2 Ekspertgruppen som har gjennomgått arbeids- og velferdsforvaltningen

Regjeringen nedsatte i mars 2014 en ekspertgruppe for å få en helhetlig gjennomgang av arbeids- og velferdsforvaltningen. Sigrun Vågeng ledet ekspertgruppens arbeid. Ekspertgruppen la fram en delrapport i september 2014 og en sluttrapport i april 2015.

2.1 Oppsummering av ekspertgruppens sluttrapport

I sluttrapporten «Et NAV med muligheter» som ble levert i april 2015, ser ekspertgruppen på hvordan brukermøtene knyttet til de arbeidsrettede tjenestene i NAV-kontoret kan forbedres for å øke overgangen til arbeid. Rapporten bør ses i sammenheng med delrapporten som ekspertgruppen avga i september 2014. Delrapporten ga en beskrivelse av arbeids- og velferdsforvaltningens samlede oppgavebredde og en bred drøfting av brukernes erfaringer og opplevelser med forvaltningen generelt. Ekspertgruppen kom med flere forslag for å gi bedre brukeropplevelser knyttet til inntektssikringsordningene gjennom god informasjon til brukerne, redusert byråkrati og økt effektivitet. Samlet sett mener ekspertgruppen at realisering av forslagene i delrapporten ville forenkle brukernes kontakt med forvaltningen og frigjøre ressurser som kunne brukes til arbeidsrettede tjenester i NAV-kontorene.

Ekspertgruppen la fire forutsetninger til grunn for sitt arbeid:

• Partnerskapet ligger fast.

• Det vil skje endringer i kommunestrukturen.

• Det har skjedd klare forbedringer siden reformperioden.

• NAV-kontoret har ikke ansvar alene.

I sluttrapporten beskriver og drøfter ekspertgruppen arbeids- og velferdsforvaltningens arbeidsrettede tjenester i tre hoveddeler: Forholdet til arbeidsmarkedet og arbeidsgiverne, brukernes behov for bistand fra NAV-kontoret i en arbeidsrettet oppfølging og NAV-kontorets organisatoriske betingelser for å lykkes i sitt arbeid. Ekspertgruppen understreker at forbedringer på disse områdene er gjensidig avhengig av hverandre.

Ekspertgruppen legger særlig vekt på at verdien i arbeids- og velferdsforvaltningens arbeidsrettede tjenester skapes i møtet mellom NAV lokalt, brukeren og et lokalt/regionalt arbeidsmarked. Det er nødvendig å legge til rette for at møtet skal styrke brukernes muligheter, og bidra til å redusere gapet mellom kravene i arbeidsmarkedet, personlige kvalifikasjoner og arbeidsevne.

I sluttrapporten gjør ekspertgruppen tre sentrale observasjoner:

• NAV og arbeidsmarkedet har i for stor grad skilt lag.

• Arbeidsformen knyttet til inntektssikring preger i for stor grad måten å jobbe på for å hjelpe folk i arbeid.

• Partnerskapet i arbeid- og velferdsforvaltningen gir mulighet til å kombinere frihet i den kommunale styringen med arbeidsfokus som må være tydelig tilstede i den statlige delen.

Ekspertgruppen mener at dersom NAV-reformen skal lykkes, er det nødvendig å styrke arbeidsmarkedskunnskap, kontakt med arbeidsgivere og tjenester tilpasset den enkelte. I rapporten understrekes det at Ekspertgruppen har tro på mulighetene som ligger i arbeids- og velferdsforvaltningen: «Vi mener det ligger et uforløst potensial i NAV-kontorene. Det er nødvendig med økt lokalt handlingsrom, god ledelse og systematisk utvikling av NAV-kontorene for å realisere dette potensialet.»1

Ekspertgruppen peker på en strategisk retning i fem hovedpunkter som ligger til grunn for de tiltakene som anbefales:

1. Rykke nærmere arbeidsmarkedet og arbeidsgiver

2. Større lokal frihet til å tilpasse tjenester til brukerens behov

3. Mindre styring og mer ledelse

4. Økt oppmerksomhet på brukeren, ikke på system

5. Sikre kunnskapsbaserte tjenester og kompetanse i møte med brukerne

I de enkelte vurderingskapitlene i rapporten er disse hovedpunktene drøftet og konkretisert. Nedenfor gis et kort sammendrag av ekspertgruppens vurderinger og anbefalinger.

2.1.1 NAV-kontorets rolle i arbeidsmarkedet

Ekspertgruppen anbefaler en styrking av arbeids- og velferdsforvaltningens innsats i arbeidsmarkedet, og mener det er behov for en aktiv arbeidsmarkedspolitikk. Ekspertgruppen foreslår at NAV-kontorene må få en tettere kontakt med arbeidsgiver og i større grad kontakte arbeidsgiverne for å tilby tjenester knyttet til arbeid. Arbeids- og velferdsforvaltningen må utnytte møter med arbeidsgiver til relasjons- og kunnskapsbygging. Det forslås også at NAV Arbeidslivssentere (ALS) må overføres til NAV-kontoret for å styrke arbeids- og velferdsforvaltningens samlede markedsarbeid ut mot arbeidsgivere og sikre bedre koordinerte og mer helhetlige tjenester til arbeidsgiver.

Ekspertgruppen mener det er behov for en offentlig stillingsdatabase slik at arbeids- og velferdsforvaltningen skal kunne gi jobbsøkerne god formidlingsbistand. Ekspertgruppen foreslår at Arbeids- og velferdsetaten får i oppdrag å sikre en nasjonal base med grunnlagsdata for stillingsmarkedet. Grunndataene skal være tilgjengelig for offentlige og private foretak, og Arbeids- og velferdsetaten skal ikke konkurrere med private tjenestetilbydere i utvikling av arbeidsmarkedstjenester på nett.

