Del 1
Regjeringens rusmiddelpolitikk

1 Innledning

Regjeringen varslet i Hurdalsplattformen en forebyggings- og behandlingsreform for rusfeltet og en ny politikk på området. Mennesker med rusmiddelproblemer har rett til et verdig liv uten diskriminering og rett til nødvendig helsehjelp, uavhengig av hvilke rusmidler de bruker. Personer med alvorlige rusmiddelproblemer skal ikke møtes med straffereaksjoner, men med god hjelp og oppfølging. Samtidig er regjeringen klar på at det ikke er aktuelt å avkriminalisere bruk og besittelse av narkotika til egen bruk.

Rusmiddelpolitikken er en del av den samlede helse- og velferdspolitikken. Samtidig gjør kriminalpolitiske hensyn seg gjeldende, særlig på narkotikaområdet. En helhetlig og sammenhengende rusmiddelpolitikk må vekte ulike hensyn på en god måte. På den bakgrunn legges regjeringens forebyggings- og behandlingsreform fram i to deler.

Med denne meldingen legger regjeringen fram forebyggings- og behandlingsreformens del I, som tar for seg helse- og velferdspolitiske utfordringer på hele bredden av rusmiddelfeltet. Regjeringen vil i 2025 legge fram del II av reformen gjennom forslag til lovendringer på narkotikaområdet i en egen lovproposisjon.

Et overordnet mål for regjeringen er å utjevne sosiale forskjeller og sosial ulikhet i helse. Regjeringen ser en sterk offentlig helsetjeneste, styrt og finansiert av fellesskapet, som avgjørende for å redusere sosiale og geografiske forskjeller og for å hindre en todeling av helsetjenesten (1). Dette gjelder også rusmiddelfeltet. Avhengighet og skadelig bruk av rusmidler, dopingmidler og avhengighetsskapende legemidler rammer befolkningen ulikt, bidrar til ulikhet i helse og forsterker sosial og økonomisk ulikhet i samfunnet som helhet. Politikken og virkemidlene på rusmiddelfeltet må reflektere disse utfordringene.

Debatten og utviklingen på narkotikaområdet har også reist viktige kriminalpolitiske spørsmål. Regjeringen vil fremme lovforslag som sikrer at personer med omfattende rusmiddelproblemer ikke straffes for egen bruk av narkotika. Samtidig er regjeringen opptatt av at politiet skal ha egnede og forholdsmessige virkemidler for å kunne avdekke og motvirke bruk og befatning med ulovlige rusmidler, og for etterforskning av alvorlig narkotikakriminalitet. Regjeringen oppnevnte derfor et eget utvalg, rushåndhevingsutvalget, som har utredet strafferettslige og straffeprosessuelle spørsmål på dette området. Utvalget leverte sin utredning sommeren 2024 og høringen ble ferdigstilt høsten 2024, se nærmere omtale av utvalget under kapittel 1.5. Utvalgets forslag vil bli behandlet i forebyggings- og behandlingsreformens del II.

I denne meldingen peker regjeringen retning for den framtidige rusmiddelpolitikken gjennom en reform som legger vekt på at Norges menneskerettslige forpliktelse til å sikre den høyest oppnåelige helsestandard(2), også gjelder for mennesker med rusmiddelproblemer og avhengighet.

Regjeringen understreker at det gjøres et godt arbeid av dyktige og dedikerte fagfolk på dette området. Likevel er det både gamle og nye utfordringer som må løses. Bruk av alkohol, avhengighetsskapende legemidler og ulovlige rusmidler står for en stor del av det samlede helsetapet i befolkningen, og mennesker med alvorlige rusmiddelproblemer lever betydelig kortere enn den generelle befolkningen. Gruppen som helhet opplever stigma og forskjellsbehandling og manglende tilgang på likeverdige helse- og omsorgstjenester. Dagens forebyggings- og behandlingsinnsatser er ikke tilstrekkelig kunnskapsbasert, og det er for lite kunnskap og kompetanse om rusmidler og avhengighet i viktige deler av helse- og omsorgstjenesten. Det er fremdeles samhandlingsutfordringer mellom tjenestenivåer og mellom sektorer som medfører risiko for svikt i forløp og fragmenterte tjenestetilbud.

Regjeringens rusmiddelpolitikk har som mål å forebygge og redusere de negative konsekvensene rusmiddelbruk kan ha for den enkelte, for pårørende og for samfunnet som helhet. Regjeringen ønsker å komme tidligere inn med god hjelp og oppfølging, og tjenestetilbud skal være tilgjengelig og nært der folk bor i samsvar med regjeringens overordnede mål for helse- og omsorgspolitikken.1

Rusmiddelpolitikken bygger på et solidaritetsprinsipp der hensynet til problem- og risikobrukere, tredjepart og den generelle folkehelsen veier tungt. Rusmiddelpolitikken omfatter innsatser rettet mot alkoholbruk, bruk av avhengighetsskapende legemidler og bruk av ulovlige rusmidler og dopingmidler. Avhengighet til pengespill ses i sammenheng med rusmiddelpolitikken.

For å realisere de rusmiddelpolitiske målene er det nødvendig med både etterspørsels- og tilgjengelighetsreduserende tiltak. Regulatoriske virkemidler som tar sikte på å redusere tilgjengelighet, er av stor betydning særlig på alkoholområdet, men også lovgivning på legemiddel- og narkotikaområdet, herunder Norges forpliktelser til FNs narkotikakonvensjoner er viktige i denne sammenhengen.2 I denne meldingen omtales imidlertid særlig tiltak som tar sikte på å redusere etterspørsel, i hovedsak forebyggende innsatser, behandling og oppfølging.

Det overordnede ansvaret for å koordinere rusmiddelpolitikken er forankret i Helse- og omsorgsdepartementet. Hovedansvaret for å redusere tilgjengelighet når det gjelder ulovlig innførsel, omsetning, beslag mv., ligger til justissektoren, primært politi og påtalemyndighet, men også Tolletaten, som ligger til Finansdepartementets sektoransvar. Lotteri- og pengespillpolitikken ligger under Kultur- og likestillingsdepartementets sektoransvar.

Sivilsamfunnet er også en viktig aktør både for politikk- og tjenesteutvikling. Staten sikrer deltakelse fra sivilt samfunn blant annet ved dialog, høringer og ved å yte tilskudd til rusmiddelpolitiske organisasjoner og bruker- og pårørendeorganisasjoner. Frivillig og ideell sektor yter også tjenester på vegne av det offentlige, både gjennom tilskudd og gjennom avtaler, for eksempel innen tverrfaglig spesialisert rusbehandling (TSB).

Det er et mål for regjeringen at ingen barn og unge begynner å bruke narkotika. Den forebyggende innsatsen overfor barn og unge er derfor avgjørende. Dette knyttes også opp til FNs barnekonvensjon artikkel 33, hvor det framgår at alle barn skal beskyttes mot ulovlig bruk, salg og produksjon av narkotiske stoffer. Videre er det et mål, i tråd med alkoholloven, i størst mulig utstrekning å begrense forbruket av alkoholdige drikkevarer i samfunnet.

Regjeringen vil føre en helsepolitikk der rusmiddellidelser prinsipielt betraktes og behandles på samme måte som andre lidelser. Regjeringen legger derfor til grunn et normaliseringsperspektiv på behandling og oppfølging av rusmiddelproblemer. Det betyr blant annet at innretning av tjenestetilbud følger de samme prinsipper for prioritering som for andre behandlingstrengende helsetilstander, og at det ikke lages uhensiktsmessige og personellkrevende strukturer utenpå de ordinære tjenestene. Hensikten er å forebygge uønsket forskjellsbehandling og bidra til mer likeverdige og tilgjengelige tjenestetilbud av god kvalitet som møter behovene til personer med rusmiddelproblemer. Dette er ikke til hinder for å etablere tjenester som er tilrettelagt for enkeltgruppers unike behov, som særlig tilrettelagte lavterskeltilbud for å sikre utsatte gruppers tilgang til likeverdige tjenester.

Det betyr imidlertid at alle helsetjenesteområder må ha tilstrekkelig kompetanse til å yte de tjenestene de har et ansvar for å gi til den generelle befolkningen, også til denne pasientgruppen. Både kapasitets- og faglig utvikling, må skje innenfor en bærekraftig helse- og omsorgstjeneste og innenfor gjeldende prioriteringskriterier. Ressursene må brukes bedre og mer effektivt. Et helhetlig og godt koordinert tjenestetilbud til personer med rusmiddelproblemer forutsetter at forebyggende innsatser, tjenestetilbud i kommune- og spesialisthelsetjenesten er kunnskapsbasert, gis på riktig nivå og at innsats fra offentlig og frivillig og ideell sektor, utvikles i sammenheng.

1.1 Sammendrag

Meldingen består av tre deler. Del 1 beskriver bakgrunnen for forebyggings- og behandlingsreformen og forekomst av rusmiddelbruk og inneholder kapittel 1 Innledning og kapittel 2 Rusmiddelbruk.

I kapittel 1 redegjøres for regjeringens rusmiddelpolitikk, formålet med forebyggings- og behandlingsreformen samt reformens seks innsatsområder. I tillegg beskrives en rekke viktige hendelser på rusmiddelfeltet som plasserer regjeringens reform i en historisk kontekst. Kapittelet inneholder videre en kort omtale av utviklingstrekk innen norsk og internasjonal utvikling på rusmiddelfeltet, samt omtale av rushåndehevingsutvalget, regjeringens vurderinger og videre oppfølging av utvalgets forslag i forebyggings- og behandlingsreformens del II.

Kapittel 1 omtaler også kort tilgrensende arbeider og beskriver involvering og innspill til meldingsarbeidet. I kapittel 2 redegjøres det for befolkningens bruk av rusmidler samt pengespill og for konsekvenser av bruk.

I meldingens del 2 pekes det retning for den ønskede utviklingen av rusmiddelfeltet gjennom seks innsatsområder med tilhørende tiltak som regjeringen vil iverksette for å realisere målene med reformen.

Del 2 inneholder kapittel 3 Fremme likebehandling og retten til helse, kapittel 4 Forsterket innsats mot overdoser, kapittel 5 Fremme kunnskapsbaserte forebyggende innsatser, Kapittel 6 Fremme bruker- familie og pårørendeperspektivet. Innsatsområdet videreutvikle behandlings- og oppfølgingstilbud består av kapittel 7 Tjenestetilbud i kommunene, kapittel 8 Behandling av rusmiddellidelser, som omfatter begge nivåer i helsetjenesten og kapittel 9 Spesialisthelsetjenester. Videre inneholder del 2 kapittel 10 Kunnskap og kompetanseutvikling.

I meldingens del 3 omtales de økonomiske og administrative konsekvenser av reformen. Del 3 består av kapittel 11 Økonomiske og administrative konsekvenser.

1.2 Innsatsområder og hovedgrep i forebyggings- og behandlingsreformen

Regjeringen vil gjennomføre forebyggings- og behandlingsreformen gjennom seks innsatsområder med tilhørende hovedgrep:

1. Fremme likebehandling og oppfylle retten til god helse og livskvalitet

   Regjeringen vil endre regelverk og vurdere organisering og innretning av tjenestetilbud slik at behandling og oppfølging av rusmiddelproblematikk blir likere innretningen av øvrige helsetjenester. Det skal vurderes tiltak slik at fastleger gjennomfører årskontroll, og det skal vurderes fritak fra egenandeler hos fastlege for pasienter med rusmiddellidelser for å fremme likeverdig tilgang til helsetjenester. Det skal være robuste og tilgjengelige basistjenester i TSB i alle helseforetak, og det skal prøves ut nærklinikker som yter spesialisert behandling for personer med sammensatte tjenestebehov. Det etableres en handlingsplan for å arbeide mot stigmatisering.

2. Forsterket innsats mot overdoser

   Regjeringen vil iverksette en dynamisk, ikke tidsavgrenset handlingsplan for å forebygge overdoser av ulovlige rusmidler, avhengighetsskapende legemidler og alkohol.

