5 Pensjonsreformen og bakgrunnen for gjeldende regler for regulering av pensjon

Departementet viser til at bakgrunnen for pensjonsreformen er de utfordringene pensjonssystemet står overfor med sterk vekst i pensjonsutgiftene som følge av aldring av befolkningen og tidlig avgang fra arbeidslivet. De overordnede målene for reformen er å gjøre pensjonssystemet mer økonomisk bærekraftig og stimulere til høy yrkesdeltaking. Sentrale elementer i ny alderspensjon i folketrygden er:

• Alleårsopptjening: Alle år i arbeid gir pensjonsmessig uttelling

• Fleksibelt, nøytralt uttak: Pensjonen kan tas ut fleksibelt fra 62 år og kombineres med arbeid uten avkortning i pensjonen. Årlig pensjon er høyere jo senere den tas. Samlede utbetalinger i perioden som pensjonist vil forventningsvis være uavhengig av uttakstidspunkt.

• Levealdersjustering: Når levealderen i befolkningen øker, må yngre årskull arbeide noe lenger og/eller utsette pensjonsuttaket noe for å oppnå samme pensjon enn eldre årskull

• Nye regler for regulering: Pensjon under utbetaling reguleres med lønnsveksten og fratrekkes deretter 0,75 pst.

I Stortingets vedtak 26. mai 2005 i forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 12 (2004–2005) Pensjonsreform – trygghet for pensjonene het det:

«Etter at pensjonsreformen er trådt i kraft, justeres løpende pensjoner i folketrygden med et gjennomsnitt av lønns- og prisveksten.

Opparbeidede pensjonsrettigheter justeres med lønnsveksten. (…)»

Intensjonen bak vedtaket om å regulere pensjonene med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten, var at pensjonistene over tid skulle kompenseres for prisveksten og i tillegg få del i den generelle velstandsveksten i samfunnet. Et alternativ til å regulere pensjonene med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten kunne, innenfor den gitte økonomiske rammen, vært å regulere med lønnsveksten, men da med et lavere utgangsnivå på pensjonen. Ved å regulere pensjonen under utbetaling lavere enn lønnsveksten, sikres pensjonistene dermed en bedre inntekt i de første årene som pensjonist enn det som ville følge av å regulere pensjonene med lønnsveksten.

Stortinget sluttet seg i vedtak 23. april 2007 til regjeringens forslag i St. meld. nr. 5 (2006–2007) om at endrede regler for regulering av pensjoner under utbetaling også skulle omfatte eksisterende alderspensjonister. Begrunnelsen var at også dagens pensjonister skulle bidra til å styrke bærekraften i pensjonssystemet, ikke bare kommende generasjoner.

I lov om ny alderspensjon ble prinsippet om at pensjon skulle reguleres med et gjennomsnitt av lønns- og prisvekst innført ved å benytte lønnsveksten fratrukket en fast faktor, jf. Ot.prp. nr. 37 (2008–2009). Faktoren ble satt til 0,75 pst. for forventningsvis å gi om lag samme resultat over tid som om pensjonene ble regulert med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten. I forarbeidene ble det vektlagt at regulering med lønnsveksten fratrukket en fast faktor på 0,75 pst., sammenliknet med å regulere med et gjennomsnitt av lønns- og prisveksten, ville ha flere fordeler:

En stabil utvikling i pensjonistenes inntekter i forhold til de yrkesaktives inntekter

Ved å regulere pensjonene med lønnsveksten fratrukket en fast faktor sikres at utviklingen i pensjonistenes inntekt står i et fast forhold til utviklingen i de yrkesaktives inntekter. Det vises til at det ved den årlige reguleringen har vært lagt vekt på at pensjonistene skulle følge inntektsutviklingen til de yrkesaktive. Med regulering av pensjoner med lønnsveksten som deretter fratrekkes 0,75 pst., følger pensjonistenes inntektsutvikling lønnstakernes inntektsutvikling med et fast fradrag. Reguleringen gir dermed god forutsigbarhet om utviklingen i relativ inntekt.

Pensjonsutgifter som står i forhold til verdiskapingen i samfunnet

Regulering med lønnsveksten fratrukket en fast faktor sikrer at pensjonsutgiftene utgjør en relativt stabil andel av de samlede lønnsinntektene og verdiskapingen i samfunnet, og dermed står i forhold til den økonomiske bæreevnen. Regulering med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst ville bidratt til økte pensjonsutgifter som andel av lønnsinntektene i perioder med svak reallønnsvekst, og reduserte pensjonsutgifter i perioder med sterk reallønnsvekst. Pensjonsutgiftene ville da blitt tyngre å finansiere i perioder med svak økonomisk vekst.

Systemfordeler

Fra 2011 er det innført levealdersjustering og fleksibelt nøytralt uttak av alderspensjon fra 62 år. Fleksibelt nøytralt uttak innebærer at årlig pensjon øker jo senere den tas ut, som følge av at pensjonen da skal utbetales i færre år. Samlet pensjonsutbetaling vil være uavhengig av ved hvilken alder den enkelte velger å ta ut pensjon. Levealdersjustering innebærer at pensjonen ved en gitt uttaksalder justeres for utviklingen i befolkningens levealder. Yngre årskull må arbeide noe lenger for å oppnå samme alderspensjon som andel av inntekten når levealderen i befolkningen øker.

