4 Arbeids- og velferdsetatens rolle i arbeidsmarkedet

4.1 Innledning

Et velfungerende arbeidsmarked skal legge til rette for effektiv utnyttelse av arbeidskraften, og sørge for at prosessen med å bringe sammen de som tilbyr og de som etterspør arbeidskraft, skjer raskt og effektivt. Dette kan bidra til kortere ledighetsperioder, bedre bruk av arbeidskraftens kompetanse og økt verdiskapning. De fleste jobbskiftene i arbeidslivet skjer frivillig og håndteres av den enkelte uten behov eller ønske om medvirkning fra offentlige organer. Det er først når arbeidsgiver ikke finner aktuelle kandidater til ledige stillinger, eller arbeidssøkere har problemer med å finne ledige stillinger, at Arbeids- og velferdsetaten skal yte bistand.

Arbeids- og velferdsetaten har en lang rekke tjenester som kan nyttes for å bistå arbeidssøkere og arbeidsgivere. Arbeidsformidling innebærer at en arbeidssøker får informasjon eller bistand til å komme i kontakt med en aktuell arbeidsgiver, og på bakgrunn av denne informasjonen eller bistanden ansettes hos en arbeidsgiver. Formidlingstjenestene til arbeidssøkere omfatter bl.a. oversikt over ledige jobber og en database hvor den enkelte arbeidssøker kan legge ut sin CV. Det kan også omfatte hjelp fra veiledere ved NAV-kontoret til å orientere seg i arbeidsmarkedet og komme i kontakt med mulige arbeidsgivere, elektronisk informasjon fra Arbeids- og velferdsetaten eller bistand gjennom bruk av ulike arbeidsmarkedstiltak.

Rekrutteringsbistand innebærer at en arbeidsgiver får informasjon eller bistand til å komme i kontakt med en kompetent arbeidssøker, og med bakgrunn i denne informasjonen eller bistanden ansetter vedkommende. Rekrutteringstjenestene til arbeidsgiver omfatter bl.a. tilgang til etatens CV-database på nav.no, arbeidsgivertelefonen og personlig bistand fra NAV-kontoret for å finne aktuelle kandidater til ledige stillinger.

4.2 Anbefalinger fra OECD knyttet til tjenester fra arbeidsmarkedsetatene

I Employment Outlook, publisert av OECD sommeren 2015, presenteres anbefalinger knyttet til aktiviseringspolitikk og arbeidsformidling. Anbefalingene er basert på en bred gjennomgang av aktiviseringspolitikken for arbeidsledige og utsatte grupper på arbeidsmarkedet i flere land, fra OECDs tidligere analyser på området og gjennomgang av eksisterende forskning.

OECD viser til den offentlige arbeidsformidlingens sentrale rolle i aktiviseringspolitikken, særlig overfor ytelsesmottakere og utsatte grupper på arbeidsmarkedet. En viktig oppgave for arbeidsmarkedspolitikken er, ifølge OECD, å bidra til en god tilpasning mellom etterspørsel (ledige stillinger) og tilbud (arbeidssøkere) av arbeidskraft. Dette innebærer bl.a. god rekrutteringsbistand til arbeidsgivere. Videre bør det legges til rette for god kobling av arbeidsgivere og arbeidssøkere gjennom bruk av IKT.

OECD summerer opp sine observasjoner og politikkanbefalinger vedrørende aktiviseringspolitikk og arbeidsformidling i følgende punkter:

• Det må legges vekt på god matching og formidling av arbeidstakere til ledige jobber. Det er viktig at denne jobbsøkingstøtten er av høy kvalitet, tilpasset den enkeltes behov. Mange land har gode erfaringer med å følge og kontrollere arbeidssøkeres jobbsøking.

• Arbeidsformidlingen må ha god arbeidsgiverkontakt og yte god service til arbeidsgivere.

• IKT endrer måten arbeidsformidlingen utføres på, fordi den endrer måten folk generelt samhandler på, inkludert aktørene i arbeidslivet.

• Effekter av tradisjonelle arbeidsmarkedstiltak varierer, men erfaringer viser at veldesignede og målrettede tiltak kan ha god effekt. En rekke europeiske studier tyder f.eks. på at tiltak som i første rekke er rettet mot arbeidslivet, med støtte og oppmuntring til jobbsøkeaktiviteter og rask utplassering i arbeidslivet, er mer effektive enn tradisjonelle opplæringstiltak. Opplæringstiltak tar ofte tid, har betydelige innlåsingseffekter mens tiltaket varer, men kan ha langsiktige positive effekter.

• Effektiviteten i arbeidsformidlingen kan forbedres gjennom resultatstyring og evalueringer bl.a. ved innføring av nye tiltak. Evalueringer kan både gi innspill til endringer i innretningen av tiltaket eller å avslutte tiltak med liten eller ingen effekt, samtidig som de kan fremme bruk av kostnadseffektive tiltak.

Anbefalingene fra OECD er i stor grad i overenstemmelse med kunnskapen vi har om vellykket aktiviseringsarbeid i Norge, og den norske politikken er på mange måter i tråd med anbefalingene fra OECD.

4.3 Ekspertgruppens vurdering av Arbeids- og velferdsetatens arbeidsrettede innsats

Ekspertgruppen som har gjennomgått arbeids- og velferdsforvaltningen, drøfter bl.a. Arbeids- og velferdsetatens arbeidsrettede tiltak og tjenester. Ekspertgruppen finner at NAV-kontoret i for liten grad møter arbeidssøkeren med en helhetlig tilnærming og oppfølging. Videre mener ekspertgruppen at NAV-kontoret må ha tettere kontakt med arbeidsgivere enn i dag. NAV-veiledere må kunne se arbeidssøkeren fra arbeidsgivers perspektiv og ut fra dette tilby nødvendig bistand slik at arbeidssøkerne kommer i jobb.

Ekspertgruppen peker på to områder med potensial for forbedring. For det første kan rekrutteringsbistanden til arbeidsgiverne styrkes og bedres, for å redusere tiden ledige stillinger står ubesatt og i større grad å legge til rette for ansettelse av jobbsøkere. Videre påpeker ekspertgruppen at Arbeids- og velferdsetaten kan bli bedre på å koble arbeidssøkere og arbeidsgivere.

Samtidig understreker ekspertgruppen at arbeidsmarkedet bør være mest mulig selvregulerende. Det innebærer at flest mulig av strømmene på arbeidsmarkedet skjer uten behov for myndighetenes medvirkning. Arbeids- og velferdsetaten bør konsentrere sine ressurser til områder hvor markedet ikke leverer tilfredsstillende løsninger, og prioritere sine ressurser mot oppgaver som aktørene i markedet ikke løser på egenhånd.

I høringen av ekspertgruppens rapport er det bred enighet om at NAV-kontorene må øke sin kontakt med arbeidsgivere og styrke sin kompetanse om arbeidslivet. Selv om Arbeids- og velferdsetaten allerede har tatt mange skritt i retning av å bli en tydeligere, mer arbeidsrettet organisasjon, mener også Arbeids- og velferdsdirektoratet at arbeidsmarkedsinnsatsen kan forbedres. Flere brukerorganisasjoner støtter forslaget om styrket samarbeid og kontakt mellom de lokale NAV-kontorene og det lokale nærings- og arbeidslivet. Kommunene og KS gir sin støtte til dette og begrunner det med at det er i arbeidslivet jobbene skapes og jobbskiftene skjer.

4.4 Status for Arbeids- og velferdsetatens arbeidsrettede tjenester

For å drive et godt rekrutterings- og formidlingsarbeid, er det avgjørende å ha god kunnskap om arbeidsmarkedet og kjennskap til arbeidsgiveres behov. Flere forskningsrapporter har pekt på at kontakten med det lokale arbeidslivet (markedsarbeidet) var svekket de første årene etter NAV-reformen, da mye ressurser gikk med på å iverksette reformen og håndtere restanser på ytelsesområdet. Ekspertgruppen som har gjennomgått arbeids- og velferdsforvaltningen, mente at arbeidsgivere var en lite prioritert målgruppe for Arbeids- og velferdsetatens innsats. Bildet er imidlertid noe mer sammensatt enn ekspertgruppens konklusjoner tilsier.

Ifølge Arbeids- og velferdsdirektoratet er det arbeidet aktivt for å styrke arbeidsmarkedskompetansen i Arbeids- og velferdsetaten de senere årene. Det er bl.a. utarbeidet en veileder for markedsarbeid og en standard for arbeidsrettet brukeroppfølging, som skal gi bedre kvalitet i arbeidet. I tillegg er det gjennomført kompetanseheving, og et stort antall NAV-veiledere har gjennomført grunnleggende kurs i arbeidsmarkedskompetanse.

De fleste fylker har organisert markedsarbeidet i egne markedsteam og opprettet egne arbeidsgiverkontakter. De fleste fylker har også laget forpliktende rekrutteringsavtaler med arbeidsgivere. Arbeids- og velferdsetaten arrangerer også jobbmesser, hvor arbeidsgivere kan møte potensielle arbeidstakere.

En undersøkelse gjennomført i regi av Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) indikerer at utviklingen i etatens formidlings- og rekrutteringsarbeid er positiv.1 AFI finner bl.a. at formidlings- og rekrutteringsarbeidet har høy prioritet ved to tredjedeler av NAV-kontorene i dag, mot kun en fjerdedel tidligere. Prioritering av disse oppgavene i NAV-kontoret er et tegn på at etaten bruker mer ressurser på og øker kompetansen om arbeidsgivere.