3. Fremme kunnskapsbasert forebyggende innsats

   Regjeringen vil fremme bedre samordning og koordinering av de ulike sektorene og aktørene som er involvert i det rusforebyggende arbeidet, og videreutvikle og implementere det nasjonale rusmiddelforebyggende programmet for barn og unge. Oppsøkende arbeid skal prioriteres og kvaliteten skal forbedres gjennom kompetanseutvikling og faglige nettverk. Kommunene skal få støtte til å innføre kunnskapsbaserte rusmiddelforebyggende tiltak gjennom kompetansestøtte og målrettet bruk av tilskudd. Den samlede helse- og omsorgstjenesten skal arbeide mer forebyggende.

4. Fremme bruker-, pasient- og pårørendeperspektivet

   Regjeringen vil fremme bruker-, pasient- og pårørendeperspektivet i tjenestetilbudene til personer med rusmiddelproblemer gjennom utvikling av nasjonale faglig råd, bruk av tilbakemeldingsverktøy og mer treffsikker finansiering av familiearbeid. Ivaretakelse av barn som pårørende skal styrkes gjennom en mer familieorientert behandling. Samarbeid med bruker- og pårørendeorganisasjoner, frivilligheten og ideell sektor skal styrkes.

5. Videreutvikle behandlings- og oppfølgingstilbud

   Regjeringen vil videreutvikle behandlings- og oppfølgingstjenester i kommunene og spesialisthelsetjenesten som reduserer ulikhet i helse, og som fremmer deltakelse i arbeid, aktivitet og sosial inkludering. Utviklingen skal understøttes av veiledere, retningslinjer, støtte til kommunene og målrettet bruk av tilskudd, samt krav til de regionale helseforetakene. Sammenhengende og koordinerte pasientforløp på tvers av tjenestenivåene understøttes gjennom samhandlingstilskudd, behandlingsforberedende tiltak, integrert ettervern og prioritering av arbeid med pasienter med rusmiddellidelser i helsefellesskapene. Det skal settes ned et utvalg som skal utrede samhandling, oppgavedeling, innretning og innhold i framtidig behandling for rus- og avhengighetslidelser. Utredningen skal omfatte en vurdering av LAR med sikte på at pasienter får tilgang til riktig medikamentell behandling for sine rusmiddellidelser. Helseforetakene skal etablere behandlingstilbud til barn og unge og voldsutsatte kvinner med rusmiddellidelser. Det skal legges til rette for at rådgivende enheter for russaker i kommunene kan ivareta flere funksjoner på rusmiddelområdet.

6. Kunnskap og kompetanseutvikling

   Regjeringen vil understøtte kunnskapsutvikling og kompetanse gjennom forskning og ved å videreutvikle nasjonale registre og bruk av regionale og nasjonale kompetansesentre. Oppdatert informasjon om rusmidler skal være tilgjengelig for befolkningen og personell med erfaringskompetanse skal inkluderes i tjenestene. For å øke kunnskap og beredskapen på området utredes et helhetlig nasjonalt monitoreringssystem for overvåkning av rusmiddelsituasjonen i Norge.

Regjeringen vil komme tilbake med en plan for gjennomføring og evaluering av forebyggings- og behandlingsreformen.

1.3 Et histroisk tilbakeblikk på rusmiddelfeltet

Det har siden 1980-tallet blitt tatt flere politiske grep der formålet har vært å innlemme tiltak og virkemidler relatert til rusmiddelbruk i de samme strukturene som gjelder for andre sosiale- og helsemessige samfunnsutfordringer. Ansvaret for tiltak for mennesker med rusmiddelproblemer kom inn i sosialtjenesteloven i 1991 (4). Slik ble det signalisert at rusmiddelproblematikk er et samfunnsproblem som kommunene har ansvar for å løse, på samme måte som for andre sosiale samfunnsutfordringer. Denne utviklingen representerte en bevegelse bort fra en historisk forståelse av rusmiddelproblemer som uttrykk for lav moral eller karakterbrist hos den enkelte.

I et historisk perspektiv3 har rusmiddelproblemer lenge vært et anliggende også for helse- og omsorgstjenestene. Likevel var det først på bakgrunn av høye overdosetall, og særlig på grunn av spredning av hiv blant personer som injiserer heroin at de helsemessige utfordringene blant de mest marginaliserte brukere av rusmidler fikk større oppmerksomhet (5). Stortingets vedtak under behandling av St.meld. nr. 16 (1996–97) Narkotikapolitikken, om at behandling av opioidavhengighet med metadon skulle bli et permanent nasjonalt tilbud (6), var også uttrykk for en styrking av en mer helsefaglig og medisinsk orientert behandling av rusmiddellidelser.

Erkjennelsen av at mange mennesker med rusmiddelproblemer hadde behov for behandling av omfattende somatiske og psykiske helseproblemer, førte til et ønske om å utvikle og styrke det samlede tjenestetilbudet til denne gruppen. I 1998 satte det daværende Sosial- og helsedepartementet ned en arbeidsgruppe (Nesvåg-gruppen) for å gjennomgå hjelpe- og behandlingstilbudet til mennesker med rusmiddelproblemer og foreslå tiltak. Gruppen skulle også vurdere tiltak for å kvalitetssikre hjelpe- og behandlingstilbudet og behovet for endringer i ansvar og finansiering av tjenesteområdet (7).

Gjennom sykehusreformen i 2002 (8) overtok staten ved de regionale helseforetakene ansvaret for å yte helsetjenester etter spesialisthelsetjenesteloven til personer med rusmiddelproblemer fra fylkeskommunen. Det ble imidlertid et gjenværende ansvar for tjenester etter sosialtjenesteloven (spesialiserte sosiale tjenester), herunder institusjonsopphold ved de såkalte bo- og arbeidskollektivene.

Rusreformen

Bondevik II-regjeringen la i 2002 fram forslag til en rusreform der staten overtok ansvaret for tiltak, primært institusjoner, som ga spesialiserte helsetjenester etter sosialtjenesteloven, mens fylkeskommunen skulle beholde ansvaret for institusjonsplasser som ga omsorg og sosial- og arbeidsrettet rehabilitering (Rusreform I) (9).Forslaget var delvis basert på Nesvåg-gruppens forslag. Til grunn for forslaget lå særlig behovet for å tydeliggjøre spesialisthelsetjenestens ansvar for behandling av personer med rusmiddellidelser og å sikre et godt helsefaglig behandlingstilbud og en videreutvikling av dette, innenfor en helhetlig statlig ramme. Det var sentralt at reformen medførte rettigheter etter pasientrettighetsloven. Det ble vist til at forslaget også var en klargjøring av ansvaret mellom helse- og sosialtjenesten og mellom stat og fylkeskommune, og rusreformen fullførte med dette sykehusreformen, Samtidig ble det varslet en gjennomgang av organisering av fylkeskommunens gjenværende ansvar for behandlings- og omsorgstiltak (Rusreform II).

Gjennom forslag til Rusreform II foreslo regjeringen å overføre det gjenstående fylkeskommunale ansvaret for tiltak og institusjoner som ga spesialiserte sosiale tjenester og omsorg til personer med rusmiddelproblemer til kommunene (10). Formålet var å gi kommunen et helhetlig ansvar slik at tjenestetilbudet til personer med rusmiddelproblemer ville organiseres og være tilsvarende som for andre pasientgrupper, uten fylkeskommunene som et tredje forvaltningsnivå. Samlet omtales rusreform I og II ofte som Rusreformen av 2004.

Det var avgjørende at tjenestene skulle tilpasses brukerne, og ved å samle ansvaret til kommunene ville de stå fritt til å bygge ut tjenestene ut fra lokale forhold og behov. Det ble pekt på behov for mer fleksible, brukertilpassede løsninger enn de tradisjonelle rusbehandlingstilbudene med langtidsdøgnopphold.

Forslaget møtte motstand under høringen, blant annet fordi mange mente at det var uheldig å skille en helsefaglig orientert rusbehandling fra de tradisjonelle sosialpedagogiske behandlingsmodellene som hadde preget feltet. Videre var det bekymring for at kommunene ikke ville prioritere døgnopphold, og med det at en stor del av det private, ideelle døgntilbud på feltet ville forsvinne.

Stortinget vedtok at det samlede ansvaret som lå igjen på fylkeskommunalt nivå, skulle overføres til spesialisthelsetjenesten og innførte tverrfaglig, spesialisert behandling for rusmisbruk, senere tverrfaglig spesialisert rusbehandling (TSB) som et eget tjenesteområde i spesialisthelsetjenesten (11). Slik skulle det sosialfaglige innholdet i rusbehandling opprettholdes, samtidig som lengre opphold i døgninstitusjon, oftest utenfor pasientens hjemkommune, forble en betydelig del av behandlingen av rusmiddellidelser. I første omgang overtok de regionale helseforetakene i stor utstrekning de avtalene som fylkeskommunen tidligere hadde hatt med private og ideelle tilbydere av døgnbaserte tjenestetilbud. Over tid er det etablert et system med tidsavgrensede anskaffelser i regi av de regionale helseforetakene.

Helsedepartementet henstilte til de de regionale helseforetakene i 2004 om å bidra til økt bevissthet omkring bruken av døgnbehandling sammenliknet med poliklinisk behandling (12). Videre lå det en føring om at utvikling av mer effektive kombinasjoner av opphold i døgninstitusjoner og andre tiltak burde vektlegges. Departementet ønsket i større grad å legge opp til fleksibilitet mellom behandling fra spesialisthelsetjenesten og kommunale bo- og omsorgstilbud, med samtidig oppfølging fra både spesialisthelsetjeneste og kommunal helse- og sosialtjeneste (12).

Samtidig pekte departementet på at pasientenes sammensatte behov skal ses i sammenheng, og at pasienter som har behov for behandling av både rusmiddelproblemer, psykiske lidelser og/eller somatiske lidelser, skulle gis et behandlingstilbud som ivaretar alle de aktuelle behovene. Helseforetakene ble bedt om å legge til rette for at pasienter som hadde behov for tjenester som involverte spesialisthelsetjenester utover behandlingen av rusmiddellidelsen, skulle få den behandling som var nødvendig (12).

Opptrappingsplanen for rusfeltet 2007–2012

Evalueringen av rusreformen fra 2004 konkluderte med at reformen som forvaltningsreform var vellykket, men fant ikke at den hadde bidratt til mer sammenhengende og tilpasset behandling (13). Evalueringen viste også store geografiske forskjeller i tilbudene. Ventetidene økte, og det var behov for å heve kompetansen i deler av tjenestene for å tilfredsstille kravene til spesialisthelsetjeneste. Det var også behov for bedre statistikk og styringsdata. Rapporter fra Helsetilsynet viste mangler og uønsket variasjon i kommunale tilbud og manglede samhandling mellom nivåene (14).

På denne bakgrunnen la regjeringen Stoltenberg II i 2007 fram en opptrappingsplan for rusfeltet (15) som på mange måter tok sikte på å gi rusreformen fra 2004 et faglig innhold, med tiltak for å ruste opp kvalitet og kapasitet både i spesialisthelsetjenesten og i kommunene.

Planen hadde fem hovedmål:

1. tydelig folkehelseperspektiv

2. bedre kvalitet og økt kompetanse

3. mer tilgjengelige tjenester og økt sosial inkludering

4. forpliktende samhandling

5. økt brukerinnflytelse og bedre ivaretakelse av barn og pårørende

Resultatrapporteringen fastslo at alle planens tiltak var fullført eller igangsatt, men det kunne ikke fastslås hvorvidt alle målene var nådd eller påvise sammenheng mellom innsats og resultat. Det ble imidlertid estimert at rusmiddelfeltet gjennom oppfølging av tiltakene i planen ble styrket med over én milliard kroner i planperioden (16).

NAV-reformen (2005–2012) og Samhandlingsreformen (2009)

Kommunens ansvar for personer med rusmiddelproblemer var fram til 2013 regulert i sosialtjenesteloven (4). Med etablering av ny arbeids- og velferdsforvaltning (17) ble det kommunale ansvaret for tjenestetilbud til personer med rusmiddelproblemer i 2013 overført fra sosialtjenesteloven til ny lov om kommunale helse- og omsorgstjenester (18). Denne endringen var i tråd med rusreformen av 2004. Bestemmelsen om ansvar for oppfølging av pasienter i rusbehandling ble imidlertid ikke videreført i den nye helse- og omsorgstjenesteloven fordi det ble lagt til grunn at det kommunale ansvaret ikke ble endret.4 En utilsiktet virkning kan likevel ha vært at kommunes plikt til å legge til rette for utskrivningsklare pasienter fra rusbehandling ble mindre tydelig.