Ekspertgruppen påpeker at arbeids- og velferdsforvaltningen i større grad bør gjennomføre en aktiv formidlingsinnsats knyttet til arbeidssøkerne. Formidlingsinnsatsen må understøttes av rekrutteringsinnsats ut mot arbeidsgivere. Det må dessuten utvikles verktøy for kartlegging av brukernes ferdigheter og egenskaper utover formalkompetanse og arbeidserfaring. Arbeidsgiver vil da kunne søke etter arbeidskraft hos Arbeids- og velferdsetaten med korresponderende krav til ferdigheter og egenskaper slik at jobbmatcher kan gjøres på bakgrunn av langt mer informasjon enn tidligere.

2.1.2 Oppfølgingsarbeidet i arbeids- og velferdsforvaltningen

Ekspertgruppen har som utgangspunkt at mest mulig av tiden i NAV-kontoret skal brukes i kontakt med bruker for å styrke bruker som arbeidssøker og i kontakt med arbeidsgiver for å øke mulighetene for en ansettelse eller tiltaksplass.

Ekspertgruppen mener det må være en viss grad av standardisering knyttet til samhandlingen mellom arbeids- og velferdsforvaltningen og brukeren når det gjelder arbeidsrettet oppfølging. Samtidig må det legges betydelig større vekt på å sikre at NAV-veiledere har kompetanse og handlingsrom slik at de kan tilpasse innsatsen til brukers behov. Videre mener ekspertgruppen at arbeidsrettet oppfølging er en kjerneoppgave for NAV-kontoret og kontakten med bruker og arbeidsgivere må styrkes.

Det foreslås at arbeids- og velferdsforvaltningen selv bør gjennomføre en vesentlig del av tiltakene som innebærer oppfølging av bruker/arbeidsgiver i ordinært arbeidsliv, men at Arbeids- og velferdsetaten fortsatt bør kjøpe tiltak som krever spesiell fagkompetanse eller tilrettelagte produksjonsmiljøer.

Ekspertgruppen foreslår også at summen av ulike styringsmekanismer og prosedyre- og dokumentasjonskrav som definerer NAV-veileders oppgaver og oppgaveløsning må reduseres, og at det stilles klare kompetansekrav til NAV-veileder som skal gjennomføre arbeidsevnevurderinger. Arbeids- og velferdsforvaltningen må sikre at veilederne har denne kompetansen og tilstrekkelige ferdigheter. Brukermedvirkningen og arbeidsperspektivet i arbeidsevnevurderingen må styrkes.

Krav om aktiv arbeidssøking, dokumentasjon og eventuell avstenging må formidles på en klarere måte. Ekspertgruppen foreslår også at NAV-kontoret må få mulighet til å benytte flere og mildere reaksjonsformer i en opptrapping av sanksjoner overfor brukere som ikke følger opp sine forpliktelser. Det må utvikles felles regler for avstenging av stønad.

Når det gjelder sykmeldte, foreslår ekspertgruppen at arbeids- og velferdsforvaltningen må komme tidligere i kontakt med arbeidsgiver og sykmeldte der det er sannsynlig at den sykmeldte ikke vil kunne komme tilbake til arbeidsgiver igjen. I slike tilfeller bør arbeids- og velferdsforvaltningen, arbeidsgiver og arbeidstaker sammen med sykmelder vurdere behovet for arbeidsrettet oppfølging. Arbeids- og velferdsetaten må raskest mulig sikre konsekvent håndheving av kravet om arbeidsrelatert aktivitet innen åtte ukers sykefravær.

For å sikre at NAV-kontorene har tilstrekkelig kompetanse til å bistå innvandrere ut i arbeid foreslås det at NAV Intro integreres i NAV-kontorene. Videre påpekes det at kommunene må sikre at de innfrir sin forpliktelse til å gi innbyggerne grunnleggende kompetanse, også innvandrere uten utdanning. Introduksjonsprogrammet må gjøres mer arbeidsrettet, deriblant gi mer arbeidsrelevant kompetanse.

For brukerne med nedsatt arbeidsevne mener ekspertgruppen at arbeids- og velferdsforvaltningen i større grad må sikre parallellitet mellom behandling og arbeidsrettede tiltak. Det er behov for en samlet gjennomgang av ansvar, roller og gråsoner på arbeid-/helseområdet for å sikre et godt og konsistent tilbud til brukerne.

2.1.3 Styring, ledelse og organisering

NAV-kontoret er gjennom de overordnede rammevilkårene i form av lover, forskrifter og økonomiske rammer underlagt en betydelig styring. I videre utvikling av lov- og regelverk mener ekspertgruppen at en må søke å utvide det lokale handlingsrommet. NAV-kontoret får i dag ulike rammebetingelser fra sine to eiere når det gjelder graden av egenproduksjon/eksterne kjøp av tjenester og sentralisering/delegering av myndighet. Et myndig NAV-kontor forutsetter at den statlige og kommunale styringen av NAV-kontoret kommer nærmere hverandre.

Ekspertgruppen mener NAV-kontorene må gis større frihet til å gi brukerne individuelt tilpassede tjenester og ha større frihet til å bestemme hvordan midlene knyttet til de arbeidsrettede tiltakene skal benyttes. Både styring og rapportering må dessuten i større grad legge vekt på resultater for brukerne og mindre på telling av gjennomførte aktiviteter.

Det anbefales en felles tariffavtale for arbeids- og velferdsforvaltningen. Ekspertgruppen mener ulike lønns- og arbeidsvilkår utgjør unødige barrierer for å skape integrerte NAV-kontor. På bakgrunn av evalueringer som tyder på at læringsevnen på lokale NAV-kontor er større under enhetlig enn under todelt ledelse, mener ekspertgruppen at NAV fylke og de aktuelle kommunene bør jobbe for at alle NAV-kontor på sikt ledes av én leder.

Ekspertgruppen foreslår at minimumsgarantien for NAV-kontor med færre enn tre ansatte fra statlig side avvikles, slik at Arbeids- og velferdsetaten kan disponere ressursene basert på behov. Det må bli færre NAV-kontor med større kompetansemiljøer som kan jobbe ut mot arbeidsgiverne og i større grad dekke naturlige arbeidsmarkedsområder. I forbindelse med kommunereformen må arbeids- og velferdsetaten vurdere å slå sammen fylkeskontorene til regionale enheter, med mål om flytte personellressurser ut til NAV-kontoret.