Brukerundersøkelsen blant arbeidsgivere fra 20152viser at arbeidsgiveres bruk av Arbeids – og velferdsetatens tjenester til rekruttering av aktuelle kandidater til ledige stillinger er synkende. Arbeids- og velferdsetaten bruker relativt lite ressurser på rekrutteringsbistand til arbeidsgivere. En begrenset andel av arbeidsgiverne i brukerundersøkelsen har fått bistand fra etaten til å finne aktuelle arbeidssøkere, meldt ledige stillinger til et NAV-kontor eller benyttet CV-basen på nav.no til å søke etter aktuelle kandidater. Brukerundersøkelsen viser at det først og fremst er informasjon og veiledning arbeidsgivere søker hos etaten.

For å følge utviklingen knyttet til arbeidsformidling tett, har departementet bedt Arbeids- og velferdsdirektoratet om å rapportere på formidling til arbeid, nærmere bestemt andelen stillinger meldt til Arbeids- og velferdsetaten med tilvisning. Stilling med tilvisning innebærer at en arbeidsgiver kontakter etaten direkte for å melde inn en ledig stilling, og at etaten henviser en arbeidssøker til denne stillingen. Andelen stillinger meldt til Arbeids- og velferdsetaten med tilvisning var i gjennomsnitt 87 pst. i 2015, en nedgang på to prosentpoeng sammenliknet med 2014. Arbeids- og velferdsdirektoratet forklarer nedgangen med at andelen direkte meldte stillinger til Arbeids- og velferdsetaten har økt med 34 pst. i 2015. Økningen kan indikere at arbeidsgiverne har større tillit til etatens arbeidsmarkedsinnsats. Samtidig har den økte stillingstilgangen medført en noe redusert tilvisningsandel. Kunnskap om formidlinger krever at etaten innhenter informasjon fra arbeidsgiver etter at rekrutteringsprosessen er avsluttet. Dette påvirker registreringspraksisen.

4.4.1 Utfordringer

Selv om det er tegn til bedring i Arbeids- og velferdsetatens markedsarbeid, er det fortsatt utfordringer i arbeidet med formidlingsbistand til arbeidssøkere og rekrutteringsbistand til arbeidsgivere.

En hovedoppgave for Arbeids- og velferdsetaten er å bidra til å få flere i arbeid og færre på stønad gjennom kvalitativt god arbeidsrettet bistand og tjenester til jobbsøkere og arbeidsgivere. Rekrutteringsbistand til arbeidsgivere er sentralt for å lykkes med Arbeids- og velferdsetatens oppfølgingsarbeid overfor arbeidssøkere. Samtidig er det flere forhold som tyder på at dette området ikke har vært tilstrekkelig dimensjonert. Arbeidsgivere bør bli en viktigere målgruppe for etatens innsats. Det er behov for å øke omfanget av arbeidsgiverkontakten ytterligere for å styrke arbeidsmarkedskompetansen og rekrutterings- og formidlingsarbeidet i Arbeids- og velferdsetaten. Arbeids- og velferdsetaten skal også ha god beredskap for å bistå bedrifter som melder om permitteringer eller nedbemanning.

Etaten må kunne tilby både arbeidssøkere og arbeidsgivere oppfølging som er behovstilpasset og målrettet mot et ansettelsesforhold. Dette forutsetter tilstrekkelige ressurser til å drive god oppfølging, og at fokuset på formidling og rekruttering gjenspeiles i aktiviteter, organisering og samarbeid både innad og med eksterne aktører.

Videre må etaten videreutvikle og styrke samarbeid og bruk av private aktører, herunder bemanningsbyråene. NAV regionalt må også samarbeide godt med andre aktører som har ansvar for utdannings- og næringspolitikk i fylkene, herunder fylkeskommunen som har ansvar for videregående opplæring og fagskoler, og som har et næringsrettet virkemiddelapparat.

Regjeringen vil styrke og videreutvikle Arbeids- og velferdsetatens arbeidsmarkedsinnsats overfor arbeidsgivere og arbeidssøkere.

4.5 Tilgang på informasjon bidrar til et godt fungerende arbeidsmarked

Fra samfunnets side er det viktig at hele landet fungerer som ett arbeidsmarked. Løpende og oppdatert informasjon om ledige stillinger i hele landet og tilgang på informasjon om kompetansen til arbeidssøkerne, er viktig for å oppnå dette. Å samle, systematisere og gjøre tilgjengelig informasjon bidrar til at koblinger mellom arbeidssøkere og arbeidsgivere kan gjennomføres raskt og effektivt, uavhengig av hvor i landet de befinner seg.

Ekspertgruppen som har gjennomgått arbeids- og velferdsforvaltningen argumenterer for at Arbeids- og velferdsetaten i større grad bør sikre grunnlagsinformasjon om stillingsmarkedet. Etter ekspertgruppens vurdering er det behov for en offentlig stillingsdatabase for at Arbeids- og velferdsetaten skal kunne gi jobbsøkerne god formidlingsbistand.

Arbeids- og velferdsetaten har i dag en nasjonal stillingsdatabase. Databasen med ledige stillinger er tilgjengelig for alle virksomheter. Bedrifter som ønsker å offentliggjøre ledige stillinger, kan legge disse inn uten å betale for tjenesten. Arbeids- og velferdsetatens stillingsbase omfatter i underkant av 30 pst. av stillingsmarkedet, og denne andelen har vært stabil over de siste årene.

Stillingsdatabasen inneholder med andre ord en begrenset andel av de ledige stillingene. Det grå stillingsmarkedet brukes som betegnelse på den delen av det norske stillingsmarkedet som ikke er offentlig utlyst. Omfanget av det grå stillingsmarkedet er usikkert, men antas å utgjøre en betydelig andel av det totale antall stillinger i Norge. På usikkert grunnlag anslår ekspertgruppen som har gjennomgått arbeids- og velferdsforvaltningen, at det grå stillingsmarkedet kan utgjøre over 70 pst. av det samlede stillingsmarkedet. Forklaringer på dette er at arbeidsgivere i større grad velger å annonsere stillinger på egne nettsider, gjennom byråer eller andre nettsteder. Virksomheter ansetter også gjennom personlige nettverk og bekjentskapskretser, eller ved at arbeidssøkere selv tar kontakt med bedriften.

Det grå stillingsmarkedet kan være en begrensning for arbeidsmarkedets funksjonsmåte og målet om et velfungerende arbeidsmarked. Begrenset informasjonstilgang om ledige stillinger kan medføre at arbeidssøkere som har den etterspurte kompetansen, ikke finner fram til arbeidsgivere med rekrutteringsbehov. Arbeidsgivere kan på denne måten gå glipp av relevant informasjon om kvalifiserte arbeidssøkere, deres CV-er og jobbønsker.

Arbeids- og velferdsetaten har en viktig rolle når det gjelder å legge til rette for god informasjon om arbeidsmarkedet. I undersøkelsen fra AFI om formidlings- og rekrutteringsbistand, ble ansatte ved NAV-kontorene spurt om hvilke informasjonskanaler de bruker for å få kjennskap til ledige stillinger. Av informasjonskanalene som kartlegges i undersøkelsen, er nav.no den viktigste informasjonskanalen for veilederne ved NAV-kontorene.3

Videreutvikling av stillingsbasen vil være et viktig tiltak for å bedre informasjonstilgangen for arbeidssøkerne, arbeidsgiverne og for ansatte i Arbeids- og velferdsetaten.

Arbeidsmarkedsloven slår fast at arbeidsgivere plikter å melde ledige stillinger til Arbeids- og velferdsetaten. Blir stillingen besatt umiddelbart, faller meldeplikten bort. Samtidig er det en begrenset andel av ledige stillinger som lyses ut i offentlige kanaler. Ekspertgruppen foreslår å ta i bruk lovhjemmelen som pålegger arbeidsgivere å melde ledige stillinger til Arbeids- og velferdsetaten. Hjemmelen kan åpne for at private tilbydere i stillingsmarkedet i praksis leverer inn disse opplysningene på vegne av arbeidsgiverne.

Departementet mener det vil være hensiktsmessig at Arbeids- og velferdsdirektoratet i første omgang går i dialog med de aktuelle aktørene med sikte på å finne frivillige løsninger, framfor å praktisere lovhjemmelen om meldeplikt strengere. Dette forutsetter at Arbeids- og velferdsetaten legger opp til å utvikle tjenester og funksjonalitet som gjør det mer attraktivt for arbeidsgivere og arbeidssøkere å benytte tjenestene og, ved økt bruk av disse tjenestene, sikre seg en større del av informasjonen om ledige stillinger og aktuelle kandidater. Det legges opp til et tettere samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommersielle aktører på arbeidsmarkedet, som private arbeidsformidlere og rekrutterings- og bemanningsbyråer, med sikte på å øke tilgangen til informasjon om ledige stillinger. Samlet vil dette styrke Arbeids- og velferdsetatens innsats for å tilby bedre informasjon om arbeidsmarkedet til arbeidssøkere og arbeidsgivere.

