Del 1
Sammendrag og mandat

1 Sammendrag

I mandatet ble Konvergensutvalget bedt om å kartlegge og analysere hvordan de elektroniske informasjonstjenestene utvikler seg, og i hvilken grad gjeldende regulering på tele- og kringkastingsområdene er tilpasset denne utviklingen. Utgangspunktet for denne vurderingen skulle være at reguleringer bør understøtte utviklingen av nye tjenester, ivareta viktige samfunnsinteresser, samt ivareta næringslivets og samfunnets behov for slike tjenester. På grunnlag av denne analysen skulle utvalget vurdere eventuelle behov for endringer i gjeldende reguleringer. Utvalget ble i tillegg bedt om å utarbeide konkrete forslag til fremtidige reguleringer som kan sikre de samfunnsmessige interesser på området, og eventuelt trekke opp prinsipielle linjer for videre utredning og oppfølging.

1.1 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

1.1.1 Konvergens

Begrepet «konvergens» har ingen entydig betydning, og det ble heller ikke spesifikt definert i utvalgets mandat. Ett fremtredende trekk ved konvergensutviklingen er imidlertid at sektorgrensene mellom kringkasting, tele og IT blir mindre tydelige. Etter hvert vil utviklingen gå i retning av at disse sektorene beveger seg mot en mer eller mindre tett sammenvevet informasjons- og kommunikasjonssektor. Den teknologiske utviklingen, særlig spredningen av digitalteknologien og nye kommunikasjonsprotokoller for Internett, er den viktigste drivkraften bak denne utviklingen. Andre viktige drivkrefter er deregulering av markedsaktørenes rammebetingelser, økt utbredelse av digitalt mottakerutstyr og investeringer i ny infrastruktur for distribusjon av digitale signaler.

Med utgangspunkt i de endringsprosesser som finner sted i de ulike deler i verdikjeden har utvalget identifisert fire dimensjoner ved konvergens: tjenestekonvergens, nettverkskonvergens, terminalkonvergens og markedskonvergens.

Tjenestekonvergenskjennetegnes av at ulike tjenester henter formelementer fra hverandre, f.eks. digitale radioapparater som vil ha en liten skjerm. Skjermen gjør det mulig å kombinere utsendelse av ordinære radiosignaler med formidling av tekstmeldinger og bilder. Et annet aspekt ved tjenestekonvergensen er tendensen til fremvekst av interaktive informasjonstjenester, der brukerne får større innflytelse på tjenestenes utforming og når de ønsker å benytte tjenestene. Foreløpig er de interaktive informasjonstjenestene mest utbredt på Internett, men etter hvert vil også en del av fjernsynskonsumet sannsynligvis bli interaktivt.

Nettverkskonvergens er karakterisert ved at infrastrukturene i prinsippet kan understøtte alle typer digitale informasjons- og kommunikasjonstjenester. Dette bryter med den tradisjonelle situasjonen, der ulike infrastrukturer har vært tilpasset og forbeholdt spesifikke tjenester. Et annet utviklingstrekk er at de fleste distribusjonsnettene bygges ut med returkanaler, slik at brukerne kan kommunisere mer direkte med tilbyderne av tjenestene. I tillegg innebærer nettverkskonvergensen at det samlede omfanget av tilgjengelige distribusjonsressurser øker betydelig. Dette vil gjøre det mulig å tilby flere og mer kapasitetskrevende tjenester over nett.

Terminalkonvergens er kjennetegnet ved at stadig flere av mottakerapparatene blir digitaliserte. De generelle tendenser er at terminalene blir mer fleksible mht. hvilke tjenester de kan ta inn, og at de åpner for interaktive muligheter.

Markedskonvergens følger som en naturlig konsekvens av de forannevnte dimensjoner ved konvergens, og innebærer at økonomiske sektorer som tidligere var relativt klart atskilte gradvis infiltreres i hverandre. Markedskonvergensen medfører følgelig at aktører som hittil har operert i klart atskilte markeder, i noen grad må konkurrere om de samme kundene. Dette har gitt opphav til en lang rekke endringer i aktørkonstellasjonene i markedene (fusjoner, allianser etc.).

1.1.2 Endringsbehov i gjeldende reguleringer

Behov for en mer «horisontal» tilnærming til reguleringen av tele-, kringkastings- og IT-sektoreneDagens regulering av tele- og kringkastingssektorene er preget av at disse er regulert som «vertikale» sektorer. Konvergensutviklingen medfører at grensene mellom sektorene endres og delvis forsvinner, og man ser konturene av en felles verdikjede for alle de aktuelle sektorene. Denne utviklingen legger et press på et reguleringssystem som er basert på klare og entydige grenser mellom ulike sektorer og ulike medier.

Konvergensutviklingen er fremdeles i en tidlig fase, og utvalget mener at det i noen tid fortsatt vil være hensiktsmessig å videreføre et vertikalt reguleringssystem. Utvalget ser imidlertid samtidig behov for en gradvis omlegging, i retning av et mer «horisontalt» system. Et grunnleggende prinsipp for en horisontal tilnærming, er at aktører som befinner seg på samme ledd i verdikjeden reguleres innenfor rammene av ett og samme lovverk. Dette kan sikre at aktører som konkurrerer i samme marked konkurrerer på mest mulig like vilkår. I tillegg kan en horisontal tilnærming bidra til et mest mulig helhetlig perspektiv som grunnlag for de reguleringer som ønskes. Dette er spesielt relevant for reguleringen av distribusjonsnett, som følge av utviklingen mot at ulike infrastrukturer blir konkurrerende og/eller supplerende.

