4 Dagens forvaltning av arealbruk til havs
FNs havrettskonvensjon og internasjonal sedvanerett utgjør det rettslige rammeverket for all aktivitet til havs. Havretten tar hensyn til at forskjellige måter å utnytte havet på er nært knyttet sammen og må sees som et hele. Den fastsetter rettigheter og plikter for Norge som kyststat både når det gjelder ivaretakelse av miljøet, utøvelse av myndighet i forhold til skipstrafikken, samt utnyttelse og bevaring av de levende marine ressursene og petroleums- og energiressursene.
Utgangspunktet for forvaltningen av ressurser og arealbruk i norske havområder er at disse forvaltes av staten på vegne av allmennheten. I havområdene er det statlige myndigheter som planlegger og avklarer arealbruken gjennom sektorregelverk for de ulike næringene og de helhetlige forvaltningsplanene for havområdene.
Boks 4.1 Myndighetenes ansvarsområde
Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) er ansvarlig for forvaltningen av de marine levende ressursene og ivaretar regjeringens politikk ovenfor fiskerinæringen og akvakulturnæringen. NFD har videre ansvar for sjøsikkerhet, herunder trafikkovervåkning og trafikkregulering gjennom opprettelse av seilingsleder, og regelverk knyttet til skip og mannskap. NFD har også ansvar for statlig beredskap mot akutt forurensning.
Energidepartementet (ED) er ansvarlig for regjeringens energipolitikk som inkluderer forvaltningen av petroleumsressursene, fornybar energiproduksjon og nettanlegg til havs. ED er også ansvarlig myndighet for aktivitet under havbunnsmineralloven og permanent lagring av CO2 etter lagringsforskriften på norsk kontinentalsokkel.
Klima og miljødepartementet (KLD) har hovedansvaret for de helhetlige forvaltningsplanene for havområdene. Videre har KLD myndighetsansvar i samsvar med forurensningsloven og naturmangfoldloven. KLD har i tillegg et hovedansvar for nasjonale mål, styringssystemer og resultatoppfølging i klima- og miljøpolitikken, og har ansvar for sektorovergripende klima- og miljøpolitiske virkemidler.
Forsvarsdepartementet (FD) er ansvarlig for forsvarets skyte- og øvingsfelt i sjø.
4.1 Helhetlige forvaltningsplaner for havområdene
Formålet med forvaltningsplanene er å legge til rette for verdiskaping gjennom bærekraftig bruk av havområdenes ressurser og økosystemtjenester, og samtidig opprettholde økosystemenes struktur, virkemåte, produktivitet og naturmangfold. Forvaltningsplanene er derfor et verktøy for både å tilrettelegge for verdiskaping og matsikkerhet, og for å opprettholde miljøverdiene i havområdene.
Regjeringen la i april frem en ny melding til Stortinget om de helhetlige forvaltningsplanene for norske havområder (Meld. St. 21 (2023–2024). I forvaltningsplanene gjøres det helhetlige avveininger om bruk og bevaring basert på kunnskap om økologiske funksjoner, verdi og sårbarhet sammen med kunnskap om nåværende og fremtidig verdiskaping. Det ligger et omfattende kunnskapsgrunnlag til grunn for forvaltningsplanene. Det faglige grunnlaget er utarbeidet av Faglig forum og Overvåkingsgruppen, hvor alle berørte etater og rådgivende forskningsinstitusjoner deltar.
Forvaltningsplanene bidrar til overordnede rammer, herunder områdespesifikke rammer for petroleumsvirksomhet, samordning og prioriteringer i forvaltningen av havområdene. De bidrar til økt forutsigbarhet og styrket sameksistens mellom næringene som bruker havområdene og utnytter havområdenes ressurser. Det er gjeldende sektorregelverk som ligger til grunn for regulering av aktivitet i forvaltningsplanområdene. De respektive sektormyndighetene har også hovedansvaret for å følge opp tiltakene som besluttes i forvaltningsplanene, i samsvar med relevante lover med tilhørende forskrifter.
