Del 1
Utredningens formål, generell bakgrunn

1 Utvalgets sammensetning, mandat og arbeid

1.1 BAKGRUNN OG OPPNEVNING

Regjeringen vedtok i kongelig resolusjon av 12.5.95 å oppnevne et eget utvalg for å vurdere den administrative inndelingen i hovedstadsområdet. Bakgrunnen for oppnevningen av utvalget var bl.a. innstillingen fra Christiansenutvalget, NOU 1992:15 «Kommune- og fylkesinndelingen i et Norge i forandring».

I Christiansenutvalgets innstilling ble den administrative inndelingen i hovedstadsområdet vurdert som særskilt problematisk. Utvalget viste til en lang forhistorie med tildels lite fruktbare forsøk på å løse felles problemer gjennom ulike former for frivillig samarbeid i hovedstadsregionen. Utvalget viste også til tidligere utredninger på 1960- og 70-tallet som konkluderte med at fylkesgrensen mellom Oslo og Akershus burde oppheves for å legge bedre til rette for samordning av oppgaveløsningen på tvers av fylkesgrensene.

Christiansenutvalget drøftet inndelingssituasjonen i hovedstadsområdet utfra en overordnet tilnærming, uten omfattende analyser av konsekvensene av gjeldende inndeling for de enkelte sektorer av kommunal- og fylkeskommunal virksomhet. På bakgrunn av erfaringene fra samarbeidsbestrebelsene i regionen og en vurdering av tilgjengelig informasjon om utviklingen i hovedstadsområdet, konkluderte utvalget med at det forelå et stort reformbehov, særlig i fylkesinndelingen.

Utvalget anbefalte derfor at det ble arbeidet videre med en prinsippskisse som gikk ut på at fylkene Oslo og Akershus ble sluttet sammen, og at Oslo kommunes fylkeskommunale oppgaver ble overføret til en ny felles fylkeskommune for både Oslo og Akershus. Utvalget pekte også på at det i forbindelse med en inndelingsendring i hovedstadsområdet burde vurderes om selve ansvarsdelingen mellom forvaltningsnivåene for enkelte oppgaver burde endres. Utvalget foreslo at Oslo kommune, i likhet med de øvrige kommunene i det nye Akershus fylke, burde avgi enkelte ordinære kommunale funksjoner til den nye fylkeskommunen. Ut fra en foreløpig vurdering mente utvalget dette bl.a. kunne være aktuelt for overordnet fysisk planlegging, teknisk sektor med hovedanlegg for vannforsyning, avløp og renovasjon, og ansvaret for større oppgaver innenfor naturforvaltning og miljøvern. Utvalget understreket at de prinsipielle og praktiske sidene ved en slik modell måtte utredes grundigere før en eventuell reform kunne gjennomføres.

Gjennom høringsrunden til Christiansenutvalgets innstilling sluttet høringsinstansene i Oslo og Akershus seg til konklusjonen om at det eksisterer et reformbehov i hovedstadsområdet. Partene var imidlertid uenige om hva som burde vurderes som aktuell fremtidig løsning. Alle høringsinstansene understreket at det var nødvendig å utrede både problemene og mulige løsninger grundigere, og ba om at de ble trukket inn i et slikt utredningsarbeid.

St.meld. nr. 32 (1994-95) «Kommune og fylkesinndelingen», var en oppfølging av Christiansenutvalgets arbeid. Det ble konkludert med at gjeldende inndeling og enkelte sider ved oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene i regionen, kan skape problemer for mulighetene til å sikre en god samordning, effektiv ressursbruk og lokaldemokratisk styring innen sentrale kommunale, fylkeskommunale og statlige ansvarsområder. Konklusjonen i meldingen var at det forelå et reformbehov, men at de praktiske konsekvensene av gjeldende inndeling og oppgavefordeling burde analyseres grundigere og at det var nødvendig med en bedre utredning av prinsipielle og praktiske spørsmål knyttet til egenskapene ved mulige reformer.

Regjeringen fattet vedtaket om oppnevning av hovedstadsutvalget samtidig med at St.meld. nr. 32 ble fremmet.

1.2 UTVALGETS SAMMENSETNING

Ved Regjeringens oppnevning fikk utvalget følgende sammensetning:

Adm. direktør Lars Wilhelmsen, leder.

Avdelingsdirektør Nina Bjerkedal, Finans- og tolldepartementet (til august 1996).

Ekspedisjonssjef Knut Rønning, Samferdselsdepartementet.

Ekspedisjonssjef Anne Sæterdal, Miljøverndepartementet.

Underdirektør Heidi Langaas, Sosial- og helsedepartementet (til august 1995).

Rådgiver Christine Hjortland, Kommunal- og arbeidsdepartementet.

Utdanningsdirektør Bjørg Ølstad, Statens utdanningskontor i Oslo og Akershus.

Assisterende fylkesmann Karin Moe Røisland, Fylkesmannen i Oslo og Akershus.

Finansbyråd, senere assisterende direktør Rune Bjerke, Oslo kommune (til august 1996).

Gruppeleder, nå høyskoledirektør Michael Tetzschner, Oslo kommune.

Administrasjonssjef Ingvil Sætness, Oslo kommune, Ullern bydelsforvaltning.

Ordfører Ole Midtlien, Nes kommune.

Fylkestingsrepresentant Kari Seljelid, Akershus fylkeskommune.

Ordfører, nå fylkestingsrepresentant Bjørn Kristiansen, Akershus fylkeskommune.

Utvalgets medlem fra Sosial- og helsedepartementet, Heidi Langaas gikk ut av utvalget i august 1995. Hun ble erstattet av underdirektør Kåre Tønnesen fra samme departement.

Utvalgets medlem fra Finans- og tolldepartementet, Nina Bjerkedal gikk ut av utvalget i august 1996. Hun ble erstattet av underdirektør Ingvild Bergskaug fra samme departement.

Utvalgsmedlem fra Oslo kommune, Rune Bjerke gikk ut av utvalget i august 1996. Han ble erstattet av finansbyråd Gro Balas.

Utvalgets permanente sekretariat har vært lagt til kommunalavdelingen i Kommunal- og arbeidsdepartementet, og har bestått av:

Prosjektleder Tor Dølvik

Prosjektleder Nina Sand

Prosjektleder Halstein Økland

Avdelingsdirektør Wilhelm Torheim (Miljøverndepartementet), rådgiver Borghild Ollestad (Samferdselsdepartementet) og rådgiver Øystein Hauge (Kommunal- og arbeidsdepartementet) har periodevis bistått sekretariatet.

1.3 MANDAT

Utvalget ble gitt følgende mandat:

« 1.Utvalget skal sammenfatte tidligere vurderinger av inndelingen og oppgaveløsningen i hovedstadsområdet og oppsummere de erfaringer som så langt er høstet. Utvalget skal presentere en oversikt over viktige samarbeidsordninger som er etablert på tvers av fylkesgrensene og vise hvilke erfaringer og resultater som er høstet gjennom slikt samarbeid.

2.Utvalget skal beskrive hvordan gjeldende kommune- og fylkesinndeling påvirker oppgaveløsningen innenfor sentrale offentlige sektorer i Oslo og Akershus. Utvalget skal først og fremst vurdere virkningene for den regionale oppgaveløsningen, dvs. de fylkeskommunale og eventuelle kommunale og statlige oppgavene som har betydning ut over den enkelte kommunes/fylkeskommunes grenser. Hovedvekten skal legges på å identifisere betydningen av gjeldende fylkesinndeling i området. I beskrivelsen skal utvalget søke å identifisere både sterke og svake sider ved den gjeldende fylkesinndeling. Utvalget skal ikke evaluere betydningen av kommuneinndelingen i Akershus, ut over det som er nødvendig for å vurdere den regionale oppgaveløsningen .

Utvalget bør ta utgangspunkt i de sektorene der gjeldende inndeling og oppgavefordeling er mest relevant å drøfte betydningen av, og som er trukket fram av Christiansenutvalget og i St. melding nr. 32 (1994-95).

3.Utvalget skal på bakgrunn av en samlet framstilling av virkningene ved gjeldende inndeling og forvaltningsorganisering oppsummere på hvilke områder og på hvilke måter det gjør seg gjeldende et reformbehov som berører inndelingen og/eller oppgavefordelingen i regionen.

4.Utvalget skal utrede mulige reformer som kan bidra til å forbedre den offentlige oppgaveløsningen i hovedstadsområdet. Utvalget skal særlig drøfte løsninger som gjelder oppgavefordelingen og fylkesgrensen mellom Oslo og Akershus. Dersom utvalget kommer fram til at et eventuelt reformbehov også henger sammen med kommuneinndelingen i Akershus, bør det vises til hvordan dette kan fanges opp i utvalgets drøfting av mulige løsninger, eller i videre oppfølgingsarbeid med kommuneinndelingen i Akershus. Utvalget kan vurdere om det i forbindelse med løsningene også bør foretas justering i fylkesinndelingen mot nabofylkene.

Utvalget skal ta utgangspunkt i de tre hovedmodellene som er presentert i St. melding nr. 32 (1994-95), inter(fylkes)kommunalt samarbeid, regionkommuner og sammenslutning av fylkene. Utvalget kan også vurdere andre modeller, hvis det kommer fram til at det finnes løsninger som vil være bedre egnet enn disse tre.

Utvalget bør utrede eventuelle særlige ordninger for lovgrunnlag, oppgavefordeling, styringssystem og finansieringssystem for de løsninger som utvalget finner aktuelle.

5.Utvalget bes studere organiseringen av storbyområdene i andre land, særlig de pågående prosessene i Danmark og Nederland, samt erfaringene fra Sverige, Finland og Storbritannia. Relevante prinsipielle vurderinger eller praktiske erfaringer fra disse landene bør trekkes inn i utvalgets diskusjon om framtidig løsning i hovedstadsområdet i Norge.

6.På bakgrunn av diskusjonen om fordeler og ulemper med ulike modeller, skal utvalget foreslå hovedinnholdet for en framtidig organisering som kan bidra til å forbedre den offentlige oppgaveløsningen i hovedstadsområdet. Hovedlinjene i den videre reformprosessen i hovedstadsområdet bør trekkes opp.

Utvalget skal utrede de økonomiske og administrative konsekvensene av sine forslag.

Utvalget skal legge fram sin innstilling innen 31. desember 1996.

7.Utvalget kan ta opp spørsmål i forbindelse med oppdraget med Kommunal- og arbeidsdepartementet, som kan presisere og utdype mandatet.»

I foredraget til den kongelige resolusjonen ble det gitt noen presiseringer til mandatet, bl.a.:

• Til punkt 2:

«En vurdering av gjeldende inndeling og oppgavefordeling bør ta konkret utgangspunkt i de offentlige oppgavene som bør samordnes i regionen. I denne vurderingen bør utvalget bl.a. legge vekt på følgende kriterier:

• samordnet ressursinnsats og tjenesteutforming

• brukertilpassede og kvalitetsmessig gode tjenestetilbud

• miljøhensyn

• fordelingshensyn

• effektiv ressursutnyttelse

• demokratisk styring og kontroll over virksomheten

• oversiktlighet i forvaltningen

I vurderingen ut fra disse kriteriene inngår det bl.a. å drøfte hvordan gjeldende inndeling påvirker befolkningens tilgjengelighet til viktige tjenester som tilbys i regionen. De korte reiseavstandene i regionen gjør det interessant å vurdere i hvilken grad brukervennligheten og oversiktligheten i forvaltningen kan økes ved at de offentlige tilbudene i større grad gjøres tilgjengelige for befolkningen i hele regionen, på tvers av administrative grenser. Det bør også vurderes om ressursbruken innen den offentlige tjenesteytingen i regionen som helhet kan forbedres ved at tilbud i større grad planlegges ut fra regionen som helhet. Foreligger det f.eks. effektiviseringsmuligheter som kan utløses ved å utnytte stordriftsfordeler i administrasjon eller tjenesteyting bedre, avdempe eventuelle utilsiktede virkninger, eller legge bedre til rette for syneregieffekter ved å konsentrere ekspertise og spesialfunksjoner på tvers av dagens grenser?

Også delt ansvar mellom forvaltningsnivåene på enkelte sektorer kan påvirke brukervennligheten i tjensteutformingen. Det påpekes ofte at Oslo kommune i kraft av å være både kommune og fylkeskommune har bedre muligheter til å utforme sammenhengende tjenester enn i kommuner ellers i landet. Utvalget bør søke å belyse de gevinster som er oppnådd ved en slik forvaltningsorganisering i regionen.

I Christiansenutvalgets innstilling og i St. melding nr. 32 (1994-95) pekes det på enkelte problemer med den demokratiske styringen som kan oppstå som følge av manglende samsvar mellom befolkningens bruk av tjenester og muligheten folk har til å påvirke tjenestene gjennom deltakelse i kommunestyre- og fylkestingsvalgene. Det er også trukket fram som et mulig demokratisk problem at de folkevalgte organene i området har begrenset påvirkningskraft overfor problemer som krever felles tiltak i regionen. Utvalget bør søke å diskutere betydningen av slike demokratispørsmål i sin vurdering av gjeldende inndeling og forvaltningsorganisering.

I sin gjennomgang bør utvalget søke å belyse de sektorene som i særlig grad berøres av inndelingen og oppgavefordelingen i regionen. Utvalget bør gå nærmere inn på følgende sektorer: miljøvern og naturforvaltning, fysisk planlegging, næringsutvikling, fylkesplanlegging, helsetjenester, herunder helseregioninndelingen og ansvaret for sykehustjenester, videregående opplæring, kollektivtransport, samferdsel, tekniske tjenester og kultur».

• Til punkt 4:

«Gjennom sin drøfting skal utvalget søke å klargjøre ulike løsningsmodellers egenskaper. Sterke og svake sider ved de ulike løsningene bør så langt som mulig identifiseres. I denne diskusjonen bes utvalget legge vekt på prinsipielle hensyn som ligger bak utformingen av det norske forvaltningssystemet og verdiene ved det lokale folkestyret, (...). Utvalget bør også forsøke å peke på utviklingstrekk som kan representere framtidige utfordringer for den offentlige forvaltningen i årene framover, og eventuelle særlige forhold som kan gjøre seg gjeldende i hovedstadsområdet (...)».

• Til punkt 6:

«(...) Utvalget bør fremme forslag innenfor rammen av det generelle systemet for finansiering av kommunesektoren. Utvalget bør vurdere omstillingskostnader og langsiktige økonomiske virkninger av sine forslag. Behovet for ny eller endret lovregulering av oppgaveløsningen i hovedstadsområdet bør spesielt vurderes, og utvalget bør skissere lovgrunnlaget for den løsning som anbefales».

1.4 UTVALGETS ARBEID

Utvalget hadde sitt første møte 9.6.95 og sitt siste møte 7.2.97. Utvalget har i alt hatt 14 møter, hvorav to av møtene gikk over to dager.

Utvalget er i mandatet spesielt bedt om å studere organiseringen av storbyområdene i andre land, særlig de pågående prosessene i Danmark og Nederland. Utvalget gjennomførte en studiereise til København, Rotterdam og Haag i perioden 6.5 - 8.5.96.

I København hadde utvalget møte med Innenriksministeriet som ansvarlig departement for reformarbeidet. Det ble også avholdt møter med representanter for Amtrådsforeningen og København kommune. I tillegg ble Hovedstadsområdets Trafikkselskap (HT) og Hovedstadens sykehusfellesskap (HS) besøkt av utvalget.

Utvalgets leder og sekretariat har i tillegg hatt flere møter med leder og sekretariat for den danske Hovedstadskommissionen.

I Rotterdam hadde utvalget et møte med representanter for Rotterdam kommune og Rotterdam regionen. I Haag ble det avholdt møte med representanter for Innenriksministeriet.

Hovedstadsutvalgets leder og sekretariat har hatt møte med leder og sekretariat for Hellandsvikutvalget som avga sin innstilling NOU1996:5 «Hvem skal eie sykehusene?», 13. mars 1996.

En viktig del av utvalgets arbeid har vært knyttet til kartlegging og informasjonsinnhenting. Dette har vært nødvendig for å kunne analysere virkningene av dagens organisering. Som et ledd i dette arbeidet har utvalget satt i gang utredninger som er utført av eksterne forskningsinstitusjoner. Utredningene har hovedsakelig vært finansiert over utvalgets budsjett, men Oslo kommune, Samferdselsdepartementet, Miljøverndepartementet og KS-forskning har også bidratt på finansieringssiden.

Norsk institutt for sykehusforskning (SINTEF-NIS) har utarbeidet tilsammen 5 rapporter for utvalget:

• Delrapport 1: Pasientutveksling og kapasitetsutnytting

• Delrapport 2: Omfanget av langtidspasienter i hovedstadsområdet

• Delrapport 3: Ressursinnsats og forbruksnivå i voksenpsykiatrien

• Delrapport 4: Sykehusstruktur, eierskap og forvaltning

• Rapport: Kapasietet innenfor institusjonsbasert omsorg og eldres forbruk av sykehustjenester - om forskjeller mellom Oslo og Akershus

Transportøkonomisk Institutt (TØI) har utarbeidet følgende rapporter for utvalget:

• Organisering av driften av kollektivtransporten i Oslo og Akershus

• Samordning av infrastrukturinvesteringer i Oslo og Akershus

• Samordning av tog og buss i hovedstadsområdet

Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) har utarbeidet disse rapportene:

• Kommuneinndeling og arealplanlegging, NOTAT 1996:115

• Ny organisering av arealplanlegging i hovedstadsregionen ?

Både Oslo kommune og Akershus fylkeskommune har bidratt med et omfattende kartleggingsmateriale. Informasjonsinnhentingen blant kommunene i Akershus ble gjennomført ved at utvalget utarbeidet et eget spørreskjema som ble sendt samtlige kommuner i Akershus i desember 1995.

Meningsmålingsinstituttet Opinion A/S utførte i desember 1996 på oppdrag fra utvalget en spørreundersøkelse blant et representativt utvalg av befolkningen i Oslo og Akershus. Formålet var bl.a. å avdekke befolkningens interesse for hovedstadsområdets ulike politiske organer og de sakene som behandles der. Resultatet av undersøkelsen er referert i flere kapitler i innstillingen

Utvalget arrangerte i september 1996 en konferanse i Oslo for å informere om utvalgets arbeid. Ca. 200 sentrale politiske representanter og administrative ledere fra hovedstadsregionen var tilstede på konferansen.

2 Sammendrag

2.1 INNLEDNING OG OVERSIKT

Utvalget er oppnevnt for å vurdere hvordan dagens kommune- og fylkesinndeling og oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene legger til rette for å løse regionale oppgaver i hovedstadsområdet. På bakgrunn av en analyse av dette spørsmålet har utvalget vurdert behovet for å endre utformingen av disse rammebetingelsene.

Med regionale oppgaver siktes det til kommunale oppgaver som kan ha virkninger utenfor den enkelte kommunes grenser, fylkeskommunale oppgaver og statlige oppgaver som løses av regional statsforvaltning i området. Utvalget har i samsvar med mandatet definert hovedstadsområdet som Oslo og Akershus.

Innstillingen er delt i tre hoveddeler:

Del I Utredningens formål, generell bakgrunn (kapittel 1-6)

I del I presenteres tidligere utredninger som har omtalt inndelingsssituasjonen i hovedstadsområdet. Felles for disse utredningene er at de har påpekt betydelige samordningsbehov som følge av den administrative organiseringen i hovedstadsområdet. I denne delen presiserer utvalget sin tolkning av mandatet og de kriteriene som er lagt til grunn for å kunne besvare hovedspørsmålet i mandatet. Det gis også en oversikt over hovedtrekkene i geografiske, økonomiske og befolkningsmessige kjennetegn ved hovedstadsområdet. Ut fra disse kjennetegnene tegnes det et bilde av hovedstadsområdet som et tett integrert område med felles problemer og utfordringer på tvers av gjeldende inndelingsgrenser. Utviklingstrekkene tyder på at denne integrasjonen vil fortsette, og at utfordringene vil øke i tiden fremover. Til slutt i del I oppsummeres erfaringene med ulike samarbeidsordninger som har vært forsøkt. Hittil har disse samarbeidsordningene i liten grad vært egnet til å løse de viktigste samordningsbehovene i området.

Del II Dagens oppgaveløsning (kapittel 7-14)

I del II presenteres utvalgets gjennomgang av den regionale oppgaveløsningen i hovedstadosmrådet. Følgende sektorer og oppgaver er vurdert:

• Arealforvaltning og miljøvern

• Næringsutvikling

• Samferdsel

• Tekniske tjenester; vannforsyning, avløp og renovasjon

• Helsesektoren

• Sosialsektoren

• Videregående opplæring

• Kultur

Den gjennomgående problemstillingen er om dagens inndeling og/eller oppgavefordeling skaper samordningsbehov, og om det på denne bakgrunn foreligger potensiale for å forbedre oppgaveløsningen. Utvalget konkluderer med at det foreligger vesentlige forbedringsmuligheter for flere av disse oppgavene.

Del III Lokaldemokrati, reformbehov og løsningsalternativer (kapittel 15-19)

I denne delen av innstillingen drøfter utvalget hvordan dagens organisering legger til rette for å ivareta sentrale verdier som er lagt til grunn for utformingen av det norske lokaldemokratiet. Deretter drøfter utvalget det samlede reformbehovet, med utgangspunkt i analysen av oppgaveløsningen og betingelsene for lokaldemokratiet. Det gis videre en oversikt over erfaringer med forvaltningsreformer i storbyområdene i en del andre europeiske land. Deretter drøfter utvalget ulike alternativer til dagens organisering, før det til slutt gis anbefalinger for hvordan reformbehovet kan møtes gjennom tiltak på kort sikt og gjennom reformer på lengre sikt.

I kapittel 16 gir utvalget en samlet oppsummering av reformbehovet. Kapittel 19 inneholder en oppsummering av hele utvalgets arbeid og en klargjøring av de avveiningene som det er lagt vekt på i vurderingen av ulike løsningsalternativer.

2.2 DAGENS SITUASJON OG REFORMBEHOVET

Oppgaveløsningen

Utvalget har beskrevet og vurdert tilsammen ni hovedområder innen den regionale oppgaveløsningen. I hvert av kapitlene 7-14 gis det en oppsummering av samordningsbehov og forbedringsmuligheter.

Oppgaver som spenner fra tjenesteproduksjon til mer overordnet styring og planlegging er vurdert. Fellestrekket ved samtlige av oppgavene er at de er av regional karakter og dermed berører befolkningen i hele, eller store deler av hovedstadsområdet. Det gjennomgående temaet i utredningen er hvordan disse regionale oppgavene er organisert i dag, som følge av de statlige rammebetingelsene, og om denne organiseringen legger godt til rette for å løse disse oppgavene. Som vurderingsgrunnlag har utvalget lagt til grunn følgende kriterier: Befolkningens behov for offentlige tjenester, kostnadseffektivitet, likeverdige tjenester, miljøhensyn og verdiskaping.

To samordningsproblemer har stått sentralt i utvalgets vurdering: For det første spørsmålet om bedre samordning mellom Oslo kommune på den ene side, og Akershus fylkeskommune og kommunene i Akershus på den annen side. I utredningen er dette omtalt som et spørsmål om horisontal samordning. For det andre har utvalget vært opptatt av samordningen og avveiningen mellom likeartede oppgaver på ulike forvaltningsnivåer, mellom kommunale, fylkeskommunale, og statlige oppgaver. Dette omtales i utredningen som et spørsmål om vertikal samordning.

Uvalgets hovedkonklusjon er at det innen flere regionale oppgaver er potensiale for forbedringer, men at potensialet varierer mellom de ulike sektorene og områdene som er vurdert. De tydeligste forbedringsmulighetene er knyttet til:

• Arealdisponering, utbyggingspolitikk og en samordnet areal- og transportpolitikk

• Helhetlig planlegging og drift av sykehusene

• Kollektivtransporten og avveiningen av investeringer i vei, bane og jernbane

Utvalget mener også at det er et klart potensiale for å løse tekniske tjenester som vannforsyning og renovasjon bedre. Også for andre sektorer som videregående utdanning og avløp, ser utvalget forbedringsmuligheter, men disse er av noe mindre omfang.

Dagens rammebetingelser fører til en organisering med oppdelt beslutningsansvar som begrenser muligheten til å gjøre tilstrekkelig helhetlige vurderinger av oppgaveløsningen innenfor hele hovedstadsområdet. Dagens organisering binder i tillegg opp ressurser på en unødig måte i form av kostnadskrevende oppgaveløsning. Også befolkningens mulighet til å kunne benytte offentlige tjenester i sin geografiske nærhet begrenses av de administrative grensene. Befolkningen i hovedstadsområdet må bære omkostningene ved at motstridene utbyggingsinteresser ikke blir avveid på en helhetlig måte, med virkninger for utbyggingsmønsteret, transportløsningene, miljøet og de knappe natur-, landbruks- og friluftsområdene.

Utvalget vil imidlertid ikke karakterisere dagens situasjon som en «krise», men peker på at bedre samordning, både på tvers av dagens grenser og mellom stat, fylkeskommune og kommune på flere områder vil kunne føre til mer effektiv utnyttelse av de samlede ressursene, bedre brukertilpasning og økt valgfrihet for befolkningen. Utvalget har ikke grunnlag for å anslå et samlet effektiviseringspotensiale, men i lys av de store ressursene som de regionale oppgavene i hovedstadsområdet legger beslag på, vil gevinstene kunne utgjøre betydelige beløp.

Lokaldemokratiet

Utvalget har drøftet hvordan dagens organisering legger til rette for å ivareta sentrale verdier i lokaldemokratiet, dvs. den folkevalgte styringen på kommunalt og fylkeskommunalt nivå. Utvalget legger vekt på flere prinsipielle sider ved lokaldemokratiet, der ønsket om økt regional påvirkningskraft står sentralt. Muligheten til økt regional påvirkningskraft må imidlertid avveies mot muligheten til lokal påvirkningskraft og gjennom nærhet mellom befolkningen og de folkevalgte beslutningsorganene. Utvalgets konklusjon er at sentrale demokratihensyn bør kunne ivaretas på en bedre måte enn i dag.

Reformbehovet

På bakgrunn av utvalgets vurdering av oppgaveløsningen, betingelsene for lokaldemokratiet og de fremtidige utfordringene regionen står overfor, konkluderer utvalget med at det foreligger et reformbehov.

