Del 1
Grønne skatter – en politikk for bedre miljø og høy sysselsetting

1 Formål

1.1 Kommisjonens mandat og arbeid. Oversikt over utredningen.

1.2 Noen tidligere utredninger

Det er i løpet av de siste 5 -10 årene gjennomført flere norske studier som bl.a. belyser sysselsettingsmessige konsekvenser av ulik virkemiddelbruk for å nå miljøpolitiske mål.

Stortingsmeldingen om miljø og utvikling (St.meld.nr. 46 (1988-89)) presenterte Regjeringens oppfølging av Verdenskommisjonen for miljø og utvikling (Brundtland-kommisjonen). I meldingen gikk Regjeringen inn for at Norge fortsatt skulle være en pådriver i det internasjonale miljøsamarbeidet og et foregangsland i arbeidet for å sikre en bærekraftig utvikling. Meldingen trakk opp nasjonale mål og tiltaksplaner på alle sentrale miljøområder. Gjennom Stortingets behandling av denne meldingen ble det foreløpige målet om å stabilisere norske CO₂ -utslipp i 2000 på 1989-nivå etablert. Videre gikk Regjeringen inn for at målet om en bærekraftig utvikling skal ivaretas gjennom en sektorovergripende politikk på alle nivåer i det norske samfunnet. I virkemiddelbruken ble det tatt til orde for økt bruk av miljøavgifter, med det målet at prisene skal gjenspeile kostnadene som produksjon og forbruk i hele økonomien har på miljøet.

I SIMEN-prosjektet (Studier av Industri, Miljø og Energi,) beregnet Statistisk sentralbyrå hvilke CO₂ -avgifter som måtte innføres dersom utslippene skulle stabiliseres, forutsatt at konkurranseutsatt industri ikke ble omfattet av avgiftene. Avgiftsinntektene ble pr. forutsetning benyttet til å redusere arbeidskraftsbeskatningen, og reduksjonen i BNP og sysselsetting av en slik politikkomlegging ble beregnet til å bli relativt begrenset.

KLØKT-prosjektet (Klima, økonomi og tiltak) ble utført av Statistisk sentralbyrå som en del av det faglige grunnlaget for Den interdepartementale klimagruppens tilrådninger om norsk klimapolitikk (Drivhuseffekten, virkninger og tiltak). I tillegg til å analysere virkningene av en ensidig norsk stabilisering av CO₂ -utslippene på 1989-nivå, belyste prosjektet mulige virkninger for norsk økonomi av en samordnet (og kostnadseffektiv) internasjonal klimapolitikk. En samordnet internasjonal klimapolitikk kan føre til lavere produsentpriser på råolje og naturgass, og verdien av den norske petroleumsformuen kan dermed bli kraftig redusert. Effekten på petroleumsformuen ble anslått å være av langt større betydning for norsk økonomi enn effektene av norske klimatiltak som er samordnet med tiltak i andre land.

Miljøavgiftsutvalget (NOU 1992:3) skisserte et opplegg for å integrere miljøpolitikken i arbeidet med den økonomiske politikken, med vekt på økt kostnads­effektivitet gjennom bl.a. bruk av markedsmekanismen og økonomiske virkemidler, særlig for å avgrense utslippene til luft. Innstillingen belyste bl.a. mulige effekter på BNP, realdisponibel inntekt for Norge og sysselsettingen av økte CO₂ -avgifter for å stabilisere CO₂ -utslippene i år 2000 på 1989-nivå, under ulike forutsetninger m.h.t. virkemiddelbruken i andre land. Innstillingen har vært et av utgangspunktene for Regjeringens senere drøftinger av de årlige avgiftsoppleggene, jf. bl.a. kapittel 4 i Revidert nasjonalbudsjett for 1992, hvor det ble lagt stor vekt på bruk av økonomiske virkemidler i miljøpolitikken. Her uttalte Regjeringen blant annet at Regjeringen vil legge økt vekt på bruk av kostnadseffektive virkemidler overfor næringslivet og husholdninger. Avgifter og andre økonomiske virkemidler vil derfor være hovedvirkemidler i miljøpolitikken.

Sysselsettingsutvalget (NOU 1992:26) trakk opp en strategi for høy sysselsetting og lavere arbeidsledighet i 1990-årene. Dette utvalget hadde ingen eksplisitt drøfting av miljøpolitikken. Utvalgets Solidaritetsalternativ dannet hovedutgangspunktet for Solidaritetsalternativet i Regjeringens Langtidsprogram 1994-1997, som senere har vært retningsgivende for Regjeringens økonomiske politikk. Tidsperspektivet for både NOU 1992:3 og NOU 1992:26 var 1990-årene.

Langtidsprogrammet 1994-1997 (St. meld. nr. 4 (1992-1993)) oppdaterte Sysselsettingsutvalgets beregninger, og trakk også perspektivet inn i neste århundre. I tillegg ble langsiktige effekter for norsk økonomi av at internasjonale klimatiltak kan redusere etterspørselen etter olje belyst.

Stortinget inviterte i forbindelse med sin behandling av Langtidsprogrammet fire uavhengige fagmiljøer til å vurdere de økonomiske framskrivingene i programmet. Én av disse utredningene vurderte spesielt bærekraften i de ulike framskrivingene. I utredningen ble det særlig stilt spørsmål ved om en dobling av det private forbruket fra 1994 til 2030 var i samsvar med kravene til en bærekraftig utvikling.

I Nasjonalbudsjettet 1995 (St.meld. nr. 1 (1994-1995)) drøftet Regjeringen sammenhengene mellom økonomisk vekst og bærekraftig utvikling. Regjeringens konklusjon var bl.a. at en videreføring av den økonomiske politikken for økt sysselsetting og økt velferd, kombinert med et fortsatt aktivt nasjonalt og internasjonalt miljøarbeid, vil legge et godt grunnlag for en bærekraftig utvikling.

Virkemiddelutvalget ( NOU 1995:4) foretok en detaljert gjennomgang av prinsippielle og praktiske spørsmål i forbindelse med virkemiddelbruken i forurensningspolitikken, og vurderte bl.a. i hvilke sammenhenger h.h.v. økonomiske eller administrative virkemidler er best egnet. Kommisjonen har tatt utgangspunkt i drøftingene i denne innstillingen og i Miljøavgiftutvalgets innstilling, som er sammenfallende på de aller fleste punkter, og har således ikke funnet grunn for noen ny bred drøfting av prinsippene for virkemiddelbruken i miljøpolitikken.

Stortingsmeldingen om norsk politikk mot klimaendringer og utslipp av nitrogenoksider (NO_x ) (St.meld. nr. 41 (1994-95)) ga en samlet framstilling av den internasjonale utviklingen m.h.t. klima- og NO_x -problemene. Meldingen trakk opp en strategi for videreutviklingen av det internasjonale samarbeidet på de to områdene, og en handlingsplan for begrensning av klimagass- og NO_x -utslippene i Norge. Regjeringen slo fast at det ikke er mulig å legge opp til en politikk som vil sikre en stabilisering av CO₂ -utslippene på 1989-nivå innen år 2000. Samtidig heter det i meldingen blant annet at Regjeringen vil, gjennom å legge opp til en gradvis styrking og effektivisering av virkemiddelbruken, signalisere en vilje til å ta et viktig skritt videre i en politikk med sikte på realisering av stabiliseringsmålsettingen og eventuelle utslippsreduksjoner etter århundreskiftet.

Bærekraftig økonomi i regi av Prosjekt Alternativ Framtid og Norges Naturvernforbund drøfter, med utgangspunkt i de langsiktige makroøkonomiske framskrivingene fra Langtidsprogrammet 1994-1997, og ved hjelp av det samme modellapparatet, økonomiske virkninger av å tilstrebe mer ambisiøse mål for miljøpolitikken. Prosjektet viser fem ulike scenarier med relativt drastiske ensidige norske miljøtiltak. Prosjektet konkluderer med at fire av disse scenariene vil gi små reduksjoner i økonomiske indikatorer som BNP, privat konsum og nasjonalformue, sammenliknet med referansebanen, samtidig som balansen i utenriksøkonomien opprettholdes. Kommisjonen har ikke tatt stilling til disse konklusjonene.

I tillegg til de norske utredningene som er nevnt ovenfor, har det i de senere år blitt utført et omfattende arbeid internasjonalt, både i enkelte land og i regi av OECD og EU-kommisjonen, for å belyse mange av de samme problemstillingene. I en rekke kapitler nedenfor er det tatt inn henvisninger til disse arbeidene.

1.3 Hovedformålet med kommisjonens arbeid

Ulike norske og internasjonale studier viser at det internasjonale samfunnet står overfor viktige miljømessige utfordringer i et langsiktig tidsperspektiv, blant annet knyttet til faren for globale klimaendringer. Det er gjort en betydelig innsats for å bedre miljøsituasjonen i Norge i de siste tiårene. Noen nasjonale/lokale miljøproblemer kan likevel over tid vokse i omfang, bl.a. i tilknytning til økning i veitrafikken.

I mange OECD-land, og i mange land utenfor dette området, er det minst like stor oppmerksomhet knyttet til massearbeidsløsheten som til miljøutfordringene. Om lag 35 millioner mennesker er arbeidsledige i OECD-området alene. Det er ikke utsikter til noen betydelig reduksjon i ledigheten i OECD-området på mellomlang sikt.

I Norge er arbeidsledigheten klart lavere enn gjennomsnittet i OECD-landene, men ledigheten er fort­satt historisk sett høy. Det er en stor utfordring å legge forholdene til rette for en fortsatt stabil økonomisk utvikling og en ytterligere nedgang i arbeidsledigheten, spesielt fordi det kan være tegn på at den strukturelle ledigheten i Norge har økt. En del grupper, særlig personer med lav utdannelse, vil også på lengre sikt kunne få problemer med å finne arbeid, da raske strukturendringer kontinuerlig reduserer etterspørselen etter personer med begrensede kvalifikasjoner.

Det har vært en vanlig oppfatning at tiltak for å bedre miljøsituasjonen vil svekke sysselsettingen, blant annet fordi tiltakene vil representere en byrde for næringslivet i en overgangsperiode. Den store ledigheten i mange land kan ut fra slike vurderinger ha bidratt til at man ikke har kommet lenger i miljøarbeidet internasjonalt enn hva man har gjort.

I de senere årene har det imidlertid i ulike fora, bl.a. i OECD og i EU-kommisjonens Hvitbok om vekst, konkurranseevne og sysselsetting, blitt tatt til orde for å kombinere en økt beskatning av miljøskadelige produkter og aktiviteter med reduksjoner i beskatningen av arbeidskraft, med den hensikt både å bedre miljøsituasjonen og stimulere sysselsettingen. Dette har vært et sentralt utgangspunkt for kommisjonens forslag. De sikter mot både å bedre den miljømessige situasjonen og å sikre en høy sysselsetting, jf. gjengivelsen av mandatet i avsnitt 1.1.

Det er dessuten vesentlig at kommisjonen har hatt et langsiktig perspektiv for sitt arbeid, det vil si inn i neste århundre. Ved å foreta gradvise omlegginger av politikken, og ved det å gi rimelig tid til omstillinger, herunder til teknologisk utvikling og tilpasning av produksjon og forbruk til riktigere miljøprising og redusert støtte til miljøskadelig virksomhet, vil konfliktene mellom miljøhensyn og sysselsetting dempes. I en langsiktig politikk for bærekraftig utvikling må begge disse hensynene tillegges vesentlig større vekt enn i dag.

For øvrig har kommisjonen i sin innstilling blant annet vektlagt følgende forhold:

• Kommisjonen har lagt stor vekt på å drøfte hvordan Norges pådriverroller bør utformes, slik at mulige konflikter mellom våre miljømessige ambisjoner, våre mål og internasjonale initiativ i sysselsettingspolitikken og hensynet til Norges petroleumsformue kan begrenses.

• Teoretiske og empiriske aspekter ved doble gevinster drøftes eksplisitt.

• Kommisjonen har vurdert hvilke potensialer som finnes for økt beskatning av grunnrente, i tillegg til det som finner sted i petroleumssektoren.

• Kommisjonen har vurdert mulighetene for å redusere omfanget av subsidier til næringsvirksomhet og statlig støtte med negative miljømessige virkninger.

• Tidsperspektivet for de makroøkonomiske beregningene er utvidet, og det er foretatt betydelige endringer i de makroøkonomiske modellene.

• Bruken av de norske makroøkonomiske modellene er supplert med beregninger på OECDs GREEN-modell, hvor bl.a. virkninger på verdensmarkedsprisen på råolje av ulike internasjonale miljøtiltak belyses. Endringer i oljeprisen vil eventuelt påvirke Norges petroleumsformue.

• Kommisjonen omtaler anslag for den økonomiske verdien av en del lokale miljømessige forbedringer som strengere virkemiddelbruk kan gi opphav til.

• Kommisjonen har vurdert virkninger for enkeltnæringer av mulige avgiftsomlegginger.

Kommisjonen har på denne måten forsøkt å se miljøet og sysselsettingen i sammenheng, og – som nevnt – i et langsiktig perspektiv. De nåværende rammebetingelsene både når det gjelder skatter, avgifter, subsidier og offentlige utgifter ble i stor grad utformet i en tid da miljøet ble tillagt mindre vekt, samtidig som omstillingsbehov og strukturproblemer på arbeidsmarkedet var mindre enn det en må regne med i årene framoover. Arbeidet for en bærekraftig utvikling, som innebærer både et bedre miljø og høy sysselsetting, med vesentlig lavere ledighet i mange land, er krevende og langsiktig, og forutsetter store endringer i dagens rammebetingelser. Det forutsetter også vesentlig sterkere internasjonalt samarbeid på disse områdene enn i dag. På en del felt vil derfor kommisjonens forslag kreve nærmere utredninger.

2 Langsiktige utfordringer

2.1 Internasjonale utfordringer

Et hovedspørsmål for kommisjonen er hvordan en i et langsiktig perspektiv kan få til en utvikling med både et bedre miljø og høy sysselsetting, og hvordan omstillingene i retning av en slik utvikling kan skje til lavest mulig samfunnsøkonomiske kostnader. Analysene og kommisjonens vurderinger bekrefter at det vil kreve et samspill mellom globale, regionale og lokale tiltak, og en velfundert samlet strategi for innfasing av virkemidler, som sikrer at sammensetningen av produksjon og forbruk legges om, samtidig som den samlede sysselsettingen øker.

Nedenfor gis en oversikt over sentrale internasjonale utfordringer når det gjelder forvaltning av miljøet ( avsnitt 2.1.1) og når det gjelder sysselsetting ( avsnitt 2.1.2). Stadig sterkere integrasjon mellom landenes økonomier gir større muligheter for en bedre bruk av Jordas ressurser, men stiller samtidig større krav til internasjonalt samarbeid og koordinering av politikken mellom de enkelte landene. Dette gjelder i den økonomiske politikken og sysselsettingspolitikken, og på miljøområdet gjelder det særlig for de regionale og globale miljøutfordringene, mens landene står friere i utformingen av politikken overfor lokale miljøproblemer. På mange av disse områdene har det internasjonale samarbeidet ikke kommet langt. Langsiktige utfordringer i Norge med uendret politikk presenteres i avsnitt 2.2. Hva Norge kan bidra med for å redusere problemene drøftes i kapittel 3. Der drøftes også målkonflikter Norge står overfor ved en videreføring av et høyt ambisjonsnivå for miljøpolitikken, og hvordan omfanget av målkonflikter kan reduseres.

2.1.1 Internasjonale miljøutfordringer

Utviklingen i miljøtilstanden på global basis er bl.a. kjennetegnet av avskoging, forørkning og overbeskatning av fiskeressurser, noe som bl.a. fører til økologiske ubalanser, redusert nytteverdi av naturressurser og redusert biologisk mangfold. Forurensning av luft, vann, hav og jord skaper alvorlige problemer. En videreføring av den økonomiske veksten i de rike industrialiserte landene vil med dagens sammensetning av produksjon og forbruk medføre økt belastning på det globale miljøet og dermed forsterke faren for klimaendringer, forsuring og reduksjon av det biologiske mangfoldet. En mangelfull ressursforvaltning vil medføre forringelse av miljøet globalt, regionalt og lokalt, og redusert tilgang på naturressurser. Det vil på lang sikt påvirke den økonomiske utviklingen og sysselsettingen. Mange av de store utviklingslandene, bl.a. Kina, India og Indonesia, har hatt en svært høy økonomisk vekst de siste ti årene. Denne veksten vil, kombinert blant annet med strukturen i dagens energibruk, i økende grad kunne bidra til å forsterke de globale miljøproblemene, bl.a. faren for klimaendringer.

Samtidig står fortsatt en del utviklingsland overfor en ugunstig utvikling med betydelige fattigdomsproblemer, befolkningsvekst og økt press på lokale miljø- og naturressurser. Ved siden av tiltak for å begrense befolkningsveksten, er det nødvendig med økonomisk vekst for å redusere arbeidsledigheten og fattigdommen i mange u-land. Økte inntekter i utviklingsland kan også bidra til at miljøhensyn settes høyere på den politiske dagsorden i de berørte landene.

En bærekraftig utvikling er i rapporten fra Verdenskommisjonen for miljø og utvikling (Brundtland-kommisjonens rapport) omtalt som en utvikling som imøtekommer dagens generasjoners behov, uten at det går på bekostning av framtidige generasjoners muligheter til å tilfredsstille sine behov. En bærekraftig utvikling har flere dimensjoner. Den økonomiske dimensjonen påpeker nødvendigheten av økonomisk vekst, særlig i utviklingslandene, for å redusere fattigdommen, mens den miljømessige dimensjonen understreker at den økonomiske veksten må skje innenfor de rammene som naturgrunnlaget setter. Bærekraftig utvikling innebærer dermed et sterkt element av fordeling, både mellom rike og fattige land, og mellom generasjoner.

En bærekraftig utvikling er blant annet karakterisert ved at kommende generasjoner sikres en samlet kapasitet for produksjon av varer og tjenester i vid forstand (inklusive miljøtjenester), som kan gi grunnlag for en levestandard som kan betraktes som minst like god som dagens. Samtidig må sammenhengen mellom fattigdommen og den økologiske forringelsen i mange utviklingsland brytes, og massearbeidsledigheten i mange industriland og u-land reduseres vesentlig.

De globale fellesressursene (et tilstrekkelig ozonlag, en sammensetning av atmosfæren som gir et rimelig stabilt klima, verdens artsmangfold etc) utgjør sammen med de nasjonale ressursene (menneskelig kapital, produksjonskapital, forbrukskapital, tilgang på naturressurser og tilstanden i naturmiljøet lokalt) globalformuen, jf. boks 2.1. Det er ved en forsvarlig forvaltning av disse samlede ressursene at kommende generasjoner kan gis like gode muligheter for levekår som dagens generasjoner.

I det følgende gis en kort drøfting av en del sentrale internasjonale miljøproblemer. Det vises til kapittel 5 for en nærmere utdyping.

Klimaproblemet

Klimaproblemet er etter kommisjonens oppfatning kanskje den aller viktigste internasjonale miljøutfordringen. Den andre hovedrapporten fra FNs klimapanel bekrefter at det globale klimaet har forandret seg over det siste århundret, og at de senere årene har vært blant de varmeste siden 1860, da temperaturmålingene startet. Rapporten konkluderer med at menneskeskapte utslipp av klimagasser, hovedsakelig karbondioksid (CO₂ ) , metan (CH₄ ) og lystgass (N₂ O), med høy grad av sannsynlighet er en medvirkende årsak til den klimaendringen som er observert til nå. Disse gassene virker som et drivhustak, ved at de fanger opp en del av varmestrålingen fra jorda og bidrar til at temperaturen øker. Klimapanelet konkluderer med at konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren vil fortsette å øke og gi en videre økning av den globale middeltemperaturen som følge av menneskelig aktivitet. Klimagassene har svært lang levetid i atmosfæren, og uansett hvilke tiltak som nå settes inn, vil vi som en følge av tidligere utslipp kunne stå overfor betydelige endringer i det framtidige klimaet. Klimapanelets rapport indikerer at vi kan stå overfor den høyeste endringstakten for den globale gjennomsnittstemperaturen på 10 000 år. Avhengig av hvilke forutsetninger som gjøres, anslås en temperaturstigning i området 1-3,5^o C, og en stigning i havnivået på mellom 15 og 95 cm, i løpet av det neste århundredet.

Analyser av de regionale effektene av klimaendringer er foreløpig svært usikre. Stormutsatte, lavtliggende og tettbefolkede områder vil imidlertid være spesielt sårbare. Hvis havnivået stiger med en halv meter, forventes det at antallet mennesker som direkte berøres av oversvømmelser og flom blir fordoblet, til nær 100 millioner.

En vesentlig del av utslippet av den viktigste klimagassen, CO₂ , skyldes bruken av fossile brensler. En stabilisering av de globale CO₂ -utslippene på dagens nivå ville bare dempe den menneskeskapte klimapåvirkningen. Likevel vil realisering av et mål om en slik stabilisering representere en stor utfording for verdenssammfunnet, og blant annet stille krav om begrensning av bruken av fossile brensler. Ifølge klimapanelets rapport er det imidlertid et betydelig potensiale for å redusere de globale utslippene av klimagasser. Det indikeres blant annet at det er mulig å redusere energibruken pr. produsert enhet med mellom 10 og 30 prosent i løpet av de neste 20 til 30 årene, uten økte kostnader, blant annet gjennom fjerning av subsidier på energiprodukter og bedre utnyttelse av tilgjengelige teknologier.

OECD har laget ulike framskrivinger for utslippene av CO₂ ved hjelp av modellen GREEN, som er nærmere presentert i kapittel 11. I et referanse-scenario, hvor alle subsidier på fossile brensler forutsettes fjernet innen 2010, men hvor landenes politikk for øvrig ikke endres med sikte på å begrense CO₂ -utslippene i forhold til dagens praksis, øker de globale CO₂ -utslippene årlig med 1,8 prosent, fra om lag 6.000 millioner tonn karbon1 i 1990 til om lag 17.000 millioner tonn karbon i 2050, jf. figur 2.1. FNs klimapanel presenterte i 1992 en del scenarier for utviklingen i CO₂ -utslippene. Med ulike sentrale forutsetninger varierte her utslippene i 2100 mellom 6.000 og 36.000 millioner tonn karbon. Til sammenlikning utgjorde de norske CO₂ -utslippene i 1995 vel 10 millioner tonn karbon. I den referansebanen for norsk økonomi som omtales i avsnitt 2.2.1 og i kapittel 11, stiger de norske CO₂ -utslippene til vel 13 millioner tonn karbon i 2050.

Kilde: Referanse-scenariet i OECDs GREEN-beregninger. OECD (1995c)

Anslagene for utslippsutviklingen er svært følsomme for forutsetningene som gjøres om økonomisk vekst. En økning i BNP-veksten i alle regioner med 1 prosent pr. år sammenliknet med OECDs referanse-scenarie, gir i følge modellberegningene en økning i CO₂ -utslippene på 77 prosent sammenliknet med utslippene i referanse-scenariet. En tilsvarende reduksjon i BNP-veksten på 1 prosent pr. år, ville redusere utslippene med 45 prosent sammenliknet med referanse-scenariet.

OECD-landene sto for 47 prosent av de globale CO₂ -utslippene i 1990. I referanse-scenariet faller denne andelen til 35 prosent i 2050. Dette henger sammen med at det med en videreføring av dagens politikk kan bli en sterk vekst i utslippene (2,8 – 3,2 prosent pr. år) i land som India, Kina, sørøst-asiatiske land og Brasil. Den sterke veksten i CO₂ -utslippene utenfor OECD-området bidrar til at selv om utslippene ble stabilisert i OECD-landene, så ville det bare utsette tidspunktet for en dobling av CO₂ -konsentrasjonen i atmosfæren med 10-15 år, jf. figur 2.2.

Figuren viser utviklingen i konsentrasjonen av CO₂ i atmosfæren i OECDs referanse-scenario og i et scenario med stabilisering av utslippene på 1990-nivå i Klimakonvensjonens Annex-1-land (i hovedsak industrilandene).

Kilde: OECD (1995c)

En effektiv klimapolitikk må derfor begrense utslippene på global basis. På lengre sikt vil det være avgjørende hvordan landene kan utvikle en felles ambisiøs politikk for å realisere Klimakonvensjonens langsiktige mål om å hindre en uønsket, menneskeskapt klimautvikling. En slik felles, ambisiøs politikk må bunne i en forpliktende avtale, der flest mulig land er med, og med en rimelig økonomisk byrdefordeling mellom landene. Uten medvirkning fra utviklings­land­ene på lengre sikt, og særlig de store utviklings­land­ene som Kina, India og Brasil, vil klimaproblemet vanskelig kunne begrenses. Konvensjonen viser imidlertid til industrilandenes ansvar for klimaproblemet, og deres muligheter for å bidra til en begrensning av det, og den slår fast at industrilandene bør gå foran i arbeidet med å motvirke klimaendringene.

Det er de samlete netto utslippene av alle klimagasser som kan bidra til global oppvarming. Det er derfor viktig med en bred tilnærming, der også virkemiddelbruk overfor utslipp av andre klimagasser enn CO₂ , og binding av klimagasser, inngår som en viktig del.

2.1.2 Internasjonale sysselsettingsutfordringer

Arbeidsledigheten i industrilandene har økt kraftig siden 1970-årene, jf. figur 2.3, og er i årene framover en politisk, sosial og økonomisk hovedutfordring for mange av disse landene. Fra 1970 til 1995 er den åpne arbeidsledigheten i OECD-landene økt fra 10 til over 33 millioner personer, og i tillegg er det mange millioner utenfor arbeidsstyrken som ønsker arbeid. Problemet er blitt særlig stort i europeiske land (OECD-Europa), hvor over 20 millioner personer nå er arbeidsløse. I store land som Tyskland og Frankrike er ledigheten igjen økende fra rekordhøye nivåer.

1. Mexico med fra og med 1988 ellers samme land i alle år.

2. Består av følgende land for alle år: Belgia, Danmark, Frankrike, Tyskland (bare Vest-Tyskland til 1991), Hellas, Irland, Italia, Luxemburg, Nederland, Portugal, Spania, Storbritannia.

3. Består av følgende land for alle år: Østerrike, Finland, Island, Norge, Sverige, Sveits.

4. Består av Australia og New Zealand for alle år.

Kilde: OECD Labour Force Statistics t.o.m. 1988. OECD Economic Outlook December 1995 for arbeidsledighet etter vanlig brukte definisjoner (ikke standardiserte) for årene etter.

Det er i de senere årene foretatt omfattende analyser og vurderinger av sysselsettingsproblemene både i Norge og internasjonalt. Kommisjonen viser til blant annet Sysselsettingsutvalgets utredning, Europakommisjonens hvitbok om vekst, konkurransedyktighet og sysselsetting, samt OECDs omfattende sysselsettingsstudie som fortsatt pågår for fullt.

I Japan og Nord-Amerika har det vært liten trendmessig økning i arbeidsledigheten i de siste 20-25 årene. I Europa, hvor ledigheten var meget lav fram til det første oljeprissjokket i begynnelsen av 1970-årene, – om lag 3 prosent av arbeidsstyrken som gjennomsnitt, har arbeidsledigheten økt sterkt i samme periode. Ledigheten i de europeiske OECD-landene er anslått til om lag 11 prosent av arbeidsstyrken i 1996, med liten utsikt til nedgang i dette tiåret.

Både i Sysselsettingsutvalgets utredning og i OECDs sysselsettingsstudie pekes det på en rekke årsaker til denne utviklingen. For det første har det funnet sted en omfattende globalisering av verdensøkonomien, noe som sammen med den teknologiske utviklingen har bidratt til store strukturelle endringer og endrede konkurranseforhold. Disse sterke drivkreftene, kombinert med høy økonomisk vekst i Asia og gjennomgående lav vekst i Europa, har ført til fallende etterspørsel etter arbeidskraft med lav utdanning og manglende kvalifikasjoner. For det andre ble OECD-landene utsatt for to oljeprissjokk i 1970-årene. Store makroøkonomiske endringer i forbindelse med Tysklands samling og sammenbruddet i økonomien i den tidligere Sovjetunionen bidro dessuten til at ledigheten skjøt ny fart i en del europeiske land i begynnelsen av 1990-årene. Dette har økt behovet for omstillinger, som særlig i Europa ikke har funnet sted i et tilstrekkelig tempo.

Det er for tiden ikke utsikter til noen betydelig reduksjon i ledigheten i OECD-området på mellomlang sikt, noe som vanskeliggjør en omlegging av f.eks. den økonomiske politikken og næringspolitikken i en mer miljøvennlig retning. Dette henger sammen med at en slik omlegging på kort sikt vil kunne bidra til øke ledigheten, som følge av de omstillingene politikkendringene vil stimulere til. Den høye ledigheten stiller også økte krav til at miljøpolitikken utformes slik at den ikke har unødige negative virkninger på sysselsettingen.

Massearbeidsledighet er også et meget alvorlig problem i mange utviklingsland. Utfordringen forsterkes ved at befolkningsveksten i mange av disse landene er meget høy, slik at store nye ungdomskull melder seg på arbeidsmarkedet.

Fra norsk side har en sett massearbeidsløsheten i industrilandene som en hovedutfordring for den videre økonomiske og sosiale utviklingen, og for det internasjonale økonomiske samarbeidet. Under OECDs ministerrådsmøte i 1992 tok derfor det norske formannsskapet initiativ til OECDs sysselsettingsstudie, som ser på strategier og tiltak for hvordan medlemslandene enkeltvis og samlet kan styrke sysselsettingen. Videre tok en fra norsk side høsten 1992 initiativ til et forsterket samarbeid mellom EU- og EFTA-land­ene for å redusere arbeidsledigheten i Europa. Disse initiativene, og det pågående internasjonale samarbeidet om disse spørsmålene, må derfor sees i sammenheng med det internasjonale samarbeidet om miljøpolitikken, blant annet slik at norske synspunkter i disse internasjonale prosessene er konsistente. OECD-studien og innholdet i det pågående europeiske samarbeidet for økt sysselsetting omtales nærmere i kapittel 6.

2.2 Langsiktige utfordringer i Norge med uendret politikk

2.2.1 Hovedtrekk ved en mulig utvikling fram til 2010 og 2050

I kapittel 11 presenteres framskrivinger for norsk økonomi til 2010 og 2050 ved hjelp av de makroøkonomiske modellene MODAG og MSG. Der gis det også en nærmere beskrivelse av disse modellene, og av de forutsetningene framskrivingene er basert på. I dette avsnittet gis det en kort omtale av noen hovedtrekk ved utviklingen i referansebanene i disse framskrivingene, som et nyttig utgangspunkt for å vurdere de langsiktige utfordringene vi står overfor dersom det ikke iverksettes nye tiltak. I disse referansebanene, som er utarbeidet av Finansdepartementet, er det lagt til grunn en videreføring av hovedtrekkene i den nåværende økonomiske politikken. Herunder er det, for å illustrere en mulig utvikling med uendret politikk i årene framover, ikke lagt inn nye miljøtiltak utover dem som allerede er vedtatt. Det understrekes imidlertid at disse referansebanene ikke representerer prognoser for hvordan utviklingen vil bli i et så langt tidsperspektiv.

Noen makroøkonomiske hovedtrekk i referansebanene er belyst i figur 2.4.

Kilde: Finansdepartementet.

En mulig utviklingsbane til 2050

Framskrivingene til 2050 er utarbeidet ved hjelp av den generelle likevektsmodellen MSG. I en slik modell bestemmes samlet produksjon i stor grad av forutsetningene om tilgangen på arbeidskraft og av den teknologiske utviklingen. Det forutsettes at realkapital og den tilgjengelige arbeidskraften nyttes fullt ut, slik at modellen er lite egnet til å belyse utviklingen i arbeidsledigheten.

Referansebanen til 2050 bygger videre på referansebanen til 2010, og på de langsiktige framskrivingene i Langtidsprogrammet 1994-1997. Total faktorproduktivitet er forutsatt å vokse med om lag 1 prosent, mens sysselsettingen er tilnærmet konstant fra 2010 til 2050. BNP-veksten er anslått å bli på i overkant av 1 prosent pr. år i perioden 2010-2050. Disponibel realinntekt for Norge er anslått å vokse med om lag 1 1/4 prosent pr. år i perioden 2010-2050.

Det er lagt til grunn at offentlig konsum vokser med om lag 3/4 prosent pr. år i perioden 2010-2050. Privat konsum øker med 1 3/4 prosent pr. år fra 2010 til 2050. Dette betyr i så fall blant annet at privat konsum i 2050 er om lag 3 ganger høyere enn i 1996.

Boks 2.2 Forbruksvekst og bærekraftig utvikling

I enkelte sammenhenger har det vært reist spørs­mål om fortsatt forbruksvekst i rike land som Norge, er forenlig med en bærekraftig utvikling. Det bør i denne forbindelsen understrekes at sammensetningen av forbruket og produksjonen, herunder teknologien som benyttes i produksjonen, i mange sammenhenger har større betydning enn nivået på samlet forbruk. Det kan eksempelvis henvises til de store miljøproblemene som oppsto under de tidligere regimene i Sentral- og Øst-Europa, på tross av et gjennomgående klart lavere forbruksnivå der enn i OECD-landene.

Noen av miljøproblemene er lite relatert til samlet forbruk. Dette gjelder f.eks. store punktutslipp fra industrien, som ofte kan reduseres gjennom rensetiltak. Det samme kan gjelde områder der miljøskadelige produkter lett kan erstattes av produkter som er mindre skadelige. Et eksempel på dette er overgangen fra blyholdig til blyfri bensin. På disse områdene har Norge oppnådd betydelige miljøforbedringer de siste 10-20 årene, i en periode med generell forbruksvekst.

Andre miljøproblemer henger nærmere sammen med livsstil, produksjons- og forbruksmønstre, og problemene kan derfor tenkes å øke etterhvert som inntekter og forbruk vokser. Eksempler på dette kan være CO₂ -utslipp, avfallsmengder og støy- og luftforurensingsplager som følge av vegtrafikken. Det er imidlertid flere forhold som tilsier at problemenes omfang neppe vil øke i takt med den generelle forbruksveksten:

• Sammensetningen av forbruket vil trolig endre seg over tid i retning av en større andel tjenester og en mindre andel varer. Med unntak av transport, medfører forbruk av tjenester vanligvis mindre utslipp til luft og vann, og mindre avfall, enn forbruk av varer.

• Den teknologiske utviklingen vil, gitt at man skaper de rette incitamentene, bidra til at det blir behov for mindre ressurser til å produsere bestemte varer og tjenester. F.eks. er det rimelig å anta at energibruk pr. produsert enhet vil fortsette å avta i årene framover.

• Deler av veksten i forbruket vil trolig tas ut i kvalitetsforbedringer, slik at veksten i mer begrenset utstrekning kan tilskrives mer vareforbruk regnet i tonn eller liter. Eksempelvis har kvaliteten på bilene økt over tid mht. sikkerhet og komfort, uten at disse av den grunn har blitt mer miljøskadelige å framstille eller å bruke. I en ny bil koster i dag elektronikken og dataløsningene mer enn stålet som inngår i den.

Eksempel: Privat forbruk og globale CO₂ -utslipp

Ulike økonomiske aktiviteter bidrar i forskjellig grad til CO₂ -utslipp. Direkte bidrar norske husholdninger med 5 – 5 1/2 millioner tonn CO₂ -utslipp pr. år, eller i størrelsesorden 1 – 1 1/2 tonn pr. innbygger. Dette er utslipp som i hovedsak er knyttet til bruk av drivstoff i egne biler og bruk av olje til oppvarming av boliger. I tillegg vil husholdningenes forbruk indirekte bidra til CO₂ -utslipp gjennom produksjonen av de varer og tjenester som de forbruker. Dersom en skal kartlegge hvor store utslipp som er knyttet til fremstillingen av et forbruksgode, må en ta hensyn til både utslippene i den aktuelle produksjonssektoren, og utslipp som indirekte følger av framstillingen av den nødvendige vareinnsatsen i denne sektoren. Dette er gitt betegnelsen kryssløpskorrigerte utslipp, og har vært forsøkt beregnet for Norge, jf. tabell 2.1.

Norge er en åpen økonomi, og en vesentlig del av forbruket er importerte varer, og en vesentlig del av vareinnsatsen som brukes i norske bedrifter, er importert fra utlandet. Det foreligger i liten grad anslag for krysseløpskorrigerte utslipp i andre land, og i disse beregningene er det derfor forutsatt at de importerte varene blir produsert på samme måte som i Norge. Det er grunn til å tro at importerte varer har et høyere CO₂ -innhold enn tilsvarende produksjon i Norge. Bl.a. er energibruken i andre land i større grad er basert på fossile brensler (kullkraft i steden for vannkraft), og varene må transporteres over en lengre avstand før de forbrukes i Norge. I den grad dette er tilfellet, er det grunn til å forvente at sluttforbruket av varer medfører større globale CO₂ -utslipp enn det som kommer til uttrykk i tabellen. Varer som ikke framstilles i Norge (ikke-konkurrerende importvarer, f.eks. biler) er holdt utenfor. Det samme gjelder petroleums­virksomheten og utenriks sjøfart.

Tabell 2.1 Kryssløpskorrigerte utslipp til luft, ­inklusive utslipp fra importerte varer.

Endringer i utslipp ved en økning i sluttanvendelse av hver vare- og tjenestegruppe på 1 mill. 1987-kroner. Ikke-konkurrerende import, utenriks sjøfart og petroleumsutvinning er holdt utenfor.
Vare- og tjenestegruppe	Tonn CO2
Jordbruksvarer	118
Nærings- og nytelsesmidler	90
Tekstil- og bekledningsvarer	70
Treforedlingsprodukter	133
Kjemiske og mineralske produkter	234
Metaller	323
Verkstedprodukter, skip og oljeplattformer	71
Bygg og anlegg	77
Varehandel	43
Private tjenester	33
Innenriks transport	101
Innenriks sjøfart	645
Private helse- og veterinærtjenester	35
Vareinnsats i undervisning og forskning	96
Vareinnsats i offentlige helsetjenester	120

Kilde: K. Nyborg (1989)

Tabellen indikerer at selv om en tar hensyn til de indirekte utslippsvirkningene som følger av framstillingen av godene, er det betydelige forskjeller mht. CO₂ -innholdet i ulike deler av sluttforbruket. Sluttforbruk av de fleste tjenestene gir lavere samlede CO₂ -utslipp enn varer. Forbruket av transporttjenester er imidlertid et viktig unntak.

I den grad forbruket over tid vris mot en større andel tjenester (med unntak av transport), er det grunn til å forvente at de globale CO₂ -utslippene som forårsakes av forbruket i Norge, ikke vil vokse i samme grad som samlet privat forbruk. En sammenlikning av forbruksmønsteret over tid, og mellom husholdninger med middels og høyt forbruk, gir en indikasjon på at husholdningene forbruker en større andel tjenester når de kommer på et høyere forbruksnivå, jf. tabell 2.2. På den annen side er forbruket av reiser og transport den konsumgruppen som har vokst klart sterkest fra slutten av 1950-tallet og fram til idag. Reiser og transport er også den gruppen der den relative forskjellen er størst mellom husholdninger på ulike forbruksnivå. I den utstrekningen reiser og transport vil vokse sterkere over tid enn samlet forbruk, kan dette isolert sett føre til en forverring av det lokale miljøet og til en økning i CO₂ -utslippene. Til sammenlikning økte de norske CO₂ -utslippene fra mobile kilder med om lag 16 prosent fra 1973 til 1994.

Som nevnt fanger disse tallene i liten utstrekning opp kvalitetsforskjeller i forbruket, hverken over tid eller mellom husholdninger. Dersom en betydelig del av de beregnede forskjellene i forbruket skyldes forskjeller i kvaliteten på produktene, gir tallene åpenbart et feilaktig inntrykk av miljøkonskvensene av forskjellene i forbruk. Det er rimelig å anta at en relativt betydelig del av forskjellene i samlet forbruksutgift mellom ulike grupper henger sammen med at de som har det høyeste forbruket, gjennomgående kjøper produkter av høyere kvalitet enn personer med lavest samlet forbruk. Tilsvarende er det rimelig å anta at en relativt betydelig del av den forventede forbruksveksten i årene framover vil finne sted gjennom kjøp av varer og tjenester av høyere kvalitet enn hva som kjøpes i dag.

Tabell 2.2 Indeks for forbruksvolum pr. person.

Endring fra 1958 til 1993 og forskjell mellom person med middels og person med høyt forbruk.
Konsumgruppe	Volumindeks, 1958 =100	Volumindeks, gjennomsnittlig forbruk pr. person = 100. 10 prosent med høyest forbruk,
	1993	1992-1994
0 Matvarer	107	112
1 Drikkevarer og ­tobakk	258	121
2 Klær og skotøy	146	175
3 Bolig, lys og brensel	547	130
4 Møbler og husholdsartikler	303	159
5 Helsepleie	346	216
6 Reiser og transport	847	219
7 Fritidssysler og utdanning	478	198
8 Andre varer og tjenester	434	152
Forbruksutgift i alt	294	162

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet. Tabellen er utarbeidet på grunnlag av forbruksundersøkelsene i 1958, 1989-91 og 1992-94 samt prisutviklingen for de samme konsumgrupper ifølge konsumprisindeksen.

CO₂ -utslippene i Norge er med uendret politikk anslått å vokse svakt fra 2010 til 2050, hvor de er beregnet å utgjøre snaut 50 millioner tonn CO₂ , jf. figur 2.5. I denne beregningen er det lagt til grunn at all elektrisitetsproduksjon dekkes ved vannkraft. I en alternativ beregning er det beregningsteknisk forutsatt at eventuelle gasskraftverk ikke pålegges CO₂ -avgift på sine utslipp. I dette tilfellet produseres det om lag 40 TWh elektrisitet i gasskraftverk i 2050, og CO₂ -utslippene i Norge øker i så fall til om lag 60 millioner tonn.

Utslippene av NO_x er anslått å endre seg lite over perioden 2010-2050 sett under ett. SO₂ -utslippene vokser med om lag 1/2 prosent pr. år i perioden 2010-2050.

Kilde: Finansdepartementet.

2.2.2 Nærmere om miljøutfordringene

Det framgår klart av beskrivelsen av referansebanene at myndighetenes mål m.h.t. utslipp til luft ikke vil bli nådd uten nye miljøpolitiske tiltak i årene som kommer, jf. figur 2.5. Vi står dessuten overfor viktige miljømessige utfordringer som ikke belyses i referansebanene. I dette avsnittet gis det derfor en kort omtale av viktige miljøpolitiske utfordringer i et norsk perspektiv, slik kommisjonen ser dem. Disse er nærmere utdypet i kapittel 5.

En rekke miljøproblemer er av internasjonal karakter, og de problemene som omtales her, er i stor grad sammenfallende med dem som ble beskrevet i avsnitt 2.1.1. I dette avsnittet legger kommisjonen imidlertid primært vekt på de norske bidragene til problemene. Ved utformingen av politikken for å redusere problemene er det dessuten vesentlig å vurdere hvilken effekt endret virkemiddelbruk i Norge vil ha på de internasjonale problemene.

2.2.3 Nærmere om sysselsettingutfordringene

De sysselsettingsmessige utfordringene, og mekanismene bak ledighetsutviklingen internasjonalt og i Norge, er nærmere omtalt i kapittel 6.

Fram til slutten av 1980-tallet hadde Norge en internasjonalt sett lav arbeidsledighet. I 1987 var ledigheten i Norge nede i om lag 2 pst., mens gjennomsnittet for OECD var vel 6 pst. Fra 1987 økte ledigheten sterkt, og nådde et topp-punkt i 1993, da arbeidssøkere uten arbeidsinntekt (AKU-ledigheten) utgjorde om lag 6 pst. av arbeidsstyrken. Fra 1993 til 1995 økte sysselsettingen med 72 000 personer. For 1996 anslås det i Revidert nasjonalbudsjett 1996 at sysselsettingen vil øke med om lag 30 000 personer. Økt sysselsetting ga seg lenge ikke like stort utslag i antallet ledige og sysselsatte på tiltak, fordi arbeidstilbudet også økte kraftig. AKU-ledigheten falt til 5,4 pst i 1994 og til 4,9 i 1995. Mot slutten av 1995 falt ledigheten særlig markert, og i 4. kvartal var den sesongkorrigerte AKU-ledigheten 4,3 prosent. I Revidert nasjonalbudsjett er det lagt til grunn et ledighetsanslag på 4 1/4 pst for 1996.

På tross av bedringen i arbeidsmarkedet i de senere årene, er antallet langtidsledige fortsatt historisk sett relativt høyt. I 1995 var det i følge AKU 40 000 langtidsledige. Dette utgjorde om lag 47 prosent av gjennomsnittlig antall arbeidsledige (med kjent søketid) i samme periode. Det var 5 000 færre langtidsledige i 1995 enn i 1994, men andelen langtidsledige av alle ledige hadde økt fra 45 prosent i 1994.

Referansbanene for de makroøkonomiske framskrivingene, jf. avsnitt 2.2.1, peker mot en ytterligere forbedring av sysselsettingssituasjonen framover, og på at forholdene ligger til rette for å oppnå et ledighetsnivå rundt århundreskiftet som samsvarer med det ambisjonsnivået som ble lagt til grunn av Sysselsettingsutvalget og i Langtidsprogrammet 1994-1997 (3,5 prosent). De omfattende endringene på arbeidsmarkedet de senere årene, og de store omstillingsproblemene man må regne med å stå overfor på lang sikt, understreker imidlertid at heller ikke norsk økonomi er slik at det ikke kreves nye tiltak hvis en skal unngå framvekst av omfattende ledighet. Referansebanene bygger dessuten på en rekke gunstige forutsetninger, blant annet at man lykkes med å videreføre et bredt inntektspolitisk samarbeid, slik at den kostnadsmessige konkurranseevnen styrkes fram mot århundreskiftet. Dersom man ikke lykkes med dette, vil utviklingen på arbeidsmarkedet over noe tid kunne bli betydelig svekket i forhold til hva som teknisk er lagt til grunn i referansebanen.

