Del 1
Sammendrag og grunnlag

1 SAMMENDRAG

1.1 Hovedutfordringer for norsk næringsliv

Verdiskapingen i samfunnet skjer i næringslivet, i offentlig sektor og i husholdningene. Næringslivet står for den delen av verdiskapingen som danner det økonomiske grunnlaget for aktivitet i andre deler av samfunnslivet. For myndighetene er det viktig å vurdere bedriftenes rammevilkår i lys av sentrale utfordringer som samfunnet vil møte de nærmeste tiårene:

• En økning i andelen eldre i befolkningen omkring år 2010, og en forventet nedgang i statens petroleumsinntekter, gjør det til en hovedutfordring å øke verdiskapingen i Fastlands-Norge for å opprettholde et inntektsgrunnlag som trygger velferden.

• Hensynet til miljøet og framtidige generasjoner gjør det nødvendig med en omlegging av dagens forbruks- og produksjonsmønstre.

• Vekst i arbeidsstyrken de nærmeste 10-15 årene vil kreve en betydelig tilvekst i antallet nye arbeidsplasser for å nå målet om full sysselsetting.

Disse utfordringene gjør at kravene til verdiskaping vil øke. Samtidig blir rammene omkring verdiskapingen mer krevende. Rammebetingelsene for norske bedrifter er i sterk endring. Ny teknologi, nye etterspørselsmønstre og nedbygging av handelshindre gir økt konkurranse, - også på områder der konkurransen fram til i dag har vært svak.

Bedriftene skal skape verdier innenfor de rammebetingelsene som blant annet næringspolitikken fastsetter. Næringspolitikken må innrettes slik at det blir mulig og hensiktsmessig for bedriftene å bidra til å nå de overordnede målene som myndighetene har satt for utviklingen i samfunnet, blant annet når det gjelder full sysselsetting, økt verdiskaping og en bærekraftig utvikling.

Utvalget har identifisert fem hovedutfordringer for samfunnet og for norsk næringsliv i årene som kommer:

• en velferdsutfordring

• en miljøutfordring

• en sysselsettingsutfordring

• en konkurranseutfordring

• en teknologiutfordring .

Med utgangspunkt i de fem hovedutfordringene har utvalget samlet seg om tre hovedstrategier for næringspolitikken:

1. 1.

   En strategi for økt konkurransekraft

2. 2.

   En strategi for høyere kompetanse og økt innovasjon

3. 3.

   En strategi for mer miljøvennlig produksjon og distribusjon

Disse strategiene er omtalt i kapittel 1.3.

Samlet sett krever utfordringene og en vellykket gjennomføring av strategiene en generell positiv holdning til næringsvirksomhet i samfunnet.

1.1.1 Velferdsutfordringen

Den norske og skandinaviske velferdsmodellen bidrar til trygghet for den enkelte og til en rettferdig fordeling av godene i samfunnet. Et samfunn som er preget av rettferdighet, like rettigheter og trygghet, forebygger og demper sosiale konflikter. Samtidig er det viktig å sikre en høy yrkesdeltakelse, slik at en stor del av samfunnets menneskelige ressurser kommer til nytte i verdiskapingen.

Velferden i Norge er bygget opp gjennom lange perioder med full sysselsetting, og relativt høy økonomisk vekst de siste 50 årene. Det har vært mulig å frigjøre ressurser til utbygging av det sosiale tjenesteapparatet og til å omfordele mer av verdiskapingen. De offentlige utgiftene til formål som helse, undervisning, sosial trygd og velferd har økt kraftig som andel av samlet verdiskaping (BNP).

Petroleumsvirksomheten har fått en dominerende stilling i norsk økonomi. Utvinning av olje og gass gir en merinntekt som er større enn det som er nødvendig for å betale for arbeids- og kapitalinnsatsen. En stor del av denne merinntekten tilfaller staten. Derfor har det vært mulig å finansiere økte offentlige utgifter i Norge uten en tilsvarende økning i tradisjonelle skatter og avgifter. Det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet er anslått til 32 milliarder kroner i 1996. Så sent som i 1995 gikk nesten alle inntekter fra petroleumsvirksomheten med til å dekke statens løpende utgifter ¹1.

Petroleumsvirksomheten står også for en betydelig andel av norsk eksport (om lag 30-35 prosent). Det betyr at Norge på kort sikt kan klare seg med mindre eksport fra andre næringer, og med mindre produksjon i importkonkurrerende næringer. Fra det tidspunktet petroleumsvirksomheten går over fra en høstingsfase til en nedbyggingsfase, må disse inntektene erstattes med andre inntekter. Dette kan bare skje ved at det øvrige næringslivet utvikler tilstrekkelig produksjonskapasitet og konkurransedyktighet. Grunnlaget for dette næringslivet må legges i dag, mens vi fortsatt har handlefrihet.

• Norsk økonomi er imidlertid sårbar selv for kortsiktige fall i prisen på olje og gass eller i kursen på amerikanske dollar, fordi dette slår sterkt ut i driftsbalansen med utlandet og i statens inntekter.

• I dag står petroleumsvirksomheten for om lag 15 prosent av samlet verdiskaping i Norge. Anslag for den framtidige utviklingen indikerer at denne andelen kan bli redusert til om lag 9 prosent i år 2010, og om lag 3 prosent i år 2030.

Disse framskrivingene er svært usikre, og utvalget viser til at tidligere anslag for omfanget av petroleumsvirksomheten har vist seg å ikke fange opp viktige trekk ved den senere utviklingen. Det er imidlertid overveiende sannsynlig at veksten i petroleumsvirksomheten vil avta i tiden som kommer. Investeringene i petroleumsutvinning og rørtransport har avtatt siden 1993.

Norge vil i de nærmeste årene hente store inntekter fra de investeringene som er gjort i petroleumsvirksomheten. Både for næringslivet og for samfunnet for øvrig er det viktig hvordan disse inntektene forvaltes.

Det er to hovedgrunner til dette:

1. 1.

   Utviklingen i befolkningens aldersmessige sammensetting vil føre til at antall pensjonister vil øke sterkt fra om lag år 2010. Disse pensjonistene vil ha tjent opp høyere tilleggspensjoner enn dagens pensjonister, og de samlede utgiftene til omsorg og pleie vil ventelig bli høyere enn i dag.Fordi Folketrygden i hovedsak finansieres gjennom årlige bevilgninger over statsbudsjettet, vil de økte pensjonsutbetalingene føre til at statens finansieringsbehov øker, med mindre andre utgifter reduseres tilsvarende. Det vil i tillegg være færre yrkesaktive bak hver pensjonist. Denne store finansieringsoppgaven er omtalt i flere offentlige dokumenter, blant annet i St.meld. nr. 35 (1994-95) «Velferdsmeldingen.» Utover i neste århundre vil Folketrygdens utgifter fortsette å øke utover veksten i bruttonasjonalproduktet, mens petroleumsvirksomheten gradvis trappes ned. Dette understreker betydningen av å ha finansielle reserver og økonomisk handlefrihet.

2. 2.

   Innenlands bruk av økte petroleumsinntekter kan bidra til en pris- og kostnadsvekst som vil svekke konkurranseevnen til det øvrige næringslivet. Erfaringene fra 70- og 80-tallet var at mange arbeidsplasser som skapes gjennom perioder med sterk vekst i den innenlandske etterspørselen, ikke kan opprettholdes når konjunkturene snur.I et lengre perspektiv vil sterk vekst i den innenlandske etterspørselen som følge av bruk av økte oljeinntekter føre til at industrien og øvrig konkurranseutsatt virksomhet blir bygget ned. Dermed går framtidig vekstpotensiale i fastlandsøkonomien tapt.

1.1.2 Miljøutfordringen

Naturmiljøet setter grenser for all menneskelig aktivitet. Etter 1950 har verdens samlede produksjon av varer og tjenester vokst med i gjennomsnitt 4 prosent hvert år. I samme periode er verdens befolkning mer enn fordoblet. For hvert menneske er verdiskapingen økt med om lag 1,5 prosent årlig i denne perioden. Men fordelingen av ressurser og verdier er skjev, både mellom land og i land.

Den sterke veksten har på flere områder hatt negative konsekvenser for miljøet, både lokalt, regionalt og globalt. Men veksten har også bidratt til å redusere enkelte miljøproblemer, ved at det er skapt økonomisk grunnlag for å utvikle miljøvennlig teknologi og redusere miljøforringende aktiviteter.

Det er behov for å endre sammensettingen i veksten, slik at det kan skapes mer bærekraftige forbruks- og produksjonsmønstre. Utvalget legger til grunn målene om en bærekraftig utvikling fra Verdenskommisjonen for miljø og utvikling. Bærekraft innebærer krav til omstillinger, og er til syvende og sist et globalt fellesansvar. Dette fellesansvaret utløser krav om handling i alle land. Handlingsmønstrene må imidlertid gi de ønskede resultater, og være forenlige med andre overordnede mål for utviklingen av samfunnet.

I denne prosessen er medvirkning fra bedriftene helt nødvendig. Bedriftenes valg av råvarer, produksjonsprosesser, styringsformer, driftsformer og typer av produkter bestemmer for en stor del hvordan samfunnet bruker sine ressurser og påvirker naturmiljøet. Motsatt må bedriftene treffe sine valg innenfor rammene av de krav som myndighetene fastsetter, og i samsvar med forbrukernes preferanser.

Utvalget ser på miljøutfordringen som et positivt krav til kreativitet, innovasjon og effektiv ressursbruk. Norsk næringsliv har gjennom de siste årene oppnådd mange svært gode miljøresultater, ikke minst når det gjelder utslipp. Avfallsstoffer omgjøres i økende grad til produkter. Modernisering av produksjonsutstyret gir betydelige miljøgevinster. Gjennom opplæring og motivering av egne ansatte bidrar næringslivet til kompetanse og innsats i miljøarbeidet. Utvalget viser også til at industrien på en rekke områder har klart å få til store reduksjoner av utslipp samtidig som produksjonen har økt. Dette viser at løsning av miljøproblemer kan gi mer rasjonell drift og åpne muligheter for ny næringsvirksomhet.

Alle norske bedrifter med fare for store forurensende utslipp og avfallsproblemer må rette seg etter utslippskrav fra forurensningsmyndighetene. Norge har dessuten i sterkere grad enn andre land tatt i bruk økonomiske virkemidler i miljøpolitikken. Disse virkemidlene omfatter tilskudd, garantier for lån, miljøavgifter og pante- og returordninger.

Miljøutfordringen er et krav til samfunnet og næringslivet om å utnytte ressursene mer effektivt. I mange tilfeller vil mer miljøvennlig produksjon både innebære reduserte kostnader for bedriftene og større velferd for samfunnet. Det økende kravet til å vurdere bedriftenes produkter under et samlet, livssyklus perspektiv, representerer nye muligheter for de bedrifter som forholder seg offensivt til dette perspektivet.

I andre tilfeller fører økte miljøkrav til økte kostnader og behov for omfattende omlegginger av produksjonen. I slike tilfeller er det viktig at myndighetene legger opp til en langsiktig og forutsigbar politikk som er kostnadseffektiv, og som ikke fører til urimelige konkurranseulemper i forhold til næringslivet i andre land.

Fordi miljøkravene også skjerpes i de landene Norge konkurrerer med, foreligger det en sterk sammenheng mellom miljøutfordringen og konkurranseutfordringen. Norsk næringsliv har ligget langt fremme i miljøarbeidet. Dette er et fortrinn som må bevares. Utvalget mener derfor at norsk næringsliv vil være tjent med å satse enda sterkere på å ivareta miljøhensyn.

1.1.3 Sysselsettingsutfordringen

Fram til år 2010 vil arbeidsstyrken i Norge vokse med om lag 200.000 personer. I dag har vi en åpen arbeidsledighet noe under 100.000 personer, og det er nesten like mange som oppgir at de er undersysselsatte og som derfor kunne tenke seg å arbeide mer enn de gjør. I tillegg er om lag 45.000 personer registrert i ulike typer arbeidsmarkedstiltak. Det skapes nye arbeidsplasser i Norge hele tiden; i underkant av 10 prosent av det totale antall arbeidsplasser pr. år. Imidlertid forsvinner også mange hvert år.

De neste 10-15 årene må det derfor skapes et stort antall nye arbeidsplasser i norsk økonomi, dersom målet om full sysselsetting skal nås.

Arbeidsledighet er et tredobbelt problem: Det er et problem for den enkelte, som settes utenfor arbeidslivet. Det er et problem for samfunnet, som taper produksjonsevne og svekker sine sosiale nettverk. Og endelig er det et problem for statens finanser, slik vi har sett i en rekke OECD-land.

Sett i forhold til de utfordringene norsk økonomi vil møte et stykke inn i neste århundre, er det etter utvalgets mening ikke noen aktuell problemstilling om vi som samfunn har råd til å arbeide for en høyest mulig sysselsetting. Det forholder seg motsatt: Vi vil ikke ha råd til å la være. Derfor må det legges grunnlag for en stabil sysselsettingsvekst i næringslivet gjennom hele denne perioden.

Petroleumsvirksomheten er en viktig forklaring på at situasjonen i norsk økonomi og i det norske arbeidsmarkedet er vesentlig forskjellig fra den vi finner i våre naboland.

Utvalget minner likevel om at inntektene fra olje- og gassvirksomheten ikke på noen måte kan kompensere for det velferds- og produksjonstapet Norge vil lide dersom vi får et oppsving i arbeidsledigheten mot gjennomsnittet i OECD, og dersom den holder seg på et slikt nivå over lengre tid.

Erfaringene i de fleste europeiske land de siste årene er at ledigheten har en tendens til å feste seg på stadig høyere nivå ved økonomiske tilbakeslag. Mye av forklaringen på dette er at strukturelle forhold i økonomien gjør det vanskelig for økt vekst å slå ut i redusert arbeidsledighet. Blant annet er en i økende grad blitt opptatt av hvordan arbeidsmarkedets funksjonsmåte påvirker mulighetene til å redusere arbeidsledigheten.

Disse erfaringene viser at det er viktig å føre en økonomisk politikk som i størst mulig grad sikrer stabil økonomisk utvikling, slik at brå omstillinger med fallende sysselsetting som resultat kan unngås.

Arbeidsmarkedet påvirkes av en rekke forhold. I OECDs analyser av arbeidsledigheten i Europa er en av flere forklaringer at det foreligger et misforhold mellom etterspørselen etter ulike typer arbeidskraft og arbeidsstyrkens kvalifikasjoner og motivasjon. Dette understreker viktigheten av å se sysselsettingsutfordringen i sammenheng med utdannings- og kompetansepolitikken.

Økt internasjonalisering og en rask teknologisk utvikling gjør at kapital, innsatsvarer og produksjonsutstyr i økende grad blir like tilgjengelig for alle lønnsomme bedrifter. De menneskelige ressursene vurderes som den produksjonsfaktoren som i størst grad kan gi konkurransefortrinn for næringslivet. Både sett fra samfunnets og bedriftenes side er derfor kompetanseheving og en økning i arbeidsstyrkens omstillingsdyktighet en oppgave som blir stadig viktigere.

Arbeidsledighet er et uttrykk for at ressursene i økonomien ikke utnyttes godt nok. Utfordringen er å gå fra sløsing med menneskelige ressurser ved å ha mange arbeidsledige, til å utnytte arbeidskraftens innsatsvilje og kompetanse til økt verdiskaping i bedrifter og i samfunnet for øvrig.

1.1.4 Konkurranseutfordringen

Norge har en liten og spesialisert økonomi. Vår deltakelse i det internasjonale varebyttet er en hovedforklaring på at vi har klart å bygge opp dagens velferdsnivå. I våre tradisjonelle eksportvirksomheter har konkurranseevne alltid vært en viktig forutsetning.

Vi er nå inne i en periode der både internasjonaliseringen av økonomien og den teknologiske utviklingen fører til økt konkurranse på stadig flere områder, også deler av offentlig virksomhet. Denne utviklingen fører til endringer når det gjelder hvilke deler av økonomien som i praksis er konkurranseutsatt, og hvor konkurransen finnes. Nesten alle bransjer i norsk næringsliv er i dag utsatt for konkurranse.

Konkurransevne måles gjerne ved indikatorer som lønnskostnader, produktivitet og valutakurser. Utviklingen i lønnskostnader har isolert sett styrket norske bedrifters konkurranseevne de siste årene, og har vært langt bedre enn i de foregående perioder.

Gjennom 70- og 80-årene synes imidlertid produktiviteten i Norge å ha utviklet seg svakere enn i mange av våre konkurrentland. For enkelte bransjer med svak konkurranse var den målte produktivitetsveksten negativ. Dette gjaldt først og fremst i de tjenesteytende næringene, som utgjør en stor andel av norsk næringsliv. Lav produktivitetsvekst sammenlignet med andre land kan indikere at bedriftene ikke utnytter sine totale ressurser så effektivt som konkurrentene. Det understrekes imidlertid at det er stor usikkerhet knyttet til produktivitetsmålene.

I 1994 var Norge, Sveits og Finland de eneste landene i OECD med en kapitalavkastning på under 10 prosent. Av disse var avkastningen lavest i Norge. I hele perioden fra begynnelsen av 1980-tallet og fram til i dag har kapitalavkastningen i næringsvirksomhet i Norge vært under halvparten av gjennomsnittet for OECD, og om lag halvparten av gjennomsnittet for OECD-Europa.

Sett i forhold til en situasjon der omfanget av konkurranse både hjemme og ute vil øke for norsk næringsliv, indikerer både produktivitetstall og avkastningstall at norske bedrifter står overfor store utfordringer. De siste årene har næringslivet hatt en positiv utvikling på begge disse områdene. Utvalget mener at både den økonomiske politikken og næringspolitikken må innrettes slik at denne utviklingen kan styrkes.

Konkurranseutfordringen knytter seg ikke minst til de store endringene som skjer i eksportmarkedene til norsk næringsliv:

• Utviklingen i EU og EØS-området er norsk næringslivs viktigste internasjonale utfordring. EØS-området er norsk næringslivs mest sentrale marked, og det er en utfordring å styrke norske bedrifters markedsandeler både ute og hjemme. EØS-avtalen sikrer norske bedrifter et tilnærmet felles regelverk på områder som er av betydning for handel og investeringer. Norge har imidlertid ingen formell beslutningsmyndighet i den videre regelutformingen eller i utformingen av de ulike programmene på fellesskapsnivå som påvirker næringslivets konkurransebetingelser. Dessuten er det fortsatt et problem at EØS-avtalen ikke alltid er kjent og respektert i hele EØS-området. Kravene til informasjon og oppfølging er derfor store.

• Mange av de nye konkurrentene til norske bedrifter kommer fra land med et betydelig lavere lønnsnivå enn det norske. Det er rimelig å anta at EU vil bli utvidet med mange av de sentral- og østeuropeiske landene i løpet av en tiårsperiode. I forkant av dette vil EU trolig satse på en tiltredelsesstrategi der disse landene gis EØS-lignende konkurransevilkår på EU-markedet.

• Den økonomiske utviklingen i en rekke asiatiske land representerer en utfordring for hele Europa. Denne utviklingen kan få betydning for grunnleggende internasjonale økonomiske styrkeforhold. Det er særlig Kina og andre land i Øst-Asia som er inne i en periode med høy økonomisk vekst. Utviklingen i Asia kan representere viktige nisjemarkeder for norsk næringsliv, og det er viktig at norske bedrifter lykkes med å etablere seg i regionen. På den andre siden kommer det sterke asiatiske konkurrenter for norske selskaper både på ute- og hjemmemarkedet.

Økt konkurranse omfatter også markedene for innsatsfaktorer. Gjennom de siste årene har omfanget av kapitalbevegelser over landegrensene økt. Ett resultat av dette er at kravene til risikojustert kapitalavkastning utjevnes. I en situasjon med økt kapitalmobilitet må bedriftene presentere prosjekter med tilnærmet like høy eller høyere avkastning enn bedrifter i utlandet, for å kunne tiltrekke seg ny kapital.

Konkurranse fører generelt til vekst, innovasjon og en mer effektiv ressursbruk. Mangel på effektivitet kan raskt true både lønnsomhet og sysselsetting. Dersom enkelte bedrifter eller bransjer skjermes for konkurranse kan dette bidra til svakere produktivitetsutvikling, og indirekte skape merkostnader som må bæres av andre deler av økonomien.

Konkurranseevne handler imidlertid om mer enn bedriftenes lønnskostnader, produktivitet og sosiale utgifter. Forskning og utvikling, kvalitet, nettverk, nyskapingsevne, kapitaltilgang og kompetanse er også viktige faktorer. Næringspolitikken må bidra til at bedriftene kan forbedre sin samlede konkurranseevne.

