Del 3
Lokaldemokrati, reformbehov og løsningsalternativer

15 Lokalt og regionalt demokrati

15.1 INNLEDNING

Kommuner og fylkeskommuner er både politiske institusjoner og forvaltningsorganer som skal løse offentlige oppgaver som staten har pålagt dem. Det lokale selvstyret er begrenset gjennom statlige rammer som fastsettes i lover og forskrifter og gjennom de statlig fastsatte økonomiske rammene for kommuner og fylkeskommuner. Innenfor disse rammene skal kommuner og fylkeskommuner som demokratiske politiske institusjoner bidra til at offentlige oppgaver på lokalt plan løses på en måte som er mest mulig i samsvar med lokale interesser og behov. Gjennom sine valgte representanter skal borgerne delta i løsningen av de oppgavene som kommuner og fylkeskommuner har ansvar for, eller som de påtar seg å løse. Det er vanlig å betrakte selve deltakelsen som en demokratisk verdi i seg selv, som kan bidra til å styrke fellesskapsfølelsen i den enkelte kommune og fylkeskommune, og til å vedlikeholde og styrke demokratiet i samfunnet.

Utvalget vil legge stor vekt på mulighetene til å ivareta lokaldemokratiet i hovedstadsområdet. I del II foran i innstillingen er hovedvekten lagt på selve oppgaveløsningen, mens oppmerksomheten i dette kapitlet er rettet mot demokrativerdiene knyttet til kommuner og fylkeskommuners virksomhet. De rammebetingelsene som utvalget er bedt om å vurdere, kan på flere måter tenkes å ha betydning for hvordan sentrale sider ved lokaldemokratiet blir ivaretatt. I dette kapitlet vil utvalget derfor trekke opp noen hovedhensyn ved lokalt folkestyre, og diskutere om de påvirkes av den gjeldende administrative organiseringen i hovedstadsområdet.

I utvalgets mandat er det trukket frem som særlig sentralt å vurdere hvordan rammebetingelsene påvirker muligheten til å løse de såkalte regionale oppgavene. Den eksisterende forvaltningsutformingen er basert på at regionale oppgaver skal løses av fylkeskommunene, fordi kommunene antas å være for små til å kunne håndtere dem på en egnet måte. I kapitlet er det derfor et eget avsnitt som kort oppsummerer noe av kunnskapen om fylkeskommunene som demokratiske institusjoner, 20 år etter at de første direkte valgte fylkestingene trådte i funksjon.

15.2 SENTRALE VERDIER VED LOKALDEMOKRATIET

15.2.1 Lokaldemokratiets begrunnelse

Både i Norge og ellers i Europa er det historisk tradisjon for politiske institusjoner på lokalt plan. I deler av europeisk politisk filosofi sto ideen om lokale demokratiske selvstyreorganer stadig sterkere fra slutten av 1700-tallet. Lokalt demokrati ble vurdert som et bidrag i den allmene demokratiseringen av samfunnet. Det ble også argumentert for at lokalt demokrati ville sørge for å skolere befolkningen ved at flere kunne delta i den demokratiske styringen av samfunnet.

Begivenhetene i Europa tidlig på 1800-tallet er trukket frem som en inspirasjonskilde for prosessen som førte frem til formannskapslovene i 1837. Fremmedordet «kommune» kom inn i norsk forvaltningsrett, hentet fra de franske forvaltningsreformene i kjølvannet av den franske revolusjon (Kjellberg 1991:46). Tilsvarende reformer ble gjennomført i en rekke europeiske land. De generelle frihetsidealene sto sterkt som begrunnelse for lokale selvstyreorganer i land som gjennomførte slike reformer. Også de norske formannskapslovene i 1837 ble dannet i spenningsfeltet mellom på den ene siden et slikt frihetsønske, ført frem som et krav om økt politisk makt til lokalbefolkningen gjennom sine kommunestyrer, og på den annen side statlige ønsker om styring og kontroll med aktiviteten i kommuner og fylkeskommuner.

Innholdet i lokaldemokratiet er utviklet videre fra formannskapslovene i 1837 og frem til i dag, basert på de samme verdiene om borgernes deltakelse i å løse saker som angår det lokale fellesskapet, og i spenningsfeltet mellom lokal frihet og statlige rammer. I en rekke tidligere utredninger om lokalforvaltningen er disse verdiene viet oppmerksomhet, og betingelsene for et reelt og levende lokalt folkestyre er diskutert. Definisjonen og forståelsen av hva det lokale demokratiet innebærer, har også stått sentralt i disse utredningene. I de senere årene har Hovedkomiteen for lokalforvaltningen (NOU 1988:38), Kommunelovutvalget (NOU 1990:13) og Christiansenutvalget (NOU 1992:15) omtalt temaet.

Et fellestrekk i disse utredningen er at de betoner det lokale selvstyret som en del av den samlede offentlige virksomheten i landet. Lokaldemokratiet utformer sin virksomhet som en integrert del av hele den offentlige forvaltningen. Innenfor et slikt perspektiv er lokaldemokratiet ikke primært et uttrykk for lokalsamfunnenes autonomi, men først og fremst begrunnet i at befolkningen bør delta i viktige beslutninger i eget lokalsamfunn, innenfor rammene av et nasjonalt styringssystem. Kommunelovutvalget sier at lokaldemokratiet har en «egenverdi ved at det åpner adgang for borgerne til politisk utfoldelse og selvrealisering, og en instrumentell verdi ved at det styrker demokratiet i samfunnet og fellesskapsfølelsen i lokalsamfunnet».

I sin drøfting av lokaldemokratiets rolle fremhevet kommunelovutvalget at det tradisjonelle demokratiaspektet ved kommuneinstitusjonen burde få fornyet innhold og begrunnelse. Utvalget fremhevet at lokaldemokratiet burde ha som sitt fremste mål å samordne den offentlige virksomheten og tilpasse den til lokalsamfunnets behov og forutsetninger. I tillegg til å fremheve lokaldemokratiet som «en skole i demokrati» og verdien av nærhet mellom representant og velger, burde det være et sentralt aspekt ved lokaldemokratiet å få til en klarere politisk styring , slik at kommunenes viktige samordningsoppgave kunne ivaretas. Dette forutsetter i følge utvalget aktiv medvirking fra borgerne i selve formuleringen av de kommunale oppgavene.

Christiansenutvalget la vekt på at den administrative inndelingen setter rammer for kommunenes og fylkeskommunenes rolle som demokratiske institusjoner. Utvalget tok utgangspunkt i tre kriterier i sin demokratidiskusjon:

• Deltakelse gjennom valgprosessen, i politiske aksjoner og som brukerrepresentant

• Lokal tilhørighet og lokal fellesskapsfølelse

• Lokal påvirkningskraft, evnen til å ivareta befolkningens behov for offentlige tjenester

Både i Christiansenutvalgets innstilling og i den etterfølgende stortingsmeldingen om inndelingsspørsmålet ble det lagt stor vekt på at den såkalte generalistrollen er en vesentlig forutsetning for demokratiet i kommuner og fylkeskommuner. Med generalistrollen siktes det til at kommuner og fylkeskommuner bør ha ansvar for et bredt spekter av oppgaver som de kan prioritere innenfor. For kommuner og fylkeskommuner er inntektsrammen i stor grad gitt utenfra. I et slikt system vil dermed den politiske handlefriheten i stor grad bestå i å kunne prioritere ressursinnsats på tvers av flere sektorer og oppgavetyper.

I demokratilitteraturen står to andre begreper ved demokratiet sentralt; borgereffektivitet og systemkapasitet. Med borgereffektivitet menes borgernes evne til å influere på og å kontrollere beslutningene som treffes på vegne av samfunnet. Systemkapasitet refererer til det politiske systemets evne til å reagere på de problemene som eksisterer i samfunnet og evnen til å gjennomføre tiltak som faktisk endrer samfunnsforholdene i samsvar med befolkningens interesser og ønsker.

Forholdet mellom systemkapasitet og borgereffektivitet kan betraktes som et spennings- eller motsetningsforhold. Maksimal borgereffektivitet kan oppnås i et direkte demokrati der alle borgerne deltar (det opprinnelige idealet om deltakerdemokrati i den greske bystaten). I dagens kompliserte samfunn vil imidlertid systemkapasiteten være relativt liten hvis en slik form for direkte demokrati skulle være enerådende. En demokratisk forsamling utelukkende basert på direkte deltakelse vil bli for liten til å kunne kontrollere de ressurser og virkemidler som er nødvendig for å ha makt til å endre samfunnsforholdene i samsvar med innbyggernes behov og de folkevalgtes intensjoner. Representativt demokrati kan oppfattes som nødvendig for å øke de demokratiske forsamlingenes systemkapasitet. Hvor store disse enheten skal være kan imidlertid ikke avgjøres entydig.

Diskusjonen om inndelingsforholdene i hovedstadsregionen illustrerer at begrepene borgereffektivitet og systemkapasitet er relevante. Det er fremsatt påstander om at dagens inndeling og oppgavefordeling svekker muligheten til å styre den regionale utviklingen utfra hensynet til befolkningen i hele regionen (dvs. redusert systemkapasitet). På den annen side hevdes det at f.eks. sammenslutninger til større enheter vil svekke nærheten mellom representant og velger og redusere den enkeltes mulighet til å påvirke de politiske beslutninger en blir berørt av (dvs. redusert borgereffektivitet). Utvalget vil på dette punkt understreke at hvis hensynet til opplevd nærhet til beslutningene avveies mot hensynet til reell påvirkningskraft, må den reelle påvirkningsmuligheten være viktigst. Over tid vil opplevelsen av nærhet til beslutningene bli påvirket av hvilken mulighet man faktisk har til å påvirke.

Nyere utviklingstrekk i kommunesektoren har reist diskusjon om innholdet i lokaldemokratiet og befolkningens deltakelsesmuligheter. Nye styringsprinsipper for produksjon og fordeling av offentlige goder tas i bruk i moderniseringsarbeidet i kommunesektoren, blant annet med utgangspunkt i det såkalte bestiller-utfører skillet, som ble beskrevet i kapittel 4. Borgerne deltar med andre ord i styringen av lokalsamfunnet gjennom flere roller enn velgerrollen. De opptrer som politiske medborgere med meninger om f.eks. planlegging og utbygging. De er også brukere av offentlige tjenestetilbud, og de har interesser i egenskap av rettssubjekt med rettigheter i forhold til forvaltning og regelverk. Ut fra et slikt perspektiv kan det være behov for forskjellige institusjonelle mekanismer for å ivareta innbyggernes ulike roller. Grunnlaget for borgermakt i forhold til offentlig planlegging og utbygging kan være meninger, debatt og diskusjon (deltakelse). Grunnlaget for brukerermakt i forhold til tjenesteproduserende institusjoner kan være konkurranse og valgfrihet. I forhold til forvaltning (regelanvendelse) er grunnlaget for borgermakt tydelige og enkle klagekanaler. Ut fra en slik distinksjon mellom borgernes ulike roller blir spørsmålet hvordan kommunesektoren bør organiseres for å ivareta de ulike funksjonene.

15.2.2 Demokratikriterier

Utvalget har tatt utgangspunkt i de generelle verdiene ved lokalt demokrati, som bl.a. er trukket opp ovenfor. På denne bakgrunn er det formulert fire kriterier som er lagt til grunn i drøftingen av hvordan dagens rammebetingelser påvirker lokaldemokratiet i hovedstadsområdet.

• Påvirkningskraft og styringsevne

  1. Lokal påvirkningskraft

  2. Regional påvirkningskraft

• Valgfrihet

• Deltakelse og tilhørighet

• Oversiktlig forvaltning

Nedenfor utdypes kort hva som menes med de ulike kriteriene.

Påvirkningskraft og styringsevne

Med påvirkningskraft sikter utvalget både til de lokale og regionale folkevalgte organenes mulighet til å ivareta befolkningens behov og interesser, og den reelle muligheten disse organene har til å realisere målene for politikken.

Med regional påvirkningskraft siktes det spesielt til styringen over regionale oppgaver, som gjelder befolkningen i flere kommuner og på tvers av fylkesgrensen mellom Oslo og Akershus. Lokalpåvirkningskraft dreier seg om muligheten til å oppnå de ønskede resultatene på lokalt nivå, i kommuner og bydeler.

Med styringsevne siktes det til enhetenes kapasitet og kompetanse til å styre sin virksomhet slik at de oppsatte målene kan realiseres. Kompetanse, virkemidler og ressurser vil være viktige forutsetninger for de folkevalgte enhetenes styringsevne.

De politiske organenes evne og mulighet til å løse oppgaver vil også kunne påvirke folks motivasjon for å påta seg politiske verv og gjenvalg. Svekkes tilliten vil velgerne kunne søke andre kanaler for å påvirke innholdet i den offentlige politikken, f.eks. gjennom borgeraksjoner eller sektorengasjement utenfor den ordinære politiske styringskjeden. Dette kan gi deltakerne en tilsynelatende sterk direkte innflytelse på disse spesifikke områdene, mens systemets påvirkningskraft samtidig kan tenkes å bli svekket gjennom slike kanaler. På den annen side kan slike aksjoner betraktes som viktige korreksjonsmekanismer som bidrar til en bedre tilpasning av den offentlige politikken enn det systemet har forutsetninger til å makte.

Påvirkningskraften vil også være avhengig av hvor stort oppgavefelt de folkevalgte organene kan prioritere innenfor. Muligheten til å avveie hensyn innenfor flere sektorer mot hverandre skaper spillerom for lokale politiske prioriteringer. Forutsetningen for dette spillerommet er at de folkevalgte organene har ansvar for et visst spekter av oppgaver.

Politisk virksomhet kan dypest sett sies å handle om å avveie forskjellige hensyn mot hverandre innenfor en verdibasert ramme. Det er i prioriteringen av forskjellige oppgaver innenfor et visst spekter, selve verdipreferansene kommer til uttrykk. Behovet for, og begrunnelsen for demokratiske politiske beslutninger, har sin særlige berettigelse i den relative vektingen som foretas mellom konkurrerende hensyn. Et levende lokaldemokrati har derfor sin største berettigelse når samme folkevalgte nivå har størst mulig bredde i sitt ansvarsfelt. Sterk statlig styring av de ytre rammene for lokaldemokratiet styrker dette synspunktet ytterligere.

Valgfrihet

Brukernes frihet til å velge innenfor bestemte tjenestetilbud, f.eks. skolesektoren og helsesektoren, kan betraktes som en viktig side ved demokratiet. Et sentralt spørsmål i hovedstadsområdet er om dagens administrative enheter og oppgavefordeling etablerer barrierer som reduserer brukernes mulighet til å velge mellom tilgjengelige tjenestetilbud innen området. Valgfrihet mellom forskjellige tjenester kan også danne et viktig grunnlag for brukermakt over offentlige tjenester, og kan slik sett være et demokratihensyn.

Utvalget vil imidlertid ikke ukritisk legge vekt på valgfrihet som en entydig positiv verdi. Forutsetningen for at befolkningen skal treffe rasjonelle valg om tjenestetilbud, er at de har kunnskap om tjenestenes kvalitet og hvilket tilbud som er best i forhold til eget behov. For mange offentlige tjenester er det assymetrisk informasjon, ved at tilbyderne definerer innbyggernes tjenestebehov, f.eks. innen helsesektoren, slik at en viktig forutsetning for å kunne dra nytte av valgfriheten er brudt. En annen forutsetning er at brukerne i sitt valg stilles overfor de reelle kostandene ved forskjellige tjenestetilbud. Utvalget vil likevel legge vekt på at muligheten til økt valgfrihet innen mange tjenester vil være et gode.

Deltakelse og tilhørighet

Deltakelse i lokalpolitikk og løsning av felles lokale problemer er en verdi i seg selv og kan bidra til å utvikle en fellesskapsfølelse og lokal samhørighet. Deltakelsen tilfører nødvendig kunnskap om de lokale forholdene, som kan føre til at oppgavene løses i samsvar med behovene i lokalsamfunnet. Utvalget vil legge vekt på at rammebetingelsene bør legge til rette for at den demokratiske styringen av kommunale og fylkeskommunale oppgaver i hovedstadsområdet i størst mulig grad skal skje av folkevalgte organer som er direkte valgt og som står direkte ansvarlig overfor velgerne.

Politisk deltakelse omfatter imidlertid også andre former enn deltakelse i valg, som deltakelse gjennom kanaler for å fremme synspunkter i beslutningsprosessen og deltakelse gjenom kanaler for å reagere på beslutninger. Den administrative strukturen bør åpne for at også slike demokratiske deltakelsesformer skal kunne nå frem. Påvirkning fra pressgrupper og særinteresser kan imidlertid være demokratisk problematisk. Beslutninger som tas under for sterkt trykk fra aktører som drives av egeninteresse, og uten å måtte ta ansvaret for beslutningene, kan ofte gå på bekostning av helheten eller enkeltgrupper som ikke har ressurser til å artikulere sine interesser. Perspektivet må derfor være at jo bedre det institusjonelle demokratiet fungerer, desto mindre sårbart vil det være for tilfeldige påvirkninger til skade for avveide løsninger.

En viktig forutsetning for politisk deltakelse er at befolkningen opplever tilhørighet til det området som de folkevalgte organene treffer beslutninger overfor. Kommunesektorens folkevalgte organer i hovedstadsområdet skal være uttrykk for befolkningens fellesskap i hovedstadsområdet.

Oversiktlig forvaltning

Oversiktlighet og klare ansvarsforhold er i seg selv en forutsetning for at lokalbefolkningen skal kunne delta politisk på en meningsfylt måte. Borgerne bør kunne ha en klar oppfatning av hvem som sitter med ansvaret, og innenfor hvilke rammebetingelser dette ansvaret er utøvet. Klarhet om ansvarsforholdene oppnås ikke bare ved bedre informasjon, men man kan i den politiske og administrative organiseringen også legge vekt på enkelhet og oversiktlighet. Når det politiske ansvaret er entydig plassert hos bestemte politiske myndigheter, vil det være enklere for borgerne å bedømme de folkevalgtes prioriteringer, og å kunne stille politikerne til ansvar.

Borgernes rettsikkerhet i forhold til kommunale og fylkeskommunale myndigheter kan også være avhengig av en slik oversiktlighet. Systemet for kontroll-, tilsyns- og godkjenningsordninger bør være så oversiktlig som mulig, men også muligheten til å klage på enkeltvedtak bør være klar og tydelig. Statlig styring vil kunne sikre innbyggernes rettssikkerhet et stykke på vei, men det er også viktig at de enkelte administrative enhetene har kompetanse og kapasitet til å kunne foreta en uavhengig, rettferdig og rask saksbehandling som tilfredsstiller kravene til forutsigbarhet og likebehandling.

15.2.3 Anvendelsen av demokratikriteriene

Demokratikriteriene som er presentert ovenfor, kan til en viss grad stå i et motsetningsforhold til hverandre. På den ene siden vil stor vekt på regional påvirkningskraft kunne trekke i retning av beslutningsenheter med større geografisk utstrekning enn de eksisterende. En slik endring kan imidlertid komme til å gå ut over deltakelsesaspektet og hensynet til nærhet mellom representant og velger, som kan trekke i retning av å beholde den innarbeidede strukturen. Slik nærhet kan være en forutsetning for lokal påvirkningskraft.

I lys av utvalgets mandat vil utvalget i utgangspunktet diskutere om dagens rammebetingelser legger til rette for å ivareta regional påvirkningskraft, mens hensynet til lokal påvirkningskraft blir viktig å vurdere i diskusjonen om mulige alternativer til dagens organisering i hovedstadsområdet. Utvalget vil i en slik vurdering legge vekt på at behovet for regional og lokal påvirkningskraft avveies i forhold til hverandre.

I avveiningen mellom disse to hensynene reiser det seg dermed et spørsmål om hvilke kommunale oppgaver det er demokratisk viktig med nærhet til. Politisk deltakelse i forhold til løsningen av regionale oppgaver forutsetter antakelig ikke nærhet i samme grad som løsningen av mer utpregede lokale oppgaver.

Hvis borgernes mulighet til innflytelse gjennom valgdeltakelse skal tillegges vekt, kan det være problematisk at mange innbyggere innenfor dagens struktur er brukere av offentlige tjenester som fastlegges av andre kommuner enn hjemkommunen. Mange blir også på andre måter direkte berørt av politiske vedtak som treffes i andre kommuner enn sin egen.

Ønsket om at oppgaveløsningen bør avklares av politiske organer som er direkte valgt, kan tale for at omfanget av samarbeidsorganer med indirekte representasjon og mulige uklare ansvarsforhold bør begrenses.

Valgfrihet som demokratikriterium kan tale for at de eventuelle begrensningene for brukervalg innen hovedstadsområdet som dagens administrative inndeling representerer, bør reduseres.

15.3 DEMOKRATI I HOVEDSTADSOMRÅDET

Nedenfor belyses utvalgets demokratikriterier med utgangspunkt i dagens administrative organisering i hovedstadsområdet. Som et utgangspunkt presenteres en oversikt over de folkevalgte organene i hovedstadsområdet.

Det er den demokratiske styringen som utøves av de tilsammen 1311 politikerne i hovedstadsområdet (jf. tabell 15.1) som skal diskuteres nedenfor. Av disse er 1061 representanter direkte folkevalgte (inkludert de 25 representantene i fire prøvebydeler med direkte valg i Oslo).

15.3.1 Påvirkningskraft og styringsevne

Utvalget har fremhevet at påvirkningskraft gjelder de folkevalgte organenes mulighet til å ivareta befolkningens behov og interesser, og den reelle muligheten disse organene har til å realisere målene for politikken. To forhold blir dermed viktige i en vurdering av om dagens organisering legger til rette for påvirkningskraft. For det første blir det sentralt å vurdere om det eksisterer mekanismer som kan sikre at befolkningens behov og interesser uttrykkes og fremmes overfor de folkevalgte organene på en god måte. For det andre blir det sentralt å vurdere om de folkevalgte organene disponerer virkemidler og ressurser som gjør dem i stand til å realisere målene for politikken.

Med utgangspunkt i mandatets understreking av de regionale oppgavene som sentralt vurderingstema for utvalget, er fremstillingen nedenfor konsentrert om regional påvirkningskraft.

Muligheten til å representere befolkningens behov og interesser

Den historiske utviklingen i hovedstadsområdet har etterhvert smeltet befolkningen sammen i en felles storbyregion; felles arbeidsmarked, felles boligmarked og felles vare- og tjenestemarked. Også mange av de offentlige tjenestene og den offentlige politikken som de politiske institusjonene i regionen har ansvar for må tilpasses en slik geografisk integrasjon: kollektivtransport og samferdselspolitikk, helsetilbud, arealdisponering, vannforsyning, avløp og renovasjon, miljøpolitikk, utdanningstilbud og kultur.

Oslo kommune, Akershus fylkeskommune og kommunene i Akershus er som politiske institusjoner etablert for at de skal ivareta fellesinteresser og behov til befolkningen innenfor hver sine områder. Integrasjonen i hovedstadsområdet innebærer imidlertid at viktige uttrykk for fellesskapet for befolkningen i hovedstadsregionen i sterkere grad enn før er å finne på tversav grensene for de politiske institusjonene. Befolkningsveksten og den kommunikasjonsmessige utviklingen bidrar til å forsterke en slik tendens. Stadig flere arbeider i Oslo og bor i Akershus, avstandene krymper i form av redusert reisetid og økt tilgjengelighet, og arbeidsplassene spres etterhvert geografisk, slik at enda flere reiser på kryss og tvers innen regionen på vei til og fra arbeid og andre gjøremål. Den gjensidige påvirkningen og avhengigheten av hverandres tiltak er økende. Mot en slik bakgrunn av «regionalisering» kan en stille spørsmål ved om de eksisterende politiske institusjonene etablerer gode rammer for å uttrykke denne storbybefolkningens «fellesskap», - som arena for politisk debatt, interessartikulering og -avveining og som arena for å utforme en helhetlig politikk overfor denne befolkningen.

Mens Oslo kommune, Akershus fylkeskommune og kommunene i Akershus har som hovedoppgave å utforme et godt (rasjonelt) tilbud overfor befolkningen innenfor sine geografiske grenser, har altså befolkningen i regionen som helhet en økende interesse i å få utformet tilbud som er rasjonelle på tvers av disse grensene. På de områdene som kjennetegnes av en slik regionalisering, vil de samlede tilbudene realiseres som summen av vedtak i forskjellige folkevalgte organer, mens prosessen bak disse vedtakene er dominert av hensyn som ligger innenfor hver av institusjonene. Behovet for helhetsløsninger blir innenfor en slik beslutningsstruktur ivaretatt som et sidehensyn, og ikke som et hovedanliggende for de folkevalgte organene. Samarbeidsordninger søker å kompensere for begrensningene ved dagens beslutningsstruktur, men utvalget har påvist at slikt samarbeid frem til nå har hatt klare begrensninger. Gitt en slik regionalisering av sentrale offentlige aktiviteter, kan det ut fra demokratihensyn argumenteres for at det bør etableres institusjoner som direkte kan kanalisere befolkningens interesse i å få løst slike regionale oppgaver.

En viktig konsekvens av den sterke integrasjonen i området er at en stor befolkning er berørt av virkningene ved kommunal eller fylkeskommunal politikk som de ikke har anledning til å påvirke gjennom demokratisk deltakelse ved valg. Den formelle beslutningsmyndigheten ligger i nabokommunen eller nabofylket, der de ikke har stemmerett. På den måten representeres ikke denne befolkningens interesser og behov i forhold til de beslutningsorganene som utformer politikken. Ut fra utvalgets definisjon er dette et forhold som begrenser påvirkningskraften.

Muligheten til å realisere målene for politikken

Det andre hovedaspektet ved påvirkningskraft er at de folkevalgte organene skal ha mulighet til å realisere målene for politikken. I del II av utredningen er det vist til flere sektorer der effekten av de tiltakene som enhetene i hovedstadsområdet iverksetter hver for seg kunne ha vært større hvis tiltakene hadde blitt vurdert mer i sammenheng på tvers av forvaltningsgrensene. Det er blant annet vist til sterkere koordinering av investeringer og utbyggingsplaner innenfor sykeshussektoren og teknisk sektor. Gjennom en annen organisering av oppgaveløsningen kunne dermed den regionale påvirkningskraften økt ved at de folkevalgte organene i større grad kunne oppnådd målene for sin politikk.

Den sterke integrasjonen i hovedstadsområdet, og den indre avhengigheten og gjensidige påvirkningen mellom de ulike enhetene, er et annet aspekt ved muligheten til å realisere målene for politikken. Det kan oppstå beslutningssituasjoner som innebærer at politikken som gjenomføres i f.eks. en kommune motvirkes av politikken som gjenomføres av andre kommuner. Resultatet kan bli at de tilsiktede virkningene ikke oppnås i ønsket grad, for en eller flere av de folkevalgte organene. I ekstreme situasjoner kan konsekvensene bli at ingen oppnår det de ønsker, eller at virkningene blir direkte uønskede. Utvalget vil vurdere slike beslutningssituasjoner som uttrykk for begrenset påvirkningskraft. I del II av instillingen er det særlig innenfor nærings- og arealpolitikken vist at kommuner kan komme i slike beslutningssituasjoner, med uheldige konsekvenser for de resultatene som oppnås.

Utvalget finner grunn til å trekke frem de ovennevnte forholdene som uttrykk for at den regionale påvirkningskraften i hovedstadsområdet kan være begrenset som følge av gjeldende administrative inndeling.

Både Oslo kommune og Akershus fylkeskommune har fremholdt at staten i mange sammenhenger er en nødvendig part for oppgaveløsningen i regionen. En administrativ struktur som i stor grad må basere seg på statlig deltakelse eller særskilte statlige styringsvirkemidler vil imidlertid være problematisk ut fra demokratikriteriene, bl.a. hensynet til innbyggernes direkte innflytelse over lokale og regionale oppgaver, gjennom sine valgte representanter.

Demokrati på fylkesnivå

Erfaringene med demokratiet på fylkesnivå er interessante for utvalget, siden mange av de regionale oppgavene pr. definisjon er fylkeskommunale, og fordi opprettelsen av en stor fylkeskommune er nevnt særskilt som en mulig løsning i utvalgets mandat. Ut fra utvalgets definisjon av påvirkningskraft, vil viktige betingelser for fylkeskommunens regionale påvirkningskraft være at den både er i stand til å fange opp befolkningens behov og interesser, og at den har virkemidler til å sette den ønskede politikken ut i livet.

De første direkte valgene til fylkestingene ble gjennomført høsten 1975, samtidig med kommunevalgene. Det var bred enighet om behovet for en reform i forvaltningen på fylkesnivået. Før reformen var fylkestingspolitikerne utpekt av den enkelte kommune, og finansieringen av fylkeskommunenens virksomhet ble delvis utlignet på kommunene gjennom den såkalte repartisjonsskatten. Den sterke veksten i fylkeskommunenens virksomhet i løpet av 1960- og 70-årene forsterket ulempen med at det ikke var et klart politisk ansvar for denne virksomheten. Kommunene ble pålagt finansieringsansvaret for oppgaver som de bare i begrenset grad hadde styringsmulighet over. Med innføringen av et selvstendig inntektsgrunnlag og direkte valg til fylkeskommunenes øverste politiske organ, fylkestinget, var intensjonen å utvikle en selvstendig fylkespolitikk som kunne reflektere interessene til befolkningen innenfor hele fylkets territorium, uavhengig av interessene som de enkelte kommunene innenfor fylket måtte ha. Fylkeskommunene og kommunene skulle være likestilte kommunale enheter, med ansvar for forskjellige oppgaver.

Utviklingen i de 20 årene som er gått siden dannelsen av den «nye» fylkeskommunen, bekrefter at fylkeskommunene har vært i stand til å utvikle rasjonelle løsninger for mange av oppgavene de er tillagt ansvaret for. Det ser imidlertid ut til at forventningene til fylkeskommunene som politiske institusjoner ikke er innfridd i samme grad.

Utvalgets analyse i kapittel 7 om arealforvaltning og miljøvern viser at fylkeskommunen mangler virkemidler som kan gi påvirkningskraft i forhold til den regionale utviklingen, slik noe av intensjonen har vært med fylkesplanleggingen. Fylkeskommunen prioriterer også innenfor et snevrere spekter av oppgaver, enn f.eks. Oslo kommune, som dermed vil kunne ha større påvirkningskraft innenfor sine grenser.

Spørreundersøkelsen som Opinion A/S utførte for utvalget i desember 1996 viste at befolkningens interesse for fylkestinget i Akershus var betydelig lavere enn den tilsvarende interessen for bystyret i Oslo og kommunestyrene i Akershus. Av befolkningen i Akershus ga 36 prosent uttrykk for at de var noe eller svært interessert i det som foregår i fylkestinget. De tilsvarende tallene for kommunestyrene i Akershus var 76 prosent og 77 prosent for bystyret i Oslo. Slike opplysninger bekrefter inntrykket fra andre undersøkelser, om at fylkeskommunen som politisk institusjon står svakere i folks bevissthet enn de andre folkevalgte organene. Som regionalt styringsorgan vekker Oslo bystyre vesentlig større interesse i befolkningen enn Akershus fylkesting.

På spørsmål om hvem som bør ha mest å si i store utbyggingssaker som kjøpesentre, var det 17 prosent i Akershus som mente at berørte fylkeskommuner burde ha mest å si, mens 65 prosent mente at vertskommunen eller berørte kommuner burde ha mest å si. Andelen som utpeker fylkeskommunene er overraskende høy, sammenlignet med den betydning befolkningen i Akershus ellers har tillagt fylkeskommunen. Bare tre prosent ga uttrykk for at fylkestinget var det politiske organet som hadde mest å si i spørsmål som angår dem i hverdagen. Når 17 prosent mener at fylkeskommunen som forvaltningsnivå bør ha mest å si i enkelte større utbyggingssaker, viser det at en større del av befolkningen opplever fylkeskommunen som et velegnet organ for visse oppgaver.

Lokal påvirkningskraft

Utvalget vil legge vekt på at organiseringen i hovedstadsområdet skal legge best mulig til rette for lokal påvirkningskraft i kommunene og på lokalt nvå i Oslo. Publikumsundersøkelsen som er uført på oppdrag for utvalget viser at kommunene er omfattet av sterk interesse fra befolkningen i Akershus og at bydelsutvalgene også omfattes av en slik interesse. Ut fra sitt mandat har ikke utvalget undersøkt rammebetingelsene for lokal påvirkningskraft grundigere. Spørsmålet om hvordan lokal påvirkningskraft kan ivaretas blir et viktig hensyn som må vurderes i diskusjonen om mulige alternativer til dagens organisering.

15.3.2 Valgfrihet

Innbyggerne kan i utgangspunktet benytte tilbud og tjenester som er tilgjengelige innenfor egen kommune eller fylkeskommunes grenser. Innenfor disse enhetene fastlegges valgfriheten av de folkevalgte organene. F.eks. er det fritt sykehusvalg i Akershus, mens det i Oslo er begrenset fritt sykehusvalg. Valgfriheten innenfor hovedstadsområdet som helhet begrenses av de gjeldende administrative grensene. Muligheten til å velge mellom konkurrerende tjenester vil kunne være et viktig grunnlag for brukermakt over de offentlige tjenestene. I den grad rammebetingelsene i hovedstadsområdet hemmer mulighetene for gode brukervalgsløsninger, representerer det en begrensning ved lokaldemokratiets virkemåte.

Spørreundersøkelse som Opinion AS utførte for utvalget viste at 13 prosent av befolkningen i hovedstadsområdet enten selv hadde blitt forhindret eller kjente andre som hadde blitt forhindret i å få tilgang til offentlige tjenester, på grunn av forvaltningsgrensene i området. Tilsammen innebærer dette at om lag 100 000 mennesker har vært berørt av problemer som følge av manglende mulighet til å velge tjenester på tvers av grensene. Problemet ser ut til å gjelde i hele Oslo og Akershus, men omfatter forskjellige tjenester i de to fylkene. Blant de som har opplevd slike problemer oppgir 57 prosent i Oslo at det gjelder muligheten til å benytte tjenester i andre bydeler, mens 35 prosent har opplevd problemer i forhold til en nabokommune. I Akershus oppgir 58 prosent av de som har opplevd slike problemer at det gjelder tjenester som tilbys i en nabokomune i Akershus, mens 17 prosent svarer andre kommuner eller fylker.

Sykehustjenester oppleves som hovedproblemet av de fleste som sier at de har vært forhindret fra å benytte seg av tjenester på tvers av de administrative grensene. Deretter kommer eldreomsorg i Oslo og videregående opplæring i Akershus.

Utvalget finner grunn til å peke på at befolkningens valgfrihet innen enkelte tjenesteområder kunne vært større enn det dagens administrative inndeling legger til rette for. Publikumsundersøkelsen bekrefter at slik økt valgfrihet ville kunne oppleves som en forbedring av en betydelig andel av befolkningen i området.

15.3.3 Deltakelse og tilhørighet

Flere sider ved den administrative organiseringen kan tenkes å påvirke den politiske deltakelsen og opplevelsen av tilhørighet til de folkevalgte organene i hovedstadsområdet. Et tradisjonelt mål på politisk deltakelse er valgdeltakelsen. I tabell 15.2 vises det at valgdeltakelsen ved kommune- og fylkestingsvalgene på landsbasis har gått ned siden 1975.

Tabell 15.2 viser også at valgdeltakelsen ved fylkestingsvalgene gjennomgående er lavere enn ved kommunestyrevalgene. Tendensen er at deltakelsen både til kommunestyrevalg og fylkestingsvalg har falt betydelig i løpet av 20-årsperioden fra 1975 til 1995. Fallet i valgdeltakelse er imidlertid vesentlig større i fylketingsvalgene. Dette mønsteret er synlig også innen hovedstadsområdet, men ikke i samme grad.

Ved de to siste lokalvalgene har valgdeltakelsen i Oslo vært høyere enn både ved kommunestyrevalgene og fylkestingsvalget i Akershus. Valgdeltakelsen i Akershus er imidlertid høyere enn i landet for øvrig, både i forhold til kommunenvalg og fylkestingsvalg.

Trekk ved forvaltningsstrukturen i hovedstadsområdet kan i seg selv ha betydning for den politiske deltakelsen. Det er mange administrative enheter og flere forvaltningsnivåer innen området. Enkelte av enhetene er store og komplekse og styringssystemene innen området er forskjellige. Disse forholdene vil kunne påvirke befolkningens deltakelse og følelse av tilhørighet f.eks. fordi det er vanskelig å holde oversikt, vinne innsyn og å forstå beslutningsprosessene. En forvaltningsstruktur som i stor grad må basere seg på interkommunale løsninger for sentrale kommunale oppgaver vil også kunne påvirke folks mulighet til innsyn og demokratisk kontroll.

Generelt viser utredninger som har undersøkt sammenhengen mellom kommunestørrelse og lokalpolitisk deltakelse et flertydig bilde. På den en siden ser det ut til at den politiske deltakelsen avhenger av hvilke deltakelsesformer som er undersøkt. På den annen side ser det ut til å ha vært små forskjeller i valgdeltakelse mellom ulike typer kommuner i etterkrigstiden (Bjørklund og Sørensen 1990).

Befolkningens nærhet til beslutningsorganene og muligheten for å oppnå direkte og personlig kontakt med politikere og administrasjon kan ha betydning for muligheten til deltakelse og innflytelse i beslutningsprosessene. Små enheter vil kunne redusere borgernes fremmedgjøring overfor det politiske systemet, fremme oversikt og gi den enkelte større innflytelse gjennom en større nærhet mellom velgere og valgte. På den annen side kan større enheter gi bedre fundament for politiske partier, skape større oppmerksomhet og interesse gjennom klarere frontlinjer, polarisering og et større maktpotensiale. I store kommuner er det flere partier, og flere politikere ser ut til å ta gjenvalg.

I kraft av sin størrelse har det vært pekt på at storbyene står overfor spesielle demokratiske utfordringer og at storbypolitikernes legitimitet synes svekket (Bildeng og Fürst 1991). Også i storbyene består utfordringene i å oppnå nærmere kontakt med borgerne og effektiv tilpasning av tjenestestruktur til befolkningens/brukernes behov. Storbyenes svar på disse utfordringene har vært forskjellige, der bydelsordningen i Oslo representerer en løsningsstrategi.

Utvalgets spørreundersøkelse bekrefter at ikke alle de eksisterende folkevalgte organene i hovedstadsområdet på en god måte utgjør enheter som befolkningen føler en naturlig tilhørighet til, noe som er særlig tydelig for Akershus fylkeskommune, jf. punkt 15.3.1 om påvirkningskraft. Oslo kommune og kommunene i Akershus ser ut til å være omfattet av større interesse fra befolkningen, noe som vil kunne gi bedre grunnlag for politisk deltakelse fra befolkningens side.

Akershus er i tillegg geografisk og kommunikasjonsmessig delt av Oslo i tre atskilte deler. For å reise mellom Follo og Romerike må en innom Oslo, tilsvarende er Asker og Bærum atskilt fra de øvrige delene av fylket. Det kan være grunn til å spørre om en enhet med slike geografiske kjennetegn danner en naturlig enhet som befolkningen kan oppleve tilhørighet til som politisk styringsorgan.

15.3.4 Oversiktlig forvaltning

Befolkningens oversikt over hvilke politiske organer i hovedstadsområdet som har ansvar for uliker oppgaver, ser ut til å være varierende. Publikumsundersøkelsen som Opinion A/S utførte for utvalget viste at befolkningen i Akershus jevnt over har bedre kjennskap til hvem som har hovedansvaret for ulike oppgaver, enn befolkningen i Oslo. For de fleste oppgavene som det ble spurt om viste det seg at befolkningen i Akershus hadde klarere for seg hvem som er de ansvarlige, enn tilfellet er i Oslo. Unntaket er videregående opplæring, der halvparten av befolkningen vet at fylkeskommunen har ansvaret.

Noe av forklaringen på usikkerheten blant folk i Oslo bør trolig tilskrives forholdet mellom bystyre og bydelsutvalg. Selv om ansvaret for en del oppgaver er delegert til bydelsforvaltningen i Oslo, er det også en riktig forståelse når folk oppgir at bystyret er ansvarlig for de kommunale oppgavene som løses i bydelen.

Undersøkelsen viste at det både i Oslo og Akershus er betydelig usikkerhet om hvem som har ansvar for trygdekontorene. I Akershus tror hele 49 prosent av de spurte at trygdekontorene er en kommunal oppgave, mens 10 prosent tror fylkeskommunen er ansvarlig. I Oslo tror 31 prosent av de spurte at bydelsutvalgene har ansvaret for trygdekontorene, mens 18 prosent tror at det er bystyret som er ansvarlig.

Oversiktlighet og klare ansvarsforhold er en av forutsetningene for reelt demokrati. Befolkningens innsyn og forståelse av de politiske prosessene er også en betingelse for demokratisk styring og kontroll. Dagens organisering med mange beslutningsenheter og ansvarlige organer, kan innebære uklare og kompliserte beslutnings- og ansvarsforhold på enkelte områder. Dette kan begrense befolkningens mulighet til å øve påvirkning, stille beslutningstakerne til ansvar og svekke interessen for demokratisk deltakelse. Publikumsundersøkelsen som utvalget har fått utført kan tyde på at dette er tilfellet i hovedstadsområdet. Det er imidlertid ikke grunnlag for å si i hvor stor grad denne organiseringen svekker rettsikkerhetshensyn, i form av f.eks. lang saksbehandlingstid, uoversiktlige ansvarsforhold eller brudd på likebehandlingsprinsippet.

15.4 KONKLUSJONER

Gjeldende politiske organisering i hovedstadsområdet inneholder etter utvalgets vurdering enkelte begrensninger i muligheten til å sikre ivaretakelsen av sentrale demokratihensyn, slik det er gjort rede for ovenfor. Utvalget vil imidlertid understreke at den gjeldende organiseringen representerer en godt kjent og innarbeidet struktur, som det ligger en egenverdi i å ta vare på. Befolkningen kjenner de eksisterende institusjonene godt. Behovet for å styrke og videreutvikle lokaldemokratiet gjennom eventuelle endringer i strukturen, må avveies i forhold til kostnadene ved å bryte opp etablerte folkevalgte institusjoner.

Flere sider ved muligheten til å ivareta demokratihensynene påvirkes av den gjeldende administrative organiseringen i hovedstadsområdet. Etter utvalgets vurdering er det flere forhold som taler for at grunnlaget for demokratisk styring kan forbedres, spesielt overfor løsningen av regionale oppgaver. Utvalgets diskusjon i dette kapitlet viser at det bør kunne legges til rette for å øke den regionale påvirkningskraften, øke befolkningens valgfrihet, styrke tilhørigheten til de folkevalgte organene og sørge for en enklere og mer oversiktlig forvaltningsorganisering.

Organisatoriske endringer som tar sikte på å legge bedre til rette for å sikre disse demokratihensynene, bør imidlertid ta tilstrekkelig hensyn til viktige verdier knyttet til nærhet og tilhørighet overfor de eksisterende politiske institusjonene på lokalt nivå.

Ut fra den overordnede gjennomgangen av betingelsene for lokalt og regionalt demokrati i hovedstadsområdet, vil utvalget konkludere med at viktige sider ved demokratiet bør kunne ivaretas på en bedre måte enn i dag.

16 Reformbehovet i hovedstadsområdet

16.1 INNLEDNING

På bakgrunn av redegjørelsene som er gitt foran i utredningen, vil utvalget i dette kapitlet gi en sammenfattende vurdering av reformbehovet i hovedstadsområdet. Siktemålet er å sammenfatte virkningene av eksisterende organisering på en mest mulig helhetlig måte, gjennom oppsummeringer på tvers av de forskjellige sektorene og offentlige oppgavefeltene som er beskrevet og analysert i kapitlene foran. I kapitlet tas det sikte på å besvare mandatets punkt 3, som lyder:

«Utvalget skal på bakgrunn av en samlet fremstilling av virkningene ved gjeldende inndeling og forvaltningsorganisering oppsummere på hvilke områder og på hvilken måte det gjør seg gjeldende et reformbehehov som berører inndelingen og/eller oppgavefordelingen i regionen.»

I del II i innstillingen er det gjort rede for hvordan de eksisterende administrative rammebetingelsene i hovedstadsområdet legger til rette for å løse viktige regionale oppgaver. I punkt 16.2.1 gis en kort oppsummering av det forbedringspotensiale utvalget har påvist for den enkelte sektor. I kapittel 15 drøftet utvalget hvordan disse rammebetingelsene legger til rette for å realisere sentrale verdier ved det lokale og regionale demokratiet. Analysene av oppgaveløsning og demokrati danner grunnlaget for utvalgets oppsummering av reformbehovet.

I dette kapitlet er diskusjonen om reformbehovet avgrenset til å gjelde de forbedringsmulighetene som er avdekket i gjennomgangen av oppgaveløsningen og demokratiet. Utvalget legger imidlertid vekt på at gevinstene som eventuelt kan oppnås gjennom administrativ reorganisering i hovedstadsområdet, må avveies mot de kostnadene og eventuelle ulempene som kan være knyttet til slike omstillinger. Det kan både dreie seg om mulige uheldige virkninger for oppgaver som utredningen i liten grad har vurdert som kritiske (f.eks. mange kommunale oppgaver som ikke er regionale i sin karakter), og om kostnader som kan oppstå i forbindelse med gjennomføringen av eventuelle omstillinger. Utvalget legger vekt på at slike ulemper bør identifiseres og vurderes i en helhetlig avveining av fordeler og ulemper med eventuelle reformer. Det er mest hensiktsmessig å vurdere slike spørsmål som en del av den mer konkrete drøftingen av mulige alternativer til dagens administrative organisering i hovedstadsområdet, som utvalget kommer tilbake til i kapittel 18, om ulike reformalternativer.

Mandatets punkt 3 ber også om at det oppsummeres på «hvilke områder» og «hvilke måter» det gjør seg gjeldende et reformbehov. I gjennomgangen i del II er det diskutert hvordan oppgaveløsningen i ulike sektorer påvirkes. I dette kapitlet vil disse analysene trekkes inn som illustrasjoner av mer generelle poenger som er gjennomgående for flere sektorer eller oppgavetyper. Utvalgets vurderingskriterier, eller -hensyn, trekkes inn i oppsummeringen for å vise hvordan det eventuelt gjør seg gjeldende et reformbehov. I del II er både kommunale, fylkeskommunale og statlige oppgaver analysert som «regionale». Et eventuelt reformbehov vil derfor både kunne gjelde de kommunale, fylkeskommunale og statlige oppgavefeltene. I dette kapitlet forsøker utvalget å vise i hvilken grad de ulike oppgavene berøres.

16.2 VURDERINGSGRUNNLAGET

Det er rammene for de folkevalgte organenes politikkutforming i hovedstadsområdet som er utvalgets vurderingstema. I samsvar med utvalgets mandat er hovedvekten lagt på å vurdere virkningene både av den gjeldende geografiske inndelingen og av selve oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene. Det grunnleggende spørsmålet er om disse to rammebetingelsene er utformet slik at det blir vanskelig å nå målene som de folkevalgte organene i området ønsker å realisere, nasjonale mål som ligger til grunn for politikkutformingen i området, og muligheten til å ivareta verdiene ved lokalt og regionalt demokrati.

Med geografisk inndeling siktes det konkret til grensen mellom Oslo kommune og kommunene i Akershus, og mellom Akershus fylkeskommune og Oslo kommune. Kommuneinndelingen i Akershus er til en viss grad drøftet i tilknytning til enkelte utbyggings- og planleggingsoppgaver. Med oppgavefordelingen siktes det til hvordan ansvaret for ulike oppgaver er fordelt mellom statlig, fylkeskommunalt og kommunalt nivå i Akershus, og mellom staten og Oslo kommune. Den interne ansvarsdelingen mellom bystyret/byrådet og bydelsforvaltningen i Oslo, ligger det utenfor utvalgets mandat å vurdere.

Som informasjonsgrunnlag for å vurdere hovedproblemstillingen, bygger utvalget på konkrete beskrivelser av dagens oppgaveløsning. Det er viktig å minne om at politikken som utformes av de folkevalgte organene i hovedstadsområdet ikke skal inngå som en del av vurderingsgrunnlaget. I praksis er det imidlertid vanskelig å skjelne mellom de kjennetegnene ved oppgaveløsningen som kan forklares med rammebetingelsene, og kjennetegn som skyldes lokale politiske prioriteringer. De faktiske resultatene etableres i et samspill mellom de folkevalgte organenes ytre rammer og de politiske prioriteringene som foretas innen disse organene. En del av de regionale oppgavene som utvalget har beskrevet blir f.eks. løst gjennom beslutninger i flere enheter. Eventuelle målkonlikter mellom disse beslutningsenhetene vil kunne påvirke den regionale oppgaveløsningen. I en slik situasjon vil det være utvalgets oppgave å vurdere systemeffektene ved at f.eks. mange kommuner er involvert i styringen av kommuneoverskridende («regionale») oppgaver, mens det faller utenfor utvalgets mandat å vurdere rasjonaliteten i den enkelte kommunes beslutning innen et slikt system.

Siden det er vanskelig å klargjøre entydig hvilke kjennetegn ved oppgaveløsningen som kan forklares med rammebetingelsene, og hvilke som er resultat av politiske prioriteringer, er det også vanskelig å kvantifisere effektene av inndeling og oppgavefordeling. Utvalget har derfor valgt å beskrive virkningene ut fra vurderinger av prinsipielle egenskaper ved dagens organisering, og dels på bakgrunn av skjønnsmessige vurderinger av effektene av disse rammebetingelsene. Tallmessige utregninger av «størrelsen» på reformbehovet har ikke vært mulig å utføre innenfor rammene av utvalgets arbeid. Dette forhindrer imidlertid ikke muligheten til å peke på betydningen av de konklusjoner som trekkes.

Etter utvalgets oppfatning gir vurderingsgrunnlaget som er skissert ovenfor tilsammen tilstrekkelige og gode holdepunkter for å vurdere innholdet i reformbehovet.

16.2.1 Sektorvis oppsummering av forbedringspotensiale

I del II har utvalget med utgangspunkt i den enkelte sektor og oppgavefelt dokumentert og analysert forbedringspotensiale som kan knyttes til svakheter ved dagens rammebetingelser. Dette forbedringspotensialet er kort oppsummert nedenfor:

• Arealforvaltning og miljøvern (kapittel 7). Kommunale beslutninger om bolig- og tomtepolitikk, næringslokaliseringer og vernepolitikk og fylkesommunale og statlige beslutninger om utbyggingsoppgaver eller verneoppgaver er ikke koordinert godt nok i forhold til hverandre. Det regionalpolitiske nivået foretar i dag ikke en tilstrekkelig samordning. For å kunne utvikle et utbyggingsmønster som er i bedre samsvar med nasjonale og regionale mål for arealbruk, transport og miljø, er det behov for en sterkere regional samordning.

• æringsutvikling (kapittel 8). Arealplanlegging, tilrettelegging av næringsarealer med tilknyttet infrastruktur og andre forvaltnings- og serviceområder som berører næringslivet, bør i større grad samordnes på tvers av kommunegrenser. Bedre samordning av direkte virkemiddelbruk overfor næringslivet vil gi større effekter av tiltak og mer brukervennlighet. De utfordringene hovedstadsområdet står overfor i den internasjonale konkurransen om næringsetableringer og næringsutvikling og i samhandlingen med andre regioner om felles interesser, krever en mer samordet bruk av statlige, fylkeskommunale og kommunale virkemidler for næringsutvikling.

• Samferdsel (kapittel 9)

• Rammebetingelsene begrenser muligheten til å utforme en helhetlig transportpolitikk som kan sikre fremkommelighet, effektiv utnyttelse av transportapparatet, samordnet kollektivtransport og til å ivareta miljøhensyn innenfor området som helhet.

• Bestillerorganenes innkjøpsfunksjon innen kollektivtrafikken kan bli mer effektiv, med bedre kollektivtilbud til de reisende som resultat. Samordningen av ruter og takster mellom Oslo, Akershus og NSB's tilbud kan også forbedres.

• Dagens ansvars- og oppgavefordeling legger ikke godt nok til rette for at investeringer i infrastruktur blir sett i sammenheng med drift og innkjøp av materiell for kollektivtransporten.

• Den fremtidige styringen av overordnet vegnett i hovedstadsområdet er ikke forankret i en permanent organisasjon som prioriterer ut fra regionalt utformede transportstrategier.

• Investeringer i bane og vei blir ikke tilstrekkelig avveid i forhold til hverandre.

• For lite samordnet areal- og transportpolitikk, bl.a. som følge av ansvarsdelingen mellom forvaltningsnivåene, vanskeliggjør sikringen av et utbyggingsmønster med gode transportløsninger.

• Tekniske tjenester (kapittel 10). Det er avdekket behov for bedre samordning mellom kommunene i hovedstadsområdet i løsningen av tjenestene innen vannforsyning, avløp og renovasjon. Styrken i samordningsbehovet varierer mellom sektorene, og mellom ulike deler av hovedstadsområdet.

• Vannforsyning. Det er behov for et bedre gjensidig forsyningssystem på tvers av kommunegrensene, slik at befolkningen i hele området kan være sikret reservevannforsyning, hvis den permanente vannkilden skulle falle ut. Reservevannsdekningen er ikke tilfredsstillende for deler av hovedstadsområdet. Integrerte forsyningssystemer på tvers av dagens kommungrenser kan motvirke denne situasjonen, og i tillegg gi kvalitetsforbedringer for husholdningene.

• Avløp. Store interkommunale utbygginger med tilfredsstillende miljøstandard innen avløpssektoren har vært utført. Ved uenighet mellom kommuner fungerer ikke dagens ordning tilfredsstillende. Det er fortsatt samordningspotensiale i deler av hovedstadsområdet, som i Follo og på Romerike. I tillegg er det behov for bedre styringssystem for avløpsinvesteringer i Oslo og nabokommunene rundt fjorden.

• Renovasjon. Stordriftsmuligheter i hovedstadsområdet kan utnyttes bedre. Det er behov for sterkere samordning mellom anleggseiere i regionen om felles avfallsstrategier som kan sikre en mer effektiv anleggsstruktur, at anlegg med de laveste miljøkostnadene brukes først og at det investeres i stadig mer miljøvennlige anlegg.

• Helsesektoren (kapittel 11)

• Manglende helhetlig planlegging av investeringsprosjekter innenfor sykehussektoren i Oslo og Akershus vanskeliggjør dimensjonering og koordinering av tilbud.

• Potensiale for driftsmessig effektivisering og stordriftsfordeler gjennom samordning av fylkeshelsetjenesten i Oslo og Akershus (horisontal integrasjon), kan i første rekke knyttes til regionsykehusfunksjonene. For akuttberedskap og sentralsykehusfunksjoner er det et potensiale for effektivisering ved å se vestregionen i Akershus og de vestlige delene av Oslo i sammenheng.

• Samordningen av sykehustilbudet og muligheten for å gjennomføre fritt sykehusvalg i hovedstadsområdet vanskeliggjøres av at Oslo og Akershus tilhører hver sin helseregion.

• Samordningen av sykehustilbudet i hovedstadsområdet vanskeliggjøres av at staten eier sykehus som dekker betydelige deler av befolkningens behov for sykehustjenester.

• Muligheten til å velge sykehus er større i Akershus enn i Oslo. Manglende valgfrihet kan forhindre bruk av det tilbudet som for brukeren ligger geografisk nærmest.

• Økt samordning innenfor sykehussektoren i hovedstadsområdet må vurderes i lys av hvilke (negative) konsekvenser økt valgfrihet vil kunne få for Oslo. Fritt sykehusvalg over fylkesgrensen vil bl.a. kunne bety økt press på kapasiteten i sykehusene i Oslo, noe som i sin tur vil føre til et ytterligere press på primærhelsetjenesten.

• Erfaringene med vertikal integrasjon i Oslo gir ikke et entydig bilde. Innen psykiatrien, barnevernet og rusmiddelomsorgen registereres det positive samordningseffekter som kan henføres til denne organiseringen. Når det gjelder det somatiske helsetjenestetilbudet er mulighetene ikke godt nok utnyttet.

• Sosialsektoren, videregående opplæring og kultur (kapitlene 12 - 14) For disse tre sektorene er samordningsbehovet og forbedringspotensialet innen den regionale oppgaveløsningen av en slik karakter at det bør kunne løses innenfor dagens rammebetingelser og etablerte samarbeidsordninger.

16.2.2 Regional statsforvaltning

Utvalget har i kapittel 5 og i de ulike kapitlene i del II av innstillingen presentert organiseringen av regional statlig forvaltning i hovedstadsområdet. Det avtegner seg et relativt uensartet organisasjonsmønster for regional statsforvaltning. Noen etater har felles kontor for Oslo og Akershus, mens andre har to forskjellige apparater for disse fylkene. Noen etater er organisert i enheter som er mindre enn fylkene, men større enn kommunene, mens det også er flere etater som er plassert i Oslo og som inngår i enheter som er større enn både Oslo og Akershus. Fylkesmannens samordningsrolle er særlig komplisert i Oslo og Akershus, hvor forvaltningsstrukturen er spesiell, med bydeler, kommuner og fylkeskommune.

Utvalget vil fremheve behovet for samordning mellom de statlige etatene i hovedstadsområdet, og særlig understreke at det bør legges til rette for at de statlige organene som fører tilsyn og kontroll med kommunesektoren kan samordne sin virksomhet best mulig. Slik samordning vil også kunne føre til en mer rasjonell utnyttelse av ressursene i regional statsforvaltning.

16.2.3 Vurderingskriterer

For å presisere innholdet i reformbehovet har utvalget lagt til grunn et sett av vurderingskriterier. For å vurdere rammebetingelsenes betydning for selve oppgaveløsningen har utvalget konsentrert seg om fem kriterier, som med en fellesbetegnelse kan sies å gjelde mulighetene til å sikre samordning og helhetshensyn i den regionale oppgaveløsningen. De fem kriteriene er:

• Befolkningens behov for offentlige tjenester

• Likeverdige tjenestetilbud

• Kostnadseffektivitet

• Miljøhensyn

• Verdiskaping

Utvalget har også lagt til grunn flere kjennetegn ved det lokale folkestyret, som en del av kriteriesettet for å vurdere reformbehovet. Her har utvalget lagt vekt på følgende kriterier:

• Påvirkningskraft og styringsevne

• Valgfrihet for befolkningen

• Deltakelse og lokal tilhørighet

• Oversiktlig forvaltning

I dette kapitlet vil utvalget fremstille reformbehovet ved å oppsummere hvordan disse vurderingskriteriene blir ivaretatt innenfor dagens organisering av kommunal og fylkeskomunal forvaltning i hovedstadsområdet.

