2 Erfaringene

Både bistand og utvikling er vanskelig. Det er helt avgjørende at bistandstiltak skjer i et nært og reelt samarbeid med en mottakerinstitusjon, som selv er aktivt interessert og involvert i planlegging og gjennomføring, og ikke påtvinges dette..... Her: Elever ved den NORAD-støttede sjømannskolen i Mosambik.

2.1 Innledning: Et langt tidsperspektiv

I den norske debatten om utvikling i de fattige landene i sør får en ofte inntrykk av at utviklingen stort sett går bakover. Det blir mer fattigdom, større forskjeller, mere krise, mere overbefolkning, større og flere konflikter, og utviklingen fører oss stort sett mot et større økologisk sammenbrudd. Denne Kommisjonen er ikke enig i et slikt utgangspunkt . Utviklingen sett over et så langt tidsperspektiv som 30-40 år viser sterkere positive trekk enn negative, når det gjelder å bedre fattige menneskers situasjon rundt om i verden.

Når en skal vurdere langtidseffekten av internasjonal innsats for utvikling er det nødvendig å gå så langt tilbake som til bistandsepokens begynnelse på 1950-tallet, etter at de fleste land i Asia hadde blitt selvstendige nasjoner, etterfulgt av de fleste landene i Afrika i begynnelsen av 1960-tallet. FN erklærte 1960-tallet som det første Utviklingstiåret . Når så situasjonen i Afrika, Asia og Latin-Amerika på 1950- og 1960-tallet sammenliknes med situasjonen i dag, er det klart at velferden for det store flertallet av befolkningen i disse regionene har blitt betydelig forbedret, selv om det er viktige unntak. (Se tekstboks)

Dette betyr selvsagt ikke at utviklingen har vært god overalt, eller at Kommisjonen ser bort fra de enorme utfordringer som ligger foran oss, og som til dels er omtalt i kap.1. Forskjellene mellom de mest velstående og de aller fattigste i verden har økt dramatisk, samtidig som det er positivt at det nå er flere som utgjør mellomskiktet mellom de to yttergruppene. Det er også flere absolutt fattige i verden nå enn for 30 år siden, selv om deres andel av verdens befolkning synker. En milliard fattige er en milliard for mye. Her ligger fortsatt hovedsvakheten ved den utviklingen vi har hatt; vi har mislyktes i å redusere fattigdommen til et minimum.

For tiden er det særlig situasjonen i Afrika Sør for Sahara (SSA-landene) som representerer den største utfordringen. Selv om en også her kan registrere framgang på mange områder over en 30-års-periode, er kontinentet i krise. Her øker faktisk den absolutte fattigdommen; her er omfattende krig og konflikter; her er svake statsdannelser; og her er økonomier i gjeldstynget bistandsavhengighet. Men kontinentet har et stort potensial i betydelige naturrikdommer og menneskelige ressurser som gir grunn til optimisme på sikt.

I et lengre tidsperspektiv er det nok å minne om at for bare 20-30 år siden ble også store deler av Asia og ikke minst India betraktet som en evig overbefolket sult-bolle. I dag har flere av de asiatiske landene vist at det er veier ut av fattigdommen, og selv India produserer nå et overskudd av både mat og andre varer.

Utvikling og utviklingspolitikk er mangfoldige begreper. Kommisjonen har derfor ingen mulighet til å presentere og drøfte hele erfaringsgrunnlaget fra flere tiår med utvikling i en stor del av verden. De mest sentrale erfaringene og betingelsene for en bærekraftig utvikling blir imidlertid drøftet og presentert i kap.4.

Dette kapitlet tar sikte på å oppsummere viktige erfaringer og lærdommer, først og fremst om Norges deltakelse i og bidrag til internasjonale utviklingstiltak i sør. Den direkte virkingen av norske tiltak, enten den er på bistandssiden, i handelspolitikken, eller på den politiske eller kulturelle fronten, er selvsagt liten i en større sammenheng. Men de direkte virkemidlene er likevel viktige fra et norsk utgangspunkt, fordi de er våre viktigste redskaper som vi har mest kontroll over. De representerer også vårt bidrag som del av det internasjonale samfunn. Det er derfor viktig å spørre om hvilke erfaringer vi nå har med vår innsats. Har den gitt merkbare resultater, og i så fall på hvilken måte? Mange mener at Norge på viktige fronter har gått foran og vist vei. Men på hvilke områder er dette tilfelle, og har Norge på andre områder vært et foregangsland for en feilaktig eller uheldig politikk? Det er også flere som hevder at norsk politikk ikke er konsistent, men fremmer motstridende interesser og mål samtidig overfor landene i sør. I hvilken grad er dette tilfelle?

Norsk bistands- og handelspolitikk og øvrige sør-politikk inngår samtidig i en større sammenheng, der internasjonal handel, kapital- og bistandsoverføringer og ikke minst internasjonale betingelser og regelverk i internasjonal økonomi og politikk utgjør viktige rammeverk og forutsetninger for utvikling i sør. Kommisjonen legger derfor stor vekt på norsk deltakelse i internasjonale fora der dette rammeverket utformes. I dette kapitlet spør vi derfor om erfaringene med det internasjonale systemet, og i hvilken grad det har vært mulig å gjennomføre reformer i dette, til fordel for en bedre utvikling i sør. Kommisjonen er også her spesielt opptatt av Norges rolle, og hvilke erfaringer vi har med norsk politikk i internasjonale organisasjoner som FN, Verdensbanken og Handelsorganisasjonen GATT.

Disse erfaringene må selvsagt hele tiden ses på bakgrunn av de øvrige faktorer som påvirker utviklingen i det enkelte land. Som det tydelig går fram gjennom hele rapporten, er Kommisjonen av den oppfatning at det er forholdene i landene selv, som er avgjørende for hvilken utvikling som vil finne sted. Samtidig understreker Kommisjonen det kontinuerlige samspill mellom eksterne og interne faktorer i påvirkningen av de politiske, økonomiske og sosiale forholdene som bestemmer utviklingen på lengre sikt

2.2 Erfaringer med 40 års internasjonal bistand

2.2.1 Bistandens eksistensielle krise

Norsk bistand begynte i 1952 med Kerala-prosjektet i India. Men allerede fra slutten av 1940-årene hadde Norge gitt bidrag til FNs hjelpearbeid. I 1956 ble det inngått avtale om et undervisningssykehus i Sør-Korea, og i 1962 ble de to første prosjektene i Afrika startet opp. Siden har bistandsvolumet såvel som antallet mottakerland, bistandskanaler og bistandformer økt til dagens nivå og kompleksitet. Etter mer enn 40 års bistandsinnsats er det fortsatt mange som stiller spørsmålet om hva som er oppnådd, og i hvilken grad resultatene står i forhold til innsatsen. Ennå mer alvorlig er spørsmålet om denne bistandsinnsatsen - i hvert fall i noen sammenhenger - har hatt en negativ innflytelse på utviklingen i de land som skulle hjelpes. Dette er helt sentrale spørsmål for denne Kommisjonen.

Utgangspunktet for slike spørsmål er ikke minst den omfattende fattigdom som fortsatt eksisterer i store deler av verden, med over 1 milliard mennesker i absolutt fattigdom. Mange land har opplevd kraftig økonomisk tilbakegang de siste 10-15 årene, stadig flere mennesker synes å rammes av tørke og sultkatastrofer, land rammes av krise og oppløsning, osv. Det mest skremmende sett fra et norsk bistandssynspunkt, er at det kan synes som om det er spesielt mange av de landene som har mottatt betydelige bistandsoverføringer fra Norge, i Sør-Asia og Sør/Øst-Afrika, som har befunnet seg i krise i den senere tid. Men også internasjonalt stilles mange av de samme spørsmålene. Spesielt i Afrika sør for Sahara har fattigdommen økt i mange land som samtidig har vært stormottakere av bistand. Og snarere enn å bli selvhjulpne, har de tilsynelatende blitt stadig mer avhengig av mer bistand. Andre land i Asia klarer seg imidlertid langt bedre. Den absolutte fattigdommen blir redusert, uten at disse landene er like store bistandsmottakere, i hvert fall ikke i dag. I hvilken grad er selve bistanden medansvarlig for denne utviklingen?

Et annet utgangspunkt for slike spørsmål er den kritikken som ofte reises mot enkeltstående prosjekter og tiltak i bistanden, og som kommer til uttrykk i evalueringer, bøker og rapporter, mediareportasjer, eller fra enkeltpersoners erfaringer. Gjennom slik kritikk får offentligheten tilgang til informasjon om bistandsprosjekter som ikke har gitt resultater, som har vært meget kostbare, ikke forholdt seg til mottakernes behov og forventinger, eller på andre måter feilet. Slike inntrykk blir bare delvis rettet opp av informasjon om mer vellykte tiltak og prosjekter. Men i hvilken grad er disse inntrykkene representative for de faktiske resultater av vår bistand? Hva vet vi om bistandens resultater og effektivitet?

2.2.2 Bistanden rolle i en makro-sammenheng

Svarene på disse spørsmålene må søkes på mange nivåer. Det viktigste utgangspunktet er at norsk bistand selvsagt ikke alene er en avgjørende faktor for utviklingen i mottakerlandene for norsk bistand. Norsk bistand utgjør bare rundt 2 prosent (ca 1 milliard USD av totalt ca 50 mrd) av all internasjonal bistand. Selv i land der Norge er blant de største bistandsyterne, utgjør den ikke mer enn 6-8 prosent av bistanden til landet.¹ ) 1 I de store land i Asia representerer det norske bidraget bare 1-2 prosent av all bistand.

Men selv den totale internasjonale bistanden er heller ikke den eneste faktor, og som regel heller ikke den viktigste, som påvirker den økonomiske og sosiale utvikling i mottakerlandene. Andre inntekter og overføringer fra eksport, investeringer og kommersielle lån, migrantarbeidere, turisme og andre tjenester utgjør for det store flertall av lavvelferds- og mellomgruppeland langt høyere inntekter enn de rene bistandsoverføringene. Tilsvarende vil også utgifter på tilbakebetaling av renter og avdrag, kommersielt overskudd, og for mange land kapitalflukt utgjøre større beløp. Endringer i rammebetingelsene i den internasjonale økonomien, som stigende renter, fallende råvarepriser, nye handelshindringer vil også kunne gjøre større økonomisk utslag enn bistandsvolumet. Derfor er den internasjonale økonomien og dets rammebetingelser av større betydning for de aller fleste mellom- og lavvelferdsland, enn bistanden. Dette gjelder imidlertid ikke for alle, og i en rekke lavvelferdsland er bistanden blitt en viktig økonomisk faktor, i tillegg til dens politiske og kulturelle rolle.

Et tredje moment er at verken bistand eller andre internasjonale faktorer bestemmer fullt ut utviklingsmulighetene for et samfunn; her kommer også nasjonale kulturelle, økonomiske og politiske faktorer inn. Det har lenge vært et internasjonalt debattema hvilke faktorer som har størst betydning; de nasjonale eller de internasjonale. En kan trygt oppsummere med at begge sett har betydning, men hvilke som er bestemmende vil variere mye fra ett land til et annet. Flere land har blitt så sterkt rammet av internasjonale konjunkturer - eller naturkatastrofer - at nesten uansett hva myndighetene gjør, øker nøden i landet. På den andre side kan andre land stå overfor meget gunstige internasjonale betingelser, eller motta store bistandsoverføringer, uten at de klarer å utnytte dette til befolkningens beste. Dette er bakgrunnen for den sterke fokusering i den senere tid på statens rolle, myndighetenes effektivitet, og at begrep som godt styresett er krøpet inn i bistandsvokabularet. Denne fokuseringen er for tiden også ensidig, og overser andre interne faktorer av like stor betydning, som lokale maktforhold, fordeling av jord og eiendom; etniske og kulturelle forhold, mm. Men uansett fungerer også bistanden innenfor en sammenheng der også de nasjonale og lokale rammebetingelser påvirker utfallet. Satt på spissen betyr dette at verken gode kaffepriser eller høyt bistandsvolum vil bidra til utvikling dersom inntektene benyttes til statussymboler eller fører til økt kapitalflukt.

Et fjerde moment er at den internasjonale bistanden heller ikke alltid har utvikling som formål, og da kan en ikke forvente at den skal resultere i utvikling. Mange bistandsoverføringer har mer politiske eller strategiske formål, der utviklingseffekten kan være av mindre betydning. Bistanden kan også ha sterke bindinger til giverlandets økonomiske interesser, slik at effekten også av den grunn blir mindre, eller andre momenter kan gjøre den spesielt kostbar for mottakerne.

Selv om det internasjonalt, spesielt gjennom OECD/DAC, har vært arbeidet for felles regler for hva som kan regnes inn som utviklingshjelp , avdekker studier og rapporter stadig at den økonomiske effekten for mottakerne ofte kan være langt mindre enn de bokførte utgiftene for giverlandet. Dette er mest synlig i tilfeller med bundet bistand, men gjelder også når giverne presser gjennom et tiltak som mottakerne gir lav prioritet, når det gjennom bistanden legges inn teknologi eller standarder som er kostnadskrevende å vedlikeholde, og kanskje spesielt i forbindelse med den faglige bistanden (personell-bistanden). Kostnadene for giverne per årsverk for utsendte fagfolk kan være det mangedobbelte av det som disse er verdt i mottakersystemet. Ettersom faglig bistand nå utgjør omtrent en tredjedel av all bistand til Afrika Sør for Sahara (SSA), innebærer dette at verdien for mottakerne ligger betydelig under bokført kostnad for disse landene.

Alle disse momenter gjør at det ikke er mulig å forvente så sterke effekter av bistand på den generelle utviklingen i de fleste mottakerland. Når det nå reises tildels sterk kritikk ut fra manglende resultater på makro-nivå, kan dette tildels tilskrives at forventningene har vært for høye. Ennå mer gjelder dette den norske bistandsinnsatsen som er et beskjedent bidrag i den store sammenheng, at både forventingene og tildels ambisjonsnivået har vært alt for høyt. Det er derfor nødvendig å redusere både forventingene og ambisjonsnivået til hva bistand kan utrette.

Når alle disse forbeholdene er tatt, er det begrenset hva som kan sies om effektene av bistand på makro-nivå i de fleste mellomgruppe- og de store lavvelferdslandene. De studiene som er foretatt på et slikt generelt nivå, er heller ikke så opplysende.

Når utviklingen ses over en lang tidsperiode som fra ca 1960-1990, har imidlertid omtrent samtlige av disse landene opplevd en positiv utvikling etter de vanligste målekriterier, og etter deres egen målsettinger, som vist i kap.2.1. Selv om økonometriske og andre studier ikke kan påvise at bistanden har vært avgjørende for disse positive resultatene, er Kommisjonen overbevist om at bistandsoverføringer har bidratt til å gjøre denne utviklingen mulig.

Internasjonale studier har imidlertid ikke klart å påvise en generell positiv sammenheng mellom omfanget av bistandsoverføringer og økonomisk vekstrate i mottakerlandet. De synes å vise at den totale spareraten har økt, mens den interne spareraten har sunket. Det er forøvrig ikke hold i påstander om at de landene som har hatt den raskeste økonomiske utvikling de siste tiårene har gjort dette uten bistand. Både Sør-Korea og Taiwan mottok betydelige bistandsoverføringer i den tidlige fasen av deres utvikling på 50- og 60-tallet. Den omfattende gjennomgangen av internasjonale bistandserfaringer (Cassen-rapporten) fra 1985 konkluderer med en tilsvarende usikkerhet, men legger vekt på bistandens betydning for overføring av teknologi og skape grunnlag for interne innovasjoner, som illustrert med eksemplet den grønne revolusjon i India.² ) 2

Imidlertid kan en med større sikkerhet si at en kombinasjon av god politikk og bistandsoverføringer har positive effekter, mens bistand plassert inn i en sammenheng der de øvrige faktorer og en lite utviklingsorientert politikk virker i motsatt retning, har ingen målbar effekt på makrostørrelser. Selv om dette kan høres banalt, kan det være grunn til å understreke denne konklusjonen at bistanden har påviselig positive effekter på makroplan bare når den plasseres inn i en sammenheng som også er utviklingsorientert - ellers ikke.

Det finnes en stor omfattende litteratur om bistand og utvikling, der mange av de klassiske debattene har vært gjengangere. Kommisjonen vil gjennom hele denne Rapporten trekke på relevante erfaringer og eksisterende kunnskapsnivå, men kan ikke her foreta noen omfattende gjennomgang av hele denne litteraturen. Utviklingen i løpet av de siste 5-10 årene har imidlertid bidratt til å belyse en del sentrale trekk og erfaringer:

* Bistandsvirksomhet kommer sjelden direkte fram til de aller fattigste gruppene i et samfunn, heller ikke der dette er en eksplisitt målsetting. For det første er det svært vanskelig å målrette bistandstiltak så absolutt til enkelte grupper som ofte er de mest marginaliserte i samfunnene, og faller utenom de aller fleste organiserte tilbud. Målgrupperettede bistandstiltak vil som regel kunne innrettes på grupper eller regioner som er fattige, og dermed over tid også kunne trekke med de aller fattigste. Men for det andre viser all samfunnsutvikling at en reduksjon av fattigdommen er avhengig av større samfunnsprosesser som gir fattige mennesker muligheter til inntekter av arbeid, jord eller andre ressurser, tilgang på offentlige tjenester som helse og opplæring, og muligheter til egen organisering. Bistandstiltak kan bare bidra til å muliggjøre dette gjennom utforming av politikk og relevante institusjoner, og en videre utbygging av disse instrumentene. Hvorvidt bistandstiltak gavner fattige mennesker, er derfor i stor grad avhengig av den sammenhengen bistanden skjer innenfor, og hvordan den generelle samfunnsutviklingen foregår.

* Bistanden har all hovedsak vært knyttet til overføringer til offentlige investeringer og virksomhet i mottakerlandene. Som vist i oversiktene fra OECDs Utviklingskomité (DAC), går nå (1991) rundt 20 prosent av bistanden til gjeldslette og nødhjelp, og rundt 20 prosent til programbistand andre uspesifiserte områder. Men av de bistandsmidlene som er spesifisert på sektorer, går storparten til offentlig økonomisk eller sosial infrastruktur, som transport og energi, såvel som helse og utdanning. Bare en mindre andel, rundt 12 prosent av totalen, går til direkte næringsutvikling innen jordbruk, industri, m.v.³ ) 3

Naturligvis er næringsutvikling avhengig av både en økonomisk og sosial infrastruktur, og formålene med disse offentlige investeringene har delvis vært å legge forholdene bedre til rette for en utvikling av næringslivet. Men bistanden har ikke i seg selv vært tilstrekkelig til å stimulere til produksjon. Næringsutvikling forutsetter også at det føres en generell økonomisk politikk som kan stimulere sparing og investeringer, og gi produsenter både innen primærnæringer og andre sektorer bedre inntektsmuligheter og bedre incentiver til økt produksjon.

* Alle typer bistandstiltak har langt større sannsynlighet for å lykkes når de gjennomføres av en aktiv, deltakende partner som samarbeider i gjennomføringen og selv har en interesse i et vellykket resultat. Det er ikke avgjørende hva slags partner som har dette ansvaret og egeninteressen; det kan være en liten kvinnegruppe i en landsby, lokale eller sentrale myndigheter, private institusjoner og virksomheter, osv. Når tiltakene gjennomføres av bistandsorganisasjonens egne medarbeidere, eller der partneren i mottakerlandet bare motstrebende aksepterer tiltaket, er sannsynligheten stor for at dette ikke vil få varige virkninger og ikke bli bærekraftig, men falle sammen når bistandsyteren avslutter sitt direkte engasjement.

* Bistanden er i løpet av 1980-tallet og spesielt 1990-tallet blitt langt mer knyttet til politiske betingelser, knyttet til reformer både i økonomisk politikk og i politisk styresett, demokrati og menneskerettigheter. På disse feltene har også bistanden blitt sterkere koordinert fra givernes side bilateralt og multilateralt, spesielt etter at den kalde krigen mellom Øst og Vest er blitt avsluttet. Men samtidig utvikles det nye uenigheter og motsetninger mellom giverne, knyttet til deres ulike politiske og økonomiske interesser, bl.a. mellom USA, de enkelte europeiske landene, Japan, og land i Midt-Østen. Den nåværende politiske koordineringen av betingelser for bistand, er derfor neppe stabil.

* Som nevnt ovenfor, er deler av bistanden svært kostbar for mottakeren. Dette viser seg bl.a. når lånefinansierte tiltak ikke gir forventede resultater men likevel må tilbakebetales; når uprioriterte eller dårlig tilpassede tiltak likevel krever utgifter til drift og vedlikehold; når bistandsgiverne krever mye tid, oppmerksomhet, eller tiltrekker seg fagfolk og andre ressurser det er knapphet på; og når den omfattende personellbistanden til Afrika krever tilleggsinnsats fra mottaker, mens den hemmer faglig utvikling og ansvarliggjøring av egne fagfolk. Mye av denne bistanden er i stor grad styrt av giverne (som bl.a. Mascarenhas påpeker, se vedlegg 5), som bestemmer hvilke tiltak og prosjekter som skal gjennomføres, og hvordan. Men også mottakerne kan være interessert i å akseptere tiltak og prosjekter som er kostbare for landet på lengre sikt.

* Bistandsgiverne har likevel bare i begrenset grad gjennomført en bedre koordinering av bistandspraksis i det enkelte mottakerland, samtidig som mottakerlandet heller ikke har klart å ta dette ansvaret. En oppstykket prosjektbistand med mange givere som alle ønsker tiltakene gjennomført på sin måte, representerer derfor fremdeles et betydelig problem for mottakersystemene.

2.2.3 De bistandsavhengige landene

Selv om bistanden i de fleste land ikke er av så stor betydning som internasjonale rammebetingelser, utenrikshandel og kapitaloverføringer, så spiller bistanden likevel en betydelig rolle i en rekke av de mindre lavvelferdslandene. Disse har i løpet av bistandsepoken (for)blitt sterkt bistandsavhengige. Det er mer enn 25 land⁴ ) 4 der bistanden utgjør over 10 prosent av nasjonalproduktet og åtte land der den var over 20 prosent. Til sammenlikning utgjør nå oljesektoren ca 15 prosent av Norges nasjonalprodukt. I rundt 10 land representerer bistanden en større inntektskilde enn ordinær eksport. Disse landene mottar for tiden omkring USD 50-60 i bistand/innbygger.

Det bør imidlertid understrekes at det ikke er disse bistandsavhengige landene som mottar mest bistand, verken i absolutte tall, eller i forhold til innbyggertallet. De største bistandsmottakere absolutt sett er Egypt, India, Kina og Indonesia, før bistandsavhengige Bangladesh. Og de som fikk mest bistand i forhold til innbyggertallet var i 1991 Israel, Jordan, Nicaragua, Namibia og Gabon, som alle fikk mer enn bistandsavhengige Zambia. Ingen av disse andre som er nevnt her, er kommet i fullt så dyp økonomisk bistandsavhengig posisjon, så et høyt bistandsvolum kan ikke i seg selv forklare at landet blir bistandsavhengig.

Men det finnes i dag minst en 15-20 land som befinner seg i en sterk bistandsavhengig posisjon, pluss en rekke andre der bistanden også spiller en betydelig økonomisk rolle. Det går for tiden en stor internasjonal debatt om hvilken rolle bistanden har hatt i disse landene, og hvilket ansvar bistanden må påta seg for at utviklingen er gått så dårlig. Svarene er ikke entydige, selv om det langt på vei er enighet om at bistanden i hvert fall må påta seg en del av ansvaret for utviklingen.

I tillegg til de positive effekter de enkelte bistandsfinansierte tiltak kan ha på prosjektnivå, kan et høyt bistandsvolum i forhold til mottakerlandets kapasitet medføre en rekke negative effekter som igjen skaper bistandsavhengighet:

* En stor bistandsstrøm til statsbudsjettet (eller til tiltak som ellers ville krevd utgifter over statsbudsjettet) kan gi et disincentiv til statens anstrengelser til å mobilisere egne ressurser gjennom skatter og avgifter. Dermed resulterer bistanden i økt privat (og offentlig) forbruk, snarere enn til investeringer i utviklingstiltak, eller i hvert fall er effekten mindre enn tilsiktet.

* En omfattende bistandsstrøm kan også gi den effekt på betalingsbalansen at den bidrar til å finansiere nødvendig import, uten at landet har tilstrekkelige incentiver til selv å skaffe seg eksportinntekter. Delvis skjer dette også ved at landets valuta får en høyere verdi (apprecieres) i forhold til markedsverdien. Dermed blir et mindre lønnsomt å drive eksport og mer lønnsomt å drive innen tjenesteyting og andre skjermede næringer. Dette er et fenomen vi også kjenner godt i olje-Norge.

* Når bistanden blir en dominerende faktor, tiltrekker den seg ressurser i mottakerlandene; både menneskelige, politiske og økonomiske. Kvalifisert arbeidskraft blir engasjert av bistandstiltak som betaler høyere lønninger. Den politiske kampen kan derfor komme til å dreie seg mer om å trekke til seg bistandstiltak til sin sektor eller sitt distrikt . Bistandstiltak krever ressurser både i gjennomføringen og i ettertid til drift og vedlikehold.

* Et stort, men oppstykket giversamfunn med oppstykkete prosjekter vanskeliggjør en samlet nasjonal politikk, og er utrolig ressurskrevende bare i forhandlinger, møter, rapportering, regnskapsførsel, mm. Men samtidig muliggjør det en alliansebygging mellom givere og mottakere innen de enkelte sektorer og tiltak, og inviterer til bruk av ressurser for å spille på flere givere eller mangfoldige allianser. Dette blir imidlertid mer en overlevelsestrategi for de som deltar, enn en samordnet langsiktig politikk. Noen har omtalt dette som bistands-nomenklaturen .⁵ ) 5

* Mange bistandstiltak er i seg selv avhengighetsskapende, ved at de innebærer innføring av lite tilpasset, ofte kapitalintensiv, ofte importintensiv teknologi. Dette er utrolig nok fortsatt tilfelle, selv om det har vært reist advarsler mot denne tendensen i minst 20 år. Like problematisk er det at bistandstiltakene fortsatt ofte kanaliseres inn i investeringsprosjekter som ikke er direkte inntektsgenererende, men som snarere krever fortsatte utgifter til drift og vedlikehold fra statlig hold eller myndigheter.

* Spesielt når bistanden blir dominerende og bestemmende, blir det også vanskeligere for mottakeren å avslå et forslag fra bistandsgiverne. Samtidig resulterer dette i at mottakerne har lite interesse i tiltaket, og betrakter det som givernes prosjekt . Dette opplever både givere med gavebistand, og långivere som Verdensbanken. Problemet omtales ofte som at mottakeren har liten følelse av eierskap over tiltaket. Dette blir spesielt problematisk det øyeblikket giverne trekker seg ut.

* Når bistandsavhengigheten blir stor, får giverne også en meget stor innflytelse over utformingen av den faktiske politikken både på prosjektnivå, sektornivå, og til slutt på nasjonal nivå. Dette undergraver de lokale ansvarlige politikere, myndigheter og andre institusjoners mulighet til å utforme egen politikk, vinne erfaring, og stå til ansvar for denne. Over tid fører dette også til at evnen og viljen til å utforme en egen politikk blir redusert.

* Totalt sett kan en oppsummere at tilpasningen til et stort bistandsvolum skjer både økonomisk, administrativt, og psykologisk.⁶ ) 6 Den mest alvorlige tilpasningen er kanskje den psykologiske , som innebærer at mottakerapparatet tenker i termer av vilken bistandsgiver som skal løse problemene for dem, i stedet for deres egne institusjoner. Desverre opplever en at en slik psykologisk tilpasning kan gjenfinnes helt ned på landsbynivået.

Det er ikke giverne alene som er ansvarlige for slike effekter, men mange trekk ved bistanden inviterer til å skape avhengighet, om ikke mottakerne garderer seg. For det andre blir giverne medansvarlige for at en situasjon utvikler seg til bistandsavhengighet dersom de ikke selv tar initiativ for å motvirke dette.

Det er først og fremst når bistanden ikke lenger styrker et lands handlingsfrihet, handlingsevne og ansvarlighet, men bidrar til at en slik egenkapasitet vedvarende blir liggende under et kritisk nivå, at bistandsavhengighet oppstår. Dette kan lett forekomme når bistandsvolumet blir for stort i forhold til landets egne ressurser og egen kapasitet til å gjennomføre utviklingstiltak. I disse 15-20 landene (og i andre der dette er et potensielt problem) er det derfor helt sentralt at bistandspraksis legges om, slik at bistandsavhengigheten kan reduseres.

2.3 Erfaringer med norsk bilateral bistand

2.3.1 Veksten i bistandsbudsjettet over tid, og de sentrale spørsmålene

Norsk bistand er både vokst og blitt betydelig endret siden den spede begynnelsen på 1950-tallet med Kerala-prosjektet og India-fondet. Norge ønsket å delta i arbeidet for å støtte de mange nye selvstendige nasjonene i Afrika fra årene rundt 1960, og institusjonen Norsk Utviklingshjelp ble etablert i 1963. Beløpene var imidlertid fortsatt beskjedne, mens de økte langsomt fra ca 40 mill.kr i total norsk bistand i 1962, til ca 300 mill.kr. i 1971, en økning fra ca 0,15 til ca 0,30 prosent av nasjonalproduktet. I denne perioden gikk storparten av bevilgningene til de multilaterale organisasjonene, selv om deres andel i løpet av 1960-tallet sank fra ca 2/3 til ca halvparten av den totale bistanden.

Den store opptrappingen av Norges bevilgninger til bistand skjedde fra begynnelsen av 1970-tallet, og fram til første halvdel av 1980-tallet. Dette var i tråd med St.meld.nr.29 (1971-72) som fikk tilslutning av et flertall på Stortinget, og ble lettere å gjennomføre etter hvert som Norge fikk betydelig økte inntekter fra oljevirksomhet. Den totale bistanden utgjorde for første gang over 1 prosent av nasjonalproduktet i 1982, med ca 3,6 milliarder kr. Det var den bilaterale bistanden som økte mest, og denne har fra 1977 vært noe større enn bevilgningene gjennom multilaterale kanaler.

Siden midten av 1980-tallet har bistandsvolumet fortsatt å stige i takt med veksten i norsk økonomi, men holdt seg relativt stabilt i forhold til nasjonalproduktet. Det var en svak økning i forhold til BNP fram til 1992, men de siste årene er andelen igjen blitt noe redusert til rundt 1 prosent. Budsjettet for 1995 er på 8,0 milliarder kr. men dersom en trekker de ODA-godkjente bevilgningene til flyktninger i Norge ut av bistandsbudsjettet slik Kommisjonen foreslår i kap.5, utgjør den totale bevilgningen 0,98 prosent av forventet nasjonalprodukt (BNI) for 1995. Andelen til bilateral bistand har i denne perioden fortsatt å øke, slik at den multilaterale andelen i 1993 var kommet under 40 prosent av totalen.

Økningen av bistandsvolumet over tid har gitt grunnlag for at stadig flere aktiviteter og formål har kunnet bli finansiert over bistandsbudsjettet. Bistanden er blitt spredd til et stort antall land, og et stort antall sektorer og formål i hvert av disse landene. Bistanden har også utvidet antall bistandskanaler og institusjoner som har blitt aktører i bistanden, både multilateralt og gjennom frivillige organisasjoner og næringslivet.

Det grunnleggende formålet med bistanden har imidlertid vært stabilt over tid. Den overordnede målsettingen har vært - og er - å bidra til å redusere omfanget av den absolutte fattigdom i verden. Men oppfatningene om hvordan denne målsettingen best kan ivaretas, har selvsagt blitt endret. I kap.4 viser Kommisjonen til den utviklingsdebatten som har foregått internasjonalt og i Norge, og denne har hatt innflytelse på den praktiske bistandspolitikken også i Norge, både når det gjelder vektlegging på ulike faktorer i utviklingsprosessen, og hvordan samarbeidet med statlige myndigheter og andre institusjoner i mottakerlandene bør foregå.

Bistandsbevilgningene har i alle disse årene vært under nesten kontinuerlig kritisk debatt, samtidig som et overveldende flertall av befolkningen har gitt sin tilslutning til at Norge skal opprettholde et høyt bistandsvolum. De mest sentrale debattene og konfliktflatene er omtalt i kap.1, og handler bl.a. om fordelingen på mottakerland, og fordeling på de ulike bistandskanalene og sektorer. Debattene handler også om bistandsformer; om hvorvidt bistanden best bidrar til redusert fattigdom ved å fokusere direkte på målgrupper, eller ved å benytte mer indirekte virkemidler gjennom utvikling av andre sider av mottakersamfunnene. Det har vært - og er fremdeles - en debatt om næringslivets rolle i bistanden, og om de frivillige organisasjonene. Den store spredningen av mottakere, aktiviteter og kanaler får mange til å spørre om ikke innsatsen bør konsentreres bedre. Og mens mange mener at den norske innsatsen tross alt er beskjeden i omfang og penger i forhold til de totale behovene, vil andre påpeke problemene ved at mottakerinstitusjonene i mange tilfeller ikke har kapasitet til å utnytte den bistanden de allerede mottar.