Også aktivt og kompetent eierskap er en viktig konkurransefaktor. I Norge har ikke-institusjonelle investorers eierandel i børsnotert næringsliv vært fallende, og den ligger lavt i internasjonal sammenheng. Det er en utfordring å stimulere framveksten av langsiktige næringsutviklere som satser egne midler som risikokapital.

Det er de mindre mobile innsatsfaktorene som arbeidskraften og dens kompetanse som best kan utvikles til et konkurransefortrinn for bedriftene. Konkurranseutfordringen er derfor også en kompetanseutfordring.

1.1.5 Teknologiutfordringen

Den teknologiske utviklingen gjør det mulig å effektivisere produksjon og distribusjon av varer og tjenester. Teknologisk fornyelse kan dermed bidra til å redusere bedriftenes kostnader.

Ny teknologi gjør det også mulig å framstille helt nye varer og tjenester. Utviklingen innenfor informasjonsteknologi, bioteknologi og medisinsk teknologi er eksempler på hvordan den teknologiske utviklingen gjør det mulig å dekke stadig flere behov innenfor kommunikasjon, bioproduksjon og helse.

Internasjonaliseringen av økonomien forsterker den teknologiske utviklingen. Den stadig økende internasjonale samhandelen er en av de viktigste drivkreftene bak utvikling, spredning og innføring av mer effektive produksjonsmetoder og endringer i tilbudet av produkter. Motsatt er det også slik at den teknologiske utviklingen forsterker internasjonaliseringen. Samspillet mellom moderne informasjonsteknologi og internasjonal valutahandel er et godt eksempel på hvordan den teknologiske utviklingen driver fram stadig større internasjonale markeder på områder som tidligere var regulert av nasjonale myndigheter.

Betydningen av kompetanse og teknologiutvikling for sysselsetting og verdiskaping har høy oppmerksomhet internasjonalt. OECDs analyse av teknologi, produktivitet og sysselsetting, EUs hvitbok om sysselsetting, økonomi og miljø og EUs grønnbok om innovasjon er eksempler på dette.

For den enkelte bedrift representerer ny teknologi en av de viktigste faktorene for å skape konkurransefortrinn. Men den raske teknologiske utviklingen reduserer samtidig varigheten av slike fortrinn.

Det er sjelden mulig for en innoverende bedrift å skjule sine teknologiske fortrinn eller å hindre konkurrentene i å benytte tilsvarende teknologi. Resultatet blir at teknologien krever en evne til rask vekst for å utnytte markedspotensialet før konkurrentene innhenter det teknologiske forspranget. Samtidig blir det viktig å gjennomføre løpende endringer i produkter, produksjonsprosesser og organisasjons- og ledermønstre.

Den teknologiske utviklingen stiller økte krav til kontinuerlig omstillingsevne, fleksibel spesialisering og læring i bedriftene. Bedriftenes konkurranseposisjon er kritisk avhengig av evnen til å skaffe seg og utnytte ny kunnskap. Denne læreevnen omfatter såvel individer og organisasjoner, som hele innovasjonssystemet. For den enkelte blir mulighetene for å skaffe seg nye kunnskaper gjennom hele yrkeslivet viktig. For bedriftene blir det viktig å utvikle en kultur for læring, og systemer som støtter opp under denne. I det samlede innovasjonssystemet må samarbeid, kontakt og nettverksbygging prioriteres, slik at kunnskapsflyten og utnyttelsen av kunnskap skjer mest mulig effektivt.

Et høyt kompetansenivå blant de ansatte bidrar til å redusere risiko ved investeringer i ny teknologi. Det bidrar til å bedre bedriftenes evne til å etterspørre riktig teknologi, og til å utnytte teknologien effektivt. Et høyt kompetansenivå i bedriftene er dessuten avgjørende for å kunne fungere som oppdragsgivere og samarbeidspartnere i miljøer som driver teknologiutvikling.

Som næringslivets største kunde har offentlig sektor en spesiell utfordring i å opptre som krevende kunde, ved å etterspørre varer og tjenester som fremmer konkurransekraft og nye teknologiske løsninger.

1.2 Om næringslivet og næringspolitikken

1.2.1 Et historisk perspektiv

Utvalget er i sitt mandat bedt om å beskrive og vurdere utviklingen i norsk næringsliv.

En slik historisk gjennomgang viser først og fremst to ting:

1. 1.

   Utviklingen i norsk økonomi de siste 150 årene har vært sterkt preget av internasjonale forhold. Vekst og velstandsutvikling har vært knyttet til at Norge har dratt nytte av det internasjonale varebyttet og utviklet konkurransedyktige produkter.

2. 2.

   Det har skjedd store endringer i norsk næringsliv gjennom hele perioden, og disse endringene har påvirket de ulike næringenes relative betydning.

Endringer i næringsstruktur og internasjonal tilknytning er viktige stikkord for utviklingen av norsk næringsliv. Dette gjelder helt fra den britiske økonomien åpnet seg for norsk fisk, skipsfart og trelast i midten av det forrige århundret, via den første utbyggingen av den kraftkrevende industrien i begynnelsen av dette århundret og fram til Norges stilling som en dominerende energinasjon i Europa i dag. Utvikling av nye eksportnæringer med basis i naturgitte fortrinn har i flere perioder gitt vekstimpulser i økonomien. Dette gjelder både fiskerier, skipsfart, bergverksdrift, treforedlingsindustri, kraftintensiv industri og petroleumsvirksomhet. Basis i utnytting av naturressurser forklarer også hvorfor Norge har et forholdsvis smalt utvalg av eksportnæringer.

Fra århundreskiftet passerte industrien varehandelen som den største næringen i Norge, regnet etter verdiskaping. Målt ved sysselsettingen var imidlertid jordbruket den største næringen i Norge helt fram til slutten av 1940-tallet. I eksportsammenheng var skipsfarten vår største næring helt til rundt 1970. Fra 1930 til 1950 økte industrisysselsettingen med 150.000 årsverk til om lag 350.000 årsverk. Dermed ble industrien den største næringen i sysselsettingssammenheng. Senere har både offentlig forvaltning og privat tjenesteyting blitt større enn industrien, både når det gjelder andel av BNP og samlet sysselsetting.

Vesentlige trekk ved den økonomiske politikken i etterkrigstiden har vært særegne for Norge, særlig omfanget av kredittrasjonering og prisstopp innenfor en markedsøkonomi. Andre sammenhenger der en kan snakke om en politikk som avviker fra politikken som de viktigste handelspartnerne førte, er særlig paripolitikken rundt midten av 1920-årene, nedprioriteringen av industrivekst i første halvdel av 1950-årene, og motkonjunkturpolitikken rundt midten av 1970-årene. Også andre land førte paripolitikk i 1920-årene og motkonjunktupolitikk i 1970-årene, men i Norge ble politikken i begge disse periodene mer langvarig og omfattende enn hos handelspartnerne. I disse periodene ble konkurranseevnen svekket. Deretter fulgte perioder med gjenvinning av konkurranseevne.

Også på midten av 1980-tallet hadde Norge en kraftig etterspørselsvekst, som for en stor del var lånefinansiert. Sysselsettingen nådde rekordhøyder i 1987, med om lag 2,2 mill. sysselsatte. Da fallende oljepris utløste behov for å stramme inn den økonomiske politikken, viste det seg at en hel rekke av de arbeidsplassene som var skapt i denne korte vekstperioden ikke hadde styrke til å stå i mot økende konkurranse og redusert innenlandsk etterspørsel. Vi fikk en ny ledighetsbølge, som nådde toppen omkring 1993.

Erfaringen er at avvik fra politikken i andre land har vært mulig, men bare i korte perioder. Deretter har det vært nødvendig å føre en politikk for igjen å styrke næringslivets konkurranseevne.

Næringsutviklingen i Norge har vært påvirket av utviklingen på en rekke samfunns- og politikkområder. Den generelle økonomiske politikken og handelspolitikken har alltid stått sentralt.

Før siste verdenskrig var offentlig sektor i Norge relativt liten, og det var først og fremst penge-, valuta- og kredittpolitikken som fikk oppmerksomhet og var av betydning. Utover på 1950-tallet ble kredittpolitikken utviklet som et instrument for å styre investeringene.

Lavrentepolitikk og regulering av kredittdisponeringen var ikke avgrenset til industrien, men kreditt til kraftutbygging og utbygging av kraftkrevende industri var prioritert. I forhold til disse målene var politikken vellykket. Det kan imidlertid stilles spørsmål ved om ikke resultatet ble en lavere kapitalavkastning i Norge enn i andre land.

Et annet viktig virkemiddel i industripolitikken var statlig eierskap. I selskaper med betydelige private eierinteresser inntok staten en passiv rolle. I statsselskapene fikk ledelsen som regel en dominerende rolle i forhold til Industridepartementet.

De næringsrettede låne- og støtteordningene ekspanderte først rundt 1960, og deretter under motkonjunkturpolitikken fra 1975.

Liedutvalget fra 1979 anbefalte en omlegging av industripolitikken, basert på et mer desentralisert og markedsøkonomisk system, der finansielle og andre økonomiske virkemidler utgjorde rammebetingelser for næringslivet. Utvalget var blant annet opptatt av de mange negative sidene ved de selektive virkemidlene som inntil da hadde vært anvendt. I samsvar med tilrådingene fra utvalget ble industripolitikken lagt om til en mer tilretteleggende rolle utover 1980-tallet. Mange statsbedrifter ble enten solgt til private, omstrukturert eller nedlagt. Statens eierandeler i norsk næringsliv har likevel aldri vært større enn i dag.

Gjennom de siste årene har myndighetenes tilnærming til næringslivet gjennom blant annet næringspolitikken endret seg betydelig. På 1980-tallet skjedde en omfattende omlegging fra selektive til mer generelle tiltak, samtidig som det ble iverksatt en rekke omstillingsprosjekter på steder med ensidig næringsstruktur.

Den mer næringsnøytrale politikken førte også til at den tradisjonelle industripolitikken ble erstattet med en bredere næringspolitikk. Næringsdepartementet ble opprettet i 1988. Ved inngangen til 1990-årene har myndighetenes virkemiddelapparat blitt vesentlig forenklet, først og fremst gjennom etableringen av SND og NFR.

Tilgang på utenlandsk kapital, eierskap og teknologi har vært viktig for den norske næringsutviklingen. Omfanget av utenlandsk eierskap har vært et sentralt tema i norsk næringspolitikk i hele dette århundret. Den første konsesjonsloven ble vedtatt så tidlig som i 1888. Senere ble det utformet en rekke lover som regulerte omfanget av, og vilkårene for, utenlandsk eierskap i norsk næringsliv. Hovedinnretningen på konsesjonslovene var å sikre norsk eierskap til norske naturressurser som vassdrag, skog og mineraler. Lovene hadde også som formål å sikre norske leveranser til næringsmessig utbygging.

Konsesjonslovene har i liten grad blitt benyttet til å hindre utenlandsk etablering eller overtakelse av industriselskaper. Under første verdenskrig ble andelen utenlandske eiere i Norge redusert fordi viktige norske bedrifter ble hjemkjøpt. Utover på 1920-tallet gikk det dårligere i økonomien, og da var det først og fremst utenlandsk kapital som stod for investeringene i norsk industri.

Bedrifter som kom i vanskeligheter kom på utenlandske hender, og ofte var dette den eneste muligheten til å sikre videre drift. Også ved senere anledninger har utenlandsk kapital spilt en avgjørende rolle for at norske bedrifter har kunnet fortsette driften.

1.2.2 Endringer i vilkårene for å drive næringspolitikk

Gjennom internasjonale avtaler som WTO og EØS har Norge påtatt seg forpliktelser som berører utformingen av den nasjonale næringspolitikken.

Internasjonaliseringen av norsk økonomi slår ulikt ut fra næring til næring. I enkelte tilfeller fører den til økt konkurranse, i andre tilfeller åpner det seg nye markedsmuligheter for norske bedrifter. Ofte vil begge forhold gjøre seg gjeldende samtidig. Det er en generell trend at bedriftenes spesialiseringsgrad øker og at konsentrasjonen om kjerneområder utløser nye behov for samarbeid med både kunder og underleverandører.

Internasjonaliseringen endrer også myndighetenes vilkår for å drive næringspolitikk. Dels skjer dette gjennom de omfattende internasjonale avtalene om samarbeid innen handel og økonomi. Men det er også slik at den økonomiske integrasjonen i seg selv har betydning for myndighetenes politikkutforming. ECON ²2 omtaler disse endringene slik:

Som følge av globaliseringen opplever mange land at tradisjonell næringspolitikk, som ofte er basert på offentlig støtte til bedriftene og skjerming mot utenlandsk konkurranse, blir mindre virkningsfull. Dette skyldes blant annet at sammenhengene mellom nasjonal virkemiddelbruk og virkninger for nasjonalt næringsliv er blitt mye mer komplekse som følge av økende kryss-eierskap over landegrensene, allianser og nye samarbeidsmåter mellom bedriftene, og at teknologi, patenter og varemerker i større grad beveger seg internasjonalt.

Den internasjonale utviklingen har påvirket næringspolitikken i mange land. Generelle trekk har vært stadig tettere handelspolitisk samarbeid, nedbygging av handelshindre og friere bevegelse av kapital. Det er imidlertid en del forskjeller mellom land og områder.

• De engelsktalende landene har gjennomgående ført en liberalistisk politikk de siste tiårene, med økende vekt på generelle økonomiske rammevilkår og liten vekt på spesielle næringsrettede virkemidler. Særlig har land som Storbritannia og New Zealand gått langt i å fjerne tidligere virkemidler som næringsstøtte og statlig eierskap.

• I Japan har myndighetene gjennom hele etterkrigstiden ført en forholdsvis målrettet næringspolitikk, med vekt på eksportrettet virksomhet. Det samme kan sies om Taiwan. De siste årene har Japan møtt betydelig kritikk, og tildels også handelspolitiske mottiltak, fra sine handelspartnere. De siste årene har Japan lagt vekt på en politikk for deregulering og fjerning av konkurransehindrende regelverk.

• I Norden og de kontinentale europeiske landene er mange av de selektive støtteordningene beholdt. Samlet sett er det grunn til å tro at disse støttetiltakene har bidratt til å redusere omstillingsdyktigheten i disse landenes økonomier, slik at nye vekstnæringer ikke har blitt like sterke som i andre deler av verden. Manglende omstillingsevne og strukturelle problemer preger også arbeidsmarkedet i Europa, slik at økonomiske tilbakeslag ved inngangen til 1980-årene og 1990-årene har gitt rekordhøye nivåer på ledigheten.

1.2.3 Bedrifts- og næringsstruktur

Nærings- og bedriftsstrukturen formes gjennom innskrenkinger og nedleggelser på den ene siden, og nyetableringer og ekspansjon på den andre. Antallet arbeidsplasser som nedlegges og skapes hvert år er relativt høyt i Norge, og relativt sett på nivå med blant annet USA.

Om lag 80 prosent av norske bedrifter har færre enn 4 ansatte, og 96 prosent har inntil 20 ansatte. Bedriftsstrukturen i Norge skiller seg ikke vesentlig fra bedriftsstrukturen i mange andre europeiske land. De siste årene har antallet små bedrifter økt. Dette har først og fremst sammenheng med store endringer i Norges næringsstruktur, der privat tjenesteyting har økt sterkt mens industrisysselsettingen har gått tilbake.

Det er få store foretak i Norge. Bare 0,5 prosent av norske bedrifter har mer enn 100 ansatte. Disse bedriftene sysselsetter imidlertid om lag en tredel av den totale arbeidsstyrken, og står for en relativt stor del av verdiskapingen. De store norske bedriftene betyr mye for mulighetene til å bygge sterke og langsiktige eiermiljøer i norsk næringsliv, og har avgjørende betydning både for internasjonaliseringen og for den kompetansemessige utviklingen i næringslivet.

Denne bedriftsstrukturen gir både fordeler og ulemper. For de mindre bedriftene kan det være krevende å etablere sterke posisjoner i markedene ute og hjemme. Små bedrifter kan også møte ekstra utfordringer på områder som kapitaltilgang, nettverksbygging og FoU-virksomhet. Dette må næringspolitikken ta hensyn til. På den andre siden er små bedrifter som regel omstillingsdyktige, og det er enklere å etablere gode og oversiktlige arbeidsmiljøer. I en tid hvor kravene til omstilling øker og næringsstrukturen er i endring, er det viktig at næringspolitikken innrettes slik at vi klarer å utnytte de fordelene som det store antallet små bedrifter gir.

Dette står ikke i motsetning til arbeidet med å utvikle sektoren av store foretak. I en internasjonal sammenheng er de fleste store norske bedriftene små. De større norske foretakene betyr mye for andre deler av norsk næringsliv, og en stor del av småbedriftene retter sin produksjon inn mot leveranser til de større bedriftene. En negativ utvikling for de store norske foretakene vil raskt kunne få konsekvenser også for de mindre bedriftene. Små og store bedrifter befinner seg derfor ofte i et gjensidig avhengighetsforhold.

Utvalget mener at næringspolitikken generelt må innrettes mot å skape gode utviklingsmuligheter for alle bedrifter, uavhengig av størrelse. Likevel vil det være nødvendig å ivareta små bedrifters særlige behov, for eksempel i forhold til informasjon, veiledning, kompetanse, kapitaltilgang, innovasjon og forskning. I mange tilfeller kan tiltak på slike utvalgte områder iverksettes mest effektivt ved å involvere de bransjeorganisasjonene som små bedrifter er organisert i.

Dagens norske næringsstruktur er preget av den velstands- og inntektsutviklingen som har skjedd i dette århundret:

• Primærnæringenes rolle i økonomien har vært avtakende siden begynnelsen av århundret

• Vi har en stor tjenestesektor

• Vi har en stor offentlig sektor

Den vareproduserende delen av næringslivet i Norge er også påvirket av vår tilgang på naturgitte ressurser. Mer enn andre land er Norge en energinasjon . Vannkraften har spilt en viktig rolle for utviklingen av norsk industri. De siste tiårene har olje- og gassvirksomheten fått en dominerende stilling i økonomien.

I samme periode har industrisysselsettingen falt mer i Norge enn i andre industriland. I dag er Norge et av de OECD-landene som har den minste industrisektoren, målt som andel sysselsatte i industrien av totalt antall sysselsatte. I forhold til andre OECD-land er denne industrien enda mer spesialisert og råvarebasert enn ved inngangen til 1970-tallet. Framveksten av en stor petroleumssektor er en viktig forklaring på dette. For å løse oppgavene i denne sektoren har det skjedd en flytting av ressurser fra andre deler av økonomien. Samtidig har viktige deler av industrien rettet seg mot leveranser mot olje- og gassvirksomheten.

Norsk næringspolitikk gjenspeiler på ulike måter de enkelte næringenes betydning i forhold til økonomi og politiske mål. Både i petroleums- og kraftsektoren er omfanget av offentlig eierskap og reguleringsmekanismer betydelig. I primærnæringene finnes det en rekke ordninger som skal ivareta hensynet til fordeling og bosetting.

Det har imidlertid skjedd en utvikling i retning av at næringspolitikken har blitt mer næringsnøytral og sektorovergripende. Det er flere grunner til at en slik utvikling har funnet sted. For det første har mye av veksten i det norske næringslivet kommet på områder innen privat tjenesteyting, der omfanget av offentlige inngrep tradisjonelt har vært lite. For det andre har det vist seg uheldig å gjøre det til myndighetenes sak å avgjøre hvilke bransjer og næringer det er lønnsomt å satse på. For det tredje har nedbygging av handelshindre og krav om likebehandling på tvers av landegrensene gjort det unaturlig å særbehandle deler av næringslivet. Og endelig gjør krav om effektiv ressursbruk i økonomien som helhet det vanskelig å forsvare at enkelte sektorer eller bransjer gis fordeler som andre ikke har.

I Norge, som i alle andre industriland, er de vare- og tjenesteproduserende delene av næringslivet gjensidig avhengig av hverandre. En industriell base kan være helt nødvendig for å utvikle avanserte tjenester. Motsatt er industrien avhengig av å få levert tjenester av høy kvalitet og til konkurransedyktige priser. Ut fra dette mener utvalget at man bør legge an en politikk som ikke har sterkere innretning mot vareproduksjon enn mot tjenesteproduksjon.