2.3 FREMTIDIG ORGANISERING

Utvalget drøfter i kapittel 18 hvordan ulike endringer i den administrative strukturen kan legge til rette for å møte reformbehovet. Innholdet i fire hovedmodeller presenteres:

1. Samarbeid To hovedformer for interkommunalt og interfylkeskommunalt samarbeid drøftes. Den ene formen tar utgangspunkt i eksisterende verktøy for samarbeid, slik dagens lovgivning åpner for. Med den andre hovedformen siktes det til et system der samarbeidsorganene tildeles et direkte ansvar for bestemte oppgaver, og der samarbeidspartene er pålagt å delta. Samarbeidsorganene vil i et slikt system ha avgjørelsesmyndigheten for de regionale oppgavene.

2. Regionkommuner Med regionkommuner siktes det til en organisering som innebærer at Akershus fylkeskommune oppløses, og ansvaret for de fylkeskommunale oppgavene overføres til kommunene i Akershus. For at kommunene skal kunne ha styrke og kapasitet til å overta de fylkeskommunale oppgavene, forutsettes det i modellen at kommunene i Akershus sluttes sammen til større regionkommuner. Det kan tenkes en kommune på Romerike, en i Follo og en for Asker og Bærum.

3. Hovedstadsfylke Opprettelsen av et hovedstadsfylke vil innebære at de fylkeskommunale oppgavene i Oslo kommune og Akershus fylkeskommune legges til en felles fylkeskommune som omfatter hele Oslo og Akershus. Innenfor en slik modell legges det opp til at den nye fylkeskommunen får adgang til å delegere fylkeskommunale oppgaver til Oslo kommune og eventuelt andre kommuner. Dermed vil Oslo kommune fortsatt ha drifts- og forvaltningsansvar for deler av de fylkeskommunale oppgavene som kommunen i dag har ansvar for. I modellen forutsettes det imidlertid at ansvaret for overordnet fylkesplanlegging, samordning av tjenestetilbudene, samt drift av sykehus og transportpolitikk ligger i den nye fylkeskommunen.

4. Hovedstadskommune Denne modellen innebærer at det opprettes et direkte valgt hovedstadstyre for nåværende Oslo kommune og de nærmeste kommunene omkring. Flere kommuner i Akershus bør kunne velge om de vil inngå som en del av hovedstadskommunen. Innenfor en slik hovedstadskommune vil de enkelte kommuner og bydeler få et lokalt selvstyre, ivaretatt av egne direkte folkevalgte organer med ansvar for de fleste kommunale oppgavene, basert på delegasjon fra hovedstadsstyret. Ansvaret for overordnede spørsmål som gjelder felles problemer for hele hovedstadskommunen, vil bli lagt til hovedstadsstyret.

I kapittel 19 konkluderer utvalgets flertall på åtte medlemmer med at en hovedstadskommune vil være det beste utgangspunktet for å løse samordningsbehovene i hovedstadsområdet.

Et mindretall på fem medlemmer anbefaler at det etableres en felles fylkeskommune for Oslo og Akershus.

Halvparten av utvalget (syv utvalgsmedlemmer) mener at både hovedstadskommunemodellen og hovedstadsfylkesmodellen samlet sett har egenskaper som gjør at de kan anbefales som løsninger, og at begge modellene kan være med som aktuelle løsningsalternativer i den videre prosess.

Ett medlem reserverer seg mot begge disse modellene, og går i steden inn for at mer utvidede samarbeidsordninger bør utredes videre som svar på reformbehovet.

I påvente av at en eventuell større hovedstadsreform kan gjennomføres, går utvalget samlet inn for at følgende syv tiltak blir gjennomført innenfor rammene av dagens forvaltningsstruktur i hovedstadsområdet:

• Oslo kommune og Akershus fylkeskommune bør plasseres i samme helseregion.

• Sykehusene bør tilhøre samme forvaltningsnivå. Med dagens ansvarsfordeling for sykehusene vil det innebære at de statlige sykehusene i hovedstadsområdet overføres til Akershus fylkeskommune og/eller Oslo kommune.

• Det bør samarbeides om planlegging, herunder utarbeidelse av en felles fylkesplan for Oslo og Akershus, som trekker opp de overordnede retningslinjene for fremtidig arealbruk i hovedstadsområdet.

• Det bør utredes om statens ansvar for å kjøpe lokale jernbanetransporttjenester kan overføres til fylkeskommmunene.

• Det bør utredes om større deler av riksveinettet kan nedklassifiseres til fylkesveier.

• Arbeidet med å etablere et felles kollektivtrafikkselskap for Oslo og Akershus bør prioriteres og sluttføres.

• Tiltak for å bedre samordningen av regional statsforvaltning bør vurderes. Fylkeslegeembetene for Oslo og Akershus bør slås sammen.

3 Tidligere utredninger om hovedstadsområdet

Spørsmål om organisering og inndeling i hovedstadsområdet har vært gjenstand for vurdering i flere tidligere utredninger. Nedenfor oppsummeres hovedinnholdet i de utredningene som tidligere har stått sentralt i diskusjonen. Fremstillingen bygger dels på den oppsummeringen av tidligere utredninger som ble gjort i Christiansenutvalgets innstilling (NOU1992:15) og i St.meld. nr. 32 (1994-95) «Kommune- og fylkesinndelingen».

3.1 GABRIELSENUTVALGET

Det såkalte Gabrielsenuvalget (fylkesinndelingsutvalget) ble oppnevnt 1961 «for å utrede spørsmålet om revisjon av fylkesinndelingen og eventuelt komme med konkrete forslag til regulering». Utvalget la frem sin innstilling i 1965, og tok for seg fylkesinndelingen i hele landet. I sin omtale av hovedstadsområdet la utvalget vekt på at det var behov for bedre samordning av planlegging og utbygging. Utvalget mente imidlertid at det var flere forhold som talte imot å knytte byen til et spesielt oppland, slik utvalget gikk inn for som retningslinje for øvrige byer og fylker. Bl.a. hovedstadens spesielle funksjon som nasjonalt senter tilsa etter utvalgets vurdering at byen burde utgjøre et avgrenset fylke som sto utenfor den fylkeskommunale ordningen.

Samordningsbehovene burde etter utvalgets vurdering løses gjennom et effektivt samarbeidsorgan mellom Oslo og Akershus, eventuelt også med deltakelse fra andre Østlandsfylker. Utvalget antok at en eventuell sammenslutning mellom Oslo og Akershus burde utredes av et særskilt utvalg, for å klarlegge forfatningsmessige og økonomiske sider ved en slik løsning. I St.meld. nr. 64 (1969-70) om revisjon av fylkesinndelingen fulgte regjeringen opp Gabrielsenutvalgets innstilling. Meldingen tok ikke stilling til inndelingsspørsmålet i hovedstadsregionen, men varslet at det ville bli oppnevnt et nytt utvalg for å vurdere samarbeidsformer som kunne være aktuelle for å løse større fellesoppgaver i hovedstadsområdet.

3.2 KORENUTVALGET

Som en oppfølging av St.meld. nr. 64 (1969-70) ble det i 1970 oppnevnt et nytt utvalg, Korenutvalget, under ledelse av fylkesmann Petter Koren i Oslo og Akershus. Utvalget fikk i oppdrag å utrede spørsmålet om å opprette en sekundærkommune for utbyggingssakene i Oslo-området. Utvalget skulle også utrede hvordan de oppgavene regionen sto overfor eventuelt kunne løses bedre gjennom andre kommunaladministrative reformer i området.

I forbindelse med oppnevningen av Korenutvalget viste Kommunal- og arbeidsdepartementet til at organiseringen i hovedstadsområdet også var omtalt i et eget kapittel i St.meld. nr. 63 (1967-68) «Om bolig og byggespørsmål». I denne meldingen ble det trukket frem som et problem at boligbyggingen i hovedstadsområdet ikke ble planlagt under ett og gjennomført etter en samlet plan. Under Stortingets behandling av meldingen fremhevet kommunalkomiteen bl.a.:

«Komiteen finner at for å oppnå tilfredsstillende boligbygging i Oslo-området, er det helt avgjørende å finne frem til en bedre organisasjonsform i området. Komitéen antar at problemene her er så store at de på lengre sikt ikke kan løses gjennom det tradisjonelle interkommunale samarbeide eller gjennom egne utbyggingsselskapr. Den beste løsningen må etter komitéens oppfatning være å opprette en sekundær-kommune, der såvel den geografiske ustrekning som det saklige virkeområdet m.v. , er fastlagt ved lov. Denne sekundær-kommunen bør i sitt opplegg bli slik at den kan sees som et første skritt på veien mot en full sammenslutning av Akershus og Oslo fylkeskommuner.»

(Innstilling S. nr. 174 (1968-69))

Korenutvalgets problemsbeskrivelse tok utgangspunkt i de oppgavene som ble oppfattet som sentrale i den situasjonen som preget regionen ved slutten av 1960-tallet, med meget sterk befolkningsvekst i Akershus og lite utviklet grunnleggende infrastruktur til å håndtere en slik vekst. Det ble også forventet ytterligere befolkningsvekst. Utvalget konsentrerte sin drøfting omkring de store utbyggings- og planleggingsoppgavene som det mente regionen sto overfor:

1. Regionplanlegging

2. Generalplanlegging

3. Reguleringsplaner

4. Utbyggingsprogrammering

5. Vannforsyning

6. Tomteervervelser

7. Tomteopparbeiding

8. Forskjellige grunnlagsinvesteringer

9. Andre oppgaver

Innstillingen ble lagt frem i 1972, NOU 1972:27 «Kommunaladministrative ordninger for visse oppgaver i Oslo-området». Flertallet i utvalget (10 av 13 medlemmer) anbefalte at et nytt administrasjonssystem for planleggings- og utbyggingsoppgaver i hovedstadsområdet ble etablert med utgangspunkt i fylkeskommunen. Flertallet mente det mest nærliggende alternativet var at Oslo gikk inn i fylkeskommunen og at fylkeskommunen fikk nærmere angitte oppgaver i tillegg til sine daværende oppgaver.

Utvalget gikk samlet mot alternativet med å etablere en ny sekundærkommune i området, særlig ut fra argumenter om at det ville komplisere det samlede forvaltnings- og styringsapparatet i regionen. Utvalget avviste også en løsning som baserte seg på tradisjonelt interkommunalt samarbeid. Utvalget mente at hvis Oslo skulle gå inn i fylkeskommunen, burde fylkene Oslo og Akershus slås sammen.

I høringsrunden til innstillingen kom det frem motstand både fra Oslo bystyre, Akershus fylkesting og kommunestyrene i Akershus. I alle organer var det imidlertid delte oppfatninger i synet på sammenslutning av fylkene. I Akershus fylkesting var stemmetallet 35 mot sammenslutning og 29 for. I bystyret i Oslo kommune var stemmetallet 46 mot og 39 for. I Akershuskommunene gikk 11 av kommunene imot forslaget om sammenslutning, mens åtte kommuner støttet en slik løsning. Bærum kommune støttet ideen om en sammenslutning, men mente at den nye fylkeskommunen ikke burde ha andre oppgaver enn fylkeskommunene ellers i landet.

Innstillingen ble fulgt opp i Ot. prp. nr. 22 (1976-77) der det ble ansett som lite aktuelt å foreslå sammenslutning av fylkene etter den motstanden som hadde kommet frem i høringsrunden. Departementet mente at behovet for samordning og koordinering i regionen som hovedregel burde ivaretas gjennom frivillig interkommunalt samarbeid, men at staten burde ha hjemmel til å pålegge slikt samarbeid i situasjoner der vesentlige kommunale interesser sto på spill, eller ble vesentlig forsinket som følge av manglende samarbeidsvilje mellom kommuner. Det ble derfor foreslått endringer i kommunestyre- og fylkestingsloven som hjemlet statlige pålegg om slikt interkommunalt eller interfylkeskommunalt samarbeid. Bestemmelsen åpnet for at staten i slike situasjoner kunne fastsette hvilke løsninger som skulle velges, og hvordan utgiftene for dette skulle fordeles mellom de involverte partene. Lovendringene ble vedtatt av Stortinget og er med visse endringer ført videre i kommuneloven fra 1992 (§ 27). Hjemmelen har imidlertid ikke kommet til anvendelse.

3.4 CHRISTIANSENUTVALGET

Christiansenutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon i april 1989 og fikk i mandat å evaluere den gjeldende kommune- og fylkesinndelingen i landet. På bakgrunn av denne evalueringen skulle utvalget foreslå generelle, prinsipielle retningslinjer for den fremtidige kommune- og fylkesinndelingen. Innstillingen ble lagt frem i mai 1992, NOU 1992:15 «Kommune- og fylkesinndelingen i et Norge i forandring».

Utgangspunktet for Christiansenutvalgets drøfting av hovedstadsområdet var en beskrivelse av strukturelle forhold, med vekt på at regionen har utviklet seg til et sammenhengende tettstedsområde preget av sterk integrasjon gjennom pendling og utveksling av varer og tjenester. Med utgangspunkt i en slik beskrivelse drøftet utvalget hvordan sentrale hensyn innen kommunal og fylkeskommunal virksomhet kunne ivaretas innenfor rammene av dagens institusjonelle forhold i regionen. Utvalget la vekt på tjenesteproduksjon, samfunnsutbygging og demokrati som hovedhensyn.

Utvalget karakteriserte på bakgrunn av sin overordnede analyse hovedstadsregionen som «landets største inndelingsproblem». Begrunnelsen var at et sammenhengende bolig-, tjeneste- og arbeidsmarked deles opp av både kommunegrenser og fylkesgrenser. Spesielle samordningsproblemer oppstår i følge utvalget fordi Oslo splitter Akershus fylke i to geografisk atskilte deler.

Samfunnsutbyggingen ble trukket frem som hovedproblemet i regionen (fysisk planlegging, næringsutvikling og miljøvern). I følge utvalget har utbyggingsmønsteret skjedd uten et samlet regionalt perspektiv. Store transportbehov har ført til forurensningsproblemer, arealknapphet har ført til press på frilufts- og jordbruksarealer, konkurransen om skattebetalere og næringsetableringer har ført til kostnadskrevende utbygging av bolig- og næringsarealer. Utvalget oppfattet det som et problem at regionen mangler politiske beslutningsorganer som kan se overordnet tjenesteproduksjon og samfunnsutbygging for hele regionen i sammenheng.

Utvalget antok dessuten at den administrative inndelingen medfører store ulemper for tjenesteproduksjonen, ettersom en rekke oppgaver burde kunne styres og planlegges felles for det samlede bysamfunnet. Sykehusvesenet, videregående utdanning, samferdsel, teknisk sektor, kultur mm. ble trukket frem. Gratispassasjerproblemer og uhensiktsmessig dimensjonering av tjenestetilbud samt dobbeltarbeid og -administrasjon kan i følge utvalget oppstå i en slik situasjon. Organiseringen vil kunne gå ut over kostnadseffektiviteten i tjenesteproduksjonen og svekke brukertilpasningen i tilbudene. Utvalget anbefalte videre studier for å dokumentere omfanget av slike problemer.

Utvalget pekte også på at inndelingen i hovedstadsregionen kan innebære et demokratisk problem. Befolkningens bruk av tjenester samsvarer ikke med den geografiske avgrensningen i de folkevalgtes ansvar for disse tjenestene. Innbyggere som bruker tjenester i nabokommunen har ikke direkte demokratisk innflytelse på utformingen av tjenestene samtidig som de folkevalgte blir ansvarlig for et tjenestetilbud for innbyggere i andre kommuner.

Utvalget mente mange av problemene kunne tilskrives inndelingen og at det derfor var et stort reformbehov. Ut fra utvalgets forslag til generelle retningslinjer for fremtidig kommuneinndeling burde Oslo kommune sluttes sammen med flere av omegnskommunene. Utvalget avviste imidlertid en slik løsning, ut fra en kort begrunnelse om at en slik kommune ville bli svært stor i forhold til andre kommuner i landet, og at utvalget ikke hadde oversikt over hvilke samordningsmuligheter og eventuelle stordriftsulemper en slik stor kommune ville gi, eller hvilke demokratiegenskaper den ville ha. Utvalget skisserte derfor fem andre løsningsmodeller: Interkommunalt samarbeid, eget hovedstadsråd etter modell av København, sekundærkommune, omdanning til noen få storkommuner, etablering av en felles fylkeskommune for Oslo og Akershus.

Utvalgets flertall samlet seg om en prinsippskisse for fremtidig inndelingsløsning, der fylkene Oslo og Akershus sluttes sammen, kombinert med en særskilt oppgavefordeling mellom kommunene og den nye fylkeskommunen. Ett medlem reserverte seg mot å ta stilling til en fremtidig løsning inntil nye undersøkelser om situasjonen i hovedstadsområdet forelå. Utvalget understreket at skissen til en sammenslutning av fylkene måtte utredes grundigere før den kunne betraktes som et gjennomførbart forslag. Både omfanget av problemene som knytter seg til dagens inndeling og utformingen av den fremtidige forvaltningsmodellen i hovedstadsområdet måtte presiseres.

Utvalget påpekte at det er usikkert hvilke nye samordningsproblemer et slikt nytt storfylke ville bli stilt overfor. Utvalget antok at det bør gjelde særlige ordninger for funksjonsfordeling, styringssystem og finansieringssystem for den nye fylkeskommunen, sammenlignet med landet forøvrig. Konkret anbefalte utvalget at det burde vurderes om ansvaret for fysisk planlegging, samferdsel, tekniske oppgaver som vann, avløp og renovasjon mm. kunne overføres fra kommunene (inkludert Oslo) til den nye fylkeskommunen. Utvalget mente også at det måtte vurderes mer konkret om den nye fylkeskommunen skulle omfatte alle kommunene som i dag tilhører Akershus.

3.5 STORTINGSMELDINGEN OM KOMMUNE- OG FYLKESINNDELING

I St.meld. nr. 32 (1994-95) «Kommune- og fylkesinndelingen», ble høringsuttalelsene til Christiansenutvalget oppsummert, samt ytterligere beskrivelser av situasjonen for utvalgte sektorer i hovedstadsområdet presentert.

Høringsrunden etter Christiansenutvalgets innstilling avdekket enighet i kommunsektoren i området om behovet for reformer. Det var imidlertid uenighet om hvilke løsninger som burde legges til grunn for konkrete endringer. Mange av høringsinstansene mente at en nærmere utredning av konsekvensene av dagens inndelingsforhold burde gjennomføres, før det kunne trekkes konklusjoner om endringer. Flere instanser påpekte at selve oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene (funksjonsfordelingen) burde vurderes spesielt i dette området, i tillegg til inndelingsforholdene.

Oslo kommune sluttet seg i sin høringsuttalelse til Christiansenutvalgets beskrivelse av problemsituasjonen i hovedstadsområdet. Oslo mente imidlertid at forslaget om fylkessammenslutning mellom Oslo og Akershus reiste mange prinsipielle og praktiske problemer, bl.a. i forhold til bydelsreformen og den parlamentariske styringsformen. Oslo kommune anbefalte at det burde utredes en egen særlovgivning som kunne regulere samarbeidet i Oslo-området, med egne konfliktløsningsmekanismer, og at den gjeldende kommune- og fylkesinndelingen burde kunne opprettholdes innenfor rammene av en slik særlovgivning.

Akershus fylkeskommune mente i sin høringsuttalelse til Christiansenutvalget at forslaget om fylkessammenslutning ikke var godt nok dokumentert, men sluttet seg til at det foreligger samordningsbehov mellom Oslo og Akershus. Fylkeskommunen gikk prinsipalt inn for at et sterkere interkommunalt og interfylkesmmunalt samarbeid burde være svaret på reformbehovet.

De fleste kommunene i Akershus mente at samordningsbehovene i hovedstadsområdet burde løses gjennom interkommunalt samarbeid, og frarådet en fylkessammenslutning mellom Oslo og Akershus. Flere av kommunene mente at oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene burde vurderes, og at spørsmålet måtte ses i sammenheng med fylkeskommunens fremtid som forvaltningsnivå.

Regjeringens vurdering i meldingen var at de tidligere utredningene og høringsuttalelsene bekreftet at det forelå et reformbehov i regionen. Det ble vist til behovet for mer helhetlig planlegging og styring av samfunnsutbyggingen, muligheten til mer effektive og brukertilpassede offentlige tjenester, muligheten til mer samordnet lokal og regional statlig forvaltning og muligheten til bedre lokaldemokratisk styring i området. Regjeringen mente at en videre oppfølging i hovedstadsområdet forutsatte grundigere utredninger, gjennom et eget utvalgsarbeid der de berørte partene i området skulle delta, sammen med statlige representanter. Samme dag som meldingen ble lagt frem ble derfor hovedstadsutvalget oppnevnt. Utvalgets mandat oppsummerer de føringene regjeringen ønsket å legge på arbeidet (jf. kapittel 1 og 4).

Stortinget behandlet meldingen i mai og juni 1996 (Innstilling S. nr. 225 (1996-96)). Flertallet i Stortingets kommunalkomite erkjente at det eksisterer særlige samhandlingsproblemer i hovedstadsområdet, men mente at drøftinger om konkrete inndelingsendringer i dette området, som for resten av landet, bør bygge på lokale initiativ og lokal enighet.

I en merknad til de mulige reformene i hovedstadsområdet som ble skissert i meldingen, advarte komiteens flertall mot «løsninger som skaper en kommune/kommuner eller et fylke som blir en mammut i forhold til andre kommuner og fylker i landet.»

4 Tolkning av mandatet og valg av vurderingskriterier

4.1 INNLEDNING

I mandatet trekkes det opp tre hovedspørsmål som utvalgets analyser og vurderinger skal gi svar på. For det første skal utvalget beskrive hvordan gjeldende inndeling og forvaltningsorganisering påvirker den regionale oppgaveløsningen innenfor sentrale offentlige sektorer i hovedstadsområdet. Det er virkningene av kommune- og fylkesinndelingen og oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene som særlig skal undersøkes. For det andre skal utvalget på bakgrunn av en samlet fremstilling av disse virkningene oppsummere om det er behov for å endre inndelingen og oppgavefordelingen. På denne bakgrunn skal utvalget for det tredje foreslå mulige reformer som kan forbedre oppgaveløsningen.

Felles for disse tre spørsmålene er at de tar opp sammenhengen mellom rammene for kommunal og fylkeskommunal virksomhet på den ene siden, og selve oppgaveløsningen som skjer i regi av kommuner og fylkeskommuner på den andre siden. Kjernespørsmålet i utvalgets arbeid er dermed å påvise hvordan de ytre rammene som er nevnt i mandatet påvirker de resultatene som oppnås av Oslo kommune, Akershus fylkeskommune og kommunene i Akershus. Med mandatets understreking av «regionale oppgaver» fremgår det at det ikke er resultatene som de ulike enhetene oppnår hver for seg som skal undersøkes, men de samlede virkningene av de ulike enhetenes beslutninger i hovedstadsområdet. På bakgrunn av denne analysen skal utvalget vurdere om disse rammene bør endres, med sikte på å kunne «forbedre» oppgaveløsningen. For å klargjøre hva som menes med forbedringer, vil utvalget i dette kapitlet også presentere et sett av kriterier som legges til grunn for å vurdere de gjeldende rammebetingelsene og mulige alternativer til dem.

I dette kapitlet redegjør også utvalget for den fremgangsmåten som er valgt for å kunne besvare mandatet. I kapitlet søker utvalget å klargjøre hvordan sammenhengen mellom rammebetingelser og oppgaveløsning skal forstås. Dernest presenteres de sentrale kriteriene som utvalget vil legge til grunn for å kunne bedømme hvordan oppgaveløsningen er påvirket av disse rammebetingelsene. Utvalget oppfatter demokratiaspektene ved kommunal og fylkeskommunal virksomhet som helt grunnleggende. Kapitlet inneholder derfor også en klargjøring av hvilke hensyn utvalget vil legge vekt på i sin vurdering av betingelsene for lokaldemokratiet i hovedstadsområdet.

4.2 TOLKNING AV MANDATET

Utvalgets mandat retter oppmerksomheten mot rammebetingelsene til kommunesektoren i hovedstadsområdet. Disse rammebetingelsene har betydning for oppgaveløsningen, samtidig som endelige prioriteringer og politikk fastlegges gjennom politiske prosesser i den enkelte kommune i Akershus, Akershus fylkeskommune og Oslo kommune. Oppgaveløsningen må derfor forstås som resultat av et samspill mellom de politiske beslutningsprosessene innen institusjonene i området og rammebetingelsene for disse prosessene.

4.2.1 Rammebetingelser for kommuner og fylkeskommuner

Demokratiske prosesser skal sikre at kommunestyrene, bystyret og fylkestinget i hovedstadsområdet settes sammen slik at de kan treffe beslutninger i samsvar med den lokale folkeviljen. Dermed skal i prinsippet den politikken som disse organene utformer uttrykke en politikk som er ønsket av befolkningen i regionen.

De lokale og regionale folkevalgte organene har imidlertid ikke full handlefrihet, men stilles overfor handlingsvalg fastlagt gjennom rammer som for en stor del er gitt utenfra. Lovregulering og økonomiske rammer er eksempler på slike rammebetingelser. Strukturelle trekk som befolkningsmessige kjennetegn, sosiale og økonomiske forhold er også eksempler på slike rammebetingelser.

I diskusjonene om kommunesektorens oppgaveløsning tillegges slike rammebetingelser vanligvis vesentlig betydning, når innholdet i kommuner og fylkeskommuners politikk skal forklares. Innen politisk analyse har det f.eks. vært et tradisjonelt forskningsfelt å undersøke i hvilken grad lokalpolitiske avveininger faktisk fastlegger innholdet i den offentlige politikken i kommuner og fylkeskommuner, og i hvilken grad det er rammebetingelsene for de folkevalgte beslutningsprosessene som er bestemmende. «Does politics matter?» har vært overskriften for en internasjonal forskningstradisjon der mange analyser har konkludert med at det er vanskelig å påvise effekten av de politiske prosessene, mens ytre strukturelle trekk i samfunnet kan forklare mye av innholdet i politikken. Konklusjonene fra toneangivende norske forskere som har studert kommunesektoren, er imidlertid at politikk spiller en rolle, men at virkningen må forstås som et samspill mellom ytre forhold og politiske avveininger (Hansen 1981). En rekke norske studier har imidlertid også påvist liten sammenheng mellom politiske forhold i den enkelte kommune og observerbare resultater i kommunene (Sørensen 1989).