Økt delegering av myndighet og større faglig handlingsrom for kontorene til å tilpasse tjenestene for å oppnå sine mål, innebærer at kompetansen blir enda viktigere enn i dag for å sikre gode tjenester. Ekspertgruppen ser behov for kompetanseutvikling på en rekke områder. Ekspertgruppen viser til at den er kjent med at det pågår prosesser og er igangsatt tiltak som vil kunne understøtte forslagene om en mer kompetent og kunnskapsbasert brukeroppfølging og et myndig NAV-kontor som har kompetanse om arbeidsmarkedet og arbeidslivets behov. I tillegg mener ekspertgruppen det er behov for tiltak for å utvikle arbeids- og velferdsforvaltningen som en lærende organisasjon.

2.2 Høring

Arbeids- og sosialdepartementet sendte 23. april 2015 rapporten «Et NAV med muligheter. Bedre brukermøter, større handlingsrom og tettere på arbeidsmarkedet» på høring. Høringsbrev og rapporten ble lagt ut på departementets hjemmeside, slik at de var allment tilgjengelige. Høringsfristen ble satt til 7. september, men ble senere forlenget til 1. oktober 2015.

Høringsnotat med rapport ble sendt til:

• Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

• Finansdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Kommunal- og moderniseringsdepartementet

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Fylkeskommunene

• Fylkesmannsembetene

• Kommunene

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen for vekstbedriftene

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Attføringsbedriftene i NHO Service

• Fellesorganisasjonen (FO)

• Hovedorganisasjonen Virke

• Kommunesektorens organisasjon (KS)

• Kreftforeningen

• Landsorganisasjonen i Norge

• Næringslivets hovedorganisasjon

• Samarbeidsforum for funksjonshemmede (SAFO)

• Samarbeidsforum mot fattigdom i Norge (SF)

• Unge funksjonshemmede

• Unio

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

Følgende høringsinstanser har meddelt at de ikke har merknader:

• Helse- og omsorgsdepartementet

Følgende har avgitt høringssvar:

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Fylkeskommunene Akershus, Sør-Trøndelag og Vest-Agder

• Fylkesmannen i Aust-Agder, Finnmark, Hordaland, Møre og Romsdal, Nordland, Oslo og Akershus, Rogaland, Vest-Agder og Vestfold

• Kommunene Aremark, Askøy, Aurskog-Høland, Bamble, Bergen, Bodø, Bærum, Drammen, Eigersund, Elverum, Flora, Fosnes, Fredrikstad, Gjerdrum, Gjesdal, Granvin, Halden, Hobøl, Hurdal, Hå, Jevnaker, Jølster, Kongsberg, Kristiansand, Kvam, Larvik, Lesja, Lørenskog, Marker, Melhus, Moss, Namdalseid, Namsos, Nannestad, Nedre Eiker, Nittedal, Odda, Oslo, Overhalla, Porsgrunn, Ringerike, Ringsaker, Røyken, Saltdal, Sandnes, Sarpsborg, Skånland, Stange, Stavanger, Sørfold, Tromsø, Trondheim, Tynset, Tysfjord, Vennesla, Vestvågøy, Vikna, Vågsøy, Øvre Eiker, Ål og Ås

• Akademikerforbundet

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen for Vekst- og attføringsbedrifter

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• ASVO Måløy AS

• Bransjeforeningen Attføringsbedriftene i NHO

• Fellesforbundet

• Fellesorganisasjonen (FO)

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• Hovedorganisasjonen Virke

• Kommunesektorens organisasjon (KS)

• Kreftforeningen

• KS Nord-Trøndelag

• Landsorganisasjonen i Norge

• Lisand Industrier AS

• Norsk Epilepsiforbund

• Norsk Ergoterapeutforbund

• Norsk Forbund for Utviklingshemmede

• Norsk Revmatikerforbund

• Norsk Tjenestemannslag

• Næringslivets hovedorganisasjon

• RIO Rusmisbrukernes Interesseorganisasjon

• Rådet for psykisk helse

• Samarbeidsforum mot fattigdom i Norge (SF)

• Samarbeidsforum for funksjonshemmede (SAFO)

• Statens helsetilsyn

• Steigen Vekst as

• Unge funksjonshemmede

• Unio

• Universitets- og høgskolerådet

• Velferdsalliansen EAPN Norway

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

Det kom inn 106 høringsuttalelser i alt. Av disse er 63 fra kommuner, ni høringsuttalelser er kommet fra fylkesmenn, tre fra fylkeskommuner, elleve fra brukerorganisasjoner, 14 fra arbeidslivsorganisasjoner, herunder fra KS, tre fra attførings- og vekstbedrifter og tre fra statlige virksomheter, herunder fra Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Gjennomgangen av høringsuttalelsene viser at det er stor oppslutning om den strategiske retningen som ekspertgruppen skisserer for den videre utviklingen av NAV-kontorene. Mange påpeker også at de mener ekspertgruppen har levert en god og treffsikker analyse av NAV-kontorenes utfordringer. Bare noen få har gitt kommentarer til alle 44 forslagene som ekspertgruppen har framlagt. De fleste skriver at de støtter den strategiske retningen, men for øvrig kommenteres bare et utvalg av forslagene.

Arbeids- og velferdsdirektoratet er positive til både helheten og enkeltforslagene fra ekspertgruppen, men mener at ekspertgruppen ikke gikk langt nok på enkelte områder. De legger vekt på at både partnerskapsmodellen og forvaltningens kompleksitet gjør det krevende å lykkes med det ekspertgruppen mener er forvaltningens kjerneoppgave, nemlig å få flere i arbeid. De mener at den videre oppfølgingen av ekspertgruppen må adressere dette.