16.2.4 Gjennomgående perspektiv: felles politikk i et integrert storbysamfunn

Utgangspunktet for utvalgets arbeid har vært de spesielle behovene for samordning og helhetsvurderinger som springer ut av at hovedstadsområdet er en funksjonell region som i stor grad utgjør et felles bolig-, arbeids- og tjenestemarked. Korte avstander, økende mobilitet, gode kommunikasjoner og sterk befolkningsvekst gjør at særlig de sentrale delene av hovedstadsområdet i økende grad fremstår som et naturlig sammenhengende bysamfunn med felles problemer og utfordringer. Utviklingstrekkene som bl.a. er trukket opp i kapittel 5 indikerer at denne tendensen vil fortsette de kommende 20-30 årene.

Dette perspektivet på hovedstadsområdet som et organisk sammenhengende område, som deles opp av både kommune- og fylkesgrenser på en vilkårlig måte, danner et viktig utgangspunkt for utvalgets vurdering av reformbehovet. For å sikre gode samfunnsmessige løsninger i et slikt område bør det legges best mulig til rette for å avveie interessene til alle som berøres av virkningene ved den offentlige politikken. Sterk gjensidig avhengighet og påvirkning mellom de ulike enhetene i området skaper et omfattende koordinerings- og samordningsbehov.

16.3 DEMOKRATI

Den grunnleggende idéen med det lokale folkestyret er at lokalbefolkningen skal delta i å løse lokalsamfunnets problemer og oppgaver. Folkevalgte representanter som kjenner lokalsamfunnet og som står ansvarlig overfor befolkningen, vil være best egnet til å finne frem til legitime og gode løsninger på lokale oppgaver. Åpne og frie valg skal sikre at de folkevalgte organene har en sammensetning som kan representere befolkningens interesser, ønsker og mål på best mulig måte. Gjennom politiske prosesser i de folkevalgte organene brytes interesser og hensyn mot hverandre før den endelige politikken fastsettes i form av vedtak. Den kanskje fremste rollen til kommuner og fylkeskommuner er å ivareta og videreutvikle denne grunnleggende funksjonen som lokale folkestyreorganer. I kapittel 15 har utvalget gitt en noe mer utførlig beskrivelse av disse demokratihensynene.

Staten har lagt ansvaret for løsningen av en rekke viktige velferds- og myndighetsoppgaver til kommuner og fylkeskommuner. Arbeidsdelingen mellom kommuner og fylkeskommuner gjenspeiler i prinsippet oppgavenes omfang og egenart. Kommunene skal i utgangspunktet løse oppgaver som først og fremst angår befolkningen innenfor den enkelte kommune. Fylkeskommunene skal løse oppgaver som er for store til at den enkelte kommune kan løse dem på egenhånd, eller oppgaver som har betydelig virkning utenfor den enkelte kommunes grenser.

Disse generelle retningslinjene for utforming av lokaldemokratiet og for hva som bør være kommunale og fylkeskommunale oppgaver, kompliseres i et område som kjennetegnes av sterk gjensidig påvirkning mellom de ulike enhetene på kommunalt og fylkeskommunalt nivå. Kommunene i hovedstadsområdet fatter beslutninger som gjensidig påvirker hverandre og Oslo kommune og Akershus fylkeskommune treffer beslutninger som har betydning for hverandres oppgaveløsning. Befolkningens mulighet til å delta direkte for å påvirke politiske prosesser som gjelder hovedstadsområdets felles problemer og utfordringer, vil ikke uten videre være sikret innenfor de politiske enhetene som dannes av gjeldende inndeling. I det følgende er det de demokratiske aspektene ved denne organiseringen som skal vurderes.

De folkevalgte organene i hovedstadsområdet utgjøres av 22 kommunestyrer i Akershus, Akershus fylkesting og Oslo bystyre. Løsningen av de kommunale og fylkeskommunale oppgavene i hovedstadsområdet fastlegges av de tilsammen 965 represententene som er direkte valgt til disse organene. I Oslo er det i tillegg 25 bydelsutvalg med tilsammen 325 representantenter, utpekt av bystyret (med unntak av de fire prøvebydelene der det ble gjennomført direkte valg i 1995).

16.3.1 Påvirkningskraft

Et reelt og levende lokalt folkestyre er basert på den grunnleggende forutsetning at de folkevalgte organene har makt til å sette den ønskede politikken ut i livet. Med påvirkningskraft sikter utvalget til de folkevalgte organenes mulighet til både å ivareta befolkningens behov og interesser, og den reelle muligheten disse organene har til å realisere målene for politikken. Hvis de tilgjengelige virkemidlene ikke er tilstrekkelige eller virkningsfulle i forhold til de målene som ønskes oppnådd, kan påvirkningskraften sies å være begrenset.

De folkevalgte organenes mulighet til å ivareta befolkningens behov og interesser forutsetter at befolkningens interesser blir representert på en god måte og at befolkningen har anledning til å øve innflytelse på de folkevalgte organene som de påvirkes av. Den mulighet de folkevalgte organene har til å realisere målene for politikken påvirkes både av hvilke styringsvirkemidler de ulike organene har råderett over, og i hvilken grad muligheten til å oppnå ønskede resultater avhenger av beslutninger som treffes i andre folkevalgte organer i regionen.

I henhold til utvalgets mandatet er det særlig de regionale oppgavene som skal vurderes. I diskusjonen om påvirkningskraft har utvalget derfor lagt størst vekt på å vurdere muligheten til regional påvirkningskraft i hovedstadsområdet. Lokal påvirkningskraft blir først og fremst vurdert som et viktig hensyn i diskusjonen om eventuelle endringer i forvaltningen i området. I kapittel 15 ble følgende forhold trukket frem i vurderingen av de folkevalgte organenes påvirkningskraft:

• Muligheten til å ivareta befolkningens behov og interesser fanges ikke godt nok opp ved at befolkningen i stor grad benytter tilbud som de ikke har anledning til å øve innflytelse over gjenom deltakelse i demokratiske valg. Det formelle ansvaret ligger i nabokommunen eller nabofylket.

• Som følge av den sterke regionale integrasjonen i området har befolkningen i økende grad interesse i at oppgaver løses på tvers av gjeldende forvaltningsgrenser, mens de folkevalgte organene ivaretar slike hensyn som et bihensyn i sine prioriteringer. Som følge av integrasjonen vil dermed enkelte interesser ikke komme til uttrykk eller bli representert på en tilstrekkelig måte innenfor rammene av dagens administative struktur.

• Effekten av de tiltakene som de enkelte enhetene iverksetter hver for seg kunne ha vært større om de ble sett i sammenheng og i større grad hadde vært utformet på bakgrunn av helhetlige vurderinger for hele området.

• En rekke beslutningstakere fatter vedtak som påvirker situasjonen i andre enheter. Avhengigheten og den gjensidige påvirkningen kan føre til at effekten av egne vedtak motvirkes av den politikken som settes ut i livet av andre enheter i området.

Utvalget mener at disse sidene ved organiseringen bidrar til å svekke den regionale påvirkningskraften i hovedstadsområdet. Dette knytter seg både til regionale oppgaver som ivaretas av kommunene og av fylkeskommunene i området.

16.3.2 Valgmuligheter for befolkningen

Valgfrihet betraktes som en grunnleggende demokratisk verdi. Innen demokratiteorien har valgfrihet tradisjonelt vært knyttet til den grunnleggende verdien politisk frihet. Men i denne sammenheng sikter utvalget først og fremst til valgfriheten som henger sammen med at befolkningen bør kunne velge mellom tilgjengelige offentlige tjenester innen hovedstadsområdet. Det kan gjøre seg gjeldende et potensiale for velferdsgevinster ved å øke befolkningens mulighet til å velge mellom offentlige tilbud innen hele regionen. Utvalgets publikumsundersøkelse viste at 13 prosent av befolkningen i hovedstadsområdet har erfart at dagens administrative grenser har vært til hinder for muligheten til å benytte tjenester. Det tilsvarer en befolkning på om lag 100 000 innbyggere.

For at valgmuligheten også skal innebære en reell frihet til å velge mellom de beste tilgjengelige tilbudene, forutsettes det at borgerne har relevant kunnskap og informasjon om forskjellige tilbud, noe som ofte ikke er tilfellet i forholdet mellom offentlige institusjoner og brukerne. Når valgfriheten økes bør imidlertid brukerne i større grad stilles overfor de reelle kostnadene som er forbundet med å velge tjenester. Utvalget vil likevel understreke potensialet for forbedringer som kan ligge i å gi brukerne økt valgfrihet mellom tilgjengelig tilbud innenfor et område som naturlig kan oppfattes som et sammenhengende nærområde.

16.3.3 Deltakelse og tilhørighet

En forutsetning for et levende demokrati er at befolkningen opplever tilhørighet til den folkevalgte forsamlingen som fatter beslutninger i saker som angår dem, og at befolkningen til en viss grad identifiserer seg med spørsmål som gjelder forholdene i egen kommune. Slik tilhørighet og identitet er viktig både for legitimiteten til de beslutningene som fattes, og for befolkningens demokratiske deltakelse i og overfor disse organene.

Opinionsundersøkelsen bekrefter andre undersøkelser som viser at befolkningens interesse for fylkespolitikken er lavere enn interessen for kommunestyrene. De spurte i Akershus er i betydelig mindre grad interessert i det som skjer i fylkestinget enn i kommunestyret.

Generelt synes det som om det regionale politiske nivået i Norge (fylkeskommunene) har mindre tillit og oppslutning enn tilfellet er for det kommunale og nasjonale nivået. I Akershus kompliseres muligheten til å bygge en felles fylkesidentitet i befolkningen kanskje også av den særegne geografiske oppsplittingen av fylket. Geografisk og kommunikasjonsmessig deles Akershus av Oslo i tre atskilte deler. Kontakten mellom Follo og Romerike går kommunikasjonsmessig gjennom Oslo, i tillegg til at vestregionen med Asker og Bærum er atskilt fra begge de to andre delregionene i Akershus.

16.3.4 Spenning mellom nærhet og regional påvirkning

Nærhet oppfattes vanligvis som et viktig demokratihensyn og som en forutsetning for lokal deltakelse og engasjement. I samsvar med dette prinsippet bør beslutninger fattes nærmest mulig dem som berøres og som kjenner problemene i lokalsamfunnet. På den annen side er det flere demokratihensyn som tilsier at beslutninger bør treffes på høyere nivå, både regionalt og nasjonalt. Dermed kan det også oppstå spenninger mellom ulike demokratihensyn.

Mens nærhet mellom beslutningstakerne og innbyggerne vil kunne være en viktig forutsetning for et lokalt folkestyre som tar hensyn til lokalsamfunnets behov og ønsker, vil stor grad av nærhet på den annen side kunne innebære visse begrensninger for den regionale påvirkningskraften. Hvis løsningen av enkelte oppgaver forutsetter offentlige tiltak og virkemidler som best kan håndteres innenfor større enheter, vil en absolutt ivaretakelse av nærhetsprinsippet kunne gå på bekostning av den regionale påvirkningskraften på disse områdene.

I hovedstadsområdet er det særlig bydelene i Oslo og kommunene i Akershus som skal sikre nærheten, mens Akershus fylkesting og Oslo bystyre skal sørge for den regionale påvirkningskraften. Utvalget har imidlertid påvist at også enkelte kommunale oppgaver har regionale virkninger, og at disse derfor bør løses innenfor en større ramme enn enkeltkommuner. Nærhetshensynet som argument for å sikre demokratisk styring av disse oppgavene, kan dermed ikke tillegges avgjørende vekt. Det kan synes vanskelig å legge til rette for en politisk og administrativ organisering som sikrer at både nærhetshensyn og regional påvirkningkraft ivaretas innenfor samme organ.

16.3.5 Oversiktlighet i forvaltningen

Oversiktlighet og klare ansvarsforhold er en av forutsetningene for reelt demokrati. Befolkningens innsyn og forståelse av de politiske prosessene er også en betingelse for demokratisk styring og kontroll. Dagens organisering med mange beslutningsenheter og ansvarlige organer, kan innebære kompliserte beslutningsprosesser som kan være vanskelig å holde oversikt overfor borgerne som berøres av dem. Dette kan igjen gå ut over befolkningens mulighet til å øve påvirkning, stille beslutningstakerne til ansvar og til slutt for selve interessen for å delta i de demokratiske styringsprosessene. Utvalgets publikumsundersøkelse viser at det er usikkerhet i befolkningen om hvilke organer som har ansvar for de ulike offentlige oppgavene.

Befolkningens mulighet til å holde oversikt over hvilke myndighetsorganer som har ansvar for ulike oppgaver i hovedstadsområdet, berører også spørsmålet om befolkningens rettsikkerhet. De mange store administrative apparatene i området kan ha betydning for saksbehandlingstid og brukernes interesse for å oppsøke offentlige kontorer eller tjenester. Utvalget har ikke undersøkt særskilt hvordan rettsikkerhetsprinsippene blir ivaretatt innenfor dagens administrative organisering i hovedstadsområdet.

16.4 OPPGAVELØSNINGEN

I innstillingens del II er det gitt en sektorvis presentasjon av oppgaveløsning og samordningsbehov i hovedstadsområdet. Forbedringspotensialet for den enkelte sektor er kort oppsummert i punkt 16.2.1. Med utgangspunkt i disse sektorvise fremstillingene vil utvalget gi en samlet vurdering og drøfting av hvordan den faktiske løsningen av oppgavene i hovedstadsområdet ser ut til å være påvirket av gjeldende inndeling og oppgavefordeling.

I kapittel 4 introduserte utvalget et sett av felles overordnede evalueringskriterier. Fremstillingen av rammebetingelsenes betydning for oppgaveløsningen nedenfor, tar utgangspunkt i disse kriteriene. Kriterienes rekkefølge gir ikke uttrykk for utvalgets vektlegging eller prioritering av de enkelte kriteriene.

Utvalget har avdekket problemer og samordningsbehov som ikke nødvendigvis kan begrunnes eller forklares med utgangspunkt i bare ett av kriteriene. Sammenhengene kan være komplekse, og overgangen mellom de enkelte kriterier vil derfor kunne bli flytende. Et illustrerende eksempel kan være sammenhengen mellom kriteriene kostnadseffektivitet og befolkningens behov innen helsesektoren. Effektiv ressursutnyttelse kan betraktes som et virkemiddel for å gi brukerne et best mulig medisinsk-faglig og tilgjengelig tilbud. Frigjøring av ressurser på ett område vil kunne anvendes i andre sammenhenger hvor det er behov for ekstra innsats, til beste for brukerne.

16.4.1 Befolkningens behov for offentlige tjenester

Et sentralt spørsmål er i hvilken grad det er samsvar mellom politiske prioriteringer og de oppgaver som faktisk etterspørres av innbyggerne i hovedstadområdet. For å utvikle og bedre brukertilpasningen er det viktig at tilbudene dimensjoneres og organiseres slik at de dekker behovet for tjenester på de ulike områdene. Utvalget har derfor vurdert det som viktig å få kartlagt om dagens inndeling og oppgavefordeling i hovedstadsområdet legger til rette for:

• At ressursene koordineres og samordnes på en måte som gjør at de kan anvendes der behovene for offentlige tjenestetilbud er størst

• At innbyggerne kan velge fritt mellom ulike tjenestetilbud

• At innbyggerne sikres god kvalitet og rimelig tilgjengelighet til tjenestetilbudene

Valgfriheten innenfor sykehussektoren i hovedstadsområdet er større i Akershus enn i Oslo. Det er innført fritt sykehusvalg på samme nivå i hele helseregion 2, mens det i Oslo er innført begrenset fritt sykehusvalg mellom de fire sektorsykehusene. Manglende valgfrihet kan imidlertid forhindre bruk av det tilbudet som for brukeren geografisk ligger nærmest. I hovedstadsområdet blir dette spesielt synlig når det er valgfrihet innen hele helseregion 2, mens det ikke er valgfrihet over fylkesgrensen mellom Oslo og Akershus. Med dagens organisering vil f.eks. innbyggere som er bosatt i Asker passere flere sykehus i Oslo på vei til sentralsykehuset i Akershus. Utvalget vil imidlertid være varsom med å bruke tilgjengelighet og valgfrihet alene som mål på om et tilbud er godt eller dårlig. Bedre funksjonsfordeling og sterkere grad av spesialisering vil f.eks. kunne bety at valgmulighetene bli færre, men at den medisinsk-faglige kvaliteten på tilbudet blir bedre og at ventelistene blir kortere som følge av økt behandlingskapasitet. Fra et brukersynspunkt vil derfor økt valgfrihet isolert kunne betraktes som en tilbudsforbedring. Utvalget vil imidlertid presisere at større valgmuligheter ikke nødvendigvis betyr en velferdsforbedring samlet sett.

Oslos organisering av tjenestetilbudet innen helse- og sosialsektoren er bygd opp rundt prinsippet om vertikal integrasjon. Oslo bruker i dag noe av sin sykehuskapasitet innen den somatiske delen av helsetjenesten til pleie- og omsorgsfunksjoner. For mange av disse pasientene ville et tilbud innen primærhelsetjenesten vært en klart bedre løsning, samtidig som det ville betydd en mer effektiv ressursutnyttelse. Det kan derfor synes som om Oslo på dette området ikke har funnet tilstrekkelige virkemidler for å utnytte de mulighetene som ligger i å kunne foreta overordnede politiske prioriteringer mellom primær- og spesialisthelsetjenesten.

Dette bildet er imidlertid ikke gjennomgående. Innen psykiatrien, barnevernet og rusmiddelomsorgen ser det ut til at Oslo kommune i større grad har vært i stand til å utnytte mulighetene for koordinering og omprioriteringer som den vertikale integrasjonen i utgangspunktet legger til rette for. Undersøkelser som er utført viser bl.a. at det er en større andel av de psykiatriske pasientene i Oslo som befinner seg på såkalt «riktig» behandlingsnivå enn hva som er tillfellet i Akershus og landet forøvrig. Et annet eksempel som kan bidra til å illustrere dette, kan relateres til barnevernet. Som følge av at innsatsen de senere årene er vridd mer over mot forebyggende arbeid i 1. linjetjenesten, er veksten i antall nye barnevernsaker blitt stabilisert.

Det er forholdsvis få elever som krysser regiongrensene i Akershus eller reiser gjennom Oslo for å få skoleplass innen videregående opplæring. I følge tall for skoleåret 1995/96 reiser tilsammen 328 elever fra Akershus gjennom Oslo for å gå på skole på den andre siden av byen. 60 elever fra Oslo krysser fylkesgrensen for å gå på skole i Akershus. Ved å se de videregående skoletilbudene i Oslo og Akershus mer i sammenheng, vil det i større grad enn hva som er tilfellet i dag legges til rette for større valgfrihet og mer mangfold i tilbudet. Dette vil bl.a. bety at reisetiden for en del elever blir redusert ved at de kan velge skoletilbud nærmere hjemstedet. Akershuselevene som må krysse Oslos grenser vil da i utgangspunktet kunne få et tilbud i Oslo. Årsakene til reisingen kan imidlertid være knyttet til individuelle ønsker om særskilte kurs eller skoler.

Organiseringen av kollektivtransporten i Oslo-området i dag har både positive og negative sider. For brukerne av kollektivtilbudet har det felles billettsamarbeidet og den samordnede trafikkinformasjonen sterkt bidratt til relativt høye kollektivandeler. Problemet med dagens organisering av billett- og takstsamarbeidet er kompliserte oppgjørsavtaler og -former mellom selskapene. Dette problemet er imidlertid ikke noe som rammer kundene til daglig.

Brukerne av kollektivtransportilbudet er derimot opptatt av sammenhengende og helhetlige tilbud. Et regionalt selskap for Oslo og Akershus vil gi en bedre samordning av rutenett mellom Oslo, Akershus og NSB enn det dagens organisering gir. Videre vil det gjennom et utvidet regionalt samarbeid kunne gjennomføres en mer koordinert planlegging og utbygging av kollektivtiltak.

Det er et samarbeid i gang mellom Oslo og Akershus om dannelsen av et felles administrasjons- og driftsselskap for kollektivtrafikken. Etter Stortingets vedtak om at det skal utarbeides en kollektivplan for Oslo og Akershus, er det satt i gang et arbeid med planer for styrket kollektivutbygging, der både Oslo kommune, Akershus fylkeskommune og NSB deltar. På billettsystemsiden er det dannet et eget bilettselskap som eies av Oslo Sporveier, Stor-Oslo Lokaltrafikk (SL) og NSB.

For de reisende fremstår kollektivtransporttilbudet i hovedstadsområdet som relativt godt samordnet. For driftsselskapene og myndighetene er det klart at en bedret samordning kan oppnås både på takst-, drifts- og planleggingssiden. En slik samordning vil kunne gi et endra bedre tilbud til de reisende med økte kollektivandeler som resultat.

Vannforsyningssikkerheten for store befolkningsgrupper i hovedstadregionen tilfredsstiller ikke kravene i vannforskriften. Reservekildene er små, eller ikke-eksisterende. Relativt små investeringer i mer integrerte vannledningsnett på tvers av kommunegrensene kan bidra til forbedringer i forsyningssikkerheten.

16.4.2 Kostnadseffektivitet

Det er et sentralt mål i seg selv å sørge for en rasjonell og effektiv utnyttelse av offentlige ressurser. Det er derfor viktig å unngå ineffektive og unødig ressurskrevende løsninger som binder opp ressurser som f.eks. kunne vært brukt til å øke tilbudsomfanget eller heve kvaliteten på tjenestene, og på den måten bidra til velferdsgevinster.

I en tid hvor det i samfunnet generelt stilles store krav til omstilling og effektivisering, er det også naturlig å rette søkelyset mot forvaltningen av ressursene i hovedstadsområdet, og da spesielt i forbindelse med løsningen av de regionale oppgavene.

I utvalgets vurdering av reformbehov og forbedringspotensialer har det vært et sentralt og viktig moment at oppgavene i denne regionen blir løst på en mest mulig kostnadseffektiv måte i forhold til oppsatte mål og resultatkrav innenfor de enkelte sektorer, men også i et mer helhetlig og overordnet perspektiv. Utvalget har i denne sammenheng bl.a. stilt spørsmål om dagens inndeling og oppgavefordeling i hovedstadsområdet legger til rette for:

• At stordriftsfordelene i hovedstadsområdet utnyttes tilstrekkelig

• At det ikke finner sted unødig dobbeltadministrasjon og dublering av utstyr og personell

• En god utnyttelse av kapasiteten som er investert i kapital (bygninger, driftsmidler og utstyr)

• Organiseringsformer som fremmer kostnadseffektivitet, eksempelvis gjennom å skille bestillerfunksjonen og produksjonsfunksjonen.

Utvalget vil nedenfor forsøke å besvare noen av disse spørsmålene. Som følge av de begrensninger som bl.a. tiden har satt for arbeidet, har det ikke vært mulig å foreta konkrete kvantitative analyser og tallfestinger av potensielle økonomiske innsparingsgevinster. Utvalgets vurderinger er derfor i stor grad basert på synspunkter og betraktninger som er kommet frem gjennom kartlegginger i Oslo kommune, Akerhus fylkeskommune, kommunene i Akershus, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, samt ulike utredninger fra forskningsinstitusjonene SINTEF-NIS, TØI og NIBR. Utvalget er imidlertid av den oppfatning at dette tilsammen gir gode holdepunkter for å kunne trekke enkelte konklusjoner om hvorvidt det eksisterer potensiale for å oppnå en mer kostnadseffektiv utnyttelse av de samlede ressursene som brukes til å løse de regionale oppgavene i hovedstadsområdet.

Organiseringen av sykehussektoren i hovedstadsområdet med tre eiere (Oslo kommune, Akershus fylkeskommune, staten) og to forvaltningsnivåer (fylkeskommunalt og statlig) bidrar til en uhensiktsmessig utbygging av tjenestetilbud. Manglende helhetlig planlegging vanskeliggjør dimensjonering og koordinering av tilbud. Selv om området funksjonelt er å betrakte som en enhet, er utbyggingsprosjekter og større investeringer ikke godt nok samordnet. Utvalget mener det er grunn til å hevde at enkeltvedtakene som er fattet når det gjelder sykehusutbygging i hovedstadsområdet de senere årene, ikke i tilstrekkelig grad har vært vurdert som en del av en helhetlig strategi for sykehustilbudet i regionen. I årene fremover vil det bli brukt store beløp på sykehusutbygging og medisinsk utstyr i dette området. Utvalget mener at investeringer av denne karakter, i sterkere grad grad enn hva som er tilfellet i dag, bør styres og planlegges med utgangspunkt i et regionalt perspektiv.

Utvalget mener det foreligger et potensiale for driftsmessig effektivisering og stordriftsfordeler gjennom bedre samordning innenfor deler av fylkeshelsetjenesten i Oslo og Akershus. Dette potensialet kan i første rekke relateres til regionfunksjonene og rene administrative funksjoner, men også på enkelte andre områder som f.eks. akuttberedskap og sentralsykehusfunksjoner, vil det være et potensiale for mer kostnadseffektiv drift gjennom større grad av spesialisering og bedre funksjonsfordeling. Utvalget vil imidlertid understreke at både Oslo og Akershus hver for seg har et tilstrekkelig befolkningsgrunnlag som skulle legge til rette for optimal dimensjonering og drift, spesielt innen lokal- og sentralsykehusfunksjonene

Det er i dag tildels stor mangel på enkelte grupper helsepersonell. Spesialistenes arbeidssted er avgrenset og forhindrer en fleksibel kompetanseutveksling mellom sykehus og mellom sykehus og spesialister med fylkeskommunal driftsavtale. Gjennom en større grad av tilrettelegging for et tettere samarbeid mellom Oslo og Akershus, vil det være mulig å oppnå en mer fleksibel og kostnadseffektiv utnyttelse av mangelpersonell og spesialister, f.eks. innen psykiatrien. Tre arbeidsgiverområder gir også rom for ulik virkemiddelbruk som kan ha negative virkninger for bruken av de samlede ressursene i området. Større grad av samordning her vil også kunne føre til et kvalitativt bedre og mer likeverdig tilbud for pasientene i hovedstadsregionen.

Oslo kommunes organisering av 1. og 2. linjetjenesten er nærmere omtalt under punkt 16.3.2. Utvalget har få holdepunkter for å kunne si noe om den vertikale integrasjonen i Oslo bidrar til en mer, eventuelt mindre rasjonell og effektiv ressursbruk enn f.eks. i Akershus. Det faktum at Oslo bruker noe av sykehuskapasiteten som erstatning for et pleie- og omsorgstilbud, indikerer imidlertid at det ikke foreligger en optimal ressursutnyttelse. Kostnadene ved å ha en pleiepasient i sykehus overstiger det det koster å gi pasienten et tilbud innenfor den institusjonsbaserte omsorgen i primærhelsetjenesten. Det kan mao. se ut til at LEON-prinsippet (laveste effektive omsorgsnivå) ikke praktiseres fullt ut i Oslo.

Utvalget vil for øvrig presisere at større grad av samordning innenfor sykehussektoren i Oslo og Akershus, bl.a. gjennom innføring av fritt sykehusvalg, vil kunne føre til økt press på kapasiteten i sykehusene i Oslo, noe som i sin tur vil føre til et ytterligere press på kommunens primærhelsetjeneste.

Det samlede transporttilbudet i hovedstadsområdet fastlegges av mange aktører som hver for seg har ansvar for ulike biter av transportsystemet. Organiseringen av kollektivtransporten i området har mange likhetstrekk med måten sykehussektoren er organisert på, med tre eiere/aktører (Oslo kommune, Akershus fylkeskommune, staten) og to forvaltningsnivåer (fylkeskommunalt og statlig). Også når det gjelder overordnede problemstillinger er det avdekket klare likhetstrekk. Manglende helhetlig planlegging på investeringssiden og behov for en større grad av samordning når det gjelder drift er viktige faktorer i et kostnadseffektivitetsperspektiv.

Det foreligger ingen klare holdepunkter for å hevde at dagens organisering i hovedstadsområdet har vært til vesentlig hinder for å få til en helhetlig planlegging og styring av store og viktige investeringsbeslutninger innenfor vei- og T-banenettet. Utvalget mener likevel det er svakheter ved dagens organisering som innebærer begrensninger for muligheten til å sikre at transportinvesteringer inngår i en helhetlig transportpolitikk for hele hovedstadsområdet. Oslopakka, som har vært et vesentlig fundament for å få til viktige investeringsprosjekter, vil bli avviklet i 2007 og det er usikkert hva som vil bli det organisatoriske grunnlaget for å styre utbyggingsprosjekter innen veisektoren etter dette tidspunkt. Både planverktøyene og de organer som håndterer ordningene i dag vil imidlertid fortsette etter 2007. Investeringer i kollektivinfrastruktur er i dagens system ofte basert på sak-til-sak samarbeid og ad-hoc-løsninger. Utvalget registrerer at det eksisterer samordningsproblemer innen infrastrukturutbygging og at disse problemene kan henføres til systemsvakheter, hovedsakelig knyttet til ansvarsdelingen mellom de ulike forvaltningsnivåene.

Kollektivtransporten i Oslo og Akershus legger beslag på store ressurser. I 1995 var omsetningen innen driften av kollektivtransporten på ca. 3 milliarder kroner. Den store ressursbruken til kollektivtransport innebærer et potensiale for besparelser og forbedringer dersom færre aktører enn dagens tre har ansvaret for bestiller- og kjøpsfunksjonene. En samordning av disse funksjonene vil øke markedsmakten på etterspørselssiden og styrke kompetansen innen forhandlinger og kontraktinngåelse, med bedre utnyttelse av de samlede ressursene og et mer effektivt transporttilbud for de reisende som resultat. Utvalget mener at det i denne sammenheng også bør vurderes om det kan være hensiktsmessig å integrere ansvaret for kjøp av lokale jernbanetjenester i en samordnet bestillerfunksjon.

Arealdisponeringeneog utformingen av utbyggingsmønsteret har samfunnsøkonomiske konsekvenser for investeringer og drift av en rekke offentlige tjenestetilbud. I tillegg vil det ha innvirkning på befolkningens utgiftsnivå og tilgjengelighet til ulike tilbud. Utbyggingsmønsterets karakteristiske trekk i hovedstadsområdet (i hovedsak spredt og arealkrevende) kan forklares ut fra flere ulike faktorer. I de kommunale beslutningsprosesser om bolig- og næringslokaliseringer er konsekvensene for transportkostnadene, både i forhold til infrastrukturutbygging og reiseomfang, ikke tilstrekkelig ivaretatt. Utvalget mener at de påviste svakheter ved dagens organisering vil kunne forsterkes gjennom den befolknings- og aktivitetsveksten som Oslo og Akershus står overfor. Behovet for en sterkere samordning over kommunegrensene i areal- og transportpolitikken må derfor ikke bare vurderes ut fra dagens situasjon, men også i lys av fremtidige utviklingstrekk. Utvalget vil i tillegg påpeke at den planlagte overdimensjoneringen av utbyggingsarealer som bl.a. skjer for å kunne tilby attraktive bedrifter valg mellom flere tomtetilbud, kan indikere lite optimal utnyttelse av planleggingsressursene.

Innen de tekniske tjenestene vannforsyning, avløpsrensing og renovasjon foreligger det muligheter for bedre utnyttelse av stordriftsfordeler. Innen vannforsyning er det store faste kostnader og lave variable kostnader. Ved å kople flere abonnenter sammen i integrerte vannforsyningssystemer på tvers av de eksisterende kommune- og forsyningsgrensene, vil det kunne oppnås bedre vannforsyning, i tillegg til økt forsyningssikkerhet. Innen avløp har det vært mulig å få til interkommunale utbygginger med tilfredstillende miljøstandard, men ved uenighet mellom kommuner har dagens organisering ikke fungert tilfredstillende. Det ser imidlertid ut som ikke hele regionen er omfattet av fullgode løsninger, først og fremst i Follo og på Romerike. Innen avfallssektoren er det økende avfallsmengder og skjerpede miljøkrav. Innen avløp og renovasjon vil det kunne kreves store investeringer i anlegg og kompetanse. Utnyttelsen av disse investeringene vil kunne øke jo flere brukere som er tilknyttet de ulike anleggene.

16.4.3 Likeverdighet

Utvalget har trukket frem likeverdighet som et viktig kriterium som dagens organisering og oppgaveløsning skal vurderes i forhold til. Det er et overordnet mål å sikre befolkningen i alle deler av landet tilgang til likeverdige offentlige tjenester. Kravet til likeverdighet gjelder også innenfor hovedstadsområdet, og kanskje særlig i et integrert område der synlige interne ulikheter innenfor et avgrenset område i mindre grad oppfattes som legitime.

Muligheten til å oppnå likeverdighet påvirkes på flere måter. Staten påvirker muligheten til likeverdighet i tjenester gjennom sin politikk for inntektsfordeling mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. I tillegg treffes det en rekke beslutninger i kommunene i Akershus, Oslo kommune og Akershus fylkeskommune som har betydning for graden av likeverdighet som etableres innenfor området som helhet. Utvalget skal i prinsippet konsentrere seg om forskjeller i tjenester og tilbud som kan skyldes at de administrative enhetene opererer utfra ulike handlingsbetingelser som de selv ikke har kontroll over, og som kan henge sammen med dagens administrative organisering.

Inntektsutjevning mellom kommuner og fylkeskommuner i hovedstadsområdet er i dag et statlig ansvar. Slik inntektsutjevning kan være et sentralt virkemiddel for å bidra til større likeverdighet og utjevning av offentlige velferdstilbud innen hovedstadsområdet. Da Stockholm stad og Stockholms läns landsting i 1971 ble sluttet sammen til et nytt «Storlandsting», var et av de sentrale motivene å legge bedre til rette for «regional solidaritet» innenfor hele Stockholmsområdet. Idéen var at felles problemer og utfordringer burde løses i fellesskap, med mulighet til å sikre større utjevning og likeverdighet i velferdsvilkårene innen storbyområdet. Tilsvarende kan det argumenteres for at påviste forskjeller i inntektsgrunnlag mellom kommuner i hovedstadområdet bidrar til ulikheter i tjenestetilbud som står i konflikt med ønsket om likeverdige velferdstilbud. Utjevningspolitikk med sikte på større grad av likeverdighet, kan oppfattes som en «regional oppgave» innenfor et område med hovedstadsområdets geografiske kjennetegn. Utvalget vil legge vekt på at dagens organisering med 22 kommuner i Akershus, Akershus fylkeskommune og Oslo kommune, innebærer begrensninger for muligheten til å se de samlede ressursene innenfor hele området i sammenheng. Dermed begrenses også muligheten til å føre en regional utjevningspolitikk som vurderer behov og ressursmuligheter innen hele området i sammenheng, og som dermed kunne inneholdt mekanismer som kunne ha korrigert og rettet opp eventuelle uønskede skjevheter i tilbud og muligheter for befolkningen i forskjellige kommuner i området. Utvalget har imidlertid ikke drøftet og vurdert behovet for en slik utjevningspolitikk.

Diskusjonen om likeverdighet må imidlertid ikke forveksles med en oppfatning av at offentlige tilbud skal være «like» innenfor et område. Forskjellig uforming av offentlige tilbud vil ofte reflektere ulike lokale tilpasninger og løsninger på et problem, slik noe av intensjonen er med å legge avgjørelsesmyndighet til lokale styringsorganer. Tilbudene kan altså betraktes som likeverdige, selv om de observerte praktiske løsningene er ulike. Dette gjør at det er vanskelig å avgjøre om observerte forskjeller i offentlige tilbud faktisk representerer forskjeller i likeverdighet, eller om de kan betraktes som tilsiktede variasjoner i oppgaveløsningen, som følge av ulike lokalpolitiske vurderinger. Slike forskjeller vil også eksistere innenfor et system som åpner for større mulighet til regional utjevningspolitikk innen hovedstadsområdet.

Nedenfor følger noen forhold som utvalget har avdekket i del II av innstillingen, og som kan gi visse indikasjoner på graden av likeverdighet innenfor gjeldende administrasjons- og styringsstruktur i området.

Innenfor helsesektoren observeres det forskjeller i ventetid, behandlingskapasitet og ressursinnsats som indikerer at sykehustilbudene som tilbys befolkningen er forskjellige. Forskjellene i ressursinnsats kan tenkes å ha betydning for kvaliteten på tjenestene som befolkningen mottar. Utvalget finner grunn til å peke på at de påviste forskjellene kan føre til at helsetjenestene i hovedstadsområdet ikke er likeverdige, på tvers av kommune- og fylkesgrensene. Utvalget har ikke grunnlag for å si at det er forskjeller i den medisinsk faglige kvaliteten, men det eksisterer synlige forskjeller i valgfrihet, ventetider og reiseavstander.

Også innenfor samferdselsektoren er transportilbudene i de ulike delene av hovedstadsområdet forskjellige. Selv om det kanskje primært er samfunnsøkonomiske og miljømessige argumenter som i dag taler for kollektivtrafikktilbud i storbyområder, er kollektivtilbudene tradisjonelt begrunnet ut fra fordelingspolitiske argumenter. Personer som ikke disponerer privatbil skal ha rimelige og gode transportmuligheter i form av et tilgjengelig kollektivtilbud. Kollektivtilbudene er ikke like godt utbygd og tilgjengelig i alle deler av hovedstadsområdet. Ut fra hensyn til ressursbruk og god samfunnsøkonomi, vil det antakelig heller ikke være riktig å strekke de fordelingspolitiske argumentene langt i retning av at kollektivtilbudene bør utbygges i samme grad i alle områder. Et likeverdig transportilbud innenfor hovedstadsområdet bør antakelig innebære en differensiert kollektivdekning, og f.eks. tilrettelegging for noe høyere bilbruk i perifere enn i sentrale deler av området. Innenfor de sentrale og tettbygde delene av området eksisterer det imidlertid fortsatt vesentlige forskjeller i både frekvens, dekning og kvalitet på kollektivtilbudene.

Innenfor de tekniske tjenestene som vannforsyning, avløpsrensing og renovasjon eksisterer det vesentlige forskjeller i både dekning og kvalitet på tjenestene. I hovedsak skyldes slike forskjeller ulikheter i de produksjonstekniske forholdene mellom kommunene i området. Noen av ulikheten i kvalitet og dekning kan imidlertid tilskrives det oppsplittede beslutnings- og planlegginssystemet for disse tjenestene. Kommuneinndelingen ser ut til å begrense evnen til å etablere felles løsninger som befolkningen på tvers av eksisterende grenser kunne nyte godt av.

Utvalget vil vise til de momentene som er trukket frem ovenfor, og oppsummere med at de eksisterende rammebetingelser både kan føre til at befolkningen i hovedstadsområdet ikke tilbys likeverdige offentlige tjenester på enkelte områder, og at muligheten til å føre en regional utjevningspolitikk for å bøte på slike ulikheter ikke foreligger.

16.4.4 Miljøhensyn

Miljøhensynene er et kriterium som utvalget har valgt å legge stor vekt på i vurdering av reformbehovet. Hovedproblemstillingen er i hvilken grad økt samordningsmulighet kan styrke ivaretakelsen av miljøhensynene.

Miljøvern er et omfattende begrep og vanskelig å avgrense. For kommunene, fylkeskommunene og statlige regionale myndigheter er kriterier som ligger i nasjonale mål for areal, miljø og transport sentrale. Det er også kriterier som ligger i oppgavene med å verne mot og redusere eksisterende forurensinger, samt oppgaven med å redusere avfallsmengden og sikre mest mulig riktig behandling av avfall gjennom ombruk, materialgjenvinning, energiutnyttelse og forsvarlig sluttbehandling av restavfallet. For de kommunale og regionale myndighetene er det også en viktig oppgave å sikre det biologiske mangfoldet gjennom forvaltning og skjøtsel av vernede områder og legge til rette for samfunnsøkonomisk utnyttelse av tilgjenglige energikilder.

Ivaretakelse av hensynet til miljø er prioritert i de såkalte samfunnsutbyggingsoppgavene som for kommuner, fylkeskommuner og regionale statsetater særlig omfatter arealforvaltning, utbyggingen av transportanlegg og anlegg for vannforsyning, avløp, renovasjon og energi. Miljøhensynet skal også ivaretas i den direkte tjenesteproduksjon overfor befolkningen. For de lokale og regionale myndighetene er det særlig av betydning hvordan tjenestene innen kollektivtrafikk, vannforsyning, avløp, renovasjon og energi utformes.

Utformingen av utbyggingsmønsteret og arealdisponeringene har konsekvenser for muligheten til å etablere miljøvennlige og samfunnsøkonomiske transportløsninger og utbygginger av boliger og offentlige og private virksomheter. Utvalget konstaterer at utbyggingsmønsteret i Oslo og Akershus i hovedsak er spredt og arealkrevende. Arealveksten har vært betydelig høyere enn befolkningsveksten. Det kan vises til utviklingstrekk de senere årene som avtakende vekst i arealforbruket og sterkere sentrumsatsing i noen kommuner. Likevel er hovedkonklusjonen at utviklingen i Oslo og Akershus ikke tilfredsstiller viktige mål for samordnet areal- og transportplanlegging.

Utbygging av kommunikasjonsnettet og økt mobilitet i befolkningen kan forklare mye av arealutviklingen i hovedstadsregionen. Utbyggingsmønsteret må også ses på bakgrunn av vernepolitikk på flere områder. Jordvernet ble vesentlig styrket i 1975 som følge av endringer i jordloven. Streng praktisering av jordvernet har bidratt til at kommuner har etablert flere mindre utbyggingsfelt langt fra kommunesenter og annen tettbebyggelse (satelittutbygging). Tilsvarende har naturvern- og friluftslivspolitikken, spesielt vernet av Oslo-marka hatt konsekvenser for kommunenes utbyggingsmuligheter. Sammen med naturgitte forhold som Oslofjorden har alle disse faktorene påvirket retningen på og utformingen av utbyggingsmønsteret

Kommunenes arealplanlegging, bolig- og tomtepolitikk og næringspolitikk har også hatt betydning for arealutviklingen. Helhetsvurderinger mellom kommuner og på et regionalt nivå har stått svakt og er i for liten grad blitt trukket med i vurderinger av effekter av desentraliserte kommunale beslutninger. Ved f.eks. kommunale beslutninger om boliglokaliseringer, valg av boligformer og utnyttelsen av boligtomter har ivaretakelsen av hensynene til transportomfang og miljøvennlige og samfunnsøkonomiske transportløsninger vært for dårlig organisert i beslutningsprosessen, og dermed i for liten grad vært trukket med som en premiss for beslutningene. Det gjelder også hensynene til lokale miljøproblem som støy og forurensninger i andre kommuner enn egen kommune. I de kommunale beslutningsprosessene bør det også legges bedre til rette for at det blir tatt hensyn til at spredte lokaliseringer av mange små boligfelt som hver for gir begrensede miljøproblem, i sum over tid vil kunne øke transportomfanget og gi lite miljøvennlig og samfunnsøkonomisk utbyggingsmønster.

I kommunene fattes det beslutninger om disponeringen av arealer og disse beslutningene er forsøkt samordnet gjennom fylkesplanleggingen. I rapporten som NIBR har laget for utvalget konkluderes det imidertid med at det «trolig er en svak kobling mellom den enkelte kommunes arealplan og fylkesplan». Dagens system inebærer med andre ord at behovet for samordning mellom kommuner ikke ivaretas i tilstrekkelig grad.

På områder der det er konkurranse mellom kommuner som f.eks. om næringslokaliseringer, kan det være enda vanskeligere å få organisert prosesser som ivaretar helhetsvurderinger som godt nok inkluderer de ovennevnte miljøhensyn i beslutningsavveiningene. Dette er særlig tydelig ved kjøpesenteretableringer som er bygget for handelsomland som strekker seg langt utover vertskommunen, mens den kommunale planprosessen er organisert for å vurdere interne hensyn i vertskommunen. I tillegg er det overveiende sannsynlig at muligheten for helhetsvurderinger ytterligere begrenses ved den spillsituasjon som oppstår når kommuner konkurrerer med hverandre.

Statlige, fylkeskommunale og kommunale investeringer i utbygging av transportsystemene påvirker transportomfanget og befolkningens mulighet til å velge transportform. Etter avviklingen av bompengeordningen har Oslo- og Akershusområdet ingen permanent samarbeidsorganisering for styringen av det overordnede vegnettet ut fra omforente lokalpolitiske transportmål og -strategier. En stor del av grunnlaget for dimensjoneringen av kapasiteten på riksvegene og i jernbanetilbudet i Oslo og Akershus er brukere bosatt i regionen. I dag avgjøres avveininger mellom investeringer i bane eller veg av staten, mens de lokalpolitiske prioriteringene kommer indirekte til uttrykk via staten. Det har til nå ikke vært etablert noen permanent organisering for å avveie investeringer i bane og veg opp mot hverandre for håndtering av nærtrafikken. Vestkorridor- og Sørkorridorprosjektene er imidlertid forsøk på slike avveininger gjennom en ad-hoc-organisering. Hvor effektiv slike avveininger vil være for å nå miljømålene om transport, avhenger trolig av hvordan de ulike interessene blir organisert i beslutningsprosessene. Usikkerhet om driftsansvar hemmer muligheten til å gjennomføre investeringer i baneforlengelser fra Oslo til Akershus. I sum gir de mange aktørene som deltar i utbyggingen av transportsektoren et betydelig forbedringspotensiale gjennom å etablere en organisering som legger bedre til rette for samordning.

Landbruks-, natur- og friluftsområder (LNF-områder) og kulturmiljø har vært under stort press i Oslo og Akershusområdet pga. befolknings- og aktivitetsveksten. Dagens organisering gir for svake muligheter til å kunne avveie utbyggingsmuligheter utover kommunegrensene, når verdifulle LNF-områder nedbygges irreversibelt. Enkelte kommuner har arealknapphet i forhold til kommunens utbyggingsønsker og utbyggingsmuligheter. Regionale avveininger der nabokommuner med rikeligere utbyggingsområder med lavere verneverdi trekkes inn i beslutningsprosessen, er svært vanskelig å få til innenfor dagens system, ikke minst der det er en konkurransesituasjon mellom kommuner. Gjennom fylkesmannens samordningsrolle kan uheldige virkninger av slike kryssende interesser motvirkes. I tillegg vil en annen organisering som legger bedre til rette for at flere kommuner kan vurderes under ett, antakelig kunne gi andre utfall. Utvalget vil også vise til at friluftsområdene og vernede naturområder ofte strekker seg utover kommunegrenser og at forvaltning og skjøtsel av disse områdene naturlig bør skje regionalt eller under effektiv regional styring og tilsyn.

Utvalget vil derfor oppsummeringsvis slå fast at det er et betydelig samordningsbehov for å kunne utvikle et utbyggingsmønster som er i bedre samsvar med de nasjonale og regionale målene for arealbruk, transport og miljø. Det er av betydning å få til en bedre og mer effektiv regional samordning av de sektoriserte statlige utbyggings- og verneinteressene og å kunne få til en bedre samordning over kommunegrensene i Oslo- og Akershusområdet. Det regionalpolitiske nivået er i dag ikke tilstrekkelig for å foreta den nødvendige samordningen. Tilsammen fører det til en regional utvikling som ikke lar seg styre godt nok i samsvar med overordnede ønsker og prioriteringer. Utvalget mener at de påviste svakheter i organiseringen av arealforvaltningen og samordningen av investeringspolitikken trolig vil forsterkes som følge av utviklingen området står overfor. Utbygging av transportnettet fører til at reisetiden reduseres og lokalisering i ytterkanten av regionen blir stadig mer aktuelt. Dette forholdet kombinert med at regionen kan få en relativt kraftig nærings- og befolkningsvekst, vil føre til økt press på arealer og økte miljøbelastninger. Behovet for samordning av den kommunale arealplanlegging vil derfor øke.

Når det gjelder utbygging av anlegg innen de tekniske sektorene som vannforsyning, avløp og renovasjon, mener utvalget at det er et betydelig potensiale for mer miljøvennlige og samfunnsøkonomiske løsninger gjennom å utnytte bedre stordriftsmulighetene i regionen. I største delen av Oslo og Akershus blir avløpsvannet behandlet i renseanslegg med høy kvalitet. Avløpsrensing og styring av avfallsanlegg blir stadig mer en kompetansekrevende teknologvirksomhet. Miljøkravene vil være høye i fremtiden og kravene til løsninger vil gradvis kunne skjerpes. For avløpsanleggene vil renseeffekten i fremtiden kunne økes ved å nedlegge enkelte eldre og umoderne renseanlegg og koble disse til de store og moderne anleggene i området. Innen renovasjonsektoren er det behov for en mer overordnet og samordnet styring av avfallsstrømmene som bedre kan støtte opp om de nasjonale miljømål om økt gjenvinning, økt energiutnyttelse og forsvarlig sluttdeponering av restavfallet. I denne sammenheng er det viktig å kunne styre avfallstrømmene, slik at anlegg med de laveste miljøkostnadene blir prioritert og at det lønner seg å investere i miljøvennlige anlegg. Samordning av beslutninger om gebyrpolitikk, slik at de store forskjellene i leveringsgebyrene for avfall kan reduseres, kan være et viktig virkemiddel. Dagens omfattende avfallstransport i og ut av hovedstadsområdet virker totalt sett verken rasjonell eller miljøvennlig, selv om løsningene for den enkelte kommune kan fremstå som rasjonell og fornuftig.

16.4.5 Verdiskaping

Et sentralt nasjonalt mål er å øke verdiskapingen og redusere antall arbeidsledige. Ivaretakelse av verdiskapingshensynet i den lokale og regionale oppgaveløsningen i Oslo- og Akershusområdet er et kriterium som utvalget har valgt å legge vekt på i vurdering av reformbehovet. Hovedproblemstillingen er i hvilken grad økte samordningsmuligheter i den offentlige tilretteleggingen og virkemiddelbruk kan legge bedre til rette for et lønnsomt næringsliv i Oslo og Akershus, samt hva en bedre samordnet offentlig sektor i Oslo og Akershus totalt sett betyr for næringslivets utviklingsmuligheter.

Oslo- og Akershusområdet rommer ca. en femdel av landets befolkning og utgjør et funksjonelt sentrum både for større deler av Østlandet og landet for øvrig. Området har landets største og mest kjøpesterke marked, har den største konsentrasjonen av privat og offentlig virksomheter, kompetanse- og forskningsmiljøer og er et transportknutepunkt. Et viktig mål for Oslo- og Akershusområdet er derfor gjennom offentlig tilrettelegging å kunne bidra til å utnytte og videreutvikle disse mulighetene effektivt for et lønnsomt næringsliv i Oslo og Akershus og for næringsutviklingen andre steder i landet. Det er også et viktig mål at Oslo- og Akershusområdet kan mestre den internasjonale konkurransen mellom regioner gjennom å ha evne til å kunne trekke til seg lønnsomme utenlandske bedrifter og holde på de attraktive nasjonale og internasjonale bedriftene som allerede er etablert her, samt å kunne samhandle effektivt med aktuelle utenlandske regioner på områder av felles interesse.

Den offentlige sektoren i Oslo og Akershus ivaretar en rekke oppgaver som forvaltningsorganer, tjenesteyter over et vidt spekter av tilbud, kjøpere av varer og tjenester og forvaltere av eiendommer. Hvordan den offentlige sektoren totalt sett fungerer i Oslo og Akershus er derfor av betydning for næringsutviklingen. For verdiskapingen er det av særlig betydning hvordan kommunale, fylkeskommunale og statlige regionale oppgaver knyttet til arealforvaltningen og transportpolitikken fungerer, samt hvordan lokale avgifter og retningslinjer som berører næringslivet utformes. Det er videre av betydning at regionens utdannings- og FOU-tjenester kan trekkes inn i næringsutviklingsarbeidet og det er av betydning hvordan det tilgjengelige næringsapparatet og virkemidlene rettet mot bedriftene i området utnyttes. I den internasjonale konkurransen er det viktig å ha et effektivt apparat som kan markedsføre Oslo- og Akershusområdet internasjonalt og et effektivt apparat som kan drive med akkvisisjon av internasjonale bedrifter. Videre er det viktig at området har kompetanse og ressurser til å kunne samhandle meningsfullt med aktuelle utenlandske regioner om felles interesser. Tilslutt er det av betydning å kunne ha et kompetent apparat som kan utforme en felles og samordnet politikk for de ovennevnte elementene i næringspolitikken.

De samordingsbehov utvalget har påvist for den regionale oppgaveløsningen har konsekvenser for effektiviteten og kvaliteten i den offentlige sektoren i Oslo og Akershus og dermed indirekte betydning for næringsutviklingen og verdiskapingen. Det er et potensiale i regionen for å kunne etablere et mer effektivt apparat som kan se de tilgjengelige statlige, fylkeskommunale og kommunale virkemidlene under ett, både de virkemidler som påvirker næringslivets rammevilkår og de virkemidler som er rettet direkte mot næringsutvikling. Det er behov for et mer samordnet beslutningssystem som kan utarbeide en felles omforent næringspolitikk for alle de tilgjengelige virkemidlene og som kan være styrende for ulike berørte instansenes disposisjoner.

De store utfordringene i den internasjonale konkurransen vil sannsynligvis håndteres på en bedre måte gjennom samordning av innsatsen fra de ulike politiske enhetene i Oslo og Akershus, enn slik som nå gjennom flere mindre enheter hver for seg. I lokaliserings- og akkvisisjonspolitikken overfor internasjonale virksomheter vil det sannsynligvis gi bedre resultater om de ulike politiske enhetene i Oslo og Akershus samordner innsatsen om dette og i mindre grad bruker innsatsen på den interne konkurransen med hverandre. Det gir gjennomgående ikke noen samfunnsøkonomisk gevinst for regionen å flytte en bedrift fra en kommune til en annen, samt at det er grunn til å tro at det offentlige kan tape på forhandlingsspill om bedriftsetableringer. Derimot vil det kunne ha stor betydning i hvilken grad Oslo- og Akershusregionen, kan tilrettelegge for at internasjonale bedrifter forblir i regionen og at nye virksomheter vil etablere seg der. Markedsføringen av Oslo- og Akershusområdet i utlandet og samhandlingen med andre utenlandske regioner vil sannsynlig være mest effektiv om dette kan samordnes for Oslo og Akershus, enn om dette arbeidet som i dag skal foregå i flere mindre enheter.

En samordnet politikk for regionen som legger til rette for at næringsvirksomheter av samme type konsentreres til utvalgte geografiske områder i regionen (cluster), kan muligens gi effekter på verdiskapingsmulighetene, men dette er vanskelig å dokumentere. Det er imidlertid av betydning at regionen kan tilby et bredt spekter av tomter etter størrelse og beliggenhet i forhold til transportårer, havn, terminaler, hovedflyplass, by,- region- og lokalsentra, der regionens muligheter kan samordnes og ses under ett, samt at politikken samordnes slik at kapasitetsproblemene i transportsystemet minimaliseres. Videre er det et potensiale for å få til mer knoppskyting og ringvirkninger for det lokale og regionale næringsliv ved å utnytte bedre de betydelige FOU-ressursene som er lokalisert i hovedstadsområdet. Det vil antakelig gi større effekter og mer brukervennlighet med bedre samordning av de virkemidlene som kommunene, fylkeskommunen og staten i dag bruker på faglig veiledning og ulike økonomiske låne- og støtteordninger til bedrifter i Oslo og Akershus.

16.5 SAMLET VURDERING

Utvalget mener det foreligger et reformbehov knyttet til organiseringen av de regionale oppgavene i hovedstadsområdet. Denne konklusjonen er begrunnet i tre forhold:

1. Forbedringsmuligheter innen oppgaveløsningen Det er innenfor flere sektorer påvist relativt klare muligheter til å forbedre den offentlige oppgaveløsningen. De regionale oppgavene legger i dag beslag på betydelige ressurser, og de forbedringsmulighetene som er påpekt indikerer at dagens organisering kan innebære store skjulte kostnader. Ved å legge til rette for å realisere forbedringsmulighetene som utvalget har påpekt, vil det kunne frigjøres ressurser som kan gi grunnlag for velferdsforbedringer for befolkningen. Muligheten til å ivareta helhetshensyn i den regionale oppgaveløsningen vil kunne forbedres ved at regional statsforvaltning i hovedstadsområdet blir organisert mer samordnet enn i dag. Fylkesmannens samordningsrolle er særlig komplisert i Oslo og Akershus, hvor forvaltningsstrukturen er spesiell, med bydeler, kommuner og fylkeskommune.

2. Demokratihensyn Ut fra en overordnet drøfting av demokratihensynene mener utvalget at viktige sider ved lokaldemokratiet bør kunne ivaretas på en bedre måte enn i dag. Demokratikriteriene trekker imidlertid ikke entydig i samme retning. Utvalgets vektlegging av behovet for økt regional påvirkningskraft må avveies mot ønsket om å beholde mest mulig lokal påvirkningskraft. På bakgrunn av demokratidrøftingen i kapittel 15 mener utvalget at den regionale påvirkningskraften i hovedstadsområdet bør kunne økes uten at hensynet til nærhet og lokal påvirkningskraft tilsidesettes. Utvalgets diskusjon av demokratihensynene peker også mot at oversiktligheten i forvaltningen kan økes og at befolkningens valgfrihet bør kunne bli større.

3. Fremtidige utfordringer Regionen står overfor fremtidige utviklingstrekk og utfordringer som forsterker behovet for regional samordning og helhetlig styring i hovedstadsområdet. Utvalget vil vise til at det forventes en fortsatt sterk befolkningsvekst med tilhørende aktivitetsvekst og utbyggingspress. Miljø- og ressursspørsmålene stiller stadig sterkere krav til utbyggingspolitikken og en helhetlig areal- og transportpolitikk. Hensynet til næringslivets muligheter i den internasjonale konkurransen stiller økte krav til koordinert offentlig tilrettelegging for næringsutvikling. Sammen med den økte integrasjonen i området understreker disse utviklingstrekkene behovet for en mer samordnet løsning av de regionale oppgavene i hovedstadsområdet.

Utvalget vil imidlertid ikke karakterisere virkningene av dagens organisering i hovedstadsområdet som dramatisk eller kriseartet. Regionale interessekonflikter finner en løsning også innenfor gjeldende organisering. Ofte er imidlertid de mekanismene som fører til avklaring ikke tilfredsstillende. I praksis vises dette bl.a. ved at staten i siste instans avgjør spørsmål som burde vært løst lokalt. Spillsituasjoner som følge av konkurranse mellom kommunene er også en mekanisme som gir avklaring på motstridende interesser. Det er utvalgets syn at slike avklaringsmekanismer ikke er tilfredsstillende som beslutningsprosess for regional samordning i hovedstadsområdet.