Temaet for utvalget er ikke hvilken rolle den lokale eller regionale politikkutformingen spiller, men å belyse og forklare hvordan noen slike ytre rammebetingelser påvirker de kommunale og fylkeskommunale beslutningsprosessene og utfallet av dem. Tankegangen er skjematisk oppsummert i figuren nedenfor:

I utvalgets mandat legges det vekt på forholdet mellom de ytre rammene og den konkrete oppgaveløsningen (eller resultatene). Denne sammenhengen er indikert ved buen som i figur 4.1 er trukket mellom «rammer» og «resultat». I realiteten virker ikke de ytre rammene direkte inn på resultatene, men de kommer indirekte til uttrykk gjennom den virkning de har på politiske prosesser i folkevalgte organer. Antakelsen er at de politiske beslutningsprosessene og den konkrete iverksettingen av politikk påvirkes av disse rammebetingelsene, og at eventuelle uheldige trekk ved utformingen av disse rammebetingelsene dermed kan gi uheldige eller uønskede resultater. Disse virkningene søker utvalget å belyse og dokumentere gjennom sitt arbeid. Nedenfor systematiserer utvalget forholdet mellom ulike rammebetingelser og forsøker på den måten å presisere hva det oppfatter som sin primære oppgave.

Det kan være hensiktsmessig å skille mellom eksterne forhold som fastlegges utenfor regionens egne organer og interne forhold som i større grad kan utformes innenfor de lokale og regionale forvaltningsorganene. I tillegg kan det skilles mellom strukturelle forhold, som omfatter sosiale, økonomiske, geografiske og demografiske forhold som i liten grad er politisk styrbare, og institusjonelle forhold, som omfatter de politiske og administrative institusjonenes organisering og oppbygging. Tilsammen danner disse begrepsparene fire kategorier rammebetingelser for oppgaveløsningen i regionen:

Innholdet i disse fire typene kan kort oppsummeres som følger:

Tilsammen etablerer disse rammebetingelsene et handlingsrom som politikerne opererer innenfor, og de har dermed stor betydning for hvordan politikken utformes og iverksettes.

4.2.2 Utvalgets oppgave

Ut fra firefeltstabellen vil utvalget trekke opp hvordan hovedspørsmålene i mandatet er søkt løst. Det er inndelingen (særlig fylkesgrensen mellom Oslo og Akershus) og oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene som skal utredes, det vil si de forholdene som i tabell 4.1 omtales som eksterne institusjonelle rammebetingelser (rute 3). Staten kan endre disse rammebetingelsene gjennom egne vedtak, og utvalgets mandat er å belyse hvordan disse rammebetingelsene fungerer og om de eventuelt bør endres.

Samtidig vil en vurdering av disse rammebetingelsene ikke kunne gjøres uavhengig av hvordan de øvrige rammebetingelsene virker. Alle forholdene som er listet opp i tabellen påvirker hverandre i et gjensidig samspill som tilsammen fastlegger handlingsrommet for politiske vedtaksprosesser og praktisk gjennomføring i regionen. Utvalget vil derfor omtale alle de fire formene for rammebetingelser, for å kunne besvare det oppdraget som er gitt i mandatet.

1. Inndeling og oppgavefordeling

Med inndeling siktes det primært til fylkesgrensen mellom Oslo og Akershus, fordi fylkesgrensen først og fremst antas å være av betydning for den regionale oppgaveløsningen i hovedstadsområdet. Mandatet åpner imidlertid også for at avgrensningen mot andre fylker (Buskerud, Hedmark, Oppland og Østfold) kan vurderes. Dette har ikke vært et sentralt tema i utvalgets arbeid, men berøres enkelte steder under utvalgets gjennomgang av oppgaveløsningen og under diskusjonen om mulige alternativer til dagens organisering og forvaltningsutforming.

Med oppgavefordelingen siktes det til den formelle oppgave- og myndighetsfordelingen mellom forvaltningsnivåene. Temaet åpner imidlertid ikke for at hele funksjonsfordelingen skal vurderes. Mandatets avgrensning til de regionale oppgavene gjelder også her. Utvalget har presisert dette til å gjelde de oppgavene som i dagens system er lagt til fylkeskommunene, kommunale oppgaver som har virkninger ut over de enkelte kommuners grenser, samt statlige oppgaver som håndteres av regional statsforvaltning.

Hvorvidt også finansieringsordninger er et tema for utvalget, er ikke entydig presisert i mandatet. Utvalget mener det ligger utenfor mandatet å vurdere det statlige inntektssystemets virkninger for fordelingen mellom hovedstadsregionen og øvrige regioner i landet. Spørsmålet har i 1995-96 vært utredet av det såkalte Rattsøutvalget (NOU 1996:1 «Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner», og NOU 1997:8 «Om finansiering av kommunesektoren»). Hvorvidt inntekts- og utgiftsfordelingen innen regionen skaper problemer for deler av oppgaveløsningen, er imidlertid et spørsmål som kan sies å ligge innenfor mandatet. Utvalget har imidlertid ikke gjennomført en slik drøfting og vurderer heller ikke en slik drøfting som avgjørende i forhold til de mulige reformene som er vurdert.

2. Ytre strukturelle forhold

For utvalget vil det også være viktig å beskrive eksterne strukturelle forhold (befolkning, økonomi, bosetting mm.). Utviklingen i disse størrelsene fastlegger hva innholdet blir i de offentlige oppgavene som kommunene og fylkeskommunene i regionen skal løse. Hva betyr det for den regionale oppgaveløsningen at det har skjedd betydelige endringer i befolkningsmengde og -fordeling, bosettings- og utbyggingsmønster, kommunikasjoner osv., siden dagens inndeling og oppgavefordeling ble fastlagt i Oslo og Akershus?

Det er rimelig å anta at virkningene av inndeling og oppgavefordeling vil variere, avhengig av nivå, kompleksitet, utvikling osv. i slike ytre strukturelle forhold. Inndelingen har trolig en annen betydning for f.eks. løsningen av miljøvernoppgavene, hvis utfordringene på miljøvernområdet er små og oversiktlige, enn om de er omfattende og uoversiktlige. Tilsvarende for helsesektoren; konskvensene av eventuelle svakheter ved forvaltningen vil være større og annerledes hvis utfordringene på helsesektoren er store enn om de er mer beskjedne. Det vil derfor være viktig å beskrive disse strukturelle forholdene, for å kunne forklare hva de regionale oppgavene består i og hva utfordringene fremover vil være. Dernest må det analyseres hvordan de institusjonelle forholdene som utvalget skal vurdere påvirker muligheten til å løse slike oppgaver. Disse spørsmålene blir nærmere vurdert i de ulike kapitlene i del II av innstillingen.

3. Politisk og administrativ organisering

De interne institusjonelle rammebetingelsene i tabellen skal utvalget i utgangspunktet ikke vurdere, siden dette er spørsmål som i dagens system ligger innenfor det lokale selvstyret å utforme. Utvalget vil imidlertid presentere en oversikt over hvordan enhetene i Oslo og Akershus er organisert.

Utvalget er i mandatet også bedt om å vurdere særskilte organisatoriske løsninger som vil kunne legge bindinger på den interne organiseringen av den regionale oppgaveløsningen. Det vil først og fremst kunne gjelde ulike former for inter(fylkes)kommunale ordninger som vil kunne kreve særskilte lovpålagte organisasjonsløsninger.

Ovenfor er det angitt en ramme for hvordan den kommunale og fylkeskommunale oppgaveløsningen skal forstås av utvalget. Utvalget har valgt en noe snevrere fortolkning av den statlige oppgaveløsningen. Kommunesektorens oppgaveløsning skal fastlegges gjennom demokratiske beslutninger i regionens egne organer, mens den statlige oppgaveløsningen består i å iverksette en politikk som er fastlagt gjennom demokratiske avveininger på et høyere nivå. Dette innebærer at rammebetingelsene kan tenkes å påvirke både prosessen frem til vedtak og iverksettingen for kommunesektorens oppgaveløsning, mens det for de statlige oppgavene først og fremst er et spørsmål om hvordan iverksettingen påvirkes.

I praksis er det imidlertid komplisert å skille vedtaks- og iverksettingsprosessene klart fra hverandre, slik at også den statlige oppgaveløsningen i regionen kan betraktes som en beslutningsvirksomhet som kan påvirkes av institusjonelle rammebetingelser. Det må likevel antas at disse statlige beslutningene treffes innenfor vesentlig snevrere rammer enn de kommunale og fylkeskommunale beslutningene. Dermed kan det antas at de institusjonelle rammebetingelsene vil ha mer begrenset virkning for den statlige oppgaveløsningen enn for den kommunale/fylkeskommunale.

4.2.3 Hvordan påvirkes oppgaveløsningen?

Hva vil det så si at inndelingen og oppgavefordelingen påvirker oppgaveløsningen i regionen? Hvilke mekanismer er det som gjør at disse forholdene kan føre til offentlige løsninger med uønskede resultater? På hvilken måte kan løsningene sies å være uønskede?

I Christiansenutvalgets innstilling (NOU 1992:15 «Kommune- og fylkesinndelingen i et Norge i forandring») og i St. meld. nr. 32 (1994-95) «Kommune- og fylkesinndelingen» trekkes det særlig frem tre forhold som gjør at inndelingen kan føre til en uønsket oppgaveløsning i hovedstadsområdet:

• Gjensidig avhengighet mellom enhetene, som følge av regional integrasjon

• Utilsiktede virkninger ved tjenesteproduksjonen

• Skalaeffekter i tjenesteproduksjon og administrasjon

Med utgangspunkt i disse forholdene utledes det en rekke mulige problemer som kan kjennetegne oppgaveløsningen. Stikkordsvis kan dette oppsummeres som gratispassasjerproblematikk, problemer med å dimensjonere offentlige tilbud riktig, mangelfull utnyttelse av stordriftsfordeler, kostnadsoverveltning, kryssubsidiering, lite helhetlig styring, svakheter ved brukertilpasningen mm.

Ut fra økonomisk teori pekes det ofte på to forhold som kan medføre ulemper for oppgaveløsningen: Eksterne effekter og skalaeffekter. I tillegg kan det trekkes frem et tredje forhold, som gjelder den beslutningssituasjonen som beslutningstakere befinner seg i når offentlig politikk fastlegges.

1. Eksterne effekter (indirekte virkninger)

Med eksterne effekter menes det at virkningene av et tiltak eller en bestemt politikk berører flere enn de som har vært med på å utforme tiltakene, eller som tiltakene er utformet overfor. Slike virkninger kan være både positive og negative.

Med positive effekter siktes det til at offentlige goder er tilgjengelige for en større befolkningen enn den som beslutningstakeren tok hensyn til da tilbudet ble utformet. Godene kan være allment tilgjengelige vegstrekninger, subsidierte kollektivtrafikktilbud og kulturtilbud, miljøforbedringstiltak osv. I en slik situasjon vil samfunnets nytte av tiltaket være større enn den nytten som de folkevalgte la til grunn for sine prioriteringer. Dette kan lede til at tiltakene ikke dimensjoneres riktig, siden nabobefolkningen faktisk også kan ha nytte av tiltakene. Nabobefolkningen er som regel ikke med på å finansiere tiltakene, siden de betaler skatt til egen kommune som ikke er med på å fremskaffe godet.

Med negative eksterne effekter siktes det til tilfeller der belastningene ved en bestemt type offentlig virksomhet må bæres av en større befolkning enn den som beslutningstakerne har tatt hensyn til da virksomheten ble fastlagt. Det kan gjelde støy, forurensende utslipp osv. Et eksempel kan være beslutning om spredt boligbygging i omegnskommuner som medfører økt biltrafikk i senterkommunen. I en slik situasjon vil de samlede kostnadene for samfunnet være større enn de kostnadene beslutningstakeren tok i betraktning da tilbudet ble utformet.

Inndelingen kan altså gi opphav til eksterne effekter som gir uheldige virkninger. Det kan bestå i at fordeler og ulemper med offentlige tilbud ikke avveies på riktig måte, siden både fordeler og ulemper kan være spredt på flere kommuner/fylkeskommuner enn de som faktisk treffer beslutningene.

I tillegg til slike mulige uønskede effekter kan også de eksterne effekterne reise vanskelige praktiske spørsmål og føre til uenigheter mellom forskjellige forvaltningsenheter i spørsmål om hvordan tiltak bør samordnes, utgifter fordeles og eventuell virksomhet med negative virkninger bør begrenses.

2. Skalaeffekter

Med skalaeffekter siktes det til hvordan produksjonsvolumet påvirker produksjonskostnadene for de enkelte produktene. Ofte diskuteres de såkalte stordriftsfordelene, som går ut på at kostnadene pr. produsert enhet synker med økende produksjon («synkende gjennomsnittskostnader»). Stordriftsfordeler kan også gi grunnlag for større spesialisering, som i tillegg til økt produksjonseffektivitet kan øke kvaliteten på produksjonen. Motsatsen til stordriftsfordeler er stordriftsulemper («smådriftsfordeler»), som innebærer at produksjonskostnadene pr. enhet øker når produksjonsvolumet overstiger et visst nivå.

De rammebetingelsene som utvalget skal vurdere kan tenkes å påvirke muligheten til å utnytte stordriftsfordeler og til å ta hensyn til eventuelle ulemper. Manglende utnyttelse av stordriftsfordeler kan f.eks. oppstå hvis produksjonen planlegges og gjennomføres i for liten skala, f.eks. når hver enhet (kommune) planlegger og produserer tjenester hver for seg, uten å sørge for å høste eventuelle gevinster ved større produksjon som kunne vært oppnådd i samarbeid med flere kommuner.

3. Beslutningssituasjonen

I tillegg til disse rent økonomiske sammenhengene krever temaet også en forståelse av under hvilke omstendigheter de folkevalgte organene i regionen treffer beslutninger. Dersom f.eks. utilsiktede virkninger eller liten effektivitet blir resultatet av den politikken som er vedtatt, skulle en forvente at politikken ble justert gjennom korrigerende vedtak. Imidlertid vil beslutningssituasjonen som aktørene befinner seg i kunne gjøre det vanskelig å overvinne slike problemer.

I hovedstadsområdet er det flere eksempler på at enhetene er avhengige av hverandre og påvirkes av hverandres tiltak. I en slik situasjon vil det være behov for å koordinere beslutninger slik at vedtakene i de ulike organene kan trekke i samme retning og bygge opp om hverandre. Mekanismene for slik koordinering finnes imidlertid bare i beskjeden grad. Resultatet kan bli at enhetene hver for seg utformer en politikk som er fornuftig vurdert ut fra egen kommunes interesser. Summen av beslutningene kan imidlertid gi samlede resultater som ingen av aktørene oppfatter som ønskelige. En rekke enkeltbeslutninger som isolert er fornuftige og rasjonelle kan summere seg opp til kollektive resultater som er urasjonelle og som ingen ønsker. I hovedstadsområdet har konkurrerende næringspolitikk, enkelte arealdisponeringer, lokalisering av omstridte enkeltprosjekter, prioritering av samferdselsløsninger mv. vært trukket frem som eksempler på slike uønskede utfall.

Svaret på slike problemer kan være at kommunene og fylkeskommunene må samarbeide bedre om politikkutformingen. Svakheten med en slik løsning kan være at samarbeidet ofte blir ad-hoc-preget og ustabilt. Flere enheter vil kunne ha motiv for å trekke seg ut av samarbeidet, eller ikke følge opp intensjonenen med samarbeid, fordi de kan oppnå isolerte fordeler eller fordi de føler seg usikker på om de andre vil følge intensjonene. I konkurransesituasjoner der kommunene har motstridende interesser vil det være svært vanskelig å etablere et effektivt samarbeid.

Et annet svar kan være å endre selve beslutningsarenaen, slik at beslutningstakerne i større grad må avveie alle relevante fordeler og ulemper når politikken utformes. Endring i beslutningsarenaen kan også gi flere nye handlingsmuligheter. Endring i beslutningsarenaen kan enten skje ved å endre inndelingen slik at enheten blir større, eller ved å endre ansvarsdelingen for oppgavene.

Det er imidlertid viktig å understreke at dagens inndeling og oppgavefordeling også kan innebære fordeler for den regionale oppgaveløsningen. Befolkningens behov og de politiske prioriteringene varierer gjerne mellom forskjellig folkevalgte enheter. Hvis beslutningsarenaen i en slik situasjon endres, f.eks. gjennom sammenslutning av enheter, vil brukertilpasningen av tilbudene kunne svekkes og på den måten velferdsnivået i befolkningen reduseres. Utvalget legger vekt på at de mulige styrkene som ligger i en innarbeidet forvaltning må avveies mot de mulige ulempene dagens inndeling og oppgavefordeling eventuelt innebærer.

Utvalget vil også kunne vurdere modeller med særskilte lovpålagte organiseringsløsninger for en eller flere av de regionale oppgavene, dvs. at endringer i de såkalte interne rammebetingelsene også vil kunne bli vurdert.

4.2.4 Regionale oppgaver

I mandatet er løsningen av de regionale oppgavene utpekt som hovedtema for utvalgets vurdering av dagens inndeling og oppgavefordeling. Det pekes på:

• Fylkeskommunale oppgaver

• Kommunale oppgaver med virkninger ut over den enkelte kommunes grenser

• Regional statsforvaltnings oppgaver

I del II av innstillingen gis det en nærmere beskrivelse av de oppgavene som utvalget har vurdert som sentrale i den regionale oppgaveløsningen.

4.3 VURDERINGSKRITERIER

Utvalget vil skille mellom to vesentlige aspekter ved den kommunale og fylkeskommunale virksomheten. For det første er kommuner og fylkeskommuner politiske institusjoner som skal styres gjennom de demokratiske beslutningsprosessene på lokalt plan. Utvalget legger derfor stor vekt på at betingelsene for å utøve et reelt og effektivt demokrati gjennom de folkevalgte institusjonene i hovedstadsområdet skal være best mulig.

For det andre skjer det en omfattende produksjon og tjenesteyting i regi av kommunene i Akershus, Oslo kommune og Akershus fylkeskommune. Utvalget omtaler denne aktiviteten som selve oppgaveløsningen, som ikke kan forstås uavhengig av hvordan demokratiet virker, men som likevel må karakteriseres og bedømmes ut fra andre kriterier enn de som legges til grunn i demokratidiskusjonen.

Utvalget vil analysere oppgaveløsningen ut fra et sett felles kriterier for alle de sentrale oppgavene og sektorene, mens demokratiet drøftes ut fra egne hensyn eller kriterier som diskuteres uavhengig av den enkelte sektor. Nedenfor presenteres de kriteriene som utvalget vil legge til grunn for sine vurderinger.

4.3.1 Demokratiet

Lokaldemokratiets virkemåte i hovedstadsområdet står sentralt i utvalgets vurdering av gjeldende organisering og i vurderingen av egenskapene ved mulige alternativer til dagens organisering. Rammebetingelsene som er omtalt foran har betydning for hvordan lokaldemokratiet i hovedstadsområdet fungerer. Hvilke oppgaver de folkevalgte organene på kommunalt og fylkeskommunalt nivå har ansvar for å løse, og det geografiske området beslutningene i disse organene skal gjelde for, setter viktige rammer for utøvelsen av den folkevalgte styringen.

Det kan velges ulike tilnærmingsmåter til diskusjonen om lokaldemokratiets virkemåte. Utvalget legger i sin vurdering vekt på fire hovedhensyn. Disse hensynene har på ulike måter også stått sentalt i tidligere utredninger:

• Påvirkningskraft og styringsevne

  1. lokal (nærhet)

  2. regional

• Valgfrihet for befolkningen

• Deltakelse og tilhørighet

• Oversiktlig forvaltning

I kapittel 15 drøfter utvalget nærmere hvordan dagens organisering legger til rette for å ivareta disse fire hensynene ved lokaldemokratiet. Hensynene kan stå i konflikt med hverandre, og i en konkret vurdering av egenskaper ved gjeldende organisering og eventuelle alternativer, er avveiningen mellom dem et viktig vurderingstema for utvalget.

4.3.2 Oppgaveløsningen

For å kunne vise hvordan den faktiske oppgaveløsningen påvirkes av de rammebetingelsene som utvalget er satt til å vurdere, vil utvalget i del II i innstillingen konkret drøfte de mest sentrale kommunale og fylkeskommunale oppgavene. Som felles vurderingsgrunnlag for alle disse oppgavene har utvalget valgt et sett vurderingskriterier. Det enkelte kriterium vil kunne ha ulikt innhold og betydning innenfor de ulike sektorene, noe som går frem av de sektorvise beskrivelsene og analysene av oppgaveløsningen.

I Christiansenutvalgets utredning (NOU 1992:15 «Kommune- og fylkesinndelingen i et Norge i forandring») og i St. meld. nr. 32 (1994-95) «Kommune- og fylkesinndelingen» ble de offentlige kommunale og fylkeskommunale oppgavene delt i to hovedkategorier:

• Tjenesteproduksjon

• Samfunnsutbygging

I den fylkeskommunale- eller regionale tjenesteproduksjonen i hovedstadsområdet står særlig helse- og sosialsektoren, utdanningssektoren og samferdselssektoren sentralt, men også kommunale oppgaver innen vann, avløp og renovasjon er av betydning.

Sentrale regionale oppgaver innen samfunnsutbyggingen er tilrettelegging for næringsutvikling og ivaretakelse av miljøvern og andre vernehensyn i samfunnsutviklingen. Kommune- og fylkesplanlegging, infrastrukturutbygging og en rekke andre virkemidler som det offentlige disponerer er viktig i denne sammenheng.

Kriteriene nedenfor er valgt med utgangspunkt i at begge disse aspektene ved den regionale oppgaveløsningen skal fanges opp. Selv om kriteriene er felles og gjennomgående for alle sektorer, vil noen være mer rettet mot den offentlige tjenesteproduksjonen, mens andre er mer relevante for å analysere samfunnsutbyggingsoppgavene.

Utvalget har valgt følgende fem kriterier:

1. Befolkningens behov for offentlige tjenester

Befolkningen har behov for offentlige tjenester, og som borgere har befolkningen synspunkter på og meninger om hva som er riktig sammensetning og prioritering av offentlige tilbud. Et sentralt spørsmål er om de tjenestene som faktisk realiseres er i samsvar med de behovene for tjenester som eksisterer.

2. Kostnadseffektivitet

Oppgaveløsningen i hovedstadsområdet bør skje på en mest mulig kostnadseffektiv måte i forhold til oppsatte mål og resultatkrav.

3. Likeverdige tilbud

Et sentralt mål i velferdsstaten er at tjenester og offentlige velferdstilbud skal være tilgjengelige for befolkningen i alle deler av landet og for alle innbyggere på en likeverdig måte. Staten har lagt ansvaret for å løse viktige velferdsoppgaver til kommunene og fylkeskomunene, og stiller det samme kravet til likeverdighet overfor kommunal og fylkeskommunal oppgaveløsning. Lovverket skal forplikte kommunene og fylkeskommunene til å tilby likeverdige tjenester, mens inntektssystemet skal sikre alle enhetene økonomiske forutsetninger for å realisere et slikt mål. Innenfor hovedstadsområdet kan det likevel oppstå forskjeller og ulikheter som strider mot målet om likeverdighet.

4. Miljøhensyn

De offentlige organene i hovedstadsområdet ivaretar hver for seg og i sum en rekke oppgaver som har betydning for muligheten til å legge til rette for et utbyggingsmønster og en arealbruk som sikrer at overordnede og langsiktige mål i areal- og miljøpolitikken blir ivaretatt. I hovedstadsområdet vil miljøkravene til arealbruk og transportløsninger stå særlig sentralt.

5. Verdiskaping

Det er et generelt mål både i den økonomiske politikken på nasjonalt plan og i kommuners og fylkeskommuners politikk å legge til rette for verdiskaping og en økonomisk utvikling som kan trygge sysselsettingen og velferdsnivået. For å styrke verdiskapingen bør de samlede offentlige ressursene og de spesielle tiltakene rettet direkte mot næringsutvikling anvendes, slik at hovedstadsområdets samlede muligheter for næringsutvikling utnyttes best mulig.

Med utgangspunkt i disse fem kriteriene vil utvalget reise følgende hovedproblemstillinger som utgangspunkt for den videre drøftingen og analysen: I hvilken grad er dagens inndeling og oppgavefordeling i hovedstadsområdet til hinder for at oppgavene løses

• på en måte som sikrer at befolkningens behov for offentlige tjenester blir tilstrekkelig ivaretatt,

• på en kostnadseffektiv måte,

• på en måte som sikrer likeverdighet i tjenestetilbudene og legger til rette for regional utjevning av ressursene,

• på en måte som sikrer ivaretakelsen av miljøhensyn, og

• på en måte som legger grunnlaget for verdiskaping og sysselsetting i hovedstadsområdet?

4.4 NYE PRINSIPPER FOR DRIFT I KOMMUNESEKTOREN

I kommunesektoren foregår det et utstrakt omstillings- og fornyingsarbeid, med sikte på å anvende nye prinsipper for å styre selve oppgaveløsningen. Utvalget vil presisere at diskusjonen om å endre rammebetingelsene i hovedstadsområdet vanskelig kan føres uavhengig av hva slags styrings- og driftsformer som dominerer innen kommunesektoren. I tidligere offentlige utredninger om inndeling har dette temaet i liten grad vært tatt opp.

Arbeidet som førte frem til ny kommunelov i 1992 tok sikte på å endre de lovmessige rammene for kommuner og fylkeskommuner, slik at behovet for fleksibilitet og lokaltilpasset organisering kunne imøtekommes. Christiansenutvalgets innstilling i 1992 og Regjeringens oppfølging i St. meld. nr. 32 (1994-95) berørte imidlertid i liten grad spørsmålet om forskjellige prinsipper for kommunesektorens drift kan ha betydning for virkningene av den administrative inndelingen.

Etter utvalgets oppfatning må spørsmålet om forholdet mellom lokalpolitisk styring på den ene siden og driftsmessig utførelse av offentlige oppgaver på den andre siden, vies oppmerksomhet. Reformbehovet i hovedstadsregionen bør vurderes i lys av om slike nye styrings- og driftsformer blir tatt i bruk, eller muligheten for at de kan bli tatt i bruk i vesentlig grad.

4.4.1 Bestiller-utførermodellen

En fellesbetegnelse på slike nye roller og styringsformer er den såkalte bestiller-utførermodellen. Ved å ta i bruk bestiller-utførermodeller åpnes det for å anvende ulike former for motivasjons- og reguleringsmekanismer hentet fra markedsteorien. Modellen er lansert som svar på kommunesektorens ønske om å fremme mer effektiv ressursbruk i tjenesteytende virksomhet, samt i større grad å konsentrere de folkevalgte organenes oppmerksomhet om overordnede politiske veivalg, strategier og prioriteringer. Nedenfor følger en presentasjon av denne modellens idealtypiske sider.

