Del 3
Kvalitetsutvikling, kompetanseutvikling og samarbeid i skolen

Innledning

Resultater fra blant annet Elevundersøkelsen og internasjonale undersøkelser viser nedgang i læringsresultater, mindre motivasjon og trivsel, og mer mobbing. Del 2 av meldingen beskriver hvilke hovedgrep regjeringen vil gjøre for å snu denne negative utviklingen. Det er de ansatte i skolen som står nærmest elevene, og som kan gi dem mer praktisk, aktiv og relevant undervisning. Del 3 handler om grepene som skal legge til rette for at lærere, skoleledere og andre ansatte skal ha et godt tilbud om kompetanseutvikling, til bedre verktøy i arbeidet med bedre læring og trivsel og om den viktige rollen laget rundt elevene og læreren har for at skolen skal løse sitt oppdrag.

Del 3 består av tre kapitler:

• Kapittel 8 beskriver utfordringer ved dagens kvalitetsvurderingssystem og hvordan regjeringen vil utvikle et nytt system for kvalitetsutvikling med nye prøver og undersøkelser som skal erstatte dagens prøver. Kapitlet beskriver også endringer på vurderingsfeltet.

• Kapittel 9 handler om profesjonsfaglige læringsfellesskap og et nytt system for kompetanse- og karriereutvikling.

• Kapittel 10 viser hva regjeringen vil gjøre for å styrke laget rundt eleven og legge bedre til rette for tverrfaglig og tverrsektorielt samarbeid.

Utgangspunktet for del 3 er at Norge går inn i en tid med færre i yrkesaktiv alder bak hver pensjonist. Veksten i inntektene på statsbudsjettet forventes å avta markert, mens veksten i utgiftene fortsetter å øke. At alle elever opplever mestring, tilhørighet og lærer godt er avgjørende for at flere deltar i arbeidslivet. En god skole er viktig for å utdanne fagfolkene og kompetansen Norge trenger framover. Samtidig merker skoler og kommuner allerede større konkurranse om arbeidskraft og strammere budsjetter. Også i skolen må vi se på hvordan vi kan organisere arbeidet på en bedre måte, for å bruke de store ressursene best mulig. Bedre samarbeid, sterke profesjonsfaglige fellesskap, tillit til de som skal løse oppgavene, mer støtte og kompetanseutvikling er noen sentrale stikkord for del 3 av meldingen.

Denne meldingen handler i hovedsak om 5.–10. trinn. Mange av utfordringene og tiltakene beskrevet i del 3 har imidlertid en bredere tilnærming og gjelder for hele grunnskoleløpet.

8 Kvalitetsutvikling i skolen

De negative utviklingstrekkene i elevenes læringsresultater og skolemiljø må snu. For å lykkes med dette, kreves det et systematisk arbeid med å utvikle kvaliteten på alle nivåer i skolen. Regjeringen vil videreutvikle dagens kvalitetsvurderingssystem slik at det legger bedre til rette for kvalitetsutvikling på alle nivå i skolen.

Stortinget vedtok i 2003 å innføre et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem for grunnopplæringen (NKVS). Systemet består av ulike prøver, undersøkelser og verktøy som gir kunnskap om blant annet elevenes læringsutbytte, gjennomføring og læringsmiljø. Dette kunnskapsgrunnlaget og disse verktøyene brukes av alle nivåer i skoler til å utvikle kvaliteten på opplæringen.

Det har vært ulike oppfatninger og mye debatt rundt kvalitetsvurderingssystemet etter at det ble innført på midten av 2000-tallet. Det har særlig vært diskusjoner om de nasjonale prøvene og de internasjonale undersøkelsene. Dette har for eksempel handlet om hvilke fag og ferdigheter prøvene måler, kvaliteten på prøvene, offentliggjøring av resultater og hvordan prøvene påvirker skolenes arbeid.

Norsk skole har endret seg mye siden kvalitetsvurderingssystemet ble utviklet. Da systemet ble innført, fantes det lite systematisk informasjon om elevenes læringsmiljø, læringsutbytte og læringsressurser. I dag finnes det langt flere kilder til kunnskap om tilstanden og utviklingen i skolen. Kommunene og fylkeskommunene har også fått en tydeligere rolle og ansvar for kvalitetsutviklingen. I 2020 tok skolene i bruk det nye læreplanverket LK20/LK20S, som endret rammene for skolens innhold.

Regjeringen satte i 2022 ned et partssammensatt utvalg som har gjennomgått kvalitetsvurderingssystemet, med sikte på å blant annet redusere omfanget av prøver og tester i skolen. Som en del av dette arbeidet har Kvalitetsutviklingsutvalget også vurdert endringer i dagens nasjonale prøver, i tråd med Hurdalsplattformen.

Figur 8.1 gir en oversikt over obligatoriske og frivillige prøver, verktøy og datakilder i kvalitetsvurderingssystemet utviklet av nasjonale myndigheter. Den viser også hvem som er målgrupper for de ulike prøvene, verktøyene og datakildene.1

Forstørr bilde

Kilde: NOU 2023: 1, s. 76.

8.1 Utfordringer med dagens kvalitetsvurderingssystem

Kvalitetsutviklingsutvalget mener at dagens kvalitetsvurderingssystem er omfattende. Det er ikke er tydelig hva som inngår i systemet og hvordan de ulike elementene henger sammen.2 Det finnes mye kunnskap og informasjon, men for lite tid, kompetanse og kapasitet til å ta kunnskapen i bruk. Dagens system oppleves som mer orientert mot styring og kontroll enn kvalitetsutvikling.

Utvalget foreslår et nytt system for kvalitetsutvikling som tar utgangspunkt i skolehverdagen. Systemet skal bidra til likeverdighet i opplæringen, samarbeid og tillit mellom aktørene og bedre samspill mellom lærere og elever. Det nye systemet forutsetter strukturer og prosesser for samarbeid og dialog, god ledelse på alle nivåer, relevant kompetanse på alle nivåer og et bredt kunnskapsgrunnlag. Systemet skal være likeverdig for den norske og den samiske skolen, og systemet skal fremme elevmedvirkning.

Videre mener utvalget det er behov for å tydeliggjøre forventninger og krav til samarbeid og dialog mellom skolene og kommunene. Et forslag er å forskriftsfeste at det skal gjennomføres kvalitetsdialoger mellom kommunen som lokal skolemyndighet og skolene. Utvalget kommer også med flere forslag for å styrke kompetanse om kvalitetsutvikling og ledelse av lokale kvalitetsutviklingsprosesser.

Et forslag er å avvikle dagens nasjonale prøver og utvikle nye læringsstøttende prøver som skal gi informasjon om elevenes grunnleggende ferdigheter til bruk i det faglige-pedagogiske arbeidet. Utvalget mener dagens nasjonale prøver oppleves i for liten grad som en støtte til lærernes faglige-pedagogiske arbeid. De peker på at prøvene i dag har et dobbelt formål som er problematisk. Prøvene skal både gi informasjon som støtte til lærerens underveisvurdering, og i tillegg styringsinformasjon til kommunen og nasjonale myndigheter. Det er krevende å oppfylle begge disse formålene på en god måte i en og samme prøve.

Utvalget foreslår også å erstatte dagens Elevundersøkelse med en ny skolemiljøundersøkelse. De vurderer at dagens Elevundersøkelse ikke møter skolenes og lokale skolemyndigheters behov i tilstrekkelig grad. Elevundersøkelsen blir oppfattet som for lang, og språket i undersøkelsen er for lite tilpasset elevene. Dette kan føre til at elevene misforstår eller mister motivasjonen for å svare underveis i undersøkelsen, noe som igjen kan påvirke hvor gyldig og pålitelig resultatene fra undersøkelsen er.

Kunnskapsdepartementet har arrangert tre høringskonferanser om utvalgets forslag og gjennomført en offentlig høring av hovedinnstillingen NOU 2023: 27 Et nytt system for kvalitetsutvikling.

I høringen var det bred støtte til forslaget om å utvikle et nytt system for kvalitetsutvikling, og flere trakk fram skiftet fra kvalitetsvurdering til kvalitetsutvikling som positivt. Blant de som ga delvis støtte eller kommentarer, var det flere som etterlyste en tydeligere beskrivelse av hva det nye systemet skal være.

Høringen viser at det er delte meninger om forslaget om å avvikle de nasjonale prøvene. En del kommuner er bekymret for å miste et viktig informasjonsgrunnlag de benytter til kvalitetsutvikling i dag. På den andre siden er lærerorganisasjonene positive til en avvikling, og innføring av nye læringsstøttende prøver. Utdanningsdirektoratet har tidligere redegjort for utfordringene med det doble formålet, og holder fast ved dette i høringen. De viser til at mange som bruker prøvene synes det er vanskelig å forstå hva prøvene måler og hvordan resultatene skal brukes.

Det er stor enighet om behovet for en ny skolemiljøundersøkelse i høringen. Det er bred støtte til å korte ned undersøkelsen, å gjøre den bedre tilpasset elevene, og til å forsøke å endre den slik at den kan gi mer informasjon samtidig som elevenes personvern ivaretas.

8.2 Et nytt kvalitetsutviklingssystem

Regjeringen støtter den overordnede problembeskrivelsen fra utvalget og vil videreutvikle dagens kvalitetsvurderingssystem til et system som skal legge bedre til rette for kvalitetsutvikling på alle nivåer i skolen. Utviklingen av et nytt system skal skje i nær dialog med partene i skolen.

Denne delen beskriver først overordnet mål og retning for et nytt system for kvalitetsutvikling i skolen. Deretter beskrives konkrete endringer i prøvene og Elevundersøkelsen. Videre beskrives også kvalitetsutvikling i samisk skole, og til slutt hvordan et nytt system skal legge bedre til rette for lokale kvalitetsutviklingsprosesser.

Et viktig prinsipp som ligger til grunn for et nytt system er at kommunen og fylkeskommunen skal holde vedlike og heve kvaliteten i grunnskoleopplæringen og videregående opplæring.3 De må sørge for at skolene jevnlig vurderer i hvilken grad organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen medvirker til å nå målene for opplæringen. Kommunestyret og fylkestinget skal minst en gang i året få informasjon om læringsmiljøet, læringsresultatene og gjennomføringen i opplæringen.

Et nytt kvalitetsutviklingssystem skal fremme elevenes læring, trivsel og utvikling, i tråd med mål og rammer gitt i opplæringsloven med forskrifter, inkludert læreplanverket og øvrige mål for skolen. Skolens verdigrunnlag og brede mandat om danning og utdanning, slik det er beskrevet i overordnet del av læreplanverket, skal ligge til grunn for arbeidet med kvalitetsutvikling.

Overordnet del av læreplanverket er tydelig på at lokale skolemyndigheter, skoleledere, lærere og andre ansatte har et felles ansvar for å legge til rette for god utvikling i skolen. Skolen skal være et profesjonsfaglig fellesskap der lærere, ledere og andre ansatte samarbeider om å utvikle kvaliteten i skolen. Det nye kvalitetsutviklingssystemet skal støtte dette samarbeidet og bidra til dialog og tillit.

Systemet skal inneholde prøver, undersøkelser og datakilder som til sammen gir et bedre grunnlag for dialog og samarbeid om videreutvikling av praksis. Disse verktøyene skal bidra til at skoler, lokale skolemyndigheter og nasjonale utdanningsmyndigheter kan ta gode og informerte valg og gjøre prioriteringer. De ulike prøvene, undersøkelsene og datakildene må være oppdaterte, relevante og brukervennlige. Kunnskapsgrunnlaget fra kvalitetsutviklingssystemet må ses i sammenheng med erfaringsbasert kunnskap og andre aktuelle kunnskapskilder.

Det skal bli bedre sammenheng mellom de ulike prøvene og verktøyene som brukes i arbeidet med kvalitetsutvikling. Det er for eksempel viktig at prøvene som måler elevenes læring henger sammen med skolemiljøundersøkelser som gir informasjon om trivsel og læringsmiljø. Dette vil gi et mer helhetlig bilde av elevenes skolehverdag og læringsutbytte, som igjen gir bedre grunnlag for refleksjon i profesjonsfellesskapet og dialog om kvalitetsutvikling i skolen.

Skolen har et bredt mandat, mens dagens kvalitetsvurderingssystem legger vekt på noen fag og ferdigheter. Det som måles får oppmerksomhet og kan på den måten bidra til å avgrense eller dreie skolens mandat i en bestemt retning. Hvis kvantitative kilder som nasjonale prøver og internasjonale undersøkelser tillegges for mye vekt, er det en fare for at skolens brede mandat blir innsnevret til kun det som kan tallfestes. For å ivareta det brede mandatet, og gi et relevant og mangfoldig kunnskapsgrunnlag, skal et nytt system for kvalitetsutvikling skape bedre balanse mellom kvantitative og kvalitative informasjonskilder i skolen.

Lærere, skoleledere, lokale skolemyndigheter og nasjonale myndigheter har ulike behov for informasjon, som skal ivaretas av et begrenset antall prøver og undersøkelser. Det er i det daglige møtet mellom elever og lærere at skolens brede formål blir realisert. Skal vi lykkes med å snu den negative utviklingen i læringsresultater og læringsmiljø må et nytt kvalitetsutviklingssystem gi bedre støtte til lærerens faglige og pedagogiske arbeid. Alle nivåer må i større grad oppleve dette som et system for utvikling, enn som et system for styring og kontroll. For at kvalitetsutviklingssystemet skal bidra til samarbeid og tillit må aktørene oppleve at det er god balanse i dialogen om kvalitetsutvikling.

Da kvalitetsvurderingssystemet ble innført, var åpenhet om resultater og ressursbruk et viktig prinsipp.4 Kritikk av rangering og konkurranse har særlig vært knyttet til resultater fra Nasjonale prøver og Elevundersøkelsen.5 Offentliggjøring av resultater må ses i lys av offentlighetsloven og offentlighetsprinsippet, som innebærer at enhver har rett til innsyn i statens og kommunenes dokumenter. Åpenhet om resultater og ressurser er en forutsetning for dialog og samarbeid om kvalitetsutvikling i skolen. Samtidig er det viktig at resultater formidles på en slik måte at det reduserer utilsiktet og uheldig rangering og konkurranse mellom skoler og kommuner. En videreutvikling av prøvene og verktøyene må gi rikere informasjon om trivsel og læring ved en gitt skole eller kommune enn i dag. Dette vil gi et bedre grunnlag for at skoler og lokale skolemyndigheter kan identifisere styrker og svakheter, og prioritere videre utviklingsarbeid.

8.2.1 Nye prøver med tydelig læringsstøttende formål

Nedgangen i elevenes resultater i lesing og matematikk som vi ser på de internasjonale undersøkelsene de siste årene er alvorlig. For å snu denne utviklingen er det behov for å videreutvikle prøvene i skolen slik at de legger bedre til rette for læring. Behovet for å endre prøvene er godt dokumentert fra Kvalitetsutviklingsutvalget og Utdanningsdirektoratet, som har pekt på vesentlige utfordringer ved dagens nasjonale prøver og kartleggingsprøver.