I arbeidet med forvaltningsplanene identifiseres særlig verdifulle og sårbare områder. Dette er områder som har vesentlig betydning for det biologiske mangfoldet og den biologiske produksjonen i havområdet, også utenfor områdene selv. Særlig verdifulle og sårbare områder gir ikke direkte virkninger i form av begrensninger for næringsvirksomhet, men signaliserer viktigheten av å vise særlig aktsomhet i disse områdene. Den faglige identifiseringen av særlig verdifulle og sårbare områder er således ikke et forvaltningstiltak, og områdene har ingen særskilt juridisk status eller annen form for direkte virkninger. For å beskytte miljøverdiene i slike områder kan det, med hjemmel i gjeldende sektorregelverk, stilles særlige krav til aktivitet som utøves.
Forvaltningsplanene oppdateres hvert fjerde år gjennom meldinger til Stortinget.
4.2 Forvaltning av areal til stasjonær næringsvirksomhet
Boks 4.2 Sektorlover som regulerer stasjonær næringsvirksomhet
Lov om akvakultur (akvakulturloven)
Loven skal fremme akvakulturnæringens lønnsomhet og konkurransekraft innenfor rammene av en bærekraftig utvikling og bidra til verdiskaping på kysten.
Lov om petroleumsvirksomhet (petroleumsloven)
Loven slår fast at petroleumsressursene skal forvaltes i et langsiktig perspektiv slik at de kommer hele det norske samfunn til gode. Herunder skal ressursforvaltningen gi landet inntekter og bidra til å sikre velferd, sysselsetting og et bedre miljø og å styrke norsk næringsliv og industriell utvikling samtidig som det tas nødvendige hensyn til distriktspolitiske interesser og annen virksomhet.
Lov om fornybar energiproduksjon til havs (havenergilova)
Loven legger til rette for utnyttelse av fornybare energiressurser til havs i samsvar med samfunnsmessige målsettinger, og for at energianlegg blir planlagt, bygget og disponert slik at hensynet til energiforsyning, miljø, sikkerhet, næringsvirksomhet og andre interesser blir ivaretatt.
Lov om mineralvirksomhet på havbunnen (havbunnsmineralloven)
Loven skal legge til rette for undersøkelse og utvinning av mineralforekomster på kontinentalsokkelen i samsvar med samfunnsmessige målsettinger, slik at hensynet til verdiskaping, miljø, sikkerhet ved virksomheten, øvrig næringsvirksomhet og andre interesser blir ivaretatt.
Forskrift om utnyttelse av undersjøiske reservoarer på kontinentalsokkelen til lagring av CO2 og om transport av CO2 på kontinentalsokkelen (lagringsforskriften)
Forskriften har som formål å bidra til bærekraftig energi- og industriproduksjon, ved å legge til rette for utnyttelse av undersjøiske reservoarer på kontinentalsokkelen til miljøsikker lagring av CO2 som et tiltak for å motvirke klimaendringer.
Tildeling av areal og rettigheter til ressursutnyttelse til havs skjer gjennom konsesjonsprosesser i hver enkelt sektor i medhold av sektorregelverket. Dette gjelder utvinning av petroleum, fornybar energiproduksjon, transport og lagring av CO2 på sokkelen, mineralvirksomhet på havbunnen og havbruk til havs. Prosessen med tildeling av tillatelser og konsesjoner for disse næringene følger i hovedsak de samme trinnene. Selv om det er mange likheter mellom sektorlovene, vil prosessene kunne variere både med hensyn til innhold og medvirkning.
Det er dermed det enkelte sektorregelverk som regulerer eventuell åpning og tildeling av områder for den aktuelle aktiviteten. Sektorregelverket stiller overordnende krav til strategiske konsekvensutredninger10 i forkant av åpning av et område. I tillegg til sektorspesifikke forhold, skal konsekvensutredningene kartlegge og sikre at miljømessige- og samfunnsmessige hensyn er vurdert før det treffes beslutning om ny virksomhet, samt redegjøre for forholdet til, og søke å hensynta andre næringer. Program for strategisk konsekvensutredning skal høres før det fastsettes. Det samme gjelder for resultatene av konsekvensutredningen. Den strategiske konsekvensutredningen vil ligge til grunn for eventuell avgrensning og tilpasning av de identifiserte områdene, før eventuell åpning og utlysning. Åpning av områder skjer gjennom vedtak i Stortinget eller Kongen i statsråd.