Utvalget anbefaler at overgangen til en mer horisontal reguleringsform bør skje i to trinn:

• På kort sikt er det tilstrekkelig med en justering av ansvarsdelingen mellom tele- og kringkastingslovene. Kringkastingsloven bør i noen grad rendyrkes som en lov som regulerer innholdet av kringkastingstilbudet. Teleloven bør på sin side mer rendyrkes som en lov som regulerer distribusjon. Én praktisk konsekvens av dette er at kringkastingslovens § 2-2 om konsesjonsplikt for anlegg for kringkasting og for videresending av kringkasting bør oppheves.

• På lengre sikt bør alt regelverk som vedrører IKT-sektoren spesielt samles i én lov. Denne løsningen vil være aktuell når digitaliseringsprosessen innen kringkasting er fullført, dvs. når alle de aktuelle sektorer har en felles basis i digital-teknologien.

En videreføring på kort sikt av dagens sektorlover aktualiserer spørsmålet om hvordan myndighetene bør håndtere de informasjons- og koordineringsbehov som denne løsningen skaper. Utvalget anbefaler at de aktuelle departementer, dvs. Samferdselsdepartementet, Kulturdepartementet og Nærings- og handelsdepartementet, sammen etablerer et kontaktutvalg for IKT-sektorene. Utvalget bør ha en bred sammensetning, med representanter for myndigheter, IKT-næringene og sentrale brukergrupper. De tre departementene bør i fellesskap ivareta sekretariatsfunksjonen for kontaktutvalget.

Teleloven

Telesektorens komplekse karakter og innslagene av naturlige monopoler i distribusjonsnettene gjør at det foreløpig er hensiktsmessig å videreføre et system med sektorspesifikk regulering. Utviklingen i retning av større konkurranse på distribusjonsleddet vil imidlertid over tid gjøre det naturlig å bygge ned innslagene av sektorspesifikk regulering. Dette vil innebære en gradvis overgang til å regulere sektoren med utgangspunkt i generell konkurranserett.

EU har påbegynt en prosess for å revidere sin telelovgivning. Kommisjonen har i den forbindelse foreslått noen overordnede prinsipper som skal danne utgangspunkt for fremtidig regulering av kommunikasjonsinfrastrukturer og tilhørende tjenester. Utvalget anbefaler at norske myndigheter snarest setter i gang et arbeid med et innspill til EU-kommisjonen med synspunkter på disse prinsippene, og hvordan de bør anvendes i utformingen av fremtidig teleregulering. Utvalget anbefaler videre at telemyndighetene parallelt med dette, i samarbeid med konkurransemyndighetene, setter i gang et arbeid med sikte på å klargjøre hvilke regulatoriske virkemiddel som bør anvendes i fremtidig regulering. Ett sentralt element i et slikt arbeid bør være å vurdere balansen mellom generell konkurranserett, sektorspesifikk regulering og selvregulering. Ett annet element bør være å spesifisere kriterier eller milepæler for å avgjøre når konkurransen er så utviklet at eksisterende sektorspesifikke krav til tilbydere og deres tjenester kan reduseres eller oppheves.

Nettverkskonvergensen innebærer at utviklingen går i retning av større konkurranse på distribusjonsleddet. Dette vil gradvis redusere behovet for å stille spesifikke krav til netteiere med sterk markedsstilling om åpen tilgang til nett. Det vil imidlertid i overskuelig fremtid være nødvendig med bestemmelser som sikrer samtrafikk mellom tilbydere av telenett og -tjenester, slik at sluttbrukere kan kommunisere med hverandre og ha tilgang til andre telenett og -tjenester.

Faste og mobile nettverk for telefoni er til en viss grad regulert ulikt. Utvalget ser det som ønskelig med en mer enhetlig tilnærming i reguleringen av fast- og mobilnett. Utvalget anbefaler derfor at myndighetene legger opp til en lik regulering av faste og mobile tjenester, og at det gis innspill om dette til EUs revidering av regelverket for telemarkedet.

Målet om at hele befolkningen skal ha tilgang til grunnleggende teletjenester bør stå fast. Denne målsettingen bør imidlertid ikke knyttes til spesifikke infrastrukturer, men til totaliteten i tilbudet av infrastruktur. Utvalget ser dette som en naturlig tilpasning til tendensen til at ulike nettverk over tid kan understøtte de samme tjenester.

Telelovens bestemmelse om fremføringsrett gir tilbydere av offentlig telenett og - tjenester rett til å anbringe telenett, teleutstyr eller annen innretning for telekommunikasjonsformål på, over, under eller gjennom privat eiendom. Ikke alle aktører som ønsker det har slik fremføringsrett. Fremføringsretten i sin nåværende form er trolig ikke diskriminerende i henhold til norsk regelverk og norske EØS-forpliktelser, men innebærer likevel en faktisk ulikhet mellom aktører. Utvalgets flertallhar kommet til at hensynet til likebehandling tilsier at fremføringsretten oppheves. Utvalgets mindretallanbefaler at ordningen foreløpig videreføres, men ser samtidig at det kan være grunnlag for å foreta en nærmere vurdering av ordningens praktiske virkninger.

