Del 4
Viktige elementer i en framtidig næringspolitikk

9 En framtidsrettet, helhetlig næringspolitikk

9.1 Mål og virkemidler i næringspolitikken

I kapittel 1 (sammendraget) har utvalget valgt å konsentrere sine tilrådinger og forslag til tiltak innenfor tre hovedområder. Disse er betegnet henholdsvis Konkurransestrategien, Kompetansestrategien og Miljøstrategien. Hovedområdene for framtidig satsing er valgt med bakgrunn i de utfordringer utvalget har skissert i kapittel 8, og som er kalt henholdsvis Velferdsutfordringen, Sysselsettingsutfordringen, Konkurranseutfordringen, Teknologiutfordringen og Miljøutfordringen. De er også valgt med bakgrunn i situasjonen i norsk økonomi og næringsliv som er beskrevet i kapittel 6. Den næringspolitiske satsingen og bedriftenes egne tiltak innenfor disse hovedområdene, vil være viktig for hvordan norsk økonomi og næringsliv utvikler seg ved inngangen til det neste århundret. Utvalgets prinsipielle vurderinger er lagt til kapittel 9, tilrådinger på andre politikkområder enn Nærings- og energidepartementets er lagt til kapittel 10, og vurderingene av de næringsrettede virkemidlene er lagt til kapittel 11.

Vilkårene for vekst og verdiskaping i næringslivet bestemmes av en rekke ulike faktorer: Bedriftsinterne og kundemessige forhold, offentlige rammevilkår, naturgitte fortrinn, og tilgangen på arbeidskraft, kompetanse og kapital. Disse samlede rammevilkårene utgjør et hele, selv om de næringspolitiske konsekvensene av dem ofte har kommet i bakgrunnen i den offentlige debatt.

Utvalget har i grove trekk vurdert hvordan innrettingen av ulike politikkområder griper inn i næringslivets rammevilkår, og gir forslag til føringer på enkelte områder som etter utvalgets mening er av særlig betydning for næringspolitikken. Disse vurderingene er først og fremst prinsipielle, og kan ikke oppfattes som noen beskrivelse av utvalgets syn på dagens næringspolitikk og virkemiddelbruk.

Utvalget har lagt til grunn at de spesifikt næringsrettede virkemidlene må ses i sammenheng med øvrige politikkområder, særlig den økonomiske politikken.

Målet for næringspolitikken er drøftet i kapittel 3. Der er følgende hovedmål formulert:

Målet for næringspolitikken er å bidra til økt verdiskaping for å realisere overordnede mål om velferd og sysselsetting. Næringspolitikkens viktigste utfordring er å legge grunnlag for lønnsomme og konkurransedyktige bedrifter og en effektiv og bærekraftig bruk av samfunnets ressurser på alle områder av betydning for næringsvirksomhet.

Enkelte av virkemidlene i næringspolitikken kan i tillegg være knyttet til ambisjoner innenfor andre politikkområder, som fordelingspolitikken eller distriktspolitikken. Utvalget mener at det på lang sikt vil være begrenset konflikt mellom målene på ulike politikkområder. De bygger på verdier som i stor grad muliggjør samarbeid og felles innsats, fremfor konflikter mellom ulike grupper, og som derfor i lengden bidrar til økt verdiskaping. Utvalget vil likevel peke på at det i visse sammenhenger kan være avveininger mellom ulike mål i næringspolitikken og mål innenfor andre politikkområder. I den grad slike avveininger oppstår, tilsier langsiktige næringspolitiske hensyn etter utvalgets mening at hovedmålet om økt verdiskaping prioriteres, med mindre det gir høyere velferdsgevinst å foreta en annen prioritering.

Virkemidlene i næringspolitikken kan deles inn i to hovedgrupper: For det første alle de virkemidlene som på ulike måter griper inn i næringslivets rammevilkår, jf. avsnitt 3.2. og kapittel 10. Og for det andre de spesifikt næringsrettede virkemidlene, i første rekke næringsstøtten og næringslovgivningen.

Utvalget har i sine konkrete forslag lagt hovedvekten på den delen av næringspolitiske virkemidler som omfattes av mandatet. Disse blir diskutert nærmere i kapittel 11. Utvalget vil imidlertid understreke at dette bare utgjør en mindre del av de samlede næringspolitiske virkemidler. Utvalget vil vise til andre offentlige utvalg (blant annet Næringslovutvalget) som arbeider med næringsrelevante spørsmål. Utvalget vil videre peke på at en helhetlig og fremtidsrettet næringspolitikk krever at en samlet strategi legges til grunn for hele spekteret av næringspolitiske virkemidler, og andre virkemidler av stor betydning for næringslivets rammevilkår. På denne bakgrunn har utvalget i kapittel 10 kort drøftet enkelte politikkområder som er av stor betydning for næringslivet, og også gitt enkelte tilrådinger og fremmet enkelte forslag på disse områdene.

I enkelte perioder og i ulike land, har næringspolitikken delvis vært utformet slik at den har kommet i konflikt med langsiktige mål knyttet til verdiskaping og vekst (jf. kap. 4 og 5). Dette skyldes etter utvalgets mening dels at virkemidlene ble brukt til å realisere mål som i lengden viste seg å være urealistiske (som for eksempel å opprettholde den historiske næringsstrukturen), dels at hensynet til verdiskapingen ikke ble tillagt tilstrekkelig vekt ved utformingen av virkemidlene (for eksempel støtte til bedrifter og prosjekter med lav eller negativ lønnsomhet). Utvalget mener at utviklingen på dette området i de senere år har gått i positiv retning, og at denne utviklingen bør videreføres.

For å bidra til økt verdiskaping, må bruken av de næringspolitiske virkemidlene

• gi en samfunnsøkonomisk avkastning som ellers ikke realiseres,

• fremme nyskaping og vekst ved at ressursene brukes der potensialet for økt verdiskaping er størst.

Næringslivets samlede verdiskaping bestemmes i første rekke av tilgangen på kompetent arbeidskraft, kapital, teknologi, og naturressurser. Myndighetene har et overordnet ansvar for at disse ressursene fordeler seg mest mulig effektivt, slik at de anvendes der verdiskapingen for samfunnet er høyest. Offentlige rammevilkår, som skattesystemet og lover og regler, danner grunnlaget for hvordan ressursene brukes, og for hvordan markedene for de ulike faktorene fungerer. I tillegg har myndighetene et særlig ansvar for utdanningssystemet og utviklingen av den grunnkompetansen som næringslivet har behov for. Næringslivet har dessuten et selvstendig ansvar for å videreutvikle kompetanse og muligheter for den enkelte arbeidstager.

Arbeidskraften, og arbeidskraftens kompetanse, er næringslivets viktigste ressurs. I lengden vil våre muligheter til å øke verdiskapingen stå og falle med at bedriftene og den enkelte arbeidstaker er i stand til å løse de oppgavene og utfordringene som bedriftene står overfor. Utvalget er særlig opptatt av mulighetene for å gjøre forbedringer i systemene for utdanning og kompetanseutvikling. Utvalget ser det som særlig viktig at næringslivet bringes aktivt inn i utformingen av kompetansepolitikken. Utvalget har også fremmet flere forslag for å fremme utviklingen og formidlingen av FoU til næringslivet.

Som påpekt ovenfor, har det i perioder vært et trekk ved utformingen av næringspolitikken at samfunnets ressurser i noen grad er blitt benyttet til å opprettholde historiske strukturer og lite lønnsomme bedrifter og prosjekter. Utvalget har forståelse for at denne typen virkemidler kan være hensiktsmessige i overgangsperioder, og som et ledd i mer omfattende tiltak for å lette omstillingsproblemer. Utvalget vil samtidig peke på at varige tiltak av denne typen på lang sikt ikke bidrar til å øke verdiskapingen, fordi ressurser bindes opp i lite lønnsom virksomhet med små vekstmuligheter.

For at de næringspolitiske virkemidlene skal virke etter hensikten, er det nødvendig at de gir en samfunnsøkonomisk avkastning som ellers ikke realiseres. Etter utvalgets oppfatning innebærer dette at alle virkemidler i prinsippet bør underlegges en kost-nytte analyse og jevnlige evalueringer etter en fastsatt mal som forenkler sammenlikningen av institusjoner, virkemidler og resultater. Utvalget vil i den sammenheng vise til de avkastningsmålingene som benyttes av SND. Krav til avkastning bør utformes slik at de også tar hensyn til kostnadene ved skattefinansieringen av de ulike ordningene.

Utvalget innser samtidig at det for flere av virkemidlene, for eksempel støtte til FoU, kan være vanskelig eller umulig å anslå direkte hvilken avkastning de gir samfunnet. For å kunne prioritere og evaluere bruken av slike virkemidler, er det ønskelig å utarbeide langsiktige indirekte resultatmål som i størst mulig grad er forenlig med det overordnede mål om økt verdiskaping.

Slike resultatmål kan for eksempel knyttes til om de bedriftene som mottar støtte senere utvider virksomheten, om virkemidlene bidrar til økt omsetning eller innovasjoner, og til utviklingen i bedriftenes lønnsomhet, arbeidsstyrke og produksjon.

Kapitalmarkedet i Norge er blitt sterkt forandret i løpet av de siste 15 årene, blant annet gjennom opphevingen av kredittreguleringen og gjennom skattereformen. Dette har ført til at markedet nå synes å fungere bedre enn tidligere. Et annet resultat er at kapitalmarkedet i større grad enn tidligere differensierer mellom gode og dårligere prosjekter, både hva angår pris og bedriftenes tilgang til ulike deler av markedet. Det er grunn til å tro at disse reformene samlet sett vil bidra til mer effektiv bruk av kapital, og at de har lettet tilgangen på kreditt til samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter, også i små og mellomstore bedrifter.

De næringsrettede virkemidlene i kapitalmarkedet har tidligere i stor grad vært konsentrert om lån og tilskudd. De senere års endringer av rammevilkårene i kapitalmarkedet innebærer at det ikke lenger foreligger like sterke argumenter for å påvirke tilgangen på fremmedkapital gjennom særskilte lån og tilskudd. Samtidig mener utvalget at kapitalmarkedet ikke fullt ut dekker behovet for kapital til næringsutvikling. Dette gjelder etter utvalgets oppfatning spesielt tilførselen av egenkapital til ny virksomhet.

Utvalget vil fremheve behovet for å styrke egenkapitalen og kompetent eierskap i norsk næringsliv. Utvalget mener derfor at større oppmerksomhet mot virkemidlene i egenkapitalmarkedet vil gi en mer effektiv utforming av de finansielle næringspolitiske virkemidlene. I den forbindelse er det fremmet forslag til endringer i virkemidlene i kapittel 11.

Flere av utvalgets forslag til endringer i virkemiddelbruken har som utgangspunkt å fremme nyskaping og vekst. Det er vesentlig at næringspolitikken samlet gis en fremtidsrettet utforming som fremmer dynamikken og omstillingsevnen i økonomien, snarere enn en statisk innretting mot akutt problemløsning. Dette er noe av bakgrunnen for utvalgets fokusering på bedrifter i etableringsfasen, og på kompetanse og FoU. Utvalget vil understreke at næringspolitikken må utformes med tanke på den samlede vekstprosessen i næringslivet, snarere enn på enkeltbedrifter og enkeltnæringer. Næringspolitikken må fokuseres på mulighetene som ligger i kompetanseutvikling, omstillinger og innovasjoner.

I denne sammenhengen kan det være et problem at flere av de næringspolitiske virkemidlene, spesielt selektive støttetiltak, i prinsippet gir bedrifter som mottar støtte et konkurransefortrinn. Selv om støtten kan bidra til økt avkastning og vekst i den enkelte bedrift, kan dette «fortrengningsproblemet» innebære at slike støtteordninger samlet sett ikke bidrar til å øke vekstmulighetene. Utvalget vil understreke at det i denne sammenheng er vesentlig at de næringspolitiske virkemidlene utformes mest mulig næringsnøytralt, at kriteriene for selektiv støtte ikke i utgangspunktet diskriminerer mellom bedrifter og bransjer, og at virkemidlene ellers utformes så generelt som mulig.

De næringspolitiske virkemidlene bør på denne bakgrunn heller ikke stå i et åpenbart konkurranseforhold til private tilbud, jf. avsnitt 9.3. og 11.3.

9.2 Norge som et attraktivt land for investeringer og produksjon

Viktige utfordringer for samfunnet og næringslivet, og hovedmålet for næringspolitikken, er diskutert i hhv. kapittel 8 og kapittel 3.1. For å kunne trygge sysselsetting og velferd i årene som kommer er det en utfordring å øke den langsiktige verdiskapingen, spesielt i det fastlands-baserte næringslivet.

Økt internasjonalisering, den teknologiske utviklingen, og kravet til at den økonomiske veksten skal være bærekraftig, skjerper konkurransen og kravene til bedriftene. Næringspolitikken må aktivt understøtte det overordnede målet om økt verdiskaping, og fremme næringslivets muligheter til vekst. Utviklingstrekkene skjerper imidlertid også kravene til myndighetene, ved at myndighetene både må være effektive og omstillingsdyktige, og samtidig søke forutsigbarhet i utformingen og gjennomføringen av næringspolitikken.

Økt internasjonal integrasjon har ført til sterkere konkurranse mellom land når det gjelder å tiltrekke seg investeringer og kompetanse som er lite stedbundet. Dette understreker behovet for at internasjonale forhold tillegges økende vekt i myndighetenes arbeid for å legge grunnlag for økt verdiskaping og vekst i næringslivet.

Det er avgjørende at næringslivet får rammebetingelser som fremmer samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer i Norge. Tilgangen på lønnsomme investeringer er først og fremst avhengig av mulighetene for avkastning. Dersom vilkårene for tilstrekkelig avkastning ikke er tilstede, er det fare for at realinvesteringer i stadig mindre grad legges til Norge, og for at produksjonskapasiteten svekkes.

En indikasjon på at næringspolitikken er vellykket, kan være at bedriftene ved sine langsiktige investeringer samlet sett viser at de er tjent med å opprettholde og øke sin virksomhet her i landet. Etter utvalgets oppfatning er det hverken mulig eller ønskelig å innrette norsk næringspolitikk med sikte på at Norge skal kunne framstå som et lavkostnadsland når det gjelder lønnskostnader. Forutsetningene for lønnsom næringsvirksomhet vil likevel alltid være konkurransedyktighet. For norsk næringsliv betyr det at markedssegmenter som domineres av lavkostland, og der lave lønnskostnader er det viktigste konkurranseparameter, ikke vil være naturlige satsingsområder for norske bedrifter.

De segmentene der norske bedrifter vil framstå som konkurransedyktige, også i sammenheng med investeringer, vil være markeder som forutsetter tilgang til viktige naturressurser og ressurser i form av faglig kompetanse, teknologisk nivå og ledelsesressurser.

Dette legger viktige føringer for utformingen av rammebetingelsene. Ved internasjonale næringsvise sammenlikninger vil det, for hver enkelt næring, kunne eksistere mer fordelaktige ordninger i enkelte andre land. At Norge skal fremstå som et attraktivt investeringsland, betyr ikke at myndighetene automatisk skal innføre de samme rammebetingelsene som finnes i andre land.

Den mest virkningsfulle politikken for å fremme næringslivets samlede vekstmuligheter, vil være en politikk der myndighetene bidrar til en best mulig utnyttelse av Norges samlede ressurser og naturlige fortrinn. Myndighetene har i denne sammenheng i første rekke ansvar for å etablere og utvikle en infrastruktur i vid forstand, som sørger for en effektiv tilgang på og fordeling av arbeidskraft, kompetanse, og andre produksjonsressurser. Utvalget vil understreke myndighetenes ansvar på områder som arbeidsmarkedet og kapitalmarkedet, landets transport- og kommunikasjonssystemer, den næringsrettede forskningen, forvaltningen av naturressursene, og grunnkompetansen i arbeidsstyrken. Utvalget vil også peke på betydningen av god informasjon om Norges deltagelse i EØS. Generelt bør politikken på alle disse områdene utformes slik at den både beskytter velferdsnivået og bidrar til å gjøre Norge attraktivt for næringsvirksomhet.

World Economic Forum ¹1 foretar årlig en bred sammenligning av ulike faktorer som påvirker landenes konkurransedyktighet. I rangeringen for 1996 kommer Norge meget godt ut i forhold til 49 andre land. I 1995 kom Norge på en fjerde plass. Slike sammenligninger understreker behovet for en bred næringspolitisk strategi, og at myndighetene i sitt arbeid foretar helhetlige vurderinger av konsekvensene for næringslivet ved gjennomføring av tiltak på ulike politikkområder.

En stabil utvikling i de makroøkonomiske faktorene er helt sentralt for næringslivets konkurranseevne og for mulighetene til å fremme nye investeringer i Norge. Lav pris- og kostnadsvekst, forutsigbarhet, og tillit til den økonomiske politikken gjennom solide statsfinanser og stabile valutaforhold som hindrer et unødvendig høyt rentenivå, er sentrale forutsetninger for å fremme lokalisering av næringslivets investeringer til Norge. Utvalget mener at dette må legges til grunn for næringspolitikken i framtiden.

Slike målsettinger for den økonomiske politikken gjelder imidlertid også i de fleste andre land. I den grad de oppfylles i andre land, gir en god makroøkonomisk utvikling i Norge dermed nødvendige , men ikke tilstrekkelige betingelser for relative fortrinn i konkurransen om lokalisering av næringsvirksomhet.

Skatte- og avgiftssystemet er også en viktig del av de konkurransemessige rammebetingelsene. Kravet til opprettholdelse av velferdsnivået tilsier at Norge ikke bør gå inn i en skatte- og avgiftskonkurranse for å tiltrekke seg enkeltnæringer.

Utvalget er av den oppfatning at god forvaltning av naturressursene, samt bedre tilrettelegging for effektiv utvikling, bruk av og organisering av teknologi og kompetanse i bedriftene, er av størst betydning for å møte utfordringene for næringslivet og dermed for samfunnet for øvrig.

En stabil og tillitvekkende makroøkonomisk politikk og effektiv innhenting, utvikling, og bruk av teknologi og kompetanse, er derfor gitt hovedvekt i utvalgets tilrådinger til næringspolitikken i kapittel 10 og 11. Dette vil være sentrale elementer i en helhetlig framtidig næringspolitikk som kan gjøre det attraktivt for norske og utenlandske bedrifter å investere og produsere i Norge.

9.3 INNRETNING AV NÆRINGSPOLITIKKEN - DET OFFENTLIGES ENGASJEMENT

I etterkrigstiden har utviklingen i mange land gått i retning av en stadig mer markedsorientert næringspolitikk, jf. kapittel 5.2. Hovedbegrunnelsen for dette har vært at en økonomi fungerer mest effektivt dersom det ikke foretas inngrep som reduserer konkurransen mellom produsentene av varer og tjenester. Utvalget har bedt ECON Senter for økonomisk analyse vurdere nyere teori med relevans for næringspolitikken, og om denne tilsier at det bør legges nye føringer på innretningen av politikk ²2. I det følgende blir en del hovedresultater fra denne studien presentert, samt utvalgets vurderinger og anbefalinger.

Argumenter for offentlig engasjement

De fleste vestlige økonomier er i dag preget av en blanding av markeder og offentlig styring og regulering. For at en markedsøkonomi skal fungere tilfredsstillende, må det i utgangspunktet etableres lover og ulike reguleringer av markedet. Dette er nødvendig blant annet for å sikre juridiske rettigheter og fordelingshensyn, og for å hindre dannelse av uønskede monopoler.

I tillegg til slike markedsreguleringer organiseres ofte en rekke oppgaver knyttet til blant annet infrastruktur og helsevesen innenfor offentlig sektor. Den offentlige innsatsen som disse ordningene innebærer, fører imidlertid med seg kostnader for næringslivet, blant annet i form av skattefinansiering og lover og regler. På bakgrunn av blant annet slike kostnader, bør det normalt være sterke indikasjoner på at markedsløsningen gir uønskede effekter eller fungerer dårlig («såkalt markedssvikt») før myndighetene skal gripe inn i økonomien, for eksempel gjennom støtteordninger.

Myndighetene kan imidlertid også ha andre hensyn å ivareta enn de rent effektivitetsmessige og fordelingsmessige. Det har i de senere år vært diskutert andre argumenter for offentlig engasjement, blant annet med utgangspunkt i nyere teorier for vekst og handel. Noen av disse gis en kort diskusjon i det følgende.

Argumenter fra teorier om vekst, utvikling, innovasjon, konkurranse og handel

I nyere teorier om vekst, utvikling og innovasjon , er det illustrert at teknologiske endringer i visse sammenhenger kan skje på grunn av markeder som ikke fungerer med fullkommen konkurranse. I så fall er det ikke gitt at myndighetene alltid bør korrigere for ufullkommen konkurranse i markedene. Derimot kan det argumenteres for at myndighetene aktivt bør skjerme eller støtte visse bedrifter eller prosjekter. Patentrettigheter kan være et slikt eksempel.

Generelt gir vekstteorien sprikende implikasjoner både for innretningen og omfanget av det offentlige engasjementet i økonomien. Faktorer som tilgangen på arbeidskraft, kompetanse og kapital utgjør de viktigste kjente forklaringsfaktorene for vekst. Teknologisk utvikling er svært viktig, men det finnes ingen velkjente og enkle virkemidler for å skape slik utvikling. Investeringer i ny teknologi påvirkes både av den generelle økonomiske politikken og av et aktivt offentlig engasjement på områder som finansiering av forskning, utdannelse og beskyttelse av opphavsrettigheter til teknologi.

De teoretiske og empiriske bidragene har i liten grad maktet å få frem landspesifikke forutsetninger for konkurranseevne og vekst . Ofte er erfaringene basert på store økonomier, eller økonomier i en relativt tidlig fase av industrialisering og internasjonalisering. Erfaringer fra for eksempel USA er i liten grad et bevis på at norske myndigheter bør velge ut nøkkelteknologier for det norske næringslivet. Betydningen av landenes størrelse er viktig i denne sammenheng. I amerikansk økonomi kan det finne sted omfattende satsinger innenfor flere nøkkelteknologier, mens vi i Norge vil måtte konsentrere tilsvarende satsinger om svært få. Risikoen vil derfor bli langt høyere.

Det eksisterer betydelige forskjeller i vekstratene for ulike økonomier, både nasjonalt og for regioner av land. En analytisk innfallsvinkel er å identifisere land som ligger langs den vitenskapelige og teknologiske front, og de som ligger bak denne fronten. Mellom disse vil det være et teknologisk gap . Blant de økonomier som ligger bak fronten vil veksthastigheten avhenge av hvor fort de klarer å tilegne seg og bruke den avanserte teknologien som utvikles av landene i front. Dette bringer teknologiske endringer direkte inn i teorier om økonomisk vekst, noe som kan være særlig relevant for økonomier som den norske, hvor store deler av den teknologien som blir anvendt er importert.

Vekstteori legger generelt vekt på betydningen av internasjonal konkurransesom en katalysator for vekst . Gjennom konkurransen på verdensmarkedet gis innenlandske produsenter sterke motiver til å opprettholde og videreutvikle et høyt teknologisk nivå.

Mulighetene for eksport til verdensmarkedet øker blant annet avkastningen av forskning og utvikling for den enkelte bedrift, og kan føre til at bedriften får lansert nye produkter.

Den internasjonale konkurransen kan på denne måten være en viktig drivkraft i den teknologiske utviklingen. Når konkurransen finner sted på større markeder, innebærer det ofte at kravet til bedriftsstørrelse samtidig øker.

Argumenter fra nyere handelsteori legger vekt på at en gjennom politiske beslutninger kan skape komparative fortrinn. Hvis konkurransefortrinn ikke bare avhenger av tilgangen på ulike innsatsfaktorer og naturgitte forhold, men også kan «skapes», kan det argumenteres for at myndighetene bør støtte utviklingen av enkeltnæringer eller næringsklynger, i hvert fall i en tidlig fase. Denne type teoretiske argumenter forutsetter at myndighetene kan bidra til en høyere fremtidig avkastning til innsatsfaktorene arbeid og kapital enn en ellers ville ha fått. Dette krever at myndighetene kan spille en rolle bedriftene eller næringen selv ikke kan utføre. De vurderingene som myndighetene da må foreta for å velge en vellykket strategi, stiller svært store krav til innsikt i teknologi- og markedsforhold.

Det synes ikke å være sterke konklusjoner i disse teoriene som gir grunnlag for omfattende prinsipielle endringer i innretningen av næringspolitikken. Hovedproblemet synes å ligge i gjennomføringen av politikken.

Myndighetenes ambisjonsnivå

Det er en rekke problemer forbundet med utformingen, og spesielt gjennomføringen , av ulike tiltak. Dette gis en diskusjon i den påfølgende vurderingen av myndighetenes ambisjonsnivå. Noen alternative prinsipper for utformingen av næringspolitikken er vist i figur 9.1.

Figuren illusterer kjente alternative prinsipper. Fri konkurranse, funksjonell orientering og strategisk sektortenking beskriver mulige vektlegginger i næringspolitikken. Alternativene innebærer ulike kombinasjoner av sentraliserte og desentraliserte beslutninger, og selektiv kontra generell politisk tilrettelegging.

• Det ene ytterpunktet er fri konkurranse og desentralisering : Gjennom desentralisering overlates beslutninger og verdsettinger til aktørene i markedet. Offentlig involvering begrenses i stor grad til å korrigere for uønskede fordelingseffekter, og til produksjon av viktige fellesgoder som politi- og rettssystem og forsvar. Konkurransepolitikken spiller en viktig rolle, og skal for eksempel hindre at det dannes uønskede maktkonstellasjoner i markedet.

• Den andre ytterligheten er strategisk og sektororientert næringspolitikk : Med strategisk næringspolitikk menes i denne sammenheng en politikk som vektlegger enkeltnæringenes egenskaper, og dirigerer ressursanvendelsen i retning av en spesiell næringsstruktur. Økt vekst og høy produktivitet søkes oppnådd gjennom myndighetenes valg av satsingsområder, og næringspolitikken blir et viktig instrument for å påvirke ressursfordelingen i samfunnet. Den ekstreme formen for slik næringspolitikk er planøkonomien.

• Mulighetsområdet innenfor de to ytterpunktene er stort, men et definerbart prinsipp kan være å sikre funksjonelle markeder: Eksistensen av markeder som ikke fungerer tilfredsstillende, det vil si bristende forutsetninger for desentralisering og frikonkurranse, kan legitimere en aktivt tilretteleggende politikk. Målet er imidlertid funksjonalitet i markedene, ikke å fremme bestemte næringer eller bedrifter.

Dagens norske næringspolitikk kombinerer alle disse tre hovedprinsippene; Konkurransepolitikken tillegges en viktig rolle, svakheter i markedene søkes korrigert ved spesielle tiltak, og enkelte næringer gis spesiell behandling.

Forholdet mellom ambisjonsnivå og gjennomføring av næringspolitikken

At et marked fungerer uhensiktsmessig vil ikke alltid være et tilstrekkelig kriterium for at myndighetene skal gripe inn. Selve gjennomføringen av næringspolitikken består av en rekke kompliserte prosesser, som reiser tildels større utfordringer enn utformingen av politiske prinsipper og målsettinger.

En del prosesser i innretningen og gjennomføringen av næringspolitiske tiltak er illustrert i figur 9.2.

De ulike prosessene er kjennetegnet ved endel forhold som myndighetene bør ta i betraktning ved innretningen av de næringsrettede virkemidlene:

• Informasjonen om de forholdene som virkemidlene skal påvirke er ofte skjevt fordelt i markedet og mellom ulike interessegrupper. Det offentlige står overfor mange av de samme informasjons- og insitamentsproblemene som private aktører. For at offentlige inngrep skal virke etter hensikten, kreves det derfor at offentlig sektor er i stand til å løse sine informasjonsproblemer bedre enn privat sektor.

• Den kompetansen som trengs for å oppnå riktig innretning, utforming og omfang på eventuelle tiltak, er ofte ikke tilgjengelig. Dette gjelder spesielt for selektive tiltak. Politiske beslutningstakere og de som setter politikken ut i livet, kan generelt ikke forventes å inneha høy kommersiell kompetanse.

• Institusjonene utvikler ofte sine egne motiver knyttet til sin egen posisjon, opprettholdelse av egne aktiviteter og til de belønningssystemene omgivelsene tilbyr. Mens private foretak kan måle sine resultater ved hjelp av relativt klart definerte parametre, blir det offentlige virkemiddelapparatet ofte evaluert ut fra tvetydige premisser og mål.

• En rekke ulike beslutningstagere og interessegrupper er ofte involvert i prosessene. På hvert ledd i prosessen vil organisasjoner med ulike motiver være involvert, og det opprinnelige målet kan bli mindre synlig.

• En fornuftig innretning og et passende omfang av virkemiddelapparatet vil resultere i økt verdiskaping, og dermed over tid bidra positivt også til statens inntekter. Offentlige overføringer og et virkemiddelapparat som finansieres over offentlige budsjetter, vil imidlertid kreve økt skattlegging. Nyere forskning indikerer at kostnadene forbundet med beskatningen i seg selv fører til et effektivitetstap på i størrelsesorden 20 til 30 prosent av de ekstra skatteinntekter som genereres. Dette skjerper kravene til positive virkninger av myndighetenes inngrep, og er noe av bakgrunnen for at det ved offentlige investeringer normalt kreves en samfunnsøkonomisk realavkastning på minst 7 prosent. Mer generelt fører de indirekte kostnadene knyttet til beskatning til at offentlig innsats bør ha en høyere avkastning enn når prosjektene realiseres ved tilsvarende finansiering hos private finansieringskilder.

Utvalgets vurderinger

Utvalget legger til grunn at det er nødvendig med offentlige inngrep på mange områder for å få en markedsøkonomi til å fungere tilfredsstillende. I tillegg vil en rekke av myndighetenes tiltak være begrunnet i ulike fordelingspolitiske ønsker.

Utvalget mener at næringspolitikken i første rekke bør rettes inn mot at økonomien fungerer effektivt. Videre bør det legges opp til at næringslivet får god tilgang på kvalifisert arbeidskraft, kapital og grunnkompetanse i arbeidsstyrken. En godt fungerende offentlig «infrastruktur» i vid forstand, knyttet til transportnettet, telekommunikasjoner og utdanningssystemet, vil kunne gi næringslivet gode vekstbetingelser.

Utvalget mener at norsk næringspolitikk bør ha en funksjonell hovedinnretning, blant annet for å sikre kompetanseutvikling og forskning, for å korrigere for eventuelle mangler ved kapitalmarkedene, og for å legge til rette for nyetableringer og omstillinger. Målet om funksjonalitet tilsier at myndighetene som hovedregel ikke aktivt kanaliserer ressurser mot bestemte næringer eller bedrifter. Det er derfor en forutsetning at slike inngrep er begrunnet i påviselige og dokumenterte gevinster for samfunnet.

Utvalget vil likevel understreke at myndighetene i spesielle situasjoner bør ta initiativ og iverksette tiltak overfor enkeltnæringer med sikte på å tilrettelegge for økt verdiskaping

De næringsmessige mulighetene i den marine næringen, som omfatter fiskeri, havbruk, utnyttelse av andre marine ressurser og videreforedling av disse ressursene, er langt større enn det som utnyttes i dag. Den delen av verdiskapingen som skjer i Norge bør kunne økes. Utvalget foreslår at det oppnevnes et bredt sammensatt utvalg som skal utarbeide forslag for økt verdiskaping i den marine næringen.

Når det gjelder tjenesteytende sektor vil utvalget peke på dens store betydning både for sysselsetting og verdiskaping. Utvalget foreslår at næringsstatistikken for denne sektoren utvikles videre. Utvalget foreslår også at utredning på dette området iverksettes for å kartlegge og analysere verdikjedene, herunder forholdet mellom offentlig og privat tjenesteyting. Dette vil bedre myndighetenes beslutningsgrunnlag med hensyn til å føre en effektiv økonomisk politikk.

Utvalget legger vekt på viktigheten av å forstå og tilpasse seg usikkerhet. Økonomien og næringslivet skal ha rom for å utvikle seg i retninger som myndighetene vanskelig kan forutse, samtidig som rammebetingelsene skal gi en trygghet for at markedene opprettholder visse grunnleggende egenskaper med hensyn til effektivitet og rasjonalitet.

Dersom de har en fornuftig utforming vil næringspolitiske virkemidler bidra til økt verdiskaping. Selve gjennomføringen av næringspolitikken synes imidlertid å være mer problematisk enn innretningen. Effektene av næringspolitiske virkemidler kan være usikre. Dette skjerper kravene til offentlig sektors rolle i økonomien: Det er ikke nok å identifisere markeder som ikke fungerer etter hensikten, eller å ha ønsker om annen fordeling. Man må identifisere problemer som er så betydelige at de forsvarer offentlige inngrep som ofte har store kostnader knyttet til seg.

9.4 Rollefordeling mellom privat og offentlig sektor

Den offentlige sektoren har vokst sterkt i Norge i årene etter krigen. Offentlig sektor omfatter offentlig forvaltning, offentlige foretak og offentlige finansieringsinstitusjoner. Offentlig sektors betydning for økonomisk aktivitet angis ofte ved offentlig forvaltnings utgifter i forhold til BNP, eller ved sysselsetting i offentlig forvaltning som andel av total sysselsetting. Offentlig forvaltnings samlede utgifter, som omfatter offentlig forbruk og overføringer til private og næringslivet, har økt fra en andel av BNP på under 30 prosent i 1940-årene til å utgjøre omkring halvparten av BNP i dag. Andelen sysselsatte i offentlig forvaltning har økt fra rundt 13 prosent i 1960 til i overkant av 30 prosent i dag. Mesteparten av økningen i den offentlige sysselsettingen har kommet i kommunal sektor.

Disse størrelsene omfatter ikke offentlige foretak og offentlige finansieringsinstitusjoner, fordi offentlig sektor i nasjonalregnskapet kun omfatter den virksomheten som finner sted i statlige, fylkeskommunale og kommunale forvaltningsorganer.

I kapittel 9.3 ble det gjennomgått og drøftet ulike argumenter for offentlig engasjement og inngripen. Et viktig argument for at det offentlige skal gripe inn i økonomien er knyttet til fordelingsmessige hensyn. Slike hensyn er ofte uttrykt som politiske målsettinger om at ressursene skal fordeles på en annen måte enn markedet alene ville ha gjort, ut fra ønsker om rettferdighet eller likhet i en eller annen forstand. Dette dreier seg ikke bare om inntektsutjevning, men også om geografisk utjevning, og å sikre like rettigheter og muligheter, og å skape en høy grad av trygghet i samfunnet. Lik rett til utdanning, likhet for loven, lik tilgang på helsetjenester, like gode levekår i hele landet og like priser på post- og teletjenester er noen eksempler på politiske målsettinger som har ført til et direkte offentlig engasjement eller til offentlige reguleringer i økonomien.

Den offentlig aktiviteten på økonomiske og sosiale områder kan grovt deles i tre: Vare- og tjenesteproduksjon, finansiering og regulering. Argumentene for offentlig regulering, og offentlig ansvar og kontroll med forsyningen av enkelte varer og tjenester er først og fremst knyttet til fordelingshensyn, og til at markedene skal fungere mest mulig hensiktsmessig. Dette innebærer imidlertid ikke at alle goder nødvendigvis må produseres og fordeles av det offentlige. Regulering og finansiering av privat virksomhet er alternative virkemidler for å ivareta samfunnsmessige mål knyttet til forsyning av ulike varer og tjenester.

Eksempler på oppgaver som både finansieres og produseres av offentlig sektor er undervisning, helse- og omsorgstjenester og infrastruktur. Innenfor alle disse feltene etableres det imidlertid i stadig større grad private institusjoner og organisasjoner som tilbydere. Det private tilbudet kommer gjerne som et tillegg til etablerte offentlige løsninger, for eksempel gjennom økt utbygging av private barnehager og økt tilbud av private helsetjenester. I mange tilfeller er finansieringen delt mellom det offentlige og private aktører. Brukerfinansiering innenfor helse- og sosialsektoren har økt, og i mange kommuner er tradisjonelle kommunale tjenester som renhold og transport satt ut på anbud.

Når det gjelder samferdsel og infrastruktur har forholdet mellom offentlig og privat sektor endret seg bl.a. ved at offentlige enerettsordninger har blitt opphevet og ved at offentlig produksjon i økende grad er utsatt for konkurranse. Utviklingen i telesektoren er et eksempel på dette. Innenfor samferdselssektoren har omfanget av brukerfinansiering, blant annet i form av bompenger, også økt.

Utviklingen i forholdet mellom offentlig og privat sektor innenfor det vi kan kalle for velferdstjenester (undervisning, helse, omsorg m.v.) og innenfor samferdsel og infrastruktur, er således i de senere årene preget av økt innslag av private løsninger både hva angår produksjon og finansiering. Det er likevel fortsatt det offentlige som har hovedansvaret for, og kontroll med, at forsyningen av sentrale velferdsgoder skjer i tråd med politiske målsetninger.

Historisk har offentlig eie i næringslivet gjennomgående vært begrunnet med strategiske interesser (våpenindustri, olje), behovet for å ha visse nøkkelindustrier, for eksempel jern- og stålproduksjon, eller med et mer generelt behov for kapitalstyring. Staten har også tradisjonelt stått som eier av monopolbedrifter i de tilfellene der teknologiske og/eller markedsmessige forhold har skapt grunnlag for såkalt naturlige monopoler. I de senere år har det imidlertid også vært lagt vekt på andre forhold når ønskeligheten av offentlig eierskap har vært debattert:

• Et ønske om at veksten i norsk næringsliv ikke skal hemmes av mangel på kapital.

• Et ønske om å ha eiere i næringslivet som er opptatt av langsiktighet.

Statens eierandeler i norsk næringsliv har aldri vært større enn i dag. I tillegg til statlige engasjementer innen olje og kraftsektoren, har det spesielt oppstått et eierengasjement i banksektoren. Videre har veksten i Folketrygdfondet og SNDs egenkapital-divisjon økt engasjementet også utenfor store foretak og tradisjonelle sektorer. I figur 9.3 er det gitt en oversikt over viktige offentlige eierinteresser i norsk næringsliv.

Hvor langt det offentliges engasjement i ordinær næringsvirksomhet skal strekke seg ut over regulering, er i første rekke et politisk spørsmål. Selv om ansvarsfordelingen ikke kan legges fast en gang for alle, bør grunnleggende prinsipper for rollefordelingen mellom privat og offentlig sektor klargjøres og signaliseres av de politiske myndigheter, ikke minst for å sikre forutsigbarhet i rammebetingelsene. Hensynet til statsfinansene tilsier imidlertid at nye oppgaver for offentlig sektor i større grad må utføres ved hjelp av omdisponeringer og omorganiseringer innenfor gitte ressursrammer.

I tillegg til at økonomiske, sosiale og politiske endringer skaper et kontinuerlig behov for å vurdere ansvarsforholdene mellom offentlig og privat sektor, stilles det store krav til offentlig sektors egen evne til omstilling.

Det har vært gjennomført relativt få systematiske vurderinger av omfanget og rollen for offentlig eid virksomhet innen produksjon av varer og tjenester utenfor velferdssektoren i Norge. Utvalget vil spesielt peke på behovet for klargjøring og økt bevissthet hos statlige og kommunale myndigheter når det gjelder forholdet mellom rollen som regulator og tilrettelegger, og rollen som produsent av varer og tjenester som ikke er sentrale velferdsytelser. Ikke minst økte krav til ytelser når det gjelder nettopp velferdstjenester gjør dette til et vesentlig spørsmål av ressursmessige årsaker.

Det er imidlertid flere forhold som påvirker innholdet i det offentlige engasjementet utover politiske avveininger. Dette kan være knyttet til sosiale og økonomiske utviklingstrekk både nasjonalt og internasjonalt.

De nasjonale styringsmulighetene er, på enkelte områder, begrenset som følge av internasjonale forpliktelser. Gjennom EØS- og WTO-avtalene er vi tilsluttet internasjonale regelverk for handels- og næringsvirksomhet som legger føringer på omfanget og utformingen av det offentlige engasjementet på flere områder. Eksempler på dette kan være den nylig gjennomførte delingen av A/S Vinmonopolet og EUs vedtak om opphevelse av telemonopolene.

Både teknologiske og markedsmessige endringer har bidratt til en utvikling der bruk av styring gjennom markedet for å oppnå bedre ressursutnyttelse har økt på områder der det tradisjonelt har vært offentlige monopoler. Den teknologiske utviklingen på telekommunikasjonsområdet har for eksempel ført til at det ikke lenger finnes gode argumenter for å føre videre tjenesteproduksjonen i form av et offentlig monopol.

Det offentlige engasjementet påvirkes også av befolkningens holdninger til offentlig sektor. Mulighetene for å løse viktige oppgaver gjennom offentlig produksjon av varer og tjenester vil være påvirket av den tiltro folk har til at offentlig sektor klarer å møte de utfordringene samfunnet står overfor på en god måte. Offentlige institusjoners virksomhet er ofte underlagt beslutningsregler som bl.a. skal sikre likebehandling, rettssikkerhet, informasjon og innsyn. De offentlige beslutningsprosessene kan derfor ofte være omstendelige og tidkrevende, og gjøre det vanskelig å foreta nødvendige tilpasninger til samfunnsmessige endringer. Kravene til effektivitet og omstillingsevne er en viktig årsak til de endringene som har skjedd i store deler av offentlig virksomhet de siste årene, og der det legges økt vekt på større frihet og økt økonomisk ansvar for den enkelte virksomhet.

Internasjonale erfaringer tyder på at det avgjørende for om en produksjon foregår effektivt ikke er om den skjer i offentlig eller privat regi, men om den skjer i konkurranse mellom flere uavhengige produsenter som konkurrerer på like vilkår. Privatisering eller ikke-privatisering bør dermed ikke være mål i seg selv. Det avgjørende er ikke hvem som eier virksomhetene, men hvordan eierskapet utøves og at enkelte eiere ikke favoriseres framfor andre.

Utvalget legger til grunn at det offentlige også i fremtiden vil bære hovedansvaret for produksjon av grunnleggende tjenester innenfor blant annet utdanning, helse og omsorg. Uavhengig av om produksjonen skjer i offentlig eller privat regi er det viktig at produksjonen skjer på en effektiv og samfunnsøkonomisk lønnsom måte. På de områder hvor det er konkurranse mellom offentlig og privat virksomhet, bør myndighetene legge til rette for at konkurransen er mest mulig likeverdig.

9.5 Industri og tjenesteytende næringer

Forholdet mellom omfanget av industrisektoren og den tjenesteytende sektor har endret seg gjennom årene, jf. kapittel 6.2. Industriens andel av verdiskapingen og sysselsettingen er redusert i forhold til tjenesteytende sektors andel. Utviklingen betegnes i mange sammenhenger som «de-industrialisering», og omtales ofte som et negativt fenomen.

Utvalget er ikke enig i en slik vurdering. Endringene i næringsstrukturen gjenspeiler snarere at det har oppstått nye etterspørselsmønstre, og til en viss grad forskjeller i produktivitetsvekst, for eksempel i form av ulik teknologisk utvikling. OECD har gjennomført en studie ³3 av sysselsettingsutviklingen i ulike sektorer i åtte forskjellige land på 1970- og 1980-tallet (Norge er ikke med i undersøkelsen). Sysselsettingsutviklingen i de ulike landene ble relatert til tre hovedfaktorer; økonomisk vekst, produktivitetsutvikling og strukturell endring. Studien konkluderte med at det var et betydelig forholdsmessig avvik mellom den faktiske sysselsettingsutviklingen og det en direkte proporsjonal utvikling i forhold til den økonomiske veksten ville gitt. Den viktigste faktoren bak avviket var forskjellig produktivitetsutvikling i de ulike sektorene. Strukturelle endringer ga bare marginale bidrag. Dette betyr at den relative sysselsettingsvridningen bort fra industri og over mot tjenesteytende næringer ikke nødvendigvis innebærer en nedtrapping av industriproduksjonen. Som følge av produktivitetsforbedringer kan denne produksjonen i dag opprettholdes med mindre innsats av arbeidskraft, og denne arbeidskraften kan i stedet anvendes til annen produksjon, for eksempel av tjenester.

For å vurdere utviklingen i næringsstrukturen er det nødvendig å forstå drivkreftene bak utviklingen og samspillet mellom industri og tjenesteytende virksomhet. Dette samspillet kan betraktes på flere nivåer: Forholdet mellom de eksplisitte sektorene industri og tjenesteyting, utviklingen av tilknyttede tjenester innenfor industriproduksjon og endringer i industriproduktenes tjenesteinnhold.

Det eksisterer et naturlig avhengighetsforhold mellom industri og tjenesteytende næringer. Varene fra industrien er ofte innsatsfaktorer eller grunnlag for produksjonen i de tjenesteytende næringene. Avanserte tjenester er viktige drivkrefter for utviklingen av kapitalutstyr. Tilsvarende er tjenester ofte innsatsfaktorer eller grunnlag for industriens vareproduksjon. Utviklingen av tjenestetilbudet, for eksempel som følge av utviklingen innenfor informasjonsteknologi, har stor betydning for industrien. Omfanget av leveranser fra deler av de tjenesteytende næringene til andre næringer, slik det blant annet kommer til uttrykk i kryssløpsdata, indikerer at tjenesteytende næringer har stor betydning for annen verdiskaping.

Et eksempel på den nære avhengigheten mellom industri og tjenesteytende næringer er cruisevirksomheten. Selve tjenesten cruise er et immaterielt produkt, men den utføres ved hjelp av det fysiske produktet, skipet eller «tjenestebæreren». Motsatt er produksjonen av cruiseskip avhengig av aktører som tilbyr tjenester knyttet til produktet.

Avhengigheten mellom sektorene understrekes av at industriselskaper i større grad enn tidligere konsentrerer seg om sin kjernekompetanse, og som følge av dette skiller ut tjenestefunksjoner og går over til å kjøpe tjenester eksternt (utkontrahering). Tjenester som tidligere ble utført i industribedrifter, kjøpes i økende grad fra selvstendige tjenesteproduserende bedrifter, som ofte kan utføre oppgavene mer effektivt. Utkontrahering skjer også fra tjenesteytende bedrifter til industribedrifter.

Økt utkontrahering fører til økt direkte samhandel, og dermed til stadig tettere relasjoner og former for samarbeid mellom industrien og tjenestesektoren. Sektorene er i større grad enn tidligere gjensidig avhengig av hverandres aktivitet, og aktørene opererer vekselvis som kunder og leverandører hos hverandre i et tett samspill. Fenomener som utkontrahering vil kunne gi seg utslag i en økning av tjenestevolumet i økonomisk statistikk. En slik omgruppering av aktivitet kan være en medvirkende faktor til den observerte reduksjonen i industrisysselsettingen de siste 20-25 årene, selv om betydningen av omgrupperingen er usikker.

Det er i tillegg en tendens bort fra masseproduksjon og mot sterkere grad av skreddersydd ordreproduksjon. Det etterspørres for eksempel integrerte pakker av produkter fra flere leverandører, og spesialløsninger som krever god kommunikasjon med kunden. Industriell og tjenesteytende virksomhet framstår dermed som integrerte deler av verdikjeden.

Tjenesteytende virksomhet kan ikke vurderes som et alternativ til tradisjonell industri eller omvendt, men virksomhetene må vurderes i sammenheng med hverandre. Den ene sektorens konkurranseevne er avgjørende for utviklingen i den andre. Samspillet og avhengigheten mellom industri og tjenesteytende næringer illustreres godt i modeller som vektlegger næringsklynger som betydningsfulle for innovasjonsevne og utvikling i næringslivet.

Industrien og de tjenesteytende næringer står også overfor en rekke av de samme utviklingstrekkene og utfordringene, jf. kapittel 8. Den internasjonale utviklingen med økt konkurranse stiller store krav til konkurransedyktighet både for industri og for tjenesteytende næringer. Den teknologiske utviklingen fører til kortere livssykluser for både varer og tjenester, og innebærer økte krav til den enkelte bedrifts evne til innovasjon, fleksibilitet og omstilling uavhengig av bransje eller sektor.

Den gjensidige avhengigheten og omfattende samhandlingen mellom industri og tjenesteytende virksomhet gjør det etter utvalgets vurdering vanskelig og unaturlig å trekke et klart skille mellom dem i næringspolitisk sammenheng. En politikk rettet mot industrien vil nødvendigvis også i stor grad være en politikk rettet mot tjenesteytende næringer, og omvendt. Den direkte effekten av politikken kan imidlertid være sterkere i den ene sektoren enn den andre, avhengig av tiltakenes innretning. Etter utvalgets vurdering bør utformingen av en framtidig næringspolitikk være rettet mot næringslivet som helhet, og ikke favorisere den ene av disse sektorene på bekostning av den andre. Politikken bør rettes mot å støtte opp under samspillet og dynamikken mellom de ulike sektorene i økonomien, og ikke prioritere enkelte sektorer og bransjer framfor andre. Dette gjelder uavhengig av om varene eller tjenestene produseres av offentlig (eid) eller privat virksomhet.

9.6 Små og store bedrifter

Næringslivet i Norge består av mange små og få store bedrifter, jf. kapittel 6.2.1. I 1995 hadde hele 96 pst. av bedriftene færre enn 20 ansatte. Bedriftskategorien små og mellomstore bedrifter (SMB), som omfatter bedrifter med færre enn 100 ansatte, utgjorde 99,5 pst. av bedriftsmassen. De store bedriftene står imidlertid for en stor del av verdiskapingen, og sysselsetter nesten en tredel av arbeidsstyrken. I industri og bergverk utgjorde verdiskapingen i store bedrifter (målt ved bruttoprodukt) ca. 57 pst. av den totale verdiskapingen i disse næringene i 1993.

Både internasjonalt og i Norge har det blitt økt oppmerksomhet omkring SMB, og denne bedriftskategorien brukes i økende grad som målgruppe i politikksammenhenger. Et viktig argument for dette er gjerne den betydningen SMB har for sysselsettingen.

Salvanes (1996) ⁴4 har gjennomført studier av brutto og netto jobbskaping etter blant annet bedriftsstørrelse i norsk industri og i enkelte tjenesteytende næringer i perioden 1976-92. Brutto jobbskaping omfatter både jobbskaping som følge av sysselsettingsøkning i ekspanderende bedrifter og jobbskaping ved nyetablering. Brutto jobbreduksjon omfatter både sysselsettingsreduksjon i etablerte bedrifter og i bedrifter som nedlegges eller går konkurs. Analysen viser at industribedrifter med mellom 0-20 og 20-50 ansatte hadde den høyeste brutto jobbskapingsraten i perioden, men også den høyeste brutto jobbreduksjonsraten. Det var imidlertid også en betydelig brutto jobbskaping i de større bedriftene. Ingen av størrelseskategoriene viste positiv netto jobbskaping i perioden. De mindre bedriftene hadde imidlertid minst netto jobbreduksjon.

