2 Regelverk og retningslinjer

Kontrollen med eksport av strategiske varer, teknologi og tjenester er hjemlet i lov og forskrift. I 1992 ble det for første gang publisert retningslinjer for Utenriksdepartementets behandling av søknader om eksport av forsvarsmateriell, teknologi og tjenester for militære formål. På denne måten gis det innsyn i de kriterier og prinsipper som søknader om eksport av forsvarsmateriell er underlagt. Hensikten er å gi eksportbedriftene mest mulig forutsigbarhet om sine eksportmuligheter.

I Meld. St. 26 (2018–2019) ble det gjort grundig rede for Utenriksdepartementets arbeid med et oppdatert og tydelig rammeverk for eksportkontrollen og et mer tilgjengelig regelverk.

2.1 Eksportkontrolloven

Lov 18. desember 1987 om kontroll med strategiske varer, tjenester og teknologi mv. (eksportkontrolloven) er en fullmaktslov. Departementet er gitt fullmakt i Kgl.res. til å administrere loven og utarbeide forskrifter og retningslinjer for å sikre gjennomføring av kontrollen.

I lovens § 1 defineres hva som er hensikten med den strategiske eksportkontrollen. Her heter det at Kongen kan bestemme at varer og teknologi som kan være av betydning for andre lands utvikling, produksjon eller anvendelse av produkter til militær bruk eller som direkte kan tjene til å utvikle et lands militære evne, samt varer og teknologi som kan benyttes til å utøve terrorhandlinger, jf. straffeloven § 131, ikke må utføres fra Norge uten særskilt tillatelse. Videre heter det at det også kan settes forbud mot at det uten særskilt tillatelse ytes tjenester som nevnt over. Det kan settes vilkår for tillatelsene. Kongen kan i tillegg sette forbud mot at personer som har bopel eller oppholdssted i Norge, samt norske selskaper, stiftelser og sammenslutninger uten særskilt tillatelse driver handel med, formidler eller på annen måte bistår ved salg av våpen og militært materiell fra et fremmed land til et annet. Tilsvarende gjelder for strategiske varer og teknologi som er nærmere angitt i forskrift, dvs. varer og teknologi som kan anvendes i masseødeleggelsesvåpen og leveringssystemer for slike våpen.

Før en lisenssøknad avslås, skal det gjøres en grundig vurdering om hvorvidt avslaget er i tråd med bestemmelsene i lovens § 1.

Loven gir også strenge bestemmelser om taushetsplikt, noe som skyldes den vide adgangen som departementet har til å innhente nødvendig informasjon og bistand i forbindelse med behandlingen av eksportsøknader. Til dette formål kan departementet foreta inspeksjon og kreve innsyn i dokumenter som har betydning for eksportaktiviteter, herunder regnskapsmateriale og forretningspapirer. Departementet kan foreta kontrollen selv eller oppnevne sakkyndige til dette. Departementet kan også kreve beslag i dokumenter og materiale som nevnt. Departementet kan også rette anmodning til politiet om ransaking av kontor- og bedriftslokaler.

Loven inneholder straffebestemmelser, som omfatter bøter, fengsel eller begge deler. Det er straffbart å utføre varer, teknologi eller tjenester uten tillatelse; å overtre vilkår som er satt; å gi uriktige opplysninger om forhold som er av betydning for adgangen til å utføre varer, teknologi eller tjenester, eller på annen måte overtre bestemmelser som er gitt i eller i medhold av loven. Uaktsom overtredelse kan også straffes med bøter eller fengsel inntil to år.

Loven gir et vidt hjemmelsgrunnlag for å sikre en effektiv utøvelse av kontrollen med eksporten av strategiske varer, teknologi og tjenester for militært formål.

I St.meld. nr. 29 (2007–2008), St.meld. nr. 42 (2008–2009), Meld. St. 21 (2009–2010) og Meld. St. 26 (2018–2019) ble det redegjort grundig for lovens virkeområde og regler.

