1 Optimal og grønn beskatning

Av Vidar Christiansen

Desember 1995

1.1 Sentrale begreper og overordnede hensyn i skattepolitikken

1.2 Samfunnsøkonomisk effektiv ressursbruk.

I det følgende er vi interesserte i tre innfallsvinkler til begrepet samfunnsøkonomisk effektivitet. Vi er for det første opptatt av hva som karakteriserer en samfunnsøkonomisk effektiv ressursbruk. For det andre er vi interesserte i hvor samfunnsøkonomisk effektiv ressursbruken blir i en markedsbasert økonomi. For det tredje er vi opptatte av hvordan skatter kan påvirke den samfunnsøkonomiske effektiviteten.

Som et utgangspunkt kan vi si at ressursbruken i samfunnet er effektiv når den bidrar til størst mulig behovstilfredsstillelse for befolkningen i samfunnet. Men det kreves opplagt atskillig presisering for å få mer operasjonelle kriterier. For å komme videre er det nyttig å se på noen forhold av gangen. Derfor skal vi snakke om tre typer av effektivitet: effektivitet i produksjonen, effektivitet i forbruket og effektiv sammensetning av produksjon og forbruk.

1.3 Skatter og samfunnsøkonomisk effektivitet.

Hovedbegrunnelsen for å ha skatter må være at de muliggjør en disponering av ressurser i offentlig sektor som alt i alt gir en høyere behovstilfredsstillelse enn om all ressursbruk ble bestemt av private beslutninger i markedene. Det sørges for utøvelse av de grunnleggende statsfunksjoner. Det sørges for tilbud av forskjellige fellesgoder (forsvar, infrastruktur, miljøtiltak, etc.) som vanskelig kan tenkes realisert i et ønskelig omfang gjennom individuell etterspørsel og produksjon i markedene. Og det realiseres offentlige tilbud av goder som ikke egentlig er fellesgoder, men som det er politisk flertall for å gi det offentlige ansvaret for.

Men skattene bestemmer ikke bare ressursfordelingen mellom offentlig og privat sektor. De påvirker også tilpasningen innenfor den private sektor. Det viser seg at slike effekter kan være gunstige, uheldige eller nøytrale fra effektivitetssynspunkt. I visse henseender kan skatter bidra til å forbedre tilpasningen der den i utgangspunktet ikke er i samsvar med hva som er samfunnsøkonomisk ønskelig. I andre henseender kan skatter motivere til privat-økonomisk tilpasning som ikke er i samsvar med hva som ideelt sett er samfunnsøkonomisk ønskelig. Vi sier da at det forekommer vridninger av tilpasningen eller allokeringen. Vi sier også at skattene medfører et effektivitetstap. Dette utsagnet betyr ikke at en får en dårligere situasjon enn uten skatter. Det betyr bare at en får et effektivitetstap i forhold til en ideal-situasjon en i prinsippet kunne tenke seg gitt de rent ressursmessige og tekniske begrensninger i økonomien.

Det er velkjent at skatter kan benyttes til å motivere aktørene i økonomien til å ta hensyn til eksterne virkninger. Et spesielt eksempel på dette er miljøavgifter. Ved å legge avgift på en forurensning vil den aktiviteten som forårsaker forurensningen bli dyrere. Den som utøver vedkommende produksjons- eller forbruksaktivitet, vil ta hensyn til avgiften som en privatøkonomisk kostnad. Ved å sette avgiften slik at den reflekterer kostnaden eller ulempen ved forurensningen vil denne effekten dermed bli tatt hensyn til. Vi sier at eksternaliteten er blitt internalisert. Den er brakt inn i de økonomiske kalkylene til aktørene. Vi har dermed eksempel på at en skatt bidrar til en mer effektiv ressursallokering.

En kan også tenke seg andre måter å korrigere for eksterne virkninger på. En kan bruke ulike typer av reguleringer, forbud og påbud. En kan direkte forby visse aktiviteter eller bruk av visse stoffer og materialer. En kan innføre utslippstillatelser som kunne tenkes å være eller ikke være omsettelige. En kan ha påbud om rensing, sikkerhetsrutiner etc. En kan benytte henstillinger, påvirkningskampanjer osv. Det faller utenfor rammen av dette notatet å drøfte slike alternative tiltak. Det henvises til den drøfting som er foretatt i NOU (1992:3) og NOU(1995:4). Det er der pekt på en rekke forhold som har betydning for valget mellom bruk av avgifter og andre virkemidler. I dette notatet skal vi konsentrere oss om to forhold. Vi skal se litt nærmere på de problemer som oppstår ved utforming av avgifter når det er begrensninger på hva slags skatter en kan bruke i praksis. Vi skal også se på argumenter for bruk av avgifter når en ikke bare er opptatt av miljøvirkninger, men også av provenyvirkninger av avgiftene og valg mellom miljøavgifter og andre skatter.

1.4 Vridninger og effektivitetstap ved skatter.

De skatter en har i praksis er i stor grad pålagt av fiskale og fordelingspolitiske grunner. Den allokering som skjer i økonomien kan tenkes framkommet etter en rekke avveininger hos aktørene i økonomien. En forbruker avveier om han skal kjøpe litt mer av et gode og litt mindre av et annet. En sparer avveier om hun skal redusere forbruket litt mer i dag mot å få høyere forbruk i framtida. En produsent avveier bruk av forskjellige innsatsfaktorer. Det følger av det som er sagt ovenfor at kravene til samfunnsøkonomisk effektivitet impliserer at alle aktører ledes til den samme marginale avveining, og den bør skje på grunnlag av de faktiske realøkonomiske kostnader og inntekter ved tilpasningen. Hovedproblemet med de skatter en har i praksis er at den privatøkonomiske avveining vris bort fra en avveining basert på de faktiske realøkonomiske kostnader og inntekter. Avveiningen blir delvis skattemotivert. La oss se nærmere på en del hovedavveininger.

1.5 Beskatning i en økonomi med mobilitet over lande­grensene.

Nasjonale vedtak og internasjonale avtaler om deregulering og felles markeder har ført til større muligheter for mobilitet over landegrensene. Dette gjør at også skattebasene blir mer mobile over landegrensene. Dessuten kan internasjonale avtaler medføre forpliktelser til skatteharmonisering og ikkediskriminerende skattepolitikk. I det følgende drøftes hvordan en ut fra nasjonale interesser må ta hensyn til mobilitet ved fastsetting av skattenivå og skattestruktur.

Mobiliteteten over landegrensene er av fire typer:

• Vare- og tjenestemobilitet som ledd i internasjonal handel.

• Konsumentmobilitet ved at konsumenter foretar direkte kjøp i utlandet (spesielt grensehandel).

• Kapitalmobilitet.

• Person- og arbeidskraftmobilitet (migrasjon).

Et skattemessig problem ved mobilitet kan være at skattebaser forsvinner ut av landet, og en taper skatteinntekt som ikke lett kan erstattes på annen måte. Høyere skatter forøvrig øker vridningsproblemene. Et annet problem er at skattemotivert mobilitet direkte kan medføre samfunnsøkonomiske kostnader og påvirke inntektsfordelingen.

1.6 Fordelingsvirkninger

De fleste vil betrakte fordelingsvirkninger av skatter som et viktig hensyn ved utforming av beskatningen. Slike virkninger kan være meget uoversiktlige og vanskelige å kartlegge. Vi kan her bare trekke fram noen få momenter og spesielt slike som er viktige i forbindelse med den øvrige drøftingen. Litt grovt betraktet er det tre måter skatter kan påvirke fordelingen på. i) Skattene har direkte virkning på ulike personers realdisponible inntekt ved å ta fra skattyterne inntekt eller formue eller ved at indirekte skatter kommer som tillegg til prisene og reduserer kjøpekraften av inntekt og formue. ii) Skatter påvirker etterspørsels- og tilbudsforhold på en måte som påvirker markedsbestemte priser og inntekter før skatt, og eventuelt også administrativt fastsatte priser. iii) Skatter påvirker andre forhold i økonomien, f.eks. miljøkvalitet, som direkte har betydning for ulike personers velferd. Den samlede fordelingsvirkning avhenger av alle disse forhold.

La oss se nærmere på skatter som påvirker vare­prisene.

Når prisen på en vare øker uten at andre priser og inntekten endrer seg, medfører dette et realinntektstap for en forbruker som kjøper varen. En må nødvendigvis kjøpe mindre av denne eller andre varer. Inntekten får lavere kjøpekraft. Hvor stort dette realinntektstapet er, avhenger av hvor mye en kjøper av varen. Kjøper en ikke varen i det hele tatt, oppstår selvfølgelig ikke noe tap. Er det en vare en kjøper svært mye av, oppleves det som et stort tap at varen stiger i pris. Intuitivt er det derfor rimelig å anta at realinntektstapet er proporsjonalt med mengden en kjøper av varen. Kjøper en hundre enheter og prisen stiger med én krone, er realinntekstapet hundre kroner. Stiger prisen med 50 øre, er realinntektstapet 50 kroner.

