1 Innledning

Menneskeskapte klimaendringer har allerede medført alvorlige og til dels irreversible konsekvenser for natur og samfunn over hele kloden. Klimaendringene skjer raskere, og konsekvensene er mer omfattende og dramatiske enn man tidligere har trodd. De siste åtte årene er de åtte varmeste årene som noen gang er registrert globalt.

Dersom verden ikke når målene i Parisavtalen og holder oppvarmingen godt under 2 grader, og helst ned mot 1,5 grad, vil klimaendringene tilta ytterligere i styrke og gi enda mer alvorlige og vidtrekkende konsekvenser utover i dette århundret. Med dagens vedtatte mål for utslippsreduksjoner under Parisavtalen styrer verden nå, i 2023, mot cirka 2,5 graders oppvarming mot slutten av århundret. Selv om verden lykkes med de omfattende utslippskuttene som kreves de nærmeste årene, vil oppvarmingen uansett fortsette i flere tiår fremover på grunn av tidligere utslipp.

På verdensbasis lever mellom 3,3 og 3,6 milliarder mennesker i dag i områder, eller på en måte, som gjør dem svært sårbare for konsekvensene av et endret klima. Tørke og flom gjør landområder ubeboelige. Havnivåstigning truer byer og lokalsamfunn i utsatte kystområder. Høye temperaturer, ekstremvær og naturkatastrofer svekker verdens matproduksjon.

Også i Norge merker vi at klimaet endrer seg. Klimaendringene har konsekvenser for naturen og for hele samfunnet. De fleste sektorer, fra landbruk, fiskeri og havbruk til helse, samferdsel, kultur og energi er berørt. Klimaendringene har følger for samfunnssikkerheten og for utenriks-, forsvars- og sikkerhetspolitikken. Med en åpen økonomi og utstrakt handel og samarbeid internasjonalt, er Norge sårbart for effekter av klimaendringer i andre deler av verden i tillegg til det som treffer innenfor våre landegrenser. Klimarelatert risiko virker i nært samspill med andre trusler og risikofaktorer globalt og nasjonalt, noe som bidrar til å komplisere utfordringsbildet.

Klimaendringenes omfang og alvor tilsier at vi er nødt til å tilpasse oss et endret klima, parallelt med at utslipp av klimagasser må reduseres kraftig, både i Norge og globalt. Vi må omstille oss til å bli et lavutslippssamfunn som også er klimarobust. Og det haster. Jo lengre vi venter med tiltak for utslippsreduksjon og tilpasning, jo mer alvorlige blir de negative virkningene for natur og samfunn.

I Norge har vi gode forutsetninger for å klare omstillingen og samtidig ivareta trygghet og velferd for befolkningen og opprettholde sunne økosystemer. Samtidig har vi et ansvar for å bidra til den omfattende innsatsen som kreves på verdensbasis, spesielt i særlig sårbare områder. Å redusere sårbarhet i andre deler av verden er ikke bare et solidaritetsspørsmål, men også noe som bidrar til å redusere risiko for Norge.

Hvis vi skal lykkes med å skape et klimarobust samfunn, både i Norge og i verden, må omstillingen skje på alle samfunnsområder og alle må bidra – myndigheter, næringsliv, organisasjoner og enkeltpersoner. Det krever bred involvering og samordning, god planlegging og effektiv styring fra myndighetenes side.

Riksrevisjonen har vurdert myndighetenes arbeid

I 2022 la Riksrevisjonen frem resultatene fra sin undersøkelse av myndighetenes arbeid med klimatilpasning av infrastruktur og bebyggelse (Dokument 3:6 (2021–2022) Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes arbeid med å tilpasse infrastruktur og bebyggelse til et klima i endring). Målet med undersøkelsen var å vurdere statlige og kommunale myndigheters arbeid med å tilpasse infrastruktur og bebyggelse til et klima i endring. Riksrevisjonen så spesielt på statlig transportinfrastruktur.

