Del 3
Vurdering av hensiktsmessigheten av gjeldende reguleringer - utvalgets anbefalinger

6 Grunnlaget for utvalgets vurderinger

I de resterende deler av utredningen vil utvalget vurdere hvilke konsekvenser konvergensutviklingen vil, eller bør, få for de rettslige rammer for markedsaktørene og for myndighetenes virkemiddelbruk. I mandatet er det angitt at rammebetingelsene bør (i) understøtte utviklingen av nye tjenester, (ii) ivareta viktige samfunnsinteresser, samt (iii) næringslivets og samfunnets behov for slike tjenester. Begrepet «viktige samfunnsinteresser» er eksemplifisert ved allmenn tilgang til tjenestene - herunder dekningsgrad og prising, fremme av norsk språk og kultur, kvalitet og mangfold, ytringsfrihet og demokrati, forbrukerbeskyttelse gjennom innholdskontroll, sikkerhet på nettene, personvern og bekjempelse av økonomisk kriminalitet.

Opplistingen av samfunnshensyn i mandatet illustrerer at informasjons- og kommunikasjonstjenestene (IK-tjenestene) ikke utelukkende kan betraktes som ordinære kommersielle tjenester - tjenestene understøtter og fremmer også sentrale sosiale og kulturelle verdier. Konvergensutviklingen gjør det nødvendig å revurdere de rettslige og politiske virkemidler som brukes for å ivareta disse verdiene. En slik revurdering forutsetter imidlertid at man har en mest mulig presis oppfatning av hvilke premissersom bør ligge til grunn for utformingen av det fremtidige rammeverket for informasjons- og kommunikasjonstjenestene. Nedenfor identifiseres et sett av slike underliggende premisser som vil ligge til grunn for utvalgets vurderinger. Rekkefølgen disse nevnes i må ikke forstås som uttrykk for en rangering etter betydning. I utgangspunktet bør rammeverket ivareta alle disse hensyn. I praksis vil imidlertid ikke dette alltid være mulig, fordi det kan være innbyrdes motstrid mellom ulike samfunnshensyn, slik man har sett eksempler på i forholdet mellom konkurransemessige og kulturpolitiske hensyn. I tilfeller av motstrid må de ulike hensyn veies mot hverandre, basert på en konkret vurdering.

Stimulere utviklingen av nye tjenester

Rammebetingelsene for IKT-sektorene bør være innrettet mot å stimulere utviklingen av nye tjenester. Ny teknologi og nye tjenester har stor betydning for norske bedrifters konkurranseevne og for livskvaliteten for folk flest. Eksemplene på misbruk av slike tjenester, jf. f.eks. nettverk av pedofile på Internett og uautorisert spredning av musikk, er ikke så omfattende at det endrer på det faktum at tjenestene totalt sett må betraktes som et gode for samfunnet.

Et sentralt virkemiddel for å stimulere til utvikling av nye tjenester er å legge til rette for virksom konkurransei alle tjenestemarkeder. Effektiv konkurranse er ikke et mål i seg selv eller en garanti for at markedene frembringer de ønskede tjenester. Man kan heller ikke se bort fra at også markeder som er skjermet fra konkurranse kan fungere effektivt. Praktiske erfaringer fra ulike typer av markeder tilsier imidlertid at konkurranseutsatte aktører relativt sett har de sterkeste incentiver til kostnadseffektiv drift og produktutvikling. Incentivene følger som en logisk konsekvens av at bedriftenes fremtidige inntjening og deres overlevelse er avhengig av at de er i stand til å levere tjenester som forbrukerne er villige til å betale for.

En av de viktigste forutsetningene for virksom markedskonkurranse er etableringsfrihet. Fri etableringsadgang gir aktører med ny teknologi eller nye forretningsideer en mulighet til å tilby disse til kundene. I IKT-sektorene er dette spesielt viktig, siden dynamikken i markedene i stor grad er knyttet til teknisk innovasjon og til aktører som lanserer nye applikasjoner. Dessuten representerer selve risikoen for at nye bedrifter etablerer seg et viktig korrektiv for de bedriftene som allerede befinner seg i markedet. Utvalget vil derfor legge vekt på at regulatoriske etableringshindringer kun bør opprettholdes dersom det er tungtveiende samfunnsmessige begrunnelser for dem. Dagens mediepolitiske situasjon tilsier at det sentrale siktemål for rammeverket bør være å legge til rette for virksom konkurranse i IKT-markedene, samtidig som man gjennom positive stimuleringstiltak sørger for at kulturpolitisk viktige tjenester som markedene selv ikke frembringer likevel blir produsert.

Videre bør myndighetene tilstrebe at aktører som opererer i samme marked har så like rammebetingelser som mulig. I praksis betyr dette at rammebetingelsene i størst mulig grad bør være teknologi- og medienøytrale: aktører som tilbyr konkurrerende tjenester bør ha like rammevilkår, uavhengig av hvilken teknologisk plattform eller hvilket medium man benytter.

Konkurransemessige hensyn innebærer ikke at myndighetene skal avstå fra å gripe inn i markedsmessige prosesser. Tiltak fra myndighetene kan være påkrevet dersom markedene preges av en eller annen form for iboende markedssvikt, f.eks. i form av et naturlig monopol. Forekomst av naturlige monopoler har tidligere vært en hovedbegrunnelse for reguleringene i telesektoren, fordi det normalt ikke har vært lønnsomt å bygge ut konkurrerende infrastruktur. Nettverkskonvergensen endrer på dette ved at ulike infrastrukturer i kvalitativ forstand nærmer seg hverandre, og dermed blir konkurrenter i markedet for tilbud av distribusjonskapasitet. Dette vil kunne redusere, men ikke fullt ut eliminere, behovet for regulering av distribusjonsnettene.

Tilsvarende kan det være nødvendig for myndighetene å handle dersom markedsaktørene selv gjennomfører tiltak som begrenser konkurransen. Dette er f.eks. bakgrunnen for at de amerikanske konkurransemyndighetene har ønsket å gripe inn overfor Microsofts påståtte misbruk av sin dominerende posisjon som leverandør av programvare.

Fremme investeringer

Overgangen fra analog til digital teknologi fordrer store investeringer i teknologi- og applikasjonsutvikling og distribusjonsnett. I den overgangsfasen man befinner seg i nå er det betydelig risiko knyttet til slike investeringer, fordi ingen presist kan forutsi hvordan de fremtidige digitale markedene vil fortone seg. Private investeringer er en nødvendig forutsetning for utviklingen av nye tjenester. Rammeverket bør derfor være utformet på en måte som ikke bidrar til å øke investeringsrisikoen. Sentrale hensyn i denne forbindelse er at gjeldende regler er klare og oversiktlige, og at aktørene har størst mulig forutsigbarhet mht. fremtidige rammebetingelser.

Kulturpolitiske hensyn

IK-tjenestene fyller en viktig funksjon som formidlere av viktige samfunnsmessige verdier som språk og kultur, samfunnsdebatt og identitetsskaping. Denne funksjonen gjør at man ikke utelukkende kan basere seg på at markedskreftene vil frembringe de tjenester samfunnet er tjent med. Konvergensprosessen har som én virkning at publikums muligheter til å velge mellom ulike tilbud øker dramatisk. Det kan imidlertid stilles spørsmålstegn ved om denne økningen primært er av kvantitativ karakter, eller om det også er snakk om en kvalitativ økning. Mange har vært opptatt av at kommersialiseringen av tjenestetilbudet innebærer en nivellering av tilbudet, dvs. at publikum kan velge mellom mange forskjellige, men relativt konforme tilbud. Etter utvalgets oppfatning er en slik tilnærming for lite nyansert. På den ene siden er det dekning for å si at kommersialiseringen av kringkastingssektoren i mange sammenhenger har medført en viss grad av nivellering. På den annen side er det både i kringkastingssektoren og på Internett et enormt mangfold av kommersielle og ikke-kommersielle tilbud. Totalbildet er etter utvalgets oppfatning derfor preget av større valgmuligheter for den enkelte, både i kvalitativ og kvantitativ forstand.

Til tross for dette vil det fortsatt være behov for at fellesskapet tar ansvar for at publikum sikres tilgang til tjenester som markedet selv ikke frembringer. I første rekke siktes det her til allmennkringkastertilbudet, som etter utvalgets oppfatning på ingen måte mister sin betydning. Utvalget vil tvert om argumentere for at fremveksten av et bredt spekter av kommersielle tjenester aktualiserer behovet for å opprettholde et alternativt tilbud som er frikoblet fra kommersielle interesser. Et slikt tilbud vil sikre programmer og tjenester som markedet i utgangspunktet ikke er villig til å dekke kostnadene for, men som av kulturpolitiske årsaker likevel kan være viktige. I tillegg innebærer allmennkringkasterne en garanti for at noen informasjonstjenester fortsatt vil være åpent tilgjengelige.

Videre må det sikres et tilstrekkelig mangfold av innbyrdes uavhengige medier. Mediene har en sentral betydning for vitaliteten i den offentlige samtale og for samfunnets meningsdannelsesprosesser. For å opprettholde bredden i mediebildet må rammeverket motvirke at et fåtall mediekonsern blir for dominerende på det norske markedet. Dette er også bakgrunnen for opprettelsen av Eierskapstilsynet i 1998.

Tilgang til digitale tjenester

Det bør være et overordnet mål at hele befolkningen integreres i det moderne informasjonssamfunnet. Alle deler av befolkningen, uavhengig av bosted, alder, kjønn eller sosial tilhørighet bør ha tilgang til fremtidens informasjons- og kommunikasjonstjenester. I dette ligger at alle bør kunne få teknisk tilgang til digitale tjenester, slik tilgang må kunne skje på rimelige vilkår og alle bør i prinsippet ha tilstrekkelige ferdigheter til å håndtere digitale tjenester.

Ytringsfrihet i mediene

Fremveksten av nye IK-tjenester representerer en enorm utvidelse av befolkningens muligheter til å kunne ytre seg og til å skaffe seg informasjon. For å realisere dette potensialet fullt ut bør det i rammeverket ligge minst mulig restriksjoner på ytringsfriheten. Samtidig bør det være et mål at etablerte innskrenkninger i ytringsfriheten, f.eks. bestemmelser i straffeloven om pornografi og rasistiske ytringer, i størst mulig grad etterleves også i de digitale mediene. I tillegg bør det unngås at mindreårige får tilgang til innholdstilbud som er lovlige, men som det ikke er ønskelig at barn eksponeres for.

Opphavsrettslig beskyttelse mv.

Digitaliseringen og elektronisk distribusjon innebærer at opphavsmennenes enerett til egne åndsverk blir sårbar for uautorisert kopiering og tilgjengeliggjøring. Dersom det ikke lykkes å utvikle opphavsrettslige regler og tekniske beskyttelsessystemer som gir rettighetshavere et tilstrekkelig vern, vil dette kunne motvirke utviklingen av elektroniske tjenester. På den annen side vil et regelverk som går for langt i retning av å legge restriksjoner på f.eks. mellomlagring og kopiering også kunne ha negative virkninger. Det opphavsrettslige rammeverket må derfor gjenspeile en hensiktsmessig balanse mellom interessene til opphavsmenn og brukere.

Næringspolitikk

IKT-markedene har en betydelig og raskt voksende økonomisk verdi. Dette medfører at IK-tjenestene er interessante også i et næringspolitiskperspektiv. Myndighetene rår over et bredt spekter av virkemidler som kan brukes for å stimulere norske bedrifters konkurranseevne, f.eks. utdanningspolitikk, investeringsstøtte og utbygging av infrastruktur. I utredningen vil utvalget ikke fokusere på næringspolitikk spesielt, men slike hensyn blir trukket inn i de konkrete vurderinger der dette er relevant. Et overordnet hensyn bør bl.a. være at man ikke innfører nasjonale reguleringer som gir norske aktører unødige konkurranseulemper i forhold til utenlandske aktører.

Internasjonale forpliktelser og konsekvenser av globalisering

IK-tjenestene distribueres i mange tilfeller over globale nett. Tjenestenes globale karakter gjør at ivaretakelsen av samfunnsmessige interesser ofte forutsetter internasjonalt samarbeid. Norge er på en rekke områder forpliktet av internasjonale avtaleverk og det er i landets egen interesse å følge opp slike avtaler. Både tele- og kringkastingslovene i Norge bygger på EØS-regelverket. Også opphavsretten bygger på internasjonale avtaler. I den grad det i denne utredningen blir foreslått endringer i nasjonal rett som går på tvers av internasjonale avtaler, vil utvalgets forslag være å betrakte som råd til norske myndigheter i forbindelse med revisjoner av internasjonalt avtaleverk.

IK-tjenestenes globale karakter har også betydning for mulighetene for håndheving av nasjonalt regelverk. Nasjonale lovregler bør derfor ha en utforming som muliggjør effektiv håndheving.

God lovstruktur

Rammeverket for IKT-sektorene bør være utformet i tråd med prinsippene for god lovstruktur, jf. NOU 1992: 32 Bedre struktur i lovverket. I dette ligger det blant annet at lovstrukturen bør være tydelig, forutsigbar og motivert. Den fremtidige utvikling av IK-markedene preges av store innslag av usikkerhet. I denne situasjonen vil det være uhensiktsmessig å basere det fremtidige rammeverket på gjetninger om utviklingen på lang sikt. Man bør isteden legge opp til et rammeverk med tilstrekkelig fleksibilitet, slik at tjenestemarkedene tillates å utvikle seg mest mulig organisk - samtidig som de sentrale samfunnshensyn sikres.

Effektiv myndighetsorganisering

Organiseringen av myndighetssiden bør ha som siktemål å sikre størst mulig konsistens i utøvelsen av offentlig myndighet, klar ansvarsdeling mellom ulike myndighetsorganer, mest mulig kompetente organer og effektiv utnyttelse av myndighetenes samlede administrative ressurser. I tillegg bør myndighetsstrukturen ha en utforming som begrenser markedsaktørenes administrative kostnader knyttet til myndighetskontakt.

7 Regulering av IKT-sektorene sett i sammenheng

I dag reguleres tele- og kringkastingssektorene av to separate lover. Denne formen for lovregulering kan karakteriseres som et vertikalt system. Begrepet vertikal henspeiler til at alle ledd i verdikjeden i telesektoren er regulert av teleloven. Tilsvarende gjelder for kringkastingssektoren. Motstykket til en vertikal reguleringsform er å regulere sektorene horisontalt. Innen IKT-sektorene vil en horisontal regulering f.eks. kunne gå ut på at man samler all regulering av distribusjonsnett (uavhengig av hvilke tjenester nettene understøtter) i ett lovverk og all regulering av innhold i et annet.

En vertikal strukturering av lovverket kan være hensiktsmessig dersom det er klare skillelinjer mellom de ulike sektorer. Dersom det f.eks. hadde vært uaktuelt å benytte det jordbundne faste telenettet til andre tjenester enn de tradisjonelle teletjenestene (som telefoni), ville det neppe være behov for å se reguleringen av telenettet i sammenheng med reguleringen av andre distribusjonsnett. Dersom denne forutsetningen om bruken av telenettet ikke er oppfylt, kan det være aktuelt å vurdere en mer horisontal tilnærming, der man ser alle distribusjonsnett i sammenheng. Fordelen med en slik horisontal tilnærming vil kunne være at det sikrer et mest mulig teknologinøytralt reguleringssystem, i tillegg til at man kan unngå forskjellsbehandling mellom konkurrerende markedsaktører.

Som utvalget har vært inne på flere ganger tidligere utgjør nettopp sammenfiltringen av IKT-sektorene et kjerneelement i konvergensutviklingen. I kapittel 3 konstaterte utvalget at den begynnende utvisking av sektorgrensene krever at myndighetene har et helhetlig perspektiv på reguleringen av sektorene. Den praktiske konsekvens av dette er at det er helt nødvendig å undersøke nærmere hvor hensiktsmessig dagens vertikale reguleringssystemet er. Er det vertikale systemet fortsatt egnet, eller bør lovverket få en mer horisontal utforming gjennom samordning av tele- og kringkastingslovene?

IK-tjenestenes grenseoverskridende karakter gjør at det ofte kan være vanskelig å ta stilling til hvilket lands regelverk som kommer til anvendelse. Lovvalgsproblematikken er svært kompleks og f.eks. aktuell i forbindelse med opphavsrettslige problemstillinger på Internett eller i forhold til regler om reklame i kringkasting. Som nevnt i kapittel 2 har utvalget av praktiske årsaker valgt å avgrense seg mot å gå nærmere inn på lovvalgsspørsmål, og fokusert på utformingen av norsk rett og forholdet mellom de ulike elementene i det norske lovverket.