Innholdet av teletorgtjenester er underlagt en omfattende regulering. Utvalgets flertallforeslår at den særlige innholdsregulering oppheves, og at man i stedet baserer seg på de ordinære bestemmelser om ulovlige ytringer i straffeloven. Flertallet legger i sin begrunnelse vekt på at denne reguleringen er problematisk, sett i forhold til Grunnloven § 100 om ytringsfrihet. I tillegg henviser flertallet til at det er etablert et bransjestyrt regelverk med bred deltakelse. Utvalgets mindretallanbefaler at bestemmelsene i teletorgforskriften om innhold videreføres inntil videre, slik at det kan gjennomføres en evaluering av selvkontrollordningen før en tar endelig standpunkt.

Telenor er pålagt å ikke ha strategiske eierposisjoner i selskaper som driver med programvirksomhet. Bakgrunnen for dette er Telenors posisjon som eier av betydelige distribusjonsressurser i Norge. Utvalget foreslår at denne begrensningen nå opphører, slik at Telenor kan eie andeler i foretak som driver med programvirksomhet.

Kringkastingsloven

Det fremgår ikke av definisjonen av begrepet kringkasting i kringkastingsloven om det forutsetter at en allmennhet samtidig kan motta sendingene. Utvalget har kommet til at det er nærliggende å innfortolke en slik begrensning. Uklarheten på dette punktet medfører imidlertid usikkerhet omkring i hvilken utstrekning definisjonen kommer til anvendelse for Internett-baserte tjenester. Utvalget ser ikke noen grunn til at slike interaktive tjenester skal reguleres av kringkastingsloven. For å sikre at begrepet kringkasting har en mest mulig klar utforming anbefaler utvalget at definisjonen presiseres, slik at det blir klart at den forutsetter et samtidighetskriterium.

Konsesjonsplikten for å drive med kringkasting bør på kort sikt opprettholdes, fordi det gir myndighetene en mulighet til å pålegge private aktører positive programforpliktelser, som motytelse for at disse får tilgang til frekvensressurser. Digitaliseringen av kringkastingssektoren vil føre til at man etter hvert får vesentlig større distribusjonskapasitet. Dette vil gjøre det mindre aktuelt for myndighetene å pålegge enkeltaktører programforpliktelser. Utvalget foreslår derfor at den særlige konsesjonsplikten for kringkasting bortfaller når man kan frigjøre de frekvenser som i overgangsfasen må forbeholdes analog distribusjon. Dette vil også bringe reguleringen av kringkastingsvirksomhet mer på linje med reguleringen av andre medier.

En rekke av bestemmelsene i kringkastingsloven er lite adekvate i forhold til interaktive fjernsynstjenester. Dette gjelder bl.a. alle bestemmelser om reklame som er knyttet an til tidspunkt og varighet for reklameinnslag. Utvalgets forslag om presisering av kringkastingsdefinisjonen vil begrense omfanget av dette problemet, fordi det da vil være relativt entydig at interaktive tjenester ikke reguleres av kringkastingsloven. Utvalget foreslår i tillegg at kringkastingsloven suppleres med en hjemmel for myndighetene til å fatte vedtak om individuelle unntak, for å sikre en mest mulig smidig håndheving av loven.

I spørsmålet om formidlingsplikt i kabelnett er utvalget delt. Én del av utvalgetforeslår at de særlige regler om formidlingsplikt i kabelnett bør vurderes opphevet. Dette har sammenheng med at digitalisering av kabelnettene kan føre til at kapasiteten i nettene blir så stor, at det ikke lenger er behov for å opprettholde en spesifikk regulering. Den andre delen av utvalgetanbefaler at disse ordningene inntil videre opprettholdes, bl.a. fordi det er betydelig usikkerhet knyttet til hvordan kapasiteten i kabelnettene vil utvikle seg.

Når det gjelder de særlige reglene om abonnementsvalg i kabelnett foreslår utvalgets flertall at disse reglene bør vurderes opphevet. Et mindretall i utvalget anbefaler at ordningene opprettholdes inntil videre. Et samlet utvalgforeslår at ordningen med abonnementvalg overføres til forbrukerlovgivningen, dersom den ikke blir opphevet.

Utvalgets flertallforeslår videre at myndighetenes adgang til å legge ned forbud mot videresending av visse programkategorier oppheves. Flertallet legger vekt på at den aktuelle bestemmelse har en teknologispesifikk utforming, og at den neppe har annet enn en preventiv virkning. I tillegg oppfatter flertallet den som problematisk, fordi den kan innebære at kabelselskapene utøver en viss sensur. Et mindretall i utvalgetønsker å opprettholde bestemmelsen inntil videre, fordi den tross sin teknologispesifikke utforming likevel bidrar til å begrense spredningen av ulovlige eller skadelige programmer.

Utvalget har videre funnet det uhensiktsmessig at kringkastingsloven dels er en lov som fastsetter de generelle rammer for kringkastingsvirksomhet i Norge, og dels er en lov som regulerer NRK spesielt. Utvalget foreslår derfor at alle regler som gjelder NRK samles i en egen særlov. Ut fra likebehandlingshensyn bør det innføres konsesjonsplikt også for NRK i fasen frem til konsesjonsplikten for kringkasting bortfaller.

Straffeloven

Straffelovens bestemmelser om redaktøransvar har en mediespesifikk utforming, ved at de etter sin ordlyd kun får anvendelse for «blad og tidsskrift» og «kringkasting». Utformingen av bestemmelsene har gitt opphav til usikkerhet mht. om f.eks. elektroniske medier omfattes. Utvalget kan heller ikke se sterke grunner som taler for at redaktøransvaret kun skal gjelde for et avgrenset spekter av medier. Det foreslås derfor at straffelovens bestemmelser om redaktøransvaret revideres, slik at de gjelder for alle medier der det lar seg gjøre å utpeke en person som har et funksjonelt redaktøransvar.