2.2 Eksportkontrollforskriften

De operative reglene for gjennomføring av den strategiske eksportkontrollen, er forankret i Utenriksdepartementets forskrift om eksport av forsvarsmateriell, flerbruksvarer, teknologi og tjenester av 19. juni 2013 (eksportkontrollforskriften). Den opprinnelige forskriften er fra 1989, og arbeidet med ny forskrift i 2013 er redegjort for i Meld. St. 49 (2012–2013) og Meld. St. 8 (2014–2015).

Mens eksportkontrolloven gir vide hjemler for kontrollen, gir forskriften regler om selve lisensieringen, adgangen til å sette vilkår for en lisens, samt adgang til å trekke tilbake, suspendere eller endre en tidligere innvilget lisens.

Utenriksdepartementets kontrollister1 er en del av forskriften. EU har konsolidert listene som er fremforhandlet i de multilaterale eksportkontrollregimene hvor Norge deltar, og foretar også oppdateringer i tråd med konsensusvedtak i de ulike regimene. De to listene omfatter henholdsvis våpen og andre militære varer (Liste I for forsvarsrelaterte varer) og flerbruksvarer (Liste II). Av praktiske hensyn benyttes de to EU-listene direkte i den norske forskriften, noe som gir norske eksportører mest mulig like vilkår som eksportører i EU- og EØS-land. Eksportkontrollregelverket og beslutninger om å innvilge eller avslå en lisens er nasjonale.

Lisensplikten som er angitt i forskriften retter seg mot:

• listeførte varer og tilhørende teknologi. Teknologi omfatter også immateriell teknologi,

• tjenesteytelser knyttet til listene, samt tjenester for øvrig som kan tjene til å utvikle et lands militære evne,

• ikke-listede varer/teknologi og tjenester under nærmere angitte omstendigheter, og

• formidling av strategiske varer mellom to tredjeland.

I tillegg til lisensplikten for listeførte varer og teknologi, kan Utenriksdepartementet utløse lisensplikt ved utførsel av enhver vare, teknologi eller tjeneste for å hindre uønsket eksport. Slik lisensplikt kan utløses under et av fire forhold; 1) når det vurderes at varene er ment for bruk i en masseødeleggelsesvåpenaktivitet 2) for militær bruk i et område hvor det er krig eller krig truer, eller et land hvor det er borgerkrig 3) til militær bruk i et land som er omfattet av sanksjoner eller våpenembargo eller 4) eller når varen anses å direkte kan tjene til å utvikle et lands militære evne på en måte som ikke er forenlig med vesentlige norske sikkerhets- og forsvarsinteresser.

Utenriksdepartementet arbeider med å tydeliggjøre praksis når det gjelder kontroll med sensitiv kunnskapsoverføring. Det er redegjort nærmere for dette arbeidet i kapittel 4.

Forskriften gir også regler om unntak fra lisensplikten. Det gis regler om suspensjon, tilbaketrekning eller endring av lisenser, om adgang til å sette vilkår og til å kreve sluttbrukererklæring, samt administrative bestemmelser knyttet til eksportørens oppbevaringsplikt osv.

I Meld. St. 25 (2019–2020) ble det gjort rede for fire generalklausuler i forskriftens § 7. De fire generalklausulene, kjent som «catch all», gir hjemmel til å utløse lisensplikt for enhver vare, teknologi eller tjeneste under gitte omstendigheter. Slik lisensplikt utløses bare for å kunne avslå en søknad om eksportlisens.

Kontrollen med eksporten av flerbruksvarer er i hovedsak basert på det multilaterale eksportkontrollsamarbeidet, hvor det blant annet utveksles omfattende informasjon om spredningstrender, oppkjøpsaktiviteter, fordekte våpenprogrammer og frontselskaper. Det er redegjort nærmere i kapittel 7 om kontrollen med flerbruksvarer og andre sivile varer som kan benyttes i MØV-aktiviteter.

