5 Videreutvikling av partnerskapet i NAV-kontoret

5.1 Innledning

Regjeringen ønsker å legge til rette for å øke handlingsrommet for de lokale NAV-kontorene. I dette kapitlet drøftes det statlig-kommunale samarbeidet i NAV-kontorene, partnerskapet, og hvordan dette kan utvikles for å øke det lokale handlingsrommet. Samtidig vises det til hvordan endringene som er foreslått i kapittel 3 og 4 også kan bidra til å vitalisere partnerskapet i NAV-kontorene.

Ved NAV-reformen ble det lovfestet at det skal inngås lokale samarbeidsavtaler mellom den enkelte kommune og Arbeids- og velferdsetaten om opprettelse og drift av felles lokale kontorer. Disse kontorene fikk betegnelsen NAV-kontor. De første NAV-kontorene ble etablert i 2006, og det siste i 2011. Arbeids- og velferdsetaten og kommunene ble gitt stor frihet til selv å bestemme intern organisering og hvilke kommunale oppgaver som skal legges til NAV-kontorene. Dette gir muligheter til å tilpasse omfang av både statlige tjenester og kommunal oppgaveløsning til kommunestruktur, lokale variasjoner i organiseringen av kommunale velferdstjenester, arbeidsmarkedssituasjonen mv. Handlingsrommet gir også mulighet til å velge mellom felles eller delt ledelse av NAV-kontorene samt etablere interkommunale løsninger (felles kontorer for flere kommuner).

Ved behandlingen av Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner uttalte Stortinget at det er viktig å sikre et mer helhetlig tilbud til brukerne av arbeids- og velferdsforvaltningen, og ba regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag til hvordan den kommunale og den statlige delen av tjenesten kan samordnes bedre, jf. Innst. 333 S (2014–2015). I forbindelse med Stortingets behandling av Riksrevisjonens undersøkelse av partnerskapet mellom staten og kommunen i NAV, jf. Dokument 3:16 (2011–2012), Innst. 66 S (2012–2013) uttalte en samlet Kontroll- og konstitusjonskomité at «partnerskapet mellom stat og kommune i Nav er en ny modell som utfordrer ansvars, styrings og ledelsesprinsipper. (…) Komiteen påpeker at selv om et flertall av Nav-lederne mener at samarbeidet mellom statlig og kommunal del fungerer godt, må potensialet for å utnytte ressursen bedre på tvers, tas i bruk».

Gjennom nær ti år er det høstet erfaring med partnerskapet som en organisatorisk ramme for den lokale tjenesteytingen i arbeids- og velferdsforvaltningen. Partnerskapet utøves lokalt, og det er en betydelig variasjon i organiseringen av NAV-kontorene. Dette er til dels en naturlig variasjon som følge av størrelsen på kommunene, til dels valg som følger av hvilke tjenester kommunene har lagt til NAV-kontorene og til dels valg tatt av ledelsen i NAV-kontoret.

Formålet med NAV-kontoret er å se statlige og kommunale virkemidler i sammenheng for at flest mulig av brukerne skal komme i eller beholde arbeid. Bakgrunnen var at den tidligere forvaltningen var fragmentert og ga lite koordinerte tjenester til brukere som hadde sammensatte problemer og hvor det ofte var uklart hvordan brukeren best kunne hjelpes. Den samordningen som ligger i partnerskapet i NAV-kontoret kan derfor begrunnes med «at sømløs samordning på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer vil kunne løse problemer som ellers vil forbli uløst.»1

Partnerskapet og samordningen mellom kommune og stat var et viktig kjennetegn ved NAV-reformen. I sluttrapporten fra NAV-evalueringen er forskernes vurdering at mulighetene i partnerskapet i liten grad er utnyttet av dem som skulle realisere det. Samtidig viser de til at det er vanskelig å si noe absolutt og entydig om hvordan partnerskapet har fungert siden det er et eget partnerskap rundt hvert NAV-kontor. Ekspertgruppen som har gjennomgått arbeids- og velferdsforvaltningen påpekte at Arbeids- og velferdsetaten og kommunene gir NAV-kontoret ulike rammebetingelser, og at det bidrar til ulike kulturer og ulike måter å snakke sammen og løse oppgaver på som i sum svekker NAV-kontorets tjenesteyting. I beskrivelsen av partnerskapet viste ekspertgruppen også til at modellen, bl.a. som følge av spørsmål om ressurser, ledelse og oppgaveportefølje, har et iboende potensial for strategisk spill mellom stat og kommune som kan virke begrensende, men som også kan åpne opp for muligheter.

Det er dermed en bred enighet om at partnerskapet ikke har fungert så bra som det kunne eller burde. Samtidig er det også ulike vurderinger av om partnerskapet er en egnet modell for å organisere arbeids- og velferdsforvaltningen. Arbeids- og velferdsdirektoratet sier i høringsuttalelsen til ekspertgruppen at ekspertgruppen ikke gikk langt nok i å drøfte partnerskapsmodellen. Ifølge direktoratet er partnerskapsmodellen et hinder for å få flere i arbeid. Direktoratet mener derfor at spørsmålet om partnerskapet må adresseres i den videre oppfølgingen av ekspertgruppen. KS er i sin høringsuttalelse opptatt av at partnerskapet skal være likeverdig mellom stat og kommune og skulle ønsket at ekspertgruppen i enda større grad diskuterte og synliggjorde det mulighetsrommet som faktisk ligger i partnerskapsmodellen.

Både KS og Arbeids- og velferdsdirektoratet er sentrale aktører innen partnerskapet. Når disse sentrale partene uttrykker et grunnleggende ulikt syn på partnerskapet, ser Regjeringen behov for å ha en drøfting av både fordeler og ulemper ved partnerskapsmodellen. Drøftingen bygger på funn fra NAV-evalueringen og fra kontakt med både KS og Arbeids- og velferdsdirektoratet. Drøftingen kan imidlertid ikke entydig trekke på erfaringer fra ti år med partnerskapet, men må også ses i lys av endringer av NAV-kontorenes brukergrupper, omgivelser og teknologi.

Regjeringen varslet i Prop. 1 S (2015–2016) at i lys av ekspertgruppens gjennomgang vil Regjeringen videreutvikle arbeids- og velferdsforvaltningen bl.a. ved å gi NAV-kontorene økt myndighet og handlefrihet. I dette kapitlet foreslår Regjeringen hvordan rammene rundt partnerskapet kan videreutvikles i denne retningen.

5.2 Funn fra NAV-evalueringen om partnerskapet

I evalueringsforskningen av NAV-reformen er NAV-kontorene karakterisert som en hybrid organisasjonsform, hvor regulering gjennom lov, sentral styring og kontroll skal forenes med lokal autonomi som bl.a. reguleres gjennom partnerskapsavtalene.2 Det er en organisasjonsform som kombinerer overordnet styring av NAV-kontoret gjennom formell autoritet med nye måter for samhandling – en type samstyring som legger til rette for dialog og samarbeid mellom kontoret og «omgivelsene».

I sluttrapporten fra NAV-evalueringen3 vektlegges det at partnerskapsmodellen «innebar en ytterligere kompleksitet i NAVs organisatoriske design». På overordnet nivå er det forskernes vurdering at partnerskapet ikke har medført noen stor omstilling. Forskerne trekker konklusjonen at «dets betydning for resultatene på NAV-reformens mål (må) gå i retning av at i iverksettingen er mulighetene i partnerskapet i liten grad utnyttet av dem som skulle realisere det».

Samtidig viser sluttrapporten til at kompleksiteten med ulike ansettelsesvilkår og avtalevilkår som NAV-kontorenes ledere har måttet håndtere, har vært med «på å begrense NAV-lederens mulighet til å utvikle organisasjonene og tjenesteytingen fordi så vidt mye ressurser har gått med til dobbel administrasjon. Likevel synes NAV-lederne å mene at partnerskapet er en styrke for oppgaveløsningen».4

Forskningen har ikke kunnet påvise at ulike valg med hensyn til bredt eller smalt kommunalt tjenestespekter eller én eller to ledere i lokale avtaler om NAV-kontorene har hatt vesentlig betydning for resultatene i NAV-kontoret. En studie i NAV-evalueringen basert på data fra tidlig i reformperioden viste at brukertilfredsheten var bedre i NAV-kontor med bredt tjenestespekter.

