0 Sammendrag

0.1 Sammendrag

Banklovkommisjonen fremlegger med dette sin tredje utredning. Utredningen inneholder forslag til lov om betalingssystemer m.v. med motiver. Forslaget omhandler systemer basert på felles regler for avregning, oppgjør og overføring av betalinger mellom banker (interbanksystemer). Interbanksystemene utgjør de organiserte ordninger mellom bankene som er nødvendige for å gjennomføre betalinger mellom bankene og deres kunder. Videre omfatter lovforslaget de systemer som ligger til grunn for de enkelte betalingstjenester som institusjonene tilbyr kundene når overføringen bygger på betalingskort eller annen form for selvstendig brukerlegitimasjon (systemer for betalingstjenester). Lovregulering av betalingssystemene vil utgjøre en viktig utbygging av den offentlige regulering av finanssektoren som bl.a. finnes i banklovene og finansinstitusjonsloven. Selv om det blant et mindretall av kommisjonens medlemmer har vært tvil om behovet for det foreliggende lovforslaget før man ser hvordan lovgivningen utvikler seg internasjonalt, er kommisjonens forslag enstemmig med unntak av et par enkeltpunkter.

Betalingssystemene har en sentral funksjon for nesten all økonomisk virksomhet. Ny teknologi har ført til stort tilbud av nye typer betalingstjenester. I dag er alle næringsdrivende og nesten alle voksne personer mer eller mindre regelmessige brukere av betalingssystemene. Samtidig har pengestrømmene gjennom betalingssystemene økt, dels på grunn av at nye måter å betale på i stor grad har overtatt kontantenes plass, og dels på grunn av veksten i samfunnsøkonomien. Et annet karakteristisk trekk ved utviklingen de senere år er liberaliseringen av regelverket for pengeoverføringer til og fra utlandet. Betalingssystemene i Norge er i dag nært knyttet opp mot andre lands betalingssystemer.

I de senere år er det blitt en økende offentlig oppmerksomhet om risiki knyttet til betalingssystemene generelt og avregning og oppgjør spesielt. Dette gjelder både innenlandske betalingssystemer og systemene for betalingsoverføring over landegrensene.

Den økende bruk av elektronisk behandling og overføring av data i betalingssystemene har ført til et økt antall tilknytningspunkter mellom bankene, samt flere måter å initiere betalinger på. Den teknologiske utviklingen har også medført at betalingstjenester kan integreres i andre tjenester og at nye aktører kan tilby tjenester innenfor et område hvor banker tidligere var enerådende.

Det finnes i dag ingen særskilt lovregulering av betalingssystemene i Norge. Betalingssystemene reguleres hovedsakelig av avtaler mellom deltakerne i betalingssystemene. De to bankforeningene har en sentral stilling både ved utviklingen av dagens betalingssystemer, og ved etableringen av det avtaleverket som binder systemene sammen. Ved avtale mellom Postbanken og bankene er grunnlaget nå lagt for integrering av Postbankens betalingssystemer i de øvrige bankers samarbeid i betalingsformidlingen. Avtaler mellom deltakerne i betalingssystemene vil under enhver omstendighet være nødvendige. Hensikten med kommisjonens forslag til en offentligrettslig regulering av betalingssystemer er derfor at denne lovgivning ikke skal erstatte, men være et supplement til dagens selvregulering. Lovforslaget gir også myndighetene bedre kontrollmulighet og hjemler for å gi pålegg. Myndighetene vil på denne måte kunne gripe inn mot uønskede forhold og på et tidlig tidspunkt kunne korrigere en eventuell uheldig utvikling av systemene.

Kommisjonen har bygget lovforslaget på sentrale elementer i overføringsprosessen slik en kjenner den i dag. Betalingssystemene utgjør imidlertid et komplisert og sammensatt område hvor det skjer raske endringer. En detaljert regulering kan fort bli snever i forhold til utviklingen på området. Det vil også kunne få som konsekvens at aktørenes muligheter til å foreta nødvendige tilpasninger til endringer i teknologi og markedsforhold vil kunne bli hemmet. Kommisjonen har derfor forutsatt at det ved praktisering av loven vil bli lagt vekt på å unngå slike bivirkninger i den grad det er forenlig med lovens formål.