Utvalget legger til grunn at næringsnøytralitet bør være et hovedprinsipp i næringspolitikken. En næringsnøytral politikk gjør imidlertid ikke myndighetenes politikk overfor bedriftene mindre viktig. Næringspolitikken må bidra til å stimulere innovasjon, omstillingsdyktighet og lønnsomhet hos norske bedrifter.

1.2.4 Bedriftene i sentrum

Konkurransedyktige og omstillingsdyktige bedrifter er viktige for å nå en rekke samfunnsmål. Utvalget har lagt følgende mål for næringspolitikken til grunn for sine forslag og anbefalinger: Målet for næringspolitikken er å bidra til økt verdiskaping for å realisere overordnede mål om velferd og sysselsetting. Næringspolitikkens viktigste utfordring er å legge grunnlaget for lønnsomme og konkurransedyktige bedrifter, og en effektiv og bærekraftig bruk av samfunnets ressurser på alle områder av betydning for næringsvirksomhet.

Jo bedre vi evner å gjennomføre en slik næringspolitikk, jo lettere vil det være å nå politiske mål som det er bred oppslutning om i Norge. Motsatt vil en negativ utvikling i næringslivet skape problemer i de fleste andre deler av samfunnet, ikke minst når det gjelder sysselsetting og velferd.

Næringspolitikken må sette bedriftene i sentrum. Det er i bedriftene næringslivets ressurser forvaltes og de økonomiske verdiene skapes. Bedriftenes verdiskaping bygger på deres ressurstilgang og deres evne til å utnytte ressursene til å skape produkter med en kvalitet og til en pris som sikrer lønnsomhet. Næringspolitikken må bygge på at bedriftene - eiere, ledere og de ansatte - er de nærmeste til å ta ansvar for sin egen utvikling.

Rammebetingelsene for bedriftene er imidlertid også av stor betydning. Disse endres kontinuerlig. Ny teknologi påvirker både produksjon, markeder og etterspørselsmønstre. Nye avtaler for internasjonal samhandel påvirker konkurransesituasjonen og krav til produkter. Politiske beslutninger hjemme og ute griper inn i norske bedrifters hverdag, og stiller nye krav til organisasjon, produksjon og markedsstrategi.

Utvalget vil særlig legge vekt på at myndighetenes næringspolitikk bør være langsiktig og stabil. Den næringspolitiske innsatsen bør sikte mot å fremme lønnsomme investeringer i framtidig verdiskaping i Norge, dels ved at den løpende ressursutnyttelsen er så effektiv som mulig, og dels gjennom å legge grunnlaget for omstillinger og nyskapninger. Næringspolitiske tiltak og ordninger bør være enkle å forholde seg til for brukerne. Rammene omkring dem bør være forutsigbare over tid, og robuste mot kortsiktige svingninger i de offentlige budsjettene.

På de fleste områder er det ikke bare slik at myndighetenes beslutninger påvirker bedriftenes arbeidsvilkår, men også slik at graden av suksess i politikken er betinget av at bedriftene lykkes. Dette gjelder ikke minst i forhold til de fem hovedutfordringene som er omtalt i kapittel 1.1 og i kapittel 8.

1.3 Næringspolitiske prinsipper og hovedstrategier

En rasjonell og effektiv næringspolitikk må bygge på en analyse av de viktigste utfordringene for næringslivet og for samfunnet for øvrig, på en analyse av situasjonen i norsk næringsliv og på de erfaringene som er gjort i næringspolitikken fram til i dag.

1.3.1 Vi må bygge på det beste av det vi har

Norsk næringspolitikk må bygge på det beste i norsk næringsliv. Det finnes flere særtrekk ved norsk økonomi og samfunnsliv som det er viktig å utvikle videre i årene som kommer.

• Norge har en åpen økonomi. Dette gir mulighet til å ta del i en internasjonal arbeidsdeling som har bidratt til dagens velstandsnivå. Åpenheten har også gitt mange næringer og bransjer lang erfaring i å møte konkurranse.

• Norge er rikt på naturressurser. Det er en utfordring å legge til rette for økt lønnsom bearbeiding og videreforedling av disse ressursene.

• Norge har en befolkning med høy generell kompetanse. De siste årene er det gjennomført flere viktige utdanningspolitiske reformer. Det generelle kompetansenivået i næringslivet er stadig økende. Den økte satsingen på utdanning og kompetanse bør omsettes i skapende næringsvirksomhet.

• Norge har et demokratisk arbeidsliv. Medbestemmelse, deltakelse og innflytelse danner grunnlaget for bedrifter som preges av åpenhet, medansvar og samarbeid. Dette er viktige ressurser for å møte økte krav til omstilling og konkurranse.

• Norge har en sterk infrastruktur. Det er satset mye på samferdsel og kommunikasjoner i de siste årene. Fysiske avstander lar seg ikke oppheve, men deres relative betydning kan reduseres blant annet ved hjelp av gode kommunikasjoner og informasjonsteknologi. På disse områdene ligger Norge langt framme.

• Norsk næringsliv er lite og oversiktlig. Bygging av industrielle nettverk og utvikling av samarbeidsformer mellom bedrifter og myndigheter kan være lettere i et lite land enn i større.

• Norge har høy kvinnelig yrkesdeltaking. Det sterke innslaget av kvinner i norsk yrkesliv utgjør en ressurs som få andre land kan vise til. Kvinner tar i dag høy utdanning på lik linje med menn. Næringslivet benytter ikke godt nok det potensialet som kvinnene representerer. Dette kan oppnås ved aktivt å rekruttere kvinner på alle nivåer i bedriftene. Særlig er det etter utvalgets mening viktig å øke andelen av kvinnelige ledere i næringslivet.

1.3.2 Utforming av en helhetlig, framtidsrettet næringspolitikk

Næringspolitikken bør rettes inn mot overordnede mål. For myndighetene er det viktig å skape rammevilkår for bedriftene som gjør det fornuftig for dem å innrette seg slik at de overordnede målene kan nås. På den andre siden er det bedriftene selv som har ansvaret for å utnytte sine ressurser effektivt, slik at det skapes lønnsomhet. Alle næringspolitiske virkemidler bør etter utvalgets mening utformes i samsvar med en klar rolle- og ansvarsdeling mellom myndighetene og bedriftene.

Enkelte av virkemidlene i næringspolitikken kan være knyttet til andre politiske mål enn verdiskaping, for eksempel fordelingspolitiske eller distriktspolitiske mål. I et langsiktig perspektiv er det grunn til å tro at eventuelle konflikter mellom ulike typer mål vil være begrenset. Nasjonale mål om spredt bosetting kan for eksempel bare sikres ved at det finnes konkurransedyktige bedrifter i distriktene. På samme måte er nasjonale mål om å opprettholde velferds- og fordelingsordninger betinget av at det skjer en økende verdiskaping i norsk næringsliv. På kort sikt vil utvalget likevel peke på at det kan oppstå avveininger mellom ulike mål i næringspolitikken, og mål innenfor andre politikkområder. Næringspolitikken har i enkelte perioder og i ulike land delvis vært utformet slik at den har kommet i konflikt med langsiktige mål knyttet til verdiskaping og vekst. I den grad slike avveininger oppstår tilsier langsiktige næringspolitiske hensyn etter utvalgets mening at hensynet til verdiskaping prioriteres , fordi så mange andre viktige mål bygger på bæreevnen i næringslivet og økonomien.

Utvalget vil understreke at de direkte næringsrettede virkemidlene bare utgjør en mindre del av den samlede næringspolitikken. Utvalget vil videre peke på at en helhetlig og framtidsrettet næringspolitikk krever en samlet strategi for hele spekteret av næringspolitiske virkemidler. I kapittel 10 har utvalget kort drøftet ulike politikkområder som er av særlig betydning for næringslivet, og også gitt enkelte tilrådinger i den sammenheng. I kapittel 11 gis en nærmere vurdering av utformingen av de direkte næringsrettede virkemidlene.

Skal de næringspolitiske virkemidlene bidra til økt verdiskaping, må blant annet følgende krav være innfridd:

• De må fremme en effektiv bruk av samfunnets ressurser, slik at de anvendes der hvor potensialet for verdiskaping er størst.

• De må bidra til en samfunnsøkonomisk avkastning som ellers ikke ville blitt realisert.

• De må bidra til å bedre næringslivets samlede muligheter for nyskaping og vekst.

Hensynet til effektiv ressursbruk berører myndighetenes politikk på områder som utdanning og kompetanse, teknologi, miljø, forskning, arbeidsmarkedet og kapitalmarkedet. Offentlige rammevilkår, som skattesystemet og lover og regler, danner et grunnlag for hvordan ressursene brukes og hvordan markedene for de ulike ressursene fungerer.

Hensynet til samfunnsøkonomisk avkastning berører særlig de krav som utformes for tildeling av næringsstøtte. Tiltak som rettes inn mot å opprettholde historiske næringsstrukturer eller ulønnsom produksjon vil i lengden ikke være noe bidrag til økt verdiskaping, men heller påføre samfunnet økonomiske tap. Derfor mener utvalget at alle næringspolitiske virkemidler i prinsippet må underlegges krav til samfunnsøkonomisk avkastning, der det tas hensyn til finansieringskostnadene i forbindelse med virkemidlene.

Samtidig erkjenner utvalget at det for flere av virkemidlene, for eksempel støtte til FoU, kan være vanskelig eller umulig å anslå hvilken avkastning samfunnet får tilbake. For å kunne prioritere og evaluere bruken av slike virkemidler, er det ønskelig å etablere resultatmål som i størst mulig grad er forenlige med det overordnede målet om økt verdiskaping.

Hensynet til økte muligheter for nyskaping og vekst knytter seg særlig til spørsmål som angår forskning, kompetanseutvikling og ordninger for egenkapital, herunder såkornkapital. Tiltak på dette området må etter utvalgets mening være rettet inn mot å bedre dynamikken og omstillingsdyktigheten i norsk næringsliv. Utvalget mener at det er viktig at næringspolitikken utformes slik at den fokuserer på de mulighetene som ligger i omstillinger og innovasjoner, og ikke på å bevare gamle strukturer.

1.3.3 Vurdering av de næringsrettede virkemidlene

I mandatet er utvalget bedt om å gi en kritisk vurdering av dagens næringsrettede virkemidler, herunder omfang og innretning av næringsstøtten, og å drøfte hvorvidt eksisterende offentlige rammebetingelser bidrar til en god ressursbruk.

Næringsstøtte er de fordelene en bedrift eller næring har framfor andre bedrifter og næringer som følge av offentlig virkemiddelbruk. Slik støtte kan naturlig deles i to: Budsjettmessig støtte, som direkte belaster de årlige budsjettene, og ikke-budsjettmessig støtte, som skjerming fra konkurranse.

Ved en vurdering av næringsstøtten mener utvalget at det er viktig å skille mellom næringsstøtte som bidrar til å hindre omstillinger, og næringsstøtte som har til formål å fremme et mer konkurransedyktig og lønnsomt næringsliv.

• Til den førstnevnte kategori næringsstøtte hører tiltak som bidrar til å opprettholde en historisk næringsstruktur eller ulønnsom produksjon. Denne næringsstøtten kan være direkte subsidiering av produksjonen, skjerming mot utenlandsk konkurranse, konsesjonsregler, spesielle løyver som hindrer fri etablering eller en kombinasjon av flere av disse tiltakene.

• Den andre kategorien næringsstøtte omfatter tiltak som har til formål å gjøre bedriftene i stand til å hevde seg i en internasjonal konkurransesituasjon ved egen hjelp. Denne formen for næringsstøtte kan over tid gi en samfunnsøkonomisk gevinst ved at den bidrar til bedre konkurranseevne og lønnsomhet i næringslivet, økt nyskaping og en bedre utnyttelse av landets ressurser.

Det er etter utvalgets mening viktig at man i størst mulig grad evner å skille mellom kompenserende og strukturbevarende støtte, og offensive virkemidler som er ment som investeringer i framtidig verdiskaping. Det overordnede målet med offentlige finansielle tiltak rettet mot næringslivet må være å bidra til å realisere samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter som ellers ikke ville blitt gjennomført.

Den statlige støtten til næringslivet økte sterkt i 1970-årene, - fra 8,1 mrd. kroner i 1973 til 21,4 mrd. kroner i 1980, målt i 1994-kroner. Etter den tid har det reelle støttenivået holdt seg noenlunde stabilt. Hovedtyngden av dette er kompenserende og strukturbevarende støtte. I 1994 utgjorde næringsstøtten (eksklusive skjermingsstøtte) 21,5 mrd. kroner, eller om lag 6 prosent av statsbudsjettet. Da er ikke støtte gjennom skatte- og avgiftssystemet, kommunale og fylkeskommunale bevilgninger eller støtte til samferdselssektoren tatt med. Næringsstøtten fordelte seg med 12,3 mrd. kroner til landbruket, 6,9 mrd. kroner til industrien og 0,8 mrd. kroner til privat tjenesteyting. Resten av støtten var ufordelt på næringer. Av den samlede støtten, var om lag 1,9 mrd. kroner støtte til skipsbygging.

I en rapport fra SSB ³3 framgår det at ikke-budsjettmessig støtte i form av kunstig skjerming fra utenlandsk konkurranse gjennom toll, kvantitative reguleringer og tekniske handelshindre representerer betydelige økonomiske fordeler for deler av næringslivet, samtidig som forbrukere og andre deler av næringslivet påføres høyere kostnader.

Fordelingen på næringer viser at næringsmiddelindustrien, nytelsesmiddelindustrien og landbruket skiller seg ut ved å ha de største fordelene ved ikke-budsjettmessig støtte.

Krav om unntak og særregler i næringspolitikken kommer ofte som følge av andre lands særordninger. Dette kan resultere i en subsidiekonkurranse mellom land, slik vi for eksempel har sett i skipsbyggingsindustrien. I en slik situasjon må en avveie hensynet til kostnadene knyttet til redusert omfang av en industri med det kompetansetapet dette medfører, mot den alternative anvendelsen subsidiebeløpet kan ha for samfunnet.

Det må også tas hensyn til at det ved næringsvise sammenligninger som regel vil eksistere mer fordelaktige ordninger i enkelte andre land. Det betyr imidlertid ikke at de samlede rammebetingelsene næringene står overfor er bedre i disse landene. Etter utvalgets oppfatning bør en generelt ikke slå inn på en linje der internasjonale rammebetingelser som av en næring oppfattes som problematiske, automatisk kompenseres gjennom tilsvarende norske ordninger.

Krav om unntak kan også begrunnes ut fra fokusering på såkalte «næringsklynger» ⁴4. En kjerneaktivitet med et næringsmiljø omkring kan hevde å være spesielt støtteberettiget, dersom ringvirkningene av deres aktivitet anses å være av større betydning for verdiskapingen.

Utvalget mener det er vanskelig for myndighetene å peke ut noen næringer eller næringsklynger som mer støtteberettigede enn andre, og vil derfor støtte opp under nøytralitetsprinsippet i næringspolitikken . Utvalget mener også at de statlige støtteordningene bør være utformet slik at de fanger opp bedrifter med høyt lønnsomhetspotensiale uavhengig av hvor bedriften er lokalisert, eller hvilke næringer de tilhører.

Utvalget vil likevel understreke at myndighetene i spesielle situasjoner bør ta initiativ og iverksette tiltak overfor enkeltnæringer med sikte på å tilrettelegge for økt verdiskaping.

Myndighetene gjør bruk av en rekke ulike typer næringsrettede virkemidler:

• Det eksisterer både indirekte (tilretteleggende) virkemidler og direkte (bedriftsrettede) virkemidler

• Virkemidlene er dels generelle (næringsnøytrale) og dels spesielle (sektorspesifikke)

• Virkemidlene er enten landsdekkende eller rettet mot bestemte geografiske områder

• Virkemidlene er enten faste eller tidsbegrensede

Utvalget har konsentrert sin vurdering omkring de direkte bedriftsrettede, næringsnøytrale og permanente virkemidlene . I vurderingen er både de landsdekkende og de distriktsrettede virkemidlene tatt med.

Dette er virkemidler som i hovedsak er rettet inn mot forskning og utvikling, informasjon og veiledning, rådgivning og kompetanseheving og næringsfinansiering. Det største innsatsområdet er næringsfinansiering, som i 1996 hadde et omfang på mer enn 2,5 mrd. kroner. Om lag 1,6 mrd. kroner ble benyttet til tiltak rettet mot forskning, formidling og veiledning.

Utvalgets utgangspunkt er at offentlig innsats i næringsutvikling bør komme som et tillegg til - og ikke som erstatning for - privat innsats. Tiltakene bør bidra til omstillinger og nyskaping med tanke på framtidig produksjon.

Kravene til konsistens og oversiktlighet i virkemiddelbruken er viktige. Effekten av virkemiddelbruken blir redusert dersom ordningene framstår som kompliserte eller vanskelig tilgjengelige. Det er avgjørende at de organene som forvalter virkemidlene er kundeorienterte, og at de ulike virkemidlene er samordnet med hverandre.

For utvalget er det en hovedkonklusjon at det synes å være for mye overlapping og for lite samordning mellom ulike næringsrettede tiltak. Det er en svakhet at det ikke blir gjort noen systematisk vurdering av hvor effektivt virkemidlene fungerer under ett. Utvalget anbefaler derfor at det utarbeides en mal for evaluering av næringspolitiske virkemidler, som gjør at alle typer virkemidler kan bli kontinuerlig evaluert på en sammenlignbar måte.

Det omfattende virkemiddelapparatet er dessuten svært uoversiktlig for brukerne, noe som først og fremst rammer de mange småbedriftene. Utvalget foreslår derfor vesentlige forenklinger i organiseringen av dette apparatet. Utvalget vil anbefale at man som hovedregel kanaliserer midler gjennom det faste systemet.

1.3.4 Hovedstrategier

Utvalget har analysert de hovedutfordringene som samfunnet og næringslivet vil møte i årene som kommer, historiske erfaringer og dagens virkemiddelbruk i næringspolitikken. Med dette som utgangspunkt har utvalget foreslått tre næringspolitiske hovedstrategier som Norge bør satse på i årene som kommer:

1. 1.

   En konkurransestrategi, for å styrke norske bedrifters mulighet til å hevde seg i en mer krevende konkurransesituasjon

2. 2.

   En kompetansestrategi, for å heve kompetansenivået i bedriftene og for å gjøre kompetanse til et konkurransefortrinn

3. 3.

   En miljøstrategi, for å sikre at norske bedrifter ligger i fremste rekke når det gjelder effektiv ressursbruk og å ivareta miljøhensyn i produksjonen

Disse strategiene henger nært sammen. Skjerpet konkurranse stiller krav om økt kompetanse på alle nivåer i bedriftene. Nye miljøkrav kan danne grunnlag for mer effektiv ressursbruk og innovasjon, og på den måten føre til styrket konkurranseevne og økt verdiskaping.

Innsatsen innenfor hver av disse strategiene, og samspillet mellom dem, vil derfor være viktig for hvordan norsk økonomi og næringsliv utvikler seg ved inngangen til neste århundre.

Strategiske valg er valg av midler for å nå overordnede mål. Slike valg vil som regel ha et mellomlangsiktig eller langsiktig perspektiv, i motsetning til mer kortsiktige justeringer av politikken. I utvalgets mandat heter det blant annet:

Regjeringens overordnede målsettinger om full sysselsetting, økt verdiskaping og bærekraftig utvikling, samt hovedlinjene i Regjeringens økonomiske politikk legges til grunn for utvalgets arbeid.

Det er en hovedoppfatning hos utvalget at en rekke overordnede mål og ambisjoner for utviklingen av det norske samfunnet knyttet til velferd, sysselsetting og miljø står og faller med næringslivets muligheter og evne til å skape økonomiske verdier. Samtidig er det slik at disse mulighetene er påvirket av en hel rekke forhold. Disse forholdene kan naturlig deles i tre:

1. 1.

   Forhold som bedriftene selv har kontroll med, dels internt og dels gjennom det avtaleverket som eksisterer i norsk arbeidsliv

2. 2.

   Beslutninger og tiltak som norske myndigheter har kontroll med

3. 3.

   Andre nasjonale og internasjonale forhold, som norske bedrifter og myndigheter bare indirekte kan påvirke

Disse tre kategoriene, og forholdet mellom dem, endrer seg over tid. Utvalget konstaterer likevel at stadig flere av rammevilkårene for norske bedrifter blir påvirket av internasjonale forhold . Det er ikke noe nytt at vilkårene for norske bedrifter delvis bestemmes av den internasjonale utviklingen.