Riksrevisjonens undersøkelse omfatter hovedsakelig perioden fra 2013, etter at Norges første stortingsmelding om klimatilpasning, Meld. St. 33 (2012–2013) Klimatilpasning i Norge ble behandlet, til 2021. Undersøkelsen viser at myndighetene mangler kunnskap om hvor utsatt eksisterende bebyggelse og transportinfrastruktur er for naturfare i et fremtidig klima. Manglende kunnskap gir risiko for at det ikke iverksettes nødvendige forebyggende tiltak. Riksrevisjonen peker videre på at myndighetene mangler nødvendig oversikt over hvor langt Norge har kommet i arbeidet med klimatilpasning, og at samordningen mellom nasjonale myndigheter er for svak.

Riksrevisjonen vurderer det som alvorlig at myndighetene ikke har sikret seg tilstrekkelig oversikt og ikke har iverksatt nødvendige tiltak for å sikre eksisterende bebyggelse og infrastruktur. De skriver at dette kan føre til unødvendig høye kostnader for samfunnet, og at det kan få konsekvenser for innbyggernes sikkerhet.

Regjeringen styrker innsatsen for klimatilpasning

Et viktig formål med denne stortingsmeldingen er å legge et rammeverk for en integrert og samordnet innsats for klimatilpasning. Et forbedret styringssystem for det nasjonale klimatilpasningsarbeidet skal bidra til at hensynet til et klima i endring blir vurdert og implementert systematisk i alle sektorer, og at arbeidet blir mer helhetlig og bedre samordnet. Det skal også bidra til at vi får mer kunnskap om utviklingen i risiko og sårbarhet for Norge, og mer kunnskap om effekter av innsats og tiltak.

Naturen spiller en viktig rolle

Menneskeskapte klimaendringer er en av de viktigste årsakene til det akselererende og dramatiske tapet av naturmangfold som observeres over hele kloden. Den sterke sammenhengen mellom naturens tilstand og samfunnets sårbarhet for klimaendringer gjør at tiltak for klimatilpasning, utslippsreduksjoner og natur må sees i sammenheng.

Robuste og sunne økosystemer kan levere viktige økosystemtjenester som temperaturregulering, flomdemping, skredforebygging, vannregulering og ivaretakelse av grunnvannet, beskyttelse av kystområder mot havnivåstigning og erosjon. På den måten kan økosystemene være et viktig klimatilpasningsverktøy for samfunnet. Regjeringen legger derfor særlig vekt på økosystemenes verdi for klimatilpasning og vil utvide det nasjonale målet for klimatilpasning, slik at det også omfatter økosystemene: «Samfunnet og økosystemene skal forberedes på og tilpasses klimaendringene». Regjeringen satser også videre på naturbaserte løsninger.

Klimatilpasningsarbeidet er forankret i globale mål

I tillegg til det nasjonale målet legger internasjonale mål og forpliktelser føringer for klimatilpasningsarbeidet i Norge. Med Parisavtalen i 2015 ble det satt et globalt mål om at landene skal øke sin tilpasningsevne, styrke klimarobustheten og redusere sårbarheten overfor klimaendringer, og samtidig bidra til en bærekraftig utvikling gjennom sitt tilpasningsarbeid. Hensynet til konsekvenser av klimaendringer og klimatilpasning er også omtalt i en rekke andre internasjonale avtaler, blant annet Sendai-rammeverket for katastrofeforebygging, Konvensjonen om biologisk mangfold og Verdensarvkonvensjonen. I 2030-agendaen med FNs bærekraftsmål inngår tilpasning til klimaendringer som en del av en bærekraftig utvikling.

Et sentralt prinsipp i 2030-agendaen er at ingen skal utelates, «Leave no one behind». Ifølge Parisavtalen bør klimatilpasning følge en kjønnssensitiv, deltakelsesbasert og fullstendig transparent tilnærming som tar hensyn til sårbare grupper, lokalsamfunn og økosystemer. Begrepene rettferdig omstilling og rettferdig klimatilpasning anerkjenner at tiltak for å begrense klimaendringene kan innebære en ujevn fordeling av goder og byrder, og at tiltak for å håndtere konsekvenser av klimaendringer kan innebære det samme.

