1 Oppnevning, mandat og sammendrag
1.1 MANDAT OG SAMMENSETNING
Ved kongelig resolusjon av 21. august 1998 nedsatte Regjeringen utvalget for å vurdere forslag til lovbestemmelser om permisjon til kompetanseutvikling og kriterier for utløsning av permisjon. Kommunal- og regionalministeren ga i den kongelige resolusjonen følgende bakgrunn for oppnevning av utvalget:
«En lovfestet rett til utdanningspermisjon utgjør et viktig ledd i kompetansereformen. Etter dagens ordning er permisjonsrettigheter ved etter- og videreutdanning kun hjemlet i overenskomster mellom partene i arbeidslivet. Dette medfører at ikke alle arbeidstakere og virksomheter omfattes. Det norske samfunnet er best tjent med at alle virksomheter og arbeidstakere kommer inn under slike ordninger, og det bør være et offentlig ansvar å bidra til at det skjer.
En lovregel om utdanningspermisjon ble foreslått både i NOU 1997: 25 Om ny kompetanse (Buer-utvalget) og i Stortingsmelding nr 42 (1997-98) Kompetansereformen. Videre har Statsministeren bl a i brev 14 april 1998 til hovedorganisasjonene i arbeidslivet uttalt at regjeringen er innstilt på å fremme lovforslag om individuell rett til permisjon på visse vilkår. Slike regler skal gjelde alle arbeidstakere.»
Utvalget ble gitt følgende mandat:
«Regjeringen setter ned et utvalg som skal fremme forslag om regler om individuell utdanningspermisjon for arbeidstakere.
Utvalget skal utarbeide ulike permisjonsmodeller, og på dette grunnlag foreslå lovbestemmelser om permisjon til kompetanseutvikling og kriterier for utløsning av permisjon. Kriteriene må bl a omfatte bestemmelser som tar hensyn til virksomhetenes behov for kompetanseutvikling, stabil arbeidskraft og hensiktsmessig planlegging av produksjon og ressursdisponering. Hensynet til små og mellomstore bedrifter skal vektlegges.
Retten til utdanningspermisjon skal gjelde for arbeidstakere og arbeidsforhold og skal sikre alle arbeidstakere lik adgang til utdanningspermisjon.
Utvalget skal ta stilling til omfanget av retten til utdanningspermisjon, bl a ved å foreslå bestemmelser
om hel og delvis permisjon
om utdanningsformål
som sikrer arbeidsgivers muligheter til å planlegge produksjon og personaldisponering. For eksempel arbeidsgivers mulighet til å påvirke permisjonstidspunkt, permisjoners hyppighet og varighet
om bruk av rettighetene knyttet til arbeidstakers tjenestetid i virksomheten og samlet omfang av permisjon
om varslingsfrister
som sikrer arbeidstaker rett til å komme tilbake til arbeidet ved eventuelt avbrudd i utdanningen.
Utvalget skal vurdere løsninger ved eventuell uenighet mellom arbeidstaker og arbeidsgiver.
Utvalget skal foreslå konkret lovforankring av permisjonsbestemmelsene og vurdere om deler av dem kan reguleres i forskrift.
Administrative og økonomiske konsekvenser, herunder virkninger på arbeidsmarkedet av de ulike permisjonsmodellene skal utredes i samsvar med Utredningsinstruksen kap 2.1.
Utvalget skal levere sin innstilling innen utgangen av november 1998.»
Utvalget fikk følgende sammensetning:
Advokat Tarjei Thorkildsen, Regjeringsadvokatembetet, leder
Underdirektør Erling Thormod Narum, Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Direktør Randulf Å. Riderbo, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
Direktør Kristin Hille Valla, Kommunenes Sentralforbund
Direktør Gunnar Flaat, Næringslivets Hovedorganisasjon
Rådgiver Ninna Garm, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund,
1. Nestleder Hilde Borgir, Akademikernes fellesorganisasjon
Utdanningssekretær Berith Bergersen, Landsorganisasjonen i Norge
LO-sekretær Per Gunnar Olsen, Landsorganisasjonen i Norge
Ninna Garm sluttet i YS 1. november og ble fritatt fra vervet i utvalget. Kommunal- og regionaldepartementet oppnevnte med virkning fra samme dato, adm.leder Stein Gjerding, YS Kommune som nytt medlem i utvalget.