Det nye ligger i at denne påvirkningen i dag går på tvers av alle næringer og virksomheter , og at kravene til å tilpasse seg blir sterkere. Ikke minst den teknologiske utviklingen og økningen i internasjonal samhandel medvirker til dette. Dette understreker igjen betydningen av de internasjonale avtalene og samarbeidsorganene som Norge er tilsluttet, og som må utnyttes aktivt for å skape likeverdige og rettferdige vilkår for samhandelen.

De tre hovedstrategiene som utvalget tar til orde for handler dels om å gjøre nødvendige tilpasninger , og dels om å legge til rette for at norsk næringsliv skal kunne trekke fordeler av den utviklingen som vi uansett vil være påvirket av. Forslagene retter seg inn mot alle de tre kategoriene av forhold som påvirker bedriftenes utvikling: Noen av tiltakene må bedriftene selv ta ansvar for, noen forslag krever endringer i myndighetenes politikk , mens enkelte forslag er rettet inn mot norsk påvirkning av internasjonale rammebetingelser.

Utvalget er bedt om å vurdere myndighetenes næringspolitikk. Det følger av dette at de fleste av utvalgets forslag dreier seg om tiltak og virkemidler som offentlige myndigheter etter utvalgets mening bør ha et ansvar for. Utvalget vil likevel understreke at innenfor den ansvars- og rollefordelingen som bør gjelde i næringspolitikken, har bedriftene selv det endelige ansvaret for sin egen utvikling.

Det er utvalgets oppfatning at det ligger vel til rette for at norsk næringsliv skal klare å bidra til å nå overordnede mål som det er bred politisk oppslutning om i Norge, og som det er referert til i utvalgets mandat. Som vist til i kapittel 1.3.1 finnes det særtrekk og ressurser i norsk økonomi og norsk næringsliv som det kan bygges videre på, og som kan gi norske bedrifter gode utviklingsmuligheter framover.

Dette krever likevel en høy grad av bevissthet omkring de langsiktige utfordringene for norsk økonomi og norsk næringsliv , slik utvalget blant annet har beskrevet i kapittel 1.1. Disse utfordringene vil for en stor del først gjøre seg gjeldende innenfor en tidshorisont på 10 - 15 år. Å gi næringspolitikken en strategisk innretning må etter utvalgets oppfatning innebære vilje og evne til å holde fast ved hovedprinsippene for virkemiddelbruken også når midlertidige tilbakeslag kan gjøre det mer attraktivt på kort sikt å handle annerledes.

Næringslivet vil også i årene som kommer bli preget av omstillinger . Utvalget mener at det er helt avgjørende at både næringspolitikken og den økonomiske politikken legger til rette for at slike omstillinger kan skje mest mulig effektivt og med lavest mulig sosiale kostnader, framfor å forsøke å holde omstillingene tilbake. Det er en viktig næringspolitisk erfaring at omstillinger som utsettes gjennom offentlige tiltak som regel er mer kostbare for samfunnet og for de som berøres, enn om det legges til rette for at ressursene hele tiden utnyttes mest mulig effektivt.

Økt verdiskaping bygger på at næringslivet selv evner å utvikle seg positivt:

• Eksisterende bedrifter må hele tiden omstille og utvikle seg for å sikre størst mulig avkastning av anvendte ressurser.

• Det må legges til rette for at nye lønnsomme virksomheter kan vokse fram for å sikre fornyelse og vekst i næringslivet.

1.3.5 En konkurransestrategi

Norges omfattende deltakelse i det internasjonale varebyttet har gjort det mulig for oss å ha et langt høyere velferdsnivå enn hva som ville vært mulig i en økonomi som var mer skjermet mot konkurranse fra utlandet.

Økt konkurranse er nært knyttet til den teknologiske utviklingen, til økt internasjonalisering og til hensynet til effektiv ressursbruk.

Ny teknologi skaper økt konkurranse særlig på to måter:

• Den bidrar til at tradisjonelle monopoler og ordninger for direkte regulering bryter sammen. Eksempler på dette er utviklingen innenfor informasjonsteknologi og telekommunikasjoner.

• Sammen med politisk deregulering skaper ny teknologi nye handelsmønstre, og nye måter å organisere produksjon og distribusjon på. Disse endringene knytter bedrifter i ulike land tettere til hverandre gjennom systemer av leveranser og underleveranser. Konkurransen om å kunne delta i slike verdiøkende nettverk øker. Utviklingen i transportsektoren fører i tillegg til at helt nye og fjerntliggende markeder åpnes. Det skaper både nye markedsmuligheter og økt konkurranse på markeder som har vært dominert av mer nærliggende produsenter.

Konkurranse betyr at en bedrift må innrette seg slik at den leverer produkter med kvalitet til en pris som kundene er villige til å betale. Dermed er bedriften hele tiden underlagt et krav til omstilling og mer effektiv ressursbruk. Dette er både i forbrukernes og samfunnets interesse:

• At det er konkurranse i et marked innebærer at kundene har valgfrihet og at produsentene ikke ensidig kan fastsette prisene. I et marked med konkurranse er mer av markedsmakten flyttet fra produsentene til kundene.

• Stadig mer effektiv ressursbruk gjør det mulig å sette inn ressurser på nye områder der det tidligere ikke eksisterte noe tilbud, eller der tilbudet var svakt utbygget. For eksempel har kontinuerlig effektivisering og innovasjon i den vareproduserende delen av norsk næringsliv gjort det mulig å bygge opp nye former for tjenesteyting, ikke minst i offentlig sektor.

De generelle fordelene ved markedsbaserte løsninger gjelder også på hjemmemarkedene. Resultatene i en studie av M. Porter ⁵5 understøtter dette. Studien undersøkte bedrifter i en rekke land for å avdekke de faktorene som gjorde at de kunne konkurrere på verdensmarkedet. Resultatene synes gjennomgående å vise at de bedriftene som hadde et dynamisk og krevende hjemmemarked også er de som greier seg best på eksportmarkedene. For at bedriftene skal oppnå evne til innovasjon og fornyelse er det blant annet nødvendig med kunder som stiller krav, og med konkurranse fra andre bedrifter.

Konklusjonen fra studien synes å være at den viktigste måten å oppnå konkurransedyktighet på, er å være utsatt for konkurranse. Utvalget vil minne om at både EØS- og WTO-avtalen inneholder en rekke overgangsbestemmelser, slik at den fulle virkningen av disse avtalene på næringslivet først vil slå ut om noen år. Næringslivet skal med andre ord vinne økt konkurransekraft i et klima der konkurransen år for år blir stadig mer omfattende.

Utvalget mener at en hovedstrategi for økt konkurranseevne må bygge på følgende grunnleggende forutsetninger:

• Den kostnadsmessige konkurranseevnen er viktig for om norsk næringsliv skal lykkes. Utvalget slutter seg til hovedanalysen i innstillingen fra Sysselsettingsutvalget ⁶6 om at den kostnadsmessige konkurranseevnen kan bedres gjennom moderate lønnsoppgjør og et inntektspolitisk samarbeid mellom myndighetene og partene i arbeidslivet. Denne strategien gir både konkurransemessige forbedringer og vekst i reallønnen, samtidig som den gjør det mulig å holde renter og prisvekst på et lavt nivå. Utvalget vil sterkt understreke betydningen av at denne innretningen på inntektspolitikken blir ført videre også i årene som kommer.

• Utvalget mener at det må legges til grunn for det inntektspolitiske samarbeidet at det er de konkurranseutsatte delene av norsk næringsliv som skal være lønnsledende. Det er helt avgjørende at økt sysselsetting i offentlig sektor ikke utløser et press på lønninger og priser som næringslivet i lengden ikke kan bære.

• YKonkurranseevne avgjøres av mer enn lønnskostnader og sosiale kostnader. For Norge er det ingen aktuell strategi å satse på lave lønnskostnader og sosiale utgifter. En strategi for økt konkurransekraft må også bygge aktivt opp under andre viktige elementer som

• produktivitet og ressurseffektivitet både i offentlig og privat sektor

• kompetanse, innovasjon og nyskaping

• et tilpasningsdyktig arbeidsmarked

• et forutsigbart og oversiktlig lov- og regelverk

• kompetent og dynamisk eierskap

• utvikling av gode bedriftskulturer

• samarbeid mellom bedriftene og myndighetene

• en aktiv handelspolitikk.

• Som omtalt i kapittel 1.2.4 mener utvalget at politikken på en hel rekke områder må rettes sterkere inn mot bedriftenes utviklingsmuligheter. Som hovedregel bør næringslivets behov være vurdert og ivaretatt før beslutningene fattes.

1.3.6 En kompetansestrategi

Endringene i bedriftenes rammebetingelser skaper behov for løpende omstillinger. Evnen til forandringer og fornyelse er sterkt avhengig av kompetanse på alle nivåer, slik at det blir mulig å etablere nye metoder for produksjon og distribusjon, gjøre forbedringer i ledelse og organisasjon, samt introdusere nye produkter.

Når kompetanse, innovasjon og evne til omstilling får større betydning for bedriftenes konkurranseevne, følger det at både myndighetenes og bedriftenes kompetansepolitikk blir et mer sentralt virkemiddel i næringspolitikken. Næringsrettet forskning og utvikling (FoU) er viktig for å øke den tilgjengelige kunnskapsbasen, og for å bruke kunnskapen til å finne nye anvendelser. Dermed er det en nær og nødvendig sammenheng mellom FoU og kompetanseheving generelt, og evnen til verdiskaping i næringslivet. Utvalget mener at det er viktig å se bedriftenes og myndighetenes innsats på disse områdene i sammenheng.

Den enkeltes kompetanse tilegnes dels gjennom utdanningssystemet og dels gjennom praktiske erfaringer i arbeidslivet. Kvaliteten, organiseringen og dimensjoneringen av utdanningen på alle nivåer har stor betydning for næringslivets tilgang på kompetanse. I løpet av de siste årene er det gjennomført en rekke reformer i det norske utdanningssystemet. Utvalget ønsker å understreke betydningen av en tett oppfølging og evaluering av reformene, for å unngå utilsiktede konsekvenser, og for å sikre at målene nås.

Det er også nødvendig å forsterke arbeidet med å knytte nærmere forbindelser mellom utdanningssystemet og næringslivet. Utdanningssystemet og næringslivet utfyller hverandre som arenaer for læring og kompetanseheving, og det finnes en hel rekke måter å sikre et bedre samspill mellom de to sektorene på.

Utvalget vil peke på at innenfor enkelte fagområder og fylker synes å være behov for en bedre tilpasning mellom tilbudet og etterspørselen etter lærlingplasser. Utvalget vil understreke de sentrale forutsetningene om samarbeid mellom skole og næringsliv. I dette arbeidet må Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet spille en aktiv rolle for å bidra til et bedre samarbeid mellom fylkeskommunene.

Utvalget viser til at det formelle kompetansenivået i deler av norsk næringsliv er lavt i forhold til i Norge generelt. Dette gjelder særlig i mindre bedrifter. Blant de kandidatene som tar høyere utdanning av mer enn tre års varighet, blir de fleste ansatt i offentlig sektor. Det er ulike årsaker til dette, blant annet at de formelle kompetansekravene i offentlig sektor gjennomgående er høyere enn i næringslivet. Det kan også være en forklaring at utdanningsinstitusjonene i for liten grad tilbyr utdanning som er tilpasset næringslivets behov.

Utvalget mener at økt samspill og kontakt mellom næringsliv og universiteter og høgskoler vil være en fordel for alle parter. Norges desentraliserte system for høyere utdanning gir muligheter for å knytte forbindelser til det lokale næringslivet som ofte ikke blir godt nok utnyttet. På samme måte er universitetene viktige kilder til kunnskap om hva som skjer på den internasjonale forskningsfronten innenfor en hel rekke fagområder. Økt kontakt med næringslivet gir på den andre siden institusjonene tilgang til prosjektstøtte, faglig krevende problemstillinger og viktige kanaler for formidling.

Det er etter utvalgets oppfatning avgjørende at en reform for etter- og videreutdanning er forankret i arbeids- og næringslivets behov. I vurderingene av rettigheter knyttet til en livslang læringsreform må det stå sentralt at ordningen skal bidra til økt verdiskaping. Uheldige konsekvenser av praktisk og økonomisk betydning for næringslivet må unngås. Dette er spesielt viktig for små bedrifter. En generell lovfestet rett til etter- og videreutdanning som bidrar til å dekke nærings- og samfunnslivets framtidige behov for kompetanse i egen virksomhet vil ha positiv effekt på verdiskapingen. Det må imidlertid tas med i betraktningen at det kan oppstå uheldige konsekvenser for arbeidsmarkedet. Innenfor enkelte yrkesgrupper og innenfor enkelte geografiske områder er arbeidsmarkedet i Norge tidvis stramt. En generell lovfestet rett til etterutdanning kan forsterke dette hvis det fører til problemer med å skaffe kvalifiserte vikarer.

Utvalget mener at tiden nå er inne for å gi disse spørsmålene en grundig behandling og økt politisk oppmerksomhet. Det er viktig at reformer på dette området innrettes slik at de kan bidra til å dekke bedriftenes og næringslivets behov for kompetanse. Utvalget legger til grunn at nye reformer bør bygge på bedriftenes kompetanseplaner og på den innsatsen som gjøres fra bedriftenes og arbeidstakernes side, og at de rettes inn mot økt verdiskaping.

En reform for etter- og videreutdanning som er forankret i behovene i arbeids- og næringslivet vil bidra til at det blir samsvar mellom det som læres og det som arbeidet krever og vil kreve. På den måten øker arbeidstakernes motivasjon for å ta del i opplæringen og sannsynligheten for at kompetansen kommer til anvendelse i bedriftene.

Det er et grunnleggende prinsipp at det er den enkelte bedrift og arbeidstaker som har ansvar for at bedriften har tilstrekkelig tilgang på kompetanse. Likevel kan denne innsatsen være lavere enn hva som er samfunnsøkonomisk lønnsomt, og derfor kan det være behov for offentlige virkemidler. Utvalget er opptatt av at det må utvikles en klarere ansvarsdeling mellom ulike offentlige myndigheter på dette området, og at det blir en bedre koordinering av ulike offentlige tilskudds- og finansieringsordninger som er rettet inn mot kompetanseheving i næringslivet.

Reformer for etter- og videreutdanning må forebygge at det oppstår nye sosiale ulikheter basert på mulighetene til å videreutvikle den enkeltes kompetanse. Av den grunn er utvalget særlig opptatt av at det utvikles tiltak og virkemidler som særlig er rettet inn mot de som har lavest utdanning. Disse gruppene tar tradisjonelt lite del i opplæringstiltak. Dette gjør det nødvendig å utvikle systemer som skaper økt motivasjon, blant annet gjennom formell anerkjennelse av den realkompetansen som er ervervet gjennom yrkeslivet.

Forskning og utvikling er en viktig kilde til fornyelse og omstilling i næringslivet. I 1995 var de offentlige forskningsbevilgningene på 8,7 mrd. kroner. En fjerdedel av disse bevilgningene gikk til næringsrettet forskning. I faste kroner har ikke innsatsen på dette området økt siden 1987, til tross for at den samlede offentlige forskningsinnsatsen har økt sterkt. I 1996 er således 16 prosent av de offentlige forskningsmidlene rettet mot industri og annen næringsvirksomhet, mot 24 prosent i 1989.

En hovedmålsetting med den offentlige næringsrettede FoU-innsatsen er å styrke næringslivets egen forsknings- og utviklingsvirksomhet. Den privatfinansierte forskningen i Norge ligger på et lavere nivå enn i andre OECD-land, noe som blant annet skyldes næringsstrukturen og det store innslaget av små og mellomstore bedrifter.

Etter utvalgets oppfatning bør det gjøres en omprioritering av den samlede offentlige forskningsinnsatsen mot næringsrettet forskning, ved en relativ styrking av industri og tjenesteytende næringer.

Som en liten forskningsnasjon har ikke Norge mulighet til å være aktiv innenfor alle fagområder. Utvalget er av den oppfatning at den næringsrettede forskningen til en viss grad må konsentreres til områder der muligheten for utbytte synes størst. Landets naturressurser har alltid vært en viktig basis for næringsvirksomhet, og utvalgets flertall mener at det er naturlig å rette innsatsen inn mot disse områdene. Utvalgets mindretall, medlemmene I. B. Andersen og Nicolaisen, mener at sett i forhold til at økonomien er inne i en tid med omfattende forandringer av teknologisk og økonomisk art, er det viktig at FoU-politikken praktiseres slik at den også fanger opp de nye vekstmulighetene som utviklingen skaper. FoU-innsatsen bør således rettes mot næringer som har et stort vekstpotensiale både i verdiskaping og sysselsetting.

Utvalget mener at det er nødvendig å styrke NFRs stilling som forskningsstrategisk organ. Gjennom etableringen av NFR ble mulighetene for en samordning av forskningspolitikken styrket. Med unntak av Nærings- og energidepartementet kanaliserer likevel departementene hoveddelen av sine forskningsbevilgninger utenom Forskningsrådet. Utvalget mener at dette er uheldig, og viser til at det er en nødvendig forutsetning for at NFR skal kunne utføre sine oppgaver at departementene opptrer mer disiplinert på dette området. I tillegg bør det settes krav til NFR om en sterkere vilje til prioritering og eventuell omprioritering. Utvalget mener at NFR bør pålegges å dokumentere resultater for å sikre kvalitet og relevans av offentlige bevilgninger. Utvalget anbefaler at man følger utviklingen i virksomheten, og fortløpende vurderer behovet for en eventuell organisasjonsendring på bakgrunn av dette.

Utvalget legger sterk vekt på at universitetene og høgskolene bygger ut sine forbindelser med næringslivet. Dette kan skje gjennom etablering av ulike typer nettverk, og ved å involvere representanter for næringslivet mer direkte i de programmene som institusjonene forvalter. På disse områdene har det skjedd en positiv utvikling de siste årene. Det er viktig at både forskningen og utdanningen ved universitetene og høgskolene er orientert mot behov i nærings- og samfunnslivet.

De næringsrettede forskningsinstituttene er viktige medspillere i næringslivets egen FoU-virksomhet. Utvalget har merket seg at de næringsrettede instituttene (med unntak av landbruk) mottar vesentlig lavere basisbevilgninger fra det offentlige enn de øvrige delene av instituttsektoren. Etter utvalgets mening må innsatsen overfor denne sektoren omprioriteres mer i retning av de næringsrettede instituttene.

1.3.7 En miljøstrategi

Målet om en bærekraftig utvikling stiller krav om å utvikle samfunnets produksjonsevne slik at senere generasjoner kan overlates en formue som i vid forstand - inklusive miljøgoder - er minst like stor som dagens. En næringspolitikk som legger opp til en effektiv bruk av samfunnets ressurser, skal også ivareta hensynet til en forsvarlig forvaltning av miljøet og naturressursene . I et langsiktig perspektiv, som må legges til grunn for en bærekraftig utvikling, er det slik sett ingen motsetning mellom en fornuftig næringspolitikk og en god miljøpolitikk.

Virkemiddelbruken i miljøpolitikken har blitt grundig utredet de siste årene, blant annet av Miljøavgiftsutvalget (NOU 1992:3), Virkemiddelutvalget (NOU 1995:5) og av Grønn skattekommisjon (NOU 1996: 9).

Virkemiddelutvalget peker i sin innstilling blant annet på to viktige forhold knyttet til utforming av miljøpolitiske virkemidler:

1. 1.

   Den miljøpolitiske oppmerksomheten blir mer og mer rettet inn mot problemer som er innvevd i forbruks- og produksjonsmønstrene på en komplisert måte . Dette gjelder typisk de problemene som er knyttet til bruk av fossile brensler i produksjon og samferdsel. Denne økte fokuseringen på de vanskelige miljøproblemene skyldes både at kunnskapene om dem har økt, og at mange av de mer akutte og lokale problemene knyttet til utslipp stort sett har funnet en løsning.

2. 2.

   Samtidig er det slik at etter hvert som de mer åpenbare miljøproblemene løses, blir kostnadene ved ytterligere miljøforbedringer stigende . Det er også en tendens til at utformingen av kostnadseffektive virkemidler blir mer komplisert, blant annet fordi det er et større antall utslippskilder å forholde seg til, og fordi det er vanskelig å beregne de samfunnsøkonomiske virkningene av ulike typer virkemiddelbruk.

Valg av virkemiddel vil ha betydning for om tiltakene gjennomføres til så lave kostnader for samfunnet som mulig (kostnadseffektivitet), om målene kan nås med stor grad av sikkerhet (styringseffektivitet) og hvordan kostnadene fordeles mellom enkeltbedrifter, næringer og andre samfunnsgrupper (fordelingseffekter).