7.1 Dagens reguleringssystem for IKT-sektorene

I tabell 7.1 gis en skjematisk fremstilling av dagens system for lovregulering av IKT-sektorene. Det vil her bli skilt mellom tre nivåer for regulering: (i) regulering av tjenestenes innhold, (ii) regulering av vilkår for levering av tjenester og (iii) regulering av distribusjon. Beskrivelsen av de ulike lovenes materielle bestemmelser er ikke uttømmende. Det er heller ikke alltid vanntette skott mellom de ulike nivåene for regulering. Allmennkringkasterkravene dekker f.eks. alle tre nivåer gjennom programforpliktelser (innhold), krav om at tjenestene skal være gratis (leveringsvilkår) og om distribusjon over hele landet (distribusjon). Tabellen får likevel frem den vertikale reguleringen av tele- og kringkastingssektorene, ved at begge lover har bestemmelser på alle tre nivåer for regulering. I tillegg illustrerer tabellen på hvilke måter andre lovregler kommer til anvendelse for IKT-sektorene.

7.2 Rettstekniske vurderinger

Utvalget vil i dette avsnittet av utredningen kartlegge i hvilken grad den begynnende utvisking av sektorgrenser har skapt problemer for avgrensningen av sektorlovenes saklige virkeområder. Er det mulig å slå fast hvilke forhold som reguleres av tele- eller kringkastingslovene, eller har konvergensutviklingen ført til at det ofte oppstår uklarhet om hvilket lovverk som kommer til anvendelse?

7.2.1 Gråsoner mellom kringkastingsloven og Internett-baserte tjenester

På Internett finnes det mange tjenestetilbud som i kvalitativ forstand kan minne om konvensjonell kringkasting. Man kan likevel ikke uten videre gå ut fra at alle slike tjenester er kringkasting etter definisjonen av kringkasting i kringkastingsloven § 1-1. Enkelte av Internett-tjenestene kan riktignok nokså utvetydig karakteriseres som kringkasting. Når radiostasjoner legger ut sine sendinger på Internett, som et supplement til sine ordinære sendinger over eteren, er det snakk om tjenester som er identiske med de konvensjonelle sendingene. Disse vil derfor utvilsomt falle inn under definisjonen av kringkasting. 1 Slike tjenester er følgelig også konsesjonspliktige, selv om det hittil ikke er gitt noen konsesjon for kringkasting over Internett. 2

Innslaget av interaktive «kringkastingstjenester» på Internett reiser mer kompliserte spørsmål. I kapittel 5.2 ble det konstatert at det råder noe usikkerhet om i hvilken grad slike brukerinitierte tjenester faller inn under kringkastingsbegrepet, men at utvalget legger til grunn at kringkastingsdefinisjonen omfatter et krav om samtidig mottak. Dette samtidighetskriteriet medfører at mange av de interaktive tjenestene på Internett faller utenfor kringkastingsbegrepet. Enkelte tjenester vil imidlertid fortsatt befinne seg i en gråsone, der det er uklart i hvilken utstrekning kringkastingsloven kommer til anvendelse. Dette vil kunne være tilfelle f.eks. for de Internett-baserte «push»-tjenestene 3, som kjennetegnes av at brukerne kan abonnere på utsendelse av individuelt tilpassede «innholdspakker». Kringkastingsbegrepet 4 og behovet for endringer av definisjonen vil bli drøftet nærmere i kapittel 8.2.

7.2.2 Gråsoner mellom teleloven og Internett-baserte tjenester

Fremveksten av Internett som plattform for teletjenester reiser flere problemstillinger for teleloven som er parallelle til de som over ble drøftet i forhold til kringkastingsloven. Enkelte Internett-baserte tjenester ligger nært opp til tradisjonelle teletjenester. Nye IP-protokoller innebærer f.eks. at de kvalitative forskjellene mellom ordinær telefoni og IP-telefoni gradvis blir mindre.

I telelovens § 1-1 er det saklige virkeområde angitt til i praksis å omfatte all telekommunikasjonsvirksomhet, forutsatt at dette ikke dreier seg om kringkasting eller videresending av kringkasting i overføringsnett for kringkasting. I telelovens § 1-6 er telekommunikasjon definert som «overføring av lyd, tekst, bilder eller andre data ved hjelp av lys, radiosignaler eller andre elektromagnetiske signaler i et kommunikasjonssystem for signalbefordring». Dette betyr at begrepet telekommunikasjon i prinsippet omfatter all signaloverføring, uavhengig av valgte tekniske løsninger.

I telereguleringen utløser tilbud om offentlig teletjeneste en rekke bestemmelser som skal ivareta viktige telepolitiske mål. Disse vil på generelt grunnlag komme til anvendelse for Internett-baserte tjenester. Norske telemyndigheter har hittil ikke gjennomført noen samlet gjennomgang og vurdering av på hvilken måte telelovgivningen kommer til anvendelse for Internett-baserte tjenester. Utgangspunktet vil imidlertid være at telelovgivningen vil komme til anvendelse for slike tjenester i den grad disse faller inn under telelovens virkeområde og definisjoner. F.eks. vil noen typer Internett-baserte kommunikasjonstjenester som bl.a. Internett-telefoni være telekommunikasjon i henhold til teleloven § 1-1.

Bestemmelsene i telelovgivningen er i utgangspunktet teknologinøytrale. Internett er som nevnt ikke en egen fysisk infrastruktur, men et sett av regler for kommunikasjon som gjør det mulig å utnytte eksisterende nettressurser på en ny måte. Sett i forhold til de definisjoner som anvendes i telelovgivningen, er derfor Internett et tjenestenett på linje med bærertjenester som offentlige telefonnett og dataoverføringstjenester (f.eks. Datex, Datapak). I denne forstand er det klart at Internett som bærertjeneste er en offentlig teletjeneste som faller innenfor telelovens virkeområde.

Et grunnleggende spørsmål er hvorvidt sektorspesifikk og teknologinøytral teletjenesteregulering skal videreføres f.eks. ved at Internett-tjenester som Internett-telefoni faller inn under reguleringen og dette utløser rettigheter/plikter for tilbyderne av tjenestene. Disse spørsmålene er en viktig del av den gjennomgang EU har startet på av sitt regelverk for telesektoren. EU-kommisjonen vil vurdere nærmere om det er behov for lovregulering for å sikre samfunnsmessige interesser, eller om det kan være hensiktsmessig med andre former for regulering.

Det finnes i dag Internett-aktører som tilbyr langdistanse og internasjonale telefonsamtaler til rimelig lokaltakst, som kan tenkes å falle under gjeldende regulering. Det mest aktuelle spørsmålet så langt har vært om Internett-telefoni skal reguleres på samme måte som tradisjonell telefoni. EU-kommisjonen har hittil ment at kvaliteten på Internett-telefoni har vært for dårlig til at tjenesten kan falle inn under definisjonen av offentlig telefontjeneste. Trolig vil tradisjonelle telefontjenester og Internett-telefoni i nær framtid framstå som likeverdige tjenester, og i så fall vil sektorspesifikk regulering av telefontjenesten kunne gjelde. Som det første kjente tilfelle i Europa har Telenor Nextels tilbud i Norge av telefoni i pakkesvitsjet datanett blitt registrert som en offentlig telefontjeneste. Ut fra telelovens utgangspunkt om teknologinøytralitet fant Post- og teletilsynet at Telenor Nextel også kunne tildeles 8-sifrede telefonnummer og prefiks. Det er imidlertid ikke tatt videre skritt for å stille krav til tilbydere av Internett-telefoni som tilsvarer de som stilles til tilbydere av konvensjonelle offentlige telefontjenester.

Essensen i det som er sagt over, er at Internett-baserte teletjenester i hovedsak vil falle inn under telelovens virkeområde. Utvalget kan derfor ikke se at teletjenester på Internett har skapt nevneverdige problemer knyttet til forståelsen av telelovens saklige virkeområde. I den grad teletjenester på Internett har skapt uklarhet omkring telelovens anvendelse, har dette vært knyttet til hvordan man skal kategorisere Internett-baserte teletjenester i forhold til de forskjellige rettslige begrepene i teleloven.

7.2.3 Gråsoner mellom tele- og kringkastingslovene

I definisjonen av telekommunikasjon i telelovens § 1-6 skilles det ikke mellom ulike typer av kommunikasjon. Dette innebærer at alle former for kringkasting også faller inn under definisjonen av telekommunikasjon. Når f.eks. NRKs sendinger likevel ikke reguleres av teleloven, skyldes det at kringkasting er unntatt fra telelovens virkeområde, jf. teleloven § 1-1. Systematikken i lovverkene innebærer derfor at det er innholdet av kringkastingsbegrepetsom har betydning for grensedragningen mellom teleloven og kringkastingsloven.

I kringkastingsloven § 1-1 er kringkastingsbegrepet gitt et mer avgrenset innhold enn definisjonen av telekommunikasjon i teleloven, bl.a. ved at begrepet kun omfatter sendinger som er rettet mot allmennheten. En forenklet måte å beskrive ansvarsdelingen mellom tele- og kringkastingslovene er at teleloven regulerer privat kommunikasjon («en til en»), mens kringkastingsloven regulerer allmenn kommunikasjon («en til mange»). Konvergensutviklingen medfører at grensen mellom privat og allmenn kommunikasjon blir mindre tydelig. Dette skyldes dels at de ulike infrastrukturene kan brukes til å formidle begge typer tjenester, dels at tjenestene selv kombinerer elementer av både allmenn og privat karakter. Mer flytende grenser mellom privat og allmenn kommunikasjon, sammen med det faktum at kringkastingsbegrepet ikke er entydig definert, kan skape problemer for grensedragningen mellom tele- og kringkastingslovene.

Når det gjelder kjernen av tele- og kringkastingstjenester er grensedragningene klare: NRKs tradisjonelle fjernsynssendinger er utvilsomt kringkasting («en til mange»), alminnelig telefoni utvilsomt telekommunikasjon («en til en»). Det er større rom for tvil omkring tjenester som ligger i grenselandet mellom kringkasting og telekommunikasjon. Dette vil typisk gjelde for søkbare katalogtjenester som Lovdata, Gule sider og VOD. I utgangspunktet kan slike tjenester tilbys som teletjenester. Gitt at kringkastingsdefinisjonen forutsetter samtidig mottak, slik utvalget har lagt til grunn, vil imidlertid de fleste av disse tjenestene falle utenfor kringkastingslovens virkeområde. I så fall vil de i prinsippet reguleres av teleloven.

I teleloven er det som nevnt fastsatt at loven ikke gjelder for programvirksomhet i kringkasting. En korresponderende avgrensning er tatt inn i kringkastingsloven. I tillegg er det i begge lovverk bestemmelser om at Kongen kan avgjøre i tvilstilfeller. Etter det utvalget kjenner til har det aldri vært nødvendig å ta i bruk disse hjemlene. I den grad det oppstår tvil om hvilket lovverk som kommer til anvendelse kan dessuten Kulturdepartementet og Samferdselsdepartementet koordinere seg i mellom, slik at uklarheter omkring lovens innbyrdes avgrensing avklares på et tidligst mulig tidspunkt.

Utvalgets generelle inntrykk er derfor at konvergensutviklingen per dato ikke har medført betydelige innslag av usikkerhet knyttet til grensedragningen mellom tele- og kringkastingslovene. Utvalget vil samtidig ikke se bort fra at slike avgrensningsproblemer kan bli mer aktuelle etter hvert som alle nett kan formidle både privat og allmenn kommunikasjon, og både kringkastings- og teletjenester får sterkere multimediekarakter. Utviklingen innen mobilkommunikasjon kan illustrere denne tendensen, ved at dagens mobiltjenester integrerer informasjonstjenester, tekstmeldinger og radiosendinger i tillegg til ordinær telefoni.

Oppsummering

Denne diskusjonen kan oppsummeres med at konvergensutviklingen hittil ikke har skapt betydelige problemer knyttet til avgrensingen av de ulike lovverks virkeområder. Internett-tjenester kan falle inn under både kringkastings- og teleloven, avhengig av Internett-tjenestenes konkrete karakter. I den grad det er uklarhet omkring lovenes virkeområde, er dette først og fremst knyttet til forståelsen av kringkastingsbegrepet. Dette kan tilsi at det er behov for å presisere kringkastingsdefinisjonen i kringkastingsloven. Utvalget vil komme tilbake til dette i kapittel 8.2.

Når utvalget i diskusjonen over konkluderte med at mange Internett-baserte tjenester faller inn under tele- eller kringkastingslovene, så kan dette gi et litt fortegnet bilde av den faktiske situasjon. Selv om Internett-tjenestene i utgangspunktet kan bli regulert av norsk tele- eller kringkastingslov, skaper Internettets grenseoverskridende karakter problemer for håndhevingen av nasjonale regler.

7.3 Asymmetrisk regulering av tjenester

Overskriften henspeiler på at IK-tjenester er regulert i ulike lovverk etter tjenestenes rettslige status. Begrepet asymmetrisk betyr i denne forbindelse at IK-tjenestene er underlagt varierende rammebetingelser, avhengig av om de kan karakteriseres som telekommunikasjon/kringkasting eller som uregulerte Internett-tjenester.

Som vist i tabell 7.1 kan det skilles mellom to nivåer for regulering av tjenester; (i) regulering av tjenestenes innhold og (ii) regulering av vilkår for tjenesteleveranser.

Regler for tjenestenes innhold finner en i første rekke i kringkastingsloven, ved at det her er tatt inn bestemmelser om utformingen av reklame, produksjonskvoter, sponsing og allmennkringkasterkrav. Teletorgbestemmelsene er det eneste elementet i teleloven som direkte berører innholdet av teletjenester. I tillegg inneholder også f.eks. straffeloven og film- og videogramloven bestemmelser om tjenestenes innhold.

Regler for leveringsvilkår for tjenesterfinner man i både tele- og kringkastingsloven. I teleloven er det fastsatt konsesjons- eller registreringsplikt for tjenesteleverandører, hjemmel for maksimalprisregulering og særskilt regulering av offentlig telefoni. I kringkastingslovgivningen er det fastsatt regler for reklamemengde, eierskap mv. I tillegg er vilkår for tjenesteleveranser regulert bl.a. i konkurranseloven, åndsverksloven, film- og videogramloven mv.

Hensiktsmessigheten av å regulere tjenester asymmetrisk kan vurderes ut fra to ulike synsvinkler:

• Kan asymmetrisk regulering fungere som en bremsekloss for utviklingen av tjenester som krysser de tradisjonelle sektorgrensene?

• Kan asymmetrisk regulering virke konkurransevridende ved at konkurrerende tjenester er undergitt ulike rammevilkår?

Konvergensen innen tjenester er bl.a. kjennetegnet ved at IK-tjenestene kombinerer ulike uttrykksformer som tekst, bilde og lyd, jf. integrasjonen mellom fjernsyn og Internett og hvordan ulike medier integreres innen mobiltelekommunikasjon. Det kan i prinsippet være en fare for at utviklingen av integrerte tjenester hemmes når tjenestene er regulert i ulike lovverk. Utvalget har imidlertid ikke sett praktiske eksempler på at asymmetrisk regulering på tjenestenivå motvirker utviklingen av sektor-overskridende tjenester. I den grad rammeverket har slike virkninger skyldes dette sannsynligvis først og fremst at distribusjonsnettene (og ikke tjenestene) er regulert i to forskjellige lovverk. Utvalget vil komme tilbake til dette i kapittel 7.4.

Det andre strekpunktet ser ut til å representere en mer aktuell utfordring for rammeverket. Markedsaktører som kan «velge» hvilket lovregime de vil sortere under, vil som regel foretrekke det regimet som innebærer lettest mulighet til etablering og minst mulig restriksjoner på driften. Dette kan føre til at aktørene foretrekker å etablere seg på Internett fremfor å tilby sine tjenester over ordinære kringkastingsnett, fordi man på den måten kan unngå konsesjonsplikt, innholdskrav og restriksjoner på reklamemengde.

Kringkastings- og teleloven stiller ulike krav til tjenesteleverandørene. Litt forenklet kan man si at kringkastingsloven er den mest «restriktive» av de to, ved at denne regulerer både markedsadgang og -atferd. Alle som driver med kringkasting må ha konsesjon fra myndighetene. Videre må de etterleve bestemmelsene i kringkastingsloven om reklame, produksjonskvoter mv. I tillegg er noen få kringkastere pålagt programforpliktelser. Disse atferdskravene kan isolert sett bidra til å svekke mulighetene for økonomisk inntjening for aktører som reguleres av kringkastingsloven. For satellitt-kringkasting har situasjonen de senere år vært at alle aktørene tildeles konsesjon, siden kapasiteten ikke har vært begrenset. Konsesjonærene må imidlertid følge de generelle krav kringkastingsloven stiller, i samsvar med EØS/EU-reglene. For analog bakkebasert kringkasting har kapasiteten vært begrenset, med tilsvarende begrenset konkurranse.

