Del 2
Styringssystem for klimatilpasning

4 Rammer for en integrert og samordnet innsats

Forstørr bilde

4.1 Klimatilpasning – en samfunnsfloke

Alle sektorer og samfunnsområder er berørt av klimaendringene, eller vil bli det. Konsekvensene treffer både direkte og indirekte og virker på tvers av sektorer, næringer og landegrenser. Ulike aktører, sektorer og samfunnsområder berøres på forskjellig måte, i ulik grad og til ulik tid. Det er dermed stor variasjon i hva som trengs av innsats og tiltak; klimatilpasning kan være alt fra praktiske løsninger for overvannshåndtering til forvaltning av arter som trues av klimaendringer, eller sikkerhetspolitiske vurderinger.

Det knytter seg usikkerhet både til hvordan klimaet vil endre seg og hvordan konsekvensene vil bli. Disse utfordringene gjør at klimatilpasning kan betegnes som et «gjenstridig problem» eller en «samfunnsfloke» (wicked problem). Begrepet brukes om oppgaver som er komplekse, uten enkle eller lett definerbare løsninger og som spenner over organisatoriske grenser, forvaltningsområder og -nivåer.1 For å håndtere en slik utfordring er det ekstra viktig med felles rammer som dekker det store omfanget av tema og problemstillinger og legger til rette for en systematisk og godt samordnet innsats.

Klimatilpasning inngår som en del av en helhetlig omstilling til et bærekraftig samfunn. For å få til en klimarobust utvikling må klimatilpasningsarbeidet sees i sammenheng med politikk for å redusere klimagassutslipp, ivareta natur og andre miljøverdier og sikre sosial og økonomisk bærekraft.

4.2 Nasjonalt mål for klimatilpasning

Regjeringen vil:

• utvide det nasjonale målet for klimatilpasning til «samfunnet og økosystemene skal forberedes på og tilpasses klimaendringene»

FNs klimapanels sjette hovedrapport understreker sammenhengen mellom tilstand og utvikling i naturen og samfunnets sårbarhet for klimaendringer. Rapporten sier at sikring av robuste økosystemer og naturmangfold globalt innebærer effektiv bevaring2 av 30–50 prosent av jordens land-, ferskvanns- og havområder. Hvis økosystemer og naturmangfold ivaretas, vil naturen kunne bidra med klimatilpasning, opptak av klimagasser og andre viktige økosystemtjenester. Å bevare økosystemer er dermed fundamentalt for en klimarobust utvikling. Regjeringen foreslår derfor å utvide det nasjonale målet for klimatilpasning slik at det også omfatter økosystemene. Endringen bygger på en erkjennelse av at økosystemer i god tilstand er viktig for å redusere konsekvensene av klimaendringer for både samfunn og natur.

4.3 Ulike aktørers ansvar for klimatilpasning

Klimaendringene treffer alle samfunnsområder og angår alle sektorer. Alle har ansvar for klimatilpasning, både myndigheter, private bedrifter og enkeltpersoner. Offentlige myndigheter har et særlig ansvar for at natur og samfunn er forberedt på og tilpasset til et klima i endring.

Regjeringen er ansvarlig for den helhetlige klimatilpasningspolitikken. Alle departementene har ansvar for å vurdere om og eventuelt hvordan konsekvensene av et endret klima berører deres sektorområder, og iverksette tiltak for å redusere sårbarhet. Klima- og miljødepartementet samordner departementenes arbeid og er ansvarlig for regjeringens samlede innsats for å forberede og tilpasse natur og samfunn til et klima i endring. Miljødirektoratet støtter Klima- og miljødepartementet i samordningen.

Kommunene og fylkeskommunene har sentrale oppgaver når det gjelder klimatilpasning. Klimaendringene berører mange av kommunen og fylkeskommunens ansvarsområder. Ansvarsprinsippet innebærer at kommunen og fylkeskommunen må ta hensyn til klimaendringer innenfor blant annet arealplanlegging, forurensing, naturforvaltning og samfunnssikkerhet og beredskap.

Mye av klimatilpasningsarbeidet i kommunen skjer gjennom samfunns- og arealplanlegging etter plan- og bygningsloven. Klimaendringene krever større oppmerksomhet og mer effektiv og målrettet samfunns- og arealplanlegging. Å legge til rette for god klimatilpasning gjennom planarbeidet krever også omfattende samarbeid på tvers av sektorer og aktører. Som planmyndighet skal kommunene legge til rette for at berørte myndigheter deltar og bidrar aktivt i planprosessene.