Sekretærer for utvalget har vært underdirektør Mona Næss (sekretariatsleder) og rådgiver Mari Hellesylt, begge Kommunal- og regionaldepartementet, rådgiver Dag Johnsen og førstekonsulent Lars Gunnar Nag, begge Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, underdirektør Asbjørn Valheim, Arbeids- og administrasjonsdepartementet og rådgiver Morten Petter Johansen, Finansdepartementet.
1.2 UTVALGETS ARBEID
Utvalget har i perioden 3. september til 30. november 1998 hatt 9 møter. Det har vært innhentet skriftlig informasjon fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Barne- og familiedepartementet og Sosial- og helsedepartementet.
1.3 SAMMENDRAG AV UTREDNINGEN
I kapittel 1 gis en sammenfatning av utredningen og utvalgets mandat og sammensetning. I sammendragets punkt 1.3.1 redegjøres det for hovedpunktene i utvalgets innstilling, med en særskilt presentasjon av utvalgets forslag i boks 1.1.
Kapittel 2 gir en beskrivelse av bakgrunnen for utvalgets arbeid.
I kapittel 3 beskrives avtaler mellom partene om etter- og videreutdanning og de lovfestede permisjonsordninger som i dag gjelder i arbeidslivet. Videre gis en fremstilling av andre lovregulerte sosiale ordninger som knytter seg til arbeidsforhold og som vil kunne bli berørt av en lovfestet rett til utdanningspermisjon.
I kapittel 4 drøfter utvalget en del sentrale problemstillinger knyttet til en ordning med utdanningspermisjon, i hovedsak uten å trekke konklusjoner.
I kapittel 5 gis en nærmere redegjørelse for hva utvalget foreslår, herunder utkast til lovtekst.
I kapittel 6 redegjør utvalget for internasjonale bestemmelser om utdanningspermisjon, avgrenset til en gjennomgang av ordningene i de nordiske land, samt ILO-konvensjon og -rekommandasjon om betalt utdanningspermisjon.
I kapittel 7 gis en kort vurdering av administrative og økonomiske konsekvenser av utvalgets forslag.
1.3.1 Hovedpunktene i utredningen
Kapittel 2
I februar 1996 ba Stortinget Regjeringen om å legge frem en stortingsmelding om en livslang læringsreform i løpet av våren 1997. Som en oppfølging av Stortingets vedtak nedsatte Regjeringen ved kongelig resolusjon 27. september 1996 et utvalg (Buerutvalget) for å utrede blant annet de spørsmålene Stortinget ba om. I sin innstilling NOU 1997: 25 Ny kompetanse, foreslo utvalget at rettigheter til utdanningspermisjon bør lovfestes for å sikre likebehandling av alle arbeidsgivere og arbeidstakere. I stortingsmelding nr 42 (1997-98) Kompetansereformen gikk Regjeringen inn for å legge opp til lovgivning som gir rett til permisjon til etter- og videreutdanning med en målsetting om å få til en god balanse mellom arbeidstakers behov for permisjon og de ulempene slike permisjoner kan skape for virksomheten. Regjeringen var innstilt på, sammen med representanter for organisasjonene i arbeidslivet og juridisk ekspertise, å utarbeide forslag til lovbestemmelser.
Kapittel 3
Avtaler mellom partene i arbeidslivet gir arbeidstakernes organisasjoner til dels omfattende medvirknings- og medbestemmelsesrettigheter i forhold til etterutdanning og delvis også videreutdanning. Inntrykket er at avtalebestemmelser om kompetanseutvikling, etter- og videreutdanning mv, finnes innenfor de fleste eller alle sektorer i arbeidslivet, på mange ulike nivåer (bedrift/virksomhet, bransje, sektor og tariffområde) og at de blant annet gir arbeidstakerne og deres organisasjoner rett til å kunne drøfte og eventuelt forhandle ulike forhold knyttet til kompetanseutvikling, herunder spørsmål om permisjon til utdanningsformål.
Arbeidsmiljøloven gir arbeidstaker rett til permisjon ved fødsel og adopsjon, eventuelt tatt ut som delvis permisjon i en tidskontoordning. Videre gjelder regler om rett til redusert arbeidstid på nærmere angitte vilkår og regler om rett til permisjon fra arbeid i den utstrekning det er nødvendig for å oppfylle lovbestemt møteplikt i offentlige organer. Det er fremmet lovforslag om rett til permisjon for folkevalgte som ivaretar heltids- eller deltidsverv i kommuner og fylkeskommuner.
En lovfestet rett til utdanningspermisjon vil kunne ha konsekvenser for arbeidstakers rettigheter under ulike lovfestede sosiale ordninger. Utvalget redegjør for de mest sentrale ordninger som vil kunne bli berørt, herunder folketrygdens regler om rett til alderspensjon, dagpenger, sykepenger og fødsels- og adopsjonspenger og ferielovens regler om opptjening av feriepenger.
Kapittel 4
Kapitlet gir en bred drøfting av sentrale problemstillinger knyttet til en rett til utdanningspermisjon.
Det legges fra utvalgets side til grunn at retten til utdanningspermisjon lovfestes. Kun på denne måten kan det innføres en rettighet for alle arbeidstakere. I dette ligger at en slik reform ikke kan løses avtaleveien, da store deler av norsk arbeidsliv ikke er omfattet av generelle avtaler. Utvalget legger til grunn at utdanningspermisjon i medhold av loven skal være ulønnet, jf føringer gitt i mandatet. En rett til utdanningspermisjon må også gi arbeidstaker rimelig mulighet til å komme tilbake til virksomheten. Sentralt for utvalget er derfor drøftelsen av ulike sider ved stillingsvernet.
Den nærmere utforming av retten til utdanningspermisjon beror på en avveining av ulike hensyn. Særlig gjelder dette spørsmålet om hvor vid mulighet den enkelte skal ha til å kunne bestemme tidspunkt for permisjon og hva slags utdanning det skal kunne kreves permisjon til, herunder krav til om utdanningen skal være formalisert eller organisert.
Utvalget avveier arbeidstakers rettigheter mot hensynet til virksomhetens muligheter til å kunne planlegge og avvikle normal drift og foreta personaldisponeringer i forbindelse med utdanningspermisjon. Virksomhetens muligheter til å kunne påvirke tidspunkt for den enkeltes permisjon drøftes i forhold til krav til varslings- og svarfrist, hyppighet og varighet av den enkeltes permisjoner og samlet uttak av permisjoner i virksomheten, samt særskilte forhold i små og mellomstore virksomheter.
Videre omtales problemstillinger knyttet til arbeidstakers stillingsvern og behovet for en særskilt tvisteløsning hvis arbeidstaker og virksomhet ikke blir enige, og hvordan en slik mekanisme/et slikt organ kan utformes. Avslutningsvis drøftes spørsmålet om i hvilket lovverk en bestemmelse om rett til utdanningspermisjon skal plasseres, hhv arbeidsmiljøloven, i en egen lov eller i en ny opplæringslov.
Kapittel 5
Utvalgets forslag. Se boks 1.1.