Arbeids- og velferdsdirektoratet foreslår at bredden av kommunale oppgaver i NAV-kontoret bør begrenses, og anbefaler at det bør utredes om det skal innføres en maksimumsgrense. Formålet med forslaget er å understøtte NAV-kontorenes oppdrag om å få flere i arbeid og aktivitet. Arbeids- og velferdsetaten har siden etableringen av NAV i 2006 flyttet flere av de statlige oppgavene ut av NAV-kontorene. En sentral begrunnelse for flyttingen har vært å sikre at NAV-kontorene skal bli mer arbeidsrettet. Arbeids- og velferdsdirektoratet skriver at kommunene ikke i samme grad har hatt dette perspektivet i sin tilnærming. Direktoratet viser her til uttalelser fra ekspertgruppen om at et bredt kommunalt oppgavespekter i utgangspunktet kan bidra til mer effektiv samhandling mellom NAV-kontorets arbeidsrettede oppgaver og tilgrensede kommunale oppgaver, men samtidig svekke arbeidsfokuset. Direktoratet mener det er viktig at tjenesteinnholdet blir revurdert i forbindelse med framtidige kommunesammenslåinger. Spørsmålet bør etter direktoratets mening utredes nærmere.

Det er også flere kommuner som mener at ekspertgruppen i større grad burde problematisert partnerskapsmodellen, bl.a. kommunene Gjerdrum, Namdalseid og Namsos. Kommunesektorens organisasjon (KS) er i den forbindelse mest opptatt av å påpeke viktigheten av at «partnerskapet skal være likeverdig mellom stat og kommune». KS mener det forutsetter at kommunene blir behandlet som likeverdige parter i partnerskapet, og at dette må gjelde når direktoratet både utvikler sine strategier og «ruller ut» sine ulike plattformer til NAV-kontorene. Videre skriver de at likeverdighet ikke handler om å informere den andre part, men å involvere og samhandle. KS skulle ønske at ekspertgruppen i enda større grad diskuterte og synliggjorde det mulighetsrommet som de mener ligger i partnerskapsmodellen.

Noen kommuner, herunder Namdalseid, Overhalla og Porsgrunn, vektlegger at rapporten ikke gir et tilfredsstillende svar på hvordan de grunnleggende utfordringene med todelt eierskap og styring i NAV-kontorene skal løses. Styringsmodellen og oppgavefordelingen er etter deres vurdering uklar, og vil derved ikke være hensiktsmessig om ambisjonene for reformen skal nås.

Andre, herunder KS, Sandnes kommune og Oslo kommune, legger vekt på at rapporten har stort fokus på de gruppene som står nærmest arbeidsmarkedet, men har en mer overfladisk behandling av NAV-kontorenes oppgaver rettet mot mennesker som står langt fra arbeidsmarkedet, og som ofte har mer sammensatte vansker. Her peker enkelte høringsuttalelser på at ekspertgruppen har få konkrete anbefalinger i forhold til disse gruppene, og savner omtale av hva som skal til for at NAV-kontorene skal forvalte de rettslige føringer og intensjonen i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen på en god måte. KS framhever betydningen av å anerkjenne det sosialfaglige arbeidet som en likeverdig del av NAV-kontorets samfunnsoppdrag.

Flere fylkesmenn, Hordaland, Rogaland og Oslo og Akershus, er inne på det samme når de mener det er problematisk at ekspertgruppen har avgrenset fokuset til de arbeidsrettede tjenestene. At ekspertgruppen i for liten grad tar for seg de kommunale tjenestene på NAV-kontorene, gjør at gjennomgangen etter deres vurdering ikke gir et helhetlig bilde av NAV-kontorenes samfunnsmandat, av utfordringene og mulige løsninger for å møte utfordringene. De er bekymret for at de sosiale velferdsoppgavene på NAV-kontorene ser ut til å ha kommet i bakgrunnen. Fylkesmannen i Vestfold går så langt som å mene at erfaringene med partnerskapsmodellen tilsier at det bør utredes om de kommunale tjenestene og kommunale velferdsoppgaver i arbeids- og velferdsforvaltningen bør skilles fra de statlige, både organisatorisk og administrativt.

2.2.1 NAV-kontorets rolle i arbeidsmarkedet

Det ser ut til å være stor enighet om at NAV-kontorene må øke sin kontakt med arbeidsgivere og styrke sin kompetanse om arbeidslivet. Arbeids- og velferdsdirektoratet mener det er helt avgjørende at NAV-kontorene klarer «å rykke nærmere arbeidsmarkedet og arbeidsgivere». Selv om etaten allerede har tatt mange skritt i retning av å bli en tydeligere, mer arbeidsrettet organisasjon, gir direktoratet uttrykk for at det fortsatt er mye som gjenstår.

Også kommunene og KS gir sin støtte til dette strategiske grepet, og begrunner det med at det er i arbeidslivet jobbene skapes og jobbskiftene skjer. Også flere brukerorganisasjoner, som Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Kreftforeningen, Norsk epilepsiforbund, Norsk Revmatikerforbund og Unge funksjonshemmede, støtter forslaget om styrket samarbeid og kontakt mellom de lokale NAV-kontorene og det lokale nærings- og arbeidslivet.

Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter ekspertgruppens forslag om å opprette en nasjonal base med grunnlagsdata for stillingsmarkedet som vil være tilgjengelig for offentlig og private forsøk. Dette vil gi grunnlag for bedre oversikt over ledige stillinger for NAV-kontorets brukere og ansatte og gjøre at Arbeids- og velferdsetaten i større grad kan yte rekrutteringstjenester til arbeidsgivere. Dette et viktig for å nå målet med etatens markedsarbeid om å bidra til et gjennomsiktig og velfungerende arbeids- og stillingsmarked som øker overgangen til arbeid. Dagens kompliserte arbeidsmarkeds – og stillingskanalstruktur stiller stadig større krav til NAV-kontorets arbeidsmarkedskompetanse, samtidig som det synliggjør behovet for en åpen, felles arena hvor arbeidsgivere, arbeidssøkere, private bemanningsbyråer og andre aktører kan møtes.