Modellen tar utgangspunkt i at det kan trekkes et prinsipielt skille mellom kommunens rolle som politisk myndighet på den ene siden, med ansvar for at befolkningen får visse tjenester, og selve produksjonen av disse tjenestene på den andre siden. Spørsmål om standard, kvalitet og omfang på en tjeneste må avgjøres gjennom demokratiske beslutningsprosesser der forhandlinger, avveininger og prioriteringer fastlegger kravene til tjenestene. Denne politiske prosessen omtales som «bestillerfunksjonen». Den mer praktiske utførelsen av tjenestene er i større grad et spørsmål om faglig og teknisk kunnskap om hva som er en rasjonell og kostnadseffektiv måte å levere de «bestilte» tjenestene på, noe som i prinsippet er en politisk nøytral tjenesteproduksjon.

Ut fra dette skillet mellom bestiller- og utførerfunksjonen, kan kommunens (fylkeskommunens) rolle i selve tjenesteytingen presiseres. Begrunnelsen for at en tjeneste eller oppgave skal være offentlig (kommunal eller fylkeskommunal) ligger primært i den politiske bestillerfunksjonen, mens selve utførelsen i prinsippet kan ivaretas av forskjellige typer tjenesteproduserende organisasjoner.

Med utgangspunkt i bestiller-utførermodellen, kan en tenke seg at kommuners og fylkeskommuners direkte engasjement i tjenesteproduksjon de kommende årene ikke blir like omfattende som det har vært frem til nå. Det er et politisk spørsmål i den enkelte kommune eller fylkeskommune om utførerrollen skal ivaretas av kommunen selv, private organisasjoner eller bedrifter, og hvilke vilkår som eventuelt skal stilles ved slik utsetting.

4.4.2 Forholdet til utvalgets arbeid

Utvalget vil understreke at diskusjonen om bestiller-utførerskillet og markedsmodeller forholdsvis nylig er introdusert i kommunalpolitisk debatt i Norge, og at den videre utviklingen av idéene og deres konkrete betydning for fremtidig organisering av kommunale oppgaver er vanskelig å fastslå. Mye tyder imidlertid på at disse idéene får et stadig sterkere fotfeste i Kommune-Norge. Debatten på KS' Landsting i 1996 dreide seg i stor grad om slike nye styrings- og reguleringsprinsipper.

Mot en slik bakgrunn mener utvalget at rammebetingelsenes betydning også bør nyanseres. Debatten om kommuneinndelingens virkninger har hittil ikke skilt særlig mellom disse ulike tilknytningsformene for kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon. Det er blitt hevdet at inndelingen kan påvirke både produktiviteten i tjenesteproduksjonen, brukertilpasning av tilbudene og den politiske påvirkningskraften til de folkevalgte organene.

Utvalget vil trekke frem at administrativ inndeling i prinsippet kan få mindre betydning for kostnadseffektivitet og brukertilpasning i tjenesteproduksjonen, hvis selve produksjonen skjer i organisasjoner som kan organisere virksomheten mer uavhengig av de rammebetingelsene som gjelder for de politiske bestillerorganene. I en bestiller-utførermodell der de utførende organisasjonene f.eks. kan organisere tjenesteproduksjonen på tvers av administrative grenser, vil disse grensene ha mindre betydning for ressursbruk og kostnader i selve tjenesteproduksjonen. Dermed kan det også bli mindre interessant å diskutere rammebetingelsenes betydning for selve utførersiden. I en situasjon der de folkevalgte organene rendyrker bestillerrollen, vil det først og fremst være aktuelt å diskutere hvordan rammebetingelsene påvirker selve bestillerrollen og den politikkutformingen som skjer der.

Utvalget vil vise til at aktuelle moderniserings- og utviklingstrekk i kommunesektoren kan gjøre at slike rammebetingelser som utvalget skal vurdere i fremtiden kan komme til å ha en annen virkning på offentlig oppgaveløsning enn det som tradisjonelt har vært diskutert. Utvalget vil i den videre diskusjonen imidlertid legge vekt på både bestiller- og utførersiden, ut fra følgende forhold:

1. Det er i praksis vanskelig å skille klart mellom bestiller- og utførerfunksjonen innen oppgaveløsningen. En diskusjon som baserer seg på et klart prinsipielt skille og avgrenser seg til å diskutere den ene siden av oppgaveutførelsen, vil stå i fare for å utelukke vesentlige sider ved den regionale oppgaveløsningen, som er utvalgets mandat å vurdere.

2. Valg av tilknytningsform er en lokalpolitisk vurderingssak. Dermed kan det reises prinsipielle motforestillinger mot å legge én av flere mulige tilknytningsformer til grunn i vurderingen.

3. Utvalget er opptatt av at eventuelle anbefalinger om reformer skal være fleksible i forhold til valg av tilknytningsform.

5 Hva er hovedstadsområdet?

5.1 INNLEDNING

Hovedstadsområdet kan defineres og beskrives ved hjelp av en rekke forskjellige kriterier og kjennetegn. I utvalgets mandat er området avgrenset til Oslo og Akershus fylker. I dette kapitlet beskrives befolkningsmessige kjennetegn, geografiske, kommunaløkonomiske og organisatoriske forhold, som danner bakgrunnen for utvalgets arbeid. Presentasjonen er avgrenset til kjennetegn ved Oslo og Akershus som er relevante for utvalgets arbeid. Beskrivende materiale som anvendes i diskusjonen om oppgaveløsningen, presenteres i tilknytning til gjennomgangen av hver enkelt sektor i del II av innstillingen. Øvrig bakgrunnsinformasjon om hovedstadsområdet presenteres i dette kapitlet.

5.2 KOMMUNE- OG FYLKESINNDELINGENS UTVIKLING

Da formannskapslovene ble innført i 1837 var dagens Oslo og Akershus inndelt i 24 kommuner. Alle kommunene tilhørte det daværende Akershus Amt. Allerede i 1842 ble Akershus Amt delt i to, slik at Christiania kommune også ble eget Amt. Den historiske utviklingen i kommune- og fylkesinndelingen i området har siden 1837 vært preget av to utviklingstrekk. For det første har den sterke befolkningsveksten i Christiania/Oslo ført til fem byutvidelser (i årene 1859, 1878, 1938, 1946 og 1948). Byutvidelsen i 1948 innebar at Aker kommune i sin helhet ble innlemmet i Oslo, etter lengre tids utredningsarbeid.

For det andre har kommuneinndelingen i Akershus endret seg etter samme hovedmønster som i landet for øvrig. Antall kommuner økte de første hundre årene etter innføringen av formanskapslovene, fra 23 kommuner etter delingen av Akershus Amt i 1842, til 33 kommuner i 1930. Deretter fulgte enkeltstående kommunesammenslutninger, før Scheikomiteenes arbeid i 1950-årene innledet en periode med mer omfattende sammenslutninger i Akershus. I hovedak innebar resultatene av Scheikomiteens arbeid at de kommunedelingene som hadde funnet sted i perioden etter 1837, ble reversert. Oppfølgingen av Scheikomiteens arbeid førte til ni færre kommuner i Akershus, slik at det siden sammenslutningene i 1964 har vært 22 kommuner i fylket. I 1980 fikk Oslo en mindre utvidelse da Tangerudområdet ble overført fra Skedsmo.

Endringene i kommuneinndelingen i Akershus, både før og etter Scheikomiteens arbeid, har vært mindre omfattende enn i andre deler av landet. Med unntak av byutvidelsene for Oslo har det vært mindre endringer i kommunene. Etter byutvidelsen for Oslo i 1948 har kommune- og fylkesinndelingen i de sentrale delene av hovedstadsområdet vært uendret.

5.3 STRUKTURELLE TREKK

5.3.1 Befolkning

Kjennetegn ved befolkningen gir et godt utgangspunkt for å drøfte kommuner og fylkeskommuners oppgaver. Både befolkningens størrelse og sammensetning indikerer hvilke oppgaver kommunesektoren står overfor og hvilke utfordringer sektoren kan forventes å møte.

Dagens befolkning avviker sterkt fra den som eksisterte da f.eks. tidligere offentlige utvalg arbeidet med å vurdere de administrative og forvaltningsmessige forholdene i hovedstadsområdet. I løpet av 25-årsperioden som er gått siden Korenutvalget la frem sin innstilling i 1972, har befolkningen i hovedstadsområdet økt med rundt 130 000 innbyggere. Mesteparten av denne veksten har kommet i Akershus. Slike befolkningsendringer representerer i seg selv store endringer i de offentlige oppgavene. Samtidig er det offentlige ansvaret i løpet av perioden utvidet og utbygget på de fleste områder. Analyser av forventet befolkningsutvikling de nærmeste 10-20 årene kan gi holdepunkter for å drøfte omfanget og endringene i de fremtidige oppgavene som kommunesektoren i hovedstadsområdet vil stå overfor.

Historisk befolkningsutvikling

Et langt historisk tilbakeblikk illustrerer store samfunnsmessige endringer. Befolkningsutviklingen gjenspeiler den økonomiske utviklingen i landet og de grunnleggende endringer i næringsstruktur som denne økonomiske utviklingen har ført med seg. Industrialiseringen som ble innledet i siste halvdel av forrige århundre førte til sentralisering og etterhvert en rask befolkningsvekst i Oslo. Folketallet i byen ble fordoblet i løpet av de siste to tiårene på 1800-tallet. Ved inngangen til 1900-tallet var primærnæringene og særlig industrien av sentral betydning for regionens næringsliv. Gjennom dette århundret har imidlertid tjenesteytende næringer fått økt betydning. Siden 1930-tallet er regionens andel av landets sysselsatte i industrien redusert, og de siste tiårene er regionens sysselsetting i denne næringen redusert kraftig. I 1974 var det knapt 60 000 sysselsatte i industrien i Oslo, og i dag er sysselsettingen redusert til rundt det halve. Regionen er imidlertid fortsatt av sentral betydning for landets industriproduksjon. Hovedkontorene for de store konsernene er lokalisert i regionen, og i tillegg leveres en stor andel av tjenester til industrien knyttet til forskning og utdanning, markedsføring, ingeniørtjenester og finansiell tjenesteyting.

De siste 20 årene har ikke regionen hatt sterkere næringsvekst enn landet som helhet. Andelen av landets sysselsetting med Oslo og Akershus som arbeidsfylke er redusert fra 17,9 prosent i 1972 til 16,9 prosent i 1995. Dette har hatt betydning for befolkningsutviklingen i regionen, som hadde lavere vekst enn landet som helhet fra begynnelsen av 1970-tallet og til midten av 1980-tallet. De siste ti årene har regionen hatt sterkere befolkningsvekst enn landet, og en viktig forklaring er økt innflytting både fra utlandet og fra resten av landet.

I etterkrigstiden har befolkningsveksten i hovedstadsområdet vært sterkere enn i noen annen region i landet, men den interne fordelingen av veksten innen regionen har vært ujevn. Gjennom 1950-årene var det rask vekst i Oslos befolkning, mens veksten stagnerte fra begynnelsen av 1960-årene. Veksten de siste 40 årene har gjennomgående vært sterkere i Akershus enn i Oslo. Dette er et uttrykk for at veksten i stor grad har skjedd i ytterkanten av den integrerte regionen som Oslo og Akershus utgjør. Figur 5.1 viser utviklingen i Oslo og Akershus de siste hundre årene.

Kurven i figur 5.1 viser at folketallet i Akershus økte betraktelig fra det tidspunkt befolkningsveksten flatet ut i Oslo, fra omkring 1960.

Veksten i Akershus har fordelt seg ulikt mellom de ulike regionene, slik det fremgår av figur 5.2. Etter en forholdsvis jevn utvikling frem til omkring 1950, skjøt folketallet i været i de nærmeste omegnskommunene til Oslo fra 1950- og 60-tallet. På Øvre Romerike har imidlertid veksten vært betydelig lavere enn i det øvrige fylket.

Tabell 5.1 viser befolkningsutviklingen i hovedstadsregionen i perioden 1960-96 noe mer detaljert. Veksten i Akershus utgjorde mesteparten av hovedstadsområdets samlede befolkningsøkning fra 1960. Oslo hadde i 1996 nær 13 000 flere innbyggere enn i 1960, mens befolkningen i Akershus i samme periode hadde økt med over 200 000. Den absolutte veksten har vært størst i de to kommunene vest for Oslo (Asker og Bærum), mens den relative veksten har vært størst i de syv Follokommunene, som gjennomgående fikk mer enn fordoblet sitt folketall i løpet av perioden. Befolkningstallet på Øvre Romerike har ikke vokst i samme grad, men økningen har likevel vært sterkere enn landsgjennomsnittet. Befolkningen i hovedstadsområdet utgjorde 1. januar 1996 21,2 prosent av landets samlede befolkning.

Folkemengdens bevegelser

Befolkningsendringer kan forklares som de samlede virkningene av flyttinger (inn- og utflytting) og naturlig folketilvekst (antall fødte minus antall døde). Mens både flyttinger og naturlig folketilvekst har bidratt til vekst i Akershus, har disse forholdene til tider hatt den motsatte effekten i Oslo. I flere år på 1970-tallet hadde Oslo både fødselsunderskudd og netto utflytting, mens det i Akershus var både netto innflytting og store netto fødselsoverskudd. Siden begynnelsen av 1980-tallet har imidlertid også befolkningstallet i Oslo vokst, først som resultat av netto innflytting siden 1983, og senere forsterket av fødselsoverskudd siden 1988. Årlige variasjoner i flyttinger har vært den viktigste forklaringen på svingninger i samlet befolkningsvekst i hovedstadsregionen, men de senere årene har naturlig befolkningsvekst utgjort en økende andel av den samlede befolkningsveksten.

Befolkningens alderssammensetning kan forklare forskjellene i den naturlige folketallsveksten mellom Oslo og Akershus. Oslo har gjennomgående hatt en eldre befolkning enn landsgjennomsnittet, og vesentlig eldre enn Akershus. Flyttemønsteret mellom Oslo og Akershus har bidratt til å forsterke forskjellene i aldersstruktur mellom Oslo og Akerhus. I alle årene siden 1970 har det vært en betydelig netto utflytting fra Oslo til Akershus, preget av at yngre familier med barn har flyttet ut. I tillegg har fruktbartheten i Oslo gjennomgående vært lavere i Oslo enn i Akershus, noe som også bidrar til å forklare forskjellene i naturlig befolkningstilvekst mellom Oslo og Akershus. De senere årene har den naturlige folketilveksten i Oslo nærmet seg nivået i Akershus.

Figur 5.3 viser aldersstrukturen i Oslo og Akershus sammenlignet med landsgjennomsnittet. Indeksen uttrykker hvordan aldersgruppenes befolkningsandel i Oslo og Akershus avviker fra landsgjennomsnittet, som er indeksert til 100. I Oslo er andelen i aldersgruppen 25-30 år 35 prosent over den tilsvarende andelen i landet som helhet. Eldreandelen i befolkningen i Oslo ligger også vesentlig over landsgjennomsnittet, mens andelen er vesentlig under landsgjenomsnittet i Akershus. Mønsteret er motsatt for de yngste aldersgruppene, med unntak av aldersgruppen 25-40 år, der Oslo har vesentlig høyere andel enn landsgjennomsnittet.

Befolkningsfremskrivninger

Som grunnlag for å illustrere fremtidige utfordringer i regionen presenteres nedenfor den siste befolkningsfremskrivningen som er lagt frem av Statistisk Sentralbyrå høsten 1996. Oslo kommune og Akershus fylkeskommune utarbeidet i 1993 i fellesskap en fremskrivning basert på en egen beregningsmodell. Denne fremskrivningen viste en lavere vekst i hovedstadsområdet enn Statistisk Sentralbyrås fremskrivning.

Fremskrivninger bygger på forutsetninger om fruktbarhet, dødelighet, innenlandsk flytting og innvandring, og er dermed beheftet med betydelig usikkerhet. Usikkerheten i fremskrivningene øker, jo lenger inn i fremtiden det gjøres anslag for, og jo mer de brytes ned på delregioner og enkeltkommuner. Statistisk Sentralbyrås fremskrivning i 1996 baserer seg på at det innenlandske flyttemønsteret som ble registrert i årene 1991-95 føres videre, det vil si en sentralisering av bosettingsmønsteret sammenlignet med det innenlandske flyttemønsteret som preget 1970-årene. Fremskrivningen bygger også på at nåværende trender i fruktbarhet, dødelighet og innvandring fortsetter.

I følge denne fremskrivningen vil befolkningen i hovedstadsområdet øke med i overkant av 108 000 innbyggere fra 1996 til år 2010. Dette utgjør en vekst på 11,7 prosent, som er vesentlig sterkere enn veksten som anslås for hele landet i samme periode (6,3 prosent). Veksten i Oslo anslås å bli sterkere enn veksten i Akershus. Innen Akershus er det særlig Follokommunene og Asker og Bærum som vil få sterkest befolkningsvekst, mens veksten på Romerike blir noe lavere.

Fremskrivningen inneholder ingen forutsetninger om endringer på arbeidsmarkedet og eventuelle interne flyttinger i regionen som følge av f.eks. ny hovedflyplass på Gardermoen. Modellen som lå til grunn for Oslo og Akershus' fremskrivning i 1993 inneholdt bl.a. egne forutsetninger om boligbygging og sysselsettingsvekst på Øvre Romerike, knyttet til aktiviteten rundt ny hovedflyplass. I denne fremskrivningen fikk derfor Øvre Romerike en markert sterkere befolkningsvekst enn i Statistisk Sentralbyrås fremskrivning.

Det er betydelig usikkerhet knyttet til anslagene på fremtidig befolkningsmengde i den enkelte kommune og delregion i hovedstadsområdet. Ut fra forutsetningene som er lagt til grunn i SSB's siste fremskrivning vil det kunne forventes en befolkningsvekst i hele hovedstadsområdet på rundt 100 000 innbyggere frem mot år 2010. Hvis trendene føres videre frem mot 2020, vil befolkningsmengden øke med ytterligere 60 000.

I tillegg til selve veksten i folkemengden er endringen i de ulike alderskategoriene interessante for å vurdere fremtidige utfordringer for kommunesektoren i området. I tabell 5.3 vises forventet utvikling i de ulike aldersgruppene.

Tabellen viser tydelig hvordan de demografiske forskjellene mellom Oslo og Akershus fører til store forskjeller i forventet utvikling i ulike aldersgrrupper frem mot år 2010. På landsbasis vil den såkalte eldrebølgen fortsette, med en vekst på 24 prosent i antall innbyggere som er 80 år og eldre. I Akershus vil eldrebølgen slå enda sterkere inn, med en vekst på 64 prosent i antall innbyggere som er 80 år og eldre, og en økning på 14 prosent i aldersgruppen 65 til 79 år. Oslo ser ut til å passere toppen av eldrebølgen innen år 2010. Antall innbyggere som er 65 år og eldre vil gå ned i Oslo, mens antall eldre som er 80 år og eldre nesten vil være uendret.

Både i Oslo og Akershus vil antall innbyggere i barne- og ungdomskullene øke mer enn på landsbasis. Veksten forventes imidlertid å være markert sterkere i Oslo enn i Akershus.

På landsbasis forventes det en vekst på 7,6 prosent i befolkningen mellom 20 og 64 år, som omfatter størstedelen av befolkningen i yrkesaktiv alder. I Akershus vil veksten i denne befolkningen være omtrent som på landsbasis, mens veksten vil være vesentlig høyere i Oslo enn på landsbasis.

Akershus fylkeskommunes egen fremskrivning viser at eldrebølgen vil slå inn med ulik tyngde i de ulike regionene. Sterkest blir veksten i Asker og Bærum, der antallet innbyggere over 80 år ser ut til å bli fordoblet i løpet av perioden 1993 til 2005. Mest moderat blir eldreveksten på Øvre Romerike, dvs. om lag på samme nivå som for resten av landet.

Forskjellene mellom Oslo og Akershus i forventet utvikling i ulike aldersgrupper tilsier at utfordringene for Oslo kommune og kommunene og fylkeskommunen i Akershus vil være ulike. I Akershus vil veksten i eldrebefolkningen kunne innebære et økende press på pleie- og omsorgstjenestene, mens dette presset i Oslo ikke forventes å øke i samme periode. Derimot vil økningen i de yngre aldersgruppene innebære et økt behov for tjenester og tilbud overfor barn og unge i Oslo.

Forholdet mellom antall innbyggere i yrkesaktiv alder og antall innbyggere utenfor yrkesaktiv alder (barn, ungdom og eldre) uttrykkes ofte som en «forsørgerbyrde». Denne forsørgerbyrden er oftest trukket frem i diskusjonen om finansieringen av velferdsstatens fremtidige utgifter. Også kommunesektorens velferdsoppgaver finansieres direkte og indirekte gjennom den verdiskaping som den yrkesaktive befolkningen bidrar til. Befolkningens yrkesaktivitet og inntektsnivå er bl.a. bestemmende for den enkelte kommune og fylkeskommunes økonomiske mulighet til å løse sine velferdsoppgaver. Endringer i forsørgerbyrden kan være et uttrykk for hvordan rene demografiske endringer påvirker utviklingen i den enkelte kommune eller fylkeskommunes muligheter til å løse sine velferdsoppgaver. Befolkningsendringene som Oslo og Akershus står foran gjør at forsørgerbyrden utvikler seg ulikt i Oslo og Akershus frem mot år 2010.

Det statlige rammetilskuddssystemet kompenserer delvis for økte utgiftsbehov som følge av slike demografiske endringer, mens inntektseffekten som følge av færre skatteytere pr. innbygger (og dermed sannsynligvis lavere skatteinntekter pr. innbygger) ikke kompenseres fullt ut gjennom systemets inntektsutjevning.

I 1996 var det både i Oslo og Akershus rundt to personer i yrkesaktiv alder pr. innbygger utenfor yrkesaktiv alder. Frem mot år 2010 forventes dette forholdstallet å øke til 2,35 personer i Oslo (en økning på 13,5 prosent), mens det reduseres til 1,99 i Akershus (nedgang på ca 2 prosent). Forsørgebyrden øker altså noe i Akershus, mens den reduseres betydelig i Oslo. Den økte forsørgerbyrden i Akershus mer enn oppveier nedgangen i Oslo, slik at forsørgerbyrden for hovedstadsområdet som helhet øker fra 2,07 til 2,17 yrkesaktive personer pr. innbygger utenfor yrkesaktiv alder, noe som utgjør en økning på seks prosent.

Oppsummering

Hovedstadsområdet er landets sterkeste befolkningsmessige vekstområde. De siste tiårene har veksten vært markert sterkere enn i landet for øvrig og fremskrivningene tyder på at veksten vil fortsette. Det er ikke avgjørende for utvalgets vurderinger hva som blir det eksakte fremtidige folketallet, men det synes rimelig å forvente en fortsatt betydelig vekst. I SSB's siste fremskrivning anslås denne veksten til noe over 100 000 nye innbyggere fra 1996 til år 2010. Som nasjonalt tyngdepunkt er det sannsynlig å forvente en vekst også videre frem i det neste århundret. En slik vekst vil ha konsekvenser for den fremtidige utforming og dimensjonering av oppgavene som utvalget skal vurdere. Utsiktene til fremtidige befolkningsendringer inngår derfor som en del av grunnlaget for utvalgets vurdering av den administrative strukturen i området.

I den videre diskusjonen vil utvalget legge vekt på at mulige samfunnsmessige ulemper som følge av en eventuell uhensiktsmessig organisering i hovedstadsområdet - og eventuelle gevinster ved å gjennomføre endringer - vil øke med økende folketall. Veksten som kan forventes i området er i tillegg så stor at slike virkninger vil være av nasjonal betydning.

5.3.2 Geografi

I utvalgets mandat er hovedstadsområdet definert ut fra den administrative inndelingen og omfatter dagens Oslo og Akershus fylker. Ut fra geografiske kjennetegn som tettstedsutbredelse eller pendling, kan området avgrenses på flere måter, noe som er illustrert ved hjelp av kartet i figur 5.5.

Oslo tettsted

I offisiell statistikk defineres et tettsted som en hussamling med minst 200 bosatte, der avstanden mellom husene som regel ikke overstiger 50 meter. Oslo tettsted var oppsplittet selv etter sammenslutningen med Aker i 1948. Kartet i figur 5.5 viser hvordan tettstedsbebyggelsen i og rundt Oslo har smeltet sammen til et sammenhengende tettstedsområde i hele 11 kommuner. Rundt en tredel av befolkningen i dette tettstedsområdet bor utenfor Oslo kommune. Befolkningen i Oslo tettsted utgjorde i 1995 rundt 730 000 innbyggere. I følge folketellingsdataene fra henholdsvis 1960 og 1990 har all befolkningsvekst i Oslo tettsted funnet sted i andre kommuner en Oslo.

I de fire kommunene Oppegård, Asker, Bærum og Lørenskog bor over 90 prosent av befolkningen innenfor Oslo tettsted, mens andelen i Rælingen er 88 prosent og i Skedsmo like over 80 prosent.

Oslo pendlingsregion

Som økonomisk tyngdepunkt er også Oslos arbeidsmarked sentrum i en pendlingsregion for større deler av Østlandsområdet. Fra kommuner langt utenfor Oslos grenser foregår det daglig arbeidspendling av betydelig omfang til Oslo. Kommunikasjonene gjør det praktisk mulig for yrkesaktive som f.eks. bor så langt unna som Tønsberg, Kongsberg, Moss og Kongsvinger å ha daglig arbeidssted i Oslo.

Kartet i figur 5.5 viser de stedene og områdene der 15 prosent eller mer av den yrkesaktive befolkningen daglig pendler til Oslo. Dette området er her definert som Oslo pendlingsregion. Kartet er basert på folketellingsdataene fra 1990, og tar også med de enkeltkretsene innen kommuner der pendlingen er 15 prosent eller mer. Andelen av den yrkesaktive befolkningen som daglig pendler til Oslo illustrerer først og fremst hvordan arbeidsmarkedet i Oslo har betydning for sysselsettingen i den enkelte kommune. Kartet illustrerer også hvordan kommunene innenfor området ivaretar ulike utfyllende funksjoner i forhold til hverandre, med Oslo som sentrum for arbeidsmarkedet og mange av kommunene rundt som bostedskommuner for en betydelig del av de som arbeider i Oslo. Kartet viser imidlertid ikke omfanget av pendlingen, siden det i kommuner utenfor pendlingsregionen (definert ut fra andel pendlere) også foregår betydelig innpendling, men pga. størrelsen på det lokale arbeidsmarkedet blir andelen mindre enn 15 prosent.

