1 Utfordringer og rammebetingelser

Fattigdommen er et absolutt onde . . . i India og andre steder.

Ved inngangen til annen halvdel av 1990-årene og på terskelen av årtusen-skiftet, står norsk politikk overfor den delen av verden som en tidligere har omtalt som utviklingslandene, foran et sett av gamle og nye utfordringer. Verden er i endring, det stilles spørsmål om de virkemidler som har vært brukt har gitt de forventede resultater, og det oppstår nye utfordringer som vi må ta stilling til. I dette kapitlet skal vi forsøke å identifisere hvilke faktorer som denne Kommisjonen mener er, eller er i ferd med å bli, så viktige at de legger sentrale premisser også for Norges politikk overfor landene i sør .

Som det vil gå fram senere i dette kapitlet, er Kommisjonen av den oppfatning at betegnelsene utviklingsland og den tredje verden ikke har samme relevans som tidligere, og vi foreslår at en heretter benytter begrepene lavvelferdsland om de aller fattigste landene, og mellomgruppeland om de øvrige. Denne mellomgruppen vil også omfatte en del av de nye landene i den tidligere Sovjetunionen. I en rekke sammenhenger vil vi selvsagt ha behov for en ytterligere differensiering. Vi kommer også til å benytte fellesbetegnelsen landene i sør .

Vi skal også i det følgende forlate den tunge betegnelsen nord-sør/bistandspolitikk , og benytte fellesbetegnelsen sør-politikk på hele det sett av virkemidler som Norge kan benytte for å fremme og påvirke forbindelsene med de fattigste og mellomrike landene i verden, og som stort sett befinner seg i sør . Norsk sør-politikk vil dermed omfatte både bistand, handel, kultur, miljø og sikkerhet, såvel som deltakelse i internasjonale organisasjoner som angår relasjonene til disse landene.

1.1 De store utfordringene: Fattigdommen og det globale miljøet

1.1.1 Fattigdommen er hele det internasjonale samfunns ansvar

De store endringene i verden, og de nye utfordringene som verden nå står overfor i forholdet nord/sør, må ikke få skygge for den akutte nød, den umenneskelige fornedrelse og de lidelser som fortsatt rammer en alt for stor del av verdens befolkning, som lever i ekstrem fattigdom. De fleste internasjonale oversikter viser at det fremdeles er mer enn 1 milliard mennesker i verden som befinner seg i absolutt fattigdom, hvilket vil si at de ikke har et inntektsgrunnlag eller andre ressurser som er tilstrekkelig til å dekke det fysiske behovet for mat, beskyttelse (klær, bolig) og andre basisbehov. Dette er mennesker som stort sett lever på marginalene i sine samfunn, som lett er utsatt for sykdom og ulykker, og som har høy dødelighet og kort levealder. Disse representerer en enorm humanitær utfordring for hele det internasjonale samfunnet.

Men samtidig er det viktig å fremheve at et økende antall mennesker rundt i verden har kommet seg ut av den absolutte fattigdommen, spesielt i de fleste land i Asia. Gjennomsnittlig inntektsnivå er doblet i lavvelferdsland, og tredoblet i mellomgruppelandene mellom 1960 og 1990. Stadig flere mennesker har fått tilgang til bedre helse, utdanning, bolig, kommunikasjon, m.v. slik at spedbarnsdødeligheten er sunket, forventet levealder økt, og analfabetismen er sunket. Dermed øker andelen av ikke-fattige i verden raskere enn de fattigste. Det er en gledelig utvikling at et flertall av verdens befolkning befinner seg over fattigdomsgrensen, og at i svært mange land opplever det brede lag av befolkningen forbedringer.

På tross av disse positive trekk er det den ekstreme fattigdommen som fortsatt rammer nærmere en fjerdedel av verdens befolkning, som må stå i hovedfokus for den fremtidige norske sør-politikken. At gapet mellom velferdsutviklingen for de 5-10 prosent av verdens befolkning som ligger øverst på inntektsstigen og de som ligger aller nederst er økende, representerer en situasjon som ikke kan aksepteres. Det må derfor legges større vekt på å forstå og forholde seg til de prosesser som skaper og opprettholder fattigdom, marginalisering og maktesløshet. Arbeidsløshet og manglende tilgang på jord står sentralt i dette fattigdomsbildet. Kvinners overrepresentasjon blant de arbeidsløse og fattigste forsterker konsekvensene av fattigdommen ettersom kvinner ofte er ansvarlig for familiens velferd og underhold.

Antallet mennesker som kommer i akutt nød, som må flykte fra sin faste boplass, eller som rammes av hungersnød, sult og epidemier, har økt betydelig i de siste årene. FNs Høykommissær for flyktninger (UNHCR) har registrert en tredobling i antall flyktninger fra 6 millioner i 1979 til vel 18 millioner i 1992, og i tillegg kommer anslagsvis 24 millioner på flukt i sine egne land. Det er en stor fare for at dette antallet vil øke ytterligere dersom de mange eksisterende og latente konflikter av politisk, etnisk, nasjonalistisk eller religiøs karakter; som delvis faller sammen med konflikter om ressurser som jord, beiteland, vann eller mineraler, blir ennå mer omfattende. Slike konflikter rammer ikke bare de fattigste, men mennesker som allerede lever i marginale områder eller som har en svak ressursbase, er ekstra sårbare når konflikter eller natur- og miljøkatastrofer rammer dem. Økningen i omfanget av absolutt fattigdom fører nettopp til at presset på marginale ressurser øker, og faren for å havne i ekstrem og akutt nød øker tilsvarende.

Det er mye som tyder på at den absolutte fattigdommen er et problem som blir marginalisert i internasjonal politikk, ettersom verden blir engasjert i andre mer akutte eller mer nærliggende problemer. Det vil derfor kreve en kraftanstrengelse for å konsentrere et internasjonalt engasjement for å bekjempe fattigdommen der den forsatt er mest utbredt: i Afrika, Sør-Asia og deler av Øst-Asia, samtidig som fattigdommen øker i nye områder, som i de nye republikkene i Kaukasus og Sentral-Asia.

1.1.2 Miljøkonsekvensene av utvikling både i nord og sør angår oss alle

Brundtland-kommisjonens rapport (1987) påpekte den sammenhengen det kan være mellom fattigdom og økt press på marginale ressurser, spesielt jordsmonn, beiteland og skog. De fleste miljøbelastninger øker imidlertid med økende produksjon, inntekt og forbruk , og blant annet derfor representerer den hurtig voksende middelklassen spesielt i mellomgruppelandene en langt større utfordring for en langsiktig bærekraftig utvikling, enn de fattigste landene. Mellomgruppelandene har foreløpig ikke like høyt forbruksnivå av ressurser som vi i høyinntektslandene, men både industri, transportsystemer og øvrig produksjonsliv er ofte preget av svake miljøstandarder, ineffektiv utnyttelse av ressurser og høyt forurensningsnivå. Hurtig urbanisering medfører ekstra press på ressurser som rent vann, ren luft, og skaper store utslipps- og avfallsproblemer.

Når menneskers bruk går over til misbruk av disse ressursene, enten det handler om ren luft eller rent vann, om jordsmonn, mineraler eller biologisk mangfold, undergraver vi vår egen eksistens, og fremtidige generasjoners muligheter. Selv om det er langt fram til noen allmenn enighet om hvilke konklusjoner en kan trekke for en endret og ny politikk, er det klart at bevisstheten om betydningen av å etterstrebe en bærekraftig utvikling vil komme til å måtte prege rammeverket for all norsk politikk, og herunder norsk sør-politikk i årene som kommer.

En stadig sterkere miljøbevisshet vil innebære at velferdsutviklingen framover vil måtte skje med lavere miljøkostnader gjennom en sterkere prioritering av ressurseffektivitet, og med mindre miljøbelastning. Den største utfordringen ligger her i vårt eget land og i den øvrige industrialiserte verden som både er de største forbrukere av verdens ressurser og de største forurenserne, og dermed hovedkilden til de globale miljøproblemene.

Miljøkonsekvensene av utviklingen i landene i sør kommer til å angå også oss her i Norge i langt sterkere grad i fremtiden; bl.a. ved konsekvensene på de globale miljøet som luft, vann, ozonlag, og klimaendringer; men også gjennom større konkurranse om knappe ressurser, og som aktive deltakere i alle internasjonale miljødebatter og -avtaler. Dette kan på lang sikt få langtrekkende følger for sammensetning og fordeling av internasjonal produksjon og for internasjonal handel, men det kommer også til å stille oss alle overfor store og uante utfordringer i utforming av nye samfunnsmodeller som er virkelig bærekraftige. En eventuell utforming av slike alternative samfunnsmodeller ligger imidlertid utenfor denne Kommisjonens mandat.