Denne Kommisjonen er spesielt opptatt av de resultatene som er oppnådd gjennom så mange års bistandsinnsats, og hvorvidt resultatene står i et rimelig forhold til innsatsen. Men Kommisjonen er samtidig like opptatt av hva slags bistand, og under hvilke omstendigheter bistanden synes å gi bedre resultater i forhold til formålet.

I dette avsnittet ( kap.2.3) skal vi konsentrere oss om den norske bilaterale bistanden, som blir administrert gjennom NORAD til Norges samarbeidspartnere og mottakerinstitusjoner i sør. Senere avsnitt behandler nødhjelpen ( kap.2.4), og bistanden som kanaliseres gjennom de frivillige organisasjonene ( kap.2.5) og de multilaterale organisasjonene ( kap.2.6). De spesielle bevilgningene for samarbeid med næringslivet behandles også i kap.2.7 om handelspolitikk.

Informasjonsgrunnlaget - er det godt nok?

Det offentlige rapporteringen av norsk-finansierte bistandstiltak har i svært stor grad vært preget av bevilgninger og beskrivelse av formål med disse. Dette gjelder spesielt slike publikasjoner som NORADs Årsmeldinger og Utenriksdepartementets meldinger til Stortinget om bistandsvirksomheten. Her beskrives hvilke tiltak det er bevilget penger til, og hvorvidt beløpene er blitt benyttet. I langt mindre grad rapporteres det om hvilke resultater som er oppnådd, og hvilke effekter de ulike tiltakene har hatt for mottakerland og deres befolkning.

Rapporter om resultater og erfaringer finnes imidlertid også. Departementet har et system med uavhengige evalueringer, som består i at kvalifiserte fagfolk uten egeninteresse i vedkommende tiltak foretar analyser av prosjektenes framdrift, og eventuelle resultater. Det foretas mellom 5 og 10 slike evalueringer årlig. Mens disse tidligere ofte var knyttet til enkelttiltak og prosjekter, har de etterhvert oftere tatt for seg større sektorinnsatser, eller mer tematiske sider ved bistanden. Det er imidlertid flere problemer med denne formen for evalueringer. Et problem er at de fleste evalueringer foretas underveis i et prosjekt/tiltak, slik at det ofte kan være for tidlig å si noe sikkert om resultater og effekter. Meget sjelden foretas evalueringer ved avsluttet prosjekt, enn si 4-5 år senere. Dermed blir ofte evalueringene også preget av å vurdere selve gjennomføringen av tiltakene, herunder operasjonelle og administrative sider. De lider samtidig under problemer med utilstrekkelig datagrunnlag og uklare målsettinger for mange tiltak, slik at mulighetene for å analysere resultater av selve bistandsinnsatsen blir vanskeliggjort. Likevel er disse studiene blant det mest verdifulle materiale som finnes av uavhengige vurderinger om norsk bistandsinnsats.

I perioden 1985-90 ble det også gjennomført en serie med landstudier der erfaringene med den norske bistandsinnsatsen i 10 mottakerland ble forsøkt vurdert i forhold til den generelle utviklingen og bistandsbehovene i disse landene. Studiene ble foretatt av uavhengige grupper av forskere og konsulenter, til dels med deltakelse av kvalifiserte personer i mottakerlandene. Landstudiene varierer også noe både i form og kvalitet, men representerer en verdifull oppsummering av bistandserfaringene i praksis.

Det er foretatt noen, men relativt få helt selvstendige studier av norske bistandstiltak i felten. De aller fleste slike studier av norsk bistand handler om bistandspolitikk og prinsipper sett fra Norge.

NORAD har selv et omfattende system med prosjektgjennomgang og rapportering om sine prosjekter, dels gjennom skriftlig rapportering fra prosjektpersonnel, ved rapportering gjennom NORADs utekontorer, ved besøk og møter fra Oslo-kontoret, gjennom rapporter fra samarbeidspartnerne, osv. Selv om denne type rapporter i hovedsak er utarbeidet av NORADs eget personell, er det ikke uvanlig at NORAD trekker inn ekstern kompetanse som deltaker i større prosjektgjennomganger og vurderinger. Noen av disse kan derfor få en form som ikke avviker så mye fra en Evalueringsstudie. Disse rapportene er stort sett offentlige, men kan være vanskelig tilgjengelige. Til en viss grad blir innholdet i disse rapportene gjenspeilt i årsmeldinger og den økende offentlige informasjonsvirksomheten. Spesielt de større prosjektgjennomgangene har et innhold som representerer viktig informasjon om bistandens resultater og erfaringer.

I tillegg kommer selvsagt rapportering på mer tilfeldig og usystematisk vis fra bistandsarbeidere med egne erfaringer, fra besøkende journalister, politikere, studenter, osv. En del av denne informasjon og inntrykk tilkommer norsk offentlighet gjennom media, mens andre deler forblir innen organisasjoner, arbeidsplassen eller vennekretsen.

Det finnes dermed et relativt bredt informasjonsgrunnlag for kunnskap om norsk bilateral bistandsinnsats, men både informasjonen og bearbeiding og presentasjon av denne er usystematisk og ufullstendig. Heller ikke læreprosessene i bistandssystemet blir da tilfredsstillende. Kommisjonen kommer derfor med forslag om en styrket kvalitetskontroll, mer systematisert evalueringsarbeid knyttet til utformingen av bistandspolitikken, og bedre samsvar mellom erfaringsgrunnlag og institusjonell læring innen alle deler av bistandssystemet både i UD/NORAD, og i organisasjoner og institusjoner utenfor disse.

2.3.2 Hvilke resultater har den norske bistanden oppnådd?

Det overordnede målet for norsk bistand er å bidra til å redusere fattigdommen, ved å bidra til varige forbedringer i økonomiske, sosiale og politiske kår for befolkningen i utviklingsland, slik regjeringen uttrykte det i St.meld.nr.51 (1991-92). Allerede i 1962 uttrykte den daværende regjering og Stortinget seg omtrent på samme måte, da de uttalte at bistanden har til oppgave å fremme den økonomiske, sosiale og kulturelle vekst i mottakerlandene. Det har naturlig nok vært uenighet om hvilke strategier og metoder som ville være best egnet til å fremme disse målsettingene. Litt forenklet kan en si at myndighetene har fulgt to hovedstrategier samtidig:⁷ ) 7 Den ene er en velferdsstrategi som tar sikte på å forbedre velferden på mottakersiden på bred basis bl.a. ved innsats for helse, utdanning, vannforsyning, og en rekke tiltak for distriktsutvikling og bestemte utsatte målgrupper. Den andre er en økonomisk vekst-strategi som tar sikte på å bygge opp næringsgrunnlag både ved direkte tiltak for jordbruk, industri, mm og ved utbygging av infrastruktur som kommunikasjoner og energiforsyning.

I tillegg til disse to hovedlinjene, har bistanden blir tilført flere målsettinger som har blitt stadig mer framtredende. Dette gjelder særlig styrking av kvinners økonomiske og sosiale stilling, fremme en miljømessig bærekraftig utvikling, og styrking av menneskerettigheter. Regjeringen har formulert målsettingene med bistanden i fem hovedpunkter, slik de ble fremlagt i 1987 (St.meld.nr.34, 1986-87), og bekreftet i Nord/Sør-meldingen i 1992. Det er fem mål som i følge disse meldingene er særlig viktige:

• forsvarlig forvaltning av ressurser og miljø,

• økonomisk vekst,

• bedre levekår for de fattigste befolkningsgrupper,

• sikring av menneskerettigheter, og

• fremme av fred mellom nasjoner og regioner.

Fordelingen av den norske bilaterale bistanden på sektorer og formål, reflekterer til en viss grad hvordan bistandsmyndighetene følger opp disse målsettingene i praksis, i samarbeid med mottakerne.⁸ ) 8 Denne fordelingen for årene etter at bistanden vokste seg større på 1970-tallet, viser at utbygging av økonomisk infrastruktur som veier, kystfart, telekommunikasjon og kraftforsyning, har vært den dominerende sektor i den norske bilaterale bistanden, i det den i hele perioden har utgjort 20-30 prosent (og mer) av totalen. Helse og familieplanlegging har i hele perioden ligget på rundt 10 prosent av totalen, mens innsatsen på generell (ikke yrkesrettet) utdanning har utgjort mellom 5 og 10 prosent. Den direkte innsatsen for primærnæringene jordbruk, skogbruk og fiske er blitt betydelig redusert fra ca 20-30 prosent rundt 1980, til bare 10 prosent rundt 1990. En vesentlig del av den tidligere innsatsen bestod imidlertid i leveranser av kunstgjødsel som varebistand. Også den direkte innsatsen for industri og håndverk er blitt redusert fra rundt 10 prosent, til under 5 prosent på 1990-tallet. Samtidig er det foregått en økt innsats på mer integrerte og sammensatte programmer for distriktsutvikling, som både omhandler økonomisk infrastruktur, helse, drikkevann og utdanning, og tiltak som skogplanting, jordbruksutvikling, og institusjonell støtte til lokale myndigheter og organisasjoner. Tilsammen utgjorde disse 5-10 prosent av totalen på 1990-tallet. Innsatsen til nødhjelp er også økt, fra 7-8 prosent rundt 1980, til det dobbelte på 1990-tallet.

Det kan derfor ikke påvises noen sterk forskyvning i innsatsen i den bilaterale bistanden mellom en velferdsstrategi og en økonomisk vekst-strategi fra slutten av 1970-tallet og fram til i dag, selv om innholdet i innsatsen innen begge disse strategiene har blitt endret. Gjennom hele perioden har også satsingen på fysisk infrastruktur vært den viktigste. Denne infrastrukturutbyggingen har vært betraktet som viktig for å fremme utviklingen på lengre sikt, og skape et grunnlag for økonomisk utvikling og kommunikasjon. Mange av prosjektene har ikke vært spesielt innrettet på å nå fram til de fattigste befolkningsgruppene, og dette har vært grunnlag for debatt om innretting av den norske bistanden. På den annen side har også flere av prosjektene bidratt til å vedlikeholde bygdeveier, gi stabil strømforsyning til små og mellomstore byer, opprettholde kysttransport til distriktene, osv.

En nylig foretatt gjennomgang og analyse av evalueringsrapporter, landstudier og prosjektgjennomganger for årene 1986-92 belyser noen av problemene ved manglende informasjon om de faktiske resultater og effekter av den norske bistanden.⁹ ) 9 Dette er imidlertid et fenomen som også preger evalueringsstudier fra andre store giverland og - organisasjoner.

Studiene viser imidlertid at det er oppnådd resultater på en rekke av de målene som har vært styrende for norsk bistandspolitikk det siste tiåret. For å fremme økonomisk vekst og produksjon har Norge bidratt både direkte gjennom jordbrukstiltak, importstøtteordninger til industri og jordbruk, kredittordninger for distriktsutvikling, og støtteordninger gjennom norsk industri; og gjennom en rekke infrastrukturtiltak på veibygging og -vedlikehold, kysttransport, elektrisitetsproduksjon og -distribusjon, utbygging av telekommunikasjon, osv. Studiene viser varierende resultater, og det er stort sett lettest å rapportere om at de fysiske installasjonene er foretatt. Det foreligger imidlertid ikke mange rapporter om hvilke effekter disse infrastrukturtiltakene har hatt på økt samferdsel eller produksjon, eller hvem som har kunnet dra nytte av dette. Det er også betydelige problemer ved opplæring og overføring av kompetanse til de ansvarlige institusjoner, og ofte problemer i ettertid med drift og vedlikehold. Her finnes imidlertid også positive rapporter.

En rekke tiltak har vært gjennomført eller tilpasset slik at de skal bidra til å fremme inntektsmulighetene for de fattigste grupper , spesielt på landsbygda. Dette omfatter bl.a. spesielle velferdstiltak for utsatte grupper som barn i India, plantasjearbeidere eller ofre for den etniske konflikten i Sri Lanka, de spesielle arbeidsintensive sysselsettingstiltak som i Botswana og i Bangladesh, og de mer omfattende distriktsutviklingsprogrammene som NORAD har finansiert i en rekke av mottakerlandene (Orissa/India, HIRDEP-MONDEP/Sri Lanka, Turkana/Kenya, Rukwa/Tanzania, etc). Noen av disse tiltakene har vist seg særlig vellykket, mens andre har blitt meget kostbare prosjekter der effekten på fattigdommen i regionen har vært minimal. Disse illustrerer betydningen av et tett samarbeid med lokale institusjoner, og at det kan være svært vanskelig å nå fram til de aller fattigste befolkningsgrupper med direkte bistandstiltak.

Norge har støttet opp under en rekke tiltak innen helsesektoren , og har lenge hatt en erklært målsetting at en viss andel (opprinnelig 10 prosent) av bistanden skal gå til tiltak for å redusere befolkningsveksten. Bevilgninger til disse sektorene er også gått til internasjonale organisasjoner. De bilaterale tiltakene omfatter bl.a. befolkningsprogrammer i India, Pakistan og Bangladesh, men også utbygging av primærhelsevesenet i Botswana, og støtte til en rekke programmer for bekjempelse av alminnelige sykdommer som tuberkulose, spedalskhet, mave/tarm-infeksjoner, mm både i Afrika og Asia. I forbindelse med FNs vann-tiår (1978-88) støttet Norge opp om flere programmer for å bedre tilførselen av drikkevann både til landsbyer og mindre byer i Afrika. Bl.a. i Mosambik bidro Norge også til å utvikle et system for medisinimport basert på norske erfaringer og WHOs anbefalinger. Også innen helsesektoren er erfaringene varierte. Befolkningsprogrammet i Pakistan regnes som meget mislykket, mens programmet i India har oppnådd bedre resultater. Mange av programmene for bedre vannforsyning har ikke klart å opprette en organisasjon og finansiering for drift og vedlikehold av investeringene. Helseprogrammet i Botswana har imidlertid hatt en stor betydning for å bedre helsestandarden på landsbygda.

Utdanning har imidlertid ikke vært en høyt prioritert sektor fra norsk side, ved direkte satsing på generell utdanning. Norge har imidlertid finansiert papir til skolebøker i Pakistan og India, men ellers finansiert fagskoler bl.a. innenfor både landbruk, skogbruk, fiske og sjøfart, og spesialutdanning innenfor de enkelte prosjektområdene. En gjennomgang av de enkelte prosjekter og programmer med norsk støtte viser at omtrent alle har en opplæringskomponent, selv om omfanget varierer. Utdanningen har ikke alltid vært tilpasset behovene og forholdene i landet, og mange utdanningstiltak har vært svært kostbare. Det er imidlertid bedre erfaringer med formelle former for opplæringstiltak, enn mer uformelle on-the-job-training .

Nye målsettinger for bistanden har kommet til i løpet av 1980-tallet, spesielt gjelder dette å styrke kvinnenes økonomiske og sosiale stilling , og fremme en miljømessig bærekraftig utvikling . Dette har bidratt til å høyne bevissthet i bistandsvirksomheten på disse to områdene, og det er både iverksatt spesielle programmer (særbevilgninger), og foretatt endringer i igangsatte og nye bistandstiltak for at disse hensyn bedre skal ivaretas. Det har imidlertid vist seg vanskelig å endre igangsatte programmer, og likeledes vanskelig å påvirke utformingen av tiltak som er kommet langt i planleggingsstadiet. Det er mange hensyn som spiller inn når bistandstiltak utformes, og i mange land er heller ikke samarbeidspartneren alltid innstilt på samme målsettinger som den norske. Mange bistandstiltak viser derfor liten eller ingen interesse for kjønnsdimensjonen i tiltaket, og det rapporteres om mange bistandstiltak som bidrar til å undergrave det økologiske grunnlaget på lengre sikt. Det skjer imidlertid en voksende erkjennelse og bevisstgjøring på begge disse frontene internasjonalt og de norske bevilgningene ser ut til å ha bidratt til å styrke kompetansen og organiseringen blant interessegrupper og til dels i statsforvaltningen.

Det har aldri vært noen erklært målsetting å styrke norsk næringslivs deltakelse i bistandsvirksomheten. I økende grad har dette imidlertid vokst fram som en implisitt målsetting. De direkte virkemidlene er knyttet til de såkalte næringslivsordningene, men også varebistanden (som nå stort sett er avviklet) har i stor utstrekning vært knyttet til leveranser fra Norge. I valg av sektorer og prosjekter skal det tas hensyn til at det finnes relevant norsk kompetanse, og mange oppdrag til konsulenter og leverandører til norskfinansierte tiltak har vært begrenset til norske anbud. Studiene viser imidlertid at bistandsfinansierte oppdrag eller varebistand bare sjelden fører til mer omfattende leveranser og langsiktig eksport. Næringslivsordningene har likevel gitt økende eksport på kort sikt, og resultert i flere investeringer.

Kvinneretting av bistanden

Det slås fast blant annet i St.meld.nr.51 (1991-92), at styrking av kvinners stilling er sentralt i fattigdomsbekjempelsen og en forutsetning for bærekraftig utvikling. Det kan videre konstateres at all bistand har en effekt på kvinner, tilsiktet eller utilsiktet. Norges, såvel som andre lands erfaringer tilsier at hvis virkningen er utilsiktet, dvs. at hvis målgruppene ikke er definert spesifikt med hensyn til kjønn i forbindelse med planleggingen av prosjekter og programmer, kan virkningen være negativ for kvinner. Norge sliter imidlertid sammen med resten av verden med å framskaffe systematiske data som viser hva slags virkning ulike utviklings- og bistandstiltak har på kvinner, og på utsatte målgrupper forøvrig. Rapporteringsmekanismene er mangelfulle og konsentreres om hvor mye penger som går til kvinnerettede tiltak, ikke hvordan tiltakene fungerer. Det anvendes heller ikke entydige kategorier for måling av kvinnerettet bistand slik at en kan påvise trender fra år til år, eller sammenlikne norsk kvinneretting direkte med andre lands.

På bakgrunn av rapporter om henholdsvis Virkninger for kvinner av norske bistandstiltak (1986), Status for gjennomføring av NORADs handlingsplan for kvinneretting av bistanden (1987 og 1990) og Integrasjon av kvinner i norsk bistand (1992), kan det slås fast at lite av norsk bistand har kommet kvinner til gode. Dette skyldes tre hovedforhold: mangel på kjønnsspesifikk planlegging, lav støtte til sektorer som er spesielt viktig for å styrke kvinners situasjon og posisjon (utdanning og helse- med unntak av familieplanleggingstiltak), og utilstrekkelig internalisering av ansvar for gjennomføringen av norsk strategi for kvinnerettet bistand.

Det har ikke vært gjennomført tilstrekkelige kjønnskonsekvensanalyser av programmer og prosjekter som et ledd i planlegging og vurdering av støtte, og kompetansen har vært svak i bistandsapparatet når det gjelder kjønnsintegerert planlegging. Opplæringen har vært for generell og ikke rettet mot bistandsmedarbeidernes faktiske rolle og fagområde.

Kvinnebevilgningen har imidlertid gjort det mulig å yte støtte til synliggjøring av kvinners behov, øke mottakerlandenes kompetanse og informasjonsgrunnlag m.h.t. kvinners stilling, og styrke kvinners organisering og deltakelse i utviklingsprosessen. Norges mulighet til å yte direkte støtte til lokale organisasjoner, og spesielle tiltak eller ressurspersoner for å framskaffe informasjon og analyser om kvinners situasjon i et prosjektområde eller mottakerland, har gitt Norge og norske bistandsmyndigheter en tillit blant målgruppene i utviklingslandene som er enestående. Det har også gitt norske bistandsmyndigheter og forvaltere en nasjonal og lokal kontaktflate og innsikt som gir muligheter for deltakende planlegging og målgrupperetting.

Gjennom Kvinnebevilgningen har Norge vært med på å sette kvinner og kvinneretting på dagsorden i utviklingssammenheng, fått kvinnerådgivere inn i sentrale posisjoner i internasjonale organer, og bidratt til nasjonale og organisasjonsbaserte strategier og handlingsplaner. Videre har Kvinnebevilgningen gitt mulighet for direkte støtte til internasjonale kvinnenettverk som ikke er direkte prosjektrelatert, men snarere lobby- og utredningsrettet.

Bistand og eksport

Norsk bistand er i prinsippet ubundet, med unntak av næringslivsordningene. I realiteten blir bistanden praktisert slik at en rekke bevilgninger knyttes til leveranser av varer eller tjenester fra Norge. En oversikt utarbeidet av NORAD¹⁰ ) 10 viste at den totale bruken av norske ressurser som følge av bistandsvirksomheten i 1993, beløp seg til vel 3,0 mrd.kr, hvilket tilsvarer 42 prosent av det totale bistandsbudsjettet. Disse tallene er imidlertid beheftet med flere feilkilder, og bør bare oppfattes som indikatorer for tilbakeføringsandelen.

Når dette beløpet sammenliknes med den totale norske vareeksport til landene i sør (jfr. kap.2.7) på 6,0 mrd, hvorav bare 1,0 mrd. til Afrika, kan NORADs anslag virke svært høyt. Det omfatter forøvrig et betydelig innslag av tjenester i form av fagfolk og konsulenter, og tilbakeføring av midler som benyttes i Norge og ikke fører til synlig overføring til mottakerlandene (som forskning, evalueringer, administrasjon i private organisasjoner, mm).

Tilknytningen til bruk av norske ressurser er spesielt høy for næringslivsordningene som i praksis er bundet 100 prosent til norske bedrifter. NORAD har videre anslått at disse ordningene gir en tilleggseffekt ved at kontraktbeløpene er større enn NORADs andel, slik at disse totalt fører til bruk av norske ressurser på ca. 800 mill.kr. Dette tallet kan imidlertid gi et noe overdrevent inntrykk, ettersom beløpene også omfatter innkjøp som de norske bedriftene gjør både i mottakerlandet, og i andre land. Også bruken av faglig bistand som i hovedsak er knyttet til norske fagfolk, konsulenter og fredskorpsdeltakere gir høy tilbakeføringsprosent (ca 200 mill.kr).

Innen de ordinære landprogrammene viser NORADs beregning at ca. 460 mill.kr. av totalt 1,2 mrd. blir benyttet til varer og tjenester fra Norge. Her har bl.a. ordningen med varebistand lenge i praksis nærmest vært bundet til innkjøp i Norge. Varebistand er nå de fleste steder erstattet med mer åpen import (bl.a. Open General Licence-systemer), der norske leverandører må konkurrere. Her synes de norske leveransene å være langt mindre, hvilket kan tyde på at de ikke har opparbeidet seg noen solid markedsandel fra de tidligere støtteordningene. Men også prosjektbistanden har ofte vært rettet inn på sektorer der Norge har hatt kompetanse og konkurransedyktige leverandører, som innen vannkraftutbygging, oljevirksomhet, telekommunikasjon, og veibygging. Stortinget ga i sin tid tilslutning til at innkjøp til varebistand kunne foretas fra norske leverandører, selv om deres anbud lå noe over internasjonale konkurrenter (inntil 10 prosent) i pris. Som nevnt er ordningen med varebistand som kjøpes gjennom NORAD i Norge nå så godt som avviklet, og 10-prosent-regelen har ikke hatt noen praktisk betydning de senere årene. Alle andre innkjøp til NORAD-finansierte prosjekter og programmer foretas nå av mottakerlandet, eventuelt av prosjektinstitusjonen, uten at NORAD er direkte involvert i anbud og innkjøp. Erfaringene tilsier imidlertid at praksis med internasjonale anbud har vært varierende, og tendensen til begrenset anbud og til å velge norske leverandører og entreprenører synes å ha vært utbredt.

Også de frivillige organisasjonene gjør utstrakt bruk av norske ressurser, og NORAD anslår dette til ca. 28 prosent tilsvarende 370 mill.kr.

Tilsvarende beregning av innkjøp fra Norge til de multinasjonale bistandsorganisasjonene tyder på at disse tilbakeførte ca. 830 mill.kr i 1993. Dette beløpet tilsvarer 26 prosent av de norske bevilgningene til disse organisasjonene, hvilket er en betydelig økning fra tidligere år. Mange har tidligere hevdet at Norge får for lite igjen for sin bistand gjennom disse kanalene. De multilaterale organisasjonene, og spesielt utviklingsbankene, legger imidlertid stor vekt på internasjonale anbud, og kan ikke gi Norge eller andre giverland særfordeler dersom disse ikke er konkurransedyktige. En undersøkelse¹¹ ) 11 viste forøvrig at Norges andel på bare 0,5 prosent av det multilaterale bistandsmarkedet rundt 1990, tilsvarte omtrent Norges markedsandel for all eksport fra OECD-land til utviklingslandene. Det har imidlertid vært en betydelig økning i leveranser fra Norge de senere år.

Mulighetene er altså til stede for å knytte norsk bistand tett opp til leveranser av varer og tjenester fra Norge, både ved formell og uformell binding, og ved tilpasning av form og sektor i bistandsinnsatsen. Dette er også praksis, spesielt for den bilaterale bistanden. Kommisjonen finner det rimelig og fornuftig at norsk kompetanse, erfaring og kunnskap, enten denne finnes i private eller offentlige institusjoner og selskaper, blir benyttet i den bilaterale bistanden. Kommisjonen vil imidlertid advare mot bruk av formell og uformell binding av bistanden, der en ikke kan påvise at den norske leverandøren er konkurransedyktig i pris og kvalitet. Kommisjonen vil også advare mot en tankegang som tilsier at Norge skal ha et visst beløp igjen for sine bidrag gjennom multilaterale organisasjoner. Bidragene til disse må avgjøres ut fra hvorvidt vi finner disse effektive og hensiktsmessige kanaler for vår utviklingsbistand, og disse må pålegges å være mest mulig kostnadsbevisst ved sine anbuds- og innkjøpsrutiner og ikke gi særfordeler til enkelte giverland avhengig av disses bidrag.

2.3.3 Er den norske bistanden effektiv?

Det er imidlertid ikke tilstrekkelig å kunne vise til resultater i form av veier, skolebygg, eller fungerende institusjoner. Spørsmålet som stilles er om bistanden har vært effektiv nok i forhold til innsatsen. Det er flere måter å måle effektivitet på. I den nye studien basert på evalueringsresultater (Norbye 1994) blir det gjort forsøk på å vurdere tiltakene etter tre kriterier: For det første i hvilken grad tiltaket har oppnådd sine målsettinger, altså graden av måloppnåelse. For det andre i hvilken grad prosjektene har vært kostnads-effektive, og for det tredje hvorvidt tiltakene er bærekraftige eller kan bli selvdrevet på litt sikt.

Av et utvalg på nær 100 bistandstiltak fant evalueringsstudiene at vel halvparten hadde tilfredsstillende eller høy grad av måloppnåelse , mens snaut halvparten var mer usikre eller hadde oppnådd få av de oppsatte målsettinger. Mer enn 25 prosent hadde lav eller meget lav måloppnåelse. Dette er basert på tolkninger av et stort materiale, som igjen er basert på litt usikre kriterier. En skulle likevel anta at resultatet er signifikant og representativt.

Det var altså mulig å identifisere en rekke prosjekter og programmer som viste seg meget vellykket når det gjelder måloppnåelse, ifølge disse studiene. Dette gjaldt bl.a. de to distriktsutviklingsprogrammene i Sri Lanka, barneprogrammet i India, varebistanden til Bangladesh, et arbeidsintensivt veibyggingsprogram i Botswana, et kredittfond i Kenya, et elektrifiseringsprogram på Zanzibar (Tanzania) og fiskeriforskningsskipet Dr.Fridtjof Nansen . Det finnes i tillegg en rekke andre bistandstiltak som også har gitt god måloppnåelse, men som ikke er blitt omfattet av noen evaluering. Denne heterogene gruppen omfatter både store og relativt små prosjekter, i både Afrika og Asia. Det som karakteriserer dem, er blant annet at de har vært vel integrerte i lokale eller nasjonale institusjoner som selv har hatt en betydelig egeninteresse i og kontroll over virksomheten. De synes også å ha benyttet en vel tilpasset teknologi og metoder, bl.a. basert på arbeidsintensiv og ikke-automatisert kjent teknologi.

De tiltakene som ble sterkt kritiserte for lav måloppnåelse, omfatter flere varebistandsprogrammer der gevinstene gikk til andre formål enn forutsatt, flere av de andre distriktsutviklingsprogrammene (Rukwa, Orissa, Turkana, MONAP/Mosambik, ARAP/Botswana, mm) som var meget kostbare og gav få resultater, enkelte av de kjente hvite elefantene i Tanzania som fiskerisenteret Mbegani, og kystruteselskapet Tacoshili, såvel som hele programmet for personellbistand til Afrika fra de nordiske land. Samtlige av programmene til Pakistan som var med i undersøkelsen, falt i denne kategorien, men ingen av programmene i Zimbabwe. Igjen synes hovedårsaken til manglende måloppnåelse å ligge i svak fundamentering i nasjonale institusjoner og/eller svake samarbeidsrelasjoner, men også i overdrevne tiltak med dårlig tilpasset teknologi i forhold til mottakerapparatet.

Bildet av norske bistandstiltaks kostnadseffektivitet er ennå mere usikkert. Svært mange av evalueringsstudiene gjør ikke en gang et forsøk på å besvare spørsmålet om tiltakene gjør effektiv bruk av de ressurser som er til disposisjon. Noen gjør et forsøk, men klarer ikke å gi noe entydig svar. Studiene gjør bare i noen få tilfeller bruk av etablerte metoder for å gjøre slike vurderinger, i de fleste tilfeller baserer konklusjonene seg på mer allmenne vurderinger. Dette illustrerer en meget stor mangel på kostnadsbevissthet i norsk bistandsadministrasjon, ettersom det både mangler informasjon og metoder, og for de tilfeller der det foreligger en vurdering, blir over halvparten kritisert for høyt kostnadsnivå.

Når det gjelder bærekraftighet, er situasjonen heller ikke særlig oppløftende. Bare at fåtall av tiltakene som var omfattet av studien, ble ansett å være økonomisk bærekraftige (dvs i stand til å generere tilstrekkelig med egne inntekter, eller sikret tilstrekkelige offentlig tilskudd) på det tidspunktet studien ble foretatt, eller på litt sikt. Over 30 prosent av prosjektene var ikke bærekraftige økonomisk, og for resten foreligger ingen slik vurdering. Samtidig ble mer enn 20 prosent av tiltakene antatt å være institusjonelt bærekraftige (dvs med tilstrekkelig rekruttering av kompetent personell, og integrert i øvrige strukturer) uten bistand, mens vel 40 prosent antas ikke å være det. Studiene tyder også på at relativt få av tiltakene har bidratt positivt til å styrke den økologiske bærekraften, mens i enkelte tilfeller er den økologiske bærekraften blitt direkte svekket. De aller fleste studiene behandler imidlertid overhode ikke dette temaet.

Den foreløpige konklusjonen på dette avsnittet er at den norsk-finansierte bistanden ikke utmerker seg spesielt som vellykket og effektiv. De aller fleste giverland og -organisasjoner har imidlertid tilsvarende problemer og erfaringer. Dette har dels sammenheng med selve bistands/giver-relasjonen, og at mange giverorganisasjoner arbeider på omtrent samme måte. Men resultatene preges også av at alle giverland arbeider inn i et mottakersamfunn og er avhengig av at dette fungerer. Når mottakerlandets egne institusjoner er svake, og når rammebetingelsene for utvikling ikke er til stede, vil heller bistandsytere kunne lykkes.

Bildet er imidlertid langt fra entydig, og kan gi grunnlag for en sterke satsing på bedret effektivitet og kvalitet for fremtiden. Det er særlig tre faktorer som har vist seg utslagsgivende, i følge de norske studiene. For det første er det viktig med god planlegging, som må gjennomføres av giver og mottaker i fellesskap. For det andre er det viktig at tiltaket er tilpasset mottakerlandet og situasjonen når det gjelder tekniske og organisatoriske løsninger. I for mange tilfeller har det vist seg, også på 1980-tallet, at bistandsprosjekter medfører introduksjon av for komplisert og kostbar teknologi, eller for kompliserte og kostbare organisatoriske løsninger, i forhold til mottakeraparatets kapasitet. Men for det tredje er det helt avgjørende at bistandstiltak skjer i et nært og reelt samarbeid med en mottakerinstitusjon, som selv er aktivt interessert og involvert i planlegging og gjennomføring, og ikke påtvinges dette. Tiltakene må integreres i den ordinære virksomheten, slik at bistanden blir et supplement til mottakernes egeninnsats, og ikke erstatter denne.

2.3.4 Samarbeidsrelasjoner, bevilgninger og bistandskanaler

Utviklingsbistand eller utviklingshjelp blir ofte omtalt i offisielle vendinger som samarbeidstiltak . I en forstand er dette korrekt: Det er nesten umulig å gjennomføre et prosjekt eller tiltak i et fremmed land uten at en nasjonal eller lokal myndighet/autoritet har akseptert dette, og uten at det finnes en eller annen lokal partner eller gruppe personer som deltar i gjennomføringen. Dette er imidlertid ikke tilstrekkelig til at en kan snakke om et samarbeid. Et reelt samarbeid forutsetter aktiv deltakelse og medbestemmelse, selv om dette likevel ikke kan bli helt likeverdig så lenge det finnes et giver/mottaker -forhold, og giveren sitter med den endelige og ensidige kontroll over budsjettet.