Når det gjelder medvirkeransvar for mellommenn på Internett, er utvalget opptatt av at man ikke må etablere ordninger som fører til en uønsket grad av privat sensur. Utvalget er på prinsipielt grunnlag skeptisk til ordninger som innebærer at mellommenn (teleselskap, Internettportaler mv.) pålegges ansvar for selv å vurdere lovligheten av ytringer som tilgjengeliggjøres på Internett. I størst mulig grad bør ansvaret for slike vurderinger ligge hos domstolene.

Spørsmålet om medvirkningsansvar på Internett illustrerer samtidig et sentralt aspekt ved konvergensutviklingen. På Internett møtes to ulike regulatoriske tradisjoner, hhv. kringkastings- og teletradisjonen. På teleområdet har myndighetene sjelden grepet inn overfor teleoperatørene ved pålegg om sensur av innholdet av det som formidles over telenettene. På kringkastingsområdet har man derimot en lang tradisjon for at myndighetene har stilt tjenesteleverandørene til ansvar for innholdet som formidles over kringkastingsnettene. Når disse to tradisjonene møtes på samme distribusjonsplattform, Internett, er det ikke overraskende at dette skaper problemer for utformingen av det regulatoriske rammeverket.

Prosesslovgivningensbestemmelser om kildevern for redaktøren er knyttet til begrepet trykt skrift. Utvalget kan ikke se noe saklig grunnlag for å opprettholde denne begrensningen, og anbefaler følgelig at disse bestemmelser gjøres medienøytrale.

Konkurranseloven

Konkurranseloven har en medie- og teknologinøytral utforming. Konvergensutviklingen gjør det derfor ikke påkrevet med endringer i loven. Praktiseringen av lovens bestemmelser må imidlertid tilpasses endringene i markedsforholdene. Utvalget fremhever dessuten at konkurranseloven bør få en stadig mer sentral rolle, etter hvert som behovet for sektorspesifikk regulering (bl.a. på teleområdet) blir mindre, med unntak for områder hvor spesielle kulturpolitiske hensyn tilsier noe annet.

Film- og videogramloven

Mange av film- og videogramlovens bestemmelser forutsetter at videogrammer omsettes og distribueres som fysiske produkter. Loven er følgelig lite tilpasset elektronisk formidling av videogrammer. Den vil dessuten favorisere aktører som baserer seg på elektronisk distribusjon. Dette har sammenheng med at slike aktører unngår en del av de forpliktelser som loven pålegger forhandlere av fysiske videogrammer. Utvalget anbefaler derfor en fornyet gjennomgang av loven, med sikte på utvikle et rammeverk som er tilpasset både fysisk og elektronisk distribusjon av videogrammer.

Eierskapsloven

Eierskapsloven for mediesektoren er avgrenset til erverv av dagspresse og kringkastingsforetak. Kongen kan om nødvendig utvide lovens virkeområde til også å gjelde for andre medier. Siden loven ble vedtatt i 1997 har publikums bruk av nyhetsmedier på Internett økt kraftig. Utvalget kan ikke se noen forhold som tilsier at slike medier ikke skal reguleres av eierskapsloven. Mot denne bakgrunn foreslår utvalget at loven gjøres gjeldende også for elektroniske medier.

Opphavsrettslovgivningen

Utvalget konstaterer at hovedprinsippene i åndsverkloven er teknologinøytrale og at konvergensutviklingen som sådan ikke medfører behov for lovendringer. På visse områder kan det imidlertid være nødvendig med en nærmere gjennomgang for å se om regler som tidligere bare ble anvendt i en analog sammenheng er tilpasset digital produksjon og distribusjon. Utvalget peker mer spesifikt på at avtalelisensordningen for kringkasting bør opprettholdes, samt at produsenter av materiale må være seg bevisst behovet for å klarere rettigheter for distribusjon over ulike plattformer. I tillegg fremheves behovet for å finne praktiske løsninger som sikrer at kulturpolitisk verdifullt arkivmateriale ikke blir liggende uutnyttet.

Allmennkringkasternes rolle

Konvergensutviklingen medfører at omfanget av innholdstilbud øker dramatisk. Paradoksalt nok styrker dette begrunnelsen for å opprettholde et allmennkringkastertilbud. Konvergensutviklingen vil med nødvendighet innebære en globalisering og kommersialisering av tilbudet av radio- og fjernsynstjenester. I denne situasjonen vil allmennkringkasterne kunne fylle en rolle som viktige korrektiver til det markedet selv vil frembringe av tjenester. For at disse, og særlig NRK, skal kunne fylle denne rollen, må de gis fortsatt anledning til å operere med en tilstrekkelig bredde i programtilbudet, slik at de kan konkurrere effektivt om publikumsandelene.

Utviklingen i retning av økt distribusjonskapasitet vil føre til at det etter hvert vil bli mindre aktuelt å pålegge kommersielle aktører programforpliktelser, som en motytelse for at de gis tilgang til frekvensressurser. Dette vil medføre at myndighetenes politikk for å fremme allmennkringkastermål må legges om. I stedet for å gi enkelte aktører pålegg om programforpliktelser, vil man måtte basere seg på aktive stimuleringstiltak. I dette bildet vil NRK ha en særlig viktig rolle. Utvalget legger derfor stor vekt på at NRK sikres en finansiell basis for sin videre drift. Dette vil i praksis forutsette at selskapet gis mulighet til å ta del i de økte inntekter som digitaliseringen av radio- og fjernsynssektoren forventes å generere. Samtidig representerer hensynet til å bevare NRK som en ikke-kommersiell aktør en krevende balansegang for myndighetene.