Den tekniske framskrivingen av utviklingen på arbeidsmarkedet gir derfor begrenset grunnlag for å vurdere framtidens problemer på arbeidsmarkedet. Kommisjonen antar at kravet til omstillinger i arbeidsmarkedet vil forbli stort, og at yngre personer med manglende kvalifikasjoner og mange eldre vil få problemer med å tilpasse seg disse kravene, selv om den makroøkonomiske utviklingen skulle bli så gunstig som framskrivingene antyder. I tillegg til utdannings- og arbeidsmarkedstiltak for utsatte grupper antar kommisjonen at en gradvis vridning av beskatningen, vekk fra arbeid og mot miljøskadelige produkter og aktiviteter, sammen med reduserte subsidier til slike produkter og aktiviteter, vil gi viktige bidrag til styrke den langsiktige sysselsettingsutviklingen i Norge. Dette må sees i sammenheng med at en samtidig ønsker å bedre miljøet, jf. avsnitt 2.2.2.

Det er i Norges interesse, gjennom styrket internasjonalt samarbeid, å redusere arbeidsledigheten i Europa. På lengre sikt kan dette gjøre det lettere å få andre land med på en ambisiøs miljøpolitikk.

2.2.4 Nærmere om drivkreftene bak utviklingen

Omfanget av ulike miljøproblemer bestemmes av omfanget av, og sammensetningen av, produksjon og forbruk, og av hvordan de enkelte varene og tjenestene produseres.

Produsentenes tilpasning vil i betydelig grad påvirkes av produsentprisene på produktene de produserer, og markedsprisene på de innsatsfaktorene de benytter, eller kan benytte, i produksjonen. Det er også av stor betydning hvor lett det eventuelt er å erstatte redusert bruk av én innsatsfaktor med økt bruk av en annen. Mulighetene for å vri bruken av innsatsfaktorer påvirkes av den teknologiske utviklingen, som på sin side over tid i stor grad påvirkes av utviklingen i de relative prisforholdene. Omfanget på, og innretningen av, forskning som ikke direkte har sitt utspring i endringer i relative priser, er også viktig. En målretting av verdens samlede forskningsaktiviteter, og en bedre spredning av tilgjengelig teknologi, kan bidra til en mer miljøvennlig sammensetning av produksjon og forbruk, f.eks. gjennom utvikling og økt bruk av alternativer til fossil energi. På noen felter kan imidlertid teknologiutviklingen gjøre det mer krevende å sikre en bærekraftig utvikling. For eksempel har mer effektive fiskefartøyer bidratt til overbeskatning av havets ressurser.

Forbrukernes tilpasning påvirkes over tid på en grunnleggende måte av markedsprisene på de enkelte produktene, av forbrukernes inntekter og av hvor lett det eventuelt er å erstatte forbruket av én vare eller tjeneste med forbruk av en annen. Videre er det sentralt hvordan sammensetningen av det totale forbruket hos konsumentene endrer seg når inntektene og den materielle levestandarden stadig øker.

Det er med andre ord et komplekst samspill av endringer i teknologiske muligheter, forbrukernes preferanser, priser og inntekter som bestemmer hvordan miljøet vil påvirkes av den økonomiske utviklingen. Hovedelementene i miljøpolitikken bør derfor rettes inn mot å påvirke disse rammebetingelsene i miljøvennlig retning.

For flere av miljøproblemene vil mulighetene for å vri energibruken bort fra spesielt forurensende energi (f.eks. kull) til mindre forurensende energi (f.eks. vannkraft) være særlig viktig. Historisk sett har det vært en sammenheng mellom samlet produksjon/samlet inntekt og samlet bruk av energi, i form av elektrisitet eller fossile brensler. Sammenhengen er imidlertid ikke én til én. Energiforbruket pr. BNP-enhet i OECD-området gikk eksempelvis ned med om lag 40 prosent fra 1970 til 1993, jf. figur 2.6. I arbeidet for å sikre en bærekraftig utvikling vil det være vesentlig å få til en gradvis omlegging av produksjonen, slik at energiintensiteten reduseres ytterligere. Utviklingen i relative priser vil være sentral i denne forbindelsen. I dag subsidieres visse typer energi i mange land.

Kilde: OECD (1995i)

Det er videre en nær sammenheng mellom bruk av fossile brensler og utslipp til luft av miljøskadelige stoffer, særlig m.h.t. CO₂ , men også i betydelig grad stoffer som SO₂ , NO_x , CO, svevestøv m.fl. Det er i liten grad mulig å påvirke sammenhengen mellom bruk av fossile brensler og utslipp av CO₂ , men utvikling av ny teknologi bidrar stadig til at andre utslipp reduseres ved et gitt forbruk av fossile brensler.

Når prisen på et miljøskadelig produkt går opp, f.eks. ved at myndighetene innfører eller øker en avgift på produktet, vil forbrukerne etterspørre mindre av dette produktet. Samtidig vil imidlertid etterspørselen etter andre produkter bli påvirket. Noen produkter vil bli mer etterspurt (f.eks. diesel ved en ensidig økning i prisen på bensin), mens andre vil bli mindre etterspurt (f.eks. tyngre biler med høyt bensinforbruk). De samlede virkningene på miljøet av endringer i priser, inntekter, teknologi, offentlig virkemiddelbruk m.v. kan analyseres ved å benytte makroøkonomiske modeller, som nettopp er laget for å belyse samspillet mellom en rekke faktorer på en konsistent måte. Heller ikke slike modeller vil imidlertid kunne fange opp alle effektene av eventuelle endringer. Det vises i denne forbindelsen til kapittel 11, hvor det er redegjort nærmere for de makroøkonomiske modellene kommisjonen har benyttet, som hjelpemidler for sine vurderinger.

Kommisjonen vil understreke at det er markeds­prisene, og ikke avgifter alene, som påvirker forbrukernes tilpasning. Det vises i denne forbindelsen til kapittel 9, hvor utviklingen i realpriser og realavgifter på ulike oljeprodukter i Norge, samt forbruket av disse produktene, er nærmere beskrevet. En klar økning i realavgiftene på f.eks. bensin fra 1980 til 1996 har i noen grad blitt motvirket av lavere råoljepriser, slik at den reelle markedsprisen i 1995 var lavere enn i 1984. Fallende realpriser på bensin fra 1980 til 1988 bidro til en vekst i bensinsalget fram til begynnelsen av 1990-tallet. Deretter har økende reelle markeds­priser bidratt til en viss reduksjon i bensinsalget.

Utviklingen i persontransporten er avhengig av utviklingen i realdisponibel inntekt, sysselsetting, en rekke sosiodemografiske forhold, bosettingsmønster og lokalisering, samt absolutte og relative generaliserte reisekostnader. Disse omfatter vanlige reiseutgifter (utgifter til eie og bruk av personbil, herunder bensinprisen, bomavgifter, billettpriser osv), og en rekke forhold som kjennetegner kvaliteten på transporttilbudet, først og fremst reisetid.

Utvikling i godstransporten antas å henge nøye sammen med utviklingen i produksjon, næringsstruktur og lokalisering, samt absolutte og relative generaliserte transportkostnader (utgifter til drivstoff, lønn, kapitalslit, fraktrater, bomavgifter, tidskostnader osv.). Offentlige utgifter som reduserer kostnadene ved en transportform vil for det første påvirke det relative prisforholdet mellom transportformene, og dermed øke etterspørselen etter den relativt sett billigere transportformen. For det andre påvirkes det relative prisforholdet mellom transport generelt og andre innsatsfaktorer, hvilket øker etterspørselen etter godstransport generelt. For det tredje reduseres de samlede produksjonskostnadene i transportintensive næringer, noe som kan medføre økt produksjon i disse næringene og mer transport av den grunn.

Statistisk sentralbyrå har studert sammenhengen mellom produksjon og størrelsen på de samlede investeringene i transportinfrastruktur, via investeringenes effekter på private produksjonskostnader. Arbeidet konkluderer blant annet med at bedre transport­infrastruktur gir signifikante, men små, reduksjoner i private produksjonskostnader og høyere produktivitet. Det er imidlertid langt fram til å kunne si noe om sammenhengen mellom investeringene og trafikkutviklingen på grunnlag av denne studien, selv om større produksjon (i det minste i fysiske størrelser), alt annet gitt, gir mer transport. Dette er nærmere beskrevet i kapittel 10.

Som nevnt ovenfor, og vist i figur 2.6, har det vært en sammenheng mellom samlet produksjon og samlet energibruk. Det er også sammenheng mellom utviklingen i samlet produksjon og samlet sysselsetting, men heller ikke her én til én. På kort sikt vil svekket BNP-vekst, eller et fall i BNP, bidra til et fall i samlet sysselsetting og en økende arbeidsledighet. På lengre sikt er det noe mer sammensatte sammenhenger mellom produksjon og sysselsetting. Takten i den teknologiske utviklingen vil blant annet påvirke hvilken produksjon som kan skapes med en gitt sysselsetting.

2.2.5 Norges rolle som produsent og eksportør av energi

Det er en rekke sammenhenger mellom Norges rolle som stor produsent og eksportør av energi, og de miljø- og sysselsettingsmessige utfordringene Norge står overfor:

• Via prisene på ulike energiprodukter

• Via de energimengdene som gjøres tilgjengelig

• Via effekter knyttet til produksjonen og distribusjonen av energi

• Via bruken av inntektene som energiproduksjonen genererer.

I den grad Norge eventuelt kan påvirke markedsprisene på ulike energiprodukter i andre land, vil dét ha miljømessig betydning, jf. drøftingen av drivkrefter i forrige avsnitt. Norges muligheter til å påvirke internasjonale energipriser er nærmere beskrevet i kapittel 7. Norge er verdens nest største oljeeksportør, men står allikevel for kun 4 prosent av den samlede olje­utvinningen i verden. Ensidige endringer i norsk oljeproduksjon vil trolig ha små, kortsiktige virkninger på verdensmarkedsprisen på råolje. Eventuelle sam­ordnede produksjonsbegrensninger blant de sentrale eksportlandene vil i større grad kunne påvirke verdensmarkedsprisene på råolje.

Etterspørselen etter oljeprodukter avhenger imidlertid av prisene sluttbrukerne står overfor, og her spiller avgiftene i konsumentlandene en viktig rolle. I noen europeiske land overstiger prisen på et fat raffinerte oljeprodukter 100 USD, hvorav avgiftene utgjør 60 til 70 prosent. En begrenset endring i råoljeprisen ville derfor isolert sett bidra til en liten endring i prisen overfor sluttbruker, dersom avgiftene i konsumentlandene ikke endres. I perioden etter olje­prisfallet på midten av 1980-tallet har det vært en klar tendens til at redusert råoljepris er motvirket med økte avgifter i konsumentlandene.

Norsk gasseksport ventes å kunne dekke vel 15 prosent av gassforbruket i Vest-Europa etter århundreskiftet. Selv om den norske markedsandelen her er større enn i verdensmarkedet for råolje, vil endringer i eksporten trolig heller ikke her påvirke prisene på gass i Vest-Europa i stor grad.

På den annen side er avgiftsnivået på gass i konsumentlandene i utgangspunktet vesentlig lavere enn avgiftene på oljeprodukter. En gitt prosentvis endring i produsentprisen på gass vil derfor isolert resultere i en større prosentvis endring i prisen til sluttbruker enn ved en tilsvarende endring i produsentprisen på råolje. I de senere årene har det imidlertid vært en klar tendens til økning i avgiftene på gass i konsumentlandene.

Det er også relevant om en overgang fra f.eks. kull til gass bidrar til å endre prisnivået på energi generelt i kjøperlandene. Dette synes ikke å være tilfellet i vesentlig grad. Gjennomgående er gass noe dyrere for sluttbrukerne enn kull. Sluttbrukerne er likevel villig til å legge om sin energiforsyning, fordi et gassbasert energisystem har en del bruksmessige fordeler sammenliknet med et kullbasert system.

Samtidig som prisendringer på energi vil ha miljømessig betydning, vil det kunne få vesentlig betydning for norsk petroleumsformue dersom miljøtiltak interternasjonalt, gjennom redusert etterspørsel etter fossil energi, bidrar til lavere produsentpriser på råolje og/eller naturgass. I kapittel 11 er det redegjort for egne beregninger på GREEN-modellen som kommisjonen har fått utført. Det er der benyttet en annen referansebane for beregningene enn den som er omtalt i avsnitt 2.1.1, for å få modellen til å generere en utvikling i råoljeprisene som samsvarer bedre med forutsetningene i kommisjonens øvrige modellberegninger. GREEN-beregningene utført for kommisjonen indikerer at en global CO₂ -avgift på 360 kroner pr. tonn CO₂ på alle typer fossile brensler eventuelt kunne redusere den norske petroleumsformuen med i størrelsesorden 150 milliarder kroner, eller vel 20 prosent. Tilsvarende indikerer beregning­ene at dersom en slik avgift ble innført i OECD-området, kunne den norske petroleumsformuen reduseres med i størrelsesorden 75 milliarder kroner.

Disse beregningene illustrerer at det kan være en konflikt mellom norske myndigheters ønske om å bidra til å heve det internasjoanle ambisjonsnivået i klimapolitikken, og hensynet til den norske petroleumsformuen. Kommisjonen vil imidlertid i denne sammenhengen peke på at en mindre kostnadseffektiv utforming av klimapolikken internasjonalt, slik at for eksempel kull fortsatt i all hovedsak unntas for avgifter, for et gitt mål for de samlede CO₂ -utslippene vil medføre enda større reduksjoner i den norske petroleumsformuen. Norske myndigheter bør derfor arbeide for en mest mulig kostnadseffektiv utforming av virkemiddelbruken internasjonalt, jf. kommisjonens drøfting av den norske pådriverrollen i avsnittene 3.4 og 3.10.

Samtidig viser OECDs analyser at utslipp av klimagasser på global basis ikke kan begrenses uten vesentlige prisøkninger på fossile brensler på lang sikt i forhold til dagens nivå.

Dersom etterspørselen vris bort fra fossil energi, noe som er en forutsetning for å begrense klimaproblemet på lengre sikt, vil verdien av den norske vannkraftformuen kunne øke. Omfanget av denne effekten vil blant annet avhenge av mulighetene for å overføre elektrisitet til utlandet. Kommisjonen har ikke utført beregninger som belyser omfanget av mulige effekter på vannkraftformuen av en mer ambisiøs internasjonal miljøpolitikk, men antar at disse vil være mindre enn utslagene på petroleumsformuen.

Også utover eventuelle effekter på prisene, vil endringer i volumet av den norske energieksporten kunne ha miljøvirkninger internasjonalt. Omfanget av disse effektene avhenger eksempelvis av om en økning i norske gassleveranser kompenserer gassleveranser fra andre leverandører, og graden av overgang fra andre energiformer til gass som følge av den økte gasseksporten. Dersom f.eks. økt norsk gasseksport i sin helhet erstatter gassleveranser fra Russland, vil de globale CO₂ -utslippene i et gitt tidsperspektiv gå ned, fordi det er større utslipp knyttet til rørtransporten av gassen til markedene fra Russland enn fra Norge. Dette er nærmere omtalt i kapittel 7.

Den politikken de enkelte landene fører med hensyn til begrensning av CO₂ -utslipp tar blant annet utgangspunkt i tekniske og økonomiske muligheter for politikkomlegginger, og til konsekvensene av slike omlegginger. Det at man kan redusere de samlede CO₂ -utslippene ved å gå over fra andre fossile brensler til gass, gjør det isolert sett mulig for kjøperlandene å øke ambisjonsnivået i sin klimapolitikk. På den annen side kan muligheten for slik overgang fra f.eks. kull til gass også bidra til at landenes innsats i andre deler av klimapolitikken svekkes tilsvarende, slik at utslippene alt i alt ikke reduseres.

Utslippene knyttet til produksjonen og distribusjonen av energi er som nevnt et viktig tilknytningspunkt mellom Norges rolle som stor produsent og eksportør av energi, og de miljø- og sysselsettingsmessige utfordringene Norge står overfor. Ett moment i forbindelse med utslipp knyttet til rørtransport av gass ble nevnt ovenfor. Et annet moment er at CO₂ -utslippene ved rørtransport av gass ikke øker proporsjonalt med økende transportmengder. Dét gjør for øvrig heller ikke andre kostnader knyttet til rørtransporten. Det er med andre ord betydelige stordriftsfordeler knyttet til rørtransport av gass.

Kommisjonen vil peke på at man ved en drøfting av utslippene knyttet til produksjon og distribusjon av energi både bør ta hensyn til ulikheter i utslipp knyttet til ulike energiformer (for eksempel vannkraft kontra fossile brensler), og til hvor store utslipp det er pr. produsert energienhet i Norge sammenliknet med andre land. I kapittel 7 er det eksempelvis beskrevet at det brennes lite gass pr. produsert enhet i forbindelse petroleumsvirksomheten på norsk kontinetalsokkel, sammenliknet med hva som er tilfellet på andre lands sokkel.

Vannkraftproduksjonen gir ikke utslipp til luft, – men den gir andre miljøulemper, blant annet knyttet til store naturinngrep. Det store innslaget av vannkraft i den norske elektrisitetsproduksjonen er gunstig ut fra en klimapolitisk vurdering. Kommisjonen vil imidlertid peke på at det er for partielt å konkludere på basis av dette isolert at norsk kraftkrevende industriproduksjon også klimamessig er gunstig. I en vurdering av dette spørsmålet bør man eventuelt også vurdere de klimamessige virkningene av alternativ bruk av den elektrisiteten industrien benytter, eksempelvis til å erstatte bruk av fyringsoljer i andre sektorer, eller redusert import/økt eksport av elektrisitet. De faktiske mulighetene for slike alternative anvendelser av kraften bør selvsagt også trekkes inn.

De mulighetene som lå i norske fossefall la grunnlaget for det industrielle gjennombruddet i Norge ved siste århundreskifte. Store vannkraftverk ble bygget ut, og kraften ble brukt til ulike typer kjemisk og metallurgisk industri. Den gang ga overføring av elektrisitet over lengre avstander store energitap. Bedriftene ble derfor lagt nær vannfall, som da hadde liten alternativverdi mht. økonomisk utnyttelse. På disse stedene hadde den norske vannkraften en avgjørende betydning for sysselsettingsutviklingen. Utbyggingen av kraftproduksjonen utover i dette århundret bidro også i større sammenheng til en inntektsvekst for landet, som har vært av betydning for utviklingen i den samlede sysselsettingen.

For et stort antall lokalsamfunn spiller fortsatt kraftkrevende industri en viktig rolle for sysselsettingen. Kommisjonen tar hensyn til dette i drøftingen av mulige endringer i virkemiddelbruken i kapittel 3. I makroøkonomisk sammenheng betyr imidlertid denne industrien nå relativt lite i forbindelse med sysselsettingsutfordringene framover. I dag spiller bruken av inntektene fra petroleumsvirksomheten en langt større rolle for sysselsettingsutviklingen. Petroleumsinntektene bidro til at det lot seg gjøre å føre en aktiv økonomisk politikk i lavkonjukturperioden på begynnelsen av 1990-tallet. Bruken av petroleumsinntekt­ene har for øvrig hatt stor betydning for sammensetningen av den samlede sysselsettingen. Også i årene framover kan petroleumsinntektene bidra til å skape finanspolitisk evne til å møte nye konjunkturtilbakeslag med en aktiv økonomisk politikk, – dersom inntektene forvaltes på en forsvarlig måte.

2.2.6 Dagens norske skatte- og avgiftssystem i et internasjonalt perspektiv

I kapittel 4 beskrives beskatningen av arbeidskraft, kapital og miljøskadelige produkter og aktiviteter i OECD-området. I kapittel 9 beskrives det norske skatte- og avgiftssystemet i større detalj. Dette avsnittet gir en oppsummering av beskrivelsene i disse to kapitlene og presenterer kommisjonens vurderinger av det norske skatte- og avgiftssystemet i et internasjonalt perspektiv.

De totale skatteinntektene, målt som andel av BNP, økte fra vel 25 prosent i 1965 til noe under 40 prosent i 1993 i OECD-området som helhet, jf. figur 2.7. Veksten var spesielt sterk fram til begynnelsen av 1980-årene. Mens skattenivået i OECD-Europa bare lå litt over nivået i USA i 1965, var forskjellen i 1993 betydelig. I Norge økte de totale skatteinntektene betydelig, målt som andel av BNP, fram til begynnelsen av 1980-årene.

Kilde: OECD og Statistisk sentralbyrå.

Siden da har skattenivået i Norge gått noe ned. På grunn av store revisjoner i de norske nasjonalregnskapstallene er det foreløpig vanskelig å presentere sammeliknbare tall lenger tilbake enn til 1988. Tall fra Statistisk sentralbyrå viser imidlertid at bokførte skatter i prosent av BNP i 1992 var litt lavere i Norge enn i de daværende 12 EU-landene, men 2-3 prosentpoeng høyere enn OECD-gjennomsnittet. Ifølge fore­løpige anslag tilsvarte bokførte skatter i alt 40,8 prosent av BNP i Norge i 1995.

Inntektsskatten for bedrifter og, i særlig grad, personer er den største inntektskilden for offentlige myndigheter i OECD-området. Inntektsskatten for personer økte noe som andel av samlede skatter fra 1965 (26 prosent) til 1980 (32 prosent), men har siden avtatt noe, slik at den utgjorde vel 29 prosent av samlede skatteinntekter i 1993 som gjennomsnitt i OECD-land­ene. Samme år sto inntektsskatt for bedrifter for snaut 7 prosent av de samlede skattene.

Trygdeavgiftenes betydning som offentlig inntektskilde har økt i hele etterkrigstiden, men veksten har vært relativt svak etter 1975. I 1993 sto trygdeavgifter for 25 prosent av skatteinntektene i OECD-området.

Indirekte skatter sto i 1993 for om lag 30 prosent av skatteinntektene i OECD-området, mot vel 38 prosent i 1965. Det er særlig merverdiavgifter og andre generelle forbruksskatter som har økt i betydning, mens særavgiftenes betydning har gått ned.

Eiendomsskatter m.m. har avtatt noe i relativ betydning, og sto i 1993 for vel 5 prosent av skatteinntektene.

For kommisjonens vurderinger har det større interesse å dele skattene inn etter om de er lagt på henholdsvis arbeidskraft, kapital eller naturressurser/miljøfaktorer. Det forligger ikke materiale til å foreta en fullgod inndeling av skattene på en slik måte. Beregninger utført for kommisjonen indikerer imidlertid klart at beskatningen av arbeidskraft økte markert, relativt sett, fra 1965 til 1985 i OECD-området, jf. figur 2.8. Samtidig avtok den relative betydningen av kapitalbeskatning og indirekte skatter. Beregningene indikerer videre at det kun skjedde små endringer i de ulike skatteformenes relative betydning fra 1985 til 1993. Det foreligger ikke tall som belyser omfanget av miljøbeskatning i OECD-området som helhet.

Skatt på kapital omfatter selskapsskatt, eiendomsskatter mv. og en anslått andel av den personlige inntektsskatten. Skatt på arbeid omfatter resten av den personlige inntektsskatten, tillagt trygdeavgifter betalt av både arbeidsgiver og arbeidstaker.

Kilde: Andersen (1995)

Arbeidskraften beskattes direkte både på arbeidsgivers hånd, gjennom arbeidsgiveravgifter, og på arbeidstakernes hånd, gjennom personlige inntektsskatter og trygdeavgifter. Dessuten beskattes arbeidstakerne indirekte gjennom avgifter på det forbruket de benytter sine inntekter til. Det er summen av disse skatteformene som utgjør skattekilen mellom bedriftenes lønnskostnader og arbeidstakernes realdisponible inntekter. Blant annet fordi skattesatsene varierer med inntekten, vil den marginale skattekilen være ulik for to personer i ett og samme land. OECD har imidlertid beregnet den totale marginale skattekilen for en person med lønnsinntekt tilsvarende gjennomsnittet for industriarbeidere i de respektive landene for en del utvalgte land, jf. figur 2.9.

Kilde: OECD (1994b)

Det framgår av figur 2.9 at den totale marginale skattekilen for en person med gjennomsnittlig industriarbeiderlønn var svært høy i Norge fram mot midten av 1980-tallet, både absolutt sett og sammenliknet med andre OECD-land. I 1985 ga én krone i økte lønnskostnader for bedriften den ansatte kun vel 27 øre mer i disponibel inntekt. I forbindelse med skattereformen er imidlertid skattekilen i Norge redusert betydelig. Skattekilene er i de senere årene redusert i de fleste andre OECD-landene også, men reduksjonene har gjennomgående vært mindre enn i Norge. I 1992 var således den totale marginale skattekilen for en gjennomsnittlig industriarbeider lavere i Norge enn i gjennomsnittet av de 11 europeiske landene OECD har foretatt slike beregninger for. I kapittel 9 er det for øvrig beskrevet næmere hvordan den totale marginale skattekilen varierer mellom ulike arbeidstakere i Norge.

Reduksjonene i skattekilene på arbeidskraft i mange land har blant annet vært begrunnet med et ønske om å begrense uheldige vridninger i økonomien, og om å styrke sysselsettingen. Som nærmere beskrevet i kapittel 8, gir teoretiske og empiriske studier ikke entydige svar på hvordan skatt på lønnsinntekt påvirker lønnsdannelsen. Kommisjonen legger imidlertid til grunn at både nivået på, og sammensetningen av, den samlede skattekilen på arbeidskraft kan påvirke arbeidsledigheten. Kommisjonen legger herunder til grunn at en reduksjon i arbeidsgiveravgiften kan ha større positiv effekt på sysselsettingen enn en reduksjon i inntektsskatten.

Real- og finanskapital beskattes på flere ulike måter, og med til dels betydelige variasjoner mellom ulike kapitalformer, ulike måter å finansiere investeringer på og mellom ulike måter å ta ut avkastningen av kapitalen på, jf. beskrivelsen i kapittel 4. En av de viktigste begrunnelsene for skattereformen i Norge i 1992 var ønsket om å redusere forskjellsbehandlingen av ulike former for kapitalplasseringer. Tilsvarende reformer er gjennomført i flere andre OECD-land. Til tross for dette, er det fortsatt betydelige ikke-nøytrale elementer i kapitalbeskatningen både i Norge og i de fleste andre OECD-landene. Det foreligger ikke gode internasjonale sammenlikninger av omfanget av skattekiler på ulike typer kapitalplasseringer og finansieringsformer etter de omfattende skattereformene på begynnelsen av 1990-tallet. Kommisjonen mener imidlertid det fortsatt kan oppnås betydelige samfunnsøkonomiske gevinster ved å redusere omfanget av forskjellsbehandling i kapitalbeskatningen i Norge.

I en internasjonal sammenlikning av beskatningen av miljøskadelige produkter og aktiviteter støter man raskt på spørsmålet om hva som bør regnes som miljøavgifter. Kommisjonen vil, som drøftet i avsnitt 2.2.4, understreke at det er prisene bedriftene og konsumentene står overfor som påvirker deres tilpasning. Eventuelle avgifter (eller subsidier) vil påvirke markedsprisene, men de vil ikke være alene om å bestemme nivået på dem. Begrunnelsen for at en avgift (eller en subsidie) er innført, vil ikke ha betydning for hvilken miljømessig effekt den vil ha. Det man ønsker å oppnå med en gitt avgift, vil imidlertid ha betydning for hvordan den rent praktisk bør utformes, slik at den skaper de tilsiktede incentivene.

Det er også viktig å påpeke at omfanget av avgifter eller subsidier med miljømessige effekter i de ulike landene ikke gir et fullstendig bilde av styrken i miljøpolitikken i de respektive landene. Alle land bruker i tillegg, i varierende grad, ulike administrative virkemidler i sin miljøpolitikk. Kommisjonen har ikke foretatt noen kartlegging av omfanget av bruken av slike virkemidler internasjonalt.

På tross av disse forbeholdene mener kommisjonen det er grunnlag for å konkludere med at omfanget av miljøprising internasjonalt sett er høyt i Norge. Dette er blant annet en refleksjon av at miljøspørsmål har stått sentralt på den politiske agenda relativt lenge i Norge. Sett i forhold til de miljømessige utfordringene som er drøftet tidligere i dette kapitlet, er det imidlertid etter kommisjonens mening fortsatt ønskelig å øke bruken av økonomiske virkemidler i miljøpolitikken i Norge, – og ikke minst internasjonalt.

Som påpekt i avsnitt 2.1.1 mener kommisjonen at klimaproblemet kanskje er den aller viktigste internasjonale miljøutfordringen. CO₂ er ifølge FNs klimapanel den viktigste klimagassen. Kun fem land i verden (Danmark, Finland, Nederland, Norge og Sverige) har innført særskilte avgifter med betegnelsen CO₂ -avgifter. I alle disse landene varierer avgiftssatsene mellom ulike produkter og/eller ulike anvendelser. Norge har de høyeste CO₂ -avgiftene for bensin, og bruk av olje og gass på kontinentalsokkelen har tilsvarende høy avgiftssats. Sverige har høyere avgiftssatser for lett og tung fyringsolje enn Norge. Svensk industri betaler imidlertid i dag kun 25 prosent av de generelle avgiftssatsene. I Danmark, Finland og Nederland er avgiftssatsene gjennomgående klart lavere enn i Norge.

Som påpekt ovenfor har det imidlertid begrenset relevans å bare fokusere på avgifter som er innført ut fra en miljømessig begrunnelse. Det er mer relevant å se på markedsprisene på en del fossile brensler. I figur 2.10 er det derfor vist hvordan prisene og avgiftene på lett fyringsolje til industrien varierte mellom en del OECD-land i 1994. Det framgår av figuren at prisen norsk industri betaler for fyringsolje er blant de høyeste i OECD-området, blant annet fordi de samlede avgiftene på fyringsolje er relativt sett høye i Norge. Enkelte sør-europeiske land har imidlertid betydelig høyere avgifter og priser på lett fyringsolje enn Norge. De høye avgiftene i disse landene har primært vært fiskalt begrunnet. Dét har imidlertid som nevnt liten betydning for avgiftenes miljømessige effekt. Prisen (og avgiften) på tung fyringsolje i industrien er på den annen side betydelig lavere i disse landene enn i Norge, jf. figur 2.11. Kommisjonen har ikke oversikt over i hvilken grad industrien i disse landene derfor bruker tung fyringsolje i sammenhenger hvor norsk industri er pålagt å benytte lett fyringsolje.

Kilde: IEA (1995)

Det er svovelkomponenten i mineraloljeavgiften som er årsaken til den spesielt høye avgiften i Norge. Fratrukket svovelkomponenten vil avgiften på tung fyringsolje være lik avgiften på lett fyringsolje. Andre land har i stor grad andre virkemidler mot svovelutslipp. Norge anvender i tillegg til svovelavgifen utslippstillatelser og krav til svovelinnhold i fyringsoljer for å redusere SO2-utslipp.

1. Tall for avgiftsandel er ikke tilgjengelig.

Kilde: IEA (1995)

I figur 2.12 er pris og avgift i 1994 på et annet viktig fossilt brensel, blyfri bensin, belyst. Det framgår av figuren at Norge hadde den høyeste bensinprisen av de landene som er med i IEAs oversikt. Figur 2.13 viser priser og avgifter på autodiesel i en del OECD-land i 1994. Nest etter Sveits og Japan, hadde Norge den høyeste prisen på autodiesel.

Kilde: IEA (1995)

Kilde: IEA (1995)

Også på et annet felt som har stor betydning for transportomfanget, nemlig engangsavgiftene på biler, ligger det norske avgiftsnivået internasjonalt sett høyt. Dette påvirker bilparkens størrelse og sammensetning, jf. noe nærmere beskrivelse i kapittel 9.

De prisene kraftintensiv industri betaler for elektrisitet har også miljømessig betydning. I figur 2.14 er det vist en sammenlikning av elektrisitetspriser for kraftintensiv industri i 1995, basert på materiale fra en svensk utredning. Figuren indikerer at den kraftintensive industrien i Norge betaler halvparten så mye for elektrisitet som hva industrien i Sverige gjør, og en fjerdedel av hva tysk industri betaler. Kommisjonen har ikke foretatt noen egen kartlegging av disse prisene internasjonalt. Slike sammenlikninger er generelt vanskelige å foreta, fordi vilkårene i avtaler om salg av elektrisitet ofte er konfidensielle.

Kommisjonen har søkt å innhente informasjon fra blant annet OECD, IEA og Europakommisjonen, for å kunne foreta en mer fullstendig sammenlikning av omfanget av miljøbeskatning internasjonalt. Det har imidlertid ikke vist seg mulig å framskaffe materiale til en fullgod sammenlikning på dette feltet. Kommisjonen foreslår derfor at norske myndigheter tar initiativ overfor OECD og IEA med sikte på å forbedre grunnlaget for internasjonal sammenliknbar statistikk m.h.t. bruk av skatter og avgifter på miljøskadelige produkter og aktiviteter.

Kilde: SOU 1995:139

3 Kommisjonens vurderinger og forslag

3.1 Innledning

Kommisjonens mandat omfatter to av de største politiske utfordringene myndighetene står overfor ved inngangen til et nytt århundre: Miljø- og sysselsettingsutfordringene er store og vil kunne kreve tildels omfattende tiltak nasjonalt og internasjonalt. Ikke minst vil dette stille krav til utformingen av skatte- og avgiftspolitikken. Kommisjonen er bedt om å vurdere nærmere hvorvidt det er mulig å forene henynet til et bedre miljø med hensynet til høy sysselsetting gjennom provenynøytrale omlegginger i skatte- og avgifts­politikken. Sentralt i dette ligger en forutsetning om at det ikke nødvendigvis er en motsetning mellom miljø- og sysselsettingsutfordringene.

Nyere økonomisk teori om virkningen av skatter og avgifter på tilpasningene i arbeidsmarkedet og mht. virkningene på miljøet har blitt lagt til grunn for arbeidet. Et sentralt spørsmål er problemstillingen knyttet til hvorvidt det eksisterer doble gevinster, dvs. hvorvidt det gjennom virkemiddelbruken er mulig å realisere et bedre miljø samtidig som effektene på sysselsettingen er positiv. De teoretiske analysene som er gjort, både nasjonalt og internasjonalt, gir ikke noe entydig svar på dette spørsmålet. De makroøkonomiske analysene som er gjennomført, indikerer at det kan være et visst potensiale for slike doble gevinster, men virkningene er relativt beskjedne.

Kommisjonen har da også lagt til grunn at miljø­prising, dvs. at avgifter settes lik anslått marginal miljøskade, har legitimitet i seg selv, og bør gjennomføres uavhengig av hvorvidt det i tillegg er mulig å realisere sysselsettingsgevinster.

I flere av de eksterne utredningene som har vært gjennomført i kommisjonens regi, har fokus vært på effekter i enkeltbransjer og -sektorer. Utredningene indikerer at på mer disaggregert nivå kan konsekvensene av økt miljøprising være tildels betydelige, også mht. sysselsetting. Det har derfor vært avgjørende for kommisjonen at diskusjonen om omlegginger i skatte- og avgiftspolitikken har et langsiktig perspektiv. Det muliggjør at hensynet til omstillingskostnader ivaretas, ikke minst gjennom innfasingen av virkemiddelbruken.

I dette kapitlet skisseres kommisjonens vurderinger og forslag nærmere. I avsnitt 3.2. vurderes effektivitetsvirkningene av skatter og avgifter mer generelt, som et utgangspunkt for kommisjonens prinsipielle tilnærminger.

I avsnitt 3.3 diskuteres potensialet for økte miljøavgifter som en del av en grønn skattereform eller en mer gradvis omlegging av skattesystemet på et mer prinsipielt grunnlag. Blant annet blir det lagt vekt på å klargjøre skillet mellom miljøavgifter, som har som mål å korrigere for manglende markeder, og andre skatter og avgifter. Dette har betydning for vurderingene av effektiviteten i skattleggingen. Norge har ønsket å være pådriver på miljøområdet internasjonalt. Dette ligger blant annet til grunn for norsk politikk i forhold til klimaproblematikken. Regjeringen har bedt om at kommisjonen skal foreta en nærmere vurdering av det norske CO₂ -avgiftssystemet. I avsnitt 3.4. blir Norges pådriverrolle drøftet nærmere. Fokus er klimaproblemet. Pådriverrollen må imidlertid også ses i sammenheng med norske myndigheters initiativer for økt sysselsetting i Europa og OECD-området. Kommisjonen legger til grunn at norske myndigheters initiativer på henholdsvis miljø- og sysselsettingsområdet bør ses i sammenheng og være mest mulig konsistente.

I avsnitt 3.5 drøftes potensialet for å øke skattleggingen av grunnrente.

I avsnitt 3.6 drøftes provenypotensialet fra økte miljøavgifter. Miljøavgiftsutvalgets (NOU 1992:3) og Virkemiddelutvalgets ( NOU 1995:4) rapporter hadde en omfattende og grundig diskusjon av mulighetene for miljøskattlegging i Norge. Etter denne kommisjonens mening gir de tidligere utredningene et godt utgangspunkt for å vurdere på hvilke områder en økt miljøskattlegging vil være mulig og ønskelig. På bakgrunn av og i lys av mandatet har det for denne kommisjonen blitt lagt vekt på å vurdere inntektspotensialet fra miljøavgifter nærmere.

I avsnitt 3.7 er potensialet for reduksjoner i de subsidiene og utgiftene over statsbudsjettet som kan ha ugunstige miljøvirkninger drøftet nærmere. Også på dette området vil det kunne være klare målkonflikter, som følge av at de fleste subsidiene mv. er begrunnet med andre hensyn enn miljø. Statsbudsjettets utgifter er i 1996 på om lag 370 mrd. kroner. I tillegg kommer direkte og indirekte næringsstøtte av et betydelig omfang som ikke går over statsbudsjettet. Omfanget alene tilsier at statens økonomiske disposisjoner kan ha stor betydning for utviklingen i økonomien og for ulike sider av miljøet. Disse sidene har tidligere vært lite framme i drøftinger av miljøpolitikken både nasjonalt og internasjonalt. Kommisjonen har derfor funnet det riktig å fokusere også på denne delen av økonomiens virkemåte og samspillet med miljøutviklingen. Det gjenstår imidlertid et betydelig utredningsarbeid før det er grunnlag for å iverksette omfattende tiltak.

I avsnitt 3.8 er endringer i skatter og avgifter som direkte kan påvirke sysselsettingen, drøftet nærmere. Sentralt her ligger reduksjon i nivået på den direkte beskatningen og i arbeidsgiveravgiften. Skattebasen for skatt på arbeidsinntekt, enten i form av arbeidsgiveravgift eller direkte beskatning, er svært bred. Det vil si at hvert prosentpoengs endring i satsene gir store provenyendringer. Skattebasen for de fleste miljøavgifter vil være langt smalere, og vil i tillegg over tid kunne reduseres som følge av endringer i tilpasningene. Dette har betydning for vurderingene av potensialet for en grønn skattereform.

I avsnitt 3.9 er det vist til makroøkonomiske virkningsberegninger av skift i skattleggingen, slik som skissert i de foregående avsnittene. I avsnitt 3.10 fore­tas en oppsummering av kommisjonens tilrådninger og forslag.

3.2 Effektivitetsvirkninger av skatter og avgifter

3.2.1 Kort om prinsipper for effektiv beskatning

Skatter og avgifter er en lovpålagt overføring av midler fra privat til offentlig sektor. Skatter og avgifter innføres først og fremst for å finansiere offentlig konsum, offentlige investeringer og offentlige overføringer. Skatter og avgifter benyttes også for å korrigere for manglende private markeder. I Norge utgjør brutto skatter og avgifter mellom 40 og 50 pst. av bruttonasjonalproduktet (BNP). Av disse midlene tilbakeføres om lag 60 pst. til privat sektor i form av trygdeutbetalinger, pensjoner og subsidier, mens de resterende 40 pst. blir brukt til å finansiere offentlig konsum og investeringer. I tillegg er det i Norge visse progressive elementer i skattesystemet, spesielt i beskatningen av lønnsinntekter, som skal bidra til å ivareta fordelingshensyn, ved at høytlønte har betalt relativt sett mer skatt enn lavtlønte.

De fleste former for beskatning har konsekvenser for økonomiens virkemåte, ved at ulike skatter og avgifter kan føre til vridninger i de relative prisene på varer, tjenester og innsatsfaktorer. Slike vridningseffekter innebærer at beskatning kan ha ugunstige effektivitetsvirkninger i den forstand at de kan føre til at det kan være lønnsomt for aktørene i økonomien å tilpasse seg på en måte som ikke nødvendigvis gir en samfunnsøkonomisk best mulig ressursbruk. Det betyr videre at skatter og avgifter ikke er en ren overføring av midler fra privat til offentlig sektor, men at det også normalt er realøkonomiske kostnader forbundet med beskatning. Nivået på disse kostnadene er imidlertid ikke uavhengig av hvordan skattesystemet blir utformet, og en slik innsikt danner også grunnlaget for kommisjonens mandat. Kommisjonen har i oppgave å drøfte omlegginger av beskatningen som kan bidra til bedre miljø og økt sysselsetting. Dersom det norske skattesystemet i utgangspunktet hadde vært utformet på en optimal måte, ville det (selvfølgelig) ikke vært noen gevinster knyttet til en grønn skatteomlegging.

I dette avsnittet skal kommisjonen, som en bakgrunn for sine konklusjoner, oppsummere noen viktige prinsipper for utforming av et effektivt skattesystem, basert på konklusjoner fra økonomisk teori. Disse prinsippene er drøftet i mer detalj fra et faglig perspektiv i kapittel 8. På bakgrunn av en slik faglig drøfting er det vanlig å fastsette følgende hovedprinsipper for utformingen av et effektivt skattesystem:

1. Benytt først effektivitetsfremmende skatter og avgifter, dvs. skatter og avgifter som korrigerer for eksterne virkninger, så langt som mulig.

2. Benytt deretter nøytrale skatter og avgifter, herunder grunnrenteskatt, i den grad det er praktisk mulig.

3. Benytt til slutt vridende beskatning i den grad skatter og avgifter under punkt 1 og 2 ikke innbringer de ønskede skatteinntektene. Utform de vridende skattene slik at det samlede effektivitetstapet av beskatningen blir lavest mulig, og slik at skattesystemet har en ønsket fordelingsprofil.

Effektivitetsfremmende skatter og avgifter bidrar til å bedre økonomiens virkemåte, og har sitt grunnlag i ulike former for markedssvikt. Kommisjonen vil f.eks. peke på at korrekt utformede miljøavgifter vil bidra til en mer effektiv ressursbruk i samfunnet ved at de gjør det relativt sett mindre lønnsomt med miljøskadelig aktivitet. Slik aktivitet påfører samfunnet kostnader, men i utgangspunktet har den enkelte ingen økonomiske motiver til å ta hensyn til denne kostnaden. I slike tilfeller vil f.eks. skatt på utslipp sette en pris på forurensningen, noe som bidrar til å motivere aktørene i økonomien til å ta hensyn til forurensningen. Skatt har i slike tilfeller en gunstig dobbelteffekt, ved at ressursbruken vris i en effektivitetsmessig ønskelig retning samtidig som offentlig sektor får inn skatteproveny. Det er svært gunstig i samfunnsøkonomisk forstand dersom offentlig sektor i størst mulig grad kan finansieres ved hjelp av slike skatter og avgifter.

Nøytrale skatter er skatter som ikke har effektivitetsmessige konsekvenser. Slike skatter er kjennetegnet ved at skattyteren ikke kan påvirke skatteinnbetalingen gjennom sin økonomiske tilpasning. Det vil typisk være skatter som pålegges med faste beløp uavhengig av skattyters inntekt, formue, forbruk e.l. (såkalte rundsum-skatter). Koppskatten som ble forsøkt innført i Storbritannia for noen år siden er et eksempel på en slik skatt. Slike skatter brukes imidlertid av ulike årsaker i liten grad i praksis. Skatt på grunnrente virker også som en nøytral skatt dersom den er korrekt utformet. Med grunnrente menes i denne sammenheng det overskudd som eventuelt oppstår etter at alle innsatsfaktorer (inklusive kapital) har fått den avlønning som kreves for at de skal bli stilt til disposisjon. Det er mange forhold som kan gi opphav til slik grunnrente. Det kan blant annet være ressurser som finnes i et begrenset omfang (olje, malm, fisk, areal) eller andre naturgitte forhold (f.eks. spesielt godt jordsmonn i en region) som gir en særavkastning for de som får lov til å utnytte ressursen. Selv om deler av denne særavkastningen trekkes inn av offentlig sektor i form av skatter, vil virksomheter som gir grunnrente være mer lønnsomme enn andre former for virksomhet. Med en korrekt utformet skatt på grunnrente, dvs. en skatt som bare legges på den ekstraordinære avkastningen, vil det dermed heller ikke lønne seg for den enkelte å tilpasse seg slik at skatten unngås. Fra et samfunnsøkonomisk perspektiv er det åpenbart ønskelig om offentlig sektor i størst mulig grad kan finansieres ved hjelp av ulike former for skatter som ikke har uheldige effektivitetsmessige virkninger. I praksis er ikke det mulig. En er dermed henvist til å benytte ulike former for vridende skatter.

I kapittel 8 er det foretatt en faglig gjennomgang av de viktigste vridningseffektene knyttet til de ulike hovedformer for beskatning i det norske skattesystemet, der det både er lagt vekt på å forklare hvordan samspillet mellom ulike skattearter kan påvirke den reelle skattekilen i ett enkelt marked og å drøfte hvorfor slike skattekiler kan ha effektivitetsmessige kostnader. Eksempelvis vil all skatt på lønnsinntekter skape en skattekile mellom hva en arbeidsgiver må betale for å ansette en arbeidstaker (bruttolønn før inntektsskatt, men inklusive arbeidsgiveravgift), og hvilken økning i den reelle kjøpekraften dette gir vedkommende arbeidstaker (nettolønn etter inntektsskatt og konsumskatter). Det kan vises at den effektive marginale skattekilen i arbeidsmarkedet kan bli over 60 pst. gitt skattesatsene i dagens norske skattesystem, noe som kan ha effektivitetsmessig ugunstige virkninger på sysselsettingen. Fordelingsmessige hensyn vil også påvirke hvordan et optimalt skattesystem bør uformes.

