Del 2
Nærmere om bakgrunnen for kommisjonens vurderinger og forslag

4 Internasjonale skatte- og avgiftssystemer

4.1 Innledning

I dette kapitlet gis en oversikt over beskatningen i andre OECD-land. Det gis både en oversikt over hovedtrekk i utviklingen av skatteinntektene fra beskatningen av arbeid og kapital, og en mer detaljert drøfting av miljøbeskatningen i andre land. Hensikten med kapitlet er å illustrere utviklingen i skatteinntektene fra ulike kilder over tid for OECD-området, og å kunne sammenligne utviklingen i ulike land. I avsnitt 4.2 gis det en oversikt over utviklingen i de samlede skatteinntektene, mens avsnittene 4.3 og 4.4 gir en oversikt over henholdsvis beskatningen av arbeidskraft og beskatningen av kapital. Avsnitt 4.5 inneholder en oversikt over bruken av miljøavgifter, samlede avgifter på mineraloljeprodukter samt en omtale, for enkelte land, av hvilke sektorer som er pålagt avgifter på energi.

4.2 Utviklingen i skatteinntektene i OECD-landene

Fra 1965 og fram til i dag har det i OECD-området skjedd en endring både i de totale skatteinntektene målt i forhold til BNP, og i sammensetningen av skatteinntektene. Disse utviklingstrekkene utdypes nærmere i dette avsnittet.

Tabell 4.1 viser at i OECD-området som helhet økte de totale skatteinntektene fra knapt 27 pst. av BNP i 1965 til nærmere 40 pst. i 1993. Veksten var spesielt sterk fram til begynnelsen av 1980-årene.

Mens skattenivået i OECD-Europa i 1965 bare lå litt over nivået i USA, var forskjellen i 1993 betydelig. I OECD-Europa var skatteinntektene som andel av BNP over 40 pst. i 1993, mens tilsvarende andel i USA var knappe 30 pst. Veksten i skatteinntektene har vært relativt sett sterkest i Japan. Der var skattenivået i 1993 på linje med nivået i USA, mens skatteinntektene i 1965 utgjorde godt under 20 pst. av BNP. Det norske skattenivået ligger godt over gjennomsnittet i OECD-Europa, og det gjorde det også i 1965. Mens skattenes andel av BNP har økt over tid i OECD-området som helhet, har andelen vært relativt stabil og til dels svakt synkende i Norge etter 1975. Nye nasjonalregnskapstall viser dessuten at skattenes andel av BNP i Norge var lavere i 1993 enn det tabell 4.1 viser, og at denne andelen har sunket ytterligere etter 1993.

Utviklingen i sammensetningen av de totale skatteinntektene i OECD-området som helhet er vist i tabell 4.2.

Inntektsskatten på personer og bedrifter er den største inntektskilden for offentlige myndigheter i OECD-området. Den personlige inntektsskatten er mest betydningsfull, og utgjør om lag 30 pst. av de samlede skatteinntektene. Samlet var inntektsskatten noe høyere i 1993 enn i 1965. Tabell 4.2 illustrerer imidlertid at inntektsskatten for personer ligger høyere nå enn i 1965, mens selskapsskatten har vist en fallende tendens.

Trygdeavgiftenes betydning som offentlig inntektskilde har økt i hele etterkrigstiden, men veksten har vært svak etter 1975. Trygdeavgiftene utgjorde i 1993 om lag en firedel av samlede skatteinntekter i OECD-området.

Ulike indirekte skatter utgjorde i 1993 om lag 30 pst. av de samlede skatteinntektene, mot 38 pst. i 1965. Merverdiavgiften og andre former for generelle omsetnings- eller salgsavgifter er den viktigste formen for indirekte beskatning, og den relative betydningen av disse har også økt sterkt siden midten av 1960-tallet. Halvparten av OECD-landene innførte merverdiavgift i årene 1967 til 1975, og de fleste andre landene har fulgt etter siden 1984. I dag er det bare USA og Australia av OECD-landene som ikke har merverdiavgift eller annen form for generell omsetningsskatt på sentralt/føderalt nivå. En rekke delstater i USA har imidlertid generelle salgsavgifter. Den relative betydningen av særavgiftene er redusert, noe som dels kan forklares med at mange av disse avgiftene er bestemt ut fra varenes vekt eller volum (noe som er lite egnet for tjenester, som øker raskere enn varekonsumet), og at avgiftsnivåene i liten grad har vært økt i takt med den generelle prisstigningen.

Ut fra målsetningen med kommisjonens arbeid kan det være mer hensiktsmessig med en annen inndeling av skatteinntektene enn den som er gitt over. Mandatet til kommisjonen gjør det ønskelig å få en oversikt over beskatningen av de viktigste innsatsfaktorene i produksjonen, nemlig arbeidskraft, kapital og naturressurser/miljø. En mer spesifikk drøfting av hvert av disse områdene gis i avsnittene 4.3 til 4.5 nedenfor. På bakgrunn av innsamlet materialet har Andersen (1995) gjort et anslag for hvordan det totale skatteprovenyet fordeler seg på de ulike produksjonsfaktorene, jf. tabell 4.3.

Anslagene i tabell 4.3 indikerer at skatt på arbeid har økt fra om lag 40 pst. av totale skatteinntekter i 1965 til 50 pst. i 1992. Andelen fra skatt på kapital og indirekte skatter har gått noe ned i samme periode. Fordelingen mellom skatt på kapital, arbeid og indirekte skatter i tabellen er basert på opplysninger fra OECD.

Anslaget om hvor stor andel av skatteinntektene som stammer fra beskatningen av energi- og naturressurser er basert på et anslag fra EU-kommisjonen (1994). Dette anslaget indikerer at beskatningen av energi- og naturressurser utgjorde om lag 10 pst. av de samlede skatteinntektene i EU-landene i 1992, og at denne andelen var om lag den samme i 1960. Det er imidlertid grunn til å tro at dette anslaget overvurderer miljøskattenes faktiske andel av totale skatteinntekter. Det er blant annet ikke mulig å skille mellom eventuelle elementer av henholdvis grunnrentebeskatning, fiskal beskatning og miljøbeskatning på bakgrunn av anslaget til EU-kommisjonen.

Heller ikke i den offisielle OECD-statistikken er det mulig å skille ut skatter på energi og miljø. OECD har imidlertid gjort grove anslag for Norge, Nederland og Danmark som indikerer at miljøskattenes andel av de totale skatteinntektene utgjør mellom 5 og 10 pst. av de samlede skatteinntektene i disse landene, der andelen i Norge ifølge dette anslaget utgjorde om lag 10 pst. i 1992. Anslaget for Norge inkluderer imidlertid blant annet royalty/produksjonsskatt på oljeutvinningen i Nordsjøen. Miljøavgiftenes andel for disse tre landene (som trolig ligger i det øvrige sjiktet i Europa når det gjelder bruk av miljøavgifter) ligger lavere enn nivået som EU-kommisjonen legger til grunn for hele EU. OECDs anslag inkluderer også i noen grad skatter som i hovedsak må regnes som fiskale. Disse anslagene trekker følgelig også i retning av at EU-kommisjonens anslag overvurderer den faktiske betydningen av miljøbeskatning for de samlede skatteinntektene.

4.3 Beskatning av arbeid

Arbeidskraften skattlegges direkte både på arbeidsgivers hånd gjennom arbeidsgiveravgiften, og på arbeidstakers hånd gjennom personlige inntektsskatter og trygdeavgifter.

Arbeidsgiveravgiften beregnes gjerne som en viss prosent av brutto utbetalt lønn. Prosenten kan variere med størrelsen på lønnsutbetalingen. I de fleste OECD-land beregnes også avgiften kun opp til et visst beløp. Avgiften er i enkelte land oppdelt etter anvendelsesområder: familieytelser, helse, folkepensjon, arbeidsledighet mv. I noen land består avgiften delvis av et fast beløp pr. tidsenhet, og dette beløpet kan variere med antall barn. På bakgrunn av disse faktorene lar ikke avgiften seg alltid summere opp til en bestemt prosentsats.

OECD foretar beregninger der internasjonale sammenligninger lettes ved at arbeidsgiveravgiften beregnes ut fra gjennomsnittlig industriarbeiderlønn. Det varierer fra land til land hvor representativt dette begrepet er, men beregningene gir likevel en god indikasjon på i hvor stor grad bedriftene belastes med skatt på lønnsutbetalinger.

Alle OECD-landene unntatt Australia og New Zealand har arbeidsgiveravgift. Satsene varierer fra land til land, men ligger i gjennomsnitt på om lag 17-18 pst. Gjennomsnittet er noe høyere i OECD-Europa og betydelig lavere i USA og Japan. Norge ligger noe under gjennomsnittet, jf. tabell 4.4. De fleste OECD-landene økte trygdeavgiftene, herunder arbeidsgiveravgiften, betydelig i årene etter annen verdenskrig og fram til midten av 1970-tallet. Formålet var å finansiere den raske utbyggingen av trygdesystemene som fant sted i denne perioden. Blant annet med sikte på å bedre næringslivets konkurranseevne og å styrke sysselsettingen, er arbeidsgiveravgiften blitt noe redusert i enkelte land de senere årene. Dette gjelder særlig i Europa (Danmark, Finland, Nederland, Norge og Sverige), men også i USA.

Arbeidskraften beskattes direkte gjennom inntektsskatt og trygdeavgift. En oversikt over nivået på disse skatteartene for en gjennomsnittlig industriarbeider er gitt i tabell 4.5.

Det framgår av tabell 4.5 at trygdeavgiften som betales direkte av lønnsmottakerne gjennomgående er lavere enn arbeidsgiveravgiften. Trygdeavgiftene er høyere i OECD-Europa enn i USA og Japan, og har i de fleste landene vært stabile eller økt noe siden begynnelsen av 1980-tallet. Inntektsskatten er imidlertid noe høyere i USA enn i OECD-Europa, mens Japan har et langt lavere nivå på inntektsskattene. Tabellen viser videre at summen av inntektsskatt og trygdeavgifter for en gjennomsnittlig industriarbeider er høyest i OECD-Europa, noe lavere i USA og betydelig lavere i Japan. Skattenivået var relativt stabilt i første del av 1980-årene, men er blitt noe redusert i senere år. Nedgangen er imidlertid liten på dette inntektsnivået.

Både skattegrunnlagene og skattesatsene innenfor den personlige inntektsskatten varierer fra land til land. Et generelt trekk er likevel at skattesatsene øker med inntekten. Fradragsreglene er avgjørende for skattegrunnlaget, og derfor for den effektive skattesatsen. Siden første halvdel av 1980-tallet har en rekke OECD-land gjennomført betydelige skattereformer. Hovedformålet med reformene har vært å redusere skattesatsene, særlig marginalskattesatsene for høyere inntekter, å utvide skattegrunnlaget, og å forenkle skattesystemene. Skattesystemene var blitt kompliserte og lite oversiktlige som følge av tallrike endringer og tilleggsbestemmelser innført over en lengre periode. Erfaringene fra mange land tydet på at det sterkt progressive skattesystemet som hadde utviklet seg i etterkrigstiden, bidro til større skatteunndragelser og negative incentiveffekter, samtidig som en bare i liten grad oppnådde de ønskede virkningene på inntektsfordelingen.

Beskatningen av arbeidskraft innebærer at arbeidsgivere og arbeidstakere står overfor forskjellige effektive lønnssatser. For arbeidsgiveren er det utbetalt lønn tillagt arbeidsgiveravgift som er avgjørende. For arbeidstakeren er det lønn fratrukket inntektsskatt og trygdeavgift som har betydning. Forskjellen mellom lønn før og etter skatt når alle relevante skatter inkluderes refereres vanligvis til som skattekilen på arbeidsmarkedet. På grunnlag av skattesatsene i tabellene 4.4 og 4.5 kan skattekilen for OECD-landene under ett beregnes til 44,4 pst. 1 , og den effektive skattesatsen til 37,9 pst. 2 når en ikke inkluderer virkningen av forbruksbeskatning. Den effektive skattesatsen gir uttrykk for hvor stor andel av lønnskostnadene som trekkes inn i skatt, både i form av arbeidsgiveravgift, trygdeavgift og inntektsskatter.

Denne skattekilen er beregnet på grunnlag av gjennomsnittsskatten. I mange sammenhenger må en imidlertid regne med at det er marginalskatten som er avgjørende for tilpasningen i arbeidsmarkedet. OECD har beregnet gjennomsnitts- og marginalskatter for ulike inntektstrinn i 15 OECD-land, jf. tabell 4.6.

Tabellen viser at både gjennomsnittsskatten og marginalskatten øker med økende inntekt i de 15 OECD-landene, og at det var relativt små endringer fra 1978 til 1992. Tallene for Norge viser at gjennomsnitts- og marginalskatten både var på et høyere nivå og hadde sterkere progressivitet enn for gjennomsnittet i disse landene i 1978 og 1985. Etter skattereformen i 1992 har Norge om lag samme nivå og progresjon i gjennomsnittsskattesatsene som for disse 15 OECD-landene. Tabell 4.6 viser imidlertid at marginalskatten i Norge etter 1992 begynner på et lavere nivå og har en sterkere progresjon enn gjennomsnittet i denne gruppen.

Marginalskattesatser for en arbeidstaker med gjennomsnittlig industriarbeiderlønn er gjengitt i tabell 4.7 for 15 OECD-land. Det framgår av tabellen at marginalskattene er blitt noe redusert siden midten av 1980-tallet i en rekke av disse landene. I 1992 hadde bare tre land (Australia, Japan og USA) der høyeste marginalskattesats var under 40 pst., mens halvparten av landene hadde høyeste marginalskattesats på over 50 pst.

Som redegjort for over, skattlegges arbeidsinnsats både på arbeidsgivers og arbeidstakers hånd. Lønnsinntekter skattlegges også på en tredje måte, nemlig indirekte gjennom forbruksskatter som merverdiavgift og særavgifter. Det er betydelige forskjeller mellom land mht. omfanget av indirekte skatter, men betydningen av slike skatter har økt noe over tid i de fleste land. Slike indirekte skatter og avgifter reduserer lønnens kjøpekraft, og dermed bidrar de indirekte til å øke skattekilen i arbeidsmarkedet. OECD har beregnet den effektive totale marginale skatteprosenten for utvalgte OECD-land, når det også tas hensyn til indirekte skatter. Beregningene er gjengitt i tabell 4.8.

Den effektive totale marginale skattekilen for en gjennomsnittlig industriarbeiderlønn varierte i 1991/92 fra om lag 22 pst. i Japan til over 70 pst. i Danmark og Nederland. I gjennomsnitt for de 15 OECD-landene var den effektive totale marginale skattekilen på 56,9 pst. Dette er noe lavere enn på midten av 1980-tallet, men fortsatt høyere enn på slutten av 1970-tallet. Skattekilen betyr at i et gjennomsnittlig OECD-land gir én krone i økte lønnskostnader for en bedrift (dvs. lønn pluss arbeidsgiveravgift), kun en økning i disponibel inntekt for lønnsmottakeren på 43 øre når en trekker fra alle skatter (inklusive forbruksskatter). Reelt sett forsvinner med andre ord om lag 57 pst. av økningen i lønnskostnaden i skatter og avgifter. I Danmark og Nederland er den effektive marginalskatten over 70 pst., mens den i Norge og Sverige er rundt 63 pst.

4.4 Beskatning av kapital

Real- og finanskapital beskattes på flere ulike måter. Realkapitalen beskattes (subsidieres) dels ved oppbyggingen ved at det i noen land legges en skatt (subsidium) på investeringer. Denne kan variere geografisk og etter bransjer, og den kan være forskjellig for bedrifter og husholdninger. For det andre legges det skatt på eksisterende kapital (formues- og eiendomsskatter), og disse kan også være forskjellige for husholdninger og bedrifter. I tillegg beskattes avkastningen av kapital, og skattebelastningen kan i betydelig grad variere avhengig av hvilken form kapitalavkastningen tar. Tjenester fra konsumkapital, som boliger og fritidshus, og gevinster ved salg av slike, beskattes mye lempligere i de fleste land enn avkastning på investeringer i bl.a. næringsvirksomhet. Avkastning på næringskapital kommer dels som godtgjørelse til lånekapital, og dels som avkastning på egenkapital (overskudd). Beskatningen av overskuddet kan variere, avhengig av om det holdes tilbake i bedriften, deles ut som utbytte, eller tas ut i form av verdistigning på aksjer (gevinstbeskatning). En av de viktigste begrunnelsene for skattereformen i Norge i 1992 var ønsket om å redusere slik skattemessig forskjellsbehandling av ulike former for investeringer og plasseringer, og det har vært tilsvarende typer skattereformer i andre OECD-land. Til tross for dette er det fortsatt ikke-nøytrale elementer av den typen som er nevnt ovenfor i kapitalbeskatningen i de fleste OECD-landene.

Beskatningen av kapital er forholdsvis lav sammenlignet med beskatningen av arbeidsinnsats, og at den relative betydningen av kapitalbeskatningen har gått ned over tid. OECD fører statistikk over de to sannsynligvis viktigste formene for kapitalbeskatning, nemlig selskapsskatt og skatt på eiendom mv., jf. tabell 4.9. Kapitalinntekter, f.eks. renteinntekter, blir imidlertid også beskattet gjennom inntektsskatten for personer. Denne finnes det ingen egen statistikk over, men det er grunn til å anta at denne utgjør en relativt liten andel av den samlede inntektsskatten betalt av personer. Andersen (1995) har gjort et anslag over hvor mye denne utgjør ved å ta utgangspunkt i at nasjonalregnskapstall indikerer at i OECD-området som helhet utgjorde kapitalinntekter om lag 13,5 pst. av husholdningenes samlede inntekter i 1991. Ved å anta at kapitalinntekt beskattes etter samme satser som annen personlig inntekt, noe som trolig overvurderer den reelle skattebelastningen i de fleste landene, blir bidraget til totale skatteinntekter 4 pst. i 1991. Anslagene for 1965, 1985 og 1992 er så beregnet ved å anta at kapitalens andel av husholdningenes inntekt har vært stabil over tid. Samlet sett viser tabell 4.9 at kapitalbeskatningens bidrag til totale skatteinntekter dermed har gått ned fra 20,2 pst. i 1965 til 17 pst. i 1985 og 16,6 pst. i 1993.

Nedenfor sammenlignes enkelte hovedtrekk i kapitalbeskatningen i OECD-landene. Først omtales bedriftsbeskatningen og samspillet mellom denne og personbeskatningen, og avslutningsvis gis det en kort oppsummering av noen hovedtrekk knyttet til beskatningen av sparing i OECD-området.

Den effektive bedriftsbeskatningen avhenger ikke bare av den formelle skattesatsen, men også av hvordan skattbar inntekt (skattegrunnlaget) fastsettes. I alle land finnes det forskjellige former for unntak fra det generelle regelverket som er innført med det formål å favorisere visse næringer, aktiviteter, regioner mv. Slike skattemessige særordninger kalles gjerne skatteutgifter. Skatteutgiftene kan ta form av skattefrihet, spesielle skattesatser, diverse former for skattekreditter og/eller utvidet fradragsrett. Videre vil inflasjonen påvirke den effektive skattesatsen, avhengig av hvordan skattesystemet beregner skattbar inntekt når prisnivået stiger.

Skattereformene siden midten av 1980-tallet har berørt bedriftsbeskatningen. Et hovedmål med reformene har vært å utvide skattegrunnlaget, redusere skattesatsene og redusere/fjerne incentiver som påvirker sammensetningen av investeringene. Myndighetene har søkt å oppnå en større grad av nøytralitet i beskatningen. Reformene er bygd på en antakelse, ofte underbygget av empiri, om at effektivitetstapet ved beskatningen øker sterkt med økende skattesatser, og videre at ulik beskatning avhengig av typer av kapital, eierformer og finansieringsformer bidrar til en samfunnsøkonomisk ulønnsom sammensetning av investeringene. Tabell 4.10 viser endringene i skattesatsene i overskuddsbeskatningen av aksjeselskaper fra 1986 til 1994.

Til tross for at tabellen viser at det har vært en gjennomgående reduksjon i skattesatsene for beskatningen av overskudd i aksjeselskaper, illustrerer tabellen at bedriftsbeskatningen i mange OECD-land fortsatt inneholder en viss særbehandling av enkelte former for bedrifter.

Skattekilen på kapital er en indikasjon på den vridning i økonomien som denne beskatningen medfører. På grunnlag av en metode utviklet av King og Fullerton (1984) som gjør det mulig å ta hensyn til de viktigste trekkene i skattesystemene, herunder en rekke typer av unntaksordninger (skatteutgifter), har OECD beregnet skattekiler for alle OECD-landene. Beregningene er gjort for tre forskjellige typer investeringer (bygninger, maskiner og lager), og for tre forskjellige finansieringsformer (tilbakeholdt overskudd, aksjeemisjon og låneopptak). Gjennom metoden ønsker en å gi svar på følgende spørsmål:

• Forutsatt at dem reelle markedsrenten er 5 pst. og inflasjonen er 4,5 pst., hvilken avkastning før skatt gir dette for forskjellige typer investeringer og for ulike finansieringsformer?

• Hva er forskjellen på avkastning før skatt og den avkastningen sparerne sitter igjen med når alle skatter på bedriftenes og sparernes hender er betalt?

Beregningene indikerer med andre ord hva avkastningskravet før skatt for ulike typer investeringer og finansieringer må være for å oppnå 5 pst. realavkastning etter skatt. I et fullstendig nøytralt skattesystem, dvs. et skattesystem som ikke medfører vridninger i økonomien, vil avkastningskravet før skatt være det samme uavhengig av investeringsart og finansieringsform. Det interessante spørsmålet er om systemene for kapitalbeskatning bidrar til å favorisere visse typer investeringer (bygninger, maskiner, lager), bestemte næringer eller valg av finansieringsform (tilbakeholdt overskudd, emisjoner, låneopptak). I så tilfelle er ikke bedriftsbeskatningen nøytral. Videre er det av interesse å se hvordan det reelle avkastningskravet avhenger av inflasjonsraten. Beregningsresultatene til OECD tyder på at skattesystemene i mange OECD-land pr 1991 hadde tildels omfattende potensielle vridningseffekter på investeringsbeslutningene.

Tabell 4.11 sammenfatter noen hovedresultater for OECD-landene under ett. I tillegg til avkastningskrav, er også skattekiler og effektive skattesatser beregnet. I beregningene for ulike investeringsalternativer er det forutsatt at disse finansieres gjennom 55 pst. tilbakeholdt overskudd, 10 pst. emisjoner og 35 pst. lån. I beregningene for ulike finansieringsformer, er det forutsatt at investeringene består av 28 pst. bygninger, 50 pst. maskiner og 22 pst. lager. Studien er basert på systemene for statsskatt som gjaldt i januar 1991. Den er dermed ikke helt oppdatert, ettersom en rekke land, deriblant Norge, har gjennomført skattereformer etter 1991, der det bl.a. har vært et viktig formål å redusere de skattemessige vridningseffektene i bedriftsbeskatningen. En slik gjennomsnittsbetraktning skjuler dessuten at det er visse forskjeller mellom de ulike OECD-landene også på dette området.

Det framgår av tabell 4.11 at i gjennomsnitt for alle typer investeringer og finansieringsformer var avkastningskravet før skatt 5,9 pst. i OECD-landene i 1991. Skattekilen var på 0,9 pst. og den marginale effektive skattesatsen var på 15 pst. Den lave gjennomsnittlige marginale skattesatsen i OECD-landene samlet sett er imidlertid ikke nødvendigvis en indikasjon på at bedriftsbeskatningen i 1991 virket nøytralt på investeringene. Gjennomsnittet skjuler nemlig store variasjoner, både mellom typer av investeringer og mellom finansieringsformene. I tillegg var det store variasjoner i de effektive marginale skattesatsene mellom land og mellom ulike investeringer og finansieringsformer innen de enkelte land.

Tabell 4.11 indikerer at bedriftsbeskatningen favoriserer investeringer i maskiner, noe som bl.a. har sammenheng med gunstigere avskrivningsregler for maskiner enn for bygninger. Investeringer i lager kommer uheldig ut, trolig fordi verdistigning som følge av inflasjon ofte beskattes som inntekt. Tabellen indikerer at bedriftsbeskatningen i tillegg favoriserer finansiering ved låneopptak framfor egenkapital. Skattekilen (og skatteprosenten) for lånefinansiering var t.o.m. negativ i 1991. Det innebærer at lånefinansierte investeringer innebar en form for subsidiering som medførte at investeringer som var ulønnsomme før skatt ble lønnsomme etter skatt. Dette var tilfellet både for OECD-området som helhet og i alle medlemslandene. Rentefradraget er en viktig forklaring på dette resultatet. Når det gjelder de to andre finansieringsformene indikerer beregningene at aksjeemisjoner som følge av skattesystemet var en billigere finansieringsmåte for bedriftene enn tilbakeholdt overskudd.

I beregningene presentert i tabell 4.11 er det sett bort fra personbeskatningen, noe som er en forenkling ettersom den samlede beskatningen av kapitalinntekter også påvirkes av hvordan disse inntektene beskattes på eier av bedriften sin hånd. I tabell 4.12 illustreres samspillet mellom bedrifts- og personbeskatningen. Ved også å ta hensyn til personbeskatningen, øker skattekilen mellom avkastningskravet før skatt for bedriften og avkastningen etter skatt for investor (spareren). I tillegg endres incentivene til å bruke en finansieringsform framfor en annen. Lånefinansiering er fortsatt billigst, men tilbakeholdt overskudd kommer nå bedre ut enn aksjeemisjon. Dette har sammenheng med at kapitalgevinster som regel ikke beskattes eller bare beskattes når de realiseres, mens renteinntekter og utbytte beskattes løpende. Det har også betydning at utbytte fortsatt er gjenstand for dobbeltbeskatning i en del land.

Tabell 4.12 viser at inflasjon også påvirker den effektive skattekilen. Virkningene går likevel ikke systematisk i en retning. På den ene siden vil skattekilen øke hvis nominelle stigninger i verdier blir beskattet som inntekt. På den andre siden blir rentefradraget større når den nominelle lånerenten stiger med inflasjonen. Hvorvidt den ene eller den andre virkningen dominerer, varierer fra land til land. Beregningene presentert i tabell 4.12 bygger på de samme forutsetningene når det gjelder finansieringssammensetning og investeringsstruktur som tabell 4.11.

Drøftingen ovenfor har sett på bedriftsbeskatningen og samspillet mellom bedrifts- og personbeskatningen på et generelt grunnlag. Nedenfor gis en kort en kort oversikt over hovedtrekk i beskatningen av ulike spareformer i OECD-området. Sparing beskattes på flere måter, og den effektive skattesatsen varierer sterkt mellom de ulike formene for sparing. Et hovedtrekk er at alderspensjon og egen bolig er de to spareformene som er gunstigst fra et skattemessig synspunkt. Bankinnskudd, obligasjoner og aksjer blir sterkere beskattet.

Alderspensjon: I alle OECD-land (unntatt Australia, Island og Japan) er bidrag til alderspensjon fradragsberettiget ved inntektsbeskatningen, og i de fleste tilfeller blir avkastningen på pensjonsfondets investeringer heller ikke beskattet. Når pensjonen utbetales, blir det betalt vanlig inntektsskatt.

Egen bolig: Renteutgiftene er vanligvis fradragsberettiget ved inntektsbeskatningen, helt eller opp til en viss grense. Beregnet inntekt av bolig er som regel lavt beskattet eller ikke beskattet i det hele tatt. Kapitalgevinst ved salg av bolig blir som regel ikke beskattet.

Bankinnskudd: Renter blir som regel beskattet som inntekt, men i noen land i form av en kildeskatt til en flat sats. I seks land (Finland, Irland, Italia, Japan, Tyrkia og Østerrike) anses kildeskatten som endelig. På Island blir ikke renter beskattet, og i Luxem­bourg og Finland er de skattefrie opp til et betydelig beløp. I flere land finnes det spesielle regler for småsparere som fritar renter for inntektsskatt opp til et visst beløp.

Statsobligasjoner: Renteinntektene blir som regel beskattet på samme måte som bankinnskudd. Men i tillegg til Island er renter på statsobligasjoner fritatt for inntektsskatt også i Hellas og Tyrkia, mens USA utgir visse skattefrie obligasjoner. Siden prisen på en obligasjon varierer, oppstår det gevinst eller tap på kapitalen, og disse skattlegges svært forskjellig; i noen land som renter, i andre som kapitalgevinster, og i enkelte land er de skattefrie.

Aksjer: I halvparten av OECD-landene er renteutgifter på lån som benyttes til kjøp av aksjer fradragsberettiget ved inntektsbeskatningen. I ti land blir ikke kapitalgevinster beskattet (i enkelte land avhengig av at aksjene holdes i en viss tid), og i de øvrige blir de som regel beskattet med en flat sats. I ni land er dobbeltbeskatning av utdelt utbytte opphevet, og i flere andre land er det blitt redusert. Fem land opprettholder et system med beskatningen av utbytte både på bedriftens og investors hånd.

Samlet sett er det klart at skattesystemene i alle OECD-landene innebærer vridninger i incentivene til å investere og spare. I enkelte tilfeller kan disse være betydelige, noe som i så fall kan medføre et samfunns­messig effektivitetstap.

4.5 Avgifter og andre økonomiske virkemidler i miljøpolitikken

4.5.1 Innledning

Dette avsnittet gir en kort oversikt over noen hovedtrender i miljøavgiftslegging i OECD-landene. OECD fastslår i en rapport om miljøavgifter i medlemslandene (OECD 1995b) at slike avgifter har fått en større rolle både politisk og økonomisk i medlemslandene. I slutten av 1980-årene begynte man å fokusere på hvordan økonomiske instrumenter, i særdeleshet avgifter, kunne spille en større rolle for å redusere forurensing. Bruken av avgifter er blitt noe utvidet. Nye miljørelaterte avgifter er blitt innført, eller eksisterende fiskale avgifter er blitt omdefinert helt eller delvis til miljøavgifter. I følge OECD-rapporten er det imidlertid foreløpig ingen klare tegn til at avgifter vil erstatte tradisjonelle virkemidler. Det påpekes likevel at den politiske trenden i medlemslandene er at avgiftssystemene i større grad bør tilpasses miljømessige vurderinger, og at slike vurderinger nå spiller en viktig rolle i utformingen av landenes avgiftspolitikk.

Kommisjoner og utvalg i mange land har utredet spørsmålet om bruk av avgifter i miljøpolitikken. Arbeidet har gått ut på å få gjennomslag for bruk av økonomiske virkemidler, heller enn direkte reguleringer, i miljøpolitikken.

Landene som i størst grad benytter miljøavgifter, kan inndeles i to hovedgrupper. Den første gruppen består av Danmark, Finland, Nederland, Norge og Sverige som har endret avgiftssystemet samtidig med generelle skattereformer for å fjerne eller redusere vridende skatter og avgifter. I slike skattereformer synes miljøhensyn å spille en viktig rolle, i det man forsøker å vri beskatningen over på forurensende produksjon og forbruk. Omstruktureringen gjelder først og fremst avgiftene på energi. Den andre gruppen består av land som f.eks. Belgia, Frankrike, Sveits, Tyskland og Østerrike som bruker miljøavgifter i mindre skala. I disse landene har bruken av miljøavgifter økt, men de er ikke blitt innført som ledd i generelle skattereformer.

Omlegging av skatte- og avgiftssystemer får innvirkning på bl.a. næringslivets rammebetingelser. Ikke minst i debatten om avgifter på CO₂ -utslipp har følgene for de enkelte lands næringsliv blitt tillagt stor vekt. Som omtalen nedenfor viser, varierer utformingen av faktiske og foreslåtte CO₂ -avgifter sterkt i OECD-landene. Det samme gjør unntaksordningene. Det er en tendens i mange land til å vente med å innføre avgifter på CO₂ -utslipp til andre land har gjort det samme, spesielt de landene som konkurrerer på de samme markedene. Alle land har eller planlegger særordninger for energiintensiv industri som konkurrerer på verdensmarkedet. For andre deler av næringslivet varierer ordningene. Alle land har unntak for internasjonal flytrafikk, og de fleste land har også unntak for sektorer som lett kan kjøpe drivstoff i andre land (fiskeri, skipsfart og luftfart). Generelt beskattes heller ikke energivarer brukt som råvarer i industriproduksjon, selv om disse gir betydelig CO₂ -utslipp. Dette er på linje med norsk praksis, hvor f.eks. bruk av kull som reduksjonsmiddel i metallurgisk industri ikke avgiftslegges.

Det er svært få land som har innført avgifter som betegnes som CO₂ -avgifter, og det totale avgiftsnivået på fossile brensler varierer sterkt mellom land. For utslipp av CO₂ er det imidlertid irrelevant hva avgiftene kalles. Det vesentlige er hvilke markedspriser sluttbrukerne står overfor. Det er generelt vanskelig å sammenlikne hvordan avgiftene påvirker utslippene i det enkelte land. Dette er bl.a. avhengig av hvordan kostnadene ved utslippsreduserende tiltak varierer mellom landene, landenes næringsstruktur og aktørenes prisfølsomhet. For å studere virkningene på konkurranseevne m.v. må det tas hensyn til det totale skatte- og avgiftsnivået, herunder alle fritaks- og unntaksordninger som eksisterer, samt andre rammevilkår.

Det presiseres at materialet i dette kapittelet ikke gir tilstrekkelig grunnlag for å vurdere hverken omfanget eller konsekvensene av bruk av miljøpolitiske virkemidler generelt. Man kan heller ikke si noe presist om f.eks. enkeltsektorers totale økonomiske byrde ved miljøpolitiske tiltak i de forskjellige landene. Dette henger bl.a. sammen med at økonomiske virkemidler kun er ett av flere virkemidler som har betydning for de samlede rammebetingelsene, og at kombinasjonen av virkemidlene varierer.

4.5.2 Økonomiske virkemidler i OECD-landene.

I miljøpolitikken finnes følgende økonomiske virkemidler: Avgifter, pante- og retursystemer, omsettelige utslippskvoter og subsidier.

4.5.2.1 Avgifter og pante- og returordninger

I det følgende omtales de viktigste avgiftene, samt pante- og returordningene, som er i bruk i OECD-landene. Omtalen inkluderer både avgifter som er innført av miljømessige hensyn, og avgifter som er innført av fiskale årsaker, men som har innvirkning på miljøet.

Ved beskrivelse av avgifter kan det lett bli begrepsforvirring. For det første bør man skille mellom fiskalt begrunnede avgifter og miljøavgifter. Betegnelsen miljøavgift bør forbeholdes avgifter som er innført eksplisitt for å påvirke miljøet (f.eks. emballasjeavgifter, CO₂ -avgifter og SO₂ -avgifter). Som redegjort i avsnitt 9.3.1, kan det imidlertid være problematisk å definere hvilke avgifter som er rene miljøavgifter, fordi også fiskalt begrunnede avgifter kan ha innvirkning på miljøet. For det andre kan benevningen på de forskjellige avgiftselementene (på et og samme produkt) tildels være inkonsekvent og derfor skape forvirring. Fiskale avgifter omtales ofte som grunnavgifter for å skille dem fra miljøavgifter. Likevel kan nivået på grunnavgifter tildels være fastsatt utfra andre hensyn enn rent fiskale. Betegnelsen energiavgift skal strengt tatt brukes dersom avgiften er pålagt et energiprodukt på grunnlag av dets energiinnhold. Imidlertid brukes ofte betegnelsen energiavgift noe ukorrekt som en fellesbetegnelse på de forskjellige avgiftene på et og samme energiprodukt (f.eks. grunnavgift og miljøavgift). For det tredje hender det at begrepene avgift og gebyr forveksles. Gebyr er brukt som betegnelse for betaling som staten krever av næringsdrivende eller private, for å utføre tjenester. Formålet med gebyret er primært å prise tjenesten for dermed å sikre riktig nivå på tjenesteproduksjonen. Eksempelsvis betales det i dag gebyrer for utstedelse av pass og førerkort, for påskilting av kjøretøy etc.

Produktavgifter er det mest utbredte – og fiskalt mest betydningsfulle – økonomiske virkemidlet i ­miljøpolitikken. Fossile brensler er det viktigste området i denne sammenheng, men produktavgifter legges også på motorkjøretøyer, forurensende innsatsvarer i jordbruket, produkter som skaper avfallsproblemer, og emballasje. CO₂ - og SO₂ -avgiftene er av praktiske hensyn utformet som produktavgifter og ikke lagt direkte på utslippene.

Tabell 4.13 gir en oversikt over hvilke typer avgifter som finnes i de forskjellige OECD-landene.

Kilde: OECD 1996.

4.5.2.2 Omsettelige utslippskvoter

Omsettelige utslippskvoter er et system der et gitt antall kvoter, tilsvarende en viss utslippsmengde, gjøres omsettelige på liknende måte som verdipapirer. Systemet skal stimulere bedrifter med lave kostnader forbundet med utslippsreduksjon til å selge kvoter til bedrifter med høye kostnader. Dermed reduseres de samlede kostnadene ved en gitt utslippsreduksjon. Dette virkemidlet benyttes bare av få land. Det har fått en viss betydning i USA hvor det har eksistert siden 1976.

4.5.2.3 Subsidier

Subsidier kan brukes som et virkemiddel for å forbedre miljøet, men det forekommer også subsidiering av produksjon som forurenser.

Forskjellige former for subsidier blir brukt i de fleste OECD-landene for å bedre miljøet. Subsidiene er først og fremst utformet som tilskudd, lån på gunstige vilkår og skattefordeler. I mange tilfeller er subsidier finansiert ved forskjellige former for avgifter.

Subsidiering av produksjon av energivarer er det samme som negativ avgiftslegging, og dette fører til forverret miljø. Energiproduksjon blir fortsatt subsidiert i en del land. Kullproduksjon subsidieres i bl.a. Japan, Spania, Storbritannia og Tyskland. Kullsubsidieringen i Storbritannia er blitt trappet sterkt ned. Verdensbanken anslo i 1992 at subsidiene på fossile brensler, målt ved differansen mellom nasjonale priser og verdensmarkedspriser, var i størrelsesorden 230 milliarder US dollars pr. år på verdensbasis. Land utenfor OECD sto for brorparten av dette.

4.5.3 Avgiftenes fiskale betydning

En måte å sammenlikne miljøbeskatningens totale omfang i ulike land er å ta utgangspunkt i dens fiskale betydning. Nivået på inntektene fra disse avgiftene vil avhenge av både omfanget av avgiftene og nivået på satsene. Det er imidlertid ingen direkte sammenheng mellom avgiftenes fiskale betydning og deres betydning som miljøpolitisk virkemiddel. Dette vil blant annet avhenge av landenes inntektsnivå, størrelsen på offentlige utgifter, samt nærings- og energistrukturen. Tolkningen av slike sammenlikninger må derfor gjøres med en viss varsomhet.

OECDs skattestatistikk gir lite informasjon om miljøavgiftenes fiskale betydning. Beskatning av energi eller grønne skatter inngår ikke i OECDs klassifisering, og få land gir tilstrekkelig detaljert informasjon til at en kan omgruppere skattene etter disse kjennetegnene. Ifølge OECD er dette mulig bare for tre land: Danmark, Nederland og Norge. Selv for disse landene er avgiftene som er tatt med, valgt ut noe vilkårlig. Man bør derfor være forsiktig med å sammenlikne de tre landene. For øvrig har OECD også tatt med avgifter som tradisjonelt oppfattes som fiskale, men som har innvirkning på miljøet.

Med ovennevnte forbehold viser tabell 4.14 den fiskale betydningen av den miljørelaterte beskatningen i de tre landene. I Norge har den en viss betydning, da den svarer for nesten 11 pst. av totale skatteinntekter. I noen grad skyldes dette Norges spesielle posisjon som produsent av olje og gass, da en produksjonsavgift på petroleumsutvinningen i Nordsjøen svarer for en betydelig del av miljøbeskatningen, slik den er definert i tabellen. Denne avgiften er heller å betrakte som grunnrentebeskatning. Ser man bort fra produksjonsavgiften, er miljøbeskatningen av samme relative størrelsesorden som i Danmark, tilsvarende 7-8 pst. av totale skatteinntekter i 1992, og noe større enn i Nederland (5,5 pst.). Miljøbeskatningens bidrag til totale skatteinntekter har steget noe siden 1980 i Nederland og Norge, men har vært relativt stabil i Danmark.

4.5.4 CO₂ -avgifter i OECD-land.

CO₂ -avgifter er et sentralt virkemiddel i arbeidet med å redusere CO₂ -utslipp. Kun Norge, Sverige, Danmark, Nederland og Finland, har innført CO₂ -avgift.

Sammenligninger viser at Norge har de høyeste CO₂ -avgiftene for bensin og bruk av olje og gass i petroleumssektoren, mens Sverige har høyere satser for lett og tung fyringsolje. Den svenske CO₂ -avgiften har også et bredere virkeområde enn den norske. I Sverige betaler industrien imidlertid kun 25 prosent av de generelle satsene.

Tabell 4.15 gir en oversikt over de CO₂ -avgiftene som er innført i OECD-landene og viser avgiftssatsene pr. 1. januar 1996. I Danmark, Finland og Nederland er CO₂ -avgiftene utformet med utgangspunkt i karboninnholdet i brenslene. I Danmark får merverdiavgiftsregistrerte foretak refundert 50 pst. av CO₂ -avgiften. Særlig energiintensive bransjer kan oppnå ytterligere refusjon av avgiften. Energiforbruk i raffinerier er ikke avgiftsbelagt. I Finland er fossile brensler som brukes som råvarer i industrien unntatt avgiftsplikten. I Sverige betaler industrien 25 pst. av avgiftssatsen, og i Nederland betaler energiintensive næringer avgift etter lavere satser.

EU-kommisjonen la i 1992 fram et forslag om en kombinert CO₂ /energiavgift på alle fossile energibærere brukt til oppvarming, el-produksjon og som drivstoff. Forslaget foreskrev minimumssatser, dvs. at medlemslandene skulle ha frihet til å benytte høyere avgiftssatser. Avgiften ble foreslått innført i 1993 med økende satser fram mot 2000. Nivået på den foreslåtte avgiftssatsen for 2000 tilsvarer omtrent nivået på dagens CO₂ -avgiftssats på mineralolje i Norge – eller om lag halvparten av CO₂ -avgiftssatsen på bensin. I direktivforslaget ligger en forutsetning om at avgiften ikke skal innføres før andre OECD-land introduserer en liknende avgift eller tiltak med samme finansielle virkninger. Det er foreslått en rekke unntak for næringslivet.

Høsten 1994 ble forslaget foreløpig skrinlagt fordi Storbritannia signaliserte prinsipiell motstand mot innføring av avgifter på fellesskapsnivå. Enkelte andre land uttrykte også skepsis til forslaget. Kommisjonen fikk imidlertid i mandat å utarbeide et felles rammeverk for innføring av nasjonale CO₂ -avgifter på frivillig basis. Kommisjonen la så fram forslag om innføring av en frivillig CO₂ -/energiavgift fra 1.1.1996 med sikte på obligatorisk innføring av avgiften i 2000. Også dette forslaget ble forkastet. Det er således høyst usikkert om og når EU-landene samlet vil innføre CO₂ -avgifter.

4.5.5 Priser og samlede avgifter på fyringsolje i OECD-land

Det er de samlede prisene sluttforbrukerne står overfor som er bestemmende for omfanget og sammensetningen av energibruken. Nivået på CO₂ -avgiftene må derfor sees i sammenheng med det generelle prisnivået som bestemmes av bl.a. råvarepris, andre avgifter og subsidier i de enkelte land. På dette grunnlaget gis det i tabell 4.16 en oversikt over priser (inklusive avgifter) og avgifter på lett og tung fyringsolje i en del OECD-land i 1994. Tabell 4.17 gir en tilsvarende oversikt for henholdsvis blyfri bensin og autodiesel. Både pris- og avgiftstallene vil normalt inneholde både merverdiavgift og særavgifter for den andel som leveres husholdningene, men kun særavgifter for den andel som leveres næringsliv med mulighet for fradrag for inngående merverdiavgift.

Selv om sammenligninger av priser og avgifter på fossile brensler primært er interessante for å studere forskjeller mellom land, må det pekes på at det kan være flere forhold som tilsier at det er riktig med ulikt nivå på avgiftene på fossile brensler mellom land. Forskjellene kan bl.a. begrunnes utfra ulik prioritering av miljøspørsmål og nasjonale ulikheter vektlegging av andre politiske mål og hensyn. Det vil derfor være viktig å koordinere bruken av avgifter mellom land snarere enn å harmonisere avgiftene.

De høyeste samlede prisene (inkludert avgifter) på lett fyringsolje til industrien har Italia og Portugal. Lett fyringsolje i Norge ligger betydelig lavere i pris enn i disse landene. For husholdninger ligger Italia, Danmark og Portugal høyest med hensyn til pris. Også her ligger Norge vesentlig under disse landene.

Tabell 4.16 viser også at prisen inklusive avgifter på tung fyringsolje i de fleste land er betydelig lavere enn prisen inklusive avgifter på lett fyringsolje. Dette skyldes bl.a. at industriens bruk av tung fyringsolje gjennomgående avgiftsbelegges betydelig lavere enn lett fyringsolje. Det er først og fremst tungolje som brukes i industrien rundt om i verden. Det er i stor grad pris-/avgiftsnivået på tungolje som er interessant for å sammenligne kostnadene for industrien. Avgiftsbelastningen for husholdningene er gjennomgående betydelig høyere enn for industrien.

I andre land avgiftsbelegges bruk av tungolje betydelig lavere enn lett fyringsolje. Den spesielt høye avgiften på tungolje i Norge skyldes CO₂ -avgiften og i tillegg svovelkomponenten i mineraloljeavgiften, som innebærer høyere avgiftsbelastning for de mest svovelholdige oljeproduktene.

Tabell 4.17 viser IEAs statistikk over gjennomsnittlig utsalgspris og avgifter på bensin og autodiesel for en del OECD-land i 1994. Som det fremgår av tabellen er bensinprisen høy i Norge, men lavere enn i Japan, og om lag på nivå med Sverige, Sveits og Nederland. USA ligger lavest med 2,21 NOK/l og med Canada på omlag samme nivå.

Dieselprisen i Norge ligger høyt, om lag på nivå med prisen i Sveits og Japan. USA og Canada ligger lavest. Tabellen viser også at det er et gjennomgående trekk at diesel er belagt med langt lavere avgifter enn bensin.

Som nevnt kan det være flere forhold som tilsier at det kan være riktig med ulikt nivå på avgiftene på fossile brensler landene imellom, inkl. bildrivstoff. Avgiftsforskjellen på bildrivstoff spesielt kan gjenspeile ulikheter i marginale vegholds- og ulykkeskostnader. Det er imidlertid uklart om disse kostnadskomponentene gjennomgående er høyest i de land som har høyest avgifter på bensin og diesel.

4.5.6 Hvilke sektorer er pålagt energiavgifter?

Av hensyn til konkurransesituasjonen er næringslivet ofte fritatt for avgifter. I dag knytter man i større grad avgiftslegging av energi til miljø. Et prinsipp i en kostnadseffektiv miljøpolitikk er at det skal betales lik avgift for lik forurensing. Hensynet til konkurranseevnen for enkeltnæringer i de forskjellige landene veier imidlertid så tungt at det i liten grad er innført energi/miljøavgifter på fossile brensler for industrien. Derfor finnes fritak eller lettelser enten for hele industrien eller for enkeltsektorer.

IEA har undersøkt hvilke energibrukere og forurensere som betaler energiavgifter i følgende fem land (IEA 1993): Australia, Danmark, Tyskland, Japan og USA. Det generelle bildet er at de store energibrukerne (industri inklusive elektrisitetsproduksjon), som svarer for det meste av utslippene av CO₂ , SO₂ , NO_x og partikler, ikke – eller bare i liten grad – er pålagt å betale avgift på energiprodukter eller for utslipp. Husholdninger (boliger) og transport er belastet med det meste av energibeskatningen.

• I Australia kommer 75 pst. av CO₂ -utslippene fra stasjonære kilder inklusive el-verk, som vesentlig drives med kull. Kull er ikke avgiftslagt. Bare olje og petroleumsprodukter, som svarer for om lag 14 pst. av stasjonære installasjoners energiforbruk, er avgiftslagt. SO₂ -utslipp stammer vesentlig (84 pst.) fra el-verk, hvor bare olje – som svarer for 3 pst. av energiforbruket – avgiftslegges. Motordrivstoff, som bidrar med 77 pst. av NO_x -utslipp, er derimot pålagt avgifter.

• I Danmark kommer om lag halvparten av CO₂ -utslippene fra el-verk, som ikke blir beskattet. E-verkenes innsatsvarer er unntatt fra den generelle CO₂ -avgiften. Industriens innsatsvarer er unntatt fra energiavgiftene og kan få refundert en betydelig del av CO₂ -avgiften. Stasjonære kilder svarer for 94 pst. av SO₂ -utslippene og 65 pst. av NO_x -utslippene, men brenselsforbruket i disse sektorene (unntatt husholdningene) blir ikke beskattet.

• I Tyskland er stasjonære kilder ansvarlig for 90 pst. av brenselsforbruket, 83 pst. av CO₂ -utslippene, 93 pst. av SO₂ -utslippene, 32 pst. av NO_x -utslippene og 80 pst. av partiklene. Kull, som bidrar med 30 pst. av energiforbruket, er ikke avgiftsbelagt, men er tvertimot subsidiert. Industriens forbruk av olje, gass og elektrisitet er avgiftsbelagt.

• Blant de fem landene har Japan det bredeste skattegrunnlaget i energibeskatningen. Alle stasjonære kilders bruk av brensel er avgiftsbelagt, selv om avgiften i de fleste tilfellene er lav. Mobile kilder er også avgiftsbelagt.

• I USA er stasjonære kilder praktisk talt unntatt fra føderale skatter og avgifter, selv om disse svarer for 70 pst. av CO₂ -utslippene, 26 pst. av SO₂ -utslippene, 59 pst. av NO_x -utslippene og 80 pst. av partiklene. Mobile kilder betaler avgifter på motordrivstoff, men disse er relativt lave.På denne bakgrunn hevder IEA at det er vanskelig å oppnå en vesentlig reduksjon av energirelaterte utslipp hvis man bare baserer seg på økning i nivået på avgiftene i dagens avgiftsstruktur. Hvis avgifter på energi effektivt skal bidra til å redusere forurensninger, kreves det utvidelse av avgiftsområdet og endringer i avgiftsstrukturen. Dette er også i tråd med de samfunnsøkonomiske vurderingene som gjøres mht. unntaksordninger og forskjeller i avgiftssatser mellom ulike anvendelser av energiproduktene.

5 Status og utfordringer i miljøvern- og ressurspolitikken

5.1 Innledning

5.1.1 Bærekraftig utvikling

Det overordnete prinsippet i norsk miljøvernpolitikk er at den skal bidra til en bærekraftig utvikling. Dette prinsippet er nærmere definert og diskutert i kapittel 4.

Bevaring og bedring av miljøtilstanden, og forvaltning av naturressursene, er sentrale deler av arbeidet for en bærekraftig utvikling. Som ledd i dette arbeidet har norske myndigheter påtatt seg internasjonale forpliktelser og fastsatt nasjonale mål på en del sentrale områder. I dette kapittelet beskrives de viktigste utfordringene i norsk miljøvernpolitikk og ressursforvaltning, inkludert hvilke internasjonale forpliktelser som Norge har påtatt seg og hvilke nasjonale mål myndighetene har fastlagt på de enkelte felt.

5.1.2 Miljø- og naturressurser

Det definisjonsmessige skillet mellom natur- og miljøressurser, jf. boks 5.1, bør ikke lede en til å tenke på miljøpolitikk og naturressursforvaltning som to atskilte områder.

For det første er det slik at når menneskelig aktivitet forringer miljøressurser, så vil som oftest leve- og vekstbetingelsene for biologiske ressurser svekkes samtidig. Utslipp av miljøgifter i vann eller jords­monn samles for eksempel opp i næringskjeden, og kan svekke evnen til forplantning hos visse dyrearter. Sur nedbør kan både forringe skog og ødelegge levebetingelsene for fisk i elver og vann.

For det andre kan utnyttelsen av naturressurser, som mye annen menneskelig virksomhet, føre til forringelse av miljøet. Gruvedrift kan for eksempel føre til avrenning av tungmetaller til grunnen. Oljevirksomhet kan føre til skadelige utslipp i havet og på land. Vannkraftutbygging kan forringe vassdrags ­estetiske verdi, og redusere det biologiske mangfoldet. Dessuten vil nær sagt all naturressursutnyttelse kreve energi, noe som ofte medfører forbrenning av fossile brensler og dermed utslipp til luft av karbondioksid, svoveldioksid, nitrogenoksider osv.

For det tredje er det i noen tilfeller en glidende overgang mellom natur- og miljøressurser. Reduksjon i det biologiske mangfoldet defineres vanligvis som et miljøproblem, og virkemidlene for å beskytte det biologiske mangfoldet regnes som en del av miljøvernpolitikken. Samtidig regner vi forvaltningen av utnyttbare forekomster, som f.eks. en sildestamme, en elgstamme eller en skog, som naturressursforvaltning. En viktig grunn til å bevare det biologiske mangfoldet, er nettopp at en vil bevare høyt- og lavtstående levende arter og varianter for eventuell framtidig (ressurs)utnyttelse.

5.1.3 Verdien av miljø- og naturressursene

Uten et tilstrekkelig naturgrunnlag og en tilfredsstillende miljøtilstand kan ikke menneskene overleve. Vi lever direkte av å høste biologiske ressurser, og levestandarden avhenger bl.a. av tilgangen på mineralressurser og vår evne til å bearbeide dem. De biologiske ressursene, dvs. planter og dyr, er avhengige av en forsvarlig miljøtilstand for å kunne leve. Både planter, dyr og mennesker trenger tilstrekkelig ren luft, rent vann og jordsmonn. Menneskene er en del av økosystemet, med en evne til å påvirke og i verste fall ødelegge det, som ingen andre arter har.

Sagt på en annen måte yter naturen menneskene en rekke tjenester, som i prinsippet kan betraktes på samme måte som andre tjenester som frambringes i det økonomiske systemet. Luft og vann har f.eks. den egenskapen at de kan fungere som mottakere av avfallsstoffer fra menneskelig virksomhet, men oftest innenfor visse grenser. Går en ut over disse grensene, blir lufta og vannet redusert eller ødelagt som elementer for liv og vekst. Å forurense kan derfor medføre en kostnad i form av redusert biologisk produksjon og redusert menneskelig helse og velvære.

Det er en grunnleggende skjevhet i måten økonomien virker på, ved at de fleste av disse tjenestene er gratis for brukerne. Mens prisene på produserte varer og tjenester i prinsippet gjenspeiler innsatsen av arbeidskraft og kapital, finnes det i utgangspunktet ikke noe marked og ingen pris på naturens tjenester. Tilsvarende vil heller ikke markedsprisene på produserte varer og tjenester gjenspeile de kostnadene produksjonen har ført til i form av skade på naturgrunnlaget eller miljøtilstanden. Hvis ressursallokeringen overlates til et uregulert marked, vil resultatet derfor bli et overforbruk av miljøtjenester i form av for stort omfang av miljøskadelige aktiviteter. Alvorlige eksempler på dette er bruk av fossile brensler som fører til utslipp av klimagassen CO₂ , og ødeleggelse av tropisk regnskog som reduserer det biologiske mangfoldet i verden, jf. nærmere drøfting av miljøproblemene i avsnitt 5.2.

Verdien av naturressursene vil prinsipielt reflekteres i markedsprisene, iallfall delvis. Dette gjelder mineralressurser, der noen har eiendomsrett til fore­komstene, og malm eller ferdig råvare selges på et marked. Det vil være større usikkerhet om hvorvidt markedsprisene på slike ressurser også fullt ut tar hensyn til forekomstenes framtidige verdi, jf. avsnitt 5.3. Der drøftes også de spesielle problemene som gjelder verdsetting og prisdannelse på betinget fornybare ressurser.

Miljøressursene, eller miljøtilstanden, vil i sin helhet være uten noen pris i markedet. Dette betyr ikke at miljøtilstanden er uten betydning for omfanget eller kvaliteten av varer og tjenester som omsettes i markedet. Svekkelser av miljøtilstanden kan påvirke produksjonsbetingelsene i ulike sektorer. Luftforurensning kan føre til raskere nedbryting av bygninger og kapitalutstyr, og til svekkelse av arbeidstakernes helse. Reduksjoner i det biologiske mangfoldet kan svekke grunnlaget for effektiv matvareproduksjon og utvikling av nye medisinske produkter. Redusert vannkvalitet kan svekke grunnlaget for deler av turistnæringen.

Likeså kan svekket miljøtilstand føre til direkte reduksjon i menneskenes trivsel og velferd, ut over virkningen på produksjonen av markedsomsatte goder. Når et vassdrag blir utbygd til kraftformål, økes produksjonen av elektrisk kraft og dermed skapes et grunnlag for økt materiell levestandard. Samtidig vil vassdraget kunne svekkes som kilde til naturopplevelser og avkopling. Verdien av elektrisiteten vil være uttrykt i en markedspris, men ikke kostnaden ved at et naturområde går tapt. Ren luft og rent vann er kilder til trivsel som ikke blir verdsatt i markeder. For mange mennesker er det også en kilde til trivsel og livskvalitet å vite at utsatte dyre- og plantearter og det biologiske mangfoldet generelt tas vare på i størst mulig grad.

Som for naturressurser, bør den fulle verdien av miljøressursene også gjenspeile deres framtidige verdi, både for oss og for kommende generasjoner. Særlig når en står overfor alternativer som skaper eller kan skape ugjenkallelige endringer, bør det tillegges en egen verdi å velge en løsning der irreversible skader unngås og dermed valgmulighetene holdes åpne for framtiden. Utryddelse av arter eller genetiske varianter kan for eksempel ikke reverseres når det først er skjedd. Dette forholdet er utgangspunktet for formuleringen av føre-var-prinsippet, som det er redegjort for i kapittel 2, og som står sentralt i miljøvernpolitikken i Norge og andre land.

Gjennom ulike typer av virkemidler kan de eksterne miljøvirkningene som ulike typer av produksjon og forbruk fører til, internaliseres. Hovedhensikten med miljøavgifter vil være å bidra til at markedsprisene på varer og tjenester så langt råd er gjenspeiler de fulle kostnadene ved framstillingen av dem, og dermed indirekte verdien av det naturmiljøet som blir berørt. Mer generelt bør myndighetene sørge for at rammebetingelsene for all økonomisk aktivitet blir slik at miljøkostnadene gjenspeiles i prisene på innsatsfaktorer og produksjon.

5.2 Hovedutfordringer i miljøvernpolitikken

I dette kapitlet omtales noen av de viktigste utfordringene i dagens og framtidens norske politikk for en god forvaltning av miljø- og naturressursene. Det er lagt vekt på å få fram de miljøproblemene som er særlig viktige å løse. Overfor flere av problemene er miljøavgifter enten i bruk eller kan overveies innført, jf. kapittel 9 og kapittel 3. En bør også vurdere kritisk en del eksisterende subsidie- og tilskuddsordninger som kan bidra til miljøproblemene, og likeså sider ved dagens skattesystem, jf. nærmere omtale i kapittel 10.

Miljøproblemene knyttet til en aktivitet kan være lokale, regionale og/eller globale. Miljøproblemer som oppstår forholdsvis nær kilden, kalles lokale. Eksempler kan være utslipp som forurenser en nærliggende fjordarm eller innsjø, eller lufta i sentrum av en by. Hvis miljøproblemene oppstår på lengre avstand, f.eks. i andre land, snakker en om regionale problemer. Eksempler kan være forurensning av Nordsjøen som følge av utslipp til elver i Mellom-Europa og sur nedbør i Norge som følge av utslipp i andre europeiske land. Virkningene av et utslipp kan altså komme langt vekk, men likevel er lokaliseringen av kildene viktig. Globale miljøproblemer kjennetegnes av at virkningene er uavhengige av hvor et utslipp eller annen skadelig virksomhet skjer. Utslipp av klimagasser til atmosfæren er her et eksempel. Også reduksjon av verdens biologiske mangfold kan oppfattes som et globalt miljøproblem.

Ofte vil et forurensende utslipp kunne føre til både lokale miljøproblemer og problemer som oppstår lengre vekk, eventuelt globalt. Tiltak og virkemidler rettet mot lokale problemer kan tilsvarende redusere regionale eller globale problemer, og omvendt.

5.2.1 Miljøproblemenes karakter endres

Miljøproblemenes karakter og sammensetning endres over tid. Etter hvert er f.eks. de store punktutslippene fra industrien redusert i Norge. Dermed øker den relative betydningen av forurensning som skyldes diffuse utslipp (dvs. fra mange kilder). Det gjelder bl.a. forurensning fra transport, landbruk, energiproduksjon, produkter og avfall. Dessuten preges situasjonen i økende grad av forurensninger som har sitt opphav i andre land, men som transporteres hit luftveien eller med vann.

En ser i dag løsningen på en del miljøproblemer der utslipp kan renses, eller der bestemte typer produkter kan erstattes med uskadelige eller mindre miljøskadelige alternativer. For eksempel er innføringen av blyfri bensin i ferd med å redusere blyutslippene til luft langt ned mot null. En rekke punktutslipp av miljøgifter fra industrien er fjernet eller redusert kraftig. Samtidig gjenstår og delvis vokser problemene knyttet til miljøgifter i produkter. Blant de globale problemene har det vist seg at ozonnedbrytende stoffer kan erstattes raskere enn opprinnelig trodd, og til mindre kostnader. Reduksjonen i ozonlaget er fortsatt ikke stoppet, men med de inngåtte avtalene er det håp om at faren for store helse- og avlingsskader pga. økt ultrafiolett stråling kan unngås.

En del av de gjenstående problemene kjennetegnes i større grad av at de ikke, iallfall ikke i overskuelig framtid, kan løses gjennom enkle teknologiske løsninger. Det betyr at de, ut fra de teknologiene en kjenner, ikke ser ut til å kunne løses uten større omlegginger av våre samfunnsstrukturer. De kjennetegnes også i større grad av at de krever internasjonalt samarbeid.

Mens problemet med reduksjon av ozonlaget ser ut til å kunne løses til relativt begrensete kostnader, er det i dag vanskelig å se at klimaproblemet kan løses uten betydelige endringer i produksjons- og forbruksmønstrene. Utslippet av den viktigste klimagassen, CO₂ , er proporsjonal med bruken av fossile brensler av alle typer. En stabilisering av de globale CO₂ -utslippene ville bare dempe den menneskeskapte klimapåvirkningen. Likevel ville et slikt mål pålegge verdensøkonomien betydelige begrensninger, særlig når en tar i betraktning u-landenes legitime behov for materiell vekst. Et omfattende skift til nye energikilder synes nødvendig, men ligger tilsynelatende ikke nær i tid. Problemets alvor tilsier at det legges stor vekt på arbeidet med å få til konkrete forpliktelser om utslippsreduksjoner, og med å få til grunnleggende endringer i energikildenes sammensetning.

Mens blyutslippene fra veitransport har latt seg redusere svært langt gjennom teknologiske endringer, synes andre problemer i sterkere grad å øke proporsjonalt med trafikkomfanget. Det dreier seg om visse typer lokal luftforurensning, det gjelder støyplager, og det gjelder ikke minst arealer som dels blir be­slaglagt, dels oppdelt av veianlegg. Den langsiktige ­løsningen av problemene knyttet til den voksende veitrafikken kan derfor ikke bare ligge i dyrere drivstoff og nye bilmodeller. Den vil også kreve en vurdering av faktorene som skaper transportbehovet, dvs. av bl.a. måten en lokaliserer bosteder, arbeidsplasser og servicefunksjoner på.

Tendensen til at næringsdrivende holder mindre lagerbeholdninger, og til gjengjeld baserer seg på hyppigere frakt av mindre varepartier, kan bidra til ­veksten i transportomfanget og i veitrafikkens andel. Sammen med den allmenne inntektsveksten i samfunnet, kan dessuten selve bosettingsmønsteret i Norge vise seg å være en viktig faktor til å forklare transport­omfanget og privatbilenes økende andel av transporten. Spredt bosetting, særlig i og nær de store byene, kan bl.a. være til hinder for at det etableres større, effektive kollektive transportsystemer. Tradisjonelle miljøvernpolitiske virkemidler, enten det gjelder direkte reguleringer eller miljøavgifter, kan i slike sammenhenger vise seg utilstrekkelige fordi de ikke klarer å ta tak i de underliggende strukturene i arealforvaltningen.

De senere årene har oppmerksomheten økt om­kring betydningen av og truslene mot det biologiske mangfoldet. Også her står en overfor et problem som er globalt – bl.a. fordi genetiske ressurser som er lokalisert i ett land kan overføres til og danne grunnlag for produksjonsprosesser i mange andre land. Slik sett har det biologiske mangfoldet mye til felles med ­teknologi. Samtidig inngår de biologiske ressursene i nasjonalformuene. Dessuten skyldes truslene mot, og tapet av mangfold, grunnleggende deler av menneskenes økonomiske aktivitet. Det moderne landbruket har en tendens til å ensrette det biologiske materialet, for å oppnå en høy produksjon på kort sikt. Regnskogene reduseres raskt på grunn av hogst og andre arealinngrep. Urørte naturområder i vårt og andre land bygges ned av boliger, veier og næringsvirksomhet, eller endres gjennom andre inngrep.

Etter som en del miljøproblemer er i ferd med å reduseres, blir det mer synlig at det gjenstår å løse alvorlige miljøproblemer som henger nøye sammen med vår måte å leve på. Det betyr at behovet for omlegginger, og en del målkonflikter, kan bli betydelige, selv om de ikke nødvendigvis blir så store som en kan anta ved første øyekast. For ti år siden, da arbeidet med å redusere bruken av ozonnedbrytende stoffer tok til, kunne det se ut som kostnadene ville bli større enn de faktisk viste seg å bli.

5.2.2 Trusler mot det biologiske mangfoldet

Biologisk mangfold kan kort forklares som jordas variasjon av livsformer. Dette omfatter både variasjonsrikdommen av planter, dyr og mikroorganismer, og den arvelige variasjonen en finner i de enkelte artene. Mangfoldet av livsmiljøer eller økosystemer, som spenner fra de upåvirkete til de dyrkete livsmiljøene og byene, bidrar også til det biologiske mangfoldet. Begrepet omfatter altså ikke bare mangfoldet av arter, men også mangfold innen arter og mangfold av og innen økosystemer.

Det er beskrevet ca. 1,75 millioner arter i verden, men et estimat for det virkelige antallet spenner fra 7 millioner til 20 millioner (UNEP Global Biodiversity Assessment). Utryddelsen på global basis skjer hovedsakelig gjennom ødeleggelse av tropisk regnskog. Alle anslag er beheftet med stor usikkerhet, men utryddelsen kan i dag være om lag 50 til 100 ganger raskere enn den naturlige utdøingshastigheten.

For en bærekraftig utvikling er bevaring av biologisk mangfold svært viktig både globalt og nasjonalt. Dagens raske ødeleggelse av arter og økosystemer er ikke bare en trussel mot menneskenes behov for opplevelse, inspirasjon, skjønnhet og rekreasjon. I det biologiske mangfoldet ligger det også store økonom­iske verdier og genetisk informasjon som bidrar til mat og medisinsk hjelp til en stadig voksende befolkning.

De naturlige økosystemene har en lang rekke funksjoner i relasjon til f.eks. klima, vannhusholdning, næringsstoffomsetning samt produksjon og beskyttelse av jordsmonn. De dyrkete økosystemene er avhengige av mangfoldet på arts- og gennivå for å kunne gi stabil og sikker produksjon av mat. Biologisk mangfold på gennivå er også viktig for å opprettholde individenes levedyktighet på kort sikt, og bestanders levedyktighet på lang sikt. Arter med stor variasjon i genmaterialet har et stort potensiale for ny utvikling (evolusjon) og tilpasning til nye miljøforhold.

Det biologiske mangfoldet har økonomisk verdi bl.a. ved at det gir råvarer til framstilling av mat, medisiner, klær, energi og husrom. For eksempel er den årlige markedsverdien for medisiner utviklet fra planter på mer enn 350 milliarder kroner. I dag utnytter menneskene bare en liten del av mangfoldet som grunnlag for landbruksproduksjon og bioteknologisk industri, og en mangler kunnskap om hvilke elementer i det biologiske mangfoldet som kan vise seg spesielt verdifulle.

Foruten forurensning er en av de største truslene mot et biologisk mangfold nedbygging og oppstykking av arealer. Fra andre land kjenner vi den raske nedhoggingen av tropisk regnskog. I vårt eget land legger bl.a. veibygging og vannkraftutbygging et press på det biologiske mangfoldet. Selv om det i Norge er mye uberørt natur sammenlignet med mange europeiske land, blir opprinnelige og lite berørte naturområder stadig redusert i omfang. På grunn av utbygging og annen utnyttelse av naturen kan visse naturtyper, som f.eks. våtmarker, også karakteriseres som truete.

Tekniske inngrep i form av veibygging og andre prosjekter har i løpet av det siste århundret ført til at antallet og størrelsen på større, sammenhengende uberørte naturområder i Norge er redusert. Som en illustrasjon på denne utviklingen viser figur 5.1 områder som ligger mer enn 5 km fra nærmeste tyngre tekniske inngrep fra 1900 til 1994. Andelen av slike områder er i denne perioden redusert fra om lag 48 pst. til om lag 12 prosent av landets areal. For Sør-Norge er reduksjonen fra om lag 27 prosent til om lag 5 prosent i samme tidsrom.

Kilde: Statens kartverk

Norges flora og fauna omfatter om lag 40 000 kjente arter, hvorav 2/3 trolig er knyttet til skog. Bare for om lag 1/4 av artene har en så god kunnskap at en kan vurdere graden av utsatthet. Av de vel 10 000 artene en har kunnskap om, er om lag 150 direkte truet, 280 er sårbare og 800 er sjeldne, jf. boks 5.2.

Ødeleggelse og utarming av levestedene for planter og dyr er den viktigste årsaken til at mange arter er i en utsatt situasjon. Forvaltningen av naturområder vil være en sentral del av artsforvaltningen, fordi inngrep i slike områder endrer og forringer levestedene for planter og dyr.