Når teleloven kan karakteriseres som mindre restriktiv enn kringkastingsloven, har dette bl.a. sammenheng med at hovedregelen i loven er at tilbud av hhv. offentlig telenett, offentlig telefontjeneste og overføringskapasitet kun forutsetter registrering hos telemyndighetene. Unntaket utgjøres av aktører med sterk markedsstilling, som må ha konsesjon for sin virksomhet. Regulering av markedsatferd i telemarkedet er derfor i hovedsak avgrenset til eiere av infrastruktur med sterk markedsstilling.

Virksomheten til Internett-baserte aktører faller som nevnt i en del tilfeller inn under teleloven eller (muligens) kringkastingsloven. I et ikke ubetydelig omfang kan imidlertid Internett-aktørene karakteriseres som uregulerte, utover de lovregler som gjelder generelt i samfunnet. En sannsynlig hypotese er derfor at tjenesteleverandører isolert sett vil foretrekke å tilby sine tjenester som Internett-tjenester, heller enn som tele- eller (særlig) kringkastingstjenester. Sagt på en annen måte vil Internett-baserte aktører ha et konkurransefortrinn vis à vis tele- og kringkastingsselskaper. Per i dag har denne mekanismen imidlertid begrenset praktisk relevans, på grunn av to forhold:

• Internett-tjenester har en konkurranseulempe knyttet til distribusjonsformen.

• Mange IK-tjenester konkurrerer ikke med hverandre.

De fordeler Internett-aktører måtte ha som følge av gunstigere rammebetingelser oppveies foreløpig av ulempene knyttet til lav kvalitet på overføringene og relativt sett liten utbredelse av digitale terminaler. Dagens Internett-tjenester blir typisk distribuert som pakkesvitsjede signaler over telenettet til PC. Pakkesvitsjing innebærer at overføringer ofte preges av treghet og forsinkelser. Dette har foreløpig medført at Internett har vært lite egnet som plattform for tjenester som forutsetter overføring i sanntid (slik direktesendt fjernsyn eller telefoni krever). Teknikker som kombinerer egenskapene til linjesvitsjing og pakkesvitsjing ser imidlertid ut til etter hvert å kunne eliminere disse problemene. Dessuten vil ulike teknikker for kapasitetsforbedringer i kobberledninger, distribusjon over kabel-TV og satellitt gjøre Internett til et konkurransedyktig alternativ også for tjenester som krever stor overføringskapasitet. Når man i tillegg tar hensyn til at mange etter hvert vil ta Internett inn over TV-apparatene (som finnes i nesten alle hjem), så betyr dette at Internett-plattformen kan ventes å bli en stadig mer reell konkurrent for konvensjonell tele og kringkasting.

Per i dag er det i første rekke de konvensjonelle teletjenestene som møter konkurranse fra Internett-baserte teletjenester. Dette skyldes flere forhold, men først og fremst at enkle teletjenester som telefoni krever lite båndbredde i distribusjonen, relativt sett til kringkasting. IP-telefoni er i ferd med å utvikle seg til å bli et reelt alternativ til noen typer av konvensjonelle telefonitjenester. Utviklingen på kringkastingsmarkedet vil antakelig gå tregere, fordi kringkasting forutsetter en båndbredde i distribusjonen som Internett-aktørene foreløpig ikke har tilgang til.

Det andre strekpunktet henspeiler på at tjenester som tilbys over samme infrastruktur ikke nødvendigvis konkurrerer i samme marked. Ser man f.eks. på forholdet mellom tradisjonell telefoni og kringkasting, så fyller disse åpenbart helt ulike funksjoner for brukerne, selv om de i prinsippet kan formidles over samme nettverk. Siden de ikke fyller samme behov for brukerne er de heller ikke konkurrerende. Dermed kan det være nokså uproblematisk at de er underlagt ulike rammebetingelser.

Det stiller seg noe annerledes med tele- og kringkastingstjenester som er substitutter, dvs. som befinner seg i samme marked. Ofte vil det være vanskelig å avgjøre om to tjenester befinner seg i samme marked. Sannsynligvis vil dette være tilfelle for VOD (som kan tilbys som en teletjeneste), NVOD (kringkastingstjeneste) og nedlasting av video fra en Internett-server (uklar rettslig status, men sannsynligvis teletjeneste). Disse tjenestene vil være konkurrerende fordi brukerne først og fremst vil være opptatt av å få tilgang til attraktive filmer til lavest mulig pris - hvordan filmen distribueres har antakelig underordnet betydning.

Utviklingen ser ut til å gå i retning av at konkurranseflatene mellom tele-, kringkasting- og Internett-tjenester blir mer fremtredende, jf. fremveksten av informasjonstjenester innen mobilkommunikasjon og webcasting på Internett. Dette vil særlig kunne utvikle seg til en utfordring for kringkastingsreguleringene. Dersom infrastrukturen som understøtter Internett-tjenestene blir likeverdig med kringkastingsnettene (dvs. blir preget av større båndbredde), vil det kunne bli vanskelig å opprettholde ulike rammebetingelser for kringkastingssektoren og Internett. Dette vil i tilfelle kunne utløse et press i retning av å liberalisere regelverket på kringkastingsområdet. Alternativt kan kringkastingsregelverket utvides til også å omfatte Internett-tjenestene. Den siste løsningen vil eventuelt være kontroversiell.

7.4 Asymmetrisk regulering av distribusjon

Asymmetrisk regulering av distribusjon innebærer at de ulike infrastrukturer som brukes til distribusjon av IK-tjenester er regulert i forskjellige lovverk og av ulike myndigheter. Med regulering av distribusjon menes de krav som myndighetene stiller til eiere av infrastruktur. Disse kravene er knyttet til f.eks. etableringsadgang, krav til geografisk dekning, formidlingsplikt, åpne nettverk, samtrafikk, teknisk utstyr og frekvensbruk. I dag er dette dels regulert gjennom teleloven, dels gjennom kringkastingsloven. Nedenfor vil utvalget se nærmere på hensiktsmessigheten av at distribusjonsnettene er regulert i to forskjellige lovverk.

7.4.1 Rammebetingelsene for ulike infrastrukturer

Nettverkskonvergensen innebærer at de ulike infrastrukturene dels blir konkurrenter, dels supplerer hverandre. Den generelle tendens er at de fysiske infrastrukturene får større distribusjonskapasitet og interaktive egenskaper - noe som gjør at de funksjonelle forskjellene mellom kringkastings- og telenettene blir mindre. Samtidig er det mye usikkerhet omkring hvilke infrastrukturer som vil være mest kostnadseffektive og hensiktsmessige for ulike bruksområder. I denne situasjonen bør myndighetenes prinsipielle utgangspunkt være at rammeverket for distribusjonsnettene er teknologi-nøytralt. Det bør være de underliggende kostnadsforhold ved ulike fysiske løsninger og brukernes etterspørsel som ligger til grunn for netteiernes investeringsbeslutninger - ikke forskjeller i rammebetingelser.

Dagens regulering av nettverksressurser er til en viss grad preget av at ulike nett er underlagt varierende krav og rammebetingelser. Tabell 7.2 illustrerer hvilke forpliktelser nettverksoperatørene er pålagt. 5

Tabellen viser at det er en viss ulikhet mht. hvilke krav de ulike infrastrukturene er underlagt. Satellittaktørene nyter godt av det mest liberale regimet, ved at de er unntatt fra kravet om konsesjonsplikt som følge av sterk markedsstilling og de bestemmelser som følger av dette. 6 Tilbyder av offentlig telenett, uavhengig av hvilken infrastruktur som benyttes, er underlagt ONP-krav dersom vedkommende har sterk markedsstilling. Dette er imidlertid ikke gjennomført for kringkastingsnettene. Kabelnettene er underlagt generelle krav om formidlingsplikt og abonnementsvalg.

Disse variasjonene i rammebetingelser er prinsipielt sett uheldige, fordi de kan føre til at aktørene velger ineffektive løsninger for å unngå myndighetenes krav. Innen kringkasting kan det f.eks. føre til at satellittdistributører får et konkurransemessig fortrinn, fordi de slipper krav om formidlingsplikt av kringkastere og krav om geografisk dekning. På den annen side har enkelte satellitt-aktører ønsket formidlingsplikt for å kunne presentere ett fullgodt tilbud.

Variasjonene i rammebetingelser kan forklares ut fra historiske forhold. Helt fra oppstarten av kringkastingssendinger i Norge har det vært et politisk ønske om at hele befolkningen skulle kunne ta inn NRKs (og senere TV2 og P4s) sendinger. Tidligere forutsatte dette at det bakkebaserte nettet dekket hele landet, ganske enkelt fordi det ikke fantes tekniske alternativer til bakkenettet. På teleområdet har Telenor vært pålagt å tilby hele befolkningen grunnleggende telefonitjenester, noe som har medført at man har bygget ut og vedlikeholdt et telenett for hele befolkningen. Også på teleområdet ga denne løsningen seg selv, fordi det ikke fantes tekniske alternativer til det faste jordbundne telenettet. I dag er denne situasjonen endret, ved at det nå eksisterer flere ulike typer distribusjonsnett. Disse nettene kan hver for seg, eller sammen med andre, sørge for landsdekkende distribusjon av IK-tjenester.

Målet om at hele befolkningen skal ha tilgang til tele- og kringkastingstjenester bør ligge fast. Den teknologiske utviklingen i retning av flere alternative distribusjonsnett får imidlertid betydning for hvordan dette målet bør realiseres. For den enkelte bruker har det i seg selv liten betydning om man tar inn digitale TV-sendinger via et bakkenett eller via satellitt. 7 Dette kan tilsi at målet om at hele befolkningen skal ha tilgang til digitale tjenester ikke bør knyttes opp til spesifikke infrastrukturer, men til totaliteten i tilbudet av nettressurser.

I dagens situasjon kan det likevel ikke ses bort fra at det er nødvendig å operere med denne type teknologispesifikke krav. Det er f.eks. fortsatt vanskelig å tenke seg et landsdekkende tilbud av telefoni som ikke forutsetter at Telenor vedlikeholder sitt faste jordbundne telenett. Tilsvarende vurderinger kan gjøres for mobilnettene - dersom myndighetene ikke stiller krav om geografisk dekning er det en fare for at mobiloperatørene ikke vil finne det lønnsomt å betjene grisgrendte strøk. Situasjonen er annen på kringkastingsområdet, der NRK og TV2 i prinsippet kan oppnå tilnærmet full geografisk dekning gjennom satellittdistribusjon, dvs. uten bruk av Norkrings sendenett. 8 På sikt kan man også se for seg at telenettet kan distribuere kringkasting på en fullverdig måte.

De ulike infrastrukturene kan som nevnt ikke bare betraktes som konkurrenter - i mange tilfeller vil de også kunne utfylle og supplere hverandre. Det er f.eks. sannsynlig at en variant av digital-TV vil skje i form av at programmene distribueres gjennom ett av de ordinære kringkastingsnettene, og der telenettet fungerer som en returkanal for publikums bestillinger. På denne måten samvirker ulike nett i et integrert tilbud til publikum. I telereguleringen er det bestemmelser som skal fremme samtrafikk og interoperabilitet mellom ulike nett. Tilsvarende regler finnes ikke for kringkastingsnettene eller for samvirke mellom tele- og kringkastingsnett. Utvalget kan ikke se bort fra at fraværet av en helhetlig regulering av disse nettene kan medføre at potensialet for nettintegrasjon ikke realiseres fullt ut. Denne problemstillingen vil bli ytterligere aktualisert dersom digitaliseringen av kringkastingsnettene gjør disse aktuelle for formidling av konvensjonelle teletjenester som telefoni.

7.4.2 Frekvensforvaltning

Frekvensforvaltning innebærer å fordele radiofrekvensene mellom de ulike tjenestene og brukere, og omfatter allokering og tildeling av frekvenser. Post- og teletilsynet har ansvar for tildeling av radiofrekvenser i Norge. Det er lagt føringer på nasjonal frekvensforvaltning ved at frekvensbåndene er avsatt for bestemte formål i henhold til internasjonale overenskomster, jf. kapittel 5.1.9. Det er utarbeidet en nasjonal frekvensplan, og med grunnlag i denne utfører Post- og teletilsynet den nasjonale frekvensadministrasjonen.

Digitaliseringen av kringkastingsnettene vil føre til at frekvensene kan utnyttes mer effektivt. Man snakker om at kapasiteten vil bli fra 3 til 8 ganger større 9. Som følge av økt bruk av radiosystemer blir det likevel nødvendigvis ikke mer ledig frekvenskapasitet. 10 Samtidig vil kringkasterne i en overgangsfase også måtte sende parallelle analoge og digitale sendinger, noe som vil legge beslag på betydelige frekvensressurser. Den fulle effekt av digitaliseringen vil man derfor ikke kunne realisere før de analoge sendingene kan avsluttes.

Behovet for at myndighetene administrerer frekvensressursene følger av at frekvenser er en knapp ressurs, og at uregulert frekvensbruk kan medføre problemer knyttet til interferens (forstyrrelser). Forbedret utnyttelse av frekvensressursene, sett i sammenheng med at tilgangen til alternative nett blir større, kan føre til at frekvenser i mindre grad vil være en begrenset ressurs. Dette vil kunne påvirke frekvensenes økonomisk verdi. Hvor langt denne utviklingen vil gå er det vanskelig å forutsi. Som tidligere nevnt kan innføringen av mer frekvenseffektiv teknologi føre til at nye og kapasitetskrevende tjenester blir introdusert, slik at noe av effektiviseringsgevinsten blir «spist opp». Det man relativt sikkert kan fastslå er at for visse typer av bruksområder (f.eks. bruksområder som fordrer mobilt mottak) vil det alltid være en etterspørsel etter frekvenser. Videre vil behovet for å unngå interferensproblemer være uendret. Følgelig vil det i fremtiden fortsatt være behov for å opprettholde en form for frekvensadministrasjon. Dersom økt tilgang på frekvenskapasitet fører til at den økonomiske verdien av frekvensene faller, vil dette imidlertid få betydning for myndighetenes mulighet til å bruke vilkår for tildeling av frekvenser som virkemiddel til å oppnå samfunnsmessige mål.

Etter dagens system er det telemyndighetene som fordeler frekvenser til ulike formål. Kringkastingsmyndighetene bestemmer hvilke forskjellige kringkastere som skal få tilgang på frekvenser innen de frekvensblokker som er avsatt til kringkasting. Hensynet til en optimal utnyttelse av frekvensressursene kan tilsi at myndighetene etter hvert inntar en mer fleksibel holdning til hvilke formål disse ressursene faktisk skal utnyttes. Et eksempel på dette er nye bredbåndstjenester som UMTS som vil kunne understøtte multimedietjenester. I praksis kan det by på problemer å karakterisere disse som enten kringkasting eller tele. En stivbent praktisering av et skille mellom kringkastings- og telefrekvenser kan føre til at aktører som ønsker å tilby multimedietjenester ikke kan gjøre dette over eteren. Systemet med at frekvenser er avsatt til bestemte formål vil over tid derfor kunne vise seg å være lite hensiktsmessig. Ordningen er imidlertid basert på internasjonale overenskomster om frekvensadministrasjon. Norge har derfor begrensede muligheter til å gjennomføre en oppmykning på egen hånd.

Staten tar seg betalt for enkelte frekvenser tildelt for mobilkommunikasjon. I 1998 fikk staten inn ca. 32 millioner kr i avgifter fra mobilkommunikasjonsaktørene for bruk av DCS 1800-systemet. På kringkastingsområdet er det ikke etablert noen slik ordning. Både på tele- og kringkastingsområdet må imidlertid tilbydere som disponerer frekvenser betale gebyrer som dekker inn administrative kostnader ved frekvensforvaltning. Enkelte kringkastere er pålagt programforpliktelser og krav om geografisk dekning - slike pålegg utgjør en form for vederlag for tilgang til frekvensressurser. Det har tradisjonelt vært stilt slike krav også til tilbydere av mobilkommunikasjon, og særlig for tilbydere av GSM har det vært omfattende utbyggings- og dekningsforpliktelser.