For de tjenesteytende næringene er bildet noe annerledes. Brutto jobbskaping i tjenesteytende bedrifter var relativt lik i bedrifter med opp til 250 ansatte, mens jobbreduksjonsraten var noe varierende. De mindre bedriftene skilte seg ikke positivt ut i forhold til netto jobbskaping.

Blant annet med tanke på tjenesteytende næringers relative omfang indikerer undersøkelsen dermed at det er vanskelig å tillegge ulike bedriftsstørrelser spesiell vekt i sysselsettingssammenheng, og at det kan være behov for å nyansere synet på SMB som de viktigste jobbskaperene.

Undersøkelsen viser imidlertid at småbedriftene spiller en betydelig rolle for jobbrotasjonen i norsk næringsliv.

OECD har blant annet fokusert på jobbskapingspotensialet i SMB i Employment Outlook 1994 ⁵5. Det generelle budskapet var at målingen av jobbskapingspotensialet i SMB er forbundet med usikkerhet. Blant annet vil det faktum at bedriftene vokser eller reduseres i perioden, føre til at de «krysser» de anvendte størrelsesskillene, og at det derfor kan skapes et skjevt bilde av hvem som er kilden til jobbskaping. Tilsvarende vil strukturelle effekter, for eksempel som følge av at de næringene som vokser er utpregede småbedriftsnæringer, gi et skjevt inntrykk av SMB som generelle jobbskapere. OECD understreket i tillegg at SMB ikke er uavhengige «motorer» for sysselsettingsvekst, men at de i stor grad samspiller med større bedrifter.

OECD konkluderte med at bedriftsstørrelse i seg selv ikke er avgjørende for jobbskaping, og at det generelt er mer nyttig å snakke om samspillet og dynamikken mellom små, mellomstore og store bedrifter.

Uavhengig av hvilke bedrifter som trekkes fram som jobbskapere, er dette etter utvalgets vurdering ikke tilstrekkelig til å legitimere en innsats rettet spesielt mot disse bedriftene. Politikkutformingen må ikke bare bygge på kjennskap til hvor jobbene skapes, men også til hvordan og hvorfor de skapes. Denne problemstillingen har nær sammenheng med forståelsen av samspillet mellom større og mindre bedrifter.

De fleste store bedrifter har engang vært små. Framvekst av store bedrifter krever vekst og ekspansjon i de mindre bedriftene, og derfor er det en naturlig sammenheng mellom de ulike bedriftsstørrelsene.

Større og mindre bedrifter opererer vekselvis som kunder og leverandører hos hverandre, og utviklingen til den ene parten vil være av avgjørende betydning for den andre. Ekspansjon i større bedrifter kan for eksempel føre til vekst hos disse bedriftenes underleverandører og øvrige samarbeidspartnere.

En årsak til jobbskapingen i små og mellomstore bedrifter kan også være større bedrifters strategi rettet mot konsentrasjon omkring kjerneaktiviteter. Disse strategiene innebærer ofte nedskalering, utkontrahering og økt bruk av underleverandører. Utkontrahering av spesielle funksjoner vil føre til økt etterspørsel rettet mot bedrifter som har spesialisert seg på de aktuelle oppgavene. Ofte er dette små nisjepregede bedrifter som kan foreta raske tilpasninger til endrede markedsforhold.

Selv om disse bedriftene i utgangspunktet er uavhengige enheter, vil de i mange sammenhenger være så sterkt knyttet til en større bedrift at de i realiteten fungerer som en del av denne. Den gjensidige avhengigheten mellom de ulike bedriftene vil dermed være stor, også sett fra de større bedriftenes side.

En rekke nyetableringer vil være et resultat av entreprenørskap internt i større bedrifter eller spin-off fra aktivitet i disse bedriftene. Aktiviteten i større bedrifter kan dermed være en direkte kilde til etablering av nye bedrifter, og det vil også her kunne være en positiv sammenheng mellom utvikling av store og små bedrifter.

Det er en like naturlig del av næringsutviklingen at bedrifter reduserer sin arbeidsstyrke eller faller fra, som at de øker sysselsettingen eller at nye bedrifter etableres. Dette er blant annet et tegn på økonomiens evne til omstilling til endrede forhold. Avhengigheten mellom de ulike bedriftene og dynamikken i samspillet mellom dem, gjør at det ikke er noen motsetning mellom utviklingen i mindre og større bedrifter. Det synes viktigere for økonomisk vekst og dermed for utformingen av næringspolitikken at det er en balanse mellom store, mellomstore og mindre bedrifter, enn at det fokuseres ensidig på styrking av enkeltkategorier av disse.

Etter utvalgets vurdering er det vanskelig å peke ut spesielle bedriftskategorier som særlig sentrale for økt vekst og sysselsetting i økonomien. Det er store forskjeller mellom bedrifter av samme størrelse, og dette gjør det vanskelig og lite interessant å peke ut bestemte målgrupper for vekst. Bedrifter med et vekstpotensiale vil sannsynligvis ha andre fellestrekk enn antall sysselsatte, og stå overfor en rekke av de samme utfordringene og problemene uavhengig av bedriftsstørrelsen.

Utvalget mener at det bør være et mål å identifisere eventuelle hindringer for dynamikk og lønnsom ekspansjon, uavhengig av hvilke bedrifter som står overfor disse hindringene. Utvalget legger imidlertid til grunn at utfordringer og problemer kan være relativt tyngre for mindre bedrifter enn for større, og anbefaler derfor at det på enkelte politikkområder og av enkelte næringspolitiske institusjoner tas spesielle hensyn til mindre bedrifter. Utvalget vil også understreke at dette i stor grad gjøres i dag, ettersom de direkte næringsrettede virkemidlene, som diskuteres i kapittel 11, i all hovedsak er innrettet mot små og mellomstore bedrifter.

9.7 Hvordan myndighetene bedre kan identifisere forhold som er av betydning for næringsutvikling

En rekke forhold er av betydning for det spillerommet en bedrift har for sin verdiskaping. Enkelte av disse rammebetingelsene fastsettes direkte av norske myndigheter, andre rammebetingelser kan myndighetene i mindre grad, eller kun indirekte, påvirke. Offentlig sektor disponerer en betydelig del av samfunnets ressurser. Effektiv bruk av disse ressursene er viktig både fordi offentlig sektor er en viktig kunde og leverandør av varer og tjenester til næringslivet, og fordi effektiviteten i denne sektoren påvirker det generelle velferds- og kostnadsnivået. Samlet har myndighetenes adferd stor betydning for næringslivets utviklingsmuligheter.

Det hovedmålet som utvalget har fastsatt for næringspolitikken stiller krav om en bred næringspolitisk strategi, og omfatter tiltak som berører mange politikkområder, jf. kapittel 3. Det er viktig at myndighetene på nasjonalt, fylkeskommunalt og kommunalt nivå tar hensyn til næringsutviklingen ved utforming og gjennomføring av tiltak og virkemidler på ulike politikkområder, og ved den daglige samhandlingen med bedriftene. God informasjonstilgang og et høyt kunnskapsnivå om næringslivet, og om næringslivets rammebetingelser og utfordringer, er en forutsetning for at myndighetene skal kunne utforme og gjennomføre en målrettet og effektiv næringspolitikk.

Utvalget vil understreke at offentlig sektor bør styrke innsatsen på disse områdene. Det er også viktig at næringslivet på sin side bidrar aktivt med informasjon og deltagelse der det er nødvendig. Utvalget vil særlig peke på tre områder som er av betydning:

• myndighetenes innhenting av informasjon fra ulike kilder

• myndighetenes organisering av forvaltningsoppgaver

• kommunikasjonen mellom næringslivet og myndighetene på sentralt og lokalt nivå

Myndighetene innhenter relevant informasjon for utforming og gjennomføring av næringspolitikken på flere måter. Gjennom forskning, eksterne utredninger og statistiske analyser kan myndighetene danne seg et bilde av utviklingen i næringslivet generelt, og i enkelte næringer og bransjer spesielt.

Videre kan myndighetene, ved bilaterale kontakter, ved deltagelse i internasjonale organisasjoner og gjennom Utenriksdepartementets uteapparat, tilegne seg nyttige kunnskaper om utviklingen i næringslivets rammebetingelser og om næringspolitikken i andre land.

Myndighetene organiserer sine forvaltningsoppgaver på flere nivåer. På departementsnivå er den politikken som utformes av til dels stor betydning for utviklingsmulighetene i norsk næringsliv. Utvalget vil særlig peke på de politikkområder som drøftes i kapittel 10. Arbeidet i flere av komiteene på Stortinget påvirker situasjonen i næringslivet, men spesielt har innstillinger fra Finanskomiteen, Energi- og miljøkomiteen og Næringskomiteen direkte betydning for bedriftene.

Det er behov for en bedre koordinering av beslutningene innenfor de ulike politikkområdene. Beslutningene bør ses i sammenheng med hverandre, og virkningene på verdiskapingen i næringslivet bør vurderes særskilt. Dette er en krevende oppgave. Regjeringen beslutter til enhver tid hvordan arbeidsdelingen mellom departementene bør være. Utvalget vil likevel anbefale at Regjeringens næringspolitiske utvalg nettopp får i oppgave å tilse at den næringspolitiske innsatsen på ulike områder blir vurdert i en større sammenheng. Dette vil blant annet bidra til at de ulike departementenes embetsverk får mulighet å vurdere næringslivets behov og muligheter innenfor alle de ulike saksfeltene som påvirker bedriftenes rammevilkår, og innarbeide slike vurderinger i forarbeidene til Regjeringens løpende beslutningsvirksomhet.

Stortinget bestemmer selv den mest hensiktsmessige komitestruktur for sitt arbeid. Utvalget vil imidlertid anbefale at politikken overfor energinæringene og andre næringer blir vurdert i nærmere sammenheng med hverandre. Miljøspørsmål bør være en del av disse vurderingene. Utvalget er derfor av den oppfatning at Stortinget bør drøfte om det kan være hensiktsmessig å slå Energi- og miljøkomiteen og Næringskomiteen sammen til en komite.

God kommunikasjon mellom næringslivet og myndighetene er viktig for å øke den gjensidige forståelsen, og er en forutsetning for en vellykket næringspolitikk. Kommunikasjonen mellom næringslivet og myndighetene skjer på en rekke forskjellige måter; gjennom mer eller mindre formelle kontaktsystemer, gjennom at arbeidstakere flytter mellom næringslivet og offentlig forvaltning, i forbindelse med utformingen av konkrete politiske tiltak, og ved den daglige samhandlingen mellom forvaltningen og næringslivet.

Et eksempel på et etablert kontaktsystem mellom myndighetene og næringslivet er Forum for verdiskaping, som Regjeringen etablerte i 1993. Formålet er å gi innspill til Regjeringens arbeid med næringspolitiske spørsmål. Forumet skal påvise og konkretisere muligheter og hindringer for verdiskaping, og på det grunnlag drøfte tiltak for å bedre næringslivets konkurranseevne.

I Forumet deltar representanter fra ulike departementer, næringslivet, arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene og forskningsinstitusjonene. Utvalget vil understreke at denne form for kommunikasjon mellom næringslivet og myndighetene kan være viktig i arbeidet med å identifisere forhold som er av betydning for næringsutviklingen.

Til tross for at representasjonen i Forumet er jevnt fordelt med hensyn til næringer, bedriftsstørrelse og geografisk tilhørighet, er det i stor grad forhold på et overordnet nivå som fanges opp. For den enkelte bedrift kan det imidlertid være mer konkrete og spesielle forhold som oppleves som hindringer for næringsutviklingen. Dette kan gjerne være hindringer som først og fremst lokale myndigheter har muligheter for å forbedre. I planprosessen, og da særlig ved utforming av næringsplaner, har de fleste fylkeskommuner og kommuner kontakt med næringslivet. Hvordan kontakten er organisert varierer mellom de ulike fylkeskommuner og kommuner. Enkelte fylkeskommuner og kommuner har etablert et nært samarbeid med næringslivet. Andre har ingen systematisk oppfølging på dette området. Dette kan i noen grad ha sammenheng med næringslivets egen motivasjon for å komme med innspill til planene.

Utvalget vil peke på at regionale samarbeidsorganer etter samme modell som for eksempel Forum for verdiskaping, kan være et nyttig kontaktsystem mellom næringslivet og den lokale offentlige sektor. Utvalget mener at det bør legges vekt på spredning med hensyn til bransjetilhørighet og bedriftsstørrelse ved utvelgelse av representanter.

I tillegg til mer eller mindre formelle kontaktsystemer mellom offentlig og privat sektor, kan arbeidstakere som har erfaring fra begge sektorene bidra til å øke den gjensidige kunnskapen og forståelsen mellom dem. Det har imidlertid vært påpekt at mobiliteten mellom privat og offentlig sektor er lavere enn hva som er ønskelig. På bakgrunn av dette inngikk Arbeids- og administrasjonsdepartementet og NHO i 1991 en avtale om lederutveksling mellom offentlig forvaltning og næringslivet. Utvekslingen kunne både være ensidig og bilateral, og av varierende varighet. Interessen for å benytte ordningen var størst i offentlig forvaltning, men ble totalt sett lite benyttet.

Erfaringsmessig viser det seg at det kan være nødvendig med bedre organisering av denne formen for avtaler, for å fjerne hindringer som kan oppstå ved gjennomføringen av slike utvekslinger. På dette grunnlag anbefaler utvalget at myndighetene og næringslivet i fellesskap finner fram til løsninger som sikrer at denne formen for avtaler blir administrert og gjennomført på en mer hensiktsmessig måte.

Ved utforming av offentlige tiltak og lover og regler som er av betydning for næringsutvikling, er det viktig at næringslivet trekkes inn på et så tidlig tidspunkt som mulig. I de fleste tilfeller sendes forslag til politiske tiltak på høring før de vedtas. Høringsuttalelsene kommer imidlertid relativt sent inn i prosessen, ofte etter at et endelig forslag til utforming av tiltaket foreligger. Dette begrenser mulighetene til å påvirke og komme med innspill.

I enkelte sammenhenger har myndighetene benyttet åpne prosesser og samtaler med næringslivet og andre berørte parter i forkant av utformingen eller evalueringen av ulike tiltak. Et eksempel på dette er da Kommunal- og arbeidsdepartementet, før gjennomføringen av en evaluering av myndighetenes internkontroll i næringslivet innenfor helse, miljø og sikkerhet, arrangerte konferanser med deltagere fra blant annet næringslivet og partene i arbeidslivet. Hensikten var å diskutere erfaringene med internkontrollen, som grunnlag for å utarbeide bedre systemer. I andre sammenhenger trekkes representanter fra næringslivet med allerede ved starten av et utredningsarbeid. Utvalget vil peke på at begge disse arbeidsmåtene kan være hensiktsmessige for å fjerne eller unngå unødige hindringer for næringsutvikling. Utvalget anbefaler at slike arbeidsmåter benyttes i større grad enn i dag.

Ved gjennomføringen av næringspolitikken, og ved den daglige samhandlingen mellom myndighetene og næringslivet for øvrig, er det ellers viktig med en rask og fleksibel saksbehandling, og med konsekvensanalyser ved endringer eller innføring av nye tiltak. Disse viktige områdene blir nærmere drøftet i kapittel 10.11.

10 Områder av betydning for næringspolitikken

10.1 Den generelle økonomiske politikken

En bedrifts konkurranseevne avgjøres i første omgang av dens egne kvaliteter og ferdigheter. Bedriftens rammebetingelser er imidlertid også viktige. Næringslivet tilpasser seg de rammebetingelsene som gjelder for de ulike bedrifters forretningsområde. Stadig flere rammevilkår avgjøres internasjonalt, men det er fortsatt viktig hva slags politikk norske myndigheter fører. Den generelle økonomiske politikken påvirker næringslivet på mange måter, blant annet gjennom budsjettpolitikken, rente- og valutapolitikken, skatte- og avgiftspolitikken og strukturpolitikken.

Formålet med en økonomisk stabiliseringspolitikk er å sikre en balansert makroøkonomisk utvikling, dvs. balanse i arbeidsmarkedet og i utenriksøkonomien, jevn økonomisk vekst og lav og jevn prisstigning. På 1950- og 1960-tallet var tiltroen til stabiliseringspolitikkens muligheter stor, og en lyktes også rimelig bra med å kombinere økonomisk vekst og høy sysselsetting med relativt lav inflasjon og stabil betalingsbalanse overfor utlandet.

I 1970-årene ble imidlertid stabiliseringsproblemene i norsk økonomi større, både på grunn av framveksten av petroleumssektoren og på grunn av større ustabilitet i internasjonal økonomi, jf. kap. 4. Tiltroen til finans- og pengepolitikkens evne til å finstyre økonomien ble svekket da mange land opplevde en kombinasjon av inflasjon, høy arbeidsledighet og underskudd i utenriksøkonomien. Det viste seg at en tradisjonell etterspørselsregulerende politikk ikke var tilstrekkelig til å rette opp disse ubalansene, som i stor grad oppsto på tilbudssiden i økonomien, for eksempel i form av oljeprissjokkene. Usikkerheten knyttet til økonomisk-politiske tiltak ble også større enn før som følge av sammenbruddet av Bretton Woods-systemet med faste valutakurser tidlig på 1970-tallet.

I løpet av 1980-årene skjedde det i mange land en strategiendring i den økonomiske politikken i markedsøkonomisk retning, der en gikk vekk fra å finstyre økonomien med finans- og pengepolitikk. Det ble lagt mer vekt på å innrette finans- og pengepolitikken mot mellomlangsiktige mål, blant annet for å bidra til større forutsigbarhet og mer stabile rammebetingelser for privat sektor. Samtidig ble strukturpolitikkens rolle styrket blant annet gjennom tiltak for å effektivisere innsatsfaktor- og produktmarkedene. I løpet av 1980-årene ble valuta- og kredittrestriksjoner opphevet i de fleste OECD-land, og internasjonale kapitalbevegelser ble liberalisert. Det ble også gjennomført omfattende skattereformer i mange land.

I Norge bidro fordelen av høye oljeinntekter til at endringene kom i gang noe senere enn i andre OECD-land. Omleggingen har blant annet ført til en deregulering av finansmarkedene, skattereformen og en deregulering av kraftmarkedet.

I dag er stabil valutakurs det operative målet for penge- og valutapolitikken i Norge. Samtidig heter det i Nasjonalbudsjettet 1996 at pengepolitikken bør bidra til å sikre en fortsatt lav prisstigning og en stabil økonomisk utvikling innenfor de rammene valutaforskriften setter for utformingen av pengepolitikken.

Over tid vil det ikke være mulig å holde en stabil valutakurs i forhold til europeiske valutaer uten at inflasjonen i Norge holdes på linje med pris- og kostnadsveksten i europeiske land. Samtidig er det vanskelig for et lite land med åpen økonomi, over tid å holde stabil og lav inflasjon uten stor grad av stabilitet i valutakursen. Høy inflasjon og ustabile valutaforhold kan skape store ubalanser i økonomien. Videre kan svingninger i valutakursen i seg selv gjøre en valuta mer attraktiv for spekulasjon, noe som kan gjøre valutakurssvingningene selvforsterkende, med de effekter dette får, spesielt for norske bedrifter som handler med utlandet. Utvalget vil understreke den store betydningen det har for næringslivet av at det føres en økonomisk politikk som gir tiltro til norsk økonomi, slik at det er mulig å opprettholde stabile forhold i valutamarkedet og unngå risiko knyttet til kronen som slår ut i et unødig høyt rentenivå.

Når penge- og valutapolitikken i hovedsak styres ut fra hensynet til en stabil valutakurs, betyr det at den makroøkonomiske stabiliseringspolitikken i stor grad overlates til finanspolitikken . I Norge blir da også finanspolitikken brukt aktivt. Sammenlignet med mange andre OECD-land står Norge i den særegne stillingen at staten ikke forventer finansielle problemer på kort og mellomlang sikt. Usikkerheten er imidlertid større enn i mange andre land på grunn av vår avhengighet av oljeinntektene. På lengre sikt står vi overfor to utviklingstrekk som vil kunne inntreffe omtrent samtidig.

• Som følge av en økende andel eldre i befolkningen og utbyggingen av Folketrygden, vil utbetalingen til alderspensjoner øke betydelig, spesielt etter 2010.

• Inntektene fra petroleumsvirksomheten ventes å falle et stykke inn i det neste århundre.

Disse langsiktige utfordringene innebærer at staten har behov for å bygge opp store finansielle reserver de nærmeste årene. Det at staten på kort sikt får en sterk økning i inntektene fra petroleumsvirksomheten, vil kunne gjøre det fristende med betydelige økninger i de offentlige utgiftene på ulike områder, samtidig som en legger seg på et privat og offentlig forbruksnivå som det vil være enda vanskeligere å forsvare når oljeinntektene reduseres. Dette ville i så fall innebære at vi forsømmer muligheten til å bygge opp reserver for å møte de langsiktige utfordringene vi står overfor. Utvalget slutter derfor opp om Regjeringens strategi om å bygge opp en finansiell reserve i petroleumsfondet for å møte de store pensjons- og velferdsforpliktelsene utover i neste århundre.

Kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten til statskassen vil sannsynligvis være på sitt høyeste de nærmeste 10-15 årene. For å unngå uheldige langsiktige virkninger for næringslivet og for grunnlaget for sysselsettingen, er det vesentlig at økningen i statens oljeinntekter gjennom denne perioden plasseres i utlandet. Stortinget har besluttet at midlene skal forvaltes gjennom Statens Petroleumsfond. Avsetningen til petroleumsfondet for 1996 er i Revidert nasjonalbudsjett anslått til 24,9 mrd. kroner.

Statsforvaltningen hadde ved utgangen av 1995 netto fordringer på om lag 27 prosent av BNP, inklusive statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) og fordringer i andre statseide selskaper og fond. Statsforvaltningens nettofordringer er anslått til å øke noe under 40 prosent av BNP ved årtusenskiftet.

Denne oppbyggingen av fordringer må imidlertid vurderes i sammenheng med statens langsiktige økonomiske forpliktelser. Staten vil fra ca. år 2010 og utover stå overfor en betydelig økning i utbetalingene av pensjoner, som en følge av veksten i antallet pensjonister og at flere oppnår tilleggspensjoner. Nåverdien av allerede opptjente tilleggspensjoner ut over særtillegget kan beregnes til mellom 500 og 750 mrd. 1996-kroner - eller om lag 50-75 prosent av BNP - ved diskonteringsrate på henholdsvis 7 og 4 prosent. Isolert sett betyr dette at statsforvaltningen allerede i dag står overfor en «tilleggspensjonsgjeld» som etter dagens regelverk overstiger netto fordringer med i størrelsesorden 23-50 prosent av BNP.

De nåværende retningslinjene for plassering av petroleumsfondet tar utgangspunkt i de retningslinjene som gjelder for valutareservene. Dette innebærer blant annet at fondets midler skal plasseres slik at en ivaretar hensynet til den langsiktige bevaringen av fondets internasjonale kjøpekraft. Midlene skal plasseres i rentebærende fordringer med lav kredittrisiko, i hovedsak obligasjoner og andre instrumenter utstedt av nasjonalstater, foretak med statsgaranti eller internasjonale organisasjoner. Det er ikke adgang til å investere i aksjer eller andre former for egenkapital.

Retningslinjene for forvaltningen av fondet skal vurderes i Langtidsprogrammet 1998-2001. Utvalget vil vise at det i omtalen av den langsiktige plasseringstrategien for fondet, blant annet i Revidert nasjonalbudsjett 1996, er pekt på at når fondet har nådd en viss størrelse, vil det «være naturlig å plassere fondet ut fra langsiktige hensyn til høy avkastning og bevaring av internasjonal kjøpekraft».

Det er en sentral oppgave å sikre oppbyggingen av petroleumsfondet med sikte på å dekke opp mest mulig av de fremtidige utgiftene til Folketrygden. Dette forutsetter både at veksten i de offentlige utgifter ikke blir større enn forutsatt og at avkastningene av fondets midler blir best mulig. Når fondet får en viss størrelse, vil det være naturlig å vurdere å plassere en del av fondets portefølje i egenkapitalinstrumenter, ut fra hensyn både til risiko og til avkastning.

Hensynet til langsiktig stabilitet i økonomien tilsier som nevnt at fondsmidlene plasseres utenfor Norge. I tillegg er det nødvendig å plassere midlene i utlandet for å redusere den betydelige risiko norsk økonomi samlet sett står overfor med hensyn til endringer i oljeprisen. Fremtidige fall i oljeinntektene - og eventuelt i andre valutainntekter - kan ikke fullt ut motvirkes med plasseringer innenlands, fordi avkastningen av de fleste plasseringer i Norge blant annet vil avhenge av det samlede inntektsnivået for Norge som nasjon. Eksempelvis vil de fleste norske bedrifter ha leveranser til eller fra hjemmemarkedet, der prisene og lønnsomheten avhenger av lønnsnivået i Norge og norske husholdningers og bedrifters inntekter. Alle disse faktorene må på lang sikt antas å henge nokså nært sammen med nivået på oljeinntektene. Også offentlig etterspørsel, herunder statens utgifter, må antas å bli påvirket av et eventuelt betydelig prisfall på olje.

Eventuelle plasseringer av fondsmidler direkte i norske børsnoterte selskaper vil kunne påvirke den samlede verdien av Oslo Børs, uten at dette nødvendigvis ville ha noe realøkonomisk grunnlag. Plasseringer innenlands vil i så fall kunne føre til redusert avkastning av fondets midler, eventuelt også til at fondets plasseringer fortrenger alternative private investeringer i Norge. For å unngå risiko for at den samfunnsøkonomiske avkastningen av fondets midler skal bli lavere enn den avkastningen som bokføres for fondet, bør fondet avstå fra å investere i norske egenkapitalinstrumenter.

Utvalget vil peke på at den generelle økonomiske politikken i stor utstrekning fastlegger de generelle forutsetninger for lønnsomhet og konkurranseevne, og således har stor betydning for næringslivets rammebetingelser. En politikk som bidrar til jevn økonomisk vekst, god utenriksøkonomi og som unngår presstendenser i innsatsfaktor- og produktmarkeder, slik at pris- og kostnadsveksten blir lav, vil øke markedenes tillit til norsk økonomi, og derigjennom legge et godt grunnlag for en positiv utvikling i næringslivet.

En slik politikk kan bidra til en mer stabil økonomisk utvikling enn det vi opplevde i 1980-årene. Forventinger om fortsatt stabilitet i årene som kommer vil også gjøre det lettere for foretakene å planlegge og investere. Det vil bidra til å gjøre Norge mer attraktivt som investeringsland , både for norske og utenlandske investorer. Forutsigbarhet og stabilitet rundt lover og regler som berører næringslivet er viktig. For å tiltrekke investeringer til Norge må investorer føle trygghet for at rammebetingelser knyttet til skattlegging av overskudd og utbytte, og til avgiftspolitikken, er stabile og forutsigbare.

Økt internasjonal samhandel og økonomisk integrasjon stiller dessuten nye krav til internasjonalt samarbeid. For et lite land som Norge er det viktig med internasjonalt samarbeid som gir oversiktlige og stabile rammebetingelser, slik at næringslivet unngår å oppleve at både våre egne og andre lands regler plutselig endrer vilkårene for utenrikshandel.

10.2 Kompetanse- og forskningspolitikk

En viktig utfordring for norsk næringsliv er å styrke evnen til omstilling. Dette henger sammen med evnen til innovasjon, det vil si evnen til forandring og fornyelse. Innovasjon omfatter introduksjon av nye eller endrede produkter og tjenester, etablering av nye metoder for produksjon og distribusjon, og forbedringer i ledelse, organisasjon, og i medarbeidernes kompetanse 6¹. Omfanget av innovasjon i norsk næringsliv er beskrevet i kapittel 6.5. Utvalget har merket seg at innovasjonsaktivitetene varierer sterkt mellom bransjer og mellom bedrifter.

En rekke faktorer påvirker innovasjonstakten. Disse faktorene kan sammenfattes i begrepet innovasjonssystemet. Innovasjonssystemet omfatter blant annet områder som forskning og utvikling, menneskelige ressurser og organisering av disse, kapitaltilgang, skattesystemet, lover og regler og patentsystemer, standardisering og sertifisering. Det er samspillet mellom disse faktorene som er avgjørende for utvikling og realisering av innovasjoner. De ulike elementene i innovasjonssystemet har ulik betydning for den enkelte bedrift.

Bedriftenes kompetansebase og entreprenørenes kompetanse står sentralt i innovasjonsprosessen. Samfunnets og den enkeltes holdninger til entreprenørskap og nyskaping, og kunnskaper, evner og ferdigheter til å foreta innovasjoner på ulike områder, er av sentral betydning for å oppnå et omstillingsdyktig næringsliv. Bedriftenes arbeid med kompetanseheving og myndighetenes kompetansepolitikk blir dermed av stor betydning for innovasjonsaktiviteten og konkurranseevnen i næringslivet. Forskning er viktig for å kunne øke kunnskapsbasen, og for å kunne bruke kunnskapen til å finne nye anvendelser. Dette omfatter både næringslivets forskning og den offentlige forskningsinnsatsen på en rekke ulike områder som for eksempel teknologi, organisasjonssystemer, markeder og miljø.

Det er dermed en nær sammenheng mellom FoU og kompetanseheving generelt, og omstillingsevnen og verdiskapingen i næringslivet. Samordning av innsatsen rettet mot forskning og kompetanse er viktig for å få til en god kunnskapsflyt. Ulike former for samarbeidsrelasjoner og mobilitet mellom utdannings- og forskningsmiljø og næringsliv, står sentralt i denne sammenheng.

I kapittel 10.2.1 diskuteres utdanningspolitikken og andre politikkområder som er rettet mot kompetanseheving, sammenfattet i begrepet kompetansepolitikken. I kapittel 10.2.2 drøftes forskningspolitikken generelt. Næringsrettet forskning og teknologioverføring drøftes i kapittel 11.3.

10.2.1 Kompetansepolitikk

Samfunnet og næringslivet er preget av endringer som stiller høye krav til kompetanse. Med dette menes ikke nødvendigvis krav til høy formell utdanning, men at den enkelte har god kompetanse og høy mestringsevne innenfor sitt arbeids- og ansvarsområde. Kompetanse som er tilpasset arbeids- og næringslivets behov er en forutsetning for økt konkurranseevne, verdiskaping, og høy sysselsetting, jf. kapittel 8. Omstillingstakten i næringslivet og samfunnet for øvrig fører til at den enkelte vil ha et utdanningsbehov gjennom hele yrkeslivet.

Fokus på betydningen av kompetanse for verdiskapingen i samfunnet er ikke et nytt fenomen. Et tilbakevendende problem er imidlertid at det er vanskelig å anslå sammenhengen mellom investeringer i kompetanse og effekten på verdiskapingen. Dette er viktig kunnskap for å kunne anvende kompetanseressursene effektivt både i privat og i offentlig sektor. Utvalget ser det derfor som positivt at det er opprettet et forskningsprogram for utdanning, kompetanse og verdiskaping i regi av Norges forskningsråd, og at andre forskningsprogrammer også vil ta opp problemstillinger knyttet til kompetanse i næringslivet. Det er viktig at det blir en god koordinering mellom de ulike forskningsprogrammene for å sikre at en oppnår synergieffekter, og at sentrale forskningsområder dekkes.

I dette kapitlet pekes det innledningsvis på sentrale trekk i utdanningspolitikken. Deretter drøftes behovet for en styrking av den løpende kontakten mellom utdanningssystemet og næringslivet. Hovedvekten er lagt på fagutdanningen og høyere utdanning. Til slutt diskuteres spørsmål knyttet til etter- og videreutdanning som en del av kompetanseutviklingen i arbeids- og næringslivet.

Generelle betraktninger om utdanningssystemet

Den enkeltes kompetanse tilegnes gjennom praktiske erfaringer i arbeidslivet, gjennom undervisning og studier ved grunnskolene og videregående skoler, universiteter, høgskoler, og gjennom forskning. Et viktig grunnlag for den enkeltes kompetanse legges i skolesystemet. Kvaliteten på utdanningssystemet og utformingen av helheten i utdanningspolitikken har derfor stor betydning for næringslivets tilgang på kompetanse.

I løpet av de siste årene har Stortinget vedtatt en rekke reformer og endringer i utdanningssystemet. Reformen i videregående skole ble gjennomført i 1994 (Reform 94). Utvalget ser positivt på denne reformen, og vil understreke de sentrale forutsetningene om forpliktende samarbeid mellom skole og næringsliv. I 1996 trådte en ny felles lov om universiteter og høgskoler i kraft. I 1997 vil en reform i grunnskolen bli gjennomført. Reformene og endringene har til dels omfattende virkninger på en rekke områder i utdanningssystemet. Utvalget ønsker å understreke betydningen av en tett oppfølging og evaluering av reformene for å unngå utilsiktede konsekvenser, og for å sikre at målene nås. Når det gjelder Reform 94 og fagutdanningen drøftes dette nærmere under.

Utvalget ønsker også fremheve verdien av deltagelse i de ulike utdanningsprogrammene som har kommet i stand som følge av blant annet EØS-avtalen, jf. omtale i kapittel 7.1. Denne deltagelsen kan bidra til verdifull kunnskapsutveksling, og gi elevene og studentene gode språkkunnskaper og innsikt i andre lands kulturer. Dette er kunnskaper som er viktige og berikende både for den enkelte, for samfunnet og for næringslivet. Utvalget mener at internasjonalt utdanningssamarbeid bør få høy prioritet i utdanningspolitikken.

Samspillet mellom utdanningssystemet og næringslivet

De siste årene har det vært en økende interesse internasjonalt for samspillet mellom utdanning og arbeidsliv. EU har blant annet lansert året 1996 som «Europeisk år for livslang læring». I tillegg har EU-Kommisjonen lagt fram en hvitbok «Undervisning og læring» 7², der det blant annet pekes på at utdanningssystemet og næringslivet utfyller hverandre gjensidig som læringsarenaer, og bør samarbeide nærmere. Betydningen av kontakt mellom utdanningssektoren og arbeids- og næringslivet har jevnlig vært gjenstand for fokus i norsk utdanningspolitikk. Temaet ble blant annet drøftet i St. meld. nr. 45 (1980-81) «Utdanning og arbeid».

Utvalget mener at det er viktig at samarbeidet mellom næringslivet og utdanningssektoren styrkes for å

• øke kunnskapsnivået om næringslivet i utdanningssystemet

• redusere misforhold mellom tilbud av og etterspørsel etter lærlingplasser

• sikre at utdanningenes faglige innhold i større grad utformes i forhold til utviklingstendenser og forventet etterspørsel i nærings- og samfunnslivet

• endre holdninger hos næringslivsledere når det gjelder ansettelse av personer med høyere utdanning

• øke interessen for og kunnskapen om etablering av egen virksomhet

Det finnes flere eksempler på tiltak som benyttes for å bedre forståelsen og samspillet mellom utdanningssystemet og næringslivet i grunn- og videregående skole. Eksempler er elevbedrifter, praksis for lærere i arbeidslivet for øvrig, og ulike typer prosjektarbeid på regionalt nivå og i regi av bransjeorganisasjoner. Etter utvalgets vurdering er det imidlertid nødvendig med en helhetlig innsats, forankret i utdanningspolitikken, for å bedre kontakten mellom grunn- og videregående skole og næringslivet. Et viktig moment i denne forbindelse er å innarbeide kunnskap om næringsutviklingen i Norge og næringslivets betydning for samfunnet når fagplanene i lærerutdanningene evalueres. Videre bør dette innarbeides i undervisningen i skolene. Lærerne bør også gis systematisk etter- og videreutdanning innenfor dette området.

Utvalget vil peke på at det innenfor enkelte fagområder og fylker synes å være dårlig tilpasning mellom tilbudet av og etterspørselen etter lærlingplasser. Dette er en utfordring for næringslivet, utdanningsmyndighetene og den enkelte elev. Utvalget vil særlig peke på at bedriftene må ta et større opplæringsansvar.

God kontakt mellom bedrifter, bransjeorganisasjoner, utdanningsmyndigheter og elever i forkant av elevinntaket er en forutsetning for god koordinering. Utdanningsmyndighetene må informere om de muligheter som finnes i lærlingsystemet. Dette er særlig viktig i forhold til mindre bedrifter. Næringslivet har på sin side ansvar for å informere om hvilke forventninger de har til utviklingen i bransjene, og hvilket lærlingbehov de forventer innenfor ulike fag. Utdanningsmyndighetene og næringslivet har sammen ansvar for å formidle dette til elevene, slik at man i størst mulig grad unngår misforhold mellom etterspørsel etter og tilbud av elev- og lærlingplasser. Utvalget mener det er viktig at tilbudet av lærlingplasser står sentralt ved tilpasning av skoletilbudet innenfor de enkelte fagområder. Et best mulig samsvar mellom tilbudet av lærlingplasser og skoletilbudet vil være tjenlig både for den enkelte elev, næringslivet og skolene.

Det er til dels store variasjoner mellom fylkene når det gjelder tiltak for å bedre samsvaret mellom tilbudet av og etterspørselen etter lærlingplasser. Utvalget foreslår at det på basis av erfaringer fra fylker der fagopplæringssystemet fungerer bra, utarbeides konkrete forslag til hvordan systemet generelt bør organiseres i fylkene. Utvalget vil imidlertid understreke at det til tross for slike tiltak kan oppstå misforhold. Kirke-, utdannings,- og forskningsdepartementet utvikler årlige oversikter på tvers av fylkesgrensene som gir samlet informasjon om opplæringsplassene i de videregående skolene og lærlingplasser i bedriftene. Det er viktig at departementet spiller en aktiv rolle for å bidra til fylkeskommunene samarbeider bedre på dette området.

Utvalget viser til at det formelle kompetansenivået i deler av næringslivet er lavt i forhold til utdanningsnivået i Norge generelt, jf. kapittel 6.4. Dette gjelder særlig i mindre bedrifter. Tradisjoner og manglende forståelse for betydningen av formell kompetanse i mange bedrifter bidrar blant annet til at de i liten grad søker etter og ansetter personer med høyere utdanning. Det er kjent at mange ofte ansetter personer med tilsvarende bakgrunn som en selv. Det kan også være slik at høgskoler og universiteter i for liten grad tilbyr utdanning som er tilpasset næringslivets behov.

En viktig side ved universitetenes og høgskolenes arbeid er å bidra til at befolkningens evner og anlegg blir utviklet på en måte som ivaretar det enkelte individs interesser, og imøtekommer samfunnets behov for høyt utdannet arbeidskraft. Høy kvalitet på forskningen, og gode vilkår ved lærestedene til å utvikle og formidle ny kunnskap, er andre viktige sider. Utvalget mener at økt samspill og kontakt mellom høgskoler og universiteter og næringslivet er viktig, og at dette kan føre til at flere studenter blir ansatt i næringslivet. Når det gjelder kontakt mellom universiteter og høgskoler og næringslivet for å bidra til økt formidling og implementering av forskningsresultater blir dette drøftet i kapittel 11.3.1.

Norges desentraliserte system for høyere utdanning gir gode muligheter for å knytte forbindelser mellom næringslivet og høgskolene i distriktene. Samarbeidsringer, oppdragsforskning og offentlig initierte modeller for forskningssamarbeid og utveksling er viktige virkemidler i en slik prosess.

Innovasjonsutvalget anbefalte i sin rapport flere tiltak for å skape en tettere kobling mellom næringslivet og universitetene og høgskolene:

• Næringslivserfaring tas med som et kriterium ved tilsetting i vitenskapelige stillinger.

• Det legges opp til økt bruk av professor II-stillinger.

• Det etableres faglig rådgivende organ med næringslivsrepresentasjon ved instituttene på universitetene.

Dette utvalget har merket seg disse forslagene, og mener at de bør vurderes nærmere. Utvalget vil også peke på at økt bruk av gjesteforelesere fra arbeids- og næringslivet på universiteter og høgskoler kan bidra til å øke studentenes innsikt i og forståelse for næringslivet, og de utfordringer som en står overfor.

Småbedriftsutvalget 8³ har foreslått at det etableres et prøveprosjekt med en praksisordning i små bedrifter for personer med høyere utdanning. Ordningen skal gi små bedrifter tilbud om støtte fra myndighetene til å ansette en person som kan bidra til kompetanseheving i bedriften. Bedriften må på sin side forplikte seg til å legge til rette for den nødvendige opplæring og oppfølging av andre ansatte. Målgruppen vil være bedrifter med lavt formelt kompetansenivå, uten andre ansatte med samme bakgrunn. Kandidaten kan utplasseres i bedriften i inntil ett år med lønnstilskudd fra det offentlige.

Utvalget støtter dette forslaget fra Småbedriftsutvalget. Ordningen kan både bidra til å styrke innovasjonssystemet gjennom å heve det formelle kompetansenivået i bedriftene, og bidra til økt kunnskapsflyt mellom næringslivet og utdannings- og forskningssystemet. Ordningen bør imidlertid omfatte alle bedrifter som tilfredsstiller kriteriene over, uavhengig av bedriftsstørrelse. Tiltaket bør ha et omfang på om lag 300 kandidater pr. år de første 5 årene, og deretter evalueres. (Jf. forslag om evalueringer i kapittel 11.2.)

Kompetanseutvikling i næringslivet. Etter- og videreutdanning

Den viktigste formen for kompetanseutvikling i næringslivet skjer i forbindelse med den enkeltes arbeid. I tillegg er næringslivets investeringer i kompetanseutvikling omfattende, jf. kapittel 6.4. Investeringene er hovedsakelig av bedriftsintern karakter, rettet mot den enkelte bedrifts spesifikke behov. Omfanget av kompetanseutvikling varierer mellom bransjer og bedrifter, avhengig av faktorer som bedriftsstørrelse og utdanningsnivå i bedriftene.

Behovet for livslang læring for den enkelte og kontinuerlig kompetanseheving i næringslivet tillegges stadig større vekt. Disse spørsmålene har vært drøftet i flere offentlige utredninger, deriblant NOU 1986:23 «Livslang læring» og NOU 1992:26 «En nasjonal strategi for økt sysselsetting i 1990-årene». I den første utredningen drøftes spørsmål om videre utbygging av retten til livslang læring for alle. I den sistnevnte vurderes blant annet utdanningens betydning for den enkeltes sysselsettingsmuligheter.

Spørsmålene som ble drøftet i de nevnte offentlige utredningene er sentrale. På bakgrunn av utvalgets mandat legger imidlertid dette utvalget hovedvekt på betydningen av kompetanseutvikling i næringslivet ved bruk av etter- og videreutdanning for å bidra til omstillingsevne og innovasjon. Dette er viktig for å sikre at landets menneskelige ressurser i størst mulig grad er tilpasset de utfordringer samfunns- og næringslivet antas å stå overfor.

Spørsmål knyttet til etter- og videreutdanning og kompetanseheving står sentralt i samarbeidet mellom partene i arbeidslivet, og var et viktig element i tariffoppgjørene i 1996. Utvalget har også merket seg at Stortinget har bedt Regjeringen om å legge fram en stortingsmelding om en livslang læringsreform 9⁴. Målet med stortingsmeldingen bør i følge Stortinget være å legge grunnlag for en nasjonal handlingsplan for etter- og videreutdanning og voksenopplæring. Regjeringen er blant annet bedt om å vurdere om det skal knyttes individuelle rettigheter til reformen, partene i arbeidslivets rolle, tilrettelegging av utdanningsinstitusjonene, og modeller for finansiering av en eventuell reform.

Utvalget mener at tiden er inne for å gi spørsmål knyttet til etter- og videreutdanning en grundig behandling, og mener at særlig følgende momenter må legges til grunn for en eventuell reform:

• reformen bør være forankret i arbeids- og næringslivets eksisterende og forventede kompetansebehov

• den bør bygge på den innsatsen som allerede gjøres fra bedriftenes, arbeidstakernes og fra myndighetenes side

• det bør være en klar ansvarsdeling mellom bedrifter, ansatte og myndigheter

• det bør tilrettelegges for at kunnskaper og ferdigheter ervervet gjennom arbeid skal kunne dokumenteres.

Det er etter utvalgets oppfatning avgjørende at en reform for etter- og videreutdanning er forankret i arbeids- og næringslivets behov. I vurderingene av rettigheter knyttet til en livslang læringsreform må det stå sentralt at ordningen skal bidra til økt verdiskaping. Uheldige konsekvenser av praktisk og økonomisk betydning for næringslivet må unngås. Dette er spesielt viktig for små bedrifter. En generell lovfestet rett til etter- og videreutdanning som bidrar til å dekke nærings- og samfunnslivets framtidige behov for kompetanse i egen virksomhet vil ha positiv effekt på verdiskapingen. Det må imidlertid tas med i betraktningen at det blant annet kan oppstå uheldige konsekvenser for arbeidsmarkedet. Innenfor enkelte yrkesgrupper og innenfor enkelte geografiske områder er arbeidsmarkedet i Norge i dag tidvis stramt. En generell lovfestet rett til etterutdanning kan forsterke dette hvis det fører til problemer med å skaffe kvalifiserte vikarer.

En reform for etter- og videreutdanning som er forankret i arbeids- og næringslivets behov vil bidra til samsvar mellom det som læres og det som arbeidet krever og vil kreve. Det vil både øke den enkelte arbeidstakers motivasjon for deltagelse i opplæringen, og sannsynligheten for at arbeidstakerens nyervervede kompetanse faktisk kommer til anvendelse i bedriftene.

Dette forutsetter at bedriftene blir mer bevisste i sine vurderinger av kompetansebehovene. Det er en lederutfordring å legge til rette slik at den enkelte arbeidstaker oppmuntres til egenutvikling. Det er også nødvendig med bedre metoder for målretting av kompetansetiltak. Et viktig element i dette arbeidet er å utvikle bedriftenes og bransjenes evne til å kartlegge framtidige kompetansebehov, basert på bedriftenes strategier. Særlig kan de mindre bedriftene ha begrensede ressurser eller kompetanse til å gjennomføre slikt utviklingsarbeid. Gode metoder på dette området vil være et viktig grunnlag for bedriftenes investeringer i kompetanseutvikling. Det vil også være et viktig grunnlag for kontakt og samarbeid med offentlige utdanningsinstitusjoner og andre tilbydere av kompetansetjenester.

Det er et viktig prinsipp at den enkelte bedrift og arbeidstaker har hovedansvaret for at de ansatte og bedriften besitter den nødvendige kompetanse. Dette kommer blant annet til uttrykk i Hovedavtalen mellom LO og NHO, kap. 16. Her slås det fast at det er bedriftens oppgave, i samarbeid med de ansatte, å foreta en kartlegging av kompetansebehov og initiere eventuelle tiltak. Bedriftene har i utgangspunktet ansvar for å dekke kostnadene til etter- og videreutdanning. Den enkelte arbeidstaker har på sin side ansvar for å utvikle og vedlikeholde egen kompetanse. Ansvaret for at et eventuelt kompetansegap blir tilfredsstillende dekket er dermed i utgangspunktet et delt ansvar mellom arbeidstager og arbeidsgiver. Dette er et viktig prinsipp for i størst mulig grad å sikre et riktig omfang og en riktig innretning av kompetansehevingstiltakene.

Det offentliges innsats rettet mot kompetanseheving i arbeidslivet bør ikke erstatte bedriftenes og arbeidstakerenes fellesansvar. Næringslivets investeringer i kompetanseheving kan imidlertid være lavere enn hva som anses som samfunnsøkonomisk lønnsomt. Kompetanseheving, særlig på områder som ikke er bedriftsspesifikke, bidrar til at arbeidstakerne styrker sin stilling på arbeidsmarkedet og kan søke seg over til andre bedrifter. Dette kan igjen føre til at den enkelte bedrift ikke ønsker å investere i kompetansehevingstiltak, av frykt for å miste medarbeidere. Dette kan særlig være et problem for mindre bedrifter. Den enkelte arbeidstaker kan ha lav motivasjon for å delta i kompetansehevende tiltak hvis det er usikkerhet knyttet til hva en får igjen i form av lønn eller mer interessante arbeidsoppgaver. Disse og andre hensyn nødvendiggjør offentlig deltagelse i arbeidet med å øke satsingen på kompetanseutvikling fra dagens nivå.

Myndighetenes bidrag til kompetanseheving i næringslivet er allerede i dag omfattende. Virkemidlene omfatter ulike former for tilbud av kompetansehevende tiltak og finansieringsordninger. Blant departementene er det særlig Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet (jf. boks 10.2), Kommunal- og arbeidsdepartementet (jf. boks 10.3) og Nærings- og energidepartementet (jf. boks 10.4) som bevilger midler til tiltak som er av betydning. I tillegg gjennomføres tiltak i regi av kommuner og fylkeskommuner.

Etter utvalgets oppfatning er det også behov for en klar ansvarsdeling mellom ulike offentlige myndigheter når det gjelder spørsmål knyttet til etter- og videreutdanning. I dagens system er det en uklar grensedragning mellom de ulike delene av forvaltningen. Kompetansetilbudet framstår som fragmentert og uoversiktlig for kjøpere av disse tjenestene. For næringslivet, og spesielt for de mindre bedriftene, innebærer dette ekstra bruk av tid og ressurser for finne frem til relevante programmer og tiltak. For myndighetene kan mangel på koordinert innsats bidra til lite effektiv ressursbruk, problemer med evalueringer, og svak kobling til verdiskapingen i næringslivet. Før myndighetene eventuelt øker støtten på dette området synes det å være behov for å vurdere helheten i og eventuelt samordne den offentlige innsatsen rettet mot kompetanseheving i næringslivet. Dette gjelder både på nasjonalt og lokalt plan, mellom utdanningssektoren, næringsmyndighetene og arbeidsmarkedsetaten.

Utvalget vil særlig peke på behovet for en bedre koordinering av ulike offentlige tilskudds- og finansieringsordninger som er rettet mot kompetanseheving i næringslivet, blant annet enkelte av Arbeidsmarkedsetatens ordninger, Veiledningstjenesten, og ulike programmer i SND og NFR. Utvalget vil understreke betydningen av at alle tilskudds- og finansieringsordninger som er rettet mot kompetanseheving i næringslivet bør ha som målsetting å bidra til et omstillingsdyktig og lønnsomt næringsliv. Et kriterium for å motta tilskudd bør være at kompetanshevingstiltaket er forankret i bedriftens strategi og kompetanseplan.