Miljøproblemer kan også lett slå ut i miljøkonflikter, og dermed undergrave andre anstrengelser for å skape utvikling og redusere fattigdommen. I mer alvorlige tilfeller kan det føre til væpnet konflikt, akutt nød, og flyktningestrømmer. Dette ser vi allerede i strid om jord og beiteland; i kamp om kontroll over energiressurser og verdifulle mineraler; og i en tiltakende kamp om vannressurser i mange land. Naturkatastrofer som tørke, flom og sykloner, eller mer langsomme forverringer som skyldes stigende vannstand i havet, sur nedbør, fallende grunnvannstand, eller redusert motstandskraft hos planter kan alle bidra til å skape eller forverre fattigdom hos de som rammes av dette. Tiltak for å forebygge miljøkonflikter og bedre miljø- og ressursforvaltning på disse felt vil derfor både kunne bedre grunnlaget for fred, og redusere omfanget av fattigdom.

1.2 Andre sentrale utviklingstrender

1.2.1 En mer usikker verden

De senere årene har dessverre ikke lagt noe grunnlag for å tro at slutten på den kalde krigen skulle føre til en mer fredelig utvikling blant landene i sør, ved at stormaktene ikke lenger ville støtte motstridende parter i lokale konflikter. Snarere tvert om, har oppløsningen av Warszawa-pakten og av Sovjetunionen tatt lokket av en rekke latente konflikter. Mens noen konflikter har blitt redusert takket være slutten på den kalde krigen (som f.eks. Etiopia, Mosambik, Sør-Afrika), har andre konflikter fortsatt med uforminsket styrke (som f.eks. Somalia, Angola, Sudan) eller blusset opp til nye og umenneskelige dimensjoner (som f.eks. Bosnia, Kaukasus-regionen, Rwanda). Det er grunn til å frykte at en rekke potensielle konflikter av etnisk, sosial, nasjonal, eller religiøs karakter, eventuelt i kombinasjon med konflikter over ressurser, makt og innflytelse, kan føre til nye væpnede stridigheter mange steder i verden. Mange fattige land med regimer som mangler legitimitet, er spesielt utsatte. Det samme kan være tilfelle der større eller mindre deler av befolkningen er spesielt undertrykt. Men som vi har sett i mange tilfeller, kan det også nettopp være når en sterk undertrykking reduseres, at konflikter blusser opp til overflaten.

Vi kan ikke isolere oss fra slike konflikter. De skildres foran øynene våre gjennom massemedia. Det internasjonale samfunnet har stadig oftere grepet inn med sanksjonstiltak av ulike slag, med fredsskapende eller fredsbevarende operasjoner, og med mekling, eventuelt valg og forsoningstiltak. Norge har allerede deltatt i mange av leddene i en rekke slike operasjoner. Dersom konfliktene ikke dempes, får vi flere nødhjelpsappeller, økende sultkatastrofer og nye flyktningestrømmer. Det er derfor nødvendig å se på fredsoperasjoner, fredsbyggende arbeid, og andre tiltak for å redusere og forebygge væpnede konflikter som en integrert del av Norges sør-politikk.

1.2.2 En stadig raskere globalisering

Også andre sider ved utviklingen internasjonalt preges av betydelig usikkerhet. Et sentralt trekk i bildet er en stadig raskere globalisering . Det dreier seg om handel og kapitalstrømmer, men også om ideer og kunnskapstrømmer, virkelighetsbilder, livsstil og kultur. Teknologi og kommunikasjon er sentrale faktorer. Globaliseringsprosessen drives ikke minst av de omfattende flernasjonale selskapene med sine verdensomspennende produksjons-, distribusjons- og markedsføringsapparater. Den økende internasjonale kommunikasjon innen elektronikk, telekommunikasjon og mediakanaler når etter hvert ikke bare så godt som alle land i verden, men trenger også inn i snart samtlige landsbyer og husstander i de mest isolerte områder.

Integrasjonen av globale markeder for valuta, finans og teknologi såvel som flernasjonale selskapers dominans i slike markeder har en rekke konsekvenser for verdensøkonomien og for landene i sør. Beslutninger om produksjon, handel og investeringer (og dermed også om forbruk) fattes i økende grad av selskaper som opererer på tvers av landegrensene. En slik utvikling innebærer bl.a. at begivenheter og prosesser innen ett land har en tendens til å virke både hurtigere og mer omfattende inn på utviklingen i andre land enn noen gang tidligere. Det er ikke lenger mulig for enkeltland å isolere sine økonomier og samfunn fra prosesser, handlinger og beslutninger i en bredere global sammenheng.

Moderne bedrifter opererer også på helt andre måter enn de gjorde for 10-15 år siden. Dette skyldes ikke bare liberaliseringen av kapital- og finansmarkeder, men også en rivende teknologisk utvikling . Teknologiske framskritt innen transport og kommunikasjoner endrer mulighetene for markedsføring av varer og tjenester og øker bedriftenes fleksibilitet i forhold til tilbud og etterspørsel. Teknologiske endringer påvirker også balansen mellom ulike land når det gjelder deres komparative fortrinn. De endrer strukturen på ferdigvarer fra utviklede land i retning av varer som medfører større kunnskapsinvestering .

Bølgen av ny teknologi har viktige konsekvenser for landene i sør. Betydningen av deres tradisjonelle fortrinn i verdensøkonomien (tilgjengeligheten av billig arbeidskraft og naturressurser) har blitt redusert. Teknologisk utvikling bestemmer i dag for en stor del mulighetene for økonomisk vekst. Samtidig som den også i økende grad overflødiggjør tradisjonelle jobber og erstatter dem med helt nye produksjonssystemer. Dette er endringer som i dag går med stor fart og som bl.a. innebærer at økonomisk vekst ikke nødvendigvis produserer en tilsvarende økt sysselsetting, noe vi har vært vant til å regne med tidligere. Noen land vil selvsagt være bedre rustet til å håndtere slike omstillinger enn andre, og da kanskje særlig land som har maktet å investere i godt fungerende utdanningssystemer. I den globaliseringsprosessen som nå foregår, blir likevel en del land og grupper innenfor land i økende grad marginalisert. En risiko ved globaliseringen er at den kan resultere i homogenisering og nedbryting av et globalt mangfold vi ser som en av bærebjelkene i utvikling for bedre livskvalitet.

Selv om globaliseringsprosessene er viktige, preges også verden av sterke motstrømninger i retning av økende opptatthet av lokale problemer og kulturell identitet. Den preges også av sterke lokale og regionale konflikter. Mange av dem vil ha sine røtter i den samfunnsstruktur som har preget svært mange land i sør: grensekonflikter som har ulmet lenge i kjølvannet av de gamle kolonimakters politikk; konflikter om adgang til sentrale naturressurser (særlig vann); etniske konflikter av ulik type, både de som foregår i områder der store etniske grupper (f.eks. kurderne) ikke har noen egen stat, men bor innenfor flere statsgrenser, og de som springer ut av sterke konflikter i flerkulturelle stater (Sri Lanka). Vi ser i dag både en internasjonalisering av etniske konflikter, såvel som en etnifisering av nasjonale forhold som legger en etnisk, kulturell dimensjon på allerede eksisterende geografiske, ressursbaserte og økonomiske konflikter.

Parallelt med denne utviklingen ser vi også tendenser til en sterkere regionalisering. Det er ikke lett å forutse hvilke tendenser som vil bli dominerende i de kommende år, og dette vil ventelig også kunne variere mellom ulike regioner. Likevel tør vi anta at det kommer til å skje en samtidig utvikling av både regionale og globale mønstre. Ikke minst er disse tendensene synlige på det økonomiske området. Vi er for tiden inne i en periode med sterk internasjonalisering av handelsregimer (som uttrykt ved den nylig fullførte GATT-runden), og en generell liberalisering av økonomisk politikk i nærmest samtlige land i verden.

Markedsliberalismen har vært og er fortsatt den dominerende ledetråd for økonomiske reformer og internasjonalt samarbeid. Men samtidig er de aller fleste av den oppfatning at et fritt marked må underlegges et regelverk og gis en samfunnsmessig styring og kontroll. Dette er omtrent umulig på globalt nivå fordi de politiske styringsorganene her ikke har fått tilstrekkelig myndighet. Dette trekker derfor i retning av større regional samordning. I den skarpe internasjonale konkurransen synes det også som om tettere regionalt samarbeid kan styrke enkeltland i sør. Regionale organisasjoner vokser derfor fram, og kan komme til å bli stadig mer toneangivende. Også landene i sør vil i større grad inngå i regionale organisasjoner og handelssystemer, og Norges økonomiske sør-politikk må ta utgangspunkt i dette.