I bistandspraksis har en imidlertid forsøkt å tilnærme seg en samarbeidsrelasjon på ulike måter. Et viktig ledd i dette fra norsk side har vært ordningen med landrammer/landprogrammer overfor det som har vært kalt Norges hovedsamarbeidsland , nå programland , og som ble innført i begynnelsen av 1970-tallet. I forhold til disse landene har Norge forhandlet om fire-års rullerende landprogrammer, basert på indikative plantall for bistandsbevilgningen for de kommende 4 år. I teorien (og retorikken) har det vært uttalt at disse bevilgningene har vært gitt til mottakerlandet, som skal bruke dem til sine prioriterte formål. Bakgrunnen har vært at en 4-årig landramme skal gi mottakerlandet større mulighet til å planlegge bruken av bistandsmidlene og større sikkerhet om ressurstilgangen, og samtidig har det vært en del av Norges mottakerorientering at disse midlene i stor grad skal styres ut fra mottakerlandets egne prioriteringer. I prinsippet skulle all bruk av midler under landprogrammet komme som anmodninger fra mottakerlandet, og Norge (NORAD) kunne ikke på egen hånd benytte noen av disse midlene, uten at det var godkjent (og prioritert) av mottakerlandet.

Dette systemet har lenge vært innarbeidet praksis i norsk bistandspolitikk. Stortinget fastsetter hvert år landrammen for kommende år, under budsjettpostene Tilskudd til Tanzania, India, osv. Det har ofte vært politisk dragkamp om disse bevilgningene, for de ses på som en politisk prioritering fra norsk side. Det virker også ofte slik i den politiske debatt, at disse utgjør den viktigste delen av norsk bistand, som illustrert ved avis-oppslag som at Norge kutter bistanden til India med 10 millioner , Norge svikter Afrika , etc. Etter at bevilgningene er bekreftet, foregår det årlige landprogram-forhandlinger mellom Norge (UD/NORAD) og mottakerlandets myndigheter (finans- eller plan-departement) om den endelige allokering av de ressurser Norge stiller til rådighet.

Det er mange grunner til at dette systemet ikke fungerer etter sine intensjoner. For det første har de ikke gitt mottakerlandene så veldig sikre plantall, ettersom Norge ofte har forandret disse ved Stortingsbehandlingen ved slutten året før de skal brukes. Dette gjelder både i årene med hurtig opptrapping, da politiske konstellasjoner sørget for betydelige tilleggsbevilgninger til enkelte land, men også i de senere års innstrammingsperioder da Norge ensidig har skåret ned på rammebevilgninger i forhold til det vedtatte 4-års-program. Vel så viktig er det imidlertid at det i mange av mottakerlandene ikke har vært noe reelt samarbeid om utformingen av landprogrammet og allokeringen av de norske midlene; i praksis har Norge lagt de aller fleste premissene og bestemt. Det er Norge som har gjort forarbeidet, utarbeidet allokeringene, ofte tatt initiativ til omprioriteringer, og som til tider har møtt med ferdigskrevet referat fra forhandlingsmøtet på forhånd.¹² ) 12

I pakt med NORADs nye ideologi om mottakeransvar kan dette nå være i ferd med å endres, men UD/NORAD må samtidig hele tiden forholde seg til de ulike svingninger i den norske og internasjonale bistandsdebatten, og til de ulike interessegruppene som krever at ulike tiltak, prosjekter eller sektorer gis høyere prioritet.

Samtidig har det imidlertid skjedd en annen markant utvikling i norsk bistandspraksis, ved at bevilgningene til landprogrammene i programlandene er blitt stadig redusert både i absolutt omfang, og som andel av bistandsbudsjettet. Dermed blir det en stadig mindre andel av bistanden som er gjenstand for forhandlinger og bestemmelse fra mottakerlandene. Til gjengjeld har bevilgninger til en rekke spesielle formål og nye bistandskanaler økt sterkt. Det som er felles for disse budsjettpostene er at det er norske myndigheter og institusjoner som ensidig kontrollerer bruken av disse midlene, uten forhandlinger med en mottakerpartner.

Dette kan illustreres ved statsbudsjettet og regnskapene for bistanden de siste årene. I følge regnskapet for 1993 var den totale bistanden på 6,9 milliarder kr. (fratrukket administrasjonsutgifter), hvorav 36,5 prosent (2,5 mrd) ble kanalisert til multilaterale organisasjoner slik at Norge ikke har direkte innflytelse på den videre fordeling. De resterende 4,4 mrd. ble fordelt av norske myndigheter og institusjoner. Av disse gikk ca 2,0 mrd. (46 prosent) til Norges programland som iflg. Stortingets forutsetninger skal være prioriterte mottakere. Men det var bare 1,4 mrd som inngikk i landprogrammene for disse landene, og som dermed var gjenstand for bilaterale forhandlinger. Ca.0,6 mrd i tilleggsmidler gjennom private organisasjoner, næringslivsengasjementer, regionale bevilgninger, gjeldslettetiltak, nødsoperasjoner, mm. er i liten grad gjenstand for slike forhandlinger, men bevilges i hovedsak ut fra norske vurderinger alene. Som andel av de bevilgningene som ikke i utgangspunktet er øremerket til multilaterale organisasjoner, har landprogrammenes andel sunket fra 57 prosent i 1979, til bare 24 prosent i budsjettet for 1994.

For de fleste programlandene er landprogrammene blitt så kraftig redusert i løpet av de siste 4-5 årene at det knapt nok er meningsfylt å operere med så omfattende konsultasjoner og forhandlinger for svært beskjedne beløp. For både Botswana, Sri Lanka, India og Pakistan er landprogrammet for 1995 på under 50 mill.kr., og det er ikke mange utviklingstiltak som kan gjennomføres på nasjonalt nivå for en slik sum. Også landprogrammene for Namibia, Zimbabwe og Nicaragua på 50-70 mill.kr. er relativt beskjedne. I realiteten står Norge nå igjen med bare fire programland; Mosambik, Tanzania, Zambia og Bangladesh der landprogrammene på 170-300 mill. gjør det meningsfylt å ha en dialog med partneren om prioriteringer og innhold.

De multilaterale organisasjonene

De multilaterale organisasjonene har også mottatt en synkende andel av de norske bistandsmidlene på 1980-tallet, selv om det stadig blir gjentatt i Stortinget at ca 50 prosent av midlene skal kanaliseres gjennom disse. Mens de direkte bevilgningene til FN-systemet, Utviklingsbankene og ymse internasjonale organisasjoner utgjorde vel 36 prosent av budsjettet rundt 1980, var de i 1995 sunket til ca 30 prosent. Da er de såkalte multi-bi -prosjektene ikke tatt med, ettersom de ikke utgjør bevilgninger som organisasjonene selv kan allokere. I regnskapet i ettertid blir imidlertid de multilaterale bevilgningene alltid større, bl.a. fordi nødhjelps- og flyktningetiltak i stor grad kanaliseres gjennom disse. Dermed utgjorde den multilaterale bistanden ca 40 prosent i 1980, og ca 36,5 prosent i 1993. Dette er også betydelig under 50-prosent-nivået. Kommisjonen konstaterer at den multilaterale andelen av norsk bistand nå utgjør ca 1/3 av den totale bistandsbevilgningen .

Samtidig har det skjedd en vridning i bevilgningene fra en sterk prioritering av FNs Utviklingsorganer, til en mer jevn fordeling mellom FN-systemet og Utviklingsbankene. Dette har delvis sammenheng med at bidragene til Bankene avtales i fellesskap med andre givere, og Norge bidrar her med en fast andel. Det er særlig bidragene til de regionale utviklingsbankene som har økt mest. FNs programmer og fond er basert på frivillige bidrag, og Norges bidrag ligger her forholdsvis langt over de fleste andre givere. Bevilgningene er forøvrig spredd over et stort antall organisasjoner, og for enkelte av disse er Norge en meget stor bidragsyter. (Mer om de multilaterale i kap.2.6.)

Særbevilgninger og særinteresser

Det som har skjedd på 1980-tallet, er økningen i en rekke særbevilgninger og spesielle budsjettposter som har det til felles at de springer ut av prioriteringer og særinteresser som gjør seg gjeldende i Norge (og andre giverland), og at de ikke allokeres innen en ramme av forhandlinger med mottakerlandene. Dette gjelder spesielt bevilgninger gjennom norske frivillige organisasjoner som er økt gjennom hele 1980-tallet, de særskilte støtteordningene (til kvinne-, miljø- og kulturtiltak) fra midten av 80-tallet, støtten til nødhjelp, flyktninger og humanitære tiltak som har økt kraftig på slutten av 80-tallet, gjeldslettebevilgningene fra annen halvdel av 80-tallet og støtteordninger til næringslivets engasjementer i løpet av de siste par årene. Til sammen har slike bevilgningsposter økt fra ca 20 prosent av det totale bistandsbudsjettet rundt 1980, til over 35 prosent (2,7 mrd.) i 1995.

I den norske debatten har det ofte vært sterkest fokusering omkring - og kritikk av - bevilgningene til norsk næringslivs eksportframstøt og investeringer. Disse bevilgningene utgjorde imidlertid under 100 mill.kr. årlig fram til ca 1990. Den sterke økningen de siste årene brakte dem opp i 460 mill.kr for 1994 og 1995.

De private organisasjonene - spesielt de norske - er de største mottakere av de ulike spesialbevilgningene. I 1993 ble det ifølge St.meld.nr.8 (1994-95) bevilget ca 1,5 mrd. til (gjennom) norske private organisasjoner, hvorav 540 mill.kr. fra støtteordningen til frivillige organisasjoner. I tillegg ble omfattende midler til humanitær bistand kanalisert gjennom frivillige organisasjoner.

Spesialbevilgningene har alle sin begrunnelse, og er bl.a. motivert med at de på en mer fleksibel måte kan dekke akutte behov, eller fremme spesielle formål som ikke har vært prioritert (av Norge og/eller samarbeidspartnerne) innen de ordinære landprogrammene. Spesielt har landprogrammene sjelden blitt benyttet til å støtte private institusjoner, selskaper og organisasjoner i mottakerlandene. Dette har delvis hatt politiske årsaker. Isteden har den norske stat gått inn både direkte og indirekte med støtte til enkelt-foretak og enkelt-organisasjoner. I andre land har Norge ikke ønsket å gi direkte støtte til regimene, og derfor funnet andre kanaler for å kanalisere midler og påvirke utviklingen i disse landene. En annen viktig motivasjon bak spesialbevilgningene er hensynet til den norske opinion, og norske interessegrupper.

Stadig mindre ressurser til langsiktige utviklingstiltak?

Det er liten tvil om at de endringene som er blitt omtalt ovenfor, har ført til at det er blitt mindre ressurser til det som tradisjonelt er blitt omtalt som langsiktige utviklingstiltak, spesielt de som finansieres gjennom landprogrammer i samarbeid med mottakermyndigheter og gjennom de langsiktige operasjonene til de multilaterale organisasjonene. Spesielt nødhjelps- og flyktningetiltakene er av mer kortsiktig karakter, og det samme gjelder gjeldsletteoperasjoner og andre ad hoc bevilgninger. Men bildet er likevel ikke fullt så klart. Også innen landprogrammene kan det ha gått større eller mindre andeler til kortsiktig vareimport og betalingsbalansestøtte. Og blant særbevilgningene har det vært støttet opp under mange tiltak av langsiktig karakter, for å styrke miljøbevissthet, fremme kvinners stilling eller styrke lokalt næringsliv. Det er derfor ikke nødvendigvis slik at den kortsiktige innsatsen har gått ut over den langsiktige

2.4 Nødhjelp og bistand: Hva har vi lært?

Norsk nødhjelpsinnsats er omfattende og mangslungen. Andelen av det totale bistandsbudsjettet for denne typen innsats har økt i vesentlig grad siden midten av 1980-tallet. Norsk nødhjelpsinnsats blir lagt merke til i det internasjonale samfunn både på grunn av det store omfanget, men ofte også på grunn av hurtighet og god kvalitet.

I forbindelse med akutte nødsituasjoner enten det dreier seg om naturkatastrofer eller menneskelige lidelser blant flyktninger på flukt fra krig og konfliktsituasjoner, har forvaltningen i Utenriksdepartementet kunnet frigjøre midler på kort tid til verdifull og hurtig innsats. På den måten ligger Norge i forkant internasjonalt, og gjennom et vidt forgrenet nettverk har det vært mulig å komme frem med hjelpen til nødlidende mennesker da de trengte den mest.

Utenriksdepartementet har etablert et nært samarbeid med de 5 største frivillige organisasjonene som har sete i Utenriksdepartementets katastrofeutvalg. Samtidig har disse organisasjonene vært viktige operatører i formidlingen av norsk nødhjelpsinnsats. Det samme gjelder deler av FN-systemet, og i særlig grad Høykommissæren for flyktninger (UNHCR). Et slikt tett samarbeid har ført til forbedret koordinering og oversikt over norsk nødhjelpsinnsats. At norske organisasjoner er så aktive i gjennomføringen av nødhjelpstiltak, har også bidratt til en gjennomtenkning og et samarbeide om nødvendige beredskapstiltak for å forhindre framtidige katastrofer.

Slik oppstod NOREPS (Norwegian Emergency Preparedness Systems), og igjennom denne nyskapingen har det vært mulig å bygge opp effektive beredskapslagre og inngå avtaler med leverandører om hurtig leveranse av livsnødvendig utstyr. Dette har vært et viktig positivt bidrag og forbedret mulighetene til å kunne reagere raskt ved katastrofer og dermed redde mangfoldige menneskeliv i akutte situasjoner.

Selv om en har gode erfaringer med mye norsk nødhjelpsinnsats, er også denne virksomheten preget av utfordringer som skaper både problemer og usikkerhet. Noen av disse dreier seg om følgende punkter:

* I en verden der mye av oppmerksomheten om akutte problemer styres av massemedienes fokusering på noen få situasjoner av gangen ( CNN-effekten ), kan det bli ekstra vanskelig både for myndigheter og organisasjoner å gjøre selvstendige valg om hvor en skal hjelpe, hva hjelpen skal bestå i og omfanget av innsatsen. Samtidig bidrar mediaoppmerksomheten til at akutte nødsituasjoner og nødhjelpsinnsatser blir synliggjort på en slik måte at en kan presses til å øke bevilgningene til nødhjelp på bekostning av både langsiktige og mer forebyggende tiltak. Med begrensede ressurser er det derfor en kontinuerlig utfordring å velge innsatsområder og type nødhjelpsinnsats som en mener en fra norsk side har best muligheter for å lykkes med.

* Mange nødsituasjoner oppstår der det kunne vært mulig å avverge dem, eller i hvert fall redusert omfanget, dersom en hadde reagert hurtigere på de faresignalene som kommer fra felten f.eks. om begynnende tørke og avlingssvikt. I enkelte områder av verden er slike varslingssystemer for dårlig utbygd, og i slike tilfeller vil det være viktig å konsentrere større oppmerksomhet om forebyggende innsats. På tilsvarende måte vil det være uhyre viktig å forebygge politiske og etniske konflikter ved preventivt diplomati i form av mekling, anerkjennelse av rettigheter, økonomiske tiltak for å skape bedre balanse i samfunnet, m.v.

* Fremdeles har det internasjonale samfunn en lang vei å gå for å sikre en koordinert og helhetlig innsats i forbindelse med plutselige katastrofesituasjoner enten de er resultat av naturkatastrofer eller konfliktsituasjoner. I mange nødsituasjoner oppstår det store problemer ved at et meget stort antall organisasjoner fra mange giverland i tillegg til de internasjonale organisasjonene opererer uten noen samlet koordinering. Enkelte ganger kan en få inntrykk av at en nærmest arbeider i konkurranse med hverandre om å nå frem til ofrene og samtidig synliggjøre sin innsats gjennom mediene. Fra norsk side har en arbeidet bevisst med denne utfordringen, og har langt på vei lykkes i å etablere god informasjon om all norsk innsats, og i tillegg en forbedret koordinering av denne. Det er likevel en stor utfordring stadig å forbedre dette systemet, og det gjelder ikke minst en forbedret koordinering innen FN-systemet og mellom ulike FN-organer, frivillige organisasjoner og bilaterale nødhjelpstiltak fra forskjellige givernasjoner.

* I forbindelse med nødhjelpsinnsats har en lagt vekt på hurtig og tidsbegrenset innsats. Allerede i utgangspunktet har en imidlertid kunnet forutse at innsatsen ville strekke seg over lang tid, særlig i forbindelse med konflikter og kriger. I slike situasjoner er det viktig å opprettholde oppmerksomhet og støtte til en utholdende innsats dersom forholdene ikke bedres. Ikke minst gjelder det oppgaver i forbindelse med avslutning, tilbakeføring og rehabilitering til et normalt liv. For organisasjoner og institusjoner som blir engasjert i hjelpetiltak, er det nødvendig at en i slike situasjoner velger både et mer langsiktig perspektiv på innsatsen, og at den bistandsfaglige siden ivaretas på en annerledes og bedre måte enn nå.

* Det er naturlig nok svært vanskelig når det skal reageres raskt overfor mennesker i akutt nød, å kunne planlegge og tilpasse innsatsen nøyaktig til de faktiske behovene. Det er imidlertid et problem at en betydelig del av den internasjonale nødhjelpsinnsatsen er basert på overskuddslagre og overskuddsproduksjon av matvarer, og at tilgangen på varer fra internasjonale givere er med på å bestemme nødhjelpens innhold. Dermed har det oppstått problemer ved at lokal produksjon og tilgjengelige ressurser ikke er blitt utnyttet, og til og med blitt utkonkurrert. Dette er spesielt relevant for matproduksjon, men angår også produksjon av andre varer som foregår eller kan foregå lokalt eller regionalt, som for tekstiler og klær, boliger, mv.

* Et meget alvorlig etisk problem eksisterer ved at internasjonal nødhjelpsinnsats overfor mennesker som rammes av konflikter, kan synes å frita de ansvarlige for selve konflikten for deres ansvar, og kan også fungere slik at konfliktene forlenges i tid. De stridende parter trenger tilsynelatende ikke bry seg om de menneskelige lidelser som konfliktene medfører, og de kan også i hvert fall indirekte selv utnytte nødhjelpsleveranser for å styrke sine posisjoner, eventuelt benytte mat og andre leveranser til å fø egne soldater, deres familier, eller tilhengere. Selv om nødhjelp kontrolleres av nøytrale organer og bare ytes til sivilbefolkningen, kan en ikke hindre at den også kan utnyttes av partene. Derfor er det stadig viktigere at nødhjelpsinnsats kombineres med meget aktiv internasjonal innsats og press for å redusere og stanse krigshandlinger, og skape et grunnlag for varige fredsløsninger.

* Spesielt i løpet av de senere årene har omfanget av internasjonale militære intervensjoner økt dramatisk i forbindelse med konfliktsituasjoner. Dette har foregått i direkte FN-regi som fredsskapende eller fredsbevarende operasjoner på oppfordring fra nasjonale myndigheter eller partene i konflikten, eller ved at FN har akseptert at internasjonale aksjoner tar i bruk militær makt (som i Golf-krigen, eller ved en eventuell aksjon mot Haiti). FN har også godkjent at militærmakt har vært benyttet i strid med prinsippet om ikke-intervenering i interne forhold, for å kunne gi beskyttelse og nødhjelp til ekstremt utsatte befolkningsgrupper, under betegnelsen humanitær intervensjon som overfor kurderne i nord-Irak. Dette innebærer en stadig tettere kopling mellom nødhjelpsinnsats og rene militære operasjoner, enten de har karakter av fredsskapende, fredsbevarende eller såkalte humanitære intervensjoner.

2.5 De frivillige organisasjonene som bistandskanal¹³ ) 13

2.5.1 Vekst og mangfold i organisasjonene

Det frivillige organisasjonslivet har vært en del av norsk bistandsinnsats helt fra begynnelsen av bistandsepoken. Misjonsorganisasjonene har for øvrig vært aktive i felten helt siden midten av forrige århundre, ikke bare med evangelisering, men også med konkrete prosjekt for å bedre befolkningens levevilkår. Også andre norske organisasjoner, som Røde Kors og fagbevegelsen, har deltatt i hjelpearbeid eller vært knyttet til organisasjonsarbeid i de daværende koloniene over et lengre tidsrom. Norsk Utviklingshjelp som ble opprettet i 1962, bevilget allerede i sitt første virkeår ca 0,5 mill.kr. til de frivillige organisasjonenes prosjekter og tiltak, og vedtok samtidig det første sett av retningslinjer for det fremtidige arbeid med støtte til private tiltak for utviklingsland . Allerede året etter var bevilgningene økt til 3 mill.kr, og utgjorde ca 5 prosent av det totale bistandsbudsjettet.

I de følgende to tiårene fram til begynnelsen av 1980-tallet økte bevilgningene bare langsomt, om enn noe raskere på 1970-tallet enn på 1960-tallet i takt med den generelle opptrappingen av norske bistandsinnsats. Men på 1980-tallet har det skjedd en vesentlig utvikling. Fra 1980 til 1987 ble bidragene til organisasjonenes langsiktige bistandstiltak mangedoblet fra 60 mill.kr. til 400 mill., og videre til 600 mill.kr i statsbudsjettet for 1995. Samtidig har spesielt nødhjelpsbudsjettet også økt kraftig - til ca 1 mrd.kr. for 1995 - og disse midlene kanaliseres i betydelig omfang gjennom de norske frivillige organisasjonene. I tillegg går også en andel av andre særbevilgninger til organisasjonene. Til sammen ble det i 1993 kanalisert hele 1,5 milliarder kroner til frivillige norske og utenlandske organisasjoner, hvilket utgjorde 36 prosent av den totale rene bilaterale norske bistanden (St.meld.8 1994-95: 89). Støtten til organisasjonenes langsiktige utviklingstiltak utgjorde samme året ca 16 prosent av den bilaterale bistanden når en ikke tar med nødhjelpen.

Begrepet frivillige organisasjonene representerer et meget mangfoldig sett av organisasjonstyper og størrelser. Den norske støtten har både gått til norske organisasjoner med eller uten tilknytning til internasjonal fellesorganisasjon, til enkelte internasjonale organisasjoner, og siden 1978 også til nasjonale og lokale organisasjoner i våre samarbeidsland i sør. Av disse har de norske organisasjonene mottatt den alt vesentligste delen av bevilgningene.

Men også det norske organisasjonslivet som har blitt involvert i bistandstiltak er svært sammensatt. De religiøst baserte omfatter både misjonsorganisasjonene som har en lang historie og som har sitt primære formål å drive evangelisering, og Kirkens Nødhjelp som har et klart humanitært hovedformål. De store hjelpeorganisasjonene har ofte sitt utspring i hjelpearbeid og sosial innsats i Norge eller Europa som Røde Kors, Norsk Folkehjelp, og Redd Barna, og har etter hvert blitt profesjonelle organisasjoner med et omfattende innsamlingsarbeid basert på appeller og faste givere. Solidaritetsorganisasjonene som Afghanistankomitéen, Fellesrådet for det sørlige Afrika og Palestinakomitéen ble først startet opp som politiske støttegrupper med hovedvekt på opinionsarbeid i Norge, men har også drevet innsamling og formidlet bistand til flyktninger, opposisjonsgrupper, og nye land etter omveltninger. Et bredt spekter av det øvrige organisasjonslivet i Norge har også engasjert seg i bistands- og utviklingstiltak i hovedsak basert på innsamling fra egne medlemmer, men som et supplement til hovedformålet som interesseorganisasjon for sine medlemmer og øvrig engasjement i Norge. Noen av disse støtter allmenne velferds- og utviklingstiltak (som barnetiltak, brønnboring, mm), men de fleste har knyttet sitt engasjement til tilsvarende organisasjoner og tiltak som de selv representerer, som Norges Handikapforbund, idrettsbevegelsen, fagbevegelsen, mv.

De fleste organisasjonene har blitt trukket med i arbeid i sør i løpet av de siste 10-20 årene. Norsk politikk overfor organisasjonene har således utviklet seg gjennom bistandsepoken, fra den første perioden som var preget av forsiktighet, usikkerhet og en viss gjensidig skepsis - til aktiv støtte og stimulans der organisasjonene også mer og mer ble en aktiv pådriver både i opinionsarbeidet og overfor politiske myndigheter.

Formålet med å kanalisere statlige bistandsmidler inn i og gjennom private organisasjoner kan oppsummeres i tre hovedpunkter: For det første å utnytte organisasjonenes fortrinn som fleksible og effektive organer for å kunne nå fram til spesielle målgrupper med bistandstiltak, spesielt der hvor den statlige bistanden gjennom sitt samarbeid med offentlige institusjoner i mottakerlandene ikke når fram. For det andre å bidra mer generelt til organisasjonenes bistandsvirksomhet, for å supplere de statlige bistandstiltakene, og benytte et bredere spekter av bistandskanaler. Og for det tredje å bidra til et bredere engasjement i Norge gjennom direkte kontakt og høyere kunnskapsnivå, som også vil kunne gi større generell oppslutning om bistanden.

I de senere årene har det vært lagt økende vekt på at organisasjonene bør bidra til oppbygging og styrking av organisasjonslivet i samarbeidslandet, for derved å bidra til å styrke det såkalte sivile samfunn , som er et viktig element i utbygging av demokratiet og sikring av menneskerettighetene. I tillegg har norske myndigheter gjennom særlige kontrakter benyttet de frivillige organisasjonene til direkte gjennomføring av enkelte utviklingstiltak, og ikke minst til å kanalisere nødhjelpsmidler og gjennomføre hjelpearbeidet i nød- og katastrofeområder. Her er målet å nå fram med hjelpen på en profesjonell, rask, effektiv og fleksibel måte, og samtidig kunne vise at det ligger norske ressurser og midler i innsatsen.

Organisasjonene vil selv langt på vei uttrykke sine målsettinger med de samme argumentene, men de vil også legge vekt på sine egne interesser i virksomheten, spesielt for å fremme sine synspunkter og verdier både gjennom arbeidet i sør og her i Norge. Dette omfatter ikke bare den kristne misjonen, men i like stor grad fagbevegelsen, kvinne- og miljøorganisasjoner, handikaporganer, samvirkebevegelsen, m.fl. som alle er interessert i å formidle sine synspunkter, verdier og holdninger. Mange av dem oppfatter seg også som brobyggere og talsmenn/-kvinner for sine samarbeidspartnere i sør, og deltar i opinionspåvirkning såvel som lobbyvirksomhet i Norge på denne basis.

Vi kan derfor oppsummere de frivillige organisasjonenes mangfoldige roller i følgende 5 hovedpunkter:

Roller i samarbeidsland i sør:

• Drive bistandsarbeid på selvstendig basis;

• Være operatør for norske (eller andre) myndigheter i nødhjelpsarbeid eller på andre bistandsoppdrag;

• Drive organisasjonsarbeid i samarbeid med partner som har felles interesser og verdisyn;

Roller i Norge:

• Drive informasjons- og holdningsskapende arbeid i Norge;

• Drive politisk påvirkning og lobbyvirksomhet på vegne av samarbeidspartnere og egne holdninger til bistands- og sørpolitikken.

Mye av debatten om de frivillige organisasjonene handler nettopp om balansen, sammenhengen, og motsetningene mellom disse ulike rollene. Mens noen organisasjoner legger sitt hovedarbeid i en eller to av disse rollene, vil andre organisasjoner insistere på at alle henger sammen. Dette fører til debatten om organisasjonene skal oppfattes som nøytrale humanitære institusjoner, eller som politiserende misjonsorganisasjoner og interessegrupper, eller om de er blitt profesjonaliserte operatør-selskaper som konkurrerer med private konsulentselskaper om betalte oppdrag.

2.5.2 Erfaringer

I 1992 ble det satt i gang en omfattende evaluering av de private organisasjonene som kanal for norsk bistand, og rapporten fra fase 1 i denne evalueringen ble offentliggjort i 1993. Den fullstendige evalueringen foreligger foreløpig ikke, men Kommisjonen har hatt tilgang til et utkast til sluttrapport, og drøftet denne med lederen av evalueringsgruppen. Denne evalueringen har hatt til formål å kartlegge bredden og omfanget av de frivillige organisasjonenes arbeid, vurdere deres resultater og effektivitet, samt drøfte en rekke prinsippielle spørsmål knyttet til organisasjonenes rolle og deres forhold til staten både i Norge og i landene der de arbeider i sør. Kommisjonen har naturligvis også basert seg på en rekke andre studier og rapporter, bidrag fra erfarne ressurspersoner, samt egne erfaringer.

Vi skal i dette kapitlet konsentrere oss om organisasjonenes roller i bistandsvirksomheten og utviklingsarbeidet i sør. Deres roller i Norge blir behandlet mer inngående i kap.6. Forholdet mellom nødhjelpsinnsats og et mer langsiktig bistandsengasjement diskuteres i et eget avsnitt i kap.5.

Bistandstiltakene i regi av frivillige organisasjoner har forandret seg i takt med de erfaringer som er gjort i bistandsarbeidet. De store organisasjonene har i senere tid spesielt lagt vekt på rolledeling og målgruppedefinisjon. Dette pågående arbeidet, sammen med en videre diskusjon med utgangspunkt i den evalueringen som nettopp er gjennomført, av hva som er de frivillige organisasjonenens sterke og svake sider i forhold til offentlig bistand, vil gi et godt grunnlag for å foreta en enda klarere rolledeling mellom de forskjellige aktørene i bistandsarbeidet.

Det er imidlertid ikke mulig å hevde på et generelt grunnlag at kvaliteten på frivillige organisasjoners bistandsprosjekter er høyere enn bistanden gjennom andre kanaler, og at de er mer effektive til å bedre forholdene for fattige mennesker og andre målgrupper enn andre bistandsinstitusjoner. Kommisjonen mener likevel at organisasjonenes virksomhet har utgjort en viktig del av den totale norske bistanden, ved at de har kunnet gi støtte til prioriterte grupper i det sivile samfunn, som ikke kan ivaretas på samme måte av den statlige delen av bistandsarbeidet.

Erfaringer: Nødhjelpen

De norske frivillige organisasjonene har etter hvert blitt anerkjent som profesjonelle og effektive organisasjoner i ulike nødhjelpsoperasjoner, og formidler bistand ikke bare fra norske myndigheter, men også bevilgninger fra andre land og multilaterale organer. Også de frivillige organisasjonene har gjennom lengre tid opparbeidet viktige erfaringer i møte med de enorme problemene som ofte oppstår i forbindelse med akutte og komplekse nødhjelpsoperasjoner, ofte under svært vanskelige logistiske, politiske og sikkerhetsmessige forhold.

Fem norske organisasjoner deltar Utenriksdepartementets katastrofeutvalg: Kirkens Nødhjelp, Norges Røde Kors, Norsk Folkehjelp, Redd Barna og Flyktningerådet. Disse har et spesielt nært samarbeid med Utenriksdepartementet i forbindelse med akutte nødhjelpsoperasjoner, og UD har kunnet yte raske bevilgninger til disse organisasjonene basert på et etablert tillitsforhold og kjennskap til organisasjonenes kompetanse. Men også andre organisasjoner har mottatt bevilgninger til humanitær innsats i konfliktområder bl.a. til arbeid blant flyktninger og som støtte til eksilorganisasjoner som f.eks. i Palestina, Afghanistan og det sørlige Afrika. UDs nødhjelpsbevilgning i forbindelse med naturkatastrofer har gått til et større spekter av organisasjoner som har hatt kompetanse innen områder som er rammet.

Bevilgninger til nødhjelpsoperasjoner stiller ingen absolutte krav til egenandel fra organisasjonene, men organisasjoner bidrar som oftest med egne midler dersom de har muligheter til dette fra egne innsamlede midler. Egenandelen varierer mellom organisasjonene. UD kan også bidra til dekning av nødvendige administrasjonskostnader. Beslutningene om støtte er som regel raske og ubyråkratiske, til tider fattet på politisk basis. Kravet om rapportering i ettertid er heller ikke omfattende, selv om det selvsagt kreves revidert regnskap. Dette kan derfor gjøre det lett for organisasjonene å søke om støtte til nødhjelpsinnsatsene, og atskillig lettere enn å oppnå støtte fra NORADs støtteordning til organisasjonenes langsiktige utviklingsprosjekter. Organisasjonene vil derfor kunne tøye definisjonen av nødhjelpsinnsats til også å omfatte enkelte relaterte mer langsiktige satsinger, slik at de kan finansieres over UDs ordning framfor NORADs.

Et dilemma for mange av de organisasjonene som driver nødhjelpsarbeid, er at de i hovedsak ønsker å drive langsiktig utviklingshjelp for å sette folk i stand til å klare seg selv. Likevel blir de stadig trukket sterkere inn i nødhjelps- og katastrofearbeid både p.g.a. den økende og omfattende akutte nøden og de humanitære imperativer. Samtidig er det stadig et stort problem å finne en god finansiering til overgangen fra krise og nød til utviklingstiltak av mer varig karakter.