Gjennom gjeldende finanslovgivning kan myndighetene utøve kontroll og tilsyn av finansinstitusjonene. Det finnes imidlertid i dag ingen særskilt lovregulering av betalingssystemene. Bankforeningene og andre av bankenes kollektive beslutningsorganer, som spiller en sentral rolle ved utformingen og driften av betalingssystemene, er ikke underlagt tilsyn, og viktige beslutninger treffes i disse organer ved flertallsavstemninger blant institusjonenes representanter. Samarbeidet har på en rekke måter gitt positive resultater. Områdets samfunnsmessige viktighet og hensynet til et helhetlig tilsynsarbeid tilsier likevel at vedtak i bankenes kollektive beslutningsorganer som knytter seg til virksomheten med betalingssystemer, også bør omfattes av en offentligrettslig regulering.

En annen svakhet ved dagens lovgivning er at mens bankene og finansieringsselskapene (ulike kortselskaper) er underlagt et omfattende lovverk med hensyn til utøvelse av finansieringsvirksomhet, kontrollrutiner, tilsyn m.v., er andre utøvere som tilbyr betalingstjenester, ikke underlagt denne lovgivning. Skjerpede krav til finansinstitusjonenes betalingssystemer gjennom lovgivningen om finansinstitusjoner vil derfor lett kunne skape konkurransevridning i favør av uregulerte tilbydere av betalingstjenester. Sikkerheten til både brukere og deltakere ville også kunne bli svekket ved en slik oppsplitting av betalingssystemene. Lovforslaget omfatter systemer for betalingstjenester som drives av finansinstitusjoner og slike systemer som drives av andre foretak.

I utredningen kapittel 9 er det redegjort nærmere for lovgivningsbehovet.

Lovforslaget er delt inn i tre hovedkapitler.

I kapittel 2 behandles interbanksystemene. Et overordnet formål med kommisjonens lovforslag er å ivareta behovet for finansiell stabilitet og motvirke risiki som følge av likviditets- eller soliditetssvikt hos deltakere i interbanksystemene (§ 2-1 første ledd). Formuleringen av formålet må ses på bakgrunn av at dersom en bank innstiller sine betalinger, kan andre aktører som deltar i betalingssystemet bli påført store tap. På denne måten kan betalingsvansker for en institusjon forplante seg gjennom betalingssystemene til en annen institusjon. I verste fall kan det oppstå en domino-effekt i finansnæringen. For å fremme økt sikkerhet i interbanksystemene foreslår kommisjonen konsesjonsplikt for etablering og drift av interbanksystemer (§ 2-2). Kongen foreslås som konsesjonsmyndighet, mens Norges Bank skal forberede konsesjonsbehandlingen (§ 2-6). Endringer av eier-, organisasjons- og driftsforhold skal meldes til Norges Bank (§ 2-7).

Lovforslaget inneholder nærmere regler om hva konsesjonssøknaden skal inneholde (§§ 2-3, 2-4 og 2-5). Sentrale forhold ved konsesjonsbehandlingen vil være å vurdere avtaleverket mellom de banker som deltar i interbanksystemet, og hvilke prinsipper som skal gjelde for ulike typer betalingstjenester som vil kunne knyttes til interbanksystemet. Konsesjon meddeles operatøren av interbanksystemet (§§ 2-3 og 2-6). Operatøren må fylle nødvendige krav til hederlig vandel og erfaring (§ 2-9). Interbanksystemene skal i utgangspunktet være åpne for alle banker som har adgang til å drive virksomhet her i riket, når ikke annet følger av konsesjonen (§ 2-8 ).

Det foreslås at Norges Bank skal føre tilsyn med interbanksystemene og virksomheten til operatørene. Videre foreslår kommisjonen at Norges Bank gis hjemmel til å gi operatøren de pålegg som er nødvendige for at interbanksystemet innrettes og drives i samsvar med lovens formål (§ 2-10). Kongen kan utpeke en ny operatør dersom operatøren ikke lenger anses som egnet til å forestå virksomheten (§ 2-9).