4.6 Formidlingsbistand til arbeidssøkere

Formidlingsrettet bistand må bygge på kjennskap til arbeidsmarkedet, nettverk og gode relasjoner til arbeidsgivere. For arbeidssøkere som i stor grad klarer seg selv, vil Arbeids- og velferdsetaten motivere til egenaktivitet og veilede i bruk av selvbetjeningsløsninger. For de arbeidssøkerne som har behov for bistand for å komme i arbeid, har etaten en bred portefølje av tiltak som kan anvendes avhengig av den enkeltes behov og situasjonen på arbeidsmarkedet.

Effektive arbeidsrettede tjenester med sikte på rask overgang til arbeid er særlig viktig i en situasjon preget av et svekket arbeidsmarked og til dels høy ledighet i bestemte geografiske områder, samtidig som det er etterspørsel etter arbeidskraft i andre deler av landet. I en slik situasjon er etatens formidlingsinnsats et viktig virkemiddel for å motvirke høy arbeidsledighet og lange ledighetsperioder for arbeidssøkerne i områder med høy ledighet.

For å anses som en reell arbeidssøker må man som hovedregel være i stand til og villig til å ta ethvert arbeid som er lønnet etter tariff eller sedvane, hvor som helst i Norge og uavhengig av om det er på heltid eller deltid. I tillegg må man være villig til å delta på arbeidsmarkedstiltak hvor som helst i Norge. Dette innebærer at dagpengemottakere må være villige til å flytte eller pendle for ta arbeid der arbeid finnes.

I kravet om å være reell arbeidssøker ligger det også et krav om å være aktiv arbeidssøker. Arbeids- og velferdsetaten kan pålegge helt konkrete aktivitetskrav, bl.a. krav om å dokumentere jobbsøkingsaktiviteter. Aktivitetskrav og reaksjoner ved brudd på disse er nærmere beskrevet i kapittel 3.

Aktivitetskrav bidrar til at de personene som har de beste jobbmulighetene i større grad enn andre vil avslutte ledighetsperioden. En streng håndheving av regelverket vil derfor kunne bidra til å skille reelle fra ikke-reelle arbeidssøkere. I tillegg vil dette bidra til god tilgang på arbeidskraft til bedrifter som har behov for å ansette i andre deler av landet.

Regjeringen går inn for at aktivitetskravene for å motta økonomiske ytelser skal praktiseres konsekvent og strengt. Det skal bidra til at arbeidssøkere kan komme raskere i jobb. I en situasjon med et svekket arbeidsmarked og til dels høy ledighet i bestemte geografiske områder, er en forsterket håndheving av mobilitetskravene en viktig oppgave for Arbeids- og velferdsetaten. Det er viktig å sikre at etatens ansatte gis tilstrekkelig opplæring knyttet til mobilitet, slik at kravene håndheves konsekvent. Etaten skal sikre at jobbsøkerne får tilstrekkelig med informasjon om kravene til mobilitet og forsikre seg om at kravene er knyttet til reelle og konkrete arbeidstilbud.

4.6.1 Effekt av økonomiske insentiver knyttet til formidling

I Regjeringens politiske plattform er det bl.a. lagt opp til å utrede et insentivbasert system for å gi flere mulighet til å formidle folk inn i arbeidslivet. Insentiver kan omfatte en rekke tiltak som kan påvirke den enkeltes adferd knyttet til deltakelse i arbeid, herunder utformingen av dagpengeregelverket og tiltaksregelverket. I arbeidsmarkedspolitikken har fokuset primært vært rettet mot å utvikle forsøk med arbeidsmarkedstiltak der det legges opp til bruk av økonomiske insentiver i finansieringen av tiltak.

I Norge er det tidligere gjennomført enkelte forsøk med resultatbaserte finansieringsmodeller for arbeidsmarkedstiltak. Det første forsøket startet opp i 2002 og innbefattet bruk av bonusfinansiering i formidlingstiltak (KAT), jobbklubb (JmB) og et tiltak for personer på ventestønad (VALS). Evalueringen av disse forsøkene viste ingen effekt av de utprøvde finansieringsmodellene. En mulig forklaring på at bonusfinansieringen ikke ga forventede resultater, kan være at bonusutbetalingene var for små.4 Et forsøk med innføring av to nye finansieringsmodeller for tiltaket arbeid med bistand startet opp i 2008 og ble avsluttet i 2011. Begge modellene inneholdt et system med bonus for tiltaksarrangør ved formidling til ordinært arbeid. Evalueringen av forsøket konkluderer bl.a. med at en relativt liten del av finansieringen var resultatbasert.5

Forsøk med resultatbasert finansiering av formidlingsbistand (REFIN) er en del av oppfølgingen av NOU 2012: 6 Arbeidsrettede tiltak. Utvalget foreslo bl.a. at det skulle iverksettes et forsøk med resultatbasert finansiering av arbeidsrettede tiltak. Hensikten med forsøket er å prøve ut om en mer rendyrket form for resultatbasert finansiering har effekt når det gjelder å stimulere tiltaksarrangører til innsats som bidrar til at deltakerne kommer over i ordinært arbeid. Målgruppen i forsøket er personer med nedsatt arbeidsevne. I forsøket er det lagt opp til at formidlingsbistanden skjer på den måten som er mest hensiktsmessig for at den enkelte deltaker kommer i ordinært, lønnet arbeid. Forsøket skal avsluttes innen utgangen av første halvår 2016.

Proba samfunnsanalyse har kartlagt tiltaksarrangørene, NAV-kontorene og NAV fylkene som deltar i forsøket. Forsøket fremstår som målrettet og spisset mot ansettelse i ordinært arbeidsliv. Omfanget av forsøket er forholdsvis lite, og kartleggingen viser at det er en utfordring å rekruttere et tilstrekkelig antall deltakere til forsøket.6 Forsøket vil derfor etter departementets vurdering ikke kunne dokumentere eventuelle effekter på overgangen til arbeid. Departementet mener det fortsatt er behov for å prøve ut om resultatbasert finansiering har effekt på overgang til arbeid. Det legges opp til at modellen skal prøves ut videre.

4.7 Rekrutteringsbistand til arbeidsgivere

Arbeids- og velferdsetatens rekrutteringsbistand til arbeidsgivere omfatter bl.a. informasjon og bistand til rekruttering og kandidatsøk, utlysing av stillinger på nav.no, og tilgang til å søke i etatens CV-database etter kandidater som kan gå inn i ledige stillinger. Arbeidsgivere som registrerer seg som nettbruker hos etaten, får tilgang til følgende tjenester:

• Arbeidsgivere kan selv registrere stillingsannonser som kostnadsfritt distribueres i etatens kanaler. Aktuelle arbeidssøkere får informasjon om ledige stillinger gjennom stillingsbasen på nav.no, ved å ringe NAV servicesenter eller ved å kontakte NAV-kontorene.

• Arbeidsgivere har tilgang til Arbeids- og velferdsetatens CV-base. Arbeidsgivere kan kontakte aktuelle arbeidssøkere direkte gjennom systemets epostkasse eller via etatens nettside nav.no.

Resultatene fra etatens brukerundersøkelse blant arbeidsgivere fra 2015 viser at det først og fremst er informasjon og veiledning som arbeidsgivere søker hos Arbeids- og velferdsetaten. Samtidig er det en negativ utvikling i arbeidsgivernes tilfredshet med selvbetjeningsløsningene for utlysing av ledige stillinger og CV-basen, sammenliknet med året før.

4.7.1 Mer helhetlige og koordinerte tjenester til arbeidsgivere

Regjeringen ønsker en styrket og mer helhetlig innsats fra Arbeids- og velferdsetaten ut mot arbeidsgivere. For å få til dette, er det viktig å ta vare på og videreutvikle god kompetanse og gode arbeidsmetoder som allerede er etablert i Arbeids- og velferdsetaten. God service til arbeidsgivere skal understøttes av en hensiktsmessig organisering internt i etaten, med en effektiv utnyttelse av etatens personellressurser og kompetanse.

Etaten har satt i gang flere prosjekter for å bedre sin kommunikasjon med arbeidsgivere. Det er utarbeidet en kanalstrategi som tar utgangspunkt i hvilke kanaler arbeidsgivere ønsker å bruke i sin dialog med etaten. Videre er etaten i gang med å samordne sine tjenester. Det er etablert et markedsnettverk, med deltakere fra alle fylker, som bl.a. skal understøtte rekrutterings- og formidlingsarbeid i etaten og spre informasjon om aktiviteter.

Arbeids- og velferdsetatens tjenester til arbeidsgivere er et viktig grunnlag for å lykkes med å få flere i arbeid eller å beholde folk i arbeid. Etatens bistand til arbeidsgivere kan omfatte rekrutteringsbistand knyttet til mangel på arbeidskraft, mangel på rett kompetanse, bistand ved permittering og nedbemanning. Arbeidsgivere får også bistand i arbeidet med å forebygge sykefravær, følge opp sykmeldte, beholde medarbeidere og inkludere personer som står utenfor arbeidslivet. Mange arbeidsgivere benytter flere tjenester fra Arbeids- og velferdsetaten.

Regjeringen og hovedorganisasjonene i arbeidslivet undertegnet i 2014 den fjerde intensjonsavtalen for et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen). IA-avtalen gjelder fram til utgangen av 2018. Det overordnede målet for IA-samarbeidet er å bedre arbeidsmiljøet, styrke jobbnærværet, forebygge og redusere sykefravær og hindre utstøting og frafall fra arbeidslivet. I den nye avtalen ble bl.a. målet om arbeidsinkludering styrket.