Av de artene i Direktoratet for naturforvaltnings røde liste over arter som kan være truet, sårbare, sjeldne eller hensynskrevende i Norge, er nærmere halvparten knyttet til skog. Flere plante- og dyrearter er f.eks. knyttet til miljøer en finner i gammel skog, mens andre er avhengige av store, relativt sammenhengende urørte skogområder. Selv om det er mer skog i landet nå enn for 70 år siden, er om lag halvparten av det produktive skogsarealet blitt omformet som følge av ulike skogbrukstiltak de siste femti årene. Skogbrukstiltak påvirker hver for seg og i sum det biologiske mangfoldet gjennom å endre skogens alderssammensetning, forekomst av skogstyper og skogsområdenes tilgjengelighet.

Siden 1925 er det bl.a. bygd 45 000 km permanente skogsbilveier og 50 000 km traktorveier. Disse veiene kan bidra til å lette publikums tilgang til skogsområder, men utgjør i seg selv vesentlige inngrep i terrenget. De vil også normalt påvirke omkringliggende skogarealer gjennom fragmentering av landskapet, økt ferdsel og virksomhet knyttet til høsting og pleie av skogressursene. Mulighetene for en del arter til å finne tilfredsstillende livsmiljøer er dermed gradvis blitt redusert, men det er ikke påvist at skogbruket gjennom sin aktivitet har utryddet arter.

Ut fra hensynet til det biologiske mangfoldet vil det også være viktig å bevare kulturlandskap som er knyttet til jordbruket. Artsrikdommen på visse typer jordbruksarealer er svært rik. Dette gjelder f.eks. fore­komster av naturlige enger, naturbeitemarker og naturlige bekkefar. Lukking av bekker, gjødsling og oppdyrking har ført til en sterk tilbakegang når det gjelder slike artsrike områder i jordbrukslandskapet. Kulturlandskapet er også viktig av hensyn til nærmiljø, bevaring av tilhørende kulturminner og rekreasjon/turisme.

Andre viktige trusler mot det biologiske mangfoldet er overbeskatning og forurensning. Hensynet til det biologiske mangfoldet er et hovedmotiv for å løse de forurensningsproblemene som er beskrevet i dette kapitlet. Spredning av fremmede arter og oppdrettsorganismer truer også det biologiske mangfoldet, og spredning av genmodifiserte organismer kan være en mulig alvorlig framtidig trussel.

5.2.3 Utslipp til luft – fossile brensler

1) Utenom energisektorene og utenriks sjøfart.

2) Omfatter gass gjort flytende.

* Foreløpige tall.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Bruk av fossile brensler både til energiformål og i industrielle prosesser bidrar til utslipp av bl.a. karbondioksid (CO₂ ), nitrogenoksider (NO_x ) og svoveldioksid (SO₂ ). I 1994 utgjorde fossile brensler i følge Statistisk sentralbyrå vel 50 prosent av det norske energiforbruket (ekskl. energisektorene og utenriks sjøfart). Fordelingen av energiforbruket på ulike energibærere er vist i figur 5.2.

Utslippene av karbondioksid og svoveldioksid avhenger av hhv. karboninnholdet og svovelinnholdet i brenslet, mens utslippene av nitrogenoksider i stor grad avhenger av forbrenningstekniske forhold. Virkemidler som retter seg mot utslipp av karbondioksid vil oftest også bidra til å redusere utslippene av svovel og nitrogenoksid. Virkemidler mot utslipp av svoveldioksid og nitrogenoksider påvirker i mindre grad mengden av fossile brensler som brukes, og derfor også i mindre grad utslippene av karbondioksid.

Faren for menneskeskapte klimaendringer

Menneskeskapte utslipp av klimagasser, hovedsakelig karbondioksid (CO₂ ), metan (CH₄ ) og lystgass (N₂ O), har ført til økt konsentrasjon av klimagasser i atmosfæren. Disse gassene virker som et drivhustak, ved at de fanger opp en del av varmestrålingen fra jorda og fører til at temperaturen øker. Dessuten vil nedbørsmønstre og vindsystemer kunne endre seg, og klimasoner forflytte seg.

For å stabilisere konsentrasjonen av karbondioksid i atmosfæren på 1990-nivå, har FNs klimapanel tidligere beregnet at de globale utslippene må reduseres med 60 prosent i forhold til 1990-nivået. I desember 1995 la Klimapanelet (IPCC) fram sin andre hoved­rapport. Rapporten bekrefter at det globale klimaet har endret seg over det siste århundret, og at de senere årene har vært blant de varmeste siden 1860, da temperaturmålingene startet. Rapporten konkluderer med at menneskeskapte utslipp med høy grad av sannsynlighet er en medvirkende årsak til den klimaendringen som er observert til nå.

Vesentlige framskritt er gjort i klimaforskningen siden Klimapanelet la fram sin første rapport i 1990. Modellapparatet er vesentlig forbedret, bl.a. når det gjelder havets rolle og samspillet med atmosfæren. Forskerne har også bedre kunnskap om virkningen på klimaet av utslipp av svovelpartikler. I og med at slike utslipp, bl.a. fra kullfyring og vulkanutbrudd, kan ha bidratt til at oppvarmingen dempes lokalt eller for en kortere periode, kan klimaendringene forårsaket av menneskelig virksomhet isolert sett være større enn det som er målt til nå.

Klimapanelet konkluderer med at den globale middeltemperaturen vil fortsette å øke som følge av menneskelig virksomhet. Klimagassene har svært lang levetid i atmosfæren, og uansett hvilke tiltak som nå settes inn vil en som følge av tidligere utslipp stå overfor betydelige endringer i det framtidige klimaet. Endringstakten vil imidlertid avhenge av utslippsutviklingen. Klimapanelet indikerer en endringstakt i den globale gjennomsnittstemperaturen som er den høyeste på 10 000 år. Avhengig av hvilke forutsetninger som gjøres, anslås en temperaturstigning i området 1 – 3,5°C i løpet av det neste århundret, med en stigning i havnivået på mellom 15 og 95 centimeter.

Det er stor usikkerhet om de regionale virkningene, men de medfølgende endringene i globale klimamønstre kan komme så raskt og være så store at de naturlige økosystemene vil ha problemer med å tilpasse seg. I noen områder forventes det en økt tendens til ekstreme værsituasjoner, i form av stormer, tørke, store nedbørsmengder og sterke temperatursvingninger, men klimaendringene kan også føre til redusert hyppighet av slike værsituasjoner i enkelte områder. De minst tilpasningsdyktige artene vil kunne forsvinne, og hvis sårbare områder utsettes for mer tørke, kan det forsterke forørkningen og avskogingen.

De største virkningene forventes i stormutsatte, lavtliggende og tettbefolkete områder. Hvis havnivået stiger med en halvmeter, vil antallet mennesker som lever i flomutsatte områder, kunne fordobles til 92 millioner. Klimapanelet påpeker at det er vanskelig å forutse store og raske endringer i klimaet, og en må være forberedt på overraskelser. Som et eksempel på slike mulige overraskelser peker panelet på muligheten for reduksjoner i Golfstrømmen, som er av sentral betydning for klimaet i Nord-Europa.

De norske utslippene av karbondioksid, som utgjør om lag 0,2 prosent av de globale utslippene, har økt fra 35,3 mill tonn i 1989 til 37,7 mill tonn i 1995 (foreløpige tall), dvs. med snaut 7 prosent. Utslippene kommer fra mobile kilder (38 pst.), stasjonær forbrenning (42 pst.) og industrielle prosessutslipp (20 pst.). Fore­løpige tall for 1994 viser at de samlete norske utslippene av klimagasser, regnet i CO₂ -ekvivalenter, var omtrent uendret fra 1989 til 1994. Dette skyldes særlig at industriens utslipp av andre klimagasser enn karbondioksid ble redusert betydelig.

* Foreløpige tall

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Statens forurensningstilsyn.

* Foreløpige tall

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Statens forurensningstilsyn.

I følge beregninger presentert i St.meld. nr. 41 (1994-95), forventes utslippene av karbondioksid å ligge omlag 16 prosent over 1989-nivå i år 2000. Forutsetningene er de samme som i Langtidsprogrammet, bl.a. at det ikke bygges gasskraftverk i Norge. Imidlertid er forutsetningene knyttet til petroleumsvirksomheten og de makroøkonomiske utviklingstrekkene revidert i forhold til Langtidsprogrammet. Det er særlig utslippene fra petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen som bidrar til økningen. De samlete utslippene av klimagasser i Norge, uttrykt i CO₂ -ekvivalenter, ventes å øke med om lag 3 pst. i den samme perioden.

CO₂ -utslippene i referansebanen som ligger til grunn for kommisjonens makroøkonomiske beregninger (jf. kap. 11) ligger også om lag 16 prosent over 1989-nivå i år 2000.

Boks 5.4 Internasjonale forpliktelser og nasjonale mål i klimapolitikken

Stortinget etablerte i 1989 følgende mål: De norske CO₂ -utslippene skal begrenses slik at de i år 2000 ikke er større enn i 1989. Målet er foreløpig og vil bli løpende vurdert i lys av videre utredninger, den teknologiske utvikling, utviklingen i de internasjonale energimarkedene, internasjonale forhandlinger og avtaler.

I Stortingsmelding nr. 41 (1994-95) sier Regjeringen bl.a. følgende: «Målsettingen om å stabilisere CO₂ -utslippene på 1989-nivå innen år 2000 vil fortsatt ligge til grunn for Regjeringens politikk på klimaområdet. Målsettingen ble imidlertid fastsatt på et tidspunkt da Regjeringen hadde høyere forventninger til hvor langt det internasjonale samarbeidet ville komme i løpet av 90-årene enn det som har vist seg hittil. Blant annet har viktige og toneangivende land ikke tatt i bruk avgifter på utslipp. Dette har medført at Norge har blitt stående mer alene med vår virkemiddelbruk enn vi håpet ved inngangen av dette tiåret.

Det er etter Regjeringens mening ikke mulig å legge opp til en politikk som vil sikre en stabilisering i våre samlede CO₂ -utslipp i år 2000.» (Kilde: St.meld. nr. 41 (1994-95) Om norsk politikk mot klimaendringer og utslipp av nitrogenoksider (NO_x), s. 9).

Norge har undertegnet FNs rammekonvensjon for klimaendringer, som ble vedtatt i 1992 og trådte i kraft 21. mars 1994. Konvensjonens endelige mål er en stabilisering i konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren på et nivå som vil forhindre farlig, menneskeskapt påvirkning av klimasystemet. Konvensjonen inneholder ingen tallfestede, tidsbestemte forpliktelser til å begrense utslippene eller øke opptaket av klimagasser. Industrilandene er imidlertid forpliktet til å vedta nasjonale klimastrategier og gjennomføre tiltak i samsvar med disse, og videre til å rapportere om sine strategier og tiltak. I rapporteringsforpliktelsen heter det at industrilandenes siktemål er, individuelt eller i fellesakap, å komme tilbake til utslippsnivået for 1990.

Konvensjonen åpner for å se alle klimagasser under ett ved gjennomføringen av forpliktelsene, og for at land skal kunne gjennomføre tiltak i samarbeid med andre land (felles gjennomføring).

Klimaproblemet er globalt. På lengre sikt vil det være avgjørende hvordan landene sammen kan utvikle en felles ambisiøs politikk for å realisere Klimakonvensjonens langsiktige mål om å hindre en uønsket, menneskeskapt klimautvikling. En slik felles, ambisiøs politikk må bunne i en forpliktende avtale der flest mulig land, også store utviklingsland, er med, og med en rimelig økonomisk byrdefordeling mellom landene.

Det er de samlete utslipp av alle klimagasser som fører til global oppvarming. Det er derfor viktig med en bred tilnærming der også virkemiddelbruk overfor utslipp av andre klimagasser enn CO₂ inngår som en viktig del.

Forsuring

Forsuring av jord og vann gir omfattende miljøskader. De alvorligste observerte effektene av forsuring i Norge er reduksjon og tap av fiskebestander i ferskvann, og reduksjon av artsmangfold og bestander av vannlevende dyr. For jordsmonnet fører forsuring til en næringsbalanse som gjør vegetasjonen mer skadeutsatt og sårbar for tørke, kulde og frost. Mindre enn 10 prosent av det forsurende nedfallet over Norge (svovel og nitrogenoksider) stammer fra norske kilder. Samtidig er Norge eksportør av svovel og nitrogenoksider. Det store omfanget av skader gjør at forsuring bør betraktes som et alvorlig forurensningsproblem i Norge.

De norske utslippene av svoveldioksid (SO₂ ) kommer fra industrielle prosesser (57 prosent), mobile kilder (24 prosent) og stasjonær forbrenning (19 prosent). Utslippene forventes å utvikle seg fra 36 200 tonn i 1993 til om lag 34 000 tonn i 2000, dvs. en moderat nedgang selv om nye tiltak ikke settes iverk. Utslippene av nitrogenoksider kommer fra mobile kilder (76 prosent), stasjonær forbrenning (20 prosent) og fra industrielle prosesser (4 prosent). Foreløpige tall for 1994 viser at utslippene av nitrogenoksider er redusert med om lag 6 prosent siden 1987. Utslippene fra veitrafikken er betydelig redusert som følge av nye avgasskrav til kjøretøy, mens utslippene fra petroleumssektoren øker.

Som vist i boks 5.6, vil Norge overholde stabiliseringsforpliktelsen for NO_x -utslipp. De foreslåtte tiltakene i St.meld. nr. 41 (1994-95) kan bidra til å redusere utslippene med ytterligere 7-9 prosent i år 2000. Dette er imidlertid ikke nok til å oppfylle intensjonserklæringen.

Norge har videre undertegnet den nye svovelprotokollen og dermed forpliktet seg til å redusere utslippene av svoveldioksid med 76 prosent innen år 2000 i forhold til 1980-nivå. Svovelutslippene er redusert med 75 prosent fra 1980 til 1994. Forpliktelsene vil trolig gjøre det nødvendig å skjerpe virkemiddelbruken over tid fordi det er en underliggende vekst i utslippene.

* Foreløpige tall

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Statens forurensningstilsyn.

* Foreløpige tall

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Statens forurensningstilsyn.

De utslippsreduksjonene som har funnet sted i Europa som følge av svovelprotokollen av 1985, begynner nå å gi resultater i form av bedret vannkvalitet. Siden naturens motstandskraft er sterkt svekket p.g.a. store tilførsler over lang tid, kan vi likevel ikke forvente rask gjenopprettelse av f.eks. fiskebestandene. Utslippsforpliktelsene i den nye svovelprotokollen som ble undertegnet i Oslo i 1994 forventes å gi betydelige bedringer i framtiden. Med dagens nedfall av svovel er naturens tålegrense overskredet i mer enn 1/3 av Norge. De samlede utslippsreduksjonene i Europa som følge av protokollen fra 1994 er beregnet å halvere omfanget av disse områdene. Men selv med disse reduksjonene, vil forurensningsbelastningen, spesielt over Sørlandet og deler av Vestlandet, fortsatt overskride naturens tålegrenser.

Boks 5.6 Internasjonale forpliktelser og nasjonale mål for langtransporterte luftforu­rensninger

Konvensjonen om langtransportert grenseoverskridende luftforurensning fra 1979 danner rammen for spesifikke reduksjonsavtaler mellom landene for hvert enkelt stoff.

I svovelprotokollen fra 1994 forplikter Norge seg til maksimalt å slippe ut 34.000 tonn SO₂ fra og med år 2000. Det tilsvarer en reduksjon i utslippene på 76 pst. i forhold til 1980-nivå. Det langsiktige målet i protokollen er å redusere forurensningsbelastningen til det nivå hvor naturen ikke påføres skade (naturens tålegrense). Den nye svovelprotokollen skiller seg fra den tidligere ved at forpliktelsene ikke lenger er uttrykt i like, prosentvise utslippsreduksjoner for alle land. Forpliktelsene er fastsatt med utgangspunkt i ulikheter i naturens motstandskraft mot surt nedfall, og en kostnadseffektiv fordeling av utslippsreduksjonene.

I NO_x-protokollen fra 1988 forplikter Norge seg til å stabilisere utslippene på 1987-nivå innen 1994. I tillegg har Norge, sammen med 11 andre vesteuropeiske land, undertegnet en intensjonserklæring om å redusere NO_x -utslippene med i størrelsesorden 30 pst. innen 1998, i forhold til nivået i 1986. NO_x -protokollen blir nå reforhandlet, med utgangspunkt i naturens tålegrense. I St.meld. nr. 41 (1994-95) Om norsk politikk mot klimaendringer og utslipp av nitrogenoksider (NO_x ) viser Regjeringen til at Norge er tjent med en ambisiøs protokoll bygd på den samme tilnærmingen som i den nye svovelprotokollen.

Ozon ved bakken

Utslipp av gassene metan (CH₄ ), andre flyktige organiske forbindelser (NMVOC) og NO_x bidrar til at det dannes for mye ozon ved bakken. Langtransportert ozon er hovedårsaken til de høye ozonkonsentrasjonene i Norge. Ozon ved bakken fører til helseskader og skade på vegetasjon, avling og materiale selv ved lave konsentrasjoner. Målinger i Norge viser at de internasjonalt fastsatte grenseverdiene for helse og for vegetasjon i vekstsesongen (april-september), overskrides i kortere eller lengre perioder ved samtlige 16 målestasjoner.

Målt pr. innbygger er de norske NMVOC-utslippene blant de høyeste i Europa, hovedsaklig pga. utslipp i forbindelse med lasting av råolje i Nordsjøen og ved oljeterminalene. Biltrafikken er den andre hovedkilden. Fra 1989 til 1994 har utslippene økt med 12 prosent i Norge.

* Foreløpige tall

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Statens forurensningstilsyn.

Boks 5.7 Internasjonale forpliktelser i forbindelse med bakkenær ozon

I henhold til konvensjonen om langtransportert grenseoverskridende luftforurensning har Norge forpliktet seg til å redusere utslippene av NMVOC (flyktige organiske forbindelser) for hele fastlandet og norsk økonomisk sone sør for 62. breddegrad med 30 prosent innen 1999 fra 1989-nivå.

Statens forurensningstilsyn (SFT) arbeider med å framskaffe et faglig grunnlagsmateriale for en handlingsplan mot norske NMVOC-utslipp.

Lokale luftforurensninger og støy

Lokale luftforurensninger og støy er problemer som i hovedsak er knyttet til byer og tettsteder. Hovedkilden til begge problemene ligger i transportsektoren. Veitrafikk er hovedkilden til støyforurensning, samt luftforurensning av nitrogendioksid (NO₂ ), partikler (hovedsakelig svevestøv), karbonmonoksid (CO) og bly, mens industrien er hovedkilden til utslipp av svoveldioksid (SO₂ ).

Disse typene luftforurensninger gir lokale skadevirkninger i form av negativ innvirkning på menneskers helse og trivsel, skader på dyr og vegetasjon, samt korrosjon og nedbrytning av materialer i bygninger og historiske monumenter. Omfanget av skadevirkningene avhenger av hvilke konsentrasjoner en finner av ulike forurensende stoffer, eksponeringstiden, samt ulike individers og plantearters følsomhet. De ulike luftforurensningskomponentene vil på ulike måter kunne virke sammen. Særlig synes stoffene nitrogendioksid, svoveldioksid, sure aerosoler, svevestøv og ozon å gi samspillseffekter. Hver for seg og sammen kan disse stoffene bidra til nedsatt lungefunksjon, økt mottakelighet for luftveissykdommer og utvikling av kroniske lungesykdommer. Barn, eldre og personer med astma og allergi er mest utsatt.

Luftkvalitet måles ved konsentrasjonen av ulike forurensende stoffer. SFT og Folkehelsa har i samarbeid utviklet anbefalte luftkvalitetskriterier som et mål på hva som er god luftkvalitet. Anbefalte luftkvalitetskriterier er en vitenskapelig retningsverdi som angir høyeste nivå hvor det ikke er observert helse- eller miljøskadelige effekter, selv ikke for de personene som er mest ømfintlige for forurensninger.

Det finnes ikke gode norske undersøkelser av sammenhengene mellom nivåene for konsentrasjonen av partikler eller nitrogendioksid og helseskader. De fleste utenlandske studiene som er gjennomført, omfatter byer med høyere luftforurensning enn norske byer. På bakgrunn av disse studiene konkluderer Verdens helseorganisasjon (WHO) imidlertid med at det ikke er grunnlag for å hevde at det finnes terskelverdier for de nivåene av forurensningskonsentrasjon som undersøkelsene omfatter, dvs. at en ikke kan anta at skadene faller til null hvis forurensningen holdes under et bestemt terskelnivå. Ut fra det foreliggende materialet synes det heller ikke som de marginale helseskadene endrer seg merkbart med forurensningsnivået. I kapittel 12 omtales kort noen foreløpige beregninger av verdien av reduserte forurensninger.

Konsentrasjonen av nitrogendioksid i lufta har endret seg lite de siste ti årene, mens konsentrasjonen av svevestøv er noe redusert. Anslagsvis 660 000 til 700 000 personer er, i kortere eller lengre perioder, utsatt for eksponering av hhv. nitrogendioksid og svevestøv over SFTs anbefalte luftkvalitetskriterier. Nye krav til kjøretøyer ventes å redusere belastningen fra nitrogendioksid noe, mens det er usikkert om de nye kravene til piggdekk vil få noen særlig effekt for svevestøvbelastningen.

Utslippene av bly er, som nevnt, vesentlig redusert etterhvert som bruken av blyholdig bensin har gått ned. Bly som luftforurensningsproblem vil bli ubetydelig i løpet av de nærmeste årene.

Kilde: Norsk institutt for luftforskning.

Norge er gjennom EØS-avtalen forpliktet til å iverksette EUs luftkvalitetsdirektiver. Direktivene setter grenser for konsentrasjonen av nitrogenoksider, svoveldioksid, partikler og bly i lufta. Implementeringen av disse vil skje ved at Miljøverndepartementet om kort tid vil fastsette en forskrift til forurensningsloven om grenseverdier for lokale luftforurensninger og støy. Forskriften vil bidra til en bedring av forholdene der hvor forurensningene er sterkest. Utover EUs direktiver har ikke Norge påtatt seg internasjonale forpliktelser hva gjelder lokal luftkvalitet og støy. Stortinget og Regjeringen har heller ikke tallfestet mål på disse områdene.

Belastningen i form av antall mennesker som utsettes for støy vil bl.a. avhenge av trafikkmengde, enkeltkildenes støyutslipp og befolkningstettheten i forskjellige områder. Støy forstyrrer menneskelig kommunikasjon og aktiviteter, gir psykiske belastninger gjennom irritasjon og stress, og fysiologiske virkninger på blodtrykk, puls og åndedrett og tretthet, som følge av søvnforstyrrelser.

Tabell 5.1 Andel av befolkningen som var utsatt for støy i boligen fra ulike kilder. 1980-1995. Prosent.

	1980	1983	1987	1991	1995
Nabo, trappeoppgang, vannrør m.m.	7	6	5	6	7
Gate/vei	14	13	12	13	13
Tog	2	2	2	3	3
Fly	6	5	6	8	7
Industri/anleggsvirksomhet	2	2	3	2	3

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Tabellen viser at veitrafikk er den viktigste kilden til støy i norske boliger. Andelen som er utsatt for slik støy, har vært omtrent uendret fra 1980 til 1995.

Kartlegging og beregninger viser at cirka en million mennesker er utsatt for veitrafikkstøy over veiledende grenseverdier (55 desibel (A)), hvorav 260 000 oppgir at de er sterkt plaget i sitt bomiljø. Tallet antas å ha vært tilnærmet konstant siden slutten av 1980-årene. Tilsvarende tall for flystøy er 150 000 personer og for jernbanestøy 25 000 personer.

Uten nye tiltak/virkemidler kan det ikke ventes noen reduksjon av veistøyproblemet. Utskifting av eldre fly og nedleggelse av Fornebu vil redusere fly­støyproblemet vesentlig.

Målt i antall tonnkilometer har veitrafikken i Norge blitt mer enn fordoblet fra 1970 til 1991. I samme periode økte antall kjøretøyer fra 1,2 mill. til nesten 3 mill. Veitrafikken og antall kjøretøyer ventes å øke betydelig også i årene framover, selv om veksten trolig vil avta i forhold til utviklingen på 1970- og 1980-tallet. Uten ytterligere tiltak kan negative effekter av veitrafikken representere ett av framtidens raskest voksende miljøproblemer.

5.2.4 Avfall, spesialavfall og gjenvinning

Det oppstår årlig over 5 mill. tonn avfall i Norge, eksklusive bl.a. gruveavfall og avfall fra bygge- og anleggsvirksomhet. Av dette er ca. 220 000 tonn spesialavfall, dvs. avfall som ikke hensiktsmessig kan behandles sammen med forbruksavfall fordi det kan medføre alvorlige forurensninger eller fare for skade på mennesker eller dyr.

De viktigste miljøproblemene ved dagens avfallshåndtering er knyttet til forurensning av vann, jord og luft, i tillegg til forsøpling. Forurenset sigevann fra avfallsfyllinger kan føre til akutte giftvirkninger og skader, og kan bidra til overgjødslingsproblemer. Nedbrytingen av avfallet gir utslipp av bl.a. klimagassen metan. Forbrenning av avfall gir forsurende utslipp og utslipp av andre helse- og miljøskadelige stoffer. Dessuten legger fyllplassene beslag på arealer og skaper problemer med lukt, forsøpling og skadedyr, i tillegg til at omgivelsene skjemmes.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Andelen av det kommunale avfallet som gikk til gjenvinning økte fra 8 prosent i 1992 til 12 prosent i 1994. Økningen skyldes i sin helhet økt gjenvinning av avfall fra husholdningene. Om lag halvparten av det kommunale avfallet kommer fra husholdningene, den andre halvparten fra industri og annen næringsvirksomhet.

Kommunene har fra 1995 plikt til å beregne full dekning av sine egne kostnader når de fastsetter sine avfallsgebyrer. Miljøkostnadene ved deponering og forbrenning av avfall vil fremdeles ikke være reflektert i disse gebyrene. Deponering og forbrenning framstår derved som en billig løsning for avfallsbesitteren i forhold til å levere avfallet til gjenvinning, selv når gjenvinning vil være en bedre løsning for samfunnet.

Spesialavfallssystemet har vært under utvikling i mange år. Innsamlingen av spesialavfall er økende, men fremdeles er det anslagsvis 30 000 tonn som ikke leveres til forsvarlig behandling. I løpet av de nærmeste årene vil Norsk Avfallshandtering AS (NOAH) ha bygd ut kapasitet til å behandle praktisk talt alt uorganisk og organisk avfall som oppstår i Norge. Det gjenstår, og arbeides med å etablere innsamlingssystemer for enkelte typer spesialavfall.

5.2.5 Helse- og miljøskadelige stoffer

På det norske markedet finnes det ca.10 000 kjemiske stoffer i ca. 50 000 produkter, hvorav ca. 6 500 produkter er registrert og merket som helsefarlige. Årlig fører bruken av kjemikalier til anslagsvis 3.200 akutte skader, 300 løsemiddelskader, 100 nye krefttilfeller og til at det fødes 20-30 misdannede barn. I tillegg oppstår et ukjent antall genetiske skader, kroniske skader, redusert formeringsevne og tilfeller av allergi. Noen stoffer er klart identifisert som årsak til sykdom, men en stor del er mangelfullt undersøkt med hensyn til virkninger.

Arbeidet med tiltak mot helseskadelige kjemikalier skjer nå i stor grad innenfor rammen av EØS-avtalen. I tillegg pågår arbeid innen OECD. I UNEP/FAO-regi forhandles det om en konvensjon som regulerer handelen med farlige kjemikalier.

Miljøgifter, som er de mest miljøskadelige stoffene, er svært giftige selv i små doser, de er lite nedbrytbare i naturen, og kan akkumuleres i planter, dyr og mennesker. De største miljøgiftsproblemene i Norge har til nå opptrådt lokalt i fjorder og vassdragsområder, og har vært forårsaket av gruve- og industrivirksomhet. Tilførsler av miljøgifter kommer fra andre land via luft- og havstrømmer, og fra lokale utslipp til luft, vann og jord. Norske utslipp kommer i hovedsak fra industrivirksomhet, bruk av produkter som f.eks. løsemidler og bunnstoff på båter, avfallsforbrenning, gruvevirksomhet, landbruk (plantevernmidler og kunstgjødsel), fiskeoppdrett (antibiotika) og gjennom det kommunale avløpsnettet. Videre er bruk og utslipp av kjemikalier fra petroleumsvirksomheten betydelig.

Utslippsreduserende tiltak, særlig i industrien, har sterkt redusert tilførselen av mange miljøgifter. Lang nedbrytningstid og fortsatt tilførsel gjør at konsentrasjonene vil være over naturlig bakgrunnsnivå i lang tid framover. Det forventes en økning i bruken av produkter som inneholder farlige kjemikalier. Miljøkonsekvensene av dette vil bl.a. være avhengig av hvordan avfallet fra disse produktene håndteres.

Internasjonalt foregår arbeidet med tiltak mot miljøgifter i en rekke fora. I tillegg til Nordsjøkonferansene gjelder det særlig Oslo-Paris-kommisjonen (OSPAR). I FNs økonomiske kommisjon for Europa (ECE), innenfor konvensjonen for langtransporterte luftforurensninger, forberedes nå protokoller om persistente organiske forbindelser og tungmetaller. Globalt arbeides det i regi av UNEP for å regulere bruk og utslipp av visse miljøgifter.

5.2.6 Overgjødsling

For store tilførsler av næringssalter til ferskvann og saltvann medfører overgjødsling. Blant de alvorligste følgene av overgjødsling i ferskvann er oppblomstring og masseforekomster av giftproduserende alger. Kildene til menneskeskapte utslipp av næringssalter til vann, vassdrag og kystsonen er landbruket, kommunale avløp, havbruksnæringen og industri­bedrifter. Bl.a. som ledd i en oppfølging av Nordsjødeklarasjonene har Norge redusert tilførslene av fosfor til utsatte deler av Nordsjøen med om lag 45 pst. i forhold til 1985. Når det gjelder nitrogen, er tilførslene redusert med om lag 30 pst. i samme periode. Dette er på linje med hva de andre Nordsjølandene har oppnådd.

Hovedårsakene til at Norge ikke har kommet like langt i reduksjonen av nitrogenutslippene som fosforutslippene, er for det første at byggingen av kommunale nitrogenrenseanlegg tar lenger tid enn opprinnelig forutsatt. Gjennomføringen av pålagte nitrogen­fjerningstiltak ved renseanlegg med utslipp til ytre Oslofjord er utsatt i påvente av en nærmere klargjøring og oppdatering av det faglige grunnlaget. Det foreligger en rapport som vil danne grunnlag for en fornyet vurdering fra myndighetenes side. Videre har Norge i likhet med de øvrige Nordsjølandene vansker med å finne tilstrekkelig effektive tiltak og akseptable virkemidler på landbruksområdet.

5.2.7 Akutte olje- og kjemikalieutslipp i sjøen

Petroleumsvirksomhet og skipsfart i norske farvann innebærer risiko for akutte utslipp av olje og kjemikalier. Slike utslipp avhenger av både naturgitte forhold og av graden av forebyggende tiltak. Akutte utslipp av olje kan medføre betydelige miljøskader. Sjøfugl, marine pattedyr og fisk er utsatt for skader og verdifull kystnatur kan bli tilgriset. Akutte kjemikalieutslipp kan innebære fare for skade på helse og miljø, og bør forebygges gjennom en sikkerhetsmessig forsvarlig produksjon, oppbevaring, transport, bruk og destruksjon av kjemikaliene.

5.2.8 Friluftsliv

Friluftsliv og naturopplevelser skaper trivsel, bedre helse og identifikasjon med og forståelse for verdifulle kvaliteter i norsk natur og kulturlandskap. Allemannsretten sikrer adgang til natur og muliggjør aktiv bruk og utøvelse av friluftsliv, både for lokalbefolkning og turister. Muligheten for å drive friluftsliv fra boområdene i byer og tettsteder er blitt dårligere de siste 20-30 årene. Allemannsretten kan begrenses av en arealbruk som hindrer adgang til, privatiserer og kommersialiserer områder og utmarksressurser.

Motorisert ferdsel i utmark, på elver og innsjøer og på sjøen, fører til støy, forurensning og andre naturskader. Bruken av fritidsbåter er meget stor i forbindelse med ferier og helgeutfart, med bading og turliv i strandsonen, samt båtsport m.v. Det er et betydelig press på naturressurser og miljøgoder i kystsonen. Fritidsbåtene bidrar til støy og forurensning, og det offentlige pådrar seg betydelige utgifter for å trygge båtbruken, drive oppsyn, opprette avfallsordninger og på andre måter tilrettelegge for bruk av fritidsbåter innen forsvarlige rammer.

5.3 Forvaltning av naturressurser

Kriteriet for en bærekraftig utvikling må være at dagens generasjoner overlater til etterkommerne en totalformue som setter dem i stand til å ha en levestandard som (minst) er på høyde med sin egen. Naturressursene er viktige elementer i denne totalformuen.

For vurderingen av den enkelte ikke-fornybare ressurs, er det viktig i hvilken grad denne ressursen kan tømmes ut uten at framtidige generasjoner taper livsgrunnlag eller viktige valgmuligheter. Det eksisterer med andre ord usikkerhet om hvilken verdi ressursen vil ha i framtiden. Dette vil avhenge av flere faktorer, bl.a. av hvordan menneskenes preferanser utvikler seg, og ikke minst i hvilken grad det finnes eller vil bli funnet erstatninger for den aktuelle ressursen.

For betinget fornybare ressurser kan problemstillingen bli noe mer komplisert. På den ene siden er det slik at så lenge en holder bestandene av slike ressurser over visse kritiske nivåer, trenger ikke dagens beslutninger å ha irreversible virkninger for ettertida. På den annen side kan de biologiske ressursene utgjøre store potensielle verdier som i dag er ukjente. Dette tilsier at en bør utvise en ekstra forsiktighet ved vurderingen av tiltak som truer den enkelte art (og ulike varianter innen arten).

5.3.1 Ikke-fornybare ressurser

Olje og gass, sand og mineraler er norske eksempler på slike naturressurser. Riktignok dannes de kontinuerlig i geologiske prosesser, men disse prosessene er så langsomme at tilveksten er null sett i et relevant tidsperspektiv. Det betyr at forekomstene er endelige, men en kjenner som regel ikke den totale størrelsen av dem.

Ved vurderingene av utvinning av forekomster av en ikke-fornybar ressurs, er det en kompliserende faktor at en ikke kjenner den framtidige markedsverdien av ressursen. For petroleumsformuen knytter det seg f.eks. betydelige usikkerhet til framtidige priser, bl.a. som følge av den teknologiske utviklingen, størrelsen av ennå ikke oppdagete reserver av ressursen, og særlig om eksistensen eller utviklingen av erstatninger for den aktuelle ressursen. Blir prisen på fossile brensler høy nok, vil alternative energikilder komme inn med full tyngde. Dersom disse energikildene også på lengre sikt gir dyrere energi enn den fossile brensler gir i dag, betyr det isolert sett at dagens generasjoner har brukt energi fra en billig energikilde og tvunget våre etterkommere til å dekke sitt energibehov gjennom dyrere alternativer. Spørsmålet om dette kan være en del av en bærekraftig utvikling, avhenger bl.a. av om en har bygd opp andre typer formue som blir til gagn for kommende generasjoner.

I forhold til det konkrete eksempelet med petroleumsressursene, kommer forurensningene ved utvinning og spesielt bruk av fossile brensler inn med full tyngde.

5.3.2 Betinget fornybare ressurser

Torsk, sild og skog er aktuelle eksempler på slike naturressurser. Disse levende ressursene har evnen til å øke gjennom formering og vekst, men kan også beskattes ned til nivåer der en forekomst eller en art dør ut eller mister en stor del av sitt vekstpotensiale. Vi har erfaring for at dette har skjedd både med fiskestammer og med store skogområder. Langsiktig forvaltning av slike ressurser dreier seg imidlertid ikke bare om å holde bestandene over visse, kritiske nivåer, men også om hva som er optimal størrelse og sammensetning av bestandene.

Fra et biologisk utgangspunkt kan det i prinsippet beregnes et utnyttingsnivå og en bestandsstørrelse som gir et maksimalt varig utbytte av en forekomst. Et økonomisk optimalt nivå vil imidlertid ikke bare avhenge av de biologiske sammenhengene, men også av utviklingen i utvinningskostnader, i markedsprisen på naturressursen og i rentenivået.

Også ved utnyttingen av betinget fornybare ressurser kan en pådra seg en kostnad utover utvinningskostnaden, nemlig tap av framtidig inntekt fordi en enhet som blir utvunnet, ikke kan bidra til bestandens videre vekst.

De som har tilgang til en betinget fornybar ressurs, må velge om en enhet skal beskattes eller spares til siden. I det valget vil det være avgjørende om aktøren forventer å nyte godt av at enheten lever videre, vokser og formerer seg. Det vil dermed være stor forskjell på om aktøren har eiendomsrett til forekomsten eller ikke. En skogbruker kan regne med å høste i morgen et tre hun velger å la stå i dag. For en fisker er det derimot usannsynlig at hun noen gang vil se igjen en fisk eller en fiskestim som hun velger å ikke fange.

Fanger hun fisken nå, har hun fortjenesten med full sikkerhet. Lar hun den gå, kan sjansen for å fange den igjen om et år oppfattes som svært liten. En snakker om en 1/n-effekt i beskatningen av ressurser som ikke aktørene har eiendomsrett til, en mekanisme som systematisk trekker i retning av beskatning ut over det optimale i et langsiktig perspektiv. Et annet begrep med tilsvarende meningsinnhold er allmenningens tragedie.

Innenfor fisket har myndighetene forsøkt å motvirke denne mekanismen ved hjelp av regulering av fangstmengder (kvoter), lovlige fangstperioder, fangstmetoder osv.

For analyser av optimal forvaltning av levende bestander, må en ta i betraktning at ulike bestander påvirker hverandre innbyrdes. Dette skjer dels ved at de lever av hverandre, dels at de konkurrerer om det samme ressursgrunnlaget.

5.3.3 Grunnrente og monopolrente. Ressursformue

Utvinning eller høsting av en naturressurs kan være kilde til ulike former for meravkastning (grunnrente), dvs. avkastning ut over normalavkastning i økonomien. Slik rente kan oppstå i tilknytning til alle typer begrensete ressurser, f.eks. alle slags landarealer, så som tomtegrunn til ulike typer av anlegg og bygninger. I prinsippet kan også tilgangen til begrensete miljøressurser sies å være kilde til en slik rente. En utslippstillatelse, dvs. en rett til å utnytte atmosfærens eller havets begrensete rensekapasitet, vil gi innehaveren en meravkastning i forhold til ikke-innehavere, som prinsipielt er av samme type.

En kan forvente å finne grunnrente i ulike typer av naturressursforvaltning, f.eks. i petroleumsvirksomhet, skogbruk, jordbruk og fiske. Boks 5.11 gir en omtale av ulike typer grunnrente. I konkrete beregninger vil det være vanskelig å skille mellom rente­kildene.

Det er imidlertid ikke sikkert at en faktisk observerer noen rente i sektorene, og iallfall ikke på alle tidspunkter. Hvis verdensmarkedsprisene på fisk bare dekker normal avlønning av arbeid og kapital i fiskeriene, eller enda mindre enn det, eksisterer det ikke noen rente i norske fiskerier. Det kan likevel tenkes at det igjen kan dannes en rente i sektoren, hvis fangsten kan drives mer rasjonelt og/eller hvis fiskestammene kan forvaltes bedre. Innenfor fiskeriene kan vi da snakke om en potensiell grunnrente, knyttet til en (mer) optimal forvaltning.

Dersom produksjonen i en sektor helt eller delvis selges videre til kunder til under markedspris, vil deler av grunnrenten tilfalle kundene og ikke gi seg utslag i meravkastning i sektoren, jf. situasjonen i vannkraftsektoren. Grunnrenten kan også helt eller delvis bli inndratt av det offentlige gjennom skattlegging.

Myndighetene kan i prinsippet korrigere for tap av framtidig verdi ved å avgiftsbelegge uttaket av en ressurs, når markedet ikke selv korrigerer for dette tapet. En slik avgift vil i så fall være ment å påvirke aktørenes tilpasning.

Spørsmålet om differensialrente skal trekkes inn gjennom beskatning, er dels et spørsmål om rettferdig fordeling i samfunnet, dels om skattekildens effektivitet, og ikke om å korrigere for sektorens virkninger på miljøet eller om å forvalte ressursforekomsten optimalt. Likevel kan slik beskatning ha virkninger på miljøet og ressursforvaltningen. Den kan legge en generell demper på et press for utvidet virksomhet i sektoren, ved å redusere eller fjerne ekstraordinære fortjenestemuligheter.

Det er mulig å beregne formuesverdien av naturressursforekomster, som nåverdien av framtidig inntekt. Ressursformuen beregnes som nåverdien av forventet framtidig rente i sektoren. En trenger da i prinsippet anslag for framtidig utvinningsomfang og -kost­nader og framtidige markedspriser.

5.3.4 Rente og ressursformue i norsk naturressursforvaltning

Utvinning av naturressurser er en viktig del av den norske økonomien. Nærmere 1/4 av den totale verdiskapningen i landet foregår i ressursbaserte næringer. Utvinning og transport av olje og gass utgjør nær 2/3 av dette. Naturressurser og videreforedlede produkter basert på naturressurser utgjør om lag 2/3 av den norske eksporten.

I Økonomiske Analyser 8/94 har Statistisk sentralbyrå beregnet den samlete renten og formuen av norske naturressurser. Den totale renten i 1991 ble beregnet til 43 mrd. kroner, jf. tabell 6.2. I beregningene har SSB brukt begrepet grunnrente om all meravkastning i sektorene (også inkludert eventuell monopolrente).

For enkelte sektorer vil meravkastningen kunne svinge betydelig fra år til år, på grunn av naturgitte forhold eller svingninger i priser på verdensmarkedet. Det er derfor urimelig å legge for stor vekt på beregninger for ett år. En bør legge til grunn gjennomsnittsberegninger for en lengre periode.

Naturressursformuen, definert som nåverdien av framtidig grunnrente, ble anslått til 680 mrd. kroner. Som en forenklende forutsetning er det i beregningene antatt at realprisen på produksjonen i sektorene holder seg uendret framover i tid. Kalkulasjonsrenten er på 7 prosent Om lag 90 prosent av naturressursformuen kan tilbakeføres til petroleumssektoren.

Nedenfor er det gitt en kort omtale av sektorene.

6 Utfordringer i sysselsettingspolitikken

6.1 Innledning

Redusert arbeidsledighet og økt sysselsetting er en hovedutfordring i den økonomiske politikken i de fleste OECD-landene. Viktigheten understrekes både av de store sosiale problemene knyttet til varig høy ledighet og av behovet for å opprettholde en høy yrkesdeltaking i lys av stadig aldrende befolkninger.

Fram til slutten av 60-tallet var utviklingen i OECD-området preget av lav og stabil ledighet. Siden begynnelsen av 70-tallet har det vært betydelige fluktasjoner i ledigheten, men på en slik måte at ledighetsnivået i høykonjunkturene stadig har blitt høyere. Det har vært betydelige forskjeller mellom landene. Utviklingen i Norge var lenge preget av klart lavere ledighet enn de fleste andre land. Høye oljeinntekter bidro til å muliggjøre dette. Fra slutten av 80-tallet økte imidlertid ledigheten sterkt også i Norge. Selv om sysselsettingen har økt og ledigheten avtatt i den inneværende oppgangskonjunkturen synes det, i likhet med hva andre land har opplevd, vanskelig å få ledigheten ned mot tidligere nivåer.

Det er lagt ned mye arbeid, både i de økonomiske fagmiljøene og i politiske organer, med sikte på å finne løsninger som kan bryte utviklingen i retning av stadig høyere nivåer på ledigheten og økt utstøtning fra arbeidsmarkedene. Både EU-kommisjonen og OECD har nylig presentert strategier for økt sysselsetting. I Norge har bl.a. Sysselsettingsutvalgets arbeid (NOU 1992:26) vært sentralt. Et sentralt trekk ved forsknings­resultatene er at problemene er komplekse og at løsningen ikke består i ett enkelt virkemiddel. ­Denne kompleksisteten er også reflektert i de nevnte strategiene, som utgjør en rekke tiltak innenfor arbeidsmarkedspolitikken, utdanningspolitikken, sosialpolitikken, inntektspolitikken og skatte- og avgiftspolitikken. Skatte- og avgiftspolitikken vektlegges noe ulikt i de ulike strategiene.

For Grønn skattekommisjon har spørsmålet om mulige gevinster ved overgang fra skatt på arbeid til skatt på miljøskadelige aktiviteter vært et viktig utgangspunkt for å drøfte sysselsettingsspørsmål. Dette kapittelet har imidlertid en bred innfallsvinkel, og drøfter utviklingen på arbeidsmarkedene og mulige løsninger mer generelt. Formålet er bl.a. å sette skatte- og avgiftspolitikken inn i en bredere sysselsettingspolitisk ramme. Problemstillinger knyttet til makro­økonomiske virkninger av konkrete forslag om avgifts­omlegginger og andre tiltak vil bli nærmere drøftet i kap. 11. En fornuftig drøfting av skatte- og avgiftspolitikken i denne sammenheng må bl.a. bygge på en grunnleggende forståelse av arbeidsmarkedets virkemåte. Sammenhenger som ved første øyekast kan virke opplagte kan framstå i et noe annet lys etter en grundigere analyse. Eksempelvis kan det være fristende å gå direkte til en konklusjon om at redusert skatt på arbeid vil gi reduserte lønnskostnader for bedriftene, og dermed økt sysselsetting og redusert ledighet. Dette blir imidlertid ikke like opplagt når det tas hensyn til at arbeidstakerene gjennom sine organisasjoner står i en forhandlingsposisjon overfor arbeidsgiverene og at arbeidsgiverene konkurrerer seg i mellom om arbeidskraften med lønn som lokkemiddel. Ved en provenynøytral omlegging fra skatt på arbeid til skatt på miljøskadelige aktiviteter er det grunn til å vente et press oppover på lønningene som følge av at lønnstakerene søker kompensasjon for de økte miljøavgiftene. Mange teoretiske fagøkonomiske arbeider konkluderer med at i en slik situasjon vil mesteparten av skatteletten tilfalle arbeidstakerene, slik at lønnskostnadene for bedriftene i liten grad reduseres. Empiriske arbeider viser at endringer i beskatningen kan ha virkninger, særlig på kort og mellomlang sikt. Jf. nærmere omtale i kapittel 11.

I dette kapitlet vil det først bli presentert en referanseramme for å forstå utviklingen på arbeidsmarkedet. De store fluktasjonene i sysselsettingen de siste ti-årene kan i stor grad tilbakeføres til faktorer bak den generelle konjunkturutviklingen. Slike faktorer kan imidlertid i liten grad forklare at ledigheten har vist en tendens til å bite seg fast på stadig høyere nivåer.

Det vil derfor bli lagt vekt på å forklare begrepene strukturledighet/likevektsledighet og de forklaringer økonomisk litteratur gir på slik ledighet. Det settes søkelys på strukturelle trekk ved arbeidsmarkedene, slik som mistilpasninger mht. kvalifikasjoner og lokalisering, overføringsordninger, lønnsdannelse, lover og regler osv., som viktige faktorer bak utviklingen.

Videre vil det bli gitt en gjennomgang av utviklingen på arbeidsmarkedene internasjonalt og i Norge. En viktig problemstilling er knyttet til situasjonen til de langtidsledige, som også ofte er lavt utdannede. Personer i denne gruppen representerer de største sosiale problemene knyttet til ledigheten, og de har trolig størst risiko for å bli stående utenfor arbeidsmarkedet på mer varig basis. Det vil derfor særlig bli lagt vekt på å beskrive situasjonen for denne gruppen i Norge i dagens situasjon med fallende generelt ledighetsnivå. Hvis ikke annet er angitt opereres det gjennom hele kapittelet med tall for arbeidsledigheten i Norge fra Satistisk sentralbyrås Arbeidskraftsundersøkelse (AKU), og tilsvarende tall for andre land basert på OECDs publikasjoner.

Det pågår et omfattende internasjonalt samarbeid om sysselsettingsspørsmål, hvor Norge deltar aktivt, jf. kapittel 2. Som nevnt har både EU-kommisjonen og OECD den senere tid presentert strategier for økt sysselsetting og redusert ledighet. Disse vil, bl.a. sammen med konklusjonene fra det norske Sysselsettingsutvalget, danne utgangspunkt for en oppsummering av hvilke hovedutfordringer og muligheter som avtegner seg i sysselsettingspolitikken.

6.2 En referanseramme for å forstå utviklingen på arbeidsmarkedet

Nyere økonomisk teori for arbeidsmarkedet (jf. f.eks. Layard et al 1991) gir en referanseramme for å forstå utviklingen i ledigheten i OECD-landene de siste ti-årene. I NOU 1992:26 ble det gitt en omfattende vurdering av årsakene til problemene på arbeidsmarkedet i Norge. I OECDs sysselsettingsstudie fra 1994 gis en grundig internasjonal analyse og vurdering. Det vil derfor ikke her bli gjort noe forsøk på noen fullstendig presentasjon av foreliggende vurderinger og teorier. Siktemålet er å gi en enkel framstilling av noen hovedmekanismer som synes relevante for de problemer en står overfor på mellomlang sikt.

6.2.1 Skillet mellom konjunkturell og strukturell ledighet

Skillet mellom konjunkturell og strukturell ledighet er et viktig utgangspunkt for å forstå arbeidsmarkedets funksjonsmåte. Strukturledighet kan defineres som den del av arbeidsledigheten som ikke automatisk reverseres ved en oppgangskonjunktur (jf. boks 6.1). Kommer ledighetsnivået lavere, f.eks. i en sterk oppgangskonjunktur, vil økt lønns- og prispress kunne bidra til at ledigheten igjen presses tilbake mot nivået for strukturledigheten. Høy strukturledighet kan bl.a. avspeile en betydelig mistilpasning mellom bedriftenes etterspørsel etter arbeidskraft og de arbeidssøkendes kvalifikasjoner. Mistilpasningen kan bl.a. ha sammenheng med dårlig mobilitet i arbeidsmarkedet, både geografisk og på tvers av yrkesgrenser. Utformingen av stønadssystem og arbeidsmarkedets øvrige rammevilkår kan bidra til å forsterke strukturproblemene. Videre er systemet for lønnsdannelse og utdanningssystemet sentrale for arbeidsmarkedets funksjonsmåte.

Det er viktig å merke seg at nivået på strukturledigheten ikke er en naturgitt størrelse. Det er mulig å påvirke dette nivået gjennom politikk på en rekke områder som påvirker lønnsdannelsen, produkt- og arbeidsmarkedenes funksjonsmåte, utdanningssystemene osv.

Det faktiske ledighetsnivået i de fleste OECD-landene har de siste ti-årene svingt med de økonomiske konjunkturene, men på en slik måte at ledighetsnivået har blitt høyere for hver høykonjunktur, og at problemer med lønnspress har oppstått på høyere ledighetsnivåer enn tidligere. Det synes altså som om den strukturelle ledigheten over tid har blitt høyere, særlig i mange europeiske land.

6.2.2 Ledigheten lettere opp enn ned

Det har i faglitteraturen vært mye fokusert på at det kan være trekk ved arbeidsmarkedet som bidrar til at ledigheten lettere går opp enn ned.

Vedvarende høy ledighet har i mange land falt sammen med en særlig sterk vekst i antallet langtidsledige (defineres i Norge gjerne som personer som har vært ledige mer enn 6 mnd. sammenhengende, mens den internasjonale definisjonen er 12 mnd). Langvarig ledighet kan medføre en fare for at de arbeidslediges kvalifikasjoner og motivasjon svekkes. Dermed kan en varig hevning av nivået på strukturledigheten bli resultatet. Jf. nærmere drøfting i avsnitt 6.3.4.

En annen mulig årsak, som bl.a. ble drøftet i Leif Johansens artikkel Arbeidsløsheten, lettere opp enn ned?, jf. Johansen (1982), knytter seg til en hypotese om at bedrifter benytter en periode med økende ledighet til å kvitte seg med sine minst effektive arbeidstakere. Det at en person tidligere har mistet jobben kan derfor oppfattes av framtidige mulige arbeidsgivere som et signal om at vedkommende har lav effektivitet. Regler om prioritering etter ansiennitet etc. i forbindelse med oppsigelser legger imidlertid visse begrensninger på en slik strategi. Slike regler kan bl.a. begrunnes med at det ikke alltid vil være samsvar mellom den nedbemanningsstrategi som er mest lønnsom for den enkelte bedrift, og hva som er ønskelig fra et samfunnsøkonomisk synspunkt, jf. Holden (1994).

Tendensen til at ledigheten festner seg på et høyt nivå har i litteraturen også vært sett i sammenheng med fagforeningenes rolle i lønnsdannelsen (jf. avsnitt 6.2.3). Det antas her at hensynet til arbeidsledigheten modererer fagforeningenes lønnskrav, men at det i mindre grad tas hensyn til dem som allerede er blitt ledige ( outsiders). Fagforeningene vil dermed være mer villige til å vise moderasjon i en situasjon med økende ledighet enn i en situasjon med synkende ledighet (men med samme ledighetsnivå). Dette bygger på en antagelse om at de som er i arbeid vil stille sterkere på arbeidsmarkedet enn de som er ledige, slik at i en situasjon med synkende ledighet vil risikoen for at en insider mister jobben være liten selv om ledighetsnivået er høyt. Dette innebærer at det kan være vanskelig å bringe ledigheten raskt ned igjen når den først har kommet opp på et høyt nivå. Ifølge Layard et al (1991) gir teorien om atferden til insiders forholdsvis lite bidrag til å forklare dette fenomenet. Bl.a. på bakgrunn av empiriske studier legges det her langt større vekt på atferden til de arbeidsledige outsiders (svekket søkeaktivitet, tap av kvalifikasjoner etc.).

Det at ledigheten har vist en tendens til å bite seg fast på stadig høyere nivåer, er et viktig hensyn i utformingen av sysselsettingspolitikken. Den forståelsen for bl.a. arbeidsmarkedets funksjonsmåte som nyere økonomisk teori på dette feltet har bidratt til, understreker viktigheten av å søke å redusere de strukturelle problemene.

6.2.3 Nærmere om strukturelle problemer på arbeidsmarkedet

Strukturledigheten antas å bli bestemt av sammensetningen av arbeidstyrken, og av forskjellige lover, regler og institusjonelle forhold som påvirker funksjonsmåten til arbeidsmarkedet. Forholdene som ofte trekkes fram i faglitteraturen er:

• Systemet for lønnsdannelse.

• Utformingen av stønadssystemet

• Mistilpasning mellom ledige jobber og arbeidskraftens kvalifikasjoner

• Lover og regler (oppsigelsesvern mv.)

Skatter og avgifter er ikke tatt med på listen over de viktigste forholdene for å forklare strukturledighet. Dette skyldes at økonomisk teori i liten grad gir holdepunkter for at endringer i nivået på beskatningen av arbeid skulle være av særlig betydning for strukturledigheten. I Layard et. al. (1991) argumenteres det for at nivået på ledigheten (strukturledigheten) i en langsiktig likevekt ikke vil påvirkes av endringer i skattenivået. Dette begrunnes med at det på lang sikt er de mer strukturelle trekk ved arbeidsmarkedet som bestemmer nivået på strukturledigheten. Det vises at på kort sikt kan en reduksjon i skattleggingen av arbeid, på grunn av visse tregheter i lønnsdannelsen, redusere lønnskostnadene og gi bedringer på arbeidsmarkedet. På lenger sikt vil imidlertid et ledighetsnivå som ligger under nivået for den strukturelle ledigheten bidra til økt lønns- og prispress slik at bedriftenes reelle lønnskostnader igjen presses opp.

Skatte- og avgiftssystemet kan likevel inneholde trekk som bidrar til uheldige utslag i de totale rammebetingelsene enkelte grupper står overfor på arbeidsmarkedet (jf. OECD 1994b og EU-kommisjonen 1993). Spesielt kan det samlete skatte- og trygdesystemet føre til at den økonomiske gevinsten ved å gå fra ledighet til arbeid kan bli liten, særlig for lavinntektsgruppene. Dette kan uttrykkes som en høy implisitt skatt på innteksøkningen ved å gå fra ledighet til arbeid. Resultatet kan bli at motivasjonen for jobbsøking, utdanning, etc. svekkes, og at det framstår som attraktivt å motta dagpenger framfor å gå inn i ordinært arbeidsforhold. Denne situasjonen omtales gjerne som en ledighetsfelle.

Det vises til kapittel 8 for en nærmere beskrivelse og prinsipiell drøfting av problemer knyttet til arbeidskraftsbeskatning. I kapittel 11 drøftes mulige virkninger av en mulig omlegging fra skatt på arbeid til grønne skatter.

6.3 Utviklingen på arbeidsmarkedene i OECD-området

6.3.1 Utvikling mot stadig høyere ledighetsnivåer siden 60-tallet

I første halvdel av 1970-tallet tok arbeidsledigheten til å stige i de fleste OECD-landene (jf. figur 2.3 i kapittel 2), etter en periode med høy og stabil økonomisk vekst og lav arbeidsledighet på 1950- og 1960-tallet.

I OECD-området under ett steg arbeidsledigheten som prosent av arbeidsstyrken fra et gjennomsnitt på om lag 2 1/2 pst. i perioden 1960-73 til opp mot 6 pst. i årene 1987-90 (NOU 1992:26). I 1995 var ledigheten nesten 8 pst. Forskjellen mellom land er imidlertid meget stor, jf. omtalen nedenfor av enkelte hovedtrekk. For en nærmere beskrivelse av sysselsettingsutviklingen i de enkelte landene vises til bl.a. NOU 1992:26 og OECDs sysselsettingsstudie.

Tabell 6.2-6.4 viser hovedtrekkene i arbeidsmarkedsutviklingen i OECD-området i perioden 1960-1995. Sysselsettingen i OECD-området samlet økte med gjennomsnittlig vel 1 pst. pr. år både før og etter 1973. Arbeidsstyrken steg imidlertid sterkere enn sysselsettingen i perioden etter 1973, slik at ledigheten som nevnt økte sterkt.

USA har hatt den sterkeste veksten i arbeidsstyrken gjennom hele perioden. Dette har langt på veg blitt motsvart av en tilsvarende vekst i sysselsettingen, slik at ledigheten i 1995 var på om lag samme nivå som i 1960. USA opplevde i likhet med de fleste andre OECD-landene økning i ledigheten på 70-tallet og begynnelsen av 80-tallet (OECD 1994c). I USA falt imidlertid ledigheten forholdsvis raskt tilbake igjen ned mot nivået fra 60-tallet, da ledigheten i USA var klart høyere enn i Europa.

Sysselsettingsveksten var betydelig svakere i OECD-Europa enn i USA, og den var også lavere enn økningen i arbeidsstyrken. Yrkesfrekvensen falt, og arbeidsledigheten steg til i underkant av 11 pst. i 1995.

Det har imidlertid vært betydelige forskjeller innenfor OECD-Europa. Sveits, Østerrike og de skandinaviske landene (utenom Danmark) hadde forholdsvis lav ledighet fram til slutten av 80-tallet. Senere har ledigheten økt sterkt i Sverige, som i 1994 hadde en ledighet på 7.9 pst. Sverige har imidlertid holdt et meget høyt nivå på arbeidsmarkedstiltakene; om lag 5 pst. av arbeidstyrken i 1994. Andelen av arbeidstyrken utenfor det ordinære arbeidsmarkedet var derfor betydelig høyere enn 7.9 pst. Det har også vært en viss forverring i Sveits og Østerrike, men ledighetsnivået her var i 1994 fremdeles forholdsvis lavt (hhv. 4,7 og 4,4 pst). Når det gjelder Norge, vises det til nærmere omtale i avsnitt 6.4.1 nedenfor.

I Japan har ledigheten vært forholdsvis lav i hele perioden, men også her har det vært en viss økning. Japan hadde en ledighet på 1.3 pst. på begynnelsen av 70-tallet, mens den på slutten av 80-tallet var opp i 2.3 pst. Siden har det vært en jevn økning fram mot 2.9 pst i 1994.

6.3.2 Noen viktige forklaringsfaktorer bak den internasjonale utviklingen

Den økonomiske utviklingen i OECD-landene siden 1960-tallet har vært preget av store fluktuasjoner, samtidig som gjennomsnittlig produksjonsvekst har vært lavere enn i den første etterkrigstiden. Sterke vekstimpulser som gjorde seg gjeldende på 50- og 60-tallet, bl.a. knyttet til økt internasjonalisering og Europas innhenting av USAs teknologiske forsprang, fikk etter hvert mindre betydning. Oljeprissjokkene i 1973 og 1979 rammet de fleste OECD-landene gjennom økt inflasjonspress, svekkelse av utenriksøkonomien og nedgang i realdisponibel inntekt. Påfølgende innstramming i finanspolitikken, og en mer protek­sjonistisk handelspolitikk, blir ofte trukket fram som en utløsende årsak til svakere økonomisk vekst og økt ledighet. Sterk økonomisk vekst fra 1982/83 bragte ledigheten noe ned igjen. Den sterke veksten var stimulert av sterk vekst i lånefinansiert privat etterspørsel, og synes i ettertid ikke å ha vært bærekraftig. En ny nedgangskonjunktur mot slutten av 1980-tallet førte til at ledigheten igjen økte.

Mekanismer som innebærer at ledigheten går lettere opp enn ned, bidrar til at sterke fluktasjoner er svært uheldig, og kan føre til at ledigheten fester seg på stadig høyere nivåer (jf. avsnitt 6.2.2). Samtidig som OECD-økonomiene ble utsatt for sjokk, som beskrevet over, skjedde det også strukturelle endringer som bidro til at arbeidsmarkedene ble mindre fleksible. Systemet for kollektiv lønnsdannelse, som sto sterkt i mange europeiske land, ble svekket. Dette bidro til at det ble vanskeligere å holde lønnsveksten innenfor de rammene den realøkonomiske utviklingen tilsa. Velferds- og overføringsordningene ble bygget ut og trygde- og stønadsordningene ble gjort mer liberale. Dette var til dels et svar på de sosiale problemene knyttet til økende ledighet, men kan samtidig ha bidratt til å svekke incentivene for de ledige til å skaffe seg arbeid.

Punktene over beskriver en del generelle trekk ved utviklingen i OECD-landene samlet. Det er imidlertid også betydelige forskjeller, både med hensyn til hvordan de økonomiske sjokkene har rammet landene, og med hensyn til hvor fleksible tilpasningene til nye rammebetingelser har vært.

Reallønningene har økt langt mer i OECD-Europa enn i USA. Dette kan ha bidratt til å gjøre arbeidskraften mindre attraktiv som produksjonsfaktor i Europa. I USA steg reallønningene lite, og økningen i ledigheten ble raskt reversert gjennom vekst i sysselsettingen. Samtidig skjedde det en utvikling i retning av større lønnsforskjeller. I perioden 1980-89 falt real­lønningene for de lavest betalte 10 prosentene av mannlige lønnsmottakere med mer enn 1 pst. pr. år. I Europa (utenom Storbritannia) har ikke lønns- og inntektsforskjellene økt i samme grad som i USA (OECD 1994a). Relativt fleksibel lønnsdannelse blir i OECDs sysselsettingsstudie og i andre sammenhenger framholdt som en viktig årsak til at USA har unngått varig økning i ledigheten. Bildet er imidlertid ikke entydig. I land som f.eks. Østerrike og Norge økte reallønnen for lavtlønnte gjennom 1980-tallet, samtidig som arbeidsledigheten har holdt seg lavere eller på nivå med USA. Både i Østerrike og Norge er hensynet til sysselsetting og konkurranseevne bl.a. blitt forsøkt ivaretatt gjennom en relativt sentralisert lønnsdannelse.

I OECDs sysselsettingsstudie (OECD 1995g) konkluderes det med at det ikke finnes noen åpenbar og enkel sammenheng mellom skattenivået og nivået på arbeidsledigheten. Samlet skatt på totale arbeidskostnader (inntektsskatt, trygdeavgift og arbeidsgiveravgift m.v.) økte fra 19 til 20.9 pst. av BNP i perioden 1978 til 1992 for OECD-området under ett. Marginalskatten på totale arbeidskostnader for en gjennomsnittlig industriarbeider ble i gjenomsnitt for OECD-området redusert fra 54.2 til 47.9 pst. i perioden 1978 til 1992. Det er imidlertid store forskjeller mellom landene. Reduksjonen i de marginale skattesatsene var særlig stor i Norge og Sverige, som i utgangspunktet lå høyt. Skattereformene på 1980- og 1990-tallet reduserte marginalskatten særlig sterkt for de høyeste inntektsgruppene. Reduksjonene har ikke i like stor grad omfattet lavinntektsgruppene. Høye marginale skattesatser for lavinntektsgruppene kan, i kombinasjon med trygdesystemet, bidra til at incentivene til å søke jobb svekkes, jf. avsnitt 6.2.3.

6.3.3 Ulik vekst i arbeidsstyrken mellom land

Som nevnt har den gjennomsnittlige årlige sysselsettingsveksten i OECD-området vært tilnærmet lik i de to periodene 1960-73 og 1973-95 (jf. tabell 6.2). I den siste perioden har arbeidsledigheten blitt betydelig høyere, samtidig som arbeidsstyrken har vokst raskere, bl.a. på grunn av økt yrkesdeltaking blant kvinner. Denne observasjonen kan gi grunnlag for spekulasjoner om at veksten i arbeidsstyrken er en viktig årsak til den økte ledigheten. I OECDs sysselsettingsstudie avvises dette. Det vises bl.a. til en empirisk studie av Elmeskov og Pichelmann (1994) som antyder at det tvert i mot er en negativ sammenheng mellom ledighet og yrkesdeltaking på lang sikt. De landene som har høyest yrkesdeltaking har gjennomgående også lavest ledighet. Dette kan tyde på at landene som har forholdsvis velfungerende arbeidsmarkeder klarer å holde ledigheten nede, samtidig som nye grupper av arbeidstakere tas inn i yrkeslivet.

Utviklingen i USA (jf. tabell 6.3), sammenlignet med OECD for øvrig, peker også i retning av at økt arbeidsstyrke ikke representerer noen viktig årsak til ledighetsproblemene. USA har hatt en langt høyere vekst i arbeidsstyrken enn OECD-Europa. Samtidig er det relativt sett skapt langt flere nye jobber i USA, slik at utviklingen i ledigheten her likevel har vært klart bedre.

Forslag om å begrense arbeidstilbudet, f.eks. gjenom kortere arbeidstid eller redusert pensjonsalder, bygger i stor grad på en forestilling om at det er en viss mengde arbeid som skal utføres totalt, og at spørsmålet er hvordan den skal deles. I OECDs sysselsettingsstudie og den alt overveiende delen av økonomisk faglitteratur blir denne forestillingen avvist. Mistilpasningen mellom bedriftenes etterspørsel etter arbeidskraft og de arbeidslediges kvalifikasjoner blir ikke mindre av at arbeidstilbudet reduseres, heller tvert i mot. Slike tiltak kan, noe avhengig av den konkrete utformingen, på kort sikt bidra til at nye personer må ansettes, og dermed bidra til en midlertidig reduksjon i ledigheten. Men det er flere mekanismer som virker til å presse ledigheten opp igjen. Dersom det er delmarkeder med overskuddsetterspørsel etter arbeidskraft, f.eks. ulike typer faglært arbeidskraft i privat sektor, kan redusert arbeidstid/pensjonsalder øke mangelen på arbeidskraft og dermed bidra til økt lønnsvekst. Dette kan smitte over til andre delmarkeder. Økt lønns- og prisvekst vil i så fall igjen presse ledigheten opp. Lovfestede begrensninger av arbeidstilbudet gir mindre framtidige muligheter for økt verdiskaping og sysselsetting.

6.3.4 Langtidsledighet

Det har i mange land vært en tendens til økende ledighet blant unge og blant arbeidstakere med lave kvalifikasjoner. Samtidig har omfanget av langtidsledighet økt, slik at økningen i ledighetsratene ikke har slått ut i tilsvarende økning i andelen av arbeidsstyrken som berøres av ledigheten.

I OECDs Employment Outlook (OECD 1995f) gjenomføres en drøfting av utviklingen i ledighetens varighet i OECD-landene. Det er bl.a. gitt en oversikt over utviklingen i langtidsledigheten (mer enn 12 mnd.) over de siste 10-15 årene. I tabell 6.5 ses denne utviklingen i sammenheng med utviklingen i den totale ledigheten i utvalgte OECD-land.

Antall langtidsledige som andel av arbeidsstyrken varierer mellom landene, men gjennomgående har det vært en klar økning i perioden. Denne utviklingen har for de fleste landene falt sammen med økning i nivåene for total ledighet. Dette bildet er imidlertid ikke entydig. I Danmark har langtidsledigheten falt mellom 1983 og 1993 på tross av en økning i total ledighet. I Nederland, Storbritannia og USA har både langtidsledigheten og den totale ledigheten blitt redusert. I OECD (1995f) gis ingen nærmere forklaring på den spesielle utviklingen i Danmark. Noe av forklaringen kan ligge i en viss innstramning i dagpengeordningen og økt vektlegging av aktive tiltak i arbeidsmarkedspolitikken (jf. OECD 1994d)

Langtidsledigheten som andel av arbeidsstyrken i 1993 ligger lavest i Norge, Sverige, Canada, USA og Japan. Disse landene har også lavest nivå på langtidsledigheten relativt til total ledighet. Trekk ved de enkelte landene, f.eks. omfanget av førtidspensjonering, uføretrygding og arbeidsmarkedstiltak, bidrar til å redusere sammenlignbarheten av tallene for langtidsledighet på tvers av land. En ledig som veksler mellom ledighet og tiltak, kortvarige jobber etc. blir i statistikken over registrerte ledige omregistrert til korttidsledig hver gang han begynner på en ny ledighetsperiode. (En slik omregistrering skjer ikke alltid i AKU, fordi en del som er på tiltak, oppgir at de er ledige.)