I kapittel 4 foreslår kommisjonen regler om rettsvern og sikkerhetfor avregnings- og oppgjørsavtaler (nettingavtaler). Betalingsoppdragene som daglig strømmer til bankene, må gjøres mellom bankene. To banker som er berørt av en betalingsoverføring, kan seg imellom gjøre opp betalingsoppdraget separat (bilateralt bruttooppgjør). En annen måte å gjennomføre oppgjøret på er at de to bankene samler alle betalingsoverføringer fra og til hverandre i en viss periode, avregner disse mot hverandre og deretter gjør opp nettofordringen som er oppstått mellom de to banker (bilateralt nettooppgjør). I dag gjennomføres oppgjørene imidlertid i stor grad ved at fordringsforholdene til en større gruppe banker avregnes mot hverandre. Deretter foretas oppgjør av nettoposisjonene til de enkelte banker som har deltatt i avregningen, (multilateralt nettooppgjør).

Dersom en deltaker kommer under insolvensbehandling, vil gjeldende rettsregler kunne innebære at avtalt avregning og oppgjør ikke kan gjennomføres for betalingsoverføringer som er initiert før insolvensbehandling ble innledet. Dette vil både forsinke og komplisere betalingsformidlingen og kan medføre tap for de øvrige deltakerne. Kommisjonen foreslår derfor lovregler for å etablere rettsvern for avregnings- og oppgjørsavtaler. Da avtalene vil representere et visst konkursprivilegium i boet for de deltakende banker, foreslås det at avtalene må være registrert i Norges Bank senest dagen før vedtaket om offentlig administrasjon eller insolvensbehandling treffes (§§ 4-1 og 4-2). Betydningen av notoritet om avtalene må ses i sammenheng med at gjennomføring av avtalene etter at vedtak om administrasjon m.v. treffes, vil ha økonomisk betydning for bankens kunder og kreditorer. Banker som deltar i multilateralt avregnings- og oppgjørssystem, skal stille sikkerhet overfor oppgjørsbanken m.v. i forbindelse med at avtalen registreres i Norges Bank (§ 4-3). Reglene i kapittel 4 må ses i sammenheng med lovens kapittel 2 og kan ses som en videreføring av de regler som skal ivareta hensynet til finansiell stabilitet. Reglene innebærer også oppfyllelse av hovedpunktene i forslaget til EU-direktiv om endelig oppgjør og sikkerhetsstillelse.

Systemer for betalingstjenester omfattes av lovforslaget kapittel 3. Hver enkelt institusjon som tilbyr betalingstjenester, vil måtte etablere bestemte ordninger for å få utført betalingsoppdragene. Når slike tjenester tilbys som massetjenester (ubestemt krets), vil dette skje på standardvilkår. Hvis tjenesten er basert på overføring av betaling fra eller mellom kundekonti og blir initiert ved kundens bruk av betalingskort, tallkoder eller annen form for selvstendig brukerlegitimasjon, dreier det seg om et system for betalingstjenester som reguleres av lovutkastet kapittel 3. Ved siden av institusjonenes interesse i disse systemer, er hensynet til brukerne søkt ivaretatt i dette kapittel.

Inn under lovforslaget faller blant annet bankdrevne EFTPOS, minibanksystemer, bedriftsterminalsystemer, systemer som tilbyr tjenester for direkte kreditering eller debitering, systemer basert på registrering av telefonoppdrag og internettbaserte betalingssystemer. Videre omfattes systemer for fordelskort ved salg av egne varer og tjenester, oljeselskapenes kortbaserte betalingssystemer, systemene til de internasjonale betalingskortselskapene og kredittkortsystemer. Lovforslaget kapittel 3 vil også gjelde for systemer for forhåndsbetalte kort når det forhåndsbetalte beløp overstiger kr 1.000,- eller et høyere beløp fastsatt av Kongen. Derimot faller systemer basert på identifikasjon ved signatur – f.eks. sjekk og blankettbaserte girosystemer – utenfor lovforslaget kapittel 3. Disse systemers tilknytning til interbanksystemene vil likevel være gjenstand for vurdering i forbindelse med konsesjonsbehandling av interbanksystemene (§ 2-5 bokstav e)).