NAV-evalueringen viser også til at «samlokaliseringen i NAV-kontoret har styrket samarbeidet rundt brukerne. Med samlokaliseringen i NAV-kontoret er kommunikasjonen på tvers av spesialiserte avdelinger og team ikke lenger en kommunikasjon mellom separate etater, men mellom kolleger».

Om erfaringene med partnerskapet vises det til at «kommunale ledere både ordførere og rådmenn, opplevde at partnerskapet i deres egen kommune fungerte godt, og at det i noen eller stor grad var likeverdig, både før og etter etableringen av NAV-kontoret.» Samtidig som det var tilfredshet med lokalt partnerskap, utfylles bildet av «en opplevelse av en dominerende styring fra overordnet statlig nivå: et inntrykk av staten som byråkratisk og lite fleksibel, og som endret premissene for partnerskapet uten dialog med kommunene».

Ifølge evalueringen har det også vært en oppfatning av at «kommunene ble oppfattet som en hemsko for statlig måloppnåelse. Sentrale fagpersoner i Arbeids- og velferdsdirektoratet beskrev partnerskapet som «tungvint, sårbart, og ikke bærekraftig over tid». I stedet for å se på partnerskapet med kommunen som en utvidelse av mulighetsrommet til å løse de oppgavene som NAV-reformen innebar, så synes NAV-etaten å ha oppfattet partnerskapet som en begrensning på muligheten for å styre NAV-kontoret. Samarbeidet med kommune synes i liten grad å ha vært sett som en ressurs.» Samtidig vises det til at direktoratets ledelse etter kartleggingen av erfaringer med partnerskapet i 2011/2012, «besluttet (…) å iverksette en rekke tiltak for å styrke partnerskapet».

En AFI-rapport fra 20145 viser at nær 60 pst. av de ansatte mener at det med NAV-reformen har blitt enklere å finne gode løsninger for brukere med sammensatte behov. ¾ av lederne i små kontorer mener at partnerskapet er en styrke for oppgavene NAV-kontoret skal løse, mens for ledere på mellomstore og store kontorer er tallene hhv. 50 pst. og 69 pst. Fritekstsitater fra ansatte viser at det er stort sprik i hvordan partnerskapet oppleves blant ansatte og hva som er kilden til problemene. Problemstillinger som trekkes fram er statlig dominans, at kommunene ikke vil integreres og ulikt styringsfokus (målekort vs. utgifter på sosialhjelpsbudsjettet). En mer positiv vurdering av NAV-reformen fra ledere av små kontorer, gjenspeiles også i en av vurderingene i sluttrapporten: «Det at samordningen mellom de ulike tjenesteområdene er kommet lengst ved mindre kontorer, kan tyde på at reformens samordningsambisjon lettere lar seg realisere i mindre enn i større organisasjonsenheter.»

I sluttrapporten har forskerne også vurdert kvalifiseringsprogrammet (KVP) «opp mot dominerende trekk ved NAV». Det konkluderes med at «NAV-kontorene i større grad bør ta i bruk de trekkene av skjønnsbasert organisasjonsmodus som kjennetegner KVP, og i mindre grad anvende de trekkene av rutinisert organisasjonsmodus som er dominerende tendenser ved dagens NAV, ikke nødvendigvis på alle områder i NAV, men særlig overfor brukere som har behov for mer omfattende bistand.»

Samlet sett er forskernes vurdering at kommunene jevnt over har vært fornøyd med sitt lokale partnerskap, men at det er vanskelig å betrakte partnerskapet som likeverdig.

5.3 Hva er utfordringene og motsetningene i partnerskapet, hvor ligger mulighetene

Formålet med å etablere felles statlig-kommunale NAV-kontor var å få en bedre tjeneste for brukere med sammensatte behov. Eksempelvis viser gjennomgangen i kapittel 1 at det har vært positive resultater for mottakere av stønad etter sosialtjenesteloven, med økt tiltaksbruk og overgang til arbeid. For andre grupper er resultatene mer blandet, spesielt under selve reformperioden.

I kapittel 4 er det vist til at NAV-kontorenes kontakt med arbeidsgiverne (markedsarbeidet) var svekket de første årene etter NAV-reformen, men er blitt prioritert opp igjen de senere årene. Det er fremdeles et behov for å videreutvikle og styrke denne innsatsen. For å styrke markedsarbeidet og å øke overgangen til arbeid, uttaler Arbeids- og velferdsdirektoratet i høringsuttalelsen til ekspertgruppen at det bør være færre NAV-kontor og at det bør begrenses hvilke oppgaver kommunene kan legge til NAV-kontorene samt at etaten ikke bør ha krav til å opprettholde bemanningen i kontorene med færre enn tre ansatte.

I kapittel 3 er det bl.a. vist til at omfattende bruk av standardisering kan føre til at det blir vanskelig for NAV-veilederen å prioritere og oppnå god tjenestetilpasning rundt den enkelte bruker. Dersom NAV-kontoret skal lykkes med å rette innsatsen mot de som har størst behov for bistand, kan dette kreve økt rom for faglig skjønn. Departementet har merket seg at flere forskere har gitt uttrykk for at NAV-kontorene i for stor grad styres gjennom standardiserte arbeidsmetoder som har klare begrensninger mht. å kunne fange opp kompleksiteten når tjenestene skal tilpasses den enkelte bruker. Departementet mener derfor det er nødvendig å gjennomgå metoder og prosesser i arbeidet med oppfølging av brukere på NAV-kontoret.

Både i NAV-evalueringen og ekspertgruppen vises det til at det er en strammere styring av NAV-kontorene fra Arbeids- og velferdsetaten enn det er fra kommunene. Ekspertgruppen trekker fram at det særlig er langs to dimensjoner, egenproduksjon/eksterne kjøp og sentralisering/delegering, at det er ulike rammebetingelser fra de to eierne.

Regjeringen har varslet at den vil øke handlingsrommet til de lokale NAV-kontorene. Et økt handlingsrom til NAV-kontorene handler i stor grad om praktiseringen av den statlige arbeids- og velferdspolitikken. Kommunene gir gjennomgående få bindinger på tjenesteutøvelsen i NAV-kontorene og har også videre budsjettfullmakter til NAV-kontorene, enn det staten har gitt til Arbeids- og velferdsetaten. Blant annet gir de fleste kommunene NAV-kontorene valget mellom å gjennomføre oppfølgingen med egne ansatte eller ved kjøp av tiltak. Kommunene legger også et større ansvar til NAV-kontoret ved at de kommunale inntektssikringsordningene forvaltes i NAV-kontoret. De statlige inntektssikringsordningene forvaltes i enheter utenfor NAV-kontorene. De statlige inntektssikringsordningene er rettighetsbaserte, ikke behovsprøvde, og utgjør om lag en tredel av statsbudsjettet. Ved at forvaltningen av disse oppgavene er lagt utenfor NAV-kontorene, kan NAV-kontorene konsentrere innsatsen om arbeidsrettet veiledning og oppfølging.

Økt myndighet, mindre standardisering og økt grad av skjønnsutøvelse i NAV-kontorene vil potensielt gi forskjeller i tjenesteutøvelsen mellom NAV-kontorene. Samtidig er det viktig å sikre et mest mulig likeverdig tjenestetilbud mellom kontorene. En dreining i retning av mer myndighet lokalt stiller økte krav til en profesjonell veilederrolle og systematisk utveksling av god praksis om tjenesteutvikling.

Ved en videreutvikling av partnerskapet i NAV-kontorene er det derfor kryssende hensyn som må avveies. I den videre utviklingen av NAV-kontorene er det viktig å finne en balanse mellom å gi gode individuelt tilpassede tilbud og en formålseffektiv iverksetting av arbeidsmarkedspolitikken for de store brukergruppene, og hvor det kan legges til rette for mer myndighet i det enkelte kontor. Innenfor denne rammen ønsker Regjeringen å legge til rette for å videreutvikle partnerskapet om NAV-kontorene ved å:

• utvikle en mer felles styringslogikk mellom stat og kommune

• utvikle ledelse og kompetanse i NAV-kontorene

• stimulere til mer robuste NAV-kontor

• øke digitaliseringen

• arbeidsrette NAV-kontorene

• utvikle mer enhetlig ledelse

• bedre grunnlaget for kunnskapsbasert tjenesteutvikling

5.3.1 Utvikle en mer felles styringslogikk mellom stat og kommune

NAV-kontoret er svært ulikt plassert for hhv. staten og for kommunen. For Arbeids- og velferdsetaten er det enkelte NAV-kontoret en av rundt 450 enheter som til sammen skal gjennomføre en nasjonal arbeidsmarkedspolitikk med statsråden som konstitusjonelt ansvarlig og hvor arbeids- og velferdsdirektøren blir stilt ansvarlig for de løpende resultatene. Kommunen er derimot et eget rettssubjekt med ansvar for sine tjenester og hvor NAV-kontoret utgjør en liten del av en samlet tjenesteproduksjon.

