11 Beskatning av finanssektoren

11.1 Innledning

Det finansielle systemet gjennomfører betalinger og legger til rette for at foretak og husholdninger kan omfordele risiko. Finansmarkedet gjør det mulig å jevne ut forbruk over tid, kjøpe bosted, finansiere næringsvirksomhet, plassere sparepenger, forsikre seg mot uførhet og skader og spare til alderspensjon. Et velfungerende finansmarked medvirker til trygghet og økonomisk vekst.

I perioden fra 1970 til 2013 har den finansielle sektoren vokst som andel av den totale økonomien. Finanssektoren står for en vesentlig andel av inntektene fra selskapsskatten. I 2012 og 2013 utgjorde finansiell sektor henholdsvis om lag 25 pst. og 20 pst. av utlignet skatt utenom skatter fra petroleumsvirksomhet mv. I internasjonal sammenheng er likevel ikke den norske finanssektoren særlig stor målt som andel av brutto nasjonalprodukt.

Skattesystemet er utformet med utgangspunkt i at ressursene skal utnyttes best mulig. De generelle prinsippene for skatt gjelder også for finanssektoren. Samtidig har enkelte virksomheter egne regler som har sammenheng med særlige egenskaper ved virksomheten, slik som for eksempel fradrag for avsetninger i forsikringsselskap. Et særlig unntak fra ordinære skatte- og avgiftsregler er at finansielle tjenester er unntatt fra merverdiavgift. Merverdiavgiftsunntaket er bredt og omfatter kjerneområdene innenfor bank, forsikring og verdipapirhandel.

Reglene om begrensning av rentekostnader i interessefellesskap gjelder heller ikke for finansinstitusjoner. Dette er imidlertid fordi inntektsgrunnlaget i kredittvirksomhet gjør den gjeldende regelen uegnet til å motvirke eventuell overskuddsflytting i denne næringen. Videre er institusjonene underlagt egne krav til kapitalsammensetning i finansmarkedsreguleringen. Departementet understreket likevel i forbindelse med innføringen av rentebegrensningsregelen i Prop. 1 LS (2013–2014) at det kan bli aktuelt å innføre egne fradragsbegrensninger tilpasset finansinstitusjoner.

Skatteutvalget så nærmere på utvalgte problemstillinger knyttet til beskatning av bank- og forsikringsvirksomhet. Utvalget mener Finansdepartementet bør arbeide videre med å løse problemene knyttet til dagens unntak i merverdiavgiften for finansiell sektor. Utvalget mener at merverdiavgiftsgrunnlaget bør utvides til å omfatte finansielle tjenester som ytes mot konkrete vederlag i form av gebyrer, provisjon mv., for eksempel skadeforsikring. Samtidig bør en også beskatte margininntekter i finanssektoren. Utvalget foreslo videre at departementet vurderer et markedsverdiprinsipp for beskatning av finansielle instrumenter i banker mv. Utvalget pekte også på svakheter ved reglene om fradrag for avsetninger mv. i forsikringsselskap. Ulik beskatning av gjeld og egenkapital på selskapets hånd kan tenkes å ha innvirkning på finansiell stabilitet. Utvalget mente imidlertid at forskning på området ikke tydet på at dette har vært en viktig årsak til finansiell stabilitet. Etter utvalgets mening må hensynet til solide finansinstitusjoner og finansiell stabilitet i første rekke ivaretas av finansmarkedsregulering og -tilsyn.

11.2 Direkte skatt for bank og forsikringsvirksomhet mv.

11.2.1 Særlig om tidfesting av finansielle instrumenter i banker mv.

I utgangspunktet skattlegges bankvirksomhet etter de ordinære skattereglene. Blant annet skal renteinntekter skattlegges løpende etter hovedregelen om inntekt og tidfestes etter realisasjonsprinsippet. Rentekostnader gir full rett til fradrag. Skatteloven har imidlertid en egen tidfestingsregel som tillater at banker kan fradragsføre tap på utlån og garantier som er ført som en kostnad i årsregnskapet, jf. skatteloven § 14-5 fjerde ledd bokstav g. Videre kan bankene fradragsføre innbetalinger til bankenes sikringsfond, jf. skatteloven § 8-4.

Realisasjonsprinsippet gjelder i dag som hovedregel for skattemessig tidfesting av gevinst og tap på finansielle instrumenter. Skatteutvalget har lagt til grunn at praktiske og administrative hensyn tilsier realisasjonsbasert beskatning bør være hovedregelen, jf. utredningens kapittel 3. Utvalget mener likevel at det er grunn til å vurdere om et markedsverdiprinsipp som skattemessig tidfestingsregel for gevinster og tap på finansielle instrumenter i banker mv. kan være egnet, jf. utredningens punkt 9.6.

Finanstilsynet uttaler i sin høringsuttalelse at markedsverdiprinsippet ikke er gjennomført fullt ut i regnskapslovgivningen for banker, og at det i slike tilfeller kan være vanskelig i å beregne markedsverdier. Finans Norge mener at skattemessig tidfesting av finansielle instrumenter i banker bør gjennomføres i henhold til regnskapslovgivningens regler, herunder med anvendelse av markedsverdiprinsippet der det er i samsvar med regnskapslovgivningen. Finans Norges forslag er derfor ikke det samme som utvalgets forslag om å legge markedsverdier til grunn for beskatningen. Finans Norge peker på at tidfesting etter regnskapslovgivningen bør gjennomføres av administrative grunner idet et regnskapsprinsipp vil være vesentlig mer hensiktsmessig for skattyterne og skattemyndighetene.

Departementet deler utvalgets syn om at skattesystemet bør fortsette å være realisasjonsbasert, jf. punkt 1.2.1. Innføring av et markedsverdiprinsipp for finansielle instrumenter i banker og andre finansinstitusjoner har vært vurdert ved flere anledninger, senest i forbindelse med statsbudsjettet for 2014, jf. Prop. 1 LS (2013–2014) kapittel 24. Ønsket fra næringen om å endre tidfestingsreglene har særlig vært knyttet til behandlingen av utsatt skatt i kapitaldekningsreglene. Tidligere kunne utsatt skattefordel ikke tas med ved beregning av bankenes kjernekapital. Dette problemet er mindre etter innføringen av nytt regelverk for kapitaldekning (CRD IV), som innebærer at utsatt skattefordel i en viss grad hensyntas ved beregningen av kjernekapitalen. Under visse kriterier innebærer de nye reglene at kun 20 pst. av den utsatte skattefordelen trekkes fra kjernekapitalen. På denne bakgrunn gikk departementet ikke inn for endringer i reglene om skattemessig tidfesting av finansielle instrumenter i banker mv. i budsjettet for 2014.