17 Internasjonale erfaringer

17.1 INNLEDNING

I flere europeiske land diskuteres spørsmål om organisering i og rundt storbyer. Mange av problemstillingene er sammenlignbare med de som også gjelder i hovedstadsområdet i Norge. I dette kapitlet presenteres en oversikt over organisering, reformdiskusjoner og erfaringer som er høstet i land som i utgangspunktet har en kommunalforvaltning som ligner på det norske forvaltningssystemet. I flere av disse landene har aktuelle reformer i storbyområdene vært diskutert de siste årene.

17.2 DANMARK

Danmark har en forvaltningsstruktur med tre nivåer. Oppgavefordelingen mellom staten og kommunene er relativt lik den norske. Hovedstadsområdet består i alt av 50 kommuner med vel 1,7 millioner innbyggere. Området omfatter fem amtskommunale enheter. Dette er Frederiksborg amt, København amt og Roskilde amt, samt København kommune og Frederiksberg kommune som også har amtskommunale oppgaver.

17.2.1 Hovedstadsrådet

Rundt 1970 gjennomførte Danmark en omfattende reform i den kommunale inndelingen. Hovedstadsområdet ble i liten grad berørt av denne inndelingsreformen. Dette var i samsvar med den da nylig vedtatte inndelingsloven, som eksplisitt ga uttrykk for at kommunene København og Frederiksberg, samt København amtskommune skulle unntas fra reformen.

Hovedstadsområdet i Danmark har vært emne for omfattende utredninger en rekke ganger de siste tretti årene. I 1970 oppnevnte Regjeringen et eget hovedstadsreformutvalg. Bakgrunnen for utvalget var bl.a. at området ikke inngikk i den generelle inndelingsreformen, samt at store samordningsproblemer gjorde seg gjeldene ved at det samlede bysamfunnet var administrativt oppdelt på en rekke selvstendige kommuner og amtskommuner. Utvalget skulle derfor foreslå nye kommunale ordninger, for på den måten å komme frem til et mer hensiktsmessig administrativt og økonomisk grunnlag for organiseringen av kommunale, fylkeskommunale og andre fellesoppgaver i hovedstadsområdet. Året etter la Hovedstadsreformutvalget frem sin innstilling. I innstillingen ble det lagt vekt på at København-regionen befolkningsmessig hadde utviklet seg til et funksjonelt sammenhengende område. Videre fremsto senterkommunene som næringsmessige og økonomiske tyngdepunkt, mens de omkringliggende kommunene hadde de største boligområdene. Dette ga klare indikasjoner på en betydelig arbeidspendling og handelstrafikk inn mot sentrum.

Utvalget mente at det forelå to aktuelle løsninger:

1. Sammenslutning til en felles amtskommune for hele hovedstadsområdet.

2. En tredelt forvaltningsmodell for hovedstadsområdet, der en institusjonell overbygning (hovedstadsråd) skulle innføres over de eksisterende kommunene og amtskommunene i området; København og Frederiksberg kommune (som også har amtskommunale oppgaver), samt amtene København, Frederiksborg og Roskilde.

Hovedstadsrådet etableres

Utvalget anbefalte en løsning med tredelt forvaltningsmodell. Utvalget foreslo å opprette et eget hovedstadsråd med indirekte representasjon fra de berørte kommunene og amtskommunene. Rådet skulle ha et særlig ansvar for de oppgaver som var felles og hadde interesse for hele København-området. Konkret ble det pekt på ansvaret for regionplanleggingen, overordnet ansvar for trafikk og veinett, hovedkloakk- og renseanlegg, vannforsyning og sykehusplanlegging. Utvalget foreslo at rådet skulle finansieres delvis ved direkte skatter i tillegg til de amtskommunale skattene.

Folketinget vedtok en egen lov om hovedstadsrådet som trådte i kraft i 1974. Hovedstadsrådet skulle bestå av 37 medlemmer. Disse skulle velges av partienes valggrupper i hovedstadsområdets fem amtskommunale råd. Loven var i all hovedsak i samsvar med forslagene fra hovedstadsreformutvalget, men med ett vesentlig unntak. Folketinget bestemte at Hovedstadsrådet skulle finansieres indirekte ved bidrag fra de fem sekundærkommunene (amtskommunale myndighetene).

Innenfor de nevnte oppgaver fikk rådet ansvar for de områdene som normalt lå til amtsrådene. Men i og med at hovedstadsområdet hadde en del særskilte oppgaver fikk Hovedstadsrådet mer vidtgående oppgaver innenfor den regionale planleggingen. F.eks. kunne rådet pålegge en kommune å utarbeide lokale planer eller hindre dem i å delta i utbyggingsarbeid som var i strid med regionale hensyn. I tillegg skulle Hovedstadsrådet bidra til å utjevne investeringskostnadene i området. Det ble avsatt et fond til dette formålet. Ordningen ble imidlertid bare benyttet i mindre grad og fondet ble avviklet i 1981. Eventuelle tiltak for å utjevne investeringskosnadene etter 1981 måtte prioriteres blant andre saker i den ordinære budsjettbehandlingen. Det ble hovedsakelig gitt støtte til investeringer i regionale kollektive trafikkanlegg og anlegg for fritidsaktiviteter.

Mot slutten av 70-tallet nedsatte Innenriksministeriet et embedsmannsutvalg for å evaluere Hovedstadsrådets funksjon. Utvalget kom til at rådets sektoroppgaver var av betydning for hovedstadsområdet som helhet, og krevde felles løsninger på tvers av kommunale og amtsgrenser. Videre mente man at rådet hadde tatt viktige initiativ for å løse de regionale planleggingsoppgavene. Utvalget konkluderte med at Hovedstadsrådet hadde fungert etter intensjonene, men så imidlertid ikke behov for å utvide rådets ansvarsområde.

I 1981 ble det nedsatt en kommisjon som skulle gjennomgå lovgivningen vedrørende Hovedstadsrådet for å vurdere den mest hensiktsmessige oppgavefordelingen innen den enkelte sektor. Kommisjonen kunne også foreslå alternative løsninger. I 1983 forelå utredningen. Kommisjonen mente at enkelte administrative oppgaver kunne legges til de fem amtskommunale myndighetene for på den måten å understreke Hovedstadsrådets overordnede og planleggende funksjon. Det ble også pekt på at dersom man skulle styrke planleggingsfunksjonen ytterligere, burde dette gjøres innenfor regionalplanleggingen og sykehusplanleggingen. Dersom dette skulle skje, mente kommisjonen at rådet burde bli direkte valgt og ha muligheter for å skrive ut skatter. Kommisjonen foreslo også en rekke alternativer til Hovedstadsrådet bl.a. med ulike amtsmodeller til erstatning for rådet. Et flertall av kommunene ønsket imidlertid å beholde rådet, og Folketinget foreslo heller ingen vesentlige strukturelle endringer i rådet.

Nedleggelse av Hovedstadsrådet

I 1988 fremsatte den danske regjeringen et forslag om å nedlegge hovedstadsrådet. Bakgrunnen var bl.a. problemer som oppsto i forhold til det finansielle ansvarsprinsipp. Rådet hadde beslutningsmyndighet, men ikke beskatningsmyndighet. Dette førte til at enkelte av hovedstadsrådets beslutninger kunne skape negative økonomiske konsekvenser for de kommuner og amtskommuner som finansierte rådet. I tillegg til disse problemene ble det sett som uheldig med et ekstra forvaltningsnivå som avvek fra den generelle oppgavefordelingen i Danmark. Det ble således også lagt vekt på avbyråkratisering og forenkling i den kommunale organisering og oppgaveløsning i området. Videre førte en revisjon av sykehusloven i 1985 til at Hovedstadsrådet ikke lenger hadde noen reell innflytelse i sykehusplanleggingen, samt at det ble satt i gang flere frikommuneforsøk som innebar at ansvaret for en rekke oppgaver ble overført til amtskommunene.

Hovedstadsrådets oppgaver ble overført til de amtskommunale myndighetene i hovedstadsområdet. Oppgaver knyttet til den kollektive busstrafikken ble imidlertid gjennom en egen lov samlet i et nytt selvstendig trafikkselskap, Hovedstadsområdets trafikkselskap. Et utvalg hadde også foreslått at oppgaver knyttet til den regionale planleggingen i hovedstadsområdet også skulle samles i et eget organ, men det forslaget ble ikke videreført. Den daværende regjeringen understreket imidlertid at nedleggelsen av Hovedstadsrådet ikke måtte ses som uttrykk for at samordningsproblemene mellom kommunene og amtskommunene i hovedstadsområdet var løst. Regjeringen mente at de problemer man registrerte i mange tilfeller var spesielle utfra områdets funksjon, men at de burde løses gjennom samarbeid mellom kommunene og amtskommunene, med varierende deltakelse avhengig av oppgavens karakter og lokale forhold.

Ved nedleggelsen av rådet og innføring av en ansvars- og oppgavefordeling som i det øvrige Danmark, ville man få en mer oversiktlig kommunalforvaltning for innbyggerne og den nødvendige sammenhengen mellom kompetanse og ansvar. Rådet ble nedlagt med virkning fra 1.1.90.

17.2.2 Hovedstadsområdets trafikkselskap

Selv om Hovedstadsrådet ble nedlagt var det likevel høstet en del erfaringer som det var grunnlag å bygge videre på. Dette gjaldt i første rekke erfaringene med et felles trafikkselskap for hovedstadsområdet. Etter nedleggelsen av rådet ble derfor funksjonen som trafikkoordinator flyttet til Hovedstadsområdets Trafikkselskap (HT), mens ansvaret for S-togene ble ført tilbake til staten. HT ledes av et styre og en direksjon. Styret består av fem medlemmer og varamedlemmer. Det blir valgt ett medlem fra hhv. Københavns Borgerrepresentasjon, Frederiksberg Kommunalbestyrelse samt Københavns, Frederiksborg og Roskilde amtsråd.

Nettoutgiftene til HTs virksomhet blir dekket av de organer som sitter i styret, og trafikkgrunnlaget lå rundt 189 millioner bussreiser i 1993.

Som grunnlag for ansvarsoverføringen ble det i 1989 vedtatt en lov om hovedstadsområdets kollektive persontrafikk (også kalt HT-loven). I denne loven blir HT tillagt myndighet til å overta den alminnelige busstrafikk i hovedstadsområdet. Det er videre HT som utferdiger løyver for rutetrafikken. Etter loven inngår alle trafikkselskapene i hovedstadsområdet; HT, DSB, Ørestadsselskapet (eies av staten og København kommune) og private selskap i en felles takstordning. Det er HT som etter en høring fastsetter takstene, og inntektene fordeles mellom trafikkselskapene på grunnlag av takststrukturen og det faktiske transportvolumet.

Planlegging, drift og finansiering

Gjennom HT-loven skal HT samarbeide med DSB og Ørestadselskapet ved utarbeidelse av en samlet plan for kollektivtrafikken. Planen skal bl.a. gi oversikt over den fysiske planlegging i forhold til anlegg og linjer for kollektivtrafikken, samt trafikkomfang og ruteplanlegging. Trafikkplanen blir koordinert med den øvrige regionalplanleggingen.

I HT-loven ble det bestemt at deler av HTs samlede andel busstrafikk i økende grad skulle utføres av andre, og det ble stilt krav om en prosentvis progresjon. Etter 1. april 1991 skulle andelen være minst 15 prosent, 1. april 1992 minst 30 prosent og etter 1. april 1994 45 prosent. Bortsetting av oppdragene skulle skje ved anbud og HT kunne ikke delta i anbudsrunden innenfor denne delen av HTs trafikkvolum.

Ved en lovendring i desember 1994 ble dette justert. Bussdriften i HT ble skilt ut som eget aksjeselskap. Selskapets kapital blir innskutt av kommunene København og Frederiksberg, samt amtskommunene København, Roskilde og Frederiksborg. Videre ble bestemmelsen om at en minimumsandel av HTs trafikkvolum skal utføres av andre opphevet. Til erstatning ble det bestemt at man løpende skal legge ut HTs trafikkandeler på anbud slik at hele HTs trafikkvolum innen år 2002 blir utført av selskaper som har fått oppdraget etter anbud. Det nye bussaksjeselskapet kan delta i anbudsrundene.

Nettoutgiftene dekkes av partene i HT og fordelingen skjer i forhold til inntektsskatten i de fem kommunene og amtskommunene for det året bidragene gjelder. Det kan foretas avvik fra fordelingsnøkkelen etter nærmere avtale som godkjennes av innenriksministeren. Takstinntektene fordeles mellom trafikikkselskapene i forhold til antall reisende og reiselengde. I 1995 utgjorde takstinntektene litt over halvparten av de totale inntektene, om lag 1 050 millioner dkr, mens tilskudd fra det offentlige utgjorde i om lag 970 millioner dkr.

17.2.3 Hovedstadens sykehusfellesskap

I 1994 ble det vedtatt en lov om Hovedstadens Sygehusfællesskap (HS). Gjennom denne loven ble sykehusoppgavene for borgerne i København og Frederiksberg kommuner overført til en ny selvstendig forvaltningsenhet. De to kommunenes sykehus samt det statlige Rikshospitalet ble som følge av loven overført til HS. Gjennom denne endringen ble tre sykehusmyndigheter redusert til en. Hovedstadsregionen består i dag av 18 sykehus totalt. Syv er knyttet til HS, fire til Københavns amt, fire til Frederiksborg amt og tre til Roskilde amt. Hensikten med endringen er å sikre en bedre utnyttelse av den samlede sykehuskapasiteten i hovedstadsområdet gjennom felles planlegging og drift av sykehusene i selskapet.

Hovedstadens sykehusfellesskap er en offentlig myndighet. HS ledes av et styre på 15 medlemmer, fordelt med syv fra København kommune to fra Frederiksberg kommune og seks utnevnt av sundhetsministeren. De kommunale medlemmene utnevnes blant kommunalbestyrelsen/magistratens medlemmer. De ansvarlige organene har instruksjonsmyndighet overfor sine representanter. Ordningen innebærer at de to hovedstadskommunene avgir den direkte styringen av sine sykehus til HS. Kommunene har imidlertid flertallet i styret.

Som følge av samarbeidet venter man gevinster både i forhold til bedre tjenester, økt faglig kompetanse og bedret kapasitetsutnyttelse. Man forventer å redusere driftsutgiftene (eksklusiv utgifter til forskning, utdanning, informatikk mv.) frem til år 2000, med om lag 435 millioner dkr, i forhold til 1995 nivået. Forutsetningen for dette ligger delvis i effektivisering av driften, men også i en forventning om reduksjon i behovet for sengeplasser som følge av endringer i alderssammensetningen i området. I 1995 var det en uutnyttet kapasitet på ca. 300 sengeplasser. Frem mot år 2000 forventes behovet å blir redusert med nærmere 650 sengeplasser (somatisk). I dette ligger også nedleggelse av Kommunehospitalet, som selges til andre formål. Medarbeiderne overflyttes til andre sykehus i HS-området. Videre er planen å redusere bemanningen med ca. 1 600 stillinger av totalt ca. 25 000, som både er kommunalt, amtskommunalt og statsansatte. Reduksjonen skal fortrinnsvis gjøres gjennom naturlig avgang. Dersom det blir aktuelt med oppsigelser ut over dette, vil det bli lagt til rette for rådgivning, jobbank, forlenget oppsigelsesvarsel mv. Tiltakene blir utformet og iverksatt i samarbeid med organisasjonene og representanter for medarbeiderne.

Finansiering

HS finansieres av de to kommunene og staten. De to kommunenes bidrag fordeles etter bruk av sykehustjenester og blir i budsjettet beregnet utfra foregående års forbruk og justert etterskuddsvis i forhold til faktisk forbruk. Staten bevilger penger knyttet til særskilte oppgaver innen pasientbehandling, forskning og utdanning. I tillegg får HS inntekter ved salg av tjenester til amtskommunene for pasienter med bopel utenfor sykehusfellesskapets område.

Både i 1995 og i 1996 ga staten et ekstra rammetilskudd på 1 milliard dkr. til de to kommunene som kompensasjon for sykehusutgiftene. Kompensasjonen vil bli gitt årlig frem til år 2005, med en overgangsordning som reduserer beløpet med 100 millioner pr. år frem til ordningen faller bort.

Selv om HS er en selvstendig forvaltningsenhet, er den ikke en selvstendig forhandlingspart ved de årlige forhandlingene i Danmark om kommunal økonomimellom Regjeringen og kommunesektorens organisasjoner. Utgiftene til HS inngår som en del av de ordinære forhandlingen mellom staten og de to kommunene København og Frederiksberg.

17.2.4 Hovedstadskommisjonens utredning

Den danske Regjeringen oppnevnte 15. november 1994 en kommisjon som fikk i oppgave å vurdere ulike modeller for en reform av den amtskommunale struktur og oppgavefordeling i hovedstadsområdet. Kommisjonen ble sammensatt av embedsmenn fra berørte departement. Arbeidet ble gjennomført i dialog med aktuelle regionale institusjoner og forskningsmiljø. Det ble forutsatt i mandatet at strukturen for primærkommunene ble opprettholdt.

Den umiddelbare bakgrunnen for oppnevning av kommisjonen var hovedstadsområdets vanskelige økonomiske situasjon og fordelingsmessige skjevheter, samt behovet for en samordnet styring av regionen (bl.a. som følge av Hovedstadsrådet nedleggelse og opprettelsen av HS).

Kommisjonen skulle bl.a. komme med forslag til en bedre fordeling og finansiering av de kommunale oppgavene i området. Målet var å effektivisere og samordne de kommunale oppgavene i regionen, slik at de offentlige tjenestene for innbyggerne ble forbedret samtidig som man skulle få en mer rettferdig fordeling av byrdene. I mandatet var det også åpnet for at kommisjonen kunne komme med forslag om endringer i den amtskommunale struktur og oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene. Det ble forutsatt i mandatet at den primærkommunale inndelingen skulle opprettholdes og at antallet politiske og administrative nivåer ikke skulle økes.

Hovedstadsområdet omfatter 48 kommuner og tre amt, samt København og Frederiksberg kommuner som både har kommunale og amtskommunale oppgaver. Mellom de fleste av disse kommunene er det ingen naturlige grenser. Bosettingen fremstår mer som en helhetlig bystruktur. Det er imidlertid store forskjeller mellom de enkelte kommunene når det gjelder boligsammensetning, alderssammensetning, inntekter og utgiftsbehov, samt utviklingsmuligheter. Forskjellene i de økonomiske forutsetningene reduseres gjennom en egen utjevningsordning for hovedstadsområdet. Utjevningen kompenserer imidlertid bare for et øket utgiftsbehov, og kan således i mindre grad bidra til å endre f.eks. boligsosiale problemer (drabantbyproblemer mv.).

Modellene

Kommisjonen trakk opp 20 prinsipper som skulle ligge til grunn for arbeidet. Prinsippene skulle ikke utgjøre noen helhet i den forstand at de skulle føre frem til en bestemt modell for administrativ og politisk organisering i regionen. Prinsippene skulle være et grunnlag for å vurdere fordeler og ulemper ved forskjellige løsningsmodeller. Følgende fire prinsipper ble trukket frem som særlig viktige:

• Oppgavene bør løses så nær de berørte innbyggerne som mulig.

• Beslutninger om omfanget og fordelingen av offentlige goder og byrder bør løses av politiske organ som er direkte valgt.

• Det bør være en sammenheng mellom myndighet og økonomisk ansvar.

• Det bør eksistere en mulighet for å løse oppgaver ut fra hensynet til tverrgående prioriteringer og helhetsvurderinger innen hovedstadsområdet.

Kommisjonen gikk i sitt arbeid gjennom alle amtskommunale oppgaver, oppgaver som berører flere kommuner (oppgaver med interkommunal karakter) og den regionale statsforvaltnings oppgaver. Kommisjonen vurderte også de ulike oppgavenes administrative plassering, samt selskapsorganisering for enkelte oppgaver. Etter denne gjennomgangen pekte kommisjonen på at den nåværende beslutningsstruktur åpenbart vanskeliggjør løsning av en rekke oppgaver med regionalt aspekt. Særlig ble det pekt på oppgaver innenfor regional planlegging, overordnede miljøoppgaver og trafikkutvikling, planlegging og drift av sykehusvesenet, turisme, kultur og primærkommunale problemer som forutsetter felles regional innsats. Når det gjelder helsesektoren pekte kommisjonen på behovet for en samordning av sykehusvesenet i Københavns amt og HS.

Med bakgrunn bl.a. i de nevnte prinsippene ble det skissert fire modeller for organisering av offentlig forvaltning i hovedstadsområdet. En amtsmodell, en kommunesamarbeidsmodell, en sektorsamarbeidsmodell og en statsmodell. Disse fire modellene er ideelle modeller som rendyrker forskjellige løsningsstrategier. Det vil derfor være mulig å trekke ut elementer fra de ulike modellene og sette dem sammen utfra de behov eller problemer man forsøker å løse.

De fire rendyrkede modellene beskrives her ikke mer utfyllende, men nedenfor følger en utdyping av hovedstadskommisjonens to forslag.

Hovedstadsregionmodell

Denne modellen omfatter København og Frederiksberg kommuner, København, Frederiksborg og Roskilde amt. Totalt omfatter regionen 50 kommuner med ca 1,7 millioner innbyggere og et areal på 2 861 km². Regionen ble foreslått styrt av direkte valgte medlemmer til et nytt hovedstadsregionråd. Hovedstadsregionen erstatter de nåværende amtskommunene, og kommunene København og Frederiksberg får status som ordinære primærkommuner, men med en rekke amtskommunale oppgaver. Det ble foreslått at Hovedstadsregionrådet skulle få skattleggingsmyndighet og følgende oppgaver skulle være Hovedstadsregionrådets sentrale fundament:

• Fysisk planlegging og byutvikling

• Natur- og miljøvern

• Sykehus, eventuelt via et sykehusfellesskap

• Næringsutvikling og turisme

• Infrastruktur og kollektivtrafikk

• Regionalt samarbeid om kultur og idrett

• Boligplassering av flyktninger mv.

Det ble i tillegg forslått å delegere en rekke oppgaver som i dag er amtskommunale til primærkommunenivået. Begrunnelsen for dette var å sikre at avstanden mellom innbyggerne og tjenesteprodusenten blir minst mulig, samtidig som det regionale aspektet understrekes for hovedstadsregionrådet.

Hovedstadsamt

Et eventuelt hovedstadsamt vil omfatte kommunene i Københavns amt, samt kommunene København og Frederiksberg. Totalt 20 kommuner med 1,2 millioner innbyggere med et areal på 623 km². Også i denne modellen vil kommunene København og Frederiksberg få status som de øvrige primærkommunene. Hovedstadsamtet bli foreslått styrt av direkte valgte amtsrådsmedlemmer med ansvar for de amtskommunale oppgavene. De regionale oppgavene ble foreslått løst både ved et samarbeid med Frederiksborg og Roskilde amtskommuner innen for noen områder, og ved at staten får et større ansvar på andre områder. Samarbeidet mellom amtene kan også organiseres i egne råd eller ved selskapsorganisering.

Det ble videre foreslått av hovedstadsamtet skulle få ansvaret for sykehusoppgaver eller at de kunne etablere et selskap for å løse disse oppgavene. Styret i selskapet ble foreslått utnevnt av hovedstadsamtet. Dersom oppgaver skulle delegeres til primærkommunene, måtte dette skje som følge av funksjonsfordelingsendringer for landet som helhet. Det ble også foreslått at Hovedstadsamtet fikk skattleggingsmyndighet, og at utgifter til det regionale samarbeidet skulle deles mellom de tre amtskommunene.

Denne modellen bygger på eksisterende oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene og vil ikke berøre Frederiksborg og Roskilde amt. Dette betyr at innbyggernes innflytelse på oppgaver som blir organisert gjennom et samarbeid mellom amtskommunene, blir indirekte gjennom amtsrådsvalgene.

Økonomi

Når det gjelder København kommunes økonomiske situasjon mente kommisjonen at kommunens gjeld burde bæres av kommunens innbyggere. Det ble imidlertid anbefalt at det skulle utarbeides en langsiktig plan for gjeldsavviklingen der bidrag fra staten til sykehusene kunne legge til rette for kommunens muligheter for avskrivninger på andre områder. Når det gjelder de eksisterende utjevningsordningene mellom kommunene innenfor hovedstadsområdet vil behovet for å endre disse være avhengig av hvilken modell som velges.

Status

Da det ble foretatt sonderinger om det politiske grunnlaget for hovedstadkommisjonens forslag våren 1996, viste det seg at det ikke var mulig å sikre tilstrekkelig flertall for noen av de to alternativene. Spørsmålet om hovedstadsområdet ble utsatt i minst to år, og en eventuell reform kan tidligst tre i kraft i 2002. Det er nå satt i gang arbeid med et nytt utvalg som skal vurdere funksjonsfordelingen mellom stat, amt og kommuner for hele landet. I tillegg er det oppnevnt et interdepartementalt hovedstadsutvalg som fortløpende skal vurdere utviklingen på områder der amtene ikke kommer frem til gode samarbeidsløsninger.

17.3 SVERIGE

17.3.1 Generelt

Reformbehov

Bakgrunnen for länsinndelingsdiskusjonen er spørsmål knyttet til problemer med regionnivåets demokratiske funksjoner, effektivitetsproblemer knyttet til samordning av offentlig forvaltning og uhensiktsmessige administrative grenser for planlegging av den regionale utviklingen. Inndelingsproblematikken er særlig knyttet til at länsgrensene deler opp funksjonelle regioner, og på den måten hindrer samordning både av offentlig forvaltning og utviklingsorienterte oppgaver. Det blir også vektlagt at utviklingen av regionenes rolle må ses i lys av Sveriges EU-medlemskap og regionenes muligheter til å fremstå som attraktive for næringslivet. I tillegg til dette har infrastrukturutbyggingen bidratt til at pendlingsavstandene er blitt lengre, noe som har medført en betydelig befolkningskonsentrasjon i forstadsområdene.

I regionberedningen (SOU 1995:27) blir det pekt på at länsgrensene skaper problemer i forhold til:

• Samfunnsplanlegging krever at store områder eller næringsgeografisk sammenhengene områder ses under ett.

• Økonomisk utjevning, risikospredning og behov for spesialisering innen bl.a. helsesektoren krever enheter som befolkningsmessig er relativt store.

• Miljøutfordringene må vurderes i store sammenhenger, men krever like fullt desentraliserte løsninger.

Regionberedningen konkluderer med at dagens länsinndeling ikke oppfyller slike krav til en funksjonell administrativ inndeling. Beredningen fremholder videre at inndelingsspørsmål må vurderes i forhold til tre faktorer; størrelse, funksjonell og identitetsbasert tilpasning og samordningsbehov. Konkret foreslås det inndelingsendringer i Skåne og Vestsverige samt noen endringer i funksjonsfordelingen. Regjeringen har høsten 1996 gitt uttrykk for at det ikke er aktuelt med andre endringer i länsinndelingen enn de to nevnte, men at en pågående forvaltningspolitisk utredning kan komme til å foreslå endringer i funksjonsfordelingen og länsinndelingen.

Med bakgrunn i regionberedningens forslag om endringer i funksjonsfordelingen la regjeringen høsten 1996 frem en proposisjon om forsøksvirksomhet på feltet. Det tas sikte på å få prøvd ut ulike alternativer for funksjonsfordeling, men i hovedsak vil det være snakk om å overføre länstyrelsens regionale utviklings- og samordningsansvar til regionale organ.

Regionberdningens arbeid

Det er foretatt to større utredninger (SOU) om oppgavefordelingen mv. på regionnivå på 90-tallet. I tillegg er det gjennomført en rekke delutredninger om avgrensede tema og områder. Den første, SOU 1992:63 gikk gjennom ulike alternativer for den fremtidige regionale strukturen. De ulike alternativene ble vurdert i forhold til hvilke løsninger som best ville bidra til å oppnå nasjonale mål, effektiv ressursbruk, medbestemmelse og forbedring av de folkevalgtes arbeidsvilkår. Utvalget konkluderte bl.a. med at antall län burde reduseres, men da ikke på en slik måte at de ble konkurrenter til nasjonalstatens myndighetsutøvelse.

I 1992 ble det oppnevnt et parlamentarisk sammensatt utvalg som skulle analysere og komme med forslag til reformer av den regionale forvaltningen. Utvalget skulle bl.a. se på oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene. I denne sammenhengen skulle også den regionale inndelingen vurderes. Utvalget kom frem til følgende forslag (SOU 1995:27):

1. Ansvaret for den regionale utviklingen overføres fra länsstyrelsene (fylkesmannen) til landstingene (fylkestingene). Dette omfatter utviklingsoppgaver innen industri, sysselsetting, fysisk planlegging, miljøvern, infrastrukturinvesteringer, utdanning, forskning, kultur, turisme samt å være representanter for regionen. Oppgavene skal være av strategisk karakter og må utarbeides i samspill med kommunene. Målet for dette forslaget er at de regionale utviklingsoppgavene skal få en sterkere forankring i regionenes politiske liv.

2. Länsstyrelsens rolle endres til at de kun skal være statens representant i länet, med tilsyns og kontrolloppgaver. Oppgavene som klageinstans overføres til domstolene (länsretten).

3. Det konstateres behov for en diskusjon om länsinndelingen, men endringene bør skje med bakgrunn i lokale og regionale initiativ.

4. Kristianstads län og Malmöhus län slås sammen til Skåne län. Malmö kommune, som har hatt «fylkeskommunale oppgaver» inngår i det nye landstinget. Kristianstad foreslås som sete for länsstyrelsen.Gøteborgs og Bohus län, Älvsborgs län og Skaraborgs län samt Kungsbaca kommune (i Halland län) slås sammen til Vestre Gøtalands län, med Vändersborg som sete for länsstyrelsen. Gøteborgs «fylkeskommunale oppgaver» blir lagt under det nye landstinget. Valget av sete for landstingene avgjøres av regionene selv.

5. Reformen bør være ferdig gjennomført innen 1.1.99. Visse deler av sammenslutningene i Skåne og Vest-Sverige bør imidlertid påbegynnes alt i 1996.

En sammenslutning av länene der også Gøteborg og Malmøs fylkeskommunale oppgaver blir lagt under de respektive landstingene, innebærer med andre ord at kommunene i fremtiden kun får ansvaret for «ordinære» primærkommuneoppgaver.

Regjeringens proposisjon

Regjeringen foreslår at det settes i gang arbeid med sammenslutning i Skåne, mens den vil komme tilbake til spørsmålet om länsinndelingen i Vest-Sverige. Regjeringen går ikke konkret inn på forslagene i SOU 1995:27 (jf. pkt. 1 over) om endringer i funksjonsfordelingen (jf. pkt. 1 og 2 over). Det skal imidlertid utnevnes en utreder som skal fremlegge en samlet plan for offentlig forvaltnings lokalisering i Skåne. Dette omfatter virksomhet som utføres av den nye länstyrelsen, det kommende Skånelandstinget, Skånestyrelsen og andre offentlige regionale organ. Regjeringen vil komme tilbake til disse spørsmålene i en oppfølgingsproposisjon. Regjeringen har også oppnevnt en organisasjonskomite som skal vurdere länstyrelsens fremtidige organisering.

Oppgavefordelingen

Funksjonsfordelingen mellom forvaltningsnivåene i Sverige er på mange måter veldig lik den norske, men innenfor noen vesentlige områder er det forskjeller. Landstingsoppgavene er færre enn i Norge. Dette skyldes i første rekke at videregående opplæring primært er en kommunal oppgave. Fylkeskommunen har kun ansvar for videregående opplæring innen landbruk og omsorgsfag. Til gjengjeld er deler av høyskoleutdanningen kommunal og landstingskommunal. De fleste av disse skolene ligger innenfor området helse og sykepleie. Noen av folkehøyskolene er også landstingskommunale. Landstinget har også ansvar for enkelte spesialskoler bl.a. for personer med funksjonshemming. Innenfor samferdsel er etterhvert kollektivtrafikken blitt landstingskommunal, men landstinget har ikke et veiansvar slik fylkeskommunen har i Norge. Som i Norge er sykehus og helseoppgaver den klart tyngste delen av de landstingskommunale oppgavene.

I regionberedningens arbeid blir grunnlaget for ansvars- og oppgavefordelingen trukket opp. Utgangspunktet er først og fremst at ansvars- og oppgavefordelingen må følge samfunnsutviklingen generelt og tilpasses denne på en hensiktsmessig måte. Det foreslås at staten skal ha oppgaver som er knyttet til helhetsvurderinger og som berører hele landet. Kommunesektoren bør løse oppgaver som krever lokale prioriteringer basert på lokale ønsker og behov.

I regionberedningens arbeid pekes det på at utviklingen på regionalt nivå har vært preget av en overgang fra fordelingsoppgaver i retning av mer utviklingsorienterte oppgaver basert på lokale forhold og forutsetninger. Dette er bakgrunnen for forslagene om å overføre oppgaver fra länsstyrelsen til landstingene. Generelt blir imidlertid ansvarsfordelingen mellom staten og det kommunale selvstyret vurdert som godt balansert.

Utvalget går også inn på hvor store områder det er hensiktsmessig å foreslå sammensluttet. Utvalget konkluderer med at årsaken til at spørsmålet om länsinndelingen nå er på dagsorden har sin årsak bl.a. i at de administrative grensene er uhensiktsmessige på en rekke områder. Utvalget konstaterer imidlertid at vurderingen av hvor store jurisdiksjonene bør være er avhengig av hvilke oppgaver man vurderer. Størrelsen på en administrativ region blir vurdert langs to akser. For det første oppgaver med «linjekarakter». Med dette menes oppgaver som har sammenhengende geografisk utstrekning, f.eks. kommunikasjonsutbygging og hvordan avgrensninger for disse virksomhetene bør organiseres. For det andre må virksomhetens omfang eller volum vurderes. Her vil forvaltningseffektivitet, kvalitetssikring og medbestemmelse være viktige element i vurderingen.

I denne forbindelse kan det nevnes at regjeringen fremmet en proposisjon (1996/97:36) for riksdagen om regional samfunnsorganisering. I proposisjonen foreslår Regjeringen at blir gjennomført forsøksvirksomhet med endringer i oppgavefordelingen på regionalt nivå. Forsøkene skal gjennomføres i länene Kalmar, Godtland, Skåne og Jämtland frem til utgangen av år 2002. Endringen er særlig knyttet til en overføring av oppgaver innen regionalt utviklingsansvar fra länsstyrelsen til et regionalt selvstyreorgan. Målet for forsøksvirksomheten er å utvikle modeller for en bedre demokratisk forankring av det regionale utviklingsarbeidet. Riksdagen behandlet proposisjonen 9. oktober 1996 og sluttet seg til Regjeringens vurderinger uten vesentlige merknader.

17.3.2 Stockholm

Fram til slutten av 60-årene var det i Stockholm en forvaltningsstruktur som ligner mye på den som gjelder i Oslo og Akershus i dag. Regionen besto av Stockholm by, som ivaretok både kommunale og landstingskommunale oppgaver, samt Stockholms län, som besto av 24 kommuner. Det var en egen lov for hovedstaden som regulerte oppgavefordelingen og styringsstrukturen i Stockholm by. Den administrative oppdeling medførte etterhvert betydelige samordningsproblemer i regionen. Særlig ble det vurdert som viktig å finne helhetlige løsninger innenfor sykehusutbyggingen, regionplanleggingen, boligbygging, vann- og avløpsspørsmål, kollektivtrafikken og den videregående opplæringen.

Mangelen på integrerte tiltak og evnen til å finne frem til gode samarbeidsløsninger utløste forslaget om å slå sammen Stockholm by og Stockholms landsting til et felles «Storlandsting». Etableringen av de nye administrative grensene ville også medføre tilsvarende sammenslåing av de statlige oppgavene. Storlandstinget ble etablert 1. januar 1971 som en ny fylkeskommune, med Stockholm by som en kommune på linje med de andre kommunene. Enkelte særbestemmelser i kommuneloven om byen ble videreført, men de fylkeskommunale oppgavene ble overført til det nye landstinget.

I dag inngår 25 kommuner inkl. Stockholm kommune i Stockholm län. Samlet omfatter länet en befolkning på 1,7 millioner hvorav ca. 704 000 i Stockholm kommune. Arealmessig dekker länet et område på ca. 6 500 km². Stockholm läns landsting har utvidede fullmakter i forhold til de øvrige landstingene. Dette innebærer bla. at landstinget har hele ansvaret for kollektivtrafikken, regionplanleggingen og for utjevning av regionale ulikheter gjennom skatteutjevning. I tillegg er det en generell bestemmelse i kommuneloven som gir Stockholm läns landsting myndighet til å ta hånd om kommunale oppgaver dersom det eksisterer særlig behov for samarbeid og disse oppgavene ikke kan løses på annen måte. Dette gjelder først og fremst samarbeidsbehov mellom enkeltkommuner og ikke spørsmål som gjelder for hele området.

Bydelsreformen

I oktober 1995 besluttet bystyret i Stockholm at byen fra og med 1997 skal deles inn i 24 bydelsutvalg. Reformen medfører at hver bydel får egne politiske organ med ansvar for de fleste kommunale serviceoppgaver. Et viktig mål for reformen er å øke innbyggernes tilhørighet til byen, styrke de sosiale nettverkene og skape nye kontaktflater mellom politikerne og innbyggerne. Det blir lagt opp til at bydelen i størst mulig grad selv skal bestemme hvordan virksomheten i bydelen skal organiseres. Blant annet skal det prøves ut ulike former for brukermedvirkning i bydelene for å øke nærheten mellom innbyggerne og beslutningstakerne.

De politiske organene i bydelene velges indirekte ved at medlemmene til bydelsutvalgene foreslås av partiene og utnevnes av bystyret. Utvalgenes sammensetning vil være lik partienes representasjon i bystyret. Det er imidlertid søkt om å få gjennomføre forsøk med direkte valg til bydelsutvalgene. I den nye modellen skal bystyret ha ansvar for budsjett og ressursfordeling, skatter og avgifter, samt overordnet policy og planlegging, forhandlinger med staten og forsknings- og utviklingsarbeid.

17.3.3 Skåne region

Geografi og status for arbeidet

Regionen Skåne består av to län, Kristianstads og Malmøhus län. Det er nå vedtatt å slå länene sammen til et Skåne län. Det nye Skåne län omfatter 1,1 millioner innbyggere, fordelt på 33 kommuner. I areal omfatter regionen et areal på 11 000 km². Til sammenlikning omfatter Oslo og Akershus 928 587 innbyggere (1996) og et areal på 5 371 km².

Regionen omfatter ett landsting (fylkesting) i hvert av de to länene, samt at Malmø kommune har både kommunale og fylkeskommunale oppgaver, tilsvarende den ordningen som gjelder for Oslo kommune. Det er lovfestet av det bare skal være ett landsting i hvert län dersom ikke annet er bestemt. Det er uttrykt ønske fra de to länene og Malmø kommune om å gå sammen til ett landsting.

Bakgrunn/målsetting

Noe av bakgrunnen for at det er arbeidet for ny inndeling i regionen, er at Skåne karakteriseres som én arbeidsmarkedsregion og at det er behov for en overordnet planlegging i området. Det har vært en rekke organer som har arbeidet for en bedre og mer helhetlig planlegging i regionen. Mest konkret i sine konklusjoner var en såkalt «femparts gruppe» som har bestått av landstingene i Kristanstad og Malmøhus, Malmö kommune og kommuneforbundene i de to länene (tilsvarende KS' fylkeskrets). Gruppen foreslo i 1992 bl.a. at det skulle settes i gang forsøksvirksomhet med en oppgavefordeling som hadde hele Skåneregionen som utgangspunkt. Etter forhandlinger i denne gruppen ble det 1.1.95 opprettet et organ som kalles Skånestyrelsen som erstatning for fempartsgruppen. Skånestyrelsen er sammensatt på en måte som er representativ både i forhold til politisk oppslutning og geografi i regionen. Styrelsen bygger på et frivillig samarbeid mellom kommunale og landstingskommunale myndigheter. Under styrelsen er flere politisk sammensatte arbeidsgrupper knyttet til ulike tema.

Styrelsen fikk i oppdrag å samordne og integrere regionale utviklingsspørsmål innenfor områdene trafikk, miljø, turisme, planlegging, høyere utdanning, forskning og kultur, samt å ivareta regionens interesser utad. Parallelt med dette er det igangsatt prosjektet «Landstinget Skåne». Dette prosjektet har som siktemål å samordne sykehus- og sunnhetsplanleggingen, samt tannhelsetjenesten i regionen. De to landstingene og Malmø kommune er ansvarlige myndigheter og samarbeidsparter i prosjektet. Det forventes at samordningen vil gi en rasjonaliseringsgevinst på 10 prosent (1-1,5 milliard svenske kroner) av de samlede utgiftene til sykehusdrift.

På denne måten ivaretar de to prosjektene ulike sider av de regionale oppgavene. Skånestyrelsen er rettet inn mot regionale utviklings- og planleggingsoppgaver, mens prosjektet «Landstinget Skåne» fokuserer på samordning av regionale serviceoppgaver rettet mot borgerne. Det forventes rasjonaliseringsgevinster også innen andre områder etter sammenslutningen, men det er innen helseområdet de største forventningene ligger.

I Regionberedningens forslag om sammenslutning av landstingene (inkl. Malmö kommunes landstingsfunksjoner) blir det foreslått at Skånestyrelsen får i oppdrag å forberede denne administrative endringen (fullt gjennomført i 1999), men at det forberedende arbeidet startes opp i 1996. Etter regjeringens forslag settes arbeidet i gang med sammenslutning av landstingene i begynnelsen av 1997, med valg til en politisk forsamling som erstatter Skånestyrelsen. Formålet er å sikre at det ikke f.eks. blir gjort strategiske disposisjoner (f.eks. store investeringer, låneopptak) før den endelige sammenslutningen. Interimorganet blir valgt av og blant landstingsmedlemmene, og skal i en overgangsperiode frem til sammenslutningen suksessivt overta oppgaver fra de gamle landstingene. Bl.a. skal de godkjenne budsjettet for 1998. I regjeringens forslag til sammenslutning blir det pekt på at Skåne er en region med sterk kulturell identitet og en naturlig enhet i forhold til de regionale forvaltningsoppgavene.

Statskontoret (tilsvarende det norske Statskonsult) har utredet de økonomiske og administrative konsekvensene av sammenslåingen med utgangspunkt i den gjeldene oppgavefordelingen. Statskontoret konkluderer med at det er betydelige innsparingsmuligheter. Det har beregnet et gjennomsnittlig innsparingspotensial for sammenslåing av to länsstyrelser (fylkesmannsembeter) til ca. 32 millioner og sammenslåing av tre embeter til ca. 64 millioner. Når det gjelder de samfunnsøkonomiske konsekvensene, vurderes disse som relativt små for næringslivet, men det antas at sammenslåingene kan få positive effekter på lengre sikt. Det ble i vurderingen ikke presentert vesentlige innvendinger mot sammenslåingene.

Kritiske anmerkninger

Sammenslutningen vil medføre at det nye länet omfatter 33 kommuner og 1,1 millioner innbyggere. I denne sammenheng blir det stilt spørsmål ved om det er mulig for länsstyrelsen (fylkesmannen) å opprettholde det hyppige og nære samarbeidet med kommunene og om størrelsen kan skape problemer i forhold til tilsyn og kontroll. Det er også stilt spørsmål om sammenslutningen vil medføre et større og mer tungdrevet byråkrati. Regjeringen vurderer det imidlertid slik at avstandene i Skåneregionen er relativt korte. Den peker også på at det på lengre sikt bør vurderes nye forvaltningsstrukturer med desentraliserte løsninger, og at ny teknologi og arbeidsmetoder kan redusere behovet for reiser.

Lokalisering

Regjeringen foreslår at Malmø skal være sete for länsstyrelsen. Men før det skjer, vil det bli oppnevnt en utreder som skal legge frem forslag om lokalisering av hele den offentlige regionale virksomheten. Det er også oppnevnt en organisasjonskomite som skal vurdere hvilken organisasjonsløsning som skal ligge til grunn for den nye länsstyrelsen (fylkesmannsembetet).

Samarbeid mellom länene

Det har i lang tid vært et nært samarbeid mellom de to länene i Skåne. De to länshøvdingene (fylkesmennene) har uttalt at länsgrensen aldri har vært til hinder for samarbeid. Tvert i mot har begge länene sett behovet for samarbeid, felles ressursutnytting og utvikling av en sterk region for å møte konkurransen fra omverdenen.

Samarbeidet har omfattet bl.a.:

• Fysisk planlegging (vannforsyningsspørsmål, vindkraftverk mv.).

• Felles miljøvernprogram. Länsstyrelsene utarbeider et felles handlingsprogram for regionen i nært samarbeid med kommunene.

• Kommunikasjonsspørsmål.

• Kultur. Representanter for länsstyrelsene, landstingene, länsbibliotekene, museene og KS samarbeider om ulike kulturspørsmål som gjelder hele regionen.

• Det er etablert et felles nettverk for kvinnerettet etablering av arbeidsplasser på landsbyga.

I tillegg til dette er begge länen med i Sydsam som omfatter landstingene i seks sydsvenske län (inkl. Malmö) og fylkeslagene i KS. I tillegg til dette er länene med i en rekke internasjonale samarbeidsfora som bl.a. Øresundkomiteen, som består av regionale toppolitikere fra Danmark og Sverige, Euroregion Pomeranina, som er et samarbeid med Danmark, Nord-Tyskland og Polen.

17.3.4 Vest-Sverige

Geografi og status for arbeidet

Det er ikke vedtatt noen sammenslutninger i Vest-Sverige. Regjeringen har imidlertid konstatert at det er bred oppslutning om reformer i länsinndelingen i regionen, og ønsker å utrede saken nærmere. Det tas sikte på å komme tilbake til Riksdagen våren 1997 med konkrete forslag. Det blir imidlertid lagt visse føringer på den videre utredningen. Utredningen skal som utgangspunkt vurdere en sammenslutning av länene Gøteborg, Bohus, Älvsborgs og Skaraborg. I regionberedningens forslag omfattet sammenslutningen også Kungsbacka kommune i Hallands län (vestkysten sør for Gøteborg), Kungsbacka er en del av Gøteborgpendlingsregion.

Vest-Sverige vurderes som en arbeidsmarkedsregion og omfatter godt og vel 1,5 millioner innbyggere. Området strekker seg fra Väneren i øst til vestkysten og omfatter et areal på om lag 25 000 km². En eventuell sammenslutning vil medføre de samme konsekvensene for Vest-Sverige som for Skåne. De fire länene slås sammen til ett län med en länsstyrelse og ett landsting der Gøteborgs landstingsfunksjoner overføres i det nye landstinget.

Regjeringen understreker at det er viktig med stor grad av enighet mellom de berørte parter om sammenslutning for at et initiativ skal tas. Den vurderer det derfor som uaktuelt å trekke inn Kungsbacka kommune i sammenslutningen, fordi den uttaler seg mot en sammenslutning. Regjeringen konkluderer med at det er rimelig stor enighet om en sammenslutning av länene Gøteborg, Bohus og Älvsborg. Når det gjelder Skaraborgs län er de vestlige kommunene i länet positive til en sammenslutning, mens de østlige, periferikommunene i et nytt storlän, er negative. Regjeringen vil derfor utrede spørsmålet om «ytterkantkommunenes» länstilhørighet nærmere. Statskontoret mener at enkelte av disse kommunene vil ha en naturlig tilhørighet til andre län enn til et nytt storlän.

Bakgrunn/ målsetting

Bakgrunnen for at sammenslutning nå blir vurdert er, en rekke lokale og regionale initiativ som har satt spørsmålet på dagsorden. Disse initiativene legger særlig vekt på ønsket om en demokratisk innflytelse på spørsmål om regionens utvikling. De naturlige bolig- og arbeidsmarkedsområdene i VestSverige passer dårlig sammen med de administrative grensene. Dette gjelder fremfor alt i Gøteborg-regionen. Det administrative mangfoldet medfører uhensiktsmessige avgrensninger når det gjelder planlegging og drift av ulike virksomheter.

Problemene med uhensiktsmessige avgrensninger har i mange tilfeller blitt dempet ved ulike samarbeidsordninger. Blant annet kan man velge sykehus innenfor hele regionen, og kollektivtrafikken i Gøteborgregionen er samordnet.

Målsettingen med sammenslutningene er å legge forholdene bedre til rette for planlegging og utvikling i regionen som helhet, og det forventes også effektiviseringsmuligheter innen statsforvaltningen ved f.eks. en overgang fra fire til en länsstyrelse. I tillegg til de generelle utredninger om det regionale nivået er det utført en rekke delutredninger om Vest-Sverige spesielt, bl.a. «Västsverige - region i utvikling» (SOU 1992:66) og «Västsverige og Skåne - regioner i förändring» (SOU 1993:97).

I SOU 1992:66 ble fordeler og ulemper for samfunnsutviklingen med dagens inndeling i Vest-Sverige analysert. Det skulle rettes et særlig fokus mot miljø- og trafikkproblemer. Utredningen konkluderte med at inndelingen og tilhørende funksjonsfordeling er lite tidsmessig, og at den medfører ineffektivitet og oppsplitting av ansvaret for utviklingsoppgavene i regionen. I utredningen ble det foreslått å opprette et regionforbund (enten direkte valgt eller som et interlänssamarbeid) som skulle få ansvaret for länsovergripende planleggings- og utviklingsspørsmål i regionen. Organet skulle overta oppgaver både fra länsstyrelsen og landstinget, f.eks. kommunikasjons-, utdannings og regionale utviklingsspørsmål, samt videreutvikle samarbeidet innenfor kollektivtrafikken og sykehustjenesten.

Høringsrunden til SOU 1992:66 ga i korte trekk et bilde av at landstingene, de lokale og regionale partiene, kommunene og næringslivet sluttet seg til den virkelighetsbeskrivelsen som kom frem i utredningen, mens länsstyrelsene ikke delte problembeskrivelsene. Det var også i hovedsak länsstyrelsene som uttalte seg imot funksjonsfordelingsendringer.

Kritiske anmerkninger

Uansett hvilket sammenslutningsalternativ som velges, vil endringen medføre at det blir etablert et stort län, særlig i areal. Regjeringen peker derfor på nødvendigheten av desentraliserte løsninger, og at tjenester som må gis lokalt ikke må sentraliseres.

Det er ingen full enighet mellom länstyrelsene om en sammenslutning. Flere mener at de problemene den administrative inndelingen medfører er overdrevne og at länene i regionene har en hensiktsmessig størrelse i forhold til de oppgaver länsstyrelsen skal utføre. Det blir også pekt på at samarbeidet fungerer bra, og at større län vil medføre at nærhetsverdien blir svekket. Det blir også understreket at en felles identitet ikke er tilstede på samme måte som i Skåneregionen. Når det gjelder samarbeid over länsgrensene går ikke denne entydig vestover mot Gøteborg. De andre länene har på ulike områder også samarbeid med andre län.

Landstingene er positive i sine vurderinger av en sammenslutning. Men det blir understreket at det viktigste ikke er å rette fokus mot inndelingsendringer spesielt, men mot en styrking av demokratifunksjonen på regionalt nivå og overføringer av oppgaver fra länsstyrelsen til landstinget.

Interfylkeskommunalt samarbeid

I likhet med Skåne-regionen er det etablert en rekke samarbeidsorgan som har til oppgave å se utover länsgrensene og arbeide med løsninger for hele den vestsvenske regionen. Eksempel på dette er Vestsvensk samverkan som blir ledet at länshøvdingene i regionen. I tillegg er det bl.a. utarbeidet en felles kommunikasjonsstrategi, «Vestsverige 2000» (regionen mot år 2000), samt en rekke samarbeidstiltak innenfor miljø og utdanning.

Noen konkrete eksempler

Kollektivtrafikkener i hovedsak et landstingsansvar, og er organisert i aksjeselskaper. Selskapene i länene Halland, Gøteborg, Bohus og Älvsborg samt, Gøteborg-regionens interkommunale selskap har dannet selskapet Gøteborgregionens Lokaltrafikk. Selskapet bidrar til et enhetlig og samordnet trafikk- og prissystem i hele regionen.

Innen sykehussektorenble det i 1991 etablert et omfattende samarbeid mellom länene Halland, Gøteborg, Bohus, Älvsborg og Skaraborg. Samarbeidet er kalt «Den gränslösa sjukvården» og innebærer at innbyggerne fritt kan velge sykehus innen regionen. Valgfriheten gjelder både den spesialiserte fylkeshelsetjeneste og primærtjenesten, samt private sykehus som har avtale med det offentlige. Valgfriheten bygger imidlertid på to forutsetninger: For det første er det fortsatt en viss medisinsk behovsprøving som medfører at pasientene må ha henvisning til spesialsykehusene. Pasientene kan imidlertid velge hvilke spesialsykehus deønsker. For det andre vil valgfriheten være avhengig av kapasiteten på de ulike sykehusene.

Da samarbeidet startet opp ble det styrt av en plannemnd med representanter fra de fire landstingene og Gøteborg kommune. Plannemndens største oppgave var innen helsesektoren, men den har også samordningsoppgaver innen andre deler av landstingets ansvarsområde. De enkelte representantene i nemnden hadde ansvar for sitt länsområde. Ordningen stilte store krav til et godt system for kostnadskontroll og mellomregnskap mellom sykehusene. I tillegg var det behov for hyppig og god informasjon om ventetider ved de enkelte sykehusene.

På grunn av det delte ansvaret oppsto det store problemer nettopp i forhold til en enhetlig økonomistyring og beslutningsstruktur innen samarbeidet. Dette førte til at man ville forsøke en ny organisering av samarbeidet som skulle redusere disse problemene. Det ble utarbeidet et forslag om å etablere et landstingskommunalt forbund (interfylkeskommunalt selskap). Forslaget fikk bred tilslutning, men det ble understreket at forbundet måtte ha et ansvar for samarbeid innen de andre landstingskommunale områdene også. Det ble derfor vedtatt å opprette et landstingskommunalt forbund, Västsveriges kommunalförbund, med virkning fra 1.1.96. Medlemmene i forbundet er Landstinget Halland, Bohuslandstinget, Landstinget i Älvsborg, Landstinget Skaraborg og Gøteborg kommune.

Det er landstingsrepresentantene hos samarbeidspartene som velger delegater til «forbundstinget». Det er bare landstingsmedlemmer eller -varamedlemmer som kan velges. Forbundet skal også ha et styre. «Forbundstinget» velger styret, og det skal bestå av 17 medlemmer og 17 varamedlemmer.

Forbundet er gitt et omfattende ansvar for helsesektoren bl.a. skal de fastsette regler og bevilgninger for driften av sykehusene, størrelse og regler for avgifter for pasienter og syketransport, prioriteringsregler og ventelistegarantier innen ulike sykdommer og regler og informasjon om helsetjenesten og pasientenes muligheter for å velge sykehus. Forbundet skal også vedta innhold og omfang av det forsknings- og utviklingsarbeid som finansieres av medlemmene. I tillegg skal forbundet bidra til samarbeid innen utdanning av lege- og helsepersonell. Forbundet skal bidra til å fremme kvalitetssikring og medisinsk samarbeid. Det er også vektlagt av forbundet skal ha kontroll og tilsyn med at gevinster fordeles mellom medlemmene etter gjeldende avtaler. Når det gjelder forbundets oppgaver på andre områder, skal de bl.a. komme med forslag eller diskutere andre samordningsavtaler mellom to eller flere av medlemmene. Ordningen med pasientenes mulighet til å velge sykehus regnes som vellykket, og dette var også grunnlaget for at ordningen ble videreført.

17.3.5 Oppsummering

Inndelingsdebatten i Sverige har sitt utgangspunkt i at de administrative grensene deler opp felles tjeneste-, arbeids- og boligmarkeder. Dette blir sett på som uheldig, særlig i forhold til regional utvikling og planlegging.

Innenfor en rekke sektorer er det utviklet samarbeid over länsgrensene. Samarbeidet har varierende grad av formalisering. Samarbeidsordningene blir vurdert som et uttrykk for at länene medfører uhensiktsmessige avgrensninger eller utgjør for små enheter.

I Skåne er det velutviklede samarbeidet brukt som et argument for sammenslåing. Innen Gøteborg-regionene hevdes det bl.a. fra länstyrelsene at samarbeidet over länsgrensene fungerer godt og er tilpasset de forvaltnings- og tjenesteområdene der det er behov for et større territorielt- og befolkningsmessig nedslagsfelt, mens det finnes en rekke sektorer der länenes nåværende størrelse er hensiktsmessig. Behovet for inndelingsendringer vurderes derfor som lite av länsstyrelsene. Kommunene er imidlertid positive.

Inndelingsdiskusjonen er nært knyttet til spørsmål om endringer i funksjonsfordelingen. Det er ingen tvil om at representanter for landstingene ser en sammenheng mellom større län og muligheten for overføring av oppgaver knyttet til regional utvikling og planlegging til politisk valgte organ på regionnivå (store og slagkraftige landsting). Länstyrelsen er skeptisk til endringer i funksjonsfordelingen, og kommunene har stilt spørsmål om slike endringer vil føre til at landstinget blir overkommuner.

Ved sammenslutninger ser man for seg effektiviseringsmuligheter innen statlig administrasjon og innen sykehussektoren. I Sverige blir det vektlagt at det bør være oppslutning mellom de berørte parter før sammenslutninger blir foreslått.

Etter Sveriges medlemskap i EU har behovet for samordning på regionalt nivå blitt tydeligere, bl.a. for bedre å kunne samvirke med EU og for at regionene skal kunne dra fordeler av medlemskapet. Dette blir også sett i sammenheng med behovet for at regionene får bedre rammebetingelser, for å stå sterkere i konkurransen med de nærmeste regionene i EU.