Behovet for og dimensjoneringen av de lovpålagte sosiale tjenestene i NAV-kontoret er i stor grad avhengig av hvordan kommunen lykkes innenfor andre tjenesteområder som barnehage, skole og kommunens samlede forebyggende arbeid. Tjenestene er finansiert gjennom rammeoverføringen til kommunene, og den enkelte kommune vil dermed høste den økonomiske gevinsten av godt forebyggende arbeid som reduserer behovet for sosiale tjenester. I gjennomføringen av arbeidsmarkedspolitikken er det mest sentrale virkemiddelet, arbeidsmarkedstiltakene, dimensjonert gjennom det enkelte års statsbudsjett. NAV-kontorene er den lokale forvalteren av arbeidsmarkedstiltakene. Summen av de rundt 450 NAV-kontorenes innsats skal på nasjonalt nivå være i tråd med Stortingets forutsetninger.

Både NAV-kontorets ulike plassering innen statlig og kommunal forvaltning, og ulik vekt på virkemiddelstyring i arbeidsmarkedspolitikken og sosialpolitikken, har medført at det fortsatt ti år etter NAV-reformen, er en ulik forståelse av styring og ledelse i NAV-kontoret. På denne bakgrunn var det ekspertgruppen fremmet forslag om at:

• Både styring og rapportering må i større grad legge vekt på resultater for brukerne og mindre på telling av gjennomførte aktiviteter. De to eierne av NAV-kontoret må få en likere forståelse av utøvelsen av mål- og resultatstyring.

• Kvalitetssikring og kontroll må flyttes fra prosedyrestyring og etterlevelse av dokumentasjonskrav til evaluering av møtene med bruker og resultatene av møtene.

Dette er forslag som har fått bred tilslutning i høringsrunden, ikke minst fra kommunene. Statens helsetilsyn deler også denne vurderingen, men viser samtidig til at de ofte ser at svikt i tjenestene følger av at krav til saksgang, vurderinger, begrunnelser, dokumentasjon og styring gjennom internkontroll ikke blir fulgt. Tilsynet mener derfor at dersom ulike krav til styring og dokumentasjon skal reduseres, er det viktig å beholde de kravene som har betydning for kvalitet i tjenestene.

Mål- og resultatstyring er nedfelt som et overordnet styringsprinsipp i staten. Formålet er å gi virksomhetene myndighet over hvordan ressursene brukes og prioriteres innenfor fastsatte rammer. Økonomireglementet setter formkrav til mål- og resultatstyringen, men det er et betydelig tolkningsrom for hvordan dette skal utøves både mellom departementet og etaten, og internt i etaten. Utøvelsen av mål- og resultatstyringen i Arbeids- og velferdsetaten har, særlig av arbeidstakerorganisasjonene, blitt kritisert for å være for aktivitetsstyrt. Arbeids- og velferdsdirektoratet uttaler også selv i høringsuttalelsen at «de har vært for opptatt av å styre på ting som kan telles, av standarder og prosedyrer». Noe av kritikken går på utøvelsen innenfor etatens handlingsrom, men noe følger også av styringen fra både Stortinget og departementet. Arbeids- og sosialdepartementet har derfor ved utarbeidelsen av tildelingsbrevet for 2016 arbeidet med å utvikle departementets styring med mer overordnede mål og mindre vekt på oppfølging av aktiviteter og bruken av virkemidlene. Arbeids- og velferdsetaten har hatt et partssammensatt internt arbeid for å gjennomgå den interne styringen og som har kommet med et forslag som i stor grad er lagt til grunn for styringen i etaten i 2016.

Den statlige forvaltningen, departementet og etaten, har både et ansvar for å gjennomføre politikken i tråd med Stortingets krav og forutsetninger, og for å forberede beslutningsgrunnlaget for Stortinget. Børmer-utvalget6 understreker at med «den sterke rollen det norske storting har i budsjettprosessen, blir betydningen av gode beslutningsgrunnlag og annen styringsinformasjon til Stortinget ekstra viktig.» Som det er gjennomgått i kapittel 4, er det en lang tradisjon for at antall deltakere i arbeidsmarkedstiltak har vært et eget mål i arbeidsmarkedspolitikken, selv om tiltak kun er et virkemiddel for å bistå arbeidssøkere og personer med nedsatt arbeidsevne til å komme tilbake til eller beholde arbeid. I kapittel 4 er det vist til at den sterke styringen på antall tiltaksplasser både kan redusere muligheten til å gi individuelt tilpassede tiltaksplasser og at det er ressurskrevende for etaten å følge opp. Regjeringen vil videreutvikle styringen av arbeidsmarkedstiltakene i en retning som i større grad legger vekt på kvaliteten på tiltaksplassene og resultater for brukerne, og mindre på telling av gjennomførte aktiviteter. Forslaget til en endret styring av arbeidsmarkedstiltakene vil gi NAV-kontoret på statlig side større fleksibilitet til å velge tiltak tilpasset den enkelte brukers behov. Dette kan gi et større rom for lokal tilpasning av tjenesteytingen og hvor kommunale og statlige virkemidler bedre kan ses i sammenheng.

I kapittel 4 er det også vist til at Arbeids- og velferdsetaten bør ha fleksibilitet til selv å kunne velge om avklarings- og oppfølgingstjenester skal utføres av eksterne tiltaksarrangører eller i egenregi. Dette vil bidra til at NAV-kontorene får en mer aktiv rolle overfor arbeidssøkere som har behov for oppfølging.

I kapittel 3 er det redegjort for at Arbeids- og velferdsdirektoratet har satt i gang et arbeid for å forbedre brukeroppfølgingen ved NAV-kontorene. Målet er at unødvendige eller tungvinte arbeidsprosesser skal justeres eller endres, og brukeropplevelsen bedres. Det skal også kartlegges om det er behov for bedre systemstøtte. Den nye oppfølgingsmetodikken skal bidra til økt brukermedvirkning, ansvarliggjøring av og mer aktive brukere, raskere avklaring av brukernes reelle behov, økt arbeidsretting, dialogbasert vurdering og en mindre ressurskrevende oppfølgingsmetodikk. Metodikken vil også kunne bidra til at dokumentasjonskrav blir en integrert del av prosessen overfor bruker og på denne måten vri veileders oppmerksomhet over mot utfallet av brukermøtene.

Den dreining som er beskrevet over med mer overordnede krav fra departementet, herunder endret styring av arbeidsmarkedstiltakene, mer tjenester i regi av NAV-kontorene og en forenklet brukeroppfølging, vil alle være tiltak som gir mer myndighet til NAV-kontorene. Den økte myndigheten vil gi et bedre grunnlag for å få en reell samstyring mellom stat og kommune om NAV-kontorene.

5.3.2 Utvikle ledelse og kompetanse i NAV-kontorene

Økt myndighet og delegasjon til NAV-kontorene vil gi NAV-kontorleder betydelig større ansvar for at den lokale tjenesteproduksjonen møter brukernes og arbeidsgiverens behov, for effektiv ressursutnyttelse og for forbedringer av tjenesteproduksjonen gjennom innovasjon og læring. Lederne i NAV-kontorene må spille en nøkkelrolle i utvikling og tilpasning av tjenester til brukerne lokalt, i disponeringen av bevilgningen fra de to eierne, i utvikling av egne ansatte og av NAV-kontorets relasjon til omgivelsene. Dette stiller høye krav til både ledelsesferdigheter og kompetanse om NAV-kontorets oppgaver og virkemidler.