Realisasjonsprinsippet kan gi opphav til midlertidige forskjeller mellom skattemessige og regnskapsmessige verdier for blant annet finansielle instrumenter generelt. En type næringsvirksomhet bør ikke ha særlige tidfestingsregler, med mindre det foreligger særskilte hensyn som tilsier dette. Departementet finner ikke at det er tilstrekkelig godtgjort at det bør innføres et særskilt tidfestingsprinsipp for finansielle instrumenter i banker mv. Dessuten er markedsverdiprinsippet heller ikke gjennomført fullt ut i regnskapslovgivningen for banker mv. Departementet mener derfor at realisasjonsprinsippet bør videreføres som tidfestingsregel for gevinst og tap på finansielle instrumenter i banker mv.

11.2.2 Skattlegging av forsikringsvirksomhet

En forsikringskontrakt utveksler en fast periodisk premie i bytte mot usikre framtidige krav gitt en viss hendelse. Forsikringsselskapene investerer premiene fra et stort antall forsikringstakere og samordner risikoen inntil risikoen materialiserer seg. Selskapene må da avstemme levetiden for ulike investeringsprosjekter med den ofte langsiktige profilen til forsikringsutbetalingene.

Premieinntekter som forsikringsselskapene mottar, blir inntektsført løpende. I skadeforsikring kan selskapene fastsette premiene innenfor generelle rammer, mens livforsikringsselskap må spesifisere nærmere angitte tjenester i sine pristariffer. Premieinntekter i livforsikring består typisk av en forvaltningspremie (pris på rentegaranti og fortjenesterisiko), «risikopremie» (pris for risiko knyttet til person), «sparepremie» og administrasjonspremie.

Samtidig må selskapene sette av midler til å dekke framtidige utbetalinger knyttet til kontraktene. Forsikringsregelverket stiller krav til hvor store disse avsetningene må være. Etter gjeldende regelverk kan forsikringsselskap kreve skattemessig fradrag for «avsetning til forsikringsfond eller annet fond som er nødvendig for å dekke eller sikre kontraktsmessig overtatte forpliktelser overfor de forsikrede», jf. skatteloven § 8-5.

Beskatningen av forsikringsselskapenes avsetninger foregår i praksis slik at det er endringen i samlede avsetninger i løpet av inntektsåret som skattlegges. Det vil si at dersom samlede avsetninger har økt, får forsikringsselskapet et fradrag tilsvarende økningen (i den grad økningen består i nødvendige avsetninger, jf. skatteloven § 8-5). Dersom samlede avsetninger har gått ned i løpet av inntektsåret, inntektsføres reduksjonen. Utbetaling av pensjon eller forsikring er skattemessig fradragsberettiget for forsikringsselskapet. Slik bidrar fradraget for avsetninger til å glatte selskapenes skattemessige overskudd.

Utvalget mener at det er en svakhet i dagens skattesystem at forvaltning av kundemidler via datterselskap mv. inngår i avsetningsfradraget på forsikringsselskapets hånd. Skattefrie inntekter hos datterselskap (eksempelvis aksjeinntekter under fritaksmetoden) kan dermed generere et særskilt fradrag hos forsikringsselskapet.

Finans Norge viser til at utvalget ikke har noen utfyllende drøfting av problemstillingen og forutsetter at departementet ved et eventuelt forslag legger fram grunnlagsmateriale som gir mulighet til å gi en kvalifisert uttalelse. Pensjonskasseforeningen mener at dagens skatteregler ikke innebærer at pensjonsinnretninger (pensjonskasser og livsforsikringsselskap) er lempeligere beskattet enn annen virksomhet. Foreningen er enig med utvalget i at pensjonsinnretninger gjennom konsernbidrag fra datterselskap som eier aksjer, vil kunne oppnå skattefrie aksjeinntekter som gir grunnlag for fratrekk etter skatteloven § 8.5. En slik mulighet for omgåelse av skatteplikten kan ifølge foreningen vanskelig forsvares, og er et argument for å se på hele innretningen av inntektsbeskatningen av pensjonsinnretninger.

Departementet ser at det er en del svakheter i skattereglene for forsikringsselskap og at det kan være behov for en helhetlig gjennomgang. Et nytt regelverk for kapitalkrav og verdivurdering av de forsikringstekniske avsetningene i forsikringsvirksomhet (Solvens II) trer i kraft 1. januar 2016 . Departementet har hatt på høring et forslag til endringer i den skattemessige behandlingen av forsikringsmessige avsetninger med utgangspunkt i Solvens II. Basert på høringsinnspillene mener departementet at det er behov for en nærmere vurdering av enkelte elementer av forslaget. Departementet foreslår derfor å utsette innføring av nye regler som tidligst kan tre i kraft fra og med inntektsåret 2017. Det vil i forbindelse med denne gjennomgangen også være aktuelt å se på skattemessige fradrag knyttet til kundemidler i datterselskap.

11.3 Indirekte skatt på finansielle tjenester

11.3.1 Innledning

Finansiell sektor beskattes i utgangspunktet som annen næringsvirksomhet. Et viktig unntak er at finansielle tjenester er unntatt fra merverdiavgift. Merverdiavgiftsunntaket for finansielle tjenester er bredt og omfatter kjerneområdene innenfor bank, forsikring og verdipapirhandel. Dette innebærer at det ikke ilegges avgift på en hoveddel av finansinstitusjonenes omsetning. Provenytapet av dette unntaket er på usikkert grunnlag anslått til om lag 8 mrd. kroner i 2014.

Finanskriseutvalget (NOU 2011: 1) pekte på at unntaket for merverdiavgift for finansielle tjenester har flere uheldige sider. Unntaket bidrar til en uheldig vridning av produksjon og forbruk mot finansielle tjenester. Det bryter med nøytralitetsprinsippet som ligger bak utformingen av merverdiavgiftssystemet, og unntaket påvirker forbruk og næringsstruktur. Blant annet inngår merverdiavgiften som en kostnad på vare- og tjenesteinnsatsen i finansiell tjenesteproduksjon siden det da heller ikke gis fradrag for inngående avgift. Merverdiavgiften kan dermed være et hinder for innkjøp av tjenester eksternt eller for utskilling av virksomhet, selv om dette er billigst. Dette gir ikke samfunnsøkonomisk effektiv ressursbruk. Den manglende fradragsretten innebærer også at næringsdrivendes bruk av finansielle tjenester og eksport av slike tjenester blir overbeskattet. Husholdninger er underbeskattet siden merverdien som skapes i finansinstitusjonene, ikke beskattes fullt ut.