NAV Arbeidslivssentre spiller en sentral rolle i oppfølgingen av IA-avtalen. Arbeidslivssentrene ble etablert tidlig i 2002 som ressurs- og kompetansesentre for et inkluderende arbeidsliv. NAV Arbeidslivssenters hovedfunksjon i dag er å bistå virksomheter som har inngått en IA- samarbeidsavtale, med å avklare mål og utvikle gode handlingsplaner for sin virksomhet. Bistanden som gis fra arbeidslivssentrene til den enkelte virksomhet skal støtte opp under virksomhetens mål, strategier og kjernevirksomhet. Arbeidslivssentrenes bistand skal i størst mulig grad ta utgangspunkt i behovene til den enkelte virksomhet, og kan omfatte veiledning i bruk av virkemidler og kompetansehevingstiltak. Arbeidslivssentrene finnes i alle fylker og omfatter i alt 500 årsverk. Hver IA-bedrift har sin egen kontaktperson i arbeidslivssentrene, noe som ofte framheves som et av de viktigste virkemidlene under IA-avtalen.

Arbeidslivssentrenes betydelige kontaktflate ut mot arbeidsgivere gjør at de besitter god, oppdatert kompetanse om arbeidsgivere og bedriftene. Sentrene bidrar også med koordinering inn mot øvrige instanser i Arbeids- og velferdsetaten. Det er viktig at samarbeid og informasjonsflyt mellom arbeidslivssentrene og NAV-kontorene fungerer godt. Det er NAV-kontorene som er hovedansvarlig for oppfølging og iverksettelse av tiltak overfor den enkelte sykemeldte eller arbeidssøker, men arbeidslivssentrene kan også koordinere og bistå i krevende enkeltsaker som oppstår i IA-virksomheter. Mange steder er det for dårlig kommunikasjon mellom arbeidslivssentrene og NAV-kontorene, med tap av informasjon om arbeidsliv og svekkede tjenester til arbeidssøkerne som resultat. På denne bakgrunn var det også at ekspertgruppen foreslo at arbeidslivssentrene burde overføres til NAV-kontorene bl.a. for å sikre mer helhetlige tjenester til arbeidsgivere. Dette forslaget har møtt bred motstand i høringsrunden, særlig fra partene i arbeidslivet, jf. kapittel 2.

Arbeids- og velferdsdirektoratet vektlegger at det skal være et aktivt samarbeid mellom NAV Arbeidslivssentre og NAV-kontor, og at individuell sykefraværsoppfølging i større grad ses i sammenheng med rekrutterings- og formidlingsarbeid. Arbeidslivssentrene er i dag mer aktive i de fylkene som er berørt av økt arbeidsledighet. De deltar på informasjonsmøter sammen med NAV-kontor på arbeidsplassen og gir lederstøtte til virksomheter som er under omstilling. Det arrangeres også fagsamlinger om tjenester til arbeidsgivere der temaet er arbeidsgiverkontakt, rekruttering og arbeidsinkludering.

Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) har gjennomført et prosjekt om hvordan arbeids- og velferdsforvaltningen og IA-virksomhetene samarbeider for å få flere unge med nedsatt funksjonsevne i arbeid.7 Undersøkelsen fra AFI inneholder mange eksempler på at organisering spiller en viktig rolle for å øke samarbeidet, bedre arbeidsflyten og kompetansespredningen.

NAV Arbeidslivssentre har gjennom sin innsats for oppfølging av IA-avtalen lagt grunnlag for god bedriftskunnskap og markedskunnskap. De kjenner bedriftene godt og har kunnskap om hvilket oppfølgingsbehov som finnes blant arbeidsgivere. Organiseringen av arbeidslivssentrene som en selvstendig enhet har trolig bidratt til å sikre en spesialisert kompetanse ut mot arbeidsgivere. I henhold til arbeids- og velferdsforvaltningsloven skal Arbeids- og velferdsetaten være lokalisert på de stedene Arbeids- og velferdsdirektoratet bestemmer, med unntak av at det skal være NAV-kontor som dekker alle kommuner. Regjeringen vil at Arbeids- og velferdsetatens bistand til arbeidsgivere skal videreutvikles, herunder den bistand som gis fra NAV Arbeidslivssentre. Arbeids- og velferdsdirektoratet skal bl.a. se etatens tjenester til arbeidsgivere i sammenheng og se på hvordan koordineringen av bistand til arbeidsgivere kan bli bedre og gjøre innsatsen mer helhetlig.

4.7.2 Nærmere om samarbeidet mellom Arbeids- og velferdsetaten og bemanningsbransjen

Bemanningsbransjen er en viktig samarbeidspartner i rekrutterings- og formidlingssammenheng. Det er flere steder etablert et utstrakt, praktisk samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten og bemanningsbransjen. Samtidig varierer samarbeidet lokalt, både når det gjelder omfang og systematikk. På regionalt og lokalt nivå opplyser Arbeids- og velferdsdirektoratet at enkelte større NAV-kontor har formelle samarbeidsavtaler.

Når det gjelder rekrutteringsbistand, blir bemanningsbyråene betjent av Arbeids- og velferdsetaten på samme måte som andre arbeidsgivere. Arbeids- og velferdsdirektoratet opplyser at det er vanlig praksis ved veiledning av arbeidssøkere, at NAV-kontorene også oppfordrer arbeidssøkere til å ta kontakt med bemanningsbyråene for at de skal kunne registrere seg og være aktuelle for byråene sine stillinger. Potensialet som ligger i bemanningsbyråenes formidlingsfunksjon og rekrutteringsbistand, kan trolig utnyttes bedre. En systematisering av hvordan NAV-kontoret informerer og oppfordrer jobbsøkere til å ta kontakt med bemanningsbyråene, kan legge til rette for dette.

Bemanningsbransjens aktivitet er i betydelig grad konjunkturpåvirket. Etterspørselen etter deres tjenester øker i oppgangskonjunkturer og reduseres når tidene er dårligere. Samtidig er det mer lønnsomt med arbeidsutleie enn arbeidsformidling. Det bør likevel kunne legges til rette for et mer omfattende samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten og bemanningsbransjen. Bemanningsbyråer kan også delta i anbudskonkurranser om arbeidsmarkedstiltak. Arbeids- og velferdsdirektoratet har jevnlig samtaler med aktører innen bemanningsbransjen, bl.a. for å sikre et godt samarbeid.

Regjeringen vil legge til rette for å styrke samarbeidet mellom Arbeids- og velferdsetaten og bemanningsbransjen, med et mål om økt inkludering i arbeidslivet blant personer som i dag står utenfor.

4.8 Arbeidsrettede tjenester i Arbeids- og velferdsetatens egenregi

I dag får arbeidssøkere og arbeidsgivere arbeidsrettet oppfølging dels direkte fra Arbeids- og velferdsetaten, dels i form av tjenester som etaten kjøper fra eksterne tiltaksarrangører. Det er ikke presise grenser mellom hva etaten selv skal eller bør gjøre, og hvilke tjenester som skal/bør anskaffes eksternt. I henhold til forskrift om arbeidsrettede tiltak mv. kan avklaring og oppfølging som arbeidsmarkedstiltak tilbys personer som har behov for mer omfattende avklarings-, formidlings- og oppfølgingsbistand enn den Arbeids- og velferdsetaten kan tilby. Det er ikke lagt noen formell begrensing på hvilke typer tjenester Arbeids- og velferdsetaten selv kan yte innenfor sitt driftsbudsjett, men det er ifølge Arbeids- og velferdsdirektoratet betydelige utfordringer når det gjelder etatens kapasitet til å drive god brukeroppfølging og tilby bistand til arbeidsgivere som har behov for det. Selv om det i en del tilfeller kan være mest hensiktsmessig at etaten selv gir avklarings- og oppfølgingstjenester, kan det likevel på grunn av stramme driftsrammer skje at tjenestene kjøpes som tiltak fra eksterne leverandører.

Ekspertgruppen som har vurdert arbeids- og velferdsforvaltningen foreslår at Arbeids- og velferdsetaten selv skal gjennomføre en vesentlig del av oppfølgingstiltakene i ordinært arbeidsliv. Ifølge ekspertgruppen vil øking av etatens interne oppfølgingsinnsats gi en vesentlig større kontaktflate med arbeidsgiverne og øke NAV-veilederes kunnskap om arbeidsmarkedet. Ekspertgruppen mener dette over tid vil øke samhandlingen mellom etaten og arbeidsgivere på flere områder, og kan bidra til å få flere over i jobb, f.eks. når arbeidsgiver har behov for bistand til rekruttering.

4.8.1 Avklarings- og oppfølgingsinnsats

I St.meld. nr. 9 (2006–2007) Arbeid, velferd og inkludering ble det foreslått å etablere avklaringstiltak og oppfølgingstiltak rettet mot brukere med mer omfattende avklarings- og oppfølgingsbehov enn det etaten kan bistå med. Avklarings- og oppfølgingstiltakene ble etablert som forsøk i 2007. Disse tiltakene kom i tillegg til tiltakene avklaring og arbeid med bistand, som ble kjøpt av skjermede virksomheter. Forsøkene med avklaring og oppfølging ble etablert som permanente ordninger i forbindelse med etablering av forskrift for arbeidsrettede tiltak med virkning fra 2009. Tiltakene ble kjøpt av Arbeids- og velferdsetaten fra eksterne leverandører.