Kartet viser hvordan intensiteten i pendlingen avtar med økende avstand til Oslo. De kommunene eller kretsene der 30 prosent eller mer pendler til Oslo, er karakterisert som «forstadskrets», mens kommuner med en andel mellom 15 og 29 prosent daglig innpendling til Oslo karakteriseres som pendlingskretser. Blant Oslos nabokommuner er innpendlingen høyest fra Nittedal, Oppegård, Nesodden, Lørenskog, Rælingen og Ski. I disse kommunene har rundt halvparten eller mer av den yrkesaktive befolkningen fast arbeidssted i Oslo.

Innenfor det området som på denne måten er er definert som Oslo pendlingsregion, bodde det i 1996 i om lag 970 000 mennesker. I de siste tiårene har forstadsutviklingen aksellerert slik at midt på 1990-tallet bodde vel halvparten av regionbefolkningen utenfor senterkommunen, mot en tredel i 1960. Målt på denne måten er vel 38 prosent av de som arbeider i Oslo bosatt utenfor byen, mot bare 16 prosent i 1960.

Kartet i figur 5.5 viser at Oslo pendlingsregion på kretsnivå strekker seg inn i hele 32 kommuner utenfor byen, i fylkene Østfold, Akershus, Hedmark, Oppland og Buskerud. I sør kommer det meste av Vestby, Hobøl og Spydeberg med, samt den nordre del av Trøgstad. I Aurskog-Høland er de mest sentrale kretsene pendlingsomland til Oslo, samt mesteparten av Nes kommune. Størstedelen av pendlingen i Sør-Odal går til Kongsvinger, men i kommunens vestside er det 20-30 prosent pendling til Oslo. I Nord-Odal er det lange tradisjoner for pendling til Oslo, og de fleste kretsene kommer med i Oslo pendlingsområde. Det gjør også de sentrale delene av Eidsvoll og Nannestad.

I nord sogner Lunner og Gran kommuner til Oslo, men Grans delområde på vestsiden av Randsfjorden er pendlingsområde til Ringerike. Den folkerike nordre delen av Hole kommune er forstadsområde til Ringerike med over 30 prosent pendling dit, mens delområdet Sundvollen er pendlingsområde til Oslo.

I vest går Oslo tettsted inn i Røyken og Lier som også er pendlingskommuner til Drammen. Kretsoppdelingen nyanserer bildet betraktelig. Røykenkretsene på Drammensfjordsiden sogner mot Drammen, mens Oslofjordsiden med tettbebyggelsen Slemmestad (del av Oslo tettsted) og tettstedene Nærsnes og Båtstø enda klarere går mot Oslo. I Lier er det først og fremst de østre delene, delområdet Lierskogen langs motorveien, som sogner til Oslo, mens det i de øvrige delene er pendling til Drammen. Hurum deles tilsvarende, der vestsiden langs Drammensfjorden er pendlingsområde til Drammen, mens det på Oslofjordsiden er ca. 20 prosent pendling til Oslo. Når Hurum likevel klassifiseres som periferkommune til Oslo, er det fordi den søndre delen, med tettstedet Tofte bare har ubetydelig pendling til de nevnte senterkommunene

Et integrert hovedstadsområde

Den tettest integrerte delen av hovedstadsområdet utgjøres av Oslo kommune og de nærmeste kommunene omkring. Her finnes det et felles bolig- og arbeidsmarked, som er nærmere beskrevet i kapittel 7. Området fremstår som et sammenhengende bebyggelsesområde som i tillegg er sterkt knyttet sammen gjennom kommunikasjonsårene.

Et annet uttrykk for integrasjonen i området er den omfattende flyttingen, både mellom Oslo og Akershus og innen ulike deler av Akershus. I følge spørreundersøkelsen som Opinion A/S utførte for utvalget i desember 1996, hadde over halvparten av dagens befolkning i Akershus tidligere bodd i Oslo, mens en firedel av befolkningen i Oslo tidligere har bodd i Akershus. I 1995 flyttet vel 17 000 mennesker mellom Oslo og Akershus, med et netto flytteoverskudd for Akershus på drøyt 1800 personer. Nivået på flytting mellom Oslo og Akershus har de siste årene vært forholdsvis stabilt, litt under nivået i 1995. Omfanget av flyttingen på tvers av delregionenen i Akershus (Follo, Romerike og Vest) er imidlertid beskjeden. Det samme er arbeidspendlingen på tvers av disse delregionene.

Den administrative inndelingen som i utvalgets mandat definerer hovedstadsområdet, omfatter et territorium som er langt større enn Oslo tettsted. Noe over halvparten av befolkningen i Akershus bor innenfor Oslo tettsted. De fleste kommunene som ut fra pendlingstallene kan karakteriseres som forstadskommuner, faller innenfor det området som utvalget i henhold til mandatet skal vurdere. Deler av Hobøl i Østfold, Lunner i Oppland og en mindre krets i Sør-Odal i Hedmark har en innpendling på over 30 prosent, men faller utenfor utvalgets definisjon av hovedstadsområdet.

5.4 KOMMUNESEKTORENS OMFANG I HOVEDSTADSOMRÅDET

Det er kommunesektorens oppgaver som står sentralt i utvalgets mandat. Nedenfor følger en oversikt over aktivitetsomfanget for kommunene i Akershus, Oslo kommune og Akershus fylkeskommune. Hensikten er å beskrive hovedmønsteret i sammensetning og fordeling av utgiftene til kommuneforvaltningen i området.

5.4.1 Samlede utgifter

Kommunesektoren i området hadde et samlet aktivitetsnivå (målt som brutto driftsutgifter) på 36,5 milliarder kroner i 1995 (jf tabell 5.5). Oslo kommune sto alene for 61 prosent av denne aktiviteten, mens kommunene i Akershus utgjorde om lag 27 prosent og Akershus fylkeskommune om lag 12 prosent. Oslo kommune har ansvar for både kommunale og fylkeskommunale oppgaver. Oslos utgifter må derfor sammenlignes med summen av de kommunale og fylkeskommunale utgiftene i Akershus. Dette er gjort i tabell 5.6.

Innen de fleste utgiftsområder har Oslo kommune et noe høyere utgiftsnivå enn i Akershus. Befolkningen i Oslo utgjør 52,6 prosent av den samlede befolkningen i hovedstadsområdet (jf punkt 5.3.1) , mens Oslo kommunes utgifter utgjør 61 prosent av kommunesektorens utgifter i området. Noe av forskjellen kan forklares med at utgiftsbehovet er høyere i Oslo enn i Akershus, noe som bl.a. fremkommer i det statlige rammeoverføringssystemet, der alderskriterene veier tungt. Innenfor noen sektorer kan forskjellene også forklares med ulike institusjonelle forhold. F.eks. er kollektivtrafikken i Oslo drevet av et kommunalt selskap, i Akershus av en rekke private selskaper, samt NSB, (jf kapittel 9).

Helse- og sosialsektoren er det største utgiftsområdet, og utgjør med 18,3 milliarder kroner, vel halvparten av kommuneforvaltningens samlede utgifter i området. Undervisning er det nest største aktivitetsområde, med 8,4 milliarder kroner i utgifter, noe som utgjør rundt 1/4 av den samlede aktiviteten i kommuneforvaltningen i området.

Tekniske tjenester og samferdselsformål er om lag like store utgiftsområder, med vel to milliarder kroner i årlige driftsutgifter over kommunale og fylkeskommunale budsjetter. Her er det imidlertid viktig å understreke at tallene utelukkende viser kommunale og fylkeskommunale bevilgninger til tjenestene, som i tillegg har vesentlige avgifts- og takstinntekter. Det samlede aktivitetsomfanget for disse tjenestene er defor vesentlig høyere enn det som kommer til uttrykk i disse tallene, noe som utdypes nærmere i de enkelte kapitlene i del II av innstillingen.

Utgiftene til sentrale styringsorganer, sentraladministrasjon og fellesutgifter utgjorde tilsammen 1,8 milliarder kroner, tilsvarende nesten fem prosent av den samlede aktiviteten. Akershus fylkeskommune har den laveste utgiftsandelen til slike styringsorganer og administrasjon (2,55 prosent), mens kommunene i Akershus har betydelig høyere utgiftsandel (7,2 prosent). Siden Oslo både har ansvar for kommunale og fylkeskommunale oppgaver, er det mer relevant å sammenligne Oslos utgiftsandel på 4,4 prosent med summen av de tilsvarende utgiftene i Akershus fylkeskommune og kommunene i Akershus (som er 5,7 prosent). Oslo kommune har altså lavere utgiftsandel til sentrale styringsorganer og fellesadministrasjon enn summen av kommunene og fylkeskommunens utgifter i Akershus utgjør. Målt i forhold til innbyggertallet har likevel Oslo noe høyere utgiftsnivå innen administrasjon og sentrale styringsorganer enn Akershus (54,5 prosent av utgiftene og 52,6 prosent av befolkningen). I tolkningen av disse tallene bør det imidlertid tas et visst forbehold for om forskjellene kan henge sammen med forskjeller i regnskapsføringen for administrasjonsutgiftene.

Sammensetningen av utgiftene er svært ulik i Oslo og Akershus. I Oslo utgjør utgiftene til undervisningssektoren 18 prosent av kommunens samlede utgifter, mens andelen i Akershus er 30 prosent. Innen helse- og sosialsektoren er situasjonen omvendt, der utgiftsandelen i Oslo er nær 56 prosent, mens den i Akershus er 42 prosent. Det er med andre ord store forskjeller mellom kommunesektorens virksomhet i Oslo og Akershus. Mellom kommunene i Akershus gjør det seg imidletid også gjeldende betydelige variasjoner, som ikke kommer til uttrykk i samletallene for Akershus.

5.4.2 Undervisning

Undervisningssektoren utgjør tilsammen rundt 1/4 av den samlede aktiviten i kommunesektoren i hovedstadsområdet. I tabell 5.7 vises det hvordan disse utgiftene fordeler seg innen ulike underposter i hovedkapitlet undervisning.

Utgiftene til grunnskole er den største enkeltposten innenfor utdanningssektoren med over tre milliarder kroner i driftsutgifter (37 prosent av sektoren). Utgiftene til barnehager og skolefritidsordninger utgjør tilsammen nær 2,6 milliarder kroner, rundt 800 millioner mer enn de samlede utgiftene til videregående opplæring, som utgjør nær 1,8 milliarder. (Utgiftene til videregående opplæring er for øvrig litt lavere enn de samlede utgiftene til styring og administrasjon i hovedstadsområdet, jf tabell 5.5).

5.4.3 Helse- og sosialsektoren

Hovedkapitlet for helse- og sosialsektoren omfatter det største utgiftsområdet for kommuneforvaltningen i hovedstadsområdet, og omfatter vidt forskjellige tjenesteområder. I tabell 5.8 vises fordelingen til ulike formål innen helse- og sosialsektoren. De samlede utgiftene er på 18,3 milliarder kroner, hvorav Oslo kommunes utgifter utgjør 2/3. I Akershus er kommunenes utgifter tilsammen vel 850 millioner kroner høyere enn fylkeskommunens.

Utgifter til pleie og omsorg for eldre og funksjonshemmede utgjør den største enkeltsektoren, med samlede utgifter på 6,1 milliarder kroner, tilsvarende 1/3 av sektorens samlede utgifter. Utgifter til somatiske spesialisttjenester er nest største ansvarsområde, og utgjør med 5,1 milliarder kroner vel 1/4 av sektoren. Akershus fylkeskommunes utgifter til somatiske spesialisttjenester er noe under halvparten så store som de tilsvarende utgiftene i Oslo. Psykisk helsevern er det tredje største ansvarsområdet innen helse- og sosialsektoren med samlede utgifter på 1,5 milliarder kroner.

5.4.4 Adminstrasjonsutgifter

I diskusjonen om forvaltningsmessig utforming og organisering er det ofte lagt vekt på hvordan omfanget av administrasjon påvirkes. I Christiansenutvalgets utredning ble det lagt vekt på at ressurser som går med til administrativ virksomhet kunne frigjøres og settes inn i tjenesteytende aktivitet direkte overfor befolkningen. Utvalget betrakter muligheten til slik ressursvridning som ønskelig, men vil samtidig understreke at administrativ virksomhet er en nødvendig forutsetning for både de politiske beslutningsprosessene i kommunesektoren, og for å sikre kvalitet og effektivitet i den tjenesteytende virksomheten.

I tabell 5.5 ble det vist at utgiftene til administrasjon og sentrale styringsorganer, slik de føres i kommuneregnskapene utgjør vel 1,8 milliarder kroner i hovedstadsområdet. I kommuneregnskapene føres også utgifter til sektoradministrasjon for hvert hovedkapittel. I tabell 5.9 er disse utgiftene sammenstilt i én tabell.

De samlede utgiftene til styring og administrasjon i kommuneforvaltningen i hovedstadsområdet utgjør 3,5 milliarder kroner, noe som er i underkant av 10 prosent av de samlede driftsutgiftene til kommuneforvaltningen i området. De ulike sektoradministrasjonene utgjør nesten halvparten av de samlede utgiftene til styring og administrasjon. Utgiftene i Oslo ligger noe høyere enn i Akershus. Helse- og sosialadministrasjon er den sektoren som har de største administrasjonsutgiftene, noe som gjenspeiler sektorens samlede omfang.

Tallene gir ikke et presist bilde av hva som er «ren» administrativ virksomhet. Regnskapsføringen mellom kommuner varierer nok også noe, slik at utgifter som registreres under kategorien administrasjon i én kommune kan føres som tjenester i en annen.

5.5 STYRINGSSYSTEMET I OSLO KOMMUNE

5.5.1 Innledning

Oslo kommune har i løpet av det siste tiåret gjennomført betydelige endringer i det politiske og administrative styringssystemet. Den siste halvdelen av 1980-tallet rommet to sentrale reformer. Først sentralisering av innflytelse og handlekraft gjennom kommunal parlamentarisme i 1986, deretter desentralisering av oppgaver, ressurser og beslutningsmyndighet i 1988 gjennom bydelsreformen. Innføring av parlamentarisk styringsform og desentralisering til bydel inngikk som deler av et samlet reformopplegg.

Samtidig med disse endringene i styringssystemet, har det vært arbeidet aktivt med å innføre målstyring, både gjennom nye ledelsesformer og som et ledd i utvikling av mer resultatorienterte planprosesser og plandokumenter. Videre er det satset bevisst på å utvikle kommunens personale, bl.a. gjennom omfattende kommunal opplæringsvirksomhet. Kommunen har i denne perioden også tatt i bruk moderne informasjonsteknologi på en rekke områder, for å løse oppgavene på en mer kostnadseffektiv måte.

Oslo kommune vurderer det som viktig å videreføre denne satsingen gjennom fortsatt utvikling av kommunens organisasjon. Både det parlamentariske styringssystemet og bydelsreformen legger viktige organisatoriske rammer for en slik utvikling.

5.5.2 Innføring av kommunal parlamentarisme i Oslo

Frem til 1986 ble Oslo kommune styrt etter prinsippene i den daværende kommunestyreloven på samme måte som alle andre kommuner i Norge. Den såkalte formannskapsmodellen forutsetter at formannskapet innstiller til kommunestyret som øverste politiske myndighet og at alle politiske utvalg skal være sammensatt etter forholdstallsprinsippet. Oslo kommune hadde flere avdelingsutvalg med hver sin rådmann med ansvar for ulike sektorer. Finansrådmannen skulle føre tilsyn med kommunens samlede virksomhet, fremme budsjettforslag og uttale seg om de finansielle sidene ved saker som forelå til politisk behandling. Denne styringsformen fungerte ikke tilfredsstillende i Oslo. Den førte til uklare politiske og administrative ansvarsforhold og en komplisert saksbehandling.

Med hjemmel i lov av 21. juni 1985 om forsøk med særlige administrasjonsordninger i kommunene (parlamentarismeloven) og etter godkjenning av Kommunal- og arbeidsdepartementet, gikk Oslo kommune 5. februar 1986 over til et nytt styringssystem basert på parlamentariske prinsipper. Dette innebar en omfattende omorganisering av kommunens ulike styringsorganer. Det markerte også starten på en storstilt reorganisering av kommunens administrative system.

Da bystyret i Oslo fattet vedtak om å innføre kommunal parlamentarisme i Oslo var målet med reformen

• å skape klarere politiske ansvarsforhold

• å øke folkevalgt innflytelse

• å bedre kommunens service overfor innbyggerne

• å legge tilrette for større grad av helhetsvurderinger i beslutningsprosessen

• å øke medbestemmelsen for kommunens ansatte

• å øke desentraliseringen av politiske, administrative og forvaltningsmessige funksjoner

Det parlamentariske styringssystemet i Oslo representerer et fullstendig brudd med formannskapsmodellen fordi parlamentarisme er basert på flertallsstyring. Styringssystemet har klare likhetstrekk med den parlamentariske modellen på statlig nivå, men det er også viktige forskjeller. Det sentrale element i det nye styringssystemet var at det ble etablert et (politisk) kollegialt organ, byrådet, som trådte inn i stedet for rådmannsordningen, som øverste ledelse av kommuneadministrasjonen. Byrådet velges av bystyret, uten adgang for mindretallsgrupperinger til å kreve forholdsmessig representasjon. Den parlamentariske styringsformen bygger på at byrådet er avhengig av bystyrets tillit. Byrådet plikter å fratre dersom det i bystyret skulle bli flertall for et mistillitsforslag eller ved voteringsnederlag i sak hvor byrådet har reist kabinettspørsmål.

Det forhold at kommuneadministrasjonen ledes av et politisk organ som står parlamentarisk ansvarlig overfor bystyret utgjør den vesentlige forskjellen fra formannskapsmodellen. I politisk praksis innebærer dette at byrådet får den samme rolle og funksjon som regjeringen har i den nasjonale styringsmodellen. Den viktigste forskjellen mellom det nasjonale og det kommunale parlamentariske styringssystemet, er at byrådet, til forskjell fra regjeringen, bare kan få beslutningsmyndighet i kraft av delegasjonsvedtak i bystyret. Bortsett fra dette viser den politiske praksis i Oslo kommune at man legger seg så nær opp til den nasjonale styringsmodellen som mulig.

Samtidig med innføringen av byrådsordningen ble det opprettet bystyrekomiteer som saksforberedende organ for bystyret. Bystyrekomiteene er bygget opp etter modell av stortingskomiteene. Bystyret avgjør hvor mange komiteer som skal opprettes og arbeidsfordelingen mellom dem. Medlemmene og varamedlemmene av komiteene velges blant bystyrets medlemmer og varamedlemmer etter forholdstallsprinsippet.

Det har vært foretatt en rekke større og mindre tilpasninger i kommunens styringssystem etter 1986. Oslo kommune har vært, og er fortsatt den eneste kommunen som praktiserer kommunal parlamentarisme. Oslo kommunes ønsker og behov for å justere styringssystemet har foranlediget endringer i loven (parlamentarismeloven) underveis. Av den trinnvise utviklingen i det parlamentariske styringssystemet kan nevnes:

Opprinnelig var det bare byrådet som kollegium som kunne instruere administrasjonen og som kunne gjøres parlamentarisk ansvarlig, ikke den enkelte byråd. Konsekvensene av dette var at fordelene ved en parlamentarisk styringsform ikke ble fullt ut utnyttet. I 1992 ble loven endret slik at det enkelte medlem av byrådet kunne inneha ledelsesansvar, vedtakskompetanse og instruksjonsmyndighet innenfor en sektor. Samtidig ble det åpnet for at enkeltbyrådene, og ikke bare byrådet som kollegium, kunne gjøres parlamentarisk ansvarlig. Videre ble lovens opprinnelige krav om én kommunaldirektør (i Oslo; finansdirektør) som øverste leder av tjenestemannsadministrasjonen tatt ut.

Lovendringen innebar videre at kommuneadministrasjonen kunne deles opp i «departementer» (i Oslo; byrådsavdelinger) med én politisk og én administrativ leder for hver sektoradministrasjon.

1. januar 1993 trådte ny kommunelov i kraft. Med hjemmel i denne loven kan kommunene velge å innføre parlamentarisk styreform som en ordinær styringsform uten spesiell godkjenning fra statlige myndigheter. Kommunelovens regler om kommunal parlamentarisme er i hovedsak sammenfallende med reglene i parlamentarismeloven slik de var ved tidspunktet for innføring av ny kommunelov. Etter den nye kommuneloven (§ 8 nr. 1) skal det imidlertid ikke være formannskap i kommuner som har innført parlamentarisk styringsform. På dette grunnlag opphevet bystyret formannskapsordningen med virkning fra den nye kommunelovens ikrafttreden 1. januar 1993.

5.5.3 Bydelsreformen

Helt siden sammenslåingen av kommunene Oslo og Aker i 1948 har avstanden mellom de styrende og de styrte vært et diskusjonstema i bystyret i Oslo, samtidig som interessen for det politiske arbeidet på grunnplanet viste en avtakende tendens. Tidlig i 1970-årene ble de første vedtakene om å opprette bydelsutvalg fattet. Utvalgenes innflytelse var i starten meget begrenset. Dette ga seg uttrykk i form av misnøye blant medlemmene i utvalgene. I 1981 ble antallet bydeler redusert fra 33 til de nåværende 25. Sosialforvaltningen var allerede i 1964 blitt desentralisert til 10 distrikter og fra 1985 ble det satt i gang en prøveordning med å desentralisere helse- og sosialtjenesten til bydelsnivå, i første omgang til fire bydeler (prøvebydeler). I publikumsundersøkelsen som er utført for utvalget av Opinion, fremkommer det at interessen for bydelsutvalgene i dag må kunne sies å være høy. 60 prosent gir uttrykk for at de er svært- eller noe interessert i det som skjer i eget bydelutvalg. Interessen viser seg å være større i Oslo øst enn i Oslo vest.

Da Oslo kommune innførte ordningen med parlamentarisk styringsform i februar 1986, hadde altså forsøkene med en desentralisert helse- og sosialforvaltning, starten på bydelsreformen, vært i gang i ett år. Fra 1. juli 1988 ble ordningen med desentralisert helse- og sosialforvaltning gjort gjeldende for samtlige 25 bydeler.

Innføring av bydelsforvaltningene i 1988 var en direkte videreføring av omleggingen i styringssystemet. Reformen innebar at flere sentrale etater og kontorer ble helt eller delvis nedlagt, og mer enn 20 000 ansatte ble berørt. Den bærende idéen bak desentraliseringen av tjenester til bydelene var at økt frihet til å finne løsninger tilpasset lokale behov ville gi bedre ressursutnytting og bedre publikumsservice.

Bydelsutvalgene er hjemlet i kommunelovens § 12. Bydelsutvalgene har 13 medlemmer og 13 varamedlemmer og velges av bystyret for hele valgperioden. Valget skjer etter forholdstallsprinsippet, som innebærer at den politiske sammensetningen tilnærmet svarer til bystyrets sammensetning. Møter i bydelsutvalgene er åpne for publikum hvis ikke annet er bestemt med hjemmel i lov. Innkalling med sakskart skal offentliggjøres. For valgperioden 1996-99 ble det som en forsøksordning hjemlet i lov om forsøk i offentlig forvaltning, gjennomført direkte valg til fire av bydelsutvalgene. Erfaringene med direkte valg er nå under evaluering.

Det er bystyret som fatter vedtak om bydelenes overordnede mål, ansvarsområder og budsjettrammer. Bydelene får tildelt sine budsjettrammer gjennom et kriteriebasert budsjettfordelingssystem basert på en inndeling av virksomheten i funksjonsområder. Bydelsutvalgene bestemmer hvordan oppgavene skal løses lokalt i henhold til delegert myndighet fra bystyret. Politiske signaler fra bystyret og byrådet legger føringer på bydelenes valg. Bydelsutvalgenes fullmakter på budsjettsiden er i det alt vesentlige knyttet til driftssiden. I henhold til de statlige budsjett- og regnskapsforskriftene er det bystyret som skal fatte budsjettfordelingsvedtak i kapitalbudsjettet.

Hver bydel har også en bydelsadministrasjon som ledes av en administrasjonssjef tilsatt av byrådet. Administrasjonssjefen er på samme måte som kommunens øvrige etatsledere underlagt byrådets og byrådenes instruksjonsmyndighet. I tillegg er administrasjonssjefen underlagt bydelsutvalgenes instruksjonsmyndighet på de områder der bydelsutvalget er delegert avgjørelsemyndighet. Dette gjelder f.eks. i budsjettspørsmål.

Adgangen til delegasjon av myndighet, og dermed også instruksjon fra bydelsutvalget til bydelens administrasjonssjef, er en forsøksordning hjemlet i forsøksloven. Dette innebærer at administrasjonssjefen er underlagt to instruksjonslinjer; fra byrådet i tråd med kommunelovens bestemmelser og fra bydelsutvalget som en forsøksordning. Forsøksordningen er en videreføring av en praksis som var tillatt etter kommunestyreloven. Den todelte instruksjonslinjen kan sett utenfra virke problematisk. Oslo kommunes oppsummering etter vel 8 års praktisering er imidlertid at ordningen er en forutsetning for en velfungerende bydelsordning. De ulemper ordningen eventuelt måtte ha, er små i forhold til de fordeler den direkte linjen mellom folkevalgte og administrasjon på bydelsnivå gir.

Grovt sett kan det sies at bydelene har ansvaret for de publikumsrettede førstelinjetjenestene som omfatter

• helse- og sosialtjenester

• syke- og aldershjem

• barnehager

• kultur- og ungdomstiltak

• tiltak for psykisk utviklingshemmede

• rusmiddelomsorg

• barnevern

• lokale bomiljøtiltak

• skolefritidsordninger

• mottak av flyktninger.

Gjennom ulike forsøksordninger er funksjonene til bydelsutvalgene stadig videreutviklet frem til slik de er i dag. Videreutviklingen har vært rettet mot å skape nærhet til beslutningene ved desentralisering av politisk makt, bedre kvalitet på kommunens tjenester, mer kostnadseffektiv ressursbruk og en mer meningsfylt og innholdsrik arbeidssituasjon for de ansatte. Forsøksordningen med direkte valg til bydelsutvalg er et eksempel på tiltak for å tilrettelegge for videreutvikling av de deltakelsesmessige sidene ved bydelsreformen.