Flere kommuner, bl.a. Oslo, Bergen og Hurdal, er opptatt av at kommunene får et større ansvar for arbeidsmarkedstiltakene. KS foreslår å prøve ut en ordning der kommunene overtar det samlede ansvaret for arbeidsmarkedstiltakene rettet mot personer med nedsatt arbeidsevne og som ofte har behov for bistand fra flere offentlige instanser. For brukere med sammensatte behov mener de at det er en fordel å kunne se arbeidsmarkedstiltakene i sammenheng med kommunenes helse- og omsorgs- og rehabiliteringstjenester samt tjenester knyttet til integrering og det boligsosiale arbeidet. De framhever også at kommunene gjennom kvalifiseringsprogrammet allerede har et ansvar for personer med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne, men hvor også staten har ansvar for å tilby tiltak. Et samlet ansvar for arbeidsmarkedstiltakene for personer med nedsatt arbeidsevne i kommunen vil kunne bidra til et mer helhetlig tilbud til brukerne. Jevnaker kommune mener det i tilknytning til kommunereformen bør vurderes å overføre alle arbeidsrettede tiltak til kommunen. Andre, som Sandnes kommune, nøyer seg med å påpeke at det kan være aktuelt med en framtidig utredning og utprøving av et kommunalt ansvar for hele tiltaksapparatet, men at dette forutsetter robuste kommunestrukturer av en viss størrelse. Kristiansand kommune mener at en utredning om en ev. overføring av varig tilrettelagt arbeid i både skjermede og ordinære virksomheter, kan omfatte spørsmålet om muligheten for at kommunene kan overta noe mer av de arbeidsrettede tiltakene. Øvre Eiker er opptatt av at kommunenes ansvar når det gjelder tiltaksinnsats knyttet til brukergrupper som står langt unna arbeidslivet, bør utredes nærmere.

KS mener det er grunn til å se nærmere på om den danske modellen med jobcentre kan overføres til norske forhold under forutsetning om endret kommunestruktur. Jobcentrene er kommunale, og deres viktigste oppgave er å hjelpe ledige til å få en jobb i det ordinære arbeidsmarkedet og å hjelpe virksomheter med å finne nye medarbeidere. KS mener det i første omgang kunne gjennomføres nye forsøk med et større ansvar for arbeidsmarkedstiltak i utvalgte kommuner. Forslaget støttes av flere kommuner, herunder Oslo og Bergen.

Samtidig som KS ønsker økt kommunalt ansvar for flere arbeidsmarkedstiltak, herunder også ansvaret for tiltaket varig tilrettelagt arbeid, er det ut fra høringsuttalelsene stor motstand mot forslaget som ble lagt fram i Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner, om å utrede tiltaket, herunder også varig tilrettelagt arbeid i ordinære virksomheter, nærmere med sikte på kommunal overtaking. Det er likevel slik at det også er flere kommuner som er positive til forslaget.

2.2.2 Oppfølging av brukere fra NAV-kontoret

Arbeids- og velferdsdirektoratet ser betydelige utfordringer ved NAV-kontorenes oppfølging av brukere og bistand til arbeidsgivere, og viser til at dette også framkommer i en rekke forskningsrapporter og undersøkelser. Arbeids- og velferdsdirektoratet mener at det er kapasiteten og antall brukere per medarbeider som er hovedproblemet. De framhever at det er et stort gap mellom forventningene til brukeroppfølging og arbeidsretting og kontorenes faktiske mulighet til å møte disse. Samtidig som ambisjonene og forventningene til Arbeids- og velferdsetatens eget oppfølgingsarbeid er blitt merkbart høyere, er også antallet brukere per årsverk økt betydelig siden NAV-reformen og innholdsreformen ble iverksatt.

Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter forslaget om at NAV-kontorene selv må kunne bistå flere av de brukerne som trenger enklere avklarings- og oppfølgingstiltak for å komme i jobb, og ikke være pålagt å kjøpe tiltak fra eksterne leverandører i like stor grad som i dag. Dette vil gi økte muligheter for mer fleksible og individuelt tilpassede løsninger som vil komme brukerne til gode. Direktoratet understreker at det bare er snakk om en type arbeidsrettet tiltak som omfattes av benevnelsen «Supported employment», og som handler om avklaring, motivasjon, veiledning, rådgiving og bistand ute på arbeidsplassen. Tjenester som krever spesiell type fagekspertise og/eller spesielt tilrettelagte avklarings- og treningsmiljøer, må fortsatt etter Arbeids- og velferdsdirektoratets vurdering anskaffes i et marked. Når tiltakene gjennomføres i det ordinære arbeidslivet, vil det etter Arbeids- og velferdsdirektoratets vurdering ofte være både enklere og mer brukervennlig, rasjonelt og effektivt at NAV-kontorene selv håndterer avklarings- og oppfølgingsarbeidet. Arbeids- og velferdsdirektoratet viser i denne forbindelse til gode resultater fra den foreløpige evalueringen av forsøket med «kjerneoppgaver i NAV-kontor».

Forslaget fra ekspertgruppen om at NAV-kontoret selv må gjennomføre en vesentlig del av tiltakene som innebærer oppfølging av brukere og arbeidsgivere i det ordinære arbeidslivet, støttes av mange kommuner og et flertall av brukerorganisasjonene. Av alle høringsuttalelsene fra ulike kommuner er det bare et fåtall som er skeptiske til forslaget om økt egenproduksjon av oppfølgingstiltaket i NAV-kontoret. Det legges vekt på at oppfølging av brukere er en kjerneoppgave for NAV-kontorene, og at dette vil bidra til økt samarbeid og tettere relasjoner mellom arbeidsgivere og NAV-kontor. Over noe tid vil styrket samhandling mellom NAV-kontor og arbeidsgivere kunne ha positive effekter på flere måter, f.eks. når arbeidsgiver har behov for bistand til rekruttering. Samtidig er det flere kommuner som understreker nødvendigheten av fortsatt å kjøpe tiltak. Noen mener at dette særlig vil gjelde for noen målgrupper der det kreves bred og sammensatt kompetanse som det ikke vil være naturlig at NAV-kontoret besitter. Noen brukere vil, som også Arbeids- og velferdsdirektoratet påpeker, alltid trenge tiltak som krever spesiell fagkompetanse eller tilrettelagte produksjonsmiljøer.