Etter etableringen av Arbeids- og velferdsetaten, har det pågått et betydelig utviklingsarbeid om arbeidsmetodikk i etaten. Det er etablert forsøk som bl.a. skal videreutvikle etatens interne arbeidsrettede innsats, dvs. at avklaring og oppfølging ivaretas av Arbeids- og velferdsetatens egne ansatte. Dette omfatter forsøk med kjerneoppgaver i Arbeids- og velferdsetaten og forsøk med arbeidsavklaringspenger som lønnstilskudd. Forsøket med kjerneoppgaver finansieres gjennom omdisponeringer av midler fra tiltaksbudsjettet til driftsbudsjettet. I forsøket med arbeidsavklaringspenger som lønnstilskudd overføres midler fra budsjettposten for arbeidsavklaringspenger til driftsbudsjettet til etaten og tiltaksbudsjettet.

I forsøk med kjerneoppgaver i Arbeids- og velferdsetaten legges det vekt på å prøve ut økt bruk av ordinært arbeidsliv som tiltaksarena og å redusere ventetiden mellom tiltak. Forsøket skal også gi kunnskap om deler av de tjenestene som kjøpes eksternt, kan leveres mer kostnadseffektivt om de utføres av etaten selv. Forsøket omfatter fem fylker med to NAV-kontor i hvert fylke, der et forsøkskontor sammenliknes med et kontrollkontor i hvert fylke. Innsatsen i forsøket innebærer mer omfattende avklarings- og oppfølgingsbistand enn innsatsen som gis gjennom etatens ordinære bistand. Arbeids- og velferdsdirektoratet har utarbeidet sentrale retningslinjer for forsøkskontorene som beskriver hvilke aktiviteter og tjenester som inngår i etatens ordinære avklarings- og oppfølgingstjenester og hvilke tjenester som defineres som utvidede avklarings- og oppfølgingstjenester. Direktoratet har videre utarbeidet sentrale retningslinjer for hva som skal telle som formidling av deltakere som avslutter forsøket når det gjelder overgang til arbeid.

AFI har fått oppdraget med å evaluere forsøket. Evalueringen skal gi en beskrivelse av gjennomføringen av forsøket og kartlegge resultater samt måle eventuelle effekter av forsøket ved å sammenlikne forsøks- og kontrollkontorene. Det er utarbeidet to delrapporter, og sluttrapport for evaluering av oppnådde resultater i forsøket skal etter planen foreligge sommeren 2016.

Forsøk med arbeidsavklaringspenger som lønnstilskudd ble i 2013 iverksatt i fire fylker, og har siden blitt utvidet med ett fylke. Tilskudd gis til arbeidsgivere som ansetter personer som har rett til arbeidsavklaringspenger. Målet er å få unge med nedsatt arbeidsevne over i arbeid. Forsøket finansieres ved at det overføres midler fra arbeidsavklaringspenger til arbeidsmarkedstiltak og driftsbudsjettet til Arbeids- og velferdsetaten, slik at det kan tilbys lønnstilskudd og utvidet oppfølging fra etaten. Forsøket skal gå over fem år og blir evaluert underveis. En effektevaluering vil foreligge i 2018/19. Unge mottakere skal prioriteres, og både arbeidstaker og arbeidsgiver skal få tett oppfølging av Arbeids- og velferdsetaten. Regjeringen forventer at dette forsøket, sammen med annen innsats, bidrar til at flere unge får en varig forankring i arbeidslivet.

I forsøket har Arbeids- og velferdsdirektoratet lagt opp til at oppfølgingen skal være mer omfattende enn ordinær oppfølgingsbistand. Jobbrådgiverne har et stort rom for selv å definere innholdet i oppfølgingen. Det er lagt opp til at jobbrådgiverne skal bli kjent med ulike oppfølgingsmetoder, som f.eks. Supported Employment (SE). Supported Employment er jobbstøtte tilpasset personer med omfattende og sammensatte støttebehov for å kunne få og beholde jobb. Målet med oppfølgingen er bl.a. å gi trygghet til arbeidstaker og arbeidsgiver med hensyn til ulike sider ved arbeidsrelasjonen. Evalueringen har så langt vist at det gis individuelt tilpasset oppfølging til arbeidssøkere og arbeidsgivere i forsøket, men det er stor variasjon i hva slags type oppfølging som gis.

Forsøk med arbeidsavklaringspenger som lønnstilskudd og forsøk med kjerneoppgaver i Arbeids- og velferdsetaten indikerer at den styrkede interne innsatsen bidrar positivt til etatens gjennomføringskapasitet:

• Arbeidssøkerne må forholde seg til færre miljøer og personer. Det legger til rette for gode brukeropplevelser og mer effektive løp. Evalueringen viser at bistanden er mer individuelt tilpasset arbeidssøkeren i kjerneoppgaveforsøket enn i NAV-kontor som yter ordinær bistand.

• En større grad av egeninnsats medfører at etaten har et helhetlig ansvar for livsopphold, bistand og kravene som stilles til arbeidssøker. Dette skaper en god balanse mellom rettigheter og plikter for bruker.

• Ansatte ved NAV-kontorene får bedre kunnskap og kompetanse om arbeidsmarkedet, og mer kontakt og tettere samhandling med arbeidsgivere.

• Arbeidsgivere er fornøyd med bistanden de får fra etaten. Ifølge evalueringen av forsøket med kjerneoppgaver har etaten brukt mer tid på arbeidsplassoppfølging og samarbeid med arbeidsgivere.

4.8.2 Behovet for økt arbeidsrettet innsats i egenregi

Det er et mål at Arbeids- og velferdsetaten er aktiv med å knytte kontakt med arbeidsgivere samt bidrar til avklaring og oppfølging av arbeidssøkere med sikte på ansettelse i lønnet arbeid. Arbeids- og velferdsdirektoratet har på bakgrunn av metoder som styrker deltakernes egne ressurser og muligheter for deltakelse i ordinært arbeidsliv, utviklet konseptet «jobbspesialister i NAV-kontor». Beskrivelsen av jobbspesialistene bygger dels på hvordan det jobbes med oppfølging ved enkelte NAV-kontorer i dag, og dels hvordan etaten ønsker at oppfølgingstjenestene skal innrettes framover. Jobbspesialistene skal i tett samarbeid med NAV-veiledere og ev. andre samarbeidsparter, tilby oppfølging som hjelper arbeidssøkerne til å få og beholde ordinært arbeid. Dette innebærer at jobbspesialistene skal ha kunnskap til å koble arbeidssøker med en bestemt kompetanse til arbeidsgiver med behov for denne kompetansen. Jobbspesialisten skal tilhøre et eget team som består av to til ti jobbspesialister. Dette teamet skal også samarbeide tett med andre relevante enheter i etaten for å sikre helhetlig og koordinert arbeidsgiverkontakt. Rekrutteringsbistand til arbeidsgivere inngår i arbeidsmetoden som en nødvendig og integrert del av oppfølgingsprosessen.

Oppfølging fra jobbspesialisten skal i størst mulig grad skje på arbeidsplassen. Noen arbeidssøkere vil ha behov for integrerte tjenester med behandlerapparat for å kunne delta i arbeidslivet. En jobbspesialist kan i slike tilfeller være integrert i et behandlingsteam i stedet for et NAV-team. Flere steder i landet er det etablert forsøk med team i samarbeid med helsetjenesten, bl.a. knyttet til oppfølgingen av strategiplan for arbeid og psykisk helse. En økning av denne innsatsen vil bidra til at NAV-kontorene får en mer aktiv rolle overfor arbeidssøkere som har behov for oppfølging.

Økt fleksibilitet knyttet til innsats i egenregi eller ekstern tiltaksinnsats er et viktig grunnlag for Arbeids- og velferdsetatens rolle og ansvar. Regjeringen mener Arbeids- og velferdsetaten bør ha større fleksibilitet enn i dag til å velge om avklarings- og oppfølgingstjenestene skal kjøpes eller gjennomføres i egen regi innenfor de tildelte økonomiske rammene. Omfanget av muligheten til å omdisponere midler fra tiltaksbudsjettet til driftsbudsjettet vil bli vurdert i de årlige budsjettprosessene. Det legges opp til at en slik økt frihet skal innføres stegvis etter hvert som det innhentes erfaring med ordningen.

En sentral oppgave for Arbeids- og velferdsetaten er å avklare arbeidssøkers behov. Arbeids- og velferdsetaten skal derfor fortsatt ha et ansvar knyttet til å definere innsatsen arbeidssøker skal få. Videre er etatens rolle nært forbundet med å iverksette nødvendig innsats og initiere samarbeid med etater eller instanser som kan bistå arbeidssøker med nødvendige tjenester. Tjenester som forutsetter egne produksjonslokaler for skjermede tiltaksplasser eller spesialiserte fagkompetanse som fagopplæring, er eksempel på tiltak som kjøpes fra eksterne leverandører, og som det ikke legges opp til at etaten selv skal utføre.