La oss betrakte to forbrukere, kalt A og B, og se hvordan avgiftsendringer påvirker inntektsfordelingen mellom dem. Vi skal forutsette at av disse to er A den relativt fattige og B den relativt rike, slik at det normale er at B har større forbruk av en vare enn det A har. Anta at det skjer en avgiftsnedsettelse som reduserer prisen på en vare med én krone. Anta at A kjøper 60 enheter av denne varen, mens B som er rikere kjøper 140 enheter. A har da fått en realinntektsøkning på 60 og B en økning på 140. A's andel av gevinsten er dermed 30% og B's andel er 70%. Andelene svarer til de respektive andeler av deres samlede forbruk av varen. Betrakt så en annen vare som A kjøper 20 enheter av og B kjøper 80 enheter av. Anta at avgiften på denne varen økes slik at prisen går opp med to kroner. A og B får da et realinntekstap på henholdsvis 40 og 160. Vi ser at A's andel er 20% og B's andel er 80%. Totalt sett har det offentlige dermed ikke økt eller redusert skattebyrden på de to personene, men vi ser at A netto har fått en gevinst på 20, mens B har tapt 20. Følgelig har det skjedd en ren omfordeling i favør av forbrukeren med lavest inntekt.

Dette viser hvordan endringer i den indirekte beskatning kan brukes til å påvirke inntektsfordelingen. Vi ser at dette skjer selv om B bruker mest av begge varer. Den avgjørende forutsetning er at A bruker relativt mer av den ene varen i forhold til den andre enn det B gjør. Vi ser at A har 30% av forbruket av den ene varen og 20% av forbruket av den andre varen. Når det er tilfellet, kan en alltid omfordele til fordel for A ved å redusere avgiften på den varen som A bruker relativt mest av og øke avgiften på den andre.

Det vi sammenligner er altså forholdstallene mellom forbruket av vare 1 og forbruket av vare 2 hos de to personene. Det kan lett vises at utfallet av sammenligningen ikke endres om vi erstatter disse forholdstallene med de respektive forholdstallene mellom budsjettandelene til de to varene. Når en vare har en budsjettandel i forhold til en annen vare som er høyere hos en person enn hos en annen person, er avgiftsreduksjon på denne varen til fordel for den førstnevnte personen. Anta at personene har forskjellig inntekt. Typisk vil da den med lavest inntekt ha høyest budsjettandel for matvarer mens den med høyest inntekt vil ha høyest budsjettandel f.eks. for møbler. En avgiftsreduksjon på mat og en avgiftsøkning på møbler vil da virke som en inntektsomfordeling i favør av lavinntektspersonen.

Når det ikke bare er tale om to personer, men en befolkning av mange personer, kan vi ikke direkte sammenligne en person med en annen, men vi må se på om en person har høyere andel av totalforbruket av én vare enn av en annen vare. Tilsvarende må en persons budsjettandeler til forskjellige varer settes i forhold til de gjennomsnittlige budsjettandeler i befolkningen før de sammenlignes. Data for å analysere fordelingsvirkninger hentes vanligvis fra forbruksundersøkelsene.

Fordelingsanalysen ovenfor er like relevant for å analysere fordelingsvirkninger av skatter som påvirker prisene enten skattene pålegges for å påvirke fordelingen eller av andre grunner, f.eks. miljøhensyn. Som vi skal komme tilbake til vil det ofte være mer effektivt å bruke inntektsskatt og direkte overføringer i fordelingspolitikken.

Dersom prisendringene en ser på er store, vil det også kunne være viktig å ta hensyn til endring i etterspørselen når en betrakter fordelingsvirkninger. Jo lettere en spesielle vare kan erstattes av andre varer, jo mindre blir velferdstapet ved at varen stiger i pris. Og jo lettere varen kan erstattes av andre, jo mer reduseres forbruket som svar på en prisøkning. En sterk etterspørselsreduksjon vil derfor være en indikasjon på at velferdstapet ved prisøkningen ikke er så stort. Dette vil ha fordelingsimplikasjoner dersom det varierer med inntektsnivå hvor lett en vare kan erstattes av andre (graden av substitusjonsmuligheter). Antakelig vil det være en viss tendens til at substitusjonsmulighetene øker med inntektsnivå siden tilfredsstillelse av primærbehov som tillater liten substitusjon, blir mindre framtredende.

1.7 Optimale skatter

Med optimale skatter mener vil skatter som er utformet på en best mulig måte med tanke på å oppnå samfunnsøkonomisk effektivitet og en rimelig fordeling. Vi skal også legge til grunn et visst skattenivå. Det vil si at det egentlig er en optimal skattestruktur vi er opptatt av, selv om vi velger å bruke den kortere betegnelsen optimale skatter.

Det er viktig å presisere at ambisjonen vår er å karakterisere viktige prinsipielle trekk ved optimale skatter. Definisjonen av optimale skatter må sees i lys av dette. Det er selvfølgelig ikke gitt hva en skal forstå med en rimelig fordeling. Vi kan likevel ikke se bort fra fordelingshensyn siden slike hensyn er en hovedgrunn til at en ikke kan nøye seg med rundsumskatter, og at skatteproblemet dermed blir mer komplisert. I prinsippet blir de optimale skatter betinget av de fordelingspolitiske mål. Men siden vi ikke har ambisjoner om å utlede helt bestemte skattesatser, men snarere å karakterisere viktige egenskaper ved optimale skatter er det likevel ikke viktig å presisere nærmere potensielt kontroversielle fordelingspolitiske mål. Heldigvis er de mer prinsipielle egenskaper ved optimale skatter ikke sterkt betinget av de nøyaktige fordelingsmål.

At skattene skal utformes på en best mulig måte betyr at vi ønsker en størst mulig samfunnsøkonomisk effektivitet, eller minst mulig samfunnsøkonomisk tap på grunn av skattene, gitt de forhold som hersker i økonomien, gitt at det er visse begrensninger på hvilke skatter som kan benyttes, og gitt at skattene skal være basert på evneprisippet. De begrensninger som eksisterer på skattemulighetene kan skyldes administrative og politiske forhold, men de mest fundamentale begrensninger er ofte informasjonsmessige begrensninger. Myndighetene må basere beskatningen på informasjon som faktisk er tilgjengelig og ikke er uoverkommelig kostbar å skaffe til veie. Dersom det ikke fantes begrensninger på hvilke skatter en kunne bruke og myndighetene hadde perfekt informasjon om alle forhold, kunne en iallfall langt på vei tenke seg at en kunne realisere en samfunnsøkonomisk effektiv allokering innenfor rent tekniske og ressursmessige begrensninger. En slik allokering kalles gjerne en først beste allokering. Når det foreligger andre begrensninger av informasjonsmessig og administrativ art må en nøye seg med å realisere allokeringer som vi kaller nest beste allokeringer.

For å oppnå størst mulig samfunnsøkonomisk effektivitet er det viktig å benytte de skattepolitiske muligheter som eksisterer for å motivere til en samfunnsøkonomisk mer effektiv tilpasning i privat sektor, herunder bruk av miljøavgifter. På den annen side er det ønskelig å begrense bruken av skatter som forårsaker effektivitetstap. Dette leder til følgende hovedprinsipp for valg av skattegrunnlag:

1. Innfør først slike skatter som bidrar til en mest mulig samfunnsøkonomisk effektiv tilpasning i privat sektor, herunder miljøavgifter.

2. Innfør deretter så langt det er mulig skatter som er nøytrale fra effektivitetssynspunkt.

3. Innfør til sist vridende skatter i den utstrekning det er provenymessig og fordelingspolitisk nødvendig.

4. Gi de vridende skatter en optimal utforming.

I en moderne økonomi med en stor offentlig sektor er det klart at en vil måtte ha alle disse former for skatter. Mye av teorien for optimal beskatning dreier seg om utformingen av de vridende skatter. Det er viktig å se de forskjellige skatter i sammenheng. Det er f.eks. ikke nødvendig at hver enkelt skatt har en rimelig fordelingspolitisk virkning så lenge dette gjelder for skattesystemet totalt sett. En vridning forårsaket av én skatt kan tenkes modifisert av en annen skatt og det er nettoeffekten som er avgjørende.

I teorien for optimal beskatning finnes det visse standardmodeller som gjerne benyttes som pedagogiske modeller for å få fram hvilke forhold en skal ta i betraktning når en skal bestemme utformingen av et optimalt skattesystem. Hver modell fokuserer på noen sentrale forhold. Det vil føre for langt å gjennomgå noen av disse modellene. En variant av en slik modell er likevel tatt inn på slutten av et appendiks til dette notatet. Det er også vanskelig å tenke seg at skulle kunne utforme en totalmodell for hele skattesystemet som skulle gjøre det mulig relativt mekanisk å regne ut optimale skatter. Vi skal derfor fokusere på den mer generelle innsikt teorien for optimal beskatning kan gi oss.