Kommunens ansvar for samfunnssikkerhet og beredskap i henhold til sivilbeskyttelsesloven er også sentralt i det lokale klimatilpasningsarbeidet. Kommunen skal involvere ulike aktører i både forebygging, beredskapsarbeid og i krisehåndtering. Et godt samarbeid med eksterne samfunnssikkerhetsaktører, inkludert frivillige organisasjoner, er viktig i kommunens arbeid med samfunnssikkerhet.

I tillegg til rollen som planmyndighet og ansvarlig for samfunnssikkerhet og beredskap, har kommunen flere roller der hensynet til klimaendringer skal ivaretas. Kommunen er blant annet eier av bygninger, veger og annen infrastruktur og leverandør av tjenester innen for eksempel vann og avløp, skole og helse. Kommunen har også en viktig rolle som lokal samfunnsutvikler og tilrettelegger for næringslivet.

På regionalt nivå har statsforvaltere og sysselmesteren på Svalbard viktige oppgaver. Statsforvalteren samordner statlige styringssignaler overfor kommunene og skal bidra til at nasjonal politikk blir fulgt opp lokalt. Råd og veiledning til kommunal planlegging og samordning av arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap er sentrale oppgaver for statsforvalterne på klimatilpasningsområdet. Sysselmesteren er regjeringens øverste representant på Svalbard. Én av sysselmesterens oppgaver er å vurdere konsekvensene av klimaendringer og ta hensyn til konsekvensene i forvaltningen på Svalbard.

Også fylkeskommunen har viktige oppgaver, blant annet som regional planmyndighet og som ansvarlig for regional utvikling. For å sikre effektiv og samordnet innsats er det viktig at statsforvalteren samarbeider med fylkeskommunen om hvordan klimatilpasning kan ivaretas i kommunenes planarbeid.

Næringslivet og frivillige organisasjoner er viktige bidragsytere og verdifulle samarbeidspartnere for myndighetene i arbeidet med klimatilpasning, både nasjonalt, regionalt og lokalt. Næringslivet spiller blant annet en viktig rolle i å utvikle teknologi og andre løsninger og å bidra til å gjøre det attraktivt å investere i klimatilpasning. Frivillige organisasjoner bidrar blant annet til at ulike grupper og aktørers interesser blir ivaretatt i tilpasningsarbeidet, og er en viktig kanal for å engasjere og mobilisere befolkningen i arbeidet. Frivillige organisasjoner bidrar også operativt, blant annet i beredskapsarbeid og med å utvikle og formidle kunnskap.

4.4 Systematisk innsats og bedre samordning nasjonalt

Regjeringen vil:

• innføre et forbedret styringssystem for det nasjonale klimatilpasningsarbeidet

• utarbeide en nasjonal klimasårbarhetsanalyse hvert fjerde år

• innføre rutiner for å oppdatere regjeringens politikk for klimatilpasning, og legge frem en ny stortingsmelding om klimatilpasning om fire år

Regjeringen vil innføre et forbedret styringssystem for det nasjonale klimatilpasningsarbeidet. Siden det er usikkerhet knyttet til hvordan klimaet vil endre seg og hvordan konsekvensene vil slå ut, er det viktig at klimatilpasningsarbeidet baseres på løpende oppdatert kunnskap om sårbarhet og læring om hva som er effektive tiltak og innsats. Styringssystemet gis derfor en syklisk innretning med rutiner for å utvikle nasjonale klimasårbarhetsanalyser, oppdatering av klimatilpasningspolitikken, rapportering og jevnlig evaluering av innsatsen. I dag rapporterer regjeringen årlig til Stortinget om klimatilpasningsarbeidet i henhold til klimaloven. Hvert fjerde år gis en mer omfattende rapportering til FNs klimakonvensjon. Disse rapporteringsrutinene og -forpliktelsene opprettholdes.

Den nye innretningen bygger på dagens rammer for klimatilpasningsarbeid. Styringssystemet tar utgangspunkt i at klimatilpasning er en kontinuerlig og gjentagende prosess, slik sirkelen i figur 4.2 illustrerer. Aktivitetene vil delvis følge etter hverandre i tid og delvis foregå parallelt. Organiseringen er i tråd med internasjonale retningslinjer om hvordan arbeid med klimatilpasning bør innrettes og med praksis i flere europeiske land (se boks 4.3).