Erfaringer: Bistandstiltak og organisasjonsutvikling

Det er NORADs støtteordninger som har omfattet flest organisasjoner. Som nevnt, ble det allerede i 1963 for første gang utarbeidet retningslinjer for NORADs (daværende Norsk Utviklingshjelp) bidrag, basert på at organisasjonene selv samlet inn penger og søkte NORAD om ekstra tilskudd til et prosjekt som organisasjonen selv hadde etablert og hadde ansvaret for. Opprinnelig kunne NORAD/NU dekke inntil 50 prosent av kostnadene, men etter hvert ble tilskuddene økt med forskjellige satser til forundersøkelser, investering, drift, opplæring av lokalt ansatte, og evalueringer. Fra 1977 har det vært en generell regel om at NORAD kan dekke 80 prosent av samtlige utgifter, forutsatt at organisasjonene selv framskaffet de første 20 prosent. I praksis har organisasjonene kunnet dekke deler av egeninnsatsen ved dugnad og frivillig arbeid, mens andre organisasjoner har fått bred drahjelp av de store årlige TV-innsamlingene til å dekke egenandelen. NORAD har imidlertid nylig strammet inn kravene til hva som kan regnes inn i organisasjonenes egenandel for å sikre seg at det ligger en klar forankring og egeninnsats bak organisasjonenes prosjekter, som også er målbar. Selv om Kommisjonen forstår NORADs krav om tydelig og målbar egeninnsats, vil Kommisjonen samtidig uttrykke sin anerkjennelse for den betydelige dugnadsinnsats og dugnadsånd som preger mange organisasjoners virksomhet, spesielt i de mindre organisasjonene.

Med dette som utgangspunkt mottar etter hvert over 100 forskjellige norske organisasjoner offentlig støtte årlig til sine bistandstiltak¹⁴ ) 14 . De minste organisasjonene har bare små enkelttiltak og mottar bidrag ned til under 20.000 kr. til brønnboring i en enkelt landsby, et sykurs for en kvinnegruppe, el.likn. En rekke av de større organisasjonene har imidlertid rammeavtaler med NORAD basert på en årlig bevilgningsramme slik at organisasjonene ikke trenger legge fram hvert enkelt prosjekt til godkjenning i NORAD. Noen av disse driver relativt omfattende og svært sammensatte tiltak av langsiktig karakter i flere land, og har dermed pådratt seg betegnelsen mini-NORAD'er . Tiltakene kan omfatte alt fra skolebygg og helsestasjoner, via jordbruksutvikling og kredittordninger, til organisering og bevisstgjøringstiltak.

Foreliggende materiale og erfaringer gjør det svært vanskelig å gi noen allmenn karakteristikk av hvorvidt organisasjonenes tiltak er mer vellykket, mer effektive, eller bedre til å nå vanskelige målgrupper enn andre bistandsprosjekter. Organisasjonenes tiltak synes å være preget av større fleksibilitet, bedre evne til å nå fram til enkelte grupper og områder utenom etablerte offentlige kanaler, og kan vise større oppfinnsomhet både i tekniske og organisatoriske løsninger. De frivillige organisasjonene har i sin bistand vektlagt sosiale velferdstiltak og prosjekter innen helse og utdanning. Det legges i dag også større vekt på å utvikle et nært og likeverdig samarbeid med nasjonale og lokale organisasjoner. På samme måte som mange andre bistandsorganisasjoner, har også norske organisasjoner inntatt en for dominerende rolle i prosjektsamarbeidet, med den konsekvens at partneren i mottakerlandet har hatt vansker med å overta prosjektet. Samtidig er organisasjonenes tiltak som regel svakere forankret i offentlige institusjoner. Både den institusjonelle og økonomiske bistandsavhengigheten blir dermed stor. Ettersom organisasjonene også har mindre muligheter til å påvirke eller delta i er omfattende reformer eller sosialpolitiske tiltak, kan ofte ringvirkningene av prosjektene være begrenset.

Selv om de frivillige organisasjonene på denne måten står i fare for å skape partikulære velferdsordninger for de få utvalgte der ringvirkningene er begrenset, er det liten tvil om at de frivillige organisasjonene har lykkes i sin målsetting om å lindre nød. Derimot har de ikke lykkes i samme grad i å sikre en videreføring av innsatsen ved å styrke partnerorganisasjonene i sør.

I noen land viser erfaringene at lokale organisasjoner i stigende grad har lyktes med å oppnå lokal deltakelse og ansvarsfølelse blant landsbybefolkningen. Dette har bidratt til mer bærekraftige programmer. På samme måte som norske organisasjoner har spilt en nøkkelrolle i utviklingen av det norske velferdssamfunnet, har organisasjoner i sør en viktig rolle å spille i utviklingen av egne land.

I noen sammenhenger er det et problem for mottakersystemet at organisasjonene er små og lite koordinerte. Et stort antall organisasjoner som alle skal forhandle, ha møter, mm, representerer en betydelig belastning for mottakerlandets administrasjon. I andre sammenhenger kan det være et større problem når organisasjonene blir store og mektige i relasjon til mottakersystemet. Et eksempel på dette er Kirkens Nødhjelps store program i Sør-Sudan fra 1975, som etter hvert utgjorde en stat i staten basert på bistandsoverføringer, slik at alle lokale og nasjonale strukturer og institusjoner i området ble marginalisert. Etter en evaluering og omfattende vurderinger på midten av 1980-tallet ble programmet omorganisert. Redd Barnas prosjektarbeid i Mosambik kan se ut til å møte de samme utfordringene på 1990-tallet.

Litt forenklet kan en si at organisasjonenes småprosjekter kan være meget vellykte, men vil gi få ringvirkninger. Større prosjekter og programmet vil komme opp i mange av de samme problemer og dilemmaer som tilsvarende statlige tiltak, og har omtrent like store muligheter for å lykkes - og for å mislykkes. Også organisasjonene må forholde seg til offentlige organer dersom de vil etablere skoler, helseinstitusjoner eller bygge veier, og de er avhengige av kvalifiserte leger og lærere, medisiner og skolemateriell, og godkjenning for å integreres i det nasjonale skoleverk og helsevesen. Også organisasjonene må forholde seg til lokale maktrelasjoner og motsetninger og må finne fram til samarbeidsrelasjoner med befolkningen og etablerte institusjoner. Organisasjonene har også de samme problemene som statlig bistand når tiltakene er svakt planlagt, og når de er lite tilpasset mottakersystemets kompetanse og kapasitet. Organisasjonene risikerer på samme måte som den statlige bistanden å bidra til bistandsavhengighet, kanskje spesielt ettersom de oftere arbeider i sårbare områder og blant sårbare grupper.

Dette innebærer også at de frivillige ikke-statlige organisasjonene ikke er så selvstendige i forhold til staten som de ofte framstilles. For det første er de som regel 80-100 prosent statlig finansierte fra Norge. For det andre må de i mottakersamfunnet samarbeide tett med offentlige myndigheter, i hvert fall dersom de arbeider med sosial infrastruktur og velferdsgoder. De fleste norske organisasjonene arbeider på denne måten.

De fleste organisasjonene har derfor heller ikke vært så involvert i organisasjonsarbeid, med sikte på å bygge lokale eller nasjonale organisasjoner, enten dette vil være lokale brukergrupper, landsbyorganisering, eller større interessegrupper for profesjoner eller sosiale grupper. I noen samfunn har dette vært helt umulig, eller forbudt, slik at organisasjonene har måtte velge mellom sitt åpne bistands- og velferdsarbeid eller mer skjult virksomhet som ikke var godkjent av myndighetene. Enkelte organisasjoner har likevel valgt det siste, spesielt politiske eller religiøse organisasjoner.

Men den omfattende politiske liberalisering de senere årene, og den tilsvarende oppblomstring av organisasjonslivet også i Afrika og andre områder med autoritære regimer, har imidlertid ført til at stadig flere av de norske organisasjonene har kunnet legge større vekt på organisasjonsstøtte enn tidligere. Her finnes også gode erfaringer med at norsk organisasjonsstøtte har bidratt til å styrke og bevisstgjøre minoritetsgrupper og andre sosiale grupper til større kontroll over egen situasjon og deltakelse i deres egne samfunn. Her ligger det fortsatt store utfordringer for de ikke-statlige organisasjonene i å bidra til utviklingen av et mer selvstendig sivilt samfunn .

Norske frivillige organisasjoner i internasjonal sammenlikning

Utviklingen av de norske organisasjonenes framvekst i bistandsarbeidet er langt på vei parallelt med det internasjonale mønsteret på 1980-tallet, som derfor er blitt betegnet NGO-tiåret i bistandslitteraturen. Men de fleste internasjonale organisasjonene skiller seg fra de norske på et vesentlig punkt, i deres mye svakere tilknytning til staten både i hjemlandet og i mottakerlandet, selv om dette er et bilde med nyanser også i den norske organisasjonsverdenen.

De fleste internasjonale organisasjonene har en langt høyere egenandel for sitt arbeid, som regel over 50 prosent egenfinansiering. Dette skyldes delvis en annen ideologi og færre midler til rådighet fra statens side. Men det kan også ha sammenheng med en annen tradisjon for veldedighet og innsamling av midler bl.a. i Storbritannia og USA, og ved at skattesystemet i disse land tillater skattelettelser ved gaver til flere frivillige formål. Dermed betales de likevel indirekte av statens skattelettelser. Også i samarbeidslandene preges mange internasjonale organisasjoner av et langt svakere samarbeid med staten og offentlige institusjoner, og enkelte av dem preges av en sterk anti-statlig ideologi. Dette gjelder kanskje spesielt flere av de store amerikanske organisasjonene. Avhengig av hva slags tiltak som skal gjennomføres, kan en sterk anti-statlig holdning vanskeliggjøre gjennomføringen og ikke minst bærekraften i prosjekter som forutsetter offentlig oppfølging på sikt.

Både Tvedt (1993) og Smillie/Helmich (1993) tilskriver dette de særegne relasjonene mellom organisasjonene og staten i det norske (nordiske) samfunnet. Norge er langt på vei et organisasjonssamfunn, der organisasjonene også har en etablert og legitim plass både i forhandlinger med og som samarbeidspartnere for det offentlige. (Jfr kap.3.) Denne tradisjonen trekker organisasjonene med seg i sitt handlingsmønster ute.

2.5.3 Direkte støtte fra NORAD/UD til nasjonale organisasjoner i sør

NORAD har siden 1978 kunnet gi direkte bidrag til nasjonale og lokale frivillige organisasjoner i sine hovedsamarbeidsland (programland), uten at disse har noen kontakt med norske organisasjoner. Bevilgningene er økt fra et par-tre millioner de første årene til nærmere 90 mill.kr. i 1993 bare for budsjettposten støtte til priv.org. . Disse organisasjonene kan også motta støtte over andre NORAD-budsjetter, som f.eks. kvinnebevilgningen og miljøbevilgningen. De totale overføringene i 1993 anslås til over 150 mill.kr. Støtten ytes gjennom NORADs stedlige representanter. Også Utenriksdepartementet formidler støtte til organisasjoner og institusjoner for å styrke menneskerettighetene og styrke en demokratisk utvikling. De fleste av disse midlene kanaliseres imidlertid til ulike internasjonale organisasjoner, eller gjennom norske organisasjoner.

Formålet med NORADs direkte støtte til organisasjoner i samarbeidslandene har aldri vært klart uttrykt, men bygger i hovedsak på de samme momentene som er nevnt ovenfor, om at nasjonale og lokale organisasjoner er effektive kanaler for å yte bistand til bestemte målgrupper, og at organisasjonene kan styrke målgruppenes muligheter til å delta i utviklingen. Støtte har derfor blitt gitt til organisasjoner som supplerer den statlige bistanden f.eks. innen helsetiltak, uformell utdanning, eller miljøgrupper, og til organisering og bevisstgjøring av kvinnegrupper, småbønder, eller etniske minoritetsgrupper. Denne direkte støtten framstilles stadig mer som en styrking av det sivile samfunn og støtte til en pluralistisk og demokratisk utvikling. Sett fra NORADs side er det heller ingen tvil om at støtten til organisasjonslivet har gitt NORADs representasjon langt brede tilgang til informasjon og innsyn i samfunnet der de yter bistand. Også organisasjonene synes å sette pris på støtten fra NORAD og de betingelsene som knyttes til denne, som gjør at de stort sett oppfatter NORAD som en fleksibel og velmenende giver .

Kommisjonen oppfatter denne støtteformen som meget problematisk. På den ene side har støtten i mange tilfeller fremmet de formål den skulle, og bidratt både til gode bistandstiltak for bestemte målgrupper, til en større bevissthet og bedre organisering blant de samme målgruppene, og til at NORAD har fått bedre informasjon om mottakersamfunnet. Men samtidig innebærer relasjonene mellom NORAD som offisiell representant for den norske stat; den uavhengige organisasjonen og det sivile samfunn i mottakerlandet; og dette landets myndigheter, at NORAD og norske myndigheter må være meget oppmerksom på hvilke rolle en slik støtte spiller. Når NORAD finansierer organisasjoner som driver bistandstiltak og annen virksomhet i fullt samsvar med myndighetenes interesser, kan dette synes problemløst, selv om det kan bidra til å styrke en privatisering av offentlige oppgaver, eller mer være et uttrykk for myndighetenes bistandsavhengighet enn deres reelle ønske. Men NORAD bidrar også til å støtte organisasjoner som ser det som sin oppgave å mobilisere mot ulike sider av myndighetenes politikk, med mer eller mindre aksept (ut fra demokratiske prinsipper) fra styrende organer. NORADs støtte blir da langt klarere uttrykk for en norsk utenrikspolitisk linje.

Uansett bidrar den norske støtten, sammen med tilsvarende støtteordninger fra andre utenlandske givere til en sterk påvirkning av utviklingen av organisasjonslivet i disse landene. Det er ikke til å unngå at organisasjonene påvirkes av tilgang til støttemidler. Organisasjonslivet i disse landene er også meget sammensatt, der bare et mindretall er medlemsbaserte organisasjoner slik vi kjenner dem i Norden. Svært mange drives av en gruppe entusiastiske aktivister eller er bygget opp rundt enkelte karismatiske ledere, som forholder seg til mottakere som et slags klientell. Organisasjonene står og faller med lederskapet. De fleste organisasjonene med NORAD-støtte er svært bistandsavhengige. Forøvrig varierer de fra små lokale grupper, via velferdsorganisasjoner og nettverks-aktivister, til omfattende profesjonelle institusjoner. Det finnes både kirkeorganisasjoner og moderne fagbevegelse, og militante minoritetsforkjempere. Men i mange land i Afrika finnes også en uformell organisasjonsstruktur basert på landsbyer, slektskap, eller aldersgrupper, eller knyttet til bruk av felleseide ressurser, religiøse broderskap, kulturfellesskap, mm. Slike uformelle organisasjoner fanges sjelden opp av de moderne bistandsorganisasjonene.

Organisasjonene har i mange land en usikker og uklar posisjon, både i forhold til sin egen stat, og i forhold utenlandske givere. Ved flere anledninger har omfanget av utenlandsk støtte vært brukt som et argument mot organisasjonene som blir anklaget for å være agenter for utenlandsk påvirkning, enten dette gjelder religiøs undergravning eller støtte til opprørere, eller innføring av vestlige verdier som kvinnefrigjøring eller individuelle menneskerettigheter. Fordeling av støtte til nasjonale eller lokale organisasjoner i mottakerland forutsetter derfor en klar politisk holdning fra norsk side, dersom støtten ikke begrenses til rene bistandsutøvende organisasjoner.

2.5.4 Forholdet mellom staten og de frivillige organisasjonene i Norge

Selv om forholdet mellom staten og de frivillige organisasjonene har vært relativt harmonisk i Norge, har det særlig vært tre ankepunkter som har skapt uenighet og konflikt. Dette gjelder den såkalte nøytralitetsparagrafen, spørsmålet om egenandelen, og graden av politisk styring av organisasjonene.

I følge retningslinjene for tildeling av statlige midler til bistandstiltak, skal støtten ikke gå til å fremme økonomiske, politiske eller religiøse særinteresser . Punktet var spesielt myntet på misjonsorganisasjonene, og tok sikte på å skille bistandsstøtten fra evangeliseringsarbeidet. Regelen var omstridt og lite populær i misjonsorganisasjonene som til dels fant et slikt skille helt unaturlig. Andre innfant seg imidlertid lettere med regelen, ettersom de nå med NORADs støtte til bistandsarbeidet kunne bruke flere av sine egne midler til evangeliseringen. I de senere år har det imidlertid vært mindre strid om dette. Men som påpekt i Tvedt (1993: 33-39) bryter de fleste organisasjonene regelen både når de allment fremmer vestlige moderniseringsideer, og når de følger opp NORADs andre retningslinjer om å arbeide for spesielle målgrupper som kvinner, fattige mennesker eller minoriteter. Ettersom det nå snarere legges sterkere vekt på organisasjonssamarbeid om felles interesser og verdier, der nettopp formålet er å fremme økonomiske, politiske og religiøse særinteresser, synes denne regelen nå å være overmoden for revisjon.

Dette bør likevel ikke bety et fritt fram for alle typer organisasjoner og alle former for påvirkning inn i andre samfunn, med norsk statlig finansiell støtte. Regelverket bør klare stille tilstrekkelig krav om kvalitet og respekt både for gjeldende lover og regler, og for andre samfunns normer og verdier, som diskutert i kap.3.

Kravet om egenandel av norske organisasjoner har som nevnt variert over tid, og er nå ikke det samme ved støtte fra NORADs kontor for private organisasjoner, som under andre ordninger og budsjettposter, spesielt UDs nødhjelpsbevilgninger. Kommisjonen innser behovet for et variert system, og er ikke primært opptatt av å strømlinjeforme regelverket som godt kan være forskjellig for ulike formål. Tvert om kan det godt tenkes at det vil være en fordel om organisasjonene skilte ut og kommersialiserte sin operative virksomhet der de på oppdrag av norske myndigheter og andre gjennomfører nødhjelpsoppdrag og andre aktiviteter, som Norsk Folkehjelps minerydding. Slike oppgaver kan gjerne være 100 prosent betalte.

Organisasjonene har også gitt uttrykk for bekymring over det de oppfatter som økende politisk styring av deres virksomhet, både ved prioritering av enkelte geografiske områder, enkelte typer tiltak, og i forholdet mellom nødhjelp og langsiktige tiltak. Kommisjonen deler denne bekymringen et stykke på vei , men vil tilføye at myndighetene har både rett og plikt til å prioritere sine bevilgninger til tiltak som de ønsker å legge størst vekt på, både ved nødhjelpsbevilgningene og til andre formål. Spesielt bør myndighetene snarere følge ennå tettere opp bevilgninger til organisasjonenes bistandsoperasjoner spesielt i programlandene, for å sikre at disse er tilstrekkelig koordinert både med de nasjonale myndigheter og andre giveres innsats. Derimot bør organisasjonene stå langt friere til å søke samarbeidspartnere og utvikle organisasjonssamarbeid ut fra egne interesser og prioriteringer uten overstyring fra NORAD eller UD i alle land og områder i sør. Kommisjonen foreslår at slike tiltak også lettere bør få støtte når samarbeidet skjer på gjensidig basis ut fra felles interesser. Slikt samarbeid bør ikke underlegges den samme form for styring fra norske myndigheters side.

2.6 De multilaterale organisasjonene og sør-politikken

2.6.1 Det multilaterale systemets oppgaver

Både FN-systemet og Verdensbank-gruppen utgjør sentrale elementer i norsk sør-politikk, som forum for konflikthåndtering, normsetting og regulering, som redskap for samhandling i forhold til felles utfordringer og som kanaler for bistandsmidler. Gjennom vår deltakelse i de multilaterale organisasjonene deltar også Norge i utforming og gjennomføring av en politikk som har stor innflytelse over utviklingsmodeller og utviklingsbetingelser for mange bistands-og kredittavhengige land.

De roller det multilaterale systemet er ment å ivareta i forhold som angår sørpolitikken, kan sammenfattes i to hovedområder: fred og sikkerhet og økonomisk og sosial utvikling . Innenfor disse gruppene kan det defineres noen generelle hovedoppgaver, som igjen vil bestå av et spekter av ulike funksjoner. Disse ivaretas på ulike måter og i ulike kombinasjoner av det multilaterale systemets enkeltorganisasjoner og organer.

Når det gjelder oppgavene under økonomisk og sosial utvikling, er det nyttig å skille mellom de funksjonene som gjelder alle medlemsland, og de funksjonene som spesielt tar sikte på å formidle støtte til lavvelferdsland. I vår framstilling har vi valgt å markere dette skille ved at de globale funksjonene kalles de generelt normative ,som vil bestå av både en normativ forumfunksjon og en mer aktiv styringsfunksjon, mens de funksjonene som konsentreres til de enkelte land med særlige behov omtales som landfokuserte støttefunksjoner. Dette betyr ikke at det ikke er snakk om normative funksjoner innenfor landfokusert støtte, men at dette i større grad dreier seg om å anvende og tilpasse kunnskap om god praksis fra det globale nivået.

A:Fred og sikkerhet Konflikthåndtering Nødhjelp og flyktninger

B:Økonomisk og sosial utvikling Forumfunksjonen Global samhandling i forhold til fellesoppgaver. Agendasetting, konsensusbygging, spesialutfordringer. Styringsfunksjonen Internasjonal styring. Normer, regulering. Overvåking, kontroll, straffetiltak. Bistandsfunksjonen (landfokusert) Styrking av staters evne til å ta sitt ansvar for nasjonal utvikling. Institusjonsutvikling. Tilgang til spesialkompetanse. Teknologi, fagutvikling. Finansiering.

Problemstillinger som har stått sentralt i diskusjonen av det multilaterale systemets rolle i sør-politikken, handler om i hvilken grad disse organisasjonene utnytter sine komparative fortrinn i forhold til de oppgaver de er tillagt, om de er organisert slik at hver organisasjon har hensiktsmessig spesialisering , om de er tilstrekkelig koordinert og om de er effektive i forhold til sitt mandat.

Spørsmål knyttet til styrings- og beslutningsprosesser og tilgang til de nødvendige ressurser har også stadig vært på dagsordenen. Det er i dag stor enighet om behov for betydelige reformer dersom FN skal kunne opprettholde sin autoritet og kredibilitet. Styringsfunksjonen på det økonomiske og sosiale området har vært for svak, både når det gjelder systemer for samhandling og overvåking, og utvikling av felles kunnskap om god praksis. Og når det gjelder bistandsfunksjonen har det multilaterale systemet vært for fragmentert, med ubalanse mellom finansinstitusjonene og FNs bistandsorganisasjoner.

2.6.2 Fred og sikkerhet: Konflikthåndtering

Ønsket om å skape fred og utvikle samarbeid om bedre levevilkår for hele verdens befolkning var framtredende hos de 50 signatarmaktene som skrev under FN-pakten i 1945. Den største utfordringen var å hindre at det igjen skulle bryte ut krig, og dette ønsket er nedfelt i første ledd i FN-paktens innledning. De tre øvrige paragrafene omtaler respekt for menneskerettighetene, respekt for internasjonale forpliktelser og behovet for å fremme sosialt framskritt og bedre levevilkårene under større frihet .

Sikkerhetsrådet, som kan vedta bindende vedtak for FNs medlemsland, fikk et spesielt mandat for å opprettholde og sikre freden. De fem stormaktene fikk fast plass i Rådet, med vetorett. Spenningen mellom stormaktene hindret imidlertid FN i å utvikle et effektivt kollektivt sikkerhetssystem slik som FN-pakten skisserer.

Da den kalde krigen var over, fikk Sikkerhetsrådet mulighet til å spille ut den rollen som var tiltenkt ved opprettelsen. Under Golf-krigen ved inngangen til 1990-årene hadde stormaktene et nært samarbeid. FN kunne begynne å utvikle sitt arbeid for fred over hele spekteret; fred, sikkerhet og utvikling.

Sikkerhetsrådet ba i 1992 Generalsekretæren om å legge fram en omfattende rapport med forslag om virkemidler for å styrke fredsarbeidet innenfor FN-paktens rammer. Program for fred (Agenda for Peace) ble behandlet både av Generalforsamlingen og Sikkerhetsrådet i 1992, og omhandlet FNs fredsbevarende, fredsskapende og fredsbyggende arbeid; forebyggende diplomati, forebyggende utplassering av soldater og observatører, innsamling av informasjon, oppfølgingstiltak, osv. Rapporten tok ikke bare utgangspunkt i territoriell sikkerhet, men anvendte også begrepet human security som introduserer det menneskelige aspektet; fred, sikkerhet og utvikling for mennesket.

Fredsskapende arbeid

FN har flere nivåer å spille på når det gjelder å bidra til å skape fred. For det første kan både Generalsekretæren og Generalforsamlingen, ved siden av Sikkerhetsrådet, komme med klare oppfordringer til partene. FN kan også påta seg en aktiv meklerrolle, og generalsekretæren har de siste årene sendt sine personlige utsendinger til en rekke områder for å bidra til å fjerne uoverensstemmelser mellom parter. FN har også mulighet til å vedta økonomiske sanksjoner mot et land, og siste mulighet når alle andre muligheter er forsøkt; militær makt.

Ifølge FN-pakten er det den militære stabskomiteen som skal bistå Sikkerhetsrådet når det gjelder militære spørsmål. Denne komiteen har imidlertid ikke hatt noen reell funksjon. De siste årene har derfor Sikkerhetsrådet godkjent aksjoner som gjennomføres av en gruppe land eller i regi av NATO og andre forsvarsorganisasjoner. Det er også en tendens til at de regionale sikkerhetsarrangement og forsvarsallianser legger vekt på denne form for krisehåndteringsmekanismer og tilpasser doktrinene til FN-systemet. Sikkerhetsrådet gir på denne måten operasjonene moralsk autoritet og mandat basert på kap. VII, som f.eks. for Operasjon Ørkenstorm mot Irak.

Fredsbevarende arbeid

FNs fredsbevarende operasjoner økte kolossalt i 1990-årene. I perioden 1988-1992 iverksatte Sikkerhetsrådet like mange operasjoner (14) som i hele FNs historie inntil 1988. Denne type operasjoner er ikke direkte omtalt i FN-pakten, men betraktes som en viderutvikling av paktens kap. VI om fredelig bileggelse av tvister. I de senere år har Sikkerhetsrådet også vedtatt å opprette fredsbevarende styrker i henhold til paktens kap. VII om tiltak mot trusler mot freden. Dette mandatet gir styrkene fullmakt til å reagere overfor partene i konflikten uten deres samtykke, i motsetning til mandatene knyttet til kap VI.

FN-styrkenes oppgaver har også endret karakter. Mange operasjoner har omfattet oppgaver utover de tradisjonelle militære oppgavene, som overvåking av frie valg, oppsyn menneskerettighetene og kontroll med det lokale politi. I tillegg har flere operasjoner hatt humanitær karakter i form av oppgaver som sikring av nødhjelpssendinger, beskyttelse av flyktninger, osv.

FNs medlemsland har påtatt seg store utgifter ved å sette igang en rekke fredsbevarende operasjoner. Kostnadene beløp seg til ca. USD 3,6 mrd. i 1993, beløpet er tre ganger så stort som FNs regulære budsjett. Flere land skylder store beløp til disse operasjonene.

Fredsbyggende arbeid

Etter at FN har bidratt til å hindre eller bilegge en konflikt, er det også behov for å bidra til at konflikten ikke blusser opp igjen. Et viktig arbeid som må gjøres i etterkant av en krigssituasjon, er f.eks. minerydding. Det vil også være behov for ulike former for humanitær bistand og assistanse til å bygge opp demokratiske institusjoner. Til syvende og sist er den varige freden avhengig av at sosiale og økonomiske forskjeller utjevnes og at det enkelte mennesket opplever sosial utvikling og bedre levevilkår under større frihet.

2.6.3 Nødhjelp og flyktninger

FN-systemet har spesielt i de senere år fått en sterkere rolle i nødhjelpstiltak og beskyttelse av mennesker i nød og på flukt. Som følge av stadig økende konflikter, kriger og katastrofer mange steder i verden har flyktningestrømmen økt enormt både innenfor og mellom land. Ved utgangen av 1993 var tallet på flyktninger kommet opp i over 20 millioner og dette er en fordobling siden midten av 80-tallet. I tillegg kommer et tilsvarende antall internt fordrevne innen eget land.

Flere FN-organisasjoner er regelmessig involvert i ulike nødhjelpsoperasjoner, noen med nødhjelp som spesialområde, andre med et slikt ansvar som del av et bredere mandat. UNHCR har en selvstendig rolle og et selvstendig mandat i forhold til internasjonale flyktninger, og har stadig utvidet sitt kompetansefelt til å omfatte store flyktningestrømmer der ikke den enkelte er personlig forfulgt. Det pågår nå en debatt om hvorvidt UNHCR også vil definere internt fordrevne personer som flyktninger , på visse betingelser. Det tidligere UNDRO hadde et bredt katastrofemandat som også omfattet koordinering av andre FN-organisasjoners innsats og ansvar for å mobilisere ressurser, men de manglet både ressurser og den nødvendige autoritet.

Mange organisasjoner i det øvrige FN-systemet har reagert på nødssituasjoner ut fra sitt mandat, som FAO og WFP innen jordbruk og matforsyning; UNICEF ut fra hensynet til barn; og etter hvert også WHO på helsesiden, osv. Det finnes gode eksempler på at FN-systemet har maktet viktige utfordringer på nødhjelpssiden der de har vist at de ulike organisasjonene kan trekke sammen og samarbeide. Men det har også vært reist sterk kritikk overfor FNs innsats på dette området. Det tar ofte for lang tid før FN er på plass, det gis uklar informasjon om behov til medlemslandene, og de ulike organisasjonene lar seg vanskelig underordne koordinering. Årsaken til dette har blant annet vært for dårlig overvåking og beredskap mot katastrofer. Eksempler på situasjoner som har gitt grunnlag for slik kritikk er innsatsen for kurderne etter Golf-krigen og kombinasjonen av tørke og krigsrammede i Somalia.

Som svar på kritikken har enkelte reformtiltak blitt gjennomført, blant annet ved opprettelsen av en nødhjelpskoordinator for å styrke den organisatoriske basisen, og et sentralt fond for nødhjelpsinnsats. Et eget Department for Humanitarian Affairs (DHA) ble etablert i 1992 med ansvar å samordne FN-systemets nødhjelpsoperasjoner. DHA har imidlertid heller ikke fått tilstrekkelig ressurser til disposisjon og det har vist seg å være vanskelig å koordinere organisasjoner som tidligere har vært relativt selvstendige slik som UNHCR. Likevel er DHAs oppgave nødvendig og institusjonen spilte en viktig rolle for koordineringen av den humanitære innsatsen i Somalia, blant annet ved å konsolidere appeller og arrangerer giverkonferanser. I Rwanda har situasjonen vært mer uoversiktlig og det har vært vanskeligere å koordinere innsatsen fordi konflikten har trukket til seg over hundre frivillige organisasjoner i tillegg til FN-organisasjonene.

2.6.4 Økonomisk og sosial utvikling, generelle trekk

FN har fått mest oppmerksomhet gjennom sitt arbeid for freden i snever forstand, men det er på det økonomiske og sosiale område at organisasjonen fram til slutten av 1980-tallet satt inn det meste av sine ressurser. De senere år er det blitt gitt mer oppmerksomhet til sammenhengen mellom utvikling og sikkerhet. Dette er nå blitt et sentralt konsept, både i Generalsekretærens Agenda for Utvikling som er under arbeid i FN sentralt og i UNDPs profil slik den markedsføres i Human Development Report 1994. I tillegg til at utvikling og en mer rettferdig fordeling av verdens ressurser er en viktig målsetting i seg selv, ses økonomisk og sosial utvikling som et avgjørende innsatsområde for mellomfolkelig fred og sikkerhet.

Et slikt bredt og forebyggende sikkerhetskonsept kan i noen grad sies å ha utviklet seg som et mottrekk til den ideologiske hovedtyngden i utviklingsdebatten i åtti-årene, da Bretton Woods institusjonene i stadig sterkere grad ble de dominerende aktører og premissgivere, først og fremst på grunn av sin rolle i arbeidet med gjeldskrisen og strukturtilpasning på landnivå. Sammen med de regionale utviklingsbankene står Verdensbanken i dag for ca 50 prosent av den multilaterale bistanden (når EUs bistand ikke regnes med), og har utviklet seg fra sin primære rolle som bank til å bli en kombinasjon av bank, sanksjonsmyndighet og normgivende bistandsorganisasjon.

Det multilaterale systemet har ikke maktet å løse de globale problemene når det gjelder økonomisk og sosial utvikling. Det har utvilsomt bidratt i positiv retning, men det er vanskelig å måle hvor vellykket eller effektivt det har vært på de ulike feltene. Organisasjonene har vært raske til å sette globale problemene på dagsorden. Dette er positivt, men avstanden fra ord til handling har ofte vist seg lang og vanskelig.