På grunnlag av diskusjonen over anbefaler utvalget at det vurderes å tillegge SND et ansvar for tilskudds- og finansieringsordninger som er rettet mot kompetanseheving i næringslivet. I SND finnes det god kunnskap om næringslivet generelt, og muligheter til å vurdere bedriftenes kompetansebehov i forhold til øvrige utfordringer og utviklingsbehov. Det vil være nødvendig og viktig at SND i så fall samarbeider nært med blant annet utdanningssystemet og andre kompetansetilbydere, TI, NFR og Arbeidsmarkedsetaten i et slikt arbeid. TI bør vurderes som et mulig utøvende organ for slik kompetanseheving i næringslivet.

Dette forslaget må i så fall ses i sammenheng med utvalgets prinsipielle vurdering av at myndighetenes næringsrettede virkemidler generelt bør vris i retning av kompetansehevende tiltak og immaterielle investeringer.

En rekke offentlige utdanningsinstitusjoner, både i videregående skole og i høyere utdanning, tilbyr ulike former for kompetansehevingstiltak rettet mot næringslivet, jf. boks 10.3. Institusjonene besitter kunnskaper som er relevante for næringslivet. Utvalget mener at institusjonenes etter- og videreutdanningsaktiviteter kan bidra til å skape en nærmere kontakt og forståelse mellom utdanningssystemet og næringslivet, og ha positive ringvirkninger også på det ordinære utdanningstilbudet.

En eventuell reform for etter- og videreutdanning må forebygge utviklingen av nye klasseskiller basert på ulikhet i tilgang på etter- og videreutdanning. Det er derfor viktig å finne ordninger for etter- og videreutdanning som også tar hensyn til de med lavest utdanning. Dette bør gjøres gjennom tiltak som er tilpasset deres spesielle situasjon og behov. De gruppene som står svakest kompetansemessig, deltar i mindre grad enn andre i etter- og videreutdanningstiltak. Det er av avgjørende betydning å utvikle systemer som gir den enkelte motivasjon for videreutvikling, gjennom for eksempel formell anerkjennelse og dokumentasjon av kompetanse som er ervervet på arbeidsplassen.

Dokumentasjonen må ha en form og et innhold som gir overføringsverdi fra en bedrift til en annen, og mellom bedriftene og utdanningssystemet der dette er naturlig. I EU-kommisjonens hvitbok «Undervisning og læring» 10⁵ er dette et av hovedforslagene for å oppmuntre den enkelte til å tilegne seg ny kunnskap. Kompetansekartlegging på den enkelte arbeidsplass vil være et godt grunnlag for å etablere systemer for slik dokumentasjon. Kompetanse dokumentert på denne måten, eventuelt i kombinasjon med tilleggsutdanning, bør kunne sidestilles med tilsvarende formell kompetanse.

I lov om voksenopplæring § 3 er statens ansvar når det gjelder voksnes muligheter til å dokumentere kunnskaper og ferdigheter på alle nivåer og områder i det offentlige utdanningssystem slått fast på et generelt grunnlag, uavhengig av hvordan kompetansen er anskaffet. I paragrafen presiseres det også at staten har ansvar for å forsøke å legge til rette for at kunnskaper og ferdigheter som faller utenfor kompetanseområdene i utdanningssystemet, skal kunne dokumenteres. Det er vanskelig og tidkrevende å bygge opp nødvendige systemer for å sikre et enhetlig og godt system for dokumentasjon av ulike typer realkompetanse. Dette må imidlertid ikke forhindre at problemstillingen settes i fokus i forbindelse med stortingsmeldingen om livslang læring.

Et eksempel på formell anerkjennelse av kompetanse ervervet på arbeidsplassen er § 20 i lov om fagopplæring, jf. kap. 6.4. Formålet med § 20 er å la voksne med relevant yrkeskompetanse få anledning til å dokumentere sin kompetanse ved å avlegge fagprøve uten krav til tidligere utdanning. Dette er ikke bare verdifullt for de arbeidstakerne som dette gjelder, men også for bedriftene ved at de ansattes formelle kompetanse i økende grad blir tatt hensyn til for eksempel i konkurransen om anbud, og ved inngåelse av større kontrakter og avtaler.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har fastsatt at § 20-ordningen i sin nåværende form skal gjelde fram til 1999. Fra og med høsten 1999 forutsetter departementet at § 20-kandidatene går opp til eksamen i samtlige fag, også teorifagene. Konsekvensene av dette lar seg ikke dokumentere i detalj uten at det gjennomføres en undersøkelse for å kartlegge dagens og morgendagens § 20-kandidater grundigere.

For å imøtekomme arbeidslivets og ulike arbeidstakergruppers behov for å kunne dokumentere og formalisere realkompetanse, og et mer overordnet ønske om å styrket allmennfaglig kompetanse i befolkningen, vil utvalget anbefale følgende løsning:

Kompetanse bygges opp ved hjelp av følgende tre elementer

1. A)

   praktisk-teoretisk innsikt og ferdigheter som § 20-kandidaten prøves i ved en praktisk oppgave

2. B)

   yrkesteoretisk innsikt som § 20-kandidaten prøves i ved en yrkesteoretisk prøve

3. C)

   allmennfaglig innsikt og ferdigheter som prøves ved egne allmennfaglige prøver

Punkt c) bør være frivillig for § 20-kandidaten, og avlagt prøve med godkjent resultat fra a) og b) vil gi fag- eller svennebrev.

En inkludering av allmennfaglige eksamener i grunnlaget for å avlegge fag- eller svennebrev etter § 20-ordningen vil kunne virke mot de politiske intensjonene.

10.2.2 Forskningspolitikk

Innovasjon er en avgjørende faktor for næringslivets konkurranseevne og vekst. Det finnes flere viktige kilder til næringslivets fornyelse, jf. kapittel 6.5. Forskning og utvikling (FoU) er en av de mest sentrale av disse. Det er først og fremst næringslivets egen FoU-innsats som er av betydning for bedriftenes utvikling. Den offentlige forskningsinnsatsen gir imidlertid viktige rammebetingelser for vekst, og for næringslivets egen forskning, blant annet i form av infrastruktur.

Forsknings- og utviklingsarbeid i privat sektor styres gjennomgående av bedriftsøkonomiske lønnsomhetshensyn. Dette betyr at privat sektor ikke alltid vil gjennomføre forskningsoppgaver som gir positiv avkastning i form av samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Det offentliges deltagelse i FoU vil være styrt ut fra behov om å nå overordnede mål, som ikke ville blitt oppfylt gjennom privat innsats alene. Det offentlige bidraget i forskningsinnsatsen bør imidlertid være et tillegg til, og ikke en erstatning for, privat innsats. Primært bør offentlig medvirkning utløse et sterkere privat engasjement. Generelt bør det være slik at jo mer markedsorientert FoU-innsatsen er, desto større er næringslivets ansvar for selv å utføre og finansiere den.

Stortingsmelding nr. 60 (1984-85) «Om forskningen i Norge», og Stortingsmelding nr. 28 (1988-89) «Om forskning» understreket viljen til offentlig satsing på FoU. Den sterke prioriteringen av forskningen i siste halvdel av 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet førte til at den offentlige FoU-innsatsen som andel av BNP steg fra 0,8 pst. i 1985 til 0,95 pst. i 1993. Sammenlignet med de vest-europeiske OECD-landene samt USA, Japan og Canada, var det kun USA, Sverige og Frankrike som hadde en høyere offentlig FoU-innsats i forhold til BNP enn Norge dette året. Disse landene har imidlertid relativt mer omfattende forsvarsforskning enn Norge. Fra og med 1993 har veksten flatet ut. De offentlige FoU-bevilgningene utgjorde i 1995 ca. 8.7 mrd. kr., eller ca. 1 pst. av BNP.

Grunnforskningen utgjør omlag 15 pst. av den totale FoU-innsatsen, anvendt forskning omlag 35 pst. og utviklingsarbeid rundt halvparten av aktivitetene (jfr. definisjoner i kapittel 6.5). Det norske forskningssystemet er i stor grad funksjonsdelt med grunnforskning i universitets- og høgskolesektoren, anvendt forskning i instituttsektoren og utviklingsarbeid i næringslivet.

Grunnforskningens mål er å innhente ny kunnskap, innsikt og forståelse av grunnleggende karakter. Dette er både et mål i seg selv, og et middel for å nå andre mål. Grunnforskning danner grunnlag for viktige deler av høyere utdanning, for forskerrekruttering og for anvendt forskning. Det er stilt spørsmål ved om Norge, som står for en liten andel av den forskningen som utføres i verden, kan rettferdiggjøre en stor innsats innenfor grunnforskning. Det har blitt hevdet at Norge burde basere seg på grunnforskning utført i andre land, og heller konsentrere innsatsen om den anvendte forskningen.

Både grunnforskning og anvendt forskning vil imidlertid være nødvendig. For å kunne dra nytte av andre lands forskningsresultater, må vi selv ha et høyt generelt kompetansenivå, og for å få tilgang til andre lands resultater, må vi ha nødvendig spisskompetanse på felt som kan være av interesse for andre. Dette forutsetter at vi på en del områder driver grunnforskning på et internasjonalt nivå.

En viktig del av grunnforskningen skjer innenfor naturvitenskap og teknologi. En styrking av naturvitenskapelig og teknologisk grunnforskning er viktig for å fremme samfunnets nyskapingsevne, og resultatene fra denne forskningen utgjør et viktig grunnlag for anvendt næringsrettet forskning og utvikling. Den norske offentlige innsatsen innenfor naturvitenskapelig og teknologisk grunnforskning er lav sammenlignet med andre vestlige industriland. Det er derfor behov for at Norge styrker den naturvitenskapelige og teknologiske grunnforskningen.

Kilde: Statsbudsjettet (Gul bok) 1983-1996

En fjerdedel av de offentlige FoU-bevilgningene gikk i 1995 til næringsrettet forskning. Om lag 50 pst. av dette var rettet mot industri og annen næringsvirksomhet, og 40 pst. mot primærnæringene. I St. meld. nr. 36 (1992-93) «Forskning for fellesskapet», signaliserte Regjeringen en økt prioritering av næringsrettet forskning. Den næringsrettet delen av den offentlige forskningen har imidlertid ikke fulgt den samme utviklingsbanen som den totale innsatsen. Offentlig forskningsinnsats rettet mot industri og annen næringsvirksomhet har i faste kroner ikke økt i løpet av de siste syv årene (fra 1989), jf. figur 10.1. Dette til tross for at den samlede statlige forskningsinnsatsen i samme periode har økt betraktelig. I 1996 er 16 pst. av offentlige forskningsbevilgninger rettet mot industri og annen næringsvirksomhet, en nedgang fra 24 pst. i 1989.11⁶

Utvalgets medlem Sørensen foreslår at næringsrettet FoU trappes opp til et inflasjonsjustert 1988-nivå i løpet av 1997. De påfølgende år økes budsjettet til dette formålet med 250 millioner kroner inntil den totale økningen er kommet opp i en mrd. kroner utover det foreslåtte 1997-nivået.

En styrking av den offentlige FoU-innsatsen rettet mot næringslivet er etter utvalgets vurdering en viktig forutsetning for økt verdiskaping og sysselsetting. Det bør etter utvalgets oppfatning foretas en omprioritering av den offentlige forskningsinnsatsen slik at den næringsrettede forskningen økes. Den sterkere prioriteringen av næringsrettet forskning rettet mot industri og tjenesteytende sektor bør også innebære økt satsing på grunnforskning innenfor naturvitenskap og teknologi.

En hovedmålsetting med den næringsrettede FoU-innsatsen er å styrke næringslivets egen FoU-virksomhet, slik at det resulterer i økt innovasjon og nyskaping. Den privatfinansierte FoU-innsatsen ligger på et lavere nivå i Norge enn i andre OECD-land, jf. kapittel 6.5. Norsk næringsliv har gjennomgående lavere FoU-intensitet enn næringslivet i andre vestlige land, noe som blant annet skyldes den norske næringsstrukturen, og det store innslaget av små og mellomstore bedrifter. Det er utvalgets oppfatning at forskning og utvikling er et nødvendig verktøy for å sikre et levedyktig næringsliv på lang sikt. Det er en hovedutfordring for forskningspolitikken å bidra til å heve FoU-innsatsen i næringslivet.

Norge, som en liten forskningsnasjon, har ikke mulighet til å være aktiv på alle områder, og det er utvalgets oppfatning at den næringsrettede forskningsinnsatsen til en viss grad må konsentreres til områder der mulighetene for utbytte synes størst. Utvalgets flertall understreker at landets naturressurser alltid vil være en viktig basis for næringsvirksomhet, og mener at innsatsen må prioriteres til slike spesielle områder. Disse ressursene har gitt oss profesjonelle og internasjonalt konkurransedyktige bransjer særlig innenfor maritim virksomhet, marin industri, energi inkludert olje og gass samt trevarebasert virksomhet. Særlig synes den marine sektor og energi/gassbasert virksomhet å ha store muligheter når det gjelder verdiskaping. Utvalgets flertall er av den oppfatning at det innenfor disse sektorene må satses særlig sterkt på FoU på alle nivå, implementering inkludert.

Utvalgets mindretall medlemmene I. B. Andersen og Nicolaisen mener at den næringsrettede delen av forskningsinnsatsen fokuserer på primærnæringer og tradisjonell industri med vekt på utvinning eller anvendelse av naturressurser. Sett i forhold til at økonomien er inne i en tid med omfattende forandringer av teknologisk og økonomisk art, er det viktig at FoU-politikken praktiseres slik at den også fanger opp de nye vekstmulighetene som utviklingen skaper. FoU-innsatsen bør således rettes mot næringer som har et stort vekstpotensiale både i verdiskaping og sysselsetting.

Det er videre utvalgets oppfatning at det bør stilles krav til resultater og evaluering av offentlig innsats til næringsrettet forskning.

Internasjonal forskningskontakt er av sentral betydning for et lite land som Norge. I underkant av 15 pst. av den offentlige forskningsinnsatsen blir kanalisert til internasjonalt forskningssamarbeid. En betydelig del av denne innsatsen er knyttet til kontingentmidler som «inngangsbillett» for deltagelse i samarbeidet. Det dominerende er EUs rammeprogram for forskning.

Det er en utfordring å finne en utforming av forskningspolitikken som stimulerer en god kombinasjon av kunnskapsimport og egen utvikling av kunnskap, med sikte på lønnsom utvikling av norsk næringsliv på lang sikt. Det må, etter utvalgets vurdering, legges stor vekt på at vi gjennom internasjonalt forskningssamarbeid tilføres en merverdi som ikke kan oppnås nasjonalt, og at vi har tilstrekkelig evne til å utnytte dette samarbeidet til vår fordel.

Forskning dreier seg ikke bare om å utvikle kunnskap og teknologi. Det er også viktig å formidle resultatene til samfunnet generelt, og til spesielt relevante brukergrupper. For næringslivet er formidling og direkte brukerrettet implementering av forskningsresultater eller teknologi av stor betydning. Det er utvalgets oppfatning at formidling av forskningsresultatene øker utbyttet av forskningsinnsatsen. Virkemidler rettet mot å formidle og ta i bruk forskningsresultater og teknologi er nærmere behandlet i kapittel 11.3.

Et annet sentralt tiltak for å øke utbyttet av investeringer i forskning og utvikling er bedre utnyttelse av nettverks- og samspillmulighetene mellom offentlig og privat sektor, og mellom bedriftene i privat sektor. I et nettverk mellom forsknings- og utdanningsmiljøene og brukerne blir ofte kunnskapsutvikling og kunnskapsformidling to sider av samme sak. Utvalget er av den oppfatning at mobilitet og nettverksorienterte løsninger i sterkere grad bør velges for å fremme kunnskapsformidling og innovasjon. Samarbeid mellom forskningsinstituttene bør stimuleres for å bygge opp unik spisskompetanse.

Utformingen av infrastrukturen i det offentlige forskningssystemet, og dermed organiseringen av virkemidlene er en viktig del av forskningspolitikken. Den offentlige forskningsinnsatsen kanaliseres til og gjennom ulike institusjoner og direkte til næringslivet. Kanaliseringen av offentlige FoU-utgifter er vist i figur 10.2.

Kilde: Norsk institutt for studier av forskning og utdanning, NIFU/FoU-statistikk

Universiteter og høyskoler mottar om lag 40 pst. av de offentlige bevilgningene til FoU, forskningsinstitutter mottar omlag 32 pst., og Norges forskningsråd 25 pst.

En sentral forskningspolitisk problemstilling er balansen mellom sektoransvar og samordning. Sektoransvaret innebærer at de ulike departementene har ansvaret for å finansiere forskning, og dermed ansvaret for å veie forskningsinnsatsen mot andre typer virkemidler og aktiviteter innenfor sitt fagområde. Samordning av forskningen innebærer at forskningsinnsatsen på ulike fagområder og samfunnssektorer blir veid mot hverandre. Det forskningspolitiske systemet i Norge har alltid lagt stor vekt på sektoransvaret.

Gjennom etableringen av Norges forskningsråd (NFR) ble en større del av det koordinerende ansvaret i forskningspolitikken lagt til Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Med unntak av Nærings- og energidepartementet, kanaliserer likevel departementene store deler av sine bevilgninger utenom Forskningsrådet.

Hovedmålet med fusjonen av de fem forskningsrådene til NFR var å sikre en bedre koordinering av den offentlig finansierte forskningen. NFR mottar bevilgninger fra 14 departementer, samt mindre tilskudd fra andre offentlige og private kilder.

NFR skal være det nasjonale forskningsstrategiske organet, og skal bidra til at ressursene i norsk forskning brukes mest mulig effektivt. Forskningsrådets mulighet for utøvelse av sin forskningsstrategiske rolle er både knyttet til de politiske og økonomiske rammebetingelsene som gis gjennom generelle forskningsmidler fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, og de sektorrettede forskningsmidlene fra andre departementer.

Det synes som om den samlede forskningsinnsatsen i liten grad avspeiler helhetlige prioriteringer, og at koordineringen fortsatt er relativt svak. Utvalget er av den oppfatning at forskningsinnsatsen i sterkere grad bør prioriteres, gjerne på tvers av de enkelte sektorer, slik at den i større grad konsentreres til områder av særlig strategisk betydning for norsk samfunns- og næringsliv. Det er utvalgets vurdering at Forskningsrådet i større grad må styrkes som det forskningsstrategiske organet det er tenkt å være, jf. kapittel 11.3.

Universitets- og høgskolesektoren utgjør kjerneinstitusjonene i forskningssystemet, og har hovedansvaret for grunnforskningen og forskerutdanningen. Universitetsmiljøene utfører i hovedsak grunnforskning, mens det regionale høyskolesystemet har mer anvendt rettede forskningsmiljøer. FoU-utgiftenes relative fordeling på fagområder er i stor grad en konsekvens av antall studieplasser, og ikke basert på langsiktige forskningsstrategier ved universitetene. Ettersom en stor andel av de samlede offentlige FoU-ressurser er knyttet til universitets- og høyskolesektorens grunnbudsjetter, er det totale utbyttet av FoU-ressursene avhengig av at disse midlene blir utnyttet effektivt og i samsvar med overordnede, nasjonale prioriteringer.

Det er viktig at både utdanning og forskning ses i relasjon til næringslivets behov. Utvalget vil understreke betydningen av at forskningsbasert undervisning ivaretar områder av betydning for næringslivet. Det er utvalgets oppfatning at forskningsinnsatsen i sterkere grad bør følge en plan koblet til verdiskaping og sysselsetting enn til antall studieplasser. I de siste årene har omfanget av oppdragsfinansiert forskning ved universitetene økt. Det er likevel grunn til å utvikle forskningssamarbeidet mellom bedriftene og universitetene videre, særlig når det gjelder grunnforskning som støtter økonomisk og teknologisk utvikling på sikt. Utvalget mener at universitetene bør synliggjøre sin samlede forskningsvirksomhet overfor næringslivet mer effektivt.

Instituttsektoren i Norge er stor sammenlignet med andre land. Det er særlig den norske næringsstrukturen som har vært begrunnelsen for framveksten av instituttene, spesielt de næringsrettede. I hovedsak finansierer instituttene driften gjennom oppdragsinntektene, men de mottar også basisbevilgninger gjennom grunnbevilgninger og strategiske instituttprogram. Utvalget ser på de næringsrettede FoU-instituttene som viktige medspillere for næringslivet i deres FoU-aktivitet.

Utvalget har imidlertid merket seg at de næringsrettede instituttene (med unntak av landbruk) mottar vesentlig lavere basisbevilgninger fra det offentlige enn de øvrige deler av instituttsektoren. Mer enn halvparten av offentlige grunnbevilgninger til forskningsinstitutter (1993), går til institutter rettet mot landbruket. Det er utvalgets oppfatning at en her bør omprioritere i retning av å styrke bevilgningene til de næringsrettede instituttene.

Det er i en rekke sammenhenger pekt på at instituttene i for stor grad konsentrerer virksomheten om kortsiktige forskningsprosjekter og konsulentvirksomhet, på bekostning av langsiktig kompetanseoppbygging. Utvalget foreslår at høyere basisbevilgninger og evalueringer i ettertid prioriteres på bekostning av dagens system med lave basisbevilgninger til de næringsrettede instituttene og stor vekt på førevaluering av prosjekter.

Det er foretatt en rekke endringer i instituttsektoren de siste 10-12 årene. Etter utvalgets vurdering synes den næringsrettede instituttsektorens nåværende organisering å være i rimelig samsvar med næringslivets behov. Norges forskningsråd er gjennom vedtektene gitt et særlig ansvar for instituttsektoren. Utvalget forutsetter at organisering og videreutvikling av instituttsektoren i henhold til næringslivets behov - i likhet med NFRs egen organisasjon - til enhver tid er en strategisk oppgave i NFR. Utvalget viser ellers til en særskilt drøfting av virkemidler for å stimulere næringsrettet FoU og bruk av teknologi i næringslivet i kapittel 11.3.

10.3 Konkurransepolitikk

Et viktig mål med næringspolitikken er å fremme effektiv ressursbruk, jf. kapittel 3. I denne sammenheng er konkurransepolitikken et sentralt virkemiddel. Konkurranse stimulerer til omstillinger og nyetableringer, og forhindrer skadelig utøvelse av markedsmakt. For at konkurransen mellom næringsdrivende skal fungere tilfredsstillende må markedsaktørene operere under ikke-diskriminerende og forutsigbare offentlige rammebetingelser. Samtidig må det sikres at næringslivet selv ikke iverksetter konkurransebegrensende tiltak.

Hovedoppgaven i konkurransepolitikken er å bidra til effektive markeder gjennom regulering av markedskreftene. Konkurranseloven setter forbud mot konkurranseskadelige handlinger som prissamarbeid og markedsdelingsavtaler, og gir hjemmel for inngrep mot andre typer handlinger som i en del tilfeller kan virke skadelig på konkurransen, f.eks. bedriftserverv og leveringsnektelser. Videre påbyr loven de næringsdrivende å gi forbrukerne prisopplysninger for varer og tjenester. Konkurranseloven trådte i kraft 1. januar 1994 og avløste prisloven fra 1953.

10.3.1 Konkurranse for effektivitet

Fra økonomisk teori kjenner vi frikonkurransemodellen som under bestemte forutsetninger gir som resultat at markedet alene, uten offentlige inngrep, fordeler ressursene på en samfunnsøkonomisk effektiv måte. I virkeligheten vil imidlertid disse forutsetningene sjelden være oppfylt, og konkurransen vil derfor heller ikke fungere slik som modellen beskriver.

Effektivitetsbegrepet har flere dimensjoner. Statisk effektivitet innebærer effektiv utnyttelse av de tilgjengelige ressurser på et gitt tidspunkt eller i en gitt periode, mens dynamisk effektivitet innebærer at det frembringes ønskelige endringer eller innovasjoner, og at ressursene utnyttes effektivt i denne prosessen.

Mange legger vekt på at markeder preget av konkurranse sørger for dynamisk effektivitet ved å bidra til omstillinger og nyetableringer. I forhold til monopollignende markeder synes konkurransemarkeder oftere å føre til teknologiske forbedringer og innovative sprang. Andre fremhever imidlertid at innovasjoner i form av nye produkter og produksjonsprosesser ofte kan være så risikabelt og kostbart at markedsmessig beskyttelse er nødvendig.

På grunn av usikkerhet og begrensinger i muligheten til å utnytte egne forsknings- og utviklingsresultater, er ikke de effektivitetsmessige virkninger av ulike markeds- og konkurranseforhold entydige mht. dynamisk effektivitet.

Generelt er det slik at i et marked med høy konsentrasjon vil den enkelte selger ha mulighet til å fastsette prisen, og det vil lettere oppstå stilltiende samarbeid når antall aktører er få. Dette gjelder dersom de etablerte ikke trues av potensielle konkurrenter. Selv i markeder med få aktører vil konkurransen kunne være virksom dersom trusselen fra mulige nyetableringer oppfattes som reell. Når konkurransepolitiske tiltak skal vurderes er det derfor viktig å fokusere på eksistensen av etableringshindringer.

Det er knyttet en rekke viktige problemstillinger til utformingen og gjennomføringen av konkurransepolitikken. Avveininger mellom statisk og dynamisk effektivitet er spesielt viktige for reguleringer og avtaler som har potensiale til både å begrense konkurransen og å fremme innovasjoner.

De store strukturendringene vi har sett innen dagligvarehandelen det siste tiåret kan tjene som illustrasjon på slike problemstillinger.

Hele 97 pst. av dagligvareomsetningen i butikk er i dag tilknyttet en av de fire store innkjøpsgrupperingene på dagligvaremarkedet, mens enkeltstående kjøpmenn og mindre kjeder hadde en markedsandel på over 50 pst i 1987. Det er grunn til å regne med at betydelig effektivisering og økt konkurranse mellom kjedene har bidratt til lavere prisstigning, har vært til fordel for forbrukerne.

I det norske dagligvaremarkedet pågår fortsatt en integrasjonsprosess mellom detaljistgrupperinger og grossister. Alle de fire store detaljistgrupperingene er nå på ulik måte knyttet opp mot en hovedgrossistforbindelse.

Integrasjon mellom grossist og detaljist kan gjøre detaljistene mer konkurransedyktige ved effektivisering av distribusjon, bedre lagerstyring og gjennom fellestjenester for butikkdrift. Samtidig oppstår det en risiko for at varekanalen blir lukket, fordi det blir vanskeligere å etablere nye butikker uten tilknytning til en kjede og dens grossist. I dag leverer de private grossistene også til butikker utenfor de kjedene de er knyttet opp til.

Gjennom integrasjon på kjøpersiden oppnår detaljistene økt forhandlingsstyrke overfor produsentene, noe som bidrar til å holde innkjøpsprisene nede.

Samarbeid mellom detaljister i form av markedsførings- og salgskjeder kan bidra til mer effektiv drift av butikkene og økt forhandlingsstyrke overfor leverandører. Samtidig bidrar slikt samarbeid til å øke konsentrasjonen på detaljistsiden, noe som kan føre til redusert konkurranse.

Den videre utviklingen i dagligvaremarkedet avhenger bl.a. av hvor sterk kjedekonkurransen blir, og om den vertikale integrasjonen mellom detaljister og grossister resulterer i etableringshindringer for nye detaljister på markedet.

Utviklingen innen dagligvarehandelen illustrerer etter utvalgets oppfatning at det er vanskelig å sette opp generelle og objektive kriterier for utformingen av konkurransepolitikken. Den praktiske tilnærmingsmåten må være å bygge på konkrete analyser og vurderinger av om konkurransen i ulike markeder fungerer tilstrekkelig til å sikre effektiv ressursbruk.

10.3.2 Forholdet mellom konkurransepolitikk og næringspolitikk

Vektleggingen av virkemidler innenfor pris- og konkurransepolitikken har periodevis skiftet fra prisreguleringer til bruk av konkurranse som virkemiddel for å oppnå effektiv ressursutnyttelse. Fra 1980-årene og fram til i dag har imidlertid pris- og konkurransepolitikken i stor grad blitt brukt til å fremme konkurransen blant de næringsdrivende og hindre misbruk av markedsmakt. Denne funksjonen er også fremhevet i konkurranselovens formålsparagraf, som uttrykker et overordnet mål for konkurransepolitikken:

«Å sørge for effektiv bruk av samfunnets ressurser gjennom å legge til rette for virksom konkurranse.»

Konkurransepolitikkens overordnete mål er således i stor grad sammenfallende med det hovedmålet for næringspolitikken som utvalget har formulert.

Et annet mål for næringspolitikken er å styrke norsk næringslivs konkurranseevne overfor utlandet. I den forbindelse kan det argumenteres for at behovet for en sterk posisjon på hjemmemarkedet for å få nok konkurransekraft på eksportmarkedet, gjør det nødvendig å begrense konkurransen innenlands. Ved å utnytte stordriftsfordeler ved produksjon, administrasjon, markedsføring osv. kan man danne effektive norske bedrifter som har slagkraft nok til å konkurrere med store utenlandske foretak. I denne sammenheng har det vært diskutert hva som er det riktige markedsbegrepet i ulike situasjoner. For en stadig større andel av norsk produksjon vil hele EØS-området kunne karakteriseres som hjemmemarkedet.

Avhengig av hva som er det riktige markedsbegrepet, og i den grad oppbygningen av slagkraftige enheter medfører effektiv ressursutnyttelse, trenger ikke slike prosesser å komme i konflikt med målene i konkurransepolitikken. Men flere forhold taler likevel mot å begrense konkurransen på hjemmemarkedet for mye:

• Selv om økt konsentrasjon fører til muligheter for økt konkurransekraft, kan manglende konkurranse føre til at disse mulighetene ikke utnyttes.

• Konkurransen har kanskje sitt viktigste fortrinn som drivkraft i en dynamisk utvikling av økonomien. Konkurranse innebærer en kontinuerlig søke- og feileprosess, hvor noen lykkes bedre enn andre. Det er imidlertid svært vanskelig å vite på forhånd om en aktør har bedre forutsetninger for å lykkes i den internasjonale konkurransen enn andre.

• Skalafordeler kan i mange tilfeller utnyttes ved internasjonalt samarbeid, uten at den innenlandske konkurransen svekkes.

Resultatene fra forskningsstudien «The Competitive Advantage of Nations» (1990) understøtter argumenter for å stimulere til konkurranse på hjemmemarkedet. Studien undersøkte bedrifter i en rekke land for å finne ut hvilke faktorer som gjorde at bedriftene konkurrerte godt på verdensmarkedet. Resultatene synes gjennomgående å vise at de bedriftene som har et dynamisk og krevende hjemmemarked også er de som greier seg best på eksportmarkedene. For at bedriftene skal oppnå evne til innovasjon og fornyelse er det bl.a. nødvendig med kunder som stiller krav, og med konkurranse fra andre leverandører.

Utvalget mener ut fra dette at det i utgangspunktet er viktig å stimulere til konkurranse på det norske hjemmemarkedet også for å øke Norges internasjonale konkurransekraft.

EØS-avtalen er i denne sammenheng et viktig instrument for å sikre norske bedrifter like konkurransevilkår og likeverdig adgang til våre nærmeste og største markeder. Avtalen utvikler seg kontinuerlig og trenger aktiv oppfølging, bl.a. fra konkurransemyndighetene. Oppdatert informasjon, særlig til SMB, om EØS-regelverket og endringene i dette, blir også viktig. Når stadig flere handelshindringer bygges ned endres vilkårene for konkurranse. Etter utvalgets oppfatning er det viktig at konkurransepolitikken tar hensyn til at en bedrift som er stor i Norge, kan være liten innenfor et åpent EØS-marked.

10.3.3 Konkurransepolitikkens rekkevidde

Hovedbegrunnelsene for offentlig regulering av ulike markeder er enten at markedet ikke fungerer etter hensikten, eller et ønske om en annen fordeling enn den markedet skaper. Ulike samfunnshensyn som distriktshensyn, miljø, helse og sikkerhet ivaretas ved hjelp av en rekke offentlige virkemidler. Det er en oppgave for konkurransemyndighetene å vurdere konkurranseregulerende virkninger av offentlige tiltak, og utvalget mener at offentlige tiltak for å ivareta slike samfunnshensyn bør utformes slik at de skaper minst mulig konkurransemessige vridninger som kan føre til ineffektiv bruk av samfunnets ressurser.

På flere områder der det til nå har vært offentlige monopoler eller sterk regulering, skjer det en omorganisering i retning av mer markedsbaserte løsninger. Dette kan dels forklares ved at det grunnleggende behovet for offentlige reguleringer har blitt endret. Den teknologiske utviklingen har f.eks. økt mulighetene for å skape effektive konkurransemarkeder. I tillegg er det internasjonalt en økende erkjennelse av at det ikke bare er markedene som kan svikte, men at også offentlige reguleringer har sine svakheter.

Slike omorganiseringer kan gi grunnlag for økt effektivitet og bedre ressursutnytting i de aktuelle markedene. Eksempler på markeder som nå omstruktureres er telekommunikasjon, elektrisk kraft, luftfart og legemidler. Ved fastlegging av nye rammebetingelser for markeder under omstrukturering, bør de økonomiske rammebetingelsene for eventuelle fristilte offentlige bedrifter fastsettes slik at det hverken oppnås fordeler eller ulemper i forhold til faktiske eller potensielle konkurrenter.

Et annet område der konkurranse i økende grad tas i bruk er innenfor kommunal og fylkeskommunal virksomhet. I dag driver det offentlige næringsvirksomhet i konkurranse med private på enkelte områder. På andre områder er det offentlige eneleverandør. Utvalget legger til grunn at det offentlige også i framtiden vil bære hovedansvaret for grunnleggende tjenester innenfor utdanning, helse og omsorg. Etter utvalgets oppfatning er det imidlertid viktig å legge til rette for bruk av konkurranse som middel til å oppnå effektiv produksjon av varer og tjenester også innenfor offentlig sektor. Virksom konkurranse kan bidra til en effektiv utnyttelse av de store ressursene som disponeres av det offentlige.

10.4 Miljøpolitikken og utvikling av miljøteknologi

En bærekraftig utvikling innebærer en rekke utfordringer for næringslivet. Disse er drøftet i avsnitt 8.2.. På lengre sikt ligger utfordringen i å utvikle og ta i bruk produksjonsprosesser og teknisk/organisatoriske løsninger som gir vesentlig bedre energi- og ressurseffektivitet og mindre forurensninger enn dagens produksjonsmønster over hele produktets livssyklus. For å fremme et slikt langsiktig teknologiskifte må det skapes rammebetingelser som fremmer evnen og viljen i næringslivet til å satse på systematisk innovasjon og forbedring av eksisterende tekniske løsninger.

På kort sikt knytter utfordringene seg for bedrifter i Norge først og fremst til reduksjoner av miljøskadelige utslipp og avfall, de handelsspørsmål som miljøpolitikken reiser, og muligheter i markedene for miljøteknologi. Utøvelse av miljøpolitikk griper inn i næringsutviklingen, og dermed også grunnlaget for å utforme næringspolitikk. Det overordnede målet om bærekraftig utvikling innebærer at sammenhenger mellom miljøpolitikk og næringsutviklingen er en viktig del av utvalgets drøftinger. Utvalget har imidlertid lagt til grunn at virkemiddelbruk i miljøpolitikken nylig har vært drøftet i andre sammenhenger, og har derfor begrenset drøftingen til mer generelle forhold av betydning for utforming av næringspolitikken.

10.4.1 Næringspolitikkens betydning for miljøutviklingen

Både miljøpolitikk og næringspolitikk dreier seg om bruk av samfunnets ressurser. Ren luft, jord og vann, sammen med naturområder og artsmangfold, utgjør verdier både direkte for næringsvirksomhet og for menneskers helse, velvære og opplevelser. Miljøgodene kan betraktes som ressurser, som utgjør en del av samfunnets totale formue. Bærekraftig utvikling er et krav om å utvikle samfunnets produksjonsevne slik at senere generasjoner kan overlates en formue som i vid forstand - inklusive miljøgoder - er minst like stor som dagens.

Utbygging av naturområder, forringelse av artsmangfoldet, forurensning og forsøpling reduserer miljøformuen. På lang sikt vil den samlede verdiskapingen bestemmes av hvordan alle samfunnets ressurser brukes, også miljøressursene. En næringspolitikk som legger opp til en effektiv bruk av samfunnets ressurser, skal også ivareta hensynet til en forsvarlig forvaltning av miljøressursene. I et langsiktig perspektiv, som må legges til grunn for en bærekraftig utvikling, er det derfor i utgangspunktet ingen motsetning mellom en fornuftig næringspolitikk og en god miljøpolitikk.

Oppgavene i næringspolitikken og miljøpolitikken er likevel forskjellige. Hvordan ressursbruken skal innrettes for å øke den langsiktige verdiskapingen er sentralt i næringspolitikken, mens miljøpolitikken fokuserer virkninger på miljøressursene av aktiviteter i alle sektorer. Dette gir forskjeller i informasjonstilfang og avveining av praktiske hensyn. I enkeltsaker kan det iblant fremkomme sprik mellom næringspolitiske og miljøpolitiske vurderinger. En forståelse av felles mål på lang sikt er imidlertid et grunnleggende premiss for at politikken samlet sett skal kunne bygge opp under en bærekraftig utvikling.

En bærekraftig utvikling vil kreve at produksjon, produkter og avfallsbehandling blir vurdert, tilpasset og endret ut fra en helhetlig og global tankegang, som vektlegger hensyn til miljø og helse. Endringsprosessene skjer både gjennom integrering av miljøhensyn i bedriftenes virksomhet, teknologisk utvikling i retning av «ren» produksjon, og markedets krav til næringslivet. Samtidig har myndighetene viktige oppgaver når det gjelder å kartlegge miljøproblemene og informere om utfordringene, når det gjelder å utforme virkemiddelbruk som fremmer de riktige endringene i næringslivet og samfunnet ellers, og med hensyn til å legge opp til et aktivt samarbeid der det er behov for felles innsats.

Både for miljø- og næringsmyndigheter er det viktige oppgaver i en slik prosess. Utfordringene kan ikke møtes alene med rent miljøpolitiske tiltak eller først i etterkant av at problemene oppstår. En bærekraftig utvikling stiller krav til at miljøhensynene blir en integrert del av utviklingen i kompetanse, teknologi og andre rammebetingelser som vil legge grunnlaget for utvikling av næringsstruktur og produkter inn i neste århundre. Utvalget mener det er viktig at også langsiktige spørsmål om endringer i samfunns- og næringsstruktur bringes inn i en bred drøfting av grunnlaget for en bærekraftig utvikling.

Det foreligger en strategisk sammenheng mellom miljøutfordringen og konkurranseutfordringen. En offensiv strategi fra bedriftenes side, gjennom innføring av høye miljøstandarder og integrering av miljøhensyn i alle ledd av ledelse, innkjøp, produksjon og salg, vil gi langsiktige konkurransefortrinn i markeder med økende miljøkrav. Utvikling av miljøvennlige produkter og prosesser vil for mange bedrifter være en naturlig del av en slik strategi. En næringsrettet miljøpolitikk bør bidra til at bedriftene utvikler offensive miljøstrategier, blant annet gjennom virkemidler som stimulerer til kostnadseffektive løsninger og utvikling av miljøteknologi.

10.4.2 Virkemidler for å bekjempe miljøproblemene

Virkemidlene i norsk miljøpolitikk, som i andre land, har i hovedsak vært direkte reguleringer (utslippstillatelser og forskrifter). Bruken av miljøavgifter har imidlertid økt, særlig fra omkring 1989-1990. Spørsmål om valg av og innfasing av virkemidler har vært utredet både av Miljøavgiftsutvalget og Virkemiddelutvalget. «Grønn skattekommisjon» har drøftet sammenhengene mellom miljøavgifter og annen beskatning 12⁸. Spørsmålet som er relevant for dette utvalget er hvordan de miljøpolitiske virkemidlene virker inn på næringsutviklingen.

Virkningene av miljøpolitikken vil være en konsekvens både av ambisjonsnivået og virkemiddelbruken. For å nå de miljøpolitiske målene kreves det at tiltak blir gjennomført i et visst omfang. Tiltakene innebærer en realøkonomisk kostnad, uavhengig av hvilke virkemidler som anvendes for å utløse endringene. Valg av virkemiddel vil imidlertid ha betydning for om tiltakene gjennomføres til så lave kostnader for samfunnet som mulig (kostnadseffektivitet), om målene kan nås med stor grad av sikkerhet (styringseffektivitet) og hvordan kostnadene fordeles mellom enkeltbedrifter, næringer og andre samfunnsgrupper (fordelingseffekter).

Det er en rekke forhold som har betydning for hvilke virkemidler det er mulig eller ønskelig å bruke, blant annet miljøproblemets geografiske omfang, utslippenes målbarhet og antallet utslippskilder. Drøftingene i Miljøavgiftsutvalgets og Virkemiddelutvalgets utredninger viser at det for ulike miljøproblemer vil være aktuelt å vektlegge forskjellige hensyn. Mens direkte reguleringer (utslippstillatelser, forskrifter) virker ved å forplikte aktørene til å handle på bestemte måter, virker økonomiske virkemidler (bl.a. miljøavgifter og omsettbare utslippskvoter) gjennom å påvirke aktørenes vurdering av hva det er økonomisk fordelaktig å forta seg. Generelt vil økonomiske virkemidler overlate en større del av beslutningsvalget til bedriftene, samtidig som det knyttes en økonomisk gevinst til ytterligere utslippsreduksjoner (fra redusert avgiftsbetaling eller salg av utslippskvoter til andre forurensere). Dette trekker i retning av at bruk av økonomiske virkemidler vil gi sterkere motiver til å utvikle og ta i bruk nye løsninger som både er miljøvennlige og kostnadsbesparende 13⁹.

Virkemiddelbruken i miljøpolitikken er også av betydning for den generelle skatte- og avgiftspolitikken, ved at statens inntekter av miljøavgifter, eller eventuelt kvotesalg, kan brukes til å redusere annen beskatning. Disse spørsmålene har vært drøftet i sin fulle bredde i «Grønn skattekommisjon». Utvalget vil likevel peke på at for de aktuelle bedriftene vil miljøavgifter framstå som en ekstra belastning utover kostnaden av de ønskede miljøtiltakene. For at bedriftene skal ha finansiell evne til å gjennomføre miljøforbedringene, er det viktig at eventuelle nye miljøavgifter varsles i god tid og innfases gradvis .

Både miljøavgifter og omsettbare kvoter vil i prinsippet utløse de tiltakene som har lavest kostnad. Men for at utslippskvoter skal gi kostnadseffektive løsninger må det foreligge effektive markeder. Det krever at et kvotesystem omfatter tilstrekkelig mange uavhengige selskaper, og at det utvikles mekanismer for omsetning av kvotene (børs, auksjon e.l.). Slike institusjonelle krav til systemet kan være en årsak til at svært få land har tatt i bruk omsettbare kvoter som miljøpolitisk virkemiddel. Selv om det ikke skulle ligge til rette for å opprette et fullt utviklet system med omsettbare utslippskvoter, kan det likevel ligge besparelser i mindre effektive former for omfordeling av utslipp. For eksempel har utslippene fra de ulike industrianleggene i Grenland blitt sett i sammenheng for hele området. Utslippstillatelser for nyetableringer har vært betinget av skjerpede krav for eksisterende bedrifter.

Miljøpolitikken vil påvirke konkurranseforholdene mellom bedrifter, næringer og i forhold til andre land. Kostnadene som et høyere ambisjonsnivå medfører vil på kort sikt svekke konkurranseevnen, men kan gi fordeler på lengre sikt, blant annet i form av bedre helsetilstand, reduserte materialskader og utvikling av miljøteknologi som er konkurransedyktig på eksportmarkedene. Ambisiøse miljømål innebærer også en vridning av ressursbruken i retning av prioritering av ikke-økonomiske goder, som i siste omgang er et verdivalg. En annet side ved miljøpolitikken er at innretning av virkemiddelbruken i seg selv påvirker konkurranseforholdene, noe som kommer mer fram etter hvert som regionale og globale miljøproblemer får større oppmerksomhet. Det er viktig å hindre unødige konkurransevridninger, blant annet fordi endringer i næringsstrukturen ikke uten videre kan reverseres. Virkemiddelbruken bør mest mulig kostnadseffektivt støtte opp om de globale omlegginger i produksjon og produkter som er nødvendig for en bærekraftig utvikling. Utvalget mener at det ikke minst på grunn av det norske forholdet til EU gjennom EØS er viktig at valg av virkemidler vurderes i sammenheng med de virkemidler som anvendes innen EU.

Innfasing av virkemidlene er viktig for hvordan næringslivet vil oppfatte gjennomføringen av miljøpolitikken. Utvikling og tilpasning av ny teknologi, prosessomlegging eller produktendringer vil som regel være tids- og kostnadskrevende. Hvordan miljøtiltakene faller tidsmessig i forhold til bedriftens øvrige investeringsplaner kan ha stor betydning for kostnadene. Det er derfor viktig at myndighetene gir langsiktige signaler om de miljøpolitiske målene, og legger opp til en stor grad av stabilitet i virkemiddelbruken. Stabilitet må ikke oppfattes som «status quo», men heller som en stor grad av forutsigbarhet og målrettethet i innfasingen av virkemidlene.

Aktiv medvirkning fra næringslivet i utformingen av virkemidlene kan bidra til å sikre dette hensynet. Det er bedriftene selv som er nærmest til å kunne vurdere hvordan produksjon og produkter kan endres. I nye satsinger og strategier vil en ofte kunne finne bedre løsninger når næringslivet trekkes med på et tidlig stadium i virkemiddelutformingen. Medvirkning krever ansvar, og en samarbeidsstrategi vil også stille krav til næringslivets innstilling.

Frivillige eller forhandlede avtaler er i denne sammenheng et interessant virkemiddel, som de siste årene i noen grad er blitt tatt i bruk i Norge og enkelte andre land. De aktuelle tiltakene utformes i forhandlinger med det berørte næringsliv, slik at bransjens kunnskaper og erfaringer kan komme til nytte i tiltaksutformingen. ECON har vurdert avtaler som foreligger som klimapolitisk virkemiddel i ulike land 14¹⁰. De ulike avtalekonseptene kan grovt sett grupperes på følgende måte:

• En forhandling hvor myndigheter og næringslivet (bedrifter og/eller bransjeorganisasjoner) blir enige om å gjennomføre visse tiltak og/eller nå fastsatte mål. Enigheten vil ha et formelt innhold, som regel i form av et dokument som beskriver forpliktelsene. Nederland, Danmark og New Zealand har avtaler av denne typen.

• Ensidige viljeserklæringer fra næringslivets side, om at en vil gjennomføre visse tiltak og/eller tar sikte på å oppnå visse mål. Tilnærmingen i Tyskland vedrørende klimagasser hører så langt (mars 1996) inn under denne kategori.

• Kampanjer fra myndighetene for å få bedriftene til å gjennomføre visse tiltak og/eller arbeide for å nå mål. Canada og USA har hatt en rekke slike kampanjer opp gjennom årene.

Det er i stor grad enøk-tiltak som omfattes av avtalene. Nederland har imidlertid tatt i bruk frivillige avtaler i mange deler av miljøpolitikken, og knyttet dette nært opp til forpliktelsene i konsesjonssystemet.

Avtaler om konkrete miljøtiltak eller gjennomføring av miljømål, må forutsettes å være forpliktende mellom bedrifter/bransjer og myndigheter. Det er grunn til å anta at tiltak som innebærer en betydelig grad av forretningsdrift, f.eks. retur- og gjenvinningssystemer, ofte kan finne en bedre form ved at næringslivet deltar mer aktivt i utformingsfasen. Andre aktuelle områder for forhandlede avtaler kan være miljøtiltak med en inntektsside, f.eks. enøk-tiltak, som kan være aktuelt i forbindelse med klimapolitikken. Så langt har en trukket erfaringer med forhandlede avtaler over kort tid og i få sammenhenger. Det er usikkert i hvilken grad, og eventuelt for hvilke miljøproblemer, slike avtaler vil fungere tilfredsstillende.

Ut fra de erfaringer som gjøres, mener utvalget at konseptet med forhandlede avtaler bør utvikles videre . Utvalget legger til grunn at bruk av avtaler i en slik sammenheng vil innebære presise og tidfestede mål, og at prinsippet om at «forurenser skal betale» ikke skal fravikes. Slike avtaler må imidlertid ikke berøre Stortingets kompetanse til å treffe beslutninger i skatte- og avgiftsspørsmål.

Utvalget understreker at virkemidlene i miljøpolitikken må være tilpasset de miljøproblemene som skal løses. Bruken av avgifter som ikke er internasjonalt samordnet blir i økende grad problematisk fordi økonomiene veves stadig tettere i hverandre. Miljøproblemer som er globale, for eksempel klimaproblemet, kan ikke løses uten et omfattende internasjonalt samarbeid. Utformingen av nasjonale mål og virkemidler må derfor skje under hensyn til hva andre land foretar seg. Det ville være uheldig om innføring av særnorske avgifter skulle føre til at norske arbeidsplasser og norsk produksjon blir flyttet ut av landet, og til land der miljøkravene er svakere. En slik utvikling vil verken tjene miljøet eller bidra til å styrke sysselsettingen i Norge.

Langt på vei er de lokale miljøproblemene knyttet til store punktutslipp fra industrien løst. Utfordringene i årene fremover vil i økende grad være knyttet til problemer som er innvevd i forbruks- og produksjonsmønstrene på en komplisert måte. Dette gjelder blant annet problemer knyttet til bruk av fossile brensler, miljøskadelige stoffer i produkter, herunder håndteringen av disse som avfall, og utslipp som bidrar til miljøproblemer på tvers av land. Dette innebærer at miljøpolitikken er i ferd med å bevege seg fra fokus på lokal utslippsrensing og opprydding, til å omfatte spørsmål som i større grad påvirker markeder og internasjonale konkurranseforhold. Utformingen av virkemiddelbruken i miljøpolitikken vil derfor i tiltagende grad inkludere næringspolitiske og handelspolitiske spørsmål. Dette forsterker behovet for samordning av politikken på disse områdene. Utvalget mener det i årene framover vil være behov for et fortløpende og nært samarbeid mellom berørte myndigheter og næringslivet om spørsmål knyttet til næringsutvikling, miljøsituasjonen og internasjonale avtaler om handel og miljø.