Ekspertgruppen foreslo å etablere et lederprogram for ledere i NAV-kontoret, f.eks. inspirert av lederutdanningen innenfor utdanning og helse, som kombinerer kompetanseutvikling i ledelse med relevant fagkunnskap. KS har i sin høringsuttalelse gitt uttrykk for at et slikt ledelsesprogram må utvikles i fellesskap mellom KS og Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Utviklingen av ledere ved NAV-kontoret er et felles ansvar for den enkelte kommune og for Arbeids- og velferdsetaten. Arbeids- og velferdsdirektoratet har satt i gang lederutvikling for alle ledere i dialog med KS. I tillegg vurderer direktoratet i løpet av 2016 å etablere et mer intensivt lederutviklingstiltak i samarbeid med eksterne miljøer. Det kan bl.a. være aktuelt å videreføre lederutviklingen i form av et individuelt rettet lederprogram, der den enkelte leder får tilbakemeldinger på sine oppnådde resultater og coaching i arbeidsmetoder for å oppnå resultatforbedring. KS er invitert til å gi innspill til dette arbeidet.

Kompetanse for ansatte

Kompetansen i NAV-kontorene er et ansvar både for Arbeids- og velferdsetaten og kommunene. Fylkesmannen har et særlig ansvar for å legge til rette for kommunenes kompetanseutvikling innenfor sosialtjenestelovens ansvarsområde basert på Arbeids- og velferdsdirektoratet føringer. På fylkesnivå er det utviklet gode samarbeidsrelasjoner mellom NAV Fylke og fylkesmennene. Internt i NAV-kontoret er det leder som er ansvarlig for at medarbeiderne har den rette kompetansen. Gjennom en felles forståelse av kompetansebehovene og felles arbeid om kompetanseheving mellom de to eierne, kan partnerskapet i NAV-kontorene bygge opp under arbeids- og velferdsforvaltningen som en lærende organisasjon. Nedenfor er det gjort rede for både de ambisjonene Arbeids- og velferdsdirektoratet har om kompetanseutvikling og om hvordan det arbeides med kompetanse i dag.

Arbeids- og velferdsdirektoratet opplyser at deres mål er at NAV-kontorets medarbeidere er profesjonelle i betydningen dyktige, pålitelige og kompetente, og at de har en felles og identifiserbar kjernekompetanse, uten at det etableres en egen NAV-profesjon. For å sikre jevn og god kvalitet i tjenestene til brukerne, vil det etter direktoratets vurdering være nødvendig å definere kompetansekrav for å kunne utføre enkelte oppgaver eller for å inneha visse roller.

Det er et mål at alle grunnutdanninger innen helse, sosial og velferd gir kunnskap om arbeids- og velferdsforvaltningens mål, rolle, tjenester og arbeidsmåter – og at utdanninger som er vesentlige rekrutteringsbaser for arbeids- og velferdsforvaltningen har en tydelig forankring i forvaltningens kunnskapsbehov generelt, og arbeidsinkludering mer spesielt. Arbeids- og velferdsdirektoratet vil bruke eksisterende samhandlingsarenaer med universitet- og høyskolesektorene for å oppnå dette.

Arbeids- og velferdsetaten har sentralt utviklet programmer for ulike læringssløyfer (e-læring, veiledningsplattformer mv.) som brukes aktivt. E-læring og veiledningsprogrammene brukes overfor nyansatte og som oppslag og hjelpemidler for mer erfarne medarbeidere. Erfaringen er at læring og kompetanseløp ikke er en lineær prosess med en start og en slutt. Opplæring må implementeres i ordinær drift hvor øvelse og trening er en viktig del av denne. Opplæringen og prosessene rundt dette må eies av NAV-kontorene, men det er viktig at det utvikles støttemateriell som kan brukes lokalt.

Formell kunnskap er relativt enkelt å tilegne seg, men det er i møtet med brukerne og i det daglige arbeidet at denne kunnskapen videreutvikles og foredles, og at reell læring skjer. Dette innebærer at hovedtyngden av læring skjer gjennom ordinært arbeid og refleksjon over/veiledning om dette. Framover vil det være nødvendig å legge mer vekt på refleksjon og veiledning over eget arbeid og hvordan oppgaven neste gang kan løses bedre. Dette krever en problemløsende innstilling og aksept for å feile, og å lære av feilene.

Det er behov for å styrke ferdighetene i veiledning og samhandling med bruker ved både å trekke på formalisert kunnskap og å ta i bruk lokale arenaer for ferdighetstrening i veiledning. For å styrke mulighetene for forbedring gjennom veiledning og egenrefleksjon, har Arbeids- og velferdsdirektoratet innledet et samarbeid med to høyskoler. Ved disse får utvalgte medarbeidere utdanning i veiledningskompetanse. Etter avsluttet utdanning skal disse medarbeiderne være veiledere for sine kollegaer på det enkelte NAV-kontoret gjennom gruppeprosesser eller individuell kollegaveiledning. Dette gir en begrenset kostnad til formalopplæring, samtidig som det øker refleksjons- og kunnskapsnivået hos mange NAV-medarbeidere. Når forvaltningen vinner erfaring med dette tiltaket, kan det være aktuelt å utvide det til flere områder.

5.3.3 Større og mer robuste NAV-kontor

Antall NAV-kontor følger i dag av antall kommuner og i hvilken grad kommunene har valgt å benytte muligheten som lovverket åpner for å etablere interkommunale NAV-kontor. I Prop. 1 S (2015–2016) varslet Regjeringen at den for å utvikle arbeids- og velferdsforvaltningen vurderer hvordan den best kan legge til rette for at NAV-kontorene blir mer robuste. Det ble også vist til at interkommunale NAV-kontor kan være en forløper til større NAV-kontor som følge av kommunereformen, men at det også kan være en mer varig løsning uavhengig av kommunereformen.

Ekspertgruppen anbefalte at det må bli færre NAV-kontor med større kompetansemiljøer som kan jobbe ut mot arbeidsgiverne og dekke naturlige arbeidsmarkedsområder. Arbeids- og velferdsdirektoratet har i høringsuttalelsen til ekspertgruppen gitt en vurdering av at 200 NAV-kontor bør være tilstrekkelig for å dekke naturlige arbeidsmarkedsområder på en kompetent og koordinert måte. Direktoratet uttaler videre at dersom dette ikke kan nås gjennom kommunesammenslåinger, bør en reduksjon i antall NAV-kontor oppnås gjennom interkommunalt samarbeid og at det bør iverksettes tiltak for å stimulere til interkommunalt samarbeid.

Størrelsen på NAV-kontorene varierer i dag mye. Det er i dag om lag 50 NAV-kontor med tre eller færre ansatte, mens om lag 30 NAV-kontor har over 80 ansatte. Når Regjeringen legger opp til mer myndighet til NAV-kontorene med større muligheter til å tilpasse tjenesteytingen lokalt, stiller det som nevnt over større krav til ledelse og kompetanse i NAV-kontorene. Etter Regjeringens vurdering bør NAV-kontorene ha en viss størrelse både for å sikre et fagmiljø som kan utvikle den lokale tjenesteytingen og for å dekke større arbeidsmarkedsregioner.

En kartlegging fra 2014 viste at det var 18 kommuner som har NAV-kontor som er et samarbeid mellom to eller flere kommuner. Arbeids- og velferdsetaten har også etablert tjenesteområder hvor de statlige ressursene for flere NAV-kontor sees i sammenheng, men hvor det fortsatt er NAV- kontoret i den enkelte kommune som er den formelle organisatoriske enheten. Kartleggingen fra 2014 viste 39 slike løsninger i åtte fylker.

Det siste og mest omfattende interkommunale samarbeidet er NAV Værnes hvor fem kommuner samarbeider om drift av NAV-kontoret. Samarbeidet er organisert ved at Stjørdal er vertskommune for kommunene Meråker, Frosta, Tydal og Selbu når det gjelder tjenester etter sosialtjenesteloven. NAV Værnes har igjen inngått en avtale med Arbeids- og velferdsetatens fylkeskontor i Nord-Trøndelag, selv om to av kommunene ligger i Sør-Trøndelag. Bakgrunnen for å inngå samarbeidet var at kontorene i Selbu og i Tydal på grunn av størrelse var sårbare. Ved å etablere samarbeidet forventet kommunene å sikre bedre rettssikkerhet for brukerne, mer effektiv og stabil drift, større fagmiljø og enhetlig forvaltningspraksis. En forutsetning for samarbeidet var at ingen av NAV-kontorene i den enkelte kommune legges ned, men beholdes som avdelingskontor. Dette ble gjort for å sikre brukernes tilgjengelighet, den lokale kunnskapen og nærheten til andre tjenesteytere. Fra arbeidsutvalget i Værnesregionen fattet sitt første vedtak om å utrede et slikt samarbeid til det var fullt ut operativt 1. januar 2016, tok det nær tre år. Blant annet var det et betydelig arbeid for Arbeids- og velferdsetaten å tilrettelegge IKT-systemene slik at NAV-kontoret administrativt fungerte som ett kontor med bl.a. felles oversikt over brukere og resultater. Arbeids- og velferdsdirektoratet har også støttet NAV Værnes med prosjektlederstøtte under etableringen og i tidlig driftsfase.