Som nevnt over, skal dagens nasjonale prøver både gi informasjon som støtter lærerens underveisvurdering, og styringsinformasjon til kommunen og nasjonale myndigheter. Erfaring og tilbakemeldinger viser at det er krevende å oppfylle dette doble formålet på en god måte i en og samme prøve. Prøvene utformes ut fra formålet med prøvene. En prøve som skal støtte underveisvurdering, krever en annen utforming enn prøver som skal gi informasjon som sammenlikner resultater over tid og mellom ulike skoler eller kommuner. Prøver som skal støtte underveisvurdering må være laget slik at de viser bredden i elevens kompetanse. Mens prøver som skal brukes til styringsinformasjon må være utviklet slik at resultatene kan aggregeres til statistikk og data som kan sammenliknes over tid og mellom skoler og kommuner.

Når det gjelder kartleggingsprøvene viser både Kvalitetsutviklingsutvalget og Utdanningsdirektoratet at formålet med dagens kartleggingsprøver blir forstått ulikt, og at dette får konsekvenser for hvordan resultatene blir tolket og brukt. Dagens kartleggingsprøver gir bare relevant informasjon om de elevene som trenger ekstra hjelp, likevel må alle elevene gjennomgå de samme prøvene. Se oversikt over de ulike prøvene i boks 8.3.

Regjeringen vil utvikle nye prøver med et rent læringsstøttende formål. De nye prøvene skal erstatte dagens nasjonale prøver. Det tas sikte på at de nye prøvene utvikles og gjennomføres i lesing, matematikk og engelsk på 5. og 8. trinn. Det skal også vurderes å utvikle nye prøver i lesing og matematikk på 3. trinn, som vil erstatte dagens obligatoriske kartleggingsprøver.

Dagens prøver blir ikke avviklet før nye prøver er klare. Det samlede omfanget av tester og prøver i grunnskolen skal ikke øke som følge av omleggingen til et nytt kvalitetsutviklingssystem. Prøvene skal utvikles i dialog med partene i skolen og involvere de som skal bruke prøvene.

Den viktigste endringen med de nye prøvene er at de skal ha et tydelig og avgrenset formål, og ikke dobbelt formål som de nasjonale prøvene har i dag. Dette legger bedre til rette for at prøvene blir treffsikre, og at vi kan ha tillit til resultatene. Et tydelig og avgrenset formål gir også bedre mulighet til å tilpasse prøvene til ulike elevgrupper. Dette vil gi lærerne et rikere og mer nyansert bilde av elevenes læring.

Ny teknologi og ny kunnskap om prøveutvikling har gitt helt andre muligheter enn da dagens nasjonale prøver først ble laget. Prøvene kan blant annet gjøres adaptive slik at elevene får oppgaver som er bedre tilpasset deres ferdighetsnivå underveis, se del 8.5.3. Dette vil gi mer informasjon om alle elevenes læring, og samtidig bidra til at flere elever får en bedre mestringsopplevelse. Ved å videreutvikle bruken av for eksempel lyd, video og interaktive oppgaver i prøvene, kan også andre ferdighetsområder og -nivåer inkluderes og måles. Disse mulighetene skal utforskes og brukes i arbeidet med å utvikle nye prøver.

De nye prøvene skal støtte lærernes faglige og pedagogiske arbeid, og det skal komme tydeligere fram hvordan prøvene henger sammen med innholdet i læreplanen. Rapportering og oppfølging av resultatene skal også ha en tettere kobling mot læreplanverket og opplæringen. Prøvene må følges av god støtte blant annet til hvordan læreren kan bruke resultatene i dialog med eleven og foreldre.

Lokale skolemyndigheter får i dag resultater fra nasjonale prøver i form av skalapoeng6 og mestringsnivåer. Prøver med et tydelig læringsstøttende formål vil gi annen informasjon til lokale og nasjonale skolemyndigheter enn dagens nasjonale prøver. Prøvene blir ikke lenger utformet med eksplisitt formål om å gi styringsinformasjon. De nye prøvene vil i større grad gi gode beskrivelser av elevenes faglige ståsted og forslag til oppfølging, enn dagens prøver gir.

Regjeringen er opptatt av at lokale skolemyndigheter må ha et godt og relevant kunnskapsgrunnlag for å følge opp og utvikle sine skoler. Selv om prøvene skal utformes på grunnlag av et tydelig læringsstøttende formål, vil regjeringen utrede hvilken informasjon lokale skolemyndigheter kan få fra et nytt kvalitetsutviklingssystem og de nye prøvene, uten at det påvirker formålet og utformingen til de nye prøvene.

Dersom det ikke er mulig å hente ut informasjon til lokale skolemyndigheter uten å påvirke prøvenes læringsstøttende formål og utforming, kan det være aktuelt å utrede andre verktøy som kan dekke kommunens informasjonsbehov. Det skal også utredes hvordan informasjon fra nye prøver og et nytt kvalitetsutviklingssystem kan brukes til forskning.

Eksamen på 10. trinn gir i dag viktig informasjon om elevenes læringsutbytte på slutten av grunnskolen. Regjeringen vil fortsatt ha eksamen på 10. trinn, se del 8.6. Som en del av utredningen av hvilken informasjon lokale skolemyndigheter kan få fra et nytt kvalitetsutviklingssystem og de nye prøvene, skal det også vurderes om og hvordan eksamen på 10. trinn kan gi mer standardisert informasjon om utviklingen i elevenes læringsresultater over tid enn i dag.

8.2.2 Fortsatt deltakelse i de internasjonale undersøkelsene

Norske elever deltar i flere internasjonale undersøkelser i regi av International Association for the Evaluation of Educational Achievement (IEA) og Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD). Undersøkelsene gir blant annet informasjon om hvordan norske elevers kompetanse på nasjonalt nivå utvikler seg over tid innenfor noen sentrale fag og ferdigheter.

Regjeringen vil fortsette norsk deltakelse i de internasjonale undersøkelsene som gir informasjon om elevenes læring på nasjonalt nivå. De internasjonale undersøkelsene er viktige som grunnlag for å utvikle politikk og prioritere tiltak i skolen. Undersøkelsene har for eksempel vært grunnlag for satsinger på lesing, realfag og kompetanseutvikling i skolen.

Det er en styrke at Norge deltar i flere internasjonale undersøkelser. Når pilene fra ulike undersøkelser peker i samme retning, gir det et bedre grunnlag for å utvikle politikk og gjøre prioriteringer på nasjonalt nivå.

Undersøkelsene består også av spørreskjema til elevene, foreldrene, lærerne og skolelederne. Spørreskjemaene gir bakgrunnsinformasjon om for eksempel skolemiljø, motivasjon, trivsel, undervisningen og elevenes hjemmebakgrunn. Dette gjør det mulig å analysere sammenhenger mellom læringsresultater og en rekke bakgrunnsvariabler. Undersøkelsene gir dermed kunnskap om hvordan ulike sider ved skolen endrer seg over tid, og hvilke forhold som kan påvirke elevenes læring. Undersøkelsene gjør det også mulig å sammenlikne ulike lands skolesystemer, og bidrar til internasjonal forskning om skole og utdanning.

Undersøkelsene gjennomføres som utvalgsundersøkelser, hvor et tilfeldig utvalg av skoler blir trukket ut til å delta. Undersøkelsene gjennomføres i sykluser på tre–fire år. For skolene og elevene som blir trukket ut til å delta er det obligatorisk å være med. Formålet med de internasjonale undersøkelsene er å gi informasjon på nasjonalt nivå, og de er designet slik at de ikke gir tilbakemeldinger på elev-, gruppe-, eller skolenivå.

Kvalitetsutviklingsutvalget vurderer i NOU 2023: 27 at undersøkelsene ikke utgjør en stor belastning for skolene ettersom bare et utvalg av elever gjennomfører med flere års mellomrom. Flertallet i utvalget foreslår blant annet å videreføre norsk deltakelse i de internasjonale undersøkelsene, og at formålet primært er å gi informasjon til nasjonale myndigheter.7 Høringen viser at det er generelt stor støtte blant de som har gitt høringsinnspill til å videreføre norsk deltakelse i de internasjonale undersøkelsene.8

8.2.3 Ny skolemiljøundersøkelse

Skal vi snu de negative trendene i trivsel, mobbing og motivasjon er det behov for et godt kunnskapsgrunnlag om hvordan elevene opplever skolemiljøet og hvordan det endrer seg over tid. Som vist over møter ikke Elevundersøkelsen skolenes og lokale skolemyndigheters behov i tilstrekkelig grad. Undersøkelsen blir oppfattet som for lang, og språket er ikke godt nok tilpasset elevene. Mange kommuner og skoler vurderer at undersøkelsen ikke er tilstrekkelig nyttig og relevant som informasjonskilde om hvordan elevene har det på skolen.

Regjeringen mener det er behov for å utvikle en ny skolemiljøundersøkelse som kan erstatte Elevundersøkelsen, og som i større grad møter ulike behov for informasjon om elevenes skolemiljø. En ny undersøkelse skal utformes i tråd med intensjonene med det nye kvalitetsutviklingssystemet, slik det er beskrevet i 8.2. Det skal sikres bred involvering og medvirkning i utviklingen av undersøkelsen, slik at den i størst mulig grad treffer de ulike behovene for informasjon.

En ny skolemiljøundersøkelse skal være bedre tilpasset elevene. For at undersøkelsen skal være gyldig og pålitelig må spørsmålene bli enklere og færre. Det er viktig at elevene forstår hva de svarer på, og at undersøkelsen ikke er så lang at de mister motivasjonen underveis.

Skolene og kommunene må få resultater fra undersøkelsen så rask som mulig og det må bli enklere å følge opp. Undersøkelsen skal gi nyttig og nødvendig informasjon om skolemiljøet, samtidig som elevenes integritet og personvern ivaretas. I dag er resultatene for mange små skoler og kommuner skjermet på grunn av personvernhensyn.

Avhengig av hvordan en ny skolemiljøundersøkelse innrettes, vil regjeringen vurdere om det er behov for å utvikle verktøy som kan gi skolen informasjon om elever som opplever mobbing slik at de kan følge opp raskt.

8.2.4 Kvalitetsutvikling i samisk skole

Kvalitetsvurderingssystemet omfatter også den samiske skolen med utgangspunkt i læreplanverket for Kunnskapsløftet 2020 samisk (LK20S). Et nytt system for kvalitetsutvikling må gi informasjon også om den samiske skolen. Når det utvikles nye prøver og en ny skolemiljøundersøkelse, skal disse være tilpasset samiske elever og behovene i den samiske skolen. I tillegg kan det være behov for andre verktøy spesielt tilpasset kvalitetsutvikling i samisk skole.

I dag er det egne kartleggingsprøver og nasjonale prøver i lesing på nord-, sør- og lulesamisk. Elevundersøkelsen er tilgjengelig for gjennomføring på nordsamisk. Det er langt færre elever som gjennomfører prøvene og undersøkelsene på samisk enn norsk. Av hensyn til personvern legger elevtallet noen begrensninger på hvilken informasjon som kan hentes ut om samiske elever og hvordan prøvene for disse elevene er utformet. Resultater for grupper av samiske elever er ofte unntatt offentlighet på grunn av personvernhensyn, hvis det er for få elever bak svarene. Dagens kartleggingsprøver i lesing på samisk er ikke utformet som adaptive prøver, fordi elevgrunnlaget er for lite.

Kvalitetsutviklingsutvalget har også kommet med anbefalinger for samisk skole med utgangspunkt i LK20S. Sametinget utnevnte en representant som deltok i utvalget.

Utvalget vurderer at det er mangelfull informasjon om samiske elever i dagens kvalitetsvurderingssystem, og at dette blant annet henger sammen med hensyn til elevenes personvern. De mener et nytt system for kvalitetsutvikling må være likeverdig for den norske og den samiske skolen. De foreslår at det utvikles verktøy for organisering og struktur på samiskopplæringen, også for skoler utenfor det samiske forvaltningsområdet. De skriver at en ny skolemiljøundersøkelse skal ha elementer som bidrar til å gi skoler informasjon om hvordan samiske elever opplever skolemiljøet.9

Sametinget skriver i sitt høringssvar at de slutter seg til utvalgets konklusjon om at dagens kvalitetsvurderingssystem ikke gir like god informasjon om samiske elever. I oppfølgingen av utvalgets rapport forventer Sametinget at departementet legger til rette for at skolene, Sametinget og regjeringen skal få informasjon om samiske elevers utvikling, samtidig som at personvernet blir ivaretatt på en god måte.10

Riksrevisjonen har i en egen undersøkelse av samiske elevers rett til opplæring påpekt at det er svakheter i tilbudet om opplæring i og på samisk. Rapporten avdekket at det mangler kunnskap og informasjon på en rekke områder. Blant annet mangler det informasjon om fjernundervisning, kvalitet i opplæringen, læringsutbytte og læringsressurser.11

8.3 Støtte til lokale kvalitetsutviklingsprosesser

Et nytt system for kvalitetsutvikling må legge bedre til rette for samarbeid og dialog om hvordan elevene kan få et bedre opplæringstilbud. Både norsk og internasjonal forskning anbefaler at lokale skolemyndigheter legger vekt på lærende prosesser.12

Regjeringen vil som en del av et nytt kvalitetsutviklingssystem støtte bedre opp under lokale skolemyndigheter og legge til rette for gode lokale prosesser gjennom veiledning og vise gode eksempler fra kommuner som lykkes med kvalitetsutvikling.

Ekspertgruppen for skolebidrag beskriver i sin delrapport fra 2020 hvordan lokale skolemyndigheter må ha kunnskap om skolene, være ambisiøse og støtte utviklingsarbeid på skolene. De må trekke i samme retning som skoleledelsen og samarbeide med dem om utviklingen av god utdanning. Kommunen, skoleledelsen, lærerne og elevene må alle delta i arbeidet med skoleutvikling.13 Rapporter fra evalueringen av fagfornyelsen viser også at et godt og aktivt profesjonsfaglig fellesskap, og en aktiv, støttende og kompetent ledelse er viktige faktorer som fremmer innføringen av de nye læreplanene. Lokale skolemyndigheters støtte er viktig for skoleledelsen, og skoleledelsen spiller en viktig rolle for å støtte det lokale profesjonsfellesskapet.14

I sluttrapporten identifiserte ekspertgruppen for skolebidrag følgende kjennetegn ved lokale skolemyndigheter (omtalt som skoleeier i rapporten) og skoleledere som lykkes med å bidra til å øke elevenes læringsutbytte og kjennetegn ved velfungerende kvalitetsvurderingssystemer:

• Skoleeier er resultatorientert, og følger opp skolenes egne ambisjoner for elevene med støtte og oppmuntring.

• Skoleeier har tett dialog med skolelederne slik at det er enighet mellom nivåene om mål og kvalitetsutviklende tiltak.

• Skoleeier har kompetanse og kapasitet til å analysere resultater sammen med skolene, drøfte nødvendige tiltak og bidra til skoleutvikling.

• Skoleeier prioriterer kompetanse- og profesjonsutvikling i skolen, slik at arbeidet i skolen er kunnskapsbasert.

• Skoleeier er ambisiøs på skolenes vegne, og har engasjement for og kunnskap om skolene.

• Det er en tydelig avklart rollefordeling mellom politisk og administrativt skoleeiernivå.

• Skoleeiere i mindre kommuner deltar i interkommunalt samarbeid.15

I noen kommuner kan det være utfordrende at kommunens administrasjon har liten kapasitet og dermed svakere forutsetninger for å skape gode lærende profesjonsfellesskap. Nettverkssamarbeid mellom kommuner i samme region kan bidra til å styrke kompetanse og kapasitet til å drive et systematisk kvalitetsutviklingsarbeid. Nettverkene kan også legge til rette for profesjonelle læringsfellesskap mellom skoleledere på tvers av kommunegrenser.

Det er etablert ulike typer kompetansenettverk i alle fylker, og mange fylker har flere nettverk for ulike sektorer (betegnes ofte som lokale eller regionale nettverk). Utvalget for etter- og videreutdanning i barnehage og skole foreslår i NOU 2022: 13 Med videre betydning å styrke de regionale kompetansenettverkene, ved å gi dem en tydeligere rolle i tilskuddsordningen for barnehage- og skoleutvikling. Flere nettverk har en egen koordinatorrolle som støtte for medlemmene i nettverket og det lokale arbeidet i hver enkelt av kommunene. Utvalget foreslår å styrke koordinatorfunksjoner for nettverkene slik at prosesser og kompetansebehov kan samordnes bedre. Nettverkene og koordinatorfunksjonene kan være viktige bidrag for å styrke et systematisk arbeid med kvalitetsutvikling i kommunene og skolene i regionen.16

I mange regioner har kommuner selv tatt ansvar for å etablere denne type koordinatorfunksjon innenfor tilskuddsordningen for lokal kompetanseutvikling. Erfaringene fra flere regioner er at dette gir muligheter for å etablere læringsfellesskap mellom kommunene i regionen, og er en viktig drahjelp også til små kommuner som har begrenset kapasitet og kompetanse. Det kan være aktuelt med statlig støtte til slike koordinatorfunksjoner i alle regioner for å stimulere til kollektive prosesser for kvalitetsutvikling over hele landet. Her kan statsforvalterne også spille en viktig rolle som støtte til kommunenes systematiske kvalitetsutviklingsarbeid.

Regjeringen har i flere år gitt støtte til KS sitt kompetanseprogram ABSOLUTT. Programmet skal gi kommunene og fylkeskommunene økt forståelse og kunnskap om deres ansvar for barnehage, skole og oppvekst. Det skal også gi innsikt i hva som virker inn på barn og unges læring, utvikling, trivsel og tilhørighet. KS tilbyr ABSOLUTT som et rammeverk alle kan ta i bruk, men organiserer også regionale program kommunene kan delta i. Følgestudien av programmet viser at ABSOLUTT-programmet bidrar til økt kvalitet på samarbeid og samhandling om barn og unges oppvekstsvilkår. Kommuner som lykkes best, understreker nødvendigheten av et tett samarbeid mellom administrasjon og folkevalgte. Mange kommuner har også gjort et solid grunnlagsarbeid for reell medvirkning fra barn og unge. Dette bør etter forskernes mening følges opp. De gode erfaringene med å involvere foreldre, tillitsvalgte og andre aktører i lokalsamfunnet bør også videreføres etter forskernes mening.17

Kommuner som strever med svake læringsresultater og dårlige skolemiljø over tid kan få støtte gjennom den statlige Oppfølgingsordningen.18 Ordningen skal bidra til at kommuner med svake resultater på sentrale områder av opplæringen over tid, får hjelp til å skape bedre læringsmiljø og læringsresultater for elevene i kommunen. Regjeringen vil videreutvikle oppfølgingsordningen gjennom arbeidet med et nytt helhetlig system for kompetanse- og karriereutvikling for alle ansatte i barnehage og grunnopplæring. Dette arbeidet er en oppfølging av NOU 2022: 13 Med videre betydning.

Som vist over mener Kvalitetsutviklingsutvalget at det er behov for å tydeliggjøre forventninger om dialog mellom skolene og kommunene som lokal skolemyndighet. Utvalget foreslår blant annet å presisere i forskrift til opplæringsloven og privatskoleloven at det skal gjennomføres jevnlige kvalitetsdialoger mellom kommuner og skoler. Kvalitetsdialogene skal sikre at skolene og kommunene møtes og utveksler synspunkter, erfaringer, vurderinger og relevant informasjon knyttet til kvaliteten i opplæringen på de enkelte skolene.

Regjeringen er i gang med en tillitsreform i offentlig sektor og det nye kvalitetsutviklingssystemet skal bygge opp under tillitsreformen i opplæringssektoren. Tillit og dialog kan ikke vedtas, men må utvikles mellom mennesker over tid. Regjeringen vurderer at det nå ikke er behov for å forskriftsfeste at alle kommuner skal gjennomføre en kvalitetsdialog slik utvalget foreslår. Samtidig er det viktig å understreke at forskning er, som vist over, tydelig på at god dialog mellom skoleeier og skoleledelse er et av flere kjennetegn ved kommuner som lykkes med å heve elevenes læringsresultater. Mange kommuner og skoler har også etablert gode dialoger og samarbeid om kvalitetsutvikling, i tråd med hva forskning viser fungerer.

I høringen gir mange støtte til forslaget om å forskriftsfeste kvalitetsdialogene. Samtidig er det delte meninger om det bør presiseres i forskriften hvilke aktører som skal delta i disse dialogene. Blant de som ikke støtter en forskriftsfesting viser flere til at det heller bør gis støtte gjennom veiledning.

8.4 Regjeringen vil

Støtte arbeidet med kvalitetsutvikling i skolen ved å:

• utvikle et nytt system for kvalitetsutvikling i skolen

• utvikle nye prøver i lesing, matematikk og engelsk på 5. og 8. trinn med et rent læringsstøttende formål, som på sikt skal erstatte dagens nasjonale prøver

• vurdere å erstatte dagens obligatoriske kartleggingsprøver på 3. trinn med nye prøver, som gir skolene bedre støtte i arbeidet med å følge opp alle elever tidlig i opplæringen

• beholde dagens nasjonale prøver og kartleggingsprøver inntil nye prøver er utviklet

• utrede hvordan eksamen på 10. trinn kan gi mer informasjon om utviklingen i elevenes læringsresultater over tid

• fortsette norsk deltakelse på de internasjonale undersøkelsene som gir informasjon på nasjonalt nivå om elevenes læring

• utvikle en ny skolemiljøundersøkelse som erstatter Elevundersøkelsen

• utvikle veiledningsmateriell og støtte for lokale utviklingsprosesser basert på gode eksempler og forskning

• i samarbeid med Sametinget sørge for at et nytt kvalitetsutviklingssystem også gir informasjon om elever i samisk skole.

8.5 Underveis- og sluttvurdering

Skal vi lykkes med å gjøre skolen mer praktisk og motiverende, må vi også se på hvordan elevene vurderes. Et vurderingsarbeid, der elevene forstår hva som blir vurdert og hvorfor de får den vurderingen de får, er viktig for motivasjon og læring. Vurderingsarbeidet handler også om å lære elevene å ta imot og håndtere tilbakemeldinger.

Forskrift til opplæringsloven slår fast at all vurdering som skjer før avslutningen av opplæringen, er underveisvurdering. Formålet med underveisvurderingen er å fremme læring og bidra til lærelyst. I tillegg skal den gi informasjon om elevenes kompetanse underveis i skoleløpet. Som en del av underveisvurderingen skal alle elever få en halvårsvurdering som viser hva de mestrer, og hvordan de kan utvikle kompetansen videre. Fra 8. trinn gis halvårsvurderingen med karakter. Sluttvurderingen gir informasjon om elevenes kompetanse ved avslutningen av opplæringen i faget.19

Lærerne trenger kunnskap om elevenes læring og utvikling for å tilpasse opplæringen og for å gi selvstendige vurderinger av elevenes faglige kompetanse. Prøvene som utvikles av nasjonale myndigheter utgjør en svært liten del av det totale omfanget av prøver og vurderinger elevene møter i skolen. De aller fleste prøver og vurderingssituasjoner handler om å gi lærerne det kunnskapsgrunnlaget de trenger for å støtte elevene underveis i læringsarbeidet. Samtidig utgjør sluttvurderingsresultatene fra standpunktkarakterer og eksamenskarakterer et viktig kunnskapsgrunnlag for å drive kvalitetsutvikling i skolen, og karakterstatistikken er en del av dagens kvalitetsvurderingssystem. Det er derfor naturlig å se endringer i kvalitetsvurderingssystemet i sammenheng med endringer på vurderingsfeltet og lærernes vurderingspraksis.

8.5.1 God underveisvurdering er viktig for læring, motivasjon og lærelyst

Regjeringen vil ikke endre kravene til vurdering med karakterer på ungdomstrinnet. Det er viktig både for elevene og foreldrene, og for skolen og kommunen at vi har noen standardiserte måter å vurdere på og som lar seg sammenlikne. Gjennom å få karakterer underveis, forberedes også elevene på å få sluttvurderinger. Karakterer er et vurderingsuttrykk som både fungerer som kvalitetssikring, grunnlag for kvalitetsutvikling og gir et bedre rettsvern for elevene.

Gode vurderinger underveis er viktig for å fremme elevenes læring og motivasjon. Uheldig bruk av vurdering kan derimot svekke selvbildet til den enkelte og hindre utvikling av et godt læringsmiljø.20 Forskning viser at formative vurderinger har positive effekter på elevenes læringsutbytte.21 Det vil si vurderinger som synliggjør hvor elevene er i sin læring, hva de bør jobbe med framover og hva som skal til for at de skal utvikle kompetansen sin.De siste 20 årene har det blitt økt bevissthet i norske skoler om hvor viktig det er med denne typen vurdering, og det har blitt jobbet mye med å utvikle vurderingspraksisen som følge av satsingen «Vurdering for læring» og annet utviklingsarbeid.22

En rapport fra evalueringen av fagfornyelsen viser at lærerne er godt kjent med omtalen av underveisvurdering i læreplanene og støtter opp om dette, men mange opplever at gode underveisvurderinger er vanskelige å få til.23 Studier viser at mange elever opplever at tilbakemeldingene de får, ikke hjelper dem videre i arbeidet deres. Det er ikke alltid klart for elevene hva som er formålet med de ulike vurderingssituasjonene, og hva som blir vurdert.24

Elever opplever det å bli vurdert og få karakterer ulikt. For mange elever gir jevnlige vurderinger motivasjon til å jobbe med skolearbeidet. For andre kan det å stadig få tilbakemeldinger om hva de kan bli bedre på, gi en følelse av at de aldri er gode nok. Særlig kan dette være vanskelig for elevene som presterer svakt i flere fag. Også blant elevene i Elevpanelet, er det delte oppfatninger. Noen forteller at de blir motivert av karakterer, mens andre mener karakterer fører til stress og press.

Skolen skal forberede elevene på at de i videre utdanning og arbeidsliv vil bli vurdert, ofte uten mulighet til innsigelser. Å forstå hva man blir vurdert på, og å øve på å forstå tilbakemeldinger, er viktig læring å ha med seg. Det er videre nødvendig at elever lærer å håndtere ulike former for tilbakemeldinger for å være forberedt til videre utdanning og arbeid, men også for å forstå at de kan være en kilde til vekst og utvikling.

En forskningsoppsummering fra NTNU finner at mindre bruk av karakterer kan øke elevenes motivasjon og læring fordi det bidrar til å redusere ytre press og fremme selvstendig tenking. Men, forskningen viser også at å kutte karakterer kan ha utilsiktede negative konsekvenser. Det kan skape usikkerhet blant elevene om hvordan de ligger an, reduserte prestasjoner, dårligere studievaner og redusert studieinnsats.25 Forskere understreker at mindre bruk av karakterer, krever mye av lærerne og vurderingskulturen ved skolene, og kan være tids- og ressurskrevende. Dersom skolene endrer karakterpraksisen uten at lærerne endrer måten de underviser på, kan det virke mot sin hensikt.26

Etter forskrift til opplæringsloven skal elevene få anledning til å vise kompetansen sin på flere og varierte måter.27 Det er ikke hensikten at elevene skal utsettes for mange vurderingssituasjoner, men at vurderingene skal sikre at elevene får reelle muligheter til å vise hva de mestrer og hvordan de anvender det de har lært. Det finnes ingen universaloppskrift på når og hvordan underveisvurderingene bør gis. Regelverk og læreplaner legger noen rammer for vurdering av elevene, men lærerne har et stort handlingsrom og må i stor grad bruke sitt faglige skjønn i vurderingsarbeidet. Med stor frihet, følger også et profesjonsfaglig ansvar. Vurderingsformer må tilpasses faglig innhold og elevenes forutsetninger og alder. Utvikling av skolens vurderingspraksis bør være en sentral del av det profesjonsfaglige samarbeidet og kvalitetsutviklingen i skolen.

8.5.2 Sluttvurderingens betydning for opplæringen på ungdomstrinnet og for kvalitetsutviklingen i skolen

Sluttvurdering gir informasjon om kompetansen til elevene ved avslutningen av opplæringen i faget, og gis som standpunktkarakterer og eksamenskarakterer.28 Skolene må ha en sluttvurderingspraksis som bidrar til å sikre at elevene får et godt og rettferdig grunnlag for videre utvikling og utdanning.

Standpunktvurdering

Standpunktkarakterene utgjør ca. 80 prosent av sluttvurderingene på elevenes vitnemål i grunnskolen, og har derfor stor betydning for elevenes videre skolegang og utdanning.

Etter innføringen av fagfornyelsen har Utdanningsdirektoratet satt i gang et langsiktig arbeid med standpunktvurdering. Det ble gjennomført et forarbeid med formål om å få mer kunnskap om dagens standpunktordning og behov for forbedringer, og om å få et felles utgangspunkt for diskusjon og prioriteringer for videre arbeid. I samarbeid med en referansegruppe29, har direktoratet utarbeidet et statusnotat for standpunktvurdering i Norge.30 I notatet foreslår de seks hovedspor for det langsiktige arbeidet.

Spor 1 handler om at hele arbeidet må involvere sektor og stimulere til profesjonsutvikling innenfra. Dette sporet er dermed gjennomgående i de andre sporene.

Spor 2 handler om å styrke kunnskapsgrunnlaget. Det er blant annet satt i gang et nasjonalt forsøk med vurdering i orden og oppførsel uten karakter (2023–2025) som evalueres av NIFU.31 Forsøket skal bidra til å gi mer kunnskap om vurdering i orden og oppførsel i grunnskolen, og om vurdering uten karakter kan ivareta formålet med vurderingen på en bedre måte enn dagens ordning med karakter. NTNU er tildelt et forskningsoppdrag om standpunktvurdering (2023–2025) som skal gi mer kunnskap om praksiser og prosesser rundt standpunktvurdering i fag, inkludert lærernes samarbeid.

Spor 3 handler om å videreutvikle nettsider og støtteressurser. Direktoratet har allerede utviklet flere kompetansepakker. Kompetansepakken Kunstig intelligens i skolen32 skal støtte skolene og lokale skolemyndigheter i å håndtere framveksten av kunstig intelligens. Kompetansepakken for innføring av nytt læreplanverk33 skal støtte skolenes arbeid med å videreutvikle vurderingspraksis i tråd med innholdet i læreplanverket og vurderingsforskriften, og har en egen modul som omfatter underveis- og standpunktvurdering.

Spor 4 innebærer å styrke kvalitet i standpunktvurderingen. Dette arbeidet er blant annet en oppfølging av eksamensgruppas rapport fra 2020 i forbindelse med fagfornyelsen.34 Første skritt i dette arbeidet har vært å utvikle veiledende nasjonale kjennetegn på måloppnåelse i alle fag det gis standpunktkarakterer i etter 10. trinn. I tillegg har det blitt utviklet egne vurderingsdeler i læreplanene både for underveis- og standpunktvurdering som skal støtte og gi retning til vurderingen av elevene.

Spor 5 handler om å styrke kompetansen på standpunktvurdering gjennom etter- og videreutdanning.

Spor 6 handler om standpunkt/sluttvurdering i lærerutdanningene.

Regjeringen vil se det pågående arbeidet med utviklingen av standpunktvurdering i lys av Kvalitetsutviklingsutvalgets forslag knyttet til standpunktvurdering i NOU 2023: 27.

Utvalget foreslår blant annet å utvikle varige strukturer for støtte til lærernes arbeid med standpunktvurdering. Med strukturer mener utvalget samarbeid og dialog for å sikre en mest mulig lik vurderingspraksis, både mellom faglærere og skoleledere innad på skoler, mellom skoler og på tvers av kommuner. Formålet med strukturene skal være å sikre kvaliteten på standpunktkarakterene for den enkelte elev og som informasjonskilde i kvalitetsutviklingsarbeidet.

Regjeringen vil følge opp dette forslaget. Som en del av oppfølgingen, vil det være relevant å se til erfaringer fra andre land med lignende sluttvurderingsordninger og bygge på erfaringer med sensorskolering i forbindelse med skriftlig eksamen. Oppfølgingen skal skje i samarbeid med partene og profesjonen, og det skal bygge mest mulig på eksisterende strukturer. Arbeidet med å utvikle slike støttestrukturer, må også ses i sammenheng med øvrige tiltak for kvalitets- og kompetanseutvikling i skolen, se kapittel 9 og 10.

Eksamen i grunnskolen

Eksamen har en viktig rolle ved avslutningen av grunnskolen, og regjeringen vil bevare eksamen som sluttvurdering. Eksamen sikrer i dag blant annet at eleven får en uavhengig og ekstern vurdering, og bidrar til at skolen får informasjon om sin vurderingspraksis som kan brukes i kvalitetsutvikling. Regjeringen vil derfor ikke følge opp forslaget fra flertallet i Kvalitetsutviklingsutvalget om å avvikle eksamen i grunnskolen. Hvilke fag det skal være eksamen i, og hvilken form og innhold eksamen vil ha på sikt, vil regjeringen likevel utforske og vurdere. Involvering av lærere, elever og organisasjonene er en viktig del av dette arbeidet.

Dagens eksamensordning etter 10. trinn består av både skriftlig eksamen og muntlig eller muntlig-praktisk eksamen. Alle elever trekkes til å komme opp i eksamen i enten norsk (hovedmål og sidemål)/samisk/tegnspråk, engelsk eller matematikk, og en muntlig eller muntlig-praktisk eksamen. De praktiske og estetiske fagene samt utdanningsvalg inngår ikke i trekkordningen35 ved eksamen.

Læreplanen skal ligge til grunn for både opplæringen og eksamen, og etter fagfornyelsen er det derfor gjort noen endringer i eksamen. Bakgrunnen for arbeidet er blant annet anbefalingene i eksamensgruppas rapport og en kartlegging og analyse av sensur på skriftlig eksamen.36 Våren 2023 ble eksamen gjennomført for første gang for alle elever etter at de nye læreplanene i fag (LK20 og LK20S) ble tatt i bruk.

Flere innspill vi har fått til arbeidet med denne meldingen, peker på at eksamen påvirker hvordan skolen og lærerne forstår og praktiserer læreplanene. Eksamen kan ha betydning for lærernes undervisning og vektleggingen av fag, en såkalt «washback-effekt». Eksamen kan sånn sett være førende for metodiske valg i læringsprosesser. Hvilke fag det er eksamen i, om den er sentralt eller lokalt gitt, og hvilken eksamensform de har, vil dermed både påvirke prioritering av fagene og prioriteringer i fagene. Skal vi lykkes med å skape en mer praktisk skole må sluttvurderingen på ungdomstrinnet, både standpunkt og eksamen, støtte oppunder praktisk læring.

Regjeringen vil ha en gjennomgang av hvordan vurdering omtales i læreplanene i fagene. Gjennomgangen skal bidra til å fremme praktisk læring i alle fag i større grad enn i dag. Denne gjennomgangen må også ses i lys av pågående forskningsoppdrag om standpunktvurdering37, og Utdanningsdirektoratets utredningsarbeid om mulige endringer av vurderingsordningen i videregående skole.38

For å heve kvaliteten på eksamenskarakterene som settes og for å bidra til å utvikle profesjonene, vil regjeringen vurdere hvordan sensorskoleringen kan styrkes og komme flere lærere til gode. Dette er også et forslag fra Kvalitetsutviklingsutvalget. Utviklingen av eksamen må henge godt sammen med kompetanseutvikling i skolen.

8.5.3 Den digitale utviklingen påvirker skolenes vurderingspraksis

Digitale verktøy kan gi nye muligheter og utfordringer for vurderingspraksis i skolen.

Adaptive læremidler og prøver tilpasser oppgavene til elevenes nivå underveis og gir gode muligheter for tilpasset opplæring. Slike læremidler og prøver kan også ha innebygd individuell tilbakemelding. Strategi for digital kompetanse og infrastruktur i barnehage og skole39 viser til at enkelte lærere, kommuner, leverandører og forskningsmiljøer har begynt å utforske ulike muligheter med bruk av KI og læringsanalyse i skolen, og ser muligheter for mer tilpasset undervisning, relevante og utfordrende læringsprosesser og støtte til vurderingsarbeidet.

Det er mange muligheter knyttet til bruk av digitale verktøy i vurderingsarbeidet, men også noen utfordringer. Ekspertgruppen for digital læringsanalyse peker blant annet på at bruk av digitale læremidler, for eksempel med læringsanalyse eller adaptivitet, kan gjøre det uklart for mange elever hva slags data som samles inn, og hvordan disse inngår eller ikke inngår i vurderinger av deres faglige prestasjoner.40 Delrapporten fra ekspertgruppen beskriver hvordan det kan være utfordrende å skape tilstrekkelig rom for prøving og feiling. Dersom elevene opplever at data om læringsprosessen som samles inn mens elevene arbeider, stadig blir brukt til å vurdere elevens kompetanse, risikerer vi at elevene erfarer at de er i en kontinuerlig vurderingssituasjon. Skolen må ha en bevisst holdning til hvordan de bruker slike data, men også hvordan bruken kommuniseres til elevene. Elevene skal ha rikelig rom til å prøve seg fram, utforske og å gjøre feil underveis.

Ekspertgruppen hevder videre at en slik bruk av data også kan bidra til at lærerens vurdering blir påvirket av informasjon om læringsatferd som ikke sier noe om elevenes egentlige kompetanse, men blant annet om tidsbruk og innsats. Det er derfor også viktig at lærerne kritisk vurderer kvaliteten på verktøyene og på dataene. Det er læreren som har ansvaret for at vurderingene foretas på riktig grunnlag. Regjeringen er derfor opptatt av at slike verktøy brukes med varsomhet. Ved riktig bruk kan læringsanalyse bidra til at lærerne får et bedre bilde av elevenes kompetanse enn de får gjennom tradisjonelle vurderingssituasjoner, men også på vurderingsfeltet er regjeringen opptatt av at vi må ha en føre-var-holdning til bruk av digitale verktøy og KI.

Det er nødvendig å vurdere innretningen av eksamen i lys av framveksten av kunstig intelligens. Regjeringens strategi for digital kompetanse og infrastruktur har tiltak for å utvikle forskningsbasert kunnskap og veiledere om blant annet vurderingspraksis i skolen i lys av KI-utviklingen.41 Utdanningsdirektoratet er allerede i gang med å følge opp disse tiltakene, og det vurderes fortløpende hvordan innsatsen på dette feltet kan styrkes både på kort og lengre sikt. Kombinasjonen av dagens hjelpemiddelordning og verktøy elevene skal ha tilgang til på den ene siden, og ikke-tillatte nettbaserte hjelpemidler og KI på den andre siden, blir stadig mer krevende.42

For å redusere risiko ved eksamen våren 2024, samarbeidet Utdanningsdirektoratet med Statsforvalteren og KS, og de drøftet tiltak med elev- og lærerorganisasjonene. Utdanningsdirektoratet anbefalte blant annet økt vakthold, krav til obligatorisk deltakelse på sensorskolering, stikkprøver før og under eksamen og når besvarelsene skulle sensureres.43

8.6 Regjeringen vil

Regjeringen vil videreutvikle vurderingsfeltet gjennom å:

• prøve ut alternative og praktiske eksamensformer, herunder eksamen i praktiske og estetiske fag

• videreutvikle støtteressurser og kompetansepakke for bedre underveisvurdering og standpunktvurdering

• styrke kvaliteten på standpunktvurdering

• gjennomgå vurderingsdelene i læreplanene i fag, slik at de blant annet støtter mer praktisk læring i alle fag

• sikre trygg og rettferdig gjennomføring av eksamen, herunder å prøve ut sikker nettleser i prøve- og eksamensgjennomføring

• vurdere hvordan sensorskoleringen kan styrkes og komme flere lærere til gode.

9 Profesjonelle læringsfellesskap og skoleledelse

Det viktigste for elevenes læring, mestring og trivsel er at de møter kvalifiserte lærere med kompetanse i relevante fagområder og med fordypning i fagene de underviser i. Faglig sterke lærere og sterke profesjonelle læringsfellesskap er viktig for å bygge et trygt og stimulerende skolemiljø, og for at samfunnet skal ha tillit til skolen. Profesjonelle læringsfellesskap må også ledes, og det er viktig å styrke skoleledernes kompetanse i å lede et systematisk kvalitetsutviklingsarbeid i skolen. God kompetanse og god ledelse er en forutsetning for at skolene kan drive et godt kvalitetsutviklingsarbeid og utøve sitt profesjonelle skjønn. Regjeringen vil derfor fortsatt støtte kompetanseutvikling for lærere og andre ansatte på flere ulike måter. Dette kapitlet beskriver hva regjeringen vil gjøre for å styrke kompetansen hos lærere og skoleledere og de profesjonelle læringsfellesskapene.

Skolen skal være et profesjonelt læringsfellesskap der lærere, ledere og andre ansatte reflekterer over og videreutvikler sin praksis.44 Det krever at lærere, skoleledere og lokal skolemyndighet har rom til å bruke sitt faglige skjønn for å finne de gode løsningene innenfor sine egne rammer. Utviklingen av et nytt kvalitetsutviklingssystem i skolen og gode vilkår for kompetanseutvikling bygger på at regjeringen har tillit til skolens og de ansattes vilje og evne til å styrke elevenes læring.

Forventningene til at barnehage, skole og opplæring skal bidra til å løse alle utfordringer som hemmer læring har økt over tid. Lærere og skoleledere opplever at de trenger større handlingsrom for å løse oppdraget. Innspillene til meldingen gjenspeiler at skolen skal oppfylle en rekke krav og forventninger. De fleste er viktige og godt begrunnet, men kan samlet sett være krevende å imøtekomme med lite tid og ressurser til rådighet. I en travel hverdag kan det også være vanskelig å prioritere.

Mange lærere gir uttrykk for arbeidsglede og trivsel i klasserommet. Over 90 prosent av lærerne fra ungdomstrinnet som deltok i TALIS-undersøkelsen 2018 sier de liker å jobbe ved skolen sin, og er fornøyde med jobben.45 En undersøkelse Utdanningsforbundet gjennomførte i 2024 viser imidlertid at fem av ti mener jobben som lærer er mindre givende enn for tre år siden.46 Forskere finner også at lærere beskriver det som givende å ta del i barn og unges utvikling over tid, men også at det er et stort ansvar og at de ikke alltid strekker til.47 Læreryrket skiller seg fra mange andre profesjoner ved at lærere skal etablere og utvikle relasjoner til en større og mer variert gruppe av barn og unge samtidig. For å få til dette, må de også etablere gode relasjoner og godt samarbeid med foreldre og hjemmet til hver enkelt elev.

I tilbakemeldinger vi har fått i arbeidet med meldingen fra både lærere og skoleledere, handler det om for mye rapportering og detaljstyring, og dermed for lite handlingsrom til å jobbe med kvaliteten i opplæringstilbudet for elevene. Kommunene har også behov for større forutsigbarhet, fleksibilitet og lokal handlefrihet enn de har i dagens ordninger for kompetanseutvikling, slik at de kan planlegge mer langsiktig og treffe de lokale kompetansebehovene bedre.48

Regjeringen vil ha en mer praktisk, variert og relevant skole som skal gjøre elevene bedre forberedt til å ta gode utdannings- og yrkesvalg, å gjennomføre videregående opplæring og delta i et samfunns- og arbeidsliv i endring. For å gi støtte til kommunene, skolene og lærerne i dette arbeidet vil regjeringen ta initiativ til et nasjonalt program som på ulike måter skal bidra til mer praktisk læring i og på tvers av fag som vi har beskrevet i kapittel 5.

Regjeringen har tatt flere grep for å styrke lærerrollen gjennom den nye opplæringsloven. Det er lovfestet at man må ha lærerutdanning for å bli fast ansatt i lærerstilling. Det er også tydeliggjort i loven at kun de som er ansatt i lærerstilling kan ha faglig ansvar for opplæringen. En lærer med lærerutdanning har en mer solid verktøykasse, som gjør at de kan bruke ulike metoder og tilnærminger for at alle elever skal lære best mulig. Kompetansekravet bidrar til å løfte betydningen av lærerutdanningene, og kan bidra til økt rekruttering til utdanningene og til læreryrket.

Det er også tydeliggjort i loven at ansatte på visse vilkår kan gripe inn fysisk mot elever for å avverge skade på personer og eiendom. Fram til i dag har det vært usikkerhet blant ansatte i skolen om når det er lov til å gripe inn fysisk mot elever. Lærerne i klasserommet skal være trygge på hvilket handlingsrom de har når det oppstår situasjoner der elever står i fare for å skade seg selv eller andre. I tillegg har departementet sendt på høring forslag om at ansatte også skal kunne gripe inn fysisk mot elever for å avverge at en elev utsetter noen for psykiske krenkelser eller vesentlig forstyrrer undervisningen for andre elever.

9.1 Behov for videreutvikling av de nasjonale kompetansetiltakene

Det er kommunen som lokal skolemyndighet som har ansvar for å sørge for at de ansatte har riktig og nødvendig kompetanse. Kommunen skal også sørge for at skoleledere, lærere og andre ansatte får mulighet til å utvikle seg faglig og pedagogisk.49 Kompetansen til de ansatte er helt avgjørende for å nå målet om en mer praktisk, variert og motiverende opplæring for alle elever. Samtidig er det viktig at kommunen og lærerne har gode muligheter for å skaffe den kompetansen de mangler. Vi har en lang tradisjon for at staten støtter dette viktige arbeidet gjennom tilbud om både etter- og videreutdanning og veiledning av nyutdannede lærere. Regjeringen vil gjennom nasjonal støtte til kompetanseutvikling også bidra til å gjøre læreryrket mer attraktivt, øke rekrutteringen til læreryrket, og at flere ønsker å bli værende i yrket.