Foto: Ole Jørgen Bratland / Equinor
Det kreves tillatelse eller konsesjon fra myndighetene for konkret aktivitet for de aktuelle næringene. Etter åpning av områder for virksomhet, kan det tildeles tillatelser som gir rett til å undersøke ressurspotensialet innenfor området eller tillatelser som gir rett til å utnytte en ressurs eller drive en aktivitet. Tildelinger skjer som hovedregel etter konkurranse, enten initiert av ansvarlig departement eller på basis av søknad fra selskaper. Tillatelser til utvinning eller aktivitet vil gjelde vesentlig mindre områder enn de som gis under undersøkelses- eller letetillatelser. En tillatelse gir ingen ubetinget rett til å sette i gang utvinningsaktivitet; dette kan bare skje dersom det gjennom en prosjektspesifikk konsekvensutredning godtgjøres at aktiviteten kan gjennomføres på en forsvarlig og bærekraftig måte. Også her vil konsekvens for både miljøverdier og andre næringer være tema. Myndighetene skal godkjenne en plan for den aktuelle aktiviteten, og tillatelsen vil gjelde for et avgrenset område.
Boks 4.3 Lagring av CO2
Selskaper som har den nødvendige kompetansen og som har konkrete, industrielle planer, som medfører et lagringsbehov på kommersielt grunnlag, kan søke Energidepartementet om en tillatelse i henhold til lagringsforskriften tilpasset virksomhetens behov. Søknader etter lagringsforskriften behandles etter en åpen dør-politikk. Det vil si at aktører som ønsker en tillatelse, søker på det tidspunkt de selv mener det foreligger et tilstrekkelig godt grunnlag for å søke. Innkomne søknader blir fortløpende vurdert. Dersom en søknad gir et godt grunnlag for tildeling, vil det området staten vurderer som aktuelt lyses ut. Gjennom utlysningsprosessen sikres det at lagringsforskriftens krav om at tildeling skal skje på «objektive, publiserte og ikke-diskriminerende kriterier» blir oppfylt. Det gir også andre aktuelle selskap anledning til å søke på det utlyste området.
Tildeling av letetillatelser vil normalt gjøres med et arbeidsprogram med én forpliktende fase og påfølgende betingede faser med beslutningspunkter for videreføring eller tilbakelevering. Etterfølgende utbygging av lager vil inkludere boring av brønn for injeksjon av CO2 (evt. gjenbruk av letebrønn) og ulike løsninger for å bringe CO2 til reservoaret som kan inkludere rørledninger, skipsløsninger og landterminaler i Norge.
Boks 4.4 Havbruk til havs
Kongen i statsråd vedtok i november 2022 å konsekvensvurdere tre områder for havbruk til havs; «Norskerenna sør», «Frøyabanken nord» og «Trænabanken». Områdene var blitt identifisert gjennom et arbeid der Fiskeridirektoratet sammen med Havforskningsinstituttet hadde vurdert mulige områder. Andre sektormyndigheter og næringsinteresser ble involvert gjennom innspillsrunder og høringsprosesser. Fiskeridirektoratet sendte forslag til utredningsprogram for den strategiske konsekvensvurderingen på høring, før Nærings- og fiskeridepartementet fastsatte utredningsprogrammet og lyste ut oppdraget i februar 2024. Frist for arbeidet er satt til 15.oktober 2024.
Kilde: Fiskeridirektoratet
4.3 Forvaltning av areal til ikke-stasjonær næringsvirksomhet
Boks 4.5 Sektorlover som regulerer ikke-stasjonær næringsvirksomhet
Lov om viltlevende marine ressurser (havressurslova)
Loven skal sikre en bærekraftig og samfunnsøkonomisk lønnsom forvaltning av de viltlevende marine ressursene og det tilhørende genetiske materialet, samt medvirke til å sikre sysselsetting og bosetning i kystsamfunnene.