Regjeringen ønsker å få mer robuste NAV-kontor, og Regjeringen legger til grunn at dette er et viktig hensyn i de drøftinger om kommunesammenslåinger som nå pågår. Regjeringen er også positiv til om dette kan skje gjennom mer interkommunalt samarbeid der det ikke er aktuelt med kommunesammenslåinger. Det er imidlertid de enkelte kommunene som avgjør om det skal etableres samarbeid om NAV-kontorene. De fleste kommuner har erfaring med interkommunalt samarbeid på andre områder og bør kunne trekke på denne erfaringen også for NAV-kontor. Samtidig har Arbeids- og velferdsetaten et administrativt støtteapparat i fylkeskontorer og direktoratet som kan systematisere erfaringer og gi veiledning om hensiktsmessige måter å etablere samarbeidet på. Arbeids- og velferdsdirektoratet har systematisert erfaringene fra bl.a. etableringen av NAV Værnes. Disse erfaringene vil kunne være nyttige både for etablering av større NAV-kontor i sammenslåtte kommuner og ved nye interkommunale løsninger.

Ved opprettelsen av forvaltningsenheter fikk Arbeids- og velferdsdirektoratet en føring fra departementet om at «Den statlige bemanningen på de minste NAV-kontorene (tre eller færre ansatte) opprettholdes». Begrunnelsen var både av distriktspolitiske hensyn og for å sikre et aktivt samarbeid mellom stat og kommune også i små kommuner. Stortinget ble orientert om føringen våren 2007 i St.prp. nr. 67 (2006–2007) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2008 (kommuneproposisjonen).

Arbeids- og velferdsdirektoratet har fulgt føringen om å opprettholde den statlige bemanningen i små NAV-kontor også ved oppgaveendringer eller budsjettendringer etter etableringen av forvaltningsenheter. Små kontorer har imidlertid fått tilført en del oppgaver uten å bli kompensert for dette. Etter direktoratets vurdering har de små kontorene blitt tilført færre nye oppgaver enn de som har blitt trukket ut. Det innebærer at de minste kontorene har blitt relativt bedre bemannet enn de større kontorene.

I 2015 var 153 NAV-kontorer omfattet av bemanningsgarantien, og de hadde en samlet statlig bemanning på drøyt 300 årsverk. Totalt utgjorde bemanningen i disse kontorene om lag 7 pst. av de statlige ansatte i NAV-kontorene. I fylker med mange små kommuner omfattet bindingene både en større andel av de ansatte og av antall NAV-kontor. I Nordland var om lag halvparten av NAV-kontorene omfattet av bemanningsgarantien.

Ekspertgruppen foreslo at bemanningsgarantien avvikles slik at Arbeids- og velferdsetaten kan disponere ressursene mellom kontorene basert på faktisk oppgavemengde og ikke styrt gjennom en garanti.

KS har i sin høringsuttalelse til ekspertgruppens rapport uttalt at forslaget om at minimumsgarantien skal avvikles, må sees i sammenheng med forslaget i rapporten om «færre og større kontorer». Minimumsgarantien er etter KS’ vurdering politiske rammebetingelser som gjør at små NAV-kontorer har mer ressurser enn store NAV-kontorer. KS mener derfor at en organisasjonsendring med såpass store lokale konsekvenser, må ses i sammenheng med større pågående prosesser, som kommunereformen.

Regjeringen vil fjerne den statlige bemanningsgarantien. Det er, som nevnt over, i dag 153 NAV-kontor med til sammen om lag 300 årsverk som er omfattet av garantien. Forslaget legger til rette for at Arbeids- og velferdsetaten kan organisere tjenestene slik at kvaliteten på tjenestene sikres og at brukernes behov møtes. Et viktig element er styrkingen av jobben ut mot arbeidsgiverne og å dekke naturlige arbeidsmarkedsområder.

En statlig bemanningsgaranti slik den er utformet, kan redusere motivasjonen for kommunene til å inngå samarbeid om NAV-kontorene. Både for å stimulere kommunene til samarbeid, og å redusere detaljstyringen av Arbeids- og velferdsetaten, har Regjeringen derfor besluttet å legge til rette for at etaten får større frihet til å disponere sine ressurser i en stadig mer krevende tid. En oppheving av den statlige bemanningsgarantien i små NAV-kontor vil legge til rette for en ressursfordeling i det enkelte fylke som gjør det mulig å bygge sterkere kompetansemiljøer. En oppheving vil ikke endre Arbeids- og velferdsetatens forpliktelser i det lovfestede lokale samarbeidet med den enkelte kommune om NAV-kontoret.

5.3.4 Digitaliseringens betydning for NAV-kontoret

I kapittel 3 er det redegjort for at brukeren i sentrum er en av fem hovedprioriteringer i Regjeringens IKT-politikk og at offentlige tjenester skal framstå sammenhengende og helhetlige for brukerne, uavhengig av hvilke offentlige virksomheter som tilbyr dem.

IKT-samhandlingen i NAV-kontoret er regulert ved at Arbeids- og velferdsetaten og hver enkelt kommune har inngått databehandleravtaler slik at kommunen kan ta i bruk etatens IKT-systemer. Brukere som trenger eller ønsker bistand for å komme i arbeid, skal få vurdert sitt bistandsbehov. Dette er likt for brukerne uavhengig om de søker statlige eller kommunale ytelser. Systemstøtten for vurdering av bistandsbehov er i dag etablert i ARENA, som er et statlig oppfølgingsverktøy. Dersom brukeren søker f.eks. kvalifiseringsprogram, er det etablert tilganger som kun gjelder i det enkelte kontor, dvs. kontorsperret informasjon.

I tillegg har Arbeids- og velferdsetaten inngått databehandleravtaler med de fleste kommuner om å bruke en felles statlig IKT-løsning (Modia) slik at sosialhjelpsbrukerne også kan sende spørsmål om sosiale tjenester via DITT NAV. Modia dekker også behovet for å videreformidle viktige beskjeder fra brukere som ringer kontaktsenteret og som ikke får tak i sin veileder.

Dersom en kommune ikke ønsker inngå databehandleravtale, må det utvikles egne løsninger som blokkerer tjenesten i den enkelte kommune. Brukere vil da miste mulighet til å bruke DITT NAV til sosiale tjenester, og løsningene blir fordyret. NAV-kontorene og kontaktsentrene vil miste muligheten til å få komplett oversikt over hvilke saker brukerne har med arbeids- og velferdsforvaltningen.

I en tidlig fase av NAV-reformen ble det etablert et eget system, personkortet, som ga en samlet informasjon om brukeren, både informasjon fra statlige og kommunale systemer. Personkortet var kun et oppslagsverk, mens saksbehandlingen fortsatt måtte gjøres i de enkelte fagsystemene. Personkortet er nå foreldet, tidkrevende og kostbart å vedlikeholde. 70 kommuner mangler funksjonelt personkort, og av disse er elleve kommuner med over 10 000 innbyggere. Kontorene bruker i dag heller de kommunale og statlige saksbehandlingssystemene for å finne informasjon.

Regjeringen har, for å få fortgang i digitaliseringsarbeidet i offentlig sektor, pålagt statlige virksomheter å ha tettere dialog og samarbeid med kommunesektoren. I den videre utviklingen av IKT-systemene og integrasjonen mellom kommunale og statlige systemer i NAV-kontorene er det viktig å finne samarbeidsformer som legger til rette for felles strategier og utviklingsløp. Arbeids- og velferdsdirektoratet har bl.a. samarbeidsmøter med KS, storbynettverket (de ti største kommunene) og K10-nettverket (IKT-ledere i de ti største kommunene). Arbeids- og velferdsdirektoratet og KS/Kommit har også arbeidet med et felles målbilde for samarbeidet framover. Aktuelle samarbeidsområder kan f.eks. være funksjonalitet som digital søknad, forbedret verktøy for oppfølging av brukere, innsynstjenester og arkivfunksjoner. Det er et siktemål at bruker skal kunne se alle sine saker ved NAV-kontoret gjennom nav.no. Samarbeidet endrer imidlertid ikke at kommunene og Arbeids- og velferdsetaten fortsatt har selvstendig ansvar for personopplysninger og for IKT-utviklingen for sine områder i NAV-kontoret.