Både de felles miljøutfordringene, globaliseringen og regionaliseringen understreker nå med ny tyngde og begrunnelse behovet for bedre overnasjonale og mellomstatlige styrings- og forhandlingsmekanismer, og dette spørsmålet setter i stigende grad sitt preg på diskusjonen både i FN-systemet og i andre fora der de ulike interessegruppene møtes.

1.2.3 Økende sosiale spenninger

Parallelt med økende internasjonalisering og integrasjon på en rekke områder, er det også en stigende tendens i retning av desintegrasjon på andre. En rekke land over hele verden opplever økende sosial oppløsning og uro, samt en svekket vilje til å løse konflikter på en konstruktiv måte. Dette har både politiske og økonomiske årsaker, men skyldes ikke minst at den identitetsskapende og sosialiserende rolle som samfunnene har hatt, i dag er sterkt svekket. En utvikling preget av rask teknologisk endring og en gryende global økonomi med liberalt demokrati, åpent marked og en individualisert forbrukerkultur som dominerende trekk, støter i mange land mot tradisjonelle strukturer og verdier, og underminerer lokalsamfunnets etablerte mekanismer for kollektivt ansvar og solidaritet. På samme måte kan globaliseringen oppleves å true økende nasjonal bevissthet, kulturell identitet og opptatthet av lokale problemer.

Det er svært ofte samfunn som opplever økonomisk krise og raske sosiale endringer eller er preget av stor sosial ulikhet, og der ulikheten systematisk følger etniske skillelinjer, som synes mest utsatt. Økt religiøs polarisering har fulgt i kjølvannet av moderniseringsprosessen i mange land, med økende religiøs fundamentalisme på den ene siden og det sekulariserte moderne samfunn på den andre. I alle deler av verdenssamfunnet kan det spores tendenser til økende oppløsning av ulike former for fellesskap; fra familie og sosiale grupper til nasjoner. Den sterkt økende hiv/aids-epidemien forsterker ytterligere tendensene til fattigdom, oppløsning av sosiale strukturer, og utarming av lokale ressurser. Det økende fattigdomsgapet der mennesker lever i ekstrem fattigdom er en medvirkende faktor til den sosiale uro som synes å gripe om seg.

Et bekymringsfullt symptom på negative trekk ved den økende globaliseringen er den internasjonale kriminaliteten. Narkotika dyrkes og produseres blant annet av fattige bønder i Sør-Amerika, Sentral-Asia og Sørøst-Asia, og omsettes internasjonalt til de viktigste markedene i USA og Vest-Europa. For enkelte land og områder er narkotika en viktig valutainntekt. Internasjonal ulovlig våpenhandel går ofte den motsatte veien, til både kriminelle grupper, myndigheter og opprørere. Til tross for etablering av internasjonale kontrolltiltak, vil deler av det internasjonale finansvesen muliggjøre økonomisk kriminalitet og hvitvasking av penger. I tillegg kommer de mer tradisjonelle formene for ulovlig handel (smugling) og bestikkelser. Spesielt i land der sentrale myndigheter har mistet sin legitimitet kan organisert kriminalitet vokse seg sterk og også i mange av landene i sør har det utviklet seg en velorganisert kriminalitet. Det er derfor en fare for at internasjonal kriminalitet i større grad kan komme til å påvirke og prege nord/sør-relasjonene i enkelte sammenhenger.

Å bekjempe de sosiale oppløsningstendenser og bidra til økt sosial integrasjon på ulike nivåer er derfor av avgjørende internasjonal betydning. Arbeid for økt sosial integrasjon på ulike nivåer må omfatte både rettigheter og plikter, og innebære respekt for mangfold og forskjeller. Uten en slik respekt, kan sosial integrasjon like mye føre til ufrihet og konformitetspress som til frigjøring. Ikke minst har utviklingen i Sør-Afrika demonstrert at konflikter og interessekamp ikke alltid kan harmoniseres, men har en legitim og nødvendig plass for å skape grunnlag for en annerledes utvikling. Det sentrale i en slik utvikling er at mennesker får oppleve at de har både tilhørighet og tilgang til makt og innflytelse over egen hverdag og livsvilkår. Institusjoner som slik skal binde mennesker sammen i sosialt forpliktende forhold må skapes på grunnlag av respekt for ulike kulturelle identiteter, samling om felles verdier og erkjent felles ansvar.

1.2.4 Uforutsigbar politisk utvikling

De senere år har verden sett overraskende politiske løsninger på svært fastlåste situasjoner i enkeltland og regioner. Mange land gjennomgår dramatiske politiske overgangsfaser med store økonomiske og sosiale konsekvenser. Ikke minst er bildet preget av at demokratiske styreformer er på frammarsj, og at de internasjonale menneskerettighetene stadig får større gjennomslag som felles verdigods.

I de fleste samfunn skjer det nå et sterkt internt press for større åpenhet, medbestemmelse og demokrati, og samtidig et internasjonalt press i samme retning. Men mange av de nye demokratiene er skjøre og mangler en stabil basis i tradisjoner og tenkemåte, demokratiske institusjoner, og en tilstrekkelig legitimitet i befolkningen. Det har også vist seg svært komplisert å gjennomføre demokratiske reformer under vanskelige økonomiske forhold, der mange sosiale goder samtidig settes under press, eller situasjonen på andre måter forverres for viktige sosiale grupper. Selv med betydelig internasjonal støtte, vil disse nye demokratiene forventes å være ustabile i lang tid framover, og vil kreve stor oppmerksomhet i norsk sør-politikk.

Også en rekke andre krefter bidrar til å gjøre de nye demokratiske strømningene ustabile. Fundamentalistiske bevegelser som er aktive i mange land og som ofte har et religiøst fundament i islam, hinduismen eller kristne sekter, er blant de som utfordrer både moderne demokrati, moderne markedsøkonomi (spesielt utenlandske bedrifter), og til dels selve modernismen .

Andre er også skeptiske til den vestlige formen for demokrati, eller til sider ved vestlig modernisering, og søker etter nye utviklingsveier basert på etablerte tradisjoner og kulturtrekk. Slik kan en tolke bl.a. mange trekk ved kinesisk og øst-asiatisk samfunnsmodell, enten den er knyttet til konfucianismen eller kommunismen eller kombinasjoner av disse. Andre reaksjoner kan tenkes i land og regioner der nåværende samfunnsmodeller kommer i krise. Ikke minst i store deler av Afrika er både statsapparatet og nasjonalstaten i store vanskeligheter. Vi må derfor fortsatt være forberedt på stor usikkerhet omkring den politiske utvikling i de ulike deler av verden i tiden framover.

1.2.5 De nye folkevandringene

Internasjonale nord/sør-relasjoner handler også i økende grad om mennesker på vandring og mennesker på flukt. I alle verdensdeler er det et økende antall mennesker som krysser grenser på vandring fra nød, undertrykkelse, krig, eller fra arbeidsløshet og små framtidsmuligheter, til tryggere og mer fredelige tilstander, eller på søk etter bedre arbeids- og framtidsmuligheter. Befolkningspress, ressursmangel og skjev utvikling skaper grunnlag for utvandring, mens økonomiske vekstsentra virker tiltrekkende enten de er i storbyene i eget land, i naboland, eller i fjernere områder som Midt-Østen, Sørøst-Asia, Nord-Amerika eller Vest-Europa. Mange land driver en aktiv rekruttering av fremmedarbeidere for å fylle nødvendige samfunnsfunksjoner. Men selv land med streng innvandringskontroll klarer ikke å stanse strømmen av lovlig og ulovlig innvandring. Samtidig øker som før nevnt omfanget av reelle flyktninger med krav på internasjonalt vern og beskyttelse.

Det er få sikre tall på omfanget av internasjonal migrasjon, men det regnes ofte med at minst 100 millioner mennesker bor i et annet land enn der de er født, selv om det reelle tallet kan være det dobbelte. Det er innpå 10 millioner fremmedarbeidere i Golf-området, og betydelige arbeidsvandringer både i Sørøst-Asia, Vest-Afrika og det Sørlige Afrika. USA tar hvert år imot ca. 800.000 lovlige innvandrere, i tillegg til anslagsvis 200.000 ulovlige. Vest-Europa har en større egen befolkning enn USA og mottar i overkant av en million migranter årlig, og sannsynligvis færre på ulovlig vis enn USA. Både i USA og Vest- Europa (og i Norge) utgjør innvandringen nå årlig rundt 3 promille av den faste befolkningen.

Internasjonal migrasjon kan representere fordeler og goder for alle parter; både for samfunnet som migrantene kommer fra, for samfunnet vedkommende kommer til, og for migrantene selv. I noen lavvelferdsland representerer inntekter fra migrantarbeidere og emigranter den viktigste kilden for utenlandsk valuta. På kort sikt er imidlertid utvandring av utdannet arbeidskraft fra lavvelferdsland (brain drain) et tap for senderlandet, og til dels et internasjonalt problem fordi det hemmer utviklingen og reduserer effekten av internasjonal bistand. I stort omfang og ukontrollerte former kan folkevandringer skape betydelige problemer og konflikter.