Kapittel 8 inneholder også en nærmere faglig drøfting av hvordan vridende skatter bør utformes dersom målet er å minimere det samlede effektivitetstapet av beskatning. En viktig generell innsikt fra økonomisk teori er at samspillet mellom ulike skattearter og ulike markeder påvirker de samlede effektivitetskostnadene ved et skattesystem. Det fører blant annet til at det isolert sett er mer effektivt å ha relativt lave skattesatser fordelt over mange skattegrunnlag, enn å ha høye skattesatser på noen få skattegrunnlag og/eller ha et system med mange unntaksregler. Prinsippet om at det er effektivt med lave skattesatser på et bredt skattegrunnlag innebærer blant annet at det fra et effektivitetsmessig synspunkt er ønskelig med en skattemessig likebehandling mellom ulike varer og tjenester, mellom ulike former for kapitalinntekter, mellom ulike former for arbeidsinntekt mv. Dette prinsippet var sentralt i den norske skattereformen av 1992. En viktig årsak til denne konklusjonen er at effektivitetstapet av skatt isolert sett øker mer enn proporsjonalt med skattekilens størrelse (dvs. at effektivitetstapet av skatt mer enn fordobles når skattekilen fordobles). På den annen side kan det også argumenteres for at det likevel i enkelte tilfeller kan lønne seg å ha høyere skattekiler i noen markeder enn i andre fra et effektivitetsperspektiv, som følge av at det isolert sett er effektivt å ha høyest skatt i markeder der aktørenes tilpasning i liten grad påvirkes av at en skatt innføres eller økes (såkalt Ramsey-beskatning). Ettersom kapital er en mer mobil faktor over landegrensene enn arbeidskraft, kan dette ek­sempelvis være en begrunnelse for at en i Norge har høyere skatt på arbeidsinntekt enn på kapitalinntekt. Kommisjonen vil imidlertid påpeke at de mulige effektivitetsmessige gevinstene av en ytterligere differensiering av beskatningen må avveies mot de fordelingsmessige og administrative konsekvensene av dette.

3.2.2 Effektivitetsgevinster, herunder doble gevinster, ved skatteomlegginger

Den viktigste begrunnelsen for å innføre miljøavgifter er at dette vil gi en miljøgevinst i form av redusert forurensning mv., jf. nærmere omtale i NOU 1992:3 og NOU 1995:4. I tillegg vil slike avgifter innbringe et visst skatteproveny til det offentlige. Disse skatte-inntektene kan da benyttes til å redusere andre skatter og avgifter, og dermed bidra til å redusere det samlede effektivitetstapet ved beskatning. På bakgrunn av dette er det hevdet at det kan være doble gevinster forbundet med å innføre miljøavgifter. Denne doble gevinsten er knyttet til at det kan være en effektivitetsmessig gevinst av å innføre miljøavgifter, selv når en ser bort fra miljøvirkningen.

Hovedformålet med kommisjonens arbeid er å komme med anbefalinger knyttet til en grønn skatteomlegging som kan bidra til et bedre miljø kombinert med høy sysselsetting. Kommisjonen skal med andre ord også drøfte hvorvidt det er mulig å realisere doble gevinster knyttet til å innføre miljøavgifter. Fokus er rettet mot hvorvidt skatteinntektene fra økte miljøavgifter gir grunnlag for å redusere beskatningen av arbeidsinntekt eller andre skatter som bidrar til å hemme sysselsettingen. Kommisjonen vil samtidig presisere at det i denne forbindelse også er viktig å finne fram til tiltak som kan bedre miljøet uten at det går ut over den samlede sysselsettingen, og tilsvarende tiltak som øker sysselsettingen uten at det forringer miljøet.

I økonomisk teori er som nevnt begrepet doble gevinster ved en grønn skattereform ikke knyttet til sysselsetting isolert sett, men til effektivitetsvirkningene av skattesystemet mer generelt. Selv i tilfeller der grønne skatter har slike doble gevinster, er det derfor i utgangspunktet ikke sikkert at den største effektivitetsgevinsten er knyttet til å redusere skattekilen i arbeidsmarkedet – dette er et empirisk spørsmål. I avsnitt 3.2.3 vises det imidlertid til flere norske empiriske analyser av effektivitetskostnader av beskatning som tyder på at det kan være relativt høye effektivitetskostnader forbundet med skattekilen i arbeidsmarkedet. Det indikerer at det er en potensiell dobbel gevinst knyttet til å øke miljøavgifter og å redusere skatt på arbeidsinntekt. En av de omtalte analysene i avsnitt 3.2.3 tyder også på at det faktisk er en slik dobbel gevinst – om enn ganske liten – knyttet til å innføre en generell CO₂ -avgift hvis provenyet benyttes til å redusere arbeidsgiveravgiften. Resultatene av virkningsberegningene omtalt i avsnitt 3.9 går i samme retning.

Flere internasjonale teoretiske og stiliserte empiriske studier stiller imidlertid spørsmål på et mer prinsipielt grunnlag ved hvorvidt slike doble gevinster av grønne skatter vil oppstå i det hele tatt. Studiene påpeker at det ikke er like opplagt at en økning av miljøavgiftene med en tilhørende reduksjon i beskatningen av arbeidsinnsats i tillegg til å bedre miljøet vil bidra til å redusere det samlede effektivitetstapet av beskatning – ihvertfall ikke i en åpen økonomi. Årsaken er at miljøavgifter bidrar til å redusere lønnsomheten i enkelte næringer, og dette vil måtte bæres enten av kapitaleierne i form av redusert kapitalavkastning eller av arbeidstakerne i form av redusert reallønn. Dersom kapital er svært mobil over landegrensene, kan det argumenteres for at avlønningen av kapital på lang sikt i liten grad vil påvirkes av at det innføres miljøavgifter i ett land. I så tilfelle vil den reelle skattebelastningen bæres av arbeidstakerne, og det er ikke opplagt at det samlede effektivitetstapet av å beskatte arbeidstakerne indirekte gjennom miljøavgifter er lavere enn å beskatte lønnsinntektene direkte. Dette er i hovedsak et empirisk spørsmål, som blant annet avhenger av hvilke næringer som tjener og hvilke som taper på en grønn skatteomlegging. De norske analysene som er omtalt i avsnitt 3.2.3, kan imidlertid gi en indikasjon på at det er positive effektivitetsmessige virkninger av å innføre en generell CO₂ -avgift og å redusere arbeidsgiveravgiften for Norges del.

På et mer generelt nivå vil kommisjonen påpeke at selv om det er potensielle doble gevinster på marginen av en grønn skatteomlegging, er det ikke sikkert det er mulig å realisere store gevinster dersom det er en forutsetning at skatteomleggingen skal være provenynøytral. Det skyldes at de fleste miljøavgiftene, ihvertfall hvis de bidrar til å redusere forurensningen over tid, ikke vil innbringe et tilstrekkelig proveny på lengre sikt til at det er mulig å redusere beskatningen av arbeidsinntekt i vesentlig grad. Årsaken er at skatt på lønnsinntekter er utlignet på et såvidt bredt skattegrunnlag, at selv små reduksjoner i skattesatsene kan føre til en betydelig reduksjon i skatteinntektene.

Det er mer uklart hvilke virkninger en reduksjon av skattekilen i arbeidsmarkedet vil ha på sysselsettingen. Økonomisk teori gir ikke noe klart svar på om reduksjoner i skattekilen i arbeidsmarkedet vil slå ut i form av økt sysselsetting og/eller redusert arbeidsledighet på lang sikt – det avhenger blant annet av strukturen på arbeidsmarkedet. Både empiriske og teoretiske studier gir relativt sterke holdepunkter for å hevde at reduksjoner i skattekilen i arbeidsmarkedet vil bidra til å øke arbeidstilbudet (og dermed på sikt trolig også sysselsettingen). Resultatene er vesentlig mer uklare med hensyn til hvorvidt reduksjoner i skattekilen vil bidra til å redusere arbeidsledigheten. Empiriske analyser av sammenhengen mellom skatt og arbeidsledighet i ulike land gir heller ikke entydige konklusjoner. Resultatene fra enkelte av de empiriske studiene kan imidlertid tyde på at det er en sterkere sammenheng mellom skatt på arbeidsinntekt og sysselsetting for lavt kvalifiserte arbeidstakere og for arbeidsledige, enn det er for høyt kvalifiserte arbeidstakere. De gir videre en indikasjon på at reduksjoner i arbeidsgiveravgiften kan ha en større positiv virkning på sysselsettingen enn reduksjoner i direkte skatt på lønnsinntekter, ihvertfall på kort og mellomlang sikt. Videre kan reduksjoner i direkte skatter på arbeidsinntekt påvirke sysselsettingen i sterkere grad enn reduksjoner i skatter på forbruk.

Effektivitetsgevinstene av skatteomlegginger er videre ikke utelukkende knyttet til områder med mulige doble gevinster. Det kan i tillegg være effektivitetsgevinster for økonomien knyttet til å øke noen vridende skatter og å redusere andre. Det kan også være effektivitetsgevinster knyttet til å øke nøytrale skatter og å redusere vridende skatter. I slike tilfeller er det ingen dobbel gevinst ved omleggingen, men det kan likefullt bidra til at det samlede effektivitetstapet av beskatning reduseres, slik at økonomiens virkemåte bedres. De empiriske undersøkelsene som presenteres i avsnitt 3.2.3 legger også vekt på slike aspekter.

3.2.3 Empiriske analyser av effektivitetstap av beskatning

Kommisjonen gjengir i dette avsnittet noen hovedresultater fra ulike norske empiriske analyser av effektivitetskostnader ved beskatning. Disse studiene gir en indikasjon på mulige skatteomlegginger som kan bidra til å bedre effektiviteten i det norske skattesystemet. Kun et fåtall av disse analysene har imidlertid vurdert skattenes miljøvirkninger, og ingen av analysene er i særlig grad rettet inn mot å studere sysselsettingsvirkninger. Konklusjonene fra disse studiene er dermed i hovedsak relevante i en indirekte forstand, ved at de gir en bredere bakgrunn for kommisjonens forslag. Kommisjonen viser til kapittel 8 for en noe grundigere faglig drøfting av de ulike studiene.

De empiriske analysene er basert på økonomiske likevektsmodeller, som kobler innsikt fra økonomisk teori sammen med mer eller mindre detaljerte empiriske beskrivelser av økonomien. Slike modeller må nødvendigvis være forenklinger av virkeligheten. Kommisjonen vil derfor presisere at de som har utviklet disse modellene selv som regel advarer mot å benytte resultatene fra modellen som om de er empiriske fakta. Modellene er først og fremst nyttige verktøy ved at de gir økt forståelse for hvilke økonomiske mekanismer som bestemmer de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatning, men de er ikke like treffsikre med hensyn til nivået på disse kostnadene.

En klar konklusjon fra de norske studiene som er omtalt i kapittel 8, er at direkte skatt på arbeidsinntekter og arbeidsgiveravgiften har svært høye marginale effektivitetskostnader. Det betyr at det er kostbart (i form av økt effektivitetstap) å øke disse skattene, og at det tilsvarende vil være effektivitetsgevinster knyttet til å redusere dem. Noen av de norske studiene har også analysert kapitalbeskatningen, og også her synes konklusjonene klare: Både investeringsavgiften og kapitalinntektsskatten har relativt høye marginale effektivitetskostnader, men trolig på et noe lavere nivå enn skatt på arbeidsinntekt. På den annen side finner disse studiene at det er svært lave marginale effektivitetskostnader knyttet til å øke boligbeskatningen. Årsaken er at den lemplige beskatningen av avkastning av boliginvesteringer sammenlignet med den øvrige kapitalbeskatningen bidrar til å gjøre investeringer i bolig relativt sett mer lønnsomme (etter skatt) enn investeringer i f.eks. produksjonskapital. En slik skattemessig forskjellsbehandling kan føre til at en for stor andel av de samlede investeringene kanaliseres til boligbygging framfor til investeringer som er mer produktive fra et samfunnsøkonomisk synspunkt.

De studiene som er omtalt her, baserer seg på en forutsetning om at arbeidskraften er homogen. Videre er det som oftest antatt at det er full sysselsetting. Selv om de empiriske skattemodellene inkluderer sysselsettingsvirkninger av skatteomlegginger, fanger de dermed i liten grad opp eventuelle virkninger på arbeidsledigheten som følge av generelle eller målrettede endringer i beskatningen av arbeidsinntekter. De fanger heller ikke opp eventuelle forskjeller i virkningen av beskatningen på ulike grupper arbeidskraft (f.eks. høyt kvalifisert kontra lavt kvalifisert arbeidskraft).

Enkelte av de norske studiene inkluderer også miljøvirkninger av ulike skatter og avgifter. Disse analysene, som riktignok er statiske og dermed ikke fanger opp virkninger via kapitalmarkedet, antyder at det kan være til dels svært lave marginale effektivitetskostnader knyttet til å øke skatter og avgifter som direkte eller indirekte bidrar til å redusere utslipp til luft og lokale miljøproblemer. En av studiene finner f.eks. at det kan være en ren netto effektivitetsgevinst forbundet med små økninger av bensinavgiften, mineraloljeavgiften og CO₂ -avgiften. Det innebærer at det, ifølge denne analysen, kan være samfunnsøkonomisk lønnsomt å øke disse avgiftene selv om de ikke skulle innbringe noe skatteproveny. En av de andre analysene studerer virkningene av å innføre en CO₂ -avgift og å benytte provenyet fra denne til å redusere arbeidsgiveravgiften. Den antyder at det kan være en velferdsgevinst knyttet til en slik skatteomlegging i Norge opp til et visst nivå på CO₂ -avgiften, selv om en ikke inkluderer miljøvirkningene av omleggingen.

Det må imidlertid pekes på at en slik velferdsgevinst som ikke inkluderer miljøvirkninger, kunne blitt realisert minst like effektivt ved andre skattereformer enn denne. I analysen tas det også hensyn til at en CO₂ -avgift indirekte kan bidra til en reduksjon i blant annet utslipp av SO₂ , NO_x og CO. Dersom det i analysen også blir tatt hensyn til de lokale miljøkostnadene som følger av slike utslipp, øker den beregnede velferdsgevinsten av den omtalte skatteomleggingen betydelig. Det kan imidlertid argumenteres mot å regne miljøgevinster av en CO₂ -avgift på denne måten, ved at det trolig hadde vært mer effektivt å prissette de ulike eksterne virkningene direkte.

Flere av de norske studiene antyder videre at det kan være betydelig lavere marginale effektivitetskostnader knyttet til å øke merverdiavgiften enn eksempelvis å øke arbeidsgiveravgiften eller den direkte beskatningen av lønnsinntekter. Ettersom merverdiavgift er en indirekte måte å beskatte blant annet lønns­inntekter på, er det i prinsippet liten grunn til å anta at det skal være såvidt betydelige forskjeller i det marginale effektivitetstapet mellom disse skatteartene. Det er da også flere faktorer som trekker i retning av at de norske studiene trolig overvurderer denne forskjellen i effektivitetsvirkninger. Likefullt gir analysene en indikasjon på at skattlegging av forbruk har noe lavere effektivitetskostnader enn blant annet arbeidsgiveravgiften. Det er videre visse indikasjoner på at innføring av merverdiavgift på tjenester er et bedre tiltak fra et rent effektivitetsmessig perspektiv enn å øke merverdiavgiftssatsen på det nåværende skattegrunnlaget. Årsaken til dette er at det fra et effektivitetsmessig synspunkt isolert sett er bedre å spre skattekilene på flere markeder enn å innføre unntaksordninger for visse varer og tjenester.

Det kan også vises til en rekke internasjonale analyser av effektivitetskostnader av beskatning, hovedsakelig analyser som er basert på amerikanske data. I disse studiene finner en støtte for flere av de ovenfor nevnte kvalitative konklusjonene. I de amerikanske studiene er nivået på de potensielle effektivitetsgevinstene av å endre skattesatser gjennomgående vesentlig lavere enn tilfellet er for de norske studiene. Avvikene skyldes trolig i stor grad forskjeller i skattesystemene, og at det generelle skattenivået i USA er vesentlig lavere enn i Norge. Samtidig er avvikene såvidt store at de kan være en indikasjon på at en også bør tolke det høye nivået på effektivitetskostnadene av beskatning i de norske analysene med en viss varsomhet.

3.2.4 Nærmere om skatteanalysene og en grønn skatteomlegging

Hovedformålet med kommisjonens arbeid er å komme med anbefalinger knyttet til en grønn skatteomlegging, enten denne skjer raskt eller mer gradvis, som kan bidra til et bedre miljø kombinert med høy sysselsetting. De fleste av de omtalte empiriske skatte­analysene i avsnitt 3.2.3 inkluderer som nevnt ikke miljøavgifter, og de gir følgelig ikke noe direkte grunnlag for å analysere om det er doble gevinster knyttet til å innføre miljøavgifter i Norge. Analysene behandler dessuten i liten grad sysselsettingsvirkningene av skatteomlegginger eksplisitt, og ingen av modellanalysene klarer å behandle eventuelle virkninger på arbeidsledigheten av ulike skatteomlegginger. Til sammen gir disse analysene likefullt indikasjoner på mulige effektivitetsmessige virkninger av en skatteomlegging der en reduserer beskatningen av arbeidsinntekt og øker miljøavgiftene.

Samtlige av de norske analysene gir en klar indikasjon på at reduksjoner i skatt på lønnsinntekter og arbeidsgiveravgiften kan gi et redusert samlet effektivitetstap i økonomien. De av analysene som inkluderer miljøvirkninger, indikerer videre at økte miljøavgifter kan ha positive effektivitetsvirkninger som følge av at de bidrar til å redusere forurensende utslipp og annen miljøskadelig virksomhet. Analysene indikerer dermed at det isolert sett er ønskelig fra en effektivitetsmessig synsvinkel å redusere beskatningen av arbeidsinntekt, og at det isolert sett er effektivitetsfremmende å øke miljøavgiftene.

Sett i sammenheng gir disse to konklusjonene også en indikasjon på at det kan være doble gevinster knyttet til å øke miljøavgiftene og å benytte dette provenyet til å redusere beskatningen av arbeidskraft – i den forstand at dette gir et bedre miljø og at det samlede effektivitetstapet av beskatning blir lavere. En av studiene indikerer da også at det kan være en viss dobbel gevinst i Norge av å innføre en generell CO₂ -avgift hvis provenyet benyttes til å redusere arbeidsgiveravgiften. Resultatene av virkningsberegningene omtalt i avsnitt 3.9 går i samme retning.

Kort oppsummert synes det å være en relativt entydig konklusjon at dersom man ønsker å bedre miljøet på en kostnadseffektiv måte, vil det være gunstig å innføre større bruk av miljøavgifter. Samtidig tyder studiene på at det kan være effektivitetsgevinster knyttet til å redusere beskatningen av arbeidskraft, og da særlig lavt kvalifisert arbeidskraft, uansett om det reduserte skatteprovenyet erstattes av miljøbegrunnede eller andre skatter. Flere av studiene indikerer dermed at det kan være doble gevinster av en grønn skatteomlegging, men i avsnitt 3.2.2 nevnes også et par mer generelle momenter som kan innebære at konklusjonen neppe er så entydig som disse studiene indikerer. Studiene gir ingen entydige konklusjoner knyttet til om en slik omlegging vil ha positive virkninger på arbeidsledigheten.

3.3 Miljøavgifter og forholdet til andre avgifter

3.3.1 Innledning

En grunnleggende forutsetning for at en markedsøkonomi skal fungere godt, er at kostnadene ved bruken av ulike ressurser reflekteres i markedsprisene. Prismekanismen vil generelt bidra til at arbeidskraft, realkapital og andre innsatsfaktorer blir brukt på de områder hvor samfunnets avkastning er størst. I praksis kan imperfeksjoner i ulike markeder føre til at dette ikke skjer. Forvaltningen av miljøgoder kan ses i en slik sammenheng. Disse ressursene er goder som ikke er omfattet av privat eiendomsrett. I en uregulert markedsøkonomi betyr dette at forbruket av miljøressurser underprises, og at det vil kunne skje et overforbruk.

Denne imperfeksjonen i markedet for miljøgoder kan rettes opp ved at prisen på varer og tjenester også reflekterer miljøkostnadene. Dette kan skje ved at myndighetene pålegger avgifter på den miljøskadelige aktiviteten. På den måten forvalter staten miljøgodene på vegne av fellesskapet. Avgiftene bidrar til at markedsprisene reflekterer kostnadene ved forbruket av disse godene, og at markedenes funksjonsmåte derfor bedres. Kommisjonen har i sitt arbeid lagt denne tilnærmingen til grunn.

OECD-landene sluttet seg allerede tidlig på 1970-tallet til prinsippet om at forurenseren skal betale. Innholdet i dette kan tolkes på ulike måter, men kan primært tolkes slik at de som forbruker miljøgoder også skal belastes kostnadene ved miljøskadelig aktivitet. Etter kommisjonens syn sammenfaller derfor dette prinsippet godt med en tilnærming hvor myndighetene går inn og korrigerer uriktige prissignaler i markedet for miljøgoder.

I ulike sammenhenger blir det hevdet at i den grad inntektene fra miljøavgifter ikke øremerkes miljøformål, er det feil å benytte betegnelsen miljøavgifter. Kommisjonen har lagt til grunn at en slik tilnærming ikke har mening gitt det prinsipielle synet på miljøavgifter som er lagt til grunn. Miljøavgifter ilegges for å korrigere for manglende prising av miljøgoder. Inntektene fra disse avgiftene bør benyttes til de formål som har høyest prioritet, uavhengig av om det er miljøtiltak eller andre tiltak. Kommisjonens mandat tar utgangspunkt i en slik tilnærming, ved at økte inntekter fra miljøavgifter skal benyttes til reduksjoner i andre skatter og avgifter.

Miljøavgifter vil i mange sammenhenger representere den mest kostnadseffektive virkemiddelbruken i miljøpolitikken. Dette ligger til grunn for både Miljøavgiftsutvalgets og Virkemiddleutvalgets utredninger, som utgjør et viktig grunnlag for kommisjonens arbeid. Hensikten med miljøavgiftene er å endre tilpasningene til bedrifter og husholdninger slik at forurensningene blir mindre. Miljøavgiftene bør derfor i utgangspunktet vurderes ut fra hvilken miljøeffekt de har, uavhengig av inntektspotensialet. Det tilsier videre at det i diskusjonen om bruk av miljøavgifter alltid er viktig å ta utgangspunkt i dette primære målet med avgiftene. Denne kommisjonen er bedt eksplisitt om å vurdere mulighetene for en grønn skattereform i en bredere og mer langsiktig sammenheng. Det innebærer at kommisjonen har sett nærmere på inntektspotensialet fra ulike miljøavgifter. Andre typer miljøpolitiske virkemidler gir ikke muligheten for skatteomlegginger innenfor en provenynøytral ramme.

Skal det være mulig å få til endringer i den generelle skattleggingen ved å legge større vekt på miljøbeskatning, krever det relativt store restutslipp, eller at målene for utslippsreduksjoner skjerpes over tid. Dette viser et kjent dilemma i diskusjonen om denne typen skatteomlegginger: Miljøavgifter som gir store reduksjoner i utslippene, kan gi relativt lave inntekter som følge av at aktørene i økonomien tilpasser seg, slik at skattegrunnlaget reduseres. De miljøavgiftene som gir store tilpasninger vil m.a.o. være et viktig og effektivt miljøpolitisk virkemiddel, men ha mindre betydning når spørsmålet om endringer i strukturen på den totale skattleggingen diskuteres.

Det blir hevdet at store restutslipp viser at miljøavgifter ikke virker, og at det derfor er nødvendig med bruk av andre virkemidler for å nå en ønsket miljøtilstand. Hvis avgiftene er satt slik at de avspeiler marginalkostnadene ved den miljøskadelige aktiviteten, vil en riktigere beskrivelse være at betalingsviljen for å opprettholde et høyt nivå på den miljøskadelige aktiviteten er stor. Direkte reguleringer av den miljøskadelige aktiviteten til et nivå under det avgiften genererer, vil i det tilfellet ikke innebære en samfunns­økonomisk optimal løsning, og dermed en unødig sløsing med samfunnets ressurser.

Miljøproblemene endrer seg over tid. Samtidig vil det måtte forventes at vektleggingen av miljøtilstanden øker som følge av velstandsutviklingen. Begge disse forholdene tilsier at provenypotensialet fra miljøavgifter kan endre seg mye over tid.

3.3.2 Miljøavgifter generelt

For å finansiere statens utgifter er det behov for vridende skatter i tillegg til skatter som korrigerer for eksternaliteter. En del vridende skatter vil også kunne påvirke omfanget av miljøskadelig aktivitet. Ved fastleggelsen av et optimalt skatte- og avgiftssystem er det i prinsippet viktig å ta hensyn til slike forhold. Beregninger ved hjelp av en generell likevektsmodell, hvor nytten av miljøforbedringer er inkludert, kan i teorien bestemme hvordan et optimalt skatte- og avgiftssystem bør utformes.

Dersom det var mulig å lage en slik modell som skissert ville det i diskusjonen om utformingen av skatte- og avgiftssystemet være irrelevant hvilken betegnelse man benytter på de ulike skatte- og avgifts­elementene. Nivået på skatter og avgifter ville i modellen tilpasses slik at man fikk et samfunnsøkonomisk riktig nivå på miljøskadene og generelt høyest mulig velferd i samfunnet (minst mulig vridninger).

I praksis vil det ikke være mulig å finne et optimalt skatte- og avgiftssystem på denne måten. Kommisjonen har i sine drøftinger sett det som hensiktsmessig å skille mellom de ulike hensynene avgiftene er ment å ivareta. I denne sammenhengen synes det, i tråd med prinsippene for effektiv skattlegging, rasjonelt først å sette et riktig nivå på miljøavgiftene. Dersom det i utgangspunktet er lagt fiskale avgifter på (tilnærmet) det samme skattegrunnlaget som miljøavgiftene utlignes på, vil det av effektivitetshensyn være nødvendig å revurdere størrelsen på de fiskale avgiftene.

I det norske avgiftssystemet er det flere miljøavgifter. Ikke minst gjelder det avgifter knyttet til utslipp til luft. For eksempel er blyavgiften på bensin differensiert etter blyinnholdet, og avgiften på svovel i mineraloljeavgiften differensiert etter svovelinnholdet. CO₂ -avgiften er lagt på produktene, fordi det er en direkte sammenheng mellom forbruket og utslippene. På den annen side er denne avgiften differensiert mellom produkter og anvendelser på en måte som ikke reflekterer forskjellene i miljøskade, jf. også avsnitt 3.4.

For andre utslipp til luft, som nitrogenoksider og flyktige organiske forbindelser er det ikke utformet avgifter i Norge. Disse utslippene er i stor grad bestemt av teknologiske forhold knyttet til forbrenning, rensing og drift. En avgift på oljeprodukter ville derfor ikke gi noe incentiv til å redusere disse utslippene, ut over en eventuell generell reduksjon i oljeforbruket. Miljøavgiftsutvalgets vurdering var derfor at avgifter på oljeprodukter er et lite egnet virkemiddel overfor denne typen utslipp. Kommisjonen er enig i denne vurderingen.

På enkelte fossile brensler, eksempelvis bensin, er det et avgiftselement i tillegg til miljøavgiftene. Dette avgiftselementet er både begrunnet med andre eksterne effekter og fiskale hensyn. Eksistensen av dette avgiftselementet har samme virkning på utslippene av CO₂ som CO₂ -avgiften. Hva man kaller de enkelte avgiftskomponentene har med andre ord ikke betydning for CO₂ -utslippene, fordi produktavgifter og miljøavgifter er utlignet på samme grunnlag. Generelt vil miljøavgifter og produktavgifter utlignes på forskjellig grunnlag (f.eks. blyavgiften og produktavgiften på bensin) i et optimalt avgiftssystem. Det medfører også at de ulike avgiftselementene gir ulike incentiver for tilpasningen; blyavgiften gir incentiv til overgang til blyfri bensin (men ikke reduksjon i bensinforbruket), mens CO₂ -avgiften gir incentiver til redusert bensinforbruk (både av blyfri og blyholdig).

Diskusjonen om hvorvidt en avgiftskomponent er en miljøavgift vil oppstå fordi avgiftene har ulike formål. For eksempel er bensin også ansett å være et godt fiskalt skattegrunnlag (lav priselastisitet). Det vil si at forbruket av bensin (og restutslippet) forblir stort til tross for avgiftsleggingen.

Det optimale nivået på avgiften på f.eks. bensin vil være bestemt av de samlede hensyn avgiften er tenkt å ivareta. Hvis det er ønskelig å øke CO₂ -avgiften på bensin ut fra miljøhensyn, bidrar det, ved siden av å redusere utslippene, til å øke inntektene. Økningen i inntektene er en sideeffekt som får betydning for utformingen av andre skatter og avgifter. Tilsvarende økning i inntektene (og i tilpasningene) ville en kunne få om det var ønskelig å øke nivået på bensinavgiften av fiskale hensyn. I dette tilfellet er bedre miljø en sideeffekt. Det optimale nivået på den miljøbegrunnede delen av avgiften vil avhenge av nivået på den fiskale delen, og omvendt.

Miljøavgiftene kan grovt sett deles i to hovedkategorier etter teknisk utforming; de som er knyttet til skader forbundet med aktivitet som skyldes forbruket av et bestemt produkt, f.eks. oljeprodukter, og de som skal sikre at avfallet fra produkter, f.eks. spillolje, blir miljømessig forsvarlig behandlet. I det siste tilfelle vil det ofte være ønskelig å kople avgiftene til en refusjonsordning, dvs. at den enkelte får tilbake avgiften når avfallet samles inn. I motsatt fall vil ikke avgiften gi incentiver til å redusere avfallsmengden, ut over at avgiften i seg selv bidrar til å redusere forbruket av det avfallsgenerende produktet. Når en refusjonsordning er etablert, vil det for begge kategorier miljøavgifter være slik at det er restutslippet som gir inntekter til statskassen. For de nevnte eksemplene vil det med andre ord si dét oljeforbruket som opprettholdes til tross for avgiften, og den spilloljen som ikke samles inn til tross for refusjonsordningen. Selv om den tekniske utformingen av disse avgiftene er forskjellig, gir de den samme prinsipielle løsning mht. incentiver for den enkelte og proveny til staten.

I en del sammenhenger vil det kunne være aktuelt å bruke relativt indirekte virkemidler for å prise enkelte miljøskader, fordi vanlige produktavgifter treffer miljøskadene dårlig. Differensiering av kjøps- eller årsavgifter på biler etter miljøkjennetegn er ek­sempler på forslag som har vært diskutert. Målet med denne typen virkemidler er å få til en vridning i tilpasningen av kapitalbeholdningen over mot de mest miljøvennlige bilene. Målet er m.a.o. sammenfallende med det å redusere/fjerne skattegrunnlaget. En slik differensiering kan gi inntekter på kort sikt, men vil i mange sammenhenger representere et begrenset inntektspotensiale på lengre sikt. Inntektspotensialet vil også avhenge av hvorvidt differensieringen skjer i form av tillegg til eksisterende avgifter eller ikke. Et annet eksempel er differensiering av drivstoffavgiftene etter innholdet i brenslene. Forbruket av bly i bensin og svovel i mineraloljer og dermed også avgiftsinntektene har blitt sterkt redusert etter at avgiftene ble innført.

Det kan også finnes eksempler på former for miljødifferensiering som også kan gi et inntektspotensiale på sikt. Det vil være i tilknytning til differensiering hvor det for enkelte ikke finnes substitutter som helt ut dekker behovet. Normalt vil imidlertid avgiftene gi produsentene et sterkere incentiv til å utvikle alternativer. Det tilsier at eksemplene på områder hvor denne typen tilleggsavgifter kan bidra til større inntekter over tid sannsynligvis vil være begrenset.

Miljøavgifter blir framhevet som et godt virkemiddel når det er mange forurensere og skadene er relativt uavhengig av hvor utslippene skjer. I andre sammenhenger vil direkte reguleringer kunne bidra til en bedre tilpasning fra et miljøsynspunkt. Det er på den annen side argumenter som tilsier at det kan være riktig å kople avgifter opp til reguleringene (f.eks. utslippskonsesjoner). Slike avgifter vil bidra til at bedriftene får et incentiv til å søke om konsesjoner på et riktigere nivå. En side ved dette er at bedriftene over tid vil ha incentiver til å redusere konsesjonsstørrelsen, og dermed utslippene. Slike avgifter vil også gjøre at forurenserne står overfor kostnadene ved forurensingen (restutslippene), dvs. at forurenseren betaler.

Miljøproblemene er lokale, nasjonale, regionale og/eller globale. Hvilken sammensetning og styrke på virkemiddelbruken som er ønskelig, vil avhenge av på hvilket geografisk nivå problemene eksisterer. For regionale og globale problemer vil også graden av internasjonale forpliktelser ha betydning for virkemiddelbruken. I Miljøavgiftsutvalgets og Virkemiddelutvalgets utredninger er det en omfattende drøfting av prinsipper som bør ligge til grunn ved valg av virkemidler avhengig av miljøproblemets geografiske dimensjon.

Overfor miljøproblemer som først og fremst er avgrenset til eget land bør det være våre egne preferanser for miljøtilstanden som styrer virkemiddelbruken. Det vil generelt være store forskjeller mellom ulike land, som følge av forskjeller både i ressursgrunnlag, næringsstruktur og miljøbelastning samt i landenes vurdering av akseptabelt nivå på miljøbelastningen. Overfor denne typen problemer kan en i utgangspunktet foreta rent nasjonale prioriteringer. I de avveiningene som gjøres, vil nivået på ønsket miljøtilstand måtte vurderes opp mot de samfunnsøkonomiske kostnadene ved å nå denne. Som på andre områder hvor enkeltland velger en politikk som avviker fra den som føres i viktige konkurrentland, bør også eventuelle fordelingsmessige og konkurransemessige konsekvenser av skatteomleggingen vurderes. I motsetning til ved overnasjonale miljøproblemer, er miljøgevinsten utelukkende avhengig av hva som gjøres nasjonalt.

Miljøproblemene vil også opptre på mer lokalt nivå, noe som tilsier mer lokalt tilpasset virkemiddelbruk. For eksempel vil flere typer miljøproblemer forbundet med avfall og trafikk være lokalt avgrensede. Lokale virkemidler i form av avgiftsløsninger stiller spørsmål ved hvilket forvaltningsnivå som bør beholde inntektene. Dette har selvfølgelig betydning for hvorvidt inntektene kan benyttes som en del av en grønn skattereform. Kommisjonen legger til grunn at staten vil kunne benytte disse inntektene, enten ved at de går direkte til statskassen eller som følge av at de muliggjør tilsvarende kutt i overføringene over statsbudsjettet til kommunesektoren.

Overfor internasjonale regionale eller globale miljøproblemer er situasjonen mht. nasjonal politikkutforming en annen. Disse problemene kan i praksis bare løses hvis det inngås forpliktende avtaler mellom de enkelte land. Slike avtaler er bl.a. inngått for å redusere utslippene av svovel, nitrogenoksider og flyktige organiske forbindelser i Europa. Gitt at avtalene er inngått, bør virkemiddelbruken, på tilsvarende måte som for nasjonale problemer, bestemmes på grunnlag av nasjonale prioriteringer og hensyn, f.eks. hvordan forpliktelsene i hvert enkelt land kan gjennomføres mest mulig kostnadseffektivt. For internasjonale problemer hvor det ikke er inngått bindende internasjonale avtaler om utslippsreduksjoner vil situasjonen være en annen. Isolert sett har ett enkelt lands utslippsreduksjoner i seg selv begrenset direkte virkning på miljøtilstanden, samtidig som landet påføres kostnader ved å iverksette virkemidler på ensidig basis. På den annen side ser man, bl.a. i Norge og flere andre land, at slik virkemiddelbruk allerede er innført. CO₂ -avgiftene er et eksempel på det. Slik virkemiddelbruk er blant annet knyttet til det ønsket noen land har om å få viktige globale miljøproblemer på dagsorden og påvirke andre land til å inngå internasjonalt bindende og mest mulig kostnadseffektive avtaler for å løse problemet, jf. nærmere diskusjon i avsnitt 3.4.

Miljøavgifter og omsettelige kvoter kan i prinsippet gi samme tilpasninger i markedet. Hvis staten auksjonerer ut kvotene, vil de også gi staten tilsvarende inntekter som avgiftene. Grunnen er at restutslippene i avgiftsløsningen i prinsippet vil tilsvare det samlede nivået på kvotene. Rasjonelle aktører vil dermed være villig til å betale en pris for kvotene som tilsvarer avgiften. Hvis kvotene deles ut gratis vil på den annen side ikke staten få inntekter, og heller ikke ha mulighet til å foreta eventuelle skatteomlegginger.

3.3.3 Forbruksavgifter

I ulike sammenhenger blir miljøproblematikken knyttet nært opp mot forbruksutviklingen. Det blir derfor vist til at avgifter på forbruk vil være et spesielt godt egnet virkemiddel i miljøpolitikken. I Norge, som i de fleste OECD-land, er det gjennom merverdiavgiften etablert et system for generell forbruksbeskatning.

Slike generelle avgifter på forbruk faller normalt ikke inn under definisjonen av miljøavgifter, da de ikke er utformet med tanke på å redusere miljøskadelige aktiviteter til et samfunnsøkonomisk riktig nivå. Merverdiavgiften har en ren fiskal begrunnelse. Ved at den, i prinsippet, legges på alt forbruk, vrir den ikke sammensetningen av forbruket. Ved at den bare legges på sluttforbruk, påvirker den ikke tilpasningene i produksjonen.

Miljøhensyn søkes ivaretatt gjennom miljøavgifter på miljøskadelige aktiviteter. Et spørsmål som kan stilles, er om en differensiering av forbruksavgiftene utfra miljøvirkningene vil være mer hensiktsmessig enn dagens ordning med særskilte miljøavgifter. Dette spørsmålet er behandlet i NOU 1993: 8 Bør merverdiavgiften differensieres? Ved å ilegge en høyere merverdiavgiftssats på et forurensende produkt, vil en oppnå at dette produktet blir dyrere for forbrukerne. I motsetning til en særavgift vil prisøkningen kun skje for kjøpere som ikke får fradrag for inngående merverdiavgift. For de fleste vareprodusenter (samt en del tjenesteprodusenter) vil en økning av merverdiavgiftssatsen ikke resultere i noen prisøkning, da de kan trekke den inngående merverdiavgiften fra i sitt merverdiavgiftsregnskap. Miljøskadene er normalt uavhengig av om forbrukeren er merverdiavgiftspliktig eller ikke. Særavgiften vil derfor i dette tilfelle være mer treffsikre (og dermed bedre) enn differensiering av merverdiavgiftssatsene. Det kan videre legges til at en egen særavgift i større grad enn en differensiering av merverdiavgiften synliggjør hvordan ulike anvendelser skattlegges.

Enhver skatt, enten den er på arbeidsinntekt, forbruk eller andre grunnlag, reduserer privat sektors forbruksmuligheter. Over tid er det derfor ingen grunn til å tro at generelle forbruksavgifter i nevneverdig grad vil påvirke omfanget av samlet konsum på andre måter enn andre skatteformer. Siden enkelte varer og tjenester ikke er omfattet av merverdiavgiften, vil det være en vridning i forbruket over mot disse varene og tjenestene. Hvorvidt dette forbruket er mer miljøvennlig enn det som omfattes av merverdiavgiften, finnes det ikke empirisk grunnlag for å hevde.

Hvorvidt økte forbruksavgifter eller andre skatter generelt bidrar til et bedre miljø gjennom å skalere ned det private forbruket, er i siste instans et empirisk spørsmål. Det avgjørende er hvorvidt den alternative offentlige ressursbruken er mer miljøvennlig enn det fortrengte private forbruket. Størstedelen av skattene og avgiftene går tilbake til privat sektor i form av overføringer, og det er ingen grunn til å tro at den private etterspørselen som genereres av overføringer er mer miljøvennlig enn det forbruket som faller bort ved økt skatt på privat sektor. Innenfor en provenynøytral skattereform er dette imidlertid dessuten nærmest pr. definisjon en uinteressant problemstilling.

I en grønn skattereform synes det derfor ikke å være grunnlag for å inkludere eventuelle økninger i merverdiavgiften. En omlegging hvor inntektene fra merverdiavgiften økes samtidig som andre skatter og avgifter reduseres kan imidlertid i seg selv være samfunnsøkonomisk gunstig fra et effektivitetssynspunkt. Det vises til en nærmere diskusjon i avsnitt 3.2.

3.3.4 Andre avgifter

Særavgiftene på spesielle produkter, vil, i motsetning til generelle forbruksavgifter, vri forbruket vekk fra kjøp av det avgiftsbelagte produktet. Miljøavgifter er særavgifter. Det finnes imidlertid en rekke særavgifter som ikke er miljøbegrunnet. Slike særavgifter ilegges fordi de antas å gi små vridninger i den økonomiske tilpasningen, jf. avsnitt 3.2. I praksis er også enkelte særavgifter blitt begrunnet med fordelingshensyn.

Ett eksempel på særavgifter som primært ilegges ut fra fiskale hensyn, er engangsavgiftene på biler. Verken struktur eller nivå på engangsavgiftene på bil er utformet med det mål primært å redusere miljøproblemene forbundet med bilbruk. Det er imidlertid rimelig å anta at jo høyere engangsavgiften er, desto mindre blir etterspørselen etter biler. Det nye avgiftssystemet på biler, med progressive satser basert på kjøretøyets vekt, motorstørrelse og slagvolum gir imidlertid incentiver til å kjøpe små biler med liten motor. Generelt er det grunn til å anta at dette er de miljømessig mest gunstige bilmodellene. På den annen side består avgiftssystemet også av spesielt gunstige regler for blant annet minibusser og kombinerte biler. Dette er biltyper som generelt er store og tunge, det vil si at avgiftssystemet gir incentiver til miljømessig ugunstige tilpasninger. Miljøproblemene ved bilbruk er i stor grad knyttet til forbruket av drivstoff generelt og i særskilte geografiske områder spesielt. Avgiftene på kjøp og eie må derfor uansett ses som svært indirekte og lite treffsikre måter å regulere på, ikke minst sett i sammenheng med at avgiftssystemet også omfatter avgifter på drivstoff. Engangsavgiftene og årsavgiftene på bil vil derfor ikke defineres som miljøavgifter. Tilsvarende resonnement vil bl.a. gjelde avgiften på båtmotorer. I den grad slike kjøps- og årsavgifter differensieres etter miljøkjennetegn, kan imidlertid differensieringselementet sies å være miljøbegrunnet.

Den særnorske investeringsavgiften er knyttet opp mot merverdiavgiftslovgivningen. Avgiftspliktige er merverdiavgiftspliktige som har fradrag for inngående merverdiavgift. Det er en rekke unntak for avgiftsplikten. Det finnes i dag to fritak for investeringsavgiften som er gitt en miljøbegrunnelse. Dette gjelder fritaket for pålagte miljøinvesteringer i kommunale avfallsanlegg og for nærmere angitte energiøkonomiseringstiltak. Støtten til slike tiltak kunne alternativt sikres gjennom en mer direkte virkemiddelbruk, ved at direkte støtte til slike tiltak ble gitt over statsbudsjettet. For det første bidrar en slik tilnærming til bedre å synliggjøre kostnadene ved de ulike tiltakene. For det andre bidrar fritak i lovgivningen til avgrensningsproblemer.

Reglene for den avgiftsmessige behandlingen av hogstutstyr er ett eksempel på hvordan unntakene for avgiftsplikten kan ha uheldige miljøkonsekvenser som følge av problemene med avgrensing. Fabrikkmessige skogsmaskiner er i dag fritatt for avgift, mens enklere mer manuelt utstyr blir avgiftsbelagt. Dette eksemplet må antas å ha relativ begrenset betydning for tilpasningene, men det viser hvordan fritak i den generelle beskatningen kan ha uønskede/uheldige miljøvirkninger. En gjennomgang av slike unntak/fritak vil derfor være ønskelig.

3.4 Norges pådriverrolle internasjonalt – mulige målkonflikter med fokus på CO₂ -avgiften

3.4.1 Innledning

Det er den norske Regjerings og Stortingets uttalte mål at Norge skal være en pådriver på miljøområdet internasjonalt. Innholdet i pådriverrollen er i ulik grad presisert og vektlagt i forhold til de ulike internasjonale miljøproblemene.

Norge har f.eks. spilt et svært aktiv rolle i arbeidet med å få til bindende internasjonale avtaler for å redusere utslippene av grenseoverskridende luftforurensninger i Europa. Dette skyldes ikke minst at vi selv er svært utsatt for utslipp som bidrar til forsuring. Norge har derfor også hatt en sterk egeninteresse av å være pådriver for å realisere slike avtaler. Samtidig er det klart at for å oppnå resultater internasjonalt har Norge valgt å slutte seg til avtaler som ikke fordeler utslippsreduksjonene på en kostnadseffektiv måte mellom landene i Europa. Blant annet er kostnadene ved utslippsreduksjoner langt større i Norge enn i mange andre land. Denne belastningen har Norge vært villig til å bære fordi vi alt i alt har sett oss bedre tjent med avtaler som ikke er perfekte, enn alternativet som kunne vært ingen avtale.

På den annen side har Norge i forbindelse med reforhandlingen av bl.a. SO₂ -protokollen og Montreal-protokollen i større grad enn andre land arbeidet for at avtalene skal få en mer kostnadseffektiv utforming. Under den nye svovelavtalen, som ble undertegnet i Oslo i juni 1994, er det trukket inn flere elementer som bidrar til at utslippsreduksjonene kan skje på en mer kostnadseffektiv måte enn ved tidligere avtaler.

Arbeidet med de skisserte avtalene viser eksempler på hvordan Norge kan være pådriver på det internasjonale miljøområdet, både mht. å sette problemstillingen på dagsorden og å sikre en kostnadseffektiv utforming og en rimelig byrdefordeling mellom land. Samtidig er det klart at egeninteressen i form av vår utsatthet for de aktuelle utslippene kan legitimere vår pådriverrolle. Det gjør også at potensielle målkonflikter blir mindre.