Finansdepartementet presenterte i Prop. 1 LS (2013–2014) Skatter, avgifter og toll 2014 en foreløpig skisse til hvordan problemene knyttet til dagens unntak i merverdiavgiften kan løses.

11.3.2 Nærmere om merverdiavgiftsunntaket for finansielle tjenester

Etter gjeldende rett er omsetning og formidling av finansielle tjenester unntatt fra den generelle merverdiavgiftsplikten, se merverdiavgiftsloven § 3-6. Dette innebærer at det ikke skal beregnes utgående merverdiavgift ved omsetning av finansielle tjenester. Motstykket er at det ikke foreligger fradragsrett for inngående merverdiavgift på anskaffelser til bruk i slik virksomhet. Denne sektoren er derfor likestilt med forbrukere i den forstand at alle kjøp av varer og tjenester må anskaffes med merverdiavgift. Bakgrunn for unntaket er først og fremst at det er vanskelig å fastsette et egnet grunnlag for å beregne avgift på marginbaserte tjenester (for eksempel bankenes rentemarginer), herunder identifisere og måle merverdien for slike tjenester.

Som nevnt er merverdiavgiftsunntaket for finansielle tjenester bredt utformet og omfatter i hovedsak kjerneområdene innenfor bank, forsikring og verdipapirhandel. Det er tjenestens art som er avgjørende for om denne er omfattet av unntaket eller ikke. Dette betyr at det ikke er de finansielle foretakene i seg selv som er unntatt, men tjenester og transaksjoner som typisk ytes av slike foretak. Mange virksomheter i finanssektoren leverer like fullt også tjenester som er avgiftspliktige og får dermed omsetning som både er avgiftspliktig og unntatt fra merverdiavgiftsplikt (delt virksomhet).

Det norske merverdiavgiftsunntaket for finansielle tjenester kan i stor grad sammenliknes med unntaket innen EU, se blant annet side 124 i Ot.prp. nr. 2 (2000–2001). Merverdiavgiftsregelverket i EU er langt på vei harmonisert, og medlemslandene er forpliktet til å gjøre unntak for finansielle tjenester i sin nasjonale merverdiavgiftslovgivning, jf. Rådets direktiv 2006/112/EF (merverdiavgiftsdirektivet) artikkel 135 hvor det er en detaljert liste over de transaksjoner hvor det ikke skal beregnes merverdiavgift. Til tross for at listen er relativt utfyllende har den reist mange tolkningsspørsmål, og EU-retten er på dette området nærmere definert ved en omfattende praksis fra EU-domstolen. Norge er ikke bundet av listen i merverdiavgiftsdirektivet, men denne praksisen ved EU-domstolen er relevant ved tolkningen av norsk rett fordi det er forutsatt i forarbeidene at dette skal avgrenses på samme måte som hos våre største handelspartnere innen EU. Dette prinsippet er fastlagt i en rekke norske dommer.

Enkelte land, som Frankrike, Danmark og Island, har som et alternativ til merverdiavgift innført ekstra beskatning av lønn eller overskudd i finansielle foretak. I tillegg har mange EU-land særavgifter på skadeforsikring. Enkelte land har avgifter på finansielle transaksjoner, og 11 EU-land arbeider for å innføre en felles transaksjonsavgift.

Utenfor EU varierer utformingen av merverdiavgiftsunntaket for finansielle tjenester. Flere land har valgt ulike løsninger for å motvirke uheldige konsekvenser av merverdiavgiftsunntaket for finansielle tjenester. New Zealand har innført nullsats for omsetning av finansielle tjenester til merverdiavgiftspliktige næringsdrivende, mens Australia har valgt å operere med en snevrere definisjon av begrepet finansielle tjenester som er unntatt. Sør-Afrika har også et snevrere unntak for finansielle tjenester. Her er de fleste finansielle tjenester som leveres mot konkrete vederlag i form av gebyrer, avgifter, honorarer o.l. merverdiavgiftspliktige med standardsatsen på 14 pst.

11.3.3 Utvalgets vurderinger

Skatteutvalget mener at departementet bør videreføre arbeidet med å løse problemene knyttet til dagens unntak i merverdiavgiften for finansiell sektor. Merverdiavgiftsgrunnlaget bør utvides til å omfatte finansielle tjenester som ytes mot konkrete vederlag i form av gebyrer, provisjon mv., for eksempel skadeforsikring. Samtidig mener utvalget at en også bør beskatte margininntektene i finanssektoren. Utvalget viser til at det ikke vil være mulig å inkludere margininntekter i ordinær merverdiavgift. Dette skyldes at det ikke ytes et konkret vederlag knyttet til den enkelte transaksjon, men et vederlag gjennom differansen mellom inn- og utbetalinger over tid (margininntekter). Utvalget foreslår i stedet at det bør innføres en aktivitetsskatt på margininntekter. Også finanskriseutvalget, NOU 2011: 1 Bedre rustet mot finanskriser, foreslo å utrede om en aktivitetsskatt bør innføres. Skatteutvalget viser til at en slik aktivitetsskatt kan utformes på ulike måter.

En aktivitetsskatt basert på addisjonsmodellen utnytter at lønnskostnader pluss overskudd er et mål på merverdien. Utvalget peker på at et problem med denne modellen er at en inkluderer merverdien for finansinstitusjonen av transaksjoner med næringslivet. Dette vil dermed være en kostnad i neste ledd som igjen medfører avgiftskumulasjon. I motsetning til den ordinære merverdiavgiften vil følgelig en avgift etter addisjonsmodellen beskatte innsatsfaktorer. Videre er heller ikke overskuddsbegrepet i selskapsskatten fastsatt etter kontantstrømprinsippet som det vil være i en ordinær merverdiavgift.