«Public service» i nye medier

Utvalget legger vekt på at flest mulig kulturuttrykk gjøres tilgjengelig i digital form, slik som prosjektet «Kulturnett Norge» er et eksempel på. Utvalget anbefaler følgelig at satsningen på digital tilgjengeliggjøring og spredning av kulturuttrykk videreføres. I tillegg bør de mediespesifikke støtteordninger på kultursektoren, f.eks. pressestøtten og innkjøpsordningen for bøker, gjennomgås i lys av utviklingen av digitale publiseringsformer.

Analog utfasing

Digital distribusjon av kringkasting vil påføre allmennkringkasterne betydelige ekstrakostnader i overgangsfasen, knyttet til kostnadene ved parallell distribusjon av analoge og digitale sendinger. Hensynet til disse kringkasternes finansieringsgrunnlag tilsier at denne overgangsfasen gjøres så kort som mulig og at myndighetene tidlig gir signaler om hvordan man ser for seg at den analoge utfasing bør skje. Utvalget har diskutert flere alternative metoder for analog utfasing. Én mulig metode er at allmennkringkasterne f.eks. kan tillates å innstille sine analoge sendinger senest fire år etter at 50 % av husholdningene har anskaffet seg digitalt mottakerutstyr.

«Digitale portvakter»

Utvalget bruker betegnelsen «digitale portvakter» om aktører som fungerer som nødvendige mellomledd mellom tjenesteleverandører og sluttbrukere. Dette gjelder f.eks. aktører som har kontroll med dekodere for mottak av digitale fjernsynssendinger, eller som redigerer elektroniske programoversikter. Ofte er operatørene av portvaktsfunksjonene vertikalt integrerte, noe som innebærer at de har direkte innflytelse på sine konkurrenters tilgang til sluttbrukerne.

Digitale dekodere er regulert gjennom EUs TV-standarddirektiv. Etter utvalgets oppfatning er direktivet utilstrekkelig, bl.a. fordi det ikke dekker interaktive tjenester eller alle potensielle «portvaktsfunksjoner» i dekoderene. Utvalget anbefaler derfor at norske myndigheter arbeider for en nødvendig revisjon av direktivet. Et revidert direktiv bør i minst mulig grad bygge på spesifikke teknologiske løsninger. Direktivet bør være rettet mot hvilke funksjoner dekoderne skal omfatte, og gjøre det praktisk mulig for andre tjenestetilbydere å tilpasse sine utsendinger til programvaren i dekoderne. Ved utformingen av regler på dette området må forbrukerhensyn tillegges spesiell vekt. Utvalget foreslår i tillegg at kringkastingsloven suppleres med en hjemmel for eventuell regulering av elektroniske programoversikter.

Like muligheter til deltakelse

Utvalget legger vekt på at utbredelsen av elektroniske informasjons- og kommunikasjonstjenester ikke må skape nye, eller reprodusere gamle, sosiale skillelinjer. Det bør derfor være et overordnet mål for myndighetene å sikre at alle deler av befolkningen, uavhengig av kjønn, bosted, alder eller sosial tilhørighet skal ha tilgang til IK-tjenester.

Forvaltningsmessige konsekvenser

På kort sikt ser utvalget ikke behov for å endre på myndighetsstrukturen. På lengre sikt, når all regulering av IKT-sektoren er samlet innenfor rammene av ett lovverk, vil det imidlertid være naturlig at ett departement har totalansvar for sektoren. Det vil medføre at også Statens medieforvaltning og Post- og teletilsynet etter hvert bør samles til én organisasjon.

1.2 Kort oppsummering av de enkelte kapitler

I kapittel 2redegjør utvalget nærmere for utvalgets mandat, sammensetning og arbeid.

Kapittel 3inneholder en omfattende beskrivelse av konvergensfenomenet, herunder en nærmere avgrensning av utvalgets forståelse av konvergensfenomenet, beskrivelser av de viktigste endringsprosessene og forutsetningene for disse. Beskrivelsen er forsøkt forankret i en norsk kontekst.

Kapittel 4inneholder en beskrivelse av hvordan konvergensutviklingen har blitt møtt i et utvalg av enkeltland og internasjonalt.

I kapittel 5 beskriver utvalget hovedelementene i gjeldende reguleringer av IKT-sektorene, med særlig vekt på tele- og kringkastingslovene. I tillegg går utvalget inn på andre deler av norsk rett som har virkning for IKT-sektorene, men som ikke gjelder spesielt for disse sektorene. Dette gjelder f.eks. konkurranseloven og straffeloven.

I kapittel 6 identifiserer utvalget et sett av premisser som det har valgt å legge til grunn for sin analyse og sine forslag til fremtidig regulering av IKT-sektorene.

Utvalget analyserer i kapittel 7 i hvilken grad dagens regulering av IKT-sektorene er tilpasset konvergensutviklingen. I analysen blir det særlig fokusert på i hvilken grad konvergensen gir opphav til avgrensningsproblemer mellom de ulike delene av norsk rett, samt hvilke konsekvenser det kan ha at informasjons- og kommunikasjonstjenester reguleres av ulike lover. I de avsluttende deler av kapittelet lanserer utvalget to modeller for fremtidig regulering av IKT-sektorene. Utvalget foreslår på kort sikt en omfordeling av ansvarsdelingen mellom tele- og kringkastingslovene. På lengre sikt bør alle rettsregler som regulerer IKT-sektorene spesielt samles i en felles informasjons og kommunikasjonstjenestelov.