OECD (1995f) har anslått månedlig inn- og utstrømning i beholdningen av ledige for utvalgte OECD-land. Det viser seg at det er store variasjoner mellom landene. USA og Canada har høy inn- og utstrømning. Sverige har også relativt høy gjennomstrømning. Norge har høy utstrømning fra ledighet. De fleste landene i Europa for øvrig har gjennomgående både lav innstrømning og lav utstrømning. Dette innebærer liten utskifting i beholdningen av ledige, noe som samsvarer med relativt høy langtidsledighet i disse landene.

6.4 Nærmere om utviklingen i Norge

6.4.1 Økt ledighet også i Norge fra slutten av 80-tallet

Fram til slutten av 1980-tallet hadde Norge en internasjonalt sett lav arbeidsledighet. De omfattende endringene på arbeidsmarkedet de senere årene viser imidlertid at heller ikke norsk økonomi har innebygd mekanismer som automatisk hindrer framveksten av omfattende ledighet. Kapittel 6 i NOU 1992:26 En nasjonal strategi for økt sysselsetting i 1990-årene gir en grundig drøfting av utviklingen på det norske arbeidsmarkedet, og hvilke drivkrefter som ligger til grunn for utviklingen på arbeidsmarkedet i en liten åpen økonomi.

Petroleumsinntektene ga Norge en finansiell handlefrihet som andre land ikke hadde. Ved at disse inntektene ble tatt i bruk i norsk økonomi, bidro det til å opprettholde et høyt etterspørselsnivå som holdt sysselsettingen oppe, men dette bidro samtidig til sterkt press i økonomien. Dette førte til at den kostnadsmessige konkurranseevnen til norsk industri ble sterkt svekket både på 1970-tallet og 1980-tallet.

På 1980-tallet var det store svingninger i norsk økonomi. Etter en midlertidig økning i arbeidsledigheten de første årene, kom en periode med svært stramt arbeidsmarked i forbindelse med det sterke oppsvinget i innenlandsk etterspørsel i årene fra 1985 til 1987. Den påfølgende innstrammingen i den økonomiske politikken, samtidig som privat sektor selv reduserte etterspørselen med sikte på finansiell konsolidering, bidro til at arbeidsledigheten økte sterkt fra 1987 til 1989. Økningen fortsatte de påfølgende årene, men ledigheten begynte å falle mot slutten av 1993.

Fram til slutten av 80-tallet hadde Norge en relativt sett lav arbeidsledighet. I 1987 var ledigheten i Norge nede i om lag 2 pst., mens gjennomsnittet for OECD var vel 6 pst. Fra 1987 økte ledigheten sterkt etter norske forhold, og nådde et topppunkt i 1993, da arbeidssøkere uten arbeidsinntekt (AKU-ledigheten) utgjorde 6 pst. av arbeidsstyrken. Det har vært klar bedring på arbeidsmarkedet fra andre halvår 1993. Fra 1993 til 1995 økte sysselsettingen med til sammen 67 000 personer. I Revidert Nasjonalbudsjett 1996 anslås sysselsettingen å øke med ytterligere om lag 30 000 personer i 1996. Økt sysselsetting har så langt ikke gitt seg like stort utslag i antallet ledige og sysselsatte på tiltak, fordi arbeidstilbudet også har økt kraftig i samme perioden. AKU-ledigheten var falt til 4,9 pst i 1995 og anslås i Revidert Nasjonalbudsjett 1996 å falle videre til 4 1/4 pst. i 1996.

Kilde: Arbeidsdirektoratet

Tallet på utførte timeverk har i følge Nasjonalregnskapet endret seg lite gjennom perioden 1972 til 1995. Samtidig har det vært en klar økning i produksjonsvolumet. Dette innebærer at det har vært en tilsvarende økning i timeverksproduktiviteten i perioden.

Til tross for at timeverkene endret seg lite fra 1972 til 1995, økte antall sysselsatte personer med mer enn 400 000, eller om lag 25 pst, jf. figur 6.2 og 6.3. Gjennomsnittlig årlig arbeidstid gikk i perioden 1970 til 1990 ned med om lag 20 pst. Reduksjon i normalarbeidstiden i 1976 og i 1987 forklarer om lag 14 prosentpoeng av denne nedgangen. Samtidig økte innslaget av deltid i takt med veksten i yrkesdeltaking blant kvinner og ungdom. Tallet på sysselsatte kvinner økte med 372 000 fra 1970 til 1990, mens tallet på sysselsatte menn økte med 34 000.

Kilde: Statistisk Sentralbyrå. Sysselsatte personer for alle år t.o.m. 1994 fra Nasjonalregnskapet før hovedrevisjonen 1995. Senere er det benyttet vekstrater fra nytt nasjonalregnskap. Arbeidsledige og befolkning fra AKU.

Kilde: Statistisk Sentralbyrå. For alle år t.o.m. 1994 fra Nasjonalregnskapet før hovedrevisjonen 1995. Senere er det benyttet vekstrater fra nytt nasjonalregnskap.

Økt yrkesdeltaking (jf. figur 6.4) har sammen med en økning i yrkesbefolkningen bidratt til betydelig vekst i arbeidsstyrken gjennom perioden.

Kilde: Statistisk Sentralbyrå (AKU).

6.4.2 Nærmere om grupper som er særlig sterkt berørt av ledighetsproblemet

Kortvarige perioder som arbeidsledig knyttet til skifte av jobb, eller overgang fra utdanning til jobb, er generelt lite problematiske for den enkelte. Problemene er først og fremst knyttet langvarige ledighetsperioder. Særlig gjelder dette personer som gjennom langvarige og/eller gjentatte ledighetsperioder står i fare for å miste kontakten med arbeidsmarkedet på mer varig basis. En kartlegging av omfanget av dette problemet, og hvilke grupper som er særlig utsatt, er et viktig grunnlag for å vurdere mulige tiltak.

Tabell 6.6 viser utviklingen i langtidsledigheten, målt som arbeidsøkere uten arbeidsinntekt i Arbeidskraftundersøkelsen (AKU). Tabellen viser at andelen langtidsledige i den totale ledigheten økte i perioden 1987 til 1993, samtidig som ledigheten totalt økte. Særlig sterkt økte andelen med ledighetsperioder over ett år. Mens det i 1987 i gjennomsnitt var om lag 2000 personer som hadde vært ledige i mer enn ett år, var antallet steget til om lag 29 000 i 1993. (Ledige som ikke har oppgitt varighet i AKU er da holdt utenfor. Disse har stort sett utgjort rundt 10 pst av totalt antall ledige.) Denne utviklingen innebærer at den sterke økningen i ledighetsnivået ikke har gitt en tilsvarende økning i antall personer som berøres. Ledigheten har blitt mer konsentrert.

Situasjonen på arbeidsmarkedet viste klar bedring fra 1993. Andelen langtidsledige holdt seg likevel på et høyt nivå også i 1994. Fra 1995 er det imidlertid klare tegn til at langtidsledigheten reduseres forholdsvis raskere enn den totale ledigheten. Gjenomsnittlig antall langtidsledige med varighet over ett år var på samme nivå i 1993 som i 1994 til tross for fallende total ledighet (jf. tabell 6.6). Fra 1994 til 1995 ble imidlertid denne gruppen redusert med 5000 personer, noe som utgjør mesteparten av nedgangen i totalt antall ledige.

Både AKU og Arbeidsdirektoratets ledighetsregister kan brukes til å kartlegge omfanget av langtidsledighet i ulike deler av befolkningen, fordelt på alder, kjønn, utdanning osv. I AKU er det mange som ikke har oppgitt varighet. Dessuten gjør utvalgsstørrelsen at AKU blir mindre utsagnskraftig når tallene brytes ned på enkeltkjennetegn. I det følgende benyttes derfor tall for registrert ledighet for å kartlegge hvem de langtidsledige er.

Tabell 6.7 viser varighet av registrert ledighet etter alder. Av bakgrunnstallene for tabell 6.7 framgår det at nesten 7000, eller knapt 1/4, av de langtidsledige er over 60 år. I den andre enden av aldersfordelingen er det bare 239 langtidsledige under 20 år. Av disse er det 37 personer som har vært registrert ledige mer enn ett år. Tall fra AKU bekrefter at det er svært få langtidsledige i aldersgruppen under 20 år. Det lave antallet langtidsledige unge under 20 år må ses i sammenheng med de særlige tiltak som er utformet for denne gruppen (garantiordningen).

Tabellen viser at andelen langtidsledige, og gjennomsnittlig varighet, stiger med alder. Dette tyder på at vanskelighetene med å finne ny jobb for en ledig stiger med alderen. Det kan imidlertid også ha sammenheng med at de eldste ikke søker like intenst etter ny jobb. Et moment i denne sammenheng kan være at ledige som er minst 60,5 år som hovedregel er sikret dagpenger fram til fylte 67 år.

De registrerte langtidsledige utgjør totalt sett en noe større andel av ledige menn enn av ledige kvinner. Det er fordelingen av ledige i aldersgruppene over 30 år som bidrar til dette. For de yngste aldersgruppene er andelen langtidsledige noe høyere blant kvinner enn blant menn.

Av tabell 6.8 framgår det at andelen langtidsledige er størst blant ledige med bare grunnskole. For øvrig varierer andelen langtidsledige lite med utdanningsnivå. Ledighetsnivået er imidlertid generelt lavt blant høyt utdannete, slik at antallet langtidsledige i denne gruppen er lite. De lavt utdannede er særlig sterkt overrepresentet blant dem som har vært lengst ledige. Nesten halvparten av dem som har vært ledige mer enn ett år har kun grunnskoleutdanning, mens personer med kun grunnskoleutdanning totalt utgjør så vidt over 15 pst. av arbeidsstyrken.

Arbeidsmarkedsetatens registre gir grunnlag for å kartlegge om det er de samme personene som har gjentatte lange ledighetsperioder, eller om det er betydelig sirkulasjon i massen av langtidsledige. I følge Arbeidsdirektoratet (1995a) var det i perioden januar 1988 til utgangen av juni 1995 til sammen registrert 956 000 personer som helt ledige. Hver av disse var i gjennomsnitt registrert helt ledig i 38 uker, når alle ledighetsperioder summeres. I løpet av denne perioden på knapt 7 1/2 år var det vel 30 000 personer som hadde vært registrert ledige i til sammen mer enn 3 år. Om lag 1/6 av disse var over 60 år (jf. tabell 6.9), inkludert såkalte gavepensjonister som kombinerer ledighetstrygd og et vederlag fra arbeidsgiveren. Det er nå innført regler som stenger for denne muligheten ved at dagpengene avkortes krone for krone mot evt. gavepensjon. I Arbeidsdirektoratets analyse refererer alder seg til alder ved første gangs registrering i databasen.

Det viser seg altså at det er en ganske liten andel av de ledige (om lag 3 pst.) som i løpet av 7 1/2 år har vært ledige i til sammen mer enn tre år. Gruppen med samlet ledighet på minst ett år utgjør 239 000 personer, eller 1/4 av alle som er berørt av ledighet, og står til sammen for 2/3 av den totale ledigheten målt i antall ledighetsdager. Disse tallene gir ikke uten videre grunnlag for å trekke sterke konklusjoner om hvor mange personer som har alvorlige problemer på arbeidsmarkedet. Årene 1988-93 var en periode med økende ledighet. I en nedgangskonjunktur med et slakt arbeidsmarked vil søkeperioden for en arbeidssøker kunne bli forholdsvis lang, uten at dette trenger å indikere at vedkommende står i fare for å få en svak tilknytning til arbeidsmarkedet på mer varig basis. På den annen side er det viktig å være oppmerksom på at tallene i tabell 6.9 ikke omfatter perioder på arbeidsmarkedstiltak.

Sammenhengende ledighet over ett år rammer sjeldent personer i de yngste aldersgruppene (jf. tabell 6.7). Drøyt 80 000 unge mennesker (24 år eller yngre ved første registrering) var likevel registrert ledige i til sammen ett år eller mer i perioden januar 1988 til utgangen av juni 1995. Slike gjentatte kortere ledighetsperioder kan for unge mennesker være knyttet til forholdsvis uproblematiske overganger mellom jobb og utdanning, eller mellom ulike jobber.

Følgende momenter trekker i retning av at Arbeidsdirektoratets tall undervurderer omfanget av lange samlete ledighetsperioder:

• Ettersom perioden som analyseres er avgrenset til 1988-95 vil mange av dem som først ble ledige mot slutten av perioden være i begynnelsen av sine ledighetskarrierer.

• Det kan være mekanismer som bidrar til at en del reelt ledige ikke registrerer seg som ledige. Bl.a. vil unge uten opparbeidede dagpengerettigheter og en del langtidsledige med lite håp om å få ny jobb ha mindre grunn til å melde seg til arbeidskontorene.

Det andre strekpunktet over illustrerer viktigheten av å vurdere flere mulige tilstander i sammenheng, hvor både arbeidsforhold, ledighetsperioder, arbeidsmarkedstiltak, utdanning, arbeid i hjemmet, uføretrygd, attføring, sosialstønad etc. trekkes inn.

En analyse som er gjennomført ved SNF-Oslo av arbeidsmarkedsforløpene til samtlige personer som ble ledige i oktober 1990 gir informasjon om overganger mellom ledighet, tiltak, jobb, utdanning og ulike trygdeforhold, jf. Hernæs & Strøm (1995a). Av ulike årsaker er det likevel store hull, det vil si at det i perioder mangler opplysninger, i forløpene til enkeltpersoner. Dette kan dels ha sammenheng med med mangelfull registrering (bl.a. av arbeidsforhold og ledighetsperioder). Dels kan personer reelt ha trukket seg ut av arbeidsstyrken av årsaker som ikke reflekteres i registrering i noen av de aktuelle registrene, dvs. annet enn trygd og utdanning. Eksempelvis mangler det opplysninger om sosialstønad i datamaterialet. Arbeid i hjemmet er heller ikke registrert.

De personene som analysen omfatter, var i gjennomsnitt registrert 10,5 måneder som ledig eller på tiltak i perioden 1.10.90- 31.12.92. Av dette utgjorde perioder som helt ledig 6,7 måneder. Gjennomsnittlig tid i jobb var om lag 7 måneder. Dvs. at personene i utvalget i gjennomsnitt var uten jobb i 20 av de 27 månedene analysen omfatter, og at de i gjennomsnitt hverken var i jobb, registrert som ledig eller på tiltak i 9,5 måned. Overgang til trygd eller utdanning forklarer noe av dette. 16 pst. hadde start av et trygdeforhold i løpet av perioden. 13 pst var i utdanning 1. oktober 1991. Også militærtjeneste og næringsvirksomhet kan forklare noe. På den annen side kan perioder hvor personer er registrert i jobb overlappe med sysselsettingstiltak og attføring (utgjør om lag 2 måneder), slik at den uforklarte perioden er noe lenger enn det som er angitt over.

Gjennomsnittlig periode som ledig eller på tiltak varierer lite med alder. Unntaket er aldersgruppen fra 60 år og oppover, hvor varigheten for menn og kvinner er hhv. 12,3 og 13,3 måneder. For de øvrige aldersgruppene ligger varigheten rundt 10 måneder, og en måned kortere for kvinner enn for menn. De eldste personene er i hovedsak registrert som helt ledige, mens de yngre i større grad er på tiltak.

Gjennomsnittlig tid i jobb varierer også lite med alder. Unntaket er igjen de på 60 år og over, som i gjennomsnitt bare var 3 måneder i jobb. Den lave jobbdeltakelsen kan bare i noen grad forklares ved at om lag 25 pst. av personene i denne gruppen har start på annet trygdeforhold enn dagpenger i perioden. Sykepenger og alderspensjon er de viktigste trygdeformene for denne aldersgruppen (alderen referer seg til 1. oktober 1990). For øvrig ligger periodene i jobb for alle aldersgruppene mellom 6 og 8 måneder. 16-19 åringene ligger lavest (knapt 6 måneder), men blant disse er det mange som har startet på utdanning.

Andelen som startet i jobb innen 31.12.92 var høyest blant 20-24 åringene, og falt med økende alder. De få over 60 år som kom i jobb igjen brukte kortere tid på dette enn alle andre grupper. Dette kan tyde på at noen av disse eldre var godt kvalifiserte og kom raskt tilbake, mens andre hadde svært små muligheter eller ga raskere opp enn andre grupper. Blant dem som kom i jobb igjen i perioden er det små forskjeller mellom aldersgruppene når det gjelder varighet av første jobb.

Vel 38 pst. av dem som ble ledige i oktober 1990 var overhodet ikke arbeid i løpet av 1992. Ytterligere 15 pst var i arbeid mindre enn 4 måneder i løpet av året.

Gjennomgangen foran indikerer følgende hovedtrekk:

• Norge har lav langtidsledighet i internasjonal sammenheng, både absolutt og som andel av total ledighet.

• Langtidsledigheten ligger likevel på et høyt nivå, men har i det siste falt forholdsvis raskere enn total ledighet.

• Tall for registrerte ledige viser at det praktisk talt ikke finnes langtidsledige under 20 år (jf. garantiordningen for denne gruppen). I gruppen 20-24 år er det noen flere, men det er relativt få (vel 500 personer) med lange sammenhengende ledighetsperioder (over ett år). Gjentatte kortere perioder som ledig i forbindelse med overgang mellom utdanning og jobb, og ved bytte av jobb, vil generelt være lite problematisk. Analyser viser at ledige i de yngste aldersgruppene kommer i jobb igjen i omtrent like stor grad som aldersgruppene 25-50 år, i tillegg til at mange av de yngste også går til utdanning.

• Langtidsledigheten er klart høyest blant dem over 60 år. Denne gruppen utgjør knapt 1/4 av alle langtidsledige. Dette kan tyde på at eldre personer har vanskelig for å finne ny jobb når de først har blitt ledige, men det kan også ha sammenheng med lavere søkeaktivitet og gavepensjonsordninger. Det at denne gruppen er sikret dagpenger helt fram til fylte 67 år kan bidra til å svekke motivasjon og søkeaktivitet.

• Personer som kun har grunnskole er særlig sterkt overrepresentert blant de langtidsledige. Disse er også i særlig grad rammet av ledighet som varer sammenhengende mer enn ett år.

Det kan synes som de med kun grunnskoleutdanning, og eldre, er klart overrepresentert blant langtidsledige. Unge under 25 år synes relativt lite utsatt for ledighet som varer mer enn ett år. For øvrig virker det som langtidsledigheten er spredt ganske jevnt ut over befolkningen når kjennetegn som kjønn, alder og utdanning legges til grunn. Dette gjelder både for lengden på sammenhengende ledighetsperioder, og for samlet ledighet summert over gjentatte ledighetsperioder.

6.5 Muligheter for økt sysselsetting og redusert ledighet

6.5.1 Sysselsettingsutvalgets konklusjoner – Solidaritetsalternativet

I NOU 1992:26 trekkes det opp en nasjonal strategi for økt sysselsetting i 1990-årene. Strategien ble gitt betegnelsen Solidaritetsalternativet, bl.a. fordi det settes krav til dem som har arbeid om å vise solidaritet med de arbeidsledige. På side 24 oppsummeres strategien:

• Et forpliktende opplegg for lønnsdannelse og inntektspolitisk samarbeid tilpasset 1990-årenes behov, hvor den kostnadsmessige konkurranseevnen (RLPE) forbedres med om lag 10 pst. over femårsperioden 1993-1997 og deretter ikke svekkes. Moderasjonen må gjelde alle. Partene i arbeidslivet, myndighetene og alle andre grupper bør samtidig være med på de andre hovedelementene i et samlet opplegg for økt sysselsetting.

• En vesentlig bedring av den kostnadsmessige konkurranseevnen i den private sektor vil på sikt i seg selv styrke produksjonsveksten, etterspørselen etter arbeidskraft og bedre budsjettbalansen. De direkte virkningene på sysselsettingen på kort sikt er moderate, men myndighetenes økonomiske-politiske handlefrihet vil bli styrket.

• En gjennomgang av sammensetningen av offentlige utgifter for å redusere overføringene slik at den finanspolitiske handlefrihet ytterligere forbedres, noe som i tilfelle gir rom for tiltak for å styrke sysselsettingen

• Strukturpolitiske tiltak

  • Gjennomgang av rammebetingelsene for arbeidsmarkedet-, kapital-, vare- og tjenestemarkedenes funksjonsmåte med sikte på bl.a. å redusere eller fjernere veksthindrende faktorer.

  • Næringspolitiske tiltak som understøtter behovet for økt verdiskaping og bedre lønnsomhet.

  • Arbeids-, trygde- og utdanningspolitiske tiltak som skal bidra til å stanse økningen og helst redusere likevektsledigheten. Mao. en forsterkning i praksis av arbeids- og utdanningslinjen bl.a. med sikte på å begrense veksten i antall uføretrygdede i 1990- årene.

  • Dersom dette opplegget gjennomføres, forutsettes det at den økte økonomiskpolitiske handlefriheten som dette skaper, blir utnyttet til å styrke sysselsettingen både i den private og offentlige del av økonomien og til å styrke offentlige finanser

• Midlertidige tiltak som bidrar til å redusere den faktiske ledigheten og hindre økning i langtidsledigheten i 1993 og 1994.»

6.5.2 Sysselsettingspolitikken i Norge etter Sysselsettingsutvalget

Det har de siste årene vært gjennomført en linje i inntektsoppgjørene i Norge med utgangspunkt i Solidaritetsalternativet, som ble anbefalt av Sysselsettingsutvalget. Dette bidro i perioden 1993-1995 til lav nominell lønnsvekst innenlands, samtidig som lønns­takerene oppnådde vekst i reallønningene. Resultater fra vårens lønnsforhandlinger tyder imidlertid på at reallønnsveksten i 1996 vil bli langt kraftigere enn lagt til grunn av sysselsettingsutvalget.

Problemene som oppsto på arbeidsmarkedet fra 1988 ble møtt med en mer ekspansiv finanspolitikk, og en politikk med sterk satsing på aktive arbeidsmarkedstiltak. Tiltakene økte fra i gjennomsnitt om lag 8 000 plasser i 1988 til om lag 60 000 plasser i 1993. Satsingen på aktive arbeidsmarkedstiltak i nedgangsperioder ble begrunnet med flere forhold. Arbeidsmarkedstiltak kan bl.a. bidra til å øke de lediges kvalifikasjoner, slik at de står best mulig rustet når etterspørselen igjen tar seg opp. Deltaking på arbeidsmarkedstiltak vil også bidra til å opprettholde tilknytningen til arbeidsmarkedet, og derved forhindre utstøting og passivisering.

I tillegg til satsingen på arbeidsmarkedstiltak er det i perioden 1990-95 opprettet i alt om lag nye 52 000 studieplasser i høyere utdanning. Det økte antall studieplasser har bidratt til å holde ungdomsledigheten lav, og har også bidratt til å styrke ungdomsgruppenes stilling på arbeidsmarkedet på noe lengre sikt.

Mot slutten av 1993 begynte sysselsettingen å vokse, og veksten tiltok kraftig i 1994 og 1995, jf. omtale i avsnitt 6.4.1. Med økt tilgang på nye jobber ble det sett som særlig viktig å sikre at arbeidsledige er tilgjengelige for de nye jobbene. Veksten i sysselsettingen har ført til at omfanget av arbeidsmarkeds­tiltak har blitt trappet noe ned, og til at finanspolitikken er strammet til. Fra første halvår 1994 til samme periode i 1995 ble det gjennomsnittlige tiltaksnivået trappet ned fra om lag 64 000 plasser til om lag 50 000 plasser. Foreløpige tall tyder på et tiltaksomfang på i overkant av 43 000 plasser for første halvår 1996.

Innsatsen overfor arbeidsledig ungdom og langtidsledige har vært særlig prioritert i arbeidsmarkeds­politikken. For å bidra til at disse gruppene opprettholder fotfestet på arbeidsmarkedet og unngår utstøting, ble det utformet særlige garantiordninger for ungdom under 20 år og lærlinger som mister kontrakten sin som følge av permittering eller bedriftsnedleggelse, samt for langtidsledige som mister trygden etter 80 ukers dagpengeforbruk. Fra og med andre halvår 1995 ble videre innsatsen overfor langtidsledige i aldersgruppen 20-24 år forsterket. Målet er at alle ledige i denne aldersgruppen som har vært uten tilbud om jobb, utdanning eller arbeidsmarkedstiltak i 6 måneder, skal få et tilbud om arbeidsmarkedstiltak, dersom det ikke kan gis tilbud om jobb eller utdanning.

Reform 94 gir alle elever som har gått ut av grunnskolen f.o.m. våren 1994 rett til videregående opplæring. Fra skoleåret 1995/96 omfatter denne rettigheten to årskull, og fra skoleåret 1996/97 tre årskull. Dette innebærer at de aller fleste i aldersgruppen 16-18 år vil ha rett til videregående utdanning fra andre halvår 1996. I 1994 søkte 95 pst. av alle 16-åringer seg til videregående utdanning. Reformen bidrar til at tiltaksbehovet for de under 20 år gradvis reduseres. Hovedvekten av de ledige i aldersgruppen er imidlertid i de øverste alderstrinn.

Et mål i Reform 94 er at en tredel av ungdomskullet skal få mulighet til opplæring i bedrift. Dette innebærer en betydelig økning i behovet for lærlingplasser. Det er foreløpig lagt til grunn at det skal opprettes om lag 17 000 lærlingplasser for reformelevene fra høsten 1996 og ytterligere 17 000 plasser høsten 1997, dvs. totalt 34 000 lærlingplasser for denne gruppen når reformen er fullt gjennomført. I 1995 ble det til det til sammenlikning tegnet vel 9000 nye lærekontrakter. I Revidert Nasjonalbudsjett 1996 vises det til opplysninger innhentet av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet som tyder på at det er gode muligheter for at målet om 17 000 nye lærlingeplasser fra høsten 1996 vil nås.

De siste årene er det satset sterkt på yrkesrettet attføring. I perioden 1993-95 ble arbeidsmarkedsetaten tilført midler til 785 nye stillinger til dette formålet. Stillingene er bl.a. nyttet til faglig styrking av etaten og til opptrappingen av tiltakene for yrkeshemmede, og som følge av den administrative merbelastningen etter attføringsreformen.

Dagpengeperioden har blitt betydelig utvidet de siste årene. Fra 1975 til 1984 kunne ledige motta dagpenger i inntil 40 uker pr. kalenderår. Dette medførte at dagpengeperiodens varighet ble avhengig av tidspunktet på året som ledigheten ble registrert. Fra 1984 ble reglene endret slik at alle kunne motta dagpenger i inntil 80 uker sammenhengende i en periode på to kalenderår. Personer som hadde mottatt dagpenger i 80 uker, fikk en oppholdsperiode på 26 uker før en kunne motta dagpenger igjen. Begrunnelsen for å ha en opphørsperiode var at en ønsket å sikre aktiv jobbsøking, samt å hindre at den ledige skulle oppfatte dagpengene som en permanent inntekt. Fra 1990 ble regelen endret slik at personer kunne motta dagpenger på grunnlag av en og samme arbeidsinntekt i to 80-ukersperioder. Fra 1991 ble opphørsperioden redusert til 13 uker, og ytelsen i andre 80-ukersperiode satt til minst 90 pst. av ytelsen i første periode. Fra 1992 ble det innført en dispensasjonsadgang fra opphørsperioden. Helt ledige som ikke hadde mottatt tilbud om arbeid eller arbeidsmarkedstiltak ved utgangen av opphørsperioden, skal innvilges dispensasjon. Med denne regelen ble den maksimale dagpengeperioden for de fleste i praksis utvidet til tre og et halvt år (80+13+80+13=186 uker). Ved deltakelse på enkelte typer tiltak (lønnstilskudd, AMO-kurs med kursstønad og praksisplass med kursstønad) kan den samlede stønadsperioden forlenges, fordi perioden på tiltak ikke teller med i dagpengeperioden. Videre gir godtgjørelsen ved deltakelse på flere av arbeidsmarkedstiltakene (KAJA, vikarplassordningen, lønnstilskudd) grunnlag for nye dagpengerettigheter.

Regjeringen har våren 1996 fremmet forslag for Stortinget om visse endringer i dagpengeordningen (Ot prp nr 35 (1995-96)).

6.5.3 Et internasjonalt perspektiv – OECDs sysselsettingsstudie og EU-kommisjonens hvitebok

Både OECD og EU-kommisjonen legger vekt på at det ikke finnes noen enkle og raske løsninger på ledighetsproblemet. Den økonomiske oppgangen som nå gjør seg gjeldene i OECD-området vil hvis den fortsetter kunne redusere ledigheten ned mot nivået i 1990 ved utgangen av dette tiåret, men en viktig del av den høye arbeidsledigheten skyldes mer strukturelle forhold. Disse problemene kan bli vanskeligere og mer tidkrevende å løse. Det synes uansett nødvendig å basere seg på en bred tilnærming som omfatter mange politikkområder.

Både OECD og EU-kommisjonen ser sterkere økonomisk vekst i de neste 5 til 10 årene som et nødvendig element i en strategi med sikte på å oppnå en vesentlig reduksjon i arbeidsledigheten. Men økonomisk vekst er ikke en tilstrekkelig betingelse for en løsning på ledighetsproblemet. Den antatt høye strukturledigheten i Europa skyldes bl.a. manglende smidighet i arbeidsmarkedet, noe som har sammenheng med institusjonelle, rettslige og avtalemessige forhold i de enkelte land. Endringer i utdanningssystem, arbeidsmarkedslovgivning, arbeidskontrakter, former for lønnsforhandlinger og trygdesystem utgjør andre viktige elementer i strategiene disse institusjonene anbefaler for å redusere arbeidsledigheten.

Både fra OECD og EU-kommisjonen blir det advart mot forsøk på lettvinte løsninger som f.eks. alminnelig nedsettelse av arbeidstiden, økt proteksjonisme og tiltak som bremser den teknologiske utviklingen. Begge institusjonene framhever at Europa ikke bør sikte seg mot den amerikanske arbeidsmarkedsmodellen som gir store inntektsulikheter. Et stort omfang av lavtlønnsjobber blir sett på som et arbeidsmarkedsproblem på linje med høy ledighet. Samtidig legger særlig OECD stor vekt på fleksibilitet i lønninger og arbeidskostnader for å sikre velfungerende arbeidsmarkeder.

6.5.4 Nærmere om mulige avgiftslettelser/subsidier rettet mot grupper som har særlig store problemer på arbeidsmarkedet

7 Nærmere om Norges rolle som stor produsent og eksportør av energi

7.1 Innledning

Norge er blant de landene i verden som har størst energiressurser, og petroleum og vannkraft utgjør en vesentlig del av den norske nasjonalformuen. Samtidig er forvaltningen av disse to naturressursene av stor betydning ved utformingen av miljøpolitikken.

Petroleumsressursene på kontinentalsokkelen er en ikke-fornybar nasjonal ressurs. Ressursene bør forvaltes med sikte på størst mulig inntekter over tid, samtidig som fellesskapet bør sikres en høy andel av inntektene. Dette innebærer at en stor del av det overskuddet som skapes i næringen, i første hånd bør tilfalle staten.

Hoveddelen av petroleumsressursene eksporteres. Vannkraften forbrukes i hovedsak innenlands av husholdninger og næringsliv. Av næringsvirksomhet er kraftintensiv industri hovedbruker av elektrisk kraft. Størstedelen av produksjonen fra denne delen av industrien går til eksport. Petroleum, vannkraft og energibaserte industriprodukter gir eksportinntekter, og har både direkte og indirekte virkninger på skatteinntekter og sysselsetting.

Produksjon og forbruk av energi kan medføre negative virkninger på miljøet. Produksjon og forbruk av petroleum gir utslipp til luft av CO₂ , NOx, SO₂ og VOC, samt utslipp til vann. Utslippene bidrar både til lokale, regionale og globale miljøproblemer. Ivaretakelse av miljøhensyn har i alle år vært en integrert del av petroleumspolitikken, og dette har bidratt til at virksomheten på norsk sokkel generelt er mer miljøvennlig enn tilsvarende aktivitet i andre land. Utbygging av vannkraft har miljøkostnader knyttet til inngrep i verdifull natur gjennom f.eks. neddemming og bebygging. Vannkraften har imidlertid store utslipps­messige fordeler, fordi kraftproduksjonen foregår uten skadelige utslipp til luft og vann.

Norge skiller seg fra andre land ved at nær halvparten av energidekningen, og nær hele elektrisitetsproduksjonen, kommer fra vannkraft. Dette betyr at utslipp pr. energienhet er lavere enn i de fleste land. Dette betyr også at Norge har et smalere grunnlag for å redusere CO₂ -utslippene.

Lokale miljøproblemer bør vurderes ut fra lokale/nasjonale hensyn. Gjennomføring av samfunns­økonomisk lønnsomme tiltak mot lokal luftforurensning kan i tillegg medføre en miljøforbedring regionalt og globalt. For utslipp som fører til regionale og globale miljøproblemer, er det nødvendig med et forpliktende internasjonalt samarbeid om utslippsreduserende tiltak. På den annen side vil Norge kunne bidra til å redusere de globale miljøulempene gjennom eksport av energiressurser, samtidig som dette øker utslippet i Norge. Økte muligheter for handel med energi understreker behovet for økt koordinering av miljøpolitikken internasjonalt.

I dette kapitlet redegjøres det for produksjon og forbruk av petroleum og vannkraft, og betydningen av disse ressursene for inntekter, sysselsetting og miljø. Det diskuteres om vår rolle som stor produsent og eksportør av energi gir opphav til konflikter mellom hensyn til miljø på den ene siden, og inntekter og sysselsetting på den andre siden.

Av mulige konflikter som tas opp vises det til at vår pådriverrolle for å oppnå reduserte CO₂ -utslipp kan komme i konflikt med våre interesser som stor produsent og eksportør av petroleum. Internasjonalt koordinerte CO₂ -avgifter vil kunne føre til reduserte produsentpriser og dermed reduserte petroleumsinntekter, særlig dersom det ikke gjøres noe med subsidieringen av kull og CO₂ -avgiften ikke differensieres etter karboninnhold i ulike fossile brensler. Dette vil gi negative virkninger for norsk økonomi.

Gasseksporten vil utgjøre en stadig større andel av petroleumsproduksjonen etter århundreskiftet. Sett i forhold til transportert energimengde er gasstransport mer energikrevende enn transport av olje, og medfører følgelig større utslipp til luft pr. produsert enhet. Den økende gasseksporten vil derfor isolert gi økte CO₂ -utslipp fra Norge. Globalt sett kan imidlertid norsk gasseksport medføre reduksjoner i utslippene til luft når den erstatter andre energikilder som kull og olje. Virkningen på globale CO₂ -utslipp av endringer av norsk gassproduksjon og – eksport avhenger av hvor mye utenlandske CO₂ -utslipp går ned som følge av eksport-endringen. Virkningene på utlandets CO₂ -utslipp er nærmere omtalt i avsnitt 7.2.5.

De norske vannkraftressursene er begrenset, og det er nødvendig å unngå et sterkt press for utbyggig av vassdrag som kommer i konflikt med vernehensyn. Gjennom utveksling av elektrisk kraft med utlandet oppnås fordelene ved å samkjøre det norske vannkraftsystemet med varmekraftsystemet i utlandet. I samspillet mellom vannkraften hos oss og varmekraft i utlandet, kan vi komme til å erstatte direkte bruk av olje i Norge med importert kullbasert elektrisitet. Miljømessig er dette uheldig. Dagens manglende avgifter på produksjon av kullkraft i land vi samhandler med kan bidra til slike løsninger. Fra norsk side er det viktig å få etablert bindende internasjonale utslippsforpliktelser og mest mulig effektive og koordinerte miljøtiltak over landegrensene. Dette vil kreve at land vi utveksler elektrisitet med innfører CO₂ -avgift, eller andre virkemidler som bidrar til å begrense utslippene fra kraftproduksjonen.

Det har til nå ikke vært mulig å få avsatt store nok mengder gass til å eksportere norsk gass direkte til andre nordiske land. Kraftbalansen i de nordiske landene forventes å bli strammere. I denne situasjonen kan eksport av norsk gasskraft bidra til å begrense bruken av kull eller kjernekraft. Bygging av eventuelle gasskraftverk vil gi økte utslipp av CO₂ og NO_x i Norge. Hvis elektrisiteten eksporteres til Norden, vil den kunne redusere de samlede nordiske utslippene dersom den erstatter f.eks. kullkraft.

I dag er industrien unntatt fra CO₂ -avgift på fossile energivarer som nyttes til prosessformål. I alle andre land som har CO₂ -avgifter, er slik energibruk fritatt for avgifter. Hvis avgiftsgrunnlaget utvides uten at andre land gjør tilsvarende, kan dette over tid bidra til at norske markedsandeler reduseres dersom det ikke gis andre skatte- og avgiftslettelser. Virkningen på det globale miljøet vil blant annet avhenge av om de utenlandske produsentene som eventuelt øker sin produksjon benytter vannkraft, eller gass/kullkraft som elkraftkilde. På den andre siden kan frigitt vannkraft i prosessindustrien medføre redusert innenlandsk forbruk av fossile brensler, eller redusert forbruk av fossile brensler i andre land hvis eksporten av norsk vannkraft øker. Den samlede effekten på miljøet er derfor usikker.

7.2 Petroleum

7.2.1 Petroleumsressurser. Produksjon og eksport av olje og gass

Petroleumsressurser

Petroleumsressursene er en naturformue som ikke lar seg fornye. Utvinning av petroleum fører derfor til at selve naturformuen blir mindre. Dersom prisene på petroleum er tilstrekkelig høye eller utvinningskostnadene er tilstrekkelig lave, vil virksomheten være mer lønnsom enn andre virksomheter. Dette vil gi opphav til en meravkastning av den kapitalen som investeres i næringen. Denne meravkastningen kalles petroleumsrenten.

Petroleumsformuen kan på et bestemt tidspunkt beregnes som dagens verdi av all fremtidig petroleumsrente. Den er et anslag på fremtidige forbruksmuligheter som petroleumsressursene forventes å gi, utover normal avkastning på arbeidsinnsats og kapital. Et anslag på petroleumsformuen må nødvendigvis bli meget usikkert. Det er særlig grunn til å understreke den usikkerhet som knytter seg til fremtidige priser på olje, markedsforholdene for gass, fremtidige utvinningskostnader og størrelsen på de utvinnbare petroleumsreservene. Basert på forutsetningene for priser, produksjon etc. som lå til grunn for Nasjonalbudsjettet 1996, kan Norges petroleumsformue i dag anslås til 710 mrd. 1996-kroner. Ved beregningen er fremtidige inntekter og utgifter neddiskontert med en realrente på 7 prosent.

Totale oppdagede og uoppdagede ressurser på norsk kontinentalsokkel forventes å utgjøre til sammen 11 mrd. standard kubikkmeter oljeekvivalenter (Sm³ oe). Hittil er det oppdaget ca. 7 mrd Sm³ oe, medregnet potensialet for økt utvinning som er anslått til 0,50 mrd Sm³ oe, jf. figur 7.1. Totalt utgjør mengden av forventede uoppdagede petroleumsressurser på norsk kontinentalsokkel ca 3,5 mrd Sm³ oe.

Kilde: Oljedirektoratet

Siden produksjonen av petroleum startet på norsk kontinentalsokkel i 1971 er det produsert i alt 1,82 mrd Sm³ oe. Dette utgjør om lag 17 prosent av de totale forventede utvinnbare ressursene. Med nåværende produksjonsnivå har Norge gjenværende oppdagede ressurser til ca. 15 års oljeproduksjon og 110 års gassproduksjon.

Kilde: Nærings- og energidepartementet

Den samlede produksjonen av petroleum på norsk sokkel i 1995 var om lag 193,4 millioner Sm³ oe, jf. figur 7.2. Av dette utgjorde råoljeproduksjonen 157,2 millioner Sm³ oljeekvivalenter (2,7 millioner fat pr dag), noe som tilsvarte om lag 4 prosent av verdens samlede oljeproduksjon. Gassproduksjonen utgjorde 27,8 millioner Sm³ oe, og NGL-produksjonen (inklusiv kondensat) 8,4 millioner Sm³ oe. I 1995 utgjorde petroleumseksporten 32 prosent av samlet norsk eksportverdi.

Figur 7.3 viser forventet produksjon av olje fra norsk kontinentalsokkel for perioden frem til 2020. Norsk oljeproduksjon forventes å bli ca. 3 millioner fat pr dag i gjennomsnitt for 1996. Oljeproduksjonen forventes å holde seg på dette nivået de neste par år, med en ytterligere økning til om lag 3,4 mill. fat pr dag i år 2000. Deretter viser anslagene fall i produksjonen.

Norge står i dag for kun 4 prosent av den samlede produksjonen av olje i verden. Ensidige endringer i norsk oljeproduksjon vil ha liten eller ingen effekt på verdensmarkedsprisen for olje, i beste fall svært kortsiktig. Norge er imidlertid verdens nest største oljeeksportør. Dersom markedssituasjonen er slik at produksjonsregulerende tiltak antas å ha en effekt, er det relativt små prisøkninger som skal til for at tiltakene vil være lønnsomme. Sammen med andre sentrale markedsaktører, og under forutsetning av at den tilbakeholdte produksjonen kan produseres om få år, kan det således vise seg å være lønnsomt for Norge å bidra med produksjonsbegrensninger. Det bemerkes i denne forbindelse at effekten på oljeprisen og varigheten av denne avhenger av fundamentale forhold som etterspørselsutviklingen og utviklingen på produksjons- og kapasitetssiden, samt på kort sikt også forventninger og tolkninger av markedssituasjonen.

Etterspørselen etter oljeprodukter er avhengig av prisen til sluttbruker, og i mange land i OECD har denne falt svært lite fordi avgiftene har økt parallelt med fallet i oljeprisen etter 1986. Økende skattlegging i perioder med fallende råoljepriser innebærer at etterspørselsreaksjonen blir asymmetrisk i forhold til stigende og fallende råoljepriser. I perioder med stigende råoljepriser faller etterspørselen, mens i perioder med fallende råoljepriser stiger ikke etterspørselen tilsvarende fordi fallet i råoljeprisen blir erstattet med skatter, og sluttbrukerprisen blir upåvirket. I hvilket omfang denne effekten vil gjøre seg gjeldende i det globale oljemarkedet avhenger bl.a. av i hvilken grad de nye store oljeforbrukslandene, f.eks. i Asia, vil skattlegge olje på samme måte som OECD-landene har gjort. I noen europeiske land overstiger verdien av et fat raffinert olje USD 100 pr. fat oe, hvor skattekomponenten utgjør hele 60 til 70 prosent.

Kilde: NOE

Fremtidige gassleveranser

Norsk gasseksport er betydelig i europeisk sammenheng og Norge eksporterte 27,8 mrd. sm³ gass i 1995. Dette utgjorde ca. 10 prosent av det europeiske forbruket. Gassen ble solgt på langsiktige kontrakter til kunder på kontinentet og i Storbritannia. Tyskland er største avtager og mottar om lag 1/3 av den norske gasseksporten.

Norsk gasseksport vil øke kraftig i årene som kommer, bl.a. som følge av at leveranser under Troll-kontraktene startet opp 1. oktober 1993, jf. figur 7.4. Videre har norske gasselgere i løpet av de siste par årene inngått flere nye kontrakter med kunder både på kontinentet og i Storbritannia. Totale fremtidige leveringsforpliktelser for norsk naturgass utgjør ca 1500 mrd. Sm³ .

Kilde: Nærings- og energidepartementet

Norske selgere er i forhandlinger med flere nye kunder, og utsiktene for salg av ytterligere mengder norsk gass anses som gode. Norsk gasseksport vil kunne nå et nivå opp mot 70-80 mrd. Sm³ /år fra noe etter århundreskiftet.

Ved et slikt eksportnivå vil norsk gass dekke vel 15 prosent av gassforbruket i Vest-Europa. Norge er således en stor leverandør i dette markedet. Norsk – og annen gass – prises imidlertid etter markedsverdiprinsippet i konkurranse med andre energiformer. Norsk gasseksport har nok derfor en mindre påvirkning på gassprisnivået enn markedsandelen skulle tilsi. En reduksjon i norske gassleveranser vil kunne bli kompensert i økte gassleveranser fra andre leverandører og en overgang fra gass til andre energiformer.

7.2.2 Petroleumsvirksomhetens plass i norsk økonomi

Petroleumsvirksomheten og inntektene fra kontinentalsokkelen påvirker norsk økonomi på flere måter:

• Sektorens investeringer og kjøp av varer og tjenester bidrar direkte til aktiviteten i resten av økonomien. Svingninger i aktivitetsnivået på sokkelen kan forplante seg til resten av økonomien og til arbeidsmarkedet. Problemene knyttet til svingningene i petroleumstilknyttet virksomhet ble drøftet inngående av bl.a. det såkalte Tempoutvalget (NOU 1983:27).

• Inntektene fra petroleumsvirksomheten kanaliseres inn i norsk økonomi over statsbudsjettet og gjennom inntektene til norske oljeselskaper. Bruken av inntektene over statsbudsjettet har blant annet gjort det mulig å holde et høyere nivå på offentlige velferdstilbud og overføringer til private, uten at det har vært nødvendig å øke skatte- og avgiftsnivået for husholdningene vesentlig utover nivået i andre europeiske land.

De direkte virkningene av aktiviteten i petroleumssektoren og bruken av petroleumsinntektene over statsbudsjettet har over tid ført til en annen sammensetning av produksjon og sysselsetting enn i andre vestlige land. Norsk økonomi er blant annet kjennetegnet av en relativt liten konkurranseutsatt sektor uten­om petroleumsvirksomheten, samtidig som veksten i sysselsettingen i antall personer de siste tyve årene nesten i sin helhet har kommet i offentlig sektor. Gjennom bruken av petroleumsinntektene har således ressurser som tidligere var bundet i konkurranseutsatt virksomhet kunnet frigjøres til produksjon av andre varer og tjenester, som samlet ga en høyere verdiskaping i økonomien og økt økonomisk levestandard.

Denne omstillingen har på den annen side ført til økt avhengighet av petroleumssektoren og av inntektene fra kontinentalsokkelen. I et lengre tidsperspektiv kan en slik utvikling medføre omstillingsproblemer når betydningen av sektoren igjen avtar, dersom en ikke i mellomtiden ivaretar behovet for å opprettholde konkurransekraften i det øvrige næringslivet.

Petroleumsinntektene har muliggjort en høyere samlet bruk av varer og tjenester i landet som helhet, og på statens hånd, enn hva som ellers ville ha vært mulig. Staten mottar en langt større andel av inntektene opptjent i petroleumssektoren enn i annen næringsvirksomhet. Disse inntektene kanaliseres til staten via skatter, avgifter, utbytte fra Statoil, og inntekter fra statens direkte økonomiske engasjement (SDØE).

Statens oljeavhengighet kan bl.a. belyses ved det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet. Det oljekorrigerte underskuddet svarer til statskassens underskudd fratrukket nettoinntektene fra petroleumsvirksomheten. I Revidert Nasjonalbudsjettet 1996 er det oljekorrigerte underskuddet for 1996 anslått til 32 mrd. kroner.

7.2.3 Skattlegging av fossile brensler internasjonalt og virkninger på Norges petroleumsformue

Skattlegging av fossile brensler i OECD

Økte avgifter på olje og gass på konsumleddet internasjonalt vil via endrede produsent -og konsumentpriser føre til en omfordeling av inntekt fra land som er nettoeksportører, til land som er nettoimportører av fossile brensler. Graden av omfordeling vil imidlertid avhenge av markedsforholdene

Strukturen på energiavgiftene i OECD-landene er blitt vesentlig endret de siste 15 årene. Den gjennomsnittlige avgiften på olje er mer enn tredoblet i perioden og var i 1994 i gjennomsnitt 20 USD/fat. Også avgiftene på bruk av naturgass har økt kraftig, mens bruk av kull fortsatt er lite avgiftsbelagt og ofte subsidiert.

Tabell 7.1 Gjennomsnittlige energiavgifter i OECD-landene, 1994, USD/foe

Energiprodukter	Avgift USD/foe
Bensin	42,4
Diesel	40,3
Lett fyringsolje	9,3
Tung fyringsolje	3,0
Olje gjennomsnitt	20,0
Naturgass	1,2
Kull	0,2

Kilde: ECON

Kilde: ECON

Det er store variasjoner i avgiftene på oljeprodukter, både mellom OECD-landene og mellom sektorer. Avgiftene på olje er høyest i de nord-europeiske landene, Italia og Japan, og lavest i USA og Canada, jf. figur 7.5 som viser avgift på oljeprodukter i ulike OECD-land.

Avgiftene er klart høyest i transportsektoren, og utgjorde i gjennomsnitt i 1994 35,5 USD/foe. Men også avgifter på oljeforbruk i andre sektorer, private husholdninger og kommersiell sektor, har økt betydelig siden 1980.

Avgiftene på naturgass er betydelig lavere enn på olje, og var i gjennomsnitt i OECD 1,2 USD/foe i 1994, jf. tabell 7.1. Det er imidlertid en klar tendens til økning i avgiftene på naturgass, og da i første rekke i de europeiske OECD-landene. I 1994 var avgiften på naturgass i disse landene nesten 4 USD pr. foe, som er omtrent like stor som avgiften på tung fyringsolje. Særlig har Tyskland innført relativt høye avgifter på naturgass, men også i Italia, Nederland, Finland og Sverige har avgiftene på naturgass økt. Generelt er avgiftene på bruk av naturgass høyere for private husholdninger og annen privat næringsvirksomhet enn for industri og kraftproduksjon.

Kullforbruket i OECD er generelt ubetydelig avgiftsbelagt. Gjennomsnittsavgiften i 1994 var kun 0,2 USD/foe. Den marginale økningen i kullavgiftene som har funnet sted fra 1980 til 1994 skyldes avgiftene på kull til private husholdninger og kommersiell sektor. Kull til industri og kraftproduksjon, som står for mesteparten av forbruket, er generelt ubetydelig avgiftsbelagt.

Kullutvinningen i Europa er generelt lite konkurransedyktig, ettersom kullminene ligger dypt og i geologisk kompliserte reservoarer. Kostnadene ved den europeiske kullproduksjonen i 1992 lå langt høyere enn importprisen på kull. Bruk av innenlandsk produsert kull under slike kostnadsforhold, er muliggjort med omfattende statlig økonomisk støtte.

I Vest-Europa er det først og fremst Tyskland, Storbritannia og Spania som har hatt subsidier knyttet til kull. Dessuten er i noen utstrekning el-produsenter i disse landene kontraktsforpliktet til å kjøpe en stor andel innenlandsprodusert kull, som har en pris som ligger godt over verdensmarkedsprisen. I Storbritannia er subsidiene på kull det siste året blitt avviklet og det er ventet at også de tyske kullsubsidiene vil bli noe redusert i årene som kommer. Norge gir tilskudd til produksjon av kull på Svalbard. Produksjon og forbruk av kull i Norge er imidlertid lite i forhold til andre land.

Avgifter og subsidier av kullproduksjon har to viktige implikasjoner for energimarkedene. For det første medfører det en vridning mellom kullprodusentene til fordel for hjemlandets produksjon. For det andre fører en slik politikk til at kull favoriseres på bekostning av andre energikilder, som olje og gass, som har lavere utslipp pr. energienhet. Dette er spesielt viktig innenfor elektrisitetsproduksjon der det er konkurranse mellom kull og gass til nye kraftverk.

Generelt er det liten eller ingen sammenheng mellom miljøvirkningene av energibruk og energiskattestrukturen i OECD. Målt mot CO₂ -innholdet er oljeprodukter generelt, og bensin og diesel spesielt, skattemessig diskriminert i forhold til gass og kull. Kull, som har størst CO₂ -utslipp pr energienhet, er lavest skattelagt, jf tabell 7.2.

Tabell 7.2 Gjennomsnittlige energiskatter i OECD etter karboninnhold, USD/tonn CO₂ , 1994

	OECD	Norge
Bensin	103,6	243
Diesel	93,2	151
Lett fyringsolje	22,7	22
Olje gjennomsnitt	48,2	114
Gass	3,8	45
Kull	0,4	2

Kilde: ECON

Bare de nordiske land og Nederland har innført spesifikke CO₂ -avgifter. Innføring av CO₂ -avgifter har delvis blitt motvirket av reduserte fiskalskatter. Nettoresultatet har likevel vært en økning av sluttbrukerprisen på energi.

7.2.4 Utslipp fra produksjon av olje og gass

7.2.5 Miljømessige forhold rundt norsk gasseksport

Norske produsenter har inngått kontrakter som fører til mer enn dobling av gasseksporten i løpet av rundt 10 år.

Gasseksporten alene krever i dag om lag 35 prosent av energikonsumet i petroleumssektoren. Denne andelen, samt det totale energibehovet forventes å øke med økningen i den norske gasseksporten. Av den forventede samlede økningen i norske utslipp av CO₂ på om lag 14 prosent fra 1989 til 2000 forventes om lag halvparten å være knyttet til produksjon og transport av gass. Det kreves energi til fremstilling av alle energibærere, og det kreves energi til transport og omdanning til sluttprodukter. Gass krever lite energi for slike formål sammenlignet med de fleste andre energibærere.

Når Norge tilbyr gass i det europeiske energimarkedet, kan det få betydning for det totale forbruket av energi og for sammensetningen av energiforbuket. Hvis norske leveranser av gass fører til redusert produksjon av kjernekraft, vil det føre til økt utslipp av CO₂ . Hvis norske leveranser av gass fører til redusert bruk av andre fossile brensler fører det til reduserte CO₂ -utslipp. Hvis det fører til økning i det totale energiforbruket, kan det føre til økt utslipp av CO₂ såfremt ikke substitusjonseffekten dominerer.

I markedet konkurrerer gass først og fremst med andre fossile brensler for stasjonære formål. Ser vi på utviklingen i Europa i de siste tiårene og prognosene fremover, fortrenger gass i hovedsak kull og oljeprodukter. Dette har ingen ressursmessig begrunnelse idet reservesituasjonen for kull er langt bedre enn for gass, og det også er overskudd på de tyngre oljeproduktene som brukes for stasjonære formål. Det er også ressurser til videre utbygging av kjernekraft.

Gass har lavere karboninnhold i forhold til energiinnholdet enn andre fossile brensler. Gass har også høyere virkningsgrad, og for noen formål langt høyere virkningsgrad, enn andre fossile brensler. Begge deler fører til reduserte CO₂ -utslipp ved overgang til gass. Høyere virkningsrad fører også til at et gitt sluttbehov kan dekkes med mindre mengder primærenergi ved bruk av gass enn andre fossile brensler.

Det er også relevant om en overgang fra f.eks. kull til gass bidrar til å endre prisnivået på energi generelt i kjøperlandene. Dette synes ikke å være tilfellet i vesentlig grad. Gjennomgående er gass noe dyrere for sluttbrukerne enn kull. Sluttbrukerne er alikevel villig til å legge om sin energiforsyning, fordi et gassbasert energisystem har en del velferdsmessige fordeler sammenliknet med et kullbasert system.

En eventuell reduksjon i eksporten av norsk gass kan føre til økte leveranser fra andre produsenter. Dette vil føre til økte utslipp av CO₂ fordi andre produsenter vil ha lengre transportavstand. Kjøperne i Europa er imidlertid opptatt av diversifiserte forsyninger. Reduserte leveranser av norsk gass kan derfor heller føre til økt bruk av kull enn økt gassimport fra en av de andre store gass leverandørene.

Den politikken de enkelte landene fører med hensyn til begrensning av CO₂ -utslipp tar blant annet utgangspunkt i tekniske og økonomiske muligheter for politikkomlegginger, og til konsekvensene av slike omlegginger. Det at man kan redusere de samlede CO₂ -utslippene ved å gå over fra andre fossile brensler til gass, gjør det mulig for kjøperlandene å øke ambisjonsnivået i sin klimapolitikk. På den annen side kan muligheten for slik overgang fra f.eks. kull til gass også bidra til at landenes innsats i andre deler av klimapolitikken svekkes tilsvarende, slik at utslippene alt i alt ikke reduseres.

7.3 Kraft

7.3.1 Vannkraft

Vannkraften dekker om lag 50 prosent av energiforbruket i Norge. Vannkraft gir ingen skadelige utslipp til luft, men utbygging medfører inngrep i naturen eksempelvis i form av tap av arealer med alternativ bruksverdi, flora og fauna. Miljøkostnadene ved vannkraft er således konsentrert om lokale forhold med lokal, regional og nasjonal verdi.

Vannkraftutbygging er svært kapitalintensiv. Ved utgangen av 1991 var realkapitalen i linjer og kraftstasjoner anslått til 190 milliarder kroner.

Vannkraftressursene

Vannkraftressursene kan deles inn i fire grupper:

• Utbygd vannkraft

• Vannkraft under utbygging eller konsesjonsbehandlet

• Vernede vassdrag

• Gjenværende vassdrag i Samlet plan

Figur 7.6 viser vannkraftressursene i Norge pr 1.1.96. De samlede økonomiske utbyggbare vannkraftressursene er anslått av NVE til 178 TWh regnet som midlere produksjon, som kan defineres som kraftverkenes produksjonskapasitet i år med normale tilsig (med utgangspunkt i perioden 1930-1990). Av dette var 112,3 TWh utbygget ved årsskiftet 1995/1996.

Kilde: Nærings- og energidepartementet

Med Verneplan IV har Stortinget varig vernet 35,3 TWh. I tillegg kommer et potensiale på 11,3 TWh som foreløpig ikke kan konsesjonsbehandles fordi prosjekter er plassert i Samlet plan (SP) kategori II (8,8 TWh) eller ikke er avklart i forhold til SP (2,5 TWh). Man står da igjen med et utbyggingspotensiale på om lag 20,0 TWh som er frigitt for mulig utbygging. En betydelig andel av dette potensialet er opprustnings- og utvidelsesprosjekter som har begrensede miljøkonsekvenser.

Figur 7.7 viser faktisk og midlere produksjon av vannkraft (basert på vanntilsiget 1930-1990). Det fremgår av figuren at det var vannrike år i perioden 1983-1995. Bare i 1986 var produksjonen lavere enn midlere produksjon. På 1970 tallet lå imidlertid den faktiske produksjon i de fleste årene under midlere produksjon.

Midlere produksjon økte med 24 TWh fra 1970 til 1980, og med 21 TWh fra 1980 til 1990, mens på 1990-tallet har utbyggingen blitt sterkt redusert. Midlere produksjon økte således med 2,9 TWh fra 1990 til 1995. Blant annet som følge av den nye energiloven, har det blitt stilt strengere bedriftsøkonomiske lønnsomhetskrav ved utbygging av nye prosjekter.

Kilde: Nærings- og energidepartementet

Eksporten har vært høy i forhold til importen i perioden 1970 til 1995. Dette er vist i figur 7.8. Fra 1970 til 1995 eksporterte vi i alt 167 TWh, mens importen i samme periode utgjorde 38 TWh.

Kilde: Nærings- og energidepartementet

Kostnader for vannkraftprosjekter

Kostnadene for elektrisitetsproduksjon kan deles opp i kortsiktige variable kostnader, andre drifts- og vedlikeholdskostnader og kapitalkostnader. Vannkraftverk er spesielle med svært høye kapitalkostnader i forhold til løpende driftskostnader. Selv om driftskostnadene er svært lave, innebærer ikke dette at vannets marginalverdi er null. En stor del av vannkraften er regulerbar gjennom magasinene, samtidig som tilgangen på vann er begrenset. Spørsmålet blir da om man skal produsere i dag eller vente til senere. Dette er blant annet avhengig av utviklingen i spotmarkedsprisene.

Figur 7.9 viser anslag for kostnader for tilgjengelig utbyggingspotensiale, i prisnivå pr 1.1.1994. Det er nyttet en kalkulasjonsrente på 7 prosent. Kostnadene for nye kraftverk er beheftet med usikkerhet. Potensialet omfatter prosjekter som har fått konsesjon (men som ikke er under bygging), prosjekter fra Samlet plan kategori I, prosjekter unntatt fra Samlet plan, og prosjekter som kun trenger konsesjon etter energiloven (små inngrep). Beregningene er basert på data fra flere hundre vannkraftprosjekter. Tallene omfatter også utvidelse og opprustning av eldre vannkraftverk, i alt ca. 10 TWh.

Kilde: Nærings- og energidepartementet

Anslag for gjennomsnittskostnadene (kapital og driftskostnader) for nye vannkraftprosjekter lå i 1994 på 23,6 øre/kWh. Prosjekter som har en kostnad over 35 øre/kWh er da holdt utenfor. Dette utgjør i alt 2,2 TWh. Omlag 7 TWh av de tilgjengelige prosjektene kan bygges ut til en kostnad under 20 øre/kWh og 11 TWh til en kostnad under 25 øre/kWh.

Sterkere utbygging av vannkraft for å erstatte fossile brensler vil kunne begrense utslippet av CO₂ . Det er imidlertid viktig å vurdere vannkraftutbyggingen i forhold til virkningen på klima, naturvern og øvrige miljøhensyn og økonomiske interesser.

Det er som nevnt et gjenværende frigitt vannkraftpotensiale på om lag 20 TWh som kan bygges ut dersom prosjektene får konsesjon. Hvis man som et regneeksempel lar dette potensialet erstatte fossile brensler i Norge og i andre land, kan det redusere de samlede CO₂ -utslippene med om lag 20 mill. tonn hvis det kommer i stedet for ny kullkraft, eller med 7 mill. tonn hvis dette erstatter fyringsoljer. Til sammenligning var Norges totale CO₂ -utslipp 38 mill. tonn i 1995. Investeringskostnadene ved å bygge ut hele det gjenværende frigitte vannkraftpotensialet ville være på om lag 60 milliarder kroner.

Elektrisitetsforsyningens betydning i norsk økonomi

Elektrisitetsforsyningen sto for omlag 3,5 prosent av bruttonasjonalproduktet i fastlands-Norge i 1994. Dette tilsvarer 27 milliarder kroner. Gjennom 1980-årene var det en stadig økning i sysselsettingen i elektrisitetsforsyningen. De siste fem årene har imidlertid sysselsettingen vært stabil og i 1993 var det omlag 19.000 sysselsatte i sektoren. Bruttoinvesteringene i elektrisitetsforsyningen har gått betydelig ned de siste 15 år. Fra et nivå på nær 15 milliarder kroner (1992-kroner) i 1980, var investeringene i 1994 redusert til 4 milliarder kroner.

Kapitalavkastningen i vannkraftsektoren etter nasjonalregnskapets definisjoner har økt betydelig de siste 20 årene. Dette er vist i figur 7.10.

Kilde: Nærings- og energidepartementet

Mens avkastningen i kraftsektoren på 70-tallet var lav i forhold til industrien, økte den på 80-tallet som følge av opptrapping av prisene i alminnelig forsyning. Fra slutten av 1980-årene har kapitalavkastningen vært på om lag samme nivå om kapitalavkastningen i industrien forøvrig. Historisk har det således ikke blitt realisert noen ekstra avkastning i gjennomsnitt for kraftforsyningen.

Det er gjort flere forsøk på å anslå vannkraftformuen som er definert som nåverdien av anslått fremtidig grunnrente fra vannkraftsektoren. Denne er i stor grad avhengig av hvilke elektrisitetspriser som legges til grunn. En mer ambisiøs klimapolitikk internasjonalt kan øke verdien av den norske vannkraftformuen gjennom økt verdi på energibærere som ikke slipper ut CO₂ . Til nå har imidlertid land som baserer sin elproduksjon på fossile brensler, eksempelvis kullkraft, vært lite villig til å legge avgifter på sine utslipp.

7.3.2 Gasskraft

7.3.3 Energiøkonomisering

Som for annen ressursbruk, er rasjonell energiproduksjon og -forbruk et resultat av en kontinuerlig tilpassingsprosess til ytre rammeforutsetninger. De viktigste rammeforutsetninger ligger i energiprisene, inkludert eventuelle avgifter, den teknologiske utviklingen og kostnadene ved gjennomføring av enøktiltak. Den enkelte produsent og energibruker vil ut fra lønnsomhetsbetraktninger søke å tilpasse seg til de ytre rammebetingelsene. Det vil til enhver tid være en rekke energiprodusenter og -brukere som av ulike grunner ikke har nådd fram til en rasjonell tilpassing til rammebetingelsene. Dette danner et mulig utgangspunkt for å sette inn spesielle energiøkonomiseringstiltak.

I følge Regjeringens siste enøk-melding (St.meld. nr. 41. (1992-1993)) er det sentrale målet for enøk-politikken å bidra til en samfunnsmessig rasjonell utnyttelse av energiressursene.

Dette målet innebærer at enøk-politikken først og fremst skal bidra til tiltak som er lønnsomme for samfunnet innen produksjon, fordeling og bruk av energi, blant annet ved å sikre at det er best mulig samsvar mellom privatøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Et viktig tilleggsmål er imidlertid at enøk-politikken også skal bidra til å redusere negative miljøkonsekvenser av energibruken.

Enøk vil i de fleste sammenhenger bidra til å redusere utslipp av forurensninger fra energibruk. Enøktiltak som medfører mer effektiv bruk av energien vil ofte redusere alle miljøutslippene, og ikke bare rette seg mot en type utslipp. Dette kan være tiltak som medfører høyere effektivitet ved bruk av fyringskjeler, bedre isolasjon i hus og bedre styring av varmesystemer eller bruk av pærer som produserer mer lys per watt.

Nærings- og energidepartementet hadde i perioden 1990-1993 en ordning med tilskudd til enøktiltak i industrien og i kommunale, fylkeskommunale og private bygg. Investeringer som fikk støtte gjennom denne ordningen, fikk også fritak for investeringsavgift.

Regjeringen varslet i klimameldingen økt satsing på enøk. I statsbudsjettet for 1996 ligger det en sterk økning i bevilgningene til energiøkonomisering. Bevilgningene er styrket med over 50 %, fra 60 millioner kroner til 91 millioner kroner for 1996. I tillegg kommer innsatsen over energiverkenes budsjetter som finansieres ved at en del av strømregningen øremerkes energiøkonomisering. Samlet innebærer dette at det legges opp til en betydelig satsing på enøk.

Enøk vil bidra til en bedre utnytting av tilgjengelig energi. Behovet for ny utbygginger for å skaffe mer energi vil bli redusert. Det er store gevinster å hente på enøk-innsats. Tiltak for effektiv bruk av energi kan bidra til besparelser for privatpersoner og bedrifter såvel som for det offentlige. Samtidig bidrar det til en bedre utnyttelse av landets energiressurser.

Avtale-enøk er forpliktende avtaler mellom myndighetene og industrien om å styrke bedriftenes arbeid med energieffektivisering. Tiltaket bygger videre på det tidligere etablerte bransjenettverk for norsk industri. Myndighetene vil tilby bedriftene konsulenthjelp og opplæring av nøkkelpersonell. Som motytelse må bedriftene forplikte seg til å sette av tid og personell til å følge opp arbeidet i bedriften.

Det ligger et stort enøk-potensiale i mer effektiv drift av statlige, kommunale og fylkeskommunale bygg. Nærings- og energidepartementet vil i 1996 starte opp et nettverk for bygningssektoren etter modell av bransjenettverket i industrien.

Introduksjon av energieffektiv teknologi er også styrket med 6 millioner kroner i 1996. Bioenergi og gassbasert teknologi gis spesielt høy prioritet. Regjeringen viderefører også sitt arbeid innenfor informasjon og opplæring.

7.3.4 Nye, fornybare energikilder

Vannkraftens andel av energitilgangen vil også i årene fremover være stor og dominerende i forhold til nye, fornybare energikilder. I St. meld. nr. 41 (1992-93) er det gitt en oversikt over forskning, utvikling og spredning av nye fornybare energikilder. Økt bruk av nye, fornybare energikilder og varmepumper kan bidra til reduksjon av NOx og CO₂ - utslipp. I større skala kan de imidlertid gi andre miljøulemper. Det er usikkert hvilken rolle nye fornybare energiressurser vil få fremover, blant annet ut fra fremtidig prisutvikling på konkurrerende energikilder, og fremtidig endringer i teknologi og investeringskostnader.

Flere av de nye, fornybare energikildene vil ikke være økonomiske å ta i bruk i dag når vi sammenligner med eksempelvis ny vannkraft, men lønnsomheten bedres gradvis for de fleste fornybare energiteknologier.

Vindkraft er kanskje den av de nye, fornybare energikildene som internasjonalt har utviklet seg mest teknologisk og markedsmessig. Teknologien er tilgjengelig, men dyr i forhold til eksempelvis vannkraft. Utnyttelsen av bølgekraft for elektrisitetsproduksjon vil ikke være aktuelt for energiforsyningsformål i Norge på mange år. Det er ikke rimelig å anta at solceller eller termiske kraftverk vil komme til å bli brukt i stor målestokk i det norske elforsyningssystemet i overskuelig fremtid. Utnyttelse av termisk solenergi hos den enkelte sluttbruker kan imidlertid gi et positivt bidrag til energibalansen og kunne ha effekt på utslipp av klimagasser gjennom substitusjon av fyringsoljer.

Myndighetene har mange år arbeidet for å fremme bruken av varmepumper. Varmepumpens miljøfortrinn er dens energieffektivitet da den kan ta opp varme fra omgivelsene, og avgi energi med en høyere temperatur. En varmepumpe vil kunne hente 2/3 av sin avleverte varme fra omgivelsene. Den resterende tredjedel må tilføres i form av eksempelvis elektrisitet. Der en varmepumpe erstatter olje til oppvarmingsformål, reduseres utslippet av drivhusgasser og utslipp som gir sur nedbør.

7.3.5 Bioenergi

Tradisjonelt har det vært vanlig å utnytte treavfall fra skogsindustrien og tynningsvirke og sekundærvirke fra skogbruket til bioenergi. Andre former for biomasse som kan benyttes er:

• organisk avfall og bioprodukter fra trebearbeidende industri

• halm og gjødsel fra jordbruket

• energivekster fra jordbruket

• avfall fra næringsmiddelindustrien

• kloakkslam fra renseanleggene

Utnyttelse av bioenergi kan i noen grad gi elektrisitet, men først og fremst er det som brensel til oppvarmingsformål bioenergi er interessant. Bioenergi til oppvarmingsformål i bygninger vil kunne ha en positiv effekt på utslippet av klimagasser gjennom substitusjon av fyringsoljer.