Mens direkte reguleringer (som utslippstillatelser og forskrifter) virker ved å forplikte aktørene til å handle på bestemte måter, virker økonomiske virkemidler (som blant annet miljøavgifter og omsettbare utslippskvoter) gjennom å påvirke aktørenes vurdering av hva det er økonomisk fordelaktig å foreta seg. Generelt vil økonomiske virkemidler overlate en større del av beslutningsvalget til bedriftene, samtidig som det knyttes en økonomisk gevinst til ytterligere utslippsreduksjoner. Dette trekker i retning av at bruk av økonomiske virkemidler vil gi sterkere motiver til å utvikle og ta i bruk nye løsninger som både er miljøvennlige og kostnadsbesparende.

Tradisjonelt har tekniske og økonomiske forutsetninger stått i sentrum for utvikling av næringsvirksomhet. Slike hensyn er imidlertid sjelden tilstrekkelige for å få til en nødvendig omlegging av produksjons- og forbruksprosessene. Nå forsøker stadig flere selskaper å innføre en tredje, økologisk dimensjon i sine strategier. Dette innebærer at de søker å integrere miljøhensyn i alle ledd av produksjon og salg, og utvide perspektivene for sine kontroll- og styringsfunksjoner.

Denne typen livssyklustenkning på produksjonsprosessenes og produktenes vegne er nødvendig for å fremme en mer effektiv ressursbruk totalt sett. I slike vurderinger hører de miljømessige egenskapene ved produktene i bruk, gjenvinning av materialer og endelig sluttbehandling, samt transportbehov, totalt energiforbruk og bruk av emballasje med. Oppmerksomheten utvides til å omfatte innsatsvarer, underleverandører og selskapenes etableringer i andre land. Begreper som «miljørevisjon» og «grønne regnskaper» har blitt aktuelle som nye styringsredskaper for bedriftene.

Norsk næringsliv har kommet langt i miljøarbeidet. Hensikten med en næringsrettet miljøstrategi må være å bygge videre på det som er oppnådd, samtidig som vi evner å bygge bro over motsetninger som gjelder på kort sikt mellom hensynet til sysselsetting og velferd og hensynet til miljøet. Som påpekt i kapittel 1.1.2 mener utvalget at det foreligger en strategisk sammenheng mellom miljøutfordringen og konkurranseutfordringen. En offensiv strategi fra bedriftenes side gjennom innføring av høye miljøstandarder og integrering av miljøhensyn i alle ledd av ledelse og produksjon, vil gi langsiktige konkurransefortrinn i markeder med økende miljøkrav.

Utvikling av konkurransedyktig miljøteknologi innenfor ulike områder vil være en naturlig del av en slik strategi. Norsk næringsliv bør ta del i utviklingen av teknologi som bidrar til et bærekraftig produksjons- og forbruksmønster, og i den betydelige veksten som ventes i miljømarkedene internasjonalt.

Utvalget mener derfor at den nasjonale satsingen på miljøteknologi bør videreføres minst på dagens nivå .

Parallelt med den særskilte satsingen på utvikling av miljøteknologi, bør det stimuleres til utvikling av «ren» teknologi som ledd i andre forsknings- og utviklingsprogrammer. Miljøvurderinger av blant annet egenskaper ved materialer, energibruk og avfallsløsninger bør være et generelt krav før det gis støtte til næringsrettede FoU-prosjekter. Det er viktig at slike vurderinger brukes som grunnlag for en dialog om mulige løsninger, og dermed trekker flere bedrifter inn i et miljørettet arbeid.

Det er en rekke forhold som har betydning for hvilke virkemidler det er mulig eller ønskelig å bruke i miljøpolitikken. Dette gjelder blant annet problemets geografiske omfang, mulighetene for å måle utslippene og antallet utslippskilder. Utredningene fra Miljøavgiftsutvalget og Virkemiddelutvalget viser at det vil være fornuftig å legge vekt på forskjellige hensyn for de ulike miljøproblemene.

Både miljøavgifter og omsettbare kvoter vil i prinsippet utløse de tiltakene som har lavest kostnad. For at utslippskvoter skal gi kostnadseffektive løsninger må det foreligge effektive markeder. Det krever at et kvotesystem omfatter tilstrekkelig mange uavhengige selskaper, og at det utvikles mekanismer for omsetning av kvoten. Selv om det ikke skulle ligge til rette for å opprette et fullt utviklet system med omsettbare utslippskvoter, vil det likevel være kostnadseffektivt å etablere muligheter for omfordeling av utslipp slik at de mindre kostnadskrevende reduksjonene gjennomføres først.

Det er viktig at myndighetene gir langsiktige signaler om de miljøpolitiske målene, og legger opp til en stor grad av stabilitet i virkemiddelbruken. Aktiv medvirkning fra næringslivet i utformingen av virkemidlene kan bidra til å sikre dette hensynet. Det er bedriftene selv som er nærmest til å kunne vurdere hvordan produksjon og produkter kan endres. I nye satsinger og strategier vil en ofte kunne finne bedre løsninger når næringslivet trekkes med på et tidlig stadium i virkemiddelutformingen.

Frivillige eller forhandlede avtaler er i denne sammenheng et interessant virkemiddel, som de siste årene i noen grad er blitt tatt i bruk i Norge og enkelte andre land. De aktuelle tiltakene utformes i forhandlinger med det berørte næringsliv, slik at bransjens kunnskaper og erfaringer kan komme til nytte i tiltaksutformingen. Det er grunn til å anta at tiltak som innebærer en betydelig grad av forretningsdrift, for eksempel retur- og gjenvinningssystemer, ofte får bedre form dersom næringslivet deltar mer aktivt i utformingsfasen. Andre aktuelle områder for forhandlede avtaler kan være miljøtiltak med en inntektsside, for eksempel enøk-tiltak, som kan være aktuelt i forbindelse med klimapolitikken. Ut fra de erfaringer som gjøres, mener utvalget at konseptet med forhandlede avtaler bør utvikles videre.

Utvalget legger til grunn at bruk av avtaler i en slik sammenheng vil innebære presise og tidfestede mål, og at prinsippet om at «forurenser skal betale» ikke skal fravikes. Slike avtaler må imidlertid ikke berøre Stortingets kompetanse til å treffe beslutninger i skatte- og avgiftsspørsmål.

Innretningen på skatte- og avgiftspolitikken har stor betydning for bedriftenes og husholdningenes miljømessige tilpasning. Utvalget viser til at Grønn skattekommisjon (NOU 1996: 9) har vurdert blant annet hvordan man kan vri skattesystemet slik at miljøskadelig virksomhet beskattes mer, mens beskatningen av arbeidskraft reduseres.

Utvalget understreker at virkemidlene i miljøpolitikken må være tilpasset de miljøproblemene som skal løses. Bruken av avgifter som ikke er internasjonalt samordnet blir i økende grad problematisk fordi økonomiene veves stadig tettere i hverandre. Miljøproblemer som er globale, for eksempel klimaproblemet, kan ikke løses uten et omfattende internasjonalt samarbeid. Utformingen av nasjonale mål og virkemidler må derfor skje under hensyn til hva andre land foretar seg. Det ville være uheldig om innføring av særnorske avgifter skulle føre til at norske arbeidsplasser og norsk produksjon blir flyttet ut av landet, og til land der miljøkravene er svakere. En slik utvikling vil hverken tjene miljøet eller bidra til å styrke sysselsettingen i Norge.

1.4 Utvalgets forslag og anbefalinger

I det følgende blir det foretatt en gjennomgang av utvalgets ulike oppfatninger og forslag.

1.4.1 Overordnede forslag og anbefalinger

De næringspolitiske utfordringene vil kreve at myndighetenes politikk på en rekke områder trekker i retning av å legge grunnlag for styrket aktivitet i Fastlands-Norge. Utvalget vil i den forbindelse gi følgende overordnede anbefalinger.

i. Den økonomiske politikken må legge grunnlag for vekst i fastlandsøkonomien

Paradoksalt nok vil kravene til endring og dynamikk på bedriftsnivået stille enda større krav til stabilitet, oversiktlighet og forutsigbarhet på myndighetsnivået . Norge trenger en næringspolitikk som er robust i forhold til de sterke endringene som skjer både i norsk og internasjonal økonomi.

De siste 25 årene har norsk økonomi vært preget av store svingninger i produksjon, sysselsetting, inflasjon, rentenivå og utenriksøkonomi. Disse svingningene skyldes dels omveltninger i internasjonal økonomi, dels gjentatte kostnadskriser i norsk økonomi.

Oljevirksomheten har bidratt til at den samlede verdiskapingen i Norge har økt, men har samtidig gjort økonomien mer utsatt for indre og ytre forstyrrelser. Hovedoppgaven i den økonomiske politikken bør være å bidra til at norsk økonomi står sterkere overfor ulike påvirkninger.

Det er en sentral oppgave å styrke fastlandsøkonomien i Norge. I dag benyttes en stor del av inntektene fra petroleumsvirksomheten i statens løpende budsjetter. Korrigert for petroleumsinntekter har staten fremdeles store underskudd i budsjettene. Disse underskuddene illustrerer vår avhengighet av petroleumsvirksomheten, og hvor viktig det vil være å skape vekst i annen næringsvirksomhet når veksten i denne sektoren etter hvert avtar.

En økonomisk politikk som ivaretar dette behovet må særlig innrettes mot

• å gjøre opp statsbudsjettene med betydelige overskudd, slik at forventede, økte petroleumsinntekter settes til side og ikke pløyes inn i norsk økonomi;

• at den løpende økonomiske politikken rettes inn mot en stabil økonomisk utvikling , lav pris- og kostnadsvekst og stabilitet i valutaen ;

• at utgiftene til næringsstøtte vris mer i retning av tiltak som fremmer næringslivets kompetanse og varige konkurranseevne.

ii. Det inntektspolitiske samarbeidet må føres videre

Utvalget vil peke på at det generelt gode samarbeidsklimaet som eksisterer i arbeidslivet i Norge er et nasjonalt fortrinn som bør utnyttes til å skape grunnlag for økt verdiskaping. På bedriftsnivå betyr et godt tillitsforhold og utstrakt samarbeid mellom tillitsmannsapparat/ansatte og ledelse at det skapes trygghet og ansvar for eksempel ved nødvendige omstillinger. På nasjonalt nivå vil god kontakt mellom myndighetene og partene i arbeidslivet gjøre det lettere å formidle viktig informasjon, og bidra til å redusere mulighetene for kostbare konflikter.

Utvalget vil vise til at det inntektspolitiske samarbeidet de siste årene har gitt gode resultater. For å styrke sysselsettingen og sikre en lav pris- og kostnadsvekst er det nødvendig å videreføre Solidaritetsalternativet. Det konkurranseutsatte næringslivet må være ledende i lønnsutviklingen.

Utvalget viser til at det inntektspolitiske samarbeidet må forstås som en sosial «kontrakt» mellom ulike grupper i arbeidslivet og myndighetene. Denne «kontrakten» krever at alle parter aksepterer og etterlever de hovedmålene som er satt for samarbeidet.

Nivået på arbeidsmarkedstiltakene må avstemmes mot utviklingen i ledigheten. Generelt mener utvalget det er viktig at de arbeidsledige gis mulighet til å øke sin kompetanse og på den måten styrke sin stilling på arbeidsmarkedet. Dette må samordnes med annen innsats rettet mot kompetanseheving i næringslivet.

Det er også viktig at sysselsettingspolitikken sees i sammenheng med arbeidsmarkedets virkemåte. Strukturelle ubalanser i arbeidsmarkedet må motvirkes gjennom blant annet kompetansetiltak. Det må utvikles tiltak for å bidra til økt mobilitet og fleksibilitet, og som samtidig i rimelig grad ivaretar den enkeltes behov for trygghet.

iii. Næringspolitikken må gis større tyngde og bedre koordinering

Næringslivets rammebetingelser påvirkes av beslutninger som i dag fattes på ulike forvaltingsnivåer og av ulike organer. På et overordnet nasjonalt nivå er tiltak og politikk som utvikles i en hel rekke ulike departementer med på å påvirke hverdagen til norske bedrifter.

Det er behov for å se alle disse ulike beslutningene i sammenheng med hverandre. Dette er en krevende oppgave. Utvalget vil anbefale at Regjeringens næringspolitiske utvalg nettopp får i oppgave å sørge for at den næringspolitiske innsatsen på ulike områder blir vurdert i en større sammenheng. Dette vil blant annet bidra til at de ulike departementenes embetsverk får mulighet til å vurdere næringslivets behov og muligheter innenfor alle de ulike saksfeltene som påvirker bedriftenes rammevilkår, og innarbeide slike vurderinger i forarbeidene til Regjeringens løpende beslutningsvirksomhet.

Utvalget mener videre at Stortinget bør drøfte om det kan være hensiktsmessig å slå Energi- og miljøkomiteen og Næringskomiteen sammen til en komité.

I en del tilfeller ligger ikke ansvaret for Regjeringens politikkutforming og ansvaret for det tilhørende regelverket i samme departement. Eksempler på dette er selskapslovgivningen og varemerkelovgivningen, hvor forvalteransvaret for lovgivningen hovedsakelig ligger i Justisdepartmentet, mens politikkutformingen mer naturlig ligger til Nærings- og energidepartementet. Forvaltningsloven er et annet eksempel på lovgivning som forvaltes av Justisdepartementet, mens det er Administrasjonsdepartementet som fremmer den årlige forvaltningspolitiske redegjørelse for Stortinget, og som har ansvaret for organisering av forvaltningen for øvrig. Utvalget mener at et slikt skille mellom politikkutforming og lovutforming generelt er uheldig, og spesielt på næringslovgivningens område.

Utvalget mener at det er viktig å bygge videre på SND som den sentrale organisasjonen for statlig næringsfinansiering, fordi dette vil bidra til å gi næringspolitikken større tyngde og bedre koordinering.

iv. Internasjonaliseringen av norsk næringsliv må føres videre

Utvalget vil understreke viktigheten av at EØS-avtalen gis høy prioritet, og videreføres uten svekkelse. Det er helt avgjørende for norsk næringsliv at det ikke skapes tvil om avtalens eksistensgrunnlag.

EØS-avtalen bygger på at regelverkene i EU og EFTA utvikles parallelt. Ved forslag til endringer i regelverket, og ved nye forslag, må norske interesser i forhold til enkeltforslagene avveies mot vår interesse av å bevare EØS-avtalen som sådan. Det betyr i praksis at Norges holdning til nytt EØS-regelverk må vurderes i lys av virkningen på EØS-samarbeidet som helhet. EØS-samarbeidet som helhet må prioriteres.

Det regionale handelspolitiske samarbeidet øker i flere deler av verden. Denne regionaliseringen kan gi økt effektivitet og økonomisk vekst i de enkelte regioner, og kan også stimulere til høyere økonomisk effektivitet i en global sammenheng. På den annen side vil en ytterligere utvidelse av det regionale samarbeidet, og et utvidet avtalenett mellom viktige regioner, kunne svekke interessen for det globale samarbeidet innenfor WTO. Dette vil særlig gjelde for land som står utenfor det regionale eller inter-regionale samarbeidet. For å unngå at det oppstår økonomiske barrierer mellom Norge og handelspartnerne, mener utvalget at Norge må arbeide aktivt på dette feltet i multilaterale organisasjoner som OECD og WTO.

EØS-avtalen, GATT-forhandlingene og etableringen av WTO har bidratt til å fjerne handelshindre og åpne større markeder for norsk næringsliv. Den samme utviklingen fører imidlertid også til økt konkurranse på det norske hjemmemarkedet. Norsk næringslivs mulighet til å hente gevinster av denne prosessen vil være avhengig av innretningen på næringspolitikken. Det er viktig at særnorske ordninger ikke bidrar til svakere konkurranseevne hos norske bedrifter. Samtidig må norske bedrifters samlede rammebetingelser ikke være dårligere enn i våre viktigste konkurrentland.

Utvalget legger vekt på at virkemidlene i næringspolitikken er utformet slik at de fremmer norsk næringslivs internasjonale konkurranseevne.

• Det bør legges vekt på å utvikle kompetanse i internasjonale forhold, fremmede kulturer og språk.

• Norske myndigheter må reagere når norsk næringsliv møter handelshindre internasjonalt som strider med de avtalene som er inngått.

• Norske myndigheter bør fortsatt arbeide aktivt for nedbygging av internasjonale handelshindre

• Utvalget legger til grunn at det først og fremst er i den enkelte bedrift at evnen til å utvikle konkurransefortrinn og lønnsomhet ligger.

1.4.2 Forslag i forhold til hovedstrategiene

1.4.2.1 Konkurransestrategien

Effektiv konkurranse

Effektiv konkurranse stimulerer lønnsomheten i næringslivet og ressursutnyttelsen i samfunnet, og bør derfor innføres på alle områder hvor det er naturlig.

• Utvalget mener at det i utgangspunktet er viktig å stimulere til økt konkurranse på det norske hjemmemarkedet , også for å øke Norges internasjonale konkurransekraft.

• Utvalget legger til grunn at det offentlige også i framtiden vil bære hovedansvaret for grunnleggende tjenester innenfor utdanning, helse og omsorg. Etter utvalgets oppfatning er det imidlertid viktig å legge til rette for bruk av konkurranse som middel til å oppnå effektiv produksjon av varer og tjenester også innenfor offentlig sektor. Virksom konkurranse kan bidra til en effektiv utnyttelse av de store ressursene som disponeres av det offentlige.

• Utvalget mener det er nødvendig at sektorplanene i samferdselssektoren erstattes med en helhetlig transportplan for å sikre effektiv ressursbruk. Uten å ta stilling til vektleggingen mellom ulike mål i samferdselspolitikken, vil utvalget understreke betydningen av at samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter realiseres raskest mulig.

• Utvalget ser det som positivt at det nå er fastsatt et tidspunkt for åpning for konkurranse i hele den norske telesektoren . For å oppnå reell konkurranse fra 1. januar 1998 er det nødvendig med et gjennomarbeidet regelverk som sikrer at konkurransen blir rettferdig. Utvalget vil understreke betydningen av at regelverket kommer på plass så snart som mulig .

• Utvalget vil peke på at norske bedrifter i dag står overfor forskjellige effektive skattesatser med hensyn til valg mellom investeringer i Norge og i utlandet, i strid med hovedprinsippet om nøytralitet i det norske skattesystemet. Dette gjelder en rekke skatter og utbytteregler, herunder dobbeltbeskatningsavtaler og skattekreditter ved utsatt hjemføring av overskudd i utlandet, jf. også Bergoutvalgets ⁷7 utredning. Dette utvalget vil foreslå at et arbeid for å vurdere disse spørsmålene nærmere blir satt i gang.

• Utvalget er enig i at det fortsatt er behov for en vare- og tjenestepolitikk i tilknytning til petroleumsvirksomheten , og at denne politikken bør utformes innenfor rammen av de forpliktelsene Norge påtar seg etter internasjonale avtaler. Hovedvekten bør legges på å bidra til utvikling av kostnadseffektive løsninger hos norske bedrifter, blant annet gjennom NORSOK-samarbeidet.

Eierskap

• Styrking av nasjonalt eierskap kan etter utvalgets oppfatning best skje ved en fornuftig næringspolitikk, der sterke næringsmiljøer og god tilgang på kompetent arbeidskraft står sentralt.

• Utvalget mener at langsiktig sparing må stimuleres og at det må bli enklere å kanalisere større deler av sparingen til egenkapitalmarkedet. Utvalget foreslår at man vurderer endringer i regelverket som gjør det lettere for livselskaper og pensjonskasser å plassere forvaltningskapitalen i aksjer . Slike endringer vil kunne gi en betydelig økning i tilgang av egenkapital til norske bedrifter.

• Utvalget registrerer at kravet til minste aksjekapital er foreslått forhøyet til 200 000 kroner. I den forbindelse vil utvalget peke på at det er viktig at de bedriftene som i dag ikke tilfredsstiller dette kravet sikres rimelige overgangsbestemmelser . Utvalget foreslår en overgangsperiode på fem år, og en forskriftshjemmel til å utvide overgangstiden på bakgrunn av en grundig vurdering av situasjonen i aksjeselskapene.

Utviklingsorienterte virkemidler og organisering

• Etter utvalgets oppfatning synes det å være stor grad av overlapp mellom ulike tiltak, og liten grad av samordning og vurdering av hvor effektivt virkemidlene fungerer i en helhet. Det omfattende systemet gjør i tillegg virkemiddeltilbudet svært uoversiktlig for brukerne , som må bruke unødvendig mye ressurser på å orientere seg i apparatet. Dette gjelder spesielt for de små bedriftene.