17.4 FINLAND

17.4.1 Generelt om kommuneinndelingen

Finland er delt opp i län og kommuner som de skandinaviske landene, men skiller seg fra disse ved at det ikke er noe selvstendig folkevalgte organ på regionnivået. På länsnivå er det kun ivaretatt regionale statlige oppgaver. Interkommunalt samarbeid er imidlertid godt utviklet og omfatter flere av de oppgavene som i de skandinaviske landene blir løst på fylkeskommunalt nivå. Tidligere ble det interkommunale samarbeidet organisert gjennom kommunalforbund. Det var både gitt en generell adgang til å opprette slike forbund og det var i enkelte særlover pålagt at oppgaver skulle løses gjennom et slikt interkommunalt samarbeid. Etablering av interkommunalt samarbeid er hjemlet både i en generell lov, samt i særlover. I 1991 avga et utvalg en innstilling som mente at det eksisterende systemet kunne oppfattes som komplisert og uoversiktlig. Det ble derfor foreslått enklere og mer oversiktlige former for interkommunalt samarbeid innenfor rammen av den eksisterende kommunestruktur. Med bakgrunn i denne utredningen ble det vedtatt å endre kommuneloven slik at alle kommunalforbund ble endret til samkommuner med virkning fra 1. januar 1993. Ved endringen ble det tatt inn en rekke bestemmelser om samkommunene. Blant annet ble det bestemt at en samkommune skal dannes ved at det inngås en avtale mellom kommunene. Avtalen skal godkjennes av de respektive kommunestyrene. I avtalen skal det fremgå navn på samkommunen, hovedsete for administrasjonen, oppgaver, fordeling av inntekter og utgifter for virksomheten, medlemsfordeling, kontrollrutiner, forretningsorden mv.

Samarbeid gjennom samkommuner er pålagt innenfor områdene sykehus, regionalplanlegging og særomsorg for personer med funksjonshemming. Staten bestemmer den geografiske inndelingen innenfor disse områdene, og de er ikke sammenfallene for de ulike oppgavene.

17.4.2 Helsinki-regionen

I Finland opereres det med to begreper i omtalen av hovedstadsområdet. Det ene begrepet er hovedstadsregionen og omfatter fire kommuner med ca. 848 000 innbyggere, og Helsinki-regionen som består av 12 kommuner med 1 072 000 innbyggere. Helsinki-regionen omfatter det området som ut fra pendlingskriterier utgjør et felles bolig- og arbeidsmarked. Det er flere ulike samarbeidsordninger, med ulike geografiske avgrensninger mellom kommunene i Helsinki-området. Det er imidlertid ikke etablert et felles samarbeidsorgan.

De fire sentrale kommunene som utgjør hovedstadsregionen har samarbeidsorgan på en rekke viktige felter. Særlig kan nevnes; «Huvudstadsregionens Samarbetsdelegasjon» (SAD), samkommuner innenfor sykehusområdet og Nylands Regionplanforbund.

SAD-samarbeidet kan sammenlignes med en samkommune, men er bestemt i en egen lov fra 1973. Loven tillegger SAD ansvaret for kollektivtrafikken, avfallshåndtering og visse miljøvernoppgaver, regionale boligbyggingsprogrammer og planlegging av bolig- og arbeidsplasslokalisering. SADs øverste besluttende organ er et råd sammensatt av 44 kommunestyremedlemmer, utpekt av de respektive kommunestyrene. Loven gir en detaljert anvisning av fordeling av medlemmene, samt fordelingen av utgifter og inntekter mellom kommunene. SAD har ingen myndighet til å pålegge kommunene ytterligere oppgaver eller kompetanse til å løse konflikter mellom kommunene på de nevnte områder. Slik myndighet ligger hos den enkelte kommune.

Sykehussamarbeidet er lagt til samkommuner og følger ikke det geografiske området for SAD-kommunene. Det er heller ikke tatt noe initiativ til å legge sykehusene inn i SAD-samarbeidet. Området er delt inn i to sykehusdistrikt, ett som omfatter Helsinki kommune og et som omfatter resten av Nylands län. Behovet for overordnet planlegging på sykehusområdet fremstår heller ikke like stort som ellers i norden. De statlige länsstyrelsene står for planlegging av omfanget av tjenestene og dimensjoneringen av sykehusene.

Når det gjelder det overordnede regionplansamarbeidet, skal dette løses av samkommuner. Utgangspunktet for hvilke kommuner som samarbeider ligger i en oppdeling av landet i 18 landskaper som det skal samarbeides innenfor. Disse «landskapene» følger ikke länsgrensene.

Det er ingen planer om endringer av den administrative strukturen i hovedstadsområdet i Finland.

17.5 NEDERLAND

17.5.1 Generelt

Nederland har om lag 15 millioner innbyggere fordelt på 12 provinser og 630 kommuner som styres av folkevalgte råd. Den administrative strukturen i landet er mer sentralisert enn i Norge, i den forstand at flere oppgaver blir løst av staten, noe som også medfører at det lokale selvstyret har mindre omfang enn hos oss. Kommunene utfører en rekke oppgaver for staten uten selv å kunne påvirke omfanget eller servicenivået. Kommunene og provinsene kan f.eks. ikke skrive ut inntektsskatt. 90 prosent av kommunens utgifter dekkes av staten enten som øremerkede tilskudd eller rammetilskudd, mens de resterende 10 prosentene dekkes av eiendomsskatt eller ulike avgifter og driftsinntekter.

I Nederland har det de siste årene blitt utredet og forberedt et omfattende reformarbeid omkring inndeling og oppgavefordelingi hele landet, deriblant de store byene. De viktigste elementene i dette arbeidet er:

1. Styrke de tre folkevalgte forvaltningsnivåene. Det innebærer særlig å styrke provinsnivået med flere oppgaver og mer myndighet. Provinsene er av mindre betydning enn vår fylkeskommune. Problemet i dag er at det vokser frem både et fjerde og femte forvaltningsnivå i form av utstrakt interkommunalt samarbeid og et varierende mønster av statlige regionale forvaltningsorganer. Disse to nivåene er ikke styrt av direkte folkevalgte organer. Denne utviklingen oppleves som et problem for de tre folkevalgte nivåene.

2. Sammenslutning av kommuner generelt. Særlig gjelder dette kommuner rundt et funksjonelt senter. Hensikten er å styrke generalistkommunen.

3. Lage forvaltningsordninger for bedre koordinering i Rotterdam, Amsterdam og Haag.

4. Lage ordninger også for fem andre byområder. Endringer i områdene under både punkt c) og d) kan skje med hjemmel i den såkalte «the Framework Act» av 1. juni 1994 («Rammeloven»).

17.5.2 Storbyprovinsmodellen

I Nederland er det en generell oppfatning at utviklings-, miljø-, planleggings- og fordelingsproblemene omkring storbyene har skapt et behov for en ny administrativ struktur. Dette var bakgrunnen for at parlamentet i 1994 vedtok «rammeloven» som legger tilrette for endringer i den administrative strukturen for de største byene. Loven skal bl.a. sikre iverksetting av langsiktige nasjonale handlingsplaner som krever store investeringer i den offentlige sektor, helhetlig vurdering av miljøhensyn og utvikling av nye boligområder. Eksempler på slike overordnede planleggingsområder er; jernbane, transport, motorveier, større boligområder, avfallsdepot mv. Videre blir provinsnivået vurdert som politisk svakt, og da særlig i områder med store byer. I tillegg har det de senere årene vært en økning i etablering av regionale selskaper. Dette har underminert de folkevalgtes innflytelse, skapt uklar ansvarsfordeling mellom forvaltningsnivåene og vanskeliggjort en integrert planlegging. Det er et mål at fremtidig utbygging gjøres i tilknytning til eksisterende byer, og skal understøttes av infrastrukturinvesteringer. Dette har sammenheng med den såkalte kompaktbystrategien for å hindre nedbygging av jordbruksland, noe som krever helhetlige planer med streng regulering. På denne måten er problemer knyttet til arealknappheten i landet også sett i sammenheng med den administrative strukturen.

Rammeloven inneholder flere viktige elementer for løsning av problemene:

For det første skal de nye storbyprovinsene skilles ut fra de eksisterende provinsene, og overta provinsoppgavene for det nye området. I tillegg skal storbyprovinsene overta flere kommunale oppgaver som har interkommunal karakter, samt noen statlige oppgaver. Dette innebærer at de nye storbyprovinsene vil få flere oppgaver enn de øvrige provinsene.

For det andre skal de store senterkommunene deles opp i mindre kommuner. For det tredje skal Amsterdam, Rotterdam og Haag (og kanskje flere) få myndighet til å fordele de statlige tilskuddene (både rammebevilgningen og de øremerkede tilskuddene) til kommunene innen sin region. Dette skal gjennomføres via en overgansfase på fem år der innenriksministeriet har godkjenningsmyndighet. Og for det fjerde vil de overordnede planene for utbygging av større boligområder, infrastruktur mv. bli bindende for kommunene. Kommunene vil imidlertid bli hørt på forhånd og har ankemuligheter.

17.5.3 Rotterdam

I den videre presentasjonen redegjøres det for inndelingsarbeidet i Rotterdam, da dette området har vært nærmest en avklaring.

Rotterdam-regionen består av Rotterdam kommune (ca. 600 000 innbyggere) og 17 omegnskommuner (ca. 500 000 innbyggere). Den geografiske avgrensningen av Rotterdam-regionen er primært basert på kommunenes beliggenhet i forhold til Rotterdam havn. Denne avgrensningen ses i sammenheng med at kommunene i regionen er avhengige av havnen og tilknyttede virksomheters utvikling.

Reformbehovet er bl.a. knyttet til kommunenes avhengighet til havnene, behovet for en enhetlig planlegging av havnerelatert virksomhet og til generelle problemer slik vi kjenner dem fra andre storbyområder. Dette kan sammenfattes i følgende stikkord:

• Behovet for koordinering av oppgaver som strekker seg ut over Rotterdam kommunes grenser. I dag bor bare 52 prosent av befolkningen i regionen i senterkommunen, mot 75 prosent på 1950-tallet. Folk flytter til omegn, pendler og bruker tjenestetilbudet i sentrum.

• Regional solidaritet. Rotterdam ønsker å dele sine «senterutgifter» (infrastruktur, sosialutgifter osv.) med omegnskommunene.

• Næringsutvikling og konkurransen med andre regioner i Europa. Rotterdam vil særlig ha gode administrative rammebetingelser for havna. De ønsker å være innfallsporten til Europa, og konkurrerer i den forbindelse med bl.a. London, Antwerpen og Hamburg.

Løsningen for Rotterdams vedkommende skulle være en «skreddersydd forvaltning» bestående av en sterk regional myndighet for felles oppgaver i regionen, kombinert med kommunalt ansvar for de nære tjenesteytende oppgavene. Modellen besto i å skille ut Rotterdamregionen som egen provins fra den større Sør-Holland-provinsen. Den nye provinsen skulle også gjøres sterkere enn andre provinser ved å bli tilført oppgaver både fra staten og fra kommunene i regionen.

Rotterdam som storbyprovins

Det ble foreslått å etablere Rotterdam som storbyprovins med virkning fra 1997. Initiativet kom dels fra Rotterdam kommune selv, og dels fra staten. I en overgangsperiode fra rammeloven ble vedtatt og frem mot den planlagte dannelsen av den nye provinsen og direkte valg, har det vært et obligatorisk samarbeid mellom kommunene.

Følgende prinsipper ble foreslått for den nye forvaltningsmodellen:

• Provinsen skulle ha en demokratisk forankring ved direkte valg.

• Den nye provinsen skulle få overført alle oppgaver fra den gamle provinsen innenfor sitt geografiske område, samt enkelte oppgaver fra kommunene av interkommunal karakter, og noen oppgaver fra staten.

• Kompetanseområdene skulle omfatte alle strategiske funksjoner, dvs. ansvar for havnen, fysisk planlegging, miljø, transport, infrastruktur, kulturelle og rekreasjons fasiliteter, økonomisk utvikling, samt allokering av midler til kommunene.

• Forvaltningsnivået skulle bl.a. utføre følgende oppgaver: offentlig transport, post, større boligområder, havnespørsmål, utviklingsselskap, kjøp, utvikling, salg og bortleie av jord, samt fordeling av inntekter.

• Den finansielle basisen for virksomheten skulle være eiendomsskatt, overskudd fra havneinntekter (ca. 1,85 milliard nkr.), samt utleie av kontorområder.

• Lokal tjenesteyting skulle være en lokal oppgave.

• Rotterdam kommune skulle splittes opp i mindre selvstendige kommuner for å sikre en god tilgjengelighet og god service for innbyggerne, men kommunene skulle ikke ha overordnede strategiske oppgaver.

Mer konkret skulle Rotterdam kommune deles i 10 eller 11 kommuner. Kommunen har i dag 11 såkalte distriktsråd (bydeler) med et visst administrativt selvstyre. De nye kommunene skulle etableres i samsvar med de etablerte bydelsgrensene. Med denne delingen, skulle den nye storbyprovinsen inneholde 10/11 (delene av tidligere Rotterdam) + 17 (omegns)kommuner - til sammen 27/28 kommuner med 1,1 millioner innbyggere.

Hensikten med denne delingsmodellen var todelt. For det første å hindre at nabokommunene skulle bli dominert for sterkt av en storkommune. For det andre å hindre at Rotterdam kommune skulle bli en konkurrerende enhet for den nye storbyprovinsen som skulle etableres. Omegnskommunene var enige i reformbehovet og det var også enighet om at sammenslutning ikke var løsningen, men at løsningen lå i en regional modell. Omegnskommunene ønsket på denne måten heller å gå sammen med Rotterdam i en slik modell for på den måten å beholde egen kommunal status. Interkommunale løsninger ble ikke vurdert som et godt alternativ, da erfaringene med dette ikke var særlig gode.

Etter inititativ fra opposisjonen i bystyret, ble det 7. juni 1995 avholdt lokal folkeavstemning i Rotterdam. I utgangspunktet var det ikke planlagt å avholde en folkeavstemning midt i prosessen, men etter at opposisjonens forslag ble satt frem, ble planene likevel forandret. Oppmøtet var lavt - 42 prosent. Det var imidlertid tilstrekkelig til å legge vekt på fra kommunens side, særlig ettersom resultatet blant de oppmøtte var entydig. Ca. 90 prosent sa nei til den foreslåtte reformen. Det er verdt å merke seg at det ikke ble avholdt folkeavstemming i omegnskommunene. Etter folkeavstemningen prøvde regjeringen å utforme en løsning som tok hensyn til dette resultatet, dvs. et slags kompromiss der Rotterdam ikke skulle deles i tilsvarende grad som i det opprinnelige forslaget. Forslaget ble presentert for Parlamentet, som avviste forslaget 13. februar 1996.

Det er nå stillstand i arbeidet, og utspillet ligger hos regjeringen. En revidert politikk er ikke klar. Fordi Rotterdam var kommet lengst i reformprosessen, er mye av reformarbeidet i forhold til de andre storbyområdene også stoppet opp.

Erfaringer

I vurderingen av prosessen er det bl.a. trukket frem tre uheldige forhold som har hatt betydning for utfallet av reformarbeidet:

For det første var det trolig uheldig at det ble avholdt en lokal folkeavstemning midt i prosessen, uten at dette hadde vært et premiss hele tiden. For det andre er det et inntrykk at innbyggerne hadde stemt mer mot å dele Rotterdam enn mot å opprette en ny enhet for bedre regional styring. Det er med andre ord reist spørsmål om hvor klart premissene for avstemningen var formulert. Og for det tredje at ikke innbyggerne i hele regionen hadde uttalt seg - dvs. nesten halvparten - kun Rotterdams innbyggere.

17.6 ENGLAND

I England er det to nivåer i det kommunale systemet, counties (fylkskommuner) og districts (kommuner). Det er direkte valg til begge nivåene. Kommunene har færre oppgaver enn de norske, mens fylkeskommunenivået har tilsvarende flere, med unntak av sykehusene som er en statlig oppgave. Fylkeskommunene skiller seg særlig fra de norske ved at de i tillegg har ansvaret for brannvesenet, bibliotekvesenet, avfallsdeponering og politi.

I London-området (Greater Londen) er strukturen annerledes enn i resten av landet. Området er delt inn i 32 boroughs, som tilsvarer districts, samt City of London. Fram til 1986 eksisterte det et direkte valgt storbyråd (Greater London Council) som var en overbygning for styring av hele hovedstadsområdet. Storbyrådet hadde bl.a. ansvaret for den overordnede planleggingen for hele bysamfunnet, vei og trafikkstyringen, avfallshåndtering, brannvern og ulike kulturinstitusjoner. Ved nedleggelsen av Greater London Council ble oppgaver som brannvern, politi, offentlig transport mv. overført til indirekte valgte fellesorganer. Andre oppgaver ble overført til staten eller skilt ut i selskaper. Bakgrunnen for denne endringen var bl.a. at de konservative mente at storbyrådene (seks i tillegg til rådet i London) var overflødige, og at de pga. den relativt store avstanden til skatteyterne medførte en urealistisk utgiftspolitikk. I kritikken av nedleggelsen av storbyrådene ble det fokusert på at en rekke oppgaver ble overført til organer som ikke var underlagt direkte politisk styring.

Den engelske regjeringen satte i 1992 ned et utvalg som skulle forberede en endring av kommunestrukturen i landet. Det skulle bl.a. vurderes om det var mulig å gå over til ett kommunalt nivå. Utvalget kom imidlertid ikke med et slikt forslag i sin innstilling. Det er nedsatt et nytt utvalg som bl.a. har fått i oppgave å vurderet 30 utvalgte byområder med henblikk på å innføre ett kommunalt nivå.

17.7 OPPSUMMERING

Et fellestrekk ved situasjonen i de storbyområdene utvalget har innhent informasjon fra, er at de utgjør funksjonelt integrerte regioner preget av ulik grad av administrativ og politisk oppdeling, med konsekvenser for de lokale politiske myndighetenes mulighet til å påvirke den regionale utviklingen i storbyområdene som helhet. Det ser ut til å være et gjennomgående trekk at det oppleves et behov overordnet styring gjennom politiske organer som har ansvar for planlegging og utvikling på tvers av de territorielle grensene.

Samordningsproblemene er innenfor enkelte sektorer søkt løst gjennom samarbeidsorganer, men ofte mangler disse organene beslutningskraft og politisk legitimitet pga. den indirekte representasjonen (jf. Hovedstadsrådet i København). I Finland ser derimot det utstrakte systemet med samarbeid ut til å fungere som et godt utgangspunkt for å løse flere grunnleggende velferdsoppgaver.

Sammenslutninger av ulike slag har vært diskusjonstema i flere av storbyområdene, både i Danmark, Sverige og Nederland. I Sverige ble det gjennomført en slik sammenslutning i 1971, da Stockholm stad og Stockholm läns landsting ble sluttet sammen til det såkalte Storlandstinget. En lignende modell var også en av flere løsninger som ble skissert av den danske Hovedstadskommisjonen i 1995, der et forslag gikk ut på å etablere et hovedstadsamt bestående av København amt og de amtskommunale oppgavene til København og Frederiksberg kommuner. København og Frederiksberg skulle i følge denne modellen bli primærkommuner på linje med de andre kommunene i amtet.

I flere av landene har de store byene og hovedstedene hatt en dobbeltstatus, slik at de ivaretar både kommunale og fylkeskommunale oppgaver. En slik organisering gir godt grunnlag for vertikal samordning, mens den territorielle avgrensningen har begrenset muligheten til å løse de horisontale samordningsbehovene. De stedene der de horisontale samordningsbehovene er forsøkt løst gjennom sammenslutninger til større enheter, har det også oppstått en diskusjon om å endre storbyenes og hovedstedenes dobbeltstatus, både i Sverige, Danmark og Nederland.

Det er også et gjennomgående trekk at endrings- eller sammenslutningsforslagene både har ført til motstand fra innbyggerne (jf. Rotterdam) og institusjonell motstand (jf. Sverige). Motstanden mot endringer har mange forklaringer, men henger delvis sammen med usikkerhet i forhold til fremtidig kvalitet på tjenesteytingen, tradisjonell maktfordeling mellom ulike geografiske områder og eventuelle endringer i oppgavefordelingen mellom staten og kommunesektoren.

I den videre prosessen i hovedstadsområdet i Norge vil det kunne gi nyttig erfaringsbakgrunn å følge den videre utviklingen i Sverige, Danmark og Nederland.

18 Løsningsalternativer

18.1 INNLEDNING

18.1.1 Utgangspunkt: reformbehovet

Med bakgrunn i det reformbehovet som er oppsummert i kapittel 16, vil utvalget i dette kapitlet presentere og drøfte mulige reformer som kan bidra til å forbedre den offentlige regionale oppgaveløsningen i hovedstadsområdet. Utvalget legger til grunn at det kan legges bedre til rette for å løse regionale oppgaver på en rekke områder. Samlet sett berører disse områdene oppgaver som i dag både er fylkeskommunale, kommunale og statlige. De tydeligste forbedringsmulighetene er knyttet til:

• Arealdisponering, utbyggingspolitikk og en samordnet areal- og transportpolitikk

• Planlegging og drift av sykehusene

• Kollektivtransporten og avveiningen av investeringer i vei, bane og jernbane

Utvalget mener også at det er et klart potensiale for å løse tekniske tjenester som vannforsyning og renovasjon bedre. Også for andre sektorer som videregående opplæring og avløp, ser utvalget forbedringsmuligheter, men disse er av noe mindre omfang.

Etter utvalgets syn ivaretar ikke dagens forvaltningsorganisering i hovedstadsområdet på en god nok måte viktige demokratihensyn. Bl.a. bør befolkningens innflytelse over regionale spørsmål kunne styrkes, ved at de folkevalgte organene får økt regional påvirkningskraft. Større mulighet for befolkningen til å kunne velge blant offentlige tjenester som tilbys innenfor hovedstadsområdet, vil også kunne være en demokratisk forbedring.

Et viktig fellestrekk ved de oppgavene som etter utvalgets vurdering begrunner et reformbehov, er at gjeldende rammebetingelser ikke legger godt til rette for beslutningsprosesser som sikrer at helhetsvurderinger og samordningsbehov blir ivaretatt i den regionale oppgaveløsningen. Gjennomgangen av de ulike sektorområdene har ikke avdekket kriselignende situasjoner innenfor noen av de områdene som er beskrevet. Reformbehovet springer etter utvalgets syn ut av at det på flere vesentlige områder er påpekt betydelige forbedringsmuligheter, at viktige demokratihensyn kan ivaretas på en bedre måte og at det er økende behov for en forvaltningsorganisering som på lang sikt kan håndtere fremtidige utfordinger i den regionale oppgaveløsningen. Denne forståelsen av reformbehovet danner utgangspunkt for utvalgets vurdering av ulike alternativer til gjeldende organisering.

18.1.2 Alternativene som skal vurderes

I utvalgets mandat heter det at utvalget skal utrede «mulige reformer som kan bidra til å forbedre den offentlige oppgaveløsningen i hovedstadsområdet». Tre hovedmodeller er trukket frem som særlig aktuelle å vurdere. Det gjelder en løsning der Oslo og Akershus sluttes sammen til en ny felles fylkeskommune, og hvor det vurderes en særskilt oppgavefordeling mellom den nye fylkeskommunen og kommunene. Den andre løsningen går ut på at kommunene i Akershus sluttes sammen til tre større regionkommuner, som også overtar de fylkeskommunale oppgavene som Akershus fylkeskommune i dag har ansvar for. Den tredje løsningen er mer forpliktende samarbeid mellom dagens kommuner og fylkeskommuner i området. I mandatet heter det videre at utvalget kan vurdere andre løsninger enn disse tre, hvis de etter utvalgets vurdering kan være bedre egnet.

I dette kapitlet presenteres og utdypes de tre modellene som er nevnt i mandatet.

Utvalget mener at en en fjerde løsning i tillegg bør vurderes som aktuell. Hovedtrekket i denne løsning er at alle kommunene innenfor det mest sentrale tettstedsområdet sammen inngår i en felles hovedstadskommune, men at kommunene sammen med bydeler i Oslo beholder en stor grad av egen beslutningsmyndighet. Under eget avsnitt 18.4 blir denne løsningen presentert og utdypet nærmere. Utvalget har også i sin drøfting funnet det hensiktsmessig å skille mellom ulike former for inter(fylkes)kommunalt samarbeid, jf. avsnitt 18.2.

Utvalgets mandat åpner for at det i forbindelse med løsningsalternativer kan vurderes om det bør foretas justering av fylkesinndelingen mot nabofylker. Utvalget har ikke sett at slike geografiske avgrensingsspørsmål er av vesentlig betydning for vurdering av reformbehovet eller valg av løsningsmodeller. Spørsmålet behandles i forbindelse med vurderingen av de ulike løsningsalternativene, og bør avklares i forbindelse med en eventuell konkret reformprosess.

De fire hovedmodellene for alternativ organisering i hovedstadsområdet griper på ulike måter inn i rammebetingelsene som påvirker den regionale oppgaveløsningen, og de representerer dermed svar på ulike deler av reformbehovet. Utvalget vil understreke at enhver endring i forvaltningsstruktur, i form av grenseendringer, sammenslutninger eller endret oppgavefordeling vil innebære omstillingskostnader og andre ulemper. Det er derfor viktig å vurdere om de gevinstene som kan høstes, og som er blitt beskrevet i del II og oppsummert i kapittel 16, er vesentlig større enn de ulempene som knytter seg til endringskostnadene innenfor hver modell. I Christiansenutvalgets innstilling ble dette poenget formulert forholdsvis sterkt, i det utvalget fremhevet at utgangspunktet for å gjennomføre endringer burde være at det forelå «åpenbar sannsynlighet for nettogevinster» og at «fordelene ved å endre inndelingen må være vesentlig større enn ulempene ved å fortsette med den eksisterende inndeling». Hovedstadsutvalget deler et slikt utgangspunkt, og vil i i dette kapitlet belyse gevinster og ulemper for hver av de modellene som skal vurderes.

For å sikre en mest mulig oversiktlig diskusjon er innholdet i de ulike løsningene presentert i forholdsvis rendyrket form. I prinsippet finnes det en rekke blandingsformer og kombinasjonsmuligheter innen og mellom de ulike løsningene, som også hører med i diskusjonen. Når disse ikke er mer utførlig omtalt, skyldes det ikke at utvalget ser bort fra dem. Hensikten har vært å holde en viss oversikt som kan gjøre det mulig å diskutere prinsipielle hovedsider ved løsningene. På et slikt grunnlag kan mellomformer, nyanser og spesialvarianter tas opp til vurdering.

Med utgangspunkt i de premissene som er trukket opp ovenfor vil utvalget i dette kapitlet drøfte hvordan ulike alternativer til den gjeldende organiseringen i hovedstadsområdet legger til rette for å møte reformbehovet. Hovedinnholdet i alternativene beskrives og egenskapene drøftes. Så langt som mulig er også omstillingskostnader ved de ulike alternativene drøftet. For hvert alternativ vil utvalget på bakgrunn av en slik drøfting trekke konklusjoner om alternativenes samlede egenskaper. Vurderingen av de ulike alternativene i forhold til hverandre kommer utvalget tilbake til i kapittel 19.

18.2 SAMARBEIDSLØSNINGER

18.2.1 Innledning

Forslaget om samarbeid som løsningsstrategi baserer seg på at reformbehovet skal kunne møtes med utgangspunkt i at Oslo kommune, Akershus fylkeskommune og kommunene i Akershus fortsatt eksisterer innenfor sine nåværende grenser. Samarbeidsløsningen gjør det mulig å ta vare på den innarbeidede kommune- og fylkesstrukturen som er kjent for befolkningen, og å bygge videre på etablerte kontakt- og samarbeidsmønstre mellom eksisterende institusjoner i området.

Samarbeid kan i prinsippet organiseres på mange måter. Utvalget vil konsentrere den videre diskusjonen til to hovedformer, der den første gjelder samarbeid som utvikles innenfor rammene av eksisterende hjemler i gjeldende lovverk, slik de forskjellige formene for interkommunalt og -fylkeskommunalt samarbeid har vært forankret frem til nå. I kapittel 6 ble det gitt en oversikt over noen slike samarbeidssordninger i hovedstadsområdet. Både kommuneloven og en rekke særlover åpner for at kommuner og fylkeskommuner kan løse deler av sine oppgaver gjennom samarbeid med andre. Enkelte lovbestemmelser åpner også for at staten kan pålegge slikt samarbeid. I eget punkt 18.2.2 nedenfor gis det en oversikt over det lovmessige grunnlaget for å organisere slikt samarbeid. Med en fellesbetegnelse kaller utvalget slike samarbeidsordninger for samarbeid med utgangspunkt i eksisterende verktøy.

For det andre kan det utvikles mer forpliktende samarbeidsordninger enn de som er tilgjengelige innenfor eksisterende verktøy. Dette kan skje ved at de felles styringsorganene tildeles en nærmere angitt vedtakskompetanse direkte i de sakene som samarbeidet skal omfatte, og at staten gjør deltakelse i samarbeidet obligatorisk for bestemte kommuner eller fylkeskommuner. Slikt pålagt samarbeid med bindende beslutningsmyndighet representerer et brudd med de hovedprinsippene som hittil har ligget til grunn for kommunal og fylkeskommunal oppgaveløsning. Særskilte problemer og uløste oppgaver gjør imidlertid at det kan være aktuelt å vurdere slikt samarbeid. Utvalget omtaler slike ordninger som samarbeid med bindende beslutningsmyndighet.

Innenfor begge samarbeidsformene kan det enten etableres sektorvise eller sektorovergripende samarbeidsorganer, som er sammensatt av folkevalgte representanter for alle deltakende parter, eventuelt også av representanter som ikke nødvendigvis er folkevalgte, men som blir utnevnt av folkevalgte organer. Slik indirekte representasjon er et hovedtrekk ved samarbeid som løsningsmodell. Samarbeid representerer imidlertid ikke én fastlagt organisering av forvaltningen i hovedstadsområdet. Samarbeid kan tilpasses fleksibelt til de oppgavene der det i utgangspunktet ser ut til å være størst behov for koordinering og felles politikk, for senere eventuelt å bli videreført i mer omfattende eller forpliktende form. Samarbeidsmodeller kan også omfatte blandingsformer, der f.eks. løsninger innenfor eksisterende verktøy utvikles på noen områder, mens mer forpliktende samarbeid med bindende beslutningsmyndighet utvikles på andre. Ulike samarbeidsløsninger medfører reduserte muligheter til samordning og gir generelt en mindre oversiktlighet i oppgaveløsningen enn det de andre modellene innebærer.

18.2.2 Lovgrunnlag for samarbeid

18.2.2.1 Hovedtrekkene i gjeldende rett

Samarbeid mellom kommuner og/eller fylkeskommuner foregår i praksis på flere ulike måter. På den ene siden er det en rekke eksempler på samarbeid om konkrete tiltak som ikke er regulert av spesielt lovverk, f.eks. innen næringsutvikling, turisme og reiseliv, og på den annen side samarbeid i en definert selskapsstruktur, f.eks. i form av aksjeselskap eller stiftelse. For samarbeid i selskapsrettslige former er det ingen særregler for kommunale deltakere. Utvalget går derfor ikke nærmere inn på disse generelle reglene, men gir i det følgende en kortfattet beskrivelse av de spesielle rettsreglene som gjelder for interkommunalt samarbeid.

Kommuneloven inneholder en generell bestemmelse om samarbeid på tvers av fylkes- og kommunegrensene. § 27 i loven fastlegger de ytre rammene for juridisk bindende interkommunalt samarbeid. Kommuneloven angir også minimumskrav til innholdet i de vedtektene som utgjør grunnlaget for samarbeidet, bl.a. om sammensetning og valg av styret og området for styrets virksomhet. Opprettelse av et interkommunalt samarbeid etter kommuneloven § 27 innebærer rettslig sett en avtale mellom to eller flere kommuner/fylkeskommuner om løsning av visse oppgaver. Det styret som etableres skal forestå løsningen av disse oppgavene. Et vedtak om å etablere et interkommunalt styre omfatter dermed både en beslutning om å opprette et særskilt samarbeidsorgan, og om å tildele organet kompetanse. Siden samarbeidet i utgangspunktet er frivillig og inngås ved avtale (vedtekter), vil de samarbeidende kommunene måtte være enige om innholdet i vedtektene og området for styrets virksomhet.

Etablering av et styre for interkommunalt samarbeid innebærer at det overføres kompetanse til et indirekte valgt organ som ikke kan instrueres av den enkelte deltakerkommune. Deltakerne kan bare instruere sine egne representanter i styret. Mekanismene i et slikt samarbeid blir dermed annerledes enn når kommunestyret oppretter interne utvalg e.l., der tildelt myndighet alltid kan trekkes tilbake, vedtak kan omgjøres og vedkommende utvalg når som helst kan omorganiseres eller nedlegges.

Kommuneloven inneholder ingen regulering av området for interkommunalt samarbeid. I utgangspunktet står norske kommuner og fylkeskommuner fritt til å påta seg oppgaver som ikke er lagt til andre ved lov. I praksis er imidlertid det meste av virksomheten pålagt nettopp kommunesektoren gjennom ulike særlover. Eventuelle begrensninger i kommunesektorens mulighet til å samarbeide om felles oppgaver må dermed finnes i særlovgivningen. Kommuner og fylkeskommuner står i utgangspunktet fritt til å organisere sin egen virksomhet på den måten de selv finner hensiktsmessig, herunder i samarbeid med andre kommuner/fylkeskommuner.

Det må sies å være et grunnfestet prinsipp i norsk kommunalrett at samarbeid mellom ulike kommuner/fylkeskommuner skal være basert på frivillighet. Likevel finnes det en hjemmel i kommuneloven § 27 for statlige pålegg om samarbeid. Hjemmelen er hittil ikke brukt, noe som også viser at prinsippet om frivillighet veier tungt. Et annet eksempel er plan- og bygningsloven § 19-2 som hjemler adgang for Miljøverndepartementet til gi bestemmelser om plansamarbeid mellom to eller flere fylkeskommuner om fylkesplanleggingen. Plan-og bygningsloven § 20-3 gir også Miljøverndepartementet adgang til å gi bestemmelser om interkommunalt plansamarbeid mellom kommuner. Kommuneloven inneholder også adgang for Kommunal- og arbeidsdepartementet til å pålegge videre samarbeid når en kommune eller fylkeskommune sier opp en inngått avtale om samarbeid. Heller ikke denne hjemmelen har vært benyttet hittil.

Samarbeid på grunnlag av kommuneloven § 27 kan bare omfatte kommuner og fylkeskommuner. Dersom kommuner eller fylkeskommuner skal inngå i et formalisert samarbeid med staten eller private, må dette organiseres i andre former; f.eks etter avtale eller som aksjeselskap.

Også flere særlover inneholder regler om samarbeid på tvers av kommune-/fylkesgrenser. Eksempler på slike lover er grunnskoleloven, loven om samordnet næringsmiddelkontroll, kommunehelsetjenesteloven, havneloven, brannvernlovgivningen og kart- og delingsloven. Særlovene angir vanligvis området for interkommunalt samarbeid på sine respektive områder. Eksempelvis heter det i kommunehelsetjenesteloven § 1-3 annet ledd: «....Kommunen kan inngå avtale med andre kommuner, fylkeskommunen eller private om drift av sykehjem eller boform for heldøgns omsorg og pleie». I grunnskoleloven heter det i § 3 nr. 5: «To eller fleire kommunar kan skipe skolekrins i lag (interkommunal krins)...» I samme lov § 9 nr. 1 er fastsatt: « Pedagogisk-psykologisk teneste skal skipast i høvelege distrikt og kan organiserast kommunalt eller interkommunalt...». Etter vanlig fortolkning vil det ikke være adgang til forpliktende samarbeid på særlovområder som har konkrete bestemmelser ut over rammene for lovbestemmelsene.

Etter kommuneloven kan samarbeidende kommuner/fylkeskommuner overlate spørsmål om «drift og organisering» til det interkommunale styret. Det er dermed ikke adgang til å delegere ordinær myndighetsutøvelse til et slikt styre. Slik adgang må i tilfelle fremkomme på grunnlag av tolkning av særlovgivningen. Etter kommuneloven § 24 nr. 1 kan et interkommunalt styre tillegges kompetanse i personalsaker og til å opprette eller nedlegge stillinger. Styret kan også tildeles myndighet til å ta opp lån og på annen måte pådra deltakerne økonomiske forpliktelser. Et interkommunalt styre opprettet etter kommuneloven er imidlertid indirekte finansiert (via deltakerkommunene) og har dermed ikke myndighet til å fatte bindende beslutninger om investeringer eller eget driftsbudsjett.

Ut fra prinsippet i kommuneloven § 2 vil denne lovens regler om fastsettelse av vedtekter, uttreden av samarbeidet m.v. komme til anvendelse også på særlovområdene, med mindre særloven har egne regler om slike forhold.

Kommuneloven regulerer ikke spørsmålet om det interkommunale styret er et eget rettssubjekt eller ikke. Dette må dermed avgjøres konkret for den enkelte virksomhet. Et viktig grunnlag for denne vurderingen er hvorvidt samarbeidsstyret har beslutningskompetanse i personalsaker eller om det kan oppta lån og inngå forpliktende avtaler uten deltakernes samtykke.

Kort oppsummert gir nåværende rettsgrunnlag anledning for kommuner og fylkeskommuner til å samarbeide om oppgaveløsning og tjenesteproduksjon med mindre en særlov hindrer slikt samarbeid. I utgangspunktet er det ikke anledning til å gi et interkommunalt organ myndighet til å treffe forvaltningsvedtak, men deltakerkommunene kan gi det interkommunale styret fullmakt til å treffe bindende beslutninger i tilknytning til drift og organisering av virksomheten. Det kan også samarbeides i interkommunale fora som bare gis rådgivende myndighet i forhold til deltakerkommunene. Etter gjeldende rett kan interkommunalt samarbeid foregå både på enkeltsektorer og sektorovergripende.

18.2.2.2 Forslag til ny lov om interkommunale selskaper

Utredningen til det såkalte Kommuneselskapsutvalget, NOU 1995:17 «Om organisering av kommunal virksomhet», tok for seg spørsmål om organisering av de deler av kommunenes virksomhet som er preget av forretningsmessige hensyn. Utvalget la derfor til grunn en rekke elementer av selskapsrettslig tenkning: økonomisk og forretningsmessig handlefrihet for styre og daglig leder, men likevel slik at eierne har en overordnet kontroll. Utvalget foreslo en særskilt lov om interkommmunale selskaper.

Forslaget til ny lov om interkommunale selskaper er ikke utformet med sikte på å fange opp interkommunalt samarbeid om myndighets- eller velferdsoppgaver. Den nye loven er tenkt som et supplement til kommuneloven § 27 og de ulike særlovreglene om interkommunalt samarbeid. Samarbeid etter kommuneloven foreslås videreført for virksomheter som ikke utgjør egne rettsubjekter. En slik ny lov vil innebære et tilbud til kommunesektoren om å bruke dette lovverket når kommunene selv finner dette tjenlig. Loven vil dermed ikke angi et saklig virkeområde eller inneholde nærmere kriterier for når den kan brukes. Kommunal- og arbeidsdepartementet forbereder en odelstingsproposisjon på grunnlag av utvalgets forslag og etterfølgende høring.

En viktig begrensning i forhold til de utfordringene Hovedstadsutvalget har kartlagt i del II av innstillingen, er at den foreslåtte loven bare vil åpne adgang til samarbeid mellom kommuner og fylkeskommuner. Statlige organer kan ikke inkluderes i samarbeid med kommunesektoren med basis i denne loven (jf. tilsvarende for kommuneloven § 27).

I utgangspunktet kan den nye loven anvendes i et kommunalt/fylkeskommunalt sektorvist samarbeid og særlig på områder av tjenesteproduserende/teknisk karakter som kan være økonomisk selvbærende eller selvforvaltende. Eksempler på slike områder kan være vannforsyning, avløp, renovasjon samt planlegging og drift av kollektivtrafikk.

Loven vil imidlertid være lite egnet på områder med sterke innslag av myndighetsutøvelse. Sosial- og helsedepartementets bebudede forslag til lov om pasientrettigheter kan tyde på at utviklingen innen helsesektoren går i retning av sterkere vekt på individuelle pasientrettigheter, som i så fall vil gi fylkeskommunene et innslag av myndighetsutøvelse på dette området. Den lovfestede retten til videregående opplæring for visse aldersgrupper medfører en rekke myndighetsoppgaver for fylkeskommunen. Også på samferdselssektoren har fylkeskommunen forvaltningsoppgaver (løyve- og tilskuddsmyndighet mv.) Det må dermed kunne legges til grunn at en ny lov om interkommunale selskaper vil være mindre anvendelig som grunnlag for samarbeid på disse områdene. Dette innebærer at formalisert og forpliktende samarbeid med rekkevidde ut over samordning av konkrete planleggings- og driftsoppgaver, i utgangspunktet vil kreve en særskilt lovgivning i hovedstadsområdet.

18.2.2.3 Krav til lovverk ved utvidede samarbeidsløsninger

Eksempler på statlig pålagte sektorvise samarbeidsløsninger finnes i Københavns selskapsmodeller for sykehus og busstransport, jf. kapittel 17. Et generelt kjennetegn ved slike sektorselskaper er at de vil bli slagkraftige innen sin sektor, men samordningen og prioriteringene på tvers av sektorene må finne sted i andre organer. Dette reiser det generelle spørsmål om slike organer i tilfelle bare bør stå for driften på vedkommende område og med myndighet til å fremme forslag til planer og budsjetter innen sitt område (et utførerorgan). For å sikre «riktig» ressurstilførsel fra deltakerne, kan det være nødvendig å regelfeste særskilte prosedyrer, f.eks. om statlig godkjenning av kommunale/fylkeskommunale vedtak.

Dersom staten ikke er formell deltaker i samarbeidet, må det i utgangspunktet antas at eksisterende hjemmelsgrunnlag er tilstrekkelig, dvs. kommuneloven § 27, særlovenes samarbeidshjemler og den planlagte loven om interkommunale selskaper. Som nevnt foran oppstår det imidlertid problemer med hjemmelsgrunnlaget, dersom samarbeidsorganet skal gis myndighet til å treffe vedtak/utøve myndighet. En modell med sektorovergripende samarbeid vil i sin karakter ligne mye på tidligere lovgivning for hovedstadsrådet i København og nåværende lov om samarbeid i Helsingforsregionen. Det vil også være mange fellestrekk med den midlertidige ordningen i Skåne samt Vestregionen i Sverige, som har sitt lovmessige grunnlag i den svenske kommunalforbundsloven, jf. kapittel 17.

I utgangspunktet kan det etableres samordningsorganer med eller uten beslutningsmyndighet. Konsekvensen for deltakerkommunenes autonomi vil selvsagt variere sterkt i forhold til valg av samarbeidsmodell. Uansett vil imidlertid et system med et indirekte valgt råd med sektorovergripende oppgaver innebære et vesentlig inngrep i forhold til kommunelovens sterke vektlegging av at de direkte folkevalgte organene er de øverste ansvarlige i den enkelte kommune/fylkeskommune og med kompetanse til organisering og prioritering av egen virksomhet. Dette systemet er nå også nedfelt i særlovgivningen, kanskje særlig i plan- og bygningsloven som har et bærende prinsipp om at planvedtak skal treffes av de lokalt overordnede, direkte folkevalgte organene.

Et felles rådsorgan i regionen må forventes å føre til bedre samordning på tvers av de administrative grensene, men egentlig er denne gevinsten bare sikret dersom rådet gis beslutningsmyndighet. Dette kan bare oppnås gjennom bruk av egen særlov for et hovedstadsråd - da myndighet tillagt kommuner/fylkeskommuner i lov bare kan endres ved lov. Kommuneloven § 27 eller den nye loven om interkommunale selskaper vil ikke være anvendelige dersom rådet skal ha beslutningsmyndighet i forvaltnings- eller plansaker eller overta myndighet som etter generell kommunalrett tilligger kommunestyre/fylkesting.

Når det gjelder valg til rådsorganet, er det mye som taler for å utelukke valg av andre enn de som sitter i kommunestyret/fylkestinget. På denne måten sikres det beste grunnlaget for å ivareta deltakernes synspunkter. Denne ordningen er valgt både i den svenske loven om kommunalforbund ( § 6) og i den tidligere loven om Københavns hovedstadsråd, som ble opphevet fra 1990.

Lovgrunnlaget (eller eventuelt vedtektene) for et eventuelt samarbeidsråd må også ta stilling til selve valgformen. Her står en i prinsippet overfor to ulike alternativer: 1) medlemmene velges av kommunestyre/fylkesting ,eller 2) medlemmene velges direkte av partiene. Det siste alternativet ble valgt i den danske loven, men likevel med den begrensning at bare direkte folkevalgte var valgbare. I norsk sammenheng vil det nok være mest naturlig å legge til grunn valgreglene i kommuneloven; dvs. at rådsmedlemmene velges av deltakernes kommunestyrer/fylkesting. Etter kommunelovens system vil ett medlem av kommunestyret/fylkestinget være tilstrekkelig til å utløse forholdstallsvalg - forutsatt at det ikke er truffet vedtak om at kommunelovens saksbehandlingsregler ikke skal gjelde for samarbeidsorganet (§ 29).Valg etter forholdstallsprinsippet innebærer at de grupperingene som har få representanter i kommunestyret/fylkestinget ikke blir representert. For å sikre ensartede systemer for dette på tvers av de administrative grensene, bør reglene om valg til et politisk sammensatt samarbeidsorgan fremgå av det juridiske grunnlaget for samarbeidet.

Det samme gjelder forholdet til likestillingsreglene i kommuneloven. Hovedregelen er her at ved valg til organer med mer enn fire medlemmer skal hvert kjønn være representert med minst 40 prosent. Loven inneholder også regler for opptellingsmåten for å oppnå dette. En anvendelse av disse reglene ved valg til et interkommunalt samarbeidsråd kan medføre at den enkelte kommune/fylkeskommune ikke får med sine førstevalg. På den annen side vil det være betenkelig å etablere et særskilt organ for sektorovergripende samarbeid i hovedstadsregionen uten å følge de vanlige prinsippene for likestilling i folkevalgte organer i kommunesektoren.

Også andre regler i kommunelovens saksbehandlingskapittel må trekkes inn i vurderingene, særskilt reglene om åpne møter. De særskilte habilitetsreglene i kommuneloven bør trolig legges til grunn. Disse er innført for å unngå dobbeltroller ved intern behandling av klager og når den folkevalgte også er ansatt i vedkommende kommune/fylkeskommune. Disse reglene kommer dermed i tillegg til de generelle habilitetsreglene i forvaltningsloven.

Størrelsen på samarbeidsorganet er et særskilt spørsmål. Valget står i utgangspunktet mellom et stort og representativt organ kontra et lite, men effektivt organ. Både i Sverige og Helsinki er det valgt modeller med store samarbeidsorganer, men med utøvende organer i form av styre eller utvalg under selve samarbeidsrådet. Dette innebærer en tung politisk forankring av samarbeidet med konsekvenser for deltakernes autonomi. En modell med råd og utvalg på flere nivåer vil selvsagt også kreve større administrative ressurser og stille større krav til intern samordning og sekretariatsbistand for de ulike organene.

Lovgrunnlaget for et sektorovergripende samarbeid bør klarlegge hvilke områder rådet skal arbeide med. Dette er helt nødvendig dersom rådet skal gis beslutningsmyndighet, jf. det som er sagt foran om at kommuner/fylkeskommuner bare kan fratas lovbestemt myndighet ved ny lovgivning. Men også dersom en velger en ordning med et fellesorgan som bare skal ha rådgivende myndighet kan det være en fordel å angi arbeidsområdet - dels for å forankre arbeidet i en formell beslutning og dels for å skaffe organet legitimitet. Det må vurderes nærmere om det er nødvendig å utarbeide en særskilt lov dersom organet ikke skal ha beslutningsmyndighet. Etter en slik modell kan det rettslig sett være tilstrekkelig at partene i regionen etablerer organet etter avtale eller at staten eventuelt pålegger samarbeid etter bestemmelsen i kommuneloven § 27.

Forholdet til statlig representasjon reiser særskilte spørsmål. Utvalgets arbeid har avdekket at statlige interesser er involvert i flere av de utfordringene en ser i regionen. Dersom staten skal ha representanter i rådet trengs det særskilte lovhjemler. Et fellesorgan av denne typen vil være en nyskapning i norsk sammenheng og rammene for samarbeidet og deltakernes roller bør forankres i et særskilt rettsgrunnlag. Dersom rådet bare skal gis rådgivende myndighet, kan det rettslig sett være tilstrekkelig med en avtalebasert ordning. Statlig medvirkning kan nok tenkes på annen måte enn direkte representasjon i et fellesorgan, men for å sikre gjensidig forpliktelse bør særskilte samspills- og prosedyreregler nedfelles i et rettslig grunnlag.

Det må foretas en regelfesting av organets budsjettprosesser m.v. - for å sikre at dette passer med prosessene hos deltakerne i samarbeidet. Et særskilt spørsmål blir om samarbeidsorganet skal pålegges å drive langsiktig økonomiplanlegging på linje med kommunene og fylkeskommunene. Utvalget legger til grunn at denne typen samarbeidsorgan skal være finansiert via tilskudd/innskudd fra deltakerne (indirekte finansiert). Dermed vil det måtte legges opp til en budsjettprosess i flere faser, der rådets budsjett endelig fastlegges etter at de enkelte deltakerne har vedtatt sine budsjetter. Fordelingen av deltakernes tilskuddsandel vil trolig også måtte regelfestes.

Dersom samarbeidsorganet gis forvaltningsmyndighet, må det av hensyn til rettssikkerheten sikres at berørte innbyggere gis rett til å klage på organets beslutninger. Det kan tenkes ulike modeller for valg av klageinstans, men i utgangspunktet kan det være hensiktsmessig å velge en særskilt klagenemnd for prøving av organets beslutninger. Eventuelt kan det velges en modell der klager på særlovområdene følger de vanlige reglene i vedkommende særlov (om klage til statlig organ) og at andre enkeltvedtak som samarbeidsorganet måtte treffe kan påklages til en klagenemnd. Klager etter særlovgivningen bør imidlertid avgjøres av et departement (og ikke av et regionalt statlig organ) på grunn av samarbeidsorganets politiske «tyngde» og bakgrunnen for opprettelsen av organet.

18.2.3 Samarbeid med utgangspunkt i eksisterende verktøy

Interkommunalt- og fylkeskommunalt samarbeid har vært forsøkt i mange sammenhenger i hovedstadsområdet, noe som er nærmere beskrevet i kapittel 6 og i flere av kapitlene om oppgaveløsningen i del II av innstillingen. Nedenfor beskrives og drøftes samarbeidsmodeller som kan realiseres ut fra dagens administrative struktur og med utgangspunkt i gjeldende lovgivning for lokalforvaltningen. Utvalget drøfter løsninger innenfor de områder der det i størst grad er påpekt forbedringsmuligheter og samordningsbehov:

• Samfunnsutbygging med vekt på kommune- og fylkesplanlegging

• Sykehussektoren - helseregionalt samarbeid

• Samferdsel, kollektivtransport og infrastrukturutbygging

• Tekniske tjenester som vann, avløp og renovasjon

18.2.3.1 Helseregionalt samarbeid

Utvalget vil omtale det fylkeskommunale samarbeidet innen helseregionene som en særskilt samarbeidsform innen rammen av eksisterende verktøy. Utvalget har i kapittel 11 om helsesektoren gitt en nærmere beskrivelse av innholdet i helseregionalt samarbeid.

Regional helseplanlegging etter dagens modell er basert på at fylkeskommunene innen hver helseregion på frivillig basis samarbeider om spørsmål som angår planlegging, utbygging og organisering av helsetjenesten. Beslutningene som fattes av de regionale helseutvalgene er av rådgivende karakter. Samarbeidet innenfor helseregionene har tidligere i hovedsak vært knyttet til regionfunksjonene. I St. meld. nr. 50 (1993-94) (Helsemeldingen) gis det klare signaler om at det er ønskelig å knytte det helseregionale samarbeidet til de samlede sykehusressursene i regionen. Forsterking av samarbeidet på tvers av fylkesgrenser, fokus på funksjonsfordeling og nettverkssamarbeid mellom sykehus og mellom sykehus og primærhelsetjenesten, fremheves som viktig i denne sammenheng. Et nytt element er at staten har stilt økonomiske midler til rådighet for å utarbeide regionale helseplaner.

Utvalget har i kapittel 11 redegjort for problemer og utfordringer som kan relateres til organiseringen av helsesektoren i hovedstadsområdet. Sentralt i denne sammenheng er behovet for bedre samordning av de samlede helseressursene i hovedstadsområdet. I dag kommer dette bl.a. til uttrykk i form av manglende helhetlig planlegging av investerings- og utbyggingsprosjekter, potensiale for bedre funksjonsfordeling og mer kostnadseffektiv utnyttelse av ressursene, spesielt på regionsykehusnivå, men også i forhold til akuttberedskap og sentralsykehusfunksjoner.

Dagens situasjon i hovedstadsområdet med tre sykehuseiere på to forvaltningsnivåer plassert i to forskjellige helseregioner vanskeliggjør muligheten til å utvikle gode samarbeidsrelasjoner mellom Oslo og Akershus. En endring av dagens helseregioninndeling, ved at Oslo og Akershus plasseres i samme helseregion, vil bety at regional helseplanlegging og nettverkssamarbeid som verktøy kan bidra til å legge forholdene tilrette for bedre samordning av helsetjenestetilbudet i hovedstadsregionen. Større grad av spesialisering og bedre funksjonsfordeling mellom sykehusene vil kunne forhindre dublering av funksjoner og samtidig bidra til økt effektivitet ved at fagmiljøer og kapitalintensivt utstyr kan utnyttes bedre på tvers av sykehusene og fylkesgrensene. Dersom det skulle være ønskelig, ville det i tillegg bli enklere å gjennomføre fritt sykehusvalg for hele hovedstadsområdets befolkning hvis Oslo og Akershus plasseres i samme helseregion.

Det kan tenkes ulike alternativer for å plassere Oslo og Akerhus i samme helseregion. Utvalget vil nedenfor peke på tre muligheter, men vil ikke konkludere i forhold til hvilket av alternativene som bør anbefales. Endringer i helseregioninndelingen berører ikke bare hovedstadsområdet, men også store deler av landet for øvrig. Utvalget mener derfor at spørsmålet må vurderes i en større sammenheng enn det utvalget har hatt anledning til å gjøre.

1) Sammenslåing av helseregion 1 og 2

Dersom helseregion 1 og 2 i sin helhet slås sammen til én region, vil den nye regionen bestå av Oslo, Hedmark, Oppland (dagens helseregion 1) samt Buskerud, Akershus, Østfold, Vestfold, Telemark, Aust-Agder og Vest-Agder (dagens helseregion 2). Den nye helseregionen vil ha et befolkningsgrunnlag på ca. 2,4 mill.

En sammenslåing av helseregion 1 og 2 vil gi større muligheter for samordning og effektivisering i forhold til dagens situasjon. Det vil bli muligheter for økt nisjespesialisering og funksjonsfordeling ved å se hele sykehustilbudet i regionen i sammenheng. En storregion vil gjøre det lettere å gjennomføre fritt sykehusvalg i hele området som den nye regionen vil omfatte.

En slik ny helseregion vil alene være større enn alle de tre andre regionene til sammen, og vil lett kunne bli tung å administrere. Helseregionen vil omfatte mange aktører med kryssende interesser. Fylkeskommunene er ulike og vil også ha ulike behov. Oslo og Akershus skiller seg fra resten av fylkeskommunene i helseregion 1 og 2 på flere områder: Oslo og Akershus har høy sykehustetthet, samt flere «tunge» sykehus med lands- og flerregionfunksjoner. Behovet for funksjonsfordeling og samordning av oppgaver vil derfor i større grad være tilstede i hovedstadsområdet enn i fylkeskommuner med mindre sykehus og større avstander mellom sykehusene.

Opprettelsen av en slik stor enhet kan komme til å gå ut over følelsen av tilhørighet og forpliktende engasjement fra de deltakende fylkeskommunene. Regionen vil tilsammen omfatte ti fylkeskommuner som dekker et svært stort geografisk område. Dermed vil det kunne bli vanskelig å definere felles interessser og felles problemforståelse, noe som er en nødvendig forutsetning for at den enkelte fylkeskommune skal kunne delta aktivt i det regionale samarbeidet.

En sammenslåing av helseregionene vil muliggjøre et tettere samarbeid mellom Rikshospitalet, Radiumhospitalet og Ullevål sykehus, enten ved at de tre sykehusene slås sammen til ett regionsykehus for den nye regionen, eller ved at sykehusene deler oppgaver seg imellom. Tidligere utredninger har vist at det ved å samordne regionfunksjonene i hovedstadsområdet kan hentes ut relativt betydelige effektiviseringsgevinster. En sammenslåing av de tre regionsykehusene vil i praksis innebære at de statlig eide sykehusene overføres til Oslo kommune. En slik endring vil bety at det legges til rette for en mer kostnadseffektiv utnyttelse av de samlede ressursene innen regionhelsetjenesten. Samling av regionfunksjonene under én eier vil også kunne bidra til å eliminere eventuelle konkurranseforhold mellom de tre regionsykehusene. Videre vil det kunne styrke regionfunksjonene og forbedre grunnlaget for undervisning, forskning og medisinsk utviklingsarbeid.

Overføring av de statlige sykehusene til Oslo kommune innebærer at oppgavefordelingen mellom stat og fylkeskommune endres. Alle sykehusene vil befinne seg på samme forvaltningsnivå, for øvrig i tråd med den enstemmige anbefalingen i Hellandsvikutvalget. En løsning som går ut på å overføre Rikshospitalets og Radiumhospitalets eierskap til Akershus fylkeskommune vil også kunne være aktuelt. Dette vil i praksis innebære at Akershus fylkeskommune ikke lenger vil være avhengig av å kjøpe sine sykehustjenester av Rikshospitalet, noe som kan gi større oversikt og kontroll over de sykehustjenestene fylkeskommunen skal tilby befolkningen.

En sammenslåing av Ullevål sykehus og Rikshospitalet til ett regionsykehus er et forslag som har vært lansert tidligere. Før vedtaket om å bygge nytt Rikshospital ble fattet, ble det i regi av Ullevål sykehus nedsatt en arbeidsgruppe som vurderte mulighetene for å konsentrere regionfunksjonene i helseregion 1 og 2 i nybygg ved Ullevål sykehus. Arbeidsgruppen konkluderte med at en slik løsning ville gi store årlige driftsinnsparinger (ca 500 mill. 1991-kroner) samtidig som det nye sykehuset, kalt «Regionsykehuset i Oslo», ville gi muligheter for omfattende reorganiseringer med sikte på bedre funksjonsfordeling, nye arbeidsformer osv. (Rapporten «Regionsykehuset i Oslo» - Forslag til samordning av ressursene i helseregion 1 og 2, 1986).