For NAV-kontorene vil kommunesammenslåinger, økt interkommunalt samarbeid og ønsket om økt kompetanse i møtet med brukerne forsterke behovet for mer mobile løsninger for medarbeidere. Dette vil kunne bety at lokalisering blir mindre vesentlig når tilgjengelighet for brukerne blir vektlagt i nye systemer og tilpassede tjenester.

5.3.5 Arbeidsrette NAV-kontorene gjennom oppgavebredde og ledermodell

Det følger av arbeids- og velferdsforvaltningsloven at ledelsesmodell og kommunale oppgaver i NAV-kontoret skal avtales i den lokale samarbeidsavtalen. I NAV-evalueringens gjennomgang av prosessen fram mot endelig vedtak av NAV-reformen, har den lokale friheten til å bestemme kommunale oppgaver og ledermodell vært sett på som en konsesjon til kommunene. Denne ble gitt siden reformen brøt med prinsippet som ellers gjelder for kommunene om at de står fritt til å velge intern organisering.

Ifølge Arbeids- og velferdsdirektoratet har i dag 13 pst. av NAV-kontorene minimumsløsningen for kommunale tjenester. Mer enn 40 pst. av NAV-kontorene har bosetting av flyktninger som tjeneste i kontoret. Nærmere halvparten av kontorene har rusoppfølging, introduksjonsordningen og bostøtte tillagt kontoret. I tillegg kommer mer enn 50 øvrige kommunale områder som i varierende grad er tillagt enkeltkontorer.

Ledermodell

Det er få kommuner som har valgt to-ledermodell, men både Bergen og Oslo har dette. I Oslo gjennomføres for øyeblikket et forsøk med én leder i én bydel. Ved én-ledermodell kan lederen enten være kommunal eller statlig. I ¾ av kontorene med én leder er denne statlig ansatt.

Formelt skal kommunale tjenester ut over minimumsløsningen og ledermodell avtales mellom partene, men i praksis har aldri Arbeids- og velferdsetaten motsatt seg kommunale ønsker. Spørsmål om ledermodell eller kommunal oppgavebredde har aldri vært brakt inn for tvisteløsningsnemnda som er etablert for å håndtere konflikter om drift av NAV-kontorene.

Ekspertgruppen har ikke kommet med forslag knyttet til én eller to ledere av NAV-kontoret, men refererer til argumenter for enhetlig ledelse, samtidig som det er referert til at kommunene Oslo og Bergen har trukket fram «forankring, stort oppgavespenn, balanse mellom partene og nødvendig lederfokus som suksesskriterier ved todelt ledelse».

Ved iverksettelsen av NAV-reformen var én-ledermodell anbefalt, og gjennom delegasjonsforskriften ble det lagt til rette for dette. Regjeringens vurdering er at én leder av NAV-kontoret er det beste. Samtidig bør dette oppnås gjennom enighet mellom eierne av NAV-kontoret. Etter Regjeringens vurdering bør det i de kontorene hvor det fortsatt er delt ledelse foretas en vurdering av erfaringene med delt ledelse, og om dette vil være den mest hensiktsmessige ledermodellen også i et NAV-kontor med mer lokalt handlingsrom, slik det legges opp til i denne meldingen.

Oppgavebredde

Ekspertgruppen har ikke kommet med anbefalinger når det gjelder den kommunale oppgavebredden i NAV-kontorene. I drøftingen i rapporten heter det bl.a.: «Fra statlig side har det vært et ønske om mest mulig likt tjenesteinnhold, mens for kommunene har lokale forhold og behov vært styrende i valg av løsninger. Imidlertid er det ingen forskning som gir entydig svar på den beste løsningen. Ekspertgruppen mener derfor at det fortsatt bør være lokal handlefrihet i valg av kommunalt tjenesteinnhold i NAV-kontoret ved at etaten og kommunen kan avtale at også andre kommunale tjenester kan inngå i kontoret. Dette vil etter ekspertutvalgets vurdering også være naturlig med tanke på i større grad å legge til rette for myndige NAV-kontor.»

Arbeids- og velferdsdirektoratet har i høringsuttalelsen tatt til orde for å redusere den kommunale oppgavebredden i NAV-kontorene for å gi kontorene tid til å konsentrere seg om å få folk i arbeid. Direktoratet viser til at en mulig løsning kan være at minimumsløsningen suppleres med en maksimumsløsning. KS har ikke direkte uttalt seg om spørsmålet om oppgavebredde, men viser til NAV-evalueringen der forskningen viser at det ikke har betydning for resultatene om kontorene har et bredt eller smalt tjenestespekter.

Den forrige ekspertgruppen7 (2010) uttalte følgende om oppgavebredde: «Ekspertgruppa ønsker foreløpig ikke en absolutt avgrensning av kommunens oppgaveportefølje til minimumsløsningen. Etter gruppas vurdering kan en slik avgrensing legge for sterke bindinger på kommunene, og skape problemer for små kommuner. Dersom det kan dokumenteres at en bred kommunal oppgaveportefølje virker negativt inn på NAV-kontorenes innsats for å få flere i arbeid og aktivitet, bør det likevel vurderes å gi en klarere avgrensning i arbeids- og velferdsforvaltningsloven om hvilke kommunale tjenester som skal inngå i et NAV-kontor.»

Arbeids- og velferdsdirektoratet har i sin høringsuttalelse vist til ulike erfaringer med bredt oppgavespekter. De skriver bl.a. at et bredt spekter av oppgaver utvilsomt gir NAV-kontorene utfordringer når det gjelder kompetanseutvikling, lederfokus og ikke minst muligheten til å nå hovedmålet for NAV-reformen: «Flere i arbeid og færre på trygd». Direktoratet viser til at tilbakemeldingene fra de ansatte er relativt entydige i retning av at dette er et utfordrende punkt. Forskningen fra reformperioden har derimot ikke kunnet påvise at ulike valg med hensyn til bredt eller smalt kommunalt tjenestespekter har hatt vesentlig betydning for resultatene i NAV-kontoret.

Arbeids- og velferdsetaten har gjennom etableringen av forvaltningsenheter og kanalstrategien flyttet oppgaver og brukerhenvendelser ut av NAV-kontorene for å konsentrere innsatsen til arbeidsrettet individuell veiledning og oppfølging. Kommunale oppgaver i NAV-kontorene med liten grad av arbeidsretting vil gi en større bredde i NAV-kontorets oppgaver og kunne redusere effekten av de endringer Arbeids- og velferdsetaten har gjennomført. For eksempel har flere kommuner som har lagt hele flyktningetjenesten inn i NAV-kontoret erfart at arbeid med bosetting i perioder krever svært mye av NAV-kontoret. Med det antallet som skal bosettes, er det grunn til å tro at kommunenes flyktningetjeneste vil være under betydelig press framover. Dersom flyktningetjenesten inngår i NAV-kontoret, vil det i praksis i betydelig grad kunne bidra til å svekke de arbeidsrettede tjenestene både overfor innvandrere og andre brukergrupper.

Ved forhandlinger om hvilke tjenester som skal ligge til NAV-kontorene vil det kunne oppstå uenighet om hva som er den mest hensiktsmessige tjenestesammensetningen sett fra en samlet organisering av de kommunale tjenestene og Arbeids- og velferdsetatens strategier. Gjennom denne meldingen legges det opp til en sterkere arbeidsretting i NAV-kontorene og at mer av tjenesteutviklingen skal skje lokalt. Mer lokal tjenesteutvikling imøtekommer ønsker mange kommuner har etterspurt. Samtidig kan en for bred kommunal oppgavebredde redusere arbeidsrettingen i NAV-kontorene. Regjeringen mener Arbeids- og velferdsetaten ved reforhandling av de lokale avtalene skal legge mer vekt på at NAV-kontorenes oppgaver bør være klart arbeidsrettede.

5.3.6 Bedre grunnlag for kunnskapsbasert tjenesteutvikling

Ekspertgruppen var opptatt av at økt delegering av myndighet og større faglig handlingsrom for NAV-kontorene til å tilpasse tjenestene til brukernes individuelle behov, stiller krav til at kontorene i større grad enn i dag må utvikles til å bli en lærende organisasjon hvor kunnskap opparbeides og spres på en hensiktsmessig måte. Istedenfor at kvaliteten i tjenestene sikres gjennom detaljert styring, må den ifølge ekspertgruppen sikres ved at NAV-kontoret har kompetente medarbeidere og en organisasjon som legger til rette for kunnskapsutvikling og innovasjon.