2.3 Utenriksdepartementets retningslinjer for eksport av forsvarsmateriell

Da retningslinjene ble publisert i februar 1992, het det bl.a. at hensikten var «å gi industrien en bedre forståelse av og innsyn i de rammebetingelser som den må innrette seg etter. Retningslinjene gir økt forutsigbarhet, hvilket er av stor betydning ettersom utvikling, produksjon og markedsføring av militært materiell forutsetter langsiktig planlegging». Retningslinjene ble sist revidert etter en grundig gjennomgang i november 2014.

Grunnlaget for kontrollen er regjeringens erklæring og Stortingets vedtak av 11. mars 1959, hvor det bl.a. heter at:

«det skal ved avgjørelsen legges vekt på de utenriks- og innenrikspolitiske vurderinger, og hovedsynspunktet bør være at Norge ikke vil tillate salg av våpen og ammunisjon til områder hvor det er krig eller krig truer, eller til land hvor det er borgerkrig».

Et samlet Storting tok «til etterretning den erklæring Statsministeren på vegne av regjeringen har lagt frem. Stortinget vil sterkt understreke at eksport av våpen og ammunisjon fra Norge bare må skje etter en nøye vurdering av de uten- og innenrikspolitiske forhold i vedkommende område. Denne vurderingen må være avgjørende for om eksport skal finne sted».

I 1997 sluttet Stortinget seg enstemmig til en presisering av at «Utenriksdepartementets vurdering av disse forholdene omfatter en vurdering av en rekke politiske spørsmål, herunder spørsmål knyttet til demokratiske rettigheter og respekt for grunnleggende menneskerettigheter».

Gjennomføringen av eksportkontrollen skal sikre at Stortingets vedtak blir fulgt. Det er forholdene på tidspunktet for eksport som er avgjørende for om eksporten kan tillates eller ikke.

Stortinget debatterte i 1967 1959-vedtakets virkeområde i forbindelse med allierte lands deltakelse i krig. I innstillingen fra Utenriks- og konstitusjonskomiteen datert 13. november 1967, fremgår det bl.a. at:

«Stortingsvedtaket av 1959 tar etter komiteens oppfatning ikke sikte på å regulere forhold som står i forbindelse med vår egen forsvars- og sikkerhetspolitikk, men berører bare kommersiell våpeneksport. Utførsel og innførsel av våpen som finner sted i forbindelse med planer trukket opp i NATOs forsvarsorganisasjon og som er godtatt av Norge eller som er basert i våpenhjelpavtaler mellom Norge og noen av NATOs andre medlemsland, faller derfor utenfor de forhold som Stortingets vedtak tar sikte på å gi regler for. Derimot må det etter komiteens mening naturligvis gjelde fullt ut for annen våpenutførsel til NATO-land».

Komiteens innstilling ble enstemmig bifalt etter votering 16. november 1967.

Retningslinjenes systematikk bygger på to stolper: fire landgrupper og to varekategorier. Hensikten er å sikre mest mulig likebehandling. Retningslinjene angir nærmere regler for hvilke varekategorier som kan tillates eksportert til de enkelte landgruppene, samt hvilken dokumentasjon som kreves. Retningslinjene gir klare bestemmelser om krav til sluttbrukerdokumentasjon. Ved salg av forsvarsmateriell som ikke er delleveranser under myndighetsgodkjent samarbeidsavtale, kreves alltid sluttbrukerdokumentasjon før lisens kan innvilges.

Retningslinjenes fire landgrupper er:

• Landgruppe 1 er NATOs medlemsland, nordiske og særlig nærstående land.

• Landgruppe 2 er land som er godkjent som mottakere av A-materiell etter forutgående regjeringsbehandling.

• Landgruppe 3 er land som bare kan motta B-materiell.

• Landgruppe 4 retter seg mot land som Norge ikke eksporterer verken A- eller B-materiell til. Dette er bl.a. land som rammes av 1959-vedtaket eller som er gjenstand for våpenembargo.

Varekategori A omfatter våpen, ammunisjon og visse typer materiell, samt annet materiell med strategisk kapasitet som vesentlig kan påvirke de militære styrkeforhold utover nærområdet.

