3 Regulering av pensjoner mv. i 2021

3.1 Innledning

Dagens regler for regulering av alderspensjon under utbetaling fra folketrygden ble innført fra 2011 som en del av pensjonsreformen. Pensjonen reguleres med lønnsveksten og fratrekkes deretter en fast faktor på 0,75 prosent. Alderspensjon under utbetaling fra offentlige tjenestepensjonsordninger og privat og offentlig AFP reguleres tilsvarende. Satsene for minste pensjonsnivå og garantipensjon blir regulert med lønnsveksten og deretter justert for effekten av levealdersjusteringen. Uføretrygd reguleres med lønnsveksten. Det samme gjelder for gjenlevende ektefelle og barnepensjon.

Til grunn for den årlige reguleringen ligger forventet lønnsvekst i reguleringsåret, justert for eventuelle avvik mellom forventet og faktisk lønnsvekst de siste to årene. Forventet lønnsvekst i reguleringsåret settes lik anslaget for gjennomsnittlig årslønnsvekst i revidert nasjonalbudsjett. Faktisk lønnsvekst de siste to årene settes til årslønnsveksten for lønnstakere under ett, som går fram av de årlige rapportene «Grunnlaget for inntektsoppgjørene» fra Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU).

Det vises til forskrift 6. mai 2011 nr. 465 om beregning av lønnsveksten som skal benyttes ved regulering av grunnbeløpet og alderspensjon i folketrygden. Forskriften følger som vedlegg 1.

3.2 Endret regulering i 2021

Det ble i budsjettavtalen mellom regjeringspartiene og Fremskrittspartiet om statsbudsjettet for 2021 enighet om at alderspensjon under utbetaling fra folketrygden i 2021 skal reguleres med et gjennomsnitt av pris- og lønnsvekst dersom lønnstakerne anslås å få positiv realvekst, og ikke lavere enn for lønnstakerne dersom realveksten for lønnstakerne anslås å bli negativ.

Videre fattet Stortinget ved behandlingen av Representantforslag 53 S (2020–2021) blant annet følgende vedtak (vedtak 619):

«Stortinget ber regjeringen i forbindelse med trygdeoppgjøret for 2021 legge inn en kompensasjon for trygdeoppgjøret 2020, tilsvarende differansen mellom dagjeldende reguleringsprinsipper og regulering som faktisk gjennomsnitt av lønns- og prisvekst.»

Departementet fremmet 26. mars 2021 Prop. 126 S (2020–2021) om hvordan regjeringen ville følge opp anmodningsvedtakene om pensjon. Som følge av at flere av vedtakene måtte følges opp i forbindelse med gjennomføringen av trygdeoppgjøret 2021 ble det i proposisjonens kapittel 4 gjort nærmere rede for hva som ville bli lagt til grunn for oppfølgingen av disse vedtakene, og proposisjonen foreslo nødvendige bevilgningsendringer for at Arbeids- og velferdsetaten før sommeren skulle kunne utbetale økt pensjon som følge av vedtakene.

Det framgår av proposisjonen at for 2021 vil regjeringen følge opp budsjettvedtaket og vedtak 619 gjennom endringer i forskrift 6. mai 2011 nr. 465 om beregning av lønnsveksten som skal benyttes ved regulering av grunnbeløpet og alderspensjon i folketrygden. Videre heter det at reguleringsfaktoren skal fastsettes slik at pensjonene får en vekst tilsvarende det som er nødvendig for at pensjonene kommer opp på det nivået de ville vært på dersom alderspensjon under utbetaling ble regulert med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst i 2020 og gjennomsnittet av lønns- og prisvekst, men ikke bedre enn lønnsvekst i 2021. I avsnitt 4.1 uttaler departementet at

«Departementet legger videre til grunn at lønnsveksten, som blant annet ligger til grunn for regulering av grunnbeløpet, alderspensjon under opptjening og inngår i reguleringen av alderspensjon under utbetaling, skal følge gjeldende regler. Det vil innebære at man benytter anslaget på inneværende års lønnsvekst fra Revidert nasjonalbudsjett. Fordi faktisk lønnsvekst ikke er endelig fastsatt ved gjennomføring av trygdeoppgjøret, skal det korrigeres for eventuelle avvik mellom antatt og faktisk lønnsvekst i de to foregående år.