Et hovedresultat i denne teorien skyldes Diamond og Mirrlees (1971) som viser at effektivitet i produksjonen er ønskelig under visse forutsetninger. Forutsetningene er at det ikke eksisterer renprofitt i økonomien (etter eventuell grunnrentebeskatning) og at alle produserte konsum-varer og -tjenester kan beskattes. Selv om disse forutsetningene ikke alltid vil være helt oppfylt, er det vanlig i analyser av optimal beskatning å legge til grunn at det er ønskelig å ha effektivitet i produksjonen. 9 Dette betyr at skattene bør utformes slik at tilpasningen blir i samsvar med betingelsene for slik effektivitet. Det vil være ønskelig med miljøavgifter som korrigerer for eksterne virkninger i produksjonen. Det er ikke ønskelig med fiskale faktorskatter som innebærer at ulike sektorer og bedrifter blir stående overfor ulike relative faktorpriser. Det er ikke ønskelig med skatter som skaper avvik mellom den pris en vare har ved henholdsvis import og innenlandsk produksjon. Ulike typer generell kapitalinntekt bør beskattes likt. Selv om en godtar disse premissene, vil det gjenstå vridninger i forbruk og sammensetning av produksjonen.

Problemet med vridende skatter i forhold til nøytrale skatter er at de påvirker den realøkonomiske tilpasning på en uheldig måte. Måten dette skjer på er at de priser i vid forstand (inkludert lønnssatser, renter, etc.) som dannes, gir gale signaler til aktørene i økonomien om de sanne samfunnsøkonomiske kostnader og inntekter, og at aktørene tilpasser seg til disse realøkonomisk sett gale signalene. Hvor alvorlig en slik mistilpasning blir, avhenger da dels av prisvirkningene og dels av hvordan aktørene reagerer på de gale prissignalene. Dette samspillet er viktig. Uten et galt prissignal blir det ingen feiltilpasning. Men det blir heller ingen alvorlig feiltilpasning uten at aktørene faktisk reagerer på de gale signaler.

Prinsippene for optimal beskatning bygger i stor grad på disse observasjonene. Når en må bruke vridende skatter, kommer en ikke forbi å gi gale prissignaler. Men en kan velge på hvilke punkter i økonomien en vil vri prisene. En bør da vri mest de priser som minst påvirker den realøkonomiske tilpasning. En sier gjerne den tilpasning som er minst elastisk, dvs. den tilpasning som er minst fleksibel eller påvirkelig gjennom priser og skatter.

En skatteøkning, f.eks. en økning i en vareskatt som øker en pris, har to virkninger. En virkning er at avveiningen mellom kjøp av denne vare og andre varer forrykkes i disfavør av varen som blir relativt dyrere. Dette kalles substitusjonseffekten. En erstatter noe av forbruket av denne varen med forbruk som er blitt relativt billigere. Det er dette som forårsaker et vridningsproblem. En annen virkning er at forbrukerne lider et realinntektstap siden realverdien av inntekten er redusert. Men dette er ingen vridningseffekt. Tvert imot er det hensikten med beskatning å redusere den private realdisponible inntekten for å skape rom for offentlig virksomhet. Dette vil gjelde for alle skatter – også rundsumskatter eller andre nøytrale skatter. Et viktig resultat i teorien for optimal beskatning er derfor at det er substitusjonsvirkningene som er viktige for valg av skattesatser på de forskjellige utligningsgrunnlag. Når vi snakker om elastisitet, er det derfor egentlig elastisiteten i substitusjonsvirkningene vi har i tankene 10

Teorien for optimal beskatning taler for å benytte brede, generelle skattefundamenter som inntekt og forbruk. Under visse forutsetninger om etterspørselsstrukturen for ulike varer kan det vises at det ikke er ønskelig å benytte spesifikke vareskatter (særavgifter), og at en bør begrense seg til generelle inntekts- og forbruksskatter. Vi skal snart modifisere denne antakelsen. Men la oss først se på avveiningen mellom inntektsskatter og generell skatt på forbruk. Fordelen med den siste er at den ikke skaper vridning av avveiningen mellom forbruk og sparing. Det samme gjelder skatt på inntekt som bare skattlegger arbeidsinntekt og ikke kapitalinntekt. Avveingen avhenger av elastisiteten av henholdsvis arbeidstilbud og sparing. Jo mer elastisk sparetilpasningen (kapitalakkumulasjonen) er i forhold til arbeidstilbudet, jo større vekt bør en legge på skatt på forbruk og arbeidsinntekt i forhold til skatt på kapitalinntekt og formue. Også internasjonal kapitalmobilitet er et hensyn i denne sammenheng. Ved ikke å beskatte hardt kapitalinntekten direkte begrenses incentivene til kapitalflukt. Det kan imidlertid argumenteres for at selv med en forutsetning om ekstrem kapitalmobilitet er det ikke nødvendigvis ønskelig å ha minimal direkte skatt på kapital. Grunnen er at et for stort gap mellom skatt på kapital og skatt på arbeid vil gi sterke incentiver til å unndragelse ved å omdanne arbeidsinntekt til lavt beskattet kapitalinntekt. Det kan derfor tenkes at en bør holde oppe skatten på kapital ikke fordi det gir proveny fra kapitiatalbeskatningen, men for å sikre provenyet fra beskatning av arbeidsinntekt.

Selv med lav skatt på kapitalinntekt kan en likevel beskatte kapitalavkastningen i den utstrekning den forbrukes i hjemlandet, ved å beskatte forbruk. Dermed beskatter en kapitalistene uten å beskatte kapitalen direkte. Mer generelt er en alminnelig skatt på forbruk ekvivalent med en utgiftsskatt som har vært drøftet en god del i litteraturen, og som tilskrives en rekke gode egenskaper. 11 Den beskatter uniformt ulike typer kapitalinntekt. Den beskatter automatisk kapitalgevinster som forbrukes. Kapitalgevinstbeskatningen er ellers et komplisert kapittel innenfor inntektsbeskatningen.

Av ulike historiske, administrative og politiske grunner beskattes visse typer kapitalinntekt spesielt lavt. Gitt dette utgangspunktet vil et høyt nivå på kapitalbeskatningen forøvrig skape en betydelig vridning i favør av de lavt beskattede former. Derfor kan dette være et argument for å begrense nivået på kapitalbeskatningen.

Også ulike andre momenter kan ha betydning for skatt på kapitalavkastning (rente). En oversikt finnes i Sørensen (1993). Bl.a. er det viktig å ha for øyet hva som er den relle skatten f.eks. ved nominelle skattesatser på rente under inflasjon. En nominell beskatning på 28% vil tilsvare en høyere realbeskatningsprosent dersom en har inflasjon. Vi kan si at en gitt reell skattesats betinger lavere nominell skattesats jo høyere inflasjon en har. Skatt på avkastning av sparing vil under ellers like forhold virke til ugunst for personer som ønsker å forbruke sin livsinntekt senere framfor tidligere, i den forstand at de betaler et høyere skattebeløp i nåverdi. Rentebeskatning vil også diskriminere finansinvestering i forhold til investering i utdanningskapital i den utstrekning investeringskostnaden i utdanning er tapt arbeidsinntekt, slik at det ikke skattes av investeringsbeløpet i motsetning til ved finansinvestering.

Ved kapitalbeskatning er tidsperspektivet viktig. Det er lett å innse at rent umiddelbart kunne en redusere skatten på arbeidskraft ved å øke kapitalbeskatningen uten at dette fikk særlige følger for kapitalen. Dette skyldes ganske enkelt at det tar tid å endre kapitalen. Eksisterende kapital er uelastisk. Dette kan likevel være en kortsiktig politikk. Ikke bare påvirkes den langsiktige kapitalakkumulasjon direkte av den høyere skatten, men det vil også kunne skapes forventninger om at en også i framtida vil benytte anledningen til å foreta nye kortsiktig motiverte økninger i kapitalbeskatningen. Dette kalles det dynamiske konsistensproblemet. Imidlertid kan den kortsiktige fordel styrke argumentet for å rette opp kapitalbesk-atning som ligger på et lavt selv nivå ut fra en langsiktig elastisitetsbetraktning. Men da er det viktig at en skaper troverdighet om de langsiktige prinsipper slik at det ikke skapes frykt for dynamisk inkonsistens.

Når det gjelder strukturen i kapitalbeskatningen, taler ønsket om effektivitet i produksjonen for at ulike typer generell kapitalinntekt (bidrag til den generelle kjøpekraft) beskattes likt. Når det gjelder avkastning av konsumkapital, bør en i prinsippet legge elastisitetsbetraktninger til grunn. Det betyr at om etterspørselen etter en bestemt type konsumkapital er mindre (mer) elastisk enn sparing generelt, kan dette rettferdiggjøre en høyere (lavere) skatt på denne kapitalavkastningen.

Avveiningen mellom skatteformene vil også kunne bli påvirket av fordelingshensyn. Dessuten bør progressiviteten i inntektsskatten vurderes ut fra en avveining mellom fordelings- og effektivitetshensyn. Høye marginalskatter er et middel til å påvirke fordelingsprofilen, men skaper også større skattekiler.

Den nærmere utforming av inntektsskatten bør også vurderes ut fra elastisiteten i de forskjellige deler av arbeidstilbudet. Det er f.eks. kjent at gifte kvinner har et mer elastisk arbeidstilbud enn gifte menn. Dette bør sammen med fordelingshensyn være et hensyn ved utforming av familiebeskatningen som bestemmer hvilke marginalskatter en potensiell inntektstaker nummer to i familien vil møte.