Bioenergi er en fornybar energikilde. Et balansert uttak av biomasse vil derfor ikke påvirke CO₂ -konsentrasjonen i atmosfæren, og er følgelig heller ikke pålagt CO₂ - avgifter. En betydelig økning i bruken av bioenergi i Norge kan være mulig, og lite tyder på at det er manglende teknologi som står i veien for dette.

I mange sentralvarmeanlegg, inkludert en stor andel av de som siden begynnelsen av 80-tallet er konvertert fra olje til olje/elektrisitet som energikilde, ligger forholdene til rette for ombygging til bruk av biobrensel når dette er lønnsomt. Dette vil gi en netto reduksjon av CO₂ -utslippet.

Forbruket av bioenergi i 1995 utgjorde 11,4 TWh, eller 5,3 prosent av netto innenlandsk sluttforbruk av energi i Norge. Vedfyring er viktig, men også bark, flis og avlut bidrar. Stadig flere typer biomasse utnyttes til energiformål. Blant annet har det i de siste årene blitt mer vanlig å utnytte rivningsvirke og kommunalt avfall som energiressurser. Gjennom nye prosesser og ny teknologi åpnes det for nye anvendelser innenfor bioenergiområdet.

Norge har biomassereserver som gir et stort potensiale for økt produksjon av bioenergi. De viktigste faktorene som er knyttet til økt bruk av bioenergi, er prisene på konkurrerende energikilder, investeringskostnader ved overgang til biobrensel, samt prisen på biobrenselet. Nærings- og energidepartementet har satt ned et interdepartementalt utvalg som skal se nærmere på strategier for økt bruk av bioenergi i Norge.

7.4 Energiintensiv industri

7.4.1 Innledning og avgrensning av energiintensiv industri

Formålet med dette avsnittet er å fokusere på de deler av industrien som bruker store mengder fossile energivarer og/eller vannkraft. Det redegjøres for denne industriens betydning for inntekter, sysselsetting og miljø.

Ut fra tallmateriale fra SSB identifiseres 17 bransjer med spesielt høyt forbruk av elektrisk kraft eller fossile energivarer som andel av bearbeidingsverdien. Disse er sildeolje, fisk og fiskevarer ellers (inklusive sildemel), mekanisk tremasse, cellulose, papir og papp, industrigasser, fargestoffer og pigmenter, karbider, uorganiske kjemikalier ellers, andre organiske råvarer, gjødsel, basisplast, raffinerte petroleumsprodukter, jern og stål, ferrolegeringer, aluminium, og andre ikke jernholdige metaller.

Innenfor enkelte bransjer er det store forskjeller mellom bedriftene mht. bruk av energi. Siden definisjonen av energiintensiv industri gjøres på bransjenivå, vil den derfor inkludere noen bedrifter som ikke er energiintensive, mens det kan finnes bedrifter i andre bransjer som burde vært inkludert.

7.4.2 Energiintensiv industris betydning for norsk økonomi

7.4.3 Utslipp til luft og vann

I det følgende omtales utslipp til luft og vann fra norsk industri, der hoveddelen av utslippene stammer fra bransjer som her er definert som energiintensiv industri. Videre sammenlignes utslipp fra norsk metallindustri med utslipp fra produksjon i andre land.

Utslipp

Industrien er en av hovedkildene til utslipp av klimagassene karbondioksid (CO₂ ), lystgass (N₂ O), og perfluoriserte forbindelser (CF- og SF-gasser).

Industrien stod i 1994 for om lag 30 prosent av de totale utslippene av CO₂ i Norge. Av dette utgjorde utslippene fra produksjonsprosesser 57 prosent. Prosessutslippene kommer i hovedsak fra bruk av kull og koks som reduksjonsmiddel i metall- og karbidindustrien. De resterende utslippene er i hovedsak utslipp fra forbrenning av olje i industrikjeler og forbrenning av gass i petrokjemisk industri og i oljeraffinerier.

Prosessutslippene av CO₂ steg med 1,5 prosent i perioden 1989 til 1994, mens produksjonen i samme periode økte med i underkant av 10 prosent.

Totale N₂ O-utslipp fra industrielle prosesser utgjorde 38 prosent av de totale utslippene av N₂ O i 1994. Utslippene har blitt redusert med nær 18 prosent siden 1989 som følge av prosessendringer og redusert produksjon av gjødsel. Industriens utslipp av N₂ O reguleres ved bruk av utslippskonsesjoner.

Utslippene av CF-gasser stammer kun fra prosessutslipp i aluminiumsindustrien. Utslippene ble redusert med 44 prosent i perioden 1985 til 1994. I internasjonal sammenheng er utslippene av CF-gasser fra de norske aluminiumsverkene blant de laveste.

Om lag 90 prosent av utslippene av SF₆ stammer fra prosessutslipp i magnesium- og i aluminiumsindustrien. Utslippene ble redusert med 82 prosent fra 1987 til 1994 som følge av tiltak og redusert produksjon.

Utslipp av flere av klimagassene er redusert til dels betydelig de siste årene som følge av omlegginger i produksjonen. Regnet i CO₂ -ekvivalenter ble prosessutslippene av klimagasser fra industrien redusert med om lag 23 prosent fra 1989 til 1994.

Frivillige avtaler mellom industrien og myndighetene for å redusere utslipp av klimagasser er innført i en rekke land. I Norge er frivillige avtaler tidligere brukt på avfallsområdet. I Klimameldingen (St. meld. nr. 41 (1994-95)) diskuteres frivillige avtaler som et virkemiddel for å redusere utslipp av klimagasser som ikke omfattes av CO₂ -avgiften. Myndighetene arbeider nå, i samarbeid med aktuelle bedrifter, med å kartlegge hvilke utslipp og bedrifter som egner seg for frivillige avtaler.

Utslipp av SO₂ fra industrien utgjorde i 1994 om lag 78 prosent av de totale SO₂ -utslippene. Av dette utgjorde prosessutslippene om lag 80 prosent. Prosessutslippene har blitt redusert med i størrelsesorden 70 prosent siden 1973. Dette skyldes investeringer i renseanlegg i en rekke bedrifter, og at en del av de mest forurensende bedriftene er nedlagt (f.eks. smeltehytta ved A/S Sulitjelma gruver i 1987).

NO_x -utslipp fra industrien var i 1994 på 20 000 tusen tonn, tilsvarende 9 prosent av totale norske utslipp. Prosessutslippene var på nær 8 200 tonn. Siden 1989 er prosessutslippene redusert med 24 prosent, bl.a. på grunn av utslippsreduserende tiltak i gjødsels­industrien.

De viktigste utslippene av miljøgifter til luft og vann fra norsk industri er bly, kobber, kvikksølv, kadmium, dioksiner og PAH. De største industrielle enkeltkildene for utslipp av miljøgifter er bedriftene innen treforedlingsindustrien, metallurgisk industri, gruvevirksomhet og kjemisk industri. Industrien har redusert de fleste av sine utslipp av miljøgifter til luft og vann med mellom 50 og 90 prosent i perioden 1985 til 1992. Ytterligere reduksjoner er planlagt og vil finne sted.

8 Prinsipper for beskatning

8.1 Innledning

Dette kapitlet gir en prinsipiell drøfting av skatt med utgangspunkt i sentrale prinsipper innen økonomisk teori. Det legges i hovedsak vekt på å forklare hvordan skatter kan påvirke ressursbruken i samfunnet på en effektivitetsmessig uheldig måte, men også fordelingsmessige aspekter drøftes kort. Formålet er å gi en prinsipiell ramme knyttet til at Grønn Skattekommisjon kommer med konkrete forslag til skatteomlegginger i kapittel 3. Som en bakgrunn for drøftingen av disse forslagene, gir dette kapitlet en oversikt både over de viktigste vridningseffektene til ulike skatteformer og over hva økonomisk teori sier om hvordan et effektivt skattesystem bør utformes.

Kapitlet har en generell innfallsvinkel til hvordan et skattesystem bør utformes i henhold til økonomisk teori. Det innebærer at dette kapitlet også omtaler forhold som er relevant for utformingen av skattesystemet mer generelt, men som ikke er direkte relevant for kommisjonens drøftinger av en grønn skatteomlegging. Hovedvekten i kapitlet legges imidlertid på aspekter knyttet til kommisjonens mandat – skatteomlegginger som kan bidra til bedre miljø og høyere sysselsetting.

Skatter og avgifter er en lovpålagt overføring av midler fra privat til offentlig sektor. Det dreier seg om relativt omfattende beløp; i Norge utgjør brutto skatter og avgifter mellom 40 og 50 pst. av bruttonasjonalproduktet (BNP). Av disse midlene tilbakeføres om lag 60 pst. til privat sektor i form av subsidier, trygdeutbetalinger og pensjoner, mens de resterende 40 pst. blir brukt til å finansiere offentlig konsum og investering.

Det betydelige omfanget av beskatning er i seg selv en grunn til å studere mulige konsekvenser for økonomiens virkemåte av både skattenivået og måten skatter blir krevd inn på (skattesystemet). Skattenivået er knyttet til hvor høyt det generelle skattetrykket er i økonomien. Det er imidlertid ikke likegyldig hvordan skattene innkreves, og det er derfor også viktig å drøfte hvordan selve skattesystemet er utformet. Her er det viktig å se på både utligningsgrunnlaget (bredden på skattegrunnlaget), hvordan skattene fordeler seg på ulike skatteformer og selve satsstrukturen da de tre forholdene henger nøye sammen. Det er f.eks. høyere effektivitetskostnader forbundet med høye satser på et smalt skattegrunnlag enn lave satser på et bredt grunnlag.

I praksis er det mange ulike hensyn som skal tas når skattenivået skal bestemmes og det tilhørende skattesystemet utformes. Det er vanlig å dele disse inn i tre overordnede hensyn:

1. Skattene skal skape realøkonomisk rom for offentlig konsum, offentlige investeringer og offentlige overføringer

2. Skattene skal bidra til å ivareta fordelingshensyn

3. Skattene skal ta hensyn til behovet for en samfunnsøkonomisk mest mulig effektiv bruk av nasjonens ressurser

Det første punktet er primært knyttet til hvilket skattenivå som velges. Det andre punktet er dels knyttet til hvordan skatteinntektene faktisk brukes gjennom overføringssystemet 3 , og dels bidrar skattesystemet til å utjevne inntektsforskjeller mellom grupper av befolkningen gjennom ulike progressive elementer i beskatningen. Det tredje punktet dreier seg om hvordan skattesystemet bør utformes gitt at det er ønskelig at de effektivitetsmessige kostnadene knyttet til å oppnå målene i de to første punktene skal være så lave som mulig.

Dette er en sammensatt problemstilling, og formålet med dette kapitlet er å belyse denne med utgangspunkt i økonomisk teori. I avsnitt 8.2 gis en kort forklaring av begrepet samfunnsøkonomisk effektivitet, mens 8.3 gir en nærmere forklaring av skattenes effektivitetsmessige konsekvenser. I avsnittene 8.4 og 8.5 gis en grundigere drøfting av henholdsvis miljøbeskatning og grunnrentebeskatning, mens avsnitt 8.6 inneholder en nærmere gjennomgang av hovedformer for vridninger i skattesystemet og av hvilke skatter som forårsaker dem. Spesielle aspekter knyttet til beskatning i en økonomi med internasjonal mobilitet av varer og innsatsfaktorer drøftes i 8.7, mens det gis noen korte kommentarer om skattens fordelingsmessige funksjon i 8.8. Spørsmål knyttet til hvordan et skattesystem bør utformes når skattene har effektivitetsmessig uheldige vridningseffekter tas opp i avsnitt 8.9, mens avsnitt 8.10 omhandler spesielle aspekter som er relevant ved innfasing av skatter og avgifter i forbindelse med en skattereform. Avsnitt 8.11 gir en nærmere omtale av virkninger av beskatning av arbeidskraft, blant annet på sysselsettingen. Det gis deretter en kort oversikt over noen internasjonale analyser av doble gevinster ved grønne skatteomlegginger i avsnitt 8.12. Til slutt oppsummerer avsnitt 8.13 noen resultater fra empiriske likevektsmodeller som er brukt for å tallfeste effektivitetstapene av beskatning.

8.2 Samfunnsøkonomisk effektivitet

Det er tre forhold knyttet til begrepet samfunnsøkonomisk effektiv ressursbruk; effektivitet i produksjonen, effektivitet i forbruket og effektiv sammensetning av produksjon og forbruk. Det vises til vedlegg av Vidar Christiansen for en nærmere forklaring av de tre begrepene. Nedenfor gis en kort oppsummering.

Med effektivitet i produksjonen menes at det ikke skal være mulig å øke tilgangen av en vare eller tjeneste uten at tilgangen av andre goder må reduseres. Dersom det er mulig å øke mengden av goder gjennom en ren omfordeling av ressursinnsatsen, brukes ikke ressursene på en effektiv måte.

Effektivitet i forbruket har en tilsvarende forklaring; det skal ikke være mulig å øke noen konsumenters velferd uten at andre konsumenter må redusere sin velferd. Dersom noen konsumentene kan øke sin nytte ved å endre sin forbrukssammensetning gjennom ulike former for gjensidig fordelaktige byttehandler, kan ikke den rådende godefordelingen være effektiv. Så lenge det er mulig å øke noens velferd uten at det går ut over andres, er ikke godene fordelt på en effektiv måte.

Det tredje kravet til samfunnsøkonomisk effektivitet, effektiv sammensetning av produksjon og forbruk, knytter sammen produksjons- og forbruksbeslutningene. Dersom det er effektivitet i produksjonen, innebærer økt tilgang på ett gode at tilgangen på andre goder blir mindre når ressursene er begrensede. Effektivitet krever derfor også at konsumentenes verdsettelse av økt forbruk av et bestemt gode på marginen skal være lik kostnaden ved redusert tilgang på andre goder. I motsatt fall hadde det vært mulig å øke noens velferd uten at det går ut over andre. Dette krever at konsumentenes betalingsvilje for et gode (prisen) er lik den marginale kostnaden forbundet med å produsere godet, og dette må gjelde for alle goder. I så tilfelle er incentivene til konsum og produksjon de samme på marginen.

Dersom alle tre kravene til samfunnsøkonomisk effektivitet er oppfylt, utnyttes ressursene på en måte som maksimerer de samlede forbruksmulighetene til befolkningen 4 . Kort oppsummert er dette med andre ord tre krav til ikke-sløsing med ressurser. Det er imidlertid viktig å understreke at fordelingshensyn er holdt utenfor i denne vurderingen.

I avsnitt 8.1 ble det nevnt tre overordnede hensyn knyttet til utformingen av et skattesystem. Det tredje hensynet dreier seg om at skattene i minst mulig grad bør være til hinder for en effektiv bruk av samfunnets ressurser. Drøftingen av skatt og effektivitet i avsnitt 8.3 relaterer seg nettopp til de tre ovenfor nevnte formene for effektivitet.

8.3 Effektivitetsmessige virkninger av skatt

Skatt påvirker som nevnt fordelingen av ressursbruken mellom offentlig og privat sektor ved at stat og kommune inndrar privat kjøpekraft for å skape rom for offentlig konsum og investering og for å kunne omfordele kjøpekraft mellom ulike private aktører. Skatt påvirker imidlertid ikke bare ressursfordelingen mellom offentlig og privat sektor. Den kan også påvirke tilpasningen i privat sektor, blant annet arbeidstilbud, sparing og konsum, ved at beskatning medfører at (relative) priser på varer og innsatsfaktorer endres, slik at forskjellige aktører møter ulike relative priser.

Det er vanlig å dele virkningene av en skatteendring inn i en substitusjonsvirkning og en inntektsvirkning. Substitusjonsvirkningen er knyttet til at skatt kan føre til at relative priser mellom ulike varer og innsatsfaktorer endres, slik at f.eks. noen skattlagte varer blir relativt sett dyrere enn andre varer som ikke er skattlagte. Dette fører til at forbrukere og produsenter vrir sin ressursbruk sammenlignet med en situasjon uten disse skattene. Slike skattemessige vridninger påvirker dermed ressursbruken i samfunnet, og kan ha effektivitetsmessige virkninger som bør tas hensyn til ved utformingen av skattesystemet.

Skatt har i tillegg inntektseffekter. Skatten fører til at private aktører får kjøpt mindre varer og innsatsfaktorer for en gitt bruttoinntekt, enten som følge av at skatten reduserer disponibel inntekt og/eller ved at den fører til økte priser. Selv om private aktørers tilpasning endres når de får en lavere realdisponibel inntekt etter skatt har imidlertid ikke en slik ren overføring av kjøpekraft fra privat til offentlig sektor noen effektivitetsmessige virkninger på ressursbruken i samfunnet. Det er med andre ord i utgangspunktet kun substitusjonsvirkningene som skaper effektivitetstapet ved beskatning, jf. dog avsnitt 8.9.2.

Det er vanlig å dele skatter inn i tre hovedformer:

1. Effektivitetsfremmende skatter

2. Nøytrale skatter

3. Vridende skatter

Effektivitetsfremmende skatter bidrar til å bedre markedsøkonomiens virkemåte, og har sitt grunnlag i ulike former for markedssvikt. Eksempelvis kan korrekt utformede miljøavgifter bidra til en mer effektiv ressursbruk i samfunnet ved at de gjør det relativt sett mindre lønnsomt å forurense. Forurensning påfører samfunnet kostnader, men i utgangspunktet har den enkelte forurenser ingen incentiver til å ta hensyn til denne kostnaden. I slike tilfeller kan avgifter på utslipp eller andre offentlige tiltak sette en pris på forurensningen, noe som bidrar til å motivere markeds­aktørene til å ta hensyn til forurensning og andre eksterne virkninger. Skatt vrir i slike tilfeller ressursbruken på en gunstig måte fra et effektivitetsmessig perspektiv. For en nærmere omtale av ulike prinsipper for miljøbeskatning, vises til punkt 8.4

Nøytrale skatter er skatter som er forenlig med en privatøkonomisk tilpasning som er samfunnsøkonomisk effektiv. En slik skatt påvirker selvsagt aktørenes tilpasning ved at den innebærer en overføring av kjøpekraft fra den skattlagte aktør til det offentlige, noe som vil påvirke forbruksnivået og sannsynligvis også forbrukssammensetningen. Det spesielle med en nøytral skatt er at den derimot ikke vrir private aktørers incentiver i forhold til en situasjon uten skatt, og den gir dermed ikke noe samfunnsøkonomisk effektivitetstap eller -gevinst.

Det finnes relativt få eksempler på fullstendig nøytrale skatter. En nøytral skatt er kjennetegnet ved at skattyteren ikke kan påvirke skatteinnbetalingen gjennom sin egen økonomiske tilpasning. Det vil typisk være skatter som pålegges med faste beløp uavhengig av skattyters inntekt, formue, forbruk e.l. (såkalte rundsumskatter). Slike skatter brukes i liten grad i praksis. Det er snarere vanlig at skattytere med høy inntekt beskattes hardere enn skattytere med lav inntekt. En slik inntektsskatt er imidlertid ikke nøytral, da inntekt er et påvirkelig kriterium for skattyteren.

Skatt på grunnrente i bedrifter er en annen form for beskatning som, hvis den er korrekt utformet, har gunstige nøytralitetsegenskaper. Med grunnrente menes i denne sammenheng det overskudd som eventuelt oppstår etter at alle innsatsfaktorer (inkl. kapital) har fått den avlønning som kreves for at de skal bli stilt til disposisjon. Grunnrenten kan dermed tilskrives faste faktorer. En skatt på grunnrente vil således være en skatt på avkastningen til denne faste faktoren, og vil følgelig ikke vri tilpasningen. For en nærmere omtale av prinsipper, muligheter og problemer knyttet til grunnrentebeskatning vises til punkt 8.5.

De fleste former for skatter som benyttes i praksis er vridende skatter. Slike vridende skatter skaper et effektivitetstap ved at skatten fører til at den privat­økonomisk sett beste tilpasningen avviker fra hva som gir samfunnsøkonomisk effektivitet.

De viktigste hovedformer for vridningseffekter knyttet til skattesystemet er:

1. Avveiningen mellom forbruk i markedet (arbeid) og fritid

2. Avveiningen mellom forbruk og sparing

3. Avveiningen mellom ulike former for sparing og investering

4. Avveiningen knyttet til forbrukssammensetningen

Disse vridningseffektene blir drøftet nærmere i avsnitt 8.6. Innenfor hver av disse gruppene, med et mulig unntak for gruppe 1, kan dessuten faktor- og varestrømmer mellom Norge og resten av verden ha en stor innvirkning ved at aktørene i tillegg må gjøre en avveining mellom kjøp og plassering i Norge og kjøp og plassering i utlandet, jf. avsnitt 8.7.

Fra et effektivitetsmessig perspektiv er det gunstigst å benytte effektivitetsfremmende og nøytrale skatter. I et moderne velferdssamfunn som Norge er det i praksis vanskelig å tenke seg at slike skatter kan gi et tilstrekkelig skatteproveny til å finansiere det ønskede nivået på offentlig konsum, investeringer og overføringer. Bruk av vridende skatter med tilhørende effektivitetstap er dermed nødvendig. Skattesystemets utforming kan imidlertid i stor grad påvirke hvor stort det samlede effektivitetstapet av beskatning blir. Med utgangspunkt i økonomisk teori gis det nedenfor noen generelle prinsipper for hvordan et skattesystem bør utformes for å bidra til at effektivitetskostnadene knyttet til skatteinnkreving blir så lave som mulig. Disse hovedprinsippene kan kort oppsummeres som:

1. Benytt først effektivitetsfremmende skatter så langt som mulig for å forbedre markedsøkonomiens virkemåte og dermed bidra til økt effektivitet

2. Benytt deretter nøytrale skatter så langt det er praktisk mulig

3. Benytt til sist vridende beskatning i den grad det er provenymessig eller fordelingspolitisk nødvendig

4. Utform de vridende skattene på en mest mulig optimal måte, slik at skattesystemet som helhet gir lavest mulig samlet effektivitetstap og har en ønsket fordelingsprofil

Avsnittet 8.4 inneholder en mer detaljert drøfting av effektivitetsfremmende skatter, mens avsnittene 8.5 og 8.6 inneholder en nærmere oversikt over hhv. grunnrenteskatt og vridende skatter.

8.4 Nærmere om miljøbeskatning

8.4.1 Innledning

Hensikten med miljøavgifter er å bidra til en riktig prising av miljøskadelige aktiviteter og dermed en samfunnsøkonomisk mer riktig ressursbruk. En miljøavgift vil derfor kunne bidra til en mer effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser, samtidig som den bringer penger til statskassen. Dette tilsier at slike skatter vil være de mest effektive for å finansiere offentlige utgifter. Hvorvidt en grønn skattereform – dvs høyere miljøavgifter kombinert med lavere beskatning av arbeidskraft – vil medføre en effektivitetsgevinst selv om det ikke tas hensyn til miljøvirkningene 5 , er nærmere drøftet i avsnitt 8.12.

Avgifter utgjør, sammen med omsettelige kvoter, de viktigste økonomiske virkemidlene overfor miljøproblemene. I noen sammenhenger kan andre virkemidler, eksempelvis direkte reguleringer eller fastsatte kvoter, være mer hensiktsmessige løsninger. Da utgangspunktet for Grønn skattekommisjon er bruk av økonomiske virkemidler, vil sammenligninger mellom ulike typer virkemidler kun bli gitt en begrenset drøfting i dette kapitlet. For en mer detaljert analyse av dette spørsmålet vises det til Virkemiddelutvalgets innstilling ( NOU 1995: 4).

Hensikten med dette kapitlet er å sammenfatte eksisterende prinsipper slik de bl.a. har fremkommet i Miljøavgiftsutvalgets (NOU 1992: 3) og Virkemiddelutvalgets innstillinger. Framstillingen i dette kapitlet bygger for en stor del på disse utredningene.

Dette avsnittet inneholder ingen omtale av samfunnets kostnader knyttet til ulike miljøproblemer. For en nærmere omtale av dette vises det til kapittel 5. Videre vises det til avsnitt 8.10 for en nærmere omtale av problemer knyttet til innfasing ulike skatter og avgifter, inkludert miljøavgifter.

8.4.2 Prinsipper for bruk av miljøavgifter

Ved utforming av miljøpolitiske virkemidler er hensynet til kostnadseffektivitet sentralt. Det betyr at virkemidlene bør utformes på en måte som sikrer at et gitt nivå for miljøkvalitet oppnås til lavest mulige kostnader for samfunnet.

Ved bestemmelse av ønsket nivå for miljøkvalitet og dermed nivået for forurensende utslipp, må verdien av bedret miljø vurderes opp mot kostnadene ved å oppnå dette. En optimal avveining tilsier at nytten av å redusere utslippene med én enhet skal være like høy som kostnaden ved å gjennomføre denne utslippsreduksjonen.

Fastsettelse av et optimalt nivå på miljøkvaliteten forutsetter at myndighetene både kjenner verdien av å endre miljøkvaliteten og kostnadene ved utslippsreduksjoner. For å kunne gjøre dette må både sammenhengen mellom utslipp og miljøtilstand (dose-respons) og verdien av forskjellige grader av miljøkvalitet (i kroner) være kjent. I praksis er det svært vanskelig å anslå disse størrelsene; ikke minst gjelder dette verdien av en marginal endring i miljøkvaliteten og framtidige generasjoners verdsetting. For en nærmere omtale av disse problemene vises til kapittel 6 i Miljøavgiftsutvalget og kapittel 16 i Virkemiddelutvalget.

Miljøpolitikken er kostnadseffektivt utformet når en viss miljøkvalitet nås til lavest mulig kostnader for samfunnet. Dersom ulike forurensningskilder gir samme miljøforringelse pr. utslippsenhet, innebærer dette at virkemidlene bør utformes slik at utslippsreduksjoner fordeles mellom kilder på en måte som gjør at den marginale kostnaden ved å redusere utslippene er den samme for alle kilder.

Både Miljøavgiftsutvalget og Virkemiddelutvalget avviste på prinsipielt grunnlag å øremerke provenyet fra miljøavgifter til miljøtiltak. Med øremerking menes at inntektene fra miljøavgifter skal brukes til spesielle miljøtiltak, altså en direkte kobling mellom bestemte poster på statsbudsjettets inntekts- og utgiftsside. Øremerking må imidlertid ikke forveksles med en reform i avgiftssystemet som medfører at noen avgifter reduseres mens andre øker (herunder en grønn skattereform). En slik reform innebærer ingen direkte kobling mellom statsbudsjettets inntekts- og utgiftsside, og medfører følgelig heller ingen øremerking.

Hensikten med miljøavgifter er å bidra til en riktigere prising av miljøskadelig virksomhet. Generelt bør inntektene fra disse avgiftene benyttes til de formål som har høyest prioritet. Det er videre ikke noe som tilsier at inntektene fra miljøavgiftene tilsvarer det som bør benyttes til miljøtiltak. Det er også flere andre grunner som tilsier at øremerking av avgiftsinntekter bør unngås. Blant annet kan øremerking medføre:

• større effektivitetstap, ved at en utgiftspost på et område finansieres med avgift fra samme område, og ikke ved den finansieringsløsningen som medfører minst effektivitetstap pr. skattekrone,

• et mindre oversiktlig budsjettsystem,

• at man ikke står fritt når sammensetningen av budsjettets utgiftsside skal bestemmes.

Mandatet for Grønn skattekommisjon er å vurdere endringer i skattepolitikken som kan bidra til å bedre miljøet og til å styrke sysselsettingen. I en slik sammenheng skal økte inntekter fra miljøavgifter kunne benyttes for å redusere andre skatter og avgifter, og øremerking av disse avgiftsinntektene ville derfor rive bort grunnlaget for utvalgets arbeid.

Utformingen av skatte- og avgiftssystemet vil skje bl.a. i lys av fordelingspolitiske hensyn. De enkelte miljøavgifter kan, som andre avgifter, ha fordelingsvirkninger som isolert sett oppfattes som uønskede. Utvalget vil advare mot å la fordelingspolitiske hensyn spille en viktig rolle ved utformingen av de miljøpolitiske virkemidlene for en kostnadseffektiv miljøpolitikk på lang sikt. Fordelingspolitiske mål bør så langt det er mulig søkes nådd gjennom direkte overføringer eller generelle virkemidler til de grupper som ønskes tilgodesett. Utgiftene til slike overføringer bør i så tilfelle dekkes over ordinære budsjetter. Samtidig er det viktig å ha klart for seg at alle skattereformer vil ha fordelingsvirkninger. Dette tilsier at det kan være behov for å iverksette spesielle tiltak for å redusere uønskede fordelingspolitiske virkninger. Et alternativ kan være å se på innfasingsstrategier, jf. avsnitt 8.10.

Fordelingsvirkningene av en avgiftsløsning vil ofte være større enn ved andre virkemidler, eksempelvis direkte reguleringer. For en drøfting av dette vises til avsnitt 8.4.4

8.4.3 Optimal utforming av miljøavgifter

I tråd med generelle prinsipper for skattlegging bør en miljøavgift rettes mest mulig direkte mot det problemet man ønsker å løse. Det vil kunne bidra til å oppfylle de miljøpolitiske målene til lavest mulig kostnad. Ønsker man eksempelvis å redusere miljøproblemene som biltrafikken medfører i form av veislitasje og utslipp til luft, bør det velges avgiftsgrunnlag som i størst mulig grad samsvarer med disse eksterne effektene. Dette tilsier f.eks. at drivstoffavgifter vil være langt mer treffsikre overfor disse problemene enn ikke-bruksavhengige avgifter, som engangs- og årsavgiften.

En mest mulig målrettet miljøavgift tilsier at avgiften bør legges direkte på den miljøskadelige aktiviteten, f.eks. direkte på utslippet. Det ville det gjøre det mulig å la markedet sørge for at utslippsreduksjonene skjer i de deler av økonomien hvor kostnadene ved disse er lavest; uten at myndighetene i utgangspunktet behøver å kjenne disse i detalj. Husholdninger og bedrifter vil ha incentiver til å tilpasse seg (ved eksempelvis redusert produksjon, substitusjon mellom varer, rensing, prosessutvikling m.v.) slik at kostnadene for samfunnet blir lavest mulig.

Når det optimale nivået for miljøkvaliteten er bestemt, vil en utslippsavgift kunne realisere dette på en kostnadseffektiv måte. Som nevnt under 8.4.2 vil en optimal miljøkvalitet realiseres når verdien av å redusere utslippet med én enhet er like høy som kostnaden ved å gjennomføre denne utslippsreduksjonen. Dersom det ilegges en utslippsavgift på alle utslippskilder lik den marginale skaden, vil aktørenes tilpasninger sørge for at dette skjer. Forurenserne vil da tilpasse seg slik at marginal tiltakskostnad blir lik miljøavgiften. Siden denne igjen er lik den marginale verdien av å redusere utslippet med én enhet, oppnås en effektiv ressursbruk. Dette viser et av hovedargumentene for bruk av avgifter: Avgiftene vil i seg selv generere kostnadseffektive løsninger, uten at myndighetene trenger å ha kunnskap om kostnadsstrukturen hos de enkelte produsenter og forbrukere. Prisingen vil bidra til å løse deler av myndighetenes informasjonsproblem.

En utslippsavgift forutsetter imidlertid at det er mulig å måle utslippene fra den enkelte kilde. I praksis kan dette være både komplisert og kostbart, slik at utslippsavgifter ofte ikke lar seg bruke. Eksempelvis er det i dagens norske avgiftssystem ingen rene utslippsavgifter. Et praktisk alternativ til en utslippsavgift kan være å avgiftsbelegge innsatsfaktorer som gir opphav til forurensningen eller produktene som kommer ut av den forurensende prosessen. Slike avgifter bidrar ikke uten videre til kostnadseffektivitet. De gir incentiver til å redusere bruken av produkter som gir opphav til forurensning, men de gir ikke incentiver til å rense utslipp. Dette kan i noen tilfeller løses ved å innføre refusjonsordninger for dokumenterte utslippsreduksjoner, slik som for dagens avgift på SO₂ -utslipp.

I noen tilfeller vil imidlertid produktavgifter ha tilnærmet samme incentivegenskaper som en utslippsavgift. Utslippet av CO₂ fra forbrenning av fossile brensler er proporsjonalt med karboninnholdet i drivstoffet, samtidig som det i praksis ikke er mulig å rense CO₂ -utslippene. En avgift på fossile brensler differensiert etter karboninnholdet vil derfor ha tilnærmet de samme effektivitetsegenskapene som en utslippsavgift.

For en del utslipp er sammenhengen mellom forbruket av innsatsfaktorer og utslippene svært uklar. Dette gjelder for eksempel NO_x -utslipp, som i tillegg til drivstofforbruket avhenger av forbrenningsteknologi og rensemuligheter. I slike tilfeller vil produktavgifter ikke være et spesielt egnet virkemiddel, og de må eventuelt brukes i kombinasjon med andre virkemidler.

I de tilfellene hvor deponeringen av skadelig avfall er problemet, er det aktuelt å innføre refunderbare produktavgifter (pantesystemer). Produktet bør i slike tilfeller ilegges en avgift som tilsvarer den marginale miljøskade ved verst tenkelige deponeringsalternativ (i praksis forsøpling). Ved innlevering til godkjent innsamlingsplass vil dette beløpet bli refundert, fratrukket kostnadene knyttet til behandling av avfallet. En refunderbar produktavgift vil da under visse forutsetninger fungere som en utslippsavgift.

8.4.4 Avgifter vurdert i forhold til andre virkemidler i miljøpolitikken

Avgifter utgjør sammen med direkte reguleringer og kvoter 6 , de mest aktuelle virkemidlene myndighetene benytter overfor miljøproblemer. Videre har det internasjonalt vært en utvikling i retning av frivillige avtaler hvor næringslivet forplikter seg til visse utslippsreduksjoner. Frivillige avtaler er en måte å organisere virkemiddelbruken på som i prinsippet kan medføre de samme tiltak som når myndighetene styrer virkemiddelbruken direkte. I det følgende vil derfor økonomiske virkemidler bli vurdert opp mot ikke-økonomiske virkemidler som reguleringer og ikke-omsettelige kvoter. Deretter vil hensiktsmessigheten av å organisere virkemiddelbruken som frivillige avtaler bli diskutert.

Hvilke virkemidler som er mest hensiktsmessige å benytte, avhenger bl.a. av myndighetenes informasjon og hvordan miljøskadene varierer med utslipps­kilde. I tillegg til å vurdere kostnadene knyttet til å oppfylle et miljøpolitisk mål, bør det også studeres hvordan et virkemiddel påvirker den totale ressursbruken i økonomien. En slik generell tilnærming vil vise en fordelaktig egenskap ved miljøavgifter og omsettelige kvoter (forutsatt at de auksjoneres bort) sammenlignet med andre virkemidler: De innbringer proveny som kan benyttes til å redusere skatter og avgifter som gir uheldige vridninger i økonomien. Dette ligger bak kommisjonens mandat, men blir ikke belyst nærmere i dette avsnittet.

Dersom myndighetene har samme informasjon om bedriftene og forbrukernes kostnader forbundet med å redusere forurensende utslipp (tiltakskostnader) som aktørene selv, og myndighetene kan observere i hvilken grad utslipp reduseres, vil virkemidlene miljøavgift, omsettelige utslippskvoter og direkte reguleringer ha de samme effektivitetsegenskapene. De ulike virkemidlene vil imidlertid ha ulike fordelingseffekter og gi ulike inntekter til statskassen.

Det vil kunne være samfunnsøkonomisk ønskelig å redusere utslippet over tid selv om miljøkostnadene er konstante (f.eks. som følge av tekniske endringer). For å oppnå effektivitet over tid vil det ved kvoteløsningen være nødvendig løpende å tilpasse nivået på kvotene. Dette gjelder selv om miljøskaden av utslippene ikke endrer seg. I en slik situasjon vil det ikke være nødvendig å gjøre noe med avgiftsnivået. Dette tilsier at det normalt vil være lettere å oppnå kostnadseffektivitet over tid ved bruk av avgifter enn andre virkemidler. Videre vil en miljøavgift gi et kontinuerlig incitament til å redusere utslippene, noe som ikke vil være tilfelle med faste utslippskvoter.

Dersom det, mer realistisk, forutsettes at myndighetene ikke har full informasjon om tiltakskostnadene for de enkelte utslippskildene, vil økonomiske virkemidler som avgifter og omsettelige kvoter som oftest sikre en gitt utslippsreduksjon til lavere kostnad enn individuelt fastsatte kvoter og direkte reguleringer.

Når det ilegges en avgift på samtlige utslipp vil forurenserne redusere utslippet inntil rensekostnaden er lik avgiften pr enhet utslipp. Siden denne avgiftssatsen er den samme, vil også kostnaden ved å redusere utslippet med én enhet bli den samme for alle forurenserne. Det vil da ikke være mulig å fordele utslippet mellom forurenserne på en måte som gir lavere samlet kostnad. En avgiftsløsning vil i dette tilfellet sikre kostnadseffektivitet. Tilsvarende vil det i et system med omsettelige kvoter være lønnsomt for forurenserne å handle kvoter inntil den marginale utslippskostnad er den samme for alle kilder. Ved individuelt fastsatte direkte reguleringer (f.eks. ikke-omsettelige utslippskvoter) er det derimot ingen garanti for at utslippsreduksjon vil skje fra kildene hvor kostnaden er minst. Disse virkemidlene vil derfor normalt medføre høyere samfunnsøkonomiske kostnader.

I de tilfeller hvor utslippets lokalisering har betydning for størrelsen på miljøproblemet, er det ikke lenger noen garanti for at avgifter og omsettelige kvoter vil være kostnadseffektive. Skal en avgift fungere kostnadseffektivt i dette tilfellet, bør den i prinsippet differensieres etter de lokale skadekostnadene. Tilsvarende vil prisene på omsettelige utslippstillatelser være forskjellige for ulike områder når det tas hensyn til forurensningens lokalisering. Kontrollkostnadene ved å gjennomføre en slik differensiert virkemiddelbruk kan bli høye, og systemet kan bli administrativt komplisert.

Dette trekker i retning av at økonomiske virkemidler er særlig fordelaktige ved mer generelle miljøproblemer med mange utslippskilder. Overfor miljøproblemer som varierer geografisk, kan økonomiske virkemidler være hensiktsmessige i den grad de kan innrettes mot forurensninger med tilnærmet samme skadevirkning innenfor det aktuelle området. Videre vil avgifter, også i dette tilfellet, til en viss grad avhjelpe myndighetenes informasjonsproblem. Dersom bedriftene må betale for f.eks. utslippskonsesjoner, vil de ha et incentiv til å søke om en konsesjon som tilsvarer behovet. I tilfeller uten avgift vil bedriftene ha incentiver til å søke om størst mulig konsesjon.

Direkte reguleringer vil i tilfeller hvor det er usikkert hvordan avgiften vil påvirke utslippene, lettere kunne realisere et kvantitativt mål enn økonomiske virkemidler. Det forutsetter at reguleringene, f.eks. forbud, kan følges opp i praksis med tilstrekkelige kontroller. Det er ikke alltid tilfellet. Dette kan ha særlig betydning dersom det er vesentlig at mål nås eksakt. Et eksempel kan være at et utslipp, f.eks. av farlige giftstoffer, skal fjernes helt. Forbud vil da kunne være et hensiktsmessig virkemiddel.

Fordelingsvirkningen av ulike virkemidler vil kunne variere betydelig. I forhold til en situasjon uten virkemiddelbruk, har avgifter normalt større fordelingsvirkninger enn direkte reguleringer. Dette skyldes at forurenseren ved en avgiftsløsning må betale for restutslippet i tillegg til rensekostnaden. Dette kan bidra til å forklare at direkte reguleringer er blitt valgt som virkemiddel, selv om de samfunnsøkonomiske kostnadene har vært høyere enn ved bruk av avgifter.

Fordelingsvirkningene ved bruk av omsettelige kvoter avhenger av hvordan kvotene tildeles. Dersom de auksjoneres ut, vil verdien av kvotene tilfalle myndighetene (på samme måte som ved avgifter), samtidig som nye og gamle bedrifter likebehandles. Dersom kvotene deles ut til eksisterende bedrifter, f.eks. på grunnlag av historiske utslipp, vil dette innebære en inntektsoverføring til disse bedriftene, på bekostning av myndighetene og nye bedrifter. Sistnevnte løsning vil også normalt innebære et høyere nivå på forurensningen fordi bedriftenes økonomiske situasjon blir bedret sammenlignet med avgiftsløsningen.

Sett i forhold til en situasjon uten reguleringer, vil tildeling av kvoter eller direkte regulering kunne oppfattes som mest rettferdig, fordi disse virkemidlene gir de minste fordelingsvirkningene i forhold til utgangspunktet. Dersom det i stedet tas utgangspunkt i at miljøgoder er samfunnets eiendom, og at forurenserne skal betale for å bruke disse godene, vil bruk av avgifter eller kvoter som auksjoneres ut gi de mest rettferdige fordelingsvirkningene. Utslippskildene skal da ikke bare dekke kostnadene ved tiltak mot egne utslipp, men også betale for de skadene som restut­slippet forårsaker. Det forhold at utslippsretter stilles til disposisjon for forurenserne vederlagsfritt, kan derfor med dette utgangspunktet oppfattes som en form for subsidiering av forurensernes bruk av miljøet som innsatsfaktor.

Hvor effektiv virkemiddelbruken vil være overfor et miljøproblem, er ikke bare avhengig av hvilke virkemidler som benyttes, men også hvordan virkemiddelbruken organiseres. Tradisjonelt har virkemiddelbruken vært direkte administrert av offentlige organer, enten dette har vært avgifter, kvoter eller direkte reguleringer. I det senere tid har det særlig internasjonalt vært en utvikling i retning av frivillige avtaler hvor næringslivet forplikter seg til visse utslippsreduksjoner. Disse avtalene har forskjellig grad av formell karakter i ulike land. Noen er løse intensjonserklæringer, mens andre har et svært detaljert regelverk. Graden av formalitet er bl.a. av betydning for hvor ressurskrevende eller ambisiøse avtalene blir.

En bransjeorganisasjon vil normalt ha bedre informasjon enn myndighetene, og organiseringen av virkemiddelbruken som frivillige avtaler vil derfor under visse betingelser kunne fremstå som en desentralisering som kan gi mer effektive løsninger. Frivillige avtaler er som oftest basert på tett kommunikasjon og tillit mellom næringen og myndighetene. Gjennom avtaler vil det kunne være mulig å finne frem utslippsreduserende tiltak i bedriftene som i liten grad vil svekke bedriftenes konkurranseevne. Dette vil særlig kunne være et poeng når miljøproblemene er av en global karakter og eventuelle produksjonsbegrensninger/nedleggelser i Norge kan føre til økt produksjon og økte utslipp i andre land.

Generelt er det imidlertid grunn til å peke på flere potensielle svakheter ved en slik organisering av virkemiddelbruken. Normalt vil ikke bransjeorganisasjoner ha myndighet til å ilegge avgifter. Organisering av virkemiddelbruken som frivillige avtaler vil da ha betydelige begrensninger, noe som særlig vil være tilfellet i situasjoner der avgifter vil kunne generere tilnærmet kostnadseffektive løsninger. Frivillige gebyrer finansierer i noen tilfeller bransjens gjennomføring av avtaler. Siden en bransjeorganisasjon normalt har begrensede sanksjonsmuligheter, vil denne løsningen ofte kunne lede til at enkeltbedrifter ser seg tjent med å la være å betale det frivillige gebyret (gratispassasjerproblemet). Dette var i sin tid en av grunnene til at forsøkene med å få til et bransjestyrt oppsamlingssystem for spillolje ble skrinlagt.

For at frivillige avtaler skal fungere hensiktsmessig, vil det ofte være en forutsetning at det er anledning til å binde fremtidig myndighetsutøvelse. Det er et omdiskutert i hvilken grad dette er mulig.

Gebyrene er for øvrig i disse tilfellene å regne som øremerket finansiering av tiltak og kan derfor ikke sammenlignes med miljøavgifter.

I de tilfeller hvor bransjen ikke står for hele utslippet, reduseres muligheten for å få til sektorovergripende løsninger ytterligere. Det vil i dette tilfelle være nødvendig for myndighetene å inngå avtaler med en rekke parter, noe som vil kunne være svært vanskelig å få til administrativt. Selv i tilfeller hvor det er mulig å inngå avtaler med forskjellige bransjer/enkeltbedrifter, er det liten grunn til å tro at fordelingen av utslippene mellom disse vil skje på en kostnadseffektiv måte. Faren for at betydelige ressurser nyttes til påvirkning av myndighetene istedenfor til produktiv virksomhet, vil være stor. I den grad utslippene forårsakes av noen få bedrifter, vil disse problemene kunne være betydelig mindre.

Frivillige avtaler betyr at myndighetene ikke får avgiftsinntekter siden det ikke betales for restutslippene. I en grønn skattereform vil derfor slike avtaler ikke ha noen plass.

For en mer utdypende diskusjon av muligheten for bruk av avtaler og forhandlinger i miljøpolitikken, vises til punkt 6.5 i Virkemiddelutvalgets innstilling.

8.5 Grunnrentebeskatning

8.5.1 Innledning

Som nevnt under avsnitt 8.4 er eksternalitetskorrigerende skatter den mest effektive måten å finansiere offentlige utgifter på, fordi slike skatter, i tillegg til å sikre proveny, bidrar til en bedre ressursbruk. Når denne muligheten er nyttet fullt ut, bør det benyttes skatter som ikke bidrar til å vri ressursbruken. Et eksempel dette er skatt på overskudd i næring. Et foretak som tilpasser seg slik at overskuddet maksimeres, vil velge den samme tilpasningen om en viss andel av dette overskuddet tas bort (skattlegges). Denne skatten medfører følgelig i prinsippet ingen endring i tilpasningen og dermed heller ikke noe effektivitetstap.

Dersom alle innsatsfaktorer er mobile, vil en skatt på overskudd ikke nødvendigvis innbringe mye proveny. Det skyldes at nyetableringer vil skje inntil profitten er konkurrert bort. Permanente innslag av renprofitt i en næring på vil derfor ofte skyldes avlønning til faste, begrensede faktorer. Anta eksempelvis at jordbruksproduksjon skjer ved hjelp av en variabel mengde arbeidskraft og en gitt mengde grunn. Det overskudd som oppstår til de produktpriser og den lønn som etableres i markedet, kan da tilskrives den faste faktoren grunn og er bokstavelig talt en grunnrente. Mer presist er grunnrente i en næring definert som avkastningen som oppstår utover avkastningen i andre næringer, fordi det er gitt tilgang til en knapp fast faktor (normalt en naturressurs) 7 . En grunnrenteskatt vil være en skatt på denne ekstraordinære avkastningen, og dermed være en beskatning av den faste faktoren. En slik skatt vil ikke vri tilpasningen og dermed ikke lede til et effektivitetstap.

8.5.2 Grunnrentens opphav

Flere forhold kan gi opphav til grunnrente. Det mest vanlige er naturgitte ressurser (olje, vannkraft, fisk, skog, malm, kull) som gir en ekstra avkastning. For knappe ressurser er selve ressursmengden en fast faktor som oppnår grunnrente i form av en knapphetsrente. Knappheten gjør at betalingsvilligheten overstiger kostnaden ved å hente ut ressursene.

Noen eksempler kan være illustrerende: produksjon av vannkraft skjer i dag i ulike kraftverk med ulike naturgitte forutsetninger med hensyn til fallhøyde, behov for demninger, tunneler etc.. Kraftverkene kan derfor rangeres etter kvalitet. En samfunnsøkonomisk rasjonell utbygging vil fortsette inntil det siste kraftverket som er bygget ut får dekket kostnadene sine når det samtidig er tatt hensyn til miljøkostnadene. Kraftverk som har lavere kostnader, vil dermed kunne oppnå samme bruttoinntekt og et høyere overskudd. De vil derfor oppnå en grunnrente. Tilsvarende vil det kunne være grunnrente i fiskeriene på grunnlag av fiskebankers ulike lokalisering og fiskerikdom, i skogbruket p.g.a ulik lokalisering, bonitet osv. Omfanget av grunnrente i Norge er drøftet i kapittel 5, mens mulighetene for å øke beskatningen av grunnrente er behandlet i avsnitt 3.5.

Også naturmiljøet kan i prinsippet betraktes som en fast faktor som gir en grunnrente. Dersom forurensning eksempelvis reguleres ved å innføre en begrenset mengde utslippstillatelser, vil dette begrense mulighetene for en fri tilpasning av produksjonen, og dermed gi en økonomisk fordel til innehaverne av disse rettighetene til å bruke naturmiljøet. Denne fordelen kan betraktes som en knapphetsrente. Dermed foreligger det også et beskatningsgrunnlag som ikke utnyttes om utslippstillatelsene deles ut gratis. Ved bruk av auksjonering av kvoter eller miljøavgifter, kan myndighetene i enkelte tilfeller beskatte denne grunnrenten fullt ut.

8.5.3 Beskatning av grunnrenten

I prinsippet burde det være enkelt for staten å inndra grunnrenten. Dersom staten stiller knappe faktorer til disposisjon for private aktører, kan dette enklest gjøres ved å auksjonere bort rettigheten til å benytte de knappe faktorene. Et eksempel på dette er å auksjonere bort fiske- eller utslippskvoter. Under visse forutsetninger – bl.a. at det er mange bydere med god tilgang på kapitalmarkedet, og at byderne finner det troverdig at staten ikke senere beskatter grunnrenten, f.eks. i form av en overskuddsskatt – burde det være mulig å trekke inn en stor del av grunnrenten på denne måten. Ofte er imidlertid de faste faktorene allerede fordelt. I så fall vil en auksjon ikke lenger være en aktuell løsning. Et alternativ vil da være å beskatte overskuddet. Det er imidlertid flere problemer knyttet til dette:

• En overskuddsskatt forutsetter at skattemyndighetenes definisjon av overskuddet er det samme som det bedriftsøkonomiske. Dette er særlig et problem knyttet til periodisering av kapitalkostnader og -inntekter. Disse kostnadene vil ofte ikke ha motstykker i registrerte inn- og utbetalinger for bedriften, og det vil da være nødvendig å gjøre skjønnsmessige vurderinger, eksempelvis ved utforming av avskrivningssatser.

• Det er vanskelig å skille mellom hva som er virkelig grunnrente og hva som er belønning for å ta risiko. Tilsvarende er det vanskelig å skille mellom grunnrente og overskudd som skyldes monopolmakt, men i den grad det er ønskelig å beskatte monopolprofitt på samme måte som grunnrente, trenger ikke dette være et problem.

• Potensialet for grunnrente vil ikke nødvendigvis alltid realiseres som overskudd i regnskapene, men isteden tas ut i form av ineffektiv drift eller ekstraordinære kostnader til de variable innsatsfaktorer.

I tilknytning til utnytting av naturressurser vil et alternativ til overskuddsskatt være å beskatte bruken av disse ressursene. Et eksempel kan illustrere dette: Innføring av kvoter gir opphav til ressursrente som det i visse tilfeller vil være mulig å beskatte ved å auksjonere dem bort. Et likeverdig alternativ vil i visse sammenhenger være å beskatte et forurensende utslipp. Da vil det være mulig å betrakte en miljøavgift som dels som et virkemiddel som sikrer optimal miljøkvalitet, og dels som en form for grunnrentebeskatning.

Selv om det er problemer med å få til en ideell grunnrentebeskatning, er det likevel trolig et ikke ubetydelig potensiale for grunnrentebeskatning i Norge hvor utnytting av naturressurser utgjør en så stor del av næringsgrunnlaget. Forskjellige former for grunnrentebeskatning er da også en del av det norske skattesystemet. Det vises til en nærmere drøfting i avsnitt 3.5.

8.6 Nærmere om vridende beskatningsformer og effektivitetstap ved beskatning

8.6.1 Innledning

Som nevnt i avsnitt 8.3, er det ikke mulig å finansiere en velferdsstat som den norske utelukkende ved hjelp av effektivitetsfremmende og nøytrale skatter og avgifter. I praksis må myndighetene derfor også utstede ulike former for vridende skatter. Slike skatter kan ha negative effektivitetsvirkninger, ved at de kan føre til at det er blir et avvik mellom privatøkonomisk lønnsomhet etter skatt og samfunnsøkonomisk lønnsomhet før skatt på marginen. I den grad tilpasningen til private aktører (personer og bedrifter) styres av hva de faktisk må betale for en vare eller innsatsfaktor etter skatt og hva de sitter igjen med av lønn eller overskudd etter skatt, kan slike skattekiler medføre effektivitetstap. I avsnittene 8.6.2 til 8.6.5 gis en oversikt over de fire hovedformene for vridningseffekter av beskatning som ble omtalt i avsnitt 8.3 og av hvilke skattearter som forårsaker dem. I avsnitt 8.6.6 blir sammenhengen mellom vridningseffekter og effektivitetstap illustrert gjennom et kort eksempel.

8.6.2 Avveiningen mellom forbruk i markedet (arbeid) og fritid

Et viktig utgangspunkt for økonomiske analyser er at alle personer oppnår nytte gjennom ulike former for forbruk; det være seg forbruk av varer og tjenester (som kan være kjøpt i markedet eller være hjemmeproduserte) eller forbruk av fritid (tid brukt med familien, til fritidssysler, til hjemmeproduksjon o.l.). Lønnet arbeid blir dermed et middel til å skaffe nødvendig inntekt for å kunne finansiere nytteskapende forbruk. Jo mer den enkelte arbeider, desto mindre tid er det igjen til nytteskapende forbruk av fritid. Mye arbeid gir på den annen side større økonomiske muligheter for vedkommende til å kjøpe varer og tjenester i markedet, men samtidig blir det mindre tid til overs for blant annet hjemmeproduksjon.

Skatt på arbeidsinnsats og forbruk i markedet kan påvirke avveiningen mellom hvor mye som skal kjøpes i markedet og hvor mye som skal gjøres selv, ettersom skatt på lønnsinntekter isolert sett gjør det mindre lønnsomt å jobbe. Mer indirekte vil skatt på lønnsinntekter også kunne påvirke valg av utdanning eller valg av ulike jobber. Gjennom utdannelsesperioden opparbeider en seg gjeld og får ingen inntekt, trolig i forventning om både høyere inntekt og mer interessante arbeidsoppgaver senere. Beskatning, og spesielt progressiv beskatning, fører til at slike eventuelt høyere inntekter beskattes hardere enn lave inntekter, og følgelig bli det å utdanne seg isolert sett mindre lønnsomt som følge av slik beskatning. Progressiv beskatning kan også indirekte påvirke valg av jobb, blant annet ved at høy lønn og lite fritid beskattes relativt sett hardere enn lav lønn og mye fritid.

Dette avsnittet drøfter hvordan direkte og indirekte beskatning av lønnsinntekter kan påvirke tilpasningen i arbeidsmarkedet og relaterte markeder. Offentlig subsidiering eller offentlige tilbud av f.eks. omsorgstjenester kan også påvirke tilpasningen i arbeidsmarkedet, men slike forhold er holdt utenfor drøftingen.

Betydningen av skattevridningen kan illustreres gjennom et eksempel: Vedlikehold av bolig, båt, bil, hage e.l. er tjenester som det er mulig å kjøpe i markedet, men som mange likevel velger å utføre selv. Dette kan delvis skyldes at skattesystemet favoriserer hjemmeproduksjon, selv om det isolert sett kan være mer effektivt å kjøpe tjenesten i markedet. Anta at en profesjonell person kan utføre jobben på 100 timer og må ha 10 000 kroner utbetalt etter skatt for å være villig til å gjøre den. Med en marginalskatt på 50 pst. betyr dette at han må få en bruttolønn på 20 000 kroner. En potensiell oppdragsgiver har også en marginalskatt på 50 pst., og det betyr at han må ha en bruttolønn på 40 000 kroner for å kunne betale den profesjonelle personen for å utføre jobben. Med mindre verdien for oppdragsgiver av å få en profesjonell til å gjøre jobben er fire ganger så høy som det den profesjonelle krever i kompensasjon, er det i dette eksemplet lønnsomt å utføre vedlikeholdsarbeidet selv. Hvis vedkommende f.eks. bruker 150 timer på jobben, har samfunnet i en viss forstand sløst bort 50 arbeidstimer som kunne vært brukt til mer produktiv eller nytteskapende virksomhet. Årsaken til vridningen i ressursbruken i dette eksemplet er at det må betales skatt av formell lønnsinntekt, mens hjemmeproduksjon er fritatt.

Det kan vises at den effektive marginalskattesatsen for økt lønnsinntekt benyttet til konsum er på 64 pst., når en i beregningen tar hensyn til skatt på alminnelig inntekt, trygdeavgiften, høyeste sats for toppskatten, høyeste sats for arbeidsgiveravgiften og merverdiavgiften 8 . En såvidt høy skattekile vil sannsynligvis påvirke tilpasningen til både arbeidsgiver og arbeidstaker. Det er imidlertid vanskelig å fastslå eksakt hvor betydelige slike skattemessige vridninger er i praksis for avveiningen mellom arbeid og fritid, og for andre beslutninger som direkte eller indirekte påvirker tilpasningen i arbeidsmarkedet, blant annet beslutninger om hva slags og hvor lang utdanning en skal ta. Sammenhengen mellom skatt og sysselsetting drøftes nærmere i avsnitt 8.11. Kort oppsummert vil skattens faktiske innvirkning på tilpasningen i arbeidsmarkedet blant annet avhenge av hvilke muligheter arbeidstakerne reelt sett har til å tilpasse arbeidstiden sin noenlunde fritt og i hvilken grad de ønsker å endre arbeidstilbudet som følge av skatteendringer.

Det er mye som tyder på at en såvidt høy effektiv marginal beskatning av arbeidsinnsats kan ha til dels betydelige effektivitetskostnader. Selv om arbeidstidsbestemmelsene er lovbestemte, kan likevel mange arbeidstakere tilpasse arbeidstiden sin til en viss grad gjennom valg av heltids- eller deltidsarbeid, overtid, ekstrajobber o.l. I tillegg kan skatten som nevnt påvirke beslutninger om utdanning, jobbskifte mv., og dermed mer indirekte påvirke hvor godt arbeidsmarkedet fungerer.

Følgende hovedformer for skatter kan (potensielt) ha vridningseffekter knyttet til tilpasningen i arbeidsmarkedet:

1. Skatt på lønnsinntekter inklusive toppskatten og trygdeavgiften

2. Arbeidsgiveravgiften

3. Merverdiavgift og særavgifter på forbruk

4. All skatt på kapitalinntekter og formue

All skatt på arbeidsinntekt, uavhengig av om det utlignes på arbeidstakerens eller arbeidsgiverens hånd, skaper en forskjell mellom samfunnsøkonomisk og privatøkonomisk merinntekt av arbeidsinnsats. Skatt på lønnsinntekter og arbeidsgiveravgiften har dermed i prinsippet de samme vridningseffektene i arbeidsmarkedet. Trygdeavgiften er litt spesiell fordi den kan oppfattes som en lovpålagt pensjonssparing. Hovedårsaken til at den her likevel betraktes som en skatt på lønnsinntekt, er at trygdeavgiften inngår i den løpende finansieringen av velferdsstaten, og der framtidige pensjonsutbetalinger finansieres av framtidige skatter. I tillegg er det ingen en-til-en (eller mer presist; aktuarisk rettferdig) sammenheng mellom hva den enkelte arbeidstakeren betaler inn i trygdeavgift og hva vedkommende har rett til å få igjen i form av pensjon senere. Progressiv beskatning gjennom toppskatten kan dessuten føre til at tidsprofilen på lønnsinntektene påvirker den samlede beskatningen til en arbeidstaker over livsløpet. Selv i tilfeller der to arbeidstakere tjener nøyaktig det samme over livsløpet, kan den som har hatt en jevn lønnsinntekt gjennom hele yrkeskarrieren – som følge av at høye inntekter skattlegges hardere enn lave inntekter – ende opp med å betale mindre i skatt samlet sett av sine lønnsinntekter enn en som har lav inntekt i begynnelsen av yrkeskarrieren (p.g.a. utdanning e.l.) og høyere inntekt mot slutten. Progressiv beskatning vrir dermed isolert sett tilpasningen i arbeidsmarkedet i retning av jevn inntektsprofil over livsløpet.

All skatt på forbruk, uansett om det er en generell merverdiavgift eller om det er særavgifter på spesielle varer, vil også påvirke tilpasningen i arbeidsmarkedet. I den grad arbeidstakerens valg om å øke sin arbeidsinnsats utelukkende er påvirket av hvilken kjøpekraft lønnen gir opphav til, spiller det i prinsippet liten rolle om skatten trekkes direkte fra lønnsinntekten eller om skatten pålegges forbruket (forutsatt at lønnen benyttes til avgiftsbelagt konsum innenlands). I begge tilfeller reduserer skatten hvor mye varer og tjenester en arbeidstaker kan kjøpe for en gitt bruttolønn før skatt. Alle skatter på forbruk er i så fall en indirekte skatt på inntekt, men der skatten først ilegges i det inntekten faktisk benyttes til avgiftspliktig konsum 9 .

Skatt på kapitalinntekt og ulike former for formuesskatt kan også påvirke tilpasningen i arbeidsmarkedet, om enn på en mer indirekte måte. Anta f.eks. at det er to lønnsmottakere som har nøyaktig samme lønnsinntekt over livsløpet, men der den ene lønns­mottakeren jobber veldig mye tidlig i livsløpet og sparer penger for å kunne trekke seg tidligere tilbake, mens den andre har en jevn lønnsinntekt hele yrkes­karrieren. Tidsprofilen på lønnsinntekten er mao. det eneste som skiller dem. Skatt på renteinntekter og formue skaper imidlertid en forskjellsbehandling av de to. Lønnsmottakeren som jobber mye tidlig og som sparer overskuddet, får en høyere samlet skattebelastning over livsløpet enn vedkommende som har en jevn lønnsinntekt hele yrkeskarrieren grunnet beskatningen av renteinntekter og formue. Disse skattene vrir dermed arbeidstakernes tilpasning i retning av å ha en jevn inntektsprofil over livsløpet. Progressiv beskatning av lønnsinntekter har som nevnt en tilsvarende virkning.

8.6.3 Avveiningen mellom forbruk og sparing

Ulike skatter og avgifter som påvirker avveiningen mellom forbruk og sparing har i liten grad direkte innvirkning på de spørsmål som Grønn Skattekommisjon har i mandat å drøfte. Drøftingen nedenfor er derfor i hovedsak inkludert fordi disse vridningseffektene har betydning for de samlede effektivitetsvirkningene av beskatning, og derfor kan de indirekte også påvirke effektiviteten av å øke miljøavgifter og av å redusere beskatningen av arbeidskraft.

Gjennom låneopptak og sparing kan personer framskynde eller utsette forbruk sammenlignet med det løpende inntekter gir grunnlag for. Det er mulig å forbruke mer enn en tjener i en livsfase mot at man tjener mer enn man bruker i andre livsfaser. Mange unge vil f.eks. typisk ha stor nettogjeld tidlig i livet grunnet relativt sett lav inntekt kombinert med høyt studie- og boliglån, mens de betaler tilbake lånene etterhvert som inntekten øker. I lånefasen forbruker de dermed i realiteten mer enn de tjener, mens det er omvendt senere i livsløpet. I tillegg er det en del som sparer med tanke på å kunne gi arv til sine etterkommere. Det å foreta slike avveininger mellom forbruk i ulike faser av livet, innebærer at en samtidig foretar en avveining mellom forbruk og sparing (positiv eller negativ) i hver enkelt periode.

Det er vanlig å forutsette at isolert sett ønsker personer forbruk i dag framfor å utsette det, og at de derfor er villige til å betale for å forskuttere forbruk (f.eks. lånerenten) og at de krever avkastning for å utsette forbruk (f.eks. rente på bankinnskudd). Enhver skatt som direkte eller indirekte endrer realavkastningen av sparing og lån, vil dermed påvirke avveiningen både av forbruk i ulike faser av livet og av forbruk og sparing i en gitt periode.

For samfunnet som helhet gir sparing grunnlag for investering i realkapital og/eller for fordringer på utlandet. Samfunnsøkonomisk effektivitet krever at den realavkastning man får på sparingen (må betale for å låne) på marginen skal være lik den ulempen (fordelen) sparerne pådrar seg ved å måtte utsette (forskuttere) forbruk. I et velfungerende kapitalmarked vil denne avkastningen være gitt ved renten før skatt (som igjen er gitt fra verdensmarkedet i en liten åpen økonomi). Den enkelte er imidlertid opptatt av realavkastning etter skatt. Skatt på kapitalavkastning (og fradrag for kapitalutgifter) skaper dermed en vridning i favør av lån og i disfavør av sparing. Den skaper, i hvert fall i en lukket økonomi 10 , dessuten en forskjell mellom avkastningen til en som stiller sparemidler til disposisjon og den samfunnsmessige realavkastning bruken av disse sparemidlene gir når de investeres. Ettersom skatten dessuten legges på nominelle renteinntekter, vil inflasjonen påvirke nivået på realavkastning etter skatt. Anta eksempelvis at nominell avkastning før skatt er på 6 pst. og inflasjonen på 3 pst. Realavkastningen før skatt er gitt som r=[(1+i)/(1+π)]-1, der i er den nominelle avkastningen og π inflasjonen. Det gir en realavkastning før skatt på 2,91 pst. En skattesats på 28 pst. på nominell avkastning fører til at realrenten etter skatt er på 1,28 pst., hensyn ikke tatt til eventuell skatt på formue. Det gir en effektiv marginalskatt på den reelle avkastningen på 56 pst. i dette eksemplet. Årsaken til at effektiv marginalskatt på kapitalavkastning er høyere enn den nominelle er at skatten legges på nominell avkastning og ikke på realavkastningen. Avviket mellom effektiv og nominell marginalskatt er derfor avhengig av hvor høy inflasjonen er i forhold til nominell kapitalavkastning. Dersom inflasjonen er på 3 pst. og den nominelle kapitalavkastningen er 10 pst., er eksempelvis den effektive marginalskatten på om lag 41 pst. Ved en inflasjon på 0 pst. er den effektive marginalskatten lik den nominelle, nemlig 28 pst.

Hvor betydelige de skattemessige vridningene er i praksis, vil også her avhenge av hvor mye spare- og låneatferden endres som følge av endringer i skattesatser. Det finnes få empiriske studier som gir klare indikasjoner på dette, og det er derfor vanskelig å si sikkert i hvor stor grad sparingen påvirkes av skattenivået i praksis.

Følgende hovedformer for skatter kan (potensielt) ha vridningseffekter knyttet til avveiningen mellom forbruk og sparing:

1. Kapitalinntektsskatten

2. Særavgifter på varige konsumgoder

3. Formues- og eiendomsskatt

4. Investeringsavgift

Kapitalinntektsskatten med fradrag for gjeldsrenter vrir som nevnt tilpasningen mellom forbruk i ulike perioder ved at den gjør det relativt sett mer kostbart å utsette forbruk og mindre kostbart å låne penger for å forskuttere forbruk 11 .

Særavgifter på varige konsumgoder vrir avveiningen i disfavør av sparing i form av varige konsumgoder. Særavgifter på ikke-varige konsumgoder vrir tilpasningen bare i den grad forbrukssammensetningen endrer seg over tid, noe som neppe er en særlig viktig effekt i praksis.

Skatt på formue og eiendomsskatt er en tilleggsskatt på allerede oppsparte eller investerte midler. Som sådan kan det regnes som en ekstrabeskatning av sparing, og vil dermed ha samme virkning som en kapitalinntektsskatt. De fleste har store deler av formuen sin plassert i egen bolig. Her er imidlertid takseringen såvidt lav og lånegraden såvidt høy at mange har lav eller negativ nettoformue. For disse vil ikke formuesskatten virke forvridende.

Investeringsavgiften er en særavgift på noen former for realinvesteringer. Som sådan er det en skatt på bruken av sparemidler, i hvert fall i en lukket økonomi, og den vil dermed ha tilsvarende vridningseffekter som kapitalinntektsskatten. Det er imidlertid uklart om investeringsavgiften påvirker sparingen i en åpen økonomi, der beslutninger om sparing og investering kan separeres.

I prinsippet kan også forventninger om at en generell merverdiavgift økes (reduseres) over tid vri avveiningen mellom forbruk i ulike perioder, fordi en forventet skatteøkning (-reduksjon) gjør det relativt sett dyrere (billigere) å utsette forbruk. Det er imidlertid tvilsomt om dette er et problem i praksis.

8.6.4 Avveiningen mellom ulike former for sparing og investering

I avsnitt 8.2 ble det påpekt at samfunnsøkonomisk effektivitet bl.a. krever at det ikke skal være mulig å øke samlet produksjon gjennom en ren omfordeling av aktivitet mellom ulike produsenter. Dette kravet innebærer at et viktig krav for at en ressursallokering skal være effektiv, er at den marginale realavkastningen (før skatt) må være den samme for alle investeringer. Dersom skattesystemet beskatter avkastning fra forskjellige former for sparing eller investeringer ulikt, skaper dette en vridning i favør av lavt beskattede spare- og investeringsformer. Det å redusere slike ikke-nøytrale elementer innenfor kapitalbeskatningen var et av hovedformålene med skattereformen, og det nåværende skattesystemet inneholder betydelig færre vridende elementer av denne typen enn før 1992. De viktigste gjenværende elementene er:

1. Kapitalinntekts- og kapitalgevinstbeskatningen, herunder fordelsbeskatning av egen bolig

2. Formues- og eiendomsbeskatningen

3. Investeringsavgiften

4. Særavgifter

Hovedregelen er at all kapitalavkastning skal beskattes med en sats på 28 pst., noe som er gjort gjeldende for de fleste former for real- og finansinvesteringer 12 . Boligbeskatningen er imidlertid et unntak, der nivået og utligningsgrunnlaget for fordelsbeskatningen av egen bolig er satt svært lavt sammenlignet med kapitalinntekt fra andre plasseringsalternativer. Skattesystemet favoriserer dermed boliginvesteringer framfor investeringer i annen real- eller finanskapital, noe som bl.a. også er påpekt av Skånland-utvalget i NOU 1995:16. Beregninger ved hjelp av likevektsmodeller antyder at effektivitetstapet som følge av den lemplige beskatningen av boligkapital kan være til dels betydelig, jf. avsnitt 8.13. Kapital gevinster ved salg av egen bolig er dessuten skattefrie dersom eieren har bodd i boligen i mer enn ett år, mens andre kapitalgevinster ilegges en skatt på 28 pst.