I 2008 ble Samhandlingsreformen lagt fram (19). Målene for reformen var blant annet å utvikle helhetlige pasientforløp, forbedre forebygging, øke brukerinnflytelse og sikre en bærekraftig utvikling. Pasienter med psykiske lidelser og rusmiddellidelser ble pekt på som pasientgrupper som er særlig sårbare ved svikt i samhandling mellom tjenestenivåene.

Et viktig økonomisk grep for å stimulere til tjenesteutvikling i kommunene var innføring av betalingsplikt for utskrivningsklare pasienter som ventet på tilbud fra kommunene. Forskrift om kommunal betalingsplikt for utskrivningsklare pasienter omfattet fra 2017 også pasienter i psykisk helsevern (PHV) og TSB (20). Forskriften regulerer sentrale forhold om samhandling om utskrivningsklare pasienter fra TSB. Selve betalingsplikten for pasienter i psykisk helsevern og TSB ble først gjort gjeldende fra i 2019.

I tillegg til forskriften skulle samarbeidsavtalene mellom de regionale helseforetakene og kommunene, koordineringsordninger i spesialisthelsetjenesten og kommunene, individuell plan og nasjonale pasientforløp, være virkemidler for bedre samhandling og helhetlige og koordinerte tjenestetilbud tilpasset den enkelte pasient.

Meld. St. 30 (2011–2012) Se meg!

Regjeringen Stoltenberg II fastslo i Meld. St. 30 (2011–2012) Se meg! (21) at målet for rusmiddelpolitikken er å redusere negative konsekvenser av rusmiddelbruk for enkeltpersoner, tredjepart og samfunnet, og bidra til flere friske leveår i befolkningen. Meldingen var tett knyttet opp til samhandlingsreformen.

Meldingen hadde et tydelig forebyggende mål med fokus på kunnskapsbasert forebygging og tidlig innsats. Skader og problemer påført andre enn den som drikker, såkalt passiv drikking, ble gitt oppmerksomhet, og generelt hadde meldingen styrket oppmerksomhet på skadevirkninger som en viktig del av det forebyggende arbeidet. Det ble understreket at barn som pårørende og mennesker med særlig omfattende hjelpebehov måtte få mer oppmerksomhet og bedre tjenester. Det ble også varslet en egen strategi mot overdoser.

Tilpasset hjelp og rehabilitering skulle gis framfor straff, og hjelp som tilbys uten krav om rusfrihet. Samtidig skulle rusfrihet være et mål for de fleste. Videre la meldingen til grunn at tilbudet til mennesker med rusmiddelproblemer best skulle gis innenfor det ordinære hjelpeapparatet og ikke som særomsorg(21).

Meldingen drøftet også Stoltenbergutvalgets forslag om å etablere tverrfaglige nemnder for vurdering av tiltak for personer som pågripes for bruk og besittelse av narkotika. Forslaget bygget på modellen fra Portugal som avkriminaliserte befatning med narkotika til egen bruk i 2001 (22). Daværende regjering gikk ikke videre med dette forslaget, men viste til at det var etablert politikk at personer med narkotikaproblemer møtes med helsehjelp i stedet for tradisjonell straff. Det ble videre vist til oppfølging av utvalgtes rapport gjennom en regjeringsoppnevnt interdepartemental arbeidsgruppe (23). Arbeidsgruppens forslag om å innføre intervensjonsprogram og motivasjonssamtale som alternative reaksjoner for mindre alvorlige narkotikalovbrudd ble imidlertid heller ikke fulgt opp. Tenkningen kan likevel delvis gjenfinnes i forarbeidene til alternative straffereaksjoner overfor unge lovovertredere, ungdomsstraff (24) og ungdomsoppfølging (25). Videre foreslo regjeringen i meldingen å kriminalisere besittelse og bruk av dopingmidler, som ble fulgt opp ved endringer i legemiddelloven (26).

Utvikling i TSB etter 2013

Føringen fra rusreformen av 2004 om å vurdere det faglige grunnlaget for langtids døgnbehandling og utvikle andre løsninger og modeller fikk lite gjennomslag. Den faktiske utviklingen gikk ikke i en slik retning, og lange ventetider til døgnbehandling ble etter hvert ansett som den største utfordringen innen TSB. Den avtroppende Stoltenberg II-regjeringen foreslo i budsjettproposisjonen for 2014 at de regionale helseforetakene skulle øke anskaffelsen av behandlingsplasser med om lag 200 behandlingsplasser innen utvalgte områder, herunder langtidsbehandling i døgninstitusjon. Den tiltredende regjeringen Solberg fulgte opp dette gjennom å styrke bevilgningene til sykehusene, med forutsetning om å gjennomføre slike anskaffelser innen TSB. Regjeringen Solberg innførte deretter godkjenningsordningen i fritt behandlingsvalg som fikk særlige konsekvenser innen TSB, se nærmere omtale kapittel 9.4.2.

Nasjonal overdosestrategi 2014–2017 og 2019–2022

Sentrale tiltak i nasjonal overdosestrategi 2014–2017 var å initiere et forebyggende arbeid i kommunene (pilotkommune-forsøket), SWITCH-kampanjen5 og forebygging av overdoser i pasientsikkerhetsprogrammet (rutiner ved utskrivning fra døgnbehandling og løslatelse fra fengsel mv.) (28) Strategien ble prosessevaluert (29), men til tross for at de fleste tiltak var iverksatt, og det var gjennomført en bred innsats, ble det ikke registrert nedgang i antall dødsfall i perioden.

Revidert nasjonal overdosestrategi 2019–2022 videreførte tiltak fra den foregående strategien og hadde også nye innsatsområder (30). Disse tiltakene var knyttet til somatisk helse og ernæring, oppdatering av kunnskapsgrunnlag, varslingssystem for potente rusmidler i omløp og vurdering av rusmiddelanalysetjeneste. Det ble heller ikke registrert noen generell nedgang i overdosedødsfall i den andre strategiperioden, men det var vesentlige endringer i hvem som dør i overdose.

Etter 2022 er tiltak fra strategien revidert og videreført med økt oppmerksomhet på overdose der avhengighetsskapende legemidler er årsak. For regjeringens grep på overdoseområdet, se omtale av forsterket innsats mot overdoser under kapitel 4.

Opptrappingsplanen for rusfeltet 2016–2020

I 2015 la regjeringen Solberg fram en ny opptrappingsplan for rusfeltet for perioden 2016–2020 (27). Opptrappingsplanen tok utgangspunkt i tre innsatsområder: Tidlig innsats for å forebygge rusavhengighet, behandling og oppfølgingstjenester etter behandling. Planen hadde en økonomisk ramme på 2,4 milliarder kroner der hovedvekten av den økonomiske satsingen ble gjennomført ved vekst i kommunerammen.

Planen ble følgeevaluert, og det ble konkluderte med at de økonomiske målene for planen ble nådd (31). Videre ble det registrert vekst i kommunale årsverk innen psykisk helse- og rusarbeid og økt kompetanse i de kommunale tjenestene. Evaluator kunne imidlertid ikke påvise en sammenheng mellom innsats og resultater og konkluderte med at det fremdeles var store uløste utfordringer på rusmiddelfeltet (31).

Forslag til rusreform 2021

Regjeringen Solberg II foreslo i 2021 å avkriminalisere befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk (32).Forslaget var i hovedsak basert på rusreformutvalgets forslag til modell og utredning av kunnskapsgrunnlaget på området (33). Forslaget oppnådde ikke flertall ved Stortingets behandling 3. juni 2021. Dagens regjeringspartier støttet ikke forslaget om en rusreform og uttrykte bekymring for at en generell avkriminalisering av narkotika til egen bruk kunne bidra til å ufarliggjøre bruk med de konsekvenser det kunne ha for omfanget i bruk av ulovlige rusmidler blant ungdom. Regjeringspartiene understreket at rusmiddelproblematikk rammer sosialt skjevt, og for å kunne gi bedre hjelp kreves en politikk som ser hele livssituasjonen for de med de største rusmiddelproblemene, herunder psykososiale faktorer som økonomi, arbeid og utdanning og psykisk helse mv. i sammenheng (34).

Stortinget fattet flere vedtak under behandling av saken. Blant annet ble det vedtatt å opprette rådgivende enheter for russaker i kommunene (35), noe som ble gjennomført ved en ny bestemmelse i lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. § 3-9 b, med ikrafttredelse 1. juli 2022.

Videre ba Stortinget regjeringen foreslå lovendringer som sørger for at fengsel ikke lenger blir straffereaksjon for brudd på legemiddellovens bestemmelser om bruk og besittelse av narkotika til eget bruk, samt avbøtende tiltak for konsekvenser av endringer i lov (vedtak nr. 1114) (34).

Formålet var å harmonisere strafferammen for bruk og besittelse av narkotika til egen bruk med gjeldende rettspraksis, jf. det forhold at det ikke lenger idømmes fengselsstraff for bruk eller besittelse av mindre mengder narkotika til egen bruk, men i all hovedsak reageres med forelegg. Samtidig var Stortinget opptatt av at det måtte være mulig for politiet å avdekke bruk av ulovlige rusmidler selv om strafferammen ble endret, derav avbøtende tiltak (34).

For å avhjelpe negative og langsiktige konsekvenser som en oppføring i reaksjonsregisteret (rulleblad) kan ha for fremtidige utdanningsløp og karriere, særlig med tanke på unge personer ba Stortinget regjeringen også sørge for at opplysninger i reaksjonsregisteret om personer som er ilagt strafferettslige reaksjoner for bruk og besittelse av narkotika til eget bruk, sperres etter tre år. Sperring forutsetter at det ikke er registrert flere straffbare forhold i den aktuelle perioden (vedtak nr. 1115) (34).

Utredning av vedtak nr. 1114, ble lagt til rushåndhevingsutvalget, se omtale i kapittel 1.5 og begge vedtakene følges opp av Justis- og beredskapsdepartementet. For oppfølging og status for øvrige vedtak som ble fattet under stortingsbehandling av reformforslaget, vises det til omtaler i de respektive fagproposisjoner for 2025.

Forebyggings- og behandlingsreformen for rusfeltet

Regjeringen erkjenner at selv om det har vært en betydelig utvikling innen TSB og kommunalt rusarbeid, både når det handler om kapasitet og faglighet, er ikke ambisjoner og mål fra tidligere meldinger, reformer, strategier og opptrappingsplaner realisert i tilstrekkelig grad. I tillegg står samfunnet nå overfor nye utfordringer med tanke på framtidig bærekraft i helse- og velferdstjenestene.

Overdødelighet, opplevelse av diskriminering, stigma og skam blant personer som bruker rusmidler, gjør det nødvendig å ta de grepene som regjeringen legger fram i denne meldingen. Disse handler blant annet om å tydeliggjøre at retten til helse også gjelder mennesker med rusmiddelproblemer.

Det gjenstår også et stort arbeid for å gjøre det forebyggende arbeidet mer kunnskapsbasert og samstemt. Forebyggende innsats i ulike sektorer må utvikles i sammenheng og gjennomføres samordnet, og effektive tiltak for tidlig intervensjon må i større grad tas i bruk. Det har ikke vært tilstrekkelig oppmerksomhet om at hele den samlede helse- og omsorgstjenesten må integrere forebygging, behandling og oppfølging av rusmiddelproblematikk i sine respektive tjenester. Det er løpende behov for å utvikle kompetanse og faglige tilnærminger for å gi gode og brukertilpassede tjenestetilbud.