I kapittel 8 drøftes endringsbehov og utvalget gir sine anbefalinger om tiltak innenfor henholdsvis tele- og kringkastingslovgivningen, samt annen lovgivning. Utvalget foreslår en rekke endringer i enkeltlover. Endringsbehovet er aktualisert dels av utvalgets forslag om en endret ansvarsdeling mellom tele- og kringkastingslovene, dels av at konvergensutviklingen i seg selv gir opphav til endringsbehov.

Kapittel 9omfatter en beskrivelse av allmennkringkasternes rolle, sett i lys av konvergensutviklingen. Utvalget konkluderer med at allmennkringkasterne fortsatt vil kunne fylle en viktig rolle i fremtidens digitale mediebilde, men at dette forutsetter at de gis mulighet til å utnytte de inntjeningsmuligheter som innføringen av digital-TV byr på.

I kapittel 10drøfter utvalget andre behov for reguleringer og tiltak som konvergensutviklingen forårsaker. Dette gjelder i første rekke de digitale portvaktsfunksjoner, som vil kunne få stor betydning for hvilken tjenestetilgang publikum vil kunne få i fremtiden.

De forvaltningspolitiske implikasjoner av konvergens drøftes i kapittel 11.

I kapittel 12kartlegges de økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag.

En ordliste med de mest brukte ord og uttrykk i utredningen er tatt inn i vedlegg 1.

2 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

2.1 Utvalgets mandat og sammensetning

Utvalget som ble nedsatt ved kongelig resolusjon av 13. februar 1998, fikk følgende mandat:

«1. Bakgrunn

Den teknologiske utviklingen, med digitalteknikken som basis for all kommunikasjon og databehandling, fører med seg en sammensmelting (konvergens) mellom teknologier og infrastrukturer. Grensene mellom tradisjonelle teletjenester og informasjons-/medietjenester brytes ned, og det skapes grunnlag for samarbeid og tilbud av produkter og tjenester som kombinerer lyd, tekst, data og bilde på tvers av tidligere adskilte bransjer.

På kringkastingsområdet er man på veg inn i en situasjon der digitaliseringen medfører en svært stor kapasitet og mange kanaler i ulike nett, og også en økning i kapasiteten for sendinger i eteren, mens det tidligere har vært knapphet i overføringsmediet. Det må forventes et stort antall nye tilbud i form av flere kanaler og ikke minst mer skreddersydde løsninger tilpasset den enkeltes behov - både med tanke på mulighet for å velge programmer og når de skal konsumeres. En konsekvens av denne utviklingen vil sannsynligvis være at etterspørselen etter «innhold» og gjenbruk av programmene vil øke.

Telekomsektoren er allerede i en overgangsfase fra enerett til regulert konkurranse, hvor det ikke legges opp til antall/adgangsrestriksjoner unntatt der det er knapphet på frekvenser. Den nye telelovgivningen regulerer transport av kringkastingssignaler. Reguleringen på kringkastingsområdet er fortsatt basert på antallreguleringer gjennom konsesjonssystemer. Det finnes så å si ikke sektorspesifikk regulering for IT-industrien.

Ennå er vi bare i startfasen av denne utviklingen. Det vil kreve tid og investeringer før det en foreløpig har sett fungere i «laboratoriene» vil være et fullt ut etablert kommersielt marked. I en overgangsfase vil analoge og digitale systemer fungere side ved side. Dette er fremdeles i stor grad en teknologidrevet utvikling og bare i mindre grad en etterspørselsdrevet utvikling.

Konvergeringen må på sikt forventes å få innflytelse på industriutviklingen og organiseringen av markedene. Aktørene må ta høyde for at kundene vil etterspørre tele-, data- og mediatjenester som helhetlige produktløsninger. I USA ser man allerede at det foregår oppkjøp og alliansebygging mellom telekom-, kringkastings- og IT-industrien. I Norge ser vi tilsvarende eksempler ved at Telenor kjøper seg inn i senderselskap for kringkasting og at medieselskap som Schibsted blir «teleoperatører». Det er ulike oppfatninger om hvor store de reelle synergieffektene av slike allianser vil være og hvor fort en eventuell industrikonvergering vil finne sted.

2. Behov for regelverksgjennomgang

Den teknologiske konvergeringen skaper et behov for å se på reguleringen av nye og tradisjonelle informasjonstjenester på nytt. I dag har vi et skille mht regulatoriske strukturer, -institusjoner og lovgivning, mellom tele- og kringkastingsvirksomhet på den ene siden og datavirksomhet på den andre.

Det vil være en målsetting å lage et klart, forutsigbart og framtidsrettet regelverk som fremmer konvergering og utviklingen av elektroniske informasjonstjenester, og som ivaretar borgernes og næringslivets ulike behov for slike tjenester. Videre vil det være viktig at den norske IT-næringen (som omfatter elektronikk og datautstyr, programvare, telekommunikasjonstjenester og -utstyr, kringkasting og audiovisuelle produkter og tjenester, forlag og elektronisk publisering, multimedia og Internet-baserte produkter og tjenester) tidlig kan få erfaringsgrunnlag og mulighet til å utnytte dette industrielt og i tjenesteproduksjon for å oppnå konkurransemessige fordeler på et stadig mer globalt marked for nye tenester. Det er også ønskelig å lage et framtidsrettet regelverk som fremmer effektiv ressursbruk og som bidrar til utvikling av åpne løsninger og systemer som fremmer samvirke mellom ulike nett og tjenester.