Formues- og eiendomsskatten er også i stor grad utformet slik at boligformue beskattes lempeligere enn andre formuesformer ved at skattetaksten på boliger gjennomgående er svært lav. Formuesskatten bidrar dermed også til en vridning i favør av investeringer i boligkapital framfor annen realkapital. Generelt er verdsettelsesreglene også for andre formuesformer svært ulike. Eksempelvis er aksjer i børsnoterte selskaper skattemessig verdsatt til 75 pst. av markedsverdien, mens aksjer i ikke-børsnoterte selskaper er verdsatt til 30 pst. Plasseringer i bank og andre fordringer er verdsatt til full markedsverdi. Verdsettelsesreglene som ligger til grunn for formuesskatten kan dermed skape vridninger mellom ulike plasseringsformer. Selv om det er usikkert i hvilken grad slike finansielle vridninger har effektivitetsmessige konsekvenser, kan det likevel stilles spørsmål ved om skattesystemet skal gjøre det mulig å få privatøkonomiske gevinster gjennom en ren omplassering av midler fra en formuesform til en annen.

All virksomhet som er avgiftspliktig etter lov om merverdiavgift, skal i prinsippet også ilegges investeringsavgift på 7 pst. Det innebærer i utgangspunktet at all vareproduksjon er avgiftspliktig og at all tjenesteproduksjon ikke er det. Det er imidlertid en rekke andre unntak fra denne avgiften, blant annet ved at bygninger, anlegg og andre driftsmidler i fabrikkmessig produksjon er unntatt for avgiften. Denne forskjellen i avgiftsbelastning mellom ulike former for virksomhet skaper en vridning i favør av investeringer som ikke ilegges denne avgiften framfor investeringer som må betale den.

Særavgifter er det vanskeligere å si noe konkret om. I den grad slike avgifter vrir forbrukssammensetningen vil det også påvirke hvor mye som investeres i produksjon av ulike varer og tjenester. På den annen side kan særavgifter på varige konsumgoder dels motvirke effekten av at avkastningen av investeringer i slike goder ikke er skattepliktig i motsetning til andre former for investeringer, og at varige konsumgoder dessuten verdsettes lavt ved beregning av formuesskatten.

8.6.5 Avveiningen knyttet til forbrukssammensetningen

På tilsvarende måte vil en skattemessig forskjellsbehandling av ulike former for forbruk bidra til å vri forbrukssammensetningen i favør av lavt skattlagte varer og tjenester og i disfavør av høyt skattlagte varer og tjenester. Indirekte vil dette som nevnt også kunne påvirke hvor mye som investeres i produksjon av ulike varer og tjenester. De viktigste faktorene som bidrar til vridninger i forbrukssammensetningen er:

1. Særavgifter

2. En ikke-generell merverdiavgift

Det er opplagt at særavgifter bidrar til å vri forbrukssammensetningen. Disse skaper effektivitetsmessige kostnader dersom prisene ikke reflekterer de reelle samfunnsøkonomiske kostnadene knyttet til å forbruke dem. Enkelte særavgifter kan imidlertid trolig begrunnes som effektivitetsfremmende i den grad de bidrar til at brukerne tar hensyn til alle kostnader bruken medfører for samfunnet. Både bensin-, ­tobakk- og alkoholavgiftene har trolig slike elementer i seg.

En helt generell merverdiavgift virker nøytralt på forbruks sammensetningen. I Norge er merverdiavgiften i utgangspunktet en generell sats på 23 pst. Det er imidlertid en rekke unntak fra den generelle avgiftsplikten, noe som innebærer at merverdiavgiften likevel virker vridende på forbrukssammensetningen. De fleste tjenester og en del varer er ikke merverdiavgiftspliktige. Dessuten fungerer momskompensasjonsordningen slik at den gir en skattemessig favorisering av enkelte varer og tjenester framfor andre. Dermed bidrar også merverdiavgiften til å favorisere kjøp av noen varer og tjenester framfor andre.

8.6.6 Effektivitetstap ved vridende beskatning – en illustrasjon

Det kan som nevnt være realøkonomiske kostnader (effektivitetstap) knyttet til å finansiere offentlig sektor ved hjelp av vridende skatter av den typen som er omtalt ovenfor. Hvorfor vridende beskatning kan skape et effektivitetstap, kan illustreres på en relativt enkel måte i en figur, jf. figur 8.1.

I figuren er det for enkelhets skyld antatt at etterspørselen etter arbeidskraft er slik at den lønnen arbeidsgiverne må betale for å ansette en person ikke påvirkes av skatt på lønnsinntekter 13 . Arbeidstakernes tilbud av arbeidskraft er derimot antatt å være en stigende funksjon av lønn etter skatt, dvs. at de er villig til å jobbe mer om lønn etter skatt øker. I en situasjon uten skatt vil likevekten i arbeidsmarkedet tilsi en lønn lik w og en sysselsetting lik L₀ i figur 8.1. Anta så at det innføres en skatt på lønnsinntekter lik t, noe som fører til at lønn etter skatt reduseres fra w til w-t. Det fører til at sysselsettingen reduseres fra L₀ til L₁ i figuren. Dette gir skatteinntekter til staten lik det ensfargede feltet. Men skatten påvirker også tilpasningen i arbeidsmarkedet, ettersom den fører til at sysselsettingen reduseres. Denne reduksjonen i sysselsettingen skyldes at det innføres en skattekile mellom det arbeidsgiverne må betale i lønn og det arbeidstakerne mottar etter skatt. Arbeidsgiverne må betale en lønn lik w, og de hadde for så vidt vært villig til å ansette L₀ arbeidere til den lønnen. Arbeidstakerne mottar derimot kun w-t, og er til denne lønnen kun villig til å tilby en sysselsetting lik L₁ . Skatten skaper i dette eksemplet dermed et effektivitetstap lik det skraverte feltet i figuren. Økning i skatteinntektene (som er lik det ensfargede feltet) er som følge av at det innføres skatt på lønnsinntekter mindre enn reduksjonen i velferden til arbeiderne (som er lik summen av det ensfargede og det skraverte feltet). Skatt på lønnsinntekter kan med andre ord ha uheldige vridningseffekter i arbeidsmarkedet fra et samfunnsøkonomisk perspektiv. Figur 8.1 illustrere også på en enkel måte at effektivitetstapet i arbeidsmarkedet avhenger av nivået på skattesatsen og av hvor store utslag på sysselsettingen en endring i skattenivået har. Fra figuren går det relativt klart fram at effektivitetstapet (det skraverte feltet) vil mer enn fordobles dersom skattekilen fordobles, noe som innebærer at effektivitetstapet øker mer enn proporsjonalt med skattesatsen 14 . Det er også forholdsvis enkelt å innse at effektivitetstapet i figur 8.1 blir lavere jo brattere tilbudskurven er, for et gitt nivå på skattekilen t. Ved en bratt arbeidstilbudskurve blir utslagene på sysselsettingen av å innføre en skatt på lønnsinntekter mindre enn ved en flat kurve. En bratt kurve betyr at arbeidstakerne ikke reduserer sitt arbeidstilbud i særlig grad selv om de får lavere lønn. Hvis skatten ikke påvirker aktørenes tilpasning, innebærer det at effektivitetstapet av å innføre en skatt i et slikt marked er relativt lav sammenlignet med å innføre en tilsvarende skatt i et marked der aktørene i stor grad endrer sin tilpasning som følge av skatten. Det at effektivitetstapet øker mer enn proporsjonalt med skattesatsen, er en illustrasjon på at det isolert sett er et lavere effektivitetstap forbundet med å ha lave skattesatser på et bredt skattegrunnlag enn å ha høye skattesatser på et smalt skattegrunnlag for et bestemt nivå på skatteinntektene. Samtidig illustrerer figuren at det fra en effektivitetsmessig synsvinkel kan være ønskelig å ha høyere skattesatser på noen skattegrunnlag enn på andre. Det er effektivt å ha høyest skattesatser i markeder der skatten har liten innvirkning på hvordan aktørene tilpasser seg, dvs. i situasjoner der tilbudet og/eller etterspørselen er prisuelastisk. Dette er en forenklet versjon av Ramsey-prinsippet for optimal beskatning, jf. avsnitt 8.9.1.

Effektivitetstapet i figur 8.1 kan også beregnes på en enkel måte. Som en enkel tommelfingerregel, kan effektivitetstapet, W, uttrykkes som W = 0,5 s² n dL, der s=t/w er lik skattekilen i arbeidsmarkedet uttrykt som en skattesats. n er lik helningen på (den kompenserte) arbeidstilbudskurven, eller rettere sagt arbeidstilbudselastisiteten, mens dL er endringen i sysselsettingen som følge av at det innføres skatt. Det marginale effektivitetstapet av å øke beskatningen av lønnsinntekter regnet pr skattekrone i økt skatteproveny, v, kan da uttrykkes som v = s n. I avsnitt 8.2.5 beregnes den effektive marginalskatten på arbeidsinntekt i Norge til 64 pst. En norsk studie (Dagsvik og Strøm (1992)) indikerer f.eks. at arbeidstilbudselastisiteten for menn er lik 0,4 og at den er lik 0,9 for kvinner. Dersom en antar at n er lik 0,6 som et gjennomsnitt, blir det marginale effektivitetstapet av lønnsskatt v = 0,64 x 0,6 = 0,384. Basert på disse forutsetningene er det marginale effektivitetstapet av å øke beskatningen av lønnsinntekter i Norge på 38,4 pst. Det innebærer at det koster 38,4 øre i form av økt effektivitetstap å kreve inn én krone i skatteinntekter gjennom å øke lønnsskatten. Denne beregningen er imidlertid kun en illustrasjon. For det første er resultatet følsomt for nivået på arbeidstilbudselastisiteten n. Dersom n f.eks. settes til 0,4 (dvs. at en antar at arbeidstilbudskurven er brattere), reduseres det marginale effektivitetstapet til 25,6 pst. For det andre er dette en enkel tommelfingerregel basert på en partiell likevektsbetraktning. I praksis avhenger effektivitetstapet i arbeidsmarkedet også av tilpasningen i andre markeder.

Selv om figur 8.1 og den matematiske beregningen ovenfor er basert på en rekke forenklende forutsetninger, gir de en forholdsvis enkel illustrasjon på hvorfor og hvordan vridende skatter skaper et effektivitetstap i økonomien. Eksemplet er hentet fra arbeidsmarkedet, men tilsvarende virkninger kan også gjøre seg gjeldende for tilpasningen i andre markeder. Slike partielle analyser er imidlertid ikke tilstrekkelige til å kunne fastslå hva nivået på effektivitetstapet av enkelte skattearter, f.eks. skatt på lønnsinntekter, er i praksis. Arbeidsmarkedet kan ikke betraktes isolert fra andre markeder. Dette samspillet mellom markeder innebærer at effektivitetstapet i ett marked i prinsippet enten kan motsvares eller forsterkes av effektivitetstapet i andre markeder. En høy skattekile i kapitalmarkedet kan eksempelvis isolert sett innebære et betydelig effektivitetstap. Men i en situasjon der det også er en betydelig skattekile i arbeidsmarkedet, er det ikke opplagt at det samlede effektivitetstapet i økonomien blir lavere dersom skattekilen i kapitalmarkedet reduseres. En isolert reduksjon i skattekilen i kapitalmarkedet fører til at skattkilen mellom arbeid og kapital øker. Økningen i effektivitetstapet som følge av at skattekilen mellom arbeid og kapital blir større, kan i så fall mer enn oppveie enn reduksjonen i effektivitetstapet i kapitalmarkedet. I så tilfelle øker det samlede effektivitetstapet av beskatning i økonomien. Det er en generell innsikt fra økonomisk teori at ettersom målsetningen må være å redusere det samlede effektivitetstapet i økonomien, er det ikke nødvendigvis ønskelig å minimere antallet skattekiler. Prinsipper for optimal beskatning er nærmere omtalt i avsnitt 8.9 samt i vedlegg 3.

8.7 Beskatning i en økonomi med internasjonal mobilitet

Nasjonale vedtak og internasjonale avtaler om felles markeder og økt konkurranse over landegrensene har ført til større muligheter for mobilitet over landegrensene både av varer, tjenester, kapital og mennesker. I tillegg gjør teknologien det mulig å raskt flytte finanskapital fra et land til et annet. Noen skattegrunnlag blir dermed mer mobile over landegrensene, noe som kan gjøre det mer krevende å føre en særegen nasjonal skattepolitikk.

Det er fire hovedformer for mobilitet over landegrensene:

1. Vare- og tjenestemobilitet gjennom internasjonal handel

2. Konsumentmobilitet ved at norske konsumenter foretar direkte kjøp av varer og tjenester i utlandet (herunder grensehandel), eller ved at utlendinger foretar direkte kjøp i Norge

3. Kapitalmobilitet ved at finans- og/eller realkapital plasseres i utlandet eller utenlandsk kapital plasseres i Norge

4. Person- og arbeidskraftsmobilitet (migrasjon) ved at nordmenn velger å bosette seg og/eller arbeide i utlandet, eller ved at utlendinger velger å bosette seg og/eller arbeide i Norge

Mobilitet over landegrensene kan i seg selv ha positive effektivitetsvirkninger ved at det bidrar til at kapital flyter dit avkastningen er høyest, ved at varer og tjenester produseres der kostnadene er lavest osv. Skattepolitikken er relevant i denne sammenheng, fordi den er en av mange faktorer som kan påvirke hvordan vare- og faktorstrømmene skjer. Enkelte selskaper etablerer seg for eksempel i såkalte skatteparadiser for å redusere skattebetalingen, og det å unndra midler fra beskatning er trolig en viktig (om enn ikke den eneste) årsak til at penger settes inn på hemmelige bankkonti i Sveits. Et høyt skattenivå i et land kan dermed føre til at noen selskaper flytter ut av landet, noe som kan medføre at vridningseffektene blir større i en åpen økonomi enn i en lukket.

Hvorvidt internasjonal mobilitet skaper problemer i praksis, er imidlertid blant annet avhengig av hva slags system man har for beskatning av inntekt opptjent i utlandet. Som hovedregel legges residensprinsippet til grunn for skattlegging av inntekt, dvs. at inntekt beskattes i mottakers hjemland uansett om den er opptjent i hjemlandet eller utlandet. Dersom dette prinsippet kan håndheves fullt ut, er ikke mobilitet noe problem fra et skattemessig perspektiv. I praksis er det imidlertid neppe mulig å håndheve residensprinsippet fullt ut. Spesielt innenfor bedriftsbeskatningen benyttes kildeprinsippet som utgangspunkt for beskatningen, dvs. at inntekt beskattes i det land inntekten er opptjent. Selv om det eksisterer skatteavtaler mellom Norge og de fleste andre land, kan det likevel være mulig å unngå skatt ved å flytte virksomheten til et annet land.

Internasjonal mobilitet gir muligheter for privatøkonomiske gevinster for de som har mulighet for å redusere skattebelastningen gjennom å utnytte en av de fire hovedformene for mobilitet. Dette har imidlertid ingen realøkonomiske konsekvenser i seg selv i den grad tapet i skatteinntekter for det offentlige fullt ut motsvares av besparelsen for hjemlandets innbyggere. Det er derimot flere indirekte virkninger som skaper effektivitetstap. Nettokostnaden for samfunnet er knyttet til eventuelle ekstra kostnader forbundet med at innbyggerne utnytter de finansielle arbitrasjemulighetene. I den grad skattesystemet gjør at det er privatøkonomisk lønnsomt å pådra seg transaksjonskostnader for å slippe skatt, er dette en realøkonomisk kostnad knyttet til det å ha særlig høye skatter i et enkelt land. Provenyhensyn er et annet forhold som indirekte kan føre til effektivitetstap. Høye skatter kan føre til at noe av skattegrunnlaget og dermed også skatteinntekten flytter ut av landet. Dersom det samlede skatteproveny skal holdes konstant, må skatten på de gjenværende skattebaser økes. Dette vil trolig føre til at det samlede effektivitetstap av beskatning øker ettersom det generelt er mer effektivt med lave satser på et bredt grunnlag enn med høye satser utlignet på færre skattebaser. I tillegg kan skatter og avgifter betalt i utlandet regnes som en kostnad for hjemlandet. Dette er penger som går ut av landet, og innebærer derfor et reelt tap for hjemlandet i motsetning til skattebetaling innenlands som bare er en overføring av kjøpekraft fra privat til offentlig sektor. Dette er problemer man i prinsippet bør være oppmerksom på ved utformingen av skattepolitikken, men det er lite som tyder på at dette hittil har vært noe stort praktisk problem.

Det er uansett ikke åpenbart at skattesystemet bør tilpasses ytterligere for å ta hensyn til økende mobilitet. Det er eksempelvis mange grunner, både praktiske og prinsipielle, som taler mot å innføre et skattesystem der internasjonal mobilitet tas hensyn til i beskatningen av enkeltnæringer, bl.a. generelle provenyhensyn, nøytral behandling av kapitalinntekt fra ulike kilder og administrative hensyn. Økende mobilitet over landegrensene kan imidlertid føre til at det er mer effektivt å ha høyere skatt på immobile enn på mobile skatteobjekter. Det er vanskeligere å unndra seg fra beskatning på immobil kapital (f.eks. eiendommer) og stedbundne ressurser (f.eks. kraftverk) enn på mobil kapital (spesielt finanskapital). Generelt er både arbeidskraft og forbruk mindre mobile skattebaser enn kapital, noe som blant annet var en av begrunnelsene for at marginalskatten på kapitalinntekter i Norge i skattereformen ble satt lavere enn marginalskatten på lønnsinntekter.

8.8 Skatt og fordeling

Fordelingsvirkninger av skatter er et viktig hensyn ved utformingen av beskatningen. Slike virkninger kan imidlertid være svært uoversiktlige og vanskelige å kartlegge. Det er i hovedsak tre måter skatter kan påvirke fordelingen på:

1. Skatt påvirker ulike personers realdisponible inntekt, spesielt ved at det er progressiv beskatning av lønnsinntekt og formue

2. Skatt påvirker etterspørsels- og tilbudsforhold slik at priser (på varer og på innsatsfaktorer) før skatt endres. Dette kan ha fordelingsmessige virkninger, bl.a. fordi ulike personer har ulik forbrukssammensetning og fordi etterspørselen etter noen typer arbeidskraft øker mer enn for andre

3. Skatt påvirker andre forhold i økonomien, f.eks. miljøkvalitet, som påvirker velferden til ulike grupper direkte

Det er ofte spesielt vanskelig å kartlegge fordelingseffektene av skatt på forbruk og skattens innvirkning på andre forhold i økonomien. Det kan derfor argumenteres for at en bør legge fordelingsansvaret på generelle skatter (progressiv inntektsskatt) og direkte overføringer (trygd o.l.). Ved utformingen av progressiv inntektsbeskatning bør en avveie en eventuelt positiv fordelingseffekt mot negative effektivitetsvirkninger av et progressivt satssystem. Generelle overføringer (f.eks. barnetrygd) har den fordelen at de er effektivitetsmessig nøytrale og administrativt enkle, mens mer spesifikke overføringer har den fordelen at de er målrettede. På en annen side er ikke inntektsbegrepet i seg selv en fullgod indikator på levestandard, og dermed kan forbrukssammensetningen gi verdifull tilleggsinformasjon som kan utnyttes i fordelingspolitikken (f.eks. særskatt på luksusforbruk).

Fordelingsvirkninger av varebeskatning kan illustreres gjennom et eksempel. Anta at det er to konsumenter, A og B, som begge kjøper vare x og vare y. Konsument A kjøper 60 enheter av vare x og 20 av vare y, mens konsument B kjøper 140 enheter av vare x og 80 av vare y. Anta at myndighetene reduserer skatten på vare x slik at prisen faller med én krone, mens de samtidig øker skatten på vare y slik at prisen øker med to kroner. Skatteendringen reduserer konsument As samlede forbruksutgift til vare x og y med 20 kroner, mens konsument Bs samlede forbruksutgift øker med samme beløp. Endringen er provenynøytral fra et skattemessig perspektiv, men den har i realiteten virket som en omfordeling fra konsument B til konsument A. Her er det lett å gjennomskue fordelingsvirkningen. I praksis er det derimot vesentlig mer komplisert da en slik skatteendring påvirker forbruket til alle innbyggerne, og det er derfor svært vanskelig både å beregne fordelingsvirkningene på forhånd og å kartlegge hva de faktisk ble i ettertid. Differensiert forbruksbeskatning av fordelingsmessige årsaker vil dessuten bidra til å vri forbrukssammensetningen på en effektivitetsmessig uheldig måte. De positive fordelingsvirkningene, som altså kan være vanskelig å kartlegge, må derfor vurderes opp mot kostnadene ved å innføre differensieringen. Dette er årsaken til at det fra et økonomisk synspunkt synes mer hensiktsmessig å drive fordelingspolitikk gjennom generelle virkemidler som inntektsbeskatningen og overføringssystemet.

8.9 Utforming av optimale skattesystemer

Avsnitt 8.3 omtalte fire hovedprinsipper for utformingen av et effektivt skattesystem. I dette avsnittet skal det legges særlig vekt på å drøfte det fjerde punktet som omhandlet utformingen av et optimal skattesystem, og spesielt om hvordan vridende skatter bør utformes for å sikre at det samlede effektivitetstapet av å innkreve et gitt skatteproveny blir så lavt som mulig gitt ulike praktiske og økonomiske beskrankninger. Disse aspektene drøftes i mer i detalj i vedlegget av Vidar Christiansen.

I praksis er der administrative og politiske begrensninger både på hvilke skatter som skal benyttes og hvordan de skal utformes. Administrative hensyn taler eksempelvis for at skattereglene ikke bør være for kompliserte, mens det kan være både fordelingspolitiske og praktiske grunner til at det kan være grunn til å basere beskatningen på evneprinsippet (bl.a. inntekt) framfor å bruke rundsumskatter. Det er også noen mer fundamentale begrensninger knyttet til informasjonsmessige forhold. Skattleggingen må selvsagt baseres på informasjon som er tilgjengelig og som det ikke er uforholdsmessig kostbart å skaffe til veie. Slike begrensninger gjør at det i praksis er umulig å utforme et skattesystem som er effektivitetsmessig nøytralt, og at det beste man kan gjøre er å finne et system som skaper små effektivitetskostnader. I økonomisk teori kalles dette en nestbest-løsning.

Med utgangspunkt i økonomisk teori kan en fastsette viktige hensyn som er relevante når vridende skattene skal utformes, blant annet for å bidra til at det samlede effektivitetstapet blir så lavt som mulig:

1. Sikre samfunnsøkonomisk effektivitet i produksjonen (jf. avsnitt 8.2), herunder å sikre nøytralitet i bedrifts- og kapitalbeskatningen

2. Beskatt brede og generelle skattebaser som inntekt og forbruk med relativt lave satser (fordel effektivitetstapet på mange markeder)

3. Legg høyest skatt i markeder der aktørenes tilpasning endrer seg minst som følge av skatt. Legg mao. høyest skatt på immobile skattebaser og i markeder der aktørenes atferd er prisuelastisk (dvs. at aktørenes tilbud og etterspørsel endres lite som følge av prisendringer)

4. Lave administrative kostnader både forbundet med innkreving og kontroll av skatten og forbundet med betaling av skatten

5. Et forståelig, allment akseptert og noenlunde forutsigbart system for skattebetalerne

Hypotesen om at det er ønskelig å sikre effektivitet i produksjonen stammer fra Diamond og Mirrlees (1971). De viser at det, gitt forenklende forutsetninger, ikke er ønskelig å skape skattemessige vridninger innen produksjonssektoren. Det medfører at alle vridningseffekter bør tas ut som vridninger i forbruket eller vridninger i sammensetningen av produksjon og forbruk. Det betyr at det bør innføres miljøavgifter som korrigerer for eksterne virkninger i produksjonen. Det er derimot ikke effektivt med fiskale faktoravgifter som fører til at ulike sektorer og produsenter står overfor ulike relative faktorpriser, og heller ikke skatter som vrir prisforholdet mellom importerte og hjemmeproduserte varer og faktorer. Videre viser resultatet at ulike former for kapitalinntekter bør beskattes likt. Selv om det formelle resultatet til Diamond og Mirrlees bygger på til dels strenge forutsetninger, er det vanskelig å se noen prinsipielle grunner til at skatten bør vri tilpasningen av faktorbruken mellom ulike produsenter og ulike produksjonssektorer.

Det er ønskelig å legge skatten på så brede og så mange skattefundamenter som mulig (med unntak for produksjonssektoren). Den viktigste årsaken til at det er mer effektivt å ha relativt små skattekiler i mange markeder framfor store skattekiler i noen få markeder, er at effektivitetstapet av skatt øker mer enn proporsjonalt med skattesatsen, jf. omtalen i avsnitt 8.6.6. En dobling av skattesatsen fører mao. til at effektivitetstapet mer enn fordobles. Dessuten vil tilpasningen i ett marked kunne påvirkes av tilpasningen i andre markeder, noe som innebærer at det ikke er ønskelig å innføre for store variasjoner i skattekilene mellom ulike markeder. Dersom det f.eks. er et for stort gap mellom skatt på arbeid og skatt på kapital, blir incentivene til å omdanne inntekt fra arbeidsinntekt til kapitalinntekt sterke. En slik omdannelse vil imidlertid føre til at skattefundamentet for skatt på arbeidsinntekt innsnevres, noe som igjen kan føre til at effektivitetstapet i arbeidsmarkedet øker ytterligere. Dette er en generell innsikt fra teorien om det nest beste, der det presiseres at det er det samlede effektivitetstapet som skal minimeres, og ikke antallet skattevridninger.

Problemet med vridende skatter er at de påvirker den realøkonomiske tilpasningen til de skattlagte aktørene på en uheldig måte. Det skjer ved at skatten endrer markedsbestemte varepriser, lønninger, renter etc. på en måte som ikke gir korrekte signaler til aktørene om reelle samfunnsøkonomiske kostnader og gevinster. Hvor alvorlig denne mistilpasningen er i praksis, avhenger imidlertid ikke bare av prisvridningen, men av hvordan aktørene reagerer på prissignalene. Teorien om optimal beskatning bygger derfor på et prinsipp om at det ikke er likegyldig på hvilke punkter i økonomien man velger å vri prisene. En bør vri prisene mest i de markeder der den realøkonomiske tilpasningen er minst, dvs. i de markeder der aktørene i liten grad faktisk endrer sin atferd som følge av skatteøkninger.

Dette kalles Ramsey-prinsippet for optimal beskatning, etter økonomen som første gang påpekte denne sammenhengen. Det betyr at effektivitetstapet blir lavest dersom de høyeste skattene legges i markeder der (de kompenserte) etterspørsels- og tilbudselastisitetene er lave og der summen av kryssprisvirkninger er små. Det gjelder mao. å legge skatten i markeder der endringene i etterspurt og tilbudt kvantum som følge av skatteøkningen er små, og der virkningene på relaterte markeder også er så små som mulig. Av samme grunn kan det være mer effektivt å legge høyere skatt på ikke-mobile enn på mobile skattegrunnlag.

Dersom sparetilpasningen er mer følsom (elastisk) overfor endringer i skattenivå enn arbeidstilbudet, kan dette begrunne at skatten på kapitalinntekt bør være lavere enn skatt på forbruk og arbeidsinntekt. Det er grunn til å anta at det kan være tilfelle, bl.a. fordi kapital trolig er mer mobil over landegrensene enn arbeidskraft. En lavere skatt på kapital kan dermed redusere incentivene til kapitalflukt. Dette betyr ikke at kapitalinntekter bør fritas for beskatning selv i en situasjon der residensprinsippet (dvs. at inntekt beskattes i hjemlandet uansett om den er opptjent i hjemlandet eller i utlandet) ikke kan håndheves og der det er full kapitalmobilitet. Årsaken er at en også må unngå å gi for sterke incentiver til å omdanne arbeidsinntekt til kapitalinntekt, og at en av nøytralitetshensyn ikke bør behandle kapitalinntekter fra ulike skattekilder på forskjellig måte.

Tilsvarende begrunner Ramsey-prinsippet høy skatt på varer med prisuelastisk etterspørsel, dvs. varer der konsumentene ikke reduserer sitt forbruk i særlig grad selv om prisene øker. Hvilke varer som faller i denne kategorien, avhenger av hvilke substitusjonsmuligheter forbrukerne har, dvs. om det finnes andre varer som gjør omlag den samme nytten. Enkelte nødvendighetsvarer faller trolig i denne kategorien; det er f.eks. tvilsomt om småbarnsforeldre reduserer sine kjøp av bleier vesentlig selv om prisene stiger. En del luksuriøse merkevarer faller også i denne kategorien; prisen er neppe den viktigste faktoren som avgjør hvorvidt man kjøper en Rolls Royce eller ikke. For en del varer kan kjøperen oppfatte det som en fordel at prisen er høy, da dette signaliserer eksklusivitet.

Vareskatter har som nevnt også fordelingsmessige virkninger. Det kan derfor være grunn til å avvike fra en differensiering av varebeskatningen etter Ramsey-prinsippet dersom fordelingseffektene oppfattes som lite ønskelige. Ettersom lavinntektsgrupper ofte bruker en større andel av inntekten på nødvendighetsgoder enn høyinntektsgrupper, er det en grunn til ikke å ha høye skatter på slike goder selv når det er effektivitetsmessig gunstig. På den annen side er det trolig både effektivitets- og fordelingsmessig ønskelig å ha høye skatter på luksusgoder når etterspørselen etter slike varer er prisuelastisk.

Det finnes også andre mulige begrunnelser for differensierte vareskatter i tillegg til Ramsey-prinsippet. Omfattende grensehandel kan være et mulig argument for differensierte forbruksskatter, fordelingshensyn et annet. Som nevnt i avsnitt 8.8, har imidlertid en omfattende differensiering av forbruksbeskatningen også negative aspekter knyttet til seg. For det første er det mer kostbart å administrere et slikt system, og dessuten er det vanskelig å finne entydige, etterprøvbare og ikke-påvirkelige kriterier som kan ligge til grunn for en rasjonell differensiering. Det er derfor mye som taler for at en bør være forsiktig med å innføre en særlig omfattende bruk av differensiert forbruksbeskatning.

Dette er relatert til at et godt system for vridende beskatning må ta hensyn til administrasjonskostnadene og til at skattebetalerne skal forstå og akseptere skattesystemet. For at administrasjonskostnadene ikke skal bli for høye må skattereglene ikke være for kompliserte, noe som bør gjelde både for de som skal administrere systemet og de som skal betale skattene. Et komplisert system øker dessuten mulighetene til å drive skatteplanlegging og til skatteunndragelse. Et system som skattebetalerne ikke forstår eller som ikke er allment akseptert, er heller ikke særlig godt for skattemoralen mer generelt. Skattleggingen bør selvsagt også basere seg på informasjon som er tilgjengelig og som det ikke er for kostbart å skaffe til veie. Det kan også være en fordel om skattesystemet er noenlunde stabilt over tid, i den forstand at skattebetalerne (og spesielt investorer) står overfor rammebetingelser som til en viss grad er forutsigbare.

8.10 Innfasing av skatter og avgifter 15

Ved endring av skatter og avgifter til ønsket langsiktig nivå er det et spørsmål om tidsperspektivet for gjennomføring. Hensynet til å få på plass riktige prissignaler tilsier en umiddelbar innføring av virkemidlene. På den annen side blir det ofte vist til at innslag av eksempelvis omstillingskostnader bør tilsi en gradvis innfasing.

En gradvis innfasing av virkemidlene kan skje på flere måter; én mulighet er at endringen vedtas, men at iverksettelsestidspunktet skyves noe frem i tid, en annen at satsene gradvis innfases til ønsket nivå. Også overgangsregler, eksempelvis kompensering av reformens eventuelle tapere, kan ses som en form for innfasing.

Spørsmålet om en innfasing av en skattereform kan diskuteres ut fra to synsvinkler. For det første har det blitt hevdet at hensynet til effektiv ressursbruk tilsier en gradvis innfasing av virkemidlene. På tilsvarende måte har hensynet til en rettferdig fordeling også blitt brukt som argument for en gradvis innfasing av virkemidlene, her ofte som et argument for at reformens tapere i noen grad blir kompensert for det tap de er blitt påført.

Som følge av en skattereform, vil bedrifter ofte ønske å endre sin langsiktige realkapitalbeholdning. Det vil da være nødvendig å bygge opp (ned) denne beholdningen til det ønskede nivå 16 . Det vil i mange sammenhenger være kostnader knyttet til dette, eksempelvis få det nye kapitalutstyret integrert i eksisterende produksjonslinjer. Slike kostnader omtales ofte som omstillingskostnader 17 . Nå trenger ikke innslaget av slike kostnader nødvendigvis tilsi at bedriften vil finne det optimalt å la oppbygningen av kapitalen skje over tid. Dersom det eksisterer stordriftsfordeler knyttet til å ta i bruk kapitalutstyret, vil det tvert imot være optimalt for bedriften å gjøre dette umiddelbart. Det vil eksempelvis kunne være tilfelle dersom det krever trening og opplæring å ta i bruk utstyret. Aktiviteter knyttet til bruk av informasjon har ofte innslag av stordriftsfordeler.

Det vil derfor kun være når kostnadene ved å bygge opp kapitalen øker prosentvis mer enn investeringene (skalaulemper), at en gradvis oppbygging av kapitalutstyret vil være fornuftig. Dette vil kunne være tilfellet dersom det kreves tilgang til tilgang til knappe faktorer for å kunne ta i bruk utstyret, eksempelvis nøkkelpersonell.

Selv om det i visse situasjoner vil gi lavest kostnader for bedriften gradvis å bygge opp (ned) kapitalbeholdningen, tilsier ikke dette at myndighetene bør ta hensyn til disse kostnadene ved valg av innfasingsstrategi. Så lenge kostnadene er interne for bedriften, vil bedriftene selv kunne tilpasse seg kostnadene og dermed velge samfunnsøkonomisk riktig innfasing.

Et annet argument som har vært anvendt for å begrunne en gradvis innfasing av virkemidlene, er innslaget av irreversible investeringer, dvs at verdien av kapitalutstyret har liten alternativ anvendelse dersom en bedrift legges ned. Tanken er at dersom de tapende aksjonærer ikke kompenseres ved en reform, vil disse bli svært tilbakeholdne med å investere i prosjekter med denne typen risiko. For at bedrifter i fremtiden skal være villige til å påta seg slike investeringer, der lønnsomheten forutsetter at myndighetne ikke endrer rammebetingelsene, kan det derfor argumenteres kompensasjon ved eventuelle endringer.

Heller ikke dette argumentet for innfasing er uten problemer. Risikoen knyttet til irreversible investeringer forårsaket av endrede skatteregler bør i stor grad være diversifiserbar på aksjonærenes hånd. 18 I så fall trenger ikke dette utgjøre noe problem. Det kan videre stilles spørsmålstegn ved om hvorfor aksjonærer skal kompenseres for denne type risiko, når de daglig utsettes for en rekke andre typer risiko hvor de ikke blir kompensert. Dette gjelder bl.a. en rekke myndighetsbeslutninger – eksempelvis myndighetenes vedtak om ulike skatteøkninger som ledd i en innstramningspakke.

Et tredje effektivitetsargument som har vært benyttet for å begrunne en gradvis innfasing av virkemidlene er ønsket om å gi bedriftene et pusterom, slik at de vil kunne være lønnsomme når virkemiddelbruken er fullt innfaset. På den måten vil en kunne unngå nedlegging av bedrifter som er lønnsomme på lang sikt. Dette argumentet er imidlertid beheftet med betydelige svakheter. Dersom en bedrift som følge av en skattereform får vesentlig dårligere rammebetingelser, vil dette kunne gi seg utslag i at egenkapitalen går tapt og bedriften blir slått konkurs. Dersom alternativverdien av produksjonsmidlene er lav, kan det tenkes at kreditorene bare vil få dekket en del av sine fordringer og at de også vil lide et tap. I første omgang er dette kun en fordelingseffekt; effektivitetstap vil først inntreffe dersom bedriften ikke drives videre til tross for at de fremtidige inntektene av driften er større enn summen av de variable kostnadene og salgsverdien av produksjonsutstyret (til annen anvendelse). Dersom en slik situasjon skulle oppstå, vil det imidlertid være lønnsomt å benytte kapitalutstyret i eksisterende virksomhet. Det er vanskelig å se hvorfor slike profittmuligheter ikke skulle bli utnyttet. Rett nok kan det tenkes at det vil kunne være en del kostnader knyttet til en finansiell restrukturering, men neppe så store at den skal tilsi en gradvis innfasing av virkemidlene.

Et fjerde argument for en gradvis innfasing av virkemidlene, er knyttet til innslag av omstillingskostnader som er eksterne for bedriften (f.eks. kostnader knyttet til flytting og omskolering arbeidsledige samt kostnader på trygde- og sosialbudsjettet dersom nytt arbeid ikke blir mulig å skaffe). Siden disse kostnadene er eksterne for bedriften, vil det være riktig av myndighetene å ta hensyn til disse ved utforming av virkemidlene. Det er imidlertid ikke gitt at dette skal gjøres gjennom en gradvis innfasing av virkemidlene. Det vil bare være tilfelle dersom disse omstillingskostnadene samlet sett blir lavere dersom de tas gradvis. Det er imidlertid ikke lagt fram materiale som viser at dette er tilfelle. Det er derfor vanskelig å se at innslag av kostnader knyttet til flytting, omskolering osv bør tilsi en gradvis innfasing av virkemidlene. Det betyr imidlertid ikke at disse kostnadene er irrelevante ved utforming av virkemidler, men at de bør tas hensyn til gjennom valg av skatte- og avgiftsnivå og ikke gjennom innfasing av virkemidlene. Dersom eksempelvis en skattereform resulterer i at en hjørnestensbedriften på et ensidig industristed blir nedlagt, og arbeidstakerne på dette stedet i liten grad vil kunne finne seg alternativt arbeid, vil det prinsipielt sett kunne være riktig å ta hensyn til dette når optimalt skattenivå fastsettes. Det vil her eksistere en form for markedssvikt, siden bedriftens lønnsutbetalingene ikke tilsvarer arbeidskraftens alternativkost.

I tillegg til ønsket om å få til en effektiv ressursbruk, har ønsket om å skape en rettferdig inntektsfordeling vært brukt som begrunnelse for en gradvis innfasing av virkemidlene. En skattereform vil normalt medføre at enkelte aktører vil lide et økonomisk tap og tanken er at disse bør kompenseres for å sikre en rettferdig inntektsfordeling.

En kompensasjon til taperne kan her anta flere former. Én mulighet vil være en gradvis innfasing av reformen, f.eks. gjennom en utsettelse av iverksettelsestidspunkt, mens en annen vil være en direkte kompensasjon til taperne. Normalt bør den siste av disse måtene velges. Det skyldes for det første at en direkte kompensasjon vil være mer målrettet. Eksempelvis vil det ut fra et fordelingssynspunkt kunne være ønskelig å støtte arbeidere som har mistet arbeidet som følge av en skattereform, mens det ikke i samme grad vil være ønskelig å støtte aksjonærene for tapet de lider. En annen fordel knyttet til direkte kompensasjon er at denne støtten går over budsjettets utgiftsside, og som følge av dette gjør det enklere for politikere å prioritere den mot andre formål. En slik bevisst prioritering vil være vanskeligere å få til dersom støtten skjules gjennom skatte- og avgiftssystemet. Det bør videre ut fra hensynet til symmetri kunne stilles spørsmålstegn ved om ikke vinnerne av en reform burde skattlegges dersom taperne kompenseres.

Et annet sentralt spørsmål knyttet til kompensering av reformens tapere, er om disse bør gis en særskilt støtte utover det andre som eksempelvis mister en arbeidsplass mottar. Normalt er det vanskelig å se hvorfor dette skulle være tilfelle, og det gis da derfor normalt ikke ekstraordinære støtte ved en skattereform. En av grunnene til dette er bl.a. at det vil være vanskelig å identifisere om det er skattereformen som forårsaker nedleggelsen.

I Norge har det kun vært tradisjon å gi ekstraordinær støtte i den grad en skattereform fører til nedleggelse av en hjørnestensbedrift i et lokalsamfunn. Slik støtte er imidlertid ikke avhengig av hva nedleggelsen skyldes og er derfor som sådan ikke knyttet til en skattereform. Det er imidlertid et paradoks at støtte til opprettelse av nye arbeidsplasser på et ensidig industristed ser ut til å kunne resultere i at en betydelig del av disse arbeidsplassene blir fylt av innflyttere og av lokal arbeidskraft som ikke var rammet av nedleggelsen (se Vatne (1984) og Grønlund og Karlsen (1995)).

Det finnes også et argument for gradvis innpassing av virkemiddelbruken som er knyttet både til effektivitets- og fordelingsbetraktninger. Dersom man er svært usikker på konsekvensene av en reform og frykter at den vil kunne ha uheldige fordelings- og effektivitetsegenskaper – eksempelvis at det foretas irreversible investeringer som i ettertid viser seg å være uønsket, kan det være fornuftig å gjennomføre en gradvis reform for derved å få mer informasjon om konsekvensene for fordeling og effektivitet. Dette kan være en god begrunnelse for en gradvis innfasing av skattene, men er ikke uten problemer. For det første vil en gradvis innført reform kunne resultere i at effektene blir så små at det er vanskelig å avgjøre om de skyldes reformen. Dette problemet blir forsterket når det også tas i betraktning at strukturomstillingene som følge av reformen først vil vise seg etter flere år. For det andre er det i en økonomi med mange vridninger ikke gitt at fortegnene av de ulike effektene bli det samme ved små og store endringer.

Selv om det isolert sett skulle være ønskelig med en innfasing av en reform enten av effektivitets- eller fordelingshensyn, er det viktig at fordelene ved en gradvis innfasing vurderes opp mot problemene knyttet til dette. Eksempelvis vil:

• en innfasing hvor reformen vedtas, men hvor iverksettelse skyves noe frem i tid, medføre at kortsiktige investeringer fremdeles vil gjøres på bakgrunn av det gamle skatteregimet. Videre vil denne løsningen kunne resultere i at interessegrupper vil kunne bruke store ressurser på uproduktiv profittsøking for å få vedtaket omgjort.

• en direkte kompensasjon til reformtaperne kunne kreve store administrative ressurser knyttet til å identifisere reformtaperne. Det er også en fare for at taperne vil kunne bli overkompensert, f.eks. dersom eierne av selskapene som taper på reformen også sitter med eierandeler i nærliggende virksomheter som ikke blir rammet av reformen og som dermed kommer gunstigere ut.

Som det har fremgått av denne diskusjonen, er det flere effektivitetsargumenter som i utgangspunktet kunne tilsi en gradvis innfasing av virkemiddelbruken. Det fleste av disse argumentene er imidlertid forbundet med problemer, slik at det langtfra er gitt at en gradvis innfasing er ønskelig. Ved en eventuell innfasing av virkemidlene ut fra fordelingshensyn er det viktig at dette skjer på den mest hensiktsmessige måten. Normalt vil en kompensering av taperne være det mest treffsikre virkemiddelet. Det vil i tillegg gjøre besluttende myndigheter godt i stand til å prioritere denne ressursbruken opp mot andre formål.

8.11 Nærmere om beskatning av arbeidskraft

8.11.1 Kort om virkningen på etterspørsel etter og tilbud av arbeidskraft av endringer i arbeidskraftsbeskatningen

I avsnitt 8.6.2 beregnes den effektive marginale skattekilen i arbeidsmarkedet til 64 pst. Selv om den marginale skattekilen i arbeidsmarkedet er høy, betyr ikke dette nødvendigvis at effektivitetstapet er høyt. Som nevnt i avsnitt 8.6.6 avhenger effektivitetstapet av skatt på lønnsinntekter blant annet av hvor følsomt arbeidstilbudet er for endringer i lønnsinntektene etter skatt (arbeidstilbudselastisiteten) og i hvilken grad arbeidsgivernes etterspørsel etter arbeidskraft påvirkes av endringer i lønnskostnadene (etterspørselselastisiteten). Dersom tilpasningen i arbeidsmarkedet i liten grad endrer seg som følge av en økning i beskatningen av lønnsinntekter, er dette isolert sett en indikasjon på at effektivitetstapet av slike skatter ikke er så høye.

Empiriske studier kan tyde på at arbeidstilbudselastisitetene varierer i betydelig grad mellom ulike grupper av arbeidstakere, jf. OECD (1995h) for en oversikt. Studiene indikerer at arbeidstilbudet til middelaldrende menn som er etablert i arbeidsmarkedet i liten grad påvirkes av lønnsendringer. På den annen side er det mye som tyder på at arbeidstilbudselastisiteten er vesentlig høyere blant gifte kvinner og blant personer som ikke er fast etablert i arbeidsmarkedet. Arbeidstilbudselastisiteten kan også påvirkes av andre faktorer enn lønn etter skatt, for eksempel nivået på ulike trygder og hvordan disse avkortes mot lønnsinntekter. En annen påvirkningsfaktor kan være nivået på faste kostnader knyttet til å tre inn i arbeidsmarkedet, for eksempel er det grunn til å tro at kostnader til barnepass kan påvirke spesielt gifte kvinners arbeidstilbud. Dagsvik og Strøm (1992) har gjort en empirisk analyse for Norge. Deres studie antyder at arbeidstilbudselastisiteten i Norge er på i underkant av 0,4 for menn og om lag 0,9 for kvinner. Det innebærer at arbeidstilbudet i Norge er følsomt for endringer i lønnsskatter, selv om effekten ikke er særlig stor for menn og selv om slike estimater generelt er usikre.

Skatt på lønnsinntekter, og spesielt progressiv beskatning, kan som nevnt i avsnitt 8.6.2 også påvirke tilpasningen i arbeidsmarkedet mer indirekte, ved at det kan påvirke incentivene til å ta lang utdanning og kostnadene knyttet til å skifte jobb. Det er i liten grad gjort empiriske studier som viser i hvor sterk grad skatt på lønnsinntekter påvirker slike valg i praksis. Slike virkninger er i liten grad fanget opp i empiriske undersøkelser av arbeidstilbudselastisiteter, heller ikke i Dagsvik og Strøm (1992), noe som isolert sett trekker i retning av at disse studiene i en viss grad kan undervurdere hvor følsomt arbeidstilbudet faktisk er for endringer i beskatningen av lønnsinntekter.

Det er ikke enkelt å gi noen klare indikasjoner på hvor følsom etterspørselen etter arbeidskraft er for endringer i bedriftenes lønnskostnader. Det vil avhenge av hvor lett det er å erstatte arbeidskraft med andre innsatsfaktorer, blant annet kapital, i produksjonsprosessen. Dette vil variere betydelig mellom bransjer, og det er dessuten grunn til å forvente at substitusjonsmulighetene er større på lang enn på kort sikt. Innenfor mange arbeidsintensive tjenesteytende næringer, blant annet innenfor spesialisert forretningsmessig tjenesteyting og omsorgsyrker, er det eksempelvis grunn til å tro at det ikke er lett å erstatte arbeidskraft med andre innsatsfaktorer. Det kan imidlertid endre seg over tid avhengig av teknologiutviklingen. Innenfor en del svært kapitalintensive bransjer kan det også være grunn til å tro at en begynner å nærme seg grensen for mulighetene til å erstatte arbeidskraft med kapital, men også dette kan variere betydelig fra bedrift til bedrift. Men mellom disse to ytterpunktene finnes det en rekke bransjer der det er mulig å erstatte arbeidskraft med andre innsatsfaktorer dersom prisen på arbeidskraft øker relativt til prisen på andre innsatsfaktorer, i hvert fall på lang sikt. OECD (1995h) viser dessuten til empiriske studier som kan tyde på at etterspørselselastisiteten også er forskjellig for forskjellige typer av arbeidskraft, blant annet at etterspørselen etter lavt kvalifisert arbeidskraft er mer følsom for endringer i lønnskostnadene enn etterspørselen etter høyt kvalifisert arbeidskraft. Utover dette foreligger det imidlertid lite empiri som kan gi klare indikasjoner på hvor følsom etterspørselen etter arbeidskraft er for lønnsendringer på henholdsvis kort og lang sikt.

8.11.2 Skatt på arbeidskraft fra et sysselsettingsmessig perspektiv

Det er ingen åpenbar sammenheng mellom redusert sysselsetting som følge av økte skatter på lønnsinntekter og arbeidsledighet. Dette er bl.a. illustrert i figur 8.1, der skatt fører til redusert sysselsetting, men ikke økt arbeidsledighet. I figuren fører skatten til at arbeidstilbudet reduseres, som følge av at færre arbeidstakere ser det som formålstjenlig å arbeide i det formelle arbeidsmarkedet til de gjeldende lønnsvilkår.

Fra dette følger at det ikke er åpenbart at skatt på lønnsinntekter har en negativ virkning på arbeidsledigheten. Innenfor rammen av en teoretisk modell der lønningene justerer seg slik at arbeidsmarkedet klarerer, er det ingen slik sammenheng i det hele tatt. I praksis fungerer ikke arbeidsmarkedet og lønnsdannelsen så fleksibelt at en unngår arbeidsledighet. Det er en rekke faktorer som kan forklare eksistensen av arbeidsledighet, men de fleste av disse teoriene har i beste fall bare en indirekte sammenheng med skatt. 19 Det kan likevel ikke utelukkes at både nivået på og sammensetningen av den samlede skattekilen på arbeidsinnsats kan påvirke arbeidsledigheten.

Dersom økt skatt fører til at lønnskostnadene for arbeidsgiverne øker, trekker dette isolert sett i retning av at det er lønnsomt å erstatte arbeidskraft med kapital eller andre innsatsfaktorer eller å redusere produksjonen. Dette kan føre til økt arbeidsledighet på kort sikt, og muligens også på lang sikt, avhengig av hvor enkelt det er å erstatte arbeidskraft med andre innsatsfaktorer. Som nevnt i avsnitt 8.11.1, er det eksempelvis en del empiriske studier som kan tyde på at arbeidsgivernes etterspørsel etter lavt kvalifisert arbeidskraft er relativt følsom for endringer i lønns­kostnader, jf. OECD (1995h). Dersom en endring av skattene på lønnsinntekter bidrar til å redusere arbeidsgivernes lønnskostnader, kan dette bidra til økt sysselsetting og lavere arbeidsledighet blant lavt kvalifisert arbeidskraft. Dersom det er slike effekter, er det grunnlag for å vurdere om det er mulig å redusere arbeidsledigheten ved å velte skattebyrden fra arbeidsinnsats over på andre skattegrunnlag. Verken teoretiske eller empiriske studier gir imidlertid entydige indikasjoner på hvordan skatt på lønnsinntekt påvirker lønnsdannelsen.

I vedlegget av Michael Hoel drøftes sammenhengen mellom skatt og lønnsdannelse innenfor rammen av en modell der lønnen er bestemt gjennom forhandlinger mellom fagforeninger og arbeidsgivere. Det er antatt at fagforeningene er opptatt av medlemmenes reallønn etter skatt og av samlet sysselsetting. Det virker rimelig å anta at nivået på arbeidsledigheten virker dempende på lønnskravene, og at gode trygdeordninger virker motsatt, som følge av at de økonomiske konsekvensene av å bli arbeidsledig er mindre. En reduksjon i skatten fører til at kjøpekraften av en gitt bruttolønn øker, noe som isolert sett trekker i retning av at fagforeningene legger mindre vekt på lønn og større vekt på sysselsetting enn tidligere. Denne effekten trekker altså i retning av at redusert skatt gir lavere lønnskrav. På den annen side vil en redusert skattekile trekke i retning av at arbeidstakerne får mer igjen i disponibel lønn etter skatt ved økte lønninger. Incentivene til å kreve høyere lønninger vil derfor øke noe på marginen. Nettoeffekten av reduserte skatter på fagforeningenes lønnskrav er dermed uklar.

Hoel viser at ved rimelige antakelser om fagforeningenes preferanser vil redusert skatt på lønnsinntekter føre til lavere lønnskrav dersom progressiviteten i skattesystemet er uendret og dersom skatteendringen øker den disponible lønnen til de sysselsatte relativt til de arbeidsledige. Årsaken er at en større forskjell mellom lønn til sysselsatte og inntekt til arbeidsledige gjør det relativt sett verre å miste jobben, noe som bidrar til at fagforeningene legger relativt sett større vekt på å trygge arbeidsplassene enn på å kreve høyere lønninger i denne modellen. En implikasjon av dette er at reduksjoner i arbeidsgiveravgiften kan ha en mer lønnsdempende effekt enn reduksjoner i merverdiavgiften. Årsaken er at en reduksjon i merverdiavgiften ikke påvirker forholdet mellom disponibel lønn til henholdsvis sysselsatte og arbeidsledige. En reduksjon i arbeidsgiveravgiften, i den grad dette fører til høyere lønn før skatt for arbeidstakerne, vil derimot kun påvirke lønnen til de sysselsatte. Hoel viser imidlertid at fagforeningenes lønnskrav øker dersom en reduksjon i lønnsskattene bidrar til å dempe progressiviteten i skattesystemet.

Hoel gjør en tilsvarende analyse av konsekvensene av redusert skatt for bedriftenes mest foretrukne lønn. I utgangspunktet kunne en tenke seg at bedriftene ville ønsket at lønnsnivået var lavest mulig. I den økonomiske litteraturen er det imidlertid gitt en rekke begrunnelser for at det kan være en positiv sammenheng mellom lønnsnivå og overskudd i bedriftene. Høy lønn kan bidra til høyere produktivitet blant arbeiderne, dels fordi høyere lønn kan virke som en positiv motivasjonsfaktor og dels fordi høyere lønn fører til at konsekvensene av å miste jobben blir større for et gitt nivå på arbeidsledighetstrygden. Lønnsnivået kan med andre ord påvirke effektiviteten (produktiviteten) til arbeiderne, og dette kalles derfor ofte effektivitetslønn. Det kan også være andre grunner til at det kan være lønnsomt for bedriftene å ha relativt høye lønningene, jf. kapittel 6 og Weiss (1990) for en oversikt over ulike teorier for en slik positiv sammenheng mellom lønnsnivået og produktiviteten til arbeidstakerne. Men ettersom dette innebærer at det kan være lønnsomt for arbeidsgiverne å sette lønninger som er høyere enn det som klarerer markedet, kan det oppstå arbeidsledighet ved at det er noen som kan være villig til å arbeide for en lønn som er lavere enn det gjeldende lønnsnivået uten at det er noen som er villig til å ansette vedkommende.

Hoel vurderer om redusert lønnsskatt kan bidra til at bedriften vil redusere effektivitetslønnen. Generelt er dette uklart. Dersom skattereduksjonen bidrar til å øke forskjellen mellom disponibel lønn til de sysselsatte og den disponible inntekten til de arbeidsledige, vil dette trekke i retning av at bedriften kan ønske å sette lønnen lavere. Årsaken er at skattereduksjonen fører til at konsekvensene av å bli arbeidsledig blir større, noe som isolert sett kan trekke i retning av at de sysselsatte ikke reduserer produktiviteten selv om det absolutte lønnsnivået går ned. Bedriften kan dermed redusere lønningene uten at det går ut over produktiviteten. På den annen side vil reduserte marginalskattesatser trekke i motsatt retning, nemlig at forskjellen mellom disponibel lønn til de sysselsatte og disponibel inntekt til de arbeidsledige reduseres som følge av at de sysselsatte har høyere absolutt inntekt enn de arbeidsledige. I denne modellen kan det føre til at bedriften i så tilfelle ønsker å øke (effektivitetslønnen) for å gi de sysselsatte sterkere incentiver til å holde produktiviteten oppe.

Bedriftenes mest foretrukne lønn er med andre ord avhengig av om lag de samme faktorer som fagforeningenes mest foretrukne lønn. Det er dermed grunn til å tro at utfallet av lønnsforhandlinger mellom en fagforening og en bedrift vil påvirkes av redusert skatt på lønnsinntekter om lag på samme måten. Hoels analyse viser dermed at det i teorien kan påvises en viss sammenheng mellom skatt på lønnsinntekter og arbeidsledighet. I modellanalysen avhenger denne sammenhengen i stor grad av at forholdet mellom den disponible lønnen til de sysselsatte og den disponible inntekten til de arbeidsledige. Sammensetningen av den samlede beskatningen av arbeidskraft kan være av betydning for om skattereduksjoner fører til lavere lønninger eller ikke, ved at ulike skatter påvirker den relative inntekten til sysselsatte og arbeidsledige på ulike måter.

Dersom denne typen teorier gir en rimelig beskrivelse av hvordan arbeidsmarkedene fungerer og lønnsfastsettelsen foregår, er det liten grunn til å tro at økt skatt på arbeidskraft kan forklare utviklingen i arbeidsledighet som har vært i Europa i løpet av de seneste årene. I OECD (1995h) påpekes det da også at den sterke veksten i skattene skjedde lenge før arbeidsledigheten i OECD-området begynte å øke, og at det heller ikke har vært noen nedadgående tendens i arbeidsledigheten i takt med at veksten i skattebyrden på arbeidsinnsats har flatet ut fra og med slutten av 1980-tallet i de fleste OECD-land. Selv om det i liten grad er mulig å påvise noen klar sammenheng mellom skatt på arbeidsinnsats og lønnsnivået i teorien, finnes det like fullt visse indikasjoner fra empiriske studier på at det er en slik sammenheng, i hvert fall på kort sikt. I en oversiktsartikkel over den empiriske litteraturen, hevder eksempelvis Calmfors og Nymoen (1990) at:

«It is widely agreed that taxes affect real labour costs in the short-run, although it is unclear whether they do so in the long-run, or whether they are shifted back completely onto after-tax consumption wages.»

De av analysene som er gjort for flere land indikerer at det er forskjeller mellom land knyttet til i hvor stor grad en skatteøkning veltes over i form av høyere reallønner. Bean o.a. (1986) indikerer eksempelvis at overveltningen kan være relativt stor i Australia, Irland og USA, mens den synes lav i Frankrike og New Zealand. Knoester og Van der Windt (1987) konkluderer med at de finner empirisk støtte for at det er en positiv sammenheng mellom direkte skatter og trygdeavgifter og reallønnsnivået, men i deres studie er overveltningsgraden relativt lav i USA, mens den er høy i Australia, Nederland og Sverige. Tilsvarende sammenhenger mellom skatt og reallønnsutvikling kan også finnes i analyser for enkeltstående land.

Noen av analysene indikerer også at overveltningsgraden avhenger av hvilke skatter som endres. Analyser på norske forhold, blant annet Rødseth og Holden (1990) og Nymoen (1989), indikerer at mellom 60 og 90 pst. av en reduksjon i arbeidsgiveravgiften fører til lavere lønnskostnader for bedriftene på kort sikt og mellom 80 og 100 pst. på lang sikt. De finner imidlertid liten eller ingen overveltningseffekt av å endre inntektsskatten. Også Calmfors og Nymoen (1990) indikerer at en reduksjon av arbeidsgiveravgiften har større effekt på lønnskostnadene enn en reduksjon i inntektsskatten på kort sikt, men de finner ingen langsiktig sammenheng. I deres studie er overveltningsgraden større i Norge og Danmark enn i Sverige.

Årsaken til at endringer i arbeidsgiveravgiften ser ut til å ha større virkninger på lønnskostnadene (og dermed sysselsettingen) på kort sikt enn endringer i inntektsskatten, er at en reduksjon i arbeidsgiveravgiften slår direkte ut i bedriftenes lønnskostnader. En reduksjon i inntektsskatten vil kun ha virkning på sysselsettingen i den grad den bidrar til at de nominelle lønningene reduseres, noe som synes lite sannsynlig på kort sikt. På litt lengre sikt er det imidlertid mindre grunn til å tro at disse to formene for skatt på arbeidsinnsats skal slå særlig forskjellig ut, men som nevnt er det enkelte empiriske studier som indikerer at det kan være en forskjell også på lang sikt.

Selv om slike empiriske studier må tolkes med forsiktighet og selv om ulike studier heller ikke gir entydige konklusjoner, gir de visse indikasjoner på at det er en sammenheng mellom skatt på arbeidsinnsats og lønnsnivået. Det er også indikasjoner på at en reduksjon av arbeidsgiveravgiften har en større positiv effekt på sysselsettingen enn en reduksjon av inntektsskatten. Den direkte virkningen er trolig av relativt kortvarig karakter.

Slike kortsiktige reduksjoner i arbeidsledigheten kan imidlertid ha langsiktige positive virkninger i den grad det er såkalt hysterese-effekter i arbeidsmarkedet. Dette har sammenheng med at arbeidsledige kan bli mindre produktive av å gå ledige 20 blant annet fordi de ikke får opprettholdt og oppdatert yrkesrelevant kunnskap, og at de følgelig blir mindre attraktive for potensielle arbeidsgivere jo lenger de har gått ledig. Selv en relativt kortvarig inntreden i arbeidsmarkedet kan i så fall virke positivt på mulighetene til å få en mer permanent jobb. Layard o.a. (1991, kap. 4) viser til en studie som indikerer at en økning i skattekilen vil gi økte lønnskostnader og dermed økt arbeidsledighet på kort sikt, og at virkningene på arbeidsledigheten fortsatt kan gjøre seg gjeldende fem til ti år senere. Andre empiriske studier gir imidlertid ingen slik entydig pekepinn på om slike hysterese-fenomener har særlig betydning i arbeidsmarkedet, jf. Calmfors og Nymoen (1990).

8.12 Nærmere om doble gevinster ved grønn skattereform

Miljøavgifter som korrigerer for negative eksterne miljøvirkninger er en viktig del av et effektivt skattesystem. Hovedbegrunnelsen for å innføre miljøavgifter er å sikre en riktig prising av miljøskadlige aktiviteter. En sideeffekt av økninger i miljøbeskatningen er at det oppstår et økt proveny, som kan benyttes til reduksjoner i andre skatter og avgifter. Det kan dermed synes som det er mulig å oppnå to gevinster gjennom å øke miljøbeskatningen; Både en miljøgevinst, og en gevinst knyttet til reduksjoner i andre vridende skatter og avgifter. Dette avsnittet vil gi en nærmere presisering av hva som kan forstås med begrepet dobbel gevinst, og hvilken relevans det kan ha for en drøfting av mulige omlegginger i retning av økt vekt på grønne skatter.

Det har vært en viss faglig debatt omkring den nærmere presisering av dobbel gevinst-begrepet. Goulder (1994) definerer to sterke og en svak fortolkning av begrepet (jf boks 8.1 hvor disse definisjonene er gjengitt mer detaljert). I følge de sterke fortolkningene kreves det at omleggingen skal gi en samfunnsøkonomisk gevinst i form av redusert effektivitetstap i økonomien, selv når miljøgevinsten holdes utenfor. Eventuell dokumentasjon av slike sterke doble gevinster vil være av stor interesse for debatten omkring grønne skatter, ettersom det dermed ikke blir nødvendig å ta stilling til verdsettingen av de mulige miljøgevinstene for å kunne avgjøre om omleggingen gir en velferdsgevinst. Verdsetting av endringer i miljøtilstanden er som kjent et komplisert tema, både faglig og politisk.

Den mindre strenge fortolkningen av dobbel gevinst-begrepet innebærer at selve innføringen av miljøavgiften skal gi en samfunnsøkonomisk nettogevinst, samtidig som tilbakeføringen av avgiftsinntektene skal gi en tilleggsgevinst gjennom reduksjoner i andre vridende skatter og avgifter. Den siste betingelsen vil i praksis alltid være oppfylt. Det vil alltid finnes vridende skatter som kan reduseres. Den første betingelsen innebærer at kostnadene som påføres økonomien ved bruk av miljøavgifter skal være mindre enn miljøgevinsten. Dette krever en riktig utforming av miljøavgiftene, og forutsetter bl.a. at endringene i miljøtilstanden kan verdsettes på en tilfredsstillende måte. Det synes på denne bakgrunn klart at det er de sterke fortolkningene av begrepet dobbel gevinst som har størst interesse for praktiske formål, og som det også har vært fokusert mest på i litteraturen. I fortsettelsen vil det være de strenge fortolkningene som legges til grunn.

Det er grunn til å understreke at dobbel gevinst, slik det er definert i mesteparten av litteraturen, er knyttet til velferdsgevinster som følge av reduksjoner i vridende skatter og avgifter generelt, ikke nødvendigvis som følge av redusert beskatning av arbeidskraft. I prinsippet kan doble gevinster like gjerne realiseres gjennom reduksjoner i f.eks. kapitalbeskatningen.

Dersom skattesystemet i utgangspunktet er optimalt utformet fra et fiskalt synspunkt, er det vanskelig å tenke seg at det skulle eksistere muligheter for å realisere doble gevinster. I dette tilfellet er effektivitetstapet (utenom miljøvirkningene) knyttet til å innbringe et visst proveny lavest mulig. Når alle skatter og avgifter (også de det er aktuelt å benytte for å korrigere for eksterne miljøvirkninger) på denne måten er innrettet mest mulig effektivt, følger det at det ikke er mulig å redusere effektivtetstapet. I dette tilfellet må miljøgevinsten knyttet til å øke/innføre miljøavgifter veies mot et tap i ikke-miljømessig velferd.

I praksis vil innføring/økning av miljøavgifter fore­gå med utgangspunkt i et skattesystem som ikke er optimalt utformet, hvor det marginale effektivitetstapet varierer mellom de ulike skatte- og avgiftsformene. I dette tilfellet kan det ikke utelukkes at det finnes miljøavgifter som på marginen gir opphav til lavere effektivitetstap enn minst en annen skatt/avgift, slik at det er mulig å oppnå en dobbel gevinst. Hverken teoretiske eller empiriske studier gir noe entydig svar på om slike gevinster finnes. Nedenfor gis noen hovedresultater fra enkelte studier, jf. også boks 8.1 for ytterligere referanser.

I avsnitt 8.13 vises det til flere norske empiriske analyser av effektivitetskostnader av beskatning som nettopp tyder på at det kan være relativt høye effektivitetskostnader forbundet med skattekilen i arbeidsmarkedet. Det indikerer at det er en potensiell dobbel gevinst knyttet til å øke miljøavgifter og å redusere skatt på arbeidsinntekt. En av de omtalte analysene tyder også på at det faktisk er en slik dobbel gevinst – om enn ganske liten – knyttet til å innføre en generell CO₂ -avgift hvis provenyet benyttes til å redusere arbeidsgiveravgiften. Resultatene av virkningsberegningene i kapittel 11 går i samme retning.

Flere internasjonale teoretiske og stiliserte empiriske studier stiller imidlertid spørsmål på et mer prinsipielt grunnlag ved hvorvidt slike doble gevinster av grønne skatter vil oppstå i det hele tatt. Disse studiene stiller ikke spørsmålstegn ved at det kan være ønskelig å innføre miljøavgifter isolert sett av hensyn til miljøet, men de påpeker at det ikke er like opplagt at en økning av miljøavgiftene med en tilhørende reduksjon i beskatningen av arbeidsinnsats i tillegg vil bidra til å redusere det samlede effektivitetstapet av beskatning – i hvert fall ikke i en åpen økonomi. Årsaken er at miljøavgifter bidrar til å redusere lønnsomheten i enkelte næringer, og dette vil måtte bæres enten av kapitaleierne i form av redusert kapitalavkastning eller av arbeidstakerne i form av redusert reallønn. Dersom kapital er svært mobil over landegrensene, kan det argumenteres for at avlønningen av kapital på lang sikt i liten grad vil påvirkes av at det innføres miljøavgifter i ett land. I så tilfelle vil den reelle skattebelastningen bæres av arbeidstakerne, og det er ikke opplagt at det samlede effektivitetstapet av å beskatte arbeidstakerne indirekte gjennom miljøavgifter er lavere enn å beskatte lønnsinntektene direkte, jf. bl.a. Goulder (1994) samt Bovenberg og Goulder (1995). Dette er i hovedsak et empirisk spørsmål, som blant annet også avhenger av hvilke næringer som tjener og hvilke som taper på en grønn skatteomlegging. De norske analysene som er omtalt i avsnitt 8.13 kan imidlertid gi en indikasjon på at de positive effektivitetsmessige virkningene av å innføre en generell CO₂ -avgift og å redusere arbeidsgiveravgiften for Norges del kan overskride de negative.

Selv om det på marginen er potensielle doble gevinster av en grønn skatteomlegging, er det ikke sikkert det er mulig å realisere store gevinster dersom det er en forutsetning at skatteomleggingen skal være provenynøytral. Det skyldes at de fleste miljøavgifter, i hvert fall hvis de bidrar til å redusere forurensningen over tid, ikke vil innbringe et tilstrekkelig proveny på lengre sikt til at det er mulig å redusere beskatningen av arbeidsinntekt i vesentlig grad. Årsaken er at skatt på lønnsinntekter er utlignet på en såvidt bredt skattegrunnlag, at selv små reduksjoner i skattesatsene kan føre til en betydelig reduksjon i skatteinntektene.

Det er grunn til å peke på den nære sammenhengen mellom prinsippene for effektiv beskatning/optimale skattereformer generelt, og dobbel gevinst. Vurderinger av hva som er et effektivt skattesystem, og hvilke skattereformer det vil være optimalt å gjennomføre, skal i prinsippet også omfatte miljøvirkningene. I et effektivt skattesystem skal miljøvirkningene være riktig priset. Dette krever som nevnt bl.a. verdsetting av miljøvirkningene. Bruken av dobbel gevinst-begrepet kan oppfattes som et forsøk på å finne fram til kriterier for skatteomlegginger uten å måtte gå veien om slik verdsetting.