• Utvalget vil anbefale at alle institusjoner som administrerer offentlige næringsrettede virkemidler pålegges å få gjennomført regelmessige evalueringer av sine ordninger . Disse bør fortrinnsvis utføres av nøytrale institusjoner, og etter en fastsatt standard som muliggjør sammenligning mellom ulike ordninger og institusjoner.

• Utvalgets flertall I.B. Andersen, Berg Schilbred, Brækken, Holen, Lødrup, Nergaard og Nicolaisen foreslår at avvikling av SNDs grunnfinansieringsordning vurderes. Utvalgets mindretall T. Andersen, Henriksen, Kristensen og Sørensen er av den oppfatning at opprettholdelse av grunnfinansieringsordningen til enhver tid må vurderes i forhold til den gjeldende situasjonen i kapitalmarkedet, på linje med de øvrige offentlige finansielle virkemidlene.

• Utvalget vil anbefale at det opprettes en såkornkapitalordning, jf. nærmere diskusjon i kapitel 11.3. Utvalgets flertall I.B. Andersen, Berg Schilbred, Henriksen, Nergaard, Nicolaisen og Sørensen mener at en såkornkapitalordning må organiseres med et sentralt koordinerende ledd (nettverkssenter) med forgreininger til forskningsparkene og høyskolemiljøene i Tromsø, Trondheim, Oslo/Akershus og Bergen/Stavanger. På kompetansesiden vil disse miljøene (satellittene) ha det overordnede ansvaret for å hente og bearbeide forskningsbaserte ideer slik at de på sikt kan realiseres kommersielt. Det sentrale leddet tillegges det overordnede styrings- og koordineringsansvaret. Modellen bør bygge på privat/offentlig samfinansiering av styringsleddet, slik at man kan dra nytte av private investorers kompetanse på prosjektvurdering, nettverk, seleksjon og kommersialisering av ideer. Det forutsettes et blandet eierforhold og balansert styrkeforhold mellom private og offentlige aktører. Ordningen som helhet må ikke underlegges stringente, årlige avkastningskrav, men underlegges langsiktige vurderinger. Disse medlemmer foreslår SIVA som «det sentrale leddet» som skal forestå organiseringen av ordningen. Disse medlemmene foreslår at 175 mill. kroner fra SNDs distriktstilskudd og 75 mill. kroner fra SNDs landsdekkende tilskudd overføres til et slikt såkornkapitalfond som det offentliges andel. Det vises ellers til Småbedriftsutvalgets innstilling. Utvalgets mindretall T. Andersen, Brækken, Holen, Kristensen og Lødrup ønsker økt satsing på såkornkapital ved at SNDs nyskapingsdivisjon tilføres 250 mill. kroner pr. år i såkornkapital, i tillegg til at 200 mill. kroner av tilskuddsmidlene i nyskapingsdivisjonen omdisponeres til samme formål. Disse medlemmene vil ikke anvise hvordan dette skal finansieres. Disse medlemmene mener at det ikke vil være hensiktsmessig å innføre årlige avkastningskrav for en slik ordning, som skal gå inn i risikoprosjekter med lang tidshorisont. Disse medlemmene tilrår videre at SND i større grad samler og synliggjør sin såkornvirksomhet. Dette vil gi en bedre samlet oversikt og dermed gjøre det lettere å koordinere, optimalisere og vurdere resultater av virksomhetene. Disse medlemmene mener dessuten at også denne virksomheten bør kunne desentraliseres, blant annet gjennom den videre utbyggingen av SNDs apparat. Disse medlemmene understreker at SND ved kanalisering av midler til såkornkapital også bør aktivt søke å trekke inn privat kapital og kompetanse. SND må dessuten sikres mulighet til avkastning på midlene, for eksempel gjennom rett til å konvertere tilskudd til aksjekapital, ansvarlig lån eller royalty-avtaler i de tilfeller hvor prosjektene bli vellykkede.

• Utvalget mener det er grunn til å stille spørsmål ved om det er statens rolle å være investor i ordinære investeringsselskap som Norsk Vekst AS og Venturefondet. Utvalget mener det må vurderes hvorvidt det fortsatt er ønskelig å beholde disse porteføljene.

• Det er utvalgets oppfatning at det også er behov for offentlige virkemidler for å fremme eksport fra norsk næringsliv. Utvalget mener at omfanget av eksportrettede virkemidler er stort nok, men at det innenfor den totale rammen av eksportrettede næringsrettede finansielle virkemidler bør finnes plass til å etablere en særskilt innsats rettet mot Øst-Europa og Barentsregionen. Det foreslås at det etableres et statlig investeringsfond for Øst-Europa, som kan delta med egenkapital ved private investeringer i området.Prosjektene bør involvere tre parter: Investeringsfondet, norske bedrifter og øst-europeiske interessenter. Investeringsfondet bør opptre etter forretningsmessige kriterier. Dette innebærer at de prosjekter som det investeres i under denne ordningen, skal vurderes som bedriftsøkonomisk lønnsomme.Utgangspunktet bør være at de prosjektene fondet går inn i skal kunne stå på egne ben etter en begrenset tidsperiode. Fondet bør være i størrelsesorden 300 mill. kroner, hvorav 100 mill. kroner investeres pr. år i 3 år. Fondet bør ligge under SND og forvaltes etter samme avkastningsmodell som den eksisterende egenkapitalordningen. Utvalget ser positivt på Bistandskommisjonens forslag om å opprette et investeringsfond for investeringer også i mellom- og lavvelferdsland, og oppfølgingen i Bistandsmeldingen (St. meld. nr. 19 for 1995-96). Utvalget ser samdriftsmuligheter med SND på dette området, og anbefaler derfor at investeringsfondet legges til SND.

• Utvalgets medlemmer I.B. Andersen, Brækken, Holen, Lødrup og Nergaard mener at bedre tilgang på egenkapital og kompetente eiere er vesentlig for utviklingen i små og mellomstore bedrifter og bedrifter i nyskapingsfasen. Disse medlemmene mener derfor at egenkapitalsiden framover må vektlegges blant næringspolitiske virkemidler. Etter disse medlemmenes mening er dette et område hvor også private aktører i stor grad kan bidra, og disse medlemmene ber derfor om at SNDs egenkapitaldivisjon aktivt bidrar til dette ved å samarbeide med andre aktører i markedet som på lignende måte arbeider med egenkapitaltilførsel og omstilling av små og store bedrifter.

• Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmene Berg Schilbred, Henriksen og Sørensen, mener at det bør det innføres et klart skille mellom hva som skal være fylkeskommunenes ansvar, og hva som skal være SNDs. For SND medfører uklare ansvars- og styringslinjer i forhold til fylkeskommunene at det blir vanskelig for SND å påse at den samlede virkemiddelbruken er i overensstemmelse med den nasjonale nærings- og regionalpolitikken. Utvalgets flertall foreslår at de bedriftsrettede finansielle virkemidlene som forvaltes av fylkeskommunene overføres til SND. Dette innebærer for det første at virkemidler som forvaltes av fylkeskommunene som en del av SND-systemet, overføres til og forvaltes av SND. Det innebærer for det andre at etablererstipendordningen som forvaltes av fylkeskommunene overføres SND. Utvalgets flertall mener også at de bedriftsrettede BU-midlene som administreres av Fylkesmannen bør overføres til og forvaltes av SND.Utvalget anser det som viktig å opprettholde nærheten til brukerne av systemet. Utvalgets flertalls forslag om samordning av de bedriftsrettede finansielle virkemidlene under SND tilsier at SND bør etablere et regionalt nettverk. Utvalgets flertall foreslår at det opprettes et SND-kontor i hvert fylke, etter den såkalte Nord-Trøndelagmodellen. Utvalgets medlemmer Berg Schilbred og Henriksen vil foreslå at den enkelte fylkeskommune selv kan velge mellom den såkalte Nord-Trøndelagmodellen og dagens ordning. Disse medlemmene vil videre understreke at både fylkeskommunene og kommunene bør ha næringsfond som kan brukes i en aktiv næringsutvikling. Disse medlemmene vil derfor foreslå at BU-midlene kanaliseres gjennom fylkeskommunene og dermed inngår som en del av den generelle næringsutviklingen i bygde-Norge. Utvalgets medlem Sørensen slutter seg til forslaget fra medlemmene Berg Schilbred og Henriksen om at BU-midlene kanaliseres til fylkeskommunene. Når det gjelder den foreslåtte regionale organiseringen av SND i fylkeskontorer, vil dette medlemmet foreslå at et regionkontor bør kunne ha hovedansvar innen SND for enkelte arbeidsområder og programmer.

• Utvalget vil peke på at det kan knytte seg en problemstilling til at SND gjennom Egenkapitaldivisjonen kan sitte som eier i en rekke bedrifter som også er målgruppe for tilskuddsmidlene og kredittvirkemidlene. For å redusere risikoen for at sammenblanding kan oppstå, er det av stor viktighet at SND er organisert slik at det er synlig og kontrollerbart at roller og informasjonsstrømmer er adskilte. Et eget tilsynsorgan (for eksempel Kredittilsynet) bør følge opp at dette skjer i praksis.

1.4.2.2 Kompetansestrategien

Læring knyttes til arbeid

• Utvalget mener at tiden er inne for å gi spørsmål knyttet til etter- og videreutdanning en grundig behandling, og mener at særlig følgende momenter må legges til grunn for en eventuell reform:

• reformen bør være forankret i arbeids- og næringslivets eksisterende og forventede kompetansebehov

• den bør bygge på den innsatsen som allerede gjøres fra bedriftenes, arbeidstakernes og fra myndighetenes side

• det bør være en klar ansvarsdeling mellom bedrifter, ansatte og myndigheter

• det bør tilrettelegges for at kunnskaper og ferdigheter ervervet gjennom arbeid skal kunne dokumenteres.

• Det er viktig å finne ordninger for etter- og videreutdanning som også tar hensyn til de med lavest utdanning . Dette bør gjøres gjennom tiltak som er tilpasset deres spesielle situasjon og behov. Det er viktig å utvikle systemer som gir den enkelte motivasjon for videreutvikling, gjennom formell anerkjennelse og dokumentasjon av kompetanse som er ervervet på arbeidsplassen. Her er blant annet den såkalte § 20-ordningen i lov om fagopplæring sentral.

Sterkere kobling av kunnskapsressurser til verdiskaping

• Utvalget mener at det er viktig at samarbeidet mellom næringslivet og utdanningssektoren styrkes for å

• øke kunnskapsnivået om næringslivet i utdanningssystemet

• redusere misforhold mellom tilbud av og etterspørsel etter lærlingplasser

• sikre at utdanningenes faglige innhold i større grad utformes i forhold til utviklingstendenser og forventet etterspørsel i nærings- og samfunnslivet

• endre holdninger hos næringslivsledere når det gjelder ansettelse av personer med høyere utdanning

• øke interessen for og kunnskapen om etablering av egen virksomhet.Et viktig moment i denne forbindelse er å innarbeide kunnskap om næringsutviklingen i Norge og næringslivets betydning for samfunnet når fagplanene i lærerutdanningene evalueres. Videre bør slik kunnskap innarbeides i undervisningen i skolene . Lærerne bør også gis systematisk etter- og videreutdanning innenfor dette området.

• Utvalget mener at økt samspill og kontakt mellom høgskoler og universiteter og næringslivet er viktig , og at dette kan føre til at flere studenter blir ansatt i næringslivet. Innovasjonsutvalget anbefalte i sin rapport flere tiltak for å skape en tettere kobling mellom næringslivet og universitetene og høgskolene:

• Næringslivserfaring tas med som et eget kriterium ved tilsetting i vitenskapelige stillinger

• Det legges opp til økt bruk av professor II-stillinger

• Det etableres faglig rådgivende organ med næringslivsrepresentasjon ved instituttene på universitetene.Dette utvalget har merket seg disse forslagene, og mener at de bør vurderes nærmere. Utvalget vil også peke på at økt bruk av gjesteforelesere fra arbeids- og næringslivet på universiteter og høgskoler kan bidra til å øke studentenes innsikt i og forståelse for næringslivet.

• Utvalget mener at det særlig må legges til rette for at små og mellomstore bedrifter kan gjøre bedre bruk av både de næringsrettede instituttene, forskningsstiftelsene og universitetene og høgskolene. Utvalget legger vekt på at virkemidlene må utformes på bedriftenes og ikke på institusjonenes premisser, og at de må inneholde krav til egenfinansiering.

• Antallet kandidater med doktorgrad har økt sterkt i Norge de siste årene. Utvalget er opptatt av at denne kompetanseressursen kan være et viktig konkurransefortrinn for norsk næringsliv, og foreslår å øke innsatsen på dette området samtidig som en større del av forskerutdanningen knyttes opp mot næringslivets behov. Næringslivet må øke sin oppmerksomhet mot denne ressursen.

• Utvalget foreslår at det innføres en ny kategori stipendiatstillinger i tillegg til de nåværende ordningene, der kostnadene ved hver enkel stipendiat deles mellom NFR og næringslivet. Ordningen bør administreres av NFR. Det bør etableres en styringsgruppe for programmet med representanter for de forskningsutførende institusjonene og organisasjonene i arbeids- og næringslivet.

• Som resultat av generelle forskningsprosesser vil det kunne framkomme resultater som kan utnyttes kommersielt . Universitetene og høgskolene har som forskingsinstitusjoner med få unntak ingen tradisjon for kommersiell utnyttelse av forskningsresultater. Vitenskapelig ansatte ved slike institusjoner er i dag ikke pålagt å overdra rettighetene til sine resultater til den institusjonen de arbeider ved. Innovasjonsutvalget har forslått at rettsforholdene når det gjelder forskningsresultater må klargjøres, og at universitetene må få ansvar for kommersialisering av slike resultater. Utvalget er enig i at forholdene omkring dette bør avklares.

Styrke bedriftenes teknologiutvikling, egen FoU og innovasjonsaktivitet

• Det er en nær sammenheng mellom tilgang på kompetanse og næringslivets evne til vekst, innovasjon og verdiskaping. Et tilbakevendende problem er imidlertid at det er vanskelig å anslå sammenhengen mellom investeringer i kompetanse og effekten på verdiskapingen. Utvalget ser det derfor som positivt at det er opprettet et forskningsprogram for utdanning, kompetanse og verdiskaping i regi av Norges forskningsråd, og at andre forskningsprogrammer også vil ta opp problemstillinger knyttet til kompetanse i næringslivet. Det er viktig at det blir en god koordinering mellom de ulike forskningsprogrammene for å sikre at en oppnår synergieffekter, og at sentrale forskningsområder dekkes.

• Småbedriftsutvalget har foreslått at det etableres et prøveprosjekt med en praksisordning i små bedrifter for personer med høyere utdanning. Ordningen skal gi små bedrifter tilbud om støtte fra myndighetene til å ansette en person som kan bidra til kompetanseheving i bedriften. Bedriften må på sin side forplikte seg til å legge til rette for den nødvendige opplæring og oppfølging av andre ansatte. Målgruppen vil være bedrifter med lavt formelt kompetansenivå, uten andre ansatte med samme bakgrunn. Kandidaten kan utplasseres i bedriften i inntil ett år med lønnstilskudd fra det offentlige. Utvalget støtter dette forslaget fra Småbedriftsutvalget. Ordningen kan både bidra til å styrke innovasjonssystemet gjennom å heve det formelle kompetansenivået i bedriftene, og bidra til økt kunnskapsflyt mellom næringslivet og utdannings- og forskningssystemet. Ordningen bør imidlertid omfatte alle bedrifter som tilfredsstiller kriteriene over, uavhengig av bedriftsstørrelse. Tiltaket bør ha et omfang på om lag 300 kandidater pr. år de første 5 årene, og deretter evalueres.

• Utvalget er av den oppfatning at det må foretas en omprioritering av den offentlige forskningsinnsatsen , slik at den næringsrettede forskningen økes som andel av den totale innsatsen.

• Utvalget vil understreke at den brukerstyrte forskningen må rettes mot forskningsprosjekter med betydelig risiko og markedspotensiale, slik at midlene i størst mulig grad utløser privat innsats.

• Utvalget mener at ordningene med forsknings- og utviklingskontrakter bør styrkes , og foreslår at midlene til begge disse ordningene dobles, fra henholdsvis 145 til 290 mill. kroner for OFU-ordningen og 38 til 76 mill. kroner for IFU-ordningen. Ordningene bør fremdeles administreres av SND. Utvalgets flertall tar ikke stilling til hvordan dette skal finansieres. Utvalgets medlem Nicolaisen mener en styrking av forsknings- og utviklingskontraktene bør finansieres ved en omdisponering av SNDs tilskuddsmidler.

• Viktig kompetansehevende innsats for å styrke bedriftenes egen utviklingskapasitet skjer gjennom teknologi- og kompetanseformidlingsmiljøer som for eksempel Teknologisk institutt (TI). Det er utvalgets oppfatning at det er viktig å bygge videre på disse miljøene, og at det er ønskelig med ordninger som gjør at de næringsrettede forsknings- instituttene i større grad benytter seg av den formidlingskompetanse som disse institusjonene har opparbeidet.

• Utvalget mener det er viktig at Norges industriattacheer rettes mot alle typer næringsvirksomhet, og ikke bare mot industrien som i dag. Det er også viktig at ordningen innrettes spesielt mot små og mellomstore bedrifter. Store bedrifter har i større grad ressurser til å skaffe ny teknologi, oppdatere og utvikle ansattes kompetanse samt knytte kontakter med internasjonale samarbeidspartnere. Navnet bør endres til Norges Næringsattacheer for å signalisere at attacheene utfører oppdrag for bedrifter uavhengig av næring.

• IT-utviklingen vil endre samarbeidsformer mellom bedrifter og internt i bedrifter, i tillegg til produksjonsprosesser og interne organisasjonsformer. Til tross for at en i løpet av de siste årene har utredet flere av disse spørsmålene, har vi lite kunnskap om i hvilken grad næringslivet faktisk utnytter de mulighetene som IT åpner for, og eventuelle konsekvenser for blant annet utviklingen i kompetansebehov. Vi har også lite kunnskaper om norsk næringslivs posisjon når det gjelder utvikling og anvendelse av IT i forhold til næringslivet i andre land. Dette er imidlertid viktige kunnskaper for myndighetene i utformingen og gjennomføringen av næringspolitikken. På bakgrunn av dette foreslår utvalget at det igangsettes et utredningsprosjekt for å vurdere spørsmål knyttet til disse problemstillingene . Prosjektet bør ta hensyn til tilsvarende arbeid i andre land og i internasjonale organisasjoner, og forskningsprogrammer i Norge som kan omfatte tilgrensende forskningsområder.

Koordinering, evaluering og kvalitetssikring

• De siste årene er det gjennomført en rekke utdanningspolitiske reformer i Norge. Utvalget understreker betydningen av en tett oppfølging og evaluering av reformene for å unngå utilsiktede konsekvenser, og for å sikre måloppnåelse.

• Reformen i videregående skole ble gjennomført i 1994 (Reform 94). Utvalget ser positivt på denne reformen, og vil understreke de sentrale forutsetningene om forpliktende samarbeid mellom skole og næringsliv. Det er til dels store variasjoner mellom fylkene når det gjelder tiltak for å bedre samsvaret mellom tilbudet av og etterspørselen etter lærlingplasser. Utvalget foreslår at det på basis av erfaringer fra fylker der fagopplæringssystemet fungerer bra, utarbeides konkrete forslag til hvordan systemet generelt bør organiseres i fylkene . Utvalget vil imidlertid understreke at det til tross for slike tiltak kan oppstå misforhold. Kirke-, utdannings,- og forskningsdepartementet utvikler årlige oversikter på tvers av fylkesgrensene som gir samlet informasjon om opplæringsplassene i de videregående skolene og lærlingplasser i bedriftene. Det er viktig at Kirke-, utdannings,- og forskningsdepartementet spiller en aktiv rolle for å bidra til at fylkeskommunene samarbeider bedre på dette området.

• Etter utvalgets oppfatning er det også behov for en klar ansvarsdeling mellom ulike offentlige myndigheter når det gjelder spørsmål knyttet til etter- og videreutdanning. I dagens system er det en uklar grensedragning mellom de ulike delene av forvaltningen. Før myndighetene eventuelt øker støtten på dette området synes det å være behov for å vurdere helheten i og eventuelt samordne tiltakene rettet mot kompetanseheving i næringslivet.