Norge er, som mange andre land, opptatt av at det ikke skal skje irreversible miljøforringelser på kloden som ingen kan overskue konsekvensen av. Derfor har Norge i forhold til f.eks. drivhusproblematikken ønsket å påta seg en pådriverrolle, hvor målet kan defineres å være internasjonale avtaler som bidrar til å redusere utslippene på en kostnadseffektiv måte og med rimelig byrdefordeling. Dette er et mål som også en rekke andre OECD-land kan sies å ha.

Drivhusproblematikken er langt mer kompleks enn f.eks. forsuringsspørsmålet. Det gjelder både det naturvitenskapelige grunnlaget og muligheten for å realisere internasjonale avtaler. Det naturvitenskapelige grunnlaget er kort omtalt i avsnitt 2.1.1.

Norges pådriverrolle på dette feltet er både knyttet til det å få internasjonal aksept for at problemet eksisterer og i neste omgang å sikre at problemet kan reduseres gjennom inngåelse av mest mulig kostnads­effektive internasjonale avtaler. Forhandlinger er i gang med sikte på å skjerpe klimakonvensjonen av 1992. Etter planen skal et forslag til endring av konvensjonen legges fram på partsmøtet i 1997, men det er likevel svært usikkert hvor langt det er fram til en endring av konvensjonen er en realitet. Utformingen av pådriverrollen på dette området vil derfor måtte skje innenfor en svært usikker internasjonal ramme.

I Norge har pådriverrollen i forhold til etablering av en internasjonal politikk for å redusere globale klimagassutslipp i stor grad vært koplet til forpliktelser i forhold til CO₂ . Kommisjonen ser det som naturlig å foreta diskusjonen om pådriverrollen i forbindelse med en diskusjon om CO₂ -avgiftene. Det skyldes ikke minst at virkemiddelbruk som kan bidra til å redusere de globale utslippene vil kunne ha betydelige konsekvenser både for internasjonal og norsk økonomi. Det vil således kunne være en rekke målkonflikter på området. Regjeringen har også i Revidert nasjonalbudsjett 1995 lagt til grunn at kommisjonen foretar en drøfting av de norske CO₂ -avgiftene.

Norge ønsker også å være pådriver på sysselsettingsområdet. På dette feltet er det imidlertid ingen åpenbare målkonflikter på langt sikt. En politikk som sikrer høy og stabil sysselsetting i Norge, vil kunne være et eksempel til etterfølgelse for andre land, samtidig som vi også isolert sett vil være tjent med det. I den grad vi lykkes med å bidra til en politikk som bedrer sysselsettingen internasjonalt, må dette antas å ha positive effekter på internasjonal økonomi, noe vi i neste omgang er tjent med.

3.4.2 Dagens norske CO₂ -avgiftssystem

Utslipp av CO₂ bidrar sammen med utslipp av en rekke andre gasser til drivhuseffekten som er et rent globalt miljøproblem. Utslippene av CO₂ har ingen lokale miljøvirkninger. Videre er det en nærmest entydig sammenheng mellom karboninnholdet i ulike fossile brensler og utslippene av CO₂ . Disse egenskapene ved klimaproblemet har viktige konsekvenser for utformingen av en kostnadseffektiv virkemiddelbruk. Generelt vil denne være kjennetegnet ved at:

• Nivået på CO₂ -avgiften bør være lik på alle bren­sler, men gjøres avhengig av karboninnholdet

• CO₂ -avgiften bør være den samme i alle land og i alle geografiske områder av det enkelte land

• CO₂ -avgiftene bør være like i alle sektorer av økonomien

• Styrken på virkemiddelbruken bør være den samme overfor alle klimagasser

Ingen av disse forutsetningene for optimal virkemiddelbruk er oppfylt i dagens CO₂ -avgiftssystem, verken i Norge eller andre land.

Spesielt kravet om at CO₂ -avgiftene bør være like i alle land synes å være vanskelig å oppfylle selv på relativt lang sikt. Den norske klimapolitikken har da også eksplisitt vært begrunnet med at vi ønsker å være pådrivere, det vil si ligge foran andre land i virkemiddelutformingen.

De norske CO₂ -avgiftene tilfredsstiller i dag heller ikke de andre kravene som er skissert i strekpunktene over, med unntak for at avgiftene ikke er differensiert geografisk i Norge. Begrunnelsen for avvikene er ikke minst knyttet til manglende internasjonal samordning. Blant annet er avgiftene ikke karbongradert, det er flere unntak/fritak, satsene varierer til dels betydelig mellom ulike anvendelser, og det er ingen direkte kopling til virkemiddelbruken overfor andre klimagasser. I en diskusjon om CO₂ -avgiftene og deres utforming er det viktig også å ta hensyn til spørsmålet om kostnadseffektivitet på tvers av ulike gasser. Kommisjonen drøfter ikke denne problemstillingen nærmere, det vises imidlertid til St meld nr 41 (1994-95) Om norsk politikk mot klimaendringer og utslipp av nitrogenoksider (NO_x ). Mens avgifter blir sett som det mest kostnadseffektive virkemidlet for å redusere CO₂ -utslippene, kan andre virkemidler være hensiktsmessige overfor andre klimagassutslipp, som metan og lystgass. Det skyldes bl.a. problemer med å måle utslippene og å finne et egnet avgiftsgrunnlag.

CO₂ -avgiftene har som formål å redusere utslippene av klimagassen CO₂ . Avgiftene vil i tillegg bidra til å redusere andre utslipp til luft og gi staten inntekter. Reduksjoner i andre utslipp til luft, f.eks. SO₂ og NO_x , medfører at nyttevirkningene av avgiftene øker. På den annen side er det ingen klar sammenheng mellom skadevirkningene av CO₂ -utslippene og skadevirkningene av andre utslipp. Det betyr at CO₂ -avgifter generelt ikke er det best egnede virkemiddelet overfor skadevirkningene av andre utslipp til luft, og at andre mer direkte virkemidler generelt vil være mer kostnadseffektive. I den grad lokale miljøproblemer skulle tilsi at f.eks. bensin burde avgiftslegges høyere enn fyringsolje, bør dette skje ved hjelp av andre virkemidler som treffer disse utslippene direkte. CO₂ -avgiften, som ilegges for å redusere CO₂ -utslippene, bør ikke differensieres på grunnlag av lokale miljøproblemer. På tilsvarende måte vil karbongraderte avgifter ikke være den beste måten å utforme avgifter på fossile brensler på, hvis målet er fiskale hensyn. CO₂ -avgifter, definert som avgifter differensiert etter CO₂ -innhold, er ikke utformet for å sikre en mest mulig effektiv fiskal skattlegging, men for å bidra til en kostnadseffektiv klimapolitikk.

I drøftingen har kommisjonen lagt til grunn at CO₂ -avgifter skal benyttes som et sentralt virkemiddel i den norske klimapolitikken. Målet er blant annet å sikre en mest mulig kostnadseffektiv reduksjon i CO₂ -utslippene. Hensynet til lokale og andre miljøproblemer samt fiskale hensyn bør generelt ivaretas gjennom andre elementer i virkemiddelbruken.

3.4.3 Økonomiske prinsipper for CO₂ -avgiftene

For flere av de overnasjonale miljøproblemene er virkemiddelbruken basert på andre tilnærminger enn det prinsippene for miljøprising tilsier. Det er inngått internasjonalt bindende avtaler om utslippsreduksjoner som både for landene samlet og for hvert enkelte land ikke utelukkende er basert på en konkret avveining av kostnader mot nytte. Dette gjelder blant annet avtalene om reduksjoner i utslippene av svovel og nitrogenoksider. Bakgrunnen for dette er både at det ville være vanskelig teknisk å utforme optimale avtaler og at avtalene i tillegg er et resultat av en forhandlingsprosess. Slike avtaler vil på den annen side ofte gi ambisjonsnivået for utformingen av den nasjonale virkemiddelbruken.

Kostnadseffektivitet innebærer at et gitt miljømål for eksempel forpliktelsene i internasjonale miljøavtaler skal nås med lavest mulig samfunnsøkonomiske kostnader. For bedrifter eller husholdninger kan kostnadene være knyttet til blant annet rensing av utslipp, omlegginger av produksjonsprosesser, endret bruk av innsatsfaktorer og reduksjoner i forurensende produksjon/forbruk. For myndighetene kommer i tillegg administrative kostnader ved iverksettelse og oppfølging av en bestemt virkemiddelbruk. Kostnadene ved å redusere utslippene vil typisk variere mellom ulike aktører i økonomien. En kostnadseffektiv virkemiddelbruk har som mål å sikre at utslippsreduksjonene skjer i de delene av økonomien hvor kostnadene for samfunnet samlet er lavest.

Overfor miljøproblemer hvor det i praksis er mulig og økonomisk rasjonelt å utforme generelle avgifter, vil avgifter i prinsippet generere kostnadseffektive løsninger på lang sikt. CO₂ -utslippene er et eksempel på et slikt problem. Det betyr videre at det er praktisk mulig å utforme en generell virkemiddelbruk som stiller alle anvendelser og aktører overfor de samme kostnadene ved samme utslipp. Markedet kan med andre ord benyttes for å få redusert utslippene i de deler av økonomien hvor kostnadene er lavest. Et krav er da at CO₂ -avgiftene er karbondifferensiert.

Dagens norske CO₂ -avgifter har en utforming hvor markedsmekanismen ikke benyttes på en slik måte at reduksjonene skjer i de deler av norsk økonomi hvor de samfunnsøkonomiske kostnadene er lavest. Reduksjonene i utslippene skjer ikke på en nasjonalt kostnadseffektiv måte. Den avgiftsmessige forskjellsbehandlingen vil både på kort og lang sikt bidra til en annen nærings- og samfunnsstruktur enn det en likebehandling ville medført. Det vil blant annet si en næringsstruktur med en høyere andel av CO₂ -intensiv aktivitet enn det som ville vært tilfelle om alle aktører ble pålagt samme avgifter. Det er samtidig viktig å peke på at så lenge virkemiddelbruken ikke er koordinert på tvers av land er det ikke mulig å sikre global kostnadseffektivitet. Norske avgifter utformes derfor i en internasjonal ramme som gjør bruken av begrepet kostnadseffektivitet vanskeligere.

Samfunnsøkonomiske effektivitetsbetraktninger tilsier at et avgiftssystem basert på et bredest mulig avgiftsgrunnlag med færrest mulig unntak er å fore­trekke. Dette gjelder for det første mht. tilpasningene i markedet. Videre vil en ved et generelt system slippe å foreta grensedragninger som vil være gjenstand for debatt og uenighet, og som vil kunne bidra til uproduktiv lobbyaktivitet. Videre vil et system med store unntak for samme type brensel kreve større ressurser å administrere. Et langsiktig generelt system vil også i mindre grad gi opphav til ulik beskatning og dermed samfunnsøkonomisk uheldige tilpasninger.

Klimakonvensjonen inneholder ingen bindende internasjonale forpliktelser om kvantitative utslippsbegrensninger. Norge er derfor ikke, som overfor utslippene av svovel og nitrogenoksider, bundet til å begrense utslippene til et visst nivå. Dagens klimakonvensjon gir derfor ikke grunnlag for å bestemme nivået på karbongraderte avgifter. Det betyr at avgiftssatsen bl.a. må bestemmes ut fra våre nasjonale mål for begrensning av CO₂ -utslipp og utformingen av pådriverrollen.

I avsnitt 3.2 er det vist til modellanalyser som indikerer at CO₂ -avgiftene kan ses som samfunns­økonomisk gunstige når det tas hensyn til deres positive virkninger på lokale miljøproblemer. Samtidig er det overfor pekt på at CO₂ -avgifter er et lite treffsikkert virkemiddel overfor lokalt avgrensede miljøproblemer. Det vil si at det generelt må antas at nyttevirkningene kunne vært oppnådd til lavere kostnader ved bruk av andre virkemidler enn generelle CO₂ -avgifter. Bare i det tilfellet det ikke finnes alternative virkemidler med bedre egenskaper, vil en CO₂ -avgift være hensiktsmessig for å løse lokale miljøproblemer.

De makroøkonomiske beregningene jf. avsnitt 3.9, indikerer at en skatteomlegging, fra arbeidsgiveravgift over til CO₂ -avgift, vil være gunstig for økonomien samlet. I tillegg til reduserte utslipp av miljøskadelige gasser indikerer beregningene at omleggingen har positive virkninger på andre økonomiske størrelser. Bakgrunnen er blant annet at CO₂ -avgiften har mindre negative vridninger på økonomien enn skattleggingen av arbeidskraft. En slik skatteomlegging fremstår med andre ord som gunstig fra en samfunnsøkonomisk synsvinkel (selv når miljøvirkningene ikke inkluderes). Grunnen er at skattesystemet i utgangspunktet ikke er optimalt utformet, dvs. at de skattene og avgiftene som benyttes i dag gir større vridninger enn det framtidige alternativer ville kunne gi.

Hvilken utforming av CO₂ -avgiftene som er mest hensiktsmessig, avhenger av hvilke mål man har med avgiftene.

Dersom hensikten med avgiftene er å oppnå et nasjonalt utslippsmål, er konklusjonen mht. kostnads­effektivitet gitt. Avgiftene bør reflektere karboninnholdet i brenslene og gjelde alle sektorer av økonomien. Eventuelle nasjonale mål knyttet til globale utslipp taler for en mer komplisert virkemiddelbruk.

Norske avgifter kan virke inn på globale utslipp enten gjennom rene økonomiske mekanismer (virkningene på samlede globale utslipp av nasjonal virkemiddelbruk) eller, mer indirekte, gjennom å påvirke andre lands klimapolitikk og derigjennom utslippene. Spørsmålet om hvordan andre lands klimapolitikk påvirkes av norsk politikk kan bare delvis vurderes ved hjelp av økonomiske analyser.

For miljøavgifter, ilagt for å korrigere for negative eksterne virkninger, er resultatet fra teorien at all aktivitet som bidrar til eksternaliteten skal avgiftsbelegges, uavhengig av om det er vareinnsats eller sluttforbruk. Med dette utgangspunktet er konklusjonen fra økonomisk teori (når målet er å redusere globale utslipp uten at det er inngått forpliktelser om bindende utslippsreduksjoner internasjonalt):

1. Det bør utformes en lik karbonavgift for alle sektorer.

2. Det bør legges avgifter/subsidier på nettoimport av varer og tjenester (som avspeiler hvordan eksport/import av varene/tjenestene påvirker CO₂ -utslipp i resten av verden)

I den grad muligheten for å pålegge avgifter/subsidier på nettoimporten utelukkes, kan det være optimalt å differensiere karbonavgiften mellom ulike anvendelser. En slik differensiering bør i så fall avspeile hvordan avgiftene virker inn på CO₂ -utslippene i andre land gjennom avgiftens påvirkning på sektorens produksjon og derigjennom produksjonen av konkurrerende varer i utlandet. Det sier seg selv at det er svært vanskelig å gi et anslag for slike indirekte virkninger på globale CO₂ -utslipp. Det vil også generelt måtte antas at det vil være store variasjoner innen de enkelte sektorer. I den grad en likevel greier å gjennomføre slike beregninger, bør en ha lavere (evt. null) CO₂ -avgift for de sektorene hvor produksjonen bidrar til å redusere CO₂ -utslippene i andre land.

Kommisjonen vil peke på at vektleggingen av globale utslipp i prinsippet vil kunne ha en rekke implikasjoner for en optimal nasjonal virkemiddelutforming. Dette kan belyses med ett eksempel fra kraftproduksjonen. Et fritak for avgifter på kraftproduksjon basert på naturgass gir f.eks. en uheldig vridning mellom vannkraftproduksjon og kraftproduksjon basert på naturgass. En slik vridning vil føre til at en bygger ut gasskraftverk for tidlig i forhold til alternativt å bygge ut mer vannkraft (som gir mindre globale utslipp). Det viser kompleksiteten knyttet til fritak når målfunksjonen er globale utslipp.

Tilsvarende kan konklusjonene med hensyn til fritakene som er begrunnet med hensynet til konkurranseutsatt kraftkrevende industri diskuteres. En begrunnelse for å frita kraftkrevende industri for CO₂ -avgift er at en slik avgift kan føre til at CO₂ -utslippene flyttes fra Norge til andre land. Dersom en tar hensyn til at kraften som blir frigjort ved redusert produksjon i den kraftkrevende industrien kan eksporteres, vil imidlertid totalvirkningen av redusert produksjon i den kraftkrevende industrien på CO₂ -utslipp i utlandet være usikker. Dersom bidraget til CO₂ -utslippene i utlandet er ubetydelig (inklusiv virkningen via alternativ krafteksport) er det ingen klimapolitisk grunn til å frita denne sektoren for CO₂ -avgift.

3.4.4 Hensynet til konkurranseevnen og omstillinger

3.4.4.1 Innledning

Ved alle skattereformer vil det skje omstillinger i økonomien. Omstillingene kan imidlertid på kort sikt gi omstillingskostnader og fordelingsvirkninger som anses som problematiske. Omstillingsproblemene kan generelt dempes gjennom måten reformen innfases på, eventuelt ved at de som må omstille seg kompenseres i en overgangsperiode. Omstillingsproblemene vil også måtte antas å avhenge av den generelle konjunktursituasjonen. Omstillingsproblemer vil også oppstå ved en grønn skattereform. Omstillinger og endret konsum- og næringsstruktur er en nødvendig forutsetning for et bedre miljø over tid. Forskjellen fra rene fiskale skattereformer er at omstillinger, i form av mer miljøvennlig produksjon/forbruk, er begrunnelsen for utformingen av miljøavgiftene.

I diskusjonen om utformingen av CO₂ -avgiftene har det vært fokusert sterkt på omstillingskostnader og norsk industris konkurranseevne. Dagens CO₂ -avgiftsstruktur skyldes i stor grad ønsket om å ivareta disse hensynene. I diskusjonen blandes ofte hensynet til konkurranseevnen og eventuelle omstillingskostnader sammen. Spesielt i forbindelse med en provenynøytral grønn skattereform vil det være viktig å skille mellom disse problemstillingene. En mer miljøvennlig tilpasning i samfunnet stiller ikke bare krav til konkurranseutsatt næringsliv. CO₂ -avgifter vil også føre til tilpasninger i husholdningene og i de skjermede delene av næringslivet. Slike omstillinger skjer allerede ved de eksisterende CO₂ -avgiftene. Disse er primært lagt på husholdningene og tjenesteytende næringer. Omstillingene i disse sektorene kan være like omfattende som de en får i industrien ved innføring av nye CO₂ -avgifter.

3.4.4.2 Hensynet til konkurranseevnen

Sammenhengen mellom konkurranseevnen for enkeltnæringer og konkurranseevnen for et land er omtalt bl.a. i NOU 1996:4 Om grunnlaget for inntektsoppgjørene 1996. Næringene konkurrerer med hverandre om tilgang på ressurser. Det kan medføre at svekket konkurranseevne for en næring skyldes økt konkurranseevne i en annen næring. Lønnsomheten i bedriftene blir fra myndighetenes side påvirket av summen av skatter og avgifter samt av andre offentlige reguleringer. Også i de tilfellene hvor det foretas en provenynøytral omlegging i skattepolitikken vil resultatet være at forskjellige bransjer eller bedrifter i ulik grad vil bli påvirket, jf. blant annet nærmere omtale i kapittel 13. Det vil også være tilfellet ved en grønn skattereform. At en enkelt næring får svekket konkurranseevne som følge av politikkendringer, er ikke nødvendigvis noe problem for økonomien samlet. Hvis en skattereform fører til betydelig svekket konkurranseevne i en stor andel av landets konkurranseutsatte næringer, vil dette kunne føre til svekket konkurranseevne overfor utlandet for økonomien sett under ett (i alle fall på kort sikt).

Når land innfaser virkemiddelbruk overfor CO₂ -utslipp i ulik takt, er det ikke mulig å oppnå kostnads­effektivitet på globalt nivå på kort sikt. En virkemiddelbruk som ikke er kostnadseffektiv på tvers av land, vil derfor kunne medføre konkurransevridninger mellom tilsvarende virksomheter i ulike land eller ønsker å være pådriver i miljøpolitikken. Det er derfor neppe mulig å unngå tap av konkurranseevne og handelslekkasjer på enkeltområder ved utformingen av virkemiddelbruken dersom man har mer ambisiøse miljømål enn andre land eller ønsker å være pådriver i miljøpolitikken. På den annen side vil konkurranseevnen og lønnsomheten i andre næringer øke som følge av provenynøytrale skatteomlegginger.

I hvilken grad en grønn skattereform vil kunne få virkninger på konkurranseevnen i ulike næringer/sektorer avhenger av i hvor stor grad produksjonen er basert på fossile energivarer, substitusjonsmulighetene i næringen og i hvilken grad næringene/sektorene er internasjonalt konkurranseutsatte. Konkurranseutsatt virksomhet med stort forbruk av fossile energivarer er først og fremst petroleumssektoren, en del industribransjer, fiskeflåten samt internasjonal flytrafikk og skipsfart. Sektorer hvor en slik reform vil bedre konkurranseevnen utgjør et langt bredere spekter, men kjennetegnes generelt ved at de er relativt arbeidsintensive og av stor betydning for sysselsettingen.

3.4.4.3 Hensynet til omstillinger

I en diskusjon av hvordan norske myndigheter bør forholde seg til eventuelle omstillingskostnader ved innføring av CO₂ -avgifter, er det viktig å ha som utgangspunkt at hensikten med slike avgifter er å påvirke langsiktige utviklingstrekk i næringsstruktur og konsummønster. Som nevnt er slike endringer bl.a. en forutsetning for et bedre miljø over tid. Hensynet til mest mulig effektive og rettferdige rammebetingelser tilsier at alle grupper på lengre sikt stilles overfor samfunnsmessig riktige priser.

Problemene knyttet til at Norge eventuelt faser inn en CO₂ -avgift raskere enn andre land er at omstillingskostnadene kan bli høye, og at det kan skje tilpasninger som kan vise seg ikke å være ønskelige når andre land eventuelt kommer etter i virkemiddelbruken. Risikoen for dette øker med økende forskjeller i samlet virkemiddelbruk mellom Norge og andre land.

Beslutninger som i større eller mindre grad er irreversible, vil typisk kunne skje innenfor alle deler av økonomien, og sannsynligheten for slike tilpasninger vil øke med satsnivået på avgiftene. Dersom andre land over tid også utformer CO₂ -avgifter, kan det tenkes situasjoner hvor det vurdert i ettertid både var økonomisk og miljømessig grunnlag for å opprettholde et konsum- og produksjonsmønster vi hadde før CO₂ -avgiftene ble innført. Disse potensielle omstillingskostnadene vil det være rasjonelt å ta hensyn til ved ensidige nasjonale tiltak. Andre omstillingskostnader, kjennetegnet av endringer i konsum- og produksjonsmønster, bør ikke vurderes annerledes ved innføring av CO₂ -avgifter enn ved andre politikkendringer. Hvorvidt kortsiktige uønskede fordelingsvirkninger er større ved innføring av CO₂ -avgifter enn ved andre skatteendringer er et empirisk spørsmål. Forskjellen er sannsynligvis at enkelte større hjørnesteinsbedrifter kan bli rammet relativt hardt når alle CO₂ -utslipp avgiftslegges. Fordelingseffektene blir dermed relativt klart synliggjort. Dagens norske CO₂ -avgiftsstruktur, hvor i stor grad husholdningene belastes, gir primært omstillinger i denne sektoren.

Kommisjonen har ikke undersøkt nærmere hvilke innovative implikasjoner en grønn skatteomlegging vil kunne ha. Det finnes imidlertid studier av den amerikanske virkemiddelbruken mot svovelutslipp som viser at økonomiske virkemidler kan ha stor effekt på den tekniske utviklingen og på lang sikt redusere kostnadene knyttet til miljøpolitikken vesentlig. Dersom et grønt skatte- og avgiftsregime vil øke etterspørselen etter ulike former for miljøteknologi, er det naturlig å anta at det vil påvirke industriutviklingen i Norge, noe som også vil gi omstillinger. Slike omstillinger kan ha betydning i et internasjonalt perspektiv, da markedet for miljøteknologi antas å øke over tid. Et hjemmemarked for miljøteknologi vil kunne bedre norsk industris muligheter internasjonalt. Man har eksempler på at et nasjonalt miljøavgiftssystem har hatt positiv betydning for norske selskaper.

3.4.5 Nærmere om utformingen av pådriverrollen

Klimapolitikk har blitt satt på den internasjonale politiske dagsorden. En av grunnene er sannsynligvis at enkelte land har jobbet systematisk for å få oppmerksomhet om problemstillingen. Norge er et av disse landene. Vi har også fått gjennomslag for vårt syn i flere sentrale spørsmål i forbindelse med utformingen av klimakonvensjonen. Det er imidlertid vanskelig å si hvilke elementer i norsk politikk som har bidratt til den innflytelse vi faktisk har hatt.

Det er generelt stor usikkerhet knyttet til hva som vil skje med utformingen av klimapolitikken internasjonalt. Sammen med usikkerheten knyttet til hvordan norsk klimapolitikk påvirker den internasjonale utviklingen er det derfor vanskelig å si hvordan pådriverrollen bør utformes på den mest hensiktsmessige måten. Denne kommisjonen kan peke på alternativer og konsekvenser, men de politiske myndigheter må i siste omgang velge mellom alternativene. Dette gjelder for det første i forhold til hvor ambisiøs norsk klimapolitikk bør være i pådriverfasen. Det gjelder videre mht. hvordan den konkrete utformingen av norsk klimapolitikk bør være.

En særnorsk klimapolitikk er isolert ikke i stand til å løse det globale klimaproblemet. I den grad Norge ønsker å drive en mer aktiv klimapolitikk enn andre land, må det bygge på en forventning om at det vil bidra til at andre land følger etter. Et relativt ukontroversielt utgangspunkt for å definere pådriverrollen vil derfor kunne være at politikken må ha en utforming som gjør den synlig i andre land. Synlighet er en forutsetning for at Norges klimapolitikk skal kunne bidra til en bedre samordning av ulike lands klimapolitikk, fortrinnsvis gjennom avtaler om forpliktende utslippsbegrensninger i hvert enkelt land med sikte på å nå klimakonvensjonens mål om å stabilisere konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren på et nivå som vil hindre farlig, menneskeskapt påvirkning av klimasystemet. Samtidig må utformingen av Norges pådriverrolle ta hensyn til Norges rolle som stor produsent og eksportør av energi, og til mulige virkninger på norsk økonomi mer generelt.

I debatten om utformingen av norsk klimapolitikk er det grovt sett tre innfallsvinkler (og kombinasjoner av disse) som har blitt benyttet:

• Politikkutformingens betydning for reduksjoner i totale globale utslipp av CO₂

• Politikkutformingens betydning for reduksjoner i nasjonale utslipp av CO₂

• Politikkutformingens betydning for å synliggjøre en virkemiddelbruk som ville være svært effektiv dersom den fikk bred tilslutning internasjonalt.

De tre tilnærmingene er langt fra gjensidig utelukkende. I praksis kan alle tre ses som mulige innfallsvinkler samtidig. Det er totale globale utslipp, ikke norske utslipp isolert, som er relevante i forhold til drivhuseffekten. På den annen side, hvis hovedvekten i politikkutformingen legges på (kortsiktige) globale utslippsreduksjoner, burde de tiltakene velges som ville gi de største reduksjonene i globale utslipp pr. krone investert. Fordi kostnadene ved reduksjon av CO₂ -utslipp i Norge trolig gjennomgående er høyere enn i andre land, tilsier det isolert sett at hoveddelen av innsatsen burde skje i form av tiltak i andre land.

Norsk virkemiddelbruks virkning på de samlede norske utslippene kan også spille en viss rolle for andre lands vurdering av den norske pådriverrollen, ved at norske utslippsreduksjoner kan understøtte det påtrykket Norge utøver i internasjonale fora for mer ambisiøse miljøavtaler. Fordi norske utslippsreduksjoner trolig gjennomgående er mer kostbare enn andre lands, har Norge på dette punktet et vanskeligere utgangspunkt for å være pådriver enn andre land.

Den tredje tilnærmingen går ut på at mulighetene for å oppnå en kostnadseffektiv, ambisiøs politikk globalt ville være størst dersom den norske politikken tok sikte på å synliggjøre en virkemiddelbruk som opplagt ville være svært effektiv dersom den hadde fått gjennomslag internasjonalt.

Innholdet i pådriverrollen bør evalueres over tid. Det vil neppe være fornuftig å føre den samme pådriverpolitikken over tid hvis ikke andre land følger etter. I den sammenhengen kan det selvfølgelig stilles spørsmål om hvor lang tid det bør gå før det oppfattes som mer rasjonelt å reversere den allerede iverksatte politikken. Generelt bør styrken i virkemiddelbruken, og eventuell avvikling av avgiftsfritak/avgiftsreduksjoner (alternativt reversering av politikken p.g.a. manglende oppfølging i andre land), ses i sammenheng med utviklingen i de internasjonale miljøforhandlingene, andre lands virkemidler og med det grunnleggende målet om redusert arbeidsledighet i Norge. Dette er imidlertid en problemstilling som ikke vil bli diskutert nærmere.

Norge, som stor råoljeprodusent, kan stå overfor store økonomiske tap hvis det blir inngått bindende internasjonale avtaler om utslippsreduksjoner, jf. kapittel 2. Det potensielle fallet i verdien på petroleumsformuen overstiger langt eventuelle kostnader av dagens norske pådriverpolitikk. Kommisjonen har valgt ikke å trekke noen konklusjon på grunnlag av denne problemstillingen, men baserer seg på at det er politisk enighet om at Norge skal arbeide internasjonalt for å søke enighet om avtaler som kan bidra til å redusere drivhuseffekten. Denne problemstillingen får imidlertid stor betydning for hvilke hensyn Norge er spesielt tjent med å vektlegge i den internasjonale prosessen.

I den videre utviklingen av klimapolitiske virkemidler på internasjonalt plan er Norge i langt mindre grad enn mange andre OECD-land tjent med å få fokus på totale utslippsreduksjoner i det enkelte land. Det henger sammen med at vi som olje- og gasseksportør også bør være opptatt av hvordan andre land utformer sin klimapolitikk. Unntak i andre land for avgifter på kull og koks samtidig med at olje og gass avgiftsbelegges, vil kunne være svært uheldig for norsk økonomi. Konsekvensene kan være at verdien av våre energiressurser, både i form av olje og gass og vannkraft, blir redusert. På grunn av sammensetningen av energiforbruket i Norge, med et stort innslag av vannkraft og den underliggende veksten i norske CO₂ -utslipp, vil Norge også påføres langt større kostnader enn andre land om eventuelle internasjonale avtaler baseres på like prosentvise reduksjoner. En viktig del av Norges pådriverrolle internasjonalt bør derfor fortsatt være å arbeide for avtaler som ikke diskriminerer bruken av råolje og naturgass, men for kostnadseffektive utslippsreduksjoner på tvers av klimagasser, sektorer og land. I den sammenhengen er det viktig å arbeide for at andre lands energiavgifter utformes kostnadseffektivt.

Et alternativ som er lansert er bruk av andre virkemidler enn avgifter i pådriverfasen, jf. blant annet diskusjonen om frivillige avtaler. Bakgrunnen er at dette antas å gi større utslippsreduksjoner til gitte kostnader for forurenserne. Grunnen er at de slipper å betale for restutslippene. Fra en samfunnsøkonomisk synsvinkel vil slike virkemidler generelt være mindre kostnadseffektive. I tillegg er det viktig å stille spørsmål ved om det er oppnåelsen av et utslippsmål og/eller utformingen av virkemidlene i klimapolitikken som er viktigst i pådriverfasen. Det vil igjen avhenge av hva man tror er best for å få andre land til å følge etter i klimapolitikken og for at det over tid kan etableres et mest mulig kostnadseffektivt globalt klimaregime. En eventuell fokusering på nasjonale utslippsmål alene synes å være lite hensiktsmessig i en slik sammenheng. Utformingen av dagens norske CO₂ -avgifter kan tyde på at det primært er oppfyllelse av det foreløpige nasjonale stabiliseringsmålet som har vært lagt til grunn.

Store forskjeller i prinsippene for den generelle avgiftsleggingen av fossile brensler i Norge i forhold til andre land kan gjøre en synliggjøring av norsk klimapolitikk vanskelig. Dette kan isolert tilsi at strukturen på avgiftsleggingen av fossile brensler i Norge i noen grad bør tilpasses avgiftssystemer internasjonalt. I denne sammenheng vil avgiftssystemet i EU kunne være av spesiell interesse.

CO₂ -problemet, og den pådriverrolle Norge ønsker å ha, vanskeliggjør utformingen av en stabil avgiftspolitikk. Spesielt gjelder dette i forhold til ambisjonsnivået på den norske politikken, ikke minst fordi den vil måtte være avhengig av hva som skjer internasjonalt. Ved at avgiftsgrunnlaget holdes stabilt vil ikke minst de administrative problemene kunne reduseres betydelig. Ved at avgiftssatsene holdes relativt lave i en pådriverfase vil også problemet knyttet til en slik stabilitet være relativt begrenset, f.eks. sett i forhold til usikkerheten knyttet til utviklingen i prisen på fossile brensler.

Siden drivhuseffekten er et globalt problem, vil det generelt være rasjonelt å gjøre videre politikkutforming utover det som legges i pådriverrollen avhengig av hva som gjøres i andre land. På den måten vil eventuelle kostnader reduseres og uønskede lekkasjeeffekter unngås.

3.5 Provenypotensialet fra økte grunnrenteskatter

3.5.1 Innledning

Grunnrente i en næring er definert som avkastningen som oppstår utover avkastningen i andre næringer, fordi økonomiske aktører gis tilgang til en knapp fast faktor (normalt en naturressurs). Ett eksempel kan være tilgang til petroleumsressursene. Denne er fast fordi mengden petroleumsressurser også er gitt på lang sikt og knapp fordi tilgangen til denne har en økonomisk verdi. Renprofitten, eller grunnrenten, oppstår som følge av at aktørene får tilgang til ressursene uten å betale for dette. En grunnrenteskatt vil være en skatt på den ekstraordinære avkastningen som skyldes slike faste faktorer. En slik skatt vil, hvis den er utformet riktig, ikke endre motivene til å investere i virksomhet med grunnrente og kan således innbringe skatteinntekter uten at det skaper effektivitetstap. Dersom grunnrenteskatten er utformet slik at skatten virker helt nøytralt, kan det derfor argumenteres for at skattesatsen bør være slik at størstedelen av grunnrenten skattlegges.

I praksis er det flere grunner til at det er vanskelig å utforme en grunnrenteskatt som er fullstendig nøytral, blant annet fordi:

• Det er vanskelig å avgjøre hva som er faste faktorer

• Det er vanskelig å måle den reelle grunnrenten – noe som bl.a. skyldes vansker med riktig periodi­sering av inntekter og kostnader.

Norge har flere knappe naturressurser som gir opphav til grunnrente, bl.a. vannkraft, olje, fisk, skog og jord, jf. nærmere omtale i kapittel 6.

Også tilgang til enkelte miljøressurser kan i prinsippet betraktes som en knapp, fast faktor som gir grunnrente. Ett eksempel kan være reguleringen av forurensning. Ett bestemt nivå på forurensningen kan nås ved at det gis en begrenset mengde utslippstillatelser. Knappheten på utslippstillatelsene gir en økonomisk fordel til de som får tilgang til disse tillatelsene. Denne fordelen kan betraktes som en grunnrente. Ved auksjonering av kvoter eller miljøavgifter, kan myndighetene i prinsippet beskatte tilgangen til denne ressursen. Dette vil være det samme som å beskatte grunnrenten som skyldes andre knappe, faste faktorer. I tillegg er det i samsvar med prinsippet om at forurenseren skal betale.

3.5.2 Grunnrentebeskatning i kraftsektoren

Regjeringen har i Ot prp nr 23 (1995-1996) Skattlegging av kraftforetak foreslått at det innføres en grunnrenteskatt på kraftproduksjon i det enkelte kraftverket. Det foreslås at det skal legges en skatt på 30 pst. på en nærmere definert grunnrenteinntekt. Grunnrenteinntekten er foreslått beregnet som en normert inntekt med fradrag for driftskostnader og en friinntekt som skal skjerme normalavkastningen i kraftnæringen fra grunnrentebeskatning. Friinntekten fastsettes som en normert rente, som skal reflektere normavkastningen i næringen, multiplisert med skattemessig bokført verdi av driftsmidlene. Den foreslåtte grunnrenteskatten skal ilegges det enkelte kraftverk, og det er foreslått at grunnlaget for grunnrenteskatten ikke skal kunne samordnes med skattegrunnlag fra andre kraftverk eller fra annen virksomhet kraftforetaket måtte ha. Skatten ilegges dermed kun kraftverk med ekstraordinært høy avkastning, der skattegrunnlaget ikke skal påvirkes av eventuelle andre mindre lønnsomme investeringer kraftforetaket har foretatt.

Skattesatsen er foreslått satt til 30 pst., noe som i utgangspunktet kan synes lavt, jf. omtalen i 3.5.1. Dette er dels begrunnet med at det kan være vanskelig å skille den rene grunnrenten fra andre former for ekstraordinære overskudd. En annen viktig årsak er at det finnes en rekke andre elementer som bidrar til at deler av grunnrenten i kraftsektoren allerede er beskattet, blant annet eiendomsskatten og en foreslått skatt på vannkraftinntekt. I tillegg inneholder konsesjonsvilkårene spesielle ordninger som for kraft­fore­takene kan virke som en skatt (konsesjonsavgifter, konsesjonskraft mv.). Disse skattene og konsesjonsvilkårene innbringer samlet sett et betydelig proveny.

Ved hjelp av modellen KRAFTSKATT, som er utviklet i Statistisk sentralbyrå, er det i Ot prp nr 23 anslått at den foreslåtte grunnrenteskatten kan gi et årlig proveny på om lag 1,4 mrd. kroner ved en gjennomsnittlig kraftpris på 16,5 øre/kWh. Dette utgjør anslagsvis 20 pst. av de samlede anslåtte skatteinntektene fra kraftsektoren i h.h.t. beregningene av provenyvirkningene i Ot prp nr 23 (1995-96) av Regjeringens forslag til nytt skattesystem (inklusive elektrisitetsavgiften på forbruk). En eventuell innføring av grunnrenteskatt i tråd med Regjeringens forslag vil neppe gi noen økning i de samlede skatteinntektene fra kraftsektoren på kort sikt. Grunnen er at det er foreslått at grunnrenteskatten skal erstatte produksjonsavgiften på elektrisitet. Dersom kraftprisen øker, er det på lengre sikt mulig med økte skatteinntekter.

I og med at det nylig er fremmet et forslag for Stortinget om endringer i beskatningen av kraftsektoren, har kommisjonen ikke foretatt noen nærmere vurdering av dette spørsmålet.

3.5.3 Grunnrentebeskatning i petroleumssektoren

Også i petroleumssektoren betales det en særskatt til staten som følge av at det er knyttet grunnrente til petroleumsutvinning mv. Særskatten i petroleumssektoren er imidlertid ikke fullt ut utformet som en nøytral grunnrenteskatt. Blant annet inngår finansinntekter og finansutgifter i grunnlaget for særskatten, noe som i utgangspunktet kan medføre at investeringer som er samfunnsøkonomisk ulønnsomme før skatt kan bli bedriftsøkonomisk lønnsomme etter skatt, jf. Ot. prp. nr. 12 (1991-92).

Finansieringsfordelen oppstår som følge av forskjellen i skatteregimet på sokkelen og på land. Det vil være lønnsomt for investorene å erstatte egenkapital (der utbytte beskattes med 28 pst. på eiers hånd) med gjeld (der 78 pst. av finansutgiftene kommer til fradrag i selskapet). Avgrensningsproblemer mellom de to skatteregimene kan dessuten føre til at sokkelselskaper får lavere lønnsomhetskrav og en konkurransefordel i forhold til annet norsk næringsliv ved investeringer på land. Utgifter, f.eks. fellesutgifter, som i uforholds­messig grad henføres eller fordeles til sokkelen gir selskapet lavere samlet skatt enn om virksomheten ble drevet i et selskap med bare landvirksomhet. Tilsvarende vil inntekter som i uforholdsmessig grad kun føres til beskatning på land fremfor på sokkelen gi selskapet en skattefordel. Dette poenget kan også illustreres med utgangspunkt i fordelingen av finansutgifter mellom sokkelselskap og landselskap. Gjeldende regler fordeler et selskaps netto finansutgifter i forhold til nettoinntekten før skatt i de ulike skattedistriktene. Det medfører at finanskostnader som reelt sett er knyttet til landvirksomheten delvis vil komme til fradrag i særskattegrunnlaget på sokkelen. Myndighetene har innført tiltak for å redusere problemene knyttet til avgrensningen mellom de to skatteregimene. Et slikt tiltak, som i noen grad reduserer mulighetene til å erstatte egenkapital med gjeld, er regelen om tynn kapitalisering, som innebærer at særskattepliktig virksomhet må operere med en egenkapitalandel på minst 20 pst. I tillegg har skattemyndighetene anledning til å fatte vedtak om f.eks. ikke å godkjenne fradrag for kostnader i sokkelvirksomheten som reelt sett hører hjemme på land, i den grad dette kan påvises. Til tross for at disse tiltakene bidrar til å redusere avgrensningsproblemene mellom de to skatteregimene, er det foretatt en rekke analyser som indikerer at særskatten ikke virker fullt ut nøytralt på investeringene. I så tilfelle fungerer ikke særskatten i petroleumsvirksomheten som en perfekt (dvs. nøytral) grunnrenteskatt i økonomisk forstand.

Påløpt særskatt i petroleumssektoren for 1995 utgjorde om lag 11 mrd. kroner. Provenyet fra ordinær overskuddsskatt utgjorde om lag 8 mrd. kroner, 6 mrd. kroner kom fra produksjonsavgiften, i underkant av 600 mill. kroner kom fra arealavgiften og drøye 2,6 mrd. kom fra CO₂ -avgiften. Samlede påløpte skatter og avgifter i petroleumsvirksomheten utgjorde dermed i overkant av 28 mrd. kroner i 1995. I tillegg ga statens direkte økonomiske engasjement i petroleums­virksomheten (SDØE) 2 staten nettoinntekter på om lag 7 mrd. for inntektsåret 1995.

Skatte- og avgiftsinntektene vil endres over tid, både som følge av endret utvinningstakt og endrede oljepriser. Det er bl.a. anslått at provenyet fra SDØE vil øke kraftig i årene framover. Formålet med skattleggingen av petroleumssektoren er bl.a. å trekke inn grunnrenten fra sektoren. Dersom en sammenligner SSBs beregninger av petroleumsrenten med statens netto kontantstrøm fra petroleumssektoren i perioden 1980-1995, finner en at staten har klart å trekke inn om lag 80 pst. av den akkumulerte petroleumsrenten over denne perioden. Som nevnt overfor, er det imidlertid visse indikasjoner på at petroleumsrenten ikke trekkes inn på en fullt ut nøytral måte gjennom dagens petroleumsbeskatning.

Kommisjonen har imidlertid ikke sett det som innenfor sitt mandat å vurdere beskatningen av petroleumsvirksomheten.

3.5.4 Grunnrentebeskatning i fiskeriene

I prosjektet Grønne skatter og fiskerinæringen utført for Grønn skattekommisjon er det teoretiske grunnrentepotensialet for fiskeriene beregnet til om lag 1,5 mrd. kroner brutto på årsbasis på bakgrunn av fangstene for perioden 1977-1994. Beregningen er en oppdatering av tidligere beregninger, hvor grunnrentepotensialet ble beregnet til 2 mrd. kroner på årsbasis. Det er flere usikkerhetsmomenter knyttet til beregningene.

Det er tatt utgangspunkt i dagens forvaltningsregime. Det kan ikke utelukkes at en annen forvaltning av ressursene i denne perioden kunne ha gitt en noe høyere bestand, og dermed grunnlag for en høyere fangst. Videre er det i beregningen sett bort fra teknologisk fremgang, noe som kan bidra til at størrelsen på den potensielle grunnrenten i fremtiden er undervurdert. Det er stor usikkerhet knyttet til anslagene for kapitalens og arbeidskraftens alternativkostnad for fiskerinæringen. Til sist kan det nevnes at det ved beregningen er sett bort fra distriktsmessige hensyn. Dagens fordeling av fiskerettigheter bygger i stor grad på dette.

Det er tidligere foretatt andre beregninger av grunnrentens størrelse i fiskeriene, som generelt har gitt et langt høyere totalanslag. Disse beregningene bygger på noe andre forutsetninger. Ifølge tall fra Statistisk sentralbyrå (SSB) var den faktiske grunnrenten i 1993 lik null for fiskeriene. Beregningene av den potensielle grunnrenten tar utgangspunkt i en situasjon hvor fiskeflåten er optimalt valgt, dvs. en flåte som er svært forskjellig fra dagens.

I utredningen som er gjort for kommisjonen er fiskets forvaltningskostnader anslått til om lag 900 mill. kroner årlig. Trekkes dette fra brutto grunnrente, vil netto grunnrente bli redusert til om lag 600 mill. kroner. I utredningen argumenteres det for at dagens norske forvaltningskostnader virker svært høye sammenlik­net med tilsvarende kostnader på Island, som har et fiske som volum- og verdimessig er sammenlignbart med Norges. Island bruker i dag i overkant av 200 mill. kroner årlig på sin fiskeriforvaltning. Ved å legge dette tallet for forvaltningskostnader til grunn vil et netto grunnrentepotensiale være i underkant av 1,3 mrd. kroner på årsbasis. Dagens torskestamme i islandske farvann er meget svak. Dette kan skyldes dårlig forvaltning, noe som i så fall kan indikere at Islands kostnader på dette området er for lave. I kommisjonens arbeid har det ikke blitt foretatt noen nærmere vurdering av hva som er et hensiktsmessig nivå på forvaltningskostnadene.

Ifølge ovennevnte utredning vil det være mulig å trekke inn en betydelig del av grunnrentepotensialet ved innføring av (omsettelige) kvoter ved å (i) auksjonere bort kvotene, (ii) eller leie dem ut, eller (iii) beskatte dem. Alt etter hvilket nivå som legges til grunn for forvaltningskostnadene, vil det således kunne være mulig å inndra en årlig grunnrente (merproveny) fra fiskeriene på i størrelsesorden 1,5-2,2 mrd. kroner sammenlignet med dagens situasjon.