Følgende prinsipper bør legges til grunn for regulering av dette området, jf også utredningen «Den norske IT-veien. Bit for bit»:

• Alle typer infrastrukturressurser bør utnyttes for nye tjenester og tradisjonelle kringkastings- og telekommunikasjonsformål

• Medielovgivningen bør være mest mulig teknologiuavhengig

• Multimedietjenester bør kunne leveres på alle typer nett uavhengig av den tradisjonelle inndeling av infrastrukturen

• Det bør legges til rette for programsendinger over telenettet

3. Utredningsutvalgets mandat

Hovedspørsmålet utvalget skal utrede er hvilke utfordringer konvergeringen av teknologier og infrastrukturer reiser i forhold til gjeldende kringkastings- og telelovgivning, herunder definisjonen av kringkasting, og hvordan myndighetenes politikk for å regulere elektroniske informasjonstjenester bør utformes. Utgangspunkt for arbeidet skal være at reguleringen bør understøtte utviklingen av nye tjenester, ivareta viktige samfunnsinteresser 1 samt næringslivets og samfunnets behov for slike tjenester.

Utvalget skal kartlegge og analysere hvordan de elektroniske informasjonstjenestene utvikler seg, hvordan gjeldende regulering på kringkastings- og teleområdet er tilpasset denne utviklingen og hvordan en uforandret regulering på disse områdene påvirker utviklingen, utformingen og bruken av nye tjenester.

Med utgangspunkt i denne analysen skal utvalget vurdere behovet for endringer av reguleringene av kringkastings- og teleområdet, herunder hensiktsmessigheten av en eventuell samordning av tele- og kringkastingslovgivningen. Utvalget bør i denne sammenhengen også vurdere behovet for å berøre andre spørsmål som behovet for særlige konsesjonsordninger, forholdet til annen lovgivning, behovet for særskilt innholdsregulering av ulike tjenester mv.

Utvalget skal videre utarbeide konkrete forslag til fremtidige reguleringer som kan sikre de samfunnsmessige interesser på disse områdene. Utvalget skal også vurdere forutsetningene for og konsekvensene av evt forslag til endringer i reguleringen av disse områdene.

På de områder hvor utvalget finner at det vil føre for langt å gå inn i konkrete vurderinger, kan utvalget nøye seg med å trekke opp prinsipielle linjer, for gjennom dette å legge forholdene til rette for senere utredning og oppfølging. De forslag som legges fram, må ellers være i overensstemmelse med Norges internasjonale forpliktelser.

Utvalget skal vurdere de økonomiske og administrative konsekvensene av sine forslag i samsvar med utredningsinstruksens pkt. 2.1.

Dersom utvalget er av den mening at sentrale spørsmål ikke er dekket av mandatet, kan utvalget fremme forslag om justering av mandatet.

Utvalget skal avgi innstilling innen 1. april 1999.»

Sammensetning

Utvalget ble oppnevnt etter et felles forslag fra Samferdselsdepartementet og Kulturdepartementet. Etter henvendelse fra utvalgets leder samtykket departementene i å forlenge fristen for utvalgets arbeid til 15. juni 1999.

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

• Høyesterettsdommer Karin M. Bruzelius, leder, Oslo.

• Professor Jon Bing, Oslo.

• Spesialrådgiver Jens C. Koch, Arendal.

• Forskningssjef Hilde Lovett, Århus, Danmark, fra 1. januar 1999 forskningsdirektør ved Telenor FoU, Kjeller.

• Biblioteksdirektør Vigdis Moe Skarstein, Trondheim, fra sommeren 1998 universitetsdirektør ved NTNU, Trondheim.

• Ekspedisjonssjef Helge Sønneland, Oslo.

Sekretærer for utvalget har vært rådgiver Øyvind Christensen, Kulturdepartementet og rådgiver Alf-Petter Tenfjord, Samferdselsdepartementet.

Til støtte for utvalgets arbeid ble det opprettet en referansegruppe bestående av representanter fra berørte aktører i tele- og mediasektoren. Utvalget ble pålagt å forelegge viktige spørsmål for referansegruppen til kommentar og orientere denne om utredningsarbeidet underveis. Referansegruppen ble oppnevnt i brev av 22. mai 1998 fra Samferdselsdepartementet, og var sammensatt av representanter for 26 instanser. Det blir redegjort for referansegruppens møter i kapittel 2.3. En liste over referansegruppens medlemmer er tatt inn i vedlegg 2.

2.2 Nærmere om mandatet

Utvalget drøftet mandatet på sine første møter, og kom til at det ikke var behov for å justere dette. I sitt arbeide med mandatforståelsen så utvalget imidlertid behov for å foreta noen nærmere tolkninger/avgrensninger.

• Begrepet «konvergens» blir ikke spesifikt definert i mandatet, men det vises til fremtredende utviklingstrekk innen IT-, kringkastings- og telesektorene som digitalisering, bransjegliding og interaktivitet. Det var derfor behov for en nærmere tolkning av konvergensbegrepet. Utvalget gir en redegjørelse for sin forståelse av konvergensbegrepet i kapittel 3.1.

• Det er fremhevet i mandatet at de forslag som utvalget legger frem skal være i overensstemmelse med Norges internasjonale forpliktelser. Utvalget vil peke på at Norge på en rekke områder er forpliktet av internasjonale avtaleverk, bl.a. bygger både tele- og kringkastingslovene på EØS-regelverket. Dette har betydning for hvilke løsninger som kan velges på nasjonalt plan. I den grad utvalget foreslår endringer i nasjonal rett som går på tvers av internasjonale avtaler, må dette forstås som råd til norske myndigheter i forbindelse med revisjoner av internasjonalt avtaleverk.