Etter lovforslaget kan banker og finansieringsforetak etablere og drive systemer for betalingstjenester. Dette er institusjoner som er underlagt tilsyn og et omfattende lovverk. Institusjonen skal i tilfelle gi melding til Kredittilsynet om etablering av systemet (§ 3-3). Lovutkastet inneholder nærmere regler om hva meldingen skal inneholde. For å ivareta lovens formål kan Kredittilsynet kreve at visse standardvilkår inngår i avtaleverket som skal gjelde for systemet.

Andre enn banker og finansieringsforetak må søke konsesjon for å drive system for betalingstjenester (§ 3-4). Det foreslås at Kredittilsynet forbereder konsesjonssaken. Konsesjon gis med mindre ledelsen hos konsesjonssøkeren mangler erfaring eller ikke fyller krav til hederlig vandel. Konsesjon kan videre nektes dersom tillatelsen antas å få uheldig virkning for brukerne eller vil være i strid med lovgivningen eller allmenne hensyn.

Uansett om systemene for betalingstjenester drives av finansinstitusjoner eller andre, skal de innrettes og drives i samsvar med lovens formål (§ 3-1). Nærmere regler om standardisering av avtaler, vilkår og tekniske forhold m.v. kan gis av Kongen (§ 3-5). Det foreslås at systemene underlegges tilsyn av Kredittilsynet som kan gi pålegg for å rette på forhold i strid med lovgivningen (§ 3-8).

Ved utøvelse av reguleringsmyndighet og tilsyn etter lovutkastet kapittel 2 om interbanksystemer og kapittel 3 om systemer for betalingstjenester, skal det videre tas hensyn til at allmennheten og samfunnet sikres effektiv betalingsoverføring innenlands og overfor utlandet (§ 2-1, jf. § 3-1). Et element for å oppnå effektive betalingssystemer er at systemene er samordnet på en rasjonell måte (§§ 2-1 annet ledd og 3-1 første ledd). En viktig forutsetning for utvikling av kostnadseffektive betalingssystemer vil kunne være kostnadsriktig prising og at det ikke skjer kryssubsidiering mellom tjenester og kundegrupper. Forslag fra kommisjonens flertall om rimelig fordeling av kostnader mellom kortutsteder, korthaver og brukersted (§ 3-7), må ses i denne sammenheng.

For publikum er det videre ønskelig at betalingstjenestene er tilgjengelige og oversiktlige, samt at nye betalingstjenester eller andre tjenester og varer ikke påtvinges brukerne, eventuelt til fortrengsel for tradisjonelle betalingsmidler. Lovutkastet § 3-1 andre ledd angir på denne bakgrunn at lovens formål også er brukernes interesse i frivillighet, tilgjengelighet og oversiktlighet. Når betalingskort kobles med andre ytelser, funksjoner eller rabatter, vil brukerne kunne miste oversikten bl.a. over kostnadene ved bruk av betalingskortet eller ved de tjenester og varer som erverves ved bruk av kortet. Forslag fra kommisjonens flertall om regler som retter seg mot kobling av betalingskort (§  3-6), må ses i denne sammenheng.

Lovutkastet kapittel 1 inneholder innledende bestemmelser om virkeområde og definisjoner og kapittel 5 øvrige bestemmelser om taushetsplikt, utfyllende forskrifter, straff m.v.

Kommisjonen har i sin første utredning, NOU 1994:19 Finansavtaler og finansoppdrag, foreslått en rekke lovregler som vil gjelde for betalingstjenester. Disse reglene gjelder hovedsakelig det privatrettslige avtaleforholdet mellom kunde og finansinstitusjon, mens lovforslaget nå er av offentligrettslig karakter. De forslag kommisjonen fremlegger her, må likevel ses i sammenheng med kommisjonens tidligere forslag. Også kommisjonens andre utredning, NOU 1995:25 Sikringsordninger og offentlig administrasjon m.v. av finansinstitusjoner, vil være av betydning for betalingssystemene.