Årsaken til dette kan et stykke på vei forklares ut fra systemiske svakheter slik som manglende styring og koordinering som resulterer i overlapping av enkelte oppgaver og forsømmelse av andre. Slik sett er det mer treffende å beskrive FN som en samling av organisasjoner enn et system. Dette problemet forsterkes ytterligere ved at medlemslandene ofte følger forskjellig politikk i de ulike organisasjoner. Byråkratisk treghet, ineffektivitet og manglende finansiering har også preget systemet.

Spørsmålet er imidlertid om FN på lengre sikt bør ha så stort ansvar for den operative rollen i ressursoverføring til fattige land. FN-systemets styrke har framfor alt vært forumfunksjonen hvor internasjonal oppmerksomhet rettes mot verdensproblemene. Videre har organisasjonen langt på vei lykkes i skape konsensus om noen felles verdier, normer og regler, styringsfunksjonen . Evnen til å kontrollere og overvåke overholdelsen av disse har imidlertid vært svakere. I vurderingen av FN-systemets aktivititeter på det økonomiske og sosiale området er det derfor hensiktsmessig å behandle disse tre ulike typene funksjoner hver for seg.

2.6.5 Forumfunksjonen

Som et globalt forum hvor alle land deltar og har lik stemmevekt, er FN en unik organisasjon. Generalforsamlingen og ECOSOC med dens organer, så vel som enkeltorganisasjonenes generalforsamlinger skaper viktige rammer for erfaringsutveksling mellom land på tvers av regioner og kulturer; for å påkalle verdens oppmerksomhet vedrørende ulike problemer, for kommentarer og korrektiv i forhold til internasjonal samhandling, og for formulering av strategier og lansering av nye ideer. Systemet har mange av forutsetningene som skal til for å utgjøre en arbeidsredskap som kan utnytte mangfoldet og bredden blant medlemslandene.

Likevel har systemet demonstrert store begrensninger i forhold til å kunne utnytte denne forumfunksjonen fullt ut. Ikke minst gjelder dette ECOSOC, der landene stort sett har vært representert med tjenestemenn på lavt nivå uten tilstrekkelig myndighet og erfaring til å komme hverandre reelt sett i tale. Det er lite alliansebygging på tvers av faste grupperinger, og det har vært vanskelig å få til reelle møtepunkter mellom viktige parter i sør-samarbeidet. ECOSOC har i dag ingen klar funksjon, og mange av debattene fra enkeltorganisasjonene gjentas i ECOSOC, før de igjen gjentas i Generalforsamlingen der endelige vedtak fattes.

I forhold til de store globale utfordringene slik som fattigdom, miljø, sikkerhet og menneskerettigheter har de multilaterale organisasjonene vært viktige både i forhold til å sette problemene på den internasjonale dagsorden, men også i forhold til konkrete tiltak. Rio-konferansen (UNCED) har på særlig måte vist at spesielle, temaorienterte toppmøter kan få konkret betydning for medlemslandenes politikk, slik som ved handlingsprogrammet Agenda 21 og oppfølgingsarbeidet i ulike spesialkommisjoner og møter. Miljø er dessuten et eksempel på et problemområde hvor innsatsen har blitt samordnet gjennom et samarbeid bestående av flere organisasjoner, UNDP, UNEP og Verdensbanken i et globalt miljøfond, GEF.

Også i arbeidet for menneskerettigher har FN etterhvert fått en styrket rolle. Fra Verdenserklæringen av 1948 ble den neste viktige milepælen Menneskerettighetskonvensjonene som ble vedtatt i 1966. Men beskyttelsessystemet var dårlig utviklet de første 10-årene. På 1980-tallet fikk konvensjonsorganene større autoritet og de frivillige organisasjonene ble gitt større påvirkningsmuligheter. Avslutningen av den kalde krigen bidro til større oppmerksomhet rundt menneskerettighetene. Verdenskonferansen om Menneskerettigheter i Wien i 1993 la et godt grunnlag for det videre arbeidet idet organisasjonen for første gang fattet vedtak som nærmer seg en helhetlig handlingsplan for fremme av menneskerettighetene. Det er nå utbredt enighet om at ikke-intervensjonsprinsippet (FN-paktens art. 2.7) ikke lenger kan brukes som begrunnelse for å unndra interne menneskerettighetsbrudd fra internasjonal oppmerksomhet. Likevel er spenningsfeltet mellom nord og sør, som gjelder forholdet mellom politiske og sivile rettigheter på den ene siden, og økonomiske og sosiale på den andre, fortsatt veldig tydelig til stede, og kommer stadig til uttrykk. Opprettelsen av Høykommisæren for menneskerettigheter har bidratt til å få større gjennomslag for menneskerettighetene i FNs arbeid både for fred og sikkerhet, men også på det økonomiske og sosiale område.

Toppmøtet om barns rettigheter og barnekonvensjonen, befolkningskonferansen i Cairo, det kommende sosiale toppmøtet i København og kvinnekonferansen som skal holdes i Beijing er alle eksempler på hvordan FN-systemet utnytter forumfunksjonen til å skape oppmerksomhet og konsensus om viktige spørsmål. På den andre siden kan en spørre hvorfor slike tema og møter trekkes ut av den regulære FN-strukturen og arrangeres som separate prosesser. Slik sett kan behovet for denne type separate initiativ representere et tegn på at den regulære forumfunksjonen ikke fungerer slik den skal.

Den praksis som nå følges, med forhandlinger om konsensustekster, har vist seg å ha både fordeler og ulemper. Muligheten til å kunne referere til konsensustekster, styrker dem som alene ville ha vanskelig for å få gjennomslag i egne strukturer eller eget lands utviklingsplaner. Det er også mulig å ta utgangspunkt i slike konsensustekster og komme videre i felles forståelse også der forhandlinger har låst seg fast på andre saksfelt. De vil dessuten ofte kunne danne grunnlag for utforming av mer presise globale normgivende strategier. Ulempene ved å tilstrebe full enighet (konsensus) er at oppmerksomheten knyttes mer til å få oppslutning om formuleringer alle kan slutte seg til, enn til å identifisere årsaker til reell uenighet, arbeide med hva uenigheten består i og så arbeide seg fram til måter å nedbygge hindringer for felles handling og forpliktelser.

Også enkeltorganisasjonenes tematiske rapporter og publikasjoner har en viktig funksjon. Ofte gis slike rapporter status som oppsummering av eksisterende kunnskap ( state of the art ), og valg av tema som profileres får en viktig funksjon ved å sette dagsorden for debatten. Betydningen av at slike rapporter får et tilfang av ideer, problemforståelse og løsningsmodeller fra praktikere på landnivå, og ikke bare representerer bistandselitens synspunkter, må derfor understrekes. Kvaliteten og relevansen av disse rapportene er likevel varierende, og til tider preget av en politisk konjunktur .

2.6.6 Styringsfunksjonen

Internasjonale forhandlinger har størst muligheter for å lykkes mellom land som er likesinnede, eller som har et gjensidig avhengighetsforhold til hverandre. Slik er det ikke i nord-sør sammenheng. Når den ene parten har små muligheter til å påvirke, står den andre friere til å legge premissene og vil derfor som regel vinne fram med sine egne interesser i viktige saker. En vellykket forhandlingsløsning sett fra sørs side vil i virkeligheten være resultatet av nords rettferdighetssans eller positive utfall av nords egennytte-betraktninger.

FN-systemet har i så måte ikke fungert tilfredsstillende som forhandlingsarena i nord-sør spørsmål. Problemet har vært at interessemotsetningene mellom de rike og fattige land har vært for store. Siden landene i sør er tallmessig overlegne i FN, er organisasjonen mindre interessant for mindretallet i nord som har mulighet til å øve sin innflytelse utenfor organisasjonen¹⁵ ) 15 . Kravet om en Ny Økonomisk Verdensordning viste nettopp dette. FN var det naturlige forum for den omfattende NØV-debatten på 1970-tallet, der utviklingslandene stilte krav om endringer i selve maktforholdet og styringssystemet i verdensøkonomien. Men disse kravene møtte omfattende motstand fra de rike industrilandene, og forhandlingene førte stort sett ikke fram. Imidlertid ble en rekke land i sør rammet av den internasjonale gjeldskrisen ved inngangen til 1980-tallet, og måtte gå inn i forhandlinger om gjeldsletteordninger. Disse forhandlingene ble ført i regi av IMF og Verdensbanken, og medførte en veldig forskyvning av tyngdepunktet i nord/sør-forhandlingene fra FN-systemet til Bretton Woods-institusjonene.

Innen handelspolitikken er debatten om handel og utvikling i hovedsak flyttet ut fra FN-systemet (UNCTAD) og over i GATT og den nye Verdens Handelsorganisasjon (WTO). Det er foreløpig ikke avklart hvilken status WTO vil få i forhold til FN-systemet, og ikke hvilke konsekvenser dette vil få for videreføring av arbeidet til UNCTAD.

Koordineringsrollen sentralt i FN-systemets sosiale og økonomiske arbeid ligger i prinsippet i ECOSOC, men i praksis har ikke denne organisasjonen vært særlig effektiv. Heller ikke når det gjelder utforming av politiske og prinsipielle retningslinjer på dette feltet har institusjonen fungert slik den opprinnelig var tenkt. Ett problem har vært at den ikke har klart å definere sin rolle verken i forhold til Generalforsamlingen, eller til de underliggende institusjoner på økonomisk og sosial sektor. Men en vel så viktig årsak har vært at medlemslandene ikke har vært villige til å bruke de styringsmulighetene som ligger i ECOSOC. Til tross for gjentatte reformforsøk hvor det har skjedd organisatoriske forbedringer, har det vist seg vanskelig å få ECOSOC til å fungere som en effektiv styringsinstans.

Når det gjelder behovet for å etablere de nødvendige regelverk og normer for global samhandling og god praksis for ulike samfunnsoppgaver som må løses over landegrenser og viktige faglige områder knyttet til teknologi, kommunikasjon, helsevern osv, nyter FN-systemet fortsatt høy respekt og autoritet. Det er særlig FNs særorganisasjoner som steller med slike spørsmål på vegne av medlemslandene. Vanskeligere er det for FN å ivareta overvåking, kontroll og straffetiltak.

Særorganisasjonene, med FAO, UNESCO, WHO og ILO i spissen, har imidlertid i noen grad endret karakter siden de ble opprettet eller reorganisert i slutten av 1940-tallet. Ved siden av å være internasjonale fora nettopp for utarbeiding av normer og standarder; for innsamling, bearbeiding og disseminering av data og informasjon; og for igangsetting av internasjonale forskningsprogrammer og holdningskampanjer basert på deres status som høykompetansesentra ( centres of excellence ), har mange av dem også engasjert seg i bistandsfunksjoner og det diskuteres løpende om dette har ført til at deres status som høykompetansesentra er blitt redusert (se videre under bistandsfunksjonen).

Flere av organisasjonene har også i løpet av det siste tiåret vært gjennom sterke politiske stridigheter knyttet til en del av organisasjonens aktiviteter (slik som UNESCOs forsøk på å skape alternativ nyhetsformidling fra landene i sør, under slagordet en ny internasjonal informasjonsorden ), eller til dens ledelse (FAO, WHO, UNESCO). Disse stridighetene har delvis framstått som nord/sør-konflikter, og resulterte i at noen av giverlandene i perioder reduserte sine bidrag. Organisasjonenes kjernebudsjett basert på medlemskontingenten er relativt beskjedent, og giverlandene har dermed sikret seg større makt og innflytelse nettopp gjennom de frivillige ekstraordinære bidragene til bestemte programmer og tiltak. Til gjengjeld er organisasjonenes egne muligheter til langsiktig planlegging og prioritering blitt redusert. Flere av organisasjonene, slik som ILO, har nå kommet langt i å gjennomdrøfte en presisering av organisasjonens rolle, og for flere av dem er den globale normative oppgaven på ny satt i fokus. UNICEF har i dette en litt spesiell situasjon, siden organisasjonen primært har hatt et nødhjelps- og bistandsformål knyttet til barn. Etter barnekonvensjonen er det imidlertid fastslått at UNICEF i tillegg til sitt bistandsarbeid har ansvar for et mer globalt normativt mandat, som talskvinne og overvåker av barns utvikling og rettigheter.

På 1980-tallet oppnådde Bretton Woods gruppen en helt sentral posisjon i utforming av makroøkonomiske betingelser for fortsatt lån og kreditter for landene i sør, ikke bare fra gruppens egne institusjoner, men også fra store deler av giversamfunnet. Ved å opptre som faglig rådgiver for låntakeres generelle utviklingspolitikk, og gjennom de systematiske krav som har vært fremmet i forbindelse med finansiering av tiltak har gruppen i praksis fått en viktigere normativ funksjon når det gjelder hva som anses som god økonomisk politikk enn den opprinnelig var tiltenkt. Også på slike sentrale sektorer som jordbruksutvikling, utdanning, miljøspørsmål og til dels helsepolitikk, har utviklingsbankene utviklet høykompetansesenter -funksjoner som til dels er konkurrerende i forhold til FNs særorganisasjoners tradisjonelle rolle. Mens FN-organisasjonene i dette har et globalt mandat, begrenser utviklingsbankenes kompetanse seg til bistandsrelatert kompetanse.

2.6.7 Bistandsfunksjonen

Bistandsfunksjonen omfatter faglig rådgivning og tjenester og økonomiske overføringer i form av gaver (FN-systemet) eller lån (utviklingsbankene). De multilaterale organisasjonene kanaliserer for tiden rundt USD 15 milliarder (over 100 mrd.NOK) årlig i internasjonal bistand, dvs. omtrent 22 prosent av all bistand, om vi tar med bistanden gjennom EU-systemet. (Se tabell i boksen.) Ser en bort fra EU-bistanden, går vel halvparten gjennom Verdensbankens IDA og de regionale utviklingsfondene, og snaut halvparten gjennom FN-systemet. IDA alene bidro med nettooverføring på 4,3 mrd.USD i 1991, mens det Asiatiske utviklingsfondet bidro med vel 1 mrd. FN-organene hver for seg blir relativt små i sammenlikning. De største FN-fondene overførte henholdsvis 1,3 mrd.USD fra Verdens Matvarefond, 1,2 mrd. fra UNDP¹⁶ ) 16 , vel 1 mrd fra UNHCR/UNRWA, og 0,6 mrd fra UNICEF. Til sammen bidro imidlertid FN-institusjonene med 5,4 mrd.USD i 1991 til utviklingsbistand og humanitært arbeid.

FNs fond og programmer er er i prinsippet underlagt de overordnete FN-organene, ECOSOC og Generalforsamlingen. Bistandsfunksjonen i FN-systemet svekkes imidlertid i betydelig grad av at den ikke har hatt tilstrekkelig politisk styring fra disse organene, og ved at systemet fragmenteres gjennom at hver organisasjon i stor grad utvikler egne strategier og styres i relativ isolasjon fra hverandre. Styringssignaler fra de enkelte medlemsland i ulike fora, slik som i ECOSOC og i organisasjonenes generalforsamlinger og styrer har ofte ikke vært innbyrdes konsistente, og organisasjonene har vært utsatt for svært ulike press og forventninger fra forskjellige grupper medlemsland.

Det er stor prinsipiell forskjell på de sentrale bistandsrelaterte programmer og fond, som alle fullfinansieres gjennom frivillige bidrag, og særorganisasjonene som opererer med en kombinasjon av medlemsavgifter (assessed contributions) som grunnfinansiering, og frivillige bidrag som tilleggsfinansiering. Et felles særtrekk for FN-organisasjonene er deres organisering med landrepresentasjon som bærer mer eller mindre ansvar for operasjonell virksomhet. Flere av de større bistandsrelaterte organisasjonene opererer med landprogrammer, som definerer bestemte bistandsprosjekter og hvordan de skal gjennomføres. FNs særorganisasjoner fungerte lenge som partnere til UNDP med et faglig prosjektansvar innenfor sitt kompetanseområde. Dette er en ordning som de senere år er svekket, i det UNDP aldri utviklet seg til å bli en så sentral aktør for økonomiske overføringer som det opprinnelig var tenkt.

FN-systemets styrings- og koordineringsrolle på landnivå ligger under UNDP som har en desentralisert struktur med bred representasjon i over 130 land. FNs generalforsamling har vedtatt at FN skal ha en stedlig koordinator for sine utviklingsrettede aktiviteter, og at dette som regel skal være UNDPs stedlige representant. Det gjenstår å se hvorvidt dette vil medføre en bedre samordning av FN-systemets bistandsinnsats enn tidligere. Det foregår også en debatt om hvilken rolle denne stedlige koordinator skal ha i forhold til FN-systemets humanitære innsats for nødhjelp og flyktninger; og hvorvidt vedkommende også skal få en rolle i mer politiske saker, som hensyn til menneskerettighetene, og kanskje snarere bli en slags representant for FNs generalsekretær og hele FN-systemet.

UNDP er blitt marginalisert. Da programmet ble opprettet i 1965, var det meningen at det skulle samle hele FNs faglige bistandsinnsats i et utviklingsprogram. Dette ble bekreftet i den såkalte konsensus-vedtaket i FNs Generalforsamling i 1970, som beskrev UNDP som det sentrale organ for finansiering og koordinering av faglig bistand innen FN-systemet. UNDP skulle i følge dette vedtaket finansiere utviklingstiltak, mens FNs særorganisasjoner skulle gjennomføre og være de faglig ansvarlige for disse. Slik er det ikke gått. Verken giverlandene eller de enkelte særorganisasjonene var villige i praksis til å gi UNDP en slik sentral og koordinerende rolle. Også mottakerlandene som i prinsippet var tilhengere av kanalisering av FN-bistanden gjennom UNDP, var i praksis også interessert i det de oppfattet som tilleggsbistand direkte gjennom særorganisasjonene (de såkalte multi-bi-prosjektene). Denne praksis, kombinert med særorganisasjonenes selvoppfattelse som selvstendige organisasjoner ikke underlagt verken UNDP eller FNs generalsekretær, har i realiteten undergravet UNDPs muligheter til å bli den sentrale koordinerende instans.

UNDP har dermed heller aldri blitt tilført særlig store ressurser fra giverlandene. UNDP er avhengig av frivillige bidrag fra giverlandene på årlig basis, og kan ikke pålegge FNs medlemsland noen kontingent eller tilsvarende skatt til utviklingsformål. Resultatet har blitt at de store giverlandene har gitt relativt små beløp til UNDP, som dermed har blitt avhengig av noen få giverland. Deres bistandsprogram er utformet i nært samarbeid med myndighetene i mottakerlandet, og UNDP har liten eller ingen mulighet til å påvirke mottakerlandets politikk.

De nordiske land yter ca 30 prosent av UNDPs budsjett, og 10 land står for 80 prosent av finansieringen. De samlede overføringene var på ca 1,2 mrd.USD i 1992, hvilket tilsvarer bare noe mer enn det totale norske bistandsbudsjettet. UNDPs bidrag til Afrika Sør for Sahara i 1992 var ca 0,4 mrd.USD, dvs. under 3 mrd.NOK, hvilket var mindre enn den norske bilaterale bistanden til denne regionen. I motsetning til den norske bistanden, var UNDPs ressurser fordelt på samtlige land, hvilket indikerer hvor små ressurser de hadde til rådighet i hvert land. UNDPs bidrag utgjorde bare 1,5 prosent av de totale overføringer til SSA-landene, og bare vel 20 prosent av det samlede FN-systemets innsats.

Med små ressurser og svak status, også innad i FN-systemet, har ikke UNDP så langt maktet å etablere seg som noen sentral koordinerende instans, med noen få unntak. Stort sett har UNDPs rolle vært begrenset til en serviceinstitusjon for de øvrige FN-organene, basert på det brede nettverk av landkontorer. Under spesielle forhold har UNDP/ FN-systemet klart å spille en mer sentral koordinerende rolle. Dette har gjerne vært knyttet til store nødhjelpsoperasjoner som i Etiopia, eller overgangssituasjoner som i Kambodsja, Namibia og Mosambik, eller i land der det av en eller annen grunn er få andre bistandsinstitusjoner til stede, som i Bhutan og Myanmar/Burma. UNDP har også forsøkt å fylle rollen som informasjonssentral og koordinator for bistandssamfunnet, bl.a. gjennom det store programmet for å kartlegge den nasjonale kompetanse og behovet for ekstern faglig bistand i Afrika (NATCAP), og de årlige oversiktene over den totale bistandsinnsatsen i de enkelte land. Men også disse tiltakene har gitt begrensede resultater. Nye initiativ er nå tatt for å spesialisere organisasjonen og styrke koordineringsmandatet. Spørsmål som nå diskuteres er om det er mulig å rendyrke rollen som rådgiver vedrørende statlig forvaltning og generell policy, og se etter andre måter for å mobilisere økonomiske overføringer. Det er lagt fram flere nye forslag gjennom de senere år, som fortsatt diskuteres aktivt i forbindelse med de bredere diskusjonene om reform. En har også intensivert arbeidet i de styrende organer, med tettere møter og mindre, mer effektivt styre.

Verdensbanken anses generelt som den mest effektive av de multilaterale bistandsinstitusjonene. Den kjører selv et omfattende program for forundersøkelser og etterevalueringer av sine prosjekter. Banken krever internasjonale anbud for leveranser til sine prosjekter. Den er meget omhyggelig med å inndrive renter og avdrag, og har bare i sjeldne tilfeller måttet omforhandle lån og kreditter. Banken har en stram sentral organisasjon, der Bankens styre (Board of Directors) har en aktiv daglig rolle. Den har også et omfattende forsknings- og utredningsprogram, og det er som regel kort vei fra slike studier til beslutningstakere. Banken er rask med å endre rutiner og gjennomføre nye tiltak eller kontrollmekanismer for å sikre kvaliteten av sitt arbeid. (Se særmerknad fra Enge og Møgedal, plassert sist i kap.2.6.)

Men også Verdensbanken har sin andel av mislykkete tiltak. Disse kan delvis tilskrives de problemene alle bistandsytere står overfor ved gjennomføring av utviklingstiltak. Bankens egne oppsummeringer viser f.eks. at det er lettere å gjennomføre utviklingsprosjekter i Asia enn i Afrika, og at det er størst andel mislykkede tiltak på jordbrukssektoren i Afrika.¹⁷ ) 17 Men også Bankens egen praksis er medvirkende til problemer. Nylig (1992) gjennomførte Banken derfor en egen selvkritisk gransking¹⁸ ) 18 av årsakene til at effektiviteten og kvaliteten av deres prosjekter var synkende, og fant bl.a. at det innen Banken ble lagt større vekt på å forhandle fram nye lån enn å følge opp inngåtte kontrakter. Dette låne-presset er en meget alvorlig side ved Bankens virksomhet, som siden er blitt forsøkt redusert ved interne tiltak. Også en rekke andre svakheter ved Bankens praksis ble påpekt i denne rapporten.

Verdensbanken har lenge hatt problemer med å opprette en reell dialog med partnere og mottakere/låntakere, hvilket også ble påpekt i Bankens egen rapport. Banken har en sentralisert struktur, med sterk bemanning i hovedkvarteret i Washington D.C, og relativt svak representasjon i mottakerlandene. Kommunikasjon utøves mest ved korte besøk fra Hovedkvarteret. Dermed har Banken problemer med å inngå en reell langsiktig dialog basert på detaljert kjennskap til landets forhold. Dette forholdet forsterkes ved en ofte arrogant holdning i Banken om at de til enhver tid er de som vet best . Både enkeltprosjekter og reformprogrammene lider dermed av at de i stor grad er utviklet og utformet av Bankens stab, og for lite av mottakerlandets personnel. De blir derfor oppfattet som Bankens prosjekt og Bankens strukturtilpasningsprogram , ikke som landets egne som de tar tilstrekkelig selvstendig ansvar for. Banken arbeider derfor nå selv med tiltak som kan gjøre at mottakerne tar ansvar for eierforholdet til prosjekter og programmer som Banken finansierer.

Med utgangspunkt i en verdensorganisasjon som FN, skulle UNDP og FN-systemets bistandsvirksomhet ha flere fortrinn i forhold til de nasjonale bilaterale bistandsorganisasjonene. Slike fortrinn dreier seg i teorien blant annet om upartiskhet, bred ressursbase, koordinerte flersektorielle innsatser og nettverkfunksjoner. I praksis har det imidlertid vist seg at FN-systemet bare i liten grad har utnyttet slike fordeler. Spriket mellom retorikken og det som foregår i praksis har ofte vært stort. Selv om FN-organisasjonene er politisk nøytrale og uten økonomiske interesser i mottakerlandet, blir de sjelden trukket inn for å bistå med utforming av politikk og utviklingsplanlegging. I stedet for koordinert og strategisk bistandsinnsats, har UNDP og FN-systemets bidrag vært oppsplittet og nesten tilfeldig tilpasset mottakerlandets behov for faglig styrking. Som ellers i bistandsvirksomhet, har også FN-systemet fremmet og finansiert en rekke tiltak mer som et resultat av giverorganisasjonens egeninteresse, enn ut fra mottakers reelle behov, til tross for at UNDP har en mer utviklet politikk for dialog med mottakermyndighetene, enn f.eks. Verdensbanken.

FN-systemet har heller ikke klart å opprettholde sin faglige og profesjonelle status. Dette gjelder både for UNDPs egen-rekrutterte personnel, såvel som for særorganisasjonene. Det kan diskuteres hvorvidt dette skyldes lavere lønninger sammenliknet med andre bistandsorganisasjoner, FN-systemets rekrutteringspolitikk, eller den interne organisering av kompetansehevende arbeidsmetoder. Det har imidlertid medført at andre bistandsaktører med lettere tilgang til høykvalifisert personnel overtar roller som FN-systemet tidligere har fylt. Dette gjelder også innen det multilaterale systemet, der spesielt Verdensbanken i økende grad har bidratt med faglig bistand til mottakerlandene, både innen generell økonomisk politikk, men også innen en rekke sektorer som f.eks. utdanningspolitikk.

Særorganisasjonene har hatt en viktig rolle å spille gjennom sin bistandsvirksomhet. På grunnlag av deres faglige kompetanse har de kunnet bidra med rådgivning, organisering, opplæring og kunnskapsoverføring over et bredt felt. Ikke minst har de kunnet utnytte et bredt spekter av internasjonale erfaringer, og bygget opp relevant kompetanse. For eksempel har internasjonale forskningssentra etablert under en konsultativ gruppe av givere, hvor UNDP, FAO og Verdensbanken er de sentrale aktørene, betydd mye for den store produktivitetsveksten som har skjedd i jordbruket i mange land i sør. Sentrenes arbeid bidrar til å styrke fattige lands posisjon i bevaring av egne genressurser, overfor private selskaper som vil monopolisere utnyttingen og hindre fri adgang til disse genressursene.

Likevel har ikke organisasjonene klart å opprettholde sin status og kvalitetsstempel. Mange mener at organisasjonenes resultater viste at de hadde forstrukket seg¹⁹ ) 19 og det har vært mange tilfeller av overlapping. I flere av særorganisasjonene er det begrenset samarbeid og kontakt mellom de delene som driver bistandsvirksomheten, og de som driver den faglige utviklingen, slik at disse aktivitetene ikke i tilstrekkelig grad har kunnet utfylle hverandre. Bistandsaktiviteten er blitt til en separat inntektsgenererende del av organisasjonen.

Desverre har de fleste av giverlandene bidratt til en slik utvikling, gjennom deres bevilgningspraksis. Svingninger i bistandspolitikken gir incentiver til organisasjonene om å skaffe seg prosjekter til de formål som er på mote , uansett hvor godt dette passer inn i organisasjonenes arbeidsplan, og de oppfordres videre til dette av medlemslandene på styremøter, mv.

Den synkende kvalitet i arbeidet til FNs særorganisasjoner kan ha vært medvirkende årsak til at Verdensbanken og de regionale bankene etterhvert har bygget opp sin egen ekspertise, og betrakter særorganisasjonene som en blant mange mulige konsulent-selskaper .

Ettersom FN-systemet bare i liten grad har vært i stand til å utnytte sine komparative fortrinn, har de enkelte FN-organisasjonene langt på vei blitt å betrakte som en av flere titalls bi- og multilaterale bistandsorganisasjoner. De ulike organisasjonene konkurrerer om de samme oppgavene i det samme landet, i stedet for å utnytte sine komparative fortrinn. Dette er en lite rasjonell utnyttelse av ressurser og det er ikke sikkert at den organisasjonen som vinner i konkurransen er den som møter mottakerens behov på best mulig måte.

2.6.8 Økende press for reform

Det pågår nå en omfattende internasjonal debatt om den fremtidige organisering av det multilaterale systemet, og spesielt dets organisering i forhold til utviklingsproblemet i sør, og de nye globale utfordringene. Debatten blir påvirket av den kritikken som er reist mot de enkelte multilaterale organene, men er også knyttet til 50-års jubileene for IMF/Verdensbanken i 1994 og for selve FN i 1995. Debatten handler om hvordan disse institusjonene kan bli bedre skikket til å ta dagens og fremtidens utfordringer. Vi har allerede nevnt både de nye konfliktsituasjoner, og den videre utforming av verdens handelssystem innen WTO. De internasjonale institusjonene får stadig nye oppgaver som omfatter alt fra AIDS-forskning til internasjonal kriminalitet. Blant de viktigste utfordringene ligger å skape internasjonale rammer for en global bærekraftig utvikling som fikk en viktig plattform på UNCED-konferansen i 1992, og som bl.a. videreføres i Kommisjonen for Bærekraftig Utvikling, og gjennom det globale miljøfondet GEF. Det sosiale toppmøtet våren 1995 vil forventes å skape grunnlag for økende oppmerksomhet rundt arbeidsløshet og sosial oppløsning som et voksende felles problem i verdenssamfunnet, som bare kan løses gjennom samarbeid.

Det er på denne bakgrunn viktig at debatten om de multilaterales fremtidige rolle og organisering ikke tar ensidig utgangspunkt i bare én side ved deres virksomhet. De internasjonale organisasjonene er i dag både bistandsorganer, møtested og fora for utarbeiding av internasjonale rammevilkår og standarder, organer for fredsarbeid og konfliktløsning, og institusjoner for felles innsats overfor globale problemer. Samtidig er de selvsagt også politiske organer som benyttes og utnyttes av medlemslandene.

Gjennomgangen viser at det er et sterkt behov for reformer i multi-systemet på bistandssiden. Verdensbanken er i ferd med å påta seg for mange roller, mens FN-systemet marginaliseres. Reformene må knyttes til behovet for sterkere koordinering, klarere rollefordeling, og styrking av kvaliteten, og omfatte både Bretton Woods systemet og FN-systemet. Ut fra de to systemenes grunnleggende ulikhet hvor Banken låner ut penger og FN formidler gavebistand, og hvor FN-systemet først og fremst fokuserer på forvaltning og sosiale spørsmål, burde det være mulig å utvikle en bedre arbeidsdeling mellom de to.

Det globale miljøfondet (GEF) er interessant av flere grunner. Vi står i realiteten overfor en ny internasjonal institusjon som skal arbeide med nye problemer, en institusjon som på mange måter kan betraktes som en organisasjon. Utfordringene er dels av ukjent karakter, og gode kostnadseffektive løsninger fordrer internasjonalt samarbeid. GEF er opprettet med egne organer og beslutningsmekanismer, men det operative arbeidet er tillagt tre etablerte multilaterale organisasjoner - FNs miljøprogram (UNEP), FNs utviklingsprogram (UNDP) og Verdensbanken. Samarbeidet vil kunne påvirke alle organisasjonenes arbeidsgrunnlag, dels gjennom at nye ressurser stilles til rådighet, dels ved at eksisterende bistandsstrømmer vil kunne bli fordelt på nye måter. Den organisasjonsformen som er valgt, vil også kunne gi grunnlag for et bedre samordnet og mer effektivt FN-maskineri. Oppfølgingsarbeidet av de deltakende nasjoner, ikke bare i GEF men også i de organisasjoner som GEF omfatter, vil være avgjørende. Dette innebærer også nye krav til samordning av de internasjonale elementene i medlemslandenes miljø- og bistandspolitikk. Her står også Norge overfor nye utfordringer.

Drakampen om GEFs utforming gir en god illustrasjon på dagens fordeling av makt og innflytelse mellom rike og fattige land. De som finansierer GEF ønsker kontroll, og GEFs målsettinger og styringsmekanismer gjenspeiler dette. GEF skal bare finansiere tiltak som gir globale effekter, og eventuelt nasjonale miljø- eller utviklingsgevinster skal ikke vektlegges i prosjektutformingen eller inngå i beslutningsgrunnlaget. Gjennom veiet stemmevekt kan et fåtall rike industriland stoppe uønskede prosjekter.

Stemmefordelingen i GEF er en relativt lite modifisert utgave av Bretton Woods modellen. Samtidig er det tilført interessante nyordninger ved at både nord og sør har vetorett, og gjennom ordninger som gir bedre adgang til innsyn. Dessuten åpner den nye avtalen for at frivillige organisasjoner vil kunne spille en mer aktiv rolle enn hva tilfellet er i Verdensbankens og FN-systemets operasjoner. Samtidig vil en omfattende bruk av uavhengige evalueringer og eksterne fagfolk kunne føre til en sterkere eksponering og mer debatt om GEF en hva tilfellet har vært med andre FN-organer.