• Utvalget anbefaler at det vurderes å tillegge SND et ansvar for tilskudds- og finansieringsordninger som er rettet mot kompetanseheving i næringslivet . Det vil være nødvendig og viktig at SND eventuelt samarbeider nært med blant annet utdanningssystemet og andre kompetansetilbydere, TI, NFR og Arbeidsmarkedsetaten i et slikt arbeid. TI bør vurderes som et mulig organ for slik kompetanseheving i næringslivet.

• Forslag i tilknytning til næringsrettet veiledning og rådgivning, og teknologi- og kompetanseformidling :

  • Utvalget mener at det er hensiktsmessig å bygge videre på de etablerte miljøene for

    • 1) veiledning og rådgivning

    • 2) teknologi- og kompetanseformidling.

  • Et nasjonalt system bør bygges rundt to hovedorganisasjoner. En organisasjon kalles teknologi- og kompetanseformidlingsenheten, og er sammenslått av TI, deler av Veiledningsinstituttet i Nord-Norge (VINN) og Norsk Designråd. En annen organisasjon utgjør et fylkesbasert informasjons- og veiledningssystem, og dannes med hovedtyngde i dagens Bedriftsrådgivningstjeneste (BRT), deler av VINN og Staten veiledningskontor for oppfinnere (SVO).

  • Enhetene bør styres etter noen felles prinsipper:

    • Begge enhetene bør være underlagt Nærings- og energidepartementet. Departementet bør benytte et mål- og resultatstyringssystem som styringsverktøy for kjøp av tjenester.

    • Enhetene bør inneholde en kombinasjon av offentlig betalte og brukerbetalte tjenester.

    • Bedriftsrettede tilskudds- og finansieringsordninger bør ikke blandes med rådgivning, men overføres til SND. Dette gjelder for eksempel «Designer-til-leie»-ordningen i Norsk Designråd, og oppfinnerstipendene og utviklingstilskuddene i SVO .

    • På lokalt nivå søkes samlokalisering med andre næringsrettede tjenester som SNDs fylkeskontorer.

  • Informasjons- og veiledningssystemet organiseres med felles ledelse og styre, og skal bygge på dagens BRT, deler av VINN og SVO. Det bør være lokalisering i alle fylker.

  • Teknologi- og kompetanseformidlingsenheten bør ha regionale tilknytningspunkter.

  • Utvalget vil vise til at Norges Eksportråds virksomhet nylig er vurdert og omorganisert. Utvalget har derfor ikke foretatt en spesiell vurdering av denne organisasjonen.

1.4.2.3 Miljøstrategien

En effektiv og forutsigbar miljøpolitikk

• Frivillige eller forhandlede avtaler er et interessant virkemiddel i miljøpolitikken, blant annet for å finne bedre løsninger ved at næringslivet trekkes med på et tidlig stadium i virkemiddelutformingen. Så langt har en trukket erfaringer med forhandlede avtaler over kort tid og i få sammenhenger. Ut fra de erfaringer som gjøres, mener utvalget at konseptet med forhandlede avtaler bør utvikles videre .

Stimulere til offensive miljøstrategier i bedriftene

• Utvalget mener at det foreligger en strategisk sammenheng mellom konkurranse-, kompetanse- og miljøutfordringen. En offensiv strategi fra bedriftenes side, gjennomføring av høye miljøstandarder og integrering av miljøhensyn i alle ledd av ledelse, innkjøp, produksjon og salg, vil gi langsiktige konkurransefortrinn i markeder med økende miljøkrav.

• Utvalget viser til diskusjonen av virkemidlene i miljøpolitikken i kapittel 1.3.6, og understreker at utformingen av nasjonale mål og virkemidler må skje under hensyn til hva andre land foretar seg. Det ville være uheldig om innføring av særnorske avgifter skulle føre til at norske arbeidsplasser og norsk produksjon blir flyttet ut av landet, og til land der miljøkravene er svakere. En slik utvikling vil hverken tjene miljøet eller bidra til å styrke sysselsettingen i Norge.

• Det er viktig å hindre unødige konkurransevridninger, blant annet fordi endringer i næringsstrukturen ikke uten videre kan reverseres. Virkemiddelbruken bør mest mulig kostnadseffektivt støtte opp om de globale omlegginger i produksjon og produkter som er nødvendig for en bærekraftig utvikling.

• Utvalget understeker at det økende kravet til å vurdere bedriftenes produkter under et samlet, livssyklus perspektiv, representerer nye muligheter for de bedrifter som forholder seg offensivt til dette perspektivet.

Styrket satsing på miljømarkeder og miljøteknologi

• Norsk næringsliv bør ta del i utviklingen av teknologi som bidrar til et bærekraftig produksjons- og forbruksmønster, og i den betydelige veksten som ventes i miljømarkedene internasjonalt. Utvalget mener derfor at den nasjonale satsingen på miljøteknologi bør videreføres minst på dagens nivå .

• Parallelt med den særskilte satsingen på utvikling av miljøteknologi, bør det stimuleres til utvikling av «ren» teknologi som ledd i andre forsknings- og utviklingsprogrammer. Som en hovedinnretning mener utvalget det bør vurderes en større integrering av miljøteknologi i generelle ordninger og programmer.

• Miljøvurderinger av blant annet egenskaper ved materialer, energibruk og avfallsløsninger bør være et generelt krav før det gis støtte til næringsrettede FoU-prosjekter. Det er viktig at slike vurderinger brukes som grunnlag for en dialog om mulige løsninger, og dermed trekker flere bedrifter inn i et miljørettet arbeid. Utvalget er i denne sammenheng kjent med at Norges forskningsråd arbeider med å utforme kriterier for å vurdere miljøaspekter ved prosjekter som det søkes om støtte til.

• Hensyn til leverandørsiden er et moment som bør tas med i betraktningen ved innfasingen av miljøpolitiske virkemidler, men det bør ikke være avgjørende for hvordan miljøproblemer skal løses i Norge. Etter utvalgets vurdering er det når nye miljøtiltak tar utgangspunkt i prioriterte nasjonale miljøproblemer eller er koordinert med andre land, at de vil kunne gi grunnlag for videre vekst i norsk produksjon av miljøutstyr og -tjenester.

• Utvalget mener at det er grunn til å vurdere hvordan det norske markedet kan utvikles bedre , særlig med sikte på en bedre koordinering mellom de statlige miljøpolitiske initiativ og kommunenes økonomiske og faglige forutsetninger som innkjøpere av miljøteknologi. Også de prosedyrer som legges til grunn ved anskaffelse av teknologi til kommunene bør gjennomgås. I denne sammenheng bør Kommunenes Sentralforbund ha ansvar for å utvikle egnede samarbeidsformer mellom kommunene.

Næringsrettet energiøkonomisering

• Den videre satsingen på enøk og andre fornybare energikilder må utvikles innenfor en samlet energi- og miljøpolitisk strategi. En slik satsing vil framstå også som et element i en helhetlig næringspolitisk strategi. I lys av de miljøutfordringene næringslivet og samfunnet står overfor vil utvalget understreke at fortsatt satsing på enøk og andre fornybare energikilder er nødvendig for å bygge opp under en bærekraftig utvikling.

1.4.3 Forholdet mellom myndighetene og næringslivet

• Utvalget mener at de næringspolitiske konsekvensene av nye lovforslag gjennomgående er mangelfullt utredet. Her mangler det gode verktøy. I tillegg til en analyse av administrative og økonomiske konsekvenser, bør det i mange tilfeller også gjøres mer omfattende kost-nytte analyse av forslagene.

• Utvalget minner om at forvaltningen allerede i dag er pålagt å forelegge nye forslag med store konsekvenser for næringsvirksomhet for Nærings- og energidepartementet forut for ordinær høring. Denne plikten fungerer imidlertid ikke. På dette området må rutinene skjerpes.

• Ettersom det ofte er vanskelig å tallfeste hvilke konsekvenser et lovforslag vil ha, mener utvalget at det er viktig at man går tilbake noen år etter at loven er vedtatt og undersøker hvilke konsekvenser den faktisk fikk.

• Samordningen av oppgavepliktene til det offentlige er etter utvalgets mening ikke god nok. Arbeidet med å bedre samordningen må intensiveres, og Oppgavepliktregisteret må få myndighet til iverksette tiltak som forenkler oppgavepliktene. Registeret må organiseres med en samordningsenhet som kan opptre aktivt overfor alle etater . Oppgavepliktene bør gjennomgås i løpet av en fireårsperiode.

• Utvalget mener at det ikke er i tråd med intensjonene at Brønnøysundregistrene går med overskudd. Disse registrenes virksomhet bør baseres på selvkost, slik at bedriftenes kostnader ved registrering blir lavere enn i dag.

• Utvalget vil peke på at forslaget til ny aksjelovgivning gir mulighet for samordning av stiftelsesdokument og registreringsdokument i Foretaksregisteret. En slik samordning vil innebære en forenkling av stiftelsesprosessen.

• Etter utvalgets oppfatning samarbeider tilsynsmyndighetene for lite, både sentralt og lokalt. Det finnes ingen bransjespesifikke oversikter der bedriftene kan se hvilke av de eksisterende 260 forskrifter og 106 veiledninger som gjelder for dem. For å få tilgang til regelverket for internkontroll må bedriftene kontakte en hel rekke ulike offentlige kontorer. Utvalget viser til at Kommunal- og arbeidsdepartementet nå gjennomfører en revisjon av internkontrollforskriften, og håper at denne revisjonen vil føre til at forskriften blir lettere tilgjengelig og enklere å forstå. Utvalget vil i den forbindelse også understreke at bedrifter som systematisk bryter lover og forskrifter bør prioriteres som tilsynsobjekter.

• Utvalget mener at det snarest bør innføres tidsfrister for myndighetenes saksbehandling. Tidsfristene må tilpasses det enkelte saksområde, og fristoversittelse bør få konsekvenser for forvaltningen.

• Utvalget vil peke på at regionale samarbeidsorganer etter samme modell som Forum for verdiskaping kan være et nyttig system for kontakt mellom næringslivet og den lokale forvaltningen. Ved sammensettingen av slike organer bør det legges vekt på spredning med hensyn til bransjetilhørighet og bedriftsstørrelse.

• Utvalget mener at mobiliteten mellom offentlig og privat sektor er for liten. I 1991 ble det inngått en avtale mellom NHO og Arbeids- og administrasjonsdepartementet om lederutveksling mellom forvaltningen og næringslivet. Dessverre ble ikke denne avtalen benyttet i så stort omfang som ønskelig. Derfor foreslår utvalget at myndighetene og næringslivet på nytt finner fram til løsninger som sikrer at slike avtaler kan bli gjennomført på en mer hensiktsmessig måte.

• Utviklingen og anvendelsen av IT medfører behov for et godt fungerende lovverk tilpasset den teknologiske utviklingen. Rettsområder som berøres i særlig grad er knyttet til spørsmål om retten til informasjon. Dette omfatter områder som opphavsrett , personvern og datasikkerhet . Bedriftene må kunne stole på at konfidensiell informasjon er beskyttet for innsyn fra uvedkommende. Det er også nødvendig at informasjon på digital form er opphavsrettslig beskyttet. Behovet for betalingssikkerhet på elektroniske markeder må i tillegg ivaretas. Økt utbredelse av telependling (fjernarbeid) aktualiserer spørsmål som berører flere lover og regler, for eksempel på områder som arbeidsforhold, arbeidsmiljø og arbeidssikkerhet. Utformingen av lovverket på disse områdene har høy prioritet i Statssekretærutvalgets rapport. Dette utvalget peker på nødvendigheten av at arbeidet igangsettes snarest mulig, og at det settes tidsfrister for revidering av regelverket på disse områdene.

2 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

2.1 Utvalgets mandat og sammensetning

Ved kongelig resolusjon av 19. mai 1995 nedsatte Regjeringen et utvalg for å vurdere næringspolitikken. Utvalget ble gitt følgende mandat:

«Driftsgrunnlag og rammebetingelser for norske bedrifter forandres raskt som følge av blant annet markedsmessige, teknologiske, økonomiske og politiske endringer nasjonalt og internasjonalt. Eksempler på dette er blant annet endrede etterspørselsmønstre (endrede behov og preferanser innen for eksempel helsetjenester, utdanning, fritidsprodukter og informasjon), markeder som omreguleres ute og hjemme (eks. telekommunikasjoner), nye krav til kompetanse, GATT/WTO-avtalen og EØS-avtalen. Med dette som utgangspunkt bes utvalget utrede hovedproblemstillingen:

Hva er viktige utfordringer for norsk næringsliv - hvordan bør myndighetenes politikk innrettes for å styrke næringslivets muligheter og evne til å møte utfordringer i framtiden?

Utvalget skal:

• beskrive og i grove trekk vurdere utviklingen i norsk næringsliv, med hovedvekt på å forklare drivkrefter bak utviklingen, samt drøfte om, og i hvilken grad, benyttede tiltak har bidratt til å oppfylle de målsettingene en har hatt,

• på grunnlag av dette, og på grunnlag av informasjon om og vurderinger av framtidige utviklingstrekk, kartlegge mulighetene og utfordringene for norsk næringsliv i de kommende år,

• peke på hva som bør være bedriftenes og myndighetenes rolle i arbeidet med å møte de framtidige utfordringene,

• gi en kritisk vurdering av dagens næringsrettede virkemidler, herunder omfang og innretting av næringsstøtten, og drøfte hvorvidt eksisterende offentlige rammebetingelser bidrar til en god ressursbruk,

• peke på hva som bør være viktige elementer i en framtidsrettet helhetlig næringspolitikk,

• vurdere hvordan næringsrettede virkemidler kan samordnes og forenkles,

• vurdere hvordan en fra myndighetenes side bedre kan identifisere forhold som begrenser næringslivets muligheter til lønnsom ekspansjon.

Næringslivets rammebetingelser påvirkes av en rekke forhold. Eksempler på slike forhold er kostnadsutviklingen, inntektsdannelsen og funksjonsmåten i arbeidsmarkedet, konkurransepolitikken, energi- og petroleumspolitikken, telenett og veier etc., utdanning, forskning og utvikling, eksportfremmende arbeid samt omfanget av og kvaliteten på de tjenester som offentlig sektor leverer. Utvalget forutsettes ikke å presentere konkrete forslag på disse områdene, men peke på forhold som bør vurderes nærmere. På de områder hvor relevant utredningsmateriale foreligger bør utvalget ta utgangspunkt i dette.

Nærings- og energidepartementet har nylig bestemt å sette ned en arbeidsgruppe som i løpet av 1995 skal vurdere problemstillinger knyttet til innovasjon, forskning og utvikling i bedriftene. Utvalget bør tidlig i sitt arbeid vurdere om det er spesielle problemstillinger som en ønsker at denne arbeidsgruppen skal belyse, og senere ta stilling til hvordan arbeidsgruppens analyser og konklusjoner kan utnyttes i utredningen.

Regjeringens overordnede målsettinger om full sysselsetting, økt verdiskaping og bærekraftig utvikling, samt hovedlinjene i Regjeringens økonomiske politikk legges til grunn for utvalgets arbeid. Utvalget forutsettes å legge det gjeldende skattesystemet til grunn. Videre bør utvalget legge Regjeringens politikk rettet mot primærnæringene og distriktene, finansnæringen, skipsfart, energi og petroleumsutvinning til grunn. Eventuelle forslag til tiltak skal være i overensstemmelse med internasjonale avtaler Norge er tilsluttet. Minst ett av eventuelt flere alternative forslag til politikkutforming skal være basert på uendret ressursbruk.

Dersom utvalget mener at sentrale spørsmål ikke er dekket av mandatet, kan utvalget innen to måneder fremme forslag om justering av mandatet til Nærings- og energiministeren.

Utvalget skal vurdere økonomiske og administrative konsekvenser av sine forslag i samsvar med Utredningsinstruksens punkt 2.1.

Utvalget skal avgi innstilling innen 1. juni 1996 til Nærings- og energiministeren, slik at Regjeringen får vurdert utvalgets forslag i forbindelse med utarbeidelsen av Langtidsprogrammet for perioden 1998-2001.»

Tidsfristen for utvalgets arbeid ble, i samråd med Nærings- og energiministeren, forlenget til 30. august 1996.

Utvalget hadde følgende sammensetning :

Ordfører Arent M. Henriksen, leder

Administrasjonsdirektør Inger-Berit Andersen

Daglig leder Tor Andersen

Viseadministrerende direktør Gro Brækken

Banksjef Borghild Holen

Administrerende direktør Berit Kjøll, til 25.1.1996

Bedriftsrådgiver Finn Kristensen

Administrerende direktør Hans Lødrup

Konserndirektør Leiv L. Nergaard

Assisterende direktør Jon Nicolaisen, fra 14.12.1995

Direktør Jan F. Qvigstad, til 13.12.1995

Arbeidende styreformann Benedicte Berg Schilbred

Direktør Wiktor Sørensen

Sekretærer for utvalget var underdirektør Trond F. Mellingsæter, som ledet sekretariatets arbeid, konsulent Jan-Reinert Kallum, førstekonsulent Ellen Cathrine Rasmussen, rådgiver Aarne Ø. Røvik og førstekonsulent Marit Svensgaard. Direktør Tom Therkildsen inngikk i sekretariatet i den avsluttende del av arbeidet.

2.2 Nærmere om mandatet og innholdet i utredningen

Utvalget drøftet innholdet i mandatet på sine første møter, og kom fram til at det ikke var behov for å vurdere forslag om justeringer.

Utvalget har tolket mandatet slik at hovedformålet med arbeidet er å klargjøre utfordringer som næringsvirksomhet i Norge står overfor i dag og vil stå overfor i årene framover. Hensikten har vært å få fram viktige utviklingstrekk som påvirker næringslivet, og særlig de utviklingstrekk som kan fordre endringer i myndighetenes medvirkning. På mange områder skjer det forandringer i de forhold som vil forme næringslivets rammebetingelser i årene framover. Utvalget har derfor lagt vekt på å beskrive sentrale trekk i de endringsprosessene en i dag kan se eller anta. En drøfting av utfordringer er søkt lagt til grunn gjennom hele utredningen, men er nærmere omtalt i kapittel 8.

Politikken som føres på en rekke områder er av betydning for næringsutviklingen. For å få fram drivkreftene bak utviklingen i næringslivet er det ikke tilstrekkelig å bare vurdere de politiske mål og virkemidler som har et uttalt næringsrettet formål. Utvalget har derfor hatt et bredt perspektiv som utgangspunkt for drøfting av de problemstillinger mandatet presiserer, men det har verken vært ønskelig eller mulig å føre samtlige av innfallsvinklene fram til konkrete anbefalinger. Sammenhengen mellom næringspolitikken og andre områder av politikken er drøftet særlig i kapittel 3.

Deretter følger en gjennomgang av bakgrunn for å vurdere næringspolitikken. Del II inneholder drøftinger av

• næringsutvikling og næringspolitikk i dette århundre,

• næringsutvikling og næringspolitikk i andre land, og

• situasjon og perspektiver for norsk økonomi og næringsliv.

Kapitlene 4-7 er ment å gi et bakgrunnsbilde som sammen med drøftingen av utfordringer i del III, leder fram til utvalgets syn på utformingen av en framtidig næringspolitikk.

Del IV inneholder drøfting og presentasjon av utvalgets forslag. Næringspolitikken er gitt en tredelt framstilling. I kapittel 9 drøftes innretningen av og sammenhengen i en helhetlig næringspolitikk. Områder av betydning for næringsutviklingen, men som også er sentrale for å oppnå andre politiske mål, er drøftet i kapittel 10. De mer avgrenset næringsrettede virkemidlene drøftes i kapittel 11.

Administrative og økonomiske konsekvenser av forslagene er presentert i kapittel 12. Utvalget har primært lagt opp til forbedringer gjennom omdisponering av midler innenfor rammen av dagens ressursbruk til næringsrettede tiltak. For andre forslag som det kan være ønskelig å iverksette, er det presisert at disse eventuelt ville kreve økte budsjettrammer til næringsrettede formål.

Utvalget har avgrenset sitt arbeid på flere måter. Mandatet gir en del føringer både for tema som skal eller kan behandles og for områder som ikke er oppe til vurdering i denne utredningen. Avgrensningene utvalget har tatt stilling til gjelder omfang, dybde og tid. Med omfang menes hvilke næringer og spørsmål som vurderes, og med dybde menes hvilket detaljeringsnivå de ulik problemstillingene drøftes på. Tidsperspektivet er viktig både for vurderingshorisonten og for gjennomføringen og virkningene av forslagene.