I alderspensjon opptjent etter nye opptjeningsregler skjer justeringen for uttaksalder og endringer i forventet levetid ved at opptjent pensjonsbeholdning deles på et delingstall som er tilnærmet lik gjenstående levetid fra uttakstidspunktet for hvert årskull. I alderspensjon opptjent etter tidligere regler skjer tilsvarende justering ved hjelp av forholdstall som i all hovedsak gjenspeiler gjenstående levetid på samme måte som delingstall.

I fastsettingen av delingstall og forholdstall er det hensyntatt hvordan pensjonen reguleres etter uttak. Ved å regulere med lønnsveksten og deretter trekke fra 0,75 pst., og gitt at diskonteringsfaktoren er lik lønnsveksten, kan delingstallene og forholdstallene beregnes uten å måtte gjøre anslag på lønns- eller prisvekst. En sikrer dermed samsvar mellom opptjent pensjon og pensjonsutbetalinger, uavhengig av hva lønnsutviklingen faktisk måtte bli i årene man mottar alderspensjon.

Dersom den årlige reguleringen av løpende pensjoner i stedet ble beregnet med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten, ville en måtte anslå reallønnsveksten for de neste 20–30 årene. I praksis vil faktisk vekst ofte avvike fra anslått. Regulering med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten ville dermed kunne gi grunnlag for diskusjon rundt hvilke forutsetninger som skulle legges til grunn ved fastsettingen av delingstallene og forholdstallene, og til mulige krav om kompensasjon dersom reallønnsveksten skulle bli høyere enn antatt. Å regulere med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten ville potensielt kunne ha store negative systemmessige konsekvenser, og ville også kunne skape usikkerhet om den økonomiske bærekraften i systemet.

Det er et vilkår for uttak av alderspensjon før 67 år at alderspensjon minst skal tilsvare minste pensjonsnivå (minstepensjonen) ved 67 år. Minste pensjonsnivå reguleres med lønnsveksten og justeres deretter for effekten av levealdersjusteringen for 67-åringer i reguleringsåret. I og med at delingstallene og forholdstallene fastsettes med endelig virkning det året et årskull fyller 61 år, vil effekten av levealdersjusteringen og minste pensjonsnivå ved 67 år for et gitt årskull i utgangspunktet være kjent før årskullets første mulige uttakstidspunkt. Når pensjon under utbetaling reguleres med lønnsveksten fratrukket 0,75 pst., kan vedkommendes pensjonsnivå også fremskrives til 67 år, og vilkårsprøvingen kan foretas uten å gjøre anslag på fremtidig lønns- eller prisvekst. En sikrer dermed at personer som søker om å få ta ut pensjon før 67 år, får søknaden innvilget eller avslått på et i utgangspunktet riktig grunnlag.

Figur 5.1 illustrerer hvordan regulering av alderspensjon med lønnsveksten fratrukket 0,75 pst. ville ha virket sammenliknet med regulering med et gjennomsnitt av lønns- og prisveksten for årene 1967–2015. Reallønnsveksten har i perioden 1967–2015 vært om lag 1,8 pst. per år, men med årlige variasjoner. Denne perioden sett under ett ville med en regulering basert på gjennomsnittet av lønns- og prisveksten gitt en gjennomsnittlig årlig realvekst i pensjonene på vel 0,9 pst. Dersom man i stedet hadde lagt til grunn lønnsutviklingen fratrukket en fast faktor på 0,75 pst., ville den årlige gjennomsnittlige realveksten i pensjonene vært vel 1,0 pst. Dette gir en indikasjon på at gjeldende reguleringsregler over tid gir en vekst i pensjonene som forutsatt i arbeidet med pensjonsreformen.

¹ Anslaget for realvekst er ikke justert for avvik mellom anslått og faktisk lønnsvekst

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Arbeids- og velferdsdirektoratet

Dersom pensjonene hadde vært regulert etter gjeldende regler fra 1967, ville pensjonistene hatt negativ realinntektsutvikling i 11 av 48 år etter 1967. I 6 av de 11 årene ville også reallønnsveksten vært negativ.

I perioden 2011–2015 har gjennomsnittlig årlig realvekst i pensjonene vært 1,1 pst., jf. punkt 3.2. Dersom alderspensjonen hadde vært regulert med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten i denne perioden, ville gjennomsnittlig årlig realvekst i pensjonen ha vært om lag 1,0 pst., det vil si noe lavere enn det gjeldende regler har gitt siden innføringen av nye reguleringsregler. I 2016 gir gjeldende reguleringsregler et dårligere resultat enn det gjennomsnittet av lønns- og prisveksten ville ha gitt. Gjennomsnittet for perioden 2011–2016 forventes likevel å gi en realvekst på 0,7 pst. per år, hvilket er sammenfallende med det en regulering med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten ville ha gitt i denne perioden. Inkluderes også prognoseårene 2017 og 2018, forventes gjeldende regler å ville gi en årlig gjennomsnittlig realvekst i pensjonene på 0,5 pst., mens regulering med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten forventes å ville ha gitt en gjennomsnittlig årlig vekst på 0,6 pst.

Å regulere pensjoner med lønnsveksten fratrukket en fast faktor på 0,75 pst. gir generelt en noe mindre jevn utvikling i realverdien av pensjonen enn å regulere med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten, og det gir noe høyere risiko for negativ realinntektsutvikling i enkeltår. På den annen side vil pensjonistene med gjeldende reguleringsregler få større del i den økonomiske veksten i oppgangstider. Over tid forventes gjeldende regler som nevnt å gi om lag samme realvekst i pensjonene som regulering med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten.