Del 2
Dagens oppgaveløsning

7 Arealforvaltning og miljøvern

7.1 INNLEDNING

Det offentliges oppgaver innen fysisk planlegging, miljøvern og næringsutvikling utgjør viktige deler av samfunnsutbyggingen. Svært viktig i samfunnsutbyggingen og miljøvernet er hvordan arealet disponeres. Utvalget har i denne utredningen valgt å behandle miljøvernet som et gjennomgående hensyn i oppgaveløsningen og ikke i et eget sektorkapittel. Miljøvern vil også være sentralt i etterfølgende analyser av den øvrige oppgaveløsningen som f.eks. i kapitlene om samferdsel (kapittel 9) og tekniske tjenester (kapittel 10).

Hovedproblemstillinger

I dette kapitlet vil utvalget vurdere hvordan inndeling og oppgavefordeling påvirker arealdisponeringen i Oslo- og Akershusregionen og klargjøre i hvilken grad det er et behov for å samordne arealpolitikken bedre. Arealdisponeringene påvirkes av en rekke kommunale, statlige og private disposisjoner, samt en rekke faktorer som er mer eller mindre styrbare fra det offentliges side. En helhetlig arealpolitikk forutsetter at en rekke ulike offentlige aktører og virkemidler må kunne samordnes for å kunne styre arealdisponeringene i samsvar med ønsket utvikling.

Kommunene er tillagt myndigheten til å bestemme bruken av arealene innenfor eget territorium og er derfor den sentrale enheten i arealforvaltningen. Imidlertid er alle de tre forvaltningsnivåene og en rekke sektorer tillagt oppgaver og ansvar i arealforvaltningen. Effektiviteten i arealforvaltningen er derfor avhengig av hvordan alle disse enhetene samhandler og hvordan myndighet og virkemidler er balansert mellom disse.

Hovedproblemstillingen er derfor om dagens organisering med Oslo kommune, kommunene i Akershus, Akershus fylkeskommune og de statlige regionale etatene, tilrettelegger godt nok for at det kan føres en helhetlig arealpolitikk som er i samsvar med de mål og kriterier som utvalget har vektlagt (jf. avsnitt 7.2).

Oppbygging av kapitlet og avgrensninger

I avsnitt 7.2 er det redegjort for de mål som gjelder for areal- og miljøpolitikken. Her klarlegges de kriterier og hensyn som utvalget vil vektlegge for å vurdere om det føres en tilstrekkelig helhetlig arealpolitikk.

I avsnitt 7.3 redegjøres det for det formelle apparatet som er etablert for å styre arealdisponeringene. Her fremgår de verktøy som er tilgjenglige innenfor dagens system. Denne redegjørelsen er viktig når utvalget senere i utredningen skal vurdere løsningsmodeller. Hovedproblemstillingen vil da være om dagens rammebetingelser tilrettelegger for at disse verktøyene kan utnyttes på en god måte, herunder om de er plassert på rette nivå eller instans og om de er gode nok for å løse de samordningsbehov som Oslo- og Akershusregionen står overfor. I avsnitt 7.4 gis det en presentasjon av hvordan organiseringen av oppgaveløsningen innen arealforvaltningen er i regionen. En rekke tidligere utredninger både spesielt for Oslo- og Akershusregionen og mer generelt, har vurdert problemstillinger som utvalget tar opp i dette kapitlet. Det redegjøres i avsnitt 7.5 kort for vurderinger og forslag som er fremkommet i slike utredninger.

Selve analysen av samordningsbehovet i arealforvaltningen er behandlet i avsnitt 7.6. Med samordningsbehov menes her om det føres en tilstrekkelig helhetlig politikk i samsvar med de mål og kriterier som utvalget har vektlagt i avsnitt 7.2. Problemstillingen er omfattende og utvalget har ikke kunnet belyse den i sin fulle bredde. Utvalget har valgt å avgrense temaene til de som synes å være viktige for å belyse samordningsbehovet. Først beskrives sentrale utviklingstrekk ved utformingen av utbyggingsmønsteret, sentrale faktorer som har påvirket det og hvilke konsekvenser det har i forhold til de kriterier som utvalget har vektlagt. Deretter utdyper utvalget og drøfter sentrale temaer som har stor betydning for utbyggingsmønsteret og arealdisponeringene. Det gjelder boliglokaliseringer og boligpolitikk, næringslokaliseringer, vern av landbruks-, natur- og friluftsområdene. Tilslutt beskrives forventede konsekvenser av den befolknings- og aktivitetsvekst som regionen står overfor og hvilken betydning det har for det samordningsbehovet som er drøftet foran.

I avsnitt 7.7 oppsummeresi hvilken grad og på hvilken måte det er samordningsbehov i arealforvaltningen.

7.2 MÅL I AREAL- OG MILJØPOLITIKKEN

Gjennom behandlingen av St.meld. nr. 31 (1992-93) «Den regionale planleggingen og arealpolitikken», har Stortinget gitt overordnede retningslinjer som har til mål å fremme en arealbruk som

• sikrer næringslivet rasjonelle arealer som grunnlag for verdiskaping innenfor rammen av en bærekraftig utvikling,

• tar vare på kvaliteten i bylandskapet, kulturlandskapet og naturlandskapet og

• legger til rette for å begrense transportbehovet.

Det er et overordnet mål at arealbruk og utbygging av transportsystemer bør fremme samfunnsøkonomisk effektiv utnyttelse av ressursene, gode miljøløsninger, trygge lokalsamfunn og bomiljø, god trafikksikkerhet og effektiv trafikkavvikling. Et godt utbyggingsmønster skal gi rom for gode nærmiljøer og gode muligheter for friluftsliv og rekreasjon, bidra til å minske presset på naturen og gi minst mulig støy og forurensninger.

Regjeringen har fulgt opp dette overordnede målet med rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging i 1993. Retningslinjene skal ligge til grunn for planlegging etter plan- og bygningsloven i kommuner, fylkeskommuner og i statlige virksomheter. I retningslinjene pekes det på behovet for å avklare prinsipper for en utbyggingsstruktur med bl.a. klarere grenser mellom by- og tettstedsbebyggelsen og de omkringliggende landbruks- og naturområder, en tydeligere senter- og servicestruktur, en sammenhengende grønnstruktur og helhetlige hovedtransportsystemer. Tilsvarende retningslinjer er utarbeidet i flere europeiske land, bl.a. i England og Nederland. Innenfor EU utvikles et felles europeisk planperspektiv (European Spatial Development Perspective, ESDP) som skal være et rammeverk for å koordinere nasjonal og regional planpolitikk med hovedvekt på areal- og transportpolitikken. Disse planperspektivene er ikke juridisk bindende, men oppfattes som en politisk referanseramme som skal legges til grunn for planlegging i det enkelte medlemsland.

Miljøverndepartementet har søkt å utvikle prinsipper for utforming av utbyggingsmønstre som er i samsvar med overordnede mål for arealbruk og miljø. Det legges spesielt vekt på begrensning av transportbehov, energiforbruk og arealforbruk:

• Høy befolkningstetthet i byer og tettsteder gir kortere reiser og bedre grunnlag for kollektivtransport, sykkelbruk og gangturer. Høy tetthet gjelder særlig i sentrale bydeler, rundt knutepunkter for kollektivtrafikk og i korridorer hvor det er mulig å utvikle effektiv kollektivdrift. Ny bebyggelse bør legges til ledige eller dårlig utnyttede arealer innenfor byggesonen under hensyntagen til grønnstruktur og arealer til rekreasjon.

• Sentralisert arbeidsplasslokalisering i den enkelte by og tettsted gir mulighet for høy andel kollektivreiser. Aktiviteter som trekker til seg mange reiser, som sykehus, utdanningsinstitusjoner, offentlige kontorer o.l. bør lokaliseres med god tilgang til kollektivnettet. Lokale funksjoner som dagligvareforretninger, barnehager, skoler o.l. bør lokaliseres til boligområdene.

• Desentralisert konsentrasjon gir det gunstigste utbyggingsmønster på regionalt nivå, dvs. flere tette, relativt selvforsynte tettsteder (service, arbeidsplasser) innenfor pendlingsomlandet til større by. Tettstedene bør være knyttet sammen i kollektivtrafikknettet.

Miljøverndepartementet har lagt til grunn i sin overordnede arealpolitikk at de ovennevnte prinsipper bør innarbeides i den konkrete planleggingen, slik at utbyggingsmønster og transport blir mer ressurs- og miljøvennlig.

Fylkesplanen for Akershus 1996-1999 har i hovedtrekk fulgt opp de nasjonale mål som ligger i retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging. Utbygging i tilknytning til tettsteder, spesielt kollektivknutepunkter, høyere arealutnyttelse, forbedring av kollektivtilbudet og parallell bruk av virkemidler for å regulere vegtrafikken, som f.eks. vegprising og ensartet parkeringspraksis i hele regionen, er i følge planen nødvendige tiltak for å nå målene. Oslo kommunes gjeldende arealdel i kommuneplanen fra 1991 har utpekt 12 innsatsområder for konsentrert, bymessig utbygging. Hovedgrepet er at markagrensen ligger fast og at utbyggingsbehovet de 10 - 15 første årene, skal dekkes gjennom fortetting innenfor dagens byggesone. Til grunn for kommuneplanens arealdel ligger en forutsetning om utstrakt samordning av samferdsel og arealutvikling. Ny byutvikling skal bygge opp om kollektivnettet.

7.3 APPARATET FOR AREAL- OG MILJØFORVALTNINGEN

Plan- og bygningsloven er den sentrale og overordnede loven for forvaltning av areal. En rekke andre lover har også betydning for arealforvaltningen. Kommunene er tillagt myndigheten til å bestemme bruken av arealene innenfor eget territorium og er derfor den sentrale enheten i arealforvaltningen. I tillegg er det utformet et omfattende system for at statlige myndigheter, fylkeskommune, nabokommuner og private skal kunne medvirke i beslutningene om arealdisponeringer og eventuelt kunne korrigere kommunenes beslutninger. I det følgende gis det en forholdsvis grundig gjennomgang av dette systemet, særlig med tanke på senere drøftinger av løsninger.

7.3.1 Statlige myndigheters oppgaver og virkemidler

Miljøverndepartementet har som øverste planleggingsmyndighet ansvaret for forvaltningen av plandelen i plan- og bygningsloven. Departementet har også samordningsansvaret for den nasjonale arealpolitikken og kan gi generelle retningslinjer for arealplanleggingen gjennom rundskriv og på andre måter bl.a. med bakgrunn i stortingsmeldinger. Med hjemmel i plan- og bygningsloven kan Regjeringen gi rikspolitiske retningslinjer på nasjonalt viktige politikkområder som skal legges til grunn for planleggingen i fylker og kommuner. Det er hittil gitt rikspolitiske retningslinjer for å styrke barns og unges interesser i planleggingen, for Gardermoutbyggingen, for samordnet areal- og transportplanlegging, for Oslofjorden og for vernede vassdrag. Gjennom rikspolitiske bestemmelser har staten hjemmel til juridisk å binde opp arealer i inntil 10 år. Denne hjemmelen brukes sjelden. Plan- og bygningsloven hjemler også bruk av forskrifter som kan gi nærmere bestemmelser om bl.a. fylkesplanens innhold.

Ifølge plan- og bygningsloven har regionale statlige myndigheter med oppgaver vedrørende ressursutnytting, vernetiltak, utbygging mv. i fylket, plikt til å gi nødvendig hjelp i kommune- og fylkesplanleggingen. Fylkesmannen skal føre tilsynmed at statlige organer oppfyller denne plikten. Statlige organer skal på et tidligst mulig tidspunkt klargjøre hvilke nasjonale mål, retningslinjer og interesser som vil ha betydning for planleggingen i fylket. De statlige myndigheter skal også gi uttalelse til planforslagene i kommunene ved den offentlige høringen, og kan fremme innsigelser til kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner, dersom de strider mot nasjonale mål, rammer og retningslinjer. Den rettslige betydningen av innsigelse er at det ikke kan gjøres endelig planvedtak i kommunen, og at planmyndigheten overføres til Miljøverndepartementet, som kan gjøre bindende planvedtak. Klageordningen nyttes når kommunen har fattet planvedtak med rettsvirkning. Ordningen med forvaltningsklage til fylkesmannen er først og fremst et instrument for berørte grunneiere og organisasjoner. Disse har ikke mulighet til å fremme innsigelser.

Plan- og bygningsloven legger opp til at kommunen og berørte sektororgan tidlig i planprosessen skal samarbeide for å avklare og om mulig unngå konflikter. Når vedkommende sektororgan har fremmet innsigelse, så skal partene så langt som mulig bli enige om planløsningen gjennom drøftinger og forhandlinger. Ved enighet blir innsigelsen trukket og planen kan vedtas av kommunen. I de tilfeller hvor det er vanskelig å komme fram til omforente planer, har Miljøverndepartementet lagt opp til et system hvor fylkesmannen skal mekle mellom partene for om mulig å komme fram til løsning av konfliktene. Dersom mekling heller ikke fører fram, oversendes saken til sentral behandling. Meklingsfunksjonen er ikke lovpålagt.

I følge plan- og bygningsloven kan Statens vegvesen selv utarbeide og legge fram kommunedelplaner og reguleringsplaner til uttalelse. Vedtak må imidlertid fattes av vedkommende kommunestyre. Statens vegvesen har også oppgaven med å ivareta veghensyn i den kommunale planbehandlingen. Når gjennomføringen av viktige statlige eller fylkeskommunale utbyggings- eller vernetiltak gjør det nødvendig eller når andre samfunnsmessige hensyn tilsier det, kan staten henstille til vedkommende kommune å utarbeide eller vedta reguleringsplan eller arealdel av kommuneplan, eller selv utarbeide statlig reguleringsplan eller kommuneplanens arealdel. Reguleringsplanen for den nye hovedflyplassen på Gardermoen ble fremmet, behandlet og vedtatt som statlig reguleringsplan.

Miljøverndepartementet kan gi bestemmelser om samarbeid mellom to eller flere fylkeskommuner om fylkesplanlegging og bestemmelser om interkommunalt samarbeid om kommuneplanlegging, herunder bestemmelser om opprettelse av nødvendige samarbeidsorganer, og eventuelt hvilke temaer eller geografiske områder det skal omfatte. Oslo likestilles med en fylkeskommune ved eventuell pålagt utarbeidelse av en felles fylkesplan for Oslo og Akershus. En slik fylkesplan skal behandles både av Oslo bystyre og Akershus fylkesting og godkjennes ved kgl. res. Staten kan avgjøre eventuell uenighet mellom de to fylkene ved den sentrale behandlingen. At Oslo er likestilt med en fylkeskommune er ikke til hinder for at Oslo også kan behandles som kommune ved eventuell etablering av kommunalt plansamarbeid. Innenfor en samarbeidsmodell om kommuneplanlegging forutsettes kommunene å vedta planen for sin del av området (f.eks. kommunedelplan). Ved uenighet vil det på vanlig måte kunne fremmes innsigelser til planene fra nabokommuner, fylkeskommunen og statlige myndigheter i fylket. Innsigelsessaker som ikke løses lokalt, blir avgjort av departementet. Dersom kommuner ikke vil vedta planen eller på andre måter ikke ønsker å følge opp et pålegg om samarbeid, vil statlig plan kunne brukes.

Med hjemmel i naturvernlovenkan staten fremme forslag og fatte vedtak om vern av nasjonalt viktige naturområder (naturreservater, landskapsvernområder, naturminner). Fylkesmannens miljøvernavdeling har det operative ansvaret for å forberede saker om vern og å utvikle god forvaltning og skjøtsel av de områder som er vernet. Kommuner er gitt oppgaver som viktige støttespillere i forvaltnings- og skjøtselsarbeidet.

Fylkesmannens miljøvernavdeling og kommunene har oppgaver knyttet til vilt- og fiskeforvaltningen som er regulert gjennom bl.a. viltloven og lakse- og innlandsfiskeloven. Fylkesmannens miljøvernavdeling ivaretar verneinteressene knyttet til naturvern, vilt og fisk i plan- og utbyggingssaker i hht. plan- og bygningsloven.

Viktige kulturmiljøer og kulturverdier vernes etter kulturminneloven. Fylkeskommunene ble i 1990 delegert forvaltningsansvaret for lov om kulturminner med enkelte unntak. Fylkeskommunens hovedoppgaver er knyttet til konkrete skjøtsels- og verneoppgaver. I tillegg ble fylkeskommunen tillagt ansvaret for å ivareta de samlede verneinteressene innen kulturminnevernet i plan- og utbyggingssaker i hht. plan- og bygningsloven. Vedtak om varig fredning fattes av Riksantikvaren og Miljøverndepartementet.

Friluftslovenhjemler fri ferdsel i utmark hele året, og på innmark vinterstid. Lovens pålegg om at hver fylkeskommune skal ha en fylkesfriluftsnemnd, valgt av fylkestinget hvert 4. år og at denne nemnda skal ha en særskilt innsigelsesrett i plan- og utbygingssaker er bortfalt. Både fylkesmannens miljøvernavdeling og fylkeskommunen er nå gitt et mer generelt ansvar for å ivareta friluftsinteressene i plan- og utbyggingsaker i hht. plan- og bygningsloven.

Fylkesmannens landbruksavdeling er sekretariat for fylkeslandbruksstyret. Fylkeslandbruksstyret ivaretar jord- og skogbruksinteressene i plan- og utbyggingssaker etter plan- og bygningsloven. Landbruksavdelingen ivaretar også arealrelaterte særlovsaker etter jordloven, skogbruksloven, konsesjonsloven og odelsloven

7.3.2 Fylkesplanlegging

Fylkeskommunene har ansvar for å utarbeide fylkesplan som skal samordne statens, fylkeskommunens og hovedtrekkene i kommunens virksomhet i fylket. I planen fastlegges bl.a. retningslinjer for bruken av arealer og naturressurser i spørsmål som får vesentlige virkninger utover grensene for en kommune eller som den enkelte kommune ikke kan løse innenfor sitt område. Fylkesplanen kan konkretisere og detaljere nasjonale mål og avveie verne- og utbyggingsinteresser i de enkelte fylker. Fylkesplanen skal etter loven legges til grunn for fylkeskommunal virksomhet og være retningsgivendefor kommunal og statlig planlegging og virksomhet i fylket. Dersom statlige myndigheter vil fravike fylkesplanen, skal vedkommende statsorgan ta spørsmålet opp med fylkeskommunen. Fylkesplanen har ikke direkte rettsvirkning, men oppnår sin rettslige virkning gjennom implementering i kommunale planer. Dersom kommunene utarbeider arealplaner i strid med fylkesplanens mål og retningslinjer for den regionale utviklingen, gir dette grunnlag for innsigelser fra fylkeskommunen og statlige etater. Fylkeskommunen har et særskilt veiledningsansvar i planfaglige spørsmål overfor kommunene.

Fylkeskommunen skal ha et løpende samarbeid med kommunene i fylket og med offentlige organer og andre som har særlig interesse i fylkesplanarbeidet. Den kan opprette de utvalg og samarbeidsorganer som anses som nødvendig for å fremme samarbeid om planleggingsvirksomheten i fylket. Utkast til fylkesplan sendes til uttalelse til statlige myndigheter i fylket, kommunene, organisasjoner m.v. Etter vedtak i fylkestinget sendes fylkesplanen til Miljøverndepartementet som etter samarbeid med berørte departementer legger planen fram for Kongen til godkjenning gjennom kongelig resolusjon. Det forutsettes at eventuelle konflikter eller samordningsproblemer i fylket eller i forhold til statlige myndigheter blir avklart gjennom den sentrale behandlingen. Det kan i forbindelse med godkjenningen gjøres endringer i fylkesplanen ut fra rikspolitiske hensyn.

Fylkeskommunene kan utarbeide fylkesdelplanerfor bestemte temaer eller geografisk avgrensede områder. For disse delplanene gjelder samme bestemmelser som omtalt ovenfor, bortsett fra at fylkesdelplaner ikke godkjennes av Regjeringen ved kongelig resolusjon. Godkjenningen er isteden delegert til Miljøverndepartementet.

7.3.3 Kommunal planlegging

Kommuneplaner

Hver kommune har ansvar for å utarbeide kommuneplan med arealdel som skal angi rammer og retningslinjer for utbygging og forvaltning av arealer og andre naturressurser i kommunen. Arealdelen av kommuneplanen har i utgangspunktet direkte rettsvirkning og skal legges til grunn for all planlegging, forvaltning og utbygging i kommunen. Kommuneplanen skal tas opp til revisjon etter behov, men skal etter loven vurderes samlet minst en gang hver valgperiode. Kommunene skal på et tidlig tidspunkt i planprosessen søke samarbeid med offentlige myndigheter og andre som har særlige interesser i kommuneplanarbeidet. Det forutsettes at berørte enkeltpersoner og grupper skal gis anledning til å delta aktivt i planprosessene. Utkast til kommuneplan skal sendes bl.a. til fylkeskommunen, berørte statlige organer og nabokommuner for uttalelse. Kommunestyret vedtar kommuneplanens arealdel med endelig virkning, dersom det ikke foreligger innsigelse. Kommunene kan utarbeide kommunedelplaner for bestemte temaer eller for geografisk avgrensede områder. Disse behandles etter plan- og bygningslovens regler om kommuneplaner.

Reguleringsplaner

Kommunene har ansvaret for at det utarbeides reguleringsplaner for fastsettelse av utnytting og vern av land- og sjøareal, vassdrag mv. innenfor avgrensede områder av kommunen. Reguleringsplan skal utarbeides for områder hvor dette er bestemt i kommuneplanens arealdel og for områder hvor det skal gjennomføres større bygge- og anleggsarbeider. Reguleringsplanforslag kan fremmes også av grunneiere, utbyggere og andre private interesser. Reguleringsplaner behandles i hovedsak på samme måte som kommuneplaner, med tilsvarende regler for innsigelser, mekling og eventuell godkjenning sentralt. Det er imidlertid strengere krav om skriftlig varsel til berørte grunneiere mv., da denne plantypen kan gjennomføres ved ekspropriasjon.

7.3.4 Konsekvensutredninger

Plan- og bygningsloven inneholder bestemmelser om at tiltak som kan ha vesentlige konsekvenser for miljø, naturressurser eller samfunn skal konsekvensutredes før vedtak om gjennomføring treffes. Reviderte bestemmelser ble iverksatt fra 1.1.1997, med unntak av vedlegg II - tiltak (se nedenfor), som iverksettes fra 1.7.1997. Revideringen innebærer en tilpasning til EU-direktiv 85/337.

Bestemmelsene legger opp til en todelt prosess: Tidlig i prosessen utarbeides en melding, hvor fokus settes på innholdet i et utredningsprogram. Deretter utarbeides en konsekvensutredning etter det formelt fastsatte utredningsprogrammet. Det er i forskrift fastsatt to lister av tiltakskategorier som omfattes av bestemmelsene (vedlegg I og II i forskriften). Vedlegg I-listen fastsetter oppfangingsgrenser for tiltak som alltid skal konsekvensutredes, og vedlegg II-listen gir oppfangingsgrenser for tiltak som skal vurderes. Vedlegg II-tiltakene skal konsekvenseutredes, dersom de faller inn under nærmere bestemte miljøkriterier fastsatt i forskrift.

Bestemmelsene omfatter større utbyggingstiltak innen industri og næring, infrastruktur, landbruk og havbruk og visse andre større utbyggings- og utviklingstiltak. Utbygger (tiltakshaver) skal stå for utarbeidelse av meldingen og konsekvensutredningen. Det er fastsatt en ansvarlig myndighet for behandlingen etter bestemmelsene for hver tiltakskategori. Denne myndigheten skal sørge for samordning med beslutningsprosessen, og for høring overfor berørte kommuner, fylkeskommuner, statlige myndigheter og offentligheten. Samordningen mellom arealplanleggingen og beslutninger om tiltaket er styrket. For mange tiltak vil det være samme myndighet som har ansvaret for behandlingen etter konsekvensutredningsbestemmelsene og for vedtaket i saken. Ansvarlig myndighet fastsetter utredningsprogram etter forelegging for Miljøverndepartementet, og godkjenner konsekvensutredningen. Beslutning om gjennomføring vil deretter kunne treffes gjennom konsesjons- eller planvedtak eller av Stortinget.

7.4 ORGANISERING AV OPPGAVELØSNINGEN I OSLO OG AKERSHUS

7.4.1 Oslo kommune

Oslo kommune ivaretar både de oppgaver som i henhold til plan- og bygningsloven er tillagt fylkeskommuner og kommuner og har derfor flere muligheter til å samordne virkemiddelbruken i arealplanleggingen. I denne type saker opptrer imidlertid Oslo kommune i det alt vesentlige som kommune og ikke fylkeskommune. Sett fra et fylkessynspunkt skiller Oslo kommunes utfordringer seg fra de andre fylkene ved bl.a. befolkningstettheten og arealet. Oslo kommune omfatter et samlet areal på ca. 454 km2, herav ca. 147 km2 i byggesonen. Folketallet var pr. 1.1.1996 488 659 personer. Oslo kommune har hatt en kontinuerlig vekst siden 1984, fra et minimumsnivå dette året på ca. 447 000 innbyggere. Da hadde for øvrig byen hatt en nedgang i folketallet hvert år siden et maksimum på ca. 488 000 innbyggere i 1969.

Bystyret i Oslo har det overordnede ansvaret for all planlegging etter plan- og bygningsloven og fatter endelig vedtak når det gjelder kommuneplaner, herunder kommunedelplaner og reguleringsplaner. Byutviklingskomiteen, som er en av bystyrets faste komitéer, er oppnevnt som fast utvalg for plansaker. Sakene fremmes med innstilling fra byrådet som er leder for den kommunale administrasjon. Det administrative ansvaret for kommuneplanen er tillagt byrådsavdeling for finans og plan, mens det administrative ansvaret for øvrige oppgaver i henhold til plan- og bygningsloven, herunder kommuneplanens arealdel, er tillagt byrådsavdeling for kultur og byutvikling (pr. januar 1997).

For saker som behandles etter plan- og bygningsloven er det foretatt en utstrakt delegasjon til plan- og bygningsetaten som i 1996 har ca. 330 årsverk og en brutto budsjettramme på ca. 130 millioner kroner. Av dette dekkes ca. 61 millioner kroner ved kommunal bevilgning og det øvrige i det alt vesentlige ved gebyrinntekter. Delegasjonen til etaten omfatter ikke oppgaver etter plan- og bygningslovens bestemmelser om fylkesplanlegging (kapittel V) og kommuneplanlegging (kapittel VI). Etaten utfører likevel utredningsoppgaver i forbindelse med slik planlegging etter oppdrag fra byrådet.

Byantikvaren er kommunens behandlingsinstans for alle kulturminnevernsaker der Oslo kommune er delegert statlig myndighet (fylkeskommunale funksjoner). Byantikvaren ivaretar for øvrig de antikvariske interesser som kommunal etat og er kommunens rådgiver i antikvariske spørsmål. Det er Riksantikvaren og ikke Oslo kommune som fylkeskommune som formelt fremmer innsigelser til arealplaner på vegne av kulturminneverninteressene. Byantikvaren holder Riksantikvaren orientert om løpende saker ved gjenpart av uttalelsene. Byantikvaren har i 1996 ca. 15 årsverk og et budsjett på ca. 11 millioner kroner.

Bystyret vedtok i desember 1996 revidert kommuneplan for Oslo. Planen er utformet som en strategiplan med hovedvekt på utjevning av levekår. Strategiene er områderettet i den forstand at innsatsen innebærer en særskilt satsing mot de områder og deler av byen der levekårene er vanskeligst. Den forrige komuneplanen som ble vedtatt av bystyret i desember 1991, ble behandlet etter plan- og bygningslovens bestemmelser om fylkesplanlegging og godkjent av Regjeringen ved Kongelig resolusjon i november 1992. Den nye kommuneplanen er forutsatt behandlet på tilsvarende måte. Oslo kommuneplan er den eneste kommuneplan som behandles som fylkesplan og godkjennes av Regjeringen. Gjeldende arealdel til kommuneplanen, som er en prinsipp-plan for utvikling av byggesonen, ble vedtatt av bystyret i juni 1991. Revisjonen av Oslo kommuneplan, omtalt ovenfor, omfatter ikke arealdelen som videreføres.

Bystyret i Oslo vedtok i 1991 en kommunedelplan for fjorden og fjordområdet og i 1991 en kommunedelplan for grøntstrukturen i byggesonen (Grøntplan for Oslo). Grøntplanen har følgende hovedelementer: Sikring av et overordnet parksystem, sikring av et overordnet turvegsystem og bevaring av naturområder og vassdrag.

Med unntak av kommuneplanens arealdel behandles Oslo kommunes arealplaner i det alt vesentlige som i øvrige kommuner bortsett fra at det fylkeskommunale nivået i praksis bortfaller. Planene vedtas som egengodkjente planer med mindre det foreligger innsigelser fra statlige fagmyndigheter. Nabokommunene har til nå ikke fremmet innsigelse mot reguleringsplaner i Oslo.

I et betydelig antall reguleringssaker fremmes det planforslag i flere alternativer. I perioden fra januar 1993 til oktober 1996 innkom det til sammen 27 innsigelser til reguleringsplaner (seks-åtte pr. år). En rekke innsigelser er bortfalt, fordi bystyret har vedtatt et annet alternativ enn det som innsigelsen er rettet mot. En rekke øvrige innsigelser er løst på annen måte i planprosessen. Bare to av innsigelsene er behandlet av Miljøverndepartementet, mens seks innsigelser gjelder saker som ennå ikke er ferdigbehandlet. De aller fleste av innsigelsene er fremmet av Riksantikvaren eller fylkesmannens miljøvernavdeling.

7.4.2 Akershus

Arealmyndigheten i Akershus forvaltes av 22 kommuner. I tillegg har Akershus fylkeskommune ansvar for fylkesplanleggingen. Akershus fylke følger den samme modellen for arealforvaltning som de andre fylkene i landet. Kommunene i Akershus fylke forvalter tilsammen et areal på 4916,5 kvadratkilometer, som er nesten 10 ganger større enn Oslo's areal. Befolkningen utgjør nesten 440 000 innbyggere eller ca. 90 prosent av Oslo's antall innbyggere. Akershus fylkes særlige utfordringer sammenlignet med andre fylker i landet har vært den sterke befolkningsveksten, som siden 1960 har vært på over 200 000 innbyggere eller 85 prosent.

Kommunene i Akershus

De 22 kommunene i Akershus har organisert arbeidet med utarbeidelse og oppfølging av planer etter plan- og bygningsloven noe ulikt, vanligvis med en stabsenhet eller avdeling knyttet til rådmannen eller en enhet i tilknytning til teknisk etat. Det er kommunestyrene som endelig vedtar de kommunale planene. I den kartleggingen utvalget har foretatt er det vanskelig å anslå presist den samlede ressursbruken i kommunene til utarbeidelse og oppfølging av planer etter plan- og bygningsloven, men ressursbruken synes å ligge godt under 100 årsverk og 50 millioner kroner i budsjett for 1995. De fleste kommunene reviderer sine kommuneplaner en gang i hver valgperiode, slik som forutsatt i loven. I tillegg utarbeides det kommunedelplaner for bestemte områder eller temaer, som f.eks. tettsteder, veger og andre større anlegg, vassdrag, idrett og friluftsliv mv. Gjennomsnittlig utarbeides det 10-15 kommunedelplaner pr. år i Akershus. De 22 Akerhuskommunene oversendte tilsammen i hvert av årene 1993, 1994 og 1995 ca. 240 detaljplaner til behandling i fylkeskommunen og av regionale statlige organer.

Akershus fylkeskommune

Fylkestinget i Akershus har det overordnede ansvar for fylkeskommunens planlegging etter plan- og bygningsloven og fatter endelige vedtak i fylkesplaner og fylkesdelplaner. Fylkesutvalgeti Akershus er det politiske «fag»-utvalget for det ansvarsområdet fylkeskommunen er tillagt etter plan- og bygningsloven og er delegert sluttbehandlingen av fylkeskommunens behandling av kommunale planer. Administrativt ivaretas fagområdet av fylkesrådmannens plan- og miljøvernavdelingmed 22 stillinger, hvorav ca. 5 årsverk på planbehandling, og budsjett på ca. 19 millioner kroner i 1997. Kulturminnevernet i Akershus fylkeskommune er politisk underlagt fylkeskulturstyret og administrativt underlagt fylkeskultursjefenmed en budsjettramme på ca. 11 millioner kroner. Fylkeskulturstyret er rådgivende organ overfor fylkesutvalget vedrørende kulturminneverninteressene i den fylkeskommunale behandlingen av kommunale planer. Det er innført fullført saksbehandling i planbehandlingen som innebærer at fylkesrådmannen i samarbeid med alle sektoretatene utarbeider et felles saksgrunnlag som deretter behandles av sektorstyrene og tilslutt av fylkesutvalget. Akershus fylkeskommune utarbeider fylkesplan hvert 4. år, den siste ble vedtatt i juni 1995 og godkjent av Regjeringen ved kongelig resolusjon i april 1996. Det er i løpet av de to siste årene også bl.a. utarbeidet fylkesdelplaner for vassdrag og for friluftslivet.

I perioden 1993-1995 fremmet fylkeskommunen 30 prosent av innsigelsene til kommunale planer i Akershus. I 1993 og 1994 fremmet fylkeskommunen til sammen 49 innsigelser til i alt 26 planer, herav 9 kommune- og kommunedelplaner. Av innsigelsene hadde nesten 40 prosent bakgrunn i nasjonale og regionale miljøverninteresser, i overkant 20 prosent i kulturverninteresser og nesten 40 prosent i forhold til lokalisering og utbyggingsmønster. De aller fleste innsigelsene løses gjennom direkte drøftinger mellom innsigelsesmyndighet og kommune, slik at et fåtall saker bringes til mekling. Ingen av fylkeskommunens innsigelser i denne perioden er brakt til Miljøverndepartementet for avgjørelse.

Akershus fylkeskommune gjennomførte et forvaltningsforsøk i perioden 1991-93 med overtakelse av fylkesmannens miljøvernforvaltning. Fylkeskommunen fremmet flere innsigelser da fylkeskommunen forvaltet denne miljøvernforvaltningen, f.eks. 40 innsigelser i 1991, men ikke flere enn det fylkesmannen trolig ville ha gjort. Det er vanskelig å vite hvor mye av denne endringen som skyldes mindre konfliktfylte plansaker og hvor mye som skyldes bortfallet av forvaltningsansvaret for miljøvern. Det kan også pekes på at fylkeskommunen i samarbeid med de andre regionale statlige fagetatene har etablert et fast kontaktorgan (planforum) hvor de regionale faginstansene i en tidlig fase av prosesser for utarbeiding av kommuneplaner og større reguleringsplaner, kan drøfte og avklare disse med kommunene. Dette har antakelig hatt positive effekter på muligheten til å avklare og forebygge konflikter.

7.4.3 Statlige fagmyndigheter

Fylkesmannens miljøvernavdeling og landbruksavdeling og statens vegvesen er de statlige regionale etater som oftest blir berørt og deltar i den kommunale planbehandlingen. Fylkesmannen har både Oslo og Akershus fylker som ansvarsområde. Statens vegvesen, er organisert i to kontorer med hvert sitt fylke som ansvarsområde. Vegvesenet har både utførende og kontrollerende oppgaver i planleggingen. Fylkesmannen har et ansvar for å samordne kommunerettet styring som er lagt til den lokale statsforvaltning på fylkesnivå. Fylkesmannens miljøvern- og landbruksavdelinger fremmer flest innsigelser til den kommunale planleggingen (52 prosent i perioden 1993-1995).

Fylkemannens miljøvernavdeling hadde i 1995 ca. 32 årsverk og et budsjett på ca. 12 millioner kroner. Ca. 7 årsverk var knyttet til medvirkning og planbehandling etter plan- og bygningsloven. Fylkesmannens miljøvernavdeling fremmet i 1994 i alt innsigelser til 23 planer, herav 6 til kommune- og kommunedelplaner. 20 av innsigelsene var knyttet til miljøvernfaglige spørsmål, 3 til lokalisering/utbyggingsmønster. Innsigelsene gjelder i hovedsak forhold innenfor den enkelte kommune, som f.eks. støyforhold, hensyn til barn og unge, konflikt med vernede områder, spredt utbygging og lokalisering av nye utbyggingsområder i strid med rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging. En del av innsigelsene har utgangspunkt i regionale hensyn, som f.eks. bygging i Marka, i strandområder eller nær vernede vassdrag eller drikkevannskilder. Innsigelser er også fremmet der utbygging, spesielt veger, deler opp større sammenhengende naturområder.

Fylkesmannens landbruksavdelinghadde i 1995 ca. 39 faste stillingshjemler og et budsjett på ca. 14 millioner kroner. Arealforvaltningen er tildelt ca. 4 årsverk (der 1,5 årsverk er knyttet til andre typer arealrelaterte særlovsaker etter jordloven, skogbruksloven, konsesjonsloven og odelsloven). Fylkesmannens landbruksavdeling ga i perioden 1993-95 23 innsigelser, derav 9 til reguleringsplan og 14 til kommuneplan eller kommunedelplan. I 8 tilfeller er innsigelsene løst gjennom forhandlinger uten mekling, en er løst gjennom mekling og en sak er avgjort av Miljøverndepartementet. De resterende sakene er enten ikke kommet videre i den kommunale prosessen, er justert av kommunen i samsvar med innsigelsen eller at planforslaget er bortfalt.

Statens vegvesen i Akershusanslår for 1995 47 millioner kroner til planleggingsformål utover planlegging fra fast ansatte og i underkant av 80 årsverk til planlegging og prosjektering, herav i underkant av 30 årsverk til kommunale delplaner og reguleringsplaner. I 1993 og 1994 ble det varslet eller fremmet en rekke innsigelser til kommune- og reguleringsplaner. 2 planer fra Akershuskommunene ble brakt inn for Miljøverndepartementet med bakgrunn i innsigelser fra vegkontoret. Innsigelsene omfatter som regel at vei-/kryssutbedringer og gang-/sykkelveger skal være utført før det gis tillatelse til videre etableringer i planområdet. Vegkontoret har ikke gitt innsigelser med begrunnelse i rikspolitisk retningslinjer for areal og transport.

7.4.4 Samarbeidsorganer i Oslo og Akershus

Miljøverndepartementet ga 10. februar 1976 i medhold av daværendende bygningslov bestemmelser om samarbeid mellom Akershus fylkeskommune og Oslo kommune (som fylkeskommune) om fylkesplanlegging ved å opprette Samarbeidsutvalget for Oslo og Akershus. Utvalget skulle i følge mandatet:

• Angi rammer for den samlede boligbygging og arbeidsplasslokalisering i området med forslag til fordeling på Oslo og Akershus, under hensyntagen til behovet for boligbygging, arealdisponeringen og rasjonell trafikkavvikling.

• Legge fram begrunnede forslag til organisering av konkrete samarbeidsoppgaver innen vann- og kloakksektoren.

Utvalget har fungert i ca. 20 år og samarbeidsaktiviteten har variert over tid. Denne aktiviteten er nærmere beskrevet i punkt 6.3.1 i kapittel 6 foran. Samarbeidsutvalget brukes i dag i liten grad til å ta opp spørsmål vedrørende arealforvaltningen.

Romerike regionråd, Follorådet og styringsgruppen for regionalt samarbeid i Vestområdetble opprettet som prøveprosjekter i 1989 og ble vedtatt som permanente kontaktorganer i 1992. Disse organene ble i utgangspunktet etablert for å få fram konkrete regionale planer for utbyggingsmønsteret, samt fordeling av rammer for utviklingen i den enkelte kommune. I praksis har dette samarbeidet først og fremst tatt sikte på å etablere en arena for kontakt, menings- og informasjonsutveksling om bl.a. arealforvaltningen. Regionrådene er nærmere beskrevet i punkt 6.3.3 i kapittel 6. I kapittel 6 er også beskrevet erfaringene med tidligere forsøk med samarbeid om arealforvaltningen.

7.5 TIDLIGERE UTREDNINGER

Tidligere offentlige utvalg

De tre offentlige utvalgene som har vurdert inndelingen i hovedstadsregionen, Gabrielsenutvalget (1965), Korenutvalget (1972) og Christiansenutvalget (1992), har lagt vekt på at samfunnsutbyggingen i flerkommunale områder i prinsippet bør omfatte funksjonelle regioner som geografisk, befolkningsmessig, næringsøkonomisk og kommunikasjonsmessig hører sammen.

Gabrielsenutvalgetpekte på behov for bedre koordinering av samfunnsplanleggingen og utbyggingen på tvers av nåværende grenser. Blant viktige oppgaver ble nevnt motorveger, forstadsbaner, disponering og klargjøring av arealer til boligformål og næringsvirksomhet, sikring av friluftsområdene og tiltak mot Oslofjordens forurensning. Samordningsbehovene burde etter utvalgets vurdering løses gjennom et effektivt samarbeidsorgan mellom Oslo og Akershus.

I den oppfølgende St.meld. nr. 63 (1967-68) «Om bolig- og byggespørsmål», uttalte Kommunaldepartementet at det utvilsomt kunne innvinnes betydelige fordeler, om boligbyggingen i Osloområdet kunne planlegges under ett og gjennomføres som én plan istedenfor at et stort antall administrasjoner og folkevalgte organer planlegger hver for seg for å løse boligproblemene i regionen. I meldingen ble det imidlertid ikke tatt stilling til inndelingsspørsmålet, men varslet at det ville opprettes et nytt utvalg for å vurdere samarbeidsformer.

Korenutvalget(NOU 1972:27 «Kommunaladministrative ordninger for visse oppgaver i Oslo-området») så to hovedproblemer ved planlegging og utbygging i Osloområdet: Tilpasninger for å oppnå bedre samsvar mellom antall boliger og arbeidsplasser og å kunne se lokaliseringen av arbeidsplasser og boligbygging i en større sammenheng. Det ble ansett som tvilsomt om gjeldende regler for regionplanlegging etter bygningsloven var tilstrekkelig for å sikre en samordnet utbygging. Utvalget anså det som nødvendig å forene regionplanleggingen og ansvaret for løsningen av visse utbyggingsoppgaver på en hånd, og at dette burde være fylkeskommunen.

Christiansenutvalget(NOU 1992:15 «Kommune- og fylkesinndelingen i et Norge i forandring») karakteriserte hovedstadsområdet som landets største inndelingsproblem hvor både kommunegrenser og fylkesgrenser går på tvers av en felles bolig-, arbeids- og tjenesteregion. Utvalget pekte på at utbyggingsmønsteret har utviklet seg uten et samlet regionalt perspektiv. Store transportbehov har ført til forurensningsproblemer, arealknapphet har ført til press på frilufts- og jordbruksarealer og konkurransen om skattebetalere og næringsetableringer har ført til kostnadskrevende utbygging av bolig- og næringsarealer. Utvalget anbefalte en prinsippskisse for fremtidig inndelingsløsning der fylkene Oslo og Akershus sluttes sammen, kombinert med en særskilt oppgavefordeling mellom kommunene og den nye fylkeskommunen.

I NOU1984:15 «Jordvernpolitikken», som ble avgitt av en statlig arbeidsgruppe, ble det pekt på at kommuneinndelingen i byområder som utgjorde felles arbeids- og boligområder, var problematisk i forhold til jordvernet, dersom utbyggingsbehovene fortsatt skulle dekkes innenfor den enkelte kommune. Arbeidsgruppen mente at fremtidige arealbehov måtte dekkes gjennom utbygging i de deler av regionen som hadde lavproduktive arealer, og ulike virkemidler ble drøftet for å få å dette til. Kommunesammenslutning ville være et virkemiddel for å fjerne de administrative og økonomiske hindringene, men arbeidsgruppen pekte samtidig på at underliggende konflikter mellom vern av arealer, samfunnsøkonomi, sosiale og miljømessige hensyn mv. fortsatt ville være til stede og måtte løses gjennom planlegging. Arbeidsgruppen vurderte også andre virkemidler, som bl.a. avgift på bruk av landbruksjord til utbyggingsformål, men dette ble ikke anbefalt, fordi en ikke hadde tro på at avgifter ville påvirke utbyggingspolitikken.

Hiim-utvalget(NOU 1988:34 «Gode langsiktige utbyggingsmønstre») tok opp en rekke spørsmål bl.a. knyttet til kommunestruktur og utbyggingsmønstre. Hovedstadsregionen ble ikke vurdert særskilt, men det ble generelt pekt på at kommuneinndelingen var et problem for fremme av regionale løsninger. Utvalget identifiserte bl.a. følgende samordningsbehov i flerkommunale områder:

• Behov for felles opplegg for boligbygging ut fra tilgangen på areal og behovet for å sikre nære rekreasjonsområder og unngå press på andre verdifulle arealer.

• Utnytte felles muligheter for å skaffe ny næringsvirksomhet, forene innsatsen i tiltaksarbeidet og unngå uheldig konkurranse mellom kommunene.

• Samarbeide om lokaliseringen av arbeidsplasser og utbygging av sentrene.

• Felles transportløsninger, både for kollektivtransporten og hovedtransportnettet.

• Utnytte muligheter for felles tekniske innretninger, som idrettsanlegg, helseinstitusjoner o.l.

Interkommunale samarbeidsmodeller og særlig en mer aktiv fylkesplanlegging ble fremholdt som nøkler til løsning. Det ble foreslått å gjøre fylkeskommunen til et sterkere regionalpolitisk organ og at fylkesdelsplaner måtte knyttes til regionale handlingsprogram som grunnlag for forpliktende bruk av statlige investeringer. Utvalget tok også opp spørsmålet om avgift på omdisponering av landbruksjord. Det anbefalte en slik ordning og foreslo at fylkeskommunene skulle disponere midlene som skulle gå tilbake til kommuner som la til rette for gode utbyggingsmønstre, uavhengig av opphavskommune. Utvalget mente også at det burde innføres en regional utjevningsordning som eliminerer konkurransen om skattebetalere innenfor et regionalt fellesskap, og stilte spørsmål om hvorvidt inntektssystemet medvirket til en slik konkurranse. Dette temaet lå imidlertid utenfor utvalgets mandat, og ble henvist til eventuell utredning i en annen sammenheng.

Norsk institutt for by og regionforsknings studie

Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) har på oppdrag fra utvalget fått i oppgave å belyse i hvilken grad den eksisterende kommune- og fylkesinndelingen og funksjonsfordelingen påvirker arealbruken i hovedstadsområdet. I denne sammenheng er plan- og beslutningsprosessene behandlet som en mellomliggende faktor. Eva Irene Falleth og Vibeke Johnsen har utført oppdraget og undersøkelsen er dokumentert i NIBR-notat 1996:115. Notatet bygger i hovedsak på tidligere utførte kartlegginger og analyser og i noen grad på egeninnhentet dokumentasjon. Innhentingen av ny empiri omfatter de kommuner som inngår i Oslo tettsted (Oslo kommune, Ski, Oppegård, Bærum, Asker, Rælingen, Skedsmo, Lørenskog og Nittedal kommuner i Akershus og Lier og Røyken kommuner i Buskerud). Det vises for øvrig til definisjon av begrepet Oslo tettsted i kapittel 5 punkt 5.3.2.

Hovedkonklusjonen i undersøkelsen er at enkelte trekk ved utbyggingsmønsteret, utbyggingstetthet og nedbygging av arealer mellom kommunene kan forklares ut fra den administrative inndelingen i hovedstadsområdet. Et fellestrekk i mange kommuner er at det legges ut romslige næringsarealer for å gi kommunen et regionalt konkurransefortrinn. Samlet sett gir det mer planlagt utbyggingsareal enn regionens behov. Det er sannsynlig at slik overdimensjonering ikke bidrar til å fremme en effektiv utnytting av utbyggingsarealene. Dette forsterker i så fall presset mot landbruks-, natur- og friluftsområder.

Analysen dokumenterer også at arealdisponeringen varierer mellom kommunene i hovedstadsområdet bl.a. som følge av politiske prioriteringer og mål i den enkelte kommune. Fylkesplanen har liten betydning for kommunenes arealpolitikk. Regionale statsetater og fylkesmannen legger flere føringer på kommunene enn fylkeskommunen. Selvom administrativ inndeling i hovedstadsområdet påvirker arealbruken, er utslagene ikke dramatisk sammenliknet med andre forhold som kommunens beliggenhet i regionen og statlige rammebetingelser. Funn og analyser fra undersøkelsen vil bli presentert og drøftet i den etterfølgende analyse av samordningsbehovet.

7.6 UTVIKLINGSTREKK OG SAMORDNINGSBEHOV

7.6.1 Innledning

I denne delen vurderes i hvilken grad og på hvilken måte det er et samordningsbehov i arealforvaltningen i Oslo- og Akershusregionen. Med samordningsbehov menes her om det føres en tilstrekkelig helhetlig politikk i samsvar med de mål og kriterier som utvalget har vektlagt i avsnitt 7.2.

Utvalget har valgt å avgrense til de temaer som synes å være viktige for å belyse samordningsbehovet. I punkt 7.6.2 beskrives utviklingstrekk ved utformingen av utbyggingsmønsteret. Deretter forklares hvilke faktorer som har påvirket denne utformingen og hvilke konsekvenser det har i forhold til de kriterier som utvalget har vektlagt i avsnitt 7.2. Deretter utdyper utvalget og drøfter viktige temaer som har stor betydning for utformingen av utbyggingsmønsteret og arealdisponeringene. Det gjelder boliglokaliseringer og boligpolitikk (punkt 7.6.3), næringslokaliseringer (punkt 7.6.4), vern av landbruks-, natur- og friluftsområdene (punkt 7.6.5). For hvert av disse temaene beskrives og drøftes først hovedtrekk ved utviklingen. Deretter drøftes kommunenes, fylkeskommunens og de statlige regionale etatenes politikk på disse områdene, hvilke konsekvenser og betydning den har og i hvilken grad og på hvilken måte det er samordningsbehov. I punkt 7.6.6 beskrives forventede konsekvenser av den befolknings- og aktivitetsvekst som regionen står overfor og hvilken betydning det har for det samordningsbehovet som er drøftet foran. I avsnitt 7.7 oppsummeres i hvilken grad og på hvilken måte det er samordningsbehov i arealforvaltningen.

7.6.2 Utbyggingsmønsteret

Utviklingstrekk

Utbyggingsmønsteret i Oslo og Akershus har vokst fram over lang tid og under skiftende økonomiske og politiske forutsetninger. Perioder med sterk økonomisk vekst og befolkningsøkning, ikke minst som følge av innflytting fra andre deler av landet, har ført til et høyt utbyggingstempo av boliger og arbeidsplasser og en stadig ekspansjon av tettstedsarealet. Av befolkningsveksten på drøye 200 000 til Oslo og Akershus de siste 25 årene har over 95 prosent kommet i Akershus.

Frem til omkring 1950 bestod de bebygde områdene i hovedstadsområdet av Oslo by, en rekke mindre tettsteder langs kollektive trafikkårer og bygdesentra. Dagens sammenhengende tettstedsområde er utviklet gjennom en utvidelse og sammenvoksing av gamle senterdannelser i hovedkorridorer ut fra Oslo, i øst mot Strømmen og Lillestrøm, i vest mot Sandvika og Asker og i sør mot Kolbotn og Langhus. Oslo tettsted (jf. definisjon av begrepet Oslo tettsted i kapittel 5 punkt 5.3.2) består i dag av gamle sentra som Oslo, Lillestrøm, Strømmen, Fjellhamar, Høybråten, Lysaker, Stabekk, Bekkestua og Sandvika. Lenger ute i korridorene har utbyggingen funnet sted dels i tilknytning til tettstedene langs jernbanen, som Ski, Ås, Kløfta og Jessheim, dels i nye utbyggingsområder langs hovedvegene, som Slattum, Gjelleråsen og Skedsmokorset.

Frem til omkring 1960 la utbyggingen av kollektive reisemidler som lokaltog, trikk- og T-banenett i Oslo premisser for en konsentrert desentralisering rundt linjenettet og stasjonene. Senere fikk særlig økt tilgang til og bruk av privatbil betydning for såvel tettstedsspredningen som veksten utenfor tettstedene og uavhengig av tidligere transportårer. Det er i hovedsak det spredte utbyggingsmønsteret som dominerer i Oslo- og Akershusregionen i dag.

Utbyggingsmønsteret er både arealkrevende, ressurskrevende og i stor grad bilavhengig. NIBR viser i undersøkelsen for utvalget at i hovedtrekk bruker Oslo minst areal pr. innbygger og de perifere kommunene mest. Det er imidlertid en rekke unntak. For eksempel har Asker for de deler som inngår i Oslo tettsted det høyeste arealforbruket, mens Ski har et arealforbruk på linje med Oslo. Mellom disse ytterpunktene ligger de kommuner som direkte grenser til Oslo, og Rælingen som ikke grenser mot Oslo.

Tabell 7.1 viser at arealforbruket i Oslo tettsted samlet har økt med nesten 16 prosent fra 1970 til 1990. Den relative arealtilveksten i Oslo tettsted har i perioden 1970 til 1990 vært størst i kommunene Rælingen (47,8 prosent), Skedsmo (43,9 prosent) og Asker (41,3 prosent). Deretter følger kommunene Nittedal (33,9 prosent), Lier (33,7 prosent), Bærum (27,5 prosent), Ski (25 prosent), Oppegård kommune (18,2 prosent), Lørenskog (13,2 prosent). I Oslo kommune har den relative arealtilveksten vært lavest (2,9 prosent).

Oslo kommune har fortsatt den desidert høyeste andelen av tettstedsarealet (48,5 prosent), men andelen har gått tilbake (6,1 prosentpoeng). Deretter følger Vestområdet (32,4 prosent). Her har andelen økt mest (4,3 prosentpoeng). De fire Romerikskommunene (Skedsmo, Lørenskog, Rælingen og Nittedal) har en andel av tettstedsarealet på 13,1 prosent og en økning av andelen på 1,8 prosentpoeng. De to Follokommunene (Oppegård og Ski) har bare 3,4 prosent av Oslo tettstedsareal og den relative endringen er liten. Endringene har sammenheng med at det har vært befolkningsvekst i Akershuskommunene og befolkningsreduksjon i Oslo kommune i den aktuelle perioden.

I NIBR's undersøkelse for utvalget vises det til at den prosentvise økningen i tettstedsareal i hovedstadsregionen har vært betydelig sterkere enn økningen i folketall og arealforbruket pr. innbygger har derfor økt. Mellom 1960 og 1980 økte det bebygde areal med gjennomsnittlig ca. 2 prosent årlig, mens folketallet økte med 0,5 prosent. Trenden har fortsatt også etter 1980, men veksttakten i arealbruk pr. innbygger har vært noe lavere enn tidligere. Arealtilveksten i Oslo har avtatt mer enn i andre byer. Fortettingen og sentrumssatsingen gjelder imidlertid først og fremst kommuner med lite utbyggingsareal og med en stor andel av bymessig bebyggelse som Oslo, Lørenskog og Bærum.

I ovennevnte undersøkelse vises det at arealbrukstettheten i Oslo tettsted i dag har en utnyttelse på 32 beboere og arbeidsplasser pr. hektar tettstedsareal. Det er litt høyere enn Bergen, Trondheim og Stavanger tettstedsområder, og vesentlig mer enn øvrige byområder i Norge. Oslo tettsted har imidlertid lav tetthet sammenlignet med andre europeiske byområder. Paris har nesten dobbel så høy arealutnyttelse, Wien har omtrent 2,5 ganger høyere arealutnyttelse, mens København og Stockholm har noe mindre enn 20 prosent høyere tetthet. I Oslo er det stor forskjell på arealtettheten innenfor og utenfor Kirkevegringen. Tettheten er nesten 5 ganger høyere i indre by (136 beboere/arbeidsplasser pr. hektar) sammenlignet med ytre by (29 beboere/arbeidsplasser pr. hektar). I tettstedsarealet utenfor Oslo kommune er det 24 beboere og arbeidsplasser pr. hektar tettstedsareal.

Forklaringer på utviklingstrekkene

Utbygging av kommunikasjonsnettet og økt mobilitet i befolkningen forklarer mye av arealutviklingen i hovedstadsregionen. Utbyggingsmønsteret må også ses på bakgrunn av vernepolitikk på flere områder. Jordvernet ble vesentlig styrket i 1975 som følge av endringer i jordloven. Jordvernspolitikken møtte lokal motstand bl.a. på grunn av kommunaløkonomiske merkostnader ved mer spredt utbygging, men fikk likevel forholdsvis raskt gjennomslag i kommunenes planlegging. Streng praktisering av jordvernet har åpenbart ført til at mange kommuner i Akershus har etablert flere mindre utbyggingsfelter, ofte langt fra kommunesenter og annen tettbebyggelse (satelittutbygging). Tilsvarende har naturvern- og friluftslivspolitikken, spesielt vernet av Oslo-marka, begrenset kommuners utbyggingsmuligheter. I tillegg har naturgitte forhold som Oslofjorden påvirket retningen på utbyggingsmønsteret . Ulikheter i mange kommuners arealdisponeringer kan forklares med hvor lang avstand kommunen er fra Oslo sentrum. Billigere og lettere tilgjengelighet til større tomter i de perifere enn i de sentrale områdene har påvirket etterspørselen etter og utnyttingsgraden av areal. Areal- og befolkningsveksten har vært sterkere i Oslos omegnskommuner enn i Oslo kommune. Kommunenes arealplanlegging, bolig- og tomtepolitikk og næringspolitikk har også hatt betydning for arealutviklingen.

I NIBR's undersøkelse for utvalget vises det til at de nye utviklingstrekkene fra 1980-tallet med noe lavere vekst i arealforbruket pr. innbygger kan skyldes endringer i planatferd, men kan også være resultat av svakere kommunal økonomi. Boligbygging som krever ny infrastruktur krever større investeringer enn boligbygging som benytter eksisterende infrastruktur. I en undersøkelse av Larsen og Saglie i 1995 som NIBR referer til, pekes det på forhold i arealutviklingen som større omfang av fortetting, overgang til tettere boligformer og reduksjon i tomtestørrelse, men også på forhold som nedgang i byggevolum og utbygging av satelitter som faller utenfor tettstedsavgrensningen.

Konsekvenser av utbyggingsmønsteret

Det i hovedsak spredte og arealkrevende utbyggingsmønsteret i Oslo- og Akershusregionen har store konsekvenser for kostnader til offentlig infrastrukturinvesteringer innen transport, tekniske sektorer og i offentlig tjenesteyting, samt kostnader ved driften av en rekke offentlige tilbud. Utbyggingsmønsteret har også konsekvenser for tilgjengeligheten til offentlige og private tjenestetilbud, noe som kan gi fordelingsmessige og sosiale virkninger. Utbyggingsmønsteret har også store konsekvenser for miljøet. Det gjelder miljøkostnader knyttet til de løsninger det legges til rette for ved transport (energibruk, forurensninger og støy) og tekniske sektorer som vann, avløp, renovasjon og energi, samt miljøkostnadene ved nedbyggingen av verdifulle arealer. Mange av disse konsekvensene er komplekse og heller ikke entydig negative.

Utvalget mener det er et klart behov for å legge til rette for at ulike hensyn kan avveies bedre i beslutninger som påvirker utviklingen av utbyggingsmønsteret, slik at det samsvarer med nasjonale og regionale mål for arealbruk, miljø og samfunnsøkonomisk ressursutnyttelse. Det er av betydning å få til en bedre og mer effektiv regional samordning av de sektoriserte statlige utbyggings- og verneinteressene i utbyggingsmønsterpolitikken og å kunne samordne denne politikken over kommune- og fylkesgrensene i Oslo og Akershus.

Utvalget vil i det følgende nærmere utdype utviklingstrekk og konsekvenser for enkelte sentrale områder som påvirker utbyggingsmønsteret og arealdisponeringene. Det gjelder boliglokaliseringer og boligpolitikken, næringslokaliseringer, vernepolitikken for landbruks-, natur og friluftsområdene, samt nærmere om konsekvenser av den befolknings- og aktivitetsveksten som regionen står overfor.

7.6.3 Boliglokaliseringer og boligpolitikk

Hovedtrekk ved boligmarkedet

I en analyse om regionale konsekvenser av etterbruken av Fornebu utført av Agenda Utredning og Utvikling (Holmelin, Forstrøm og Granheim, 1996) på oppdrag fra Akershus fylkeskommune, avgrenses Osloområdets regionale boligmarked til hele Oslo og fra Oslo's grenser i syd til grensen til Vestby kommune, mot vest støter boligmarkedet sammen med Drammensområdets boligmarked i Lier og Røyken, og mot nordøst strekker boligmarked seg omtrent til Kløfta i Ullensaker kommune. Folketallet i dette boligmarkedet er passert 830 000. Innenfor dette området er det i dag i hovedsak en boligstyrt befolkningsutvikling, der det er mulig gjennom boligbygging å skape vekst i befolkningen, uten samtidig å måtte skape nye arbeidsplasser. Boligmarkedet innenfor de ovennevnte områder er m.a.o. ikke lenger unna enn at befolkningen kan benytte seg av arbeidsmarkedet i Osloområdet uten for store pendlingsomkostninger.

Utenfor de ovennevnte grenser blir reiseavstanden til Oslo såpass lang at disse kommuner i større grad er avhengig av å skape lokale arbeidsplasser før boligbygging og dermed befolkningsvekst. Pendlingen skjer ofte i flere trinn, fra ytterkantene mot de nærmeste delene av arbeidsmarkedet, og fra disse områdene mot Oslo sentrum. Innenfor arbeidsmarkedet pendler befolkningen også fra eller gjennom sentrum mot ytterområdene av markedet. Pendlingen ut mot Vestområdet i Akershus er f.eks. omtrent like stor som pendlingen fra Vestområdet mot sentrum.

Områder som f.eks. Gardermoen og Hurum er i dag utenfor Oslo's boligmarked. Investeringer i transportinfrastruktur som Gardermobanen, sør- og vestkorridoren og eventuelt Ringeriksbanen og Oslofjordforbindelsen vil på sikt kunne påvirke retningen og størrelsen på boligmarkedet. Det må antas at de generelle konjunkturene også har effekter på flyttevilligheten og at en eventuell ny høykonjunktur, slik som i 1980-årene, vil kunne påvirke størrelsen på det regionale boligmarkedet. Videre har mange som er bosatt utenfor Oslo's boligmarked, Osloområdet som et alternativt arbeidsmarked til sitt nærområde.

Agenda finner at Osloområdets boligmarked i praksis deler seg i fire delmarkeder med en sentrumsdel i indre by definert som bydelene innenfor Ringveien (ca. 140 000 innbyggere), og tre regionale delmarkeder utover langs hovedkorriodorene fra ytre by syd og inn i Follo (ca. 190 000 innbyggere), fra Grefsen og vestover inn i Vestområdet (ca. 230 000 innbyggere) og nordøst fra ytre by øst og inn i Nedre Romerike (ca. 240 000 innbyggere). Disse grensene er uskarpe og varierer over tid. Sammenliknet med de administrative grensene i området har sydområdet ca. 20 000 innbyggere som faller utenfor i Vestby og Enebakk, vestregionen ca. 10 000 innbyggere som faller utenfor i Røyken og Lier og nordøstområdet ca. 20 000 innbyggere som faller utenfor i Fet, Sørum og øvre Nittedal.

Et hovedinntrykk av flyttemønsteret i Osloområdet er at ungdom flytter til indre by for utdannelse og arbeid. Noen år senere stifter mange av disse familie, får barn, og flytter ut til større husrom lenger unna sentrum. Hvilken utflyttingsretning de velger, avgjør i stor grad hvilke av de tre delregionene de senere blir boende i. Agenda finner at det er liten flytting mellom de tre delregionene rundt indre by. Av den totale flyttingen til Vestområdet i 1994 var under 3 prosent fra sørområdet og under 8 prosent fra nordøstområdet. Vel 18 prosent av innflyttingen kom fra andre steder på Østlandet. Den største flytteandelen utgjør flyttingen internt i delregionene, som for Vestområdet i 1994 utgjorde mer enn halvparten (57 prosent) av den totale flyttingen. Fra indre by var andelen 14 prosent som er høyere enn det en proposjonal fordeling av befolkningen skulle tilsi. Agenda finner at det samme mønsteret for flytting gjelder for de to andre utbyggingsretningene.

Kommunenes boligpolitikk

Tabell 7.2 viser at det har vært sterk tilbakegang i antallet ferdigstilte boliger i perioden for kommunene, og at Oslo etter 1990 har tapt andeler av boligutbyggingen. Nedgangen varierte mellom kommunene. De fleste kommuneplanene ble utarbeidet i en periode da boligbyggingen var svært lav (slutten av 1980-årene eller begynnelsen av 1990-årene). I forhold til de boliger som faktisk ble bygget i perioden 1990-94 pr. år i Akershus av de kommunene som inngår i Oslo tettsted, var det en planlagt overkapasitet på 34 prosent (600 boliger). Kommunene planla ekspansivt sammenlignet med etterspørselen på planleggingstidspunktet og sammenlignet med det som ble det faktiske behovet. Det vil imidlertid kunne bli et mindre misforhold mellom planlagte og etterspurte boliger i en høykonjunkturperiode.

Det foreligger ingen empiriske undersøkelser som spesielt har undersøkt lokaliseringen av boliger i hovedstadsområdet som ledd i en konkurranse mellom kommuner. NIBR viser i sin undersøkelse for utvalget likevel til flere forskningsrapporter som peker på at kommuner konkurrerer om gode skattebetalere ved å tilrettelegge for store og attraktive boligområder. NIBR viser også at konkurransemotivet synes å komme til uttrykk i enkelte kommuneplaner, som f.eks. «innbyggere..som ser seg om etter bolig nr. 2, finner ikke boalternativer innen kommunen.... Resultatet er at ressursterke innbyggere flytter ut og til kommuner som dekker boligbehovet», (Rælingen Kommuneplan 1995-2007), og f.eks «Det vil være vanskelig å gjøre seg en «boligkarriere» i Bærum, og mange vil søke seg over kommunegrensene. Det innebærer at Bærum risikrerer å miste viktige skattebetalere til andre kommuner», (Bærum kommuneplan 1995; Høringsutkast desember 1994). Det at kommuner planlegger for et betydelig større antall boliger enn det som faktisk bygges, kan også tolkes som indikasjon på den kommunale konkurransen.

Boligbygging oppfattes også som et kommunalt økonomisk løft og i Nittedal kommuneplan er det f.eks. poengtert at Oslo bør ta sin del av ansvaret for boligbyggingen i regionen. Det synes likevel som det over tid har skjedd en endring. Kommunene i siste halvdel av 1970-årene syntes å være mer bekymret over belastningene på kommuneøkonomien som den sterke boligbyggingen medførte enn i dag. Det synes som om de regionalpolitiske utfordringene tidligere i stor grad ble oppfattet som et spørsmål om hvordan pressproblemer skulle løses og hvordan den økonomiske veksten skulle fordeles regionalt. Oppmerksomheten er etterhvert i større grad rettet mot å skape ny vekst.

Ulikheter i bolig- og tomtepolitikken internt i regionen

Agenda Utredning og Utvikling finner i tidligere nevnte undersøkelse at kommuner som inngår i Osloområdets boligmarked, hadde i folke- og boligtellingen i 1990 tilsammen rundt 380 000 boligenheter, fordelt med 89 000 boligenheter i indre by, 83 000 boligenheter i den søndre del av boligmarkedet, 88 000 i den vestre del og 120 000 boligenheter i nordøst. Sammenliknet med folketallet var det 2.1 personer pr. boenhet i Osloområdet samlet, mens de tilsvarende tall for indre by var 1.6, for nordøst 2.2 og sør og vest 2.5. Størrelsesfordelingen i boligmassen mellom de fire delområdene varierer også betydelig. Indre by skiller seg vesentlig ut ved at antall ett-romsleiligheter er dobbelt så høy og to-romsleiligheter 50 prosent høyere enn i de andre delområdene og tilsvarende lav andel med store boliger. Nordøst ligner fordelingsmessig mer på indre by, men med noe mindre andeler av små boliger og noe høyere andeler med boliger på tre-fire rom. Store boliger på fem rom eller mer er det lite av i nordøst. Sør- og vestområdene har en hovedvekt på tre-fire rom og større boenheter.

NIBR finner i sin undersøkelse for utvalget at det er trekk ved arealdisponeringer som avviker fra antakelsen om at kommuners disponeringer er bestemt av kommunens avstand til sentrum. Arealdisponeringer er også et resultat av hvordan kommuner prioriterer. Det gjelder størrelsen på tettstedsareal pr. innbygger, andelen av blokkleiligheter i forhold til alle leiligheter i kommunen, antall bosatte pr. bolig og antall rom pr. bolig.

Oslo kommune har som sentrumskommune størst andel blokkleiligheter i forhold til alle leiligheter, færre bosatte pr. bolig og færrest rom pr. bolig. Det er imidlertid betydelige forskjeller internt i Oslo. Det går også et skille mellom kommunene i Vestområdet med høyere befolkningsvekst, men også med høyere arealforbruk pr. innbygger og større boliger enn sammenlignbare Romerikskommuner og Follokommuner. For disse variablene ligner imidlertid bynære Bærum mer på Romerikskommunene enn Asker kommune. I tabell 7.3 vises tall for antall leiligheter i blokker og leiegårder i forholdet til det totale antallet leiligheter.

Av de tre kommunene (Rælingen, Skedsmo og Asker) som har hatt den høyeste relative arealtilveksten og dermed en relativ ung boligmasse, skiller Rælingen kommune seg ut med høyeste andel av blokkleiligheter i forhold til alle leiligheter i Akershus- og Buskerudkommunene. Asker kommune som har omtrent samme avstand til sentrum som Rælingen, har imidlertid den laveste andelen av blokkleiligheter blant Akershuskommunene.

Konsekvenser av den kommunale boligpolitikken

Det desentraliserte beslutningssystemet vi i dag har med kommunen som den sentrale enhet for å tilrettelegge for lokaliseringer, dimensjonering og profil på boligutbyggingen, er et grunnleggende element i det lokale demokratiet. Det påvirker viktige motivasjonsfaktorer for demokratisk deltakelse, som muligheten til å påvirke egne inntekter og muligheten til å påvirke utformingen av eget lokalsamfunn. I et tett integrert samfunn som Oslo og Akershus, har enkeltkommuners beslutninger imidlertid en rekke eksterne effekter som berører andre kommuner i området. Disse er ofte komplekse og ikke entydig positive eller negative.

En positiv effekt av dagens system synes å være at det for flere brukergrupper tilbys et omfattende og variert boligtilbud. Undersøkelser har også vist at det er betydelig ønske i befolkningen om fortsatt utbygging av nye eneboliger i landlige omgivelser, og en tilsvarende sterk motstand mot fortetting innenfor eksisterende bebyggelse. Særlig vil fortetting i etablerte boligstrøk kunne være kontroversielt.

Når det legges ut utbyggingsområder til eneboliger spredt i regionen, samt at slike områder har lav utnyttelsesgrad, får det flere negative konsekvenser. Det har konsekvenser for kostnader i offentlig infrastrukturinvesteringer innen transport, tekniske sektorer og i offentlig tjenesteyting, samt kostnader ved driften av en rekke offentlige tilbud. Det kan også ha konsekvenser for tilgjengeligheten til offentlige og private tjenestetilbud. Spørsmål om fordelingsvirkninger er svært komplekst, f.eks. ved at transportomkostninger kan øke, mens bokostnadene kan reduseres. Den planlagte overdimensjoneringen av boliger er antakelig lite kostnadseffektivt, fordi det brukes mer ressurser til planlegging og eventuelt opparbeidelse av tomter enn nødvendig.

Spredt boliglokalisering med lav utnyttelsesgrad har store konsekvenser for miljøet. Det skaper stort arealbehov med nedbygging av verdifulle arealer, økt transportbehov og vanskeliggjør tilretteleggingen for de mest miljøvennlige transportløsningene. Passasjergrunnlaget blir svakt og gir lite lønnsomt og lite kostnadseffektiv kollektivtransport, samt dårlig tilbud for de grupper som ikke disponerer bil. Spredt lokalisering av små boligfelt som hver for seg gir begrensede miljøproblemer, gir samlet sett over tid et utbyggingsmønster som øker transportomfanget. Økt privatbilbruk inn mot regionens sentrale deler har også ført til betydelige lokale miljøproblemer, spesielt i Oslo. Ca. 127 000 innbyggere i Oslo og ca. 35 000 i Akershus er utsatt for støy (over 55 dBA). Ca. 42 000 innbyggere i Oslo og ca. 10 000 innbyggere i Akershus er sterkt plaget av trafikkstøy. (Statens vegvesen Akershus 1991 og Miljøstatus-92, Oslo kommune). Mange er dessuten plaget av betydelige forurensningsutslipp fra biltrafikken.

Utvalget mener at det i Oslo- og Akershusregionen er et samordningsbehov ved at hensyn til samfunnsøkonomi i investeringer og drift av regionale oppgaver innen transportsektoren og annen tjenesteyting, samt hensynet til miljøet, herunder miljøproblem i andre kommuner enn egen kommune, er for svakt organisert og dermed ikke blir godt nok avveiet eller ivaretatt i det desentraliserte beslutningssystemet ved boliglokaliseringer, dimensjonering og profil på boligutbyggingen. Dette er særlig problematisk for et så tett integrert område som Oslo- og Akershusregionen, der så mange beslutninger treffes i den kommunale boligpolitikken som har effekter utover kommunegrensene i området.

7.6.4 Næringslokaliseringer

Hovedtrekk ved senterstruktur og næringslokaliseringer i regionen

Agenda Utredning og Utvikling har i tidligere nevnte utredning om regionale konsekvenser av etterbruken av Fornebu, avgrenset Osloområdets felles regionale arbeidsmarked snevrere enn boligmarkedet. Under høykonjunkturen mot slutten av 1980-tallet, da arealknappheten i sentrale deler av byen var stor og arealkostnadene tilsvarende høye, strakk yttergrensene helt ut til Vinterbro i syd, Asker i vest og Lillestrøm i nordøst. Senere har arealkostnadene sunket, og mange bedrifter i ytterområdene har flyttet innover mot Oslo igjen. Agenda antar at arbeidsmarkedet i dag strekker seg fra Oslo sentrum utover til Mastemyr i syd, Nesbru i vest og Strømmen i nordøst og omfatter vel 350 000 arbeidsplasser (1993). Kjernen og drivkraften i dette er Oslo sentrum med over 200 000 arbeidsplasser.

Det finnes dessuten i Akershus betydelige arbeidsplasskonsentrasjoner utenfor det felles arbeidsplassmarkedet, men innenfor grensene for boligmarkedet i de tre utbyggingsretningene; mot sør Drøbak og Ski, mot vest Asker og mot nordøst Lillestrøm. Oslo med Folloregionen, Vestområdet og Nedre Romerike rommer drøye 430 000 arbeidsplasser. I tillegg har Øvre-Romerike noe over 20 000 arbeidsplasser (Akershus statistikk, 1995).

Oslo sentrum med funksjonen som hovedstad og med den sterke arbeidsplasskonsentrasjonen setter premissene for det aller meste av senterutviklingen i Oslo og Akershus. I alle de tre utviklingsretningene er det tilstrekkelig med befolkningsgrunnlag for senterdannelser på størrelse med middelsstore norske byer. Likevel er avstanden til sentrum avgjørende for lokaliseringen av kontorarbeidsplasser, en rekke tilbud innen varehandel og ikke minst kultur- og rekreasjonstilbudene. Oslo sentrum har førstevalget for mange av disse tilbudene. I boligområdene utenfor Oslo har en fått en rekke lokale senterdannelser for å dekke befolkningens nærfunksjoner, enten i form av butikksentra eller i form av kjøpesentra. Felles for dem alle er et vareutvalg som er tilpasset befolkningens daglige behov, men uten et bredt spekter av spesialforretninger, kultur og rekreasjonstilbud. Jo lenger ut fra Oslo sentrum en kommer, desto mer komplett blir senterdannelsene. Først i Ski, Asker og Lillestrøm har en muligheter til å få områdesentra som i noen grad ligner på en vanlig by. For å finne fullstendige bydannelser må en et godt stykke på utsiden av Osloområdets boligmarked som Moss og Drammen.

Det foreligger få undersøkelser på etableringsatferd og flytteatferd hos bedrifter i Osloområdet. Agenda Utredning og Utvikling finner imidlertid at i hvilken retning bedriftene flytter ut fra Oslo, er avhengig av type bedrift. Inn- og utflyttingen til og fra Oslo har vært lav i forhold til den totale mengden av antall arbeidsplasser totalt (under to promille i 1992 og 1993, men er antakelig høyere i høykonjunkturperioder). Arealkrevende bedrifter flytter i retning av områder med lave arealkostnader. Transportkrevende bedrifter flytter til områder med gode kommunikasjoner og kompetansekrevende bedrifter flytter i retning av høy kompetansetetthet i befolkningen og utviklede fagmiljøer innenfor sine felt. De siste ti årene har dette ført til en segregering av utflyttingen fra Oslo som har forsterket en regional spesialisering av næringslivet i regionen. Areal- og transportkrevende bedrifter har i overveiende grad flyttet fra sentrum østover mot Groruddalen, og i noen grad til Nedre Romerike. Kompetansekrevende bedrifter som har lite arealbehov og tåler høye arealkostnader, har i overveiende grad flyttet vestover til Skøyen og Lysaker.

Trekk som favoriserer spredt utbygging

Fordelingen mellom arealutbyggingskategorier har endret seg over tid. Den største arealkategorien er boligformål i kommunale boligfeltutbygginger, men i dag utgjør næringsutbygging en større andel av tettstedsutviklingen enn tidligere. Dette henger sammen med en lavere etterspørsel etter boliger i forhold til tidligere, men også strukturendringer i næringslivet og befolkningens flyttemønster.

Antall arbeidsplasser i Oslo og Akershus økte 1983 - 1993 med 13 prosent (49 000). I Follo økte antallet med 48 prosent (10 000), i Asker og Bærum med 45 prosent (20 000) og Nedre Romerike med 28 prosent (9 000). I Oslo har økningen vært på 3.5 prosent (10 000) i hele perioden, men en nedgang i perioden 1988 - 1993. Forskjellen i vekstrater skyldes for det første sterkere befolkningsvekst i nabokommunene til Oslo som har gitt grunnlag for nye servicearbeidsplasser. For det andre har Oslo i større grad mistet industriarbeidsplasser og konjunkturfølsomme bedrifter innen bygg og anlegg. For det tredje skyldes også forskjellen at næringslivet på slutten av 1980-årene ikke bare vokste, men også økte sitt arealforbruk betydelig.

Mange næringsvirksomheter ønsker lett tilgjengelighet med bil, store bygninger på et plan, store uteareal til parkering og utelager, ekspansjonsmuligheter og lave tomtepriser. Nye forbrukstrender har også medført ønske om lett tilgjengelighet, parkeringsplasser, lange åpningstider og konsentrerte vare- og tjenestetilbud. Handelsnæringen er f.eks. organisert slik at hovedtyngden av nye butikkareal i 1980-årene kom i kjøpesentra. Slike strukturtrekk og trender favoriserer næringsutvikling i de perifere områdene i hovedstadsområdet ved at bedrifter flytter fra bykjernen til tettstedenes utkantområder. Ved f.eks. nyetablering av varehandel, favoriseres Akershuskommuner framfor Oslo kommune. NIBR finner i sin undersøkelse for utvalget med tall fra Handelens forsknings- og utredningsinstitutt i 1990 at Oslo's markedsandel for varehandel var 70,5 prosent i 1977 og 60,5 prosent i 1989. Om lag halvparten av tilbakegangen (5,5 prosentpoeng) antas å være redusert handelslekkasje fra Akershus til Oslo. I 1989 lå 65 prosent av alle varehus i Oslo/Akershus i Akershus.

Høykonjunkturen i slutten av 1980-årene førte til at Oslo sentrum fikk arealproblemer og høye leiepriser. Agenda Utredning og Utvikling finner at dette førte til at nye kontorbygg ble satt opp utover langs kommunikasjonsårene i alle tre hovedretningene fra byen. Mot nordøst skjedde dette i stor grad innenfor Oslos grenser, mot sør og særlig vest skjedde dette i stor grad utenfor Oslo's grenser. Mange av de nye kontorbyggene kom i Bærum og Asker, og i noen grad i Oppegård. Disse kommunene fikk dermed en kraftig innflytting av kontorarbeidsplasser fra Oslo og en arbeidsplassvekst som er påvirket av dette. I de første årene etter 1990 har leieprisene for kontorlokaler fallt betydelig og utflyttingen fra Oslo er sterkt redusert og endel bedrifter har begynt å flytte nærmere sentrum.

Konsekvenser av kommunenes næringspolitikk

Det fremgår av det foregående at en rekke tunge og grunnleggende faktorer påvirker næringslokaliseringene uavhengig av de kommunale beslutningene. Kommunene har likevel betydning for næringslokaliseringene gjennom sin formelle arealmyndighet og gjennom f.eks. skatte-, gebyr- og avgiftspolitikkens virkemidler. Inntektsmulighetene og ringvirkningene næringsvirksomhetene skaper for kommunene, synes å være det sentrale insitament for kommunens næringspolitikk og forklaring på den kommunale konkurransen om næringsetableringene. Kommunal konkurranse om næringsetableringer oppfattes ikke entydig positivt eller negativt. Konkurranse mellom kommuner om næringsetableringer kan f.eks. medføre at næringslivet kan tilbys et bedre og større spekter av tilbud og få en mer lydhør, serviceinnstilt og effektiv kommunal forvaltning enn de ellers ville fått uten en slik konkurranse.

Konkurransen om næringsetableringer har imidlertid konsekvenser for hvilke typer arealer kommunen er villig til å legge ut til næringslokaliseringer. Det er grunn til å tro at det offentlige blir svekket i forhandlingsspill med næringslivet, der kommuner settes i en situasjon hvor de må overby hverandre for å vinne konkurransen. Det offentliges mulighet til å styre næringslokaliseringer ut fra overordnede samfunnshensyn og avveininger blir antakelig langt svakere og mindre effektivt enn nødvendig i en så tett sammenvevd region og med så mange kommunale aktører som det er i Oslo- og Akershusregionen.

Konsekvenser for nedbygging av verdifulle landbruks-, natur- og friluftsområder redegjøres det for i neste punkt (7.6.5). NIBR viser i sin utredning for utvalget til en undersøkelse utført av Angelsen i 1985 som omfatter kommunene i Akershus. Denne undersøkelsen viste at kommuner i Akershus har overdimensjonert planlagt næringsareal i forhold til regionens behov og det kan være en betydelig overkapasitet i byggeklare industriarealer. Kommuner legger opp til å kunne tilby attraktive bedrifter opp til flere tomtetilbud. I regionens ytterområder er det avsatt til dels store arealer til næringsutbygging, ofte spredt på flere steder i hver kommune. Dette kan være en lite effektiv ressursutnyttelse, ved at opparbeidelseskostnadene trolig til sammen vil bli større for flere små områder enn for et fåtall forholdsvis store. Overdimensjoneringen av utbyggingsareal til næringsformål betyr at kommunene også benytter ressurser til planlegging og eventuelt opparbeidelse av utbyggingstomter som ikke er blir bygget ut. Den mest rasjonelle og effektive løsning for alle kommuner sett under ett ville være å ikke overdimensjonere.

At dagens rammebetingelser ikke sikrer god nok avveining av ulike samfunnsmessige hensyn i den kommunale næringspolitikken, er særlig tydelig ved kjøpesenteretableringer. Det kan imidlertid være vanskelig å få kartlagt effektene, slik at de er udiskutable og entydige. Holsen finner ut fra tidligere forskning om kjøpesenterproblematikk og egen undersøkelse av Liertoppen som er referert i Miljøhåndboken, TØI 1996, at kjøpesenteretableringer synes å bidra til at:

• Andelen innkjøpsturer med bil øker

• Gjennomsnittlig reiselengde pr. innkjøpstur øker om ikke kjøpesenteret lokaliseres vesentlig nærmere den boligkonsentrasjonen det er ment å betjene, enn nærmeste by eller tettsted.

• Antall direkte turer øker, det vil si at færre av innkjøpene gjøres i forbindelse med andre gjøremål. Antall innkjøpsturer synes å bli reduert, men dette er ikke entydig.

Andre undersøkelser kommer fram til både økning og nedgang i transportomfang, avhengig av hvilke kjøpesentra som undersøkes.

Holsen peker også på at når forretninger etableres på nye steder, vil det kunne påvirke tilbudet andre steder som gir både fordelingsmessige og sosiale virkninger. Slike virkninger kan slå ulikt ut for ulike grupper og virkningene kan oppfattes både å være positive og negative. F.eks. kan bilbaserte varehus uten sentrumstilknytning oppfattes å ha positive effekter for store brukergrupper. For andre brukere, f.eks. grupper av mennesker som ikke har tilgang til bil eller som av ulike grunner ikke har muligheter for å være mobile, kan det oppfattes som et velferdstap at nærbutikker nedlegges og at kollektivtransporttilbudet til de forretninger som en hyppigst har behov for blir dårligere.

Hvordan de ulike effektene skal vurderes og avveies opp mot hverandre er et politisk spørsmål. I denne sammenheng er det prinsipielt problematisk at kjøpesentrene ofte er bygget for et regionalt handelsomland mye større enn vertskommunens nedslagsfeltet. Trenden de senere årene har vært etablering av kjøpsentra for stadig større handelsomland motivert ut fra bedriftsøkonomiske avveininger fra eierne og som i liten grad har vært politisk avveiet opp mot andre samfunnshensyn. Den kommunale planprosessen er etablert for å finne gode løsninger for kommunens egne innbyggere. Offentlig planlegging, konsekvensdrøfting og beslutningstagen ivaretar ikke godt nok de regionale hensyn i beslutningsprosessen. Holsen hevder at kommunenes konkurranse mot hverandre, istedet for regionalt samarbeid om kjøpesenterprosjekter, har også gjort det lettere for eiendomsutviklere å få aksept for prosjekter som antakelig kommunene ellers ville vært mer skeptisk til ut fra interne lokaliseringshensyn i kommunen (Holsen, 1993).

Betydningen av at også offentlige eierinteresser kan påvirke arealdisponeringer er f.eks. tydelig ved diskusjonen om etterbruken av Fornebu der både staten ved Statsbygg og Oslo kommune er viktige aktører som grunneiere. Eksemplet med etterbruken av Fornebu illustrerer også at det kan være prinsipielt uheldig at det er en kommune i tett integrert område som skal være arealmyndighet, når valg av arealdisponeringsløsning kan få effekter for større deler av regionen.

Utvalget mener det i Oslo- og Akershusregionen er et samordningsbehov ved at de regionale hensyn knyttet til samfunnsmessige kostnader, miljø, fordelingsmessige- og sosiale virkninger, er for svakt organisert og dermed ikke blir godt nok avveiet og ivaretatt i den kommunale konkurransen om næringslokaliseringer. Dette samordningsbehovet er særlig stort i Oslo- og Akershusregionen der mange kommuner inngår i en tett integrert region.

7.6.5 Vern av landbruks-, natur- og friluftsområder (LNF)

Viktige utviklingstrekk

Landbruket i Akershus er viktig for den nasjonale matproduksjonen. Om lag 20 prosent av matkornet produseres i Akershus. Nesten all den dyrkede jorda (98 prosent) i Oslo og Akershus er i klimasoner (sone 1 og 2) som egner seg for matkornproduksjon og som er viktig i forhold til nasjonal matvaresikkerhet. For landet er tilsvarende tall 51 prosent. Av landets totale jordressurser i de egnede klimasonene er 72 prosent dyrket opp. Potensialet for å øke dyrkingen i disse regionene er små.

Landbruket i Akershus representerer store sammenhengende jordbruksarealer nær landets største befolkningssentrum og er under stort press for nedbygging. Arealet fulldyrket jord i Oslo og Akershus er i 1994 817 800 dekar som utgjør 9,2 prosent av den fulldyrkede jorda i landet (SSB's jordbruksstatistikk). Avgangen av dyrket og dyrkbar mark i Akershus de siste 10 årene har vært ca. 25 000 dekar. Det utgjør ca. 3 prosent av arealet fulldyrket jord i dag eller til sammenlikning nesten på størrelse med hele Oslo tettstedsareal. Gardermoutbyggingen utgjør en vesentlig del av dette. Uten Gardermoutbyggingen er avgangen omtrent halvparten.

Viktige regionale miljø- og friluftsinteresser er knyttet til vern av Marka og til rikspolitiske retningslinjer for Oslofjorden. Presset mot disse verdifulle områdene har økt, og enkelte kommuner vurderer utbyggingsområder til boligbygging f.eks. i Marka (Bærum, Nittedal og Rælingen). Også arealkrevende fritids- og idrettsanlegg (alpinbakker, motorcrossanlegg, skytebaner og golfbaner) øker presset mot særlig randsonen mot Marka. En rekke av konfliktsakene i regionen er knyttet til inngrep i natur- og friluftsområdene.

Grønnstrukturen har betydning for det biologiske mangfoldet i byene og for nærrekreasjon og friluftsliv. Undersøkelser som NIBR referer til i sin undersøkelse for utvalget, viser at grønnstrukturen er av mindre omfang enn tidligere. I Oslo er arealer med mye vegetasjon gått tilbake til fordel for arealer med begrenset innslag av vegetasjon. Dessuten er den sammenhengende grønne infrastrukturen (parker, elvedrag, turstier mm.) i Oslo blitt mer oppfliset og mindre sammenhengende enn tidligere som resultat av nedbygging til utbyggings- og vegformål. Oslos biologiske mangfold er derfor blitt betraktelig mindre de siste 30-årene.

Konsekvenser av dagens organisering

Undersøkelsen til NIBR viser at kommunene har ulike konkurransefortrinn mht. utbyggingsareal. Flere kommuner har arealknapphet i forhold til kommunens utbyggingsønsker og utbyggingsmuligheter. I den desentraliserte konkurransen mellom kommuner om å trekke til seg gode skattebetalere og bedrifter, får regionale avveininger av hensynene til vern av verdifulle landbruks-, natur- og friluftsområder og kulturmiljø ofte en svak stilling i kommuner med lite egnet utbyggingsareal. Regionale avveininger der nabokommuner med rikeligere utbyggingsområder med lavere verneverdi kan trekkes inn i vurderingen, er svært vanskelig å få til innenfor dagens rammebetingelser. En annen organisering som legger bedre til rette for at flere kommuner kan vurderes under ett, vil derfor kunne gi andre utfall i beslutningene om nedbygging av verdifulle arealer. Friluftsområder og vernede naturområder strekker seg ofte utover kommunegrensene. Ikke minst gjelder det Marka som også strekker seg over fylkesgrenser. Det er derfor også av betydning at forvaltning og skjøtsel av slike områder kan skje regionalt eller under effektiv regional styring og kontroll.

Utvalget mener at dagens rammebetingelser gir for svake muligheter til å kunne avveie utbyggingsmuligheter utover kommunegrensene, når verdifulle landbruks-, natur- og friluftsområder og kulturmiljø nedbygges irreversibelt i kommunene. På dette området er det et samordningsbehov som har sammenheng med dagens inndeling og oppgavefordeling.

7.6.6 Konsekvenser av forventet vekst

I hovedstadsområdet forventes en befolkningsvekst på opp til 100 000 fram til 2010 og en arbeidsplassvekst på rundt 75 000, jf. punkt 5.3.1 i kapittel 5. I undersøkelsen til NIBR for utvalget fremkommer det at det legges opp til en betydelig utbygging. For en ti-årsperiode fra 1990 utgjorde det planlagte utbyggingsarealet 14,4 prosent av Oslo tettstedsareal i Akershus og Buskerud. I tillegg planlegges det betydelig utbygging utenfor tettstedsavgrensningen.

Bedre konjunkturer enn i slutten av 1980-årene og begynnelsen av 1990-årene og dermed økt kjøpekraft, vil kunne utløse større etterspørsel etter boliger og næringsarealer. Den betydelige utbyggingsaktiviteten på samferdselssektoren, vil gi vekstimpulser også for annen virksomhet og føre til stort utbyggingspress på arealer og naturmiljø. Transportutredninger (Vest- og Sørkorridoren, forutsetninger for NVVP-arbeidet) viser at aktivitetsøkningen sammen med en generell vekst i transportarbeidet i regionen, vil føre til fortsatt betydelig økning i biltrafikken med tilhørende miljøproblemer. Etableringen av hovedflyplassen på Gardermoen med tilbringersystem og tilknyttede aktiviteter har allerede ført til stort arealforbruk og konsekvenser for natur, miljø og landbruk i området. Ringvirkningene som følge av flyplassetableringen forventes å føre til ytterligere press på arealene og naturverdiene på Romerike. Realisering av større utbyggingsprosjekter som Oslofjordforbindelsen, Ringeriksbanen mm. vil ha effekter på aktivitetsveksten i området.

En utbygging i samsvar med de mål og retningslinjer som gjelder for bærekraftige utbyggingsmønstre (jf. avsnitt 7.2), vil stille vesentlig strengere krav til regional samordning av den fysiske planleggingen i hovedstadsområdet enn det som kan dokumenteres ut fra behovene fram til i dag. Dersom det skal være mulig å utvikle et arealbruksmønster og transportsystem som ivaretar langsiktige miljø- og ressurshensyn, er det nødvendig både å se over kommunegrensene og å samordne kommunale, fylkeskommunale og statlige utbyggingstiltak og virkemiddelbruk, samt de regionale verneinteressene innenfor hovedstadsregionen i større grad enn det som har vært tilfelle fram til i dag. Særlig er det behov for å få til en utbygging av boliger, arbeidsplasser og service som kan begrense transportbehovet og bygge opp under miljøvennlige og kostnadseffektive transportløsninger. Utvalget mener at de påviste svakheter som det er gjort rede for i arealforvaltningen ved dagens rammebetingelser knyttet til inndeling og oppgavefordelingen, vil kunne bli forsterket ved forventet befolknings- og aktivitetsvekst.

7.7 OPPSUMMERING AV SAMORDNINGSBEHOVET

Utformingen av utbyggingsmønsteret og arealdisponeringene har store konsekvenser for samfunnsøkonomien i både investeringer og drift av en rekke offentlige tilbud. Videre har det betydning for tilgjengeligheten til offentlige og private tilbud og økonomien for den enkelte. Utbyggingsmønsteret og arealdisponeringene har også stor betydning for miljøet gjennom det transportomfanget det skaper og muligheten til å etablere miljøvennlige og samfunnsøkonomiske transportløsninger. Det har også stor betydning for miljøet i hvilken grad verdifulle arealer må nedbygges.

Utvalget konstaterer at utbyggingsmønsteret i Oslo- og Akershusregionen i hovedsak er spredt og arealkrevende. Arealveksten har vært betydelig høyere enn befolkningsveksten. Det kan vises til utviklingstrekk de senere årene med avtakende vekst i arealforbruket og sterkere sentrumsatsing i noen kommuner. Likevel er hovedkonklusjonen at utviklingen i Oslo og Akershus ikke tilfredstiller viktige mål for samordnet areal- og transportplanlegging.

Utbygging av kommunikasjonsnettet og økt mobilitet i befolkningen kan forklare mye av arealutviklingen i hovedstadsregionen. Utbyggingsmønsteret må også ses på bakgrunn av vernepolitikk på flere områder. Jordvernet ble vesentlig styrket i 1975 som følge av endringer i jordloven. Streng praktisering av jordvernet har bidratt til at kommuner har etablert flere mindre utbyggingsfelt langt fra kommunesenter og annen tettbebyggelse (satelittutbygging). Tilsvarende har naturvern- og friluftslivspolitikken, spesielt vernet av Oslo-marka, hatt konsekvenser for kommunenes utbyggingsmuligheter. Sammen med naturgitte forhold som Oslofjorden har alle disse faktorene påvirket retningen på og utformingen av utbyggingsmønsteret

Kommunenes arealplanlegging, bolig- og tomtepolitikk og næringspolitikk har også hatt betydning for arealutviklingen. Helhetsvurderinger mellom kommuner og på et regionalt nivå har stått svakt og er i for liten grad blitt trukket med i vurderinger av effekter av desentraliserte kommunale beslutninger. Ved f.eks. kommunale beslutninger om boliglokaliseringer, valg av boligformer og utnyttelsen av boligtomter har ivaretakelsen av hensynene til regionale investeringer i og drift av offentlige tilbud vært for dårlig organisert i beslutningsprosessen og dermed i for liten grad vært trukket med som en premiss for beslutningene. Det gjelder f.eks. hensynet til transportomfang og miljøvennlige og samfunnsøkonomiske transportløsninger. Det gjelder også f.eks. hensynene til lokale miljøproblem som støy og forurensninger i andre kommuner enn egen kommune. I de kommunale beslutningsprosessene bør det legges bedre til rette for at det blir tatt hensyn til at spredte lokaliseringer av mange små boligfelt som hver for seg gir begrensede miljøproblem, i sum over tid vil kunne øke transportomfanget.

På områder der det er konkurranse mellom kommuner om f.eks. næringslokaliseringer, kan det være enda vanskeligere å få organisert prosesser som ivaretar helhetsvurderinger som godt nok inkluderer de ovenfor nevnte miljø- og samfunnsøkonomiske hensyn i beslutningsavveiningene. Dette er særlig tydelig ved kjøpesenteretableringer som er bygget for handelsomland som ofte strekker seg langt utover vertskommunen, mens den kommunale planprosessen er organisert for å vurdere interne hensyn i vertskommunen. I tillegg er det overveiende sannsynlig at muligheten for helhetsvurderinger ytterligere begrenses ved den spillsituasjon som oppstår når kommuner konkurrerer med hverandre, samt at det offentlige taper på slike forhandlingsspill. Det offentliges mulighet til å styre næringslokaliseringer ut fra overordnede samfunnshensyn og avveininger blir med dagens rammebetingelser antakelig langt mindre enn nødvendig i en så tett sammenvevd region og med så mange kommunale aktører som det er i Oslo- og Akershusregionen.

Landbruks-, natur- og friluftsområder (LNF-områder) og kulturmiljø har vært under stort press i Oslo- og Akershusområdet pga. befolknings- og aktivitetsveksten. Dagens organisering gir for svake muligheter til å kunne avveie utbyggingsmuligheter utover kommunegrensene, når verdifulle LNF-områder nedbygges irreversibelt. Enkelte kommuner har arealknapphet i forhold til kommunens utbyggingsønsker og utbyggingsmuligheter. Regionale avveininger der nabokommuner med rikeligere utbyggingsområder med lavere verneverdi trekkes inn i beslutningsprosessen, er svært vanskelig å få til innenfor dagens system, ikke minst der det er en konkurransesituasjon mellom kommuner. En annen organisering som legger bedre til rette for at flere kommuner kan vurderes under ett, vil derfor antakelig kunne ha gitt andre utfall. Utvalget vil også vise til at friluftsområder og vernede naturområder ofte strekker seg utover kommunegrenser og at forvaltning og skjøtsel av disse områdene naturlig bør skje regionalt eller under effektiv regional styring og tilsyn.

Konklusjon

Utvalget vil derfor oppsummeringsvis slå fast at det er et betydelig samordningsbehov for å kunne utvikle et utbyggingsmønster som er i bedre samsvar med de nasjonale og regionale målene for arealbruk, transport og miljø fordi

• kommunale beslutninger om bolig- og tomtepolitikk, næringslokaliseringer og vernepolitikk,

• statlige beslutninger fra etater som ivaretar ulike utbyggingsoppgaver og

• statlige beslutninger fra etater som ivaretar ulike verneoppgaver,

ikke er koordinert godt nok i forhold til hverandre. Fylkesmannen har et ansvar for å samordne kommunerettet styring som er lagt til den lokale statsforvaltning på fylkesnivå. Fylkeskommunen har et ansvar for å samordne statens, fylkeskommunens og hovedtrekkene i kommunenes fysiske, økonomiske, sosiale og kulturelle virksomhet i fylket. Det regionalpolitiske nivået har så langt ikke vært tilstrekkelig for å foreta den nødvendige samordningen. Tilsammen fører det til en regional utvikling som ikke lar seg styre godt nok i samsvar med overordnede ønsker og prioriteringer.

Det er derfor av betydning å få til en bedre og mer effektiv regional samordning av de sektoriserte statlige utbyggings- og verneinteressene og å kunne få til en bedre samordning over kommunegrensene i Oslo- og Akershusområdet. Utvalget mener at de påviste svakheter i organiseringen av arealforvaltningen trolig vil forsterkes ved den befolknings- og aktivitetsvekst som Oslo- og Akershusområdet står overfor. Svakhetene har både sammenheng med hvordan oppgaver og myndighet er fordelt mellom forvaltningsnivåene og hvordan regionen er inndelt.

8 Næringsutvikling

8.1 Innledning

Den økonomiske utviklingen i hovedstadsområdet har stor betydning for velferdsutvikling og sysselsetting, både i hovedstadsområdet og i landet som helhet. Næringsutviklingen påvirkes av en rekke økonomiske, teknologiske og sosiale utviklingstrekk. Den offentlige politikken har direkte og indirekte betydning for næringsutviklingen. Statens økonomiske politikk legger de overordede rammene for næringslivet, men også tiltak som utformes i kommuner og fylkeskommuner har betydning for næringsutviklingen.

Den administrative inndelingen og ansvarsdelingen mellom forvaltningsnivåene har betydning for hvordan offentlige tiltak virker i forhold til næringsutviklingen. I dette kapitlet vil utvalget vurdere hvordan inndeling og oppgavefordeling påvirker den offentlige tilretteleggingen for næringsutvikling i hovedstadsområdet. Hensynet til verdiskaping er et av de sentrale kriteriene som utvalget har lagt til grunn for å vurdere betydningen av dagens rammebetingelser i hovedstadsområdet.

Kommunenes og fylkeskommunenes næringsutviklingsoppgaver er i hovedsak en frivillig oppgave. Betydningen av verdiskaping for å sikre økonomisk grunnlag for omfattende og gode offentlige tilbud har medført at kommuners og fylkeskommuners oppgaver innen næringsutvikling har blitt viktige oppgaver. Den internasjonale konkurransen mellom regioner om næringsetableringer og næringsutvikling bidrar til dette. Aktiv dialog og kontakt mellom myndigheter og næringslivets aktører er blitt en naturlig del av offentlig næringspolitikk i byer og byregioner som hevder seg i konkurransen. Bred enighet om næringspolitikken på tvers av partigrenser er også kjennetegn ved slike byer og byregioner.

Hovedproblemstillingen er hvordan dagens organisering av den offentlige oppgaveløsningen i Oslo og Akershus legger til rette for en helhetlig næringspolitikk i hovedstadsområdet. Med helhetlig næringspolitikk menes i hvilken grad offentlig tilrettelegging og virkemiddelbruk, samt samordningen av den offentlige sektor totalt sett, legger til rette for et lønnsomt næringsliv i Oslo og Akershus.

I avsnitt 8.2 er det redegjort for trekk ved næringsstrukturen i Oslo og Akershus ved beskrivelser av regionens betydning for verdiskaping, sysselsetting, næringsstrukturen og til- og fraflytting av bedrifter. I avsnitt 8.3 redegjøres det for mål og utfordringer i næringspolitikken. Her klarlegges kriterier, hensyn og utfordringer som utvalget vil vektlegge for å vurdere muligheten til å føre en helhetlig næringspolitikk. I avsnitt 8.4 beskrives oppgaveløsningen i Oslo og Akershus. Beskrivelsen omfatter bare det apparatet som er rettet inn mot næringslivet med direkte støtte og veiledning. Også øvrige deler av kommunenes og fylkeskommunens politikk har betydning som f.eks. arealforvaltningen og samferdselspolitikken. Disse oppgavene beskrives under de respektive sektorkapitlene i del II.

I avsnitt 8.5 er selve analysen av samordningsbehovet behandlet. Med samordningsbehov siktes det her til om de offentlige tiltakene er koordinert på en slik måte som kan gi grunnlag for et lønnsomt næringsliv. Det fokuseres på kommunenes og fylkeskommunens betydning for næringsutvikling. Deretter utdypes enkelte temaer i næringsutviklingsarbeidet, der det antas å være et samordningsbehov. Det gjelder behovet for å samordne politikken for å møte utfordringer fra internasjonal konkurranse mellom regioner, behovet for å samordne areal- og infrastrukturpolitikk og tiltak for kompetanseheving av næringslivet og bedre utnyttelse av FOU-ressursene i regionen, samt behovet for å samordne det etablerte næringsutviklingsapparatet i regionen.

8.2 Trekk ved næringsstrukturen i Oslo og Akershus.

Verdiskapingen i Oslo og Akershus

Verdiskapingen i Oslo og Akershus målt ved bruttonasjonalprodukt er i 1990 beregnet til 203 milliarder kroner. Av dette faller 70 prosent på Oslo og 30 prosent på Akershus. Verdiskapingen målt på denne måten innebærer at vel 31 prosent av landets totale verdiskaping registreres i Oslo og Akershus, mens befolkningsandelen er vel 21 prosent. Oslo har det høyeste bruttonasjonalprodukt pr. innbygger (311 406 kroner) av alle fylker i landet, mens Akershus (144 516 kroner) ligger under landsgjennomsnittet (155 733 kroner). Oslos store andel av nasjonalproduktet skyldes det store antall arbeidsplasser som dekkes av innpendling fra nabofylker og at mange større selskaper registrerer produksjonsvirksomhet ved hovedkontoret i Oslo, selv om verdiskapingen skjer andre steder i landet. Akershus lave andel av bruttonasjonalproduktet skyldes i hovedsak de samme faktorene. Mange som er bosatt i Akershus arbeider i Oslo og bidrar dermed til verdiskapingen som blir registrert i Oslo.

Sysselsetting i Oslo og Akershus

Oslo og Akershus har til sammen vel en fjerdedel av landets samlede sysselsetting mot vel en femtedel av landets samlede befolkning. Av de 482 123 aktive arbeidstakerne (annet kvartal 1995 etter SSB's ukorrigerte tall) var nesten 2/3 registrert i Oslo og i overkant 1/3 registrert i Akershus. Det foregår en betydelig innpendling til Oslo fra Akershus, men også fra andre fylker. Sysselsettingen har på de siste 10 år (siden 1986) økt med ca. 6 000 i hele Oslo og Akershus, men har gått tilbake i Oslo med drøye 13 000 og økt i Akershus med nesten 20 000. Oslo hadde en nedgang i sysselsettingen fra 1987 til 1992 med nesten 33 000 og deretter en økning på drøye 14 000 sysselsatte fram til 1995. I Akershus har utviklingen vært mer jevnt stigende, dog med en mindre nedgang fra 1988 til 1991 før ny jevnt stigende vekst. Oslo og Akershus andel av sysselsettingen i landet var omtrent like stor i 1986 som i 1995.

Tabell 8.1 viser at alle delregionene i Akershus har økt sin andel av den totale sysselsettingen i Oslo og Akershus og at Oslo andel dermed har gått tilbake. Sterkest økning i den relative andelen har vært i Vest-området. NIBR har i en strukturanalyse for Program for storbyrettet forskning analysert utviklingen for deler av denne perioden (1986 - 92) (Kann og Halvorsen, 1995). I følge denne undersøkelsen kan deler av denne utviklingen forklares ved at Akershus har hatt en noe sterkere befolkningsvekst enn Oslo, i alle fall i begynnelsen av perioden. En rekke arbeidsplasser innen varehandel og offentlig og privat (kommunal) tjenesteyting følger befolkningsutviklingen relativt entydig. NIBR finner imidlertid at Akershus har hatt en langt sterkere vekst innen bransjer som ikke i samme grad er knyttet til lokal kjøpekraft og befolkningsutvikling. Oslo har hatt en nedgang i antall sysselsatte også på 1990-tallet, selv om befolkningen vokste sterkere enn i Akershus i den siste delen av denne perioden.

Næringsstrukturen i Oslo og Akershus

Tabell 8.2 viser at primærnæringene har en forholdsvis liten andel av den totale sysselsettingen i landet og trenden er også fortsatt slik at den får mindre betydning for den totale sysselsettingen. Primærnæringene har minimal betydning i Oslo og sysselsettingsandelen i Akershus er lavere enn i landet. Landbruksproduksjonen i Akershus er likevel viktig i nasjonal sammenheng.

Sysselsettingsandelen i industri på landsbasis utgjør drøye en sjettedel av den totale sysselsettingen. Her er det også fortsatt en svak trend med tilbakegang i relative tall. Andelen som er sysselsatt i industri er betydelig lavere enn i resten av landet både i Oslo og Akershus. I Oslo har nedgangen i industrisysselsetting vært markert både i absolutte og relative tall de siste fem årene.

Bygg og anlegg utgjør på landsbasis ca. 6 prosent av den totale sysselsettingen. Også her er det en generell trend med tilbakegang. I Oslo og Akershus er denne andelen noe lavere enn landet for øvrig, men det er samme trend med tilbakegang i relative tall.

Oslo og Akershus har en relativt høyere sysselsettingandel knyttet til varehandel, hotell og restaurant, transport, lagring, post og tele enn landet for øvrig. Disse områdene har noe høyere relativ andel i Akershus enn i Oslo. Felles for Oslo, Akershus og landet er en trend med tilbakegang i relativ sysselsettingsandel for varehandel, hotell og restaurant. Innen transport, lagring, post og tele er det en mindre økning i Oslo, mens det er en mindre tilbakegang i Akershus og landet.

Særlig når det gjelder sektoren finans, forsikring og forretningsmessig tjenesteyting, skiller Oslo (16 prosent) seg fra landsgjennomsnittet (7,5 prosent). Akerhus ligger andelsmessig nærmere landsgjennomsnittet (8,4 prosent) enn Oslo, men høyere enn landet. I Akershus er andelen redusert. I Oslo har andelen såvidt økt, mens den såvidt er redusert for landet.

Når det gjelder offentlig, sosial og privat tjenesteyting som er viktigst rent sysselsettingsmessig i Oslo og Akershus (over en tredjedel), er andelen omtrent som landet for øvrig. Her har det for landet og Akershus vært en markert økning i sysselsettingsandel, mens denne økningen har vært noe mindre i Oslo.

Det er store variasjoner innen den enkelte næring på det enkelte næringsområde. Selv om hovedtendensen er at industrien har gått tilbake, har likevel enkelte høyteknologiske bransjer vekst. Det er innen forretningsmessig tjenesteyting en finner de sterkeste vekstbransjene i regionen målt i sysselsetting, omsetning og antall bedrifter. Det er en hovedtendens at det skjer relativt raske endringer i utviklingen av sysselsettingen i løpet av få år. Det er et generelt utviklingstrekk at spesialiseringsprosessen i hovedstadsområdets næringsliv ser ut til å fortsette.

FOU-virksomheter i Oslo og Akershus

Et spesielt trekk ved Oslo-regionen er den tunge representasjonen av FOU-virksomheter. Her ligger regionen på høyde med de mest utviklede regioner ellers i Vest-Europa av sammenlignbar størrelse. Norge bruker totalt 14 milliarder kroner til FOU, eller et sted mellom 1,8 og 2,0 prosent av bruttonasjonalprodukt. På landsbasis deltok i 1994 nesten 34 000 personer (22 166 årsverk) i FOU virksomhet på nasjonalt nivå i 1994. Oslo (6 666) og Akershus (3 579) gjennomførte 46 prosent av årsverkene. Østlandet med Oslo og Akershus sto for 58 prosent av årsverkene. Oslo har mange institusjoner innen universitets- og høgskolesektoren. Den øvrige del av Østlandet har en betydelig andel av den FOU-virksomhet som finner sted i næringslivet.

Hovedtrekk ved til og fraflytting av bedrifter

Hovedtrekk ved senterstruktur og næringslokaliseringer i Oslo og Akershus er beskrevet i punkt 7.6.4 i kapitlet om arealforvaltning og miljøvern. Her utdypes noen nærmere trekk ved den innenlandske flyttingen av bedrifter til og fra Oslo. Det foreligger få undersøkelser på etableringsatferd og flytteatferd hos bedrifter i Osloområdet. Den siste tilgjengelige statistikken (1992-93) viser at 1391 bedrifter flyttet over kommunegrensen, hvorav 691 fra Oslo og 700 til Oslo. Til- og fraflyttingen fordelte seg slik som vist i tabell 8.3.

Til- og fraflyttingen til og fra Oslo har vært lav i forhold til det totale antallet arbeidsplasser (under to promille i 1992 og 1993, men er antakelig høyere i høykonjunkturperioder). Til- og fraflyttingen kommer fra hele landet. Hoveddelen av flyttingene (over 60 prosent) er imidlertid mellom Oslo og Akershus, der Akershus hadde en nettotilvekst fra Oslo på 64 bedrifter. Oslo hadde samlet en nettotilvekst på 9 bedrifter i perioden. Flertallet av bedrifter som flytter (72 prosent) hadde mindre enn ett årsverk i tillegg til eier. I mange tilfeller kan det bety at eieren har flyttet og at bedriften har fulgt med. Det er registrert flytting av nesten 4 000 arbeidsplasser. Oslo hadde en nettotilvekst av 478 arbeidsplasser i perioden. Oslo hadde nettotilflytting av arbeidsplasser innen alle de større bransjene. Det var bygg og anlegg, varehandel og hotell og restaurantbedriftene som bidro med flest arbeidsplasser.

Agenda Utredning og Utvikling A/S foretok i 1995 på oppdrag fra Oslo kommune og Akershus fylkeskommune en undersøkelse av motivene for bedriftenes flytting. 141 bedrifter, hvorav 63 hadde flyttet til Oslo og 78 fra Oslo, ble intervjuet. De store bedriftene var best representert i utvalget, slik at hele 62 prosent av alle ansatte som flyttet i perioden var representert. Det er tre hovedgrunner for flytting til og fra Oslo; hensynet til produksjonen, til markedet og til de ansatte.

61 prosent av tilflyttingsbedriftene og 9 prosent av fraflyttingsbedriftene angir motivet å forbedre sitt forhold til markedet som viktigste grunn for flyttingen. 20 prosent av tilflyttingsbedriftene og hele 50 prosent av fraflyttingsbedriftene angir motivet om å forbedre grunnlaget for produksjonen som lokalenes egnethet, størrelse og pris. 19 prosent av tilflyttings- og 41 prosent av fraflyttingsbedriftene oppgir hensynet til ansatte som grunn. Undersøkelsen viser at bedriftene omtrent ikke tillegger kommunen som organisasjon noe betydning for flyttemotivet (bare 3 av de 141 bedriftene).

8.3 Mål og utfordringer i næringspolitikken

I Regjeringens langtidsprogram (1994-97) er det et sentralt mål å øke verdiskapingen og redusere antall arbeidsledige. De overordnede målene i regional- og distriktspolitikken er gitt i Stortingsmelding nr. 33 (1992-93), «By og land hand i hand». I meldingen er det skilt mellom statlig innsats i distriktene og statlig innsats i sentrale strøk. Målet for den statlige innsatsen i sentrale strøk er både å fremme positiv utvikling for disse strøkene og bidra til at de kan fungere som funksjonelle sentra for hele landet.

Regjeringen har ved flere anledninger de senere årene lagt vekt på at Oslo og Akershus spiller en sentral rolle som motor i utviklingen av landets økonomi gjennom konsentrasjon av privat og offentlig virksomhet, kompetanse og forskningsmiljøer. Regjeringen mener det er svært viktig at regionens muligheter utnyttes og videreutvikles gjennom offentlig tilrettelegging for verdiskaping og vekst.

Oslo- og Akershusregionens sterke og svake sider i næringssammenheng er analysert i flere dokumenter i regi av regionens egne folkevalgte organer og gir en likeartet situasjonsbeskrivelse av hovedutfordringene. Oslo byråd kunngjorde offentlig ved årskiftet 1996/7 at arbeidet med strategisk næringsplan (SNP) for Oslo pågår. Planprosessen skjer i forlengelsen av en perspektivanalyse om næringslivets utviklingsmuligheter i Oslo- og Akershusregionen som NIBR utførte i 1995 og 1996 for storbyforskningsprogrammet, og skal sluttføres i 1997.

Næringslivet i Oslo- og Akershusregionen er konkurransemessig utsatt i forhold til styrkingen av Sentral-Europa og nordiske regioner. Nærmarkedet er mindre og Oslo- og Akershusregionen ligger i en utkant av Europa. I konkurransen på det nordiske markedet er det en tendens til at utenlandske konsern nedlegger eller reduserer sine norske avdelinger for å flytte dem til København eller Stockholm (eksempler er Bosch, Kodak og IBM). Det er også en tendens til at norsk næringsliv ønsker å etablere seg i det sentraleuropeiske markedet. I arbeidet med felles næringsstrategi for Oslo og Akershus viste en undersøkelse (ECON) at nærheten til markedet og kundene og vekstmuligheter i det aktuelle markedet er særlige viktige for norske bedrifters utenlandsetableringer. Oslo- og Akershusregionen har imidlertid også en del sterke sider i den internasjonale konkurransen som høy politisk og sosial stabilitet, høyt utdanningsnivå med god tilgang på unge og høyt utdannede arbeidstakere, i europeisk sammenheng betydelige FOU-ressurser, lavt lønnsnivå på høyt utdannet arbeidskraft og god tilgang på boliger og rekreasjonstilbud.

Internasjonalt har det foregått betydelige omlegginger i mange bransjer fra industriell masseproduksjon i stor skala for store markeder til fleksibelt tilpassede spesialproduksjoner for mindre delmarkeder eller nisjemarkeder. Dette har stimulert framveksten av små og mellomstore kunnskapsbaserte bedrifter. NIBR finner i en analyse for Program for storbyrettet forskning at denne prosessen i Norge bremset opp og tildels ble utsatt pga. de store oljeinntektene, bla. gjennom forsøkene med motkonjunkturpolitikken og at deler av verfts- og verkstedindustrien foretok en rask omstilling og spesialisering til oljeøkonomien (Halvorsen, 1996). Særlig ble industrien i Oslo-regionen rammet hardt da motkonjunkturpolitikken ble oppgitt i 1977. NIBR finner at det Oslo-regionen i dag har igjen av bedrifter som baserer seg på produksjon i stor skala, er først og fremst bedrifter innen skjermede næringer som nærings- og nytelsesmiddelindustrien.

NIBR viser til at de ovennevnte strukturtrekk innen næringslivet har ført til at næringspolitikk i mange land er desentralisert til forvaltningsnivå under nasjonalstaten og til at det legges økt vekt på samspillet mellom FOU og næringsliv. De regionale støtteordningene i EU vris i økende grad fra investeringer i tradisjonell infrastruktur til investeringer i FOU, utdanning og programmer for teknologioverføring.

8.4 Organisering av oppgaveløsningen i Oslo og Akershus

8.4.1 Innledning

Offentlige myndigheter i Oslo og Akershus ivaretar en rekke ulike oppgaver som har betydning for næringslivet. Gjennom forvaltningsoppgaver som håndheving av lover og vedtak, kontroll, tilsyn og tillatelser og saksbehandling i forvaltningssaker fastlegges viktige rammebetingelser for næringslivet.

Kommunene forvalter viktig virkemidler i næringsutviklingen gjennom forvaltning av plan- og bygningsloven og de virkemidler som kan knyttes til næringslokaliseringer som skatter, avgifter, gebyrer og kommunale bestemmelser. Arealforvaltningens betydning for næringslokaliseringer er nærmere redegjort for i avsnitt 7.6.4 i kapittel 7 foran. Kommunene er også betydelige aktører som eiere, kjøpere/selgere og utleier av eiendommer. Offentlig forvaltning og virksomheter i Oslo og Akershus har dessuten stor betydning for næringslivet gjennom de store verdiene de kjøper varer og tjenester for.

Offentlig tjenesteyting som veiutbygging, kollektivtrafikk, utdanning, helse, kultur, samt for oppgaver som energi, vann, avløp og avfall har også stor betydning for næringslivet. En mest mulig velfungerende offentlig sektor i hovedstadsområdet er derfor av stor betydning for næringslivet. I de andre kapitlene i del II er samordningsbehovet for disse sektorene drøftet.

I kommunene, fylkeskommunen og staten er det etablert politisk og administrativt apparat som tar sikte på å stimulere til næringsutvikling bl.a. gjennom direkte økonomisk eller faglig støtte. Det er dette offentlige apparat som beskrives i det følgende.

Til tross for at det næringspolitiske samarbeidet mellom Oslo kommune og Akershus fylkeskommune er utbygd på fylkeskommunalt nivå, gjenstår det mye på samarbeidsområder som knytter seg til kommunenes forvaltnings- og serviceområder som berører næringslivet. Akershus fylkeskommune representerer ikke kommunene i fylket i dette næringspolitiske samarbeidet, og bildet er preget av sterk konkurranse, en konkurransesituasjon som utnyttes av bedriftene til egen fordel ved å spille kommunene ut mot hverandre.

8.4.2 Statens nærings- og distriktsutviklingsfond

I 1992 vedtok Stortinget lov om Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) og fondet begynte å virke fra januar 1993. Fondet er en sammenslutning av Distriktenes Utbyggingsfond, Industribanken, Industrifondet og Småbedriftsfondet. Formålet med SND er bl.a. å fremme en bedrifts- og samfunnsøkonomisk lønnsom næringsutvikling både i distriktene og i landet for øvrig ved å medvirke til utbygging, modernisering, omstilling, produktutvikling og nyetableringer i norsk næringsliv i hele landet. SND har også ansvar for å fremme utenlandske investeringer i Norge.

SND er den viktigste offentlige finansieringsinstitusjonen for små og mellomstore bedrifter og har virkemidler knyttet til lån, tilskudd, garantier og egenkapitalordninger. Den statlige næringspolitikken har fortsatt et særlig ansvar for å fremme tiltak for næringslivet i distriktene, men gjennom loven er det også åpnet for støtte til små og mellomstore bedrifter i sentrale byområder. Ca. 70 prosent av SND's tilskudds- og garantirammer og over halvparten av rammene for risikolån er øremerket distriktsbedrifter. En stor andel av grunnfinansieringslånene og ulike programmer går også til distriktsbedrifter.

En økende andel av lån, garantier, tilskudd og investeringer med egenkapital går imidlertid til landsdekkende programmer. I tabell 8.4 vises omfanget på landsdekkende tilsagn om lån, garantier, tilskudd og egenkapitalinvesteringer som ble gitt av SND til bedrifter i Oslo, Akershus og hele landet i 1995. Oversikten viser at SND bevilget godt over 300 millioner kroner i lån og garantier og i underkant av 300 millioner kroner i ulike tilskudd og egenkapitalinvesteringer til Oslo- og Akershusbedrifter.

SND hadde pr.1.1.95 291 ansatte fordelt på hovedkontoret og fem regionkontorer. Hovedkontoret dekker en region med Oslo, Akershus, Østfold, Hedmark, Oppland, Buskerud, Vestfold og Telemark fylker. Nærings- og energidepartementet og Kommunal- og arbeidsdepartementet nedsatte en arbeidsgruppe som i mars 1995 har vurdert og foreslått hvordan SND's regionale apparat skal organiseres. Arbeidsgruppen ble delt i et flertall og et mindretall. Saken har utløst en bred politisk og faglig diskusjon om modellvalg og ytterligere alternativ har vært lansert. Mellom Nord-Trøndelag fylkeskommune og SND er det forhandlet fram en modell som ble godkjent ved kongelig resolusjon 23. februar 1996. På bakgrunn av denne modellen har Kommunal- og arbeidsdepartementet i brev av 22. mars 1996 til fylkeskommunene lagt opp til at alle fylkeskommuner skal få frihet til å velge om de fortsatt ønsker å forholde seg til SND slik de gjør i dag eller inngå en avtale om en alternativ modell etter følgende generelt opptrukne retningslinjer:

• Avtalen skal baseres på frivillighet. SND og fylkeskommunen skal være enige om avtalen

• Fylkesplanen og fylkeskommunens strategiske næringsplan skal være retningsgivende for kontorets virksomhet i den grad dette ikke er i strid med SND's overordnede mål og strategieer, som igjen skal bygge på nasjonale mål i nærings- og regionalpolitikken

• SND skal ha instruksjonsmyndighet over kontorlederen, som har avgjørelsesmyndighet i enkeltsaker innefor gitte fullmaktsgrenser.

For de fylkeskommuner som ikke ønsker å inngå avtale mellom SND basert på disse kriteriene, vil alternativet være å opprettholde dagens modell. Regjeringen mener at denne valgfriheten reflekterer bedre de ulikheter vi har i landet med hensyn til geografi og næringsstruktur. Uavhengig av fylkeskommunens valg av modell, vil departementet satse på å videreutvikle strategisk næringsplan og program til å bli et styringssystem som ivaretar koblingen mellom strategier og virkemiddelbruk. Utgangspunktet må være de utfordringene man står overfor regionalt og de målene man blir enig om. Kommunal- og arbeidsdepartementet arbeider nå med en stortingsmelding som bl.a. vil ta opp disse spørsmålene. Det har i 1996 pågått forhandlinger mellom SND og Oslo kommune og SND og Akershus fylkeskommune om opprettelsen av lokalkontor for SND. Avtale mellom SND og Oslo kommune er ferdigforhandlet og legges frem for godkjenning i byråd/bystyre i 1. kvartal 1997. Det er lagt opp til at Akershus fylkesting behandler sak om etablering av SND-kontor for Akershus i mars 1997.

8.4.3 Bygdeutviklingsfondet

Omlag 20 prosent av matkornet i Norge produseres i Akershus og landbruket utgjør store sammenhengende jordbruksarealer nær landets største befolkningssentra. Omleggingen i landbruket tar sikte på å utvikle nye næringer i tilknytning til den tradisjonelle jord- og skogsbruksdrift.

Regjeringen opprettet med hjemmel i jordloven i 1993 en ordning med bygdutviklingsfond for hvert fylke. Formålet med bygdeutviklingsfondet er å fremme lønnsom næringsutvikling innen og i tilknytning til landbruket gjennom å medvirke til etablering og utvikling av småskalapregede virksomheter og fremme lokalsamfunnstiltak som legger forholdene til rette for næringsutvikling.

Næringsutvalget i Akershus fylkeskommune, supplert med representanter for jordbruks- og skogbruksnæringen utgjør styret for fondet i Akershus. Det er ikke etablert noe eget styre eller egen forvaltning for søkere til fondet som kommer fra Oslo. Fylkesmannens landbruksavdeling ivaretar sekretariatet for styret og forvalter bygdeutviklingsfondet. Fondet disponerte i 1995 16,9 millioner kroner til støttetiltak. Fylkesmannens landbruksavdeling brukte i 1995 3,5 årsverk i saksbehandling for fondet. I kommunene er det landbruksforvaltningen som har ansvaret for å veilede etablerere med å lage søknader, samt oppfølging og kontroll. Det er 12 kommunale eller regionale enheter som anslagsvis bruker tilsammen 6 årsverk (0,5 årsverk hver) på bygdeutviklingsfondet.

8.4.4 Oslo kommune

Oslo kommune ivaretar en rekke oppgaver og virkemidler som har stor betydning for næringsutviklingen. Det gjelder forvaltningsoppgaver og særlig forvaltningsoppgaven knyttet til plan- og bygningsloven og de virkemidler som kan utnyttes i arealdisponeringene som skatter, avgifter, gebyrer, samt gjennom å eie arealer og eiendommer. Videre har Oslo kommune stor betydning gjennom den omfattende tjenesteproduksjonen. Som redegjort for i punkt 8.3.1 foran, er flere av disse oppgavene omtalt i andre kapitler i innstillingen og det gås derfor ikke nærmere inn på disse her.

Oslo kommune opprettet i 1992 egen byrådsavdeling for næringsutvikling (under omorganisering ved byrådsskiftet i januar 1997) med ansvar for utvikling av kommunens overordnede næringsstrategier, overordnet samarbeid med stat, fylker og kommuner om næringsutvikling, næringspolitisk initiativ, kontakt og profilering og samarbeid med forsknings- og utviklingsmiljøer, koordinere kommunale funksjoner ved nyetablering, omstilling og utvikling, servicefunksjoner og oppfølging av næringslivssaker, utvikling av kommunale næringslivseiendommer og fagopplæringen (som beskrives nærmere under videregående opplæring).

Det næringspolitiske arbeidet i Oslo er konsentrert om følgende områder:

• Kontakt og samarbeid med næringslivet

• Serviceutvikling i kommunale virksomheter

• Utarbeidelse av strategisk næringsplan for Oslo

• Handlingsplan for indre øst

• Arealplanlegging og ferdigstillelse av kommunale næringstomter

• Internasjonalt arbeid, særlig Gøteborg, St. Petersburg og Schleswig-Holstein

• Akkvisisjonsarbeid - nasjonalt og internasjonalt

• Næringslivrådet for Oslo og Akershus - deltakelse og oppfølging av fellesprosjekter

• Etablering av og samvirke med lokalt SND-kontor

• Satsing på offentlig forsknings- og utviklingskontrakter i Oslo kommune

• Videreutvikling av Oslo som turist- og kongressby

• Gjennomføring av Reform 94 innen fagopplæringsfeltet og satsing på kommunenes egne lærlinger og på å skaffe læreplasser for ungdom med fremmedspråkelige bakgrunn

Til næringsutviklingsarbeidet disponerte kommunen i 1996 foruten byråden og byrådssekretæren 20 årsverk fordelt med 5 på byrådsavdelingen og 15 på næringssekretariatet. Næringssekretariatet ble opprettet i 1994 og er et utøvende organ for byrådsavdelingen og har oppgaver med informasjon og veieledning for bedrifter, etablerere og publikum. Næringssekretariatet hadde ialt ca. 4000 kontakter med bedrifter og etablerere i 1996.

Under kapitlet «Næringsutvikling» var det i budsjettet i 1996 satt av 134 millioner kroner (hvor 98 millioner kroner er satt av til fagopplæringskontoret). Av de resterende 36 millioner kroner som bl.a. skal dekke lønninger og administrative utgifter, var det satt av noe over 13 millioner kroner til næringsutvikling i kommunen og 5,5 millioner kroner til drift av næringssekretariatet som bl.a. forvalter en del statlige virkemidler som bedriftsrådgivningsmidler på 2,0 millioner kroner, rådgivningsmidler til arbeidsledige etablere på ca. 1,0 millioner kroner og statlige etableringsstipend på ca. 11,0 millioner kroner. Virkemidlene er særlig rettet mot de små og mellomstore bedriftene.

8.4.5 Akershus fylkeskommune

Akershus fylkeskommune har betydning for næringsutviklingen gjennom sine oppgaver i tjenesteproduksjonen og i samfunnsutbyggingen. Næringssektoren i Akershus ble etablert med et eget politisk næringsutvalg i 1981 og med en egen etat 1982. Ved etableringen av næringssektoren i 1981 var hovedfokuset i næringspolitikken rettet mot arbeidet med å etablere næringsvirksomhet og arbeidsplasser i Akershus ytterområder. Etterhvert har fokuset endret seg og er i dag rettet mot å bidra til næringsutvikling i hele Akershus.

Næringssektorens hovedoppgaver er å arbeide for flere lønnsomme og konkurransedyktige bedrifter gjennom å disponere en del bedriftsrettede tiltak som gir stimulanser, støtte og veiledning til små og mellomstore bedrifter i Akershus (70-80 prosent av bedriftene i Akershus har mindre enn 10 ansatte), arbeide for bedre rammebetingelser for næringslivet overfor andre offentlige myndigheter, arbeide for å utnytte aktuelle vekstmuligheter, og i samarbeid med arbeidskraftmyndighetene bidra med supplerende sysselsettingstiltak.

I arbeidet for flere lønnsomme og konkurransedyktige bedrifter er bruk av fylkeskommunens næringsfond det viktigste virkemidlet. Det satses på å gi faglig og økonomiske støtte til bedrifter konsentrert om informasjon og bedriftsrådgivning, kompetansetilførsel og finansiering. Det er etablert fire etablerersentra som er finansiert med midler fra arbeidsmarkedsetaten, etablererstipendordningen, bygdeutviklingsfondet og fylkeskommunen. Det er også lagt vekt på internasjonaliseringsarbeid ved å være døråpner for Akershusbedrifter, særlig i forhold til Tyskland, utnyttelsen av spesielle vekstmuligheter for næringslivet, som Gardermoen som hovedflyplass gir mulighet for, og samarbeid mellom næringsliv og FOU-miljøene i fylket.

Arbeidet med akkvisisjon av bedrifter koordineres i samarbeid med Oslo kommune gjennom det nyopprettetede næringslivsrådet for Oslo og Akershus (jf. punkt 8.4.7 i det følgende). Arbeidet med reiseliv skjer gjennom Akershus reiselivsråd hvor Akershus fylkeskommune yter betydelige tilskudd. Utnyttelsen av vekstmulighetene på Gardermoen skjer gjennom en rekke samarbeidsprosjekter. I samarbeidet mellom næringsliv og forskningsmiljøene i fylket er etableringen av Campus Kjeller og Forskningsparken i Ås sentrale (jf. punkt 8.4.7).

Næringssektoren i Akershus disponerte i 1996 14 årsverk og ca. 41 millioner kroner fordelt på driftsbudsjett (12,4 millioner kr), næringsfondet (utlåns- og tilskuddsramme på 19,5 millioner kroner) og forvaltning av fylkets ramme av SND's etaberingsstipend (9,2 millioner kroner). I tillegg eier Akershus fylkeskommune Akershus Bedriftsrådgivning A/S med 6 fast ansatte som har oppgaver med å gi små og mellomstore håndverks- og industribedrifter veiledning og råd.

8.4.6 Kommunene i Akershus

Kommunene i Akershus ivaretar en rekke oppgaver og virkemidler som har stor betydning for næringsutviklingen. Det gjelder særlig forvaltningsoppgavene knyttet til plan- og bygningsloven og de virkemidler som kan utnyttes for å fastlegge arealdisponeringene. Kommunene har også virkemidler gjennom forvaltning av egne tomter og eiendomer. En viktig del av kommunenes næringspolitikk er arbeidet med å tilrettelegge for bedriftsetableringer. Mange kommuner legger vekt på markedsføring og påvirkningsarbeid for å trekke til seg bedrifter. Dette fører ofte til konkurranse mellom kommuner. Videre har kommunene stor betydning gjennom tjenesteproduksjonen. Som redegjort for i punkt 8.3.1 foran redegjøres det for flere av disse oppgavene i andre kapitler i innstillingen, og det gås derfor ikke nærmere inn på disse her.

Kommunene organiserer næringsarbeidet ulikt, og har i varierende grad et eget næringsapparat. Imidlertid har næringsutvikling lenge vært prioriterte oppgaver for mange ordførere og rådmenn. Noen kommuner har valgt å skille ut næringsarbeidet i egne næringsselskaper, mens andre har etablert ordninger med næringssjefer. Disse ordningene er ofte av nyere dato, og flere har ikke funnet fram til endelige organisasjonsmodeller. Målt i årsverk ligger ressursinnsatsen i gjennomsnitt på ca. 1 person i hver kommune. I tillegg bruker ordførererne og rådmennene tid på det næringspolitiske arbeidet.

8.4.7 Samarbeidsordninger

Næringslivsrådet for Oslo og Akershus ble etablert i 1995 som en prøveordning frem til utgangen av 1997. Erfaringene skal evalueres før det eventuelt tas stilling til om det skal etableres en mer slagkraftig organisasjon. Mandatet er å virke som kontaktforum mellom næringslivet og hhv. Akershus fylkeskommune, Oslo kommune og andre deltakende kommuner. Rådet skal drøfte og gi råd om næringsspørsmål. Næringslivsrådet skal bidra til å markedsføre Oslo-regionen og arbeide for kontakt med og etablering av utenlandske bedrifter i samarbeid med SND, Norges Eksportråd og NORTRA. Næringslivsrådet har 12 medlemmer (8 fra næringslivet og 4 fordelt på politiske representanter fra Oslo kommune, Akershus fylkeskommune og deltakende Akershus-kommuner). Sekretariatet består av 2 personer administrativt tilknyttet næringssekretariatet i Oslo kommune. Budsjettet for næringslivsrådet var i 1996 på 1,6 millioner kroner som finansieres med like deler på Akershus fylkeskommune og Oslo kommune. Næringslivsrådet fikk utarbeidet og besluttet i 1996 å iverksette en markedsføringsplan for Osloregionen.

I regi av Follorådet er Stiftelsen Follo i vekst etablert med deltakelse fra alle de 7 Follo-kommunene, Akershus fylkeskommune, banker og bedrifter i Follo. Asker og Bærum kommuner har inngått formalisert næringssamarbeid med de nærmeste Buskerud-kommunene. I regi av Romerike regionråd er det etablert næringssamarbeid mellom Romerike-kommunene og Akershus fylkeskommune. I tillegg er det etablert en rekke interkommunale selskaper som Øvre Romerike Næringsutbygging A/S med deltakelse fra Eidsvoll, Hurdal, Nannestad, Ullensaker, Nes og Gjerdrum kommuner og Akershus fylkeskommune, Campus Kjeller A/S med deltakelse fra Skedsmo kommune, Akershus fylkeskommune og forkningsinstitusjoner på Kjeller, Forskningsparken i Ås med deltakelse fra Ås kommune, Akershus fylkeskommune, forskningsinstitusjoner og bedrifter.

Oppland, Hedmark, Akershus, Østfold, Buskerud, Vestfold, Telemark fylkeskommuner og Oslo kommune har etablert et formalisert samarbeid «Kontaktutvalget for fylkeskommunene på Østlandet» med en sekretær, et lite felles basisbudsjett og forutsetning om ulike former for prosjektfinansiering. Kontaktutvalget prioriterer etablering av samarbeid med utenlandske regioner og næringssamarbeid.

8.4.8 Andre aktører i næringsutviklingsarbeidet

Norges Forskningsråd (NFR) som ble etablert i 1993 forvaltet i 1995 ca. 2,4 milliarder kroner som utgjør vel 25 prosent av de offentlige midlene til forskning. I strategiplanen for NFR er det en oppgave å bidra til økt konkurranseevne og lønnsomhet ved bruk av FOU. En hovedoppgave er å stimulere samspillet mellom universitets- og instituttsektoren og næringslivet. Målgruppen for NFR's virksomhet vil i økende grad være små og mellomstore bedrifter med teknologiske og internasjonale ambisjoner, men begrenset egenutført forskning. De ti største konsernene i Norge står for 60 prosent av den næringsrettede forskningen. Områder som anses å ha spesielle fortrinn på ressurs- og kompetansesiden er energisektoren, maritimsektor, transportsektoren, materialsektoren, næringsmiddelsektoren og fiskeri- og havbrukssektoren.

En betydelig andel av universitets-, høgskole og forskningsinstitutter som er av betydning for næringsutviklingsarbeidet, er lokalisert i Oslo- og Akershusregionen. Det omfatter bl.a. Universitet i Oslo, Norges Landbrukshøgskole, Universitetsstudiene på Kjeller, Bedriftsøkonomisk Institutt, SINTEF-gruppens avdeling i Oslo, Teknologisk Institutt, en rekke polytekniske enheter (som feks. Norges Byggforskningsinstitutt, Forsvarets forskningsinstitutt, Telenor Forskning, Institutt for energiforskning, Norsk institutt for luftforskning) og en rekke samfunnsfaglige institutter. Videregående skoler med yrkesfaglige studieretninger bør også kunne representere ressurser for det lokale næringslivet i kompetanseutviklingsarbeidet. NHO og LO har også egne regionkontor for Oslo og Akershus.

8.5 Samordningsbehov

8.5.1 Innledning

I dette avsnittet vil utvalget på bakgrunn av beskrivelsene foran, vurdere hvordan inndeling og oppgavefordeling påvirker næringsutviklingen i Oslo og Akershus. Hovedproblemstillingen er hvordan dagens organisering av offentlig oppgaveløsning i Oslo og Akershus legger tilrette for å føre en helhetlig næringspolitikk.

8.5.2 Kommunenes og fylkeskommunens betydning for næringsutviklingen

Et lønnsomt næringsliv og dermed økt verdiskaping i Oslo og Akershus kan oppnås ved vekst og utvikling av eksisterende bedrifter, ved nyetableringer og ved tilflytting av bedrifter til området. Utvalget konstaterer at et hovedansvar for næringsutviklingen ligger hos bedriftene selv, at de viktigste rammevilkårene for næringsutvikling settes av nasjonale myndigheter og at de nasjonale myndighetene forvalter mange av de tyngste virkemidlene som er rettet direkte mot næringslivet.

Som redegjort for i avsnitt 8.4 ivaretar kommunene, fylkeskommunen og statlige regionale etater en rekke oppgaver og virkemidler som har stor betydning for næringsutviklingen. De samordningsbehov som utvalget har påvist for den regionale oppgaveløsningen i Oslo og Akershus i de andre kapitlene i del II, har stor betydning for næringslivets verdiskapingsmuligheter.

De regionale politiske myndighetene er i ferd med å få større ansvar for å utforme retningslinjer og strategier for den offentlige næringspolitikken i regionen. Det gjelder først og fremst å utforme en politikk for bruk av SND-virkemidler i regionen og muligheten for å se disse ressursene i sammenheng med regionens eget ressursbruk til direkte næringsutvikling. Utvalget mener også at det er et behov for å utforme en felles næringspolitikk som kan se en større del av tilgjengelige virkemidler under ett, både virkemidler som påvirker næringslivets rammevilkår og virkemidler som er rettet direkte mot næringsutvikling. I et slikt perspektiv mener utvalget at det blir viktigere å kunne utforme en samordnet næringspolitikk for både Oslo og Akershus og ikke en politikk for hver av de to fylkene. Her mener utvalget at det er et samordningsbehov.

Utvalget vil i det følgende utdype enkelte temaer i næringsutviklingsarbeidet der det antas å være et samordningsbehov. Det gjelder behovet for å samordne politikken med sikte på å møte utfordringene fra den internasjonale konkurransen, behovet for å samordne areal- og infrastrukturpolitikken og tiltak for kompetanseheving av næringslivet og utnyttelse av FOU-ressursene i regionen, samt behovet for å samordne det etablerte næringsutviklingsapparatet i regionen.

8.5.3 Internasjonaliseringen av næringslivet

Med dagens inndeling i hovedstadsområdet foregår en vesentlig del av konkurransen om næringsetableringer mellom kommuner i området. Mange kommuner satser mye på å tilrettelegge næringsareal og drive bedriftsakkvisisjon for å få nyetableringer i sin kommune. Når det blir kjent at større bedrifter skal flytte på seg innen regionen eller til regionen fra annen lokalisering i inn- og utland, er kommunene opptatt av å markedsføre seg og å drive påvirkningsarbeid. Konkurransen tilspisser seg ofte mellom kommunene i det tettest integrerte området i Oslo- og Akershusregionen, men også kommuner utenfor det bynære området deltar i konkurransen. Kommunenes konkurranse om å få Telenor og Coca Cola til å etablere seg i sin kommune er aktuelle eksempler. Inntektsmulighetene og ringvirkningene næringsvirksomhetene skaper synes å være et sentralt motiv for kommunenes næringspolitikk og en viktig forklaring på kommunal konkurranse om næringsetableringer.

Slik konkurranse mellom kommuner kan ha positive effekter. Næringslivet kan tilbys et bedre og større spekter av tilbud og får en mer lydhør og serviceinnstilt kommuneforvaltning enn de ellers ville ha fått uten en slik konkurranse. Dette kan bidra positivt i tilretteleggingen for lønnsomme bedrifter. Konkurransen kan også ha negative effekter, når offentlig ressursbruk til slik konkurranse blir unødig stor. Det vil gjennomgående ikke ligge noe samfunnsmessig gevinst i å flytte en bedrift fra en kommune til en annen kommune innen samme funksjonelle region. Tjenesteproduksjon som langt på vei resulterer i et nullsumspill mellom kommuner er antakelig ikke effektivt. Videre er det grunn til å tro at det offentliges interesser kan tape på forhandlingsspill, der kommunenes settes i en situasjon hvor de må overby hverandre for å vinne en konkurranse om næringsetablering. Bedrifter kan utnytte slike situasjoner til å oppnå egne fordeler.

Stilt overfor utfordringer i den internasjonale konkurransen mellom regioner om næringsetableringer og næringsutvikling gir dagens organisering ikke en tilstrekkelig samordnet innsats. I lokaliserings- og akkvisisjonspolitikken overfor internasjonale virksomheter vil det gi bedre resultater om de ulike politiske enhetene i Oslo og Akershus i større grad samordner innsatsen om en felles politikk for dette formålet. Markedsføringen av Oslo- og Akershusregionen i utlandet, oppfølgingen av internasjonale bedrifter som kan være interessert i å etablere seg i regionen, samt Oslo- og Akershusregionens muligheter til å kunne samhandle effektivt med andre utenlandske regioner om felles interesser, vil kunne styrkes og gi bedre resultater gjennom en sterkere samordning av politikk og ressurs- og virkemiddelbruk. Næringslivsrådet for Oslo og Akershus er som en prøveordning opprettet, for å ivareta markedsførings- og akkvisisjonsarbeidet i regionen. For at en slik frivillig samarbeidsordning skal gi resultater forutsettes det en konsensus og aktiv deltakelse fra mange kommunale enheter i den funksjonelle regionen.

8.5.4 Areal- og infrastrukturpolitikken

I punkt 7.6.4 om næringslokaliseringer i kapittel 7 om arealforvaltning og miljøvern ble behovet for å samordne arealpolitikken drøftet ut fra mål om at regionale ressurs- og miljøhensyn skal kunne ivaretas ved lokalisering av næringsvirksomheter. Her skal det fokuseres på hvilken betydning areal- og infrastrukturpolitikk har for å kunne tilrettelegge for næringslivets verdiskapingsmuligheter og dermed lønnsomme bedrifter.

I en NIBR-analyse vises det til at fysisk nærhet mellom bedrifter og firma i en bransje (cluster) kan gi en rekke stimuli til konkurransedyktighet (Halvorsen, 1996). I rapporten pekes det på at denne muligheten bør kunne tilsi en felles regional næringspolitikk der det f.eks. satses på å tilrettelegge for en næringskonsentrasjon i tilknytning til:

• Kunnskapsparken i Oslo, hvor en allerede er tunge innen medisin, bioteknologi, IT - og informatikk, materialteknologi og media.

• Nydalen i Oslo som er sterke innen media, IT, generell kunnskapsintensiv virksomhet.

• Grorud, Rommen og Bånnkall i Oslo generelt for industri og service.

• Campus Kjeller i Skedsmo kommune når det gjelder informasjonsteknologi og energiteknologi.

• Forskningsparken i Ås kommune for matindustri.

Ved frigivelse av flyplassarealene på Fornebu og ved etablering av den nye hovedflyplassen på Gardermoen, arbeides det også for å kunne etablere konsentrasjon av fremtidsrettede næringsmiljøer. Betydningen av næringskonsentrasjoner for næringsutviklinger imidlertid faglig omdiskuterte (Porters teorier) og det er usikkert hvor mye slik konsentrasjon betyr for bedriftenes lønnsomhet. Det kan imidlertid være av betydning at arbeidet med å etablere og utvikle ulike former for konsentrasjon av næringsmiljøer, næringsparker o.l. i sterkere grad samordnes for regionen.

Som redegjort for i punkt 7.6.4 om næringslokaliseringer i kapittel syv, finner Agenda at i hvilken retning bedrifter flytter ut fra Oslo, er avhengig av type bedrift. Arealkrevende bedrifter flytter i retning av områder med lave arealkostnader. Transportkrevende bedrifter flytter til områder med gode kommunikasjoner og kompetansekrevende bedrifter flytter i retning av høy kompetansetetthet i befolkningen og utviklede fagmiljøer innenfor sine felt. De siste ti årene har dette ført til en segregering av utflyttingen fra Oslo, noe som har forsterket en regional spesialisering av næringslivet i regionen. Areal- og transportkrevende bedrifter har i overveiende grad flyttet fra sentrum østover mot Groruddalen, og i noe grad til Nedre Romerike. Kompetansekrevende bedrifter som har lite arealbehov og tåler høye arealkostnader, har i overveiende grad flyttet vestover til Skøyen og Lysaker. Det meste av denne utviklingen må antas å være markedsmessige tilpasninger til de muligheter som har foreligget for næringslivet. Dersom vi ser denne utviklingen i forhold til verdiskapingshensynet om å tilrettelegge for lønnsomme bedrifter, så er det vanskelig å vurdere om denne segregeringen av næringsmarkedet har vært optimal eller om en annen offentlig politikk for å tilrettelegge for lokalisering av bedrifter kunne ha gitt bedre resultater.

Undersøkelsen om bedrifters flytteønsker (Jf. avsnitt 8.2 foran om hovedtrekk ved til- og fraflytting av bedrifter til og fra Oslo) indikerer at Oslo og Akershus kan utfylle hverandre ved å kunne dekke ulike lokaliseringsønsker i næringslivet. Det synes som bedrifter flytter til Oslo for å komme nærmere markedet, mens utflyttingen til Akershus har sammenheng med behov for mer arealer for fortsatt vekst. Utflytting av bedrifter fra Oslo kan f.eks. muliggjøre innflytting av bedrifter som i større grad er avhengig av Oslolokalisering og som dermed kan representere en fornyelse av Oslos næringsliv. Det sentrale for verdiskapingen er antakelig at Oslo kan fylle sin rolle som senter for vekst, innovasjon og utvikling i næringslivet. Det er av betydning for næringslivets kostnadsnivå og inntektsmuligheter om regionens ulike enheter kan styre tilbudet, slik at det kan tilbys et riktig tilpasset spekter av næringstomter etter størrelse og beliggenhet i forhold til transportårer, havn, terminaler, hovedflyplass, by-, regionale- og lokale sentra. Det er et behov for at regionens samlede arealmuligheter kan ses mer under ett i tilretteleggingen for næringsetableringer.

Videre vil utbyggingen av infrastrukturen generelt, men særlig utbyggingen av transportinfrastrukturen, ha stor betydning for næringslivets rammebetingelser. Oslo-regionen har stor betydning som transport- og kommunikasjonssentrum for næringsliv i landet. Av all trafikken på vegen anslås det at næringslivets transporter utgjør om lag 25-31 prosent av all trafikk i det sentrale Østlandsområdet (Transportbrukernes Fellesorganisasjon 1995). Transportbrukernes Fellesorganisasjon har gjort beregninger som anslår kostnadene for næringslivet ved flaskehalser bl.a. på stamvegene i Oslo og Akershus. I følge disse beregningene utgjør kapasitetsproblemene på stamvegene i hovedstadsområdet alene årlige kostnader på vel 200 mill kroner for næringslivet. Det er i kapittel ni om samferdsel påvist et samordningsbehov for samferdselssektoren som også har betydning for næringsutviklingen.

8.5.5 Kompetanseheving og FOU

Bortsett fra næringer basert på naturressurser, representerer Oslo-regionen i nasjonal sammenheng det mest komplette spekter av næringsvirksomhet. Det gjelder både størrelsen på og samspillet mellom ulike miljøer (industri, privat og offentlig tjenesteyting, finans, forskning og utvikling, utdanning mv.) og nettverkene som eksisterer mellom slike miljøer og tilsvarende miljøer i inn- og utland. Undersøkelser viser at innovasjonsprosesser i Oslo-regionen er viktige for utviklingen av nye prosesser og næringer for virksomheter som senere lokaliserer seg andre steder i landet (bl.a. NIBR's analyser for «Programmet for storbyrettet forskning»).

Oslo-regionen har i europeisk sammenheng, stor konsentrasjon av FOU-ressurser. Mye tyder likevel på at Oslo-regionen bør kunne utnytte disse ressursene bedre for å få til mer knoppskyting og ringvirkninger til det lokale og regionale næringslivet. Et funn fra en bransjeanalyse utført av NIBR er at kontakten mellom FOU-miljøene og næringslivet generelt er svak i Oslo-regionen, og at det er et problem at de sentrale statlige aktørene, SND og særlig Norges forskningsråd, har en uklar regional fokusering (Johnstad, 1995).

Bedrifter i de fleste bransjer har en tendens til å underinvestere i kompetanseutvikling (opplæring, FOU, markedsinformasjon mv.) og funksjoner som har karakter av fellesgoder. I tillegg er mange av bransjene i Oslo-regionen preget av små- og mellomstore bedrifter med begrensede ressurser hver for seg til å investere i kompetanseutvikling og nyskaping. Bedre samarbeid om slike fellesoppgaver vil kunne bidra til industriell utvikling og vekst. Det er også vanskelig for små og mellomstore teknologibaserte firma å oppnå tilstrekkelig lønnsomhet. De fleste firmaene kommer til prototypestadiet, men har vansker med å komme over i produksjonsfasen pga. problemer med finansiering og den internasjonale markedsføringen. Det er antakelig behov for en mer aktiv og målrettet offentlig næringspolitikk som stimulerer til samarbeid mellom bedrifter ved å bruke utdanning, forskning og utvikling mer bevisst, samt offentlig ressursbruk på profilering og stimulering av nettverksbygging, nyskaping mm. Økonomisk støtte til enkeltbedrifter synes også være hensiktsmessig som virkemiddel.

En hovedutfordring er å integrere regionens store FOU-ressurser i den regionale næringsutviklingen og gjennom ulike tiltak bidra til nettverksbygging og kompetanseheving for små og mellomstore bedrifter, slik at det kan gi bedre resultater. Eksempler på nettverkspolitikk mellom aktuelle nærings- og FOU-miljøer er arbeidet som pågår bl.a. ved Forskningsparken i Gaustadbekkdalen, Campus Kjeller og Forskningsparken i Ås. Gjennom det såkalte FORNY-programmet er det f.eks. etablert et formalisert samarbeid med Norges forskningsråd og SND om å finansiere oppsøkende virksomhet etter forskningsideer som kan kommersialiseres. Innenfor slike områder kan det være av betydning å utforme en mer samordnet politikk for Oslo og Akershus.

8.5.6 Næringsutviklingsapparatet

Kommuner og fylkeskommuner har opprettet egne politiske og administrative næringslivsapparater som forvalter statlige virkemidler og yter av egne ressurser til direkte økonomisk støtte og veiledning for næringslivet. I tillegg har staten først og fremst gjennom SND opprettet egne apparater direkte rettet mot næringslivet. Det vises til redegjørelsen av dette apparatet i avsnitt 8.3.

Direkte støtte til enkeltbedrifter gjennom tilskudd, lån og faglig veiledning, deltakelse i utviklingsprogrammer og nettverk, kan ha betydning for arbeidet med å utvikle eksisterende bedrifter og i arbeidet for nyskaping. Denne arbeidsformen er også viktig for at det offentlige næringsapparatet skal kunne ha den nødvendig kontakt med brukergruppen og dermed ha kunnskap om de viktige utviklingstrekkene og behovene i næringslivet. Det bør antakelig føres en mest mulig ensartet og samordnet politikk for slik direkte bedriftsstøtte i Oslo og Akershus, slik at bedrifter innen samme funksjonelle region ikke blir stilt overfor ulike rammebetingelser.

Ut fra overordnede politiske prinsipper og prioriteringer av direkte virkemiddelapparat og virkemiddelbruk i næringsutvikling, må det antakelig legges til grunn at hovedstadsregionen får mer begrensede økonomiske virkemidler sammenliknet med andre fylker. Videre må det legges til grunn at arbeidet med næringsutvikling må konkurrere om knappe ressurser med en rekke lovpålagte og andre viktige oppgaver som fylkeskommunen og kommunene har. Resultatene i det direkte næringsutviklingsarbeidet må derfor i stor grad skapes gjennom en mer effektiv organisering, høyere kompetanse og bedre kontakt med næringslivet i regionen. Tar man utgangspunkt i det potensialet for økt verdiskaping som ligger i konkurranseutsatte og kunnskapsbaserte små og mellomstore bedrifter i regionen, f.eks. innen IT-/multimediefeltet, vil en økt andel av de statlige finansielle virkemidler - herunder også etablererstipend og bedriftsrådgivningsmidler - til bedrifter i Oslo-regionen skape relativt større verdier og arbeidsplasser som vil komme hele landets økonomi til del.

De mange ulike samarbeidsbestrebelsene i regionen er konkrete uttrykk for at de kommunale aktørene er opptatt av å finne fram til mer naturlige enheter i næringsutviklingsarbeidet enn det dagens kommuner og fylkeskommuner gir grunnlag for. Fordelingen av ansvaret for næringsutviklingen på så mange ulike instanser som i dag gjør det overveiende sannsynlig at det foreligger et potensiale for å forbedre apparatet. For det første er det sannsynlig at samling av apparatet på færre og større enheter enn i dag vil gi bedre effekter på de tiltak som settes igang, og at flere nødvendige eller ønskelige tiltak blir igangsatt. For det andre vil drift i færre og større enheter antakelig kunne gi muligheter til å bedre brukervennligheten. Undersøkelser har vist at bedrifter opplever at de må bruke unødvendig mye ressurser på å finne fram til rette instanser, at næringslivet har liten oversikt over og kjennskap til offentlige virkemidler og støtteordninger, og at offentlig saksbehandling ofte tar unødvendig lang tid.

8.6 Oppsummering av samordningsbehovet

De samordingsbehov utvalget har påvist i de andre kapitlene i del II for den regionale oppgaveløsningen, har konsekvenser for effektiviteten og kvaliteten i den offentlige sektoren i Oslo og Akershus og dermed betydning for næringsutviklingen og verdiskapingen. Det er et potensiale i regionen for å kunne etablere et mer effektivt apparat som kan se de tilgjengelige statlige, fylkeskommunale og kommunale virkemidlene under ett, både de virkemidler som påvirker næringslivets rammevilkår, og de virkemidler som er rettet direkte mot næringsutvikling. Det er behov for et mer samordnet beslutningssystem som kan utarbeide en felles omforent næringspolitikk for alle de tilgjengelige virkemidlene og som kan være styrende for ulike berørte instansers disposisjoner.

Utfordringene i den internasjonale konkurransen mellom regioner vil sannsynligvis håndteres på en bedre måte gjennom en sterkere og mer målrettet samordning av innsatsen fra de ulike politiske enhetene i Oslo og Akershus enn slik tilfellet er i dag. I lokaliserings- og akkvisisjonspolitikken overfor internasjonale virksomheter vil det kunne oppnås bedre resultater om de ulike politiske enhetene i Oslo og Akershus i større grad samordner innsatsen om en felles politikk for dette formålet. Det gir gjennomgående ikke noen samfunnsøkonomisk gevinst for regionen at bedrifter flytter mellom kommunene. Det er grunn til å tro at de offentlige myndigheter samlet sett kan tape på forhandlingsspill om bedriftsetableringer. Derimot vil det kunne ha stor betydning i hvilken grad Oslo- og Akershusregionen kan tilrettelegge for at internasjonale bedrifter forblir i regionen og at nye virksomheter vil etablere seg her. Markedsføringen av Oslo og Akershusområdet i utlandet, oppfølgingen av internasjonale bedrifter som kan være interessert i å etablere seg i regionen, samt Oslo- og Akershusregionens muligheter til å kunne samhandle effektivt med andre utenlandske regioner om felles interesser, vil kunne styrkes og gi bedre resultater gjennom en stekere samordning av politikk og ressurs- og virkemiddelbruk mellom enhetene i Oslo og Akershus.

En samordnet politikk for regionen som legger til rette for at næringsvirksomheter av samme type konsentreres til utvalgte geografiske områder i regionen, kan gi effekter på verdiskapingen, men dette er vanskelig å dokumentere. Oslo og Akershus kan imidlertid til sammen utfylle hverandre ved å dekke ulike etableringsbehov. Det er derfor av betydning at regionen kan tilby et bredt spekter av tomter etter størrelse og beliggenhet i forhold til transportårer, havn, terminaler, hovedflyplass, by,- region- og lokalsentra, der regionens muligheter kan samordnes bedre og ses mer under ett, samt at politikken samordnes slik at kapasitetsproblemene i transportsystemet minimaliseres. Videre er det et potensiale for å få til mer knoppskyting og ringvirkninger for det lokale og regionale næringsliv ved å utnytte bedre de betydelige FOU-ressursene som er lokalisert i hovedstadsområdet. Det vil antakelig gi større effekter på offentlige tiltak og mer brukervennlighet med bedre samordning av de virkemidlene som kommunene, fylkeskommunen og staten i dag bruker på faglig veiledning og ulike økonomiske låne- og støtteordninger til bedrifter i Oslo og Akershus.

På det regionale plan i hovedstadsområdet er det en stor utfordring å samordne de fysisk/økonomiske oppgaver kommunene har ansvar for i næringspolitisk sammenheng. Utfordringen er hvordan man med kraft og effektivitet kan ta opp konkurransen internasjonalt om å få investorer og bedrifter til å fatte interesse for Osloområdet. Det er betydelige gevinster å hente i en tettere samordning innen arelaplanlegging og tilrettelegging av tomter til næringsformål, samt infrastruktur i tilknytning til slike tomter, når det skjer på tvers av kommunegrenser.

Konklusjon

Hovedkonklusjonen er at det foreligger et samordningsbehov i det offentlige næringsutviklingsarbeidet som følger av dagens inndeling og oppgavefordeling i Oslo og Akershus. Det er et potensiale for å kunne utforme en samordnet næringsutviklingspolitikk for kommunal, fylkeskommunal og statlig virkemiddelbruk i regionen. Dette er viktig for å kunne møte de utfordringer hovedstadsområdet står overfor i den internasjonale konkurrransen om næringsetableringer og næringsutvikling og den mulighet Oslo- og Akerhusregionen har til å kunne samhandle effektivt med andre regioner om felles interesser. Bedre samordning vil kunne gi større effekter på offentlige tiltak og mer brukervennlighet i utnyttelsene av de tilgjengelige ressursene. Til tross for det næringspolitiske samarbeidet mellom Oslo kommune og Akershus fylkeskommune er utbygd på fylkeskommunalt nivå, gjenstår det mye på samarbeidsområder som knytter seg til kommunenes forvaltnings- og serviceområder som berører næringslivet, samt innen arealplanlegging og tilrettelegging av næringsarealer med tilknyttet infrastruktur hvor det er naturlig å se dette på tvers av kommunegrenser.

9 Samferdsel

9.1 INNLEDNING

Transportomfanget i hovedstadsområdet er stort og transportmønsteret er komplekst. Regionen danner et sammenhengende befolkningsområde med sterk integrasjon på tvers av kommune- og fylkesgrensene, noe som gjenspeiler seg i reisemønsteret i nærtrafikken. Transportbildet preges også av gjennomgangs- og fjerntrafikk som følge av at hovedstaden er nasjonalt trafikknutepunkt. Oslo havn er Norges største havn, Oslo Sentralbanestasjon er hovedknutepunkt for togtrafikken innenlands og togforbindelsene til utlandet, og landets hovedflyplass ligger i området.

9.1.1 Hovedproblemstillinger

I dette kapitlet vil utvalget vurdere hvordan inndeling og oppgavefordeling påvirker transportløsningene i hovedstadsområdet, og i hvilken grad det er behov for å samordne transportpolitikken i området bedre. Utvalget har lagt størst vekt på tilbudene innen persontrafikken, med særlig vekt på kollektivtilbudene. For godstrafikken er særlig spørsmålet om havnedriften vurdert.

Transportbehovene dekkes av en rekke forskjellige transportmidler. En helhetlig transportpolitikk forutsetter at de ulike delene av transportapparatet vurderes i sammenheng og at en rekke virkemidler avveies i forhold til hverandre. Både beslutninger om investeringer i infrastruktur (veier, T-baner, jernbane, havneanlegg, parkeringsplasser mm.), og beslutninger som påvirker utnyttelsen av det eksisterende transportsystemet inngår i en helhetlig transportpolitikk. I hovedstadsområdet er ansvaret for slike beslutninger i dag fordelt på en rekke organer og tildels plassert på forskjellige forvaltningsnivåer. Hovedproblemstillingen er derfor hvordan denne organiseringen påvirker utformingen av transportapparatet og muligheten til å føre en helhetlig transportpolitikk for hovedstadsområdet.

Problemstillingen er meget omfattende, og utvalget har ikke kunnet belyse den i sin fulle bredde. Konkret har utvalget vurdert samordningsbehovene med utgangspunkt i at Oslo kommune, Akershus fylkeskommune, kommunene i Akershus, NSB og de statlige veimyndighetene har ansvar for ulike deler av virkemiddelapparatet som til sammen etablerer det samlede transportapparatet og utformer transportpolitikken i området.

9.1.2 Avgrensninger

Utvalget har valgt å avgrense presentasjonen av transportsektoren til de temaene som synes å være mest sentrale for å kunne vurdere samordningsbehovene i hovedstadsområdet.

Investeringer i infrastruktur

Infrastrukturen er en grunnleggende del av transportapparatet. Offentlige investeringer i veier, baner, gang- og sykkelveier, parkeringsanlegg, havner mm. etablerer det transportapparatet som transportbrukerne benytter. Utvalget vil belyse hvordan dagens ansvarsfordeling for investeringer i infrastrukturen i området påvirker utformingen av et samlet transportapparat.

Areal- og transportplanlegging

Utbyggingsmønsteret i hovedstadsområdet har betydning for transportbehovene. De fremtidige transportbehovene påvirkes derfor også av lokaliseringsbeslutninger og fremtidig arealdisponering i området. Samspillet mellom arealutnyttelse og transportbehov gjør det nødvendig å samordne den offentlige innsatsen innen areal- og transportplanlegging. Rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging tar sikte på å sikre slik samordning.

Utvalget vil i sin vurdering av samordingsbehovene vurdere i hvilken grad dagens forvaltningsorganisering legger til rette for en slik samordnet areal- og transportplanlegging. Utvalget er også opptatt av hvordan arealbruksutviklingen som er registrert rent faktisk har påvirket transportbehovene.

Drift av kollektivtransporten

Kollektivtransporten i hovedstadsområdet dekker en vesentlig del av transportbehovene i nærtrafikken. Kollektivandelen er betydelig høyere i hovedstadsområdet enn i landet for øvrig. Det overordnede ansvaret for kollektivtrafikktilbudet er fordelt mellom Oslo kommune, Akershus fylkeskommune og staten (NSB). Disse myndighetene har organisert selve utførelsen av kollektivtrafikken på forskjellige måter. Utvalget vil vurdere hvordan ansvarsforholdene påvirker muligheten til å uforme helhetlige og effektive kollektivtrafikktilbud innenfor hovedstadsområdet. Utvalget skiller mellom overordnede politiske prioriteringer om utforming av kollektivtilbudene på den ene siden («bestillerrollen», jf. tidligere omtale i kapittel 4), og ansvaret for den diftsmessige utførelsen av kollektivtrafikken på den andre siden. Det er primært bestillerrollen som er i fokus for utvalgets vurdering. I selve presentasjonen legges det imidlertid også vekt på utførersiden.

9.2 TRANSPORTMARKEDET I HOVEDSTADSOMRÅDET

Som grunnlag for utvalgets vurderinger presenteres først noen sentrale hovedtrekk ved transportsituasjonen i hovedstadsområdet. Opplysninger om persontrafikkens omfang, fordeling mellom ulike transportformer og reisemønsteret vises for å illustrere transportpolitikkens utfordringer i området. Godstransportens omfang og fordeling presenteres også.

9.2.1 Persontransporten

Befolkningens mobilitet i landet sett under ett har vært økende i hele etterkrigstiden. Mesteparten av den økte reiseaktiviteten har skjedd med privatbil. Denne utviklingen har også hovedstadsområdet gjennomgått. Her har imidlertid kollektivreisene beholdt en høyere andel av den samlede mengden reiser enn i landet for øvrig. Reisevaneundersøkelser viser at kollektivreisene utgjør ca. 15 prosent av de daglige reisene i hovedstadsområdet. Andelen er imidlertid vesentlig høyere i rushtidstrafikken inn og ut av Oslo sentrum.

Figurene 9.1 til 9.4 viser hovedtrekkene i reisemønster og transportmiddelfordeling, slik de er kartlagt gjennom en større reisevaneundersøkelse som Transportøkonomisk Institutt (TØI) utførte i 1990.

I følge TØI's reisevaneundersøkelse i 1990 var kollektivandelen i Oslo og Akershus i rushtidstrafikken om morgenen 21 prosent (jf. tabell 9.1). Kollektivandelen var høyest for reisende fra Follo til indre by i Oslo, med 83 prosent. Av alle reiser til indre by om morgenen utgjorde kollektivtrafikken 56 prosent.

Den siste tiårsperioden har kollektivandelen holdt seg stabil i hovedstadsområdet, mens andelen kollektivreiser er redusert i landet for øvrig. Utviklingen innen kollektivtrafikken det siste tiåret fremgår av figur 9.5.

Kilde: Statistisk årbok for Oslo 1996, tabell 7.1 og 7.8.

Hovedinntrykket fra figur 9.5 er at nivået på kollektivtrafikken har økt, både i Stor-Oslo Lokaltrafikk a.s. (SL) og i AS Oslo Sporveier fra begynnelsen av 1990-tallet til 1996.

I tabell 9.2 oppsummeres fordelingen av kollektivreiser i hovedstadsområdet på ulike transportmidler slik de er registrert i kollektivselskapene.

Innen Oslo utgjør kollektivreisene på trikk, buss og T-bane mesteparten av kollektivtransporten. I Akershus er det bussreiser og tog som danner størstedelen av kollektvtilbudet. Båttrafikken (Nesoddbåtene) er imidlertid også et vesentlig transportmiddel, selv om omfanget her ikke er stort. Tallene i tabell 9.2 omfatter trolig ikke alle persontransport med jernbane, siden SL's tall omfatter den togtransporten som inngår i SL-samarbeidet.

Det er også vanlig å inkludere drosjenæringen som en del av det samlede kollektivtrafikktilbudet. I 1993 var det tilsammen 1743 drosjer i Oslo og Akershus. Nær 60 prosent av disse hørte til i Oslo. Omsetningen i drosjenæringen i hovedstadsområdet utgjorde 750 millioner kroner i 1993. I Oslo ble det kjørt 12,5 millioner turer dette året.

Den registrerte biltrafikken i hovedstadsregionen har økt betydelig de siste 15 årene. Siden 1980 har trafikken over bygrensen til Oslo økt med 58 prosent, fra nær 200 000 kjøretøy pr. døgn i 1980 til over 315 000 i 1996. Trafikken innen Oslo by (over Kirkeveiringen) har økt med 53 prosent fra 1980 til 1996. Figur 9.6 viser imidlertid at trafikkveksten har flatet ut fra slutten av 1980- og begynnelsen av 1990-tallet.

Kilde: Statistisk Årbok for Oslo 1995 og 1996. Trafikktall for alle årstallene er ikke tilgjengelig.

Daglig passerte i 1995 gjennomsnittlig 219 000 biler gjennom bomringen. A/S Fjellinjen hadde ved årsskiftet 1995-/96 nær 208 000 abonnenter. Inntektene fra bomringen utgjorde 686 millioner kroner i 1995.

I trafikkprognosene som legges til grunn for veiplanleggingen i neste veiplanperiode, forventes det en trafikkvekst på 13,6 prosent i hovedstadsregionen frem til år 2001 (det vil si 1,8 prosent pr. år). I perioden 2001-07 forventes en årlig trafikkvekst på 1,4 prosent.

I årsrapporten fra Stor-Oslo Lokaltrafikk for 1994 vises det til trafikktellinger der rushtidstrafikken på veiene inn til Oslo er fordelt mellom buss og privatbil. Busstrafikken i morgenrushet inn til byen på E-18 fra vest transporterte i 1994 nesten like mange trafikanter i ett felt som biltrafikken gjorde i to felt. Figur 9.7 viser reisemiddelfordelingen på hovedfartsårene inn til Oslo, slik den er registrert i morgentrafikken mellom kl. 07.00 og 08.00.

Kilde: Årsrapport for Stor-Oslo Lokaltrafikk a.s. 1994.

Det er vanskelig å anslå det økonomiske omfanget av persontransporten i hovedstadsområdet. Omsetningen i kollektivselskapene gir en god illustrasjon, men for NSB's nærtrafikk må tallene anslås, siden nøyaktige data ikke foreligger. I tabell 9.3 vises det at de samlede inntektene i Oslo Sporveier og Stor-Oslo Lokaltrafikk i 1995 utgjorde drøyt 2,8 milliarder kroner NSB har anslått omfanget av godtgjørelsen for statens kjøp av jernbanetjenster i hovedstadsområdet til ca. 300 millioner kroner. Når interne overføringer mellom SL og Oslo Sporveier trekkes fra (om lag 102 millioner kroner), kan den samlede omsetningen i kollektivtrafikken anslås til 2,6 milliarder kroner pr. år.

9.2.2 Godstransporten

Om lag 80 prosent av alle godsmengdene i landet transporteres over korte avstander (under 50 km). Her har lastebilen den dominerende andelen. Tog og sjøstransport har fortrinn på lengre godstransporter, og for gods med stort volum og liten verdi pr vekt/volumenhet. Hovedtyngden (ca 75 prosent) av norsk godstransport på vei til og fra utlandet har Oslo og fylkene rundt Oslofjorden som utgangspunkt eller transittfylker.

Hele 94 prosent av all import og eksport av varer til Norge ble foretatt med skip i 1994. Oslo havn er landets største stykkgodshavn, med om lag 66 prosent av alt containergods.

Godstransporten på veier til adresser i Oslo ble i 1988 anslått til 10 millioner tonn. Om lag 60 prosent av dette godset var intern distribusjon innen Oslo, mens 13 prosent kom fra Akershus. Av all trafikken på veien anslås det at næringslivets transporter utgjør om lag 25-31 prosent av all trafikk i det sentrale østlandsområdet. (Transportbrukernes Fellesorganisasjon 1995). Transportbrukernes Fellesorganisasjon anslo i 1995 kostnadene for næringslivet ved flaskehalser bl.a. på stamveiene i Oslo og Akershus. I følge disse beregningene utgjør kapasitetsproblemene på stamveiene i hovedstadsområdet alene årlige kostnader på vel 200 millioner kroner for næringslivet.

Godstransporten på vei har en trafikktopp midt på dagen, da persontrafikken på vei og kollektivtrafikken er lavere.

9.2.3 Karakteristikk av transportmarkedet

Gjennomgangen ovenfor viser et integrert transportmarked i Oslo og Akershus. Kollektivtransporten utgjør en grunnleggende og vesentlig del av persontransporten i området, særlig i tilknytning til arbeidsreiser til og fra jobb. Kollektivandelen er høy i rushtidstrafikken til Oslo sentrum, men langt lavere på reiser til ytre deler av byområdet. Både vei- og kollektivsystemet er overbelastet i rushtiden, med store fremkommelighetsproblemene på enkelte veistrekninger. Kollektivandelen ser ut til å være økende. Veksten i kollektivtransporten de siste årene ser ut til å ha vært vært sterkere enn veksten i biltrafikken.

Befolkningen i Akershus tilbringer flere timer på reise til og fra arbeid enn i noe annet norsk fylke.

Reisende fra Akershus betjener seg i stor grad av NSB og Oslo Sporveiers tilbud, mens reisende fra Oslo i stor grad reiser internt, og dermed benytter Oslo Sporveiers tilbud.

Det overordnede kollektivnettet er utformet med sikte på å kunne betjene store transportmengder i persontransporten inn til byen i rushtidsrafikken. Banenettet (jernbane og T-bane) danner grunnstammen i dette kollektivnettet, og har det største transportomfanget for Oslo og Akershus samlet. Busslinjene transporterer imidlertid flesteparten av de som skal fra Akershus til Oslo, samtidig som tverrforbindelser med buss skal supplere banenettet. Overgangsmuligheter og knutepunkter skal sikre muligheter for videretransport mellom ulike transportmidler. Den lavere kollektivandelen på en del strekninger som ikke går til sentrum kan illustrere vanskene med å få til slike effektive kollektivløsninger.

Hovedstadsområdet er nasjonalt knutepunkt for godstransport i tillegg til å betjene regionens interne godstransport. På veinettet og over Oslo havn transporteres store deler av landets samlede godstransport.

9.3 SAMFERDSELSPOLITISKE MÅL

9.3.1 Nasjonale mål

Den statlige samferdselspolitikken utformes som en del av den generelle økonomiske politikken og skal bidra til å realisere overordnede mål om økonomisk vekst, næringsutvikling, fordelingspolitikk, sysselsetting, miljøvern, bosetting og velferd. I samferdselsmeldingen, St. meld. nr 32 (1995-96) «Om grunnlaget for samferdselspolitikken» fremholdes det at hovedmålet i statens samferdselspolitikk er å sikre god fremkommelighet og lavest mulig transportkostander i alle deler av landet, samtidig som hensynet til godt miljø og høy sikkerhet blir ivaretatt.

I meldingen understrekes det at dagens oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene skal føres videre. Samtidig trekkes det i meldingen frem at denne ansvarsfordelingen kan representere begrensninger i større byområder:

«Spesielt i de større byområdene kan ansvarsdelingen medføre begrensninger når det gjelder å vurdere hele transportsystemet i sammenheng, og få til reelle avveininger mellom f.eks. transport- og miljøtiltak eller ulike investerings- og driftstiltak i transportsystemet som helhet.»

Systemet for statlig planlegging innen samferdselssektoren er under omlegging. For neste periode vil plansystemet bestå av fire stortingsmeldinger: En samferdselsmelding og de tre sektorplanene Norsk veg- og vegtrafikkplan, Norsk jernbaneplan og Norsk luftfartsplan. Sektorplanene har ti års planhorisont.

Samferdselsmeldingen som ble lagt frem våren 1996 omfatter alle transportformene under Samferdselsdepartementets ansvarsområde: Vei, jernbane og luftfart, samt havnesiden som sorterer under Fiskeridepartementet. Det sentrale utgangspunktet i meldingen er behovet for samordning med sikte på en helhetlig samferdselspolitikk. Det legges i meldingen vekt på å belyse de områder hvor det er viktig med samordning og koordinering av tiltak på tvers av sektorene, slik at ressursbruken i samfunnet og transportsektoren blir mest mulig effektiv.

Rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging

Rikspolitiske retningslinjer (RPR) er gitt ved Kongelig resolusjon med hjemmel i plan- og bygningsloven § 17-1. Målet for retningslinjene er bl.a. at:

«Arealbruk og transportsystem skal utvikles slik at de fremmer samfunnsøkonomisk effektiv ressursutnyttelse, med miljømessig gode løsninger, trygge lokalsamfunn og bomiljø, god trafikksikkerhet og effektiv trafikkavvikling. Det skal legges til grunn et langsiktig, bærekrafig perspektiv i planleggingen. Det skal legges vekt på å oppnå gode regionale helhetsløsninger på tvers av kommunegrensene.»

Et sentralt poeng i retningslinjene er at utbyggingsmønster og transportsystem bør samordnes slik at det legges til rette for en mest mulig effektiv, trygg og miljøvennlig transport, og slik at transportbehovet kan begrenses. Retningslinjene legger opp til at kommuner, fylkeskommuner og regionale statlige myndigheter organiserer planleggingen slik at det kan skje en samordning av arealbruken og transportsystemet. Retningslinjene legger opp til at det bør samarbeides i by- og tettstedområder slik at planleggingen i den enkelte kommune skjer innenfor omforente rammer etter retningslinjene.

Retningslinjene er ment som en konkretisering av statens politikk, og skal tjene som veiledning overfor kommunene. Retningslinjene kan gi grunnlag for innsigelser fra bl.a statlige etater. Retningslinjene gjelder hele landet, og skal legges til grunn for all planlegging etter plan- og bygningsloven i kommuner og fylkeskommuner og for statlige myndigheters planlegging og forvaltning. Videre skal de ligge til grunn for utforming av nasjonale planer som Norsk veg- og vegtrafikkplan, Norsk jernbaneplan og Norsk luftfartsplan.

9.3.2 Mål for transporten i hovedstadsområdet

I fylkesplanen for Akershus (1996-99) pekes det på at utbyggingsmønsteret i regionen bør utvikles slik at bilbruken begrenses og kollektivtrafikken stimuleres. I planen trekkes det også frem at mer restriktive tiltak bør vurderes for å redusere bilbruken, særlig i rushtiden, kombinert med stimulerende tiltak overfor kollektivtrafikken. Det vises i planen til at økt satsing på kollektivtrafikk kan være samfunnsøkonomisk gunstig, men bedriftsøkonomisk ulønnsomt. I planen trekkes det frem at en form for veiprising bør vurderes, med sikte på å kunne dekke subsidier og utgifter til kollektivtrafikken. I planen foreslås det også at dagens bompengeinntekter bør vurderes brukt som driftstilskudd til kollektivtrafikken.

I planen pekes det videre på behovet for å samordne planlegging og tiltak innenfor hovedstadsområdet mellom Oslo kommune, Akershus fylkeskommune og kommunene i Akershus. Det gjelder bl.a. målet om en felles regional parkeringspolitikk og en samlet kollektivplan for hele Oslo og Akershus. I planen trekkes det frem at hovedveiutbyggingen i hovedstadsområdet har forbedret veisystemet, samtidig som utviklingen av transportkorridorene vest og sør for byen har aktualisert spørsmålet om mer inngående vurderinger av hva som er tjenlige transportløsninger for hovedstadsområdet. Den videre kollektiv- og samferdselsplanleggingen i hovedstadsområdet må i følge fylkesplanen forankres i en egen fylkesdelplan.

I bystyremelding 1/1994 Oslo samferdselsplan pekte byrådet på at byens trafikksystem måtte tilpasses hovedveinettet i hovedstadsområdet når det er ferdig utbygd, og at et velfungerende kollektivnett er svært viktig i en slik sammenheng. Oslo kommunes samferdselspolitikk de siste årene har tatt sikte på å stimulere til økt kollektivbruk og dempe privatbiltrafikken til Oslo sentrum. Pendeldrift på T-banen, trafikksanerende tiltak i gatene og planleggingen av en egen ringbane er blant tiltakene som skal bidra til å realisere målene om økt kollektivtrafikk og dempet bilbruk.

I tilknytning til den økte aktiviteten i Gaustadområdet, bl.a. som følge av nytt Rikshospital, planlegger kommunen en egen trafikkterminal på Blindern, med forbedrede overgangsmuligheter mellom trikk, T-bane og buss. En slik terminal er tiltenkt en knutepunktrolle også for SL-busser til kommunene vest for byen. En tilsvarende terminal planlegges på Klemetsrud, også med overgangsmuligheter til jernbane, i forbindelse med forlengelsen av T-banen.

Det er stort sammenfall mellom Oslo kommunes og Akershus fylkeskommunes generelle målformuleringer om kollektiv trafikk og overordnede samferdselspolitiske prioriteringer.

9.4 INFRASTRUKTUREN FOR SAMFERDSEL

Med infrastruktur menes den fysiske transportinfrastrukturen som veier, baner, gang- og sykkelveier, parkeringsplasser, terminaler og andre anlegg. Nedenfor redegjøres det for hvilket ansvar de ulike myndighetene i hovedstadsområdet har for å planlegge, finansiere og vedta infrastrukturen.

9.4.1 Veinettet

Dagens ansvarsdeling i veisektoren er fastlagt i vegloven av 21. juni 1963. Vegloven definerer et tredelt ansvar for utbygging- og drift av veinettet. Staten har ansvaret for utbygging og drift av riksveiene, fylkeskommunene for fylkesveier og kommunene for kommunale veier.

Spørsmålet om endret klassifisering av veinettet er tatt opp ved flere anledninger, og ble sist drøftet i St. meld. nr. 32 (1994-95) «Om kommune- og fylkesinndelingen». Her konkluderte regjeringen med at den ikke fant det hensiktsmessig å arbeide videre med en eventuell todeling av veinettet. Det ble vist til til at en todeling av det offentlige veinettet ville redusere fylkeskommunenes mulighet til å foreta samlede politiske avveininger innen sine totale ansvarsområder, og bl.a medføre at fylkeskommunene vil miste virkemidler som er viktige i forhold til lokal transport.

Samferdselsdepartementet har delegert myndighet for vei- og veitrafikkspørsmål til Statens vegvesen, som er et ordinært forvaltningsorgan underlagt Samferdselsdepartementet. Vegdirektoratet utgjør den sentrale administrasjonen i Statenes vegvesen og har det overordnede ansvaret innenfor hele den statlige del av etatens ansvarsområde. Veikontorene i hvert fylke er utøvende ledd i etaten, og har ansvar for utbygging, drift og vedlikehold av både riks- og fylkesveinettet. Vegsjefene i hvert fylke er med andre ord underlagt to myndigheter: I saker som gjelder generelle vei- og veitrafikkspørsmål er veisjefen underlagt Vegdirektoratet, mens i fylkesveisaker er veisjefen underlagt fylkeskommunen.

Oslos status som både kommune og fylkeskommune gjør at det er to ansvarsnivåer for veinettet i Oslo, mens ansvaret i Akershus er tredelt.

I løpet av 1995 er det gjennomført en større omorgansiering av Statens vegvesen. Den nye styringsmodellen innebærer at veivesenets produksjon i egen regi skilles organisatorisk og regnskapsmessig fra myndighetsoppgavene. Dette gjelder både på veikontorene og i Vegdirektoratet. Produksjonsvirksomheten har etter den nye modellen ansvaret for anleggs- og vedlikeholdsarbeider som utføres i egenregi på oppdrag fra myndighetssiden.

Fylkeskommunene vil også innenfor den nye styringsmodellen for veisektoren ha stor innflytelse på statens veipolitikk. Fylkeskommunen vil uttale seg både til strategi for stamveiutbygging og til veikontorenes strategiforslag, før Norsk veg- og vegtrafikkplan legges frem for Stortinget. Fylkeskommunene blir forelagt utkast til handlingsprogram både for stamveinettet og det øvrige riksveinettet til uttalelse. Handlingsprogrammet inneholder de konkrete prosjektprioriteringene, og utarbeides av veivesenet etter at strategiplanen er behandlet i Stortinget. Det er nå innført et styringsmessig skille mellom stamveier og øvrige riksveier. Inndelingen av stamveinettet i ruter betyr at det blir en sterkere sentral styring av stamveinettet. Fylkeskommunen vil ha en særlig sterk innflytelse over øvrige riksveier.

Statens vegvesen Oslo skiller seg fra de øvrige veikontorene ved at det ikke har egen produksjonsavdeling, men kun myndighetsutøvelse ved Trafikk- og utbyggingsavdelingene, samt administrasjonsavdelingen. Produksjonsoppgavene i Oslo utføres av entreprenører, Oslo Vei og Statens vegvesen Akershus. Sistnevnte utfører en del driftsoppgaver i Oslo, blant annet for å få en enhetlig standard over fylkesgrensene og for å utnytte ressursene best mulig.

I Oslo kommune er det fra 1996 gjennomført et skille mellom produksjons- og myndighetsoppgaver innenfor samferdsel. Dette har resultert i opprettelsen av en egen samferdselsetat, samt en veibedrift, Oslo Vei (som består av deler av det tidligere Oslo veivesen). Bystyret vedtok i mai 1995 å etablere en ny kommunal bedrift som skal utføre drifts-, vedlikeholds- og investeringsoppgaver på veinettet i Oslo, samt andre tilsluttede oppgaver som bestemmes av kommunen. Direktøren i Oslo Vei vil være underlagt byrådets instruksjonsmyndighet. Oslo Vei skal være en selvfinansiert kommunal bedrift som ikke vil få direkte bevilgninger fra bystyret. Bedriften vil stå for egen inntjening ved salg av tjenester - enten til samferdselsetaten eller andre oppdragsgivere, som f.eks Statens vegvesen.

I løpet av fireårsperioden 1994-97 vil statlige bevilgninger og bompengeinntekter sørge for veiinvesteringer på tilsammen 5,2 milliarder kroner i hovedstadsområdet. Dette utgjør om lag 24 prosent av de samlede veiinvesteringene i landet som finansieres over statsbudsjettet og via bompenger i denne fireårsperioden.

Av de samlede midlene i veiplanperioden 1994-97 er det for Oslo foreslått 349 millioner kroner og for Akershus 153 millioner kroner til kollektivtrafikktiltak. I tillegg bevilges det penger til kollektiviltak gjennom alternativ anvendelse av riksveimidler og gjennom såkalte storbymidler (tidligere kap 1331 på statsbudsjettet).

Kommunesektorens egne driftsutgifter til veier i hovedstadsområdet utgjorde drøyt en milliard kroner i 1995.

9.4.2 Kollektiv infrastruktur

Ansvaret for kollektiv infrastruktur er delt mellom staten, fylkeskommunene og kommunene. I praksis finansierer statlige investeringsmidler i stor grad investeringene i kollektiv infrastruktur på vei og bane i hovedstadsområdet.

Ansvaret for kollektivtiltak i tilknytning til veiene følger det normale tredelte veiholderansvaret. Staten har ansvaret for kollektivtiltak langs riksveiene, fylkeskommunene langs fylkesveiene og kommunene langs kommunale veier. Slike kollektivtiltak kan være bygging av busslommer, terminaler og leskur, og sikring av gangforbindelser til disse, samt bygging av ramper, kollektivfelt o.l.

Ansvaret for utbygging av T-baner og trikk ligger hos Oslo kommune og Akershus fylkeskommune. All T-baneutbygging frem til 1970-tallet ble i sin helhet finanisert av Oslo kommune. Ved ombyggingen av Sentrum T-banestasjon til Stortinget stasjon på 1980-tallet, var staten for første gang medfinansieringskilde. T-baneutbyggingen på 1980- og 90-tallet er i stor grad finanisert med statlige investeringsmidler. I årsrapporten for 1995 legger Oslo Sporveier til grunn at en årlig finansieringstakt på 150 - 300 millioner kroner skal føres videre, bevilget over kommunale og statlige budsjetter.

Det gis over statsbudsjettet særskilte tilskudd til investeringer for kollektivtransport i de fire største byområdene (Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger). Formålet med denne ordningen er å styrke kollektivtrafikken gjennom tiltak som bedrer fremkommeligheten og øker kapasiteten. Det legges vekt på å vurdere tiltak på tvers av de ulike forvaltningsnivåenes ansvarsområder. Midlene kan gå til investeringer for kollektivtransport på riks-, fylkes- og kommuneveier og til lokale trikk- og banestrekninger. Det er også gitt tilskudd til terminalanlegg. I de første årene av veiplanperioden (1994,1995 og 1996) er det bevilget ca 250 millioner kroner til Oslo, og ca 140 millioner kroner til Akershus. Rundt 200 millioner kroner av disse midlene er gått til utbedringer av Røabanen.

Både statlige riksveimidler og bompenger kan brukes til investeringer i infrastruktur for kollektivtrafikk (bane) dersom det kan godtgjøres at dette samlet gir en bedre transportløsning enn ved å bruke midlene til veiutbygging (alternativ bruk av riksveiemidler). Det er i NVVP 1994-97 foreslått 97 millioner kroner i alternativ bruk for Oslo. Til T-bane til Søndre Nordstrand er det i 1996 bevilget 82 millioner kroner og foreslått 56 millioner kroner for 1997.

Parkeringsanlegg i tilknytning til kollektivtrafikterminaler utgjør også en del av den kollektive infrastrukturen. Gjennom styringsgruppen for kollektvtrafikk i Akershus er det etablert større finansierinspakker for investeringer i innfartsparkeringsplasser og kollektivterminaler. I denne styringsgruppen deltar representanter for Samferdselsetaten i Akershus fylkeskommune, Vegsjefen, SL-sjefen og direktøren for NSB Persontrafikk Øst. I kraft av bl.a. reguleringsmyndigheten er kommunene også med i samarbeidet om de konkrete prosjektene. De senere årene er det opparbeidet over 3 000 innfartsparkeringsplasser ved de viktigste jernbanestasjonene i Akershus, for å gi et attraktivt tilbud til trafikantene. Til sammen er det nå ca 7 000 slike parkeringsplasser i Akershus. Disse investeringene er finansiert av Akershus fylkeskommune og staten i fellesskap.

Stortinget vedtok i november 1996 å omdanne NSB's trafikkdel til et selskap organisert etter egen lov fra 1. desember 1996 (NSB BA), jf St. prp. nr 2/Ot. prp. nr 2 (1996-97). Omdanningen innebærer ingen styringsmessige endringer for kjøreveien, som vil bli videreført som et ordinært forvaltningsorgan under navnet Jernbaneverket. Drift, vedlikehold og investeringer i Jernbaneverket vil fortsatt bli dekket ved ordinære, årlige bevilgninger over statsbudsjettet. Omdanningen har heller ikke betydning for ordningen med offentlig kjøp av persontransporttjenester. Særlovselskapets budsjetter vil ikke være en del av statsbudsjettet og investeringer i selskapet skal finansieres i det private lånemarkedet.

NSB BA betaler avgift for å bruk kjøreveien. Avgiften skal uttrykke kostnader ved å bruke kjøreveien, inkludert miljø- og ulykkeskostnader, og bidra til inntekter som kan dekke kostnadene ved å opprettholde og bygge ut kjøreveien. I dag er det bare NSBs godstrafikk som betaler kjøreveiavgift. Siden bussene er fritatt for autodieselavgift er også NSBs persontrafikk unntatt kjøreveiavgift.

NSB Gardermobanen AS som er et heleid datterselskap av særlovselskapet NSB trafikkdelen, har ansvar for planlegging og utbygging av Gardermobanen. Samferdselsdepartementet har i St. prp. nr. 2 (1996-97) lagt til grunn at det integrerte bane- og trafikkselskapet NSB Gardermobanen AS skal videreføres når banen åpner for trafikk 4. oktober 1998. Gardermobanen bygges fra Etterstad i Oslo, via Lillestrøm til hovedflyplassen på Gardermoen og videre til Eidsvoll. Den nye dobbelsporede banen bygges for en hastighet på 200 km/t med en total banelengde på 67 km.

Mellom Oslo Sentralbanestasjon og Gardermoen legges det opp til en frekvens på seks flytog i timen, hvorav tre vil gå fra/til Asker. Dagens hovedbane får tilknytning til Gardermobanen ved Lillestrøm, Kløfta og Eidsvoll og vil muliggjøre at også Inter-City-, fjern- og lokaltog kan nyttiggjøre seg den nye banen. Den nye banen vil bidra til en vesentlig styrking av det generelle kollektivtilbudet i Romeriksområdet.

Gardermobanen er i sin helhet (både kjørevei og trafikkdel) lånefinansiert, og tilbakebetalingen av lånene skal skje med overskudd fra driften gjennom billettprisene som passasjerer betaler på tog som benytter banen. Flytogene som skal drives av NSB Gardermobanen AS vil få billettpriser som fastlegges på et forretningsmessig grunnlag. Billettprisene på flytogene vil ikke inngå i takstsamarbeidet mellom NSB og SL. For de øvrige togene som trafikkerer Gardermobanen vil billettprisene innen Akershus fortsatt bli samordnet gjennom avtaler med SL, på en måte som sikrer at alle brukere av den nye banen bidrar til nedbetalingen i henhold til Stortingets forutsetninger.

9.4.3 Havnesituasjonen

Havnene på Østlandet

Spørsmålet om bedre havnesamarbeid på Østlandet har vært diskutert de senere årene. Kontaktutvalget for fylkeskommunene på Østlandet tok i 1994 initiativ til en utredning for å bedre oversikten over godsstrømmer og trafikk ved havnene langs Oslofjorden. Konsulentfirmaet Fuglum A/S og NIBR ble engasjert, og la frem en forprosjektrapport i 1996.

Tabell 9.7 viser at den samlede omsetningen i de 12 havnedistriktene på Østlandet i 1994 utgjorde 370 millioner kroner, hvorav omsetningen ved Oslo havn utgjorde over halvparten. Oslo havn hadde også den største trafikken, med over 6 000 skipsanløp. Den samlede godsomlastingen var størst ved havnene i Tønsberg og Grenland. Disse havnene er imidlertid utpregede industrihavner med stor andel private kaianlegg, der omlastingen av gods til eller fra virksomheter i havnens umiddelbare nærhet er stor.

Oslo havn er landets største offentlige havn, med rundt 2/3 av alt containergods i landet. I diskusjonen om havnesamarbeid er det først og fremst muligheten til å legge til rette for at det flyttbare godset kan fordeles mellom flere havner som har vært diskutert. Fra havnebrukerne er det imidlertid fremhevet at det økonomiske grunnlaget for effektiv og rasjonell terminalvirksomhet ved Oslo havn ville svekkes hvis trafikken skulle spres til flere havner i Oslofjordområdet, med betydelige miljømessige og transportøkonomiske konsekvenser. Betydningen av å ha en hovedhavn med internasjonal status understrekes også (Transportbrukernes Fellesorgan, 1994). NIBR og Fuglum påpeker i sin rapport at muligheten til å oppnå en annen fordeling av transporten mellom havnene avhenger av en rekke uavklarte forutsetninger. Det vises bl.a. til at Oslo havn har en rekke fortrinn som andre havner vanskelig vil kunne konkurrere med, og som trolig er av vesentlig betydning for transportbrukerne og for den samfunnsøkonomiske ressursbruken.

Som følge av økt container- og skipstrafikk i fremtiden vil kapasitetspresset på Oslo havn forsterkes. Behovet for mer samordnet drift av havnene i Indre Oslofjord, med mulighet for større spesialisering, er derfor trukket frem som et tiltak som kan legge et bedre grunnlag for å møte den ventede veksten på en økonomisk og miljømessig rasjonell måte.

Nærmere om Oslo havn

Oslo havn ligger geografisk sett meget sentralt plassert innerst i Oslofjorden, og havnens betydning for Osloregionen er stor. Virksomheten på Oslo havn er meget variert, fra lokaltrafikk med ferger og charterbåter til internasjonal trafikk med store passasjerferger, cruiseskip og containerfartøy. I tillegg kommer en meget betydelig eiendomsforvaltning på land. Noen av Oslo havnevesens viktigste oppgaver er styring av skipstrafikken, utbygging og vedlikehold av havneanlegg, krandrift og eiendomsforvaltning. For øvrig utfører private virksomheter etablert på havnen en rekke oppgaver på rent forretningsmessig basis.

Totalt sysselsatte Oslo havn omtrent 3 000 personer hvorav ca. 190 i havnevesenet. I tillegg kommer sysselsettingen innenfor havneavhengige virksomheter som kan anslås til ca. 3 700 personer. Dette gir et tall på ca 6 700 personer som er sysselsatt i havneavhengig virksomhet som også skaper ringvirkninger til andre næringer. Tallene er hentet fra NIBR's rapport om Oslo havn, som ble utført på oppdrag for havnevesenet (Johansen 1991). Havnen krever store arealer og har en samlet sjølinje på 39 km, og nesten 12 km kaianlegg. De totale arealene i havneområdet utgjør 1,1 km².

Virksomheten på Oslo havn gir betydelige regionale ringvirkninger, noe som vises gjennom den regionale fordelingen av transportene over Oslo havn. Om lag 43 prosent av all godsmenge som omlastes i Oslo havn har mottaker eller avsender innen Oslo, mens 25 prosent gjelder transport til eller fra Akershus. Litt over halvparten av den øvrige godsmengden gjelder transport til og fra Hedmark og Oppland, mens det resterende er transport til og fra øvrige deler av landet (Johansen 1991).

Total godsmengde over Oslo havn har de siste årene ligget på mellom 5 og 6 millioner tonn. I tillegg kommer passasjertrafikken og særlig passasjerfergene til Danmark og Tyskland og de store cruiseskipene i sommersesongen. Antall passasjerer i fergetrafikken har ligget på drøyt to millioner de siste årene og er stigende. Passasjertrafikken gir betydelige ringvirkninger til handelsnæringen og restaurantbransjen i Oslo.

Oslo havnevesen har i henhold til budsjettet for 1996 driftsinntekter på ca 180 millioner kroner og et resultat (eksklusiv avskrivninger) på ca 60 millioner kroner. Gjeldsbelastningen er forholdsvis lav. Havneavgiftene utgjør ca. 75 millioner kroner av driftsinntektene, mens vederlag (eiendomsforvaltning) utgjør hoveddelen av de resterende 105 millioner kroner.

Oslo havnevesen er etablert som kommunal bedrift under byrådsavdeling for miljø og samferdsel i Oslo kommune (pr. januar 1997). Havnevesenets virksomhet er regulert gjennom havne- og farvannsloven som fastsetter særskilte bestemmelser om bl.a. styring og økonomi for havnedriften. Fiskeridepartementet har i medhold av loven gitt forskrifter om sammensetning av styret i havnevesenet. Representanter for Hedmark, Oppland og Akershus fylkeskommuner er medlemmer av styret. Begrunnelsen er at virksomhetene ved Oslo havn har regionale ringvirkninger utenfor Oslo og først og fremst i disse fylkene. Også brukerrepresentanter er med i styret både fra arbeidsgiver- og arbeidstakersiden. I tillegg er bransjeorganisasjoner innen transportnæringen representert.

Kommunens virksomhet etter loven utøves innenfor havnedistriktet. Inntektsgrunnlaget for havnen er bl.a. avgifter som havnevesenet krever inn og som i følge havne- og farvansloven bare skal brukes til havneformål. Begrunnelsen for denne lovreguleringen er at havneutgiftene skal finansiere tjenester og infrastruktur for havnedriften, og dermed være til nytte for havnens brukere. Avgiftene skal ikke være et mulig finansieringsgrunnlag for øvrig kommunal virksomhet. Hoveddelen av havnens inntekter utgjøres imidlertid av vederlag for utførte tjenester innen eiendomsforvaltning, bl.a. utleie av kontorer, lagerplass, parkeringsplasser m.v.

Oslo kommune har trukket frem at kommunen som eier ikke får avkastning på den kapitalen som er bundet i havnevesenet, bl.a. fordi kommunens kostnader ved kapitalbruken ikke inngår som et element i avgiftsfastsettelsen. Dermed avspeiler ikke avgiftene de fulle kostnadene ved driften av Oslo havn, slik at kommunens egenkapital kan sies å være stilt til fri disposisjon for havnens brukere. Prinsippene for å fastsette havneavgifter innebærer dermed at kommunen taper kapitalinntekter i forhold til om egenkapitalen hadde vært plassert i alternativer som hadde gitt bedre avkastning.

Havnevesenet har årlig et driftsmessig resultat på ca 60 millioner kroner, som først og fremst relaterer seg til eiendomsforvaltningen. Midlene kan i dag benyttes til havneutbygging og andre havneformål. Det er imidlertid begrensede utviklings- og investeringsmuligheter for havnevirksomhet i Oslo kommune, slik at prosjekter med lav samfunnsøkonomisk lønnsomhet kan bli aktualisert.

Arealene på Oslo havn er begrensede og eies for det meste av Oslo kommune. Kommunen er også arealmyndighet for disponeringen av havneområdet. Begrensningene ved Oslo havn gjør at konkurrerende havner kan vinne markedsandeler for flyttbart containergods som forventes å øke i årene fremover. Dette kan få negative konsekvenser for Oslo havns konkurransemessige posisjon og miljø- og kostnadssider ved godstransporten i det sentrale østlandsområdet.

Manglende krav til kapitalavkastning og prinsippene for å fastsette havneavgifter innebærer at omfanget av virksomheten på Oslo havn blir lite optimal sett fra kommunens side. I sine tilpasninger stilles ikke havnevesenet overfor de reelle kostnadene ved arealbruken. Konsekvensen kan være at arealbruken blir for høy i forhold til bruken av andre innsatsfaktorer, slik at løsningen blir lite samfunnsøkonomisk optimal.

9.5 DRIFT AV KOLLEKTIVTRANSPORT

9.5.1 Oversikt over ansvarsforhold og organisering

De viktigste beslutningstakerne innen drift av kollektivtrafikk i hovedstadsområdet er vist i figur 9.8. Figuren fanger ikke opp alle detaljer i hvordan kollektivtilbudene fastsettes, men er ment som en skisse som illustrerer noen sentrale hovedtrekk. I figuren er det skilt mellom de politiske organenes rolle som bestillerorganer for kollektivtransport, og selve utførelsen av transporten, som skjer i ulike transportselskaper. Etter samferdselsloven fastlegger bestillerorganene overordnede rammer for kollektivdriften, slik som offentlige tilskudd, takstnivå, dekning og frekvens av ulike strekninger og fordeling av løyver. Det er imidlertid et politisk spørsmål hvor detaljert de politiske organene bør utforme «bestillingen». Innenfor rammene som er trukket opp av de politiske oppdragsgiverne produserer så transportselskapene sine tjenester.

Mellom bestiller- og utførerrollen ligger det en innkjøpsfunksjon som i hovedstadsområdet er ivaretatt på forskjellig måte. I Akershus er Stor-Oslo Lokaltrafikk a.s. ansvarlig for all kontraktsinngåelse med private busselskaper og andre transportleverandører. I Oslo er all myndighet etter samferdselsoven delegert til samferdselsetaten, med unntak av tildeling av konsesjoner, fastsettelse av antall drosjeløyver og fastsettelse av det overordnede takstnivået. Oslo kommune yter et tilskudd til AS Oslo Sporveier, som er kommunalt deleid utførende selskap, for kjøp av tjenester. AS Oslo Sporveier kjøper også tjenester fra andre transportselskaper.

For togtjenester er rollene fordelt på en tredje måte. I prinsippet er Stortinget det overordnede bestillerorganet. Samferdslsdepartementet ivaretar imidlertid den konkrete politiske bestillerfunksjonen, og er derfor plassert i figuren som bestillerorgan. Departementet inngår også avtale med NSB om kjøp av persontrafikktjenester, både på landsbasis og i hovedstadsområdet.

9.5.2 Statlig politikk for kollektivtrafikk

Statens hovedoppgave overfor utformingen av det lokale kollektivttrafikktilbudet er å legge rammebetingelser som gir grunnlag for rasjonelle avgjørelser lokalt, og som kan bidra til samordning av den lokale kollektivtrafikken. Staten yter årlige tilskudd til delvis dekning av fylkeskommunenes utgifter til rutedrift og fylkesveier. Tilskuddet blir tildelt gjennom inntekssystemet for kommuner og fylker, og er vist i tabell 9.8.

Fylkeskommunene og Oslo kommune har ansvar for kjøp av lokale kollektivtrafikktjenester. For persontransport med tog har staten fortsatt direkte ansvar for alle typer rutetilbud som ikke kan drives på et bedriftsøkonomisk grunnlag. Dette skjer gjennom ordningen med statlige kjøp av persontrafikktjenester fra NSB.

9.5.3 Jernbanetransporten i hovedstadsområdet

Persontransporttilbudet med jernbane i hovedstadsområdet omfattes av avtalen mellom staten og NSB om offentlig kjøp av persontransporttjenester. Tilbudet fastsettes gjennom forhandlinger, på lik linje med jernbanetilbudet i øvrige deler av landet. NSB utformer sitt tilbud, som danner basis for forhandlingene med staten, på bakgrunn av etterspørselen i markedet, men innenfor de rammer produksjonsapparatet og infrastrukturen setter.

Samarbeid med Akershus fylkeskommune og Oslo kommune skjer gjennom høring av forslag til rutetabeller, og samordning av overganger på trafikknutepunkter. I tillegg kommer billett- og takstsamarbeidet gjennom SL (Stor-Oslo Lokaltrafikk AS). Samferdselsdepartementet betaler NSB for å oppfylle det avtalte transporttilbudet for de forskjellige produktgruppene. NSB på sin side garanterer oppfyllelse av det fastsatte transporttilbudet. NSB har frihet til å definere tilbud ut over minstetilbudet. NSB har videre ansvaret for de økonomiske resultatene for de transporttilbudene som det offentlige betaler for. Det vil si at NSB må dekke et eventuelt underskudd i driften av det avtalte rutetilbudet og at NSB beholder et eventuelt overskudd.

For hovedtogene (dvs. fjerntog fra Oslo til Stavanger, Bergen og Trondheim) har NSB takstfrihet, samt frihet til selv å fastsette rutetilbudet. Dette tilbudet har imidlertid ingen betydning for den interne trafikken i hovedstadsområdet.

Offentlig kjøp av persontransporttjenester med tog utgjorde i 1996 til sammen 900 millioner kroner for hele landet. Der er vanskelig å fastslå eksakt hvor stor andel av offentlig kjøp som gjelder Oslo og Akershus, men NSB anslår et beløp på ca. 300 millioner kroner for alle togslag. Nærtrafikktilbudet utgjør størsteparten av dette beløpet. Region- og lokaltog utgjør resten av beløpet og gjelder særlig den del av Gjøvikbanen som betjener hovedstadsområdet. Inter City-tilbudet betjener ikke strekninger internt i hovedstadsområdet. (Selv om det er grunn til å regne med at noen reisende stiger på togene til Oslo på Asker og Ski stasjoner).

Tilbudet av togtjenester fastsettes altså på bakgrunn av forhandlinger mellom staten og NSB. Fylkeskommunen har imidlertid adgang til å kjøpe tjenester fra NSB ut over det statlige tilbudet. I hovedstadsområdet skjer dette ved at Akershus fylkeskommune (gjennom SL) yter et eget tilskudd til NSB for å oppnå takstharmonisering med øvrige lokale ruter. Dette tilskuddet var på ca. 25 millioner kroner i 1995.

9.5.4 Regionalt ansvar og organisering av kollektivtransporten

Oslo kommune og Akershus fylkeskommune er de politisk ansvarlige organene for lokal kollektivtransport i hovedstadsområdet, bortsett fra jernbanetrafikken.

I Akershus er det samferdselstyret som utøver ansvaret for kollektivtrafikken. Samferdselssjefens kontor er sekretariat for samferdselsstyret. I Oslo er det byråden for miljø og samferdsel som står ansvarlig for den politiske utøvelsen av kommunens transportoppgaver. I dette ligger oppgaver knyttet til person- og godstransport på sjø og land.

Bystyret i Oslo vedtok i mai 1995 å opprette en samferdselsetat som skal få forvaltnings- og planleggingsoppgaver for kommunale veier, vei- og kollektivtransport. Forvaltningsoppgaver innen samferdselssektoren som utføres i andre kommunale enheter skal overføres til den nye etaten.

AS Oslo Sporveier er et kommunalt deleid aksjeselskap med ansvar for driften av rutetransport i Oslo. Busstransporten drives på grunnlag av et områdeløyve som gjelder innenfor Oslo bys grenser. Sporveien står også for T-bane, sporvogn- og båtdrift i Oslo, og selskapet har også noen ruter inn i Akershus. På de skinnebaserte driftsartene utfører aksjeselskapet all aktivitet, mens buss- og båtdriften dels utføres av sporveien og dels av selskaper som har inngått kontrakt med sporveien om å utføre transporten. Schøyens Bilcentraler A/S og Oslo og Follo Busstrafikk A/S har egne strekningsløyver i Oslo med forrang til sporveiens områdeløyve.

Stor-Oslo lokaltrafikk a.s. koordinerer all kollektivtrafikk i Akershus og mellom Oslo og Akershus. Aksjene i selskapet er likt fordelt mellom Oslo kommune, Akershus fylkeskommune og staten ved Samferdselsdepartementet. SL har områdekonsesjon for Akershus og strekningskonsesjoner for rutene til Oslo. SL har kontrakter og avtaler med 12 utførende busselskaper og båtselskap.

Tildeling av løyver

Ansvaret for tildeling av løyve for drosje og turvogn (busstransport utenfor rute) ble ved lov overført til fylkeskommunene i 1989. Tidligere var myndigheten basert på delegering fra Samferdselsdepartementet. Fra 15. april 1994 ble turvognløyver deregulert, dvs. at enhver som oppfyller visse krav til vandel, visse kvalifikasjonskrav og som kan stille økonomisk garanti, vil kunne få løyve. En som fyller kravene til å få turvognløyve fyller samtidig kravene til å kunne delta i anbud på rutetransport.

Ruteløyvene er fortsatt behovsprøvde. Myndigheten for å tildele ruteløyve innen et fylke ble ved lov overført til fylkeskommunene i tilknytning til at adgangen til å bruke anbud ble iverksatt i april 1994. Tidligere lå myndigheten formelt i departementet, men var delegert til fylkeskommunen. Forskjellen er at det tidligere var adgang til å påklage vedtak om ruteløyve til departementet (ikke takster og rutegodkjennning). For fylkesoverskridende ruter er Samferdselsdepartementet fortsatt løyvemyndighet. I hovedstadsområdet er Oslo kommune og Akershus fylkeskommune løyvemyndighet i hvert sitt fylke.

AS Oslo Sporveier har områdekonsesjon innenfor Oslo bys grenser, mens Oslo og Follo Busstrafikk A/S og Schøyens Bilcentraler A/S har egne strekningkonsesjoner med intern Oslo-trafikk. I Akershus har Stor-Oslo Lokaltrafikk a.s. alle løyver. Bussrutene som kjører på løyver som innehas av SL har som hovedregel ikke rett til å ta med passasjerer mellom destinasjoner i Oslo på de grensekryssende rutene, med mindre det er enighet mellom partene om dette.

Anbudssystemet

Fylkeskommunene fikk i april 1994 adgang til å legge rutetransport ut på anbud, med hjemmel i samferdselsloven § 3 nr. 1. Den som etter anbudskonkurranse tildeles ruteløyve, gis i avtaleperioden enerett til å trafikkere strekningen. Med andre ord foretar fylkeskommunene fortsatt behovsprøving for rutetransport, men det er åpnet for at inntreden i markedet kan skje etter konkurranse. I Oslo kjøres to bussruter på anbud, og kommunen forbereder å legge ut flere ruter. I Akershus har SL foreløpig lagt ut fire ruter på Romerike, servicelinjen i Asker og Bærum og skoletransporten på Romerike og i Follo på anbud. Det er ikke aktuelt å legge flere ruter ut på anbud før i 1999, pga. allerede inngåtte kontrakter.

Innføringen av anbudsprinsippet kan klargjøre rollefordelingen mellom fylkeskommunen som kjøper av tjenester og transportselskapene som selgere av transporttjenester.

9.5.5 Samarbeid mellom Oslo og Akershus

Samarbeidet om kollektivtransport i Oslo og Akershus skjer gjennom samarbeidsavtaler mellom Stor-Oslo Lokaltrafikk, Oslo Sporveier og NSB, gjennom Samarbeidsutvalget for Akershus og Oslo og gjennom to felles selskaper; AS Billettsystemer og Oslo og Akershus Trafikkservice («Trafikanten»). Da Stor-Oslo Lokaltrafikk a.s. ble etablert i 1974 var formålet at selskapet skulle samordne kollektivtrafikken i hele Oslo og Akershus. Selskapet skulle gjennom områdekonsesjon og kontrakter med driftsselskapene ha ansvaret for det totale tilbudet og det økonomiske resultatet overfor politisk valgte organer. Oslo kommune ønsket imidlertid ikke at AS Oslo Sporveier skulle underlegges et slikt regionalt samordningsorgan. Opprettelsen av SL innebar likevel store forbedringer i takstsystemer og overgangsmuligheter mellom de ulike transportleverandørene. SL er imidlertid ikke et overordnet administrativt styringsorgan for kollektivtrafikken i hele regionen, men inngår kontrakter med kollektivselskapene i Akershus, mens Oslo Sporveier har ansvaret for å drive rutetransporten innen Oslo.

Akershus fylkeskommune, Oslo kommune og Staten har en tredjedel av aksjene hver i SL. Samferdselsdepartementet varslet i 1994 de øvrige aksjonærene at staten vil trekke seg ut av eierposisjonen. Begrunnelsen var at departementet ikke anså det som en naturlig oppgave for staten å delta på eiersiden i regionale trafikkselskaper.

9.5.6 Vurderinger av felles kollektivselskap i hovedstadsområdet

Det ble i 1989 opprettet en prosjektorganisasjon med formål å vurdere den fremtidige organisasjonsstrukturen for kollektivtrafikken i Oslo og Akershus. Styringsgruppen for nærtrafikk i Oslo og Akershus (NOA) la frem sin anbefaling i en egen utredning i 1991. Styringsgruppen var sammensatt av representanter for Oslo Sporveier, SL, NSB, Norges Transportforbund, Akershus fylkeskommune og Oslo kommune.

I utredningen ble det konkludert med at et nytt aksjeselskap (SOL) med Oslo og Akershus som eiere burde opprettes. Selskapet skulle ha ansvar for all trafikk utenom jernebanetrafikken. Mellom det nye selskapet og NSB skulle det inngås en rammeavtale om takst- og rutesamordning. Forslaget forutsatte at Oslo kommune og Akershus fylkeskommune delegerte beslutningsmyndighet til SOL, som selv skulle fastlegge takster og ruter innenfor gitte rammebetingelser. Det ble også forutsatt at en egen avtale skulle inngås om fordeling av det økonomiske ansvaret mellom Oslo og Akershus.

Den administrative styringsgruppen, den felles politiske styringsgruppen og Akershus fylkeskommune har gått inn for å danne et felles selskap etter denne hovedmodellen. Saken er ikke gitt politisk behandling i Oslo kommune. Bystyret vedtok imidlertid å gjenoppta NOA-arbeidet i sammenheng med at samferdselsetaten i Oslo ble opprettet. Det foreligger i februar 1997 ikke noen formell avklaring på hvordan Oslo kommune og Akershus fylkeskommune ønsker å organisere nærtrafikken i hovedstadsområdet.

9.6 SAMORDNINGSBEHOV I TRANSPORTPOLITIKKEN

9.6.1 Innledning

Gjennomgangen i avsnittene foran viser et komplisert samferdselspolitisk system for hovedstadsområdet. Selve transportavviklingen og fordelingen mellom ulike transportformer fastlegges gjennom trafikantenes individuelle valg, innenfor det transportapparatet som er tilgjengelig og utfra kostnadene trafikantene stilles overfor. Det samferdselspolitiske systemet som er beskrevet foran, fastlegger valgmulighetene som trafikantene stilles overfor. I målformuleringene som er referert, blir det både nasjonalt og lokalt/regionalt fremhevet at økt kollektivtrafikk bør stimuleres i persontrafikken.

Samferdselsmyndighetene i området skal innenfor sine rammebetingelser utforme transporttilbudene. I tabell 9.9 oppsummeres skjematisk noen sentrale virkemidler som inngår i en slik samferdselspolitikk. Virkemidlene regulerer ikke transporten direkte, men påvirker viktige rammer for transportmarkedet og dermed tilpasningene som finner sted i markedet.

For å oppnå målene om et rasjonelt og effektivt transportapparat, som også ivaretar miljøhensyn, bør de forskjellige virkemidlene dimensjoneres riktig i forhold til hverandre. Utvalget vil nedenfor drøfte hvordan den eksisterende organiseringen av transportsektoren i hovedstadsområdet påvirker de faktiske transportløsningene. Det overordnede spørsmålet er om det er behov for bedre samordning mellom Oslo kommune, Akershus fylkeskommune og staten, for å kunne bedre oppgaveløsningen innen transportsektoren.

Utvalgets vurdering av samordningsbehovene er avgrenset til de hovedtemaene som ble trukket opp innledningsvis i kapitlet; investeringer, samordnet areal- og transportpolitikk, og drift innen kollektivtrafikk.

9.6.2 Investeringer

Utvalget har tatt initiativ til en utredning ved Transportøkonomisk Institutt (TØI) om mulige samordningsbehov innen samferdsels infrastruktur (Fosli 1996). I utredningen er analysen avgrenset til å undersøke mulige samordningsbehov i tilknytning til følgende investeringsavveininger:

• Veiinvesteringer på tvers av fylkesgrensene

• Investeringer i vei kontra T-bane og trikk

• Investeringer i vei kontra jernbane

• Investeringer i bane på tvers av administrative grenser

• Bygging av kollektivterminaler og parkeringsplasser

Begrunnelsen for en slik avgrensning er at disse avveiningene oppfattes som sentrale i en helhetlig transportpolitikk. Utvalget vil nedenfor gi en omtale av de forhold som står sentralt i utredningen.

Veiinvesteringer på tvers av administrative grenser

Oslopakken har ført til en rask hovedveiutbygging i Oslo-området, som berørte parter i hovedstadsområdet har oppsummert som hensiktsmessig. I følge TØI's undersøkelse har det ikke kommet frem interessemotsetninger mellom utbyggingsønsker på tvers av de administrative grensene mellom Oslo og Akershus. Det har vært trukket frem at utbyggingsrekkefølgen kunne ha vært en annen, dersom den ikke hadde vært låst fast til en 60/40-fordeling mellom Oslo og Akershus (opprinnelig 70/30). Det synes imidlertid ikke som denne fordelingen har begrenset muligheten til å fordele utbyggingsprosjektene innenenfor pakken på en transportfaglig hensiktsmessig måte. Bomringen har sørget for et stabilt finansieringsgrunnlag og samordningsutvalget har prioritert prosjekter innenfor den rammen som ble trukket opp i Oslopakken. Det er imidlertid et spørsmål hvordan større veiinvesteringsprosjekter i området skal styres og finansieres etter at Oslopakken avvikles i 2007.

Akershus fylkeskommune ønsker at bompengeinntektene fra Osloringen også skal kunne benyttes til investeringer i fylkesveier, men siden dette ikke ligger innenfor de statlige forutsetningene som ble lagt til grunn i Oslopakken, har slik anvendelse ikke skjedd.

Det nye styringssystemet for veisektoren legger opp til at fylkeskommunenen skal få betydelig innflytelse over statens prioritering av riksveiene, særlig innenfor såkalte øvrige riksveier. Dette skulle gi Oslo kommune og Akershus fylkeskommune muligheter til å trekke deler av riksveinettet inn i sine transportplaner.

Det synes ikke å være samordningsbehov knyttet til kommunale veier. I tilfeller med grensekryssende kommunale veier løses samordningsbehovene i et konkret sak til sak samarbeid.

Avveining mellom investeringer i vei og T-bane/trikk

Spørsmålet om effektiviteten i transportapparatet, transportbrukernes valgmuligheter og miljøvirkninger av transportvirksomheten vil påvirkes av hvordan trafikktilbudene for de ulike transportformene er utformet. Avveiningen mellom investeringer i veistrekninger kontra baner, forbedringer av kapasitet og standard innenfor vei- og banenett er derfor sentrale spørsmål som har betydning for disse sidene ved transporten.

Staten har ansvar for investeringer i riksveier. Ansvaret for kollektivtrafikken er lagt til fylkeskommunene, dvs. Oslo kommune og Akershus fylkeskommune. Den overveiende del av investeringer i kollektivtrafikkens infrastruktur skjer i Oslo (T-bane og trikk). Formelt er det ikke etablert et system for felles vurdering av veiinvesteringer og investeringer i kollektivtrafikken. I praksis blir derfor avveiningene foretatt i forbindelse med forslag om alternativ anvendelse av riksveimidler og bompenger, og ved fastsettelse av ramme og fordeling av storbymidler. Lokale myndigheter fremmer forslag overfor veikontoret både ved anvendelse av riksveimidler og storbymidler til investeringer i T-bane og trikk.

Når det investeres i riksveier i hovedstadsområdet er det ikke for å tiltrekke seg mer trafikk, men for å få trafikksystemet til å fungere bedre, og på en miljømessig tilfredsstillende måte. Satsing på kollektivtrafikk har som mål å tiltrekke seg flere trafikanter. Undersøkelser har imidlertid vist at konkurranseflatene mellom biltrafikk og kollektivtrafikk i praksis ikke er så store. Det er derfor den samfunnsmessige nytten av marginale investeringer i vei eller bane som er realiteten i avveiningsproblemet.

Siden større investeringer i både baneutbygging og hovedveier i hovedstadsområdet i praksis kommer i stand gjennom statlige bevilgninger, vil avveiningene mellom bane og vei formelt bli avgjort på statlig nivå. Gjennom samarbeids- og kontaktorganer mellom staten på den ene siden og Oslo kommune og Akershus fylkeskommune på den andre siden, har disse lokale samferdselsmyndighetene likevel reelladgang til å påvirke avveiningen av disse investeringsformålene. Hvorvidt denne påvirkningsadgangen danner et hensiktsmessig grunnlag for å utforme en helhetlig transportpolitikk i hovedstadsområdet, forankret i lokalt vedtatte transportstrategier, er imidlertid usikkert. Den formelle avgjørelsemyndigheten for viktige deler av den lokale transportpolitikken i hovedstadsområdet ligger gjennom dette systemet i staten og ikke i de lokale/regionale folkevalgte organene som også er samferdselsmyndigheter i området.

Oslo kommune og Akershus fylkeskommune har formelt mulighet til å vurdere om de skal bevilge midler til investeringer i henholdsvis fylkesveier og kommunale veier eller kollektivtiltak som f.eks. baner. I realiteten ser det imidlertid ut til at de ordinære økonomiske rammene som disse to enhetene opererer innenfor ikke gir rom for å vurdere større samferdselspolitiske investeringspakker som en helhetlig utbygging av bane og vei i hovedstadsområdet krever.

Investeringer i vei kontra jernbane

Det nasjonale systemet for planlegging av infrastruktur for vei og jernbane er forankret i Norsk veg- og vegtrafikkplan og Norsk jernbaneplan. Overordnede vurderinger om fordeling av investeringsprosjekter innen og mellom disse to planene avgjøres derfor på sentralt statlig nivå. I hovedstadsområdet er imidlertid vesentlige deler av trafikken på riksveiene og jernbanen nærtrafikk innen hovedstadsområdet, med andre konkurranseflater mellom bil og jernbane enn det som er tilfellet ellers i landet. Det er derfor behov for å vurdere investeringer i jernbane og vei innen hovedstadsområdet i sammenheng. Trafikkfordelingen mellom vei og jernbane vil ha betydning for effektiviteten i transportapparatet og miljøhensyn knyttet til trafikk og konkurranseforholdet vil påvirke transportbrukernes valgmuligheter mellom disse transportformene.

I forbindelse med de større utbyggingsprosjektene langs tranportkorridorene, som nå er under planlegging inn til Oslo (Sørkorridoren og Vestkorridoren) deltar Jernbaneverket og Statens Vegvesen både i Oslo og Akershus i planleggingen. I følge TØIs utredning viser erfaringene så langt at selve organiseringen av disse planleggingsprosessene har betydning for hvordan vei og jernbane vurderes i sammenheng. Disse store utbyggingsprosjektene vil gi erfaringsgrunnlag for å vurdere hvordan en hensiktsmessig avveining mellom jernbane- og veibygging skal sikres.

Investeringer i bane på tvers av fylkesgrensene

Det eksisterer ingen formelle fora som har ansvar for å vurdere infrastruktukturen for den lokale kollektivtrafikken i sammenheng i hele hovedstadsområdet. Oslo Sporveiers baner og trikkelinjer strekker seg i dag inn i Bærum kommune i Akershus (Kolsåsbanen, Røabanen og Lilleakerbanen). Akershus fylkeskommune er tilskuddsmyndighet for Akershusdelen av trafikken på disse banene. Uenighet mellom Oslo og Akershus om kostnadsfordelingen for trafikken på de grensekryssende banene ser ut til å være en begrensende faktor for muligheten til å forlenge T-banene inn i Akershus. Forlengelse av Kolsåsbanen til Rykkin er foreløpig ikke planlagt, selv om Oslo Sporveier og Bærum kommune anser en slik baneforlengelse som ønskelig. Selv om transportfaglige motforestillinger mot en slik baneforlengelse også kan være en del av forklaringen på at den foreløpig ikke er realisert, viser eksemplet at ulike interesser mellom Oslo og Akershus kan representere en barrriere for slike baneforlengelser over fylkesgrensen.

Kollektivterminaler og parkeringsplasser

I Akershus er det i regi av Styringsgruppa for kollektivtrafikk etablert en rekke kollektivterminaler og innfartsparkeringsplasser. Det ser ut til at dette systemet har fungert tilfredsstillende i Akershus gjennom et samarbeid mellom fylkeskommunen, Vegsjefen, SL og NSB.

Parkeringspolitikk omfatter imidlertid også arealplanlegging til parkeringsformål. Dette trekkes ofte frem som et vesentlig ledd i en helhetlig transportpolitikk. I hovedstadsområdet har det i liten grad vært gjort forsøk på å utforme en felles parkeringspolitikk. I Akershus fylkesplan trekker fylkeskommunen dette frem som en svakhet ved transportpolitikken i området. Det finnes ikke formelle fora eller mekanismer som kan sikre en felles parkeringspolitikk i området.

Havnepolitikk

Oslo havn har en meget sentral plassering i Osloregionen. I tillegg til Oslo betjener havnen også nabokommunene og fylkene Akershus, Hedmark og Oppland. Havnevirksomhet har betydelige økonomiske og regionale ringvirkninger. Det er viktig å legge til rette for at Oslo havn kan utvikles i takt med de regionale utviklingsbehovene og havnebrukernes behov for å utvikle sin virksomhet. Det er derfor viktig å gi havnen best mulig samfunnsøkonomiske rammebetingelser og tilstrekkelig ressurser til å løse oppgavene. Riktig prising av ressurser er viktig i denne forbindelse.

Havnekapasiteten i indre Oslofjord ser ut til å ha nådd en kapasitetsgrense som følge av økte arealbehov pga. den økte transportmengden innen særlig stykkgodstrafikken. Oslo havn er en regional havn med nasjonal betydning, samtidig som dagens organisering gjør at havnevesenet må søke løsninger på sine behov innen Oslo kommunes grenser. Det ser ut til å være behov for å finne frem til en havnepolitisk styring som tar utgangspunkt i at havnedriften i indre Oslofjord løses innenfor et større geografisk område enn den enkelte kommunes havnedistrikt.

Havnearealene i Oslo er meget verdifulle både økonomisk sett og for byens innbyggere, og bruken av havnearelaene har en høy alternativ kostnad. Det kan derfor være rimelig at en andel av det havnearealene kaster av seg blir benyttet til andre formål, til beste for befolkningen.

Utvalgets vurdering

På bakgrunn av de utredninger som er foretatt ser det ut til at det eksisterende systemet for å planlegge og vedta investeringer i infrastruktur i hovedstadsområdet har gitt mulighet til en helhetlig transportpolitisk styring av store og viktige investeringbeslutninger på vei og innenfor T-banenettet, som Hovedveiutbyggingen og T-baneutbyggingen i Oslo. Det kan likevel pekes på enkelte forhold som innebærer visse begrensninger for muligheten til å sikre at transportinvesteringer inngår i en helhetlig transportpolitikk for hovedstadsområdet. Følgende forhold kan indikere et samordningsbehov:

• Det eksisterer ikke et permanent organisatorisk grunnlag basert på et samarbeid mellom stat, fylkeskommune og kommune for å styre større utbyggingsprogrammer i veisektoren i hele hovedstadsområdet, når Oslopakken er avviklet i år 2007.

• Fylkesgrensen kan representere en barriere for å gjennomføre ønskede baneforlengelser i Akershus.

• I dagens system avgjøres avveiningene mellom investeringer i T-bane og trikk kontra riksvei formelt av staten, og er bare indirekte uttrykk for lokale transportpolitiske prioriteringer om nærtrafikken i hovedstadsområdet.

• Det har ikke eksistert formelle fora for å vurdere jerbaneinvesteringer i forhold til veibygging, som ledd i en transportstrategi for nærtrafikken i området. Prosjektorganisasjonene for utbyggingen i Vest- og Sørkorridoren er eksempler på å få til slik samordning.

• Det eksisterer ikke arenaer for å utforme en felles parkeringspolitikk, som ledd i en helhetlig transporstrategi for området.

9.6.3 Kollektivtrafikk

Styringssystemet for kollektivtrafikken i hovedstadsområdet ble skissemessig vist i figur 9.8. Figuren illustrerer mange relasjoner som kan gi opphav til samordningsbehov i kollektivtrafikken. I figuren fremheves de vertikale styringsrelasjonen innen kollektivtransporten, under henholdsvis Oslo kommune, Akershus fylkeskommune og Samferdselsdepartementet. For utvalget står imidlertid de samordningsbehovene som fremkommer som horisontale relasjoner i figuren, som viktigst å vurdere.

På alle de tre nivåene kan det være behov for horisontal samordning. De overordnede prioriteringene omkring kollektivtrafikken i hovedstadsområdet treffes av de politiske organene i området. Den videre gjenomføringen og produksjonen skal samsvare med disse prioriteringene. For selve kjøpet av transporttjenester innen kollektivtransporten kan det også tenkes samordningsbehov. Til slutt kan en også finne samordningsbehov innen den utførende delen av kollektivtrafikken. Her vil det imidlertid i større grad være transportbedriftene i markedet som besørger «samordning». (Posisjoneringer og oppkjøp innen f.eks. rutebilbransjen kan betraktes som en slik form for markedsmessig samordning).

Samordningsbehovene bør etter utvalgets oppfatning bedømmes ut fra hvordan den politiske bestillerrollen blir ivaretatt i dagens system. Her eksisterer det to parallelle fylkeskommunale samferdselsmyndigheter (Oslo kommune og Akershus fylkeskommune) og en statlig myndighet, som alle tre styrer utviklingen av tilbudene innenfor det samme transportmarkedet. Disse bestillerorganene fastsetter nivået på tilskuddene til kollektivtrafikken, graden av konkurranse om kollektivtransport, takstnivået, krav til kollektivnettet og eventuelle andre forhold som det måtte være politisk ønskelig å styre (frekvens, konkrete strekninger m.v.). Organene fatter også overordnede beslutninger om kollektivtiltakene i sammenheng med andre tilgrensende politikkområder, som parkeringspolitikk, arealbruk og investeringer.

Konsekvensene av at det overordnede politiske ansvaret for kollektivtrafikken er organisert på denne måten, vil kunne etterspores på flere måter. Både ivaretakelsen av kjøpsfunksjonen og egenskapene ved selve transporttilbudene i området vil kunne spores tilbake til organiseringen av denne politiske bestillerrollen. For å analysere konsekvensene for selve kollektivtilbudene har utvalget engasjert TØI til bl.a. å utrede hvor godt samordnet driften innen kollektivtransporten i hovedstadsområdet er (Spangen 1996). En antakelse vil være at lite samordnet politikk for kollektivtrafikk vil komme tilsyne i form av et lite samordnet kollektivtilbud. Analysen har særlig lagt vekt på takster, ruter og informasjon overfor publikum.

Utvalget har også bedt TØI drøfte konsekvensene av det statlige ansvaret for å kjøpe jernbanetjenester fra NSB (Renolen 1996). Hovedspørsmålet er hvordan det statlige ansvaret påvirker muligheten til en integrert og samordnet kollektivtrafikk mellom NSB og SL/Oslo sporveier. I utredningen drøftes også fordeler og ulemper ved en eventuell overføring av ansvaret for å kjøpe jernbanetjenester fra Samferdselsdepartmentet og til fylkeskommunen.

Samordnet kollektivtrafikk

Innenfor hovedstadsområdets kollektivtransport praktiseres ulike takstsystemer. I Oslo er det et enhetstaktssystem, som innebærer at de reisende betaler den samme prisen, uansett hvor lang reisestrekningen er. I SL er det et soneinndelt takstsystem, avhengig av reisestrekningen. NSB har også et sonedelt takstsystem, men innenfor SL- og Sporveisområdet betaler de reisende henholdsvis SL- og Sporveistakst. Selskapene opererer også med ulike systemer for rabatter, månedskort og overgangsmuligheter. De ulike taktssystemene gir opphav til kompliserte oppgjørsforhandlinger mellom NSB, SL og Oslo sporveier.

For brukerne kan de ulike takstsystemene virke forvirrende, og de gir opphav til forskjeller i billettpriser. I hovedsak er likevel takstsystemet oversiktlig og greit for de som daglig benytter kollektivtrafikken i området. I et integrert transportmarked skaper de ulike taktssystemene imidlertid behov for et økonomisk oppgjør mellom selskapene, som både er komplisert og fremstår som lite rasjonelt. Oppgjøret fastsettes gjennom forhandlinger mellom selskapene, der både antall reisende som det skal betales oppgjør for og det økonomiske omfanget er forhandlingstema. Planene om et nytt elektronisk billetteringssystemet vil kunne gjøre disse forhandlingene enklere, men det er usikkert når et slikt system blir tatt i bruk.

Utredningen ved TØI viser at rutetilbudet mellom Sporveien og SL synes å være rimelig godt samordnet. Det pågår imidlertid en diskusjon om busser fra Akershus skal få anledning til å transportere passasjerer innen Oslo. Fra Akershus' side argumenteres det for at SL-bussene kunne ha lengre ruter innen Oslo, noe som kunne føre til bedre utnyttelse av materiellet og innebære forbedringer for de reisende fra Akershus som skal lenger enn til Oslo sentrum. Fra Oslos side fremholdes det imidlertid at SL-bussene fra Akershus egner seg dårlig som rutebuss i bytrafikken, og at det heller ikke er transportfaglig rasjonelt. Her foreligger det en interessekonflikt mellom Oslo og Akershus. Spørsmålet ville trolig fått en annen håndtering dersom det utelukkende hadde dreid seg om transportfaglig ruteplanlegging, og ikke om inntektsfordeling mellom Oslo Sporveier og SL.

Det overordnede kollektivnettet som er bygd ut i hovedstadsområdet fremstår som rasjonelt. Det skinnegående nettet inn til sentrum frakter de fleste kollektivreisende, mens supplerende bussruter til sentrum og på tvers bidrar til fremkommeligheten. Det er imidlertid kapasitetsproblemer innen kollektivnettet. I NSB's nærtrafikk er kapasiteten i rushtiden tildels sprengt. Kollektivtiltak som innfartsparkering til knutepunktstasjoner hos NSB, for å stimulere kollekitvtrafikken, motvirkes av kapasitetsproblemene i NSB. NSB endrer også avgangstider uten en samordnet planlegging med de øvrige kollektivselskapene (Renolen 1996).

I TØI-notatet om organisering av drift av kollektivtrafikken (Spangen 1996) vises det også at den samlede informasjon og markedsføring av kollektivtransporten er uensartet mellom de tre transportleverandørene. Informasjonen overfor publikum kunne vært bedre og lettere tilgjengelig. Korrespondanser mellom de ulike selskapene er ikke direkte tilgjengelig i rutetabeller o.l. Men for de daglige trafikantene er slike spørsmål neppe noe vesentlig problem.

TØI-notatet om av kjøp av jernbanetjenester (Renolen 1996) viser at NSB's nærtrafikk kunne samordnes bedre med kollektivtilbudene som leveres av de øvrige kollektilselskapene i hovedstadsmrådet. Rapporten fremhever at kundene må forholde seg til flere selskaper, som praktiserer ulike takst- og informasjonssystemer. Med tre beslutningstakere og finansieringsmyndigheter som på ulike tidspunkt fatter beslutninger om taktsnivå og ruteplaner, begrenses muligheten til samordning og effektivitetsprøving av driftsartene. Bedriftsøkonomiske hensyn innen NSB begrenser også utvekslingen av informasjonen om trafikktall o.l. som naturlig inngår i en helhetlig planlegging av kollektivtilbudene i et felles marked. Kapasitetsproblemene for NSB i Oslo-området utgjør en flaskehals for videre samordning mellom SL/Oslo Sporveier og NSB. Dette er særlig knyttet til Oslotunnelen. Disse problemene vil i stor grad bli eliminert gjennom den pågående utbyggingen av Skøyen og Nationaltheatret stasjoner. Etter at utvidelsen er ferdig vil potensialet ved nærmere samordning mellom NSB's nærtrafikk og de øvrige kollektivselskapene imidlertid kunne være større.

Andre hensyn enn nærtrafikken i hovedstadsområdet gjør imidlertid at det fortsatt kan være sterke grunner til å videreføre det statlige ansvaret for å kjøpe jernbanetjenester fra NSB. Ved statlig ansvar kan det lettere sikres ett nasjonalt togtilbud. Det argumenteres også med at rammebetingelsene for togdrift sannsynligvis vil være mer stabile med staten som kjøper, enn med fylkeskommunen, samt at det er en fordel med felles ansvar for drift av og investeringer i jernbanen.

Utvalgets vurderinger

Det kan ikke pekes på konkrete mangler i samordningen av rutetilbud og trafikknett i hovedstadsområdet, ut over at det ikke eksisterer tilfredsstillende rutiner for å sikre samordning mellom NSB's nærtrafikk og øvrig kollektivtrafikk i området. TØI-notatet om organisering av driften av kollektivtransporten viser imidlertid at det knytter seg ulemper til dagens forskjellige takstsystemer og at informasjonen til publikum og markedsføringen av kollektivtrafikken i hele området kunne bli bedre.

Oppdelingen i tre politiske myndigheter for kollektivtransporten begrenser den felles driftsplanleggingen på tvers av fylkesgrensen og mellom staten og de to regionale samferdselsmyndighetene. Hvis slik planlegging omfatter hele regionen og alle driftsartene samlet, er trolig grunnlaget bedre for å etablere et rasjonelt rutenett for hele området, enn når denne planleggingen foregår med utgangspunkt i to geografiske delområder innen transportmarkedet og med tre myndighetsorganer. Omfanget av slike forbedringer er det imidlertid ikke mulig å fastslå.

Systemet for anbud innen kollektivtrafikken åpner for at større deler av dagens kollektivmarked i hovedstadsområdet blir konkurranseeksponert. Som følge av dagens organisering er kjøperfunksjonen delt mellom Oslo og Akershus. En samordning av kjøperfunksjonen vil øke markedsmakten på etterspørselsiden. Kombinert med muligheten til å styrke kompetansen innen forhandlinger og kontraktsinngåelse, vil sannsynligvis en slik samordning kunne føre til større effekt av en eventuell konkurranseeksponering, enn når kjøperfunksjonen er organisatorisk splittet i to (tre) organer. En slik samordning vil kunne bidra til bedre utnyttelse av de samlede ressursene som bevilges til kollektivtrafikk, fremme mer kostnadseffektiv produksjon innen kollektivbedriftene, og samlet sett føre til mer effektive transporttilbud. Det kan tenkes at slike samordningsgevinster vil bli større hvis kjøpet også omfatter jernbanetjenester.

Det er i dag få forskjeller mellom Oslo kommune og Akershus fylkeskommune i den overordnede kollektivpolitikken. Tilskuddsnivået er om lag på samme nivå, og det ser ut til å være liten avstand mellom taktsnivåene, selv om taktssystemene er ulike. Det kan imidlertid være problematisk å gjennomføre en samordning av henholdsvis bestiller- og kjøpsfunksjonen hvis det foreligger interessekonflikter om utformingen av kollektivtrafikken mellom Oslo og Akershus (f.eks. om tilskuddnivå, takstpolitikk, hvilke type tilbud som skal prioriteres, hvilke geografiske områder som skal tilgodeses osv.). En samordning kan komme til å svekke eller tilsidesette interesser som ivaretas innenfor dagens system, og slik sett oppleves som uønsket. På den annen side vil samordningen kunne føre til at viktige hensyn som i dag ikke blir fanget opp, blir bedre ivaretatt gjennom samordningen. Håndteringen av slike interessekonflikter vil avhenge av hvilken politisk arena som er etablert for å løse dem. Når skillelinjene følger fylkesgrensen, vil interessene bli best ivaretatt innenfor dagens politiske enheter. Hvis skillelinjene går på tvers av dagens grenser, vil samordning på tvers av Oslo og Akershus kunne styrke disse interessene og hensynene.

Utvalget vil vise til at kollektivtransporten i Oslo og Akershus legger beslag på store ressurser til investeringer og drift. I 1995 var den samlede omsetningen i underkant av 3 milliarder kroner. Det offentliges tilskudd til driften utgjorde mer enn 1,1 milliard kroner. Kollektivtrafikken i Oslo og Akershus dekker et betydelig transportbehov innen et felles geografisk område for boliger, fritidsktiviteter og næringsliv. I transportsammenheng bør Oslo og Akershus ses mest mulig under ett. Den store ressursbruken til kollektivtransport medfører et potensiale for besparelser og forbedringer dersom færre myndigheter har ansvar for bestiller- og kjøpsfunksjonene. I tillegg kan det lettere oppnås bedre allokering av investeringer og forbedringer i takstsystemer, rutetilbud og utnyttelse av materiell.

Utvalget mener at spørsmålet om å overføre ansvaret for kjøp av lokale jernbanetjenester fra staten til fylkeskommunen bør utredes. En eventuell overføring vil bidra til mer enhetlig styring og prioritering av kollektivtransporten, særlig hvis den lokale kollektivtrafikken i Oslo og Akershus organiseres felles. En slik samordning vil bety at den lokale kollektivtransporten i utgangspunktet styrkes. En utredning av saken må veie slike hensyn mot behovene til NSB BA.

Statens ansvar for et relativt omfattende riksveinett og fylkeskommunenes ansvar for kollektivtrafikken gjør det vanskelig å se veipolitikk og kollektivtransport i fullgod sammenheng. Dette gjelder både forholdet til kollektivtrafikkens infrastruktur og til driften. Utvalget mener at spørsmålet om å nedklassifisere riksveier, f.eks de riksveiene som ikke er stamveier, til fylkesveier bør utredes. En eventuell nedklassifisering vil styrke fylkeskommunenes styring av regional samferdselspolitikk og gjøre det lettere å vurdere kollektivtrafikk og veipolitikk i sammenheng.

Utvalget er kjent med at Stortinget har vedtatt at det skal utarbeides en kollektivplan for Oslo og Akershus. Etter utvalgets syn kan en slik plan bli et redskap for å lette de samordningsbehovene som eksisterer, men dette bør ikke hindre at mer grunnleggende og varige reformer i oppgavefordeling og administrativ inndeling blir utredet. Utvalget vil også understreke at dagens skille mellom Oslo og Akershus gjør det vanskeligere å utarbeide og oppnå enighet om en slik plan, enn om hovedstadsområdet hadde hatt en mer enhetlig administrativ og politisk organisering.

9.6.4 Samordnet areal- og transportpolitikk

Forholdet mellom arealbruk og transportløsninger har stor betydning for muligheten til å ivareta miljø og ressurshensyn i fremtiden. Tradisjonelt har ikke offentlig politikk for transport og arealbruk vært institusjonelt koblet. Det er heller ikke mulig å si hva som kommer først, utbyggingsmønsteret eller transportinfrastrukturen. Ofte er lokalisering langs transportlinjer motivert ut fra at transportmulighetene er gode. I Oslo har utbyggingen tradisjonelt vært sterkt knyttet til transportnettet. Holmenkollbanen og T-banenettet ble bygget ut før boligbyggingen. Omvendt er det også mange eksempler på at nye transporttilbud er opprettet, ut fra et ønske om å bedre transporten innenfor et allerede etablert utbyggingsmønster.

I hovedstadsomådet har arealbruk og transportnett historisk utviklet seg i et vekselspill, uten at planleggingen har vært særskilt koordinert. Det er vanskelig å si at hovedtrekkene i dagens utbyggings- og transportmønster i hovedstadsområdet ville vært annerledes med en sterkere samordning av areal- og transportpolitikken. Byutviklingen følger de tre hovedtransportårene ut av byen; mot vest, nord og sør, med bebyggelse som har rimelig god adgang til baner og veier som dekker hovedstrømmene i transportretningene. Det er også eksempler på enkeltstående utbygginger som ikke harmonerer med intensjonene om samordnet areal- og transport. Utbyggingspresset i regionen vil trolig øke behovet for en slik koordinering.

Transportveksten har økt de negative indirekte virkningene av transporten, særlig i de trafikkbelastede områdene langs transportårene og i sentrum av Oslo. Ett bidrag til å begrense slike negative virkninger ved transport, vil være å legge til rette for en videre arealbruksutvikling i hovedstadsområdet som kan bidra til å begrense de totale transportbehovene og som kan sikre mer miljøvennlige transportløsninger. Konsentrert bosetting og utbygging rundt knutepunkter fremholdes som mål for en slik politikk.

I hovedstadsområdet vil en politikk for samordnet areal- og transport måtte ta utgangspunkt i hele hovedstadsområdet. Rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging skal bidra til at offentlige myndigheter i en tidlig fase kobles, som et grunnlag for å oppfylle intensjonene med en samordnet areal- og transportutvikling. En slik samordning vil bl.a. omfatte investeringer i vei, bane, utvikling av havnene i området og planlegging av arealer til bolig, næring og friluftsformål.

Det eksisterer i dag ikke institusjonelle mekanismer i hovedstadsområdet som i seg selv sikrer at disse virkemidlene blir sett i sammenheng gjennom samordnet areal- og transportpolitikk. De rikspolitiske retningslinjene har heller ikke eksistert lenge nok til at det er mulig å bedømme de langsiktige effektene av dem. Det skjer imidlertid forsøk på å koordinere utbyggingsprosjektene bedre, blant annet i forbindelse med samferdselsutbyggingene i Vest- og Sørkorridoren. Erfaringene så langt viser imidlertid at disse utbyggingene ikke i tilstrekkelig grad har vært forankret i en overordnet plan for transportløsninger og arealbruk.

I en vurdering av den administrative strukturen i hovedstadsområdet, er det derfor viktig å legge vekt på muligheten til at areal- og transportpolitiske tiltak i større grad kan vurderes i sammenheng. Siden de sterkeste drivkreftene som påvirker både arealutviklingen og transportbehovene i hovedstadsområdet virker på tvers av fylkesgrensen, tilsier dette hensynet en koordinering av virkemiddelbruken på tvers av denne grensen.

9.6.5 Konklusjoner

På bakgrunn av momentene som er trukket frem om samferdsel i dette kapitlet, kan det oppsummeres svakheter som følge av eksisterende inndelings- og ansvarsforhold i hovedstadsområdet. Rammebetingelsene ser ut til å innebære begrensninger for muligheten til å utforme en helhetlig transportpolitikk som kan sikre fremkommelighet, effektiv utnyttelse av tranportapparatet, samordnet kollektivtransport og til å ivareta miljøhensyn innenfor området som helhet.

1. Mer samordnet politikk for infrastrukturinvesteringer

Den fremtidige styringen av overordnet veinett i hovedstadsområdet er ikke forankret i en permanent organisasjon som prioriterer ut fra lokalpolitiske transportstrategier. Investeringer i bane og vei blir ikke fullt ut avveid i forhold til hverandre. Det eksisterer få mekanismer som kan sikre en felles parkeringspolitikk i hovedstadsområdet. Usikkerhet om driftsansvar for baner hemmer muligheten til å gjennomføre investeringer i baneforlengelse fra Oslo til Akershus.

Utvalget mener at spørsmålet om å nedklassifisere riksveier, f.eks de riksveiene som ikke er stamveier, til fylkesveier bør utredes. En eventuell nedklassifisering vil styrke fylkeskommunenes styring av regional samferdselspolitikk og gjøre det lettere å vurdere kollektivtrafikk og veipolitikk i sammenheng.

2. Bedre samordning av areal- og transportpolitikk

Kommunene planlegger arealbruk til boliger, næringsformål osv, mens transportløsningene kommer i stand gjennom fylkeskommunale og statlige beslutninger og prioriteringer. Havnepolitikken utformes med utgangspunkt i det enkelte havnedistrikt. Denne arbeidsdelingen legger ikke godt nok til rette for å sikre et utbyggingsmønster med gode transportløsninger.

3. Mer effektiv kollektivtrafikk

I transportpolitikken er det viktig å se investeringer i infrastruktur i sammenheng med drift og innkjøp av materiell for kollektivtransporten. Dagens ansvars- og oppgavefordeling på dette feltet tilsier et reformbehov.

Oslo kommune, Akershus fylkeskommune og staten kjøper transporttjenester av transportleverandører i regionen. Utøvelsen av denne bestiller- og innkjøpsfunksjonen har virkning på samlet ressursbruk, ressursallokeringen og effektiviteten i transportarbeidet i kollektivmarkedet.

Bestillerorganenes innkjøpsfunksjon kan bli mer effektiv, med bedre og mer effektive kollektivtilbud til de reisende som resultat. Det store volumet på kollektivmarkedet i området, tilsier at effektivisering kan gi betydelige innsparinger og forbedringer. Samordningen av ruter og takster mellom Oslo, Akershus og NSB's tilbud kan også forbedres.

Utvalget mener at spørsmålet om å overføre ansvaret for kjøp av lokale jernbanetjenester fra staten til fylkeskommunen bør utredes. En eventuell overføring vil bidra til mer enhetlig styring og prioritering av kollektivtransporten, særlig hvis den lokale kollektivtrafikken i Oslo og Akershus organiseres felles. En slik samordning vil bety at den lokale kollektivtransporten i utgangspunktet styrkes. En utredning av saken må veie slike hensyn mot behovene til NSB BA.

En samordnet politikk for kollektivtrafikk i hovedstadsområdet, vil legge bedre tilrette for at behov og hensyn på tvers av fylkesgrensen blir bedre ivaretatt. Den omfattende og voksende trafikken over bygrensen tilsier at det bør legges til rette for å ivareta slike hensyn.

4. Utfordringer fremover

Utsiktene til sterk befolkningsvekst i området, de store utbyggingsbehovene fremover og økende miljøkrav, vil trolig øke de samordningsbehovene som det er vist til ovenfor. Perspektivene fremover tilsier derfor også et behov for å legge rammebetingelsene bedre til rette for å utforme en helhetlig transportpolitikk i området.

10 Tekniske tjenester

10.1 INNLEDNING

Kommunene og fylkeskommunene i hovedstadsområdet spiller på ulike vis en rolle i produksjonen av tekniske tjenester som vannforsyning, avløpsrensing, renovasjon og energiforsyning. Tilsammen omfatter disse tjenestene en virksomhet med betydelig økonomisk omfang. Løsningen av disse tjenestene påvirker viktige sider ved befolkningens velferdsnivå, muligheten til å ivareta sentrale miljøhensyn og rammebetingelsene for næringslivet i hovedstadsområdet.

I dette kapitlet presenteres organisering og oppgaveløsning innenfor de tekniske tjenestene. Betydningen av administrativ inndeling og oppgavefordeling diskuteres for hvert tjenesteområde.

10.2 VANNFORSYNING

10.2.1 Innledning

Spørsmålet om integrert drikkevannsforsyning i hovedstadsområdet har stått på dagsorden i minst 30 år. I 1968 la Norsk Institutt for Vannforskning (NIVA) frem en analyse av vannforsyningen for hele Oslo-området, på oppdrag fra Kommunal- og arbeidsdepartementet. Bakgrunnen var at vannforsyningssituasjonen ble oppfattet som svært dårlig, med meget begrenset tilgang på vann fra vannkildene i Oslo og en del nabokommuner. NIVA konkluderte med at det både økonomisk, beredskapsmessig og miljømessig ville innebære store fordeler å knytte den fremtidige vannforsyningen i hovedstadsområdet sammen i et felles vannforsyningssystem, basert på vannkilder med bortimot ubegrenset kapasitet, som store innsjøer eller elver. Holsfjorden, Glomma, Øyeren, Randsfjorden, Hurdalssjøen og Mjøsa ble vurdert som mulige kilder for en slik integrert vannforsyningsløsning.

Korenutvalget anbefalte i sin innstilling i 1972 at NIVA's konklusjoner ble lagt til grunn for et videre arbeid med sikte på å sikre en felles vannforsyning i hele hovedstadsområdet. Utvalget konkluderte med at planleggingen og utbyggingen av et slikt vannforsyningssystem måtte gjøres av et eget organ som hadde ansvar for hele hovedstadsområdet.

Tiltakene som ble foreslått på 1960- og 70-tallet for å sikre et pålitelig og felles vannforsyningssystem for hele hovedstadsområdet ble ikke realisert. Det regionale samarbeidet om vannforsyning har imidlertid økt, men fortsatt er mulighetene til gjensidig vannforsyning mellom vannverk og over kommunegrensene begrensede. Fortsatt diskuteres tiltak som kan bedre den gjensidige forsyningssikkerheten. Den aktuelle vannforsyningssituasjonen i 1996 viste at den eksisterende sikkerheten kan være sårbar. I Oslo ville en forlengelse av den nedbørsfattige perioden ut over høsten 1996 og vinteren 1997 gjort det nødvendig å tappe ned vannforsyningskildene under minste regulerte vannstand. I Akershus ble også forsyningssituasjonen kritisk i flere kommuner, som følge av de små nedbørsmengdene fra sommeren 1995 til høsten 1996. Restriksjoner ble iverksatt og øvrige krisetiltak vurdert. I andre kommuner som er tilknyttet ubegrensede kilder, var forsyningssituasjonen meget god.

Tradisjonelt er drikkevann i tettbygde strøk levert av kommunale vannverk, mens innslaget av privat og kooperativ vannforsyning har vært større utenfor byer og tettbygde strøk. I hovedstadsområdet får størstedelen av befolkningen i dag drikkevannet fra kommunale vannverk. I enkelte av omegnskommunene spiller fortsatt den private vannforsyningen en betydelig rolle.

10.2.2 Lovgrunnlag

Det alt vesentlige av vannforsyningen skjer i kommunal regi. I tillegg har det offentlige ansvaret for visse tilsyns-, kontroll- og godkjenningsfunksjoner knyttet til vannforsyningen. Ansvaret for å etablere og drive vannforsyningsanlegg er ikke fastlagt i lovgivningen, slik at vannforsyning dermed ikke er en pålagt driftsoppgave for kommunene. Den offentlige myndigheten i forhold til vannforsyning er fastlagt i flere lover og forskrifter. Drikkevannsforskriften (Forskrift om vannforsyning og drikkevann mm. fra 1. januar 1995), gitt av Sosial- og helsedepartementet i medhold av kommunehelstetjenesteloven, næringsmiddelloven og lov om helsemessig beredskap presiserer myndighetsforholdene og kvalitetskravene innen vannforsyning. Forskriften er i samsvar med EU's direktiv om kvalitetskrav til drikkevann.

I følge forskriften er kommunene pålagt å føre tilsyn med vannverk og vannforsyningsanlegg. Det kommunale næringsmiddeltilsynet skal kontrollere at drikkevannet tilfredsstiller drikkevannsforskriftens kvalitetskrav. Fylkesmannen er godkjenningsmyndighet for vannverk som forsyner befolkningen i flere kommuner, mens Sosial- og helsedepartementet godkjenner vannverk som forsyner flere fylker. Fylkesmannen er i tillegg ekspropriasjonsmyndighet for vassdrag, etter vassdragsloven, og godkjenner at det tas ut drikkevann fra vannkildene.

10.2.3 Organisering av vannforsyningen

Romerike

På Romerike (inkludert Enebakk) sørger de kommunale og interkommunale vannverkene for vel 91 prosent av vannforsyningen mens private vannverk organisert som andelslag dekker ni prosent av befolkningen. I enkelte av kommunene står imidlertid de private vannverkene for hele eller mesteparten av forsyningen. Det er registrert 30 små og store vannverk på Romerike. Ett stort interkommunalt vannverk forsyner befolkningen i seks kommuner på nedre Romerike (Nedre Romerike Vannverk) med ca 110 000 personer tilknyttet. Tilsammen forsyner 22 private vannverk om lag 16 000 personer, mens sju kommunale vannverk forsyner ca 60 000 personer.

Nedre Romerike Vannverk (NRV) ble etablert i 1971, som et andelslag for kommunene Lørenskog, Rælingen, Skedsmo, Fet, Sørum og Nittedal. Andelslaget ledes av et styre med en representant for hver deltakerkommune og et representantskap på 26 medlemmer. Representantskapet velges fra kommunene, der hver kommune får én representant pr. påbegynt 5 000 innbygger. Beslutninger treffes med alminnelig flertall i styre og representantskap.

Hovedvannkilden for NRV er Glomma. Ullensaker og Nannestad har gått sammen om etableringen av UNIVANN i forbindelse med Gardermoenutbyggingen. Ut over NRV og UNIVANN er det i liten grad vannleveranser på tvers av vannverkene eller kommunegrensene på Romerike. For øvrig har Nes vannforsyning fra Sør Odal kommune i Hedmark. Nannestad og Gjerdrum samarbeider om Gimilvann andelsvannverk. Utveksling av vann mellom Oslo og Romerike forekommer normalt ikke, men det er inngått avtale mellom Oslo og NRV om at Oslo kan levere sikkerhetsvann til Lørenskog og Nittedal. På samme måte kan NRV levere mindre mengder vann til Oslo.

Indre Oslofjord

Rundt indre Oslofjord er det tilsammen registrert 16 små og store kommunale og interkommunale vannverk, inkludert vannverkene i Hurum og Røyken kommuner i Buskerud. Enkelte av Akershuskommunene rundt Oslofjorden samarbeider med kommuner i nabofylkene om vannforsyning.

Oslo henter alt drikkevann fra egne vannkilder i Marka; Maridalsvannet og Langlivann i Nordmarka, Alunsjøen i Lillomarka og Elvåga i Østmarka. Maridalsvassdraget er den desidert største forsyningskilden for befolkningen i Oslo. De ulike vannkildene utgjør naturlige forsyningsområder i byen, mens pumpestasjoner og høydebasseng kan sørge for vannleveranser på tvers av forsyningsområdene.

På 1970-tallet ble det tatt initiativ til å sikre en felles vannforsyning i Follokommunene, men forsøkene førte ikke frem til konkrete resultater. I stedet har kommunene i Follo valgt individuelle løsninger for vannforsyningen, dels basert på bilaterale avtaler med andre kommuner. Vestby kjøper vann fra Moss og Rygge kommuner i Østfold. Ski kjøper vann fra Oslo, med Elvåga i Østmarka som vannkilde. Ås kjøper vann fra Oppegård kommune, som også forsyner egen befolkning fra eget vannverk. Frogn kommune kjøper vann fra Glitre vannverk, og får vannet ført i ledning over fjorden, i tillegg til at noe vann hentes fra egen kilde. Nesodden kommune henter vann fra egen kilde på Nesoddlandet med begrenset kapasitet, slik at reservevann må kjøpes fra Asker og Bærum vannverk og føres i ledning over fjorden fra Fornebu.

Asker og Bærum kommuner henter vann fra Holsfjorden i Buskerud, i tillegg til at vannverkene henter vann fra egne kilder innenfor sine kommunegrenser. Asker eksporterer noe vann til Røyken kommune.

10.2.4 Utredninger om fremtidig vannforsyning

Drikkevannsforskriften krever at det skal utarbeides beredskapsplaner for å sikre drift og vedlikehold av vannforsyningssystemene under krig eller krise. I tillegg spesifiserer forskriften som nevnt kvalitetskrav til vannet som leveres til forbrukerne. I løpet av 1995 ble det lagt frem to uavhengige utredninger om den fremtidige vannforsyningssituasjonen i hovedstadsområdet. Begge utredningene baserer seg på gjeldende krav til vannforsyning og analyserer mulighetene til å oppnå ulike nivåer for forsyningsberedskap. Begge utredningene skiller mellom tre nivåer for slik beredskap:

1. Permanent forsyning til alle innbyggere med vann av tilfredsstillende kvalitet

2. Reservekilde som kan sikre alle innbyggere vann av tilfredsstillende kvalitet i tre måneder dersom hovedvannkilden skulle falle ut

3. Krisekilde som permanent kan forsyne befolkningen med tiltrekkelige mengder vann hvis hovedkilden faller ut.

Den ene utredningen ble initiert av Romerike Regionråd og utført av Akershus fylkeskommune med konsulentbistand. Formålet med utredningen var å analysere behovet for drikkevann på Romerike de neste 50 årene, samt å foreslå tiltak som kan bedre leveringssikkerhet og kvalitet i den fremtidige drikkevannsforsyningen i regionen. I regi av Fagrådet for vann- og avløpsteknisk samarbeid i indre Oslofjord ble en tilsvarende utredning gjennomført om vannforsyningen i kommunene rundt Oslofjorden de nærmeste 30 årene. Tilsammen analyserer disse to utredningene den langsiktige vannforsyningssituasjonen og behovet for tiltak i hele hovedstadsområdet.

Vannforsyningen på Romerike i et 50-årsperspektiv

I utredningen om Romerike (inkludert Enebakk) legges det til grunn en meget sterk befolkningsvekst, med anslått befolkning i 2030 på hele 330 000 innbyggere. Dette er langt høyere enn SSB's siste fremskrivning (hele 100 000 over byråets hovedalternativ for folkemengden på Romerike i år 2020) og enn Akershus og Oslos egne fremskrivninger. På grunnlag av befolkningsveksten og Gardermoenutbyggingen anslås det i utredningen at vannforbruket på Romerike bortimot vil fordobles frem mot 2030 sammenlignet med forbruksnivået i 1995. I utredningen vises det til en større utbygging (Bjertnessjøen) som vil øke forsyningskapasiteten og bedre leveringssikkerheten på Øvre Romerike, men som i følge utredningen vil ha begrenset kapasitet, slik at en ny kilde må finnes innen 20 år.

I utredningen konkluderes det med at de eksisterende vannkildene og forsyningssystemene på Romerike ikke har kapasitet til å dekke det fremtidige forsyningsbehovet eller tilfredsstille kravene til kvalitet og forsyningssikkerhet. Utredningen dokumenterer at kravene til vannkvalitet i dag bare tilfredsstilles i fem av de 30 vannverkene på Romerike. Ut fra denne situasjonsanalysen drøftes ulike strategier for å bedre sikkerhet og kvalitet for den fremtidige vannforsyningen. Ulike vannkilder, sammenkoplingsmuligheter mellom verk, og utbedringer av eksisterende anlegg diskuteres i forhold til vannkvalitetskravene, forsyningssikkerhet og økonomiske kostnader. Videre vurderes fire alternativer som fremtidig hovedvannkilde for Øvre Romerike; Mjøsa, Vorma, Hurdalssjøen og grunnvann. Av økonomiske årsaker utelukkes Mjøsa og Vorma, mens Hurdalssjøen og grunnvann rent kostnadsmessig fremstår som likeverdige alternativer. På grunn av grunnvannets kvalitet og usikkerhet omkring fremtidig forurensning av grunnvannet, konkluderes det med at Hurdalssjøen vil være beste fremtidige hovedvannkilde for Øvre Romerike. I utredningen anbefales derfor Hurdalssjøen som hovedkilde for et nytt Øvre Romerike vannverk (ØRV) når UNIVANNs forsyning fra Bjertnessjøen blir for liten. Utredningen anbefaler også en samkjøring mellom NRV og ØRV der disse to vannverkene er gjensidige reservevannverk. De eksisterende mindre vannverkene i området kan være krisekilder for dette forsyningssystemet. Investeringsomfanget anslås til 71 millioner kroner for å kunne levere 280 l/s nordover fra NRV ved Frogner, og vannprisen fra Nedre til Øvre Romerike er fra NRV tilbudt til kroner 3 pr. m3. Det anbefales et etappevis utbyggings- og investeringsprogram som i en overgangsperiode knytter sammen fem større vannverk og at disse senere sluttes sammen til de to store verkene.

Samkjøringen mellom NRV og ØRV gjør det nødvendig med en ny hovedvannledning mellom Frogner og Jessheim, som i utredningen anslås til 43 millioner kroner. Det utarbeides nå en fylkesdelplan for vannforsyningen på Romerike, der utredningens anbefalinger tas opp til drøfting.

Vannforsyning i Indre Oslofjord

Fagrådet for vann- og avløpsteknisk samarbeid i Indre Oslofjord omfatter kommunene i Follo (unntatt Enebakk), Asker, Bærum, Oslo, samt Hurum og Røyken i Buskerud. Fagrådet la i 1995 frem en utredning om samkjøringsmuligheter mellom vannverkene rundt Oslofjorden, vannkvaliteten i vannforsyningen og kostnader ved å forbedre forsyningssikkerheten (Berdal Strømme 1995, Rådgivende Ingeniører).

I utredningen vises det til at bare én av kommunene vil kunne få problemer med å tilfredsstille kravene til permanent vannforsyning frem mot år 2025 (Vestby), mens de fleste kommunene vil få problemer med reserveforsyningen. For å bedre sikkerheten for vannforsyning foreslås investeringer som kopler flere av vannverkene sammen. De eventuelle problemene som følger av at vann med ulik kvalitet på denne måten blandes sammen, vurderes i rapporten som håndterbare og akseptable.

Bare et fåtall av vannverkene i Indre Oslofjord leverer vann som ligger innenfor vannforskriftens krav til surhet. Blant annet i Oslo forårsaker surt vann korrosjon i ledningsnettet. Fagrådsrapporten anbefaler tiltak for å dempe slike problemer, men fastslår også at det vil være svært kostbart å oppfylle forskriftens intensjoner slik de er formulert gjennom veiledende verdier for surhetsgrad (som er snevrere enn de tillatte grenseverdiene).

De fleste vannverkene leverer vann med lavt bakterieinnhold, og nesten alle vannverkene har desinfeksjonsanlegg. Forskriften krever imidlertid ytterligere sikkerhet mot bakterier, noe som gjør at flere anlegg må innføre ytterligere vannbehandling. Fargetallet på vannet overstiger i perioder også tillatte verdier, blant annet i Oslo og Asker og Bærum.

Ledningsnettet i Oslo er tildels gammelt og dårlig. Lekkasjene representerer et betydelig problem. Det er løselig anslått at inntil 1/3 av Oslos vann forsvinner i lekkasjer i ledningsnettet. I fagrådsrapporten anslås «lekkasjer/annet forbruk» til 47 prosent av det samlede vannforbruket i Oslo. «Annet forbruk» omfatter bl.a. offentlig forbruk.

I rapporten skisseres følgende tiltak som særlig aktuelle for å bedre forsyningssikkerheten:

• Asker/Bærum koples sammen med Glittrevannverket med en ny ledning mellom Asker og Røyken gjennom Heggedal.

• Oslo Vest koples sammen med Bærum gjennom en ny/større ledning. I dag er det bare en liten vannledning med minimal kapasitet som forbinder Oslo Vest og Bærum.

• Vestby og Ås koples sammen i en ny ledning.

Av disse tiltakene er det bare forbindelsen mellom Asker og Røyken som er planlagt. Tilsammen anslås investeringskostnadene ved disse nye ledningsforbindelsene til ca 90 millioner kroner.

Disse tiltakene vil imidlertid ikke være tilstrekkelige for å sikre full reservedekning i Oslo. Fagrådsrapporten legger opp til at dagens fire vannkilder (Maridalsvassdraget, Alunsjøen, Elvåga og Langlivann) skal være gjensidige reservekilder for hverandre i Oslo, i tillegg til at fjernvann fra Holsfjorden blir reservekilde for Maridalsvannet. Den aktuelle situasjonen med fare for vannmangel og restriksjoner på vannforbruket i Oslo i 1996 illustrerer behovet for slikt reservevann i tillegg til de nåværende vannkildene i Oslo. I dag er det i praksis liten mulighet til å avhjelpe vannmangelen i Oslo med reservevann fra f.eks. Nedre Romerike eller Holsfjorden. Når vannmengden i alle de fire hovedvannkildene for Oslo blir liten samtidig, begrenses verdien av dem som reservekilder for hverandre.

For å sikre full reservevannsdekning i Oslo skisserer Fagrådsrapporten investeringer i størrelsesorden 550-600 millioner kroner. Dette omfatter nytt vannbehandlingsanlegg ved Maridalsvannet (Oset), tunnel med overføringsmulighet mellom et nytt anlegg på Vettakollen (Langlivann) og Maridalsvannet, samt nytt vanninntak og pumpestasjon ved Holsfjorden og en 25 km tunnel som kan føre Holsfjordvannet til Oslo.

På grunn av den vanskelige vannforsyningssituasjonen i 1996 revurderer nå Oslo kommune behovet for fremtidige råvannskilder.

10.2.5 Vannforsyningens økonomi

Det foreligger ingen samlet oversikt over vannforsyningens økonomiske omfang i hovedstadsområdet. I tabell 10.1 vises gebyrinntekter og gebyrnivå, som også kan være økonomiske indikatorer for sektorens omfang og kostnadsforskjellene innen tjenesten.

Gjennomsnittstallene som i tabell 10.1 er oppgitt for hver delregion, fylkene og hele hovedstadsområdet er veide gjennomsnitt (vektet med befolkningstallene) og utelukkende ment som illustrasjoner på variasjoner i avgiftsnivå mellom de ulike regionene.

Det samlede økonomiske omfanget for den kommunale vannforsyningen i hovedstadsområdet var 471 millioner kroner i 1995. Dette er de samlede gebyrinntektene, som i prinsippet skal dekke både driftsomkostninger og kapitalutgifter innen kommunal vannforsyning. I tillegg kommer de private verkene som forsyner om lag 16 000 personer på Romerike.

Det er meget stor variasjon i gebyrsatsene mellom de ulike vannverkene i området. I følge forskrift om kommunale vann- og avløpsgebyrer, fastsatt av Miljøverndepartementet 10. januar 1995, skal gebyrene «ikke overstige kommunens nødvendige kostnader på vann- og avløpssektoren», det såkalte selvkostprinsippet. Praktiseringen av denne forskriften er kritisert av forbrukerorganisasjoner og Huseiernes Landsforbund. De mener forskriften gir mulighet for å fastsette gebyrer som overstiger de reelle kostnadene ved å levere vann.

Hvis det antas at gebyrsatsene som er oppgitt i tabellen stort sett gjenspeiler reelle kostnadsforskjeller innen vannforsyning, må konklusjonen bli at dagens vannforsyningssystem i hovedstadsområdet er svært kostbart enkelte steder. For de forbrukerne som betaler etter forbrukt vannmengde varierer prisen fra 2,58 kroner pr. kubikkmeter i Oslo til 16,90 kroner i Rælingen. Gjennomgående må abonnentene som er tilknyttet NRV betale en høyere pris for vannet enn forbukerne ellers i hovedstadsområdet. Vannprisen i Frogn og på Nesodden kommer nærmest det høye prisnivået på Nedre Romerike.

Også årsgebyrene for en gjennomsnittlig enebolig på 110 kvm. varierer betydelig, etter samme mønster som enhetsprisen på vann. Spredningen er imidlertid mindre enn for årsgebyrene.

Foran ble det referert til utredningen om vannforsyning på Romerike. Der ble kvaliteten og organiseringen i NRV omtalt som vellykket, og en tilsvarende organisering foreslås som modell for vannforsyningen på Øvre Romerike. Den høye prisen som forbukerne i dag må betale til NRV gir imidlertid grunnlag for å vurdere kostnader og nytte ved slike store utbygginger kritisk. Den høye enhetsprisen kan til en viss grad forklares med overkapasitet i NRV. Det er for få forbrukere å fordele de faste kostnadene på (stordriftsfordelen utnyttes ikke til forbrukernes beste). Med Glomma som vannkilde for NRV er kapasiteten nærmest ubegrenset, men bare 110 000 personer er tilknyttet verkets forsyningssystem. Kostnadene ved å knytte flere personer til nettet er trolig lave, men eierstrukturen gjør at det ikke er mange potensielle abonnenter å verve innenfor dagens eierkommuner.

Dette illustrerer et generelt problem. Dagens vannverkstruktur i hovedstadsområdet begrenser kanskje i seg selv muligheten til å utnytte stordriftsfordelene innen større deler av vannforsyningen. Virksomheten kjennetegnes av store faste kostnader i form av ledningsnett, vanninntak og renseanlegg. Jo flere abonnenter som koples til et forsyningssystem, desto lavere blir gjennomsnittskostnaden for vannet og prisen som abonnentene må betale. Den samfunnsøkonomiske lønnsomheten ved vannverkenes investeringer ville øke hvis flere abonnenter enn de som i dag tilhører verkenes forsyningsområde kan koples til. Dette forutsetter imidlertid at investeringsbeslutninger i tilgrensende vannverk foretas koordinert, slik at den samlede nytten av investeringene kan øke.

Dersom argumentet om stordriftsfordeler ikke er riktig, og at fordelene f.eks. allerede uttømmes ved dagens størrelse på verkene, gjenstår imidlertid et annet generelt poeng som takstene fra NRV også illustrerer. Vannverkene har få økonomiske insentiver til å dimensjonere utbyggingene samfunnsøkonomisk riktig i forhold til størrelsen på sitt forsyningsområde, eller til å effektivisere driften. Verkenes naturlige monopolstilling gjør at kostnadene i prinsippet kan veltes over på abonnentene gjennom gebyrene og vannprisen. Forbrukerne kan ikke bytte vannleverandør. Prismekanismen fungere ikke som uttrykk for abonnentenes behov, slik at deres interesser må artikuleres gjennom de politiske beslutningsprosessene i kommunene.

10.2.6 Samordningsbehov

Gjennomgangen foran har vist at kommunegrensene i hovedstadsområdet har medført et utbyggingsmønster for vannforsyningen som neppe er optimalt. Mange av disse investeringene hemmer i dag muligheten til å gjennomføre samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltak som kunne forbedret situasjonen. Det er f.eks. usikkert om utbyggingen og samkjøringen mellom Nedre og Øvre Romerike Vannverk kan realiseres, fordi det i disse to regionene hver for seg allerede er planlagt alternative sikringstiltak som medfører at samkjøringen kanskje ikke lar seg finansiere.

Investeringsbeslutningene på 1970-tallet baserte seg gjerne på vurderinger av forsyningsbehov og akseptabelt investeringsomfang i egen kommune eller innen eget forsyningsområde. Overføringsmuligheten til nabokommunenen er dermed blitt små mange steder, som følge av en slik utbyggingsform. Med en annen kommuneinndeling ville forsyningssystemet i hovedstadsområdet sannsynligvis ikke vært organisert slik det er i dag. Erfaringene viser at vannforsyning har regional karakter, og at beslutninger i flere kommuner med fordel bør vurderes i sammenheng.

Fylkesinndelingen kan i liten grad sies å ha etablert en barriere. Mangelen på utvekslingsmulighet mellom Oslo og Akershus skyldes kommunegrensene mellom Oslo og nabokommunene og ikke fylkesgrensen.

Utredningene som er referert viser at det foreligger forbedringsmuligheter innen vannforsyningen, både i området rundt Indre Oslofjord og på Romerike. Kvaliteten på drikkevannet kan forbedres, forsyningssikkerheten økes. De store gebyrvariasjonene kan indikere store kostnadsforskjeller som kan være uttrykk for at det også foreligger effektiviseringspotensiale.

Utredningene som er referert identifiserer også nødvendige tiltak som kan føre til vesentlige forbedringer i vannforsyningen. Behovet for investeringer i ledninger og renseanlegg er beskrevet tydelig og kan kostnadsberegnes ganske treffsikkert. Det ser ut til å være mulig å oppnå betydelige forbedringer i forsyningssituasjonen. Rundt Indre Oslofjord skisseres investeringer på rundt 90 millioner kroner og på Romerike anslagsvis 120 millioner kroner for å samkjøre et Nedre Romerike vannverk med et fremtidig Øvre Romerike vannverk.

Høringsrunden blant kommunene på Romerike viser at det i hovedsak er enighet om de prinsippene som foreslås for fremtidig forsyning på Øvre Romerike. Det fremkommer imidlertid også skepsis til de økonomiske kalkylene som presenteres i utredningen. En vannpris fra Nedre til Øvre Romerike på 3 kroner pr. kubikkmeter oppfattes av enkelte som urealistisk, siden vannet fra NRV i dag koster kroner 6,50.

Hvilke utbyggingsalternativer som sikrer den fremtidig forsyningen i hovedstadsområdet best, bør trolig utredes grundig. Hovedpoenget i denne sammenheng er at det kreves beslutninger på tvers av dagens administrative grenser.

I hvilken grad kan så de rammebetingelsene utvalget skal vurdere bidra til å utløse forbedringspotensialet som er antydet ovenfor? Primært har kommunene et tilsyns- og godkjenningsansvar for vannforsyningsanleggene. Selve vannverksdriften er en frivillig kommunal oppgave. Endringer i kommunenes rammebetingelser vil derfor ikke uten videre påvirke organiseringen av vannforsyningen direkte. I praksis er imidlertid de fleste kommunene i hovedstadsområdet vannverkseiere, noe som gjør at eventuelle statlige krav eller stimulanser overfor kommunene også vil påvirke løsningen av vannforsyningsoppgaven.

Utvalget vil på denne bakgrunn konkludere med at vannforsyningen bør samordnes bedre mellom kommunene i hovedstadsområdet. I den grad kommunene kan bli enige om felles tiltak gjennom frivillig samarbeid, vil vannforsyningen kunne forbedres. Her foreligger det trolig et ikke utnyttet forbedringspotensiale. Vurdert ut fra erfaringene gjennom de siste tiårene kan det imidlertid ikke forventes at frivillig samarbeid alene er tilstrekkelig for å sikre den nødvendige samordningen. Utvalget vil derfor i del III av innstillingen vurdere hvordan det kan legges bedre til rette for å ivareta disse samordningsbehovene på en bedre måte enn i dag.

10.3 AVLØP OG RENSING

10.3.1 Innledning

Avløpssektoren i hovedstadsområdet er omfattende. Om lag 950 000 innbyggere er tilknyttet ett av regionens 63 renseanlegg for avløpsvann. Også avløpssituasjonen ble diskutert i Korenutvalgets innstilling og anbefalingen var større regional samordning for å bøte på de store forurensningproblemene som kloakkutslippene medførte for vassdragene og Oslofjorden. Siden den gang er situasjonen på avløpssektoren vesentlig forbedret, både som resultat av store investeringer i renseanlegg, større interkommunale avløpsanlegg, og som følge av generell bedring i teknologi og kompetanse. Miljøtilstanden i vassdragene og fjorden er derfor atskillig bedre i dag.

Gjennom pålegg og tilskudd har staten bidratt til at kommunene har kunnet redusere forurensningene fra avløpssektoren betydelig sammenlignet med situasjonen for noen tiår siden. Tilskuddene har vært utformet med sikte på å stimulere til interkommunale løsninger.

Forurensningsloven med tilhørende forskrifter er det sentrale lovverket for avløpsektoren. Avløpsrensing er ikke en lovpålagt kommunal oppgave, men kommunen kan i medhold av forurensningsloven pålegges ansvar for avløpsanlegg i egen kommune. Fylkesmannen er delegert ansvaret for å gi utslippstillatelser og godkjenner de enkelte avløpsanleggenes utslipp. Gjennom forurensningsloven stilles det krav til vannverkseierne.

Plan- og bygningsloven regulerer rett og plikt for husholdninger og bygg til å knyttes til avløpsledninger. Regelen er at bygg skal tilknyttes avløpsledning hvis disse ligger i nærheten, med mindre spesielle forhold eller uforholdsmessig store kostnader tilsier at slik tilknytning er uhensiktsmessig.

10.3.2 Oppgaveløsningen i avløpssektoren

I følge fylkesmannens årsrapport om avløpssektoren for 1994 har de 63 renseanleggene i hovedstadsområdet en kapasitet på 1,4 millioner personer. Om lag 59 000 innbyggere i området er registrert tilknyttet små enkeltanlegg eller anlegg for spredt bebyggelse. I området er det ca. 5 500 km avløpsledninger. Over 90 prosent av befolkningen i hovedstadsområdet er tilknyttet avløpsanlegg, men andelen varierer mellom de ulike delregionene innen hovedstadsområdet. På Romerike er over 25 prosent av befolkningen ikke tilknyttet renseanlegg (jf. tabell 10.2).

De tre største renseanleggene fanger opp nær 85 prosent av befolkningen i hovedstadsområdet som er tilknyttet et renseanlegg. Vestfjorden Avløpsselskap (VEAS) ble etablert i 1976 og er et samarbeid mellom Oslo, Bærum og Asker kommuner. Renseanlegget ligger ved Slemmestad i Røyken, og ble satt i drift i 1982. Avløpsvannet fra bebyggelsen vest for Akerselva i Oslo og fra Asker og Bærum behandles ved dette renseanlegget. Avløpsvannet fraktes gjennom en 42 km. lang tunnel fra Oslo til Slemmestad. Bekkelaget renseanlegg dekker de øvrige delene av Oslo, samt nordlige deler av Oppegård kommune. RA2 er et samarbeid mellom kommunene Lørenskog, Rælingen og Skedsmo. I Follo og på Romerike er det en rekke mindre anlegg, men som oversikten ovenfor viser er det her en vesentlig større befolkningsandel som ikke er tilknyttet renseanlegg. I forbindelse med Gardermoenutbyggingen samarbeider Ullensaker og Nannestad kommuner om et felles anlegg som også innebærer at flere av de mindre og gamle renseanleggenes avvikles.

Et av de viktigste driftsproblemene i renseanleggene og den viktigste årsaken til dårlig renseeffekt og eventuelt for store utslippsmengder, er fremmedvann som mottas gjennom utette ledningsnett. I hovedstadsområdet varierer mengden fremmedvann mellom de ulike anleggene. Renseeffekten i renseanleggene er ut fra gjennomsnittsbetraktninger forholdsvis god. 77 prosent av alt fosfor blir renset og 72 prosent av organiske stoffer. Rensingen varierer imidlertid mellom de 63 anleggene. Kvaliteten på de største renseanleggene vurderes som god, inkludert Bekkelaget renseanlegg når det blir ferdig.

Tilsammen produseres 650 tonn fosfor i hovedstadsområdet, hvorav 21 prosent slippes ut i vassdragene (140 tonn). Av dette skriver 31 prosent av utslippene seg fra ledningsnettet. Samlet produksjon av kloakkslam i hovedstadsområdet er 90 800 kubikkmeter, hvorav 2/3 benyttes til jordbruksformål. Det statlige pålegget om å innføre nitrogenrensing har vært omstridt og er blitt utsatt ved Bekkelaget renseanlegg. Staten yter 50 prosent tilskudd for å dekke utgiftene ved å etablere nitrogenrensing. Bekkelaget renseanlegg planlegges utbedret og skal også få nitrogenrenseanlegg. VEAS' anlegg har allerede innført nitrogenrensing og ved RA2 skal nitrogensrensingen være klar innen år 2000.

Tabell 10.4 viser hvordan avløpssystemet i hovedstadsområdet drenerer avløpsvann og utslipp til ulike resipienter. Oslofjorden er resipient for avløpsvann fra vel 760 000 innbyggere fra Oslo og Akershus.

10.3.3 Avløpsøkonomi

Statistisk Sentralbyrå har offentliggjort analyser av de økonomiske sidene ved den kommunale avløpssektoren (Essilfie 1996). Data fra samtlige kommuner er samlet inn gjennom et elektronisk spørreskjema SSB benytter i en årlig kartlegging av økonomiske og produksjonsmessige forhold i avløpssektoren. I tabell 10.5 gjengis undersøkelsens tall for hovedstadsområdet.

Avløpssektorens samlede samfunnsøkonomiske kostnader i hovedstadsområdet var 865 mill. kroner i 1994. Dette omfatter forvaltnings-, drifts-, vedlikeholds- og kapitalkostnader. I Oslo alene er kostnadene ved avløpssektoren over en halv milliard kroner.

Tabell 10.5 viser at kostnadene pr. abonnent (som ikke må forveksles med gebyrer) varierer betydelig i regionen. Tallene uttrykker avløpssektorens faktiske årlige kostnader pr. abonnent. Lavest er kostnadene i Oppegård kommune, med 1 615 kroner pr. abonnent. Det veide gjennomsnittet for hele hovedstadsområdet var 2 381 kroner. Kostnadene er høyest i Frogn kommune, med 4 016 kroner pr. abonnent, eller nær 70 prosent høyere kostnader enn hovedstadsområdet under ett.

Dekningsgraden er et uttrykk for hvor stor del av de faktiske kostnadene som dekkes gjennom gebyrer (både tilknytnings- og årsgebyr). For hovedstadsområdet under ett er dekningsgraden 90 prosent I enkelte kommuner er gebyrinntektene høyere en kommunens faktiske kostnader. Høyest ligger Ski kommune med gebyrinntekter som ligger 36 prosent over de faktiske kostnadene ved å drive avløpstjenesten. Frogn kommune ligger lavest og får bare dekket 24 prosent av sine kostnader gjennom gebyrene. (Dette gjenspeiles i de årsgebyrene Frogn krever inn, der satsene ikke ligger særlig over nivået ellers i regionen).

Prisen for forbruk varierer, i likhet med variasjonene som ble vist for vannprisen i tabell 10.1. Frogn kommune har høyest gebyr etter målt forbruk, med 13,89 kroner pr. kubikkmeter. Asker ligger lavest med 3,75 kroner pr. kubikkmeter. Årsgebyrene for en bolig med bruksareal på ca. 140 kvm. varierer fra 938 kroner i Asker til 3515 kroner i Nes.

De kommunene som deltar i de store interkommunale avløpssamarbeidene har kostnader som til dels ligger under det samlede kostnadsnivået i hele hovedstadsområdet. Tendensen er imidlertid ikke entydig.

10.3.4 Samordningsbehov

I størstedelen av hovedstadsområdet blir avløpsvannet behandlet i renseanlegg med høy kvalitet. Avløpsrensing blir stadig mer en kompetansekrevende teknologivirksomhet. Miljøkravene i fremtiden vil fortsatt være høye. Tilsammen tilsier disse forholdene ytterligere konsolidering av de mest vellykkede og store anleggene, gjennom sammenkopling av flere ledningsnett. Renseeffekten i fremtiden vil trolig kunne økes ved å nedlegge enkelte eldre og umoderne renseanlegg ved slik nettsammenkopling.

Oslo har tatt opp med Asker og Bærum om det avløpet som i dag føres til Bekkelaget på permanent basis, kunne overføres til VEAS. Dette har Asker og Bærum gått imot. Erfaringen er at dagens system med frivillig samarbeid ikke fører frem ved større investeringsprosjekter hvor det er uenighet mellom kommunene.

De økonomiske stordriftsfordelene tilsier at sammenkopling mellom avløpsnett kan bidra til reduserte kostnader. Det ser imidlertid ikke ut til at det i økonomisk forstand er store gevinster å hente. Kommunene som f.eks. er tilknyttet RA2 og VEAS har ikke vesentlig lavere kostnader enn andre kommuner i hovedstadsområdet. I hovedstadsområdet er allerede 85 prosent av abonnentene i området tilknyttet de tre største anleggene, noe som innebærer at ytterligere samordning trolig vil representere marginale forbedringer sett i forhold til omfanget av den samlede aktiviteten for hele området. For de kommunene som i dag har høye kostnader kan likevel slike samordningsgevinster være svært verdifulle, og særlig for abonnentene i disse kommunene utgjøre klare velferdsforbedringer.

De største utbyggingene som ble diskutert tidlig på 1970-tallet for å sikre bedre samkjøring, er altså gjennomført. Ytterligere samordningsinnsats bør trolig rettes inn mot å redusere utslippene og heve kvaliteten i en del av de små anleggene med lavest renseevne. Arbeidet med å knytte en større del av bebyggelsen i Follo og på Romerike til renseanlegg bør trolig føres videre, men avhenger ikke av den administrative strukturen i hele hovedstadsområdet. Dette dreier i større grad om å finne frem til fellesløsninger mellom berørte kommuner i Akershus' delregioner.

På bakgrunn av denne presentasjonen og drøftingen vil utvalget konkludere med at den administrative inndelingen eller oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene ikke har vært til hinder for store interkommunale utbygginger med tilfredsstillende miljøstandard innen avløpssektoren, når kommunene har vært enige om utbyggingene. Ved uenighet fungerer imidlertid ikke dagens ordning tilfredsstillende. Innenfor dagens ordning har det f.eks. ikke i tilstrekkelig grad ligget til rette for å gjøre helhetlige vurderinger av om VEAS burde bygges ut fremfor Bekkelaget renseanlegg. De statlige tilskuddsordningene har imidlertid bidratt til at prosjekter er blitt realisert. Hele hovedstadsområdet omfattes i dag ikke av fullgode løsninger. Det ser ut til å foreligge et samordningspotensiale i delregionene Follo og Romerike, i tillegg til at det trengs et bedre styringssystem for avløpsinvesteringer i Oslo og nabokommunene rundt fjorden.

10.4 RENOVASJON

10.4.1 Innledning

I dette avsnittet vil utvalget vurdere hvordan inndelingen og oppgavefordelingen påvirker løsningen av renovasjonsoppgaven i hovedstadsområdet og i hvilken grad det er behov for å samordne politikken bedre. De viktigste utøvende oppgavene innen renovasjonssektoren er lagt til kommunene. Kommunene har med hjemmel i forurensningsloven ansvaret for innsamling og behandling av forbruksavfall (i hovedsak husholdningsavfall), samt å innføre ordninger for sortering av avfallet. Det er også et kommunalt ansvar å etablere ordninger for innsamling og mottak av visse grupper av spesialavfall. Produksjonsavfallet, dvs. det meste av avfallet fra næringslivet, er i utgangspunktet avfallsprodusentens eget ansvar. Håndteringen av produksjonsavfallet har til nå i stor grad vært styrt av markedskreftene uten noe spesielt kommunalt ansvar, bortsett fra tilrettelegging og rådgivning. Kommunene er ikke pliktige til å ha et behandlingsanlegg for produksjonsavfall. Det er imidlertid utarbeidet forskrifter for hvordan produksjonsavfallet skal håndteres. Kommunene vil kunne få økt ansvar også for produksjonsavfallet.

Som grunnlag for å analysere samordningbehovene innen renovasjonssektoren, blir det grovt redegjort for hvilke avfallsmengder regionen må håndtere og hvordan avfallet behandles (10.4.2). Deretter redegjøres det for hvilke mål og utfordringer som gjelder (10.4.3) og hvordan oppgaveløsningen faktisk håndteres i Oslo og Akershus (10.4.4). Til slutt drøftes det i hvilken grad det er et samordningsbehov og hva dette går ut på (10.4.5).

10.4.2 Avfallsmengdene og behandlingsmåte

Det er knyttet usikkerhet til de innhentede tallene fra SSB som er vist i tabell 10.6, bl.a. mht. hvordan kommuner rapporterer inn tall. F.eks. er flere kommuner ikke registrert med næringsavfall. Statistikken tar heller ikke hensyn til at det i Oslo og Akershus foregår en utbredt «grensekryssende» transport og behandling av avfall. For utvalgets formål er det imidlertid tilstrekkelig med en forholdvis grov situasjonsbeskrivelse.

I 1995 er det registrert 634 309 tonn avfall i Oslo og Akershus. Det er en økning på 35 prosent i forhold til avfallsmengden som ble registrert i 1992. Mengdene av husholdningsavfall er rimelig godt kartlagt. Kunnskapen om næringsavfall, spesielt bygge- og rivningsavfall og utgravningsmasser er imidlertid mangelfull, både om avfallsmengder, -typer og sluttdisponering. Avfallsmengdene har økt på landsbasis, og i følge fylkesmannens miljøvernavdeling synes det samme å være tilfelle for Oslo og Akershus. Fylkesmannen anslår avfallsmengdene i 1995 totalt til ca. 800 000 tonn.

Oslo og Akershus har 23 prosent av den registrerte avfallsmengden og 21 prosent av landets befolkning. De registrerte mengdene i Oslo og Akershus fordelte seg med om lag to tredeler på Oslo og en tredel på Akershus. Romerikes andel av avfallet er 16 prosent (mot 21 prosent av befolkningen), Vestområdets andel 11 prosent (mot 15 prosent av befolkningen) og Follos andel 5 prosent (mot 11 prosent av befolkningen).

Den store mengden avfall i Oslo skyldes konsentrasjonen av næringsvirksomheter. I Oslo utgjør i følge ovennevnte statistikk næringsavfallet 70 prosent av den totale avfallsmengden, mot 37 prosent i Akershus. I Follo utgjør andelen næringsavfall 9 prosent For Vestområdet var andelen næringsavfall 31 prosent Romerike har den høyeste andelen næringsavfall i Akershus, med en andel på litt under halvparten av den totale avfallsmengden. Oslo har imidlertid noe lavere mengde husholdningsavfall i gjennomsnitt pr. innbygger (268 kg) enn Akershus (295 kg). De tilsvarende tallene for Follo, Romerike og Vestområdet var hhv. ca. 290 kg, 260 kg og 350 kg.

Gjenvinningen av husholdningsavfallet i Oslo og Akershus har økt de siste årene (over 50 prosent i perioden 1992 - 1995), men er i likhet med resten av landet fortsatt lav. Gjennomsnittet for Oslo og Akershus er at 23 prosent av husholdningsavfallet gjenvinnes. Gjenvinningen av husholdningsavfallet er noe høyere i Akershus (26 prosent) enn i Oslo (20 prosent). Gjenvinningsgraden i Akershus er høyest i Vestområdet (33 prosent) og lavest i Follo (17 prosent). Bærum skiller seg klart ut og gjenvinner 39 prosent av husholdningsavfallet. Deretter følger Gjerdrum (29 prosent), Lørenskog (27 prosent) og Ullensaker (27 prosent). Gjenvinningsandelen er lavest i Nes (11 prosent) og Vestby (12 prosent).

Tar en hensyn til at Oslo energigjenvinner 87 prosent av husholdningsavfallet, blir bildet på gjenvinningsandelen et annet enn det som er beskrevet ovenfor. Også kommunene i Vestområdet og Follo sender avfall til forbrenning. I 1993 ble det i Oslo utnyttet 391 GWh eller 69 prosent av energien i husholdningsavfallet. Det er bare Oslo kommune som har investert i forbrenningsanlegg (Klemetsrud og Brobekkveien). Oslo-anleggene har installert effektiv røykgassrensing og leverer betydelige mengder fjernvarme og elektrisk energi. Forbrenningsanleggene mottar forbruksavfall fra Oslo kommune, samt Oppegård, Ski, Nesodden, Frogn og Asker kommuner, i tillegg til Øvre Eiker kommune i Buskerud. Bærum og Vestby kommuner sender forbruksavfall til forbrenningsanlegg i Fredrikstad. Under halvparten av regionens avfall gikk i 1992 til forbrenning. Andelen i Oslo var to tredeler, mens den i Akershus var på 15 prosent. På Romerike gikk ikke noe av avfallet til forbrenning.

10.4.3 Mål og utfordringer

I formålsparagrafen til forurensningsloven (Lov av 13. mars 1981 nr. 6) heter det at Loven skal sikre en forsvarlig miljøkvalitet, slik at forurensninger og avfall ikke fører til helseskade, går ut over trivselen eller skader naturens evne til produksjon og selvfornyelse.

I § 2. pkt. 4 om retningslinjer for hvordan loven skal gjennomføres står det videre at avfall skal tas hånd om slik at det blir minst mulig til skade og ulempe. Det skal gjenvinnes der dette ut fra en avveining av miljøhensyn, ressurshensyn og økonomiske forhold er berettiget.

Den overordnede nasjonale renovasjonspolitikken er senest behandlet ved Stortingsmelding nr. 44 (1991-1992) «Om tiltak for reduserte avfallsmengder, økt gjenvinning og forsvarlig avfallsbehandling». Regjeringens hovedstrategi er for det første å hindre at avfall oppstår og redusere mengden av skadelige stoffer i avfallet, for det andre å fremme ombruk, materialgjenvinning og energiutnyttelse og for det tredje å sikre en forsvarlig sluttbehandling av restavfallet.

Ved endringen av forurensningsloven i 1993 er det innført flere nye bestemmelser, bl.a. hjemmel til å kunne pålegge gjenvinning, krav om kommunale avfallsplaner og nye bestemmelser om avfallsgebyr som gir plikt til å sørge for full kostnadsdekning på avfallssektoren. Avfallsplanen skal gjennomgås av fylkesmannen. Fylkesmannen legger opp til å medvirke gjennom informasjon og holdningsskapende arbeid til at differensierte avfallsgebyrer benyttes for å stimulere til avfallsreduksjon og økt gjenvinning.

Myndighetene kommer også med en rekke signaler om at produsenter, importører og distributører skal få økt ansvar for avfall fra sine produkter. Mye av dette er allerede fulgt opp i konkrete forskrifter. Unnlater en bedrift å imøtekomme krav etter loven, kan bedriften bli ilagt et forurensningsgebyr. I visse tilfeller vil kommunen ha anledning til å ilegge et slikt gebyr. Etter en spesiell delegasjon fra Miljøverndepartementet har f.eks. Oslo kommune, gjennom en ny kommunalforskrift, fått en viss adgang til og et ansvar for å styre produksjonsavfallet til godkjente mottaksanlegg og til en viss sortering og gjenvinning av avfallet. Kommunene vil etter hvert kunne få økt ansvar for styring av produksjonsavfallet.

10.4.4 Oppgaveløsningen i Oslo og Akershus

10.4.4.1 Kommunene i Oslo og Akershus

Tabell 10.7 viser at de samlede gebyrinntektene for renovasjonssektoren i 1995 utgjorde 368 millioner kroner i hovedstadsområdet. I Oslo utgjorde inntektene 227 millioner kroner, mens de var 141 millioner kroner i Akershus. Det samlede gebyrgrunnlaget, som omfatter direkte og indirekte drifts- og kapitalkostnader, fratrukket drifts- og kapitalinntekter, var på 429 millioner kroner, fordelt med 297 millioner kroner på Oslo og 132 millioner kroner på Akershus. Det store avviket mellom gebyrgrunnlag og -inntekter i Oslo skyldes bl.a. at Oslo kommune har store driftsinntekter på avfallsvirksomheten fra andre kommuner.

Den gjennomsnittlige satsen på gebyret for de 23 kommunene var 860 kroner. De tilsvarende gjennomsnitstallene for Follo-kommunene var om lag 1 000 kroner, for kommunene i vestområdet 700 kroner og kommunene på Romeriket 790 kroner. Gebyrsatsen for Oslo var på 1 114 kroner. Rælingen hadde den laveste gebyrsatsen med 643 kroner, og lå dermed 25 prosent under gjennomsnittet for hovedstadsområdet. Nesodden hadde det høyeste gebyret, med 1 322 kroner, noe som er 50 prosent over gjenomsnittet for området.

Oslo og Akershus er med drøye 900 000 innbyggere delt opp i ni avfallsområder. Avfallsbehandlingen er organisert gjennom tre interkommunale avfallsselskaper som omfatter i alt 17 av regionens 23 kommuner. I de øvrige seks kommunene ivaretas denne behandlingen kommunevis. Asker og Bærum kommuner har imidlertid et visst samarbeid, men dette er ikke formalisert. Det er forholdsvis store forskjeller på avfallsområdenes størrelse. Ansvarsområdet til Oslo kommune har nesten fire ganger så mange innbyggere som ROAF-området, som det nest største området. Det største området i Akershus rommer om lag 10 ganger flere innbyggere enn det minste. I alle kommunene skjer innsamling av husholdningsavfall etter innhenting av anbud. Miljøtransport AS, der Oslo kommune eier alle aksjene, deltar i denne konkurransen på lik linje med sine konkurrenter.

Det er i alt åtte fyllplasser i drift i Oslo og Akershus. To av disse fyllplassene drives i interkommunal regi, fem er kommunale fyllplasser og en er drevet i privat regi. Oslo kommune eier to forbrenningsanlegg (Klemetsrud og Brobekkveien). I perioden 1992 - 1995 er i alt syv fyllplasser stengt for mottak av avfall og en er stengt i 1996. Det betyr at antall fyllinger er halvert i perioden 1992 - 1996. Alle de åtte fyllplassene som fortsatt skal være i drift har fått nye og skjerpede utslippstillatelser. Av disse har seks tillatelser trådt i kraft, mens to tillatelser er sendt anleggseierne og berørte parter til uttalelse. Tillatelsene inneholder bl.a. skjerpede krav i forhold til sigevannshåndtering, uttak av deponigass og type avfall som tillates deponert. For et flertall av fyllplassene er de tyngste investeringene allerede gjennomført, mens det for en fyllplass gjenstår store investeringer før anlegget er oppgradert og kan tilfredstille de nye og skjerpede kravene. De åtte operative anleggene mottok totalt 255 000 tonn avfall i 1995 (ekslusive slam).

Det er for Oslo og Akershus konsesjonsbehandlet 15 anlegg for sortering og omlasting av avfall. Fylkesmannens miljøvernavdeling vurderer dette som et tilstrekkelig antall for å ivareta regionens behov for sentral sortering av næringsavfall for gjenvinning. Gjenvinningsgraden anslås til 25 prosent i gjennomsnitt. I alle kommunene er det etablert minst en gjenbruksstasjon for mottak av sortert avfall fra husholdninger og småbedrifter. Det er innført system for kildesortering av spesialavfall, papir/papp og glass for de fleste husholdninger i alle kommunene. Innsamlingen foregår dels ved direkte hentesystem og dels ved ved at abonnentene bringer avfallet til sentralt plasserte mottak. I flere kommuner er det også etablert mottak for brukte tekstiler.

Fylkesmannens miljøvernavdeling har i 1996 gjennomført en spørreundersøkelse i alle kommunene for å kartlegge omfanget av ulovlige fyllinger. 16 av kommunene har god oversikt over omfanget. Fire av disse har gjort systematiske registreringer. Totalt er det registrert 62 ulovlige fyllinger, hvor omtrent halvparten klassifiseres som «større» saker. 40 prosent av de registrerte fyllingene er i aktiv bruk. Det foreligger mistanke om at rundt halvparten av de registrerte fyllingene inneholder avfall.

Det er også i 1996 gjennomført en kartlegging av kommunenes mottakssystem for spesialavfall. Alle kommunene i regionen har innsamlingsordninger for spesialavfall. Totalt dreier det seg om 130 mottaksstasjoner, hvorav 13 er betjente. Omtrent halvparten av mottaksstasjonene er i Oslo. I følge vurderingen til fylkesmannens miljøvernavdeling er ikke dagens mottakssystem for spesialavfall tilfredsstillende. Svært få kommuner har mottakstilbud for mindre næringsvirksomheter, slik de er pålagt gjennom loven.

Status i 1996 er at 21 kommuner har oversendt første generasjons avfallsplaner til fylkesmannens miljøvernavdeling. To kommuner hadde ikke sendt inn avfallsplan i det hele tatt og tre kommuner har ikke behandlet planen politisk. I følge fylkesmannens miljøvernavdeling er 15 av avfallsplanene i samsvar med lovens krav til minimumsinnhold.

10.4.4.2 Akershus fylkeskommune

Akershus fylkeskommunes engasjement innen avfallssektoren har utgangspunkt i oppgaven som regional planmyndighet. Samarbeidsutvalget for Oslo og Akershus har tatt initiativ til å etablere et eget avfallsråd for å gi råd om samordnet håndtering av avfallet i Oslo og Akershus. Fylkeskommunen har ansvar for å organisere og finansiere sekretariatet til avfallsrådet, og etablererer en database for å kunne holde løpende oversikt over avfallsmengder og -strømmer i regionen. Databasen opereres i samarbeid med fylkesmannens miljøvernavdeling. Fylkeskommunen bidrar for øvrig til ulike faglige utrednings- og utviklingstiltak som etablering av avfallsselskapet i Follo, tømmestasjoner for bobiler, kompetanse og økonomiske tilskudd til en rekke komposteringsforsøk.

10.4.4.3 Regional statsforvaltning

Fylkesmannens miljøvernavdeling har oppgaver som myndighetsutøver og bindeledd/formidler mellom sentrale myndigheter og kommunene og sektormyndigheter på regionalt nivå. Myndighetsutøvelsen omfatter konsesjon og krav i forbindelse med oppgradering av fyllplasser. Fastsettelse av rammevilkår er prioritert fremfor detaljkrav. Miljøvernavdelingens oppgaver er for øvrig knyttet til å være pådriver og koordinator, gi informasjon og resultatkontroll og oppfølging overfor kommunene. Fylkesmannens miljøvernavdeling samordner og gir prioritert innspill til Statens forurensningstilsyn (SFT), Direktoratet for naturforvaltning (DN) og Miljøverndepartementet (MD) i forbindelse med statlige tilskudd på avfallssektoren. I tillegg er miljøvernavdelingen ansvarlig for at rapportering fra de ulike prosjektene blir foretatt, samt sikring av forsvarlig utbetaling av midlene. Fylkesmannens miljøvernavdelingen har også oppgaver knyttet til oppfølging av miljøbasert næringsutvikling i samarbeid med fylkesmannens landbruksavdeling. Fylkesmannens miljøvernavdeling har i samsvar med signalene fra SFT/MD avsatt to årsverk til avfallsfeltet.

10.4.5 Samordningsbehov

Siktemålet med dette avsnittet er å vurdere hvordan inndelingen og oppgavefordelingen påvirker løsningen av renovasjonsoppgaven i Oslo og Akershus og i hvilken grad det er behov for å samordne politikken bedre. Krav til kommunenes avfallshåndtering øker som resultat av voksende avfallsmengder. Disse mengdene skal håndteres på en måte som kan minimalisere forurensningsproblemene. Samtidig stilles det strengere miljøkrav til de løsningene som velges. Det innebærer at kriteriet miljøhensyn er særlig betydningsfullt i vurderingen. De økte kravene til renovasjonssektoren har også betydelige samfunnsøkonomiske konsekvenser, slik at behovene for kostnadseffektive løsninger må forventes å bli enda viktigere. Det innebærer at kriteriet kostnadseffektivitet er viktige i analysen. Muligheten til å kunne gi mest mulig likeverdige tilbud vil også kunne være et viktig kriterium.

Antall fyllplasser i hovedstadsområdet er halvert siden 1992. Reduksjonen har bl.a. sammenheng med opprettelsen av interkommunale selskaper. Det samlede tilgjengelige fyllplassvolumet i hovedstadsregionen er tidsbegrenset. Kapasiteten vil kunne være oppbrukt om forholdsvis kort tid, dersom det ikke skjer endringer i de avfallsmengder som i dag blir deponert. Med økt gjenvinning er det et forbedringspotensiale i regionen som både er knyttet til lavere deponeringsmengder og økt brukstid for de eksisterende anleggene. Gjenvinningsandelen i Oslo og Akershus er økende, men det er også avfallsmengdene.

Miljøstandarden ved fyllplassene har vært varierende. Nye minstekrav er gitt med krav om tiltak bl.a. mot sigevann, for uttak og forbrenning av deponigass, for kildesorterte avfallsfraksjoner, for økt gjenvinningsgrad, for utsortering av matavfall mm. For et flertall av fyllplassene er de tyngste investeringene allerede gjennomført, men for en fyllplass gjenstår det store investeringer før anlegget er oppgradert og kan tilfredstille de nye og skjerpede kravene. Gjennomføring av minstekravene vil muligens kunne utjevne noe av forskjellene i miljøstandard mellom anleggene, men for en del eldre fyllingsområder kan det være vanskelig å opprette effektive anlegg (oppsamling og behandling av sigevann og deponigass). Det er f.eks. vanskelig å forsikre seg mot ukontrollerte gass- og sigevannsutslipp fra eldre deponier. Nedlagte fyllinger krever oppfølgingstiltak.

De nye fyllplassene vil i fremtiden fremstå som avfallsanlegg med flere funksjoner og med et betydelig større behov for driftsoppfølging. Kostnader til forvaltning, drift og vedlikehold må derfor også forventes å øke, spesielt for de plassene som hittil har drevet meget enkelt. Fylkesmannens miljøvernavdeling vurderer f.eks. at dagens mottakssystem for spesialavfall ikke er tilfredsstillende. Svært få kommuner har mottakstilbud for mindre næringsvirksomheter, slik de er lovpålagt.

Avfallets innhold av ulike materialer og stoffer er avgjørende for hvilke miljøproblemer som kan oppstå i avfallsbehandlingen. De ulike fraksjonene i avfallet vil gi delbidrag til miljøbelastningene. En fremtidig miljøstrategi kan baseres på en fraksjonering av avfallet, slik at hver fraksjon går til den mest optimale løsningen tilpasset de lokale rammebetingelsene. Også andre strategier for håndtering av avfallet kan bli aktuelle. Det er imidlertid grunn til å tro at utviklingen vil gå i retning av løsninger som krever både økte investeringer og økt kompetanse.

Det foregår en omfattende transport av næringsavfall i Oslo og Akershus fra bedrifter, delvis via sorterings- og omlastingsanlegg, til ulike behandlingsanlegg. Store mengder av næringsavfallet fra Oslo sendes til Nes og Røyken kommuner. I tillegg foregår en rekke mindre transporter både innenfor Oslo og Akershus og ut av fylkene til Fredrikstad og Karlskoga i Sverige. Ut fra miljømessige hensyn er det samfunnsmessig sett ønskelig å redusere det betydelige transportarbeidet ved innsamling av avfall.

De private renovatørene i bransjen styrer avfallet til rimelige fyllinger med variabel miljøstandard. Det er store forskjeller i leveringsgebyrene ved fyllplassene. Flere fyllinger har betydelige bedriftsøkonomiske overskudd, men da er ikke alle reelle samfunnsøkonomiske kostnader definert inn i regnskapet. Lave leveringsgebyrer ved en del fyllplasser i og utenfor regionen fører til at betydelige mengder privat innsamlet avfall transporteres til fyllplasser med lave gebyrer, uten at de samfunnsmessige miljøhensynene kommer tilstrekkelig med i betraktningen. Sortering og gjennvinning gir liten lønnsomhet når avfallet alternativt kan sendes til rimeligere fyllinger. Flere sorteringsanlegg har derfor fungert hovedsakelig som omlastingsstasjoner.

Miljøvernmyndighetene legger nå opp til i større grad å motvirke de ovennevnte negative konsekvensene av dagens organisering av avfallshåndteringen. Kravene om oppgradering av de kommunale avfallsfyllingene vil heve miljøstandarden og kostnadsnivået, og kravene om full kostnadsdekning vil i noen grad kunne utjevne gebyrforskjellene. Det vil fortsatt være forskjeller knyttet til ulike lokale geologiske forhold for fyllplassene, og fyllplasseiere kan fortsatt inngå avtaler om mottak av mer næringsavfall.

Det vil derfor være behov for en sterkere samordning mellom de ulike anleggseierne i regionen om utvikling av felles avfallsstrategier som kan sikre en mest mulig effektiv anleggsstruktur, styringssystemer som kan motivere for at anlegg med de laveste miljøkostnadene brukes først og for at anleggseiere blir motivert til å investere i stadig mer miljøvennlige anlegg. En bedre samordning av gebyrpolitikken kan være et viktig virkemiddel.

Det er i dag betydelige forskjeller i renovasjonsgebyrene som kommunene krever inn fra husholdningene for å dekke renovasjonskostnadene. Det er vanskelig å si hvordan endringene i renovasjonspolitikken gjennom høyere kvalitetskrav til anleggene og kravet om full kostnadsdekning vil påvirke gebyrforskjellene på lengre sikt. Det er imidlertid grunn til å anta at større samordning enn det som følger av dagens kommuneinndeling vil kunne føre til mer reelle avveininger av flere hensyn mht. miljømål og kostnadseffektivitet, og utjevning av pris- og kvalitetsforskjeller mellom husholdningsabonnentene, dersom det er politisk ønskelig.

Konklusjon

Utvalget vil konkludere med at det foreligger et behov for en mer samordnet renovasjonspolitikk mellom kommunene i hovedstadsområdet, for å kunne oppnå både mer miljøvennlige og kostnadseffektive løsninger. Det synes som overveiende sannsynlig at stordriftsmulighetene i Oslo og Akershus bør kunne utnyttes bedre. Det er behov for en sterkere samordning mellom de ulike anleggseierne i regionen om utvikling av felles avfallsstrategier som kan sikre en mest mulig effektiv anleggsstruktur, styringssystemer som kan motivere for at anlegg med de laveste miljøkostnadene brukes først og for at anleggseiere blir motivert til å investere i stadig mer miljøvennlige anlegg. En bedre samordning av gebyrpolitikken kan være et viktig virkemiddel.

10.5 ENERGIVIRKSOMHET

Energivirksomheten har tradisjonelt vært en kommunal aktivitet nært knyttet til den kommunale forvaltningen. De kommunale energiverkene har i praksis hatt monopol på å levere elektrisitet i sitt område. I dag er også en vesentlig del av energivirksomheten fortsatt kommunalt eid, men i større grad drevet gjennom aksjeselskap. En vesentlig del av virksomheten er fortsatt monopol og i den markedsdefinerte delen av energivirksomheten er det fortsatt praktiske begrensninger for mange forbrukere til å utnytte konkurransemulighetene.

Energi er en vare av grunnleggende betydning for husholdningene og all øvrig samfunnsvirksomhet. Energivirksomheten skal fortsatt tjene overordnede samfunnsmål som økonomisk vekst, full sysselsetting, vern av miljø og forsvarlig ressursforvaltning. Energisektoren er forvaltere av betydelige ressurser. I Oslo og Akershus har energiverkene en omsetning på nær seks milliarder kroner, og energiprisen har betydning for den enkelte husholdnings økonomi.

Fra 1. januar 1991 trådte den nye energiloven i kraft. Med den nye energiloven er nye prinsipper og rammebetingelser innført ved at deler av energivirksomheten skal konkurrere i et marked og at energiverkene skal drives i større grad etter forretningsmessige prinsipper.

Utviklingen i Norden går i retning av færre og større enheter både mht. produksjon og distribusjon av kraft. Etter fem år med markedsbasert energisystem er antall enheter i Akershus i denne perioden redusert fra 22 til 13 og ytterligere prosesser for eventuelle sammenslutninger er i gang. Det kan antakelig fortsatt være behov for ytterligere strukturrasjonaliseringer av energivirksomheter i Akershus. Dette er en utvikling som bl.a. er stimulert av rammebetingelsene i energiloven og stordriftsfordeler ved produksjon og distribusjon av kraft. I Oslo er nå kraftvirksomheten omorganisert ved etablering av eget distribusjonsselskap (Oslo Energi Nett AS), mens kraftproduksjonen (Oslo Energi Produksjon AS) er lagt under et holdingselskap. Akershus Energiverk ble i 1996 omdannet til et konsern bestående av morselskapet Akershus Energi AS og datterselskapene Akershus Kraft AS og Akershus Nett AS. Det er dermed lagt et godt grunnlag for ytterligere rasjonalisering og for økt konkurranse som vil komme kundene til gode.

Når det gjelder den videre utviklingen i bransjen, må det forventes at det i stor grad vil være markedet, dvs. samspillet mellom produsent, distributør og kjøper, som styrer utviklingen. I tillegg vil staten bl.a. som konsesjonsmyndighet være med å styre utviklingen. Energiloven har lagt opp til et klart skille mellom nettvirksomheten som er et naturlig monopol og produksjon og omsetning av energi som er konkurranseutsatte virksomheter. Konsesjonsmyndigheten vil hindre sammenslutninger der monopolvirksomhet og konkurranseutsatt virksomhet har mulighet til kryss-subsidiering. Myndighetene ser det likevel som hensiktsmessig med strukturrasjonaliseringer av hhv. nettvirksomhetene og produksjons- og omsetningsvirksomhetene.

Det vil være lettere for eierne av energiselskapene å styre utviklingen og samordne virksomhetene på dette området ved en enklere kommunestruktur enn dagens. Organiseringen av kommunesektoren kan sies å være av en viss betydning for utviklingen i kraftbransjen i den forstand at en fragmentert struktur kan hemme en rasjonell utvikling.

Utvalgets konklusjon er at det vil være enkelte samordningsgevinster på eiersiden og lettere å få til rasjonalisering og videreutvikling av selskapene ved en annen og enklere organisering av kommunesektoren enn i dag. Men det er ikke behov for politisk styrt samordning av politikken. Rammebetingelser knyttet til endringer i inndeling og oppgavefordeling er imidlertid ikke så avgjørende for utviklingen av energisektoren. Utvalget mener på denne bakgrunn at det ikke er behov for å gå nærmere inn på denne sektoren.

10.6 OPPSUMMERING

Tekniske tjenester som vannforsyning, avløpsrensing, renovasjon og energivirksomhet er i dette kapitlet beskrevet som oppgaver av regional karakter. Det vil si at oppgavene i stor grad finner sin løsning på tvers av kommunegrensene i hovedstadsområdet, mens det er den enkelte kommune som har ansvaret for at tjenestene blir løst på en forsvarlig økonomisk og miljømessig måte, til beste for innbyggerne. Utvalget har konkludert med at samordningsbehovene innen energivirksomhet ikke bør tillegges betydelig vekt i vurderingen av inndeling og oppgavefordeling.

Gjennomgangen har avdekket behov for bedre samordning mellom kommunene i hovedstadsområdet i løsningen av vannforsyning, avløpsrensing og renovasjon. Styrken i samordningsbehovet varierer imidlertid noe mellom sektorene, og mellom ulike deler av hovedstadsområdet. Ut fra de økonomiske indikatorene som er presentert i kapitlet utgjør det samfunnsøkonomiske omfanget av aktiviteten på disse tre sektorene tilsammen om lag 1,7 milliarder kroner årlig i hovedstadsområdet. Det kan ligge til rette for effektiviseringsgevinster innen både vannforsyning og renovasjon, og til dels innen avløpssektoren. I lys av det aktivitetsomfanget disse tjenestene har, vil slike gevinster kunne ha et samfunnsøkonomisk omfang av betydelig interesse.

Alle de tre tjenestene har stor betydning for muligheten til å sikre overordnede mål om miljøvennlig og bærekraftig utvikling. I gjennomgangen er det vist til at manglende samordning i oppgaveløsningen mellom de ulike enhetene i hovedstadsområdet kan ha uønskede virkninger for muligheten til å nå slike overordnede miljømål. Dette gjelder særlig renovasjonssektoren, som står foran store utfordringer som følge av at avfallsmengden øker raskt samtidig som kravene til miljøvennlig håndtering skjerpes. Men også for avløpssektoren kan løsningene innen deler av hovedstadsområdet bli mer miljøvennlige enn de er i dag.

Innen vannforsyningen er utfordringen å sikre et bedre gjensidig forsyningssystem på tvers av kommunegrensene, slik at befolkningen i hele området kan være sikret reservevannforsyning hvis den permanente vannkilden skulle falle ut. Vannforsyningssituasjonen i 1996 viste at den eksisterende forsyningssikkerheten kan være sårbar. Utredninger viser i tillegg at reservevannsdekningen ikke er tilfredsstillende for deler av hovedstadsområdet. Integrerte forsyningssystemer på tvers av dagens kommungrenser kan motvirke denne situasjonen, og i tillegg gi kvalitetsforbedringer for husholdningene.

Til sammen mener utvalget at de forholdene som er beskrevet i dette kapitlet indikerer forbedringsmuligheter innen tekniske tjenester som bør kunne realiseres gjennom sterkere samordning mellom kommunene i området. I del III av innstillingen drøfter utvalget hvordan det kan legges bedre til rette for å realisere slike samordningsgevinster.

11 Helsesektoren

11.1 INNLEDNING

Organiseringen av tjenestetilbudet innenfor helsesektoren i hovedstadsområdet har bl.a. følgende kjennetegn:

• tre forvaltningsnivåer

• to helseregioner

• tre offentlige og flere private sykehuseiere

• høy sykehustetthet

11.1.1 Hovedproblemstillinger

Utvalget vil i dette kapitlet kartlegge og drøfte ulike sider ved dagens inndeling og oppgavefordeling som kan tenkes å begrense muligheten for å oppnå et godt og helhetlig helsetjenestetilbud til befolkningen i hovedstadsområdet. En god helsetjeneste vil bl.a. være kjennetegnet av fornøyde brukere, god behovsdekning, lett tilgjengelighet, likeverdig og rettferdig behandling, høy kvalitet, god service og effektiv ressursutnyttelse.

I en diskusjon om hvordan de samlede helseressursene i hovedstadsområdet kan utnyttes mest mulig kostnadseffektivt og til beste for brukerne, er samordning et viktig stikkord. Bedre samordning kan bl.a. oppnås gjennom endringer i funksjonsfordeling, og større vektlegging på spesialisering og sentralisering av tilbud.

Arbeidet med å effektivisere sykehusene i hovedstadsregionen, og da i særlig grad de somatiske, har pågått over flere år. Dette har gitt resultater som vises i form av flere behandlede pasienter, tildels for de samme eller lavere kostnader. Liggetiden har gått ned og et økende antall pasienter behandles poliklinisk og i dagavdelinger. Ventelister og behandlingskøer er imidlertid fortsatt en del av hverdagen for mange pasienter, også i hovedstadsområdet. For mange vil dette være et sterkt argument for å hevde at dagens organisering av sykehustjenestene ikke er tilfredsstillende.

Fremtidige nasjonale utfordringer knyttet til den medisinske og teknologiske utviklingen, endringer i sykdomsbildet i befolkningen og endringer i alderssammensetningen, hvor økningen i antall eldre utgjør en viktig faktor, vil føre til at behovet for sykehustjenester øker.

Det er derfor nødvendig å rette oppmerksomheten mot mulige effektiviseringspotensialer. Mer effektiv ressursbruk vil bety «mer helse for hver krone» som igjen vil innebære et bedre tilbud til brukerne, både kvantitativt og kvalitativt. Det er i hvilken grad organiseringen i hovedstadsområdet kan være av betydning i en slik sammenheng, utvalget drøfter i dette kapitlet.

11.1.2 Avgrensninger

Det er de regionale oppgavene som er hovedtema for utvalgets drøfting av gjeldende inndeling og oppgavefordeling i hovedstadsområdet. Med dette som utgangspunkt har utvalget i dette kapitlet valgt å legge hovedvekten på problemstillinger knyttet til organiseringen av de somatiske sykehustjenestene i hovedstadsområdet. Betydningen av å ha tre sykehuseiere, to forvaltningsnivåer og to forskjellige helseregioner i et område som i mange sammenhenger betraktes som et geografisk hele, vil bli belyst og drøftet.

I tillegg til de somatiske spesialisthelsetjenestene, vil utvalget også drøfte problemer og samordningsmuligheter innenfor psykiatrien og den regionale statsforvaltnings ansvarsområde.

Oslo kommune har som ett forvaltningsnivå ansvar for både kommunale og fylkeskommunale oppgaver innen helsesektoren, mens organiseringen i Akershus er basert på delt ansvar mellom fylkeskommunen og 22 kommuner. Det har i denne sammenheng vært hevdet at Oslo kommune, i kraft av å være både kommune og fylkeskommune, har bedre muligheter til å utforme sammenhengende tjenester enn Akershus. Utvalget vil se nærmere på dette forholdet.

Helseregioninndelingen legger de overordnede rammene for organiseringen av helsetjenestetilbudet i landet. Dagens inndeling med Oslo og Akershus i to forskjellige helseregioner oppleves av mange som en kompliserende faktor når det gjelder muligheten for å få til samordning innenfor ulike deler av helsetjenesten i hovedstadsområdet.

Effektivisering av sykehustjenesten kan skje på mange plan. Utvalget vil i denne sammenheng avgrense problemstillingen slik at det er effektiviseringsmuligheter som har direkte sammenheng med organiseringen i hovedstadsområdet som vil bli vektlagt. Det legges videre til grunn at en kapasitetsmessig ubalanse i seg selvikke er et relevant hensyn å tillegge vekt når organiseringen av helsesektoren i dette området skal vurderes. Dagens problemer må imidlertid tillegges vekt dersom de har oppstått som en følge av den nåværende organisering i området, eller dersom de er unødig vanskelig å løse innenfor dagens forvaltningsmessige struktur.

11.2 MÅL OG UTFORDRINGER

I St.meld. nr. 41 (1987-88) «Helsepolitikken mot år 2000. Nasjonal helseplan», er det formulert følgende hovedmål for helsetjenesten i landet:

• Rimelig ressurtilgang

• Tilpasning til brukernes behov

• Effektiv ressursutnyttelse

• Rimelig kvalitet

• Rimelig geografisk fordeling

I lys av disse målene pekes det i stortingsmeldingen på noen store nasjonale utfordringer innen helsesektoren i årene fremover. Dette gjelder særlig i forhold til den økende eldreandelen i befolkningen som vil innebære en økning i pleie- og behandlingsbehovet og etterspørselen etter helsetjenester. Det vil videre bli vanskeligere å rekruttere kvalifisert personell samtidig som de økonomiske rammebetingelsene vil bli stramme i forhold til oppgavene som skal løses. Disse utfordringene vil kreve at det settes et kritisk søkelys på ressursutnyttelsen.

I St.meld. nr. 50 (1993-94) «Samarbeid og styring - (Helsemeldingen)», er det nedfelt følgende mål:

«Regjeringens mål er å sikre hele befolkningen uavhengig av alder, kjønn og bosted, god tilgang på helse- og omsorgstjenester av god kvalitet i en offentlig styrt helse- og omsorgssektor.»

I Helsemeldingen pekes det også på en rekke utfordringer og utviklingstrekk som vil stille store krav til fremtidig ressursbruk innenfor helsesektoren:

• Den medisinske og teknologiske utviklingen går raskt fremover og gir nye behandlingsmuligheter for lidelser som det tidligere ikke var mulig å behandle.

• Sykdomsbildet i befolkningen er under endring. Vi vil få relativt flere med kroniske og sammensatte lidelser, samtidig som den eldste del av befolkningen vil øke.

• Sykehusenes driftsformer er under endring. Omlegging til økt poliklinisk aktivitet fører til at sengeavdelingene gjennomgående blir mer spesialiserte samtidig som de behandler tyngre og mer komplekse pasientgrupper.

• Mangel på kvalifisert helsepersonell er et problem. Spesialisthelsetjenesten i fylkeskommunene bør derfor utnyttes bedre ved et tettere samarbeid mellom sykehusspesialister og spesialister med fylkeskommunal driftsavtale.

• Lange ventetider og pasientkøer er kjente problemer innenfor helsesektoren. Samarbeid mellom sykehusene om inntak av ventelistepasienter bør være en forutsetning for å utnytte kapasiteten, oppnå kortest mulig ventetid for prioriterte grupper og likhet i ventetid for samme pasientgrupper uansett bosted.

Den største utfordringen når det gjelder organiseringen av det fremtidige sykehustilbudet på nasjonalt plan, vil derfor være å ivareta kravene til faglig kvalitet og befolkningens behov for en tilgjengelig helsetjeneste, samtidig som det legges best mulig til rette for en effektiv ressursutnyttelse.

I et regionalt perspektiv betyr dette at det bør legges til rette for at befolkningen skal kunne utnytte de fylkeskommunale tjenestetilbudene som geografisk ligger nærmest og at fylkesgrensene og helseregioninndelingen ikke bør dele opp naturlige opptaksområder for sykehus. Korte avstander og gode kommunikasjonsforhold gir i utgangspunktet befolkningen i området god tilgjengelighet til samtlige av hovedstadsregionens sykehus.

Både Oslo kommune og Akershus fylkeskommune har formulert sine egne mål for helsetjenesten. Oslo kommunes hovedmål er å sikre befolkningen et best mulig helsetilbud innenfor tilgjengelige ressurser. Et av virkemidlene for å få til en effektiv ressursutnyttelse vil være å sørge for en så rasjonell funksjonsfordeling som mulig mellom sykehusene og mellom nivåene i helsetjenesten. Akershus fylkeskommune har i sin økonomiplan for 1996-99 fremhevet regional samordning som et satsningsområde. Samordning og samarbeid på ulike nivåer i organisasjonen mot kommuner, andre fylkeskommuner og staten blir pekt på som viktig i arbeidet mot en mer effektiv total tjenesteproduksjon for befolkningen.

11.3 Helseregioninndelingen

Oppbyggingen av sykehusvesenet i Oslo og Akershus følger det nasjonale systemet for sykehusorganisering, basert på prinsippet om et regionalisert helsevesen. Grunnlaget for dette prinsippet ble lagt i lov om sykehus mv. av 19. juni 1969. Senere utredninger og stortingsmeldinger har i en viss grad videreutviklet regionaliseringsprinsippet og støttet opp under de prinsipper som sykehusloven fastslår.

Dagens helseregioninndeling innebærer at Oslo er plassert i helseregion 1, mens Akershus inngår som en del av helseregion 2.

11.3.1 Historisk tilbakeblikk

Sykehusloven

I sykehusloven fastslås det som et generelt prinsipp at enhver fylkeskommune selv skal sørge for planlegging, oppføring og drift av bl.a. somatiske sykehus, slik at befolkningens behov for undersøkelse, behandling og institusjonsopphold blir dekket innen området. To eller flere fylkeskommuner skal kunne samarbeide om løsningen av disse oppgavene, og Kongen er gitt myndighet til å påby slikt samarbeid dersom dette er påkrevet for å sikre helsetjenesten i enkelte områder.

Forholdene omkring landsfunksjoner og Rikshospitalets og de øvrige statlige helseinstitusjonenes spesielle situasjon i relasjon til lovens bestemmelser om fylkekommunal planlegging, bygging og drift, ble ikke diskutert i særlig grad i lovens forarbeid. Som følge av den myndighet Kongen fikk i henhold til sykehusloven, var det behov for å sikre at de enkelte fylkesplaner ble vurdert ut fra et helhetsperspektiv med utgangspunkt i landets totale behov. Stortinget forutsatte derfor at det ble utarbeidet en landsplan for sykehusutbygging som de respektive fylkesplaner kunne tilpasses.

St.meld. nr. 9 (1974-75) «Sykehusutbygging m.v. i et regionalisert helsevesen»

St.meld. nr. 9 (1974-75) er selve grunnlagsdokumentet for regionaliseringen av helsevesenet. Stortingsmeldingen er på samme tid en prinsipplan, en landsplan for sykehusutbygging og en oppsummering av virkningene av sykehusloven.

Bakgrunnen for meldingen var bl.a. at effektivitets- og kvalitetshensyn betinget en klassifisering av sykehusene og en fordeling av oppgaver mellom dem i tråd med pasientgrunnlag og medisinsk kompetanse. Det ble lagt vekt på å

• stabilisere ressurskravet innenfor helsesektoren

• bedre koordineringen av de enkelte ledd innen helsetjenesten

• fastsette en enhetlig struktur og en felles organisatorisk ramme for alle helsetjenester

For å møte disse kravene, ble prinsippet om regionalisering av sykehussektoren med en inndeling av landet i fem helseregioner, ansett som den beste organiseringsmåten. Det ble lagt opp til at helsetjenesten innen regionene skulle struktureres i tre hovednivåer; distriktshelsetjeneste (nå kommunehelsetjeneste), fylkeshelsetjeneste og regionhelsetjeneste. Innen hver helseregion skulle det være ett regionsykehus som ivaretok region-, flerregion- og/eller landsfunksjoner. Behandlingen skulle organiseres i samsvar med det såkalte LEON-prinsippet, dvs. med utgangspunkt i laveste effektive omsorgsnivå.

Det ble videre foreslått å utarbeide regionplaner og etablere regionale helseutvalg for hver helseregion. Disse skulle ha som formål å ivareta de regionale samarbeidsoppgavene.

Stortinget sluttet seg til meldingens prinsipper for regionalisering, (Innst. S. nr. 236 (1974-75)), og hadde heller ikke bemerkninger til plasseringen av de respektive regionsykehus. Det er imidlertid verdt å merke seg at det i stortingsmeldingen ble foreslått en annen inndeling enn den som gjelder i dag. Helseregion 1 skulle bestå av Østfold, Oslo og østre deler av Akershus med Ullevål som regionsykehus. Helseregion 2 skulle omfatte vestre del av Akershus (Asker/Bærum), Hedmark, Oppland, Buskerud, Vestfold, Telemark, Aust-Agder og Vest-Agder med Rikshospitalet som regionsykehus.

Denne inndelingen ble begrunnet som hensiktsmessig fordi Oslo ble betraktet som et kommunikasjonsmessig knutepunkt for alle de nevnte fylkene. Det ble dessuten pekt på som nødvendig at Akershus fylkeskommune ble involvert i regionalt samarbeid med både Oslo, Østfold, Hedmark og Buskerud pga. bosettingsmønsteret og kommunikasjonsstrukturen i området.

Dette forslaget til inndeling fikk imidlertid ikke gjennomslag i Stortinget. Stortinget ga under behandlingen av meldingen også uttrykk for at hensiktsmessigheten av å ha to regionsykehus i Oslo by burde utredes. Det ble vist til usikkerheten vedrørende Rikshospitalets fremtidige stilling, og det ble forutsatt at disse spørsmålene ville bli forelagt Stortinget som egen sak.

St.meld. nr. 43 (1977-78) «Rikshospitalets funksjoner og eierforhold»

Med bakgrunn i Stortingets behandling av St.meld. nr. 9 (1974-75), ble det ved kongelig resolusjon av 10. oktober 1975 opprettet et utvalg (Hvashovdutvalget) for å utrede hvorvidt Rikshospitalet og en del andre tilhørende sykehus skulle få status som regionsykehus for helseregion 2, eller om det fortsatt skulle være et «Rikshospital». Utvalget avga sin innstilling 11. januar 1976 (NOU 1976:35).

Regjeringen fulgte opp denne innstillingen i St.meld. nr. 43 (1977-78), der det ble foreslått å gi Rikshospitalet formell status som regionsykehus. Det ble videre foreslått at helseregion 1 skulle bestå av Oslo, Østfold, Hedmark og Oppland med Ullevål som regionsykehus. Helseregion 2 skulle omfatte Akershus, Buskerud, Vestfold, Telemark, Vest-Agder og Aust-Agder med Rikshospitalet som regionsykehus. Om eierforholdet til Rikshospitalet ble det slått fast at staten inntil videre skulle stå ansvarlig for driften, men at dette skulle vurderes på nytt når Akershus fylke, eller helseregion 2 samlet, disponerte en så stor del av sykehusets kapasitet, at formell overføring av sykehuset syntes rimelig.

Meldingen ble behandlet av Stortinget i april 1978, (Innst. S. nr. 213 (1977-78)). Rikshospitalets rolle som regionsykehus ble stadfestet, men sosialkomiteen var uenig i regjeringens forslag til selve regioninndelingen. I stedet for å ha to helseregioner i dette området med hvert sitt regionsykehus, mente komiteen at hele sør- og østlandet burde ses under ett. Komiteen pekte videre på at dersom prinsippet om regionalisering skulle følges helt ut, ville det i dette området, hvor det forelå en rekke etablerte institusjoner bygget lenge før regionaliseringsprinsippet ble slått fast, kunne oppstå situasjoner der den ene regionen hadde overkapasitet på et enkelt område, men mangel på andre, mens det kunne være omvendt i den andre regionen. Komiteen mente at dette kunne føre til dobbeltinvesteringer og uhensiktsmessig bruk av felles ressurser, hvilket ville kunne komme til å skade hele landets utbygging av helsetjenester.

St.meld. nr. 57 (1981-82) «Om regionhelsetjenesten i helseregion 1 og 2»

I det videre arbeidet med regionaliseringen i helseregion 1 og 2 ble St.meld. nr. 57 (1981-82) lagt frem. Meldingen tok utgangspunkt i St.meld. nr. 9 (1974-75) og St.meld. nr. 43 (1977-78).

Meldingen ga en skjematisk fremstilling av nåværende og fremtidig virksomhet ved Rikshospitalet og Ullevål sykehus. Det ble foreslått at helseregion 1 skulle bestå av Oslo, Hedmark og Oppland med Ullevål sykehus som regionsykehus. Helseregion 2 skulle omfatte Akershus, Østfold, Vestfold, Buskerud, Telemark, Aust-Agder og Vest-Agder med Rikshospitalet som regionsykehus.

Det ble i meldingen opplyst at det pågikk forhandlinger mellom staten og Akershus fylkeskommune om fylkeskommunens bruk av Rikshospitalet. Disse forhandlingene la grunnlaget for den såkalte «Akershusavtalen» som stadfester Rikshospitalets ansvar for å yte tjenester på lokal- og sentralsykehusnivå til Akershus eller deler av Akershus innenfor nærmere definerte spesialiteter.

Stortingsmeldingen konkluderte også med at det burde opprettes et administrativt samarbeidsorgan mellom Rikshospitalet og Ullevål sykehus for spesielt å utrede funksjonsfordeling etc. mellom regionsykehusene (senere benevnt som «Samarbeidsutvalget» mellom Oslo kommune og staten).

Stortingets behandling av meldingen, Innst. S. nr. 284 (1981-82), stadfestet denne regioninndelingen som også er dagens inndeling i helseregion 1 og 2. Komiteen bemerket imidlertid at det var viktig at den endelige funksjonsfordeling mellom Ullevål og Rikshospitalet la til grunn en best mulig ressursutnyttelse, slik at funksjoner som i hovedsak utføres ved ett av sykehusene ikke etableres ved det andre. Komiteen forutsatte også at samarbeidet mellom Rikshospitalet og Ullevål ble videreutviklet slik at det til enhver tid skal kunne være mulig å utnytte eventuell ledig kapasitet ved sykehusene.

Dagens helseregioninndeling

Dagens inndeling i 5 helseregioner bygger på de tre omtalte stortingsmeldinger, og har følgende fylkesvise fordeling med tilhørende regionsykehus:

11.3.2 Statens engasjement i helseregionene

Fordeling av region- og landsfunksjoner

Med behandlingen av St.meld. nr. 41 (1987-88) «Nasjonal helseplan», ble staten gitt myndighet til å avgjøre funksjonsfordelingen mellom helseregionene. En ny bestemmelse om statens myndighet ble tatt inn i sykehusloven (§ 9 a). Staten bestemmer etter dette fordelingen av oppgaver mellom regionsykehusene og om en oppgave er å anse som regional, flerregional eller landsdekkende. Beslutningen tas av Sosial- og helsedepartementet etter faglig tilråding fra Statens helsetilsyn og behandling i Statens sykehusråd som gir råd om prioritering, dimensjonering og plassering.

Sosial- og helsedepartementet sender ut en årlig oversikt over plasseringen av region- og landsfunksjoner. Departementet er også tillagt myndighet til å fordele det særlige funksjonstilskuddet som følger med en region- eller landsfunksjon.

Regional helseplanlegging

Det overordnede målet med regional helseplanlegging er at befolkningen skal sikres et likeverdig og kvalitativt godt og tilgjengelig helsetjenestetilbud.

I St.meld. nr. 50 (1993-94) (Helsemeldingen) ble det lagt opp til en styrking av helseregionenes funksjon, bl.a. ved å gi de regionale helseutvalgene en mer aktiv rolle i planleggingen av det fremtidige helsetjenestetilbudet. Samarbeidet innenfor helseregionene var fra starten av i hovedsak knyttet til regionfunksjonene, og i liten grad et samarbeid om de samlede sykehusressursene i regionen. I helsemeldingen ble behovet for å forsterke samarbeidet på tvers av fylkesgrensene understreket. Samtidig ble fokus rettet mot ønsket om å legge til rette for bedre funksjonsfordeling mellom sykehus i helseregionen og faglig samarbeid i nettverk mellom sykehus og mellom sykehus og primærhelsetjenesten. Nytt i denne sammenheng var også at det ble stilt økonomiske midler til rådighet for iverksetting av den regionale helseplanleggingen.

Arbeidet med regional helseplanlegging skal forankres i de regionale helseutvalgene som skal være rådgivende organer for fylkeskommunene innen helseregionen i spørsmål som angår planlegging, utbygging og organisering av helsetjenesten. Sosial- og helsedepartementet har gitt følgende anbefaling når det gjelder sammensetning av utvalgene:

• En folkevalgt fra hver fylkeskommune

• Fylkeshelsesjefen fra hver fylkeskommune

• Fylkeslegen i hver fylkeskommune

• Direktør for regionsykehuset

Samarbeidet om regional helseplanlegging baseres på frivillighet og konsensus fra fylkeskommunene som ansvarlig forvaltningsnivå for sykehussektoren. Helseregionen har ikke egen styrings- eller bindende beslutningsmyndighet. Sosial- og helsedepartementet skal godkjenne de regionale helseplanene.

Samarbeid i nettverk mellom sykehus

Begrepet nettverkssamarbeid introduseres i St.meld. nr. 50 (1993-94). Nettverkstenkningen i helsesektoren er utviklet i Sosial- og helsedepartementet og helseregionene som et mulig svar på hvordan det kan skapes mer effektive og rasjonelle organisasjons- og styringsformer for sykehussektoren.

Målet med nettverkssamarbeid er å utvikle bedre samordnede tiltakskjeder mellom primærhelsetjenesten, spesialisthelsetjenesten utenfor sykehus, lokalsykehus, sentral- og regionsykehus. Som en del av nettverksmodellen er det viktig at spesialistene i større grad ser behandlingsoppgavene i hele fylkeskommunen/helseregionen som sitt ansvarsområde, og deres oppgaver i mindre grad knyttes til drift av egne avdelinger. På denne måten vil kapasitet og funksjoner bli fordelt på en effektiv måte, og til beste for brukerne av helsevesenet.

Helseregionene er de geografiske enhetene nettverksorganiseringen skal skje innenfor. Nettverksamarbeid innebærer ikke at det etableres et nytt forvaltningsnivå, jf. omtale av regional helseplanlegging over. Beskrivelsen og samordningen av nettverkssamarbeidet skal ivaretas i de regionale helseplanene.

Status for arbeidet med regionale helseplaner i helseregion 1 og 2

Sosial- og helsedepartementet har bedt landets fem regionale helseutvalg om å utarbeide helseplaner for sine respektive regioner. Dette arbeidet er nå igang i alle regioner, men har kommet ulikt langt.

Arbeidet med regional helseplan for helseregion 1 startet opp i juni 1995. Pr. juni 1996 forelå det en statusrapport basert på delinnstillinger fra 12 faggrupper som har foretatt en gjennomgang av dagens organisering og gitt faglige anbefalinger for fremtidig struktur, organisering og funksjonsfordeling. Kort oppsummert går anbefalingene ut på at det er behov for en endring i sykehusstrukturen gjennom større grad av sentralisering og funksjonsfordeling mellom sykehusene. Videre blir etablering av større og færre enheter innad i fylkene, og i samarbeid mellom fylkene, pekt på som nødvendig for å tilfredsstille kravene til medisinsk-faglig kvalitet, samtidig som innbyggerne i regionen skal oppleve trygghet, god tilgjengelighet og nærhet til tjenestene.

Regional helseplan for helseregion 2 ble overlevert Sosial- og helsedepartementet i desember 1996. Planen vil bli politisk behandlet i helseregionens syv fylkeskommuner i løpet av 1. halvår 1997. Sterkere samarbeid mellom sykehus/fylkeskommuner og sentralisering av vaktberedskap til færre sykehus er eksempler på tiltak som foreslås.

11.4 Fylkeshelsetjenestens organisering og omfang

Fylkeshelsetjenesten omfattes av spesialisthelsetjenester innen somatiske sykehus og psykisk helsevern, legespesialister og psykologer med fylkeskommunal driftsavtale, tannhelsetjeneste, spesialsykehjem, ambulansetjeneste, sykehusapotek samt gjestepasientoppgjør og refusjonsordninger for private laboratorier og røntgeninstitutt.

Tabell 11.1 viser at det, målt i brutto driftsutgifter, ble brukt ca. 3,7 milliarder kroner til somatisk sykehusdrift i Oslo kommune og Akershus fylkeskommune i 1994. Dersom de statlige sykehusene Rikshospitalet og Radiumhospitalet inkluderes, blir tallet ca. 5,5 milliarder kroner.

Tabell 11.2 viser aktivitetsomfanget innen voksenpsykiatrien og barne- og ungdomspsykiatrieni Oslo, Akershus og de statlige sykehusene samlet, som målt i brutto driftsugifter var på i underkant av 1,6 milliarder kroner i 1994.

11.4.1 Lovgrunnlag

Lov om sykehus m.v. (1969) er en rammelov/fullmaktslov som stadfester statens overordnede styringsansvar for sykehusene i landet. Loven pålegger den enkelte fylkeskommune å sørge for planlegging, utbygging og drift av følgende tjenester:

• Sykehus, sykestuer, fødehjem, sykehjem og sykehoteller

• Kliniske legespesialisttjenester og kliniske psykologspesialisttjenester

• Medisinske laboratorier og røntgeninstitutt som var i drift før 1.4.94

• Ambulansetjeneste

• Medisinsk nødmeldetjeneste

Lov om psykisk helsevern (1961) omfatter bestemmelser om planlegging og drift, men innehar i tillegg bestemmelser som direkte regulerer pasientens rettsstilling. Videre gir loven anvisninger om undersøkelse, innleggelse og utskriving, og beskriver samtidig hvordan tilsyn, kontroll og overprøving skal organiseres. Loven redegjør også for hva det psykiske helsevern omfattes av (forvern, undersøkelse, behandling og pleie og ettervern).

Lov om helsetjenesten i kommunene (1982) trådte i kraft 1. januar 1984 og legger det formelle grunnlaget for kommunenes ansvar for primærhelsetjenesten. Loven beskriver hvilke oppgaver som skal løses samt de rettigheter den som oppholder seg i kommunen har. Ansvaret for tiltak og tjenester for psykisk utviklingshemmede, med unntak av spesialisthelsetjenesten, ble overført til kommunene fra 1. januar 1991.

I tillegg til de ovenfor nevnte lover, utgjør lov om planlegging av helse- og sosialtjenesten i kommunene (1982) og lov om tannhelsetjenester (1983) en del av lovgrunnlaget for helsesektoren. Lov om barneverntjenester (1992) og lov om sosiale tjenester (1991) er også aktuelle lover som det gis en nærmere omtale av i kapittel 12 Sosialsektoren.

11.4.2 Særtrekk ved hovedstadsområdet

Helsesektoren er i utgangspunktet forankret i tre forvaltningsnivåer; stat, fylkeskommune og kommune. Statens rolle er i første rekke knyttet til styring og planlegging som skjer gjennom bruk av ulike virkemidler som spenner fra lover og forskrifter om organisering, godkjenning av planer og nye spesialiteter, kontroll og tilsyn etc., til fastsetting av takster og øremerkede tilskudd. Ansvaret for selve oppgaveløsningen innen helsesektoren er hovedsakelig delt mellom det kommunale- og det fylkeskommunale forvaltningsnivå. I hovedstadsområdet er det to spesielle forhold som avviker fra denne modellen:

For det første er Rikshospitalet, som et statlig eiet sykehus, tillagt region-, sentral- og begrensede lokalsykehusoppgaver for Akershus fylkeskommune. Det andre særtrekket ved hovedstadsregionen er at Oslo kommune, som ett forvaltningsnivå, har ansvar for både kommunale- og fylkeskommunale oppgaver innen helsesektoren. I Akershus er disse oppgavene organisert som i landet forøvrig med delt ansvar mellom fylkeskommunen og 22 kommuner.

Figur 11.1 gir en oversikt over sykehusenes lokalisering i hovedstadsområdet. Oslo og Akershus er den regionen i landet med høyest sykehustetthet (Stadaas/Dolva 1995). Sykehusene dekker tilsammen så godt som hele spekteret av medisinske tilbud. Ullevål sykehus og Rikshospitalet er regionsykehus for henholdsvis helseregion 1 og 2. Flere av sykehusene er knyttet til Universitetet i Oslo og har undervisning og forskning som viktige oppgaver. Statens institusjoner brukes ulikt av Oslo og Akershus. Akershus er storforbruker, mens Oslo har etablert egne tilbud på de fleste områder, og benytter følgelig de statlige sykehusene mindre.

11.4.3 Organisering

I Oslo kommune skal byrådsavdeling for helse og eldre, som sekretariat for byrådet og ansvarlig administrativ instans for kommunens helse- og eldrepolitikk, drive overordnet og strategisk planlegging innenfor kommune- og fylkeshelsetjenesten. Byrådsavdelingen er organisert i to seksjoner; én for kommunehelsetjenesten som ledes av kommunehelsesjefen og én for fylkeshelsetjenesten som ledes av fylkeshelsesjefen (pr. januar 1997). Kommunaldirektøren er avdelingens administrative leder. Helse- og eldrebyråden er avdelingens øverste leder og har direkte instruksjonsmyndighet.

Byrådet er gitt myndighet til å fatte vedtak i saker innenfor helsesektoren som ikke er av prinsipiell karakter og som er i tråd med bystyrets delegasjonsvedtak. Byrådet har innenfor visse rammer videredelegert sin vedtaksmyndighet til helse- og eldrebyråden.

I saker hvor byrådet ikke har delegert fullmakt til å fatte vedtak, avgis det en innstilling til bystyret. Denne type saker behandles først i Helse- og sosialkomiteen, og i enkelte tilfelle også i Finanskomiteen, som har ansvar for å forberede sakene til endelig behandling i bystyret.

I Akershus fylkeskommune er Helse- og sosialdirektørens kontor organisert med fire fagavdelinger, som ivaretar ansvaret for somatiske spesialisthelsetjenester, tannhelsetjenester, psykiatriske helsetjenester og rusmiddeltiltak og fylkeskommunale barneverntjenester. Hver avdeling ledes av en avdelingssjef. Koordinering av plan- og økonomioppgaver, personal- og organisasjonsoppgaver samt felles kontortjeneste er organisert som stabsfunksjoner. Helse- og sosialdirektøren forholder seg administrativt direkte til fylkesrådmannen.

Helse- og sosialstyret er det politiske organ som har ansvar for planlegging og samordning av fylkeskommunens helse- og sosialtilbud. Helse- og sosialdirektørens kontor er sekretariat for helse- og sosialstyret. Under helse- og sosialstyret ligger fire driftsstyrer, ett for hvert av fagfeltene som er underlagt helse- og sosialdirektøren.

11.4.4 Somatiske sykehus

Aktivitetsomfang og ressursinnsats

I tabell 11.3 presenteres noen nøkkeltall for aktivitet og ressursinnsats for den somatiske sykehusdriften i Oslo kommune, Akerhus fylkeskommune og for de statlige sykehusene Rikshospitalet og Radiumhospitalet som representerer en viktig del av sykehustilbudet til befolkningen i hovedstadsområdet.

Antall effektive senger pr. 1000 innbygger, viser at Akershus har en sengefaktor som er ca. 20 prosent lavere enn landsgjennomsnittet. Akershus har med dette landets laveste egendekning av sykehussenger og er følgelig i stor grad avhengig av å kjøpe sykehustjenester. Oslo har på sin side høy egendekning av somatiske sykehussenger, 90 prosent, og kjøper derfor i liten grad sykehustjenester.

Ressursinnsatsen, målt i netto driftsutgifter pr. innbygger, viser at Akershus ligger nederst på skalaen med 19 prosent under landsgjennomsnittet, mens Oslo ligger 11 prosent over landsgjennomsnittet. I 1994 hadde Oslo (sammen med de tre nordligste fylkene) flest årsverk pr. 1000 innbyggere. Oslo hadde imidlertid (sammen med Vest-Agder) den største reduksjonen i personellinnsatsen fra 1993 til 1994 med 2,9 prosent.

Kostnadsnivået, målt i netto driftsutgifter pr. sykehusopphold, viser at Akershus ligger 10 prosent under landsgjennomsnittet. Her ligger Oslo høyest blant samtlige fylker, 30 prosent over landsgjennomsnittet. Målt i løpende priser har netto driftsutgifter pr. sykehusopphold økt med 6,3 prosent fra 1993 til 1994 for Oslo. For Akershus har økningen vært 3,4 prosent og for de statlige sykehusene 5,8 prosent.

Netto driftsutgifter pr. liggedag viser motsatt tendens: Akershus ligger fire prosent over landsgjennomsnittet, mens Oslo ligger fire prosent under landsgjennomsnittet. Rikshospitalet og Radiumhospitalet har høyere netto driftsutgifter pr. liggedag og pr. sykehusopphold enn både Oslo og Akershus.

Det er store fylkesvise variasjoner i gjennomsnittlig liggetid, med Oslo på topp med 9,2 dager, mens Akershus er blant de fylkene som har lavest gjennomsnittlig liggetid med 5,9 dager. Både Oslo og Akershus har hatt en nedgang i liggetiden fra 1993 til 1994 på henholdsvis 2,2 og 2,6 prosent. Gjennomsnittlig liggetid for Rikshospitalet og Radiumhospitalet var på hhv. 5,6 og 8,7 dager i 1994.

Beleggsprosenten i Oslo var på 87,1 og i Akershus 95,0. Gjennomsnittlig beleggsprosent for hele landet var 84,3. For Rikshospitalet og Radiumhospitalet var beleggsprosenten på henholdsvis 76 og 87.

Oslo kommunes sykehustilbud

Oslo kommune har tilsammen fem sykehus på sin helseplan. Dette er:

• Ullevål sykehus

• Aker sykehus

• Lovisenberg diakonale sykehus

• Diakonhjemmets sykehus

• Sunnaas sykehus

Diakonhjemmets sykehus og Lovisenberg diakonale sykehus er begge private institusjoner (stiftelser) som inngår på Oslos helseplan.

Oslo har en hovedstruktur innen somatiske sykehustjenester som tar utgangspunkt i lokalsykehusfunksjonene til de fire sektorsykehusene Ullevål, Aker, Diakonhjemmets sykehus og Lovisenberg diakonale sykehus. I tråd med bydelsorganiseringen i Oslo, forvaltes primærhelsetjenestens oppgaver av 25 bydeler som er politiske, administrative og geografiske enheter. Bydelene er igjen fordelt på de enkelte sektorsykehusene. Intensjonen bak denne bydels- og sektortilhørigheten er at samarbeidet mellom primærhelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten skal fungere best mulig i forhold til den enkelte pasient. Kontinuitet, god pasientflyt i behandlingsrekken og tydelig ansvarsplassering er viktige argumenter som Oslo kommune mener taler for sektoriseringsprinsippet. Oslo mener videre at sektoriseringsordningen gjør det mulig å styre og fordele ressursene på en måte som sikrer utjevning og resultatlikhet for befolkningen.

Oslo kommune vedtok ved bystyrets behandling av byrådsak 34/95 «Om valg i sykehusbehandlingen» at sektoriseringsordningen skulle gjøres mer fleksibel. Dette innebærer at pasienter med uheldige opplevelser knyttet til eget sektorsykehus, eller ut fra andre særlige grunner, gis anledning til å skifte til annet sykehus på Oslos helseplan. En slik oppmykning skal stimulere til å utnytte fordeler ved et friere valg, samtidig som de primære fordeler ved sektoriseringsordningen opprettholdes. I forbindelse med bystyrets behandling av budsjettet for 1996 ble det også fattet vedtak om videre utredning av spørsmål knyttet til fritt sykehusvalg.

Sykehustilbudet i Akershus fylkeskommune

Akershus fylkeskommune har på sin helseplan tilsammen fem somatiske sykehus:

• Sentralsykehuset i Akershus (SiA)

• Bærum sykehus

• Ski sykehus

• Stensby sykehus

• Martina Hansens Hospital

Statlige sykehus

Flere statlige sykehus er viktige bidragsytere for å løse oppgavene innenfor sykehussektoren i Oslo og Akershus. Følgende er lokalisert i hovedstadsområdet:

• Rikshospitalet 1

• Det Norske Radiumhospital

I tillegg til det offentlige sykehustilbudet som er beskrevet ovenfor, er det i Oslo og Akershus etablert flere private sykehus som ikke inngår som en del av de fylkeskommunale helseplanene, men som representerer et tilbud og en viss kapasitet i helsetjenesten i hovedstadsregionen.

11.4.5 Pasientutveksling og samarbeidstiltak i hovedstadsområdet

Tabell 11.4 viser at det er store forskjeller mellom Oslo og Akershus når det gjelder behandlingskapasitet i egne sykehus.

Oslo kommunes sykehus - Ullevål, Aker, Diakonhjemmet og Lovisenberg diakonale sykehus - dekker i utgangspunktet de aller fleste funksjoner i forhold til Oslos befolkning på lokal-, sentral- og regionsykehusnivå, i tillegg til regionfunksjonen for helseregion 1. Vel 90 prosent av sykehusoppholdene er knyttet til sykehus i eget fylke. På noen områder er det imidlertid inngått avtaler med statens sykehus om kjøp av tjenester. Dette gjelder fagfelt hvor Oslo kommune enten har begrenset kompetanse, eller der pasientgrunnlaget er lite og behandlingen så komplisert at det av faglige grunner er formålstjenlig å samle tilbudet. I forbindelse med bygging av Nytt rikshospital, legges det opp til en ytterligere funksjonsfordeling mellom Oslo kommune og staten på en del områder.

Oslo kommune har de siste årene praktisert en garantiordning for planlagte innleggelser i statens sykehus. Ordningen innebærer at Oslo kommune har avvist å betale for annet enn forhåndsgodkjente opphold. Ordningen har ført til at forbruket av kurdøgn i statlige sykehus er redusert fra ca. 43 000 i 1989 til ca. 25 000 i 1994. Oslos behov for kjøp av plasser i statens sykehus er under revurdering. I 1994 var 6,1 prosent av sykehusoppholdene knyttet til disse sykehusene.

Kommunens utgifter til kjøp av behandlingsplasser i andre fylkeskommuner gjelder primært øyeblikkelig-hjelp-innleggelser, og har vært stabile over tid. I 1994 var 3,1 prosent av sykehusoppholdene registrert til andre fylkers sykehus. I kraft av å ha regionsykehusansvar for Hedmark og Oppland fylkeskommuner i helseregion 1, selger Oslo kommune en rekke tjenester til disse fylkene. I tillegg har Oslo gjestepasientinntekter som følge av regionansvaret for multi-traume i helseregion 2.

Akershus fylkeskommune fremstår som et fylke med lav egendekning innenfor en rekke områder, og er derfor avhengig av et samspill med andre fylkeskommuner og statens sykehus for å etablere et tjenestevolum og -spekter som er adekvat i forhold til befolkningens behov for sykehustjenester. I underkant av 30 prosent av sykehusoppholdene i somatiske sykehus skriver seg fra institusjoner utenfor fylket. Dette fordeler seg med ca. 22 prosent på statlige sykehus og ca. seks prosent på sykehus i andre fylker.

Akershus fylkeskommunes bruk av eksterne sykehus er i stor grad regulert gjennom avtaler. Statens sykehus dekker regionfunksjoner for Akershus fylkeskommune. Bruk av regiontilbudet reguleres dels gjennom avtale og dels gjennom den etablerte henvisningsordningen, hvilket innebærer at det kun er Akershus' egne sykehus som kan henvise pasienter til behandling på regionnivå. I tillegg dekker Rikshospitalet, i henhold til avtale, viktige lokal- og sentralsykehusoppgaver for Akershus. Ved de årlige forhandlingene med staten legges det vekt på å inngå avtaler som ivaretar hensynet til å gi et likeverdig tilbud for befolkningen i de ulike regionene i Akershus. Når Nytt rikshospital står ferdig ved årsskiftet 1998/99, vil det nye sykehuset gi et mindre tilbud til lokal- og sentralsykehuspasienter innen enkelte spesialiteter enn hva det «gamle» sykehuset har gjort. Dette skyldes at Akershus egne sykehus på enkelte områder trapper opp aktiviteten.

Som følge av at Rikshospitalet er regionsykehus for Akershus fylkeskommune og samtidig skal yte lokal- og sentralsykehusfunksjoner til Akershusbefolkningen innenfor flere fagfelt, har Akershus fylkeskommune et langt mer forpliktende og omfattende samarbeid med de statlige sykehusene enn med Oslo-sykehusene. Avtalen om bruk av Oslo-sykehusene innebærer at Oslo bare skal motta pasienter som henvises fra Akershus' egne sykehus. I tillegg kommer øyeblikkelig-hjelp-pasienter. Da det kun er Sunnaas sykehus som dekker regionsykehusfunksjoner for Akershus, medfører dette et relativt lavt forbruk av planlagte tjenester ved Oslo-sykehusene.

Moss sykehus skal i henhold til avtale dekke lokalsykehusoppgaver for Akershus. Akershuspasienter har derfor rett til øyeblikkelig-hjelp-behandling og planlagt behandling både ved sykehusets sengeavdelinger og poliklinikker.

Det er inngått avtale mellom alle syv fylkeskommunene i helseregion 2 om fritt sykehusvalg på samme nivå. Dette innebærer at den enkelte pasient fritt kan velge behandling ved et hvilket som helst sykehus innenfor helseregionens fylker. Ordningen med fritt sykehusvalg trådte ikraft 1.6.94 og var i utgangspunktet en forsøksordning over to år. Etter anbefaling fra fylkeshelsesjefene i helseregionen vil ordningen bli forlenget med ytterligere 1 1/2 år.

Av konkrete samarbeidstiltak som er iverksatt mellom Oslo kommune og Akershus fylkeskommune på administrativtnivå kan følgende nevnes:

• Fylkeshelseadministrasjonene i Oslo og Akershus har kvartalsvise møter hvor temaer av felles interesse tas opp. I møtene deltar kommunaldirektøren for sektoren i Oslo og helse- og sosialdirektøren i Akershus.

• Samarbeidsutvalget Oslo-Akershus ba høsten 1993 om at fylkesadministrasjonene i Oslo og Akershus utredet samarbeidspotensialet mellom de to fylkene innenfor somatisk sykehusdrift. Stadaas og Dolva avga 1.7.95 rapporten «Samarbeid somatisk sykehusdrift Oslo-Akershus».

11.4.6 Øvrige oppgaver innen somatisk spesialisthelsetjeneste

I tillegg til sykehusdrift, har fylkeskommunene ansvar for en rekke andre oppgaver innenfor den somatiske spesialisthelsetjenesten. I 1994 brukte Oslo kommune 351 kroner pr. innbygger til andre somatiske spesialisthelsetjenester. For Akershus var det tilsvarende tallet 324 kroner pr. innbygger. (SINTEF-NIS, samdata sykehus, rapport 3/95).

Spesialisthelsetjenesten for psykisk utviklingshemmede

Som følge av ansvarsreformen er fylkeskommunene tillagt ansvaret for å utvikle en spesialisert helsetjeneste for funksjonshemmede integrert i den ordinære fylkeskommunale 2. linjetjenesten. Habiliteringsarbeid overfor personer med sammensatte behov krever nært samarbeid mellom forskjellige enheter innen ulike sektorer og mellom forvaltningsnivåene.

I Oslo kommune er Ullevål sykehus tillagt det faglige og administrative ansvaret for habiliteringstjenesten for barn og voksne. Som en del av dette tilbudet ytes det tilskudd til tre private institusjoner, Nordre Aasen habiliteringssenter, Bleiker behandlingshjem og Kapellveien behandlingssenter. I 1996 var det i Oslo kommune budsjettert med 46,2 millioner kroner til habiliteringstjenesten.

Habiliteringstjenesten i Akershus består av tre enheter, en i hver region (Vest, Follo og Romerike). Fom. 1.1.96 er tjenesten vedtatt omorganisert, noe som betyr at det ikke lenger vil være døgninstitusjoner tilknyttet habiliteringsenhetene, men team som arbeider poliklinisk/ambulant. I 1996 var det budsjettert med 27,2 millioner kroner til denne tjenesten i Akershus.

Familievern

Oslo kommune har fire kommunale familierådgivningskontorer og to private som det ytes tilskudd til. I 1996 var det budsjettert med 2,0 millioner kroner til dette tilbudet. Familievernet i Akershus består av ett fylkeskommunalt familievernkontor, to kommunale og to private som det ytes tilskudd til. I 1996 var det budsjettert med 1,9 millioner kroner til denne tjenesten.

Ambulansetjeneste

Ansvaret for ambulansetjenestens 23 biler i Oslo er lagt til Ullevål sykehus etter overtakelsen av legevakten (akuttetaten). Akuttmedisinsk kommunikasjonssentral (AMK) er også lagt til Ullevål. Sentralens oppgaver er å formidle øyeblikkelig - hjelp og fungere som koordineringssentral for helse- og sosialtjenester ved større ulykker. I 1994 var det regnskapsført 37,5 millioner kroner i netto driftsutgifter til ambulansetjenesten i Oslo kommune (Samdata sykehus, rapport 3/95).

Ambulansetjenesten i Akershus består av 10 driftsenheter, 9 fylkeskommunale og 1 drevet av Falken. Det er knyttet tilsammen 21 kjøretøyer til ambulansetjenesten i Akershus. Akuttmedisinsk kommunikasjonssentral (AMK) og legevaktsentral (LV) er etablert på Sentralsykehuset i Akershus og på Bærum sykehus. I 1994 var det regnskapsført 44 millioner kroner i netto driftsutgifter til ambulansetjenesten i Akershus fylkeskommune (Samdata sykehus, rapport 3/95).

Spesialsykehjem

Oslo kommune yter driftstilskudd til fire private somatiske spesialsykehjem. Institusjonene er et byomfattende botilbud til sterkt funksjonshemmede med omfattende behov for medisinsk tilsyn, pleie og omsorg hele døgnet. Botilbudene planlegges tatt ut av Oslos helseplan og omgjort til boform med heldøgns omsorg og pleie under lov om helsetjenesten i kommunene. I 1994 var det regnskapsført 37,5 millioner kroner i netto driftsutgifter til somatiske spesialsykehjem i Oslo kommune (Samdata sykehus, rapport 3/95).

Fire institusjoner er godkjent som spesialsykehjem på Akershus fylkeskommunes helseplan. I tillegg disponeres 26 langtidsplasser i spesialsykehjem utenfor fylket og i statlige institusjoner. I 1994 var det regnskapsført 30,9 millioner kroner i netto driftsutgifter til somatiske spesialsykehjem i Akershus fylkeskommune (Samdata sykehus, rapport 3/95).

Privatpraktiserende legespesialister, røntgeninstitutt og laboratorier

Både Oslo kommune og Akershus fylkeskommune yter tilskudd til private legespesialister med fylkeskommunal avtale. Akershus hadde 29 budsjetterte avtalehjemler i 1996. For Oslo kommune var det tilsvarende tallet 126, hvorav 70 innen psykiatri/psykologer. I 1994 medgikk det i Akershus fylkeskommune 11,2 milloner kroner i netto driftsutgifter til dette. Det tilsvarende tallet for Oslo kommune var 17,7 millioner kroner (Samdata sykehus, rapport 3/95). Det er etablert refusjonsordninger mellom Oslo og Akershus for bruk av spesialisthelsetjenester på tvers av fylkesgrensene.

Oslo og Akershus bruker relativt store beløp til kjøp av laboratorie- og røntgentjenester utenom egne sykehus. I 1994 brukte Oslo kommune 57 millioner kroner til dette. Tilsvarende beløp for Akershus var 50,5 millioner kroner. I St.meld. nr. 50 (1993-94) ble det bebudet en omlegging av finansieringsordningen med sikte på å øke fylkeskommunens styringsmuligheter. En slik omlegging er iverksatt fom. 1. juli 1996.

Tannhelsetjenester

I henhold til lov om tannhelsetjenester er det fylkeskommunens ansvar å sørge for at tannhelsetjenester i rimelig grad er tilgjengelige for alle som bor eller midlertidig oppholder seg i fylket. Oslo kommune budsjetterte med 48,4 millioner kroner i netto driftsutgifter til tannhelsetjenesten i 1994. Det tilsvarende tallet for Akershus fylkeskommune var 86,3 millioner kroner.

11.4.7 Psykisk helsevern

Behandlingstilbudet innen psykiatrien i hovedstadsområdet er forankret i det fylkeskommunale og det kommunale forvaltningsnivå og ivaretas av to sykehuseiere, Oslo kommune, og Akershus fylkeskommune. Psykiatrien i Oslo og Akershus er i dag ulikt organisert.

Aktivitetsomfang og ressursinnsats innen voksenpsykiatrien

I tabell 11.5 presenteres noen nøkkeltall for aktivitet og ressursinnsats innen voksenpsykiatrien i Oslo og Akershus.

Det er store forskjeller mellom Oslo og Akershus i forbruksnivå og ressursinnsats i psykiatrien. Bildet som avtegnes for det psykiatriske helsetjenestetilbudet har mange likhetstrekk med det somatiske, men de fylkesvise forskjellene er enda mer markert innen psykiatrien.

Akershus er blant de fylkene i landet som har den laveste dekningen av heldøgnsplasser, totalt 10,9 plasser pr. 10 000 innbyggere. Oslo har på sin side den høyeste dekningen av heldøgnsplasser med 29,9 plasser pr. 10 000 innbyggere. Personelldekningen viser den samme profilen, med Akershus nederst på skalaen og Oslo i særklasse øverst, hele 56 prosent over landsgjennomsnittet.

Ressursinnsatsen, målt i netto driftsutgifter pr. innbygger viser at Akershus, med utgifter på 1 100 kroner pr. innbygger, er blant de fylkene som har lavest utgifter til voksenpsykiatrien, hele 17 prosent under landsgjennomsnittet. Oslo er i særklasse det fylket som har de høyeste utgiftene til voksenpsykiatrien. I 1994 brukte Oslo i underkant av 2 200 kroner pr. innbygger, hvilket er 65 prosent over nivået på landsbasis. Akershus bruker altså bare halvparten så mye på voksenpsykiatrien som Oslo gjør.

En gjennomsnittlig oppholdstid i Akershus på 111 dager ligger tett opp til landsgjennomsnittet. Oslo er det fylket som har lengst gjennomsnittlig oppholdstid, 147 dager. Beleggsprosenten i Oslo på 92 prosent er blant landets høyeste. Akershus ligger her på den nedre del av skalaen med 85 prosent.

Voksenpsykiatrien i Oslo

Bystyret i Oslo vedtok 26.4.89 «Psykisk helsevern og psykiatrisk helsetjeneste i Oslo - utviklingsplan mot år 2000» (Psykiatriplanen). Med dette vedtaket ble det lagt klare føringer for en omstrukturering og endring av de voksenpsykiatriske helsetjenestene i Oslo.

Psykiatrireformens hovedmål er videreutvikling, allminneliggjøring og behovstilpasning av tilbudene innenfor det psykiske helsevern, samtidig som kvalitet og rettferdig fordeling skal sikres. Psykiatriske og somatiske spesialisthelsetjenester skal være administrativt integrert innenfor felles sektorgrenser. Et sentralt element i psykiatriplanen er flytting av virksomhet fra Dikemark sykehus i Asker til Oslo.

Primærhelsetjenesten, dvs. bydelene, skal ha ansvar for det allmene psykiske helsevernet. Kompetanse til dette sikres ved konsultasjon og veiledning fra spesialisthelsetjenesten.

De psykiatriske helsetjenestene i Oslo er spesialiserte 2. linjetjenester fordelt på tre nivåer:

• Distriktspsykiatriske sentra (DPS) med poliklinikk, dagtilbud og differensierte bo- og omsorgsenheter.

• Spesialiserte sykehustjenester for hver sektor (akuttavdeling for øyeblikkelig hjelp, intermediær og langstidsbehandlingsavdelinger, alderspsykiatri o.l.)

• Høyspesialiserte og differensierte tjenester der behovets volum er mindre og kravet til ressurser og kompetanse er stort. Slike tjenester skal dekke mer enn én sektor, eventuelt hele Oslo, regionen eller landet.

Med utgangspunkt i psykiatriplanens mål om å alminneliggjøre og bedre tilgjengeligheten til tjenestene, vedtok bystyret den 28.6.95 Byrådsak 394/94 «Organisering og styring av den sektorbaserte psykiatrien». Vedtaket innebærer bl.a. at de psykiatriske sykehusene Dikemark, Gaustad og Psykiatrisk klinikk, Vinderen ble avviklet som egne etater fom. 1.1.96. Den nye strukturen for psykiatrien i Oslo er fra dette tidspunkt administrativt forankret i de enkelte sektorsykehusene. For Lovisenberg og Diakonhjemmet sektor er det etablert en egen psykiatrietat.

Ullevål sykehus er fra 1.1.96 tillagt totalansvaret for psykiatrien i Ullevål sektor. Dette innebærer et ansvar for gjenværende virksomhet ved Dikemark sykehus, herunder avdeling for særlig ressurskrevende pasienter. Sykehuset har videre ansvaret for alderspsykiatrisk avdeling, allmenpsykiatrisk avdeling, tre distriktspsykiatriske sentra (DPS), fire psykiatriske sykehjem, ett ettervernhjem, ett langtidspensjonat samt privatpleien for sektoren. I tillegg kommer de to psykiatriske avdelingene som var integrert i sykehusets virksomhet fra tidligere.

Ansvaret for psykiatrien i Aker sektor er administrativt og faglig underlagt Aker sykehus. Dette innebærer ansvar for fire sykehusavdelinger ved Gaustad sykehus, sikkerhetsavdelingen ved Dikemark sykehus, tre distriktspsykiatriske sentra, psykiatrisk ungdomsteam, alderspsykiatrisk poliklinikk, fem psykiatriske sykehjem og ett ettervernhjem.

For å ivareta psykiatritilbudet i Lovisenberg og Diakonhjemmet sektorer er det fra 1.1.96 etablert en ny psykiatrietat. Etaten har ansvaret for virksomheten ved Psykiatrisk klinikk, Vinderen, Vor Frue Hospital, Geitemyrsveien 67 (Markushjemmet), avdeling Lien og to distriktspsykiatriske sentra. Gjennom tilskudd og behandlingsavtaler vil etaten også ha et faglig og økonomisk ansvar for seks private psykiatriske sykehjem, psykiatrien ved Lovisenberg diakonale sykehus og Oslo Hospital.

I tillegg til eget tilbud innenfor voksenpsykiatrien, kjøper Oslo kommune plasser ved Modum Bads Nervesanatorium.

Voksenpsykiatrien i Akershus fylkeskommune

Voksenpsykiatrien i Akershus omfatter følgende tiltak:

• To psykiatriske sykehus med poliklinikker samt en selvstendig poliklinikk

• Seks psykiatriske sykehjem

• Seks psykiatriske avdelinger i kommunale sykehjem

• 25 avtalehjemler for privatpraktiserende lege- og psykologspesialister

• 15 avtaler med privatforpleiere

Blakstad sykehus og den psykiatriske avdelingen ved Sentralsykehuset i Akershus representerer begge tilbud med døgnplasser, dagplasser og poliklinikk. Folloklinikken VOP har døgnplasser i sykehjem, dagplasser og poliklinikk. Behovet for akuttinnleggelser i Akershus ivaretas av Blakstad sykehus og psykiatrisk avdeling ved SiA.

De seks psykiatriske sykehjemmene Sikta, Storenga, Lurud, Elvestad, Moenga og Finstadtunet har samtlige døgnplasser, men i varierende grad dagplasser. Det psykiatriske avdelingene i kommunale sykehjem gir tilbud om døgn- og dagplasser.

Akershus har ikke etablert egne fylkeskommunale sikkerhetsavdelinger. Tilbudet til denne pasientgruppen blir i hovedsak dekket ved kjøp av plasser i regionale sikkerhetsavdelinger, eller ved at Blakstad sykehus etablerer spesialopplegg for enkeltpasienter i lukket langtidsavdeling.

Akershus har i de senere år kjøpt et betydelig antall plasser ved Modum Bads Nervesanatorium som et viktig supplement til egne tilbud.

Barne- og ungdomspsykiatrien

Ansvaret for barne- og ungdomspsykiatrien i Oslo kommune er fom. 1.1.96 overført fra Ullevål sykehus til en ny etat for barn og familier. Etaten skal gi et samordnet og helhetlig tilbud til barn, unge og deres familier, og er et resultat av et forsøk igangsatt i regi av Barne- og familiedepartementet og Sosial- og helsedepartementet. I Oslo omfatter forsøket primært barne- og ungdomspsykiatrien og de fylkeskommunale barneverntjenestene. Målet er å oppnå en mer rasjonell og fleksibel bruk av ressursene og samtidig sikre et helhetlig ansvar for barn og ungdom som både har et omsorgsbehov og et psykiatrisk behandlingsbehov. Et viktig element ved denne organiseringen er at bydelene og andre etater får én ansvarlig instans å forholde seg til i saker hvor behovet for spesialistjenester fra både barnevern og barne- og ungdomspsykiatrien er tilstede.

Organiseringen av barne- og ungdomspsykiatrien i Oslo er nærmere beskrevet i kapittel 12 Sosialsektoren, i sammenheng med barnevernet.

Barne- og ungdomspsykiatrien i Akershus omfatter følgende tiltak:

• Tre selvstendige poliklinikker

• En akuttinstitusjon for ungdom

• Tre behandlingshjem

Asker og Bærum BUP, Nordbyhagen BUP og Folloklinikken BUP driver kun poliklinisk aktivitet. Ungdomspsykiatrisk klinikk representerer et tilbud med døgnplasser. Sammen skal disse institusjonene dekke øyeblikkelig-hjelp-funksjonen. De tre behandlingshjemmene, Bråten, Bjerketun og Østbytunet har både døgn- og dagplasser. I tillegg til egne tilbud, kjøper Akershus plasser ved Statens senter for barne- og ungdomspsykiatri (SSBU).

11.5 Tidligere utredninger

Organiseringen av helsesektoren i hovedstadsområdet er et tema som har vært drøftet i flere utredninger. Nedenfor gis det en oversikt over de viktigste. Det gis også en kort oppsummering av innholdet i sentrale helsepolitiske dokumenter som legger overordnede rammer for organiseringen av helsesektoren på nasjonalt plan, hvilket også er av betydning for organiseringen i hovedstadregionen. NOU 1996:5 «Hvem skal eie sykehusene?» er et eksempel på sistnevnte.

Norbomutvalget

I 1986 avga det departementsoppnevnte Norbomutvalget sin innstilling hvor det ble gitt konkrete anbefalinger vedrørende bruken av de samlede ressursene innen den somatiske helsetjenesten i Oslo-Akershusområdet. Utvalget vurderte også betydningen av eierforhold og styringsformer, og mente at Oslo og Akershus burde betraktes som en naturlig enhet både geografisk og kommunikasjonsmessig. Det ble pekt på at tre sykehuseiere og to forvaltningsnivåer medfører samordningsproblemer som bl.a. kan føre til uhensiktsmessig utbygging av tjenestetilbud. Det ble også fremhevet som uheldig at fylkeskommunene, som brukere av statens sykehus, ikke hadde innflytelse på planlegging, drift og kostnadsutvikling i disse sykehusene som de var avhengige av å bruke.

Utvalget foreslo samordning og flytting av en rekke funksjoner og anbefalte at Rikshospitalet skulle ha 700 senger og betjene Akershus med lokal- og sentralsykehusfunksjoner i samsvar med gjeldende avtale. Utvalget mente også at en overføring av Rikshospitalet til Akershus fylkeskommune burde vurderes dersom en gjennom forhandlinger kom frem til en utvidet bruk av Rikshospitalet som lokalsykehus for Akershus.

ROAR-prosjektet (Ressursfordelingen i Oslo og Akershus)

I forbindelse med det såkalte ROAR-prosjektet, ble det i delrapport 4 om «Sykehustjenester i Oslo og Akershus» vurdert muligheter for å utnytte sykehusressursene i Oslo og Akershus mer effektivt gjennom samordning på tvers av fylkesgrensene og på tvers av forvaltningsnivåene. Ved beregning av effektiviseringspotensialet ble det forutsatt at pleiepasienter i sykehus kunne flyttes ut for å gi plass til pasienter fra Oslo og Akershus som behandles ved Rikshospitalet og Moss sykehus. Det ble forutsatt at pleiepasientene fikk et omsorgstilbud utenom sykehus.

Gitt at pleiepasienter i gjennomsnitt opptar 255 senger pr. dag, ble det beregnet et effektiviseringspotensiale i størrelsesorden ca. 40 millioner kroner (1991). Dersom det legges til grunn at sengetallet er 135, ville det tilsvarende effektiviseringspotensiale være ca. 10 millioner kroner.

Stadaas/Dolva-utredningen

I Stadaas/Dolvas utredning om «Samarbeid somatisk sykehusdrift Oslo - Akershus, 1995» lanseres en rekke tiltak ut fra siktemålet om et bedret pasienttilbud og mer kostnadseffektive løsninger i hovedstadsområdet.

Tiltakene som foreslås forutsetter en samordning og oppgavefordeling mellom sykehusene i Oslo og Akershus, og kan oppsummeres som følger:

• Det er grunn til å tro at det er relativt lite å oppnå ved en ytterligere effektivisering av sykehusene enkeltvis. Endring av sykehusstruktur, samarbeid og oppgavefordeling mellom institusjonene synes å ha større muligheter for å bedre pasienttilbudet ut fra målsettingen om kortere ventetider og økt kvalitet.

• Små sykehus har ikke faglig bredde til å ta selvstendig ansvar for øyeblikkelig-hjelpfunksjoner på en forsvarlig måte. Disse oppgavene bør derfor konsentreres til tre, maksimalt fire sykehus mot dagens åtte. Færre akuttsykehus vil også kunne gi reduserte driftskostnader slik at de frigjorte ressursene kan anvendes til å styrke effektivitet og kontinuitet i planlagt drift på områder som i dag har køer og lang ventetid, eller hvor det medisinske tilbudet er for dårlig.

• Oslo og Akershus har flere sykehus som tilbyr de samme tjenester og som har tildels konkurrerende virksomhet. Dette kan ha positive sider, men dublering av funksjoner kan også gå ut over effektivitet og kvalitet. Pasienttallet kan bli lite på hver avdeling, og enkelte fag vil derfor med fordel kunne samles. Det skisseres forslag til oppgavefordeling mellom sykehusene i Oslo og Akershus innenfor konkrete fagområder og spesialiteter.

• Spesialisthelsetjenesten i fylkene bør utnyttes bedre og styrkes gjennom et tettere samarbeid mellom sykehusspesialister og spesialister med fylkeskommunal driftsavtale. Rekruttering til enkelte spesialiteter er mindre enn behovet. Samling av spesialenheter blir derfor viktig for å sikre driften og øke utdanningskapasiteten. Arbeidsordninger som omfatter ambulerende tjeneste og rotasjonsordninger vil sannsynligvis være nødvendig.

• Det vil være påkrevet med et tett politisk og administrativt samarbeid for å styre, finansiere og drive et somatisk sykehusnettverk med så mange og forskjelligartede oppgaver. Sammenslåing av Oslo kommune og Akershus fylkeskommune nevnes som den teoretisk sett enkleste løsningen.

• Regioninndelingen i helseregion 1 og 2 må vurderes med tanke på at Oslo og Akershus bør tilhøre samme helseregion.

Rapporten er pr. desember 1996 ikke politisk behandlet, verken i Oslo kommune eller Akershus fylkeskommune. Samarbeidsutvalget for Oslo - Akershus har imidlertid fattet vedtak om at de økonomiske og administrative konsekvensene av forslagene i rapporten skal avklares, og nødvendig initiativ i forhold til dette er tatt.

NOU 1987:25 (Eilertsenutvalget)

I NOU 1987:25 «Sykehustjenester i Norge. Organisering og finansiering», konkluderer flertallet i utvalget med at sykehusdrift bør forankres på ett og samme forvaltningsnivå, og at dette bør være fylkeskommunalt. Utvalgets flertall la hovedvekten på at fylkeskommunen er resultat av et omfattende reformarbeid med desentralisering, demokratisering og effektivisering som mål, og anså det som lite aktuelt å gjennomføre store forvaltningsmessige endringer i strid med desentraliseringspolitikken. Det ble også pekt på at det ville være vanskelig å tenke seg opprettholdelse av fylkeskommunen som selvstendig forvaltningsnivå dersom den skulle bli fratatt ansvaret for institusjonshelsetjenesten. Alternativet med statlig overtakelse ble vurdert som en svekkelse av den folkevalgte kontroll med institusjonshelsetjenesten fordi avstanden mellom den politiske styring og virksomheten ville øke. Flertallet i utvalget mente imidlertid at statssykehusene burde integreres sterkere i det fylkeskommunale forvaltningsapparat. Rikshospitalet ble foreslått overført til Akershus fylkeskommune i kraft av å være den dominerende bruker av sykehuset. Det ble pekt på at ansvaret for forskning og undervisning ved Rikshospitalet fortsatt burde å være en statlig oppgave.

Utvalgets mindretall gikk inn for statlig overtakelse av ansvaret for sykehusvesenet, og begrunnet sitt standpunkt med at statlig sykehusdrift ville lette samordnings- og prioriteringsproblemene innenfor helsevesenet. Statlig overtakelse ville etter deres syn også bidra til utvikling av likhet i tjenestetilbudet uavhengig av bosted.

St.meld. nr. 41 (1987-88) (Nasjonal helseplan)

I St.meld. nr. 41 (1987-88) «Helsepolitikken mot år 2000. Nasjonal helseplan» trekkes det opp hovedretningslinjer for fremtidig organisering, ressursfordeling og beslutninger om styringsformen i helsetjenesten. Norge har sluttet seg til Verdens helseorganisasjons (WHOs) målsetting «Helse for alle innen år 2000». I Nasjonal helseplan presenteres mål, utfordringer og strategier for å ivareta denne hovedmålsettingen.

I forbindelse med Stortingets behandling av Nasjonal helseplan, Innst. S. nr. 120 (1988-89), ble behovet for å samordne og prioritere allerede eksisterende ressurser innen sykehusvesenet trukket frem. Stortinget fremhevet at den nåværende regionalisering av helsevesenet skulle opprettholdes og at dagens desentraliserte struktur med fylkeskommunalt ansvar for spesialisthelsetjenesten i store trekk skulle videreføres. Det ble imidlertid understreket at staten burde ta et mer direkte ansvar for sykehusvirksomheten og samordne investeringer og kompetanseoppbyggingen bedre.

St.meld. nr. 50 (1993-94) (Helsemeldingen)

I St.meld. nr. 50 (1993-94) «Samarbeid og styring. Mål og virkemidler for en bedre helsetjeneste», slås det fast at dagens sykehusstruktur og oppgavefordeling ikke er godt nok tilpasset de krav og muligheter som den moderne medisinen gir. Mange lidelser har blitt enklere å behandle. Pasienter som tidligere måtte legges inn ved sykehus behandles nå poliklinisk, eller i kommunehelsetjenesten. På den andre siden er det åpnet for behandlingsmuligheter som stiller større krav til spesialisering og kompetanse. Dette skaper behov for bedre samarbeid og en sterkere funksjonsfordeling mellom sykehusene, både innen den enkelte fylkeskommune og innen helseregionen.

Statlig overtakelse av sykehusene diskuteres i meldingen. Det legges imidlertid vekt på at fylkeskommunal drift gir befolkningen innflytelse over utformingen av sykehustjenestene. Nærhet og god kjennskap til lokale forhold er viktig for å kunne etablere gode og lokalt tilpassede samarbeidsløsninger mellom primærhelsetjenesten og sykehusene. Det konkluderes derfor med at hovedtrekkene i dagens oppgavefordeling i helsesektoren mellom stat, fylkeskommuner og kommuner skal legges til grunn. Fylkeskommunene skal fortsatt eie og drive sykehusene, men statens rolle i styringen skal klargjøres og forsterkes.

For å styrke samordningen av ressursene og få til samarbeid og en bedre funksjonsfordeling foreslås det at helseregionene skal tillegges en sterkere rolle i planleggingen av sykehusvirksomheten. Regional helseplanlegging og nettverksorganisering introduseres som virkemidler.

Forslag til ny lov om spesialisthelsetjenesten drøftes med utgangspunkt i behovet for å sikre rasjonell struktur, prioritering og ressursutnyttelse. En egen lovhjemmel for kommunal betalingsplikt for ferdigbehandlede pasienter ved somatiske sykehus i særlige tilfeller foreslås. Forslag til ny lov om pasientrettigheter blir også drøftet.

NOU 1996:5 (Hellandsvikutvalget)

Både Eilertsenutvalget, Helsemeldingen og tildels Nasjonal helseplan drøfter spørsmål knyttet til sykehusenes eierskap. I forbindelse med Stortingets behandling av Helsemeldingen, Innst. S. nr. 165 (1994-95), ble det vedtatt å be om en utredning av alternative modeller for nasjonal styring/eierskap av sykehusene. NOU1996:5 «Hvem skal eie sykehusene?» ble lagt frem 13. mars 1996.

Innstillingen var tredelt mht. valg av modell, men det var enighet om bl.a. følgende:

• Ønsket om bedre samordning mellom fylkene i hver helseregion skal ligge til grunn for valg av fremtidig modell.

• Alle sykehus bør tilhøre det samme forvaltningsnivå. Hva dette vil bety for Rikshospitalet vil bl.a. avhenge av hvilken modell som blir valgt for eierskap av sykehusene.

• Dagens «frivillige regionsamarbeid» er ikke tilstrekkelig for en effektiv regional utnyttelse av sykehusressursene.

I utvalgets innstilling presenteres følgende tre modeller:

1. Regionalisert sykehusvesen med fylkeskommunen som eier - løst formalisert samarbeid. Modellen bygger på dagens system med rammeoverføringer, fylkeskommunal finansiering og organisering av sykehusene som det bærende element. Den regionale samordningen skal, som i dag, ivaretas av de regionale helseutvalgene, men det pekes på noen områder som særlig bør forbedres. Fylkeskommunen bør bl.a. få økte styringsmuligheter ved at flest mulig av de øremerkede tilskuddene til sykehussektoren legges inn i rammeoverføringene til fylkeskommunene. Det er nødvendig med en sterkere forankring av det regionale samarbeidet ved at fylkeskommunene forpliktes til å samarbeide. Videre bør økt statlig styring, bl.a. gjennom mål- og resultatstyring vektlegges.

2. Formalisert interfylkeskommunalt samarbeid - organisert i interfylkeskommunalt selskap. Modellen forutsetter at fylkeskommunene i en helseregion sammen skal eie og drive sykehusene i regionen gjennom interfylkeskommunalt selskap. Sykehusenes pasientbehandling skal fortsatt finansieres av fylkeskommunene. En slik modell vil bl.a innebære at det legges til rette for etablering av et skille mellom bestillere og utførere av helsetjenester. Lokale muligheter for prioriteringer mellom ulike tjenestetyper beholdes og det blir mulig å løse strukturproblemene der de eksisterer - på et regionalt nivå. Det legges vekt på at modellen vil gi gode muligheter for kostnadskontroll samtidig som den legger til rette for fritt sykehusvalg.

3. Regionalisert sykehusvesen med staten som eier. Denne modellen forutsetter at staten overtar alle sykehus, og at det opprettes et forvaltningsorgan med spesielle fullmakter, kalt Statens sykehusforvaltning. Det hevdes bl.a. at modellen vil sikre en helhetlig nasjonal helsepolitikk og overordnet politisk styring kombinert med stor institusjonell frihet. Modellen samler eierskap og finansiering for universitetene og sykehusene, og sikrer dermed en samordning mellom kompetanseutvikling og pasientbehandling. I tillegg til de utredninger og stortingsmeldinger som her er nevnt, er det både i Oslo kommune og Akershus fylkeskommune de senere årene fattet en rekke vedtak som har hatt, og vil få, betydning for organiseringen av det samlede tilbudet innen helsesektoren i hovedstadsregionen.

11.6 Samordningsbehov

Behovet for samordning av ressursene innenfor helsesektoren i hovedstadsområdet har vært satt på dagsorden i en rekke sammenhenger de siste 10 årene. Bedre samordning har vært sett på som en mulighet for å sikre

• en mer kostnadseffektiv utnyttelse av ressursene, både utstyr og personell

• bedre ivaretakelse av brukernes behov for medisinsk-faglig gode og lett tilgjengelige tilbud

• en likeverdig og rettferdig behandling

Utvalget har i sine vurderinger valgt å ta utgangspunkt i- og bygge videre på- en del av den kunnskapen som foreligger i form av tidligere utredninger. Utvalget har i tillegg, i samarbeid med SINTEF-NIS, fått utarbeidet fem rapporter som har bidratt til å belyse følgende konkrete problemstillinger nærmere:

• Hva betyr inndelingen (to fylker, to ulike helseregioner) og oppgavefordelingen (to forvaltningsnivåer, tre sykehuseiere) for muligheten til å oppnå mer kostnadseffektive og brukertilpassede løsninger i hovedstadsområdet?

• I hvilken grad høster Oslo kommune, som ett forvaltningsnivå, fordeler av å ha ansvaret for både kommunale og fylkeskommunale helseoppgaver, sammenliknet med Akershus fylkeskommune hvor ansvaret er delt mellom fylkeskommunen og 22 kommuner?

• Hvilket omfang har problemene? Er de av en slik karakter at omfattende endringer i rammebetingelsene synes å være påkrevet?

11.6.1 Helseregioninndelingen

Dagens helseregioninndeling, hvor Oslo er plassert i helseregion 1 og Akershus i helseregion 2, er et resultat av ikke mindre enn tre stortingsmeldinger og en utredning fra et regjeringsoppnevnt utvalg.

I forbindelse med diskusjonen om hvilke fylkeskommuner som skulle inngå i henholdsvis helseregion 1 og 2, ble det bl.a. pekt på som viktig at Akershus ble involvert i regionalt samarbeid med Oslo pga. bosettingsmønsteret og kommunikasjonsstrukturen i området. Det ble videre hevdet at to helseregioner i hovedstadsområdet med hvert sitt regionsykehus lett ville kunne føre til dobbeltinvesteringer og uhensiktsmessig bruk av ressurser. Det ble derfor foreslått at hele øst- og sørlandsområdet skulle ses under ett og at pasientene skulle kunne legges inn på det sykehus som var best tjenelig ut fra medisinske behov. Til tross for disse argumentene, ble nåværende inndeling i helseregion 1 og 2 vedtatt i 1982.

Helseregionene er ikke et eget forvaltningsnivå. Dette innebærer at fylkeskommunene stilles overfor tildels store utfordringer på samarbeidssiden når planlegging av helsetjenestene skal skje på tvers av fylkesgrensene. Det har i flere sammenhenger vært hevdet at det er behov for et mer forpliktende regionalt samarbeid for å møte utfordringene som helsesektoren står overfor. Etablering av samarbeidsordninger og gjennomføring av strukturendringer må kunne skje enkelt og effektivt, selv om den enkelte fylkeskommune er uenig.

Det er hevet over tvil at det regionale samarbeidet til nå ikke har fungert smertefritt. Lokale forhold og prioritering av sykehus i eget fylke har ofte hatt en tendens til å dominere forslag og avstemninger når regionalt samarbeid har blitt drøftet, også når det har vært klare behov for felles løsninger. Endringer i sykehusstruktur, og spesielt nedlegging eller sammenslåing av sykehus har dessuten vist seg å være svært vanskelige saker å få gjennomslag for politisk.

I St.meld. nr. 50 ble det lansert et opplegg med sikte på å styrke helseregionenes funksjon, bl.a. gjennom å gi de regionale helseutvalgene en mer aktiv rolle i planleggingen av det samlede helsetjenestetilbudet. Etter initiativ fra Sosial- og helsedepartementet pågår det nå et arbeid med utarbeiding av regionale helseplaner i samtlige av landets fem helseregioner.

Det er fra flere hold kommet positive signaler når det gjelder initiativet som er tatt for å vitalisere arbeidet i de regionale helseutvalgene. I helseregion 2 er det bl.a. iverksatt flere gode samarbeidtiltak, og det synes å ha kommet til økt forståelse for behovet for regional samordning. Hellandsvikutvalgets innstilling var forøvrig enstemmig i forhold til at samarbeidet innenfor regionene burde styrkes, og at den overordnede planlegging og utvikling av sykehustilbudet bør skje på regionnivå.

Revitaliseringen av helseregionenes rolle og arbeidet med regionale helseplaner er en relativt nylig igangsatt prosess. De respektive fylkeskommuner har derfor ikke hatt tilstrekkelig tid og anledning til å prøve ut et reelt regionalt samarbeid i praksis. Det er også store variasjoner i hvor langt arbeidet er kommet i de respektive regioner.

Regional helseplanlegging og nettverkssamarbeid skal skje innenfor de enkelte helseregioner. I dette perspektivet er det åpenbart uhensiktsmessig at Oslo og Akershus, som både geografisk og kommunikasjonsmessig er så tett sammenvevd, skal tilhøre hver sin helseregion. Skal intensjonene med regional planlegging følges opp, vil dette, gitt dagens inndeling, medføre at planleggingen av sykehustilbudet i Oslo og Akershus primært blir tilpasset fylkene i de respektive helseregioner. Den interne samordning i hovedstadsområdet vil således lett kunne bli et sidehensyn.

Utvalget mener derfor at det er viktig at Oslo og Akershus plasseres i samme helseregion som et ledd i å legge forholdene tilrette for bedre samordning av helsetjenestetilbudet i hovedstadsområdet. En endring av helseregioninndelingen vil imidlertid ikke bare berøre hovedstadsregionen, men også de øvrige fylkene som inngår i dagens helseregion 1 og 2. Foruten Oslo og Akershus, er dette Hedmark og Oppland i helseregion 1 og Østfold, Vestfold, Buskerud, Telemark, Aust-Agder og Vest-Agder i helseregion 2. I tillegg vil Ullevål sykehus, Rikshospitalet og Radiumhospitalet bli berørt som regionsykehus for de respektive helseregioner.

I kapittel 18 skisserer utvalget mulige alternative løsninger når det gjelder endringer i helseregioninndelingen.

11.6.2 Helhetlig planlegging av investerings- og utbyggingsprosjekter

Det er på det rene at det er sider ved dagens organisering av sykehustjenesten i Oslo og Akershus som ikke kan sies å fungere optimalt når det gjelder muligheten for å oppnå gode løsninger, både i forhold til ressursutnyttelse og ivaretakelse av brukernes behov. Dette er dels en følge av at Oslo og Akershus i dag planlegger sykehustilbudene hver for seg, og dels en følge av at Rikshospitalet eies av staten og at funksjonene ikke blir samordnet med de lokale behov på en hensiktsmessig måte. Denne manglende helhetlige planleggingen av sykehustjenesten i hovedstadsområdet vanskeliggjør dimensjonering og koordinering av nye tilbud i forbindelse med etablering av større investerings- og utbyggingsprosjekter.

Som tidligere nevnt er Oslo i dag så godt som selvforsynt med de fleste sykehustjenester, mens Akershus i større grad har valgt å samarbeide med eksterne sykehus, først og fremst Rikshospitalet, for å kunne tilby et tjenestevolum og -spekter som er adekvat i forhold til befolkningens behov for sykehustjenester.

Bygging av Nytt rikshospital på Gaustad innebærer at en betydelig del av sykehustilbudet i hovedstadsområdet konsentreres i et relativt lite område i Oslo, mens det befolkningsmessig er grunnlag for en utbygging på østsiden av byen. I forbindelse med diskusjonen om bygging av Nytt rikshospital, var ett av lokaliseringsalternativene i Folloregionen.

Nytt rikshospital er dimensjonert ut fra at sykehuset også i fremtiden skal dekke betydelige deler av Akershus' behov for sykehustjenester. Spørsmålet om sykehusbygging i Follo har vært diskutert siden 1970-tallet, og det har vært foretatt utredninger på mange områder, både om eierskap, lokalisering og funksjoner. I mars 1995 ble det imidlertid fattet et prinsippvedtak i fylkestinget i Akershus om planlegging og bygging av nytt lokalsykehus i Follo.

Erfaringene indikerer altså at det er vanskelig og svært tidkrevende å samordne interessene mellom de tre store sykehuseierne i hovedstadsområdet når det gjelder å få til en helhetlig og langsiktig planlegging av det samlede sykehustilbudet i hovedstadsområdet. Selv om Nytt rikshospital nå snart vil stå ferdig og prosjekteringen av nytt sykehus i Follo er i gang, vil det også i årene fremover investeres store beløp i sykehusene i dette området. Utvalget er av den oppfatning at disse investeringene i sterkere grad bør styres og planlegges med utgangspunkt i et regionalt perspektiv.

11.6.3 Fritt sykehusvalg og behandlingskapasitet

Samarbeidet mellom Oslo kommune og Akershus fylkeskommune innen somatiske helsetjenesteoppgaver foregår idag i et relativt begrenset omfang, og er hovedsakelig knyttet til inngåtte avtaler om kjøp av plasser. Det er også etablert enkelte samarbeidstiltak på administrativt nivå. Pasientutvekslingen mellom Oslo og Akershus kan betegnes som påfallende liten, og langt mindre enn det som er vanlig mellom nabofylker. I 1994 skjedde 1,2 prosent av sykehusinnleggelsene fra Akershus ved Oslos sykehus, mens under 0,6 prosent av innleggelsene fra Oslo fant sted ved sykehus i Akershus (SINTEF-NIS, delrapport 4, 1996).

Det er i dag innført fritt sykehusvalg på samme nivå i helseregion 2. I Oslo kommune er det etablert en ordning med begrenset fritt sykehusvalg innenfor sykehusene på Oslos helseplan. To helseregioner i hovedstadsområdet, med Oslo og Akershus plassert i hver sin, begrenser muligheten for brukerne til å velge det sykehuset som geografisk ligger nærmest. Ut fra et brukersynspunkt vil tilbudet i Akershus kunne fremstå som bedre enn tilbudet i Oslo fordi valgfriheten i Akershus er større. I praksis viser det seg at muligheten til å velge sykehus på samme nivå i økende grad benyttes.

Det er viktig å være forberedt på at det kan bli åpnet for fritt sykehusvalg i større grad enn hva som er tilfellet i dag. I praksis vil dette innebære at det gis anledning til å velge sykehus på tvers av fylkesgrensene. Med dagens organisering i hovedstadsområdet, kan økt pasientflyt på tvers av de administrative grensene også skape problemer og større samordningsbehov. Dette skyldes bl.a. at Oslo og Akershus bruker sykehusene forskjellig. Sammenliknet med Akershus har Oslo rikelig sengekapasitet. Noe av denne kapasiteten brukes til pleie- og omsorgsfunksjoner. Dette er oppgaver som i Akershus og i landet for øvrig blir tatt hånd om i sykehjem.

Dersom det blir innført fritt sykehusvalg i området, og pasienter fra Akershus søker behandling i Oslo, vil det kunne bety økt press på kapasiteten i Oslo. I en eller annen form vil det følge penger med pasientene fra Akershus, og Oslo-sykehusene vil da kunne prioritere disse pasientene på bekostning av egne pleiepasienter. Dersom pleiepasientene presses ut av sykehusene, vil det, gitt dagens situasjon, oppstå kapasitetsproblemer i pleie- og omsorgssektoren i Oslo.

Utvalget mener derfor at det er viktig at konsekvensene av å gjennomføre fritt sykehusvalg i regionen ikke bare vurderes med utgangspunkt i hva som kan oppnås av samordning når det gjelder behandlingskapasitet i sykehusene isolertsett. Avhengig av i hvilken grad brukerne vil benytte seg av valgfriheten, vil innføring av fritt sykehusvalg med stor sannsynlighet kreve en mer restriktiv utskrivning av pleiepasienter fra sykehusene i Oslo, hvilket vil bety et sterkere press på primærhelsetjenesten, både i institusjons- og hjembasert omsorg. Hvilke effekter dette vil ha totalt sett, må gjøres til gjenstand for en grundig vurdering.

På denne bakgrunn vil utvalget understreke at det er viktig å vurdere samordningen av sykehustjenestene i hovedstadsområdet i sammenheng med pleie- og omsorgstilbudet. Dette er spesielt viktig for Oslo kommune som har et samlet ansvar for primærhelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten.

11.6.4 Funksjonsfordeling, spesialisering og horisontal integrasjon

Stadaas/Dolva har i sin utredning «Samarbeid somatisk sykehusdrift Oslo - Akershus» gjennomgått den somatiske sykehustjenesten i Oslo og Akershus på et meget detaljert nivå. Hovedpunktene i utredningen er oppsummert i avsnitt 11.5.

Utredningen er basert på fylkeskommunale politiske vedtak og bystyrevedtak som har fastlagt funksjonsfordelingen og endringer i strukturen i somatisk sykehussektor i Oslo og Akershus. Det er imidlertid ikke foretatt en nærmere analyse av hvilke endringer som vil følge av fylkestingsvedtaket i Akershus om bygging av nytt sykehus for Folloregionen. Rikshospitalets funksjoner er heller ikke berørt. Utredningen gir derfor ikke et fullstendig og samlet bilde av aktørene og oppgavene innen sykehussektoren i hovedstadsområdet. Utvalget mener likevel at den gir gode indikasjoner på hvilke samordningsmuligheter som kan være aktuelle å vurdere nærmere.

Utvalget ser det ikke som sin oppgave å komme med konkrete faglige anbefalinger hva gjelder funksjonsfordelingen i hovedstadsområdet, men vil på et mer overordnet nivå drøfte hvilke potensialer som synes å foreligge.

Akuttberedskap

Stadaas/Dolvas rapport inneholder forslag til en rekke konkrete tiltak som vil kunne bidra til et mer effektivt sykehustilbud for hovedstadsområdet sett under ett. Det foreslås bl.a. en betydelig reduksjon i antall sykehus som skal motta øyeblikkelig-hjelp. Mens Oslo og Akerhus i dag har åtte sykehus som mottar øyeblikkelig-hjelp, foreslår Stadaas/Dolva at antallet reduseres til tre, eller høyst fire. Det pekes på at dette vil gi betydelige innsparinger og frigjøre arbeidstid for nøkkelpersonell slik at tilbudet til akuttpasientene kan forbedres ved de sykehusene som skal ta i mot øyeblikkelig hjelp.

I 1994 ble godt og vel 64 000 pasienter innlagt som øyeblikkelig-hjelp ved sykehus i Oslo og Akershus. Dette er nærmere 60 prosent av alle innleggelsene (SINTEF-NIS delrapport 1, 1996). Sykehus som skal ha full beredskap for øyeblikkelig-hjelp, må ha personell på vakt døgnet rundt syv dager i uken. Dette gjelder ikke bare vaktberedskap for leger ved de avdelinger hvor pasientene legges inn, men også som et minimum for operasjonsavdeling, anestesi, laboratorium og røntgen. Dette er ressurskrevende, både økonomisk og i forhold til anvendelse av nøkkelpersonell som er en knapphetsfaktor.

De fleste øyeblikkelig-hjelp-innleggelser skjer på dagtid, og bare 12 prosent skjer i tidsrommet fra midnatt til klokken 0800 neste morgen. I gjennomsnitt var det i hele hovedstadsområdet 21 slike innleggelser pr. natt i 1994. Åtte sykehus hadde beredskap for å ta i mot disse innleggelsene. Det betyr at hvert sykehus i gjennomsnitt hadde tre pasienter, anslagsvis to indremedisinske og en kirurgisk. 70 prosent av pasientene gikk imidlertid til tre av disse sykehusene.

Utvalget mener at disse tallene indikerer muligheter for effektivisering gjennom sterkere grad av samordning og sentralisering av akuttberedskapen i hovedstadsområdet, spesielt ved å se Vest-regionen og de vestlige delene av Oslo i sammenheng. Utvalget vil imidlertid peke på at Oslo og Akershus også hver for seg, uavhengig av samarbeid på tvers av fylkesgrensene, bør vurdere hvilke muligheter som foreligger mht. effektivisering av akuttberedskapen. Akuttberedskap ved færre sykehus vil bety reduserte driftskostnader og frigjorte ressurser som bl.a. vil kunne anvendes på områder som i dag har køer og lang ventetid, til beste for brukerne.

Generelle betraktninger om horisontal integrasjon

Stadaas/Dolva foreslår en rekke konkrete samordningstiltak innenfor de enkelte fagområder og spesialiteter. Siktemålet er dels å fjerne unødig dublering av kostnadskrevende og høyspesialiserte tilbud, og dels å sikre tilstrekkelig pasientgrunnlag for de mest spesialiserte tilbudene. Det pekes bl.a på at for å drive et somatisk sykehusnettverk med mange og forskjelligartede oppgaver, vil det være behov for et tett politisk og administrativt samarbeid. En sammenslåing av Oslo kommune og Akershus fylkeskommune lanseres som den teoretisk sett enkleste løsningen, mao. full horisontal integrasjon av sykehusene i Oslo og Akershus.

Horisontal integrasjon som virkemiddel i effektiviseringsprosesser drøftes bl.a. i SINTEF-NIS delrapport 4, 1996. Horisontal integrasjon har i de siste 10-15 årene vært sett på som en viktig strategi for effektivisering av sykehustjenesten, og da kanskje særlig i USA, hvor en vesentlig del av sykehusene i løpet av noen år har sluttet seg til, eller blitt kjøpt opp av større selskaper eller kjeder. Det er særlig stordriftsfordelene som har vært fremhevet i denne forbindelse. Et selskap som eier flere sykehus innenfor samme område, kan redusere antallet parallelle tilbud gjennom såkalt «nisjespesialisering», unngå dublering av kostbare funksjoner og oppnå økt effektivitet gjennom bedre utnyttelse av fagmiljøer og kapitalintensivt utstyr.

Spørsmålet om sykehusdrift medfører stordriftsfordeler er faglig sett ikke avklart. Relatert til norske forhold, er det ingen sammenheng mellom sykehusenes størrelse og kostnadsnivå. Heller ikke når det gjelder spørsmålet om horisontal integrasjon i praksis fører til økt effektivitet, finnes det klare og entydige svar. I USA er det gjort undersøkelser som viser at sykehus som inngår i kjeder har samme kostnadsnivå som frittstående sykehus, og at de ikke har oppnådd effektiviseringsgevinster på kostnadssiden.

Norsk sykehusvesen er forskjellig fra sykehusvesenet i USA, og resultatene derfra kan ikke uten videre overføres til norske forhold. De illustrerer imidlertid at forventninger om effektiviseringsgevinster gjennom horisontal integrasjon ikke nødvendigvis slår til i praksis. Det er imidlertid et faktum at det i hovedstadsområdet ligger til rette for en langt sterkere spesialisering og sentralisering av tilbudene enn ellers i landet.

I tillegg til diskusjonen om økonomiske stordriftsfordeler, vil det også være kvalitetsmessige stordriftsfordeler som kan oppnås ved stort pasientvolum. Det er godt dokumentert at for få pasienter pr. år representerer en kvalitetsrisiko, men det er ikke dokumentert verken økonomiske eller kvalitetsmessige gevinster av å øke volumet ut over et visst nivå. Det er spesielt fra medisinsk hold at det argumenteres for sterk sentralisering, da dette hevdes å gi det beste grunnlaget for spesialisering, faglig utvikling og anskaffelse av det beste og nyeste innenfor medisinsk teknologi.

Utvalget mener at horisontal integrasjon ikke må betraktes som et virkemiddel som i seg selv fører til effektivisering. Den større sikkerhet som i enkelte tilfeller kan oppnås gjennom sterk sentralisering, må veies mot andre verdier. Det er f.eks. ikke alltid slik at sterk sentralisering er i pasientens interesse. Når en pasient kan få adekvat behandling på lokalsykehusnivå, er det ingen fordel at behandlingen skjer ved et regionsykehus. Innleggelse av en lokalsykehuspasient i et regionsykehus kan føre til mer omfattende utredning og behandling enn nødvendig, hvilket vil bety unødig ressursbruk samtidig som det vil innebære en merbelastning for pasienten. Selv om reiseavstandene i hovedstadsområdet er relativt små, er det tidvis en meget treg trafikkavvikling. Dette er forhold som også har betydning for tilgjengeligheten, og er således et argument i retning av at sentralisering ikke bør skje unødig.

Flere parallelle tilbud tilgjengelig samtidig vil også gi valgmuligheter for brukerne og åpner for en viss konkurrranse om pasienter. Under kontrollerte former kan det bidra både til bedre kvalitet og effektivitet. Også sårbarhetshensyn skulle tilsi at det er fordelaktig med flere parallelle tilbud i samme område.

Sykehusstruktur, geografi og befolkningsgrunnlag

Geografi og befolkningsgrunnlag er viktige premisser når sykehustilbudet skal planlegges. Den regionaliserte helsetjenesten er bygget opp rundt inndelingen i nivåer med lokalsykehus, sentralsykehus og regionsykehus. Det grunnleggende prinsipp er at tjenestene skal ytes så nær pasientens bosted som mulig, men at de spesialiserte tjenestene skal sentraliseres i den grad dette er nødvendig av hensyn til effektivitet og kvalitet. De årlige kostnadene for sykehustjenestene til befolkningen i Oslo og Akershus kan anslås til tre milliarder kroner.

Lokalsykehusfunksjonene i indremedisin og kirurgi er volummessig den største delen av sykehustjenesten, og utgjør 50 prosent eller ca. 1,5 milliarder kroner. Et lokalsykehus med bl.a. kirurgi og indremedisin må ha et befolkningsgrunnlag på 50 000 for å oppnå optimal utnyttelse av ressursene. Ut fra dette resonnement kunne Akershus og Oslo hatt henholdsvis syv og åtte lokalsykehus, mens de rent faktisk har fordelt lokalsykehusfunksjonene i indremedisin og kirurgi på fire sykehus hver, og har altså et langt større pasientgrunnlag for disse funksjonene enn det anbefalte minimum. Dersom lokalsykehusfunksjonene for Oslo og Akershus skulle planlegges under ett, er det sannsynligvis liten grunn til å forvente større effektiviseringsgevinster som følge av stordriftsfordeler enn det Oslo og Akershus i dag kan oppnå hver for seg.

Sentralsykehusfunksjonen utgjør ca. en milliard kroner, eller vel 30 prosent av de samlede sykehuskostnadene i hovedstadsområdet. Typiske spesialiteter på dette nivået er øre-nese-hals, øye, nevrologi og pediatri. I tillegg kommer føde og gynekologi. Hvor stort befolkningsgrunnlag som kreves for å oppnå optimal drift kan diskuteres, og vil variere avhengig av spesialitet. Anslagsvis vil det ligge i området 100 000 til 250 000. Det betyr at Oslo og Akershus hver for seg har befolkningsgrunnlag for ett til to sentralsykehus, og at det heller ikke her kan antas å være vesentlige stordriftsfordeler å hente ved å se Oslo og Akershus i sammenheng.

Når det gjelder sentralsykehusfunksjonene, er det imidlertid nødvendig å se noe nærmere på geografien i hovedstadsregionen. Oslo deler Akershus fylke i to. Bærum sykehusområde, med tilsammen 138 000 innbyggere ligger vest for Oslo, mens resten av Akershus fylke, med et samlet folketall på 292 000, ligger på østsiden. Sentralsykehuset i Akershus skal fungere som sentralsykehus for Asker og Bærum med unntak av visse kirurgiske og medisinske disipliner som utføres ved Bærum sykehus samt øre-nese-hals og øye hvor Akershus benytter Rikshospitalet. Dette betyr at den delen av befolkningen fra Asker og Bærum som skal ha dekket sine sykehustjenester ved Sentralsykehuset i Akershus, må krysse Oslo fra vest til øst og passere en rekke sykehus underveis, hvorav flere kan tilby de aktuelle tjenestene. Ut fra et brukersynspunkt, hvor kravet til nærhet og tilgjengelighet står sentralt, virker dette åpenbart urimelig. Utvalget er imidlertid klar over at denne problemstillingen pr. i dag ikke ser ut til å være særlig omfattende.

Regionfunksjonene, inklusiv flerregionfunksjoner og landsfunksjoner, står for de siste 18 prosent av sykehuskostnadene, anslagsvis 0,6 milliarder kroner. Nødvendig befolkningsgrunnlag kan anslås til 500 000 og oppover. Verken Oslo eller Akershus alene har det befolkningsgrunnlaget som disse funksjonene krever. Tilsammen har imidlertid Oslo og Akershus et større befolkningsgrunnlag enn helseregion 1 har i dag, og tilstrekkelig for de aller fleste regionfunksjoner.

Sett i forhold til helseregionene som helhet har Rikshospitalet og Ullevål samme lokalisering og tilgjengelighet, og det er derfor ingen geografiske hensyn som tilsier at bestemte fylker må benytte det ene sykehuset fremfor det andre.

Før byggingen av Nytt rikshospital ble vedtatt, ble det bl.a. i regi av Ullevål sykehus utarbeidet en rapport som vurderte mulighetene for å integrere Rikshospitalet og Ullevål, og dermed også regionfunksjonene i helseregion 1 og 2, i nybygg ved Ullevål sykehus. I rapporten «Regionsykehuset i Oslo, 1986» konkluderes det med at en slik løsning ville gi store årlige driftsbesparelser, anslagsvis 420 millioner 1991-kroner. Innsparingene ville kunne hentes ut i form av stordriftsfordeler og som et resultat av at flere pasienter ville bli behandlet på riktig nivå.

Det er grunn til å anta at det også i dag foreligger et potensiale for besparelser gjennom en bedre samordning av høyspesialiserte tjenester mellom Ullevål sykehus og Rikshospitalet. I Stadaas/Dolvas utredning er det pekt på konkrete muligheter. I hvilken grad en slik samordning er hensiktsmessig totalt sett - og mulig, vil bl.a. avhenge av helseregioninndelingen, sykehusenes fremtidige eierstruktur og av samarbeidsformene som utvikles innenfor de respektive helseregioner.

Utvalget vil oppsummere med at gjennomgangen over indikerer at horisontal integrasjon i seg selv ikke kan forventes å gi store effektiviseringsgevinster. Oslo og Akershus har i dag hver for seg en horisontal integrert sykehustjeneste. En rekke av samarbeidstiltakene som bl.a. foreslås i Stadaas/Dolvas utredning, kan Oslo og Akershus gjennomføre uavhengig av hverandre. Utvalget vil likevel peke på at det foreligger et potensiale for bedre samordning mellom de vestlige delene av Akershus (Asker/Bærum) og de vestlige delene av Oslo når det gjelder sentralsykehusfunksjoner og akuttberedskap. Videre mener utvalget at det foreligger et klart effektiviseringspotensiale gjennom horisontal integrasjon når det gjelder regionsykehusfunksjonene og for administrative funksjoner.

11.6.5 Finansiering og eierstruktur

Utvalgets diskusjon av samordningsbehov innenfor helsesektoren tar utgangspunkt dagens finansieringsordninger og eiersstruktur.

Debattene den senere tid om organiseringen av helsevesenet generelt og sykehusvesenet spesielt har i stor grad vært bygget opp rundt og inspirert av markedsbaserte modeller hvor det skilles mellom etterspørrer og produsent. Eksperimenter på dette området er gjort i flere land. Utvalget vil spesielt peke på Sverige i denne sammenheng, og viser til en nærmere omtale av de svenske erfaringene i kapittel 17.

Finansieringen av sykehusene i Norge har frem til nå i hovedsak vært basert på rammefinansieringsprinsippet. Hovedideen bak dette systemet er at den aktør som fordeler rammen skal vurdere alternative anvendelser av ressursene før rammene blir fordelt. Staten vurderer størrelsen på rammen til kommuner og fylkeskommuner. Fylkeskommunen skal så i neste fase avveie ressursbruk til eksempelvis sykehus mot ressursbruk i videregående skoler. Dagens modell innehar imidlertid også elementer av stykkprisfinansiering gjennom statlige refusjonsordninger (poliklinikkinntekter) og gjestepasientinntekter. Rammefinansieringssystemet legger til grunn at det er én aktør, fylkeskommunen, som bestemmer omfanget av produksjonen, er produsent av helsetjenester og har det finansielle ansvaret.

En modell basert på fullstykkprisfinansiering har en annen logikk. Modellen forutsetter at det eksisterer et skille mellom etterspørrere og tilbydere av tjenester. Basert på f.eks. en rammekontrakt som regulerer pris og eventuelt kvalitet, betaler etterspørreren for utførte tjenester. Kontraktene blir inngått på basis av konkurranse mellom ulike tilbydere om leveranser til lavest pris. Hovedideen er at tilbyderen av sykehustjenester gjennom konkurranse må tilfredsstille etterspørrerens behov. I de fleste land som praktiserer stykkprisfinansiering av sykehustjenester, skjer betalingen på basis av det såkalte DRG-systemet.

Som et ledd i å målrette innsatsen mot pasientbehandling og derigjennom redusere ventetiden for behandling i offentlige sykehus, ble det i St.meld. nr. 44 (1995-96) «Ventetidsgarantien - kriterier og finansiering», lagt frem et forslag til ny finansieringsmodell for somatiske sykehus basert på innsatsstyrt finansiering. Innsatsstyrt finansiering er en blandingsmodell, hvor intensjonen er at den skal ivareta de positive sidene ved rammefinansieringssystemet samtidig som elementet av aktivitetsbasert finansiering utvides. Modellen legger til grunn at fylkeskommunen har eier- og driftsansvar for sykehusene og at rammetilskuddet til fylkeskommunen fortsatt vil være det viktigste grunnlaget for finansieringen av sykehusene.

I statsbudsjettet for 1997 er det vedtatt å innføre denne finansieringsmodellen med virkning fra 1. juli 1997. Den statlige refusjonen som er satt til 30 prosent, vil bli tildelt den enkelte fylkeskommune på grunnlag av innsendte aktivitetsdata. Fylkeskommunene vil få refusjon for alle sykehusopphold som egne innbyggere har hatt, enten i fylkeskommunens egne sykehus, eller ved kjøp av tjenester i andre fylkeskommuner.

Utvalget mener det er grunn til å forvente at det vil skje viktige endringer i sykehusenes rammebetingelser de nærmeste årene. Endringer i finansieringsordningene er ett slikt element. Innføring av delvis stykkprisfinansiering kan være et første skritt i retning av å etablere mer markedsbaserte modeller hvor full stykkprisfinansiering og prinsippet om at «pengene følger pasienten» er bærende elementer. Et annet trekk er at det er grunn til å anta at pasientene vil får større frihetsgrader når det gjelder valg av sykehus. Dersom utviklingen går i en slik retning, vil sykehusenes eierskap for fremtiden være av mindre betydning.

Mye er sagt og skrevet om statlig kontra fylkeskommual sykehusdrift opp gjennom årene: I St.meld. nr. 9 (1974-75) ble det hevdet at de statlige sykehusene etterhvert burde overføres til fylkeskommunene. I St.meld. nr. 43 (1977-78) om Rikshospitalets funksjoner og eierforhold, gis Rikshospitalet formell status som regionsykehus. Om eierforholdet ble det konkludert med at staten inntil videre skulle stå ansvarlig for driften, men at dette skulle vurderes på nytt når Akershus fylke, eller helseregion 2 samlet, disponerte så stor del av sykehusets kapasitet, at formell overføring av sykehuset syntes rimelig. I Eilertsenutvalgets utredning, NOU 1987:25, konkluderte flertallet med at sykehusdrift bør forankres på ett og samme forvaltningsnivå, og at dette bør være fylkeskommunalt. St.meld. nr. 50 (1993-94), (Helsemeldingen), følger opp dette og konkluderer med at fylkeskommunene fortsatt skal eie og drive sykehusene, men at statens rolle i styringen må forsterkes. Hellandsvikutvalgets utredning er foreløpig siste skudd på stammen hva gjelder utredninger som tar opp sykehusenes eierskap. Av innstillingen fremgår det at det var bred enighet om at alle sykehusene bør tilhøre samme forvaltningsnivå. Hvilket dette bør være, vil avhenge av løsningen som velges for sykehusene, fremtidige eierskap statlig eller fylkeskommunalt.

Utvalget går ikke videre inn i debatten om hvorvidt sykehusene bør være statlig eller fylkeskommunalt eid, men legger til grunn dagens situasjon. I hovedstadsområdet er ansvaret for den somatiske sykehustjenesten i dag fordelt på tre eiere, Oslo kommune, Akershus fylkeskommune og staten, og to forvaltningsnivåer, statlig og fylkeskommunalt.

Det er et faktum at staten ikke bare ivaretar én funksjon eller rolle. Staten forholder seg til fylkeskommunene med ulike utgangspunkt og funksjoner:

• Som økonomisk fordelingsorgan

• Som sykehuseier

• Som overordnet helsepolitisk myndighet

• Som ansvarlig for faglig tilsyn og kontroll av bl.a. helseinstitusjoner

For en fylkeskommune kan det være vanskelig å forholde seg til en motpart/samarbeidspartner som skifter mellom disse rollene. Dette kan påvirke muligheten for samordning av funksjoner mellom f.eks. Akershus fylkeskommune og Oslo kommune på den ene siden, og Rikshospitalet og Radiumhospitalet på den andre siden.

Dersom det legges til grunn at alle sykehus bør være på samme forvaltningsnivå, er det naturlig å ta utgangspunkt i at dette bør være fylkeskommunalt inntil det er fattet vedtak om noe annet. Det kan i denne sammenheng tenkes ulike alternativer for fylkeskommunal overtakelse av eieransvaret for de statlige sykehusene. Dette er nærmere drøftet i kapittel 18.

Fylkeskommunal overtakelse av eieransvaret for de statlige sykehusene Rikshospitalet og Radiumhospitalet vil isolert sett bety følgende for disse sykehusene:

• Fortsatt regionsykehus

• Sykehusene underlegges de samme økonomiske og administrative rutiner som gjelder for andre sykehus, herunder også disponering av de samme virkemidlene

• Politisk og økonomisk ansvar og beslutningsmyndighet legges til fylkeskommunalt nivå

• Antall aktører/sykehuseiere i hovedstadsområdet reduseres fra tre til to

• Staten ivaretar kun det overordnede helsepolitiske ansvar og unngår dobbeltrollen som sykehuseier

• Landsfunksjoner og forskning kan ivaretas også gjennom fylkeskommunale eierskap, jf. Ullevål sykehus i dag

11.6.6 Psykisk helsevern

Det psykiatriske helsetjenestetilbudet har tradisjonelt sett vært organisert på en annen måte enn det somatiske. Selve grunntanken innenfor psykiatrien har vært sammenhengende behandlingskjeder og kontinuitet. Spesialisering har følgelig vært av mindre betydning. Den faglige tradisjon har vært lokal og intern, med stor grad av autonomi for den enkelte institusjon.

Det er fra nasjonalt hold et uttalt ønske om å nedtone psykiatriens karakter av særomsorg. Mest mulig like organisasjonsmønstre og eierforhold for psykiatrisk og somatisk spesialisthelsetjeneste vil være viktig i en slik sammenheng. Styrkingen av samarbeidet mellom somatikk og psykiatri står derfor sentralt i dette arbeidet. Det er under arbeid en ny felles lov for spesialisthelsetjenesten som også vil være et virkemiddel for å oppnå større grad av integrasjon.

Årsaker til forskjeller mellom Oslo og Akershus i ressursinnsats og forbruksnivå

Det er flere forhold som indikerer at Oslo har behov for mer ressurser til den voksenpsykiatriske spesialisthelsetjenesten enn andre deler av landet. For å forsøke å forklare forskjellene mellom Oslo og Akershus, er det naturlig å se nærmere på aldersstruktur og flyttemønster.

Den skjeve aldersfordelingen i Oslo og Akershus kan bare i ubetydelig grad bidra til å forklare forskjellene i ressursinnsatsen mellom fylkene (SINTEF-NIS, delrapport 3, 1996). Beregninger som er foretatt viser at for Akershus er «forventet» dekning av heldøgnsplasser på 97 prosent av landsgjennomsnittet. For personell og driftsutgifter ligger forventningsverdiene en prosent under nivået på landsbasis. For Oslo ligger samtlige forventningsverdier en prosent over nivået på landsbasis. Når det gjelder flyttemønsteret, indikerer tallene for Oslo et merbehov på ca. 45 prosent av landsgjennomsnittet. For Akershus gir tilsvarende beregninger et mindrebehov tilsvarende ca. 30 prosent. «Storbyfaktoren», dvs. i den grad det kan sies å være høyere psykiatrisk sykelighet i storbyer, utgjør fem prosent for Oslo. Samlet sett kan merbehovet for Oslo anslås til ca. 50 prosent, mens mindrebehovet for Akershus kan anslås til vel 30 prosent. I en særskilt gjennomgang av Oslo-psykiatrien (Bergsland, Pedersen 1994) ble det pekt på de samme faktorene for å forklare skjevhetene mellom Oslo og Akershus.

Forholdet mellom 1. og 2. linjetjenesten (vertikal integrasjon)

Psykiatrien i Oslo og Akershus, både voksenpsykiatrien og barne- og ungdomspsykiatrien, er ulikt organisert. Dette er nærmere beskrevet i punkt 11.4.7. Det har i en del sammenhenger vært hevdet at den høye ressursbruken i Oslo-psykiatrien har sin bakgrunn i en annen arbeidsfordeling mellom 1. og 2. linjetjenesten enn ellers i landet. Med utgangspunkt i en slik påstand, ville det være rimelig å anta at Oslo hadde en høyere andel psykiatriske døgnpasienter som ideelt sett burde hatt et annet tilbud. I følge en analyse utført for utvalget (SINTEF-NIS, delrapport 3, 1996) peker imidlertid resultatene i motsatt retning. Mens 18 prosent av heldøgnspasientene på landsbasis ideelt sett burde hatt et kommunalt tilbud, er prosentsatsen 13 for Oslo, mens den er 25 for Akershus.

Dette indikerer at Oslo har en høyere andel av psykiatriske pasienter som er på «riktig» behandlingsnivå enn landsgjennomsnittet, mens Akershus har en noe høyere andel som er «feilplassert». Ut fra målet om at tilbudene skal være mest mulig tilpasset befolkningens behov, kan det synes som om dette i større grad blir ivaretatt i Oslo enn i Akershus. Utvalget mener det er rimelig grunn til å anta at disse forskjellene kan henføres til den ulike organiseringen av psykiatritilbudet i Oslo og Akershus, men også kulturforskjeller kan være av betydning i denne sammenheng. Utvalget vil imidlertid ikke uten videre tolke disse funnene dithen at styringsmodellen i Oslo er en tilstrekkelig forutsetning for økt satsing på psykiatri i 1. linjetjenesten, men registrerer at den åpner for muligheter til koordinering og omprioriteringer som Akershus ikke har.

Akershus fylkeskommune har sitt administrative hovedkvarter i Oslo, og har ingen spesiell avdeling i sentraladministrasjonen som arbeider med forhold i 1. linjetjenesten. Denne oppgaven ivaretas ute på de distriktspsykiatriske sentrene. I den grad noen instanser har en samordningsoppgave overfor kommunene i Akershus, er det fylkeslegen. Det kan imidlertid se ut til at verken fylkeslegen eller fylkeskommunen har hatt den tilstrekkelige påvirkningskraften overfor kommunene på dette området.

Horisontal integrasjon

Med gjennomføringen av omstruktureringen av psykiatrien i Oslo kommune, er hoveddelen av psykiatrien i hovedstadsområdet nå administrativt integrert med de somatiske spesialisthelsetjenestene. Unntaket er Blakstad sykehus i Akershus. Skepsisen til denne måten å organisere psykiatrien på har vært begrunnet med at psykiatrien ville bli den tapende part, både identitets- og ressursmessig. Ulik fagtradisjon, delvis ulik sykdomsforståelse og manglende kompetanse på tvers av grensene har vært trukket frem som argumenter i denne sammenheng. Erfaringene så langt viser at det er altfor tidlig å si noe om hvordan disse løsningene faktisk slår ut i Oslo. Svært mye av arbeidet har hittil gått med til å konsolidere stillingen innen psykiatrien.

Det er store mangler ved kunnskapstilfanget innen psykiatrien (SINTEF-NIS, delrapport 4). Effektivisering på dette området kan derfor ses på som et spørsmål om økt kompetanse og høyere kvalitet på tjenestene. En hovedutfordring for norsk psykiatri, og som hovedstadspsykiatrien har bedre forusetninger for å løse enn noe annet område på grunn av størrelse og geografi, er derfor å utvikle det faglige innholdet i psykiatrien gjennom forsøks-, forsknings-, og utviklingsarbeider. En slik fagutvikling vil imidlertid forutsette en samordning av de faglige ressursene og koordinering av behandlingsopplegg og tilbud på tvers av institusjoner og fylkesgrensen.

Det offentlige psykiatritilbudet i hovedstadsregionen står overfor store utfordringer når det gjelder bemanningssituasjonen for spesialister i psykiatri, kliniske psykologer og psykiatriske sykepleiere. Bare i Oslo er det antydet et behov for 350-400 psykiatriske sykepleiere i tillegg til eksisterende bemanning. Det er konstatert stor ulikhet mellom Oslo og Akershus når det gjelder bemanning. For alle personellgrupper innen psykiatrien ligger bemanningen i Oslo betydelig over Akershus. De geografiske avstandene i hovedstadsregionen er så små at det ville være en fordel dersom arbeidsmarkedet i hovedstadsområdet, med spesiell referanse til mangelpersonell innenfor helsesektoren, kunne vurderes mer i sammenheng enn hva som er tilfelle i dag.

Utvalget vil oppsummere med følgende når det gjelder psykiatrien: Det kan se ut til at Oslo kommunes organisasjonsmodell basert på vertikal integrasjon, er gunstigere enn en modell basert på delt ansvar mellom 1. og 2. linjetjenesten. Det er for tidlig å si noe om erfaringene med integreringen av det somatiske og psykiatriske helsetjenestetilbudet som er iverksatt i Oslo, men det er viktig å være klar over at en slik samordning vil føre til at de organisatoriske løsningene som velges for det somatiske helsetjenestetilbudet også i stor grad vil måtte gjelde for psykiatrien. Sterkere grad av horisontal integrasjon innen psykiatrien vil i første rekke ha positive effekter for fagutviklingen på området og for bemanningssituasjonen.

11.7 Forholdet mellom fylkeshelsetjenesten og kommunehelsetjenesten

Det har vært hevdet at Oslo kommune har bedre muligheter enn kommuner og fylkeskommuner i landet forøvrig, herunder også Akershus, til å se tjenestetilbudene innenfor helsesektoren i sammenheng. Ett forvaltningsnivå i Oslo legger i utgangspunktet til rette for at det kan foretas en samlet prioritering av innsatsen uten at flere administrative og politiske enheter må inn i bildet. I Akershus fattes beslutningene innenfor 1. og 2. linjetjenesten på to forvaltningsnivåer, i fylkeskommunen og i 22 enkeltkommuner, noe som i utgangspunktet kan synes å vanskeliggjøre en samlet prioritering av innsatsen.

Med støtte i studier utført ved SINTEF-NIS, har utvalget forsøkt å belyse noen sider knyttet til forholdet mellom spesialisthelsetjenesten og primærhelsetjenesten i hovedstadsområdet. Det er lagt vekt på å få frem eventuelle forskjeller mellom Oslo og Akershus når det gjelder omfanget av langtidsopphold, sammenhengen mellom sykehusforbruk og pleie- og omsorgskapasitet samt innleggelsespraksis og utskrivningspraksis. Formålet er å forsøke å si noe om Oslo kommunes organisering, med ett forvaltningsnivå, kan sies å ha åpenbare fordeler sammenliknet med Akershus.

11.7.1 Bydelssystemet og organiseringen i Oslo

Siden bydelsreformen ble innført i Oslo kommune i 1988, har ansvaret for de primære helse- og sosiale tjenestene, sosialhjelp, tiltak for barn og unge, barnevern og tiltak for eldre og funksjonshemmede vært tillagt 25 bydeler.

Bydelene får tildelt sine budsjettrammer gjennom et kriteribasert budsjettfordelingssystem basert på en inndeling av bydelenes virksomhet i tre funksjonsområder:

• Funksjonsområde I: Tiltak for hele befolkningen

• Funksjonsområde II: Tiltak for barn og unge

• Funksjonsområde III: Tiltak for eldre og funksjonshemmede

I 1996 utgjorde bydelenes budsjetter ca. 40 prosent av Oslo kommunens totale sektorramme for drift (hovedkapitlene 1.1 - 1.7). Av dette utgjør ca. 20 prosent, eller ca. 2,8 milliarder kroner, helse- og omsorgstjenester.

Kommunehelsetjenesten omfatter helsesentervirksomhet, avtaleleger og avtalefysioterapeuter, forebyggende helsearbeid, alders- og sykehjem, servicehjem, dagsentre, trygdeboliger/omsorgsboliger, hjemmebaserte tjenester, eldresentre og avlastningstiltak for familier med funksjonshemmede barn.

I tillegg omfattes kommunehelsetjenesten i Oslo av etat for miljørettet helsevern og næringsmiddeltilsyn, byomfattende oppgaver innen omsorgen for eldre og funksjonshemmede, byomfattende oppgaver innen kommunehelsetjenesten, utenbys sykehjem, tilskudd til private organisasjoner og fire kommunale storkjøkken. Dette er virksomhet som inngår som en del av kommunens øvrige etatsapparat og som derfor ikke forvaltes av bydelene. I 1996 utgjorde dette ca. 128 millioner kroner.

Uavhengig av organisering, er det et mål at primærhelsetjenesten skal være fundamentet i en helhetlig helsetjeneste. Spesialisthelsetjenesten skal være et supplement der primærhelsetjenesten ikke strekker til. En slik målsetting stiller store krav på flere områder; motivasjon fra begge nivåer, ressursfordeling tilsvarende ansvar og oppgaver, kjennskap til hverandres områder, tilpasning av spesialisthelsetjenestens tilbud til det faktiske behov i primærhelsetjenesten, felles forståelse av hvilke oppgaver som skal prioriteres osv.

I debatter om samarbeid og samordning mellom primær- og spesialisthelsetjenesten blir fokus ofte rettet mot problemene knyttet til de utskrivningsklare pasientene i sykehus. Dette har og er fortsatt en meget aktuell problemstilling både i Akershus og i Oslo kommune. På grunn av manglende kapasitet innenfor primærhelsetjenesten har kommunene og bydelene ikke kunnet ta tilbake pasienter som pr. definisjon er ferdigbehandlet i sykehus. Dette bidrar til å forsterke problemene som sykehusene har, bl.a. i forhold til ventelister.

I Oslo kommune er antall ferdigbehandlede pasienter i sykehus redusert fra ca. 600 til ca. 100 over en periode på 10-12 år. Dette er et resultat av at det har vært iverksatt en rekke tiltak for å imøtegå problemet. Innføring av betalingsplikt for bydelene for ferdigbehandlede pasienter i sykehus er ett slikt tiltak som Oslo kommune har innført. Sosial- og helsedepartementet har oppfordret også andre kommuner og fylkeskommuner til å inngå slike avtaler på frivillig basis. I forbindelse med Stortingets behandling av St.meld. nr. 50 (Helsemeldingen) ble det imidlertid gitt klarsignal for å utarbeide en lovhjemmel for kommunal betalingsplikt for utskrivningsklare pasienter.

Det er fattet et politisk vedtak i Oslo om at forsøk med bydelsfinansiering av sykehustjenester skal utredes videre. En slik ordning vil bl.a. innebære at bydelene i større grad enn i dag vil bli gitt et totalansvar for helsetjenestetilbudet til befolkningen, og må betraktes som et ledd i arbeidet med å få til en bedre samordning av primærhelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten.

11.7.2 Omfanget av langtidsopphold i hovedstadsområdet

I tabell 11.6 gis det en oversikt over antall sykehusopphold, langtidsopphold, liggedager og langtidsliggedager ved sykehusene i Akershus, Oslo og de statlige sykehusene.

Tallene viser at det er relativt klare forskjeller i omfanget av langtidspasienter i Akershus og Oslo. Andelen langtidspasienter er betydelig høyere i sykehusene i Oslo enn i sykehusene i Akershus og i de statlige sykehusene. Dette gjelder både andel langtidsopphold og andel langtidsliggedager.

I Akershus var 57 prosent av langtidsoppholdene i gruppen kirurgiske spesialiteter, vel 40 prosent var medisinske spesialiteter og i underkant av tre prosent befant seg i gruppen andre spesialiteter. Tilsvarende tall for Oslo var litt under 40 prosent innen kirurgi, vel 60 prosent innen medisin og i underkant av to prosent for andre. En høyere andel av langtidspasientene i Oslo er altså å finne blant de medisinske spesialiteter enn hva som er tilfellet for Akershus. Denne tendensen forsterkes blant de eldste pasientene. I aldersgruppen over 80 år er 73 prosent av langtidsoppholdene for pasienter bosatt i Oslo knyttet til medisinske spesialiteter. Den tilsvarende andelen for pasienter bosatt i Akershus var 45,3 prosent. Forskjellene mellom Oslo og Akershus er noe mindre for aldersgruppen over 70 år.

Det kan være flere forklaringer på disse forskjellene. Ulik kultur ved sykehusene i de to fylkene når det gjelder liggetider generelt kan gi forskjeller i omfanget av langtidspasienter. Oslo-sykehusene har generelt sett lengre liggetider, også for sine normalpasienter, enn Akershus-sykehusene (SINTEF-NIS, delrapport 2, 1996). Forskjeller i kapasitet i pleie- og omsorgssektoren kan også gi ulikt omfang av langtidspasienter. Eksempler på dette kan være at ferdigbehandlede pasienter blir liggende i sykehus i påvente av sykehjemsplass og at eldre pleietrengende pasienter legges inn på sykehus uten egentlig å ha behov for sykehusbehandling. I begge disse tilfeller vil det være snakk om at pasientene blir langtidspasienter. Den første gruppen fordi liggetiden vil bli unødig lang, den andre gruppen fordi pasientene ikke nødvendigvis havner i DRG-grupper med lange liggetider, og dermed relativt raskt blir regnet som langtidspasienter.

Resultatene av undersøkelsene som er gjort for utvalget viser at det er grunn til å anta at det er en høyere andel ferdigbehandlede eldre pasienter i Oslo enn i Akershus. Omfanget er det imidlertid ikke mulig å si noe eksakt om med basis i det foreliggende datamaterialet.

11.7.3 Pleie- og omsorgskapasitet og forbruk av sykehustjenester

Utvalget har ønsket å studere nærmere om innleggelse på sykehus brukes som substitutt for et pleie- og omsorgstilbud og om det er en sammenheng mellom sykehusforbruk og kapasitet innen institusjons- og hjemmebasert omsorg. Hypotesen er at lav kapasitet innen institusjonsbasert omsorg fører til økt antall sykehusinnleggelser og flere liggedager på sykehus.

Bildet som avtegner seg når det gjelder forskjellene mellom Oslo og Akershus er sammensatt: Sykehuskapasiteten i 1994, målt i effektive senger pr. 1000 innbygger, var 3,41 i Oslo og 2,59 i Akershus (korrigert for gjestepasienter og alderssammensetning). Sykehusforbruket for de over 67 år målt i antall sykehusopphold pr. 1000 innbyggere, var i hovedsak høyere i Akershus enn i Oslo. Bare for kvinner over 80 år var antall opphold høyere i Oslo enn i Akershus. Dette bildet endrer seg imidlertid når sykehusforbruket måles i antall liggedager. Oslo har flest liggedager pr. 1000 innbyggere både for menn og kvinner over 67 år. Eldres sykehusforbruk i Oslo kan altså karakteriseres ved at det er forholdsvis få, men langvarige sykehusopphold.

Akershus har en stor andel av sine pasientopphold på Rikshospitalet. Dersom pasienter konsekvent overføres fra Rikshospitalet til lokalsykehuset når dette er hensiktsmessig, vil det isolert sett lede til at ett behandlingsopplegg registreres som to sykehusopphold. Dette kan føre til et høyere antall registrerte sykehusopphold i Akershus, og er et eksempel på fylkesspesifikke forhold som kan påvirke det registrerte sykehusforbruket. Det kan imidlertid også være slik at lav sykehuskapasitet og korte liggetider fører til at det blant Akershusoppholdene er flere reinnleggelser.

I 1995 hadde Oslo 242 plasser pr. 1000 innbygger over 80 år i institusjonsbasert omsorg, mens Akershus hadde 269. For innbyggere 67 år eller mer er dekningsgraden for institusjonsplasser høyere i Oslo enn i Akershus. Når antallet plasser ses i forhold til innbyggere over 80 år, endres dette bildet. Oslo har da en lavere dekningsgrad enn Akershus. Det samme bildet avtegner seg for antall årsverk i hjemmetjenesten i de to fylkene.

Resultatene av en analyse utført av SINTEF-NIS (Halsteinli 1996), viser at det generelt kan det sies at flere institusjonsplasser leder til færre liggedager på sykehus. Analysen viser imidlertid at det er ulik samvariasjon i Oslo og Akershus når det gjelder antall plasser i institusjonsbasert omsorg og antall liggedager på sykehus. Flere institusjonsplasser henger sammen med færre liggedager på sykehus for kommunene i Akershus, mens flere institusjonsplassser henger sammen med flere liggedager på sykehus i Oslo. Det er vanskelig å gi noen fullgod forklaring på hvorfor samvariasjonene er ulike, men det kan skyldes forskjeller i sengekapasitet i sykehusene.

Det synes å være forskjeller mellom Akershus og Oslo i forhold til hvilket press sykehusene legger på hhv. kommunene og bydelene når det gjelder å ta pasientene ut av sykehusene. Dette kan skyldes at det er etablert ulike tradisjoner i sykehusene som igjen kan ha sammenheng med sykehusenes størrelse og om det er ledig sengekapasitet eller ikke.

I Oslo går det 14 dager fra bydelene får melding om at en pasient er utskrivningsklar til bydelen må betale en døgnpris til sykehuset. Det har vært diskutert om hvorvidt disse 14 dagene skulle kortes ned, hvilket ville redusere bydelenes «gebyrfrie» planleggingstid. I Akershus har kommuner som ikke er omfattet av noen betalingsplikt, i praksis langt kortere frister å forholde seg til. Det kan dreie seg om 1-2 dager som det normale, noe som har ført til at kommunene har lært seg til å improvisere løsninger.

Det kan oppsummeres med at dersom sengekapasitet, beleggsprosent og gjennomsnittlig liggetid ved sykehusene i Akershus og Oslo sammenlignes, kan det se ut som om presset på kommunene i Akershus generelt sett er høyere enn det bydelene i Oslo opplever, til tross for betalingsordningen. Videre ser det ut til at innleggelsespraksis generelt er påvirket av institusjonskapasiteten. Det er ikke forskjeller i innleggelsespraksis mellom Oslo og Akershus, men det er en forskjell i utskrivningspraksis.

11.7.4 Erfaringer med vertikal integrasjon

Vertikal integrasjon legger i utgangspunktet til rette for å påvirke oppgave- og funksjonsfordelingen mellom de ulike nivåene, til å balansere kapasiteten gjennom tilbudskjeden og til å påvirke koordinering og samarbeidsformer i ønsket retning.

Erfaringer fra andre land har vist at det i praksis kan være vanskelig å utnytte mulighetene til koordinering og prioritering som ligger i at primærhelsetjeneste og sykehus har samme eier. Trenden har i de senere årene beveget seg bort fra ideen om vertikal integrasjon (SINTEF-NIS, delrapport 4, 1996).

Det sentrale spørsmålet i denne sammenheng er i hvilken grad Oslo kommune har maktet å dra nytte av disse mulighetene. Utvalget er av den oppfatning at det her kan være vanskelig å trekke noen entydig konklusjon. Som det er nærmere beskrevet og omtalt i kapittel 12 kan det se ut til at Oslo kommunes organisering har gitt positive effekter innenfor barnevernet og rusmiddelomsorgen. Gjennomgangen i dette kapitlet viser også en tilsvarende tendens når det gjelder psykiatrien.

Mulighetene som ligger i vertikal integrasjon når det gjelder å se den somatiske delen av primærhelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten i sammenheng, ser imidlertid ikke ut til å være utnyttet på en optimal måte i Oslo. Omfanget av langtidspasienter i sykehusene er én indikasjon som trekker i retning av en slik konklusjon. For mange av disse pasientene ville et tilbud innen primærhelsetjenesten vært en bedre løsning samtidig som det vil betydd en mer effektiv utnyttelse av ressursene. At vertikal integrasjon ikke har hatt de ønskede effekter på dette området synes imidlertid i stor grad å kunne henføres til Oslo kommunes interne organisering og valg av virkemidler, og ikke til systemet som sådan.

Utvalget vil oppsummere med at vertikal integrasjon i seg selv ikke må betraktes som noen garanti for optimal samordning. Som det fremgår av de erfaringene som er høstet i Oslo, er suksess her i stor grad et spørsmål om valg av riktige og tilstrekkelige virkemidler.

11.8 Regional statlig forvaltning

Helsetilsynet har det overordnede tilsynet med helsetjenesten i landet og skal gi råd og veiledning. På regionaltnivå ivaretas disse oppgavene av fylkeslegene som har tilsyns- og oppfølgingsfunksjonen overfor kommunene og fylkeskommunene.

11.8.1 Fylkeslegeembetene i Oslo og Akershus

Fylkeslegeembetene i hovedstadsområdet er organisert med én fylkeslege i Oslo og én i Akershus. De respektive fylkeslegekontorene er i dag fysisk lokalisert til samme sted, i Oslo sentrum. Flere av de øvrige regionale statsetatene er organisert med et felles kontor for Oslo og Akershus.

Utvalget mener at samordning og helhetsyn lettere vil kunne bli ivaretatt ved at fylkeslegeembetene i Oslo og Akershus ses i sammenheng. Oslos geografiske plassering og relativt korte avstander gjør at tilgjengeligheten til tjenestene som utføres ikke vil bli svekket ved en sammenslåing av de to fylkeslegeembetene.

11.9 Oppsummering av problemer og samordningsbehov

Utvalget vil kort oppsummere problemene og samordningsbehovet innen helsesektoren i hovedstadsområdet slik:

• Manglende helhetlig planlegging av sykehustjenesten i Oslo og Akershus vanskeliggjør dimensjonering og koordinering av tilbud. Området er funksjonelt å betrakte som en enhet, men planlegging av nye tilbud i form av utbygging og større investeringer er ikke godt nok samordnet. I årene fremover vil det investeres store beløp i sykehusene i hovedstadsområdet. Disse investeringene bør i sterkere grad styres og planlegges med utgangspunkt i et regionalt perspektiv.

• Horisontal integrasjon er ikke et virkemiddel som i seg selv fører til effektivisering. Potensiale for driftsmessig effektivisering og stordriftsfordeler gjennom samordning av fylkeshelsetjenesten i Oslo og Akershus, kan i første rekke knyttes til regionsykehusfunksjonene. Innen akuttberedskapog sentralsykehusfunksjoner er det i imidlertid et potensiale for effektivisering ved å se vest-regionen i Akershus og de vestlige delene av Oslo i sammenheng. Oslo og Akershus har hver for seg et tilstrekkelig befolkningsgrunnlag som skulle legge til rette for optimal dimensjonering og rasjonell drift innen lokal- og sentralsykehusfunksjonene.

• Samordningen av sykehustilbudet og muligheten for å gjennomføre fritt sykehusvalg i hovedstadsområdet vanskeliggjøres av at Oslo og Akershus tilhører hver sin helseregion. Statens satsing og vektlegging på regionalt samarbeid, bl.a. gjennom etablering av regionale helseutvalg og nettverkstenkning vil ha liten effekt for hovedstadsområdet sett under ett så lenge Oslo og Akershus ikke er i samme helseregion.

• Samordningen av sykehustilbudet i hovedstadsområdet vanskeliggjøres av at staten eier sykehussom dekker betydelige deler av befolkningens behov for sykehustjenester.

• Muligheten til å velge sykehus er større i Akershus enn i Oslo. Fritt sykehusvalg er innført i helseregion 2. I Oslo er det innført begrenset fritt sykehusvalg. I praksis har det vist seg at valgfriheten i økende grad benyttes. Manglende valgfrihet kan forhindre bruk av det tilbudet som for brukeren geografisk ligger nærmest. I hovedstadsområdet blir dette spesielt synlig når det er valgfrihet innenfor helseregion 2, mens det ikke er valgfrihet over fylkesgrensen.

• Økt samordning innenfor sykehussektoren i hovedstadsområdet må vurderes i lys av hvilke (negative) konsekvenser dette vil kunne få for Oslo. Fritt sykehusvalg over fylkesgrensen vil bl.a. kunne bety økt press på kapasiteten i sykehusene i Oslo, noe som i sin tur vil føre til et ytterligere press på primærhelsetjenesten.

• Mulighetene for samordning og utnyttelse av ressursene som ligger i at primærhelsetjenesten og sykehusene har samme eier (vertikal integrasjon), vil i stor grad være et spørsmål om valg av riktige og tilstrekkelige virkemidler. Erfaringene med vertikal integrasjon i Oslo gir ikke et entydig bilde. Innen psykiatrien, barnevernet og rusmiddelomsorgen registereres det positive effekter som kan henføres til denne organiseringen. Når det gjelder det somatiske helsetjenestetilbudet kan det ikke sies at de foreliggende mulighetene er utnyttet.

• Det er store mangler ved kunnskapstilfanget innen psykiatrien. En sterkere grad av samordning av de faglige ressursene på tvers av institusjonene og fylkesgrensen vil kunne bidra til økt kompetanse og høyere kvalitet på tjenestene i hovedstadsområdet sett under ett. Tilvarende problemstilling gjelder mangelen på fagpersonell innen psykiatrien. Dette er et problem som ville kunne avhjelpes dersom arbeidsmarkedet i hovedstadsområdet i større grad ble sett i sammenheng.

12 Sosialsektoren

12.1 INNLEDNING

I dette kapitlet vil utvalget vurdere om inndelingen og oppgavefordelingen påvirker oppgaveløsningen innen sosialsektoren i hovedstadsområdet, og om det er behov for en større grad av samordning når det gjelder organiseringen av tjenestetilbudet.

Sosialsektoren omfatter barneverntjenesten, rusmiddelomsorgen og sosialkontortjenesten. Oppgaveløsningen innenfor denne sektoren er delt mellom det kommunale og det fylkeskommunale forvaltningsnivå. Staten har ikke et direkte ansvar for tjenestetilbudet i hovedstadsområdet, men har en lovregulert styrings- og kontrollfunksjon vis a vis de kommunale og fylkeskommunale myndigheter. I tillegg har staten en funksjon som bevilgende myndighet, både gjennom det generelle rammetilskuddet og gjennom ulike øremerkede tilskuddsordninger.

Oslo kommunes spesielle stilling som ett forvaltningsnivå, med ansvar for både kommunale og fylkeskommunale oppgaver, er en del av situasjonsbildet innen sosialsektoren i hovedstadsområdet. I Akershus er oppgaveløsningen organisert som i landet for øvrig med delt ansvar mellom fylkeskommunen og kommunene.

I tråd med utvalgets mandat, vil situasjonsbeskrivelsen og drøftingen i dette kapitlet vektlegge de fylkeskommunale oppgavene. De kommunale oppgavene vil bare bli berørt i den grad dette er nødvendig for å beskrive samordningen og samhandlingen som foregår mellom kommunene i 1. linjetjenesten og fylkeskommunen i 2. linjetjenesten.

12.2 OPPGAVELØSNINGEN INNEN BARNEVERNET

12.2.1 Generelt

Lov om barneverntjenester av 17. juli 1992, og som trådte ikraft 1. januar 1993, har som formål å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid. Loven beskriver hvilke oppgaver innen barnevernet som er tillagt kommunenes og fylkeskommunenes ansvarsområde. I tillegg er det redegjort for statens oppgaver og myndighet:

Kommunenes ansvar:

• Gi råd og veiledning

• Treffe vedtak i henhold til loven, eventuelt innstille til vedtak

• Forberede saker for behandling i fylkesnemnda

• Iverksette og følge opp tiltak

Fylkeskommunenes ansvar:

• Bistå barneverntjenesten i kommunene med plassering av barn utenfor hjemmet

• Etablere og drive institusjoner, eventuelt spesialisttjenester

• Rekruttere fosterhjem

• Drive generell opplæring og veiledning av fosterforeldre

Statens ansvar og myndighet:

• Føre tilsyn med at loven og forskriftene anvendes riktig og i tråd med intensjonene

• Gi retningslinjer og instrukser, herunder sørge for at nødvendige endringer i regelverket blir gjennomført

• Sørge for et forsvarlig utdanningstilbud utarbeide informasjonsmateriell

Det er kommunene som har ansvaret for barnevernet utenfor institusjon, og som skal drive forebyggende arbeid og sørge for at konkrete tiltak blir iverksatt. Dette arbeidet krever samarbeid og samordning med fylkeskommunen som har et ansvar overfor kommunene når det gjelder å bistå i plassering av barn utenfor hjemmet, enten i institusjon eller i fosterhjem. På enkelte områder har 1. og 2. linjetjenesten et overlappende ansvar for å utføre oppgavene. Dette gjelder bl.a. rekruttering av fosterhjem. Ansvaret for å fatte vedtakene er imidlertid et kommunalt ansvar. Fylkeskommunen kan gi råd og anmode kommunen å endre et vedtak, f.eks. i forbindelse med alternative plasseringsmuligheter, men kommunen står fritt til å vurdere og ta endelig stilling til saken.

Fylkeskommunen har en plikt til å dekke utgiftene i forbindelse med plassering av barn og unge i institusjon eller fosterhjem. I barnevernloven er det tatt inn en bestemmelse om at den kommune som har søkt om inntak av barn i institusjon, skal yte delvis refusjon for oppholdsutgifter til fylkeskommunen etter satser som fastsettes i forskrifter utarbeidet av Barne- og familiedepartementet. I 1996 er denne egenandelen 10 000 kroner pr. måned uavhengig av tiltakets kostnad. Fordelingen av betalingsansvaret mellom kommune og fylkeskommune reguleres av egne retningslinjer til barnevernloven.

Som regional statlig instans, behandler Fylkesnemnda for sosiale saker i Oslo og Akershus barnevernvedtak om omsorgsovertakelse og tvangstiltak. Det vises til nærmere omtale under punkt 12.4.2.

12.2.2 Finansiering

Barnevernloven forutsetter at barnevernet skal være et felles ansvar for staten, fylkeskommunene og kommunene. Det fremgår at den enkelte kommune skal sørge for nødvendige bevilgninger for å kunne yte de tjenester og tiltak som kommunen har ansvar for etter loven. Tilsvarende bestemmelse gjelder for fylkeskommunens økonomiske ansvar for barneverntjenesten.

I tillegg til det generelle rammetilskuddet, bidrar staten også med ulike øremerkede tilskuddsordninger. Siden 1986 er det gitt øremerkede tilskudd på begge nivåer for å bedre kvaliteten på tjenestene og styrke bemanningen. I St.meld. nr. 72 (1984-85) «Om barne- og ungdomsvernet» la regjeringen frem en handlingsplan for barnevernet med øremerkede statstilskudd på 140 millioner kroner over en fireårsperiode. I 1991 ble regjeringens nasjonale utviklingsprogram for barnevernet igangsatt, med en årlig bevilgning på 500 millioner kroner over tre år. Tilskuddet er senere innlemmet i rammetilskuddet.

Finansieringen av barneverntjenesten i kommunene og fylkeskommunene skjer derfor både over det ordinære helse- og sosialbudsjettet og gjennom det statlige rammetilskuddet. I tillegg kommer eventuelle øremerkede tilskuddsordninger.

Loven gir også kommunen anledning til å kreve egenbetaling fra foreldre og barn ved oppfostring utenfor hjemmet.

12.2.3 Særtrekk ved barnevernet i hovedstadsområdet

Den norske barnebefolkningen utgjør ca 1 million barn under 18 år. I henhold til St.meld. nr. 39 (1995-96) «Om barnevernet» var det ved utgangen av 1995 ca. 2,27 prosent under tiltak av barneverntjenesten. I følge Statistisk sentralbyrås sosialstatistikk var det på landsbasis gjennomsnittlig 20 barnevernklienter pr. 1 000 barn under 18 år ved utgangen av 1994. Det er store fylkesvise variasjoner i tallene. Høyest lå Nord-Trøndelag med 27, Østfold 26 og Aust-Agder og Oslo med 25 barnevernklienter pr. 1 000 barn under 18 år. Lavest lå Akershus og Sogn og Fjordane med 15 barnevernklienter pr. 1 000 barn. Klientraten, dvs. andel barnevernklienter, er 25 prosent over landsgjennomsnittet i Oslo mens den er 25 prosent under landsgjennomsnittet i Akershus.

Det er også store variasjoner internt i Oslo. Ved utgangen av 1995 hadde bydel Vinderen fem barnevernklienter pr. 1 000 barn under 18 år, tett etterfulgt av bydel Nordstrand med syv. Høyest lå bydel Sagene-Torshov med 79, bydel Helsfyr-Sinsen med 57 og Bydel Gamle Oslo med 55 barnevernklienter pr. 1 000 barn under 18 år (Oslo kommune - årsstatistikk for bydelene 1995).

I Akershus er variasjonen mellom kommunene betydelig mindre enn mellom bydelene i Oslo. Tall fra Statistisk sentralbyrå for 1995 viser at Gjerdrum kommune ligger lavest mens Hurdal har flest barnevernklienter pr. 1.000 barn under 18 år.

Klientarbeidet i barnevernet kan deles inn i fire faser: Melding, undersøkelse, tiltak og oppfølging. Barnevernet skal, etter loven, innen én uke avklare om en melding skal følges opp med undersøkelse. En eventuell undersøkelse skal gjennomføres innen tre måneder, unntaksvis seks måneder, og konkludere med om det er behov for iverksettelse av tiltak.

Tiltakene kan grovt sett deles inn i to kategorier:

• Frivillige hjelpetiltak i hjemmet - støttekontakt, avlastning, tilsyn, økonomisk hjelp, hjelp til barnetilsyn, henvisning til behandlingstiltak osv.

• Plasseringer og omsorgsovertakelser - fosterhjem og institusjonsplasseringer

På landsbasis mottar de kommunale barneverntjenestene meldinger på ca. 20 000 barn pr. år. Etter gjennomgang av meldingene og avsluttet undersøkelse iverksetter barneverntjenesten tiltak i ca. 50 prosent av de nye sakene (St.meld. nr. 39). Oslo kommune mottar årlig ca. 2 200 meldinger, hvilket innebærer ca. 11 prosent av det totale antall nye meldinger. I Oslo henlegges 24 prosent av de nye meldingene, mens henleggelsesprosenten for undersøkelsessakene isolert sett er på 56 prosent.

Barnevernbelastningen og bruk av tyngre tiltak i enkeltsaker illustrerer gjennom tallene i tabell 12.1. Mens Akershus ligger 5 prosent under landsgjennomsnittet for plasseringer/omsorgstiltak, er det tilsvarende tallet for Oslo 7 prosent over landsgjennomsnittet. Når det gjelder bruk av frivillige hjelpetiltak, er situasjonen motsatt: Akershus ligger over landsgjennomsnittet, mens Oslo ligger under.

Oslo har flere og større sosiale problemer enn landet for øvrig. Dette skyldes bl.a. at storbyer generelt har en overopphopning av sosiale problemer samtidig som de familie- og sosialrelaterte nettverk er svakere og i mindre grad rustet til å ta av for problemene. Dette fører til større belastninger på hjelpeapparatet og behov for økt ressursinnsats for å løse problemene.

12.2.4 Barneverntjenesten i Oslo kommune

I Oslo kommune ivaretas det kommunale ansvaret for barnevernet hovedsakelig av bydelene, mens de fylkeskommunale oppgavene er lagt til etat for barn og familier. Byrådsavdeling for barn og utdanning er sekretariat for byrådet og ansvarlig administrativ instans for kommunens barne-, ungdoms- og utdanningspolitikk.

I 1995 ble det opprettet undersøkelsessaker for 1 681 nye barn. Barnevernet i bydelene hadde ansvaret for undersøkelser for ialt 2 320 barn i 1 529 familier/husstander. Barnevernet satte i verk 682 frivillige tiltak i 1995, mot 632 i 1994. Av veksten på 50 saker var det 15 flere plasseringer i 1995. Antall nye omsorgsovertakelser var relativt stabilt med en økning på fire fra 1994.

Innslaget av innvandrerbarn utgjorde ved utgangen av 1995 ca. 28 prosent av det totale antall barn under barneverntiltak. Det er spesielt i de frivillige hjelpetiltakene at innvandrere er overrepresentert. For plasseringstiltak skiller de seg ikke fra befolkningen for øvrig, mens de er underrepresentert når det gjelder omsorgsovertakelser.

Fylkesnemnda behandlet i alt saker for 182 barn i Oslo i 1995, mot 149 i 1994 og 116 i 1993, dvs. en økning i saksmengden på over 20 prosent. Av de 182 sakene fylkesnemnda behandlet i 1995 var 138 tvangssaker mot tilsvarende 130 saker i 1994.

I 1993 forelå det for første gang opplysninger om bruk av private plasser som bydelene finansierer over egne budsjetter når kapasiteten i det byomfattende barnevernet er sprengt, eller når det ikke er mulig å skaffe et tilfredsstillende tilbud til, verken i barnevernet eller i barne- og ungdomspsykiatrien. I 1995 ble det foretatt 38 slike plasseringer, det tilsvarende tallet for 1994 og 1993 var på henholdsvis 32 og 35. I kroner utgjorde dette 17,3 millioner i 1995.

Helhetsbildet som avtegnes for barnevernet i bydelene viser en stabilisering av tilgangen på nye meldinger, samtidig som det er en økning i nye tiltak og plasseringer. Det er ikke lenger ventelister av betydning for undersøkelse. Dette kan tolkes i retning av at avdekningsevnen til barnevernet er tilfredsstillende, men at behovet for tiltak øker i enkeltsaker. Den årlige utgiftsveksten i barnevernet nådde en topp i 1991, men har deretter avtatt betydelig.

Utviklingen går i retning av at bydelene forestår en større del av fosterhjemsrekrutteringen selv. I 1995 rekrutterte bydelene fosterhjem for 43 av i alt 107 fosterhjemsplasseringer. Dette gir mer sammenheng og kontinuitet mellom undersøkelsesarbeid, plassering og oppfølging. På denne bakgrunn er det lagt vekt på å innføre retningslinjer som et stykke på vei standardiserer bydelenes praksis i forhold til de private omsorgsyterne.

I 1996 ble det fordelt ca. 300 millioner kroner til barnevern i bydelene, hvilket utgjør ca. seks prosent av bydelenes samlede budsjettramme. Bydelenes budsjetter tildeles gjennom det kriteriebaserte budsjettfordelingssystemet som tar utgangspunkt i en inndeling av bydelenes virksomhet i funksjonsområder. Funksjonsområde II: Tiltak for barn og unge er delt i to; Funksjonsområde IIa Tiltak for barn og ungdom og funksjonsområde IIb Barnevern.

Frem til 1.1.96 ble det fylkeskommunale ansvaret for barneverntjenesten i Oslo forvaltet av barnevernsekretariatet som et byomfattende tjenestetilbud. Fra 1.1.96 er ansvaret for det fylkeskommunale barnevernet lagt til ny sentral enhet, etat for barn og familier.

Barne- og familiedepartementet og Sosialdepartementet igangsatte i 1992 forsøket «Organisering av de fylkeskommunale barne- og ungdomstjenestene». Oslo var en av seks fylkeskommuner som ble invitert til å delta i forsøket som ble begrenset til å omfatte barne- og ungdomspsykiatrien og det byomfattende fylkeskommunale barnevernet. Formålet med forsøket var å bidra til styrket samarbeid mellom barnevern, barne- og ungdomspsykiatri, rusmiddelomsorg, pediatri og andre fylkeskommunale barne- og ungdomstjenester, slik at tjenesten som helhet skulle fremstå som mer brukervennlig og bedre istand til å yte riktig hjelp til rett tid. Det er lagt til grunn at forsøket skal evalueres over en periode på tre år, fra 1996-98.

Etat for barn og familier ble opprettet ved bystyrevedtak av 15.2.95 ut fra målsettingen om å gi et samordnet og helhetlig omsorgs- og psykiatrisk behandlingstilbud til barn, unge og deres familier. Foruten ønsket om å oppnå kvalitativt bedre løsninger for brukerne, var det viktig å sikre en mer rasjonell og fleksibel bruk av ressursene. Samtidig skulle samlingen av tjenestetilbudet skape bedre muligheter for felles fagutvikling og forsøk innen fagområder som berører begge tjenester. Det var også av betydning at bydelene, med ansvar for førstelinjetjenesten, skulle ha én ansvarlig instans å forholde seg til i sammensatte saker med behov for spesialisttjenester fra både barnevernet og barne- og ungdomspsykiatrien.

Etatens tjenestetilbud er organisert i to fagavdelinger; Én for de barne- og ungdomspsykiatriske helsetjenestene og én for det fylkeskommunale byomfattende barnevernet, jf. også kapittel 11. Etatens ivaretakelse av ansvaret for det fylkeskommunale barnevernet omfatter følgende oppgaver:

• Rekruttering og opplæring av fosterhjem

• Juridisk, faglig og organisatorisk bistand til bydelene, spesielt i saker som skal til fylkesnemnda

• Drift av barnevernvakten ved Oslo politikammer som mottar henvendelser når det lokale barnevernapparatet er stengt

• Bistand til kommuneadvokaten i barnevernsaker som bringes inn for domstolene

• Mottak og oppfølging av enslige og umyndige flyktninger og asylsøkere

• Planlegging og drift av institusjoner

Etatens samlede brutto driftsutgifter var i 1996 på ca. 356 millioner kroner og innbefatter både det fylkeskommunale barnevernet og barne- og ungdomspsykiatrien. Institusjonstilbudet utgjør til sammen 335 plasser fordelt på 20 barnehjem og ungdomshjem, tre barnevernsentre og beredskapshjem samt spesialplasser for ungdom. Tilbudene omfatter både kommunalt eide institusjoner og private tiltak som Oslo kommune har inngått avtaler med. Oslo kommunes kjøp av gjesteplasser i andre fylkeskommuner skjer kun unntaksvis. Det er lagt til grunn 60 nye fosterhjemsplasseringer i regi av det fylkeskommunale barnevernet i 1996.

12.2.5 Barneverntjenesten i Akershus fylkeskommune og kommunene i Akershus

Ansvaret for tjenestetilbudet innen barnevernet i Akershus er, som i landet for øvrig bortsett fra Oslo, delt mellom det kommunale og det fylkeskommunale forvaltningsnivå.

De kommunale oppgavene som loven beskriver, ivaretas av fylkets 22 kommuner. Flere av kommunene i Akershus har etablert interkommunale samarbeidsordninger i forbindelse med drift av barnevernvakt.

Ansvaret for det fylkeskommunale barnevernet i Akershus er lagt til en av fire fagavdelinger under helse- og sosialdirektørens kontor. Fylkesbarnevernets ansvar er knyttet til følgende oppgaver:

• Rekruttering og formidling av fosterhjem

• Opplæring og generell veiledning til fosterforeldre

• Råd og veiledning til kommunene

• Bistand til kommunene ved plassering av barn utenfor hjemmet

Fylkeskommunen har ansvar for å fremskaffe plasser når den kommunale barneverntjenesten har fattet vedtak om plassering utenfor hjemmet. Kun få barn blir plassert uten fylkeskommunens medvirkning. Fylkeskommunen har plikt til å betale for plasseringer i private tiltak dersom fylkeskommunen ikke kan fremskaffe tilsvarende tilbud i fylkeskommunens egne institusjoner.

Institusjonstilbudet i Akershus utgjorde i 1995 tilsammen 93 plasser, fordelt på tre barne- og ungdomshjem, tre ungdomshjem, ett barnevernsenter for barn med tilknyttede beredskapshjem og søskenhjem, to øyeblikkelig hjelp- og utredningssentre for ungdom og ett barne- og ungdomshjem med spesialisttjenester. Institusjonstilbudet omfatter både fylkeskommunalt eide institusjoner og private tiltak som Akershus fylkeskommune har inngått avtale med. Ca. 50 prosent av barna som er plassert i institusjon, er plassert i institusjoner i andre fylkeskommuner eller i private tiltak. Akershus fylkeskommune har inngått avtale med Oslo kommune om kjøp av åtte plasser ved mødrehjem og tre plasser i ungdomskollektiv.

I tillegg til dette ytes det polikliniske tjenester til kommuner og institusjoner fra Psykologisk barnevernteam.

Antallet fosterhjem har vært relativt stabilt de siste årene. Ved utgangen av 1995 hadde Akershus totalt 271 barn i fosterhjem. I tillegg kommer fosterhjem som har barn fra andre fylker. Selv om antall fosterhjem har holdt seg stabilt, registreres det en økning i antall forsterkede fosterhjem. I 1995 var tallet her 148.

Av kvartalsrapporteringene til fylkesmannen, fremgår det at det i kommunene i Akershus ble registrert 1 616 nye meldinger til barneverntjenesten i 1995. Av disse ble det opprettet undersøkelsessaker i 1 264 av meldingene.

Det fylkeskommunale barnevernets samlede utgifter økte fra 97 millioner kroner i 1994 til 125 millioner kroner i 1995. Akershus fylkeskommune har lav egendekning av institusjonsplasser, og sammenliknet med andre fylkeskommuner har Akershus landets høyeste forbruk når det gjelder private plasseringer av barn og ungdom. Denne situasjonen bidrar til at fylkeskommunen har store utgifter til kjøp av plasser, både i private tiltak og i andre fylkeskommuners institusjoner, men også i forbindelse med bruk av forsterkede fosterhjem. Ca. 40 prosent av det fylkeskommunale barnevernets budsjett i 1994 ble benyttet til kjøp av gjesteplasser.

Mange av tiltakene ligger geografisk langt fra Akershus. Arbeidet med familien og det lokale nettverket vanskeliggjøres derfor på grunn av stor avstand mellom barnet og lokalmiljøet. Denne problemstillingen gjør seg også gjeldende ved tilbakeføringen til kommunene i Akershus. Når kontakt har vært brutt over lengre tid, får barn og unge et tilleggsproblem i tilbakeføringsprosessen.

Akershus fylkeskommune har som mål å få kanalisert en større del av midlene som brukes på kjøp av plasser i andre fylkeskommuner og i institusjoner som ikke inngår på fylkeskommunens planer, over på drift av egne tiltak. Dette vil gi fylkeskommunen bedre mulighet for kontroll med kvaliteten på tiltakene, samt styrke den økonomiske kontrollen. Det er et generelt problem at fylkeskommunene ikke har innsyns- eller instruksjonsmyndighet, verken av faglig eller av administrativ karakter, over private tiltak som ikke inngår på de fylkeskommunale planene. Dette tilsynsansvaret påhviler i dag staten ved fylkesmannen.

12.3 OPPGAVELØSNINGEN INNEN RUSMIDDELOMSORGEN

12.3.1 Generelt

Lov om sosiale tjenester m.v. av 13. desember 1991 trådte i kraft 1. januar 1993. Formålet med loven er å fremme økonomisk og sosial trygghet, bedre levevilkårene for vanskeligstilte, bidra til økt likeverd og likestilling samt forebygge sosiale problemer. Loven skal også bidra til at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig, og til å ha en aktiv og meningsfylt tilværelse i fellesskap med andre.

Lov om sosiale tjenester legger det lovmessige grunnlaget for et nært og forpliktende samarbeid mellom kommuner og fylkeskommuner om tiltak for rusmiddelmisbrukere innenfor rammen av et desentralisert sosial- og helsevesen. Loven beskriver hvilke oppgaver som er tillagt kommunene innen sosialtjenesten generelt og hvilke som er tillagt fylkeskommunene med spesiell vekt på den institusjonsbaserte rusmiddelomsorgen. I tillegg er det redegjort for statens oppgaver og myndighet.

Sosialtjenesteloven legger hovedansvaret for tiltak for rusmiddelmisbrukere til kommunene som gjennom sosialtjenesten skal:

• Forebygge og motvirke misbruk av alkohol og andre rusmidler gjennom råd og veiledning

• Drive oppsøkende og motiverende virksomhet

• Sørge for behandlingsopplegg, og dersom slik hjelp utenfor institusjon ikke er tilstrekkelig, skaffe plass i egnet behandlings- eller omsorgsinstitusjon

• Sørge for at ressurser i misbrukernes sosiale nettverk utnyttes for om mulig unngå institusjonsinnleggelse

• Følge opp rusmiddelmisbrukere i institusjon, planlegge og gi nødvendig tilbud etter institusjonsopphold, herunder botilbud

• Yte økonomisk stønad til de som ikke kan sørge for eget livsopphold

Fylkeskommunen skal:

• Bidra til å forsterke kommunenes innsats gjennom veiledning og annen bistand

• Ha et poliklinisk behandlingstilbud og et akuttilbud for rusmiddelmisbrukere

• Ha ansvar for planlegging, etablering og drift av institusjoner

• Samordne tiltak innen rusmiddelomsorgen med tiltak på andre områder som psykisk helsevern og barnevern

Statensansvar:

Statens oppgaver og myndighet innen rusmiddelomsorgen er tilnærmet identisk med det ansvar som staten har når det gjelder barneverntjenesten, jf. punkt 12.2.1.

Med den nye sosialtjenestelovens ikrafttreden, ble særomsorgen for rusmiddelmisbrukere avviklet, og grunnlaget lagt for videreutvikling av et differensiert og helhetlig tiltaksapparat på fylkeskommunalt og kommunalt nivå. I loven er det nedfelt at ansvaret for rusmiddelmisbrukere ligger i kommunene. Rusmiddelmisbruk skal primært forebygges og avhjelpes i nærmiljøet, og den spesialiserte fylkeskommunale institusjonstjenesten skal bistå kommunene i perioder der slike tiltak er nødvendige. Kommunen er forpliktet til å følge opp rusmiddelmisbrukere både før, under og etter institusjonsopphold. Dette vil i mange tilfeller måtte føre til et nært og langvarig samarbeid mellom kommunen og de fylkeskommunale institusjonene.

Omtrent parallelt med innføringen av ny sosialtjenestelov, la regjeringen frem St.meld. nr. 69 (1991-92) «Tiltak for rusmiddelmisbrukere». Formålet med meldingen var bl.a. å etablere et grunnlag for drøfting av organiseringen av behandlings- og hjelpetilbudene for rusmiddelmisbrukere med utgangspunkt i ansvarsfordelingen slik den fremgår av lov om sosiale tjenester.

I meldingen blir det understreket at en bedre og mer effektiv omsorg for rusmiddelmisbrukere må forankres i nærmiljøet og i kommunenes førstelinjeansvar. Primærhelsetjenesten (almenpraktiserende leger, helsestasjonene, hjemmesykepleien) og sosialkontortjenesten er viktige aktører i denne sammenheng. Spesielt fokuseres det på sosialkontortjenestens ansvar for forebyggende arbeid og dens funksjon som nederste sikkerhetsnett i velferdstaten. Mange sosialkontorer har tradisjonelt vært lite aktive i forhold til rusmiddelmisbrukere. Hjelpetilbudet har i stor grad vært begrenset til utbetaling av økonomisk sosialhjelp. Oppsøkende virksomhet i form av utekontakter, miljø- og feltarbeidertjenester fremheves som verdifulle tiltak i førstelinjetjenesten. Det samme gjelder sosial vakttjeneste som har vært operativ i Oslo gjennom flere år. I den grad kommunene er for små til å etablere tiltak alene, blir det oppfordret til etablering av interkommunale samarbeidsordninger.

Den institusjonsbaserte og spesialiserte omsorgen er underlagt det fylkeskommunale ansvarsområde. I St. meld. nr. 69 blir betydningen av å ha en sammenhengende tiltakskjede for rusmiddelmisbrukere vektlagt. Dette innbærer at kommunenes førstelinjetjeneste og fylkeskommunenes annenlinjetjeneste bør knyttes nært opp mot hverandre. De fylkeskommunale tjenestene er i realiteten ment å fungere som en forsterkning av førstelinjen, og består av akuttiltak, ulike poliklinikker og døgnbehandlingsinstitusjoner.

Fylkeskommunen har rett til å kreve delvis refusjon fra kommunene, hvilket innebærer at kommunen betaler en viss andel av utgiftene for klienter som oppholder seg i sosiale institusjoner som fylkeskommunen har ansvar for. Satsene for slik betaling reguleres av forskrifter.

Institusjonstiltak for rusmiddelmisbrukere kan grupperes i tre kategorier, i tillegg til et fjerde alternativ:

1. Sosiale institusjoner inntatt på fylkeskommunale planer. Dette omfatter private og offentlige institusjoner og kollektiver som drives etter avtale med fylkeskommunen, og som ikke er regulert i annen lov.

2. Institusjoner for rusmiddelmisbrukere regulert i annen lov, særlig lov om psykisk helsevern og sykehusloven.

3. Private institusjoner som drives uten særskilt avtale.

4. Alternativ «klientkarriere» for unge misbrukere, etablert gjennom barnevernet eller skolesektoren.

Sosial- og helsedepartementet har tatt initiativ til oppretting av et landsdekkende nett av kompetansesentra innen rusmiddelsektoren. Oslo og Akershus er vedtatt som kompetansesenterregion nr. 6.

På denne bakgrunn er det opprettet et kompetansesenter for rusmiddelrelatert arbeid for Oslo og Akershus. Tiltaket er et prøveprosjekt med statlig delfinansiering i 1997. Kompetansesenteret har fem stillingshjemler med hovedsete på Diakonhjemmet høgskolesenter. Rusinstitusjonene Folloklinikken, Akuttinstitusjonene Ullevål og A-senteret i Maridalsveien deltar i prosjektet og har hver blitt tilført en stilling tilknyttet kompetansesenteret. Kompetansesenteret ledes av et styre med tre representanter fra hvert fylke.

Kompetansesenteret skal være knyttet til sosialtjenesten, primærhelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten. Foruten tilknytningen til et klinisk miljø, vil høgskoleforankringen bidra til muligheter for bred utveksling av kunnskap og erfaring med tiltak av forebyggende karakter og andre kliniske tiltak rettet spesielt mot barn og unge, men også mot befolkningen generelt.

12.3.2 Finansiering

I lov om sosiale tjenester omhandles finansiering og egenbetaling i et eget kapittel. Det økonomiske ansvaret for rusmiddelomsorgen er delt mellom staten, fylkeskommunen og kommunene. Rusmiddelomsorgen i kommunene og fylkeskommunene finansieres over det ordinære helse- og sosialbudsjettet. Gjennom rammetilskuddet bidrar staten til delvis finansiering av de oppgaver som sosialtjenesteloven pålegger kommunesektoren.

Sosialdepartementet la i 1988 frem en egen handlingsplan mot stoffmisbruk. Målet var at det i femårsperioden 1988-92 skulle etableres 300-350 nye heldøgnsplasser for behandling og rehabilitering av stoffmisbrukere. Stortinget bevilget i de fem årene handlingsplanen varte tilsammen nesten 400 millioner kroner i øremerkede tilskudd til gjennomføringen. Alle landets fylkeskommuner ble invitert til å presentere sine planer for utvikling av behandlingstiltak, og fikk tilbud om statlig bistand til å gjennomføre planene. Av den statlige øremerkede bevilgningen som ble gitt i handlingsplanen, fikk Oslo kommune totalt i perioden 190 millioner kroner, mens Akershus fylkeskommune ble tildelt 27 millioner kroner. I løpet av perioden ble behandlingskapasiteten bygget ut i tråd med de avdekkede behov på landsbasis og i samsvar med departementets målsetting. Den øremerkede tilskuddsordningen ble innlemmet i det generelle rammetilskuddet fom. 1993.

Sosialtjenesteloven gir også kommunen anledning til å pålegge den som mottar tjenester etter loven å dekke kostnadene selv, helt eller delvis.

12.3.3 Særtrekk ved hovedstadsområdet

Et generelt trekk ved rusmiddelmisbrukere er at de trekkes mot større sentra der det sosiale miljøet er mindre gjennomsiktig. For stoffmisbrukere vil tilgjengeligheten til narkotika også være av avgjørende betydning for valg av bo- og oppholdssted. Disse forhold gjør at mange av landets rusmiddelmisbrukere betrakter Oslo som et ønsket sted å være. Det er grunn til å regne med at halvparten av landets sprøytemisbrukere oppholder seg, eller er bosatt i Oslo kommune.

Stoffmisbrukernes hverdag er preget av tungt rusmiddelmisbruk, bostedsløshet, sykdom, kriminalitet, prostitusjon, ustabile forhold og arbeidsløshet. Det befinner seg sannsynligvis flere tusen stoffmisbrukere i Oslo som har behov for et omfattende hjelpetilbud. Alkohol er likevel det rusmiddel som medfører størst helseskader. I Oslo er skadenivået over dobbelt så stort som landsgjennomsnittet. Det skjer ca. ett dødsfall pr. dag som kan tilskrives alkoholbruk, og ca. 80 prosent av all vold er alkoholrelatert. For Oslos sentrale bydeler representerer rusmiddelmisbrukerne derfor et betydelig miljø- og kriminalitetsproblem.

Oslo har innen rusmiddelsektoren en storbyvirksomhet som krever større innsats fra kommunale og statlige myndigheter når det gjelder forebygging, behandling og omsorg, enn i landet for øvrig. Oslo kommune har, i forhold til resten av landet, et godt utbygd hjelpe- og institusjonsapparat for rusmiddelmisbrukere, hvilket også kan ha betydning for rusmiddelmisbrukeres valg av bosted.

Lov om sosiale tjenester gir oppholdskommunene plikt til å yte sosialhjelp. Nabokommunene til Oslo vil derfor i utgangspunktet ha en økonomisk fordel av at rusmiddelmisbrukere oppholder seg i, og flytter til Oslo. Incitamentene til å motvirke en slik flytting er få eller ingen. I 1995 ble ni av nabokommunene til Oslo spurt om hvor mange personer de hadde bosatt på hospits i Oslo. Svarene viste at de aktuelle kommunene til enhver tid hadde mellom 20 og 30 klienter boende på hospits i Oslo kommune. De fleste av disse er rusmiddelmisbrukere med bostedadresse i andre kommuner, men som det er meget stor grunn til å forvente at vil bli værende i Oslo og på sikt også melde flytting. Oslo vil da måtte bære det økonomiske ansvaret for botrening, omsorg eller behandling av disse klientene.

12.3.4 Rusmiddelomsorgen i Oslo kommune

I Oslo kommune ivaretas det kommunale ansvaret for rusmiddelomsorgen av bydelene og det fylkeskommunale ansvaret av rusmiddelsekretariatet. Både sosialtjenesten i bydelene og rusmiddelsekretariatet er underlagt byrådsavdeling for arbeid og sosiale tjenester.

Sosialkontortjenesten og ansvaret for utbetaling av økonomisk sosialhjelp er lagt til bydelene som tildeles midler til oppgavene gjennom kommunens kriteriebaserte budsjettfordelingssystem for funksjonsområde I Tiltak for hele befolkningen. Sosialhjelpsbudsjettet tildeles etter egne kriterier.

Den øvrige sosialtjenesten i Oslo kommune kan deles inn i tre grupper:

1. Handlingsplan for tiltak mot vold, seksualisert vold og prostitusjon

2. Sosial vakttjeneste

3. Rusmiddeltiltaksapparatet

Tiltakene innen sosialtjenesten omfatter både 1. og 2. linjeoppgaver. Gjennom aktive tiltak, spesielt sysselsettingstiltak, har Oslo arbeidet for å gjøre utsatte grupper mer selvhjulpne. Dette har bl.a. bidratt til en kraftig reduksjon i kommunens sosialhjelpsutgifter. Fra 1990 til 1996 er sosialhjelpsforbruket i faste priser redusert med 120 millioner kroner. Justert for økte utgifter til flyktninger, anslås den reelle besparelsen til å være nærmere 300 millioner kroner. Det har også vært lagt vekt på å styrke sosialsentervirksomheten med sikte på å bedre tilgjengeligheten, bl.a. gjennom utvidede åpningstider. Sosialtjenestens oppfølgings- og utviklingsteam gjennomfører kontinuerlige oppfølgings-, opplærings- og utviklingstiltak i bydelenes sosialtjeneste.

Handlingsplan for tiltak mot vold, seksualisert vold og prostitusjon ble første gang etablert i 1992, og er senere revidert og videreført i forbindelse med de årlige budsjetter. Høsten 1996 ble en ny handlingsplan for perioden 1997-2000 vedtatt. Hensikten med å samle tiltakene i en handlingsplan, er å gi omsorg, behandling og rehabilitering til både voldsofre og overgripere på en mest mulig effektiv måte. Planen omfatter både kommunale og private/frivillige tiltak. I 1996 var det tilsammen ni ulike tiltak som ble drevet i privat regi eller på frivillig basis med økonomisk støtte fra Oslo kommune. I tillegg ble fire tiltak drevet i kommunal regi og administrert av Ullevål sykehus og bydelene. Målgruppen for tiltakene er Oslos befolkning, men kommunene i Akershus er også brukere av tilbudene, uten at de tar aktivt del i finansieringen. De fleste tiltakene finansieres av Oslo kommune og staten i fellesskap.

Sosial vakttjeneste skal i henhold til lov om sosiale tjenester yte sosialfaglig bistand ved akutte sosiale, psykososiale eller sosialmedisinske problemer som oppstår utenom det ordinære hjelpeapparatets åpningstid. Tiltaket avlaster således både 1. og 2. linjetjenesten. Sosial vakttjeneste mottar årlig ca. 9 000 henvendelser, hvorav 50 prosent knytter seg til råd- og veiledningssamtaler og krisesamtaler, mens de øvrige 50 prosent gjelder akutt økonomisk bistand. En rekke av henvendelsene kan henføres til personer som er bosatt i nabokommunene til Oslo. Sosial vakttjeneste er samlokalisert med Legevakten i Storgt. 40. Brutto driftsbudsjett i 1996 var på 7,6 millioner kroner.

Rusmiddelsekretariatet ble etablert 1.1.94 og har ansvar for å administrere de fylkeskommunale tiltakene innenfor Oslo kommunes rusmiddelomsorg. Dette innebærer driftsansvar for kommunale og private behandlingsinstitusjoner for stoffmisbrukere og alkoholmisbrukere, rehabiliterings- og omsorgsinstitusjoner, akuttiltak og diverse prosjekter. Tilsammen utgjør dette nesten 60 tiltak med et samlet driftsbudsjett i 1996 på ca. 420 millioner kroner inkludert inntektene fra bydelene. Frivillige organisasjoner og frittstående stiftelser driver ca. halvparten av behandlingstiltakene på Oslo kommunes plan. Rusmiddelsekretariatet har også ansvaret for fagutviklingen og kompetansehevingen innen feltet.

I tillegg kommer de psykiatriske ungdomsteamene som i dag er organisert som en del av psykiatrien under henholdsvis Ullevål sykehus, Aker sykehus og Etat for psykiatri.

Oslo kommune yter i stor grad gratis service til «tilfeldige» klienter fra Akershus. Dette skjer spesielt innenfor tjenester knyttet til Akuttinstitusjoner, Oppsøkende tjeneste, Overdoseteamet, Uteseksjonen og Sosial vakttjeneste.

Oslo kommune vil i løpet av 1. halvår 1997 legge frem en bystyremelding om rusmiddelpolitikk i Oslo og en plan for institusjoner i rusmiddelomsorgen. Disse dokumentene vil være retningsgivende for videre utvikling på dette området, både på 1. og 2. linjenivå.

12.3.5 Rusmiddelomsorgen i Akershus fylkeskommune og kommunene i Akershus

Ansvaret for rusmiddelomsorgen i Akershus er på samme måte som for barneverntjenesten, delt mellom det kommunale og det fylkeskommunale forvaltningsnivå. Oppgavene som i henhold til sosialtjenesteloven er definert som et førstelinjeansvar, ivaretas av de enkelte kommunene, primært gjennom sosialkontortjenesten.

De fylkeskommunale rusmiddeltiltakene som Akershus fylkeskommune har ansvaret for omfatter drift av fem døgninstitusjoner, tre poliklinikker, tre psykiatriske ungdomsteam og en akuttinstitusjon for stoffmisbrukere. De psykiatriske ungdomsteamene er faglig og administrativt en del av voksenpsykiatrien i hhv. Folloklinikken, Sentralsykehuset i Akershus og Blakstad sykehus. Akuttinstitusjonen for stoffmisbrukere er en del av den psykiatriske avdelingen ved Sentralsykehuset i Akershus.

Akershus fylkeskommune har et svakt utbygget behandlingstilbud for rusmiddelmisbrukere, spesielt i Romeriks- og Vest-regionen. Etterspørselen etter tjenester de siste årene har vært økende, og større enn tilbudet. Fylkeskommunen er derfor avhengig av å kjøpe tjenester i andre fylkeskommuner og i private institusjoner som det er inngått driftsavtale med. I tillegg er det avsatt midler til kjøp av plasser i institusjoner som ikke inngår på Akershus plan, dvs. uten driftsavtale. I 1994 ble det kjøpt 24 263 døgnopphold ved institusjoner utenfor Akershus. 57 prosent av utgiftene var knyttet til kjøp av plasser i Oslo kommune.

I budsjettet for 1996 var brutto driftsutgifter for rusmiddeltiltak ca. 72 millioner kroner. Av dette var det avsatt 16 millioner kroner til kjøp av institusjonsplasser i andre fylker. Fylkeskommunen disponerer tilsammen 104 plasser, hvorav 44 er plasser som eies og drives av Akershus, mens de resterende 60 knytter seg til institusjoner som det er inngått driftsavtale med.

12.4 REGIONAL STATLIG FORVALTNING

12.4.1 Fylkesmannen i Oslo og Akershus

Barnevern

Barnevernlovens § 2-3 omhandler fylkesmannens plikt til å føre særlig tilsyn med barnevernvirksomheten i de enkelte kommuner og fylkeskommuner. Dette innebærer bl.a. at fylkesmannen skal sørge for å gi råd og veiledning samt påse at kommunene og fylkeskommunene utfører de oppgaver de er pålagt etter loven. Fylkesmannens tilsynsfunksjon omfatter også institusjonene direkte, uavhengig av om de inngår på fylkeskommunenes planer eller ikke. Fylkesmannen er også klageinstans i saker som ikke behandles av fylkesnemnda.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus dekker i dag disse funksjonene for barneverntjenesten i kommunene i Akershus, bydelene i Oslo samt den fylkeskommunale virksomheten i Oslo og Akershus.

Rusmiddelomsorg

Sosialtjenestelovens § 7-9 beskriver fylkesmannens plikt til å føre tilsyn med at institusjoner og boliger med heldøgns omsorgstjenester som inngår som en del av kommunens og fylkeskommunens planer, drives i samsvar med gjeldende lov og forskrifter. Dersom fylkesmannen finner at institusjonen eller boligen drives uforsvarlig, kan han gi pålegg om å rette opp forholdet. § 7-10 omhandler fylkesmannens tilsynsansvar for institusjoner som ikke er tatt inn i fylkeskommunens plan.

I lovens § 8-6 heter det at enkeltvedtak som sosialtjenesten har truffet kan påklages til fylkesmannen. Dette gjelder imidlertid ikke saker om tvangsbehandling, da disse hører inn under fylkesnemnda, jf. punkt 12.4.2.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus dekker i dag disse funksjonene for sosialtjenesten i kommunene i Akershus, bydelene i Oslo samt den fylkeskommunale delen av rusmiddelomsorgen i Oslo og Akershus.

12.4.2 Fylkesnemnda for sosiale saker i Oslo og Akershus

Det er 12 fylkesnemnder for sosiale saker i landet. I Oslo og Akershus er det én nemnd som dekker begge fylkene. Nemnda er lokalisert i Oslo og har 12 stillingshjemler. Budsjettet for 1996 var på 9,7 millioner kroner.

Fylkesnemndene er et nytt forvaltningsorgan som ble opprettet i 1993 i forbindelse med innføring av ny barnevernlov og ny sosialtjenestelov. Arbeidsområdet er i det alt vesentlige knyttet til avgjørelser som er truffet i medhold av lov om barneverntjenester. Alle omsorgsovertakelser og andre tiltak som skjer mot foreldrenes vilje skal behandles i nemnda som et ledd i tryggingen av barnas rettssikkerhet. I tillegg behandles saker etter lov om sosiale tjenester m.v., der nemnda avgjør tvangsplassering av rusmiddelmisbrukere. Nemnda avgjør også saker etter smittevernloven, en funksjon som er landsomfattende. Det er under vurdering om nemnda også skal tillegges avgjørelsesmyndighet i andre saker.

12.5 SAMORDNINGSBEHOV

12.5.1 Fylkesinndelingens betydning for oppgaveløsningen innen sosialsektoren

Omfanget av kryssleveranser og samhandling mellom Oslo og Akershus innen sosialsektoren er relativt lite. Akershus kjøper et begrenset antall plasser i mor/barninstitusjoner og kollektiver innen barnevernet. I ROAR-prosjektets sluttrapport 1994, fremgår det at Oslos kjøp av plasser i Akershus har et så begrenset omfang at tall ikke foreligger.

I dag flytter svært mange rusmiddelmisbrukere fra Akershuskommunene og inn til Oslo sentrum. En opphopning av rusmiddelmisbrukere i hovedstaden fører til et miljøproblem for byen, men er også en motivasjonsbremsende faktor for klientene selv. Med utgangspunkt i klientenes behov og muligheter for en vellykket behandling og rehabilitering, gis det fra Oslo kommunes side uttrykk for at en planlagt flytting av rusmiddelmisbrukere fra Oslo til kommuner i Akershus, bør vurderes. Videre ser Oslo det som ønskelig med et tettere samarbeid med nabokommunene når det gjelder bo-, rehabiliterings- og omsorgstilbud til rusmiddelmisbrukere.

I St.meld. nr. 32 (1994-95) ble det konkludert det med at inndelingen ikke ser ut til å representere vesentlige problemer for sosialsektoren i hovedstadsområdet, og at utfordringene innen denne sektoren i større grad knytter seg til hvordan tilbudene kan organiseres hensiktsmessig innenfor rammene av de eksisterende forvaltningsorganer.

Med utgangspunkt i tilgjengelig materiale og synspunkter som er kommet frem bl.a. gjennom kartleggingene i Oslo kommune, Akershus fylkeskommune og de enkelte kommunene i Akershus, synes det ikke å foreligge noen klare holdepunkter for å hevde at dagens fylkesinndeling er til hinder for en effektiv ressursutnyttelse og rasjonell oppgaveløsning innenfor sosialsektoren i hovedstadsområdet. Eksisterende samarbeid mellom Oslo og Akershus ser ut til å fungere bra. Det er ikke pekt på problemer, verken i Oslo eller Akershus, som skulle tilsi at fylkesinndelingen legger hindringer i veien for et eventuelt utvidet samarbeid innenfor enkelte områder slik det er uttrykt ønske om fra Oslos side.

12.5.2 Oppgavefordelingen innen barnevernet

Samordningsproblematikken innen barnevernet, sett fra et nasjonalt perspektiv, har vært satt på dagsorden i ulike sammenhenger. Dette gjelder både i forhold til oppgavefordelingen mellom det kommunale og det fylkeskommunale nivå, og i relasjon til hvordan hjelpeapparatet for barn og ungdom som helhet kan og bør organiseres for å bli mest mulig brukervennlig og skikket til å yte riktig hjelp til rett tid.

Med utgangspunkt i dagens organisering og oppgavefordeling innen barnevernet, drøfter Storetvedt (1993) i en hovedoppgave i administrasjon og organisasjonsvitenskap, samordningsproblemene mellom kommunene og fylkeskommunen. Det viser seg å være et generelt problem at fylkeskommunen har vanskelig for å oppfylle sitt ansvar for institusjonsplasser og formidling av fosterhjem, og at det lett kan oppstå uklarheter mht. til hvem som egentlig har ansvar for fosterhjem. Kommunene kan gjennom omsorgsvedtak skyve utgiftene over på fylkeskommunen ved at det forordnes hjelp på et høyere nivå enn det er behov for. Det er ikke nødvendigvis enighet mellom kommunen og fylkeskommunen om hvilke tiltak som gir best hjelp til klienten.

Som følge av samordningsproblemene nivåene imellom, finner det også sted en parallellutbygging av barneverntjenester og kompetanse i kommunene og fylkeskommunen. Forekomsten av samordningsproblemer mellom forvaltningsnivåene ser, i følge Storetvedts undersøkelse, ut til å være ulik i de forskjellige kommunene. Tendensen synes å gå i retning av at problemene øker jo mer urbanisert kommunene er. Ressurssituasjonen i det kommunale barnevernet kan også være av betydning i denne sammenheng.

Problemene som er beskrevet over når det gjelder oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene, tar utgangspunkt i en spørreskjemaundersøkelse til alle landets kommuner (Storetvedt). Problemene som ble avdekket i forhold til oppgavefordelingen kan således ikke betraktes som et spesielt hovedstadsfenomen. Akershus fylkeskommune bekrefter tilstedeværelsen av problemene som er avdekket når det gjelder oppgavefordelingen på nasjonalt plan. De kommunale vedtakene som fattes påfører fylkeskommunen utgifter som fylkeskommunen selv ikke har kontroll og styring med. Dette innebærer bl.a. at fylkesbarnevernet av ressursmessige grunner får problemer med å igangsette nye fylkeskommunale tiltak.

I forbindelse med kartleggingsundersøkelsen som utvalget har fått utført blant kommunene i Akershus, ble det bl.a. stilt spørsmål om hvordan kommunene opplever samarbeidet med fylkeskommunen. Dersom det tas forbehold om svakheter som hefter ved det innkomne materiale, bl.a. ved at ikke alle kommunene har besvart spørsmålet, synes det imidlertid å være grunn til å hevde at samarbeidet mellom kommunene og fylkeskommunen innen barneverntjenesten gjennomgående fungerer bra, sett fra Akershuskommunenes ståsted. Det fremkom ingen sterke ønsker om et utvidet samarbeid med fylkeskommunen.

I de senere år har arbeidet med bl.a. «Program for nasjonal utvikling av Barnevernet» og «Handlingsplan for statlig stimulering av Psykisk helsevern og mental helse» understreket behovet for samarbeid mellom barnevernet, barne- og ungdomspsykiatrien, rusmiddelomsorgen m.v. Et sentralt problem ser ut til å være at en del barn og ungdom ikke får tilstrekkelig hjelp fordi de havner i en gråsone mellom ansvarsområdene til ulike instanser. Fordi ulike tjenester til barn og ungdom tilbys både i kommunene og i fylkeskommunen, er oppgavefordelingen eller nivåproblematikken et sentralt element også i denne sammenheng. Oslo kommune har ved etableringen av etat for barn og familier forsøkt å legge til rette for et styrket samarbeid mellom fagområdene.

I kraft av å ha ansvar for både kommunale og fylkeskommunale oppgaver innen barnevernet, er ikke Oslo påvirket av problematikken knyttet til oppgavefordelingen på samme måte som Akershus fylkeskommune. Selv om de kommunale oppgavene er lagt til bydelene og de fylkeskommunale oppgavene forvaltes av etat for barn og familier, ligger forholdene til rette for at det kan foretas politiske prioriteringer mellom ansvarsområdene slik at ressursene blir kanaliseret dit problemene og utfordringene er størst. Mye tyder på at disse mulighetene også rent faktisk blir brukt. Oslo kommune har de senere årene foretatt bevisste prioriteringer i retning av forebyggende tiltak, noe som bl.a. har gitt positive effekter i forhold til tilveksten av nye barnevernsaker.

12.5.3 Oppgavefordelingen innen rusmiddelomsorgen

Muligheten til på kort sikt å styre tilgjengeligheten til og forbruket av narkotika kan være vanskelig. Når det gjelder alkohol kan tilgjengelighet og forbruk lettere styres av politiske vedtak, selv om den alminnelige velferdsutviklingen også i stor grad er en bestemmende faktor for utviklingen på dette området.

Akershus fylkeskommune har ikke gitt uttrykk for at ansvarsdelingen mellom fylkeskommunen og kommunene innen rusmiddelomsorgen skaper problemer i samme omfang som er tilfellet innen barnevernet.

Som følge av at Oslo kommune har ansvar for både kommunale og fylkeskommunale oppgaver, er det kun ett politisk organ, bystyret, som styrer rusmiddelomsorgen. Denne organiseringen ser ut til å ha bidratt til utviklingen av et fleksibelt samarbeid mellom bydelene som har primæransvaret for klientene, og det fylkeskommunale tiltaksapparatet.

Bydelene i Oslo er ikke geografiske selvstendige enheter på samme måte som kommunene i Akershus. Den enhetlige styringen i Oslo bidrar til at bydelene lettere kan samarbeide om klienter som flytter, enn hva som er situasjonen for kommunene i Akershus og landet for øvrig. Samarbeidet mellom 1. og 2. linjetjenesten innen rusmiddelomsorgen i Oslo legger også et grunnlag for at det rusrelaterte arbeidet kan utføres på en kostnadseffektiv måte, både innen bydelene og i det institusjonsbaserte tilbudet.

12.5.4 Oppsummering

Barnevernet og rusmiddelomsorgen er i grove trekk organisert etter samme mønster;

• Delt ansvar for oppgaveløsningen mellom kommune og fylkeskommune

• Delt økonomisk ansvar mellom kommune, fylkeskommune og stat

• Lovverket regulerer og styrer sektoren i betydelig grad

Både innen barnevernet og rusmiddelomsorgen har Oslo et tyngre klientell enn Akershus og landet for øvrig. Dette krever en tilsvarende større ressursinnsats når det gjelder forebygging, behandling og omsorg.

Akershus har, i motsetning til Oslo, et svakt utbygget tilbud av plasser både innen barnevernet og rusmiddelomsorgen, og er følgelig i stor grad avhengig av å kjøpe plasser i private tiltak og i andre fylkeskommuner.

Det synes ikke å foreligge klare holdepunkter for å hevde at dagens fylkesinndeling er til hinder for en effektiv og rasjonell oppgaveløsning, verken innenfor barneverntjenesten eller rusmiddelomsorgen i hovedstadsområdet.

Når det gjelder oppgavefordelingenmellom kommunene og fylkeskommunen, kan det se ut som om denne ikke fungerer optimalt sett fra Akershus fylkeskommunes side, spesielt innen barnevernet. Kommunene i Akershus gir uttrykk for at samarbeidet med fylkeskommunene innen barnevernet gjennomgående fungerer bra, mens erfaringene innen rusmiddelomsorgen er noe mer varierte. Problemene som fremstår på dette området er imidlertid i større eller mindre grad av nasjonal karakter, og således ikke et regionalt hovedstadsfenomen.

Det kan videre se ut til å være grunnlag for å hevde at Oslo kommune, som ett forvaltningsnivå med ansvar for både 1. og 2. linjetjenesten, høster fordeler av denne organiseringen, både innen barnevernet og rusmiddelomsorgen. Problemene som påpekes av Akershus med hensyn til ansvarsdelingen mellom forvaltningsnivåene, synes ikke å være tilstede i Oslo hvor oppgaveløsningen også utføres på to nivåer, bydelene i 1. linjen og etatsapparatet i 2. linjen, men hvor de overordnede politiske prioriteringene foretas på ett og samme nivå, i bystyret.

Mange av Oslos tiltak innen rusmiddelomsorgen tar imot Akershusklienter uten at Akershus bidrar på finansieringssiden. Dette gjelder innenfor felttjenestens område hvor det ytes tilbud til «tilfeldige» klienter. Det er fra Oslos side gitt uttrykk for at det er urimelig at andre kommuner bruker Oslos tiltak gratis, og at det derfor bør etableres et mer forpliktende samarbeid mellom Oslo kommune og Akershus fylkeskommune, eventuelt kommunene i Akershus. Det blir videre fra Oslos side sett på som ønskelig med et tettere samarbeid med nabokommunene i Akershus hva gjelder flytting av rusmiddelmisbrukere ut av Oslo for å hindre en opphopning i hovedstaden.

Utvalget vurderer samordningsbehovet innen denne sektoren til å være av en slik karakter at det bør kunne oppnås mye gjennom ordinære samarbeidstiltak, uavhengig av inndelingen og oppgavefordeling i hovedstadsområdet.

13 Videregående opplæring

13.1 Innledning

Mer enn 90 prosent av ungdomskullene som går ut av 9. klasse i Oslo og Akershus fortsetter i videregående opplæring. Hovedstadsområdet utgjør på mange måter et felles utdannings- og opplæringsområde. Oslo kommune og Akershus fylkeskommune har inngått et tett samarbeid for å sikre at ungdomskullene i området får oppfylt sine rettigheter etter Reform -94 og at de opplæringssøkende skal få oppfylt sine ønsker. Gjennom samarbeidet tilstrebes en hensiktsmessig dimensjonering av de samlede opplæringstilbudene, slik at søkernes ønsker kan imøtekommes samtidig som opplæringen tilbys på en effektiv måte. Partene i arbeidslivet deltar i et direkte samarbeid med Oslo kommune og Akershus fylkeskommune, med sikte på bedre tilpasning mellom søkernes ønsker for fagopplæring og næringslivets rekrutteringsbehov.

Fylkeskommunenes ansvar innenfor opplæringssektoren følger av lov om videregående opplæring, lov om fagopplæring i arbeidslivet og lov om voksenopplæring. Presentasjonen og drøftingen avgrenses her til de delene av utdannings- og opplæringstilbudene som er definert som fylkeskommunalt ansvarsområde, det vil si Oslo kommune og Akershus fylkeskommunes ansvar. I samsvar med utvalgets mandat har utvalget ikke prioritert å vurdere grunnskole og høyere utdanning. Presentasjonen er avgrenset til de oppgavene som Oslo kommune og Akershus fylkeskommune skal løse i forbindelse med gjennomføringen av Reform -94.

Fra tid til annen fremmes det ideer om at ansvaret for videregående opplæring bør overføres fra fylkeskommunene til kommunene. I St. meld. nr 32 (1994-95) «Kommune- og fylkesinndelingen» avvises en generell forvaltningsmodell som inneholder en slik ansvarsendring. Asker og Bærum kommuner foreslo i 1996 et forsøksprosjekt som skulle gå ut på at de to kommunene i fellesskap overtar ansvaret for videregående skoler. I dette kapitlet beskriver utvalget oppgaveløsningen med sikte på å belyse eventuelle samordningsbehov i forholdet mellom Oslo kommune og Akershus fylkeskommune. Hvorvidt også nivåplasseringen av ansvaret representerer en begrensning for oppgaveløsningen, berøres i mindre grad.

13.2 Hovedinnholdet i Reform -94

13.2.1 Bakgrunn

Reformprosessen som ledet frem til Reform -94 ble innledet med det såkalte Blegenutvalget, som leverte innstilling i 1991 (NOU 1991:4) «Veien videre til studie- og yrkeskompetanse for alle». Utvalget utredet hvordan den fremtidige politikken innen videregående opplæring best kunne utvikles. Utvalget vurderte hele utdannings- og opplæringsstrukturen mellom grunnskole og høyere utdanning.

I sin vurdering av det daværende utdanningssystemet innen videregående opplæring tok utvalget utgangspunkt i at nesten alle sekstenåringer søker om elevplass i den videregående skolen. Utvalget pekte på at systemet så ut til å fungere godt for elever på allmenfaglige studieretninger og studieretninger for handel- og kontorfag. Her hadde systemet klart organiserte løp mot studiekompetanse. Svakheten ved systemet var mangelen på mulighet til å fullføre et treårig utdannings-/opplæringsløp for elevene i de yrkesfaglige studieretningene. Mange elever vandret horisontalt i systemet og brukte lang tid på å fullføre utdanningen, eller de tok flere grunnkurs uten å fullføre utdanningen. Mangelen på elev- og læreplasser samt manglende fagplaner for videregående kurs innen enkelte fag ble fremholdt som en del av forklaringen på disse problemene.

Utvalget foreslo at det skulle innføres en lovfestet rett til utdanning for ungdom mellom 16 og 19 år, og at utdanningssystemet måtte struktureres slik at alle med den nye retten var sikret en fullført utdanning på høyeste nivå innenfor videregående opplæring. Konkret foreslo utvalget at antall grunnkurs (første skoleår) innen videregående skole ble redusert og samlet innenfor bredere bransjefamilier, og at det ble utviklet fagplaner for videregående kurs (2. og eventuelt 3. år), slik at elevene var sikret et utdanningsløp som kunne avsluttes med studiekompetanse og/eller fagkompetanse, yrkeskompetanse eller delkompetanse. Strukturen skulle også tilpasses behovet for tilrettelagt opplæring.

Hovedprinsippene i Blegenutvalgets innstilling ble fulgt opp av Regjeringen i St. meld. nr. 30 (1992-93). Stortinget sluttet seg til hovedprinsippene for en reform i videregående opplæring, med sikte på å gi alle i alderen 16-19 år en lovfestet rett til videregående opplæring, og at systemet skulle struktureres slik at alle kunne få tilbud om utdanning som leder frem til studiekompetanse, yrkeskompetanse, dokumentert delkompetanse eller annen avsluttet videregående opplæring.

Stortinget vedtok våren 1993 en rekke endringer i lov om videregående opplæring og lov om fagopplæring, slik at det nye systemet for videregående opplæring kunne iverksettes. Regjeringen besluttet at reformen skulle iverksettes slik at elevene som gikk ut av grunnskolen i 1994 ble omfattet av den nye retten til treårig videregående opplæring (Reform -94).

13.2.2 Oppbygging av opplæringstilbudet

Alle elever som omfattes av retten til treårig utdanning etter Reform -94 skal være sikret inntak på ett av i alt 13 grunnkurs i videregående skole (før reformen kunne det velges mellom mer enn 100 slike grunnkurs). Retten innebærer at eleven skal prioritere tre grunnkurs, og være sikret inntak på ett av disse tre kursene.

Disse grunnkursene leder i to hovedretninger. Grunnkursene for allmene og økonomisk/administrative fag, idrettsfag og musikk/dans/drama følger et treårig utdanningsløp i skole, som leder frem til generell studiekompetanse etter fullført og bestått grunnkurs (GK), videregående kurs I (VKI) og videregående kurs (VKII). De ti øvrige grunnkursene leder normalt frem til yrkeskompetanse. Normalmodellen for et yrkesrettet løp innebærer to år på skole (grunnkurs og videregående kurs) og to påfølgende år som lærling i bedrift. Opplæringstiden i lærebedrift reguleres av fagopplæringsloven. Dersom det ikke er mulig å fremskaffe læreplass etter VKI er fylkeskommunen forpliktet til å gi eleven et tredje skoleår som kan føre til en fullført fagutdanning (VK2). De yrkesrettede utdanningsløpene kan også gi generell studiekompetanse hvis de suppleres med et eget allmenfaglig påbyggingskurs.

For de elever som er omfattet av retten, men som enten ikke har søkt om opplæringsplass, ikke tar imot et tilbud eller som faller fra underveis, er fylkeskommunene pålagt å etablere en oppfølgingstjeneste. Målet for oppfølgingstjenesten er å koordinere organiseringen av andre tilbud for denne gruppen, i samarbeid med andre offentlige etater (bl.a. arbeidsmarkedsetaten, skoleetaten, helse- og sosialeteten). Oppfølgingstjenesten skal ikke overta ansvar eller oppgaver fra disse etatene, men bidra til nødvendig kontakt og samordning av tilbud, slik at denne gruppen mottar et tilbud om hjelp.

13.2.3 Retten til treårig opplæring

Reformen innebærer at alle årskullene som er født 1978 eller senere omfattes av retten til treårig videregående opplæring. Retten består i fire år etter avsluttet grunnskole. Dersom eleven venter mer enn ett år med å påbegynne opplæringen, reduseres retten.

For å sikre at bl.a. eldre elever enn rettighetselevene også skal få videregående opplæring, er fylkeskommunene gjennom en egen forskrift (Omfangsforskriften) pålagt å ha et samlet omfang på skoleplasser/læreplasser som omfatter 375 prosent av et gjennomsnittlig årskull. Dette omfangspålegget skal også sikre et samlet opplæringstilbud som gir rom for visse omvalg blant rettighetselevene. I forskriften heter det at fylkeskommunen skal tilby et visst antall plasser på samtlige grunnkurs til elever som ikke omfattes av retten. Ved tilbud til elever uten rett skal fylkeskommunen ta hensyn til elevens ønsker og behov og muligheten til å kunne få studie- og/eller yrkeskompetanse.

Søkere som er 20 år eller yngre og som etter sakkyndig vurdering har særlig behov for tilrettelagt opplæring, og som på grunnlag av sakkyndig vurdering prioriterer et bestemt grunnkurs, har rett til inntak til dette grunnkurset innenfor en kvote fastsatt av departementet. Elever som trenger særskilt tilrettelagt opplæring, kan få opplæring ut over tre år når eleven etter den sakkyndige vurderingen trenger det, begrenset til fem år eller fylte 22 år.

Den allmene retten til treårig opplæring ble gjort gjeldende fra og med det årskullet som gikk ut av 9. klasse våren 1994 og hadde første skoleåret i videregående skole 1994/95. Flesteparten av disse elevene vil i skoleåret 1996/97 befinne seg i sitt avsluttende opplæringsår, enten som skoleelev eller som lærling. Mange av lærlingene fra det første kullet med rettselever vil avslutte sitt 2. år som lærling i opplæringsåret 1997/98. I følge en foreløpig evaluering av Reform -94 (Utredningsinstituttet 1995) går 83 prosent av rettighetselevene som begynte på grunnkurs i skoleåret 1994/95 på VK1 i skoleåret 1995/96, mens 10 prosent går på grunnkurs. 7 prosent av rettighetselevene som begynte 1994/95 befinner seg utenfor videregående opplæring skoleåret etter.

13.2.4 Sentrale problemstillinger

Gjennomføringen av Reform -94 stiller fylkeskommunene overfor en rekke nye oppgaver og plikter. Flere uavhengige fagmiljøer er engasjert i å følge og evaluere reformens gjennomføring. Sentrale problemstillinger i forbindelse med gjennomføringen av reformen er bl.a:

• Samsvaret mellom kurstilbudene og elevenes kursønsker, både på grunnkurs og videregående kurs.

• Forholdet mellom tilgjengelige læreplasser og antall elever som følger kurs som forutsetter læreplass siste år av opplæringen.

• Utviklingen av faginnholdet i de ulike kursene og opplæringstilbudene.

• Kompetanseutvikling for lærere og opplæringspersonell, særlig innenfor den yrkesfaglige opplæringen.

• Fylkeskommunenes kapasitet og ressursbehov for å kunne oppfylle forpliktelsene som følger av reformen.

• Utviklingen av samarbeid og koordinering på tvers av fylkesgrenser, for å kunne etablere opplæringstilbud der det er få søkere.

• Samarbeidet mellom opplæringsmyndighetene og arbeidslivets parter, for å sikre tilbudene innen fagopplæringen.

I de etterfølgende avsnittene vil utvalget beskrive og drøfte oppgaveløsningen innenfor videregående opplæring i hovedstadsområdet etter Reform -94.

13.3 Oppgaveløsningen i hovedstadsregionen

13.3.1 Politisk og administrativ organisering

Oslo kommune og Akershus fylkeskommune er de ansvarlige myndighetene for tilbudene innen videregående opplæring i hovedstadsområdet. Statens utdanningskontor i Oslo og Akershus har det overordnede statlige tilsynsansvaret for bl.a. videregående opplæring, ledet av statens utdanningsdirektør i Oslo og Akershus.

I Oslo kommune treffer bystyret de overordnede beslutningene om utformingen av tilbudet innen videregående opplæring. Bystyrekomiteeen for kultur og utdanning leverer innstilling overfor bystyret, i de sakene som byrådet fremmer i utdanningspolitikken. Byråden for barn og utdanning har ansvar for skolesjefen, som er administrativ leder for både grunnskolen og videregående skoler. Skolesjefens etat er organisert i to fagavdelinger, henholdsvis avdeling for videregående skoler og voksenopplæringen og grunnskoleavdelingen. Fellesoppgaver er organisert i egne avdelinger. Pedagogisk/psykologisk tjeneste er også en del av skolesjefens etat. Kontoret for fagopplæring er egen avdeling underlagt byråden for næring, og er sekretariat for yrkesopplæringsnemnda (pr. januar 1997).

I Akershus har utdanningsstyret, som er et fast utvalg valgt av fylkestinget, ansvaret for videregående opplæring, inkludert fagopplæringen og voksenopplæring. Utdanningsdirektøren i fylkeskommunen er øverste administrativt ansvarlig for videregående opplæring. Utdanningsdirektørens kontor er sekretariat for utdanningsstyret.

13.3.2 Omfang av virksomheten

Andelen av ungdomskullene som søker videregående opplæring har økt de siste tiårene, noe som vises i tabell 13.1.

Da skoleåret startet høsten 1994 hadde 94,5 prosent av elevene med rett begynt på videregående skole i Akershus, mens det tilsvarende tallet i Oslo var 92,9 prosent.

I følge oversikter fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet lå Akershus i 1995/96 10 prosentpoeng lavere enn omfangskravet i omfangsforskriften (365 prosent), mens Oslo hadde et omfang på 377 prosent. Både i Oslo og Akershus er det samlede omfanget redusert siden 1994/95.

Det samlede antall elever i hovedstadsområdet under lov om videregående opplæring i skoleåret 1995/96 er vist i tabell 13.2.

I hovedstadsområdet er det i skoleåret 1995/96 tilsammen 30 522 elever under lov om videregående opplæring. Selv om det er ca 5 000 flere innbyggere i Oslo enn i Akershus, er det over 4 000 flere elever fra Akershus enn fra Oslo i videregående opplæring. Forskjellen mellom Oslo og Akershus gjenspeiler de demografiske forskjellene mellom Oslo og Akershus. Andelen elever som er over 19 år er noe høyere i Oslo enn i Akershus.

I tillegg til elevene på videregående skoler kommer alle som befinner seg i opplæring i bedrift, under fagopplæringsloven. I oktober 1995 var det tilsammen 2 939 personer i alderen 18-24 år som hadde løpende lærekontrakter i Oslo og Akershus (SSB. Ukens Statistikk 13/96). Av disse var tilsammen 1 622 lærlinger fra Akershus og 1 317 fra Oslo.

Innenfor fagopplæringen er fylkeskommunen pålagt å yte et tilskudd til de bedriftene som tar inn lærlinger. Oslo kommune har i følge tabell 13.3 vesentlig høyere utgifter til fagopplæring enn Akershus fylkeskommune.

De høye utgiftene i Oslo kan forklares ved at Oslo har mange lærlinger fra andre fylker og at Oslos kostnader også inkluderer disse. Oslo har dessuten lønnstilskudd til lærlinger i egne virksomheter samt tilskudd til lærlinger fra Oslo.

13.3.3 Får søkerne innfridd sine ønsker?

Et sentralt mål med reformen er altså at elever skal kunne få tilbud om opplæring i samsvar med sine ønsker. I hvilken grad har opplæringstilbudene i Oslo og Akershus realisert dette målet de to første årene av Reform -94? Nedenfor presenteres talloversikter som illustrerer at det de første årene etter innføring av Reform -94 har vært godt samsvar mellom elevsøking og tilbud til grunnkursene og VKI-kursene.

I tabell 13.4 vises det at henholdsvis 96 og 97 prosent av reformelevene i Akershus og Oslo fikk innfridd sitt førstevalg da skoleåret 1994/95 startet. Andelen søkere uten rett som fikk innfridd primærønsket var betydelig lavere. I Oslo var det vel 1/3 av søkerne uten rett som ikke mottok noen tilbud om videregående opplæring. Mange av disse elevene er voksne søkere som etter intensjonen med reformen også skal motta et tilbud, selv om de ikke er omfattet av den generelle rettigheten. Søkere uten rett utgjorde henholdsvis 34 prosent av søkermassen i Akershus og 40 prosent av søkermassen i Oslo dette året. Søkerne uten rett mottar imidlertid et annet tilbud enn primærønsket. I Akershus ser det ut til å være noe enklere å innfri primærønskene til søkere uten rett, enn det har vært i Oslo.

Det ser altså ut til at grunnkurstilbudene samsvarer forholdsvis godt med opplæringsønskene for søkere som omfattes av den nye retten til opplæringsplass. Samtidig er det mange søkere uten rett som ikke får den type opplæring som de primært ønsker seg. For å vise samsvaret mellom tilbudet av grunnkurs og det samlede antall søkere til de ulike kursene, viser tabell 13.5 antall plasser innenfor de 13 grunnkursene og antall primærsøkere til hvert av dem.

Noe over halvparten av søkerne i hovedstadsområdet ønsket seg primært et grunnkurs som leder frem til studiekompetanse etter tre år (allmenfag, økonomisk/administative fag, musikk/dans/drama og idrettsfag). Innenfor disse fagene var det særlig stor oversøking til musikk, dans og drama (76 prosent flere søkere enn det er skoleplasser i Oslo og Akershus tilsammen). Innenfor allmenfag og økonomisk-administrative fag var det moderat oversøking.

Innenfor yrkesfagene var det særlig stor oversøking til formgivingsfagene, hotell- og næringsmiddelfag og helse- og sosialfagene. Det er imidlertid en viss forskjell i oversøkingen til de ulike kursene mellom Oslo og Akershus.

I Akershus var det to grunnkurs som hadde færre primærsøkere enn antall tilgjengelig plasser (byggfag og tekniske byggfag). I Oslo var det oversøking til samtlige grunnkurs skoleåret 1994/95. Oversøkingen til enkelte av grunnkursene innebærer at elever med rett etter Reform -94 går foran søkere uten rett til disse kursene, noe som forklarer den forholdsvis lave andelen søkere uten rett som får oppfylt sine primærønsker (jf. tabell 13.4).

Elevene som gikk på ett av de 13 grunnkursene i 1994/95 skulle normalt begynne på et videregående kurs (VK1) i skoleåret 1995/96. Tabell 13.6 viser hvilket opplæringstilbud grunnkurselevene fra 1994/95 hadde fått neste skoleår.

Tabell 13.6 viser at rundt 80 prosent av grunnkurselevene med rett får plass på et videregående kurs som bygger på det grunnkurset de har valgt. I følge evalueringene av Reform -94 er dette betydelig flere enn før reformen, da mange elever ikke kom inn på videregående kurs som bygget på grunnkursene de hadde valgt.

For elever uten rett er det et betydelig frafall fra første til andre år. Nær 40 prosent av disse elevene er uten videregående opplæringstilbud året etter at de begynte på grunnkurs.

Rundt en tidel av grunnkurselevene med rett fra 1994/95 er fortsatt på grunnkurs eller får særskilt tilrettelagte opplegg skoleåret 1995/96.

Rundt syv prosent av elevene med rett falt fra underveis. Denne gruppen skal den nyopprettede oppfølgingstjenesten ta kontakt med for å søke å tilrettelegge et tilbud.

Oversikten illustrerer at reformen både i hovedstadsområdet og i landet som helhet ser ut til å fungere godt for de elevene som omfattes av den nye retten. De får i stor grad innfridd sine primærønsker om grunnkurs, og begynner på videregående kurs som bygger på grunnkursene. For eldre elever uten rett ser det imidlertid ut til at å være vanskeligere å tilby et egnet opplæringstilbud som passer med ønskene. Primærønskene til denne gruppa blir i mindre grad innfridd og mange av elevene faller fra underveis.

13.3.4 Bosted og opplæringssted

I de tidligere utredningene om hovedstadsområdet er det fremholdt at regionen utgjør et felles utdanningsområde der tilbudene med fordel bør utformes i sammenheng. I St. meld. nr. 32 (1994-95) «Kommune- og fylkesinndelingen» heter det bl.a. «Det vil også være viktig å se de videregående skoletilbudene i Oslo og Akershus mer i sammenheng, slik at reisetiden for en del elever kan reduseres ved at de får ønskede skoletilbud nærmere hjemstedet» (s. 165 i meldingens vedleggsdel).

I følge en datautkjøring som inntakskontoret i Akershus har gjort for hovedstadsutvalget ser det ut til at det er forholdsvis få elever som krysser regiongrensene i Akershus eller reiser gjennom Oslo for å få skoleplass (jf. tabell 13.7).

Av tilsammen vel 17 000 elever under lov om videregående opplæring som bor i Akershus, er tallet på 1 066 forholdsvis lite. Over halvparten av Akershuselevene som reiser ut av egen region for å få skoleplass er elev ved en privatskole i Oslo. Tilsammen 328 elever fra Akershus reiser gjennom Oslo for å gå på skole på den andre siden av byen. Disse elevene kunne potensielt fått et tilbud i Oslo, og på den måten hatt kortere reisevei. Forklaringen på at de reiser gjennom byen kan imidlertid være elevenes egne ønsker om særskilte kurs eller skoler, slik at potensialet for forbedringer gjennom samordning mellom Oslo og Akershus er usikkert. I skoleåret 1996/97 er det om lag 60 elever fra Oslo som går på videregående skole i Akershus.

13.3.5 Nok plasser innen fagopplæringen?

Som et normtall skal fylkeskommunene søke å fremskaffe læreplasser som tilsvarer 1/3 av årskullene i videregående opplæring. Antall løpende lærekontrakter i Oslo og Akershus pr. 1. oktober 1995 oversteg 1/3 av antall 16-åringer på videregående skole samme år, noe som bl.a. henger sammen med at mange av lærlingene har toårskontrakter. Både Oslo kommune og Akershus fylkeskommune har som mål å fremskaffe nye læreplasser hvert år tilsvarende 1/3 av årskullene. Antall løpende lærekontrakter i Oslo har de siste årene ligget rundt 2 000, hvorav rundt 1/4 har vært lærlinger bosatt i Akershus.

Et sentralt problem innenfor fagopplæringen er samsvaret mellom tilgjengelige læreplasser i ulike næringer og elevenes kursvalg på skolene. Når elevene er fordelt på grunnkursene i første skoleår, er det for de fleste elevene mulig å forutsi behovet for læreplasser innen ulike fag og bransjer to år senere. Store avvik mellom elevenes kursvalg og næringslivets behov for lærlinger representerer et problem som også har vært debattema mellom næringslivets organisasjoner og skolemyndighetene. Næringslivets Hovedorganisasjone (NHO) har bl.a. gitt uttrykk for at fylkeskommunene må øke kapasiteten innenfor kurs som kvalifiserer for fagkompetanse innen næringer med behov for flere lærlinger. Innen enkelte næringer og i bestemte regioner har næringslivet rekrutteringsproblemer. Fagopplæringens historiske forankring som en praktisk opplæringsvei under styring av arbeidslivets parter, kan tilsi at fagopplæringen bør kunne fylle en slik rekrutteringsfunksjon for arbeidslivet. På den annen side er altså intensjonene med Reform -94 blant annet å integrere den tradisjonelle skolebaserte videregående opplæringen og den praktiske fagopplæringen i mer helhetlige skole- og praksisløp, uavhengig av konjunktursvingninger og behov for arbeidskraft, og i samsvar med elevenes opplæringsønsker. I spenningsfeltet mellom disse hensynene utformes fagopplæringen og tilgangen på læreplasser i bedriftene.

NORUT Samfunnsforskning har evaluert fagopplæringen innenfor Reform -94, og blant annet analysert behovet for å fremskaffe nye læreplasser i de ulike fylkene. Tradisjonelt har antall læreplasser ved bedrifter i Oslo vært relativt høyt, mens det i Akershus vanligvis har ligget en god del lavere. I følge NORUT's evaluering så det ut til at Oslo hadde underdekning på læreplasser innen noen fag pr. desember 1995, og måtte fremskaffe vel 150 læreplasser innen høsten 1996 for at VK1-elevene skulle få avslutte opplæringen i sitt fag som lærling i bedrift. Det tilsvarende tallet i Akershus var 431 læreplasser.

I Oslo og Akershus var det tilsammen 589 elever på VK1-kurs innenfor helse- og sosialfagene 1995/96, mens det var 94 løpende lærekontrakter i regionen for disse fagene pr. 1. januar 1995. Differansen på 495 læreplasser måtte dekkes innen høsten 1996 for at disse elevene skulle få avsluttet opplæringen som lærling tredje året. Innenfor en del andre fag er det også mangel på læreplasser, men ikke i så stort omfang. Den forholdsvis store søkningen til grunnkurs og VK innen helse- og sosialfag krever at det opprettes lærlingeordninger innenfor helse- og sosialfag, noe som tidligere ikke har vært vanlig. I praksis vil dette i stor grad måtte skje i kommunale institusjoner.

Arbeidet med å fremskaffe læreplasser forutsetter et samarbeid mellom arbeidslivets organisasjoner og opplæringsmyndighetene. NHO og LO har lovfestet flertall i de fylkestings- og bystyreoppnevnte yrkesopplæringsnemndene, og deltar i Oslo og Akershus aktivt i arbeidet med å mobilisere læreplasser. NHO har drevet kampanjen «Volum -96» overfor bedrifter med flere enn 100 ansatte i alle landets fylker, med sikte på å motivere for flere læreplasser i næringslivet.

Kommunenes Sentralforbund har gjennom avtale påtatt seg å fremskaffe tilsammen 5 000 læreplasser i kommunesektoren på landsbasis. Akershus fylkeskommune og Oslo kommune er i kraft av å være arbeidsgivere i posisjon til å fremskaffe læreplasser for faggrupper innen egen sektor. Siden Oslo kommune både har ansvar for den fylkeskommunale formidlingsoppgaven og for drift av kommunale tjenester, har kommunen en fordel sammenlignet med andre fylkeskommuner. Akershus fylkeskommune må samarbeide med kommunene for å fremskaffe læreplasser innen kommunal sektor, noe som i følge en av evalueringene av Reform -94 gjør formidlingsoppgaven vanskeligere enn den er i Oslo (Michelsen og Høst 1996). Oslo kommune har opprettet ny lærlingeetat fra 01.01.97 for bl.a. å effektivisere fremskaffelsen av læreplasser i bydelene.

13.3.6 Oppfølgingstjenesten

Den nye oppfølgingstjenesten for ungdom som faller utenfor videregående opplæring er etablert i både Oslo og Akershus. Oppfølgingstjenesten (OT) skal være et bindeledd og koordinerende organ mellom ulike offentlige etater som kan tilby hjelp eller tilrettelagte tilbud for målgruppen. Tabell 13.6 viste at om lag 6-7 prosent av reformelevene fra første skoleår var innenfor oppfølgingstjenestens målgruppe (anslagsvis 350 ungdommer i Akershus og 215 i Oslo). OT skal ha oversikt over målgruppa, sørge for at det blir tatt kontakt med hver enkelt ungdom, tilby dem veiledning og se til at de får tilbud om opplæring, arbeid eller annen beskjeftigelse.

Fafo har utført en foreløpig undersøkelse av oppfølgingstjenestens arbeid (Midtsundstad 1995). I følge undersøkelsen er om lag 1/5 av målgruppen i Oslo elever med fremmedspråklig bakgrunn, mens andelen fremmedspråklige er liten i Akershus. De særskilte utfordringene som springer ut av målet om å integrere også elever med språklig minoritetsbakgrunn i det nye opplæringssystemet, er drøftet i en annen evaluering av Reform -94 (Lødding 1996). Her pekes det på at at rundt 1/4 av elevene i avgangsklassene i ungdomsskolen i Oslo året før reformen trådte i kraft hadde språklig minoritetsbakgrunn. Analysen tyder på at disse elevene har hatt større vanskeligheter enn andre elever med å få læreplasser. Fafoundersøkelsen indikerer at oppfølgingstjenesten vil kunne bli særskilt viktig for nettopp denne elevgruppens muligheter innenfor videregående opplæring.

Oslo kommune har valgt en en noe mer sentralisert oppbygging av oppfølgingstjenesten enn Akershus fylkeskommune. I Oslo er det opprettet en OT-koordinatorfunksjon med fire stillingshjemler ved skolesjefens kontor (OT-leder og tre OT-koordinatorer). Byen er inndelt i tre regioner, der de tre koordinatorene hos skolesjefen har ansvar for hver sin region. I hver av disse regionene er det opprettet tre tverretatlige distriktsteam, med rådgiverne i ungdomsskolen som primære kontaktpersoner for ungdommene. I Akershus er det fire koordinatorer innen hver av de fire hovedregionene (Øvre og Nedre Romerike, Follo og Vest). Disse koordinatorene er knyttet til PP-tjenesten. I hver av regionene er tverretatlige OT-team under etablering eller allerede etablert. Flestepartene av ungdommene i målgruppen i Akershus har sin primærkontakt med de regionale OT-koordinatorene.

I følge Fafos foreløpige undersøkelse makter oppfølgingstjenesten å nå frem til store deler av målgruppen. Undersøkelsen etterlater usikkerhet omkring hvor mange av ungdommene som mottar et nytt tilbud som følge av tjenesten. De fleste ungdommene ønsker seg primært et tilbud om arbeid, og kanskje senere en skoleplass. For 1995 så det ut til at de fleste i målgruppen hadde tilbud om arbeid.

13.4 Samordningsbehov og -tiltak

Presentasjonen foran viser at videregående opplæring i hovedstadsområdet løses innenfor de hovedmålene som er trukket opp for Reform -94. Elevene som omfattes av retten til treårig opplæring mottar i stor grad et tilbud i samsvar med sine ønsker. For å kunne oppfylle sine forpliktelser overfor rettighetselevene blir det en utfordring for Oslo kommune og Akershus fylkeskommune å fremskaffe tilstrekkelig antall læreplasser, særlig innenfor de fagene der det er mange elever/stor søkning og få lærekontrakter.

For voksne søkere som ikke er omfattet av den nye retten til videregående opplæring ser det imidlertid ut til at intensjonene med Reform -94 ikke har latt seg realisere i ønsket utstrekning. Det reduserte omfanget innen videregående opplæring de siste tre skoleårene indikerer at dette vil kunne bli et vedvarende problem.

13.4.1 Forbedringsmuligheter?

Med utgangspunkt i noen av utvalgets generelle kriterier for å vurdere oppgaveløsningen, kan situasjonen innen videregående opplæring oppsummeres på følgende måte:

Kostnadseffektivitet

Det er forholdsvis god oppfylling av de ulike kursene i både Oslo og Akershus, noe som indikerer en forholdsvis effektiv utnyttelse av ressursene. Likevel er det visse indikasjoner på at elevplassene i Akershus er noe mer kostnadskrevende enn i Oslo, jf. St. prp. nr. 55 (1995-97) Om kommuneøkonomien (s 56).

Befolkningens behov

De søkerne som er omfattet av den nye opplæringsretten ser ut til å få innfridd ønskene sine i forholdsvis stor grad. Voksne søkere uten rett mottar imidlertid i mindre grad et tilbud i samsvar med ønskene. Mange av søkerne uten opplæringsrett mottar ikke noe tilbud overhodet, noe som synes å være i strid med reformens intensjon.

Innen enkelte fag er det imidlertid en betydelig andel søkere med opplæringsrett som ikke får innfridd sine primærønsker. Det ser i tillegg ut til å oppstå et misforhold mellom elevenes kursvalg innen enkelte yrkesrettede fag, og muligheten til å skaffe disse elevene læreplass når de skal over i praksisperioden i bedrift etter VK1. Dette ser ut til å være et særlig problem innen helse- og sosialfag, der kommunene er lærebedrifter. Her ser det ut til at Oslo, i kraft av å ivareta både fylkeskommunale og kommunale oppgaver har en noe lettere formidlingsoppgave enn Akershus fylkeskommune, som ikke har den tilsvarende muligheten til å fordele praksisplasser i forskjellige kommuner til lærlinger fra hele fylket. Oslo har dessuten hatt et opplæringskontor innenfor disse fag i forsøk siden 1988.

Det ser ut til å være forholdsvis få elever som må krysse grensen mellom Oslo og Akershus. Noen få reiser fra den ene siden av Akershus og gjennom Oslo for å motta tilbud på den andre siden av byen. Det er usikkert om dette er selvvalgt eller skyldes barrierer som oppstår som følge av grensen mellom Oslo og Akershus. Generelt kan det antas at søkernes mulighet til å motta et ønsket tilbud ville øke hvis de kunne velge blant opplærings- og skoletilbud i hele Oslo og Akershus. Innen fagopplæringen eksisterer denne valgmuligheten til en viss grad, ved at lærlingeplasser ved bedrifter i Oslo er tilgjengelige for lærlinger fra Akershus. Utvalget har ikke holdepunkt for å hevde at dagens inndeling begrenser valgfriheten innen videregående skole, men anser økt valgfrihet innen hovedstadsområdet som et gode som det bør legges til rette for.

Likeverdige tilbud

Det synes å være små forskjeller mellom Oslo og Akershus, i mulighetene til å oppnå ønsket opplæringstilbud. Oversikten tyder imidlertid på at voksne elever i Oslo har noe større vansker med å få ønsket opplæringstilbud, enn det de voksne søkerne i Akershus har.

Verdiskaping

Innenfor enkelte fag og bransjer ser det ut til at næringslivet ikke får dekket sitt rekrutteringsbehov for lærlinger. Praksisplasser i Oslo som ikke kan fylles av lærlinger fra Oslo eller Akershus, er tilbudt andre fylkeskommuner.

13.4.2 Samarbeidsavtaler

Det er inngått en formell samarbeidsavtale mellom Oslo kommune og Akershus fylkeskommune om elevplasser og læreplasser. Avtalen trådte i kraft 1. januar 1996.

I mars 1996 ble det inngått en formell avtale om å fremme fagopplæring i Oslo- og Akershusregionen mellom partene i arbeidslivet (NHO i Oslo og Akershus, LO Oslo og LO Akershus), Oslo kommune og Akershus fylkeskommune.

Oslo og Akershus har også før disse avtalene hatt et samarbeid om prøveavleggelse, kjøp av plasser på lærlingeskoler m.v.

Erfaringen fra avtalene er gode. Etter inngåelse av samarbeidsavtalen mellom Oslo og Akershus har det vært praktisert felles formidling av læreplasser i 1996. Samarbeidet vil bli videreutviklet bl.a. ved årlige felles nemndsmøter. Et informasjonsopplegg overfor elever, lærere, skoler m.v. vil bli utarbeidet for bedre å komme frem til et større samsvar mellom skoleelevenes ønsker om læreplass og næringslivets behov for arbeidskraft.

13.4.3 Konklusjon

Det ser ikke ut til at dagens administrative struktur i hovedstadsområdet medfører særlige ulemper for oppgaveløsningen innenfor videregående opplæring.

Det samlede opplæringstilbudet styres og planlegges av Oslo kommune og Akershus fylkeskommune. Forbedringsmulighetene som er antydet i kapitlet henger i liten grad sammen med den administrative strukturen i hovedstadsområdet. I stor grad har oppgaveløsningen de samme kjennetegnene i Oslo og Akershus, med unntak av oppgaven med å formidle læreplasser i kommunene. Som følge av forvaltningsstrukturen, med skillet mellom kommuner og fylkeskommunen, ser det ut til at Akershus fylkeskommune kan ha noe større vansker med å gjennomføre en sentralisert formidling, der praksisplasser i kommunene kan fordeles blant søkere på tvers av kommunegrensene.

De øvrige utfordringene som det er pekt på i kapitlet er forholdsvis likeartede i Oslo og Akershus, og henger mer sammen med strukturelle forhold (som forholdet mellom søking og kurstilbud, konjunkturer, populære kurs o.l.) enn med den administative stukturen i hovedstadsområdet.

Tilbudene innen Oslo og Akershus samordnes i utstrakt grad gjennom frivillig avtalt samarbeid, og det synes ikke å være behov for store forvaltningsmessige endringer for å sikre oppgaveløsningen innenfor videregående opplæring.

14 Kultur

14.1 INNLEDNING

I St.meld. nr. 61 (1991-92) «Kultur i tiden» pekes det på at en kulturpolitikk for 1990-årene må være

• sektorovergripende

• stimulere til kvalitet

• styrke den nasjonale felleskulturen

• ha hele landet som virkeområde

• komme flest mulig mennesker til gode

Aktivitetene innen kultursektoren spenner over et vidt spekter, alt fra oppgaver som kan betegnes som nasjonale og regionale, til lokale tiltak som tilbys i nærmiljøene. Både staten, fylkeskommunene og kommunene er involvert i oppgaveløsningen, som regel i samspill med private frivillige organisasjoner.

Ny funksjonsfordeling for kultursektoren trådte i kraft 1.1.95 og bygger på St. meld. nr. 61 (1991-92) og Stortingets behandling av meldingen. Statens rolle når det gjelder ansvarsdeling og finansiering av kulturinstitusjonene i hovedstaden er et viktig element i meldingen. Den nye funksjonsfordelingen bidrar til klargjøre det finansielle ansvaret for disse intitusjonene. Problemene som gjennom flere år har vært knyttet til den regionale delen av tilskuddet til kulturinstitusjoner i Oslo, herunder Akershus fylkeskommunes rolle som bidragsyter i regional sammenheng, kan dermed synes å ha funnet en løsning.

Utvalget vil i drøftingen av samordningsbehov innenfor denne sektoren ta utgangspunkt i de oppgavene som er lagt til fylkeskultursjefens ansvarsområde i Akershus og kultur- og byutviklingsbyrådens ansvarsområde i Oslo kommune. En vesentlig del av kulturaktivitetene i Akershus foregår i kommunene. Utvalget vurderer det ikke som en del av sitt mandat å gå nærmere inn i eventuelle problemstillinger knyttet til organiseringen av lokale kulturtilbud på kommunalt nivå.

14.2 OPPGAVELØSNINGEN INNEN KULTURSEKTOREN

14.2.1 Lovgrunnlag

Oppgavene innenfor kultursektoren er i mindre grad enn på andre sektorer, som f.eks. helsesektoren og utdanningssektoren, regulert gjennom lovverket.

Plan- og bygningsloven inneholder bestemmelser som pålegger kommuner og fylkeskommuner å ta hensyn til den kulturelle utvikling i sin planlegging. I tillegg regulerer følgende særlover avgrensede deler av sektoren:

• Kommunens-/fylkeskommunens plikt til å holde arkiv er hjemlet i lov om arkiv av 4.12.92 og i kommunelovens § 39.

• Bibliotektjenesten er regulert i lov om folkebibliotek av 20.12.85.

• Kinoenes virksomhet er regulert i lov om film og videogram av 20.5.87.

• Kulturminnevernet er regulert i lov om kulturminner av 9.6.78.

Spørsmålet om å innføre en sterkere lovregulering av kultursektoren har vært reist flere ganger i den offentlige debatt, senest i St.meld. nr. 61 (1991-92) hvor det drøftes om en allmenn kulturlov vil være et egnet virkemiddel for å

• sikre den ønskede prioritering av kulturoppgavene

• ivareta behovet for en klarere ansvarsdeling innen kultursektoren

Ved behandlingen av Stortingsmeldingen, Innst. S. nr.115 (1992-93), sluttet Stortinget seg til regjeringens konklusjon om at det ikke bør innføres en allmenn kulturlov som virkemiddel, verken for å sikre den ønskede prioritering av kulturoppgavene eller for å ivareta behovet for en klarere ansvarsdeling innen sektoren.

Konklusjonen ble bl.a. begrunnet med at en allmenn kulturlov lett ville kunne hindre kommunene og fylkeskommunene i å iverksette løsninger som passer best ut fra egne lokale behov. Det ble også fremhevet at det ville være vanskelig å utforme en allmenn kulturlov med en klar definisjon av lovens virkeområde, f.eks. gjennom fastsettelse av et nivå for kulturbevilgninger i den enkelte kommune/fylkeskommune eller ved å innføre pålegg om å yte særskilte tjenester eller gjennom opprettelse av bestemte institusjoner/aktiviteter. Tilsvarende ville det være problematisk å utforme sanksjoner med sikte på håndheving av en slik lov.

Når det gjelder ansvarsdelingen så ble det pekt på at denne bør reguleres gjennom bruk av finansielle virkemidler og ordninger/avtaler knyttet til visse kulturinstitusjoner, i stedet for gjennom lovverket.

14.2.2 Særtrekk ved hovedstadsområdet

Mange av de største og mest sentrale kulturinstitusjonene ligger i hovedstadsområdet, og da særlig i Oslo. Sammenliknet med andre norske fylker har Akershus svært få kulturinstitusjoner. I St.meld. nr. 32 om kommune- og fylkesinndelingen beskrives situasjonen i hovedstadsområdet som følger:

«En sterk senterkommune med mange tilbud på høyt profesjonelt nivå er omkranset av omegnskommuner som har mange og rike tilbud om kulturaktiviteter på amatør- og egenaktivitetsnivå, men som bruker senterkommunens institusjoner for å dekke sitt behov for profesjonelle tilbud.»

Selv i utkantene av Akershus har befolkningen god mulighet til å oppsøke landets mest sentrale kulturinstitusjoner. Dette er tilbud som befolkningen i svært mange norske kommuner sjelden har anledning til å oppleve. Mens resten av landet kan sies å ha en «hovedstadsbruk» av Oslos tilbud, dreier det seg for Akershus' del om en «nabobruk».

Dette bildet av situasjonen dokumenteres av Østlandsforskning gjennom forskningsprosjektet «Kultur og regional utvikling». Over halvparten av Akershusbefolkningens kulturbesøk innen teater/opera, kino, museum og klassiske konserter finner sted i Oslo, mens de dominerende kulturaktivitetene som skjer i lokalmiljøet er knyttet til bibliotekbesøk, gudstjenester, møter, amatørteater og idrettsarrangementer. Til en viss grad kan det her sies å være snakk om et gjensidig forhold idet omegnskommunene, riktignok i begrenset utstrekning, også forsyner personer fra senterkommunen (Oslo) med ulike typer kulturtilbud i nærmiljøet.

Randsoneforholdet mellom sentrum og omegn har vist seg å ha både positive og negative sider for de involverte parter på kultursektoren. Spørsmålet om Akershus fylkeskommunes bidrag til finansiering av de store kulturinstitusjonene i Oslo har vært et mye diskutert og problematisert tema.

Oslo har gjennom flere år forsøkt å formalisere ansvarsfordelingen for den regionale delen av tilskuddet til kulturinstitusjoner i Oslo. Akershus fylkeskommune på sin side har, på bakgrunn av at det ikke har foreligget noen forvaltningsmessig plikt for fylkeskommunen til å yte tilskudd, ikke ønsket å inngå noen forpliktende avtale. Akershus fylkeskommunes bidrag til kulturinstitusjoner i Oslo var frem til 1991 begrenset til et fast årlig bidrag. Det ble fra fylkeskommunens side hevdet at bidraget ble gitt på frivillig basis, og fom. budsjettåret 1991 ble det fattet vedtak om at tilskuddet skulle opphøre til fordel for prioritering av fylkeskommunens egne kulturtiltak. Til tross for dette vedtaket, medvirket staten til at det for årene 1991-94 ble overført åtte millioner kroner fra Akershus fylkeskommune i tilskudd til institusjonsteatrene i hovedstaden.

14.2.3 Historisk tilbakeblikk

Funksjonsfordelingen på kulturområdet er, foruten ulike tilskuddsordninger, først og fremst knyttet til fordelingen av det finansielle ansvaret for styring og forvaltning av ulike kulturinstitusjoner.

På midten av 1970-tallet ble det innført en øremerket tilskuddsordning for allmenne kulturformål for kommuner og fylkeskommuner. Formålet var å stimulere til økt kulturaktivitet i kommunene og å skape likere vilkår for kulturarbeidet kommunene imellom.

De fleste øremerkede tilskuddsordninger på kulturområdet ble avviklet med virkning fra 1. januar 1986 som følge av endringer i loven vedrørende inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner, Ot.prp. nr. 48 (1984-85). De øremerkede tilskuddene til kulturarbeid i kommunene, bibliotektjeneste, fritidsklubber mv. ble lagt inn i et eget sektortilskudd for kulturformål i kommunene. Dette sektortilskuddet er senere fjernet. For fylkeskommunene ble det ikke opprettet et tilsvarende sektortilskudd, hvilket innebar at tilskuddet til fylkeskommunenes kulturformål og bibliotektjeneste ble lagt inn i det generelle rammetilskuddet. Museumsstøtteordningen ble opprettholdt som egen tilskuddsordning.

Frem til 1995 var det på landsbasis ca. 20 kulturinstitusjoner som var 100 prosent statlig finansiert. 353 institusjoner var finansiert gjennom delt ansvar mellom stat, fylkeskommune og kommune. I praksis betydde dette at én enkelt institusjon kunne motta tilskudd fra tre parter. Den vanligste modellen var at staten dekket 60-70 prosent og fylkeskommunen og/eller kommunene dekket de resterende 25-40 prosent. Offentlig driftstilskudd til institusjonsteatrene i Oslo har vært fordelt med 60 prosent fra staten og 40 prosent fra regionen (Oslo og Akershus). Avtaler inngått på formelt grunnlag om fordeling av det finansielle driftsansvaret har ikke eksistert for disse kulturinstitusjonene. For enkelte institusjoner har det vært etablert særskilte tilskuddsordninger, men det vanlige har vært at tilskuddspartene har fastsatt et tilskuddsgrunnlag eller et budsjett for beregning av tilskuddene. For enkelte institusjoner har betingelsene vært slik utformet at dersom de andre tilskuddspartene reduserte sine tilskudd, ble statens bidrag automatisk redusert tilsvarende.

14.2.4 Ny funksjonsfordeling

Behovet for en avklaring av den fremtidige ansvarsdelingen mellom forvaltningsnivåene innenfor kultursektoren ble tatt opp i St.meld. nr. 61 (1991-92). På grunn av ulikhetene i utbyggingen av kulturtilbudene i deler av landet, har kultursektoren trekk som gjør at den ikke uten videre kan innpasses i det mønster som ligger til grunn for funksjonsfordelingen på andre områder.

Det er viktig at ansvarsdelingen ses i forhold til statens overordnede mål og ansvar og i forhold til de virkemidler som står til rådighet. Finansielle virkemidler må betraktes som de viktigste på alle nivåer innen kultursektoren. For å sikre ivaretakelse av det statlige overordnede ansvar, de statlige styringsoppgaver samt lokale og regionale behov, ble det lagt vekt på å få etablert en klarere og enklere ansvarsdeling mellom forvaltningsnivåene. Dette var spesielt viktig i forhold til finansieringen av det store antall lokale og regionale kulturinstitusjoner og kulturoppgaver hvor utgangspunktet var delt finansieringsansvar.

Staten har også et særlig organisatorisk ansvar som bl.a. innebærer å sørge for en jevn geografisk fordeling av tilbudene samt å bidra til at de ulike institusjoner og nivåer fungerer sammen. Ved innføringen av den nye funksjonsfordelingen for kulturinstitusjoner ble det derfor lagt vekt på å legge forholdene til rette for etablering av et landsdekkende nettverk mellom institusjonene for å få en større effekt av midlene som stilles til disposisjon, hvilket vil bety et bedre kulturtilbud til hele landets befolkning.

Ut fra hensynet til finansielt ansvar, styring og forvaltning tar den nye funksjonsfordelingen utgangspunkt i følgende inndeling av kulturinstitusjonene:

1. Nasjonale institusjoner som er 100 prosent finansiert av staten.

2. Knutepunktinstitusjoner, med en felles statlig og fylkeskommunal finansiering etter en normal fordeling 60-40 prosent mellom stat og fylkeskommune/kommune.

3. Lokale og regionale institusjoner, dvs. institusjoner som ikke inngår i gruppe 1 og 2.

For teatre og orkestre legges det til grunn en todeling istedet for en tredeling:

1. Nasjonale institusjonersom er 100 prosent finansiert av staten.

2. Regionale-/landsdelsinstitusjonermed en felles statlig og fylkeskommunal finansiering etter en normal fordeling 70-30 prosent mellom stat og fylkeskommune/kommune.

Intensjonen med denne ansvarsdelingen var bl.a. å klargjøre hvilket nivå som skal ha det finansielle ansvaret for den enkelte institusjon. Modellen tar også sikte på å ivareta både det overordnede nasjonale ansvar, som staten vil utøve ved å sikre et nett av institusjoner som dekker viktige kulturområder, og det lokale og regionale behov for selvstyre og ansvar for egen kulturutvikling.

Med dette som utgangspunkt, var det nødvendig å gjøre enkelte institusjoner med delt finansiering til et nasjonalt ansvar. Følgende kulturinstitusjoner lokalisert i Oslo berøres av den nye funksjonsfordelingen:

Teatre

• Nationaltheatret (nasjonal institusjon)100 prosent statlig finansiert

• Det Norske Teatret (nasjonal institusjon)100 prosent statlig finansiert

• Oslo Nye Teater (regional-/landsdelsinstitusjon) 70 prosent statlig finansiert/30 prosent regionalt finansiert

Orkestre (Musikk)

• Filharmonisk Selskap (nasjonal institusjon) 100 prosent statlig finansiert

Museer

• Norsk Teknisk Museum (nasjonal institusjon) 100 prosent statlig finansiert

• Kunstindustrimuseet (knutepunktinstitusjon) 60 prosent statlig finansiert/40 prosent regionalt finansiert

Følgende institusjoner med delt finansieringsansvar, 35 prosent statlig/65 prosent regionalt, berøres ikke av den endrede funksjonsfordelingen:

• Norsk sjøfartsmuseum

• Oslo bymuseum

• Teatermuseet

Forutsetningen for den endrede funksjonsfordelingen var at fylkeskommunenes mindreutgifter skulle avregnes i de statlige overføringene. Utgiftene for 1994 skulle legges til grunn for beregningen av reduksjonen i overføringene. Oslo kommune har i forhandlingene med staten hevdet at Oslo, som hovedstad, har særskilte kulturforpliktelser, og at deler av kommunens innsparing derfor ikke burde avregnes, men benyttes til særskilte kulturelle satsningsområder. Det ble bl.a. vist til at Oslo kommune, også etter endret funksjonsfordeling, finansierer kulturinstitusjoner av nasjonal interesse som Munchmuseet og Vigelandsmuseet, og at Oslo har særskilt tilskuddsansvar for Teatret på Torshov og Black Box Teater. Staten har imidlertid ikke gitt aksept for dette syn.

For Oslo innebærer dette at staten har foretatt et trekk i overføringene til Oslo kommune tilsvarende regionens mindreutgifter ved den nye funksjonsfordelingen, beregnet til ca. 78 millioner kroner. Reduksjonen inkluderer også andelen av regionens tilskudd på 0,8 millioner kroner til Filharmonisk Selskap, som har vært bevilget av Bærum kommune. Akershus har ikke ønsket å inngå noen forpliktende avtale om samarbeid for Oslo Nye Teater. Dette ønsket er etterkommet, og i avregningen er det tatt hensyn til mindreinntekten fra Akershus fylkeskommune. Reduksjonen i statlige overføringer til Oslo kommune er derfor redusert tilsvarende beregnet tilskudd fra Akershus fylkeskommune i 1995.

Eierforholdene til de ulike kulturinstitusjonene endres ikke som følge av ny funksjonsfordeling. Av de institusjonene som får bevilgninger over statsbudsjettet, er bare noen få statlig eid. Eierforholdene ellers er varierende, med ulike kombinasjoner av statlig, fylkeskommunalt eller kommunalt eierskap, aksjeselskap, offentlige og private stiftelser og medlemsforeninger. Bare i et fåtall institusjoner oppnevner staten styret eller har representanter i styret. Den statlige styringen er vanligvis knyttet til betingelsene som staten stiller som bidragsyter. Det er lokale offentlige eller private eiere som i hovedsak har det direkte styringsansvaret for institusjonene.

Det forhold at endret funksjonsfordeling kun berører driftssiden, innebærer konkret følgende for eiersiden:

• Oslo kommune beholder sine aksjer i Nationaltheatret og har følgelig fortsatt et eierforhold til eiendomsmassen.

• Oslo kommune beholder sin pantesikkerhet for innskudd i Det Norske Teatrets eiendomsmasse.

• Oslo kommune beholder sin pantesikkerhet for innskudd i Norsk Teknisk Museums eiendomsmasse.

• Oslo kommune v/kontorbedriften leier ut lokaler til Kunstindustrimuseet.

• Oslo kommune v/Konserthuset leier ut lokaler til Filharmonisk Selskap.

• Oslo kommune v/gårdsselskapet A/S Det Nye Teater leier ut lokaler til Oslo Nye Teater.

Det legges til grunn at Oslo kommunes kontakt med kulturinstitusjonene som berøres av den endrede funksjonsfordelingen skal opprettholdes. Oslo mener at dette kan ivaretas på en tilfredsstillende måte med styrerepresentasjon fra vertskommunen som et generelt prinsipp. Dette er imidlertid ikke endelig avklart.

Staten har satt som forutsetning for inndekning av den prosentvise andelen for region-/landsdelsinstitusjoner og knutepunktinstitusjoner at samtlige fylkeskommuner inngår en ensartet standardavtale. For Oslo kommune gjelder dette Oslo Nye Teater og Kunstindustrimuseet (inkl. Linderud gård). Standardavtalen skal danne grunnlaget for det forberedende budsjettarbeidet i stat og kommune og forplikter partene til et finansielt samarbeid for de aktuelle institusjoner innenfor en periode på fire år. Avtalen forutsetter imidlertid at tilskuddsnivået avgjøres ved politiske vedtak i forbindelse med de årlige budsjettprosesser.

14.2.5 Kulturoppgaver og -institusjoner i hovedstadsområdet

Staten

Statens oppgaver innenfor kultursektoren er generelt beskrevet i St.meld. nr. 61 hvor det fremgår at staten skal

• utvikle en helhetlig kulturpolitikk

• samordne kulturpolitikken på nasjonalt nivå

• tilrettelegge for likeverdighet i tilbud og aktiviteter, geografisk og ut fra ulike gruppers behov

• verne viktige nasjonale kulturverdier uavhengig av hvor i landet disse er

• gi rammebetingelser for det lokale og regionale kulturarbeid

• legge opp forsøks- og prosjektvirksomhet

Staten har som nevnt fom. 1.1.95 overtatt det fulle finansielle ansvaret for Nationaltheatret, Det Norske Teatret, Filharmonisk Selskap og Norsk Teknisk Museum. I tillegg kommer de institusjonene som var et nasjonalt ansvar og lokalisert i Oslo-området før endret funksjonsfordeling. Dette er Nasjonalgalleriet, Museet for samtidskunst, Den Norske Opera, Rikskonsertene, Riksutstillinger og Norsk Folkemuseum. Norsk Film A/S er en nasjonal institusjon lokalisert i Akershus.

Oslo kommune

Kultursektoren i Oslo kommune er en del av kultur- og byutviklingsbyrådens ansvarsområde (pr. januar 1997). Oslo kommune har et ansvar for å bidra til et mangfoldig kulturtilbud til Oslos befolkning innen teater, musikk, museer, kunst og bibliotek. Oppgavene innenfor kultursektoren utføres dels av sentrale kommunale kulturinstitusjoner, dels av kulturinstitusjoner med kommunale tilskudd og dels gjennom tilskudd til kulturtiltak som iverksettes av frivillige organisasjoner og andre. Virksomheten ved Oslo byarkiv ivaretar historisk kildemateriale og offentlig dokumentasjon. Kommunens budsjettansvar for Den norske kirke, gravferd og kommunalt tilskudd til tros- og livssynssamfunn er en del av sektorens ansvarsområde.

Oslo kommunes totale budsjettramme (netto driftsutgifter) for kultursektoren var i 1996 ca. 230 millioner kroner. Dette innbefatter også virksomheten under kirkevergen og tilskudd til andre trossamfunn som tilsammen utgjorde ca. 70 millioner kroner.

Oslo byarkiv er faglig ansvarlig for den samlede arkivvirksomheten i kommunen og har det sentrale depotansvar for alt kommunalt arkivmateriale som skal bevares for ettertiden og som utgjør en del av kildegrunnlaget til Oslo bys- og Oslo kommunes historie. Byarkivet er systemansvarlig for kommunens journal-/sak-/arkivsystemer.

Deichmanske bibliotek er Oslo kommunes folkebibliotek med ansvar for bibliotektjenester til alle innbyggere i Oslo kommune. Biblioteket er i tillegg fjernlånssentral for hele landet. Deichmanske bibliotek utfører også en rekke funksjoner for staten, finansiert ved statlige midler, som bibliotektjeneste for fengsler, sykehus og innvandrere i andre kommuner.

Oslo kommunes kunstsamlinger har ansvaret for forvaltning og drift av de tre museene; Munchmuseet, Stenersenmuseet og Vigelandmuseet med Vigelandsparken. Kunstsamlingene har det faglige tilsyn med Oslo kommunes eiendom i form av bildende kunst i offentlige bygg og uteskulpturer. Kunstsamlingene administrerer kommunale investeringer knyttet til utsmykking av kommunale bygg og offentlige plasser, og er kommunens faginstans i saker som angår bildende kunst.

Museer: Oslo kommune og staten bidrar sammen med driftsstøtte til Kunstindustrimuseet (inkl. Linderud gård), Norsk Sjøfartsmuseum, Oslo Bymuseum og Teatermuseet. I tillegg gis det over Oslo kommunes årlige budsjetter tilskudd til en rekke enkelttiltak og institusjoner. I 1996 mottok Museumsstafetten, Skimuseet, Emanuel Vigelands museum, Sporveismuseet, Skøytemuseet og Bånkall gård kommunalt driftstilskudd fra Oslo.

Musikk: Det er et mål for Oslo å ha et variert og godt musikktilbud som stimulerer til økt virksomhet både for amatører og profesjonelle. Oslo kommune gir derfor årlig tilskudd til kulturinstitusjoner og musikktiltak som Oslo krets av musikkorpsene, amatørkorps, ungdomsorkestre, kor, musikkfestivaler. I tillegg kommer driftstilskudd til Oslo Musikkråd.

Diverse tilskuddsordninger: Oslo kommune gir økonomisk støtte til aktive kunstnere, ideelle organisasjoner og kulturarbeidere med utgangspunkt i ønsket om å opprettholde et kulturelt mangfold.

Teatre:Oslo kommune og staten bidrar sammen med driftsstøtte til Oslo Nye Teater. Oslo kommune gir også tilskudd til Black Box Teater A/S, Amatørteatersenteret, Barne- og ungdomsteateret, Nordic Black Theatre, Det åpne teater, Teatret på Torshov samt en rekke andre tiltak.

Både Oslo Kinematografer og Oslo Konserthus er i dag særbedrifter med eget styre etter kommunelovens § 11. Særbedriftene driver sin virksomhet uten tilskudd fra Oslo kommunes ordinære virksomhet (bykassen). Oslo bystyre har under behandling et forslag om å omdanne Oslo Kinematografer til kommunalt eid aksjeselskap.

Akershus fylkeskommune

Kultursektoren i Akershus fylkeskommune omfatter, foruten fylkeskultursjefens kontor, Fylkesbiblioteket, Gamle Hvam Museum, Akershus kultursenter og Mediefabrikken i Akershus. Kultursektoren i Akershus styres politisk av fylkeskulturstyret. Den administrative ledelse ivaretas av fylkeskultursjefen. Fylkeskultursjefens kontor er delt i tre fagseksjoner; kulturformidlingsseksjonen, kulturvernseksjonen og administrativ seksjon.

Den overordnede målsetting for kultursatsingen i Akershus er å fremme et likeverdig kulturtilbud til alle deler av Akershusbefolkningen. Strategien for å oppnå denne målsettingen synliggjøres bl.a gjennom fylkeskommunens rolle i det regionale samarbeid, hvor fylkeskultursjefen bidrar til å legge forholdene til rette for at kommunene samarbeider om gjennomføring av et allsidig kulturtilbud til befolkningen på Romerike, i Follo og i Vestregionen. Arbeidet med en felles plan for utviklingen av kulturlivet på Øvre Romerike i forbindelse med Gardermoutbyggingen er et eksempel på denne satsingen.

Sektorens netto driftsbudsjett for 1996 utgjorde ca. 45 millioner kroner, innbefattet kulturminnevernet. Dette tilsvarer ca. en prosent av fylkeskommunens totale budsjett. Kulturminnevernet er nærmere omtalt i kapittel 7.

Kultursektoren har et utstrakt samarbeid med frivillige organisasjoner i fylket. Ca. 70 prosent av kulturformidlingsbudsjettet utgjør tilskudd til de fylkesomfattende råd og organisasjoner som kanaliserer midlene til lokal virksomhet i befolkningens nærmiljø. Akershus Musikkråd, Akershus Barne- og ungdomsråd, Akershus Teaterverksted og Akershus idrettskrets er eksempler på dette. Fylkeskultursektoren samarbeider også med andre aktører gjennom ulike tverrsektorielle prosjekter, bl.a. innenfor flerkulturelle samfunn, kultur-helse, kultur-sysselsetting mv.

Gjennom museumsstøtteordningen gis det tilskudd til fylkets 22 museer, hvorav de fleste er kommunale eller organisert som stiftelser. Staten bidrar med 32 prosent av denne støtten. Akershus har få nasjonale institusjoner utover Eidsvollbygningen på museumssiden. Fetsund Lenser mottar statstilskudd etter en fordelingsnøkkel basert på 60 prosent statlig og 40 prosent fylkeskommunal finansiering. Rikspolitisk Historisk Senter på Eidsvoll prosjekteres og etableres i et samarbeid mellom staten, fylkeskommunen og Eidsvoll kommune, hvor staten har ansvaret for den fremtidige driften.

Museumsorganiseringen i fylket avspeiler den regionale satsingen gjennom utvikling av ansvarsmuseer som både ivaretar den geografiske og den temarettede dimensjon. Med bakgrunn i at mange museer er små og har liten mulighet for å bygge opp en fast museumsfaglig stab, er det etablert et fylkesmuseum som fungerer som kompetansesenter og samordningsorgan for museumsvirksomheten i fylket. Fylkesmuseet er organisert som en stiftelse hvor fylkeskommunen er representert i styret.

Et særtrekk ved Akershus' geografiske struktur er rollen som randsone til Oslo. To kulturpolitiske strategier fremheves som viktige og høyt prioriterte satsingsområder i Akershus fylkeskommune i forhold til denne rollen. Det ene er å vektlegge kulturvern og det andre er, i samarbeid med kommunene og organisasjonene, å legge til rette for etablering av lokale kulturtiltak for gjennom dette å styrke nærmiljøene. Alternativer som kan demme opp mot fritidspendlingen til Oslo, særlig blant barn og unge, står sentralt i denne sammenheng. Satsing på regionalt samarbeid er et viktig virkemiddel i dette arbeidet.

Tidligere var det et akseptert prinsipp at Akershus skulle gi økonomisk støtte til teatrene i Oslo fordi disse kom Akershusbefolkningen til gode. Dette prinsippet ble imidlertid forlatt til fordel for en sterkere satsing på utvikling i eget fylke. I Akershus betegnes forholdet mellom Oslos kulturtilbud og Akershuskulturen som forholdet mellom det profesjonelle og det lokaltilpassede, og ofte amatørbaserte, tilbud.

Kommunene i Akershus

Den klart største delen av kulturaktivitene i Akershus skjer gjennom tilbud etablert i nærmiljøet i den enkelte kommune. Aktivitetene spenner over et vidt spekter; museer, kinodrift, biblioteker, idrettsarrangementer, korpsvirksomhet, musikk, amatørteater, kystkultur og fritidsklubber for å nevne noe. Utfordringene for kommunene på disse områdene vil i stor grad være å legge til rette for utvikling av kvalitativt gode tilbud og arenaer for kulturformidling. Selve det aktive kulturarbeidet utøves i vesentlig grad av andre. Utvalget vil ikke gå nærmere inn på organiseringen av denne type aktiviteter og tiltak, men konstaterer at de fyller en viktig funksjon i befolkningens nærmiljø.

14.3 SAMORDNINGSBEHOV

14.3.1 Vurdering og konklusjon

Formålet med å endre funksjonsfordelingen på kultursektoren var bl.a. knyttet til ønsket om å skape ryddigere forhold på finansieringssiden. De store kulturinstitusjonene i Oslo vil, i henhold til den nye funksjonsfordelingen, kun forholde seg til én tilskuddspartner (med unntak av Kunstindustrimuseet og Oslo Nye Teater). Likeledes er det avklart at Akershus ikke lenger skal bidra til å finansiere regionale kulturtilbud i Oslo.

I St. meld. nr. 32 (1994-95) ble det pekt på at problemene som har rådet de senere årene når det gjelder ansvarsdeling og finansiering av kulturinstitusjoner i hovedstadsområdet, ser ut til å ha funnet sin løsning gjennom den nye funksjonsfordelingen som legger til rette for at de kommunale, fylkeskommunale og statlige myndighter på en bedre måte skal kunne håndtere utfordringene som kultursektoren i hovedstadsområdet vil bli stilt overfor i årene som kommer. Videre ble det konkludert med at den administrative inndelingen i hovedstadsområdet i liten grad kan sies å være en begrensende faktor når det gjelder mulighetene for en fornuftig utvikling og organisering av kultursektoren i området.

Det foreligger altså pr. i dag ingen formell avtale mellom Oslo kommune og Akershus fylkeskommune om bidrag til kulturinstitusjoner i Oslo. Fra Akershus' side blir det imidlertid pekt på enkelte områder hvor det kan være aktuelt å vurdere ulike samarbeidsordninger av tematisk karakter mellom de to fylkene. Dette kan være biblioteksamarbeid, f.eks. gjennom en samordnet utnyttelse av bokbussene, ulike prosjekter knyttet til barne- og ungdomsproblematikk, samarbeid innenfor amatørteatervirksomheten og felles markedsføring av kulturbaserte reiselivsprosjekter. Verken eksisterende fylkesinndeling og/eller oppgavefordeling burde imidlertid være til hinder for å iverksette slike tematiske samarbeidsprosjekter.

Utvalget vil oppsummere med å konstatere at en nærmere gjennomgang av oppgaveløsningen og organiseringen av kultursektoren i hovedstadsområdet ikke har bidratt til å avdekke problemer som er av en slik karakter at utvalget ikke kan stille seg bak konklusjonen som ble trukket i St.meld. nr. 32. Dette innebærer mao. at utvalget mener at det ikke kan dokumenteres et reformbehov av betydning innenfor kultursektoren i hovedstadsområdet som kan relateres til inndelings- og/eller oppgavefordelingsrelevante forhold.