Utgangspunktet for dette arbeidet er forslagene til utvalget for etter- og videreutdanning NOU 2022: 13 Med videre betydning, og innspillene fra høringen. I utredningen legger utvalget til grunn at den omfattende nasjonale satsingen på videreutdanning har vært vesentlig for å sikre god kompetanse i barnehage og skole. Utvalget vurderer at det fortsatt er behov for et godt utbygd tilbud av videreutdanning, og for at staten bidrar med ressurser for å sikre høy kvalitet og tilgjengelighet over hele landet. De peker imidlertid på at dagens videreutdanningsordninger ikke treffer de lokale behovene for kompetanse godt nok, og at det er store variasjoner i hvilke muligheter og vilkår ulike grupper av lærere og andre ansatte i barnehage, opplæring og SFO har for å ta en videreutdanning.50

Forskning på tilskuddsordningen for lokal kompetanseutvikling og rapportering fra kommuner, skoler, UH-miljøene og statsforvaltere, viser at de lokale kompetansetiltakene er kommet godt i gang. Et interessant funn fra rapporteringen er at selv om tiltakene i ordningen skal basere seg på en vurdering av lokale behov, følges nasjonalt prioriterte kompetanseområder i stor grad opp gjennom de lokale tiltakene i tilskuddsordningen. Særlig fremheves partnerskapet mellom kommunene og UH-sektoren som den største innovasjonen med tilskuddsordningen, og med potensial for å bringe forsknings- og praksisbasert kunnskap sammen i skolene på nye måter.51 Ny forskning på disse partnerskapene peker på at samarbeidet mellom kommunene og UH-sektoren gir lærere muligheten til å utvikle sine evner og kapasitet for å håndtere daglige utfordringer.52

Det er imidlertid behov for å forenkle noen av disse ordningene slik at de blir mindre byråkratiske og mer brukervennlige for både ansatte, ledere, kommuner og utdanningsinstitusjoner. Det er også behov for større forutsigbarhet, fleksibilitet og lokal handlefrihet enn de har i dag, slik at de kan planlegge mer langsiktig og treffe de lokale kompetansebehovene bedre.53

En av de viktigste utfordringene er fremdeles hvordan kompetanseutviklingstiltak kan forankres bedre i lokale behov, gjennom prosesser som involverer skoleledere og lærerne ved skolene. Det er også mange innspill om at det er behov for å se kompetanseordningene i sammenheng, også tverrsektorielt. Det framheves at det er behov for en tettere kobling i partnerskapene mellom kommunene og universitet og høyskoler i de lokale tilskuddsordningene for kompetanseutvikling, og lærerutdanningene. Det kan videreutvikle både kvaliteten på praksisen i skoler, og kvaliteten og relevansen i lærerutdanningene.

Overgangen fra studenttilværelse til utøvelse av lærerjobben oppleves også av mange som krevende. En god veiledningsordning og et godt system for kompetanseutvikling kan bidra til at nyutdannede lærere blir fortere trygge på sin rolle og blir værende i barnehagen og skolen. Det er imidlertid fortsatt mange nyutdannede lærere som ikke får tilbud om veiledning.

9.2 Et nytt system for kompetanse- og karriereutvikling

Regjeringen vil innføre et nytt helhetlig system for kompetanse- og karriereutvikling for alle ansatte i barnehage og grunnopplæring. Et nytt system for kompetanse- og karriereutvikling skal bidra til at flere lærere og andre yrkesgrupper i barnehage og skole skal få delta på videreutdanning. Andre yrkesgrupper kan for eksempel være spesialpedagoger, miljøterapeuter, barne- og ungdomsarbeidere eller andre fagarbeidere som er ansatt i barnehage, skole og SFO. Dette vil bidra til å styrke laget rundt barna og elevene, styrke det profesjonelle læringsfellesskapet i barnehage og skole, og styrke det tverrfaglige samarbeidet gjennom økt kompetanse blant de ansatte. Deler av systemet skal starte opp høsten 2025, med videre planer for innfasing og oppbygging.

Målet med det nye helhetlige systemet for kompetanse- og karriereutvikling er at alle barn og elever skal få et best mulig grunnlag for utvikling, læring og trivsel i barnehage og skole. Det nye systemet skal inkludere alle yrkesgruppene i barnehager, SFO, PPT-tjenesten, grunnskole og videregående opplæring, inkludert kulturskolen og yrkesfaglig opplæring. Systemet skal bidra til:

• at alle lærere, fagarbeidere og andre ansatte i laget rundt barn og unge skal ha gode muligheter for kompetanseutvikling gjennom arbeidslivet

• å gjøre læreryrket mer attraktivt, øke rekrutteringen og at flere ønsker å bli værende i yrket.

Systemet skal innrettes slik at det gir gode muligheter for å utvikle kompetansetiltakene utfra lokale behov. Det skal legge til rette for helhet og sammenheng mellom de ulike kompetansetiltakene og være langsiktig og forutsigbart. Det er fire hovedtiltak i systemet: videreutdanning, tilskuddsordninger for lokal kompetanseutvikling, veiledning for nyutdannede lærere i barnehage og skole, og karriereveier i barnehage og skole.

Det er kommunene og private eiere som har ansvar for å sørge for at de ansatte i barnehage og grunnopplæringen har riktig og nødvendig kompetanse. Derfor er det også de lokale behovene som bør være utgangspunktet for hvilke kompetansetiltak lærerne og de andre ansatte trenger. Staten støtter opp under kommunenes og private eieres ansvar ved å tilby og tilrettelegge for ulike kompetansetiltak.

Systemet vil legge til rette for at kommunene kan utarbeide flerårige kompetanseplaner som ser etter- og videreutdanning i sammenheng, og prioriterer hvem som har behov for å delta på videreutdanning. Universitets- og høyskolesektoren og fagskolene skal ha god dialog med kommunen og fylkeskommunen om lokale behov, slik at tilbudene kan innrettes og dimensjoneres ut fra det. Statsforvalterne har en sentral rolle i å legge til rette for at alle kommuner, uavhengig av kapasitet og kompetanse, kan dra nytte av den statlige støtten til etter- og videreutdanning.

Et sentralt tiltak i det helhetlige systemet er veiledning av nyutdannede lærere i barnehage og skole. God veiledning og introduksjon til yrket er et viktig bidrag for at nyutdannede lærere får en god start på arbeidslivet i barnehage og skole, og for at de blir i yrket. Dette er også et tiltak i strategi for rekruttering til lærerutdanningene og læreryrket, som regjeringen og partene i arbeidslivet står sammen om. Kunnskapsdepartementet vurderer å utvide og styrke tilskuddsordningen til også å gjelde for lærere i barnehage og videregående skole, ikke bare lærere i grunnskolen.

Barnehage og grunnopplæring er også virksomheter med behov for noe spesialisert kompetanse, og dette behovet har økt i sektoren de siste årene. Å gi særlig motiverte lærere og andre yrkesgrupper egne roller eller funksjoner for å lede utviklingsarbeid i kollegiet, kan også bidra til at flere ansatte ønsker å bli værende i barnehage og skole. Slike funksjoner kan for eksempel være aktuelle for utvikling av god undervisningspraksis og mer praktiske og varierte arbeidsmåter i alle fag. De kan også bidra til god veiledningspraksis, til utvikling av barnehage- og læringsmiljø, til samarbeid med universitet og høyskoler og til kvalitetsutvikling. Kunnskapsdepartementet jobber sammen med partene om formål og overordnede veiledende rammer for bruken av spesialiserte roller eller funksjoner i barnehage og skole. Mye av innholdet må avklares mellom partene. Departementet vil legge til rette for aktuelle videreutdanningstilbud for spesialiserte roller eller funksjoner.

Det helhetlige systemet for kompetanse- og karriereutvikling vil omtales nærmere i Kunnskapsdepartementets budsjettproposisjon for 2025.

9.3 Profesjonelle læringsfellesskap må ledes

Skoleledere spiller en viktig rolle for elevenes læring. Skolelederne må bidra til å utvikle lærernes arbeid, organisere skolens arbeid på en god måte, og etablere gode relasjoner til foreldre og samfunnet rundt skolen. Godt samarbeid med lokal skolemyndighet, og partnerskap med universiteter og høyskoler er også en viktig nøkkel til kvalitetsutvikling.

Skolelederrollen har endret seg de siste årene, i takt med at forventningene til skolene har økt. Det stilles høye krav til dagens skoleledere. Mange rektorer rapporterer at de trives godt i jobben, men mange er også opptatt av at jobben preges av stort arbeidspress, begrenset handlefrihet, store krav til rapportering, og lite fullmakter fra lokal skolemyndighet. Skoleledere rapporterer også at høyt arbeidspress gir dem færre muligheter til å prioritere kvalitetsutviklingsarbeidet ved skolen. I en rapport fra Universitetet i Agder finner forskerne at det er en positiv sammenheng mellom rektors handlefrihet og skolens resultater.54

TALIS-undersøkelsen 2018 viser at et godt samarbeidsklima er en av styrkene i den norske skolen. Både denne og andre undersøkelser finner imidlertid at rektorer bruker mye tid på administrativ ledelse. De ønsker både mer tid til pedagogisk ledelse, og bedre kompetanse til å ta dette ansvaret.

Hvor mye ressurser skolene har til ledelse varierer. Ved store skoler utgjør gjerne rektor og flere mellomledere skolens lederteam. I mindre skoler er det kanskje bare rektor som har lederansvar, og kanskje også bare deler av arbeidstiden. Forskere finner at å fordele ledelsesoppgaver og ledelsesansvar til lærere kan bidra til at lærerne og skolelederne utvikler gjensidig tillit og avhengighet.55 Rapporten fra Kvalitetsutviklingsutvalget peker på at det kan gi lærerne et større eierskap til skolenes utviklingsarbeid og gjøre at de i større grad kobler kunnskap og informasjon som kommer utenfra, med egne praksiserfaringer.56 Forskning tyder også på at skoler med en distribuert ledelse, hvor alle parter får være med å påvirke skolens beslutninger, er mer innovativ. Distribuert ledelse kan også handle om at beslutningsprosesser ikke hviler ene og alene på skoleledere, men at også lærere, foreldre og elever er med på å ta beslutninger om skolen.57

I norsk skole er det krav om dialog og medvirkning for ansatte på alle nivåer, og at fagforeningene involveres gjennom et partssamarbeid. Det krever skoleledere som kommuniserer godt, som sørger for gode medvirkningsprosesser, og som er åpne for å endre mening i møte med bedre argumenter og ny kunnskap. Hvis dialogen mellom tillitsvalgte og ledelse er god, er det lettere å skape en felles kultur for læring og utvikling.58

Undersøkelser viser at en høy og stabil andel av rektorene i norsk skole har formell kompetanse i organisasjon og ledelse, enten det er fra den statlige rektorutdanningen eller tilsvarende kompetanse. Mer enn 60 prosent av kommunene oppgir også at de gir tilbud om lederutdanning til lærere som ønsker å kvalifisere seg til skolelederstillinger.59

Flere studier viser at når rektor selv deltar i et profesjonelt læringsfellesskap sammen med andre rektorer, utvikler det dem som ledere. De blir bedre til å bygge en læringskultur i egen organisasjon og å forstå hva som kreves for å vedlikeholde profesjonelle læringsfellesskap på egen skole. Gjennom å delta i nettverk får de også muligheter til å vurdere egen ledelsespraksis, gjennom for eksempel å både gi og motta tilbakemeldinger på sin egen rolle som skoleleder.60 Gode nettverk for skoleledere i kommunen, eller på tvers av kommuner i et regionalt samarbeid, er derfor viktige lokale tiltak for å styrke skoleledernes kompetanse og muligheter til å gjøre en god jobb med læringskulturen og kvalitetsutvikling ved egen skole.

Kommunen som lokal skolemyndighet må sørge for å styrke skoleledernes kompetanse og handlingsrom til lede sine profesjonelle læringsfellesskap, og delta i nettverk med andre skoleledere i egen kommune og på tvers av kommuner.

9.4 Styrking av skoleledelse

Regjeringen vil sette i gang et arbeid for å skaffe mer kunnskap om skoleledernes arbeidssituasjon og arbeidsforhold. Arbeidet skal lede fram til forslag om hvordan vi kan styrke skoleledernes rammevilkår og handlingsrom for å drive et systematisk kvalitetsutviklingsarbeid, i det profesjonsfaglige fellesskapet på egen skole og sammen med andre skoleledere og lokal skolemyndighet i egen kommune. Dette arbeidet må bygge på kunnskapen vi har om skoleledernes arbeidsforhold i Norge, erfaringer fra tilsvarende arbeid i andre land, kunnskap om dagens skolelederutdanninger, og i nært samarbeid med partene.

En styrking av skoleledelsen vil bidra til å sikre bedre kvalitet på opplæringen. En viktig forutsetning er at kommunene aktivt styrker skoleledernes kompetanse i å lede et systematisk kvalitetsutviklingsarbeid i skolen. Kommunen må også legge til rette for at skolelederne får tid og handlingsrom til å drive pedagogisk utviklingsarbeid sammen med lærere og andre ansatte i skolen, organisere skolens arbeid på en god måte, og etablere gode relasjoner til foreldre og samfunnet rundt skolen. Handlingsrommet utvikles gjennom gode støttestrukturer og god balanse i hele oppgaveporteføljens bredde og dybde.

Lokal skolemyndighet må engasjere seg underveis i skoleledernes videreutdanning, etterspørre læring, og legge til rette for kunnskap og erfaringsdeling etter endt utdanning. Det kan også handle om å delta i videreutdanningstilbud sammen med skoleledere i egen kommune som en del av et større læringsfellesskap.

Utdanningsdirektoratet har utarbeidet et kunnskapsgrunnlag og foreslått mulige tiltak for å styrke ledelse i barnehage og skole. Utredningen fra direktoratet er gjort i nært samarbeid med tilbydere av skolelederutdanning og partene i sektor. Utredningen skal være et grunnlag for å foreslå videre utvikling av utdanningstilbud til ledere, og andre tiltak for å utvikle grunnlaget for ledelse og samarbeid på tvers i kommunene. Forslagene vil vurderes i arbeidet med et nytt helhetlig system for kompetanse- og karriereutvikling for alle ansatte i barnehage og grunnopplæring.

9.5 Regjeringen vil

Regjeringen vil videreutvikle kompetansen i skolen ved å:

• fortsette satsingen på etter- og videreutdanning

• utvikle et helhetlig system for kompetanse- og karriereutvikling for alle ansatte i barnehage og grunnopplæring

• vurdere videre utvikling av utdanningstilbud til skoleledere og andre tiltak for å utvikle bedre ledelse og samarbeid på tvers i utdanningssektoren

• sette i gang et arbeid som skal se nærmere på skoleledernes arbeidssituasjon, og komme med forslag til hvordan vi kan styrke deres muligheter til å drive et systematisk kvalitetsutviklingsarbeid.

10 Laget rundt elevene

Alle som jobber i og med skole må samle alle krefter inn mot mer læring, motivasjon og trivsel i skolen. Å bygge sterke lag rundt elevene er avgjørende for å snu de negative utviklingstrekkene i læringsresultater og skolemiljø. Å styrke laget rundt eleven handler om at alle som jobber med elevene samarbeider, støtter hverandre og bidrar til å dra i samme retning. Et godt samarbeid er viktig for at alle elever skal ha de samme gode mulighetene til å lære og utvikle seg. Regjeringen vil prioritere midler til en tilskuddsordning for at lokale skolemyndigheter kan få støtte til å opprette skolemiljøteam, slik som beskrevet i kapittel 6. Skolemiljøteamene skal både være en støtte i det forebyggende arbeidet for gode skolemiljø, og de skal støtte dem i behandlingen av saker som har utviklet seg over tid og som er utfordrende for skolene å håndtere alene.