Utvalget peker også på at modellen har en svakhet ved at den er basert på hvor produksjonen er lokalisert og ikke hvor forbruket finner sted. I motsetning til den ordinære merverdiavgiften kan derfor en aktivitetsskatt basert på addisjonsmodellen påvirke lokalisering av produksjon. En skatt på lønn omfatter alle ansatte i hjemlandet og likebehandler dermed selskap i Norge eid av norske eller utenlandske investorer. Skatten vil imidlertid omfatte produksjon i hjemlandet også når tjenesten ytes til kunder i utlandet. Dette innebærer en konkurranseulempe for eksport av finansielle tjenester. I tillegg vil en addisjonsmodell heller ikke fange opp finansielle tjenester som kjøpes fra utlandet, og som dermed vil ha en konkurransefordel. I praksis er det likevel ulike varianter av addisjonsmodellen som en del land har benyttet for å avbøte unntaket for merverdiavgift på finansielle tjenester.

Utvalget viser til at aktivitetsskatten også kan utformes ved den såkalte subtraksjonsmodellen som utnytter at inntekter fratrukket innkjøp av varer og tjenester per definisjon er lik merverdien. Skattegrunnlaget skal imidlertid bare bestå av merverdien fra privatkunder. Et problem med denne modellen er at inntektsbegrepet ikke er definert, slik at det må lages et nytt skattegrunnlag. Hovedutfordringen er at bankene må lage en oversikt over kunder som ikke er merverdiavgiftspliktige (husholdninger mv.), og beskattes for netto inntekter fra denne delen av kundemassen. Det må fastsettes et regelverk for behandling av innlånskostnader og hvordan disse tilskrives den skattepliktige delen av virksomheten slik at innlån med høy rente ikke generelt overføres fra næringsdelen til privatkundedelen.

Utvalget mener i utgangspunktet at en avgift på margininntekter fra finansielle tjenester bør utformes slik at den har flest mulig av merverdiavgiftenes nøytralitetsegenskaper. Nøytral skattlegging krever at det kan defineres et skattegrunnlag som identifiserer merverdien. Det bør imidlertid vurderes nærmere om margininntekter bør beskattes på nivå med ordinær merverdiavgift eller om man skal ta hensyn til at en avgift på rentemarginer kan påvirke preferansen mellom konsum og sparing over tid.

11.3.4 Høringsuttalelser

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) støtter utvalgets forslag. Merverdiavgiftsunntaket for finansielle tjenester innebærer at avgiften kumuleres i ulike ledd for næringsdrivende som kjøpere av finansielle tjenester. NHO viser til at dette strider mot merverdiavgiftens nøytralitetsvirkninger, der det sentrale er at pådratt merverdiavgift ikke skal utgjøre en kostnad i avgiftspliktig virksomhet. Unntaket innebærer videre at finanstjenester er relativt sett billigere i privatmarkedet og tilsvarende dyrere i bedriftsmarkedet. For NHO er det viktig at den avgiften som innføres, har egenskaper som avhjelper de vridninger som følger av gjeldende merverdiavgiftsunntak for finansielle tjenester, og at den ikke fordyrer eller begrenser kredittilgangen for næringslivet.

Landsorganisasjonen (LO) viser til at finansbransjen i dag har en indirekte statsstøtte på over 8 mrd. kroner fordi de i liten grad har merverdiavgift. I tillegg har næringen spareordninger som er subsidiert og en form for statsgaranti for sin drift. LO viser til at Skatteutvalget vil trekke inn 3,5 mrd. kroner ved skatt på en del finansielle tjenester, mens Finanskriseutvalget i 2011 foreslo å trekke inn mer enn dette. Etter LOs syn bør statsstøtten på over 8 mrd. kroner fjernes som ledd i en skattereform, eventuelt i sammenheng med en bred internasjonal beskatning av finanssektoren. Støtten virker uheldig for industri og andre næringer i konkurransen om kompetanse, arbeidskraft og andre ressurser. Fagforbundet støtter også forslaget om å innføre merverdiavgift på finansielle tjenester.

Finanstilsynet kan slutte seg til utvalgets prinsipielle vurdering, men vil samtidig understreke at en ensidig norsk innføring av merverdibeskatning av finanssektoren vil kunne innebære konkurransemessige ulemper for norske finansforetak. Selv om destinasjonsprinsippet legges til grunn, slik at import av finansielle tjenester gir grunnlag for norsk merverdiavgift eller aktivitetsskatt, vil det slik Finanstilsynet ser det, kunne oppstå kontrollproblemer knyttet til bruk av finansielle tjenester som ytes fra utenlandske foretak. Finanstilsynet er enig i at avgiftsunntak for finansielle tjenester kan påvirke tilpasningen for det enkelte foretak eller konsern. Sett i et større perspektiv vil slike tilpasninger i noen grad kunne medføre uheldig samfunnsøkonomisk ressursbruk. Finanstilsynet finner grunn til å stille spørsmål om innføring av beskatning av merverdiavgiften som skapes i finansiell sektor kan være prematur og eventuelt bør avvente tilsvarende tiltak i andre nordiske land og EØS-området for øvrig.

Finans Norge mener skatt på finansielle tjenester ikke er formålstjenlig, vanskelig å innføre og i utakt med den internasjonale utviklingen. Påstanden om overforbruk av finansielle tjenester er verken er utdypet eller dokumentert. Finans Norge mener en bør være varsom med å innføre særbeskatning av margininntekter som avviker fra det som er gjeldende i andre europeiske land. Dersom det skal innføres en særnorsk beskatningsmodell, krever det en godt utredet modell som, ifølge Finans Norge, ikke foreligger på nåværende tidspunkt. Innføring av merverdiavgift på finansielle tjenester vil være teknisk komplisert og skape særlige avgrensningsproblemer. Finans Norge mener forslagene bør avvises.

Verdipapirsentralen (VPS) mener en ensidig innføring av merverdiavgift for finansielle tjenester kan få uheldige konsekvenser for norske tilbydere av slike tjenester og bør ikke innføres uavhengig av andre nordiske og øvrige EØS-land. VPS mener det ikke nødvendigvis er tilstrekkelig å legge destinasjonsprisnippet til grunn for å unngå uheldige konsekvenser av ensidig norsk innføring av merverdiavgift for finansielle tjenester.

Advokatforeningen mener også arbeidet med å finne fram en egnet modell for merverdiavgift på finansielle tjenester må gjennomføres som et ledd i et internasjonalt samarbeid. Også Deloitte Advokatfirma mener det bør foretas et grundig utredningsarbeid før det eventuelt foreslås å innføre avgift på finansielle tjenester, bl.a. for å unngå konkurransevridninger.