Det er gode grunner til å anta at omfanget av internasjonal migrasjon vil øke ytterligere i årene som kommer, og at dette vil skyldes både regulær arbeidsvandring og emigrasjon, men også ulovlig innvandring, og tilfeller av større menneskegrupper på flukt fra nød. Det vil ventelig ikke være så store grupper som vil søke til Norge, men andre høyinntektsland i Europa og Nord-Amerika vil i stadig større grad oppleve dette som et press. De grupper som søker seg til Europa vil nok også i fremtiden stort sett komme fra land og områder i vår geografiske nærhet som Midt-Østen, Nord-Afrika og Øst-Europa. Samtidig vil det fortsatt være ennå større folkegrupper på vandring og på flukt i andre verdensdeler, uten ønske eller muligheter til å komme til Europa.

Kommisjonen er overbevist om at internasjonale folkevandringer vil spille en stadig større rolle i nord/sør-relasjonene i årene som kommer , og at dette vil få betydning også for internasjonal bistandspolitikk, såvel som for handels- og investeringspolitikken. Det er derfor nødvendig at norsk sør-politikk er forberedt på og tar hensyn til dette. Det er spesielt viktig at norsk politikk på dette feltet unngår å styrke fremmedfrykt og rasistiske holdninger.

1.3 En tredelt verden

Verden er i endring. Sovjet-kommunismens fall, oppløsningen av Øst-blokken og av selve Sovjetunionen har ført til at disse landene ikke lenger opererer som en samlet maktblokk. Samtidig har dette tydeliggjort det store forfallet i økonomi og velferdsnivå, og avdekket store forskjeller og sterke spenninger innen denne maktblokken. Vi har fått å gjøre med en serie land som stort sett alle er i økonomisk og politisk krise; men som viser store variasjoner fra de relativt sett velstående baltiske land i nordvest og i Sentral-Europa; de slaviske kjernestatene (Russland, Hvite-Russland, Ukraina); til Balkan-statene som rives av krigen i eks-Jugoslavia; småstatene i Kaukasus-regionen; og den nye regionen Sentral-Asia med til dels utbredt fattigdom.

En like viktig endringsprosess er i ferd med å slå gjennom blant de land som til nå har blitt omtalt som den tredje verden, eller utviklingslandene . Om disse også tidligere har vært en heterogen gruppe, er dette nå blitt ennå tydeligere. Den økonomiske avstanden mellom de aller fattigste landene som Etiopia, Mosambik, Bhutan, Guinea-Bissau eller Afghanistan, og de ny-industrialiserte landene i Øst- og Sørøst-Asia, de oljerike i Midt-Østen og de mellomrike i Latin-Amerika, gjør det nå meningsløst å snakke om en felles gruppe av utviklingsland . Land som Israel, Saudi-Arabia og Kuwait; Uruguay, Chile og Costa Rica; Sør-Korea og Malaysia, har alle utviklingsindikatorer som kan sammenliknes med Øst- og Sør-Europa.

Sammenbruddet og oppløsningen av den annen verden har ført til at også begrepet den tredje verden må få et nytt innhold, om det ikke skal bli meningsløst. Begrepet den tredje verden har stort sett falt sammen med begrepet utviklingsland som heller ikke har vært særlig dekkende, men som nå i lys av den senere tids brede variasjon i utvikling blant denne gruppen av land, er stadig mindre meningsbærende.

Når det gamle bildet av en tre-delt verden (Nord/Øst/Sør) faller bort, er det viktig at det nye bildet som skapes er relevant for å kunne forstå og forholde seg til de nye realiteter i verden. Det finnes gode grunner for ulike verdensbilder, etter hvilke sider ved verden en ønsker å fokusere på. Ut fra en global helhet, spesielt i forhold til jordas begrensede ressursgrunnlag finnes det bare én verden. Alle mennesker har samme verdi, uansett hvor de befinner seg i verden. Kommunikasjon og internasjonalisering har gjort verden til én. I den motsatte ytterlighet er alle samfunn unike, med sine kulturelle og samfunnsmessige særtrekk. Samtidig som begge disse synsvinkler er relevante, er vi samtidig nødt til å generalisere for å organisere vårt verdensbilde.

Det er kanskje to perspektiver som nå kan komme til å dominere vår verdensforståelse: Det ene hevder at vi går mot en ny tredelt verden, som kommer til å domineres av - og splittes mellom - de tre økonomiske stormaktene USA, EU/Europa, og Japan, hver med sin gruppe av allierte og avhengige land. Innen dette synet gis det muligens rom for at nye økonomiske stormakter også kan få sin plass, som det oljerike Midt-Østen, evt. et nytt Russland, et mer selvstendig Kina, osv. De tre (eller flere) store vil stadig konkurrere og rivalisere om innflytelse, makt, osv.

Det andre hovedperspektiv tar utgangspunkt i geografisk/kulturelle regioner, og betrakter verden som delt mellom den vestlige/vest-europeiske, den slavisk/ortodokse, den muslimske, den afrikanske, den hinduistiske og den buddhistisk/konfucianske, og med mange minoriteter og konflikter knyttet til disse identitetene.

Denne Kommisjonen skal imidlertid ha sitt hovedperspektiv på utviklingsprosesser, menneskelig velferd, og tiltak som kan redusere fattigdommen i verden. Det er derfor mest relevant å gruppere land og regioner etter økonomisk og sosialt utviklingsnivå. Både FNs Utviklingsprogram (UNDP) og Verdensbanken har i sine årlige studier og statistiske oversikter foretatt en tredeling av verdens land, etter noen enkle utviklingsindikatorer. Verdensbanken benytter i sin World Development Report brutto nasjonalprodukt per innbygger (bnp/innb) som utviklingsindikatorer, og grupperer landene som lavinntektsland, mellominntektsland og høyinntektsland. UNDPs Human Development Report introduserte i 1990 en ny utviklingsindikator Human development index - HDI, som bygger på en kombinasjon av økonomisk velferd, utdanningsnivå og helse. (Se tekstboks.)

UNDP-rapporten la i sin tid stor vekt på at HDI-indeksen var meget forskjellig fra den tradisjonelle bnp/innb-indeksen, og at mange land som hadde et lavt bnp/innb likevel skårer høyt på velferdsindeksen, eller omvendt at land med høy bnp/innb har lavt velferdsnivå. I realiteten er det stort samsvar mellom de to indikatorene, og dermed mellom de grupperinger Verdensbanken og UNDP-rapporten opererer med, dersom en sammenlikner Verdensbankens høyinntekt- og øvre mellominntektsland med UNDPs høyvelferdsland, osv.

Det er også relativt godt samsvar mellom UNDPs lavvelferdsland og gruppen av Minst Utviklede Land (MUL) som FN har utarbeidet. Problemet med MUL-listen har imidlertid vært at mens en rekke land er blitt inkludert på denne etter at den ble først opprettet i 1975, har det til nylig ikke vært mulig å ta ut land som senere har opplevd en positiv utvikling. Det er først nå besluttet at Botswana skal tas ut av MUL-listen fra 1995. MUL-listen omfatter heller ikke de store landene i Sør-Asia som India og Pakistan, som etter UNDPs definisjon er lavvelferdsland.

Denne Kommisjonen vil derfor anbefale at norsk sør-politikk heretter tar utgangspunkt i begrepet en tredelt verden . Kommisjonen vil ta utgangspunkt i UNDPs inndeling, fordi denne bygger på indikatorer som ligger nærmest det vi - og det internasjonale samfunn - forstår med utvikling og velferd. Kommisjonen er klar over at det internasjonalt ofte benyttes andre indikatorer og skillelinjer for differensiering mellom landene, som utviklingsbankenes bruk av bnp/innb, og FN-begrepet Minst Utviklede Land som også danner utgangspunkt for GATT-akseptert handelspolitisk diskriminering. Kommisjonen vil imidlertid anbefale at Norge benytter UNDPs inndeling når dette er mulig, og arbeider for at dette også skal anerkjennes internasjonalt, eventuelt inntil det opprettes nye og ennå mer robuste utviklingsindikatorer. Dette gir oss følgende inndeling (se også kartet på side 19):

Lavvelferdsland (Lav HDI-indeks): De fleste land i Afrika sør for Sahara, Sør-Asia, og enkelte andre svært fattige land. Her ligger forventet levealder mellom 42 og som regel under 60 år (gjennomsnitt 56 år); andelen av befolkning som kan lese ligger stort sett mellom 30 og 60 prosent (gjennomsnitt 47 prosent); i de fleste land har befolkningen mindre enn 3 års skolegang (snitt 2 år); og bnp/innbygger i kjøpekraftsjustert PPP-dollar¹1 stort sett mellom 500 og 2000 (snitt 1170). Det er i disse landene utbredt absolutt fattigdom, der de absolutt fattige ofte utgjør rundt halvparten av befolkningen.