Endelig legger departementet til grunn at man for den prisveksten som skal inngå i beregningen av gjennomsnitt av lønns- og prisvekst, kan legge til grunn det anslaget på inneværende års prisvekst som framgår av Revidert nasjonalbudsjett. Prisveksten vil først endelig fastsettes ved årsskiftet. Departementet legger videre til grunn at det skal korrigeres for eventuelle avvik mellom antatt og faktisk prisvekst for det foregående året (korrigering for eventuelle avvik mellom antatt og faktisk prisvekst for det foregående året vil ikke gjelde for første år hvor alderspensjon under utbetaling reguleres med gjennomsnitt av lønns- og prisvekst).»

Ved Arbeids- og sosialkomiteens behandling av proposisjonen, jf. Innst. 356 S (2020–2021), ble det fra et mindretall i komiteen fremmet et forslag om at Stortinget ber regjeringen følge en bereg-ningsmetode for regulering av pensjoner i 2021 og kompensasjon for 2020 basert på faktiske tall fra Det teknisk beregningsutvalg for inntektsoppgjørene (TBU) og ikke basert på gamle anslag. Forslaget fikk ikke flertall i Stortinget. Et flertall i komiteen rådde Stortinget å vedta endringer i statsbudsjettet i tråd med forslagene i Proposisjonen. Bevilgningsendringene ble enstemmig vedtatt i Stortinget 27. april 2021.

Departementet sendte 29. mars 2021 på høring forslag til ny § 3 a i forskrift 6. mai 2011 nr. 465 om beregning av lønnsveksten mv. Høringsfrist var 8. april 2021. Forskriftsendring ble vedtatt ved kongelig resolusjon 30. april 2021, se vedlegg 1.

Departementet vil følge opp vedtak 622 ved å utarbeide høringsnotat og lovproposisjon høsten 2021, slik at et lovforslag om å regulere løpende pensjoner med gjennomsnittet av pris- og lønnsvekst kan bli vedtatt før trygdeoppgjøret 2022.

3.3 Regulering fra 1. mai 2021

3.3.1 Regulering av grunnbeløp og pensjoner

Grunnbeløpet, pensjon under opptjening og øvrige pensjoner under utbetaling reguleres i tråd med gjeldende reguleringsregler.

Ved den årlige reguleringen skal en som nevnt legge til grunn forventet lønnsvekst i reguleringsåret og justere for eventuelle avvik mellom forventet og faktisk lønnsvekst de siste to årene.

Lønnsveksten i 2021 ble i Revidert nasjonalbudsjett anslått til 2,4 prosent.

Som følge av koronapandemien ble trygdeoppgjøret i 2020, som lønnsoppgjørene, gjennomført på høsten. Som følge av dette ble anslaget i Revidert nasjonalbudsjettet for lønnsvekst i 2020 fastsatt før forhandlingene i frontfaget var sluttført. Pandemien gjorde videre anslag på lønnsveksten svært usikker, og med tanke på at tiden som var gått fra fremleggelsen av Revidert nasjonalbudsjett og gjennomføringen av trygdeoppgjøret, ble det besluttet at man skulle fravike bestemmelsen om at revidert nasjonalbudsjetts lønnsvekstanslag skulle legges til grunn for reguleringen i 2020. På bakgrunnen av utviklingen i norsk økonomi og rammen i frontfaget ble det i 2020 lagt til grunn en lønnsvekst på 1,7 prosent ved reguleringen i 2020. Tilsvarende lønnsvekst ble lagt til grunn i regjeringens forslag for statsbudsjett for 2021. Det vises til omtale i Meld. St. 4 (2020–2021) Regulering av pensjoner i 2020 og pensjonisters inntektsforhold punkt 2.2.