De fleste barn og unge i Norge har gode oppvekstsvilkår. Samtidig er det mange barn som ikke blir fanget opp, eller ikke får et godt nok tilrettelagt skole- og barnehagetilbud. Denne utfordringen har vedvart over tid, og ser også ut til å ha forsterket seg under pandemien. Det er en økende bekymring for at særlig barn og unge som har behov for hjelp fra flere tjenester, ikke får et tilstrekkelig tjenestetilbud eller tiltak som treffer behovet.61

Å bygge gode lag rundt elevene handler i hovedsak om to former for samarbeid. For det første handler det om at ulike yrkesgrupper i skolen samarbeider godt, for eksempel miljøarbeidere, assistenter, pedagogisk-psykologisk rådgivere og helsesykepleiere. Dette omtales som det tverrfaglige samarbeidet i denne meldingen. For det andre handler det om samarbeid mellom andre typer tjenester i kommunen som er viktige bidragsytere for å sikre alle barn og unge en trygg og god oppvekst. Dette kan for eksempel være barnevern, barne- og ungdomspsykiatri eller kultur- og fritidsorganisasjoner. Dette samarbeidet omtaler vi her som tverrsektorielt samarbeid.

Skolen og lærerne har det grunnleggende ansvaret for det pedagogiske og faglige arbeidet i skolen. Ved å ta i bruk flere typer kompetanse i skolen og legge til rette for et tverrfaglig og tverrsektorielt samarbeid, kan lærerne i større grad få konsentrere seg om elevenes læring, motivasjon og trivsel.

I skolen skal barn og unge lære seg å være del av et større fellesskap der alle skal få like muligheter til å klare seg godt videre i livet. En mer mangfoldig elevgruppe kan være en styrke for fellesskapet, men det kan også være mer utfordrende for skolen. For å bygge sterke fellesskap, må skolen også sørge for at enkeltelever får den oppfølgingen de trenger.

Når elever har utfordringer som går utover muligheten til å lære, eller skaper et utrygt skolemiljø, er det skolens ansvar at det tas raskt tak i. Men flere av utfordringene i barn og unges oppvekstsvilkår ligger utenfor det skolen har kompetanse eller fullmakter til å gjøre noe med. Dette er utfordringer skolen må få hjelp til å håndtere og som må løses av eller i samarbeid med andre tjenester. Den siste tiden har vi blant annet sett hvordan ungdomskriminalitet og vold blant unge har økt, og det begås mer kriminalitet blant stadig yngre barn.62

Et hovedprinsipp som må ligge til grunn for arbeidet med laget rundt, er at kommunen som lokal skolemyndighet har det overordnede ansvaret for å oppfylle samfunnsmandatet og formålet for skolen, slik det går fram av læreplanverket og annet lovverk. Kommunene og skolene må ta ansvar for å lokalt legge til rette for godt samarbeid, både tverrfaglig på skolen og tverrsektorielt i kommunen som helhet.

Det er i dag store forskjeller på kommuner når det gjelder kapasitet, kompetanse og organisering. Skolene er også ulike i størrelse og har ulike behov. Det må derfor være rom for at lagene rundt elevene kan ha ulik sammensetting og samarbeidsform. Kommunene må sette sammen laget tilpasset sine forutsetninger, utfordringer og behov. Det er lite hensiktsmessig at det fra nasjonalt hold defineres hvordan kommunene skal organisere laget rundt sine elever. Staten skal heller bidra til at eksempler på god praksis deles mellom skoler, kommuner og fylker.

Et godt samarbeid kommer ikke av vedtak og planer alene. Godt samarbeid krever at det settes av nok tid og ressurser, og at de ulike yrkesgruppene har kjennskap til hverandres kompetanse og hva de kan bidra med i samarbeidet.63 God forankring av samarbeidet i skolens ledelse er avgjørende for at det bygges en kultur for samarbeid og respekt mellom de ulike gruppene. Skoler som lykkes med å bygge sterke lag utmerker seg med godt samarbeid og god dialog mellom alle ansatte på skolen.

Regjeringens mål er å utjevne forskjeller i levekår, sikre sosial mobilitet og at alle barn og unge skal få likeverdige muligheter til utdanning, jfr. Hurdalsplattformen. Stortinget har fattet et anmodningsvedtak nr. 472 (2023) om følgende:

Stortinget ber regjeringen legge frem en strategi for å styrke laget rundt læreren og eleven slik at læreren får bedre tid til sine kjerneoppgaver og eleven får tettere oppfølging, herunder øke antall ansatte og styrke samarbeidet mellom faginstanser og få flere yrkesgrupper med helse- og sosialfaglig kompetanse inn i skolen.

En satsing på det tverrfaglige samarbeidet på den enkelte skole slik det beskrives i denne meldingen, er kun første trinn i regjeringens innsats for å styrke laget rundt barn og unge. Den kommende meldingen om sosial utjevning og mobilitet vil ta for seg samhandling på tvers av aktører og tjenester, altså det tverrsektorielle samarbeidet. I den meldingen vil regjeringen vurdere tiltak på alle arenaer der barn og unge er, som barnehage, skole og fritidsaktiviteter, og i tjenestene som er rettet mot barn og unge og deres familier. For å finne gode løsninger på tvers av tjenester er det viktig at flere departementer med ansvar for de ulike tjenestene samarbeider. Derfor arbeider Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Kultur- og likestillingsdepartementet og Kunnskapsdepartementet sammen om meldingen om sosial utjevning og mobilitet.

10.1 Utfordringer ved tverrfaglig samarbeid på den enkelte skole

En undersøkelse Utdanningsforbundet har gjennomført viser at lærerne opplever at å følge opp enkeltelever er blitt mer krevende og tar mer tid enn tidligere. 65 prosent svarer at de blir pålagt andre oppgaver utover undervisning i svært stor eller noen grad, og at dette går på bekostning av kjerneoppgavene deres som lærer. Mange sier de ukentlig blir pålagt oppgaver som for eksempel tilhører rådgiver- eller skolehelsetjenesten, vaktmester eller renholdspersonell.64 Læreren skal bygge gode relasjoner og etablere god dialog med alle elever, og må forholde seg til alle elever som hele mennesker. Skolens ledelse har allikevel ansvaret for å at lærerne får tid og rom til å konsentrere seg om sine kjerneoppgaver, og stille ressurser til rådighet for å løse andre arbeidsoppgaver i skolen.

En undersøkelse blant Fagforbundets medlemmer som jobber elevrettet i skolen viser at omtrent halvparten opplever at de ikke er godt inkludert på skolens samarbeidsarenaer. Like mange rapporterer at deres rolle ikke er tydelig definert, og enda færre mener at skolen har utarbeidet en plan for hvordan deres kompetanse kan utnyttes.65 Spørsmål til Skole-Norge høsten 2021 viser at langt under halvparten av skolelederne som svarer, oppgir at de har en plan for hvordan kompetansen til andre yrkesgrupper kan utnyttes til det beste for elevene.66

Forskningen tyder på at det i mange skoler er opp til den enkelte ansatte å finne sin plass og sine oppgaver. Flere rapporter henviser også til at ansatte i skolen opplever en viss motstand fra andre yrkesgrupper og ledelsen fordi de er usikre på hva de egentlig kan bidra med.67 Andre studier viser at innsats som retter seg mot tverrfaglig samarbeid som inkluderer alle ansatte og hele skolen, ser ut til å gi best effekt over tid.68

10.2 Utfordringer ved tverrsektorielt samarbeid i kommunen

Det er først og fremst kommunen som har ansvaret for å sørge for gode oppvekstsvilkår for sine barn og unge. God kvalitet i tjenestene som påvirker barn og unges oppvekstsvilkår, er avgjørende for at skolen ikke blir stående alene med ansvaret for å følge opp elever som trenger ekstra hjelp. Rapporter viser at samarbeidet og samhandlingen mellom tjenestetilbudene flere steder ikke er god nok.69

Det finnes mange gode eksempler på kommuner som jobber godt tverrsektorielt, med gode rutiner og prosesser, og kultur for dialog og samarbeid. Særlig i de store og mellomstore kommunene med god kapasitet og strukturer for samarbeid, ser vi at det jobbes systematisk og godt med å utvikle dette samarbeidet, jf. eksempel fra Kristiansand i boks 10.1.

Små kommuner kan ha begrenset kapasitet og kompetanse fordi ressursene er små i alle ledd i organisasjonen. Flere offentlige utvalg har foreslått ulike former for interkommunalt samarbeid for å kompensere for små fagmiljøer og lav kompetanse. Forslagene peker blant annet på behovet for støtte til koordinering og samhandling som kan styrke kapasiteten.70

En del kommuner forteller også at de har problemer med å rekruttere nok folk med riktig kompetanse. Som vist tidligere vil det bli økt mangel på arbeidskraft framover. Dette krever at vi jobber smartere med de folkene vi har.

10.3 Styrke laget rundt elevene

Regjeringen jobber langs flere spor for å styrke hele laget rundt barna og elevene og har satt i gang ulike tiltak. Regjeringen har for eksempel styrket kommunenes økonomi, og i 2024 er veksten i kommunesektorens frie inntekter på 6,4 mrd. kroner, hvorav 5,1 mrd. kroner til kommunene. Dette kan også bidra til at tjenester som helse og skole samarbeider bedre om å gi et helhetlig og godt tilbud. Siden 2022 har det også årlig blitt bevilget 15 mill. kroner i økt bemanning på skoler i levekårsutsatte områder i Oslo kommune.

10.3.1 Tiltak som er satt i gang

Kompetanseløftet for spesialpedagogikk og inkluderende praksis

Kompetanseløftet for spesialpedagogikk og inkluderende praksis ble satt i gang høsten 2020 og er en oppfølging av Meld. St. 6 (2019–2020) Tett på – tidlig innsats og inkluderende fellesskap i barnehage, skole og SFO. Målet er å utvikle kompetanse om en mer inkluderende praksis og en kultur for mangfold, både hos PP-tjenesten, hos ansatte i barnehager og skoler og i hele støttesystemet i laget rundt barna og elevene, slik at alle barn og unge, uavhengig av forutsetninger, skal få mulighet til utvikling, mestring, læring og trivsel. Hoveddelen av kompetanseløftet er tilskudd til lokal kompetanseutvikling med utgangspunkt i lokale behov. Kompetanseutviklingen skal skje i partnerskap med universitet eller høgskoler over hele landet. Kompetansepakken Inkluderende praksis som ble lansert i fjor høst er et eksempel på hvordan alle ansattgrupper i PP-tjenesten, barnehage og skole og SFO sammen kan utvikle egen og felles kompetanse.

Styrket PP-tjenestens arbeid med forebyggende arbeid og tidlig innsats

I ny opplæringslov som trådte i kraft august 2024, er pedagogisk-psykologisk tjenestes (PPT) oppgaver i å støtte skolene i det forebyggende arbeidet og med tidlig innsats tydeliggjort. For å kunne jobbe mer forebyggende før utfordringer oppstår eller vokser seg større, kreves det at PPT er mer til stede i skolen. Kommunene må sørge for at PP-tjenesten har kapasitet og kompetanse til å møte det forebyggende arbeidet. Flere kommuner, og særlig små kommuner, sliter med å rekruttere og ha tilstrekkelig med ressurser til å kunne oppfylle PP-tjenestens lovpålagte oppgaver. For disse kommunene er samarbeid på tvers av kommunegrensene kanskje et svar for å løse denne utfordringen.

Områdesatsing i levekårsutsatte områder

I enkelte byer og områder med konsentrasjon av levekårsutfordringer har staten og kommunene avtalebaserte langsiktige samarbeid gjennom områdesatsinger. Områdesatsinger skal bidra til å jevne ut sosiale ulikheter ved at flere innbyggere i områder med særskilte levekårsutfordringer kan bli økonomisk selvstendige gjennom arbeid, og bli aktive deltakere i lokalsamfunnet og storsamfunnet. Innsatsen i områdesatsingene skal også bidra til varige forbedringer av offentlige tjenester, og bedre fysiske og sosiale nærmiljøkvaliteter i levekårsutsatte områder. Med dette skal innsatsen både skape økt trygghet og livskvalitet og være med på å utvikle arbeidsformer og virkemiddel som bidrar til bedre offentlige tjenester tilpasset lokale behov og gode bo-, oppvekst- og nærmiljøer. Områdesatsingene skal også bidra til å fremme deltakelse og medvirkning på ulike samfunnsarenaer og bedre koblinger mellom byutvikling og nærmiljøarbeid. Samarbeid med aktører utenfor offentlig sektor som ideelle og frivillige organisasjoner, forskingsmiljø, sosiale entreprenører, privat sektor og innbyggerne selv bidrar til å styrke innovasjonsarbeidet. Områdesatsingene har også bidratt til å løfte fram hvor mye forebyggende arbeid har å si for god livskvalitet.

Det jobbes blant annet med:

• opprusting av bo- og nærmiljøer, møteplasser og kulturaktiviteter

• bedre integrering av innvandrere

• bedre resultater i grunnskolen

• å redusere frafallet i videregående skole

• å få flere i arbeid

• å minske kriminaliteten

• å styrke folkehelsen

Kommuner med pågående avtaler: Oslo, Drammen, Bergen, Stavanger, Trondheim, Fredrikstad, Kristiansand, Sarpsborg og Skien.

I 2024 inngås det også avtaler med følgende kommuner: Gjøvik, Halden, Indre Østfold, Larvik og Tromsø, samt nye avtaler med Stavanger og Trondheim.

Tilskudd til områdesatsingen i byer forvaltes av Kommunal- og distriktsdepartementet. Det blir også bevilget midler til områdesatsinger over andre departementers budsjett.71

Styrke helsestasjons- og skolehelsetjenesten

Regjeringen vil styrke helsestasjons- og skolehelsetjenesten faglig og økonomisk. Helsestasjons- og skolehelsetjenesten er viktig i kommunens arbeid med å gi alle en god start på livet. Tjenesten er den viktigste forebyggende og helsefremmende tjenesten rettet mot barn, unge og deres familier, og er et lavterskeltilbud for barn og unge. Regjeringen vil styrke tilgjengeligheten til denne tjenesten. Blant annet vil nye tekniske løsninger som DigiHelsestasjon gjøre tjenesten lettere tilgjengelig for flere.

En helhetlig opptrapping av helsestasjons- og skolehelsetjenesten inngår i Meld. St. 15 (2022–2023) Folkehelsemeldinga – Nasjonal strategi for utjamning av sosiale helseforskjellar, Meld. St. 23 (2022–2023) Opptrappingsplan for psykisk helse (2023–2033) og Meld. St. 9 (2023–2024) Nasjonal helse- og samhandlingsplan (2024–2027).