I praksis vil en også benytte særavgifter av fiskale og fordelingspolitiske grunner. Ifølge den grunnleggende teorien skal dette bare gjøres dersom det reduserer omfanget av de vridninger som forårsakes av generell inntekts- og forbruksskatt. Det å innføre en særavgift skaper en vridning av forbrukssammensetningen. Dette er i seg selv uheldig, men kan forsvares dersom denne effekten mer enn motvirkes av en bedre tilpasning i arbeids- eller kapitalmarked. I denne sammenheng er kryssvirkninger mellom markeder viktige. Særavgifter kan spille på kryssvirkninger som stimulerer arbeidstilbud og sparing. (Eksisterende teori har vært mest opptatt av kryssvirkninger til arbeidstilbudet. Se også appendiks.) Som et eksempel kan nevnes at i det siste har skatter på tjenester kjøpt i markedet som er substitutter til husholdningsproduksjon fått betydelig oppmerksomhet. Ved å redusere slike skatter kan en oppmuntre til å erstatte gjør-det-selv-aktiviteter med kjøp av tjenester i markedet, og dermed kan arbeidstilbudet stimuleres.

Når en har imperfekt konkurranse i markedene, kan særavgifter også spille en noe annen rolle. I prinsippet kan en tenke seg å bruke avgifter/subsidier til å vri etterspørselen mot monopoliserte sektorer der høye priser gir underforbruk samfunnsøkonomisk sett. En kan også tenke seg å bruke avgifter til å påvirke importpriser. I den utstrekning avgifter kan veltes over på utenlandske tilbydere, er dette en nasjonaløkonomisk gevinst fra norsk synspunkt. Fra praksis er det f.eks. velkjent at de land som har de høyeste bilavgiftene, også har de laveste importpriser på biler.

I den generelle teorien er fordelingsansvaret lagt på generelle skatter og overføringer (f.eks. barnetrygd og andre direkte overføringer). Fordelen med direkte overføringer er at de er en form for negative rundsumskatter som virker effektivitetsmessig nøytralt. Når generelle skatter framheves framfor særavgifter og subsidier, skyldes det den forutsetning at inntekt antas å være et tilfredsstillende mål for levestandard. I praksis vet vi at inntektsbegrepet av flere grunner er ufullkomment. Derfor kan forbrukssammensetning gi verdifull tilleggsinformasjon som bør utnyttes i fordelingspolitikken. Hvor luksuspreget forbrukssammensetningen er kan være en vel så god indikasjon på levestandard som størrelsen på inntekten. Dette taler for også å benytte særavgifter og subsidier i tråd med diskusjonen av fordelingsvirkninger ovenfor. Slike fordelingsargumenter må avveies mot de vanlige skattekileargumentene herunder hensynet til grensehandel. Dessuten kan det være praktiske og administrative problemer med utstrakt differensiering av den indirekte beskatning. Større åpninger for differensiering kan også stimulere til omfattende og ressursødende innflytelsesaktiviteter i en konkurranse om å komme gunstig ut i kampen om de lavere skattesatser. Forskjellige sider ved avgiftsdifferensiering er drøftet nærmere i NOU (1993 : 8): Bør merverdiavgiften differensieres?

Sammenfatningsvis kan vi si at differensiering av forbruksbeskatningen bør vurderes ut fra

1. gunstige kryssvirkninger på arbeidsmarked og sparing,

2. fordelingshensyn som ikke ivaretas av inntektsskatt og overføringer,

3. hensyn til grensehandel,

4. virkning på importpriser,

5. administrative og kontrollmessige hensyn,

6. hensyn til omfanget av innflytelsesaktiviteter (lobbying).

I praksis vil faren for skatteunndragelse også være et hensyn ved utforming av beskatningen. Det vil føre for langt å gå nærmere inn på dette i detalj. Men generelt taler dette hensynet for å spre skattene på flere utligningsgrunnlag slik at penger som unndras fra beskatning ett sted kan fanges opp med en viss sannsynlighet et annet sted i skattesystemet. Men hvor langt en går i så måte bør begrenses av ulempen ved å måtte spre kontrollressursene for mye. Faren for unndragelse kan også gjøre at en bør avstå fra en skatt som ikke kan innkreves under rimelig kontroll selv om den i prinsippet ville vært en god skatt samfunnsøkonomisk sett.

1.8 Miljøavgift og forvridende skatter

Når det anvendes en kombinasjon av miljøavgifter og forvridende skatter, vil det generelt ikke være ønskelig å fastsette miljøavgiftene bare ut fra miljøhensyn, slik en ville gjøre om en kunne unngå å bruke forvridende skatter. Spesielt vil skatteprovenyet fra miljøavgifter gjøre det mulig å holde lavere nivå på vridende skatter enn det som ellers ville være mulig. Slike betraktninger har ledet til betydelig interesse for den kombinerte effekt av miljøavgifter på miljøet og vridningseffektene av skattesystemet. Nyere litteratur vært opptatt av om økte miljøavgifter gir en dobbelt gevinst eller double dividend som det heter internasjonalt. 12 Muligheten for en slik gevinst ligger nettopp i at avgiften både kan gi en miljøforbedring og en mindre vridende beskatning. Vi skal her gi en kort drøfting av slike spørsmål. I et vedlegg drøftes velferdsvirkninger av en miljøavgift nærmere ved hjelp av et fagøkonomisk analyseapparat. I litteraturen omtales forskjellige betydninger av dobbelt gevinst. Jeg skal starte med å legge til grunn én form for dobbelt gevinst og skal senere komme til andre presiseringer av begrepet.

La oss ta det øvrige skattesystem som gitt og la oss tenke oss en endring, la oss si en liten økning, av en miljøavgift på en vare ut fra et vilkårlig nivå. Virkningen av en slik endring avhenger helt av hvilket nivå en starter ut fra og hvordan den øvrige beskatning er utformet. En slik endring vil generelt redusere miljøproblemene. I seg selv er dette positivt, men om det alt i alt gir en velferdsforbedring avhenger av om miljøforbedringen verdsettes høyt nok til at folk er villige til å betale det forbedringen koster i form av avståelse av nyttegivende om enn miljøskadelig forbruk. Hvis dette er tilfellet, kan vi si at det foreligger en positiv netto miljøeffekt. Som et mål for denne nettoforbedringen kan vi bruke differensen mellom bruttoverdsettingen av miljøeffekten av en enhets reduksjon i forbruket og skattesatsen per enhet. Hvis denne er positiv, har vi den ene av de to effekter som kan inngå i en dobbelt gevinst.

Den andre effekten som kreves for dobbeltheten, er at en økning av miljøavgiften gir et økt skatteproveny. Grunnen til dette er at et økt skatteproveny vil gjøre det mulig å redusere forvridende skatter, og dette gir en velferdsgevinst siden en blir kvitt noe av den samfunns-økonomiske kostnad som følger med innkreving ved hjelp av forvridende skatter. Betingelsen for en dobbelt gevinst av en avgiftsøkning er altså at den gir en positiv netto miljøeffekt og dessuten at det totale skatteprovenyet øker.

Generelt er det ikke sikkert en økt avgift gir høyere proveny. F.eks. kan det godt hende at en avgift ut fra rene miljøhensyn kan bli satt så høyt at staten faktisk taper penger i forhold til en situasjon med noe lavere avgift. Den totale provenyvirkningen av en avgiftsøkning avhenger heller ikke bare av hva som skjer med provenyet fra denne avgiften isolert, men også av hvilke kryssvirkninger en har til andre skattebaser (den såkalte skatteinteraksjonseffekten). Flere studier viser at slike krysseffekter er viktige. Som illustrasjon kan vi f.eks. tenke oss at en høy bensinavgift reduserer bilbruken betraktelig, og at enkelte dermed finner at ulemper ved arbeidsreise, frakting av barn etc. blir så store at de reduserer sitt arbeidstilbud. Da vil dette også få betydelige virkninger på skatteprovenyet. En slik effekt kalles gjerne erosjonseffekten; det skjer en erosjon av andre skattegrunnlag. Vi kan tenke oss mange andre eksempler. Men omvendt kan vi også tenke oss positive effekter på andre skattegrunnlag, eller at en miljøforbedring kan ha positive virkninger som direkte sparer det offentlige for utgifter som et dårlig miljø medfører, og at en dermed får frigjort inntekt til andre formål. Dette blir ekvivalent med en provenyøkning.

Hvis vi tar utgangspunkt i et avgiftsnivå som er optimalt ut fra miljøhensyn isolert, vil netto miljøeffekten på marginen være null. Ellers ville en opplagt kunne oppnå en forbedring ved å endre avgiften litt i den ene eller den andre retningen. Dersom en avgiftsøkning da gir en provenygevinst bør denne muligheten utnyttes, og avgiften bør settes høyere enn miljøstandarden skulle tilsi. Avviket fra den miljøbestemte avgiften kan da betraktes som en rent fiskal avgift, eller som den egentlige skattekilen, siden den delen som svarer til miljøeffekten kan betraktes som en ikkevridende skatt (Pigouskatt 13 ). Dersom det tvert imot er en avgiftsnedsettelse som gir en provenygevinst, bør denne muligheten utnyttes, og avgiften bør settes lavere enn miljøhensynet skulle tilsi. Avviket kan da betraktes som et fiskalt og forvridende subsidium. Er provenyeffekten av en avgiftsendring null, blir miljøhensynet enerådende ved fastsettelsen av avgiften.