GEF er også interessant i et norsk utviklings- og miljøperspektiv. Norge har satset sterkt for å få de globale miljøproblemene på den internasjonale dagsorden på en måte som også ivaretar sørs behov for utvikling. Imidlertid har ikke GEF vært møtt med særlig stor politisk interesse.

2.6.9 Norsk politikk og erfaringer med de multilaterale organisasjonene

Norge har hatt en grunnleggende positiv holdning til FN-systemet og dets betydning som globalt forum for de fleste spørsmål i internasjonal politikk, og har generelt demonstrert sterk støtte til multilateral bistand. Norges bidrag til de multilaterale organisasjonene har imidlertid økt langsommere enn den bilaterale bistanden. Mens Norge i begynnelsen av 1960-årene kanaliserte rundt 70 prosent av sin bistand gjennom de multilaterale organisasjonene, sank denne andelen til ca.50 prosent i 1969. I St.meld.29 (1971-72) foreslo regjeringen at det foreløpig vil være hensiktsmessig å basere seg på en fortsatt 50-50 fordeling , og dette har siden vært et av prinsippene i norsk bistandspolitikk. Så sent som i St.meld.51 (1991-92) ble dette ikke bare bekreftet (s.181), men det ble understreket at det var ønskelig å øke ressurstilgangen. Den faktiske fordelingen har imidlertid blitt forrykket, slik at det i 1995 er bare 29 prosent av den norske bistanden som er kanalisert direkte til de multilaterale organisasjonenes bistandsarbeid.

Norge yter likevel relativt mer av sin bistand gjennom de multilaterale organene, enn de fleste giverland. Norge har også en annen fordeling av sine bidrag enn flertallet, i det rundt 35 prosent ble kanalisert inn i finansinstitusjonene, og en tilsvarende større andel gikk til FN-organer, mens den internasjonale fordelingen går sterkere i favør av utviklingsbankene. Norge yter omtrent like store midler til FNs UNDP som til Verdensbankens IDA (mens IDA fra andre givere mottar omtrent det 4-dobbelte av UNDP). Denne skjeve fordelingen av norske bistandsmidler i forhold til andre giverland, innebærer bl.a. at Norge sammen med de andre skandinaviske landene som har en tilsvarende profil, er en betydelig bidragsyter til UNDP og flere av FN-fondene, mens Norges bidrag til IDA og de regionale utviklingsbankene bare utgjør et par prosent av deres finansiering, basert på en fast fordelingsnøkkel. Denne prioriteringen er et uttrykk for at Norge - og de øvrige nordiske land - har vært villige til å yte større frivillige bidrag til de multilaterale organisasjonene enn andre giverland, samtidig som Norge har ønsket å gi prioritet til gavebasert bistand gjennom FN-systemet. De senere årene har imidlertid Norges bidrag til mange FN-organer stagnert.

De relative store bevilgningene til det multilaterale systemet fra norsk side er ikke bare motivert ut fra systemets komparative fordeler som bistandskanal, men også ut fra ønsket om å delta i aktiv utforming av politikken innenfor organisasjonene. Fordi Norge har hatt større innflytelse både i Verdenbanken og FN-systemet enn forventet ut fra sin beskjedne stilling i det internasjonale makthierarkiet, har det multilaterale systemet blitt både et mål og et middel for norsk utenrikspolitikk. Sammen med de andre nordiske landene har Norge blant annet i forhold til Verdensbanken bidratt til en sterkere satsing på den sosiale dimensjon, og støttet opp om miljø og kvinneprofilen. Miljø og kvinne perspektivet har også vært brukt aktivt og systematisk i forhold til FN-systemet. Norges bidrag til det nordiske FN-prosjektet, og engasjementet i oppfølgingen av anbefalingene har skapt resultater, blant annet gjennom reorganiseringen og effektiviseringen av organisasjonenes styrer og opprettelsen av nødhjelpskoordinatoren.

I nord-sør dialogen har Norge markert selvstendige standpunkter og støtte for landene i sør blant annet i kravene om en ny økonomisk verdensorden på 1970-tallet, og mer nylig under arbeidet med Verdenskonferansen om miljø og utvikling i 1992. Ved å være et lite land med begrenset makt og få sanksjonsmuligheter, men en betydelig moralsk makt basert på et langvarig positivt og konstruktivt engasjement, har Norge hatt et fortrinn som brobygger mellom ulike grupper i internasjonale organisasjoner, samtidig som nettopp dette fortrinnet har begrenset mulighetene for hva som har vært mulig å utrette. Programmet for stablisering av råvareprisene og fondet som skulle finansiere dette ble støttet fullt ut av Norge sammen med de andre likesinnede land mot de fire stormaktene USA, Storbritannia, Vest-Tyskland og Japan. På 1990-tallet har Norge sammen med de andre nordiske land forsøkt å revitalisere UNCTADs rolle, men uten å lykkes. Sammenliknet med 1970-tallet har organisasjonens rolle blitt marginalisert.

En 80-90 prosent av all norsk multilateral bistand er konsentrert til 8-10 organisasjoner. Norge gir særlig prioritet til de sentrale fondene og programmene som UNDP, UNICEF, Verdens Matvareprogram og FNs Befolkningsfond UNFPA, men også direkte til en rekke av særorganisasjonenes bistandstiltak og relaterte aktiviteter. Spesielt bidrar Norge til flere større internasjonale forskningsprogrammer under WHO (tropesykdommer, menneskelig reproduksjon, mm) og til internasjonal landbruksforskning (GCIGAR-systemet), og tillegg til en serie med mindre FN-relaterte institusjoner og programmer som Norge prioriterer spesielt. Tre av disse arbeider med å bedre kvinners livsvilkår; UNIFEM, INSTRAW og World Women's Banking. Sammen med andre lands bidrag kan små norske tilskudd bety mye for å oppnå spesielle formål.

Fordelingen av midlene reflekterer imidlertid en betydelig konservatisme, og er mer politisk motivert enn basert på effektivitetskriterier og organisasjonenes evne til å være relevante bistandskanaler. At det er vanskelig å endre prioriteringene av multi-midlene kan eksemplifiseres gjennom støtten til WHO, der det på tross av flere initiativ både fra WHO og fra norsk bistandsside, ikke har vært mulig å få gjennomslag for å omfordele midler fra de tradisjonelle tunge områdene til nye og spesielt relevante arbeidsoppgaver der WHO på en særlig måte må ha en rolle, slik som når det gjelder helsereform, helsetjenestefinansiering, og standardisering av legemidler. Der det har vært foretatt justeringer synes slike først og fremst å være begrunnet i ønsket om å gi politiske signaler til organisasjonene, slik som de reduksjonene som er foretatt i forhold til UNDP, FAO og WHO.

Norge har inngått såkalte multi-bi-avtaler med i alt 8 FN-organisasjoner og med Verdensbank-gruppen, og finansierer på denne måten enkeltprosjekter og tiltak som disse organisasjonene administrerer. Foruten øremerkede bevilgninger til mottakere som også får generelle bidrag, gir Norge multi-bi midler til UNESCO, ILO, FAO, ITC, IMO og FNs program for narkotikakontroll. I 1993 utgjorde dette 480 millioner kroner. Fordelene ved slik øremerket prosjektsamarbeid er at pengene går direkte til prosjekter som Norge prioriterer. Ordningen gir også større mulighet til fleksibilitet i forhold til arbeid med nye utfordringer eller oppgaver. Samtidig har det vært sett som viktig å unngå bilateralisering av den multilaterale bistanden. Det har dessuten medført atskillig merbelastning for organisasjonene å forholde seg til mange givere på enkeltprosjekter. En annen ulempe med multi-bi-avtalene er at de kan bidra til å undergrave de enkelte organisasjonenes spesialkompetanse ved å påtvinge et bredere arbeidsfelt. Fordi avtalene skaffer mer midler og mer tyngde for den enkelte organisasjon ønskes flest mulig prosjekter, også prosjekter som faller utenfor organisasjonenes egentlige fagfelt. Dersom giverlandene er oppmerksomme på dette og støtter opp om organisasjonenes egne programoråder kan imidlertid multi-bi-avtalene være et nyttig supplement, både for mottaker, organisasjon og giver.

2.7 Har handelspolitikken gitt resultater?

I den langsiktige økonomiske utvikling har råvareprisene avtatt i forhold til prisene på bearbeidde industriprodukter. Dette skyldes først og fremst at teknologisk framgang og inntektsøkning har ført til at råvareinnholdet i et sluttprodukt har avtatt i forhold til verdier skapt gjennom videreforedling og distribusjon. Råvareprodusentene har også gjennomgående en svakere markedsmakt enn de som driver mer spesialisert videreforedling.

Landene i sør, spesielt lavvelferdsland, kjennetegnes ved ensidig råvarebasert eksport og sterkt innslag av primærnæringsproduksjon i selvforsyningshushold. Så lenge denne produksjonsstrukturen fortsetter, er disse landene derfor utsatt for å tape i økonomisk og sosial utvikling i forhold til høyindustrialiserte land.

Det handikap lavvelferdslandene påføres av strukturelle forhold har vært kjent lenge. Det resulterte bl.a. i at prisene for utviklingslandenes råvareeksport over tid lenge har hatt en fallende tendens i forhold til industrilandenes industriprodukter. De strukturelle årsakene til utviklingslandenes kontinuerlig forverring av bytteforholdet overfor industrilandene ble påpekt av FNs Økonomiske Kommisjon for Latin-Amerika allerede i 1950, og førte til krav om at også slike forhold ble gjenstand for internasjonale forhandlinger.

Utfordringen er både å forbedre primærnæringsproduksjonen, og utvikle mer allsidig industriproduksjon bygd på foredling av egne ressurser i lavvelferdslandene, slik at de får et mer allsidig eksportgrunnlag og dermed også bedre mulighet for å betale for nødvendig import.

Økt internasjonal handel er nødvendig for lavvelferdslandene, men den må være koplet sammen med utvikling i innenlands produksjonsstruktur for å kunne gi grunnlag for positiv sosial og økonomisk utvikling.

2.7.1 Hovedtrekk i utviklingen til nå

Landene i sør har i de siste tiårene hatt forskjellige syn på hvilken handelspolitikk de har vært tjent med. Enkelte har opprettholdt relativt stabile handelspolitiske regimer med en entydig økonomisk-politisk profil, mens andre har foretatt større eller mindre kursjusteringer. Variasjonsbredden har vært stor, fra de som har satser på arbeidsdeling og tilpasning til internasjonale markedsbetingelser gjennom en liberalistisk politikk, til de land som har ønsket avskjerming og en utvikling basert på en høy grad av selvberging.

De fleste utviklingsland har gått igjennom perioder der den nasjonale økonomiske utviklingen har vært stimulert ved hjelp av relativt omfattende beskyttelse mot konkurranse utenfra. Enkelte land, spesielt de sør-østasiatiske, har lykkes i å utvikle et konkurransekraftig næringsliv gjennom en styrt overgang fra skjerming til full deltakelse i de internasjonale markeder. Andre land har ikke maktet en slik omstilling og er blitt stående igjen med et ineffektiv produksjonsapparat som har representert til dels store belastninger på de øvrige deler av økonomien.

Det er spesielt verd å merke seg at land med relativt likt utviklingsnivå og ressursgrunnlag har fulgt svært forskjellig utviklingsbaner, i stor grad bestemt av hvilken handelspolitikk som er valgt og hvordan den er gjennomført. Det er derfor viktig å fastslå at forskningen viser en positiv sammenheng mellom vekst og eksportorientering. Samtidig må en merke seg at en ikke har kunnet observere en slik sammenheng for de aller fattigste landene²⁰ ) 20 . Dette forklares ved den svake strategiske posisjon de er i, som beskrevet ovenfor.

Tollsatser utgjør en stadig mindre viktig del av hindringene for utdypet varebytte mellom nord og sør. Men tendensene til en mer aktiv handelspolitikk i mange industriland har ført til mer bruk av ikke-tollmessige handelshindre. Selv om denne nye proteksjonismen er forårsaket av økt spenninger mellom industriland, har den også negative konsekvenser for sør.

De tollsatser land i mellomgruppen møter ved eksport til industrilandene er relativt små og ikke-tollmessige handelshindre dekker store deler av deres eksport. Om handelshindringene ble fjernet, ville eksportgevinstene bli betydelige.

Erfaringen viser at forslag om fjerning av handelshindre utløser kraftige motreaksjoner fra de deler av næringslivet i nord som vil møte økt konkurranse. Gjennom sterke interesseorganisasjoner har de langt på vei kunnet stoppe eller trenere liberaliseringsforslag, samtidig som de har vist betydelig evne til utforming av nye handelshindre, ofte av diffus karakter, men med reell effekt overfor konkurrentene i en svakere handelspolitisk posisjon.

Den strukturelle ubalansen i utformingen og gjennomføringen av industrilandenes handelspolitikk er forårsaket av flere forhold. Land og næringsgrupperinger i sør har ikke samme adgang til de relevante beslutningstakerne. De mangler organisasjoner og ressurser, og de blir lett utspilt når næringslivsorganisasjoner i nord kan spille på nasjonale interesser i en tid der proteksjonistiske strømninger er på fremmarsj i en rekke industriland.

Erfaringer fra fattige afrikanske land har vist at disse ofte ikke har et tilstrekkelig utviklet produksjonsgrunnlag med en effektiv eksportsektor som kan konkurrere på verdensmarkedet verken når det gjelder kvalitet, pris, eller andre leveransebetingelser (som innpakning, tekniske standarder, tidsfrister, mm). Mange land er fortsatt ensidig avhengige av å eksportere én eller noen få råvarer, som i en årrekke har hatt fallende priser på verdensmarkedet. Samtidig har konsesjoner i form av GSP-systemet og deltakelse i Lomé-avtalen gitt positive, om enn små, effekter. På den annen side har innføringen av mer restriktive regimer og ny proteksjonisme i nord fratatt disse landene eksportmuligheter. Erfaring viser derfor at det er spesielt nødvendig å kompensere for de fattigste landenes handikap gjennom bruk av et omfattende sett av virkemidler, der internasjonale eksportmarkeder inngår som ledd i mer helhetlige utviklingstrategier. Dette bekrefter Kommisjonen syn på nødvendigheten av en mer integrert sør-politikk.

Industrilandene og deres selskaper står i en dominerende og ofte kontrollerende posisjon når det gjelder informasjon, teknologi og finansielle ressurser. Likeledes har det internasjonale regelverk (GATT) vært formet av nord og forhandlingene rettet mot de problemer som de rike landene har funnet mest sentrale. De industrialiserte land og deres selskaper dominerer verdenshandelen, og eier eller kontrollerer betydelige deler av råvarekildene og næringslivet også i sør. Denne dominansen forsterkes ved at industrilandene besitter den politiske, økonomiske og militære makten i verden.

Da en rekke asiatiske og afrikanske land ble selvstendige nasjoner på 1950- og 60-tallet, ble utviklingslandenes behov for bedre internasjonale handelsbetingelser satt på den internasjonale dagsorden. Dette resulterte bl.a. i opprettelsen av UNCTAD (United Nations Conference on Trade and Development) i 1964 som et forum for å drøfte sammenhengen mellom handel og utvikling. I 1968 vedtok UNCTAD bl.a. å anbefale alle industriland å innføre et system med generelle tollpreferanser (GSP) til fordel for utviklingslandene. Dette prinsippet, som innebærer at u-landene kan gis positiv særbehandling gjennom lavere tollsatser enn hva andre land møter, ble akseptert av GATT i 1979 som en del av Tokyo-runden.

Selv om utviklingslandene stadig sterkere hevdet at handelspolitiske konsesjoner var nødvendig ( aid and trade ) for deres utvikling, så var deres innflytelse på utformingen av det handelspolitiske rammeverk beskjeden og de konsesjonene som ble gitt av industrilandene av minimal betydning. Men den dramatiske oljeprisøkningen i 1973-74, koplet til frykten for en mere generell råvarekrise, ga sør økt makt. Kravet om en Ny Økonomisk Verdensorden (NØV) , ble satt på den internasjonale dagsorden og ble gjenstand for omfattende forhandlingsrunder, i hovedsak innenfor FN-systemet. Et viktig gjennombrudd var vedtaket om et integrert råvareprogram på UNCTAD-konferansen i 1976. Norge hadde stilt seg positiv til de tidligere moderate reformforslagene, og gikk aktivt inn for hovedelementene i NØV²¹ ) 21 i hovedsak i samarbeid med en gruppe likesinnede land.

Råvarekrisen viste seg imidlertid ikke å være reell, og utviklingslandenes forhandlingsposisjon ble etterhvert gradvis svekket. NØV-forhandlingene ga få resultater. Sentrale industriland avviste forslagene om økt styring av råvaremarkedene. Flere av forslagene viste seg å være lite realistiske, som forventningene om at utviklingslandene skulle makte å holde kontroll over egen produksjon når prisene begynte å stige. UNCTADs vedtak fra 1976 om et Felles Fond for finansiering av det integrerte råvareprogrammet ble først realisert 13 år senere i 1989, og aktiviteten har vært begrenset til støtte til noen få prosjekter i råvaresektoren. Forsøkene på å bringe Nord-Sør-dialogen framover langs disse linjer i globale fora døde i realiteten hen i begynnelsen av 1980-tallet. (Se forøvrig omtalen i St.meld.51 (1991-92), s.39-47).

2.7.2 Nye utviklingstrekk

Industrilandenes makt og dominans i den internasjonale økonomien er imidlertid ikke absolutt, og i løpet av den siste 20 årene har det skjedd dramatiske endringer i den internasjonale arbeidsdeling, såvel som i den økonomiske maktfordelingen i verden. Land og regioner i sør, som tidligere tilhørte den fattige og dominerte del av verden, har maktet å bryte gjennom de strukturelle barrierene og skapt samfunn som har høy verdiskapning. Men fortsatt utgjør strukturelle forhold viktige hindringer for lavvelferdslandenes grunnlag for vekst og utvikling.

Samtidig har det i de senere år foregått en nytenkning blant landene i sør i retning av en mer liberal handelspolitikk. De er blitt inspirert av de resultater liberaliserende land har oppnådd. Samtidig er forholdet til konkurrerende ideologier blitt endret etter sammenbruddet i de tidligere statshandelslandene. UNCTAD har, etter det mislykkede forsøket på å realisere NØV, fått en marginal rolle som retningsgiver i handelspolitikken. Resultatet er at organer der industrilandene har den vesentlige innflytelse, som OECD og GATT/WTO, er blitt den sentral arena for utformingen av den globale handelspolitkken.

En rekke land i Asia har, til tross for små reformer i rammebetingelsene, klart å opparbeide seg en meget sterk posisjon på eksportmarkedene for en rekke bearbeidde varer, for det meste i samarbeid med internasjonale selskaper som flytter sin produksjon fra de høyindustrialiserte landene. Dette gjelder også flere land i Latin-Amerika, og enkelte i Midt-Østen (Tyrkia, m.fl.) Disse landene har tiltrukket seg internasjonale investeringer på grunnlag av et politisk stabilt og gunstig investeringsklima, en fungerende infrastruktur, og en disiplinert arbeidsstyrke med økende kompetanse. Erfaringene viser at økonomisk vekst kan skje uten vesentlige endringen i handelspolitiske tiltak og at handelspolitiske tiltak alene ikke er nok til å gi økonomisk vekst. Handelspolitiske tiltak må inngå som et element i større strategier for utvikling.

Det er også skjedd andre betydelige endringer i det internasjonale handelsmønster og handelssystem spesielt siden slutten av 1980-tallet: For det første har det økonomiske sammenbruddet i Øst-Europa og deres politiske nyorientering mot markedsøkonomien, ført til en omfattende omdirigering både av offentlige støttemidler og private lån og kreditter for å rehabilitere og reformere disse lands økonomier. På litt sikt kan flere av disse landene bli sterke konkurrenter til mange av mellomgruppelandene i sør, spesielt dersom de utvikler en konkurransedyktig eksport av bearbeidde jordbruksvarer, og av en rekke arbeidsintensive produkter innenfor tekstilsektoren²² ) 22 . En rekke av disse landene har også oppnådd gunstige handelsavtaler både med EU og med enkeltland (som Norge) hvilket gir dem fordeler på linje med utviklingslandene. Dette reduserer derfor betydningen av de handelspreferanser utviklingslandene har i dag.

Parallelt med utvidelsen av det økonomiske samarbeidet i Europa i tilknytning til EU, arbeides det i flere andre regioner med dannelsen og utviklingen av regionale samarbeidsorganisasjoner . De fremste eksempler på dette er NAFTA i Nord-Amerika (med Mexico) og ASEAN/APEC for Asia-Stillehavsområdet, men tilsvarende regionale tendenser finnes også i Sør-Amerika (Mercosur), i det sørlige og østlige Afrika (SADC/COMESA) og andre steder. Den intra-regionale handelen har også økt i løpet av det siste tiåret som andel av verdens totale utenrikshandel.

Det nye trekk i regional integrasjon de senere år er at det inngås avtaler mellom høyinntektsland og land i mellomgruppen, ikke bare nord-nord og sør-sør. Både EUs utvidelse mot sør (Portugal, Spania og Hellas), NAFTA med Mexico, og et APEC med Japan er eksempler på dette.

Samtidig har det vært svært vanskelig å få de rene sør-sør-avtalene mellom lavvelferdsland til å fungere. Dette kan henge sammen med at de alle har en nokså lik råvarebasert eksportstruktur. De har lite grunnlag for å handle med hverandre, de eksporterer til industriland som foredler råvarene.

Nye integrasjonsavtaler mellom land på ulikt utviklingsnivå reiser nye problemstillinger ut over de som er vanlige ved frihandelsområder og tollunioner mellom industriland. De inneholder ofte nye elementer som overføringer, jfr. støtteelementet i EUs regionalpolitikk overfor Middelhavslandene og i samarbeidsavtalene med Øst-Europa. I NAFTA-avtalen er kapitalbevegelser sentralt. En kan også se inntektsoverføringene som kompensasjon for hindringer i migrasjon mellom landene. Et annet element er at integrasjon mellom land med store lønnsforskjeller vil kunne medføre politisk vanskelige omstillinger. Et tredje element er at ulike økonomiske nivåer mellom de deltakende parter innebærer problemer knyttet til forskjeller på nasjonale reguleringssystemer, eksempelvis knyttet til sosiale standarder, miljøstandarder o.l. Et fjerde moment er at land på ulike utviklingsnivå vil kunne ha ulike behov og interesser som kan gi grunnlag mer turbulente samarbeidsformer med behov for spesielle konfliktløsningsmekanismer. Disse elementene møter en forøvrig i enda sterkere grad ved utvikling av globale løsninger. De setter sterke begrensninger på hvor omfattende og hvor fort en kan gå fram i global sammenheng.

2.7.3 Norsk handelspolitikk og -tiltak overfor utviklingslandene

Norge har hatt som politikk å delta aktivt i det internasjonale arbeidet for å påvirke og reformere rammebetingelsene i internasjonal økonomi , slik at de gir bedre vilkår for landene i sør. Dette kom spesielt til uttrykk gjennom støtten til arbeidet for en Ny Økonomisk Verdensordning (NØV) i siste halvdel av 1970-tallet, der målsetningen var å skape en mer rettferdig internasjonal arbeidsdeling med særskilt vekt på å bedre forholdene på eksportmarkedene for sør-landenes råvarer og industriprodukter.

Norge har fremmet norsk eksport av varer og tjenester, spesielt rettet mot land og regioner med tilstrekkelig kjøpekraft, der det har eksistert en (potensiell) etterspørsel etter norske varer, og der norske produkter har vært konkurransedyktige i pris og kvalitet. Disse landene befinner seg stort sett i mellomgruppen. Det har i tillegg vært gjort forsøk å utvide eksportmarkedene også i lavvelferdslandene gjennom subsidiert og helt eller delvis bistandsfinansiert eksport. Formålet med subsidieringen av denne type eksport har vært å gi mottakerlandene tilgang til norske produkter på samme vilkår som andre lands konkurrerende produkter, overføre ressurser som bistand, samt legge grunnlaget for fremtidig eksport til disse markedene.

Norge har samtidig søkt å fremme importen fra disse landene, for å stimulere den økonomiske aktiviteten i eksportlandene og bidra til å gjøre dem mindre avhengige av bistand. Denne målsettingen har imidlertid blitt modifisert når den har stått i motstrid til andre norske målsetninger om å beskytte eget næringsliv, spesielt innen jordbruk og enkelte industribransjer. Det har derfor vært et uttrykt ønske å fremme importen fra landene i sør på bekostning av import fra andre land. Men også denne målsetningen står i delvis motstrid med målsetningen om å fremme handelen med våre nærmeste handelspartnere gjennom frihandelsavtaler som EFTA, EØS, og spesielle handelsavtaler med øst-europeiske land.

Hva er erfaringene på disse feltene? Har Norge lyktes i å øke importen fra lavinntekts- og mellomgruppeland, og har dette bidratt til å gjøre eksportlandene mindre avhengige av bistand? I hvilken grad har Norge lyktes i å øke eksporten til landene i sør, og har denne eksporten hatt positiv utviklingseffekt i importlandene samtidig som den har gitt Norge eksportinntekter? Hva er resultatene av vår innsats for å bedre de internasjonale rammebetingelser til landene i sør, bedre markedsadgang og råvarepriser og større kontroll over sine egne ressurser, og hvilken rolle har Norge kunnet spille i dette reformarbeidet?

2.7.4 Importen fra sør - både stimulert og hemmet

Norges import fra lav- og mellomvelferdsland var på totalt ca 9,6 milliarder kr. i 1993.²³ ) 23 Den utgjorde da 6,2 prosent av importen til Norge. Importvolumet er steget siden 1980, men prosentandelen som kommer fra disse landene har gått ned fra 7,7 prosent i 1980, og over 10 prosent i 1975.

Tallene er imidlertid sterkt påvirket av at Norge har utviklet seg fra å være oljeimportør til å være en betydelig oljeeksportør. Utenom olje (og skip) var norsk import fra land i denne gruppen på ca 3,1 milliarder kroner i 1980 og steg til ca 9,5 milliarder i 1993. Av dette kom import for 340 millioner fra lavvelferdsland i 1980 stigende til 1,2 milliarder i 1993. Regnet som andel av norsk samlet import fikk vi en stigning fra 4,6 prosent i 1980 til 6,3 prosent i 1993 når olje og skip holdes utenom. Innenfor dette har mellomgruppeland økt sin andel av norsk import fra 4,1 prosent i 1980 til 5,5 prosent i 1993 mens andelen fra lavvelferdsland økte fra 0,5 til 0,8 prosent over samme periode.

Sett under ett gir eksporten til Norge utviklingslandene større valutainntekter enn bistanden. Dette varierer imidlertid svært for de enkelte land og regioner. For lavvelferdslandene i Afrika sør for Sahara og Sør-Asia er forholdet omvendt: Importen fra disse landene var på bare 1,2 mrd.kr. i 1993, mens den norske bistanden til disse landene beløp seg totalt til rundt 5 milliarder. Disse landene mottar mer bistand fra Norge enn de tjener på eksport hit.

På 1970- og spesielt 1980-tallet har det skjedd en dramatisk forskyvning i sammensetningen av Norges import fra sør, som langt på vei reflekterer de generelle tendenser i verdenshandelen. Mens importen så sent som i 1976 bestod i hovedsak (75 prosent) av råvarer fra jordbruk og gruvedrift (selv uten å regne med oljeimporten), har andelen industrivarer økt fra 25 prosent til 50 prosent i 1986. I 1993 utgjorde bearbeidde varer over 80 prosent av importen fra sør.

Mens importen av råvarer har stagnert og prisene på en rekke råvarer har falt i løpet av 1980-tallet, har importen av ulike ferdigvarer økt kraftig. Dette har samtidig medvirket til at importen fra Afrika stort sett har stagnert (med unntak av viktige mineraler, bl.a. fra Botswana), mens importen fra Asia er mer enn doblet siden 1980. I dag utgjør importen av klær over 18 prosent av u-landsimporten, og importen av diverse forbruker-elektronikk er økt fra 100 mill.kr (1,5 prosent) i 1980, til over 2 milliarder (15 prosent) i 1992²⁴ ) 24 . Forøvrig består importen fra sør fortsatt av tradisjonelle jordbruksprodukter som kaffe og diverse frukter; og av mineraler og råvarer som aluminiumoksyd og kopper/nikkelmatte (fra Botswana).

Konklusjonen blir at Norge har tredoblet importen fra lav- og mellomvelferdsland fra 1980 til 1993 når vi ser bort fra olje og skip. Men nivået på importen er fortsatt lavt, spesielt fra lavvelferdslandene.Norges import fra landene i sør (uten skip)

Virkemidler som fremmer og hindrer importen

Sammenliknet med andre OECD-land er Norges import fra landene i sør fortsatt relativt liten. En beregning²⁵ ) 25 der en tar hensyn til at Norge er et lite, rikt land med stor utenriksøkonomi, viser at Norge i 1986 rangerer som nr. 15 av 22 OECD-land når det gjelder u-landsimport; på linje med Sverige, Spania og Frankrike og foran Canada, Japan og Hellas, men betydelig under land som Nederland og Belgia.

Det er en lang rekke faktorer som er med på å forklare årsakene til at Norge handler lite med utviklingslandene. Mange av disse er det vanskelig å påvirke gjennom bruk av handelspolitiske virkemidler, som for eksempel avstand, råvaregrunnlaget, historiske bånd, produksjonsstruktur og etterspørselsforhold i Norge. Samtidig kan det slås fast at andre industriland foretar større ressursoverføringer til sør gjennom betaling for import enn hva Norge har maktet. Dette gir grunnlag for en kritisk drøfting av Norges handelspolitikk overfor sør, og det reiser spørsmålet om i hvilken utstrekning handelspolitiske tiltak er utformet som ledd i mer helhetlige strategier for utvikling.

Norge hatt tatt i bruk flere virkemidler for å fremme importen fra lavvelferdsland, og land i mellomgruppen. Samtidig eksisterer en rekke ordninger som har til hensikt å redusere eller hindre importen av visse produkter, og enkelte av disse ordningene rammer spesielt landene i sør. I Norges importregime er det stort sett fri import av råvarer og jordbruksvarer som ikke konkurrerer med norsk produksjon. For de jordbruksvarer som produsereres i Norge, eller som kan erstatte norskproduserte produkter, er det et meget sterkt importvern. For noen varegrupper innenfor tekstilsektoren (og enkelte andre) er det innført kvotebegrenset import fra visse utviklingsland. I tillegg eksisterer det en rekke regler og bestemmelser om kvalitet, merking, helse (miljø), mm som må tilfredsstilles. Eksempelvis kan de fyto-sanitære kravene²⁶ ) 26 utgjøre effektive ikke-tollmessige handelshindre, spesielt overfor landene i sør.

Produkter fra utviklingsland rammes spesielt av det norske importregime for jordbruksvarer og av teko-kvotene, men hindres også ved at det øvrige regelverket oppleves som komplisert og ikke er likt med de andre europeiske lands. For nye eksportører i sør oppleves det norske markedet som lite og kresent, som det er kostbart å komme inn i. For mange varer identifiseres land i sør som lavkost- og lavkvalitetsprodukter, som har vansker med å etablere seg på det norske markedet, som domineres av store merkevare-forhandlere.

Ved eksport av tropiske produkter til Norge møter utviklingslandene stort sett de samme handelshindre som andre land. Varer som kaffe, te, bananer, appelsiner, ananas, osv har tollfri adgang dersom de tilfredsstiller de fyto-sanitære forskrifter. Det eksisterer derfor i prinsippet ingen handelshindringer for disse varene som stor sett innføres fra lav- og mellomvelferdsland. Importen organiseres i stor grad av store flernasjonale selskaper som selv kontrollerer leddene fra produksjon til import og evt. distribusjon i Norge. Dette kan gjøre det vanskelig for uavhengige produsenter å komme inn på markedet. Den dominerende rollen store selskaper har i handelen med disse produktene reiser også spørsmålet om fordelingen av gevinstene ved handel.

For jordbruksvarer som konkurrerer med norsk produksjon har det vært et kvantitativt importvern med adgang til import bare i den utstrekning det ikke har vært mulig å forsyne det norske marked med norsk produksjon. Dette har forhindret utviklingslandene å levere viktige produkter til et marked som betaler høy pris. Adgangen til tids- og mengdeavgrenset import har ikke vært innrettet mot å gi u-landene fortrinn, men for å motvirke forsyningsknapphet i Norge.

For frukt og grønnsaker har dette åpnet for import i deler av året, og denne importen har møtt lav toll. Land i sør har dermed hatt full adgang til dette markedet, dersom de øvrige bestemmelsene har vært overholdt. I praksis importeres betydelige mengder frukt og grønnsaker nettopp fra den sydlige halvkule, men også fra Nord-Afrika. For kjøtt og for melk og melkeprodukter har det norske markedet i praksis vært nærmest stengt. Når det har vært åpnet kortvarig for import, har det i praksis bare vært nærliggende land som har hatt anledning til å fylle de norske importkvotene.