En styrket arbeidsrettet innsats i egenregi vil legge bedre til rette for tverretatlig samarbeid og samvirke med andre sektorer det er naturlig at etaten samarbeider med. Ved samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten og eksterne instanser, er det behov for god koordinering av tilbudet til arbeidssøker. Dette gjelder særlig samarbeidet med utdanningssektoren om unge uten fullført videregående opplæring. Målet med samarbeidet er å legge til rette for at unge får fullført sin utdanning og kommer over i arbeid. Videre vil innsats i egenregi legge til rette for samvirketiltak overfor personer med nedsatt arbeidsevne, som har behov for helsetjenester fra helsesektoren og jobbstøtte fra Arbeids- og velferdsetaten. Samarbeidet mellom Arbeids- og velferdsetaten og utdannings- og helsesektoren er nærmere beskrevet i kapittel 3.

Forslaget vil bidra til å styrke NAV-kontorenes kapasitet til å drive arbeidsrettet oppfølging. Behovet for innsats i egenregi og tiltaksinnsats kan endre seg over tid og kan variere mellom NAV-kontorer, bl.a. som følge av endringer i brukergruppenes sammensetning. Derfor er det viktig med god fleksibilitet mellom avklaring og oppfølging foretatt ved NAV-kontorene og kjøp av denne type tjenester. Eventuelle endringer må gjennomføres på en måte som tar høyde for etatens oppfølgingskapasitet og samtidig gir forutsigbarhet for leverandører som i dag leverer slike tjenester. Pågående forsøk vil følges nøye med tanke på innspill knyttet til effektivitet, brukertilfredshet og overgang til arbeid.

Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget i Prop. 1 S (2016–2017) med forslag til hvordan Arbeids- og velferdsetaten skal gis økt fleksibilitet til selv i større grad å kunne velge om avklarings- og oppfølgingstjenester skal kjøpes av eksterne tiltaksarrangører eller foregå i egenregi.

4.9 Arbeidsmarkedstiltak

De fleste finner seg jobb relativt raskt på egen hånd. De som ikke finner seg jobb innen en rimelig tid med jobbsøking, vil ofte ha behov for oppfølging og bistand som styrker deres muligheter på arbeidsmarkedet. Arbeidsrettede tjenester gis av Arbeids- og velferdsetaten og kan omfatte veiledning og oppfølging knyttet til jobbsøking, kartlegging av behov for bistand og informasjon om arbeidsmarkedet. Dersom disse tjenestene ikke er tilstrekkelige, kan Arbeids- og velferdsetaten anskaffe arbeidsmarkedstiltak hos tiltaksleverandører eller gjennom avtaler med ordinære virksomheter. Arbeidsmarkedstiltakene er sentrale virkemidler i arbeidet for at flest mulig skal komme i arbeid, og for å hindre utstøting fra arbeidslivet.

Arbeidsmarkedstiltakene har som formål å bedre arbeidssøkernes arbeidsevne og muligheter til å få eller beholde arbeid, og spenner over et vidt spekter. Tiltakene kan benyttes for å avklare arbeidsevne, øke mulighetene for overgang til inntektsgivende arbeid, eller gi et meningsfullt arbeid til personer som har vanskeligheter med å få arbeid på ordinære lønns- og arbeidsbetingelser. Tiltakene tildeles av de lokale NAV-kontorene etter en vurdering av den enkeltes behov og arbeidsevne, og ses i lys av situasjonen på arbeidsmarkedet.

4.9.1 Gjennomførte reformer

Årlig bevilges det drøye 7 mrd. kroner til arbeidsmarkedstiltak som skal bidra til at flere kommer i ordinært arbeid. I tillegg blir det bevilget om lag 1,3 mrd. kroner til arbeidsmarkedstiltak som gir tilbud om varig tilrettelagt arbeid. At mange står utenfor arbeidslivet, stiller store krav til utformingen av arbeidsmarkedstiltakene. Regjeringen har derfor gjennomført flere reformer som skal bidra til et bedre og enklere tiltakssystem som er mer tilpasset brukernes behov.

Virkemidlene i arbeidsmarkedspolitikken har i hovedsak vært innrettet mot arbeidssøkerne, ved å tilby arbeidsrettet bistand til personer utenfor arbeidslivet, slik at de får bedre muligheter til å klare seg på det ordinære arbeidsmarkedet. Det har tradisjonelt vært satset mye på kvalifisering og opptrening av arbeidssøkere. Dette vil fortsatt være en viktig del av arbeidsmarkedspolitikken, men Regjeringen er opptatt av å vri mer av innsatsen i retning av virkemidler som gjør det mer attraktivt for arbeidsgivere å gi flere av dem som står utenfor arbeidslivet relevant jobberfaring, eller å ansette utsatte grupper.

Med virkning fra 1. januar 2015 er tiltaket avklaring og tiltaket avklaring i skjermet virksomhet slått sammen til ett avklaringstiltak. Videre er tiltaket oppfølging og tiltaket arbeid med bistand slått sammen til ett oppfølgingstiltak. Tiltakene anskaffes gjennom ordinære anbudskonkurranser. Regjeringen legger på denne måten til rette for at flere ulike leverandørmiljøer kan tilby arbeidsmarkedstiltak. Endringen åpner for økt konkurranse og stimulerer til utvikling av bedre tjenester. Målet med reformen er at flere arbeidssøkere skal få en varig tilknytning til arbeidslivet, og at kvaliteten på tjenestene skal bli bedre.

I Prop. 39 L (2014–2015) Endringer i arbeidsmiljøloven og sosialtjenesteloven varslet Regjeringen tiltak som kan inkludere flere i ordinært arbeidsliv. Hovedgrepene er å forbedre og forenkle tiltakssystemet, drive et systematisk kvalitetssikrings- og kompetansearbeid og utvide adgangen til bruk av midlertidige ansettelser.

Med utgangspunkt i dette ble nytt regelverk for arbeidsmarkedstiltakene innført 1. januar 2016. Her legger Regjeringen til rette for økt bruk av det ordinære arbeidslivet i arbeidsmarkedspolitikken. Regjeringen ønsker mer bruk av virkemidler rettet mot etterspørselssiden i arbeidsmarkedet, for å motivere arbeidsgivere til i større grad å ansette utsatte grupper. Arbeidsgivers risiko for å ansette arbeidssøkere med bl.a. helseproblemer skal reduseres.

Regjeringens innsats ut mot etterspørselssiden i arbeidsmarkedet har blitt styrket ved å lette adgangen til midlertidig ansettelse og øke bruken av lønnstilskudd, både gjennom endringer i de midlertidige lønnstilskuddsordningene og gjennom en ny varig lønnstilskuddsordning for brukere med varig og vesentlig nedsatt arbeidsevne. Arbeidspraksisordningen i ordinært arbeidsliv er gjort mer målrettet gjennom bl.a. tettere og bedre oppfølging av tiltaksdeltaker og arbeidsgiver, og ved at varigheten er redusert for å hindre misbruk og øke effektiviteten i tiltaket.

Oppfølgingen av tiltaksdeltaker og arbeidsgiver er også styrket gjennom opprettelsen av en mer forpliktende tilretteleggings- og oppfølgingsavtale som inngås mellom arbeids- og velferdsforvaltningen, arbeidsgiver og arbeidssøker.

For mange personer med nedsatt arbeidsevne vil arbeidsrettede tiltak med oppfølging i ordinært arbeidsliv, være det som gir best effekt på overgang til arbeid. Samtidig er det viktig å legge til rette for at personer som ikke er i stand til å nyttiggjøre seg tiltak i ordinært arbeidsliv, skal få et godt tilbud. For å bedre tilbudet til personer som har behov for et tilrettelagt og skjermet arbeidsmiljø, vil det bli etablert et mer helhetlig og formidlingsrettet tiltak i regi av forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter. Tiltaket gis navnet arbeidsforberedende trening (AFT).

For arbeidssøkere som ikke har tilstrekkelig formell kompetanse til å få tilbud om ansettelse i ordinært arbeidsliv, er det opprettet et nytt toårig opplæringstiltak. Tiltaket er innrettet mot personer med svake formelle kvalifikasjoner eller svake grunnleggende ferdigheter, og gjelder for arbeidssøkere som står uten rett til videregående opplæring i det ordinære utdanningssystemet eller innenfor introduksjonsordningen for nyankomne innvandrere. Arbeids- og velferdsetaten vil med dette opplæringstiltaket kunne gi arbeidssøkere med et mer omfattende opplæringsbehov, et bedre tilbud enn i dag. Det er særlig behov for å kunne tilby arbeidssøkere ulike former for fag- og yrkesopplæring på videregående nivå hvor aktuelle mål for opplæringen kan være praksisbrev eller fagbrev. Det legges til rette for et utvidet samarbeid med fylkeskommunale skolemyndigheter.

I Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse foreslår Regjeringen endringer i Arbeids- og velferdsetatens opplæringstilbud for ledige og personer med nedsatt arbeidsevne. Det legges opp til økt innsats og endringer som skal gjøre opplæringen mer yrkesrelevant og bedre tilpasset brukernes behov. Blant annet foreslås å styrke bruken av kurs i grunnleggende ferdigheter, og å bedre tilbudet om arbeidsrettet norskopplæring for innvandrere. Aldersgrensen for utdanning som arbeidsmarkedstiltak for personer med nedsatt arbeidsevne foreslås endret fra 26 år til 22 år.