Foreløpige nasjonalregnskapstall viser at årslønnen økte med 3,1 pst. i 2020 for økonomien samlet. Nedgangen i sysselsettingen i 2020 kom særlig i yrker og næringer med lavt lønnsnivå, noe som bidro til å endre sammensetningen av lønnstakere og heve det gjennomsnittlige lønnsnivået. TBU har anslått sammensetningseffekten av forskyvninger mellom næringsgrupper til 0,5 prosentenheter i 2020 på årslønnsveksten i lønnsstatistikken. Det foreligger dermed et positivt avvik ett år tilbake i tid på 1,4 prosent som det skal tas hensyn til. Lønnsveksten for 2020 blir imidlertid først endelig fastsatt i 2022 og i tråd med gjeldende regler vil eventuelle avvik mellom anslaget på SSBs nåværende tall inngå i tallgrunnlaget for trygdeoppgjøret i 2022. Ved reguleringen i 2019 ble det lagt til grunn en faktisk lønnsvekst på 3,5 prosent i 2019. Anslaget for 2019 er i TBU-rapporten i 2021 uendret. Det foreligger dermed ikke avvik to år tilbake i tid.

På bakgrunn av vurderinger gjort av NHO, i forståelse med LO, anslås årslønnsveksten i industrien samlet (arbeidere og funksjonærer) i NHO-området til 2,7 pst. i 2021. I privat sektor kom også LO, YS og Virke til enighet innenfor rammen i frontfaget. I revidert nasjonalbudsjett legges det til grunn at sammensettingseffekter vil trekke ned gjennomsnittlig årslønn med om lag 0,3 prosentenheter i år, og at anslaget for årslønnsveksten for økonomien samlet blir 2,4 pst.

På bakgrunn av disse anslagene økes det gjennomsnittlige grunnbeløpet fra 100 853 kroner i 2020 til 104 716 kroner i 2021. Nytt grunnbeløp fra 1. mai 2021 er 106 399 kroner. Det vises til boks 3.2.

Forskrift om grunnbeløp, reguleringsfaktorer, satser for minste pensjonsnivå og satser for garantipensjon i folketrygden fra 1. mai 2021 og virkningstidspunkt for regulering av kravet til minsteinntekt for rett til ytelser etter folketrygdloven kapitlene 4, 8, 9 og 14, ble fastsatt ved kongelig resolusjon 21. mai 2021. Denne forskriften følger som vedlegg 2.

Boks 3.4 viser et eksempel på månedlig alderspensjon for gifte personer med pensjon over minste pensjonsnivå, og boks 3.5 viser et eksempel på alderspensjon for enslige personer med minste pensjonsnivå.

3.3.2 Regulering av alderspensjon under utbetaling i 2021

Som nevnt under punkt 2 skal alderspensjon under utbetaling fra folketrygden i 2021 reguleres med et gjennomsnitt av pris- og lønnsvekst dersom lønnstakerne anslås å få positiv realvekst, og ikke lavere enn for lønnstakerne dersom realveksten for lønnstakerne anslås å bli negativ. Samlet innebærer dette at løpende pensjoner skal reguleres med gjennomsnitt av pris- og lønnsvekst, men ikke høyere enn lønnsveksten.

Videre skal det legges inn en kompensasjon for trygdeoppgjøret 2020, tilsvarende differansen mellom dagjeldende reguleringsprinsipper og regulering som faktisk gjennomsnitt av pris- og lønnsvekst.