Selv om forslaget ikke ble realisert, vil det som ledd i en eventuell sammenslutning av helseregion 1 og 2 kunne være naturlig å vurdere det på nytt, dog med et noe annet utgangspunkt - bl.a. gitt den lokaliseringen som nå er bestemt for Rikshospitalet. En slik modell vil kunne innebære at Rikshospitalets og Radiumhospitalets eierskap overføres til Oslo kommune, slik at Ullevål sykehus, Rikshospitalet og Radiumshospitalet tilsammen utgjør «Regionsykehuset i Oslo». En slik løsning vil innebære at Oslo får regionansvaret for dagens helseregion 1 og 2.

Denne løsningen bør også vurderes i lys av vedtaket som er fattet om å bygge nytt sykehus i Follo, som vil bety Akershus fylkeskommunes behov for å kjøpe lokalsykehustjenester ved Rikshospitalet blir kraftig redusert. Dette vil igjen ha store konsekvenser for Rikshospitalets funksjon som universitetssykehus med bl.a. ansvar for undervisning.

Sammenfatning: Det er klare fordeler forbundet med å slå sammen helseregion 1 og 2 til én region, bl.a. ved at det vil bli lagt til rette for økt samarbeid og større grad av funksjonsfordeling mellom regionsykehusene Ullevål, Radiumhospitalet og Rikshospitalet. Den største ulempen ved dette alternativet er at en slik storregion kan bli tungrodd og vanskelig å administrere, samtidig som den vil være ute av proporsjoner i forhold til de andre tre regionene.

2) Akershus og Oslo utgjør alene helseregion 1

Akershus og Oslo er store nok til å kunne utgjøre en helseregion alene. Befolkningsgrunnlaget vil være opp mot 950 000 innbyggere. Det forutsettes at Hedmark og Oppland sammen med Buskerud, Telemark, Østfold, Aust-Agder og Vest-Agder vil utgjøre helseregion 2. Ullevål sykehus vil være regionsykehus for helseregion 1, mens Rikshospitalet og Radiumhospitalet fortsetter å være regionsykehus for helseregion 2.

Rikshospitalet har i dag en avtale med Akershus om å dekke lokal- og sentralsykehusfunksjoner, bl.a. innen fødselshjelp, gynekologi, barnesykdommer og nevrologi. Dersom Akershus overføres til helseregion 1, vil Rikshospitalet stå i fare for å miste lokal- og sentralsykehusfunksjonene for Akershus. Dette vil bety at Rikshospitalet ikke lenger vil være et «komplett» sykehus med alle funksjoner. Studentundervisningen ved Rikshospitalet vil ikke kunne gjennomføres som i dag, og mange avdelinger vil ikke lenger kunne fungere som utdanningsavdelinger for legespesialister. Rikshospitalets kapasitet er i utgangspunktet dimensjonert for kunne behandle pasienter fra Akershus. I intensjonsavtalen fra 1990 mellom Akershus fylkeskommune og Rikshospitalet er det enighet om at Rikshospitalet skal dekke 110 senger for Akershus.

Slike problemer i forholdet mellom Rikshospitalet og Akershus kan imidlertid tenkes løst på flere måter. Det grunnleggende spørsmålet vil imidlertid være hvilke funksjoner Rikshospitalet skal ha i fremtiden. Skal det være et høyteknologisk sykehus med klare lands- og regionfunksjoner, eller skal det være et «komplett» sykehus, hvor all undervisning skal foregå? Utvalget vil i det følgende peke på noen mulige forslag til løsninger.

Et alternativ kan være at de funksjonene som Rikshospitalet i dag har for Akershus blir overført til Ullevål/Aker og til Akershus fylkeskommunes egne sykehus. Det vil kunne gi rasjonaliseringsgevinster, samtidig som Akershus fylkeskommune vil oppnå bedre styring og kontroll over sine lokal- og sentralsykehusfunksjoner. Ulempen ved en slik løsning er at Rikshospitalet ikke vil være et «komplett» sykehus, noe som bl.a vil få konsekvenser for undervisningsfunksjonen. Uavhengig av Rikshospitalet vil det imidlertid være mulig å desentralisere undervisningsfunksjonen til lokal- og sentralsykehus samtidig som kan ligge godt til rette for at Ullevål sykehus, som i dag har universitetsfunksjoner, kan overta noen av disse oppgavene.

En annen løsning vil kunne være at Rikshospitalet fortsetter å ha en avtale med Akershus fylkeskommune om lokal- og sentralsykehusfunksjonene, slik at Rikshospitalet kan beholde sine funksjoner intakt. Helseregioninndelingen bør ikke være til hinder for at en slik avtale kan inngås. Oslo kommune har i dag avtale med Rikshospitalet om kjøp av fødeplasser, og det burde være mulig for Akershus fylkeskommune å inngå en tilsvarende avtale. En negativ effekt av denne løsningen vil være at Akershus sannsynligvis vil få enda mindre oversikt og kontroll over sine lokal- og sentralsykehusfunksjoner.

Det kan også tenkes en blandingsløsning hvor noen funksjoner flyttes til Ullevål/Aker eller SiA/Bærum, og noen fortsatt dekkes på Rikshospitalet. I teorien kan det også være mulig at Hedmark og Oppland overfører lokal- og sentralsykehusfunksjoner til Rikshospitalet. Denne løsningen er imidlertid mindre aktuell fordi den vil gi store reiseavstander for befolkningen i Hedmark og Oppland.

Helseregion 1 er i dag preget av at det er en «tyngdeforskjell» mellom Oppland og Hedmark på den ene siden og Oslo på den andre. Det synes åpenbart at Akershus og Oslo har flere problemområder felles i kraft av at begge fylkene sliter med typiske by/sentrumproblemer. I tillegg er det større likheter i topografi, befolkningssammensetning og sykehustetthet. Ut fra et ønske om å etablere en horisontal nettverksstruktur må en anta at samarbeidspotensialet mellom Oslo og Akershus er større enn mellom Oslo og Hedmark/Oppland. Kommunikasjons- og bosettingsstrukturen ligger godt til rette for at Oslo og Akershus kan betraktes som én enhet og finne felles løsninger på en rekke områder.

En klar fordel ved at Oslo og Akershus tilhører samme helseregion er at det for deler av Akershusbefolkningen vil bety større nærhet til sykehustilbudene. Akershus er delt i to av Oslo. Befolkningen i Asker og Bærum må i dag gjennom hele Oslo, og passerer flere sykehus på veien for å komme til Sentralsykehuset i Akershus (SiA). Kapasiteten ved Sentralsykehuset i Akershus er i dag sprengt, og en overføring av Akershus til helseregion 1 vil kunne lette presset på SiA.

Ved å samle Oslo og Akershus i én helseregion vil Ullevål sykehus og Rikshospitalet fortsatt tilhøre forskjellige helseregioner, med flere ulemper for muligheten til å samordne regionfunksjonene mellom disse to sykehusene.

Sammenfatning: Akershus og Oslo er store nok til å utgjøre én helseregion alene. Dette alternativet vil representere en mer naturlig inndeling av hovedstadsområdet. Ett av hovedproblemene med løsningen er at den ikke vil bidra til en bedre samordning av regionsykehusfunksjonene. Et annet element er at Rikshospitalet har ansvaret for visse sentral- og lokalsykehusfunksjoner for Akershus som de både ønsker og er dimensjonert for å beholde.

3) Østfold og Akershus overføres til helseregion 1

Dette alternativet innebærer at den nye helseregion 1 vil omfatte Oslo, Akershus, Hedmark, Oppland og Østfold. Befolkningsgrunnlaget vil være ca. 1,5 mill. innbyggere. Med denne løsningen vil alle fylkeskommunene øst for Oslofjorden være samlet i én helseregion og danne et geografisk hele. Infrastruktur og geografi for øvrig tilsier at det er mer naturlig at Østfold tilhører samme region som Oslo og Akershus enn at fylket skal høre sammen med fylkeskommunene på den andre siden av Oslofjorden. Ved å overflytte Østfold til helseregion 1 vil det bl.a. kunne bli lettere å opprettholde og eventuelt videreutvikle samarbeidet mellom de østre delene av Akershus og Østfold om bruk av Moss sykehus.

Ved dette alternativet vil det kunne tenkes to mulige løsninger i forhold til regionsykehusene: Ullevål sykehus fortsetter å være regionsykehus for helseregion 1, mens Rikshospitalet/Radiumshospitalet blir regionsykehus for den resterende delen av helseregion 2. Denne løsningen, vil helt klart få konsekvenser for kapasiteten ved sykehusene i Oslo, og da spesielt Ullevål. Som følge av Oslo kommunes organisering av primær- og spesialisthelsetjenesten (vertikal integrasjon) vil en slik endring også få konsekvenser for primærhelsetjenesten i Oslo. Hva dette konkret vil innebære må imidlertid utredes nærmere. I likhet med alternativ to vil også denne løsningen skape problemer i forhold til Rikshospitalets behov for å få dekket sine lokal- og sentralsykehusfunksjoner.

En annen løsning i forhold til regionsykehusene vil være å se Ullevål og de statlige sykehusene i sammenheng, ved at det etableres ett regionsykehus «Regionsykehuset i Oslo» som vil være regionsykehus for både helseregion 1 og 2. Den mest hensiktsmessige løsningen vil være å overføre eierskapet til de statlige sykehusene til Oslo kommune. En slik løsning ville legge til rette for bedre samordning av regionsykehusfunksjonene, samtidig som samordningen av de øvrige funksjonene vil kunne ivaretas innenfor et mer sammenhengende geografisk område enn det dagens helseregioninndeling legger opp til. En slik integrering av Ullevål sykehus og Rikshospitalet/Radiumshospitalet er nærmere beskrevet under alternativ én.

Sammenfatning: Ved å overføre Akershus og Østfold til helseregion 1 vil regionen få en mer naturlig geografisk avgrensning. Innenfor en slik helseregion vil regionsykehusfunksjonene kunne samordnes bedre, dersom Ullevål sykehus og Rikshospitalet/Radiumshospitalet omdannes til et felles regionsykehus for både helseregion 1 og 2. Hvis Rikshospitalet/Radiumshospitalet utelukkende blir regionsykehus for helseregion 2, vil en slik ny helseregion ikke legge til rette for bedre samordning av regionsykehusene. I tillegg vil det kunne oppstå nye samordningsproblemer som følge av kapasitetsproblemer ved Ullevål sykehus, med uheldige virkninger for den interne samordningen mellom primær- og spesialisthelsetjenesten i Oslo.

18.2.3.2 Samarbeid om samfunnsutbygging, kommune- og fylkesplanlegging

Med samfunnsutbygging siktes det til all offentlig virksomhet rettet mot fysisk planlegging, miljøvern og næringsutvikling. I vid forstand omfatter samfunnsutbygging utviklingen av det fysiske miljøet og næringslivet i hovedstadsområdet. Først og fremst gjelder dette arealforvaltning og fysisk planlegging i kommuner og fylkeskommuner. Men også store utbyggingsprosjekter innen f.eks. samferdselssektoren og annen grunnleggende infrastruktur utgjør viktige deler av samfunnsutbyggingen. Utvalget har i del II foran påvist et samordningsbehov i den offentlige virksomheten rettet mot fysisk planlegging, miljøvern og næringsutvikling.

Samfunnsutbyggingen i hovedstadsområdet er summen av en rekke kommunale, statlige og private disposisjoner og handlinger. Med utgangspunkt i plan- og bygningslovens bestemmelser om kommune- og fylkesplanlegging må det antas at sterkere samarbeid om planleggingsoppgavene kan bidra til mer samordnet utbyggingspolitikk i hovedstadsområdet. Ansvaret for planlegging er i plan- og bygningsloven fordelt mellom forvaltningsnivåene. Kommunenene treffer gjennom vedtak om kommuneplan og reguleringsplaner beslutninger om disponering av arealene i egen kommune. Fylkeskommunen er gjennom fylkesplanleggingen tillagt en samordnende rolle for all offentlig virksomhet innenfor fylkets territorium. Gjennom fylkesplanene kan fylkeskommunen også legge retningsgivende premisser for kommunenes arealplanlegging. Staten legger på ulike måter premisser for kommunal og fylkeskommunal planlegging (jf. kapittel 7) og godkjenner fylkesplanene. I særlige situasjoner kan staten også selv fastsette kommune- eller reguleringsplan.

Utvidet samarbeid om planlegging innenfor dagens lovgivning for lokalforvaltningen må baseres på kommunesektorens egne organer i hovedstadsområdet. Det bør være mulig å etablere et samarbeid mellom Oslo kommune og kommunene i Akershus om kommuneplanspørsmål, og et samarbeid mellom Oslo kommune og Akershus fylkeskommune om fylkesplanlegging. Hvorvidt det interkommunale plansamarbeidet bør omfatte alle kommunene i Akershus, er ikke avgjørende for diskusjonen, men de sentrale omegnskommunene må delta for at spørsmål om utbygging og avveining av konflikter innenfor det sentrale tettstedsområdet skal bli fanget opp av slikt samarbeid.

Interkommunalt plansamarbeid er regulert i plan- og bygningslovens § 20-3, som gir Miljøverndepartementet anledning til å pålegge samarbeid mellom kommuner om kommuneplanlegging. Departementet kan gi bestemmelser om oppretting av nødvendige samarbeidsorganer, om hvilke oppgaver samarbeidet skal gjelde og om hvilket geografisk område samarbeidet skal omfatte. Innenfor en slik samarbeidsmodell kan det tenkes at et samarbeidsorgan får ansvaret for den kommuneovergripende planlegging helt frem til ordinær behandling av planforslaget i den enkelte kommune. Kommunene forutsettes å vedta planen for sin del av området (f.eks. kommunedelplan). Ved uenighet vil det på vanlig måte kunne fremmes innsigelser til planene fra nabokommuner, fylkeskommunen og statlige myndigheter i fylket. Innsigelsessaker som ikke løses lokalt, blir avgjort av departementet. Dersom kommuner ikke vil vedta planer eller på andre måter ikke ønsker å følge opp pålegget om samarbeid, vil statlig plan kunne bli brukt etter § 18 i plan- og bygningsloven.

Et slikt samarbeidsorgan mellom kommunene bør trolig være sammensatt av folkevalgte representanter fra de deltakende kommunene. Forholdstallet vil måtte fastettes etter en nærmere vurdering.

Gjennom fylkesplanleggingen og de virkemidlene som kan brukes for å følge opp fylkesplanens mål og retningslinjer, er det visse muligheter til å legge føringer for den regionale utviklingen i området. I hovedstadsområdet er det i dag Oslo kommune og Akershus fylkeskommune som har ansvar for fylkesplanlegging og som sammen med staten forvalter virkemidlene som kan brukes i den løpende oppfølgingen av planen. Oslo kommune vil i kraft av både å være fylkeskommune og kommune ha flere muligheter enn Akershus til å gjennomføre en samordnet planlegging innen sine grenser, der virkemidlene innen både kommune- og fylkesplanlegging vurderes i sammenheng.

Miljøverndepartementet kan pålegge Oslo kommune og Akershus fylkeskommune å utarbeide felles rullerende fylkesplaner (regionplaner) for hovedstadsområdetetter § 19-2 i plan- og bygningsloven. Miljøverndepartementet kan etter bestemmelsen også oppnevne nødvendige samarbeidsorganer. Samarbeidsutvalget for Akershus og Oslo (7 medlemmer fra bystyret og 7 medlemmer fra fylkestinget, samt fylkemannen som observatør) ble opprettet etter bestemmelser gitt av Miljøverndepartementet i 1976. Et slikt organ kan f.eks. gis det overordnede ansvaret for å styre fylkesplanprosessen og legge frem forslag til fylkesplan for henholdsvis Oslo bystyre og Akershus fylkesting som skal vedta planen. Samarbeidsutvalgets sammensetning er resultat av tanken om at medlemmene i et slikt samarbeidsorgan bør utgå fra de folkevalgte organene. Den parlamentariske styringsmodellen i Oslo innebærer at byrådet ikke er representert i Samarbeidsutvalget, siden byrådet ikke er et folkevalgt organ i tradisjonell forstand, men et politisk organ utgått fra flertallet i bystyret. Hvis byrådet skal være representert i et slikt samarbeidsorgan vil det kreve en annen organisering enn det som i f.eks. dag gjelder for Samarbeidsutvalget.

En felles fylkesplan godkjennes ved kgl. res. og eventuell uenighet mellom fylkene kan avgjøres i forbindelse med denne godkjenningen. Modellen forutsetter at det må etableres en form for prosjektorganisasjon mellom de administrative apparatene i Oslo kommune og Akershus fylkeskommune for å gjennomføre planprosessen. Det kan innebære at staten ved Miljøverndepartementet må ha en reguleringsmulighet ved eventuell uenighet mellom Oslo kommune og Akershus fylkeskommune om ressursomfang og utgiftsfordeling på planleggingsapparatet.

Den vedtatte fylkesplanen skal etter dagens bestemmelser legges til grunn for Oslo kommune og Akershus fylkeskommunes virksomhet, men være retningsgivende for de kommunale (Akershus) og statlige virksomhetene i de to fylkene. For å sikre en mer effektiv gjennomføring av innholdet i en slik plan, er flere virkemidler tilgjengelige innenfor gjeldende system.

For å sikre at planen blir tilstrekkelig styrende og konkret og evner å ta opp sentrale problemer og konflikter i regionen, kan Miljøverndepartementet/Regjeringen gi egne rikspolitiske retningslinjer (etter § 17-1) og/eller egne forskrifter(etter § 6) for fylkesplanleggingen i hovedstadsområdet, som nærmere kan angi hvilke temaer planen skal ta opp og hvilke problemer og konflikter som planen skal gi svar på. Rikspolitiske retningslinjer kan også angi mål og prioriteringer som skal legges til grunn for fylkeskommunal og kommunal planlegging. En slik felles fylkesplan bør inneholde en egen arealdel, for å kunne gi retningslinjer for kommunenes arealdisponeringer.

I den løpende oppfølgingen av planen kan statlige fagorgan (først og fremst veikontorene, fylkesmannens miljøvern- og landbruksavdelinger) og fylkeskommunen som regional planmyndighet og kulturminnevernmyndighet bruke godkjent fylkesplan som grunnlag for å fremme innsigelser overfor kommunale arealplaner. Miljøverndepartementet kan også etter § 17-1 i plan- og bygningsloven bruke godkjent fylkesplan som grunnlag for å juridisk bindeopp arealbruken inntil kommunene har tilpasset sine kommuneplaner til de overordnede føringene for arelbruk som er nedfelt i fylkesplanen.

Godkjent fylkesplan kan også brukes mer aktivt som grunnlag for å samordne og prioritere bruken av økonomiske midler. I rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging heter det i punkt 4.3:

«Vedtatte arealplaner i tråd med disse retningslinjene skal legges til grunn for statlige tilskudd og lån til utbygging av større utbyggingsområder og samferdselstiltak, samt etableringstillatelser, innenfor de retningslinjer som for øvrig gjelder for disse ordningene eller tiltakene».

Konkret kan fylkesplaninstrumentet innenfor dagens rammer tenkes brukt mer aktivt innen følgende områder i hovedstadsområdet:

• Være retningsgivende for statlige investeringer i vei, jernbane, havn.Her kan fylkesdelplanprosesser av typen «Sør-korridoren» videreutvikles.

• Være retningsgivende for kommunale investeringer og statlige tilskudd til tekniske sektorer som vannforsyning, avløp og avfall.Her vil antakelig også bruk av fylkesdelplanprosesser kunne benyttes.

• Være retningsgivende for bruk av statlige (SND-midler, bygdeutviklingsfond mm.) og kommunale midler til næringsutvikling. Her kan bruk av fylkesdelplaner og eventuelt rullerende årlige programmer kunne benyttes.

Det plansamarbeidet som er skissert ovenfor kan igangsettes forholdsvis raskt og krever ingen vesentlige inngrep i dagens forvaltningssystem i Oslo- og Akershusregionen. Det er imidlertid en svakhet ved slikt samarbeid at verktøyene ikke er tilstrekkelige for å håndtere interessekonflikter, samt at det forutsetter svært omfattende og kompliserte planprosesser. Dersom slikt samarbeid skal ha positive effekter i forhold til det påviste reformbehovet, er det en forutsetning at staten aktivt bruker sine virkemidler både i forkant og i etterkant av planprosessene.

18.2.3.3 Samarbeid om samferdsel

For samferdselssektoren vil en samarbeidsmodell basert på eksisterende verktøy innebære at ansvaret for transportpolitikken følger den eksisterende ansvarsfordelingen mellom stat, fylkeskommuner og kommuner. Oslo kommune og Akershus fylkeskommune vil fortsatt være politiske styringsorganer for lokal kollektivtrafikk som buss, bane og trikk, mens staten fortsatt vil være ansvarlig for jernbanen. Ansvaret for veiene vil følge det vanlige tredelte veiholderansvaret, mens øvrige investeringer i samferdselsinfrastruktur finansieres av staten, Akershus fylkeskommune, Oslo kommune og kommunene.

Reformbehovet som er påpekt knytter seg i stor grad til at dette oppdelte styringsansvaret for samferdselsløsningene ikke legger godt nok til rette for å vurdere transportløsningene i hovedstadsområdet i en helhetlig sammenheng. Det er vist til at de konkrete transportløsningene kunne bli mer effektive og brukervennlige gjennom en annen organisering og styring.

For å sørge for samordning og felles løsninger mellom de ulike transportmyndighetene i hovedstadsområdet, kan det opprettes et felles politisk samordningsorgan med representanter for de deltakende partene, i medhold av § 27 i kommuneloven.

Det er mest nærliggende at et slikt organ i utgangspunktet får en rådgivende funksjon overfor beslutningsorganer i Oslo kommune, Akershus fylkeskommune og på ulike statlige nivåer. Et slikt organ kan bl.a. gi råd om overordnede prioriteringer av veiprosjekter og baneinvesteringer, fastsette takstnivå og kvalitetskrav til kollektivløsningene. For å sikre muligheten til helhetlig vurdering og samordning mellom virkemidlene kan partene frivillig forplikte seg til at samferdselspørsmål skal behandles i samarbeidsorganet, før de legges frem for endelig vedtak i egne vedtaksorganer.

Den politiske samordningen kan forankres i et samarbeidsorgan med folkevalgte representanter utpekt fra Oslo kommune og Akershus fylkeskommune. Det vil også være naturlig at statlige representanter er med i organet, siden NSB og statlige veimidler inngår i transportpolitikken for hovedstadsområdet. Statlig representasjon i et organ som disponerer kommunale eller fylkeskommunale ressurser fremstår som forvaltningsmessig uryddig, men så lenge organets kompetanse avgrenses til rådgivende beslutninger, vil statlig deltakelse kunne begrunnes i de samordningsmuligheten som slik deltakelse åpner for. Hvis staten skal være representert kan imidlertid ikke kommunelovens § 27 anvendes, siden den setter sperrer mot samarbeid mellom andre enn kommunale myndigheter, jf punkt 18.2.2. Organet må i såfall opprettes på grunnlag av særskilt avtale mellom partene. Det vil være opp til dette samarbeidsorganet selv å uttale seg om Oslo og Akershus' videre organisering av f.eks. driften innen kollektivtrafikken (hvorvidt et eventuelt eget selskap bør etableres, graden av anbudseksponering osv.).

Oslopakken og det tilhørende samordningsutvalget for hovedveiutbyggingen er aktuelle eksempler på at slik samordning med utgangspunkt i eksisterende organisering og styringssystem kan fungere. Slikt samarbeid hviler imidlertid tungt på at staten forutsetter enighet mellom partene før det utløses penger. Den såkalte NOA-utredningen om et felles kollektivtrafikkselskap i Oslo og Akershus (SOL) er et annet eksempel som peker på mulighetene til å sikre samordning gjennom samarbeid.

Utvalget konkluderte i kapittel 9 med å anbefale at det utredes om større deler av riksveinettet kan nedklassifiseres til fylkesveier. En slik nedklassifisering vil kunne legge bedre til rette for en helhetlig transportplanlegging med utgangsgpunkt i et samarbeid om transportpolitikken. Det vil også være interessant å få vurdert potensialet som kan ligge i at ansvaret for å kjøpe lokale jernbanetransportjenester overføres fra staten til fylkeskommunen. Utvalget har i kapittel 9 anbefalt at dette spørsmålet utredes.

18.2.3.4 Samarbeid om tekniske tjenester

Samarbeid om tekniske tjenester som vannforsyning, avløp og renovasjon baserer seg på at kommunenes myndighet etter forurensningsloven (renovasjon og avløp) og etter helselovgivningen (tilsyn med drikkevann) føres videre, og kommunenes ansvar for drift av egne renseanlegg, vannforsyningsanlegg samt renovasjon- og gjenvinningsanlegg føres videre. I hovedstadsområdet er det gjennom mange tiår høstet erfaringer med interkommunalt samarbeid om tekniske tjenester. Det foreligger trolig et potensiale for å høste større gevinster gjennom et mer omfattende samarbeid enn det som praktiseres i dag.

Forbedringsmulighetene innen disse tjenestene er knyttet til bedre utnyttelse av eksisterende anlegg og tilrettelegging for mer kostnadseffektiv drift. Dagens situasjon er kjennetegnet av mange og tildels lite koordinerte utbygginger innenfor et forholdsvis avgrenset område. Det er imidlertid ikke sikkert at løsninger som omfatter hele Oslo og Akershus vil være særlig rasjonelle for alle disse tjenestene. Sterkere koordinering mellom nabokommuner eller mellom delregioner som naturlig bør kunne ses under ett, vil kunne medføre forbedringer, særlig innenfor det sentrale tettstedsområdet.

For å sørge for mer helhetlig utbygging og koordinert drift av anlegg innen vannforsyning, avløp og renovasjon kan kommunene opprette felles organer i form av felles selskaper. Det eksisterer allerede slike samarbeidsorganer innen deler av hovedstadsområdet, både innen vannforsyning, avløpsrensing og renovasjon. Det kan bygges videre på slike felles driftsorganisasjoner, med sikte på mer omfattende og helhetlige løsninger av disse tjenestene. Forslaget til ny lov om interkommunale selskaper vil også kunne være en velregulert ramme rundt et slikt samarbeid om utbygging og drift av anlegg for tekniske tjenester (NOU 1995:17, jf punkt 18.2.2).

Gjennom fylkesdelplaner, statlig konsesjonsbehandling for anlegg innen tekniske tjenester og direkte statlige pålegg kan det utvikles et mer omfattende samarbeid om tekniske tjenester.

Et styrket samarbeid om drift av tekniske tjenester vil kunne bidra til mer effektiv og miljøvennlig oppgaveløsning enn det som kjennetegner situasjonen i dag. Det er i utgangspunktet mest nærliggende at det etableres ett politisk samordningsorgan for hver av de tekniske tjenestene (vann, avløp og renovasjon), som treffer rådgivende beslutninger om bl.a. organisering, investeringer og drift. Disse organene bør være sammensatt av folkevalgte representanter for Oslo kommune og deltakende kommuner i Akershus.

Begrensningene ved en slik samarbeidsløsning kan være at den blir for løs og uforpliktende til å gjennomføre større omlegginger som kan være ønskelige ut fra helhetlige betraktninger, men som enkeltdeltakere anser som lite ønskelige. Gjennom avtalene om et slikt samarbeid kan det imidlertid etableres styringsformer som til en viss grad kompenserer for slike begrensninger. Forutsetningen er at deltakerne frivillig inngår avtale om å avstå noe direkte styringsmyndighet til en slik felles driftsorganisasjon.

18.2.3.5 Oppsummering

I hvilken grad vil samarbeid med utgangspunkt i eksisterende verktøy, slik det er skissert ovenfor, kunne bidra til å utløse det forbedringspotensialet som utvalget tidligere har påpekt?

Innen helsesektoren vil plassering av Oslo og Akershus i samme helseregion legge bedre til rette for å vurdere de samlede sykehusressursene i området i sammenheng. Hvorvidt en slik endring i regioninndelingen også vil føre til bedre samordning mellom de tre regionsykehusene Rikshospitalet, Radiumhospitalet og Ullevål, avhenger imidlertid av hvordan en ny regionndeling blir, og av Rikshospitalets fremtidige status. Utvalget vil anse det som en styrke om et slikt samarbeid også omfatter Rikshospitalet/Radiumhospitalet.

Samarbeid om arealbruk og videre utbyggingspolitikk, forankret i plan- og bygningslovens bestemmelser om samarbeid, kan gi et bedre utgangspunkt for å føre en samordnet politikk for regional utvikling i hovedstadsområdet. De prosessene og kontaktmønstrene som vil bli etablert gjennom slikt plansamarbeid, både om fylkesplanlegging og kommuneplanlegging, vil kunne bidra til større grad av felles problemforståelse og på den måten legge grunnlag for en felles utbyggingspolitikk. På den måten vil samarbeid kunne representere en forbedring sammenlignet med den gjeldende situasjonen. På den annen side vil slikt samarbeid ha begrensninger, som følge av vanskene med å håndtere interessekonflikter og uenighet mellom de deltakende parter, noe som ofte oppstår innenfor dette politikkområdet. Erfaringene med plansamarbeid, både i dette området og ellers i landet bidrar til å styrke en slik motforestilling. Forutsetningen for at samarbeid skal kunne møte de samordningsbehovene som utvalget har påpekt foran (jf. kapittel 7), er trolig at staten på en mer aktiv måte tar i bruk sine virkemidler, både i forkant og etterkant av planprosessene.

Innen samferdselsektoren er det allerede i gang prosesser der Oslo kommune og Akershus fylkeskommune søker å utvikle felles politikk. Utvalget ser det som viktig at dette samarbeidet føres videre. Samarbeidet som er etablert om hovedveiutbyggingen bør også føres videre, der den statlige deltakelsen ser ut til å ha vært en viktig katalysator for de positive resultatene som er oppnådd. NSB bør også delta mer direkte i kollektivplanleggingen i hovedstadsområdet, i samarbeid med Oslo kommune og Akershus fylkeskommune. Samarbeidet innen samferdsel kan imidlertid også være sårbart for interessekonflikter og ulike prioriteringer mellom de samarbeidende partene.

Innen tekniske tjenester vil samarbeid kunne føre til forbedringer for de oppgaver der deltakende parter er enige om å inngå et forpliktende samarbeid.

18.2.4 Samarbeid med bindende beslutningsmyndighet

En felles begrensning ved de samarbeidsmodellene som er skissert ovenfor er at de i liten grad innebærer mekanismer som setter samarbeidsorganene i stand til å overvinne uenighet og interessekonflikter. Slike konflikter er antakelig den viktigste forklaringen på at det frem til nå ikke har vært mulig å realisere en del av forbedringsmulighetene som er påpekt i del II av innstillingen. Et mulig svar på denne begrensningen kan være at det etableres samarbeidsorganer med kompetanse til å treffe beslutninger som deltakende parter er forpliktet til å følge.

Da innføres et sterkt styringsvirkemiddel som må pålegges gjennom et nytt lovgrunnlag. Ved å utstyre samarbeidsorganene med en slik vedtakskompetanse, vil det kunne treffes beslutninger der uenighet mellom de deltakende partene avklares gjennom ordinære flertallsbeslutninger, utfra en stemmefordeling som må nærmere defineres.

Forpliktende samarbeid gjennom samarbeidsorganer med bindende beslutningsmyndighet, kan etableres både for viktige enkeltsektorer og for et mer sektorovergripende funksjonsområde.

Sektorvist samarbeid

Sektorsamarbeid med bindende beslutningsmyndighet til styringsorganet, vil kanskje primært være en løsning som er aktuell for noen færre og avgrensede offentlige oppgaver. Et omfattende system der mange sektorstyringsorganer disponerer adskilte deler av den kommunale eller fylkeskommunale ressursrammen i området, vil ut fra grunnleggende styrings- og demokratihensyn trolig oppfattes som lite meningsfylt. Avgrenset til noen få sektorer der behovet for sterkere samordning synes påtrengende, vil slikt samarbeid imidlertid kunne være aktuelt å vurdere.

Slike samarbeidsorganer vil måtte baseres på en indirekte finansiering der deltakerne gjennom sine bevilgninger fastsetter budsjettrammen for samarbeidets aktiviteter. Prosedyrer for å avklare de samlede rammene må eventuelt reguleres i de enkelte tilfeller. Det kan også tenkes at slike samarbeidsorganer finansieres direkte fra staten. For Sykehusselskapet i København gikk staten inn med delvis finanisering, jf. kapittel 17.

For samfunnsutbyggingsoppgavene vil et slikt samarbeid kunne opprettes ved at det lovreguleres et permanent samarbeidsorgan for Oslo og Akershus som skal utarbeide og vedta en felles regionplan (fylkesplan). Det kan også tenkes et slikt samarbeid om kommuneplaner mellom Oslo kommune og de nærmeste nabokommunene. I et slikt samarbeid vil det måtte utvikles rutiner for å påse at de deltakende partene følger opp de planene som er vedtatt, samtidig som det trolig bør utvikles godkjenningsordninger som kan sikre at de enkelte deltakernes planer er i samsvar med de overordnede beslutningene som er fattet.

Innenfor helsesektorenvil det kunne tenkes en rekke forskjellige samarbeidsvarianter. I sykehusselskapet i København deltar både staten og «fylkeskommunene» som parter (eiere) og selskapet har et totalansvar for samtlige sykehus (drift og eierskap) regulert gjennom en egen særlov, jf. kapittel 17. I Vest-Sverige er det med virkning fra 1996 etablert et interfylkeskommunalt samarbeid, Vest-Sveriges kommunalforbund, der sykehus er den største sektoren. Landstingsforbundets øverste organ er sammensatt av politikere fra de deltakende landstingene og har et omfattende ansvar for helsesektoren. Beslutninger fattes ved flertallavgjørelse, men samarbeidsavtalen som ligger til grunn for forbundet er basert på at ingen av de berørte partenes interesser blir tilsidesatt på en grunnleggende måte gjennom slike flertallsavgjørelser. I Hellandsvikutvalgets innstilling er en av modellene som lanseres (modell 2) basert på regionalisert interfylkeskommunalt samarbeid gjennom et interfylkeskommunalt selskap. En slik modell innebærer at fylkeskommunene innen den enkelte helseregion går sammen om å etablere et sykehusselskap. Det kan også tenkes en variant basert på at det etableres et selskap i hovedstadsområdet uavhengig av helseregioninndelingen, hvor Oslo kommune, Akershus fylkeskommune og staten inngår som parter. En slikt samarbeid vil imidlertid vanskeliggjøres hvis det bare omfatter to parter. Et samarbeid med staten som part vil kreve særskilt lovgrunnlag. Finansieringen av et sykehusselskap kan i prinsippet skje ved at staten overfører økonomiske ressurser til selskapet direkte, eller ved at staten overfører ressurser til fylkeskommunene, eventuelt kommunene som i neste omgang kjøper helsetjenester fra sykehusselskapet. Den sistnevnte varianten vil innebære at det innføres et skille mellom bestillere og utførere av helsetjenester (selskapet er utfører, mens kommunene/fylkeskommunene er rekvirenter).

For samferdsel kan et mer bindende sektorsamarbeid innebære at samferdselsmyndigheten som i dag er tillagt fylkeskommunene (kollektivtrafikk og fylkesveier) overføres til et eget samordningsorgan som har ansvar for samferdselspolitikken i hele hovedstadsområdet. Dette organet bør styres av folkevalgte representanter utpekt av Oslo kommune og Akershus fylkeskommune. Bystyret i Oslo og fylkestinget i Akershus vil i en slik modell kunne styre samferdselspolitikken gjennom sine bevilgninger til veier og kollektivtrafikk og ved å utpeke representanter til samordningsorganet. Bystyret og fylkestinget vil i en slik modell imidlertid ikke kunne omgjøre de beslutningene som er fattet av samarbeidsorganet. Samordningsorganet vil så være ansvarlig for å fastlegge takstnivå, takstsystem, prioriteringer av vei- og banebygging, tildele løyver mm. innenfor hele hovedstadsområdet samt fastsette hvordan selve driften av kollektivtransporten skal organiseres. Staten kan være representert i styringssorganet for å sikre samordning mellom de fylkeskommunale ansvarsområdene som er overført til organet og de statlige virkemidlene som inngår i hovedstadsområdets transportpolitikk (jernbanetjenester og deler av infrastrukturen). Et slikt samordningsorgan kan opperettes gjennom særskilt lovpålegg (som kan tenkes i flere varianter jf. punkt 18.2.2 om lovgrunnlag). Lovreguleringen bør fastlegge prosedyrer for oppnevning og sammensetning av organet og for finansieringen.

Innen tekniske tjenesterkan det etableres samarbeidsorganer for henholdsvis vannforsyning, avløp og renovasjon med Oslo og større eller mindre deler av Akershus som ansvarsområde. Alle de kommunale oppgavene innen vannforsyning, avløp og renovasjon kan overføres til de nye samarbeidsorganene. Disse styringsorganene vil få endelig avgjørelsesmyndighet i de saker de er tillagt ansvar. Det vil kunne gjelde gebyrfastsettelse, investeringsplaner, lokalisering og drift av anlegg. Et slikt samordningsorgan kan forvalte alle inntektene som i dag skriver seg fra de tekniske tjenestene i området, samt eventuelle tilskudd fra kommuner og fylkeskommuner.

I samarbeidsorganer med bindende beslutningsmyndighet, slik de er skissert for de ulike sektorområdene ovenfor, vil Oslo kommune få flertall dersom de sammensettes forholdsmessig etter folketall. Det kan være problematisk i situasjoner der konflikter er knyttet til geografiske skillelinjer (sentrum mot periferi), noe som eventuelt kan motvirkes ved at kommunene i Akershus (f.eks. de perifere kommunene) gis en høyere representasjonsandel enn det befolkningsstørrelsen skulle tilsi. Et annet alternativ er å basere bindende vedtak på krav om kvalifisert flertall der Oslo kommune må ha støtte fra flere kommuner. En tredje variant kan være å legge en konsensusmodell til grunn.

Et organ valgt etter forholdstallsprinsippet vil kunne bli stort og tungrodd og gi de små partiene en forholdsmessig svakere representasjon, dersom alle kommunene skal være representert. For å motvirke en slik mulig skjevhet vil det kunne være mulig å la partiene peke ut representanter til samarbeidsorganet ut fra den forholdsmessige partistyrken i regionen.

Forpliktende samarbeid slik det er skissert ovenfor reiser betydelige demokratiske dillemmaer som tas opp til diskusjon i punkt 18.2.5. I tillegg vil etableringen av slike samarbeidsorganer med forholdvis vide fullmakter kunne gå på bekostning av muligheten til å avveie og prioritere ressursinnsats på tvers av sektorområder. For å øke muligheten til sektorovergripende prioriteringer og vurderinger, kan det tenkes at samarbeid av sektorovergripende karakter bør utvikles. Dette drøftes kort nedenfor.

Sektorovergripende samarbeid

Sektorovergripende samarbeid kan være en løsning som tar sikte på å sikre helhetlige vurderinger og prioriteringer på tvers av sektorområder. Et slikt samarbeid kan motvirke tendensen til fragmentering og sektorisering som sektorvist samarbeid kan innebære. Samarbeidet bør i så fall omfatte de sentrale oppgavene som er beskrevet i innstillingens del II, det vil si både helsesektoren, samferdsel, arealplanlegging og tekniske tjenester. Et slikt sektorovergripende samarbeid kan organiseres på flere måter. I utgangspunktet kan det skilles mellom fire mulige hovedformer:

1. Kommuner samarbeider om kommunale oppgaver

2. Fylkeskommuner samarbeider om fylkeskommunale oppgaver

3. Kommuner og fylkeskommuner samarbeider om både kommunale og fylkeskommunale oppgaver

4. Kommuner samarbeider om både kommunale og fylkeskommunale oppgaver, noe som ligner mye på den «gamle» fylkeskommuneordningen fra før 1976.

Hvis et sektorovergripende samarbeid skal ha muligheter til å løse reformbehovet i hovedstadområdet, bør samarbeidet trolig omfatte både kommunale og fylkeskommunale oppgaver. For å sikre beslutningskraft bør et slikt styringsorgan antakelig ha myndighet til å fatte endelige vedtak i de saksfelt som er lagt til fellesorganet. I utgangspunktet er det derfor mest nærliggende at både kommuner og fylkeskommuner deltar i et slikt samarbeid, siden samarbeidet skal omfatte både kommunale og fylkeskommunale oppgaver (variant tre ovenfor). Dette kan skje ved at Oslo kommune, Akershus fylkeskommune og kommunene i Akershus utpeker representanter til et felles styringsorgan for hovedstadsområdet. En slik organisering reiser imidlertid vanskelige spørsmål om representasjon og stemmefordeling mellom de ulike deltakerne. På den ene siden vil det være uheldig om kommunene blir representert med så mange mandater at kommunene i realiteten får avgjørende innflytelse over de fylkeskommunale oppgavene til Oslo og Akershus. På den annen side vil det også kunne oppfattes som uheldig om Oslo kommune og Akershus fylkeskommune får flertall, slik at de i realiteten kan fatte endelige beslutninger om kommunale oppgaver.

For å motvirke problemene som slike kompliserte vedtaks- og styringsmekanismer innebærer, kan en løsning være at samarbeidet omfatter enten bare kommuner eller bare fylkeskommuner (variant en og to ovenfor). Ulempen ved en slik modell vil være at samarbeidet ikke omfatter alle de oppgavene som inngår i oppsummeringen av reformbehovet. Et ryddigere alternativ kan dermed være å etablere et sektorovergripende samarbeid for de kommunale og fylkeskommunale oppgavene, styrt av utsendinger utelukkende fra kommunene i området (variant fire ovenfor). Da vil det opprettes et samarbeidsorgan som har mange likhetstrekk med den gamle fylkeskommunen, slik den fremsto før reformen i 1975, med bl.a. indirekte representasjon. Det vil da reise seg et spørsmål om hvilke oppgaver og ansvar som blir igjen i fylkeskommunen, særlig Akershus fylkeskommune. For å sikre helhetsvurderinger og prioriteringer på tvers av sektorer bør trolig også ansvaret for de øvrige fylkeskommunale oppgavene legges til dette organet, som videregående opplæring, kultur og sosialsektoren.

En slik gjenopprettelse av den «gamle» fylkeskommunen innebærer mange muligheter til å sikre bedre samordning av oppgaveløsningen innenfor hovedstadsområdet. Det er imidlertid vanskelig å hevde at det oppnås større klarhet og oversikt over de politiske ansvarsforholdene gjennom en slik organisering. Ut fra demokratihensynene kan det derfor reises en rekke prinsipielle motforestillinger mot et slikt løsningsalternativ. Det er også et spørsmål om en slik form for samarbeid, med indirekte valgte utsendinger, vil ha styringsevne og -kapasitet til å håndtere så store og kompliserte saksfelt som det her dreier seg om. Fylkeskommunenes samlede aktivitet er alene dobbelt så stor som den var før reformen i 1975 (målt i faste priser), jf. St. meld. nr. 32 (1994-95) «Kommune- og fylkesinndelingen».

En modell med sektorovergripende samarbeid reiser med andre ord mange og uavklarte spørsmål om representasjon, organisering, administrasjon og finansiering. Det kan være grunn til å spørre om løsningsalternativet skaper flere vanskelige problemer og spørsmål enn det er egnet til å gi svar på.

18.2.5 Konklusjon

Utvalget har ovenfor drøftet egenskapene ved hovedformene for samarbeid, med utgangspunkt i en presentasjon og vurdering av lovgrunnlaget for samarbeid. Presentasjonen av lovgrunnlaget viste at samarbeid i stor utstrekning kan baseres på eksisterende lovverk, men at eventuell statlig deltakelse i samarbeidsorganer eller samarbeid med forpliktende beslutningsmyndighet (utover drift og organisering), vil kreve særskilt lovgrunnlag som i dag ikke eksisterer.

Det er beskrevet og diskutert hvordan samarbeid med utgangspunkt i eksisterende verktøy og samarbeid basert på mer bindende beslutninger vil kunne fungere. Fellestrekket ved de to formene er at eksisterende politiske institusjoner på lokalt og regionalt nivå i utgangspunktet bevares, slik at befolkningens tilknytning til de eksisterende folkevalgte organene ikke brytes og gevinstene som kan ligge i å føre videre en innarbeidet forvaltning tas vare på. Befolkningen sikres nærhet og kontakt med beslutningsorganer som har ansvar for lokale oppgaver.

Samarbeid med utgangspunkt i eksisterende verktøy

Det er en hovedkonklusjon i diskusjonen at samarbeid med utgangspunkt i eksisterende verktøy kan føre til bedre oppgaveløsning på flere områder. Følgende forhold ble trukket frem:

• Muligheten som ligger i det helseregionale samarbeidet, ved at Oslo og Akershus plasseres i samme helseregion, kombinert med endret eierskap for de statlige sykehusene i Oslo

• Sterkere utnyttelse av muligheten som ligger i interkommunalt og interfylkeskommunalt plansamarbeid

• Felles kollektivplanlegging og -drift i Oslo og Akershus, supplert med nærmere samarbeid med NSB og nedklassifisering av større deler av riksveiene

• Utvidet samarbeid om løsning av tekniske oppgaver som vannforsyning, renovasjon og avløp

Det er påpekt to ulemper knyttet til samarbeid i en slik form. For det første kan det vise seg at samarbeidsorganene har liten beslutningskraft når det oppstår uenighet eller interessekonflikt mellom deltakerne. Konsekvensen vil være at enkelte slike konfliktsaker dermed ikke finner sin løsning gjennom samarbeid. Staten vil i slike situasjoner kunne bli den endelige avgjørelsesinstansen, noe som er en lite ønskelig løsning av oppgaver som i utgangspunktet er tenkt avgjort på lokalt plan i kommuner og fylkeskommuner. For det andre kan et system med mange sektororganer føre til sektorisering og redusert helhetlig ressursprioritering.

Utvalget legger imidlertid til grunn at manglende beslutningskraft i en del situasjoner ikke bør forhindre at muligheten til samarbeid tas i bruk for å høste de gevinstene som likevel kan ligge i at samarbeid på en del områder kan frembringe enighet om tiltak basert på felles interesser. Slike tiltak vil trolig kunne gi bedre løsninger enn det som kjennetegner dagens situasjon. Problemet med eventuell sektorisering kan motvirkes gjennom samarbeidsorganer som har ansvar for flere sektorer.

Samarbeid med bindende beslutningsmyndighet

I diskusjonen om samarbeidsordninger med bindende beslutningsmyndighet påpekte utvalget at det melder seg mer prinsipielle motforestillinger. Slike samarbeidsorganer vil i realiteten innebære at det etableres et fjerde forvaltningsnivå med både indirekte finansiering og indirekte representasjon. Et samarbeid basert på disse prinsippene vil kunne føre til at samarbeidsorganet binder opp ressursbruken til en eller flere av samarbeidspartene, noe som er i strid med det finansielle ansvarsprinsippet.

Gjennom slikt samarbeid vil interessekonflikter bli avklart i form av flertallsbeslutninger. Vedtaksprosedyrer som innebærer bindende avgjørelsesmyndighet (flertallsbeslutninger mellom mange deltakere) reiser imidlertid grunnleggende spørsmål om representasjonen i slike organer. Det er fare for at permanente flertall og mindretall institusjonaliseres i samarbeidsorganene. Når samarbeidet bare omfatter to parter (f.eks. Oslo kommune og Akershus fylkeskommune) står en overfor et grunnleggende uløst spørsmål om hvordan flertallsbeslutninger skal praktiseres. Partipolitiske allianser på tvers av de geografiske grensene vil kunne motvirke en fastlåst beslutningssituasjon. På den annen side vil et slikt partipolitisk flertall ha et uklart demokratisk mandat fra velgerne.

18.3 REGIONKOMMUNER

18.3.1 Hovedtrekk ved løsningsalternativet

En reform i kommuneinndelingen i Akershus kan være en løsning som sikrer bedre mulighet til samordning og helhetsvurdeinger i hovedstadsområdet. I følge utvalgets mandat skal en slik reform vurderes , med sikte på å avklare egenskapene til større «regionkommuner». Utvalget antar at en slik reform bør være forholdsvis omfattende, slik at dagens kommuner i Akershus omdannes til f.eks. tre store regionkommuner, basert på de tre hovedregionene innen dagens Akershus: Follo, Romerike og Asker/Bærum.

En slik reform kan baseres på at etablerte ordninger for styring, finansiering og oppgaveløsning legges til grunn. Velgerne i de nye kommunenen vil utpeke representanter til sine respektive kommunestyrer gjennom direkte valg. Kommunene vil få skatteinntekter og statlige rammetilskudd, basert på gjeldende finansieringssystem for kommunesektoren. En viktig forskjell vil være at disse tre regionkommunene også bør kunne overta fylkeskommunale oppgaver som i dag løses av Akershus fylkeskommune. Fylkeskommunen vil trolig måtte nedlegges i sin nåværende form (eventuelt føres videre som et løsere samarbeidsorgan for de nye kommunene). En slik endring vil kunne innføres ved at lovverket presiserer at de tre regionkommunene også har fylkeskommunale funksjoner, slik det i dag er gjort for Oslo kommune.

Regionkommunemodellen griper ikke inn i Oslo kommunes styringssystem, som dermed bl.a. kan opprettholde sin bydelsordning. En slik bydelsordning kan også opprettes for de tre regionkommunene, for å sikre at flest mulig av de kommunale oppgavene blir løst nærmest mulig befolkningen som berøres.

18.3.2 Oppgaveløsningen

Innenfor samfunnsutbyggingen vil de nye regionkommunene både være ansvarlig for fylkesplanlegging og for kommuneplanlegging Dette åpner for en mer helhetlig styring av og utvikling innenfor hver av kommunene. Felles problemer og utfordringer på tvers av de nye grensene vil imidlertid ikke bli fanget bedre opp enn i dag, gjennom disse tre regionkommunene. Det vil fortsatt være behov for samordning over kommunegrensene, og særlig i forhold til Oslo kommune. Erfaringene kan tyde på at slikt samarbeid er enklere å få til mellom enheter som størrelses- og ressursmessig er jevnbyrdige. På den annen side vil de prinsipielle svakhetene ved samarbeid (som er diskutert i punkt 18.2), også kunne gjelde et samarbeid mellom de nye kommunene.

Driften av sykehusene vil trolig ikke kunne håndteres av disse tre regionkommunene hver for seg. Sykehusoppgaven vil derfor måtte løses i en eller annen form for samarbeid mellom de tre regionkommunene i Akershus fylke og Oslo kommune, etter en av modellene som ble trukket opp i avsnitt 18.2. Det mest nærliggende vil være at de nye kommunene i Akershus overtar ansvaret for sykehusene i hver sin region, og at et felles styringsorgan med representanter for de fire sykehuseierne treffer overordnede og strategiske beslutninger om utbygging, spesialisering og funksjonsdeling mellom sykehusene i området. En slik modell vil imidlertid ikke løse spørsmålet om samordning mellom Rikshospitalet og Ullevål sykehus om regionfunksjoner, noe som krever avklaring i forbindelse med spørsmålet om endret helseregioninndeling.

Innen regionkommunen vil det være gode muligheter for vertikal integrasjon mellom 1. og 2. linjetjenesten. Dannelsen av regionkommuner vil imidlertid ikke i seg selv føre til at samordningen mellom sykehusene i Oslo og Akershus forbedres. Eventuelt nytt eierskap og en endret helseregioninndeling kan imidlertid tenkes å føre til slik forbedring, uten at det nødvendigvis bør forhindre muligheten til å opprette de aktuelle regionkommunene.

Innen de tekniske tjenestene som vann, avløp og renovasjon vil regionkommunene kunne være egnete enheter som kan sørge for driftsmessige effektiviseringer og en mer rasjonell utbygging. Spørsmålet om integrasjon på tvers av de nye grensene vil imidlertid oppstå også for disse tjenestene.

Ansvaret for viktige transportpolitiske oppgaver vil i følge den ordinære oppgavefordelingen tilfalle regionkommunene (løyver, rutetransport, kollektivtransport mm). Dagens SL vil trolig måte omorganiseres, eller bli et felles selskap eid av de tre nye regionkommunene. Dannelsen av tre regionkommuner representerer ikke i seg selv en bedring i muligheten for helhetlig styring og planlegging av de samlede transportløsningene innen hele hovedstadsområdet. Reformbehovet som knytter seg til å bedre samordningen mellom de statlige og fylkeskommunale delene av transportpolitikken i hovedstadsområdet vil ikke uten videre bli håndtert.

Med dannelsen av regionkommuner vil også de øvrige fylkeskommunale oppgavene i Akershus fylkeskommune bli lagt til de ulike regionkommunene. Det er særlig interessant å vurdere hvilke konsekvenser en slik omlegging vil ha for videregående opplæring. I kapittel 13 har utvalget konkludert med at det er behov for koordinering mellom Oslo kommune og Akershus fylkeskommune, innen videregående opplæring. Med en oppdeling av dette ansvaret i tilsammen fire beslutningsenheter som skal sørge for opplæringstilbudene innenfor en felles utdanningsregion, blir slik koordinering trolig vanskeligere enn det er i dag, med to utdanningsmyndigheter i området.

18.3.3 Demokrati

Regionkommunene vil kunne åpne for større regional påvirkningskraft innenfor hver av de nye kommunene, men påvirkningskraften overfor regionale oppgaver i hele hovedstadsområdet vil ikke uten videre økes. Samarbeid mellom de fire nye storkommunene i området vil imidlertid kunne tenkes å bli enklere enn i dagens situasjon med 22 Akershuskommuner, som både skal samordne seg i forhold til hverandre og i forhold til Oslo som senterkommune.

Befolkningens nærhet til de lokale oppgavene vil bli svekket ved å danne tre regionkommuner i Akershus, noe som eventuelt kan motvirkers ved å opprette kommunedelsnemnder på underkommunalt nivå.

Regionkommunene innebærer klare og oversiktlige politiske ansvarsforhold, noe som i seg selv kan representere en bedring i grunnlaget for et reelt demokrati. Valgfriheten kan økes innenfor de nye regionkommunene, men muligheten til å velge mellom tjenester innenfor større deler av hovedstadsområdet, følger ikke automatisk av løsningen med regionkommuner.

18.3.4 Oppsummering

Opprettelsen av større regionkommuner i Akershus innebærer at kommuneinndelingen i Akershus omdannes forholdsvis drastisk. Men innholdet i selve løsningen er godt utprøvet og velkjent, ved at systemet som det legges opp til baserer seg på gjeldende ordninger for kommunal og fylkeskommunal virksomhet, og på det innarbeidete forholdet mellom staten og kommunesektoren.

Motforestillingen mot modellen er at den vil oppleves som en svekkelse av muligheten til nærhet og kontroll for befolkningen innen kommunene som blir sluttet sammen, uten at det kan trekkes frem sterke argumenter som taler for at den regionale påvirkningskraften økes så mye at en slik endring uten videre kan forsvares.

Regionkommunene vil øke muligheten til samordning og helhetsvurdering for regionale oppgaver som blir løst innenfor den enkelte regionkommune, men ikke innen hovedstadsområdet som helhet. En slik modell legger dermed ikke godt til rette for å løse de utbyggings- og arealutviklingsspørsmålene som oppstår som følge av den administrative oppsplittingen av den funksjonelle byregionen og det sammenhengende tettstedsområdet.

18.4 HOVEDSTADSFYLKE

Løsningsalternativet med en felles fylkeskommune for Oslo og Akershus er foreslått av tidligere utvalg. Flertallet i Korenutvalget (NOU 1972:27) og Christiansenutvalget (NOU 1992:15) konkluderte i sine innstillinger med å foreslå sammenslutning til en felles fylkeskommune for Oslo og Akershus.

18.4.1 Hovedtrekk ved løsningsalternativet

Oppgaver og styringsprinsipper

Den grunnleggende ideen med en felles fylkeskommune for Oslo og Akershus er å forene behovet for sterkere samordning av regionale oppgaver uten å gjøre dyptgripende endringer i kommunestrukturen. Modellen vil kjennetegnes av:

• Et folkevalgt organ som kan ta overordnede beslutninger som gjelder regionen, legge til rette for samarbeid og samordning mellom kommunene i området og kunne ivareta regionale hensyn i tilknytning til kommunale beslutningsprosesser. Disse funksjoner ivaretas i liten grad for denne regionen i dag. Dersom dagens rammebetingelser videreføres, må staten i stor grad ivareta disse oppgavene.

• Et organ som ivaretar spesialiserte ressurs- og kompetansekrevende tjenester som ikke lar seg løse på en god måte av kommunene i området. Ut fra et nærhetsprinsipp vil fylkeskommunale oppgaver kunne legges til kommuner. Hovedstadstinget (fylkestinget) skal likevel ivareta nødvendig samordning av alle regionale oppgaver og ressursprioriteringer mellom fylkeskommunale ansvarsområder. I den skisserte modellen vil de folkevalgte organene i Oslo kommune fortsatt være de viktigste organene for befolkningen i Oslo. Kommunene i Akershus bør i et langsiktig perspektiv kunne styrkes som de lokale og viktige organer i Akershus, som kan møte befolkningens behov for nærhet og kontakt. Den nye fylkeskommunen skal ha ansvaret for de oppgaver som er lagt til landets fylkeskommuner. I dag omfatter dette oppgaver innen helse- og sosial, videregående opplæring, samferdsel, fylkesplanlegging, næringsutvikling og kultur. Som en ny ordning bør den nye fylkeskommunen få en lovhjemmel til å delegere myndighet og driftsoppgaver til kommuner. Dette forslaget er begrunnet i følgende særskilte forhold i regionen:

• Folketallet i den nye fylkeskommunen vil med dagens folketall bli på rundt 930 000 innbyggere. I løpet av få år vil folketallet passere én million. I nasjonal sammenheng vil det være en svært stor enhet med over dobbelt så mange innbyggere som den nest største fylkeskommunen. En slik enhet vil skape stor avstand mellom folkevalgte og befolkning, noe som gjør det ønskelig at den nye fylkeskommunens ansvar konsentreres til de regionale oppgavene og de spesialiserte tjenestene som det ikke er hensiktsmessig å legge til kommunene. Videre er det ønskelig å gjøre det enklest mulig å administrere en så stor enhet.