Digitaliseringen av kringkastingsnettene medfører som nevnt at det er sannsynlig at frekvenser som er avsatt til kringkasting ikke utelukkende vil bli brukt til dette formål. I enkelte perioder av døgnet, f.eks. natterstid, vil kringkasterne neppe ønske å utnytte hele den kapasitet man disponerer til kringkasting. I slike perioder kan kapasiteten utnyttes til andre kommersielle formål, f.eks. datatrafikk. Ut fra hensynet til en optimal utnyttelse av frekvensressursene bør myndighetene ikke stenge for en slik fleksibel utnyttelse av kapasiteten i sendenettene, forutsatt at dette ikke strider mot internasjonale forpliktelser. 11 Dette kan imidlertid også medføre konkurransemessige problemer som bør vurderes nærmere.

7.4.3 Kompetansefordelingen mellom ulike myndigheter

Som utvalget har vært inne på tidligere inneholder både tele- og kringkastingslovene konsesjonskrav for anleggelse og drift av distribusjonsnett. Det kan stilles spørsmål ved om dette representerer en effektiv utnyttelse av myndighetenes ressurser, og om denne organiseringen påfører markedsaktørene unødige ekstrakostnader.

Kringkastingsnettene er gjenstand for dobbeltregulering, ved at anleggelse av slike nett krever konsesjon etter teleloven § 2-1 12 og kringkastingsloven § 2-2. 13 I teleloven § 5-2 er det dessuten fastsatt at man må ha tillatelse fra telemyndighetene for å ta i bruk frekvensspekteret. Kabelnett skal i utgangspunktet registreres hos telemyndighetene (i noen tilfeller vil de også være avhengig av konsesjon fra telemyndighetene), men trenger ikke egen konsesjon fra kringkastingsmyndighetene. I kringkastingslovens kapittel 4 er det imidlertid tatt inn en del bestemmelser som gjelder generelt for kabelnett-eiernes virksomhet.

Dobbeltreguleringen innebærer at alle kringkastingsnett som faller inn under konsesjonsplikten i teleloven, og dette gjelder alle som tar i bruk frekvensspekteret, må forholde seg til to konsesjonsmyndigheter. Norkring må f.eks. ha konsesjon fra både tele- og kringkastingsmyndighetene for sine sendenett. Tilsvarende gjelder for omformere for lokal videresending.

Etter utvalgets vurdering bør systemet med dobbeltregulering av kringkastingsnettene ikke videreføres. Det er flere grunner for dette:

Skillet mellom kringkastingsnett og telenett går gradvis i oppløsning

Digitaliseringen av kringkastingsnettene fører til at disse kan brukes (og vil bli brukt) til andre formål enn kringkasting - dette kan gjøre skillet mellom kringkastings- og telenett mindre meningsfullt. Det er f.eks. sannsynlig at et digitalt sendenett for radio vil formidle telekommunikasjonstjenester som datatrafikk og e-post. Hvor langt utviklingen vil gå i retning av at kringkastingsnettene blir brukt til annet enn kringkasting avhenger av om dette er forretningsmessig interessant, men også av om konsesjonsmyndighetene godtar at netteierne blander tele- og kringkastingstjenester. 14 Tilsvarende ser man tendenser til at telenettene får større båndbredde, noe som gjør det aktuelt å utnytte disse til distribusjon av kringkasting. Dersom skillet mellom kringkastings- og telenett går i oppløsning vil dette gjøre det mindre meningsfylt å operere med et to-sporet konsesjonssystem.

Nødvendigheten av å ha et samlet perspektiv på reguleringen av nett

I kapitlet foran argumenterte utvalget for at nettverkskonvergensen gjør det nødvendig å se på totaliteten av distribusjonssystemet. Dagens ordning med to konsesjonsmyndigheter har en innebygget risiko for at det offentliges politikk når det gjelder distribusjonsnett blir fragmentert og lite helhetsorientert.

Hensynet til konsesjonssøkere

Aktører som ønsker å anlegge distribusjonsnett vil utvilsomt foretrekke å forholde seg til bare ett regelverk og ett myndighetsorgan.

De kulturpolitiske hensyn kan ivaretas av telemyndighetene

De kulturpolitiske hensyn ved tildeling av anleggskonsesjoner er primært knyttet til å sikre distribusjon for allmennkringkasterne. Statens medieforvaltning har i noen grad stilt krav om at f.eks. NRK skal være garantert distribusjon. Dersom myndighetene ønsker å videreføre en slik praksis, er det ingenting i veien for at disse kravene kan stilles i forbindelse med telemyndighetenes konsesjonsbehandling.

Oppsummering

Diskusjonen over illustrerer at reguleringen av tele- og kringkastingsnett har mange felles berøringspunkter. Konvergensprosessen forsterker dette ved at de ulike nettene etter hvert vil understøtte alle typer tjenester, og at det kan bli stadig vanskeligere å kategorisere disse tjenestene som enten telekommunikasjon eller kringkasting. Dagens reguleringssystem, som er basert på en arbeidsdeling mellom tele- og kringkastingsmyndighetene, er neppe tilpasset denne situasjonen. Dette har dels sammenheng med at arbeidsdelingen har innslag av dobbeltregulering og dels med at det er uklare grenser for ansvarsområdet mellom myndighetene. Det viktigste momentet er imidlertid at når koblingen mellom tjenester og bestemte infrastrukturer forsvinner, så faller også noe av grunnlaget bort for å regulere tele- og kringkastingsnett hver for seg. Dette tilsier etter utvalgets oppfatning at det er nødvendig å gjennomføre en nærmere harmonisering av den nasjonale reguleringen av distribusjonsnettene.

7.5 Skisse til fremtidig reguleringsmodell for IKT-sektorene

Diskusjonen over har avdekket at konvergensutviklingen har medført et behov for samordning av lovgivningen. Foreløpig synes dette behovet først og fremst å være knyttet til regulering av distribusjon. Regulering av tjenester reiser tilsvarende problemstillinger, men her synes behovet å være mindre påtrengende. På noe lengre sikt, etter hvert som kringkastingssektoren digitaliseres og Internett blir distribuert over nett med større overføringskapasitet, vil det imidlertid neppe være formålstjenlig å videreføre en sektorvis regulering av tjenester.

Nedenfor vil utvalget beskrive nærmere de tre alternative modeller for fremtidig regulering, som ble lansert av EU-kommisjonen i grønnboken om konvergens, jf. omtalen av grønnboken i kapittel 4.1. Disse kan fungere som referansepunkter for utvalgets egen diskusjon av reguleringssystemet. Deretter vil utvalget skissere hovedelementene i to modeller for reguleringen av IKT-sektorene i Norge.

7.5.1 EUs modeller for fremtidig regulering

EU-kommisjonen lanserte følgende tre modeller for den fremtidige reguleringen av IKT-sektorene:

• Modell 1: Bygge på eksisterende modeller.

• Modell 2: Utvikle en separat reguleringsstruktur for nye tjenester.

• Modell 3: Utvikle et nytt rammeverk som dekker alle eksisterende og nye tjenester.

Modell 1innebærer at man beholder de vertikale lovstrukturene, og at man på ad hoc basis tilpasser f.eks. de rettslige definisjoner til den videre utvikling. Fordelen med en slik løsning vil være at den gir aktørene relativt stor forutsigbarhet mht. til deres rammebetingelser. En svakhet er at den ikke løser de problemer som det nåværende rammeverket støter an mot, som følge av at sektorgrensene ikke lenger følger lovverkets avgrensninger. En annen svakhet er at modellen kan presse nye tjenester inn i regulatoriske rammer som ikke er tilpasset disse tjenestenes karakter.

Modell 2forutsetter at nye tjenester og aktiviteter som krysser de tradisjonelle sektorgrensene identifiseres og skilles ut som en egen kategori. Dette kan f.eks. gjelde aksess-systemer og Internett-tjenester. Denne kategorien er antydet underlagt en «myk» form for regulering, løsrevet fra den underliggende distribusjonsteknologien. De eksisterende rammeverkene for tele- og kringkastingssektorene tilpasses gradvis til de endrede forutsetninger. Den mest åpenbare svakheten med en slik tilnærming er at den forutsetter at man definerer og avgrenser en tredje vertikal sektor. Følgelig byr ikke denne modellen på noen løsninger for behovet for harmonisering på tvers av sektorgrensene. I praksis vil det dessuten være vanskelig å finne frem til meningsfylte og robuste kriterier for avgrensning mellom kringkastings-, tele- og «nye tjenester».

Modell 3forutsetter en total gjennomgang av hele rammeverket med sikte på å utvikle et nytt regime basert på en helhetlig tilnærming til konvergensproblematikken. Denne modellen kan kritiseres for å være for vidtgående og skape unødvendig mye turbulens, sett i forhold til omfanget av de utfordringer man per i dag har praktisk erfaring med.

7.5.2 Utvalgets forslag til reguleringssystem

Utvalget har kommet til at det vil anbefale to ulike løsninger, henholdsvis på kort og lang sikt. Den kortsiktige løsningen bør bygge på modell 1, ved at det tas utgangspunkt i de eksisterende vertikale lovstrukturer, samtidig som det gjennomføres enkelte justeringer i fordelingen av ansvar mellom tele- og kringkastingsmyndighetene. På lengre sikt bør siktemålet være å utvikle et helhetlig og horisontalt orientert rammeverk som er mer tilpasset den virkelighet man vil stå overfor når digitalteknologien utgjør en felles teknologisk basis for alle de involverte sektorene, jf. modell 3.

Bakgrunnen for at utvalget velger å foreslå at sektorlovene foreløpig videreføres, er at det ennå gir mening å snakke om separate tele- og kringkastingssektorer. Tendensene til at sektorgrensene brytes ned er reelle nok, men dette gjelder primært for sektorenes randsoner. De færreste har foreløpig problemer med se forskjell på kjerneområdene av kringkastings- og teletjenester. Fortsatt er det også slik at tele- og kringkastingstjenestene i overveiende grad distribueres over forskjellige nett. En videreføring av de vertikale sektorene vil reflektere denne virkeligheten. På lengre sikt ser utvalget imidlertid behov for at man utvikler et enhetlig rammeverk for alle sektorene.

7.5.2.1 Løsning på kort sikt: videreføring av sektorlovene med endret ansvardeling

Denne løsningen er avgrenset til forslag om endringer i ansvarsdelingen mellom tele- og kringkastingslovene. Utvalget vil i denne forbindelse ikke komme inn på forholdet mellom disse lovene og bestemmelser i annet lovverk. En videreføring av sektorlovene bør kombineres med at man innfører enkelte horisontale elementer i lovstrukturen. Dette kan oppnås gjennom overflytting av noen bestemmelser mellom hhv. tele- og kringkastingslovene. En slik operasjon bør ha som siktemål at kringkastingsloven forsøksvis rendyrkes som en lov som regulerer innhold av kringkastingstilbudet. Teleloven bør i noen grad rendyrkes som en lov som regulerer distribusjon. Utvalget har ikke hatt anledning til å kartlegge alle juridiske detaljer i et slikt forslag, men hovedtrekkene kan være følgende:

Regulering av innhold

Reguleringer av tjenestenes innhold bør samles i kringkastingsloven. Per i dag er dette langt på vei allerede gjennomført, med unntak av teletorgbestemmelsene i teleloven. Teletorgreguleringen omfatter dels regulering av tjenestenes innhold, dels av vilkårene for levering av slike tjenester. I kapittel 8.1.3.4 vil utvalget vurdere grunnlaget for å videreføre en særregulering av teletorgtjenester.

Regulering av vilkår for tjenestelevering

Regulering av vilkår for levering av tjenester kan foreløpig videreføres i tråd med dagens ansvarsdeling mellom sektorlovene.

Regulering av distribusjon

Det viktigste elementet i utvalgets anbefaling er at distribusjon bør reguleres horisontalt, dvs. innenfor ett lovverk. Per i dag finnes de fleste bestemmelser om distribusjonsnett i teleloven. Det er derfor naturlig å foreslå at alle bestemmelser i kringkastingsloven som vedrører distribusjon overflyttes til teleloven. Dette vil blant annet gjelde kringkastingsloven § 2-2 om anlegg for kringkasting og anlegg for videresending av kringkasting, samt deler av kapittel 4 om videresending i kabelnett.

Oppsummering

Den skisserte modellens styrke er at den legger til rette for en mer helhetlig tilnærming til reguleringen av henholdsvis innhold og distribusjon. Sett fra myndighetenes synsvinkel vil det innenfor et slikt system bli lettere å overskue totaliteten i reguleringene, noe som spesielt vil være viktig for utviklingen av rammebetingelsene for distribusjonsnettene. Sett fra markedsaktørenes synsvinkel vil systemet kunne fremstå som mer oversiktlig og enkelt.

7.5.2.2 Etablering av et kontaktutvalg for IKT-sektorene

En videreføring av den vertikale lovstrukturen reiser spørsmål om hvordan myndighetene bør håndtere de informasjons- og koordineringsbehov som denne løsningen vil skape. Utvalget anbefaler at de aktuelle departementer, dvs. Samferdselsdepartementet, Kulturdepartementet og Nærings- og handelsdepartementet, sammen etablerer et kontaktutvalg for IKT-sektorene. Utvalget bør ha en bred sammensetning, med representanter for myndigheter, IKT-næringene og sentrale brukergrupper. De tre departementene bør i fellesskap ivareta sekretariatsfunksjonen for utvalget.

Kontaktutvalget kan innkalles ved behov, men minst to ganger årlig for å sikre kontinuitet i arbeidet. Departementene bør forelegge alle viktige regulatoriske spørsmål for drøfting i utvalget, slik at berørte aktører kan gi råd og synspunkter om aktuelle spørsmål. Samtidig bør kontaktutvalget fungere som en informasjonskanal for markedsaktørene for formidling av kunnskap om endringsprosesser i IKT-sektorene til myndighetene. Utvalget ser det dessuten som en viktig bieffekt at samarbeidet om sekretariatsfunksjonen for kontaktutvalget i seg selv vil kunne stimulere kontakten mellom de tre departementene.

7.5.2.3 Løsning på lang sikt - alt IKT-regelverk samlet i én lov

På lengre sikt bør det være et mål at alt regelverk som vedrører IKT-sektoren spesielt samles i én lov, jf. modell 3 i EU-kommisjonens forslag. Dette vil være en løsning som er tilpasset tendensen til at grenseskillene mellom sektorene forsvinner og/eller endres, og som legger til rette for en mer horisontal og helhetlig tilnærming til alle aspekter ved reguleringen av IKT-sektorene.

Utvalget vil samtidig understreke at denne løsningen ikke nødvendigvis innebærer at alle tjenester skal reguleres likt. Fortsatt vil de ulike tjenestene ha individuell karakter, og det kan derfor være påkrevet å videreføre enkelte mediespesifikke elementer. Slike unntak bør imidlertid begrenses til et minimum, og det bærende prinsipp bør være at alle aktører har mest mulig like rammebetingelser og at rammeverket ikke diskriminerer mellom ulike teknologier.

Det er vanskelig å angi konkret når tiden er moden for å samle alt regelverk i én lov. Utvalget har valgt å legge til grunn at gjennomføringen av digitaliseringen av kringkastingssektoren vil representere et vannskille i konvergensprosessen. Når kringkastingssektoren er digitalisert vil alle IKT-sektorene ha en felles teknologisk basis i digitalteknologien. I tillegg vil frigjøringen av de frekvensene som i overgangsfasen fortsatt må reserveres for analoge sendinger (sammen med annen utbygging av infrastruktur) medføre at knappheten på distribusjonsressurser på dette tidspunkt i praksis vil være betydelig redusert.

De modeller som er foreslått over kan føre til at flere av de nåværende materielle bestemmelser i lovverkene blir overflødige ettersom dagens lovstruktur rommer enkelte innslag av dobbeltregulering (jf. konsesjonssystemet for kringkastingsnett). Videre forårsaker konvergensutviklingen i seg selv et behov for å revurdere grunnlaget for en rekke elementer i dagens lovverk, jf. kringkastingsbegrepet og utformingen av reklamereglene. Slike tema vil bli drøftet nærmere i kapittel 8. Her vil utvalget også presentere mer detaljerte skisser for hvordan tele- og kringkastingslovene bør tilpasses konvergensutviklingen.

8 Vurdering av endringsbehov i gjeldende rett

8.1 Teleloven

I kapittel 7 anbefalte utvalget at teleloven foreløpig videreføres som en sektorlov for telesektoren. Det er imidlertid behov for å revidere i loven, jf. bl.a. utvalgets anbefaling om at alle bestemmelser om distribusjonsnett bør samles i teleloven slik at all distribusjon reguleres horisontalt. I dette kapitlet drøftes først de endringsbehov som følger av å etablere en horisontal infrastruktur-regulering. Dernest skal utvalget se nærmere på spørsmålet om horisontal regulering av infrastruktur bør ta utgangspunkt i en sektorspesifikk regulering eller baseres på den allmenne konkurranselov. Så vil utvalget se nærmere på behovet å revidere enkelte virkemidler i dagens telelov som følge av konvergensprosessen. Til slutt drøfter utvalget spørsmålet om Telenors adgang til å drive kringkastingsvirksomhet.