Varekategori B omfatter øvrige forsvarsrelaterte varer som ikke har de egenskaper eller bruksområder som definert for varekategori A. Det er også praksis å behandle eksport av flerbruksvarer til militær sluttbruk etter retningslinjenes bestemmelser om lisensiering av B-materiell.

I 2013 og 2014 foretok Utenriksdepartementet en omfattende gjennomgang av retningslinjene. 28. november 2014 ble det publisert reviderte retningslinjer. De åtte Vedlegg A-kriteriene og de kriterier som følger av FNs våpenhandelsavtales (ATT) artikler 6 og 7, ble innarbeidet i en egen konsolidert liste i de reviderte retningslinjene. I mai 2019 ble retningslinjenes pkt. 2.3 bokstav b) justert for å tydeliggjøre hensynet til ATT artikkel 7 når det gjelder de grunnleggende menneskerettighetene og humanitærretten. På denne måten er kriteriene fremstilt på en samlet, tydelig og helhetlig måte. Den konsoliderte kriterielisten gir en samlet fremstilling av de vurderingskriteriene som gjør seg gjeldende, og som gir god innsikt for eksportørene.

Dagens norske eksportkontrollregelverk er strengt og tydelig, og gir samtidig den nødvendige forutsigbarheten. Retningslinjene bygger på 1959-vedtaket, og i tillegg utgjør den konsoliderte kriterielisten et ansvarlig og godt grunnlag for å vurdere risiko for intern undertrykking, brudd på humanitærretten, samt respekt for grunnleggende menneskerettigheter. I tillegg er det viktig at retningslinjene gir åpenhet om de vurderinger og hensyn som gjelder.

Regjeringen vil videreføre den etablerte strenge «føre-var»-linjen innenfor rammen av eksportkontrollregelverket og retningslinjene.

I Meld. St. 8 (2011–2012), Meld. St. 49 (2012–2013), Meld. St. 8 (2014–2015) og Meld. St. 8 (2015–2016) ble det redegjort grundig for departementets arbeid med å styrke retningslinjene. I Meld. St. 26 (2018–2019) ble det gjort grundig rede for departementets vurderinger knyttet til retningslinjene, samt om arbeidet med et tydelig regelverk.

2.3.1 Om landklareringer og behandlingen av konkrete lisenssøknader

Vurderingene som gjelder godkjenning av hvilke land som kan klareres som mottakere av A-materiell og de senere vurderingene av konkrete søknader om eksportlisenser, finner sted langs to spor.

I retningslinjenes punkt 4.2 c) heter det bl.a. at eksport av varer i kategori A til land utenfor landgruppe 1 vil kreve regjeringsbehandling. Land som blir godkjent som mottakere av A-materiell etter regjeringsbehandling, utgjør landgruppe 2. Innvilgelse av de påfølgende lisenser i slike tilfeller forutsetter fremleggelse av myndighetsbekreftet sluttbrukererklæring med re-eksportklausul. Dette er en erklæring som fastslår at reeksport ikke må finne sted uten norske myndigheters godkjennelse.

Landklareringene som gjelder eksport av A-materiell og dermed er gjenstand for regjeringsbehandling, baserer seg på drøfting av en rekke forhold innenfor rammen av Stortingets 1959-vedtak og presisering i 1997. Disse forutsetter en sammensatt og bred vurdering av om eksport av A-materiell kan tillates til et konkret land, gitt formuleringen «eksport av våpen og ammunisjon fra Norge bare må skje etter en omhyggelig vurdering av de uten- og innenrikspolitiske forhold i vedkommende område». Selv om kun demokratiske rettigheter og grunnleggende menneskerettigheter nevnes konkret i 1997-vurderingen, har man i praksis også vektlagt humanitærrettslige forhold. Dersom det fastslås at et foreslått mottakerlands styrker ikke opptrer i tråd med krigens folkerett, for eksempel gjennom systematiske brudd på humanitærretten, vil salg av våpen og ammunisjon til landet være utelukket.