• Oslo kommune er en enhet med størrelse og innarbeidet kompetanse til å ivareta alle de fylkeskommunale oppgavene. Det er imidlertid påvist et samordningsbehov for Oslo- og Akershusregionen som tilsier at regionale oppgaver styres mer under ett. I en fylkesmodell bør deler av Oslo kommunes fylkeskommunale virksomhet inngå i en ny fylkeskommune for Oslo og Akershus. For øvrig skal Oslo kommune beholde flest mulig av de fylkeskommunale driftsoppgavene. Så langt det er hensiktsmessig innenfor rammen av en fylkesmodell, skal Oslo kommune kunne videreføre dagens mulighet til å samordne sammenhengende tjenester, der det ellers i landet er delt ansvar mellom kommuner og fylkeskommuner. Det er et mål at Oslo kommune skal ha mulighet til å videreføre bydelsreformen, der det legges til rette for å videreutvikle både bystyret/byrådet og bydelsutvalgene som folkevalgte organer.

• Kommunene i Akershus er gjennomgående forholdsvis store i nasjonal sammenheng . Ut fra sin størrelse vil flere kommuner kunne ha forutsetninger for å påta seg fylkeskommunale driftsoppgaver. Samarbeidsordninger mellom kommuner i delregionene (Romerike, Follo og Vestområdet) kan eventuelt utnyttes for å gi kommuner fylkeskommunale driftsoppgaver. Det er et siktemål at kommuner i Akershus får overført fylkeskommunale driftsoppgaver, særlig innen individrettet tjenesteyting, så langt det er hensiktsmessig å gjennomføre slik overføring.

I denne modellen legges det til grunn at følgende kjerneoppgaver skal ivaretas av den nye fylkeskommunen:

1. Styrket fylkesplanlegging med pålagt arealdel og vekt på en overordnet styring av den regionale infrastrukturutbyggingen. Avgjørelse av innsigelser i plansaker bør vurderes overført til fylkeskommunen.

2. Overordnet ansvar for fylkeskommunal tjenesteproduksjon, overordnet ressursprioriteringmellom fylkeskommunale oppgaver, tildeling av økonomiske rammer til kommuner for drift av fylkeskommunale oppgaver og fylkeskommunal drift av spesialiserte og kompetanse- og ressurskrevende funksjoner som det ikke er hensiktsmessig å legge til kommuner. Sykehusvirksomheten vil være en fylkeskommunal oppgave. Det samme gjelder driftsoppgaver for fylkeskommunale oppgaver som Akershuskommuner ikke vil kunne overta.

3. Ansvaret for kollektivtrafikktilbudet i Oslo og Akershus

4. Ansvaret for fylkesveiene i Oslo og Akershus.

5. Ansvaret for en felles næringspolitikkfor regionen

Disse oppgavene vil bli utdypet og drøftet i punkt 18.4.2 om oppgaveløsningen.

Det er ikke vurdert detaljert hvilke fylkeskommunale driftsoppgaver som bør delegeres til Oslo kommune og eventuelt kommuner i Akershus. En slik vurdering må gjøres i en videre oppfølging av denne løsningsmodellen. Oslo kommune bør kunne videreføre løsningen av alle driftsoppgaver med unntak av de ovennevnte kjerneoppgavene. For kommuner i Akershus bør individrettede driftsoppgaver innen videregående opplæring, barnevern, rusomsorg, tannhelsetjeneste og deler av psykiatrien kunne vurderes delegert fra fylkeskommunen. Noen kommuner kan klare å motta flere oppgaver, andre ikke, avhengig av størrelse, kompetanse m.v. Det kan bli nødvendig å foreta avveininger i samarbeid med kommunene om hvilke oppgaver det er mulig og hensiktsmessig for kommunene å påta seg. Det er også en forutsetning at delegering av oppgaver også må innvirke på ressursfordelingen.

I denne modellen er det prinsipalt lagt til grunn at kompetanseforholdet mellom den nye fylkeskommunen og kommunene skal reguleres innenfor rammen av en delegasjonsmodell, der fylkeskommunen tillegges ansvaret for oppgaven og deretter delegerer visse deler av oppgaven til kommuner. I det videre arbeidet med å konkretisere modellen, kan det også vurderes om fylkeskommunale driftsoppgaver som legges til Oslo kommune og eventuelt kommuner i Akershus skal tildeles ved lov. En slik modell har visse vanskelige avgrensningsspørsmål og avveininger i forhold til ansvarsforhold. Som et alternativ kan det også vurderes om det i loven skal trekkes opp retningslinjer for hvilke driftsoppgaver som skal overføres til kommunene, men at fylkeskommunen fatter delegasjonsvedtakene. De prinsipielle avveiningene mellom delegasjon eller lovfesting vil antakelig være analoge med de tilsvarende vurderingene for hovedstadskommune-modellen. Omfanget av delegering vil imidlertid være betydelig mindre i fylkesmodellen.

Geografisk avgrensning

En modell med et nytt hovedstadsfylke bør i utgangspunktet bestå av kommunene i Oslo og Akershus. Det sammenhengende byområdet fra Oslo strekker seg inn i Buskerudkommunene Røyken og Lier. Christiansenutvalget pekte også på at det kan være aktuelt å vurdere om perifere kommuner på Romerike og i Follo skal skilles ut og inngå i henholdsvis Hedmark og Østfold fylker. Det er av betydning å kunne beholde den innarbeidede strukturen i Akershus mest mulig uendret. Kommunegrensene i Oslo og Akershus er ikke vurdert og foreslås å være uendret ved dette løsningsalternativet. Eventuelle mindre endringer i avgrensninger av det nye fylket, vil kunne vurderes nærmere i den videre prosessen med konkretiseringer av modellen.

Folketallet i det nye hovedstadsfylket blir med dagens folketall på rundt 930 000 innbyggere. I løpet av få år vil folketallet passere én million. En slik enhet vil ha over dobbelt så mange innbyggere som den nest største fylkeskommunen, men enheten vil ikke være folkerik sammenlignet med tilsvarende enheter i andre nordiske land eller Europa. Arealet vil ikke være stort sammenlignet med arealet til flere andre fylkeskommuner. Oslo kommune blir den største kommunen i det nye fylket, med vel halvparten av den samlede befolkningen. Målt i innbyggertall vil Oslo ha tilsvarende tyngde vis á vis fylkeskommunen som Bergen og Trondheim har i forhold til henholdsvis Hordaland og Sør-Trøndelag fylker.

Lovgrunnlag, finansiering og administrative forhold

Siden Akershus og Oslo fylker opphører og inngår i et nytt fylke vil det kreve endringer i Grunnlovens § 58, tredje ledd, og i fylkesinndelingsloven fra 1918. En ny felles fylkeskommune kan i hovedsak reguleres etter de samme rettslige rammer som i dag gjelder for fylkeskommunene i landet, med egen beskatningsrett, direkte valgt fylkesting og egen fylkeskommunal administrasjon. Modellen forutsetter imidlertid en ny lovregel som gir den nye fylkeskommunen hjemmel til å delegere myndighet og driftsoppgaver for fylkeskommunale oppgaver til kommuner. Delegering av oppgaver som ved lov er lagt til fylkeskommunen innebærer et pålegg overfor kommuner om å påta seg oppgaver. Gjeldende lovgivning gir ikke adgang til slik delegasjon. Det kan imidlertid etter dagens system inngås avtaler mellom fylkeskommune og kommuner om utførelse av oppgaver. Det må også foretas en lovendring ved eventuell overføring av myndigheten til å avgjøre innsigelser til kommunale arealplaner fra staten til fylkeskommunen.

Finansiering av den nye fylkeskommunen kan baseres på det som ellers gjelder for fylkeskommuner i landet. Oslo kommunes fylkeskommunale aktiviteter utgjør omlag 1/3 av Oslo kommunes økonomiske virksomhet. Reduksjonen i kommunens økonomiske aktivitet vil bli mindre ved at kommunen vil beholde flere fylkeskommunale oppgaver. Overføring av Oslo kommunes aktiviteter innen sykehus, kollektivtrafikk og deler av veinettet vil likevel fortsatt utgjøre en stor andel av kommunens økonomiske aktivitet innen de fylkeskommunale områdene. Ved delegering av fylkeskommunale driftsoppgaver til kommuner i Akershus, vil disse kommunene få en økt økonomisk aktivitet.

Kommunene må sikres økonomiske ressurser for de fylkeskommunale driftsoppgavene som disse får delegert. Det innebærer at fylkeskommunen må utvikle et kriteriebasert fordelingssystem for fylkeskommunale oppgaver. Dette vil antakelig være analogt til det som er drøftet for hovedstadskommunemodellen (jfr. punkt 18.5.1), men fordelingssystemet vil være av vesentlig mindre omfang. Eventuelle øremerkede statlige tilskudd til fylkeskommunale oppgaver vil tilfalle fylkeskommunen. Hvis fylkeskommunen har delegert disse oppgavene til kommuner vil fylkeskommunen være ansvarlig for at tilskuddene blir brukt i samsvar med forutsetningene.

Akershus fylkeskommune vil overføre alle sine oppgaver, eiendeler, administrasjon og fagapparat til den nye fylkeskommunen. Oslo kommune vil gjøre det samme for virksomheter knyttet til sykehus, kollektivtrafikk og deler av veinettet, samt eventuelle andre oppgaver som Oslo kommune ikke beholder. Kommuner i Akershus som får delegert fylkeskommunale driftsoppgaver, vil måtte få overført administrativt og faglig apparat, samt eventuelt eiendeler som er knyttet til disse oppgavene. En mer særskilt vurdering må foretas for frivillige oppgaver som f.eks. energivirksomhet som drives i betydelig omfang av både Oslo kommune og Akershus fylkeskommune.

Statlige oppgaver som er delt på egne fylkeskontorer for henholdsvis Oslo og Akershus som f.eks. statens veikontor og fylkeslegen, forutsettes å bli samlet i ett kontor som følge av at Oslo og Akershus utgjør ett fylke.

18.4.2 Oppgaveløsningen

I del II har utvalget påvist samordningsbehov for regionale oppgaver i hovedstadsområdet som kommunene, fylkeskommunen og statlige regionale etater har ansvar for å løse. Utvalget har først og fremst funnet et forbedringspotensiale i samfunnsutbyggingsoppgaver som arealforvaltning, miljøvern og næringsutvikling og i oppgaver som sykehus, kollektivtrafikk, tekniske tjenester som renovasjon og vannforsyning og i noen grad avløp. I det følgende drøftes det om en modell med felles fylkeskommune for Oslo og Akershus legger bedre til rette enn dagens rammebetingelser for å løse de påviste samordningsbehovene, samt hvilke konskevenser en slik modell kan få for muligheten til å løse andre sentrale oppgaver som blir berørt av fylkesmodellen.

SAMFUNNSUTBYGGINGEN

Utvalget har påvist et samordningsbehov innen fysisk planlegging, miljøvern og næringsutvikling. Med den befolknings- og aktivitetsvekst regionen står overfor, vil det være viktig å kunne avveie samfunnsøkonomiske og miljømessige konskevenser av en utbyggingsvekst. Utbyggingsveksten vil medføre et betydelig press på ledige arealer i byggesonen i Oslo tettsted, i Marka- og andre friluftsområder, på jordbruksområdene og i tettstedene i de mer perifere områdene av Akershus. Ansvaret for disse viktige avveiningsoppgavene blir i liten grad ivaretatt i dag.

I fylkesmodellen etableres det ett direkte folkevalgt organ med et definert politisk ansvar for disse samfunnsutbyggingsoppgavene for hele den funksjonelle arbeidsmarkeds- og boligregionen og større deler av pendlingsregionen. Dette ansvaret omfatter både sentrale by- og tettstedsområder og vekstområder i mindre tettbygde deler av den funksjonelle regionen, som Gardermoen. Ett nytt hovedstadsfylke vil kunne gi klarere og mer oversiktlige ansvarsforhold for den regionale areal-, miljø- og næringspolitikken, samt større legitimitet i gjennomføringen av politikken for disse områdene. Det vil kunne gi bedre grunnlag for samarbeid med kommunene. Fylkeskommunen kan påvirke den overordnede regionale samfunnsutviklingen gjennom fylkesplanleggingen, ansvaret for deler av samferdselsinvesteringene, næringsutviklingen og kulturminnevernet, samt gjennom ansvaret for den fylkeskommunale tjenesteproduksjonen. Fylkesplanleggingen er i prinsippet egnet til å fastlegge utbyggingsmønsteret, transportsystemer, infrastrukturutbygging for tekniske tjenester, overordnede miljøoppgaver, næringsutvikling og andre temaer der kommunene, fylkeskommunen og statlige regionale etater må samarbeide for å finne frem til gode løsninger. For Oslo- og Akershusregionen er ikke denne styringsmuligheten utnyttet. Dersom dagens rammebetingelser videreføres vil den praktiske konsekvensen kunne bli at staten må ta dette ansvaret. Det vil være prinsipielt uheldig for oppgaver som er av regionalpolitisk karakter.

En hovedstadsfylkesmodell bygger på følgende grunnleggende forståelse av arbeidsdelingen mellom det fylkeskommunale og kommunale nivået:

1. På fylkesnivå utarbeides retningslinjer for kommunal arealplanlegging og arealdel til fylkesplanen som gir de overordnede føringene for utbyggingsmønster, infrastrukturutbygging og eventuelt andre spørsmål der det er et behov for regional samordning. Dette blir fylkeskommunens oppgave som planmyndighet etter plan- og bygningsloven og kan eventuelt konkretiseres i forskriftene til § 6 i loven.

2. På kommunenivå utarbeides arealplaner på vanlig måte med de føringer som er nedfelt i fylkesplanleggingen og gjennom dialog med fylkeskommunen og regional statsforvaltning. Avvik fra overordnede retningslinjer må begrunnes fra kommunens side og avklares i dialog med fylkeskommunen og statlige etater. Ved konflikt vil bestemmelsene om innsigelse til kommunale planer kunne tas i bruk for å sikre nasjonale og regionale interesser.

Statlige og fylkeskommunale verktøy som kan brukes i tilknytning til fylkesplanleggingen for å påvirke samfunnsutbyggingen er følgende:

• Rullerende fylkesplaner etter plan- og bygningsloven (kapittel V),

• Bruk av fylkesplanlegging som samordnings- og prioriteringsinstrument som skal legges til grunn for øremerkede bidrag fra stat, fylkeskommune og kommuner til investeringer i infrastruktur (transportanlegg og anlegg for tekniske tjenester) og til næringsutvikling (statlige og kommunale midler).

• Rikspolitiske retningslinjer (§17-1) eller forskrifter (§ 6) etter plan- og bygningsloven kan brukes av staten for å legge føringer på fylkesplanleggingen,

• Innsigelser fra statlige og fylkeskommunale myndigheter kan brukes med bakgrunn i i en godkjent fylkesplan,

• Statlig bruk av § 17-1 i plan- og bygningsloven for å juridisk binde opp arealbruken inntil kommuner har tilpasset sine kommuneplaner til de overordnede føringene som er nedfelt i fylkesplanen.

Disse verktøyene er nærmere beskrevet i underpunkt 18.2.3.2 foran om samarbeidsmodellen med styrking av eksisterende verktøy. Den nye fylkeskommunen vil ved å bruke de ovennenvte verktøyene aktivt, kunne gi en rekke føringer på arealdisponeringene og samfunnsutbyggingen i hovedstadsområdet og dermed få mulighet til å sikre bedre avveininger av samfunnsøkonomiske hensyn og miljøhensyn i den kommunale planleggingen. Den nye fylkeskommunen vil ha størrelse og verktøy til å styrke arbeidet med næringsutviklingen generelt og arbeidet med å styrke regionens muligheter i den internasjonale konkurransen og i samhandlingen med aktuelle utenlandske og innenlandske regioner.

Kommunene vil i en ny hovedstadsfylkemodell fortsatt være den sentrale arealmyndigheten og besitte viktige virkemidler for arealdisponeringer. Fylkesmodellen vil derfor fortsatt ikke kunne forhindre at kommuner prioriterer i strid med regionale interesser eller konkurrerer med hverandre. Flere utredninger og evalueringer av fylkesplanleggingen, bl.a. NIBR's utredning for utvalget , har konkludert med at fylkesplanleggingen i praksis har vist seg utilstrekkelig som styringsinstrument overfor den kommunale planleggingen (NIBR-notat 1996:115). Det finnes imidlertid potensialer i dette systemet som ikke er blitt brukt i særlig utstrekning. I det følgende drøftes mulige løsninger for å kunne utnytte dette potensialet.

Retningslinjer for arealplanlegging og pålagt arealdel i fylkesplanen

I fylkesplanleggingen kan det vektlegges at det skal utarbeides konkrete arealdeler. Bruk av fylkesdelplaner kan være egnet til å gjøre arealdelen mer konkret og mer forpliktende for kommunale planprosesser. Kravet om arealdel må sterkere presiseres gjennom statlige retningslinjer, eventuelt også gjennom formelt regelverk. Modellen forutsetter at det skal legges vekt på samarbeid med kommunene og statlig regional forvaltning som skal sikre en omforent basis for den kommunale planleggingen. Når kommuner gjør avvik fra slike fylkesdelplaner i kommunale planer, bør det begrunnes særskilt fra kommunenes side og gi regionale myndigheter grunnlag for å fremme innsigelser. Der ny fylkesplan er i strid med eldre kommuneplaner arbeides det nå med bestemmelser som forplikter kommunene til å revidere sine planer i samsvar med fylkesplanen.

Myndighet til å avgjøre innsigelser

I et videre arbeid med å konkretisere hovedstadsfylkemodellen, må det vurderes om statlig myndighet og virkemidler skal overføres til fylkeskommunen for å styrke fylkeskommunens mulighet til selv å følge opp fylkesplanens arealdel. Miljøverndepartementets/Regjeringens myndighet til å avgjøre innsigelser i plansaker kan vurderes overført til den nye fylkeskommunen. Dersom statlige fagmyndigheter ikke aksepterer en fylkeskommunal avgjørelse i en plansak hvor denne myndighet har fremmet innsigelse, forutsettes det at den statlige fagmyndigheten skal kunne anmode om at Miljøverndepartementet innkaller saken for vurdering og eventuelt endring. Dette bør i første rekke gjelde konflikter knyttet til nasjonale verne- eller utbyggingssaker og i mindre grad regionale interesser og skjønnsavveininger ved anvendelse av nasjonale retningslinjer. Miljøverndepartementets adgang til på eget initiativ å innkalle og omgjøre planer ut fra nasjonale interesser vil derfor ikke bli berørt. En slik ordning innebærer ingen innskrenkning i kommunenes eget ansvar for planlegging. Utvalget har ikke spesielt undersøkt om det er problemer knyttet til dagens ordning med avgjørelse av konfliktsaker. Fylkeskommunalt ansvar for et slikt instrument, vil kunne stimulere til mer aktiv bruk av regionale retningslinjer og til at fylkeskommunen selv bedre kan følge opp fylkesplanleggingen i det løpende konkrete planarbeidet. Dette spørsmålet bør vurderes nærmere og det vises til Miljøverndepartementets arbeid med stortingsmelding om regional planlegging.

Overordnet regionalpolitisk styring av infrastrukturutbygging

I en hensiktsmessig arbeidsdeling mellom kommune- og fylkesplanleggingen, bør fylkesplanleggingen i sterkere grad brukes som et styringsinstrument for den overordnede infrastrukturutbyggingen. Det gjelder særlig utbygging av transportsystemer som strekker seg utover kommunegrensene. Christiansenutvalget foreslo at det ble vurdert å overføre samferdselssektoren med kollektivtrafikk og det overordnede veinett til den nye fylkeskommunen. Ansvaret for disse oppgavene er viktige i oppfølging og gjennomføring av transportplanleggingen. Innenfor en hovedstadsfylkemodell må det nærmere vurderes hvilke kommunale veier i Oslo som skal omklassifiseres til fylkesveier og overføres til den nye fylkeskommunen.

Utvalget har foreslått at staten som en generell ordning for landet, utreder muligheten for å nedklassifisere større deler av riksveinettet til fylkesveier. Slik nedklassifisering vil innebære at den nye fylkeskommunen kan overta ansvar for større deler av veinettet og dermed få betydelige virkemidler til å følge opp fylkesplanleggingen. Det vises til drøfting av samferdselssektoren under det etterfølgende punktet om tjenesteproduksjonen.

Utvalget har påvist et samordningsbehov for vannforsyning, avløp og renovasjon. Christiansenutvalget foreslo at det ble vurdert å overføre ansvaret for hovedanlegg for vannforsyning, kloakk og renovasjon til den nye fylkeskommunen. I det etterfølgende punkt om tjenesteproduksjonen er det konkludert med at drifts- og gjennomføringsansvaret fortsatt bør være kommunalt. Den nye fylkeskommunens oppgaver på disse områderne bør knyttes til fylkesplanleggingen. Gjennom fylkesplanleggingen vil det i prinsippet kunne trekkes opp retningslinjer for lokalisering og dimensjonering av anleggsstrukturen, kunne gis retningslinjer for investeringer i infrastrukturutbygging og retningslinjer for bruk av statlig virkemiddelbruk. Det vil legge bedre til rette for å utnytte det påviste samordningsbehovet.

Christiansenutvalget foreslo at det ble vurdert å overføre større oppgaver i naturforvaltningen og miljøvernet til den nye fylkeskommunen. Fylkeskommunen vil gjennom fylkesplanleggingen kunne samordne viktige miljøpolitiske oppgaver i regionen f.eks. for frilufstlivet og forurensningen av vann- og vassdrag. Gjennom fylkesdelplanprosesser der kommuner og statlige fagetater deltar, kan det legges premisser for politikk og samordnet virkemiddelbruk som ulike myndigheter disponerer over.

En viktig forutsetning for at fylkesplanleggingen skal fungere som styringsinstrument for infrastrukturutbyggingen, er at en i mye større grad utnytter det potensialet denne planformen har, for å kunne samordne og prioritere bruken av statlige, fylkeskommunale og kommunale virkemidler.

Næringsutvikling

Utvalget har påvist et samordningsbehov for næringsutviklingen. Med utgangspunkt i dagens aktivitet bør fylkeskommunens oppgaver kunne omfatte:

• Strategisk næringsplanlegging.

• Forvaltning av egne og statlige økonomiske virkemidler som næringsfond og bygdeutviklingsfond.

• Retningslinjer og strategiske føringer på Statens nærings- og distriktsutviklingsfonds (SNDs) virksomhet i regionen.

• Markedsføring av regionen og bedriftsakkvisisjon.

• Samarbeid med utenlandske og nasjonale regioner om felles interesser.

• Sekretariat for Næringslivsrådet for Oslo og Akershus.

• Retningslinjer for næringslokaliseringer i regionen.

En felles fylkeskommune som ivaretar de ovennevnte oppgaver vil kunne legge bedre til rette for å løse det påviste samordningsbehovet. Kommunene vil fortsatt ivareta viktige oppgaver i næringspolitikken gjennom bl.a. areal- og eiendomsforvaltningen og dermed fortsatt kunne konkurrere om næringsetableringer. Som tidligere drøftet har slik konkurranse både positive og negative effekter. Fylkeskommunen kan gjennom aktiv bruk av fylkesplaninstrumentet i prinsippet trekke opp retningslinjer for næringslokaliseringer som vil kunne begrense de negative effektene. Kommunal- og arbeidsdepartementet har signalisert at det vil satse på å videreutvikle fylkeskommunal planlegging til å bli et styringssystem som bedre ivaretar koblingen mellom strategier- og virkemiddelbruk. Det arbeides i dag konkret med å finne bedre koblinger mellom de regionale folkevalgte organene og SND's regionale apparat, ved at fylkeskommunene skal få sterkere styringsmulighet over SND's strategier for virkemiddelbruk. En felles fylkeskommune for Oslo og Akershus vil legge bedre til rette for å samordne statlig, fylkeskommunal og kommunal virkemiddelbruk i næringsutviklingsarbeidet.

Overføring av kommunenes arealmyndighet til fylkeskommunen er ikke aktuelt

Christiansenutvalget foreslo at det ble vurdert å overføre det kommunale ansvaret for overordnet arealplanlegging til en ny fylkeskommune i hovedstadsområdet. Konsekvensen ville være at kommunene mister kompetansen til å vedta kommuneplanens arealdel. Et slikt system måtte eventuelt forutsette at berørte kommuner ble trukket aktivt med i planprosessen og fikk betydelig innflytelse på de fylkeskommunale beslutningene. Fordi det geografiske området nesten tidobles i forhold til Oslo kommunes areal, og folketallet omtrent fordobles, bør utarbeidelse av reguleringsplaner og andre detaljplaner antakelig i alle tilfeller være en kommunal oppgave. Innenfor et slikt system kunne det eventuelt være aktuelt å gi fylkeskommunen ansvar for større reguleringsplansaker som f.eks traseer for veier og kollektivtrafikktransport.

Det vil kunne øke samordningsmuligheten vesentlig at sentrale deler av arealmyndigheten samles i ett forvaltningsorgan. En slik modell vil imidlertid skape stor avstand mellom det politiske beslutningsorganet og de som blir berørt av beslutningene. Den effektiviteten og legitimitet som dagens kommuner kan oppnå ved lettere å kunne fange opp ønsker og hensyn i lokalsamfunnet og tilpasse løsninger til dette, vil kunne gå tapt eller bli vesentlig svekket. Det er også grunn til å understreke at rammebetingelser som tilrettelegger for konkurranse mellom kommuner om arealdisponeringer også inneholder positive mekanismer som skjerper kravene og øker effektiviteten i tilretteleggingsarbeidet. Dersom kommunene fratas for mye av arealmyndigheten, vil sentrale insitamenter til lokalpolitisk engasjement og interesse kunne svekkes. Det kan reises spørsmål om det påviste samordningsbehovet i arealforvaltningen er av en slik karakter og omfang, at det kan rettferdiggjøre så drastiske inngrep i kommunenes arealmyndighet. Det vil kunne være lite hensiktsmessig at et regionalpolitisk organ skal beskjeftige seg med planlegging på et så detaljert nivå som utarbeidelse av juridisk bindende planer lett vil kunne medføre. Dette vil bryte radikalt med de prinsipper som ligger til grunn for arbeidsdelingen mellom kommune- og fylkesnivå i plan- og bygningsloven og som det er redegjort for foran. Ved valg av en hovedstadsfylkemodell vil det ut fra en samlet vurdering ikke være aktuelt å overføre arealmyndighet fra kommunene til fylkeskommunen.

Konklusjon

Selvom fylkesplanleggingen til nå i praksis har vært utilstrekkelig som styringsredskap, vil fylkesplanleggingen kunne styrkes. I prinsippet bør den utvikles til et redskap for å ivareta regionale interesser i samfunnsutbyggingen ved mer aktiv bruk av de virkemidler som allerede er tilgjenglige. Utarbeidelse av en arealdel til fylkesplanen i samarbeid med kommuner og statlige regionale myndigheter vil legge bedre til rette for overordnet styring av arealdisponeringene. Det kan være nødvendig med statlige signaler eller pålegg om at en slik prosess er ønskelig. Bestemmelser som forplikter kommuner til å revidere sine planer i samsvar med fylkesplanen der ny fylkesplan er i strid med eldre kommuneplaner og overføring av statlig myndighet til å avgjøre innsigelser kan gi fylkeskommunen bedre styringsmuligheter i samfunnsutbyggingen. Hovedstadsfylkemodellen vil kunne ivareta en hensiktsmessig arbeidsdeling mellom kommuneplanlegging og fylkesplanlegging, der det legges til grunn at fylkesplanleggingen i sterkere grad skal ivareta den overordnede styringen av infrastrukturutbyggingen, med særlig vekt på transportsystemene. Fylkesplanlegging som samordnings- og prioriteringsinstrument, som legges til grunn for statlig og fylkeskommunal virkemiddelbruk, kan gi et potensiale for mer effektiv styring av den overordnede infrastrukturutbyggingen. Dette potensialet må utnyttes i sterkere grad.

TJENESTEPRODUKSJONEN

Kjerneoppgavene til den nye fylkeskommunen vil være et overordnet ansvar for fylkeskommunal tjenesteproduksjon, overordnet ressursprioritering mellom fylkeskommunale oppgaver, tildeling av økonomiske rammer til kommuner for drift av fylkeskommunale oppgaver og fylkeskommunal drift av spesialiserte kompetanse- og ressurskrevende funksjoner som det ikke er hensiktsmessig blir lagt til kommuner. Ved delegering av en del driftsoppgaver fra fylkeskommunen til kommuner, forutsettes det at fylkeskommunen primært ivaretar et overordnet planansvar, samordningsoppgaver og ressursfordelingen mellom kommuner.

For alle fylkeskommunale oppgaver i tjenesteproduksjon, vil hovedstadsfylkemodellen kunne legge bedre til rette for å utnytte samordningsmuligheter over dagens fylkesgrenser. Modellen gir gode muligheter for samlede politiske prioriteringer mellom samfunnsmessig sett viktige og kostnadskrevende oppgaver innen helse- og sosialsektoren, utdanningssektoren og samferdselssektoren, samt prioriteringer opp mot oppgaver innen kultursektoren og næringsutviklingen. Videre vil modellen legge til rette for å utnytte den effektivitet som ligger i å kunne øke mangfoldet for befolkningen ved valg innen f.eks. tilgjengelige helse- og utdanningstilbud.

Oslo kommunes ansvar innen tunge områder som sykehus- og samferdselsvirksomhet vil bli overført til den nye fylkeskommunen. Det vil svekke Oslo bystyres samordnings- og handlingspotensiale ved at det får færre oppgaver å prioritere innenfor. I denne modellen legges det til grunn at Oslo kommune skal beholde alle fylkeskommunale driftsoppgaver utenom sykehusvirksomhet, kollektivtrafikkdrift og fylkesveinett. Sammenlignet med landets kommuner vil Oslo kommune fortsatt kunne prioritere mellom flere viktige oppgaver for befolkningen. Oslo kommune kan videreføre arbeidet med å utnytte samordningspotensialet for flere gjennomgående tjenester, der det ellers i landet er et delt ansvar mellom fylkeskommune og kommune. I et mer langsiktig perspektiv vil også kommuner i Akershus kunne få styrket sitt samordnings- og handlingspotensiale ved eventuelt å overta fylkeskommunale driftsoppgaver.

Utvalget viser til at Regjeringen arbeider med å følge opp Hellandsvikutvalgets utredning og at spørsmål om sykehusdriftog eierskap ikke er avklart. I en hovedstadsfylkemodell legges det inntil videre til grunn at sykehusdrift er en fylkeskommunal oppgave som den nye fylkeskommunen skal ha drifts- og eieransvar for, eventuelt innenfor rammen av et sterkere samarbeid med fylkeskommunene i helseregionen. Den nye fylkeskommunen vil fjerne problemet med at befolkningen i Oslo og Akershus i dag tilhører to forskjellige helseregioner. Modellen legger til rette for bedre utnyttelse av bygninger, medisinsk utstyr, funksjonsfordeling og spesialisering, bl.a. når det gjelder akuttfunksjoner og en mer fleksibel utnyttelse av spesialister og mangelpersonell i et felles arbeidsgiverområde. Hovedstadsfylkemodellen bidrar ikke i seg selv til en bedre samordning av regionsykehusfunksjonene i området. Utvalget har under drøfting av helseregioninndelingen i underpunkt 18.2.3.1 pekt på ulike alternativer for å samle Oslo og Akershus i samme helseregion. Utvalget har også drøftet mulige løsninger for Rikshospitalet og Radiumhospitalet. Hovedstadsfylkemodellen vil kunne tilpasses samtlige av de alternativene som er skissert for helseregioninndelingen.

En felles fylkeskommune for Oslo og Akershus vil bryte gjennomgående tjenestelinjer mellom sykehusvirksomhet og primærhelsetjeneste i Oslo. Generelt kan det være usikkert i hvor stor grad det er mulig å utnytte potensialet for slik vertikal integrasjon i store organisasjoner med behov for å desentralisere oppgaver. Det er et klart potensiale for kostnadseffektivisering og god brukertilpasning med den organiseringen som Oslo kommune har valgt. For øvrige fylkeskommunale oppgaver innen helse- og sosialsektoren, forutsettes det at Oslo kommune vil kunne beholde driftsoppgaven. Oslo kommune forutsettes forsatt å kunne utnytte potensialet ved vertikal samordning for disse tjenestene. Mulighetene for vertikal samordning for Akershuskommuner vil kunne øke, dersom de kan overta en del av slike fylkeskommunale oppgaver i helse- og sosialsektoren.

I utdanningssektoren vil samordningsmulighetene over dagens fylkesgrenser kunne styrkes. Samordningsoppgaver vil være å sikre hensiktsmessig struktur på utdanningstilbudet i regionen og en hensiktsmessig fordeling og geografisk plassering av spesialiserte tilbud som skal være tilgjengelig for større områder over kommunegrenser eller for hele fylkeskommunen, samt ivareta samarbeidet med andre fylkeskommuner om landsdelslinjer og landslinjer. Samordningsmuligheten mellom gunnskole og videregående opplæring bør kunne opprettholdes i Oslo kommune ved at kommunen beholder driftsoppgaven for den videregående opplæringen. Denne samordningsmuligheten vil eventuelt kunne økes for Akershuskommuner, avhengig av i hvilken grad de vil kunne overta driftsansvar for det videregående opplæringstilbudet.

Løsningen av samordningsbehovene som er beskrevet på samferdselsektoren vil kunne forenkles gjennom en sammenslutning av Oslo og Akershus til en felles fylkeskommune. Den nye fylkeskommunen vil overta de virkemidler og oppgaver som Oslo og Akershus i dag disponerer over innen kollektivtrafikk. Fylkeskommunen vil overta ansvaret for AS Oslo Sporveier og Stor-Oslo Lokaltrafikk a.s, noe som vil kunne forenkle muligheten til å utnytte effektiviseringspotensialet som er påvist for kollektivtrafikkdriften. Modellen gir også mulighet for å kunne overføre statlig ansvar for kjøp av jernbanetjenester til den nye fylkeskommunen. Da vil alle former for kollektive transporttilbud i regionen kunne ses under ett. Overføring av ansvaret for kjøp av jernbanetjenester kan også gi ulemper for samordningen mellom ulike jernbanetilbud. Spørsmålet om å overføre ansvaret for jernbanetjenester fra staten til fylkeskommunen bør derfor utredes. En eventuell nedklassifisering av riksveier til fylkesveier vil styrke fylkeskommunens styringsmuligheter over den regionale samferdselspolitikken og gjøre det lettere å vurdere kollektivtrafikk og veipolitikk i sammenheng.

Utvalget har påvist samordningsbehov innen tekniske tjenester, først og fremst renovasjon og vannforsyning. Tekniske tjenester er et kommunalt ansvar og fylkesmodellen vil dermed kunne ha begrensede muligheter til å løse samordningsbehovet. Den nye fylkeskommunen kan muligens gjennom en egen lovregulering overta kommunalt ansvar for avfall og avløp etter forurensningsloven . Samordning av lokalisering og investering i infrastruktur for de tekniske tjenestene kan i prinsippet ivaretas gjennom mer aktiv bruk av fylkesdelplaner, kombinert med de juridiske og økonomiske virkemidlene som staten disponerer. Mer aktiv bruk av de juridiske virkemidlene vil være nødvendig for kunne styre avfallsstrømmene bedre. I en hovedstadsfylkemodell vil slike virkemidler være mest aktuelt å bruke for å løse det påviste samordningsbehovet. Kommunene forutsettes derfor å beholde ansvaret for de tekniske tjenestene.

18.4.3 Demokrati

I forhold til reformbehovet utvalget har påvist for demokratiet i regionen vil hovedstadsfylkemodellen kunne gi forbedringsmuligheter, men også ha utilstrekkelige egenskaper. Modellen bygger på forutsetningen om at kommunene i Oslo og Akershus skal være de viktige folkevalgte organene som skal ha demokratisk ansvar for flest mulig av de oppgaver som berører befolkningen. Fylkeskommunens demokratiske ansvar skal begrenses til regionale oppgaver og spesialisert tjenesteproduksjon som det ikke er hensiktsmessig at kommunene løser.

Fylkesmodellen vil kunne øke påvirkningskraften over regionale spørsmål i hovedstadsområdet. Det regionale folkevalgte organet vil antakelig i større grad kunne treffe vedtak om regional oppgaveløsning som faktisk bli satt ut i livet, siden det folkevalgte organet representerer både Oslo og Akershus og dermed dekker vesentlige deler av den funksjonelle regionen. Særlig vil det kunne gjelde i forhold til dagens situasjon for Akershus fylkesting som må antas å ha en begrenset påvirkningskraft ved at det representerer geografisk adskilte områder. Oslo kommune må også antas å ha begrenset påvirkningskraft i regionale spørsmål ved at kommunen ikke representerer store deler av den funksjonelle regionen.

Oslo kommune, Akershus fylkeskommune og Akershuskommunene treffer i dag beslutninger hver for seg som berører befolkningen i henholdsvis Akershus og Oslo. I en hovedstadfylkesmodell får befolkningen i Oslo og Akershus ett felles folkevalgt organ å øve innflytelse gjennom når løsningen av de fylkeskommunale oppgavene skal fastlegges. Den samme befolkningen vil også gjennom den nye fylkeskommunen kunne øve innflytelse på kommunale beslutninger i hele området og dermed legge bedre til rette for å ivareta befolkningens regionale interesser i kommunale beslutninger. Oslo- og Akershus-befolkningen vil også få økt sin valgfrihet for tjenestetilbud som gis f.eks. innen sykehus og utdanning.

Med en felles fylkeskommune vil antakelig befolkningens opplevelse av regional tilhørighet til den administrative enheten kunne endres både positivt og negativt, sammenlignet med dagens situasjon. I dag begrenses trolig opplevelsen av tilhørighet av at befolkningen i tre geografisk og tildels kulturelt adskilte enheter som Follo, Vestområdet og Romerike skal være knyttet til samme administrative enhet, slik som Akershus fylke er i dag. Mange bosatt i disse regionene har imidlertid flyttet ut fra Oslo og mange har sitt arbeidssted og er brukere av fritidstilbud i Oslo. Det er derfor ikke urimelig å anta at denne befolkningens tilhørighet kan økes, dersom disse knyttes til en administrativ enhet som omfatter hele hovedstadsområdet. På den andre siden vil Oslo-befolkningen måtte forholde seg til at en helt ny administrativ enhet som får ansvar for å løse de regionale oppgavene. Oslo-befolkningens opplevelse av tilhørighet til det nye fylkestinget kan derfor bli svakere enn den tilhørigheten de i dag har til bystyret.

En fordobling av befolkningsmengden til den nye administrative enheten til nær en million innbyggere vil øke avstanden til befolkningen for de regionale oppgavene og den spesialiserte tjenesteproduksjonen som kommunene ikke kan løse. Ved hvilken befolkningsstørrelse den nødvendige nærhet mellom befolkning og folkevalgte går tapt, er imidlertid vanskelig å vite. Fylkeskommunene har i dag allerede pga. sin størrelse et generelt problem med nærhet til befolkningen og har antakelig bl.a. av denne grunn en svakere interesse i befolkningen enn de andre forvaltningsnivåene. Dette bekreftes i den publikumsundersøkelsen Opinion har utført for utvalget. Fylkeskommunen har i dag mulighet til å innføre et parlamentarisk system for å tydeliggjøre de politiske ansvarsforholdene overfor befolkningen og mulighet til å videreutvikle mekanismer for befolkningens valgfrihet av tjenestetilbud, som muligens kan styrke befolkningens interesse for dette forvaltningsnivået. Hvilke oppgaver fylkeskommunen ivaretar ansvaret for og hvilken myndighet og virkemidler fylkeskommunen har til å kunne løse de samme oppgavene, kan også å ha betydning for befolkningens interesse for fylkeskommunen.

Befolkningen i Oslo vil kunne oppleve at et nytt forvaltningsnivå innebærer et system med mindre oversiktlighet og klarhet i ansvarsforholdene. Fylkeskommunen er imidlertid en kjent og innarbeidet forvaltningsform og Oslobefolkningen vil inngå i et forvaltningssystem som er etablert for resten av landet. Dersom bydelsutvalgene utvikles til direkte valgte organer vil befolkningen i Oslo få et ekstra forvaltningsnivå sammenliknet med befolkningen i Akershus. I prinsippet kan også Akershuskommuner innføre slike kommunedelsordninger. Andre bykommuner har oså bydelsordninger innenfor rammen av et system med fylkeskommune og kommune.

En reduksjon i Oslo kommunes ansvarsområde vil kunne få konsekvenser for lokaldemokratiet. Vel halvparten av befolkningen i hovedstadsområdet er vant til å velge representanter til et politisk organ med store fullmakter og god total samordningsmulighet innenfor Oslos grenser. Konsekvensen av at Oslo kommune ikke lenger har det samme totale ansvaret for alle kommunale og fylkeskommunale oppgaver, kan være at befolkningen opplever større avstand til beslutningstakerne som fastlegger viktige velferdstilbud. Tilhørigheten til kommunens folkevalgte organer kan bli redusert, med mulige konsekvenser for befolkningens politiske deltakelse. De ovennevnte konsekvensene kan imidlertid begrenses ved at Oslo kommune beholder flere av de fylkeskommunale driftsoppgavene. Oslo kommune vil fortsatt ha flere oppgaver å prioritere mellom enn landets øvrige kommuner. Dette bør kunne gi grunnlag for å videreføre bydelsreformen, der både bystyret/byrådet og bydelsutvalgene kan videreutvikles som folkevalgte organer. Dersom det blir aktuelt å overføre fylkeskommunale oppgaver til bydelene, vil en hovedstadsfylkemodell imidlertid kunne gi mindre oversiktlige forhold enn dagens Oslomodell.

I Akershus er lokaldemokratiet basert på kommunene som de viktige folkevalgte enhetene. Dagens innarbeidede kommunestruktur i Akershus kan opprettholdes uendret. Ved overtakelse av fylkeskommunale driftsoppgaver, vil kommunene i tillegg kunne bli styrket gjennom å kunne prioritere mellom flere oppgaver. Det vil styrke påvirkningskraften til de folkevalgte organene i kommunene og kunne styrke befolkningens interesse for lokaldemokratiet i Akershus.

Foran er det pekt på momenter som kan øke fylkeskommunens påvirkningskraft og stimulere befolkningens interesse for fylkeskommunen. Fylkeskommunens legitimitet og påvirkningskraft i regionale spørsmål vil imidlertid kunne bli svekket ved at mange fylkeskommunale driftsoppgaver overføres til kommunene. Det vil igjen kunne svekke befolkningens interesse for fylkeskommunen. Som tidligere nevnt er siktemålet først og fremst å delegere individrettede fylkeskommunale oppgaver til kommuner i Akershus og det er forutsatt at fylkeskommunen fortsatt skal ha tunge og viktige oppgaver. I det videre konkretiseringsarbeidet av modellen vil det være viktig å vurdere nærmere hvordan balansen i oppgave- og virkemiddelfordeling skal være mellom bydelene, kommunene, fylkeskommunen og staten.

Innføringen av et delegasjonssystem for de fylkeskommunale oppgavene forutsetter at det bygges opp gode systemer for fordeling av midler, delegering av fullmakter, kontroll og rapportering. Et slikt system kan øke fleksibiliteten mellom forvaltningsnivåene. Et slikt system vil på den annen side øke risikoen for at ansvarsforhold overfor befolkningen og statlige myndigheter kan bli mer uoversiktelige. Det kan åpne for spillsituasjoner mellom forvaltningsnivåene. Det må derfor utvikles systemer som i best mulig grad tjener hensikten.

18.4.4 Omstillingskostnader

Et nytt hovedstadsfylke vil i hovedsak kunne bygge på innarbeidede lovverk og finansieringsordninger. For Akershus fylkeskommune synes omstillingskostnadene ikke å bli så store. Kommunene i Akershus kan i hovedtrekk opprettholdes uendret, men det vil kunne bli aktuelt å tilføre disse nye oppgaver. For Oslo vil omstillingskostnadene bli større. Oslo kommune må bryte opp eksisterende strukturer i egen organisasjon og få dette samkjørt med strukturene i fylkeskommunen. Utvalget kan vanskelig anslå omfanget på disse omkostningene, men peke på at de i en periode kan bli forholdsvis store. Det understrekes at denne modellen krever videre utredninger og konkretiseringer.

18.4.5 Oppsummering

Egenskaper ved hovedstadsfylkemodellen kan på bakgrunn av drøftingene foran oppsummeres slik:

• Hovedstadsfylket vil få et regionalt politisk organ med klart ansvar for viktige spørsmål av regional karakter. Regionalpolitiske avveininger vil bli gjort i ett direkte valgt organ. Befolkningens mulighet gjennom det regionalpolitiske organet til å påvirke den regionale utviklingen og de regionale velferdstilbudene vil kunne bli styrket.

• Den nye fylkeskommunen kan både øke og svekke befolkningens tilhørighet til det regionalpolitiske organet. For en del innbyggere i Akershus kan den eventuelt øke i forhold til Akershus fylkeskommune, mens den for innbyggerne i Oslo antakelig vil bli svakere enn til bystyret. Fylkeskommunene har bl.a. pga. avstanden til befolkningen generelt en svakere interesse i befolkningen enn de andre folkevalgte nivåene.

• Hovedstadsfylkemodellen legger til rette for å opprettholde kommunene i området med ansvar for mange oppgaver som berører befolkningen. Ved overføring av en del fylkeskommunale oppgaver til kommuner i Akershus vil nærheten til oppgaveløsningen for disse oppgavene øke og disse kommunenes samlede påvirkningskraft vil øke. Det vil kunne styrke tilhørigheten og stimulere interessen for det kommunale nivået i Akershus.

• Oslo kommune vil få svekket påvirkningskraft ved at den fratas ansvaret for sentrale oppgaver innen sykehus, kollektivtrafikk og deler av veinettet. Oslobefolkningen vil få sin påvirkningsmulighet på disse oppgavene gjennom den nye fylkeskommunen. Oslo kommune forutsettes å beholde de øvrige fylkeskommunale driftsoppgavene. Oslo kommune vil dermed fortsatt ivareta flere oppgaver enn landets øvrige kommuner og kunne prioritere mellom mange oppgaver. Det antas at Oslo kommune kan videreføre bydelsreformen, der både bystyret/byrådet og bydelsutvalgene kan videreutvikles som de viktige folkevalgte organene i Oslo.

• Befolkningen i Oslo vil bli stilt overfor et nytt forvaltningsnivå som kan redusere oversiktligheten i forvaltningen for disse innbyggerne. Dersom det blir aktuelt å overføre fylkeskommunale oppgaver til bydelene, vil en hovedstadsfylkemodell kunne gi mindre oversiktlige forhold enn dagens Oslomodell.

• Fylkeskommunens legitimitet og påvirkningskraft i regionale spørsmål, vil uten kompensasjon i hensiktsmessige styringsvirkemidler kunne bli svekket ved overføring av mange fylkeskommunale driftsoppgaver til kommunene. Det vil kunne svekke befolkningens interesse for fylkeskommunen. Det forutsettes derfor at fylkeskommunen fortsatt skal ha tunge og viktige oppgaver.

• Innføringen av et delegasjonssystem for de fylkeskommunale oppgavene kan øke fleksibiliteten, men øker også risikoen for at ansvarsforhold overfor befolkningen og statlige myndigheter kan bli mindre oversiktelige. Det kan åpne for spillsituasjoner mellom forvaltningsnivåene. Dette må utredes nærmere for å unngå utilsiktede konsekvenser.

• Hovedstadfylkemodellen vil kunne ivareta regionale samordningsbehov for hele det funksjonelle området og større deler av pendlingsregionen gjennom helhetlig planlegging og løsning av oppgaver på tvers av dagens fylkesgrenser.

• Samordningsmuligheten for samfunnsutbyggingsoppgaver knyttet til arealforvaltning, miljøvern og næringsutvikling vil kunne bli styrket. Hovedstadsfylkesmodellen vil få et definert ansvar for vekstområder i byområdene og vekstområder i de perifere områdene som Gardermoen.

• Kommunene vil fortsatt ha ansvar for viktige oppgaver i samfunnsutbyggingen som vil kunne medføre konkurranse om næringsetableringer og prioriteringer i strid med regionale interesser. Konkurranse mellom kommuner har positive effekter på samfunnsutbyggingen, men kan ha negative effekter når viktige samfunnsøkonomiske og miljømessige hensyn settes til side og når det oppstår spillsituasjoner om næringsetableringer.

• Fylkesplanleggingen har til nå i praksis vært utilstrekkelig som styringsredskap. Fylkesplanleggingen vil imidlertid i prinsippet kunne ivareta regionale interesser i samfunnsutbyggingen ved aktiv bruk av de tilgjenglige virkemidlene. Denne planleggingen kan også styrkes ved utarbeidelse av arealdel og overtakelse av statlige virkemidler for oppfølging av fylkesplanen i den løpende konkrete planleggingen. Overtakelse av statlig myndighet til å avgjøre innsigelser i plansaker kan vurderes.

• Hovedstadsfylkemodellen vil kunne ivareta en hensiktsmessig arbeidsdeling mellom kommuneplanlegging og fylkesplanlegging, der det legges til grunn at fylkesplanleggingen i sterkere grad skal ivareta den overordnede styringen av infrastrukturutbyggingen, med vekt på transportsystemene. Et økt ansvar for veinettet og kollektivtrafikk og sterkere styringsmulighet gjennom fylkesplanleggingen over statlig økonomisk virkemiddelbruk vil øke samordningspotensialet.

• Kommunene vil fortsatt beholde ansvaret for de tekniske tjenestene. Forbedringspotensialet som er påvist for disse tjenestene kan utnyttes ved mer aktiv bruk av fylkesplanleggingen og aktiv bruk av de statlige virkemidlene.

• Hovedstadsfylkesmodellen legger godt til rette for å utnytte samordningsmuligheten over dagens fylkesgrense for alle de fylkeskommunale tjenestene der det er påvist et samordningsbehov gjennom større grad av spesialisering og arbeidsdeling.

• Det gjennomgående tjenesteansvaret for sykehusvirksomheten og primærhelsetjenesten i Oslo vil brytes og dermed svekke samordningsmuligheten for disse tjenestene. Det er usikkert i hvor stor grad et slikt potensiale kan utnyttes i store organisasjoner med behov for desentralisert oppgaveløsning. Det understrekes likevel at det i prinsippet er et potensiale for kostnadseffektivitet og brukertilpasning i dagens Oslomodell.

• For de øvrige fylkeskommunale oppgaver der det er et gjennomgående tjenesteansvar med kommunale oppgaver, antas det at denne samordningen kan ivaretas i Oslo ved at Oslo kommune får beholde de fylkeskommunale driftsoppgavene. For de fylkeskommunale driftsoppgaver som kan overføres til kommuner i Akershus, vil denne samordningsmuligheten kunne øke.

• Innføring av hovedstadsfylkemodellen vil medføre omstillingskostnader. Det er en styrke for omstillingen at modellen i hovedsak kan bygge på innarbeidede lovverk, finansieringsordninger og kjente forvaltningssrukturer.

18.5 HOVEDSTADSKOMMUNE

Christiansenutvalget foreslo hovedprinsipper for kommune- og fylkesinndelingen for hele landet. Anvendt på hovedstadsregionen ville disse prinsippene bety at Oslo kommune og omegnskommunene burde sluttes sammen, under én felles direkte folkevalgt politisk ledelse. Utvalget gikk imidlertid ikke inn for en slik modell, ut fra en begrunnelse om at en slik enhet i folketall ville bli stor i forhold til andre kommuner, og at samordningsmulighetene og betingelsene for demokrati etter utvalgets vurdering var usikre. Christiansenutvalgets drøfting av disse spørsmålene var imidlertid svært summariske og det ble understreket at utvalget ikke hadde oversikt over hvilke samordningsmuligheter en slik enhet ville kunne gi.

Hovedstadsutvalget har foretatt en mer omfattende og grundig gjennomgang av den regionale oppgaveløsningen og demokratiet i hovedstadsområdet enn det Christiansenutvalget gjorde. På grunnlag av beskrivelsene og vurderingene som fremkommer i utredningens del II, vil Hovedstadsutvalget i hovedsak kunne støtte opp om Christiansenutvalgets påpekninger av behovet for integrerte tiltak på tvers av gjeldende administrative grenser i hovedstadsområdet. Med utgangspunkt i de vurderinger og konklusjoner som er trukket om reformbehovet, foreligger det gode grunner for å vurdere å etablere en politisk og administrativ enhet som samsvarer bedre med de geografiske og mobilitetsmessige forholdene i området.

En løsning basert på at noen av hovedprinsippene som ligger til grunn for dagens organisering i Oslo kommune gjøres gjeldende for et større geografisk område, kan være interessant å vurdere i denne sammenheng. Oslo kommune er med sine nær 500 000 innbyggere allerede i utgangspunktet befolkningsmessig en stor enhet i nasjonal sammenheng, samtidig som kommunen også ivaretar fylkeskommunale funksjoner. Bydelsreformen illustrerer hvordan en slik stor enhet kan legge til rette for nærhet mellom innbyggere og forvaltning gjennom delegering og desentralisering.

Det er viktig at mulighetene som ligger i å etablere en slik felles politisk enhet for den mest tettbygde og integrerte delen av hovedstadsregionen, blir drøftet grundig. Siktemålet er å vurdere en modell der et felles folkevalgt organ behandler overordnede og strategiske spørsmål om utviklingen i regionen, fordeler ressursene og legger rammene for den kommunale tjenesteytingen, mens ansvaret for den praktiske gjennomføringen av de kommunale tjenestene og øvrige oppgaver av lokal karakter legges til de eksisterende kommunene i Akershus og bydelene i Oslo (delkommunene).

18.5.1 Hovedtrekk ved løsningsalternativet

Styringsprinsipper

Etablering av en hovedstadskommune er et løsningsalternativ som bygger på en ny organisering av kommunene rundt den innerste delen av Oslofjorden. Den grunnleggende ideen er at et folkevalgt organ, heretter kalt hovedstadsstyre, innen det sentrale og tettest integrerte storbyområdet, skal ha overordnet ansvar for helhetlig planlegging og løsning av oppgaver som naturlig hører sammen på tvers av den tradisjonelle inndelingen i kommunale og fylkeskommunale oppgaver.

Hovedstadskommunemodellen har klare likhetstrekk med dagens organisering i Oslo, med en sentralkommune og bydeler. All myndighet innenfor de kommunale- og fylkeskommunale ansvarsområder er i Oslo kommune samlet under Oslo bystyre. Gjennom delegasjonsvedtak er viktige deler av kommuneforvaltningen lagt ut til bydelene. Hovedstadskommunemodellen vil imidlertid skille seg fra organiseringen i Oslo ved at delkommunene får seg tillagt et vesentlig større ansvarsområde og ved at styringsorganet blir sammensatt gjennom direkte valg. Modellen forutsetter at Akershus fylkeskommune opphører å eksistere.

I hovedstadskommunemodellen kan kompetansefordelingen mellom hovedstadstyret og kommunene og bydelene, heretter kalt delkommunene, utformes etter to hovedprinsipper. I den mest rendyrkede formen vil hovedstadsstyret tildeles all kommunal og fylkeskommunal kompetanse etter dagens lovgivning. Det er imidlertid en grunnleggende forutsetning at hovedstadstyret delegerer deler av sin kompetanse til delkommunene innenfor de funksjonsområder som i dag stort sett tilsvarer kommunale oppgaver slik de fremkommer av særlovgivningen, med unntak av overordnede fordelings- og planleggingsoppgaver.

Et annet alternativ for å fastsette kompetansefordelingen, vil være å lovfeste delkommunenes oppgaver og myndighet. En slik lov kan beskrive hvilke oppgaver delkommunene som minimum skal ha ansvar for. I tillegg kan det legges til rette for at hovedstadsstyret kan delegere ytterligere oppgaver dersom det skulle være ønskelig og hensiktsmessig.

En hovedstadskommunemodell basert på lovregulering vil kunne bidra til å sikre stabilitet og forutsigbarhet for delkommunene når det gjelder hvilke oppgaver som disse tillegges ansvaret for. En lovregulert oppgavefordeling vil også kunne bidra til en klarere reell ansvarsplassering sammenlignet med delegasjonsalternativet. Dette vil styrke og tydeliggjøre delkommunene som demokratiske organer med selvstendig beslutningsmyndighet. På den annen side vil en slik lovregulert oppgavefordeling svekke hovedstadskommunens egenskaper som samordnende regionalt organ. I en lovregulert modell vil hovedstadskommunen ikke uten videre kunne ha instruksjonsrett overfor de lokale nivåer. Bl.a. ville dette vanskeliggjøre en samordnet arealplanlegging og arealdisponering. Muligheten for å vurdere de ulike nivåene innenfor tjenestetilbudene i sammenheng (vertikal integrasjon) vil også bli svekket. Det finansielle ansvarsprinsipp som forutsetter at oppgaver og bevilgninger følges ad, vil bli vanskelig å følge dersom det innenfor en modell basert på lovregulering av oppgaver også skal legges til grunn at hovedstadskommunen skal motta og stå for fordeling av inntektene. Det er derfor vanskelig å se at en lovregulering av oppgavefordelingen vil kunne forenes med fordelingsrollen som delegasjonsalternativet åpner for.

Samlet sett vil en hovedstadskommunemodell som tar utgangspunkt i at alle fullmakter legges til hovedstadstyret og deretter forutsetter videredelegasjon til delkommunene, være det alternativ som klarest kan møte de problemene og utfordringene som er avdekket i hovedstadsområdet. Det er også denne varianten som klarest synliggjør de muligheter som ligger i modellen. Den lovregulerte varianten ville ha klare likhetstrekk med en tradisjonell fylkeskommune/kommunemodell. I den videre drøfting av modellen er det derfor tatt utgangspunkt i delegasjonsvarianten.

Hovedstadskommunealternativet i sin rendyrkede form bygger på utstrakt grad av lokalt selvstyre og forutsetter dermed et utstrakt system med delegerte fullmakter, rapportering og kontrollrutiner. Hovedstadskommunen vil ha instruksjonsmyndighet overfor delkommunene, men det forutsettes at sentralkommunens styring av de underliggende enhetene skal være av overordnet karakter og skje gjennom planer, retningslinjer og budsjettildelinger. Hovedstadskommunens inngripen i områder som er delegert til delkommunene skal bare skje dersom det konstatereres betydelige avvik mellom ressursbruk og tjenesteproduksjon, ved brudd på lover eller ved brudd på overordnede retningslinjer definert av hovedstadskommunen. Det vil mao. ikke være aktuelt med en detaljstyring av det lokale nivået, men det må legges til rette for styring der dette viser seg å være nødvendig. Det forutsettes derfor at det utvikles gode rapporterings- og tilsynsrutiner.