I Opptrappingsplan for psykisk helse beskriver regjeringen hvordan vi tidlig i planperioden vil prioritere tverrsektoriell forebyggende innsats og tilgjengelig lavterskeltilbud i kommunene. Regjeringen vil rette særlig oppmerksomhet mot helse-, utdannings- og arbeidssektoren – og samarbeidet mellom disse sektorene – blant annet med sikte på å redusere andelen av unge som blir uføre med bakgrunn i psykiske plager og lidelser.

Departementenes kjernegruppe for utsatte barn og unge (KUBU)

Kjernegruppen for utsatte barn og unge skal samordne, prioritere og tilpasse innsatser og tiltak for målgruppen. Kjernegruppen skal også bidra til bedre samhandling i departementene, samt å rydde i strukturer og innsatser og redusere omfang av overlappende veiledere og andre virkemidler.

Kjernegruppen for utsatte barn og unge består av representanter fra: Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Justisdepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet, Kultur- og likestillingsdepartementet og Kunnskapsdepartementet. Arbeidet i kjernegruppen understøttes av etatssamarbeidet som består av 13 direktorater, etater, institutt og tilsyn med tilknytning til departementene.

Tilskudd til inkludering av barn og unge

Offentlige instanser, frivillige organisasjoner og private aktører kan søke om tilskudd til aktiviteter rettet mot barn og unge som av ulike grunner står i fare for å havne i utenforskap. Målgruppen er barn og unge til og med 24 år som av ulike grunner står i fare for å havne i utenforskap. Ordningen består av 12 aktivitetstyper. Under hver aktivitetstype kan man også søke om flere delprosjekter.

Tilskuddsordningen forvaltes av Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir).

Los/ungdomslos

Kommuner og fylkeskommuner kan søke om tilskudd til å ansette loser (ungdomsloser/oppfølgere) som skal følge opp ungdom mellom 10 og 24 år. Losen skal gi ungdom tett oppfølging, hjelpe ungdommen i kontakt med nødvendige hjelpetjenester og bidra til at hjelpen som gis i skolen eller av andre aktører, er helhetlig og tilrettelagt. Losen skal ved behov også kunne dra inn foresatte og andre viktige personer i ungdommens nettverk.

Forskere finner at Los-ordningen oppleves som en god ordning av alle involverte parter, både barn og unge, foreldre og loser. Det kan ha stor verdi for ungdommene å ha en fast person som følger dem over tid.72

Tilskuddsordningen forvaltes av Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir).

Samfunnsoppdraget for inkludering av barn og unge

Ansvaret for å inkludere flere barn og unge i utdanning, arbeids- og samfunnsliv er fordelt over en rekke politikkområder, forvaltningsnivåer og samfunnsaktører. Derfor er det avgjørende med et tett samarbeid mellom forskning, høyere utdanning, tjenester, arbeidsgivere, frivillig- og privat sektor for at de skal få en god oppvekst og et godt liv som voksne. Regjeringen har derfor satt i gang et samfunnsoppdrag som skal inkludere flere barn og unge i utdanning, arbeid og samfunnsliv. Samfunnsoppdraget har en langsiktig tidshorisont og ble lansert i langtidsplan for forskning og høyere utdanning 2023-2032.73 Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget om oppfølging av samfunnsoppdraget i stortingsmeldingen om sosial utjevning og mobilitet.

10.3.2 Nye tiltak for å styrke laget rundt

I tillegg til de ulike tiltakene som er satt i gang, vil regjeringen sette i gang flere nye tiltak for å ytterligere styrke laget rundt elevene.

Bedre kunnskapsgrunnlag

Det er behov for å forbedre kunnskapsgrunnlaget om laget rundt slik at vi kan følge med på kompetansesammensetningen i barnehager og skoler og hvordan kompetansen blir benyttet til det beste for barn og elever. Regjeringen vil gi Utdanningsdirektoratet i oppdrag å innhente statistikk fra SSB med noen års mellomrom både for barnehage og skole. Konkret kan det være aktuelt å be SSB sammenstille informasjon om ulike yrkesgrupper i skolen for å se på forskjeller knyttet til kommune- og skolestørrelse, regionale forskjeller, og hvilke yrkesgrupper som er vanligst rundt omkring i landet.

Ekspertgruppen om barn i fattige familier anbefaler å prøve ut ulike tverrfaglige samarbeidsmodeller i skolene for å få kunnskap om hvordan de kan styrke laget rundt eleven. Regjeringen vil vurdere forslag fra ekspertgruppen i stortingsmeldingen om sosial utjevning og mobilitet.74

Støtte- og veiledningsressurser

Et viktig tiltak for å fremme tverrsektorielt samarbeid i alle kommuner er å utvikle støtte- og veiledningsressurser som kan vise gode eksempler på systematisk samarbeid. Disse ressursene skal bidra til mer kunnskap om de ulike yrkesgruppenes og tjenestenes kompetanse, og hva deres bidrag inn i samarbeidet bør være.

Utvide målgruppen for videreutdanning

Regjeringen vil gi flere yrkesgrupper i barnehage og grunnopplæring mulighet til å delta på videreutdanning, ved at disse får like vilkår for deltakelse som lærerne.

Dette samsvarer med forslaget til utvalget for etter- og videreutdanning i barnehage og skole, og vil bli fulgt opp i arbeidet med å utvikle et helhetlig system for kompetanse- og karriereutvikling for alle ansatte i barnehage og grunnopplæring.75

10.4 Regjeringen vil

Regjeringen vil styrke laget rundt elevene ved å:

• forbedre kunnskapsgrunnlaget om kompetanse i og samarbeid om laget rundt

• utvikle støtte- og veiledningsressurser, og følge opp arbeidet med å spre kunnskap og gode eksempler på lokalt arbeid med tverrfaglig samarbeid

• fortsette å styrke barn og unges oppvekstsvilkår gjennom målrettede tiltak, og fremme tiltak for et helhetlig tverrfaglig og tverrsektorielt arbeid for sosial utjevning og mobilitet i en egen stortingsmelding

• utvikle et helhetlig system for kompetanse- og karriereutvikling for alle ansatte i barnehage og grunnopplæring.

11 Fellesskolens rolle i framtidens samfunn

Den norske fellesskolen nyter høy tillit og troverdighet i befolkningen. Skolen er en svært sentral fellesarena i samfunnet. Når elever lærer sammen på tvers av bakgrunn, forutsetninger og behov, bygger vi felles verdigrunnlag og forståelses- og referanserammer. Skolen utgjør på mange måter et sosialt lim i samfunnet vårt.

I denne meldingen presenterer regjeringen tiltak for å styrke elevenes læring og motivasjon. Regjeringen vil også styrke læringsmiljøet og vil utforme et system for kvalitetsutvikling med læring som hovedformål. Tiltakene tar fatt i problemer vi ser i skolen her og nå. Samtidig vil endringer i samfunnet gi nye krav, forventninger og utfordringer skolen må håndtere. Skolen har et bredt mandat, og for å at den skal kunne ivareta dette mandatet også i framtiden, mener regjeringen det er behov for å utrede hvordan samfunnsendringer påvirker fellesskolen og hva som skal være fellesskolens rolle i framtidens samfunn.

Skolen som institusjon blir påvirket av tunge samfunnstrender som teknologisk utvikling, økt individualisering, polarisering og migrasjon, og usikkerhet om økonomiske og miljømessige framtidsutsikter. Skolen må, som alle samfunnssektorer, også forholde seg til at vi blir færre i yrkesaktiv alder. Skolen skal forberede barn og unge til å møte samfunnsendringer og må selv omstille seg, men skolen skal også kunne være en motkraft mot trender vi som samfunn vil motvirke.

Regjeringen mener det er nødvendig med en bredt anlagt diskusjon om skolen som samfunnsinstitusjon er tilstrekkelig forberedt på å møte framtidens utfordringer. Forbereder skolen hver enkelt elev godt nok til deltakelse i utdannings-, arbeids- og samfunnsliv, og bidrar den godt nok til å, opprettholde de sosiale fellesskapene og den tilliten som vi er så avhengig av?

Regjeringen vil høsten 2024 sette ned et offentlig utvalg som skal utrede fellesskolens rolle i framtidens samfunn. Utvalget skal ha en langsiktig perspektiv for sine vurderinger. Regjeringen har som mål at utvalgets arbeid skal danne grunnlag for en påfølgende diskusjon om utvikling av skolens innhold og funksjon. Utvalget skal jobbe åpent for å stimulere til debatt og engasjement. Barn og unge skal sikres medvirkning i utvalgets arbeid.

11.1 Regjeringen vil

• sette ned et offentlig utvalg som skal utrede fellesskolens rolle i framtidens samfunn

12 Samlet oversikt over alle tiltakene i meldingen

12.1 Del 2 Mer læring, motivasjon og trivsel

4 Mer praktisk og motiverende læring

Regjeringen vil opprette et nasjonalt program for mer en praktisk skole. Programmet skal bygges opp over tid, og skal blant annet bestå av:

• tilskudd til innkjøp av utstyr og investering i læringsarenaer på 5.–10. trinn

• en rentekompensasjonsordning for investering i læringsarenaer, inventar og utstyr i skolene fra Husbanken

• pedagogiske støtteressurser og kompetansebyggende tiltak for faglig og tverrfaglig praktisk læring

• styrking utvalgte nasjonale sentre slik at de i større grad kan:

  • gi støtte til praktisk læring innenfor sine fagområder

  • bidra til lokal kompetanseutvikling

  • bidra til utvikling av lærerutdanningene

  • gi råd til nasjonale utdanningsmyndigheter og skolene

• utviklingsprosjekter som skal stimulere til en særlig praktisk skolehverdag, herunder også mer arbeidslivsrettet opplæring

• utviklingsprosjekter som skal stimulere til en særlig fysisk aktiv skolehverdag

• støtte til å ta i bruk varierte opplæringsarenaer i vanlig undervisning og utnytte lokalt handlingsrom

• støtte til vurderingsformer som fremmer praktisk læring

• utprøving av alternative og praktiske eksamensformer, herunder eksamen i praktiske og estetiske fag

• veiledning om hvordan kommunene og skolene kan bruke handlingsrommet i fag- og timefordelingen og i læreplanene i fag

• oppfølging av forsøkene i forsøkskommuneordningen

• økt satsing på videreutdanning i praktiske og estetiske fag i skolen.

Regjeringen vil gi elever på mellomtrinnet flere valgmuligheter og flere praktiske fag ved å:

• innføre valgfag på mellomtrinnet.

Regjeringen vi gi elevene mer arbeidslivsopplæring ved å:

• gjøre det obligatorisk for skolene å tilby arbeidslivsfaget på ungdomstrinnet

• høre åpent et spørsmål om fremmedspråkenes omfang og innretning i grunnskolen

• utvikle støtte til å utnytte muligheter i dagens fag- og timefordeling og læreplaner til å se opplæring i arbeidslivsfag, utdanningsvalg og valgfag i sammenheng

• vurdere om sammenhengen mellom arbeidslivsfag, utdanningsvalg og valgfag kan styrkes, herunder vurdere endringer i disse læreplanene.

5 Styrke elevenes læring i fag og utvikling av ferdigheter

Regjeringen vil bedre elevenes lese- og skriveferdigheter ved å:

• gjennomføre Leselyststrategien Sammen om lesing. I tillegg til å bidra til bedre leseferdigheter, skal strategien sikre at barn og unge får et mangfoldig litteraturtilbud og opplever god litteraturformidling

• videreutvikle den nasjonale satsingen Tid for lesing som skal styrke kvaliteten på leseopplæringen og bidra til god litteraturformidling i skolen

• styrke Nasjonalt lesesenter og Nasjonalt senter for skriveopplæring og skriveforsking

• styrke skolebibliotekene

• øke prosjektstøtte til private og frivillige organisasjoner som har prosjekter som bidrar til mer leselyst og bedre leseferdigheter blant barn og unge.

Regjeringen vil styrke elevenes kompetanse i realfag og personlig økonomi ved å:

• legge bedre til rette for praktisk og relevant opplæring i realfag gjennom et nasjonalt program for mer praktisk skole med økt støtte til læringsarenaer og utstyr

• støtte skolene til å ta i bruk de nye læreplanene som legger til rette for mer praktisk, variert og relevant læring i realfagene

• styrke de nasjonale senterne for matematikk og naturfag i opplæringen slik at sentrene kan utvikle gode ressurser og bistå skolene med å gjøre realfagsopplæringen mer motiverende

• utvikle gode prøver og verktøy som støtter lærerens faglige og pedagogiske arbeid og legger bedre til rette for læring

• fortsette satsingen på kompetanseutvikling for lærere gjennom et nytt system for karriere- og kompetanseutvikling

• utvide talentsenterordningen ved at alle talentsentrene tilbyr lærerkurs og støtter utvikling av gode undervisningsopplegg.

Regjeringen vil styrke demokratiopplæringen ved å:

• styrke 22. juli-senteret og freds- og menneskerettighetssentrene

• støtte implementeringen av nye læreplaner og de tverrfaglige temaene demokrati og medborgerskap og bærekraftig utvikling

• støtte ressurser som Dembra og Tenk

• legge til rette for bedre elevmedvirkning i tråd med bestemmelser i ny opplæringslov.

Regjeringen vil bedre skolenes mulighet til å gi bedre opplæring til enkeltelever ved å:

• styrke veiledning om regelverket og muligheter for bruk av lokalt handlingsrom

• tydeliggjøre for skolene hvilke muligheter de har for inndeling i mindre grupper på 5.-10. trinn

• utrede alternative tiltak for yrkesfaglig opplæring som har samme formål som dagens bestemmelse for forsering

• vurdere behov for endringer i regelverket som en del av oppfølgingen av Stortingets anmodningsvedtak nr. 736 (2023), og følge opp forsøkene i forsøkskommuneordningen.

6 Trivsel, trygghet og tilstedeværelse

Regjeringen vil styrke elevenes sosiale og emosjonelle kompetanse ved å:

• utvikle en kompetansepakke som skal styrke opplæringen i det tverrfaglige temaet folkehelse og livsmestring

• vurdere om sosiale og emosjonelle ferdigheter skal inngå som en del av veiledningsmaterialet for skole-hjem-samarbeid.

Regjeringen vil bidra til å utvikle trygge og gode skolemiljø ved å:

• lage en helhetlig strategi for et trygt og godt barnehage- og skolemiljø

• etablere skolemiljøteam som skal støtte skolene både i det forebyggende arbeidet, og i behandlingen av krevende saker

• utvikle en ny skolemiljøundersøkelse som erstatter Elevundersøkelsen

• utvide veiledningstiltaket Læringsmiljøprosjektet slik at flere barnehager og skoler får hjelp og støtte

• gjøre endringer i den statlige mobbeombudsordningen

• følge med på og evaluere endringene i skolemiljøreglene i opplæringsloven

• videreutvikle digitale støtte- og veiledningsressurser

Regjeringen vil bidra til å redusere bekymringsfullt skolefravær ved å:

• innføre et nytt nasjonalt system for å få oversikt over fravær på alle trinn i grunnskolen

• videreutvikle alle støtteressurser om bekymringsfullt fravær og vurdere om det skal utvikles nye

• utvikle nasjonale faglige råd for forebygging og oppfølging av bekymringsfullt fravær

• utvikle verktøy og undersøkelser som gir skolene mer informasjon om bekymringsfullt fravær

• styrke den tverrsektorielle innsatsen for å sikre bedre og smidigere samarbeid mellom skolen og andre offentlige tjenester i fraværssaker.

