8 Minste pensjonsnivå og lavinntekt blant alderspensjonistene
Som nevnt innledningsvis har Stortinget i vedtak 616 bedt regjeringen om at den årlige meldingen til Stortinget om regulering av pensjoner og pensjonisters inntektsforhold rapporterer om utviklingen i antall mottakere av minste pensjonsnivå, samt utviklingen i lavinntekt blant alderspensjonistene.
Ved utgangen av 2020 var det 138 200 minstepensjonister blant alderspensjonistene. Den langsiktige trenden er at antall personer som mottar minste pensjonsnivå er fallende. Siden 2011 har andelen minstepensjonister falt fra 24 prosent til 14 prosent av alle alderspensjonistene, se tabell 8.1.
Minstepensjon kan ikke tas ut før 67 år. For å kunne ta ut alderspensjon før 67 år kreves det at opptjeningen er tilstrekkelig høy for at pensjonsnivået ved 67 år minst tilsvarer minste pensjonsnivå for enslige. Uttak av alderspensjon fra 62 år har gitt flere pensjonister og derfor isolert sett bidratt til en lavere andel med minstepensjon slik det måles her de første årene etter 2011.
Minstepensjonsnivået ble i årene 2011–2015 regulert med G-veksten og deretter justert for effekten av levealdersjusteringen ved 67 år. Dette ga en gunstigere regulering for mottakere av minste pensjonsnivå i årene 2010–2020 sammenlignet med alderspensjonister med høyere pensjon. Fra 2015 til 2016 økte andelen med minste pensjonsnivå noe, som følge av en økning i minste pensjonsnivå for enslige og grunnpensjon for gifte og samboende. Økningen er isolert sett anslått å øke antallet med minstepensjon med 26 000 nye minstepensjonister. I 2019 ble minstesatsene hevet ytterligere og denne økningen er anslått å gi 12 000 nye minstepensjonister.
I 2021 fattet Stortinget vedtak 525 og 620, om å øke minste pensjonsnivå, særskilt sats enslige med 4000 kroner. I budsjettavtalen mellom regjeringspartiene og Fremskrittspartiet om statsbudsjett 2021, ble det også enighet om å øke minste pensjonsnivå for enslige med 5000 kroner fra 1. juli 2021. Det er ventet at antallet minstepensjonister vil stige som følge av vedtakene.
Tabell 8.1 Antall og prosentandel minstepensjonister ved utgangen av året
2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | |
|---|---|---|---|---|---|
Antall | |||||
Kvinner | 137 814 | 133 174 | 124 456 | 125 901 | 118 083 |
Menn | 20 783 | 21 037 | 20 193 | 20 938 | 20 164 |
Totalt | 158 597 | 154 211 | 144 649 | 146 839 | 138 247 |
Prosentandel | |||||
Kvinner | 29,8 | 28,2 | 25,9 | 25,6 | 23,5 |
Menn | 4,8 | 4,7 | 4,4 | 4,5 | 4,2 |
Totalt | 17,7 | 16,8 | 15,4 | 15,3 | 14,1 |
Med minstepensjonist menes her alderspensjonister over 67 år som mottar den garanterte minste alderspensjonsytelsen fra folketrygden, såkalte minste pensjonsnivå. For mottakere av AFP i privat sektor, medregnes den livsvarige delen av AFP-ytelsen i den samlede pensjonen ved vurdering om den enkelte regnes som minstepensjonist. For alderspensjon beregnet etter nye opptjeningsregler har beregnet minste pensjonsnivå byttet navn til garantipensjon. Dette gjelder delvis for årskullene 1954–1962 og fullt ut for årskull født etter 1962 som mottar en minsteytelse fra 2021 og senere.
Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet
Tabell 8.1 illustrerer den fallende andelen som mottar minste pensjonsnivå. Den viser også at det er store kjønnsforskjeller blant mottakerne av minste pensjonsnivå. Den fallende andelen kan dels forklares ut fra at yngre årskull har høyere opptjening til alderspensjon. I ny opptjeningsmodell avkortes ikke garantipensjonen fullt ut mot opptjent inntektspensjon, og de aller fleste som har jobbet noe eller fått omsorgsopptjening vil få en høyere pensjon enn garantipensjonsnivået.
Kvinner utgjør majoriteten blant de som mottar minste pensjonsnivå. I 2011 var andelen kvinnelige alderspensjonister med minste pensjonsnivå 39,8 prosent, mens i 2020 var andelen redusert til 23,5 prosent. Andelen mannlige alderspensjonister med minste pensjonsnivå har også falt siden 2011, men reduksjonen har ikke vært like stor, kun 2,6 prosentpoeng, og andelen mannlige alderspensjonister med minste pensjonsnivå var i 2020 på 4,2 prosent.