Flere kommuner, herunder Kristiansand, Askøy og Aurskog-Høland, legger vekt på at økt egenproduksjon vil tjene brukerne ved at NAV-kontoret i større grad kan tilby skreddersøm, slik tilfellet er for de tiltakene kommunen produserer selv. Det pekes på at behovet for individuelt tilpassede tjenester er størst for de brukergruppene som står lengst unna arbeidsmarkedet, og som har behov for ulike kommunale tjenester i tillegg til arbeidsrettede tiltak fra NAV-kontoret. Både innvandrere og ungdommer trekkes fram som brukergrupper som har spesielt stort behov for individuelt tilpasset bistand.

Kommuner som ikke støtter forslaget, herunder Kongsberg og Øksnes, gir uttrykk for at de ser det som lite hensiktsmessig at NAV-kontorene skal bruke ressurser på å styrke egen organisasjon, når det allerede eksisterer gode og velfungerende rutiner knyttet til å finne tilpassede tjenester for brukere hos eksisterende leverandører. De viser til et godt samarbeid med ulike leverandører av arbeidsrettede tiltak som de mener har brukt mange år på å bygge opp kompetanse, erfaring og nettverk. Skepsisen er også knyttet til en bekymring for at en eventuell overføring av oppgaver til NAV-kontoret vil bidra til å svekke tilbudet som gis til brukerne. Disse kommunene mener at NAV-kontoret heller bør satse på å gjennomføre gode arbeidsevnevurderinger, gode anbudsprosesser og å tilegne seg god bestillerkompetanse.

Brukerorganisasjonene er opptatt av at kvaliteten i NAV-kontorenes oppfølging må komme til syne i møtet med brukerne. Norsk epilepsiforbund påpeker betydningen av at arbeidsperspektivet må styrkes i arbeidsevnevurderingene, og at fokus på muligheter og begrensninger som den enkelte har knyttet til en gitt jobb, er helt avgjørende for å kunne finne gode løsninger. Dette påpekes også av flere andre organisasjoner. Rådet for psykisk helse er opptatt av at helsesektoren må integreres i rehabiliteringsløpet. Dette mener de er en viktig premiss for å lykkes med rehabilitering med ordinært arbeidsliv som arena. Både spesialisthelsetjenesten og de kommunale helsetjenestene må i langt større grad enn i dag integreres i rehabiliteringsløpet.

Flere brukerorganisasjoner er opptatt av utdanning som arbeidsrettet tiltak. Særlig Funksjonshemmedes fellesorganisasjon og Unge funksjonshemmede argumenterer for nødvendigheten av at aldergrensen i utdanningstiltaket på 26 år senkes til 22 år. De viser til at høyere utdanning er viktig for at personer med nedsatt funksjonsevne skal komme i jobb. De ønsker også at det i større grad enn i dag må kunne gis utdanning utover tre år.

2.2.3 Styring, ledelse, organisering – myndige NAV-kontor

Høringsuttalelsene gir i stor grad tilslutning til større handlingsrom og mer myndige NAV-kontor. Dette oppnås etter Arbeids- og velferdsdirektoratets vurdering best ved å legge mer vekt på ledelse og kompetanse, og mindre på styring. Arbeids- og velferdsdirektoratet mener at dette krever endrede styringsambisjoner fra både departementet og direktoratet i retning av mindre detaljert styring. En konsekvens vil være at en må ha aksept for ulik praksis på NAV-kontorene.

Likere rammebetingelser fra statlig og kommunal side vil ifølge Arbeids- og velferdsdirektoratet antagelig gjøre styringen av NAV-kontorene enklere. Direktoratet mener at større vekt på ledelse, kompetansebygging og bruk av skjønn i veiledningen vil kunne redusere behovet for prosedyrer og rutiner, og gjøre den statlige styringen av NAV-kontorene mer lik måten kommunene styrer den kommunale delen av NAV-kontorene. Direktoratet foreslår at en går gjennom den samlede styringen av NAV-kontorene.

Ifølge direktoratet er det særlig behov for mindre detaljert styring av arbeidsmarkedstiltakene. Skal etaten lykkes med å nå de fastsatte målene om et bestemt tiltaksnivå innenfor en vedtatt budsjettramme, og der både prisene på tiltak og andel deltakere med tiltakspenger varierer, krever det en styring fra direktoratet og fylke som reduserer NAV-kontorenes mulighet til å tilpasse bruken til brukernes behov. Denne type styring krever betydelige administrative ressurser i etaten. Direktoratet anser det som helt nødvendig at styringssystemet for arbeidsmarkedstiltakene videreutvikles i en retning som sikrer mer fleksibilitet og gir etaten økt handlingsrom til å utøve godt faglig skjønn.

Også kommunene er opptatt av å øke det lokale handlingsrommet knyttet til lokale prioriteringer, valg av virkemidler og tilpasninger til de enkelte brukernes behov. KS mener at det raskt må settes i gang et arbeid som gir lederne ved NAV-kontorene myndighet til å utøve reell ledelse og styringen må endres fra «produksjonsstyring» til «resultatstyring». I tillegg til mange kommuner, herunder Kristiansand, Bodø, Lørenskog, Fredrikstad, Tromsø, Aremark, Kvam og Ringsaker, gir også brukerorganisasjoner, herunder Norsk Revmatikerforbund, Rusmisbrukernes Interesseorganisasjon og Funksjonshemmedes fellesorganisasjon, og arbeidslivsorganisasjoner, herunder YS, NTL, Ergoterapeutene, LO, Fellesorganisasjonen, Akademikerne og Akademikerforbundet, uttrykk for at styring av NAV-kontorene i større grad må legge vekt på resultater og mindre på telling av gjennomførte aktiviteter. Noen brukerorganisasjoner viser i denne forbindelse til ekspertgruppens uttalelser om at store deler av NAV-kontorets virksomhet er basert på usikkert kunnskapsgrunnlag, og at ved stor grad av usikkerhet blir oppgaver gjennomgående løst bedre lokalt i samarbeid med brukerne.