5.5.4 Politiske og administrative organer

Organisasjonskartet i figur 5.6 viser bl.a. hvordan byrådsorganiseringen var inntil byrådsskiftet i januar 1997. Det nye byrådet som ble dannet i januar 1997 har satt i gang en omorganisering av byrådsavdelingene. Detaljene i endringene som skal gjennomføres er ikke klare pr. februar 1997. Den videre beskrivelsen av inndelingen i byrådsavdelinger, både i dette kapitlet og øvrige kapitler i innstillingen, er derfor basert på den organiseringen som var gjeldende frem til byrådskiftet i januar 1997.

Bystyret og bystyrets organer

Bystyret er kommunens øverste politiske organ og ledes av ordføreren. Det er 59 representanter i bystyret og i inneværende valgperiode, 1996-99, er 7 partier representert. Bystyret har i stor grad delegert beslutningsmyndighet og ansvar til byrådet og bydelsutvalgene.

Bystyrekomiteene er hjemlet i kommunelovens § 10 (faste utvalg). Det er fem bystyrekomiteer i Oslo; finanskomiteen, byutviklingskomiteen, helse- og sosialkomiteen, kultur- og utdanningskomiteen og miljø- og samferdselskomiteen. Komiteene har ansvar for å forberede saker og avgi innstilling til bystyret basert på byrådets forslag. Én av komiteene, finanskomiteen, er i tillegg delegert beslutningsmyndighet i forlikssaker. I tillegg settes byutviklingskomiteen som fast utvalg for plansaker og har i denne egenskap avgjørelsesmyndighet i enkelte saker.

Bystyrets tilsynsutvalg er hjemlet i kommunelovens § 10 og skal på bystyrets vegne samordne overordnede tilsyns- og kontrolloppgaver. Tilsynsutvalget har 15 medlemmer.

Forretningsutvalgeter hjemlet i kommunelovens § 10 og skal behandle saker vedrørende bystyrets indre forhold, valgsaker, de folkevalgtes arbeidsbetingelser, kommunens sentrale representrasjon og forøvrig saker etter bystyrets bestemmelse. Forretningsutvalget har fem medlemmer.

Klagenemnda er hjemlet i forvaltningslovens § 28 og behandler klager over enkeltvedtak fattet av virksomhet opprettet i medhold av kommuneloven, dvs. klager over enkeltvedtak hvor det i lovgivningen ikke er fastlagt særskilt klageadgang til statlig myndighet. Klagenemnda har tre medlemmer. I tillegg er det opprettet en klagenemnd for behandling av klager vedrørende tjenester for bevegelseshemmede.

Kontrollutvalgeter hjemlet i kommunelovens § 60 og skal forestå det løpende tilsyn med den kommunale forvaltning på kommunestyrets vegne.

Helse- og sosialombudet i Oslo er også direkte underlagt bystyret.

Byrådet og byrådsavdelingene

Byrådeter hjemlet i kommunelovens kapittel 3 og er den øverste ledelse for kommunens administrasjon. Byrådet innstiller i saker til bystyret og er ansvarlig for gjennomføring av bystyrets vedtak. Bystyret kan tildele byrådet myndighet i alle saker hvor ikke annet følger av lov og har i stor utstrekning delegert avgjørelsesmyndighet til byrådet.

Byrådet består av åtte medlemmer, byråder, med hvert sitt ansvarsområde. Den enkelte byråd har det fulle administrative og politiske ansvar for sin sektor. Byråden har instruksjonsrett overfor sin administrasjon og underliggende virksomheter, og har i en viss utstrekning fått videredelegert myndighet fra byrådet til å fatte vedtak i enkeltsaker eller i saker som ikke er av prinsipiell karakter. Den enkelte byråd er den øverste leder for sin byrådsavdeling. Byrådsavdelingene ledes faglig og administrativt av en kommunaldirektør.

Byrådsavdelingene er ansvarlig for oppfølging og tilsyn med tjenesteproduksjon og forvaltning i de ulike etater og bedrifter innen sine respektive sektorer. Følgende åtte byrådsavdelinger er etablert:

• Byrådslederens avdeling

• Byrådsavdeling for finans og plan

• Byrådsavdeling for helse og eldre

• Byrådsavdeling for kultur og byutvikling

• Byrådsavdeling for miljø og samferdsel

• Byrådsavdeling for arbeid og sosiale tjenester

• Byrådsavdeling for barn og utdanning

• Byrådsavdeling for næringsutvikling

Etater, bedrifter og aksjeselskaper

Foruten 25 bydeler, er det ca. 50 etater og bedrifter som står for kommunens utøvende forvaltning og tjenesteproduksjon. I tillegg har kommunen flere heleide aksjeselskaper samt eierinteresser i en rekke andre. Aksjeselskapene ivaretar oppgaver av mer forretningsmessig karakter.

5.5.5 Ti års erfaring med parlamentarisme i Oslo

I forbindelse med at Oslos styringssystem kunne feire 10 års jubileum, ble det den 28. mars 1996 arrangert et presseseminar hvor erfaringene med styringssystemet var tema. Et sentralt spørmål i denne sammenheng var om målene med reformen var nådd.

Selv om meningene kan være noe delte mht. i hvilken grad målsettingen kan sies å være oppfylt, ble det fra tverrpolitisk hold i Oslo oppsummert med at evnen til fast styring, bl.a. i forhold til kommunens økonomi, har blitt betydelig styrket som følge av endringene i styringssystemet. Klarere ansvarsforhold har også vært en positiv effekt av den parlamentariske styringsformen. Når det gjelder befolkningens vurdering av styringssystemet, vil spørsmålet om hvorvidt parlamentarismemodellen eller formannskapsmodell bør velges, isolert sett være mindre viktig. Folk flest er mer opptatt av systemets evne til å oppnå resultater.

10 år er ikke tilstrekkelig tid til fullt ut å utvikle en parlamentarisk kultur, og det vil fortsatt være behov for en videreutvikling og tilpasning av den parlamentariske styringsformen innenfor det kommunale forvaltningsnivået i Oslo.

5.6 STYRINGSSYSTEMET I AKERSHUS FYLKESKOMMUNE

5.6.1 Innledning

Akershus fylkeskommune har siden opprettelsen i 1976 basert sitt styringssystem på formannskapsprinsippet og hovedutvalgsmodellen. Fylkestinget velges gjennom direkte valg hvert fjerde år Fylkesutvalget og de øvrige faste politiske utvalgene etter §10 i kommuneloven oppnevnes av fylkestinget og slik at partienes størrelse i fylkestinget gjenspeiles forholdsmessig i disse utvalgene.

Hovedutvalgsmodellen i Akershus fylkeskommune omfatter seks faste politiske sektorutvalg for fylkeskommunens viktigste arbeidsområder innen helse og sosial, utdanning, samferdsel, kultur, næringsutvikling og energi. Det er i stor grad praktisert gjennomgående representasjon ved at lederne av sektorutvalgene (unntatt næringsutvalget) er representert i fylkesutvalget og at lederne og medlemmer av sektorutvalgene er representert i styrer og utvalg under sektorutvalgene. Prinsippet om gjennomgående representasjon omfatter også sentrale aksjeselskapstyrer som fylkeskommunen eier eller er deleier av.

5.6.2 Politiske og administrative organer

Fylkestinget i Akershus har 63 representanter og er i henhold til kommunelovens §§ 6 og 7 fylkeskommunens øverste organ. Fylkestinget trekker opp mål og retningslinjer for fylkeskommunens ansvarsområder bl.a. gjennom behandlingen av fylkesplaner og årlige rullerende økonomiplan, og fører kontroll bl.a. gjennom behandlingen av årsberetninger og årsmeldinger. Alle vedtak som skal binde fylkeskommunen fattes av fylkestinget eller et organ fylkestinget har gitt myndighet.

Fylkesutvalget har 15 representanter. Fylkesutvalget er gjennom reglement, med hjemmel i kommuneloven (§8) gitt myndighet til å fatte vedtak i alle saker hvor ikke annet følger av lov, eller hvor fylkestinget har bestemt noe annet. Fylkesutvalget i Akershus er gitt en viktig koordinerende og samordnende oppgave som utøvende og kontrollerende styre og vedtaksorgan, særlig knyttet til planer og budsjetter. Fylkesutvalget har innstillingsrett i alle saker som skal viderebehandles av fylkestinget. Fylkesutvalget har hovedansvaret for fylkeskommunens regionale oppgaver etter plan- og bygningsloven og fungerer som fagutvalg i miljøvernsaker.

Plan- og økonomiutvalget er et rådgivende drøftingsorgan og består av fylkesordføreren og gruppelederne for de partier som er representert i fylkesutvalget. Partiet Høyre har for denne valgperioden ett medlem i tillegg fra fylkesutvalget. Sentrale saker, deriblant økonomiplanen, legges frem for drøfting i utvalget før fylkesrådmannen avgir endelig innstilling. Fylkesordførereren er i henhold til § 9 i kommuneloven fylkeskommunens øverste politiske leder og fylkeskommunens rettslige representant. Fylkesordføreren leder fylkestinget, fylkesutvalget og plan- og økonomiutvalget.

Med hjemmel i § 10 i kommuneloven har fylkeskommunen opprettet helse- og sosialstyret, utdanningsstyret, samferdselsstyret, kulturstyret og næringsutvalget for å ivareta den politiske styringen av de oppgaver fylkeskommunen har innenfor disse sektorområdene. Alle disse utvalgene har 15 representanter. For energisektoren ivaretas disse oppgavene av styret i Akershus Energi A/S som har 11 medlemmer, hvorav fire for de ansatte.

I tilknytning til flere av de faste sektorutvalgene er det opprettet underutvalg eller selskaper. Under helse- og sosialstyret er det opprettet driftstyrer for somatikk, psykisk helsevern og rusmiddelspørsmål, barnevern og tannhelsetjenesten med ni representanter hver (syv politisk oppnevnte representanter og to fra de ansattes organisasjoner). Yrkesopplæringsnemnda (syv representanter) er pålagt med hjemmel i lov om fagopplæring i arbeidslivet og er organisert som et fast utvalg under utdanningsstyret. I tillegg er det under utdanningsstyret en inntaksnemnd (fem representanter). Kollektivtrafikken i Akershus administreres av Stor-Oslo Lokaltrafikk a.s. (SL) som er et aksjeselskap hvor Akershus fylkeskommune, Oslo kommune og staten er representert i styret. Akershus Energiverk ble i 1996 omdannet til et konsern bestående av morselskapet Akershus Energi A/S og datterselskapene Akershus Kraft A/S og Akershus Nett A/S. Under næringsutvalget er det opprettet flere aksjeselskap som fylkeskommunen eier eller er deleier i. Næringsutvalget, supplert med representanter for jord- og skogbruksorganisasjonene, fungerer som styre for bygdeutviklingsfondet (18 medlemmer).

Administrasjonsutvalget (fem medlemmer utpekt av fylkestinget og to medlemmer utpekt blandt arbeidstakerorganisasjonene) er opprettet med hjemmel i kommunelovens § 25 og er fylkeskommunens fagorgan innenfor personal-, lønns- og organisasjonssaker, likestilling, informasjonsteknologi og oppgaver vedrørende fylkeskommunes arbeidsgiverfunksjon for ca. 10 000 ansatte. Hovedarbeidsmiljøutvalg (seks representanter hver fra henholdsvis arbeidsgiver- og arbeidstakersiden) er opprettet med hjemmel i arbeidsmiljølovens § 23.

For øvrig har fylkeskommunen et bygge- og eiendomsutvalg (fem medlemmer) valgt av fylkestinget med hjemmel i § 10 i Kommuneloven, et obligatorisk kontrollutvalg (fem medlemmer) etter § 60 i kommuneloven, et fylkesråd for funksjonshemmede (25 medlemmer), et eldreråd (syv medlemmer), et kontaktutvalg for pasientombudet (seks medlemmer) og styre for pensjonskassen (fem medlemmer).

Den administrative organiseringen av fylkeskommunen samsvarer i hovedtrekk med den politiske organiseringen. Fylkesrådmannen er fylkeskommunens øverste administrative leder. Fylkesrådmannens kontor består av tre avdelinger (økonomi, personal/organisasjon og plan/miljøfaglig), samt advokat, informasjonskonsulent og fylkesutvalgssekretær i stab. Fylkesrådmannen fremmer saker for fylkesting, fylkesutvalg, plan- og økonomiutvalg, administrasjonsutvalg og hovedarbeidsmiljøutvalg, og innstiller i alle saker til sektorutvalgene som skal viderebehandles. Fylkesrådmannens plan- og miljøfaglige avdeling ivaretar sekretariatet for de regionale samarbeidsorganene, eldrerådet og fylkesrådet for funksjonshemmede.

Helse- og sosialdirektøren, utdanningsdirektøren, samferdselssjefen, fylkeskultursjefen, næringssjefen og direktøren for Akershus Energiverk A/S ivaretar faglige og administrative oppgaver innenfor fylkeskommunens ansvarsområder innenfor de respektive sektorene og fremmer på fylkesrådmannens vegne saker for sine sektorutvalg. I saker som ikke skal viderebehandles innstiller sektorsjefen. Bygge- og eiendomssjefen er en egen etatssjef i stab under fylkesrådmannen og fremmer saker for bygge- og eiendomsutvalget. I stab under fylkesrådmannen er også leder for bedriftshelstjenesten. Akershus pensjonskasse er et eget rettssubjekt, under ledelse av egen direktør.

Helse- og sosialdirektøren fremmer gjennom sine fagavdelinger for somatikk, psykiatri og rusmiddeltiltak, barnevern og tannhelsetjenesten saker til de tilsvarende driftsstyrene. Fagopplæringskontoret som er en avdeling under utdanningsdirektøren fremmer saker for yrkesopplæringsnemnda. Vegsjefen, som er en statlig etat, men også fylkeskommunal etatssjef for fylkesveier fremmer saker for samferdselsstyret. Fylkesmannens landbruksdirektør fremmer saker for styret i bygdutviklingsfondet.

5.6.3 Sentrale styringsprinsipper

Innenfor rammen av formannskapsmodellen og hovedutvalgsmodellen har Akershus fylkeskommune i sin ca. 20-årige historie løpende utviklet sitt styringssystem.

Et sentralt hovedelement i styringssystemet har vært gradvis å delegere avgjørelsesmyndighet i saksbehandlingen fra fylkestinget til fylkesutvalget og videre til faste utvalg og administrasjon. Det er etterhvert gitt forholdvis omfattende delegerte fullmakter for behandlingen av økonomi-, personal- og byggesaker. Fylkeskommunen har gjennom en årrekke hatt som en hovedstrategi å utvikle et rammestyringssystem med stadig større frihetsgrader for den enkelte budsjettenhet til å fatte lokale beslutninger innenfor gitte rammer. Sektorstyrer og -administrasjon har skrittvis fått økte muligheter til å omdisponere innenfor vedtatte rammer, til å overføre besparelser og overskridelser på det enkelte budsjettkapittel til neste budsjettår og begrenset adgang til å omdisponere midler mellom drift og investering. Mye av dette utviklingsarbeidet har skjedd først som forsøksordninger med avvik fra gjeldende nasjonalt regelverk og deretter blitt innarbeidet som en del av regelverket. De siste årene er det satset mye på å kombinere rammestyringen med målstyring som innebærer at det i tilknytning til de gitte rammer skal vedtas mål og resultatkrav som skal nås.

For å ivareta den politiske og administrative helhetsstyringen samtidig som stadig flere avgjørelser delegeres til et lavere nivå, er det lagt vekt på prinsippet om at strategisk viktige saker skal avklares på sentralt nivå før de legges frem i de faste politiske sektorutvalgene. Dette kan skje ved at fylkesutvalget fastsetter rammer, prosedyrer og innhold i viktige enkeltsaker i forkant av behandlingen i sektorutvalgene, og/eller at saker drøftes i plan- og økonomiutvalget. Gjennom fullført saksbehandling ved at fylkesrådmannen innstiller i saker som skal viderebehandles og ellers er orientert om øvrige saker i sektoren, sikres en god kommunikasjon mellom nivåene i organisasjonen. Langt de fleste sakene som berører sektorene vil kunne ferdigbehandles i de faste utvalgene for sektorene. Fylkesrådmannen avgjør, eventuelt i samråd med fylkesordføreren, hvilke saker som skal viderebehandles av fylkesutvalget og fylkestinget.

I valgperioden 1988-91 ble det gjennomført en større evaluering av fylkeskommunens styringssystem og vurdert endringer i det. Bl.a. ble det vurdert om det skulle innføres et parlamentarisk styringssystem. Flertallet i fylkeskommunen valgte imidlertid å videreføre formannskapsprinsippet, der det bl.a. ble fremhevet følgende positive erfaringer med styringssystemet:

• Opposisjonen og mindre partier er på en god måte gitt mulighet til å delta i fylkeskommunens utøvende organer (fylkesutvalget) og dermed sikret mindretallet en bred deltakelse i beslutningsprosessen.

• Kontinuitet og fleksibilitet er blitt sikret i beslutningsprosessen gjennom skiftende flertall fra sak til sak.

• En god samarbeidsmodell med en samlende og integrerende funksjon der det først og fremst fremhever det som forener.

• Legger godt til rette for en partsnøytral saksbehandling med åpne, faglige og uavhengige råd.

Et mindretall som gikk inn for en parlamentarisk modell, la vekt på at dette ville gi klarere ansvarsforhold og synliggjøre bedre det politiske flertall og opposisjonspartiene overfor befolkningen. Mindretallet mente en slik modell ville gi større mulighet for politisk helhetsstyring, klarere prioriteringer og bedre mulighet til å følge opp politiske vedtak. I evalueringen av hvordan hovedutvalgmodellen har fungert, ble det bl.a. pekt på:

• At modellen har vist god evne til samordning og koordinering innad i den enkelte sektor, men at det er et problem eller utfordring at politisk sektortenkning kan vanskeliggjøre samordningen i sentrale politiske organer. Et politisk mindretall la vekt på at politiske helhetsvurderinger og økonomiske prioriteringer ofte kommer sent inn i beslutningsprosessen. Det er behov for å legge større vekt på initativs- og iverksettingsfasen til fordel for vedtaksfasen.

• At det gjennom modellen er utviklet et effektivt system for økonomisk rammestyring som har vist evne til å opprettholde positiv budsjettbalanse. Et politisk mindretall var enig i dette, men mente at systemet ikke var like godt utviklet mht. hvor godt ressursene ble utnyttet.

• At fylkeskommunen gjennom denne modellen har kunnet opprettholde de laveste utgiftene pr. innbygger til sentraladministrasjon sammenlignet med de andre fylkeskommunene. Utgiftene til sentraladministrasjon målt i forhold til totalbudsjettet ble heller ikke vurdert som særlig høyt i forhold til andre fylkeskommuner.

• At fylkeskommunen tross sin størrelse gjennom modellen har en forholdsvis oversiktlig organisasjonstruktur. Det er likevel behov for å gjøre sentraladministrasjonen mer enhetlig, samordnet og synlig i forhold til brukerne. Særlig de ytre etatene kan oppleve dagens organisasjon som uklar, bl.a. fordi de har mange beslutningsnivåer over seg.

5.7 STYRINGSSYSTEMET I KOMMUNENE I AKERSHUS

De 22 kommunene Akershus er svært ulike både befolkningsmessig og i geografisk utstrekning. Den politiske og administrative organiseringen er også forskjellig, selv om mange viktige fellestrekk går igjen. Alle kommunene er organisert etter det tradisjonelle formannskapsprinsippet. Den økte friheten til å organisere den politiske og administrative virksomheten ut fra lokale forutsetninger, som bl.a. var en av intensjonene med endringene i kommuneloven i 1992, ser ut til å være tatt i bruk.

Nedenfor vises noen hovedtrekk i den politiske og administrative organiseringen i kommunene i Akershus. Presentasjonen bygger i hovedsak på organisasjonsdata som er samlet inn av Statistisk Sentralbyrå, og som er videre bearbeidet av NIBR. Prosjektet er igangsatt på oppdrag for Kommunal- og arbeidsdepartementet, som et ledd i arbeidet med å bygge opp en organisasjonsdatabase for kommunesektoren, bl.a. som utgangspunkt for å kunne evaluere hvordan kommunene tilpasser seg endringene i kommuneloven. Dataene er samlet inn gjennom spørreundersøkelser til samtlige kommuner i landet både i 1995 og 1996. I Akershus var det en svarprosent på nær 82 (dvs. at fire kommuner ikke besvarte skjemaet), noe som gir et godt grunnlag for å beskrive hovedtrekkene i styringssystemene.

5.7.1 Politisk organisering

I de 22 kommunestyrene i Akershus er det tilsamen 864 kommunestyrerepresentanter. Av disse utgjør de 322 kvinnerepresentantene en andel på 37 prosent, som er fire prosentpoeng høyere enn i landet for øvrig. Antall representanter i kommunestyrene varierer fra 71 i Bærum, til 17 i Hurdal. Hovedtyngden av kommunestyrene har mellom 35-40 medlemmer.

De siste årene har det foregått et betydelig omorganiseringsarbeid i kommunesektoren. Den såkalte hovedutvalgsmodellen som etterhvert ble dominerende i norske kommuner i løpet av 1980-tallet, viste seg å kunne føre til sektorisering med visse uheldige konsekvenser for muligheten til helhetlig politisk styring i kommunene. De nye organiseringsprinsippene er blitt lansert bl.a. for å dempe slike effekter.

I Akershus ser det ut til at slik politisk omorganisering har kommet i gang. Flertallet av kommunene har imidlertid fortsatt den tradisjonelle hovedutvalgsmodellen (90 prosent, 16 kommuner), i form av faste utvalg med egen beslutningsmyndighet eller innstillende myndighet overfor formannskap og kommunestyre. To kommuner oppgir at de har innført et system med komiteer i kommunestyret, som innstiller overfor kommunestyret.

De fleste kommunene i Akershus (14 kommuner) oppgir at de faste utvalgene eller komiteene er organisert ut fra et formålsprinsipp, der utvalget/komiteens saker følger av den tradisjonelle sektorindelingen (skole, helse, sosial osv). Fire av kommunene (tilsvarende 22 prosent av de som har svart) oppgir at utvalgene/komiteene er inndelt etter et funksjonsprinsipp, der f.eks. ett utvalg eller en komité har ansvar for utviklingsoppgaver, et annet for driftsoppgaver og et tredje for forvaltnings- eller planoppgaver. To av kommunene som har organisert det politiske arbeidet ut fra en funksjonsmodell, har valgt å dele kommunestyret inn i komiteer, mens de to andre følger den tradisjonelle modellen med faste utvalg.

Ingen av kommunene i Akershus har lagt opp til en politisk områdeorganisering, med egne politiske utvalg som har ansvar for virksomheten i avgrensede geografiske deler av kommunen (kommundelsutvalg/bydelsutvalg). På landsbasis har 15 kommuner innført en politisk områdeorganisering, og disse er stort sett større bykommuner.

I de fleste kommunene ivaretar formannskapets medlemmer også politiske verv i de faste utvalgene eller i komiteene.

Deler av særlovgivningen ble i 1993 endret for å bidra til å oppfylle kommunelovens intensjon om større politisk og administrativ organisasjonsfrihet i kommunene. Endringene innebærer bl. a. at det ikke lenger er obligatorisk for kommunene å opprettholde en rekke særlovorganer. Tabell 5.10 viser hvilke organer i kommunene i Akershus som i dag har fått ansvar for disse sakene.

Flertallet av kommunene har lagt ansvaret for finans- og økonomisaker til formannskapet. Også miljøspørsmål er i de fleste kommunene lagt til formannskapet, mens landbruks- og viltsaker i de fleste kommunene er lagt til egne faste utvalg eller komiteer. Klientsakene etter sosialtjenesteloven og barnevernsloven er i de fleste kommunene lagt til egne utvalg som bare tar hånd om disse sakene, eller egne underutvalg.

Spørreundersøkelsen som Opinion A/S gjennomførte for utvalget i 1996 viste at befolkningens interesse for det politiske arbeidet i kommunestyrene i Akershus gjennomgående var høy. Om lag 80 prosent av befolkningen oppga at de var svært interessert eller noe interessert i det som foregår i kommunestyret.

5.7.2 Administrativ organisering

De fleste kommunene i Akershus har beholdt en sentralt organisert administrasjon. Syv kommuner (tilsvarende 39 prosent av de som har svart) har lagt deler av tjenestene ut til egne distrikter innenfor kommunen. I fire av disse kommunene gjelder dette utelukkende pleie og omsorg for eldre og funksjonshemmede i institusjon eller hjem, mens én kommune har desentralisert både helsetjenester, sosialtjenester, pleie- og omsorg for eldre og funksjonshemmede, tiltak innen rusomsorgen og tiltak innen barne- og ungdomsvernet. To av kommunene som har en distriktsorganisering har ikke oppgitt hvilke deler av tjenesten dette gjelder.

I den administrative saksbehandlingen praktiserer flertallet av kommunene i Akershus såkalt fullført saksbehandling (15 kommuner, tilsvarende 88 prosent av de som har svart). Det vil si at enhetsleder og saksbehandlere i den enkelte etat i samarbeid med rådmannen gjennom den løpende saksbehandlingsprosessen kommer frem til en felles forståelse av den innstillingen som skal presenteres for politikerne. I to av kommunene praktiseres en mer tradisjonell saksbehandlingsform, der rådmannen mottar sakene fra etaten eller de enkelte enhetene etter at de er ferdig behandlet, og der rådmannen på bakgrunn av denne saksutredningen vurderer om saken skal fremmes overfor politikerne eller om den skal sendes tilbake til hovedenheten for videre saksutredning.

5.8 REGIONAL STATLIG FORVALTNING

Det er en stor konsentrasjon av statlige virksomheter i hovedstadsområdet. Det gjelder en rekke etater som har hele landet som ansvarsområde (direktorater mv.), forsvaret, forvaltningsbedrifter (Luftartsverket, Postverket mv.) og statlige tjenesteytende institusjoner (sykehus, utdanningsinstitusjoner, teatre mv.).

I tillegg er det en rekke statlige lokale og regionale etater som har et geografisk avgrenset ansvarsområde. Her er det betydelige variasjoner i geografisk nedslagsfelt. Slike variasjoner gjelder generelt for hele landet, men det er likevel noen inndelinger av statlige virksomheter som avviker fra resten av landet, fordi Oslo og Akershus er delt i to fylker. Noe grovt kan de statlige virksomhetene deles inn i kategorier etter geografisk ansvarsområde. For det første har en del virksomheter i stor grad sammenfallende grenser med kommunegrensene. Det gjelder lokale statlige etater som trygdekontor, ligningskontor, folkeregister osv. I Oslo er det i en del tilfeller flere kontorer innen kommunen, som f.eks. trygdekontorene.