Lov om havner og farvann (havne- og farvannsloven)
Loven skal fremme sjøtransport som transportform og legge til rette for effektiv, sikker og miljøvennlig drift av havn og bruk av farvann, samtidig som det skal tas hensyn til et konkurransedyktig næringsliv. Loven skal ivareta nasjonale forsvars- og beredskapsinteresser.
Forvaltning av ikke-stasjonær næringsaktivitet, slik som fiskeri og skipstrafikk, skjer gjennom andre typer prosesser og regelverk.
Fiskeriene bygger på et system med tillatelser, men tillatelsene er knyttet til et gitt fiskeri og ikke til et bestemt areal. Reguleringen av fiskeflåten skjer blant annet gjennom hva og hvor mye man kan fiske, hvem som kan fiske, redskapsbruk, samt områdespesifikke virkemidler som opprettelse av beskyttede områder etter havressursloven. Noen hav- og kystområder er stengt for enkelte fiskeri, redskap eller fartøystørrelser. Innenfor disse rammene kan imidlertid den enkelte fisker selv velge hvor de vil fiske. Deler av den norske fiskeflåten opererer også i andre lands soner eller i internasjonalt farvann, og utenlandske fiskefartøy kan fiske i norsk farvann. Dette blir regulert gjennom internasjonale avtaler.
Skipstrafikken kan i utgangspunktet velge å seile der det er mest hensiktsmessig i havområdene utenfor sjøterritoriet, og i sjøterritoriet har skip flagget i andre stater rett til uskyldig gjennomfart. Kyststater kan av hensyn til sikkerhet og miljø regulere skipstrafikk, også i økonomisk sone. Norge har etablert seilingsleder i norsk økonomisk sone (også kalt rutetiltak, bestående av trafikkseparasjonssystemer og mellomliggende anbefalte leder), i tillegg til krav om sikkerhetssoner rundt anlegg11. Ved opprettelse av seilingsledene er det tatt hensyn til andre næringsinteresser i norsk økonomisk sone og internasjonale standarder for utforming av slike leder. Det er også samarbeidet med stater med tilstøtende sjøområder for å ivareta sjøsikkerheten og fremkommeligheten for skipstrafikken på en helhetlig måte, på tvers av statenes sjøområder.
Boks 4.6 Seilingsleder
Seilingsleder lokalisert utenfor territorialfarvannet må godkjennes i FNs Sjøfartsorganisasjon IMO, og Norge er forpliktet til å sikre at faste installasjoner ikke kommer i konflikt med de IMO-godkjente ledene. Det er i hovedsak fartøy over 5000 bruttotonn, atomdrevne fartøy eller fartøy med farlig eller forurensende last som bruker seilingsledene.
Seilingsledene er etablert for å flytte risikotrafikk ut fra kysten, også internasjonal transitt-trafikk. Dette gir myndighetene bedre tid til å respondere ved uønskede situasjoner. Større avstand fra kysten vil også bidra til å redusere konsekvensene av et eventuelt oljesøl om en ulykke skulle skje. Etablering av installasjoner i konflikt med trafikken som bruker seilingsledene vil kunne påvirke både sjøsikkerheten og klimaet negativt, gjennom blant annet flere kursendringer og økt utseilt distanse. Konsekvenser av eventuelle endringer av ledene må utredes av Kystverket, herunder dimensjonering av den nasjonale slepeberedskapen, og endringer må godkjennes av IMO. Dette forutsetter godt samarbeid og koordinering med andre stater, særlig med stater der en endring kan ha betydning for sjøsikkerhet eller fremkommelighet for trafikk som går til eller fra disse statenes sjøområder.
4.4 Forvaltning av areal til bevaring av marin natur
Boks 4.7 Lov om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven)
Lovens formål er at naturen med dens biologiske, landskapsmessige og geologiske mangfold og økologiske prosesser tas vare på ved bærekraftig bruk og vern, også slik at den gir grunnlag for menneskenes virksomhet, kultur, helse og trivsel, nå og i fremtiden, også som grunnlag for samisk kultur.