8.1.1 Etablering av en horisontal infrastruktur-regulering

Som redegjort for tidligere er dagens situasjon preget av spesialiserte tjenestenett for formidling av henholdsvis tele- og kringkastingstjenester. I tillegg har det vært bygget tilhørende og parallell fysisk infrastruktur for å bære disse tjenestenettene. Nettverkskonvergensen innebærer at tjenestene i større omfang kan formidles over forskjellige typer tjenestenett, og at tjenestenettene blir mer uavhengig av hvilken fysisk infrastruktur som benyttes. De funksjonelle forskjellene mellom ulike nett blir dessuten mindre, som følge av at de fysiske infrastrukturene får større distribusjonskapasitet og mer interaktive egenskaper.

For at denne utviklingen best mulig skal komme sluttbrukere til gode, mener utvalget at den samlede nettkapasitet må stilles til rådighet for samtlige kommunikasjonsformer. 15 På denne måten vil det bli skapt flere alternative og konkurrerende distribusjonsformer og det sikres best mulighet for å imøtegå knapphet på distribusjonskapasitet. I kapittel 7.4 viste utvalget at dagens regulering av nettverksressurser til en viss grad er preget av at ulike nett er underlagt varierende krav og rammebetingelser. Utvalget foreslår at rammeverket for distribusjonsnettene gjøres mer teknologinøytralt, og at det gjennomføres en samlet horisontal regulering av infrastrukturen med utgangspunkt i teleloven.

Allerede i dag finnes de fleste bestemmelsene om distribusjonsnett i teleloven med tilhørende forskrifter. Etter telelovens § 2-1 kreves det konsesjon for å anlegge, inneha eller drive offentlig telenett dersom tilbyder har sterk markedsstilling. For tilbydere av offentlig telenett som ikke har sterk markedsstilling er det registreringsplikt. I telelovens § 5-2 er det dessuten fastsatt at tilbyder må ha tillatelse fra telemyndigheten for å ta i bruk frekvensspekteret.

Telelovens bestemmelser er etablert på et teknologinøytralt grunnlag, slik at all infrastruktur som benyttes til telekommunikasjon i prinsippet er omfattet. Kringkastingsnettene er som tidligere nevnt gjenstand for dobbeltregulering, som følge av at det etter § 2-2 i kringkastingsloven er konsesjonsplikt for anlegg for kringkasting og for videresending av kringkasting. Kabelnettene er også omfattet av teleloven, men er i tillegg underlagt særlige regler etter kringkastingsloven bl.a. om formidlingsplikt av allmennkringkasterne.

For å harmonisere reguleringen av distribusjonsnettene foreslår utvalget følgende endring i kringkastingsloven:

- Bestemmelsene i kringkastingslovens § 2-2 om konsesjonsplikt for anlegg for kringkasting og for videresending av kringkasting oppheves.

I tillegg kan det være aktuelt å revurdere enkelte andre bestemmelser i kringkastingsloven som vedrører netteieres forpliktelser. 16 De foreslåtte endringer vil ikke medføre at man på kort sikt får en fullt ut horisontal regulering av distribusjon. Samfunnsmessige hensyn tilsier etter utvalgets vurdering at konsesjonsplikten for drift av kringkasting opprettholdes inntil videre, jf. kapittel 8.2.2. Så lenge frekvenser er en begrenset ressurs vil det være et grunnlag for å fremme kulturpolitiske krav i form av konsesjonskrav. Utvalget legger imidlertid til grunn at konsesjonsplikten for kringkasting bør kunne oppheves når man kan frigjøre de frekvenser som i overgangsfasen vil være forbeholdt analog distribusjon. Fra dette tidspunkt bør distribusjonssystemene kunne underlegges en enhetlig, samlet regulering.

De krav som myndighetene stiller til tilbydere av infrastruktur er knyttet til f.eks. etableringsadgang, geografisk dekning, formidlingsplikt, åpne nettverk, samtrafikk, teknisk utstyr og frekvensbruk. En horisontal regulering av distribusjon vil legge til rette for mer teknologinøytrale rammebetingelser. Dette tilsier imidlertid ikke at all infrastruktur alltid skal reguleres likt. Det kan finnes tilfeller der det ut fra en særskilt begrunnelse er nødvendig å ha teknologispesifikke krav. Et eksempel er at det stilles utbyggingskrav for å oppnå en viss geografisk dekning i forbindelse med utbygging av mobilnett. Et annet eksempel er at telemyndighetene har bestemt at tilbydere av satellittbaserte nett og tjenester inntil videre skal unntas fra konsesjonsbestemmelsene (§ 2-1) i teleloven.

8.1.2 Forholdet mellom sektorspesifikk regulering og konkurranseloven

Gjeldende regulering av telemarkedet er en regulering som er spesielt innrettet for å legge til rette for overgang fra monopol til konkurranse. Telemarkedene har lenge vært preget av legale og de facto monopoler. Reguleringen er derfor innrettet asymmetrisk, ved at de fleste krav er rettet mot aktører som har sterk markedsstilling, for at disse skal opptre på en måte som fremmer virksom konkurranse.

Et viktig spørsmål er hvorvidt telesektoren fortsatt bør reguleres gjennom en sektorspesifikk lovgivning eller om reguleringen iallfall i et økende omfang bør skje med utgangspunkt i generelle konkurranseregler. Etter utvalgets oppfatning vil det fortsatt i en del år vil være behov for sektorspesifikk regulering. Det bør imidlertid skje en gradvis utfasing av unødvendige sektorspesifikke regulatoriske krav etter hvert som konkurransen blir mer virksom.

Grunnene til at behovet for sektorspesifikke reguleringer på teleområdet vil avta er utviklingen som følger av at distribusjonsnettene i tiltakende grad blir felles bærere av alle typer av IK-tjenester, og at de samlede distribusjonsressurser øker kraftig. Slike utviklingstendenser svekker grunnlaget for å betrakte nettressurser som naturlige monopoler. I den grad dette blir tilfelle vil telemarkedet i økende grad få karakter av å være et alminnelig marked for omsetning av tjenester, der det ikke er grunnlag for særskilt regulering.

Erfaringen fra liberaliserte telemarkeder i EU og andre land er at det tar lang tid før de etablerte aktørene taper store markedsandeler og konkurransen blir virksom. F.eks. har British Telecom en markedsandel på 90 % 15 år etter liberaliseringen av telemarkedet i Storbritannia. I Sverige som har hatt et av det mest liberale teleregimene siden 1993, har Telia en markedsandel på henholdsvis 70 % for innenlands fjernsamtaler, 60 % for utenlandssamtaler og 99 % for lokalsamtaler. Selv om man i Norge har liberalisert telesektoren gradvis siden slutten av 1980-årene, er det bare litt over ett år siden de siste enerettene ble tatt bort. Så langt har det vist seg at konkurranseutviklingen har vært positiv, men de største aktørene har fremdeles dominerende markedsandeler. Telenor har p.t. en markedsandel på ca. 93 % av innenlands fjerntrafikk, ca. 87 % av utenlandstrafikk og ca. 98 % av lokalsamtalene. Etter utvalgets oppfatning setter de dominerende aktørenes markedsandeler begrensninger for i hvilket omfang og tempo den gjeldende sektorspesifikke reguleringen kan trappes ned de nærmeste årene.

For å fremme målet om virksom konkurranse er det sentralt at eksisterende nettressurser som dominerende aktører besitter kan utnyttes av nye aktører i markedet. Telemarkedet er et komplekst marked å etablere seg i, og som bl.a. krever store investeringer. Tilgang til et nettverk (aksess og samtrafikk) og ikke minst til kundene på likeverdige vilkår er avgjørende for at en tjenestetilbyder skal kunne tilby sin tjeneste. Tilgangen på distribusjonsressurser er økende, men spesielt aksessdelen bærer fremdeles preg av å være en flaskehals.

Både konkurranseloven og teleloven har som formål å fremme effektiv ressursbruk gjennom virksom konkurranse, og begge lover kommer til full anvendelse på telemarkedet. Det er imidlertid utvalgets vurdering at en sektorspesifikk regulering basert på konkurransefremmende regler inntil videre vil være best egnet til å bidra til et marked med virksom konkurranse, og som best vil ivareta interessene til forbrukerne samt gi den forutsigbarhet og klarhet investorene har behov for. Grunnlaget for dette er telemarkedets komplekse natur, som krever spesiell kunnskap og oppmerksomhet fra myndighetenes side.

Som utvalget var inne på i omtalen av konkurranseloven i kapittel 5, kan denne loven i prinsippet ivareta mange av de samme reguleringsfunksjoner som i dag håndteres av Post- og teletilsynet med hjemmel i teleloven. En videreføring av den sektorspesifikke regulering vil imidlertid sikre at myndighetene opprettholder et myndighetsapparat med høy telefaglig kompetanse og tilstrekkelig med ressurser til å håndtere de regulatoriske utfordringer som telemarkedet byr på.

Det følger videre av konkurranselovens formålsparagraf at den ikke kan brukes til å fremme andre hensyn enn effektiv ressursbruk. I teleloven er virksom konkurranse sett på som et virkemiddel for å fremme sektorpolitiske målsetninger som landsdekkende tjenester, samtrafikk og forbrukerinteresser. Så lenge det er ønskelig å opprettholde sektorpolitiske målsetninger som går utover formålet om effektiv ressursbruk, vil det være nødvendig å opprettholde et sektorspesifikt regelverk.

Transformasjonen fra monopol til konkurranse er ikke fullført. Utviklingen i telemarkedet endrer seg imidlertid raskt og regulatoriske tilpasninger vil være nødvendig for å legge til rette for ytterligere konkurranseutvikling. Mens detaljert regulering kan være hensiktsmessig i en tidlig fase for å legge til rette for konkurranse, kan den på et visst punkt hindre videre utvikling. Utvalget mener derfor det er grunn til å ha et gjennomtenkt og fleksibelt forhold til når det vil fremme utviklingen å gå over til å anvende en tilnærming utfra konkurranseloven. På lengre sikt vil generelle konkurranserettslige regler nasjonalt og internasjonalt få en tilsvarende viktigere rolle.

For å sikre aktørene i telemarkedet mest mulig forutsigbare rammebetingelser, mener utvalget at utviklingen av fremtidig regulering bør ta utgangspunkt i et sett av regulatoriske prinsipper. Som nevnt i kapittel 4.1.1 publiserte EU-kommisjonen i mai 1999 et diskusjonsdokument med forslag til fem overordnede prinsipper som skal danne utgangspunkt for fremtidige reguleringsforslag for kommunikasjonsinfrastrukturer og tilhørende tjenester, og ligge til grunn for revisjonen av EUs regelverk på telesektoren og nasjonale regulatoriske gjennomganger i EU/EØS-landene. Utvalget anbefaler at norske myndigheter snarest setter i gang et arbeid med et norsk innspill til EU-kommisjonen om utformingen av disse prinsippene, og hvordan de bør anvendes i utformingen av fremtidig teleregulering.

Utvalget anbefaler videre at telemyndighetene parallelt med dette, i samarbeid med konkurransemyndighetene, setter i gang et arbeid med sikte på å klargjøre hvilke regulatoriske virkemiddel som bør anvendes i utformingen av fremtidig regulering. Ett sentralt element i et slikt arbeid bør være å vurdere balansen mellom generell konkurranserett, sektorspesifikk regulering og selvregulering. Ett annet element bør være å spesifisere kriterier eller milepæler for å avgjøre når konkurransen er så utviklet at eksisterende sektorspesifikke krav til tilbydere og deres tjenester kan vurderes redusert eller opphevet. 17 Både tele- og konkurransemyndighetene har i dag ansvar for tilsyn med konkurransen i telemarkedet. Det er viktig med tett samarbeid og klar arbeidsdeling mellom disse myndighetene som grunnlag for å sikre virksom konkurranse.

8.1.3 Vurdering av enkelte virkemidler i teleloven 18

8.1.3.1 Tilgang til infrastruktur

Vilkårene for tilgang til andres nettverk og kunder er helt sentrale for å oppnå virksom konkurranse. Felles for reguleringene av telemarkedene i Europa i overgangen fra monopol til konkurranse er at det er lagt opp til at nye tilbydere av offentlig telenett og offentlig teletjeneste skal kunne benytte seg av eksisterende nettressurser. For å få til dette er det lagt spesielle forpliktelser på aktører med sterk markedsstilling til å gi tilgang til sine nett, bl.a. fordi disse aktørene er i besittelse av ressurser som utgjør flaskehalser for tilgang til kundene.

Formålet med telereguleringen er å oppnå lavere priser og bidra til utvikling av nye tjenester med god kvalitet. En viktig diskusjon har vært hvorvidt dette målet best kan oppnås ved å etablere tjenestebasert konkurranse, eller ved å gi incentiver til utvikling av konkurrerende infrastrukturer. Dersom siktemålet er tjenestebasert konkurranse vil utgangspunktet være at tilbydere uten egne nett bør sikres tilgang til kundene gjennom andres nettressurser, fordi dette vil gjøre det lettere for nykommere å etablere seg og gi det beste grunnlaget for å få virksom konkurranse og nye tjenester. Eksisterende nettilbydere har typisk vært av den oppfatning at tilgang uten egen infrastruktur ikke vil gi incentiver til utbygging av infrastruktur, og at slik tilgang vanskeliggjør modernisering av nettressursene.

Det er konflikten mellom disse to hensynene som ble satt på spissen gjennom den såkalte Sense-saken. Sense hadde ikke noe eget fysisk mobilnett, men baserte seg på å inngå avtaler med ulike tilbydere av offentlig mobilnett i ulike land om bruk av deres mobilnett for egne kunder. Dette reiser mange vanskelige spørsmål i forhold til gjeldende rett. 19

De såkalte ONP-bestemmelsene (Open Network Provisions) har som hovedformål å sikre at den underliggende infrastrukturen skal være åpen for både brukere og tjenesteleverandører, gjennom harmoniserte vilkår for tilgang til og bruk av infrastruktur. Spesielle krav til bl.a. priser, kostnader, offentliggjøring av tilbud osv. er knyttet til aktører med sterk markedsstilling, for å sikre at disse ikke skal misbruke sin stilling. I telelovens § 2-3 heter det at tilgangen til offentlig telenett og offentlig telefontjeneste som drives av tilbyder med sterk markedsstilling skal være åpen og ikke diskriminere noen.

Samtrafikk er en helt sentral forutsetning for at enhver bruker skal kunne kommunisere med enhver annen bruker, og for å gi tjenestetilbydere tilgang til eksisterende nettressurser. I overgangen fra monopol til konkurranse var det viktig å etablere et regelverk for samtrafikk, bl.a. fordi det ville være forskjeller i interesser og forhandlingsstyrke mellom nye aktører og tidligere monopolister. Hovedregelen i teleloven er at tilbyder av tilgang til offentlig telenett og av offentlig teletjeneste har rett og plikt til å forhandle om samtrafikk. Tilbyder av tilgang til offentlig telenett og offentlig teletjeneste som har sterk markedsstilling skal imøtekomme enhver rimelig anmodning om samtrafikk, og utarbeide et standard samtrafikktilbud basert på kostnadsorienterte priser. Utgangspunktet er at aktørene skal forhandle frem løsninger, men Post- og teletilsynet har fullmakt til å mekle i forhandlingene og på visse vilkår pålegge inngåelse av avtale.

Et mulig problem sett fra en konvergens-synsvinkel vil være dersom krav og bestemmelser som følger av ONP-regler anvendes på ett område og ikke på et annet. Som nevnt i kapittel 7.4.1 er kravene i teleloven etablert på et teknologinøytralt grunnlag, slik at alle infrastrukturer i prinsippet er omfattet. Likevel er det gjort unntak:

• Samferdselsdepartementet har i samråd med Post- og teletilsynet besluttet at bestemmelsene om sterk markedsstilling i teleloven inntil videre ikke skal anvendes på satellittbaserte tjenester.

• Tilbyder av offentlig mobilkommunikasjonsnett og -tjeneste skal tilby samtrafikk til kostnadsorienterte priser bare dersom vedkommende har sterk markedsstilling i det nasjonale samtrafikkmarkedet.

• Bestemmelsene om sterk markedsstilling har ikke vært anvendt i forhold til kringkastingsnettene.