Organiseringen av rusmiddelfeltet har ikke i tilstrekkelig grad brutt ned barrierene for samtidig behandling av rusmiddellidelser, psykiske og somatiske lidelser, og samhandling mellom nivåer og tjenester har fremdeles et forbedringspotensial. Alkoholbruk er årsak til betydelig mer helsemessige og sosiale problemer i samfunnet enn illegale rusmidler (36). Behovet for å adressere alkohol og alkoholbrukslidelser gjenspeiles ikke godt nok i utvikling og innretning av tjenestene. Det er videre behov for å rette oppmerksomheten mot avhengighetsskapende legemidler og nye syntetiske rusmidler, blant annet gjennom et helhetlig system for monitorering og innføring av beredskapstenkning på rusmiddelfeltet. Regjeringen ser på denne måten forebyggings- og behandlingsreformen som en videre utvikling av rusmiddelfeltet med en tydelig plassering innenfor den ordinære helse- og omsorgstjenesten, og som nødvendig for oppfølging av de rettigheter som blant annet fulgte av rusreformen av 2004.

1.4 Internasjonale og nasjonale utviklingstrekk på rusmiddelområdet

Internasjonalt går utviklingen i retning av en mer restriktiv alkoholpolitikk, i tråd med anbefalinger fra Verdens helseorganisasjon og den globale handlingsplan om alkohol og det europeiske rammeverket for alkohol (37, 38). Flere av de nordiske landene har i likhet med Norge tatt i bruk de mest effektive virkemidlene for å redusere tilgjengelighet til alkohol. Monopolordningene har generelt stått sterkt og har en lang tradisjon i Norden. Det har ført til at disse landene har et alkoholkonsum som ligger under gjennomsnittet for Europa. Danmark, som tradisjonelt har hatt en mer liberal alkoholpolitikk og et høyere alkoholkonsum enn i de øvrige nordiske landene, gjennomfører nå noen innstramminger, primært rettet mot unge. Blant annet skal det ikke lenger selges alkoholholdig drikke med over 6 volumprosent alkoholinnhold til 16- og 17-åringer.

På narkotikaområdet har menneskerettigheter og tilgang til helse- og velferdstjenester for personer som bruker ulovlige rusmidler blitt tillagt større vekt (39). Samtidig er bruk og besittelse av narkotika til egen bruk i flere land tatt ut av justissektoren (40). Også i Norge har man de siste tiårene sett en økt vektlegging av helsehjelp og skadereduksjon på narkotikaområdet. Et utslag av dette var blant annet etablering av rådgivende enheter for russaker i kommunene, se kapittel 5.9, og at regjeringen i Hurdalsplattformen slo fast at mennesker med alvorlige rusmiddelproblemer ikke skal straffes for egen bruk, men møtes med god hjelp og oppfølging. I 2021 besluttet Riksadvokaten at de minst alvorlige narkotikaovertredelsene skal ilegges påtaleunnlatelse i stedet for forelegg, og tydeliggjorde at muligheten til ransaking i narkotikasaker er innskrenket (41). Se også omtale av Stortingets behandling av forslag om rusreform i 2021.

Bruk av dopingmidler ble kriminalisert i Norge i 2013 og inkludert i rusmiddelpolitikken. Sverige innførte forbud mot bruk av dopingmidler i 1991 (42) og Danmark i 1999 (43). Finland har ikke kriminalisert bruk av dopingmidler (44).

Etter at Portugal i 2001 avkriminaliserte bruk og besittelse av narkotika til egen bruk, har det også vært en endring i lovgivningen på narkotikaområdet i en rekke land, primært når det gjelder reguleringen av cannabis. Medisinsk bruk har vært tilgjengelig i mange land over flere år og i Norge siden 2012.

Bruk av cannabis er i dag blant annet legalisert i Uruguay, Canada, Malta, Sveits6 og i flere amerikanske delstater, der alle har valgt ulike former for regulering. I Tyskland ble det fra 1. april 2024 tillat for voksne over 18 år å besitte inntil 25 gram cannabis og dyrke inntil tre cannabisplanter hjemme. Den nye loven åpner også for etablering av såkalte cannabisklubber, der inntil 500 medlemmer i fellesskap kan dyrke cannabis til fordeling mellom medlemmene.

Flere EU-land vurderer og forbereder endringer i sin cannabislovgivning (45). Formålet er primært å redusere de negative konsekvensene av illegal omsetning, som organisert kriminalitet og manglende produkt- og alderskontroll.

Sverige la høsten 2023 fram en omfattende utredning om narkotikapolitikken (46). Det foreslås en fortsatt restriktiv narkotikapolitikk som kombineres med et effektivt forebyggende arbeid, god missbruks- och avhengighetsomsorg samt innsatser for skademinimering. Det er satt mål om at ingen skal dø av legemiddel- og narkotikaforgiftninger, og at den narkotikarelaterte dødeligheten skal reduseres med minst 20 prosent innen en femårsperiode. Videre er det et mål at den svenske narkotikapolitikken skal bli mer kunnskapsbasert.

Avkriminalisering har også vært tema i Norge. I 2021 la regjeringen Solberg II fram et lovforslag om avkriminalisering av befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk (32). Forslaget ble ikke vedtatt. Den internasjonale trenden, og særlig utviklingen i Europa er likevel ikke uten betydning for Norge. Det er viktig å følge med på de erfaringene som gjøres når det gjelder utvikling i bruk, kriminalitetsutvikling, skadereduksjon og helserisiko i land som etter ulike modeller legaliserer eller avkriminaliserer cannabis.

For omtale av avhengighetsskapende legemidler vises det til omtaler i kapitlene 2, 5 og 8.

1.5 Rushåndhevingsutvalget

De strafferettslige og straffeprosessuelle sidene av regjeringens forebyggings- og behandlingsreform har reist viktige og komplekse spørsmål. På denne bakgrunn ble Rushåndhevingsutvalget oppnevnt ved kongelig resolusjon 11. mai 2023 for å utrede utvalgte strafferettslige og straffeprosessuelle problemstillinger i tilknytning til reformarbeidet (47). Utvalget har vært ledet av Hans-Petter Jahre, pensjonert lagmann i Borgarting lagmannsrett. For øvrig har utvalget bestått av Tonje Vang, lagmann i Borgarting lagmannsrett, og Ørnulf Øyen, professor ved Det juridiske fakultet i Bergen.

En sentral forutsetning i Rushåndhevingsutvalgets mandat var at bruk av og befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk fortsatt skal være straffbart. Utvalget skulle derfor ikke drøfte en fullstendig eller delvis avkriminalisering av befatning med mindre mengder narkotika. Utvalget skulle imidlertid legge til grunn at personer med rusmiddelavhengighet ikke skal ilegges følbare straffereaksjoner for befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk, i tråd med målsettingen i Hurdalsplattformen.

Utvalget ble bedt om å utrede og foreslå en lovregulering av utgangspunktet om at rusmiddelavhengige normalt skal møtes med straffutmålingsfrafall eller ubetinget påtaleunnlatelse ved befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk. Utvalget ble også bedt om å vurdere de rettslige rammene for politiets tvangsmiddelbruk i saker om befatning med narkotika til egen bruk. Spesielt ble utvalget bedt om å vurdere om de straffeprosessuelle virkemidlene politiet har til rådighet i dag, er egnet til effektivt å kunne avdekke narkotikabruk hos unge, og drøfte hvilke konkrete virkemidler politiet eventuelt har behov for. Utvalget skulle legge vekt på at tidlig avdekking er viktig for å motvirke narkotikabruk og kunne intervenere tidlig, og for muligheten til å kunne ta i bruk straffereaksjoner som oppmøteplikt for de rådgivende enhetene for russaker.

Utvalget ble videre bedt om å utarbeide forslag til lovendringer som innebærer at fengselsstraff avvikles som straffereaksjon for bruk og besittelse av narkotika etter legemiddelloven § 24 første ledd, jf. § 31 andre ledd, i tråd med Stortingets anmodningsvedtak 3. juni 2021 nr. 1114. Utvalget ble også bedt om å vurdere avbøtende tiltak som følge av at fengselsstraff fjernes som straffereaksjon, blant annet om det fortsatt skal være adgang til ransaking. I tillegg ble utvalget bedt om å vurdere om befatning med dopingmidler, jf. legemiddelloven § 24 a første ledd, burde omfattes av forslagene til lovendringer.

Rushåndhevingsutvalget overleverte sin utredning NOU 2024: 12 Håndheving av mindre narkotikaovertredelser til justis- og beredskapsministeren 18. juni 2024 (47), og utredningen ble sendt på høring i juni med frist for innspill 24. september 2024.

Utvalgets strafferettslige forslag

I NOU 2024: 12 foreslår Rushåndhevingsutvalget en ny strafferettslig regulering av mindre narkotikaovertredelser i straffeloven § 232 a. Den nye bestemmelsen omfatter bruk, erverv og innehav av mindre mengder narkotika til egen bruk. I dag reguleres slike lovbrudd delvis av straffeloven § 231, og delvis av legemiddelloven § 24 første ledd, jf. § 31 andre ledd. Formålet med forslaget er å sikre en samlet strafferettslig regulering av befatning med narkotika til egen bruk. Bestemmelsen vil gjelde for alle. Utvalget foreslår at strafferammen for forsettlige overtredelser av § 232 a skal være bot eller fengsel inntil 6 måneder og legger til grunn at dagens straffenivå skal videreføres.

Utvalget foreslår at det fastsettes i forskrift hvilken mengde narkotika som kan anses for å være til egen bruk (terskelverdier). Utvalget har foreslått terskelverdier for de vanligste stoffene, blant annet 15 gram for cannabis, 2 gram for kokain, 5 gram for amfetamin og 1 gram for heroin. De foreslåtte terskelverdiene er til dels lavere enn det som gjelder i dag.

Siden utvalgets forslag til ny bestemmelse i § 232 a også fanger opp overtredelser som i dag rammes av straffeloven § 231, og dermed har et videre anvendelsesområde enn legemiddellovens bestemmelse om bruk og besittelse av narkotika til egen bruk, finner utvalget det ikke riktig å foreslå bot alene som strafferamme for forsettlige overtredelser, slik Stortingets anmodningsvedtak 3. juni 2021 nr. 1114 legger opp til når det gjelder legemiddellovovertredelser. Utvalget viser i den forbindelse til at dagens straffenivå i noen tilfeller er fengsel for befatning med narkotika som overstiger grensen for besittelse etter legemiddelloven, men som vil anses som «innehav» etter den nye straffebestemmelsen. Utvalget mener likevel at straffenivået for det som i dag er legemiddellovovertredelser (bruk og besittelse), fortsatt skal være bot.

I tråd med mandatet foreslår utvalget en egen lovregulering av reaksjonsfastsettelsen overfor rusmiddelavhengige i straffeloven § 232 a tredje ledd. Bestemmelsen er i hovedsak ment som en lovfesting og klargjøring av gjeldende rett etter Høyesteretts avgjørelser 8. april 2022. Forslaget innebærer at overfor voksne personer som må anses å være rusmiddelavhengige, skal reaksjonen normalt være ubetinget påtaleunnlatelse eller straffutmålingsfrafall. Dette er strafferettslige reaksjoner som ikke anses som straff, og som innebærer en endelig avgjørelse av saken uten vilkår overfor lovbryteren. Utvalget foreslår at begrepet rusmiddelavhengig skal være en rettslig standard, der klassifikasjonen må bero på skjønn. Ved bedømmelsen av om gjerningspersonen er rusmiddelavhengig, skal det blant annet legges vekt på medisinsk diagnose, omfang, varighet og inntaksmåte for rusmidlet, evne til å kontrollere rusbruken, funksjonsevne, tidligere rushistorikk og generell livssituasjon. Personer under 18 år foreslås ikke å være omfattet av straffutmålingsregelen. Dette begrunnes med at personer under 18 år bare unntaksvis har en avhengighetsdiagnose samt behovet for å beskytte barn mot ulovlig rusmiddelbruk og skadevirkningene av dette. Overfor barn bør det etter utvalgets oppfatning fortsatt reageres med betinget påtaleunnlatelse med særvilkår for å forebygge ytterligere narkotikabruk.