Forstørr bilde

Figur 4.2 illustrerer rammeverket for det nasjonale klimatilpasningsarbeidet, med klimasårbarhetsanalyser, rutiner for å oppdatere klimatilpasningspolitikken, rapportering og evaluering, som gjennomføres i en syklus. Styringssystemet tar utgangspunkt i at klimatilpasning er en kontinuerlig og gjentagende prosess, slik sirkelen illustrerer. Aktivitetene vil delvis følge hverandre i tid og delvis foregå parallelt.

Kilde: Klima- og miljødepartementet.

Endringene i systemet for styring og samordning gjøres med utgangspunkt i statlige myndigheters arbeid. Det er imidlertid et viktig mål for regjeringen at en mer systematisk og samordnet innsats nasjonalt skal bidra til bedre rammer for kommuner og andre aktørers klimatilpasningsarbeid. Styringssystemet som presenteres i denne stortingsmeldingen skal bidra til økt forutsigbarhet i klimatilpasningsarbeidet og tydeliggjøre ansvarsfordelingen. Styringssystemet er under utvikling, og det kan bli aktuelt med endringer etter hvert som man høster erfaringer med organiseringen og rutinene.

4.4.1 Nasjonal klimasårbarhetsanalyse

Regjeringen vil utarbeide en nasjonal analyse av samfunnets sårbarhet for klimaendringer (klimasårbarhetsanalyse). Klimasårbarhetsanalysen vil være en viktig del av grunnlaget for politikkutvikling på klimatilpasningsfeltet og for å kunne prioritere innsats og tiltak.

Miljødirektoratet gis ansvaret for å utvikle nasjonale klimasårbarhetsanalyser, i samarbeid med relevante sektormyndigheter og aktører. Det tas sikte på at første analyse ferdigstilles innen utgangen av 2026. Miljødirektoratet fastsetter detaljer om organisering av arbeidet, inkludert innhold, omfang og innretning på analysene samt prosess og involvering. Dette gjøres i dialog med direktoratsgruppen for klimatilpasning og i samråd med Klima- og miljødepartementet og andre relevante departement.

Klimasårbarhetsanalysen skal gi oversikt over oppdatert kunnskap om konsekvenser for samfunnet som følge av at klimaet endrer seg. Analysen bør inkludere risiko som virker på tvers av landegrenser og samfunnsområder. Samspill mellom klimarelatert risiko og andre drivere i samfunnsutviklingen bør også adresseres. Blant tverrgående tema som er aktuelle å belyse er mulige konsekvenser for sikkerhet, økonomi og velferd, beregninger av samfunnsøkonomiske virkninger inkludert fordelingsvirkninger, likestillingsperspektiver og forhold som omhandler barn og unge, eldre og andre utsatte grupper spesielt, og konsekvenser for urfolk i Norge. Klimasårbarhetsanalysen bør også inkludere geografiske forskjeller i risiko og sårbarhet.

I første omgang skal nasjonale klimasårbarhetsanalyser primært omfatte sårbarhet på overordnet nivå. Analysen kan imidlertid også inkludere tema som berører enkeltsektorer særskilt og skal kunne brukes som utgangspunkt for sektorspesifikke og tematisk avgrensede analyser. Funn fra klimasårbarhetsanalysen skal formidles bredt. Analysen skal kunne brukes av kommuner, næringsliv, frivillige organisasjoner og andre.

Usikkerhet om konsekvenser av klimaendringer og samspillet med annen samfunnsutvikling tilsier at klimasårbarhetsanalysen bør oppdateres relativt hyppig. Regjeringen legger derfor opp til at analysene oppdateres minimum hvert fjerde år, i tråd med gjeldende rapporteringskrav i FNs klimakonvensjon. Dersom hendelser eller spesielle forhold tilsier det, kan analysen oppdateres helt eller delvis også utenom de faste rutinene. Oppdateringsfrekvensen kan også endres i fremtiden dersom rapporteringsrutiner eller andre relevante forhold endrer seg.

4.4.2 Rutiner for å oppdatere den nasjonale klimatilpasningspolitikken

Regjeringen vil innføre rutiner for å oppdatere den nasjonale klimatilpasningspolitikken, slik at innsatsen kan justeres dersom ny kunnskap om risiko og sårbarhet eller andre relevante hensyn tilsier det. Klima- og miljødepartementet vil koordinere arbeidet med å oppdatere klimatilpasningspolitikken. Arbeidet skal gjøres i samarbeid med sektordepartementene, som har ansvar for å ivareta hensynet til et klima i endring innenfor sine områder. I tråd med rutinene for å oppdatere klimatilpasningspolitikken varsler regjeringen nå at det skal legges frem en ny stortingsmelding om klimatilpasning i 2028.