Kapittel 6
Sverige har regulert rett til utdanningspermisjon i «Lag 1974: 981 om arbetstagares rätt til ledighet för utbildning». Hver enkelt arbeidstaker har rett til permisjon for å ta utdanning. Dette gjelder uavhengig av størrelsen på virksomheten hvor arbeidstakeren er ansatt. Det gjelder regler for arbeidsgivers rett til å utsette tidspunkt for uttak av permisjon. I prinsippet er loven ufravikelig, men det er åpnet opp for en del avvik, blant annet når det gjelder opptjeningstid og tidspunktet for uttak av permisjonen. Unntakene må, for å være gyldige, være gjort gjennom kollektivavtale og være godkjent på sentralt nivå.
Danmarks ordning med «uddannelsesorlov» ble innført 1. januar 1994 som ledd i en større «orlovsreform». Loven gir på nærmere vilkår lønnsmottakere, arbeidsledige og selvstendig næringsdrivende mulighet for permisjon og stønad ved utdanning. Permisjonen er betinget av at det inngås en avtale mellom arbeidsgiver og ansatt. Dette gir arbeidsgiveren muligheten til å vurdere om utdanningspermisjonen er i overensstemmelse med virksomhetens utdanningsbehov og personalpolitikk.
Finland har lovfestet rett til utdanningspermisjon for arbeidstakere. Arbeidstaker som har vært ansatt i ett år kan på nærmere vilkår få permisjon i inntil to/fem år. Det gjelder regler for arbeidsgivers rett til å utsette tidspunkt for uttak av permisjon.
ILO vedtok i 1974 en konvensjon og rekommandasjon om betalt utdanningspermisjon, dvs permisjon som tilstås en arbeidstaker i utdanningsøyemed i et nærmere fastsatt tidsrom innenfor arbeidstiden, med tilstrekkelige økonomiske ytelser. Konvensjonen krever at det utformes og gjennomføres politiske retningslinjer som tar sikte på å fremme betalt utdanningspermisjon for opplæring på ethvert nivå, allmenn, sosial og samfunnsmessig utdanning og fagforeningsutdanning. Arbeidsbyrået i ILO har uttalt at konvensjonen ikke krever innføring av en generell rett til utdanningspermisjon. Dersom det finnes ordninger med betalt utdanningspermisjon vil dette som regel være grunnlag for ratifikasjon. Rekommandasjonen presiserer kravet til finansiering slik at arbeidsgivere, kollektivt eller individuelt, offentlige myndigheter og utdannings- og opplæringsinstitusjoner eller -organer, samt arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner kan ventes å medvirke i finansieringen av ordninger for betalt utdanningspermisjon i forhold til det ansvar de har. Konvensjonen forutsetter at en periode med betalt utdanningspermisjon skal likestilles med en reell arbeidsperiode når det gjelder å opptjene rett til sosiale ytelser og andre rettigheter som er avledet av arbeidsforholdet.
Kapittel 7
Den enkeltes produktivitet vil kunne øke som følge av mer utdanning. Videre vil økt satsing på etter- og videreutdanning kunne føre til en mer fleksibel og omstillingsdyktig arbeidsstyrke og gi økt mobilitet i arbeidslivet. Dette vil kunne føre til et mer velfungerende arbeidsmarked. Med vedlikehold og fornyelse av kunnskap og kompetanse vil trolig en større andel av den yrkesaktive befolkningen bli værende i arbeidsstyrken. Selv om økt satsing på etter- og videreutdanning på noe lengre sikt vil kunne øke arbeidstilbudet, vil det på kort sikt kunne gi økt knapphet på arbeidskraft ved at personer forlater arbeidsmarkedet for å ta utdanning. I en situasjon hvor det allerede er mangel på arbeidskraft er det fare for at det kan oppstå økt lønns- og prispress.