Dersom avgiften i utgangspunktet er optimalt bestemt som om det ikke eksisterer miljøhensyn, vil netto velferdseffekten av en liten avgiftsøkning være lik selve (brutto) miljøeffekten.

Generelt er den optimale avgift karakterisert ved en avveing mellom netto miljøeffekten og provenyeffekten der de to effektene har motsatt fortegn eller som spesialtilfelle begge er null. Også for å karakterisere den optimale skatt, kan det vises at den kan splittes i to: en miljøavgift som reflekterer en modifisert marginal miljøskade og en fiskal og vridende avgift. En mer presis framstilling finnes i appendikset. Den optimale miljøavgiften vil være noe nedjustert i forhold til den konvensjonelle miljøavgift (som reflekterer befolkningens private marginale betalingsvillighet for bedre miljø), og mer nedjustert jo mer vridende skattesystemet er på marginen (jo høyere marginalkostnaden ved beskatningen er). Slik sett er det et samspill mellom miljøhensyn og skattevridninger. En måte å forstå nedjusteringen på er at en miljøbedring også reduserer provenyet fra miljøskatten 14 , som det koster mer å erstatte jo mer vridende skatten er på marginen. Den fiskale avgiftsdelen bestemmes i prinsippet på samme måte som en annen fiskal avgift ut fra kriteriene for optimal nest beste beskatning. Dersom det spesielt er slik at ulike varer bør beskattes prosentvis likt ut fra fiskale hensyn, vil avgiften på den miljøskadelige varen altså være karakterisert ved at om en trekker ut miljødelen som definert ovenfor, vil den overskytende del av avgiften utgjøre samme prosent av prisen på varen som en annen rent fiskal avgift utgjør av prisen på den varen. I praksis kunne dette skje ved at det pålegges en miljøavgift og at alle varer deretter pålegges en generell moms. Bør den miljøskadelige varen beskattes hardere ut fra fiskale nestbeste betraktninger, bør den også pålegges en fiskal særavgift. (I praksis vil en neppe administrativt spesifisere miljø- og fiskaldelen av den totale særavgiften.)

I slike analyser forutsettes gjerne at den rendyrkede miljøavgiften er effektiv i først beste forstand, men som drøftet tidligere er ikke dette alltid tilfellet. I praksis kan det hende at selve miljøavgiften bare er nest beste effektiv f.eks. i den forstand at den ikke kan legges på selve utslippet eller på annen måte ikke kan gis en ideell utforming. Dette vil isolert sett gjøre miljøavgiften mindre effektiv, og dette bør tas hensyn til i den totale vurdering.

Dersom en vurderer en miljøavgift ut fra et vilkårlig utgangspunkt, der skattepolitikken generelt kan være langt fra (nest beste) optimal må en være noe varsom med å påberope seg doble gevinster av miljøavgifter. Grunnen er at de doble gevinster kan være betinget av at skattepolitikken forøvrig er ikkeoptimal. Det er da ikke sikkert det alt i alt er en effektiv reform å heve miljøavgiften selv om dette isolert sett gir en dobbelt gevinst. Kanskje vil det være mer effektivt å rette opp den øvrige skattepolitikk. 15 En bør derfor generelt spørre om den gevinst som ligger i miljøavgiften egentlig kan oppnås mer effektivt på annen måte.

La oss som en ren illustrasjon tenke oss at økt miljøavgift samtidig virker som en indirekte måte å beskatte kapital på, og at kapital i utgangspunktet er underoptimalt beskattet. Da vil denne indirekte korrigering av kapitalskatten bli godskrevet miljøavgiften, mens det egentlig ville være mer effektivt å heve skatten direkte på kapital.

I det foregående er det gitt en bestemt framstilling av idéeen om en mulig dobbelt gevinst. I den senere tids raskt voksende litteratur om emnet forekommer ulike definisjoner av dobbelt gevinst. I en oversikt av Goulder (1995) defineres tre ulike begreper som forekommer i litteraturen. I alle tilfeller defineres effektivitetsvirkningen eller kostnaden ved miljøskatten når en ser helt bort fra (brutto) miljøeffekten. Når en også tar hensyn til at andre skatter blir endret for å holde uendret proveny, oppstår en effektivitetsvirkning ved den kombinerte skatteendring som kan være positiv eller negativ. Er effekten positiv, oppstår det en gevinst. Siden brutto miljøeffekten må antas å være positiv, har en i så fall en dobbelt gevinst. Goulder's tre begreper skiller seg fra hverandre etter hvilke andre skatter som endres: i) Svak dobbelt gevinst betyr at dersom det pålegges en miljøavgift, og en justerer en forvridende skatt (som gir et effektivitetstap om den økes), gir dette alt i alt høyere effektivitet enn om en justerer en rundsum-skatt.

ii) Dobbelt gevinst i middels forstand betyr at det er mulig å finne en vridende skatt som er slik at om denne justeres i kombinasjon med miljøavgiften, oppstår en effektivitetsgevinst. iii) Dobbelt gevinst i streng forstand betyr at en miljøskatt i kombinasjon med justering av en representativ vridende skatt gir en effektivitetsgevinst. Representativ eller typisk er ikke definert presist, men må forstås som en skatt som har en gjennomsnittlig effektivitsvirkning, altså en som er typisk for skattesystemet som helhet.

Tilfelle i er nærmest trivielt, og vi skal ikke drøfte dette nærmere. Tilfelle ii realiseres lett innenfor en modell av et svært ineffektivt skattesystem. Men det lider av den svakhet at om miljøavgiften gir en effektivitetsgevinst i kombinasjon med nedsettelse av en spesielt vridende skatt, godskrives miljøavgiften en effekt som egentlig kunne oppnås ved å justere eksisterende skatter, slik som drøftet ovenfor.

Tilfelle iii er det mest interessante og inkluderer det spesialtilfellet at øvrige skatter er optimalt utformet nå vi ser bort fra miljøavgiften. Her er det effektivitetsgevinsten som sammen med miljøforbedringen gir en dobbelt gevinst. Sagt på en annen måte gir miljøavgiften et mindre effektivitetstap enn den alternative (vridende) skatten selv når vi ser bort fra miljøeffekten. Tilfellet svarer til det som er beskrevet ovenfor selv om vi har benyttet en litt annen tilnærmelse. Teoretiske analyser (f.eks. Bovenberg & de Mooij (1994), Bovenberg & v.d. Ploeg (1994), Parry (1994)) og empiriske modeller (Goulder (1994), Jorgenson & Wilcoxen (1994), Shah & Larsen (1992)) bekrefter eller forkaster ikke entydig hypotesen om en dobbelt gevinst. Siden resultatet generelt vil avhenge både av økonomisk struktur og utformingen av skattesystemet, er dette ikke overraskende. Det har også vært kjent lenge ut fra den rene skattelitteratur at hvorvidt økning av en avgift innenfor et eksisterende skattesystem virker positivt eller ikke avhenger av krysseffekter til andre markeder som knapt kan ventes å ha sammenheng med miljøegenskaper. Dette er nærmere presisert i appendikset. Generelt er det vanskelig å se hvorfor miljøskadelighet skulle være korrelert med andre iboende egenskaper ved varen som skulle gjøre den spesielt velegnet som fiskalt skatteobjekt, altså også når en ser bort fra miljøvirkningen. Likevel kunne det empirisk sett forholde seg slik. Goulder (1995) antyder som det framherskende resultat at numerical findings tend to militate against the strong double dividend claim. For ordens skyld bør det gjøres oppmerksom på at de fleste referensene ser ut til å være til amerikansk materiale.

Det aller meste av teori for optimal beskatning spesifiserer ikke administrative hensyn. Og bortsett fra det som kan ligge implisitt i de mer ad hoc pregede forutsetninger om de begrensede skattemuligheter en antar, neglisjeres vanligvis slike hensyn. La oss likevel utvide perspektivet litt. Antakelig er det rimelig å forutsette at hver skatt medfører en administrativ kostnad. Dette taler for at ekstra skatt bare bør innføres dersom den medfører en økonomisk fordel som er stor nok til å forsvare de administrative kostnadene, eller den bør erstatte en eksisterende skatt dersom den eksisterende skatt er mindre fordelaktig og ikke lenger kan forsvare sin plass gitt at den nye skatten innføres. Denne betraktningen åpner for at en økt vekt på miljøavgift kan realisere andre fordeler som i og for seg kunne vært realisert også om en la mindre vekt på miljøhensyn. Forskjellen er at det først er når en også tar hensyn til miljøvirkningen at skatten blir tilstrekkelig fordelaktig til å oppveie de administrative kostnader. Om en da ser bort fra administrative kostnader, kan en da si at en får en dobbel gevinst. Men om en tar hensyn til de administrative kostnader, får en egentlig bare en brøkdels gevinst.

Generelt er det vanskelig å si i hvilken grad miljøhensyn i praksis motvirker eller forsterker de trekk en ellers har i skattesystemet. Alt i alt er det betydelige skattekiler på arbeidskraft som trekker avveiningen mellom markedsgoder og fritid i retning av fritid. Det er grunn til å tro at markedsgoder i gjennomsnitt er vesentlig mer miljøskadelige enn fritid. Bl.a. representerer varer i allmennhet til syvende og sist et avfallsproblem. Derfor kan kanskje noe av skatten på arbeid rettferdiggjøres ut fra miljøhensyn. Likevel er det klart at dette er et lite treffsikkert virkemiddel. Markedsgoder spenner over et vidt spekter hvorav mange ikke medfører miljøproblemer. Anvendelser av fritid kan også skape miljøproblemer ved at en belaster naturen eller ved at fritidsmotivert vareforbruk virker miljøskadelig.