I kapitlene fem og seks i denne stortingsmeldingen presenteres regjeringens plan for arbeidet med å forberede og tilpasse natur og samfunn til klimaendringene for perioden 2024–2028. Planen gir et felles utgangspunkt for regjeringens helhetlige arbeid med klimatilpasning og vil fungere som styringsverktøy for Klima- og miljødepartementet i samordningen av arbeidet.

Som en del av rutinene skal det også gis en statusrapportering og redegjørelse for planer og tiltak i sektorene, samt eventuelle handlingspunkter for det tverrsektorielle klimatilpasningsarbeidet, i regjeringens årlige Klimastatus og -plan.

Boks 4.2 Klimastatus og -plan

I 2022 innførte regjeringen Klimastatus og -plan, som legges frem årlig sammen med forslag til statsbudsjett. Planen dekker rapportering etter klimaloven, inkludert klimatilpasning. Videre redegjør planen for utslippseffekten av statsbudsjettet og presenterer et styringssystem for arbeidet med utslippsreduksjoner. Klimastyringssystemet skal bidra til at hensynet til klima blir ivaretatt på en forutsigbar og systematisk måte i relevante beslutningsprosesser. Klimastatus og -plan skal gi informasjon om hvordan Norge ligger an til å nå klimamålene, synliggjøre hvor det er behov for styrket innsats og presentere regjeringens plan for å oppfylle klimamålene.

Forstørr bilde

Klimastatus og -plan ble første gang lagt frem i 2022 av klima- og miljøminister Espen Barth Eide.

Foto: Martin Lerberg Fossum, Klima- og miljødepartementet.

4.4.3 Rapportering og evaluering

Dagens rutiner for regjeringens rapportering til Stortinget hvert år i henhold til klimaloven opprettholdes og utvides noe. I regjeringens årlige Klimastatus og -plan skal det gis en redegjørelse av status for arbeidet med klimatilpasning i sektorene, inkludert rapportering om hvordan planen for det nasjonale klimatilpasningsarbeidet følges opp. Klimastatus og -plan skal også inneholde en oversikt over departementenes planer for arbeidet med klimatilpasning fremover.

Hvert fjerde år rapporterer Norge om klimatilpasning til FNs Klimakonvensjon. I forbindelse med denne rapporteringen legger regjeringen opp til at det skal gjøres en evaluering av klimatilpasningsarbeidet i Norge. Evalueringen skal omfatte det tverrsektorielle arbeidet og innsatsen i sektorene. Det er et mål at evalueringen skal gi innsikt i utviklingen i risiko og sårbarhet i lys av klimatilpasningsarbeidet, slik at innsats kan justeres ved behov, for å redusere sårbarhet. Den nasjonale klimasårbarhetsanalysen, sammen med årlig rapportering om klimatilpasningsarbeidet blir viktige deler av grunnlaget for evaluering.

Gjennom Innst. 218 S (2021–2022) til Meld. St. 40 (2020–2021) Mål med mening – Norges handlingsplan for å nå bærekraftsmålene innen 2030 har Stortinget vedtatt at det skal lages et helhetlig system for å måle og evaluere effekt av klimatilpasning på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Regjeringen følger opp vedtaket og vil se arbeidet med evalueringsrutiner i sammenheng med de øvrige elementene i styringssystemet for klimatilpasning.

Klimatilpasning har sterke koblinger til og potensial for synergier med andre tverrgående tema, blant annet bærekraftig utvikling (FNs bærekraftsmål), utslippsreduksjoner, natur og miljø og sikkerhet og beredskap. Evaluering av klimatilpasning, inkludert metoder, datagrunnlag og eventuelle indikatorer, må derfor sees i sammenheng med lignende systemer på andre områder.

Det er metodisk krevende å vurdere måloppnåelse av klimatilpasningsarbeidet. Regjeringen er avhengig av dialog med ulike aktører og fagmiljøer for å kunne innrette klimatilpasningsarbeidet best mulig. Regjeringen er derfor opptatt av å legge til rette for medvirkning og samarbeid i evaluering av arbeidet og vil i tillegg til forskningsmiljøer også involvere kommuner, fylkeskommuner, frivillige organisasjoner, samiske interesser og næringslivsaktører i evalueringsarbeidet.