I § 232 a andre ledd foreslår utvalget en lovfesting av reaksjonsfastsettelsen i andre tilfeller, blant annet der gjerningspersonen er ung eller «det er rimelig grunn til å tro at gjerningspersonen har utviklet eller står i fare for å utvikle avhengighet av den aktuelle typen narkotika». I slike tilfeller kan det reageres med påtaleunnlatelse (med eller uten vilkår), straffutmålingsutsettelse eller straffutmålingsfrafall, med mindre straffens formål tilsier at det reageres med straff eller en annen strafferettslig reaksjon. Utvalget uttaler at normalreaksjonen overfor personer under 18 år som begår en mindre narkotikaovertredelse, bør være en betinget påtaleunnlatelse med særvilkår om oppmøte hos rådgivende enhet for russaker.

Utvalgets straffeprosessuelle forslag

Utvalget foreslår lovendringer som skal sikre at forbudet mot bruk og innehav av narkotika til egen bruk kan håndheves effektivt av politiet og påtalemyndigheten. Samtidig understreker utvalget at bruk av tvangstiltak må være forholdsmessig i hvert enkelt tilfelle.

Utvalget foreslår en endring i straffeprosessloven § 170 a om at tvangsmidler ikke må være et uforholdsmessig inngrep. Etter utvalgets syn bør enkelte momenter som etter gjeldende rett har betydning i forholdsmessighetsvurderingen, på en tydeligere måte fremkomme av § 170 a. Utvalget foreslår derfor at momentene «sakens art, inngrepets art, hensynet til rettshåndhevelse, hensynet til den inngrepet rettes mot og forholdene ellers» skal nevnes uttrykkelig i bestemmelsen. Begrunnelsen for endringen er at lovteksten klarere skal vise at vurderingen er konkret, og at hensynet til rettshåndhevelse er et viktig moment. Utvalgets syn er at forholdsmessighetskravet ikke kan forstås slik at enkelte typer lovbrudd i praksis blir avkriminalisert fordi lovbruddet betraktes som lite alvorlig.

Utvalget drøfter riksadvokatens brev 9. april 2021 om rammene for politiets tvangsmiddelbruk i mindre narkotikasaker, og har i hovedsak ingen innvendinger til riksadvokatens vurderinger. Når det gjelder kroppslig undersøkelse i form av urin- eller blodprøve for å avklare en mistanke om rusmiddelinntak, mener likevel utvalget at forholdsmessighetsvurderingen etter gjeldende rett er mer nyansert enn riksadvokatens brev gir uttrykk for. Utvalgets vurdering er at politiet etter gjeldende rett ikke er avskåret fra å bruke kroppslig undersøkelse etter straffeprosessloven for å avdekke bruk av narkotika, og at straffansvaret for bruk av narkotika dermed ikke er betinget av at mistenkte tilstår.

Utvalget foreslår en ny bestemmelse om kroppslig undersøkelse ved mindre narkotikaovertredelser i straffeprosessloven § 157 b. I den nye bestemmelsen foreslås det en lovregulering av metoden «tegn og symptomer». Metoden benyttes av politiet allerede i dag for å sikre et bedre faktisk grunnlag for å beslutte om det skal gjennomføres en rusmiddelprøve. Det foreslås videre at en kroppslig undersøkelse for å avdekke rusmiddelinntak som utgangspunkt skal gjennomføres ved innhenting av spyttprøve. Ifølge utvalget brukes ikke denne metoden av politiet i dag. Utvalgets vurdering er at analyse av spyttprøve er egnet til å bli brukt som bevis i straffesaker, og at metoden er mindre inngripende enn både urin- og blodprøve. Det antas også at spyttprøve vil være ressursbesparende for politiet.

Utvalget foreslår også flere endringer i straffeprosesslovens regler om ransaking og kroppslig undersøkelse for å klargjøre de rettslige rammene som gjelder for bruken av tiltaket. Dette gjelder blant annet en presisering av at ransaking bare kan foretas for å avdekke bevis «i saken», og ikke for å oppklare straffesaker mot andre (for eksempel en ukjent narkotikaselger). Det foreslås også en klargjøring av hjemmelen for maktbruk ved ransaking og kroppslig undersøkelse, av hensyn til legalitetsprinsippet. Forslagene har blant annet til formål å redusere usikkerheten hos politiets førstelinje om handlingsrommet for å anvende tvangsmidler ved mindre narkotikaovertredelser, som har vært beskrevet offentlig etter riksadvokatens brev 9. april 2021.

Utvalgets forslag knyttet til forebygging av narkotikaovertredelser

Utvalget foreslår flere tiltak som skal øke bruken av de kommunale rådgivende enhetene for russaker, som hittil har blitt brukt i svært liten grad. Det foreslås blant annet at betinget påtaleunnlatelse med særvilkår om oppmøte ved rådgivende enhet for russaker skal være normalreaksjonen for personer under 18 år som har begått en mindre narkotikaovertredelse. Det foreslås videre at påtalemyndigheten eller retten skal kunne pålegge inntil tre møter hos rådgivende enhet for russaker, i løpet av en periode på inntil tre måneder. Per i dag anses oppmøteplikten oppfylt ved ett oppmøte, noe som etter utvalgets syn kan være utilstrekkelig for å motivere ungdom til å motta hjelp. Utvalget foreslår også at rådgivende enhet for russaker skal kunne brukes i tilfeller hvor politiet velger å ikke iverksette etterforskning av en mindre narkotikaovertredelse, eller i tilfeller hvor en iverksatt etterforskning henlegges.

Utvalget redegjør for ruskontroll («ruskontrakter») som særvilkår for påtaleunnlatelse ved mindre narkotikaovertredelser. Utvalget peker på at bruken av ruskontrakter har gått ned, og at det har blitt reist spørsmål om kunnskapsgrunnlaget for effekten av bruk av ruskontroll som særvilkår. Etter utvalgets syn tilsier nyere forskning at særvilkår om ruskontroll i enkelttilfeller kan være et egnet og hensiktsmessig tiltak for å forebygge videre narkotikabruk overfor ungdom, og utvalget mener at bruk av ruskontroll etter en slik konkret og individuell vurdering vil være forenlig med FNs barnekonvensjon. Utvalget foreslår en regulering i påtaleinstruksen som fastslår at gjennomføringstiden ikke kan være lengre enn tre måneder, og at påtaleunnlatelsen skal angi hvilken type rusprøve som skal avlegges, samt hyppigheten og varigheten av ruskontrollen. Fordi utvalget påpeker at kunnskapsgrunnlaget for effekten av bruk av rusprøver som særvilkår fortsatt er begrenset, foreslår utvalget at effekten av tiltaket på sikt bør evalueres.

Utvalgets forslag knyttet til dopinglovbrudd

Utvalget foreslår også enkelte endringer i den strafferettslige reguleringen av bruk, erverv og besittelse av dopingmidler til egen bruk. Blant annet foreslår utvalget å fjerne fengselsstraff fra strafferammen for slike overtredelser. Formålet er å bringe lovens strafferamme i samsvar med etablert straffenivå. Som følge av at strafferammen senkes, bortfaller muligheten til å benytte enkelte straffeprosessuelle tvangsmidler. Utvalget foreslår lovendringer som innebærer at det fortsatt vil være adgang til å benytte kroppslig undersøkelse, pågripelse og ransaking i denne sakstypen. Etter utvalgets syn er dette tiltak som er av sentral betydning for politiets mulighet til å oppklare mindre dopingovertredelser og for å hindre spredning av ulovlige og skadelige dopingmidler.

Regjeringens vurderinger

Regjeringen vil ikke avkriminalisere bruk av og befatning med narkotika til egen bruk. Bruk av narkotika kan ha alvorlige helseskadelige konsekvenser for den enkelte bruker og har negative virkninger både for pårørende og for samfunnet. Omsetning av narkotika genererer store inntekter for kriminelle miljøer i Norge, og bidrar til alvorlig kriminalitet og utrygghet i lokalmiljøer.

I 2023 ble det beslaglagt rekordstore mengder kokain i Norge, noe som i hovedsak skyldes fire meget store beslag. Gjennomsnittlig styrkegrad på kokain har økt betydelig de siste årene, og var i 2023 nesten tre ganger høyere enn i 2014. Den store økningen i kokainbeslag i Norge passer inn i de utviklingstrekk som kan observeres i Europa for øvrig. Det å drive effektiv kriminalitetsbekjempelse for å avdekke de organiserte kriminelle nettverkene er svært viktig.

Det at bruk og befatning med narkotika er straffbart, er ment å bidra til at færre bruker og å redusere skadevirkningene av narkotikabruk.

Regjeringen vil foreslå endringer i straffeloven, straffeprosessloven og annet relevant regelverk for å sikre at befatning med narkotika til egen bruk både rettslig og i realiteten er straffbart og kan håndheves effektivt av myndighetene, samtidig som personer som er avhengig av rusmidler normalt skal møtes med hjelp og behandling i stedet for straffereaksjoner. Regjeringen vil legge fram forslagene i en egen lovproposisjon som Del II av regjeringens helhetlige forebyggings- og behandlingsreform, og kommer tilbake med en slik proposisjon før påske i 2025.

Rusmiddelavhengighet er et stort helseproblem for den enkelte bruker, og det er bred politisk enighet om at straff ikke bør benyttes overfor personer med de mest alvorlige og omfattende rusmiddelproblemene. I Hurdalsplattformen er det slått fast at regjeringen vil utrede og fremme nødvendige endringer i lovverket som sikrer at rusmiddelavhengige personer møtes med hjelp og behandling i stedet for straffereaksjoner. For å ivareta denne målsettingen vil regjeringen foreslå lovfesting av en egen regel om reaksjonsfastsettelsen overfor personer som er rusmiddelavhengige, som innebærer at denne gruppen normalt skal møtes med påtaleunnlatelse uten vilkår eller straffutmålingsfrafall ved befatning med narkotika til egen bruk.

Regjeringen vil videre fremme forslag om å lovregulere bruk, erverv og besittelse av mindre mengder narkotika til egen bruk i en egen straffebestemmelse. Videre vil regjeringen avklare hvilke narkotikaovertredelser som faller inn under den nye straffebestemmelsen (mengdegrenser), og ser det som aktuelt å vurdere utvalgets forslag om nye mengdegrenser, som til dels er lavere enn det som gjelder i dag.

Når bruk av og befatning med narkotika fortsatt skal være straffbart, mener regjeringen at det er viktig at politiet har tilgang til virkemidler som gjør det mulig å håndheve reglene. Effektiv håndheving er etter regjeringens syn et viktig forebyggende tiltak, særlig for å hindre at ungdom utvikler uheldige holdninger til narkotika. Forutsigbarhet om rammene for politiets tvangsmiddelbruk er viktig. Det er behov for å redusere usikkerheten hos førstelinjen i politiet om handlingsrommet for å anvende tvangsmidler ved mindre narkotikaovertredelser, samt ivareta viktige rettssikkerhetsprinsipper som forholdsmessighet, og at det skal velges mildeste middel for å oppnå formålet.

Regjeringen vil fremme lovforslag som sikrer politiet hjemler til mer effektiv håndheving av forbudet mot bruk og befatning med narkotika til egen bruk. Regjeringen registrerer i den forbindelse at utvalget mener forholdsmessighetsvurderingen etter gjeldende rett er mer nyansert enn riksadvokatens brev 9. april 2021 gir uttrykk for når det gjelder kroppslig undersøkelse, og at utvalget mener at politiet etter gjeldende rett ikke er avskåret fra å bruke kroppslig undersøkelse for å avdekke bruk av narkotika. Regjeringen vil vurdere utvalgets forslag om en egen bestemmelse om kroppslige undersøkelser for å avdekke rusmiddelinntak, og at kroppslig undersøkelse som hovedregel skal gjennomføres ved innhenting av spyttprøve for å sikre at det ikke brukes mer inngripende metoder enn nødvendig.

Regjeringen vil videre foreslå lovendringer for å klargjøre politiets handlingsrom for å anvende tvangsmidler som for eksempel ransaking ved mindre narkotikaovertredelser. I tråd med utvalgets mandat og vurderinger legger regjeringen til grunn at politiets etterforskning og tvangsmiddelbruk skal være nødvendig og forholdsmessig, i tråd med menneskerettslige krav, og at borgernes rettssikkerhet skal være godt ivaretatt.