Kommunen er en viktig aktør i klimatilpasningsarbeidet

Kommunene spiller en nøkkelrolle i arbeidet med å håndtere de stadig mer omfattende konsekvensene av klimaendringene og utvikle klimarobuste lokalsamfunn i hele landet. Samtidig rapporterer mange kommuner at de opplever uklarheter i roller og ansvar innen klimatilpasning, både mellom statlige sektorer og mellom forvaltningsnivåene. Et viktig mål med å bedre samordningen av klimatilpasningsarbeidet nasjonalt er at oppgaver, ansvar og føringer overfor kommunene skal bli klarere.

Mange av tiltakene som legges frem i denne stortingsmeldingen skal legge til rette for klimatilpasningsarbeidet lokalt. Regjeringen vil blant annet vurdere å åpne for at kommunene kan kreve et eget overvannsgebyr for å finansiere overvannstiltak. Videre vil regjeringen bidra til å styrke ivaretakelsen av klimahensyn i risiko- og sårbarhetsanalyser på lokalt og regionalt nivå, og se på hvordan man kan sikre nødvendig oppdatering av arealplaner der det foreligger ny kunnskap om fareområder og konsekvenser av fremtidige klimaendringer.

Arbeidet skal bygge videre på dagens rammer

Det er drøyt ti år siden sist det ble lagt frem en stortingsmelding om klimatilpasning i Norge. Meld. St. 33 (2012–2013) Klimatilpasning i Norge var den første stortingsmeldingen på området og la viktige rammer for arbeidet. Sentrale prinsipper og føringer som ble fastsatt i forrige klimatilpasningsmelding videreføres i denne stortingsmeldingen.

Ansvarsprinsippet, at ansvaret for klimatilpasning ligger hos den som har ansvaret for en oppgave eller en funksjon som er berørt av klimaendringene, innebærer at alle i samfunnet har et ansvar for klimatilpasning – offentlige myndigheter, bedrifter og privatpersoner.

For offentlige myndigheter gjelder sektoransvaret. Det innebærer at alle sektormyndigheter skal ha oversikt over risiko – både direkte og indirekte – relatert til klimaendringer innenfor sine sektorområder og vurdere behovet for innsats og tiltak for å håndtere risikoen. Klima- og miljødepartementet er ansvarlig for regjeringens helhetlige arbeid med klimatilpasning og koordinerer arbeidet mellom departementene.

Føre-var-prinsippet, at det skal tas utgangspunkt i høye alternativer fra de nasjonale klimaframskrivningene når hensynet til et klima i endring vurderes, ligger fast. Vektlegging av hensynet til klimaendringene skal i den enkelte sak balanseres mot andre viktige samfunnshensyn.

Regjeringen har fått mange gode innspill i arbeidet med stortingsmeldingen

Denne stortingsmeldingen er utarbeidet av Klima- og miljødepartementet, i tett samarbeid med en rekke andre departement gjennom en interdepartemental arbeidsgruppe.

Regjeringen har fått mange gode innspill til arbeidet med stortingsmeldingen. Klima- og miljøministeren arrangerte høsten 2022 to innspillsmøter. I det ene møtet deltok offentlige aktører (i hovedsak kommuner og fylkeskommuner), i det andre forskere, næringslivsaktører, frivillige organisasjoner og interesseorganisasjoner. Det var stor interesse for møtene, med om lag 120 deltagere til sammen. I tillegg mottok Klima- og miljødepartementet rundt 60 skriftlige innspill. Mange av innspillene la vekt på at det haster med handling og økt innsats for klimatilpasning, og at det trengs bedre samordning og styrket finansiering. Naturens bidrag og verdien av naturbaserte løsninger for klimatilpasning ble også trukket frem av flere. Sametinget har vært konsultert i arbeidet med stortingsmeldingen.

Stortingsmeldingens struktur

Denne stortingsmeldingen er tredelt. Del 1 beskriver klimaendringer og konsekvenser for natur og samfunn. I del 2 presenteres et forbedret styringssystem for det nasjonale klimatilpasningsarbeidet som legger rammene for økt innsats i og på tvers av sektorer. Del 3 beskriver innsatsområder og tiltak for fireårsperioden 2024–2028, både på tvers av sektorer og innenfor enkeltområder.