Boks 1.1 Boks 1.1 Presentasjon av utvalgets forslag
Utvalget foreslår at arbeidstakere gjennom lov gis en individuell rett til permisjon fra sitt arbeid for å ta videre utdanning. For å gjøre denne rettigheten reell foreslås særlige regler som sikrer arbeidstakeren rett til å komme tilbake til virksomheten etter endt permisjon. Hvorvidt arbeidstakeren skal kunne oppebære hel eller delvis lønn i permisjonstiden, eller om det skal gis økonomisk støtte til utdanningen, faller utenfor det mandat utvalget er gitt.
Rettigheten til utdanningspermisjon skal tilkomme alle arbeidstakere uavhengig av ansettelsesform, hvilken sektor de arbeider i og ved hva slags virksomhet de er ansatt. Som grunnbetingelser for rett til utdanningspermisjon foreslår utvalget at arbeidstaker må ha vært i arbeidslivet i minst tre år og har vært ansatt hos arbeidsgiveren de siste to år. Arbeidstaker som allerede har hatt utdanningspermisjon i medhold av loven skal ikke ha rett til ny utdanningspermisjon før det har gått dobbel så lang tid som den foregående permisjon har vart, men minst ett år siden den foregående permisjon tok til.
Det kan i medhold av lovforslaget kun tas ut permisjon for å delta i organiserte utdanningstilbud som gir en dokumentert kompetanse. Arbeidstakere som ikke har fullført grunnskole eller ikke har tatt eller fullført en videregående opplæring, skal ha rett til permisjon for å ta slik utdanning. Utdanning utover dette må være yrkesrelatert for å gi rett til permisjon. Yrkesrelatert utdanning omfatter alle typer arbeidsmarkedsrelevant kompetansegivende etter- og videreutdanning.
Permisjon kan kreves i inntil tre år for å ta slik utdanning som nevnt. Arbeidstaker og arbeidsgiver kan likevel avtale lengre permisjonstid.
Arbeidstaker som vil nytte sin rett til utdanningspermisjon må gi arbeidsgiver skriftlig varsel om dette. Søknad om permisjon skal vedlegges opplysninger om varighet, faglig innhold og eventuelt opptak til utdanning. Hvor utdanningen som skal tas ikke er grunnskole eller videregående opplæring, må også yrkesrelevans begrunnes.
Utdanningspermisjon kan likevel ikke kreves når det vil være til hinder for virksomhetens forsvarlige planlegging av drift og personaldisponeringer.
Arbeidsgiver skal snarest mulig, men senest innen seks måneder etter at søknaden er mottatt, underrette arbeidstakeren om hvorvidt søknaden innvilges. Ved permisjoner kortere enn et halvt år må slikt svar gis innen tre måneder, og hvor det gjelder permisjoner kortere enn en måned skal svar foreligge innen to måneder.
For å løse uenighet mellom arbeidstaker og arbeidsgiver om det er grunnlag for å nekte permisjon, foreslår utvalget at det opprettes en tvistenemnd.
Arbeidstaker som nytter sin rett til permisjon og som kommer tilbake til virksomheten innen tre år, har rett til fortsatt ansettelse i virksomheten i en likeverdig stilling som den vedkommende hadde før permisjonen tok til. Hvor arbeidstakeren kommer tilbake til virksomheten innen ett år etter at permisjonen tok til, har arbeidstakeren rett å komme tilbake i det samme arbeidsforhold vedkommende hadde.
Det foreslås at en rett til utdanningspermisjon lovfestes i arbeidsmiljøloven kapittel VIII eller som eget kapittel i tilknytning til dette. Arbeidsmiljøloven omfatter alle arbeidstakere med unntak av nærmere angitte områder, i første rekke sjøfart, fangst og fiske, samt militær luftfart som omfattes av luftfartsloven. Utvalget forutsetter at det for disse foretas en tilsvarende regulering.
Et mindretall i utvalget har særmerknader til deler av utvalgets forslag som gjengitt ovenfor. Særmerknadene er gjengitt i kapittel 5 der utvalget presenterer sitt lovforslag, under punkt 5.2 til 5.9.