Utvalgets forslag om å samle all regulering av distribusjon i teleloven kan gjøre det mer nærliggende å la bestemmelsene om tilgang til nett omfatte alle infrastrukturer. Utvalget mener det likevel vil kunne begrunnes at ikke all infrastruktur faktisk skal reguleres likt. I slike tilfeller bør det imidlertid gis særskilte begrunnelser, for å unngå valg av ineffektive løsninger og barrierer for virksom konkurranse.

Et særskilt problem er konkurransen i aksessnettet. Det er tatt opp som et eget spørsmål om Telenors jordbundne aksessnett bør åpnes i form av utleie til konkurrerende aktører for å øke konkurransen, jf. St.meld.nr. 24 (1998-99) Om enkelte regulatoriske spørsmål i telesektoren. 20 Nettkonvergens innebærer at det utvikles nye typer av aksessnett som vil konkurrere med, og/eller supplere tele- og kringkastingsnettene. Følgelig vil aksessnettene etter hvert i mindre grad bli flaskehalser, og nye tilbydere kan benytte seg av alternativ aksessinfrastruktur. Utvalget mener at det er viktig å stimulere til utvikling av konkurrerende infrastruktur, samtidig som nye tilbydere får tilgang til eksisterende infrastruktur. Det er derfor inntil videre grunnlag for å opprettholde bestemmelsene om åpen tilgang til underliggende infrastruktur. Utviklingen i retning av større konkurranse på distribusjonsleddet vil over tid gjøre det naturlig å bygge ned innslagene av sektorspesifikk regulering, og de særskilte krav som er pålagt tilbydere med sterk markedsstilling. I overskuelig fremtid vil det imidlertid være behov for bestemmelser som sikrer samtrafikk mellom nett og tjenester.

8.1.3.2 Konvergens mellom fast- og mobilnett

Innenfor EUs regulering av telemarkedet blir faste og mobile nettverk til en viss grad i dag regulert ulikt. Det er flere regler som får anvendelse for faste nettverk enn mobile. F.eks. er det krav som knytter seg til aktører med sterk markedsstilling, bl.a. når det gjelder samtrafikk, som ikke gjelder for mobilnett. I Norge er det gjennomført en større grad av likhet i regulering av fast- og mobilnett, ved at det som en hovedregel ikke er gjennomført forskjellsbehandling utover det som følger av EØS-forpliktelsene.

Utvalgets oppfatning er at det nå er hensiktsmessig å vurdere en mer enhetlig tilnærming til reguleringen av fast- og mobilnett, og at Norge fortsatt bør ligge i forkant av en slik prosess. Norge har i dag flere abonnenter på mobiltelefoni enn fast telefoni, og markedspenetrasjonen er på ca. 50 %. Det pågår også en utvikling, jf. kapittel 3.3.3, i retning av at skillet mellom kommunikasjon i mobilnett og fastnett etter hvert blir borte. Utvalget anbefaler derfor at det legges opp til lik regulering av fast- og mobilnett, og at det tas inititativ til å gi innspill om dette i forbindelse med EUs revidering av regelverket for telemarkedet.

8.1.3.3 Pålagte landsdekkende tjenester

Det er et hovedmål for norsk telepolitikk å sikre alle husstander og bedrifter over hele landet grunnleggende teletjenester av høy kvalitet. Dette oppnås dels gjennom at det ved åpen konkurranse legges til rette for lavere priser og utvikling av nye tjenester. I tillegg er Telenor AS pålagt en plikt til å levere pålagte landsdekkende teletjenester, jf. konsesjon av 2. mars 1999.

Pålagte landsdekkende tjenester (såkalte Universal Services Obligations - USO) innebærer tilgjengelighet for alle brukere til et minimum av tjenester av spesifisert kvalitet til rimelige priser. USO er først og fremst begrunnet ut fra distrikts- og sosialpolitiske hensyn. Det er viktig at alle skal ha tilgang til et grunnleggende og likeverdig tilbud av teletjenester. Tilgang til telekommunikasjon er viktig for den enkelte og styrker grunnlaget for bosetting og næringsliv.

Pålagte landsdekkende tjenester omfatter per i dag:

• Offentlig taletelefoni 21, som skal være tilgjengelig for alle husstander, bedrifter og virksomheter.

• Leide samband 22, som skal være leveres i virkeområdet for konsesjonen.

• Tilknytning til digitalt nett, som skal omfatte alle abonnenter i det faste jordbundne nettet.

Myndighetene har innført en maksimalprisordning for å motvirke høye priser i mindre konkurranseutsatte deler av markedet. Ordningen er knyttet opp mot taletelefoni og leide samband, og er utformet slik at alle i hele landet skal få realprisnedgang.

I konsesjonen heter det at Telenor skal anlegge et offentlig telenett for å tilby leide samband og offentlig taletelefoni, men det er ikke spesifisert hvilken type infrastruktur som bør benyttes. Som nevnt i kapittel 7.4.1 er det imidlertid fortsatt vanskelig å tenke seg et landsdekkende tilbud av telefoni som ikke forutsetter at Telenor vedlikeholder sitt faste jordbundne telenett.

Nettkonvergensen medfører at de funksjonelle forskjellene mellom ulike nettyper blir mindre, og at ulike infrastrukturer i større grad blir alternativer slik at de hver for seg eller sammen med andre kan gi landsdekkende distribusjon. Utvalget mener dette tilsier at målet om universelle tjenester bør knyttes opp til totaliteten i tilbudet av nettressurser, og ikke til spesifikke infrastrukturer.

Utvalget mener videre at målet om at hele befolkningen skal ha tilgang til grunnleggende teletjenester bør stå fast. Myndighetene har lagt vekt på at omfanget av universelle tjenester bør avspeile en utvikling med tilbud av et bredere spekter av produkter og tjenester, bl.a. ut fra om tjenesten er viktig for deltakelse i samfunnet. Et aktuelt spørsmål som diskuteres i EU i forbindelse med gjennomgangen av regelverket på teleområdet, er hvorvidt aksess til Internett bør inkluderes i de universelle tjenestene. Konvergensutviklingen medfører at det blir et større tilbud av tjenester, at tjenestene blir levert over flere typer plattformer og at brukerne får større valgmulighet. Dette gjør at det over tid blir vanskeligere å avgjøre hvilke tjenester som kan oppfattes å være grunnleggende og hvorvidt brukerne totalt sett (dvs. over flere plattformer) har tilgang til et tilfredsstillende tilbud. I tillegg blir det et viktigere poeng at nytten av å inkludere nye tjenester må ses i sammenheng med kostnadene som pålegges aktørene og dermed kundene samlet.

En alternativ innfallsvinkel til å fokusere på å utvide omfanget av de universelle tjenestene, er at man i stedet går inn for at både bedrifter og husstander skal ha tilgang på overføringskapasitet av en gitt størrelse. Tilgang på tilstrekkelig overføringskapasitet vil gi mulighet for tilgang til universelle tjenester, men vil i tillegg også kunne åpne for et bredt spekter av andre IK-tjenester. Dersom alle husstander og virksomheter over hele landet skal sikres tilknytning til høykapasitets infrastruktur må dette knyttes opp mot det samlede tilbud av nettressurser.

Hva som skal være omfanget av universelle tjenester vil i hovedsak være et politisk spørsmål. Utvalget vil imidlertid peke på at det er viktig at innholdet i universelle tjenester gis en klar definisjon, slik at hensynet til samfunnsmessige behov ikke går på bekostning av konkurransemessig nøytralitet og klare rammebetingelser for næringslivet.

Viktige spørsmål i den sammenheng er hvem som pålegges leveringsforpliktelse og hvordan de landsdekkende tjenestene finansieres. I dag er det Telenor AS som er pålagt leveringsforpliktelse, med forankring i konsesjon tildelt som følge av sterk markedsstilling. Det er imidlertid flere aktører som tilbyr disse tjenestene. Når markedet blir mer virksomt og velfungerende bør derfor flere aktører kunne konkurrere om å levere slike samfunnsoppgaver. Behovet for finansiering knytter seg til nettokostnader ved å levere grunnleggende teletjenester til kunder som ikke ville blitt betjent ut fra kommersielle vurderinger. For å sikre likeverdige konkurranseforhold mellom aktørene kan det være behov for en kostnadsfordelingsordning, der alle aktørene bidrar til å finansiere kostnadene ved leveringsforpliktelsen. Samferdselsdepartementet har vurdert behov for en kostnadsfordelingsordning i form av en fondsordning, jf. St.meld.nr. 24 (1998-99), og konkludert med at det ikke er hensiktsmessig på dette stadium bl.a. ut fra at andre aktører ikke har opparbeidet seg et tilstrekkelig markedsgrunnlag. 23

I henhold til EØS-avtalen er det i dag kun offentlig taletelefoni som kan finansieres ved en kostnadsfordelingsordning. EU skal som en del av sin revisjon av regelverket for telesektoren vurdere en utvidelse av hvilke tjenester som kan finansieres på denne måten. Dette reiser flere spørsmål. Dersom USO skal utvides f.eks. til Internett-aksess, vil et spørsmål være om disse tjenestetilbyderene skal bidra til finansieringen. Det vil innebære at teleselskaper av mindre størrelse vil måtte bidra til USO. Utvalget vil peke på at dette vil kunne ha konkurransemessige virkninger som bør vurderes nøye.

8.1.3.4 Teletorg

Reguleringen av innholdet i teletjenester er begrenset til teletorgtjenester. Teletorgforskriften, jf. kapittel 5.1.6, har regler som bl.a. pålegger tilbyder å ha et særlig innhold i sine tjenester, regler som forbyr nærmere bestemt innhold og regler som stiller visse krav til innholdet og hvem det er beregnet for. Teletorgforskriften inneholder også bestemmelser som er begrunnet i beskyttelse av forbrukerinteresser.

I samsvar med utvalgets forslag i kapittel 7 mener utvalget at teleloven så langt som mulig bør rendyrkes til å regulere distribusjon. Den delen av teletorgreguleringen som berører innholdet i teletorgtjenestene bør som følge av dette flyttes ut av teleloven.

Forskriften om teletorg er p.t under revisjon. Ett av de spørsmålene som vurderes er den innholdsmessige reguleringen. 24 Denne reguleringen er meget omfattende. Teletorgforskriften § 10 forbyr tjenester som omhandler vold og sex/erotikk eller forhold som kan oppfattes å gjelde slike forhold. Dagens innholdsregulering er meget streng, bl.a. ved at den går lenger enn det som følger av straffeloven. Konsekvensene av dette kan f.eks. være at det som i dag er tillatt i en bok eller gjennom TV, ikke vil være tillatt over teletorg. Denne innholdsreguleringen er slik flertallet i utvalget ser det problematisk av flere grunner. Ett forhold er teletorgforskriftens bestemmelser om sex og vold sett i forhold til Grunnlovens bestemmelser om ytringsfrihet i § 100. Et annet forhold er muligheten for omgåelse av teletorgregelverket. Teletorgbestemmelsene er begrenset til 820- og 829-nummer. Dagens situasjon er at det i økende grad tilbys en rekke teletorglignende tjenester, som tar i bruk løsninger som omgår teletorgregelverket. Det gjelder særlig bruk av 22-nummer, 23-nummer, stedsuavhengige nummer og utenlandsnummer for tilbud av sextjenester og spåtjenester utover tidsbegrensningene, maksimalprisreglene og reglene for tillatt innhold. Disse tjenestene fremstilles som teletorgtjenester, uten å være det etter forskriftens definisjon av teletorg. Et siste forhold er at teletorgforskriftens grenser i § 10 vedrørende tillatt innhold åpenbart ikke overholdes og respekteres i markedet.

Et flertall i utvalget (Bruzelius, Bing, Lovett og Moe Skarstein) kan på dette grunnlag ikke se at det finnes gode begrunnelser for å opprettholde en særlig regulering av teletorgtjenesters innhold. Straffeloven vil uansett sette grenser for tjenestenes innhold. I de fleste land som regulerer teletorgtjenester finnes det heller ingen innholdsmessig begrensning for tilbud av teletorgtjenester utover alminnelig nasjonal straffelovgivning. I tillegg er det etablert et bransjestyrt regelverk der alle aktører deltar, og som bør være tilstrekkelig for å ivareta involverte interesser. Flertallet anbefaler derfor at den innholdsmessige reguleringen av teletorgtjenester oppheves.

Et mindretall i utvalget (Koch og Sønneland) anbefaler at bestemmelsene i teletorgforskriften om innhold videreføres inntil videre, slik at det kan gjennomføres en evaluering av selvkontroll-ordningen før en tar endelig standpunkt.

8.1.3.5 Fremføringsrett

I telelovens § 10-2, første ledd er telemyndigheten gitt rett til å gi tilbydere av offentlig telenett eller -tjenester såkalt fremføringsrett, dvs. rett til å anbringe telenett, teleutstyr eller annen innretning for telekommunikasjonsformål på, over, under eller gjennom privat eiendom. Tilbyder med fremføringsrett er delegert myndighet til å forberede og fatte vedtak om en nærmere avgrenset form for ekspropriasjon uten forutgående søknad og godkjennelse. Reglene i forvaltningsloven, herunder med klagerett for den vedtaket retter seg mot, får anvendelse.

I dag har ikke alle aktører som ønsker det slik fremføringsrett. Janco Multicom har søkt Samferdselsdepartementet om fremføringsrett og fått avslag 25. Aktører som ikke har fremføringsrett kan etter teleloven § 10-2 annet ledd og i oreigningsloven § 2 nr. 9 søke om rett til ekspropriasjon. Uansett på hvilket grunnlag ekspropriasjon foretas, må det undersøkes om de alminnelige vilkår for ekspropriasjon foreligger, jf. teleloven § 10-2 syvende ledd. Den faktiske forskjellen mellom å ha og ikke ha fremføringsrett ligger derfor hovedsakelig i at tilbyder med fremføringsrett selv har mulighet til å treffe vedtak om ekspropriasjon.

I forbindelse med innføringen av konkurranse og flere aktører i markedet har fremføringsretten blitt knyttet til og begrenset av pålagte leverings- eller utbyggingsforpliktelser, jf. Telenors konsesjon av 2. mars 1999. På dette grunnlag er fremføringsretten trolig ikke i strid med de krav til likeverdige og ikke-diskriminerende vilkår for, og muligheter til, å anlegge teleinfrastruktur som følger av gjeldende norsk regelverk og norske EØS-forpliktelser.

Et flertall i utvalget (Bruzelius, Bing, Lovett og Moe Skarstein)mener at selv om fremføringsretten som nevnt trolig ikke er diskriminerende, innebærer den likevel en faktisk ulikhet mellom aktører. En utvidelse av fremføringsretten vil være uhensiktsmessig i et konkurransemarked. Fremføringsretten er dessuten av avtagende viktighet, bl.a. som følge av at teleloven åpner for flere måter å bruke eksisterende infrastruktur på. Utvalgets flertall anbefaler på denne bakgrunn at fremføringsretten etter § 10-2 første ledd blir opphevet.

Et mindretall i utvalget(Koch og Sønneland) vil peke på at fremføringsretten er knyttet til utbyggings/leveringsplikt for å etablere nett og/eller tjeneste i hele eller deler av landet. Mindretallet peker videre på at det å koble en slik fremføringsrett sammen med leveringsplikt slik det gjøres i dag ikke er diskriminerende eller konkurransevridende. Aktører som ikke har fremføringsrett kan søke om ekspropriasjon. I tillegg åpner regelverket for samlokalisering og tilgang til eksisterende infrastruktur. Mindretallet mener på dette grunnlag at det per i dag ikke nødvendig å oppheve bestemmelsen om fremføringsrett etter telelovens § 10-2 første ledd, men ser samtidig at det kan være grunnlag for å se nærmere på ordningens praktiske virkninger.

8.1.4 Telenors adgang til å drive med kringkastingsvirksomhet

I St.meld. nr. 21 (1995-96) om Telenor AS ble det lagt til grunn at Telenor av mediepolitiske grunner ikke skal ha strategiske eierposisjoner innenfor selskaper som driver programvirksomhet. Denne begrensningen ble opprettholdt i St.meld. nr. 17 (1997-98) om Telenor AS si verksemd. Bakgrunnen for at Telenor er pålagt en slik restriksjon er selskapets dominerende posisjon innen en rekke alternative distribusjonsnett, og at man ønsker å unngå at dominans på infrastruktur skal føre til tilsvarende kontroll over programtilbudet.