Den norske Revisorforening er enig i at det kan være hensiktsmessig å innføre en ordning med merverdiavgift på gebyrbelagte tjenester for finansiell sektor, men mener forslaget er for dårlig utredet. Videre mener revisorforeningen at forslaget om å innføre merverdiavgift på rentemarginer ikke bør gjennomføres. Norges Autoriserte Regnskapførerers Forbund (NARF) støtter ikke innføring av merverdiavgift på finansielle tjenester da en oppfatter temaet som utilstrekkelig utredet, og NARF er heller ikke positiv til forslaget om å innføre en avgift på margininntekter.

Skattebetalerforeningen er prinsipielt enig i at finansielle tjenester bør avgiftsbelegges. Imidlertid er det vanskelig å få til praktisk gode regler, og det er viktigere å få til gode regler enn å gjennomføre lovendringer raskt.

Yrkesorganisasjonenes sentralforbund (YS) er usikker på den konkurransemessige effekten av å innføre merverdiavgift og tilleggsavgift på finansielle tjenester, og vridning av aktivitet bort fra etablert norsk finansnæring over mot andre aktører. Dersom Norge skal opprettholde gode arbeidsplasser også i finanssektoren, er det nødvendig med en helhetlig politikk som sikrer at det samlet ikke ilegges strengere vilkår for norske enn for konkurrerende utenlandske foretak eller konkurrerende gråmarkeder. Finansforbundet er opptatt av at finansnæringen skal kunne operere under konkurransedyktige rammevilkår og er usikker på den konkurransemessige effekten av å innføre merverdiavgift.

IKT-Norge er enig i at merverdiavgiftsgrunnlaget bør utvides og at også finanssektoren bør bli merverdiavgiftspliktig. IKT-Norge viser til at det vil gjøre det kostnadsmessig mer attraktivt for bankene å kjøpe IKT-tjenester fra næringen framfor å utvikle slike tjenester selv.

Norges Rederiforbund er uenig i forslaget om å innføre en særskilt avgift på rentemarginer.

11.3.5 Nærmere om virkninger av unntaket for merverdiavgift

Merverdiavgiftsunntaket innebærer at merverdiavgiften utgjør en kostnad på vare- og tjenesteinnsatsen i finansiell tjenesteproduksjon. Dette er uheldig da det kan påvirke sammensetningen av produksjonen. Merverdiavgiften kan eksempelvis være et hinder for innkjøp av tjenester eksternt (med merverdiavgift), selv om dette er mer effektivt enn at finansforetakene produserer dem selv. For delvis avgiftspliktige selskap innebærer unntaket også at det må skilles mellom anskaffelser brukt i og utenfor den avgiftspliktige delen av virksomheten. Slik delt virksomhet i merverdiavgiftssystemet gir administrative kostnader for selskapene ved at de må ta stilling til om enkeltanskaffelser er til bruk i den avgiftspliktige eller i den unntatte del av virksomheten. For fellesanskaffelser som er til bruk i begge deler av virksomheten må det gjøres forholdsmessig fradrag basert på forholdet mellom avgiftspliktig og unntatt omsetning. Dette gir også tilpasningsproblemer ved at det vil være lønnsomt for virksomheter å føre anskaffelser til bruk i den avgiftspliktige del av virksomheten. Dette kan være vanskelig å gjennomføre og kontrollere for Skatteetaten. Slike tilpasninger vil ha både statsfinansielle og samfunnsøkonomiske kostnader.

Merverdiavgiften skal ikke belastes næringsdrivende, men de som er sluttbrukere i systemet (forbrukere). Den manglende fradragsretten for vare- og tjenesteinnsats i finanssektoren innebærer at næringsdrivende som kjøper finansielle tjenester, blir overbeskattet. Manglende merverdiavgift på finansielle tjenester innebærer at finansielle tjenester til ordinære forbrukere ikke ilegges merverdiavgift og at slike tjenester til ordinære forbrukere er underbeskattet. Samlet sett medfører unntaket trolig for lavt forbruk av finansielle tjenester hos næringsdrivende og for høyt forbruk hos ordinære forbrukere.

Ved eksport av varer og tjenester fra Norge til utlandet vil det i det generelle merverdiavgiftssystemet være full fradragsrett for avgiftspliktig virksomhet samtidig som det ilegges en sats på 0 (nullsats) ved eksport. Dette er i tråd med prinsippet som gjelder for merverdiavgiften om at forbruket skal beskattes i det land hvor forbruket skjer (destinasjonsprinsippet). Siden det er manglende fradragsrett i finanssektoren, vil eksport av slike tjenester fra Norge også være overbeskattet.

11.3.6 Utvide merverdiavgiften til tjenester som omsettes mot konkrete vederlag i form av gebyr mv.

Innledning

Vederlagsstrukturen i finanssektoren er sammensatt ved at finansforetakenes inntekter kommer både fra marginer, eksempelvis nettorenteinntekter, og fra direkte betalinger i form av gebyrer, honorarer mv. Som Skatteutvalget påpeker, er finansielle tjenester som omsettes mot konkrete, lett identifiserbare vederlag i form av gebyrer, honorarer mv., teknisk sett godt egnet for merverdiavgiftsplikt.

Mange finansielle virksomheter vil ha inntekter fra både marginer og ved omsetning mot konkrete vederlag. Virksomhetene kan også i noen grad velge selv hvordan de vil strukturere inntektene og fordele mellom marginer eller tjenester som ytes mot direkte betaling. Dermed vil det være gode muligheter for tilpasninger, for eksempel dersom tjenester basert på konkrete vederlag inkluderes i merverdiavgiftsgrunnlaget mens margininntekter ikke beskattes. Risikoen for uønskede vridninger fra gebyrbaserte tjenester til økte marginer var i sin tid et hovedargument fra Storvik-utvalgets standpunkt mot innføring av merverdiavgiftsplikt for slike tjenester, jf. NOU 1990: 11 Generell merverdiavgift på omsetning av tjenester. For å begrense slik tilpasning bør derfor i utgangspunktet merverdiavgift på gebyrbaserte tjenester og en avgift på margininntekter innføres samtidig, jf. punkt 11.3.7.

Nedenfor gis det en nærmere oversikt over noen av de spørsmål som må vurderes nærmere ved en utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget til å omfatte finansielle tjenester hvor det tas betaling i form av gebyrer, honorarer mv.