Selv om flere land har lovregler om enkelte sider av betalingssystemene, er kommisjonen ikke kjent med at andre europeiske land i dag har en generell lovgivning om betalingssystemer tilsvarende den som foreslås i denne utredning. Den økte internasjonale oppmerksomhet om viktigheten av stabile og effektive betalingssystemer har imidlertid i den senere tid ført til arbeid og anbefalinger fra internasjonale organisasjoner (BIS, EMI, EU), samt lovarbeid i andre land. Dette har også blitt tillagt vekt ved kommisjonens forslag. Lovutkastet foreligger i engelsk oversettelse som vedlegg 2.

0.2 Summary in English

This is the Banking Law Commission's third report, which contains a draft act relating to payment systems etc. with motives. The draft act regulates systems based on common rules for the clearing, settlement and transfer of payments between banks ( interbank systems). Interbank systems comprise the organised arrangements between banks which are necessary for executing payments between banks and their customers. The draft act also includes systems which are the basis for the different payment services which institutions offer customers when transfer is based on payment cards or other forms of independent user-identification ( systems for payment services). Statutory regulation of payment systems will constitute an important expansion of the public regulation of the financial sector set out in banking legislation and the Financial Institutions Act. Although there has been some uncertainty among the minority of the Commission's members regarding the need for the proposed act prior to ascertaining international developments in legislation, the Commission's proposal is unanimous with the exception of a few points.

Payment systems play a central role in nearly all financial activities. New technology has resulted in a wide range of new types of payment services. All businesses and virtually all adults are today regular users of payment systems. Cash flows through payment systems have also increased, partly because new payment methods have widely replaced cash, and partly as a result of growth in the economy. Another characteristic feature of developments in recent years is the liberalisation of cross-border funds transfers. Payment systems in Norway are now closely linked to payment systems in other countries.

There has been growing public awareness in recent years of the risks attached to payment systems in general and to clearing and settlement in particular, with regard to both domestic payment systems and systems for cross-border funds transfers.

Increased use of electronic processing and transfer of data in payment systems has resulted in a rising number of link-up points between banks, as well as more ways in which to initiate payments. Technological advances have also entailed that payment services can be integrated into other services and that new participants can offer services in an area previously dominated by banks.

There is currently no separate statutory regulation of payment systems in Norway. Payment systems are primarily regulated by agreements between participants in the payment systems. The two bankers' associations have played a leading role in the development of existing payment systems and the establishment of the agreements which bind the systems together. An agreement between Postbanken and the banks has now paved the way for integrating Postbanken's payment systems into the other banks' funds transfer cooperation. Agreements between participants in payment systems will always be necessary. The purpose of the Commission's proposal for statutory regulation of payment systems is not to replace, but rather to supplement existing self-regulation. The draft act also provides the authorities with improved control possibilities and a legal basis for issuing instructions. The authorities will in this way be able to intervene to prevent unfavourable conditions and also be able to rectify any undesirable developments in the systems at an early stage.

The Commission has based the draft act on key elements in the existing transfer process. However, payment systems constitute a complex area where changes occur rapidly. Detailed regulation could quickly become a problem in relation to developments in the area. Furthermore, detailed regulation may also restrict participants' possibilities for adapting to changes in technology and market conditions. The Commission has therefore assumed that in the application of the act emphasis will be placed on avoiding such consequences where this is compatible with the purpose of the act.

By means of existing financial legislation, the authorities can regulate and supervise financial institutions. However, there is currently no separate statutory regulation of payment systems. The bankers' associations and the banks' other collective decision-making bodies which play a key role in the development and operation of payment systems are not subject to supervision, and important decisions are taken in these bodies by means of majority voting by the institutions' representatives. The cooperation has produced positive results in a number of ways. However, the importance of this area to society and the need for coherent supervision indicate that decisions taken in the banks' collective decision-making bodies relating to payment systems should also be covered by statutory regulation.

Another drawback of existing legislation is that whereas banks, finance and mortgage companies (various card companies) are subject to extensive legislation with regard to the performance of financing activities, control routines, etc. and supervision, other providers of payment services are not subject to the same legislation. Stricter requirements for financial institutions' payment systems through legislation relating to financial institutions could therefore easily distort competition in favour of unregulated service providers of payment services. Both the users' and participants' security could deteriorate as a result of such a division in payment systems. The draft act includes systems for payment services which are operated by both financial institutions and other enterprises.