Spørsmålet ble tatt opp på nytt i et høringsbrev fra Kulturdepartementet datert 21. august 1998 med forslag til endringer i eierskapsreglene i kringkastingsloven. Samferdselsdepartementet ga i sin høringsuttalelse uttrykk for at det på det daværende tidspunkt ikke var hensiktsmessig å foreta en slik vurdering, og at man ønsket å avvente Konvergensutvalgets utredning før man tok endelig stilling til spørsmålet.

Utvalgets prinsipielle utgangspunkt er at myndighetene bør være tilbakeholdne med å innføre denne type etableringshindringer og at markedsaktørene i størst mulig grad bør stå fritt i forhold til hvilke tjenester de ønsker å tilby. Dersom man likevel opprettholder etableringshindringer, bør disse ha en entydig og klar begrunnelse. Etter utvalgets vurdering er dette ikke tilfelle for den aktuelle begrensning på Telenor.

Begrensningen innebærer at Telenor og dets datterselskaper, om de skulle ønske det, ikke har adgang til å skyte kapital inn i norsk programproduksjon. Telenor Avidi er f.eks. avskåret fra å tilby egne kringkastingsprogrammer over sine kabelnett. Dette representerer en konkurranseulempe for selskapet, sett i forhold til Janco Multicom 26 og andre netteiere i Norge. Isolert sett kan en slik begrensning medføre mindre likviditet i det norske kringkastingsmarkedet, noe som ut fra både mediepolitiske og konkurransemessige hensyn kan være uheldig.

Telenors sentrale posisjon som netteier innenfor jordbundne tele- og kringkastingsnett, kabel-TV-nett, mobilkommunikasjonsnett og satellittnett, kan innebære en risiko for at selskapet misbruker denne til å begrense konkurransen. Dette er en problemstilling som er vel kjent fra nettverksbaserte markeder som elektrisitetsforsyning, gass og tele. Utvalget kan derfor ikke se bort fra at dette kan være en aktuell problemstilling også innenfor kringkastingsmarkedet. Dette er imidlertid en ren konkurransemessig problemstilling, som fortrinnsvis bør kunne håndteres innenfor rammene av konkurranselovens bestemmelser. Konkurransemyndighetene vil kunne intervenere mot Telenor, dersom det skulle vise seg å være grunnlag for det.

Også eierskapsloven for mediesektoren vil kunne komme inn. Dersom Telenor gjennom samarbeid med andre aktører skulle få en så sterk posisjon at det truer mediemangfold og ytringsfrihet vil Eierskapstilsynet kunne stanse eller stille vilkår for en eventuell fusjon.

Videre vil utvalget peke på at det fremstår som lite konsekvent at Telenor nektes å integrere seg vertikalt innenfor kringkastingssektoren, samtidig som selskapet tillates å være den største tilbyderen av teletjenester i Norge. Problemstillingene knyttet til vertikal integrasjon mellom eierskap til nett og tilbud av tjenester er i denne sammenheng tilnærmet parallelle for tele og kringkasting.

En ytterligere svakhet ved den begrensning som Telenor er pålagt, er at det i praksis vil kunne være vanskelig å trekke linjen mellom programselskap og distribusjonsselskap, eller mellom tele- og kringkastingstjenester. Telenor deltar f.eks. i Canal Digital. Dette selskapet setter sammen buketter av kanaler og tilbyr en digital pakke til det nordiske publikum. Engasjementet i Canal Digital innebærer at selskapet allerede er etablert med virksomhet som ligger nært opp mot kringkasting. Etter hvert som digital TV vil bli supplert med interaktive tjenester vil grensedragningen mellom distributør og programselskap kunne bli stadig mer problematisk.

Avslutningsvis viser utvalget til at når Telenor nektes å drive med kringkasting, kan dette ha negative virkninger også for selskapets internasjonale satsning. I kapittel 3.5 viste utvalget at ett aspekt ved markedskonvergens er at de store aktørene integrerer på tvers av de tradisjonelle sektorgrensene for IT, kringkasting og tele. Restruktureringen skjer som en respons på endrede tekniske og rettslige rammebetingelser. Det vil derfor kunne være uheldig om Telenor i unødig grad hindres i å ta del i en slik utvikling, samtidig som selskapets internasjonale konkurrenter (etter det utvalget er kjent med) ikke står overfor tilsvarende restriksjoner.

Utvalgets anbefaling er derfor at Telenor bør gis adgang til å eie andeler i selskaper som driver med programvirksomhet. Konkurranselovens bestemmelser bør være tilstrekkelige til å sikre at dette ikke får skadelige virkninger for konkurranseforholdene i kringkastingssektoren.

8.1.5 Skisse til revidert telelov - anbefalinger for oppfølging

Utvalget anbefaler med utgangspunkt i dagens lov følgende revisjon av teleloven:

Diskusjonene i kapitlet over om endringsbehov i teleloven som følge av konvergensutviklingen er ikke uttømmende. I tillegg er det endringsbehov som knytter seg til den generelle markedsmessige utviklingen som utvalget ikke har omtalt. Samferdselsdepartementet bør derfor som oppfølging av Konvergensutvalgets utredning gjennomføre en full gjennomgang av regelverket. Utvalget har i den forbindelse noen anbefalinger for dette arbeidet:

8.2 Kringkastingsloven

I kapittel 7 anbefalte utvalget at kringkastingsloven foreløpig videreføres som en særlov for kringkastingssektoren. Det er imidlertid flere elementer i dagens lov som bør revideres. Dette endringsbehovet skyldes dels utvalgets forslag om en endret ansvarsfordeling mellom kringkastings- og telelovene, dels at konvergensprosessen i seg selv har skapt behov for tilpasninger i myndighetenes virkemiddelbruk. Nedenfor vil utvalget presentere enkelte forslag til revisjon av kringkastingsloven. De fleste av disse forslagene bør vurderes gjennomført umiddelbart.

Utvalget vil innledningsvis referere til kapittel 8.1, der det ble foreslått at kringkastingsloven § 2-2 oppheves. Etter det utvalget kan se er det ingen andre behov for endringer i kringkastingsloven som på kort sikt følger direkte av forslaget om å tilstrebe en mer horisontal regulering av distribusjon.

8.2.1 Kringkastingsdefinisjonen

Definisjonen av kringkastingsbegrepet har avgjørende betydning for hva som skal reguleres av kringkastingsloven. Utvalget har flere ganger pekt på at selve ordlyden i lovens definisjon kan bidra til å skape uklarhet omkring i hvilken grad nye interaktive tjenester reguleres av kringkastingsloven. Et kjernepunkt i diskusjonen omkring kringkastingsbegrepet er om det forutsetter «samtidighet», dvs. at en allmennhet samtidig kan ta inn signalene. Som redegjort for i kapittel 5.2 legger utvalget til grunn at definisjonen kun dekker tjenester som er egnet til synkront eller samtidig mottak. Det fremgår imidlertid ikke direkte av ordlyden i kringkastingsloven § 1 at definisjonen oppstiller et slikt krav om samtidighet. Utvalgets standpunkt er derfor basert på en fortolkning av ordlyden. For å begrense uklarhet omkring definisjonens rekkevidde bør det presiseres at kringkasting forutsetter samtidig mottak. En slik presisering vil være viktig, fordi det vil gjøre det klart at de fleste interaktive tjenester faller utenfor kringkastingslovens virkeområde.

Nedenfor vil utvalget gjøre nærmere rede for bakgrunnen for hvorfor de interaktive tjenester i hovedsak ikke bør reguleres av kringkastingsloven. Dette vil bli gjort ved å ta utgangspunkt i de historiske begrunnelser for å regulere kringkastingssektoren. Fra dette utgangspunktet gjennomføres en vurdering av i hvilken grad disse begrunnelsene har gyldighet for interaktive tjenester.

8.2.1.1 De historiske begrunnelser for regulering av kringkastingssektoren

Prinsippet om ytringsfrihet og medienes funksjon som bærere av den offentlige debatt tilsier at myndighetene i minst mulig grad griper inn overfor redigeringen av mediene. Dette prinsippet utgjør bakgrunnen for at f.eks. dagspressen ikke er underlagt restriksjoner på etableringsadgangen eller på det redaksjonelle innholdet, utover de generelle begrensninger som bl.a. ligger i straffelovens bestemmelser om rasistiske ytringer og ærekrenkelser. Reguleringen av kringkastingssektoren er av en annen karakter, ved at det på dette området har vært legitimt for myndighetene å legge føringer på etableringsadgang, redigering og distribusjon.

Fremveksten av nye, kringkastingslignende tjenester gjør det naturlig å undersøke nærmere om de tradisjonelle begrunnelsene for regulering av kringkastingssektoren fortsatt har gyldighet. Det er særlig tre elementer som i et historisk perspektiv kan synes å ha hatt betydning for grunnlaget for reguleringen av kringkastingssektoren:

Frekvensforvaltning

Da kringkasting oppstod som medium fantes det ikke reelle alternativer til distribusjon over eteren. Knapphet på frekvenser og behovet for å unngå interferens gjorde det nødvendig å regulere utnyttelsen av frekvensspekteret. Slike tekniske forutsetninger for kringkastingsdrift er antakelig den viktigste årsak til at kringkastingsmediet har blitt særbehandlet i forhold til andre medier. Frekvensene har blitt betraktet som et offentlig og knapt gode, noe som har gjort det legitimt å stille krav til de få aktørene som har fått tilgang til dette godet.

Kringkastingsmediets påvirkningskraft.

Kringkasting, og særlig fjernsyn, er et medium med særlig sterk påvirkningskraft. Dette har dels sammenheng med mediets egenart, dels med hvordan fjernsyn blir distribuert. Kombinasjonen av lyd og bilde gir fjernsynet stor påvirkningskraft. Påvirkningskraften forsterkes av at sendingene er lett tilgjengelige for alle, som følge av at sendingene tradisjonelt har vært gratis og at tilnærmet hele befolkningen har et TV-apparat.

Videre har det hatt betydning at dette slagkraftige mediet har blitt kontrollert av et fåtall aktører. Frekvensknappheten setter i seg selv en øvre grense for hvor mange aktører det er rom for. I tillegg medfører språklige og kulturelle grenser at kringkastingsmarkedet i noen grad er geografisk avgrenset, slik at det ikke er enkelt for internasjonale kanaler å få gjennomslag i Norge. Når man samtidig tar hensyn til at det norske reklamemarkedet er begrenset i omfang og kringkastingsvirksomhet er svært kapitalkrevende, tegnes det et bilde av et marked med høye etableringsbarrierer. Det er følgelig naturlig at kringkastingsmarkedet i Norge, i likhet med mange andre land, har en oligopolistisk struktur.

Kombinasjonen av stor gjennomslagskraft, utbredelse og markedets oligopolistiske struktur har gjort det legitimt for myndighetene å føre en viss kontroll med hvordan kringkasterne forvalter sine roller. Fra politisk hold har det vært en uttalt ambisjon om å styre innholdet i kringkastingssendingene i bestemte retninger. Dette var utgangspunkt for at staten i 1933 etablerte sitt eget kringkastingsselskap, NRK, med enerett til å drive med kringkasting. I de senere år, i takt med liberaliseringen av regelverket for sektoren, har de politiske målene gradvis blitt revidert. I dag er politikken primært innrettet mot fremme av nasjonalt språk og kultur, tilbud til alle lag av befolkningen, pluralisme i eierskap, landsdekkende distribusjon 27, begrensninger i innslaget av reklame, samt mot å beskytte brukere (særlig barn) mot visse former for innhold.

Sikre kringkasternes økonomi

I et land som Norge vil det kunne være vanskelig for kommersielle kringkastere å drive lønnsomt. Samtidig har det vært knapphet på tilgjengelige frekvensressurser. Kombinasjonen av frekvensknapphet og et ønske om å sikre et visst innslag av norske kringkastere er bakgrunnen for at myndighetene har gitt TV2, P4 og lokalfjernsynsselskapene rettslige eller de facto-eneretter innenfor sine markedssegmenter.

Konklusjon

De fleste av disse begrunnelsene for særreguleringen av kringkastingssektoren har ennå gyldighet for konvensjonelle kringkastingstjenester. Fortsatt har kringkastingsmediet (og særlig) fjernsynet en enestående påvirkningskraft som massemedium, og tilgang til frekvensspekteret er ennå en forutsetning for å nå fram til hele markedet. Samtidig er det tendenser til at enkelte av begrunnelsene for regulering av kringkastingssektoren får mindre relevans. Dette gjelder f.eks. frekvensproblematikken, der fremveksten av alternative distribusjonsformer for kringkasting over tid vil redusere (men neppe eliminere) betydningen av å ha tilgang til frekvenser. Tilsvarende kan gjøres gjeldende for oligopolargumentet; fremveksten av et stort antall digitale kanaler og et ekstremt mangfold av innholdstjenester på Internett kan føre til at det samlede tilbudet av kringkastingstjenester får en mindre oligopolistisk karakter.

Utvalget legger likevel til grunn at kringkastingsdefinisjonen fortsatt bør omfatte det man kan kalle konvensjonelle kringkastingstjenester. Med konvensjonelle tjenester mener utvalget sendinger som er rettet mot allmennheten og egnet til samtidig mottak. Selv om den teknologiske utvikling legger til rette for interaktive tjenester, tror utvalget at det fortsatt vil være en betydelig etterspørsel etter konvensjonelle, redigerte sendinger. Utvalget tror samtidig at behovet for å regulere de nye interaktive tjenestene er mindre. Dette begrunnes nærmere nedenfor. Først er det nødvendig å avklare nærmere hva det som skiller de interaktive tjenestene fra det som over er omtalt som konvensjonell kringkasting.

8.2.1.2 Interaktive kringkastingstjenester vs konvensjonelle kringkastingstjenester

I praksis er det vanskelig å trekke entydige skillelinjer mellom interaktive og andre tjenester. Det finnes ingen konsensus omkring hvordan begrepet «interaktiv» bør defineres, og de tjenester som i dagligtalen omtales som interaktive dekker et bredt spekter tjenester som innbyrdes har svært ulike karaktertrekk. Det er enklest å beskrive de nye tjenestene ved å ta utgangspunkt i hva som kjennetegner de tjenester man kan karakterisere som konvensjonell kringkasting. Kjernen i disse tjenestene er som nevnt at de er rettet mot allmennheten og egnet til samtidig mottak.

Mange av de interaktive tjenestene kan hevdes å være rettet mot allmennheten, noe avhengig av hva man velger å legge i dette begrepet. Det som først og fremst skiller interaktive tjenester fra konvensjonell kringkasting, er at de i større grad åpner for tilpasning til den enkeltes ønsker og behov. Denne tilpasningen kan skje ved at brukerne selv kan velge når man ønsker å konsumere tjenesten 28, noe som innebærer at kravet om samtidighet i konsumet ikke er oppfylt. I tillegg kan selve innholdet av tjenestene skreddersys den enkelte brukers preferanser. Dette står i kontrast til de konvensjonelle kringkastingstjenestene, der valgmulighetene i dag er avgrenset til å slå TV-apparatet av eller på, og til skifte mellom ulike kanaler. Interaktive tjenester forutsetter videre en eller annen form for dialog eller toveis kommunikasjon mellom kringkasteren og den enkelte bruker, dvs. at brukeren har tilgang til en retur- eller bestillingslinje til den som leverer tjenesten. Det prinsipielt viktige i dette er at brukerne får større kontroll over hva man tar inn over sin egen TV. Tilsvarende får sendeselskapene redusert innflytelse over publikums mediebruk. Som utvalget vil komme nærmere inn på nedenfor, får dette betydning for i hvilken grad det er grunnlag for å regulere sendeselskapene virksomhet.

I forhold til denne kategoriseringen vil f.eks. de fleste Internett-baserte tjenestene være interaktive, fordi de forutsetter at brukerne hver gang aktivt laster ned innholdet. Det samme vil gjelde for andre brukerinitierte tjenester som VOD over telenett og enkelte varianter av PPV i digital-TV. NVOD vil ikke være en interaktiv tjeneste, fordi denne tjenesten er egnet til samtidig mottak av en større krets av brukere. Den forutsetter heller ikke noen form for toveis kontakt mellom sendeselskap og seer. Push-tjenester havner i en uklar mellomstilling. 29

Det er komplisert å utvikle kriterier som på en entydig måte skiller mellom konvensjonelle og interaktive tjenester. Til det er bredden av tjenestevarianter for stor. For eksempel er ikke de konvensjonelle sendingene statiske. Selv om disse er basert på at leverandørene opererer med fastlagte sendeplaner, kan de i fremtiden likevel fortone seg som «interaktive» for brukerne. Når digital-TV blir en realitet, vil søke- og programmeringsfunksjonene i den elektroniske programoversikten gjøre det mulig for brukerne å komponere personlige sendeplaner. En slik tjeneste vil fortone seg som interaktiv, selv om den er basert på fastlagte sendeskjema. Preget av interaktivitet styrkes ytterligere dersom de digitale dekoderene utstyres med en minnefunksjon, slik at brukerne ikke er avhengige av å se et program akkurat når det sendes. Utvalget vil imidlertid legge til grunn at selve utsendelsen rettslig sett må karakteriseres som kringkasting, selv om brukerne vil forholde seg «interaktivt» til tjenesten.