Merverdiavgift på gebyrbaserte tjenester

Et sentralt spørsmål vil være å kunne skille finansielle tjenester som omsettes mot konkrete vederlag i form av gebyrer, honorarer mv. fra marginbaserte tjenester. Selv om vederlagsstrukturen i finanssektoren er sammensatt, er dette ikke i seg selv til hinder for å utvide merverdiavgiftsgrunnlaget til å omfatte finansielle tjenester som leveres mot direkte, identifiserbare vederlag i form av gebyrer, honorarer mv. De ulike aktørene som omsetter finansielle tjenester har selv oversikt over hvilke tjenester dette gjelder. Aktørene i finanssektoren er dessuten gjennom offentlige regnskap og regulering forpliktet til å spesifisere ulike inntekter. Departementet antar derfor at det ikke vil medføre store tekniske problemer å innføre merverdiavgift på finansielle tjenester som omsettes mot konkrete, identifiserbare vederlag. Det kan imidlertid være nødvendig å se nærmere på vederlagsstrukturen for enkelte kategorier av finansielle tjenester for å utforme robuste regler for blant annet å unngå uheldige tilpasninger.

En utvidelse av merverdiavgiftsplikten til tjenester som omsettes mot konkrete vederlag må gjelde alle virksomheter som omsetter slike tjenester i norsk merverdiavgiftsområde. Det må etableres merverdiavgiftsplikt ved kjøp av tilsvarende tjenester fra utlandet. Finansielle tjenester er i all hovedsak tjenester av en art som kan fjernleveres. Merverdiavgiftsplikten for næringsdrivende og offentlig virksomhet som kjøper avgiftspliktige fjernleverbare tjenester fra utlandet, følger allerede i dag av egne bestemmelser i merverdiavgiftsloven. Dette regelverket inneholder regler om omvendt merverdiavgiftsplikt, noe som innebærer at det er kjøperen som i slike tilfeller er ansvarlig for å innberette merverdiavgiften.

Når finansielle tjenester omsettes mot konkrete vederlag fra utlandet til privatpersoner her i landet, vil ikke reglene om omvendt merverdiavgiftsplikt få anvendelse. Det må derfor vurderes å etablere merverdiavgiftsplikt ved at den utenlandske tilbyderen av finansielle tjenester må registrere seg i Norge og er ansvarlig for å innberette merverdiavgiften. En slik regel gjelder allerede for omsetning av elektroniske tjenester til norske forbrukere.

Finansielle tjenester som omsettes mot konkrete vederlag og er til bruk i utlandet (eksport), skal ikke belastes norsk merverdiavgift, det vil si at eksport av slike finansielle tjenester vil være null-satset. Det følger også av hovedreglene i merverdiavgiftssystemet at det vil foreligge fradragsrett for inngående merverdiavgift for vare- og tjenesteinnsats som er til bruk i den avgiftspliktige delen av de finansielle foretakene. Ved innføring av en avgift på margininntekter, se punkt 11.3.7, må det vurderes om fradragsretten for inngående merverdiavgift skal gjøres generell for alle anskaffelser.

Enkelte av høringsinstansene har trukket fram at en bør være forsiktig med å gjennomføre en omlegging til et system avviker fra andre land. Departementet vil understreke at merverdiavgiften skal være en sluttbrukeravgift, slik at næringsdrivende ikke blir belastet avgiften. Ved å utvide merverdiavgiftsgrunnlaget til også å omfatte finansielle tjenester som omsettes mot konkrete vederlag, vil nøytralitet i utgangspunktet sikres ved at finansforetakene oppnår fradragsrett for inngående merverdiavgift ved kjøp av avgiftspliktige varer og tjenester. Videre vil avgiftspliktige næringsdrivende som kjøper avgiftspliktige finansielle tjenester kunne fradragsføre betalt merverdiavgift i sine merverdiavgiftsoppgaver på vanlig måte. Innføring av en slik merverdiavgiftsplikt vil dermed ikke belaste næringsdrivende.

Departementet vil videre framheve at det må gjøres et betydelig regelteknisk arbeid før et konkret forslag kan sendes på høring og deretter presenteres for Stortinget.

Merverdiavgift på skadeforsikring

Skadeforsikring er, som andre finansielle tjenester, unntatt merverdiavgift. I tillegg til det generelle unntaket i merverdiavgiftsloven for omsetning og formidling av finansielle tjenester, er det også presisert i loven at unntaket gjelder forsikringstjenester. Presiseringen skiller ikke mellom skadeforsikring og livsforsikring.

Forsikringsvirksomhet er basert på at selskapet, mot innbetaling av en forsikringspremie, forplikter seg til å yte en erstatning dersom det inntreffer en hendelse som er omfattet av avtalevilkårene. Unntaket for forsikringstjenester innebærer at det ikke betales merverdiavgift av forsikringspremier. På den andre siden får forsikringsselskap ikke fradrag for inngående avgift. Forsikringsselskap blir dermed, som annen unntatt virksomhet, belastet med merverdiavgift på vare- og tjenesteinnsatsen.

Internasjonalt er merverdiavgift på skadeforsikring ikke noe nytt, og på dette området kan Norge dra nytte av erfaringer fra andre land. New Zealand innførte i 1986 et system for merverdiavgift (Goods and Services Tax, GST) som unntar finansieringsvirksomhet og livsforsikring, men inkluderer skadeforsikring i avgiftsområdet. Australia innførte GST i 2000, og har som New Zealand inkludert skadeforsikring.

Merverdiavgift på skadeforsikring vil kunne følge det alminnelige regelverket for beregning av utgående merverdiavgift på selskapenes salg (premier) og fradragsrett for merverdiavgift på vare- og tjenesteinnsats, men krever særskilte avgiftsregler for å håndtere erstatningsutbetalinger. Det skyldes at merverdien som skal beskattes i forsikringsselskapene er differansen mellom premieinntekter og erstatningsutbetalinger. For å beskatte bare denne differansen må det, når det ilegges merverdiavgift på premieinnbetalinger, gis fradrag for erstatningsutbetalinger. Avgiftssystemene i New Zealand og Australia viser hvordan fradrag for erstatningsutbetalinger kan beregnes og trekkes inn i merverdiavgiftssystemet. Disse landenes løsninger er noe ulike. Hvilken konkret løsning som kan egne seg best her i landet må vurderes nærmere.

Det må gjøres et betydelig regelteknisk arbeid før et konkret forslag kan presenteres for Stortinget. Det må blant annet utformes nærmere regler som definerer merverdiavgiftsplikten knyttet til erstatning av skadetilfeller i andre land eller utbetalinger fra selskap i andre land. Avgrensningen vil imidlertid ikke være vesentlig mer komplisert enn for andre tjenester som kan ytes over landegrensene, og vil i hovedsak følge av de alminnelige merverdiavgiftsreglene. Det vil være avgiftsplikt for forsikring som forbrukes og eiendom som befinner seg innenfor landets grenser. Forsikring knyttet til eiendom utenfor landet vil være unntatt. Det vil oppstå flere spørsmål knyttet til forsikringstjenester som ytes over landegrensene. Den konkrete utformingen av regelverket må vurderes nærmere.