Mellomgruppeland (Middels HDI-indeks): De fleste land i Latin-Amerika, Nord-Afrika, Midt-Østen, Sentral-, Øst- og Sørøst-Asia. Her ligger utviklingsindikatorene markant høyere enn for lavvelferdslandene: Forventet levealder ligger for det meste mellom 60 og 70 år (snitt 68 år); alfabetiseringsgraden ligger med få unntak over 60, og opp mot 100 prosent (snitt 80 prosent); gjennomsnittlig antall år på skole varierer stort sett mellom 3 og 6 år (snitt 4,8 år), og bnp/innbygger for det meste mellom 2000 og 6000 PPP-dollars (snitt 3420) , selv om det her er flere land med betydelig høyere inntektsnivå, men svakere sosiale indikatorer. Mange av disse landene har også et betydelig antall absolutt fattige, men i motsetning til lavvelferdslandene utgjør deres andel av befolkningen et klart mindretall, ofte på 10-30 prosent.

Høyvelferdsland (Høy HDI-indeks): De fleste land i Europa og Nord-Amerika, samt de mest avanserte land i Øst-Asia, Midt-Østen, og Latin-Amerika. I disse landene ligger forventet levealder stort sett over 70 år (snitt 74 år); så godt som samtlige kan lese og skrive (snitt 97 prosent); gjennomsnittlig skolegang varierer fra 5-6 år til over 12 år (snitt 10 år); og inntektsnivået ligger over 5000, og opp til vel 20000 PPP-dollar (snitt 14000). Det finnes absolutt fattige også i disse landene, men dette er i hovedsak et marginalt problem. Mange av landene har imidlertid et stort problem med relativ fattigdom og betydelige inntektsforskjeller. Det kan av mange årsaker være litt problematisk å benytte begrepet høyvelferdsland om alle disse landene, og vi vil derfor også referere til høyinntektsland, landene i Nord, o.l.

Begrepene tredje verden og utviklingsland faller dermed ut av vokabularet.

Den intuitive forskjellen mellom landene i de tre grupperingene skulle være relativt lett å oppfatte og akseptere; at det er vesentlig forskjell mellom typiske lavvelferdsland som Bangladesh og Tanzania og mellomgruppeland som Tyrkia, Tunis og Botswana, og tilsvarende sprang til høyvelferdsland som Frankrike, Tyskland og Norge. Likevel er det alltid problematisk å trekke grensene, fordi det alltid vil være land som faller i grenseland . I overgangen mellom lavvelferdsland og mellomgruppeland finner en bl.a. land som India, Kina, Sri Lanka og Vietnam, alt etter hvilken definisjon en benytter. Tilsvarende vanskelig er grensen mellom mellomgruppeland og høyvelferdsland. Etter UNDPs definisjon vil flere land som i dag kalles utviklingsland komme i samme kategori som høyinntektslandene i OECD, som Mexico og Argentina, Kuwait og Israel, Sør-Korea og Singapore.

Kommisjonen mener det er viktig og klargjørende for utforming av politikken å gjøre et slikt skille, som vi foreslår mellom lavvelferds- og mellomgruppeland. Verdensbanken gjør noe tilsvarende i forbindelse med betingelsene på sine lån og kreditter, idet bare lavinntektslandene (etter deres definisjon) pluss noen få unntak, har tilgang på de billigste IDA- kredittene. I FN-sammenheng og i mange bilaterale sammenhenger, som f.eks. i den norske GSP-ordningen for tollpreferanser, har MUL-gruppen særfordeler. Også OECDs Utviklingskomite DAC arbeider med å etablere en slik skillelinje, selv om det der foreløpig ikke er oppnådd enighet.

Kommisjonen mener derfor at Norge på selvstendig basis bør innføre en slik skillelinje i sin politikk, og arbeide for at de internasjonale organisasjonene etter hvert gjør det samme. Det vil selvsagt være behov for nærmere presiseringer av plassering av de enkelte land, regler for å flytte opp fra en gruppe til en annen, m.v. Dette kan ikke Kommisjonen her utarbeide i detalj, og vi vil i denne Rapporten ta utgangspunkt i siste utgave av UNDPs HDI-indeks.

Den viktigste implikasjonen er at Kommisjonen anbefaler at norsk sør-politikk tar utgangspunkt i denne tredelingen. Det foreslås at både bistandsbudsjettet, handelspolitiske virkemidler, og andre tiltak utformes slik at de differensierer mellom Lavvelferdsland og Mellomgruppen. Så langt som mulig, bør også statistikk og data tilpasses denne tredelingen, for å gi et klart bilde av hvordan ressurs- og handelsstrømmer beveger seg.

1.4 Konfliktflater i norsk sør-politikk

Til tross for den allmenne oppslutningen om norsk bistand, har debattene om bistandspolitikken og nord/sør-politikken gjennom årene vært preget av en rekke konfliktflater og polariseringer på mange nivåer. Kommisjonen vil derfor allerede innledningsvis ta for seg noen av de spørsmålene som har vært gjengangere i norsk debatt, og i korte trekk peke på i hvilken grad vi gjennom vår rapport mener å kunne bringe nye perspektiver eller avklaringer.

1.4.1 Det grunnleggende spørsmålet: Nytter bistanden?

Selve kjernespørsmålet mange mennesker fortsatt stiller seg etter mer enn 40 års bistandsvirksomhet er: Nytter det egentlig? Utgangspunktet for slike spørsmål er ikke minst den omfattende fattigdom som fortsatt eksisterer i store deler av verden, med over 1 milliard mennesker i absolutt fattigdom. Mange land har opplevd kraftig økonomisk tilbakegang de siste 10-15 årene, stadig flere mennesker synes å rammes av tørke og sultkatastrofer, land er preget av krise og sosial oppløsning. Dette gjelder også mange av de landene som har mottatt betydelige bistandsoverføringer fra Norge, i Sør-Asia og Sør/Øst-Afrika. Spesielt i Afrika sør for Sahara har fattigdommen økt i mange land som samtidig har vært stormottakere av internasjonal bistand. Snarere enn å bli selvhjulpne, har de tilsynelatende blitt stadig mer avhengige. Andre land i Asia klarer seg imidlertid langt bedre. Den absolutte fattigdommen blir stadig redusert, uten at disse landene er like store bistandsmottakere, i hvert fall ikke i dag.

Kommisjonen kan ikke bekrefte at bistand alltid nytter. Erfaringene med 40 års bistandsinnsats gir ingen entydige svar. Mens bistandsinnsatsen i mange sammenhenger har representert viktige og positive bidrag til de forbedringene av folks levevilkår som rettelig har forekommet i de aller fleste land i sør, synes den i andre sammenhenger å ha bidratt til å forsterke negative tendenser i disse samfunnene. Bistanden har hatt de klareste positive effekter når den har blitt plassert inn i en sammenheng som også er utviklingsorientert. Erfaringene tilsier også at den økonomiske verdien for mottakerne av de totale bistandsoverføringene er langt lavere enn de bokførte kostnadene for giverlandene. En rekke forhold ved måten vi har organisert og gjennomfører vår bistandspolitikk fører til at resultatene ofte blir svakere enn forventet.

Kommisjonen legger derfor fram forslag til betydelige endringer i bistandspolitikken, basert på de erfaringer som nå er gjort gjennom en lang bistandsepoke. Samtidig er Kommisjonen klar over at verken norsk eller internasjonal bistand er avgjørende for utviklingen i de fleste landene i sør: De ytre rammevilkårene er av langt større betydning, og inntekter og overføringer fra eksport, investeringer og kommersielle lån, migrantarbeidere, turisme og andre tjenester utgjør for det store flertall av lavvelferds- og middelvelferdsland langt høyere inntekter enn de rene bistandsoverføringene. På samme tid har de interne forutsetninger som nasjonale kulturelle, økonomiske og politiske faktorer vist seg å ha grunnleggende betydning for hvordan bistandsinnsatsen vil fungere, og hvilken retning utviklingen tar.

1.4.2 Er eksterne eller interne faktorer hovedårsak til at utvikling ikke finner sted?

Kommisjonen peker på at det finnes mange utviklingsveier, og at det er viktig at mangfoldet i samfunnsverdier og samfunnsmodeller bekreftes innenfor utviklingssamarbeidet. Samtidig finnes det noen grunnleggende betingelser som bør være tilfredsstilt uansett hvilket veivalg en tar.