For det andre har en del statlige virksomheter i stor grad sammenfallende grenser med fylkesgrensene. Det gjelder statlige virksomheter som statens vegvesen, fylkeslegen, fylkestrygdekontorene, tolldistriktene, fylkesskattekontorene og fylkestrygdekontorene, som har ett kontor i henholdsvis Oslo og Akershus. Videre gjelder det statlige virksomheter som fylkesmannen, statens utdanningskontor, skattefogden, fylkesnemnda for sosiale saker, forbrukerrådet og fylkesarbeidskontoret, som har ansvaret for både Oslo og Akershus fylker.

For det tredje finnes en del statlige virksomheter som inngår sammen med Oslo og Akershus fylker i større regionale enheter. Det gjelder bl.a. elektrisitetstilsynet, utlendingsdirektoratets regionkontor, fylkesveterinæren, rettledningstjenesten, konkurransetilsynet, statsadvokatembetene, kontrollverket og justerkammeret.

For det fjerde finnes statlige virksomheter som bispedømmene, lagmannsrettene og arbeidstilsynet som på den ene siden splitter opp fylkesgrensene og som på den andre siden inngår i større regionale enheter.

For det femte finnes statlige virksomheter som politidistriktene, sivilforsvarsdistriktene, herredsretter og kriminalomsorg i frihet som er inndelt i enheter som er større enn kommuner og mindre enn fylker.

Den lokale statlige forvaltningen er forholdsvis liten sammenlignet med kommunesektoren i hovedstadsområdet. På lokalnivå er imidlertid lignings-, register- og trygdekontorene relativt store. På regionalt nivå er politi, rettsvesen, tolldistriktene og statens vegkontor store etater. Statlige virksomheter som NSB og Rikshospitalet har stor betydning for tjenestetilbudet i regionen og er store virksomheter, noe som er omtalt nærmere i kapittel 9 om samferdsel og kapittel 11 om helsesektoren.

Fylkesmannen, fylkeslegen, statens utdanninningskontor, statens vegvesen, fylkesarbeidskontoret, fylkestrygdekontoret, fylkesjordskiftekontoret, forbrukerkontoret, kriminalomsorg i frihet, statens kartverk, fylkesskattekontoret og skattefogden er de statlige virksomhetene som har den mest omfattende kontaktflaten til kommunesektoren. Disse 12 etatene har om lag 11-1200 ansatte i hovedstadsområdet og disponerer rundt 400 millioner kroner til intern drift.

De administrative inndelingsgrensene for de statlige etatene i hovedstadsområdet er dels resultat av ulike begrunnelser innen de ulike etatene, dels historiske forhold og til en viss grad rene tilfeldigheter. Det er fagdepartementet som har ansvaret for beslutningene om organisering og geografisk inndeling av vedkommende lokale statlige virksomhet i linjen. Departementene kan selv velge om de vil følge kommune- og fylkesgrensene i sine administrative inndelinger. Administrasjonsdepartementet skal imidlertid i henhold til utredningsinstruksen forelegges administrative konsekvenser ved endringer. Det forutsettes at det skal foretas helhetlige vurderinger av de administrative grensene for statlige virksomheter.

For mange av de statlige virksomhetene er oppgavene av en slik karakter at det er naturlig å følge kommune- og fylkesgrensene. I tillegg er det i flere sammenhenger uttrykt ønsker om å styrke samspillet mellom statlige etater og mellom staten og kommuner/ fylkeskommune. For statlig medvirkning i samfunnsutbyggingsoppgaver gjennom f.eks. fylkesmannens miljøvern- og landbruksavdelinger og veimyndighetene er det formålstjenelig å kunne se områder under ett som samsvarer med planleggingsenhetene i kommunene og fylkeskommunene.

Oslos geografiske beliggenhet gjør at mange av de etatene som betjener Akershus er lokalisert i Oslo. Oslos geografiske plassering gjør f.eks. tilgjengelighetsspørsmålet lite problematisk også for de etater som utelukkende forholder seg til Akershus.

Den betydelige variasjonen i statlige etaters geografiske nedslagsfelt kan ha konsekvenser for samspill mellom statlig og kommunal sektor, og kan også tenkes å ha konsekvenser for formåls- og kostnadseffektiviteten i statlig forvaltning.

I forbindelse med reorganisering av statlige etater har det vært argumentert med at kostnadsvurderinger og tjenestekvalitet tilsier større forvaltningsenheter. Slike hensyn må imidlertid veies mot de etater der nærhetshensynet er særlig viktig, f.eks. politiet.

Utvalget går nærmere inn på de ulike statlige etatene i forbindelse med gjennomgangen av ulike sektorer i del II av innstillingen.

Fylkesmannens samordningsrolle

Fylkesmannen har en instruksfestet plikt til å bidra til å samordne, forenkle og effektivisere den statlige virksomheten i fylket. Fylkesmannen skal arbeide for at det skjer et best mulig samarbeid mellom kommuner, fylkeskommunen og den lokale statsforvaltning. Fylkesmannen skal i nødvendig utstrekning bistå de statlige etater med behandling av spørsmål som tas opp med kommunene eller fylkeskommunen. Videre skal fylkesmannen medvirke til at den øvrige statsforvaltning i fylket gir kommunene og fylkeskommunen nødvendig veiledning og bistand for at de skal kunne løse de samfunnsoppgaver de er pålagt.

Regjeringen har godkjent utfyllende retningslinjer for fylkesmannens samordningsfunksjon i forhold til kommunerettet styring. Retningslinjene gjelder rollen fylkesmannen har i forhold til tverrsektorielle styringsoppgaver som er lagt til den lokale statsforvaltningen på fylkesnivået.

Fylkesmannen skal i denne sammenheng:

«

• Sjå heilskapen i statlege aktivitetar som rettar seg mot kommunane og som vert utøvd av lokale statlege organ på fylkesnivået, også dei organ som ikkje ligg under fylkesmannsembeta (utdanningskontoret, fylkeslegen, statens vegkontor, fiskerisjefen m.fl.)

• Leie den samordninga som er nødvendig ut fra heilskapssyn, og

• Bidra til å identifisere samordningsbehov.»

Målet med samordningsrollen fylkesmannen har etter disse retningslinjene, er å se ulik statlig styring overfor kommunene i sammenheng, slik at eksisterende statlige styringsbehov og signaler vurderes opp mot sentrale mål for det kommunale selvstyret.

Fylkesmannen har et særlig ansvar for regional statlig samordning i forhold til fylkesplanlegging, kommuneplanlegging og kommunenes økonomiplaner.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus er organisert med egen kommunal samordningsenhet som har som hovedoppgave å sikre at det skjer nødvendig samordning mellom fagavdelingene (landbruk, miljø, sosial og familie, justis- og bygg og beredskap) og i forhold til andre lokale statsetater. Samordningsstaben har også ansvar for forberedelse av megling.

6 Erfaringer med samarbeid

6.1 INNLEDNING

I utvalgets mandat vises det til en lang historie med en rekke samarbeidsordninger mellom Oslo kommune, kommunene i Akershus og Akershus fylkeskommune. Utvalget er bedt om å oppsummere erfaringer med slikt samarbeid og vurdere forutsetninger for å kunne oppnå tilstrekkelig resultater gjennom samarbeid.

I dette kapitlet presenteres en oversikt over hvilke samarbeidsordninger som har eksistert i området. Det redegjøres for hvilket innhold og formål samarbeidet har hatt og hvordan erfaringene kan oppsummeres. Oppsummeringen gir grunnlag for å vurdere hvordan den gjeldende organiseringen i hovedstadsområdet fungerer, og betingelsene for at samarbeid skal kunne bidra til at oppgaver blir løst på en god måte.

I avsnitt 6.2 gis det en kort oversikt over samarbeidsordninger som har eksistert før ordningen med direkte valgte fylkesting ble etablert i 1976. I avsnittene 6.3-6.6 redegjøres det for samarbeid i Oslo og Akershus de siste ca. 20 år med dagens fylkeskommuneordning. Redegjørelsen i avsnittene 6.3-6.5 omhandler samarbeid om oppgaver på overordnet og tverrsektorielt politisk nivå. Slikt samarbeid har først og fremst dreiet seg om arealplanlegging, infrastrukturutbygging og næringsutvikling. I avsnitt 6.6 oppsummeres samarbeidsordninger for enkelte sektorer. I avsnitt 6.7 oppsummerer utvalget erfaringene med de ulike samarbeidsordningene, og drøfter kort begrensninger og muligheter som ligger i samarbeid.

6.2 SAMARBEID FØR FYLKESKOMMUNEREFORMEN I 1976

Oslo og Akershus har omfattende erfaringer med samarbeid i tiden før dagens fylkeskommuneordning ble etablert i 1976.

Generalplankomiteen for Oslo, Aker og Bærum

Allerede i 1934 la «Generalreguleringsplankomiteen for Stor-Oslo» (fra 1938 kalt Generalplankomiteen) fram reguleringsplan for kommunene Oslo, Aker og Bærum. Komiteen var med unntak av krigsårene i virksomhet fram til 1950. Oslo hadde vokst ut over sine grenser. Mer en halvparten av befolkningensveksten i Oslo og Aker kommuner hadde i perioden 1910-1948 tilfalt Aker kommune. 1. januar 1948 ble Aker kommune i Akershus fylke innlemmet i Oslo kommune ut fra begrunnelser knyttet til bl.a. utviklingen av byens boligbygging og tomtepolitikk, vegforbindelser og kommunikasjonslinjer, vannforsyning og avløp, samt de felles næringsinteressene.

Regionplankomiteen for Oslo-området

I 1950 ble Regionplankomiteen for Oslo-området opprettet på frivillig grunnlag med deltakelse fra Oslo kommune, 14 kommuner fra Akershus fylke (Asker, Bærum, deler av Follo, Nedre-Romerike), 2 kommuner fra Buskerud fylke (Hurum og Røyken), samt representanter for staten, Industriforbundet og friluftsorganisasjonene. Samarbeidet ble finansiert av medlemskommunene og komiteen hadde en fast administrasjon. Komiteen ble senere utvidet og besto i 1960 av 21 kommuner.

Komiteen la fram utredninger om regionens fremtidige utvikling. I 1963 utarbeidet komiteen en regionplanskisse, der målet var å utarbeide en regionplan som skulle være rådgivende for kommunene. I en rapport fra Norges landbrukshøgskole om erfaringer med samarbeid i Oslo og Akershus (Næss, 1994), pekes det på at regionplanskissen i liten grad fikk slik betydning. Komiteen hadde betydning som veileder i kommunenes areal- og infrastrukturplanlegging og komiteen fungerte som et kompetansesenter for samfunnsplanlegging sammen med NTH og Kommunaldepartementet. Etter 1969 endret komiteen navn til «Studieselskapet for regionplanarbeidet for Østlandsområdet» og flere kommuner kom med.

Samarbeidskomiteen for Oslo og Akershus

Samarbeidskomiteen for Oslo og Akershus ble opprettet i 1956 med sentrale bystyre- og fylkestingsrepresentanter. Komiteen tok opp saker av felles interesse og saker som krevde felles planlegging, finansiering og gjennomføring. I 1962 fikk komiteen sekretariat som var delt mellom fylkesmannens utbyggingsavdeling og finansrådmannen i Oslo og et arbeidsutvalg for regionalplanlegging der også noen få Akershuskommuner var representert.

Et privat konsulentfirma gjennomførte utrednings- og planleggingsarbeid frem til 1968. Arbeidene omfattet rapporter om prognoser for vekstrammer, retningslinjer og byutviklingsplaner for sør, øst og vest i «Sentralregionen» (Oslo med nærområdene) og planer for resten av Akershus. En sammenfatning av utredningsarbeidet ble lagt fram som et utkast til regionplan og ble sendt på høring til kommunene. Kommunene sluttet seg ikke til planen. En vesentlig svakhet var antakelig at kommunene ikke var tilstrekkelig involvert i planprosessen.

Regionplanrådet

Bygningsloven av 1965 fikk egne bestemmelser om regionplanlegging. I 1968 ble regionplanoppgavene overført fra Samarbeidskomiteen til et nytt organ som ble kalt Regionplanrådet. Samarbeidskomiteen fortsatte etter dette med andre typer oppgaver knyttet til planlegging og finansiering av konkrete regionale utbyggingstiltak.

Regionplanrådet besto av 78 representanter fra hhv. Oslo kommune (34 representanter og formannen) og 22 Akershuskommuner (Bærum 6 representanter, Asker og Skedsmo 3 representanter hver, Enebakk, Gjerdrum og Hurdal 1 representant hver og de øvrige 16 kommuner 2 representanter hver). Regionplanrådet hadde et arbeidsutvalg på 11 medlemmer og to fagutvalg for hhv. vann og kloakk og kommunikasjoner. I tillegg var det underutvalg med arbeidsutvalg for de tre regionene i Akershus (Romerike, Follo og Asker/Bærum).

Før Regionplanrådet ble opprettet ble regioninndelingen drøftet av representanter for kommunene i området og fylkesmannen. Oslo og Akershus fylker ble valgt som regionplanregion, men det ble også vurdert modeller som Oslo i en region og Akershus delt i tre regioner (Follo, Romerike og Asker/Bærum) eller en region med Oslo og noen av nabokommunene og resten av Akershus delt i to regioner.

Regionplanrådet fulgte opp Samarbeidskomiteens utrednings- og planleggingsarbeid. Regionplanrådet arbeidet foruten med regionplanlegging også med saker som bl.a. motorvei gjennom Follo, vanntilførsel, Stor-Oslo Lokaltrafikk og sikring av Marka gjennom regionplanvedtekt. Perspektivet på regionplanleggingen ble utvidet fra Oslo og omegnskommunene til å omfatte hele Oslo og Akershus. Forslag til regionplan (plan'74) fikk tilslutning fra Regionplanrådet i 1974 etter en forutgående høring i kommunene.

Regionplanens formål var å utarbeide en plan for det som ble oppfattet å være regionalt ønskelig og skulle dermed ikke nødvendigvis tilfredstille alle kommunenes ønsker om utbygging og egendekning av arbeidsplasser. Regionplanrådet understreket selv at det ikke hadde gjennomføringansvar for planen og det ble vist til at sentrale myndigheter og kommunene forvaltet mange av de viktigste virkemidlene for gjennomføringen av planen. Det var en svakhet at regionplanleggingen bare var veiledende overfor sektorer og kommuner og ikke selv hadde egne virkemidler.

Stortinget vedtok i 1973 ett nytt lovpunkt om fylkesplanlegging i bygningsloven. Regionplanrådet bestemte seg for ikke å behandle planen ytterligere ved innføring av ny fylkeskommuneordning i 1976. Planen ble sendt de folkevalgte myndighetene i Oslo og Akershus og Miljøverndepartementet til orientering og med en henstilling til de kommunale og fylkeskommunale myndigheter om å legge planen til grunn i det videre planleggingsarbeidet. Regionplanrådet og Regionplankontoret ble nedlagt hhv. 1.1.76 og 1.7.77.

6.3 SAMARBEIDSUTVALGET FOR OSLO OG AKERSHUS

Miljøverndepartementet arbeidet for at alle fylker skulle ha ferdig sine fylkesplaner ved utgangen av 1975. Det spesielle for Oslo og Akershus var at den naturlige fylkesplanregionen var større enn det Oslo og Akershus fylker var hver for seg. Oslo og Akershus hadde ingen formelle samarbeidsorganer som kunne ta seg av fylkesplanoppgaven etter at Regionplanrådet ble nedlagt.

Etter to-tre års drøfting av hvordan samarbeidet skulle organiseres ga Miljøverndepartementet 10. februar 1976 i medhold av daværende bygningslov bestemmelser om samarbeid mellom Akershus fylkeskommune og Oslo kommune (som fylkeskommune) om fylkesplanlegging. Samarbeidsutvalget for Oslo og Akershus ble opprettet og fikk i mandat å trekke opp hovedretningslinjer for planlegging i området. Utvalget skulle i følge mandatet:

• Angi rammer for den samlede boligbygging og arbeidsplasslokalisering i området med forslag til fordeling på Oslo og Akershus, under hensyntagen til behovet for boligbygging, arealdisponering og rasjonell trafikkavvikling.

• Legge fram begrunnede forslag til organisering av konkrete samarbeidsoppgaver innen vann- og kloakksektoren.

Samarbeidsutvalget er representert med syv fra Oslo bystyre og syv fra Akershus fylkesting. Ledervervet går på omgang for to år om gangen mellom ordføreren i Oslo (en gang varaordføreren) og fylkesordføreren i Akershus. Utvalget har bestått av sentrale, ledende politikere fra begge parter. Fylkesmannen har deltatt som observatør. Akershus fylkeskommune og Oslo kommune veksler på sekretariatsansvaret samtidig med ivaretakelsen av ledervervet. Utvalget disponerer ikke eget budsjett og har ingen formell myndighet utover å gi råd. Samarbeidsutvalget er det eneste samarbeidsorgan med formål å løse fellesoppgaver mellom Oslo og Akershus med representanter på et overordnet politisk nivå. Utvalget har fungert i ca. 20 år og samarbeidsaktiviteten har variert over tid:

Perioden fram til ca. 1980

Oslo kommune hadde en kommuneplan ferdig tidlig i 1976. Akershus fylkeskommune måtte først bygge opp et apparat for fylkesplanlegging og la først fram en del I til fylkesplanen i 1976. Akershus fylkeskommune hadde dessuten behov for å avklare fylkeskommunens og fylkesplanens posisjon og myndighet i forhold til Akershuskommunene. Det var en uttrykt oppfatning blant fylkeskommunens representanter at Samarbeidsutvalget ikke kunne ta beslutninger på vegne av kommunene i Akershus, sålenge kommunene ikke var representert i utvalget. Allerede i starten ble det tatt opp med Miljøverndepartementet om utvalget hadde fått et realistisk mandat og arbeidsgrunnlag. Det ble pekt på at utvalget kun var rådgivende og ikke hadde fått noen spesielle virkemidler. Samarbeidet måtte derfor begrenses til områder, der det var enighet mellom deltakerne og avgrenses til de fylkeskommunale ansvarsområdene.

Næss peker i tidligere nevnte rapport fra Norges landbrukshøgskole at omfanget på samarbeidet også ble begrenset som følge av ulike oppfatninger mellom Oslo og Akershus. Oslo var særlig opptatt av at Akershus skulle forplikte seg til å bygge flere boliger for å avlaste Oslo på dette området. Akershus på sin side var mest opptatt av den byrdefulle pendlingen og mente at det måtte lokaliseres flere arbeidsplasser til Akershus. Disse problemstillingene ble skjøvet over til et nytt statlig utvalg, som ble oppnevnt i 1979, Kontaktutvalget for Oslo og Akershus. Det er redegjort nærmere om kontaktutvalget i avsnitt 6.4.

1980-årene

Kontaktutvalget fikk et delvis overlappende mandat i forhold til samarbeidsutvalgets mandat og det ble derfor ikke holdt møter i Samarbeidsutvalget før i 1985. Da ble spørsmål knyttet til samferdsel behandlet og grunnlaget for samarbeidet om hovedvegutbyggingen lagt. Det er nærmere redegjort for samarbeidet og organiseringen av hovedvegutbyggingen avsnitt 6.6 om sektorsamarbeid og i kapittel 9 om samferdsel.

1990-årene

Først fra valgperioden 1989-91 ble det igjen avholdt regelmessige møter (to-tre pr. år). Ved starten på valgperioden 1992-95, vurderte Samarbeidsutvalget sitt eget mandat og vedtok å utvide det slik at det skulle være det «sentrale samarbeidsorganet for å initiere og koordinere ulike samarbeidsoppgaver mellom de to fylkene». Samarbeidsutvalget ble også styrket med et forberedende arbeidsutvalg for å sikre en mer løpende kontakt mellom den politiske ledelsen i Oslo kommune og Akershus fylkeskommune. Byrådet som er det utøvende politiske organet i Oslo kommunes parlamentariske system, har ikke fått noen formell plass i Samarbeidsutvalget, men er forutsatt å være representert i det forberedende arbeidsutvalget sammen med bl.a. ordføreren i Oslo og fylkesordføreren i Akershus. Samarbeidsaktiviteten ble økt ved at det ble igangsatt en rekke samarbeidsprosjekter innen flere av de fylkeskommunale ansvarsområdene.

Innen flere av samarbeidsprosjektene kan det være et potensiale for å oppnå resultater. Det kan f.eks. gjelde arbeidet med å bedre ressursfordelingen til fordel for Oslo og Akershus med utgangspunkt i det felles utredningsprosjektet om ressursfordelingen i Oslo/Akershus-regionen (ROAR-prosjektet), felles næringslivsstrategi/-råd, samarbeid om endring av sykehusstrukturen mm. Det synes likevel å være forholdsvis stor enighet blant partene om at en samarbeidsmodell utelukkende basert på frivillighet og uten spesielle virkemidler har svært begrensede muligheter til å oppnå resultater. Samarbeidsutvalget har f.eks. ikke lykkes med å etablere felles planforutsetninger for planleggingen i de to fylkene eller trukket hverandre gjensidig inn i hverandres planprosesser på de 20 årene utvalget har fungert, selv om slikt mål ligger til grunn for det opprinnelige mandatet.

6.4 KONTAKTUTVALGET FOR OSLO OG AKERSHUS

Det regionale kontaktutvalget ble opprettet i 1979 med representanter fra staten (Miljøverndepartementet, Kommunaldepartementet, Landsbruksdepartementet, Samferdselsdepartementet, Helse- og sosialdepartementet og planleggingssekretariatet), Oslo kommune og Akershus fylkeskommune. Stadsråden i Miljøverndepartementet var utvalgets leder. I 1981 ble det også etablert et regionråd der kommunene i Akershus ble trukket med i tillegg til de ovennevnte. Kontaktutvalgets mandat var å utrede rammebetingelser og utarbeide retningslinjer for den regionale planleggingen i hovedstadsområdet for de nærmeste 10-20 år. Regionrådet skulle være et rådgivende organ for Kontaktutvalget.

Bakgrunnen for opprettelsen av kontaktutvalget var at det ikke var tilstrekkelig framdrift i Samarbeidsutvalgets arbeid med felles retningslinjer for fylkesplanleggingen og at det derfor var nødvendig å trekke inn staten. For lav boligbygging og dårlig balanse mellom bolig og arbeid ble ansett som to av hovedproblemene i regionen, samt at det manglet en samlet plan for utbyggingsmønsteret, som kunne sikre en funksjonell, økonomisk og miljømessig god utvikling i området

Kontaktutvalget avga innstilling i 1983 og anbefalte bl.a. at boligbyggingen i større grad burde foregå i Oslo og sentrale deler i området gjennom fortetting og byfornyelse og at nettoveksten av arbeidsplasser burde komme i Akershus, særlig i ytterområdene. Regjeringen sluttet seg til Kontaktutvalgets konklusjoner i St.meld. nr. 67 (1984-85), «Regional planlegging og distriktspolitikk», og anså kontaktuvalgets arbeid for sluttført. Regjeringen understreket at det var viktig at kontaktutvalgets arbeid ble videre konkretisert og fulgt opp gjennom kommune- og fylkesplanleggingen i Oslo og Akershus. En samlet statlig vurdering av situasjonen skulle skje gjennom behandling av kommuneplanen for Oslo og fylkesplanen for Akershus

Kontaktutvalgets anbefalinger fikk ikke gjennomslag eller virkning på planleggingen i regionen, slik som forutsatt. For det første mente aktørene i regionen at staten ikke hadde skapt tilstrekkelige med insitamenter og virkemidler for å gjennomføre planen. For det andre kan det synes som om problemforståelsen etterhvert ble endret. Mens de regionalpolitiske utfordringene tidligere i stor grad var et spørsmål om hvordan pressproblemer skulle løses og hvordan den økonomiske veksten skulle fordeles regionalt, så ble oppmerksomheten etterhvert i større grad rettet mot å skape ny vekst og en sterkere konkurranse om å trekke til seg næringsvirksomhet i egen kommune. Mens kommunene i siste halvdel av 1970-årene syntes å være bekymret over belastningene på kommuneøkonomien som den sterke boligbyggingen medførte, så synes kommunene 10-15 år senere å være mer opptatt av å satse på næringsutvikling, både for å trekke til seg nye skattebetalere og erstatte tapte arbeidsplasser.

Etter avslutningen av kontaktutvalgets arbeid i 1983 har det vært tatt få initiativ til å gjennomføre en overordnet samfunnsplanlegging for hele hovedstadsområdet. Planlegging har etterhvert blitt mer prosjektorientert. Eksempler er kommuner som i samarbeid med private investorer utvikler enkeltprosjekter, «Oslo-pakka» for utbygging av hovedvegnettet i hovedstadsområdet og vedtaket om å omlokalisere hovedflyplassen fra Fornebu til Gardermoen. Et nytt element i planleggingen er også at Miljøverndepartementet etterhvert har lagt vekt på å ivareta overordnede samfunnshensyn i planleggingen ved å aktivisere bruken av rikspolitiske retningslinjer (RPR) etter plan- og bygningsloven (Barn- og unges interesser i planleggingen, utbygging av hovedflyplass, areal- og transportplanlegging, planlegging i strandsonen i Oslofjorden) og bruke disse aktivt i behandlingen av kommunale planer.

6.5 REGIONRÅDENE I AKERSHUS

I 1989 ble det igangsatt tre-årig forsøk med planprosjekter for hhv. Follo, Vestområdet og Romerike. Hovedmålet var langsiktig forsyning av attraktive arealer til næringsutvikling, boligforsyning mv., samt å sikre miljøvern og regional balanse i hovedstadsområdet. Disse prosjektene var tidligere anbefalt av kontaktuvalget (av 1979-83) og senere i Akershus fylkesplan 1985-90. Prosjektene ble etablert etter positiv tilslutning fra kommunene i Akershus og drøfting i Samarbeidsutvalget for Oslo og Akershus. Prosjektene var organisert med en politisk styringsgruppe der kommunene var representert med sin ordfører, Oslo kommune med et byråd og Akershus fylkeskommune med fylkesordfører, fylkesvaraordfører og fylkesutvalgsrepresentant. I tillegg ble det etablert en administrativ arbeidsgruppe med planleggere fra kommunene, statens vegvesen, fylkeslandbrukskontoret og fylkesmannens miljøvernavdeling. Fylkeskommunens planavdeling ivaretok sekretariatet for de politiske og administrative gruppene. I de første årene konsentrerte planprosjektene seg om hovedflyplassutbyggingen (både Hurum og Gardermoen), samt transportplan for Oslo og Akershus (TP10). Romeriksprosjektet fikk ansvar for å styre deler av det statlige konsekvensutredningsprogrammet forut for avgjørelsen om lokalisering av hovedflyplass til Gardermoen.