Reduksjonen i antall mottakere av minste pensjonsnivå skyldes primært at yngre kvinnelige alderspensjonister har mer opptjening til pensjon sammenlignet med de eldre årskullene. Det illustreres tydelig ved å undersøke forskjellen mellom yngre og eldre årskull.
Blant kvinnelige alderspensjonister som var 85 år og eldre, faller 43,3 prosent inn under definisjonen minstepensjonist. For menn i tilsvarende aldersgruppe var andelen 9,3 prosent. For kvinnelige alderspensjonister i aldersgruppen 67–69 år var den samme andelen 5,2 prosent, se figur 8.1.
Figur 8.1 Andel minstepensjonister av alle alderspensjonister. Kjønn og alder. Desember. 2020
Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet
Dersom beregnet alderspensjon er lavere enn satsen for minste pensjonsnivå gis det ulike tillegg i alderspensjonen, og en mottaker kan få flere tillegg. Tilleggene som ytes er «pensjonstillegg», «særtillegg», «individuelt minstenivåtillegg» og «minstenivåtillegg for pensjonistpar». Figur 8.2 viser utviklingen i antall mottakere av de ulike tilleggene som gis til alderspensjonen.
Figur 8.2 Tillegg med utgangspunkt i minste pensjonsnivå. Antall. Desember 2011- 2020.
De aller fleste av mottakerne av tilleggene inngår som minstepensjonister i statistikken, men det er noen unntak. Alderspensjonister som utelukkende mottar tillegg for pensjonistpar vil ikke være omfattet. Noen mottakere av pensjonstillegg kan få en alderspensjon som overstiger minstenivået på grunn av uttakstidspunkt og regulering. De vil i slike tilfeller ikke regnes som minstepensjonister. En annen årsak kan være mottak av AFP i privat sektor, ettersom det er summen av alderspensjon og AFP i privat sektor (utenom kompensasjonstillegg) som avgjør om den enkelte regnes som minstepensjonist.
Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet
Særtillegg ytes til mottakere født i 1943 eller tidligere som er omfattet av gammel ordning, og det var 69 000 som mottok dette tillegget i 2020. Antall mottakere av særtillegg har siden 2011 og fram til utgangen av 2020 blitt redusert med om lag 60 prosent.
Pensjonstillegg gis ved førstegangsbehandling av alderspensjonen og avhenger av sivilstatus og eventuelt ektefelles pensjon. I perioden har det vært en økning i antall mottakere, og ved utgangen av 2020 var det 63 000 personer som mottok pensjonstillegg.
Individuelt minstenivåtillegg ytes dersom nivået på alderspensjonen faller under minstenivået etter førstegangsbehandling, for eksempel ved regulering av pensjoner eller ved endringer av sats. Utviklingen i antall mottakere av individuelt minstenivåtillegg har hatt en varierende utvikling i perioden, men hovedtrenden er at antall mottakere er fallende. Reduksjonen kan forklares ut fra at yngre kull har høyere opptjening til pensjon mens økningen i antall kan forklares ut fra hevingene av satsene i 2015, 2016 og 2019. Individuelt minstenivåtillegg er det tillegget som ytes til flest mottakere av minste pensjonsnivå.
Antall mottakere av minstenivåtillegg for pensjonistpar har hatt en svak nedgang, og har ellers holdt seg stabilt gjennom perioden. Ytelsen gis for å oppfylle garantien om at pensjonistpar samlet sett ikke skal ha en pensjonsutbetaling under dobbel såkalt ordinær sats.
Figur 8.3 viser utviklingen i lavinntekt blant alderspensjonistene. Lavinntekt er her målt ved den såkalte EU-skalaen hvor lavinntekt er definert som et beløp som tilsvarer 60 prosent av medianinntekten i hele befolkningen.
Figur 8.3 Andel med lavinntekt blant alderspensjonistene. Prosent.
Kilde: Statistisk Sentralbyrå
Andelen med lavinntekt blant alderspensjonister over 67 år har vært svakt fallende siden pensjonsreformen. I 2019 var 11 prosent av alderspensjonistene over 67 år definert som å ha lavinntekt. Andelen er klart høyere dersom vi kun ser på alderspensjonister som mottar minste pensjonsnivå. Her har andelen vært svakt stigene fra pensjonsreformen og andelen var 36 prosent i 2019.