Et problem ved dobbel gevinst-begrepet er nettopp at miljøvirkningene særbehandles i forhold til annen nytte og kostnader som er resultatet av den samlede økonomiske aktivitet. Resultatet av å gjennomføre en skattereform ut fra at det antas å foreligge en dobbel gevinst kan være at det ikke er den optimale skattereformen som blir valgt. Tilnærmingen gir miljøvirkningene en form for absolutt prioritet framfor andre virkninger. Man avstår i en viss forstand fra å foreta en reell avveining mellom miljøkvalitet og andre goder. Selv om det foreligger en potensiell dobbel gevinst kan det ikke utelukkes at det fore­ligger alternative skattereformer, hvor det f.eks. legges større vekt på økninger i generelle forbruksavgifter, som kan tenkes å gi større gevinst i form av økt tilgang av andre goder enn miljø. For å finne fram til den optimale skattereformen er det nødvendig å foreta en avveining av økt materiell velferd, økt fritid etc. mot miljøgevinstene.

Målet om å finne fram til den optimale skattereformen er naturligvis på mange måter er teoretisk ideal. I praksis vil tilnærmingen måtte være forholdsvis pragmatisk. Dette skyldes både at det vil finnes ulike bindinger på hva som er mulig å gjennomføre, og at mulighetene for å beregne hva som er optimalt er begrenset av foreliggende analyseapparat. En tilnærming basert på doble gevinster kan i denne sammenhengen framstå som hensiktsmessig. Bakgrunnen for å velge en slik tilnærming kan dels være at miljøvirkningene oppfattes som spesielt vanskelige å tallfeste i kroner og øre, dels være en vurdering av hvilke skatteomleginger som er praktisk gjennomførbare. Det er imidlertid å viktig å være oppmerksom på problemene knyttet til dobbel gevinst-begrepet som er skissert over, slik at alternative omlegginger ikke utelukkes i utgangspunktet.

8.13 Nærmere om empiriske studier av effektivitetskostnader ved beskatning

8.13.1 Teoretisk bakgrunn

De generelle prinsippene for samfunnsøkonomisk optimal beskatning er presentert ovenfor. Budskapet i eksempelvis avsnitt 8.3 er at skattesystemet fra et effektivitetssynspunkt bør utformes slik at

1. det korrigeres for eksterne virkninger, f.eks. på miljøet

2. grunnrentebeskatning og andre ikke-vridende skatter utnyttes fullt ut

3. vridende skatter utformes slik at effektivitetstapet minimeres

I de tidligere avsnittene i dette kapitlet er det bl.a. fokusert på prinsipper for utforming av et effektivt skattesystem. I dette avsnittet skal det gis en kort oversikt over empiriske studier som kan gi en indikasjon på hvor omfattende effektivitetstap av beskatning er i praksis. Framstillingen bygger hovedsaklig på ulike norske og utenlandske modellanalyser av effektivitetsvirkinger av skattesystemet. Få av disse analysene har sett eksplisitt på skattenes miljøvirkninger. Analysene som er gjort gir enkelte konklusjoner med hensyn til hvilke områder av skattleggingen som har små/store effektivitetsvirkninger. Analysene er i mindre grad rettet inn mot studiet av sysselsettingsvirkninger. På lang sikt er det imidlertid grunn til å tro at sysselsettingspotensialet blant annet vil avhenge av effektiviteten i økonomien, slik at en ren effektivitetsvurdering av denne typen delvis vil kunne sammenfalle med en vektlegging av sysselsettingshensynet.

8.13.2 Resultater fra litteraturen

I sammenligninger av effektivitetskostnadene ved beskatning brukes begrepet marginalkostnaden av økte skatteinntekter ( marginal cost of public funds eller MCF). MCF er et mål på hvor mye det koster samfunnet at offentlig sektor tar inn en ekstra krone i skatteinntekter fra privat sektor. Dersom MCF er større enn 1, betyr det at det koster samfunnet noe i form av mindre effektiv ressursbruk å øke skatteinntektene.

MCF-beregningene er basert på bruk av generelle likevektsmodeller med varierende grad av empirisk belegg. Pedersen (1994b) gir en oversikt over en rekke beregninger som er gjort på norske og (hovedsaklig) amerikanske data, samt en beskrivelse av de modellene som er benyttet. Framstillingen her bygger i stor grad på denne rapporten.

9 Dagens norske arbeidskraftbeskatning og avgiftssystem

9.1 Innledning

I dette kapitlet gis en kort beskrivelse av beskatningen av arbeidskraft i Norge og en mer detaljert beskrivelse av miljørelaterte avgifter.

9.2 Beskatning av arbeid

9.2.1 Innledning

Skattereformen i 1992 ga et enklere skattesystem gjennom en sanering av fradragsordninger, kombinert med reduksjoner i skattesatsene. Hovedtrekkene i den direkte og indirekte beskatningen av arbeidskraft har vært uendret etter skattereformen. Det er imidlertid foretatt enkelte justeringer av skatte- og avgiftssatsene, særlig arbeidsgiveravgiften og merverdiavgiften.

Direkte og indirekte beskatning av arbeidsinntekter utgjør en betydelig andel av de samlede skatteinntektene til offentlig sektor. Den direkte beskatningen av arbeidsinnsats skjer dels på arbeidstakerens hånd gjennom skatt på alminnelig inntekt samt trygdeavgifter og toppskatt på brutto lønnsinntekter, og dels på arbeidsgiverens hånd gjennom arbeidsgiveravgiften. I tillegg er det en indirekte beskatning av arbeidstakernes inntekter gjennom merverdiavgiften og ulike særavgifter knyttet til forbruk.

I Nasjonalbudsjettet for 1996 er det anslått at de samlede skatteinntektene til stat og kommune blir på om lag 400 mrd. kroner. Det er vanskelig å gi et helt nøyaktig anslag på hvor stor andel av skatteinntektene kommer fra direkte og indirekte beskatning av lønnsinntekter. Det er anslått at i overkant av 25 pst. (knappe 105 mrd. kroner) vil komme fra inntektsskatt fra personlige skattytere (lønnsmottakere og selvstendig næringsdrivende). Dette beløpet inkluderer imidlertid også skatt på kapitalinntekter, men det utgjør trolig en relativt liten andel. I tillegg anslås trygdeavgifter på personinntekt å utgjøre i overkant av 9 pst. av de samlede skatteinntektene (om lag 37,5 mrd. kroner), men også her stammer noe fra pensjonsinntekt og næringsinntekt. Arbeidsgiveravgiften er anslått å utgjøre 12,5 pst. av skatteinntektene (om lag 50 mrd. kroner). Av de indirekte skattene er merverdiavgiften anslått å utgjøre om lag 21 pst. (drøye 85 mrd. kroner). I tillegg til dette kommer en rekke særavgifter, som til sammen utgjør over 10 pst. av de samlede skatteinntektene, hvorav en del av disse særavgiftene er rene forbruksavgifter. Det er som nevnt vanskelig å gi et helt presist anslag på hvor stor andel av skatten som skyldes skatt på arbeidskraft, blant annet fordi merverdiavgiften er en generell skatt på forbruk både av lønnsinntekter og andre inntekter. Gjennomgangen ovenfor indikerer imidlertid at godt over 60 pst. av de samlede skatteinntektene i Norge (inkl. skatteinntekter fra petroleumsvirksomheten) kommer fra direkte eller indirekte beskatning av arbeidsinnsats.

I avsnittene 9.2.2 til 9.2.4 gis en oversikt over skatteregler for 1996 for ulike direkte og indirekte former for beskatning av lønnsinntekter, henholdsvis skatt på lønnsmottakere, arbeidsgiveravgiften samt merverdiavgift og andre avgifter på forbruk. I avsnitt 9.2.5 gis en oversikt over effektiv marginalskatt på arbeidskraft, og utviklingen i denne over tid.

9.2.2 Skatt på lønnsinntekter

Alle skattepliktige, både personer og selskaper, ilegges en skatt på alminnelig inntekt. Alminnelig inntekt for personer er lik personinntekten (som er brutto lønns- og pensjonsinntekter mv.) fratrukket standardfradrag, gjeldsrenter mv. og med tillegg for blant annet kapitalinntekter. Alminnelig inntekt inkluderer dermed ikke bare lønnsinntekter, men alle former for skattepliktige inntekter fra arbeid, kapital og annen virksomhet. Det ilegges en inntektsskatt på 28 pst. på alminnelig inntekt utover et klassefradrag. For 1996 utgjør klassefradraget 23 300 kroner i skatteklasse 1 og 46 600 kroner i skatteklasse 2.

Det er flere ulike former for standardfradrag. Alle skattytere har rett på et minstefradrag som utgjør 20 pst. av personinntekten, minimum 3 600 kroner og maksimum 29 800 kroner. Skattytere kan alternativt få fradrag for dokumenterte faktiske utgifter til ervervelse av inntekt dersom disse er høyere enn minstefradraget. Videre er det foreldre- og forsørgerfradrag, fradrag for reiseutgifter (maks. 6 000 kroner), fradrag for fagforeningskontingent (maks. 1 800 kroner) og fradrag for premie til egen pensjonsforsikring (10 pst. av beløpet, men maks. 30 000 kroner).

For personer bosatt i Nord-Troms og Finnmark er skattesatsen på alminnelig inntekt på 24,5 pst., og de får i tillegg et særfradrag på 15 000 kroner i skatteklasse 1 og på 30 000 i skatteklasse 2.

Fiskere og sjømenn har et særfradrag på 30 pst. av alminnelig inntekt, men maks. 70 000 kroner.

Pensjonister og trygdede blir i utgangspunktet beskattet på samme måte som andre personlige skattytere. Det er imidlertid viktige unntak som sikrer at pensjonister betaler lavere skatt enn lønnsmottakere med samme inntekt. Dette gjelder på alle inntektsnivåer, men forskjellen er størst på lave inntekter. I tillegg til de ordinære fradragene er det et særfradrag for alder mv. på 17 640 kroner. Trygdeavgiften for pensjonsinntekter er dessuten lavere, jf. nedenfor. I tillegg får pensjonister med lav eller midlere inntekt redusert sin skatt etter en særskilt skattebegrensningsregel.

I tillegg til skatt på alminnelig inntekt betaler lønns­mottakere og skattytere med beregnet personinntekt etter delingsmodellen en toppskatt til staten i to trinn. For personinntekter i skatteklasse 1 mellom 220 500 kroner og 248 500 kroner er toppskattesatsen på 9,5 pst., mens den er på 13,7 pst. på personinntekter utover 248 500 kroner. I skatteklasse 2 benyttes den lave satsen på personinntekter mellom 267 500 kroner og 278 500 kroner, mens den høye satsen benyttes på inntekter utover 278 500 kroner. For personer bosatt i Nord-Troms og Finnmark er den høyeste satsen for toppskatten på 9,5 pst.

Det skal også betales en trygdeavgift på 7,8 pst. på brutto lønns- og pensjonsinntekter samt på næringsinntekt i jordbruk, skogbruk og fiske. For annen næringsinntekt enn jordbruk, skogbruk og fiske er satsen for trygdeavgiften på 10,7 pst. opp til 12 G, mens den er på 7,8 pst. for overskytende næringsinntekt. På inntekter som ikke gir opptjening av pensjonspoeng, det vil i hovedsak si pensjoner, betales en trygdeavgift på 3 pst.

Dersom en regner trygdeavgiften som en skatt på lønnsinntekter, innebærer det en maksimal marginal skattesats for lønnsmottakerne på 49,5 pst. for lønnsinntekter samt for næringsinntekt i jordbruk, skogbruk og fiske. For annen næringsinntekt er den maksimale marginale skattesatsen på 52,4 pst., mens den er på 44,7 pst. for pensjonister. Personer bosatt i Nord-Troms og Finnmark har en maksimal marginal skattesats på 41,8 pst. Inntektsbeskatningen har blitt betydelig forenklet og marginalskattesatsene redusert i løpet av de siste årene, blant annet i forbindelse med skattereformen i 1992. Tidligere var det langt flere trinn i den progressive inntektsskatten og de høyeste marginalskattesatsene var dessuten langt høyere, jf. avsnitt 9.2.5.

9.2.3 Arbeidsgiveravgiften

I tillegg til at arbeidstakerne betaler en trygdeavgift på personinntekt til folketrygden, skal arbeidsgiverne betale en avgift til folketrygden på arbeidstakernes brutto lønnsinntekt (inkludert skattepliktige frynsegoder). Arbeidsgiveravgiften er geografisk differensiert og satsene er inndelt i fem soner, jf. tabell 9.1. I tillegg er arbeidsgiveravgiften ytterligere 10 prosentpoeng høyere for inntekter som overskrider 16 G, noe som pr. 1.1.96 utgjør om lag 630 000 kroner.

Det går fram av tabell 9.1 at nærmere 90 pst. av arbeidsstyrken omfattes av sone 1 og sone 2. Den geografiske differensieringen av satsene er knyttet opp mot skattekommunen til arbeidstakerne, og ikke lokaliseringen av selve bedriften. Systemet er også næringsmessig nøytralt, i den forstand at den geografiske differensieringen gjelder på samme måte for alle former for virksomhet, bortsett fra at all statlig forvaltningsvirksomhet må betale den høyeste satsen uansett hvor arbeidstakerne bor.

Det er flere ulike indikatorer som er lagt til grunn for soneinndelingen, nærmere bestemt sentralitet, andelen av befolkningen som bor i tettsteder, andelen av befolkningen mellom 20 og 49 år, kvinneandel, nettomigrasjon, andelen uførepensjonister, arbeidsledighetsraten, befolkningens utdannelsesnivå, gjennomsnittsinntekt og andelen ansatt i primær- og noen utvalgte tertiærnæringer.

Satsene for arbeidsgiveravgiften i sone 1 til 4 ble redusert med 2,4 prosentpoeng i 1993 og med ytterligere 0,2 prosentpoeng i 1995. Dessuten ble satsene redusert med 0,5 prosentpoeng i 1989. Arbeidsgiveravgiften er dermed redusert med til sammen 3,1 prosentpoeng fra 1989 til 1995, slik at f.eks. satsen i sone 1 er redusert fra 17,2 pst. i 1989 til det nåværende nivået på 14,1 pst. I følge Statistisk sentralbyrå var den gjennomsnittlige arbeidsgiveravgiften på 12,6 pst. i 1995.

9.2.4 Merverdiavgift og andre avgifter på forbruk

I tillegg til at lønnsinntekter beskattes direkte både på arbeidstakernes og arbeidsgivernes hånd, beskattes lønnsinntekter indirekte når de benyttes til å kjøpe ulike varer og tjenster, dels gjennom merverdiavgiften og dels ved at enkelte varer og tjenester i tillegg er ilagt særavgifter. Forskjellen fra den direkte beskatningen av arbeidsinnsats, er at forbruksavgifter rammer alt forbruk, uavhengig av om det er finansiert ved lønnsinntekter, kapitalinntekter, andre inntekter eller negativ sparing (basert på oppsparte midler eller lån).

Merverdiavgiften er en avgift som betales ved innenlandsk omsetning og uttak av varer og tjenester som er angitt som avgiftspliktige i lov om merverdiavgift. Den skal beregnes i alle omsetningsledd. Retten til å fradragsføre inngående avgift ved kjøp av varer og tjenster til bruk i avgiftspliktig virksomhet medfører at avgiften ikke belastes de avgiftspliktige virksomhetene i omsetningskjeden. Ettersom det er sluttforbrukeren som endelig belastes avgiften, er dermed merverdiavgiften en beskatning av forbruk. Hovedregelen i dag er at varer er avgiftspliktige, og at tjenester ikke er avgiftspliktige, med mindre det er gjort spesifikke unntak. Staten betaler heller ikke merverdiavgift for statlig virksomhet i egen regi. Det innebærer at merverdiavgiften i sin nåværende form ikke er en generell skatt på alt forbruk, ettersom de fleste tjenster og noen varer er unntatt for en slik avgift. Finansdepartementet har imidlertid det nåværende systemet under vurdering, herunder merverdiavgiftsgrunnlaget. Avgiftssatsen er lik for alle avgiftspliktige varer og tjenester, bortsett fra at det er en kompensasjonsordning for ost, kjøtt og melk som innebærer at den reelle merverdiavgiften på disse varene er på 15 prosent. Avgiftssatsen ble økt fra 20 prosent til 22 prosent i 1993, og med ytterligere ett prosentpoeng i 1995. Merverdiavgiften for 1996 er dermed på 23 prosent.

Det finnes en rekke særavgifter på ulike former for forbruk. Ulike bilavgifter er eksempelvis anslått å gi et proveny i 1996 på om lag 25 mrd. kroner, mens alkohol- og tobakksavgiftene er anslått å gi mer enn 10 mrd. kroner i skatteinntekter til staten. I tillegg er det enkelte andre særavgifter på forbruk, blant annet elektrisitetsavgift, avgift på sjokolade- og sukkervarer, ulike emballasjeavgifter, dokumentavgift, avgift på flyreiser mm. Også disse særavgiftene innbringer et skatteproveny på til sammen flere milliarder kroner. Selv om en del av disse særavgiftene er avgifter på innsatsfaktorer i produksjonen, vil slike avgifter i større eller mindre grad påvirke prisene til sluttforbrukerne, og i den forstand virker de på en tilsvarende måte som merverdiavgiften. En viktig forskjell er imidlertid at særavgiftene som regel ikke er innført utelukkende for å skaffe skatteinntekter til staten. Enkelte av avgiftene har eksempelvis klare elementer av å være miljøavgifter, jf. avsnitt 9.3. Alkohol- og tobakkavgiftene er dels innført av sosial- og helsemessige grunner, blant annet som følge av at det kan være negative eksterne virkninger forbundet med konsum av alkohol og tobakk.

9.2.5 Effektive skattesatser for lønnsmottakere

Den effektive marginale skattekilen i arbeidsmarkedet påvirkes av alle skatter som direkte eller indirekte belastes lønnsinntektene. Både den direkte skatten som formelt belastes lønnsinntektene til lønnsmottakerne (skatt på alminnelig inntekt, toppskatten og trygdeavgiften), den direkte skatten som formelt belastes arbeidsgiverne (arbeidsgiveravgiften) og den andelen av indirekte skatter som belastes lønnsmottakerne gjennom deres kjøp av varer og tjenester (merverdiavgift og særavgifter) påvirker som nevnt den reelle skattekilen i arbeidsmarkedet. Dersom en ser bort fra særavgiftene og antar at lønnsinntektene benyttes til merverdiavgiftspliktig konsum, kan den effektive marginale skattekilen i arbeidsmarkedet, t*, uttrykkes som

(9.1) t* = [(1+a)(1+m)-(1-t)]/(1+a)(1+m),

der a er arbeidsgiveravgiften, m er merverdiavgiften og t er den marginale skattesatsen til lønnsmottakerne. I tabell 9.2 vises de effektive marginale skattekilene for lønnsmottakere bosatt innenfor henholdsvis sone 1 og sone 5 for arbeidsgiveravgiften. Det er videre oppgitt effektive skattesatser både inklusive og eksklusive merverdiavgift. I beregningen er mellomsatsen for trygdeavgiften på 7,8 prosent benyttet, som er trygdeavgiften for lønnsinntekter.

Som følge av den geografiske differensieringen av arbeidsgiveravgiften, er den reelle effektive skattekilen i arbeidsmarkedet avhengig av hvor arbeidstakerne er bosatt. For personer bosatt innenfor arbeidsgiveravgiftens sone 5 er dessuten marginalskatten på lønnsinntekter lavere enn ellers i landet, ettersom skatt på alminnelig inntekt er på 24,5 pst., mens høyeste toppskattesats er på 9,5 pst. Det kommer også fram av tabellen at den effektive marginale skattekilen også avhenger av i hvilken grad lønnsinntektene benyttes til avgiftspliktig konsum eller ikke.

Av tabellen går det fram at effektiv marginal skattesats for en lønnsmottaker med høyeste toppskatt, og som benytter inntekten til merverdiavgiftspliktig konsum, er på 64 pst. i arbeidsgiveravgiftens sone 1. For en lønnsmottaker bosatt i Nord-Troms og Finnmark er den høyeste marginale skattesatsen til sammenligning på 52,7 pst. Dersom lønnsinntekten benyttes til ikke-avgiftspliktig konsum, er de tilsvarende effektive marginale skattesatsene på henholdsvis 55,7 pst. og 41,8 pst.

For lønnsmottakere som ikke betaler toppskatt, er den effektive marginale skattesatsen på økte lønnsinntekter benyttet til merverdiavgiftspliktig konsum på 54,2 pst. i arbeidsgiveravgiftens sone 1 og på 45 pst. i Nord-Troms og Finnmark. Dersom inntekten benyttes til ikke-avgiftspliktig konsum er den effektive marginalskatten i de to sonene på henholdsvis 43,7 pst. og 32,3 pst.

De effektive marginale skattekilene i arbeidsmarkedet er imidlertid blitt vesentlig redusert i løpet av de siste 15 årene, blant annet som følge av skattereformen av 1992. Dette er illustrert i figur 9.1 som viser effektive marginale skattesatser for høyeste og laveste marginalskattesats, både inklusive og eksklusive merverdiavgift, for henholdsvis 1980, 1991 og 1995. I figuren er det benyttet en gjennomsnittlig sats for arbeidsgiveravgiften. Det går fram av figuren at det skjedde en viss reduksjon i de effektive marginale skattesatsene i forbindelse med skattereformen, særlig for dem med høy marginalskatt. Størstedelen av reduksjonen i de høyeste marginale skattesatsene skjedde imidlertid mellom 1980 og 1991. Figuren illustrerer at den høyeste effektive marginalskatten i 1980 var på hele 86 pst. mot i overkant av 60 pst. etter dagens regler. For dem med laveste marginalskatt har det også skjedd en viss reduksjon i de effektive skattesatsene etter 1980, men reduksjonen har vært vesentlig mindre enn for dem med høye inntekter.

Kilde: Finansdepartementet.

9.3 Dagens miljøavgiftssystem

9.3.1 Innledning

I det følgende gis en beskrivelse av eksisterende miljø­avgifter og av beskatningen av petroleumssektoren.

Det finnes forskjellige typer avgiftslegging eller skattlegging relatert til miljø og naturressurser. Avgifter brukes både for å redusere skadelige utslipp til luft og vann og for å redusere avfallsmengdene, herunder forsøpling. Disse avgiftene blir tradisjonelt kalt miljøavgifter. Som det vil framgå av omtalen nedenfor, finnes det også andre avgifter som har innvirkning på miljøet, selv om de ikke primært er innført av miljømessige hensyn. I tillegg kan man beskatte naturressurser for å redusere forbruket av dem. Dette kan enten skje ved å avgiftslegge produktene som naturressursene brukes til å framstille, eller man kan skattlegge produsentene som utvinner naturressursene ved såkalt grunnrentebeskatning. Grunnrentebeskatning behøver imidlertid ikke være motivert ut fra hensyn til bruk av naturressurser, men kan være begrunnet ut fra at verdien som naturressursene representerer, tilhører hele samfunnet. Dette er pr. i dag tilfellet hva angår beskatningen av utvinningen av petroleum. Petroleum er den eneste naturressursen som Norge har særskilt grunnrentebeskatning for. Regjeringen har imidlertid i Ot prp nr 23 (1995-96) foreslått å innføre grunnrentebeskatning av kraftproduksjon.

I Norge utgjør bruken av miljøavgifter et sentralt element i skatte- og avgiftssystemet. Disse avgiftene er et viktig element i bestrebelsene for en mer kostnadseffektiv miljøpolitikk. Generelt vil alle avgifter som påvirker etterspørselen etter varer og tjenester som direkte eller indirekte er knyttet til forurensende utslipp, gi miljømessige virkninger. I det norske avgiftssystemet finnes det i betydelig grad avgifter som har slike virkninger. Dette betyr ikke nødvendigvis at alle disse avgiftene er innført med en miljømessig begrunnelse. I større eller mindre grad ligger det andre hensyn bak innføringen av dem.

En miljøavgift er kostnadseffektivt utformet dersom den leder til at miljøpolitiske mål oppfylles med lavest mulig kostnad for samfunnet, jf. kapittel 8. De norske miljøavgiftene er av praktiske grunner ikke lagt direkte på utslippene. Riktig tilpassede produktavgifter kan imidlertid under disse betingelser også være kostnadseffektive virkemidler for å redusere miljøskadelige utslipp.

Hensynet til kostnadseffektivitet tilsier også at det på lang sikt skal betales samme avgift på utslipp som gir samme miljøskade. Det finnes i dag betydelig unntaksordninger for viktige miljøavgifter som CO₂ - og SO₂ -avgiftene. Unntakene fra avgiftsplikten gjelder nesten utelukkende industri og næringsliv, og begrunnes ut fra hensynet til næringenes konkurransesituasjon. Under omtalen av de forskjellige avgiftene nevnes hvilke unntak og særordninger som finnes. For en nærmere vurdering av i hvilken grad unntaksordninger bør viderføres, vises det til kapittel 3.

Avsnitt gir en omtale av eksisterende avgifter som har virkning på miljøet. Beskrivelsen begrenser seg til statlige avgifter. Dette innebærer at kommunale gebyrer på vann, avløp og renovasjon ikke er nærmere omtalt. Gebyr brukes om betaling som staten krever av næringsdrivende eller private for å utføre tjenester. Formålet med gebyret er primært å prise tjenesten for dermed sikre et riktig nivå på tjenesteproduksjonen. Formålet er altså ikke å sikre en riktig prising av miljøet som tilfellet er for miljøavgifter.

Tabell 9.3 viser statlige avgifter som har innvirkning på miljøet, og angir hvor stort statens proveny fra disse avgiftene var i 1995. Som nevnt innledningsvis er ikke alle disse avgiftene primært begrunnet med miljøhensyn. Dette gjelder eksempelvis grunnavgiftene på bensin og autodiesel, de ikke-bruksavhengige bilavgiftene, avgiften for flyging av passasjerer, avgiften på båtmotorer og avgiftene på elektrisk kraft.

9.3.2 Avgifter på fossile brensler

Bensin

Bensinavgiften har tidligere blitt begrunnet som en veibruksavgift og som en fiskal avgift, men har i de senere årene i større grad også blitt vurdert som et miljøpolitisk virkemiddel. Siden 1986 har grunnavgiften hatt ulike satser for blyholdig og blyfri bensin. Fra 1.1.1995 ble det innført et nytt trinn i grunnavgiften for bensin med maksimalt 0,05 gram blyinnhold pr. liter. CO₂ -avgiften på bensin ble innført 1.1.1991. For bensin er det ingen nevneverdige unntak for avgiftsplikten. Tabell 9.9 viser satsene for bensinavgiftene for de siste årene i løpende priser.

Tabell 9.9 Bensinavgift. Avgiftssatser 1990-1996. Kr/l.

	1990	1991	1. halvår 1992	2. halvår 1992	1993	1. halvår 1994	2. halvår 1994	1995	1996
Blyfri bensin	2,63	2,68	2,77	3,07	3,07	3,12	3,37	3,57	3,55
Bensin med maks. blyinnh. 0,05 g/l	3,06	3,21	3,42	3,72	3,72	3,78	4,03	3,79	3,77
Bensin med blyinnh. over 0,05 g/l	3,06	3,21	3,42	3,72	3,72	3,78	4,03	4,24	4,22
CO2 -avgift	0	0,60	0,80	0,80	0,80	0,82	0,82	0,83	0,85

Kilde: Finansdepartementet.

Bensinforbruket i Norge har de siste årene ligget i underkant av 2,3 mrd. liter årlig. Figur 9.2 viser utviklingen i bensinsalget siden 1980. Etter 1989 stagnerte veksten, og i 1991 falt salget for første gang siden 1981. Nedgangen i salget har fortsatt fram til 1995. Siden blyfri bensin kom på markedet, har dens andel av samlet bensinsalg steget fra 17 pst. i 1986 til 92.9 pst. i 1995. Figur 9.3 viser utviklingen i andelen blyfri bensin av det totale bensinsalget i denne perioden. Figur 9.4 viser utviklingen i gjennomsnittlig bensinpris og bensinavgift i faste 1995-kroner. Figuren viser at realprisen på bensin sank fra 1993 til 1994. Dette skyldes at prisen på blyfri bensin steg mindre enn konsumprisindeksen, samtidig som andelen blyfri bensin av det totale bensinsalget økte. Fra 1994 til 1995 steg realprisen til nivået i 1993.

Kilde: Norsk Petroleumsinstitutt

Kilde: Norsk Petroleumsinstitutt

Kilde: Norsk Petroleumsinstitutt og Finansdepartementet

Den relativt betydelige økningen i avgiftsnivået på bensin fra 1990 til 1992 har trolig medvirket til at bensinforbruket har blitt redusert. Reduksjonen kan sannsynligvis forklares med noe mindre kjøring, men det har også skjedd en overgang fra bruk av bensin til bruk av diesel. Videre har avgiftsnivået bidratt til handelslekkasjer, særlig til Sverige. Det har ikke skjedd særlige endringer i omfanget av reiser med kollektiv transport.

Uavhengig av avgiften har forbruket av bensin antakelig gått ned pga. bedre framkommelighet på veiene, noe som reduserer bensinforbruket for en gitt distanse. Energiforbruket pr. kjørte kilometer i nye biler er imidlertid ikke blitt redusert de siste årene. Årsaken er at salget av tyngre biler har økt, noe som oppveier effekten av at den tekniske utviklingen fører til mindre bensinforbruk i samme type bil.

Tilsetning av bly i bensinen øker oktantallet og har en smørende effekt i motoren. Den tekniske utviklingen har medført at biler trenger noe mindre oktan og at smøreffekten av blyet ikke lengre er nødvendig. Oktan blir dessuten i større grad produsert ved endret teknologi på raffineriene. Denne prosessen har sannsynligvis blitt stimulert av at en rekke land har hatt blyavgift. Blyet forgifter dessuten katalysatoren på biler, og etter hvert som disse bilene med katalysator erstatter gamle biler, vil etterspørselen etter blyholdig bensin avta. Denne utviklingen er internasjonal.

Virkningen av blyavgiften i Norge har vært avhengig av en internasjonal teknologisk utvikling og tilsvarende avgifter i andre land. Blyavgiften har påskyndet en teknologisk utvikling som trolig ville ha kommet uansett.

Mineralolje

Mineraloljeavgiften er sammensatt av en CO₂ -avgift og en tilleggsavgift (svovelavgift). CO₂ -avgiften regnes pr. liter og er lik for alle mineraloljeprodukter. SO₂ -avgiften øker med svovelinnholdet. Avgiftssatsen er i dag 7 øre pr. liter olje og pr. 0,25 pst. svovelinnhold. Olje med mindre svovelinnhold enn 0,05 pst. er fritatt for tilleggsavgiften. De viktigste produktgruppene som faller inn under avgiftsplikten er fyringsparafin, autodiesel, marin gassolje, samt lett og tung fyringsolje.

Fram til 1.1.1991 besto mineraloljeavgiften av en grunnavgift og den svovelgraderte tilleggsavgiften. Som tidligere nevnt medførte innføringen av CO₂ -avgiften 1.1.1991 at det totale avgiftsnivået på mineralolje ble hevet betydelig, jf. tabell 9.11, som viser de siste års utvikling i avgiftssatsene for mineralolje. Grunnavgiften i mineraloljeavgiften ble redusert fra andre halvår 1992, og den ble fjernet fra 1993, da CO₂ -avgiften ble økt til 40 øre pr. liter. Dette innebar at samlet avgift på mineralolje ble redusert nominelt med 22 øre pr. liter i forhold til 1. halvår 1992.

Tabell 9.11 Avgiftssatser på mineralolje 1990-1996

	1990	1991	1992 1. halvår	1992 2. halvår	1993	1994	1995	1996
Grunnavgift	0,31	0,32	0,32	0,17	0	0	0	0
CO2 -avgift	0	0,30	0,30	0,30	0,40	0,41	0,415	0,425
SO2 -avgift (laveste trinn)	0,05	0,07	0,07	0,07	0,07	0,07	0,07	0,07
Sum	0,36	0,69	0,69	0,54	0,47	0,48	0,485	0,495

Kilde: Finansdepartementet.

Svovelavgiften er utformet som en produktavgift. Hele eller deler av avgiften refunderes dersom bedriftene kan dokumentere at rensetiltak eller binding av svovel i sluttprodukter medfører at utslippet av svovel er mindre enn det som svovelinnholdet i den benyttede oljen skulle tilsi. Avgiftssatsen har vært uendret siden 1991. Tabell 9.12 viser hvor mange trinn på svovelavgiften de forskjellige typene mineralolje i praksis er belagt med. Bensin har langt lavere svovelinnhold enn 0,05 pst., og er således ikke pålagt svovelavgift.

Tabell 9.12 Mineralolje. Forbruk, svovelinnhold, SO₂ -utslipp, avgiftssats og utsalgspris.

Mineraloljetype	Forbruk Milliarder liter 1995 (ekskl. utenriks sjøfart)	Svovelinnhold. Prosent	Totalt utslipp Tonn 1994 (ekskl. utenriks sjøfart)	SO2 -avgiftssats. Øre pr. liter	Utsalgspris februar 1996 inkl. mva. kr/liter
Fyringsparafin	199	Under 0,05	59	0	3,87
Bensin	2 203	Under 0,05	1 013	0	8,451
Autodiesel	1 611	Under 0,052	1 765	0-7	7,49
Marin gassolje	1 317	Under 0,2	1 558	0-7	3,33
Lett fyringsolje	719	Under 0,2	1 095	0-7	3,26
Tungdestillater	208	0,05-0,5	847	7	3,20 (anslag)
Tungolje LS	315	0,25-1,0	3 394	14-28	2,70 (anslag)
Tungolje NS	21	1,5-2,5		49-70	3,10 (anslag)

Kilde: Finansdepartementet, Norsk Petroleumsinstitutt og Statistisk sentralbyrå.

Som nevnt tidligere, jf. også tabell 9.6, er det omfattende fritak for CO₂ -avgiften på mineralolje. Det er færre fritak for SO₂ -elementet av mineraloljeavgiften. De viktigste fritakene gjelder luftfart, skip i utenriks sjøfart, supply-flåten og andre spesialskip i Nordsjøen og fartøyer som driver fiske og fangst i fjerne farvann. Fiskefartøy registrert i Merkeregisteret (kystfiske) og gods- og persontransport i innenriks sjøfart betaler imidlertid SO₂ -avgiften. Unntakene er begrunnet dels ut fra hensyn til konkurransesituasjonen, dels ut fra faren for økt bunkring i utenlandske havner.

Figurene 9.5 og 9.6 viser utviklingen i forbruk og realpriser, samt reell avgiftsutvikling for mineraloljer i perioden 1980-1995. Forbruket av autodiesel er om lag doblet siden midten på 1970-tallet. Forbruket av øvrige mineraloljer er redusert i perioden. For de fleste produkter er realprisen i dag om lag den samme som på midten av 1980-tallet, men lavere enn på begynnelsen av 1980-tallet.

Kilde: Norsk petroleumsinstitutt

Kilde: Norsk Petroleumsinstitutt og Finansdepartementet.

Det har vært tildels store svingninger i realprisen på fyringsolje, fram til midten på 1980-tallet i hovedsak forårsaket av endringer i råoljeprisen. Fra midt på 80-tallet har avgiftsnivået hatt større innflytelse på prisnivået. Tendensen til avtagende forbruk av fyringsoljer kan ikke forklares direkte ut fra prisutviklingen. Forbruket avhenger ikke bare av oljeproduktenes egen realpris, men bl.a. også av den relative prisutviklingen mellom fyringsoljer og elektrisitet. Dette må ses i sammenheng med mulighetene for å erstatte olje med elektrisitet, i første rekke når det gjelder kombinerte kjelanlegg som kan benytte både fyringsolje og tilfeldig kraft.

Totalutslippene av SO₂ ble redusert med om lag 74 pst. mellom 1980 og 1993, til 37 000 tonn årlig. Flere faktorer er med å forklare nedgangen i SO₂ -utslippene. I tillegg til de virkemidlene som er blitt brukt overfor industriutslipp og bruk av oljeprodukter, har også andre forhold vært viktige. Dette gjelder bl.a. omfanget av den generelle økonomiske aktiviteten og den teknologiske utviklingen. Strukturendringer og ny teknologi i industrien må antas å gi varige utslippsreduksjoner, mens virkningen av faktorer som relative priser på ulike energiprodukter, værforhold, konjunkturene for prosessindustrien og omfanget av den økonomiske aktiviteten ellers må antas å variere over tid. Disse faktorene synes imidlertid å ha bidratt betydelig til å redusere utslippene de siste årene, som har vært preget av milde vintre og perioder med betydelig lavkonjunktur og billig tilfeldig kraft.

Svovelinnholdet i de lettere oljetypene er blitt redusert. I 1988 ble avgiftstrinnene i svovelavgiften redusert fra 0,5 pst. til 0,25 pst. svovelinnhold i produktene. Fra 1992 falt avgiftsplikten bort for olje med mindre enn 0,05 pst. svovel. Dette ga oljeselskapene et incitament til å redusere svovelinnholdet i mellomdestillater (autodiesel, lett fyringsolje og marin gassolje). Den nye avgiftsstrukturen har ført til raskere og større investeringer på raffineriene enn man ellers ville fått. Om lag 90 pst. av autodieselen som omsettes i dag, har lavere svovelinnhold enn 0,05 pst., og tilsvarende gjelder for det meste av lett fyringsolje og marin gassolje.

Det har vært en kraftig reduksjon i forbruket av tungolje de siste 15 årene. Samtidig har man i meget stor grad gått over fra normalsvovlet til lavsvovlet tungolje. Svovelavgiften har de senere årene vært så høy at den har påvirket denne utviklingen i vesentlig grad. Eksempelsvis har avgiften bidratt til at lavsvovlet tungolje er blitt rimeligere enn normalsvovlet. I tillegg til det som kan forklares ved prisvirkninger, kan også signaleffekten av avgiften ha hatt betydning.

9.3.3 Avgift på elektrisk kraft

Elektrisk kraft avgiftsbelegges i to ledd. Forbruksavgiften på elektrisk kraft pålegges elektrisk kraft som forbrukes i Norge, enten den er produsert innenlands eller importert. Produksjonsavgiften, som ble innført 1.1.93, pålegges innenlandske produsenter av elektrisk kraft på grunnlag av tidligere produksjon.

Regjeringen har lagt frem en egen proposisjon om skattleggingen av kraftforetak (Ot prp nr 23 (1995-96). Løsningen som velges, kan få innvirkning på utformingene av avgiftene på elektrisitet.

9.3.4 Ikke-bruksavhengige bilavgifter

Motorvognavgiftene er dels knyttet til kjøp/eie, og dels knyttet til bruk av kjøretøy. De ikke-bruksavhengige avgiftene er engangsavgiften, omregistreringsavgiften, årsavgiften og vektårsavgiften. Til de bruksavhengige avgiftene hører avgiftene på bensin og autodiesel som er omtalt i avsnitt 11.1.2.

De ikke-bruksavhengige bilavgiftene er først og fremst innført av fiskale hensyn. Miljømessige sider ved bilbruk ivaretas primært gjennom bruksavhengige avgifter som drivstoffavgiftene. De ikke-bruksavhengige bilavgiftene vil imidlertid påvirke bilparkens størrelse og sammensetning, og dermed ha betydning for miljøet.

9.3.5 Avgift på flyging av passasjerer

Avgiften på charterreiser med fly ble 1.1.1994 erstattet med avgift på flyging av passasjerer til utlandet. Fra 1.4.1995 ble avgiftsplikten utvidet til også å gjelde flyging innenlands mellom Oslo og byene Bergen, Kristiansand, Stavanger og Trondheim. Betegnelsen på avgiften ble endret til Avgift på flyging av passasjerer. Tabell 9.16 viser utviklingen i avgiftssatsene.

Avgiften er innført av fiskale årsaker og er derfor ikke å betrakte som en miljøavgift. Avgiften er da heller ikke knyttet til utslipp fra flytrafikken og inneholder ikke noe incitament til å bruke mer miljøvennlig teknologi eller drivstoff. Avgiften betales pr. passasjer og ikke pr. sete. Så lenge flyselskapene ikke må betale avgift også for de tomme setene, gir den dem ingen spore til å redusere antall avganger og øke beleggsprosenten. Imidlertid bidrar avgiften til å gjøre flyreiser dyrere og kan ha en positiv innvirkning på miljøet dersom noen potensielle flypassasjerer i stedet benytter alternative transportmidler som forurenser mindre, eller dersom etterspørselen etter flyreiser reduseres uten at etterspørselen etter andre transporttjenester øker.

Med unntak for enkelte år har det vært vekst i antall passasjerer i norsk luftfart de siste 20 årene. I første halvår 1995 økte antall passasjerer med 5 pst. i forhold til samme periode i fjor. Tilsvarende vokste antall flybevegelser (avganger og landinger) med 6 pst.

9.3.6 Avgift på båtmotorer

Avgiften på båtmotorer ble innført i 1978 og pålegges båtmotorer på minst 9 hk. Avgiften pålegges pr. hk., og den kan således bidra til at det etterspørres færre motorer med mange hestekrefter enn tilfellet ville ha vært uten en avgift. Tabell 9.17 viser avgiftssatsene for de siste årene.

9.3.7 Avgifter på emballasje

Avgiftene på emballasje for drikkevarer består i dag av to typer: Miljøavgift på emballasje og grunnavgift på engangsemballasje. Avgiftsområdet er det samme for de to avgiftene og omfatter alle typer drikkevarer med unntak av emballasje til melk og melkeprodukter, til drikkevarer framstilt av kakao og sjokolade og konsentrater av dette, samt til varer i pulverform.

Miljøavgift på emballasje

Miljøavgifter på emballasje er ilagt for å begrense avfallsproblemet knyttet til emballasje. I tråd med dette er avgiften avhengig av returprosenten (forventet returprosent). Ved returprosenter under 25 pst betales full avgift, som i dag er på 3,00 kr pr emballasjeenhet for brennevin, vin, øl og mineralvann, samt 30 øre pr. enhet for kullsyrefrie alkoholfrie drikkevarer. For returprosenter i intervallet mellom 25 og 95 pst, er avgiften omvendt proporsjonal med returprosenten, jf. figur 9.7. Ved en returprosent over 95, gis det fullt fritak for avgiften. Forventet returandel fastsettes av Statens forurensningstilsyn på grunnlag av innkomne søknader. Tabell 9.18 angir utviklingen av avgiften i perioden 1991-96. Avgiften bidrar til at en betydelig andel av dagens emballasje til drikkevarer brukes om igjen eller materialgjenvinnes. Særlig er dette tilfellet for øl og mineralvann, hvor over 90 pst går til ombruk eller materialgjenvinning.

Kilde: Finansdepartementet.

9.3.8 Avgift på smøreolje

Smøreoljeavgiften omfatter alle motor- og gearoljer, samt industrielle smøreoljer og hydrauliske oljer. I 1996 er avgiftssatsen 1,02 kroner pr. liter. Det eksisterer i dag få alternativer til smøreolje, slik at avgiften i liten grad vil påvirke forbruket av smøreolje.

Ved innlevering av spillolje til godkjent behandling, refunderes i dag kr 1,50 pr liter spillolje. Hensikten med refusjonen er å stimulere til innsamling av spillolje, dvs. brukt smøreolje. Utbetalingen skjer til godkjente refusjonsanlegg (i alt 19 stykker). Det er et mål at dette beløpet skal komme avfallsbesitter til gode, og SFT har kontrollordninger som skal sikre dette. Hvilket beløp avfallsbesitter får betalt/må betale for å levere inn oljen, er imidlertid ikke bare avhengig av refusjonsbeløpet, men også av hvor mye det koster å samle inn oljen samt prisen på fyringsolje 30 . Dette betyr bl.a. at mens avfallsbesittere på Østlandet vil kunne få refundert 50 øre ved innlevering til godkjent oppsamlingsplass (særlig ved innlevering av store kvanta), vil avfallsbesittere i Finnmark måtte betale opptil kr 1 for å få levert oljen. For 1996 er det bevilget 40 mill. kroner til refusjon innlevert spillolje. Dette er noe lavere enn inntektene fra avgiften, som er anslått til 60 mill kroner. Det eksisterer ikke noen øremerking av avgiften, men Stortinget har forutsatt at en størst mulig andel av avgiften skal tilbakeføres til arbeidet med oppsamling av spesialavfall.

Ordningen med refusjon av smøreoljeavgiften sikrer at de aller fleste avfallsbesittere i dag får levert gratis eller får betalt for den refusjonsberettigede spilloljen, med unntak av avfallsbesittere i de deler av landet hvor transportkostnadene er betydelige. Tabell 9.19 viser de siste års avgifts- og refusjonssatser.

9.3.9 Vrakpantavgift på biler

Vrakpantavgiften på 900 kr kommer i tillegg til engangsavgiften på nye personbiler, varebiler og kombinerte biler. Fra 1991 omfattes også snøscootere av ordningen. Avgiften inngår i prinsippet i et selvfinansierende system, selv om inntekter og utgifter føres separat med varierende over- og underskudd. Ved innlevering av bilvrak til godkjent oppsamlingsplass blir det utbetalt en pant på 1000 kroner. Utbetalingen gjelder alle innleverte kjøretøy i de nevnte kategoriene, uansett om det ble betalt vrakpantavgift eller ikke ved innførsel.

Etter vedtak i Stortinget ble vrakpanten for 1996 midlertidig forhøyet til 6000 kroner for kjøretøy som er førstegangsregistrert før 1.1.1985, samt oppfyller enkelte andre krav. Formålet er å fjerne en del av de eldste bilene fra veiene. Den midlertidige forhøyede vrakpanten finansieres over statsbudsjettet. Vrakpantavgiften er således holdt uendret. I første kvartal 1996 ble det vraket anslagsvis 90 000 kjøretøy. Det er vanskelig å anslå hva det totale antallet vrakede biler vil bli i løpet av året på grunn av den forhøyede vrakpanten, men med ordinær vrakpant ville sannsynligvis om lag 50 000 biler ha blitt vraket.

Vrakpantordningen bidrar i første rekke til at kjøretøyer som likevel er utrangerte, blir innlevert til godkjent oppsamlingsplass framfor å bli gjensatt i naturen. I perioden 1979-1990 ble om lag 83 pst. av alle utrangerte biler levert inn som pantevrak.

9.3.10 Avgift på kunstgjødsel

Avgiften på kunstgjødsel trådte i kraft 1.4.1988. Mens de fleste statlige avgiftene sorterer under Finansdepartementet, ligger avgiften på kunstgjødsel under Landbruksdepartementet. Inntektene fra avgiften er imidlertid f.o.m. 1992 ikke øremerket landbruksformål. Avgiften er en kvantumsavgift som beregnes pr. kg fosfor og pr. kg nitrogen i handelsgjødsel. Tabell 9.20 viser utviklingen i avgiftssatsene.

Den bedriftsøkonomisk optimale gjødselsstyrken på et gitt areal bestemmes bl.a. av forholdet mellom verdien av en marginal endring av nitrogengjødslingen og verdien av den tilsvarende marginale endringen i avlingsnivå. Med en gitt sammenheng mellom gjødslingsnivå og avlingsnivå vil prisen på nitrogengjødsel og prisen på et jordbruksprodukt ha stor betydning for bondens gjødselstyrke. En miljøavgift på dagens lave nivå vil ikke alene gi store utslag på gjødslingspraksis, men virker sammen med reduksjoner i produktprisene, særlig kornprisene, i retning av et redusert optimalt gjødslingsnivå. I tillegg vil høyere pris på nitrogen i handelsgjødsel kunne gi substitusjonseffekter, ved at det blir mer lønnsomt å utnytte alternative gjødselkilder (husdyrgjødsel der denne er tilgjengelig, nitrogenfikserende vekster etc.). Miljøavgiftsutvalget (NOU 1992:3) og Landbrukspolitisk utvalg (NOU 1991:2) tilrådde å øke nitrogenavgiften.

Sammenhengen mellom gjødsling og avrenning er imidlertid svært komplisert, og det er omstridt hvor stor den kortsiktige direkte effekten av reduserte gjødselsmengder er på avrenningen. For eksempel vil værforholdene ha større betydning for variasjonene i avrenning fra år til år enn marginale endringer i gjødselsmengde. Effektene av lavere gjødselsmengde vil også variere mellom ulike jordarter og vekstslag. Et større forskningsprosjekt under Økonomi og økologi-programmet er nå under avslutning og vil gi forbedret og mer nyansert kunnskap på området.

Omsetningen av handelsgjødsel i perioden fra 1984/85 til 1994/95 viser at forbruket av nitrogen var tilnærmet konstant 110 000 tonn pr. år. Fosformengden ble derimot redusert med 45 pst. fra 25 000 tonn til 13 000 tonn pr. år. Når det tas i betraktning at det fulldyrkede arealet har økt noe, og at det i dag dyrkes noe mer høstkorn, som har et høyere gjødslingsbehov enn vårkorn, brukes det i dag, relativt sett, noe mindre nitrogen enn for noen år siden.

Mesteparten av nedgangen i forbruket av fosforgjødsel kom før avgiftene ble innført, og hovedårsaken til nedgangen er mer kunnskap om gjødslingsbehov og økt bruk av gjødslingsplaner (som vil bli obligatorisk på alle gårder fra 1998).

9.3.11 Avgift på plantevernmidler

Avgiften på plantevernmidler ble innført 1.4.1988 og sorterer under Landbruksdepartementet.

Avgiftsinntektene er imidlertid ikke lenger øremerket. Avgiften beregnes med en prosentsats av omsetningsverdi (grossistpris), og er således ikke gradert etter hvor giftig produktet er. Tabell 9.21 viser utviklingen i avgiftssatsen.

Det er registrert en sterk reduksjon i omsatt mengde aktive stoffer i plantevernmidler siden 1985. I perioden 1988-94 er forbruket redusert med om lag 30 pst. Det antas at miljøavgiften kan ha hatt en viss betydning for denne utviklingen. Avgiften vil også teoretisk kunne ha substitusjonseffekter ved at alternative metoder som mekanisk ugrasbekjempelse og biologisk kontroll med skadedyr blir relativt mer lønnsomt. Mye av den oppnådde reduksjonen kan tilskrives overgangen til mer konsentrerte plantevernmidler, bedre sprøyteteknikker etc. Også gjennomføringen av handlingsplanen for redusert bruk av plantevernmidler (1990-1994) kan ha hatt en viss innvirkning på forbruket i denne perioden og ført til en bruksmåte som fører til mindre miljøskader. Varslingssystemene er blitt bedre, og det er blitt mer kunnskap og bevissthet om når og hvordan plantevernmidler bør benyttes. Det er bl.a. innført obligatorisk sprøytesertifikat i landbruket.

9.3.12 Avgift på flystøy

Med virkning fra 1.11.1990 er det innført en støyavgift i tillegg til eksisterende landingsavgift ved lufthavnene Fornebu og Bodø. Avgiften er differensiert etter flyenes støymessige egenskaper og betales ikke ved landinger med lite støyende fly. Hensikten med avgiften er i første rekke å stimulere flyselskapene til å benytte sine minst støyende fly på de mest støybelastede flyplassene. For at avgiften ikke skulle øke de samlede avgiftsinntektene fra luftfarten, ble de øvrige luftfartsavgiftene reelt sett redusert. Dermed ligger avgiften innfor rammen av internasjonale avtaler.

Erfaringen med støyavgiften på Fornebu og i Bodø er ikke helt entydig. Siden den ble innført, har provenyet fra avgiften blitt redusert, noe som betyr at andelen støyende fly har gått ned i denne perioden. Imidlertid er avgiften blitt innført i en periode hvor flyselskapene uansett er i ferd med å fase ut bruken av sine mest støyende fly. Ifølge europeiske retningslinjer skal bruken av disse flyene være faset ut innen april 2002. Det er derfor usikkert i hvilken grad det er den planlagte utfasingen av de mest støyende flyene eller flystøyavgiften som er årsaken til at deres andel har blitt kraftig redusert.

De internasjonale avtalene for luftfarten ble i hovedsak utformet så langt tilbake som i 1944, og åpner i liten grad for bruk av miljøavgifter overfor luftfarten. Som hovedregel forutsetter avtalene at luftfarten ikke skal pålegges avgifter utover det som er nødvendig for å dekke kostnadene ved flyplassene. Det er uheldig at slike avtaler er til hinder for en kostnadseffektiv miljøpolitikk. Det foreligger i dag retningslinjer fra ICAO 31 vedrørende bruk av avgifter som virkemiddel mot flystøy, men ikke mot utslipp. Blant annet etter norsk initiativ ble ICAO i 1991 bedt om å vurdere om avgifter kan være et effektivt virkemiddel mot utslipp fra fly. Oppdraget ble gitt til en egen miljøkomite, CAEP 32 , i 1992. Arbeidet skulle ha vært ferdig til generalforsamlingen høsten 1995, men er blitt forsinket.

9.3.13 Særskilte skatteregler for petroleumsvirksomheten

For petroleumssektoren gjelder det både særskilte avgifter og særskilte skatteregler. I dette avsnittet gis det en kort gjennomgang av særskatten knyttet til petroleumsutvinning, behandling og rørledningstransport.

I tillegg til skatt på alminnelig inntekt, skal det av inntekt fra sokkelvirksomhet betales en særskatt til staten. Bakgrunnen for særskatten på sokkelinntekt er at det er knyttet grunnrente til petroleumsutvinning mv. Særskattegrunnlaget bygger i hovedsak på grunnlaget for utligning av alminnelig inntekt, og det gis derfor først en kort oversikt over de særreglene som gjelder ved fastsettelse av alminnelig inntekt for sokkelvirksomhet:

• Bruttoinntekten og verdien av varelageret beregnes på grunnlag av en normpris for utvunnet petroleum fastsatt av Petroleumsprisrådet. Norm­pris er hittil kun blitt fastsatt for råolje, og prisen fastsettes etterskuddsvis for hvert kvartal.

• Det foretas lineære avskrivninger med årlig avskrivningssats på maksimalt 16 2/3 pst., dvs. at driftsmidlene kan avskrives i løpet av 6 år. Fulle avskrivninger gis fra og med det året utgiftene er pådratt.

• Underskudd kan framføres til fradrag i 15 år, mot 10 år i andre næringer.

• Underskudd i virksomheten kan på vanlig måte trekkes fra i overskudd i annen virksomhet som selskapet måtte ha, eller reserveres til fradrag i framtidig sokkelinntekt, mens tap eller underskudd fra virksomheter som ikke er skattlagt etter petroleumsskatteloven, bare kan trekkes fra i inntekt fra sokkelvirksomheten med en halvpart. Det gis ikke fradrag for underskudd fra virksomhet i utlandet.

• Reglene om overføring av konsernbidrag gjelder ikke for sokkelinntekt.

• Det betales inntektsskatt til staten etter en sats som tilsvarer samlet sats for felles-, kommune- og fylkesskatten som betales av aksjeselskaper som driver annen virksomhet (28 pst.).

Inntektsgrunnlaget for særskatten tilsvarer inntektsgrunnlaget for alminnelig inntekt, men med følgende avvik:

• Det gis ikke fradrag for underskudd i annen virksomhet enn utvinning og rørtransport, eller for tilskudd til vitenskapelig forskning og yrkesopplæring.

• Det gis en friinntekt tilsvarende 5 pst. av driftsmidlenes kostpris. Friinntekt regnes fra og med det året avskrivning av kostprisen for et driftsmiddel kan påbegynnes, og friinntektsperioden er 6 år. Samlet kan derfor 30 pst. av driftsmidlets kostpris komme til fradrag ved beregning av særskatten i tillegg til alminnelige avskrivninger. Frinntekt som i det enkelte år ikke kan utnyttes, kan føres til fradrag i senere år ved beregning av særskatt.

Skattesatsen for særskatten er 50 pst., slik at maksimal skattesats på den delen av inntekten som det også svares særskatt av, blir 78 pst.

Finansinntekter og -utgifter inngår i særskattegrunnlaget, og skattlegges/fradragsføres derfor med en sats på 78 pst. Tilsvarende sats for landbasert virksomhet i Norge er 28 pst. Selskapene vil derfor ha en sterk økonomisk interesse av å finansiere virksomheten med lån framfor egenkapital. Før skattereformen i 1992 kunne reglene for skattlegging av utbytte, samt reglene for regnskapsmessig behandling av skatt, føre til binding av kapital i selskaper som ønsket å utdele maksimalt utbytte. Etter skattereformen og regnskapsreformen er denne bindingen langt svakere. For å hindre en kapitalstruktur med svært høy gjeldsgrad i sokkelvirksomheten i Norge, og derigjennom en uthuling av skattegrunnlaget, er det innført en regel som stiller opp et minstekrav til utvinningsselskapenes skattemessige egenkapital. Regelen innebærer at utvinningsselskapene ikke får fullt fradrag for gjeldsrentene dersom de finansierer virksomheten hovedsakelig med gjeld, men uten at en legger selskapsrettslige bindinger på egenkapitalen. Dermed reduseres den skattemessige fordelen ved å ha særlig høy gjeldsgrad.

Regelen går konkret ut på at samlet gjeld ikke kan utgjøre mer enn 80 pst. av totalkapitalen slik den går fram av regnskapet. Hvis gjelden er høyere enn dette, reduseres rentefradraget slik at det utgjør faktiske renteutgifter multiplisert med forholdstallet mellom maksimal tillatt gjeld og faktisk gjeld. Ved beregningen legges alle aktiva- og passivaposter til grunn, også ikke rentebærende gjeld.

10 Statlig næringsstøtte og andre statlige utgifter med negative miljømessige konsekvenser

10.1 Innledning

En grønn skattereform innebærer at inntektene fra miljøskatter økes samtidig som andre skatter reduseres, slik at balansen på statsbudsjettet opprettholdes. Et alternativ til å øke miljøskattene er imidlertid å redusere eventuelle subsider ( negative skatter) eller andre utgifter til miljøskadelige aktiviteter. Reduserte subsider vil i prinsippet ha de samme virkningene som økte skatter.

I dette kapitlet gjennomgås den statlige næringsstøtten samt statsbudsjettets utgifter til innenlands transportformål og Forsvaret. Den metodemessige tilnærmingen er beskrevet i avsnitt 3.7. Hensikten med gjennomgangen er å peke på mulige områder der reduksjoner på utgiftssiden kan gi samfunnsøkonomisk lønnsomme miljøforbedringer.

De fleste former for utgifter over statsbudsjettet har en klar politisk begrunnelse, f.eks. i distrikts- og næringspolitiske mål. Disse målene kan i en del tilfeller komme i konflikt med hensynet til miljøet. Det er derfor her lagt vekt på å få fram de politiske begrunnelsene for de subsidier mv. som er gjennomgått, slik at eventuelle målkonflikter synliggjøres.

10.2 Sammensetningen av statsbudsjettets utgiftsside

For oversiktens skyld er sammensetningen av statsbudsjettets utgifter presentert i tabell 10.1. Tallene er gitt i milliarder kroner, og bygger på Stortingets budsjettvedtak for 1996.

De delene av budsjettet som det er fokusert på her (Landbruksdepartementet, Fiskeridepartementet, Nærings- og energidepartementet, Samferdselsdepartementet og Forsvarsdepartementet) utgjør om lag en tredjedel av statsbudsjettet ekskl. folketrygden, petroleumsvirksomheten og overføringer til kommunene.

10.3 Støtten til primærnæringene

Som det går fram av tabell 10.2 er jordbruket den klart største støttemottakeren blant primærnæringene. Den effektive støtten i 1994 er beregnet av Statistisk sentralbyrå (1996b). For en nærmere omtale av denne beregningen vises det til avsnitt 10.4.1. Den budsjettmessige næringsstøtten i 1995 er beregnet av Finansdepartementet og oppgitt i Nasjonalbudsjettet for 1996. Det store avviket mellom effektiv støtte og budsjettmessig støtte til jordbruket forklares i hovedsak av skjermingsstøtten, som følger av høye tollsatser og andre restriksjoner på import av jordbruksvarer til Norge.

10.3.1 Jordbruk

10.3.1.1 Generelt om sektoren

10 mill. dekar, eller 3% av Norges landareal, er dyrka. Norge er et av de land i verden som har minst dyrka jord pr innbygger, 2,4 dekar pr capita. Ikke bare arealressursene setter grenser for hva som kan dyrkes i Norge, men også klima. Det er derfor en betydelig import til Norge av jordbruksvarer. Spesielt gjelder dette matkorn, frukt og grønnsaker.

Jordbruket står for om lag 1,5% av BNP. Det finnes ca 84 000 bruk i Norge over 5 dekar (1995), og om lag 84 000 personer er sysselsatt i jordbruket (1994). Det har vært en jevn nedgang i antall bruk og antall årsverk de siste 30-40 årene. Nedgangen fordeler seg over hele landet.

De økonomiske virkemidlene rettet mot jordbruket skal sikre at de nasjonale landbrukspolitiske målene nås på en kostnadseffektiv måte. Bl.a. skal landbrukspolitikken sammen med den øvrige distriktspolitikken bidra til opprettholdelse og utvikling av levedyktige distrikter og bygdesamfunn, og bidra til en utjevning av ulike inntektsmuligheter som skyldes strukturelle, geografiske og/eller dyrkingsmessige forhold. Den samlede innretningen av virkemiddelsystemet har bidratt til å opprettholde et småskalajordbruk i Norge. Det norske jordbruket karakteriseres ellers av en stor grad av samdrift mellom jord- og skogbruk. Sammenlignet med andre land i OECD har strukturrasjonaliseringen i Norge vært beskjeden, og produksjonen er i stor grad opprettholdt i marginale områder.

For en nærmere gjennomgang av målene i landbrukspolitikken vises det til St.prp. nr. 8 (1992-93) Landbruk i utvikling, og til senere oppfølging gjennom Stortingets budsjettbehandling. I St.prp. nr. 8 (1992-93) understrekes det at hovedstrategien for landbrukspolitikken må være å skape et mer robust landbruk. De sentrale elementene i en slik strategi er, innenfor rammen av en bærekraftig utvikling, å

• få et lavere kostnadsnivå i jordbruket,

• få en mer konkurransedyktig omsetning og foredling,

• legge større vekt på markedsmuligheter og produksjonskapasitet,

• få mindre avstand mellom norske jordbrukspriser og priser i andre land.

Den budsjettmessige støtten til jordbruket hadde i 1995 en total ramme på ca. 12 mrd. kroner. Av dette beløpet var vel 2 mrd. kroner (19%) pristilskudd. De endelige tallene for 1996 er ikke klare før etter at Stortinget har behandlet resultatet av årets jordbruksforhandlinger, noe som vil skje i løpet av vårsesjonen. Av denne grunn tar resten av dette avsnittet utgangspunkt i bevilgningene for 1995.

Tilskuddene går i all hovedsak over jordbruksavtalen. I tillegg bidrar skjermingen av norskproduserte varer mot utenlandsk konkurranse til at den innenlandske produksjonen kan holdes på et høyere nivå. Denne skjermingsstøtten er for 1994 beregnet til om lag 7,5 mrd. kroner (Budsjettnemnda for jordbruket, 1995 og SSB, 1996b). Skjermingsstøtten vil bli redusert etter hvert som produktprisene nærmer seg nivået i andre land.

Importen av jordbruksvarer har tidligere i all hovedsak vært regulert gjennom kvantitative restriksjoner. På bakgrunn av WTO-avtalen fra 1994, ble det norske importvernet for jordbruksvarer lagt om til et tollbasert system fra 1. januar 1995 (det er ikke tatt hensyn til virkningene av denne omleggingen i de beregningene av skjermingsstøtten som er presentert foran). WTO-avtalen legger også føringer på det framtidige omfanget av og formen på støtten til jordbruket.

Kombinasjonen av skjermingsstøtte og en viss prisstøtte gjør at den enkelte produsent står overfor høye produsentpriser sammenlignet med prisnivået på verdensmarkedet. Videre gir de mer produksjonsuavhengige tilskuddene betydelige faste inntekter så lenge produksjonskapasiteten opprettholdes. Samtidig er produksjonskostnadene i Norge, som følge av produksjonsvilkårene, strukturelle forhold mv., høyere enn i mange andre land. Den budsjettmessige støtten og skjermingen medfører generelt at aktivitetsnivået i jordbruket, og særlig i distriktene og på små bruk, er høyere enn det ville vært uten støtte og med fri internasjonal handel av jordbruksvarer.

I de senere år har det funnet sted en betydelig omlegging av støtten til jordbruket fra pristilskudd og skjermingsstøtte (produksjonsavhengig støtte) til mer produksjonsnøytrale støtteformer (f.eks. arealstøtte). Denne omleggingen har vært størst for kornproduksjonen. For areal- og kulturlandskapstilskuddene er det satt konkrete krav om miljøhensyn som vilkår for støtte. En videre omlegging mot mer produksjonsuavhengig støtte kan for visse regioner føre til at produsentprisene for enkelte produkter blir lavere enn de variable produksjonskostnadene.

Kanaliseringspolitikken, iverksatt etter krigen, hadde som siktemål å stimulere til en regional produksjonsfordeling med planteproduksjon for salg lokalisert til sentrale strøk og hovedtyngden av husdyrproduksjonen lokalisert til distriktene. Denne politikken medførte en sterk økning i produksjonen av korn i sentrale strøk og en økning i husdyrproduksjonen i distriktene. Innføringen av kvoteordningen for melk i 1982 samt den senere etableringsstoppen innebar i praksis et bidrag til å konservere den geografiske fordelingen av melkeproduksjonen (med unntak av økologisk melkeproduksjon), selv om det primære siktemålet var å begrense overproduksjonen. Dagens ordning innebærer et absolutt hinder for nyetablering av melkeproduksjon. Selv om lønnsomheten i kornproduksjonen de seneste årene er redusert vesentlig i forhold til lønnsomheten i melkeproduksjonen, kan vi med gjeldende politikk ikke forvente noen vesentlig geografisk omlokalisering av melkeproduksjonen tilbake til de sentrale strøk.

10.3.1.2 Viktige miljømessige utfordringer

Miljøutfordringene i jordbruket favner vidt, og omfatter i følge St.prp. nr. 8 (1992-93) blant annet

• forsvarlig forvaltning av arealressursene

• redusert erosjon og tap av næringsstoffer til vann og luft

• bevaring av økologiske funksjoner og truede arter og økosystemer

• bevaring og videreutvikling av kulturlandskap og opplevelsesverdier

• ivaretakelse av kulturminner og friluftsverdier

Miljøinnsatsen i jordbruket har til nå i stor grad vært knyttet til enkelttiltak. Disse tiltakene har gitt resultater, bl.a. er miljøskader som erosjon og forurensning av vassdrag betydelig redusert. Utviklingen framover stiller imidlertid større krav til helhetstenkning. Nedenfor gås det nærmere inn på problemstillingene rundt tap av næringsstoffer og bevaring av kulturlandskap, biologisk mangfold og kulturminner.

10.3.1.3 Nærmere om utgiftene over statsbudsjettet

10.3.1.4 Konklusjoner

Gjennomgangen i dette avsnittet viser bl.a. at et visst nivå på støtten til jordbruket er en forutsetning for å kunne ivareta det eksisterende kulturlandskapet. For øvrig er det ikke påvist noen klare sammenhenger mellom nivået på støtten til jordbruket og de samlede miljøkonsekvensene. Innretningen på støtten, og den detaljerte utformingen av tilskuddsregelverket (inklusive miljøkrav), er derimot svært viktig i forhold til å bestemme hvilke miljøvirkninger som oppstår. For eksempel demper overgangen fra produksjonsrelatert til produksjonsuavhengig støtte videre intensitetsutvikling i flere produksjoner.

10.3.2 Skogbruk

10.3.2.1 Generelt om sektoren

I følge Landbruksdepartementets budsjettproposisjon for 1996 er den viktigste oppgaven for skogpolitikken å legge forholdene til rette for en aktiv bruk av skogressursene på kort og lang sikt, samtidig som en tar vare på og utvikler miljøverdiene i skogen videre. Målet er å øke skogbrukets bidrag til sysselsetting og verdiskaping i distriktene og til norsk økonomi generelt gjennom en bærekraftig bruk av ressursene. Formålet med de statlige bevilgningene til skogbruket er å utvikle skogressursene slik at de gir grunnlag for en næring med god konkurranseevne i framtida, og å sikre en bærekraftig ressursforvaltning. Det er derfor en hovedutfordring å holde de langsiktige investeringene på et tilfredsstillende nivå. ... I tillegg til de statlige tilskuddene står ordningen med skogavgift med skattefordel sentralt i arbeidet med å nå investeringsmålene.

Skogbruket sysselsetter om lag 5 000 årsverk, og står for ca. 0,3% av BNP. Fra 1960 til tidlig på 1990-tallet ble sysselsettingen i skogbruket redusert med om lag 75%, mens avvirkningen økte med 5-10%. Økt mekanisering er den klart viktigste årsaken til at sysselsettingen i skogbruket er gått ned.

Næringens bruk av fornybare virkesressurser og skogbruksmessige tiltak påvirker naturmiljøet. Gjennom de endringer som er foretatt i regelverket for statlige tilskudd de senere årene er det lagt vekt på å forbedre miljøprofilen, bl.a. ved at regelverket nå setter krav om miljøtilpasninger og stimulerer til valg av miljøvennlige løsninger. Men selv om skogbruksnæringen har gått i retning av en mer bærekraftig bruk av ressursene, er det fortsatt elementer i virkemiddelbruken som har negative miljøeffekter.

På den annen side har bruk av trevirke, bl.a. som energikilde og bygningsmateriale, visse positive miljøvirkninger. Bioenergi er nærmere omtalt i kapittel 7. Bruk av trevirke som bygningsmateriale medfører forlenget binding av CO₂ , samtidig som det erstatter materialer som medfører CO₂ -utslipp og større energiforbruk i produksjonen.

10.3.2.2 Økonomiske virkemidler

De viktigste økonomiske virkemidlene for gjennomføring av næringspolitikken i skogbruket er statlige tilskudd og ordningen med skogavgift med skattefordel. Felles for flere av disse virkemidlene er at de bidrar til at tilveksten i skogen øker. Dette gjelder spesielt for skogavgiftsordningen og tilskudd til skogkultur. Tilveksten i norske skoger er i dag om lag dobbelt så stor som avvirkningen. I følge NLH (1996) er avkastningskravet før skatt i skogbruket på rundt 3 prosent, noe som er lavere enn avkastningen på alternative investeringer. Det lave avkastningskravet er i all hovedsak en konsekvens av de skogbrukspolitiske virkemidlene (først og fremst de økonomiske virkemidlene som er beskrevet her, skattesystemet og Lov om skogbruk og skogvern). Skattereglene medfører at kapitalavkastningen etter skatt likevel ligger på et nivå som gjør det lønnsomt for skogeierne å foreta investeringer i skogen.