I den offentlige utviklingsdebatten har det vært en tendens til å fokusere på forholdet mellom de interne og eksterne faktorene: De interne faktorer omfatter både kulturelle faktorer knyttet til holdninger til utvikling; sosiale og politiske maktforhold, eiendomsstruktur og sosiale motsetninger; og ikke minst hva slags politisk system og økonomisk politikk som føres. Disse kan i sum være utviklingsfremmende, eller -hindrende. De eksterne faktorer omfatter både den strukturelle arven fra kolonitiden som fortsatt preger mange samfunn, men ikke minst de internasjonale økonomiske rammebetingelser som påvirker råvarepriser, rentenivå, kapitalbevegelser, handelshindringer, mv.

Denne dikotomien har også preget den internasjonale utviklingsdebatten. Representanter for landene i sør har lagt størst vekt på de eksterne hindringer for utvikling, mens representanter for giverlandene i nord har i større grad fokusert på de interne faktorene i landene i sør. Det var fokus på eksterne faktorer som preget arbeidet med en Ny Økonomisk Verdensorden på 1970-tallet, mens Verdensbankens og Pengefondets strukturtilpasningsprogrammer på 1980-tallet har hatt sitt viktigste fokus på den interne politikken i de kriserammede låntakerlandene. På 1990-tallet er det imidlertid oppstått større enighet mellom nord og sør både innen Verdensbanken og FN-systemet at begge sett med faktorer er viktige.

Kommisjonen vil her understreke betydningen av samspillet mellom de ulike faktorer i utviklingsprosessen. De internasjonale rammebetingelser kan stimulere eller hemme et lands forsøk på å skape sin egen utvikling, og i noen tilfeller ha en helt avgjørende innflytelse. Grunnlaget for og drivkraften til utvikling er imidlertid landenes egne anstrengelser og evne til å organisere sin egen politikk. Kommisjonen vil derfor understreke betydningen av å arbeide for reformer både internt i de enkelte landene, og i det internasjonale rammeverket, og at det i utviklingssamarbeid legges avgjørende vekt på tiltak som bidrar til å sikre at de grunnleggende betingelser for utvikling er til stede.

Kommisjonen understreker også sterkt at det er mottakerlandene og deres egne institusjoner som må ha ansvaret for utviklingen. Verken private eller statlige bistandsorganisasjoner kan overta denne rollen på lang sikt. Når bistanden går utenom alle interne - moderne eller tradisjonelle - strukturer, skapes det bistandsavhengighet i stedet for problemløsende kapasitet. Dette er kanskje den største utfordringen for samtlige bistandsorganisasjoner i dag.

1.4.3 Miljø eller utvikling?

Vår evne til å tilpasse menneskehetens virksomhet og utvikling til jordas bæreevne er helt grunnleggende for vår mulighet til å overleve på lengre sikt. All seriøs politikk må derfor nå sikte på å forene målsettingene om et bedre liv for folk flest, med hensynet til jordas begrensede ressurser og balansen i jordas økologiske system. Likevel opplever vi stadig at det oppstår motsetninger mellom miljøhensyn og ulike utviklingsformål, der en må avveie og prioritere. Selv om det er viktig stadig å etterstrebe løsninger som forener de to målsettingene, kan vi ikke unnlate å innse at motsetningene stadig finnes. Disse problemene er samtidig av en så omfattende og grunnleggende karakter, at denne Kommisjonen ikke kan bidra til mer enn å understreke fokuseringen på dem. Det vil kreve en omfattende og langsiktig innsats av alle engasjerte personer og institusjoner både i nord og sør for å frambringe en mer bærekraftig utvikling.

Et miljøperspektiv basert på dagens kunnskapsnivå vil få en rekke konsekvenser for norsk sør-politikk. Det overgripende spørsmål er hvorvidt vi gjennom vår bistand og øvrige politikk bidrar til å fremme en utviklingsmodell i landene i sør som står i motstrid med jordas bæreevne. Arbeidet med å utvikle alternative og mer bærekraftige utviklingsmodeller, er en gigantisk oppgave som påligger oss alle, både i nord og sør. I mellomtiden må vi arbeide for at alle land i sør (og nord) har størst mulig rom for å finne sin egen utviklingsvei, samtidig som vi alle i det internasjonale samfunn må ta følgene av den konkrete kunnskap som bl.a. er nedfelt i miljøavtaler og konvensjoner, og som uttrykkes i Agenda 21 .

Likevel er hensynet til vårt felles miljø så viktig at vi ikke kan la være å handle ut fra det kunnskapsnivået vi har i dag. Kommisjonen mener derfor at hensynet til miljøkonsekvenser må utgjøre en viktig ramme rundt Norges sør-politikk , basert på å utnytte all eksisterende kunnskap og erfaring om miljømessige konsekvenser av utviklingsaktiviteter. Vår politikk er å fremme en ansvarlig forvaltning og utnyttelse av naturressurser, og en minimal belastning på felles ressurser (som luft og vann). Vi plikter fremfor alt å stille de strengeste krav til oss selv. Det innebærer også at vi må være forberedt på stadig å revurdere vår politikk når det genereres ny kunnskap.

1.4.4 Bistand eller handel?

En klassisk motsetning i både norsk og internasjonal debatt er knyttet til slagordet Trade, not aid . Denne Kommisjonen er imidlertid av den oppfatning at disse to ikke er alternativer, og at utfordringene heller ligger i hvordan både bistand, handel og reformer i internasjonale rammebetingelser hver for seg og i kombinasjon kan fremme utviklingen i sør.

Uenigheten og diskusjonene har tatt utgangspunkt i argumentet om at bistanden ikke er så viktig for utviklingen i mottakerlandene, og at det bare er ved utvikle et næringsliv med egen inntjeningsevne bl.a. gjennom eksport, at landene kan utvikles selvstendig på lang sikt. Dermed blir også det viktigste bidraget landene i nord kan yte, en åpnere handelspolitikk og reformer i internasjonal økonomi som gjør det mulig for landene i sør å oppnå markeder og inntekter for sin eksport.

Ikke minst vil de som er skeptiske til bistandens effekter ofte argumentere for en mer aktiv og åpnere handelspolitikk. Men også argumenter om at de eksterne faktorene og internasjonale rammevilkår spiller en vesentlig rolle for de fattige landenes utviklingsmuligheter, fører til at det legges stor vekt på reformer i internasjonal økonomi og tiltak for å fremme importen fra disse landene. På den andre side handler debatten om utviklingsmodeller bl.a. om hvorvidt lavvelferdslandene har mest å hente ved en sterk satsing på eksportrettet produksjon, eller på en mer lukket økonomi basert på dekning av egne behov fra intern produksjon.

Erfaringene både med internasjonal bistandsinnsats gjennom en årrekke, såvel som med reformer i rammebetingelser i internasjonal økonomi og handelsfremmende tiltak bekrefter at internasjonal bistand ikke er tilstrekkelig til å fremme utvikling i et land. En rekke internasjonale studier viser også betydningen av reformer og gunstigere betingelser for de fattigere landenes eksport av varer og tjenester, og for deres tilgang til teknologi og kapital. Handelsbarrierer og ugunstig markedsposisjon koster dem totalt sett langt mer enn landene under ett mottar i bistand. Men samtidig ser en at en rekke land, spesielt de mest bistandsavhengige lavvelferdslandene, ikke klarer å benytte seg av og utnytte bedre betingelser og åpen adgang til markeder i nord. For disse landene er økte handelsmuligheter heller ikke tilstrekkelig til å fremme utvikling, og dermed heller ikke noe alternativ til bistand.

Det er imidlertid meningsløst å yte bistand til et land samtidig som landets inntektsmuligheter begrenses gjennomhandelsrestriksjoner. Selv om de fattigste landene ikke i dag har en produksjon som vesentlig kan nyttiggjøre seg bedre markedsadgang, vil slik markedsadgang være en forutsetning for at investeringer gjøres for framtidig prouksjon.

1.4.5 Økonomisk vekst eller sosial utvikling?

Bak mange av debattene om innholdet i norsk sør-politikk ligger det en uenighet om selve utviklingsmodellen. Til en viss grad springer denne ut av kjente politiske motsetninger i Norge, men ikke helt. Norsk debatt om utvikling i sør har også vært påvirket av den internasjonale utviklingsdebatten omkring begreper som selvberging, grunnleggende behov- strategier, den afrikanske sosialismen, og avhengighetsteoriene.