Som også ekspertgruppen påpeker, er det betydelige mangler i dagens kunnskapsgrunnlag. Dette framgår også av Meld. St. 7 (2014–2015) Langtidsplan for forskning og høyere utdanning 2015–2024. Et sentralt mål med meldingen var å synliggjøre behov for forskning og høyere utdanning for bl.a. å kunne gi befolkningen mer kunnskapsbaserte offentlige tjenester. Som en oppfølging av Meld. St. 13 (2011–2012) Utdanning for velferd, ble forskningsprogrammet Praksisrettet forskning og utvikling for helse- og velferdstjenestene etablert i 2012 (PraksisVel). Målet var å styrke praksisnær forskning som grunnlag for fag- og tjenesteutvikling og å utvikle utdanningene innenfor fagfeltene. Programmet skal bidra til samarbeid mellom forskning, utdanning, yrkesutøvere og brukere. Fra 2015 er det innlemmet i et nytt stort forskningsprogram: Gode og effektive helse-, omsorgs- og velferdstjenester (HELSEVEL).

I tillegg til forskning i regi av Norges forskningsråd foregår det også betydelig kunnskapsutvikling i regi av forvaltningen selv. Som nevnt i kapittel 3, har Arbeids- og sosialdepartementet i samarbeid med Arbeids- og velferdsdirektoratet startet et arbeid for å få til en mer helhetlig og målrettet prioritering og planlegging knyttet til utvikling av ny kunnskap. Som et ledd i dette arbeidet, er det utarbeidet et dokument om langsiktige prioriteringer av kunnskapsbehov i arbeids- og velferdssektoren og, som en oppfølging av dette, en langsiktig plan for FoU og evaluering i arbeids- og velferdsforvaltningen. I denne planen er det bl.a. identifisert fire tematiske satsingsområder av stor betydning for framtidig utvikling av NAV-kontorenes virksomhet og tjenester. Dette gjelder:

• Arbeidsinkludering som i bred forstand omfatter all innsats i arbeids- og velferdsforvaltningen for å hjelpe mennesker over i jobb i det ordinære arbeidslivet.

• Arbeid og helse, jf. at en stor andel av NAV-kontorets brukere er midlertidig eller varig helt eller delvis ute av det ordinære arbeidslivet på grunn av ulike helseproblemer, samtidig som vi har kunnskap om at arbeid kan være helsefremmende for nettopp mottakere av helserelaterte livsoppholdsytelser fra folketrygden med de mest vanlige diagnosene.

• Interaksjon med brukere, jf. at det er i møte med brukerne at resultatene av NAV-kontorets arbeid oppstår. Som også ekspertgruppen ga uttrykk for, er kvaliteten i brukermøtene avgjørende for brukernes muligheter for tilknytning i arbeidslivet og opplevelse av økt mestring og deltakelse i samfunnet. Brukermøter omfatter her møter i alle kanaler og arenaer fra bruk av nettløsninger til lenger oppfølgingsløp med kontinuerlig og direkte brukerkontakt.

• Innovasjon og læring, jf. at arbeids- og velferdsforvaltningen i tiden framover må evne å drive et målrettet innovasjonsarbeid og utvikle tjenestene og egen organisasjon i tråd med endringene i omgivelsene og innbyggernes behov.

Temaene vil lyses ut som forskningsoppdrag fra Arbeids- og velferdsdirektoratet. Det vil være behov for å iverksette forsøk og ulike former for utprøvinger i tilknytning til disse forskningstemaene slik at forskerne kan bruke disse som kilder til å identifisere kausale effekter. Et forskningsresultat er imidlertid ikke i seg selv et beslutningsgrunnlag. Resultatene må tolkes og gjøres nyttig for forvaltningen. Dette innebærer å koble dem til styringsprosesser i virksomheten og utøvelse av faglig skjønn i oppgaveutførelsen av veiledere på NAV-kontorene.

5.3.7 Forsøk med økt kommunalt ansvar

Regjeringen ønsker å gi mer makt og myndighet til større og mer robuste kommuner, jf. Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner. Regjeringen vil gjennomføre en kommunereform der det tas sikte på å gi kommunene flere oppgaver og styrke velferdstjenestene der folk bor. I denne meldingen forslås to konkrete tiltak hvor kommunene gjennom forsøk gis økt ansvar for tjenester på arbeids- og velferdsromådet.

Forsøk med større lokalt handlingsrom og økt kommunal medvirkning i oppfølging av unge med nedsatt arbeidsevne

Regjeringen vil gjennomføre et forsøk hvor unge med nedsatt arbeidsevne skal få en tettere og mer tilpasset oppfølging fra NAV-kontoret og hvor kommunene også utenfor rammen av NAV-kontoret samtidig får et større ansvar for å bistå i oppfølgingen. Forsøket innebærer styrket oppfølging, videreutvikling av tiltak og økt handlingsrom til NAV-kontoret. Målet med forsøket er å redusere antallet unge ytelsesmottakere og få flere over i utdanning og arbeid, på hel- eller deltid. Unge som målgruppe avgrenses til de under 25 år.

Vi vet at mange unge har sammensatte problemer. I Sintefs evaluering av ordningen med arbeidsavklaringspenger8 pekes det på at mange NAV-kontor ønsker å få etablert tiltak i samarbeid med kommunene, men at det kan være vanskelig å få kommunene til å prioritere dette. For å støtte opp under kommunenes og det lokale NAV-kontorets handlingsrom, og utvikle mer egnede tiltak, vil det lokale NAV-kontoret få stor frihet til å bestemme hvordan de vil bruke midlene. Midlene kan enten nyttes til oppfølging med NAV-kontorets ansatte, andre ansatte i kommunen eller ved bruk av eksterne (arbeidsmarkeds-) tiltak dersom en mener disse er mest egnet. Forsøket skal gjennomføres i kommuner hvor kommunen forplikter seg til å ta et større ansvar for å bistå og skaffe tilveie egnede tiltak i oppfølgingen.

Forsøket skal gi NAV-kontoret større frihet til å utvikle eget tiltaksapparat ut fra brukergruppens sammensetning, brukerbehov og situasjonen på det lokale arbeidsmarkedet. I forsøket vil det være mulig å teste om økte forpliktelser for kommunen og større handlingsrom til NAV-kontoret gir unge stønadsmottakere en bedre samordning og integrering av tjenester og en tettere oppfølging enn de får i dag. Forsøket kan også teste ut om mer lokalt ansvar kan styrke partnerskapet i det enkelte kontor.

Forsøk med kommunalt ansvar for varig tilrettelagt arbeid (VTA)

I forbindelse med behandlingen av Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner er det lagt opp til at det samlede ansvaret for arbeidsmarkedstiltakene fortsatt skal være et statlig ansvar. I sammenheng med kommunereformen, utreder Arbeids- og sosialdepartementet den framtidige ansvarsplasseringen for tiltaket varig tilrettelagt arbeid (VTA), jf. Innst. 333 S (2014–2015). Departementet vil i den forbindelse prøve ut endringer i ansvarsdelingen mellom stat og kommune knyttet til VTA gjennom et forsøk i et mindre antall kommuner. I forsøket vil kommune bli gitt et større ansvar for oppgaver og tiltak knyttet til å gi arbeid til den aktuelle målgruppen. I forsøket skal det vurderes hvordan en overføring av ansvaret for tiltaket til kommunene, kan føre til et bedre tilbud. Berørte kommuner og brukerorganisasjoner vil bli bedt om å komme med innspill i utformingen av forsøket.

5.3.8 To forslag fra ekspertgruppen som ikke følges opp

Ekspertgruppen fremmet bl.a. forslag om både å flytte fylkesmannens veiledningsfunksjon til NAV Fylke og at det bør innføres en felles tariffavtale for NAV-kontorene. Regjeringens vurdering er at den ikke vil ta initiativ til å følge opp disse to forslagene.

Overføre fylkesmannens veiledningsfunksjon til NAV Fylke

NAV-kontoret forholder seg i dag til to ulike enheter på fylkesnivå. Fylkesmannen har ansvar for lovtolkning/klagesaker, tilsyn og skal bistå med faglig veiledning og utvikling og ulike kompetansebidrag. Fylkesmannen har også en tvisteløsningsfunksjon dersom etat og kommune ikke blir enige. Fylkeskontoret i Arbeids- og velferdsetaten skal bistå med veiledning og utvikling i tillegg til styringsfunksjonen.