Når det tas hensyn til den samlede effekten av de økonomiske virkemidlene var gjennomsnittlig subsidieandel i årene 1990-92 i følge NLH på ca. 45% for skogkultur, 40% for grøfting og 45% for skogsveger. I 1993, da det ble gitt betydelige ekstraordinære tilskudd til skogbruket, var subsidieandelene på hhv. 65%, 30% og 80%. Subsidiene medfører bl.a. at skogkultur blir relativt mer lønnsomt enn naturlig foryngelse.

De tiltakene som iverksettes for å øke virkesproduksjonen (valg av treslag, foryngingsmetode, skjøtsel og hogst) kan ha både positive og negative miljøvirkninger. Tiltakene vil bl.a. på den ene side gi økt CO₂ -binding, mens de på den annen side kan gå utover det biologiske mangfoldet og landskapsestetikken.

10.3.2.3 Binding av CO₂ i skogen

Som en konsekvens av netto tilvekst av skog bindes det i følge NLH (1996) årlig om lag 7,7 mill. tonn CO₂ , noe som tilsvarer ca 20 prosent av de menneskeskapte CO₂ -utslippene i Norge. Ved å gjennomføre målrettede tiltak vil det på sikt være mulig å flerdoble den årlige bindingen. En økning i tilveksten i denne stør­relsesorden ville imidlertid bli svært kostbar, og ville komme i konflikt med andre miljøhensyn, bl.a. ivaretakelsen av kulturlandskapet og det biologiske mangfoldet. For en nærmere drøfting av mulige tiltak vises det til St.meld. nr. 41 (1994-95) Om norsk politikk mot klimaendringer og utslipp av nitrogenoksider (NO_X ).

Fordi potensialet for økt binding av CO₂ gjennom tilvekst av skog er begrenset, vil dette ikke være en varig løsning på det globale klimaproblemet. Tiltak for å øke bindingen vil imidlertid kunne være svært viktige i forhold til å påvirke tidsprofilen for en eventuell klimaendring. Gitt at ikke bare tilstanden i det globale klimaet, men også hastigheten på klimaendringene, er av betydning for miljøvirkningene av en klimaendring, vil det være gunstig at bindingen på globalt nivå tilpasses slik at store klimaendringer over en relativt kort tidsperiode avdempes.

10.3.3 Reindrift

10.3.3.1 Generelt om sektoren

Målene for næringspolitikken i reindriften er sammenfattet i begrepet en bærekraftig reindrift, dvs. en reindrift med økologisk, økonomisk og kulturell bærekraft, som sikrer livsgrunnlaget for reindriftsbefolkningen og medvirker til å holde ved like samisk egenart, jf. St.meld. nr. 28 (1991-92) En bærekraftig reindrift.

Økologisk bærekraft er en forutsetning for økonomisk bærekraft, mens økonomisk bærekraft er nødvendig for bl.a. å sikre kulturell bærekraft. Målet om økologisk bærekraft, som er fundamental for annen bærekraft, må derfor ses som et sentralt virkemiddel for å ta vare på samisk kultur.

10.3.3.2 Økonomiske virkemidler i reindriften

Det viktigste operative redskapet i reindriftspolitikken ved siden av reindriftsloven, er de årlige reindriftsavtalene. I forhandlingene om reindriftsavtalen inngår alle hovedspørsmål når det gjelder utviklingen i næringen. I reindriftsavtalen bestemmes målpriser for reinkjøtt, bruken av tiltak og andre økonomiske og administrative virkemidler som supplerer reindriftslovens bestemmelser. Totalt skal dette sikre en utvikling innen reindriften som går i retning av de mål som er trukket opp. Rapporteringen i forhold til opptrukne mål skjer årlig gjennom proposisjonen om reindriftsavtalen, jf. St.prp. nr. 40 (1995-96).

De økonomiske overføringene til næringen over reindriftsavtalen for 1996-97 er listet opp i tabell 10.6.

10.3.3.3 Miljøproblemer i reindriften

Mekanisering, redusert bruk av arbeidskraft og overbeiting er faktorer som de siste tiårene har ført til at tradisjonelle kvaliteter ved reindriften i Finnmark er i ferd med å gå tapt. Dette har også medført konflikter i forhold til miljøverninteressene i fylket. Fra miljøvernmyndighetenes side har det her særlig vært fokusert på de negative sidene ved overbeiting, bygging av gjerdeanlegg og motorisert ferdsel i reindriften, særlig den økende barmarkskjøringen.

Reindriftens Utviklingsfond yter tilskudd til bl.a. bygging av reindriftsgjerder. Ledegjerder mellom flyttesystemene i Finnmark betraktes av reindrifts­myndighetene som viktige hjelpemidler for å oppnå samhandling mellom reineierne innen flyttesystemene, noe som er nødvendig for å få til en reduksjon i reintallet. I spesielle situasjoner, med begrunnelse i å verne lavbeitet for tråkk- og beiteslit gjennom barmarksperioden, ytes det i begrenset grad tilskudd til bygging av sperregjerder mellom sommer- og høst-/vinterområdene. Det samme gjelder tilskudd til gjerder som konfliktløsende tiltak mellom reindrift og jordbruk, hvor sektorinteresser knyttet til utmarksareal og dyrket areal står mot hverandre.

Kostnadssenkende og direkte tilskudd har innebygd subsidieordninger som skal stimulere til kalveslakting, til tidlig høstslakting samt til redusert reintall gjennom skjerpede (progressive) slaktekrav for de største flokkene. Foruten å redusere beitebelastningen er målet med ordningene å søke det totale kjøttproduksjonskvantum opprettholdt gjennom høyere produksjon på et lavere og ressurstilpasset reintall. En kan imidlertid ikke se at subsidieordningen med progressive slaktekrav, som ble innført fra og med slaktesesongen 1994/95, har gitt positiv effekt for målet om et redusert reintall i Finnmark.

10.3.3.4 Konklusjon

En har i dag mangelfull kunnskap om en del sammenhenger mellom de økonomiske virkemidlene og miljøproblemene i reindriften. Men det er grunn til å anta at noen av subsidiene til reindriften kan ha bidratt til å forsterke problemet med overbeiting i Finnmark. Den nye reindriftsloven gjør det imidlertid mulig å knytte økonomiske og juridiske virkemidler sammen i et mer helhetlig virkemiddelsystem for å tilpasse beitetrykket, og dermed redusere miljøproblemene knyttet til overbeitingen.

10.3.4 Fiskeri

10.3.4.1 Økonomiske og politiske rammebetingelser

I følge Fiskeridepartementets budsjettproposisjon er det overordnede målet med fiskeriforvaltningen å arbeide for å skape en bærekraftig og lønnsom næring. Økt lønnsomhet i næringen vurderes som en viktig forutsetning for å kunne sikre arbeidsplassene og bosettingen.

Hannesson og Steinshamn (1996) anslår brutto potensiell grunnrente i de norske fiskeriene til om lag 1,5 mrd. kroner. Til fradrag i dette bruttotallet kommer kostnadene ved forvaltningen av ressursene, som Hannesson og Steinshamn pr i dag anslår til å være på rundt 900 mill. kroner. Til sammenligning er Islands forvaltningskostnader, med et fiske som volum- og verdimessig er av samme størrelsesorden som det norske, på om lag 200 mill. kroner. Det kan imidlertid være grunn til å stille spørsmål både ved anslaget på de norske forvaltningskostnadene, og ved om den islandske fiskeriforvaltningen er på et forsvarlig nivå.

På tross av en potensiell grunnrente i fiskeriene på 1,5 mrd. kroner, har lønnsomheten i næringen tradisjonelt vært svak. Næringen har inntil det siste mottatt betydelig offentlig støtte over de årlige fiskeriavtalene. I tillegg har bl.a. Fiskarbanken subsidiert investeringer i nye fiskebåter. Støtten gjennom fiskeriavtalen er nå sterkt redusert, men lønnsomheten i næringen er fortsatt ikke spesielt god. Hvordan kan dette henge sammen med en potensiell ressursrente på 1,5 mrd. kroner?

Forklaringen er at adgangsbegrensningene i fisket ikke er strenge nok, samtidig som fiskerne ikke betaler for å høste av ressursene. Dette medfører at ressursrenten forbrukes i fisket, dels som en følge av at kapasiteten er for stor, og dels fordi det ikke nødvendigvis er de mest effektive enhetene som får anledning til å ta opp fisken. Ressursrenten er en attraksjon for nyetablering i fiskerinæringen, eller for økt innsats for dem som allerede er etablert. Disse vil alle ønske å tilegne seg en større del av ressursrenten. I et fiskeri med fri adgang til fisken og ingen eiendomsrett over ressursene i havet, gjøres dette ved at man forsøker å ta fisken før noen andre gjør det. Et resultat av dette er at et kostnadskrevende kappløp om ressursen oppstår. Ressursrenten vil imidlertid lett kunne minke fordi fiskeressursene har begrenset selvfornyingsevne og forbrukes dersom beskatningen økes utover et visst nivå. Tilskyndelsen til å øke innsatsen i fisket forsvinner ikke før ressursrenten er helt eller delvis oppspist. Dette kan ikke forhindres med mindre adgangen til høste av ressursene begrenses.

I Norge er deltakelsen i fiskeriene begrenset gjennom kvotetildelinger. Den eksisterende overkapasiteten bidrar imidlertid til at de effektene som er beskrevet over er til stede. Jo høyere kapasiteten er, jo større er både den samfunnsøkonomisk optimale fangstmengden og presset fra næringen om økte kvoter.

Hensynet til distriktsbosettingen langs kysten gjør at det i dag foretas fordelingsmessige vurderinger ved tildeling av fiskerettigheter. Hvis den potensielle grunnrenten i fiskeriene skal realiseres, er det bl.a. en forutsetning at flåtestrukturen først og fremst rettes inn mot å maksimere fiskets lønnsomhet. Hvordan denne flåtestrukturen vil virke inn på sysselsetting og bosetting i de fiskeriavhengige delene av landet, er det ikke tatt hensyn til. Det å realisere en ressursrente i denne størrelsesorden ville kreve betydelige strukturendringer i fiskeflåten og landindustrien.

10.3.4.2 Nærmere om utgiftene over statsbudsjettet

Fiskerinæringen mottar i 1996 statlig støtte gjennom fiskeriavtalen (70 mill. kroner) og Fiskarbanken (70 mill. kroner).

De viktigste elementene i fiskeriavtalen er garantilotten (35 mill. kroner) og føringstilskuddet (17 mill. kroner). Garantilotten sikrer fiskerne en viss minsteinntekt i perioder når fisket slår feil. Føringstilskuddet er en ordning som subsidierer transport av fisk til mottak. En vesentlig del av disse subsidiene går til kystfisket, som i stor grad baserer seg på utnyttelse av lokale fiskeressurser. Utnyttelsen av disse ressursene har liten betydning for det generelle presset på fiskebestandene.

Statens Fiskarbank gir tilskudd og lån til bygging av fiskebåter. Konsekvensen av dette er at kapitalkostnadene i fiskeriene reduseres, noe som bidrar til å øke både kapitalintensiteten og aktiviteten i næringen. De direkte tilskuddene beløper seg til 34,5 mill. kroner. I tillegg gis det bevilgninger til drift av banken (17,7 mill. kroner), dekning av tap (15 mill. kroner) og rentestøtte (20,8 mill. kroner). Fordi rentestøtten er beregnet ut fra en innlånsrente som sannsynligvis er forskjellig fra markedsrenten på lån til bygging av fiskebåter, er den bevilgede rentestøtten ikke et godt anslag på den reelle subsidieringen av lån i Fiskarbanken. Renten på lån fra Fiskarbanken er i 1996 på 7,5%.

Subsidiene reduserer fiskernes kostnader, og gir incentiver til fangstinnsats i fiskeriene utover det en uregulert markedslikevekt ville resultere i. Et tiltak for å redusere incentivene til overbeskatning av fiskeressursen vil således være å redusere støtten til fiskerinæringen.

Det kan imidlertid argumenteres for at subsidier til fiskeriene ikke medfører økt fiske, fordi kvotene uansett er en absolutt begrensning på uttaket fra de ulike fiskebestandene. Et forhold som svekker dette argumentet, er at jo større fangstkapasiteten i næringen er, jo større press kan bli lagt på myndighetene for å øke kvotene.

10.4 Annen næringsstøtte

I dette avsnittet gis det en kort omtale av støtten til en del andre næringer enn primærnæringene. Utvalget av næringer er gjort ut fra datatilgang og forventninger om hvor det finnes subsidier og/eller miljøproblemer av betydning.

Budsjettmessig næringsstøtte omfatter i hovedsak støtte over statsbudsjettets utgiftsside. De viktigste delene av den samlede budsjettmessige støtten som ikke er spesifisert i tabellen går til industrien (3,8 mrd. kroner) og privat tjenesteyting (0,6 mrd. kroner). Effektiv støtte inkluderer i tillegg virkningene av indirekte skatter, skjerming mot konkurranse fra utlandet og prisdiskriminering i markedet for elektrisk kraft. Ingen av disse to støtteberegningene inkluderer støtte i form av unntak fra miljøavgifter.

10.4.1 Beregninger av effektiv næringsstøtte (ERA)

10.4.1.1 Metode

Statistisk sentralbyrå (SSB) har gjennomgått både den budsjettmessige og den ikke-budsjettmessige næringsstøtten i Norge (SSB, 1996b). I prosjektet er støttevirkningen fra tre kategorier tiltak beregnet; indirekte skatter 33 og subsidier (herunder den budsjettmessige næringsstøtten), kunstig skjerming mot konkurranse fra utlandet, og prisdiskriminering i markedet for elektrisk kraft. SSB beregner støttevirkningen av de ulike tiltakene ved å måle deres bidrag til såkalte Effective Rates of Assistance, forkortet ERA. Den effektive støtten til en næring defineres i prosjektet som den ekstra godtgjørelsen eierne av arbeidskraft og kapital får som følge av offentlige tiltak. ERA-indikatoren anslår støtten til en næring i prosent av inntekten til arbeidskraft og kapital (faktorinntekten), og illustrerer både omfanget av næringsstøtten og hvilken virkning denne kan ha for næringsstrukturen.

Støttevirkningen av de ulike offentlige tiltakene er fordelt på 29 næringer. For naturlig skjermede næringer (dvs. næringer som produserer varer og tjenester som vanskelig kan handles internasjonalt) antas det at produsentene justerer prisene slik at kostnadsdekning akkurat oppnås, slik at støtteeffekten, målt ved ERA, pr definisjon er lik null uansett om næringene mottar støtte eller ikke. Støtte til skjermede sektorer inkluderes likevel i analysen via vare- og tjenesteleveranser til konkurranseutsatte næringer, og beregningsopplegget kan også gi informasjon om omfanget av støtte til naturlig skjermede næringer. Det er grunn til å understreke at tallene er å forstå som indikatorer på støtteomfanget, og at de nødvendigvis bygger på en rekke forenklende forutsetninger.

10.4.1.2 Resultater

I tillegg til å illustrere virkningene av den budsjettmessige støtten, viser resultatene at indirekte støtte i form av skjerming fra utenlandsk konkurranse representerer en betydelig økonomisk fordel for deler av næringslivet, samtidig som det påfører forbrukerne og andre deler av næringslivet kostnader i form av høyere priser. Skjermingsstøtte kan bl.a. ta form av toll, kvantitative importreguleringer og tekniske handelshindringer. Samlet er skjermingsstøtten, beregnet ut fra faktisk produksjon i 1994, anslått til om lag 15 mrd. kroner, hvorav det aller meste er knyttet til jordbruket og næringsmiddelindustrien. Dette tallet kan imidlertid endre seg raskt som følge av endringer i handelspolitikken og priser innenlands og på verdensmarkedet.

Tabell 10.8 viser resultatene for de næringene utenom primærnæringene som har høyest ERA og/eller effektiv støtte. Tallene er hentet fra et utkast til rapport fra SSB (1996), og er derfor foreløpige.

For nærings- og nytelsesmidler (foredling av kjøtt og meieriprodukter, og produksjon av andre konsumvarer) stammer støtten i all hovedsak fra skjermingen mot internasjonal konkurranse gjennom restriksjonene på import av disse varene. Her er det viktig å være klar over at rammebetingelsene for næringen er vesentlig endret siden 1994, bl.a. ved at det kvantitative importvernet er erstattet med tollsatser samtidig som de effektive tollsatsene er redusert. Støtten til produksjon av kjemiske og mineralske produkter kommer dels fra tilskudd over statsbudsjettet til statlig eide selskaper (herunder virksomheten på Svalbard), og dels fra at den farmasøytiske industrien i stor grad er skjermet mot internasjonal konkurranse.

Støtten til treforedling og produksjon av metaller skyldes i hovedsak prisdiskriminering i kraftmarkedet, jf. omtalen i avsnitt 10.4.2.4. Fordi det ikke var mulig å få tak i gode nok tall for 1994, er dataene for kraftmarkedet hentet fra 1993. Den samlede effektive støtten til kraftintensiv industri og treforedling som følge av lave kraftpriser er anslått til om lag 1,6 mrd. kroner. Støtten til skipsbygging er i all hovedsak budsjettstøtte.

10.4.2 Nærmere om enkelte ordninger

10.4.2.1 Støtte til kullgruvedriften på Svalbard

Bakgrunnen for at det gis støtte til kullgruvedriften er at det er et politisk ønske om å opprettholde norsk næringsvirksomhet på Svalbard. Kullgruvedriften er imidlertid ingen forutsetning for å opprettholde næringsvirksomhet der.

Det er for 1996 bevilget 134 mill. kroner til Store Norske Spitsbergen Kulkompani A/S. I følge St.prp. nr. 1 (1995-96) skal støtten halveres fra og med 1997, til om lag 65 mill. kroner. Virksomheten er helt avhengig av statsstøtte; uten tilskudd ville det ikke vært noen aktivitet knyttet til kullgruvedrift på Svalbard. Miljøkonsekvensene av gruvedriften på Svalbard er derfor direkte knyttet til de statlige overføringene. Den norske kullproduksjonen på Svalbard er på om lag 300 000 tonn, eller knapt 0,1 promille av verdens steinkullproduksjon.

Bevilgningene til Svalbard Samfunnsdrift A/S og Kings Bay Kull Comp. A/S er også tilknyttet Svalbard. Totalt er det for 1996 bevilget 82 mill. kroner til disse, først og fremst til Svalbard Samfunnsdrift. Bevilgningene dekker oppbyggingen av mye av den infrastruktur som er en forutsetning for næringsvirksomhet på Svalbard, herunder kullgruvedriften.

Gruvedriften medfører betydelige avfallsmengder i form av avgangsmasser. Avfallet legger beslag på store arealer og gir ofte avrenningsproblemer med bl.a. utslipp av miljøgifter. Forurensningen lokalt av kulldriften er begrenset for dagens drift i Longyearbyen og Svea.

Det bør videre kunne stilles spørsmål ved hvordan subsidiering av kullproduksjon samsvarer med norsk klimapolitikk, og vår holdning til andre land som subsidierer produksjon og bruk av kull (f.eks. Tysk­land). Sammenlignet med f.eks. naturgass er kull en lite miljøvennlig energiressurs, som gir relativt høye CO₂ -utslipp og betydelige lokale miljøproblemer.

10.4.2.2 Støtte til skipsbygging

Skipsbyggingsindustrien internasjonalt har over lengre tid vært betydelig subsidiert. Til bygging av skip i Norge er det de siste årene blitt bevilget mellom 1 000 og 1 500 mill. kroner årlig. Formålet med støtten har vært å gi den norske industrien de samme vilkårene som utenlandske konkurrenter. Som et resultat av en OECD-avtale om skipsstøtte vil subsidiene etter planen bli avviklet i løpet av året. På grunn av forsinkelser i Japans og USAs ratifisering av avtalen, gis det imidlertid nye tilsagn om støtte også i første halvår 1996. Det er i Norge en klar oppfatning av at vår relative konkurranseposisjon forbedres som følge av avtalen. Bortfall av tilskudd over statsbudsjett er under disse forutsetningene ikke forventet å medføre redusert aktivitet i næringen.

Skipsbyggingen medfører noe støy. Det er ellers ingen spesielle miljøproblemer knyttet til næringen. Det kan imidlertid argumenteres for at støtte til skipsbygging er en av flere faktorer som bidrar til at transport til sjøs er for lavt priset. Ut fra dette har den internasjonale avviklingen av støtte til skipsbygging visse positive miljøvirkninger.

10.4.2.3 Tilskudd til reiselivet

Virksomheter i reiselivsnæringen tilbyr overnatting, servering, transport, formidlingsvirksomhet og opplevelses-/aktivitetstilbud som dekker turisters eller andre reisendes behov for varer eller tjenester. Reiselivet karakteriseres gjerne som en tilbyder av et totalprodukt, sammensatt av delprodukter fra ulike bransjer. Opplevelser av natur og kultur er også i økende grad en viktig del av det totalproduktet reiselivet tilbyr.

Gjennom Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) ytes det betydelig støtte til investeringer i samarbeid, kompetanse, kvalitetssikrings- og produktutviklingstiltak i reiselivet. I 1993 bevilget SND om lag 190 mill. kroner til reiselivsrelaterte tiltak.

I 1996 bevilges det 98,5 mill. kroner til internasjonal markedsføring gjennom NORTRA. NORTRA er et felles markedsføringsorgan for norsk reiseliv. Målet med den statlige bevilgningen til NORTRA er å bidra til høyere verdiskapning og sysselsetting i norsk reiselivsnæring. NORTRA er i dag helt avhengig av tilskudd fra det offentlige for å opprettholde sin aktivitet på det nåværende nivå. I den grad virksomheten er vellykket, vil dette medføre økt turisme i Norge.

Utviklingen de senere årene viser at interessen for natur og miljø verdsettes hos et stadig større reisende publikum. Fritidsbebyggelse, fritidsanlegg og reiselivsbedrifter legger beslag på store arealer, og har til dels en uheldig plassering i forhold til viktige leveområder for sårbare og truede arter. Veibygging inn til slike områder øker tilgjengeligheten og ferdselen også i mer avsidesliggende strøk, med slitasje på sårbar natur som resultat. En stadig økt reiselivsaktivitet kan derfor føre til økte konflikter med natur og miljø. Reiselivsnæringen betaler ikke for den belastningen næringens virksomhet påfører miljøet.

10.4.2.4 Industrikraftkontrakter og fritak for el-avgift

10.4.3 Generelle støtteordninger

Over Nærings- og energidepartementets og Kommunal- og arbeidsdepartementets budsjetter gis det tilskudd til flere generelle virkemidler, dvs. støtteordninger som ikke er rettet mot spesifikke næringer. Det er derfor vanskelig å knytte tilskuddene til spesielle virkninger på miljøet. Disse ordningene, som utvalget ikke har hatt anledning til å gå nærmere inn på, summerer seg til om lag 4 mrd. kroner.

10.5 Innenlands transport

10.5.1 Generelt om samferdselspolitikken

Statens utgifter til innenlands transport er avledet av politiske mål knyttet til økonomisk vekst, sysselsetting, miljø, og bosetting og næringsutvikling i distriktene. Samferdselsdepartementets eget mål består først og fremst i å sikre rask og rimelig transport i alle deler av landet, hensyn tatt til miljø og trafikksikkerhet. De fleste utgiftene over statsbudsjettet tar derfor sikte på å bedre transporttilbudet. I den grad politikken er vellykket, vil utgiftene til samferdselsformål bidra til en mer effektiv transport, og etter all sannsynlighet også til mer transport. F.eks. vil vellykkede vegprosjekter, i den forstand at framkommeligheten bedres, transportkostnadene synker og bosetting og næringsliv blir mer spredt geografisk, medføre større transportomfang, jf. omtalen av drivkrefter i transportsektoren i avsnitt 10.5.2.1 Prosjekter med liten grad av måloppnåelse gir forventningsmessig heller ingen store utslag i transportomfanget. Så vidt utvalget har oversikt over, finnes det få empiriske analyser av sammenhengen mellom utgiftene (f.eks. infrastrukturinvesteringer) og graden av måloppnåelse (bosetting/lokalisering av bedrifter, sysselsetting og økonomisk vekst), noe som både kan skyldes store metodeproblemer, uklare målformuleringer og liten vektlegging av resultatmåling. Et unntak er Lian (1994), som studerer utviklingen i vegtilgjengelighet i alle kommuner i fylkene fra Rogaland til Finnmark, og hvilke virkninger denne utviklingen har hatt på bosetning og næringsliv. Analysen gir ikke grunnlag for å si at bedret vegtilgjengelighet gir positive effekter hverken på produksjon eller befolkningsutvikling.

Statens utgifter til innenlands transport i 1996 er oppsummert i tabell 10.9. Avsnitt 10.5.3 går nærmere inn på de enkelte utgiftskomponentene. I avsnitt 10.5.3.6 gis en kort omtale av ulike former for transportsubsidier over statsbudsjettet som ikke er tatt med i tabell 10.9.

Med overføringer menes tilskudd til bl.a. kommuner, privatpersoner og bedrifter. I tillegg til de overføringene til luftfarten som er tatt med i tabellen kommer en bevilgning på 150 mill. kroner til kjøp av flytransporttjenester på ruter hvor selskapene ikke finner det lønnsomt å opprettholde et tilfredsstillende rutenett. En tilsvarende bevilgning for 1994 og 1995 ble ikke benyttet. Hvis bevilgningen blir benyttet, vil den bli finansiert gjennom en seteavgift.

10.5.2 Miljøvirkninger fra transportsektoren

Transportsektoren påfører samfunnet betydelige kostnader i form av inngrep i natur- , kultur- og bymiljø, forurensning og støy. Utbygging av veier, flyplasser, kaier og jernbaneanlegg beslaglegger arealer med varierende alternativ verdi knyttet til annen bruk eller vern, og kan forårsake varig skade på omliggende natur- og kulturmiljø, kulturminner m.m. Utbygging kan også forringe det biologiske mangfoldet. Selve transportanlegget skaper i tillegg barrierevirkninger, og utbygging, drift og vedlikehold av anlegget har miljøkonsekvenser i form av forurensning, støy og avfall.

Det er meget vanskelig å verdsette inngrepskostnadene knyttet til transportsektoren, og det er dermed også problematisk å rangere de ulike transportmidlene på dette punktet. Det at fly og båter kan frakte et betydelig antall passasjerer (og båter i tillegg kan frakte store godsmengder) over et betydelig antall kilometer med relativt liten bruk av arealer, antyder at både sjø- og flytransport kan komme relativt sett godt ut når det gjelder arealbruk. Av samme grunn kan også barriereeffektene av disse transportformene være små. På den annen side er både flyplasser og havner ofte lokalisert i, eller i nærheten av, byområder, og de lokale konsekvensene kan være betydelige.

Både veg- og banetransport forårsaker til dels omfattende arealbruks- og barrierekostnader. Vegtransportens dominerende rolle medfører naturlig nok at totalomfanget av kostnadene er størst i denne sektoren, men sett i forhold til den mengden av gods og passasjerer som fraktes er det ikke opplagt hvilken av disse to transportformene som medfører de største inngrepskostnadene. Vegtransport er imidlertid også arealkrevende sett i forhold til utført trafikkarbeid. I følge Heiberg og Høyer (1993) er personbilen rundt 3 ganger så arealkrevende som jernbanen pr personkilometer.

Transportaktiviteter bidrar til lokale, regionale og globale luftforurensningsproblemer, støy, barriere­effekter og forringelse av biologisk mangfold. Det enkelte transportmiddel bidrar i varierende grad til luftforurensningsproblemene, jf. tabellene 10.10 og 10.11.

Persontransport med skip gir relativt sett høye utslipp av alle forurensningskomponenter i forhold til trafikkarbeidet. Lufttransport medfører relativt sett høye utslipp av CO₂ . Med gjennomsnittlig kapasitetsutnytting gir busstransport høyere utslipp av SO₂ , NO_X og partikler enn personbiltransport, og lavere utslipp av CO og VOC. Innen godstransporten har vegtrafikk de høyeste utslippsintensiteter. Vegtrafikken er generelt den viktigste bidragsyter til lokale forurensningsproblemer (TØI (1995d)).

Til tross for en betydelig vekst i transportomfanget, er utslippene av en rekke forurensende stoffer, spesielt fra vegtrafikken, redusert de siste årene. Utslipp av bl.a. NO_x og VOC er redusert som følge av at biler med katalysator er tatt i bruk siden 1989, mens SO₂ -utslipp er redusert som følge av redusert svovelinnhold i drivstoffene. Det har imidlertid vært en svak vekst i CO₂ - og partikkelutslipp.

Støy er først og fremst et lokalt problem i tettbygde strøk, selv om støyproblemet er mer spredt enn de lokale forurensningsproblemene. Vegtrafikk er den største kilde til støyproblemer, men også flystøy og jernbanestøy innebærer problemer enkelte steder.

10.5.2.1 Generelt om miljøvirkninger av statlige utgifter til transportsektoren

Statens utgifter til innenlands transport kan påvirke miljøet via ulike mekanismer. Nedenfor er det gjort rede for hvordan utgiftene til samferdselsformål generelt kan tenkes å påvirke arealbruk og trafikkutvikling (transportomfang og transportmiddelfordeling), og hvilke sammenhenger det er mellom trafikkutviklingen og miljøet.

Inngrepskostnader

Fra et miljøsynspunkt er konsekvensene av rene naturinngrep i forbindelse med samferdselsinvesteringer klart negative; i beste fall neglisjerbare. I byområder og tettsteder kan på den annen side enkelte samferdselsinvesteringer, f.eks i tunneler, frigjøre arealer for alternative anvendelser og redusere trafikkens barrierevirkninger. Både positive og negative effekter av endret arealbruk er som nevnt spesielt vanskelige å verdsette, og effektene varierer sterk fra prosjekt til prosjekt. På prosjektnivå blir denne typen endringer tatt hensyn til i beslutningsprosessen, men inngår ikke kvantitativt i nytte-kostnadsanalysene. For en vurdering av innføring av en naturavgift som virkemiddel for å stille utbyggerne av arealer overfor riktigere priser vises det til avsnitt 3.6.6.

Det at myndighetene til en viss grad tar hensyn til uheldige konsekvenser av arealbruk i forbindelse med samferdselsinvesteringer medfører at utgiftene til de enkelte prosjektene blir større enn de ville blitt hvis slike hensyn ikke ble tillagt vekt. Ved veginvesteringer velges f.eks. sjeldent den billigste/raskeste/sikreste løsningen, hvis denne medfører tilstrekkelig uheldige naturinngrep. Hvor mye dyrere samferdselsinvesteringene blir fordi myndighetene tar hensyn til de negative miljøkonsekvensene av arealbruk, er det imidlertid ikke mulig å oppgi eksakte tall for. Selv om disse ekstrautgiftene ofte er små sammenlignet med de samlede kostnadene ved prosjektet, finnes det flere eksempler på at investeringskostnadene øker betydelig som følge av de miljøhensyn som tas.

I tillegg til at arealer beslaglegges, medfører investeringer i infrastruktur andre miljøproblemer i anleggsfasen (f.eks. støy, utslipp til luft og barrierevirkninger).

10.5.3 Nærmere om utgiftene over statsbudsjettet

10.5.3.1 Luftfart

I følge TØIs nasjonale persontransportmodell er inntektsutviklingen hoveddrivkraften bak etterspørselen etter lufttransport generelt, men også billettpriser og reisetid er av betydning. Modellen har ikke innarbeidet noen direkte sammenheng mellom statens utgifter og utviklingen i transportaktiviteter. Under forutsetning av at en reduksjon i tilskuddene til luftfarten slår ut i økte generaliserte reisekostnader gjennom økte priser eller økt reisetid med fly, antyder modellen at omfanget av innenlandsk lufttransport, målt i antall personkilometer, vil reduseres. Omfanget av andre transporter endres lite. Relativt sett er effektene av økte priser sterkere enn av lengre reisetid. Dette, og de små effektene på andre transportformer, skyldes ifølge TØI flytrafikkens overlegne posisjon mht. reisetid i utgangspunktet.

En tenkt utgiftsreduksjon vil selvfølgelig også kunne gi andre endringer i kvaliteten på tilbudet av lufttransport (servicenivå o.l.). Effekten av slike endringer er sannsynligvis moderate.

Fra et miljøsynspunkt er det avgjørende om eventuelle reduksjoner i antallet personkilometer skyldes endringer i belegget pr avgang eller i antallet flykilometer. Dette har vi imidlertid ikke empirisk grunnlag for å si noe om.

Bevilgningen til flytransport (287 mill. kroner) dekker tilskudd til innenlandske flyruter på kortbanenettet. Det aller meste av tilskuddet går til Widerøes Flyveselskap AS. Utgiftsposten medfører ingen umiddelbare naturinngrep eller endringer i arealbruk. Tilskuddene har derimot konsekvenser for trafikkutviklingen, siden de direkte påvirker omfanget av flytransport ved at en reduksjon i disse utgiftene ville medføre færre avganger og/eller bortfall av flyruter. Sannsynlige konsekvenser av dette er høyere belegg på gjenværende avganger, redusert totalt transportomfang, og en overgang til alternative transportformer.

De lokale miljøproblemer forårsaket av regional lufttransport er små. F.eks. er støyen fra flytyper brukt i regional, subsidiert trafikk meget beskjeden. Tatt i betraktning at lufttransport har relativt sett høye CO₂ -utslipp må allikevel disse utgiftene antas å ha visse negative miljøkonsekvenser.

Tilskudd til ikke-statlige flyplasser (148 mill. kroner) går blant annet til driftstilskudd til flyplassene og direkte tilskudd til investeringer. En reduksjon i tilskuddene ville kunne medføre dårligere standard på lufthavnene (inklusive økt ulykkesrisiko), nedlegging av ikke-statlige flyplasser og/eller høyere fraktrater/billettpriser. I 1996 er tilskuddene rettet mot opprustning av eksisterende lufthavner, og medfører ikke nye naturinngrep av betydning.

Luftfartsverket er en forvaltningsbedrift som er forutsatt å være selvfinansierende, ved at inntektene skal dekke utgiftene til bedriftens totale virksomhet (herunder investeringer). Det foregår i dag en betydelig kryss-subsidiering mellom ulike enheter (lufthavner) innenfor Luftfartsverket, da enkelte enheter er svært bedriftsøkonomisk lønnsomme, mens andre ikke går i balanse.

Etaten mottar pr i dag ingen netto overføringer fra staten. I forbindelse med den kommende statlige overtagelsen av de regionale, ikke-statlige flyplassene er det imidlertid foreløpig forutsatt at dagens tilskudd til ikke-statlige flyplasser skal overføres til Luftfartsverket.

Luftfarten er fritatt for CO₂ -avgift. Provenytapet som følge av dette fritaket er, på bakgrunn av tall for 1994, i tabell 10.12 anslått til 269 mill. kroner. Blant annet pga. handelslekkasjer til utlandet samt mulige effektiviseringer i drivstofforbruket og redusert transportomfang, overvurderer dette tallet det provenyet en faktisk ville fått hvis en slik avgift ble innført.

Oppsummering

En tentativ konklusjon på det foregående er at det er vanskelig å påvise store lokale miljøkonsekvenser av de statlige tilskuddene til luftfartsformål. Dette gjelder i det minste så lenge subsidiene ikke medfører utbygging av nye flyplasser. Det er imidlertid sannsynlig at tilskuddene medfører økte utslipp av NO_X og CO₂ , som har regionale og globale miljøkonsekvenser. Det foreligger imidlertid ikke analyser som kan si noe om hvor mye utslippene vil gå ned som følge av en eventuell reduksjon i tilskuddene. Det forhold at en relativt stor andel av trafikken på kortbanenettet er fritidsreiser, der etterspørselen er mer følsom for prisendringer enn det som er tilfelle for arbeidsreiser, trekker i retning av at trafikkreduksjonen kan bli betydelig, særlig på ruter som i dag er relativt høyt subsidiert.

10.5.3.2 Vegtransport

Utgiftene til vegtransport på statsbudsjettet for 1996 omfatter (med unntak av utgifter til vegadministrasjon):

• Drift av statens veger m.v. (3 683 mill. kroner), som dekker utgifter til vedlikehold og drift, maskiner, materiell og driftsbygninger.

• Statens veganlegg (4 244 mill. kroner), som dekker utgifter til riksveganlegg og tilskudd til rassikring.

• Tilskudd til fylkesveganlegg (148 mill. kroner), som bl.a. omfatter forsterkingsprogrammet, aksjon skoleveg og store fylkesvegprosjekter.

• Spesielt vedlikehold som følge av oppheving av telerestriksjoner (150 mill. kroner).

Disse utgiftene har det til felles at de på en eller annen måte utvider eller opprettholder vegnettet, enten ved at eksisterende veger vedlikeholdes eller utbedres, eller ved at nye veger bygges. I tillegg er det for 1996 bevilget 1 454 mill. kroner til vegadministrasjon, som ikke kan sies å ha den samme direkte effekten på kvaliteten på vegnettet.

Utgiftene til vegformål er begrunnet ut fra hensyn til framkommelighet, trafikksikkerhet eller miljø, gitt de overordnede politiske målene for samferdselssektoren. Hvor viktige disse hensynene er, varierer sterkt mellom prosjekter avhengig av hvilket problem prosjektet skal løse. Ved bygging av nye vegforbindelser og ved fergeavløsningsprosjekter står f.eks. hensynet til framkommelighet sentralt. Ved omlegging av veger og bygging av gang- og sykkelveger kan hensynet til miljø og trafikksikkerhet være viktigere. Det er dessuten åpenbare muligheter for konflikter mellom miljø-, trafikksikkerhets- og framkommelighetshensyn, og mulige konflikter mellom ulike miljøhensyn (f.eks. lokale forurensnings- og støyproblemer versus vern av naturområder). Det at myndighetene tar miljøhensyn ved valg mellom prosjekter og alternativer kan medføre både høyere utgifter og dårligere framkommelighet enn hvis en ikke tok slike hensyn.

Både fortegnet og størrelsen på miljøkonsekvensene av endret arealbruk varierer mellom prosjekter. Bygging av tunneler til erstatning for veger gjennom byer og tettsteder frigjør arealer til alternative anvendelser, mens asfaltering av mer eller mindre urørt natur beslaglegger arealer. I tillegg er det store forskjeller på hvor verdifullt et område er mht alternative anvendelser.

Store fylkesvegprosjekter er ofte vegutløsningsprosjekter, der staten dekker 60 prosent av kostnadene. Som følge av lavt trafikkgrunnlag har prosjektene ofte lav samfunnsøkonomisk lønnsomhet (se St.meld. nr. 34 (1992-93) eller Fridstrøm (1995)). Tendensen til at prosjekter med lav lønnsomhet gjennomføres forsterkes sannsynligvis av at den enkelte fylkeskommunen får alle fordelene ved prosjektet, men bare dekker 40 prosent av investeringskostnadene. Lite trafikk tilsier at miljøkonsekvensene i form av utslipp og støy ikke er spesielt store. Persontrafikk med båt gir dessuten høye utslipp pr personkilometer i forhold til personbiltrafikk (jf. tabell 10.11), og spesielt fergeavløsningsprosjekter kan følgelig ha positive miljøkonsekvenser. Miljøproblemene knyttet til naturinngrep kan imidlertid være betydelige.

Hvis prisen på vegtransport er lavere enn de faktiske samfunnsøkonomiske kostnadene ved transporten, vil etterspørselen etter vegkapasitet være overvurdert og dermed også den samfunnsøkonomiske nytten av vegprosjekter. Flere studier antyder at bilbruk i byområder, og spesielt i Oslo-området, er underpriset (se f.eks ECON (1995b) eller TØI (1995d)). Høyt trafikkgrunnlag i byer og tettbygde strøk medfører at vegprosjekter i slike områder ofte har høy samfunnsøkonomisk lønnsomhet, til dagens transportpriser. I de områdene hvor vegtrafikken er underpriset ville lønnsomheten av veginvesteringene blitt redusert dersom optimale transportpriser ble lagt til grunn for beregningene. Det finnes imidlertid ikke empirisk belegg for å hevde at denne typen veginvesteringer ville bli ulønnsomme ved riktig prising av vegtrafikk.

Så vidt utvalget har kunnet bringe på det rene, foreligger det ingen analyse av sammenhengen mellom statens samlede utgifter til vegformål og omfang og fordeling av transporten. Heller ikke på prosjektplanleggingsnivå blir denne problemstillingen vurdert, med unntak av for fergeavløsningsprosjekter som uansett bare utgjør en liten del av de samlede utgifter. TØI (1992a) studerer for øvrig sammenhengen mellom trafikkutvikling og vegutbyggingen i Oslo i perioden 1977-1990, uten å komme til klare konklusjoner.

I mangel av annen empiri vil det være hensiktsmessig å ta utgangspunkt i TØIs nasjonale persontransportmodell, og forutsette at en tenkt utgiftsreduksjon gir seg utslag i dårligere framkommelighet og økt reisetid med bil. Ifølge denne modellen vil en reduksjon i utgiftene som øker reisetiden med bil medføre vesentlige reduksjoner i antall personkilometer med bil. Reduksjonen er størst for omfanget av korte reiser (reiser under 100 km) og noe mindre for lange reiser. Både for korte og lange reiser følger nedgangen sammen med en reduksjon i totalt reiseomfang og en økning i bruken av alternative transportformer. Korte bilturer erstattes delvis med kollektive transportmidler og delvis med sykkel/gange, mens lange bilturer i hovedsak erstattes med fly.

Det finnes ikke tilsvarende modeller for sammenhengen mellom transporttid og omfanget av godstransport. I følge likevektsmodellen GODMOD (TØI (1993) og (1995b)) vil imidlertid enhver økning i prisen på vegtransport, uavhengig av årsak, medføre redusert omfang av godstransport på veg. Dette skyldes både redusert godstransportarbeid totalt og overføring av gods til jernbane og sjø.

I Norsk veg- og vegtrafikkplan (NVVP) 1994-97 (tabell 5.2.2h, s. 49) beregnes endringer i antall personer utsatt for luftforurensing (anslått ved NO₂ - og CO-konsentrasjoner) og støy ved bolig, gitt det foreslåtte investeringsprogrammet, forventet effekt av avgasskrav og forventet (eksogen) trafikkutvikling. I følge NVVP vil antall personer som er plaget av luftforurensning fra vegtrafikk langs riksvegnettet reduseres fra 40 000 til 30 000. I tillegg til avgasskravene skyldes reduksjonen bygging av nye omkjøringsveger. Omkjøringsveger, bygging av støyskjermer og fasadeisolering medfører dessuten at antallet støyplagede personer reduseres fra 96 000 til 87 000.

Det er imidlertid flere modifiserende forhold bak disse tallene. For det første er antall personer som er plaget av forurensning og støy anslått ut fra beregnede overskridelser av anbefalte grenseverdier. Dette gir ikke noe presist bilde av den samlede forurensnings- og støybelastningen. Bruken av grenseverdier medfører f.eks. at det ikke tas hensyn til at en omkjøringsveg som medfører en forbedring for noen, kan medføre en forverring for andre, når de andre ikke kommer over grenseverdiene. For det andre er det ikke tatt hensyn til at det foreslåtte investeringsprogrammet gir bedre framkommelighet, som dermed kan medføre økt vegtrafikk (med unntak av for fergeavløsningsprosjekter). I følge både TØIs nasjonale persontransportmodell og GODMOD er dette en relativt urealistisk antakelse. Persontransportmodellen antyder dessuten at virkningen på bilbruk og reiseomfang av bedret framkommelighet er størst på korte reiser. Dette er ofte reiser i byer og tettbygde strøk, hvor miljøkonsekvensene av økt vegtrafikk er størst.

For statens utgifter til vegformål har vi m.a.o. flere mulige effekter som trekker helse- og miljøbelastningen i ulik retning. Støyskjermer og fasadeisolering har positive helseeffekter, mens omkjøringsveger sannsynligvis har flere positive enn negative miljøeffekter. Bedret framkommelighet generelt har isolert sett positive effekter, som på lengre sikt helt eller delvis kan forsvinne som følge av økt vegtrafikk. Nettoeffekten av alle disse virkningene er uklar.

10.5.3.3 Jernbane

Utgiftene til jernbaneformål på statsbudsjettet for 1996 omfatter:

• Statsbanens kjøreveg (3 023 mill. kroner), som dekker drift, vedlikehold og investeringer i Statsbanens kjøreveg.

• Overføringer til Statsbanens trafikkdel (967 mill. kroner), som er betaling for persontransporttjenester og tilskudd til NSBs Personalsenter.

• NSB Gardermobanen AS, som dekker refusjon av merverdiavgift (260 mill. kroner), samt lån.

• Statsbanens trafikkdel, som går til investeringer ved jernbane- og bildriften, investeringer til buss­materiell, avdrag på lån og aksjeinnskudd.

Investeringene i Statsbanens kjøreveg omfatter tiltak som kapasitetsutvidelser ved traseomlegging, nye dobbeltspor, krysningssporforlengelser osv, som kan medføre inngrep i natur med varierende alternativ verdi.

Samlet sett har utgiftene til hensikt å bedre punktlighet, framkommelighet og tilgjengelighet for jernbanen og NSBs busser. Målet er i vesentlig grad begrunnet ut fra miljøhensyn. Resultater fra TØIs nasjonale persontransportmodell indikerer imidlertid at selv om både økte billettpriser og økt reisetid med jernbane reduserer etterspørselen etter jernbanetransport, gir dette små utslag for bruken av andre transportmidler. Lange reiser med bil, fly og båt er tilnærmet upåvirket av endringer i jernbanens billettpriser og reisetid. På korte reiser vil imidlertid reisetidsøkninger med jernbanen gi et visst utslag i omfanget av personbiltransport.

I følge likevektsmodellen GODMOD medfører økte transportkostnader med jernbane redusert omfang av godstransport med tog og økt omfang av både veg- og sjøtransport. I følge TØI (1993 og 1995b) er imidlertid godtransport med tog begrenset av dårlig kapasitet på linjenettet. En reduksjon i utgiftene til kjørevegen kan forverre denne situasjonen og gi mer godstransport på veg, til dels også på sjø.

Busstransport er avhengig av høy kapasitetsutnytting for å være en miljøvennlig transportform i forhold til personbil, jf tabell 10.11. Jernbanetransport gir små utslipp og bruker lite arealer. Samlet sett har de statlige utgiftene som er omtalt her sannsynligvis positive miljøkonsekvenser.

10.5.3.4 Sjøtransport

Hurtigruta mottar i 1996 et driftstilskudd på 218 mill. kroner. Tilskuddet medfører ikke nye naturinngrep. Effekten av tilskuddet på transportmiddelfordeling og omfang er uklar, men forventningsmessig vil en reduksjon i tilskuddet føre til dårligere tilbud og/eller høyere priser med en påfølgende overgang til andre transportmidler og lavere totalt transportomfang. Det er forutsatt at Hurtigruta skal drives uten subsidier fra 2002.

De områdene som trafikkeres av Hurtigruta er imidlertid ikke spesielt utsatt for lokale, trafikkavhengige miljøproblemer, og hverken redusert trafikkomfang eller en overgang til andre transportformer kan forventes å ha særlig effekt på den lokale miljøbelastningen. På den annen side er utslippene av CO₂ , CO, SO₂ , NO_X og partikler pr enhet transportarbeid fra passasjerbåter generelt høye i forhold til andre transportmidler.

Som en oppsummering er det grunnlag for å si at tilskuddet til Hurtigruta sannsynligvis ikke har noen vesentlig betydning for den lokale miljøtilstanden, men at det sammen med avgiftsfritakene bidrar til en økning i utslipp med globale og regionale miljøeffekter som er uheldig fra et samfunssøkonomisk perspektiv.

Innenriks godstransport til sjøs er fritatt for CO₂ -avgift. Tapet av avgiftsproveny som følge av dette fritaket er i tabell 10.12 anslått til 83 mill. kroner.

10.5.3.5 Kollektivtransport

Særskilte investeringer m.v. for kollektivtrafikk i storbyer (187 mill. kroner) går til kollektivrettet infrastruktur i de fire største byområdene (Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger) med omliggende kommuner. Midlene går til investeringer i lokale trikk- og banestrekninger, kommunale veger, fylkesveger og riksveger. Utgiftsposten vil således kunne medføre naturinngrep og andre negative arealbrukskonsekvenser. Formålet med utgiftsposten er å styrke kollektivtrafikken ved å bedre framkommelighet og tilgjengelighet.

Utgiftsposten er rettet mot kollektivtrafikken i de områdene hvor de lokale miljøproblemene i utgangspunktet er størst. I den grad utgiftene bidrar til redusert personbiltrafikk kan det forventes at investeringene i sum har positive miljøvirkninger, gitt at det ikke er mulig å få til en samfunnsøkonomisk riktig prising av biltrafikken.

10.5.3.6 Andre transportsubsidier

De utgiftene som er beskrevet foran bevilges over Samferdselsdepartementets budsjett. Utgiftene går i hovedsak til drift og investeringer i transportinfrastruktur samt opprettholdelse av bedriftsøkonomisk ulønnsomme transportruter. I tillegg finnes det også andre former for transportsubsidier på statsbudsjettet.

Over Landbruksdepartementets budsjett bevilges det om lag 100 mill. kroner til transportstøtte for visse produkter. Dette er nærmere beskrevet i avsnittene 10.3.1 og 10.3.2. Tilskudd på 17 mill. kroner over Fiskeridepartementets budsjett kan også betraktes som transportsubsidier, jf. avsnitt 10.3.4.

Over Administrasjonsdepartementets budsjett bevilges det ca 130 mill. kroner til frakttilskudd for bensin og autodiesel. Hensikten med tilskuddet er å jevne ut prisforskjeller mellom ulike geografiske områder. Tilskuddet ble foreslått redusert i Regjeringens forslag til statsbudsjett for 1995. Reduksjonen ble først vedtatt, men ble i løpet av året reversert, slik at de gamle reglene ble gjort gjeldende igjen f.o.m. andre halvår 1995. Videre gis det et særtilskudd til Nord-Norge på ca 30 mill. kroner. Dette tilskuddet går til frakt av fyringsolje og parafin, fatlevering av bensin og fyringsprodukter og frakt av melk og frukt.

Faktorer knyttet til transportbehov inngår videre som kriterier for fordelingen av rammetilskuddene til kommunesektoren. For 1996 blir over 2 mrd. kroner fordelt på grunnlag av samferdselsrelaterte kriterier som spredt bebyggelse, areal, utgifter til veinettet og innbyggere med skoleskyss.

Felles for disse transportstøtteordningene er at de gjør transport billigere, noe som generelt vil føre til at transportomfanget øker. Det forhold at stort transportbehov gir økte statlige overføringer, kan medføre at kommunene velger en mer transportkrevende organisering enn de ellers ville ha gjort.

10.6 Forsvaret

10.6.1 Miljøvirkninger av Forsvarets virksomhet

St.meld. nr. 21 (1992-93) Handlingsplan for miljøvern i Forsvaret har en gjennomgang av miljøvirkninger av Forsvarets virksomhet. Framstillingen her bygger i stor grad på denne, men er i noen tilfeller supplert i forhold til utviklingen etter 1992.

10.6.2 Nærmere om utgiftene over statsbudsjettet

For 1995 er Forsvarsdepartementets budsjett (som også omfatter utgifter til noen andre formål enn Forsvaret) på 23,7 mrd. kroner. Av dette er 14,6 mrd. kroner driftsutgifter (inklusive lønn), 8,6 mrd. kroner går til investeringer, og 0,5 mrd. kroner er overføringer. Ut fra innholdet i avsnitt 10.6.1 er det vanskelig å se noen direkte sammenheng mellom spesielle deler av utgiftene til Forsvaret og negative virkninger på miljøet.

10.7 Unntak fra miljøavgifter (CO₂ - og SO₂ -avgift)

Tabell 10.12 angir den beløpsmessige betydningen av de eksisterende unntak/reduserte satser for CO₂ - og SO₂ -avgift. Tabellen bygger på kapittel 9 og beregninger gjort av SFT. Tallene er basert på kvanta fra 1993 og 1994. Beregningene er gjort med utgangspunkt i dagens CO₂ -avgifter på 85 øre/liter for bensin, 42,5 øre/liter for mineraloljeprodukter, og 42,5 øre/kg for kull og koks. For prosessutslipp av CO₂ er provenytapet regnet i forhold til en avgift på 140 kr/tonn CO₂ -utslipp, som om lag tilsvarer avgiften på kull og koks. For utslipp av SO₂ er det brukt en avgift på 8 kr/kg SO₂ , som er noe under halvparten av dagens avgiftsnivå (avgiften på 7 øre pr liter mineralolje og 0,25 prosent vektandel svovel tilsvarer 17 kr/kg SO₂ ). Tallet er valgt ut fra at en utvidelse av avgiftsplikten vil utløse en rekke utslippsreduserende tiltak med kostnader som ligger betydelig under dagens avgiftsnivå, jf avsnitt 3.6.2.

Flere forhold tilsier at det provenyet som ville blitt realisert ved å oppheve de eksisterende unntakene/reduserte satsene er mindre enn det som går fram av tabell 10.12. Avgiftsøkninger vil medføre subsititusjonsvirkninger, som gjør at utslippene og dermed grunnlaget for avgiftsprovenyet går ned. Dessuten kan avgiftslegging av fiske og fangst i fjerne farvann, luftfart, utenriks sjøfart og supplyflåten føre til økt tanking i utlandet.

11 Økonomiske perspektiver og makroøkonomiske virkninger av mulige omlegginger av skatter og avgifter

11.1 Innledning

Dette kapitlet omhandler makroøkonomiske virkninger av omlegginger av skatter og avgifter. De vurderingene som dette kapitlet bygger på, er basert på bruk av Statistisk sentralbyrås modeller for norsk økonomi, MODAG og MSG, og OECDs verdensmodell ­GREEN. Miljømessige virkninger er nærmere omtalt i kapittel 12. Virkninger på enkeltnæringer og inntektsfordelingen får en nærmere omtale i kapittel 13.

De anslåtte virkningene av skatte- og avgiftsomlegginger tar utgangspunkt i en referansebane for den økonomiske utviklingen fram til 2050, utarbeidet av Finansdepartementet. Framskrivingene av utviklingen fram til århundreskiftet samsvarer med utviklingstrekkene som er skissert i Revidert nasjonalbudsjett 1996. Det legges til grunn en vekst i BNP for Fastlands-Norge på om lag 2 1/4 prosent i gjennomsnitt pr. år fra 1995 til 2000. Som følge av lavere vekst i arbeidsstyrken, lavere etterspørsel fra utlandet og svak vekst i petroleumsinvesteringene fram mot 2010, legges det til grunn at BNP-veksten for Fastlands-Norge blir på om lag 2 1/4 prosent i gjennomsnitt pr år i perioden 2000-2010. Videre framover mot 2050 legges det til grunn en BNP vekst for Fastlands-Norge i underkant av 1 1/2 prosent. Den lave veksten skyldes i stor grad en svak vekst i ­arbeidsstyrken i denne perioden. En mer detaljert omtale av forutsetninger og hovedtrekk ved referansebanen er gitt i avsnitt 11.7.

I kapittel 3 er det foretatt en mer prinsipiell diskusjon av mulige skatte- og avgiftsomlegginger. I dette kapitlet foretas en nærmere drøfting av hvordan enkelte av de skisserte omleggingene kan påvirke viktige makroøkonomiske størrelser på kort og lang sikt. Makroøkonomiske modeller er ikke uten videre egnet til å belyse mange av de skatte- og avgiftsomleggingene som drøftes i kapittel 3. Dette skyldes dels at de miljøproblemene som en tar sikte på å belyse, skyldes aktiviteter som ikke er tilstrekkelig spesifisert i modellene. Dette gjelder f.eks. forhold som forbrenning av olje med forskjellig svovelinnhold, bruk av piggdekk, deponering av avfall og bruken av kunstgjødsel. Avgifter på disse områdene vil føre til endret økonomisk tilpasning og kan gi miljøgevinster, men disse er ikke forsøkt belyst ved makroøkonomiske modeller.

De makroøkonomiske modellene er godt egnet til å belyse virkninger på samlet energibruk, og fordelingen av energiforbruket på ulike næringer, og på fossile brensler og elektrisk kraft som følge av prisendringer. Dette gir et relativt godt grunnlag for å beregne utslipp til luft av ulike stoffer knyttet til energiforbruk. Modellene kan også belyse effekter på omfanget av vegtransporten. I tillegg til at transport er en viktig utslippskilde, kan transportvirksomheten på veg påføre samfunnet kostnader i form av bl.a. trafikkulykker, vegslitasje og kødannelse, jf. nærmere omtale i kapittel 12. Disse kostnadene blir ikke eksplisitt belyst av de modellene som er benyttet her. I kapittel 12 er det gitt en omtale av noen modellberegninger som er utført i Statistisk sentralbyrå hvor slike kostnader er belyst.

I kapittel 3 er det også pekt på mulighetene for å utnytte andre egnede skattegrunnlag enn miljøavgifter, f.eks. økt skatt på ulike former for grunnrente, økt skatt på boliger mv. I den grad det er mulig å utnytte andre slike skattegrunnlag i større grad, kan dette være fornuftig fra et samfunnsøkonomisk synspunkt, jf. kapittel 8. Utformingen av de makroøkonomiske ­modellene gjør at de (heller) ikke uten videre er egnet til å analysere slike politikkendringer. I den grad det er snakk om økt vektlegging på (tilnærmet) nøytrale skatteformer som f.eks. grunnrenteskatter, vil dette i teorien være en måte å trekke inn ekstraordinært overskudd fra private aktører og utlendinger på, uten å påvirke den marginale tilpasningen til de berørte virksomhetene. Erfaringene fra petroleumsbeskatningen viser imidlertid at det er vanskelig å beskatte grunnrente uten at de marginale tilpasningene endres.

Det er en sentral problemstilling i utvalgets mandat om det er mulig å oppnå både bedre miljø og økt sysselsetting ved en overgang til grønne skatter. I denne sammenhengen kan det være av betydning hvordan skatteinntektene føres tilbake gjennom ­reduksjoner i andre skatter og avgifter. I kapittel 3 har en diskutert enkelte former for lettelser i arbeidskraftsbeskatningen som utvalget vurderer som relevant. Dette kan enten være generelle lettelser, slik som f.eks. en reduksjon i arbeidsgiveravgiften og inntektsbeskatningen, eller mer selektive lettelser som retter seg mot bestemte grupper arbeidskraft eller bestemte aktiviteter. De makroøkonomiske modellene skiller ikke mellom ulike typer arbeidskraft, slik at virkninger av lettelser i beskatningen som retter seg mot bestemte typer arbeidskraft ikke uten videre lar seg belyse ved hjelp av modellene.

Ved hjelp av provenynøytrale skatte- og avgiftsomlegginger, der økte miljøavgifter kombineres med reduksjoner i arbeidsgiveravgiften, tar en i dette kapitlet sikte på å belyse følgende hovedspørsmål:

• Kan en oppnå både et bedre miljø og økt sysselsetting ved økt vektlegging på grønne skatter? I tilfelle, hvor store kan gevinstene være for miljø og sysselsetting, og i hvilken utstrekning avhenger eventuelle gevinster av hvilke skatter som øker, og hvilke som reduseres?

• Er det kostnader forbundet med økt vektlegging på grønne skatter, f.eks. i form av omstillingskostnader eller mer varige effekter som lavere verdiskaping og reduserte forbruksmuligheter?

Virkningen på norsk økonomi av omlegginger til grønne skatter vil avhenge av om andre land foretar liknende omlegginger av skatte- og avgiftssystemet. En har derfor belyst noen virkninger som kan gjøre seg gjeldende for internasjonal og norsk økonomi ved omlegginger av skatte- og avgiftssystemet internasjonalt. Dette er gjennomført i forbindelse med de langsiktige analysene, der en har benyttet OECDs verdensmodell GREEN for å illustrere mulige virkninger på internasjonal økonomi og de internasjonale energimarkedene av slike omlegginger.

Drøftingen i dette kapitlet er basert på bruk av ulike økonomiske modeller som tar sikte på å beskrive virkemåten til norsk og internasjonal økonomi. Slike modeller representerer en forenklet beskrivelse av den økonomiske virkeligheten. Relasjonene i modellene tar utgangspunkt i sammenhenger som er avledet fra økonomisk teori, og i noe ulik grad på statistisk tallfesting av slike sammenhenger. Valg av økonomisk teori og metoder for å tallfeste sammenhengene i ­modellene har avgjørende betydning for hvor godt modellene beskriver virkeligheten. Modellene bygger derfor på et sett av forutsetninger som er lagt til grunn av modellbyggerene, og de gir derfor selvsagt ikke noe fasitsvar på hvordan bedrifter og husholdninger vil reagere på skatte- og avgiftsomlegginger. Noen sentrale egenskaper og forutsetninger ved modellene er omtalt i avsnitt 11.2 og 11.3.

I de virkningsberegningene som refereres i dette kapittelet, svarer økningen i miljøavgiften til en økning i brutto avgiftsproveny på om lag 1 prosent av BNP. Den valgte forutsetningen m.h.t. avgiftsproveny reflekterer ikke kommisjonens tilrådinger for økte miljøavgifter, men er en rent teknisk forutsetning for å belyse virkningene av ulike former for skatte- og avgiftsomlegginger. Erfaringsmessig er det av ulike grunner problematisk å benytte de makroøkonomiske modellene til å illustrere svært omfattende skatte- og avgiftsomlegginger. Samtidig vil de makroøkonomiske virkningene av marginale endringer framstå som nesten usynlige.

11.2 Noen sentrale mekanismer som forklarer virkningene av skatte- og avgifts­omlegginger

Økte avgifter på fossile brensler vil isolert sett bidra til høyere priser på en del varer og tjenester, og til at husholdninger og bedrifter legger om forbruks- og produksjonsmønstre i retning av mindre forbruk av fossile brensler. Aktørene vil velge å bruke mindre av fossil energi, som har gått opp i pris, og relativt mer av fornybar energi som f.eks. vannkraft. De vil også bruke relativt mindre energi totalt sett, og relativt mer av andre innsatsfaktorer. Redusert totalt energiforbruk kan dels skje ved at den enkelte bedrift endrer sammensetningen av innsatsvarer uten at produksjonsnivået endres vesentlig, eller ved at energiintensive bedrifter reduserer sin virksomhet, og at arbeidsintensive virksomheter ekspanderer.

Økninger i miljøavgifter som ikke motsvares av reduksjoner i andre skatter og avgifter vil normalt virke negativt på verdiskaping og sysselsetting i privat sektor av økonomien. Gjennom en tilbakeføring av provenyet fra miljøavgifter gjennom lettelser i den direkte arbeidskraftsbeskatningen, kan det være mulig å motvirke de negative sysselsettingseffektene av miljøavgifter. I hvilken grad det faktisk er mulig å øke sysselsettingen, vil i stor grad avhenge av om det for et gitt totalproveny er mulig å redusere den totale direkte og indirekte beskatningen av arbeid. Arbeid skattlegges både gjennom arbeidsgiveravgift, trygdeavgift og inntektsskatt. I tillegg skattlegges arbeid indirekte gjennom ulike avgifter på konsum. Disse fire skatteformene utgjør den totale skattekilen mellom arbeidsgiverens lønnskostnader og lønnsmottakerens reelle disponible lønn, jf. nærmere omtale i kapittel 9.

Et felles utgangspunkt for de fleste analysene av hvordan en skatteomlegging vil påvirke syssel­setting/ledighet er at det er den totale skattekilen mellom arbeidsgiverens lønnskostnad og lønnsmottakernes reallønn etter skatt som er av betydning. Dette virker også intuitivt rimelig: Det er vanskelig å tro på at arbeidstakerne vil akseptere en lavere reallønn etter skatt bare fordi noe av skattebyrden flyttes fra arbeidsgiveravgift til skatt på konsum (enten dette er i form av merverdiavgift eller miljø-/energiavgifter). Slik symmetri mht. til virkningen av de ulike elementene i skattekilen er blant annet lagt til grunn for beskrivelsen av lønnsdannelsen i MODAG, jf. nærmere omtale i avsnitt 11.3.1. Slike symmetri-egenskaper kan også bl.a. avledes fra teorier som belyser forhandlingsløsninger mellom fagforeninger og bedrifter, jf. vedlegget til Michael Hoel.

Den teoretiske litteraturen som belyser virkningene på sysselsettingen av en provenynøytral omlegging av skatte- og avgiftssystemet kan ikke gi noe entydig svar på om en grønn skatteomlegging vil gi positive sysselsettingsvirkninger. Det vil være motstridende effekter som gjør seg gjeldende, og en vurdering av den samlede virkningen på sysselsettingen vil derfor kreve en kvantifisering av effektene. De fleste av de teoretiske studiene indikerer at effekten på sysselsettingen vil være beskjeden, jf. nærmere omtale i kapittel 9. Denne konklusjonen bygger bl.a. på at det til sist i hovedsak vil være arbeidskraften som vil måtte bære byrdene av skattleggingen, enten denne i utgangspunktet er ilagt som arbeidsgiveravgift eller som miljø- eller energiavgift.

De litt pessimistiske resultatene m.h.t å oppnå doble gevinster som følger av mange teoretiske analyser, er basert på en del forutsetninger som det er viktig å drøfte nærmere:

• I de fleste av studiene som behandler åpne økonomier forutsettes det full internasjonal kapitalmobilitet, dvs. at avkastningen på realkapitalinvesteringer i et land ikke kan avvike vesentlig fra avkastningen i andre land. Deler av kapitalen vil gradvis flytte ut dersom en forsøker å velte noe av skatteomleggingen over på realkapitalen.

• Det forutsettes at eksportbedriftene står overfor gitte priser på verdensmarkedet, dvs. at det ikke er mulig å velte noe av skatteomleggingen over på utenlandske kjøpere.

• Det forutsettes (implisitt) at pensjonistene fullt ut blir kompensert for prisøkninger som følge av avgiftsomlegginger.

• Det legges til grunn at det kun er den totale skattekilen på arbeid som er av betydning for arbeidstilbud og lønnsdannelse. Gitt at en ikke kan velte beskatningen over mot kapital, utlandet og pensjonister, vil dette bidra til at verken ­arbeidstilbud eller lønnskostnader påvirkes av en provenynøytral skatteomlegging.

• Den private produksjonsvirksomheten antas som en forenkling å bestå av én produksjonssektor, og arbeidskraften betraktes som én homogen innsatsfaktor.

• I mange tilfeller blir det forutsatt at det ikke eksisterer andre vridende skatter enn skatt på arbeid, og analysene tar i liten grad hensyn til eksistensen av institusjonelle forhold på arbeidsmarkedet i form av lover, regler og trygdeordninger.

De økonomiske modellene som er benyttet i dette kapitlet avviker på flere punkter fra de forutsetningene som normalt gjøres i de teoretiske analysene. Særlig gjelder dette forutsetningene knyttet til full kapitalmobilitet og gitte priser på verdensmarkedet. I tillegg behandler modellene flere produksjonssektorer i økonomien, og den samlede virkningen av at noen næringer kommer bedre ut og andre dårligere ut, av en skatteomlegging kan i mange tilfeller bli annerledes enn om det kun er én produksjonssektor i økonomien. Det vises til kap. 8 for henvisninger til internasjonale studier på feltet, basert på bruk av makroøkonomiske modeller.

11.3 Virkninger av ulike omlegginger av skatter og avgifter på kort og mellomlang sikt.

11.3.1 MODAG-modellens struktur og virkemåte

De makroøkonomiske framskrivingene som presenteres i dette avsnittet er utarbeidet ved hjelp av Statistisk sentralbyrås makroøkonomiske modell MODAG. 34 Måten lønnsdannelsen er beskrevet på i modellen er svært viktig for resultatene av den type skatteskift som analyseres her. Det er derfor gitt en relativt omfattende drøfting av ulike lønnsrelasjoner i MODAG. Det er også gitt en nærmere beskrivelse av modelleringen av etterspørselen etter energi. Andre sentrale egenskaper ved MODAG er omtalt i boks 11.1. For en mer detaljert dokumentasjon av MODAG vises det til Bowitz (1993 og 1994).

11.3.2 Virkninger av utvalgte provenynøytrale skatteomlegginger

I dette avsnittet omtales resultatene av de virkningsberegningene som har vært utført på MODAG. Detaljerte tabeller med resultatene er gjengitt i tabellvedlegget.

I MODAG er det tre hovedeffekter av økte miljøavgifter:

• Inntektseffekter

• Substitusjonseffekter knyttet til sluttleveringer

• Substitusjonseffekter knyttet til bruken av innsatsfaktorer

Økte avgifter innebærer at det offentlige øker sine inntekter, mens husholdningene og bedriftene får redusert inntekt, noe som isolert bidrar til et lavere volum på privat konsum og realinvesteringer. Substitusjonseffektene knyttet til sluttleveringer skyldes at husholdningene og utlandet (som kjøper vår eksport) endrer sammensetningen av sin etterspørsel når de relative prisene endres. (Sammensetningen av ­offentlig konsum og investeringer endres imidlertid ikke i MODAG.) Substitusjonseffektene knyttet til vareinnsats henger sammen med bedriftenes mulighet til å produsere et gitt produkt med ulike kombinasjoner av generell vareinnsats, arbeidskraft, fyringsolje og elektrisitet, avhengig av disse faktorenes relative priser.

I alle virkningsberegningene på MODAG er det forutsatt at det ikke skjer noe med importprisene, dvs. at det ikke innføres tilsvarende tiltak i utlandet. Det betyr bl.a. at en grønn skattereform i Norge pr. forutsetning ikke får noen konsekvenser for petroleumsprisene på verdensmarkedet eller for den norske petroleumsformuen i det tidsperspektivet som dekkes av disse beregningene. I de langsiktige beregningene i avsnitt 11.4 ser en imidlertid også på virkningene av at det innføres tilsvarende tiltak i utlandet.