Regjeringen vil bidra til å sikre gode overganger ved å:

• utvikle oppdatert støttemateriell for gode overganger i hele utdanningsløpet

• styrke utdannings- og yrkesrådgivningen i ungdomsskolen, blant annet ved å sette i gang en utprøving av nye modeller for samarbeid.

Regjeringen vil støtte skolene i skole-hjem samarbeidet ved å:

• videreutvikle støtteressurser til skolens samarbeid med hjemmet

7 En trygg digital skolehverdag som fremmer læring

Regjeringen vil sikre en bedre digital skolehverdag ved å:

• være tydelig på at det skal være en god balanse mellom analoge og digitale læremidler i skolen

• utvikle støtteressurser, veiledning og råd for bruk av KI i skolen

• innhente erfaringer med bruk av KI i skolen nasjonalt og internasjonalt, og legge et føre var-prinsipp til grunn, særlig overfor de yngste elevene

• utrede hvordan skolen skal møte behovene for digitale ferdigheter, i lys av teknologiutviklingen, framtidige behov og kunnskap om barns digitale hverdag

• utvikle og oppdatere veiledere og regelverket om reklame og kommersielt og skadelig innhold i skolen som svarer på utfordringene som følger av den teknologiske utviklingen

• videreutvikle veiledningsmateriellet for vurdering av kvalitet i læremidler

• utrede hvordan vi kan sikre åpenhet om algoritmer på digitale plattformer og hvordan tilsyn med leverandører kan gjennomføres

• følge opp nasjonale anbefalinger for mobilbruk i skolen, og foreslå strammere regulering om nødvendig

• gjennomføre tiltakene i Strategi for digital kompetanse og infrastruktur i barnehage og skole. Strategien skal støtte kommunene og fylkeskommunene i møte med nye teknologier, nye digitale verktøy og det økende presset på barn og unges personvern

• følge opp Skjermbrukutvalgets anbefalinger når de leverer sin hovedinnstilling i november 2024, og vurdere en tydelig anbefaling knyttet til skjermbruk i skolen.

12.2 Del 3 Kvalitetsutvikling, kompetanseutvikling og samarbeid i skolen

8 Kvalitetsutvikling i skolen

Regjeringen vil støtte arbeidet med kvalitetsutvikling i skolen ved å:

• utvikle et nytt system for kvalitetsutvikling i skolen

• utvikle nye prøver i lesing, matematikk og engelsk på 5. og 8. trinn med et rent læringsstøttende formål, som på sikt skal erstatte dagens nasjonale prøver

• vurdere å erstatte dagens obligatoriske kartleggingsprøver på 3. trinn med nye prøver som gir skolene bedre støtte i arbeidet med å følge opp alle elever tidlig i opplæringen

• beholde dagens nasjonale prøver og kartleggingsprøver inntil nye prøver er utviklet

• utrede hvordan eksamen på 10. trinn kan gi mer informasjon om utviklingen i elevenes læringsresultater over tid

• fortsette norsk deltakelse på de internasjonale undersøkelsene som gir informasjon på nasjonalt nivå om elevenes læring

• utvikle en ny skolemiljøundersøkelse som erstatter Elevundersøkelsen

• utvikle veiledningsmateriell og støtte for lokale utviklingsprosesser basert på gode eksempler og forskning

• i samarbeid med Sametinget sørge for at et nytt kvalitetsutviklingssystem også gir informasjon om elever i samisk skole.

Regjeringen vil videreutvikle vurderingsfeltet gjennom å:

• prøve ut alternative og praktiske eksamensformer, herunder eksamen i praktiske og estetiske fag

• videreutvikle støtteressurser og kompetansepakke for bedre underveisvurdering og standpunktvurdering

• styrke kvaliteten på standpunktvurdering

• gjennomgå vurderingsdelene i læreplanene i fag, slik at de blant annet støtter mer praktisk læring i alle fag

• sikre trygg og rettferdig gjennomføring av eksamen, herunder å prøve ut sikker nettleser i prøve- og eksamensgjennomføring

• vurdere hvordan sensorskoleringen kan styrkes og komme flere lærere til gode.

9 Profesjonelle læringsfellesskap og skoleledelse

Regjeringen vil videreutvikle kompetansen i skolen ved å:

• fortsette satsingen på etter- og videreutdanning

• utvikle et helhetlig system for kompetanse- og karriereutvikling for alle ansatte i barnehage og grunnopplæring

• vurdere videre utvikling av utdanningstilbud til skoleledere og andre tiltak for å utvikle bedre ledelse og samarbeid på tvers i utdanningssektoren

• sette i gang et arbeid som skal se nærmere på skoleledernes arbeidssituasjon, og komme med forslag til hvordan vi kan styrke deres muligheter til å drive et systematisk kvalitetsutviklingsarbeid.

10 Laget rundt elevene

Regjeringen vil styrke laget rundt elevene ved å:

• forbedre kunnskapsgrunnlaget om kompetanse i og samarbeid om laget rundt

• utvikle støtte- og veiledningsressurser, og følge opp arbeidet med å spre kunnskap og gode eksempler på lokalt arbeid med tverrfaglig samarbeid

• fortsette å styrke barn og unges oppvekstsvilkår gjennom målrettede tiltak, og fremme tiltak for et helhetlig tverrfaglig og tverrsektorielt arbeid for sosial utjevning og mobilitet i en egen stortingsmelding.

11 Fellesskolens rolle i framtidens samfunn

Regjeringen vil sette ned et offentlig utvalg som skal utrede fellesskolens rolle i framtidens samfunn.

13 Økonomiske og administrative konsekvenser

Tiltakene som er skissert i meldingen skal bidra til at elevene lærer mer, blir mer motiverte for skole og trives bedre i skolehverdagen.

Det er en sterk sammenheng mellom resultater i grunnskolen og grad av fullføring i videregående skole. Tiltakene skal bidra til at flere vil fullføre og bestå videregående opplæring, og at flere vil komme ut i jobb. Dette vil være samfunnsøkonomisk lønnsomt.

Samtidig er det høye ambisjoner i denne stortingsmeldingen, og for skolene og lokal skolemyndighet kan både tid, ressurser og kapasitet være en utfordring. Regjeringen har derfor lagt vekt på at nye tiltak i denne meldingen skal bygge på eksisterende tiltak og strukturer, og at tiltakene i størst mulig grad skal være til støtte for sektor og dermed kunne iverksettes uten for mye administrasjon. Regjeringen foreslår blant annet ulike måter å støtte skolene på for å ta ut et potensial i de nye læreplanene.

Når det gjelder ressurser, er særlig tilgangen til gode praktiske læringsarenaer og utstyr viktige forutsetninger for å få til intensjonene i meldingen. Regjeringen har allerede innført en ny rentekompensasjonsordning for investeringer i læringsarenaer, utstyr og inventar som bidrar til mer praktisk og variert opplæring i skolen. Ordningen vil ha en total investeringsramme på 8 milliarder kroner over åtte år. Regjeringen har også prioritert øremerkede midler til kommunene i en tilskuddsordning for utstyr og læringsarenaer på 5.–10. trinn, hvor totalt 127 mill. kroner er tildelt i 2024. Det tas sikte på at tilskuddet videreføres i 2025.

Det tas forbehold om tilstrekkelig budsjettmessig dekning for alle tiltakene i meldingen, og departementet vil komme tilbake til økonomiske konsekvenser i de årlige forslagene til statsbudsjett. Det inkluderer også dersom tiltak innebærer endringer i roller og oppgaver hos f.eks. kommuner eller statsforvaltere.

Mer praktisk og motiverende læring

I meldingen er det beskrevet hvordan en utvikling mot mer praktisk, variert og relevant læring i skolen er noe som i stor grad handler om å realisere dagens læreplanverk og de intensjoner som allerede ligger der. For å gi støtte til lokale skolemyndigheter, skolene og lærerne i det arbeidet, skal det utvikles et nasjonalt program for en mer praktisk, variert og motiverende skole. Ut over en rentekompensasjonsordning og tilskudd til utstyr og læringsarenaer som allerede er etablert, skal det utvikles støtteressurser. Utvalgte nasjonale sentre skal styrkes slik at de kan gi støtte innenfor sine fagområder. Det skal også settes i gang utviklingsprosjekter hvor skoler som deltar skal ha en gjennomgående mer praktisk skolehverdag, samt prosjekter for en mer fysisk aktiv skolehverdag. Videre skal det utvikles kompetansestøttende tiltak for å styrke praktisk og utforskende læring i alle fag.

Regjeringen vil innføre valgfag på mellomtrinnet. Dette skal finansieres ved å omfordele eksisterende timer og har dermed ikke merkostnader. Departementet vil høre et forslag om to timer valgfag på mellomtrinnet hvor det foreslås å bruke den fleksible timen til dette. Hvor den andre timen skal hentes fra skal høres mer åpent. Forslaget skal utredes nærmere før det sendes på høring, men det tas sikte på at fagene utvikles på samme måte som valgfagene på ungdomstrinnet, ved at de bygger på eksisterende fag og dermed kompetanse skolene allerede har, og at det legges opp til stort handlingsrom for kommunene for hvilke valgfag de må tilby.

Å gjøre det obligatorisk å tilby arbeidslivsfaget vil ikke ha økonomiske konsekvenser, ettersom endringen innebærer at lokal skolemyndighet pålegges å tilby opplæring i fremmedspråk og arbeidslivsfag, mens det i stedet blir valgfritt å tilby fordypningsfagene. Det er rundt 25 prosent av skolene som i dag ikke har elever på arbeidslivsfag. Forslaget vil kreve en forskriftsendring og skal derfor sendes på høring.

Rentekompensasjonsordningen og tilskuddet for utstyr og læringsarenaer kan brukes til å tilrettelegge for en god opplæring på praktiske læringsarenaer. I den grad kommunen eller skolen har behov for nytt utstyr, inventar eller nye lokaliteter til valgfag eller arbeidslivsfag, vil disse ordningene kunne kompensere for nye lokale investeringer.

Elevenes læring skal styrkes

I realfag vil regjeringen styrke de nasjonale sentrene i matematikk og naturfag, og vil komme tilbake til dette i de årlige budsjettene. Regjeringen tildelte 10 mill. kroner til Nasjonalt lesesenter i 2023, og det ble økt til 17,5 mill. kroner i 2024 for å utvikle den nye lesesatsingen, inkludert å lage nye støtteressurser. Tilskuddet til å utvikle skolebibliotekene er styrket i regjeringsperioden og er i 2024 på totalt 50 mill. kroner. Private og frivillige organisasjoner innenfor lesing har også fått økt mulighet for tilskudd gjennom at regjeringen har styrket tilskuddsordningen for prosjektstøtte. I 2023 og 2024 er det bevilget til sammen 415 mill. kroner til trykte lærebøker.

Trivsel, trygghet og tilstedeværelse

Regjeringen vil lage en strategi for barnehage- og skolemiljø, som skal skape helhet og sammenheng i tiltakene nasjonale myndigheter utvikler og tilbyr. I 2024 utvidet regjeringen læringsmiljøprosjektet og prioriterte midler til å etablere en ordning med skolemiljøteam (tidligere beredskapsteam) som kan gi skoler tettere oppfølging fra dedikerte ressurspersoner. Ordningen skal blant annet avlaste det administrative arbeidet som ligger til kommunen og skolen i å følge opp krevende skolemiljøsaker. Håndhevingsordningen hos statsforvalterne ble økt med 10 mill. kroner både for å styrke det forebyggende arbeidet embetene gjør i å støtte og veilede kommuner og skoler, og til å få ned saksbehandlingen i skolemiljøsaker. Regjeringen vil vurdere å gjøre nødvendige endringer i mobbeombudsordningen, samt videreutvikle nasjonale støtteressurser og råd.

Departementet har gitt Utdanningsdirektoratet i oppdrag å iverksette en tiltakspakke for å støtte arbeidet med å redusere skolefravær, inkludert videreutvikling av støtteressurser og utvikling av kartleggingsverktøy for å avdekke årsaker til fravær. Kostnaden av forslaget om å innføre et nytt nasjonalt system for å få oversikt over fravær på alle trinn i grunnskolen vil avhenge av innretning på forslaget og realisering forutsetter budsjettmessig dekning. Regjeringen har også igangsatt et tverrsektorielt arbeid for å bedre samarbeidet mellom skolen og andre velferdstjenester i fraværssaker. Som en del av det tverrfaglige samarbeidet skal det også utvikles nasjonale faglige råd for forebygging og oppfølging av bekymringsfullt fravær. Det er foreløpig satt av til sammen 10 millioner kroner til arbeidet for å redusere fravær.

For å støtte arbeidet med å sikre gode overganger vil regjeringen videreutvikle støttemateriell for gode overganger i hele opplæringsløpet, samt styrke utdannings- og yrkesrådgivningen i skolen ved å igangsette en utprøving av modeller for samarbeid. Departementet vil komme tilbake til økonomiske konsekvenser i de årlige forslagene til statsbudsjett.

En bedre digital skolehverdag

Regjeringen har prioritert ytterligere 40 mill. kroner i statsbudsjettet for 2024, slik at det nå er satt av 85 millioner kroner til å følge opp tiltakene i strategien for digital kompetanse og infrastruktur i barnehage og skole i 2024. Tiltakene inkluderer blant annet å utvikle en felles støttetjeneste for universelt utformede læremidler og en nasjonal tjenestekatalog som hjelper skoler og lærere til å velge digitale læremidler av god kvalitet. Det inkluderer også midler for å etablere et koordinert forskningsprogram på digitalisering. Videre skal midler til trykte læremidler bidra til å gi en bedre balanse mellom bok og skjerm i skolen, og som nevnt over er det tildelt 415 mill. kroner til trykte lærebøker fordelt på 2023 og 2024.

Sametinget har ansvar for utvikling av læremidler på samisk og prioriterer midler til dette innenfor sin ramme. I 2024 ble Sametinget tildelt 6 mill. kroner til læremiddelutvikling.

Kvalitetsutvikling i skolen

Det er et mål for nytt system for kvalitetsutvikling at det inneholder strukturer som kan bidra til bedre og mer enhetlige prosesser for samarbeid og dialog. Det nye kvalitetsutviklingssystemet vil støtte kommunene og skolene til å oppfylle lovens krav.

På sikt skal nye prøver med et tydelig læringsstøttende formål erstatte de eksisterende, men fram til da skal dagens nasjonale prøver og kartleggingsprøver bestå. Det skal også utvikles en ny skolemiljøundersøkelse. Departementet vil komme tilbake til økonomiske konsekvenser i de årlige forslagene til statsbudsjett. Nye prøver skal være til støtte for sektor og skal kunne iverksettes uten for mye administrasjon og tid til gjennomføring.

I arbeidet med å utvikle vurderingsfeltet, vil regjeringen at det blant annet skal prøves ut alternative og praktiske eksamensformer. Det skal også utvikles støtteressurser som skal styrke underveisvurderingen og standpunktvurderingen.

Kompetanseutvikling

I arbeidet for å utvikle kompetansen i skolen, vil regjeringen utvikle et helhetlig system for kompetanse- og karriereutvikling for alle ansatte i barnehage og grunnopplæring. Det helhetlige systemet for kompetanse- og karriereutvikling vil omtales nærmere i Kunnskapsdepartementets budsjettproposisjon for 2025.