Det øverste folkevalgte organet, hovedstadsstyret, velges direkte av befolkningen i hele hovedstadsområdet. For å ivareta det lokale selvstyret, bør det organ i delkommunen som får seg tillagt fullmaktene, også velges direkte av befolkningen i delkommunen.

Hvilke styringsmodeller som er aktuelle på de ulike nivåer i hovedstadskommunen må gjøres til gjenstand for vurdering. Utgangspunktet bør være mest mulig enhetlige styringssystemer. Dersom hovedstadskommunen skal styres etter et parlamentarisk system, må forholdet mellom hovedstadsstyret i hovedstadskommunen og de folkevalgte organene i delkommunene avklares. Det vises i denne sammenheng til forholdet mellom byrådet og bydelsutvalgene i dagens styringsmodell i Oslo, hvor bydelsutvalgene er underlagt bystyret, og fristilt fra byrådet, mens administrasjonssjefene er underlagt to instruksjonslinjer, én fra bydelsutvalgene og én fra byrådet. Gitt en styringsmodell basert på parlamentarisme vil det være nærliggende at rådmennene i dagens Akershuskommuner underlegges de samme instruksjonslinjene som administrasjonssjefene i dagens bydeler i Oslo. For rådmennene vil dette i praksis bety én ekstra intruksjonslinje i forhold til dagens system i formannskapsmodellen.

Det kan imidlertid også tenkes andre styringsprinsipper, men på dette området er det nødvendig med grundige vurderinger og avveininger som forutsettes å inngå som en del av en videre prosess.

Nødvendig lovgrunnlag

Etablering av en hovedstadskommune vil rettslig sett innebære at et visst antall kommuner i Akershus og Oslo kommune sluttes sammen. Den nye hovedstadskommunen får også tildelt fylkeskommunale oppgaver, dvs. på samme måte som dagens «Oslomodell».

Siden Akershus fylke/fylkeskommune opphører å eksistere, vil det måtte skje endringer både i Grunnlovens § 58 tredje ledd og i loven fra 1918 om fylkesinndelingen.

En slik modell krever særskilt lovgrunnlag som må regulere følgende forhold:

1. Hjemmel for direkte valg til delkommunene

2. Klargjøre at hovedstadsstyret kan delegere sin myndighet til delkommunene

Uansett prinsipp for fastsetting av myndighetsfordelingen mellom hovedstadsstyret og delkommunene, vil det være hensiktsmessig å utforme en egen særlov for hovedstadsområdet. Foruten å ivareta de to nevnte punkter, vil det i en slik lov kunne trekkes opp overordnede rammer og styringsprinsipper for hovedstadskommunen. Det kan også være aktuelt å formulere prinsipielle retningslinjer for hvilke oppgaver og myndighet som bør delegeres til delkommunene. Slike retningslinjer kan ha som siktemål å sikre intensjonene om at stor grad av desentralisering av myndighet blir realisert, samtidig som tilstrekkelig handlefrihet bevares i hovedstadsstyret. En lov vil også kunne inneholde visse grunnprinsipper for tildeling av midler fra hovedstadsstyret til delkommunene. Det kan f.eks. vurderes om den lokale handlefrihet som kan koples til et rammefinansieringssystem og prinsippene for et slikt system (objektive kriterier o.l.) bør lovfestes.

Geografisk avgrensing

Hovedstadskommunens geografiske avgrensing er i utgangspunktet ikke gitt, og det kan tenkes ulike varianter. En hovedtanke bak denne modellen er imidlertid at den skal omfatte den sentrale og tettest integrerte delen av hovedstadsområdet. En «minimumsløsning» er derfor at Oslo kommune, kommunene som grenser til Oslo og Asker kommune inngår i den nye hovedstadskommunen. Konkret innebærer dette Oslo med sine 25 bydeler, Asker, Bærum, Ski, Oppegård, Rælingen, Lørenskog, Skedsmo, Nittedal og Nesodden. Den nye hovedstadskommunen vil med denne geografiske innelingen innbefatte de kommunene som Oslo tettsted brer seg inn i, med unntak av Lier og Røyken i Buskerud fylke. Tilsammen utgjør dette et befolkningsgrunnlag på ca 786 000 innbyggere.

Når det gjelder de gjenværende kommunene i dagens Akershus, forutsetter modellen at kommunene Nannestad, Gjerdrum, Ullensaker, Sørum, Fet, Enebakk, Ås, Frogn og Vestby med et samlet befolkningsgrunnlag på ca 95 000 innbyggere, gis anledning til å velge om de vil bli en del av hovedstadskommunen. Alternativet for disse kommunene vil, i likhet med ytterkommunene Hurdal, Eidsvoll, Nes og Aurskog-Høland med et befolkninggrunnlag på ca. 47 000 innbyggere, være å innlemmes i Hedmark og/eller Østfold fylker. For ytterkommunene og de kommunene som ikke ønsker å bli en del av hovedstadskommunen, vil endringene i forhold til dagens ordning være begrenset til å «skifte» fylkestilhørighet.

En geografisk avgrensing som bygger på «minimumsløsningen» vil bety at landets nye hovedflyplass på Gardermoen ikke vil ligge i den nye hovedstadskommunen. En permanent aktivitetsvekst knyttet til næringsutvikling og boligbygging i korridoren mellom den nye flyplassen og «mimimumsvarianten» av hovedstadskommunen kan tale for at også kommunene Ullensaker, Nannestad, Gjerdrum og Sørum bør bli en del av den nye enheten. På den andre siden vil utvalget peke på at det her kan tenkes en utvikling som ikke går i en slik retning. I Sverige ser det ikke ut til å ha vært et sterkt utbyggingspress i korridoren mellom Stockholm og hovedflyplassen Arlanda.

Hovedstadskommunemodellen innebærer at Akershus fylkeskommune legges ned i sin nåværende form og at noen av dagens kommuner i Akershus overføres til den nye hovedstadskommunen. Dette innebærer også at etablerte samarbeidsordninger i Follo og på Romerike brytes opp. Med en geografisk avgrensing som skissert over vil den nye enheten bli stor når det gjelder innbyggertall, men liten i geografisk målestokk. Dette vil kunne føre til stordriftsproblemer selv med utstrakt desentralisering og delegering. Hovedstadskommunen vil derfor kreve et vel fungerende administrativt apparat og gode rapporteringsrutiner.

Finansiering

Når all kompetanse, både kommunal og fylkeskommunal, i utgangspunktet legges til beslutningsorganet i hovedstadskommunen, vil det være en naturlig konsekvens at hovedstadskommunen også gis beskatningsrett både for fylkesskatt og kommuneskatt, og i tillegg mottar de statlige rammetilskuddene til kommuner og fylkeskommuner. Hovedstadskommunen bør kunne innpasses i det eksisterende inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene uten prinsipielle endringer i dette. Inntektssystemet for fylkeskommunene må tilpasses det faktum at Akershus fylkeskommune forsvinner og at hovedstadskommunen og nabofylkene øker i omfang, både geografisk og befolkningsmessig. Den kommunale delen av rammetilskuddet til Oslo og rammetilskuddet til de kommunene i Akershus som blir omfattet av hovedstadskommunen, må slås sammen. Innenfor eksisterende inntektssystem vil slik sammenslåing innebære reduksjon i tilskudd fordi virkningen av basistillegget som skal kompensere for småkommuners kostnadsulemper blir redusert. Befolkningstallet i de aktuelle kommunene som går sammen i hovedstadskommunen er imidlertid så høyt at dette vil gi helt neglisjerbare økonomiske konsekvenser.

Tilsvarende som for beskatningsretten og det statlige rammetilskuddet, er det naturlig at de statlige øremerkede tilskuddene går til hovedstadskommunen, som i likhet med andre kommuner får ansvar for å disponere midlene etter forutsetningene.

At hovedstadskommunen har beskatningsretten og mottar alle statlige tilskudd, forutsetter at hovedstadstyret foretar den videre fordeling av midlene til delkommunene. Modellen legger dermed til rette for regional utjevning gjennom at det etableres et eget regionalt inntektssystem. Dette vil i prinsipp være det samme som Oslo kommune praktiserer i dag, men på et vesentlig mindre funksjonsområde enn det som vil være aktuelt for delkommunene. Det statlige overføringssystemet for kommunene, både i form av rammetilskudd og øremerkede tilskudd, innebærer at nasjonale myndigheter har klare fordelingspolitiske mål. Det kan reises spørsmål om det vil være riktig for et så stort område å desentralisere slik myndighet til regionale folkevalgte organer. Det legges imidlertid til grunn at den nasjonale politikk her helt ut følger de kommunegrenser som er valgt uavhengig av om det gjelder en kommune med 500 innbyggere eller Oslo med 489 0000 innbyggere. I dette perspektiv, og i lys av det system som Oslo allerede har i funksjon, kan dette ikke sies å være en vesentlig endring i forhold til gjeldende prinsipper.

Fordelingen av midler til delkommunene bør gjøres i form av en rammebevilgning kombinert med styringssignaler om hvordan midlene skal brukes. Disse elementene er nødvendig for at hovedstadskommunen skal kunne fatte beslutninger i sammenheng og på tvers av ulike sektorer og geografiske deler av regionen. I fordelingen av økonomiske rammer til delkommunene vil bl.a. erfaringene fra Oslo kommunes kriteriebaserte budsjettfordelingssystem til bydelene kunne anvendes. Gjennom et slikt fordelingssystem, kombinert med stor grad av lokalkunnskap, vil hovedstadskommunen kunne spille en aktiv rolle i inntektsfordelingen i hovedstadsregionen.

Utvalget har i sin gjennomgang av reformbehovet, drøftet effektene av at kommunene i hovedstadsområdet konkurrerer om skattebetalere og næringsetableringer. Slik konkurranse har både positive og negative effekter. En finansieringsmodell basert på at hovedstadskommunen har beskatningsretten og mottar alle statlige tilskudd, vil fjerne dette som et incentiv for handling og beslutning i de enkelte delkommunene.

18.5.2 Oppgaveløsningen

Hovedstadskommunen vil ha ansvar for alle de oppgaver som er tillagt landets kommuner og fylkeskommuner. Det førende prinsipp for fordelingen av oppgaver mellom hovedstadskommunen og delkommunene bør være at alle oppgaver som best kan løses på kommunenivå skal delegeres til disse. Det vil være naturlig å ta utgangspunkt i de oppgaver som i dag er tillagt kommunenivået eksklusive Oslo.

Fordeling av oppgaver mellom hovedstadskommunen sentralt og delkommunene er i utgangspunktet et spørsmål som det til enhver tid sittende hovedstadsstyre vil kunne bestemme gjennom delegasjonsvedtak. For å sikre at helheten i regionale spørsmål blir ivaretatt på en bedre måte enn hva som er tilfellet i dag, er det viktig at hovedstadskommunen har beslutningsmyndighet i spørsmål knyttet til samfunnsutbyggingsoppgavene som overordnet arealplanlegging, næringsutvikling og miljøvern. I praksis vil dette bety at utbyggingen av boliger, arbeidsplasser, rekreasjonsanlegg etc. i sterkere grad vil kunne ses i sammenheng med infrastrukturinvesteringer innen samferdselssektoren.

Videre vil det være hensiktsmessig at de tradisjonelle fylkeskommunale funksjonene som delvis er fastsatt i særlovgivningen, med bl.a. sykehusdrift, videregående opplæring, kollektivtransport samt institusjoner innen rusmiddelomsorg og barnevern beholdes sentralt i hovedstadskommunen. I tillegg vurderes det som viktig at hovedstadskommunen har ansvaret for vannforsyning, avløpsrensing og renovasjon.

Det forutsettes at alle kommunene og bydelene som inngår i hovedstadskommunen har de samme funksjonsområdene og oppgavene. Dette vil innebære en utvidelse av bydelenes ansvarsområder i retning av ordinære kommuner, i likhet med kommunene i landet for øvrig. Oppgaver som grunnskole, parker, tekniske tjenester og lokale reguleringssaker bør desentraliseres til delkommunene. De eksisterende kommunene som går inn i hovedstadskommunen forutsettes å måtte avgi enkelte av sine oppgaver og myndighet til hovedstadsstyret. Dette vil være oppgaver av regional karakter, som betinger en overordnet styring og planlegging.

Modellen muliggjør regional samordning gjennom helhetlig planlegging og løsning av oppgaver på tvers av den tradisjonelle inndelingen i kommunale og fylkeskommunale oppgaver. Det geografiske området for hovedstadsområdets vertikale integrasjon vil bli større. Dette gjelder innenfor skolesektoren (grunnskole og videregående skole), helsesektoren (primærhelsetjenesten og sykehusene) og sosialsektoren som omfatter 1. og 2. linjetjenesten innen barnevernet og rusomsorgen.

Løsningsalternativet legger til rette for å utnytte et horisontalt samordningspotensiale for en større del av hovedstadsområdet. Mer helhetlig planlegging av større investeringsprosjekter og bedre funksjonsfordeling innenfor bl.a. sykehussektoren vil kunne bidra til en mer effektiv ressursutnyttelse av både utstyr og personell til beste for brukerne. Det må imidlertid påpekes at hovedstadskommunemodellen i seg selv ikke fullt ut ivaretar de avdekkede samordningsbehovene innen sykehussektoren. Endringer i helseregioninndelingen og eierstrukturen er nødvendige tilleggsbetingelser i denne sammenheng.

Hovedstadskommunemodellen innebærer at det geografiske opptaksområde for sykehus og videregående skoler i hovedstadsområdet vil bli utvidet. Gitt at det innføres valgfrihet i hele området, vil pasientenes og elevenes valgmuligheter blir større. Økt valgfrihet har imidlertid også en kostnadsside som er nærmere drøftet i innstillingens del II.

Det må også pekes på at hovedstadskommunemodellen åpner for muligheten til å føre en felles avgiftspolitikk innenfor et større geografisk sammenhengende område. Dette gjelder i første rekke innenfor de tekniske tjenestene vann, avløp og renovasjon, men også når det gjelder fastsetting av sosialhjelpssatser, brukerbetaling for hjemmetjenester mv. vil hovedstadskommunemodellen kunne bidra til en mer enhetlig og samordnet linje, dersom dette skulle være politisk ønskelig.

Modellens betydning for de enkelte sektorer

Innen arealplanlegging forutsettes det en ansvarsdeling mellom hovedstadskommunen sentralt og delkommunene. Det vil være rasjonelt og hensiktsmessig at hovedstadskommunen har ansvaret for helheten. Mer presist kan dette beskrives som arealdelen i kommuneplanen. En samlet overordnet arealplanlegging som bedre samsvarer med den funksjonelle regionen vil gi mulighet for miljømessige og kostnadseffektive løsninger, bl.a. ved at lokaliseringen av boliger, arbeidsplasser og infrastrukturen kan ses mer i sammenheng. Delkommunene vil ha vedtakskompetanse for lokale regulerings- og arealplaner samt i byggesaker, innenfor rammer vedtatt av hovedstadskommunen. Det forutsettes at hovedstadskommunen, etter på forhånd fastsatte retningslinjer og prosedyrer, kan overprøve vedtak som er fattet av delkommunen.

For Akershus-kommunene vil den skisserte oppgavefordelingen mellom hovedstadskommunen sentralt og delkommunene bety at ansvarsområdet reduseres. Dette vil bl.a. kunne bidra til å svekke befolkningens politiske engasjement. For dagens bydeler i Oslo vil det bety en utvidelse av oppgavespekteret og muligheter for å oppnå effekter med motsatt fortegn i forhold til Akershuskommunene.

Det samlede transporttilbudet i hovedstadsområdet fastlegges i dag av tre aktører (Oslo kommune, Akershus fylkeskommune og staten).

Hovedstadskommunemodellen forutsetter at Akershus fylkeskommune legges ned. Dette vil i praksis også bety at SL-samarbeidet må oppløses i sin nåværende form. Med færre aktører vil det ligge bedre til rette for å styrke bestillerfunksjonen samtidig som det vil kunne lette kontakten og samarbeidet med Statens veivesen. NSB og staten kan ha sine funksjoner som i dag, men det vil også være mulig å overføre kjøp av lokale jernbanetjenester til hovedstadskommunen. Samordningen i forhold til planlegging av større investeringsprosjekter vil også kunne bli enklere. Modellen legger til rette for bedre samordning innenfor hovedstadskommunens geografiske område. Det er imidlertid viktig at det etableres ordninger for innbyggerne i de kommunene som faller utenfor den nye hovedstadskommunen. Deres interesser som pendlere inn til sentrum bør bli ivaretatt på en minst like god måte som i dag.

Hovedstadskommunemodellen vil legge bedre til rette for samordnet drift innenfor de tekniske tjenestene vannforsyning, avløp og renovasjon. Dette er i dag kommunale oppgaver hvor beslutningene fattes i 22 Akershus-kommuner, i tillegg til Oslo kommune. Vannforsyningssikkerheten i området er preget av lokale variasjoner, og forsyningssikkerheten for hovedstadsområdet sett under ett vil derfor kunne bli vesentlig bedre dersom vannkildene i større grad ses i sammenheng. Hovedstadskommunemodellen legger til rette for en sentralisering av den overordnede beslutningsmyndigheten innenfor disse tjenestene, slik at bl.a. investeringsbeslutninger kan ses i en større sammenheng og planlegges i et mer helhetlig perspektiv.

Hovedstadskommunemodellen vil altså legge grunnlag for en mer helhetlig planlegging av nye investeringer i et geografisk større område enn i dag, men modellen vil også føre til at det etableres grenser som splitter opp eksisterende interkommunale samarbeidsløsninger på Romerike og i Follo. Det må derfor etableres nye samarbeidskonstellasjoner mellom den nye hovedstadskommunen og kommunene utenfor. Hovedstadskommunens størrelse kan være et element som kan bidra til å skape ubalanse mellom de samarbeidende enhetene.

Hovedstadskommunemodellens fortrinn innen helse- og omsorgssektoren, ligger i første rekke i de samfunnsmessige gevinstene av bedre vertikal og horisontal koordinering og dimensjonering av tjenestetilbudene. Hovedstadskommunen vil ha det samlede ansvar for ressursprioritering og helseplanlegging innenfor et et geografisk sammenhengende område.

Større grad av horisontal samordning kan åpne for bedre utnyttelse av bygninger og medisinsk utstyr. Modellen vil også kunne legge til rette for bedre funksjonsfordeling og spesialisering, bl.a. når det gjelder akuttfunksjoner og en mer fleksibel utnyttelse av spesialister og mangelpersonell i et felles arbeidsgiverområde.

En hovedstadskommunemodell vil i seg selv ikke bidra til en bedre samordning av regionsykehusfunksjonene i området. Utvalget har under drøftingen av helseregioninndelingen under punkt 18.2.3 pekt på ulike alternativer for å samle Oslo og Akershus i samme helseregion. Utvalget har også drøftet mulige løsninger for Rikshospitalet og Radiumhospitalet. Hovedstadskommunemodellen vil kunne tilpasses samtlige av de alternativene som er skissert for helseregioninndelingen.

Bedre samordning av de ulike leddene i helsetjenestekjeden vil kunne bidra til å etablere en mer hensiktsmessig inn- og utskrivningspraksis i forhold til sykehusene og primærhelsetjenesten. Stikkord her er planlegging av rutiner for informasjon, henvisninger og behandling på riktig omsorgsnivå. Dette vil samlet kunne gi et bedre helse- og omsorgstilbud, særlig til eldre pasienter men også til andre pasientgrupper.

18.5.3 Demokrati

I hovedstadskommunemodellen vil de politisk ansvarlige på begge nivåer (hovedstadsstyret og de folkevalgte organene i delkommunene være direkte valgt av borgerne. Dette gir borgerne mulighet for å påvirke utformingen av den offentlige politikken, både når det gjelder lokale og regionale oppgaver.

Hovedstadskommunemodellen forutsetter at enkelte av dagens kommunale oppgaver flyttes opp til et regionalt nivå. En slik endring i oppgavefordelingen vil kunne føre til at innbyggerne i Akershus-kommunene opplever redusert nærhet til enkelte oppgaver. På den annen side vil gevinsten bli økt innflytelse over de samme oppgavene som blir tillagt hovedstadsstyret. Større grad av desentralisering av oppgaver til dagens bydeler i Oslo, vil øke nærheten til et bredere oppgavespekter for Oslo-borgerne. Med dette som utgangspunkt vil derfor modellen både kunne legge til rette for økt regional påvirkningskraft, i første rekke for Akershusborgerne, og økt lokal påvirkningskraft og større nærhet til flere oppgaver for Oslo-borgerne. Hovedstadskommunemodellen vil derfor kunne bidra til å forene behovet for nærhet og lokal påvirkningskraft med ønsket om regional påvirkningskraft.

Hovedstadskommunemodellen bygger på prinsipper som er kjent for en stor del av befolkningen. For befolkningen i Oslo vil etableringen av en hovedstadskommune ikke innebære større endringer. Opplevelsen av identitet og tilhørighet til Oslo vil derfor kunne bevares. Befolkningen i dagens Akershus-kommuner vil imidlertid registrere at vel fungerende kommuner får redusert sin status og oppgaver. Dette vil kunne bety svekket lokal tilhørighet. I hvilken grad en slik opplevelse vil kunne oppveies av økt regional påvirkningskraft, kan det være vanskelig å si noe sikkert om.

Dagens organisering med mange beslutningesenheter og ansvarlige organer, innebærer uklare og kompliserte ansvarsforhold på enkelte områder. Hovedstadskommunemodellen vil på disse områdene kunne bidra til å gjøre ansvarsforholdene klarere. Antall forvaltningsnivåer i hovedstadsområdet sett under ett vil bli redusert ved at Akershus fylkeskommune legges ned. En modell basert på utstrakt bruk av delegasjon kan imidlertid også føre til redusert oversiktlighet i forvaltningen og gjøre det uklart for innbyggerne om hvilke folkevalgte organer som er de politisk ansvarlige.

18.5.4 Omstillingskostnader

Ovenfor er det presentert en skisse til ny modell for organisering av oppgaveløsningen i hovedstadsområdet. En omleggings- og omorganiseringsprosess av et slikt omfang betinger delutredninger innenfor en rekke områder som utvalget av ikke har hatt anledning til å gå inn i. Utvalget vil denne sammenheng peke på nødvendigheten av å foreta nærmere utredninger når det gjelder spørsmål knyttet til inntektssystem for delkommunene, nytt lovgrunnlag, overgangsordninger, eiendomsforhold mv.

Det er vanskelig å anslå omfanget av omstillingskostnadene som vil følge som en naturlig konsekvens av etablering av hovedstadskommunen. Gjeldende lovverk og finansieringsordninger vil i hovedsak kunne benyttes. Det vil imidlertid være hensiktsmessig å utforme en egen særlov som trekker opp rammer og styringsprinsipper for hovedstadskommunen. Oslo kommunes kriteriebaserte fordelingssystem til bydelene kunne være et utgangspunkt for utvikling av et regionalt fordelingssystem til delkommunene.

Det er grunn til å forvente at omstillingskostnadene ved etablering av en hovedstadskommune vil oppleves som større for Akershus, både på kommune- og fylkesnivå, enn for Oslo. Akershus fylkeskommunes eksistens opphører samtidig som Akershus-kommunene må forholde seg til helt andre styringsprinsipper enn i dag. I tillegg vil oppgavespekteret som inngår i disse kommunenes ansvarsområde bli mindre. Det erimidlertid viktig å peke på at hovedstadkommuneløsningen innebærer at antall forvaltningsnivåer i hovedstadsområdet sett under ett blir redusert som en direkte følge av at Akerhus fylkeskommune legges ned.

Oslo kommune har det siste tiåret gjennomført betydelige omorganiseringsprosesser, og vil følgelig kunne dra nytte av erfaringene fra dette arbeidet. Innføring av direkte valg til bydelene og utvidelse av oppgavespekteret vil imidlertid kunne bety relativt store omstillinger også for Oslo.

18.5.5 Oppsummering

De viktigste egenskapene ved hovedstadskommunemodellen kan oppsummeres slik:

• Hovedstadskommunens politiske organ, hovedstadsstyret, vil ha et klart ansvar for viktige spørsmål av regional karakter. Både regionale og lokale politiske avveininger vil bli gjort i direkte folkevalgte organer, henholdsvis hovedstadsstyret og de folkevalgte organene i delkommunene.

• Befolkningens mulighet til å påvirke regionale beslutninger vil bli vesentlig styrket. Overføring av nye oppgaver til bydelene vil samtidig øke den lokale påvirkningskraften og nærheten til en rekke oppgaver for en stor del av hovedstadsområdets befolkning.

• Hovedstadskommunen bygger på et utstrakt system med delegerte fullmakter, rapportering og kontrollrutiner. Dette kan bidra til redusert oversiktlighet i forvaltningen samtidig som det vil kunne oppstå uklarhet i befolkningen om hvilke folkevalgte som er de reelt politisk ansvarlige.

• Hovedstadskommunealternativet vil kunne føre til at mange velfungerende kommuner i dagens Akershus får en mindre entydig status i forvaltningsstrukturen og redusert ansvarsområde i forhold til dagens situasjon.

• Hovedstadskommunen omfatter et område som er et fullt ut integrert bolig- og arbeidsmarked og som derfor har mulighet for å bli oppfattet som en naturlig enhet av de som bor der, hvilket skulle gi grunnlag for tilhørighet til - og legitimitet for hovedstadsstyret.

• Hovedstadskommunen bygger på en forvaltningsmodell som har klare likhetstrekk med den som Oslo praktiserer i dag, og som derfor vil være kjent for en stor del av befolkningen.

• Hovedstadskommunen vil kunne ivareta samordningsbehovet for viktige regionale oppgaver innenfor den sentrale delen av hovedstadsområdet gjennom helhetlig planlegging og løsning av oppgaver på tvers av den tradisjonelle inndelingen i kommunale og fylkeskommunale oppgaver. Hovedstadskommunens geografiske avgrensing innebærer imidlertid at det etableres nye fylkesgrenser og nye samordningsbehov på tvers av disse grensene, dog i et mer begrenset omfang enn i dagens situasjon

• Arealplanlegging, miljøvern og næringsutvikling vil bli styrket ved at helheten i større grad blir ivaretatt. I tillegg vil utbyggingen av boliger, arbeidsplasser, rekreasjonsanlegg osv. i sterkere grad kunne ses i sammenheng med infrastrukturinvesteringer innen samferdselssektoren. Øvrige oppgaver av regional karakter som hovedstadskommunemodellen legger til rette for å løse på en bedre måte enn i dag, er drift av de tekniske tjenestene vannforsyning, avløp og renovasjon samt drift av kollektivtransport og sykehus. Sistnevnte kombinert med endringer i helseregioninndelingen og endret oppgavefordeling.

• Hovedstadskommunen innebærer at det kan etableres gjennomgående tjenestelinjer (vertikal integrasjon) for en rekke offentlige tjenester, bl.a. innen for helse- og sosialsektoren og innenfor videregående opplæring, i en større del av hovedstadsområdet.

• Hovedstadskommunen legger til rette for horisontal samordning av flere regionale oppgaver, herunder utnyttelse av eventuelle stordriftsfordeler gjennom større grad av spesialisering og arbeidsdeling.

• Hovedstadsstyret har den kommunale beskatningsretten og mottar statlige tilskudd som fordeles videre til delkommunene i tråd med oppgavene som er delegert. Et slikt system gir mulighet for at hovedstadsstyret kan føre en regional omfordelingspolitikk på linje med det som Oslo kommune i dag gjør overfor bydelene.

• Hovedstadskommunemodellen vil i hovedtrekk kunne bygge på eksisterende lovverk og statlige finansieringsordninger, men det er nødvendig med en lovfesting av direkte valg til de folkevalgte organene i delkommunene. En egen lov som trekker opp rammer og styringsprinsipper for hovedstadskommunen bør etableres.

• Hovedstadskommunemodellen vil sannsynligvis innebære større omstillingskostnader for Akerhuskommune/Akershus fylkeskommune enn for Oslo kommune. Befolkningen i Akershuskommunene må forholde seg til et nytt forvaltningsorgan samtidig som nye grenser etableres. Antall forvaltningsnivåer i hovedstadsområdet sett under ett vil bli redusert som følge av at Akershus fylkeskommune nedlegges.

19 Konklusjoner

19.1 INNLEDNING

I kapittel 18 har utvalget presentert mulige alternativer for inndeling, organisering og oppgavefordeling som kan bidra til å forbedre den offentlige oppgaveløsningen i hovedstadsområdet. Utvalget har drøftet sterke og svake sider ved de ulike alternativene sett opp mot det samlede reformbehov som er beskrevet i kapittel 16.

I dette kapitlet drøfter utvalget nærmere hvilke løsningsalternativer som er best egnet til å møte det avdekkede reformbehovet, og gir anbefalinger om det videre reformarbeid. Innledningsvis gis det en oppsummering av premissene for utvalgets konklusjoner.

Utvalgets oppgave er å vurdere og foreslå reformer knyttet til den regionale oppgaveløsningen. I tolkningen av mandatet har utvalget presisert at dette gjelder

• oppgaver som i dagens forvaltningssystem er tillagt fylkeskommunene

• oppgaver som har virkninger ut over de enkelte kommunenes grenser

• statlige oppgaver som håndteres av regional statsforvaltning.

Utvalget er i mandatet særlig bedt om å drøfte løsninger som gjelder oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene og fylkesgrensen mellom Oslo og Akershus. Utvalgets analyse viser at reformbehovet oppstår som en følge av både inndelingen og oppgavefordelingen i hovedstadsområdet. Oppgavefordelingen mellom Oslo kommune og Akershus fylkeskommune på den ene siden og kommunene i Akershus på den andre siden, og mellom det fylkeskommunale og det statlige forvaltningsnivået står derfor sentralt i utvalgets konkluderende drøfting av løsningsmodeller.

I drøftingene har utvalget lagt vekt på de generelle verdiene ved det lokale folkestyret og prinsipielle hensyn som ligger bak utformingen av det norske forvaltningsystemet. Disse verdiene og hensynene har utvalget oppsummert i to sett evalueringskriterier, knyttet til henholdsvis oppgaveløsning og demokrati. Muligheten til helhetsyn og mulighet for samordning er en fellesnevner for kriteriene som er lagt til grunn for å vurdere oppgaveløsningen.

19.2 REFORMBEHOVET

Utvalget mener det foreligger et reformbehov knyttet til organiseringen av de regionale oppgavene i hovedstadsområdet. Denne konklusjonen er begrunnet i tre forhold:

1. Forbedringsmuligheter innen oppgaveløsningen Det er innenfor flere sektorer påvist relativt klare muligheter til å forbedre den offentlige oppgaveløsningen. Ved å legge til rette for å realisere forbedringsmuligheten som utvalget har påpekt, vil det kunne frigjøres ressurser som kan gi grunnlag for velferdsforbedringer for befolkningen.

2. Demokratihensyn Viktige sider ved lokaldemokratiet bør kunne ivaretas på en bedre måte enn i dag. Muligheten til økt regional påvirkningskraft, hensynet til befolkningens valgfrihet og deltakelse og behovet for oversiktlighet i forvaltningen ligger til grunn for denne konklusjonen.

3. Fremtidige utfordringer Fremtidige utviklingstrekk stiller regionen overfor utfordringer som forsterker behovet for regional samordning og helhetlig styring i hovedstadsområdet. I kombinasjon med økende integrasjon fører befolkningsveksten, kommende utbyggingspress, miljø- og ressursspørsmålene og hensynet til næringslivets internasjonale konkurransemuligheter til et økt samordningsbehov i fremtiden.

Utvalget vil imidlertid ikke karakterisere virkningene av dagens organisering i hovedstadsområdet som dramatisk eller kriseartet. Regionale interessekonflikter finner en løsning også innenfor gjeldende organisering. Ofte er imidlertid de mekanismene som fører til avklaring ikke tilfredsstillende. I praksis vises dette bl.a. ved at staten i siste instans avgjør spørsmål som burde vært løst lokalt. Spillsituasjoner som følge av konkurranse mellom kommunene er også en mekanisme som gir avklaring på motstridende interesser. Det er utvalgets syn at slike avklaringsmekanismer ikke er tilfredsstillende som beslutningsprosess for regional samordning i hovedstadsområdet.

En analyse av reformbehov med utgangspunkt i de resultater som er oppnådd vil alltid være vanskelig. En slik analyse krever at konkrete og praktiske resultater holdes opp mot politiske målsettinger. Det kan være divergens mellom politiske målsettinger i ulike folkevalgte organer innen regionen. Når politiske målsettinger brytes ned i konkret handling vil det også være rom for ulik tolkning av hva som er i samsvar med målet. Det må også tas hensyn til at konkrete tiltak ofte har effekt mot flere politiske mål samtidig, og at slike mål av og til er i konflikt med hverandre.

I en konkret vurdering vil det f. eks. være vanskelig å avgjøre om de faktiske resultatene av bolig- eller næringslokaliseringene er gode eller dårlige. De ulike kommunestyrene i regionen kan ha forskjellige mål om hva slags boligfelt som bør bygges ut og hvilken type beliggenhet som bør prioriteres. Et næringsutviklingsprosjekt vil f.eks. kunne oppleves positivt av den ene kommunen og negativt av nabokommunen. Ut fra hensynet til egne innbyggeres ønsker vil et nytt boligfelt representere et gode, mens den samme utbyggingen kanskje representerer ulemper i form av miljømessige eller andre samfunnsøkonomiske kostnader. Utvalget har ikke forsøkt å vurdere resultatene av konkrete utbygginger for å bedømme hva som ville vært en samlet sett riktig avveining mellom slike motstridende hensyn. Vekten har vært lagt på å dokumentere at det eksisterer slike konflikter og å drøfte hvordan gjeldende forvaltningsorganisering legger til rette for å håndtere dem.

Det vil heller ikke være slik at politiske vedtak alene avgjør hvilke resultater som er mulig å oppnå. Den generelle samfunnsutviklingen, økonomisk utvikling, innbyggernes egne frie preferanser osv, kan overstyre offentlig planlegging uten at endret organisering av lokalforvaltningen kan bøte på dette. Utvalget mener likevel det er grunn til å konkludere med at resultatene som er oppnådd i hovedstadsområdet, innen de offentlige ansvarsområdene som er analysert av utvalget, peker mot at det er et reformbehov. Eksempler fra helsesektoren, arealdisponeringen, transportsektoren og tekniske tjenester underbygger en slik konklusjon.

Det er enklere å dokumentere reformbehov ut fra en direkte analyse av dagens beslutningsprosesser og beslutningsorganer. Hele Oslo og store deler av Akershus er i dag et tett integrert bolig- og arbeidsmarked, med en sammenhengende bebyggelse inn i mange kommuner. De eksisterende kommune- og fylkesgrensene og den gjeldende arbeidsdelingen mellom kommunene og regionale organer reflekterer ikke denne integrasjonen og bebyggelsesmessige sammensmeltingen. Utvalgets gjennomgang av dagens samarbeidsorganer innen regionen viser at de ikke godt nok dekker behovet for samordning og mulighet for helhetlige vurderinger innenfor dette området.

Utvalget legger også stor vekt på at demokratihensyn ikke blir godt nok ivaretatt. Mange innbyggere i hovedstadsområdet blir direkte berørt av beslutninger som fattes av folkevalgte organer som de ikke er med på å velge. Tilsvarende har de folkevalgte organene som de faktisk velger, ikke direkte innflytelse på beslutninger som kan være av avgjørende betydning for disse innbyggerne. Den regionale påvirkningskraften gjennom demokratiske valg tilfredstiller ikke de prinsipielle krav som bør stilles til vårt lokal folkestyre.

Utfordringene for offentlig forvaltning i årene fremover bidrar til å forsterke konklusjonen om at det foreligger et reformbehov som kan relateres til inndeling og oppgavefordeling. Hovedstadsområdet integreres stadig sterkere gjennom bedre kommunikasjoner og økende pendling på tvers av de administrative grensene. Tilgangen på ledige utbyggingsarealer er begrensede, samtidig som det forventes en sterk befolknings- og aktivitetsvekst i tiårene fremover. Konsekvensen kan være forsterkede konflikter mellom utbyggingsønsker og ønsket om å bevare de gjenværende landbruks-, natur- og friluftsområdene. Også de miljøpolitiske utfordringene øker i en slik befolkningstett region i vekst. Regionens næringsliv konfronteres med en stadig hardere internasjonal konkurranse, som også forsterker behovet for en koordinert offentlig tilrettelegging for næringsutvikling.

Det er en svært omfattende og kompleks oppgave å vurdere reformbehovet knyttet til den regionale oppgaveløsningen i hovedstadsområdet. Det er mange regionale oppgaver av svært varierende karakter, fra ren tjenesteproduksjon til planleggings- og styringsoppgaver i forbindelse med samfunnsutbyggingen. Det er sjelden enkle sammenhenger mellom handlingsparametre som organisering, oppgavedeling og geografiske grenser på den ene siden og konkrete resultater på den andre siden. Utvalget har innenfor den tid som har vært til rådighet både benyttet eksisterende utredninger og satt i gang egne utredninger på de viktigste områdene. Forskning og utredning vil i mange tilfelle bare være bakgrunnsinnformasjon for de avveininger som må gjøres mellom ulike hensyn som skal ivaretas i den regionale oppgaveløsningen. Mer tid og ressurser kunne vært brukt på å analysere problemstillingene. Utvalget mener likevel at det foreliggende materialet gir et tilstrekkelig grunnlag for å trekke konklusjoner om reformbehovet og i hovedtrekk hvor sterkt det er.

19.3 OM GRUNNLAGET FOR Å VURDERE DE ULIKE LØSNINGSALTERNATIVENE

På samme måte som vurderingen av reformbehovet, er vurderingen av de ulike løsningsmodellene en kompleks oppgave. Slike vurderinger må helt fundamentalt basere seg på en rekke vanskelige skjønnsmessige avveininger. Viktige hensyn eller forvaltningspolitiske mål som løsningsalternativene skal ivareta, kan være i konflikt med hverandre. Styrken ved egenskapene til det enkelte alternativ kan ikke tallfestes, og sterke og svake sider må skjønnsmessig avveies innen hvert alternativ og mellom de ulike alternativene.

Utvalgets vurderinger baserer seg på at ønsket om bedre mulighet for samordning og beslutningstaken i et helhetsperspektiv i større grad lar seg kombinere med løsningsalternativer som gir økt regional påvirkningskraft. Det samme gjelder for økt valgfrihet for innbyggerne og oversiktlighet i forvaltningen. Når det gjelder oversiktlighet har imidlertid utvalget også vurdert alternativer hvor denne egenskapen ikke kan sies å gå sammen med bedre mulighet for samordning. Den sentrale målkonflikten som i større og mindre grad vil følge med i alle alternativene er konflikten mellom ønsket om nærhet, tilhørighet og lokal påvirkningskraft på den ene siden og behovet for samordning og ønsket om økt regional påvirkningskraft på den andre siden.

Det er ikke mulig å finne frem til et reformgrep som ivaretar alle viktige hensyn på en like god måte. Utvalget har ikke funnet frem til «det ene alternativ» som med full styrke har alle de gode egenskapene. Både tidligere arbeid med reformer i hovedstadsområdet i Norge og internasjonale erfaringer illustrerer dette dilemmaet tilfulle. Mange storbyområder opplever et tilsvarende reformbehov som i Oslo-området, eller i mange tilfelle enda sterkere. Selv etter svært omfattende og grundige faglige og politiske avklaringsprosesser har det vist seg vanskelig å finne frem til reformer som har latt seg realisere. Både i København og i Rotterdam har reformarbeidet kjørt seg fast.

Valg og anbefaling av ett løsningsalternativ krever også at det velges eller prioriteres mellom hvilke egenskaper som skal vektlegges. Styrking av en egenskap ved et alternativ vil ofte svekke en annen egenskap. Utvalget har derfor sett det som viktig i sin konkluderende drøfting så langt som mulig å tydeliggjøre hvilke egenskaper som er tillagt størst vekt.

Utvalget ser det som sin oppgave å finne frem til en organisering av oppgaveløsningen i hovedstadsområdet som best mulig legger til rette for politikkutøvelse på regionalt nivå. Utvalget erkjenner at det i praksis kan være vanskelig å trekke en klar grense mellom hva som er rammebetingelser for politikk og hva som er politikkutøvelse. Utvalgets utgangspunkt er at løsningsalternativer må være innrettet mot en vid forståelse av hva som bør være den politiske handlefriheten på lokalt og regionalt nivå. Denne handlefriheten bør ikke begrenses unødig i hovedstadsområdet utover det som følger av den generelle lovgivningen og øvrige rammebetingelser for lokalforvaltningen, fastsatt av sentrale myndigheter. Dette innebærer bl.a. at utvalget har lagt vekt på at et viktig organisatorisk spørsmål som spørsmålet om det bør innføres et skille mellom bestiller- og utførerfunksjoner, bør avgjøres av lokale folkevalgte organer. Det samme gjelder spørsmålet om gjennomføring/drift av offentlige regionale oppgaver bør settes ut til institusjoner eller bedrifter utenfor offentlig sektor.

Ved vurdering av hva som er egnede løsningsalternativer er det viktig å være klar over at et alternativ med mange gode egenskaper ikke er en garanti for gode resultater. Arbeidet i beslutnings- og samarbeidsorganer skal fylles med aktiv handling. Reelle interessekonflikter vil ikke forsvinne gjennom en annen organisering av den offentlige forvaltningen i hovedstadsområdet. Konfliktene vil være der, men de vil kunne komme til uttrykk på andre måter enn tidligere. Det kan også være slik at nye konflikter kommer til overflaten i og med at eventuelle nye organer skal foreta avveininger som de tidligere organene ikke har vært tvunget til å gjøre. Også organer med vide fullmakter og anledning til flertallsvedtak kan ha vansker med å finne frem til løsninger som samlet sett er de beste.

Som en del av grunnlaget for utvalgets vurdering av ulike løsninger, er det også lagt vekt på at de lokale og regionale folkevalgte organene må ha oppslutning i befolkningen og at de bør oppfattes som legitime styringsorganer, for at de skal kunne ha evne til å fatte beslutninger som blir gjennomført etter forutsetningene.

Utvalget har i sin vurdering av løsningsalternativer også lagt vekt på hensynet til kontinuitet og stabilitet i organiseringen av offentlig forvaltning i hovedstadsregionen. Radikale endringer vil kunne ha store omstillingskostnader og bidra til redusert oversiktlighet i forvaltningen og redusert følelse av tilhørighet til lokale politiske organer.

Kontinuitet og stabilitetshensyn gir imidlertid ikke entydige argumenter for spesielle løsninger. På den ene siden kan det argumenteres for at det ivaretar slike hensyn å bygge videre på eksisterende folkevalgte organer innenfor dagens geografiske grenser. På den andre siden kan det også med god grunn sies å være en radikal endring å innføre nye og for hovedstadsregionen spesielle samarbeidsorganer med vide fullmakter og indirekte valgte representanter. Tilsvarende kan det hevdes at løsningsalternativer som forutsetter endrede geografiske grenser ivaretar stabilitet, fordi de i stor grad kan bygge videre på eksisterende organisasjonsformer, gjeldende lovverk og finansieringsordninger for lokalforvaltningen. På den andre side kan det hevdes at endringer som medfører nye geografiske forvaltningsgrenser er en radikal endring.

19.4 KONKLUDERENDE DRØFTING AV LØSNINGSALTERNATIVER

19.4.1 Innledning

Utvalget har i kapittel 16 og i avsnitt 19.2 konkludert med at det foreligger et reformbehov i hovedstadsområdet, som berører både inndeling og oppgavefordeling i den offentlige forvaltningen. Reformbehovet har sin bakgrunn i at slike oppgaver bør kunne løses på en mer kostnadseffektiv og brukertilpasset måte samtidig som miljø- og verdiskapingshensyn bedre blir ivaretatt. Reformbehovet er også begrunnet i at det bør være mulig å legge bedre til rette for å ivareta viktige demokratihensyn som regional påvirkningskraft, valgfrihet for innbyggerne og mer oversiktlighet i forvaltningen. Til slutt vil utvalget understreke at fremtidige utviklingstrekk klart peker i retning av behovet for økt samordning i hovedstadsområdet.

Utvalget vil imidlertid ikke karakterisere dagens stuasjon som dramatisk eller krisepreget. Regionale interessekonflikter finner en løsning, men beslutningsmekanismene sikrer ikke en tilfredsstillende avveining av de ulike hensynene som bør inngå i disse avklaringene.

Med bakgrunn i analysen av reformbehovet mener utvalget at det er behov for en fortvaltningsreform i hovedstadsområdet som legger bedre til rette å løse de regionale oppgavene. Etter utvalgets syn vil reformbehovet kunne møtes best gjennom løsningsmodeller som har gode prinsipielle egenskaper sett i et langsiktig perspektiv og som ivaretar det lokale folkestyret. Løsninger med gode demokratiske egenskaper som gir befolkningen reell påvirkningskraft gjennom valg og som er oversiktlige og gjenkjennelige, vil også kunne bli stabile og varige, og vil dermed være i stand til å møte det økende behovet for regional samordning i tiden fremover.

Det er utvalgets syn at reformbehovet er av en slik karakter at det bør brukes tid til å skape størst mulig enighet i hovedstadsområdet om løsningsmodeller. Utvalget gir derfor ikke anbefalinger i form av ferdig utformede forvaltningsmodeller, men presenterer prinsippskisser som bør drøftes og utvikles videre mellom de berørte partene i hovedstadsområdet.

19.4.2 Forbedringstiltak innenfor nåværende forvaltningsstruktur - utvalgets «minimumspakke»

Utvalget anbefaler at det i forkant av, og eventuelt uavhengig av en større forvaltningsreform, raskt gjennomføres tiltak som kan bedre den regionale samordningen på områder hvor forbedringsmulighetene er store. Utvalget vil peke på syv tiltak som kan gjennomføres innenfor eksisterende forvaltningsstruktur. Tiltakene er delvis drøftet under de sektorvise presentasjonene i utredningens del II og delvis i kapittel 18 Løsningsalternativer:

• Endringer i helseregioninndelingen: Utvalget mener at Oslo kommune og Akershus fylkeskommune bør plasseres i samme helseregion. Utvalget har i kapittel 18 skissert ulike modeller for endret helseregioninndeling, som alle innebærer at Oslo og Akershus plasseres i samme helseregion. Utvalget mener en slik endring vil øke muligheten for en mer helhetlig planlegging av de samlede sykehusressursene i hovedstadsområdet.

• Sykehusene bør tilhøre samme forvaltningsnivå: Utvalget vil påpeke at en plassering av Oslo og Akershus i samme helseregion i seg selv ikke medfører bedre samordning mellom regionsykehusfunksjonene i hovedstadsområdet, så lenge de statlig eide sykehusene Rikshospitalet og Radiumhospitalet er underlagt andre administrative styringssystemer og økonomiske rammebetingelser enn Ullevål sykehus, som eies av Oslo kommune. Utvalget vil derfor slutte seg til Hellandsvikutvalgets enstemmige anbefaling om at alle sykehus bør tilhøre samme forvaltningsnivå. Gitt dagens eierstruktur vil dette innebære fylkeskommunal overtakelse av de statlige sykehusene.

• Samarbeid om planlegging: Utvalget har tidligere konstatert at fylkesplanen ikke har vært et tilstrekkelig styringsredskap innenfor arealdisponeringen i hovedstadsområdet. Utvalget mener likevel det bør samarbeides om overordnet utbyggingspolitikk i hovedstadsområdet med hjemmel i plan- og bygningslovens bestemmelser om interkommunalt plansamarbeid, om kommuneplanlegging og om fylkesplanlegging. Interkommunalt plansamarbeid mellom Oslo kommune og omegnskommunene vil kunne legge et bedre grunnlag for helhetlige avveininger av utbyggingsretning og -mønster. Samarbeid mellom Oslo kommune og Akershus fylkeskommune om en felles fylkesplan for hele Oslo og Akershus kan legge overordnede retningslinjer for utvikling og arealbruk i hovedstadsregionen. Disse typer plansamarbeid vil også legge grunnlaget for at en mer samordnet areal- og transportplanlegging i hele hovedstadsområdet skal kunne utvikles.

• Utrede kjøp av lokale jernbanetjenester: Utvalget mener at spørsmålet om å overføre ansvaret for kjøp av lokale jernbanetjenester fra staten til fylkeskommunen bør utredes. En eventuell overføring vil kunne bidra til mer enhetlig styring og prioritering av kollektivtransporten, særlig hvis den lokale kollektivtransporten i utgangspunktet styrkes. En utredning av saken må veie slike hensyn mot behovene til NSB.

• Utrede nedklassifisering av riksveier: Utvalget mener at en nedklassifisering av større deler av riksveinettet til fylkesveier kan legge bedre til rette for en helhetlig transportplanlegging i hovedstadsområdet. Derfor bør dette spørsmålet utredes.

• Samarbeid om felles kollektivtrafikkselskap: Utvalget mener det er viktig at arbeidet med å etablere et felles kollektivtrafikkselskap i Oslo og Akershus (SOL) med utgangspunkt i eksisterende organisering og styringssystem prioriteres og sluttføres.

• Bedre samordning av regional statsforvaltning: Utvalget mener det er nødvendig med en nærmere gjennomgang av organiseringen av den regionale statlige forvaltningen i hovedstadsområdet med sikte på en bedre integrering av virksomheten i Oslo og Akershus. Utvalget foreslår i denne utredningen at fylkeslegeembetene i Oslo og Akershus slås sammen til ett.

Konklusjon

Utvalgets medlemmer slutter seg til den skisserte «minimumspakke» som er beskrevet i form av syv punkter. Utvalget vil imidlertid understreke at disse forslagene alene ikke vil eliminere de grunnleggende årsakene til dagens samordningsproblemer, men de vil likevel gi forbedringer sammenlignet med dagens situasjon.

19.4.3 Samarbeidsalternativer

Utvalget har tidligere i utredningen presentert og drøftet egenskapene ved ulike former for samarbeidsløsninger i hovedstadsområdet. Utvalget har delt fremstillingen i to:

• Samarbeid av rådgivende karakter som tar utgangspunkt i eksisterende verktøy og som kan realiseres innenfor dagens lovverk

• Bindende samarbeid som krever ny lovgivning.

Både i Buvikutvalgets siste utredning (NOU 1989:16) «Kommuneinndelingen for byområdene Sarpsborg, Fredrikstad, Arendal, Hamar og Hammerfest», Christiansenutvalgets utredning (NOU 1992:15) og i St. meld nr. 32 (1994-95) «Kommune og fylkesinndelingen», er samarbeidsløsninger gjennom inter(fylkes)-kommunalt samarbeid grundig drøftet. NOU 1995:17 «Om organiseringen av kommunal og fylkeskommunal virksomhet», gir en nærmere vurdering av behovet for særlige lovregler for interkommunalt samarbeid på områder som har et særlig forretningsmessig innslag. I kapittel 18 er det redegjort for dagens rettsituasjon og forslagene i NOU 1995:17.

Gjennomgangen som er gjort tidligere viser at interkommunalt samarbeid som generell løsningsmodell har enkelte grunnleggende praktiske og prinsipielle svakheter. Svakhetene ved denne type samarbeid kan kort oppsummeres slik:

• Basert på frivillighet realiseres ikke inter(fylkes)-kommunalt samarbeid i tilstrekkelig grad på viktige områder. Dette er også utvalgets oppfatning av situasjonen i hovedstadsområdet.

• Der hvor samarbeid er etablert, fungerer det godt når det har et begrenset omfang knyttet til områder hvor det er lett å oppnå gevinst for alle deltakerne. Det fungerer mindre godt på områder hvor det er klare interessekonflikter, f.eks. innen arealdisponering og næringsutvikling. Utvalgets gjennomgang av erfaringene med inter(fylkes)kommunalt samarbeid i hovedstadsområdet peker i samme retning.

• Viktige demokratiegenskaper ved lokalforvaltningen svekkes. Avstanden fra velgerne til utøverne av samarbeidet blir lenger og koplingen indirekte. Et omfattende inter(fylkes)kommunalt samarbeid kan få karakter av et nytt forvaltningsnivå (fjerde forvaltningsnivå) basert på indirekte demokratisk representasjon. Dermed fattes ikke beslutninger av representanter som står direkte ansvarlig overfor velgerne. Verdier som nærhet, tilhørighet, deltakelse og oversiktlighet kan bli svekket.

• Etableringen av samarbeidsordninger kan komme i konflikt med det finansielle ansvarsprinsipp, som går ut på at forvaltningsorganer som har ansvar for å løse en oppgave, også bør bære det finansielle ansvaret for oppgaven. Når kommuner avgir myndighet til interkommunale samarbeidsorganer kan det skapes et brudd med det finansielle ansvarsprinsipp, hvis samarbeidsorganet treffer beslutninger som har finansielle konsekvenser for deltakerkommunene.

• Etableringen av samarbeidsorganer på flere sektorer kan komme til å svekke kommuner og fylkeskommuners rolle som generalistorganer, som de bl.a. har i kraft av å kunne prioritere ressursinnsatsen på tvers av flere sektorer.

Den praktiske svakhet ved samarbeidsordninger som løsningsmodell, at samarbeid ikke blir realisert der det er behov, kan møtes ved at staten tar i bruk eksisterende lovhjemler til å pålegge samarbeid på aktuelle områder i hovedstadsområdet. Utvalget har under avsnitt 19.4.2 konkludert med at samarbeid basert på eksisterende verktøy kan føre til forbedringer innen deler av den regionale oppgaveløsningen, uten at de samlede effektene innbærer uoversiktlighet.

Gjennom ny lovgivning kan det åpnes for at samarbeidsorganer får formell mulighet til å fatte bindende beslutninger, slik at de blir beslutningsdyktige også på samarbeidsområder preget av interessemotsetninger. Det er utvalgets syn at utvikling av samarbeidsverktøyet i denne retning ytterligere vil svekke de demokratiske egenskapene. Også problemene med å etablere gode finansieringsordninger for et slikt forpliktende samarbeid, og den reduserte muligheten til å foreta helhetlige ressursprioriteringer på tvers av sektorene, vil øke innenfor en slik samarbeidsmodell. Slike svakheter vil eventuelt kunne møtes ved å etablere et sektorovergripende samarbeid som dekker et bredt spekter av oppgaver, og som får et særskilt finansieringsgrunnlag uavhengig av de samarbeidende parter. Et slikt samarbeid ville imidlertid være en svært radikal endring som bryter sterkt med prinsippene som hittil har vært lagt til grunn for oppbyggingen av lokalforvaltningen i Norge. Innenfor et slikt samarbeid ville også demokrativerdiene ved lokalforvaltningen kunne svekkes ytterligere.

I København-området er det i dag pålagt sektorvist samarbeid med bindende beslutningsmyndighet innen kollektivtransport og sykehussektoren. På begge områdene er samarbeidet i stor grad rettet mot driften av virksomheten. Det er likevel utvalgets inntrykk at dette samarbeidet preges av de svakheter som er nevnt ovenfor. Forslagene som ble lagt frem av den danske hovedstadskommisjonen i 1995, om endringer i «den amtskommunale struktur og opgaveløsning» ville i stor grad ha fjernet behovet for samarbeidsløsninger på disse områdene.

København-området hadde i perioden 1974 til 1990 et Hovedstadsråd med sektorivergripende funksjon. Etter forslag fra regjeringen vedtok det danske Folketinget i 1989 å nedlegge rådet med virkning fra 1990. Begrunnelsen var at rådet hadde et uklart demokratisk mandat gjennom indirekte representasjon og at det indirekte finansieringsgrunnlaget skapte uklare ansvarsforhold. Rådets virksomhet hadde heller ikke gitt de forventede resultater som lå til grunn for etableringen i 1974.

Erfaringene fra Danmark underbygger utvalgets oppfatning om at pålagte inter(fylkes)kommunale samarbeidsordninger med bindende beslutningsmyndighet har klare svakheter. Den danske lokalforvaltningen er i vesentlige hovedtrekk sammenlignbar med den norske, og København-området har i stor grad de samme samordningsutfordringene som Oslo-området.

Skulle en slik løsningsmodell utvikles for å kunne møte dagens og morgendagens samlede regionale samordningsbehov i hovedstadsområdet på en tilfredsstillende måte, måtte det skje gjennom å etablere et sektorovergripende organ med et bredt ansvarsområde og vide beslutningsfullmakter. Et slikt organ vil klart få preg av et fjerde forvaltningsnivå. I sin mest omfattende form ville det innebære at svært mange fylkeskommunale oppgaver og enkelte viktige kommunale oppgaver fikk sin politiske avklaring i et organ med indirekte valgte representanter. Dersom en ikke skulle etablere et fjerde forvaltningsnivå ville en slik modell forutsette at fylkeskommunen ble avviklet som forvaltningsnivå i hovedstadsområdet. Ut fra sine ansvarsområder og sitt potensiale for bedre samordning ville en slik samarbeidsordning ligge svært nær en løsning basert på sammenslutning av Oslo kommunes fylkeskommunale oppgaver og Akershus fylkeskommune, samtidig som viktige demokratiske verdier ville blitt dårligere ivaretatt.

Konklusjon

Utvalget, med unntak av utvalgsmedlem Moe Røisland som viser til sin særmerknad under punkt 19.5, vil konkludere med at omfattende samarbeidsordninger basert på nytt lovgrunnlag som gir samarbeidsorganene bindende beslutningsmyndighet, har så mange praktiske og prinsipielt uheldige sider, at det ikke anbefales en slik reform som forvaltningsmodell i hovedstadsområdet, verken som en permanent eller midlertidig ordning. Samtlige utvalgsmedlemmer vil imidlertid kunne anbefale at det med utgangspunkt i eksisterende rammer for samarbeid mellom kommuner og fylkeskommuner gjennomføres enkeltstående tiltak som vil kunne forbedre den regionale samordningen på enkelte sentrale områder innen helsesektoren og samfunnsutbyggingen.

19.4.4 Regionkommuner

Regionkommunemodellen går i korthet ut på at reformbehovet søkes løst ved å forenkle forvaltningsstrukturen i hovedstadsområdet. Innenfor en slik modell vil Akershus fylkeskommune bli lagt ned og fylkeskommunens oppgaver overføres til kommunene i Akershus. Forutsetningen er at det gjennomføres en kommuneinndelingsreform i Akershus, der dagens struktur med 22 kommuner endres til tre store regionkommuner; en regionkommune for Romerike, en for Follo og en for Asker og Bærum. En slik modell innebærer ingen endringer i de statlige rammebetingelsene for Oslo kommunes virksomhet.