I rene miljøøkonomiske analyser sammenlignes ofte effektiviteten av miljøavgifter og andre virkemidler som f.eks. kvoteordninger. Når en også tar hensyn til provenyeffekter av skatter, kan en slik sammenligning forrykkes. I og for seg vil det være et argument for avgifter (og andre tiltak som gir inntekt til det offentlige) at de også gir proveny som gjør det mulig å begrense andre og forvridende skatter. Dette ble også påpekt i omtalen av grunnrenteskatt ovenfor.

1.9 Noen merknader om overgangsproblemer

Når en sammenlikner ulike skatteregimer, tenker en seg at det til hvert skatteregime svarer en bestemt realallokering og et sett av priser. I hvert tilfelle forutsettes økonomien å ha tilpasset seg til den skattepolitikk vi tenker oss. Vi ser dermed bort fra de overgangsproblemer som måtte oppstå. Slike overgangsproblemer kan skyldes at det er kostnader ved omstilling (flytting, omskolering, etc.), at det oppstår utilsiktede tap (eller gevinster) for enkelte grupper, eller at det temporært oppstår mangelfull ressursutnyttelse (arbeidsløshet). En viktig del av overgangen til en ny situasjon vil være at lønninger og andre priser tilpasser seg. En vil gjerne overvurdere overgangsproblemene om en regner med uendrede priser. Det er en vanlig innvending at en miljøavgift reduserer konkurranseevnen og dermed kan føre til nedleggelser. Nå er det forsåvidt en hensikt med en miljøavgift å redusere konkurranseevnen til forurensende virksomhet, men tilpasning av lønninger og kapitalkostnader vil avdempe effekten. Likevel kan det på kort sikt eksistere prisstivheter som gjør at det oppstår ulikevektsproblemer.

Som regel kan overgangsproblemene reduseres ved å gjennomføre reformene over tid. Ulempene ved dette er at fordelene ved reformene kommer senere. Siden et sittende Storting ikke kan vedta en bindende reformplan for mange år, vil det også skape usikkerhet hos aktørene i økonomien om hvor omfattende og hvor raskt reformene egentlig vil komme. En skal også være klar over at mange av de endringer som oppstår i økonomien på et gitt tidspunkt ikke bare skyldes de politikkendringer som faktisk blir gjennomført på vedkommende tidspunkt, men også forventninger om kommende reformer. Forventninger om at en viss type kapital eller virksomhet vil få ugunstigere betingelser i framtida, vil umiddelbart redusere markedsverdien av denne kapitalen eller verdien av eierskapet (aksjekursene) i virksomheten. Dermed vil dagens eiere påføres et umiddelbart tap selv om reformene ikke en gang er vedtatt. Dette illustrerer at når det gjelder enkelte konsekvenser er det begrenset hva en kan gjøre for forhindre dem selv ved å trekke reformene ut i tid.

Generelt kan en også avdempe overgangsproblemer ved å prøve å velge et gunstig tidspunkt for reformer. F.eks. vil det være lettere å mestre uheldige arbeidsmarkedsvirkninger i en tidlig oppgangskonjunktur enn i en annen fase. Men en har flere eksempler på at den politiske og administrative prosess forløper på en måte som gjør at beslutningstakerne i realiteten har lite kontroll over tidsforløpet.

En kan også tenke seg å avdempe enkelte problemer med midlertidige offentlige overføringer, men dette vil innebære samfunnsøkonomiske kostnader pga. ulempene ved skattefinansiering og kan også lede til en langvarig og lite rasjonell kamp om nedtrappingen av slike overføringer.

1A Vedlegg

For å kunne drøfte en miljøavgift i en økonomi med forvridende skatter, skal vi se på en enklest mulig partiell modell. Vi antar at det finnes n like individer. Vi ser på en vare som hvert individ konsumerer i mengden x. Det totale forbruk av varen, X=nx, skaper en ekstern virkning, la oss si en negativ miljøvirkning for forbrukerne. Hvert individs forbruk av varen utgjør en så liten del av totalforbruket at det ikke er rasjonelt for den enkelte å ta hensyn til miljøeffekten av eget forbruk. La p være produsentprisen på varen, som vi antar er konstant. La t og q være henholdsvis skatt per enhet av varen og pris til forbruker slik at q=p+t. Vi betrakter alle andre priser og inntekter som konstanter som ikke spesifiseres. Vi kan da skrive den indirekte nyttefunksjonen til et individ som V(q,nx). Nytten avhenger av prisen på varen vi betrakter og miljøeffekten. Dessuten vil skatteinntekten som staten får fra varen ha betydning for velferden i samfunnet, enten ved at den gir grunnlag for offentlig forbruk eller ved at den gjør det mulig å redusere andre skatter. Det er ikke viktig hvilket alternativ vi tenker oss. La oss likevel velge å tenke i provenynøytrale skatteendringer slik at en økt skatteinntekt fra varen gir grunnlag for å holde lavere skatter forøvrig. Vi kan da innføre som uttrykk for velferden i samfunnet

Vi tolker dette som summen av individenes nytte pluss nytten av skatteinntekten. α angir nytten av én krone i skatteinntekt fra varen vi ser på, som vi kan tolke som nytten av den skattereduksjon en kan få på annen måte takket være denne vareskatten. Vi betrakter alle andre priser og inntekter som konstante og undertrykker disse.

Velferdseffekten av å endre skatten t kan finnes ved å derivere uttrykket for velferden m.h.p. t. Vi tar hensyn til at etterspørselen x er en funksjon av prisen q og dermed av avgiften t. La merket ' angi deriverte m.h.p. t. Vi finner at

La R=ntx angi skatteinntekten fra varen, og la R' betegne marginaleffekten av t på skatteinntekten. Vi har da at

Med dette kan vi skrive uttrykket i (2) på formen :

der -V_X nx'/λ er verdien (målt i private kroner) av den miljøforbedring hvert individ opplever som følge av økningen i miljøavgiften, og γ= α/λ er verdien av en ekstra skattekrone målt i private kroner. Det er viktig å merke seg at dersom rundsumskatter fritt kan brukes, er γ=1, mens i en situasjon med forvridende skatter er typisk γ>1. Det vil si at skattyterne må avstå mer enn én privat krone for at det skal komme inn en ekstra krone i offentlig proveny. Ser vi på uttrykket i hakeparentesen i ligning (4), har vi der tre effekter av en økning i miljøavgiftssatsen. Den første uttrykker realinntektstapet for en skattebetaler som følge av redusert realdisponibel inntekt. Den andre er verdien av miljøforbedringen. Den siste er verdien av økt skatteinntekt for det offentlige. Økt miljøavgift gir altså to fordeler i den forstand at en oppnår både en miljøforbedring og økt skatteinntekt.

La oss foreta en omskriving av velferdsendringen som

Her angir hakeparentesuttrykket velferdseffekten per krone skattebetalerne avstår. Det er hensiktsmessig å tolke uttrykket som summen av en miljøeffekt og en fiskalt betinget effekt. Første ledd angir verdien av miljøforbedringen. Annet ledd angir verdien av å få en ekstra skattekrone dersom den ble skaffet til veie på en måte som ikke påvirket den økonomiske tilpasningen. Dette leddet angir forsåvidt potensialet for å redusere effektivitetstapet i økonomien ved å få en ikkeforvridende skattekrone til erstatning for en forvridende skattekrone. Jo mer vridende den eksisterende beskatningen er på marginen, jo større er dette potensialet. Tredje ledd angir verdien av det skattetap som oppstår fordi en økning av vareskatten medfører redusert forbruk av den skattlagte varen. Hvis avgiften var en rent fiskal avgift, ville dette være en vridningseffekt. Leddet angir det marginale effektivitetstap ved denne skatten når vi ser bort fra miljøeffekten. Vi kan si at de to siste leddene tilsammen angir hvor mye mindre forvridende miljøavgiften er på marginen enn andre skatter når vi ser bort fra at det er en miljøeffekt. Vi kan kalle denne effekten den fiskalt betingede effektivitetsgevinsten ved å vri beskatningen over mot den varen vi ser på. Om vi skifter fortegn på denne effekten, får vi det fiskalt betingede effektivitetstapet ved å vri beskatningen over mot den aktuelle varen. Dette er altså det netto effektivitetstap som oppstår ved å ta en krone fra skattebetalerne gjennom skatt på varen istedenfor gjennom andre utligningsgrunnlag, når vi ser bort fra miljøeffekten.