10.4.3 Utvikling av miljøteknologi

Miljøteknologi ble etablert som et innsatsområde i forskningspolitikken i forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 53 (1988-89) «Om næringspolitikk». Formålet med miljøteknologisatsingen var å utvikle produkter, prosesser eller tjenester som kunne skape industriell vekst og samtidig bidra til å løse eller redusere miljøproblemer. Satsingen på miljøteknologi var altså fra utgangspunktet både næringspolitisk og miljøpolitisk begrunnet.

Fra myndighetenes side har Nærings- og energidepartementet og Miljøverndepartementet spilt en hovedrolle gjennom sine bevilgninger til de mest sentrale utøvende organer; SFT, Norges forskningsråd (tidligere NTNF) og SND (tidligere Industrifondet). Fra 1990 har tilskudd til programmer og prosjekter med miljøteknologi som hovedformål, som finansieres over Nærings- og energidepartementets budsjetter, vært i størrelsesorden 100 millioner kroner årlig. Utover dette vil miljøteknologi i noen grad også ha kommet med under forskning eller investeringer med andre hovedformål.

Tiltak for å fremme eksport av miljøteknologi har vært koordinert gjennom Norviron, som et samarbeidsforum underlagt Norges eksportråd, med Forskningsrådet og SFT som de andre medlemmene. Norvirons viktigste arbeidsoppgaver har vært å fremme allianser og samarbeid mellom eksportbedrifter, bistå med å finne finansieringsordninger og gi markedsvurderinger. Norviron, slik det har vært organisert, er i ferd med å endres. Utenriksdepartementet har iverksatt flere eksportrettede tiltak der blant annet miljøteknologi har inngått, særlig rettet mot Øst-Europa og Sørøst-Asia.

Det ble i 1995 gjennomført en evaluering av de viktigste forskningsprogrammene og støtteordningene for utvikling av miljøteknologi over perioden 1990-94. Evalueringen var basert på et utvalg med om lag halvparten av antall tilsagn til produktutvikling og prosessteknologi, med vekt på å få med store prosjekter. Utrederne understreket at flere av programmene fortsatt var igang, og at mange prosjekter ikke var avsluttet på evalueringstidspunktet. Det har ikke vært tilstrekkelig grunnlag for dyptgående vurderinger av inntektspotensiale og lønnsomhet. Utrederne antar likevel at de utviklede produktene vil gi inntekter som gjør de samlede kostnadene til en lønnsom investering, selv om fremtidig omsetning skulle bli lavere enn den bedriftene selv forventer seg. En hovedkonklusjon er at satsingen så langt synes å være vellykket ut fra mål om effekter på økonomi og sysselsetting i bedriftene 15¹¹.

Et ekspertpanel som ble etablert i forbindelse med evalueringen mente at nesten 60 prosent av de utvalgte prosjektene var i front av miljøteknologiutviklingen i Nord-Europa. Særlig på områdene miljøtjenester og maritimt/marint miljø og sikkerhet har det lykkes å oppnå et avansert utviklingsnivå. Panelet kom videre til at 80 prosent av prosjektene burde ha muligheter på eksportmarkedene, særlig på de teknologisk velutviklede markedene i Nord-Europa og Nord-Amerika. Likevel mente panelet at det synes å herske en overdreven optimisme om mulighetene på de forskjellige markedene, og det påpekes at mange bedrifter derfor må ha mangelfulle markedsstrategier.

Som eksempel på et vellykket program sett i et markeds- og eksportperspektiv, kan nevnes NFR-programmet Expomil, som beløp seg til ca. 100 mill kroner over 4 år. Et av målene for programmet var å øke eksporten blant de deltakende bedrifter med 500 mill kroner innen 1997. Inntil våren 1996 var det inngått kontrakter på ca. 700 mill kroner, mens det var prosjekter på tilsammen 1,5 - 1,7 milliarder kroner ute på anbud. Eksportandelen var over 50 prosent. De angjeldende bedrifter anslo omsetningen i år 2000 til over 2 milliarder kroner.

Med utgangspunkt i evalueringen er det blitt utarbeidet retningslinjer for den videre satsing på miljøteknologi. I den nye miljøteknologistrategien legges det opp til at den nasjonale satsingen på miljøteknologi opprettholdes, og at de kostnadsmessige rammer for satsingen bør økes. Miljøteknologisatsingen bør organiseres både som en profilert satsing i egne programmet og som en integrert del av generelle ordninger rettet mot industribransjer. Det anbefales en viss dreining av innsatsen mot tiltak for å utvikle mer ressurseffektive og mindre miljøbelastede produkter. Satsingen, som bør omfatte hele verdiskapingskjeden frem til markedet, skal fortsatt være industrielt og kommersielt basert og eksportrettet, men skal ha en klarere kobling mot løsning av prioriterte miljøoppgaver. Aktørene i virkemiddelapparatet må gjennom aktivt nettverksarbeid bidra til teknologispredning, konsortiebygging og økt grad av systemleveranser i industrien.

I lys av de store miljøutfordringene i mange land og globalt, er det grunn til å vente fortsatt vekst i etterspørselen etter miljøteknologi. Men det er usikkerhet omkring utviklingen framover. «Ren» teknologi vil på lengre sikt begrense markedene for varer og tjenester knyttet til tradisjonell utslippsrensing og sluttbehandling av avfall.

Men det vil fortsatt være behov for å utvikle billigere og mer effektiv teknologi, og for å overføre teknologi til land som er kommet kortere i løsning av miljøproblemene. Etterspørselen avhenger i stor grad av myndighetenes virkemiddelbruk i ulike land, både når det gjelder hvilke miljøproblemer som prioriteres, og hvilke krav som stilles til løsningene. Bedrifter som utvikler miljøteknologi vil måtte bære den risiko som følger av usikkerhet knyttet til fremtidig offentlig virkemiddelbruk. Også andre land satser på utvikling av miljøteknologi, og leverandører i brukerlandet kan ofte være nærmest til å vurdere kommende innfasing og spesifikasjoner. Fordi offentlig innkjøp utgjør en stor del av miljømarkedene, er utviklingen og håndhevelsen av det internasjonale regelverket på dette området viktig for eksportmulighetene.

Norsk næringsliv bør ta aktivt del i utviklingen av teknologi som bidrar til et bærekraftig produksjons- og forbruksmønster, og i den betydelige veksten som ventes i miljømarkedene internasjonalt. Utvalget mener derfor at den nasjonale satsingen på miljøteknologi bør videreføres minst på dagens nivå .

Parallelt med den særskilte satsingen på utvikling av miljøteknologi, bør det stimuleres til utvikling av «ren» teknologi som ledd i andre forsknings- og utviklingsprogrammer. Med en større del av miljøforbedringene fra anvendelse av «ren» teknologi, kan det bli stadig vanskeligere å avgjøre hva som er «miljøteknologi» og hva som er produkter med generelt gode miljøegenskaper. Det kan tilsi at miljøkriterier bør forutsettes oppfylt i alle relevante programmer og støtteordninger, men at omfanget av den avgrensede satsingen på miljøteknologi etter hvert kan bli mindre viktig. Som en hovedinnretning mener utvalget det bør vurderes en større integrering av miljøteknologi i generelle ordninger og programmer . Utvalget er i denne sammenheng kjent med at Norges forskningsråd arbeider med å utforme kriterier for å vurdere miljøaspekter ved prosjekter som det søkes om støtte til. Miljøvurderinger av blant annet egenskaper ved materialer, energibruk og avfallsløsninger bør være et generelt krav før det gis støtte til næringsrettede FoU-prosjekter. Det er viktig at slike vurderinger brukes som grunnlag for en dialog om mulige løsninger, og derved trekker flere bedrifter inn i et miljørettet arbeid.

Men en eksportandel på om lag 50 prosent er utvikling av miljøteknologi i Norge sterkt avhengig av markeder i andre land. Satsingen på miljøteknologi bør derfor som tidligere være eksportrettet. Hovedmarkedene for miljøteknologi vil fortsatt være i de utviklede industrilandene, jf. boks 7.1. Det er først og fremst disse markedene som etterspør avanserte løsninger, og der norske bedrifter kan være konkurransedyktige. Men det åpner seg også betydelige markeder i land med overgangsøkonomier og i nyindustrialiserte land. Satsingen bør innrettes på å opprettholde og utvikle muligheter i teknologisk velutviklede og krevende markeder for miljøteknologi, men samtidig utnytte markedsmuligheter som åpnes gjennom norsk miljøbistand og kompetanseoverføring til utviklingsland og Øst-Europa.

For mange av dagens norske miljøteknologibedrifter, som ofte er basert på bare ett produkt eller ett miljøproblem, kan det for å komme inn på eksportmarkeder være nødvendig å finne fram til allianser eller samarbeid. Det understøttes av at kjøperne i større grad stiller krav til komplette systemløsninger eller produktkjeder. Den offentlige støtten til miljøteknologi bør derfor stimulere til samarbeid mellom leverandører av miljøutstyr og -tjenester om utvikling av systemløsninger.

Tidlig introduksjon av miljøkrav i Norge har utvilsomt bidratt til at bedrifter har satset på produksjon for miljømarkedene. Det norske markedet er fortsatt viktig for mange produsenter av miljøutstyr og -tjenester, som for en stor del er små bedrifter med begrensede ressurser. I tiltakende grad er imidlertid miljøbedriftene internasjonalt orienterte. Spesielt gjelder dette de større bedriftene. For denne kategorien vil det norske markedet først og fremst ha betydning som referansemarked, den mens det som volummarked vil ha mer begrenset betydning. Det kan imidlertid være store forskjeller for ulike bedrifter.

Etter utvalgets vurdering er det når nye miljøtiltak tar utgangspunkt i prioriterte nasjonale miljøproblemer eller er koordinert med andre land, at de vil kunne gi grunnlag for videre vekst i norsk produksjon av miljøutstyr og -tjenester. Hensyn til leverandørsiden er et moment som bør tas med i betraktningen ved innfasingen av miljøpolitiske virkemidler, men det bør ikke være avgjørende for hvordan miljøproblemer skal løses i Norge.

Kommuner og interkommunale selskaper er store kjøpere av miljøutstyr og -tjenester. I denne sammenheng kan utvikling av innkjøpskompetansen, spesielt i kommunal sektor, være en kritisk faktor. Ofte kan demonstrasjonsanlegg være vesentlig for bedriftenes senere markedsføring utenlands. Muligheter for å kunne utvikle demonstrasjonsanlegg i en tidlig fase for nye miljøtiltak eller nye løsningsalternativer som kommer i flere land, vil kunne bidra til gjennomslag i markedene. Utvalget mener det er grunn til å vurdere hvordan det norske markedet kan utvikles bedre, særlig med sikte på en bedre koordinering mellom de statlige miljøpolitiske initiativ og kommunenes økonomiske og faglige forutsetninger som innkjøpere av miljøteknologi. Også de prosedyrer som legges til grunn ved anskaffelse av kommunal teknologi bør gjennomgås. I denne sammenheng bør Kommunenes sentralforbund ha ansvar for å utvikle egnede samarbeidsformer mellom kommunene.

10.5 Kapital og eierskap

Liberaliseringen av kapitalbevegelser over landegrensene har bidratt til å forsterke konkurransen om kapital. Forventet lønnsomhet er avgjørende for bedriftenes evne til å tiltrekke kapital for å finansiere investeringer. Internasjonalisering av bedriftene og liberalisering av kapitalbevegelser har skjerpet kravet til lønnsomhet i norsk næringsliv.

Norge var fra annen verdenskrig og fram til 1980-tallet nettoimportør av utenlandsk kapital. Fra 1990 har Norge vært nettoeksportør av kapital. Fram til midten av 1995 var Norge i en netto gjeldsposisjon overfor utlandet, mens landet deretter har bygget opp fordringer på utlandet. Det antas at både foretakssektoren og offentlig sektor i Norge mot slutten av tiåret vil ha bygget opp betydelige nettofordringer på utlandet, jf. kapittel 6.1.

Det er stor usikkerhet knyttet til sammenlikning av avkastning på investert kapital mellom land. Norsk næringsliv utenom olje- og gassvirksomheten synes imidlertid lenge å ha vist lavere lønnsomhet enn næringslivet i andre land, jf. kapittel 6.2. I en situasjon med tiltakende kapitalmobilitet må bedriftene i økende grad presentere prosjekter med like høy risikojustert avkastning som tilsvarende prosjekter i utlandet for å kunne tiltrekke seg og betjene kapitalen. Klarer ikke norsk næringsliv å vise tilstrekkelig lønnsomhet, er det fare for at långivere og eiere, norske og utenlandske, i større grad vil investere i andre land.

Utvalget vil i denne sammenheng peke på at norske bedrifter i dag står overfor forskjellige effektive skattesatser med hensyn til valg mellom investeringer i Norge og i utlandet, i strid med hovedprinsippet om nøytralitet i det norske skattessytemet. Dette gjelder en rekke skatter og utbytteregler, herunder dobbeltbeskatningsavtaler og skattekreditter ved utsatt hjemføring av overskudd i utlandet, jf. også Bergoutvalgets 16¹² utredning. Utvalget vil foreslå at et arbeid for å vurdere disse spørsmålene nærmere, blir satt i gang.

Nyetablerte og ekspanderende bedrifter har ofte behov for tilførsel av ekstern kapital. Det samme gjelder bedrifter som har behov for å styrke sin finansielle stilling for å fortsette sin virksomhet. Tilgang på kapital som ikke er subsidiert gir imidlertid i seg selv ingen konkurransefortrinn. Det er først når kapitalen tilføres bedriften sammen med investorenes kompetanse at bedriftene bli mer konkurransedyktige. Eierne bidrar til bedriftenes evne til å etablere, utnytte og videreutvikle konkurransefortrinn. Eierskap kan dermed sies å være en viktig konkurransefaktor i næringslivet.

Ulike eiere kan bidra på ulike måter. I tillegg til å tilføre bedriften kapital, kan eierne tilføre insentiver, kompetanse, teknologi, markedskanaler og nettverk. Det kan i en del tilfeller være synergi mellom kunnskap og kapital, slik at det er billigere for bedriftene å skaffe kunnskap og kapital sammen, enn hver for seg. Dette kan særlig gjelde for små og mellomstore bedrifter.

Enkle indikatorer for å gruppere ulike former for investeringer og derigjennom ulike typer eiere i større selskaper hvor eier og ledelse ikke er samme person, kan være investors tidshorisont og grad av engasjement i den bedriften hvor investeringen foretas. En slik gruppering, som brukes av Porter (1987,1992) 17¹³, er vist i tabell 10.1.

Skillet mellom aktive og passive eiere dreier seg om i hvilken grad investor ønsker å ta styringsansvar eller ikke, eksempelvis ved styrerepresentasjon. Skillet er ikke skarpt, men kan fungere som en grov tilnærming.

Med porteføljeforvaltere menes passive investorer som har som formål å oppnå fortjeneste uten å ønske styring med aktivitene i investeringsobjektet. Disse «stemmer med føttene», det vil si at de heller selger seg ut av selskapene de har investert i enn å arbeide aktivt for endringer i selskapene når dette er påkrevet. Det kan være institusjonelle investorer med kortsiktige plasseringer. Det kan også være konsern som kjøper forretningsenheter fra andre konsern, men lar dem drive videre med den opprinnelige ledelsen og strukturen inntakt. Investeringskriteriene for disse investorene er gjerne utviklingen i kortsiktige resultater, og ikke muligheten til å øke avkastningen på lang sikt.

Kapitalplasserere er gjerne institusjonelle eller offentlige investorer. Institusjonelle investorer som livsforsikringsselskaper eller pensjonskasser har i mange tilfeller små eierandeler i de enkelte selskap, og har ofte ikke interesse av å delta aktivt i selskapenes utvikling. Det ligger imidlertid styringssignaler i slike institusjonelle investorers og markedsanalytikeres dialog med børsnoterte selskaper. Kursutviklingen, særlig over lengre tidsperioder, representerer også et indirekte styringssignal. Offentlige investorer (direkte eierskap eller eierskap gjennom andre offentlige selskaper eller institusjoner) er i mange tilfeller passive, og har som regel et langsiktig perspektiv på investeringene.

Investorer som driver restrukturering opptrer som regel kortsiktig. Disse søker selskaper med urealiserte potensialer, endrer så selskapenes ledelse, strategi og teknologi, og selger når restruktureringen har gitt grunnlag for høyere pris på selskapet. Trussel om finansiell restrukturering er et viktig korrektiv fra markedet til selskapets ledelse.

Aktive langsiktige investorer (næringsutviklere) søker gjerne gevinster fra realisering av synergier, eller videreutvikling av kjernekompetanse. Enten kan morselskapet tilføre et oppkjøpt datterselskap konkurransefordeler som tilsvarer kjøpsprisen, eller motsatt. Synergi kan hentes ut igjennom overføring av kunnskap mellom de ulike leddene i forretningsenhetenes verdikjeder, eller ved at enkelte ledd i verdikjedene gjøres felles for forretningsenhetene. Aktive eiere kan bidra til ulike former for strategiutvikling og koblinger til markedskanaler, andre selskaper og teknologi.

De fire eiertypene tilfører ulike konkurransefortrinn til bedriftene. Mer og mindre kompetente eiere finnes i alle gruppene. En kan ikke på generelt grunnlag si noe om hvilke eiere som er best. De fleste bedrifter vil trolig være tjent med at alle de ulike eierformene er godt utviklet og representert i kapitalmarkedene, i form av en variert og balansert eierstruktur som varierer over bedriftens ulike utviklingsfaser.

Utvalget vil likevel understreke behovet for at det også i skattepolitikken tas hensyn til at langsiktig og kompetent eierskap er en viktig faktor for utviklingen av solide beriftsmiljøer.

Det er viktig med korrektiver til ledelsen av en bedrift, slik at den driver virksomheten så effektivt som mulig. Slike korrektiver kommer dels fra markedet ved at misfornøyde eiere selger sine aksjer og få andre vil kjøpe. Da synker aksjekursen, og bedriften blir mer utsatt for potensielle oppkjøpere som bedriftsledelsen kan oppfatte som fiendtlige. Dels kan eierkorrektivene utøves direkte gjennom styret, ved at en bedriftsledelse som ikke tilfredsstiller eiernes ønsker kan avsettes. Eierkorrektivene synes å være svakest der eierne er passive investorer, enten som profesjonelle fondsforvaltere eller småaksjonærer. Styremedlemmer som representerer egne aksjer vil være mer opptatt av å gi ledelsen korrektiver, og å sørge for at ledelsen blir så god som mulig.

I Norge er en meget liten del av aksjekapitalen representert direkte i styrene i de store selskapene. Det henger sammen med at vi har få store, aktive og langsiktige eiere. De få som finnes har i stor grad vært å finne innenfor rederivirksomhet. Vi har få store eiermiljøer av typen næringsutviklere i landbasert virksomhet. En indikator på dette er den lave eierandel for private, ikke-institusjonelle eiere av børsnoterte selskaper. Der er eierbalansen neppe tilfredsstillende.

10.5.1 Eiersituasjonen i norske børsnoterte bedrifter

Eierstrukturen har endret seg betydelig på Oslo Børs de siste årene, jf. kap. 6.2. Foretak, banker og husholdninger (privatpersoner) har redusert sin eierandel, mens både staten (blant annet gjennom Folketrygdfondet og som følge av bankkrisen) og utlendinger har økt sin andel.

Husholdninger

Kursfallet og senere nedskrivning av bankaksjene var viktige faktorer bak privat ikke-finansiell sektors reduserte eierandel, men nedgangen har også vært del av en mer gjennomgripende tendens. De norske husholdningenes eierandel ligger betydelig lavere enn det som er vanlig i andre land. Portføljeforvalterne har til gjengjeld økt sin andel noe. Det er en klar internasjonal tendens til at langsiktig privat sparing i større grad kanaliseres som institusjonell finansiell sparing i egenkapital- og rentemarkedene. Det forventes økt innslag av finansiell sparing i Norge i årene som kommer, og at denne sparingen på grunn av stordriftsfordeler kanaliseres gjennom institusjonelle finansforvaltere. Disse vil derfor trolig kunne spille en større rolle som eiere av norsk næringsliv.

Småinvestorene vil ikke fremstå som aktive eiere. Det er imidlertid viktig for interessen for og holdningene til næringsvirksomhet at det legges til rette for aksjeeie i denne gruppen.

Banker og forsikringsselskaper

Det kan hevdes at bankene representerer en effektiv overvåkning av bedriftenes ledelse, og at en derfor bør tillate bankene å være aktive eiere i bedriftene. Dette kalles gjerne den tysk-japanske modellen, i motsetning til den anglo-saksiske modellen med hovedvekt på aksjemarkedet, og som praktiseres i USA og Storbritannia. Utviklingen i de siste 5 til 10 årene tyder imidlertid på et mer velfungerende kapitalmarked og større dynamikk i det amerikanske næringslivet enn i det forretningsmessig tett eide japanske og tyske, som har vært preget av overkapasitet, lavere innovasjon og svakere lønnsomhet. Den tradisjonelle kritikken av den amerikanske markedsmodellen i kapitalmarkedet har derfor avtatt noe, mens holdningene til den tysk-japanske modellen ikke er like entydig positive. På bakgrunn av disse erfaringene, samt argumenter om ulemper ved blanding av rollen som eier og rollen som kreditor, og fordi bankene trolig ikke fullt ut benytter den anledning de allerede har til å eie aksjer, mener utvalget at det i dag ikke er påkrevet med endringer i bankenes adgang til å opptre som aktive eiere i norske bedrifter.

Etter bankene er livselskapene den viktigste mottaker av husholdningenes sparing. Det aller meste av dette er knyttet til fremtidige pensjoner. Sparingen er langsiktig, og egner seg derfor godt for aksjeplasseringer som erfaringsmessig gir høy langsiktig avkastning. Det er senere i dette kapitlet foreslått tiltak for å fremme kanalisering av pensjonskapital i livselskaper og pensjonskasser inn i aksjemarkedet. I en internasjonal sammenheng er slike institusjoner relativt små som eiere av børsnoterte aksjer i Norge.

Regjeringen har i Revidert Nasjonalbudsjett for 1996 fremmet et forslag til utforming av regler for egen pensjonssparing innenfor skattereglene i bank og verdipapirfond. Det er dessuten foreslått at slik sparing skal kunne finne sted i form av unit-linked kontrakter (kontrakter med investeringsvalg).

Statlig eierskap

Det statlige eierskap på Oslo Børs utgjøres nå først og fremst av Norsk Hydro og eie gjennom Folketrygdfondet, Statens Bankinvesteringsfond og mer kortsiktige plasseringer foretatt av Postbanken og Statoil. I internasjonal sammenheng ligger det statlige eierskapet i Norge på et meget høyt nivå. Statens eie av SDØE, Statoil og statsbankssystemet veier tungt når det gjelder ikke-børsnotert virksomhet. Dessuten utgjør eierskapet av Statkraft, Statnett, Telenor og andre kommunikasjonsselskaper betydelige formuesposter, jf. kap. 9.4.

Staten som eier har sjelden noen spesiell driftsmessig kompetanse. I tillegg kan staten i noen tilfeller få en uklar eierrolle, ved at den forholder seg til sin egen virksomhet både som eier, kunde, lovgiver og kontrollør. Omfanget av den offentlige forretningsvirksomheten bør også vurderes i lys av slike problemer.

Utvalget vil derfor anbefale at staten som eier av næringsvirksomhet først og fremst opptrer aktivt finansielt ved å stille krav til avkastning.

Utenlandske eiere

Hoveddelen av utenlandske plasseringer utgjøres av store internasjonale porteføljeforvaltere, og i mindre grad av hva man kan kalle oppkjøp med tanke på kontroll eller overtagelse av norske bedrifter. Utenlandske investorer eier omlag en tredel av aksjene i de børsnoterte norske selskapene. I OECD-området er det bare i Be-Ne-Lux-landene at utenlandske eierandeler overstiger dette. En undersøkelse blant de 100 største bedriftene i 12 europeiske land viser imidlertid at Norge er omtrent på linje med andre land når det gjelder utenlandsandel, når man også inkluderer eie av ikke-børsnoterte datterselskaper. Norge kan dermed ikke sies å befinne seg i en «koloni-situasjon» vis a vis utenlandske eierinteresser eller multinasjonale selskaper.

Gjennom de senere år har norske direkte investeringer i utlandet vært større enn utenlandske direkte investeringer i Norge. Mange av de norske investeringene har hatt form av oppkjøp av utenlandske bedrifter. Mot denne bakgrunn ville det være påfallende om det fra norsk side skulle bli gjennomført særskilte tiltak mot oppkjøp som går den motsatte veien. Det må understrekes at situasjonen i 1990-årene er at vertsland generelt forsøker å gjøre seg mest mulig attraktive for utenlandske investorer, ikke å avvise disse.

Utviklingsmulighetene til datterselskaper som er eid av multinasjonale selskaper påvirkes i to retninger. Konserntilhørighet kan på den ene side være en styrke for datterselskaper når det gjelder tilgangen til ressurser. På den annen side kan datterselskapenes strategiske beslutninger begrenses av virksomhetens lokale potensiale.

Historiske erfaringer viser at direkte utenlandske investeringer på mange måter har vært til gavn for norsk næringsliv, særlig i form av økt effektivitet, sysselsetting og eksportinntekter. Utenlandsk kapital, teknologi, kompetanse og pågangsmot har gitt mange positive bidrag til landets utvikling. Flere av de selskapene som i dag dominerer norsk næringsliv, ble etablert ved utenlandske direkte investeringer.

Det er etter utvalgets oppfatning en hovedutfordring for Norge å være tilstrekkelig attraktiv for næringsvirksomhet, enten virksomhetene er eid av nordmenn eller utlendinger, jf. kap. 9.2. Det viktigste for bedriftene i denne sammenheng er å ha kompetente og langsiktige eiere. Det er en styrke for utviklingen av norsk næringsliv at større selskaper beholder sitt hovedkontor i Norge, på grunn av de ringvirkningene som kan oppstå. Slike bedrifter vil trolig oftere legge stabsfunksjoner og forskning og utvikling i Norge.

Styrking av nasjonalt eierskap kan etter utvalgets oppfatning best skje ved en fornuftig næringspolitikk, hvor sterke industrielle miljøer og god tilgang på kompetent arbeidskraft står sentralt, og ved å stimulere langsiktig sparing og gjøre det enklere å kanalisere større deler av sparingen til egenkapitalmarkedet.

10.5.2 Betydningen av norsk kapitaltilførsel

At kapitalmarkedet er blitt avregulert og mer internasjonalt, betyr ikke at kapitalen er blitt fullstendig mobil. I en viss utstrekning vil nok kapital fra norske kilder i større grad orientere seg mot plassering i norsk virksomhet fremfor utenlandsk. Dette har blant annet sammenheng med at norske investorer, finansanalytikere og fondsmeglere generelt vil ha bedre informasjon om norske forhold enn tilsvarende utenlandske aktører. De vil kunne vurdere valutakursutviklingen bedre, og mange norske aktører vil ha ekstra interesse av at prosjekter blir realisert i Norge. Jo større tilbudet av kapital fra norske kilder er, desto lavere vil derfor trolig avkastningskravet bli for prosjekter i Norge - det vil si at egenkapitalen blir noe billigere - selv om denne effekten blir svakere jo mer internasjonalt mobil kapitalen blir.

Med mer kapital og flere norske aktører i markedet for aksjer i norske selskaper vil aksjenes likviditet bli større. Også dette momentet trekker i retning av lavere avkastningskrav og muligheter for å finansiere flere investeringsprosjekter.

Utvalget har på dette grunnlag funnet det interessant å diskutere tiltak for å styrke kapitaltilgangen fra norske kilder til norske bedrifter. Dette gjelder spesielt i forhold til pensjonskapital i livselskaper og pensjonskasser.

10.5.3 Pensjonskapital

I Norge er det oppsamlet relativt lite pensjonskapital. Dette henger sammen med at vi har et folketrygdsystem, hvor hele systemet er basert på «pay-as-you-go» prinsippet (løpende finansiering over statsbudsjettet). Statens Pensjonskasse er heller ikke basert på fondsoppbygging, mens private tjenestepensjoner og egne pensjonsforsikringer har et relativt begrenset omfang.

Pensjonskapital har meget lang tidshorisont, og er dermed en spareform som egner seg godt til aksjeplasseringer. Kortsiktig finansrisiko har derfor mindre betydning. Gjennomsnittlig avkastning over tid vil erfaringsmessig være høyere enn for plasseringer i rentebærende papirer.

Reguleringen av pensjonsordningene og forvaltningen i livsforsikringsselskaper og pensjonskasser innebærer at relativt lite av pensjonskapitalen finner veien til aksjemarkedet. Dette er blant annet knyttet til garantert avkastning med årlig tildeling av overskudd til den enkelte kontrakt og meget begrensende regler for krysseie mellom finansinstitusjoner.

Får man tilrettelagt regelverket bedre for aksjeplasseringer, bør man også vurdere å oppheve eller øke tillatte grense for aksjeeie i forhold til premiereserven, og maksimalgrensen for forsikringsselskapers eie i enkeltselskaper. Deler av regelverket synes å være spesielt for Norge. Utvalget foreslår at man vurderer endringer i regelverket som gjør det lettere for livselskaper og pensjonskasser å plassere forvaltningskapitalen i aksjer.

Spesielt vil utvalget peke på at det bør innføres livsforsikring med investeringsvalg (unit linked) også for tjenestepensjonsforsikring (TPES).

10.5.4 Eierskap i ikke-børsnoterte bedrifter

Det store antall bedrifter og virksomheter i Norge tilhører gruppen av ikke-børsnoterte bedrifter. Omlag to tredeler av disse er familiebedrifter, hvilket innebærer at det er en eller noen få familier som kontrollerer bedriften gjennom aktivt og langsiktig eierskap. Bedriftene er meget forskjellige og representerer alt fra noen av Norges største og mest lønnsomme bedrifter til bedrifter der eieren er den eneste sysselsatte. Bedriftene er viktige for den allsidige nærings- og sysselsettingsmessige virksomheten i hele landet.

Uansett størrelse og selskapsform kjennetegnes denne store gruppen av bedrifter av at de har eiere som er langsiktige, og at disse har valgt å satse hele eller en betydelig del av sin formue i næringsvirksomhet. Det er en spesiell nærhet mellom eierbeslutninger og resultat som bidrar til en hensiktsmessig forvaltning av verdier.

Utvalget mener at det må skapes rammevilkår som bidrar til å legge grunnlag for privat, aktivt og langsiktig eierskap. Det er viktig at næringspolitikken baseres på at det er bedriftene selv som er de nærmeste til å ta ansvar for egen videre utvikling. Politikken må fremme bedriftenes evne til å ta dette ansvaret, finansielt og kompetansemessig.

En slik innretning av politikken vil også gjøre det lettere å starte nye bedrifter, drive nystartede bedrifter og finansiere videre vekst i bedriftene. Det er av betydning at nyskapingsaktivitet framstår som interessant for kompetente investorer.

Det har vist seg at store institusjonelle eiere - statlige eller private - vanskelig kan fylle rollen som «kompetente kapitalformidlere». Institusjonelle eiere vil ut fra hensyn til resultatkrav i egen virksomhet, ofte være opptatt av kortsiktige resultater og likviditeten i sine plasseringer. Profesjonelle bedriftsledere fra store bedrifter eller institusjoner vil ikke nødvendigvis ha den rette kompetansen eller erfaring for en nyetableringssituasjon.

Det er her den aktive private investoren kommer inn med sin kompetanse eller sine «komplementære aktiva», som kan være erfaring fra lignende situasjoner, fra markeder, og fra teknologi. I tillegg til den langsiktige kapitalen kan slik kompetanse være avgjørende for om etableringen lykkes.

Mangel på investeringskapital kan være et problem for nyetableringer og andre små og mellomstore bedrifter. Kapitalmarkedet fungerer ikke alltid tilfredsstillende for denne delen av næringslivet, og det finnes et potensiale i flere av disse bedriftene som ikke blir utnyttet på grunn av fravær av kompetente investorer og mangel på risikokapital. Utvalget mener at det er av stor betydning at det legges opp til å styrke mangfoldet av nyetableringer, noe som igjen forutsetter at det finnes forskjellige eier- og kapitalmiljøer med varierende geografisk tilhørighet og kompetanse.

Skattespørsmål ligger utenfor utvalgets mandat, og utvalget har derfor ikke gått inn på slike spørsmål. Når det gjelder omlegginger i formuesskattesystemet, som også kan stimulere til privat, langsiktig eierskap, viser utvalget til Skånland-utvalgets innstilling (NOU 1995:6).

Problemstillinger knyttet til kapitaltilgang til små og mellomstore bedrifter behandles nærmere i kapittel 11.3.

10.6 Inntekts- og arbeidsmarkedspolitikken

Inntekts- og arbeidsmarkedspolitikken har stor betydning for mulighetene til å kombinere lav ledighet med en forsvarlig pris- og kostnadsvekst.

10.6.1 Inntektspolitikk

Det inntektspolitiske samarbeidet har en lang tradisjon i Norge, til forskjell fra mange andre land. De virkemidlene som har vært tatt i bruk har imidlertid variert over tid. Dels har regjeringene gjennom direkte kontakt og samarbeid med sentrale organisasjoner bidratt til å moderere viktige lønnsoppgjør. Skatte- og subsidiepolitikken har også vært brukt for å oppnå en bestemt kjøpekraftutvikling med lave nominelle lønnstillegg. Periodevis har myndighetene grepet direkte inn i lønnsoppgjørene med voldgift, lovreguleringer i form av pris- og lønnsstopp, eller i form av tak på lønns- og inntektstilleggene.

I 1992 avga sysselsettingsutvalget sin innstilling, NOU 1992:26 «En nasjonal strategi for økt sysselsetting i 1990-årene». Utvalget analyserte bl.a. lønnsdannelsen og dens betydning for sysselsettingen, og gjorde rede for hvilken rolle inntektspolitikken kan spille for å legge forholdene til rette for økt sysselsetting. Sysselsettingsutvalget slo fast at lønnskostnadene i norsk næringsliv var for høye sammenlignet med de fleste av våre konkurrentland. Utvalget samlet seg om det såkalte solidaritetsalternativet som en strategi for å bringe ledigheten vesentlig ned fram mot århundreskiftet. Ansvarsfordelingen i solidaritetsalternativet bestod i at partene i arbeidslivet skulle sørge for tilstrekkelig lav lønnsvekst, mens myndighetene skulle sette i verk tiltak for å øke sysselsettingen. Dette var bl.a. tiltak for å bedre økonomiens virkemåte og for å fremme konkurranse i vare- og tjenestmarkedene, og aktive arbeidsmarkedstiltak for å begrense langtidsledighet. Regjeringen fulgte dette opp i sitt langtidsprogram for 1994-97, og inntektspolitikken har de siste årene vært preget av et tett samarbeid mellom partene i arbeidslivet og myndighetene.

Utvalget vil peke på at det generelt gode samarbeidsklimaet som eksisterer i arbeidslivet i Norge er et nasjonalt fortrinn som bør utnyttes til å skape grunnlag for økt verdiskaping. På bedriftsnivå betyr et godt tillitsforhold og utstrakt samarbeid mellom tillitsmannsapparat og ledelse at det skapes trygghet og ansvar f.eks. ved nødvendige omstillinger.

På nasjonalt nivå vil god kontakt mellom myndighetene og partene i arbeidslivet gjøre det lettere å formidle viktig informasjon, og bidra til å redusere mulighetene for kostbare konflikter.

Selv om det største ansvaret for å gjennomføre forsvarlige inntektsoppgjør ligger hos partene i arbeidslivet, vil utvalget understreke betydningen av myndighetenes ansvar som arbeidsgivere i en voksende offentlig sektor. Sektorer som ikke er utsatt for direkte markedskonkurranse må ikke være lønnsledende. Dette er viktig for å unngå et press på lønningene i konkurranseutsatte sektorer utover det bedriftene kan bære.

10.6.2 Arbeidsmarkedspolitikk

Arbeidsmarkedspolitikkens sentrale mål og funksjoner ble diskutert i St.meld. nr. 85 (1982-83) «Om sysselsettingen og arbeidsmarkedspolitikken». Disse kan kort oppsummeres i følgende punkter:

1. 1

   Arbeidsmarkedspolitikkens hovedformål er å bidra til en god utnyttelse av arbeidskraft som produksjonsfaktor gjennom å bedre arbeidsmarkedets virkemåte , for dermed å legge grunnlaget for høy yrkesdeltagelse og lav ledighet uten at det oppstår pris- og lønnspress.

2. 2

   Arbeidsmarkedspolitikken er tillagt flere ulike funksjoner:

   • En strukturpolitisk funksjon, der arbeidsmarkedspolitikken inngår på linje med andre tiltak med sikte på å sikre effektivt fungerende markeder.

   • En beredskapsfunksjon, der arbeidsmarkedspolitikken inngår som et supplerende element i stabiliseringspolitikken.

   • En velferdspolitisk funksjon, der arbeidsmarkedspolitikkens oppgave er å sikre et inntektsgrunnlag for arbeidsledige og etablere vernet sysselsetting for de svakeste gruppene.

Det er av stor betydning for næringslivet at arbeidsmarkedet fungerer effektivt, slik at bedrifter som ekspanderer lett kan trekke til seg ledig arbeidskraft , eller arbeidskraft som er knyttet til lite lønnsom virksomhet.

For å forklare den langvarige og høye arbeidsledigheten vi har sett i en rekke europeiske OECD-land, tas det ofte utgangspunkt i et skille mellom strukturell og konjunkturell ledighet.

Den konjunkturelle ledigheten følger utviklingen i aktiviteten i økonomien. I en nedgangskonjunktur der samlet produksjon stagnerer eller faller, vil den konjunkturelle ledigheten øke. I oppgangskonjunkturer, med sterk vekst i samlet produksjon, vil den konjunkturelle ledigheten reduseres.

Den strukturelle ledigheten skyldes mer grunnleggende problemer på arbeidsmarkedet og i økonomiens virkemåte - forhold som skaper en arbeidsledighet som ikke reduseres i en høykonjunktur.

Erfaringene fra Europa tyder på at den høye ledigheten i vesentlig grad skyldes strukturelle forhold. Det er grunn til å tro at slike mekanismer også gjør seg gjeldende i det norske arbeidsmarkedet.

Blant annet etter initiativ fra Norge satte OECD i gang en sysselsettingsstudie i 1992. Studien gir generelle politikkanbefalinger på en rekke områder, særlig områder som retter seg mot å bedre arbeidsmarkedets virkemåte. Sentrale faktorer som påvirker funksjonsmåten i arbeidsmarkedet, og som trekkes fram i OECDs studie, er:

• Systemet for lønnsdannelse. Lønnsdannelsen er i stor grad avhengig av de institusjonelle forholdene i de enkelte land. Et mye diskutert spørsmål er hvilken betydning sentraliseringsgraden av forhandlingene har for lønnsdannelsen. I Norge har det inntektspolitiske samarbeidet vært viktig for lønnsutviklingen de siste årene. Gjennom samarbeid mellom partene i arbeidslivet og myndighetene, og en relativt sentralisert lønnsdannelse, ihvertfall de siste årene, har lønnsoppgjørene gitt en moderat utvikling i nominelle lønninger. Internasjonale sammenlikninger tyder på at det er de land som enten har en relativt sentralisert lønnsfastsettelse eller en svært desentralisert som best klarer å få til en forsvarlig lønnsutvikling. En forklaring som har vært trukket fram, er at arbeidstakernes organisasjoner tar hensyn til sysselsettingen i utformingen av sine krav. Det samme gjør fagforeninger i den enkelte bedrift som direkte kan se hva virkningene av for høye lønnskrav kan bli for deres egne medlemmer. For de fleste europeiske land, deriblant Norge, ser OECD et behov for mer fleksibel lønnsdannelse, der lønnsforskjeller i større grad gjenspeiler forskjeller i produktivitet.

• Utformingen av stønadssystemet . Arbeidsledighetstrygden har en viktig sosial funksjon, men den kan ha uheldige virkninger på arbeidsmarkedets funksjonsmåte, avhengig av kompensasjonsgrad, varighet og krav som settes for å motta trygd. OECD anbefaler økt bruk av aktive arbeidsmarkedstiltak i stedet for langvarig passiv inntektsunderstøttelse.

• Mistilpasning mellom ledige jobber og arbeidskraftens kvalifikasjoner. Selv i perioder med høy ledighet kan det finnes mange ledige stillinger, og arbeidsmarkedet kan være stramt for enkelte typer arbeidskraft. Dette reflekterer mangel på mobilitet i arbeidsstyrken, og kan skyldes både manglende geografisk mobilitet og mangelfulle kvalifikasjoner hos de ledige. I OECD-området har det vært en særlig sterk økning i ledigheten blant de med lave kvalifikasjoner. Dette har dels sammenheng med at potensielle jobber for denne gruppen har forsvunnet i den omstillingsprosessen OECD-landene har gått gjennom de siste ti-årene. Samtidig stiller mange av de nye jobbene som skapes krav til særskilte kvalifikasjoner. OECD viser bl.a. til at arbeidsstyrkens kvalifikasjoner kan bedres ved å legge større vekt på etterutdanning og kompetanseheving, jf. kap. 8.3 og 10.2. Tiltak som oppmuntrer bedrifter og sysselsatte til å investere i livslang læring anbefales også.

• Lover og regler . Et viktig forhold gjelder bedriftenes muligheter til å gjøre bruk av oppsigelser og midlertidige ansettelser. For arbeidsmarkedets funksjonsmåte har faste ansettelser med oppsigelsesvern både positive og negative virkninger. Faste ansettelser med sterkt oppsigelsesvern har viktige rettssikkerhetsmessige og velferdsmessige sider, og skaper større trygghet for de ansatte. Men et sterkt stillingsvern og restriksjoner på midlertidige ansettelser har også ulemper fordi det begrenser bedriftenes handlefrihet. For mange bedrifter er det vanskelig både å bedømme behovet for arbeidskraft i framtiden og om den enkelte arbeidstakeren vil fungere godt i bedriften. Risikoen med hensyn til å ta inn nye arbeidstakere stiger med graden av beskyttelse av de ansatte. Et sterkt stillingsvern og restriksjoner på midlertidige ansettelser kan derfor bidra til lavere sysselsetting. I europeisk sammenheng ligger Norge i en mellomposisjon med hensyn til nivået på stillingsvernet.

Også andre offentlige rammebetingelser er av betydning for arbeidsmarkedets funksjonsmåte. Kvaliteten på arbeidsformidlingen påvirker bedriftenes mulighet til å få tak i kvalifisert arbeidskraft raskt. Permitteringsregler og regler for inn- og utleie av arbeidskraft virker også inn på bedriftenes mulighet til å tilpasse seg variasjoner i aktiviteten. Etter utvalgets oppfatning finnes det innenfor gjeldende lov og regelverk større muligheter til fleksible arbeidstidsordninger enn det som faktisk benyttes av partene i arbeidslivet.

Kravene til produkter og service endres kontinuerlig. Dette innebærer at bare bedrifter som til enhver tid er dynamiske i sin tilpasning overlever. Utvalget mener at partene i arbeidslivet har et spesielt ansvar for å sikre sysselsettingen og for å overvåke at regler og avtaler ikke er i utakt med behovene.

Utvalget legger vekt på OECDs hovedforklaring på høy strukturell ledighet, nemlig at den avspeiler en betydelig mistilpasning mellom bedriftenes etterspørsel etter arbeidskraft og arbeidsstyrkens kvalifikasjoner og motivasjon. Dette understreker viktigheten av å se arbeidsmarkedspolitikken i nær sammenheng med utdannings- og kompetansepolitikken som er nærmere diskutert i kapittel 10.2.

10.7 Energi- og petroleumspolitikken

Norge har store energiressurser. Både petroleumsvirksomheten og kraftforsyningen er viktige næringer. Hver av disse næringene disponerer en realkapital som er i samme størrelsesorden som realkapitalen i industrien. Effektiv ressursbruk i petroleumsvirksomheten og i kraftforsyningen er derfor av sentral betydning for økt verdiskaping i Norge. Petroleumsnæringens plass i norsk økonomi er drøftet nærmere i avsnitt 6.3.. I dette kapitlet drøftes energi- og petroleumspolitikkens betydning for verdiskapingen i andre næringer.

10.7.1 Energi som grunnlag for verdiskaping i andre næringer

Bruk av energiressursene har gitt en rekke positive virkninger for norsk økonomi og næringsliv. Inntektene fra olje- og gassvirksomheten bidrar vesentlig til det økonomiske grunnlaget for den norske velferdsstaten. Betydelige industrielle miljøer, med et stort antall arbeidsplasser, er utviklet med basis i våre energiressurser. Dette gjelder både petroleums- og vannkraftressursene, gjennom utvinning og produksjon, transport og distribusjon, leveranser av varer og tjenester og videreforedling av energivarer. Utbygging av petroleumsfelt og kraftanlegg har også gitt viktige impulser til teknologi- og kompetanseutviklingen og til internasjonaliseringen av næringslivet. Nærhet til ressursene har gitt lave energikostnader, noe som i sin tid var grunnlaget for etableringen av energiintensiv virksomhet i Norge. Utvikling av effektive markeder og utvinningsteknologier har bidratt til bedre utnyttelse av energiressursene.

Både petroleums- og vannkraftproduksjon er forvaltning av begrensede ressurser. Næringene vil derfor ha muligheter for avkastning utover det som tilsvarer normal avlønning av arbeidskraft og normal avkastning på investert kapital. Denne ekstra avkastningen (grunnrente) kan betraktes som en leieinntekt fra naturressursen. Det har vært bred politisk enighet om at petroleumsressursene bør forvaltes med sikte på størst mulige inntekter over tid, samtidig som fellesskapet bør sikres en høy andel av inntektene. Fra petroleumsvirksomheten sikrer skattesystemet og statens deltakelse at en stor del av det overskuddet som skapes tilfaller staten. Skatteinntektene, særlig fra petroleumssektoren, medfører at offentlige utgifter kan finansieres med en lavere beskatning av husholdninger og annen næringsvirksomhet enn hva som ellers ville ha vært mulig.

Vannkraft beskattes både på produksjons- og forbruksleddet. Industri, bergverk og veksthusnæringen er imidlertid fritatt for forbruksavgiften. For mange kommuner utgjør skatter og avgifter fra kraftanlegg en stor andel av de samlede inntektene. Kraftverksbeskatningen har i liten grad vært avhengig av lønnsomhet i virksomheten. Stortinget har nylig vedtatt en omlegging av kraftverksbeskatningen, som innebærer at kraftforetak i større grad beskattes etter lønnsomhet, og med en særskilt skatt på grunnrente som skal tilfalle staten. Kraftkommunene vil være sikret et stabilt inntektsgrunnlag ved en fast produksjonsavgift (naturressursskatt), som kommer til fradrag i grunnrenteskatten 18¹⁴. Den samlede beskatningen av kraftverk er vesentlig sterkere enn for annen næringsvirksomhet utenom petroleum.

Norge skiller seg fra andre land ved at nær halvparten av energiforbruket, og så godt som hele elektrisitetsproduksjonen, kommer fra vannkraft. Vannkraften brukes i hovedsak innenlands av husholdninger og næringsliv. Tilgangen på elektrisk kraft har hatt stor betydning for industrialiseringen av Norge. Kraftintensiv industri og treforedlingsindustrien ble først etablert i tilknytning til lokale vannfall og kraftverk. Senere er det blitt mulig å overføre kraft til andre deler av landet og til våre naboland. Fremdeles er mange av disse bedriftene svært viktige for lokalsamfunnene der de ligger. Kraftintensiv industri og treforedling utgjør en betydelig del av norsk økonomi, med om lag 1,5 prosent av sysselsettingen, 2 prosent av verdiskapingen og 15 prosent av eksportverdien 19¹⁵. For mange av disse bedriftene er kraftprisen en sentral konkurransefaktor.

Oljeproduksjonen blir i hovedsak eksportert, men det er også en betydelig videreforedling ved de tre norske raffineriene. Produksjonen av våtgass, særlig fra Ekofisk-feltene, går for en stor del til den petrokjemiske industrien i Grenlands-området. Våtgassen fraktes til industrianleggene med spesialskip. Tørrgassen, som transporteres i rørledninger, produseres for eksport til de europeiske gassmarkedene. De siste årene er det imidlertid bygget ut et mindre distribusjonsnett som knytter noen nærliggende bedrifter til gassrørledningen ved Kårstø i Rogaland. I løpet av 1997 vil gass være ilandført også på Kollsnes i Hordaland og Tjeldbergodden i Møre og Romsdal.

Dette gir nye og utvidede perspektiver for bruk av gass i Norge. En stor metanolfabrikk og en fabrikk for produksjon av industrigasser er under bygging på Tjeldbergodden, og disse skal etter planen starte opp i 1997. Anvendelsen av gass innenlands vil likevel utgjøre små mengder i forhold til den samlede gassproduksjonen fra norsk sokkel.

Nærings- og energidepartementet ble opprettet 1. januar 1993 ved sammenslåing av Næringsdepartementet og Olje- og energidepartementet. Med endringen er det organisasjonsmessig tilrettelagt for utvikling av en helhetlig nærings- og energipolitikk.

10.7.2 De petroleumsrettede leverandørbedriftene og vare- og tjenestepolitikken

Utviklingen fram til i dag

Helt fra den norske oljepolitikken ble utformet rundt 1975 har det vært et sentralt mål i norsk petroleumspolitikk å bygge opp et konkurransedyktig leverandørmiljø parallelt med oljeselskapenes aktiviteter på kontinentalsokkelen. Norske leveranser til oljevirksomheten går imidlertid lenger tilbake i tid. De maritime næringer engasjerte seg tidlig gjennom utviklingen av rigger og forsyningsskip. Norske seismikk-, rigg- og supplyselskap har holdt en høy internasjonal profil. De første leveransene av betongplattformer gikk til britisk sektor. De norske petroleumsrettede leverandørbedriftene har siden begynnelsen av 1970-årene oppnådd betydelig kapasitet og utviklet høy teknologisk kompetanse innenfor de fleste aktivitetsområder som sokkelmarkedet omfatter. Likevel har den store bredde av norske leverandørbedrifter i hovedsak vært lite eksportrettede.

Utviklingen av leverandørindustrien i Norge skjedde i en periode med sterk vekst i aktiviteten på norsk sokkel, og med jevnt over høy oljepris. Leverandørindustrien og oljeselskapene har til nå utviklet seg under en periode med store olje- og gassutbygginger på norsk kontinentalsokkel. Sammen med sterk satsing på forskning og kompetanseutvikling i Norge fra oljeselskapenes og myndighetenes side, ga disse forholdene gode vekstvilkår for industrien.