I EUs merverdiavgiftsregelverk inngår skadeforsikring og annen forsikring i unntaket for merverdiavgift på finansielle tjenester. Bestemmelsen sondrer ikke mellom skadeforsikring eller livsforsikring, og tar med i unntaket også tilgrensende virksomhet som forsikringsmegling og forsikringsagenter. Med et harmonisert system for merverdiavgift som påbyr medlemslandene å unnta forsikringstjenester, følger det at ingen EU-land har merverdiavgift på skadeforsikring. Særavgifter på forsikringstjenester er derimot ikke harmonisert, og de aller fleste EU-land har innført avgifter på forsikringspremier. Skadeforsikring er omfattet av særavgifter i langt større grad enn livsforsikring.

Bruk av særavgifter er administrativt enkelt, men gir uheldige vridninger. Blant annet belastes også næringslivet av særavgifter, og forsikringsvirksomhetene belastes fortsatt merverdiavgiften på sine anskaffelser.

Livsforsikring har et betydelig spareelement som gjør det mer krevende å anvende en ordinær merverdiavgift enn for skadeforsikring, og det er ingen land som har inkludert livsforsikring i merverdiavgiften. I arbeidet med å innføre merverdiavgift på skadeforsikring må det dermed etableres et skille mellom skadeforsikring som skal være avgiftsbelagt og andre typer forsikring bl.a. livsforsikring som ikke inkluderes i avgiftsplikten.

Oppsummering

Regjeringen støtter utvalgets forslag om å utvide merverdiavgiftsgrunnlaget til å inkludere finansielle tjenester som ytes mot konkrete vederlag. Regjeringen tar sikte på å fremme forslag om dette sammen med forslag om avgift på marginbaserte tjenester i kommende statsbudsjetter, og tidligst i forbindelse med 2017-budsjettet.

11.3.7 Innføre avgift på margininntekter

Regjeringen legger opp til at merverdiavgiftsgrunnlaget utvides til å omfatte finansielle tjenester i den grad det er praktisk mulig, jf. punkt 11.3.6. Med utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget til å omfatte flere finansielle tjenester bør samtidig margininntekter i finansnæringen også beskattes, f.eks. rentemarginer som er differansen mellom utlåns- og innlånsrenter. Departementet er enig med utvalget i at en slik avgift på margininntekter fra finansielle tjenester bør utformes slik at den har flest mulig av merverdiavgiftenes nøytralitetsegenskaper.

Det kan innføres ulike varianter av avgift på margininntekter, og disse vil i forskjellig grad ivareta nøytralitetsegenskapene til merverdiavgiften. Full nøytralitet betyr blant annet at finansielle tjenester som forbrukes i Norge beskattes likt uavhengig av om de er produsert her i landet eller i utlandet, og at næringsdrivende ikke blir belastet avgiften. Å utforme et alternativ som i stor grad ivaretar disse nøytralitetsegenskapene, vil være krevende.

Departementet gir i det videre noen foreløpige vurderinger av hvordan en slik avgift på margininntekter kan utformes for i størst mulig grad å ivareta nøytralitetsegenskapene.

Avgiftspliktige

Utvalget gir ingen konkret anbefaling av hvilke foretak innenfor finansiell sektor som skal underlegges avgift på margininntekter. Finanstilsynet påpeker i sin høringsuttalelse at en nærliggende løsning kan være å ta utgangspunkt i konsesjonsregelverket for finanssektoren. Etter en slik tilnærming vil utgangspunktet for avgrensningen i all hovedsak være om virksomheten driver aktivitet som enten krever konsesjon fra eller er meldepliktig til Finanstilsynet. Finanstilsynet viser til at konsesjonsregelverket og Finanstilsynets kontroll innebærer at foretak som produserer tjenester som i dag er unntatt merverdiavgift, kun i begrenset utstrekning driver annen avgiftspliktig virksomhet.

Departementet er enig med Finanstilsynet at avgiftspliktige virksomheter kan defineres ut fra om virksomheten enten krever tillatelse fra eller er meldepliktig til Finanstilsynet. Videre legges det opp til at utenlandske finansforetak med filialer i Norge og som har konsesjonsplikt i en annen EØS-stat, bør omfattes av avgiftsplikt på linje med norske foretak.

Avgiftsgrunnlaget

Departementet har i Prop. 1 LS (2013–2014) beskrevet prinsippene for hvordan margininntektene til finansforetakene kan beskattes. Margininntektene er vederlaget for det finansielle produktet (utenom konkret vederlag) fratrukket direkte finansielle kostnader. Skattegrunnlaget for en avgift på margininntekter bør defineres ut fra aggregerte størrelser, og ikke for hver transaksjon slik som merverdiavgiften. Avgiftsgrunnlaget bør i utgangspunktet utformes slik at det kun ilegges avgifter på margininntekter fra kunder som ikke er merverdiavgiftspliktige, i all hovedsak husholdninger. Det vil imidlertid kreve at finansforetakene har oversikt over hvilke kunder som er merverdiavgiftspliktige.

Avgiften bør fange opp margininntekter i ulike typer finansforetak. Det kan utformes egne modeller for beregning av ulike typer margininntekter (rentemarginer, marginer på valutakurser og aksjekurser mv.). For tjenester som er basert på rentemarginer, kan skattegrunnlaget defineres som samlede renteinntekter fra utlån til ikke-merverdiavgiftspliktige kunder fratrukket samlede renteutbetalinger på innskudd fra samme kundegruppe og samlede tap på utlån til husholdninger. Dette gjelder så fremt totale utlån til husholdninger er lik totale innskudd fra husholdninger. Normalt er utlånene større enn innskuddene, noe som tilsier at finansforetakene bør få et ytterligere fradrag for rentekostnader på differansen mellom utlånene og innskuddene. En utfordring med dette er at det må fastsettes et regelverk for behandling av innlånskostnader og hvordan disse skal tilskrives den skattepliktige delen av virksomheten, slik at innlån med høy rente ikke generelt overføres fra næringsdelen til privatkundedelen.