Nytt regelverk for arbeidsmarkedstiltakene medfører også flere forenklinger både innenfor lønnstilskuddsordningene, tiltak i skjermet virksomhet og tilretteleggingsordningene. Blant annet er tre tilretteleggingsordninger for arbeidssøkere slått sammen til ett nytt inkluderingstilskudd for arbeidssøkere. Sammen med sammenslåingen av avklarings- og oppfølgingstiltakene fra 1. januar 2015, innebærer det nye regelverket en betydelig forenkling av strukturen og regelverket for arbeidsmarkedstiltakene. Færre arbeidsmarkedstiltak gir Arbeids- og velferdsetaten en mer ryddig verktøykasse, som gjør det lettere for NAV-veiledere, brukere og arbeidsgivere å få oversikt over den bistanden arbeids- og velferdsforvaltningen kan gi.

4.9.2 Styringen av arbeidsmarkedstiltakene

Ekspertgruppen som har gjennomgått arbeids- og velferdsforvaltningen, drøfter en rekke ulike forhold knyttet til NAV-kontorets tjenesteproduksjon, herunder spørsmål knyttet til styringen av arbeidsmarkedstiltakene. I avsnittene nedenfor redegjøres det for dagens styring av arbeidsmarkedstiltakene og de utfordringene som dagens styring representerer. Med utgangspunkt i de skisserte utfordringene, vil Regjeringen videreutvikle styringsmodellen for arbeidsmarkedstiltakene. Målet med videreutviklingen er å gi en bedre balanse mellom styring og kontroll og Arbeids- og velferdsetatens behov for fleksibilitet og handlingsrom til å utøve godt faglig skjønn ved NAV-kontorene slik at etaten kan oppnå bedre resultater med de ressursene som stilles til rådighet.

Regjeringens overordnede mål og prioriteringer knyttet til arbeidsmarkedstiltakene framkommer i de årlige budsjettproposisjonene til Stortinget. Hovedtyngden av de arbeidsrettede tiltakene som gjennomføres av Arbeids- og velferdsetaten, finansieres i dag over én budsjettpost (kap. 634 Arbeidsmarkedstiltak, post 76 Tiltak for arbeidssøkere). Én budsjettpost som finansierer tiltak både for ledige og personer med nedsatt arbeidsevne, gir Arbeids- og velferdsetaten fleksibilitet i form av gode muligheter til å tildele tiltak etter brukernes behov, fremmer administrativ effektivitet og gir god utnyttelse av de økonomiske rammene. Arbeidsmarkedstiltakene styres både på den tildelte økonomiske rammen og på antall tiltaksplasser som skal gjennomføres i løpet av budsjettåret. Departementet setter som hovedregel ikke måltall for omfanget av de enkelte arbeidsmarkedstiltakene, men angir både i Prop. 1 S og i tildelingsbrevet til Arbeids- og velferdsetaten samlet tiltaksnivå, og hvordan dette skal fordeles på hhv. ledige og personer med nedsatt arbeidsevne.

Budsjetteringen av tiltakene bygger på forutsetninger om tiltakssammensetning, priser og andel tiltaksdeltakere som mottar tiltakspenger. Det er betydelig usikkerhet om prisene, da en betydelig andel av tiltakene anskaffes gjennom ordinære anbudskonkurranser. Faktorene påvirkes også av NAV-kontorenes beslutninger om hva slags tiltak og tjenester den enkelte trenger for å komme i eller beholde arbeid. På budsjetteringstidspunktet er det knyttet usikkerhet til disse forutsetningene. Det har derfor gjennom budsjettproposisjonen de senere årene vært gjort visse justeringer i hvordan tiltakene styres, bl.a. gjennom å tillate et visst slingringsmonn for tiltaksnivået samlet sett under post 76 Tiltak for arbeidssøkere. De senere årene er dette slingringsmonnet definert som et intervall. Størrelsen på intervallet knyttes også til særlige utfordringer som etaten kan stå overfor i gjennomføringsfasen i et gitt budsjettår, og har variert over tid.

Det gis i tillegg en rekke andre styringssignaler til Arbeids- og velferdsetaten som omhandler bruk av arbeidsmarkedstiltak. Departementet gir føringer knyttet til tiltaksgjennomføringen som prioritering av målgrupper og garantiordninger, jf. nærmere omtale av garantiordninger i kapittel 3. Videre har ulike handlingsplaner og programmer betydning for planlegging og gjennomføring av arbeidsmarkedstiltakene. I tillegg kommer avsetning av plasser til ulike forsøk. Dette medfører at det i sum er betydelige bindinger og prioriteringer som meddeles Arbeids- og velferdsetaten knyttet til gjennomføringen av arbeidsmarkedstiltakene.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har ansvaret for styringen av ytre etat, og har etablert et omfattende system for planlegging og gjennomføring av arbeidsmarkedstiltak. Systemet skal både ivareta behovet for å planlegge ut i fra lokale behov og å følge opp gjennomføring ut i fra sentrale krav. Det er betydelig fokus på tiltaksgjennomføringen i styringsdialogen mellom de ulike nivåene i etaten. I praksis utarbeides det detaljerte oversikter over hvordan det planlagte tiltaksnivået skal fordeles på ulike tiltakstyper basert på anslag på de ulike tiltakenes gjennomsnittlige priser. Med dagens fokus på at etaten skal realisere et gitt antall tiltaksplasser innenfor bevilgningen, må alle enhetene som tildeles tiltaksplasser treffe i forhold til planene som er lagt, eller avvikene må i sum oppveie hverandre, dersom etaten skal lykkes med å realisere det nasjonale aktivitetskravet. Dette krever tett oppfølging fra direktorat og fylke. For å sikre at det gjennomføres et riktig antall tiltaksplasser innenfor gjeldende bevilgning, er Arbeids- og velferdsdirektoratet pålagt å rapportere regelmessig til departementet om status og ev. utfordringer knyttet til tiltaksgjennomføringen.

4.9.3 Utfordringer knyttet til dagens styring av arbeidsmarkedstiltakene

Ekspertgruppen som har gjennomgått arbeids- og velferdsforvaltningen registrerer at den samlede styringen av arbeidsmarkedstiltakene, hvor det skal styres både på budsjett og på tiltaksnivå, er vanskelig å kombinere med at tiltak skal fordeles ut fra individuelle behov. Skal Arbeids- og velferdsetaten lykkes med å komme i mål på både budsjett og tiltaksnivå for landet som helhet, krever det en tett oppfølging fra direktorat og fylke, som ifølge ekspertgruppen reduserer den lokale muligheten til å tilpasse til individuelle behov. Ekspertgruppen peker på at kunnskapsgrunnlaget knyttet til effekter av arbeidsrettede tiltak er usikkert og at Arbeids- og velferdsetaten i perioder som høsten 2014, brukte mye energi på å realisere et bestemt antall tiltaksplasser. De framhever videre at dette trolig går på bekostning av kvaliteten på tiltaksplassene.

Etter ekspertgruppens vurdering er det vesentlig at det både i styring og rapportering om tiltak, legges større vekt på hva som oppnås gjennom bruk av tiltakene og hvilke avveininger som ligger bak den faktiske tiltaksbruken. For å sikre et myndig NAV-kontor som har betydning for brukers vei tilbake i arbeid, bør departementet og Stortinget i langt mindre grad enn i dag være opptatt av at Arbeids- og velferdsetaten gjennomfører et presist antall tiltaksplasser. Ekspertgruppen tilrår at NAV-kontorene må gis større frihet til å gi brukerne individuelt tilpassede tjenester og ha større frihet til å bestemme hvordan tiltaksmidlene skal benyttes. Både styring og rapportering må i større grad legge vekt på resultater for brukerne og mindre på telling av gjennomførte aktiviteter.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har i sin høringsuttalelse til ekspertgruppens rapport lagt vekt på at den detaljerte styringen av arbeidsmarkedstiltakene må forenkles. Det må ifølge direktoratet legges mer vekt på kvalitet og resultatoppnåelse, og mindre vekt på telling av tiltaksplasser og prioritering av tiltaksplasser knyttet til spesifikke målgrupper. Selv om ulike styringsparametere og initiativ kan begrunnes hver for seg, mener Arbeids- og velferdsdirektoratet at det helhetlig sett er for mange mål og krav på tiltaksområdet. Med dagens detaljstyring kan effekten av tiltakene for den enkelte bruker komme i skyggen av målet om å gjennomføre et riktig antall tiltak.

Dette synet understøttes også av Riksrevisjonen i Dok. nr. 1 (2013–2014), som peker på at budsjettprosessen, hvor det er satt spesifikke og detaljerte krav til både plasser og budsjett «…gir en risiko for at valg av arbeidsmarkedstiltak for den enkelte bruker skjer ut i fra andre kriterier enn hva som er best for å få brukeren ut i arbeid».

Flere brukerorganisasjoner, arbeidslivsorganisasjoner og kommuner gir i sine høringsuttalelser til ekspertgruppens rapport, generell støtte til at det i styringen av NAV-kontorene må legges mer vekt på resultater og mindre på telling av gjennomførte aktiviteter.

For å få mer kunnskap om hvilke faktorer som har betydning for Arbeids- og velferdsetatens bruk av arbeidsrettede tiltak, gjennomfører AFI i samarbeid med Proba samfunnsanalyse, et forskningsprosjekt på oppdrag fra Arbeids- og sosialdepartementet. I prosjektet belyses bl.a. hvilke føringer som påvirker NAV-veiledernes valg av arbeidsrettede tiltak for den enkelte bruker. Prosjektet ferdigstilles i løpet av 2016.