Norsk leverandørindustri har i dag en sentral posisjon på norsk kontinentalsokkel. Norskandelen på de seneste prosjektene, målt som faktisk verdiskaping i Norge, har ligget mellom 55 og 70 prosent.

Dagens og morgendagens utfordringer

Olje- og gassnæringen er i dag inne i en krevende omstillingsprosess, hvor hovedutfordringene ligger i en tilpasning til fortsatt lave prisforventninger og gjennomsnittlig mindre felt som vurderes utbygd. Utbyggingen av nye felt stiller av den grunn stadig strengere krav til kostnadseffektiv teknologi og mer effektiv gjennomføring av utbyggingsprosjekter. Større variasjoner i utvinnbare felt med hensyn til størrelse, vanndyp, nærhet til etablert infrastruktur o.a. fører samtidig til et større mangfold i oljeselskapenes teknologibehov. Forbedringstiltak baseres i hovedsak på nye arbeidsprosesser og tettere samarbeidsrelasjoner mellom oljeindustri og leverandørindustri.

Norsk sokkel vil fortsatt være det viktigste marked for norsk leverandørindustri i årene framover. I og med at aktiviteten på kontinentalsokkelen på sikt ikke vil kunne opprettholdes i forhold til dagens nivå, vil imidlertid mange bedrifters muligheter til å opprettholde aktiviteten og ekspandere ligge i eksportmarkedene. Etter hvert som aktivitetene på norsk sokkel faller, vil internasjonaliseringen av olje- og gassindustrien bli en desto viktigere strategi for leverandørindustriens framtidige utvikling.

Det er innenfor olje- og gassnæringen en økende fokusering på internasjonale forretningsmuligheter. Dette har sammenheng med den modenhet næringen har nådd, den kompetanse som er opparbeidet fra aktivitetene i Norge, og at det i løpet av de senere årene har skjedd en betydelig utvikling med hensyn til åpning av petroleumsområder i andre land som tidligere ikke var tilgjengelige. Etter hvert som virksomheten internasjonalt og på norsk sokkel beveger seg mot stadig dypere vann, vil norsk oljeindustri og leverandører kunne høste stadig mer av den teknologiutvikling som foregår på norsk sokkel i internasjonal sammenheng.

Den norske leverandørindustriens internasjonale satsing følger i stor utstrekning i kjølevannet av de relasjoner leverandørbedriftene har utviklet med norske og utenlandske oljeselskaper i forbindelse med leveranser til norsk sokkel. I tillegg har leverandørindustrien aktiv markedsdeltakelse i andre områder overfor internasjonale oljeselskaper. Det nære samarbeid norske oljeselskaper har med norske leverandører om oppdrag på norsk sokkel bør kunne utnyttes i sterkere grad internasjonalt. Det er også muligheter for at relasjoner til internasjonale oljeselskaper opparbeidet på norsk sokkel kan danne bedre basis for satsinger internasjonalt enn det samarbeidet disse selskapene gjør idag.

Myndighetenes oppfølging

Hovedmålene i olje- og gasspolitikken trekker opp viktige næringspolitiske retningslinjer for utviklingen av olje- og gassvirksomheten. Dette gjelder særlig følgende to hovedmål:

• Olje- og gassressursene skal gi høyest mulig verdiskaping og bidra til å sikre velferd og sysselsetting.

• Virksomheten på norsk sokkel skal bidra til en internasjonalisering av olje- og gassindustrien utover varigheten av de norske olje- og gassressursene.

En tredje hovedmålsetting for virksomheten er at den skal forene rollen som en stor energiprodusent med det å være et foregangsland i miljøspørsmål.

Nærings- og energiministeren har iverksatt viktige tiltak for oppfølging av hovedmålene. Tiltakene omfatter alle sentrale parter i olje- og gassvirksomheten, det vil si oljeselskaper, leverandørindustrien, næringslivsorganisasjoner, forskningsinstitusjoner og myndighetene.

NORSOK er ment som et tiltak som skal bidra til å videreutvikle sokkelens konkurransedyktighet overfor sokkelregimer i andre land, og realisere økt verdiskaping i virksomheten. Dette skal blant annet realiseres ved en 40-50 prosent kostnadsreduksjon i feltutbygginger innen 1998, basert på beste prosjektpraksis med 1993 som utgangspunkt. Et sentralt element ved NORSOK er et styrket samarbeid mellom operatører, leverandører, myndigheter og forskningsinstitusjoner om aktuelle forbedringstiltak.

INTSOK er en naturlig forlengelse av NORSOK, og retter seg mot internasjonalisering av olje- og gassnæringen. En konkurransedyktig næring med et effektivt hjemmemarked, er ofte grunnlaget for en vellykket satsing i internasjonale markeder. En hovedutfordring ved INTSOK er å omsette bedret konkurransekraft i Norge, og økt utenlandsk fokusering på norsk kompetanse, til internasjonale forretningsmuligheter gjennom en felles satsing i industrien.

Et samarbeid mellom myndigheter og industrien er også nødvendig for å utløse potensialer på miljøsiden. MILJØSOK er opprettet på denne bakgrunnen. Viktige utfordringer ligger i å finne løsninger som forener både industri og myndighetsinnsatsen med hensyn til å oppnå et bedre miljø og samtidig øke konkurransedyktigheten i næringen.

Myndighetene har signalisert at de i årene framover vil legge økt vekt på de tiltak som initieres for å bidra til at leverandørbedriftene kan videreutvikle sine posisjoner, stå best mulig rustet til å møte stadig nye krav i markedet og utnytte de markedsmuligheter som åpner seg både på norske kontinentalsokkel og internasjonalt. Det er lagt opp til at vare- og tjenestepolitikken videreføres på disse områdene innenfor rammen av internasjonale avtaler som Norge har forpliktet seg til.

Mål og virkemidler er nærmere omtalt i St.meld. nr. 26 (1993-94) «Utfordringer og perspektiver for petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen» og St.prp. nr. 50 (1995-96) «Olje- og gassvirksomhet, utbygging og drift av Åsgardfeltet samt disponering av innretningene på Odinfeltet».

Utvalget slutter opp om de gjeldende retningslinjer for vare- og tjenestepolitikken. I denne sammenhengen mener utvalget at myndighetenes internasjonale innsats blant annet bør sikte mot oppfølging når det gjelder gjennomføringen av EØS-avtalens regelverk (Innkjøpsdirektivet), og andre relevante internasjonale avtaler. Av særlig betydning er årvåkenhet som kan bidra til å forebygge og eventuelt avdekke støtte i andre land som er i konflikt med internasjonale avtaler.

Utvalget ser det som viktig at arbeidet i MILJØSOK intensiveres.

10.7.3 Markedsreformen i kraftpolitikken

Den nye energiloven trådte i kraft 1. januar 1996 20¹⁶. Loven åpnet for en større grad av konkurranse i kraftsektoren enn tidligere. Økt konkurranse er av betydning for å effektivisere kraftmarkedet og sikre en samfunnsøkonomisk god bruk av ressursene. Flere forhold viser at energiloven virker etter intensjonene. Selv om forbruket har vokst betydelig, bygges det ut lite ny produksjonskapasitet. Dette indikerer at kraftressursene utnyttes bedre. Energiverkene er blitt mer forretningsorienterte. Kraftmarkedsreformen har således bidratt til en mer lønnsom og effektiv disponering av energiressursene. Reformen omfatter likevel bare omsetning av kraft, mens det ikke har vært en tilsvarende tilpasning av lovverket når det gjelder forhold knyttet til eierskap for vannkraftverk.

Det samlede vannkraftpotensialet i Norge er anslått av NVE til om lag 178 TWh regnet som midlere årsproduksjon, som kan defineres som den energi som kan produseres i år med normale tilsig. Som det framkommer i figur 10.3, var 112 TWh utbygd ved årsskiftet 1995/96. Med Verneplan IV har Stortinget varig vernet om lag 35 TWh. I tillegg kommer et potensiale på 11 TWh som foreløpig ikke kan konsesjonsbehandles fordi prosjektene er plassert i Samlet Plan kategori II eller ikke er avklart i forhold til Samlet Plan. En står da igjen med et utbyggingspotensiale på om lag 20 TWh som er frigitt for mulig utbygging. Dette innebærer ikke bare nye utbygginger, men også opprusting og utvidelse av gamle kraftverk på om lag 10 TWh.

Kilde: Nærings- og energidepartementet

NVE anslår at om lag 7 TWh av de tilgjengelige prosjektene kan gjennomføres til en kostnad på under 20 øre/kWh og 11 TWh til en kostnad under 25 øre/kWh. Til sammenligning var gjennomsnittsprisen i bilaterale engroskontrakter til alminnelig forsyning 16,9 øre/kWh pr. 1.2.1996 21¹⁷. Kraftmarkedsreformen har fjernet de lokale monopolene som mange energiverk hadde tidligere. Fordi det ikke lenger vil være mulig å velte en kostnadsøkning utover markedsprisen over på kundene, bidrar reformen til at billige kraftprosjekter blir utbygd før dyre prosjekter, og at det ikke blir overinvestert i kraftsektoren. Med en fortsatt vekst i etterspørselen og få nye prosjekter under bygging, vil kraftbalansen kunne bli strammere i årene som kommer. I så fall må en regne med at nye utbyggingsprosjekter vil bli lønnsomme, og at investeringene i ny produksjonskapasitet etter hvert vil ta seg opp.

Kilde: Nærings- og energidepartementet

Norske kraftprodusenter har de siste årene inngått langsiktige utvekslingsavtaler med kraftselskaper i Danmark, Tyskland og Nederland. Avtalene utnytter forskjellene mellom det norske vannkraftsystemet og varmekraftsystemet på kontinentet. Med de vedtatte overføringskabler til kontinentet vil kraftutveksling kunne få økt omfang og betydning i det norske markedet etter århundreskiftet. Kraftutvekslingen med utlandet gir bedre inntjeningsmuligheter, økt tørrårssikring og bedrer utnyttelsen av vannkraftressursene i Norge.

Sverige og Finland har innført energilover som i hovedtrekk tilsvarer den norske. Endringene åpner for konkurranse i produksjon og omsetning av kraft i de to landene. Markedsreformene vil også være viktige for krafthandelen mellom de nordiske landene. Fra 1.1.1996 er reglene for krafthandelen mellom Norge og Sverige justert, jf. St.meld. nr. 11 (1995-96) «Om organiseringen av krafthandelen med Sverige». Bakgrunnen var omregulering av det svenske kraftmarkedet etter de samme prinsipper som det norske. Den nye energiloven vil sikre alle svenske produsenter og forbrukere lik adgang i det svenske nettet. Endringene på norsk side skal bidra til en mer effektiv kraftutveksling mellom landene, og gi økt handel mellom landene ved små prisforskjeller.

Fleksibilitet i bruk og forsyning av energi er viktig for å unngå altfor store prissvingninger og en anstrengt effektsituasjon. Flere forhold virker i dag begrensende på fleksibiliteten i energimarkedet. Rom- og vannoppvarming i husholdningene er i stor grad basert på elektrisitet uten alternative energikilder. Husholdningene veksler i liten grad mellom olje/biobrensel og elektrisitet når prisforholdene tilsier dette. Industriens forbruk av energi har vist seg å være noe mer fleksibelt, men også her er det et potensiale for større fleksibilitet. Det er således i praksis forholdsvis liten fleksibilitet i det norske energimarkedet. Utvalget mener at økt fleksibilitet i energimarkedet vil ha positive virkninger på kraftbransjen, for utstyrsleverandører og for energiintensiv industri .

Figur 10.5 illustrerer utviklingen i elektrisitetsforbruket fra 1970. Etter midten av 1980-årene har industriens elektrisitetsforbruk vært om lag stabilt. Det meste av forbruksveksten har kommet i husholdningene og tjenesteytende sektor. En forklaring er at veksten har vært større i disse sektorene, men utviklingen illustrerer også at enøk-satsingen i næringslivet gir resultater.

Kilde: Nærings- og energidepartementet

Om lag en tredel av kraftproduksjonen blir brukt av kraftintensiv industri og treforedlingsindustri. Statkrafts langsiktige kontrakter dekker om lag halvparten av kraftbehovet i disse bransjene. Resten dekkes fra egne verk, kjøp fra andre kraftleverandører og kjøp i de organiserte markedene (spotmarkedet m.v.). Gjennom Stortingets behandling av St.prp. nr. 104 (1990-91) ble den kraftintensive industrien og treforedlingsindustrien gitt langsiktige og stabile rammebetingelser for kraftleveranser. De av Statkrafts kontrakter med industrien som ville ha utløpt i 1990-årene ble forlenget til og med 2010. St.prp. 104 la grunnlaget for den videre forvaltning av disse kontraktene. De av Statkrafts industrikontrakter som ikke ble fornyet i forbindelse med behandlingen av St.prp. nr.104 vil utløpe i perioden 2004-2011.

Ved Stortingets behandling av St.prp. nr. 104 ble Nærings- og energidepartementet gitt fullmakt til å tildele nye kontrakter til nye prosjekter innen kraftintensiv industri og treforedling. Stortinget har slått fast at tildeling av ny kraft til denne industrien kun kan skje til investeringsprosjekter som medfører økt kraftbehov. Nytildeling av statskraft skal ikke komme til erstatning for andre kraftleveranser.

Kontraktene som ble fornyet ved behandlingen av St.prp.104 har en gjennomsnittspris på 13,8 øre/kWh (inkl. overføringstillegg) i 1996. Stortinget forutsatte en årlig realprisøkning i disse kontraktene, slik at gjennomsnittsprisen i de fornyede kontraktene blir om lag 17 øre/kWh i 2010 (regnet i 1996-kroner). Statkraft SF har fullmakt til å reforhandle kontraktene på kommersiell basis, slik at vilkårene i større grad tilpasses selskapenes behov.

Den kraftintensive industrien og treforedlingsindustrien har lang brukstid, jevn uttaksprofil over året og tar ut kraften på høyt spenningsnivå. Dette tilsier at markedsprisen vil være lavere enn for andre forbrukere. Videre har denne industrien muligheter til fleksibel energibruk i sitt eget produksjonsapparat, f.eks. ved tilpasning av vedlikeholdsstans, og kan ta hensyn til dette i kontraktsutformingen. Et effektivt kraftmarked kan dermed åpne for at kraftintensiv industri kan trekke fordeler av kraftsektorens behov for fleksible leveringsvilkår. Med et stort kraftforbruk bør denne industrien også lettere enn andre forbrukere kunne påvirke framtidige utbyggingskostnader, blant annet gjennom kontraktsutforming og ved selv å foreta utbygginger. Dette forutsetter imidlertid politisk aksept for ellers lønnsomme investeringer i vann- og /eller gasskraft. Foruten politikken for utbygging av ny kapasitet, er det viktig at overføringstariffer avspeiler de reelle transportkostnader for kraft. Utvalget mener at i et effektivt kraftmarked med mulighet til lønnsom utbygging, bør den kraftintensive industrien og treforedlingsindustrien ha forutsetninger for å kunne operere med markedsbaserte kraftpriser.

Et mindretall i utvalget, medlemmene Tor Andersen, Berg Schilbred, Kristensen, Nergaard og Sørensen, bemerker at dersom slike utbygginger ikke er politisk akseptable, bør forutsetningene for kraftprispolitikken igjen tas opp til vurdering. I denne forbindelse er det viktig at den samlede kraft- og energipolitikken ikke stiller industrien overfor en utvikling som innebærer at kraftkostnadene stiger i utakt med kraftkostnadene hos industriens internasjonale konkurrenter. Det er viktig at norsk industri fortsatt kan få andel i verdier som industrien selv har frembragt gjennom å bidra til utbygging av landets kraftressurser.

10.7.4 Energiøkonomisering og andre fornybare energikilder

Utvikling av energieffektive produkter og fornybare energikilder er viktig i en næringspolitisk sammenheng, både for å øke verdiskapingen og for å bygge opp under en bærekraftig næringsstruktur. Grunnlaget for effektiv energiproduksjon og -bruk er først og fremst fungerende markeder, som setter en pris på sløsing med energi. Introduksjon av nye energieffektive teknologier eller fornybare energikilder kan iblant medføre gevinster for samfunnet som den enkelte bruker ikke vil kunne realisere. Det kan derfor også være viktig at myndighetene medvirker til at enøk og nye energikilder blir gjort kjent og samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter blir utløst.

Introduksjonsaktivitetene kan vise til flere gode eksempler på at nye teknologier har kommet inn på markedet (sparedusj, effektive ventilasjonssystemer og varmestyringsautomatikk). Myndighetenes støtte er i første rekke rettet mot produsenter og leverandører av energieffektive teknologier. Bakgrunnen for dette er at spredningseffekten da blir større enn hvis støtten skulle gå til den enkelte bruker. Bedriftene kan få støtte gjennom introduksjonsprogrammet til blant annet markedsundersøkelser, demonstrasjonsinstallasjoner og produkttilpasning. I 1995 ble det gitt støtte til 50 prosjekter i 32 ulike norske tilbyderbedrifter. Introduksjonsvirksomheten bidrar til bedriftsetablering og næringsutvikling. I tillegg oppnår den enkelte forbruker gevinster i form av reduserte energiutgifter som følge av virksomheten.

Industrien og spesielt kraftkrevende industri har lenge vært opptatt av energiøkonomisering. Bakgrunnen for dette er naturlig nok at energi er en betydelig innsatsfaktor for denne sektoren. Beregninger utført av Energidata a.s i 1993 viser at det er et lønnsomt enøk-potensiale på om lag 7 TWh i industrien totalt. Dette tilsvarer 10 prosent av industriens energiforbruk. Det at det finnes et potensiale betyr imidlertid ikke at industrien ikke gjør noe. Enøk-potensialet blir realisert kontinuerlig, men den tekniske utviklingen fører til at stadig nye løsninger blir lønnsomme. Det vil derfor alltid finnes et potensialet for nye enøk-tiltak.

Industriens spesifikke energiforbruk gir et bedre bilde av situasjonen. I programmet «Bransjenettverk for norsk industri», som ble startet i 1989, inngår registrering av bransjenes spesifikke energiforbruk som et viktig element. Bransjenettverket omfatter 456 enkeltbedrifter i 12 industribransjer. Resultatene fra energirapporteringen de siste årene viser at for eksempel medlemsbedriftene fra støperiindustrien kan vise til en reduksjon på 25 prosent i spesifikt energiforbruk siden 1993. Andre bransjer som kan vise til gode resultater et treforedlings-, trelast-, fiskerindustrien og renseribransjen.

Norge får dekket nær hele elektrisitetsforbruket fra vannkraft, som er en fornybar energikilde. Fleksibiliteten i energibærere utgjøres i dag i hovedsak av fyringsolje til oppvarming. Fornybare energikilder, først og fremst bioenergi, vil etter hvert kunne spille en større rolle for en fleksibel energiforsyning.

Norges vassdrags- og energiverk gjennomførte i 1990 en undersøkelse av bioenergipotensialet i Norge for de kommende 10 årene. Rapporten konkluderte med at det i løpet av en tiårsperiode kan være mulig å øke utnyttelsen av bioenergi fra dagens ca. 12 TWh/år til ca. 30 TWh/år innenfor akseptable kostnadsrammer. Det største potensialet vil være innenfor økt bruk av avfallsprodukter fra skog- og landbruk.

For å få til en økt bruk av bioenergi er det nødvendig at alle leddene fra forsyning av råstoff, via produksjon av foredlet brensel, til transport ut til sluttbruker, er like utviklet og fungerer like godt som for andre konkurrerende energibærere. Utviklingen av infrastruktur krever ulike typer virkemidler. For eksempel vil støtte til utredninger, ressurskartlegging og annen planlegging, støtte til etablering av ny brenselproduksjonskapasitet eller støtte til utskifting av gamle oljekjeler med bioenergikjeler, kunne stimulere utviklingen av dette markedet i en overgangsfase.

Det er viktig at bruken av bioenergi på sikt utvikler seg til en ordinær del av energimarkedet, som ikke er avhengig av statlige midler. Av den grunn bør det også etableres et velfungerende marked for bioenergi som bidrar til en effektiv omsetting og prissetting av biobrensel. Det kan også stimulere bruken av bioenergi at aktørene i energimarkedet selger energi i form av varen «varme» istedenfor å spesialisere seg på elektrisitet, olje, biobrensel m.m.

Den viktigste oppvarmingskilden i Norge i dag er elektrisitet. Fordi denne oppvarmingen hovedsakelig foregår direkte ved hjel av panelovner og varmtvannsberedere, må det omfattende investeringer til for å kunne bytte energibærer. En forutsetning for økt bruk av bioenergi i fremtiden er således at det i nye bygninger legges til rette for vannbårne varmesystemer. På kort sikt er det imidlertid et betydelig potensiale for bruk av bioenergi ved konvertering av eksisterende oljefyrte varmeanlegg.

Den videre satsingen på enøk og fornybare energikilder må utvikles innenfor en samlet energi- og miljøpolitisk strategi. En slik satsing vil framstå også som et element i en helhetlig næringspolitisk strategi. I lys av de miljøutfordringene næringslivet og samfunnet står overfor vil utvalget understreke at fortsatt satsing på enøk og andre fornybare energikilder er nødvendig for å bygge opp under en bærekraftig næringsutvikling .

10.8 Samferdselspolitikk

Effektiv transport og kommunikasjon er viktig for næringslivets konkurranseevne og utviklingsmuligheter. Både Norges geografiske plassering i forhold til de viktigste markedene, og den spredte bosettingen og lokaliseringen av næringsvirksomhet, understreker betydningen av en effektiv samferdselspolitikk.

Et av hovedmålene i samferdselspolitikken er å arbeide for en hensiktsmessig drift og arbeidsdeling mellom de ulike transport- og kommunikasjonsmulighetene. I Stortingsmelding nr. 32 1995-96 «Om grunnlaget for samferdselspolitikken» tas det sikte på å føre en helhetlig transportpolitikk, der prioriteringene foretas på tvers av sektorene. Myndighetene vil imidlertid fortsette med de ordinære 4-årige sektorplanene innenfor veg- og vegtrafikk, jernbanetransport, luftfart og havne- og kystforvaltning. Utvalget mener det er nødvendig at sektorplanene erstattes med en helhetlig transportplan for å sikre effektiv ressursbruk i samferdselssektoren.

I lys av Norges spredte bosetting og næringsstruktur, og i lys av de klimatiske forholdene i landet, kan transportkostnadene i Norge oppfattes som en «naturgitt» ulempe forhold til andre land. Samtidig innebærer utformingen av samferdselspolitikken i Norge at vegmyndighetene må ta en rekke hensyn ved prioriteringene mellom ulike prosjekter. Uten å ta stilling til vektleggingen mellom de ulike målene i samferdselspolitikken, vil utvalget understreke betydningen for næringslivet av at samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter realiseres raskest mulig, slik at mulighetene for å øke verdiskapingen i næringslivet ivaretas, og slik at de konkurransemessige ulempene for næringslivet blir så små som mulig.

Norge har en meget åpen økonomi. Verdien av Norges eksport av varer og tjenester og import utgjør henholdsvis ca. 38 pst. og 32 pst av BNP. Om lag 75 pst. av Norges eksport går til land i EU 22¹⁸. Dette understreker betydningen av å ha gode transportforbindelser mot Europa. Utvalget vil peke på at det særlig på vegsiden er viktig at myndighetene samordner infrastrukturen med det internasjonale transportnettet.

Samtidig er kapasitetsproblemene på infrastruktursiden ikke de samme i Norge som på det europeiske kontinentet, på grunn av vår særegne topografi og befolkningsstruktur. Norge må derfor også finne egne løsninger i organiseringen av transporten.

Gjennom EØS-avtalen er Norge forpliktet til å følge EUs transportpolitikk på en rekke områder, deriblant deregulering av samferdselssektoren, miljøkrav, generelle konkurranseregler og rammevilkår for transportørene. Utvalget mener at på de områdene der Norge har særskilte interesser og kompetanse, er det viktig at vi bidrar til utforming av regelverk som er best mulig tilpasset norsk næringslivs behov.

Sjøtransportens andel av det samlede transportarbeid var i 1994 på om lag 45 pst. Havnepolitikken er dermed viktig for norsk næringsliv. Effektivisering av havnene i Norge er sentralt som ledd i tilrettelegging for kombinerte transporter. Dette omfatter god tilgang til havnene fra sjøsiden, effektiv drift av selve havnene, samt effektiv tilgang til havnene fra land.

Med et langstrakt og spredt befolket land blir transportbehovet i Norge forholdsvis stort. Det fører til at transport bidrar til en relativt sett større andel av miljøskadelige utslipp enn det som er tilfellet i mange andre land. Gjennomføring av nasjonale miljømål og løsning av lokale miljøproblemer vil for en stor del avhenge av tiltak i samferdselssesektoren. Hvordan tiltakene gjennomføres vil ha stor betydning for transportkostnadene, også for næringslivet. Også i denne sammenheng vil utvalget understreke viktigheten av å finne fram til kostnadseffektive løsninger for miljøproblemene både nasjonalt og internasjonalt.

Næringslivet er avhengig av et velfungerende kommunikasjonstilbud. Økt anvendelse av informasjonsteknologi vil få økende betydning for alle deler av næringslivet, jf. kapitlene 8.5 og 10.9. Telesektoren, gjennomgår store omstillingsprosesser både i Norge og internasjonalt. Den teknologiske utviklingen gjør det mer hensiktsmessig å nå telepolitiske målsettinger gjennom konsesjoner og annen lovgivning, fremfor gjennom monopoler. Konkurranse i telemarkedene er nødvendig for å sikre næringslivet effektive og billige teletjenester som er tilpasset de behovene som finnes. For IT-næringen og informasjonsindustrien, som baserer aktivitetene på formidling av tjenester i elektroniske nettverk, er det særlig viktig med konkurranse for å stimulere til utvikling av nye produkter og tjenester.

I en del land, deriblant Finland, Sverige og Danmark, er det allerede åpnet for konkurranse på alle områder innenfor telesektoren. I Norge har Stortinget nylig vedtatt å åpne for konkurranse på områdene taletelefoni og infrastruktur fra 1. januar 1998. I tillegg er det fra 1. november 1996 vedtatt å åpne for bruk av eksisterende alternativ infrastruktur, som for eksempel tv-kabel og kraftselskapenes nettinfrastruktur for levering av tjenester som i dag er åpnet for konkurranse. Stortinget har også vedtatt at det med virkning fra samme dato skal åpnes for større grad av konkurranse på mobilkommunikasjonsområdet. Disse vedtakene om deregulering er i samsvar med de forpliktelser som følger av EØS-avtalen.

Utvalget ser det som positivt at det nå er fastsatt tidspunkter for åpning av konkurranse på telesektoren i Norge. Utvalget understreker at for å oppnå reell konkurranse fra 1. januar 1998 er det nødvendig med et vel fungerende regelverk som blant annet sikrer rettferdig konkurranse. Dette gjelder på områder som for eksempel fordeling av kostnader knyttet til pålagte landsdekkende tjenester, og samtrafikk mellom ulike nett og tjenester. Utvalget vil også understreke betydningen av at regelverket er på plass så snart som mulig. Dette er en forutsetning for at andre aktører skal kunne posisjonere seg på markedene, og være operative når markedene åpnes for konkurranse.

Også for samferdselssektoren for øvrig har utviklingen i telesektoren stor betydning. Bruk av informasjonsteknologi kan være et viktig hjelpemiddel for å effektivisere transporten, blant annet gjennom å ta i bruk elektroniske vei- og sjøkart. Utvalget ønsker å peke på betydningen av at det utvikles informasjonssystemer som gir helhetlige løsninger på tvers av de ulike transportområdene. Dette kan bidra til at næringslivet på en enklere måte kan utnytte de transporttilbud som til enhver tid er mest effektive.

10.9 Informasjonsteknologi-politikk

I løpet av de siste 40 årene har informasjonsteknologi (IT) i økende grad blitt tatt i bruk i næringslivet og i samfunnet for øvrig. På 60-tallet ble datateknologien i hovedsak benyttet som regnemaskiner, på 70-tallet ble maskinene gjort tilgjengelige gjennom terminalnett , og på 80-tallet ble IT for alvor utbredt gjennom utviklingen av PC'en, datanettverk og brukervennlige programmer. IT-utviklingen på 90-tallet har i stor grad vært preget av framveksten av nye former for kommunikasjon. Dette har ført til at områder som data, telefoni, fjernsyn og radio integreres og blir deler av en raskt voksende informasjonsindustri. Gjennom bruk av IT kan produkter og tjenester lettere individtilpasses, innhenting av informasjon på de fleste områder blir langt enklere, og samhandling med andre kan etableres og utvikles mer effektivt enn tidligere. Disse endringene fører igjen til framvekst av mer desentraliserte organisasjonsformer og nye arbeidsmetoder.

Bruk av IT kan innebære konkurransefortrinn for næringslivet, men det bidrar også til skjerpet konkurranse og økte krav til omstillingsdyktighet.

IT representerer dermed en viktig utfordring for næringslivet, jf. kapittel 8.5. IT-utviklingen innebærer også store utfordringer for den enkelte og for samfunnet for øvrig. Økt anvendelse av IT i arbeidslivet og i privatlivet kan føre til at det oppstår nye samfunnsskiller, mellom de som har tilgang på og behersker IT, og de som ikke har eller gjør det. Dette er sentrale spørsmål i IT-debatten. På bakgrunn av utvalgets mandat fokuseres det imidlertid i dette kapitlet på politikkområder som etter utvalgets mening er av særlig betydning for at næringslivet skal kunne utvikle og anvende teknologien.

I de fleste land, og i EU og i OECD, er det en økende erkjennelse av de muligheter og utfordringer som informasjonsteknologien åpner for. På bakgrunn av dette har de fleste industrialiserte land utformet nasjonale IT-strategier, med mål og tiltak for å stimulere og fremme utvikling og anvendelse. I Norge har Statssekretærutvalget for IT, som ble etablert våren 1995, utarbeidet en rapport som skal danne grunnlaget for en samlet norsk IT-politikk 23¹⁹. Etter dette utvalgets oppfatning trekker rapporten opp viktige prinsipper på en rekke sentrale områder. I resten av dette kapitlet vil utvalget i hovedsak ta utgangspunkt i og kommentere deler av Statssekretærrapporten som det mener er av særlig betydning for næringslivet.

Statssekretærutvalget peker på at riktig anvendt kan informasjonsteknologi være en viktig kilde til økonomisk utvikling, økt sysselsetting, og en mer effektiv og kvalitativt bedre offentlig sektor. Teknologien kan også gi større muligheter for den enkelte person. Utvikling av IT må relateres til behov og nytte i næringslivet, i offentlig forvaltning og i samfunnet for øvrig. Myndighetenes innsats rettet mot utvikling og anvendelse av IT må derfor integreres som en del av politikken på en rekke ulike områder, og slik at teknologien kan bidra til å nå overordnede mål.

Statssekretærutvalget trekker opp linjer for ansvarsdelingen mellom privat og offentlig sektor. Myndighetenes innsats avgrenses i hovedsak til områder som regulering av telesektoren, utforming av lover og regler tilpasset IT-utviklingen, og utvikling av en effektiv offentlig sektor. I tillegg prioriteres blant annet økt satsing på utdanning og forskning og utvikling. Næringslivet må selv ha ansvaret for å utnytte de muligheter som utvikling og anvendelse av IT åpner for. Utvalget støtter forslaget til ansvarsdeling, som er i tråd med tilsvarende prinsipper i de fleste andre land.

Rapporten fra Statssekretærutvalget foreslår mål og tiltak innenfor en rekke politikkområder, fordelt på ulike departementers ansvarsområder. Dette stiller store krav til en effektiv koordinering av myndighetenes innsats. Det er særlig viktig at spørsmål knyttet til ansvarsdeling, finansiering og tidsrammer for gjennomføring av målene klargjøres. Det er også nødvendig å utforme målbare tiltak i IT-strategien. Dette vil gjøre det mulig å etterprøve tiltakene, og kan dermed bidra til effektiv ressursbruk.

Kvalitativt gode teletjenester til rimelige priser, tilgang på riktig kompetanse og et lovverk som er tilpasset utviklingen, er etter utvalgets oppfatning de grunnleggende forutsetningene for at næringslivet skal kunne utnytte IT som et konkurransefortrinn.

Effektiv og sikker formidling av informasjon til lave priser har betydning for at næringslivet skal kunne utnytte mulighetene som IT åpner for, og for framveksten av nye informasjonstjenester. IT-utviklingen fører til at kvaliteten og kapasiteten på overføringstjenestene forbedres raskt. For at dette skal komme næringslivet til gode bør det åpnes for konkurranse på telemarkedene, og utformes et regelverk som sikrer rettferdig konkurranse. Dette er nærmere drøftet i kapittel 10.8.

Elektronisk motorvei er et prioritert område for de fleste industrialiserte land og et godt utbygd nett er viktig for næringslivets konkurranseevne, men også for stat- og kommuneforvaltningenes effektivitet. Det er en oppgave å sikre at Norge har et nettverk som er tilgjengelig og at en sikrer de store brukerne tilgang til konkurransemessige priser.

Informasjonsteknologi er og vil i økende grad bli et viktig redskap i næringslivet. Kompetanse for å kunne anvende teknologien på en hensiktsmessig og effektiv måte vil stå sentralt. Kunnskaper om bruk av IT erverves i stor grad gjennom eget initiativ, arbeidsgivers opplæringstiltak og gjennom ulike former for ekstern opplæring. Regjeringen har i tillegg vedtatt en handlingsplan for IT 24²⁰ der målet blant annet er å bedre skoleelevenes læringssituasjon og å skape grunnlag for nye undervisnings- og opplæringsformer.

IT-utviklingen fører til at teknologien blir stadig mer brukervennlig, og behovet for kompetanseheving for å anvende IT vil etterhvert i liten grad oppleves som en hindring for de aller fleste. IT vil likevel være en viktig drivkraft bak økte kompetansebehov. Dette både fordi IT-utviklingen stiller krav til evnen til omstilling for den enkelte og for arbeids- og næringslivet, og fordi økende informasjonstilfang stiller krav til den enkeltes kunnskaper og evne til å utnytte informasjonen på en hensiktsmessig måte.

Utviklingen og anvendelsen av IT medfører behov for et godt fungerende lovverk tilpasset den teknologiske utviklingen. Rettsområder som berøres i særlig grad er knyttet til spørsmål om retten til informasjon. Dette omfatter områder som opphavsrett, personvern og datasikkerhet. Bedriftene må for eksempel kunne stole på at konfidensiell informasjon er beskyttet for innsyn fra uvedkommende. Det er også nødvendig at informasjon på digital form er opphavsrettslig beskyttet. IT gjør det enkelt å kopiere andres informasjon, og benytte den til kommersielt bruk. Behovet for betalingssikkerhet på elektroniske markeder må i tillegg ivaretas. Økt utbredelse av telependling (fjernarbeid) aktualiserer spørsmål som berører flere lover og regler, for eksempel på områder som arbeidsforhold, arbeidsmiljø og arbeidssikkerhet. Utformingen av lovverket på disse områdene har høy prioritet i Statssekretærutvalgets rapport. Dette utvalget peker på nødvendigheten av at arbeidet igangsettes snarest mulig, og at det settes tidsfrister for revidering av regelverket på disse områdene.

Utviklingen av informasjonsteknologi er en internasjonal prosess, og bidrar i seg selv til internasjonalisering av næringslivet. For å sikre en effektiv bruk av informasjonsteknologi på tvers av landegrensene kreves det felles internasjonale rammevilkår på områder som for eksempel standardisering og opphavsrettigheter. Utvalget understreker betydningen av at Norge deltar aktivt i utformingen av internasjonale regelverk, og at en unngår særnorske regler på disse områdene som hemmer næringslivets utviklingsmuligheter.

Innledningsvis i dette kapitlet og i kapittel 8.5 drøftes en rekke muligheter og utfordringer for næringslivet når det gjelder utvikling og anvendelse av IT. Det pekes blant annet på hvordan IT-utviklingen vil endre samarbeidsformer mellom bedrifter og internt i bedrifter, produksjonsprosesser og interne organisasjonsformer.

Til tross for at en i løpet av de siste årene har utredet flere av disse spørsmålene, har vi lite kunnskap om i hvilken grad næringslivet faktisk utnytter de mulighetene som IT åpner for, og eventuelle konsekvenser for blant annet utviklingen i kompetansebehov og nærings- og bransjestruktur. Vi har også lite kunnskaper om norsk næringslivs posisjon når det gjelder utvikling og anvendelse av IT i forhold til næringslivet i andre land. Dette er imidlertid viktige kunnskaper for myndighetene i utformingen og gjennomføringen av næringspolitikken. På bakgrunn av dette foreslår utvalget at det igangsettes et utredningsprosjekt for å vurdere spørsmål knyttet til disse problemstillingene. Prosjektet bør ta hensyn til tilsvarende arbeid i andre land og i internasjonale organisasjoner, og forskningsprogrammer i Norge som kan omfatte tilgrensende forskningsområder.

10.10 Regional- og distriktspolitikken

Næringsvirksomhet i distriktene kan ofte ha spesielle ulemper, blant annet knyttet til et begrenset lokalt arbeidsmarked, lange transportavstander, svakt utviklede eller fraværende bedrifts- og forskningsnettverk og i enkelte tilfeller hindringer i kapitalmarkedet. Men lokalisering i distriktene kan også gi fordeler. Natur og naturressurser har gitt grunnlag for utvikling av distriktsnæringer som vannkraft, reiseliv, fiskerier, havbruk, bergverk, skogbruk og jordbruk. Distriktene har også andre fordeler, som rikelig med arealer og fravær av trengselsproblemer. Enkelte distriktsregioner har lykkes med å utvikle sterke næringsmiljøer uten forankring i naturgitte fortrinn. Et eksempel er møbelindustrien på Sunnmøre. Det viser at utvikling av næringer basert på et særskilt kunnskapsgrunnlag ikke er avhengig av sentral lokalisering. Hovedbildet er likevel at distriktene har et nokså ensidig næringsgrunnlag, med en forholdsvis stor del av sysselsettingen basert på utnyttelse av naturressurser eller i offentlig sektor.

10.10.1 Virkemidler for næringsutvikling i distriktene

I Norge er det et overordnet mål for regionalpolitikken er å bidra til å utvikle levedyktige regioner i alle deler av landet, med en balansert befolkningssammensetning og et likeverdig sysselsettings- og velferdstilbud. Det overordnede målet for distriktspolitikken er å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønstret. De distriktspolitiske virkemidlene er rettet inn mot avgrensede geografiske områder, og vil normalt også bidra til det regionalpolitiske målet. En del virkemidler som tidligere bare kunne brukes innenfor det distriktspolitiske virkeområdet har de siste årene fått en generell regionalpolitisk innretning. Støtte til investeringer i små og mellomstore bedrifter og omstillingsbevilgninger for kommuner med ensidig næringsgrunnlag brukes nå også i sentrale strøk.

I kapittel 6.6 er det gitt en oversikt over den samlede næringsstøtten, herunder de virkemidlene som har sin særlige begrunnelse i distrikspolitikken. Det ligger utenfor utvalgets mandat å vurdere innretningen av de distriktspolitiske virkemidlene som helhet. Utvalget vil likevel peke på at støtten til distriktene, sammen med landbruksstøtten og fiskeristøtten, samlet utgjør langt mer enn den delen av næringsstøtten som utvalget primært skal vurdere. Etter utvalgets oppfatning ligger det her et potensiale for en samlet sett mer effektiv næringspolitikk.

Distriktspolitiske virkemidler av betydning for sekundær- og tertiærnæringene er først og fremst differensiert arbeidsgiveravgift, kapitalstøtte og utviklingstilskudd. Kapitalstøtten omfatter lån, garantier og investeringstilskudd. Bedriftsutviklingstilskudd skal bidra til at eksisterende bedrifter videreutvikles gjennom kompetanseheving, omstilling og produktutvikling. Disse virkemidlene forvaltes av SND og av fylkeskommunene. For 1996 er det bevilget 953,7 millioner kroner til distriktsrettet bedriftsstøtte gjennom SND og fylkeskommunene 25²¹, se avsnitt 11.3.. Bedriftsutviklingstilskudd har klare likhetstrekk med arbeidsmarkedsetatens tilskudd til bedriftsintern opplæring (BIO). BIO-midler kan nyttes til opplæring av arbeidstakere i bedrifter med omstillingsproblemer.

Alle OECD-landene unntatt Australia og New Zealand har arbeidsgiveravgift. Norge skiller seg imidlertid fra andre land ved at arbeidsgiveravgiften er geografisk differensiert. Den høyeste satsen i Norge ligger betydelig under gjennomsnittet i OECD-Europa, men over USA og Japan. Blant annet med sikte på å bedre næringslivets konkurranseevne og å styrke sysselsettingen, har arbeidsgiveravgiften blitt noe redusert i enkelte land de senere årene. Dette gjelder særlig i Europa (Danmark, Finland, Nederland, Norge og Sverige), men også i USA. Jf. tabell 10.2.

Dersom det ble beregnet full avgift for arbeidstakere i soner som i dag har redusert avgift, ville næringslivets innbetaling av arbeidsgiveravgift øke med i størrelsesorden 3 milliarder kroner. Fordi differensieringen har et distriktspolitisk formål, tilfaller om lag 2/3-deler av den lavere avgiften næringslivet i de tre nordligste fylkene. Også i kystfylkene sørover til Hordaland og indre områder av Sør-Norge er avgiftsdifferensieringen av et visst omfang. Se figur 10.6.

Kilde: Hervik og Johansen (1992).

Samtidig som økt differensiering av arbeidsgiveravgiften fra 1980 har gjort det forholdsvis rimeligere for distriktsbedriftene å bruke arbeidskraft, har kapitalstøtten i distriktspolitikken blitt trappet ned. Det har skjedd ved vridning av støtten fra investeringstilskudd til mer bruk av utviklingstilskudd, og ved opphevelse av distriktsskatteloven (som ga delvis skattefritak for fondsavsetninger til investeringer i DU-områder).

Det er ulike oppfatninger om lavere arbeidsgiveravgift eller kapitalstøtte er best egnet for å utvikle næringsvirksomhet i distriktene. Den geografisk differensierte arbeidsgiveravgiften er utformet generelt og næringsnøytralt. Virkemidlet er rettet direkte mot det målet myndighetene ønsker å nå - økt sysselsetting i distriktene. Et skatteincentiv er forutsigbart og gir næringslivet i distriktene like rammebetingelser. Men generelle virkemidler favner vidt, og blir dermed kostbare. Også bedrifter som uansett ville ha vært lokalisert i distriktene, vil nyte godt av lavere arbeidsgiveravgift. Det kan videre gi konkurransevridninger mellom bedrifter i distriktene som ikke har ulemper av sin beliggenhet, og bedrifter i sentrale strøk. Selektive virkemidler kan derimot i prinsippet målrettes mot tiltak som vil utløse etablering eller ekspansjon i distriktene. Dette stiller imidlertid høye krav til forvaltningsapparatets kunnskap om næringslivet, og vilje til aktiv forskjellsbehandling.

Det har vært gjennomført flere evalueringer av de distriktspolitiske virkemidlene. I en evaluering av DUs bedriftsrettede virkemidler intervjuet Møreforsking ledere i nyetablerte bedrifter om etableringsårsaker 26²². Virkemidlene kom ikke ut som en sterkt motiverende faktor for hvor nyetableringene blir lokalisert. Viktigste årsaker ble oppgitt å være eierens tilhørighet eller nærhet til marked. Når det gjaldt prosjektresultater og bedriftens lønnsomhet generelt, så bedriftslederne kapitalstøtte som klart viktigere enn lav arbeidsgiveravgift. Utviklingsstøtte ble tillagt svært liten betydning. Arbeidsgiveravgiften tillegges imidlertid klart større betydning av bedriftene i soner med de laveste satsene enn av de med mindre avgiftsdifferensiering.

Møreforskning har også evaluert ordningen med geografisk differensiering av arbeidsgiveravgiften 27²³. Studien er basert på DU-støttede bedrifter over perioden 1981-1989. Resultatene indikerer at bedrifter i soner med lavere avgiftsnivå ikke har hatt systematisk bedre utvikling i sysselsetting, omsetning eller lønnsomhet enn bedrifter i soner med høyere avgiftsnivå. Derav kan en ikke slutte at lavere arbeidsgiveravgift ikke har hatt noen virkning. Blant annet kan differensieringen ha bidratt til å kompensere en utvikling som ellers ville ha vært svakere i distriktene med høyest støtte. Flere andre studier indikerer at nedsatt arbeidsgiveravgift har en betydelig positiv virkning på sysselsettingen 28²⁴.

Den lavere arbeidsgiveravgiften omfatter alle næringer og kommunal og fylkeskommunal virksomhet innenfor det distriktspolitiske virkeområdet. SNDs virksomhet er heller ikke næringsmessig avgrenset, selv om visse næringer er holdt utenfor 29²⁵. Begge virkemidler er i utgangspunktet næringsnøytrale. Likevel er det betydelige forskjeller i hvilke næringer som trekker fordeler av ordningene. Mens om lag 30 prosent av den samlede fordel næringslivet har av lavere arbeidsgiveravgift tilfaller industrien, mottar denne næringen om lag 60 prosent av investerings- og utviklingsstøtten. Den lavere arbeidsgiveravgiften er relativt sett viktigst for varehandel og bygge- og anleggsvirksomhet. En forholdsvis liten del av den lavere arbeidsgiveravgiften faller på forretningsmessig tjenesteyting, noe som viser at denne næringen i liten grad har etablert seg i distriktene. Se figur 10.7 og 10.8.

Kilde: Hervik og Johansen (1992).

Kilde: Statens nærings- og distriktsutviklingsfond.

I stor grad har de bedriftsrettede virkemidlene innenfor distriktspolitikken samme formål som det næringspolitiske virkemiddelapparatet for øvrig, blant annet å utlikne ulike former for markedssvikt i kapitalmarkedet og å stimulere til kompetanseutvikling i bedriftene. Opprettelsen av SND samlet store deler av statens virkemidler for finansiering overfor det meste av næringslivet. Dette har bedret grunnlaget for en effektiv samordning av de distrikts- og næringspolitiske virkemidlene.

10.10.2 Betydningen av distriktspolitikken for næringsutviklingen

En forutsetning for varige arbeidsplasser i distriktene er et lønnsomt og konkurransedyktig næringsliv. Tiltak for å påvirke næringslivets lokaliseringsvalg vil derfor være en sentral del av regional- og distriktspolitikken. Næringspolitikken, på sin side, vil påvirke bedrifter også i distriktene. I stor grad griper næringspolitikk og distriktspolitikk inn i hverandre. Det er derfor viktig å avklare virkeområdene og sørge for at tiltakene støtter opp om hverandre.

De næringsrettede virkemidlene i distriktspolitikken kan til dels begrunnes i markedssvikt. Bedrifter i distriktene kan i enkelte tilfeller ha større problemer med å skaffe finansiering enn bedrifter i sentrale strøk. Dette har bakgrunn i at fast kapital (særlig bygninger) ofte har lavere alternativ verdi i distriktene, slik at pantsikkerheten for distriktsbedriftene er mindre. Liten pantesikkerhet kan gjøre finansieringen dyrere eller kan medføre at finansiering ikke er tilgjengelig. Dette har da også vært en vanlig begrunnelse for offentlig finansieringsstøtte til bedrifter i distriktene.

Realisering av et investeringsprosjekt vil bidra til at også andre bedrifter, som har økonomiske forbindelser med vedkommende bedrift, gis økte muligheter for å utvikle lønnsomme prosjekter. Det private kapitalmarkedet vil normalt vurdere prosjektene isolert, og derfor ikke ta hensyn til slike effekter. I regioner med et svakt næringsgrunnlag er det grunn til å anta at investeringsprosjekter ofte kan ha positive effekter for andre bedrifter som over tid er av betydning.

Distriktspolitiske tiltak som korrigerer for markedssvikt er begrunnet med effektiv ressursbruk, og vil derfor også bygge opp under den generelle næringspolitikken. Det er imidlertid ikke gitt at tiltak som korrigerer for markedssvikt vil være tilstrekkelig til å oppnå de politiske målene for regional- og distriktspolitikken. Bruk av sterkere virkemidler vil i så fall være begrunnet i fordelingshensyn.

Støtte til distriktsbedrifter vil iblant kunne ha negative konsekvenser for bedrifter i sentrale strøk. Dette vil være tilfellet dersom det er bedrifter fra ulike regioner som konkurrerer i samme markedssegment, og de norske produsentene har en viss innflytelse på prisdannelsen. Kapasitetstilvekst vil da senke produktprisene, og kan i verste fall skyve andre produsenter ut av markedet. Med sterkere internasjonal konkurranse vil mulighetene til å utvikle nye bedrifter innenfor etablerte markedssegmenter bli mindre. Utvalget mener at mulige konsekvenser for bedrifter i andre deler av landet bør inngå i beslutningsgrunnlaget når det vurderes å gi støtte til distriktsbedrifter .

Skal en utvikle arbeidsplasser i distriktene som er lønnsomme og har et rimelig fremtidsperspektiv, må dette innebære å satse på virksomhet som kan tåle avstandsulemper. For å møte de utfordringer næringslivet i distriktene står overfor, er det viktig med en mest mulig effektiv og målrettet utnyttelse av de statlige ressursene som er til rådighet. Utvikling av telekommunikasjoner, IT-teknologi og samferdsel bidrar til at geografisk avstand i mindre grad er til hinder for nærhet til leverandører, kunder, kompetansesentra og samarbeidspartnere. Det er en utfordring for næringslivet i distriktene å dra nytte av utviklingen innenfor teknologi og infrastruktur til å etablere nettverk og konkurransearenaer.

Med de raske endringene som skjer i rammebetingelsene, er det grunn til å tro at det vil være behov for omstillinger også av virkemidlenes innretning. For eksempel blir utnyttelse av muligheter i IT og telekommunikasjoner en stadig viktigere konkurransefaktor. I en samlet vurdering av de næringsrettede virkemidlene bør den distriktsrettede satsingen løpende tilpasses utviklingen i teknologi, markeder og andre drivkrefter. Utvalget mener det er grunn til å vurdere om virkemidlene i distriktspolitikken i større grad kan rettes inn mot å utvikle grunnlaget for driftsformer og virksomheter som kan motvirke avstandsulemper, eventuelt trekke fordeler av lokalisering i distriktene . Kompetanseutvikling for å ta i bruk nye muligheter vil være viktig i denne sammenheng.