Et sentralt tema i nyere diskusjon om miljøavgifter er spørsmålet om de gir en dobbelt gevinst eller double dividend som det heter internasjonalt. Muligheten for en slik dobbelt gevinst ligger i at avgiften både kan gi en miljøforbedring og en mindre vridende beskatning. Ut fra formel (5) kan vi si at det foreligger en dobbel gevinst ved å øke en miljøavgift dersom de to parentesdelene av hakeparentesuttrykket begge er positive. Den andre delen er den fiskalt betingede effektivitetsgevinsten, og det er altså en nødvendig betingelse for dobbelt gevinst at denne er positiv. Vi ser at dette gjelder dersom en starter ut fra en situasjon uten miljøavgift, t=0, og det vil sikkert foreligge en dobbelt gevinst. Innføring av en liten miljøavgift vil derfor gi en dobbelt gevinst. 16 For en positiv verdi på avgiften er det ikke så sikkert at dette vil være tilfellet. En kan derfor ikke si at det vil foreligge mulighet for en dobbelt gevinst ved en avgiftsøkning ut fra et vilkårlig nivå på avgiften. Dette gjelder selv om vi vet at avgiften er lavere enn den burde være ut fra en isolert miljøbetraktning. I et punkt der annet ledd er negativt, har vi fått et fiskalt betinget effektivitetstap. Det ledd som kan bidra til en dobbelt gevinst er blitt negativt, og vi har ingen dobbel gevinst. Vi har snarere bare en brøkdels gevinst ( less than single dividend) Hvorvidt det foreligger mulighet for dobbelt gevinst, avhenger altså sterkt av fra hvilket utgangspunkt spørs­målet stilles.

For å drøfte dobbelt gevinst nærmere kan det være hensiktsmessig å skrive om uttrykket i hakeparentesen i (5) som

der vi har utnyttet ligning (3). Ovenfor er en miljøforbedring omtalt reservasjonsløst som positivt. Dette er egentlig for unyansert. Det optimale miljø er ikke det perfekte miljø. Egentlig gir en miljøforbedring bare en velferdsforbedring så lenge individene er villige til å betale minst det en miljøforbedring koster i form av avståelse av nyttegivende om enn miljøskadelig forbruk. Tar vi hensyn til denne kostnaden, kan netto velferdsforbedringen uttrykkes ved det første parentesuttrykket i den lange hakeparentesen i (5). 17 Andre bueparentesuttrykk reflekterer verdien av provenyeffekten av vareskatten. Med forvridende skatter og γ>1, er dette uttrykket positivt hvis en økning i t bidrar til økt skatteproveny, og negativt hvis en økning i t fører til redusert skatteproveny. Vi kan derfor si at det foreligger en dobbelt gevinst fra en økning av miljøskattesatsen dersom begge ledd i (5) er positive. Det vil si at en oppnår en netto velferdsforbedring ved å bedre miljøet og dessuten at økt miljøskattesats gir økt skatteproveny som gjør det mulig å redusere eksisterende forvridende skatter. Dette kan være et vel så adekvat uttrykk for dobbelt gevinst som det forgående fordi en tar hensyn til at ikke enhver miljøforbedring gir en velferdsgevinst.

Den optimale verdien på miljøavgiften er den som innebærer at marginaleffekten på velferden er null, ellers kunne en alltid øke velferden ved å endre avgiften litt i den ene eller den andre retningen. Optimumsbetingelsen finner vi altså ved å sette W' lik null. En måte å skrive betingelsen på er

eller litt forenklet

Betingelsen sier at i optimum skal miljøeffekten på marginen være lik det fiskalt betingede effektivitetstapet ved å vri beskatningen over mot den aktuelle varen. Slik sett skal miljøeffekten balanseres mot det fiskale hensyn.

Dersom vi tenker oss at miljøeffekten er blitt neglisjert, slik at en har optimalisert skattesystemet som om det ikke var noen miljøeffekt, ville uttrykket på høyre side i (8) være satt lik null. Om vi går tilbake til (5), ser vi at med dette utgangspunktet blir den marginale velferdseffekten av en økning i skattesatsen lik miljøeffekten. I denne forstand vil det da ikke være noen dobbelt gevinst.

Det kan være illustrerende å skrive om betingelsen (8) på formen :

Dette gir oss et uttrykk for differansen mellom skattesatsen og den marginale miljøeffekten i optimum. Med de forutsetninger vi har gjort, avhenger fortegnet på siste uttrykk av fortegnet på R'. Formelen gir oss altså grunnlag for å drøfte hvorvidt avgiften på varen bør settes høyere enn miljøhensynet isolert skulle tilsi. Vi ser at dette gjelder dersom en økning av avgiftssatsen medfører økt skatteproveny, R'>0. Fra standardteorien for optimal beskatning er et kjent resultat at optimale skattesatser er karakterisert ved at en liten økning i skattesatsen gir økt skatteproveny. For miljøavgifter gjelder ikke dette nødvendigvis. Den primære hensikten med miljøavgifter er å få redusert omfanget av miljøskadelig forbruk og produksjon. I prinsippet kan dette innebære at enkelte avgifter settes så høyt ut fra miljøhensyn at staten faktisk taper penger i forhold til en situasjon med noe lavere avgift. Dersom en har mulighet for rundsumskatter, spiller ikke dette noen rolle. Det er uproblematisk å skaffe til veie skatteproveny på annen måte, og dette blir ikke et hensyn ved fastsetting av miljøavgifter. I formelen svarer dette til at γ=1. Da ser vi at avgiften bestemmes av miljøeffekten uansett fortegn på R', dvs. uansett om en avgiftssatsøkning gir økt eller redusert skatteproveny.

Når en har forvridende skatter og γ>1, blir også provenyhensynet viktig ved fastsetting av miljøavgiften. Dersom en økning av avgiften utover det rent miljøbestemte nivået gir økt skatteproveny, bør denne muligheten til å få ekstra skatteinntekt benyttes. Og differensen til det miljøbestemte nivået bør gjøres større jo mer forvridende den øvrige beskatning er. Tilsvarende gjelder at dersom en senking av avgiften under det rent miljøbestemte nivået gir økt skatteproveny, bør denne muligheten utnyttes, slik det også framgår av formelen for tilfellet R'<0. I dette tilfellet vil en altså renonsere noe på miljøambisjonen for å unngå for store skattevridninger.

Dersom vi antar at en har satt den optimale skattesats ved å regne som om det ikke er noen miljøeffekt, ser vi at skattesatsen blir lik høyre side i (9). Går vi tilbake til (6), ser vi at da blir velferdseffekten av å øke t på marginen lik miljøvirkningen. Vi får altså en enkel gevinst (single dividend).

Ligning (9) angir at i optimum skal to vridninger veies mot hverandre. Venstre side angir en vridning i forhold til den ideelle (først beste) miljøstandard, mens høyre side reflekterer skattevridninger. Det er et typisk nest beste resultat at ineffektivitet et sted i økonomien generelt må forventes å forplante seg til et annet sted i økonomien. Vi ser at generelt vil skattevridningen ha implikasjoner for valg av miljøstandard slik at en får overoptimal eller underoptimal miljøkvalitet relativt til først beste standard. En riktigere miljøstandard ville bare kunne oppnås ved en mer ineffektiv beskatning.

Vi kan tolke venstre siden i (9) som den fiskale del av avgiften på den miljøskadelige varen. Ikke overraskende avhenger denne av provenyeffekter og vridningsproblemene i den øvrige beskatning. Dersom den fiskale del er negativ betyr det at en fiskalt sett har et subsidium.

Vi kan skrive om (9) som

Vi kan tolke hakeparentesuttrykket på venstre side i (9) eller (10) som den egentlige skattekilen på den varen vi ser på, siden den delen som svarer til miljøeffekten er å betrakte som en ikkevridende Pigou-skatt. Effektivitetsvirkningen av denne kilen avhenger av hvor elastisk etterspørselen etter varen er angitt ved ϵ=x'q/x som er priselastisiteten i etterspørselen etter x-varen. Og hvilket effektivitetstap som kan forsvares, avhenger av skattevridningene av alternative skatter som reflektert av høyre side i (10).

Optimumsbetingelsen kan også uttrykkes som

der μ=1/γ=λ/α. Dette er en kjent formel fra teorien for optimal beskatning når en har miljøeffekter eller andre eksternaliteter. Den ble opprinnelig utledet i en mer generell modell av Sandmo (1975). Formelen uttrykker den optimale relative skattesats som et veid gjennomsnitt mellom miljøeffekten og et ledd som reflekterer hensynet til proveny og vridninger i beskatningen. Vektene er bestemt av μ som er mindre jo mer forvridende skattene er på marginen. Jo alvorligere vridningsproblemet er, jo større vekt tillegges dette hensynet ved valg av skattesats. Provenyeffekten av avgiften på varen blir større jo mindre priselastisiteten er i tallverdi. Er etterspørselen tilstrekkelig elastisk og/eller vridningsproblemet alvorlig nok, kan dette hensynet bli dominerende. Er dette hensynet av liten vekt, dominerer miljøhensynet.