Etter behandling i Akershuskommunene vedtok Akershus fylkesting i 1992 å gjøre planprosjektene til permanente kontaktorganer for kommunene, fylkeskommunen og statlige regionale etater. Plansamarbeidet ble noe omorganisert og omdøpt (Follorådet og Romerike regionråd). Endringen besto i at de politiske rådene ble supplert med en fra opposisjonen i tillegg til ordførerne i kommunene, samt at fylkesmannen ble representert som observatør. Videre overtok alle rådmennene i hhv. Follo- og Romerikekommunene, sammen med fylkesrådmannen og en kommunaldirektør fra Oslo kommune, ledelsen av de administrative gruppene. Under rådmannsgruppene er det etablert en rekke administrative faggrupper innen temaer som areal, miljø, næring, kultur, helse mm., med de respektive fylkeskommunale sektor/fagetater som sekretariat. I forbindelse med omorganiseringen fikk samarbeidet i Follo og på Romerike et utvidet mandat fra arealsamarbeid til samarbeidsorganer om i prinsippet alle typer oppgaver av regional karakter som berører og har interesse for flere kommuner og fylkeskommunen. De regionale rådene i Follo og på Romerike disponerer eget budsjett. Samarbeidet i Vestområdet har i hovedsak opprettholdt den opprinnelige organiseringen og samarbeidet har frem til nå vært konsentrert om areal- og transportpolitiske spørsmål.

Utgangspunktet for å etablere samarbeidet var å få frem konkrete regionale planer for utbyggingsmønster, samt fordeling av rammer for utvikling i den enkelte kommune. I praksis er det gjennom dette samarbeidet først og fremst tatt sikte på å etablere en arena for kontakt, menings- og informasjonsutveksling. Samarbeidet innebærer mer indirekte påvirkning av kommunenes planlegging gjennom forsøk på å etablere felles forståelse og plangrunnlag, samt at fylkeskommunen mer aktivt fremmer innsigelser til kommuneplaner. Samarbeidet har dermed et lavere ambisjonsnivå enn flere av de tidligere forsøkene som det er redegjort for foran. Oslo kommune har i liten grad deltatt i samarbeidet, noe som i følge Akershus fylkeskommune har ført til at det er interne spørsmål i delregionene som først og fremst tas opp. Akershus fylkeskommune har gitt uttrykk for at denne formen for samarbeid, krever større ressurser til koordineringsfunksjonen, og at statens interesser i større grad må konkretiseres, dersom det skal oppnås bedre resultater.

6.6 SEKTORSAMARBEID

Oslo og Akershus har også omfattende erfaring med samarbeid innen ulike sektorer. Her redegjøres det for samarbeid for de oppgaver utvalget legger vekt på i vurderingen av den regionale oppgaveløsningen i Oslo og Akershus. Samarbeidet for den enkelte sektor eller oppgavefelt er beskrevet mer i deltalj i de etterfølgende kapitlene 7-15.

6.6.1 Helsesektoren

Helseregionsamarbeidet er den viktigste formen for samarbeid mellom fylkeskommuner om sykehusvirksomheten. Helseregionene er gjennom de regionale helseutvalgene gitt en mer aktiv rolle i planleggingen av helsetjenester, samt å være rådgivende organer for fylkeskommunene innen utbygging og organisering av helsetjenesten. Helseregionsystemet er nærmere utdypet i avsnitt 11.3 i kapittel 11. Oslo kommune og Akershus fylkeskommune er i hver sin helseregion og har derfor ikke erfaring med slikt samarbeid for denne regionen. Det er ennå for tidlig å si om den økte satsingen på helseregionsamarbeidet gir de ønskede resultater. I oppfølgingen av Hellandsvikutvalget (NOU 1996:5 «Hvem skal eie sykehusene») kan en mulig utvikling være å styrke helseregionenes rolle ytterligere.

Oslo kommune og Akershus fylkeskommune har i felleskap utredet mulig samarbeid om sykehusstrukturen i Oslo og Akershus (Stadaas-Dolva-rapporten). Denne utredningen er ikke politisk behandlet i Oslo og Akershus. Det foregår i liten grad et konkret samarbeid mellom Oslo kommune og Akershus fylkeskommune om felles utnyttelse av utstyr, personale og kompetanse innen helsesektoren og det er lite kjøp og salg av tjenester mellom disse.

6.6.2 Utdanningssektoren

Innen utdanningssektoren er det inngått en samarbeidsavtale mellom Oslo og Akershus vedrørende en felles samordnet dimensjonering av elevplasser i videregående skole i de to fylker, basert på årlig kartlegging og vurdering av bransjens behov for lærlinger og faglært arbeidskraft. Videre omfatter avtalen samarbeid om utveksling av lærlingplasser og elevplasser over fylkesgrensene, samt gjennomføring av etterutdanning for lærere og instruktører i bedrifter. Samarbeidet styres gjennom en egen styringsgruppe sammensatt av de utdanningsansvarlige (utdanningssjefene) i Oslo kommune og Akershus fylkeskommune. Sekretariatsfunksjonen går på omgang mellom de to partene. Avtalen slår fast hvilke refusjonsordninger som skal gjelde ved kjøp og salg av plasser. Avtalen vurderes og reforhandles hvert år. Akerhus fylkeskommune har tidligere (særlig i 1980-årene) kjøpt et betydelig antall elevplasser (bl.a. leid hele Vahl videregående skole for Akershuselever). Her var det antakelig en form for gjensidig nytte ved at Akershus fylkeskommune måtte dekke en topp i etterspørselen etter elevplasser frem til midten av 1980-årene, mens Oslo kommune i samme periode hadde overkapasitet. I dag er omfanget av kjøp og salg av utdanningstjenester betydelig lavere. Samordningsbehovet i utdanningssektoren er nærmere utdypet i kapittel 13.

6.6.3 Samferdselssektoren

Kollektivtransport

Samarbeidet om kollektivtransport i Oslo og Akershus skjer gjennom samarbeidsavtaler mellom Stor-Oslo Lokaltrafikk A.S (SL), Oslo Sporveier A.S. og NSB, gjennom Samarbeidsutvalget for Akershus og Oslo og gjennom to felles selskaper: AS Billettsystemer og Oslo og Akershus Trafikkservice («Trafikanten»). Da SL ble etablert i 1974 var formålet at selskapet skulle samordne kollektivtrafikken i hele Oslo og Akershus. Oslo kommune ønsket imidlertid ikke at Oslo Sporveier skulle underlegges et slikt regionalt samordningsoragn. Opprettelsen av SL la likevel til rette for store forbedringer i takstsystemer og overgangsmuligheter mellom de ulike transportleverandørene. Akershus fylkeskommune, Oslo kommune og Staten har en tredjedel av aksjene hver i SL. Samferdselsdepartementet varslet i 1994 de øvrige aksjonærene at staten vil trekke seg ut av eierposisjonen. Begrunnelsen var at departementet ikke anså det som en naturlig oppgave for staten å delta på eiersiden i regionale trafikkselskaper. Samarbeidet innen kollektivtransport er nærmere utdypet i punkt 9.5.5 i kapittel 9 om samordningsbehov i samferdselsesektoren.

Vegutbygging

Oslopakken innebærer en utbygging av hovedvegnettet på ca. 12 milliarder kroner fram til år 2005. Det er lagt opp til at ca 20 prosent av midlene innenfor Oslopakken skal gå til tiltak for kollektivtrafikken. Arbeidet med Oslopakken koordineres gjennom Samordningsutvalget hvor Statens vegvesen, Oslo kommune, Akershus fylkeskommune og bompengeselskapet deltar. Samferdselsdepartementet er observatør. Utvalget tar opp spørsmål som bompengetakster, fordelingen av bompengemidler mellom Oslo og Akershus, prioritering av prosjekter osv. Utvalget er et utformelt organ som skal samordne vedtak i Oslo og Akershus før Vegdirektoratet sender forslag til Samferdselsdepartementet. Oslopakken har ført til en rask hovedvegutbygging i Osloområdet, som berørte parter i hovedstadsområdet har oppsummert som hensiktsmessig. Samarbeidet om vegutbyggingen er nærmere utdypet i punkt 9.4.1 i kapittel 9 om samordningsbehov i samferdselsesektoren.

6.6.4 Tekniske tjenester

Vannforsyning

Innen vannforsyning foregår det et utstrakt samarbeid mellom kommuner i hovedstadsområdet. Det er dels et avtalefestet samarbeid om kjøp og salg av vann over kommunegrenser og dels formelle interkommunale selskaper eller andelslag. På Vestsiden av Oslofjorden samarbeider Asker og Bærum om vannforsyning fra Holsfjorden. Oslo er selvforsynt med vann fra Marka. På Romerike er det et interkommunalt vannverk for seks kommuner på Nedre-Romerike, mens det på Øvre Romerike utredes muligheten for mer integrert samarbeid. I Follo ble det på 1970-tallet tatt initiativ til en felles vannforsyning på tvers av kommunegrensene, men forsøkene førte ikke frem til konkrete resultater. Vannforsyningen i Follo er i stor utstrekning basert på en rekke bilaterale avtaler innen Folloregionen og mellom enkeltkommuner utenfor Follo. Samarbeidet i vannforsyningen er utdypet i punkt 10.2.3 i kapittel 10 om samordningsbehov innen de tekniske tjenestene.

Avløp

De tre største renseanleggene i Oslo og Akershus fanger opp nær 85 prosent av befolkningen i hovedstadsområdet som er tilknyttet et renseanlegg. Vestfjorden Avløpsselskap (VEAS) er et samarbeid mellom Oslo, Bærum og Asker kommuner. Anlegget behandler avløpsvann fra bebyggelsen vest for Akerselva i Oslo og fra Asker og Bærum. Bekkelaget renseanlegg dekker de øvrige delene av Oslo, samt nordlige deler av Oppegård kommune. RA2 er et samarbeid mellom kommunene Lørenskog, Rælingen og Skedsmo. I Follo og på Romerike er det en rekke mindre anlegg. Her er det en vesentlig større befolkningsandel som ikke er tilknyttet renseanlegg. I forbindelse med Gardermoutbyggingen samarbeider Ullensaker og Nannestad kommuner om et felles anlegg som også innebærer at flere av de mindre og gamle renseanleggenes avvikles. Samarbeidet innen avløp er utdypet i punkt 10.3.2 i kapittel 10 om samordningsbehovet innen de tekniske tjenestene.

Renovasjon

Oslo og Akershus er delt opp i 9 avfallsområder. Avfallsbehandlingen er organisert gjennom 3 interkommunale avfallsselskaper som omfatter i alt 17 av regionens 23 kommuner. I de øvrige 6 kommunene ivaretas denne behandlingen kommunevis. Asker og Bærum kommuner har imidlertid noen grad av samarbeid, men dette er ikke formalisert. Det er forholdsvis store forskjeller på avfallsområdenes størrelse. På Nedre Romerike har kommunene Nittedal, Gjerdrum, Sørum, Skedsmo, Lørenskog, Rælingen, Fet og Enebakk i 1991 dannet et interkommunalt avfallselskap, Romerike avfallsforedling (ROAF). Området dekker ca. 126 000 innbyggere. På Øvre Romerike har kommunene Nannestad, Ullensaker, Eidsvoll og Hurdal i 1979 dannet et eget avfallsselskap, Øvre Romerike avfallsselskap (ØRAS), som dekker ca. 46 000 innbyggere. I Follo har kommunene Ski, Oppegård, Ås, Frogn og Nesodden i 1994 dannet et eget interkommunalt selskap, FolloReN, som ivaretar disse kommunens renovasjonsansvar, som dekker ca. 83 000 innbyggere. Vestby kommune har inngått i et interkommunalt avfallsselskap med kommuner i Østfold, Mosseregionens avfallselskap (MOVAR). Samarbeidet om avfall er utdypet i kapittel 10 punkt 10.4.4 om samordningsbehovet innen de tekniske tjenestene.

6.6.5 Næringsutvikling

Det er finnes mange fora for samarbeid om næringsutvikling på ulike nivåer. Næringslivsrådet for Oslo og Akershus ble etablert i 1995 som en prøveordning frem til utløpet av 1997. Mandatet er å virke som kontaktforum mellom næringslivet og hhv. Akershus fylkeskommune, Oslo kommune og andre deltakende kommuner. Rådet skal drøfte og gi råd om næringsspørsmål og bidra til å markedsføre Osloregionen, samt arbeide for kontakt med og etablering av utenlandske bedrifter i samarbeid med SND, Norges Eksportråd og NORTRA. Næringslivsrådet har 12 medlemmer (8 fra næringslivet og 4 fordelt på den politiske ledelsen i Oslo kommune, Akershus fylkeskommune og deltakende Akershuskommuner). Samarbeidet mellom Oslo kommune og Akershus fylkeskommune var meget svakt utviklet fram til Oslo kommune opprettet egen byrådsavdeling for næringsutvikling i 1992. Samarbeidet mellom byrådsavdeling, næringssekretariatet i Oslo og næringssjefens etat i Akerhus har utviklet seg meget positivt de siste årene.

I regi av Follorådet er Stiftelsen Follo i vekst etablert med deltakelse fra alle de 7 Follokommunene, Akershus fylkeskommune, banker og bedrifter i Follo. Asker og Bærum kommuner har inngått formalisert næringssamarbeid med de nærmeste Buskerudkommunene. I regi av Romerike regionråd er det etablert næringssamarbeid mellom Romerikskommunene og Akershus fylkeskommune. I tillegg er det etablert en rekke interkommunale selskaper som Øvre Romerike Næringsutbygging A/S med deltakelse fra Eidsvoll, Hurdal, Nannestad, Ullensaker, Nes og Gjerdrum kommuner og Akershus fylkeskommune, Campus Kjeller A/S med deltakelse fra Skedsmo kommune, Akershus fylkeskommune og forkningsinstitusjoner på Kjeller, Forskningsparken i Ås med deltakelse fra Ås kommune, Akershus fylkeskommune, forskningsinstitusjoner og bedrifter.

Oppland, Hedmark, Akershus, Østfold, Buskerud, Vestfold, Telemark fylkeskommuner og Oslo kommune har etablert et formalisert samarbeid «Kontaktutvalget for fylkeskommunene på Østlandet» med en sekretær, et lite felles basisbudsjett og forutsetning om ulike former for prosjektfinansiering. Kontaktutvalget prioriterer etablering av samarbeid med utenlandske regioner og næringssamarbeid.

6.7 OPPSUMMERING AV ERFARINGER MED SAMARBEID

Oppsummering av erfaringer med samarbeid i Oslo og Akershus

Gjennomgangen foran viser at det er et utstrakt samarbeid om en rekke oppgaver i hovedstadsområdet. Det er utvalgets klare mening at samarbeidsordningene har hatt en rekke begrensninger. Det gjelder særlig de overordnede samfunnsutbyggingsoppgavene. Erfaringer fra Oslo og Akershus samsvarer med erfaringer fra andre steder i landet. Norsk institutt for by og regionforskning (NIBR) utførte på oppdrag fra Christiansenutvalget (NOU 1992:15 «Kommune- og fylkesinndelingen i et Norge i forandring») en omfattende kartlegging av alle former for interkommunalt samarbeid i landets kommuner (Weigård, 1991). Kartleggingen viste bl.a. at kommunene rangerer samarbeid om arealplanlegging på bunn sammen med samferdsel og næringspolitisk samarbeid, når de skulle vurdere i hvilken grad samarbeidet hadde gitt konkrete resultater.

Forsøkene med samarbeid om arealplanlegging i Oslo og Akershus må på bakgrunn av beskrivelsene som er gitt foran, kunne karakteriseres som lite effektivt ved at intensjonene med samarbeidet i liten grad har latt seg realisere. Samarbeid om næringsutvikling kan heller ikke sålangt påvise gode resultater. Det er imidlertid satt i gang et betydelig økt samarbeid om næringsutvikling de senere årene (Nærlingslivsråd for Oslo og Akershus, Follo i vekst, Vestfjordsamarbeidet mellom Asker, Bærum, Drammen, Hurum, Lier, Røyken kommuner) som det ennå er tidlig å vurdere effekten av. Samarbeid om infrastrukturutbygging i samferdselsektoren kan vise til forholdsvis gode resultater for hovedvegutbyggingen. På dette området har imidlertid staten tilrettelagt for virkemiddelbruk som har medført en betydelig økt disponibel ressursramme for begge partene. I sum er hovedinntrykket at de mange forsøkene med samarbeid om samfunnsutbyggingsoppgavene ikke har innfridd de forventningene som var stilt til og kunne oppnås gjennom samarbeidet.

Når det gjelder samarbeid om produksjon av tjenester synes erfaringene å være mer nyanserte og mer positive på en del områder. Innen sektorer som vann, avløp, renovasjon, energiforsyning foregår det samarbeid av et betydelig omfang i Oslo og Akershus. Resultater av dette samarbeidet synes å ha gitt bedre resultater enn om kommunene skulle ha løst oppgavene hver for seg. Det synes likevel som det er et betydelig potensiale for samarbeid som ikke er utnyttet.

Innen de tunge tjenesteproduksjonsområdene som sykehussektoren og videregående opplæring er erfaringene med samarbeid mellom Oslo og Akershus utover avtaler om kjøp og salg av tjenester begrensede. Undersøkelser fra prosjektet «Ressursfordeling i Oslo/ Akershus-regionen» (ROAR) viste at kryssleveranser mellom Oslo og Akershus knyttet til kjøp og salg av tjenester var svært lavt (Under 1 prosent av driftsbudsjettene for Oslo kommune og Akershus fylkeskommune).Tidligere erfaringer har vist at det har vært mulig med forholdsvis omfattende kjøp og salg av utdanningstjenester, når felles nytte har vært til stede. Samarbeidspotensiale i sykehussektoren slik som det bl.a. er foreslått i Stadaas-Dolvarapporten er ikke utnyttet. Oslo og Akershus samarbeider i hver sin helseregion sammen med andre fylkeskommuner om sykehusvirksomhet, men i liten grad med hverandre.

Innen kollektivtrafikkhar det ikke lykkes å skape et selskap som kan samordne kollektivtrafikken i hele Oslo og Akershus, slik som ideen var da SL ble opprettet i 1974. Selskapet skulle gjennom områdekonsesjon og kontrakter med driftsselskapene ha ansvaret for det totale tilbudet og det økonomiske resultatet overfor politiske valgte organer. Opprettelsen av SL innebar likevel store forbedringer i takstsystemer og overgangsmuligheter mellom de ulike transportleverandørene. Oslo og Akershus har imidlertid fortsatt ikke et overordnet administrativt styringsorgan for kollektivtrafikken i hele regionen. Det er et betydelig potensiale for forbedringer i kollektivtrafikken.

Noen forklaringer på samarbeidsorganers begrensninger og muligheter

NIBR fant i sin undersøkelse for Christiansen-utvalget at frivillig samarbeid på områder som innebærer strategiske avgjørelser som kan favorisere noen kommuner på bekostning av andre, ikke gir effektive resultater (Weigård, 1991). Det kan gjelde strategiske avgjørelser som medfører omfordeling av ressurser som arbeidsplasser, boligområder/skattebetalere, kommunikasjonstilbud, friarealer eller ulemper knyttet til miljø. Flere andre undersøkelser har også funnet at samarbeid om slike omfordelingstiltak er spesielt vanskelig i byområder med utbyggingspress. Samarbeid om styring av arealforvaltningen i en flerkommunal byregion som hovedstadsområdet må innebære at en rekke slike omfordelingsvalg må tas. I plan- og bygningslovens bestemmelser er det gitt adgang til interkommunalt plansamarbeid, men denne muligheten blir sjelden brukt i praksis, antakelig pga. de vanskeligheter som et slikt samarbeid reiser.

Ingen av forsøkene med regional planlegging i hovedstadsområdet som gjennom regionplanrådet og senere fylkesplanleggingen, har hatt tilstrekkelige mekanismer som har kunnet overvinne enkeltaktørenes ulike interesser i større beslutninger. For det første synes det å være en grunnleggende svakhet i både det gamle regionplansystemet og dagens fylkesplansystem at planleggingsansvaret og gjennomføringsansvaret er adskilt. NIBR konkluderer sin analyse bl.a. med følgende: «Skal en tvungen regionsamarbeidsmodell ha mulighet for å lykkes i dag må det derfor trolig bety at man er villig til også å bygge opp et administrativt apparat på dette nivået til å iverksette de beslutninger som fattes, slik at man unngår å ha beslutningsmyndighet og iverksettingsmyndighet lagt til ulike nivåer» (Weigård 1991). Korenutvalget ga en lignende analyse: «Når det må anses at det er ønskelig å forene regionplanlegging og ansvaret for løsningen av visse utbyggingsoppgaver på en hånd, er det ut fra den alminnelige arbeidshypotese at den som utarbeider en plan også bør ha ansvaret for at den kan gjennomføres.» (NOU 1972:27 «Kommunaladministrative ordninger for visse oppgaver i Oslo-området»).

For det andre har det til nå vært politisk vanskelig å gi organer som har ansvar for regionplanlegging (regionplanrådet og fylkeskommunen) sterke nok virkemidler til å styre pga. prinsipielle motforestillinger mot å etablere andre overkommunale instanser enn staten. Fylkesplanleggingen har ikke hatt den nødvendige legitimitet uten konsensus fra de berørte kommuner. Som foran drøftet er slik konsensus svært vanskelig å oppnå i omfordelingsspørsmål mellom kommuner.

Mange kommuners motivasjon for å gå inn i et samarbeid er forventning om løsninger som kan tilgodese alle. I flere tilfeller forventes det at staten vil bidra til slike løsninger. F.eks. syntes det å være store forventninger til statlig medvirkning blant de lokale aktørenes deltakelse i Kontaktutvalgets arbeid (1979-83). Erfaringene er imidlertid at staten sjelden vil gripe inn gjennom egen medvirkning, dels fordi at slik medvirkning kan føre til tilsvarende krav på andre områder med uoversiktelige virkninger og dels en prinsipiell holdning om at oppgaver som er tillagt kommunesektoren også skal løses av disse. Det er imidlertid også eksempler på at staten i noen tilfeller, slik som i hovedvegutbyggingen, kan bidra i tilretteleggingen for særskilt virkemiddelbruk som kan fremme samarbeid over de administrative grensene.

NIBR's undersøkelse fra 1991 viser derimot at dagens rammebetingelser gir mulighet for effektivt samarbeid om visse typer tjenesteproduksjon (Weigård 1991). Det gjelder tjenesteproduksjon som er lite konfliktfylt, der tjenestetilbudet i liten grad innebærer skjønnsmessige eller strategiske vurderinger og der samarbeidet lett kan følge innarbeidede regler og rutiner, samt at det er forholdsvis enkelt å definere kostnader og fordele utgifter. I følge undersøkelsen kan disse egenskapene forklare at det innenfor de tekniske sektorene som vann, avløp, renovasjon, energiforsyning, varslingssentraler og brannvern er det mest omfattende og effektive samarbeidet. Erfaringene fra hovedstadsområdet samsvarer med det mønsteret som er avdekket i undersøkelsen til NIBR. Dersom det foreligger stordriftsfordeler innen oppgavetyper som tekniske tjenester har samarbeid kunnet gi mer effektive løsninger enn om kommunene skulle løse oppgaven hver for seg. Selv om det er registrert konflikter mellom deltakerne i det interkommunale samarbeidet om prioritering av kostnads- og kvalitetsnivå på de tekniske tjenestene, synes ikke det å ha forhindret frivillig samarbeid i samme grad som for samarbeid om samfunnsutbyggingen.

På landsbasis er det forholdsvis utbredt interkommunalt samarbeid på områder som bibliotektjenester, legevakt, næringsmiddelkontroll mm.. Dette er tjenester der det i mindre grad er konflikter mellom deltakerne om mål og prioriteringer. Det samarbeides i mindre grad innen typisk profesjonsstyrte tjenester som sykehus, sykehjem/ avlastningshjem, utekontakt/rusmiddelomsorg mm. Forklaringen kan være at samarbeid om slike oppgaver innebærer at ressurser skal fordeles på tjenestemottakere for et stort område med stort innslag av skjønnsmessige vurderinger om prioriteringer.

Ubalanse i styrkeforhold og størrelse kan virke begrensende på muligheten til å få i stand interkommunalt samarbeid. Oslo kommunes størrelse og kompleksitet sammenlignet med de andre kommunene i regionen kan i seg selv ha virket begrensende på samarbeidsmuligheten. NIBR's undersøkelse tyder på at størrelse er en faktor som kan forklare at en del av Romerikskommunene foretrekker å samarbeid med hverandre fremfor med Oslo kommune. Nittedal kommune har de fleste kommunikasjonslinjene til Oslo og Nittedal ligger litt i utkanten av Romerike, men foretrekker heller å samarbeide med Romerikskommunene enn med Oslo kommune. Det samme synes å gjelde for Lørenskog og Rælingen kommuner, selvom disse kommunene er en del av Oslo tettsted. Det kan også synes som om Asker og Bærum nå orienterer samarbeidsbestrebelsene i sterkere grad mot de nærmeste Buskerudkommunene, enn i retning av Oslo kommune. Oppegård kommune orienterer samarbeidet mot Follokommunene.

Oslo kommune og Akershus fylkeskommune har selv trukket fram at de ulike styringssystemene i Oslo kommune på den ene siden og Akershuskommunene og Akershus fylkeskommune på den andre siden kan bidra i en begrensende retning på samarbeidet.

Konklusjon

Utvalget vil vise til de mange samarbeidsbestrebelsene i hovedstadsområdet på en rekke områder og gjennom lang tid. Samarbeidet har gitt mest positive resultater på ansvarsområder, hovedsakelig tjenesteproduksjon, der to eller flere kommuner har sett fordel i å samarbeide om konkrete oppgaver. For overordnet infrastruktur har statlige organer som NSB, Statens vegvesen, Riksantikvaren, Fylkesmannens landbruks- og miljøvernmyndigheter formelt ansvar som ikke kan overstyres av fylkeskommunale eller kommunale organer. Dette betyr at staten ofte må engasjere seg på overordnet nivå, dersom samarbeidsløsningene skal finnes. Hovedvegutbyggingspakken for Oslo og Akershus viser at Oslo og Akershus samarbeider best der staten også deltar aktivt. Det ser ut til å være en forholdsvis klar erfaring at samarbeidsformen ikke har vært egnet til å utvikle en felles overordnet politikk for den regionale utviklingen i området.