10.11 Regelbaserte rammevilkår for næringsvirksomhet

Omfanget av og kompleksiteten i lover og regler, og kvaliteten på tjenester fra offentlige etater til næringslivet, er viktige rammebetingelser for mulighetene for etablering, innovasjon, vekst og verdiskaping. Utvalget mener generelt at lovgivere og offentlige etater bør tilstrebe å forbedre forståelsen for og samspillet med næringslivet. Dette gjelder både på nasjonalt, fylkeskommunalt og kommunalt nivå.

10.11.1 Lover og regler

Næringslivet forholder seg til en rekke lover og regler som på ulike områder skal bidra til å ivareta interessene til blant annet kreditorer, eiere og ansatte. For næringslivet generelt, og småbedriftene spesielt, er det viktig at lovverket er lett å forstå og finne fram i, og minst mulig ressurskrevende å etterleve.

Det har vært mindre oppmerksomhet om de regelbaserte rammevilkårene for etablering og utvikling av næringsvirksomhet, forhold til rent økonomiske rammevilkår for næringsdriften. Det faktum at reguleringer har til dels betydelige økonomiske konsekvenser for så vel næringslivet som for samfunnet for øvrig har langt på vei vært oversett. Både i den økonomiske politikken og i næringspolitikken bør det derfor fokuseres mer på de legale rammevilkårene for næringsdrift.

Omfanget av reguleringer som de næringsdrivende må forholde seg til, er med tiden blitt svært omfattende. På slutten av 1980-tallet sa man gjerne at grovt regnet halvparten av alle lover berørte de næringsdrivende direkte eller indirekte. Det er grunn til å anta at den prosentvise andelen av forskrifter som berører næringslivet er blitt større. Innføringen av EØS-avtalen tidlig på 1990-tallet har bidratt til å øke omfanget næringsreguleringer ytterligere. Til tross for at en såvidt stor del av regelverket rettes mot næringslivet, har man liten kunnskap om de ulike lovers innvirkning på drift av næringsvirksomhet. Forskning omkring disse spørsmålene synes heller ikke å finne sted i noe særlig omfang.

Behovet for forutsigbare og stabile rammevilkår

Næringslivet trenger velfungerende lover og forskrifter som gir forutsigbare og stabile rammevilkår. Behovet for forutsigbarhet og stabilitet knytter seg både til reglenes innhold og til hvilke regler en berøres av. Det blir stadig viktigere at regelverket ikke gir konkurransefordeler ved å drive ulovlig, og at økonomisk kriminalitet motvirkes.

Forenklingsbehovet

Gjennom Næringslovutvalgets arbeid med forenkling og samordning av næringslovgivningen på 1990-tallet er en blitt klar over at det ikke nødvendigvis er den enkelte lov eller forskrift som skaper problemer for den næringsdrivende, men at totaliteten av de krav som stilles til den enkelte gjør at mange mister oversikten, og av den grunn ikke oppfyller de krav som stilles. Denne totaliteten framstår kanskje i dag som det største problemet for næringslivet når det gjelder regelverk.

De næringsdrivende peker imidlertid også på en del enkeltlover i undersøkelser av hvilke regler som hemmer etablering og utvikling av næringsvirksomhet. Det er gjerne arbeidsmiljø-, skatte- og plan- og bygningslovgivningen som er gjengangere i denne sammenheng, i tillegg til regelverket knyttet til helse, miljø og sikkerhet. Også på andre områder innenfor næringslovgivningen kan mye gjøres for å forenkle og samordne regelverket til beste for både næringsdrivende og samfunnet totalt sett.

Selv om regelverket kan virke overveldende, er det grunn til å peke på at norsk næringsliv trolig kommer relativt godt ut sammenlignet med næringslivet i mange andre vestlige land. Ikke minst det at en i Lovdata har en samlet oversikt over gjeldende lover og forskrifter, gjør at det er mulig å finne ut hvilke regler som gjelder for den enkelte næringsdrivende. Hittil har kanskje databasen hatt begrenset tilgjengelighet for den enkelte næringsdrivende, mens det har vært relativt enkelt for advokater o.a. å finne fram. Vår lovteknikk, hvor endringer i reglene innarbeides i de opprinnelige, gjør også oversikten bedre enn i de land hvor endringslover og de opprinnelige lovene lever side om side.

Omfanget av dagens lover og regler er stort og til dels komplisert å etterleve. Utvalget anbefaler derfor at en gjennomfører tiltak som bidrar til å gjøre lov- og regelverket mindre ressurskrevende og bedre tilpasset bedriftenes situasjon.

Viktigheten av en effektiv forvaltning av næringslovgivningen

Det regelverket næringslivet må forholde seg til ivaretar ofte ulike hensyn. Ved utforming av nytt regelverk har ikke alltid avveiningene mellom næringslivets interesser og andre interesser vært balansert. Tilsvarende kan det av og til slå noe tilfeldig ut hvilket departement som forvalter regelverk som har betydning for etablering og drift av næringsvirksomhet. For de næringsdrivende kan det ha stor betydning hvilken kultur som er etablert i det departementet eller den etaten som forvalter det regelverk som de må forholde seg til. En effektiv forvaltning av næringslovgivningen innebærer et konkurransefortrinn for næringslivet. Forvaltningen av regelverket som rettes mot næringslivet er av den grunn svært viktig. Effektiv forvaltning kan særlig oppnås ved;

• å unngå unødig kontakt med myndighetene

• å unngå at næringsdrivende må ha overlappende kontakt med flere etater, f.eks. ved dobbelt rapportering av data. (Se under om arbeidet med samordning av det offentliges oppgaveinnhenting som nå pågår ved Brønnøysundregistrene).

• å unngå unødig bruk av tid i myndighetenes håndtering av næringslovgivningen, f.eks. ved bruk av meldepliktordninger med frister for forvaltningen istedet for tungvinte bevillings- og godkjenningsprosedyrer. Slike meldepliktsystemer, som er innført med den nye konkurranseloven og lov om erverv av næringsvirksomhet, har vist seg å gi positive effekter blant annet ved økt forutsigbarhet med hensyn til tidsforbruk. (Se nærmere om bruk av frister for forvaltningens saksbehandling nedenfor).

• å sikre størst mulig grad av klageadgang ved forvaltningsvedtak.

• å vektlegge informasjonstilgangen til næringslivet. Den informasjon om EØS-lovgivningen som Euro Info-sentrene har stått for, er et eksempel på at det er mulig å nå ut med informasjon.

I en del tilfeller ligger ikke ansvaret for politikkutformingen på området og det tilhørende regelverket i samme departement. Eksempler på dette er selskapslovgivningen og varemerkelovgivningen, hvor forvalteransvaret for lovgivningen hovedsakelig ligger i Justisdepartmentet, mens politikkutformingen mer naturlig ligger til Nærings- og energiministeren. Forvaltningsloven er et annet eksempel på lovgivning som forvaltes av Justisdepartementet, mens det er Administrasjonsministeren som fremmer den årlige Forvaltningspolitiske redegjørelse for Stortinget, og som har ansvaret for organisering av forvaltningen for øvrig. Utvalget mener at et slikt skille mellom politikkutforming og lovutforming generelt er uheldig. På næringslovgivningens område har det ført til at næringsinteressene ikke har kommet til orde før i høringsrunder - når de viktigste premisser er lagt, og resultatet utpenslet i detalj.

Sett fra næringslivets ståsted kan det også gi seg uheldige utslag at forvalteransvaret for en lov er delt mellom flere departementer. Dette gjelder særlig når det foreligger en viss overlapping eller indre avhengighet mellom de ulike delene av loven. Et eksempel på en lov hvor delt forvalteransvar har skapt problemer i form av lang saksbehandlingstid og manglende forutsigbarhet for bedriftene er plan- og bygningsloven, som forvaltes av Miljøverndepartementet og Kommunal- og arbeidsdepartementet.

Forbedret analyse av konsekvensene av nye regler

I dag er utredningene av hvilke konsekvenser et lovforslag vil ha gjennomgående svært mangelfulle. I en rekke utredninger finner en formuleringer som «forslagene antas ikke å ha vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser». I de tilfellene hvor konsekvenser faktisk er utredet, er dette gjerne konsekvenser for det offentlige. Hvilke konsekvenser et forslag vil få for privat sektor, og da særlig næringslivet, mangler som regel helt.

Næringslovutvalget har pekt ut mangelfull utredning av reguleringers konsekvenser som kanskje den viktigste utfordringen framover.. Ved alle lov- og forskriftsfremleggelser skal økonomiske og administrative konsekvenser være utredet i henhold til utredningsinstruksen. For beslutningstakerne er det av avgjørende betydning at de kjenner konsekvensene av sine eventuelle vedtak. Gjeldende utredningsinstruks bør derfor strammes opp. Enda viktigere er det imidlertid å få instruksen etterlevd i praksis.

Forvaltningen mangler gode verktøy for å utrede konsekvensene av lovforslag. Det skal ikke underslås at slike utredninger er vanskelige, men ikke desto mindre er det viktig å forbedre analysene. Det må være en målsetting at analysene må forbedres for samtlige forslag til nytt regelverk. I tillegg til denne styrkingen av utredningen av økonomiske og administrative konsekvenser, er det i en del større lovsaker grunn til å tro at konsekvensene er såvidt markante at det vil være behov for ytterligere analyser. I slike tilfeller bør det kreves mer omfattende kost-nytte analyser av forslagene. For dårlig arbeid med konsekvensanalysene gjør gjerne at man relativt raskt må revidere regelverket.

Eksempler fra den senere tid på lovgivning hvor man på ny har vært nødt til å gjennomgå reglene er arbeidsmiljølovens regler om midlertidige ansettelser, aksjeloven og delingsmodellen i skatteloven.

Utredningsinstruksen pålegger allerede idag forvaltningen å forelegge nye forslag med store konsekvenser for næringsvirksomhet for Nærings- og energidepartementet forut for den ordinære høringen.

Denne foreleggelsesplikten fungerer imidlertid ikke. En slik oppfangingsmekanisme ville, dersom den fungerte, kunne minsket sjansene for at reguleringer med vesentlige negative konsekvenser for de næringsdrivende ble satt ut i livet. På et såvidt tidlig tidspunkt i lovgivningsprosessen vil man ha mulighet til å påvirke utformingen av tiltaket slik at utilsiktede negative virkninger kan unngås.

Siden det synes såvidt vanskelig å kunne tallfeste hvilke konsekvenser et lovforslag vil medføre før vedtakelsen, mener utvalget at det er desto viktigere at man går tilbake noen år etter vedtakelsen og undersøker hvilke konsekvenser forslaget faktisk fikk. Det kan vise seg at reguleringen ikke har resultert i de resultater man forventet. Det kan også vise seg at reguleringen i tillegg til de forventede virkninger har hatt andre virkninger, som ikke var forutsett ved innføringen. Disse «bivirkningene» kan være positive eller negative, og kan gi grunnlag for en revurdering av ønskeligheten av reguleringen. Et alternativ til dette er å la regler opphøre etter en nærmere angitt tid dersom de ikke uttrykkelig fornyes. Denne framgangsmåten antas å være særlig aktuell for forskrifter, men man har også eksempler på at den er blitt brukt for lover.

Av og til finner en eksempler på at en ved vedtakelsen av en lov har vært såvidt i tvil om konsekvensene at man har forutsatt revisjon etter et visst antall år. Et slikt eksempel er konkursloven, som ble revidert etter fastsatt tid. For øvrig mangler man systematisk etterprøving av regelverk en tid etter vedtakelsen.

Kvalitetssikring og samordning av oppgaveplikter

Lover og regler danner grunnlaget for de fleste oppgaveplikter næringslivet har overfor ulike offentlige etater. Utvalget er av den oppfatning at samordningen av oppgavepliktene til det offentlige idag ikke er god nok. Enhetsregisteret som ble etablert i 1995, og Oppgavepliktregisteret som planlegges etablert medio 1997 - begge tilknyttet Brønnøysundregistrene - er viktige verktøy for å koordinere og etter hvert redusere belastningene for næringslivet som følge av oppgavepliktene. Arbeidet må intensiveres slik at forenklingsmulighetene blir utnyttet raskt og effektivt. Oppgavepliktregisteret må gis myndighet til på en rask og hensiktsmessig måte å initiere tiltak for å forenkle og samordne oppgavepliktene til fordel for næringslivet. Registeret må organiseres med en samordningsenhet som har anledning til å opptre aktivt overfor alle etater. Basert på tidligere erfaringer med forenklingsarbeid, er det sentralt at samordningsenheten skal være godkjenningsinstans for alle , både eksisterende og nye oppgaveplikter i etatene. Oppgavepliktene bør gjennomgås i løpet av en fireårsperiode.

Informasjonsteknologi bør så langt som mulig tas i bruk ved innhenting av oppgavene, både for å redusere bedriftenes ressursbruk, og for å bidra til raskere utvikling av denne typen kommunikasjon.

Brønnøysundregistrene er etablert for å samordne og forenkle offentlige registreringsbehov. Utvalget mener det ikke er i tråd med intensjonene at Brønnøysundregistrenes virksomhet går med overskudd. Brønnøysundregistrenes virksomhet bør baseres på selvkost, slik at bedriftenes kostnader ved registrering blir lavere enn i dag.

Aksjelovgivningen

Forslaget til ny aksjelovgivning innebærer en deling av eksisterende aksjelov. Lov om aksjeselskaper omhandler «lukkede» aksjeselskaper, som er selskaper som ikke henvender seg til allmenheten ved aksjetegning. Dette forslaget vil gjelde de fleste små bedrifter organisert som aksjeselskaper. Utvalget vil spesielt peke på den mulighet som forslaget til ny aksjelovgivning gir til en samordning av stiftelsesdokument og registreringsdokument i Foretaksregistret. Dette kan innebære betydelige effektivisering av stiftelsesprosessen, med antatt mindre kostnader for den enkelte etablerer.

Utvalget registrerer at kravet til minste aksjekapital er foreslått forhøyet til 200 000 kroner. Forslaget vil blant annet styrke kreditorvernet og bidra til å sikre det kapitalgrunnlaget som aksjeselskapers virksomhet bygger på. Forslaget vil imidlertid innebære et større kapitalbehov for mange små bedrifter. Utvalget vil peke på at det er viktig at de bedrifter som idag ikke tilfredsstiller dette kravet sikres rimelige overgangsbestemmelser før ikrafttredelse av bestemmelsen. Det foreslås en overgangsperiode på 5 år, og en forskriftshjemmel til å utvide overgangstiden på bakgrunn av en grundig vurdering av situasjonen i aksjeselskapene. Utvalget vil understreke betydningen av at denne vurderingen igangsettes i god tid før overgangsperioden utløper.

Forskrift om internkontroll

Målet med internkontroll er å fremme helse, miljø og sikkerhet. Internkontrollforskriften er en metode og et styringsredskap for å ivareta kravene i regelverket. Internkontrollforskriften omfatter 8 lover som forvaltes av 6 tilsynsetater, underlagt fire departementer. Etter Utvalgets mening er myndighetenes ansvar fordelt på for mange instanser, noe som blant annet vanskeliggjør iverksetting av nødvendige og ønskede forbedringer.

Myndighetene har ikke utviklet bransjespesifikke oversikter der bedriftene kan se hvilke av de 260 forskrifter og 106 veiledninger som gjelder for dem. Etter hva Småbedriftsutvalget har erfart må man kontakte 10 forskjellige kontorer for å få tilgang til regelverket om internkontroll. Endringer i regelverket skjer ofte.

Etter utvalgets mening samarbeider tilsynsmyndighetene for lite, både sentralt og lokalt. Tilsyn utøves ulikt, ettersom det er avhengig av distrikt og person. Bedriftene opplever også at myndighetene har forskjellige oppfatninger av hva internkontroll er i praksis.

Utvalget håper at den revisjonen av internkontrollforskriften som nå pågår i KADs regi, resulterer i at den gjøres lettere tilgjengelig og enklere å forstå. Utvalget ser positivt på det arbeidet som pågår for å koordinere tilsynsmyndighetenes virksomhet på området. Internkontroll må involvere alle i bedriftene, toppledelse og ansatte. Bedriftene må oppleve at tilsynsmyndighetene har felles forståelse av internkontroll, og forholder seg til dem på samme måte. Internkontrollforskiften må bedre tilpasses den enkelte bedrifts behov. Det må unngås at bedrifter som ikke følger lover og regler oppnår kortsiktige gevinster. De får konkurransefordeler fordi en rekke oppdragsgivere, også innen det offentlige, i hovedsak vurderer pris ved kontraktsinngåelser. Bedrifter som systematisk bryter lover og forskrifter bør prioriteres som tilsynsobjekter.

10.11.2 Om offentlig forvaltning og tidsfrister for saksbehandling

Rask og forutsigbar offentlig saksbehandling er en viktig forutsetning for at bedriftene skal kunne planlegge og utvikle sin virksomhet. I dag er uforutsigbarhet og treghet i saksbehandlingen tilstede på mange områder, blant annet fordi det i liten grad er satt konkrete tidsfrister for saksbehandlingen. Næringslovutvalget foreslo i 1991 frister for saksbehandlingen. Stortinget ba høsten 1994 Regjeringen fremme forslag om innføring av tidsfrister for forvaltningens saksbehandling (Innst. S. nr. 8 1994-95/ Dok. nr. 8:14 1993-94). Hittil har ikke dette skjedd. For å bedre forutsigbarheten for næringsdrivende og andre med hensyn til når man kan forvente at sakene avgjøres, mener utvalget at tidsfrister bør innføres snarest.

Tidsfristene må tilpasses det enkelte saksområde, og fristoversittelse bør få konsekvenser for forvaltningen. Hvilke konsekvenser slik fristoversittelse skal få må også vurderes i forhold til og reguleres for den enkelte type sak.

10.12 Handels- og bistandspolitikk

Handelspolitikk og utenriksøkonomisk politikk i vid forstand har stor betydning for norsk næringslivs utviklingsmuligheter. Som en liten og åpen økonomi utenfor de store handelsblokkene, har Norge et særlig behov for internasjonale spilleregler, og for at de overholdes. EØS-avtalen og Verdens handelsorganisasjon (WTO) står sentralt i denne sammenheng.

Med Sveriges og Finlands inntreden i EU i 1995 er alle Norges nærmeste og viktigste handelspartnere medlemmer av Den europeiske union. Det innebærer at EU-markedet er blitt av enda større betydning for Norge enn tidligere. Området avtar i dag omlag 80 pst. av norsk eksport.

Avtalen om det europeiske økonomiske samarbeidsområdet - EØS-avtalen - utgjør bærebjelken i Norges forhold til EU. EØS-avtalen sikrer at bedrifter i Norge, Island og Liechtenstein langt på vei har konkurransevilkår på det europeiske markedet som er likeverdige med de vilkår europeiske konkurrenter i EU står overfor. Det er derfor viktig å arbeide for at både EU og våre naboland forstår behovet for en balansert utvikling av EØS-avtalen. Ellers vil den kunne komme i miskreditt og etterhvert svekkes.

EØS-avtalen har mindre betydning for de fleste EU-land enn for EFTA-landene. Til sammen avtar EFTA-landene i EØS omlag to pst. av EU-landenes eksport. Dette har konsekvenser for Norges påvirkningsmuligheter.

EØS-avtalen bygger på at regelverkene i EU og EFTA utvikles parallelt. Ved forslag til endringer i regelverket, og ved nye forslag, må norske interesser i forhold til enkeltforslagene avveies mot vår interesse av å bevare EØS-avtalens som sådan. Det betyr i praksis at Norges holdning til nytt EØS-regelverk må vurderes i lys av virkningen på EØS-samarbeidet som helhet. I den grad det oppstår vanskelige avveininger, mener utvalget at EØS-samarbeidet som helhet i så fall må prioriteres.

Gjennom EØS-avtalen har norske bedrifter fått adgang til EUs indre marked, herunder markedene for offentlige innkjøp. Norske myndigheter bør bygge opp kapasitet til å følge aktivt opp i de tilfellene der norske bedrifter kan påvise at de er blitt diskriminert i en anbudssituasjon. Ettersom Norge står utenfor EU, må vi dels alene og dels gjennom EFTA prioritere vår innsats under det forberedende arbeid som skjer i EU-systemet før endelig vedtak fattes der. Dette er viktig på områder av stor betydning for Norge, som energi og energirelaterte næringer, skipsfart og marine næringer, men kan også være av stor betydning i enkeltsaker som berører andre næringer. Innsatsen må rettes både mot enkeltland i EU og mot beslutningstakere i Kommisjonen.

I kapittel 8.4 er det vist til at avtalen er dårlig kjent i deler av EU, både av bedrifter og myndigheter. Dette fører til at norske bedrifter opplever problemer med sine forretningskontakters kunnskap om Norges plassering i forhold til EUs indre marked, og dermed med sine rettigheter i forhold til EØS-avtalen. Utvalget understreker betydningen av å øke informasjonen om EØS-avtalen i EUs medlemsland.

I EUs regjeringskonferanse for å revidere traktatgrunnlaget, er forberedelse av utvidelse mot øst et sentralt tema. Forhandlinger om dette vil trolig bli innledet så snart regjeringskonferansen er avsluttet. For Norge er utvidelsene mot øst, og den innvirkning dette kan få på EØS-avtalen, av stor handelspolitisk betydning. Avtaler EU inngår med tredjeland kan føre til at norsk eksport blir diskriminert i disse landene i forhold til eksport fra EU. EUs videre håndtering i forbindelse med landene i det østlige Europa vil dermed kunne legge føringer også for EFTAs tredjelandspolitikk.

For å sikre norske bedrifter like gode vilkår som bedrifter i EU, legger utvalget vekt på at myndighetene fortsetter arbeidet i EFTA for å koordinere seg mest mulig med EU når det gjelder nye avtaleforhold, særlig med landene i Sentral- og Øst-Europa. Dette må skje i et nært samspill med norsk næringsliv.

Norges åpne økonomi, og den økende internasjonaliseringen, gjør at Norge mer enn tidligere må være forberedt på å kunne bli påvirket av internasjonale handelsspørsmål. Dette gjelder i forhold til vestlige land, men også i forhold til land i øst og sør. Utvalget understreker viktigheten av å styrke og videreutvikle det multilaterale regelverket gjennom arbeidet i Verdens handelsorganisasjon (WTO).

Det regionale handelspolitiske samarbeidet øker i flere deler av verden. Denne regionaliseringen kan gi økt effektivitet og økonomisk vekst i de enkelte regioner, og kan også stimulere til høyere økonomisk effektivitet i en global sammenheng. På den annen side vil en ytterligere utvidelse av det regionale samarbeidet, og et utvidet avtalenett mellom viktige regioner, kunne svekke interessen for det globale samarbeidet innen WTO. Dette vil særlig gjelde for land som står utenfor det regionale eller inter-regionale samarbeidet. For å unngå at det oppstår økonomiske barrierer mellom Norge og handelspartnerne, mener utvalget at Norge må arbeide aktivt på dette feltet i multilaterale organisasjoner som OECD og WTO.

For å unngå å bli offer for handelstvister er det nå blitt viktigere enn noen gang for Norge å sikre at det multilaterale regelverket er så sterkt som overhodet mulig. En aktiv norsk deltakelse i WTO vil kunne gi noe av den stabilitet, trygghet og forutsigbarhet som et lite land med stor utenrikshandel, men med begrenset handelspolitisk forhandlingstyngde, har bruk for.

Asia er i ferd med å bli et tyngdepunkt i verdensøkonomien. Dette er en utvikling som vil berøre Norge og norsk næringsliv i stadig sterkere grad. Regjeringen har på denne bakgrunn utformet en norsk strategiplan for land i Asia, den såkalte Asia-planen. Den grunnleggende strategien er utformet i et nært samspill mellom næringslivet og myndighetene. Planen er nå i gjennomføringsfasen. Seks næringsområder er prioritert. Disse er olje og gass, miljøteknologi, vannkraft, informasjonsteknologi inklusive telekommunikasjoner, skipsutstyr og fisk. På alle disse næringsområdene har Norge anerkjente og internasjonalt konkurransedyktige produkter og kompetanse. Norge har i løpet av det siste året hatt en omfattende besøksutveksling på politisk nivå mellom Norge og land i Asia. Slike besøk kan gi konkrete resultater for handel og økonomisk samarbeid.

Utvalget mener at denne innretningen av handelspolitikken har positive effekter for mulighetene til å satse på nye eksportmarkeder.

Utvalget mener generelt at Norge må ha en aktiv handelspolitikk, med sikte på å ivareta norske handelsinteresser ute. På denne måten kan myndighetene bidra til å sikre mulighetene for og tryggheten ved eksport, og dermed verdiskaping i Norge. Norge må delta aktivt i arbeidet med å etablere internasjonale ordninger som gir forutsigbarhet for land med stor eksportavhengighet og store investeringer i utlandet, og arbeide for internasjonale avtaler som gjør at små land lettere kan sikre sine interesser. Norge bør arbeide aktivt for ytterligere reduksjon av næringsstøtten, og bør aktivt følge opp saker på den internasjonale dagsorden som «handel og miljø», «handel og sosiale rettigheter» og «handel og investeringer».

Utformingen av bistandspolitikken har, i tillegg til sine primære målsetninger, også betydning for norsk næringsliv. Fra begynnelsen av 1990-tallet og fram til i dag er norske bedrifters leveranser av varer og tjenester til FN og Verdensbanken fordoblet. Interessen for investeringer og etableringer i utviklingslandene har også økt, mest i Asia.

Utviklingseffekten er trolig større ved investeringer og etableringer enn ved eksport. Dette er også et naturlig steg videre for bedrifter som har lært markedene å kjenne, og som ser ytterligere potensialer.

Det har vært reist spørsmål ved om en for stor andel av bistandsmidlene i realiteten er tilbakeføringer til Norge. Det er imidlertid et faktum at en vesentlig del av bistandsmidlene blir tilbakeført til de rike landene, fordi de varer og tjenester bistanden finansierer krever et teknologisk nivå som kun disse landene har. Alternativet til leveranser fra norske bedrifter ville derfor som regel ha vært at kjøp av varer og tjenester ville skjedd i andre utviklede land. Fra norsk side vil det være ønskelig at størst mulig andel av de varer og tjenester som leveres fra de vestlige land, og som finansieres med bistand, produseres i Norge. For ikke å forringe verdien av norsk bistand, må det imidlertid være en forutsetning at norske leverandører har vilkår som er konkurransedyktige.

Den kompetanse, erfaring og teknologi som norsk næringsliv har kan være et viktig bidrag til økt vekst i utviklingslandene. Norske virksomheters engasjement i næringsutvikling i disse landene kan også føre med seg verdier og holdninger på områder som organisering av arbeidsliv og bedriftsdemokrati, samarbeidsformer og lederstil, holdninger til miljø og sosiale standarder, og samarbeid med myndighetene. Når norske bedrifter etablerer produksjon, kan det skape positive ringvirkninger i lokalsamfunnet i form av økt kunnskap, muligheter for underleverandører og utvikling av samarbeidspartnere. Nye arbeidsplasser kan være et resultat. Utvalget ser derfor positivt på bistandskommisjonens forslag om å opprette et investeringsfond for investeringer i Øst-Europa og i mellom- og lavvelferdsland, og oppfølgingen i Bistandsmeldingen (St. meld. nr. 19 1995-96). Utvalget ser samdriftsmuligheter med SND på dette området, og anbefaler derfor at investeringsfondet legges til SND.

Utvalget understreker viktigheten av at myndighetene, innenfor de overordnede målene for norsk bistandspolitikk, fortsatt tar hensyn til mulighetene for norsk næringsliv ved utformingen og gjennomføringen av politikken.

11 En vurdering av næringsrettede virkemidler

11.1 Innretning og omfang av næringsstøtten

I dette delkapitlet diskuteres først formålene med næringsstøtte, og hvilke forhold som taler for og mot bruk av næringsstøtte. Deretter følger en vurdering av næringsstøttens omfang, innretning og utforming. For en historisk oversikt over næringsstøttens samlede omfang og innretning vises det til kapittel 6.6.

11.1.1 Prinsipielt om næringsstøtte

Inngrep i form av støttetiltak kan begrunnes med at samfunnet har andre mål enn det de enkelte bedriftene har for sin produksjon, eller med at slike tiltak kan bidra til at markeder fungerer bedre.

Det er utvalgets oppfatning at såvel omfang, som innretning og organisering av næringsstøtten, bør innrettes mot de overordnede næringspolitiske målene som er formulert i kapittel 3.1. Det er viktig at innretningen og organiseringen legger til rette for at både næringslivet og det offentlige virkemiddelapparatet finner det i egen interesse å gjøre det som også er lønnsomt for samfunnet, gjennom å bidra til effektiv ressursbruk.

Positive eksterne virkninger kan være et argument for bruk av næringspolitiske virkemidler. Eksempler på aktiviteter som kan ha positive eksterne virkninger er FoU og kompetanseutvikling. Fordi det kan være vanskelig for enkeltbedrifter å holde resultatene av sin egen FoU-innsats borte fra andre aktører, vil bedriftene ofte investere mindre i FoU og kompetanseutvikling enn hva som er samfunnsmessig lønnsomt. Spredning av slike resultater kan imidlertid bidra til høyere vekst i økonomien som helhet. Det kan derfor være velferdsgevinster for samfunnet ved at det offentlige gir støtte til slike aktiviteter.

Det må imidlertid tas hensyn til at offentlig finansiering av FoU kan fortrenge midler som ellers ville ha blitt utløst i privat sektor. I så fall blir offentlige midler benyttet til å finansiere tiltak som uansett ville være bedriftsøkonomisk lønnsomme, hvilket ikke er hensikten. Dessuten kan lav egenfinansieringsandel ha som konsekvens at bedriftene blir mindre opptatt av resultatene av innsatsen enn de ville ha vært dersom egenfinansieringsandelen hadde vært høyere. Dette understreker viktigheten av at støtten utformes slik at den gir bedriftene riktige insentiver.

Mangelfull informasjon og krav til sikkerhet fra finansieringskilder kan gjøre at spesielt nyetablerte virksomheter blir diskriminert i kapitalmarkedet. Slike forhold kan også skape problemer for kapitaltilgangen til små og mellomstore bedrifter. I tillegg kan SMB, på grunn av begrensede administrasjonsressurser, ha informasjonsproblemer i forbindelse med både eksisterende og potensielle markeder, og om muligheter for nettverkssamarbeid.

Mangelfull mobilitet for produksjonsfaktorer kan også være et argument for offentlig innsats. For eksempel kan det oppstå store regionale omstillingsproblemer når arbeidsplasser forsvinner som følge av nedleggelser. Det kan i slike tilfeller argumenteres for støttetiltak i en overgangsfase for å lette omstillingen.

Det kan altså argumenteres for at næringsstøtte, i en del tilfeller, kan føre til økt effektivitet og dermed bedre ressursutnyttelse. Samtidig kan det være praktiske problemer og uheldige allokeringseffekter knyttet til gjennomføringen av støttetiltak. Myndighetene står selv overfor mange av de samme informasjons- og insitamentsproblemene som bedriftene står overfor. For at gjennomføringen av tiltak skal gi gevinster for samfunnet, kreves det derfor at offentlig sektor er bedre i stand til å løse slike informasjonsproblemer. Dette stiller stor krav til innretning og organisering av næringsstøtten. Samfunnsøkonomiske kostnader knyttet til skattefinansiering innebærer i tillegg at det må settes krav til den samfunnsøkonomiske avkastningen av ulike ordninger ut over det prosjektenes lønnsomhet isolert sett tilsier. Det bør være en forutsetning at de virkemidlene som tas i bruk, med stor sannsynlighet vil føre til en bedre utnyttelse av samfunnets ressurser.

Næringsstøtte som er begrunnet med at samfunnet har andre mål enn næringslivet kan forventes å ha, kan være knyttet til sikkerhetshensyn , for eksempel opprettholdelse av våpenindustri, matvareproduksjon og spredt bosetning, eller fordelingshensyn , for eksempel utjevning av kostnadsforskjeller mellom regioner og inntektsforskjeller mellom sysselsatte i ulike næringer, eller at samfunnsøkonomiske og bedriftsøkonomiske mål ikke samsvarer. Viktige grunner som gjør at samfunnets vurdering av avkastningen ved en investering ikke samstemmer med den bedriftsøkonomiske, kan være at tidsperspektivet for forventet avkastning går ut over den normale tidshorisont for bedriftsøkonomisk avkastning, eller at risikoen ved et enkeltprosjekt er for høy til å bæres av én investor, men er akseptabel for samfunnet.

Støtte for å kompensere for ulike kostnadsulemper eller sviktende markeder kan være viktig for enkeltbedrifter og enkelte regioner, men kan også medføre utilsiktede vridninger i konkurranseforholdene mellom bedrifter, næringer og regioner. Videre kan det føre til at samfunnsmessig ulønnsom virksomhet legger beslag på knappe ressurser, og dermed hindrer utvikling av framtidsrettet virksomhet. Dessuten kan subsidierte bedrifters langsiktige konkurranseevne svekkes fordi støtten virker negativt på insitamentene til omstilling. Alt dette er momenter som bør vurderes ved bruk av næringsrettede virkemidler i nærings- og distriktspolitikken.

Det har vært argumentert med at enkeltnæringers støtteordninger i andre land nødvendiggjør støtte til tilsvarende norsk konkurranseutsatt virksomhet, for å hindre at norske produkter blir utkonkurrert av subsidiert utenlandsk produksjon. Ut fra verdiskapingshensyn er dette i utgangspunktet ikke noe godt argument for å opprettholde eller innføre støtteordninger i Norge. Ved internasjonale næringsvise sammenligninger vil det som regel for hver enkelt næring eksistere mer fordelaktige ordninger i enkelte andre land. Det betyr imidlertid ikke alltid at de samlede rammebetingelsene næringene står overfor er bedre i disse landene. Etter utvalgets oppfatning bør en generelt ikke slå inn på en linje der internasjonale rammebetingelser som av en næring oppfattes som problematiske, kompenseres gjennom tilsvarende norske ordninger. Konkurransedyktighet som skyldes gunstige særordninger for en norsk næring sammenliknet med andre norske næringer, innebærer ikke nødvendigvis økt verdiskaping for norsk næringsliv totalt, men en overføring av byrdene på andre bedrifter og husholdninger .

Så lenge andre land kan antas å opprettholde støtten på mer varig basis, kan det være et bedre alternativ å benytte anledningen til å kjøpe subsidierte varer, i stedet for å skjerme seg mot en slik inntektsoverføring fra utlandet. Subsidier til eksportbedrifter vil, dersom de slår ut i lavere priser, dessuten føre til at en del av støtten kommer utenlandske kjøpere til gode. Disse effektene må imidlertid vurderes opp mot blant annet mulige omstillingskostnader ved bortfall av støtte og eventuelle positive ringvirkninger av å holde liv i de aktuelle næringer, spesielt i tilfeller hvor andre lands støtteordninger forventes å være midlertidige.

Næringsstøttens innretning i Norge har forandret seg gjennom de siste årene. Bedrifts- og sektorspesifikke støtteordninger er avviklet til fordel for mer generelle og næringsnøytrale ordninger. Denne omleggingen skyldes først og fremst at støtte som er begrenset til en bestemt bedrift eller næringsgren, ofte viser seg å bremse eller forhindre omstilling til annen virksomhet som gir høyere samfunnsøkonomisk avkastning.

Å fravike prinsippet om lik behandling av næringer krever omfattende kunnskaper om økonomiens og virkemidlenes virkemåte. Det er svært vanskelig å velge ut hvilke næringer som skal støttes, og å utforme virkemidlene med hensyn til type og størrelse.

Det er en utfordring for myndighetene å finne gode samarbeidsformer med interessegrupper. Institusjonelle forhold som at organisasjoner og andre interessegrupper har stor innflytelse på næringsoverføringer, formelt eller uformelt, kan i seg selv medføre en ressursbruk som i utgangspunktet ikke var den ønskede. Generelt vil det da være vanskelig å fjerne eller redusere ordninger som er innarbeidet, for eksempel for å løse spesielle omstillingsproblemer. Samlet omfang og antall ordninger har under slike forhold en tendens til å bli for stort.

11.1.2 Vurdering av næringsstøttens innretning og utforming

Gjennomgangen av næringsstøtten i Norge i kapittel 6.6 viser at næringsstøttens omfang fortsatt er betydelig. Ikke minst gjelder dette når en tar hensyn til forskjeller i skatter og avgifter mellom ulike, næringer samt en rekke ordninger som ikke belaster offentlige budsjetter, men som samlet for samfunnet, representerer en belastning. Dette gjelder for eksempel skjermingsstøtten.

Utvalget vil i denne sammenheng vise til at elementer i skatte- og avgiftssystemet isolert sett forårsaker næringsvis forskjellsbehandling (herunder fritak for investeringsavgiften, særfradrag for sjømenn og fiskere og rederibeskatningen), jf. kapittel 6.6. Denne problemstillingen tas ikke opp av utvalget, jf. utvalgets mandat.

Utvalget vil likevel påpeke at skatte- og avgiftsfritakene isolert sett innebærer at prinsippet om næringsnøytralitet, som ligger til grunn i det norske skatte- og avgiftssystemet, fravikes.

Kravet om effektiv ressursbruk gjelder også for myndighetenes politikk og valg av virkemidler. Avhengig av utforming, vil all næringsstøtte i første omgang belaste enten statsbudsjettet eller forbrukerne og andre næringsdrivende . Det er viktig at disse kostnadene har en innretning som sikrer økt verdiskaping på sikt, og ikke fører til at støttebehovene øker. Her ligger næringspolitikkens viktigste utfordring.

Tiltak som belaster statsbudsjettet fører til et høyere skattenivå eller reduserer mulighetene for å løse andre offentlige oppgaver. Såkalt «budsjettmessig næringsstøtte» utgjorde i 1994 om lag 22 mrd. kroner . Da er ikke støtte gjennom skatte- og avgiftssystemet inkludert, og heller ikke kommunale og fylkeskommunale bevilgninger.

Indirekte former for næringsstøtte som fører til høyere priser, for eksempel skjerming fra importkonkurranse, fører til økte utgifter for forbrukerne og næringslivet selv i form av høyere priser på innsatsvarer. Andre næringers konkurranseevne reduseres på denne måten. Statistisk sentralbyrå har beregnet det samlede omfanget av skjermingsstøtte i 1994 til å tilsvare i overkant av 15 mrd. kroner .

De samfunnsøkonomiske virkningene av næringsstøtte kan variere betydelig. Støtte til forskning, utvikling og teknologispredning kan, ved fornuftig utforming, gi høy samfunnsøkonomisk avkastning ved at den bidrar til økt verdiskaping i framtiden. Etter utvalgets oppfatning er endringene fra 1970- og 80-årenes bedrifts- og sektorspesifikke støtteordninger til mer generelle og næringsnøytrale ordninger positive. De har ført til en større vektlegging av offensive virkemidler som stimulerer bedriftenes egen FoU-virksomhet og kompetanseutvikling. Slik støtte vil gjøre bedriftene i stand til å hevde seg i en internasjonal konkurransesituasjon ved egen hjelp, og har derfor gunstigere langsiktige effekter enn støtte som bidrar til å opprettholde en historisk næringsstruktur eller ulønnsom produksjon.

Overgangen fra bedrifts- og sektorspesifikke støtteordninger til mer generelle og næringsnøytrale ordninger har ført til mer permanente virkemiddelinstitusjoner og -ordninger. En rekke av de ulike ordningene og institusjonene er imidlertid bare i liten grad samordnet. Dette har ført til en betydelig vekst i det såkalte «tiltaksbyråkratiet» .

Dersom det offentlige apparatet som skal administrere støtteordningene blir stort, uoversiktlig og begynner å tilstrebe egne heller enn felles mål, kan det oppstå en form for styringssvikt som kan bli svært ressurskrevende. Det store antallet ordninger og manglende samordning gjør også at støtteordninger framstår som lite «kundevennlige» for brukerne.

Næringsstøtteprosjektet i Statistisk sentralbyrå har dokumentert at støtte gjennom skjerming fra importkonkurranse representerer en betydelig økonomisk fordel for deler av næringslivet, samtidig som norske forbrukere og andre deler av næringslivet påføres økte kostnader i form av høyere priser. Skjerming fra utenlandsk konkurranse kan dessuten gå ut over norsk eksport ved at våre handelspartnere bygger opp handelshindringer som mottrekk.

Skjerming fra utenlandsk konkurranse , kombinert med manglende konkurranse blant innenlandske aktører, gir dårlige insentiver til omstilling og nyskaping.

Av tabell 11.1 går det fram at store deler av næringsstøtten er knyttet til politikkområder og næringer som ligger utenfor utvalgets mandat, som blant annet primærnæringene, skipsfart og distriktspolitikk. Utvalget vil likevel peke på at deler av denne støtten medfører konkurransevridninger, både mellom enkeltbedrifter og mellom næringer.

Den resterende budsjettmessige næringsstøtten er i dag, med enkelte unntak, i hovedsak innrettet mot støtte til forskning og utvikling, informasjons- og rådgivning, og næringsfinansiering. Unntakene omfatter blant annet støtte til skipsbyggingsindustrien og støtte til enkelte statsaksjeselskaper, der støtte til opprettholdelse av aktivitet på Svalbard utgjør hovedvekten.

Utvalget er i sitt mandat bedt om å «gi en kritisk vurdering av dagens næringsrettede virkemidler...... og drøfte hvorvidt eksisterende offentlige rammebetingelser bidrar til en god ressursbruk». I den grad det har vært mulig, har utvalget søkt å peke på muligheter til å effektivisere virkemiddelapparatet, inklusive effektiviseringer gjennom saneringer eller omprioriteringer mellom ulike støtteordninger.

Utvalget vil imidlertid peke på at det i evalueringen av virkemidlene ville være sterkt ønskelig å ha en oversikt over de enkelte ordningenes måloppfyllelse, lønnsomhet, tap og eventuelle andre tallmessige indikasjoner på effektiviteten i de ulike ordningene. Utvalget må konstatere at et slikt samlet tallmateriale ikke har vært mulig å utarbeide, og at det følgelig bare unntaksvis er mulig å vurdere særlig presist hvor effektivt de ulike ordningene virker, eller om de faktisk bidrar til tiltenkte formål.

Utvalget vil anbefale at alle institusjoner som administrerer offentlige næringsrettede virkemidler, i fremtiden pålegges å få gjennomført regelmessige evalueringer av sine ordninger. Disse bør fortrinnsvis utføres av nøytrale institusjoner, og etter en fastsatt standard som muliggjør sammenligning mellom ulike ordninger og institusjoner, og sammenligninger over tid, jf. kap. 11.3.

Etter utvalgets oppfatning kan og bør det offentlige bidra til å styrke næringsutviklingen i Norge gjennom å støtte forskning og utvikling, teknologi- og kompetansespredning og næringsfinansiering. Det understrekes samtidig at det offentlige støtteapparatet er ment å utfylle det private tilbudet, og at omfang, innretning og organisering av institusjoner og ordninger bør utformes slik at uheldige konkurransevridninger mellom det offentlige virkemiddelapparatet og private tilbydere unngås. Utvalgets ambisjoner er, innenfor mandatets krav om uendret ressursbruk, å peke på forhold omkring innretning og utforming av næringsstøtten som gjør at den i større grad enn i dag kan bidra til effektiv ressursbruk og økt langsiktig økonomisk verdiskaping.

11.2 Næringsrettede virkemidler

Utvalget er bedt om å gi en vurdering av de næringsrettede virkemidlene. Med næringsrettede virkemidler menes her midler som anvendes til næringsutvikling, for eksempel næringsfinansiering, og ikke systemer som for eksempel skatter og avgifter, og ulike lovverk.

De næringsrettede virkemidlene er varierte. Det eksisterer for eksempel både indirekte tilretteleggende virkemidler (som for eksempel infrastruktur) og direkte bedriftsrettede virkemidler. Virkemidlene er dels generelle (næringsnøytrale), dels spesielle (sektorspesifikke). De er enten landsdekkende eller rettet mot bestemte geografiske områder, og de er enten permanente eller tidsbegrensede.

Utvalget har valgt å konsentrere vurderingene sine omkring de direkte bedriftsrettede, næringsnøytrale, og permanente virkemidlene, både de landsdekkende og de mer geografisk avgrensede. Disse virkemidlene er i hovedsak innrettet mot forskning, veiledning og rådgivning, teknologi- og kompetanseformidling, og næringsfinansiering. Omfanget av virkemidler har gjort det nødvendig å fokusere på de mest omfattende ordningene innenfor hvert område. Vurderingene av de enkelte innsatsområdene er derfor ikke fullstendig i forhold til absolutt alle eksisterende ordninger. Utvalget er imidlertid av den oppfatning at hoveddelen av den offentlig innsatsen er inkludert i vurderingene. I kapittel 11.3 behandles direkte bedriftsrettede virkemidler rettet mot forskning, veiledning og rådgivning, teknologi- og kompetanseformidling, og finansiering nærmere.

Utvalget ønsker å understreke at de næringsrettede virkemidlene som faller utenfor avgrensningen i kapitlet er relativt omfattende. Noen av disse virkemidlene er derfor gitt en kort omtale i kapittel 11.2.1.

Det er gjennomført en rekke evalueringer av de ulike næringsrettede virkemidlene. Evalueringene er imidlertid foretatt etter ulike metoder, og etter ulike målevariable. De ulike virkemidlene er i liten grad evaluert i forhold til felles overordnede næringspolitiske mål. Dette gjør det vanskelig å vurdere effekten av de enkelte ordningene, og å sammenligne ordningene mot hverandre og over tid. Det er utvalgets vurdering at det bør etableres en felles metode og et system for evaluering av de næringsrettede virkemidlene. Grundige evalueringer vil kunne danne grunnlag for en mer målrettet og effektiv virkemiddelutforming.

11.2.1 Spesielle næringsrettede virkemidler

Spesielle næringsrettede virkemidler er her definert som bransjespesifikke, geografisk avgrensede eller tidsbegrensede offentlige tiltak. Disse spesielle tiltakene varierer både med hensyn til begrunnelse og karakter.

De spesielle næringsrettede virkemidlene omfatter blant annet:

Støtte til skipsbygging: Skipsbyggingsindustrien har over lengre tid hatt omfattende offentlig støtte i en rekke land. Formålet med den norske støtten har vært å gjøre norske verft konkurransedyktige i forhold til verft i utlandet, som mottar betydelige offentlige subsidier. Under forutsetning av innføring av OECD-avtalen om avvikling av direkte og indirekte støtteordninger for skipsbyggingsindustrien, ble det i utgangspunktet bevilget 607 millioner kroner til støtte til skipsbyggingsindustrien for 1996. Som følge av at denne avtalen ikke har trådt i kraft, har det vært nødvendig å videreføre den eksisterende ordningen. Det ble derfor i forbindelse med salderingen av budsjettet bevilget ytterligere 400 millioner kroner til et fond for støtte for kontrakter som inngås i 1996.

Omstillingsmidler: Myndighetene bevilger midler til ekstraordinære omstillingsprosesser i vanskeligstilte områder med ensidig næringsliv. Det gjennomføres for tiden omstillingsarbeid i Sør-Varanger (15 mill. kr. i 1996) samt i Grenlandsregionen og Østfold (tilsammen 44 mill. kr. i 1996). Nærings- og energidepartementet og Kommunal- og arbeidsdepartementet bevilger støtten til tiltakene, som gjennomføres i samarbeid med SND og de berørte lokalsamfunnene. Bevilgningene til omstilling i Sør-Varanger endres i henhold til St. prp. nr 62 (1995-96) «Om A/S Syd-Varanger og omstillingen i Syd-Varanger». Bevilgningene til Grenlandsregionen og Østfold er planlagt avsluttet i 1998.

Reiselivssatsing: Myndighetene har en særlig satsing på reiseliv, for å utnytte potensialet for eksport av reiselivstjenester og økt lønnsomhet og sysselsetting i næringen. Foruten de midlene som kanaliseres gjennom det faste virkemiddelapparatet mottar markedsføringsorganet NORTRA et tilskudd. I 1996 var tilskuddet på omlag 90 millioner kroner.

Dagligvarehandel: Det bevilges særskilte midler til støtte til kunnskapstilførsel og tilføring av tilleggsoppgaver i dagligvarehandelen i utkantstrøk, herunder kompetanseprogrammet MERKUR. I 1996 er det bevilget 8 mill. kr. over Nærings- og energidepartementets budsjett.

Utvalget vil understreke at omfanget av spesielle virkemidler bidrar til å gjøre virkemiddelsystemet fragmentert og uoversiktlig. Utvalget finner det rimelig at man i spesielle situasjoner og ut fra en totalvurdering av næringsmessige hensyn må benytte spesielle virkemidler. Utvalget anbefaler likevel at man som hovedregel kanaliserer midler gjennom det faste systemet.

11.3 Næringsrettet forskning, veiledning og rådgivning, teknologi- og kompetanseformidling og finansiering

Det brukes betydelige midler på direkte næringsrettede virkemidler, for å fremme utvikling og vekst i næringslivet. Tabell 11.2 gir en oversikt over beløp som ble bevilget til slike tiltak i 1996.

Det største innsatsområdet er næringsrettet finansiering. Om lag 2,5 mrd. kroner ble i 1996 bevilget til ulike direkte næringsrettede finansieringstiltak, mens omlag 1,3 mrd. kroner ble bevilget til tiltak rettet mot forskning, og i overkant av 370 mill. kroner mot veiledning og rådgivning, og teknologi- og kompetanseformidling.

Kategoriseringen av tiltak i de ulike gruppene er imidlertid ikke entydig. Finansieringstiltakene kan for eksempel være støtte til å utføre forskning, eller til kompetansehevende tiltak i bedriftene. På samme måte kan tiltak kategorisert under næringsrettet forskning være finansieringstiltak for å bistå bedriftene i forskningsarbeidet. Utvalget har imidlertid valgt å behandle de ulike områdene for seg.

11.3.1 Næringsrettet forskning

Den generelle forskningspolitikken er omtalt i kapittel 10.2. I dette delkapitlet behandles virkemidler direkte rettet mot å fremme forskning og utvikling i næringslivet. Det er et viktig mål med den offentlige næringsrettede forskningsinnsatsen at den skal stimulere til økt FoU-innsats i næringslivet, og til økt utnyttelse av eksisterende kunnskap og teknologi. Det er etablert en rekke offentlig finansierte tiltak for å stimulere forskning og utvikling i og kunnskapsformidling til bedrifter generelt, og til små og mellomstore bedrifter spesielt. Midlene kanaliseres både gjennom etablerte institusjoner og gjennom midlertidige programmer og prosjekter.