Det gjøres oppmerksom på at grunnrentepotensialet først vil kunne realiseres ved en i økonomisk forstand optimal sammensetning av fiskeflåten. Det vil kunne kreve til dels betydelige omstillinger i forhold til situasjonen i fiskeriene i dag.

3.5.5 Grunnrentebeskatning i skogbruket

Kommisjonen har også fått gjennomført en utredning som blant annet ser på grunnrenten av skog. De anslagene som er presentert, er basert på tidligere beregninger i Statistisk sentralbyrå, basert på nasjonalregnskapstall fra 1991. I forhold til denne beregningen er det justert for verdien av skogeiernes eget arbeid. Det fremkommer da at med dagens skogforvaltning er det en årlig grunnrente på om lag 1,6 mrd i 1994-kroner. Dette tallet tilsvarer ikke nødvendigvis den potensielle grunnrenten i skogen. Blant annet skjer det betydelige investeringer i skogkulturtiltak som ikke nødvendigvis er samfunnsøkonomisk lønnsomme dersom et avkastningskrav på 7 pst. legges til grunn. Det foreligger ingen beregninger av den potensielle grunnrenten for skog.

Ifølge rapporten ville det i prinsippet være mulig å trekke inn en betydelig del av grunnrenten i skogbruket ved dagens kontantstrømsbeskatning, men det ville i så fall være nødvendig å stramme inn på dagens gunstige avskrivningsregler for kostnader til planting, pleie av skogen, samt veiinvesteringer.

3.6 Mulige miljøavgiftsøkninger – miljøvirkninger og provenypotensiale

I gjennomgangen i avsnitt 3.3 er det lagt vekt på å finne en operasjonell definisjon av miljøavgifter. I dette avsnittet omtales primært avgifter som faller inn under definisjonen av miljøavgifter, men gjennomgangen er noe bredere på enkelte områder. Gjennomgangen i dette avsnittet tar ikke sikte på å være uttømmende i den forstand at alle potensielle miljøavgifter er nevnt. På den annen side er det lagt vekt på å forsøke å gi et best mulig bilde av situasjonen i dag. Gjennomgangen bygger i stor grad på vurderingene i Miljøavgiftsutvalget og Virkemiddelutvalget.

3.6.1 CO₂ -avgift

CO₂ -avgiftene omfatter i dag om lag 60 pst. av samlede norske CO₂ -utslipp. Avgiftene ble innført i 1991 og antas å ha bidratt til å begrense de norske CO₂ -utslippene.

I avsnitt 3.4 er det vist til at det i praksis er vanskelig å bestemme et teoretisk riktig nivå på de norske CO₂ -avgiftene.

CO₂ -avgifter fører til miljøgevinster som følge av mindre forbruk av fossile brensel, herunder reduserte utslipp til luft og redusert omfang på veitrafikken.

Ved beregning av provenykonsekvensene er det viktig å se de ulike sidene ved skattesystemet i sammenheng. Spesielt er dette relevant for petroleumssektoren, hvor skattleggingen i stor grad er innrettet for å ta inn grunnrenten, jf. avsnitt 3.5. Om lag halvparten av bruttoprovenyet fra CO₂ -avgiften kommer i dag fra offshore-virksomheten. Samtidig er avgiften fradragsberettiget ved beregning av særskatt. Det innebærer at nettoprovenyet fra CO₂ -avgiften i offshore-virksomheten bare utgjør om lag en tredel av bruttoprovenyet. Slike systemvirkninger vil ha stor betydning ved provenynøytrale omlegginger i skattesystemet. Dette er det tatt hensyn til i de makroøkonomiske beregningene gjengitt i avsnitt 3.9.

Tabell 3.1 indikerer et mulig øvre merproveny ved en karbongradert CO₂ -avgift på 50 kr/tonn CO₂ for anvendelser som i dag ikke er avgiftsbelagt. Provenytallene må kun ses som en illustrasjon. Det gjøres videre oppmerksom på at dagens CO₂ -avgift på bensin på 0,85 kroner/liter tilsvarer om lag 360 kroner/tonn CO₂ , og at dagens bruttoproveny fra CO₂ -avgiftene er om lag 6 mrd. kroner.

Miljøvirkningene ved ulike avgiftsnivåer er vurdert i de ulike makroøkonomiske beregningene, jf. nærmere omtale i avsnitt 3.9.

I praksis vil det være begrensninger på hva som er et hensiktsmessig nivå på norske CO₂ -avgifter dersom disse ikke er en del av en internasjonalt samordnet virkemiddelbruk, jf. avsnittene 3.4 og 3.10. I en situa­sjon med internasjonalt bindende kostnadseffektive avtaler kan imidlertid potensialet for å øke inntektene fra CO₂ -avgiftene være betydelig. Usikkerheten om hvordan slike avtaler vil bli utformet er imidlertid svært stor. Kommisjonen har derfor valgt ikke å gå nærmere inn på en drøfting av dette. Et regneeksempel knyttet opp til det felles nordiske energimarkedet kan imidlertid belyse provenypotensialet noe nærmere.

I en av analysene i vedlegg 3 er merprovenyet i 2010 for Norge av en felles CO₂ -avgift i Norden på 350 NOK/tonn CO₂ anslått til om lag 10 mrd. kroner. Dette skyldes eksport av kraft basert på gass og forutsetter at det ikke er lagt gassrørledninger. I tillegg gir en slik felles CO₂ -avgift økte kraftpriser, og dermed også økt grunnrente fra vannkraft, jf. avsnitt 3.5.2. Avgiften vil selvfølgelig også fremskynde energiøkonomisering og andre, mer miljøvennlige kraftformer. På den annen side vil en felles CO₂ -avgift som omfatter mange land kunne få betydelige negative effekter på petroleumsinntektene.

3.6.2 SO₂ -avgift/omsettelige SO₂ -utslippskvoter

Norge har inngått en avtale om bindende utslippsforpliktelser når det gjelder svovel. Norges utslippsforpliktelse i Oslo-protokollen (maksimalt 34 000 tonn SO₂ pr. år) kan oppfylles på flere måter, som kan gi økte inntekter til staten:

• Strengere konsesjonskrav til utslipp fra industrielle prosesser. Staten kan få inntekter ved at bedriftene må betale for utslippstillatelsene, f.eks. ved en fast sats pr. tonn SO₂ -utslipp.

• Utvidet grunnlag for svovelavgiften (ved å inkludere utslipp fra industrielle prosesser) og eventuelt øking av satsene.

• Et system for omsettbare kvoter som omfatter både utslipp fra bruk av mineraloljer og fra industriprosesser. Det er i tilfelle naturlig at svovelavgiften faller bort i et slikt system. Inntektene til staten vil med en slik ordning oppstå ved at staten selger (auksjonerer bort) utslippskvoter til bedriftene.

Omsettelige kvoter og en svovelavgift har i teorien mange likhetstrekk, bl.a. når det gjelder å medvirke til kostnadseffektiv utslippsreduksjon. Svovelavgiften tilsvarer prisen på en utslippskvote i et system med omsettelige kvoter, og inntektene til staten fra svovelavgiften tilsvarer inntektene ved auksjon av alle kvotene. Ut fra et samfunnsøkonomisk effektivitetssynspunkt kan likevel en avgift være å foretrekke. Det har sammenheng med at et eventuelt marked for omsettbare SO₂ -kvoter kan bli preget av forholdsvis få, store aktører og et relativt lite omsetningsvolum Eksistensen av markedsmakt kan resultere i at fordelingen av utslippsreduksjoner i et system med omsettbare kvoter kan bli mindre kostnadseffektiv enn med et utvidet svovelavgiftssystem.

Årlig proveny fra dagens svovelavgift er for 1995 beregnet til 110-120 millioner kroner. Dagens svovelavgift, som bare omfatter en mindre andel av norske utslipp, tilsvarer om lag 17 kroner pr. kg SO₂ . Marginalkostnadene ved å redusere SO₂ -utslippene for en rekke kilder som ikke er omfattet av avgiften er trolig vesentlig lavere enn dette. Dette vil få betydning for avgiftsfastsettelsen. Over tid vil nødvendig avgiftsnivå også avhenge av den underliggende veksten i utslippene.

En bred svovelavgift (uten fritak eller reduserte satser) vil ha tilsvarende virkninger som et system med omsettelige utslippskvoter som bedriftene må betale for (som Staten selger). SO₂ -utslippene vil bli redusert der det koster minst, staten vil få økt proveny, og den økonomiske belastningen for berørte bedrifter vil øke sammenliknet med dagens virkemiddelbruk. Økningen i provenyet vil i teorien være som i et system der staten selger omsettbare kvoter. Basert på anslag fra Næringslivets hovedorganisasjon (NHO) av kostnadene forbundet med utslippsreduksjoner, kan det antas at merprovenyet vil være avgrenset oppover til om lag 200 millioner kroner pr. år (når det legges til grunn at Oslo-avtalens forpliktelser skal nås).

3.6.3 Avgifter på avfall

Avfallssektoren preges av en relativt sammensatt virkemiddelbruk. Kommunale gebyrer, refunderbare produktavgifter, avgifter som ikke refunderes og frivillige avtaler er viktige elementer i virkemiddelbruken. Kommisjonen har ikke foretatt en helhetlig tilnærming til virkemiddelbruken på området.

3.6.3.1 Statlig sluttbehandlingsavgift på avfall

Som det framgår av kap. 6.2.4, er de viktigste miljøproblemene ved dagens avfallshåndtering knyttet til forurenset sigevann og utslipp til luft. Kostnadene ved miljøproblemene blir ikke reflektert i de kommunale avfallsgebyrene. For å stille avfallsbesitteren overfor et riktigere prisforhold mellom å levere avfall til deponering eller forbrenning, og å levere avfall til gjenvinning, og for å stimulere til avfallsreduksjon, kan det være aktuelt å innføre en statlig avgift på sluttbehandling. Avgiften skal best mulig fange opp de ek­sterne kostnadene ved deponering og forbrenning. Siden avgiften vanskelig kan legges direkte på utslippene, er en avgift knyttet til avfallsmengde mest realistisk.

Det er særlig høye eksterne kostnader knyttet til avfallstyper som inneholder organisk materiale (papir, trevirke m.m.), bl.a. på grunn av utslipp av klimagassen metan ved deponering. Avfallstyper som plast og metall forårsaker dessuten høye eksterne kostnader ved forbrenning, bl.a. på grunn av utslipp av miljøgifter.

Organisk avfall som papir, matavfall, trevirke o.l. utgjør hovedmengden av avfallet som deponeres og forbrennes. Mye av dette avfallet er godt egnet for gjenvinning. Kommuner med godt utbygde gjenvinningssystemer har oppnådd opp mot 70-80 prosent gjenvinning. Gjenvinningsandeler på tilsvarende nivå kan bli utløst også i andre kommuner dersom kostnadene ved deponering og forbrenning øker som følge av en avgift på sluttbehandling av avfall. En eventuell sluttbehandingsavgift på avfall vil også gi incentiver til økt gjennvinning av avfall fra næringslivet.

En rekke europeiske land, bl.a. Danmark, Frankrike, Nederland og Østerrike, har innført avgifter på sluttbehandling av avfall. England og Finland kommer til å innføre avgift på deponering av avfall i løpet av 1996. I Sverige er avgift under utredning. Landene beregner i hovedsak avgiften pr. tonn avfall, med en viss differensiering etter avfallstype, sorteringsgrad m.m.

Prisen på deponering og forbrenning ved kommunale anlegg i Norge ligger i størrelsesorden 300-700 kr pr. tonn. En avgift basert på de analysene som er gjort av miljøkostnadene ligger langt over dette. Det er imidlertid stor usikkerhet knyttet til slike anslag.

En avgift på eksempelvis 200-300 kr pr. tonn vil kunne gi et årlig proveny på 800-1200 mill. kr i startfasen, synkende over tid ettersom gjenvinningsnivået øker. På den annen side viser beregninger av miljøkostnadene at et riktig avgiftsnivå bør være langt høyere.

Fra 1. januar 1996 er alle anlegg som mottar avfall registreringspliktige. Dette sikrer en oversikt over anlegg som vil være avgiftspliktige ved eventuell innføring av en sluttbehandlingsavgift. Det antas at det vil være om lag 150 kommunale avfallsanlegg i drift i år 2000. I tillegg er det om lag 100 bedrifter som har konsesjon til sluttbehandling av eget avfall.

Kommisjonen er kjent med at Statens forurensningstilsyn nylig har avsluttet et arbeid for Miljøverndepartementet hvor målet var å utrede et opplegg for en eventuell sluttbehandlingsavgift. Det synes spesielt viktig å avklare hvordan en slik avgift kan differensieres etter kostnadene ved de ulike typene avfall. Videre er det viktig å kartlegge spørsmålet om hvorvidt incentivene ved en slik avgift vil føre til økt omfang på ulovlig avfallshåndtering.

3.6.3.2 Avgift på materialbruk

Utgangspunktet for virkemiddelbruken er at bruken av materialer gir opphav til en rekke miljøproblemer, og at en avgift vil kunne være en relativt grov tilnærming til disse problemene.

Idéen om en slik avgift er foreløpig svært ny og det vil være behov for videre utredning før det er mulig å si hvorvidt dette er hensiktsmessig. Virkemiddelutvalget vurderte ikke et slikt alternativ.

3.6.3.3 Refunderbare produktavgifter (på produkter med stort forsøplingspotensiale, eller som skaper spesialavfall)

For å redusere forsøpling og annen ulovlig disponering, og minske utslippene av bl.a. helse- og miljøfarlige stoffer fra fyllplasser og forbrenningsanlegg, vil refunderbare avgifter på de aktuelle produktene være et alternativ.

Kommisjonen er kjent med at en arbeidsgruppe med representanter for Finansdepartementet, Miljøverndepartementet og Nærings- og energidepartementet vurderer bruk av refunderbare produktavgifter på avfallsfeltet. Refunderbare avgifter er aktuelt overfor avfallstyper som forårsaker store eksterne kostnader ved uønsket disponering, og der et høyt innsamlingsnivå er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Eksempler på avfallstyper som kan forårsake forsøpling er fritidsbåter og visse typer emballasje. Eksempler på avfallstyper som kan forårsake utslipp av helse- og miljøfarlige stoffer er spesialavfallsemballasje og nikkel-kadmium-batterier.

Dersom avfallet ikke blir levert til godkjent mottak, gis ikke refusjon. Det er da avfallsbesitteren som betaler for den miljøskaden samfunnet påføres ved den uønskede disponeringen av avfallet. Dersom avfallet blir levert til godkjent mottak, refunderes avgiften, eventuelt med et fratrekk for marginale kostnader (inkl. ev. miljøkostnader) knyttet til retursystemet.

Provenyet avhenger av avgiftssatsene (som avhenger av miljøskaden), samt av andelen som blir levert til godkjent mottak. Siden dette er produkter som medfører store miljøskader, må det antas en høy returandel og dermed et begrenset proveny.

3.6.3.4 Avgiftssystemet for drikkevareemballasje

Innenfor dagens system med emballasjeavgifter er det forskjellig avgiftsbelastning avhengig av emballasjenes innhold. Disse forskjellene i avgiftsbelastning er generelt ikke begrunnet med miljøargumenter. Det klareste eksemplet på forskjellsbehandling er knyttet til kartongemballasje for drikkevarer, hvor emballasje for melk- og melkeprodukter helt unntas avgift i dag.

Innsamling og gjenvinning av kartongemballasje, vil kunne gi mindre utslipp av bl.a. klimagasser fra sluttbehandling av denne typen avfall. For å oppnå dette er det inngått en avtale mellom Miljøverndepartementet og de som produserer og fyller ikke avgiftsbelagte drikkekartonger. I henhold til avtalen skal bransjen innen utløpet av 1997 ha sikret at minst 60 pst. av drikkevarekartongemballasje som oppstår i Norge skal samles inn til materialgjenvinning.

For annen drikkevareemballasje finnes et todelt avgiftssystem, en grunnavgift på 0,70 kr på engangsemballasje, samt en gradert miljøavgift på både engangs- og ombruksemballasje. Den graderte miljøavgiften er i utgangspunktet på 0,30 kr for emballasje til kullsyrefrie og alkoholfrie drikkevarer, og på 3,00 kr på emballasje til kullsyreholdige eller alkoholholdige drikkevarer. Denne avgiften blir redusert med økende returandel.

Inntil sommeren 1995 var bare drikkevareemballasje omfattet av miljøpolitiske virkemidler. Stortinget gikk i behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett for 1995 inn for bruk av avtaler som virkemiddel overfor den øvrige emballasjen. De eksisterende virkemidlene overfor drikkevareemballasje ble videreført. En eventuell utvidelse av emballasjeavgiftssystemet skal ifølge Stortinget fungere som ris bak speilet, dersom avtaleløsningen ikke fungerer.

Avgifter som virkemiddel innebærer at forurenseren betaler for restutslippet (dvs. forsøpling eller miljøskader ved sluttbehandling), mens avtaler ikke innebærer noe økonomisk ansvar for restutslippet. Det medfører at avtaler ikke gir provenymuligheter. Dette kan ha store provenykonsekvenser. For eksempel ville en avgiftsmessig likebehandling av emballasje for melk- og melkeprodukter med tilsvarende emballasje for andre drikkevarer gitt et årlig merproveny på 0,5 – 1 mrd. kroner (grunnavgift og miljøavgift). På den annen side kan det stilles spørsmål ved hvorvidt en likebehandling med dagens avgifter på andre produkter gir den beste løsningen. Det kan således være grunn til å vurdere hele avgiftssystemet for drikkevareemballasje ut fra en miljøtilnærming.

3.6.4 Avgifter i transportsektoren

3.6.4.1 Innledning

Transportsektoren bidrar, i likhet med andre sektorer som forbruker fossilt brensel, til utslipp til luft. For utslipp med globale (CO₂ ) og regionale (SO₂ , NO_x ) skadevirkninger bør i prinsippet transportsektorens utslipp behandles på samme måte som utslipp fra andre sektorer, dvs. baseres på en sektorovergripende tilnærming. Transportsektoren er også en viktig bidragsyter til lokale miljøproblemer, hvor det vil være mer nærliggende å benytte virkemidler rettet direkte mot sektoren.

Utslippene fra transportvirksomhet avhenger av totalt transportomfang, transportmiddelfordeling og gjennomsnittlige utslipp pr. kilometer. Skadene av utslippene vil også generelt avhenge av hvor de oppstår og spres. Dessuten viser undersøkelser at f.eks. utslipp fra fly (i høyere luftlag) kan ha større miljøkonsekvenser pr. enhet enn utslipp nær bakken. I tillegg medfører transportvirksomhet inngrep i natur, kulturlandskap mv. Avgifter som priser de enkelte miljøkostnadene og andre eksterne kostnader riktig vil bidra til et transportvolum og en transportmiddelfordeling som er hensiktsmessig både fra en miljø- og en ressursmessig synsvinkel.

Avgiftene på drivstoff er et sentralt element i å prise transportsektorens utslipp. Som påpekt i avsnitt 3.3, er det ikke mulig å bruke disse avgiftene for å korrigere for alle sektorens utslipp. For det første er flere av utslippene ikke relatert til drivstoff-forbruk, hvorav utslippene av NO_x , partikler og støy er de viktigste. For det andre varierer miljøkonsekvensene av transportvirksomheten sterkt mellom ulike geografiske områder. Generelt er det ikke hensiktsmessig å bygge inn disse variasjonene i drivstoffavgiftene, jf. nærmere omtale i NOU 1992:3.

Transportsektoren består av en rekke forskjellige transportmidler. I miljøsammenheng har det spesielt vært fokusert på forholdet mellom personbiltransport og kollektivtransport. Blant annet viser empiriske undersøkelser at prisforholdet mellom bruk av personbil og kollektivtransport har utviklet seg i ugunstig retning for kollektivtransporten. Det avgjørende i denne sammenheng må være å vurdere hvorvidt prisingen i dag er riktig i samfunnsøkonomisk forstand. I kommisjonens arbeid har ikke forholdet mellom personbiltransport og kollektivtransport vært spesielt vektlagt, noe som henger sammen med kommisjonens mandat.

De ulike transportmidlene er i ulik grad pålagt avgifter som internaliserer eksterne kostnader. Busser er fritatt for autodieselavgift. Gass som drivstoff er avgiftsfritt. Flytrafikken er ikke pålagt miljøavgifter, og avgiftssystemet er generelt i liten grad benyttet overfor skipsfarten. Dette er eksempler på områder hvor det kan være samfunnsøkonomisk riktig og miljømessig gunstig å øke avgiftsleggingen. Konkrete forslag må vurderes i forhold til den totale avgiftsbelastning de enkelte transportmidler står overfor i dag i forhold til deres eksterne kostnader.

I gjennomgangen under vises det til ulike økonomiske virkemidler som kan bidra til en bedre miljø­prising av transportsektoren. Det er ikke foretatt en nærmere drøfting av avgiftsfritaket for busser og gass brukt i kjøretøy. Dette er forslag Regjeringen flere ganger har lagt fram for Stortinget. De anses derfor tilstrekkelig utredet.

I avsnitt 3.4 vises det til at nasjonal kostnadseffektivitet krever at alle sektorer pålegges en karbongradert CO₂ -avgift. I en slik sammeheng bør derfor flytrafikken, som andre sektorer, pålegges en karbongradert CO₂ -avgift. I den grad utslippene fra fly er mer skadelige enn utslipp fra andre sektorer, burde utslippene fra fly isolert sett belastes med høyere avgifter. Kommisjonen har ikke vurdert dette nærmere. For flytrafikken, som er svært internasjonalt orientert, kan det være mer hensiktsmessig å utforme CO₂ -avgiftene på beregnede utslipp (eksempelvis basert på regnskaper) enn på drivstoff-forbruk. Grunnen er at det vil ta bort incentivene for tanking i utlandet. Det vil også kunne sikre at det tas hensyn til eventuelle større skadeeffekter som skyldes CO₂ -utslipp fra fly. Kommisjonen er klar over at miljøavgifter på luftfarten må ses i sammenheng med de internasjonale avtalene på luftfartsområdet som også berører avgifter.

Flere sider ved den direkte beskatningen kan gi uheldige miljøincentiver på transportområdet. Det gjelder ikke minst reglene for kjøregodtgjørelse, fradrag for arbeidsreiser og firmabilbeskatningen. Kommisjonen har, ut fra den tiden som har vært stilt til rådighet, valgt ikke å gå nærmere inn på disse problemstillingene.

3.6.4.2 Piggdekkavgift

Piggdekkbruk fører til økt veislitasje og spredning av støv og partikler. Dette er spesielt et problem i de store byene i Sør- og Midt-Norge, og da særlig i Oslo-området. I dag betaler bilbrukerne de samme avgiftene enten de kjører med piggdekk eller ikke. Det er ikke kostnadseffektivt. Alternativene til dagens politikk kan enten være nasjonale eller lokale forbud mot bruk av piggdekk eller ulike former for avgiftslegging. Generelt vil en avgiftsløsning gi større fleksibilitet i tilpasningen.

En piggdekkavgift kan ikke legges direkte på bruk, men må enten knyttes opp mot produksjon/import av piggdekk/pigger, kjøp av spesielle tillatelser (oblater) eller årsavgiften. Skadeeffektene og gevinstene varierer sterkt mellom de største byene og resten av landet, noe som innebærer at det er optimalt med en relativt differensiert virkemiddelbruk. I så måte framstår en oblatordning som mest hensiktsmessig.

Virkemiddelbruken overfor piggdekk vurderes for tiden av en interdepartemental arbeidsgruppe ledet av Samferdselsdepartementet. Gruppens innstilling skal etter planen foreligge i løpet av sommeren.

For å indikere provenyet fra avgiftslegging av piggdekk (bruk) kan det tas utgangspunkt i noen grove beregninger. Transportøkonomisk Institutt har i et notat til Samferdselsdepartementet beregnet en gjennomsnittlig kostnad for hele Norge av piggdekkbruken på om lag 75 kroner pr. dekk. Det ble i 1994 solgt 1,1 mill. piggdekk i Norge. Hvis det (basert på skjønn) forutsettes at salget vil halveres hvis en avgift innføres, vil en piggdekkavgift kunne gi et proveny på i overkant av 40 mill. kroner på årsbasis (anslaget antas å være upåvirket av form for avgiftslegging). En oblatløsning som bare gjelder de mest belastede områdene antas å gi marginalt mindre proveny, samtidig som miljøvirkningene blir bedre.

3.6.4.3 Differensiering av kjøp/eieavgifter på kjøretøy

Miljøavgiftsutvalget pekte på at drivstoffavgiftene ikke fanger opp alle ulikheter i rensegrad, støy, trafikksikkerhet o.l. mellom ulike biler. De mente derfor at det kunne være behov for virkemidler i tillegg til drivstoffavgiftene. I den sammenhengen ble differensierte kjøps- eller eieavgifter avhengig av kjøretøyenes karakteristika lansert som et aktuelt virkemiddel. En interdepartemental arbeidsgruppe ledet av Finans­departementet foreslo i sin rapport, som ble lagt fram høsten 1994, en slik differensiering av årsavgiften. Forslaget som gjaldt personbilparken, ble møtt med stor motstand, ikke minst basert på fordelingsmessige argumenter.

Senere har NHO, gjennom Transportbrukernes Fellesorgansisasjon, foreslått et system for miljødifferensierte avgifter for tungtransporten. En slik differensiering vil medføre at det blir dyrere å eie de minst miljøvennlige kjøretøyene, og motsatt. Dette vil spesielt kunne få betydning for utslippene av nitrogenoksider, som både er et lokalt, regionalt og globalt problem. Virkemidlet vil aldri kunne bli helt treffsikkert, men anses å bidra til en langt bedre tilpasning enn alternativet hvor en slik differensiering ikke er gjennomført. En differensiering kan by på visse administrative problemer. Det er derfor viktig å avveie disse mot nyttegevinstene.

Som pekt på i avsnitt 3.3, antas en slik differensiering i seg selv ikke å bidra til økte inntekter til staten.

3.6.4.4 Engangsavgiften på biler – generelt nivå

Fra 1.1.1996 ble det foretatt en endring i beregningsgrunnlaget for engangsavgiften på kjøretøy. Verdidelen av avgiften ble tatt bort og erstattet med avgiftselementer basert på motorytelse og motorvolum. Dagens avgiftssystem, hvor også vekt inngår som ett element, vil bidra til at det er lønnsomt å etterspørre lettere biler med mindre motor. Dette er generelt biler med relativt lave utslipp.

Det er stor forskjell på avgiftsleggingen av personbiler på den ene siden og varebiler, kombinerte biler og minibusser på den andre. Disse forskjellene har tradisjonelt vært begrunnet med næringslivets behov for kjøp av kjøretøy. Utviklingen har imidlertid vist at en stadig større del av kombinerte biler m.v. benyttes av husholdningene. Dette skyldes avgifts­messige tilpasninger. Kombinerte biler m.v. er generelt tyngre, og har større motor, enn personbiler. Det innebærer også at utslippene er relativt store. Ved å fjerne den avgiftsmessige forskjellsbehandlingen mellom personbiler og andre kjøretøy, er det derfor grunn til å anta positive miljøeffekter i form av reduserte utslipp. Dette i tillegg til at en slik likebehandling også på andre måter vil gi en mer hensiktsmessig og samfunnsøkonomisk bilpark.

En oppjustering av avgiftsnivået i de andre kjøretøykategoriene til nivået på personbiler antas å gi et årlig merproveny på i størrelsesorden 1-1,5 mrd. kroner.

3.6.4.5 Drivstoffavgiftene – generelt nivå

Eksterne kostnader forbundet med bruk av kjøretøy prises i dag gjennom autodieselavgiften og bensinavgiften. Prisingen av miljøskadelige utslipp bør i prinsippet baseres på en sektorovergripende tilnærming. Det vil si at prisingen ideelt bør knyttes opp mot de enkelte utslippskomponentene og ikke hvilke anvendelser det er snakk om. Biltrafikk medfører også lokale miljøproblemer. Dette reflekteres ikke tilfredsstillende i virkemiddelbruken i dag. Dersom det ikke er mulig å finne effektive lokale virkemidler, kan det være argumenter som taler for å integrere hensynet til lokale problemer i den nasjonale virkemiddelbruken, jf. bl.a. modellanalysene referert i avsnitt 3.2. Kommisjonen har ikke fått foretatt analyser som gir grunnlag for å foreslå en slik tilnærming, jf. imidlertid diskusjonen under 3.6.4.7. Kommisjonen vil også peke på at ansvaret for tiltak overfor denne typen problemer i stor grad ligger hos lokale myndigheter. Også i den sammenhengen er det vesentlig å peke på fordelingseffektene. Høyere drivstoffavgifter begrunnet med problemene i storbyene vil også pålegges bilbrukerne i distriktene.

Beregninger viser at veibruks- og ulykkeselementet i bensinavgiften i dag ligger noe over de beregnede samfunnsøkonomiske kostnadene, når ikke de spesielle problemene i de største byene trekkes inn, slik som lokale kø-, miljø- og helsekostnader. Det vil si at det også kan være et fiskalt element i skattleggingen. Autodieselavgiften ligger på den annen side noe under de kvantifiserte marginale skadekostnadene. Ulikhet­ene i skattlegging mellom autodiesel og bensin har ingen samfunnsøkonomisk begrunnelse når det tas utgangspunkt i eksterne kostnader. Likebehandling vil avhenge av hvilke forutsetninger man legger til grunn mht. forholdet mellom drivstofforbruket i bensin- og dieseldrevne kjøretøy. Kommisjonen har ikke vurdert hvilket nivå drivstoffavgiftene bør ligge på. Nivået avhenger av den totale effektiviteten i skattesystemet. Som en illustrasjon vil en økning av autodieselavgiften opp til dagens bensinavgift, gi et merproveny på i størrelsesorden 500 mill. kroner årlig. Tas det hensyn til at dieselbiler har et lavere drivstofforbruk, burde avgiften på diesel settes høyere (for å dekke veibrukskostnadene). I så fall ville økningen i provenyanslaget kunne bli det dobbelte. Miljøeffekten av dette antas å være gunstig, særlig fordi diesel forårsaker store partikkelutslipp. Det vises for øvrig til omtalen av økt dieselavgift under avsnitt 3.9.3.

For de tyngste kjøretøyene er det i dag en stor underdekning i deres avgiftsbelastning i forhold til de samfunnsøkonomiske kostnadene. Det skyldes veislitasjen. Det er ikke hensiktsmessig å avgiftslegge dette gjennom drivstoffavgiftene, da sammenhengen mellom drivstofforbruk og veislitasje er dårlig. Underdekningen bidrar til at transportvolumet, og dermed miljøbelastningene, blir for store. Dette kan bare løses gjennom bruk av avgifter som differensieres etter bilens tyngde, slik som f.eks. vektårsavgiften og/eller veibruksavgifter.

Bensinavgiften og autodieselavgiften gir i dag et samlet årlig proveny på 12-13 mrd. kroner. Økninger i avgiftene antas i relativt liten grad å påvirke tilpasningene på kort sikt. Også på noe lengre sikt antas det potensielle merprovenyet av å øke disse avgiftene å være relativt stort.

3.6.4.6 Drivstoffavgiftene – differensiering

I dagens avgiftssystem er det en differensiering mellom produktene avhengig av svovel- og blyinnhold. Blant annet i Sverige er det foretatt en ytterligere differensiering basert på andre kjennetegn ved produktene. I et større forskningsprogram gjennomført av EU-kommisjonen har bl.a. sammenheng mellom drivstoffkvalitet og avgassutslipp blitt vurdert. Norske miljømyndigheter vil vurdere nærmere om programmets resultater gir et faglig grunnlag for ytterligere differensiering av drivstoffavgiftene.

En ytterligere differensiering (i form av tilleggsavgifter) kan gi et visst (beskjedent) merproveny på kort sikt, men dette må antas å være svært begrenset på lang sikt.

3.6.4.7 Veiprising

Generelle avgifter på drivstoff og kjøretøy vil være lite hensiktsmessige virkemidler overfor mange av de lokale problemene som skyldes veitrafikk. Veiprisingssystemer kan korrigere prisene på bruk av bil ved å ta hensyn til at de samfunnsøkonomiske kostnadene ved bilbruk blant annet varierer geografisk og over tid. I tillegg til å kunne være et tilnærmet optimalt miljøpolitisk virkemiddel, har prising av veibruk også et betydelig proveny-potensiale.

I prinsippet kan alle trafikkrelaterte kostnader knyttes mer eller mindre direkte til veibruk og egenskaper ved kjøretøyet, og dermed inngå i et system for veiprising. En mer nærliggende løsning er å la (deler av) drivstoffavgiftene ivareta kostnadene ved veislitasje, trafikkulykker, globale og regionale miljøproblemer, og la veiprising ivareta køkostnader og lokale miljøproblemer.

Valget av veiprisingssystem bør baseres på en avveiing av gevinster og kostnader. Spesielt gevinstene, men også kostnadene, er vanskelige å anslå. Både gevinster og kostnader vil øke jo mer perfekt systemet utformes. Studier av kø- og miljøkostnader antyder at marginale eksterne kostnader, og dermed prisen på veibruken, i rushtid og i byområder, kan komme opp på et betydelig nivå. Et anslag for nettoprovenyet av veiprising vil måtte basere seg på en rekke forutsetninger og er beheftet med betydelig usikkerhet. Det må også nevnes at veiprising aktualiserer en debatt om fordeling av inntektene mellom lokale og nasjonale myndigheter.

Konsentrasjonen av lokale kø- og miljøproblemer i Norge tilsier at veiprisingssystemer bare vil være aktuelt i storbyområdene. Dette forutsetter at veitrafikk er priset riktig utenfor de store byene. Veiprising vil derfor først og fremst være et alternativ i byene hvor det i dag er bompengeringer, dvs. Oslo, Bergen og Trondheim. Som en indikasjon på provenypotensialet kan det pekes på at inntektene fra bomringene i disse byene var om lag 800-900 mill. 1996-kroner i 1994. Det er ikke mulig i dag å si hvilket nivå takstene må ligge på for at marginale eksterne kostnader skal dekkes. Som en illustrasjon av provenypotensialet kan det pekes på at en økning i satsene på 100 prosent ville gi årlige inntekter på i underkant av 2 mrd. kroner. Ved høyere satser og utvidelse til andre byområder kan provenyet bli større. Analysene av lokale miljø- og køkostnader kan tilsi at en slik tilnærming er sam­funns­økonomisk gunstig. På den annen side må det antas at kostnadene ved et veiprisingssystem vil være langt større enn ved dagens bomringer, slik at nettovirkningen både samfunnsøkonomisk og mht. proveny kan bli noe mindre. Sammenligningene med bomringene er kun gjort for å få en referanse til provenymulig­het­ene. Et optimalt veiprisingssystem vil adskille seg sterkt fra dagens bomringer, både mht. plassering og utforming av takstsystemet.

Innen et veiprisingssystem eventuelt er på plass, bør en forsøke å utnytte de mulighetene som foreligger mht. en mer kostnadsriktig prising i bomringene. Tidsdifferensierte satser og avskaffelser av periodekort er eksempler på endringer som kan bidra til en mer samfunnsøkonomisk tilpasning. En forutsetning for å innføre tidsdifferensiering, som det er hjemmel for i Veg­loven, er at det foreligger lokalpolitiske vedtak om dette. Så langt er tidsdifferensiering bare innført i Trondheim.

Veiprising vil bli nærmere behandlet i Norsk Vei- og Veitrafikkplan (1998-2007), som legges fram våren 1997. Samferdelsesdepartementet har i den forbindelsen i gang flere større utredningsarbeider.

3.6.4.8 Støyavgifter på fly

En prising av støyen fra flyene gjennom landings- og avgangsavgifter differensiert etter støy finnes allerede på Fornebu og i Bodø. Differensieringen vil kunne bidra til at flyselskapene bruker de mest støysvake flyene på de flyplassene hvor støyproblemene er størst. Differensieringen er bare utformet for å påvirke tilpasningen mellom ulike flytyper, og er som sådan ingen betaling for de eksterne kostnader i form av støy flytrafikken bidrar til generelt. Støyavgifter på fly kan være et effektivt virkemiddel for å redusere støy fra flytrafiken. Dette i motsetning til hva som vil være tilfelle for veitrafikken. I et generelt system bør i prinsippet alle fly som støyer på flyplasser med fly­støy­problemer bli pålagt avgifter. I et slikt system vil også avgiften kunne differensieres mellom flyplasser avhengig av flystøyproblemet.

Forsvaret er i dag unntatt fra støyavgift. Dette har en dårlig signaleffekt og undergraver respekten for avgiftens intensjon. Støyavgiften bør ha til hensikt å påvirke kjøp av fly, disponering av flyflåten og valg av inn- og utflyvningsbaner. Ingen bør være unntatt.

Det er i dag et forvaltningsmessig problem knyttet til støyavgiftene. Avgiftene er en del av luftfartsavgiftene og går inn til forvaltningen av Luftfartsverket, og er dermed øremerket luftfartsformål. En slik øremerking er ikke ønskelig, men er innført for å ta hensyn til dagens internasjonale regelverk under ICAO (den internasjonale luftfartsorganisasjonen). Det bør være et mål at avgiftene går inn i statskassen på lik linje med andre miljøavgifter. Kommisjonen vil derfor understreke betydningen av at Norge arbeider for at dette også blir ICAOs politikk. Kommisjonen vil i denne sammenhengen også påpeke viktigheten av at Norge arbeider internasjonalt for at miljøavgifter i større grad kan tas i bruk overfor luftfarten.

Med dagens forvaltningssystem vil provenyet fra en utvidelse av støyavgiften være 0. Hvis avgiften gikk til statskassa, ville det med dagens system tilsvare en inntekt på 7 mill. kroner. Hvis systemet ble utvidet til nye flyplasser, og ikke bare var basert på en differensiering, kunne provenyet øke betydelig. Det er imidlertid behov for nærmere utredninger av et slikt system. I den sammenhengen er også eventuelle problemer knyttet til det internasjonale samarbeidet på luftfartsområdet en aktuell problemstilling.

3.6.5 Avgift på helse- og miljøskadelige stoffer (inklusiv miljøgifter)

Utslippene av helse- og miljøskadelige stoffer fra de store punktkildene (industrien) er vesentlig redusert de senere årene, jf. avsnitt 2.2.1. Dette øker den relative betydningen av tilførsler fra øvrige kilder (diffuse kilder), spesielt de produktrelaterte. Antall produkter på det norske markedet som inneholder helse- og miljøskadelige kjemikalier er økende.

Dersom utslippene ikke skjer fra store punktkilder er det i praksis vanskelig å utforme virkemidler rettet direkte mot utslippene. Virkemidler rettet mot den helse- og miljøskadelige komponenten i produkter, bør derfor vurderes.

I tilfeller hvor målet er å stanse utslippene av et stoff (slik tilfellet er for en del helse- og miljøskadelige stoffer, bl.a. miljøgiftene), vil et forbud mot bruken være det mest effektive virkemiddelet. Norge har imidlertid gjennom Verdens handelsorganisasjon (WTO) og EØS-avtalen forpliktet seg til internasjonale reguleringer som begrenser mulighetene til å regulere enkeltstoffer og enkeltprodukter. Miljøavgifter er derfor et aktuelt alternativ.

Også i tilfeller der full stans i utslipp ikke er aktuelt (slik det er for mange helse- og miljøskadelige stoffer som ikke er miljøgifter), er miljøavgifter et aktuelt alternativ.

Avgifter er til nå bare brukt i begrenset grad overfor helse- og miljøskadelige stoffer. Avgiften på blyholdig bensin er eksempel på en mengdegradert miljøavgift. Avgiften på plantevernmidler fungerer tilnærmet som en mengdegradert avgift.

Av de farligste miljøskadelige stoffene (miljøgifter) er utslippene av tinnorganiske forbindelser (TBT/TFT), sink, nikkel, trikloreten (løsningsmiddel) og kobber fortsatt for høye. I tillegg er det grunn til å tro at utslippene fra kadmium fra brukte nikkelkadmiumbatterier vil øke, dersom tiltak ikke iverksettes. For alle disse seks miljøgiftene har Norge sluttes seg til internasjonale mål om utslippsreduksjoner.

For tinnorganiske forbindelser (TBT/TFT) som primært brukes i skipsnæringen, avventes internasjonal regulering innenfor FNs internasjonale maritime organisasjon, IMO, og det er derfor foreløpig ikke aktuelt med avgift.

For sink er de viktigste utslippskildene industri og slitasje av dekk. Det er pr. i dag ingen norske dekkprodusenter, og ingen sinkfrie bildekk på markedet. En avgift vil på den annen side være i tråd med prinsippene for miljøavgifter.

Nikkel har et svært vidt bruksområde. De viktigste utslippskildene for nikkel er industri og asfaltstøv som følge av piggdekkbruk. En eventuell miljøavgift på piggdekk bør fastsettes også med tanke på reduksjon av denne miljøgiften, jf. avsnitt 3.6.4.2.

Forbruket av løsningsmiddelet trikloreten, som brukes til metallavfetting/rensing industrielt og som bestandel i bl.a. malingsfjernere, lim, paknings-/tetningsmidler, har økt betydelig. En miljøavgift kan bidra til å bedre tilpasninger på dette området.

Også kobber har et svært vidt bruksområde. De viktigste utslippskildene er gruver, båter (med kobber i bunnstoffet) og kobberimpregnerte nøter. I tillegg er forbruket av kobber som treimpregneringsmiddel stort og økende. Kobber i bunnstoff på båter har økt grunnet restriksjoner på bruken av TBT/TFT. Det finnes i dag ingen gode alternativer til disse bunnstoffene. En avgift vil kunne vri forbruket over mot TBT/TFT igjen (se ovenfor), i den grad ikke bruken av disse stoffene også avgiftslegges. Impregnert trevirke er inndelt i klasser etter impregneringsgrad og dermed etter innholdet av treimpregneringsmiddel. En mengdegradert produktavgift på impregnert trevirke vil kunne redusere forbruket av trevirke med høy impregneringsgrad og dermed redusere utslippene av kobber, samt miljøgiftene krom og arsén. Generelt antas en avgift å kunne bedre tilpasningen på dette området.

Gjenstående kilder til kadmiumutslipp er pr. i dag i hovedsak industriutslipp. De potensielle utslippene fra produkter, først og fremst nikkelkadmiumbatterier, er store. Kun om lag 20 prosent av batteriene blir samlet inn og håndtert miljømessig forsvarlig. En refunderbar miljøavgift på nikkelkadmiumbatterier bør vurderes innført for å øke innsamlingen av brukte batterier, jf. avsnitt 3.6.3.3.

Det kan være grunnlag for økt bruk av avgifter også i forhold til de øvrige helse- og miljøskadelige stoffene. Blant annet kan det være aktuelt å bruke avgifter på antibiotikaholdig fôr til fiskeoppdrett. Anslagsvis 80-90 prosent av antibiotikaen tas ikke opp av fisken, men havner i sjøen. Antibiotikaen fører bl.a. til at en rekke grupper av bakterier utvikler resistens, samtidig som de antibiotiske stoffene som brukes pr. i dag (kvinoloner) er meget tungt nedbrytbare.

Avhengig av hvordan miljøskader fra miljøgifter verdsettes, kan det knytte seg høye miljøkostnader til utslipp av miljøgiftene, som er de farligste av de miljøskadelige stoffene. Dette trekker isolert sett i retning av at provenyvirkningene kan være betydelige. Målet om stans i utslipp av alle miljøgifter trekker i motsatt retning. Allerede i dag eksisterer det dessuten alternativer til bruken av f.eks. trikloreten. En refunderbar miljøavgift på nikkelkadmiumbatterier antas ikke å gi betydelig netto proveny. En differensiering av miljøavgiftene på plantevernmidler i henhold til miljøskade, vil ikke ha provenyvirkninger. På grunn av den økende bruken av plantevernmidler bør imidlertid også nivået på plantevernmiddelavgiften(e) vurderes. Provenyvirkningene av en eventuell avgift på fiskeoppdrettsfôr med antibiotika er usikkert, bl.a. vil det avhenge av om avgiften refunderes dersom antibiotikaen samles opp.

3.6.6 Naturavgift

Nedbygging og oppstykking av arealer er for det første en stor trussel mot det biologiske mangfoldet, jf. avsnitt 2.2.2. Den som beslaglegger areal med biologisk produksjon, betaler ikke for den endringen i biologisk mangfold som dette medfører. For det andre er det store kostnader knyttet til at friluftsområder, estetiske verdier eller kulturminner forringes eller ødelegges som følge av utbygginger. De fleste naturinngrep medfører irreversible ødeleggelser. Ikke minst over tid må det antas at betalingsviljen for å unngå slike inngrep vil kunne være betydelig. Ved at utbyggerne, ved siden av kravene i plansystemet, ble stilt overfor en kostnad ved å foreta inngrepene, ville de ha et langt sterkere incentiv for å finne alternativer.

En naturavgift, dvs. en avgift på utnyttelse av naturområder, kan være et aktuelt virkemiddel for å stille utbyggerne overfor riktigere priser.

Vannkraftutbygging er ett eksempel på irreversible naturinngrep. Miljøhensyn ved vannkraftutbygging i Norge blir i dag ivaretatt gjennom retningslinjer fra Verneplan I-IV og revidert Samlet Plan, og gjennom utformingen av konsesjonsbetingelser for foreslåtte utbyggingsprosjekter.

På basis av den prioriteringen som tidligere ble lagt til grunn i forbindelse med Samlet Plan (kategori I, II og III), og som veide ulike arealbrukskonflikter opp mot prosjektenes kraftverksøkonomi, er det beregnet implisitte miljøkostnader tilsvarende et påslag på i gjennomsnitt 70 prosent av de rene utbyggingskostnadene. De anslåtte miljøkostnader er høyst usikre og kan like gjerne reflektere svakheter ved den tidligere rangeringen av prosjekter i Samlet Plan som reelle brukskonflikter. Anslagene kan likevel gi en indikasjon på at de konfliktene som knytter seg til vannkraftutbygginger er av en viss betydning.