A more detailed account of the need for legislation is given in Chapter 9 of the report.

The draft act is divided into three main chapters.

Chapter 2 deals with interbank systems. One of the main purposes of theCommission's proposal is to promote financial stability and to minimise risks arising from payment and solvency difficulties of participants in interbank systems (§ 2-1, first paragraph). The background for the formulation of this purpose is that if a bank suspends payments, other participants in the payment system might incur substantial losses. In this way, payment difficulties in one institution may spread to another institution through the payment system. In the worst instance, this could give rise to a domino-effect in the financial sector. To ensure increased security in the interbank system, the Commission proposes an authorisation requirement for establishing and operating interbank systems (§ 2-2). It is proposed that the King shall be the authorising authority, and Norges Bank shall process applications for authorisation (§ 2-6). Norges Bank shall be notified of changes in ownership, organisation and operations (§ 2-7).

The draft contains detailed rules regarding the contents of applications for authorisation (§§ 2-3, 2-4 and 2-5). Key elements to be evaluated when processing applications for authorisation are the agreements between banks participating in the interbank system and principles that shall apply for the different types of payment services which may be linked to the interbank system. The operator of the interbank system will receive notification of authorisation (§§ 2-3 and 2-6). The operator must fulfil the necessary requirements regarding good conduct and experience. Interbank systems shall in principle be open to all banks which have the right to engage in activities in Norway, unless otherwise specified by the authorisation (§ 2-8).

It is proposed that Norges Bank shall supervise the interbank systems and operators' activities. The Commission also proposes that Norges Bank is authorised to issue the operator with such instructions as are necessary to ensure that the interbank system is organised and operated in accordance with the purpose of this act (§ 2-10). The King may appoint a new operator if the operator is no longer deemed fit to carry out operations (§ 2-9).

In Chapter 4, the Commission proposes rules regarding the legal protection and security for netting and settlement agreements. The payment orders received daily by banks must be settled between the banks. Two banks which are involved in a funds transfer may settle the payment order separately between themselves (bilateral gross settlement). Another settlement method is that the two banks gather all funds transfers to and from each other over a certain period, and net these against each other and then settle the net claim between the two banks (bilateral netting). Today, however, settlement is usually executed by netting the asset positions of one large group of banks against another. The net positions of each participating bank are then settled (multilateral net settlement).

If a participant is subject to insolvency proceedings, existing legislation may entail that netting and settlement agreements cannot be executed for funds transfers initiated before insolvency proceedings were instituted. This would both delay and complicate payment transmission and could entail a risk of losses for the other participants. The Commission therefore proposes statutory provisions for establishing legal protection for netting and settlement agreements. As the agreements will represent some debt preference in the estate for participating banks, it is proposed that agreements must be registered with Norges Bank no later than one day before the decision regarding public administration or insolvency proceedings is taken (§§ 4-1 and 4-2). This public notification is important as the execution of agreements following a decision regarding public administration, etc. will have financial consequences for the bank's customers and creditors. Banks which participate in multilateral netting and settlement systems shall furnish the settlement bank, etc. with collateral in connection with the registration of the agreement with Norges Bank (§ 4-3). The rules in Chapter 4 must be viewed in connection with Chapter 2 of the bill, and may be perceived as an extension of the rules promoting financial stability. The rules are also in accordance with the main points in the proposed EU directive on final settlement and security requirements.

Chapter 3 of the draft deals with systems for payment services. Any institution which offers payment services will have to establish specific arrangements for executing payment orders. When such services are offered as mass services (unrestricted range of customers), they must comply with standardised terms and conditions. If the service is based on funds transfer from or between customer accounts and is initiated by the customer using a payment card, numeric code or other form of independent user-identification, it falls under the type of payment system regulated by Chapter 3 of the draft act, which aims to safeguard the interests of both the institutions and the users.