1980-årene viste at de statskontrollerte kommandoøkonomiene i Øst-Europa og flere land i sør har spilt fallitt, og medførte en uholdbar tæring på sosiale forhold og naturressursene. Det har derfor skjedd en fundamental dreining mot den mer markedsbaserte økonomien. Kommisjonen peker samtidig på at markedsøkonomi og økonomisk vekst med utilstrekkelig styring har vist seg å ha store sosiale kostnader og at sosial ulikhet også i seg selv kan representere en hindring for økonomisk vekst. Det er imidlertid ingen tvil om at et lands inntektsgenererende kapasitet er avgjørende for å unngå bistandsavhengighet. Økonomisk vekst i fattige land er således en nødvendig, men ikke tilstrekkelig forutsetning for å komme videre i forhold til de komplekse utfordringene samfunnene i sør står overfor. Erfaringene viser at vekstmønsteret i så måte er vel så viktig som vekstvolumet. Et hovedpoeng er at det må skapes en balanse og et samsvar mellom økonomisk reform og sosial reform. Hvordan en slik sosial reform skal gjennomføres må være gjenstand for politiske valg informert av den kontekst landet står oppe i.

Denne konfliktflaten reiser også spørsmålet om hvilke sektorer og hvilken type virksomhet som skal prioriteres i bistanden. Kommisjonen slår fast at fattigdomsorienteringen i bistanden må videreføres, og har med sitt forslag til øremerking av en del av bistandsbudsjettet for lavvelferdsland og tre programkategoriene for utvidet samarbeid med alle land i Sør anvist en mulighet for større politisk styring av bistandens innhold i denne retning enn den vi har i dag. Kommisjonen er opptatt av at norsk bistand bør kunne benyttes fleksibelt til de sektorer som er identifisert som strategiske flaskehalser for utviklingen i det enkelte land, og at den styrker de elementene ved hver sektor som er spesielt viktige for å redusere den absolutte fattigdommen i landet. All bistand må dessuten styrke nasjonal kapasitet til å håndtere utviklingsoppgaver. Forøvrig peker Kommisjonen på at det er viktig at norsk bistand tilpasses andre giverlands bistandsinnsatser og at det gjøres en skarpere rollefordeling mellom ulike bistandskanaler, der f.eks. lånefinansiert bistand bør kanaliseres i andre sektorer enn den gavefinansierte, og de frivillige organisasjonene bør konsentreres om andre tiltak enn den statlige.

Kommisjonen er i utgangspunktet skeptisk til forestillingen om at det er norske eller andre internasjonale giverorganisasjoner som skal finne fram til og yte direkte bistand til de fattigste deler av befolkningen eller spesielle målgrupper i landene i Sør, unntatt på rent humanitært grunnlag (nødhjelp). Bistandens rolle må være å støtte opp under prosesser og ikke minst institusjoner i disse samfunnene som på sikt vil være i stand til å fremme fattige menneskers interesser, legge forholdene til rette for en bred økonomisk utvikling, og sikre de nødvendige sosiale tjenester for alle.

1.4.6 Nødhjelp eller langsiktig utviklingsbistand?

Kommisjonen drøfter inngående behovet for en sterkere oppmerksomhet rundt konflikter og andre årsaker til at det oppstår akutt nød og store flyktningestrømmer. Det er derfor ikke til å unngå at Norge fortsatt vil måtte opprettholde et høyt nivå på bevilgningene til nødhjelp, flyktninger, og humanitære aksjoner. Kommisjonen er også av den oppfatning at fredsarbeid og konfliktforebyggende tiltak er essensielle forutsetninger for utvikling, og at dette derfor må bli en integrert del av norsk sør-politikk. Den norske nødhjelpsinnsatsen må derfor knyttes tettere opp til alle former for forebyggende tiltak både mot naturkatastrofer og mot konflikter, såvel som til fredsoperasjoner og meklingstiltak, og til nødvendige oppfølgingstiltak etter at konflikten eller krisen er blitt redusert. Kommisjonen betrakter således både nødhjelp og fredsarbeid som en integrert del av sør-politikken.

Kommisjonen er samtidig opptatt av å verne om det langsiktige i utviklingssamarbeidet, for at det skal kunne bli mulig å bidra til å skape de nødvendige betingelser for bærekraftige utviklingsprosesser i land som nå mer og mer marginaliseres. Med økende press for midler til nødhjelpstiltak er det nødvendig å finne fram til måter å budsjettere på som sikrer at det langsiktige samarbeidet med de fattigste landene ikke undermineres. Det økende behovet for å kunne gå inn med midler over kortere tid på måter som styrker viktige politiske prosesser ved å avhjelpe umiddelbar nød uten å binde opp midler for langsiktige tiltak.må heller ikke underkjennes. Det bør derfor gjøres til en politisk vurdering av hvor store midler som bør avsettes til slike formål hvert år.

1.4.7 Har vi rett til å stille betingelser og krav?

Mange av de problemene verden nå står overfor er globale i sin karakter, og de krever innsats på tvers av og til dels på tross av nasjonale grenser. Samtidig har det internasjonale samfunn på stadig flere områder grepet inn og påvirket utviklingen i andre land, også på tvers av nasjonale myndigheter, for å fremme internasjonale verdier og interesser.

De store bistandsorganisasjonene stiller sterke krav til mottakerlandenes økonomiske politikk for å oppnå nye lån og fortsatt bistand. Tilsvarende krav stilles i økende grad til landenes politiske systemer, og til at landene respekterer internasjonale menneskerettigheter (spesielt de politiske og sivile rettighetene). På miljøsiden stilles også økende krav ikke bare basert på internasjonale konvensjoner, men også basert på enkeltlands tolkninger av god miljøpolitikk. Både politiske krav og miljøkrav omsettes bl.a. i handelspolitikken. Handelspolitiske sanksjoner benyttes forøvrig ikke bare overfor land som begår overgrep internasjonalt, men også overfor land som begår overgrep mot sin egen befolkning. Også Norge deltar aktivt i en rekke sammenhenger for å påvirke andre lands myndigheter.

Holdningene til de ulike formene for kondisjonalitet er svært splittet internasjonalt. Når det internasjonale samfunn reagerer overfor nasjonale myndigheter og skyver disse til side, påtar det seg samtidig et større ansvar for at kravene og inngrepene bidrar til å bedre forholdene og løse problemene. Kommisjonen går inn for at det internasjonale giversamfunn og finansinstitusjonene samarbeider tettere med mottakerne slik at reformer og krav til utviklingspolitikken forankres langt sterkere i det enkelte lands forhold og forutsetninger. Kommisjonen er enig i at det internasjonale giversamfunnet og ikke minst långivere bør sette økonomiske betingelser som er knyttet til effektiv utnyttelse av konkrete bistandsbevilgninger og som fremmer utvikling og fordeling. Dette er et felles ansvar for partene. Bruken av bistand som virkemiddel for å påvirke mottakerlandets politikk, bl.a. ved overgrep, brudd på avtaler og forpliktelser må imidlertid sees i sammenheng med andre virkemidler som det internasjonale samfunnet rår over i slike situasjoner. Det viktigste i forhold til bistanden må være at mottakerlandene selv blir i stand til å utforme sin økonomiske politikk og ta ansvaret for denne.

Basert på en slik forståelse går Kommisjonen inn for at det internasjonale samfunnet kan benytte et bredt sett av virkemidler for å fremme et minimum av respekt for menneskerettighetene og andre internasjonalt vedtatte standarder. Norge bør også velge sine samarbeidspartnere ut fra en tillit til deres generelle politikk og legitimitet i befolkningen.

1.4.8 Multilateral eller bilateral bistand?

Kommisjonen er først og fremst opptatt av at bistandens kvalitet og effektivitet må bedres i alle bistandskanalene, og peker på oppgaver der hver kanal har spesielle fortrinn. Det er derfor langt viktigere å fremme en bedre og skarpere rollefordeling mellom de ulike bistandskanalene og kunne spille aktivt på deres fortrinn, enn å bruke generelle argumenter omkring hvilken kanal som er best.

Kommisjonen understreker samtidig at i forhold til både de store globale utfordringene og behovet for bedre internasjonale samhandlings- og styringssystemer, og for en del bistandsoppgaver, har vi i dag ikke noe bedre alternativ enn samarbeid gjennom det multilaterale systemet. Kommisjonen går derfor inn for omfattende reformer i FNs bistandssystem og i forholdet mellom de multilaterale organisasjonene. Det er nødvendig å gjenreise legitimiteten og tilliten til FN systemet og gi det en sterkere politisk rolle i forhold til økonomiske og sosiale spørsmål.

1.4.9 Norsk næringslivs rolle i sør-politikken

Dette er også en av de klassiske konfliktene i norsk bistandsdebatt. Motsetningene formuleres på flere måter, alt etter hvor en befinner seg i denne debatten. Noen ønsker et absolutt skille mellom bistandsvirksomheten og støttemidler til norsk næringslivs engasjementer i sør, som betraktes som subsidiering av norsk virksomhet. Andre hevder at støtte til næringsutvikling, gjerne i samarbeid med norsk næringsliv, er den mest effektive form for bistand.