Gjennom verneplan og konsesjonsbehandling kan myndighetene sikre at de mest konfliktfylte vass­drag­ene blir bevart, og at det foretas justeringer av utbyggingsløsninger med sikte på at naturinngrepene blir mindre enn de ellers ville ha vært. Etter at en eventuell konsesjon er innvilget, vil det normalt kunne gjenstå konflikter knyttet til utbyggingen.

Ideelt sett bør alle reelle miljøkostnader reflekteres i prisene på bruken av miljøgodene. I forbindelse med vannkraftutbygging vil dette innebære at kraftutbyggerene blir stilt overfor en avgift på utbygging som dekker de samfunnsøkonomiske kostnadene knyttet til naturinngrep. I dag betaler utbygger konsesjonsavgift som fastsettes blant annet ut fra økonomi og konfliktgrad av prosjektet og årlige erstatninger til grunneier. Dessuten blir det betalt erstatninger som dekker andre skader som til fiskefond m.v. Om disse kostnader dekker alle miljøkonflikter er det imidlertid vanskelig å vurdere på et generelt grunnlag.

Det er i løpet av de siste årene gjort en rekke metodemessige forbedringer bl.a. i forskningsprogrammet Samfunn, Miljø og Energi (SAMMEN) og i EUs prosjekt om miljøkostnader ved ulike energibærere, som norske forskningsmiljøer også har deltatt i. Disse metodemessige forbedringene vil gjøre det mulig i større grad å verdsette miljøkostnader for vann­kraft­pro­sjekter eksempelvis relatert til miljø­konse­kvens­analysene, uten at dette vil bidra til en vesentlig fordyring av forundersøkelsene.

Naturinngrep i forbindelse med uttak av sand og grus er betydelige, og en naturavgift vil bidra til å reflektere dette i markedsprisen. I den grad knapphet på sand- og grusforekomster gir opphav til ressursrente, vil dette komme naturlig inn som grunnlag for grunnrentebeskatning.

Spørsmålet om bruk av avgifter i arealforvaltningen har vært tatt opp i ulike sammenhenger tidligere. I forbindelse med St.meld. nr. 31 (1992-93) Den regionale planleggingen og arealpolitikken vurderte bl.a. Norsk institutt for By- og regionalforskning (NIBR) om offentlig arealplanlegging er en kost­nads­effektiv måte å styre arealbruk og utbygging på, og om arealplanlegging etter Plan- og bygningsloven helt eller delvis kan erstattes av et avgiftssystem. Konklusjonen fra NIBR var negativ på det siste spørsmålet.

Innføring av en eventuell naturavgift reiser store prinsipielle og praktiske spørsmål som kommisjonen ikke har fått vurdert. Blant annet bør en slik avgift vurderes i forhold til Plan- og bygningsloven. Det skyldes ikke minst at en avgift av noen størrelse vil utgjøre et vesentlig nytt element i norsk arealforvaltning. Videre må det bl.a. vurderes hvilket behov det vil være for en forhåndsklassifisering av arealer, eventuelt etter hvilke kriterier, og hvordan en avgift eventuelt kan differensieres etter ulike typer naturinngrep, blant annet i lys av om det dreier seg om reversible eller irreversible inngrep.

3.6.7 Avgift på utslippskonsesjoner

En rekke industriutslipp til luft, jord og vann er underlagt utslippskonsesjoner med hjemmel i forurensningsloven. Tillatelsene blir vanligvis gitt for en periode på 10 år, men de kan under visse forhold endres underveis. Bedriftene kan også pålegges å utrede tilstanden og utviklingen i resipientene, og metoder og kostnader ved alternativer for ytterligere utslippsreduksjoner. Det ligger dermed en viss dynamikk i konsesjonssystemet. Virkemiddelutvalget anbefalte likevel at det vurderes bruk av en gradert avgift på konsesjonsgitte utslipp, knyttet til konsesjonsgrensene. Slik vil bedriftene bli belastet kostnadene ved sine restutslipp, og løpende ha et incitament til å søke om lavere konsesjonsgrenser. Siden avgiftsberegningen er knyttet til konsesjonsgrensen, vil måleproblemene i prinsippet bli de samme som i dagens konsesjonssystem.

I teorien vil avgifter på konsesjonsbelagte utslipp initiere utslippsreduksjoner utover konsesjonsgrensen/utslippstillatelsen og dermed være et mer dynamisk virkemiddel enn konsesjon, se NOU 1995:4 Virkemidler i miljøpolitikken. Det optimale vil være å avgiftsbelegge de stoffene som dannes i produksjonsprosessen, dvs. miljøgifter som dioksiner og PAH, samt næringssalter, klimagasser mv.

Provenymulighetene vil blant annet være avhengige av hvilket omfang et eventuelt avgiftssystem får, dvs. hvor mange forurensende stoffer som hensiktsmessig kan reguleres på dette måten. I et slikt avgiftssystem vil det også være naturlig å inkludere utslipp fra bedrifter som i dag ikke er konsesjonsbelagt.

Det er vanskelig å si hvorvidt miljøavgifter på dagens konsesjonsbelagte utslipp vil kunne føre til noen vesentlige reduksjoner i disse utslippene på kort sikt. Det avhenger ikke minst av hvorvidt ny teknologi eller andre tiltak vil være bedriftsøkonomisk lønnsomme for ytterligere å redusere utslippene. Kommisjonen har ikke vurdert de administrative kostnadene ved bruk av avgift på utslippskonsesjoner.

3.6.8 Avgift på fritidsbåter

Bruken av fritidsbåter skaper press på naturressurser og miljøgoder i kystsonen. Fritidsbåtene bidrar til støy og forurensning, og det offentlige pådrar seg betydelige utgifter for å trygge båtbruken, drive oppsyn, opprette avfallsordninger og på andre måter tilrettelegge for bruk av fritidsbåter innen forsvarlige rammer.

Det opprettes nå et sentralt register for fritidsbåter som skal tjene en rekke formål. Registeret gjør det bl.a. teknisk mulig å innføre en årsavgift på fritidsbåter etter visse kriterier.

En interdepartemental arbeidsgruppe la i 1987 fram en rapport der ulike avgiftskriterier ble vurdert. Arbeidsgruppen vurderte ikke spørsmålet i forhold til hvilke eksterne kostnader fritidsbåter medfører.

Båter belastes i dag avgifter på bruk av drivstoff. Ved kjøp av båtmotorer betales også en avgift som avhenger av motorens hestekrefter. Som for biler kan det argumenteres med at en miljødifferensiert årsavgift kan være et aktuelt virkemiddel for å prise miljøutslipp og andre miljøbelastninger som ikke samvarierer med drivstofforbruket.

Det er på den annen side vanskelig å se at de eksterne kostnadene varierer systematisk med registrerte kjennetegn ved båtene.

Det anslås at om lag 500 000 båter vil komme i registeret. Ved et gjennomsnittlig nivå på avgiften på 500 kroner, vil det kunne gi et årlig proveny på om lag 250 mill. kroner. Hvorvidt avgiften miljødifferensieres eller ikke antas å ha liten provenymessig betydning.

3.6.9 Miljødifferensierte avgifter på skip og skipsfart

Det vurderes som et økende problem i internasjonal skipsfart at flåten eldes og at skipenes standard derfor er synkende. Dette kan gi større miljøproblemer av operasjonell art (driftsutslipp og avfallsbehandling), og øke risikoen for uhell og større ulykker.

Miljødifferensierte avgifter på skip og skipsfart vil kunne ha en dynamisk effekt ved at de bidrar til å gjøre det lønnsomt å investere i skip med miljømessig gode egenskaper, i forhold til å drive skip med miljømessig dårlige egenskaper. En dokumentering av skip­enes miljømessige egenskaper gjennom et miljøindekseringssystem vil kunne legge grunnlaget for å gi slike økonomiske incentiver. Et indekseringssystem vil kunne anvendes f.eks. ved utforming av anløpsavgifter. Det kan også påvirke fastsettelsen av forsikringspremier. Skal avgiftene kunne differensieres, krever dette at det internasjonalt utarbeides et miljøindekseringssystem. Norge fikk i 1995 aksept for at utvikling av et miljøindekseringssystem skal stå på IMOs (International Maritime Organisation) dagsorden. Som i andre store internasjonale organisasjoner, vil det imidlertid kunne ta tid før en oppnår enighet om et operasjonelt system.

Dersom et indekseringssystem innføres nasjonalt, kan det brukes som et grunnlag for en miljødifferensiering av eksisterende og eventuelt nye avgifter. Provenypotensialet vil være avhengig av nivå på og utforming av avgiften(e).

3.6.10 Avgifter på produksjon og forbruk av energi

Energiavgifter i sin reneste form er avgifter på forbruk av energi eller energiinnholdet i energibærere. Slike avgifter har vært innført i bl.a. Danmark og Sverige, og tidligere foreslått av EU-kommisjonen i kombinasjon med CO₂ -avgifter. I Norge er den nåværende forbruksavgiften på elektrisitet et eksempel på en slik avgift. Norge har også relativt høye avgifter på fossile brensler i noen sektorer. I Norge er det imidlertid ikke noe generelt system for beskatning av energibruk.

Det er ulike miljøkostnader knyttet til produksjonen av de fleste former for energi, bl.a. i form av utslipp til luft (kraftverk basert på fossile brensler), inngrep i natur (vannkraft) og avfallsproblemer (kjernekraft). Siden miljøproblemene avhenger av produksjonen, tilsier det at avgifter på produksjon av energi vil være mer treffsikre i forhold til miljøproblemene enn avgifter på forbruk av energi. En generell energiavgift ville for eksempel ikke bidratt til å vri forbruket over fra fossile brensler til vannkraftbasert elektrisitet, selv om det kunne være ønskelig fra et miljøsynspunkt.

Redusert forbruk av energi i Norge kan bidra til at vi kan øke nettoeksporten av mindre forurensende energi, dvs. vannkraft og naturgass. Økt nettoeksport av energi kan under visse betingelser bidra til lavere globale CO₂ -utslipp, jf. omtale i avsnitt 3.4.3 og avsnitt 2.2.5. I forhold til vår pådriverrolle mht. å komme fram til kostnadseffektive virkemidler overfor klimaproblemet, vil imidlertid bruk av generelle energiavgifter være et dårlig alternativ. Ved siden av at energiavgifter ikke er et kostnadseffektivt virkemiddel overfor CO₂ -utslipp, vil bruk av slike avgifter internasjonalt føre til at verdien av våre vannkraft- og naturgassressurser blir redusert. En samordning av miljøavgifter og andre tiltak rettet mot miljøutslipp mellom land vil redusere miljøutslippene på en mer kostnadseffektiv måte enn om det blir innført en ny generell energiavgift i Norge.

Norsk kraftproduksjon er basert på vannkraft. Miljøhensyn ved vannkraftutbygging i Norge blir i dag ivaretatt gjennom retningslinjer fra Verneplan I-IV og revidert Samlet plan, og gjennom utformingen av konsesjonsbetingelser for foreslåtte utbyggingsprosjekter. Gjennom verneplan og konsesjonsbehandling kan myndighetene sikre at de mest konfliktfylte vassdragene blir bevart, og at det foretas justeringer av utbyggingsløsninger med sikte på at naturinn­grep­ene blir mindre enn de ellers ville ha vært. Etter at en eventuell konsesjon er innvilget, vil det normalt kunne gjenstå konflikter knyttet til utbyggingen, jf. nærmere omtale i avsnitt 3.6.6.

Utbygger betaler i dag en konsesjonsavgift som fastsettes blant annet ut fra økonomi og konfliktgrad ved prosjektet, og årlige erstatninger til grunneier. Dess­uten blir det betalt erstatninger som dekker andre skader som til fiskefond m.v. Om disse kostnader dekker alle miljøkonflikter er det imidlertid vanskelig å vurdere på generelt grunnlag.

I tillegg betaler i dag vannkraftprodusenter en produksjonsavgift, som kan bli endret i forbindelse med Stortingets behandling av kraftverksbeskatningen. Elektrisitetsavgiften på forbruk omfatter all innenlandsk bruk av elektrisitet med unntak av industrien. Det vil si at også næringslivet utenom industrien betaler denne avgiften.

Kommisjonen har sett det som interessant å foreta en mer prinsipiell drøfting av skattleggingen av vannkraft. Bakgrunnen er ikke minst at både miljøhensyn, grunnrentebeskatning og teorien for effektiv fiskal beskatning får betydning for skattleggingen av denne sektoren. Kommisjonen fremmer imidlertid ikke forslag til endringer i beskatningen på dette området.

Vannkraft påfører naturen skade i utbyggings- og produksjonsfasen. Naturinngrepene ved kraft utbygging kan bli interalisert gjennom en naturinngrepsavgift som reflekterer miljøkostnaden ved det enkelte inngrepet. Det betyr at hvert prosjekt må tillegges en kostnad som reflekterer kostnader ved neddeming, skjemmende damanlegg, steinfyllinger etc. Det vil imidlertid være krevende å utforme et avgiftsgrunnlag som gjenspeiler kostnadene ved naturinngrepene.

Produksjon av vannkraft har en marginal miljøkostnad både i forhold til vannmagasiner og elvesystemer. Den stadige endringen i vannstand som følger av vannkraftproduksjon påfører økosystemene skade. Dette har også innvirkning på de landskapsestetiske verdiene.

Miljøkostnadene vil variere mellom de ulike vannkraftverkene, men det vil kunne være vanskelig å differensiere en naturinngrepsavgift, jf. imidlertid avsnitt 3.6.6. Det taler i så fall for en produksjonsavgift. Også kraftproduksjon for eksport øker utbyggingsbehovet og bør avgiftsbelegges. Det skjer ikke ved en forbruksavgift. Miljøkostnader som skyldes vannkraftutbygging i Norge er ikke et argument for at import avgiftsbelegges, slik tilfellet vil være ved en forbruksavgift.

Kraftproduksjon gir grunnrente. Dette taler primært for en grunnrenteskatt. Dersom det er ønskelig å benytte annen skatt for å fange opp mer av grunnrenten enn det som i praksis er mulig ved den egentlige grunnrenteskatten, tilsier det bruk av produksjonsavgift. Både en grunnrenteskatt og en produksjonsavgift vil også skattlegge grunnrenten når kraften eksporteres. Skatt på importert kraft, slik en vil ha ved forbruksavgift, er ikke relatert til grunnrenten.

I den grad noe av grunnrenten tilfaller industrien som følge av gunstige kraftkontrakter, kan et alternativ være å skattlegge denne grunnrenten gjennom en forbruksavgift på elektrisitet kun for denne industrien. Annen næringsvirksomhet bør i så fall ikke pålegges slike avgifter.

Det kan også være slik at industrien kalkulerer med en for lav marginalpris på elektrisitet på grunn av gunstige kraftkontrakter. Det er uklart i hvilken grad dette er et problem i et fritt marked der tildelt kraft kan omsettes, og industrien anvender internpriser som er høyere enn kontraktprisene. Argumentet kan imidlertid ha noe for seg, og tilsier eventuelt en avgift kun på den industri det gjelder.

Mye taler for at det prinsipielt er mest rasjonelt at nasjonale miljøhensyn ved kraftutbygging og elektrisitetsproduksjon ivaretas gjennom en naturinngrepsavgift, alternativt en produksjonsavgift. Beskatning av grunnrenten i kraftsektoren bør skje gjennom grunnrenteskatt og eventuelt produksjonsavgift. Både med hensyn til miljøhensyn og for å beskatte grunnrenten er en forbruksavgift på elektrisitet lite egnet. Som fiskal avgift bør den prinsipielt ikke pålegges næringsvirksomhet.

Fra et effektivitetssynspunkt kan det stilles spørs­mål ved dagens utforming av den direkte og indirekte beskatningen av elektrisitetsproduksjon og -forbruk. Dette bør også ses i sammeheng med de eksisterende kraftkontraktene for industrien og i hvilken grad disse gir opphav til samfunnsøkonomisk ugunstige tilpasninger. Dagens skatte- og avgiftssystem på dette området har ikke en utforming i tråd med kommisjonens prinsipielle tilråding. Hvorvidt det innenfor et mer optimalt system, hvor grunnrente- og miljøskattlegging legges til grunn, er grunnlag for en sterkere samlet beskatning av sektoren har kommisjonen ikke vurdert nærmere. Det henger ikke minst sammen med at kommisjonen i større grad har fokusert på de miljømessige sidene ved utslipp til luft.

3.7 Reduksjoner i næringsstøtten og andre statlige utgifter

3.7.1 Innledning

Avsnittene 3.3 og 3.6 omtaler mulige økninger i miljøavgifter og grunnrentebeskatning, som vil kunne bidra til å redusere miljøproblemene og øke offentlig sektors inntekter fra andre kilder enn beskatning av arbeidskraft.

Det er nå en sterkt økende oppmerksomhet internasjonalt om miljøeffekter av subsidier m.v. For eksempel er OECD i ferd med et større arbeid med å kartlegge sammenhengen mellom subsider og miljøvirkninger i medlemslandene. Denne oppmerksomheten skyldes sannsynligvis dels at internasjonale miljøavtaler, som f.eks. Klimakonvensjonen, har satt mulighetene for å gjennomføre ikke-angre-tiltak i form av reduserte subsidier på dagsorden, og dels at myndighetene i mange land vurderer andre alternativer enn skatteøkninger for å redusere underskuddene på statsbudsjettet. Kommisjonen har derfor, i lys av sitt mandat, ønsket å bidra til å sette denne viktige problemstillingen på dagsorden i Norge. En kritisk gjennomgang av subsidier og andre former for offentlig ressursbruk kan også i Norge gi grunnlag for å iverksette tiltak som både kan bedre økonomiens virkemåte og bedre miljøet.

Ved å redusere eventuelle subsidier ( negative skatter) eller andre utgifter til miljøskadelige aktiviteter, vil det være mulig å oppnå miljøforbedringer. Samtidig kan beskatningen av arbeidskraft reduseres uten at balansen på offentlige budsjetter påvirkes. I kapittel 10 foretas en nærmere gjennomgang av den statlige næringsstøtten, samt statens utgifter til samferdselssektoren og Forsvaret, med tanke på å gi en foreløpig vurdering av ordninger som kan ha negative miljømessige konsekvenser. I dette avsnittet oppsummeres hovedpunktene som grunnlag for kommisjonens vurderinger.

De delene av statsbudsjettets utgiftsside som er gjennomgått omfatter om lag en tredel av budsjettet eksklusive folketrygden, petroleumsvirksomheten og overføringene til kommunene, eller om lag 15% av det totale statsbudsjettet. Selv om de delene av budsjettet som er gjennomgått er valgt ut fra forventninger om å finne ordninger med negative miljøvirkninger, finnes det helt klart relevante utgifter av et visst omfang som kommisjonen ikke har hatt anledning til å gå inn på.

Det er til dels klare konflikter mellom miljøhensyn og distrikts-/næringspolitiske mål knyttet til den næringsstøtten og de andre utgiftene over statsbudsjettet som vurderes her. Gjennomgangen tyder imidlertid på at miljøhensyn i mange tilfeller ikke har vært særlig framtredende ved utformingen av de enkelte ordningene, bl.a. fordi de ble utformet på et tidspunkt da slike hensyn ble tillagt mindre vekt. Kommisjonen vil på denne bakgrunnen påpeke at miljøhensyn i seg selv kan være et tilstrekkelig argument for å foreta systematiske evalueringer av eksisterende støtteordninger, f.eks. som en del av den årlige budsjettprosessen.

3.7.2 Miljøvirkninger av subsidier

Snevert brukt inkluderer subsidie-begrepet bare støtte som gis direkte over offentlige budsjetter. En videre og mer hensiktsmesig definisjon inkluderer også fritak for skatter og avgifter, samt salg av ressurser eid av, og tjenester produsert av, det offentlige til priser under den reelle verdien. Framstillingsmessig vil kommisjonen klassifisere de ulike formene for subsidier som kan ha uheldige miljøvirkninger på følgende måte:

• direkte støtte over offentlige budsjetter

• fritak for skatter og avgifter (unntatt miljøavgifter)

• fritak for miljøavgifter

• andre former for underprising av bruk av miljøgoder eller andre varer og tjenester

• støtte gjennom skjerming mot internasjonal konkurranse

Direkte støtte over offentlige budsjetter er relativt enkel å identifisere hvis en avgrenser seg til støtte over statsbudsjettet. Det kan imidlertid med dagens kunnskap være vanskeligere å trekke klare konklusjoner mht. miljøvirkningene av en del former for støtte, og om disse virkningene er ønskelige eller ikke. Subsidier vil f.eks. være begrunnet i distrikts- eller næringspolitiske mål. I tilfeller der subsidiene har en slik begrunnelse, samtidig som de kun påvirker aktivitetsnivået hos mottakeren, og det er slik at eventuelle negative miljøvirkninger av aktiviteten er internalisert gjennom avgifter eller andre virkemidler, er det ikke opplagt at de miljømessige virkningene av subsidiene er problematiske fra et samfunnsøkonomisk perspektiv. Dette skyldes at de negative miljøvirkningene av subsidiene må veies opp mot hensynet til de andre politiske målene. For en del subsidier vil det kunne være slik at de ikke lenger har noen klar forankring i politiske mål, f.eks. fordi begrunnelsen for ordningen er falt bort uten at dette er blitt fanget opp i den statlige budsjettprosessen. I slike tilfeller er det klart at miljøvirkningene er uheldige også fra en samfunnsøkonomisk vurdering, og at subsidiene derfor bør reduseres. Det er imidlertid ikke uproblematisk å identifisere denne typen subsidier.

Alternativt kan støtten være rettet mot spesifikke innsatsfaktorer, og påvirke både aktivitetsnivået og faktorsammensetningen i produksjonen. Støtten vil da medføre en lavere pris på, og dermed en relativt større bruk av, den subsidierte innsatsfaktoren. Hvis bruken av denne faktoren gir opphav til negative miljøvirkninger, vil støtten være problematisk selv om miljøvirkningene i utgangspunktet er underlagt miljøpolitiske virkemidler. Dette fordi subsidien motvirker de miljøpolitiske virkemidlene. Hvis en i tillegg tar hensyn til virkningene av at bruken av eventuelle andre innsatsfaktorer med negative eksterne virkninger reduseres, blir bildet mer uklart. Under visse forutsetninger kan den samlede miljøeffekten av subsidien være positiv, selv om subsidien rettes mot en innsatsfaktor med negative eksterne virkninger. Dette tilsier i mange tilfeller nærmere analyser før en kan trekke klare konklusjoner mht. de miljømessige virkningene av subsidier.

I enkelte tilfeller kan subsidier på ett offentlig budsjett utløse utgifter til reparasjoner eller forebyggende tiltak på andre budsjetter. Eksempler på dette er støtte til husdyrhold i områder med store rovdyrbestander, (som kan medføre utbetalinger av erstatninger for tap av husdyr på beite) og subsidier til virksomhet som innebærer store naturinngrep (som krever avbøtende tiltak). I slike tilfeller kan den budsjettmessige besparelsen av å redusere subsidiene være betydelig større enn selve subsidiebeløpet.

Fritak for skatter og avgifter er vanskeligere å identifisere, men har ellers de samme egenskapene som direkte subsidier. Fritak for miljøavgifter er tatt med som et eget punkt, fordi det her er helt klart at subsidien rettes mot en vare med negative eksterne virkninger. Den beløpsmessige betydningen av de eksisterende unntakene fra CO₂ - og SO₂ -avgiftene er i avsnitt 10.7 anslått til om lag 2,3 mrd. kroner. På grunn av økt tanking av fossile brenseler i utlandet og andre tilpasninger som vil følge av at unntakene oppheves, vil imidlertid den økningen i avgiftsprovenyet som kan realiseres, være lavere.

Andre former for manglende betaling for bruk av miljøgoder eller andre varer og tjenester omfatter salg av offentlig eide goder til priser under markedspris (herunder manglende avkastningskrav knyttet til offentlige eierandeler i næringsvirksomhet), samt bruk av miljøgoder som er avgiftsbelagt med en sats lavere enn de eksterne kostnadene tilsier.

Skjermingsstøtte innebærer at prisene på varer produsert innenlands blir høyere enn verdensmarkedsprisene på tilsvarende produkter, noe som generelt vil medføre høyere priser og større press på de ressursene som inngår i produksjonen av de skjermede varene.

3.7.3 Miljøvirkninger av andre statlige utgifter

Også statens egen bruk av varer og tjenester medfører virkninger på miljøet. En viktig problemstilling er hvorvidt det tas hensyn til disse miljøvirkningene i de beslutningene som fattes om statlig ressursbruk. Eventuelle miljøvirkninger bør i størst mulig grad være inkludert i de prisene som aktørene i den statlige beslutningsprosessen forholder seg til, på samme måte som husholdinger og bedrifter bør stilles overfor samfunnsøkonomisk riktige priser. I budsjettprosessen vil mer eller mindre eksplisitte nytte-/kostnadsvurderinger spille en viktig rolle i forhold til hvordan staten prioriterer ressursbruken mellom ulike formål. Når budsjettet skal gjennomføres vil de signalene som gis gjennom avgifter og andre miljøpolitiske virkemidler påvirke hvordan de enkelte statlige enhetene velger å utføre sine oppgaver, og dermed hvilke miljøkonsekvenser statens bruk av varer og tjenester til slutt får. Med et slikt utgangspunkt bør prinsipielt miljøvirkningene av samtlige av statens utgifter analyseres med det samme metodiske utgangspunktet som det som er skissert over for subsidiene til private aktører.

3.7.4 Næringsstøtte

Tabell 3.2 viser støtten til og sysselsettingen i utvalgte næringer. Tallene er hentet fra tabellene 10.2 og 10.7. Begrepet budsjettmessig støtte omfatter i hovedsak støtte over statsbudsjettets utgiftsside. Effektiv støtte inkluderer i tillegg virkningene av indirekte skatter, skjerming mot konkurranse fra utlandet og prisdiskriminering på elektrisk kraft. Ingen av disse tallene inkluderer støtte i form av fritak for miljøavgifter.

3.7.4.1 Støtten til jordbruket

Jordbruket får årlig om lag 12 mrd. kroner i støtte over statsbudsjettet. For 1994 er i tillegg skjermingsstøtten anslått til rundt 7,5 mrd. kroner, noe som gir en samlet støtte på hele 19-20 mrd. kroner. Det beløpet som ligger inne som effektiv støtte til jordbruket i tabell 3.2 er noe lavere (18,5 mrd. kroner), bl.a. fordi det i denne beregningen er trukket fra enkelte avgifter som betales av jordbruket. Videre er også nærings­middel­industrien støttet gjenom en betydelig skjermingsstøtte. Støtten er begrunnet i en rekke politiske mål, som ligger utenfor denne kommisjonens mandat å vurdere nærmere.

Skjermingsstøtten samt ca. 20 % av den budsjettmessige støtten bidrar til å holde prisene bøndene får for sine produkter godt over prisnivået på verdensmarkedet. Effekten av denne støtten er at det blir mer attraktivt å produsere jordbruksvarer i Norge, samtidig som norske forbrukere må betale vesentlig mer for jordbruksvarer enn i de fleste andre industriland. Konsekvensen er at både jordbruksarealet og produksjonen pr. arealenhet blir høyere enn det som ville vært situasjonen uten støtteordningene.

De relativt høye prisene på jordbruksvarer medfører også at bruken av gjødsel pr arealenhet blir høyere enn den ellers ville ha vært. Som en følge av dette, er avrenningen av nitrogen til vassdrag og fjorder større enn det som på lang sikt ville ha vært situasjonen uten subsidier, eventuelt med en annen innretning på subsidiene.

Avrenning av nitrogen er imidlertid bare én av flere miljømessige problemer innenfor jordbruket. For andre områder, som f.eks. ivaretakelse av kulturlandskapet og det biologiske mangfoldet, er det vanskeligere å se klare sammenhenger mellom den generelle innretningen på og omfanget av jordbruksstøtten og miljøvirkningene. Her er det den detaljerte utformingen av støtteordningene, samt andre aspekter ved jordbrukspolitikken, som er av størst betydning. Et visst nivå på støtten til jordbruket synes imidlertid å være nødvendig dersom en ønsker å ivareta kulturlandskapet. Det følger imidlertid ikke av dette at det fra et miljømessig synspunkt nødvendigvis vil være ønskelig å opprettholde alle deler av dagens jordbruksareal og nivå/innretning på overføringene til jordbruket.

Det ble i 1995 gitt om lag 110 mill. kroner i kapitalstøtte til jordbruket i form av tilskudd til nybygging og ombygging av driftsbygninger. Deler av denne støtten gikk til miljøbegrunnede investeringer. I tillegg ble det gitt rentestøtte i form av gunstige lån i Statens Landbruksbank. Kapitalstøtte har generelt ingen direkte miljøvirkninger, men vil kunne ha negative sysselsettingsvirkninger, ved at kapitalintensiteten i produksjonen øker.

Det ble i 1995 videre bevilget i underkant av 100 mill. kroner til transportstøtte. I den grad denne støtten bidrar til å øke transportomfanget i næringen, har den klare negative miljøeffekter.

Kommisjonen har ikke foretatt analyser som gir grunnlag for å si noe sikkert om de miljømessige konsekvensene av en generell reduksjon i nivået på jordbruksstøtten. Dette krever mer omfattende og systematiske utredninger. Miljøhensyn tilsier imidlertid at en bør se nærmere på om det er ønskelig å opprettholde transportstøtten til jordbruket.

3.7.4.2 Støtten til skogbruket

Fra naturens side ligger det godt til rette for skogbruk i Norge. I avsnitt 3.5.5 er grunnrenten i skogbruket anslått til om lag 1,6 mrd. kroner årlig. I 1996 blir det likevel gitt om lag 240 mill. kroner i statlige tilskudd til skogbruksformål, i tillegg til at skogbruket behandles svært gunstig skattemessig. Målet med støtten er å bidra til at de langsiktige investeringene i skogbruket holdes på et tilfredsstillende nivå, slik at skogbrukets bidrag til sysselsetting og verdiskaping i distriktene øker. Som en følge av den skogpolitikken som har vært ført, har det i løpet av de siste 70 årene vært en kraftig vekst i det stående skogvolumet. Dette henger sammen med at de skogbrukspolitiske virkemidlene fører til at kapitalavkastningskravet før skatt i næringen er svært lavt (om lag 3%).

Enkelte av støtteordningene kan ha klare negative miljøkonsekvenser, selv om de samlede utbetalingene ikke er så store. Dette gjelder særlig for tilskuddene til bygging av skogsveier, grøfting og drift i vanskelig terreng. Den samlede subsidieandelen ved bygging av skogsveier har på 1990-tallet vært mellom 40 og 80%.

Hensynet til binding av CO₂ kan isolert sett være et argument for å videreføre en politikk som medfører en betydelig netto tilvekst av skog. Videre vil også økt bruk av trevirke som energikilde og bygningsmateriale være gunstig i klimasammenheng. Det er imidlertid vanskelig å se at ikke eventuelle incitamenter til økt bruk av trevirke bør gis gjennom andre virkemidler enn støtte til skogbruket.

Etter kommisjonens oppfatning bør den eksisterende skogpolitikken gjennomgås, med tanke på å utforme virkemidler som bedrer ressursbruken i næringen samtidig som miljøhensyn ivaretas i større grad enn i dag. En retning å gå i er å redusere subsidiene (særlig de som er mest kontroversielle fra et miljøsynspunkt), for dermed å unngå den mest intensive virkesproduksjonen i de områdene der skogbruket av naturlige årsaker har dårlig lønnsomhet.

3.7.4.3 Støtten til reindriften

For 1996 er det bevilget 75 mill. kroner over reindriftsavtalen. Støtten skal bidra til en bærekraftig reindrifts­næring som sikrer livsgrunnlaget for reindriftsbefolkningen og medvirker til å holde ved like samisk egenart. Det er imidlertid grunn til å tro at støtten forsterker miljøproblemene i næringen, bl.a. overbeite, slik at grunnlaget for en bærekraftig reindrift svekkes. Også på dette området vil kommisjonen peke på behovet for ytterligere utredninger.

3.7.4.4 Støtten til fiskeriene

Norge disponerer store fiskeressurser. Når en ser bort fra forvaltningskostnadene, som pr. i dag i all hovedsak dekkes over statsbudsjettet, er det i følge avsnitt 3.5.4 et årlig grunnrentepotensiale på ca 1,5 mrd. kroner i fiskeriene. For 1996 støttes likevel fiskerinæringen med om lag 100 mill. kroner gjennom fiskeriavtalen og Statens Fiskarbank. I tillegg er kystfisket fritatt for CO₂ -avgift, noe som grovt anslått gir et provenytap for staten på 100 mill. kroner. Målet for subsidiene gjennom Statens Fiskarbank er å fremme en ønsket utvikling i næringens struktur og kapasitet. En betydelig andel av støtten over fiskeriavtalen er sosiale ordninger, som har liten betydning for det generelle presset på fiskebestandene.

Et element i fiskeriavtalen som kan ha negative miljøkonsekvenser, er føringstilskuddet (17 mill. kroner i 1996), som subsidierer transport av fisk til mottak. Støtte til fiskeriene vil generelt øke kapasiteten i næringen, noe som bidrar til å øke presset i retning av overbeskatning av ressursene. Samtidig vil kapitalstøtte kunne ha negative sysselsettingsvirkninger, ved at kapitalintensiteten i fiskeriene øker.

3.7.4.5 Andre former for næringsstøtte

Den statlige, budsjettmessige støtten til andre næringer enn primærnæringene er for 1995 beregnet til 7,7 mrd. kroner, jf. tabell 3.2. For det meste av denne støtten er det nokså ressurskrevende å identifisere miljøvirkningene. Dette gjelder generelle støtteordninger gjennom bl.a. Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (om lag 3 mrd. kroner), og støtte til arbeidsmarkedstiltak og bedriftsintern opplæring mm. (noe over 1 mrd. kroner). Kommisjonen har ikke hatt anledning til å gå nærmere inn på disse ordningene. Dette betyr imidlertid ikke at de miljømessige virkningene av de generelle støtteordningene antas å være uproblematiske. Kommisjonen vil foreslå at dette følges opp med nærmere vurderinger, f.eks. som en systematisk og gjennomgående del av det årlige arbeidet med statsbudsjettet.

Blant de formene for næringsstøtte som kommisjonen har vurdert, er støtten til kullgruvedriften på Svalbard, som er på 134 mill. kroner i 1996. For de kommende årene er det lagt opp til at støtten skal om lag halveres, jf. St.prp. nr. 1 (1995-96). Denne støtten har klare negative miljøkonsekvenser, ved at gruvedriften medfører belastninger på naturen på Svalbard. Bakgrunnen for at det gis støtte til kullgruvedriften er at det er et politisk ønske om å opprettholde norsk næringsvirksomhet på Svalbard. Kullgruvedriften er imidlertid ingen forutsetning for å opprettholde næringsvirksomhet der.

Subsidiering av kullproduksjon samsvarer dårlig med norsk klimapolitikk og vår holdning til andre land som subsidierer produksjon og bruk av kull (f.eks. Tyskland). Sammenlignet med f.eks. naturgass er kull en lite miljøvennlig energiressurs, som gir relativt høye CO₂ -utslipp og betydelige regionale og lokale miljøproblemer.

Reiselivet mottar årlig om lag 250 mill. kroner i statsstøtte. Turisme basert på naturopplevelser kan over tid medføre betydelige miljøbelastninger i form av forurensning og slitasje på sårbar natur. Dette bør det etter kommisjonens mening legges stor vekt på i utformingen av rammebetingelsene for reiselivsnæringen.

Om lag halvparten av kraftleveransene til kraftintensiv industri og treforedlingsindustrien (ca 17 TWh/år) blir dekket gjennom langsiktige kontrakter med Statkraft SF. Gjennomsnittsprisen i disse kontraktene ligger i underkant av 10 øre/kWh, inkludert overføringstillegg. I de eldste kontaktene, som ble inngått på 1950- og 60-tallet, er gjennomsnittsprisen på 6,3 øre/kWh (inkludert oveføringstillegg). For de kontraktene som ble fornyet i forbindelse med behandlingen av St.prp. nr. 104 (1990-91) Om fornyelser av Statkrafts industrikontrakter og vilkårene i kontraktene om foregrepne hjemfall m.v., er gjennomsnittsprisen om lag 13,8 øre/kWh (inkludert over­føringstillegg) i 1996. Stortinget forutsatte en årlig realprisvekst i disse kontraktene, slik at gjennomsnittsprisen i de fornyede kontraktene blir om lag 17 øre/kWh i 2010 (regnet i 1996-kroner). Til sammenligning ligger gjennomsnittlig terminpris på elektrisk kraft for 1996-98 nå på rundt 20 øre/kWh, mens den i perioden 1993-95 varierte mellom 14 og 20 øre/kWh.

Sammenlignet med dagens markedspriser er prisene i Statkrafts industrikontrakter, og særlig de eldste kontraktene, svært lave. Kontraktprisene må imidlertid ses i sammenheng med at kraftprisene var lave og energimarkedet fungerte på en annen måte enn i dag da de ble inngått. Ved inngåelsen av de eldste kontraktene var det bl.a. en forutsetning at prisene skulle dekke de gjennomsnittlige produksjonskostnadene. I tillegg kan industriens jevne uttak av kraft over året tilsi noe lavere priser enn for forbruk i alminnelig forsyning.

Sett i forhold til dagens kraftpris på 20 øre/kWh, som historisk sett er relativt høy, innebærer de langsiktige kraftkontraktene en årlig kostnadsreduksjon for kraftintensiv industri og treforedlingsindustrien på rundt 1,5 mrd. kroner. Det er i dette anslaget ikke tatt hensyn til de virkningene en økning i prisene i industrikraftkontraktene vil ha på industriens etterspørsel etter kraft. Kostnadsreduksjonen for industrien har helt eller delvis et motstykke i reduserte muligheter for staten til å ta ut inntekter fra Statkraft.

Dersom prisene i Statkrafts industrikontrakter vedvarende ligger vesentlig under markedsprisen på kraft, kan det innebære mindre effektiv energibruk, høyere produksjon og større utslipp enn det som ellers ville vært tilfelle. Ved tildeling av kontrakter til nye industriprosjekter ivaretas disse hensynene til en viss grad ved at det bare tildeles kraft som dekker deler av kraftbehovet. Dette innebærer at bedriftene på marginen vil vurdere kraftforbruket til markedspris i nye prosjekter.

Den kraftkrevende industrien er i stor grad unntatt fra CO₂ - og SO₂ -avgiftene. Industriens unntak fra CO₂ - og SO₂ -avgiftene er i avsnitt 10.7 grovt anslått til å gi et provenytap på 1,2 mrd. kroner. Det er da ikke tatt hensyn til eventuelle tilpasninger som vil skje hvis avgiftsfritakene oppheves.

3.7.5 Statlige utgifter til innenlands transport

For 1996 beløper de statlige drifts- og investeringskostnadene til innenlands transport seg til over 12 mrd. kroner, mens tilskuddene til transportformål er på noe over 2 mrd. kroner. For en beskrivelse av miljøproblemene knyttet til samferdselssektoren vises det til avsnitt 2.2.2.

Investeringer i transportinfrastruktur (særlig veg og jernbane) medfører inngrepskostnader ved at arealer med alternativ verdi knyttet til annen bruk eller vern beslaglegges, og ved at omliggende natur- og kulturmiljø, kulturminner m.m. påføres varige skader. Samtidig skaper veier og skinneganger barrierevirkninger, ved at landskapet stykkes opp. En sam­funns­økonomisk effektiv ressursbruk i samferdselssektoren forutsetter at disse miljøkostnadene tas i betraktning når investeringsbeslutningene fattes, og at de variable miljøkostnadene ved transportaktiviteten internaliseres fullt ut.

Mange samferdselsinvesteringer har lav sam­funns­økonomisk lønnsomhet, selv når det ikke er satt en verdi på inngrepskostnadene. Hvis omfanget av denne typen prosjekter reduseres, kan det oppnås miljøgevinster, samtidig som det frigjøres statlige midler som kan brukes mer effektivt på andre områder. Dette vil imidlertid komme i konflikt med de eksisterende distriktsmålene i samferdselspolitikken.

Øremerking av midler til spesielle tiltak kan ha negative miljø- og effektivitetsvirkninger. Et eksempel kan være det øremerkede tilskuddet til fylkesveganlegg (om lag 150 mill. kroner). Dette kunne alternativt inkluderes i rammetilskuddene til kommunesektoren. Dette ville i større grad gjøre det mulig for fylkeskommunene å foreta prioriteringer mellom veginvesteringer og andre formål (f.eks. bedre tilbud innenfor helsesektoren).

Tilskudd til transportaktiviteter har generelt negative miljøvirkninger ved at prisen på transport reduseres og samlet transportvolum dermed øker. I 1996 gis det bl.a. tilskudd til ulønnsomme flyruter (287 mill. kroner), ikke-statlige flyplasser (drift og investering, 148 mill. kroner) og Hurtigruta (218 mill. kroner). Disse tilskuddene har klare distriktspolitiske begrunnelser.

Over statsbudsjettet gis det også tilskudd til transport av enkelte varer. Gjennom jordbruksavtalen bevilges det om lag 100 mill. kroner til transportstøtte, jf. avsnitt 3.7.4.1. Over Adminitrasjonsdepartementets budsjett bevilges det 160 mill. kroner til frakttilskudd for bl.a. bensin, autodiesel og andre petroleumsprodukter. Også disse tilskuddene er distrikts­politisk begrunnet.

I tillegg til de subsidiene som er nevnt over, har enkelte former for transport (luftfart, innenriks godstransport til sjøs, supplyflåten og utenriks sjøfart) fritak for avgiftene på utslipp av CO₂ og SO₂ (innenriks godstransport til sjøs er ikke fritatt for SO₂ -avgift). I avsnitt 10.7 er reduksjonen i avgiftsinntektene som følge av disse fritakene anslått til noe under 800 mill. kroner. Fordi store deler av drivstoffinnkjøpene alternativt kan gjøres i utlandet, kan en opphevelse av fritakene gi betydelige lekkasjeeffekter, noe det ikke er tatt hensyn til i dette anslaget. Lekkasjen kan imidlertid til en viss grad begrenses gjennom den praktiske utformingen av avgiftssystemet, jf. avsnitt 3.6.

3.7.6 Utgifter til Forsvaret

Kommisjonen har også søkt å belyse enkelte av de miljømessige konsekvenser av Forsvarets virksomhet. Konklusjonen fra denne vurderingen er at de viktigste miljøvirkningene er knyttet opp mot øvingsvirksomheten. En eventuell reduksjon i miljøbelastningen må i stor grad skje gjennom redusert aktivitetsnivå eller endringer i den måten øvelser gjennomføres på. Fordi bevilgningene til Forsvaret gis på et nokså aggregerte nivå, lar det seg ikke gjøre å knytte spesielle miljøeffekter opp mot enkelte deler av budsjettet. Kommisjonen kan derfor ikke peke på konkrete budsjettposter der en reduksjon i bevilgningen vil medføre forbedringer i miljøet. Kommisjonen vil i stedet vise til sin generelle tilråding vedrørende mer systematiske vurderinger av miljøvirkninger av statlige utgifter i avsnitt 3.10.4.

3.8 Tiltak for høy sysselsetting

3.8.1 Innledning

Arbeidsledigheten ligger i de fleste industrilandene nå på et meget høyt nivå sammenlignet med tidligere perioder. Dette gjelder i særlig grad for mange europeiske land. Som omtalt i kapittel 2, er det å få ned ledigheten, både i et mellomlangsiktig og langsiktig perspektiv, en hovedutfordring for disse landene. Omfattende internasjonale analyser, bl.a. i regi av OECD og EU-kommisjonen, har pekt på en rekke tiltak som bør iverksettes for å redusere ledigheten. Det pekes på tiltak som dels kan iverksettes nasjonalt, og dels gjennom et sterkere internasjonalt økonomisk samarbeid. I OECDs sysselsettingsstudie har hensynet til miljøet vært lite framme. I EU-kommisjonens vurderinger henvises det imidlertid til behovet for en ny utviklingsmodell, med et bedre miljø kombinert med økt sysselsetting. Her framheves økte miljøskatter kombinert med redusert beskatning av arbeidskraft, særlig for dem med lav inntekt og utdanning, som et viktig virkemiddel.

Utfordringene i sysselsettingspolitikken i Norge ble grundig utredet av Sysselsettingsutvalget. Kommisjonen har begrenset seg til å se på noen forhold på lengre sikt, og i hvilken grad ønsket om et bedre miljø kan kombineres med økt sysselsetting også inn i neste århundre. Ledigheten er lavere i Norge enn i det fleste andre industrialiserte land. Det har vært klar bedring på arbeidsmarkedet siden 1993, og utsiktene på kort og mellomlang sikt synes også gode. I likhet med situasjonen i mange andre land har imidlertid de strukturelle problemene på arbeidsmarkedet sannsynligvis blitt større, jf. nærmere omtale i kapittel 6. I et lengre tidsperspektiv er det grunn til å regne med store utfordringer i denne sammenheng også i Norge. Rask teknologisk utvikling, globalisering av verdensøkonomien og økt internasjonalt varebytte stiller store krav til omstillingsevnen i økonomien. Særlig vil kravene til utdanning trolig bli stadig større i mange deler av arbeidsmarkedet. Kommisjonen har ikke gått grundig inn på hva de langsiktige utfordringene kan bestå i. Nedenfor pekes det imidlertid på enkelte tiltak eller muligheter innenfor en provenynøytral endring i skatte- og avgiftssystemet, som kan bidra til å møte de framtidige problemene på arbeidsmarkedet, samtidig som det oppnås miljøforbedringer.

I kapittel 6 gis en nærmere omtale av utfordringer i arbeidsmarkedet. Det legges vekt på at en politikk for økt sysselsetting og redusert ledighet vil måtte omfatte en rekke tiltak innenfor den økonomiske politikken, arbeidsmarkedspolitikken, utdanningspolitikken, sosialpolitikken og skatte- og avgiftspolitikken. Behovet for en slik bred tilnærming gjenspeiler de analysene og utredningene som er utført internasjonalt og i Norge. Kompleksiteten i problemene innebærer at løsningen ikke består i ett enkelt virkemiddel.