Landklareringshistorikken skriver seg tilbake til 1992, da konseptet med publiserte retningslinjer ble etablert. Dette betyr at noen landklareringer vil kunne skrive seg tilbake i tid. Landklareringer blir initiert når det mottas en søknad eller konkret henvendelse om eksport til et land som ikke tidligere er klarert. Dersom det vurderes at et land rammes av 1959-vedtaket eller relevante kriterier som gir særlig avslagsgrunn, vil saken ikke legges opp for regjeringsbehandling.

I 2018–2019 gjennomgikk UD landklareringshistorikken for å identifisere eventuelle behov for oppdateringer, uavhengig av om det forelå nye lisenssøknader. Der det ikke forelå vesentlige endringer i den politiske situasjonen, ble den opprinnelige klareringen videreført. Andre klareringer ble nullstilt, slik at eventuell nye eksportlisenssøknader til disse landene vil betinge en ny klareringsprosess. UD fortsetter arbeidet i 2021 med å gjennomgå landklareringshistorikken for å identifisere eventuelle behov for oppdateringer.

Beslutninger om å godkjenne et land som mottaker av B-materiell, tas normalt på departementsnivå innenfor rammen av retningslinjene. I en slik godkjenning vil det først gjøres en vurdering av landsituasjonen i lys av Stortingets 1959-vedtak. Dersom departementet kommer til at det aktuelle mottakerlandet rammes av 1959-vedtaket, vil landet ikke godkjennes som mottaker av forsvarsmateriell fra Norge. Dette er prosedyrer regjeringen ønsker å videreføre. I retningslinjene heter det at for eksport av varer i kategori B vil det normalt kunne tilstås lisens for land i gruppe 1, 2 og 3 såfremt tilfredsstillende dokumentasjon på sluttbruk og sluttbruker er fremlagt.

EUs åtte adferdskriterier har siden 2010 utgjort et eget vedlegg til retningslinjene (vedlegg A-kriteriene). Kriteriene utdyper de vurderingene Utenriksdepartementet foretar når det gjelder en rekke politiske spørsmål, jfr. 1959-vedtaket og 1997-presiseringen. Det ble redegjort grundig for kriteriene i Meld. St. 21 (2009–2010) og Meld. St. 26 (2018–2019).

Mens en landklarering i hovedsak baserer seg på vurderinger i henhold til Stortingets vedtak og 1997-presisering, vil de konkrete lisenssøknadene behandles grundig og individuelt på basis av kriteriene i Utenriksdepartementets retningslinjer. Kriteriene i den konsoliderte listen forutsetter vurdering av en spesifikk vare til et konkret mottakerland, der det vurderes om det spesifikke utstyret er relevant f.eks. for bruk i interne undertrykkingsformål i bestemmelsesstaten. Dersom en eksport anses å være uforenlig med retningslinjene, vil søknaden avslås selv om det dreier seg om et klarert land.

Selv om en landklarering fant sted tilbake i tid, vil selve lisenssøknadene alltid vurderes grundig i lys av retningslinjene og på tidspunktet for den planlagte eksporten. Den konsoliderte kriterielisten skiller mellom kriteriene som representerer særlige avslagsgrunnlag og de som utgjør særlige vurderingskriterier som det skal tas hensyn til i en helhetlig vurdering. Anvendelsen av den konsoliderte listen har ført til mer systematiske vurderinger av forhold som anses å falle inn under 1959-vedtakets understreking av at «eksport av våpen og ammunisjon fra Norge bare må skje etter en omhyggelig vurdering av de uten- og innenrikspolitiske forhold i vedkommende område….». I forbindelse med konkrete lisenssøknader, undersøkes det også om det foreligger notifiserte lisensavslag vedrørende en tilsvarende eksport fra et EU-land. For å fremme mest mulig lik forståelse og hindre at land undergraver hverandres beslutninger, utveksles det informasjon om avslag på eksportlisenser innenfor EU. Norge deltar i denne informasjonsutvekslingen, som gir viktig informasjon om anvendelsen av kriteriene i de ulike EU-landene. Selv om EU-land og Norge følger samme kriterier, anvendes de ulikt i de forskjellige landene. I tillegg kan enkelte EU-land ha egne nasjonale prinsipper, slik Norge har gjennom 1959-vedtaket.