For å beregne reguleringen av løpende pensjoner og minstenivåer for 2021, gjøres det en skyggeberegning for å se hvilken regulering pr. 1. mai 2020 og 1. mai 2021 man ville fått dersom regulering med gjennomsnitt av pris- og lønnsvekst hadde blitt innført allerede fra 2020. Reguleringen fra 1. mai 2021 skal være slik at nivået pr. 1. mai 2021 kommer opp på samme nivå som det ville vært på dersom regulering med gjennomsnitt av pris- og lønnsvekst ble innført fra 2020, se boks 3.1. Departementet viser til at lønnsveksten i 2020 og prisveksten i 2021 først er endelig fastsatt i 2022. Departementet viser videre til at gjennomføringen av reguleringen av alderspensjon i 2021 legger til rette for at alderspensjon under utbetaling i 2022, i tråd med Stortingets vedtak 622, kan reguleres med et gjennomsnitt av lønns- og prisvekst, der det etter etablerte regler korrigeres for ev. avvik mellom antatt og faktisk lønnsvekst opptil to år tilbake i tid, og tilsvarende korrigering for prisveksten ett år tilbake i tid. Dersom årets regulering skal skille mellom hvor stor del av veksten i grunnbeløpet som stammer fra lønnsveksten i 2020, vil dette også ha innvirkningen på reguleringen i 2022. Departementet mener derfor at de tallene som er benyttet 2021, for å møte Stortingets vedtak om regulering av trygdeoppgjøret i 2020 som om det var regulert med gjennomsnitt av lønn og pris, er de eneste riktige på nåværende tidspunkt.

Endret regulering til et gjennomsnitt av pris- og lønnsvekst gjelder regulering av løpende alderspensjon fra folketrygden, alle ytelser fra lovfestede offentlige tjenestepensjonsordninger som i dag reguleres med et fast fratrekk på 0,75 prosent, satsene for minste pensjonsnivå og satsene for garantipensjon, ytelser etter lov 16. desember 2011 nr. 60 om pensjonsordning for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer, de gamle krigspensjonslovene (lov 13. desember 1946 nr. 21 om krigspensjonering for militærpersoner, lov om 13. desember 1946 nr. 22 krigspensjonering for hjemmestyrkepersonell og sivilpersoner), lov 12. desember 1958 nr. 10 om yrkesskadetrygd og forskrift 23. august 2013 nr. 1006 om pensjonsordning for sametingsrepresentanter.

Den endrede reguleringen gjelder alle som mottar pensjon ved reguleringen i 2021. Reguleringen differensieres ikke ut fra om den enkelte mottok løpende alderspensjon i 2020 eller ikke.

Alderspensjonens minstenivå ytes til personer med ingen eller lav pensjonsopptjening. Minstenivået avhenger av vedkommendes sivilstatus og eventuell ektefelles pensjons- og inntektsforhold og ytes etter fem ulike satser etter folketrygdloven kapittel 19 (gammel alderspensjon). Etter folketrygdloven kapittel 20 (ny alderspensjon) ytes det garantipensjon etter høy og ordinær sats. Nye minstesatser fra 1. mai 2021 fremkommer av boks 3.3.

3.3.3 Økt minste pensjonsnivå til enslige pensjonister

Det ble i Stortingets budsjettvedtak 16. desember 2020, i tråd med i budsjettavtalen mellom regjeringspartiene og Fremskrittspartiet om statsbudsjettet for 2021, besluttet å øke minste pensjonsnivå til enslige minstepensjonister med 5 000 kroner med virkning fra 1. juli 2021. Dette er fulgt opp i forskrift om grunnbeløp om reguleringsaktorer, satser for minste pensjonsnivå mv., fastsatt ved kongelig resolusjon 21. mai 2021.

Videre ble det i anmodningsvedtak og ved behandlingen av Dok. 8:53 S (2020–2021), se punkt 2, vedtatt å øke minste pensjonsnivå til enslige minstepensjonister med 4 000 kroner med virkning fra 1. mai 2020. Denne økningen ble fulgt opp med en satsøkning i forskrift om grunnbeløp om reguleringsfaktorer, satser for minste pensjonsnivå mv., fastsatt ved kongelig resolusjon 30. april 2021. Økningen på 4 000 kroner inngår i grunnlaget for oppregulering av denne særskilte satsen med virkning fra 1. mai 2021.