De sentrale institusjonene innenfor forskning er universitets- og høyskolesektoren, de næringsrettede forskningsinstituttene, Norges forskningsråd og forskningsparkene. Universitets- og høyskolesektoren og de næringsrettede forskningsinstituttene er beskrevet i kapittel 10.2, og omtales ikke nærmere her.

Det er etablert en rekke enkeltprogrammer og prosjekter for å fremme næringsrettet forskning. Noen av disse blir kort kommentert. Statens nærings- og distriktsutviklingsfond er trukket inn i utvalgets vurderinger i den grad virksomheten er rettet mot forskning og utvikling (Offentlig og Industrielle forsknings- og utviklingskontrakter, og programaktivitet), men er ellers behandlet i kapittel 11.3.3.

Norges Forskningsråd (NFR) er et sentralt organ i forskningssystemet. Nærings- og energidepartementet er den største finansieringskilden for NFR i forhold til næringsrettet forskning, med en bevilgning på 985,7 mill. kr. i 1996. Bevilgningen er delt i tre hovedelementer; grunnbevilgninger til institutter (96 mill. kr.), midler til strategiske programmer (239,7 mill. kr.) og midler til brukerstyrt forskning (650 mill. kr.). Grunnbevilgninger og strategimidler fordeles av NFR til de enkelte forskningsmiljøene, og utgjør instituttenes basisfinansiering.

Midlene til brukerstyrt forskning fordeles til bedrifter eller grupper av bedrifter. Dette virkemidlet forutsetter medfinansiering (minimum 50 pst.) fra bedriftenes side. Midlene fra Nærings- og energidepartementet til brukerstyrt forskning er fordelt på åtte sektorer: Energi- og vassdrag, petroleum, teknologi- og vareproduserende industri, prosessindustri, bygg- og anlegg, bioteknologi og næringsmiddelindustri, tjenester og bransjeuavhengige tiltak. Innenfor hver sektor fordeler NFR midler på ulike programmer og prosjekter. Bransjeuavhengige tiltak er i stor grad rettet mot kunnskap- og teknologiformidling, som omfatter bedriftsrettede innovasjons-, sprednings- og utviklingsprogrammer og -prosjekter knyttet til forskning.

De 7 forskningsparkene i Norge har som mål å øke graden av kommersialisering av FoU-resultater fra forskningsmiljøene. Forskningsparkene er selv i hovedsak ikke forskningsutførende, men skal bistå idéskapere i kommersialiseringsprosessen med kontaktformidling, strategisk-økonomisk planlegging, rådgivning og prosjektstyring. Forskningsparkene er primært rettet mot nyetableringer.

En del av forskningsparkene forvalter økonomiske ressurser til å investere i prosjekter. Alle er etablert som aksjeselskaper med universitet/høyskole, forskningsinstitutt, lokale myndigheter og næringslivet som eiere.

Gjennom ordningen med offentlige forsknings- og utviklingskontrakter (OFU-kontrakter) stimuleres norske bedrifter til å utvikle og levere varer og tjenester som i dag ikke er tilgjengelige i markedet. En OFU-kontrakt er en avtale mellom en offentlig etat og en norsk bedrift, hvor bedriften påtar seg å utvikle et produkt eller en løsning som skal dekke et framtidig anskaffelsesbehov i etaten. Ordningen administreres av SND. Kostnadene ved utviklingsprosjektet deles på de tre partene; offentlig etat, leverandørbedrift og SND. Det er i perioden fra 1990 til utgangen av 1995 bevilget ca. 760 millioner kroner til OFU-kontrakter, som har utløst 327 prosjekter.

Evaluering av 225 OFU-prosjekter viser at 80 pst. av prosjektene førte til salg til det offentlige, ca. 50 pst. medførte salg til private og ca. 50 pst. førte til økt sysselsetting. Generelt har ordningen ført til økt andel norske leveranser til det offentlige, og en kompetanseheving både i deltagende bedrifter og i det offentlige. Det er bevilget 145 mill. kr. til OFU-kontrakter i 1996.

Industrielle forsknings- og utviklingskontrakter (IFU-kontrakter) er et virkemiddel for å stimulere til samarbeid om produktutvikling mellom en stor kundebedrift og en eller flere mindre leverandørbedrifter (under 250 ansatte). Leverandørbedriften skal være lokalisert i Norge, mens kundebedriften kan være utenlandsk.

SND administrerer ordningen. SND bidrar med delfinansiering til slike prosjekter. Målsettingen er at den offentlige støtten skal virke utløsende på deltagernes FoU-innsats, og samtidig stimulere utvikling av industrielt samarbeid og nettverksbygging. Eksportvekst er en eksplisitt målsetting for virkemidlet.

SND kan delfinansiere inntil 35 pst. av et utviklingsprosjekt. IFU-ordningen ble opprettet i 1994 med en prøveperiode fram til utgangen av 1996. I 1994 og 1995 ble det til sammen brukt 40 millioner kroner fordelt på 49 IFU-kontrakter. I 1996 er det bevilget 38 mill. kr. til IFU-kontrakter.

FORNY (Forskningsbasert Nyskaping) har som hovedmål å bidra til nyskaping og dermed verdiskaping og sysselsetting i norsk næringsliv, ved å styrke evnen til å kommersialisere forskningsbaserte forretningsideer som oppstår i universitets- og instituttmiljøene. FORNY-programmet søker å utvikle samarbeid mellom forskningsmiljøer, norsk næringsliv, virkemiddelapparatet og finansieringsinstitusjoner for å gjennomføre kommersialiseringsprosjekter. Programmet er landsdekkende og omfatter alle de viktigste næringsrettede forskningsinstitusjonene. Operatøransvaret for FORNY er delt mellom NFR og SND. Programmet ble startet i 1994, og skal virke fram til 1997. FORNY har en samlet bevilgning i 1996 på 23,4 mill. kr.

TEFT (Teknologiformidling fra forskningsinstitutter til SMB) har som mål å bidra til at småbedrifter styrker sin evne til å ta initiativ til og gjennomføre FoU-prosjekter, samt at de teknologiske forskningsinstituttene i større grad orienterer seg mot småbedrifter. SINTEF er operatør for programmet. 10 teknologiattacheer arbeider med å identifisere behov i småbedrifter og koble bedrifter til FoU-miljø. Hovedmålgruppen er bedrifter med 10-100 ansatte innenfor industrien. TEFT ble startet i 1994, og skal virke fram til 1998. TEFT har en samlet bevilgning i 1996 på 22 mill. kr. Programmene FORNY og TEFT er samfinansiert av SND og NFR.

NT-programmet (Program for nyskaping og teknologispredning) er et utviklingsprogram for nye og eksisterende teknologibedrifter i Nord-Norge. Programmet skal være rettet mot teknologiutvikling og kompetanseheving i vareproduserende bedrifter, men skal også stimulere til økt samarbeid mellom bedrifter og mellom bedrifter og landsdelens FoU-miljøer. Programmet skal etter planen eksistere ut 1996. Den økonomiske rammen for programmet i 1995 var 25 millioner kroner. NT-programmet finansieres av SND.

Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget er av den oppfatning at det må foretas en omprioritering av den offentlige forskningsinnsatsen, jf. kapittel 10.2, slik at den næringsrettede forskningen øker som andel av den totale innsatsen.

Sammenslåingen av de fem enkeltstående forskningsrådene til ett sentralt forskningsråd, NFR, innebar en forenkling av det norske forskningssystemet . Sammenslåingen har bidratt til bedre koordinering og mer effektiv bruk av den offentlige forskningsinnsatsen. Systemet er i tillegg betydelig forenklet for brukerne, ved at NFR er hovedaktør i forhold til brukerstyrt offentlig delfinansiert forskning.

Utvalget mener at den offentlige forskningsinnsatsen i sterkere grad må prioriteres systematisk på tvers av de enkelte samfunnsektorer. Dette innebærer at NFR må styrkes som det forskningsstrategiske organ det er ment å være. Det bør imidlertid etter utvalgets oppfatning settes klare krav til NFR om hva som ønskes oppnådd gjennom de offentlige bevilgningene. Mål og resultatstyring fra departementene må videreutvikles, og evalueringer av de oppnådde resultater må prioriteres høyt. NFR bør vise evne til å utvikle og gjennomføre en strategi som gjør at de midlene som bevilges gir resultater.

Utvalget mener at NFR bør pålegges å dokumentere resultater for å sikre kvalitet og relevans av offentlige bevilgninger. Utvalget anbefaler at man følger utviklingen av virksomheten, og fortløpende vurderer behovet for en eventuell organisasjonsendring på bakgrunn av dette.

Det er utvalgets mening at Forskningsrådet sterkere må utnytte den mulighet som ligger i at det har skjedd en sammenslåing av de tidligere forskningsrådene til å bli et strategisk organ for norsk samfunns- og næringsliv.

For å oppnå en god sammenheng mellom tiltak og hindre overlapping, bør Forskningsrådets oppgaver samordnes med øvrige ledd i det næringsrettede virkemiddelapparatet, spesielt SND. SND har en rekke virkemidler rettet mot forskning og produktutvikling, for eksempel OFU- og IFU-ordningene. Forskningsrådets virksomhet skal konsentreres om forskningsbasert utviklingsarbeid. SND har hovedansvaret for å støtte selve kommersialiseringen av de produkter og prosesser som FoU-arbeidet resulterer i.

Sammenhengen mellom den delen av FoU som finansieres av NFR og støtten fra SND til den videre kommersialiseringen må etter utvalgets vurdering bli så god at bedriftene opplever systemet som enhetlig og klart.

SND og NFR har samlet et programtilbud som omfatter mange bedrifter. Det finnes i dag ingen samlet oversikt over hvilke bedrifter som har deltatt i de ulike programmene. Programtilbudene må ikke konkurrere seg imellom om bedriftenes oppmerksomhet, men settes inn i en total sammenheng. Det bør søkes løsninger som bidrar til at virkemidler kan utnyttes i et samvirke for å få større effekt.

Utvalget mener imidlertid at dette bør kunne løses av SND og NFR i fellesskap. Utvalget ser derfor positivt på de initiativ som NFR og SND selv har tatt til et tettere samarbeid seg i mellom.

Virkemidler rettet mot å øke næringslivets FoU-innsats kan i hovedsak deles i kategoriene direkte og indirekte forskningsfremmende virkemidler. De direkte virkemidlene stimulerer bedriftenes egen innsats i form av finansiell støtte. De indirekte virkemidlene retter seg mot å styrke bedriftens anvendelse av den kunnskap og de resultater som FoU-aktivitet i ulike FoU-miljøer genererer.

Brukerstyrt offentlig forskningsinnsats, som forutsetter betydelig medfinansiering fra næringslivets side, er et viktig virkemiddel for å utløse privat forskningsinnsats. Nærings- og energidepartementet har igangsatt en evaluering av brukerstyrt forskning i regi av Norges forskningsråd. Det synes lite hensiktsmessig å gå inn på en detaljert diskusjon om svakheter og styrker ved den brukerstyrte forskningen før evalueringen er gjennomført.

Utvalget vil likevel understreke at den brukerstyrte forskningen må rettes mot forskningsprosjekter av strategisk betydning for bedriftene, og mot prosjekter med betydelig risiko og markedspotensiale, slik at midlene i størst mulig grad vil være utløsende heller enn erstattende for privat innsats. Den anvendte og brukerstyrte forskningen bør få høy prioritet for å utløse sterkere privat FoU-innsats i næringslivet. Utvalget forutsetter at dette må bli en viktig oppgave for NFR, SND, partene og bransjene i framtiden.

Erfaringene med OFU- og IFU-kontrakter er gode. Virkemidlene er etter utvalgets vurdering interessante, fordi de tar utgangspunkt i en oppfatning om at en viktig drivkraft bak næringsrettet FoU er behov for å løse konkrete problemer. Virkemidlene tar hensyn til at underleverandørkjeder og bruker - produsentrelasjoner representerer viktige årsakssammenhenger bak teknologiske endringer, og ordningene har i stor grad fremmet kundedrevet produktutvikling.

Utvalget mener at ordningene med forskning- og utviklingskontrakter bør styrkes, og foreslår en dobling av innsatsen i disse ordningene. Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Nicolaisen, tar ikke stilling til hvordan dette skal finansieres. Utvalgets medlem Nicolaisen mener at eventuelle økte tilskudd til OFU- og IFU-kontrakter bør dekkes innenfor SNDs gjeldende tilskuddsbevilgninger. Utvalget mener at ordningene fortsatt bør administreres av SND. Det er videre utvalgets oppfatning at det bør knyttes royalty-avtaler til de enkelte kontraktene, slik at det offentlige får avkastning av prosjektene dersom disse blir vellykkede. Utvalget foreslår at det utarbeides nærmere retningslinjer for slike royalty-avtaler.

Utvalget vil også understreke betydningen av at andre virkemidler som fremmer nyskaping gjennom samarbeid mellom FoU-miljøer og bedrifter videreføres. Utvalget ser på Nyskapingsplanene i NFR og NT-programmet som viktige redskaper i næringslivets nyskapingsprosess. Disse ordningene bør videreføres med samme innsats som hittil. Utvalget forutsetter at NFR til enhver tid vurderer og regulerer bevilgningsrammene i henhold til behov.

Spørsmålet om skattemessige insentiver for å stimulere bedriftenes forskningsinnsats er tatt opp en rekke ganger. Den mest aktuelle form for skatteinsentiver i tilknytning til forskning er overutgiftsføring av FoU-utgifter. Dette innebærer at det gis et inntektsfradrag utover faktiske FoU-utgifter. Effekten av et slikt skatteinsentiv er usikker. Det er vanskelig å fastslå om en slik ordning faktisk fører til økt FoU-aktivitet i bedriftene. Det kan også være vanskelig å trekke klare grenser mellom FoU-arbeid og en del annen aktivitet. Skattemessig begunstigelse av en type utgift fører til avgrensningsproblemer, og en fare for at bedriftene vil definere mer aktivitet som FoU-aktivitet enn tidligere.

Mange land har forsøkt ulike former for skattemessige insentiver for FoU i næringslivet. Det gjelder blant andre Canada, USA, Australia og Nederland. I Norden har Finland og Sverige forsøkt skattemessige insentiver for FoU. I Finland ble ordningene avviklet i forbindelse med forenklinger av skattesystemet. Også den svenske ordningen er avviklet. Danmark har en ordning som er begrenset til å gjelde deltagelse i EUs forskningsprosjekter.

Utvalget mener at en ordning med skattemessig stimulering av FoU-innsats i dag ikke synes å være den rette måten å stimulere bedriftenes forskningsinnsats på. Utvalget anbefaler likevel at erfaringene fra de land som har innført slike ordninger følges opp sammen med det internasjonale arbeidet på dette området, men anbefaler at man ikke innfører slike ordninger nå. Utvalget mener at en heller bør satse sterkere på OFU- og IFU-ordningene, jf. omtale tidligere.

Norsk næringsliv består av mange små og mellomstore bedrifter som ofte mangler tilstrekkelig kapasitet til drive forskning og utvikling på egenhånd. Virkemidler for å knytte disse bedriftene opp mot forskningssystemet vil dermed være viktige for disse bedriftene.

En stor del av forskningen foregår i universitet- og høgskolesektoren og i instituttsektoren. Spesielt de næringsrettede forskningsinstituttene er viktige medspillere for næringslivet. Forskningsinstituttene betjener i stor grad de større bedriftene, noe som må sies å være i strid med den historiske begrunnelsen for etableringen av en omfattende instituttsektor i Norge. Spesiell oppmerksomhet bør derfor rettes mot tiltak som stimulerer til samarbeid mellom mindre bedrifter og forskningssystemet. Hensikten er å bygge ned barrierer og bidra til større utnyttelse av disse miljøene inn mot bedriftenes egen innovasjonsvirksomhet. Forskningsrådets TEFT-program skal bidra til at små og mellomstore bedrifter får bedre kontakt med instituttene.

Forholdene bør legges til rette for at små og mellomstore bedrifter kan gjøre bedre bruk av både de næringsrettede institutter, forskningsstiftelser og universitetene og de regionale høgskolene. Det er utvalgets oppfatning at en også bør vurdere å videreutvikle andre typer virkemidler for å bedre kontakten mellom institutter og mindre bedrifter. Det er imidlertid utvalgets oppfatning at virkemidlene må utformes på bedriftenes og ikke på institusjonenes premisser, og at de må utløse en reell privat egenfinansiering for å sikre kvalitet og relevans.

Generell formidling og implementering av forskningsresultatene som framskaffes nasjonalt og internasjonalt i UoH- og instituttsektoren er viktig for å øke utbyttet av den offentlige forskningsinnsatsen. Det er utvalgets vurdering at det i forskningspolitikken må legges økt vekt på brukerrettet formidling. Et godt utbygget apparat for brukerrettet kunnskapsformidling vil etter utvalgets vurdering øke det mulige utbyttet av investeringene i forskning og utvikling.

Mangel på forsknings- og utviklingskompetanse i bedriftene er i mange tilfeller den begrensende faktoren for bedriftenes innsats på området. Virkemidler som fremmer mobilitet og utnyttelse av kunnskapsressurser nasjonalt og internasjonalt må fremmes. Tiltak som Forskningsrådets mobilitetsprogram bør utvides og synliggjøres. Kontaktflaten mellom forskningsmiljøene og næringslivet kan økes ved innlån og utlån av forskere (midlertidig mobilitet).

Landets kapasitet til å utføre forskning er avhengig av antallet kvalifiserte forskere. Fra 1986 til 1996 ble antallet tildelte doktorgrader fra norske universiteter og vitenskapelige høyskoler mer enn fordoblet, fra totalt 252 til totalt 603. Om lag 3/4 av alle doktorgrader i denne perioden ble tatt i naturvitenskapelige, medisinske og teknologiske fag. Norsk forskerutdanning er nå på nivå med de øvrige nordiske land, selv om antallet personer med doktorgrad er langt lavere.

I den nye strategiplanen til NFR er det særlig lagt vekt på å sikre tilgangen på høyt kvalifisert personale i det norske innovasjonssystemet. Fortsatt satsing på forskerutdanning bidrar til å styrke kapasiteten i forskningssystemet, og vil samtidig gjøre det lettere å få til den nødvendige mobiliteten fra utdannings- og forskningssystemet og over til næringsliv og forvaltning. Økt satsing på forskerutdanning for næringslivet er et bidrag til å gjøre kompetanse til et konkurransefortrinn for Norge. Innenfor rammen av den brukerstyrte forskningen skjer det allerede i dag en viss forskerutdanning. I tillegg til de stipendiatstillingene som universitetene og høyskolene selv disponerer, har også NFR et eget stipendiatprogram.

Utvalget foreslår at det innføres en ny kategori stipendiatstillinger i tillegg til de nåværende ordningene, der kostnadene ved hver enkel stipendiat deles mellom NFR og næringslivet. Det forutsettes at forskerrekruttene på vanlig måte skal knyttes til forskerutdanningen ved norske universiteter og høyskoler, eller ved et godkjent utenlandsk lærested. Det forutsettes også at resultatene av forskningsinnsatsen på en formålstjenlig måte skal rapporteres tilbake til den eller de bedriftene som har tatt del i finansieringen.

Ved å knytte ekstern finansiering direkte til hvert enkelte doktorgradprosjekt blir utdanningsinstitusjonene stimulert til å søke samarbeidspartnere i næringslivet, og bedriftene får en svært fleksibel mulighet til å få utført kvalitetssikret forskning. Slik «brukerstyrt» forskerutdanning vil også gjøre det lettere å bringe næringsrettede perspektiver inn i flere fagområder enn de naturvitenskapelige og teknologiske.

Ordningen bør administreres av NFR, og det bør etableres en styringsgruppe for programmet med representanter for de forskningsutførende institusjonene, for organisasjonene i nærings- og arbeidslivet, og for bedriftene.

Det er viktig å kvalifisere bedriftene til å drive mer systematisk utviklingsarbeid. Den offentlige innsatsen gjennom bedriftsveiledningssystemet, jf. kapittel 11.3.2, og en rekke programmer i regi av Statens nærings- og distriktsutviklingsfond, er rettet mot å forbedre bedriftens utviklingsmuligheter gjennom kompetanseheving på ulike områder. Disse tiltakene representerer viktige bidrag til utvikling i næringslivet. Strategiarbeid, lederutvikling og nettverkssamarbeid er, spesielt for mindre bedrifter, en viktig forutsetning for mer målrettet FoU-virksomhet. Det er utvalgets vurdering at en fortsatt prioritering av denne innsatsen er viktig for å styrke bedriftenes egen evne til å drive systematisk utvikling.

Næringsrettet forskning skal frambringe nye løsninger og ny viten. Det kan ofte ta tid før forskningsresultater blir tatt i bruk. Bedriftene trenger assistanse med å ta i bruk ny teknologi uansett hvor den kommer fra, og formidling innebærer å gjøre bedriftene kjent med og i stand til å ta i bruk den teknologien de har behov for. Gjennom teknologiformidling må spesielt små og mellomstore bedrifter kunne nyttiggjøre seg dagens avanserte teknologi og kompetanse for ikke å bli akterutseilt.

Teknologiformidling har en høy komponent av opplæring av bedriftenes ansatte. Teknologiformidling til små og mellomstore bedrifter må være teknologinøytral, det vil si uten særinteresser, som for eksempel teknologileverandørene kan ha. Det er utvalgets oppfatning at det er viktig å bygge videre på eksisterende miljøer som har opparbeidet kompetanse rettet mot små og mellomstore bedrifter. «Ad hoc»-ordninger som har tendenser til stadig utvidelser bidrar til uoversiktelighet og tilfeldighet i veiledningssystemet.

Utvalget mener, i samsvar med Aakvaag-utvalget, at bevilgninger til teknologiformidling ikke står i rimelig forhold til den totale forskningsinnsatsen. Videre har opplæring av bedriftenes ansatte vist seg å være en avgjørende faktor for vellykket teknologiomstilling, og bør prioriteres høyt.

Det vises for øvrig til kapittel 11.3.2 for nærmere vurdering av denne innsatsen.

Som resultat av generelle forskningsprosesser vil det kunne framkomme resultater som kan utnyttes kommersielt. Kommersialisering av forskningsresultater utarbeidet i UoH- eller i instituttsektoren kan øke utbyttet av den offentlige forskningsinnsatsen, og vil kunne bidra til bedriftsetableringer. FORNY-programmet i regi av Norges forskningsråd og Statens nærings- og distriktsutviklingsfond, er et eksempel på at det gjøres en innsats for å stimulere forskningsbasert nyskaping. Det er utvalgets vurdering at virkemidler rettet mot å forsterke kommersiell utnyttelse av kunnskaps- og entreprenørressursene i forskningsmiljøene bør styrkes.

Universitetene som forskningsinstitusjoner har med få unntak ingen tradisjon for kommersiell utnyttelse av forskningsresultater. Kommersialisering av forskningsresultater krever gode systemer for patentering av resultater og eiendomsrettigheter. Lærere og vitenskapelige ansatte ved universiteter og høyskoler er i dag ikke pålagt å overdra rettighetene til sine oppfinnelser til den institusjonen de arbeider ved. Dette oppgis ofte som en forklaring på hvorfor norske universiteter ikke har vært opptatt av å utnytte forskningsresultater generelt. Aakvaag-utvalget foreslo at rettsforholdene når det gjelder forskningsresultater må klargjøres, og at universitetene må få ansvar for kommersialisering av forskningsresultater. Dette utvalget er enig i at endringer som stimulerer til høyere grad av utnytting av forskningsresultatene til verdiskapende aktivitet, kan gi høyere utbytte for den offentlig innsatsen. Utvalget foreslår at forholdene rundt dette klargjøres.

11.3.2 Næringsrettet veiledning og rådgivning og teknologi- og kompetanseformidling

Bedriftsveiledningtjenestene brukes i næringspolitisk sammenheng (jf. St. prp. nr. 1 (1995-96) Nærings- og energidepartementet) som en samlebetegnelse på en rekke institusjoner som driver veiledning, rådgivning og kompetanseformidling. I denne samlebetegnelsen inngår vanligvis Teknologisk institutt (inklusive Norges industriattacheer), Veiledningsinstituttet i Nord-Norge, Statens veiledningskontor for oppfinnere (SVO), Bedriftenes rådgivningstjeneste, Norsk Designråd, Euro Info-kontorene og Samarbeidsrådet for bedriftsveiledning.

Disse institusjonene har som hovedmål å bistå etablerere og små og mellomstore bedrifter (SMB) med veiledning og rådgivning, og ulike konsulenttjenester og opplæringstiltak. Med veilednings- og rådgivningsvirksomhet menes her enkel informasjonsvirksomhet, som for eksempel hjelp til orientering i virkemiddelapparatet eller opplysninger om EØS-avtalen. Med konsulenttjenester og opplæringstiltak menes mer omfattende kompetansehevende tiltak som for eksempel virksomheten i regi av Teknologisk institutt. De enkelte institusjonene driver i ulik grad med de forskjellige aktivitetene, for eksempel er Teknologisk institutt en ren kompetanseformidlende institusjon (jf. senere omtale).

«Veiledningstjenestene» kan derfor synes som en noe snever betegnelse i forhold til de aktivitetene som de enkelte institusjonene driver, men utvalget har likevel i den etterfølgende omtalen valgt å benytte dette etablerte begrepet som en fellesbetegnelse.

Prinsippene for drift av veiledningsinstitusjonene er endret de senere årene, fra direkte tilskudd fra staten, til kjøp av statlige tjenester fra institusjonene til etablerere og SMB. Målet er at myndighetenes kjøp av tjenester fortrinnsvis skal skje på områder hvor private konsulentfirma ikke antar å finne det regningssvarende å engasjere seg på grunn av oppdragets størrelse, bedriftenes lokalisering eller bedriftenes økonomiske situasjon.

Institusjonene stilles overfor krav om egeninntjening. Egeninntjeningen i de fleste enhetene er i dag ca. 50-65 pst., og hentes i stor grad gjennom konsulentoppdrag i større bedrifter.

I tillegg til de nevnte institusjonene tilbys det spesialiserte konsulenttjenester gjennom Norges Eksportråd, kommunale- og fylkeskommunale næringsetater, og gjennom ressurs- og kompetansesentra knyttet til de videregående skolene. I tillegg har landbruks- og fiskerisektoren egne veiledningstjenester.

Norges Eksportråds virksomhet er nylig vurdert og omorganisert, og er derfor holdt utenfor i den følgende vurderingen. Ressurs- og kompetansesentrene behandles som en del av kompetansetilbudet i kapittel 10.2.

Teknologisk institutt (TI) er en privat stiftelse som har som formål å drive teknologi- og kompetanseoverføring til SMB innenfor produksjons- og servicevirksomhet. Dette skjer gjennom rådgivnings- og utviklingsoppdrag, målings- og sertifiseringstjenester, nasjonale teknologispredningsprogrammer, kurs og opplæring. TI har verksteder og laboratorier i Oslo, Stavanger og Kongsberg, hvor det tilbys opplæring, testing og sertifisering av bedriftenes utstyr og produkter. TI utvikler kompetanse- og teknologispredningsprogrammer som retter seg mot bedriftenes felles problemer, og er operatør av flere nasjonale programmer finansiert av SND, NFR, NOE og KUF (herunder EUs yrkesopplæringsprogram LEONARDO). Etterutdanning av bedriftenes ansatte anses som den viktigste metode for kompetanse- og teknologiformidling, slik at opplæringsprogrammer, kurs og bedriftsintern opplæring utgjør 2/3 av instituttets totale virksomhet. TI har i dag ingen veiledningsoppgaver etter at Oslo kommune i 1995 overtok ansvaret for veiledningstjenesten i Oslo. Internasjonal virksomhet omfatter både opplæringsvirksomhet og deltagelse i faglige standardiserings- og sertifiseringsfora på vegne av Norge.

Norges industriattacheer (NIA) er en integrert del av TI som arbeider på oppdrag av norske bedrifter i 5 geografisk viktige teknologiområder i utlandet. Formålet er å styrke norske bedrifters konkurranseevne, gjennom hjemhenting av teknologi på oppdrag fra den enkelte bedrift. Statlig bevilgning til TI i form av kjøp av tjenester er 77,5 mill. kr. i 1996, hvorav 18,5 mill. kr. går til NIA.

Veiledningsinstituttet i Nord-Norge (VINN) skal i likhet med TI prioritere formidling av kjent teknologi til småbedriftene gjennom behovsorientert videreformidling og kompetanseheving. VINNs aktiviteter er basert på konsulent- og rådgivningsvirksomhet, utviklings-, forsøks- og prøvevirksomhet samt informasjons- og opplæringsvirksomhet overfor etablerere og SMB. VINN har et spesielt ansvar for at bedriftene i Nord-Norge har tilgang på aktuell teknologi og kompetanse. VINN er en privat stiftelse lokalisert i Narvik. Narviktelefonene er lokalisert til VINN, og består av Etablerer-, Bedrifts- og Europatelefonen. Tjenesten har til hensikt å forenkle tilgangen på informasjon til næringslivet og publikum om offentlige virkemidler og rammevilkår for næringsutøvelse. Tjenesten gir svar på spørsmål om blant annet formelle krav ved etablering, selskapsformer, offentlige innkjøp, nasjonal og internasjonal finansiering, regelverket i EØS, kompetansemiljøer m.m. Statlig bevilgning til VINN i form av kjøp av tjenester er ca. 26 mill. kr. i 1996, hvorav ca. 5 mill. kr. går til drift av Narviktelefonene.

Bedriftenes rådgivningstjeneste (BRT) er en samlebetegnelse på de tilsammen 18 fylkeskommunale rådgivningsselskapene som er opprettet. BRT har som hovedformål å bidra til økt verdiskaping ved tilførsel og anvendelse av kompetanse til etablerere og SMB. Dette gjøres ved informasjonsvirksomhet og kompetanseformidling innenfor økonomiske og administrative fagområder som nyetablering og forretningsutvikling, strategisk planlegging, organisasjon og ledelse, finansiering og økonomistyring, produktutvikling, materialadministrasjon, og eksport- og markedsføringsbistand. Selskapene samarbeider og koordinerer sine tjenester i en viss grad med Norges Eksportråd. Det er imidlertid ingen samlet koordinering. Statlig bevilgning i form av kjøp av tjenester er ca. 57 mill. kr. i 1996.

Norsk Designråd har som hovedformål å fremme bruk av design i produktutvikling og markedskommunikasjon for å bedre konkurranseevne og lønnsomhet i norsk næringsliv. Designrådets aktiviteter er rettet mot informasjonsvirksomhet, designrådgivning, designerformidling, samt kurs, seminarer og konkurranser. Rådet disponerer en finansiell støtteordning, «Designer-Til-Leie»-ordningen. Norsk Designråd er en privat stiftelse, og er lokalisert i Oslo. Statlig bevilgning i form av kjøp av tjenester er 9 mill. kr. i 1996.

Euro Info-kontorene er informasjonskontorer som skal bistå næringslivet, spesielt SMB, med informasjon om det indre marked, EØS-avtalens lov- og regelverk samt EU og EØS generelt. Kontorene gjennomfører oppdrag for næringslivet og holder kurs og seminarer i egen regi eller i samarbeid med lokale partnere. Euro Info i Norge består av fem likestilte kontorer i Oslo, Kristiansand, Sogndal, Trondheim og Narvik. Statlig bevilgning i form av kjøp av tjenester er 4,7 mill. kr. i 1996.

Norges Eksportråd ble organisert som en stiftelse fra 1. januar 1996. Stiftelsen har et styre med åtte medlemmer. Fire av disse blir nominert av Utenriksdepartementet, tre av næringslivets organer og en av de ansatte i Eksportrådet. Til Norges Eksportråd er det knyttet et råd med 21 medlemmer fra myndighetene, næringslivet og andre institusjoner. Driftstilskuddet til Eksportrådet er i 1996 på 120 mill. kr. I tillegg disponerer Eksportrådet 65 mill. kr. til ulike programmer for å fremme norsk eksport.

Den offentlige eksportfremmende virksomheten i utlandet er samlet under ledelse av den norske ambassadør eller generalkonsul. Denne stasjonssjefen har et overordnet koordineringsansvar også for Eksportrådets, NORTRAs og TI/NIAs virksomhet innenfor sitt embetsdistrikt, og virksomheten samlokaliseres så langt som mulig. Det arbeides også med å inkludere Eksportutvalget for fisk i denne ordningen.

Samarbeidsrådet for bedriftsveiledning (SBV) er et internt kontakt- og samarbeidsorgan med representanter for eierne og brukerne av veiledningstjenestene, samt TI, VINN, BRT, Norsk Designråd, Norges Eksportråd og Euro Info. SBV skal arbeide for at den samlede veiledningstjenesten skal framstå som et samordnet og slagkraftig apparat for bedriftsfaglig rådgivning, slik at ressursene blir bedre utnyttet og kundene får et kvalitativt godt tilbud. Statlig bevilgning i 1996 er 2,2 mill. kr.

Statens veiledningskontor for oppfinnere (SVO) har som mål å stimulere og medvirke til næringsmessig nyskaping i Norge. Dette skjer gjennom veiledning og finansiell støtte til utvikling av tekniske ideer og oppfinnelser som kan resultere i forretningsmessig utnyttelse. SVO er lokalisert i Bærum. Statlig tilskudd i 1996 er 12,6 mill. kr.

Det skjer i tillegg en betydelig veiledning overfor næringslivet i regi av det kommunale tiltaksapparatet , de fylkeskommunale næringsetatene , og gjennom kompetansesentra/ressurssentra som er etablert i tilknytning til de videregående skolene, jf. kapittel 10.2. Det er registrert i alt 232 videregående skoler som på kommersiell basis selger kurs og tjenester. Omsetning i 1994 var mellom 350 og 400 mill. kr.

Landbruks- og fiskerisektoren har egne veiledningsapparater. Landbrukssektorens veiledningsapparat består av landbruksforvaltningen i kommunene og landbruksavdelingene hos fylkesmennene. Fiskerisektorens veiledningsapparat består av fiskerisjefens kontor i kystfylkene og fiskerirettledere med distrikter som dekker kystkommunene.

Også Statens nærings- og distriktsutviklingsfond har programmer for opplæring i bedriftene. FRAM (Forstått, Realisert, Akseptert, Målbart) er et program for strategi- og ledelsesutvikling i bedrifter med 5-20 ansatte. Målet er å bidra til bedriftenes vekst gjennom utvikling av strategier og struktur. Det benyttes hovedsakelig lokale konsulenter i utføringen av programmet. Den økonomiske rammen for programmet i 1995 var 26 millioner kroner.

Utvalgets vurderinger og forslag

Dagens veiledningssystem bygger på at en både skal ha offentlig betalt informasjonsvirksomhet og konsulenttjenester, og konsulenttjenester som finansieres ved honorar betalt av brukerne. Den offentlige innsatsen er øremerket informasjonsvirksomhet og kjøp av konsulentoppdrag til SMB, fortrinnsvis bedrifter med under 20 ansatte. Disse bedriftene bidrar med noe egenfinansiering avhengig av størrelse. Oppdrag for bedrifter utenfor denne målgruppen fullfinansieres som hovedregel av brukerne.

Veiledningsinstitusjonene har gjennom de senere årene fått reduserte offentlige bevilgninger, og er pålagt stadig høyere inntjeningskrav. For å oppnå egeninntjeningskravet har institusjonene ekspandert i markedet for fullfinansierte konsulentoppdrag. Økte krav til egeninntjening har dermed ført til at veiledningsinstitusjonene har fått en profil som kan være svært lik private selskaper, og tilbudet fra private konsulentfirma og det offentlige veiledningssystemet er som følge av dette på en del områder blitt sammenfallende. Dette gir grobunn for mistanke fra private konsulentselskapers side om at de offentlige veiledningstjenestene har fordeler på de private markedene ved hjelp av statlige midler. Det er imidlertid ikke påvist slik kryssubsidiering.

Det offentliges rolle bør ikke være å konkurrere i det private konsulentmarkedet. Utvalget er av den oppfatning at konkurranse med private konsulentselskaper indikerer at den offentlige innsatsen har fått et for stort omfang, og at den offentlige veiledningstjenestenes virksomhet da bør begrenses.

Mens det på forsknings- og finansieringssiden er foretatt en sammenslåing av flere institusjoner til sentrale enheter, er det på veiledningssiden gått i retning av oppsplitting og flere nye organisasjoner og ordninger finansiert over statsbudsjettet. Det er en begrenset frivillig samordning av tilbudet via SBV. Utover dette er det ingen nasjonal samordning av de betydelige ressursene som satses sentralt, i fylkeskommunene og i primærkommunene på veiledning. Dette fører til liten grad av koordinering og tilfeller av overlappende virksomhet. Myndighetene har, som følge av selskapenes frie rolle, heller ingen styring med hvilken strategi selskapene velger for å nå målet om egeninntjening. Kombinert med kravene til egeninntjening har dette medført at de enkelte veiledningsinstitusjonene konkurrerer med hverandre.

Tilfeller av overlappende virksomhet, og drift av en rekke små enheter innenfor veiledning, er ineffektivt og gir dårlig utnyttelse av de offentlige ressursene. Systemet virker uoversiktlig og komplisert, og er dermed ressurskrevende for brukerne å orientere seg i. Etter utvalgets vurdering vil en sterkere integrering kunne øke effekten av de midlene som settes inn, forbedre brukervennligheten, og gi grunnlag for bedre samordning. Utvalget mener at den offentlige innsatsen på dette området bør underlegges et helhetlig og samordnet perspektiv, og drives etter like prinsipper for å muliggjøre en mer målrettet og effektiv bruk av ressursene.

Det er et felles mål for Storting, Regjering, næringsliv og bransjeorganisasjoner å fokusere, støtte og utvikle kompetanse som et viktig konkurransefortrinn for norsk næringsliv. Spesielt i de små og mellomstore bedriftene, som mangler spesialiserte avdelinger innenfor kompetansekrevende områder, er behovene for kompetansestøtte store. For bedrifter er det dermed avgjørende å ha effektive tilbud hvor metodene for kompetanseoverføring er tilpasset bedriftenes driftssituasjon og krav.

Teknologi er ofte en avgjørende, men lite fokusert konkurransefaktor for mindre bedrifter. Moderne framtidsrettet teknologi og en oppdatert kompetanse hos de ansatte til å bruke denne teknologien, er viktig for bedriftenes utviklingsmuligheter uansett bedriftens størrelse, jf. kap. 8.5. I en tid med økende behov for internasjonalisering og aktiv søken etter nye produksjonsmetoder, nye komponenter, materialer og nye teknologiske løsninger og internasjonale samarbeidspartnere, er det avgjørende at bedriftene har adgang til å nærme seg disse utfordringene gjennom et tilrettelagt tilbud.

Med kontorer plassert i 5 viktige teknologiområder (London, Stuttgart, Paris, Tokyo og San Fransisco) kan TI/NIA i dag utføre små og store, kortsiktige og langsiktige abonnementsoppdrag for bedriftene. Dette gir bedriftene muligheter til rask og effektiv uttesting av ideer og strategier, eller gradvis inntreden på den internasjonale arena. Det er viktig å videreføre og styrke denne internasjonale teknologitjenesten, ikke minst for å motvirke en del effekter av at Norge i dag står utenfor EU. En videreutvikling av samarbeidet med Norges Eksportråd, NORTRA og de norske utenriksstasjonene for å utnytte fordeler av å arbeide i samme geografiske områder er også viktig.

Utvalget mener det må være et mål å gjøre ordningen mer kjent blant alle deler av næringslivet. Det er ikke bare overfor industrien formidling av teknologi og samarbeidspartnere vil bli stadig viktigere. Dette gjelder også i høyeste grad tjenesteytende sektor. Utvalget mener ordningen må innrettes spesielt mot små og mellomstore bedrifter. Utvalget vil anbefale at ordningen skifter navn til Norges næringsattacheer for å signalisere at attacheene utfører oppdrag for bedrifter uavhengig av næring.

Kompetanseformidling og livslang læring av bedriftenes ansatte bør etter utvalgets vurdering være en høyt prioritert oppgave for det offentlige. Spesielt for SMB er dette viktig. Tilegning av ny teknologi og kompetanse kan best gjøres ved å lære opp bedriftens ansatte. De øremerkede midlene til dette formålet synes i dag ikke å være i samsvar med den betydning livslang læring tillegges både av Stortinget og av partene i arbeidslivet. Framtidens konkurranse avgjøres av nasjonens kompetanse, og kunnskaps- og teknologiutvikling skjer i dag meget raskt.

Livslang læring bør styrkes, spesielt på nye framtidsrettede områder slik som produktutvikling, produksjonsteknologi, kvalitet og miljøledelse. Også spesialtjenester som testing, standardisering, kalibrering og sertifisering som krever spesielle teknologi- og utstyrsintensive bransjerettede tilbud bør styrkes.

De midler som bevilges til teknologi- og kompetanseoverføring må stå i rimelig forhold til betydningen av dette satsingsområdet for bedriftenes konkurranseevne.

Utvalget mener at det er viktig å rendyrke de spesialiserte teknologi- og kompetansemiljøene. Det er utvalgets oppfatning at teknologi- og kompetanseformidling bør skilles fra den generelle veilednings- og rådgivningsvirksomheten, jf. figur 11.2.

Utvalget mener at det er hensiktsmessig å bygge videre på de etablerte miljøene for

1. 1)

   veiledning og rådgivning, og

2. 2)

   teknologi- og kompetanseformidling.

Et nasjonalt system bør bygges rundt to hovedorganisasjoner. En organisasjon kalles teknologi- og kompetanseformidlingsenheten, og er sammenslått av TI, deler av VINN og Norsk Designråd. En annen organisasjon utgjør et fylkesbasert informasjons- og veiledningssystem, og dannes med hovedtyngde i dagens BRT, deler av VINN samt SVO.

Enhetene bør styres etter noen felles prinsipper:

• Enhetene bør inneholde en kombinasjon av offentlig betalte og brukerbetalte tjenester.

• Begge enhetene bør være underlagt Nærings- og energidepartementet. Departementet bør benytte et mål- og resultatsstyringssystem som styringsverktøy for kjøp av tjenester.

• Bedriftsrettede tilskudds- og finansieringsordninger bør ikke blandes med rådgivning. Dette medfører at for eksempel «Designer-til-leie»-ordningen i Norsk Designråd, og oppfinnerstipendene og utviklingstilskuddene i SVO overføres til og forvaltes av SND, jf. diskusjon i avsnitt 11.3.3..

• På lokalt nivå søkes samlokalisering med andre næringsrettede tjenester som SNDs fylkeskontorer etc. slik at prinsippet om «one-stop-shopping» realiseres.

Informasjons- og veiledningssystemet organiseres med felles ledelse og styre, og skal bygge på dagens BRT, deler av VINN og SVO. Det bør være lokalisering i alle fylker. De fylkesvise enhetene skal dekke behovet for informasjon og veiledning mot mindre bedrifter med en kompetanse bestående av basis bedriftsutvikling supplert med spisskompetanse ut fra lokale forhold.

Teknologi- og kompetanseformidlingsenhetens hovedprofil bør være teknologirettede kompetansetjenester, men enheten bør også yte tjenester innenfor generell bedriftsutvikling. Enheten bør ha regionale tilknytningspunkter. De regionale sentrene skal baseres på supplerende kompetanse i forhold til informasjon og veiledningssystemet. En slik enhet må ha høy kompetanse på teknologiske implementeringsprosesser, og i denne sammenheng ha egen utviklingsaktivitet. I tillegg bør organisasjoner i nært samarbeid med FoU-institusjoner hurtig kunne konvertere ny viten til opplæring for næringslivet. På en slik bakgrunn kan det vurderes å integrere også andre organisasjoner som for eksempel SINTEF Virksomhetsutvikling, og deler av instituttenes virksomhetsutviklingsfunksjoner, inn i denne nye organisasjonen.

Det må sikres god dialog og samarbeid mellom aktørene i virkemiddelapparatet. Mekanismer for å stimulere til samarbeid mellom teknologi- og kompetanseformidlingsenheten og forskningssystemet må vies spesiell oppmerksomhet.

11.3.3 Næringsrettet finansiering

Den offentlige næringsrettede finansieringen er omfattende, både når det gjelder omfanget av innsatsen, antall institusjoner og antall ordninger. Næringsrettet finansiering består av finansielle virkemidler rettet direkte mot etablerere og bedrifter, og omfatter grunnfinansieringslån, risikolån, garantier, egenkapital, tilskudd og stipend. Hoveddelen av midlene kanaliseres gjennom SND sentralt og regionalt, og gjennom fylkeskommunene og Fylkesmannen. Det er også opprettet et apparat for kanalisering av finansielle virkemidler rettet mot eksport. I tillegg disponeres finansielle virkemidler av en rekke mindre, enkeltstående institusjoner. Organiseringen av det finansielle virkemiddelapparatet er illustrert i figur 11.3.

I det etterfølgende gis en beskrivelse av de viktigste institusjonene og de viktigste finansielle virkemidlene. Deretter presenteres utvalgets vurderinger og anbefalinger.

Det norske statsbanksystemet består av sju banker som har til hovedoppgave å yte kreditt til bestemte investeringsformål. Fire av bankene er næringsbanker. Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) er den klart største av de fire, med over 50 pst. av utlånsmassen, og over 75 pst. av innvilgningsrammene. De tre andre er Statens Fiskarbank, Statens Landbruksbank og Statens lånekasse for aviser. Utvalget har valgt å se bort i fra Fiskarbanken og Landbruksbanken, fordi disse i hovedsak retter seg mot primærleddene, som utvalgets mandat unntar fra vurderingene. Utvalget har imidlertid vurdert Landbruksbankens Bygdeutviklingsmidler (BU-midler), fordi disse i stor grad er bedriftsrettede.

Utvalget vil også peke på Statsbankutvalgets ¹30 tilrådning om å samordne Landbruksbanken og Fiskarbanken blant annet med SND. Utvalget viser til at Statsbankutvalgets forslag om å legge Lånekassen for aviser under SND har fått tilslutning i Stortinget. Utvalget viser videre til diskusjonen i kapittel 11.3.2 om de bedriftsrettede finansielle virkemidlene under veiledningsapparatet, og at disse foreslås flyttet til SND. Utvalget vil i den etterfølgende diskusjonen derfor utelate disse.

Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) ble etablert 1. januar 1993 ved sammenslåing av Distriktenes Utbyggingsfond, Industrifondet og Småbedriftsfondet, og senere også Industribanken. SND er myndighetenes viktigste organ for næringsfinansering, og har som formål å fremme bedrifts- og samfunnsøkonomisk lønnsom næringsutvikling både i distriktene og i landet for øvrig. Virkemidlene består av en landsdekkende grunnfinansieringsordning, to risikolåneordninger (en landsdekkende og en distriktsrettet), to garantiordninger (en landsdekkende og en distriktsrettet), to tilskuddsordninger (utviklingstilskudd og distriktstilskudd) og en egenkapitalordning. SND er administrativt underlagt Nærings- og energidepartementet.

Grunnfinansieringsordningen skal delfinansiere bedriftsøkonomisk lønnsomme prosjekter som bidrar til utbygging, modernisering og omstilling i norsk næringsliv. Lånene gis på forretningsmessige vilkår, og det skal stilles pant eller annen type sikkerhet for lånene.

Risikolåneordningene skal delfinansiere prosjekter som forventes å være bedriftsøkonomisk lønnsomme på grunn av den subsidierte renten, men som på grunn av høy risiko ikke vil bli realisert med tilgang bare til ordinære finansinstitusjoner. De konkrete formålene lånene skal dekke er først og fremst FoU /produktutvikling, nyetableringer, omstillingsprosjekter og betydelige utvidelser.

Garantiordningene gir garantier for lån til realinvesteringer og driftskapital.

Utviklingstilskuddet går til delfinansiering (inntil 50 pst.) av tiltak og prosjekter som kan bedre effektiviteten i norsk næringsliv. Tilskuddet går særlig til prosjekter og tiltak som bidrar til utvikling og nyetableringer, omstillinger, nettverksbygging og kompetanseutvikling. Utviklingstilskuddet omfatter en tilskuddsordning for SMB i sentrale strøk.

Distriktutviklingstilskuddet kan benyttes som investeringstilskudd, bedriftsutviklingstilskudd, og tilskudd til rentenedsettelse eller eventuelt rentefritak til bedrifter innenfor det distriktspolitiske virkeområdet. Tilskuddssatsen for distriktsutviklingstilskudd avhenger av bedriftsstørrelsen, og i hvilket distriktspolitisk virkeområde bedriften tilhører.

Egenkapitalordningen skal på forretningsmessig grunnlag benyttes til kjøp av aksjer og til ansvarlige lån, fortrinnsvis i SMB og i ventureselskaper. Egenkapitalordningen mottar ikke årlige bevilgninger.

De årlige rammene for ordningen beregnes til 15 pst. av «hovedstolen» ²31 ved årets begynnelse, og den renteavkastningen som oppnås i løpet av året. Investeringer som finansieres ved salg av tidligere ervervede aksjer kommer i tillegg til dette. SND er enten selv eller gjennom utpekte medlemmer representert i styret i de selskapene hvor fondet har investert.

Invest in Norway er en egen divisjon i SND, og har som formål å fremme utenlandske investeringer i Norge. Investeringene skal være av langsiktig karakter, og skal tilføre næringslivet kapital, teknologi, kompetanse og/eller markedskanaler.

SND-systemet består av SNDs hovedkontor i Oslo og 5 regionkontorer, og er i tillegg tilknyttet 15 fylkeskommuner. SNDs regionkontorer er lokalisert i Kristiansand, Bergen, Ålesund, Trondheim og Bodø, og er direkte underlagt hovedkontoret. Fylkeskommunenes virksomhet er knyttet til det distriktspolitiske virkeområdet.

Fylkene er i sin forvaltning av SND-midler underlagt fullmaktsgrenser, slik at større saker oversendes SND. I den enkelte fylkeskommune er næringsavdelingen, som forvalter SND-midlene, underlagt et politisk sammensatt styre. SND har innenfor de gjeldende fullmaktsgrenser ingen instruksjonsmulighet over disse styrene.

Venturefondet er et statlig fond for å investere i ventureselskaper. Midlene er investert og investeringene forvaltes av SND. Venturefondet fikk ved etableringen i 1989 bevilget 100 millioner kroner, og ble i 1992 tilført ytterligere 80 millioner kroner. Venturefondet har bidratt til å etablere flere regionale investeringsselskap. Aksjeporteføljen besto ved utgangen av 1995 totalt av 9 slike selskap, til en samlet kostpris på 151 millioner kroner. Resterende bevilgning er ikke benyttet. Salg av andeler i de ulike ventureselskapene kan ikke reinvesteres, men må føres direkte tilbake til staten.