• Utvalget er i første rekke bedt om å vurdere konvergensutviklingens implikasjoner for regulering av tele- og kringkastingssektorene. Konvergensutviklingen har imidlertid relevans også for øvrig regelverk. Utvalget tar derfor opp til behandling endringsbehov også i øvrig lovverk. I noen tilfeller, der det nasjonalt og internasjonalt foregår egne prosesser, har utvalget valgt å unnlate å gå nærmere inn på alle konvergens-relevante spørsmål. Dette gjelder f.eks. for opphavsrettsområdet.

Informasjons- og kommunikasjonstjenester distribueres i mange tilfeller over globale nett. Tjenestenes grenseoverskridende karakter reiser spørsmål om hvilke lands regelverk som skal komme til anvendelse. Utvalget har avgrenset sitt arbeid mot drøftelser av lovvalgsspørsmål. I mandatet er utvalget heller ikke bedt spesielt om å vurdere slike spørsmål. Utredningen fokuserer derfor primært på utformingen av norsk rett, men lovvalgsproblem blir tatt opp der det er naturlig.

2.3 Utvalgets arbeid

Utvalget har avholdt 13 møter. I startfasen prioriterte utvalget arbeidet med å identifisere sentrale problemstillinger og områder der det var nærmere behov for utredning og grunnlagsmateriale. Som en del av kartleggingsprosessen sendte utvalget i brev av 18. juni 1998 ut en åpen invitasjon til berørte interesser om å komme med synspunkter til utvalgets arbeid. Høringsinstansene ble bedt om synspunkter bl.a. på hva den enkelte virksomhet oppfattet som sentrale utfordringer og problemstillinger, om nasjonale reguleringer var tilpasset konvergensutviklingen, og synspunkter på behovet for å tilpasse, endre eller lage nytt regelverk. Invitasjonen ble sendt til et stort antall aktører innenfor informasjons- og kommunikasjonssektoren med svarfrist 15. september 1998. Utvalget fikk inn 31 innspill, og disse har blitt lagt til grunn for utvalgets videre arbeid.

Som grunnlag for sitt kartleggingsarbeid og vurderinger har utvalget fått utarbeidet følgende utredninger fra eksterne forsknings- eller utredningsmiljøer:

• Handelshøyskolen BI, Senter for Medieøkonomi: Hovedtrekk i mediemarkedet og videre utvikling.

• Telenor Forskning og Utvikling: Nett og infrastruktur i Norge - Beskrivelse av status og utviklingstrender.

• Universitetet i Oslo, Institutt for rettsinformatikk: Gjeldende rett - Beskrivelse av dagens reguleringsregime fra en konvergenstilnærming.

Disse utredningene har vært nyttige i utvalgets arbeid, og er lagt til grunn for beskrivelse og drøfting flere steder i utredningen.

Utvalget har fortløpende trukket inn ressurspersoner og organisasjoner i arbeidet. Dette gjelder bl.a. møter med Janco Multicom, NRK, Norkring, Sintef/NTNU, Post- og teletilsynet, Uninett, Telenor og Nærings- og handelsdepartementet. Utvalget har også gjennomført en studiereise til London og Bryssel, med møter med britiske tele- og kringkastingsmyndigheter, BBC og EU-kommisjonen ved DGX og DGXIII.

Som tidligere nevnt ble det til støtte for utvalget opprettet en referansegruppe. Referansegruppens oppgave har vært å fungere som diskusjonspartner for utvalget, samt å komme med innspill til utvalget. Referansegruppen har hatt to møter.

• første møte ble avholdt 28. september 1998. Her la utvalget frem til drøfting et notat om hvilke elementer som etter utvalgets foreløpige vurderinger var sentrale for konvergensutviklingen, samt hvilke regulatoriske og politiske implikasjoner som følger av denne utviklingen.

• andre møte ble avholdt 26. april 1999. Utvalget la her frem et notat med foreløpige vurderinger av den fremtidige regulering av IKT-sektorene i Norge. Notatet inneholdt en beskrivelse av de premisser en fremtidig regulering bør bygge på og en vurdering av i hvilken grad dagens lovstruktur er tilpasset konvergensutviklingen. Avslutningsvis i notatet skisserte utvalget to modeller for fremtidig regulering. Utredningens kapittel 6 og 7 er i hovedsak basert på dette notatet.

Møtene med referansegruppen ga nyttige innspill til utvalgets arbeid.

Parallellt med utvalgets arbeid har spørsmål med relevans for konvergensproblematikken vært utredet i Ytringsfrihetskommisjonen. Arbeidet i dette utvalget har i noen grad virket avlastende i forhold til hvor grundig utvalget har gått inn på alle sider ved konvergensproblematikken.

Det har også blitt arbeidet med konvergensspørsmål i andre land og internasjonale organisasjoner. Utvalget har holdt seg orientert om arbeidet med konvergensspørsmål innen EU. Utvalget har dessuten hatt nær og god kontakt med den svenske konvergensutredningen. Den svenske utreder ble oppnevnt 3. juli 1997 og leverte sin rapport 18. mai 1999 2. Kontakten har bl.a. bestått i to møter i henholdsvis Oslo og Stockholm, samt gjensidig utveksling av arbeidsmateriale underveis i arbeidet. Kapittel 4 om tilnærmingen til konvergensproblematikken internasjonalt bygger i stor grad på utdrag fra en rapport utarbeidet for den svenske utredningen.