I det forebyggende arbeidet er tillit grunnleggende. Ansvaret for rusforebygging tilligger flere sektorer, og det er en rekke aktører som har en rolle og et ansvar på feltet. Regjeringen mener det er viktig at politiet også har en forbyggende rolle utenfor straffesakssporet. Grensen mellom politiets forebyggende rolle og politiets arbeid i straffesakssporet, er nærmere omtalt i meldingens kapittel 5.4.3.

Regjeringen mener det er viktig med god samhandling mellom politiet og helsetjenesten i det forebyggende sporet, særlig for å hindre en negativ utvikling hos ungdommen og for å kunne gi god oppfølging på et tidlig tidspunkt. Regjeringen tar derfor sikte på å foreslå lovendringer som bidrar til at de kommunale rådgivende enhetene for russaker benyttes i større grad enn det som er tilfellet i dag, at oppmøte ved enhetene skal ha størst mulig forebyggende effekt og at det skal kunne stilles krav om oppmøte flere ganger over en tidsperiode der det er hensiktsmessig. Regjeringen registrerer i den forbindelse utvalgets forslag om å styrke mulighetene for å sette forebyggende vilkår ved påtaleunnlatelse, blant annet i form av krav om flere oppmøter ved enhetene, som særlig vil legge til rette for at enhetene kan jobbe med ungdommers motivasjon over tid.

Utvalget har vurdert kunnskapsgrunnlaget om effekten av bruk av ruskontroll («ruskontrakter»). Utvalget påpeker at kunnskapsgrunnlaget er begrenset, men viser til at ny kunnskap tilsier at tiltaket kan ha en positiv forebyggende effekt, og at det bør benyttes i tilfeller hvor det vurderes som egnet. Regjeringen vil vurdere om det er behov for en nærmere regulering av rammene for vilkår om ruskontroll, blant annet for å sikre forholdsmessighet og likebehandling.

Regjeringen vil gjennomgå og følge opp Rushåndhevingsutvalgets forslag og høringsinnspillene i en egen lovproposisjon som utgjør del II av den helhetlige forebyggings- og behandlingsreformen, og legger følgende til grunn for det videre arbeidet:

• I tråd med Hurdalsplattformen vil regjeringen ikke avkriminalisere bruk av og befatning med narkotika, og legger til grunn at all befatning med narkotika skal være straffbart. Dette gjelder også befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk.

• Regjeringen vil derfor foreslå en ny, samlet straffebestemmelse om bruk, erverv og innehav av mindre mengder narkotika til egen bruk. Regjeringen vil videre avklare hvilke narkotikaovertredelser som faller inn under den nye straffebestemmelsen og om dagens mengdegrenser bør reduseres. Regjeringen vil i den forbindelse vurdere utvalgets forslag om nye mengdegrenser, som til dels er lavere enn det som gjelder i dag.

• I tråd med Hurdalsplattformen vil regjeringen foreslå lovendringer som bidrar til at rusmiddelavhengige møtes med god helsehjelp og oppfølging i istedenfor straff for bruk og befatning med narkotika til egen bruk.

• Regjeringen vil derfor foreslå lovfesting av en regel om reaksjonsfastsettelsen overfor personer som er rusmiddelavhengige, som innebærer at denne gruppen normalt skal møtes med påtaleunnlatelse uten vilkår eller straffutmålingsfrafall ved befatning med narkotika til egen bruk. Regjeringen vil vurdere nærmere hvilke person- og aldersgrupper som skal være omfattet av regelen.

• Regjeringen vil videre fremme lovforslag som sikrer politiet hjemler for mer effektiv håndheving av forbudet mot bruk og befatning med narkotika til eget bruk. Regjeringen registrerer at utvalget mener at politiet etter gjeldende rett ikke er avskåret fra å bruke kroppslig undersøkelse for å avdekke bruk av narkotika. Regjeringen vil i den forbindelse vurdere om det skal innføres en egen bestemmelse om kroppslige undersøkelser for å avdekke rusmiddelinntak, og om kroppslig undersøkelse som hovedregel skal gjennomføres som spyttprøve for å sikre at det ikke brukes mer inngripende metoder enn nødvendig.

• Regjeringen vil også fremme lovforslag for å klargjøre handlingsrommet politiet har for å anvende tvangsmidler for eksempel ransaking ved mindre narkotikaovertredelser. På den måten vil vi redusere usikkerheten for førstelinjen hos politiet og bidra til forutsigbare rammer for tvangsmiddelbruken og ivareta viktige rettssikkerhetsprinsipper som forholdsmessighet og at det skal velges mildeste middel for å oppnå formålet.

• Regjeringen tar videre sikte på å foreslå lovendringer som bidrar til at de kommunale rådgivende enhetene for russaker benyttes i større grad enn det som er tilfellet i dag, og for at oppmøte ved enhetene skal ha størst mulig forebyggende effekt på videre rusmiddelbruk. Regjeringen vil vurdere utvalgets forslag om å styrke og forbedre lovhjemlene til å stille forebyggende vilkår ved påtaleunnlatelse, blant annet i form av krav om flere oppmøter ved enhetene i løpet av en tidsperiode, for å legge til rette for at enhetene særlig kan jobbe med ungdommers motivasjon over tid.

• Regjeringen vil vurdere utvalgets anbefalinger knyttet til bruk av ruskontroll («ruskontrakter») som et forebyggende tiltak særlig overfor ungdom, i kombinasjon med oppmøte ved de rådgivende enhetene for russaker, og om dette kan brukes i større grad enn i dag. Regjeringen vil i den forbindelse vurdere om det er behov for en nærmere regulering av rammene for vilkår om ruskontroll, blant annet for å sikre forholdsmessighet og likebehandling.

• For å sikre bedre helsehjelp, effektiv kriminalitetsbekjempelse og god forebygging, vil regjeringen ikke utelukke ytterligere lovendringsforslag eller tiltak i del II av forebyggings- og behandlingsreformen.

1.6 Involvering og innspill til meldingsarbeidet

Forebyggings- og behandlingsreformen bygger på et bredt kunnskapsgrunnlag. Omfattende faglige innspill har vært hentet inn fra blant annet Helsedirektoratet, Folkehelseinstituttet, de regionale helseforetakene og kompetansesentrene på rusmiddelfeltet. Regjeringen inviterte organisasjoner og fagmiljøer til å gi skriftlige innspill til meldingen, og det er gjennomført nasjonalt innspillsmøte med bruker- og pårørendeorganisasjoner, herunder barne- og ungdomsorganisasjoner. I tillegg har politisk ledelse i Helse- og omsorgsdepartementet hatt en rekke egne møter med et bredt utvalg av bruker- og pårørendeorganisasjoner og fagmiljøer.

Flere innspill går igjen, blant annet betydningen av tidlig identifisering og intervenering av rusmiddelproblemer, forebygging gjennom å redusere utenforskap, tilgang på lavterskeltilbud, samtidig behandling av rusmiddellidelser, psykisk- og somatisk helse, bedre kunnskap om rusmiddelbruk både i befolkningen og blant dem som jobber i helse- og omsorgstjenestene og ivaretakelse av de med behov for omfattende tjenester. Flere påpeker også samhandlingsproblemer innad i helsesektoren og på tvers med andre sektorer. Særlig framheves de sårbare overgangene mellom tjenestenivåer og viktigheten av tiltak utenfor helsesektoren, som gode boligløsninger og meningsfull aktivitet. Både bruker- og pårørendeorganisasjoner og fagmiljøer har påpekt viktigheten av økt oppmerksomhet om alkoholbruk. Et gjennomgående tema var også stigma knyttet til mennesker med rusmiddelproblemer.

1.7 Tilgrensende meldinger mv.

Stortingsmeldingen om forebyggings- og behandlingsreformen del I er regjeringens særskilte svar på rusmiddelrelaterte problemstillinger på helse- og velferdsområdet. Meldingen må ses i sammenheng med regjeringens andre meldinger, proposisjoner, strategier og handlingsplaner på helseområdet, men også på andre sektordepartementers områder. På helseområdet er særlig folkehelsemeldinga (48), opptrappingsplan for psykisk helse (49), opptrappingsplan mot vold og overgrep mot barn og vold i nære relasjoner (50) og nasjonal helse og samhandlingsplan (1) av stor betydning for realiseringen av målene i forebyggings- og behandlingsreformen. Viktig er også bustadmeldinga - Ein heilskapleg og aktiv bustadpolitikk for heile landet (51) og arbeidsmarkedsmeldingen - En forsterket arbeidslinje - flere i jobb og færre på trygd (52). Den kommende stortingsmeldingen om sosial utjevning og mobilitet, samt kvalitetsreformen i barnevernet vil også ha betydning for å nå målene i forebyggings- og behandlingsreformen for rusmiddelfeltet.

Denne meldingen gjentar i hovedsak ikke tiltak og målsettinger som beskrives i andre meldinger og arbeider, men det vises til disse i den løpende teksten.

2 Rusmiddelbruk

2.1 Alkohol

2.1.1 Bruk i befolkningen

Over 80 prosent av den norske befolkningen drikker alkohol (53). Den registrerte alkoholomsetningen var i 2023 på 6,37 liter ren alkohol per innbygger i alderen 15 år og eldre. Den største økningen i alkoholbruk har funnet sted blant middelaldrende og eldre (53).

Både den registrerte alkoholomsetningen og omfanget av risikofylt drikkemønster har vært ganske stabilt de siste ti årene (53). Under pandemien økte den registrerte alkoholomsetningen, men falt deretter tilbake til om lag samme nivå som før pandemien. Dette var en økning som må ses i sammenheng med en betydelig nedgang i den uregistrerte omsetningen, som grensehandel og taxfreehandel, i samme periode.

Et klart flertall av 15–16-åringer oppgir i ESPAD-undersøkelsene7 å ha drukket alkohol noen gang (54). Ser vi på utvikling over tid, finner vi at det var en liten økning i andelen som oppgir å ha drukket alkohol fra 1995 til 1999, mens det så har vært en klar nedgang fram mot 2015, som ser ut til å ha flatet ut mot 2019 (54). Tallene viser imidlertid ikke hvor mye de har drukket. Andelen som oppgir å ha drukket i løpet av de siste 30 dagene, er lavere enn andelen som oppgir å ha drukket noen gang, og i løpet av de siste 12 månedene (54). Det er generelt små forskjeller i alkoholbruk mellom jenter og gutter. Tall for 2023/24 viser imidlertid at andelen unge som jevnlig bruker alkohol, har gått opp igjen, særlig blant jenter (55). Blant jenter på videregående er tallene i 2023/24 høyere enn før pandemien, og det er nå flere jenter på videregående som drikker alkohol jevnlig enn gutter (55).

Sammenliknet med andre europeiske land er totalforbruket av alkohol lavt i Norge, og er nesten halvparten av forbruket i landene med høyest forbruk (56). Også andelen 15–16-åringer som drikker alkohol, er lavt i Norge sammenliknet med andre europeiske land (54). Det er også langt færre i Norge som drikker alkohol hver dag, sammenliknet med andre europeiske land. Norge har imidlertid et mer risikofylt drikkemønster, det gjelder også blant ungdom (57). Et risikofylt drikkemønster er mer vanlig blant unge voksne, særlig menn og de med kort utdanning. Dette betyr at Norge får mer helseskade og flere dødsfall per liter ren alkohol, sammenliknet med søreuropeiske land som har et mindre risikofylt drikkemønster (57).

2.1.2 Skadelig bruk

Det er en større andel av befolkningen som har en risikofylt bruk av alkohol enn andelen som har skadelig bruk/alkoholbrukslidelse, men grensen mellom risikopreget og skadelig bruk er flytende (58).

Antallet personer med en alkoholbrukslidelse i Norge er estimert (årsprevalens) til å ligge på om lag 170–350 000 (3). I tillegg er det langt flere mennesker som kommer i berøring med og opplever konsekvensene av alkoholbrukslidelser.