Noen brukerorganisasjoner legger vekt på at styringssystemet må utformes slik at medarbeidere får økt handlingsrom til å utøve skjønn basert på god sosialfaglig praksis i møte med brukerne. NAV-kontorene må bli mindre byråkratiske, og det må legges mer vekt på individuell oppfølging. Andre er opptatt av at mer myndige NAV-kontor må bety større frihet til å jobbe mot hele det kommunale tjenesteapparatet, andre etater og sektorer. Flere er inne på at leder av NAV-kontor må bli en del av kommunens strategiske ledelse.

Arbeids- og velferdsdirektoratet er enig i ekspertgruppens vurdering av at mer myndige NAV-kontor forutsetter at kontorene må være store nok til å kunne ha god fag- og lederkompetanse til å omsette økt handlingsrom til bedre tjenester for brukerne. Direktoratet understreker videre at det med dagens 454 NAV-kontor er vanskelig å oppnå effektiv ressursutnyttelse. Analyser som direktoratet selv har foretatt, viser at veilederne på NAV-kontorene i gjennomsnitt har ansvar for 150 brukere med nedsatt arbeidsevne. Det er store forskjeller kontorene imellom, men arbeidsbelastningen er gjennomgående mindre i de minste kontorene. Denne skjevfordelingen av arbeidsoppgaver og ressurser mellom NAV-kontor henger i stor grad sammen med garantibestemmelsen om statlig minimumsbemanning.

Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter derfor forslagene om at minimumsgarantien for NAV-kontor bør avvikles og at det bør bli færre NAV-kontor. Det vil alltid være nødvendig å sikre en best mulig disponering av ressursene for å nå gitte mål, og dette krever ifølge direktoratet regelmessig vurdering av hensiktsmessig organisasjonsstruktur, oppgaveplassering og fordeling av ressurser. Arbeids- og velferdsdirektoratet mener at etaten selv er best egnet til å gjøre disse vurderingene, og påpeker at dette er i tråd med sentrale prinsipper for styring i staten. Etter Arbeids- og velferdsdirektoratets vurdering bør handlefriheten også omfatte organisatorisk innplassering av tjenester som ytes av både arbeidslivstjenestene og NAV-Intro. Når det gjelder forslaget om å overføre arbeidslivssentrene til NAV-kontorene, ser Arbeids- og velferdsdirektoratet argumenter både for og mot. De er positive til forslaget, men foreslår at det må gjennomføres en nærmere utredning i nært samarbeid med partene i arbeidslivet.

KS er enig i ekspertgruppens vurdering av at det er behov for å styrke arbeidslivskompetansen på NAV-kontorene, og mener at overflytting av arbeidslivssentrene kan være et mulig tiltak. KS mener at arbeidslivssentrene spiller en viktig rolle i oppfølgingen av både IA-avtalen og IA-virksomheter. KS er opptatt av at det bør kunne legges føringer for at den særskilte oppfølgingen av IA-virksomheter, må kunne videreføres uavhengig av om arbeidslivssentrene opprettholdes som en separat enhet eller integreres i de lokale NAV-kontorene. De konkluderer i likhet med Arbeids- og velferdsdirektoratet med at spørsmålet må drøftes med partene.

Arbeids- og velferdsdirektoratet mener det er behov for å redusere antall NAV-kontor til i underkant av 200. I den grad dette ikke løses i tilknytning til kommunesammenslåinger, bør dette primært skje gjennom interkommunale løsninger, slik lovverket åpner for. Etter Arbeids- og velferdsdirektoratets vurdering kan dette være en god løsning for å kunne etablere større kompetansemiljøer og å sikre god integrering av tjenester på tvers av statlige og kommunale ansvarsområder. Direktoratet varsler at i den grad det ikke er mulig å få dette til, vil etaten vurdere å samle deler av den statlige kompetansen i enheter som dekker flere kommuner. Dette kan f.eks. gjøres ved å flytte oppgaver knyttet til oppfølging mot arbeid og aktivitet til større regionsentre, samtidig som enkelte av Arbeids- og velferdsetatens oppgaver som veiledning i selvbetjeningsløsninger for alderspensjon og andre ytelser, vil kunne bli ivaretatt av kommunale enheter.

Når det gjelder forslaget om å avvikle minimumsgarantien for NAV-kontor med minst tre statlig ansatte, ser det ut til at kommunenes vurderinger er mer delte. Dette gjelder også forslaget om at det må bli færre NAV-kontor med større kompetansemiljøer som kan jobbe mot arbeidsgiverne og dekke naturlige arbeidsmarkedsområder. Av alle kommunene som har sendt inn høringsuttalelser, er de fleste for begge forslagene, men det er også noen som argumenterer mot, herunder Ål, Fosnes, Namdalseid og Overhalla. Lesja kommune vektlegger sterkt lokalkontorets betydning i forhold til å løse arbeids- og velferds-forvaltningens samfunnsoppdrag i kommunene, og mener at dette betinger lokal stedeværelse av fagkompetanse og ressurser. Odda kommune mener at det noen steder kan være naturlig å slå sammen NAV-kontor, men er opptatt av at kontorene ikke må bli så sentraliserte at de av den grunn ikke klarer å yte tjenester til alle. KS er opptatt av at minimumsgarantien for NAV-kontor med minst tre ansatte fra statlig side, må ses i sammenheng med større prosesser som kommunereformen. De påpeker at garantien er en viktig årsak til den skjeve fordelingen av ressurser på store bykontorer vs. små kontorer.

Bodø kommune ser avvikling av minimumsgarantien som helt nødvendig for å få til kvalitativt gode fagmiljøer. Det hevdes at i dag har mange små kontorer godt med ressurser, men er likevel for små til å få bygd opp gode nok fagmiljøer. Samtidig har mange større kontorer ikke nok ressurser til å gjøre oppgavene sine, slik at resultatet av denne garantien kan bli at en risikerer gjennomgående dårlig kvalitet på NAV-kontorenes arbeid. Et mindretall av kommunene er som nevnt ovenfor, skeptiske til forslaget om å avvikle minimumsgarantien. Det argumenteres med at ekspertgruppen ikke drøfter mulige negative konsekvenser for brukerne i form av reiseavstander og dårligere tilgjengelighet, og at en avvikling kan gjøre det vanskeligere for lokale NAV-kontorers samspill med naturlige samarbeidsenheter i kommunene. Det framholdes at god og tett oppfølging av brukere med sammensatte og omfattende behov forutsetter nærhet til brukernes hverdag. Det hevdes videre at en sentralisering av kontorer vil svekke fleksibiliteten til å finne gode lokalt tilpassede løsninger for de svakeste brukerne.