Kommisjonen mener det er viktig å sortere ut de ulike elementene i denne debatten: En del av den dreier seg om betydningen av næringsutvikling i forhold til de sosiale sektorer i utviklingsprosessen, som vi har omtalt ovenfor. En annen del av debatten handler om hva slags næringsutvikling som er relevant for å redusere fattigdommen og skape langsiktig utvikling; jordbruk, småindustri, mm i forhold til større industrisatsing og nye næringer som turisme eller energiutbygging. En tredje debatt dreier seg om hvor relevant norsk næringsliv er for næringsutvikling i land på forskjellige stadier i utviklingen, og hvor den erfaring og kunnskap som norsk næringsliv sitter inne med er mest relevant og effektiv. Og endelig dreier det seg om effektiviteten av ulike former for støtte for næringsutvikling i sør, i forhold til uheldige sider ved statlig subsidiering.

Kommisjonen understreker betydningen av en sunn næringsutvikling i alle land i sør for at disse skal kunne skape sin egen utvikling, og redusere fattigdommen i landet. Primærnæringene og arbeidsintensive virksomheter er spesielt viktige for å skape arbeid og inntekter for fattige mennesker.

En videre utvikling av velferden i disse landene forutsetter imidlertid tilgang til internasjonal kapital og teknologi. Næringsutvikling hvor næringsliv i industriland bidrar med risikovillig kapital, administrativ erfaring og teknologi i samarbeid med investorer fra sør vil, dersom investeringene lykkes, gi en utviklingseffekt som langt overstiger de ressurser som settes inn. Ut fra en langsiktig målsetning om at våre relasjoner på lang sikt skal gå fra et giver/mottakerforhold til et normalisert økonomisk samkvem med landene i sør, er det også av den grunn ønskelig at norsk næringsliv involverer seg i disse landene.

I lavvelferdslandene vil næringsutviklingen i stor utstrekning måtte foregå på områder innen tropisk jordbruk, skogbruk og fiske, samt desentralisert og lokalt tilpasset håndverks-, industri- og servicevirksomhet. Men også i disse landene foregår det mer differensiert produksjon, som også kan omfatte prosessindustrier, teknologisk avansert arbeidsintensiv produksjon, moderne eksportorientert jordbruk, reiseliv, mv. Norske virksomheter har produksjonsteknologi, organisasjons- og markedskunnskap og annen relevant erfaring som vil kunne utnyttes i et samarbeid med gjensidige fordeler.

Kommisjonen ser derfor ordninger som involverer norsk næringsliv som et nyttig supplement til de andre bistandsformer, men vil vurdere erfaringene med disse støtteordningene ut fra de langsiktige målsetningene for norsk sør-politikk. Hovedregelen må være at støtte bare blir gitt dersom det skapes økt produksjon, sysselsetting og inntekt, eller dersom samarbeidet bidrar til en mer miljøvennlig produksjon.

1.5 En foreløpig konklusjon: en mer integrert norsk sør-politikk

Mange av de faktorene som er omtalt i dette kapitlet påvirker hverandre, og samlet påvirker de Norges relasjoner med lavvelferds- og mellomgruppelandene. Det finnes sammenhenger mellom fattigdom, utvikling og miljøforringelse; mellom konflikter, krig, nød, fattigdom og utviklingsmuligheter, mellom økonomisk politikk, global liberalisme, utvikling og miljø, osv. Det er derfor også nødvendig at norsk politikk ser på sammenhengene mellom politikk, økonomi, handel og bistand, menneskerettigheter og fredsarbeid i våre relasjoner med disse landene.

En viktig utfordring i norsk sør-politikk i årene fremover vil være å finne en god balanse mellom kravet til fasthet om grunnleggende målsettinger, og behovet for omstilling og fleksibilitet overfor de nye utfordringene som vil melde seg. Behovet for kontinuitet og fasthet bygger på erfaringene fra vår egen utvikling og fra nesten femti års bistandsarbeid som viser at utvikling tar tid. Denne erkjennelsen må legges til grunn for en fortsatt systematisk og langsiktig innsats der Norge tar sin del av ansvaret for bedring av levekårene i sør. Det er viktig at problemer i nord knyttet til økonomiske krisetendenser og høy arbeidsledighet ikke avleder oppmerksomheten fra de globale utfordringene, også fordi den økende gjensidige avhengigheten mellom land gjør at stadig flere problemer må løses gjennom internasjonalt samarbeid.

Det framtidige internasjonale samarbeidet vil på mange områder også måtte gis en mer forpliktende karakter med overføring av beslutningsmyndighet til overnasjonale organer, om en skal kunne ha håp om gode løsninger. Dette gjelder spesielt håndteringen av de globale miljøproblemene. Nasjonale tilnærminger til reduksjon av utslipp av klimagasser vil lett bli både ineffektive og unødig kostbare. Et annet viktig felt gjelder behovet for større politisk kontroll over uheldige sider av økt internasjonalisering eksempelvis når flernasjonale selskaper utvikler og utnytter en dominerende markedsposisjon, eller når raske kapitalbevegelser mellom land bidrar til destabilisering. Behovet for forpliktende internasjonalt samarbeid er spesielt viktig i en utviklingssammenheng, fordi landene i sør ofte står i en svak maktposisjon i internasjonale sammenhenger. Ved utvikling av nye former for internasjonalt samarbeid, som f.eks. gjennom det globale miljøfondet GEF, er det også viktig at sør får en innflytelse i beslutningsprosessene som står i samsvar med deres utviklingssituasjon og utviklingsbehov.

Kommisjonen er overbevist om at Norges relasjoner med landene i sør vil bli stadig viktigere, ved at nord/sør-dimensjonen vil gripe inn i et stadig bredere spekter av områder innen økonomi, arbeidsliv, kultur, miljø og sikkerhet. Norge vil også møte representanter for landene i sør og deres perspektiver i stadig flere sammenhenger. Kommisjonen mener at både de globale utfordringene vi nå står overfor når det gjelder fattigdom og miljø, og de felles interesser vi i Norge har med landene i sør i å sikre freden og fremme menneskerettighetene og en bred utvikling av velferd og livskvalitet for alle, tilsier at Norge må fortsette og styrke sitt engasjement for en aktiv sør-politikk.

Sør-politikken må inngå som et hovedelement i våre bestrebelser på å unngå globale kriser, for reduksjon av arbeidsløsheten i verden, og for å redusere grunnlaget for internasjonale konflikter. Sør-politikken må derfor inngå som et integrert element i en norsk utenrikspolitikk som i økende grad også vil omfatte såvel miljøpolitiske som sikkerhetspolitiske problemstillinger.

Kommisjonen gjennomgår i denne Rapporten de viktigste områdene for norsk sør-politikk, og foreslår en rekke tiltak og endringer på disse områdene. For Norge er det viktig å benytte alle de ulike arenaer og kanaler - både bilaterale og multilaterale - vi har tilgang til på en mest mulig effektiv måte. Ambisjonen må være å finne fram til en optimal fordeling av norske ressurser på disse arenaer og kanaler, slik at vi oppnår en høyest mulig måloppnåelse med de ressursene vi bruker.

Kommisjonen forutsetter at bistandsoverføringene holdes på samme nivå som de siste årene. Kommisjonen vil samtidig understreke at selv om mange av de nye satsingsområdene som er foreslått av Kommisjonen, kan dekkes ved omprioriteringer innen bistandsbudsjettet, vil en betydelig økt satsing på globale miljøproblemer på sikt kreve tilleggsoverføringer. Kommisjonen legger samtidig stor vekt på en effektiv utnyttelse av de ressurser vi er villig til å benytte, for å oppnå bedre resultater og høyere kvalitet i forhold til våre mål.

Den store usikkerheten som preger utviklingen i verden og i de enkelte regioner innebærer at Norge utvikler en fleksibel politikk med mange virkemidler som kan tilpasses endrede forutsetninger og ny erfaring etter hvert. Dette innebærer samtidig at Norge, i likhet med resten av det internasjonale samfunn, viser ydmykhet overfor både problemenes karakter og mulige løsningsforsøk, og en betydelig omstillingsevne. Samtidig innebærer dette at vi i Norge også må tilstrebe et høyt kunnskaps- og kompetansenivå, slik at vi kan delta i dialoger og i utforming av politikk i internasjonale organer på et kvalifisert og informert grunnlag.

Det kan også være viktig å understreke at både lavvelferdsland og spesielt mellomgruppeland må behandles som likeverdige samfunn som ikke bare er fattige og avhengige bistandsmottakere, og som heller ikke kan fraskrive seg sitt ansvar for å skape en verden i bedre økologisk balanse, med mindre krig og konflikter og med mindre fattigdom.