De beregningene utvalget har fått gjennomført indikerer at de samlete virkningene på sysselsettingen av en omlegging av beskatningen fra skatt på arbeid til miljøavgifter i det omfang som er skissert i avsnitt 3.9 vil være positive, men forholdsvis beskjedne. Internasjonale studier (bl.a. OECDs sysselsettingsstudie) bekrefter dette inntrykket. Det framheves imidlertid at visse skattemessige tiltak kan ha betydning for å øke sysselsettingsmulighetene for lavinntektsgruppene.

Det synes altså ikke å være grunnlag for å forvente at en grønn skatteomlegging alene, og i relativt begrenset omfang, skal kunne gi noe stort bidrag til å løse problemene på arbeidsmarkedet. Likevel må budskapet fra de omtalte analysene sies å være positivt. Det antydes tross alt at det er mulig å oppnå en viss sysselsettingsvekst og reduksjon i ledigheten, samtidig med en miljøgevinst som følge av en provenynøytral omlegging i retning av økte miljøavgifter. En slik omlegging bør derfor inngå i en omfattende og helhetlig strategi med sikte på å styrke både miljøet og sysselsettingen.

3.8.2 Lettelser i arbeidsgiveravgiften

Arbeid skattlegges i Norge både gjennom arbeidsgiveravgift, inntektsskatt og mer indirekte gjennom avgifter på forbruk. Kommisjonen har valgt å fokusere spesielt på arbeidsgiveravgiften, fordi en reduksjon i arbeidsgiveravgiften vil ha den mest direkte og umiddelbare virkningen på bedriftenes lønnskostnader. Redusert inntektsskatt ville derimot i første omgang gi økt lønn etter skatt og økt arbeidstilbud. Gjennom de mekanismer som styrer lønnsfastsettelsen, vil dette i neste omgang kunne gi reduserte lønnskostnader. Dette kan imidlertid ta noe tid. De samme mekanismene kan på den annen side bidra til at noe av en reduksjon i arbeidsgiveravgiften etter hvert tilfaller lønnstakerene gjennom økt lønn. Teoretiske modeller for lønnsdannelsen tar gjerne utgangspunkt i at det på lang sikt er den totale skattekilen på arbeid som er avgjørende for lønnskostnader og sysselsetting. De fleste empiriske undersøkelser indikerer imidlertid positive virkninger av reduksjoner i arbeidsgiveravgiften når ledigheten er høy i utgangspunktet.

Avsnitt 3.2 viser til norske og internasjonale studier som indikerer at skatt på lønnsinntekt/arbeidsgiveravgift er blant de skatteformene som gir opphav til størst effektivitetstap i økonomien. Det er derfor grunn til å tro at en omlegging fra arbeidsgiveravgift til visse typer miljøavgifter og andre former for beskatning kan gi en samfunnsøkonomisk gevinst, selv når det ikke tas hensyn til mulige miljøgevinster.

I avsnitt 3.9 gjengis beregninger av mulige makroøkonomiske virkninger av en provenynøytral omlegging fra arbeidsgiveravgift til CO₂ -avgifter, jf. også nærmere omtale av beregningene i kapittel 11. Også disse beregningene viser positive virkninger i form av økt sysselsetting og redusert ledighet. En omlegging hvor avgiftene trappes gradvis opp, slik at alle ut­slipps­kilder blir pålagt en avgift på 360 kroner pr. tonn CO₂ , og arbeidsgiveravgiften reduseres med om lag 2 prosentpoeng, gir i beregningene en økning i sysselsettingen på om lag 0,4 prosent på 10-15 års sikt. Nedgangen i arbeidsledigheten vil trolig ikke fullt ut svare til økningen i sysselsettingen, fordi det er grunn til å forvente en viss økning i arbeidstilbudet. Selv om denne beregningen indikerer at sysselsettingen i landet som helhet øker, så vil en slik avgiftsomlegging innebære store omstillingsproblemer for ensidige industristeder. Omfanget av problemene vil avhenge av avgiftsnivået, de øvrige rammebetingelsene og den innfasingsstrategien som blir valgt.

3.8.3 Tiltak rettet mot svake grupper i arbeidsmarkedet

Sysselsettingsutvalget ga en vurdering av utviklingen på arbeidsmarkedet i Norge de seneste årene. Ledigheten vokste sterkt fra slutten av 80-tallet. Siden 1993 har ledigheten igjen vært på vei ned. I likhet med hva andre land i OECD-området har erfart, synes det imidlertid vanskelig å komme ned igjen på nivåene fra tidligere høykonjunkturer. Et viktig trekk ved utviklingen er at ledigheten syntes å bli mer konsentrert. Antallet langtidsledige vokste sterkt under nedgangskonjunkturen, men i det siste har langtidsledigheten blitt redusert i større grad enn ledigheten generelt. Andelen langtidsledige er imidlertid fremdeles høy, særlig blant dem med lav utdanning. Langvarige og/eller gjentatte ledighetsperioder kan føre til at personer blir stående utenfor arbeidsmarkedet på mer varig basis.

Studier viser at langtidsledige har mindre sannsynlighet for å komme i jobb enn de som har vært ledige i kortere tid. Det er omdiskutert i hvilken grad ledighet i seg selv reduserer mulighetene på arbeidsmarkedet. Enkelte hevder at lavere jobbsannsynlighet i gruppen langtidsledige ikke skyldes at de har vært ledige lenge, men er knyttet til andre kjennetegn ved den enkelte arbeidssøker. Det skjer i følge dette synet en seleksjon i gruppen av ledige basert på personlige karakteristika. Dette peker i retning av å målrette tiltak, framfor å utforme generelle tiltak rettet mot hele gruppen av langtidsledige.

En vellykket politikk for å hindre utstøting fra arbeidsmarkedet vil både bidra til reduserte sosiale problemer, og til å sikre en størst mulig arbeidsstyrke. Viktigheten av det siste understrekes av utviklingen utover i neste århundre, med en aldrende befolkning. Samtidig er det en fare for at en kan få vedvarende strukturelle problemer på arbeidsmarkedet, bl.a. som følge av fortsatt redusert etterspørsel etter arbeidskraft med relativt lave kvalifikasjoner. Den framtidige balansen mellom tilbud av, og etterspørsel etter, arbeidskraft med relativt lav utdanning vil avhenge bl.a. av de unges utdanningsvalg. I kapittel 6 vises det til en analyse i regi av Arbeidsdirektoratet som antyder at tilbudet av arbeidskraft med kun grunnskoleutdanning vil synke klart, som følge av at de unge i langt større grad enn tidligere velger videregående eller høyere utdanning.

Det kan være flere årsaker til at lavt utdannede synes å ha gjennomgående større problemer på arbeidsmarkedet enn andre grupper. Små lønnsforskjeller kan innebære at timelønnen for en del personer med lave kvalifikasjoner blir høy i forhold til deres produktivitet. På den annen side er det grunn til å peke på at små lønnsforskjeller også har positive sider. Norge og andre europeiske land ønsker ikke en utvikling som i USA, i retning av stadig flere lønnsmottakere med en svært lav materiell levestandard, såkalte working poor. Kommisjonen har ikke gått nærmere inn på rammebetingelser og lovverk på arbeidsmarkedet, da dette er utredet en rekke andre steder, bl.a. i NOU 1992:26.

Det vi vet om de langtidsledige peker i retning av at utdanning bør være et sentralt element i en strategi for å begrense problemene. I tillegg vil formidling og arbeidsmarkedstiltak som er innrettet mot å lette overgangen til jobb, være viktig. En del langtidsledige kan ha problemer med å gjennomføre en ordinær utdanning.

Undersøkelser tyder på en generell skepsis til langtidsledige blant arbeidsgivere. Dette innebærer at langtidsledige kan bli sortert vekk på et tidlig stadium i en ansettelsesprosess, selv om de ellers er velkvalifiserte. Når de kommer så langt som til et intervju, kan svekket selvtillit etc. bidra til at de kommer dårlig ut.

En form for tidsbegrenset skattelette/subsidier rettet mot enkelte grupper langtidsledige kan være et supplement til andre tiltak som kan gjøre det lettere for svake grupper å komme inn på arbeidsmarkedet. Det finnes i utgangspunktet ikke særskilte skatter rettet mot enkeltgrupper av lønnstakere. I praksis vil derfor skattelettelsene i denne sammenhengen ha form av subsidier. En ytterligere differensiering av arbeidsgiveravgiften, ut over dagens geografiske differensiering, synes ikke hensiktsmessig fra et effektivitetsmessig og avgiftsteknisk synspunkt.

I Norge ytes det i dag lønnstilskudd i et visst omfang til enkelte grupper. Tilskuddet ytes over Kommunal- og arbeidsdepartementets budsjett, og omfattet i 1995 i gjennomsnitt om lag 4000 personer. Tilskuddet utgjør en stor andel av lønnskostnadene for arbeidsgiverne (50-75 pst. i 1/2-1 år).

Det har i mange land blitt diskutert tiltak for å stimulere sysselsettingen i deler av tjenestesektoren hvor kvalifikasjonskravene synes lave og hvor hjemmeproduksjon og svart arbeid er nære alternativer til markedsmessig omsetning. Danmark, Belgia, Frank­rike og Tyskland har innført subsidier/skattelette som skal stimulere til sysselsetting innenfor husholdningsrettet tjenesteproduksjon.

Det er mange vanskelige spørsmål som bør avklares for å kunne ta stilling til ulike former for lønnstilskudd/subsidier, og kommisjonen har ikke gått nærmere inn på disse. For det første er det vanskelig å avgrense hvilke grupper som står i fare for å bli stående utenfor arbeidsmarkedet på mer varig basis, og som derfor bør omfattes av et tiltak. Dessuten er det langt fra enkelt å finne fram til hvilke konkrete tiltak som best vil fremme disse gruppenes muligheter til å komme i jobb. Tiltakene bør bl.a. utformes slik at den arbeidssøkendes tilgjengelighet for arbeidsmarkedet, og motivasjon for egen jobbsøking og kvalifisering, ikke svekkes. Denne type tiltak er nærmere omtalt i avsnitt 6.5.4.

En del slike tiltak bør ikke være permanente, men knyttet til en spesiell situasjon på arbeidsmarkedet. De vil derfor også på denne måten ha en annen karakter enn f.eks. lettelser i arbeidsgiveravgiften. Samtidig kan det være vanskelig å få fjernet en ordning med f.eks. subsidier til husholdningsrettet tjenesteyting når den først er etablert, selv om utviklingen på arbeidsmarkedet skulle tilsi dette.

Forslag om lønnstilskudd eller andre former for tilskudd rettet mot utsatte grupper på arbeidsmarkedet bør vurderes i sammenheng med den generelle økonomiske politikken og arbeidsmarkedspolitikken. En slik samlet vurdering finner kommisjonen at bør utføres som ledd i arbeidet med Nasjonalbudsjettene og Langtidsprogrammet. Kommisjonen kommer derfor ikke med konkrete forslag på dette feltet, men vil peke på at en slik mer konsentrert innsats mot ledighetsproblemene kan være et supplement til generelle lettelser i beskatningen av arbeid, f.eks. for å motvirke de omstillingsproblemene som kan oppstå når miljøbeskatningen økes.

3.9 Miljø- og sysselsettings­virkninger av forslag vurdert av kommisjonen. Virkningsberegninger

3.9.1 Innledning

I dette avsnittet beskrives noen makroøkonomiske og miljømessige virkninger av forslag som er vurdert av kommisjonen. Beskrivelsen tar utgangspunkt i virkningsberegninger utført på den makroøkonomiske modellen MODAG. For flere av de miljøavgiftene som er diskutert i avsnitt 3.6, er det ikke mulig å foreta virkningsberegninger på det foreliggende modellapparatet. Det kan enten skyldes at de økonomiske konsekvensene er små eller at modellen ikke har en utforming som gjør slike analyser mulig. De avgiftene som ikke er relatert til energibruk er derfor ikke analysert nærmere. Det betyr ikke nødvendigvis at disse forslagene ikke vil ha virkninger på viktige makro­økonomiske størrelser, men at modellene ikke egner seg for den typen analyser. Hovedkonklusjonene fra modellberegningene er at:

• På helt kort sikt kan det ikke påvises vesentlige sysselsettingsgevinster ved en provenynøytral omlegging med økt vekt på CO₂ -avgifter. Modellberegningene indikerer at utslippene i Norge vil gå ned i alle alternativene hvor en gjennomfører et slik skatteskift

• På noe lengre sikt indikerer beregningene at en omlegging av beskatningen kan gi et visst positivt bidrag til sysselsettingen under bestemte forutsetninger om lønnsdannelsen. I den grad en økt CO₂ -avgift ikke bidrar til å senke industrilønningene, vil omleggingen ha liten eller ingen effekt på sysselsettingen.

• Selv om virkningene på sysselsettingen synes å bli moderate, kan en slik skatteomlegging anses som gunstig når en samtidig kan oppnå et bedre miljø.

• De makroøkonomiske virkningene er relativt moderate, men virkningene på enkeltnæringer og regioner kan bli store.

Beregningene bygger på en referansebane som gir et analytisk utgangspunkt for å vurdere ulike skatte og avgiftsomlegginger, jf. nærmere omtale i avsnitt 2.2.1. Referansebanen illustrerer hvordan den makroøkonomiske utviklingen, samt energiforbruk og utslipp til luft kan bli, under forutsetning av at det ikke iverk­settes nye miljøtiltak utover de tiltakene som allerede er iverksatt. Referansebanen må derfor ikke oppfattes som en prognose for den mest sannsynlige utviklingen, men mer som et beregningsteknisk utgangspunkt for en helhetlig analyse av mulige skatte- og avgiftsomlegginger.

For å belyse et en mulig spennvidde mht. skatte- og avgiftsomlegginger har en valgt 3 ulike alternativer:

• Et alternativ der det innføres en lav sats på 50 kroner pr. tonn CO₂ på utslippskilder som i dag ikke er avgiftsbelagt.

• Et alternativ der avgiften på alle CO₂ -utslipp trappes opp til 360 kroner pr. tonn, samtidig som avgiften på autodiesel trappes opp til samme nivå som bensinavgiften.

• Et alternativ der det gjeninnføres en forbruksavgift på elektrisitet for industrien.

3.9.2 CO₂ -avgift på 50 kroner pr. tonn

I den første virkningsberegningen er det lagt en avgift som tilsvarer 50 kroner pr. tonn CO₂ på utslipp i de sektorene som i dag er unntatt fra CO₂ -avgiften, mens det ikke gjøres endringer i avgiftene for de øvrige sektorer/anvendelser. En CO₂ -avgift på 50 kroner tilsvarer en avgift på om lag 12 øre pr. liter bensin (CO₂ -avgiften på bensin er i dag 85 øre pr. liter).

Økningen i CO₂ -avgiften motsvares av en reduksjon i arbeidsgiveravgiften på 0,2 prosentpoeng, slik at omleggingen blir provenynøytral. Tabell 3.3 indikerer at de makroøkonomiske og miljømessige virkningene av en avgift på 50 kr pr tonn CO₂ er relativt små. Innføringen av en avgift på 50 kroner pr. tonn CO₂ i de sektorene som i dag er unntatt vil imidlertid være et viktig skritt i retning av å få en mer kostnadseffektiv utforming av CO₂ -avgiften. Både de makroøkonomiske beregningene og bransjestudiene indikerer at en slik avgift ikke vil føre til store negative konsekvenser for industrien. De makroøkonomiske beregningene indikerer videre at en oppnår en viss reduksjon i utslippene. En slik innføring av CO₂ -avgift for sektorer som i dag har unntak bør også ses på som en del av Norges pådriverrolle for å komme fram til mer kostnadseffektive løsninger på klimaproblemet, ved å utforme et generelt avgiftssystem, jf. diskusjonen i avsnitt 3.3.

En ensidig norsk avgiftsutvidelse kan påvirke næringslivets forventninger om framtidig avgiftspolitikk. Konsekvensene av dette på bedriftenes tilpasninger fanges ikke opp av modellen.

3.9.3 Opptrappingsalternativet

I opptrappingsalternativeter det forutsatt at CO₂ -avgiftene trappes opp over en periode på 7 år, slik at alle sektorer ved utgangen av perioden står overfor en avgift på 360 kr pr tonn CO₂ , dvs. samme avgift som for bensin i dag. I tillegg til dette er avgiften på autodiesel trappet opp, slik at de samlede avgiftene på autodiesel tilsvarer avgiftene på bensin. Begrunnelsen for dette er at avgiftene på bensin og diesel, utenom CO₂ -elementet, skal dekke de marginale kostnadene ved veibruk, veislitasje, kapasitetskostnader og ulykker. Avgiften på autodiesel er i dag klart lavere enn for bensin. En slik ulikebehandling er ikke i tråd med en samfunnsøkonomisk effektiv virkemiddelutforming.

I dette alternativet trappes også arbeidsgiveravgiften gradvis ned, slik at den i år 2010 er om lag 2 prosentpoeng lavere enn i referansebanen. De makroøkonomiske virkningene av dette alternativet er noe større. Virkningene på enkeltsektorer og enkeltregioner kan i dette tilfellet bli relativt store. Det er særlig prosessindustrien som vil få en stor kostnads­økning av en avgift i denne størrelsesorden. Bruttoproduktet i metallindustrien er beregnet å falle med om lag 22 prosent i forhold til referansebanen i år 2010.

En må også se virkningene på ulike utslippskomponenter i sammenheng. Økningen i CO₂ -avgiften og autodieslavgiften fører i denne beregningen til at utslippene av SO₂ på kort sikt reduseres med om lag 4 prosent, og på lengre sikt med om lag 12 prosent. Dette vil gi et viktig bidrag til å overholde målet om å begrense SO₂ -utslippene til 34 tusen tonn på lengre sikt. Det knytter seg forøvrig stor usikkerhet til framskrivingene av SO₂ -utslippene, fordi en stor del av utslippene kommer fra enkeltkilder og fra bedrifter som er svært konjunkturfølsomme.

Dette alternativet antyder at en kan få en viss økning i sysselsettingen, samtidig som utslippene reduseres. Prisen en må betale for dette er en moderat nedgang i BNP for Fastlands-Norge og en lavere reallønn enn i referansebanen. Det er imidlertid viktig å være klar over at reallønnen vokser over tid også i dette alternativet, men den vokser langsommere enn i referansebanen.

En viktig mekanisme for å forklare virkningene av en slik avgiftsomlegging er hvordan lønnsdannelsen foregår. Det er her forutsatt at de ansatte tar hensyn både til lønnsomheten i bedriftene og til utviklingen i sin realdisponible inntekt. Det er videre forutsatt at industrien er lønnsledende, i den forstand at utviklingen i industrilønningene også påvirker lønningene i andre sektorer. Historiske data gir sterk støtte for en slik hypotese om at lønnsutviklingen i andre sektorer følger lønnsutviklingen i industrien (Aukrust-modellen eller den skandinaviske inflasjonsmodellen).

En avgiftsomlegging som beskrevet i dette alternativet vil isolert sett føre til at lønnsomheten i industrien reduseres, og som en følge av dette vil også lønnsveksten bli lavere enn ellers. Lavere vekst i industrilønninger vil pr. forutsetning også virke lønnsdempende i andre sektorer. Reduksjonen i lønnskostnader fører til økt etterspørsel etter arbeidskraft, slik at sysselsettingen øker.

Forutsetningen om at de ansatte tar hensyn til lønnsomheten i bedriften ved lønnsfastsettelsen synes rimelig. For å undersøke hvor viktig denne forutsetningen er, er også foretatt en beregning med en lønnsrelasjon hvor de ansatte bare legger vekt på hensynet til sin realdisponible inntekt, jf. kapittel 11. Denne beregningen indikerer at virkningene ikke vil bli fullt så gunstige, men hovedkonklusjonen vil være den samme. Hovedårsaken til dette er at de energiintensive næringene i stor grad eksporterer sine produkter, og prisøkningen på disse vil derfor ikke påvikre konsumprisene i særlig grad. Store deler av produksjonen i skjermet sektor leverer imidlertid til privat konsum, slik at nedgangen i enhetskostnader for disse sektorene på grunn av lavere arbeidsgiveravgift vil føre til lavere konsumpriser. Lavere konsumprisvekst bidrar til at realdisponibel inntekt kan opprettholdes ved en lavere nominell lønnsvekst.

Dersom redusert lønnsomhet i industrien ikke bidrar til lavere samlet lønnsvekst, samtidig som hensynet arbeidstakerenes disponible realinntekt har liten betydning for lønnsdannelsen, vil virkningene på sysselsettingen bli ubetydelig. Betydningen av å forutsette såpass lite fleksibel lønnsdannelse er drøftet nærmere i kapittel 11 (Phillipskurven).

På grunn av økningen i dieselavgiften vil også tjenesteytende sektorer som bruker mye diesel få redusert sin lønnsomhet i dette alternativet. Dette gjelder f. eks. transportsektoren, bygg- og anlegg og varehandel.

3.9.4 Generell forbruksavgift på elektrisitet

I en tredje virkningsberegning har en sett på virkningene av å utvide forbruksavgiften på elektrisitet til også å omfatte industrien. Husholdningene og næringslivet utenom industrien betaler i dag en avgift på 5,3 øre pr kWh. I avsnitt 3.6.10 er det foretatt en prinsipiell drøfting av elektrisitetsavgiften. I et tilfelle der skatte- og avgiftssystemet forøvrig er utformet på en best mulig måte, skal det ikke legges avgift på elektristet brukt som innsatsfaktor i næringslivet. I avsnitt 3.7.4.5 er det vist til at industrien har tildels svært gunstige kraftkontrakter og at dette kan ha både miljømessige og andre samfunnsøkonomiske ugunstige virkninger.

I denne beregningen er det forutsatt at industrien blir pålagt samme avgift som husholdninger og øvrig næringsliv. Økningen i inntekter fra den økte el. avgiften benyttes til en reduksjonen i arbeidsgiveravgiften på 1 prosentpoeng. Den energi- og kapitalintensive delen av industrien får redusert lønnsomhet, mens andre og mer arbeidsintensive næringer får bedret sin lønnsomhet. Industrisektorer som bruker mye elektrisitet vil få en sterk økning i kostnadene selv om de delvis blir kompensert av reduksjonen i arbeidsgiveravgiften. Andre sektorer vil i dette alternativet få en reduksjon i kostnadene som en følge av reduksjonen i arbeidsgiveravgiften. En vil derfor få en relativt sterk økning etterspørselen etter arbeidskraft i disse sektorene. Virkningene på produksjon og sysselsetting i dette alternativet er relativt gunstige, jf. tabell 3.3.

3.9.5 Virkninger for enkeltnæringer

En omlegging av beskatningen som tar sikte på samtidig å redusere miljøskadelige utslipp og å øke bruken av arbeidskraft, må nødvendigvis endre den relative lønnsomheten mellom næringer. Økte miljøavgifter vil medføre redusert lønnsomhet i næringer som i stor grad bidrar til miljøskadelige utslipp, mens redusert arbeidsgiveravgift vil øke lønnsomheten i arbeidsintensive næringer. Fordelingsvirkningene av en slik omlegging kan være til dels betydelige.

Vurderingen av virkningene for enkeltnæringer er basert både på beregninger med makroøkonomiske modeller og på bransjestudier. Begge innfallsvinkler indikerer at de største virkningene av å utvide CO₂ -avgiften til alle utslippskilder vil være konsentrert om noen få næringer, som omfatter et forholdsvis begrenset antall bedrifter. Enkelte av disse bedriftene kan få kraftige kostnadsøkninger. Reduksjoner i arbeidsgiveravgiften vil derimot ha virkninger for mange næringer, som tilsammen omfatter et stort antall bedrifter, mens utslagene for den enkelte næring vil være små.

De makroøkonomiske modellberegningene og bransjestudiene gir et godt sammenfall med hensyn til i hvilke enkeltnæringer omleggingen kan bidra til redusert produksjon og sysselsetting. Det er først og fremst innenfor metallindustri, oljeraffinering og produksjon av kjemiske råvarer en CO₂ -avgift vil kunne bidra til nedleggelse av bedrifter. Bransjestudiene viser imidlertid at det er store forskjeller mellom bransjer og enkeltbedrifter innenfor disse industrisektorene.

Både i makroanalysene og vurderingene av de enkelte bransjene er det forutsatt en ensidig økning av CO₂ -avgiften i Norge. I den grad andre produsentland innfører tilsvarende virkemiddelbruk, kan en del bedriftene få bedre muligheter til å ta ut noe av kostnadsøkningen i økte produktpriser. Forventninger om hva andre land vil komme til å gjøre, må antas å få betydning for beslutninger om virksomhet skal videreføres i Norge. Det er i første omgang mest realistisk at andre OECD-land innfører tiltak for å redusere CO₂ -utslippene. Noen av de CO₂ -intensive bransjene konkurrerer i stor grad med andre produsenter innenfor dette området, og disse bedriftene vil komme bedre ut dersom klimatiltak gjennomføres i hele OECD-området. Først og fremst kan dette gjelde for treforedlingsindustrien, oljeraffinerier og deler av den kjemiske råvareindustrien. Særlig metallindustrien og produksjon av karbider er i større grad utsatt for konkurranse fra land utenfor OECD-området.

Fra 1993 har kraftintensiv industri, og fra 1994 all industri og veksthusnæringen, vært fritatt fra forbruksavgiften på elektrisk kraft. Også tidligere har deler av kraftintensiv industri i enkelte år hatt fritak eller redusert avgiftssats. Deretter har industriens kraftforbruk kun vært omfattet av produksjonsavgift, som er vesentlig mindre enn forbruksavgiften, og i større grad bæres av kraftprodusentene. For kraftintensiv industri ville eventuell fjerning av fritaket for el-avgiften medføre langt større kostnadsøkninger enn en mulig CO₂ -avgift på 50 kr/tonn CO₂ . Eksempelvis innebærer en CO₂ -avgift på dette nivået om lag halvparten av den samlede avgiftsletten på elektrisitet for ferrolegeringsindustrien, og om lag en tidel for aluminiumsindustrien.

Kommisjonen har vurdert mulige forslag til en grønn skatteomlegging på bakgrunn av makroanalysene og bransjevurderingene. Ut fra den foreliggende informasjonen er det grunn til å forvente at en provenynøytral utvidelse av CO₂ -avgiften til alle utslippskilder med et nivå på 50 kr/tonn CO₂ , isolert sett vil ha liten betydning for om eksisterende virksomheter videreføres. Derimot må det antas at et slikt avgifts­nivå generelt vil kunne påvirke nyetablering av virksomhet som medfører store CO₂ -utslipp. Det avhenger imidlertid av hvilke signaler myndighetene gir om videre opptrapping av avgifter. Gjøres eventuelle opptrappinger betinget av hva som gjøres i andre land, er det grunn til å tro at også nyetableringer i liten grad berøres. Over tid vil det imidlertid kunne medføre en viss endring i næringsstrukturen. Dersom det ved nedleggelse av bedrifter på ensidige industristeder ikke blir etablert annen næringsvirksomhet, vil dette kunne føre til negative ringvirkninger i lokalsamfunnet. Slike ringvirkninger er det vanskelig å kvantifisere.

For noen enkeltbedrifter, først og fremst i ferrolegerings- og karbidindustrien, indikerer analysene at en avgiftsomlegging med 50 kroner/tonn CO₂ vil innebære en merkbar svekkelse av lønnsomheten. Særlig gjelder dette i lys av at mange bedrifter i disse bransjene også kan bli omfattet av virkemiddelbruk for å redusere svovelutslippene. Det kan derfor ikke utelukkes at selv et så lavt avgiftsnivå som 50 kroner/tonn CO₂ vil kunne bidra avgjørende til beslutninger om nedleggelse av enkeltbedrifter med ellers lav inntjening. Forholdsvis få arbeidstakere vil eventuelt rammes, blant annet fordi sysselsettingen generelt er liten i den typen virksomhet som gir store utslipp av CO₂ og SO₂ . Mange av disse bedriftene er imidlertid lokalisert til steder med et ensidig næringsgrunnlag. Omstilling til annen virksomhet kan derfor være vanskelig eller bli svært kostnadskrevende, og konsekvensene av eventuelle nedleggelser kan bli store i enkelte lokalsamfunn.

På den annen side indikerer både makroanalysene og bransjevurderingene at en reduksjon av arbeidsgiveravgiften vil bidra til økt bruk av arbeidskraft og sannsynligvis også en viss produksjonsøkning i mange arbeidsintensive bransjer. Avgiftsreduksjonen vil være liten for den enkelte bedrift. Men fordi en svært stor del av næringslivet kommer positivt ut med en grønn skatteomlegging, vil selv små utslag for enkeltbedrifter i sum kunne gi et betydelig bidrag til sysselsettingen. Virkninger som fordeles på svært mange bedrifter vil imidlertid være vanskelige å skille fra andre faktorer som påvirker næringsutviklingen, og lønnsdannelsen har avgjørende betydning for i hvor stor grad arbeidsgiveravgiften påvirker sysselsettingen.

3.10 Oppsummering av kommisjonens forslag

3.10.1 Overordnede perspektiver

En politikk for bedre miljø og høy sysselsetting vil være sentrale elementer i offentlig virksomhet i neste århundre. Lykkes en ikke i å snu den miljønedbrytende utviklingen i vårt eget og andre land, og å samtidig legge forholdene til rette for høy sysselsetting, vil en kunne sette livsvilkårene for framtidas generasjoner i fare og undergrave de levevilkårene en har lykkes i å etablere. Kommisjonen viser til at med uendret politikk antas f.eks. norske CO₂ -utslipp å øke fra vel 35 mill. tonn i 1995 til om lag 45 mill. tonn i 2010, jf. kap 2.

Kommisjonen er bedt om å utrede hvordan hensynet til økt sysselsetting og bedre miljø kan ivaretas ved å vri beskatningen over fra arbeidskraft til aktiviteter som innebærer økt bruk av ressurser og økt forurensning. Kommisjonens primære mål har vært å finne beskatningsformer som virker dempende på bruken av miljøressurser og forurensningene, og å redusere beskatningen av arbeidskraft innenfor en provenynøytral ramme. Kommisjonen har også sett nærmere på miljøvirkningene av reduserte utgifter over budsjettet og fjerning av subsidier/fritak for miljøavgifter. Betydelige endringer i disse rammebetingelsene over tid vil være et hovedelement i en politikk for bærekraftig utvikling. Kommisjonen har i sitt arbeid lagt størst vekt på hensynet til miljøet, men også forslag som gir ensidige gevinster enten det gjelder miljøet eller sysselsettingen, er vurdert.

Kommisjonen bygger videre på Miljøavgiftsutvalgets (NOU 1992:3), Sysselsettingsutvalgets (NOU 1992:26) og Virkemiddelutvalgets ( NOU 1995:4) arbeider.

De samlede effektene av en større vekt på miljø­prising, reduserte utgifter over budsjettet og fjerning av subsidier/unntak kan gi en relativt betydelig budsjettstyrking over tid. Skal et stort provenypotensiale realiseres, krever det tildels betydelige endringer i dagens politikkutforming på en rekke områder. Dersom en slik omfattende politikkendring finner sted, vil det på langt sikt kunne gi rom for reduksjoner i arbeidskraftsbeskatningen, ut over de reduksjonene kommisjonen mener kan realiseres på kort sikt. De modellberegningene som er gjort for kommisjonen og studier gjort av effektiviteten i skattleggingen, tyder på at slike omlegginger vil ha gunstige langsiktige virkninger på viktige makroøkonomiske størrelser.

Kommisjonen har i sitt arbeid fokusert på langsiktige makroøkonomiske effekter, bl.a. mht. sysselsetting. Kommisjonen har også fått foretatt utredninger av virkninger på enkeltsektorer og bransjer som et supplement, men har ikke diskutert konsekvenser for konkrete enkeltbedrifter.

En rekke tiltak vil innebære tildels store endringer i dagens politiske prioriteringer, noe som vil være nødvendig hvis ambisiøse mål for både høy sysselsetting og et bedre miljø skal kunne realiseres over tid. Et vesentlig bedre miljø og en mer bærekraftig utvikling krever omstillinger og endringer i dagens næringsstruktur og adferdsmønstre. Hvor fort en skal gå fram i dette arbeidet er et valg mellom ulike politiske mål og utviklingsbaner. Kommisjonen ser en grønn skatteomlegging og reduserte subsidier til forurensende virksomheter som et langsiktig strategisk valg. Kommisjonen peker på en del muligheter og alternativer, men det er opp til politiske myndigheter å prioritere mellom disse.

En spesiell utfordring for kommisjonen består i at den er anmodet om å ta hensyn både til Norges rolle som et internasjonalt pådriver- og foregangsland innen miljø- og energipolitikk, gitt at vi er en stor produsent og eksportør av energi. Kommisjonen har også lagt til grunn vår pådriverrolle på sysselsettingsområdet.

Kommisjonen vil peke på at pådriverrollene er politiske roller Norge har påtatt seg i internasjonal sammenheng. Små land har isolert sett begrenset makt å sette bak sine politiske synspunkter, men de kan gjennom sine samfunnsmodeller og den politiske stabilitet og sosiale struktur og velferd de tilbyr sine innbyggere, tjene som eksempler for andre land.

Å være pådriver er et relativt begrep, hvis innhold vil endres over tid avhengig av utviklingen i andre land. Å være pådriver vil si å legge opp en strategi som det er ønskelig at andre land skal følge. For at en slik politikk skal lykkes, må Norge selv vise vilje til å gjennomføre politikken i eget land. Lykkes ikke strategien, må den revurderes og eventuelt legges om. En slik revurdering bør skje med jevne mellomrom.

Kommisjonen legger til grunn at Norge fortsatt skal spille en rolle som internasjonalt foregangsland både innenfor miljøpolitikken og sysselsettingspolitikken, og gå i bresjen med en offensiv virkemiddelbruk. Kommisjonen understreker imidlertid at en slik politikk bare har muligheter for å få tilslutning internasjonalt og nasjonalt dersom en kan vise til positive resultater for miljø og sysselsetting i eget land. Kommisjonen slutter seg til Miljøavgiftsutvalgt (NOU 1992:3 Mot en mer kostnadseffektiv miljøpolitikk i 1990-årene) i dets understreking av nødvendigheten av et kostnadseffektivt system for prising av miljøskader. Med kostnadseffektivitet menes i denne sammenheng at utslippene reduseres der dette er forbundet med de laveste kostnadene i hvert enkelt land og mellom land.

Noen miljøproblemer er globale og må påvirkes med globale virkemidler, mens andre er nasjonale eller lokale og kan mest effektivt forebygges eller motvirkes med nasjonale og lokale virkemidler. Klimaproblemene er et eksempel på et globalt problem.

Kommisjonen ser klimapolitikken som et høyt prioritert område innenfor miljøpolitikken. CO₂ -avgiftene er et viktig virkemiddel innen klimapolitikken og bør fortsatt være det. Kommisjonen konstaterer at Norge i internasjonal målestokk allerede har et relativt høyt nivå på sine CO₂ -avgifter innenfor visse anvendelser, men med mange unntak, jf. kapittel 2 og 9. Andre land har i liten grad fulgt opp en virkemiddelbruk i form av avgifter. Selv om foregangsvirksomheten i denne delen av miljøpolitikken foreløpig ikke har fått tilstrekkelig internasjonalt gjennomslag, har kommisjonen lagt til grunn at Norge fortsatt ønsker å føre en pådriverpolitikk. En reduksjon av avgiftsnivået på det nåværende tidspunktet ville være et uheldig signal til det internasjonale samfunnet.

Avgifter på miljøskadelig aktivitet bidrar til å bedre ressursallokeringen i samfunnet, forutsatt at avgiftene tilpasses miljøskadenes omfang. Miljøprising bør derfor i utgangspunktet vurderes uavhengig av provenypotensialet. I avsnitt 3.6 er det vist til en rekke områder hvor kommisjonen har vurdert hensiktsmessigheten av å innføre eller øke bruken av miljøavgifter. Kommisjonens mandat er å se på muligheten for en provenynøytral skatteomlegging, hvor inntektene fra miljøavgifter brukes for å redusere andre skatter og avgifter. For kommisjonen er det derfor relevant hvilke provenyinntekter forslagene til økt miljøprising vil ha.

3.10.2 Kommisjonens forslag – innledning

Provenypotensialet fra mulige miljøavgifter er varierende. Som ledd i en grønn skattereform har kommisjonen i tråd med mandatet vurdert økt skattlegging av miljøskadelig aktivitet i et langsiktig perspektiv. Det vil si at de langsiktige konsekvensene er viktigst, men hva som kan og bør gjøres over de neste 5 til 10 årene er også av stor praktisk interesse. Dette betyr at det bl.a. bør fokuseres på utviklingen i skattegrunnlaget over tid:

• På en del områder vil økt avgiftslegging kunne bidra til relativt omfattende endringer i bedrifters og husholdningers tilpasninger. Slike tilpasninger er målet med miljøprisingen, men de vil samtidig bidra til at skattegrunnlaget reduseres, og til at det langsiktige provenypotensialet derved også reduseres.

• På noen områder vil det på kort sikt ikke være aktuelt å øke miljøskattleggingen. Det vil si at eventuelle forslag først vil kunne ha konsekvenser på noe sikt.

• Miljøproblemene endres over tid. Tilsvarende gjelder samfunnets vektlegging av ulike miljøkonsekvenser ettersom vår materielle velferd antas å øke i årene framover.

I de tilfellene hvor restutslippene/den miljøskadelige aktiviteten forblir på et høyt nivå etter at avgiftene er økt eller innført, vil inntektene fra økte miljøavgifter kunne gi grunnlag for å finansiere en reduksjon i andre skatter og avgifter, slik at et bedre miljø kan oppnås sammen med høy sysselsetting. For øvrig antar kommisjonen at en generell økning i velferdsnivået sannsynligvis vil tilsi at miljøhensyn blir tillagt stadig større vekt i årene fremover. Dette kan tilsi en skjerping i virkemiddelbruken, og derved et økt potensiale for inntekter fra miljøavgifter. Usikkerheten på dette området underbygger usikkerheten generelt av å angi et langsiktig inntektspotensiale fra miljøavgifter.

Kommisjonen har i sin oppsummering valgt å skille mellom prinsipielle avklaringer, konkrete forslag, områder hvor det etter kommisjonens mening er viktig og/eller nødvendig å foreta en ytterligere operasjonalisering, og områder som krever ytterligere utredninger.

Kommisjonen viser til at det internasjonalt har vært en utvikling i retning av å bruke frivillige avtaler i miljøpolitikken, hvor næringslivet forplikter seg til visse utslippsreduksjoner, jf. nærmere beskrivelse i kapittel 9. Disse avtalene har forskjellig karakter i ulike land; alt fra løse intensjonserklæringer til svært detaljert regelverk. Ved siden av problemer knyttet til organisering av virkemiddelbruken og til sanksjonsmulighetene, er det ofte et stort problem at berdriftene/bransjeorgansisasjonene krever garantier for at det ikke innføres avgifter i framtiden. Kommisjonen vil også peke på at frivillige avtaler ikke vil gi avgiftsinntekter, og at slike avtaler derfor ikke har noen naturlig plass innenfor en grønn skattereform. På den annen side vil en større utbredelse av slike avtaler i andre land også kunne få betydning for virkemiddelbruken i Norge, i den grad slike avtaler påvirker prisene på produkter som tilbys av konkurranseutsatt næringsliv.

En viktig bakgrunn for ønsket om en grønn skattereform er også at den vil kunne bidra til å øke effektiviteten i skattleggingen. Kommisjonen har sett en slik reform i en større skatteøkonomisk ramme, og har derfor også vurdert den generelle effektiviteten i det norske skattesystemet.

Analysene av effektiviteten i skattleggingen viser at det, uavhengig av diskusjonen om en grønn skattereform, vil kunne være grunnlag for effektivitetsforbedringer. I tillegg til økt miljøbeskatning synes økt boligbeskatning, utvidelser av området for merverdiavgiften og økt merverdiavgift å være effektivitetsfremmende, gitt at inntektene benyttes til å redusere de mest vridende skattene. Analysene indikerer at spesielt den høye marginalskatten på arbeid og investeringsavgiften kan være samfunnsøkonomisk ineffektive skatteformer. Analysene kan ikke si noe om hvorvidt en reduksjon i investeringsavgiften har bedre eller dårligere sysselsettingsvirkninger enn reduksjoner i skatten på arbeid. Kommisjonen vil påpeke at de ulike analysene fokuserer på effektivitetsvirkningene av ulike skatteformer på marginen. Disse studiene tar følgelig ikke hensyn til at samlet proveny fra arbeidskraftsbeskatningen er om lag 30 ganger så høyt som provenyet fra investeringsavgiften, noe som indikerer at det av provenymessige årsaker er vanskeligere å få vesentlige reduksjoner i gjennomsnittsbeskatningen av arbeidskraft. Analysene og vurderingene som er gjengitt i avsnitt 3.2 er relativt entydige når det gjelder effektivitetsvirkningene av ulike skatteformer. Det vil si at det uavhengig av en grønn skattereform er gode effektivitetsmessige grunner til å endre innrettingen på skattleggingen i Norge over tid for å få en bedre fungerende økonomi.

Både norske og internasjonale studier tyder på at arbeidsgiveravgift og skatt på arbeidsinntekt er blant de skatteformene som gir størst effektivitetstap i økonomien. Empiriske studier tyder på at reduksjoner i arbeidsgiveravgiften kan ha større positiv effekt på sysselsettingen enn reduksjoner i inntektsbeskatningen, i hvert fall på kort og mellomlang sikt, som følge av at arbeidsgiveravgiften er den delen av arbeidskraftsbeskatningen som mest direkte påvirker lønns­kostnadene. Kommisjonen anser derfor reduksjoner i arbeidsgiveravgiften som det beste alternativet.

Kommisjonen har bygd på Miljøavgifts­ut­valgets og Virkemiddelutvalgets prinsipielle tilnærminger. Med bakgrunn i disse omfattende utredningene synes det etter kommisjonens mening ikke å være behov for å foreta en ytterligere omfattende prinsipiell drøfting av miljøprising. Unntaket er diskusjonen om pådriverrollen og utformingen av CO₂ -avgiftene. I avsnitt 3.10.3 er kommisjonens prinsipielle tilnærming på dette feltet oppsummert.

Avsnitt 3.10.4 inneholder kommisjonens konkrete forslag til endringer i miljøprisingen, mens avsnitt 3.10.5 omtaler de områdene kommisjonen mener det er behov for en viss ytterligere operasjonalisering før konkrete forslag kan fremmes. Under avsnitt 3.10.4 er det også pekt på konkrete muligheter for å redusere offentlige utgifter med negative miljøvirkninger og subsidier/negative skatter som ledd i en politikk for et bedre miljø med høy sysselsetting. I avsnitt 3.10.6 tar kommisjonen opp forslag som krever videre utredninger.

3.10.3 Prinsipielle vurderinger av CO₂ -avgiftssystemet

Kommisjonen har lagt til grunn at Norges innflytelse når det gjelder de internasjonale miljø- og sysselsettingsutfordringene i første rekke ligger i den påvirkningen vi kan utøve overfor andre land. Dette gjelder både i forhold til den politikken vi fører i internasjonale fora og gjennom å føre en miljø- og sysselsettingspolitikk i Norge som kan være et forbilde for utformingen av politikken i andre land. Skal vi være et slikt forbilde, krever det at politikken er kostnads­effektiv og gir gode resultater i form av et bedre miljø og en velfungerende økonomi med lav arbeidsledighet.

Målet med pådriverrollen på miljøområdet må etter kommisjonens mening være å skape et best mulig grunnlag for utformingen av kostnadseffektive miljøavtaler overfor globale og regionale miljøproblemer. Kommisjonen vil peke på at det på flere områder vil kunne være klare målkonflikter knyttet til det å være pådriver på miljøområdet, ikke minst gjelder dette på klimaområdet.

Kommisjonen mener det er en forutsetning for en vellykket norsk klimapolitikk at den bidrar til en bedre samordning av ulike lands klimapolitikk, fortrinnsvis gjennom avtaler om bindende utslippsbegrensninger for hvert enkelt land, samtidig som det arbeides for størst mulig kostnadseffektivititet mellom land, f.eks. med mulighet for felles gjennomføring av tiltak. Det er viktig at disse avtalene omhandler utslipp av alle klimagasser samt mulighetene for å binde slike gasser. Både nasjonalt og internasjonalt har det vært sterk fokus på CO₂ -utslippene. Det skyldes at disse utslippene antas å utgjøre den viktigste enkeltkilden til klimaproblemet. På den annen side kan begrensninger i utslippene av andre klimagasser, som metan, vise seg å være langt mindre kostnadskrevende. Det er derfor, etter kommisjones mening, viktig at det i større grad fokuseres på alle typer utslipp som bidrar til drivhuseffekten når Norges pådriverrolle vurderes. For utslippene av metan kan en sluttbehandlingsavgift på avfall, jf. avsnitt 3.6.3, være et alternativ. For andre klimagassutslipp vil avgifter generelt være et mindre hensiktsmessig virkemiddel. Kommisjonen har ikke fore­tatt en nærmere vurdering av helheten i norsk politikk overfor alle typer klimagassutslipp.

Kommisjonen vil peke på at en rekke tiltak som har karakter av ikke-angre-tiltak, dvs. tiltak som ikke har direkte kostnader for norsk økonomi samlet sett, kan bidra til å redusere norske klimagassutslipp. Slike tiltak kan muliggjøres av manglende miljøprising på andre områder eller andre uheldige vridninger i økonomien. Kommisjonen legger til grunn at slike tiltak bør gjennomføres uavhengig av vår pådriverrolle på klimaområdet, men at pådriverrollen gir et ytterligere argument for en slik politikkutforming.

En pådriverrolle på klimaområdet vil kunne medføre kostnader for Norge. Hvor store kostnader vi er villig til å påta oss vil være et politisk spørsmål. Kommisjonen har derfor kun vurdert hvilke hensyn den mener bør ligge til grunn for utformingen av norsk politikk på klimaområdet i pådriverfasen.