Som fastlagt i mandatet, har utvalget lagt hovedlinjene i Regjeringens økonomiske politikk og det gjeldende skattesystemet til grunn for sine vurderinger. Samtidig har utvalget sett det som en viktig del av sin oppgave å peke på utviklingstrekk for næringslivet som kan være av betydning for utformingen av politikken også på områder som ikke bare er næringsrettede. For å gi en dekkende framstilling har det vært nødvendig å beskrive relevante sammenhenger, for eksempel for å forklare drivkrefter bak utviklingen i norsk næringsliv. På denne måten er det trukket inn en del tilgrensende forhold som har karakter av forklaringsfaktorer i vurderingene av næringsutvikling og næringspolitikk.

Skatter og avgifter er en viktig rammebetingelse for næringsvirksomhet. I henhold til mandatet skulle utvalget ikke foreta en bred diskusjon av skatte- og avgiftspolitikken i forbindelse med vurderingen av næringspolitikken. Det skyldes blant annet at bedrifts- og kapitalbeskatningen har vært gjennom flere omfattende behandlinger i Stortinget de siste årene. Parallelt med utvalgets arbeid ble skattespørsmål drøftet i en ekspertgruppe, som hadde til oppgave å belyse norsk næringslivs generelle konkurranseevne overfor andre land ¹8. Deler av skatte- og avgiftspolitikken, blant annet overfor næringslivet, ble også drøftet i NOU 1996: 9 «Grønne skatter - en politikk for bedre miljø og høy sysselsetting». Dette utvalget fant det likevel nødvendig i vurderingen av de næringsrettede virkemidlene, blant annet av næringsstøtten, å omtale enkelte relevante skatte- og avgiftsspørsmål.

Noen virkemidler kan ha både et næringsrettet og et distriktspolitisk formål. Utvalget er bedt om å legge til grunn blant annet Regjeringens politikk overfor distriktene. I sin gjennomgang av virkemidlene fant utvalget at det i flere distriktspolitiske sammenhenger også ligger næringsrettede mål til grunn for utformingen av politikken. Blant annet for å kunne gi en helhetlig vurdering av den næringsrettede politikken, har utvalget derfor også drøftet noen virkemidler som har et distriktspolitisk formål, og kommet med forslag til forbedringer.

Utvalget har lagt til grunn ulike tidsperspektiv avhengig av om det er grunnlaget for vurderinger, iverksetting av tiltak eller virkninger av forslag en har sett på. Som grunnlag for utvalgets vurderinger har det vært nødvendig å se på utviklingstrekk som ligger både nært og langt fram i tid. Forslagene er av en slik karakter at de bør kunne fremmes i løpet av langtidsprogram-perioden 1998-2001. Det påpekes at virkningene av mulige tiltak i mange tilfeller vil komme først senere.

Mandatet ga en næringsmessig avgrensning til virksomheter i Norge og til bestemte næringer. Næringene som har blitt utredet er på grunnlag av dette industri, bergverksdrift, bygge- og anleggsvirksomhet og tjenesteytende næringer unntatt skipsfart og finansformidling. Tjenesteytende næringer omfatter blant annet øvrig samferdsel, varehandel og reiseliv. Norske bedrifters engasjement i utlandet er også omtalt i den grad det har vist seg relevant for å vurdere næringsvirksomheten innenlands.

Det er en rekke forhold som påvirker næringslivets rammebetingelser. Eksempler på slike forhold er kostnadsutviklingen, inntektsdannelsen og funksjonsmåten i arbeidsmarkedet, konkurransereguleringer, handelsreguleringer, energimarkedene, petroleumsvirksomheten, infrastruktur, utdanning, forskning og utvikling, eksportfremmende arbeid og tjenester som offentlig sektor leverer. En rekke av disse spørsmålene har nylig vært behandlet i andre sammenhenger. I kapittel 10 er det redegjort for politikken på aktuelle områder som er av stor betydning for næringslivet, men utvalget har i liten grad gått grundig inn på spørsmål som har vært behandlet andre steder.

Utvalget har drøftet en rekke forslag til endringer av de næringsrettede virkemidlene, herunder næringsstøtten. Vurderingene er knyttet til spørsmål om innretning, omfang, organisering og sammenheng i virkemiddelapparatet. Evaluering av programmer og enkeltprosjekter falt utenfor rammen av utvalgets arbeid. Det ble lagt spesiell vekt på områder der det var aktuelt å komme med konkrete forslag til forbedringer. Mandatet ga som nevnt en del avgrensninger i forhold til næringer og politiske spørsmål som skal legges til grunn for utredningen. Utvalget har likevel sett det som innenfor sin oppgave å vurdere sammenhengene med og betydningen av andre næringer og politikkområder. De næringsrettede virkemidlene er gitt en kritisk vurdering i kapittel 11.

I tillegg til de næringsrettede virkemidlene, festet utvalget seg ved to områder som det ønsket å drøfte forholdsvis grundig: Kompetansebehovet og miljøutfordringene. Selv om også disse har vært drøftet utførlig andre steder, fant utvalget det nødvendig i større grad å få fram betydningen for næringsutviklingen og i den sammenheng hensyn som bør vektlegges. Når det gjelder kompetanse og miljøspørsmål har utvalget derfor søkt å avdekke forhold som bør vurderes nærmere, og til dels også presentert konkrete forslag til endringer i politikken. Kompetanse i næringslivet er drøftet med en gjennomgang av situasjonen i avsnitt 6.4. om menneskelige ressurser, og mulige kompetanserettede tiltak i avsnitt 10.2.. Næringslivets utfordringer knyttet til miljøspørsmål er drøftet i avsnitt 8.2., og forhold som bør vurderes i utformingen av miljøpolitikken i avsnitt 10.4.. For andre områder av betydning for næringslivets rammebetingelser har utvalget ikke tatt sikte på å presentere forslag til endringer eller videre utredninger.

2.3 Utvalgets arbeid

Utvalget har avholdt 18 møter. Eksterne fagpersoner og organisasjoner har i nødvendig grad vært trukket med i møtene. Dette gjelder representanter fra Norges forskningsråd, Norsk designråd, Næringslivets hovedorganisasjon, OECD (Industrial Division), Statens nærings- og distriktsutviklingsfond og Statistisk sentralbyrå. Videre har utvalget hatt møter med Thorvild Aakvaag og Arild Hervik, som leder av henholdsvis Innovasjonsutvalget og Småbedriftsutvalget. De ansvarlige for de forskjellige eksterne utredningsoppdragene har presentert oppleggene for sine arbeider i utvalget. Som fagpersoner har Øystein Dahle og Rolf Marstrander orientert utvalget om utvalgte tema. Sekretariatet har gjennomført en rekke andre møter med fagpersoner og organisasjoner, blant annet med næringsdepartementene i Danmark, Nederland, Sveits og Sverige, og personer som står sentralt i arbeidet med næringspolitikk i Europa-kommisjonen og OECD.

For å bidra til det faglige grunnlaget for vurderingene, valgte utvalget å få gjennomført noen utredninger fra eksterne forsknings- eller utredningsmiljøer:

• ECON og STEP-gruppen: Grunnlaget for norsk næringspolitikk ²9

• Gunhild J. Ecklund, Tore Jørgen Hanisch og Espen Søilen: Næringspolitikk og næringsutvikling i det 20. århundre

• Paul Gooderham, Odd Nordhaug m.fl., SNF: Kompetanseheving i næringslivet

• Jan Irgens Karlsen, Roger Klev og Monica Rolfsen, SINTEF IFIM: Virkemidler for å utvikle, ta i bruk og bidra til spredning av ny teknologi ³10

• Torger Reve m.fl., SNF: Eierskapets betydning for næringsutviklingen ⁴11

De eksterne utredningene har vært nyttige i utvalgets arbeid, og ligger til grunn for beskrivelse og drøfting flere steder i utredningen.

Parallelt med utvalgets arbeid har viktige næringspolitiske spørsmål vært utredet også i andre utvalg. Innovasjonsutvalget og Småbedriftsutvalget har kommet med forslag som har gitt viktige og stimulerende innspill i arbeidet med utredningen. Rapportene fra disse utvalgene har også i noen grad virket avlastende i forhold til hvor grundig utvalget har gått inn på alle sider ved næringspolitikken. Utvalget vil understreke at både innovasjonsaktiviteten og småbedriftene er tema som står sentralt i utformingen av en helhetlig næringspolitikk. Enkelte av forslagene fra Innovasjonsutvalget og Småbedriftsutvalget inngår derfor i det samlede forslaget til en framtidig næringspolitikk.

Innovasjonsutvalget, som avga sin rapport i februar 1996, utførte et omfattende arbeid som tok sikte på å

• dokumentere og vurdere betydningen av næringslivets forsknings- og innovasjonsvirksomhet for verdiskapingen,

• kartlegge og analysere det nasjonale innovasjonssystemet, og kritiske faktorer for bedriftenes innovasjonsevne og -virksomhet, og

• komme fram til en klarere ansvarsdeling mellom ulike offentlige, og mellom offentlige og privat aktører innen dette området, samt komme med forslag til tiltak i offentlig og privat regi som kan bidra til å øke FoU-innsatsen og innovasjonsaktiviteten i næringslivet.

Forslagene er knyttet til grunnleggende forutsetninger for innovasjon, aktørene i innovasjonssystemet og virkemidler for forskning og innovasjon. I forhold til en framtidig næringspolitikk har Innovasjonsutvalgets arbeid vært viktig særlig for å vurdere betydningen av kompetanse og forskning. Mange av forslagene på dette området er utarbeidet på grunnlag av Innovasjonsutvalgets rapport.

Med bakgrunn i vedtak under den næringspolitiske debatten i Stortinget 26. oktober 1995, nedsatte Nærings- og energidepartementet et utvalg som skulle kartlegge rammevilkår for småbedriftene, og legge fram forslag til endringer som kan gjøre det lettere å skape flere arbeidsplasser i disse bedriftene. Småbedriftsutvalget avga sin rapport 23. april 1996, og kom der med en rekke forslag av betydning særlig for de mindre bedriftene. Forslagene omfatter kompetanse, veiledningsapparatet, finansiering og kapitaltilgang, skatt og avgifter, og lover og regler. Flere av forslagene er innarbeidet av dette utvalget. Drøftingene i Småbedriftsutvalgets rapport har kommet til nytte særlig når det gjelder spørsmål om forhold mellom små og store bedrifter, og om hvordan næringspolitikken skal innrettes for å fange opp behovene for de mindre bedriftene.

3 Grunnlaget for næringspolitikken

3.1 Overordnede samfunnsmål - næringspolitikkens mål

Utvalget har lagt Regjeringens overordnede mål om full sysselsetting, trygging av velferdssamfunnet og en bærekraftig utvikling til grunn for sitt arbeid. Det innebærer at næringspolitikkens mål, innretning og virkemidler må være slik at den bygger opp under disse samfunnsmålene.

Samfunnet står overfor store utfordringer, men også store muligheter, i arbeidet med å nå de overordnede målene. De offentlige utgiftene vil øke i årene framover, særlig til pensjoner etter 2010. Det er ønskelig å sikre en stabil utvikling i norsk økonomi i lys av at de betydelige bidrag fra petroleumsvirksomheten etter hvert vil avta.

Utfordringenes omfang, og behovet for kontinuerlige endringer og tilpasninger, viser viktigheten av fortsatt arbeid for å styrke grunnlaget for økt verdiskaping i det fastlandsbaserte næringslivet. Næringspolitikken er viktig for å bidra til å realisere mulighetene som ligger i det norske samfunnets ressurser.

Økt verdiskaping er nært knyttet til økt produksjon, men ikke ensbetydende med dette. Produksjonsvekst i lønnsomme og konkurransedyktige bedrifter , i alle næringer og bransjer, må gå sammen med en bærekraftig utvikling av miljø og samfunn. Dette krever en effektiv bruk av ressursene som anvendes. Med «ressurser» menes alle faktorer som produksjonen forbruker eller påvirker, blant annet menneskelige ressurser, kapital, energi og miljøgoder. Effektiv ressursbruk bør være en betraktning over tid, som også tar hensyn til hvordan ressursbruken i dag vil påvirke fremtidige generasjoners forbruksmuligheter og livskvalitet.

Økonomisk verdiskaping kan ha virkninger som ikke uten videre blir ivaretatt av markedene, såkalte eksterne effekter . Disse kan være negative, for eksempel forringelse av naturressurser på grunn av forurensing, eller positive, for eksempel utvikling av samfunnets kompetanse- og teknologiressurser. Effektiv ressursbruk innebærer at hensynet til eksterne effekter ivaretas i utformingen og gjennomføringen av den økonomiske politikken og næringspolitikken.

På denne bakgrunn anbefaler utvalget følgende hovedmål for næringspolitikken:

Målet for næringspolitikken er å bidra til økt verdiskaping for å realisere overordnede mål om velferd og sysselsetting. Næringspolitikkens viktigste utfordring er å legge grunnlaget for lønnsomme og konkurransedyktige bedrifter og en effektiv og bærekraftig bruk avsamfunnets ressurser på alle områder av betydning for næringsvirksomhet.

For å realisere målet må det stilles en rekke krav til næringspolitikken:

• Næringspolitikken må bidra til å klargjøre rammer og prinsipper for det offentliges ulike roller og engasjement i verdiskapingen.

• Næringspolitikken må bidra til forutsigbare rammebetingelser som fremmer nyskaping, omstilling, risikovilje og konkurranseevne.

• Næringspolitikken må bidra til å skape positive holdninger til utvikling av lønnsomme bedrifter, og til betydningen av effektiv og forsvarlig ressursbruk.

Mål og virkemidler i næringspolitikken drøftes nærmere i kapittel 9.1.

For å styrke enkeltbedrifters eller bransjers muligheter for verdiskaping, vil det kunne fremmes ønsker om at næringspolitikken gjøres mer selektiv. En slik inngripen i bedriftenes funksjoner krever imidlertid en type informasjon og en kommersiell kompetanse som myndighetene ikke kan forventes å ha, og skaper risiko for utilsiktede virkninger som kan redusere effektiviteten i markedene. Slike inngrep bør derfor representere unntak. Det bør stilles klare krav om når og på hvilken måte myndighetene både iverksetter og avslutter selektive tiltak.

3.2 Næringspolitikkens forhold til andre politikkområder

Næringslivet blir påvirket av en rekke politiske mål og samfunnshensyn, og utøvelse av politikk på mange områder har betydning for bedriftene. Utvalget mener det i denne sammenheng er av underordnet betydning om tiltak med virkninger for næringslivet kalles næringspolitikk, eller om de framkommer under andre navn og innenfor andre områder av politikken. Det vesentlige for næringsutviklingen er om myndighetene som grunnlag for ulike politiske beslutninger foretar en samlet vurdering av virkningene for næringslivet, og i tilstrekkelig grad vektlegger disse virkningene i beslutningsprosessen. Behovet for økt verdiskaping må stå sentralt ved vurderingen av alternative veivalg innenfor alle politikkområder, og dette gir næringspolitikken en sentral rolle.

Det hovedmål som utvalget har lagt til grunn fordrer en bred næringspolitisk strategi rettet mot alle typer næringsvirksomhet . Næringspolitikk vil dermed inkludere alle virkemidler som i vesentlig grad påvirker næringsvirksomhet, og omfatte tiltak som berører mange politikkområder. Det er vesentlig for næringsutviklingen at beslutninger som fattes innenfor de ulike politikkområdene tar hensyn til og vektlegger virkningene for næringslivet .

Den generelle økonomiske politikken påvirker næringslivet blant annet gjennom budsjettpolitikken, skatte- og avgiftspolitikken og penge- og valutapolitikken. Den generelle økonomiske politikken fastlegger, sammen med inntekts- og arbeidsmarkedspolitikken, i stor utstrekning de generelle forutsetningene for lønnsomhet og konkurranseevne i næringslivet.

Strukturpolitikken er rettet mot å bedre virkemåten i ulike markeder, og skal bidra til effektiv ressursbruk. Skattereformen, kraftmarkedsreformen, EØS-avtalen og konkurranseloven er eksempler på viktige strukturpolitiske tiltak.

Konkurransepolitikken skal bidra til en effektiv bruk av samfunnets ressurser ved virksom konkurranse i markedene. Konkurransepolitikken ivaretar også forbrukerhensyn ved å hindre uheldig prissamarbeid eller kartelldannelser. Konkurransepolitikken har en selvstendig lovmessig forankring.

Inntekts- og arbeidsmarkedspolitikken er av betydning både for lønnsdannelsen og for arbeidsmarkedets funksjonsmåte. Arbeidsmarkedstiltakene skal bidra til oppbygging av kompetanse for personer som står utenfor arbeidsstyrken.

Kompetanse- og forskningspolitikken legger det viktigste grunnlaget for næringslivets kompetanse, og bidrar til utvikling og spredning av næringsrettet teknologi. Betydningen av kompetanse og teknologi for verdiskapingen gjør at en effektiv kompetanse- og forskningspolitikk stadig blir viktigere.

Samferdselspolitikken skal sikre næringslivet og husholdningene effektive og trygge transporttjenester, og et godt tilbud av post- og telekommunikasjons- tjenester. Informasjonsteknologi-politikken skal bidra til at myndighetene, næringslivet og samfunnet for øvrig på en forsvarlig måte skal kunne utvikle og anvende de muligheter som informasjonsteknologien åpner for. Eksempler på områder som er viktige i IT-politikken er telesektoren, lovverk for beskyttelse av immaterielle rettigheter og personvern, og IT-kompetanse.

Miljøpolitikken legger føringer for produksjon, produkter og avfallsbehandling. Virkemidlene er både en del av avgiftspolitikken, direkte regulering gjennom forskrifter og konsesjonsbehandling, og frivillige avtaler mellom myndigheter og bedrifter.

Energi- og petroleumspolitikken skal ivareta forvaltningen av sentrale naturressurser som vannkraft, olje og gass. Energi- og petroleumspolitikken påvirker i første omgang verdiskapingen i næringene kraftforsyning og petroleumsvirksomhet, men har videre stor betydning for øvrig næringsliv som brukere av energi, og for det offentliges inntekter.

Handelspolitikk og utenriksøkonomisk politikk i vid forstand har betydning for norsk næringslivs utviklingsmuligheter. Deltagelse i utforming av internasjonale spilleregler for handel, og gjennom dette sikring av markedsadgang og likeverdige konkurransevilkår for norske bedrifter, er sentralt for Norge som en liten åpen økonomi utenfor de store handelsblokkene.

Distriktspolitikken bidrar til å påvirke rammebetingelsene for næringsvirksomhet. Et sentralt virkemiddel av betydning for næringslivet er differensiering av arbeidsgiveravgiften etter lokalisering. Distriktspolitikken har betydning også for bedrifter i sentrale strøk, blant annet gjennom vridning i konkurranseforholdene.

En del næringer og virksomheter har i næringspolitisk sammenheng vært gitt en særskilt behandling . Dette gjelder hovedsaklig primærnæringene, samferdselssektoren og til dels også energi- og petroleumssektoren og fylkeskommunal og kommunal næringsvirksomhet. Det har vært flere årsaker til slik avgrensning:

1. 1

   Krav til bedriftsøkonomisk lønnsomhet kan for virksomheter med naturlige monopoler gi et mindre tilbud enn det som er samfunnsøkonomisk best mulig, ved at de produserer en mindre mengde, og til en høyere pris, enn hva som er gunstig for samfunnet for øvrig. Dette har vært en vanlig begrunnelse for offentlig engasjement innenfor for eksempel utbygging og drift av infrastruktur.

2. 2

   Betydelige innslag av grunnrente reiser spørsmål om ressursforvaltning og spørsmål av fordelingspolitisk karakter som kan begrunne en særskilt regulering av næringer. Eksempler på næringer hvor dette er eller har vært aktuelt er petroleumsvirksomheten og vannkraftproduksjonen.

3. 3

   For noen næringer har andre politiske mål vært ansett som viktigere enn effektiv ressursbruk, og derfor ligget til grunn for utformingen av politikken. Først og fremst gjelder dette primærnæringene.

Den framtidige avgrensning av næringspolitikken vil kunne påvirkes av ulike utviklingstrekk. Dette kan være endringer i markeder og internasjonal økonomi, teknologiske nyvinninger, den økologiske utvikling, og endringer i utdanningsnivå, yrkesdeltagelse og levekår. Eksempelvis vil forutsetningene for at en virksomhet er et naturlig monopol kunne påvirkes av ny teknologi. På flere områder hvor det har vært offentlige monopoler eller sterk regulering, har det i de siste årene skjedd en omorganisering i retning av mer markedsbaserte løsninger (for eksempel innenfor telesektoren). Utvalget mener at slike endringer tilsier at avgrensingen av næringspolitikken bør gis en løpende vurdering.