Formålet med denne framstillingen har vært å formidle viktige prinsipielle betraktninger. Men det er viktig å være klar over noen hovedbegrensninger som ligger i de forenklinger som er gjort i modellen. Analysen isolerer effektivitetshensyn og ser bort fra fordelingsproblemer. Det er antatt at miljøavgiften faktisk kan legges direkte på den miljøskadelige aktiviteten. Med tanke på forståelsen av modellen er det særlig viktig å være klar over at vi har sett bort fra en rekke kryssvirkninger mellom miljøavgiften og øvrige utligningsgrunnlag for skatter. Slike virkninger kan være viktige i praksis, og gjør at provenyeffekten kan bli ganske forskjellig fra det som er antatt i denne analysen. For eksempel kan det være viktige kryssvirkninger til arbeidsmarkedet. Som illustrasjon kan vi tenke oss at en høy bensinavgift gjør at bilbruken reduseres og at enkelte, kanskje spesielt arbeidstakere nummer to i familiene, finner at ulempene ved arbeidsreiser, frakting av barn etc. blir så store at de reduserer sitt arbeidstilbud. Da blir provenynedgangen signifikant større enn om vi bare ser på endringen i provenyet fra selve bensinavgiften. Med andre illustrasjoner vil en kunne få forsterket en provenyøkning. En bør ta slike forhold i betraktning når en ser på provenyeffektene i analysen ovenfor. En enkel modifikasjon av analysen er å tenke på skatteprovenyet R som en mer generell funksjon av miljøavgiften enn den som er spesifisert i ligning (3). Dermed kan en også tenke seg at det ligger kryssvirkninger mellom markeder bak provenyeffekten R', og analysen ovenfor kan fortsatt benyttes med små modifikasjoner.

For likevel å gjøre poenget eksplisitt skal vi i korthet se på en litt mer generell modell. La oss betrakte en økonomi med tre goder hvorav to beskattes og en ikke beskattes. Den siste kan f.eks. tolkes som fritid. Dermed får vi fanget opp vridninger av arbeidstilbudet. La x₀ betegne mengden av den ikkebeskattede varen og la x₁ og x₂ betegne mengdene av de beskattede varene. Alle mengder er angitt per forbruker. La q₀ , q₁ og q₂ betegne de tilhørende priser etter skatt, og la t₁ og t₂ være stykkskatter på varene 1 og 2. Priser før skatt antas for enkelhets skyld å være gitt. Total mengde av vare 1, nx₁ , medfører en negativ miljøvirkning og vi kan skrive velferden i samfunnet (bortsett fra nytten av skatteinntekten) som V(q₁ ,q₂ ,nx₁ ), der V er den indirekte nyttefunksjonen til et individ. La V₃ angi marginaleffekten av en økning av det miljøskadelige forbruket. Skatteprovenyet er lik R=t₁ nx₁ +t₂ nx₂ . Anta at det kreves et gitt skatteproveny. Optimal skattestruktur er da den kombinasjon av de to skattesatsene som maksimerer velferden for gitt proveny (og dermed gitt nytte av skatteinntek-ten). Den optimale beskatning kan karakteriseres ved følgende formel:

der

Her angir σ_ij den kompenserte elastisiteten av etterspørselen etter gode i m.h.p. prisen på gode j. La oss først tenke oss at det ikke er noen miljøvirkning. Da er forholdet mellom de relative skattesatser på de to godene bestemt av parameteren σ som avhenger av de kompenserte kryssvirkninger mellom de to godene og arbeidsmarkedet. Dersom σ=1, betyr kryssvirkningene det samme for begge godene, og de bør beskattes relativt like hardt. Dersom f.eks. σ>1 er kryssvirkningene for arbeidsmarkedet av å beskatte gode 2 mer uheldige enn virkningene ved å beskatte vare 1, og vare 1 bør derfor beskattes relativt hardere. (σ₂₀ > σ₁₀ og gode 2 er mer komplementær med arbeidsinnsats enn gode 1, slik at skatt på gode 2 reduserer arbeidsinnsatsen mer.)

Når vi faktisk har en miljøvirkning, kan vi, med en viss modifikasjon, tolke venstre side i (12) som den relative skatt på gode 1 utover den skatt som svarer til den miljøbegrunnede. Dette kan oppfattes som den fiskale del av avgiften. Vi kan tolke den som den egentlige skattekilen på vare 1, siden miljøavgiften er en ikke-vridende skatt. Modifikasjonen er at den marginale miljøvirkning multipliseres med den inverse av marginalkostnaden ved skattefinansiering. Siden denne faktoren normalt er mindre enn én ved vridende beskatning, skal altså den miljømotiverte avgiften settes noe lavere enn det konvensjonelle miljøargumentet skulle tilsi.

Vi kan tolke -nV₃ /α som den optimale miljøavgift innenfor et system av ellers forvridende beskatning. Vi tenker oss altså for øyeblikket at vi bare innfører en miljømotivert avgift på denne varen. Vi definerer den optimale miljøavgift, t_m , som den avgift som gir det optimale nivå på miljøet, slik vi også gjør i tilfellet uten vridende skatter. Det optimale nivå på miljøet er det som gjør at (brutto) verdsettingen av en marginal miljøforbedring svarer til den samfunnsøkonomiske kostnaden ved en slik forbedring. Den marginale verdsetting av en miljøforbedring svarende til én enhets reduksjon i forbruket av den miljøskadelige varen er lik -nV₃ /λ, målt i private kroner. Marginalkostnaden består av to komponenter. Den ene er den nytte konsumentene må gi avkall på for å oppnå miljøforbedringen. Denne kan måles ved miljøavgiften t_m (som er lik differensen mellom prisen på varen som er lik konsumentens verdsetting av varen og marginalkostnaden ved å produsere den). Den andre komponenten er kostnaden ved det tap av skatteinntekt for det offentlige som følger av én enhets reduksjon i forbruket av varen. Denne kostnaden skyldes at dette skattetapet må erstattes av en økning i forvridende skatter, og denne skattefinansieringen medfører en samfunnsøkonomisk kostnad lik (α/λ-1)t_m målt i privat inntekt. Betingelsen for optimalt miljø (likhet mellom marginal verdsetting og marginal kostnad blir da):

Ved å løse denne med hensyn på t_m får vi betingelsen for den optimale miljøavgiften:

Og vi kan skrive om (12) som

Referanser

Bovenberg, A.L. and F. van der Ploeg (1994): Environmental policy, public finance and the labour market in a second-best world, Journal of Public Economics 55, 349-390.

Bovenberg, A.L. and R.A. de Mooij (1994). Environmental tax reform and endogenous growth, Working Paper, Tilburg University.

Bovenberg, A.L. and R.A. de Mooij (1994): Environmental levels and distorting taxation, American Economic Review 84, 1085-1089.

Diamond P.A. and J.A. Mirrlees (1971): Optimal taxation and public provision, American Economic Review 61, 8-27 and 261-278 .

Fredriksen, N.K., P.R. Hansen, H. Jakobsen og P.B. Sørensen (1994): Subsidiering af forbrugsservice: Virkninger på beskæftigelse, forbrugervelferd og offentlige finanser, EPRU Economic Studies no. 3, Handelshøjskolen i København.

Furtenbach, P. (1995): Förhandlingar Nationalekonomiska Föreningen 1994-10-11. Ekonomisk Debatt 23, 163-183.

Goulder, L.H. (1994): Effects of carbon taxes in an economy with with prior tax distortions: An intertemporal general equilibrium analysis (Forthcoming in Journal of Environmental Economics and Management.)

Goulder, L.H. (1995): Environmental taxation and the double dividend : A reader's guide. International Tax and Public Finance 2, 157-183.

Jorgenson, D.W. and P.J. Wilcoxen (1994): Reducing U.S. carbon emissions: An econometric general equilibrium assessment. In D. Gaskins and J.Weyant (eds.) The Costs of Controling Greenhouse Gas Emissions. Stanford University Press, Stanford, CA.

NOU (1984:22): Personbeskatning. Universitetsforlaget, Oslo.

NOU (1987: 9B): Vedlegg til Arbeidstidsutvalgets utredning. Universitetsforlaget, Oslo.

NOU (1989:14): Bedrifts- og kapitalbeskatningen en skisse til reform. Forvaltningstjenestene Statens trykningskontor, Oslo.

NOU (1992:3): Mot en mer kostnadseffektiv miljøpolitikk i 1990-årene. Statens forvaltningstjeneste, Oslo.

NOU (1993:8): Bør merverdiavgiften differensieres? Statens forvaltningstjeneste, Oslo.

NOU (1995:4): Virkemidler i miljøpolitikken, Statens forvaltningstjeneste, Oslo

Parry, I.W.H. (1994): Pollution Taxes and Revenue Recycling, Working Paper, Economic Research Service, U.S. Department of Agriculture.

Sandmo, A. (1975): Optimal taxation in the presence of externalities. The Swedish Journal of Economics 77, 86-98.

Sandmo, A. (1989): Vedlegg 1. Om nøytralitet i bedrifts- og kapitalbeskatningen i NOU (1989:14) Bedrifts- og kapitalbeskatningen – en skisse til reform, 310-334.

Shah, A. and B. Larsen (1992): Carbon taxes and greenhouse effect and developing countries, World Bank Policy Research Working Paper Series no. 957, The World Bank, Washington D.C.

Sørensen, P.B. (1993): Recent tax reform experiments in Scandinavia, Rapport nr 34, 97-115. Rapporter fra Skatteforskningsprogrammet, Norges forskningsråd, Oslo.

Sørensen, P.B., L.H. Pedersen og S.B. Nielsen (1994): Taxation, Pollution, Unemployment and Growth: Could there be a Triple Dividend from a Green Tax Reform? EPRU Working Paper Series no. 10, Copenhagen Business School.