Unge Funksjonshemmede har gitt uttrykk for at de er usikre på om økt myndighet forutsetter færre og større NAV-kontor. De ser behovet for større fagmiljøer, men legger vekt på at dette må gjøres på en måte som ikke bidrar til å redusere brukernes muligheter til å komme i kontakt med de samme fagmiljøene. Også Funksjonshemmedes fellesorganisasjon legger vekt på at det lokale NAV-kontoret er viktig for mange, og mener at den lokale forankringen i små kommuner med få ansatte innebærer en kompetanse i seg selv som ikke bør svekkes. Rusmisbrukernes Interesseorganisasjon foreslår at man i stedet for færre og større NAV-kontor heller bør utforske ordningen med tjenesteområder der leder av NAV-kontor kan få delegert deler av fylkesdirektørens fullmakter overfor andre NAV-kontor innenfor tjenesteområdet, og at medarbeiderne kan alternere mellom ulike NAV-kontor.

Mens Arbeids- og velferdsdirektoratet er positiv til forslaget om å overføre fylkesmannens ansvar for faglig råd og veiledning til NAV fylke, får forslaget i all hovedsak ikke støtte fra KS eller kommunene. Heller ingen fylkesmenn som har sendt inn høringsuttalelser er enig i forslaget. Direktoratet mener at forslaget vil kunne være et viktig bidrag til å underbygge og videreutvikle partnerskapet mellom fylkeskontorene og kommunene. Ved å samle den faglige støtten på NAV fylke vil kompetanseutviklingstiltak kunne få større plass i partnerskapssamtalene. På denne måten kan kommunene ifølge Arbeids- og velferdsdirektoratet bli mer delaktige og få et større eierskap til tilrettelegging av kompetansetiltak.

Motforestillingene fra kommunal side henger for det første sammen med at fylkesmannen har ansvar for tilsyn og veiledning på en rekke av kommunens oppgaver og kjenner kommunenes samlede situasjon godt. Det argumenteres for at dette gir fylkesmannen et bedre utgangspunkt for å gi veiledning og råd med et mer helhetlig perspektiv enn fylkesleddet i arbeids- og velferdsforvaltningen. Kommunene er et selvstendig forvaltningsnivå med selvstendig ansvar for en rekke tjenester, hvor den kommunale delen av NAV-kontoret kun er en del av det totale tjenestetilbudet. For det andre er NAV fylke overordnet instans i den statlige styringslinjen av NAV-kontorene. Særlig KS mener at hvis fylkesleddet i tillegg skal gi råd og veiledning, vil det for ansatte på NAV-kontorene kunne være vanskelig å skille mellom hva som er et nøytralt og velmenende råd, og hva som er pålegg i den statlige styringslinjen.

Fra kommunal side ser det ut til at det er stor enighet om forslaget om å utrede spørsmålet om det skal være en felles tariffavtale for statlige og kommunalt ansatte på NAV-kontorene. KS tror dette vil kunne bidra til å effektivisere NAV-leders komplekse administrative oppgave og bidra til å skape bedre integrerte kontorer. Men som også mange kommuner kommenterer, reiser forslaget en rekke arbeidsrettslige problemstillinger som må utredes nærmere. Arbeids- og velferdsdirektoratet er positive til en felles tariffavtale, men peker samtidig på at dette er en sak mellom partene i arbeidslivet. De fleste arbeidslivsorganisasjonene er uenige i forslaget.

2.2.4 Kompetanse og kunnskap

Arbeids- og velferdsdirektoratet er opptatt av at god kompetanse vil bli viktigere med den retningen som følger av ekspertgruppens forslag til hovedstrategier for arbeids- og velferdsforvaltningen. De mener at en mer bevisst satsing på fag- og profesjonsutvikling i etaten vil være en hensiktsmessig vei å gå, og viser til at de er i dialog med flere forsknings- og utdanningsinstitusjoner for å få til et tettere samarbeid om bl.a. kompetanseutvikling. Selv om det er gjennomført omfattende lederutvikling i etaten i de siste årene, ser direktoratet behovet for å videreutvikle lederutviklingsprogrammene. De mener dette bør gjøres i samarbeid med KS.

Også KS legger vekt på at mer myndige NAV-kontor innebærer at både ledelsen og kompetansen på NAV-kontorene må styrkes. Økt handlingsrom vil forsterke kravet til ledelse. KS mener at det er klokt å tenke etablering av et ledelsesprogram. Forslaget støttes også av mange kommuner.

Arbeids- og velferdsdirektoratet er enig med ekspertgruppen i at det på mange av arbeids- og velferdsforvaltningens områder er begrenset med kunnskap om sammenhenger mellom mål og midler, og viser til at det er satt i gang et arbeid i samarbeid med departementet med henblikk på å få mer sikker kunnskap om effekter av politiske reformer, tiltak og virkemidler. Det er betydelige forventninger til tjenestene fra NAV-kontorene. For å møte disse forventningene og framtidige utfordringer er det nødvendig å drive utstrakt fag- og tjenesteutvikling innad i arbeids- og velferdsforvaltningen. Arbeids- og velferdsdirektoratet framhever betydningen av at det utvikles en kompetanse- og læringsstruktur som ivaretar både initiativ fra sentralt hold og samtidig fanger opp lokale utprøvinger og erfaringer. Også mange av høringsinstansene, særlig arbeidstakerorganisasjoner som YS, Akademikerforbundet, Unio, Akademikerne og LO, er opptatt av at det bør satses på sterkere kompetanse og kunnskap og gir sin støtte til mange av forslagene som ekspertgruppen har kommet med.