Bærekraftig havforvaltning innebærer å også sette av områder for bevaringsformål for å opprettholde natur og økosystemer. Marint vern omfatter både etablering av marine verneområder, og nasjonalparker og naturreservater med marint areal, hjemlet i naturmangfoldloven. Regjeringen sendte i mai 2024 på høring forslag til ny lov om vern av marin natur utenfor territorialfarvannet. Loven vil gi hjemmel til å opprette marine verneområder i norske havområder utenfor 12 nautiske mil. Etablering av verneområder gir en langsiktig bevaring som er rettet mot påvirkninger på tvers av sektorer.
Andre effektive arealbaserte bevaringstiltak er tiltak etter sektorlovgivningen som bidrar til bevaring av områder med viktig marin natur. Tiltakene skal være forvaltet slik at de gir positive og langvarige bevaringseffekter for naturmangfoldet i et område. Både vern og andre bevaringstiltak legger vekt på å ta vare på naturens funksjoner. Dette kan innebære restriksjoner på bruken av arealene som igjen kan få betydning for utøvelsen av næringer og aktiviteter.
Foto: Mareano / Havforskningsinstituttet
4.5 Forvaltning av areal til skyte- og øvingsfelt i sjø
Boks 4.8 Lov om nasjonal sikkerhet (sikkerhetsloven)
Loven skal bidra til å trygge Norges suverenitet, territorielle integritet og demokratiske styreform og andre nasjonale sikkerhetsinteresser.
Forsvaret har anvendt skyte- og øvingsfelt i sjø i mange år. Aktiviteten er per i dag regulert gjennom særskilte skytefeltinstrukser for de enkelte feltene, uten at dette hittil har vært nærmere regulert i egen lov eller forskrift. Høsten 2021 sendte forrige regjering forslag om forskrift om Forsvarets skyte- og øvingsfelt i sjø på alminnelig høring. Etter høringen har den sittende regjeringen besluttet at skyte- og øvingsfelt innenfor en nautisk mil fortsatt skal reguleres etter plan- og bygningsloven. Skyte- og øvingsfelt utenfor en nautisk mil skal reguleres ved å etablere militære forbudsområder i en sentral forskrift fastsatt med hjemmel i sikkerhetsloven § 7-5.
Forsvaret vil kunne forby ferdsel under øvelser og forby etablering av faste eller midlertidige installasjoner på skyte- og øvingsfeltene. I arbeidet med forskriften legges det likevel til grunn at blant annet innretninger i henhold til godkjenning eller tillatelse etter petroleumsloven § 4-2 og § 4-3 eller forskrift om lagring og transport av CO2 på sokkelen § 4-5 og § 6-1 eller havenergiloven §3-1 og §3-2, skal være unntatt fra forbudet. Forskriften er fortsatt under utarbeidelse i departementet, og skyte- og øvingsfeltene er derfor ikke endelig fastsatt.
Forsvarsaktivitet innenfor forbudsområdene skal kommuniseres til berørte parter så tidlig som mulig. Ferdselsbegrensningene gjelder kun når feltene brukes og adgangen til å nekte etablering av faste installasjoner skal ikke benyttes mer enn nødvendig.
For alle skytefelt skal Forsvaret gis en plikt til å utarbeide skytefeltinstrukser som gir føringer for Forsvarets aktivitet og angir hvordan hensynet til berørte interesser skal ivaretas.
4.6 Sameksistens i dagens sektorregelverk
Det er myndighetenes oppgave å identifisere, åpne og tildele areal til ulike aktiviteter på en måte som tar hensyn til mulige interessekonflikter og bidrar til sameksistens. I hver av sektorlovene er det formålsbestemmelser som skal sikre at ressursutnyttelsen bidrar til størst mulig nytte for samfunnet. I formålsbestemmelsene inngår også at næringsaktiviteten skal ivareta andre interesser, herunder til andre virksomheter og miljøhensyn. I de prosessene som etableres for identifisering av areal og ved tildeling av konsesjon skal også andre interesser og miljøet ivaretas.
Ved tildeling av areal kan det settes vilkår som legger til rette for sameksistens. For enkelte sektorer er det også konkrete tiltak for å fremme sameksistens, som gode rutiner for informasjonsutveksling. Hvis det forekommer kryssende interesser, blir saken løftet til rette beslutningsnivå.
Foto: Lindesnes fyrmuseum