Utenriksdepartementet legger stor vekt på å dokumentere de vurderingene som er foretatt i en sak. Departementet har iverksatt flere tiltak for å styrke skriftligheten og sporbarheten i saksbehandlingen. I tillegg til at klareringshistorikken er gjennomgått, er selve formatet for klareringsnotater forbedret. Dette bidrar til at grunnlaget i saksbehandlingen styrkes. I arbeidet med utviklingen av nytt saksbehandlingssystem, nye E-lisens, legges det vekt på å etablere ytterligere funksjonalitet som sikrer skriftlighet og sporbarhet i saksbehandlingen. Det redegjøres nærmere for det nye E-lisenssystemet i kapittel 7.

2.4 Sluttbrukerdokumentasjon

Retningslinjene setter tydelige krav til hva slags dokumentasjon som kreves før lisens for salg av forsvarsmateriell kan innvilges. Det kreves alltid dokumentasjon om den endelige sluttbrukeren ved eksport av forsvarsmateriell fra Norge.

Ved eksport av A-materiell til land utenfor NATO og den nærstående landgruppen (landgruppe 2), kreves det myndighetsbekreftet sluttbrukererklæring med reeksportklausul, dvs. forsikringer om at reeksport ikke kan finne sted uten norske myndigheters godkjennelse.

For eksport av B-materiell kreves tilfredsstillende dokumentasjon som godtgjør sluttbruker og sluttbruk. Omfanget av slik dokumentasjon vil avhenge av utstyrets bruksområde og mottakerlandet.

Det er et grunnleggende prinsipp og praksis at eksporten av forsvarsmateriell mellom NATO-lands forsvarsmyndigheter bygger på en langsiktig utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk, hvor leveranser av materiell mellom partene er forankret i avtaler og mangeårig praksis. På denne måten er det en etablert tillit innenfor alliansens sikkerhets- og forsvarspolitikk og salg av forsvarsmateriell. Ved eksport til medlemsland i NATO, nordiske land eller til nærstående land, dvs. landgruppe 1, kreves dokumentasjon som godtgjør sluttbrukeren før lisens innvilges. Omfanget av dokumentasjonen som skal til for å godtgjøre sluttbrukeren vil avhenge av den enkelte sak, f.eks. i hvilken grad det foreligger et etablert samarbeidsforhold, avtaler, kontrakter o.l. Dersom det ikke foreligger et etablert samarbeid og begrunnet tillitsforhold, kreves mer omfattende dokumentasjon og forsikringer fra sluttbrukeren før tillatelse til eksport kan innvilges.

Utenriksdepartementet har foretatt en gjennomgang av formater for ulike sluttbrukererklæringer. Hensikten er å gi eksportbedriftene best mulig veiledning om hvilke forsikringer og opplysninger som forutsettes å inngå i sluttbrukerdokumentasjon og sluttbrukererklæringer.

Fra norsk side har vi gjennom flere år arbeidet for å fremme oppslutning om en felles norm om sluttbrukererklæringer innen NATO og Wassenaar-samarbeidet. Det har hittil ikke vært mulig å få oppslutning om Norges initiativ. Årsaken til manglende oppslutning er at prinsippet om nasjonal suverenitet når det gjelder eksport av forsvarsmateriell står sterkt. Lands rett til å ha et forsvar er forankret i FN-paktens artikkel 51, og dette innebærer at land også har en legitim rett til å kjøpe og selge forsvarsmateriell.

Regjeringen vil fortsatt arbeide for å fremme enighet om felles internasjonale formater og normer når det gjelder sluttbrukerdokumentasjon og reeksportklausuler. Det er særlig aktuelt å arbeide for et sluttbrukerformat innenfor FNs våpenhandelsavtale, ATT. Norge samarbeider med andre land innenfor ATT for å skape en arena for å diskutere en universell sluttbrukererklæringsstandard med reeksportklausul. Det må legges til grunn at dette blir et langsiktig arbeid.