4.9.4 Videreutvikling av styringsmodellen for arbeidsmarkedstiltakene

Arbeids- og sosialdepartementet erfarer at det er krevende for Arbeids- og velferdsetaten å gjennomføre et bestemt antall tiltaksplasser innenfor en gitt bevilgning. Regelverket for arbeidsmarkedstiltak gir rom for skjønnsutøvelse i valg av tiltak ut i fra brukernes individuelle behov. Prisene på enkelttiltak vil kunne avvike fra budsjettert pris og sammensetning av brukernes bistandsbehov varierer over tid og mellom NAV-kontor. Når ressurser og krav til antall tiltaksplasser fordeles i en desentralisert organisatorisk modell som Arbeids- og velferdsetaten representerer, vil systemet kunne framstå som rigid og lite fleksibelt. Dette vil særlig kunne gjelde mindre NAV-kontor i små kommuner hvor tildelte ressurser og plasser er relativt få.

Departementets styring av Arbeids- og velferdsetaten skal sikre at etatens arbeid gjenspeiler politiske mål, og at etaten retter sine ressurser og aktiviteter inn mot arbeidsområder som dekker avtalte mål og gir ønskede resultater. Arbeids- og velferdsetaten må på sin side innenfor sin samlede ramme og brede portefølje, avveie sin bruk av ressurser mellom ulike formål. Arbeidsmarkedstiltak er ikke en individuell rettighet, men tildeles innenfor den rammebevilgningen som er gitt til formålet fra Stortinget. De individuelle vurderingene må derfor tilpasses de rammer og føringer som er satt for tiltaksbruken samlet sett. Siden det er store prisforskjeller mellom de ulike tiltakene innebærer en styring på både måltall for plasser og budsjett, at det reelt sett er lagt betydelige bindinger for sammensetningen av tiltakene. Departementet ser at dagens tette oppfølging av at Arbeids- og velferdsetaten skal gjennomføre et gitt antall tiltaksplasser, kan medføre redusert fleksibilitet og uheldig bruk av tiltaksressursene ved at det legges mindre vekt på individuelle behovsvurderinger. Videre kan målet om økt overgang til arbeid, gis for lite oppmerksomhet, fordi fokus blir knyttet til hvor mange tiltaksplasser som gjennomføres til hvilke priser, og ikke til resultatene av innsatsen.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har i sin høringsuttalelse til ekspertgrupperapporten, beskrevet en modell hvor styring avgrenses til bevilgning. Det vil i praksis si at det ikke angis måltall for hvor mange tiltaksplasser som skal gjennomføres. I et slikt system vil det være etatens skjønn i tildelingen av tiltak, som i kombinasjon med øvrige politiske føringer, bestemmer hvor høy tiltaksaktiviteten blir innenfor en gitt bevilgningsramme.

Valg av tiltak bør gjøres ut fra hva som synes mest hensiktsmessig for å få arbeidssøkere ut i jobb. Det er derfor sentralt å gi NAV-kontoret stor frihet til å velge blant relevante tiltak innenfor den begrensningen som bevilgningen til tiltak setter. For bedre å legge til rette for at NAV-kontoret kan velge tiltak basert på individuelle behov, bør derfor vektleggingen av aktivitetsstyring tones ned, og det bør i stedet legges mer vekt på resultatoppnåelse. Arbeids- og sosialdepartementet vil framover i mindre grad styre etaten på antall gjennomførte tiltaksplasser. Departementet vil følge utviklingen tett for å se hvilke konsekvenser dette kan få for tiltaksomfang og resultater.

Endringer på arbeidsmarkedet stiller store krav til styringssystemet i og overfor Arbeids- og velferdsetaten. På den ene siden forutsetter et mål- og resultatsyringsregime at overordnede mål og strategiske føringer er rimelig stabile over tid. Styringen av tiltaksporteføljen vil i større grad knyttes til sentrale politiske prioriteringer som prioriterte målgrupper i arbeidsmarkedspolitikken og tiltaksbruk som forskning indikerer har god effekt på overgang til ordinært arbeid. I prinsippet kan slike signaler være innrettet på ulike måter når det gjelder konkretiseringsgrad og hvor forpliktende prioriteringssignalene skal framstå for etaten. Samtidig må et styringssystem overfor Arbeids- og velferdsetaten være robust og fleksibelt nok til å kunne fange opp endringer i arbeidsmarkedet. Det vil derfor fortsatt være behov for å styre ressursene i retning av utfordringer i arbeidsmarkedet som følger av konjunkturendringer, og som Arbeids- og velferdsetaten må følge opp i gjennomføringen, og hvor utviklingen ses i forhold til gitte føringer. Det vises f.eks. til det særlige behovet for styrket innsats på Sør-Vestlandet som følge av nedgangen i oljeinvesteringene.

Med mål om økt fleksibilitet og individuell tilpasning, bør det også utøves tilbakeholdenhet med å gi omfattende føringer på sammensetningen av tiltaksporteføljen. Målet med tilnærmingen vil være å legge til rette for at arbeidsmarkedstiltak i større grad kan bli tildelt ut i fra brukernes behov. NAV-kontorets nærhet til brukeren gjør det mulig å basere beslutninger på direkte observasjoner. Det er viktig at NAV-kontorene har god informasjon og kompetanse om hvilke virkemidler som er mest egnet for å styrke tiltaksdeltakernes muligheter til å få eller beholde arbeid. Samtidig er det kjent at etaten har utfordringer knyttet til kvaliteten i oppfølgingsarbeidet, veilederkompetanse og kunnskap om arbeidsmarkedet, jf. drøftingen i kapittel 3. Kunnskapsgrunnlaget for oppfølgingen av personer med behov for arbeidsrettet bistand, er ikke godt nok i dag. Det gjenstår et arbeid med å utvikle veiledninger og beskrivelser av god praksis, og for å framskaffe kunnskap og formidle hva forskning og praksis viser har god effekt for brukerne. Økt faglig refleksjon rundt og begrunnelse for tiltaksbruk, vil derfor utvikles over tid.

De viktigste resultatene av tiltaksgjennomføringen er knyttet til kvaliteten i tjenestene, effektene de gir og om ressursbruken er effektiv. Ettersom tiltak er et virkemiddel, og ikke et mål i seg selv, bør indikatorer og rapportering som belyser hvordan etaten sikrer rett tiltak til rett person, hvordan tjenestene oppleves av brukere og hva som blir resultatet i form av endringer i tilstanden hos brukere eller i arbeidsmarkedet, være sentralt innenfor en ny modell. En bredere tilnærming krever at departementet i styring og rapportering av arbeidsmarkedstiltakene legger større vekt på målet med tiltakene og hva som oppnås. Dette krever videreutvikling av indikatorer som grunnlag for å dokumentere, drøfte og analysere resultater av tiltaksgjennomføringen. Departementet vil videreutvikle styrings- og rapporteringssystemet slik at vi får belyst de ønskede effektene når det gjelder tilpasning til brukernes behov, økt overgang til arbeid og ressurseffektive løsninger. Mål- og resultatstyringssystemet vil imidlertid ikke kunne gi et komplett bilde av om arbeidsmarkedstiltakene har effekt eller ikke. For å framskaffe kunnskap om effekt og sammenhenger mellom mål og middel kreves andre, mer forskningsbaserte tilnærminger.

Det å etablere gode resultatindikatorer for arbeidsmarkedstiltakene vil være en lengre prosess som bl.a. er avhengig av mulighetsrommet for utvikling av styringsstatistikk. Formålet med indikatorer som gir denne type informasjon vil være å gi grunnlag for analyse og vurdering av resultater og identifisere mulige forbedringer.

Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget i Prop. 1 S (2016–2017) med forslag til hvordan styringssystemet for arbeidsmarkedstiltakene skal videreutvikles.

4.10 Tiltak

Regjeringen vil gjennomføre følgende tiltak for å videreutvikle og styrke arbeidsmarkedsinnsatsen overfor arbeidsgivere og arbeidssøkere:

• Arbeids- og velferdsetatens skal tilby bedre informasjon om arbeidsmarkedet til arbeidssøkere og arbeidsgivere.

• Arbeids- og velferdsetaten og bemanningsbransjen skal samarbeide bedre for å oppnå økt inkludering i arbeidslivet av personer som i dag står utenfor.

• Videreutvikle Arbeids- og velferdsetatens bistand til arbeidsgivere. Arbeids- og velferdsdirektoratet skal bl.a. se etatens tjenester til arbeidsgivere i sammenheng, og hvordan koordineringen av bistand til arbeidsgivere kan bli bedre og gjøre innsatsen mer helhetlig.

• Arbeids- og velferdsetaten skal få økt fleksibilitet for selv å kunne velge om avklarings- og oppfølgingstjenester skal kjøpes av eksterne tiltaksarrangører eller foregå i egenregi innen avklarte økonomiske rammer.

• Videreutvikle styringsmodellen for arbeidsmarkedstiltakene i en retning som i større grad vektlegger kvaliteten på tiltaksplassene og resultater for arbeidssøkerne, og mindre på telling av gjennomførte aktiviteter.