Etter at Norge har ratifisert den nye GATT-avtalen er de kvantitative restriksjonene erstattet av tollbasert vern. De nye tollsatsene er imidlertid i utgangspunktet så høye at de helt ut erstatter det tidligere kvantitative importvernet. Tollsatsene skal imidlertid reduseres med minst 15 prosent for hver vare og med gjennomsnittlig 36 prosent for alle jordbruksvarer sett under ett i løpet av gjennomføringsperioden på 6 år. I tekstboksen vises en oversikt over noen av de tollsatsene som gjelder fra 1 januar 1995 og utviklingen i dem dersom Stortinget ikke skulle gå lengre i tollreduksjon enn det som var Norges tilbud under GATT-forhandlingene.

Det er dessuten etter GATT-avtalen forpliktelse til å videreføre eksisterende importmuligheter. Det vil bli innført importkvoter lik gjennomsnittlig import i perioden 1988-90 og innenfor disse kvotene vil det bli redusert tollsats. På områder der det har vært lite eller ingen import, må det innføres minimums importkvoter på 3 prosent stigende til 5 prosent over gjennomføringsperioden. Nedenfor er det gitt oversikt over en del slike minimumskvoter.

Innenfor et tollbasert beskyttelsessystem kan Norge på et selvstendig grunnlag gi utviklingslandene en positiv forskjellsbehandling ved at tollen settes ned. Vi kommer nærmere tilbake til Kommisjonens tilrådinger i kap 5.7 og det vises også til vedlegg VI som er en analyse av mulighetene for import av jordbruksprodukter fra utviklingslandene under den nye GATT-avtalen.

For klær og tekstiler (teko-varer) har Norge en relativt høy tollbeskyttelse, med tollsatser opp mot 25 prosent for land utenom EØS-området. De minst utviklede landene (MUL) har tollfri adgang under den utvidete GSP-ordningen. De resterende landene, herunder både USA, Øst-Europa og flertallet av land i sør, rammes dermed av de høye tollsatsene. I tillegg deltar Norge i multifiberavtalen (MFA) og fastsetter eksportkvoter for det enkelte eksportland. MFA i Norge omfatter for tiden 4 produkter (jakker, benklær, fiskegarn og sengetøy), etter at restriksjonene er blitt liberalisert siden de først ble innført i 1974.

Samtidig med importrestriksjonene har importen av teko-varer økt raskt, og produksjonen i Norge er blitt redusert. MFA-restriksjonene har derfor ikke hindret økt import (dette var heller ikke hensikten), men forsinket prosessen. Dessuten har importen blitt styrt i retning av land uten kvoter, som Portugal fra 1987, og land med større kvoter, som Bangladesh framfor Hong Kong. Det ser ikke ut til at MUL-landene generelt har klart å utnytte sin mer liberale adgang til det norske markedet i denne perioden.

For øvrige bearbeidde varer har Norge en relativt lav tollsats sammenliknet med andre OECD-land. For disse varene har Norge dessuten innført en ordning med generelle tollpreferanser (GSP) som gir import fra de aller fleste land i sør tollfri adgang. Dette gir GSP-landene samme vilkår som våre viktigste handelspartnere innen EØS-området, og innebærer derfor i praksis bare en fordel overfor land som USA, Canada, Japan og Øst-Europa.

Den norske GSP-ordningen gir dermed sør-landene ingen fordel for de varer som i utgangspunktet ikke er tollbelagt, som råvarer og tropiske jordbruksvarer. Den gjelder heller ikke de tekoproduktene der mange sør-land er spesielt konkurransedyktige. Dermed gjenstår et mer begrenset produktspekter for varer som i utgangspunktet heller ikke har så høy tollbeskyttelse i Norge.

Selv om selve GSP-skjemaene er de samme for Norge som for andre land, kan det være komplisert og kostnadskrevende å tilfredsstille samtlige betingelser som kreves for å oppnå GSP-status. Det er derfor kanskje ikke så overraskende at bare 19,2 prosent av all import fra utviklingsland i 1990 var GSP-import .

Kontoret til fremme av norsk import fra utviklingsland, NORIMPOD , ble opprettet i 1977. Kontoret administreres for tiden som en enhet under NORADs Avdeling for Industri og Næringsliv. Kontoret har til formål å øke kjennskapet blant norske importører til produkter og leverandører i utviklingsland, og kan bl.a. tilby en importgaranti. Opprinnelig var NORIMPODs virksomhet begrenset til de minst utviklede land, Norges samarbeidsland og SADCC-regionen. Disse har i praksis få produkter som kan oppnå kommersielt salg i Norge, og de fleste har vært preget av regimer som ikke har stimulert til eksport og produktutvikling. NORIMPOD hadde ingen mulighet til å styrke disse landenes eksportproduksjon ved kvalitetsoppgradering eller markedsføring, el.likn. ved hjelp av øvrige norske bistandsmidler, og har heller ikke kunnet påvirke disse landenes generelle økonomiske politikk. Resultatene var derfor heller ikke særlig omfattende, da kontoret ble evaluert i 1987-88²⁷ ) 27 . Som en følge av evalueringsrapportens anbefalinger, ble virksomhetsområdet i 1991 utvidet til å omfatte alle lavere middelinntektsland, som anses for å ha større muligheter for å komme inn på det norske markedet med sine produkter. Samtidig ble NORAD oppfordret til å styrke innsatsen i Norges programland og samarbeidsregioner for å øke disses eksport til mer nærliggende markeder, framfor å fokusere på eksport til Norge.

Kommisjonen har ikke noe grunnlag for å vurdere hvordan NORIMPOD fungerer etter endringene i 1991, men er enig i de vurderinger som lå til grunn for endringene. Innsats for å styrke lavvelferdslandenes eksportproduksjon bør ikke i første omgang innrettes med tanke på eksport til Norge, selv om dette naturligvis også bør stimuleres på lengre sikt. Det er også en fordel både for Norge og for en rekke land i sør at de utvider sine handelsforbindelser, ved økt eksport til Norge. Ettersom handelspartnerne i utgangspunktet ikke er godt kjent med hverandres markeder, kan det være riktig å benytte offentlige støtteordninger for å stimulere til slik markedskontakt.

Kommisjonen finner det naturlig at slike importstøttetiltak blir finansiert over den foreslåtte ordningen for utvidet samarbeid med landene i sør og øst (jfr. kap. 5).

Hovedårsaken til den lave importen til Norge fra lavvelferdslandene ligger i disse landene selv; de har ikke noen utviklet eksportsektor for produkter som tilfredsstiller etterspørselen i Norge. Dette inntrykket forsterkes når en tar i betraktning disse landenes generelt meget lave eksport og avhengighet av noen få jordbruksvarer eller råvarer. Stort sett har ikke disse landene klart å utnytte de preferanseordninger de har tilgang til. Skal deres eksport stimuleres, og importen til Norge (og andre OECD-land) økes, må en i første omgang styrke deres eksportsektorer ved omlegging av produksjonen til andre varer, høyere bearbeidingsgrad på produktene, styrket kvalitet og markedsføring, større stabilitet i produksjonen, osv.

2.7.5 Norsk eksport til utvikling - og utvikling av norsk eksport

Norges eksport av tradisjonelle varer (dvs unntatt olje/gass og skip/borerigger) til samtlige land i sør økte fra ca. 4,3 milliarder kr. i 1980 til ca 6 milliarder i 1993²⁸ ) 28 . Men som andel av vår samlede tradisjonelle vareeksport gikk denne ned fra 7,7 prosent i 1980 til 5,2 prosent i 1993. Dette fordelte seg slik at eksporten til mellomgruppeland økte fra 2,7 til 4,7 milliarder kroner mens den til lavvelferdsland ble redusert fra 1,6 til 1,3 milliarder over denne perioden. Som andel av norsk eksport fikk vi imidlertid også en nedgang til mellomgruppelandene fra 4,9 til 4,1 prosent over perioden.

Det er imidlertid betydelige forskjeller i forholdet til de ulike regioner i sør. Mens eksporten til lavvelferdslandene i Afrika er sunket fra 1,2 mrd kr. 1980, til 900 millioner i både 1985 og 1993, har eksporten til Sør-Asia variert rundt 400 mill.kr. Eksporten til mellomgruppelandene både i Sør/Mellom-Amerika, Øst-Asia og Midt-Østen/Nord-Afrika har imidlertid økt kraftig siden 1980, med en tredobling til Øst-Asia og en dobling til de andre regionene. Samlet utgjorde disse nå et marked på rundt 4,5 mrd.kr. for norsk eksport i 1993.

Eksportens sammensetning er også forskjellig for de ulike regionene. Både til Afrika og Latin-Amerika utgjør fisk (mest tørrfisk og klippfisk) et betydelig innslag; i Afrika utgjør denne ca 30 prosent av totaleksporten, og i Latin-Amerika over 50 prosent, mens den i Asia utgjør et ubetydelig innslag. Til gjengjeld utgjør kunstgjødsel over 30 prosent av eksporten til Asia. Den helt dominerende varegruppe i eksporten blir dermed ulike industrivarer, med hovedvekt på maskiner og utstyr unntatt transportmidler.

Norsk eksport til markedene i sør er i første rekke avhengig av etterspørselstrukturen i disse regionen, og deres betalingsevne. Eksporten til Latin-Amerika stagnerte i de vanskeligste krise-årene, men tar seg nå opp igjen. I løpet av de senere årene ser det ut til at eksporten av ulike industrivarer har økt betydelig. Eksporten til Afrika sør for Sahara utgjør bare 1 prosent av all norsk eksport selv når en ser bort fra oljeeksporten. Eksportvolumet har stagnert på 1980-tallet, idet de fleste importlandene har hatt betydelige betalingsbalanseproblemer og blitt langt mer bistandsavhengige. Eksporten til Asia har imidlertid vært kraftig økende gjennom 1980-tallet, spesielt for industriprodukter.

Vi kan derfor trekke den konklusjon at Norge i en viss grad har lyktes med å øke eksport til mellomgruppe-landene, men ikke overfor lavvelferdslandene.

Norges eksport til landene i sør (uten skip)

Eksportfremmende virkemidler

Norge har benyttet seg av flere virkemidler for å fremme eksporten til de ulike regionene i sør. I St.meld. 51 (1991-92) omtales de bistandsfinansierte støtteordninger som blandede kreditter, parallellfinansiering, eksportkredittgarantier og opplæringsstøtte i forbindelse med eksport. I tillegg må vi ta med at den generelle bistandspolitikken også knyttes til norsk eksport. Nylig er det satt i gang spesielle tiltak for å fremme norsk eksport til de multilaterale organisasjonenes utviklingsprosjekter (multi-planen) og til humanitære nødhjelpsoperasjoner (NOREPS). Også de ordinære virkemidlene i norsk eksportpolitikk benyttes overfor landene i Sør; bl.a. knyttet til Norsk Eksportråd.

Blandede kreditter ble innført som en prøveordning i 1985 og gjort permanent etter en evaluering i 1989-90.²⁹ ) 29 Blandede kreditter vil si at bistandsmidler brukes kombinert med ordinære eksportkreditter og -lån, for å delfinansiere norske leveranser av varer og/eller tjenester til utviklingsland. Det er altså en forutsetning at eksporten også oppnår eksportkredittgaranti fra GIEK, en bank eller NORAD. Ettersom Stortinget har bestemt at ordningen bare kan benyttes overfor lavinntektsland og lavere middelinntektsland (etter OECDs definisjoner), har det vist seg at relativt få land har kunnet benytte seg av ordningen. Likevel har bruken av ordningen økt hurtig de seneste årene, fra 44 mill kr. utbetalt i 1990, til 330 millioner i 1992. Fra 1993 har imidlertid bruken av denne bistandsformen blitt redusert på grunn av strammere betingelser vedtatt av OECD for å redusere de konkurransevridende effekter.

Ordningen med blandede kreditter er blant de mest diskuterte og kritiserte i norsk bistandsdebatt, ut fra det syn at ordningen primært er et eksportfremmende virkemiddel, og ikke tilstrekkelig utviklingsfremmende. I retningslinjene for bruken av ordningen, er det imidlertid nedfelt et krav om at eksporten skal gå til prosjekter i mottakerlandet, som bidrar til utvikling etter gitte kriterier. Men Regjeringen uttalte selv i sin Nord/Sør-melding (St.meld.51 for 1991-92) at den generelt er av den oppfatning at ordningen med blandede kreditter innebærer en subsidiering som hindrer reell konkurranse i anbudssammenheng. Ideelt sett burde derfor bruken av slike ordninger begrenses. (s.255). Uttalelser fra norsk næringsliv går imidlertid ut på at ordningen er viktig for å gi norske eksportører samme konkurransevilkår som konkurrentene fra andre OECD-land, at ordningen i sin helhet bidrar til å redusere prosjekt- og investeringskostnader i mottakerlandene og at ordningen derfor er utviklingsfremmende. Denne (og andre) formen for eksportstøtte bidrar til å gjøre norske produsenter kjent med nye markeder de ellers ikke ville ha nådd, og erfaringene tilsier at når et eksportmarked er etablert, er sjansene større for at produsenten i neste omgang etablerer produksjon der. Eksport er derfor en forløper for senere investeringer.

Parallellfinansiering innebærer at Norge finansierer komponenter i større prosjekter sammen med de internasjonale utviklingsbankene, under forutsetning av at midlene benyttes til innkjøp av varer og tjenester i Norge. Ordningen er en form for bundet samfinansiering på gavevilkår, dvs. at Norge yter en tilleggsfinansiering til utviklingsbankenes bidrag, bundet til innkjøp i Norge. En målsetting for ordningen er at norske bedrifter skal få en døråpner for å bli bedre kjent med de multilaterale utviklingsbankene og deres marked, - og forhåpentlig bli bedre kjent med markedene i mottakerlandene. Mange av bedriftene som har deltatt i parallellfinansierte prosjekter hevder at disse har bidratt til at de har oppnådd andre kontrakter senere. Aktuelle prosjekter blir valgt ut av Norge i samsvar med norske bistandsmålsetninger, og disse legges så ut på nasjonalt anbud i Norge. Avtalen gjøres så direkte med mottakerlandet, med henvisning til hovedprosjektet og utviklingsbankens bidrag. Ordningen innebærer at det er vedkommende utviklingsbank som har ansvaret for å vurdere det totale utviklingsprosjektet og dets effekter.

Ordningen ble startet opp på forsøksbasis i 1980, og ble gjort permanent etter evalueringen i 1989-90. Utbetalinger økte raskt fra 8 mill.kr. det første året i 1980, til 73 mill. i 1984, hvoretter de har variert mellom snaut 40 og 80 mill. I 1992 var utbetalingen på 72 millioner kr. Ordningen kan benyttes også i land som ikke har muligheter til å skaffe seg finansiering (og garantier) på kommersielle vilkår, og utbetalingene har i stor grad vært knyttet til prosjekter i Afrika og enkelte land i Asia.

Parallellfinansiering har også vært kritisert fordi den innebærer en form for bundet bistand knyttet til prosjekter i regi av Verdensbanken og de øvrige utviklingsbankene. Men beløpene her er langt mindre enn for ordningen med blandede kreditter. De styres også i større grad til land og prosjekter som er i samsvar med norske bistandsprinsipper. Anbudsprosedyren er imidlertid begrenset til norske leverandører, selv om utvalget av prosjekter skal foretas på områder der den norske kompetansen anses å være internasjonalt konkurransedyktig. Det norske bidraget er ren gavebistand, men det er knyttet til en prosjektpakke med lån eller kreditt fra en utviklingsbank.

Eksportgarantiordningen. Ulike garantiordninger har vært gjeldende siden 1963 for å dekke den økonomiske og politiske risiko ved eksport til og investeringer i utviklingsland. I 1988 ble GIEKs daværende særordning for utviklingsland som dekket både økonomisk og politisk risiko, erstattet av en ny tilsvarende ordning som bare dekket den politiske risikoen, og som ble administrert av NORAD. Etter omorganiseringen av GIEK i 1993, ble denne ordningen imidlertid igjen tillagt GIEK (samfunnsdelen) fra 1 januar 1994.

Den tidligere ordningen (kalt særordningen for utviklingsland ) som ble opphevet i 1988, hadde i 1976 opparbeidet et garantiansvar på ca. 500 mill. kr, for det meste knyttet til eksportkreditter.³⁰ ) 30 Fra dette tidspunkt ble det iverksatt en omfattende kampanje for å skaffe oppdrag til norske verft, bl.a. ved å få land i Afrika og Asia til å bestille skip der kostnadene i hovedsak ble dekket av en eksportkreditt garantert av GIEK under denne særordningen. Garantiansvaret steg dermed raskt til 4,9 milliarder kr. i 1983, hvorav 3,2 mrd. skrev seg fra skipseksportkampanjen. En del av disse garantiene ble gitt uten NORADs anbefaling. Erstatningsutbetalinger på NORAD-anbefalte garantier beløp seg i perioden 1972-92 til hele 2,3 mrd.kr. Ved inngangen til 1992 gjenstod det garantiansvar på vel 1 mrd.kr. for eksportkreditter, hvorav storparten skyldtes skipseksportkampanjen. De store tapene og den praksis som hadde vært benyttet ved vurderingene av garantiene, gjorde at ordningen ble ansett som lite egnet i bistandsammenheng, og ordningen ble derfor opphevet i 1988 og erstattet av den nye ordningen fra 1990.

Den nye ordningen for eksportkredittgaranti er en tilleggsordning i forhold til den eksportkredittgarantien GIEK ellers har. Den henger bl.a. sammen med at det kan oppstå et valutaknapphetsproblem i angjeldende land i sør. Behovet for garantien oppstår når kjøperens betaling for leveransen i lokal valuta ikke kan omveksles til en konvertibel valuta. Det er en forutsetning at NORAD har foretatt en bistandsmessig vurdering av prosjektene.

En evaluering av den nye ordningen som hadde vært i drift siden 1990, ble foretatt i 1993.³¹ ) 31 Da var det foreløpig innvilget tilsagn til 10 eksportkreditter, hvorav bare 2 hadde resultert i løpende garantier. 2 hadde falt bort fordi de norske bedriftene ikke hadde nådd opp i konkurransen, for 4 var anbudskonkurransen ennå ikke avgjort, og de siste 2 var foreløpig ikke avgjort i UD, men hadde blitt godkjent av NORAD. Til tross for det begrensede omfang, konkluderer evalueringen med at Det garantitilbud u-lands ordningen representerer er helt nødvendig for å kunne anvende de øvrige næringslivsordningene i tråd med målsettingene for norsk bistand. Det henspilles her spesielt til ordningen med blandede kreditter, som forutsetter en garantidekning.

Norge har inngått bilaterale avtaler om teknisk, økonomisk og industrielt samarbeid (TØIS-avtaler) med en rekke land i mellomgruppen.³² ) 32 Disse avtalene er ofte motivert ut fra næringslivets behov for en bredere kontaktflate med land som ikke er sentrale bistandsmottakere. Kommisjonen har ikke noe grunnlag for å kunne vurdere verdien av avtalene, men vil påpeke at myndighetene har begrenset kapasitet til aktiv oppfølging av slike avtaler samtidig som de pågående liberaliseringsprosesser i land i denne gruppen, er med på å redusere behovet for slike avtaler i fremtiden

2.8 Krav og betingelser i sør-politikken: Bistand, gjeldsletteordninger og andre virkemidler

På 1980-tallet og i økende grad på 1990-tallet er det blitt knyttet økonomiske og politiske vilkår til bistanden.³³ ) 33 I den internasjonale debatten framstilles dette som noe nytt. Det er det imidlertid ikke. Vilkår knyttet til bistand er like gammelt som bistanden selv. Bistanden er også bare ett av flere virkemidler for å påvirke andre lands politikk.

Alle samfunn påvirkes av hverandre gjennom normalt samkvem, informasjon og kommunikasjon, samtidig som både omfang og innhold i slik påvirkning avhenger av relativ styrke såvel som både økonomiske, politiske og kulturelle faktorer. Kommisjonen har ingen mulighet til å drøfte alle former for gjensidig påvirkning i det globale samfunn, men vil her konsentrere seg om den bevisste bruk av enkelte statlige og internasjonale virkemidler som har vært benyttet i forholdet mellom nord og sør i de senere årene. Ved siden av bistanden, benyttes både politisk press, handelspolitiske tiltak og andre økonomiske sanksjoner, og i de mest alvorlige tilfeller militære maktmidler.

2.8.1 Kondisjonalitet i utviklingssamarbeidet

Helt fra starten av har bistand vært et virkemiddel i giverlandenes utenrikspolitikk. For stormaktene på begge sider i øst-vest konflikten var det en kamp om innflytelse i sør, med sikkerhetspolitiske interesser som de mest grunnleggende. For andre giverland, som mange av de mellomstore landene, har imidlertid det å skape en bærekraftig økonomisk, sosial og politisk utvikling vært mest framtredende. Men også disse giverne har dermed eksplisitt eller implisitt stilt krav og forventninger til mottakerne om innholdet i deres politikk. De konkrete kravene ble imidlertid lenge knyttet utelukkende til de enkelte prosjektene, eventuelt til politikk på sektornivå.

Dette kan betegnes som den klassiske formen for kondisjonalitet i bistanden. Den bestod delvis i å ivareta givernes strategiske og økonomiske interesser, og delvis i å sikre at bistanden gikk til de formål den skulle. Vilkårene var sjelden knyttet til mottakerregimets utnyttelse av egne ressurser, bortsett fra forventningen om at mottaker også skulle bidra til gjennomføringen av de ulike bistandstiltakene.

Økonomisk kondisjonalitet

På 1980-tallet utviklet det seg en ny form for kondisjonalitet som følge av den økende økonomiske krisen som mange land befant seg i. Stadig flere land først i Sør- og Mellom-Amerika, og senere et økende antall i Afrika fikk problemer med å betjene sin gjeld, og var dermed heller ikke kredittverdige for nye lån.

De avtalene som ble inngått mellom IMF i samarbeid med Verdensbanken og de gjeldsrammede landene om mer generelle betalingsbalanselån knyttet til betingelser om makroøkonomiske stabiliseringstiltak og strukturelle reformer, er senere blitt kjent som strukturtilpasningsprogrammer (STP). Disse ble utformet slik at først måtte landet inngå en avtale med IMF om stabiliseringstiltak for å rette opp den økonomiske ubalansen. Deretter kunne Verdensbanken gå inn med strukturtilpasningslån knyttet til ytterligere reformer for å skape en bedre basis for fremtidig vekst og utvikling. Utviklingen av selve gjeldsbelastningen og gjeldslettetiltak er beskrevet i avsnitt 2.8.3.

Men verken IMF eller Verdensbanken hadde rundt 1980 noe særlig erfaring med de omfattende balanseproblemene som oppsto i mange land i sør. IMFs erfaringer var primært fra de mer utviklede industriland med kortsiktig betalingsbalanseproblemer, og Verdensbankens erfaring var i hovedsak knyttet til vurdering av enkeltprosjekter. De var også preget av den konservative økonomisk-politiske ideologi som var på framvekst i USA og Storbritannia. Dette medførte at de første reformprogrammene nærmest ble blåkopier av relativt enkle programmer for liberalisering og privatisering av økonomien og innføring av tilbudsside økonomisk politikk. Denne politikken ble lagt til grunn for utformingen av betingelser for å få nye lån, eller oppnå gjeldslette for gamle lån. De gjeldsrammede landene kom med betydelige protester. Enkelte FN-organisasjoner, som FNs Økonomiske Kommisjon for Afrika (ECA) og UNICEF, og flere sakkyndig hold var også sterkt kritiske til disse programmene.

Likevel var hovedelementene i STP-programmene nødvendige for å rette opp den ekstreme ubalansen i de gjelds- og kriserammede landene; ved devaluering, større liberalisering av interne priser og omsetning, og reduksjon av underskuddet på statsbudsjettet. Men måten disse tiltakene ble gjennomført på, kunne vært anderledes.

STP-programmene var også i liten grad tilpasset spesielle forhold i det enkelte land, og de var helt utilstrekkelige for å skape et bedre grunnlag for langsiktig vekst og utvikling i de fleste land i Afrika. Resultatene er da også blitt forskjellige i de enkelte land. Stort sett kan en imidlertid oppsummere at programmene i Sør- og Mellom-Amerika ble gjennomført med store sosiale kostnader, men har langt på vei bidratt til å redusere gjeldsbyrden og har skapt et bedre utgangspunkt for langsiktig utvikling. I de asiatiske landene som gjennomførte STP-reformer var problemene som regel av mindre alvorlig karakter, og programmene har derfor lyktes i sørre grad, også fordi de institusjonelle forholdene lå bedre til rette.

I Afrika har det bare vært mulig å redusere de verste utslag av den økonomiske ubalansen, og stanse den økonomiske tilbakegangen. Det har foreløpig ikke lyktes å skape noen ny økonomisk framgang. Reformene har skapt sosial og økonomisk usikkerhet for mange, der det særlig har gått ut over offentlig sysselsatte og andre lønnsmottakere i byene. Omfanget av den såkalte uformelle parallelle økonomien er imidlertid så stor at det er vanskelig å analysere de totale effektene. Uansett har Verdensbanken stadig måtte revidere sin politikk og sine anbefalinger overfor de afrikanske landene, basert på erfaringer som er vunnet underveis.

Den viktigste erfaring med STP-programmene er imidlertid at også disse har størst mulighet for å lykkes med nødvendige reformer for å legge grunnlaget for en bærekraftig økonomisk utvikling, dersom reformene også er ønsket internt i landet, og landets egne myndigheter og politiske ledelse aktivt deltar i utforming og gjennomføring av reformene. Reformer som gjennomføres bare fordi de presses gjennom av eksterne bistandsgivere, vil ofte bli halvhjertet og stanse opp når de truer viktige interne interesser. I likhet med bistandsfinansierte enkeltprosjekter, vil også større reformprogrammer ha størst effekt dersom det er landet selv som har eierskapet til reformprosessen.

Imidlertid har det også i noen av landene vært nyttig for nasjonale myndigheter å kunne benytte seg av press fra finansinstitusjonene og andre kreditorer og givere, som påskudd for å gjennomføre nødvendige men upopulære økonomiske tiltak. Som påpekt bl.a. fra South Centre (i vedlegg IV) har det også vært nyttig for flere av landene å bli stilt overfor den finansielle disiplin som er blitt pålagt under disse reformene. Det er derfor ikke noen entydig relasjon mellom de eksterne og interne interesser i gjennomføringen av STP-programmene.

Finansinstitusjonene har innsett at de første strukturtilpasningsprogrammene ikke bidro tilstrekkelig for å skape bærekraftig utvikling. Den nye orienteringen innebærer derfor en sterkere fokusering på kapasitetsbygging og investering i menneskelige ressurser. Det siste impliserer at statens rolle styrkes for å kunne ivareta sosiale og økonomiske rettigheter. Samtidig har endringene i de internasjonale maktforhold på slutten av 1980-tallet og den tiltakende interne opposisjon mot autoritære regimer bidratt til økende krav om menneskerettigheter og demokrati. Bistandssamfunnet har i økende grad erkjent behovet for å kombinere økonomisk vekst med et demokratisk styre som sørger for en mer rettferdig fordeling og som sikrer de grunnleggende rettighetene.

Det kan her være grunn til å understreke forskjellene mellom de to Bretton Woods-institusjonene. I utgangspunktet arbeidet de med forskjellige saksområder, benyttet ulik tidsprofil, og brukte ulike instrumenter. IMF skal fremme internasjonalt monetært samarbeid, bidra til en økende og balansert vekst i verdenshandelen, fremme stabile valutakurser, utvikle et multilateralt betalingssystem, og spesielt finansiere og gi råd om korrigering av mer kortsiktige underskudd på betalingsbalansen. Verdensbankens oppgave har snarere bestått i å yte mer langsiktige land på gunstige vilkår til infrastrukturinvesteringer og andre oppbyggings- eller utviklingstiltak for å fremme den langsiktige veksten i økonomien. Populært kan en si at IMFs rolle internasjonalt likner på Norges Banks rolle i Norge, mens Verdensbankens rolle likner mest på SNDs (Statens nærings- og distriktsutviklingsfond).

Arbeidsoppgavene til de to organisasjonene skal i prinsippet utfylle hverandre. Men utviklingen på 1980-tallet medførte at Fondet utviklet nye låneinstrumenter med bistandsfinansiering med lengre tidsvarighet, slik at disse ligger noe nærmere Verdensbankens. Samtidig utviklet Banken sektorlån og generelle strukturtilpasningslån, som ikke lenger var knyttet til enkeltprosjekter. Banken ble også stadig mer involvert i de makroorienterte økonomiske reformprogrammene.

Arbeidsdelingen mellom de to forutsetter imidlertid at Fondet har hovedansvar for å stille krav om makroøkonomisk balanse i økonomien som betingelse (kondisjonalitet) for å yte lån, mens Verdensbanken bygger videre på disse betingelsene. Men de praktiske erfaringene tilsier at Fondet også fører den mest konservative økonomiske politikken, samtidig som de oftere har mer begrenset erfaring og kjennskap til de mer strukturelle økonomiske og institusjonelle forhold i landene, spesielt i lavvelferdslandene. Verdensbanken har, sammenliknet med IMF, en tettere kontakt med de enkelte landene, og en aktiv politikk for å trekke konsekvenser av erfaringene som vinnes. Banken har på dette grunnlag stadig revidert sine analyser og anbefalinger, og blitt trukket stadig grundigere inn i en mer omfattende forståelse av de gjeldsbelastede lavvelferdslandene.

Kommisjonen er derfor mest skeptisk til den rollen IMF spiller i utformingen av økonomiske betingelser for lavvelferdslandene. Men også Verdensbanken trenger å bedre sin dialog med låntakerne, og delta mer aktivt i samarbeid med andre giverorganisasjoner som kan tilføre mer varierte erfaringer.

Kommisjonen er også bekymret over den enerådende stilling som de to Bretton Woods-institusjonene har fått spesielt i Afrika når det gjelder utforming av utviklingsstrategier. Erfaringene tilsier at de ikke alltid er i stand til å gi de beste rådene, og sette de mest relevante betingelsene, selv om de er tilpasser seg erfaringene. Både for låntakerne og de andre giverinstitusjonene vil det være fordelaktig med en større pluralisme i utformingen av den økonomiske kondisjonaliteten.

Politisk kondisjonalitet

Politisk kondisjonalitet er heller ikke et nytt fenomen i bistandssamarbeidet, men revolusjonen i Øst-Europa og Sovjetunionens sammenbrudd aktualiserte dette tema. Idet den andre verden opphørte som en enhetlig allianse, ble den tredje verden mindre interessant som geo-strategisk innflytelsesfære for den første verden. Derimot ble det både mulig og viktig å fremme demokrati og menneskerettigheter som sentrale verdier i den nye verdensordningen.

Men vellykket demokratisering som slår rot og oppnår stabilitet, må i følge historiske erfaringer vokse ut av lokale og nasjonale prosesser, og kan sjelden påtvinges utenfra. Også i sør er de viktigste demokratiprosessene sprunget ut av interne protester og opposisjonsbevegelser, ofte knyttet til politiske bevegelser, fagforeninger, eller organisasjoner med religiøs forankring. Mange omveltninger i Asia og Latin-Amerika fant sted på 1980-tallet før den kalde krigen tok slutt, og uten noen sterk ekstern støtte til opposisjonen. På tilsvarende måte har også en indre opposisjon kjempet fram en politisk liberalisering og mer åpenhet i mange afrikanske land på slutten av 1980-tallet og begynnelsen av 1990-årene. Her spilte bistandsyterne lenge en passiv rolle med støtte til de sittende regimene, før de skiftet linje og ble mer aktive i arbeidet for politiske reformer og demokratisering.

I de senere årene har det skjedd demokratiske valg i en rekke land. Men selv om slike valg er viktige i demokratiseringsprosessen er ikke innføringen av et flerpartisystem tilstrekkelig for å skape verken demokrati eller utvikling. Det foregår en aktiv debatt ikke minst i Afrika om hvordan demokratiet kan utformes og tilpasses i de ulike kulturer og tradisjoner, samtidig som noen grunnleggende og universelle demokratiske prinsipper opprettholdes.

Bistandsytere bør vise en åpenhet i denne debatten, samtidig som noen grunnleggende verdier må legges til grunn. Etter Kommisjonens oppfatning må det være spørsmålet om representativitet og mulighetene for samfunnsborgere til å påvirke politiske beslutningsprosesser, tilstrekkelig åpenhet og tilgang til informasjon, samt at både politiske myndigheter og forvaltningen kan stilles til ansvar for sine valg, som må være det førende prinsipp i en dialog om disse spørsmålene. (Jfr. kap.3.)

Bistandssamfunnet har også i de senere årene hatt en tendens til å fokusere for mye på valgprosessen uten å følge opp med økonomisk støtte til de politiske reformkravene som de selv har stilt.

2.8.2 Norske bilaterale erfaringer med bistand som virkemiddel

Norge var lenge ikke særlig aktive med å benytte bistand som et eksplisitt utenrikspolitisk virkemiddel. Likevel har bistanden vært benyttet i en rekke tilfeller der Norge har villet markere seg politisk, først og fremst ved valg av bistandsmottakere, og i enkelte tilfeller ved nedtrapping og avslutning av et bistandssamarbeid.