Som omtalt i boks 11.1 blir aktivitetsnivået i primærnæringene samt raffinerisektoren ikke bestemt av modellen, men må anslås av modellbrukeren og modellen kan derfor ikke si noe om hvordan disse næringene vil bli påvirket av ulike endringer i skatter og avgifter. Ut fra bransjestudier og andre modellanalyser har en imidlertid visse holdepunkter for hva som vil skje med disse næringene.

I tidligere beregninger (KLØKT, Miljøavgiftsutvalget) ble det antatt at innføring av CO₂ -avgifter ville føre til redusert aktivitet i fiske og fangst. I beregningene til grønn skattekommisjon har en antatt at aktiviteten i fiskerisektoren i stor grad bestemmes av kvotetildelinger, slik at aktiviteten ikke blir påvirket av de avgiftsomleggingene som analyseres her. Dette bidrar til at virkningene på sysselsettingen blir mer positive i disse beregningene enn i de tidligere beregningene.

For jordbruket og skogbruket er det også forutsatt at produksjonen ikke vil berøres av denne typen avgiftsomlegginger. For raffinerisektoren har en basert seg på anslag fra MSG for å innarbeide tilsvarende virkninger på aktiviteten i denne næringen.

For petroleumssektoren er det antatt at en økning i CO₂ -avgiften på sokkelen motsvares av en reduksjon i andre skatter for denne sektoren (grunnrentebeskatning). Produksjonen på sokkelen antas derfor å være upåvirket av endringer i CO₂ -avgiften. Utslippene av CO₂ fra sokkelen påvirkes derimot av endringer i CO₂ -avgiften. Disse anslagene er basert på opplysninger fra Oljedirektoratet, men det understrekes at disse anslagene er svært usikre.

Det er også endel andre forhold som er endret i forhold til tidligere beregninger (KLØKT, Miljøavgiftsutvalget). I tidligere beregninger har f.eks. det økte provenyet fra CO₂ -avgiften blitt fordelt tilbake til privat sektor gjennom redusert arbeidsgiveravgift, redusert investeringsavgift og redusert direkte beskatning. I beregningene i dette kapitlet er hele økningen i provenyet benyttet til å redusere arbeidsgiveravgiften. Dette er en av årsakene til at den positive effekten på sysselsettingen av tilbakeføringen blir noe større i disse beregningene enn i tidligere beregninger. I tidligere analyser har en også basert seg på Philliphskurverelasjonen for lønnsdannelse. Philliphskurverelasjonen gir en mindre fleksibel lønnsdannelse enn faktorinntektsrelasjonen.

I beregningene er ofte effekten av tiltakene i det første året nokså forskjellig fra effektene i senere år. Dette skyldes i stor grad den dynamiske utformingen av modellen, og en bør ikke legge for stor vekt på disse førsteårsresultatene.

11.3.2.1 En generell økning av CO₂ -avgiften med 220 kroner pr tonn CO₂ , kombinert med en reduksjon i arbeidsgiver­avgiften.

I denne virkningsberegningen forutsettes det at alle CO₂ -utslipp som i dag er unntatt avgift blir pålagt en avgift på 220 kroner pr. tonn. I tillegg er det forutsatt at utslipp som er avgiftsbelagt i dag får en økning i avgiften på 220 kroner pr. tonn utslipp. En slik økning av CO₂ -avgiftene gir rom for en lettelse i arbeidsgiveravgiften på vel 2 prosentpoeng. Dette gir om lag uendret proveny for offentlig forvaltning når en ser på gjennomsnittet over flere år. Vedleggstabell 11.1 viser detaljerte resultater fra denne virkningsberegningen. Virkningene på utvalgte makroøkonomiske hovedstørrelser og energibruk er illustrert i figur 11.1.

Figuren viser at samlet eksport reduseres i forhold til referansebanen gjennom hele perioden fram til 2010. Mange av de viktige eksportnæringene har store CO₂ -utslipp og får økte kostnader ved en CO₂ -avgift. Kostnadsøkningen veltes delvis over på prisene og som en følge av dette vil etterspørselen fra utlandet reduseres og eksportvolumet gå ned. Samlet eksport reduseres med 3/4 prosent i 2010, mens eksporten av tradisjonelle varer reduseres med om lag 1 1/2 prosent i forhold til referansebanen i 2010.

Bruttoinvesteringene faller til å begynne med fordi overskuddet i bedriftene og produksjonen reduseres. Når overskuddet reduseres, innebærer det at avkastningen på realkapitalen reduseres. Med redusert avkastning på kapitalbeholdningen vil eierne ønske å redusere kapitalbeholdningen, og investeringene går derfor ned. Når kapitalbeholdningen er redusert tilstrekkelig, vil avkastningen på kapitalen øke og investeringene ta seg opp igjen. Kapitalbeholdningen vil imidlertid være på et lavere nivå slik at avkastningen på kapitalen blir om lag den samme som før. Dette utviklingsforløpet gjenspeiles også av figuren som viser virkningen på kapitalavkastningsraten.

Privat konsum reduseres noe på kort sikt, men virkningen blir svakt positiv på lengre sikt. Reduksjonen i privat konsum på kort sikt skyldes at disponibel realinntekt for husholdningene reduseres som følge av at driftsresultatet reduseres og at reallønningene går noe ned. I MODAG går en fast andel av drifts­resultatet i bedriftene til husholdningene. Etter hvert som driftsresultatet øker igjen vil dette bidra til at også husholdningenes inntekter øker. En annen faktor som bidrar til at virkningen på konsumet blir positivt er at sysselsettingen øker utover i perioden. Det blir derfor flere som får arbeidsinntekt og dette bidrar til å øke konsumet.

Virkningene på sysselsettingen av en slik avgiftsomlegging er sentralt for hovedproblemstillingen for Grønn skattekommisjon, nemlig om det er mulig å oppnå et bedre miljø og samtidig øke sysselsettingen. Avgiftsomleggingen fører til at fossil energi blir dyrere samtidig som reduksjonen i arbeidsgiveravgiften fører til at lønnskostnadene pr. timeverk går ned. Disse endringene i relative priser fører til at bedriftene vil vri sammensetningen av innsatsfaktorer bort fra vareinnsats og energi og til bruk av arbeidskraft. Hva som skjer med den totale bruken av innsatsfaktorene i den enkelte sektor avhenger imidlertid også av hva som skjer med etterspørselen etter produktene.

Ved en slik avgiftsomlegging vil de mest energiintensive næringene få en økning i kostnader pr. produsert enhet som vil føre til at prisene på produktene går opp. Etterspørselen etter disse produktene vil derfor reduseres både ute og hjemme. For disse næringene vil det derfor være to motstridende effekter når det gjelder den samlede bruken av arbeidskraft. Det at arbeidskraft har blitt billigere trekker i retning av økt bruk av arbeidskraft, mens redusert aktivitetsnivå trekker i retning av redusert etterspørsel etter arbeidskraft. For de energiintenisve ekportnæringene er det den siste effekten som dominerer. I de mer arbeidsintensive næringene vil avgiftsomleggingen føre til at kostnadene pr. produsert enhet går ned og derved vil også prisene reduseres. Dette gir økte markedsandeler både ute og hjemme og derved økt etterspørsel. For disse næringene vil derfor både endringen i relative priser på innsatsfaktorene og økningen i aktivitetsnivå bidra i samme retning. I denne virkningsberegningen fører skatteomleggingen til at etterspørselen etter arbeidskraft totalt sett øker, og sysselsettingen øker derfor moderat i forhold til referansebanen.

Arbeidstilbudet er i stor grad avhengig av situasjonen på arbeidsmarkedet slik at en reduksjon i arbeidsledigheten fører til at arbeidstilbudet øker og en økning i ledigheten fører til at arbeidstilbudet reduseres. Som en følge av denne mekanismen vil endringen i antall arbeidsledige bare bli om lag halvparten av endringen i antall sysselsatte. Dette er en mekanisme som særlig har gjort seg gjeldende de 2 siste årene, og som har bidratt til at ledigheten har blitt redusert mindre enn den sterke veksten i sysselsetting isolert sett skulle tilsi.

Erfaringer med bruk av MODAG har imidlertid vist at virkningene på sysselsetting og arbeidstilbud er spesielt usikre, slik at resultatet må tolkes med forsiktighet, se f.eks. Bowitz (1995).

BNP for Fastlands-Norge reduseres med om lag 0,2 prosent på kort sikt, men i år 2010 indikerer modellberegningen en økning på 0,3 prosent i forhold til referansebanen. Årsaken til at en får en negativ effekt på kort sikt er at det tar tid for bedriftene å tilpasse seg til avgiftsendringene. Etter hvert som bedriftene får tilpasset produksjonsutstyret og sammensetningen av innsatsfaktorene til de endrede rammebetingelsene, vil produksjonen øke i forhold til referansebanen.

Økningen i bruttoproduktet i industrien blir på om lag 0,6 prosent i 2010. Årsaken til at den positive virkningen er større for industrien enn for BNP Fastlands-Norge skyldes at flere av de store industrisektorene vil få reduserte kostnader ved en slik avgiftsomlegging. I de industrisektorene som kommer gunstig ut av en slik avgiftsomlegging vil eksportprisene gå ned og eksporten øke. Derved vil også produksjon og sysselsetting øke. Av industrisektorene er det bare metallproduksjon, produksjon av kjemiske råvarer og raffinerisektoren som får en reduksjon i bruttoproduktet i forhold til referansebanen. Disse industrisektorene har klart lavere bearbeidingsverdi enn resten av industrien. Andre deler av næringslivet enn industrien har en svært liten eksport, og en nedgang i kostnadene for disse sektorene vil derfor ikke gi noen stor økning i etterspørselen fra utlandet. De innenlandske etterspørselskomponentene privat konsum og bruttoinvesteringer øker også svært moderat slik at totaleffekten på bruttoproduktet blir relativt svak for disse sektorene.

Konsumprisene reduseres i forhold til referansebanen som følge av avgiftsomleggingen. Årsaken til det er først og fremst at det er de arbeidsintensive næringene, dvs. de som kommer gunstig ut av en avgiftsomlegging, som leverer til varer og tjenester husholdningene. Disse næringene får reduserte kostnader og kan derfor redusere prisene på sine produkter. Produksjonen i de energiintensive næringene, hvor prisene øker, leverer stort sett til eksport slik at prisøkningen her ikke påvirker konsumprisene i særlig grad. Selv om prisene på bensin og mineralolje øker for husholdningene så er nedgangen i andre priser større, slik at totaleffekten blir en reduksjon i konsumprisindeksen.

Nominelle lønninger reduseres i forhold til referansebanen, dels som følge av redusert produktivitet og dels som følge av nedgangen i konsumprisene. På slutten av perioden er det tegn til en oppgang i lønningene, noe som skyldes at ledigheten da er kommet så lavt at en får et press i arbeidsmarkedet. Arbeidsproduktiviteten reduseres fordi arbeidskraft blir relativt billigere enn andre innsatsfaktorer og bedriftene vil da bruke mer arbeidskraft pr. produsert enhet.

Utenriksøkonomien vil bedres noe som følge av at importen reduseres noe mer enn samlet eksport. Offentlige budsjetter er om lag uendret i forhold til referansebanen siden avgiftsomleggingen er provenynøytral.

En økning i CO₂ -avgiften vil også føre til at sammensetningen av energiforbruket endres. I modellen er det tallfestet sammenhenger som beskriver mulighetene for å skifte mellom olje og elektrisitet i de ulike produksjonssektorene. Økningen i prisen på olje fører til at etterspørselen etter olje isolert sett reduseres, mens etterspørselen etter elektrisitet øker. Økningen i prisen på mineralolje fører imidlertid til at også prisen på energi totalt sett øker. Dette bidrar til redusert etterspørsel etter både olje og elektrisitet. Energi- og utslippsintensive næringer vil få redusert aktivitetsnivå, noe som isolert sett bidrar til lavere energiforbruk. Arbeidsintensive næringer vil få økt aktivitetsnivå noe som isolert sett bidrar til økt energiforbruk. I tillegg vil endringer i næringsstrukturen påvirke energietterspørselen totalt sett.

Mineraloljeforbruket reduseres med om lag 9 prosent i 2010 i forhold til referansebanen, mens bensinforbruket bare reduseres med 0,8 prosent. Årsaken til denne store forskjellen er dels at mineralolje benyttet til oppvarmingsformål kan erstattes av elektrisitet, og dels at bensin er høyt skattlagt i utgangspunktet. En avgiftsøkning på bensin innebærer derfor bare en liten prosentvis prisøkning og husholdningenes og næringslivets bensinetterspørsel reagerer moderat på en økning i bensinprisen. Husholdningene står for om lag 3/4 av innenlandsk forbruk av bensin.

Utslippene av CO₂ reduseres med om lag 6 prosent i forhold til referansebanen i 2010, mens utslippene av SO₂ reduseres med om lag 10 prosent og utslippene av NO_x med om lag 1 prosent. Årsaken til at utslippene av SO₂ reduseres såpass mye, er at prosessindustrien rammes relativt hardt av en avgift i denne størrelsesorden, og produksjonen i denne delen av industrien blir derfor betydelig redusert.

Beregningen indikerer at hvis faktorinntektsrelasjonen gir en god beskrivelse av lønnsdannelsen i industrien, vil det være muligheter for en viss økning i sysselsettingen, samtidig med at utslippene av CO₂ , SO₂ og NO_x reduseres. Det understrekes at det er stor usikkerhet ved disse beregningene. Resultatene er svært avhengig av hvilke forutsetninger en gjør om lønnsdannelsen, hvor lett det er å substituere mellom bruk av energi og arbeidskraft, og hvor følsom etterspørselen etter arbeidskraft er overfor reduksjoner i lønnskostnadene. Et annet viktig forhold er at modellberegningene gir uttrykk for gjennomsnitt for hele landet. Virkningene i enkelte deler av landet, f.eks. ensidige industristeder, kan derfor bli langt større enn det modellberegningene antyder for landet under ett.

ECON har på oppdrag fra Finansdepartementet vurdert konsekvensene for verkstedindustrien og forretningsmessig tjenesteyting av en slik skatteomlegging som er omtalt i dette avsnittet, jf. ECON (1996). ECON stiller seg der kritisk til forutsetningen om at lønningene i tjenesteytende sektorer følger lønnsutviklingen i industrien. De er også kritiske til forutsetningene om at mulighetene til å vri sammensetningen av arbeidskraft og vareinnsats er så stor som forutsatt i MODAG (substitusjonselastisiteten mellom arbeidskraft og vareinnsats er 1). ECON viser til at det historisk har vært en klar vekst i bruken av vareinnsats relativt til bruken av arbeidskraft. En av årsakene til dette er at bedriftene i større grad kjøper tjenester fra sektoren forretningsmessig tjenesteyting i stedet for å selv produsere tjenestene ( outsourcing). Årsaken til dette kan dels ligge i at prisen på arbeidskraft har økt i forhold til vareinnsats, slik at det framstår som mer kostbart å selv produsere tjenester som kan kjøpes i markedet (f.eks. renhold, budtjenester, regnskap, juridiske tjenester og div. analysetjenester). Outsourcing kan også tenkes å tilskrives rent organisasjonsmessige endringer i arbeids- og produktmarkedene, som har pågått uavhengig av at reallønnsnivået har steget. I den grad dette har vært tilfelle, kan MODAG overvurdere mulighetene for å erstatte vareinnsats med arbeidskraft.

I Holmøy (1994) er det oppgitt tallfestede anslag på substitusjonselastisiteter (dvs. et empirisk mål på hvor lett det er å vri sammensetningen av innsatsfaktorer, jo høyere denne er jo lettere er det å endre sammensetningen) mellom arbeidskraft og vareinnsats. For verkstedindustrien er denne oppgitt til 1,5, mens substitusjonselastisiteten for annen tjenesteyting er oppgitt til 0,9. De forutsetningene som er gjort i MODAG om substitusjonselastisiten for disse sektorene er derfor i overensstemmelse med empiriske analyser. Slike estimater er imidlertid alltid beheftet med usikkerhet. Vridning mellom innsatsfaktorer på næringsnivå kan også foregå ved at det skjer vridninger mellom enkeltbedrifter i næringen.

ECON stiller seg også tvilende til å anta lønnsfølging i tjenesteytende sektorer siden en CO₂ -avgift kombinert med lavere arbeidsgiveravgift skulle medføre økt lønnsomhet i privat tjenesteyting og dermed økt lønnsvekst. Historiske data gir imidlertid sterk støtte for hypotesen om lønnsfølging i privat tjenesteyting. I MODAG er det også slik at prisdannelsen i tjenesteytende sektorer på lang sikt er et konstant påslag (mark-up) over variable kostnader. En får derfor ikke noen vesentlig effekt i retning av økt driftsresultat pr. produsert enhet. Dersom det er slik at prisdannelsen i tjenesteytende sektorer ikke kan beskrives ved en slik påslags-mekanisme, vil imidlertid lønnsomheten i tjenesteytende sektorer øke mer enn det modellen gir. Det kan da bli et større press på lønningene i disse sektorene enn det MODAG gir.

I MODAG-beregningene har en til en viss grad tatt hensyn til ECONs synspunkter ved at muligheten for å endre sammensetningen av innsatsfaktorer og energieffektivisering i de mest energiintensive sektorene er redusert i forhold til den opprinnelige modellversjonen.

For å teste ut betydningen av lønnsrealsjonen i MODAG har en gjort to virkningsberegninger hvor lønnsrelasjonen er endret.

b) Lønningene bestemt av Phillipskurverelasjonen

For ytterligere å illustrere betydningen av lønnsdannelsen er det også gjennomført en beregning med Phillipskurverelasjonen. Slik denne lønnsrelasjonen er utformet i MODAG vil en reduksjon i arbeidsgiveravgiften i større grad slår ut i økte lønninger. Som indikator for lønnsomhetsutviklingen i industrien benyttes verdensmarkedsprisene for norske eksportvarer. Dette betyr at en ensidig økning av norske CO₂ -avgifter ikke vil påvirke indikatoren for lønnsomheten, og avgiften vil derfor ikke få noen lønnsmodererende effekt slik som i faktorinntektsrelasjonen.

Vedleggstabell 11.3 viser resultatene fra denne virkningsberegningen. Utbetalt lønn går opp med 1/2 prosent på kort sikt og blir liggende på om lag samme nivå som i referansebanen på lengre sikt. Et høyere reallønnsnivå påvirker budsjettbalansen i negativ retning, bl.a. gjennom høyere reelle trygdeytelser og høyere reallønn for offentlig ansatte. For å holde budsjettbalansen om lag uendret, er det nå ikke rom for å sette ned arbeidsgiveravgiften mer enn 1,7 prosentpoeng. Kostnadene for bedriftene reduseres dermed ikke så mye, og dette får særlig betydning for eksporten av tradisjonelle varer, som nå reduseres med 2 1/2 prosent i forhold til referansebanen i 2010. Bruttoproduktet for Fastlands-Norge reduseres med 0,2 prosent i 2010 og bruttoproduktet for industrien reduseres med 0,8 prosent. Sysselsettingen øker bare marginalt i denne virkningsberegningen.

Kilde: Finansdepartementet

Kilde: Finansdepartementet

Kilde: Finansdepartementet

11.3.2.2 En generell økning av CO₂ -avgiften med 220 kroner pr tonn CO₂ , kombinert med en reduksjon i den direkte beskatningen.

I de tre foregående beregningene ble skatteendringene gjort provenynøytrale ved at arbeidsgiveravgiften ble satt ned tilsvarende økningen i CO₂ -avgiftene. Det er interessant å se på hvorvidt lettelser i den direkte beskatningen gir andre resultater enn lettelser i arbeidsgiveravgiften, dvs. om sammensetningen av den totale skattekilen kan ha noen betydning. En har derfor foretatt en virkningsberegning hvor økningen i provenyet fra CO₂ -avgiften motsvares av en reduksjon i personbeskatningen (trygdeavgifter). CO₂ -avgiften er også i dette tilfelle økt med 220 kroner, mens satsene for trygdeavgift er redusert med 1,25 prosentpoeng.

Resultatene fra denne virkningsberegningen er noe mindre gunstige enn ved en reduksjon av arbeidsgiveravgiften, men forskjellene er ikke store. En reduksjon i den direkte beskatningen vil isolert sett føre til at lønnstakernes disponible realinntekt øker, noe som bidrar til å moderere lønnsutviklingen. Over tid vil derfor utbetalt lønn gå ned i større grad enn i tilfellet der arbeidsgiveravgiften ble redusert. Siden skatter og priser er behandlet symmetrisk i lønnsrelasjonene i MODAG, kan en ikke forvente store forskjeller når det gjelder virkninger på lønnskostnader i forhold til beregningen hvor arbeidsgiveravgiften ble redusert. I en makroøkonomisk modell som MODAG, vil en imidlertid få endringer også i andre variable slik at den totale virkningen ikke blir så symmetrisk som lønnsrelasjonen isolert sett tilsier. Noe av årsakene til det er at når den direkte beskatningen reduseres vil dette også komme trygdede og pensjonister til gode, mens en reduksjon i arbeidsgiveravgiften først og fremst kommer lønnstakerne til gode. Endringer i ulike skattesatser kan også gi ulike virkninger på produktivitet og arbeidsledighet som igjen påvirker lønningene.

BNP for Fastlands-Norge øker i denne beregningen med 0,1 prosent i 2010, mens bruttoproduktet i industrien øker med 0,2 prosent. Privat konsum og bruttoinvesteringer er om lag uendret i forhold til referansebanen i 2010. Eksporten av tradisjonelle varer reduseres med i overkant av 2 prosent på kort sikt, mens en i 2010 får en reduksjon på 1,8 prosent i forhold til referansebanen. Sysselsettingen øker med 0,5 prosent i 2010.

Kilde: Finansdepartementet

11.3.2.3 Virkninger av en generell CO₂ -avgift på 360 kroner pr tonn CO₂ , kombinert med en reduksjon i arbeidsgiver­avgiften.

Denne beregningen illustrerer virkningene av å pålegge alle utslipp av CO₂ en avgift på 360 kroner pr tonn. CO₂ -avgiften på sokkelen og på bensin er allerede på dette nivået slik at disse avgiftene ikke er økt. Økonomisk teori tilsier at det er en slik avgift (lik for alle sektorer) som er mest effektiv for å begrense nasjonale utslipp av CO₂ , fordi den sikrer at marginalkostnaden ved å redusere nasjonale utslipp blir like for alle utslippskildene. For å oppnå provenynøytralitet reduseres arbeidsgiveravgiften i denne beregningen med 2 prosentpoeng.

Beregningene indikerer at BNP i Fastlands-Norge reduseres på kort sikt med om lag 0,3 prosent, mens en i 2010 får en økning på om lag 0,3 prosent. Bruttoproduktet for industrien samlet reduseres med om lag 0,5 prosent på kort sikt, mens en i 2010 får en økning på om lag 0,6 prosent i forhold til referansebanen. Privat konsum reduseres noe på kort sikt, men i 2010 er det om lag uendret. Bruttoinvesteringene reduseres på kort sikt med 1,3 prosent, mens de i 2010 er tilnærmet uendret i forhold til referansebanen. Eksporten av tradisjonelle varer reduseres med om lag 2 prosent pr år gjennom hele perioden.

På kort sikt øker sysselsettingen med om lag 0,2 prosent, mens en på lengre sikt får en økning i sysselsettingen på om lag 0,7 prosent i forhold til referansebanen. I denne virkningsberegningen øker sysselsettingen mer på lengre sikt enn i tilfellet der alle CO₂ -utslipp får en økning i avgiften på 220 kroner pr tonn. Det skyldes at dette alternativet gir en sterkere reduksjon i industriens lønnsomhet, og dermed en sterkere lønnsmodererende effekt.

Utslippene av SO₂ reduseres i følge beregningen med om lag 12 prosent i 2010. Årsaken til den relativt sterke reduksjonen er at prosessindustrien, som står for en stor del av SO₂ -utslippene, rammes relativt hardt av en avgift på 360 kroner pr tonn CO₂ . Utslippene av CO₂ reduseres derimot moderat i denne beregningen bl.a.som følge av at avgiftsomleggingen er av noe mindre størrelsesorden enn den som ble beskrevet i forrige avsnitt.

Kilde: Finansdepartementet

11.3.2.4 Virkninger av en økning i CO₂ -avgiften med dagens avgiftsstruktur.

I denne beregningen er CO₂ -avgiften økt innenfor dagens struktur på avgiften. Dvs. at alle sektorer som i dag betaler en CO₂ -avgift har fått en proporsjonal økning i avgiften med om lag 130 prosent, mens alle sektorer som i dag har fritak fortsatt får fritak. Av­giften er økt så mye at provenyøkningen tilsvarer om lag 1 prosent av BNP. For å oppnå provenynøytralitet er arbeidsgiveravgiften redusert med 1,25 prosentpoeng. En slik omlegging av CO₂ -avgiften vil forsterke de svakhetene som unntakene i dagens avgiftssystem innebærer.

Privat konsum reduseres med om lag 0,1 prosent gjennom hele perioden. BNP Fastlands-Norge reduseres med 0,2 på kort sikt, mens det i 2010 ikke er noen endring i forhold til referansebanen. Bruttoinvesteringene reduseres med 0,6 prosent på kort sikt og er om lag uendret i 2010. Eksporten av tradisjonelle varer reduseres med 1 3/4 prosent på kort sikt og 1 1/4 prosent i 2010.

Virkningene på sysselsettingen er svært moderat i denne virkningsberegningen. I forhold til den forrige beregningen hvor det ble lagt en lik avgift på alle sektorer gir denne beregningen mindre gunstige virkninger både på makroøkonomi og sysselsetting.

Forbruket av mineralolje reduseres med om lag 9 prosent i 2010 som følge av avgiftsomleggingen, mens forbruket av bensin reduseres med om lag 2 1/2 prosent. Utslippene av CO₂ reduseres med om lag 8 prosent i 2010. Utslippene av CO₂ reduseres i denne virkningsberegningen mere enn i beregningen hvor alle utslipp fikk en lik avgift på 360 kr pr tonn. Dette skyldes først og fremst at avgiftsøkningen i denne beregningen er større enn i den forrige beregningen. Utslippene av SO₂ reduseres derimot langt mindre i denne beregningen enn i den forrige fordi prosess­industrien i denne beregningen ikke får avgift på kull og koks brukt i industrielle prosesser.

Kilde: Finansdepartementet

11.3.2.5 Virkninger av en generell energiavgift, kombinert med en reduksjon i arbeidsgiveravgiften.

En generell energiavgift vil være en mindre treffsikker måte å redusere utslipp på enn avgifter på CO₂ og SO₂ . En generell energiavgift vil påvirke samlet energiforbruk, men vil i liten grad påvirke valget av energibærer. En energiavgift vil imidlertid representere et bredere skattegrunnlag enn en CO₂ -avgift, bl.a. ved at den også inkluderer bruken av elektrisitet.

I denne virkningsberegningen er det innført en generell energiavgift på alt sluttforbruk av energi tilsvarende 4,5 øre pr. kWh. Dette tilsvarer en avgift på vel 45 øre pr liter olje/bensin. En energiavgift graderes etter energibærerenes energiinnhold og ikke etter karboninnholdet slik som CO₂ -avgiften. Slik modellen er spesifisert, legges det ikke avgift på kull og koks brukt til energiformål. Provenymessig betyr dette lite i dag, men for å hindre overgang til bruk av kull og koks når andre energiprodukter blir dyrere, måtte man i praksis også ha inkludert kull og koks i avgiften. Siden det her er snakk om en energiavgift, er det heller ikke lagt avgift på bruk av kull og koks til reduksjonsformål i prosessindustrien. Brutto avgiftsproveny tilsvarer om lag 1 prosent av BNP i denne beregningen. Arbeidsgiveravgiften er satt ned med 2,2 prosent­poeng for å oppnå provenynøytralitet.

De makroøkonomiske virkningene av en generell energiavgift er ganske like den virkningsberegningen hvor det ble innført en økning i CO₂ -avgiften på 220 kroner pr. tonn for alle anvendelser. Effektene på sysselsetting og BNP er imidlertid anslått å bli noe mindre.

Som følge av at en i denne virkningsberegningen også legger en avgift på forbruket av elektrisk kraft, reduseres forbruket av elektrisitet relativt mye i denne beregningen – dvs. om lag 8 prosent i 2010. Utslippene av CO₂ reduseres med om lag 3 prosent i 2010, mens SO₂ -utslippene reduseres med om lag 7 prosent. Årsaken til at SO₂ -utslippene reduseres såpass mye, er at prosessindustrien nå får langt dyrere kraft og produksjonen reduseres derfor relativt sterkt i disse sektorene.

Kilde: Finansdepartementet

11.3.2.6 Virkninger av en stabilisering av CO₂ -utslippene i 2005 på 1989-nivå.

I den følgende beregningen er det lagt til grunn at Norge reduserer sine utslipp av CO₂ til 1989 nivå i år 2005 og reduserer utslippene med ytterligere 5 pst. i år 2010.

I beregningen kreves det en CO₂ -avgift på om lag 900 kr pr tonn CO₂ for å redusere utslippene til 1989 nivå i år 2005 og deretter en avgift på 1200 kr for å redusere utslippene med 5 prosent i forhold til 1989-nivå i år 2010. Utslippsreduksjonene oppnås ved en lik avgift for alle sektorer. Ved en så stor avgift vil det bli en betydelig avskalling av energintensiv industri og en må regne med store omstillingskostnader. Det er grunn til å tro at MODAG-modellen undervurderer omstillingskostnadene. Bl.a. tar modellen ikke hensyn til at arbeidsmarkedet har en geografisk dimensjon. F.eks. vil arbeidskraft som blir ledig i sektorer som kommer dårlig ut av en avgiftsomlegging i modellen i stor grad bli sysselsatt i andre sektorer. I virkeligheten vil imidlertid dette ofte kreve at arbeidskraften også må flytte rent geografisk, noe som kan være vanskelig. En har derfor i denne virkningsberegningen strammet inn offentlig forvaltnings budsjetter noe for å finansiere slike omstillingskostnader. For å oppnå en slik moderat innstramming er arbeidsgiveravgiften redusert bare med 4 prosentpoeng.

Det understrekes at det er betydelig usikkerhet forbundet med å benytte modellen i sammenhenger der energipriser og andre rammebetingelser endres langt utover det en har erfart tidligere. Økonometriske modeller som MODAG er primært egnet til å belyse virkningene av relativt marginale endringer i forutsetningene. I denne virkningsberegningen endres prisene på fossile brensler langt mer enn de relativt store svingningene en erfarte gjennom 1970- og 1980 årene. I tillegg er modellrelasjonene tallfestet i en periode med relativt parallell prisutvikling på fossile brensler mellom Norge og andre land. Modellen vil derfor bare i begrenset grad være egnet til å fange opp effektene av en eventuell særnorsk prisutvikling. Slik modellen er utformet er den tilnærmet lineær (unntatt i relasjonen for lønnsdannelse), og det er svært usikkert om virkningene av så store avgiftsøkninger kan beskrives ved en tilnærmet lineær modell. En kan derfor ikke uten videre anta at positive virkninger av mindre avgiftsomlegginger kan skaleres opp.

For de mest berørte næringene, dvs. metallsektoren og kjemiske råvarer, har en også korrigert sammenhengene i modellen. Eksporten av metaller er forutsatt redusert med 30 prosent i perioden 1997-2000 og med 60 prosent i perioden 2001-2010 og tilsvarende for sysselsettingen. Eksporten og sysselsetting i sektoren kjemiske råvarer er forutsatt redusert med 50 prosent.

BNP i Fastlands-Norge reduseres med om lag 1,5 prosent i 2010, mens bruttoproduktet i industrien reduseres med 1,9 prosent. Eksporten av tradisjonelle varer reduseres på kort sikt med om lag 12 prosent, mens en i 2010 får en reduksjon på om lag 11 prosent.

Beregningen gir på kort sikt en reduksjon i sysselsettingen på 0,6 prosent, men etterhvert som økonomien får omstilt seg antyder modellberegningen at en får en økning i sysselsettingen på om lag 0,7 prosent i forhold til referansebanen.

Selv om sysselsettingen for landet som helhet øker i 2010 i denne beregningen, så vil en slik avgiftsomlegging innebære store konsekvenser i enkelte områder av landet. Store deler av prosessindustrien vil bli ulønnsom ved slike avgiftsnivåer, og en må regne med betydelig avskalling innen denne delen av industrien.

De nasjonale utslippsreduksjonene blir relativt store i denne virkningsberegningen, bl.a. som følge av stor avskalling i prosessindustrien. Det er imidlertid sannsynlig at bortfallet av norsk produksjon vil bli erstattet av produksjon i andre land. De globale utslippene vil dermed ikke nødvendigvis bli redusert som en følge av slike høye avgifter i Norge. Høye avgifter på bensin vil sannsynligvis også føre til en omfattende handelslekkasje til Sverige, med mindre avgiftene på bensin blir økt i Sverige også. En slik handelslekkasje vil neppe utgjøre noe stort makro­økonomisk problem, men det vil være et betydelig problem for distriktene nær grensen til Sverige.

I denne beregningen får en også en sterk nedgang i utslippene av CO₂ fra petroleumssektoren. Beregningene av utslippsvirkningene av CO₂ -avgifter er basert på en lineær skalering av beregninger foretatt av Oljedirektoratet. Det er imidlertid tvilsomt om utslippsreduksjonene vil være proporsjonale med størrelsen på CO₂ -avgiften når avgiften blir så høy som i denne beregningen. Dersom utslippsreduksjonen fra petroleumssektoren blir mindre enn det som er forutsatt i denne beregningen, må avgiften økes mer enn det som er anslått her for å stabilisere utslippene.

Kilde: Finansdepartementet

11.4 Virkninger på lang sikt av mulige skatteomlegginger

11.4.1 Opplegg for, og fellestrekk ved beregningene

De langsiktige framskrivningene til 2050 er utarbeidet ved hjelp av en nylig utviklet versjon av modellen MSG, en flersektors generell likevektsmodell. I boks 11.2 beskrives noen hovedtrekk ved modellen, og de viktigste forskjellene i forhold til MODAG.

I de foreliggende MSG-beregningene har en analysert virkninger av en ensidig økning av CO₂ -avgifter i Norge og av en global avgift. Innenfor et så langsiktig perspektiv som fram til 2050, kan det diskuteres om ensidige avgiftsøkninger er hensiktsmessig klimapolitikk, med mindre det kan påvises klare tegn til doble gevinster.

Forskjellene mellom beregningene av ensidige avgiftsøkninger som presenteres her ligger i størrelsen på avgiftene, om prosessindustrien 35 får lavere avgifter enn andre næringer, og om en har lagt til grunn et lukket eller åpent marked for handel med elektrisk kraft. Med et åpent kraftmarked menes at priser på elektrisitet og produksjon av elektrisk kraft i Norge er bestemt ved prisene på et åpent internasjonalt marked, mens en med et lukket marked for elektrisitet tenker seg at prisene blir bestemt innenlands med begrensede muligheter for eksport og import.

Forøvrig bygger virkningsberegningene på felles forutsetninger. Krav til avkastning på realkapitalen, driftsbalanse overfor utlandet, husholdningenes spareatferd og offentlig forvaltnings budsjettbalanse er forutsatt å være uendret i forhold til referansebanen. Skatteomleggingene er således provenynøytrale, dvs. at økningen i statens samlede inntekter som følge av CO₂ -avgiftene blir motsvart av en tilsvarende reduksjon i samlede inntekter fra arbeidsgiveravgiften, slik at overskuddet før lånetransaksjoner forblir uendret. Beregningene illustrerer hvilke omstillinger som er nødvendige for å sikre full sysselsetting og balanse i utenriksøkonomien og i offentlige budsjetter på lang sikt ved skatteomlegginger.

Slik MSG-modellen er brukt i disse beregningene, med krav om at sysselsettingen, driftsbalansen, privat sparing og offentlige budsjetter utvikler seg som i referansebanen, og med en forutsetning om at arbeidskraft og realkapital er fullt mobile mellom næringer, blir de makroøkonomiske virkningene av skatteomlegginger svært små. Med uendret sysselsetting og med noe lavere bruk av andre produksjonsfaktorer, blir f.eks. BNP moderat lavere i virkningsberegningene enn i referansebanen. Fordi Norge oppnår en liten bytteforholdsgevinst ved at det i modellen er muligheter for en viss kostnadsoverveltning for et begrenset antall varer og tjenester, blir endringen i netto realdisponibel inntekt for Norge svært liten.

Virkningen på næringssammensetningen blir imidlertid betydelig ved ensidige avgifter, med nedbygging av industrinæringer med store utslipp og ekspansjon i mer arbeidskraftintensive næringer med mindre energibruk.

Alle beregningene av ensidig nasjonale tiltak indikerer at utbetalt reallønn pr. timeverk kan gå opp ved at kravene til reduserte lønnskostnader for bedriftene ikke fullt ut tilsvarer reduksjonen i arbeidsgiveravgiften. Virkningene på arbeidstilbudet er likevel usikker, fordi inntekts- og substitusjonsvirkninger kan dra i ulike retninger. Økt lønn innebærer at fritid blir relativt dyrere i forhold til konsum av materielle goder, som isolert sett kan stimulere til økt arbeidstilbud. Økte lønnsinntekter trekker isolert sett i retning av økt konsum både av materielle goder og av fritid, og derved redusert arbeidstilbud. Imidlertid blir den økte kjøpekraften som følger av økt lønn motvirket av at husholdningenes inntekter fra næringslivet reduseres, slik at realdisponibel inntekt og privat konsum forblir om lag uendret. Alt i alt kan det tilsi at substitusjonsvirkningen vil dominere, og at arbeidstilbudet kan gå opp.

I motsetning til MODAG-beregningene er det forutsatt at utslippene fra petroleumsvirksomheten ikke påvirkes av CO₂ -avgiftene

11.4.2 Ensidige provenynøytrale skatteomlegginger i Norge

11.4.2.1 Innføring av generell CO₂ -avgift på 440 kroner i tillegg til dagens CO₂ -avgifter.

I denne virkningsberegningen har en lagt til grunn at strukturen i dagens CO₂ -avgiftssystem opprettholdes, og at alle næringer blir pålagt en ytterligere avgift på 440 1992-kroner fra 1997 og ut beregningsperioden. Dette innebærer en samlet avgift pr. tonn CO₂ -utslipp på om lag 800 kroner på bensin, om lag 620 kroner på fyringsolje (530 på fyringsolje brukt i treforedling og sildemel), og 440 kroner på alle andre utslipp.

Inntektsøkningene til offentlig forvaltning som følge av økningen i avgiftene, eksklusive petroleumssektoren, beløper seg i utgangspunktet til nær 2 prosent av BNP. Det er forutsatt at statens inntekter fra petroleumsvirksomheten samlet sett ikke skal øke som følge av CO₂ -avgiften. Merinntektene som andel av BNP som følger av CO₂ -avgiftene faller noe utover beregningshorisonten pga. den generelle veksten. Uendret budsjettoverskudd sikres gjennom en reduksjon i arbeidsgiveravgiften på om lag 3 prosentpoeng til å begynne med, og en reduksjon på om lag 2 prosentpoeng i forhold til referansebanen på lang sikt.

Vedleggstabell 11.9 viser virkningene på noen sentrale størrelser i økonomien. Som drøftet over må den nedbyggingen av prosessindustrien som følger av de økte avgiftene på CO₂ -utslipp kompenseres ved en ekspansjon i annen konkurranseutsatt virksomhet. Bruttoproduktet i prosessindustrien går ned med om lag 8 prosent i forhold til referansebanen i 2050, og bruken av fyringsolje i Norge faller noe mer. Lønns­kostnadene i hele økonomien må falle for at annen industri skal blir konkurransedyktig på utenlandske markeder. Som følge av at arbeidsgiveravgiften reduseres, blir det likevel en viss økning i utbetalt lønn pr. timeverk og dermed en marginal reallønnsøkning.

CO₂ -utslippene reduseres med om lag 10 prosent i forhold til referansebanen, NO_x -utslippene med 5 prosent, og svovelutslippene med vel 20 prosent. Den relativt kraftige nedgangen i SO₂ -utslippene skyldes nedbyggingen av prosessindustrien. Kraftmarkedet er forutsatt å være lukket, og nedgangen i samlet energietterspørsel dominerer over effekten av at elektrisitet blir relativt billigere enn fyringsolje. Total innenlandsk kraftproduksjon ligger derfor noe lavere enn i referansebanen.

11.4.2.2 Gradvis reduksjon i CO₂ -utslippene til noe under 1989 nivå.

I dette alternativet har en lagt til grunn at alle næringer skal stå overfor samme CO₂ -avgift, og at størrelsen på denne skal utvikle seg slik at de samlede CO₂ -utslippene faller gradvis fram til 2035, til om lag 96 prosent av utslippsnivået i 1989, og at de totale utslippene deretter stabiliseres.

Beregningene tilsier at dersom en skal oppnå en slik reduksjon i CO₂ -utslippene, må alle næringer bli pålagt en stadig større avgift, som i 2030 beløper seg til om lag 700 1992-kroner pr. tonn CO₂ . Ettersom kostnadene ved en ytterligere reduksjon i utslippene øker over tid, og den underliggende veksten i utslippene i referansebanen går opp i perioden 2030-2050, blir den nødvendige avgiften i følge beregningene hele 2300 1992-kroner pr. tonn CO₂ i 2050.

Merinntektene til offentlig forvaltning, eksklusive avgiftsinntekter fra petroleumssektoren, øker fra nær 1 1/5 prosent av BNP i 2030 til nær 4 prosent i 2050. På grunn av stadig økende inntekter til offentlig forvaltning, blir potensialet for reduksjoner i arbeidsgiveravgiften større: Reduksjonen er på om lag 3 prosentpoeng i 2030, og 6-7 prosentpoeng i 2050.

Virkningene på produksjon og utslipp får nå et annet forløp enn i forrige alternativ, pga den gradvise økningen i CO₂ -avgiften til et langt høyere nivå. Bruttoproduktet i prosessindustrien ligger i slutten av beregningsperioden om lag 40 prosent lavere enn i referansebanen, mens de samlede utslippene av CO₂ ligger nær 30 prosent lavere. Se for øvrig vedleggstabell 11.10.

Det er grunn til å sette spørsmålstegn ved realismen av og modellens egnethet til å analysere et alternativ som dette. Med en ensidig norsk CO₂ -avgift som mot slutten av beregningsperioden beløper seg til om lag 2 300 1992-kroner, (dvs. nesten 1 000 kroner pr. fat råolje eller om lag 5 kroner pr. liter bensin), er det grunn til å vente handelslekkasjer som f.eks. import av drivstoff til transport og substitusjon til ikke-fossile brensler utenom vannkraft som modellen ikke ivaretar. Det er også mulig at modellen undervurderer avskallingen av prosessindustrien ved en så stor ensidig avgift.

Også i dette alternativet har en lagt til grunn at det norske kraftmarkedet er lukket, i den forstand at det er begrensede muligheter for eksport og import av kraft fra utlandet, og at norske produsenter og konsumenter står overfor kraftpriser bestemt i det innenlandske markedet.

I et annet alternativ har en lagt til grunn et åpent kraftmarked, dvs. fri handel av kraft og priser bestemt på verdensmarkedet. I et slikt tilfelle kan omfanget av substitusjon mellom ulike energibærere bli noe annerledes. Som en beregningsteknisk forenkling, og for å isolere effektene av å åpne kraftmarkedet, er det lagt til grunn at verdensmarkedsprisen på kraft kan representeres ved referansebanens kraftpris. I referansebanen er det lagt til grunn en stilisert forutsetning om at kraftmarkedet er lukket, og at gasskraftverk ikke er lønnsomt som følge av CO₂ -avgifter. Derfor blir det en relativt betydelig realvekst i den innenlandske prisen på kraft. Økte CO₂ -avgifter fører til redusert etterspørsel etter energi samlet sett, og derved også redusert etterspørsel etter elektrisk kraft sammenlignet med referansebanen. Prisene, som i et lukket kraftmarked bestemmes innenlands, vil derfor falle relativt til en situasjon uten CO₂ -avgift. I en situasjon med lukket kraftmarked faller prisen på elektrisitet som følge av skatteomleggingen alene med nær 15 prosent i 2030, og om lag 30 prosent i 2050. Med et åpent kraftmarkedet, der aktørene står overfor den forutsetningsvis høyere prisen som gjelder i verdensmarkedet, vil eksporten øke. Analysene gjort på MSG indikerer en økning i eksporten på 10-15 TWh i 2030 og rundt 20-25 TWh i 2050. En konsekvens av dette ville være at husholdningene og næringslivet ikke i samme utstrekning som i et lukket marked ønsker å bytte fyringsolje mot elektrisitet, ettersom den relative prisen på elektrisitet har økt. Derved vris husholdenes og bedrifters kjøp i retning av mer fyringsolje og mindre elektrisitet enn i alternativet med et lukket kraftmarked. Dette trekker i retning av at utslippsreduksjonene i Norge av en CO₂ -avgift blir mindre ved et åpent kraftmarked enn ved et lukket.

I motsatt retning trekker redusert produksjon i metallindustrien som følge av dyrere strøm, og derved reduksjoner i prosessutslippene fra kull. Også industriproduksjonen forøvrig reduseres noe når kraftmarkedet åpnes, som følge av høyere elektrisitetspriser og fordi eksportinntekter i større grad blir sikret ved krafteksport. Disse skalaeffektene trekker i retning av redusert oljeforbruk og CO₂ -utslipp. Med de forutsetningene som ligger til grunn for denne beregningen, bl.a. mht. verdensmarkedsprisen på elektrisitet, blir nettovirkningen marginalt lavere utslipp ved å åpne kraftmarkedet. Dersom åpning av kraftmarkedet gir reduserte innenlandske kraftpriser, kan nettoeffekten bli motsatt.

En annen konsekvens av å åpne kraftmarkedet er en viss ytterligere bedring i bytteforholdet gjennom økt eksport av kraft. Derved blir disponibel realinntekt for Norge noe høyere enn i en situasjon med lukket kraftmarked.

Dersom en ensidig CO₂ -avgift blir kombinert med at deler av prosessindustrien får lettelser, blir avskalling i prosessindustrien mindre. Dersom prosessindustrien blir pålagt halv avgift i forhold til resten av økonomien, indikerer modellberegninger at fallet i bruttoproduktet i denne industrien blir om lag halvert i forhold til tilfellet med full avgift (som ga 40 prosents reduksjon i bruttoproduktet). I et slikt tilfelle indikerer beregningene at utslippene av CO₂ øker med om lag 6 prosent i forhold til en situasjon med full avgift for alle næringer. De økte avgiftsinntektene som følger av økte utslipp, kompenseres noe av at prosessindustrien betaler redusert avgift for alle sine utslipp. Reduksjonen i arbeidsgiveravgiften blir derfor ikke så forskjellig.

11.4.3 Virkninger av internasjonale CO₂ -avgifter

I dette avsnittet drøftes noen mulige langsiktige konsekvenser for norsk økonomi av en internasjonal avtale med sikte på reduksjon av klimagassen CO₂ , belyst bl.a. ved en stilisert beregning foretatt på MSG. Det legges til grunn en global avgift i størrelsesorden 360 1997-kroner pr. tonn CO₂ . I avsnitt 11.5 drøftes mulige globale virkninger av en slik avgift, basert på verdensmodellen GREEN. Politikkutforming og resultatene fra den analysen legges til grunn for drøftingen her.

På samme måte som i beregningene beskrevet i avsnittene over, er det lagt til grunn at all bruk av fossile energibærere, uten unntak, blir pålagt den samme generelle avgiften pr. tonn CO₂ .

Avgiften på 360 kroner pr. tonn CO₂ tilsvarer om lag 150 kroner pr. fat råolje. Med de forutsetningene og mekanismene som er beskrevet i avsnitt 11.5, kan produsentprisen på råolje reduseres med om lag 20 prosent i forhold til referansebanen i 2010. Med en realpris på 115 1996-kroner pr. fat råolje i referansebanen, innebærer prisfallet på 20 prosent at oljeprodusentene bærer om lag 15 prosent av CO₂ -avgiften, og konsumentene resten. Prisfallet minsker utover i beregningsperioden, og fra om lag 2030 øker råolje­prisen i forhold til referansebanen. På slutten av beregningsperioden er produsentprisen for råolje antatt å være om lag 13 prosent høyere enn i referansebanen. Dette har sammenheng med at etterspørselen iflg. GREEN etterhvert vris bort fra karbonholdig skiferolje, som er svært CO₂ -intensiv, mot konvensjonell råolje. I overensstemmelse med resultatene fra GREEN-analysen, er det videre lagt til grunn en reduksjon i produsentprisen på gass på mellom 3 1/2 og 5 prosent i forhold til referansebanen. Som drøftingen under antyder, er det imidlertid flere mekanismer som kan trekke i retning av at gassprisen kan øke ved en internasjonal CO₂ -avgift. Prisendringene som er lagt til grunn for olje og gass, innebærer at verdien av Norges petroleumsformue blir redusert med om lag 170 milliarder kroner.

Verdensmarkedsprisene på andre produkter er anslått å øke ved en internasjonal CO₂ -avgift av en slik størrelse. Prisøkningen avspeiler kostnadsøkninger som følger av økt kjøperpris på oljeprodukter, kullprodukter og energi generelt. Dersom en antar at Norge i utgangspunktet har en noe renere teknologi mht. karbonbruk enn våre handelspartnere, og et nokså lukket kraftmarked, vil dette isolert sett bidra til økt eksport og reduserte importandeler for energiintensive produkter. For kraftintensive produkter, som treforedling, metaller og kjemiske råvarer, er den internasjonale prisøkningen derfor antatt å bli noe høy­ere enn de tilsvarende økningene i kostnadene pr. produsert enhet i Norge. For andre varer har en beregningsteknisk lagt til grunn en prisvekst på om lag 2 1/2 prosent i forhold til en situasjon uten internasjonal CO₂ -avgift. Prisendringene som er lagt til grunn i dette alternativet, med unntak av petroleumsprisene, er i hovedsak i overensstemmelse med antatte prisendringer i tilsvarende beregninger til KLØKT-prosjektet.

I følge anslagene innebærer endringene i petroleumsprisene at statens netto kontantsstrøm fra petroleumsvirksomheten reduseres med om lag 22 milliarder løpende kroner i 2010 i forhold til referansebanen. Forutsetningene innebærer også at denne reduksjonen blir mindre utover beregningsperioden, og i 2030 er statens netto kontantstrøm bare marginalt lavere enn i referansebanen.

Til tross for at råoljeprisen er høyere enn i referansebanen midt i neste århundre, faller altså statens netto inntekter fra petroleumsvirksomheten. Årsaken til det er at Norge knapt produserer olje lenger, mens gassproduksjonen er forutsatt å være stabil på samme nivå som i 2010, men med en lavere verdensmarkedspris enn i en situasjon uten internasjonal CO₂ -avgift.

Tapet av petroleumsinntekter blir imidlertid motsvart av økte inntekter fra CO₂ -avgiften. I den første delen av beregningsperioden er statens tap av petroleumsinntekter større enn inntektene fra CO₂ -avgiftene. Samlede CO₂ - avgiftsinntekter utgjør iflg. beregningene om lag 1 prosent av BNP i 2010, og holder seg stabilt og svakt fallende utover i beregningsperioden til ³ /₄ prosent av BNP i 2050. Reduksjonen i statens netto kontantsstrøm utgjør om lag 2 prosent av BNP i de aller første årene etter at avgiften er pålagt, vel 1 prosent i 2010, og nær null fra 2030 og utover.

Beregningene indikerer altså at statens finansielle situasjon i utgangspunktet kan bli kraftig forverret ved en internasjonal klimaavtale av denne typen, mens offentlig sektor etterhvert kan få en styrket finansiell situasjon, – når CO₂ -avgiftsinntektene overstiger fallet i petroleumsinntekter. En har imidlertid lagt til grunn at de samlede skatter og avgifter som belastes næringsliv og husholdninger ikke skal endres, og at offentlig sektors nettofinansinvesteringer skal være upåvirket av skatteendringen. Som i alternativene med ensidige norske skatteomlegginger har en derfor beregningsteknisk lagt til grunn at arbeidsgiveravgiften justeres slik at skatteomleggingen blir provenynøytral. Dette innebærer at arbeidsgiveravgiften rent beregningsteknisk økes gjennom første del av beregningsperioden, og reduseres i siste del av perioden i forhold til referansebanen. I dette virkningsalternativet ville det imidlertid være mer nærliggende å legge til grunn et uendret nivå på offentlig sektors finansformue i slutten av beregningsperioden, med noe lavere offentlige nettofinansinvesteringer de første årene enn i referansebanen.

Som i alternativene med ensidige norske CO₂ -avgifter, holdes driftsbalansen overfor utlandet pr. forutsetning uendret i alle år i forhold til referansebanen 36 . Dette skjer gjennom en tilpasning av lønnsnivået og dermed konkurranseevnen. En viss reallønnsnedgang blir nesten fullstendig kompensert som følge av at arbeidsgiveravgiften reduseres utover i perioden, og utbetalt reallønn pr. timeverk er nær uendret i forhold til referansebanen i slutten av beregningsperioden. Jf. vedleggstabell 11.11.

Konkurranseevnen for tradisjonelle eksportnæringer blir noe bedret i beregningene, på grunn av antagelsen om at norsk teknologi i mindre grad er basert på bruk av fossile brensler. Verdensmarkedsprisene for disse produktene øker, mens kostnadene øker forutsetningsvis noe mindre i Norge enn i andre land. Produksjonen øker derfor markert i kraftkrevende industri.

Beregningen indikerer en viss næringsvridning i retning av vareproduserende næringer på bekostning av tjenesteproduserende næringer. Disse forskyvning­ene i næringsstrukturen avspeiler bl.a. forskyvning­er i etterspørselens sammensetning. Tapet av petroleumsinntekter må kompenseres dels gjennom lavere forbruk og dels ved en større konkurranseutsatt sektor på fastlandet. Mot slutten av beregningsperioden har tradisjonelle eksportnæringer ekspandert på bekostning av tjenesteyting som retter seg mot privat konsum.

Prisene på produserte innsatsfaktorer øker i forhold til prisen på arbeidskraft. Bedriftene tilpasser seg en slik situasjon ved å substituere seg vekk fra realkapital. En viss reduksjon i investeringene innebærer at realkapitalmengden i slutten av beregningsperioden ligger 1/4 prosent lavere enn i referansebanen. Redusert realkapital innebærer redusert produksjonskapasitet, og derved noe lavere BNP enn i referansebanen. Samlet sett blir bytteforholdet noe forverret over hele beregningsperioden. Derved faller netto disponibel realinntekt for Norge noe sterkere enn BNP. Fordi de relative verdensmarkedsprisene for energiintensive produkter øker, oppnår Norge en viss bytteforholdsgevinst utenom petroleum. Beregningene indikerer at en internasjonal CO₂ -avgift isolert sett kan være gunstig for tradisjonelle konkurranseutsatte virksomheter på fastlandet.

Beregningene tilsier at tapet i disponibel realinntekt for Norge ved en internasjonal CO₂ -avgift kan være betydelig på kort sikt, men mer begrenset på lengre sikt. Dette skyldes at tapet av petroleumsinntekter ventes å gi seg langt mindre utslag på lengre sikt, samtidig som det er forutsatt at produksjonsressursene til enhver tid blir fullt utnyttet. En kan imidlertid sette spørsmålstegn ved forutsetningene om full ressursutnyttelse, særlig tidlig i framskrivingsperioden.

Som det framgår av avsnitt 11.5, innebærer en internasjonal CO₂ -avgift på 360 kroner ifølge beregning­ene på GREEN en reduksjon i de globale CO₂ -utslippene på om lag 35 prosent i 2010 og 75 prosent i 2050. Beregningene på MSG indikerer at de norske utslippene ved en slik internasjonal avgift kun reduseres med 3-5 prosent i forhold til referansebanen. Årsaken til denne forskjellen mellom Norge og verden forøvrig, er dels at det er dyrere å redusere utslippene i Norge, og dels at Norge allerede har CO₂ -avgifter av varierende størrelse på om lag 60 prosent av samlede utslipp av CO₂ .

En har lagt til grunn et svært forsiktig anslag på konkurransefordelen for kraftkrevende industri i Norge. Ettersom prisen på kullkraft kan stige med nesten 30 øre pr. kWh ved en internasjonal CO₂ -avgift på 360 kroner pr. tonn, er det ikke urimelig at de internasjonale prisene vil stige sterkere enn lagt til grunn, og at bruttoproduktet i kraftkrevende industri vil øke sterkere i forhold til referansebanen enn de 6-8 prosentene denne beregningen tilsier. Med noe større optimisme med hensyn til den internasjonale konkurransefordelen for denne industrien, kan en også få en situasjon der de norske CO₂ -utslippene blir større enn i referansebanen. Denne konkurransefordelen forutsetter imidlertid at det er begrensninger i handelen med kraft. Med et åpent kraftmarked vil m.a.o. ikke kraftkrevende industri oppnå samme konkurransefordel basert på vannkraft.

Også i denne beregningen er det beregningsteknisk lagt til grunn et lukket kraftmarked der prisen på elektrisitet blir bestemt innenlands. Med en viss ekspansjon i konkurranseutsatt industri, øker innenlandske kraftpriser og potensielle vannkraftprosjekter bygges ut noe tidligere enn i referansebanen. Med åpent kraftmarked, og med markedsbestemte priser på elektrisitet i Europa, kan virkningene av en internasjonal CO₂ -avgift for Norge imidlertid bli annerledes.

Norske kraftpriser vil bli påvirket av prisutviklingen på kraft som blir produsert v.h.a. fossile brensler. Den kraftkrevende industrien vil ikke få samme konkurransefordel som når kraftprisene kun blir bestemt av innenlandske tilbuds- og etterspørslesforhold.

En høy CO₂ -avgift vil for det første vri konkurranseforholdet mellom gass og kull for elektrisitetsproduksjon til fordel for gass. Dette har sammenheng med at kull har et langt høyere CO₂ -innhold pr. energienhet enn naturgass. Med kostnadstall for gass- og kullkraftverk fra Gjelsvik (1996) og St.meld. 44 (1994-95), samt virkningsgradsanslag, vil det lønne seg å nedlegge alle rene elektrisitetsproduserende kullkraftverk, med mindre det skjer meget kraftige endringer i produsentpriser på kull og naturgass uten CO₂ -avgift.

Dersom utbyggingen av kjernekraftverk blir begrenset, og dersom tilgangen på biobrensel er for liten til å dekke Europas voksende elektrisitetsbehov på lang sikt, er det rimelig å anta at prisen på elektrisitet vil bli bestemt av kostnadene ved nye gasskraftverk. Dette kan tilsi at elektrisitetsprisen på et fritt europeisk kraftmarked vil stige til marginalkostnaden ved nye gasskraftverk. Med en gasspris levert kontinentet på f.eks. 65 øre pr. Sm³ , blir denne elektrisitetsprisen 36 1992-øre pr. kWh, jf. bl.a. Gjelsvik (1996).

Analyser presentert i vedlegget til Gjelsvik (vedlegg 3), tilsier at det er mer lønnsomt for Norge å eksportere naturgass enn å eksportere gasskraft ved en høy internasjonal CO₂ -avgift. Denne konklusjonen holder selv om en ikke tar hensyn til at naturgass levert til kontinentet vil kunne brukes med høyere virkningsgrad for direkte oppvarming og fjernvarme, noe som gjør gasseksport enda mer lønnsomt relativt sett.

Økt kjøperpris på naturgass som følge av CO₂ -avgiften vil isolert sett trekke i retning av redusert etterspørsel etter gass, særlig for direkte oppvarming. På den annen side er det som nevnt svært sannsynlig at gass vil utkonkurrere kull i elektrisitetsproduksjonen med et fritt kraftmarked i Europa. Med mindre denne substitusjonseffekten er svak, vil samlet etterspørsel etter naturgass i kraftmarkedet kunne øke. Økt etterspørsel etter gass, kan tilsi at også gasspris til produsent vil øke i Europa, i motsetning til det GREEN-analysen tilsier.

Når det gjelder vannkraft i Norge, vil det – med en internasjonal elektrisitetspris på 37 øre pr. kWh – lønne seg å forsere vannkraftutbyggingen. Dessuten vil verdien av vannkraftformuen øke betraktelig, ettersom også den allerede utbygde vannkraften ville få en markert forbedring av lønnsomheten.

11.5 Virkninger av samordnede internasjonale skatte- og avgiftsomlegginger.

11.5.1 Analyser på GREEN-modellen i regi av OECD

Utforming av en rasjonell politikk mot mulige klimaendringer er særlig vanskelig fordi det er usikkerhet knyttet både til kostnadene ved å gjennomføre tiltak og til gevinstene ved å unngå klimaendringer (både hvor store gevinstene vil være, og når de vil komme). Usikkerheten knyttet til miljøgevinstene kan reduseres gjennom forskning om utslipp/konsentrasjon av drivhusgasser og om konsekvenser for klimasystemet, mens kunnskapen om kostnadene ved å iverksette tiltak kan forbedres gjennom analyser som fanger opp viktige sammenhenger mellom økonomisk aktivitet og utslipp av klimagasser globalt.

OECDs GREEN-modell er en global modell som ble utviklet med sikte på å drøfte alternative politikkutforminger for å begrense de globale CO₂ -utslippene. Noen hovedtrekk ved modellen er beskrevet i boks 11.3

OECD har benyttet GREEN til forskjellige typer beregninger, jf. bl.a. OECD (1994):

• Utarbeidelse av et referansealternativ som bl.a. illustrerer en utvikling i CO₂ -utslippene i de ulike regionene

• Virkningsberegninger av alternative politikkutforminger med sikte på å begrense globale CO₂ -utslipp (f.eks. virkninger av internasjonale CO₂ -/energiavgifter eller et system med omsettbare CO₂ -kvoter mellom regionene)

• Sensitivitetsanalyser i forhold til referansealternativ og virkningsberegninger

Enkelte hovedresultater fra OECDs beregninger gjengis kort nedenfor, mens avsnitt 11.5.2 omtaler nærmere modellkjøringer med GREEN som er gjennom­ført i Finansdepartementet. Hovedformålet med å gjennomføre egne modellberegninger med GREEN til Grønn skattekommisjon har vært å gi anslag til MSG-beregningene når det gjelder sentrale forutsetninger om internasjonal økonomi, herunder på råoljeprisen, for de beregningene der det forutsettes en internasjonal samordning av tiltak mot klimaendringer. I tillegg er selvsagt GREEN-beregningene av interesse for å belyse virkninger av tiltak mot klimaendringer på internasjonal økonomi, energibruk og utslipp til luft og virkninger for ulike regioner.

Følgende hovedresultater kan trekkes ut av OECDs modellberegninger med GREEN:

• Betydelige kostnadsbesparelser og utslippsreduksjoner kan oppnås globalt ved å fjerne subsidiering av energi. Energisubsidiering er i første rekke utbredt i regionene Kina, India, energieksporterende utviklingsland, tidligere Sovjetunionen og Sentral- og Øst-Europa. En gradvis avvikling av subsidiene innen år 2000 er beregnet å redusere CO₂ -utslippene med om lag 7 prosent i 2000 og med om lag 20 prosent i 2050 sammenlignet med et referansealternativ. Det svarer til at veksten i globale CO₂ -utslipp fra 1990 til 2050 blir om lag 150 prosent dersom disse ikke-angre-tiltakene iverksettes, mens de vil bli om lag 220 prosent dersom tiltakene ikke iverksettes.

• I et referansealternativ med utfasing av dagens energisubsidier er det beregnet at CO₂ -utslippene vokser fra om lag 22 milliarder tonn i 1990 til om lag 62 milliarder tonn i 2050. Størrelsen på de globale CO₂ -utslippene i referansealternativet er svært avhengig av forutsetninger om økonomisk vekst og energieffektivisering. En økning i BNP-veksten på 1 prosent pr. år sammenlignet med referansealternativet vil f.eks. øke de globale CO₂ -utslippene i 2050 med om lag 75 prosent sammenlignet med referansealternativet, mens en reduksjon i BNP-veksten på 1 prosent vil redusere globale CO₂ -utslipp i 2050 med om lag 45 prosent sammenlignet med referansealternativet. En 50 prosent reduksjon i den eksogene parameteren for energieffektivisering medfører en økning i globale CO₂ -utslipp på om lag 15 prosent i 2050 sammenlignet med referansealternativet.

• Veksten i CO₂ -utslippene i referansealternativet kan bli svært forskjellig for ulike regioner. Det har sammenheng med hvilke vekstforutsetninger som gjelder for den enkelte region og hvilke energiformer som benyttes for å dekke den økte etterspørselen etter energi. I ett alternativ vil eksempelvis en stabilisering av CO₂ -utslippene i OECD-regionen bare utsette en dobling av konsentrasjonen av CO₂ i atmosfæren med 10-15 år. Dette skyldes at veksten i utslippene fra store kullforbrukende land (Kina og India) etter hvert vil dominere utviklingen i globale utslipp. En effektiv global klimapolitikk forutsetter derfor vesentlige utslippsbegrensende tiltak utenfor OECD-regionen.

• Forskjellen i kostnader mellom en klimapolitikk, som omfatter alle fossile energibærere og alle regioner, og en mindre kostnadseffektiv politikk kan være svært stor. I ett eksempel er det tatt utgangspunkt i at OECD-regionen reduserer CO₂ -utslippene til 80 prosent av 1990-nivået fra 2010, mens de andre regionene stabiliserer CO₂ -utslippene på 150 prosent av 1990-nivået fra 2010 (såkalt Toronto-type-avtale). En kostnadseffektiv oppfyllelse av de samme ambisjonene for utviklingen i globale utslipp vil i følge OECDs beregninger redusere samlede kostnader med 50 prosent.

• Ved en stabilisering av globale CO₂ -utslipp på 1990-nivå fra 2000 er husholdningenes disponible realinntekt (i gjennomsnitt for alle regioner) beregnet å bli redusert med 2,3 prosent i 2020 og 3,4 prosent i 2050 sammenlignet med referansealternativet. Den markedsbaserte fordelingen av kostnadene ved reduksjon av globale CO₂ -utslipp mellom regioner (byrdefordelingen) varierer imidlertid sterkt. Regionen energieksporterende utviklingsland kan komme særlig dårlig ut på grunn av fall i produsentprisen på råolje. Men også regioner som i dag består av forholdsvis fattige land, får relativt store reduksjoner i disponibel realinntekt sammenlignet med gjennomsnittet for verden. Det er flere årsaker til at de fattige landene kommer dårlig ut. For det første dekker energiforbruket i fattigere land i større grad basisbehov, slik at mulighetene til å redusere forbruket eller vri forbruket mot andre energibærere er mindre enn i rikere land. Lavere vekst i de rike landene går også ut over de fattige landene ved at internasjonal handel reduseres.

• Kostnadene ved å nå bestemte globale utslipps­mål er meget sensitive overfor forutsetninger om økonomisk vekst, energieffektivisering og priser på backstop-teknologier. F.eks. er en 50 prosent reduksjon i prisen på karbonholdige backstop-teknologier beregnet å øke globale CO₂ -utslipp med 60 prosent i 2050 sammenlignet med referansealternativet. En 50 prosent reduksjon i prisene på karbonfrie backstop-teknologier er beregnet å redusere globale utslipp med om lag en firedel. Kostnadsanslagene er derimot forholdsvis lite følsomme for endringer i forutsetninger om hvor lett det er for produsenter og forbrukere å skifte mellom ulike fossile brensler, og for hvor mye tilbudet av ulike typer fossile brensler endres ved en prisendring på brenslene.

11.5.2 Noen spesialanalyser på GREEN-modellen

Ved siden av å belyse virkninger internasjonalt av tiltak for å begrense CO2-utslippene, gir GREEN muligheter for særskilte studier av virkninger på energimarkedene, herav virkningene på produsentprisene på råolje og naturgass. Som stor energiprodusent, er virkningene på energiprisene av særlig viktighet for Norge. For analyseformål er det imidlertid et problem at OECDs egne beregninger ved hjelp av GREEN har kommet ut med svært høye anslag på framtidig råoljepris, opp til 3-4 ganger høyere enn den prisen som er lagt til grunn i norske analyser. Finansdepartementet har derfor utarbeidet et eget referansealternativ i GREEN som gir en utvikling i råoljeprisen som er mer sammenlignbar med de forutsetningene som ligger til grunn for beregningene med MODAG og MSG.

Nedenfor presenteres noen analyser med GREEN-modellen utført av Finansdepartementet. I tillegg til referansealternativet fokuseres det på en virkningsberegning med en internasjonal CO₂ -avgift. Det er lagt til grunn en CO₂ -avgift på om lag 360 1997-kroner pr. tonn CO₂ . Det tilsvarer avgiften i det alternativet som er presentert i avsnitt 11.3.2.3. Virkninger for bl.a. produsentprisen på råolje og naturgass presenteres i to ulike alternativer. I det ene alternativet innføres avgiften globalt, mens i det andre alternativet innføres den kun i OECD-regionene.

11.5.2.1 Finansdepartementets referansealternativ

Nedenfor beskrives en rekke sentrale forutsetninger som ligger til grunn for resultatene av Finansdepartementets beregninger med GREEN. Forutsetningene om BNP-vekst og befolkningsøkning i de ulike regionene er basert på OECD (1995).

Produsentprisen på råolje

Prisen på råolje bestemmes i GREEN og avhenger bl.a. av etterspørselen etter råolje på verdensbasis, og hvilket nivå på oljeproduksjonen OPEC bestemmer seg for. Det er forutsatt at OPEC har markedsmakt, og dermed kan påvirke produsentprisen på råolje. De andre oljeprodusentene tar prisen for gitt. Disse landenes produksjon av råolje utgjør en bestemt andel av deres gjenværende oppdagede ressurser. De oppdagede ressursene påvirkes pr. forutsetning indirekte av oljeprisen. Økt oljepris fører til at flere ressurser oppdages.

I referansealternativet øker råoljeprisen fra om lag 28 1996-dollar (om lag 175 1996-kroner) pr. fat i 1990 til om lag 37 1996-dollar pr. fat i 2010, men faller til vel 30 1996-dollar pr. fat i 2050. Det er i første rekke fallet i prisen på alternative energibærere som forårsaker fallet i produsentprisen på råolje i perioden fra 2030 til 2050.

Kilde: Finansdepartementet.