Personer med alkoholbrukslidelser har ofte psykiske problemer og somatiske lidelser og kan med det også ha samtidig bruk av avhengighetsskapende eller andre legemidler. En slik samtidig bruk kan øke risikoen for skader og død (59).

Menn drikker mer, oftere og mer risikofylt enn kvinner, og eldre drikker oftere enn yngre, men har et mindre risikofylt drikkemønster. Høy utdanning og høy inntekt er forbundet med høyere drikkefrekvens, men med lavere omfang av risikofylt drikking (53).

Fordi majoriteten av befolkningen drikker alkohol, men også på grunn av alkoholens effekter, er alkohol i langt større grad enn andre rusmidler årsak til sosiale og helsemessige problemer og skader for tredjepart. Alkoholberuselse er ofte medvirkende årsak til ulykker, både i hjemmet og i trafikken og er ofte til stede ved voldshendelser i utelivssammenheng og ved vold og overgrepshendelser generelt (53).

Negative helsekonsekvenser og mange problemer knyttet til alkohol kan oppstå hos personer der bruken i seg selv ikke nødvendigvis anses som problematisk, eller som selv ikke opplever bruken som et problem. Selv et moderat alkoholinntak øker risiko for tap av friske leveår (60).

Fordi alkoholbruk er en av flere medvirkende årsaker til mange sykdommer og skader, kan ikke hele omfanget av helseskader av alkohol leses direkte ut fra dødsårsaksstatistikk eller sykehusstatistikk. Verdens helseorganisasjon har beregnet at 3,1 prosent av alle dødsfall i Norge skyldes alkoholbruk, 5,1 prosent for menn og 1,1 prosent for kvinner, til sammen 1 260 dødsfall i 2019 (65). I 2023 viser dødsårsaksregisteret at det var 450 alkoholutløste dødsfall, det høyeste antallet i Dødsårsaksregisterets statistikk siden 1996 (66).

Mange som dør på grunn av alkoholbruk, dør i relativt ung alder. Alkoholbruk er den viktigste risikofaktoren for dødsfall blant menn i aldersgruppen 20–49 år (67). Antall tapte leveår som skyldes alkoholbruk, tydeliggjør hvor stort helseproblemet er. I Norge ble det for 2019 beregnet at antall tapte friske leveår som kan tilskrives alkoholbruk, var nærmere 58 000 (65). Personer med alkoholbrukslidelser sto for en mindre andel av disse tapte leveårene.

Med økende alder øker sårbarheten for alkohol. Det kan både forårsake og forverre sykdom, og redusere livskvaliteten. Kombinasjonen av økt forbruk av alkohol og legemidler er også et problem blant eldre. Helse- og omsorgspersonell erfarer at de mangler kompetanse for å avdekke og forebygge problematisk rusmiddelbruk hos eldre.

2.2 Avhengighetsskapende legemidler

2.2.1 Bruk i befolkningen

Avhengighetsskapende legemidler er en samlebetegnelse for legemidler som ofte har rusgivende effekt og avhengighetspotensial. Slike legemidler brukes for søvnproblemer, angstlidelser, smertetilstander, nevrologiske lidelser, ADHD og behandling av avhengighetslidelser.

Opioider er de mest brukte avhengighetsskapende legemidlene i Norge og brukes primært for smertelindring. Tall fra Legemiddelregisteret viser at rundt 578 000 personer fikk utlevert minst ett opioid i 2023 (68). Dette tilsvarer 10,5 prosent av befolkningen. I 2023 fikk rundt 330 000 personer benzodiazepinliknende legemidler (de mest brukte sovemidlene, også kjent som z-hypnotika) og rundt 229 000 personer benzodiazepiner (68), som blant annet brukes for behandling av søvnvansker, for å dempe uro og angst og for å redusere muskelspenninger og kramper. Tall fra grossistbasert legemiddelstatistikk viser at det var en svak nedgang i det totale salget i perioden 2019 til 2023 for hver av disse legemiddelgruppene (69). Generelt er det flere kvinner enn menn, samt eldre, som bruker avhengighetsskapende legemidler (69, 70).

Andelen brukere av opioider har vært relativt stabil i perioden 2010 til 2023, men det har vært endringer i hvilke opioider som brukes. Antall brukere av sterke opioider, særlig oksykodon, har økt siden 2010. Antall personer som fikk utlevert oksykodon, økte fra rundt 19 000 til 76 100 i perioden 2010 til 2023. Den totale bruken av benzodiazepiner er redusert de siste årene, mens bruken av benzodiazepinlignende legemidler er nokså stabil (68).

Det er en høyere andel av befolkningen i Norge som bruker opioider, enn i Danmark og Sverige (71, 72). Norge har også høyere forbruk av angstdempende benzodiazepiner enn Danmark og Sverige, men lavere enn Finland og Island (73). Bruken av benzodiazepinliknende legemidler er høyest på Island og lavest i Danmark, mens de andre landene ligger på omtrent samme nivå (73). Datakildene varierer, og det er derfor vanskelig å sammenlikne med andre europeiske land.

Data fra Legemiddelregisteret viser kun hvilke legemidler som er utlevert etter resept fra lege, og ikke faktisk bruk. Omsetning og bruk av legemidler fra det illegale markedet, herunder videresalg av utleverte legemidler, inngår ikke i statistikken. Det foreligger dermed mindre oversikt over bruken av avhengighetsskapende legemidler fra ulovlige kilder.

2.2.2 Skadelig bruk

Psykiske lidelser og ulike smertetilstander er utbredt, og god behandling er viktig. Mange av de mest brukte legemidlene ved slike tilstander kan imidlertid også gi uheldige kort- og langtidseffekter, som redusert koordinasjon, økt risiko for fall, redusert kognitiv funksjon, ruspåvirkning, skadelig bruk og avhengighet.

Opioider, benzodiazepiner og benzodiazepinliknende legemidler bør som hovedregel brukes i maksimalt fire uker før nedtrapping, selv om tilstanden som skal behandles kan bli varig. Det er heller ikke anbefalt å kombinere flere grupper av avhengighetsskapende legemidler samtidig (74). Samtidig viser tall fra Folkehelseinstituttet at antall pasienter med vedvarende eller problematisk8 bruk av opioider ved langvarige smertetilstander er økende. I 2019 fikk rundt 60 000 personer opioider på resept i mengder som tilsier jevnlig bruk gjennom hele året (75). Dette er en økning på 10 000 personer (19 prosent økning) fra 2011. Blant disse fikk over halvparten utlevert andre avhengighetsskapende legemidler i tillegg.

Antallet personer i Norge med problematisk bruk i form av jevnlig bruk av høye doser var om lag 15 000 i 2019 (76). Omtrent halvparten av disse har også problematisk kombinasjonsbruk av opioider og andre avhengighetsskapende legemidler. Jevnlig bruk over tid gir økt risiko for overdoser og overdosedødsfall, og risikoen øker med økte daglige doser av opioider og med kombinasjonsbruk. Se omtale av forhøyet skaderisiko ved samtidig bruk av alkohol i kapittel 2.1.2.

Studier har vist at sosioøkonomiske faktorer som kort utdanning, lav inntekt, arbeidsledighet og uføretrygd er assosiert med vedvarende bruk av opioider og med bruk av benzodiazepiner (77–80).

2.3 Ulovlige rusmidler

2.3.1 Bruk i befolkningen

Bruken av alle typer ulovlige rusmidler i Norge i alle aldersgrupper ligger nært det europeiske gjennomsnittet. Unntaket er cannabis hvor bruken er lavere, og kokain hvor bruken er noe høyere (81). Bruk av ulovlige rusmidler kartlegges gjennom ulike befolkningsundersøkelser, blant annet i regi av Folkehelseinstituttet og Ungdata. Siden midten av 2010-tallet har det vært en økning blant elever i videregående skole som har brukt narkotiske stoffer.

Cannabis

Cannabis er det mest brukte ulovlige rusmiddelet i Norge og verden for øvrig (82). Om lag 27 prosent av befolkningen mellom 16 og 64 år har noen gang brukt cannabis, mens andelen som oppgir å ha brukt det siste år eller siste måned, ligger på henholdsvis 5 og 2 prosent. En generell tendens er at menn noe oftere enn kvinner har brukt cannabis noen gang og siste år.

I Ungdata-undersøkelsen 2024 rapporterer 10 prosent av ungdommene å ha brukt cannabis det siste året. De fleste har prøvd det én eller noen få ganger. Bruken økte med alder og var høyere blant gutter enn jenter (55). I 2023 har 24 prosent av guttene og 15 prosent av jentene på tredje året på videregående (Vg3) rapportert bruk av cannabis i løpet av siste året. I denne aldersgruppen har økningen i cannabisbruk de siste årene vært større blant jenter enn blant gutter. På ungdomstrinnet har tallene for cannabis i hovedsak vært stabile, men med en viss økning blant jentene.

Sentralstimulerende rusmidler

I 2023 oppga om lag 7 prosent av befolkningen (16–64 år) at de noen gang hadde brukt kokain, amfetaminer eller ecstasy/MDMA (82). Kokain var det sentralstimulerende stoffet med høyest forekomst det siste året med 2 prosent. En generell tendens er at menn noe oftere enn kvinner har brukt kokain. Sentralstimulerende rusmidler er mest utbredt i yngre aldersgrupper, og kokainbruk har økt noe de siste årene blant 16–30-åringer.

Den nasjonale Ungdata-undersøkelsen 2024 viser en økning blant ungdoms bruk av andre illegale rusmidler, og det antas at dette i hovedsak er bruk av kokain. På Vg3 oppgir 13 prosent av guttene og 6 prosent av jentene å ha brukt andre narkotiske stoffer enn cannabis i løpet av det siste året (55). Ung i Oslo-undersøkelsen fra 2023 viser en økning i bruk av rusmidler fra 2021, spesielt blant de eldre tenåringene, og 17 prosent av guttene og 8 prosent av jentene på Vg3 oppga å ha prøvd kokain (83). Blant de på videregående som oppgir at de ofte har vært beruset på alkohol, er andelen som har prøvd kokain betydelig høyere; 35 prosent av guttene og 15 prosent av jentene.

Lystgass (dinitrogenoksid)

Lystgass brukes til forskning og til medisinske, industrielle og kommersielle formål, blant annet som drivgass i ulike næringsmidler som leveres i trykkbeholdere og liknende.

Det har vært en økning i bruk av lystgass som rusmiddel i europeiske land siden 2010, med en særlig økning fra omkring 2017 (84). Tolletaten har rapportert en betydelig økning i lystgassimport til Norge siste to år (85). Lystgass inngår imidlertid ikke i målingene Folkehelseinstituttet foretar om bruk av rusmidler i Norge, og følgelig foreligger det heller ikke pålitelige oversikter over bruksomfang (85).

Inhalering av lystgass kan medføre alvorlige akutte skader, men også skader av varig karakter. Dette handler blant annet om problemer med konsentrasjon, hukommelse, blodpropp og hjertesykdom. Ved langvarig og omfattende bruk kan det oppstå alvorlige og langvarige organskader, som beinmargsskade med redusert dannelse av blodceller og nerveskade (nevropati)(85). Det er mindre kunnskap om de psykiske og kognitive langtidseffekter ved bruk av lystgass.

Heroin og andre opioider

Bruken av heroin i Norge er lite utbredt. Omfanget kan ikke kartlegges gjennom spørreskjemaundersøkelser i befolkningen og ble tidligere forsøkt anslått ved hjelp av indirekte beregningsmetoder. Dette ga svært usikre estimater og har ikke blitt gjort etter 2013 (86).

Syntetiske opioider inkluderer blant annet nitazener og fentanylderivater der enkelte typer kan være 100 til 1 000 ganger sterkere enn morfin, og kan være svært vanskelige å dosere. Det er derfor høy risiko for alvorlig forgiftning og død ved bruk av slike stoffer (87). Forekomsten av syntetiske opioider blant brukere av ulovlige rusmidler har til nå vært lav i Norge. Antall beslag de siste årene tilsier imidlertid at tilgangen til slike opioider kan ha blitt større, se omtale i kapittel 2.3.3.