The draft act covers such services as the banks' EFTPOS service, ATM systems, business terminal systems, systems offering direct credit and debit services, systems based on the registration of telephone orders and internet-based systems. It also covers systems for discount cards in connection with the sale of own products and services, oil companies' card-based payment systems, international payment card company systems and credit card systems. Chapter 3 of the draft act will also apply to systems for prepaid cards when the prepaid amount exceeds NOK 1 000, or any higher amount stipulated by the King. On the other hand, systems based on signature identification, eg cheques and form-based giro systems, will not be covered by Chapter 3. However, the association of these systems with interbank systems will be subject to review in connection with applications for authorisation regarding interbank systems (§ 2-5, e)).

Pursuant to the draft act, banks, finance and mortgage companies may establish and operate systems for payment services. These institutions are subject to supervision and extensive legislation. Institutions wishing to establish and operate such systems shall notify the Banking, Insurance and Securities Commission of the establishment of the system (§ 3-3). The draft act contains detailed rules on the contents of such notification. In keeping with the purpose of the act, the Banking, Insurance and Securities Commission may require that certain standardised arrangements be included in the agreements that shall apply to the system.

Institutions other than banks, finance and mortgage companies must apply for authorisation to operate systems for payment services (§ 3-4). It is proposed that the Banking, Insurance and Securities Commission shall process applications for authorisation. Authorisation shall be granted unless the management of the institution applying for authorisation does not fulfil the requirements for good conduct and experience. Authorisation may also be denied if it is deemed that this would have unfavourable consequences for users or would otherwise be at variance with legislation or the general good.

Irrespective of whether systems for payment services are operated by financial institutions or otherwise, they shall be organised and operated in accordance with the purpose of the act (§ 3-1). The King may issue more detailed rules on the standardisation of agreements, conditions, technical aspects, etc. (§ 3-5). It is proposed that the systems are subject to supervision by the Banking, Insurance and Securities Commission, which may also issue instructions to rectify conditions which are at variance with the act (§ 3-8).

When performing regulatory authority and supervision in accordance with Chapter 2 on interbank systems and Chapter 3 on systems for payment services, it shall be ensured that the public and society in general shall have access to efficient domestic and international funds transfers (§§ 2-1, 3-1). In order to achieve efficient payment systems, it is necessary that the systems are rational and coordinated (§§ 2-1, second paragraph and 3-1, first paragraph). Important prerequisites for cost-effective payment systems could be cost-based pricing and that services and customer groups are not cross-subsidised. The Commission's majority proposal for fair distribution of costs between the card-issuer, card-holder and user location (§ 3-7) should be viewed in this context.

It is also in the interest of the general public that payment services are accessible and transparent, and that new payment services or other services and products are not forced on users, by squeezing out traditional means of payment. It is therefore stated in the second paragraph of § 3-1 of the bill that the purpose of the act is also to safeguard the interests of the user as regards freedom of choice, accessibility and transparency. When payment cards are linked to other services, functions or discounts, users may easily loose track of the costs of using the payment card or the services and products available to card-users. The Commission's majority proposal for rules in connection with the linkage of payment cards (§ 3-6) should be viewed in this context.

Chapter 1 of the draft act contains introductory provisions regarding scope and definitions, and Chapter 5 contains further provisions regarding duty of confidentiality, regulations, penalties, etc.

In its first report, NOR 1994:19 on Financial Agreements and Transaction Orders, the Commission proposed a number of statutory provisions relating to payment services. These provisions are primarily of a private law nature and apply to the contract relationship between customers and institutions, whereas the current draft act contains provisions of a public law nature. However, the proposals submitted by the Commission in this draft act should be viewed in the light of the Commission's earlier proposals. The Commission's second report, NOR 1995:25 on Guarantee Arrangements and Public Administration etc. of Financial Institutions will also be of some significance to payment systems.

Although many countries have statutory provisions governing certain aspects of the payment system, the Commission does not know of any other European country which has general legislation relating to payment systems which corresponds to the proposals presented in this report. Increased international awareness of the importance of stable and efficient payment systems has, however, been accompanied by studies and recommendations by international organisations (BIS, EMI, EU), and reviews of legislation in other countries. This has been emphasised in the Commission's proposals. An English translation of the draft act is presented in Annex 2.