Kommisjonen vil peke på den klare målkonflikten som ligger i Norges rolle som produsent og eksportør av petroleum, og Norges ønske om at det internasjonalt bør gjennomføres tiltak som bidrar til å redusere utslippene av klimagasser. I pådriverfasen, hvor bare et fåtall land har gjennomført klimapolitiske tiltak, er eventuelle negative effekter på petroleumsformuen liten. Paradoksalt nok vil det bare være i det tilfellet pådriverpolitikken lykkes, dvs. det inngås bindende avtaler om utslippsreduksjoner, at Norge kan stå overfor virkelig store kostnader i form av redusert petroleumsformue, jf. avsnitt 2.5. Kommisjonen har ikke sett det som sin oppgave å vurdere hvorvidt det potensielle tapet i petroleumsformuen burde tilsi at Norge inntok en annen holdning i arbeidet med klimapolitikken. Kommisjonen har imidlertid lagt vekt på å få fram at de potensielle kostnadene for Norge vil kunne avhenge av hvordan klimapolitikken utformes i andre land.

Kommisjonen har lagt stor vekt på en vurdering av CO₂ -avgiftene. Det skyldes for det første at disse avgiftene er et hovedvirkemiddel i norsk klimapolitikk. I tillegg har Regjeringen lagt til grunn at kommisjonen skal foreta en eksplisitt vurdering av disse avgiftene.

Kommisjonen har vurdet dagens norske CO₂ -avgiftssystem på bakgrunn av de målene som er trukket opp for norsk klimapolitikk. Kommisjonen har lagt til grunn at norske myndigheter fortsatt ønsker å være pådrivere i det internasjonale miljøsamarbeidet.

Kommisjonen forutsetter at kostnadseffektivitet er et grunnleggende prinsipp for utformingen av klimapolitikken. Det betyr at virkemidlene bør utformes kostnadseffektivt på tvers av klimagasser, sektorer og land. For CO₂ -utslippene betyr det at alle fossile energivarer/anvendelser i prinsippet bør ha den samme avgiften pr. enhet utslipp i alle land. Det vil sikre at utslippsreduksjonene skjer i de deler av økonomien og i de landene hvor kostnadene er lavest. Dette gir de laveste samfunnsøkonomiske kostnadene på lang sikt, og dermed de største mulighetene for å gjennomføre en ambisiøs klimapolitikk over tid. Kommisjonen innser at det på kort sikt er svært vanskelig å sikre en optimal virkemiddelstruktur på tvers av land. Derfor må norske CO₂ -avgifter vurderes som en del av vår politikk for å være internasjonale pådrivere i klimaarbeidet. Dette kompliserer arbeidet med å utforme en kostnadseffektiv CO₂ -avgiftsstruktur i Norge.

Kommisjonen vil peke på at det ikke er gitt hvordan en effektiv pådriverrolle kan defineres og dermed utformes. Dette gjør at man i utformingen av norsk klimapolitikk står i en annen situasjon enn i utformingen av norsk politikk overfor f.eks. utslippene av SO₂ , NO_x og VOC, hvor det er inngått bindende internasjonale avtaler om utslippsbegrensninger. Kommisjonen har lagt til grunn følgende:

• En effektiv utforming av pådriverrollen krever at politikken har en klar miljøeffekt og er synlig i andre land.

• Både struktur og nivå på avgiftene vil kunne ha stor relevans for hvilke virkninger norsk politikk har.

• Fordi klimaproblemet er globalt og krever globale løsninger bør pådriverpolitikken regelmessig vurderes i lys av andre lands politikk og hva andre land faktisk gjør.

Kommisjonen vil peke på at utformingen av pådriverrollen ikke primært kan fastsettes ved hjelp av økonomiske eller tekniske begreper og beregninger, men er politisk betinget. Målet må være å få fram det faglige og det politiske budskapet på en forståelig og overbevisende måte. Dette krever at norsk politikk må synliggjøres effektivt i internasjonale fora. Overbevisende blir den sannsynligvis bare i den grad den er konsistent, dvs. at vår egen politikk er i samsvar med det vi ønsker at andre land skal gjøre.

CO₂ -avgiftene bidrar også til å redusere andre utslipp til luft (NOx, SO₂ , partikler osv.). Kommisjonen mener at hensynet til lokale miljøproblemer ikke bør påvirke utformingen av CO₂ -avgiftene. I den grad det er ønskelig å bygge inn hensynet til lokale miljøproblemer i avgiftssystemet, bør dette, etter kommisjonens mening, skje gjennom andre elementer i avgiftsleggingen enn CO₂ -avgiftene. Tilsvarende gjelder fiskale hensyn. Kommisjonen vil imidlertid peke på at i praksis vil det ikke alltid være enkelt eller hensiktsmessig å foreta en slik grensedragning.

Kommisjonen vil peke på at størrelsen på miljøavgifter ideelt bør fastsettes på grunnlag av de marginale kostnadene forbundet med de eksternalitetene avgiftene skal korrigere for. I forhold til drivhuseffekten er en slik tilnærming i praksis svært vanskelig. Avgiftsnivået må derfor fastlegges på et mer pragmatisk grunnlag, hvor hensynet til pådriverrollen avveies mot de kostnadene Norge kan påføres ved å gå foran andre land. Det er imidlertid ønskelig, bl.a. av hensyn til vår internasjonale troverdighet og det miljøproblemet en står overfor, at det fortsatt legges opp til en ambisiøs nasjonal klimapolitikk både på kort og lengre sikt. Kommisjonen viser i denne forbindelsen til St meld nr 41 (1995-96) hvor det bl.a. heter: Regjeringen vil gjennom å legge opp til en gradvis styrking og effektivisering av virkemiddelbruken signalisere en vilje til å ta et viktig skritt videre i en politikk med sikte på realisering av stabiliseringsmålsetningen og eventuelle utslippsreduksjoner etter århundreskiftet.

Etter 1992 har det i all hovedsak ikke blitt foretatt endringer i det norske CO₂ -avgiftssystemet.

Usikkerheten mht. hva som skjer med klimapolitikken i andre land over tid er betydelig. I utformingen av norsk klimapolitikk vil det, etter kommisjonens syn, være viktig å hindre at det foretas beslutninger i norsk økonomi som på et senere tidspunkt kan vise seg å være uønskede og vanskelige å rette opp. Spesielt vil dette gjelde nedleggelser/utflytting av virksomhet som det på et senere tidspunkt både miljømessig og økonomisk kan vise seg burde vært opprettholdt som en følge av at også andre land innfører en aktiv klimapolitikk. Ved utformingen av norsk klimapolitikk i pådriverfasen mener kommisjonen det bør tas hensyn til slike eventuelle effekter i konkurranseutsatte næringer. Kommisjonen vil i den sammenhengen peke på at Norge allerede i utgangspunktet har et høyt nivå på CO₂ -avgiftene i visse anvendelser og at unntakene/fritakene til en viss grad reflekterer de kortsiktige hensynene knyttet til utflytting, handelslekkasjer m.v.

Kommisjonen er delt i synet på hvordan CO₂ -avgiftssystemet bør utformes fremover.

Kommisjonens flertall, medlemmene Christiansen, Christie, Fretheim, Glomsrød, Hernes, Hoel, Lund, Mäler, Moe, Oftedal, Rasmussen og Raasok, legger til grunn at norsk politikk i forhold til klimagassutslippene primært må ses i lys av vår pådriverrolle og den forpliktelsen som ligger i at Norge har undertegnet FNs klimakonvensjon. Først når det er snakk om en større gruppe land, f.eks. OECD-området, kan det være fornuftig å la de globale CO₂ -utslippene danne utgangspunkt for en felles klimapolitikk. For et enkelt lite land, som Norge, er imidlertid et slikt utgangspunkt mer tvilsomt. Årsaken er bl.a. at uansett hva Norge gjør, er Norges bidrag til verdens utslipp isolert sett så lite at det i liten grad påvirker klimautviklingen. Norges bidrag i klimapolitikken bør derfor sees innenfor en ramme hvor en ser på hva andre land gjør eller kan tenkes å gjøre. I den grad en rekke land fører en klimapolitikk, kan Norges politikk ses på som vårt bidrag til denne samlede politikken. I en slik sammenheng vil det være uheldig om hvert land utformer sin politikk ut fra hvordan politikken påvirker de globale utslippene, samtidig som virkemiddelbruken i andre land tas som gitt. Hvis hvert land har dette utgangspunktet, havner en lett i en situasjon hvor hvert land innfører en CO₂ -avgift og samtidig unntar de mest energiintensive sektorene fra denne avgiften. En havner altså i en situasjon som helt klart ikke er kostnads­effektiv når en ser på landene under ett, og som spesielt ikke er i Norges langsiktige interesse.

Pådriverrollen er først og fremst knyttet til Norges rolle i klimaforhandlingene og til andre kjennetegn ved Norge som er lett synlige i andre land. Slike kjennetegn inkluderer de samlede nasjonale CO₂ -utslippene, samt utformingen av virkemiddelbruken. Norges totale bidrag til globale utslipp vil blant annet være avhengig av CO₂ -innholdet i varer som importeres og eksporteres. Dette er en størrelse som ikke er direkte observerbar, og som bare kan beregnes ved å gjøre forutsetninger om en rekke forhold som alle er beheftet med stor usikkerhet.

Kommisjonens flertall legger derfor til grunn at norsk klimapolitikk ikke uten videre bør utformes utfra hvordan de direkte virkningene på globale CO₂ -utslipp er (inkl. virkninger gjennom økonomiske tilpasninger i andre land).

Som nevnt i avsnitt 3.4.2, er det en svakhet ved dagens norske CO₂ -avgiftssystem at satsene ikke er karbongraderte, og at det ikke har vært en oppfølging av det systemet som ble foreslått i Revidert nasjonalbudsjett 1992. Store unntak og satsforskjeller gjør det legitimt å stille spørsmål ved hvorvidt det er dekkende å bruke betegnelsen CO₂ -avgifter på disse avgiftselementene. Kommisjonens flertall mener det er gode grunner til å vurdere nærmere en CO₂ -avgiftsstruktur som ikke har slike ulemper. Kommisjonens flertall foreslår derfor prinsipielt at satsstrukturen endres, slik at det legges til grunn en avgiftssats, basert på kroner pr. kg. karbon i de forskjellige brenslene. Dette vil medføre at de satsforskjellene i forhold til CO₂ -avgiftselementet som i dag finnes mellom forskjellige brensler, fjernes over tid.

En karbongradering av CO₂ -avgiftene vil gjøre at miljøbegrunnelsen for avgiften kommer klarere fram. En karbongradering tilsier videre at avgiftene ikke differensieres mellom anvendelser. Kommisjonens flertall mener derfor prinsipielt at dagens unntak/fritak for avgiftene bør fjernes over tid samtidig som avgiftene baseres på karboninnholdet i de ulike brenslene. Endringene/tilpasningene bør imidlertid vurderes i forhold til hva som iverksettes av virkemidler i andre land.

Kommisjonens flertall mener en karbongradering av avgiftssystemet i prinsippet vil bidra til å rendyrke den klimabegrunnede og de andre delene av avgiftene på fossile brensler. Satsen på CO₂ -avgiften bør vurderes på bakgrunn av klimaproblemet, mens satsene på de andre avgiftselementene bør vurderes på bakgrunn av andre samfunnsmessige, miljømessige og fiskale hensyn.

Kommisjonens flertall mener også at norske CO₂ -avgifter i pådriverfasen ikke bør få en utforming som åpenbart ikke er hensiktsmessig i global forstand. Ut over dette synes verken hensynet til konkurranseevnen eller omstillingskostnader å tilsi at det ved endringer i CO₂ -avgiftene tas andre hensyn enn det som vanligvis legges til grunn ved skattereformer. Omstillingsproblemer vil kunne oppstå uavhengig av hvordan virkemiddelbruken utformes, og en ambisiøs miljøpolitikk vil som tidligere understreket kreve omstillinger. Omstillingskostnadene kan begrenses ved at det benyttes lave satser og at det legges opp til en innfasing over tid. Dette blir, etter flertallets mening, avgjørende for virkningene av overgangen til et karbongradert avgiftssystem for CO₂ . Eventuelle omstillinger på ensidige industristeder kan gi negative sysselsetningseffekter på kort sikt. Disse effektene vil motvirkes av reduksjoner i arbeidsgiveravgiften. Kommisjonens flertall vil videre peke på at det kan være behov for særskilte tiltak for å avhjelpe spesielle problemer i enkelte områder. Det er viktig at slike tiltak ikke får form av reduksjoner i miljøavgifter, men gis på andre måter. For å forhindre unødvendige omstillinger, bør videre økninger i avgiftsnivået gjøres betinget av hva som skjer mht. virkemiddelbruken i andre land. I motsatt fall kan Norge påføres unødige kostnader i en overgangsfase, som følge av at vi innfører miljøpolitiske virkemidler raskere enn andre land.

Både av administrative grunner og ut fra hensynet til en kostnadseffektiv virkemiddelutforming, finner ikke kommisjonens flertall grunn til å anbefale bruk av andre virkemidler enn avgifter overfor CO₂ -utslippene. Dette henger også sammen med spørsmålet om synliggjøring av norsk politikk i pådriverfasen. Kommisjonens flertall ser dette også i sammenheng med sitt mandat, hvor målet er å se på en virkemiddelbruk som kan innpasses i en grønn skattereform, eller en gradvis omlegging i skatte- og avgiftspolitikken i miljøvennlig retning. Dette vil over tid muliggjøre en omlegging i skattesystemet, gjennom økte miljøavgifter og lavere skatter og avgifter på andre områder.

Også administrative hensyn tilsier at et generelt system med færrest mulig unntak er å foretrekke. Tilsvarende er det fra et administrativt synspunkt lite heldig med hyppige systemendringer. For aktørene i økonomien er også stabilitet i rammebetingelsene svært viktig. Kommisjonens flertall legger derfor stor vekt på at det ved eventuelle endringer etableres et avgiftssystem som er levedyktig over tid.

CO₂ -avgifter vil, i motsetning til de fleste andre miljøavgifter, trolig gi et relativt stort stabilt skattegrunnlag over tid. I avsnitt 3.9 er det vist nærmere til makroøkonomiske og miljømessige konsekvenser ulike måter å øke nivået på CO₂ -avgiftene vil kunne ha. Modellberegningene indikerer at konsekvensene av særnorske avgifter på dette området, kombinert med lettelser i arbeidsgiveravgiften, er positive. Kommisjonens flertall ser det derfor som hensiktsmessig å vurdere en noe sterkere miljøprising enn i dagens system.

Det er ikke foretatt noen eksplisitte vurderinger av mulige innfasingsstrategier for en karbongradert CO₂ -avgift i makroberegningene. I avsnitt 3.9 er konsekvenser av økninger i CO₂ -avgiftene innenfor et generelt system uten unntak vist nærmere. Kommisjonens flertalls vurderinger er at større omstillingsproblemene først vil inntreffe når avgiftene kommer opp på et visst nivå.

Kommisjonens flertall vil generelt peke på at de praktiske implikasjonene av de skisserte prinsippene må ses i sammenheng med en rekke forhold. Det gjelder både nivået på den karbongraderte CO₂ -avgiften, innfasingsstrategiene og konsekvensene for de andre avgiftselementene på fossile brensler. Disse medlemmene vil også peke på at internasjonalt regelverk vil kunne påvirke mulighetene for å ta i bruk CO₂ -avgifter på enkelte sektorer. Kommisjonens flertall vil imidlertid peke på at det kan være grunn til å foreta en omlegging til et karbongradert system relativt raskt. Det har ikke minst med norske myndigheters mål om å være pådrivere for kostnadseffektive løsninger på klimaproblemet internasjonalt å gjøre, jf. konkrete forslag i avsnitt 3.10.4. Kommisjonens flertall mener generelt det er viktigere å oppheve avgiftsfritak enn å øke de allerede eksisterende CO₂ -avgiftene. Dette impliserer bl.a. at nye virksomheter må tilpasses det nye generelle avgiftsregimet en legger opp til, og således ikke gis avgiftsfritak.

Kommisjonens medlemmer Brækken, Gjelvsik og Reiten kan ikke slutte seg til forslaget om å innføre CO₂ -avgift for de sektorene som i dag ikke omfattes av avgiften. Disse medlemmer vil peke på at begrunnelsen for å holde disse næringene utenfor CO₂ -avgiften er at andre land ikke har innført tilsvarende avgifter, og at avgifter på disse områdene vil føre til utfasing av norsk konkurranseutsatt virksomhet uten at miljøet bedres. Kommisjonens utredninger understøtter denne vurderingen.

Kravene til en riktig CO₂ -avgift er blant annet at den bør være den samme i alle land. Det er ikke noe som tyder på at toneangivende konkurrentland er innstilt på å ta i bruk avgifter i et omfang som begrunner en utvidelse av den norske CO₂ -avgiften nå.

Mye taler for at ensidige norske avgifter fører til økte totale klimagassutslipp, samtidig som norske arbeidsplasser og industri kan gå tapt. Etter disse medlemmers vurdering vil ensidig norsk avgiftspolitikk på dette området med stor sannsynlighet gå på bekostning av både miljøet og sysselsettingen. I relasjon til det mandat kommisjonen har fått, kan en ensidig CO₂ -avgift ikke tilrås.

Norges rolle som pådriver i internasjonal klimapolitikk brukes av flertallet som argument for utvidelse av den norske CO₂ -avgiften. Disse medlemmer er ikke enig i at utvidet virkeområde for den norske avgiften vil være positivt for vår rolle som pådriver. I det følgende utdypes disse vurderingene.

Norsk klimapolitikk bygger på prinsippene i Klimakonvensjonen. Der legges det vekt på at klimamål kan nås kostnadseffektivt, dvs. med lavest mulige kostnader på tvers av land, sektorer og klimagasser. Klimaproblemene er globale. Skadevirkningene er uavhengig av hvor i verden utslippene skjer og fra hvilke sektorer.

For store forskjeller i byrdefordeling og virkemiddelbruk mellom land, dvs. at noen land rammes urimelig hardt, vil hindre internasjonal gjennomføring av konvensjonens langsiktige mål som forutsetter at en aktiv politikk for å begrense utslipp gjennomføres i mange land. Det er en betydelig internasjonal politisk utfordring.

Norge har fått gjennomslag i klimaforhandlingene for felles gjennomføring (joint implementation). I den forbindelsen har Norge også gjennomført pilotprosjekter for felles gjennomføring i Polen og Mexico. Oslo-avtalen om begrensning av SO₂ -utslipp i Europa og Nord-Amerika, er et annet eksempel hvor Norge har vunnet frem med nye prinsipper om kostnadseffektivitet.

Basis har i begge tilfeller vært faglige utredninger og argumentasjon knyttet til størst mulig miljøeffekt av hver krone på tvers av land og sektorer.

Når det gjelder virkemidler i klimapolitikken har både Nederland og Tyskland vært pådrivere i forhold til bruk av frivillige eller forhandlende avtaler mellom myndighetene og næringslivet for reduksjon av klimagassutslipp. Nederland har i dag 35 bransjeavtaler og i Tyskland er hele kraftsektoren og hovedtyngden av industrien inkludert i avtaler om reduserte utslipp. Slike avtaler finnes i dag i ulike former i hele OECD-området.

Norske CO₂ -avgifter som virkemiddel har bare mening om de kan påvirke andre land til å innføre tilsvarende avgifter. Forankring i regelverket knyttet til landenes forpliktelser om felles virkemidler i klimapolitikken står da sentralt.

Disse medlemmer vil vise til at en samlet Grønn skattekommisjon peker på at det er stor usikkerhet knyttet til hvordan en effektiv pådriverrolle kan defineres og utformes både i miljøpolitikken generelt og i klimapolitikken spesielt.

En effektiv pådriverrolle vil etter disse medlemmers vurdering bl.a. forutsette at vi anviser virkemidler som det er realistisk å få en rimelig grad av oppslutning om.

Norge fremstår ikke som en god pådriver dersom vi velger å flytte forurensning fra Norge til andre land gjennom ensidige norske tiltak som utfaser slike bedrifter i Norge. Spesielt gjelder det om forurensende virksomhet da lokaliseres til land med mindre strenge miljøkrav. Et viktig element i en bærekraftig utvikling må være at en utnytter internasjonal arbeidsdeling til å lokalisere virksomhet der den kan foregå mest mulig miljøvennlig. Ensidige norske CO₂ -avgifter er derfor lite egnet i en bredt anlagt pådriverrolle.

Som påpekt innledningsvis ligger det heller ikke til rette for en snarlig innføring av CO₂ -avgifter i andre land.

Finland og Nederland var først ute med CO₂ -avgift i 1989, deretter kom Norge, Sverige og Danmark. Siden har ingen andre land kommet til. Av disse fem landene, har Norge i dag den høyeste CO₂ -avgift for de fleste energibærere av betydning for næringslivet, og spesielt for gass og olje.

I USA fremmet Clinton-administrasjonen forslag om en energiskatt (BTU-skatt) våren 1993. Den ble nedstemt i Kongressen, som nøyde seg med å innføre en avgift på 8 øre/liter for drivstoff. USA og Canada har fortsatt OECD-områdets laveste avgifter på drivstoff.

Et forslag om CO₂ -avgift i Japan ble avvist av Parlamentet høsten 1993. I EU ble forslaget fra Kommisjonen om innføring av CO₂ -/energiavgift tilsvarende 3 dollar pr. fat, som senere skulle opptrappes til 10 dollar pr. fat i år 2000, avvist av medlemslandene i Ministerrådet i desember 1994 etter flere års drøftelser. EU-Kommisjonen gjorde innføring av en slik avgift avhengig av at tilsvarende avgift ble innført i andre OECD-land og hadde også i sitt forslag til Ministerrådet unntak for energiintensive bransjer. I Australia ble Regjeringens forslag om avgift tilsvarende 3,5 dollar pr. tonn karbon avvist i 1994.

Uten tilslutning fra sentrale OECD-land når det gjelder CO₂ -avgift, vil ikke dette virkemidlet kunne bli del av felles virkemidler som forplikter landene i en ny klimaavtale for perioden etter år 2000.

Disse medlemmer vil vise til at en nøktern vurdering av andre toneangivende industrilands villighet til å bruke CO₂ -avgifter tilsier at det fortsatt kan ta tid før en er enig om et mer forpliktende internasjonalt regime om virkemidler etter år 2000. Hvorvidt dette vil omfatte avgifter er også usikkert.

Spørsmålet om Norges CO₂ -avgifter, på hvilket nivå, og med hvilken utforming, må derfor antas å ha meget liten betydning i forhold til påvirkning av ambisjonsnivå og valg av forpliktende virkemidler i de internasjonale avtalene som nå forhandles. I den grad de norske avgiftene skulle ha noen betydning for vår påvirkning av andre land, vil disse medlemmer minne om at Norge allerede har de høyeste CO₂ -avgiftene.

Ved utvidelse av grunnlaget for CO₂ -avgift, vil Norge risikere at energiintensiv industri utfases, selv om det velges et lavt nivå på avgiften som startpunkt. Særlig utsatt er i dag ferrolegeringsbransjen, men også for andre bransjer vil utvidelse av området for CO₂ -avgiften i Norge alene gi negative beslutninger om investeringer og forsterket nedbemanning. Over tid vil dermed flere deler av industrien bli faset ut fordi de ikke vil kunne opprettholde krav til kvalitet eller miljø over tid uten investeringer.

Det vises her til at det sies at siktemålet med flertallets forslag om en avgift på 50 kr/t CO₂ er en videre opptrapping mot det nivå CO₂ -avgiften har for øvrig.

En slik utvikling i Norge vil neppe utgjøre en attraktiv modell for andre land, selv om de skulle ønske å benytte avgifter som del av sin virkemiddelbruk.

Ensidige norske avgifter vil derfor lett kunne gi betydelig omstillingskostnader, tap av arbeidsplasser, kompetanse og industrielle infrastruktur. Til overmål kan en da komme i den situasjonen at en faser ut, eller hindrer videre utvikling, av virksomhet som i et rasjonelt og samordnet internasjonalt regime vil ha god konkurransekraft ved å være lokalisert i Norge.

Samfunnsøkonomisk lønnsom industriaktivitet lokalisert i Norge vil da begrenses eller utfases. Vi har da innført suboptimale nasjonale miljøløsninger på bekostning av bedre fungerende globale regimer. Det kan neppe være i tråd med en virksom pådriverrolle.

Det vises også til kommisjonens mandat når det gjelder hensynet til sysselsettingen. Ensidige norske avgifter vil gi markerte negative sysselsettingseffekter som bare på lang sikt kan motvirkes gjennom redusert arbeidsgiveravgift. Ensidige norske CO₂ -avgifter i bytte mot reduserte arbeidsgiveravgift vil ifølge kommisjonens beregninger innebære en markert omfordeling av inntekt fra konkurranseutsatte industribransjer til skjermede, tjenesteytende næringer. Den industrien som rammes er i tillegg lokalisert i distriktene, mens de bransjer som vinner på flertallets forslag, i langt større grad er lokalisert i de sentrale strøk.

Viktige målsetninger som styrking av fastlandsindustrien, redusert oljeavhengighet og økt sysselsetting blir skadelidende ved at Norge velger et avgiftsregime som ikke er koordinert med andre land.

Dersom en ensidig norsk avgiftspolitikk kunne sies å ha positiv effekt på de samlede utslipp av klimagasser, måtte en selvsagt veie de ovennevnte mål mot den miljøforbedring en da oppnådde. I den fore­liggende situasjon tilsier omstendighetene, jf. kommisjonens vurderinger, at heller ikke miljøet forbedres. Det er snarere sannsynlig at de samlende utslipp av klimagasser øker ved at andre land overtar norsk produksjon.

Disse medlemmer viser til helt tilsvarende vurderinger fra Regjeringens side i St. meld. nr. 41 (1994-95) Om norsk politikk mot klimaendringer og utslipp av nitrogenoksider (No_x ). Her refererer Regjeringen i forbindelse med drøfting av CO₂ -avgiftens fremtidige utforming til en interdepartemental arbeidsgruppe og arbeidet i Grønn skattekommisjon.

Meldingen sier bl.a.: Arbeidsgruppen har vurdert usikkerheten mht. hva som skjer med klimapolitikken i andre land som stor. I utformingen av norsk klimapolitikk vil det derfor være viktig å hindre at det foretas irreversible beslutninger som på et senere tidspunkt kan vise seg å være uønsket. Spesielt vil dette gjelde nedleggelser/utflytting av virksomhet som på et senere tidspunkt både miljømessig og økonomisk kan vise seg burde vært opprettholdt som en følge av at flere land over tid fører en aktiv klimapolitikk. Ved utformingen av norsk klimapolitikk bør det tas hensyn til slike eventuelle effekter i konkurranseutsatte næringer. Arbeidsgruppen peker også på at norsk klimapolitikk ikke bør få en utforming som åpenbart er irrasjonell i global forstand. Det vil si at en ved utforming av virkemiddelbruken i Norge bør ta hensyn til hvilke indirekte effekter dette kan ha på utslippene i andre land, f.eks. dersom norsk virksomhet nedlegges eller flyttes ut.

Videre heter det: Omstillingskostnadene kan reduseres ved at det legges opp til en innfasing over tid som er samordnet med hva andre land gjør. Ved spørsmål om fjerning av unntakene heter det: Det kan i denne sammenheng vises til at de landene som har satt i verk klimapolitiske tiltak i stor grad har de samme unntakene som i Norge (side 106, vår utheving).

Også Miljøavgiftsutvalget (NOU 1992:3) viser til at norsk økonomi kan påføres unødige kostnader dersom Norge i en overgangsfase gjennomfører miljøpolitiske virkemidler raskere enn andre land. (s. 18)

Disse medlemmer mener det nettopp er slike anbefalinger fra Miljøavgiftsutvalget som er fulgt opp i den praktiske utformingen av CO₂ -avgiften som virkemiddel i norsk klimapolitikk, inkl. dagens nedsettelser og hvilke utslipp som omfattes av avgiften. Disse medlemmer anbefaler derfor at dagens nedsettelser og omfang av utslipp som omfattes av avgiften videreføres. Analysene utført for Grønn skattekommisjon har ikke gitt opplysninger som endrer de vurderinger som tidligere har vært lagt til grunn.

Disse medlemmer i Kommisjonen vil dermed vise til at de nedsettelser og den utforming av avgiftens virkeområde som i dag er gitt, har saklig begrunnelse i miljø og sysselsettingshensyn utfra hvor andre land i praksis står med hensyn til bruk av avgifter.

Kommisjonens medlem Skogen viser til at klimaproblemet er globalt og bare kan løses gjennom internasjonalt samarbeid. Den norske CO₂ -målsettingen har hele tiden vært formulert med forbehold om hva andre land gjør, og Norge har gått inn for avtaler der utslipp av klimagasser må vuderes på tvers av landegrensene.

Dette medlem viser til at tiltak i Norge bør vurderes i lys av hvilken virkning de har på de totale utslippene av klimagasser. Dette er bl.a. slått fast i Regjeringens Stortingsmelding nr. 38 (1995-96) om gasskraftverk i Norge der det heter at «norsk gasskraft som øker Norges utslipp, men reduserer Nordens samlede utslipp, vil derfor være i tråd med norsk klimapolitikk.»

Bruken av CO₂ -avgifter i Norge bør også vurderes i lys av virkningene de kan ha på de samlede utslippene av klimagasser. Dette gir Regjeringen uttrykk for i Stortingsmelding nr. 38 der det vises til at «innføring av CO₂ -avgift på norsk gasskraft uten tilsvarende avgifter i våre naboland, vil bidra til at kullkraft får en konkurransefordel sammenliknet med norsk gasskraft. Det vil igjen føre til økt import av kullkraft til Norge og andre nordiske land. Dermed vil CO₂ -utslippene som følger av forbruket i Norden, gå opp.

Konsekvensene av ensidig norske miljøavgifter på gasskraft vil dermed være mer forurensning.

Det er viktig å unngå slike utilsiktede virkninger av miljøavgifter.»

Dette medlem viser også til Regjeringens Stortingsmelding nr. 41 (1994-95) om norsk politikk mot klimaendringer og utslipp av nitrogenoksider, der Regjeringen går inn for bruk av frivillige avtaler med industrien for å begrense utslipp av klimagasser.

Dette ga Stortinget i vår sin støtte til ved behandling av meldingen.

Dette medlem vil også vise til det pågående arbeid med slike avtaler.

3.10.4 Forslag som kan iverksettes på kort sikt

På en del områder mener kommisjonen det allerede er foretatt tilstrekkelige prinsipielle vurderinger, konsekvensvurderinger m.v. til at det bør kunne tas beslutninger om å endre miljøprisingen på kort sikt. Det gjelder CO₂ -avgifter, SO₂ -avgifter, drivstoffavgiftene og enkelte andre kjøretøyrelaterte avgifter. Kommisjonen foreslår at eventuelle økte miljøavgifter samtidig motsvares av reduserte arbeidsgiveravgifter for å styrke sysselsettingen, og at eventuelle omstillingsproblemer møtes med arbeidsmarkedstiltak m.v.

Kommisjonens medlemmer er uenige om forslagene til endringer i utformingen av CO₂ - og SO₂ -avgiftene, men det er for øvrig enighet om de fleste andre forslagene i avsnittene 3.10.4, 3.10.5 og 3.10.6. Det vises imidlertid til ulike særmerknader.

3.10.5 Forslag som krever noe videre operasjonalisering

Innenfor den tidsrammen kommisjonen har arbeidet, har kommisjonen ikke prioritert å foreta en detaljert vurdering av alle sider ved konkrete forslag til avgifts­endringer. Forslagene i 3.10.5 krever nærmere avklaring av visse tekniske og administrative sider, men kan iverksettes raskt hvis myndighetene ønsker det.

• Piggdekkavgift:Kommisjonen ser en avgift på piggdekkbruk som fornuftig, og vil anbefale at det så raskt som mulig legges fram forslag, jf. arbeidet i den interdepartementale gruppen som for tiden vurderer ulike former for avgift på piggdekkbruk. Kommisjonen vil sterkt anbefale løsninger som kan sikre en geografisk differensiering. Provenypotensialet er usikkert, men antas å ligge godt under 100 mill. kroner i året.

• Differensiering av årsavgiften på tyngre kjøretøy: Kommisjonen vil anbefale at det så snart som mulig utarbeides forslag til differensiering av årsavgiften på tyngre kjøretøy for å redusere miljøproblemer som ikke direkte avhenger av drivstoff­forbruket. Et slikt forslag antas ikke å gi noe merproveny.

• Refunderbare produktavgifter: Kommisjonen ser det som viktig å sikre en høy grad av innsamling av spesialavfall og avfall som forårsaker forsøpling. Refunderbare produktavgifter er i den sammenhengen et hensiktsmessig virkemiddel. Kommisjonen vil anbefale at det så snart som mulig konkretiseres og legges fram forslag om områder hvor slike avgifter kan innføres. Som for andre refunderbare avgifter, antas provenyet på sikt å bli relativt begrenset.

• Avgiftssystemet for drikkevareemballasje: Kommisjonen ser det som viktig at eventuelle forskjeller i avgiftslegging av emballasje til drikkevarer har en klar miljømessig begrunnelse. Kommisjonen vil peke på at satsene på den graderte avgiften på drikkevareemballasje varierer med om drikkevarene er kullsyrefri eller ikke. Et slikt skille er ikke nødvendigvis godt miljømessig begrunnet.

  Kommisjonens flertall, alle unntatt Brækken og Christie, vil anbefale at dagens differensierte satser, samt unntaket fra grunn- og emballasjeavgiftene for emballasje til melk og melkeprodukter, vurderes nærmere med sikte på raskt å få en riktigere prising av de miljøproblemene som de ulike drikkevareemballasjene forårsaker. Provenyvirkningene vil bl.a. avhenge av om unntaket for melk og melkeprodukter oppheves. Opphevelse av dette fritaket vil isolert gi 0,5 – 1 mrd. kroner i årlig provenyøkning dersom dagens system og satser legges til grunn.

  Kommisjonens medlemmer Brækken og Christie vil vise til at spørsmålet om lovligheten av dagens avgifter for drikkevareemballasje for tiden er til vurdering i forhold til Norges internasjonale forpliktelser (ESAs vurdering i forhold til EØS-avtalen). En innføring av avgift på dette området vil betinge opphevelse av avtalene mellom Returkartong A/S og Miljøverndepartementet som sikrer innsamling og gjenvinning av avfall finansiert av produsenter og brukere i tråd med prinsippene om at forurenser betaler. Disse medlemmer kan derfor ikke se den miljømessige berettigelsen av en slik vurdering og kan ikke støtte dette.

• Sluttbehandlingsavgift på avfall: Kommisjonen vil anbefale at det gis høy prioritet i arbeidet med å forberede en slik avgift. Provenypotensialet kan være stort. En avgift på i gjennomsnitt 200-300 kr pr. tonn, som er lavt i forhold til foreløpige vurderinger av marginale skadekostnader, vil kunne gi et årlig proveny på 800-1200 mill. kroner i startfasen.

• Miljødifferensiert årsavgift på fritidsbåter:Kommisjonen vil anbefale en miljøbegrunnet årsavgift på fritidsbåter. En miljødifferensiering vil ikke gi noe merproveny ut over inntektene fra årsavgiften. Forholdet til den eksisterende hk-avgiften på båtmotorer, samt til drivstoffavgiftene, må utredes.

• Avgifter på helse- og miljøskadelige stoffer:Kommisjonen mener at miljøavgifter på helse- og miljøskadelige stoffer bør benyttes i større grad. Kommisjonen anbefaler at man i første omgang fremmer forslag om å innføre miljøavgifter på de farligste av de miljøskadelige stoffene, miljøgiftene. Konkret anbefaler kommisjonen at det fastsettes miljøavgifter på miljøgiftene trikloreten, kobber og kadmium i form av en råvareavgift på trikloreten, en mengdegradert produktavgift på impregnert trevirke og en refunderbar produktavgift på nikkelkadmiumbatterier. Videre anbefaler kommisjonen at miljøavgiften på plantevernmidler differensieres etter hvor skadelige de ulike plantevernmidlene er. Kommisjonen mener også at avgift på antibiotikaholdig fôr til fiskeoppdrett bør vurderes. Provenyvirkningene er usikre, men antas å være relativt begrensede.

3.10.6 Forslag som krever nærmere utredninger

Kommisjonen har også sett nærmere på miljøavgifter/-prising hvor det i tillegg til mer tekniske gjennomganger som kan gjennomføres raskt, også er behov for mer prinsipielle avklaringer. Generelt innebærer det at det vil kreves noe lengre tid før disse forslagene er aktuelle. I den sammenhengen vil kommisjonen fore­slå at følgende områder utredes så raskt som mulig:

• Veiprising: Kommisjonen mener veiprising er et svært interessant virkemiddel for å redusere lokale problemer knyttet til veitrafikk. Statlige myndigheter har bl.a. gjennom ansvaret for det overordnede veinettet og miljøtilstanden generelt et ansvar for å utrede og eventuelt operasjonalisere et veiprisingssystem. Kommisjonen vil derfor anbefale at arbeidet med prinsipielle og praktiske avklaringer på dette feltet gis høy prioritet, og at forslag konkretiseres i forbindelse med neste Norsk veg- og vegtrafikkplan. I påvente av nærmere avklaringer av flere sentrale problemstillinger rundt vei­prising, mener kommisjonen at det bør satses på snarest mulig å utnytte mulighetene for å bruke dagens etablerte bompengeringer for å redusere tids- og stedsavgrensede kø- og miljøproblemer, jf. forslag i 3.10.4. Veiprising har et usikkert provenypotensiale. Anslagene som er gitt antyder imidlertid at potensialet på lang sikt kan være relativt høyt.

• Avgift på utslippskonsesjoner:Kommisjonen vil anbefale at avgift på utslippskonsesjoner vurderes. Slike avgifter på konsesjonsbelagte industriutslipp og tilsvarende på ikke-konsesjonsbelagte utslipp vil kunne bedre dynamikken i bedriftenes tilpasninger, og dermed bidra til å redusere utslippene. Provenypotensialet er usikkert.

• Støyavgifter på fly: Kommisjonen vil anbefale at det fremmes forslag om å utvide grunnlaget for støyavgifter på fly, ut over den differensieringen som i dag er gjennomført på Fornebu og i Bodø. Provenypotensialet avhenger av omfanget og utforming.

• Miljødifferensierte avgifter på skip og skipsfart:Kommisjonen vil anbefale at det fra norsk side utarbeides et forslag til internasjonalt indekseringssystem med sikte på presentasjon overfor IMO (den internasjonale skipsfartsorganisasjonen) for å få fortgang i dette arbeidet. I påvente av et internasjonalt system foreslår kommisjonen at det utarbeides et tilsvarende nasjonalt system. Kommisjonen vil videre anbefale at mulighetene for og virkningene av å differensiere eksisterende og eventuelle nye nasjonale avgifter og havneavgifter på grunnlag av et slikt nasjonalt indekseringssystem, vurderes. Provenypotensialet vil være avhengig av nivået på og utformingen av avgiften(e).

• Naturavgift: Kommisjonen vil anbefale at en naturavgift utredes i sin fulle bredde og at arbeidet gis høy prioritet. Slike avgifter vil kunne bidra til at f.eks. utbyggerne av vassdrag og veier, samt forsvarets virksomhet, står overfor kostnadene ved naturinngrep. Tilsvarende gjelder for eventuelle nye avgifter på konsesjoner i kraftsektoren. Kommisjonen anbefaler at det som ledd i arbeidet foretas en nærmere klassifisering av arealer, slik at det muliggjør et avgiftssystem som differensieres etter type naturinngrep. Provenypotensialet kan først anslås på bakgrunn av ytterligere utredninger.

• Materialavgift:Kommisjonen vil peke på at en slik avgift fortsatt bare er på idéstadiet og at det derfor er behov for nærmere utredninger før en slik avgift eventuelt kan anbefales.

Kommisjonen vil også vise til at elementer i personbeskatningen, slik som firmabilbeskatningen og fradrag for utgifter til pendling, kan ha uheldige miljøkonsekvenser. Det samme gjelder systemet for kjøregodtgjørelse. Kommisjonen har ikke vurdert disse problemstillingene nærmere, men vil understreke at det som ledd i en skattereform hvor det legges større vekt på miljø og sysselsetting vil det være viktig å inkludere vurderinger også knyttet til disse elementene i systemet for direkte beskatning. Kommisjonen vil anbefale at disse problemstillingene utredes nærmere som ledd i en langsiktig strategi.

Kommisjonen har også vurdert spørsmålet om ytterligere differensiering av drivstoffavgiftene. Kommisjonen legger til grunn at myndighetene vil legge opp til dette i den grad det finnes miljøargumenter for en slik differensiering.

Kommisjonen har ikke vurdert det generelle nivået på drivstoffavgiftene nærmere. Kommisjonen vil peke på at eventuelle økninger som legges på CO₂ -avgiftene over tid også vil gjelde drivstoff. En økning i drivstoffavgiftene kan imidlertid være en mulighet i den grad det viser seg at det ikke finnes alternative virkemidler som kan benyttes overfor lokale miljøproblemer. Kommisjonen vil peke på at ansvaret for lokale miljøproblemer i stor grad er lokale myndigheters ansvar. Dette er en problemstilling kommisjonen har valgt ikke å gå nærmere inn på.

Kommisjonen har også sett på muligheten av å legge om energibeskatningen i retning av en generell energiavgift. Kommisjonen vil peke på at konklusjonen om energiavgift blant annet avhenger av utformingen av, og nivået på, de avgiftene vi allerede har på ulike former for energi, slik som CO₂ -avgiftene, elektrisitetsavgiftene og avgiftene på bensin og autodiesel. Kommisjonen anser at CO₂ -avgifter er et mer egnet miljøpolitisk virkemiddel, både ut fra en miljøvurdering og med bakgrunn i Norges ønske om å være pådriver for kostnadseffektive klimaavtaler internasjonalt.

I det norske skattesystemet er det i dag innebygd elementer som gjør at grunnrenten i petroleumssektoren skattlegges. Det er usikkert om det er potensiale for økt skattlegging av grunnrenten i denne sektoren, og kommisjonen har derfor valgt ikke å ta stilling til dette spørsmålet.

Kommisjonens flertall, alle unntatt Brækken, Christie, Gjelsvik, Hernes, Lund og Reiten, vil samtidig peke på at svakheter ved petroleumsskattesystemet kan bidra til at deler av den grunnrenten som i dag kommer til beskatning på kontinentalsokkelen, over tid kan slippe grunnrentebeskatning gjennom etablering av virksomhet på fastlandet. Kommisjonens flertall vil derfor anbefale at det foretas en ny vurdering av skattereglene for finansielle poster for selskaper på sokkelen.

Kommisjonens medlemmer Brækken, Christie, Gjelsvik, Hernes og Reiten vil vise til at kommisjonen ikke har foretatt noen vurdering av beskatningen av petroleumsvirksomheten. Petroleumsskattesystemet er komplekst og det ville kreve en omfattende vurdering om en skulle kunne si noe om petroleumsbeskatningen i relasjon til en grønn skattereform. I lys av disse forhold kan disse medlemmer ikke slutte seg til anbefalinger om en gjennomgang av enkelte sider ved petroleumsskattesystemet.

Kommisjonen viser til den pågående politiske diskusjonen om skattelegging av grunnrenten i vannkraftproduksjon. Etter kommisjonens vurdering kan det over tid være et potensiale for at staten kan trekke inn en større del av grunnrenten fra sektoren, ikke minst som følge av økende priser. Kommisjonen vil også peke på at den generelle skattleggingen av produksjon og forbruk av elektrisitet i Norge ikke har en optimal utforming. Kommisjonen vil anbefale at det foretas en nærmere vurdering av disse problemstillingene.

Kommisjonens flertall, alle unntatt Brækken, Gjelsvik, Reiten og Skogen, vil tilrå at fornyelser og ytterligere tildelinger av langsiktige kraftkontrakter med industrien skjer på markedsmessige vilkår, slik at en størst mulig del av grunnrenten fra vannkraftproduksjonen tilfaller staten. Hvis kraftprisene også i kommende år ligger på dagens relativt høye nivå (om lag 20 øre/kWh), vil dette innebære betydelig høyere priser enn det som ligger i dagens kontrakter.

På kort sikt, dvs. før de eksisterende kontraktene utløper, vil kommisjonens flertall peke på at en mer effektiv utnyttelse av kraftressursene kan oppnås ved at industrien tillates å disponere de tildelte kraftmengdene fritt.

Kommisjonens medlemmer Brækken, Gjelsvik, Reiten og Skogen vil vise til at Stortingets behandling av St.prp. nr. 104 (1990-91) gir rammer og betingelser for kraft til nye investeringsprosjekter innen kraftintensiv industri og treforedling. Kommisjonen har ikke gjennomført noen helhetlig vurdering av og har derfor etter disse medlemmers oppfatning heller ikke noe grunnlag for å gi anbefalinger om revisjon av betingelser for langsiktig forsyning av industrikraft.

Kommisjonen vil anbefale at det settes i gang et utredningsarbeid som ser nærmere på potensialet for skattlegging av den potensielle grunnrenten innenfor skogbruk og fiske. Den er anslått til å ligge i størrelsesorden 3 – 3 1/2 mrd. kroner. En grunnrentebeskatning vil kreve tildels store endringer i dagens politikk overfor disse sektorene, og må ses på som en mer langsiktig strategisk politikkomlegging.

Kommisjonen antar at utviklingen i retning av økte krav til omstillinger på arbeidsmarket vil fortsette. Hensynet til et bedre miljø vil også kreve omstillinger, og en anbefaler nærmere vurderinger av særskilte tiltak for utsatte eller svake grupper i arbeidsmarkedet som et supplement til reduksjoner av arbeidskraftsbeskatningen, jf. avsnitt 3.8.3.

Avslutningsvis vil kommisjonens flertall, alle unntatt Brækken, også peke på at de modellanalysene som er lagt til grunn for kommisjonens arbeid, jf. avsnitt 3.2, tilsier at det er rom for betydelige effektiviseringer i det generelle skattesystemet. Flertallet anser spesielt at en omlegging som kombinerer økt boligskatt og utvidelse av området for merverdiavgiften med redusert skatt på arbeid bør vurderes. Spesielt vil det være viktig å vurdere sysselsettingsvirkningene av en slik omlegging. Kommisjonens medlem Brækken vil peke at kommisjonen i sitt arbeid ikke har gjennomført konkrete analyser eller vurderinger på de nevnte områder, og har derfor ikke grunnlag for å anbefale en slik omlegging.