Norsk Vekst AS har som hovedmål å gå inn med egenkapital i små og mellomstore forholdsvis nyetablerte bedrifter. Egenkapitaltilførselen skal i sin karakter være langsiktig, men siktemålet er å trekke seg ut når bedriften er veletablert og kan finansieres på annen måte. Staten eier 33,6 pst. av Norsk Vekst AS. Investeringsporteføljen besto av 16 bedrifter pr. 31.12.1995.

Fylkeskommunene mottar i tillegg til overføringene gjennom SND-systemet bevilgninger til næringsutviklingsformål over Kommunal- og arbeidsdepartementets budsjett. Noe av overføringene til fylkeskommunene er øremerket for bedriftsrettede tiltak, for eksempel etablererstipendordningen.

Bygdeutviklingsmidler (BU-midler) over Landbruksdepartementets budsjett brukes til å fremme lønnsom næringsutvikling på bygdene innen og i tilknytning til landbruket. BU-midlene anvendes blant annet til bedriftsutviklingstiltak, investeringstilskudd, etablererstipend og kompetanseheving. Bevilgningene til bygdeutvikling har vært økende de siste årene, og for 1996 er det budsjettert med omlag 510 millioner kroner til formålet. Det meste av midlene forvaltes på fylkesnivå, noe forvaltes gjennom Landbruksbanken, og en rekke kommuner får tildelt midler. I fylkene administreres BU-midlene av Fylkesmannen, og ikke av fylkeskommunen som administrerer SND-midlene.

Svensk-Norsk Industrifond yter lån og royaltyavtaler til samarbeidsprosjekter mellom norske og svenske foretak der minst en bedrift fra hvert land må delta i et felles prosjekt. Fondets aktivitet er rettet mot bedrifter i slutten av produktutviklingsfasen og i markedsintroduksjonsfasen. Fondet har en grunnkapital på 250 millioner SEK (hvorav 50 mill. SEK er bevilget fra norske myndigheter), og en tilsagnsramme på 75 millioner SEK i 1996.

Selskapet for industrivekst (SIVA) er et statsforetak som mottar tilskudd fra Kommunal- og arbeidsdepartementet (17 millioner kroner i 1996). Selskapets oppgave er å være eier og forvalter av industribygg. Selskapet opptrer også som bedriftsutvikler overfor eksisterende og potensielle nye leietagere, og har bidratt til etablering av investerings- og utviklingsselskaper. Totalt har SIVA investert ca. 80 millioner kroner i ulike regionale investerings- og utviklingsselskaper. Gjennom denne virksomheten søker selskapet blant annet å bidra til tilgangen på risikovillig kapital for bedrifter som er potensielle leietagere i SIVAs eiendommer.

I det følgende beskrives en rekke finansieringsordninger knyttet til eksport og andre utenlandsaktiviteter.

Med virkning f.o.m. 1. januar 1994 ble Garanti-Instituttet for Eksportkreditt (GIEK) organisert som en forvaltningsbedrift. Hovedformålet for virksomheten er å fremme norsk eksport og investeringer i utlandet, ved å kunne tilby gode eksportkredittordninger. GIEK skal være statens sentrale institusjon for eksportkredittforsikring og eksportgarantier, og produkter som er knyttet til dette. Instituttet skal være et supplement til det private marked. GIEKs drift og regelverk skal evalueres i løpet av 1997.

GIEK kan gi garantier under følgende ordninger (tall for 1996 hvor ikke annet er nevnt):

• Statsgaranti ved eksport og investeringer (den alminnelige ordning) med ramme inntil 16 mrd. kr. i 1995, utvidet av Stortinget til 30 mrd. kr. i 1996.

• Garantiordningen for politisk risiko ved eksport til og investeringer i Polen, med ramme 150 mill. kr.

• Garantiordningen for eksport til og investeringer i det tidligere Sovjetunionen og de baltiske land med ramme 1 800 mill. kr.

• Garantiordningen for politisk risiko ved eksport til og investeringer i Polen, Tsjekkoslovakia og Ungarn (Øst-Europa-ordningen) med ramme 300 mill. kr.

• Garantiordningen for anbud og forundersøkelser med ramme 40 mill. kr.

• Garantiordningen for investeringer i og eksport til utviklingsland med ramme 600 mill. kr.

I tillegg administrerer GIEK oppfølgingen av avvikende ordninger.

Driften er delt i to deler. Forretningsdelen gir kreditt på ett års horisont på forretningsmessige vilkår. Samfunnsdelen har driftsansvar for øvrige garantier, ordninger utover ett år, særskilte stortingsvedtak og gammel portefølje.

Eksportfinans AS forvalter på vegne av staten en ordning med rentesubsidier og valutakurssikring ved finansiering av eksport av kapitalvarer. Hensikten med ordningen er å tilby norske eksportører av kapitalvarer et konkurransedyktig eksportkredittsystem. Ordningen omfatter finansiering av kontrakter om eksport av kapitalvarer innenfor den avgrensing som praktiseres for Garanti-Instituttet for Eksportkreditt.

Ordningen er regelverkstyrt uten beløpsmessige rammer for det samlede engasjement. Alle kontrakter som faller innenfor det fastsatte regelverket kan dermed få tilsagn om finansiering. Utgangspunktet for avtalen er den såkalte consensus-avtalen innenfor OECD, som regulerer konkurransen mellom OECD-landene med hensyn til rente- og avdragsvilkår ved offentlig støttede lån ved kapitalvareeksport.

Det ble i 1994 utbetalt nye lån knyttet til tidligere aksepterte tilsagn om lån under ordningen på 458 mill. kr. Av utbetalingene i 1994 gjaldt 291 mill. kr. blandede kreditter, se nedenfor. Samlet utestående utlånsmasse var ved utgangen av 1994 på omlag 2,9 mrd. kr.

Bistandsmidler kan blant annet gis i form av blandede kreditter og parallellfinansiering. Blandede kreditter vil si at bistandsmidler brukes kombinert med ordinære eksportkreditter og -lån, for å delfinansiere norske leveranser av varer og tjenester til utviklingsland. Det er dermed en forutsetning at eksporten oppnår eksportkredittgaranti fra GIEK, en bank eller NORAD. Blandede kreditter ble innført som en prøveordning i 1985, og gjort permanent etter en evaluering i 1989-90. Stortinget har bestemt at ordningen kun kan brukes i lavinntektsland og lavere middelinntekstland (etter OECDs definisjon).

Parallellfinansiering (bunden samfinansiering på gavevilkår) innebærer at Norge finansierer komponenter i større prosjekter sammen med de internasjonale utviklingsbankene, under forutsetning av at midlene benyttes til kjøp av varer og tjenester i Norge. Norge yter på denne måten en tilleggsfinansiering til bankenes bidrag, bundet til innkjøp i Norge. Ordningen ble startet på forsøksbasis i 1980, og ble gjort permanent etter en evaluering i 1989-90.

Utvalgets vurderinger og forslag

For at bedriftene skal kunne bidra til økt verdiskaping, omstilling og sysselsetting, må de ha vilkår som gjør det mulig å realisere sitt potensial. Dette gjelder blant annet tilgang på kapital. Små og mellomstore bedrifter har ofte problemer med å skaffe kapital på grunn av at långiver eller investor oppfatter risikoen som for høy. Dette kan skyldes at risikoen faktisk er høyere i SMB, fordi disse bedriftene har en ensidig drift og liten tåleevne for mislykkede investeringer. Det kan også skyldes at långiver eller investor har større problemer med å skaffe informasjon om det økonomiske grunnlaget i bedriften, og at overvåking er kostnadskrevende i forhold til investeringsstørrelsen. Disse forholdene kan begrunne en offentlig innsats for å styrke kapitaltilgangen til små og mellomstore bedrifter.

Det har ikke vært mulig, og heller ikke vært vurdert som hensiktsmessig, for utvalget å foreta en detaljert vurdering av alle de finansielle virkemidlene. Utvalget har i hovedsak foretatt noen prinsipielle vurderinger av innretning og organisering, og på bakgrunn av dette fremmet enkelte konkrete forslag.

Utvalget legger til grunn at det offentlige finansieringstilbudet skal utfylle det private fordi kapitalmarkedet ikke alltid fungerer godt nok til å sørge for at næringslivet får tilfredsstillende tilgang på kapital til lønnsomme prosjekter.

Virkemidler

Utvalget foretar først en kort prinsipiell drøfting av enkelte eksisterende ordninger. Deretter har utvalget lagt vekt på finansielle virkemidler som skal fremme nyskaping og internasjonalisering.

Statsbankutvalget ³32 vurderte SNDs grunnfinansieringsordning. Utvalget konkluderte med at rammene for grunnfinansieringslån kunne være mye mindre enn de var på det tidspunkt, og at ordningen bare burde virke der konkurransen på det aktuelle markedet var svak. Rammene for grunnfinansieringsordningen fastlegges hvert enkelt år av myndighetene gjennom Nasjonalbudsjettet. Etter at Statsbankutvalget la fram sin innstilling, er rammen for årlig utlånsvekst redusert fra 765 mill. kr. i 1995 til 265 mill. kr. i 1996 (1 200 mill. kr. i 1993).

Hovedmålet med SNDs grunnfinansieringsordning er å bidra til at spesielt de minste bedriftene har et tilfredsstillende tilbud om finansiering. SND tilbyr grunnfinansieringslån på tilnærmet like vilkår til alle typer bedrifter, i alle bransjer og i alle deler av landet. Grunnfinansieringsordningen er ikke subsidiert. Rentemarginen skal dekke alle kostnader ved ordningen, inklusive tap på utlån, og gi en tilfredsstillende avkastning til eieren.

Utvalgets flertall I.B. Andersen, Berg Schilbred,Brækken, Holen, Lødrup, Nergaard og Nicolaisen kan ikke se at utvalget har fått forelagt materiale som tyder på at det private kapitalmarkedet i Norge fungerer spesielt dårlig, eller at vilkårene for kreditt i Norge systematisk er dårligere enn i andre land. Det er tvert om grunn til å tro at dagens kreditt- og kapitalmarkeder, blant annet på grunn av skattereformen, i dag fungerer relativt effektivt, jf. en nærmere drøfting av dette i kapittel 9.1. Disse medlemmene vil videre peke på at mangel på kreditt eller for høye avkastningskrav i finansinstitusjonene skulle ført til høy kapitalavkastning på de prosjekter som ble realisert, men til lavt investeringsnivå. Kapitalavkastningene i norsk næringsliv er imidlertid relativt lavt sammenlignet med andre europeiske land, og investeringene i norsk næringsliv har gjennomgående vært høye.

Dette tyder ikke på at norsk næringslivs kapitaltilgang er for dårlig, men heller at lønnsomheten i prosjektene gjennomgående er lavere enn i andre land. Disse medlemmene vil videre vise til erfaringer fra bankkrisen i begynnelsen av 90-årene. En kan ut fra disse erfaringene ikke slutte at norske finansinstitusjoner tar for lite risiko.

Det omfattende nett av bankfilialer og mindre banker i Norge bidrar trolig til at finansinstitusjonene har god tilgang på kunnskaper om det lokale næringslivet, og grunnlag for å vurdere enkeltprosjekters lønnsomhet og risiko. Det er ikke åpenbart at en offentlig institusjon med langt færre og mer sentraliserte enheter vil kunne foreta bedre vurderinger. Selv om en bank ikke alltid kan foreta den riktige vurderingen av alle enkelttilfeller, er det dermed ikke opplagt at en offentlig institusjon er i stand til å foreta bedre vurderinger.

Disse medlemmene vil videre vise til Statsbankutvalgets utredning, hvor argumenter i favør av en offentlig grunnfinansieringsordning drøftes. Statsbankutvalget utelukker ikke at konkurransen i markedet for grunnfinansiering kan være svak i enkelte geografiske områder eller i enkelte perioder, og trekker spesielt fram mindre bedrifter i distriktene. Utvalget mener likevel at slik markedssvikt ikke kan være noe stort problem.

Disse medlemmene vil videre vise til «Utredning om bedriftenes finansieringsmuligheter» som ble avgitt til Finansdepartementet 23.11.92, som dokumenterer at manglende tilgang på kapital og kreditt til næringslivet primært er en konsekvens av manglende lønnsomhet.

Selv om det har skjedd en oppbygging av egenkapitalen i næringslivet de senere årene, er norsk næringsliv fortsatt kjennetegnet ved lav egenkapitalandel og tilsvarende stort innslag av kreditt til næringsvirksomhet (fremmedkapital). I den grad norsk næringsliv har problemer med kapitaltilgangen, må det derfor etter disse medlemmene syn være mer naturlig å fokusere på tilgangen på egenkapital og ulike tilskuddsordninger.

For bedrifter og virksomheter som vurderes som attraktive for egenkapital og eventuelle tilskuddsmidler er det naturlig å anta at dette vil skje i tilstrekkelig omfang til at det blir mulig å oppnå den grunnleggende fremmedfinansiering i det private marked. Disse medlemmene foreslår derfor at avvikling av SNDs grunnfinansieringsordning vurderes. Etter disse medlemmenes syn ville dette også kunne bidra til å gjøre SNDs samlede virksomhet mer oversiktlig.

Utvalgets mindretall T. Andersen, Henriksen, Kristensen og Sørensen legger til grunn at konkurransen i markedet for grunnfinansiering i enkelte geografiske områder, eller for enkelte næringer eller bedrifter, periodevis kan være svak. I situasjoner med svak konkurranse eller manglende tilbud i kapitalmarkedet fungerer SND som et viktig korrektiv til andre tilbydere, og bidrar til å motvirke svikt eller sterke svingninger i finansmarkedet. I den grad ordningen med grunnfinansiering dekker et mangelfullt privat tilbud, er det derfor disse medlemmenes vurdering at den er en viktig del av SNDs samlede tilbud til næringslivet. Kravet til høy kompetanse for forvaltning av grunnfinansieringsordningen, og betydningen av denne kompetansen for forvaltningen av de andre låneordningene, gjør at denne ordningen bør ha en viss kontinuitet. Dette er også en forutsetning for å ha en godt fungerende ordning dersom en igjen skulle få problemer i kapitalmarkedet. Disse medlemmene vil imidlertid påpeke at det ordinære kredittmarkedet synes å fungere langt bedre nå enn for noen år siden, og at dette er en utvikling som kan fortsette. Disse medlemmene er av den oppfatning at opprettholdelse av grunnfinansieringsordningen til enhver tid må vurderes i forhold til den gjeldende situasjonen i kapitalmarkedet, på linje med de øvrige offentlige finansielle virkemidlene.

Innovasjonsutvalget hevdet at mangel på finansiering er et hinder for innovasjon og nyskaping. Det eksisterer en rekke offentlige finansieringsordninger, både tilskudd, lånekapital og egenkapital, rettet mot nyskaping. Eksempler er SNDs tilskuddsordninger, herunder OFU- og IFU-ordningene (jf. kap. 11.3.1), SNDs risikolåneordning, Etablererstipendordningen, Oppfinnerstipendordningen, og investeringsselskap som Venturefondet og Norsk Vekst AS. Utvalget drøfter organiseringen av disse ordningene senere i dette delkapitlet.

Det hevdes at Norsk Vekst AS, og også de regionale fondene som er etablert med aksjekapital fra Venturefondet, har beveget seg fra å være ventureselskap til å være ordinære investeringsselskap. Statens engasjement i Norsk Vekst har vært legitimert gjennom Norsk Veksts eierskap i Norsk Nyetablering AS (NYAS). Norsk Vekst har imidlertid solgt sine aksjer i NYAS (januar 1996). De selskapene som er etablert med midler fra Venturefondet går kun inn i eksisterende bedrifter. Utvalget mener det er grunn til å stille spørsmål ved om det er statens rolle å være investor i ordinære investeringsselskap. Utvalget mener det må vurderes hvorvidt det fortsatt er ønskelig å beholde disse porteføljene.

Spare- og egenkapitalutvalget ⁴33 vurderte tilgangen på kapital til små og mellomstore bedrifter og nyetableringer. Utvalget hevdet at en styrking av den næringspolitiske innsatsen på dette området ikke synes så mye å være å øke tilgangen på kapital som å bidra til å heve såvel det tekniske som det organisatoriske og markedsmessige kunnskapsnivået i bedriftene.

Dette utvalget mener at dette kan gjøres ved at tilskuddsmidler nyttes til kompetanseutvikling i bedriftene, og/eller ved at midler tilføres sammen med aktivt engasjement og kompetanse i nyetableringer og utvikling av disse, i form av såkalt kompetent kapital.

Det synes etter utvalgets mening å være behov for at kapital kanaliseres til prosjekter i en tidlig fase, og at det offentlige opptrer som risikoavlaster i dette markedet. Kommersiell kompetanse og bransje- og produktspesifikk kompetanse tilpasset det aktuelle investeringsprosjektet er imidlertid etter utvalgets vurdering det avgjørende elementet for å lykkes i slike investeringer. Det er liten grunn til å tro at offentlige institusjoner alene bør, eller vil kunne, opparbeide slik kompetanse. Det er derfor utvalgets oppfatning at offentlig innsats på dette området bør betinge et tilsvarende privat økonomisk engasjement, kombinert med privat kommersiell kompetanse. Privat innsats er også viktig for å sikre eiere til videre drift når den offentlige investoren trekker seg ut av prosjektene.

Utvalgets flertall I.B. Andersen, Berg Schilbred, Henriksen, Nergaard.Nicolaisen og Sørensen mener at en såkornkapitalordning må organiseres med et sentralt koordinerende ledd (nettverkssenter) med forgreininger til forskningsparkene og høyskolemiljøene i Tromsø, Trondheim, Oslo/Akershus og Bergen/Stavanger. På kompetansesiden vil disse miljøene (satellittene) ha det overordnede ansvaret for å hente og bearbeide forskningsbaserte ideer slik at de på sikt kan realiseres kommersielt. Det sentrale leddet tillegges det overordnede styrings- og koordineringsansvaret. Dette innebærer blant annet et ansvar for å plassere ideer i de mest egnede miljøene for videreforedling. Modellen bør bygge på privat og offentlig samfinansiering av styringsleddet, slik at man kan dra nytte av private investorers kompetanse på prosjektvurdering, nettverk, seleksjon og kommersialisering av ideer. Det forutsettes et blandet eierforhold og balansert styrkeforhold mellom private og offentlige aktører. Det er viktig at det offentlige går inn på en slik måte at det tar del i læringsprosessen med såkornkapital, og at det offentlige får en avkastning på investeringen som står i rimelig forhold til risiko dersom investeringen er vellykket, for eksempel gjennom royalty-avtaler. Ordningen som helhet må imidlertid ikke underlegges stringente, årlige avkastningskrav, men underlegges langsiktige vurderinger.

I USA er private investorers rolle innen prosjektutvikling langt mer utviklet enn i Norge, blant annet fordi skattesystemet gir bedre insentiver. Siden skattesystemet ikke er aktuelt som insentivsystem i norsk sammenheng, vil det være viktig å utvikle det selektive virkemiddelapparatet til å mobilisere private investorer inn i utviklingsrollen. SIVA er en av de få offentlige aktørene i Norge som har erfaring på dette felt, og disse medlemmer foreslår SIVA som «det sentrale leddet» som skal forestå organiseringen av ordningen.

Disse medlemmene foreslår at 175 millioner kroner fra SNDs distriktstilskudd og 75 millioner kroner fra SNDs landsdekkende tilskudd overføres til denne såkornkapitalordningen, som det offentliges andel.

Utvalgets mindretall T. Andersen, Brækken, Holen, Kristensen og Lødrup har registrert at det fra flere hold er pekt på et behov for tilførsel av såkalt «såkornkapital» til næringsvirksomhet. Disse medlemmene viser også til at Stortinget i forbindelse med behandlingen av omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet for 1996, ba om at dette ble nærmere vurdert og at det ble lagt fram forslag til ordninger som sikrer en bedre langsiktig risikofinansiering av nyutviklingsprosjekter (såkornkapital).

Disse medlemmene er enig i at slike forslag fremmes og iverksettes snarest mulig. I den forbindelse er det viktig at begrepet «såkornkapital» blir nærmere avklart. Ved innføring av særskilte ordninger for såkornkapital, er det nødvendig å definere begrepet mer presist enn hva tilfellet er i dag, og å etablere klare kriterier for såkornkapital, slik at ordningen ikke benyttes i prosjekter som ikke er reelle såkornprosjekter.

Etter disse medlemmenes oppfatning skal såkornkapital finansiere prosjekter i deres tidligste fase av markedsmodning. Slike prosjekter kan gjelde utnyttelse av forskningsresultater, men det kan også dreie seg om andre former for innovasjon og nyskaping. I prinsippet kan denne finansieringen skje med alle former for kapital, for eksempel lån, egenkapital og tilskudd. Et fellestrekk for slike prosjekter, spesielt i en så vidt tidlig fase, er at sannsynligheten for at det ikke oppnås positive økonomiske resultater er relativt høy. Risikoen i den enkelte investeringen blir dermed meget stor. Det enkelte prosjekt har i denne fasen også liten mulighet til å belastes med en høy risikopremie på kapitalen, eller til å betjene den på samme måte som normal aksjekapital (evt. venturekapital) eller lån. Dette er en av årsakene til at aksjekapital og aksjemarkedet i utgangspunktet og eventuelt alene er lite egnet til å dekke behovet for såkornkapital. Et tilleggsmoment er at dersom såkornkapital i denne fasen tilføres som aksjekapital, vil det - særlig i mindre gründerselskaper - lett innebære demotiverende eierdominans eller eierkomplikasjoner. På den annen side vil enkelte av de prosjekter som lykkes kunne gi god avkastning.

Etter disse medlemmenes vurdering er det ikke realistisk å tro at spesialiserte såkornselskaper kan klare seg på selvstendig forretningsmessig grunnlag med dertilhørende konkurransedyktig kapitalavkastning (jf. at selv ventureselskaper har hatt store problemer med det). Etter disse medlemmenes vurdering er økt tilførsel av såkornkapital derfor avhengig av at det offentlige investerer i kapital eller annen form for risikoavlastning.

Deler av offentlig tilskudd til næringsutviklingen blir kanalisert gjennom SND, og en del av disse såkalte tilskuddene - omlag 200 millioner kroner pr. år - kan karakteriseres som såkornkapital.

Disse medlemmene finner det lite hensiktsmessig å spre den offentlige innsatsen innenfor dette området på flere mindre ordninger og institusjoner. Etter disse medlemmenes vurdering er det viktig at den offentlige innsatsen samordnes gjennom SND. Disse medlemmene tilrår at SNDs nyskapingsdivisjon tilføres 250 millioner kroner pr. år i såkornkapital, i tillegg til at 200 millioner kroner av tilskuddsmidlene i nyskapingsdivisjonen omdisponeres til samme formål. Det er viktig at SND også sørger for at det tilføres kompetanse i prosjektene. Kompetansen styrkes både ved å bruke eksterne, erfarne ressurspersoner, og ved å bygge opp egen kompetanse å dette området. Disse medlemmene vil ikke anvise hvordan den økte tilførselen skal finansieres.

Dissemedlemmene mener at det ikke vil være hensiktsmessig å innføre årlige avkastningskrav for en slik ordning, som skal gå inn i risikoprosjekter med lang tidshorisont. Avkastning kan eventuelt tas ut ved konvertering til aksjekapital eller ansvarlig lån, ved royalty-avtaler eller på annen måte. Det vil blant annet styrke mulighetene for at kapitalen i ordningen senere kan reinvesteres i nye prosjekter. Det vil ellers være en klar fare for at ordningen ikke diskriminerer godt nok mellom gode og dårlige prosjekter, og således ikke får den ønskede virkningen. Disse medlemmene mener også at tilførsel av slik såkornkapital bør skje sammen og samtidig med at prosjektet sikres privat kapital og kompetanse.

Disse medlemmene tilrår videre at SND i større grad samler og synliggjør sin såkornvirksomhet. Dette vil gi en bedre samlet oversikt og dermed gjøre det lettere å koordinere, optimalisere og vurdere resultater av virksomhetene. Disse medlemmene mener dessuten at også denne virksomheten bør kunne desentraliseres, blant annet gjennom den videre utbyggingen av SNDs apparat.

Utvalgets medlemmer I.B. Andersen, Brækken, Holen, Lødrup og Nergaard mener at bedre tilgang på egenkapital og kompetente eiere er vesentlig for utviklingen i små og mellomstore bedrifter, og for bedrifter i nyskapingsfasen. Disse medlemmene mener derfor at egenkapitalsiden fremover må vektlegges blant næringspolitiske virkemidler. Etter disse medlemmenes mening er dette et område hvor også private aktører i stor grad kan bidra, og disse medlemmene ber derfor om at SNDs egenkapitaldivisjon aktivt bidrar til dette ved å samarbeide med andre aktører i markedet som på lignende måte arbeider med egenkapitaltilførsel og omstilling av små og store bedrifter.

Det er utvalgets oppfatning at det også er behov for offentlige virkemidler for å fremme eksport fra norsk næringsliv. Utvalget mener at omfanget av eksportrettede virkemidler er stort nok, men at det innenfor den totale rammen av eksportrettede næringsrettede finansielle virkemidler bør finnes plass til å etablere en særskilt innsats rettet mot Øst-Europa og Barentsregionen. Det foreslås at det etableres et statlig investeringsfond for Øst-Europa, som kan delta med egenkapital ved private investeringer i området.

Prosjektene bør involvere tre parter: Investeringsfondet, norske bedrifter og øst-europeiske interessenter. Investeringsfondet bør opptre etter forretningsmessige kriterier. Dette innebærer at de prosjekter som det investeres i under denne ordningen, skal vurderes som bedriftsøkonomisk lønnsomme.

Utgangspunktet bør være at de prosjektene fondet går inn i skal kunne stå på egne ben etter en begrenset tidsperiode. Fondet bør være i størrelsesorden 300 millioner kroner, hvorav 100 millioner kroner investeres pr. år i 3 år. Utvalget har merket seg at Regjeringen i St. prp. nr 62 (1995-96) «Om A/S Syd-Varanger og omstillingen i Syd-Varanger» har foreslått opprettet et statlig investeringsfond for Nord-Vest-Russland. Dette fondet bør kunne utvides i omfang og virkeområde slik at det blir ett fond for Øst-Europa og Barents-regionen. Fondet bør ligge under SND og forvaltes etter samme avkastningsmodell som den eksisterende egenkapitalordningen.

Organisering

Organisering av dagens finansielle næringsrettede virkemidler er vist i figur 11.3.

Det har fremkommet kritikk av dagens virkemiddelorganisering fra mange hold, spesielt fra brukerne. Svakhetene ved dagens system kan i hovedsak føres tilbake til det faktum at det regionale apparatet er todelt, og at de ulike delene delvis overlapper hverandre. Fylkeskommunenes rolle innenfor DU-systemet ble ikke endret da SND ble opprettet. De tidligere regionkontorene til Industribanken fortsatte som regionkontorer for SND (antallet er økt fra tre til fem etter Stortingets ønske). Dette betyr at en i dag har to ulike organer på regionalt nivå for forvaltning av bedriftsrettede virkemidler - SNDs regionkontorer og fylkeskommunene.

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmene Berg Schilbred, Henriksen og Sørensen, viser til at dagens apparat fremstår for brukerne som uoversiktlig og lite forutsigbart. Det er i tillegg store regionale variasjoner med hensyn til brukernes nærhet til apparatet. Utvalgets flertall mener at systemet er for ressurskrevende for brukerne å orientere seg i.

Etter utvalgets flertalls vurdering bør det innføres et klart skille mellom hva som skal være fylkeskommunenes ansvar, og hva som skal være SNDs. For SND medfører uklare ansvars- og styringslinjer i forhold til fylkeskommunene at det blir vanskelig for SND å påse at den samlede virkemiddelbruken er i overensstemmelse med den nasjonale nærings- og regionalpolitikken.

Etter utvalgets flertalls vurdering vil det videre gjennom fylkeskommunenes rolle i forvaltningen av virkemidler, ligge en fare for at det oppstår uheldig subsidiekonkurranse mellom fylkeskommuner for å tiltrekke seg bedrifter eller prosjekter.

Fylkeskommunens rolle bør prinsipielt være å ha ansvar på strategisk nivå i forhold til regional næringsutvikling. Dette innebærer at fylkeskommunene har det operative ansvaret for de regionalpolitiske virkemidlene som rettes mot generell tilrettelegging for næringsutvikling, for eksempel gjennom investeringer i infrastruktur.

Etter utvalgets flertalls vurdering bør fylkeskommunene imidlertid ikke være operativt ansvarlig for de direkte bedriftsrettede virkemidlene. Denne oppgaven bør ivaretas av SND, i henhold til de generelle kriterier som er lagt til grunn for tildeling av midler fra SND, og baseres på de strategiske vurderingene som gjøres på fylkeskommunalt nivå.

Utvalgets flertall foreslår at de bedriftsrettede finansielle virkemidlene som forvaltes av fylkeskommunene overføres til SND. Dette innebærer for det første at virkemidler som forvaltes av fylkeskommunene som en del av SND-systemet, overføres til og forvaltes av SND. Det innebærer for det andre at etablererstipendordningen som forvaltes av fylkeskommunene overføres til SND.

Utvalgets flertall mener også at de bedriftsrettede BU-midlene som administreres av Fylkesmannen bør overføres til og forvaltes av SND. Fordi BU-midlene har vært rettet mot landbruket særskilt, har forvaltningen av disse midlene hittil skjedd uavhengig av forvaltningen av andre finansieringsordninger for næringsvirksomhet. Det er klare berøringsflater mellom BU-midlene og SNDs finansieringsordninger, spesielt når det gjelder lån og tilskudd til tilleggsnæringer til landbruket.

Utvalgets flertall mener det er et klart behov for sterkere samordning av slike virkemidler for å sikre størst mulig likebehandling av næringsvirksomhet i distriktene, slik at ressursene brukes der hvor de kaster mest av seg.

Etter utvalgets flertalls vurdering gir en slik samordning muligheter for mer helhetlig og næringsnøytral vurdering av de finansielle bedriftsrettede virkemidlene gjennom felles styrings-, kontroll- og rapporteringssystemer, og en mulighet for en mer effektiv og samordnet bruk av ressursene.

Utvalgets flertall anser det som viktig å opprettholde nærheten til brukerne av systemet. Disse medlemmenes forslag om samordning av de bedriftsrettede finansielle virkemidlene under SND tilsier at SND bør etablere et regionalt nettverk. Utvalget foreslår at dette gjøres ved at det opprettes et SND-kontor i hvert fylke, etter den såkalte Nord-Trøndelagmodellen. Nord-Trøndelagmodellen innebærer at fylkeskommunene får innflytelse gjennom et lokalt styre som uttaler seg om større og prinsipielt viktige saker. En slik samordning og organisering vil gjøre systemet enklere og mer oversiktlig for brukerne. Se for øvrig omtale i Stortingsmelding nr. 2 (1995-96) «Revidert nasjonalbudsjett 1996».

Utvalgets medlemmer Berg Schilbred og Henriksen er enig i at todeling på regionalt nivå mellom SND og fylkeskommunene og kommunene virker uoversiktlig og gir uklar rollefordeling. Samtidig er det slik at fylkeskommunene og kommunene er pålagt å spille en aktiv rolle i næringsutvikling, både gjennom planlegging og økonomiske virkemidler. Disse medlemmene ser det derfor som verdifullt at regionale og lokale politikkorganer har et aktivt forhold til næringsutvikling. Det er derfor naturlig at både fylkeskommunene og kommunene har økonomiske virkemidler til disposisjon for slike formål.

Disse medlemmene vil derfor foreslå at den enkelte fylkeskommune selv kan velge mellom den såkalte Nord-Trøndelagmodellen og dagens ordning. Disse medlemmene vil videre understreke at både fylkeskommunene og kommunene bør ha næringsfond som kan brukes i en aktiv næringsutvikling.

Disse medlemmene viser til at BU-midlene er særlig ment å fremme lønnsom næringsutvikling på bygdene innenfor og i tilknytning til landbruket. Disse medlemmene mener likevel at BU-midlene har en profil som gjør at de bør vurderes også i en mer generell næringssammenheng når det gjelder utviklingen i bygde-Norge. Disse medlemmene vil derfor foreslå at BU-midlene kanaliseres gjennom fylkeskommunene og dermed inngår som en del av den generelle næringsutviklingen i bygde-Norge.

Utvalgets medlem Sørensen slutter seg til forslaget fra medlemmene Berg Schilbred og Henriksen om at BU-midlene kanaliseres til fylkeskommunene. Dette medlemmet mener at fylkeskommunene og kommunene fortsatt skal spille en aktiv rolle i planlegging av og tilrettelegging for næringsvirksomhet, og at staten bør bidra i finansieringen av denne virksomheten. Dette medlemmets forslag til omfordeling av BU-midlene må ses i en slik sammenheng. Når det gjelder den foreslåtte regionale organiseringen av SND i fylkeskontorer, vil dette medlemmet påpeke betydningen av at virksomhet som kan desentraliseres, blir desentralisert. Et regionskontor bør for eksempel, der forholdene ligger til rette for det, kunne ha hovedansvar innenfor SND for enkelte arbeidsområder og programmer.

SND disponerer tilskuddsmidler, kredittvirkemidler og egenkapitalvirkemidler. De enkelte ordningene bidrar, i tillegg til å være et viktig produkt for bedriftene, positivt til SNDs samlede kompetanse og mulighet for å vurdere helheten i markedene. Det synes som om SNDs virkemiddelportefølje i dag fungerer tilfredsstillende ⁵34. Utvalget ser det som viktig at SND forblir et sentralt næringspolitisk instrument.

Utvalget vil imidlertid peke på at det kan knytte seg en problemstilling til at SND gjennom Egenkapitaldivisjonen kan sitte som eier i en rekke bedrifter som også er målgruppe for tilskuddsmidlene og kredittvirkemidlene. At SND kan ha ulike interesser i en og samme bedrift, kan bidra til rollekonflikter, og i enkelte tilfeller føre til uheldig sammenblanding av engasjement i bedriftene.

Utvalget ser det som viktig at SND til enhver tid foretar nøytrale vurderinger av prosjekter og bedrifter i henhold til hver av sine ulike roller.

For å redusere risikoen for at sammenblanding kan oppstå, er det av stor viktighet at SND er organisert slik at det er synlig og kontrollerbart at roller og informasjonsstrømmer er adskilte. Et eget tilsynsorgan (for eksempel Kredittilsynet) bør følge opp at dette skjer i praksis.

12 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utvalget har lagt en bred næringspolitisk strategi til grunn for sitt arbeid. Utvalget har drøftet en rekke politikkområder som etter utvalgets oppfatning er av særlig betydning for næringslivets rammevilkår. Hovedvekten har imidlertid vært lagt på de direkte næringsrettede virkemidlene.

Utvalget gir i sine drøftinger dels anbefalinger med hensyn til hovedinnretning og prinsipper innenfor de ulike politikkområder. Utvalget peker blant annet flere steder på at i utformingen og gjennomføringen av politikken bør hensynet til verdiskapingen i næringslivet i større grad ivaretas enn hva som synes å være tilfelle i dag. Dette diskuteres på et generelt grunnlag i kapittel 9.7, både når det gjelder samhandling internt i offentlig sektor og mellom offentlig og privat sektor. For øvrig vises det til drøftinger og anbefalinger i kapitlene 9, 10 og 11. Utvalget har ikke tatt stilling til økonomiske eller administrative konsekvenser av prinsipielle anbefalinger.

Utvalget gir også mer detaljerte forslag på områdene næringsrettede finansielle virkemidler, kompetanse, forskning, regelbaserte rammevilkår og eksterne utredninger. Økonomiske og administrative konsekvenser av disse forslagene blir drøftet i resten av dette kapitlet.

Kapitaltilgang og næringsrettede finansielle virkemidler

Utvalget foreslår at man vurderer endringer i regelverket som gjør det lettere for livselskaper og pensjonskasser å plassere forvaltningskapitalen i aksjer. Spesielt vil utvalget peke på at det bør innføres livsforsikring med investeringsvalg (unit linked) også for tjenestepensjonsforsikring (TPES). Avhengig av utformingen vil de økonomiske og administrative konsekvensene variere. Utvalget har derfor ikke tatt stilling til dette.

Utvalget/utvalgets flertall har følgende forslag i forbindelse næringsrettede finansielle virkemidler (utvalgets mindretalls forslag er ikke drøftet her):

• Utvalgets flertall foreslår at avvikling av SND grunnfinansieringsordning vurderes.

• Utvalgets flertall foreslår at det opprettes en såkornkapitalordning med SIVA som et sentral koordinerende ledd, og med forgreininger til forskningsparkene og høyskolemiljøene. Modellen bør bygge på privat/offentlig finansiering av det koordinerende leddet, slik at man kan dra nytte av private investorers kompetanse. Utvalgets flertall foreslå at 175 mill. kr. fra SNDs distriktstilskudd og 75 mill. kr. fra SNDs landsdekkende tilskudd overføres til et slikt såkornkapitalfond som det offentliges andel. Ordningen som helhet må ikke underlegges stringente årlige avkastningskrav, men underlegges langsiktige vurderinger.

• Utvalget anbefaler at det etableres et statlig investeringsfond for Øst-Europa som finansieres innenfor rammen av de totale finansielle eksportrettede virkemidler. Utvalget mener at fondet bør være i størrelsesorden 300 millioner kroner, hvorav 100 millioner kroner investeres pr. år i 3 år. Fondet bør ligge under SND, og forvaltes etter samme avkastningsmodell som den eksisterende egenkapitalordningen.

• Utvalget mener det er grunn til å stille spørsmål ved om det er statens rolle å være investor i ordinære investeringsselskap som Norsk Vekst AS og Venturefondet. Utvalget mener det må vurderes hvorvidt det fortsatt er ønskelig å beholde disse porteføljene.

• Utvalgets flertall forslår at de bedriftsrettede finansielle virkemidlene som forvaltes av fylkeskommunene overføres til SND. Dette innebærer for det første at virkemidler som forvaltes av fylkeskommunene som en del av SND-systemet, overføres til og forvaltes av SND. Det innebærer for det andre at etablererstipendordningen som forvaltes av fylkeskommunene overføres til SND. Utvalgets flertall mener også at de bedriftsrettede BU-midlene som administreres av Fylkesmannen bør overføres til og forvaltes av SND. Utvalgets flertall foreslår at det opprettes et SND-kontor i hvert fylke, etter den såkalte Nord-Trøndelagmodellen.

• Utvalget vil peke på at det kan knytte seg en problemstilling til at SND gjennom Egenkapitaldivisjonen kan sitte som eier i en rekke bedrifter som også er målgruppe for tilskuddsmidlene og kredittmidlene. For å redusere risikoen for at sammenblanding kan oppstå er det av stor viktighet at SND er organisert slik at det er synlig og kontrollerbart at roller og informasjonsstrømmer er adskilte. Et eget tilskuddsorgan (for eksempel Kredittilsynet) bør følge opp at dette skjer i praksis.

Forslagene fra utvalgets flertall vil ikke få konsekvenser for statens proveny. Dersom statens engasjement i Norsk Vekst AS og Venturefondet avvikles, vil dette ha positive provenyvirkninger i en størrelsesorden som bestemmes av verdi på det aktuelle tidspunktet.

Utvalgets flertalls forslag om overføring av 250 mill. kr. fra SNDs tilskuddsmidler til SIVA innebærer administrative konsekvenser for de to institusjonene. Disse konsekvensene er ikke nærmere vurdert.

Utvalgets flertalls forslag om samordning av en del bedriftsrettede finansielle ordninger i SND innebærer en økning i midlene som institusjonen forvalter og et større virkeområde. Dette vil trolig føre til behov for økt kapasitet. Nord-Trøndelagmodellen innebærer at de regionale SND-kontorene kan bemannes med medarbeidere fra fylkeskommunenes regionale utviklingsavdelinger. Utvalgets flertall antar for øvrig at det vil være hensiktsmessig at kompetansen hos Fylkesmannen, som forvalter midlene som er foreslått overført til SND, også overføres til de regionale kontorene i SND, i den grad dette er nødvendig. Utvalgets forslag om Øst-Europafond kan føre til økt kompetansebehov i SND. Utvalget har imidlertid ikke gått detaljert inn på disse spørsmålene.

Kompetanse, veiledning og teknologi- og kompetanseformidling

Utvalgets drøftinger av kompetanseutvikling i næringslivet og en livslang læringsreform er i hovedsak av prinsipiell karakter, jf. kapittel 10.2.1. Utvalget peker på behovet for en samordning av myndighetenes tiltak rettet mot kompetanseheving i næringslivet, og en klarere ansvarsdeling mellom ulike offentlige myndigheter på dette området, før en eventuelt vurderer økt offentlig innsats. Utvalgets anbefalinger vil dermed ikke få direkte økonomiske konsekvenser for statens proveny. Eventuelle administrative kostnader som følge av endringer i ulike myndighetenes virkeområder avhenger av hvordan en velger å fordele ansvaret. I tillegg må det ses i forhold til målet om å oppnå en bedre og mer effektiv utnyttelse av den offentlig innsatsen på dette området. Utvalgets anbefaling om å vurdere hvorvidt SND bør gis hovedansvaret for tiltak rettet mot kompetanseheving i næringslivet, vil kunne ha administrative kostnader i innledningsfasen. På enkelte områder vil det blant annet trolig være behov for å bygge opp ny kompetanse.

Utvalget har følgende forslag i forbindelse veiledning og rådgivning, og teknologi- og kompetanseformidling:

• Utvalget mener at det er hensiktsmessig å bygge videre på de etablerte miljøene for

  • veiledning og rådgivning

  • og teknologi- og kompetanseformidling.

• Et nasjonalt system bygges rundt to hovedorganisasjoner. En organisasjon kalles teknologi- og kompetanseformidlingsenheten, og er sammenslått av TI, deler av Veiledningsinstituttet i Nord-Norge (VINN) og Norsk Designråd. En annen organisasjon utgjør et fylkesbasert informasjons- og veiledningssystem, og dannes med hovedtyngde i dagens Bedriftsrådgivningstjeneste (BRT), deler av VINN samt Statens veiledningskontor for oppfinnere (SVO).

• Informasjons- og veiledningssystemet organiseres med felles ledelse og styre, og bør bygge på dagens BRT, deler av VINN og SVO. Det bør være lokalisering i alle fylker. Teknologi- og kompetanseformidlingsenheten bør ha regionale tilknytningspunkter. På lokalt nivå søkes samlokalisering med andre næringsrettede tjenester, som blant annet SNDs fylkeskontorer.

• Utvalget foreslår at finansielle virkemidler som disponeres av veiledningsinstitusjonene overføres av SND. Dette medfører at for eksempel «Designer-til-leie»-ordningen i Norsk Designråd, og oppfinnerstipendene og utviklingstilskuddene i SVO overføres til og forvaltes av SND, jf. diskusjon i avsnitt 11.3.3..

Det forutsettes at bevilgningene til veiledningsinstitusjonene deles og i hovedsak videreføres i henhold til foreslåtte modell. Forslaget har derfor ikke konsekvenser for statens proveny. Forslaget innebærer samordningsgevinster, men en må også påregne økte kostnader i innledningsfasen som følge av blant annet etablering av regionale enheter. Utvalget har ikke gjennomført beregninger av disse gevinstene og kostnadene. Det forutsettes imidlertid at eventuelle kostnader dekkes gjennom de eksisterende rammer.

Utvalget antar det vil være hensiktsmessig at de nye institusjonene avklarer seg i mellom hvordan en best mulig kan bygge på og anvende de menneskelige ressursene som allerede finnes i dagens veiledningssystem.

I kapittel 10.2.1 (Kompetansepolitikken) anbefaler utvalget en oppfølging av Småbedriftsutvalgets forslag om en praksisordning i bedrifter for personer med høyere utdanning. Tiltaket bør ha en årlig ramme på ca. 50 millioner kroner (om lag 300 kandidater) de første 5 årene, og deretter evalueres. Utvalget har ikke tatt stilling til hvordan dette bør finansieres, eller hvilken institusjon som bør administrere ordningen.

Forskning

Utvalgets tilrådinger innenfor forskning er i hovedsak av prinsipiell karakter. Utvalget ser det som viktig at Norges forskningsråd (NFR) styrkes som forskningsstrategisk organ, blant annet for å bidra til en sterkere grad av prioritering på tvers av de enkelte samfunnssektorer. Dette forslaget vil ikke ha direkte økonomiske konsekvenser. Forslaget fordrer imidlertid en administrativ oppfølging, spesielt fra departementenes side, for å sikre at Forskningsrådets reelle posisjon styrkes. I tillegg vil det være nødvendig at departementene prioriterer å sette klare mål for forskningen og evalueringer av de oppnådde resultatene. Utvalget mener på den annen side at NFR bør pålegges å dokumentere resultater for å sikre kvalitet og relevans av offentlige bevilgninger. Utvalget anbefaler at man følger utviklingen av virksomheten, og fortløpende vurderer behovet for en eventuell organisasjonsendring på bakgrunn av dette.

Utvalget anbefaler at den næringsrettede forskningen økes som andel av den totale offentlige forskningsinnsatsen, jf. kapittel 10.2.2. Den næringsrettede forskningsinnsatsen bør til en viss grad konsentreres til noen områder. Utvalgets flertall mener at dette bør skje blant annet på områder der Norges naturressurser står sentralt. Forslagene innebærer en omprioritering av midler, og vil derfor ikke få økonomiske konsekvenser. Forslagene vil imidlertid kunne få administrative konsekvenser for hovedmottagerne av den offentlige forskningsinnsatsen, det vil si universitets- og høgskolesektoren, instituttsektoren og NFR.

Utvalget anbefaler en dobling av innsatsen innenfor IFU- og OFU-ordningene. Det er for 1996 bevilget 145 millioner kroner til OFU-kontrakter og 38 millioner kroner til IFU-kontrakter. Det oppstår dermed et finansieringsbehov på 183 millioner kroner ved en dobling. Utvalgets flertall har ikke tatt stilling til hvordan forslaget skal finansieres. Utvalget mener at ordningene fortsatt bør administreres av SND, og tiltaket vil derfor trolig ha små administrative konsekvenser. Det er videre utvalgets oppfatning at det bør knyttes royalty-avtaler til de enkelte kontraktene, slik at det offentlige får avkastning av prosjektene dersom disse blir vellykkede. Utvalget foreslår at det utarbeides nærmere retningslinjer for slike royalty-avtaler.

Utvalget anbefaler at det etableres en ny kategori stipendiatstillinger, der kostnadene ved hvert enkelt stipend deles mellom NFR og næringslivet. Finansieringsbehovet vil avhenge av tiltakets omfang. Utvalget anbefaler at ordningen organiseres av NFR, som har erfaring fra å administrere tilsvarende ordning. De administrative kostnadene for denne virksomheten bør dermed være begrenset. Ordningen kan imidlertid føre til noe økte administrative kostnader for utdanningsinstitusjonene, ved at det legges opp til å søke samarbeidspartnere i næringslivet. Det vil også kunne fordre en ekstra innsats når det gjelder en oppfølging av stipendiatene i forhold til de deltagende bedriftene.

Regelbaserte rammevilkår for næringsvirksomhet

Utvalget anbefaler at det gjennomføres tiltak som bidrar til å gjøre lov- og regelverket bedre tilpasset bedriftenes situasjon, og mindre ressurskrevende for næringslivet å etterleve, jf. kapittel 10.11. Tiltak som kan bidra til dette omfatter blant annet gjennomgang av eksisterende lover og regler i tråd med det arbeidet som gjøres i Næringslovutvalget. Et lov- og regelverk som er bedre tilpasset næringslivets behov fordrer også at næringslivet får slippe til med sine synspunkter tidlig i utformingen av ny lover og regler. Videre kan det etter utvalgets oppfatning være behov for en styrking av Utredningsinstruksen i forhold til konsekvensanalyser ved endringer eller innføring av nytt regelverk, og systematisk etterprøving av regelverk en tid etter vedtakelsen. I tillegg mener utvalget at det kan være hensiktsmessig å foreta en gjennomgang av næringslovgivningen med sikte på blant annet å vurdere områder der politikkutformingen ligger i et annet departement enn lovforvaltningen.

Utvalgets anbefalinger vil ikke få direkte økonomiske konsekvenser for statens proveny. På sikt vil bedre rutiner for å vurdere lover og regler som er av betydning for næringslivet kunne hindre unødige kostnader ved at forvaltningen på et tidlig tidspunkt blir bedre kjent med hvilke virkninger lovforslaget kan få, og derfor velger andre løsninger.

De administrative konsekvensene av forslagene vil variere avhengig av hvilket lov- eller regelverk som vurderes, og må anslås i de enkelte tilfeller.

Utvalget foreslår at det innføres tidsfrister for saksbehandling. Utvalget antar at forslaget kan medføre økt behov for saksbehandlere i enkelte etater.

Forslaget kan også føre til redusert ressursbruk ved at fortløpende og kontinuerlig saksbehandling kan bidra til mer effektiv saksbehandling. De økonomiske og administrative konsekvensene må imidlertid vurderes i de enkelte tilfeller.

Utredninger og utvalg

Utvalget foreslår at det oppnevnes et bredt sammensatt utvalg som skal utarbeide forslag til økt verdiskaping i den marine næringen, jf. kapittel 9.3.

I samme kapittel foreslår utvalget også at næringsstatistikken for tjenesteytende sektor utvikles videre. Utvalget foreslår videre at utredning på dette området iverksettes for å kartlegge og analysere verdikjedene, herunder forholdet mellom offentlig og privat tjenesteyting.

Utvalget foreslår i kapittel 10.5 at det igangsettes et arbeid for å vurdere om skattesystemet virker nøytralt i forhold til valg mellom investeringer i Norge og i utlandet. Dette omfatter en rekke skatter og utbytteregler, herunder dobbeltbeskatningsavtaler og skattekreditter ved utsatt hjemføring av overskudd i utlandet.

Videre foreslår utvalget at det igangsettes et utredningsprosjekt der en skal vurdere spørsmål knyttet til informasjonsteknologiens betydning for næringslivet, og for utformingen av næringspolitikken, jf. kapittel 10.9.

I kapittel 11.2 foreslår utvalget at etableres en felles metode og et system for evaluering av de direkte næringsrettede virkemidlene.

Disse forslagene forutsettes å kunne bli dekket innenfor de aktuelle departementers eksisterende rammer.