3.4 Drøftinger med organisasjonene om tallgrunnlaget

Tallgrunnlaget for beregning av lønnsveksten som benyttes ved regulering av grunnbeløpet og pensjoner, skal gjennomgås og drøftes med pensjonistenes, de funksjonshemmedes og arbeidstakernes organisasjoner før samlet lønnsvekst fastsettes. Dette følger av forskrift 6. mai 2011 nr. 465 om beregning av lønnsveksten som skal benyttes ved regulering av grunnbeløpet og alderspensjon i folketrygden § 4.

Drøftingsordningen er ytterligere formalisert i avtale av 28. november 2014 mellom regjeringen og pensjonistenes, de funksjonshemmedes og arbeidstakernes organisasjoner om regulering av folketrygdens grunnbeløp og pensjoner. Avtalen regulerer formålet med drøftingene, hvilke organisasjoner som skal representeres på møtene, antall møtedeltagere fra hver organisasjon og gjennomføringen av møtene. Det vises til vedlegg 3.

Det følger av avtalen at formålet med drøftingene, så langt det er mulig, er å sikre en felles forståelse mellom partene om forutsetningene som skal legges til grunn for reguleringen. Partene skal også vurdere om det foreligger særlige forhold som har påvirket lønnsutviklingen for enkeltgrupper, og om effekten av dette skal holdes utenfor ved fastsettingen av lønnsveksten.

Etter at tallgrunnlaget er drøftet med organisasjonene, fastsetter Kongen, med hjemmel i folketrygdloven §§ 1-4, 4-4, 19-14 og 20-18, reguleringsfaktorer og satser for minste pensjonsnivå.

Pensjonistforbundet (SAKO-samarbeidet1), Seniorsaken, Forsvarets seniorforbund, Landsforbundet for offentlige pensjonister, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Samarbeidsforumet av Funksjonshemmedes organisasjoner, Landsorganisasjonen i Norge (LO), Unio, Yrkesorganisasjonens Sentralforbund (YS) og Akademikerne deltar i drøftingsmøtene. Finansdepartementet er også representert. Arbeids- og sosialministeren leder møtene.

I forkant av selve drøftingsmøtene ble det 9. april 2021 avholdt et digitalt møte mellom organisasjonene og Arbeids- og sosialdepartementet hvor rapporten «Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2021» fra Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene ble gjennomgått. Protokollen fra møtet følger som vedlegg 4. Det ble videre avholdt et nytt møte 12. mai 2021 for å gjennomgå tallgrunnlaget for regulering av alderspensjon under utbetaling i 2021. Referat fra dette møtet følger som vedlegg 5.

Drøftingsmøtene ble gjennomført digitalt 19. og 20. mai 2021. Det ble slått fast at anslaget for lønnsveksten i 2020 i revidert nasjonalbudsjett er 3,1 prosent Det ble også konstatert at faktisk lønnsvekst for 2019 er beregnet til 3,5 prosent. Det foreligger dermed et positivt avvik på 1,4 prosent et år tilbake i tid som skal hensyntas, og det foreligger ikke avvik to år tilbake i tid. Det forelå ikke «særlige forhold» som skulle hensyntas ved beregningen av lønnsveksten.

Det var ikke uenighet om dette tallgrunnlaget. Flere organisasjoner ga uttrykk for at de er uenige i måten den særskilt lønnsveksten beregnes på. Forsvarets seniorforbund og Akademikerne har hver sin protokolltilførsel. Pensjonistforbundet og SAFO ba om en særskilt protokoll. Med bakgrunn i korrigering av avvik mellom anslått og faktisk lønnsvekst opptil to år tilbake i tid, viser departementet til at endelig lønnsvekst for 2020 først vil være klar i 2022. Lønnsvekst for 2020 kan bli både lavere og høyere enn det som framgår av TBUs rapport i 2021. Departementet mener derfor at de tallene som er benyttet 2021, for å møte Stortingets vedtak om regulering av trygdeoppgjøret i 2020 som om det var regulert med gjennomsnitt av lønn og pris, er de eneste riktige på nåværende tidspunkt.

Protokollen fra møtene følger som vedlegg 7. Pensjonistforbundet og SAFO sin protokoll følger som vedlegg 8.