Dopingmidler

I Norge har andelen av befolkningen mellom 16 og 34 år som oppgir noen gang å ha brukt dopingmidler ligget på mellom 1 og 2 prosent i perioden 2013–2020 (88). Andelen er gjennomgående høyere for menn enn for kvinner.

Bruk av dopingmidler utenfor den organiserte idretten dreier seg i all hovedsak om bruk av anabole androgene steroider og testosteronpreparater. Sentralstimulerende stoffer og veksthormoner blir også brukt som prestasjonsfremmende midler, men disse brukes først og fremst i konkurranseidrett. Andelen som oppgir bruk er betydelig lavere for bruk i løpet av de siste 12 månedene enn for noen gangs bruk. Basert på spørreundersøkelser virker bruken av anabole androgene steroider å være forholdvis lite utbredt i Norge (88). Den registrerte bruken av dopingpreparater utenfor den organiserte idretten ligger omtrent på samme nivå i de nordiske landene, basert på tall fra henholdsvis Folkhälsomyndigheten i Sverige, Antidoping Danmark og A-Clinic Foundation i Finland.

Blant pasienter i tverrfaglig spesialisert rusbehandling (TSB) kan det synes å være mer ustrakt bruk. Av 563 pasienter som mottok behandling for rusmiddellidelser oppga hele 36 prosent av de mannlige og 8 prosent av de kvinnelige pasientene nåværende eller tidligere bruk av anabole steroider (89). Pasienter som hadde erfaring med bruk av anabole steroider, skilte seg fra de andre pasientene ved at de hadde debutert tidligere med rusmidler, brukt flere rusmidler ukentlig, og tiden mellom rusmiddeldebut til en rusmiddeldiagnose var kortere. To av tre hadde et rusmiddelproblem før de startet med anabole steroider, og nærmere halvparten oppga at de begynte med anabole steroider for å bygge opp en tynn kropp preget av rusmiddelbruk, til en sterkere og mer sunt utseende kropp (89).

Andre stoffer

Spørreskjemaundersøkelser tyder på at svært få personer i den generelle befolkningen har erfaring med bruk av nye psykoaktive stoffer (NPS) (90).

Nye psykoaktive stoffer defineres som narkotiske stoffer som ikke er regulert gjennom internasjonale narkotikaavtaler, men som vurderes å være like skadelige som andre rusmidler. NPS favner forskjellige stoffer med ulik virkning. De fleste NPS er nye stoffer, men kan også være stoffer kjent fra tidligere, som stoffer som lanseres på nytt, eller varianter av slike stoffer. I 2022 ble 41 nye rusmidler rapportert gjennom EUs system for tidlig varsling for første gang, og totalt overvåkes 930 stoffer (91).

2.3.2 Skadelig bruk

Omfanget av helseskader relatert til ulovlige rusmidler er langt mindre enn skadene relatert til bruk av tobakk og alkohol (92). Dette skyldes at det er ulikt skadepotensial ved ulike rusmidler, og at langt færre bruker ulovlige rusmidler. Helse- og samfunnsskader av ulovlige rusmidler, men også avhengighetsskapende legemidler, er i mange tilfeller sammenfallende med skader som oppstår ved alkoholbruk. Bruk av anabole steroider vil imidlertid kunne ha særlige bivirkninger, for eksempel androgene effekter.9

Type skade og skaderisiko vil variere med type rusmiddel og på hvilken måte det inntas. De vanligste skadene er knyttet til overdoser og andre akutte skader som ulykker, vold og selvmordsrisiko, ikke-smittsomme somatiske sykdommer som hjerte- og karsykdommer og lungesykdommer, psykiske lidelser og smittsomme sykdommer som hepatitter og hiv (93).

Som for alkohol, øker risikoen for helseskade med økt forbruk og hyppighet, og det er antatt at det er en forhøyet risiko for skader av mer varig karakter ved jevnlig bruk i ung alder.

Det er sammenhenger mellom bruk av alkohol og ulovlige rusmidler. Folkehelseinstituttets «utelivsstudie» der bruk av alkohol og ulovlige rusmidler blant unge på byen ble undersøkt, viste høyere bruk særlig av cannabis og kokain samtidig med alkohol, sammenliknet med funn i ordinære befolkningsundersøkelser (94). En annen undersøkelse viser at en høyere andel av personer med risikofull alkoholbruk, også oppga bruk av ulovlige rusmidler (95). Hvor stor andel av befolkningen som har problemfylt bruk av ulovlige rusmidler, er vanskelig å måle gjennom ordinære befolkningsundersøkelser, og det brukes ulike indikatorer for å estimere omfang (96). Basert på en slik indikator anslås det at det i Norge var om lag 7 100–10 000 personer som injiserte ulovlige rusmidler i 2019, og at dette har holdt seg stabilt fra 2004.

Utbredelsen av cannabis, nyere dokumentasjon på skader, økt THC-innhold i organisk cannabis og nye produkter, herunder syntetiske cannabisprodukter, økt markedsføring på internett og endrede inntaksmåter er blant faktorene som tilsier at cannabisbruk bør monitoreres, se omtale av monitorering av rusmiddelsituasjonen i kapittel 10.6.1.

Bruken av heroin er i hovedsak begrenset til marginaliserte grupper, men bidrar til en stor del av helsekonsekvensene ved bruk av ulovlig rusmiddelbruk. Erfaringer fra obduksjon ved rusmiddelutløste dødsfall, brukerrom, lavterskel helsetiltak samt rusmiddeldiagnoser satt i spesialisthelsetjenesten, tyder på at høyrisiko- og problembrukere generelt har samtidig bruk av flere ulike psykoaktive stoffer eller multiavhengighetsproblematikk.

2.3.3 Produksjon, innførsel, beslag og utviklingen i omsetning

I Norge antas det at omfanget av dyrking og produksjon av ulovlige rusmidler er begrenset, og det meste tas ulovlig inn til landet.

Det er vedvarende høy tilgjengelighet av alle typer stoffer i Europa, og omfanget og kompleksiteten av ulovlig narkotikaproduksjon fortsetter å vokse. Brukere av rusmidler eksponeres for et bredere spekter av psykoaktive stoffer, ofte med høy styrke og renhetsgrad. I 2022 ble det beslaglagt 323 tonn kokain i EUs medlemsland, og det er sjette år på rad med rekordstore beslag. Beslagene i Europa overgår nå beslagene i USA, som historisk sett har vært regnet som verdens største kokainmarked (81).

Antall beslag i Norge har hatt en nedadgående trend fra 2015 til 2022, men de to siste årene har det vært en viss økning i antall saker (97). Heroinbeslag og renheten av stoffet har gått ned i senere år. Imidlertid er beslaglagt mengde for noen stofftyper større, blant annet syntetiske stoffer som amfetamin og MDMA.

Ifølge Kripos var beslaglagte mengder kokain betydelig større i 2023 enn tidligere år på bakgrunn av flere rekordstore beslag, som ikke nødvendigvis var tiltenkt det norske markedet (97). Beslaglagte mengder kokain er tilbake på et mer vanlig nivå i 2024. Samtidig fortsetter også antall beslag å øke, og kokain utgjør en stadig større andel av de samlede narkotikabeslagene. Styrkegraden er høy både i små og store beslag.

Basert på beslag og dødsfall kan det også ha vært en økning i tilgjengelighet og bruk av nitazener og fentanylanaloger. I perioden 2019–2022 gjorde Tolletaten til sammen tre beslag av nitazener, mot syv beslag av antatte nitazener per desember 2023 (98). Politiet opplyser at fire beslag i 2022 og 14 beslag i 2023 var antatte nitazener. Om lag 6 prosent av alle beslaglagte opioider i 2023 var syntetiske opioider (99).

Antallet beslag av nye syntetiske stoffer (NPS) var på det høyeste i perioden 2012–2015 med rundt 900 beslag årlig. Deretter har det vært en ganske stor nedgang i slike beslag. I 2023 ble det gjort om lag 200 NPS-beslag og dette utgjorde om lag 1 prosent av alle beslag av ulovlige rusmidler i Norge (99).

Nesten all heroin som konsumeres i Europa, stammer fra Afghanistan. I 2022 kunngjorde landets ledere et forbud mot dyrking av opiumsvalmue, og ifølge FNs kontor for narkotika og kriminalitet (UNODC)er både dyrkingen og ulovlig produksjon redusert med anslagsvis 95 prosent, sammenliknet med 2022 (100). Dette kan resultere i en framtidig redusert tilgjengelighet av heroin som igjen kan føre til at markedet suppleres med mer potente syntetiske opioider eller syntetiske sentralstimulerende midler.

En slik situasjon kan ha betydelige negative virkninger både på folkehelsen og sikkerheten. EUs narkotikabyrå (EUDA, tidligere EMCDDA) understreker Europas behov for å forbedre beredskapen når det gjelder endringer i narkotikamarkedet. Dette understreker også hvor viktig det er for Norge å delta i det internasjonale samarbeidet på dette området. Se også innføring av beredskapstenkning på rusmiddelområdet i kapittel 10.

I følge Politidirektoratet har digitalisering av samfunnet gitt kriminelle narkotikadistributører større handlingsrom, og salg av ulovlige rusmidler foregår i økende grad på internett og i sosiale medier. Omsetningen foregår særlig på Snapchat, ofte utført av og rettet mot barn og unge, som dermed utsettes for økt eksponering for tilbud om ulovlige rusmidler.

Politidirektoratet oppgir at distribusjon via postforsendelser nå utgjør over 11 prosent av alle registrerte narkotikalovbrudd, men det er grunn til å tro at omfanget er større. Å redusere ulovlig innførsel av narkotika er viktig for å redusere tilgjengelighet. Generelt tilsier endringer i omsetningsmarkeder, samt episoder med større beslag av kokain som tas inn via norske havner eller andre grenseoverganger, at politiet og Tolletaten må videreutvikle evnen til å avdekke denne typen kriminalitet for å stanse ulovlig innførsel og videre distribusjon.

Hvert år siden 2013 har det vært reduksjon i antall anmeldte narkotikalovbrudd. Dette gjelder alle typer narkotikalovbrudd, men reduksjonen har vært særlig stor for de mindre alvorlige overtredelsene etter legemiddelloven. I 2023 ble det registrert om lag 2 200 anmeldelser for narkotika-bruk, mot nesten 8 800 slike anmeldelser i 2019, som tilsvarer en nedgang på 75 prosent (101).

I 2023 ble det totalt registrert i overkant av 17 700 narkotikalovbrudd. Dette er nedgang på 27 prosent i forhold til gjennomsnittet i perioden 2019–2022, men er likevel en økning på 5,5 prosent fra samme periode (101). Økningen knytter seg til flere anmeldelser av postforsendelser av narkotika, mens to tredjedeler av de anmeldte sakene som angår bruk etter legemiddelloven, ble opprettet i sammenheng med et trafikklovbrudd.

Antall anmeldelser for dopingovertredelser, straffereaksjoner og beslag økte etter kriminalisering av dopingovertredelser i 2013, men har avtatt i påfølgende år (88). I 2023 var det 1 096 beslag av anabole androgene steroider. Tallene er om lag på samme nivå som 2022, og 55 prosent av beslagene er testosteronpreparater (99). Alvorlige og prioriterte narkotikalovbrudd har fortsatt høy oppklaringsprosent. Siste femårsperiode er åtte av ti saker i sakskategorien grov narkotikaovertredelse oppklart (101).

2.4 Pengespill

I 2022 deltok 62 prosent av befolkningen mellom 16 og 74 år i pengespill (102). De fleste som spiller pengespill har ikke et problematisk forhold til spillingen, men 2,3 prosent av befolkningen kan kategoriseres som personer med moderat risikospill, og 0,6 prosent kan kategoriseres som personer med spillproblemer (102). Antall personer med spillproblemer er redusert fra 55 000 i 2019 til 23 000 i 2022. Om lag 93 000 personer befinner seg i risikosonen, som er en nedgang fra 122 000 i 2019. Andelen personer med spillproblemer har vært relativt stabil siden 2005. Pengespillproblemer er mer utbredt i den yngre delen av befolkningen, og mer utbredt blant menn, personer med lav sosioøkonomisk status og personer som er født utenfor Norge (102).