I tillegg bør en avgift på margininntekter, i likhet med en ordinær merverdiavgift, kun ilegges innenlandsk forbruk. Det innebærer at eksport skal fritas for avgift, mens import skal avgiftslegges. Med en slik utforming vil avgiften ikke påvirke foretakenes beslutninger om lokalisering. Det kan imidlertid være krevende å sikre at all import blir avgiftsbelagt.

Departementet vil påpeke at en avgift på margininntekter som i størst mulig grad skal ivareta merverdiavgiftens nøytralitetsegenskaper vil være en nyvinning internasjonalt, og utformingen av et avgiftsgrunnlag er et krevende arbeid. I arbeidet med å etablere regelverk for en slik avgift kan en derfor ikke basere seg på erfaringer fra andre land. I den grad arbeidet med innføringen av en marginavgift viser at regelverket blir for komplisert for skattyter eller for skattemyndighetene, vil departementet vurdere enklere varianter. Eksempelvis kan en vurdere å unnlate å skille mellom privatkunder og bedriftskunder for avgiften på margininntekter, slik utvalget også peker på. I denne modellen vil dermed avgiften i noen grad også belastes næringslivet. Tilsvarende kan en også av tekniske og praktiske hensyn vurdere ikke å avgiftsbelegge import eller ikke frita eksport av marginbaserte tjenester. I en slik modell vil avgiften til en viss grad påvirke lokalisering.

Utvalget anbefaler at en ikke henter inn hele skatteutgiften på 8 mrd. kroner så lenge en ikke kan skille mellom privatkunder og bedriftskunder. Departementet er enig i at nivået på avgiften må ses i sammenheng med i hvilken grad nøytralitetsegenskapene ivaretas i et nytt skattegrunnlag. Dette gjelder særlig dersom en ikke kan skille mellom privatkunder og bedriftskunder eller man ikke klarer å skattlegge import av finansielle tjenester.

Departementet tar sikte på å innføre en mest mulig nøytral avgift på margininntekter. I det videre arbeidet vil departementet utrede utforming som søker å ivareta hensynet til destinasjonsprinsippet og at avgiften ikke belastes næringslivet.

Oppsummering

Regjeringen støtter utvalgets forslag om å innføre skatt på margininntekter. Departementet vil komme tilbake med et konkret forslag som i størst mulig grad ivaretar merverdiavgiftens nøytralitetsegenskaper. I den grad utredningen viser at en slik nøytral avgift blir for komplisert eller ikke kan gjennomføres, vil det eventuelt bli foreslått en enklere variant. Forslaget vil legges fram sammen med forslag til å utvide merverdiavgiften til å omfatte gebyrbelagte finansielle tjenester. Dette vil tidligst skje i forbindelse med 2017-budsjettet.

11.3.8 Økonomiske konsekvenser

Utvidelse av merverdiavgiften til finansielle tjenester og en avgift på margininntekter kan rette opp flere skjevheter ved dagens merverdiavgiftsunntak. Endringene vil føre til at finansielle tjenester til husholdningene blir skattlagt mer på linje med øvrige varer og tjenester. Innføring av avgiftsplikt vil gi fradragsrett for vare og tjenesteinnsats i finansiell tjenesteproduksjon som kan bidra til å redusere næringslivets kostnader ved slike tjenester. Når insentivene til egenproduksjon i finansforetakene faller bort, vil det kunne bidra til bedre utnyttelse av ressursene samtidig som avgiftsplikt gir økte inntekter til staten.

Departementet redegjorde i Prop. 1 LS (2013–2014) for økonomiske virkninger av å innføre merverdiavgift på finansielle tjenester som tilbys mot konkrete vederlag, og innføre en egen avgift på margininntekter. Det ble her lagt til grunn innføring av en avgift på inntekter fra rentemargin på 25 pst. med mange av merverdiavgiftens nøytralitetsegenskaper.

Såfremt finanssektoren gis fradrag for inngående merverdiavgift, kan omleggingen medføre en kostnadsbesparelse for bedriftskunder. Årsaken er at dagens avgiftskumulasjon bortfaller, noe som for denne kundegruppen kan gi noe lavere utlånsrenter og skadeforsikringspremier, og høyere innskuddsrenter. For privatkunder som ikke er merverdiavgiftspliktige, kan endringene innebære en prisøkning i form av noe høyere utlånsrenter og lavere innskuddsrenter. Det må imidlertid legges til grunn at deler av avgiften ikke veltes over på kundene, men isteden påvirker blant annet overskudd og lønninger i bransjen.

I Prop 1 LS (2013–2014) er det også gitt en fremstilling av mulige provenyvirkninger ved innføring av merverdiavgift på finansielle tjenester og avgift på margininntekter ved å ilegge av avgift på 25 pst. Lavere satser og innhenting av mindre proveny, for eksempel i tråd med utvalgets forslag på 3,5 mrd. kroner, vil isolert sett innebære reduserte virkninger sammenlignet med virkningene beskrevet i Prop. 1 LS (2013–2014). De nærmere konsekvenser for de enkelte gruppene vil imidlertid også avhenge av avgiftens nøytralitetsegenskaper, for eksempel om det lar seg gjøre å skille mellom privatkunder og bedriftskunder. Departementet vil komme tilbake med nærmere vurdering av de økonomiske konsekvensene når konkrete forslag presenteres for Stortinget. Som nevnt vil nivået på en avgiftssats avhenge av i hvilken grad nøytralitetsegenskapene kan ivaretas ved utforming av avgiften på margininntekter.

11.3.9 Transaksjonsskatter

Utvalget viser til at finansielle transaksjoner også har vært foreslått som skattegrunnlag. I motsetning til merverdiavgiften betales transaksjonsskatter i hvert ledd, som gjør at avgiften kumuleres i hvert ledd, og den betales av næringslivet. Skattebyrden avhenger derfor av hvor ofte et verdipapir skifter eier, og ikke av verdiøkningen på tjenesten. Utvalget mener transaksjonsskatter vil føre til at verdipapirmarkedene fungerer dårligere. Dette kan igjen bidra til at det blir vanskeligere for bedriftene å skaffe til veie egenkapital til å finansiere investeringer. Utvalget påpeker derfor at virkningene av en transaksjonsskatt er lite forutsigbar, og at en slik skattereform kan påvirke kapitaltilgangen negativt. Utvalgets vurdering er at transaksjonsskatter er dårlig begrunnet og har uheldige egenskaper. Utvalget mener derfor det ikke bør innføres transaksjonskatter i finanssektoren.

Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger og vil ikke foreslå å innføre transaksjonsskatter i finanssektoren.