Gevinstene ved en slik modell kan knyttes til flere forhold. Først og fremst vil en slik omlegging forenkle forvaltningsstrukturen i Akershus. Med to forvaltningsnivåer i hovedstadsområdet skapes det større oversiktlighet, noe som utvalget har trukket frem som et problem med dagens forvaltningsorganisering. En slik forenkling vil kunne legge bedre til rette for å etablere sammenhengende tjenester innenfor deler av helsesektoren og innen skolesektoren. Det vil være samme forvaltningsnivå som har ansvar for primær- og spesialisthelsetjenesten innen bl.a. rusomsorg og barnevern. Det vil imidlertid fortsatt eksistere et forvaltningsmessig skille mellom primærhelsetjenesten og sykehusene, siden de nye regionkommunene hver for seg blir for små til å kunne ha det grunnleggende ansvaret for sykehusdrift. Det vil derfor være behov for et samarbeid mellom de tre regionkommunene i Akershus og Oslo kommune om sykehusene.

Innenfor hver av de nye regionkommunene ligger det godt til rette for bedre regional samordning av oppgaver som ikke har virkninger utover grensene til den enkelte region. Modellen øker dermed muligheten til å samordne deler av samfunnsutbyggingsoppgavene bedre innenfor hver av regionene.

Det er også en styrke ved denne modellen at den i stor grad kan baseres på gjeldende hovedprinsipper for hvordan kommunesektoren skal organiseres, styres og finansieres. Regionkommunene vil styres av hver sin direkte folkevalgte forsamling, noe som representerer en styrke ut fra de demokratihensynene utvalget har lagt vekt på. Det er også en demokratisk gevinst at befolkningen vil kunne få større regional påvirkningskraft innen hver av regionene.

Ulempene med modellen kan relateres til at den ikke griper fatt i de grunnleggende samordningsproblemene mellom Oslo kommune på den ene side, og henholdsvis kommunene i Akershus og Akershus fylkeskommune på den andre siden. Utvalget har påvist muligheter til å ivareta samfunnsutbyggingsoppgavene på en bedre måte enn det som er mulig med dagens kommunegrenser og fylkesgrense, som på en vilkårlig måte deler opp et sammenhengende bolig- og arbeidsmarked og et sammenhengende tettstedsområde. Også innen sykehussektoren og transportpolitikken har utvalget lagt vekt på forbedringsmulighetene.

Den forenklingen som kan oppnås i forvaltningsstrukturen gjennom denne modellen, er med andre ord hovedsakelig begrenset til de oppgavene som lar seg løse innenfor hver av de nye regionkommunene og i begrenset grad i forhold til de enkelte regioner og de enkelte regioner og Oslo kommune. Vesentlige deler av reformbehovet knytter seg imidlertid til oppgaver som ikke uten videre får en klarere helhetlig ansvarsplassering innen disse nye kommunene. Både for sykehussektoren, arealpolitikken og transportsektoren vil det være behov for særskilte samarbeidsorganer mellom Oslo kommune og de nye regionkommunene. Forenklingen i forvaltningsstrukturen vil her bestå i at samarbeidet vil omfatte færre parter enn det som vil måtte kreves i et interkommunalt samarbeid med utgangspunkt i dagens kommuneinndeling i Akershus. Med unntak av for de fylkeskommunale oppgavene vil de deltakende partene bli mer jevnbyrdige i størrelse og ressursgrunnlag. Slik sett kan denne modellen legge noe bedre til rette for å realisere effektive samordningstiltak gjennom samarbeid på kommunalt nivå.

Vurdert ut fra de demokratiperspektivene utvalget har trukket frem, vil regionkomunene bli forholdvis store, med økt avstand fra velgerne og de besluttende organene, og med mulighet for svekket tilhørighetsfølelse til de nye enheten fra befolkningens side.

Konklusjon

Utvalget konkluderer med at etablering av regionkommuner ikke kan anbefales som prinsipal løsningsmodell. Utvalget legger vekt på momentet om at det tettbygde området fortsatt vil bli oppdelt av grenser og at samordningsbehovet, særlig på arealsiden, fortsatt vil være stort. Modellen legger heller ikke til rette for bedre samordning innen sykehussektoren, uten at den må suppleres med nye samordningsorganer.

19.4.5 Hovedstadsfylke

I mandatet er utvalget særskilt bedt om å drøfte løsningsalternativer basert på sammenslåing av Oslo og Akershus fylker, slik at det kan dannes en felles fylkeskommune for hele hovedstadsområdet. Den grunnleggende ideen med en felles fylkeskommune for Oslo og Akershus er å forene behovene for sterkere samordning av regionale oppgaver uten å gjøre dyptgripende endringer i kommunestrukturen. Modellen kjennetegnes av:

• Et folkevalgt organ som kan ta overordnede beslutninger som gjelder regionen, legge til rette for samarbeid og samordning mellom kommunene i området og ivareta regionale hensyn i tilknytning til de kommunale beslutningsprosessene.

• Et organ som ivaretar spesialiserte ressurs- og kompetansekrevende tjenester som ikke lar seg løse på en god måte av kommunene i området. Ut fra et nærhetsprinsipp skal fylkeskommunale oppgaver kunne legges til kommunene. Hovedstadstinget (fylkestinget) skal likevel ivareta nødvendig samordning av alle regionale oppgaver og ressursprioriteringer mellom fylkeskommunale ansvarsområder.

Innenfor modellen er det lagt opp til at den nye fylkeskommunen skal ivareta følgende kjerneoppgaver :

1. Styrket fylkesplanlegging med pålagt arealdel og vekt på en overordnet styring av den regionale infrastrukturutbyggingen. Avgjørelse av innsigelser i plansaker bør vurderes overført til fylkeskommunen.

2. Overordnet ansvar for fylkeskommunale tjenesteproduksjon, overordnet ressursprioritering mellom de fylkeskommunale oppgaver, tildeling av økonomiske rammer til kommuner for drift av fylkeskommunale oppgaver og fylkeskommunal drift av spesialiserte kompetanse- og ressurskrevende funksjoner som det ikke er hensiktsmessig blir lagt til kommunene. Sykehusvirksomheten vil være en fylkeskommunal oppgave. Det sammen gjelder driftsoppgaver for fylkeskommunale oppgaver som Akershuskommuner ikke vil kunne overta.

3. Ansvaret for kollektivtrafikktilbudet i Oslo og Akershus

4. Ansvaret for fylkesveiene i Oslo og Akershus.

5. Ansvaret for en felles næringspolitikk for regionen

Den nye fylkeskommunen skal være juridisk ansvarlig for alle fylkeskommunale oppgaver. I tillegg foreslås det som en ny ordning at den nye fylkeskommunen får lovhjemmel til å delegere myndighet og driftsoppgaver til kommunene. Det har ikke vært anledning til å gå inn på en detaljert vurdering av hvilke fylkeskommunale driftsoppgaver som bør overføres til Oslo kommune og eventuelt kommuner i Akershus. Det legges imidlertid til grunn at alle de fylkeskommunale oppgaver utenom de ovennevnte kjerneoppgaver, bør kunne vurderes lagt til Oslo kommune. Individrettede driftsoppgaver innen videregående opplæring, barnevern, rusomsorg, tannhelsetjeneste og deler av psykiatrien bør kunne vurderes overført fra fylkeskommunen til kommuner i Akershus, avhengig av kommuners størrelse og kompetanse.

Den nye fylkeskommunen bør geografisk omfatte Oslo kommune og kommunene i Akershus, men mindre grenseendringer kan eventuelt vurderes i en videre konkretisering av modellen. Den nye fylkeskommunen vil i hovedsak kunne reguleres etter de samme rettslige rammer som i dag gjelder for landets fylkeskommuner, med egen beskatningsrett, direkte valgt fylkesting og egen fylkeskommunal administrasjon. Den nye fylkeskommunen forutsettes imidlertid å få en ny lovregel som hjemler adgang til å delegere myndighet og driftsoppgaver for fylkeskommunale oppgaver til kommunene.

Finansieringen av den nye fylkeskommunen vil kunne baseres på det som ellers gjelder for fylkeskommuner i landet. Overføring av Oslo kommunes aktiviteter innen sykehus, kollektivtrafikk og deler av veinettet vil omfatte en stor andel av kommunens fylkeskommunale aktivitet. I Oslo kommune utgjør de samlede fylkeskommunale aktiviteter ca. 1/3 av kommunens økonomiske aktivitet. Ved delegering av fylkeskommunale driftsoppgaver til kommuner i Akershus, vil disse få økt økonomisk aktivitet.

Fylkeskommunen som forvaltningsorgan er omstridt, over 20 år etter at reformen ble gjennomført. Som omtalt i kapittel 15 om lokalt og regionalt demokrati og i demokratiundersøkelsen som Opinion har utført for utvalget, fremgår det at fylkeskommunen står svakere enn kommunene i folks bevissthet, og at demokratiske verdier som nærhet og tilhørighet i mindre grad blir ivaretatt. Gjennom reformen i 1976 fikk fylkeskommunene en styringsordning som skulle legge grunnlag for å sikre viktige demokratiske hensyn (direkte valg, eget finansieringsgrunnlag, egen administrasjon). Disse kjennetegn er viktige forutsetninger for gode og demokratiske styringsorganer i lokalforvaltningen. Som et folkevalgt organ som stilles direkte til ansvar for velgerne ivaretar fylkestinget demokratiegenskaper som er vesentlige. Fylkeskommunen er organisert etter de samme hovedprinsipper som kommunene. Dette burde i utgangspunktet gi grunnlag for oversiktlighet og bred kunnskap i befolkningen om hvordan fylkeskommunen arbeider.

Det er en fordel ved hovedstadsfylkemodellen at den i stor grad kan bygge på eksisterende lovverk og finansieringsordninger. Det vil i hovedsak ikke være behov for å finne frem til nye løsninger for hovedlinjene i organisering og finansiering. Det vil også kunne ligge en egenverdi i å ha en mest mulig enhetlig organisert lokalforvaltning i hele landet. Dette vil bidra til enkelhet og oversiktlighet i hele styringsstrukturen, også på statlig nivå.

Enhver modell som legger opp til at regionale beslutninger for et større område skal fattes av et organ som representerer alle berørte parter, vil innebære større avstand mellom befolkning og beslutningstakere. En ny fylkeskommune for hele Oslo og Akershus vil bli en stor enhet, og omfatte vel 1/5 av landets befolkning. Det vil vil medføre stor avstand mellom beslutningstakere og befolkning. Det er vanskelig å si om økning i forvaltningsstørrelse fra 500 000 innbyggere til en million representerer en vesentlig svekkelse av nærheten til befolkningen. Følelsen av tilhørighet vil neppe være vesentlig annerledes enn det befolkningen i mange andre fylker i landet opplever i forhold til sin fylkeskommune. En fylkeskommunal løsning vil ivareta viktige demokratiske hensyn som økt regional påvirkningskraft, oversiktlighet og et direkte valgt styringsorgan.

En ny fylkeskommune slik som skissert ovenfor, vil kunne besvare deler av det reformbehovet som utvalget har beskrevet i del II av innstillingen og som er oppsummert i kapittel 16. Grunnlaget for mer helhetlig styring og planlegging av sykehustjenester og transportløsninger i hovedstadsområdet, vil kunne styrkes. I samfunnsutbyggingen vil det være en fordel å kunne se vekstområder i de sentrale byområdene sammen med vekstområder i de mer perifere deler av regionen, som Gardermoen. En slik ny fylkeskommune representerer imidlertid noe mer begrensede muligheter til å besvare de delene av reformbehovet som gjelder kommunale oppgaver innen arealdisponering, miljøvern og tilrettelegging for næringsutvikling. For at en slik ny fylkeskommune skal besvare disse delene av reformbehovet, må fylkesplanen styrkes som verktøy, slik det er drøftet i kapittel 18 under avsnitt 18.4.

Selv om fylkesplanleggingen til nå i praksis har vært utilstrekkelig som styringsredskap, har den et potensiale som ikke er utnyttet. I prinsippet bør den kunne ivareta regionale interesser i samfunnsutbyggingen ved mer aktiv bruk av de virkemidler som allerede er tilgjengelige. Utarbeidelse av en arealdel til fylkesplanen i samarbeid med kommunene og de statlige regionale myndighetene vil legge bedre til rette for overordnet styring av arealdisponeringene. Fylkesmodellen kan styrkes med statlige virkemidler til å kunne følge opp fylkesplanen i den løpende konkrete planleggingen. Statens myndighet til å avgjøre innsigelser i plansaker kan vurderes delegert til fylkeskommunen. Fylkesplanleggingen som samordnings- og prioriteringsinstrument for bruk av statlige og fylkeskommunale økonomiske virkemidler må utnyttes i sterkere grad.

Oslo kommunes ansvarsområder i sykehus- og samferdselssektorene vil bli overført til den nye fylkeskommunen. Dette vil svekke Oslo bystyres samordnings- og handlingspotensiale ved at det får færre oppgaver å prioritere innenfor, samtidig som gjennomgående tjenestelinjer mellom sykehusvirksomhet og primærhelsetjeneste brytes. Det legges til grunn at Oslo kommune skal beholde de fleste fylkeskommunale driftsoppgaver utenom sykehusvirksomhet, kollektivtrafikkdrift og fylkesveinett. Sammenlignet med landets kommuner vil Oslo kommune fortsatt kunne prioritere mellom flere viktige oppgaver for befolkningen. Det bør legges til rette for at Oslo kommune kan videreføre arbeidet med å utnytte samordningspotensialet for gjennomgående tjenester, der det ellers i landet er et delt ansvar mellom fylkeskommune og kommune. I et mer langsiktig perspektiv vil også kommuner i Akershus kunne få styrket sitt samordnings- og handlingspotensiale ved overtakelse av fylkeskommunale driftsoppgaver.

Oversiktlighet i forvaltningen og klarhet i ansvarsforhold kan bli redusert for Oslos befolkning ved at de får et nytt forvaltningsorgan, fylkestinget, å forholde seg til. Etablering av en fylkeskommune er imidlertid en kjent og innarbeidet forvaltningsform, og Oslos befolkning vil være en del av det samme system som er etablert for resten av landet.

For Oslo-befolkningen vil en reduksjon i Oslo kommunes ansvarsområde kunne ha konsekvenser for lokaldemokratiet. Vel halvparten av befolkningen i hovedstadsområdet er vant til å velge representanter til et politisk organ med store fullmakter og god total samordningsmulighet innenfor Oslos grenser. Konsekvensen av at Oslo kommune ikke lenger har det samme totale ansvaret for alle kommunale og fylkeskommunale oppgaver kan være at befolkningen opplever større avstand til beslutningstakere som fastslegger viktige velferdstilbud. Tilhørigheten til kommunens folkevalgte organer kan bli redusert, med mulige konsekvenser for befolkningens politiske deltakelse. De ovennevnte konsekvenser kan imidlertid begrenses ved at Oslo kommune vil kunne beholde flere av de fylkeskommunale driftsoppgavene. Oslo kommune vil da fortsatt ha flere oppgaver å prioritere mellom enn landets øvrige kommuner. Dette bør kunne gi grunnlag for å videreføre bydelsreformen, der både bystyret/byrådet og bydelsutvalgene kan videreutvikles som folkevalgte organer. Dersom det blir aktuelt å overføre fylkeskommunale oppgaver til bydelene, vil en hovedstadsfylkemodell imidlertid kunne gi mindre oversiktlige forhold enn dagens Oslo-modell.

I Akershus er lokaldemokratiet basert på kommunene som de viktige folkevalgte enhetene. Dagens innarbeidede kommunestruktur i Akershus kan opprettholdes uendret. Ved overtakelse av fylkeskommunale driftsoppgaver, vil kommunene i tillegg kunne bli styrket gjennom å kunne prioritere mellom flere oppgaver. Det vil styrke påvirkningskraften til kommunenes folkevalgte organer og kunne styrke befolkningens interesse for lokaldemokratiet i Akershus. Fylkeskommunens legitimitet og påvirkningskraft i regionale spørsmål, vil imidlertid kunne bli svekket, dersom mange fylkeskommunale driftsoppgaver overføres til kommuner. Siktemålet er først og fremst å delegere individrettede fylkeskommunale oppgaver til kommuner i Akershus, og det er forutsatt at fylkeskommunen fortsatt skal ha tunge og viktige oppgaver.

Et delegasjonssystem for fylkeskommunale oppgaver forutsetter at det bygges opp gode systemer for fordeling av midler, delegering av fullmakter, kontroll og rapportering. Et slikt system kan øke fleksibiliteten mellom forvaltningsnivåene. Et slikt system vil også øke risikoen for at ansvarsforhold overfor befolkningen og statlige myndigheter kan bli mer uoversiktlige. Det må derfor utvikles systemer som i best mulig grad tjener hensikten.

Konklusjon

Dannelsen av en ny fylkeskommune for hele hovedstadsområdet har både sterke og svake sider. Utvalgsmedlemmene Seljelid, Kristiansen, Midtlien, Hjortland og Sæterdal går inn for en løsning med hovedstadsfylke utfra følgende hovedbegrunnelser: Hovedstadsfylket vil ha et regionalt politisk organ med klart ansvar for viktige spørsmål av regional karakter som reformbehovet tilsier. Det er viktig å løse samordningsbehovene for Oslo- og Akerhus-regionen innenfor samfunnsutbygging knyttet til helhetlig fylkesplanlegging, arealforvaltning, miljøvern, næringsutvikling og samferdsel. Hovedstadsfylket vil få et definert ansvar for vekstområdene knyttet til byområdene, kommunene og Gardermoen, Oslo hovedflyplass, hvilket er viktig for den videre utvikling av regionen som en helhet.

Hovedstadsfylkemodellen ivaretar hele det funksjonelle bolig- og arbeidsmarked innenfor en administrativ enhet. Modellen vil hindre at kommunene i Akershus utsettes for reduksjon i myndighet. Kommunene vil dermed fortsatt ha ansvar for å løse de kommunale oppgavene. Hovedstadsfylkemodellen har sin styrke i at kommunestrukturen i Akershus bevares samtidig som den gir god mulighet for styring av de oppgaver som Oslo og Akershus fylke må løse sammen. Det er viktig å bevare etablerte samarbeidsordninger og det kulturelle fellesskap i de ulike regionene i Akershus.

Det forutsettes at Oslo kommune i størst mulig grad beholder de oppgaver som kommunen har ansvar for i dag, dog ikke de rent fylkeskommunale oppgaver som fylkesplanlegging, kollektivtrafikk, oppgaver som gjelder sykehusdrift og deler av veinettet. Oslo kommune bør fortsatt ha ansvar for blant annet det videregående skoletilbud. Oslo-befolkningen vil måtte forholde seg til flere nivåer, men med en klar oppgavefordeling bør dette kunne fungere også for Oslo. Disse medlemmene mener at det er viktig at Oslo kommune kan videreføre bydelsreformen, der både bystyret/byrådet og bydelsutvalgene kan videreutvikles som folkevalgte organer i Oslo.

Eventuell innføring av et delegasjonssystem for de fylkeskommunale oppgavene til kommunene i Akerhus, for individrettede tjenester som deler av sosialsektoren, barnevern, rusomsorg, psykiatri og videregående skoler, vil sikre innbyggerne nærhet til tjenestene og de folkevalgte organer. Fylket må ivareta de tunge og regionale oppgavene. En forutsetning for slik delegering er tilføring av midler for å løse utvidete oppgaver som vil styrke kommunenes stilling.

Innføring av hovedstadsfylkemodellen vil medføre omstillingskostnader. Det er en styrke for omstillingen at modellen kan bygge på i hovedsak innarbeidede lovverk, kjente og aksepterte finansieringsordninger og en kjent forvaltningsmodell. ROAR-prosjektet dokumenterte at de kommunale utgiftene i Akershus ikke varierer mye fra gjennomsnittet for de samme sektorer og behov i Oslo kommune. Kommunene i Akershus har så langt hatt lavere inntekter pr. innbygger enn landsgjennomsnittet, mens Oslo har ligget over. Det er tvilsomt om et økonomisk fordelingssystem styrt fra Oslo hovedstadskommune vil falle positivt ut for kommunene i Akerhus og det vil neppe bli akseptert.

En hovedstadsfylkemodell vil ha en sentral plass i helseregionsamarbeidet, med Oslo og Akerhus i felles helseregion. Storfylket vil spille en betydelig rolle i Østlandssamarbeidet for utvikling av regionalpolitiske oppgaver. Et hovedstadsfylke vil fremstå som en sterk pådriver i næringsutvikling og gjensidig kontakt med andre hovedstadsregioner både i og utenfor Europa.

Utvalgsmedlemmene Wilhelmsen, Rønning, Tønnesen, Ølstad og Bergskaug kan anbefale hovedstadsfylke som subsidiær løsningsmodell.

Utvalgsmedlemmene Balas, Tetzschner og Sætness mener fylkesmodellen ivaretar en så begrenset del av reformbehovet, samtidig som den skaper så mange nye problemer at hovedstadsfylke er uaktuell som løsningsmodell. For Oslos befolkning vil ulempene ved fire forvaltningsnivåer ha såvel demokratiske som praktiske og byråkratiske sider av omfattende karakter. Fire forvaltningsnivåer med fire forskjellige styringssystemer vil også skape en rekke grenseflater mellom disse nivåene som vil øke behovet for kommunikasjon.

Disse medlemmer mener at en i hovedstadsfylkemodellen kraftig undervurderer bydelenes selvstendige funksjon og Oslos styringssystem i sin alminnelighet. I hovedstadsfylkemodellen gis fylkesplanen en svært sentral plass, selv om utvalget konkluderer med at «fylkesplanleggingen i praksis har vært utilstrekkelig som styringsredskap». Det vil si at det viktigste samordningsbehovet som berører arealplanlegging, næringslokalisering og derav følgende spillsituasjoner, ikke vil bli løst så lenge kommunene sitter med arealmyndigheten.

Disse medlemmer vil også peke på at erfaringene med fylkeskommunen er omstridte, og at det er ulike politiske syn på hvilken rolle fylkeskommunen bør ha fremover.

Alt i alt mener disse utvalgsmedlemmene at en organisering der hovedstadens befolkning skal forholde seg til fire forvaltningsnivåer, uten at de mest påtrengende, langsiktige problemene finner noen løsning, er uakseptabelt.

Utvalgsmedlem Moe Røisland viser til egen særmerknad under punkt 19.5.

19.4.6 Hovedstadskommune

Samordningsproblemene i hovedstadsområdet skyldes både at regionen er oppdelt som følge av geografiske grenser og at ansvar for regionale oppgaver er fordelt på to (tildels tre, med staten) forvaltningsnivåer. En kommunemodell med utgangspunkt i Oslo kommunes organisering, med både kommunalt og fylkeskommunalt ansvar på samme forvaltningsnivå, vil oppheve svært mange av de administrativt fastsatte hindre for samordning av regionale oppgaver. Helt sentralt står at lokalforvaltningens ansvar for arealplanlegging og arealdisponering da vil bli samlet under ett organ og at grunnlaget for spillsituasjoner mellom kommunene vil bli fjernet.

Hovedstadskommunealternativet innebærer at det opprettes et direkte valgt hovedstadsstyre for nåværende Oslo kommune og alle aktuelle Akershus-kommuner i den tettest integrerte delen av hovedstadsområdet. Hovedstadstyret får i utgangspunktet alle de fullmakter og ansvarsområder som ligger til kommuner og fylkeskommuner. Hovedstadskommunen vil også ha beskatningsretten og motta alle statlige tilskudd til kommunal og fylkeskommunal virksomhet i området. Løsningsalternativet forutsetter at det under hovestadsstyret opprettes delkommuner bestående av de kommunene i Akershus som blir med i hovedstadskommunen og bydeler innenfor dagens Oslo. De fleste av dagens kommunale oppgaver skal delegeres videre fra hovedstadsstyret til delkommunene. Det styrende organ i delkommunene skal velges ved direkte valg.

En geografisk minimumsløsning for hovedstadskommunen er at Oslo kommune, kommunene som grenser til Oslo og Asker kommune inngår i den nye hovedstadskommunen. Konkret innebærer dette Oslo med sine 25 bydeler, Asker, Bærum, Ski, Oppegård, Rælingen, Lørenskog, Skedsmo, Nittedal og Nesodden. Hovedstadskommunen kan også være aktuell med en videre geografisk avgrensning som innebærer at kommunene Nannestad, Gjerdrum, Ullensaker, Sørum, Fet, Enebakk, Ås, Frogn og Vestby, gis anledning til å velge om de vil bli en del av hovedstadskommunen. Alternativet for disse kommunene vil, i likhet med ytterkommunene Hurdal, Eidsvoll, Nes og Aurskog-Høland, være å innlemmes i Hedmark og/eller Østfold fylker.

For Follo-kommunene Enebakk, Ås og Frogn bør prinsippet «alle eller ingen» legges til grunn. Kommunene Fet og Vestby bør imidlertid kunne stå utenfor selv om de andre velger innlemming. Tilsvarende prinsipp («alle eller ingen») forutsettes også å gjelde for Romerikskommunene Nannestad, Gjerdrum, Ullensaker og Sørum.

Dannelsen av en hovedstadskommune etter dette mønster, vil på mange områder kunne møte det reformbehovet som er beskrevet foran i innstillingen. Samordningsbehovet for viktige regionale oppgaver vil kunne bli løst på en fundamental måte. Av særlig betydning vil dette være for sentrale regionale konfliktområder som overordnet arealplanlegging, miljøvern og næringsutvikling hvor hovedstadskommunen vil innbære opphevelse av både geografiske grenser og ansvarsoppdeling på ulike forvaltningsnivåer og dermed bidra til å eliminere uheldige spillsituasjoner.

Hovedstadskommunen vil ha mange gode demokratiegenskaper. Både regionale og lokale politiske avveininger og beslutninger vil bli gjort i direkte folkevalgte organer. Befolkningens mulighet til gjennom valg å påvirke regionale beslutninger vil bli vesentlig styrket. Hovedstadstyret vil bli et politisk organ med klart ansvar for viktige politiske spørsmål. Det bør gi grunnlag for velgernes interesse for den politiske sammensetningen og arbeidet i hovedstadsstyret. Samtidig vil det styrende organ i delkommunene langt på vei beholde ansvaret for de oppgaver som dagens Akershuskommuner har og dermed legge til rette for at befolkningen oppfatter arbeidet i delkommunene som viktig. Hovedstadskommunen vil bygge på en forvaltningsmodell som har klare likhetstrekk med den som Oslo i dag praktiserer og som derfor vil være kjent for en stor del av befolkningen. Hovedstadskommunen vil også omfatte et område som er et fullt ut integrert bolig- og arbeidsmarked og derfor lett vil kunne oppleves som en naturlig enhet av de som bor der. Dette bør kunne gi grunnlag for tilhørighet til og legitimitet for et hovedstadstyre.

Det er imidlertid også sider ved hovedstadsskommunen som kan svekke demokratiegenskapene. Kommunen vil bli stor i befolkning, men ikke i areal. Modellen krever et vel fungerende administrativt apparat som kan håndtere et utstrakt system med delegerte fullmakter, rapportering og kontrollrutiner. Dette kan bidra til redusert oversiktlighet i forvaltningen samtidig som det kan oppstå uklarhet i befolkningen om hvilke folkevalgte organer som er de reelt politisk ansvarlige. Med dagens styringssystem står Oslo kommune overfor slike oppgaver i dag uten at dette har vært fremhevet som et problemområde. I en hovedstadskommune vil imidlertid utfordringene med å bevare oversikt og ansvarsklarhet kunne bli større, særlig fordi det vil være vesentlig flere oppgaver som blir delegert til delkommunene enn til dagens bydeler i Oslo.

En effekt av dannelsen av en hovedstadskommune vil være at mange vel fungerende Akershus-kommuner får en mer avledet forvaltningsmessig forankring og noe redusert ansvarsområde sett i forhold til dagens situasjon. Befolkningen i disse kommunene vil kunne oppleve dette som redusert demokratisk innflytelse. Motstykket vil imidlertid være økt innflytelse i forhold til et organ som treffer beslutninger om viktige regionale spørsmål, og samlet sett større innflytelse på lokal- og regionalpolitikken. En effekt vil også være at dagens etablerte samarbeid mellom regionene vil brytes opp og at nye samarbeidskonstellasjoner må etableres mellom hovedstadskommunen og de kommunene som faller utenfor, dersom det geografiske minimumsalternativet velges.

En hovedstadskommune vil bety at det kan opprettes gjennomgående tjenestelinjer for en rekke offentlige tjenester i en større del av hovedstadsområdet. Foran i innstillingen er det drøftet hvilket samordningspotensiale som ligger i slike sammenhengende tjenestelinjer for helse- og sosialsektoren. Det kan også pekes på at sterk grad av vertikal integrasjon vil kunne gå på bekostning av de positive sidene ved relativt selvstendige delkommuner. Det må likevel kunne sies å være en sterk side ved hovedstadskommunen som løsningsalternativ at et slikt samordningspotensiale foreligger.

Hovedstadskommunen vil også gi mulighet for økt regional samordning innenfor sektorer som utdanning og kultur. Det er imidlertid knyttet usikkerhet til hvor sterke positive effekter det er å hente gjennom slik samordning.

Hovedstadskommunemodellen forutsetter at det er hovedstadstyret som har den kommunale beskatningsretten og mottar statlige tilskudd. Hovedstadsstyret fordeler så midler videre til delkommunene i henhold til de oppgavene som er delegert. Et slikt system gir mulighet for at hovedstadstyret kan føre en regional omfordelingspolitikk på linje med det Oslo kommune gjør i dag overfor bydelene. En regional fordelingspolitikk utover dagens kommunegrenser er ikke en oppgave for lokalforvaltningen i dag. Utvalget har ikke drøftet dette spørsmålet under gjennomgangen av reformbehovet i hovedstadsområdet. Det kan imidlertid hevdes å være et utgangspunkt at valg av løsningsalternativ for hovedstadsområdet bør være innrettet mot en vid forståelse av hvilken politisk handlefrihet det bør være på regionalt nivå. På denne bakgrunn vil muligheten for å drive regional omfordelingspolitikk kunne fremheves som en sterk side ved hovedstadskommunemodellen.

Hovedstadskommunemodellen vil i hovedtrekk kunne bygge på eksisterende lovverk og statlige finansieringsordninger. Modellen vil som et minimum i forhold til dagens lovverk kreve en lovfesting av direkte valg til delkommunene. Det vil kunne være aktuelt å utforme en egen lov for hovedstadskommunen, der det lovfestes prinsipielle retningslinjer for hvilke oppgaver og myndighet som bør delegeres til delkommunene som et minimum. I loven kan det også nedfelles visse grunnprinsipper for tildeling av midler fra hovedstadsstyret til delkommunene.

Dannelsen av en hovedstadskommune vil innebære at det etableres nye fylkesgrenser innenfor hovedstadsområdet. Dette vil redusere mulighetene til å møte alle de samordningsbehov som eksisterer innenfor det området som Oslo og Akershus i dag dekker. Hovedstadskommunen vil imidlertid omfatte den mest integrerte delen og dermed den delen av hovedstadsområdet hvor samordningsbehovet er størst. Når det gjelder spørsmål knyttet til arealdisponering, miljøvern og næringsutvikling er det særlig mellom Oslo og nabokommunene det avtegner seg et presserende samordningsbehov.

En geografisk avgrensing av hovedstadskommunene som bygger på «minimumsløsningen» vil bety at landets nye hovedflyplass på Gardermoen ikke vil ligge i den nye hovedstadskommunen. En permanent aktivitetsvekst knyttet til næringsutvikling og boligbygging i korridoren mellom den nye flyplassen og «minimumsvarianten» av hovedstadskommunen kan tale for at også kommunene Ullensaker, Nannestad, Gjerdrum og Sørum bør bli en del av den nye enheten. På den annen side vil det her kunne tenkes en utvikling som ikke går i en slik retning. I Sverige ser det ikke ut til å ha vært et sterkt utbyggingspress i korridoren mellom Stockholm og hovedflyplassen Arlanda. Hovedstadskommunen som løsningsmodell vil imidlertid være i stand til å møte reformbehovet også uten disse kommunene og den nye hovedflyplassen, siden den vesentlige delen av reformbehovet knytter seg til de mer sentrale delen av hovedstadområdet.

Driften av kollektivtransporten vil i hovedstadskommunemodellen i hovedsak finne sin løsning, selv om det må etableres nye samarbeidsordninger med nabofylkene. Samordningsbehovet vil imidlertid bli vesentlig mindre enn mellom Oslo kommune og Akershus fylkeskommune i dag og bør kunne løses innenfor dagens rammebetingelser for slikt samarbeid.

Når det gjelder helsesektoren vil den vertikale samordningen bli ivaretatt innenfor oppgaver av større omfang. Modellen vil også kunne øke muligheten for horisontal samordning innenfor et større geografisk område med utgangspunkt i sykehusene som eies av Oslo kommune og Akershus fylkeskommune. Hovedstadskommunemodellen innebærer i seg selv ingen økte muligheter til samordning av regionsykehusfunksjonene, med Ullevål sykehus som fylkeskommunalt eid på den ene siden og Rikshospitalet og Radiumhospitalet som statlige sykehus på den annen side. Endret helseregioninndeling kombinert med endringer i eierstruktur vil også være grunnleggende elementer i en hovedstadskommunemodell.

Konklusjon

Hovedstadskommune som løsningsalternativ har både sterke og svake sider. Utvalgsmedlemmene Tetzschner, Balas, Sætness, Rønning, Tønnesen, Wilhelmsen, Bergskaug og Ølstad mener at de sterke sidene oppveier de svake og at en hovedstadskommune kan være en fremtidsrettet løsning for både lokale og regionale oppgaver. Disse utvalgsmedlemmene legger særlig vekt på at det i hovedstadskommunen blir etablert et direkte folkevalgt organ som har klart ansvar for alle de regionale oppgavene innenfor den sentrale delen av hovedstadsområdet. Dette vil legge til rette for den utstrakte grad av samordning det er behov for samtidig som befolkningens regionale påvirkningsmulighet blir styrket. Det er samtidig avgjørende for utvalget at ansvaret for lokale oppgaver kan forbli i folkevalgte organer valgt av befolkningen innenfor de innarbeidede geografiske enhetene i hovedstadsområdet.

Utvalgsmedlemmene Sæterdal og Hjortland kan anbefale hovedstadskommune som subsidiær løsningsmodell.

Utvalgsmedlem Moe Røisland viser til egen særmerknad under punkt 19.5.

19.5 UTVALGETS INNSTILLING

Utvalget har konkludert med at det foreligger et reformbehov knyttet til organiseringen av de regionale oppgavene i hovedstadsområdet, men at situasjonen ikke kan karakteriseres som krisepreget. Reformbehovet begrunnes i at det foreligger forbedringsmuligheter og samordningsbehov når det gjelder oppgaveløsningen innenfor flere sektorer samtidig som demokratihensynene bør kunne ivaretas på en bedre måte. Behovet for modeller som kan være bedre egnet til å fange opp fremtidige utfordringer og utviklingstrekk er også en faktor som bygger opp under utvalgets konklusjon om reformbehovet.

Utvalget har videre konkludert med at det bør legges vekt på en forvaltningsreform i hovedstadsområdet som har prinsipielt gode egenskaper, basert på klare politiske ansvarsforhold, direkte valgte styringsorganer for løsningen av kommunesektorens oppgaver, og med organer som har styringsevne og beslutningskapasitet til å håndtere utfordringene som regionen vil stå overfor de kommende tiårene. Utvalgets analyser av lokaldemokratiet og oppgaveløsningen viser at den kommune- og fylkesstrukturen som ble fastlagt for 50 år siden, ikke lenger danner det beste utgangspunktet for muligheten til å løse dagens og fremtidens utfordringer i regionen. Egenskapene til en forvaltningsreform bør vurderes i et tilsvarende langsiktig fremtidsperspektiv. Derfor har utvalget lagt stor vekt på de prinsipielle egenskapene ved ulike modeller.

Ut fra premissene ovenfor har utvalgets flertall, medlemmene Balas, Tetzschner, Sætness, Wilhelmsen, Rønning, Ølstad, Bergskaug og Tønnesen konkludert med at etableringen av en hovedstadskommune best vil representere den fremtidsrettede løsningen som vil kunne besvare reformbehovet. Utvalgsmedlemmene Sæterdal og Hjortland kan også anbefale hovedstadskommunemodellen som subsidiær løsning.

Ut fra de samme premissene har utvalgsmedlemmene Hjortland, Sæterdal, Midtlien, Kristiansen og Seljelid konkludert med at etablering av et hovedstadsfylke samlet sett vil være den løsningsmodellen som har de beste egenskapene for å møte reformbehovet. Utvalgsmedlemmene Wilhelmsen, Rønning, Tønnensen, Ølstad og Bergskaug kan også anbefale hovedstadsfylke som subsidiær løsningsmodell.

Utvalgsmedlemmene Wilhelmsen, Rønning, Ølstad, Bergskaug, Tønnesen, Hjortland, Sæterdal mener at både hovedstadskommune og hovedstadsfylke samlet sett har egenskaper som gjør at de kan anbefales som mulige langsiktige løsninger. Det er ulikt syn blant disse medlemmene om hvilken modell som er best egnet. Disse medlemmene mener imidlertid at begge modeller kan være med som aktuelle løsningsalternativer i den videre prosess.

Utvalgsmedlemmene Balas, Tetzschner og Sætness mener hovedstadsfylkemodellen vil skape flere problemer enn den løser, og vil på denne bakgrunn klart mene at det vil være et bedre alternativ å opprettholde dagens ordning (status quo). For øvrig mener disse medlemmer at regionkommunemodellen vil kunne møte enkelte av de utfordringer utvalget har pekt på, selv om den ikke vil legge tilrette for en samordnet og balansert utvikling i hele hovedstadsregionen.

Særmerknad fra utvalgsmedlem Moe Røisland

Utvalgsmedlem Moe Røisland mener at reformbehovene i stor grad kan møtes gjennom samarbeid og bedre utnyttelse av eksisterende virkemidler. Gjennomføringen av «minimumspakken» vil i overskuelig fremtid kunne ivareta de avdekkede reformbehov. Moe Røisland vil i denne sammenheng spesielt fremheve felles fylkesplanlegging som et sentralt virkemiddel. Det finnes allerede gode eksempler i regionen på at samordning av kommunale, fylkeskommunale og statlige interessser og virkemidler i fylkesplan og fylkesdelplaner, kan gi grunnlag for en bedre samordnet oppfølging og styring av areal-, utbyggings- og samferdselspolitikken i hovedstadsområdet. Bruk av frivillige meglingsorganer kan være et virkemiddel i løsningen av regionale interessekonflikter.

Etter Moe Røislands syn har alle løsningsalternativene utover den skisserte «minimumspakke» konsekvenser som kan betegnes som både dramatiske og prinsipielt uheldige. Det synes ikke å være rimelig samsvar mellom de utredede reformbehov og omstillingskostnadene.

For regionkommunemodellen slutter Moe Røisland seg til utvalget samlede vurderinger, men vil bemerke at regionkommunemodellen kanskje på lang sikt vil kunne være av interesse for Akershus-kommunene. For hovedstadsfylkemodellen vil Moe Røisland spesielt fremheve at modellen bryter opp et kjent og relativt oversiktlig politisk og administrativt system som fortsatt er under utvikling i Oslo, og gir i tillegg et nytt forvaltningsnivå. Dette vil gi mindre nærhet og oversiktlighet.

For Akershus-kommunene innebærer modellen at ikke bare staten, men også fylkeskommunen, skal delegere oppgaver til kommunene og bestemme kostnadsdekningen for disse. Dette ville gi uoversiktlige og konfliktskapende ansvars- og oppgaveforhold. For regional statsforvaltning innebærer modellen at viktige virkemidler for å sikre at nasjonale mål ivaretas, kan falle bort. Begrunnelse og konsekvenser av dette er ikke synliggjort gjennom utvalgets arbeid. Hovedstadsfylkemodellen fanger heller ikke opp at det pågår en debatt omkring fylkeskommunens demokratiske legitimitet og fremtidige funksjoner.

For hovedstadskommunemodellen vil Moe Røisland fremheve at modellen, som er en velkjent, men stor byutvidelsesmodell, kan gi positive effekter for Oslo. For de Akershus-kommuner som skal inngå i hovedstadskommunen, blant dem kommuner som i landssammenheng er blant de største og mest veldrevne, er det imidlertid en relativt dramatisk reform å foreslå at disse skal bli delkommuner i Oslo med fullmakter og midler delegert og fordelt fra hovedstadsstyret. Hva gjelder de fylkeskommunale oppgavene, vil det sannsynligvis ikke oppfattes som dramatisk for Akershusborgerne hvorvidt disse løses i Akershus, i et hovedstadsfylke eller en hovedstadskommune, såfremt kommunene opprettholdes som selvstendige kommuner.

Utvalgsmedlem Moe Røisland kan heller ikke se at det er i samsvar med de avdekkede reformbehov å foreslå at en så stor del av Akershus kan inngå i de tilstøtende fylker. De avdekkede reformbehov tilsier tvert imot at de fleste kommuner i Akershus, samt noen kommuner i Buskerud, inngår i et felles arbeids-, utdannings- og boligmarked i hovedstadsregionen, en tendens som vil forsterkes fremover. Oslo hovedflyplass, med den kollektivtransportsatsing som er knyttet til denne, bør ikke på noen måte falle utenfor en hovedstadskommune. For regional statsforvaltning vil modellen kreve noen tilpasninger som ikke er dramatiske. Modellen innebærer imidlertid relativt sterke brudd med innarbeidede regionale samarbeidsstrukturer.

Utvalgsmedlem Moe Røisland mener at det gjennom utvalgets arbeid ikke er dokumentert at fordelene ved ovennevnte modeller oppveier ulempene. Utvalgsmedlemmet finner det derfor uheldig å binde fremtidig tenkning og diskusjon opp mot disse modellene. Slik Moe Røisland ser det, er det av stor betydning å videreutvikle allerede etablerte samarbeidsløsninger og tilrettelegge for nye ved bruk av eksisterende virkemidler, heller enn å åpne for en, i verste fall, handlingslammende debatt bundet opp av forutinntatte posisjoner.

Også Moe Røisland deler imidlertid det syn at det bør tilrettelegges for videre utvikling av langsiktige løsningsalternativer, hvorav de av utvalget utredede bør være med i det videre utviklingsarbeidet. Dette gjelder også, etter dette medlems syn, mulige samarbeidsmodeller med bindende beslutningsmyndighet. Videre utviklingsarbeid bør startes opp etter at «minimumspakken» har sikret grep om de viktigste reformbehovene og etter at nasjonale avklaringer har funnet sted omkring sentrale ansvars- og funksjonsforhold. Utvalgets påbegynte avveininger mellom ulike demokratikriterier og drøftinger av forholdet mellom indirekte og direkte repesentasjon, bør videreføres.

Forbedringstiltak innenfor nåværende forvaltningsstruktur - utvalgets «minimumspakke».

Utvalget går inn for en «minimumspakke» som bør gjennomføres innenfor dagens kommune- og fylkesstruktur, uavhengig, eventuelt i forkant av en større forvaltningsreform. Følgende syv tiltak forslås:

• Oslo og Akershus bør plasseres i samme helseregion

• Ansvaret for sykehusene bør tilligge samme forvaltningsnivå

• Det bør samarbeides om planlegging, herunder utarbeidelse av felles fylkesplan for Oslo og Akershus

• Fylkeskommunal overtakelse av ansvaret for kjøp av lokale jernbanetjenester utredes

• Nedklassifisering av riksveier til fylkesveier utredes

• Arbeidet med etablering av et felles kollektivtrafikkselskap i hovedstadsområdet prioriteres og sluttføres.

• Tiltak for å bedre samordningen av regional statsforvaltning vurderes - fylkeslegeembetene i Oslo og Akershus bør slås sammen.

Videre prosess

Begge de to hovedmodellene for fremtidig forvaltningsorganisering vil være omfattende reformer som på ulike måter innebærer dyptgripende endringer i virksomheten til Oslo kommune, Akershus fylkeskommune og kommunene i Akershus. Utvalget har ikke oversikt over alle de praktiske og politiske spørsmål som må avklares i forbindelse med en slik reformprosess. Utvalget vil derfor anbefale at det legges opp til en grundig forberedelsprosess i oppfølgingen av denne innstillingen, der alle berørte parter i hovedstadsområdet må trekkes inn. I en slik utredningsprosess bør det for det første avklares på hvilket grunnlag de ulike aktørene kan slutte seg til en hovedstadsreform, og for det andre hvilke organisatoriske og administrative tiltak en reform vil måtte kreve. Grunnlaget for en slik utredningsprosess bør være en nasjonal avklaring av behovet for en hovedstadsreform og hvilken retning en slik reform bør ha.

I påvente av de avklaringen som en slik grundig prosess vil kunne gi, mener utvalget at de kortsiktige tiltakene som er beskrevet som «utvalgets minimumspakke» bør settes ut i livet så raskt som mulig, samtidig som det legges opp til en prosess der det brukes tid på å klarlegge det konkrete innholdet i en større reform i hovedstadsområdet.

Både opprettelsen av en ny felles fylkeskommune og etableringen av en ny hovedstadskommune vil innebære endret fylkesinndeling. En slik endring berører dermed Grunnlovens § 58 tredje ledd, som angir den fylkesvise mandatfordelingen til Stortinget. Begge de to hovedmodellene forutsetter derfor grunnlovsendring, som innebærer at en ny forvaltningsenhet tidligst kan tre i funksjon etter stortingsvalget i år 2005. Utvalget antar at en utrednings- og forberedelsesprosess vil kreve lengre tid enn det som er mulig å gjennomføre innenfor et slikt tidsskjema. I så fall vil det først være mulig å vedta en slik reform i det stortinget som velges ved stortingsvalget i år 2005, med mulig iverksetting tidligst ved kommune- og fylkestingsvalget i år 2007. I så fall vil det i to år være en overgangsperiode med avvikende inndeling for hovedstadskommunen/ -fylkeskommunen og valgkretsene til Stortinget, noe som kan tale for at en slik endring ikke gjennomføres før i år 2009. Da kan det eventuelt holdes samtidig stortingsvalg og valg til den nye hovedstadskommunen/-fylkeskommunen.

20 Økonomiske og administrative konsekvenser

I utvalgets utredning er det fremmet to alternative forslag til reformer som berører Oslo kommune, Akershus fylkeskommune, kommunene i Akershus og deler av den lokale statsforvaltning i Oslo og Akershus. Hedmark og eventuelt Østfold fylker og fylkeskommuner vil også bli berørt. Utvalget har drøftet økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene om henholdsvis hovedstadsfylke og hovedstadskommune i avsnitt 18.4 og 18.5 i kapittel 18. Utvalget har ikke hatt mulighet til å tallfeste eller angi presist de økonomiske konsekvensene av reformforslagene. Begge reformforslagene forutsetter videre utredninger og konkretiseringer. Administrative og økonomiske konsekvenser som utvalget har pekt på er kort oppsummert følgende:

Administrativ inndeling og organisering

Begge reformforslagene vil forandre fylkesinndelingen. Dette forutsetter endringer i Grunnlovens § 58, tredje ledd, og i fylkesinndelingsloven fra 1918.

En hovedstadskommune innebærer at det etableres et felles folkevalgt organ for Oslo kommune og aktuelle kommuner i Akershus. Den nye kommunen vil utgjøre et nytt fylke. Akershus fylke og Akershus fylkeskommune vil opphøre. For staten betyr det færre kommuner i hovedstadsområdet å forholde seg til. De kommuner i Akershus som inngår i hovedstadskommunen skal bestå som delkommuner sammen med delkommuner innenfor dagens Oslo. De kommuner i Akershus som ikke inngår i hovedstadskommunen, vil bli en del av henholdsvis Hedmark og eventuelt Østfold fylker og fylkeskommuner. Statlige etater som følger kommune- og fylkesinndelingen, vil måtte tilpasse sin organisasjon til den nye kommune- og fylkesinndelingen. Statlige etater som har egne kontorer for Akershus vil måtte dele kontoret i en del som går til Hedmark og Østfold fylker og en del som går til det nye fylket. For de etater som er felles for Oslo og Akershus vil deler av det administrative apparatet skilles ut til Hedmark og Østfold fylker. For de statlige etater som følger kommunegrensen kan det bli aktuelt med sammenslåing av kontorer.

Et hovedstadsfylke innebærer at det etableres en felles fylkeskommune for Oslo og Akershus, mens kommunestrukturen i det nye fylket vil være uendret. Oslo kommune vil juridisk bli en kommune på linje med landets øvrige kommuner. Oslo kommune og eventuelt noen Akershus-kommuner vil imidlertid få delegert fylkeskommunale driftsoppgaver og dermed skille seg noe fra landets øvrige kommuner. De statlige etater som i dag har egne kontorer for henholdsvis Oslo og Akershus slås sammen til ett kontor.

Rettsgrunnlag

Etablering av en hovedstadskommune vil kreve et nytt rettsgrunnlag, noe som mest hensiktsmessig kan ivaretas gjennom en egen lov om hovedstadskommunen. Hovedstadskommunen vil bygge videre på rettslige rammer som i dag gjelder for Oslo kommune. Viktige elementer i lovgrunnlaget vil være hjemmel for direkte valg til delkommunene (dagens bydeler i Oslo og de kommuner i Akershus som inngår i hovedstadskommunen) og at hovedstadskommunen skal ha hjemmel til å delegere oppgaver og myndighet til delkommunene. I det nye lovgrunnlaget kan det være aktuelt å gi retningslinjer og prinsipper som regulerer oppgavefordeling, myndighet og finansiering mellom hovedstadskommunen og delkommunene.

Ved etablering av et hovedstadsfylke, vil den nye fylkeskommunen i hovedsak kunne reguleres etter de samme rettslige rammer som gjelder for dagens fylkeskommuner. Det er imidlertid forutsatt at den nye fylkeskommunen får hjemlet adgang til å delegere fylkeskommunal myndighet og driftsoppgaver til kommuner.

Statlig styring og kontroll

Ingen av reformforslagene forutsettes å få konsekvenser for hvordan staten i dag styrer den kommunale og fylkeskommunale oppgaveløsningen gjennom lovgivning og andre virkemidler. Ved delegasjon av oppgaver og myndighet til delkommuner i kommunemodellen og til kommuner i fylkesmodellen, vil hovedstadskommunen og den nye fylkeskommunen fortsatt være de juridisk ansvarlige enhetene som staten må forholde seg til. Statens apparat for å kontrollere og følge opp statlige pålegg og retningslinjer overfor kommuner og fylkeskommuner, vil eventuelt måtte organiseres slik at faglige og økonomiske ressurser som brukes i kontroll- og oppfølgingsarbeidet må rettes inn mot de organer som faktisk utfører oppgaven. Ved brudd på statlige pålegg og retningslinjer vil det være hovedstadskommunen og den nye fylkeskommunen som vil være ansvarlig overfor staten.

Finansieringssystem

Både hovedstadskommunen og hovedstadsfylkeskommunen vil bli finansiert gjennom dagens systemer for beskatningsrett, statlige rammetilskudd og øremerkede tilskudd, uten at det må gjøres større prinsipielle endringer i disse systemene. Beskatningsretten og de statlige tilskuddene vil tilfalle henholdsvis hovedstadskommunen (både det kommunale og fylkeskommunale) og fylkeskommunen i hovedstadsfylkesmodellen (bare det fylkeskommunale).

I alternativet med en hovedstadskommune må inntektssystemet tilpasses rent teknisk som følge av at Akershus fylkeskommune opphører og at hovedstadskommunen, Hedmark fylkeskommune og eventuelt Østfold fylkeskommune øker i omfang, både geografisk og befolkningsmessig. Den kommunale delen av rammetilskuddet til Oslo og rammetilskuddet til de kommuner i Akershus som blir omfattet av hovedstadskommunen, må slås sammen. Innenfor eksisterende system vil slik sammenslåing innebære reduksjon i tilskudd, fordi virkningen av basistillegget som skal kompensere for små kommuners kostnadsulemper blir redusert. De aktuelle kommuner som inngår i hovedstadskommunen er imidlertid så store at det vil gi ubetydelige økonomiske konsekvenser. Ved fordeling av økonomiske midler til bydelskommunene vil et system tilsvarende dagens kriteriebaserte system for Oslo kommune måtte utvikles. Dette systemet vil innebære få endringer i den fordelingspolitikken staten ønsker å føre overfor kommuner og fylkeskommuner.

I hovedstadsfylkemodellen vil beskatningsrett og statlige tilskudd måtte tilpasses det faktum at Oslo kommunes juridiske ansvar for de fylkeskommunale oppgavene overføres til den nye fylkeskommunen. Ved delegasjon av fylkeskommunale driftsoppgaver til Oslo kommune og eventuelt kommuner i Akershus, vil fylkeskommunen måtte utvikle et fordelings- og kontrollsystem. Det vil antakelig i prinsippet kunne ligne på dagens system i Oslo, men være av betydelig mindre omfang og gjelde andre oppgaver.

Langsiktige økonomiske konsekvenser

Det er en forutsetning for begge de foreslåtte modellene at de kan gjennomføres uten økninger i de økonomiske rammene. I innstillingens del II (kapitlene 7 - 14) har utvalget påvist et forbedringspotensiale i den regionale oppgaveløsningen. Det er innenfor flere sektorer påvist relativt klare muligheter til å forbedre den offentlige oppgaveløsningen. De regionale oppgavene legger i dag beslag på betydelige ressurser, og de forbedringsmuligheter som er påpekt indikerer at dagens organisering kan innebære store skjulte kostnader. Kommuner og fylkeskommuner står i dag forholdsvis fritt til selv å velge administrativ oppbygning, og de økonomiske konsekvensene vil i stor utstrekning være avhengig av egne valg av organisasjonsform og ressursutnyttelse. Både forslagene om en hovedstadskommune og et hovedstadsfylke er begrunnet med at det over tid skal være betydelig lettere å utnytte forbedringspotensialet. Ved å legge bedre til rette for å realisere forbedringsmulighetene vil det kunne frigjøres betydelige ressurser. Bedre ressurs- og arealdisponeringer vil kunne gi økonomiske gevinster og fordeler som kan gi bedre kvalitative og kvantitative tilbud til befolkningen og en rimeligere offentlig sektor.

Kortsiktige økonomiske konsekvenser

Begge de foreslåtte modellene vil innebære betydelige omstillingskostnader, samt kostnader til forholdsvis omfattende prosesser og videre utredninger. Det vil kunne medføre at staten bør være med på å dekke en del av engangskostnadene til omstillinger og videre utredninger. Staten har tidligere kompensert for deler av nødvendige ekstrautgifter i forbindelse med omstillinger som følge av kommunesammenslutninger. Videre arbeid med å konkretisere modellene bør nærmere klarlegge omfanget og kostnadene ved omstillingene.

Økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag til minimumsløsning

Utvalget går inn for en minimumsløsning på syv tiltak som bør gjennomføres innenfor dagens kommune- og fylkesstruktur, uavhengig og eventuelt i forkant av en større forvaltningsreform:

• Oslo og Akershus bør plasseres i samme helseregion. Tre mulige modeller og konsekvenser av disse er drøftet i underpunkt 18.2.3.1 i kapittel 18. Helseregioninndelingen kan endres innenfor rammen av dagens lovgivning og styringsordninger, men vil også endre etablerte samarbeidsstrukturer. Utvalget har ikke forsøkt å beregne omstillingskostnader ved endret regioninndeling, men antar at de vil være forholdsvis begrensede. Ved at Oslo og Akershus kan samarbeide innenfor samme helseregion, forutsetter utvalget at det vil legges bedre til rette for å kunne utnytte det forbedringspotensiale som er påvist i kapittel 11 om helsesektoren. Helseregioninndelingen vil dermed kunne endres uten at det er nødvendig å øke de økonomiske rammene.

• Ansvaret for sykehusene bør tilligge samme forvaltningsnivå. Gitt dagens fylkeskommunale eierskap, er ulike alternativer for fylkeskommunal overtakelse av statlige sykehus i området drøftet i kapittel 18. Forslaget vil kunne bidra til bedre samordning av regionsykehusfunksjonene, hvor det er påvist et forbedringspotensiale.

• Det bør samarbeides om planlegging, herunder utarbeidelse av felles fylkesplan for Oslo og Akershus. Samarbeid om en felles fylkesplan vil kreve at det etableres et politisk og administrativt samarbeid mellom Oslo kommune og Akershus fylkeskommune for å utarbeide forslag til felles fylkesplan. Det må også legges opp til et nært samarbeid med kommunene i Akershus, fylkesmannen og statlige etater i utarbeidelsen av planen. Utvalget legger til grunn at dette samarbeidet bør kunne innpasses innenfor eksisterende økonomiske rammer og ikke vil kreve endringer i lovgivning eller etablerte styringsordninger. En felles omforent planlegging for Oslo og Akershus vil kunne legge bedre til rette for å utnytte forbedringspotensiale som utvalget har påvist i samfunnsutbyggingen, jf. kapittel 7 om arealforvaltning og miljøvern, kapittel 8 om næringsutvikling, kapittel 9 om samferdsel og kapittel 10 om tekniske tjenester.

• Utredning av fylkeskommunal overtakelse av ansvaret for kjøp av jernbanetjenester og nedklassifisering av riksveier. Staten bør ta ansvaret for utredningsarbeidet som nærmere må klarlegge de økonomiske og administrative konsekvensene.

• Arbeidet med etablering av et felles kollektivtrafikkselskap i hovedstadsområdet prioriteres og sluttføres. Ett felles kollektivtrafikkselskap vil kunne innpasses innenfor dagens økonomiske rammer, lovgivning og styringsordninger. Et felles kollektivtrafikkselskap for Oslo og Akershus vil legge bedre til rette for å utnytte det forbedringspotensiale som er påvist i kapittel 9 om samferdsel.

• Tiltak for å bedre samordningen av regional statsforvaltning vurderes - fylkeslegeembetene i Oslo og Akershus bør slås sammen. Staten må ta ansvaret for utredninger som nærmere må klarlegge de økonomiske og administrative konsekvensene. Sammenslåing av fylkeslegeembetene vil kunne bidra til noen administrative besparelser, og legge bedre til rette for å samordne de faglige ressursene.