Ekspertgruppen foreslo at fylkesmannens ansvar for faglig råd og veiledning flyttes til NAV fylke/region. Begrunnelsen var at dette ville gi en mer samlet, koordinert og konsistent rådgivning til NAV-kontoret og at fylkesmannens tilsyns- og klagerolle ville bli klarere.

Hovedpunktene i resonnementet til ekspertgruppen var at:

• NAV-kontoret forholder seg i dag til to ulike enheter på fylkesnivå: fylkesmannen og NAV Fylke

• både på departements- og direktoratsnivå er det faglige ansvaret samlet i én organisasjon

• for NAV-kontorene som i praksis jobber helhetlig, framstår dagens todelte ansvar på fylkesnivå som fragmentert

• det ikke er aktuelt å flytte fylkesmannens klagesaksbehandling og tilsyn til det statlige regionleddet, og heller ikke aktuelt å flytte det statlige styringsansvaret fra NAV fylke til fylkesmannen

• for å utvikle NAV-kontoret til en velfungerende og myndig organisasjon, øker betydningen av en samlet, koordinert faglig støtte utenfra, og muligheten for dette økes dersom råd og veiledning kommer fra ett organ

• fylkesmannens tilsynsfunksjon blir klarere ved at de ikke skal føre tilsyn med enheter de har veiledet

Mens Arbeids- og velferdsdirektoratet er positiv til forslaget om å overføre fylkesmannens ansvar for faglig råd og veiledning til NAV fylke, får forslaget i all hovedsak ikke støtte fra KS og kommunene. Heller ingen fylkesmenn som har sendt inn høringsuttalelser er enig i forslaget. Direktoratet mener at forslaget vil kunne være et viktig bidrag til å underbygge og videreutvikle partnerskapet mellom fylkeskontorene og kommunene. Ved å samle den faglige støtten på NAV fylke vil kompetanseutviklingstiltak kunne få større plass i partnerskapssamtalene. På denne måten kan kommunene ifølge Arbeids- og velferdsdirektoratet bli mer delaktige og få et større eierskap til tilrettelegging av kompetansetiltak.

Motforestillingene fra kommunal side henger for det første sammen med at fylkesmannen har ansvar for tilsyn og veiledning på en rekke av kommunens oppgaver og kjenner kommunenes samlede situasjon godt. Det argumenteres for at dette gir fylkesmannen et bedre utgangspunkt for å gi veiledning og råd med et mer helhetlig perspektiv enn fylkesleddet i arbeids- og velferdsforvaltningen. Kommunene er et selvstendig forvaltningsnivå med selvstendig ansvar for en rekke tjenester, hvor den kommunale delen av NAV-kontoret kun er en del av det totale tjenestetilbudet. For det andre er NAV fylke overordnet instans i den statlige styringslinjen av NAV-kontorene. Særlig KS mener at hvis fylkesleddet i tillegg skal gi råd og veiledning, vil det for ansatte på NAV-kontorene kunne være vanskelig å skille mellom hva som er et nøytralt og velmenende råd, og hva som er pålegg i den statlige styringslinjen.

Statens helsetilsyn ser at det er klare fordeler ved et slikt forslag, men vil samtidig peke på noen bekymringer når det gjelder betydningen av å ivareta kvalitet i sosialtjenesten:

• det er kommunen som har ansvar for å gi nødvendig opplæring til både kommunale og statlige ansatte ved NAV-kontoret som yter tjenester og utfører oppgaver etter sosialtjenesteloven

• en del fylkesmenn melder at kommuner syns det er utfordrende å holde kontroll og fokus på sosiale tjenester i NAV-kontoret fordi de statlige tiltakene og tjenestene og styringslinjene er dominerende

• fylkesmannen har mye kunnskap om svikt og fare for svikt i sosialtjenesten fra tilsyn og klagesaksbehandling som må videreformidles gjennom opplæring og råd til NAV-ansatte og ledelse

Etter departementets vurdering vil en overføring av fylkesmannens veiledningsfunksjon kunne bidra til å redusere likeverdet i samarbeidet om NAV-kontorene, og muligheten til å se NAV-kontorets tjenester i sammenheng med andre kommunale tjenester. Den rollekonflikten NAV fylke kommer i som overordnet ledd i en statsetat og som veileder overfor sin egen samarbeidspartner, kommunen, er også uheldig. Disse argumentene veier alene så tungt at det etter departementets vurdering er tilstrekkelig for ikke å følge opp forslaget fra ekspertgruppen.

Felles tariffavtale for NAV-kontorene

Ansatte ved NAV-kontorene er enten ansatt i kommunen eller i staten, og lønns- og arbeidstidsvilkår er regulert gjennom de respektive tariffavtaler. Både av ekspertgruppen og i evalueringen av NAV-reformen er det trukket fram at det kan være utfordrende for en leder å forholde seg til forskjellige arbeids- og lønnsvilkår for NAV-kontorets ansatte.

Ekspertgruppen mente ulike lønns- og arbeidsvilkår utgjør unødige barrierer for å skape integrerte NAV-kontor. Ekspertgruppen la avgjørende vekt på å redusere kompleksiteten og administrasjonen i NAV-kontoret og tilrådde at partene setter seg sammen med sikte på å etablere en felles avtale. For å oppnå en bedre administrasjon og et bedre arbeidsmiljø på NAV-kontorene, anbefalte ekspertgruppen at KS, Oslo kommune, ansattes organisasjoner og Arbeids- og velferdsetaten går sammen om å etablere en felles tariffavtale for ansatte ved NAV-kontor.

Tariffspørsmål forhandles mellom partene i arbeidslivet. Spørsmålet om en felles tariffavtale på tvers av kommune og stat for NAV-kontoransatte vil måtte kreve en bredere utredning før det ev. kan følges opp mellom partene. Regjeringen vil ikke ta initiativ til en slik utredning før flere av partene uttrykker et klart ønske om at det bør etableres en felles tariffavtale for NAV-kontoransatte.

5.4 Oppsummering

Formålet med NAV-kontoret er å se statlige og kommunale virkemidler i sammenheng for at flest mulig av brukerne skal komme i eller beholde arbeid. Gjennom nær ti år er det høstet erfaring med partnerskapet som en organisatorisk ramme for NAV-kontorene. I sluttrapporten fra NAV-evalueringen er forskernes vurdering at mulighetene i partnerskapet i liten grad er utnyttet av dem som skulle realisere det. Samtidig viser de til at det er vanskelig å si noe absolutt og entydig om hvordan partnerskapet har fungert siden det er et eget partnerskap rundt hvert NAV-kontor.

I dette kapitlet er rammene for det statlig-kommunale samarbeidet i NAV-kontorene, partnerskapet, drøftet. Regjeringen vil legge til rette for å videreutvikle partnerskapet om NAV-kontorene ved å:

• Utvikle en mer felles styringslogikk mellom stat og kommune gjennom å gi mer lokal frihet i gjennomføringen av den statlige arbeids- og velferdspolitikken.

• Utvikle ledelse og kompetanse i NAV-kontorene for å utnytte det rommet som skapes gjennom mer lokal frihet.

• Stimulere til større NAV-kontor både gjennom kommunesammenslåinger og interkommunalt samarbeid for å bygge bredere fagmiljøer og bedre ivareta rettssikkerheten ved NAV-kontorene.

• Øke samarbeidet mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunene om digitalisering av brukermøtene i NAV-kontorene.

• Arbeids- og velferdsetaten skal i reforhandlinger av de lokale avtalene vektlegge at NAV-kontorenes oppgaver bør være klart arbeidsrettede.

• Oppfordre kontorer med delt ledelse til å foreta en vurdering av erfaringene og om ledermodellen er hensiktsmessig i et NAV-kontor med mer lokalt handlingsrom.

• Bedre grunnlaget for kunnskapsbasert tjenesteutvikling i NAV-kontorene gjennom mer forskning og spredning av kunnskap om arbeidsinkludering, arbeid og helse, interaksjon med brukere og innovasjon.

Regjeringen vil videre gjennomføre to forsøk hvor kommunene gis økt ansvar for oppfølgingen av unge med nedsatt arbeidsevne og tiltaket varig tilrettelagt arbeid.