Allerede valget av Norges første bistandsmottaker India, tidlig på 1950-tallet, var også et uttrykk for politisk sympati med det nye demokratisk valgte Nehru-regimet med en tilnærmet sosialdemokratisk ideologi. I St.meld.nr.29 (1971-72) ble det fastlagt nye prinsipper for valg av hovedsamarbeidsland for norsk bistand, som bl.a. fortsatte at landets myndigheter fører en utviklingsorientert og sosialt rettferdig politikk . Samme melding åpnet også for at Norge, til forskjell fra de fleste bistandsland, kunne yte humanitær støtte til frigjøringsbevegelser som brukte våpen i sin kamp for selvstendighet eller mot apartheid. Norge var senere villig til å følge opp slik støtte til nye selvstendige stater og nye regimer både i Mosambik, Portugal, Vietnam, Zimbabwe, og Nicaragua, selv om dette i noen tilfeller var i motsetning til interessene til våre øvrige allierte.

Det lå også tydelige utenrikspolitiske motiver bak når Norge avsluttet sine bistandstiltak i land som Uganda (under Idi Amin), Cuba (etter Cubas støtte til Angola), og Vietnam (etter en uheldig skyteepisode). Det var også utenrikspolitiske årsaker til at Norge ikke avsluttet sitt bistandsengasjement under militærregimet i Pakistan tidlig på 1980-tallet, ettersom Pakistan var en viktig støtte for opposisjonen i Afghanistan etter den sovjetiske invasjonen der.

Norge var imidlertid lenge lite interessert i å ta opp politiske spørsmål og menneskerettigheter i landene som var mottakere av norsk bistand, trass i både overgrep og brudd både på politiske, sosiale og økonomiske rettigheter. I enkelte tilfeller, som etter at norske fredskorpsdeltakere overvar en massakre i Kenya, og når Landstudien om Zimbabawe (1989)³⁴ ) 34 påpekte åpenbare behov for jordreformer, ble slike spørsmål ikke reist av norske myndigheter.

Norge var heller ikke noen aktiv deltaker i utformingen av, eller støtten til, de økonomiske reformprogrammene som det internasjonale Pengefondet (IMF) og Verdensbanken formulerte som betingelser for gjeldslette og ytterlige kreditter på begynnelsen av 1980-tallet, snarere tvert imot. Da Tanzania kom i alvorlige betalingsbalansevansker fra 1979, inngikk de forhandlinger med IMF/Verdensbanken, men kunne ikke akseptere deres krav om devaluering, slik at det kom til fullt brudd med disse institusjonene i 1982. De nordiske landene oppretthold imidlertid sin støtte til Tanzania på tross av dette bruddet, og bistod landet med utforming og gjennomføring av mer begrensede reformtiltak uten støtte fra IMF/Verdensbanken. Disse reformene var imidlertid ikke tilstrekkelig til å redusere underskuddet og skape ny vekst i økonomien, og de nordiske landene med Sverige i spissen ble stadig mer utålmodige med de de oppfattet som den langsomme og mangelfulle reformprosessen. Støtten fra de nordiske landene kunne heller ikke bli stor nok til å dekke underskuddene i Tanzania, uten bidrag også fra andre givere.

I 1985 endret de nordiske landene sin politikk, og informerte Tanzania om at de heller ikke kunne opprettholde sin støtte, dersom ikke de tanzaniske myndigheter inngikk en avtale med IMF/Verdensbanken. Det var igjen Sverige som var den mest aktive part på nordisk side, men også norske bistandsmyndigheter var kommet til samme konklusjon, til tross for betydelig opposisjon mot et slikt linjeskift i store deler av bistandsapparatet.

Den posisjon som de nordiske landene da hadde i Tanzania, kan ha vært utslagsgivende for at myndighetene ga etter, og inngikk en slik avtale med IMF fra 1986. Også internt i Tanzania var det sterk uenighet om denne politikken, både før og etter IMF-avtalen i 1986, med både tilhengere og motstandere av en økonomisk reformpolitikk. Men det ytre press fra bistandsyterne ble meget sterkere etter at de nordiske landene skiftet standpunkt.

Linjeskiftet i 1985 gjorde imidlertid et betydelig inntrykk i Tanzania, der Norges (og de andre nordiske landenes) politikk i perioden 1982-85 ofte framheves som en viktig positiv politisk støtte i en meget vanskelig periode. (Se bl.a. Mascarenhas beskrivelse i vedlegg V.) Andre har lagt større vekt på at de nordiske land i denne perioden bidro til å forlenge en uheldig økonomisk politikk, og utsette nødvendige reformer.

Det var første gang Norge deltok i en aktiv støtte til fordel for strukturtilpasningspolitikken. I de senere årene har Norge tatt mer aktiv stilling til disse, og forsøkt å delta i utforming og tilpasning av innholdet slik at det skal gi større rom for sosiale hensyn.

Fra siste halvdel av 1980-tallet har Norge også begynt med en noe mer aktiv vurdering av forholdet mellom menneskerettigheter og bistanden, og medvirkende til dette har bl.a. vært de årlige studier av menneskerettighetene i Norges hovedsamarbeidsland, som utkom første gang i 1985. Et styrende prinsipp var at Norge ikke ønsket å bruke nedskjæring av bistand som en negativ sanksjon ved brudd på menneskerettighetene, men heller ville bruke bistanden positivt som et incitament for å styrke disse.

De to mest aktuelle eksemplene, som Norges forhold til Sri Lanka og Kenya, illustrerer denne politikken. Da borgerkrigen på Sri Lanka brøt ut igjen i 1983, ble det etter hvert rettet mye kritikk mot myndighetenes overgrep ved bekjempelsen av de tamilske opprørerne og senere av JVP-geriljaen i 1988-90. Landstudien om Sri Lanka (1987)³⁵ ) 35 analyserte menneskerettighetssituasjonen og fant at det ble begått omfattende og vedvarende overgrep. Den anbefalte derfor ut fra norske bistandsprinsipper at bistanden burde avsluttes innen utgangen av 1988 dersom ikke forholdene ble drastisk forbedret. Norske myndigheter valgte imidlertid å oprettholde bistanden, men forsøkte å kanalisere større deler av den til frivillige organisasjoner, og til ofre for konflikten. Det var de srilankesiske myndighetene som reagerte skarpest på den norske holdningen, bl.a. ved å avlyse et planlagt besøk for Bistandsministeren i 1987. Norge har senere foretatt en nedtrapping av bistanden uten noen dramatiske kutt.

Kenya var ett av Norges hovedsamarbeidsland fra 1960-tallet. Utover på 1980-tallet ble imidlertid regimet i økende grad kritisert for brudd på menneskerettigheter, uten at dette fikk noen konsekvenser for verken norsk eller annen internasjonal bistand til landet. I 1987 ble imidlertid Kenya og spesielt president Moi sterkt kritisert i norsk presse foran et planlagt statsbesøk, som bl.a. av den grunn ble avlyst fra kenyansk side. Norge ønsket på det tidspunkt ikke å redusere bistanden, selv om det ble krevet fra deler av den norske opposisjonen. Imidlertid reagerte Kenya med å gjøre det vanskelig for Norge å få gjennomføre sine bistandstiltak i landet, bl.a. ved ikke å godkjenne plasseringen av norske fredskorpsdeltakere. Etter dette ble forholdet mellom Norge og Kenya noe anstrengt. Koigi wa Wamwere, en kenyansk politiker med norsk flyktningestatus, ble i 1990 arrestert og fengslet av kenyanske myndigheter. Norske protester og antydninger om å redusere bistanden førte til kraftige reaksjoner i Kenya, der presse og politikere anklaget Norge for forsøk på nykolonial dominans og styring av kenyansk rettsvesen, og som endte med at Kenya brøt de diplomatiske forbindelsene med Norge. Norge måtte derfor stanse all statlig bilateral bistand. Det var altså ikke Norge som tok i bruk bistanden som et aktivt virkemiddel.

Disse to eksemplene illustrerer også at Norge har små eller ingen muligheter til å påvirke et mottakerland når vi opptrår alene, slik tilfellet var både i Sri Lanka og Kenya. Men i begge tilfeller tok de større giverlandene og -organisasjonene noen år senere opp den politiske situasjonen i de to landene, og ved samlet aksjon og trusler om drastiske reduksjoner i den samlede internasjonale bistanden, oppnådde de at regimene måtte liberalisere sin politikk og gi større rom for opposisjonen og demokratiske valg.

Norge har i de seneste årene vist en mer aktiv holdning i flere tilfeller, som ved protester mot innkjøp av presidentfly i Namibia, ved rettsforfølgelse av opposisjonelle forfattere i Bangladesh, eller ved korrupsjonsmistanker i Tanzania. Det er likevel behov for en mer systematisk utnytting av de ulike virkemidlene som står til rådighet i tillegg til bistanden, samtidig som reaksjonene bør være internasjonalt koordinerte og basert på internasjonalt aksepterte normer og regler, som Kommisjonen drøfter i kap.3 og kap.5.

2.8.3 Gjeldsbyrden, et komplisert problem

Gjeldsproblemene i mange lavvelferds- og mellomgruppeland på 80-tallet hadde bakgrunn i sterkt stigende oljepriser og tilgang på rimelige lån på 70-tallet sammen med en mislykket næringspolitikk og investeringer med dårlig lønnsomhet i mange av landene. De økonomiske innstramningene i de industrialiserte land etter det andre oljesjokket i 1979 førte på sin side til sterkt stigende rentenivå på verdensmarkedet og fallende eksport fra lavvelferds- og mellomgruppeland til industrialiserte land fra begynnelsen på 80-tallet. Den minkende etterspørsel fra industrialiserte land sammen med økende produksjon av enkelte råvarer førte også til fall i råvarepriser.

Gjeldsproblemene slo for alvor ut i krise da Mexico i 1982 informerte långiverne sine om at landet ikke lengre var i stand til å betale renter og avdrag og at landet derfor ville innstille betjeningen av gjelden. Dette ble fulgt opp med tilsvarende erklæringer fra en lang rekke land særlig i Latin-Amerika og i Afrika sør for Sahara. Sterkt medvirkende til at dette utløste krise var at den private kapitaltilgangen til disse landene avtok sterkt som en konsekvens av at gjeldsbetjeningen ble innstilt.

Regionale ulikheter i gjeldsbelastning

Utviklingen i gjeldssituasjonen, långiverlandenes reaksjoner og Norges holdning fram til ca 1990 er det forøvrig gjort utførlig rede for i St.meld. nr. 51 (1991-92). Her skal vi derfor i hovedsak konsentrere oss om en kort redegjørelse for utvikling i gjeldssituasjonen og sammensetning av kapitalstrømmene mellom nord og sør etter at stortingsmeldingen ble skrevet.

Netto ressursoverføring er et uttrykk for netto kapitalstrøm fra nord til sør av utviklingshjelp, lån og utenlandske investeringer, fratrukket renter og avdrag på lån samt inntekter til utenlandske investorer på investert kapital. Denne kapitalstrømmen gikk fra sør til nord i perioden 1984 til 1988 for alle land sett under ett. Dette hang sammen med økning i gjeldsbelastning samtidig med stagnasjon i bistandsoverføringer og reduksjon i private kapitaloverføringer på grunn av gjeldskrise og økende betalingsproblemer i mange land. Men de fleste land i Afrika hadde fortsatt en positiv netto ressursoverføring selv i denne perioden.

Den samlede gjeld i lavvelferds- og mellomgruppeland var i 1982 på 850 milliarder USD. I 1991 var den kommet opp i USD 1351 milliarder, som da utgjorde ca 41 prosent av landenes samlede BNI. I løpet av de senere årene har gjelden vokst videre, og blir anslått til USD 1770 milliarder ved utgangen av 1993.³⁶ ) 36 Fordelingen på regioner og grupper av land går fram av tabell 1. Vi ser bl.a. at Afrika og Latin-Amerika i de senere år har en moderat gjeldsøkning sammenliknet med Øst- og Sør-Asia. Vi ser også at grupperingene av tungt gjeldsbelastede land, lav- og middelsinntekt, har betydelig mindre gjeldsvekst enn de andre.

Men belastningen med å ha gjeld avhenger også av evnen til å betjene gjelden. Denne avhenger av landets økonomiske tilstand og av hvilke rente- og avdragsvilkår som er knyttet til gjelden. Tabell 2 viser bl.a. at mens Afrika sør for Sahara har stor gjeld i forhold til BNP er gjeldsbetjeningen i prosent av eksporten ikke spesielt høy. Men den har vist sterk stigning fra 1980 til 1992. Latin-Amerika har høy men avtakende gjeld i forhold til BNP fra 1989 til 1992 og avtakende gjeldsbetjening i forhold til eksort fra 1980 til 1992. Men gjeldsbetjeningen ligger fortsatt på et høyt nivå. Ser en på gruppen av alle de tungt gjeldsbelastede land, har de en høy, men avtakende totalgjeld fra 1989 til 1992 i forhold til BNP og også en høy, men avtakende, gjeldsbelastning i forhold til eksport fra 1980 til 1992.

Det er viktig å merke seg den endringen i sammensetning av tilstrømming av langsiktig kapital til lav- og mellominntektsland som har skjedd fra midten av 80-tallet til i dag. Dette vises i tabell 3. I 1986 utgjorde bistandsfinansiering over to tredeler av strømmen. I 1993 utgjør bistandsfinansiering ikke stort mer enn en tredel. På den andre siden har direkte investeringer fra utlandet pluss utlendingers verdipapirinvesteringer i aksjer og obligasjoner i landene økt fra ca en seksdel til ca 40 prosent av den langsiktige kapitaltilførselen. Det er ikke overraskende at den største delen av denne strømmen går til mellominntektsland, for en stor del i Latin-Amerika på grunn av bedret økonomisk utvikling og Asia på grunn av fortsatt høy vekst. Av lavinntektslandene har spesielt Kina, men også India og Indonesia, blitt attraktive for slike direkte private investeringer i næringsvirksomhet. Av enkeltland er det Kina som er største mottakeren med over dobbelt så stort beløp som det landet som mottar nest-mest, Mexico. Det er i vår sammenheng også viktig å merke seg at de direkte investeringene, i tillegg til å være kapitaltilførsel, ofte har en utviklingseffekt ved å være sammenkoplet med teknologioverføring, styringskompetanse og markedsadgang.

Generelt kommer lavinntektsland som gruppe og Afrika sør for Sahara som geografisk område ut som taperen i forhold til denne kapitalstrømmen. Afrika er for en stor del avhengig av offentlige lån og gaver for sin kapitaltilførsel og opplever nå stagnasjon eller nedgang i samlet netto kapitaltilførsel.

Denne utviklingen i gjelds- og kapitaltilførselssituasjonen viser at det er nær sammenheng mellom den økonomiske tilstand land er i, og den evne de har til å trekke til seg nødvendig kapital for å få positiv utvikling i økonomiske og sosiale forhold. Lavinntektsland kommer lett inn i en vond sirkel der ulike negative faktorer forsterker hverandre.

Gjeldslettetiltak; hva er gjort?

Etter Kommisjonens mening er lettelser i gjeldsbelastning for en del land en nødvendig del av en helhetsløsning som kan bryte denne vonde sirkel, men den vil sjelden være en tilstrekkelig betingelse. Den må kombineres med en økonomisk politikk og spesielt en styring av kapital til investeringer som kan gi økt verdiskaping som er slik at landet kan unngå å komme opp i ny gjeldskrise.

Det bør også generelt merkes at økning i gjeld ikke nødvendigvis er et problem. Svak gjeldsvekst behøver heller ikke være et økonomisk sunnhetstegn. Hvis gjeldsøkning gir grunnlag for samfunnsmessige lønnsomme investeringer, kan gjeldsøkning være med på å påskynde en positiv utvikling. For lav- og mellomvelferdsland med stort behov for økning i realkapital som infrastruktur eller produksjonskapital i næringsvirksomhet, vil det være normalt med en økning i netto finansforpliktelser overfor utlandet. Landenes produksjonskapasitet bygges opp ved kapitaltilførsel fra utlandet. Det som er viktig å passe på, er å ha en utviklingsfremmende investeringspolitikk og at belastningen med lånebetjening ikke blir så stor at det oppstår akutte betalingsproblemer.

Utviklingen i de langsiktige finansstrømmene og spesielt fordelingen av strømmene fra private kilder støtter oppunder hovedpoenget i det såkalte Baker-initiativet . Det bygde på en erkjennelse av at gjeldsproblemet bare kunne løses gjennom en vekststrategi utløst gjennom en ansvarsdeling mellom debitor- og kreditorland, privatbankene og de multilaterale kredittinstitusjonene. Initiativet, som ble lansert i 1985, tok sikte på å sikre gjeldsrammede land økt kapitaloverføring fra offentlige og private kilder samt at de industrialiserte land skulle føre en økonomisk politikk som sikret vekst i verdensøkonomien. Begge disse elementene sviktet i første omgang, men det som har skjedd i de senere år i en rekke mellominntektsland kan sies å være en støtte for ideen bak James Bakers initiativ.

Det er blitt gjort en rekke forsøk på å redusere belastningen for lavinntektslandene av offentlige bilaterale fordringer gjennom gjeldslettetiltak ved den såkalte Paris-klubben . Paris-klubben er en uformell sammenslutning av kreditorland, i det vesentlige OECD-land.³⁷ ) 37 En rekke land har fått reforhandlet sine gjeldsforpliktelser flere ganger, Madagaskar og Niger hele 7 ganger i perioden 1980 til 1993 og Zaire 6 ganger. At det har vært nødvendig til å gjenta operasjonen så mange ganger for enkelte land kan skyldes både at kreditorene ikke har gjort godt nok arbeid og at debitorlandet ikke har evnet å gjennomføre de omleggingen av egen økonomistyring som har vært nødvendig.

De multilaterale kreditorene Verdensbanken og Valutafondet er ikke med i Paris-klubben, og dermed ikke de kreditorordningene som blir avtalt gjennom den. Men gjennom sine utlån på rimelige vilkår og med betingelser knyttet til omstillinger i økonomiske politikk, tar de sikte på å støtte opp om de økonomiske omstillingene som låntakerlandene må gjennomføre bl.a. for å kunne unngå å komme opp i nye gjeldskriser. Verdensbanken har videre en ordning der land som nå er IDA-låntakere, men har gamle IBRD-lån kan få dekket renter på disse lånene og bilaterale givere kan bidra med ekstra midler til dekning av avdrag på eldre IBRD-lån.

Norge er ett av de få land som har bidratt til Verdensbankens ordning med dekning av avdrag på gamle IBRD-lån til nåværende IDA-låntakere. Norge har opprettet et fond for internasjonale gjeldsoperasjoner. Det skal bidra til å lette gjeldsbyrden og sikre økte ressursoverføringer til de fattigste og mest gjeldstyngede land. Fondet skal særlig være rettet mot Norges programland i Afrika. I perioden 1988-93 er til sammen 915 mill kr blitt utbetalt over fondet fordelt med noe over halvparten til Verdensbankens ordning for lette i betjeningen av gamle IBRD-lån til lavinntektsland, omtrent en firedel til samfinansiering med Verdensbankens IDA-kreditter til økonomiske reformprogram og resten, 150 mill kr, til Valutafondets utvidete strukturtilpasningsfond ESAF.

Norges bilaterale fordringer

Norge hadde i midten av 1994 i alt NOK 4,3 milliarder i utestående, misligholdte fordringer i utviklingsland, som var knyttet til eksportkreditter gjennom Garantiinstituttet for Eksportkreditt (GIEK).³⁸ ) 38 I tillegg kommer NORADs investeringsgarantier på ca NOK 0,5 milliarder, og eventuelle private bankers fordringer som ikke har statlige garantier. Av disse var ca NOK 1,1 milliarder innvilget under GIEKs alminnelige ordning , som ikke er knyttet til bistandsfinansiering, mens NOK 2,2 milliarder var eksportkreditter som har vært godkjent av NORAD som utviklingsfremmende under en særordning for utviklingsland. De siste NOK 1,0 milliard er også dekket av særordningen, men ble ikke vurdert og godkjent av NORAD. Disse ble særlig innvilget under den omstridte skipseksportkampanjen på slutten av 1970-tallet, da det ble inngått en rekke avtaler om bygging av skip ved norske verft for leveranse til land i sør under spesielt gunstige kredittbetingelser. Fordelingen av disse utestående fordringene er gjengitt i tekstboksen.

Norge går aktivt inn i gjeldslettetiltak, hovedsakelig bestemt gjennom Paris-klubben, med bevilgning både over statsbudsjettets programområde 02 Utenriksformål (ikke NORAD-godkjente fordringer) og programområde 03 Utviklingshjelp (NORAD-godkjente fordringer). I tillegg til bevilgninger til gjeldsfondet som nevnt ovenfor, er det også under bistandsbudsjettet bevilgninger til tilskudd til gjeldstiltak til oppfølging av Parisklubb-avtaler. Disse bevilgningen har i de senere år vært av omlag samme størrelse som de årlig tilskudd til fondet. Her er det også tale om tiltak for de fattigste land, til NORAD-anbefalte prosjekter og til gjeldsnedskrivning på minimum 50 prosent vedtatt på multilateral basis. Tiltakene skal kunne rapporteres som offisiell utviklingshjelp, ODA. Norge har gått inn for gjeldslette på 80 prosent til de fattigste landene i Parisklubb-sammenheng.

2.8.4 Brudd på folkeretten og internasjonale reaksjonsmønstre

I FN-paktens kap. VI og VII skisseres ulike virkemidler som kan settes i verk i situasjoner som truer eller bryter internasjonal fred og sikkerhet. Slike situasjoner dreier seg tradisjonelt om direkte aggressive handlinger mellom land slik som invasjon, okkupasjon og væpnet angrep. Men også destabiliserende situasjoner innenfor land slik som borgerkriger, store folkeforflytninger og brudd på menneskerettigheter kan defineres innenfor denne rammen. Artiklene i de to kapitlene kan betraktes som en eskaleringsstige fra mekling til militær intervensjon. Et grunnleggende prinsipp i FN-pakten er å forsøke å løse konflikter med fredelige midler, men det er ingen regel som forhindrer Sikkerhetsrådet i å starte høyt på eskaleringsstigen. Sikkerhetsrådet har myndighet både til å vurdere hvilke situasjoner som truer freden og hvilke virkemidler som skal settes inn. Dette har sine fordeler så lenge Sikkerhetsrådets medlemmer er i stand til å samarbeide og er rettferdige i sine vurderinger. Under den kalde krigen var samarbeidet det største problemet. I dag er Sikkerhetsrådets sammensetning et problem, som gir utilstrekkelig troverdighet om likebehandling og konsistens.

Fordømmelse i FN

Fordømmelser i FN er gjerne den første internasjonale reaksjon som følge av et medlemslands brudd på internasjonale rettsprinsipper. Slike fordømmelser betyr kanskje lite i forhold til å endre et lands politikk. På den annen side er det vanskelig å vurdere effekten av slike tiltak. Det er stor sannsynlighet for at et slikt virkemiddel har større effekt i dag enn under den kalde krigen. Utover ubehaget ved å få en internasjonal fordømmelse mot seg har FN ved flere anledninger vist seg i stand til å følge opp sine verbale fordømmelser med sterkere virkemidler. Jo større troverdighet organisasjonen får i sin håndtering av brudd på internasjonale normer og regler, jo større blir effekten av virkemidlene som organisasjonen har til disposisjon.

Økonomiske og politiske sanksjoner

Effekten av økonomiske sanksjoner er usikker. Erfaring viser at de trenger tid for å gi resultater, samtidig som dette ikke er noen garanti for endring av landets politikk. Spørsmålet blir derfor hvor lenge sanksjonene skal virke før strengere tiltak settes i verk. Økonomiske sanksjoner bidro til å presse fram regimeskiftet i Sør-Afrika. I Irak blir sanksjonene fra den andre Golfkrigen fortsatt opprettholdt på grunn av stadig brudd på menneskerettighetene. Det er imidlertid lite som tyder på at det irakiske regimet bøyer av for dette presset samtidig som situasjonen for sivilbefolkningen blir verre.

Erfaringene tyder på at tidsperspektivet er bare ett av flere forutsetninger som bør være til stede for at sanksjoner skal virke. I tillegg må det være god oppslutning om sanksjonene. Videre må omkostningene ved gjennomføringen fordeles slik at oppslutningen sikres. Det land som er gjenstand for sanksjoner må være økoomisk avhengig av omverden og dermed sårbart. Endelig må den politiske oppslutningen om regimet være begrenset og helst nedadgående. Om ikke disse forutsetningene er til stede er sannsynligheten for et vellykket resultat langt mindre, og sivilbefolkningen blir uskyldige ofre.

Militære aksjoner

Det kollektive Sikkerhetssystemet som skisseres i FN-pakten ble aldri realisert på grunn av supermaktsrivaliseringen mellom USA og Sovjetunionen. Med unntak av Koreakrigen (1950-53) var organisasjonens sanksjonsmuligheter i stor grad begrenset til resolusjoner som fordømte brudd på folkeretten. De to supermaktene støttet som regel hver sin side i konflikter og vetoretten satte dermed en effektiv stopp for konflikthåndtering i FNs regi. Endringene i de internasjonale maktforholdene på slutten av 1980-tallet skapte imidlertid nye muligheter for samarbeid. FNs sikkerhetssystem fikk ny aktualitet i forbindelse med Golfkrisen 1990-91 selv om organisasjonens befatning med denne krisen begrenset seg til resolusjonen om å godkjenne bruken av alle nødvendige midler for å tvinge Irak ut av Kuwait. Det var den USA-ledete flernasjonale styrken som sto for gjennomføringen av aksjonen under nasjonale flagg. Samme type resolusjon ble vedtatt før den humanitære intervensjonen i Somalia i 1993. Her ble imidlertid den amerikanske ledelsen etterhvert erstattet av FN

2.9 Politisk styring, koordinering og forvaltning av sør-politikken

Forvaltningen av den norske bistanden har endret seg betydelig og gjennomgått flere omorganiseringer gjennom årene. Men det er likevel en påfallende stabilitet ved at det operasjonelle ansvaret for den bilaterale bistanden, helt siden det såkalte Indiafondet ble opprettet i 1952, har vært lagt til et relativt selvstendig organ. I 1962 ble Indiafondet erstattet av Norsk Utviklingshjelp, som senere ble omdannet til Direktoratet for Utviklingshjelp (NORAD) i 1968. Bare i en kort periode ble NORAD lagt inn som en avdeling i det nye Departementet for Utviklingshjelp fra 1984, til det igjen ble utskilt som et eget direktorat i 1989.

NORAD og dens forgjengere har alltid vært underlagt først Utenriksdepartementet og senere Departementet for Utviklingshjelp (DUH) fra 1984. Fra inngangen til 1990 ble så DUH slått sammen med Utenriksdepartementet igjen, men med opprettholdelse av en egen Bistandsminister.

Ansvaret for bevilgningene til og politikken overfor de multilaterale bistandsorganene har imidlertid vært flyttet langt oftere, og et stadig større ansvar blir plassert inn i Utenriksdepartementets bistandsdel. FNs bistandsorganisasjoner har alltid sortert direkte i Utenriksdepartementet, og senere Departementet for Utviklingshjelp og Bistandsministeren. Men bevilgningene til Verdensbanken og de regionale utviklingsbankene lå opprinnelig under Finansdepartementet, før de ble overført til UD. Norge er representert i det internasjonale pengefondet IMF gjennom Norges Bank. De politiske sakene i FN og dens særorganisasjoner ligger direkte under Utenriksministeren, og fra midten av 1980-tallet ble det opprettet en ny Nord/Sør-enhet (senere: Ressursavdeling) under Utenriksministeren som inntil februar 1995 har hatt ansvar for Norges deltakelse i de såkalte Nord/Sør-forhandlingene i UNCTAD og andre FN-organer.

Gjennom de ulike flyttinger og omorganiseringer, spesielt i forbindelse med opprettelsen og senere den delvise nedleggelsen av Departementet for Utviklingshjelp, og med flyttingen av NORAD inn og ut av Departementet, har det vært en rekke drakamper om plasseringen av ansvaret for de forskjellige saksområder og bevilgninger. Særlig gjelder dette nødhjelps-bevilgningene, utformingen av politikken i de ulike FN-organene og de såkalte multi-bi-bevilgningene, og den generelle nord/sør-politikken. Det foreløpige utfall av disse drakampene kan vel oppsummeres slik at NORAD har fått beholde en relativt sterk og selvstendig stilling på sine saksfelt, samtidig som de fleste tunge politiske sakene er blitt beholdt direkte under Utenriksministeren. Bistandsministeren er blitt sittende med et relativt begrenset saksområde, som bare omfatter bistandsbudsjettet (utenom nødhjelpen), og ikke de handelspolitiske ordningene for landene i sør, og et begrenset ansvar når det gjelder Norges deltakelse i internasjonale forhandlinger om nord/sør-spørsmål.

Situasjonen i dag

Ansvaret for Norges sør-politikk er i dag delt mellom de tre ministrene i Utenriksdepartementet; Bistandsministeren, Utenriksministeren og Handelsministeren. I tillegg har spesielt Norges Bank en viktig rolle overfor IMF, og enkelte fagdepartementer har også innflytelse på andre sider ved norsk sør-politikk, som angår bl.a. miljø, sikkerhet, migrasjon og flyktninger, og næringspolitikk.

NORAD er underlagt Bistandsministeren. Inntil 1984 hadde NORAD et eget styre, men dette ble nedlagt i forbindelse med sammenslåingen i DUH. NORAD består av en rådgivende fagavdeling, to regionale avdelinger med ansvar for de 12 NORAD-representasjonskontorene ute, en avdeling for industri og næringslivssamarbeid, og en avdeling som omfatter både Fredskorpset, bevilgninger til private organisasjoner, og kultursamarbeid.

Flere av de problemene vi har beskrevet i denne Rapporten kan delvis tilskrives organisatoriske forhold i forvaltningen av norsk bistand og sør-politikk. Kommisjonen er særlig opptatt av følgende svakheter i forvaltningen:

Manglende samsvar mellom Stortingets og Regjeringens generelle retningslinjer for innholdet i bistanden og den faktiske bistandspolitikken i praksis kan skyldes at organiseringen av forvaltningen på dette området ikke er hensiktsmssig for å kunne omsette de generelle prinsipper inn i praktisk politikk, og samtidig trekke erfaringer fra virksomheten slik at prinsippene ligger nærmere realistiske muligheter. I dag er det NORAD selv som i stor utstrekning omsetter prinsipper til politikk, og som trekker egne erfaringer fra sin virksomhet. NORAD har også i den senere tid lagt vekt på å omformulere sin strategi for å bedre kvaliteten og resultatene, bl.a. ved utformingen av bistandsstrategier der begrepet mottakeransvar er blitt lansert.

Svakheter i forvaltningen av den bilaterale bistanden og mangelen på krav til kvalitet, resultater og effektivitet skyldes delvis NORADs egne metoder for prosjektvurdering og - oppfølging, og delvis mangelen på overordnet styring og koordinering fra Utenriksdepartementet. Vi vil spesielt påpeke følgende aspekter ved dette problemet:

Det er bare i liten grad stilt krav til resultatvurdering og kostnadseffektivitet i den norske bistanden, og metoder for å trekke slike forhold inn er derfor bare i liten grad tatt i bruk.

Enheten for evalueringer har etter hvert fått en relativt marginal plassering i Departementet og fått reduserte bevilgninger til disposisjon, til tross for mange politiske krav om mer resultatvurdering og evaluering. Evalueringsenheten har falt mellom to stoler. Den er verken så selvstendig at den kan foreta undersøkelser og etterprøving av norsk-finansierte bistandstiltak; ei heller er den så integrert i virksomheten at resultatene blir direkte tatt i bruk i en læreprosess i NORAD og resten av Departementet.

NORAD gjør ikke i tilstrekkelig grad bruk av eksisterende faglig kompetanse i Norge, i mottakerlandet, eller internasjonalt, i planlegging og gjennomføring av bistandstiltak.

Den stadige flyttingen og oppsplittingen av ansvaret for bevilgninger til nødhjelpstiltak har bevirket at det ikke i tilstrekkelig grad stilles kvalitetskrav til nødhjelpstiltak. Fordelingen av bevilgningene ettersom det er en naturkatastrofe eller politisk begrunnet nødsituasjon, har vært kunstig, og det har vært vanskelig å finne overgangene til den mer langvarige bistanden som når det gjelder tiltak administrert av norske organisasjoner, administreres av NORAD.

Norsk politikk overfor det multilaterale systemet er svært oppsplittet, og det synes å være et sterkt behov for bedre samarbeid og samordning mellom de ulike deler av Utenriksdepartementet såvel som andre departementer for å sikre en mer konsistent politikk for å påvirke gjennomføringen av de nødvendige reformer spesielt i forhold til FN-systemet.

Samtidig er det påfallende at norsk politikk overfor de multilaterale bistandsorganene utformes uten at denne reflekterer de erfaringer Norge har oppnådd gjennom den bilaterale bistandsvirksomheten - og vise versa. Spesielt gjelder dette multi-bi-prosjektene som UDs multilaterale avdeling støtter, og Norges generelle politikk overfor økonomiske og politiske reformer i land som mottar norsk bistand.