Til tross for at det kan være glidende overganger mellom konvensjonelle og interaktive tjenester, gir begrepsparet en antydning om viktige prinsipielle forskjeller mellom ulike kategorier av «kringkasting». Når utvalget har valgt å bruke plass på å beskrive disse forskjellene, har det sammenheng med at de interaktive tjenestene etter utvalgets syn ikke bør falle inn under kringkastingsdefinisjonen, og at de følgelig ikke bør omfattes av kringkastingsloven.

8.2.1.3 Momenter som tilsier at interaktive tjenester ikke bør omfattes av kringkastingsdefinisjonen

De historisk betingede begrunnelser for regulering har mindre relevans

De interaktive tjenestene forutsetter per definisjon at brukerne aktivt oppsøker tjenestene. Dette reduserer behovet for å beskytte brukerne, f.eks. mindreårige mot enkelte former for innholdstilbud. Det er videre utviklet programvare som gjør det mulig for foreldre selv å filtrere bort innholdstjenester man ikke ønsker at barna skal kunne se. Mange interaktive tjenester vil dessuten være betalingstjenester, noe som ytterligere styrker foreldrenes kontroll med hva barna ser på. Videre formidles interaktive tjenester foreløpig i hovedsak over telenettet, noe som gjør at tekniske hensyn knyttet til frekvenstilgang er mindre aktuelle. Tilbudet av interaktive tjenester vil dessuten være så stort at det neppe er grunn til å frykte at enkeltaktører skal monopolisere formidlingen av slike tjenester.

Utvalget ser ikke bort fra at det kan være aktuelt for myndighetene å operere med «allmennkringkaster-mål» også for interaktive tjenester. Fordi man neppe kan kontrollere distribusjonen av disse, må målsettinger om programmer ivaretas gjennom stimuleringstiltak, og ikke ved at man stiller krav til aktørene for at de får tilgang til frekvenser. Følgelig utgjør ikke allmennkringkastermål et sterkt argument for å la interaktive elektroniske tjenester være en del av kringkastingsbegrepet. 30

Eksisterende regler er ikke tilpasset interaktive tjenester

Flere av dagens reguleringer kan ikke anvendes på interaktive tjenester. Dette gjelder f.eks. regler for hvor mye reklame kringkasterne har lov til å sende i løpet av en time. Slike regler forutsetter at programmene sendes ut etter et fastlagt sendeskjema og er derfor ikke anvendelige for interaktive tjenester, noe som i seg selv utgjør ett argument for å holde disse tjenestene utenfor kringkastingsdefinisjonen.

Interaktivitet innebærer at deler av redaktørfunksjonen overføres til brukerne

Interaktive tjenester kjennetegnes som nevnt ved at brukerne får større innflytelse på utformingen av de tjenestene de konsumerer. De vil f.eks. kunne velge at reklame ikke skal vises på skjermen, tidspunkt for når man ønsker å se på en film, hvilke typer nyheter man ønsker å se på i nyhetssendinger etc. På denne måten overføres noe av redaktørfunksjonen fra tjenesteleverandøren til brukerne. Fortsatt vil selvsagt leverandørene definere de ytre rammer for brukernes valgmuligheter, ved at de tilbyr en meny av programtilbud. Innenfor disse rammene vil imidlertid brukerne kunne bevege seg mer fritt. Når betydningen av sendeselskapenes redaktørfunksjon blir redusert, er det også mindre grunn til å regulere utøvelsen av denne funksjonen.

Internett-tjenester reiser praktiske problemer knyttet til håndheving

En vesentlig del av de interaktive tjenestene blir, og vil fortsatt bli distribuert over Internett. Internettets globale struktur gjør at det i praksis vil være lite hensiktsmessig å etablere nasjonale regler for innholdstjenestene på nettet. Regulering forutsetter at man etablerer globalt gjeldende regler for Internett, noe som i dag synes lite aktuelt (med unntak for opphavsrettslige regler og bekjempelse av enkelte typer av grov kriminalitet). 31 Dersom kringkastingsloven skal komme til anvendelse overfor Internett-tjenester, er det derfor en risiko for at lovens materielle bestemmelser ikke lar seg håndheve. Interaktive tjenester som formidles over de tradisjonelle kringkastingsnettene reiser ikke tilsvarende problemer for håndheving av nasjonale regler. Det kan imidlertid være vanskelig å begrunne at interaktive tjenester skal reguleres ulikt, avhengig av hvordan de distribueres.

Interaktive tjenester er tett integrert med andre medier enn kringkasting

Det kanskje mest tungtveiende prinsipielle argument for å holde interaktive tjenester utenfor kringkastingsdefinisjonen, er at disse tjenestene ofte springer ut fra andre mediebransjer enn kringkasting. Ved siden av å representere et nytt medium i seg selv, kan Internett betraktes som en alternativ plattform for mange av de tradisjonelle mediene; musikk, tidsskrifter, bøker, kringkasting, aviser etc. Dersom interaktive tjenester innfortolkes i kringkastingsdefinisjonen, vil dette føre til at kringkastingslovens bestemmelser anvendes på en rekke av de øvrige medienes elektroniske utgaver. En slik løsning ville støte an mot grunnfestede mediepolitiske prinsipper om at myndighetene ikke skal regulere redigeringen av for eksempel aviser.

Konklusjon

Utvalget er på dette grunnlag kommet til at de fleste interaktive elektroniske tjenester ikke bør omfattes av kringkastingsdefinisjonen. Det kan argumenteres for at dette er tilfelle allerede i dag, forutsatt at man innfortolker et samtidighetskrav i definisjonen. En presisering av et slikt krav er imidlertid svært ønskelig, fordi det vil gjøre det saklige virkeområdet for loven klarere. Dermed vil en også sikre at loven målrettes mot de aktiviteter som det fortsatt er et legitimt grunnlag for å regulere.

En slik presisering kan samtidig føre til at kringkastingsbegrepet gradvis tømmes for innhold, forutsatt at det viser seg at publikum faktisk foretrekker interaktive tjenester fremfor å følge de fastlagte sendeplanene til kringkasterne. Utvalget tror at mediebildet på kort sikt vil være preget av en fortsatt høy etterspørsel etter ferdigredigerte sendeplaner. Over tid kan man imidlertid forvente at de økonomiske mekanismene som preger sektoren kan presse frem en overgang til mer bruk av interaktive fjernsynstjenester. Leverandørene av attraktive programmer vil ha sterke incentiver til å tilby enkeltprogrammer som betalingstjenester, fordi man da kan realisere brukernes betalingsvilje for det enkelte program, isteden for at de må betale for hele pakken. 32 Det vil dessuten være mer attraktivt for annonsørene å kjøpe reklameplass i programmer som seerne har betalt for å se. Dagens mediebilde preges av at de største kringkasterne prøver å appellere til et bredt publikum. Annonsører som kjøper reklameplass i slike media kan ikke unngå å «fyre for kråka», f.eks. ved å annonsere for bleier for et publikum som i hovedsak ikke består av småbarnsforeldre. Betalingsprogrammene fører til en segmentering av publikum, slik at annonsørene i større grad kan målrette reklamen. Dermed stiger også verdien av reklameplassen.

Et annet moment som taler for at betalingstjenester vil kunne komme til å vinne terreng er den ubalanse som i dag eksisterer mellom andelen tid publikum bruker på kringkasting i fritiden, sett i forhold til hvor mye penger de bruker på fritidssysler. BBC har beregnet at i Storbritannia bruker publikum ca. 60 % av fritiden sin på kringkastingstjenester, samtidig som bare 15 % av fritidsbudsjettet går med til å betale for disse tjenestene. Dette «misforholdet» kan indikere at det er en større, urealisert betalingsvilje for kringkastingsprogrammer. Den tekniske utviklingen innen digital kringkasting, og kanskje særlig PPV, gir kringkasterne en mulighet til å realisere denne betalingsviljen.

Erfaringsvis er publikums medievaner svært stabile. Som utvalget har vært inne på tidligere, er det derfor sannsynlig at en stor del av fjernsynskonsumet i noen år fortsatt vil være basert på at man følger kringkasternes redigerte sendeplaner. Utvalget tror imidlertid at de økonomiske mekanismene som kjennetegner denne sektoren gjør det overveiende sannsynlig at en stadig større del av konsumet av fjernsynsstjenester på lengre sikt vil domineres av interaktive tjenester. I så fall vil altså rommet for å regulere tjenestenes innhold gradvis bli innsnevret, dersom utvalgets forslag om å holde de interaktive tjenestene utenfor kringkastingsdefinisjonen gjennomføres. Politikken overfor kringkastingssektoren vil følgelig i økende grad måtte fokusere på positive stimuleringstiltak, snarere enn å pålegge aktørene innholdskrav. Kringkastingspolitikken vil i tilfelle bli mer på linje med den politikk som føres overfor andre medier.

8.2.1.4 Definisjonen i TV-direktivet

Definisjonen av kringkasting bygger på definisjonen av fjernsyn i TV-direktivet 33. Direktivets definisjon har følgende ordlyd:

«I dette direktiv menes med a) fjernsynssending, førstegangsutsending over tråd eller med radiobølger, også via satellitt, i ukodet eller kodet form, av fjernsynsprogrammer beregnet på allmennheten. Begrepet omfatter overføring av programmer mellom foretak for videresending til allmennheten. Det omfatter ikke kommunikasjonstjenester som på individuelt anrop formidler informasjon eller andre meldinger, f.eks. telefakstjenester, elektroniske databanker og andre lignende tjenester.»

Siste punktum i definisjonen kan i utgangspunktet forstås dithen at interaktive tjenester faller utenfor direktivets definisjon av fjernsyn. Et tilsvarende unntak er ikke tatt inn i den norske kringkastingsloven. TV-direktivets definisjon ble ikke endret i forbindelse med endringsdirektivet. 34 I endringsdirektivets fortale pkt. 8 uttales imidlertid følgende:

«Det er av avgjørende betydning at medlemsstatene griper inn overfor tjenester som ligner fjernsynsvirksomhet, for å unngå enhver krenkelse av de grunnleggende prinsipper som må gjelde for informasjon, og for å hindre at det oppstår betydelige skjevheter med hensyn til fri bevegelighet og konkurranse.»

Fortalen til endringsdirektivet står tilsynelatende i kontrast til bestemmelsen i direktivets art. 1. I den tilsvarende bestemmelse i Europarådskonvensjonen om grenseoverskridende fjernsyn er det fastsatt at definisjonen av sending («transmission») ikke skal omfatte kommunikasjonstjenester som etterspørres på individuell basis. 35 Det fremgår av de forklarende kommentarer til konvensjonen, at dette unntaket sikter mot tjenester som ikke er rettet mot allmennheten, dvs. som har karakter av privat kommunikasjon. Som eksempler nevnes videokonferanser, VOD og elektroniske databanker. Tjenester som åpenbart er rettet mot allmennheten, slik som PPV 36 og NVOD omfattes ikke av unntaket. 37

Ut fra denne diskusjonen er det ikke mulig å trekke noen entydig konklusjon mht. i hvilken grad TV-direktivet kommer til anvendelse overfor interaktive tjenester. Ordlyden i selve direktivet kan indikere at interaktive tjenester ikke dekkes av definisjonen. Formuleringene i fortalen kan peke i motsatt retning. I en avveining må teksten i direktivet ha forrang. Utvalget har derfor konkludert med at definisjonen av kringkasting i dent norske loven kan presiseres i retning av et samtidighetskrav, uten at dette strider mot Norges internasjonale forpliktelser. Utvalget vil dessuten anbefale at Norge tar opp nødvendigheten av en klargjøring av de internasjonale regelverk ved en egnet anledning.

8.2.2 Konsesjonsplikten for kringkastingsvirksomhet

Alle som vil drive med kringkasting må ha konsesjon fra Kulturdepartementet eller Statens medieforvaltning, jf. kringkastingsloven § 2-1. Uklarhet omkring forståelsen av kringkastingsdefinisjonen forplanter seg til konsesjonskravet, ved at det kan være vanskelig å avgjøre om en aktør faller innenfor eller utenfor konsesjonsplikten. Som utvalget har vært inne på tidligere, vil en del av tjenestene på Internett sannsynligvis omfattes av kringkastingsdefinisjonen. Når myndighetene likevel ikke har gitt noen konsesjoner for Internett-basert kringkasting, kan dette være et uttrykk for at man har valgt å se gjennom fingrene med dette. Myndighetenes tilpasning er sannsynligvis hensiktsmessig, tatt i betraktning formålet med kringkastingsloven. I rettspolitisk forstand er det likevel ikke tilfredsstillende dersom lovverket har en utforming som indirekte forutsetter at myndighetene ikke forholder seg til lovens ordlyd.

Aktuelle begrunnelser for en egen konsesjonsordning for kringkasting kan finnes i nødvendigheten av frekvensadministrasjon, hensynet til konsesjonærenes økonomi, behovet for sanksjonsmuligheter, samt de kulturpolitiske hensyn som er knyttet til den faktiske bruken av frekvenser. 38 De tekniske hensyn til frekvensadministrasjon kan ivaretas gjennom telemyndighetenes konsesjonstildelinger. Hensynet til konsesjonærenes økonomi og behovet for sanksjonsmuligheter kan ivaretas på annen måte enn gjennom konsesjonsinstituttet. Fortsatt er det imidlertid en relativt klar sammenheng mellom konsesjonsinstituttet og realiseringen av kulturpolitiske mål. 39 Denne sammenhengen følger av at frekvenser fortsatt vil være en knapp ressurs, selv etter en eventuell utbygging av et digitalt bakkenett. Så lenge denne situasjonen vedvarer, vil myndighetene ha et grunnlag for å fremme kulturpolitiske målsettinger i form av konsesjonskrav. Dette tilsier at konsesjonsplikten for kringkasting foreløpig bør opprettholdes.

Etter hvert som man kan frigjøre de frekvenser som foreløpig må avsettes for analoge sendinger, vil det neppe lenger være påkrevet med en særskilt konsesjonsplikt for kringkasting. I forbindelse med at det blir aktuelt å oppheve konsesjonsplikten, kan det vurderes om den bør erstattes av en registreringsplikt. Begrunnelsen for en slik registreringsplikt vil i tilfelle være et behov for å ha oversikt over hvem som står redaksjonelt ansvarlig for sendingene.

En opphevelse av konsesjonsplikten vil bringe kringkastingsmediet mer på linje med andre medier. Opphevelsen av konsesjonsplikten for kringkasting kan begrunnes ut fra prinsippet om ytringsfrihet. 40 Ytringsfriheten er en grunnleggende rettighet i norsk rett, noe som tilsier at restriksjoner på ytringsfriheten bør begrenses til et minimum. Unntakene utgjøres av de begrensninger som følger av rent tekniske forhold knyttet til frekvensadministrasjon, samt av de rettslige begrensninger for ytringsfriheten som gjelder generelt for alle medier (knyttet til rasistiske ytringer, ærekrenkelser etc). Når utvalget ovenfor er kommet til at de samfunnshensyn som ligger til grunn for dagens konsesjonsordning på over tid kan ivaretas på annen måte, er det derfor nærliggende å konkludere med at det bør være et mål på lengre sikt å fjerne konsesjonsplikten.

8.2.3 Er virkemidlene i kringkastingslovgivningen fortsatt adekvate?

Dagens bestemmelser i kringkastingsloven er utarbeidet med henblikk på de konvensjonelle, analoge kringkastingsprogrammene. Overgangen til digital kringkasting reiser spørsmålet om disse bestemmelsene fortsatt er adekvate. Nedenfor vil utvalget se spesielt på bestemmelsene for reklame og produksjonskvoter.

8.2.3.1 Reklameregler

Bestemmelser om reklame er tatt inn kringkastingsloven kapittel 3 og kringkastingsforskriftens kapittel 3. De sentrale bestemmelsene regulerer:

- Produkter

Enkelte produkter og tjenester er det ikke lov til å reklamere for i kringkastingssendinger. Dette gjelder våpen, våpenleketøy og reklameinnslag for varemerke eller logo som benyttes i markedsføring av produkt det ikke er lovlig å reklamere for i Norge.

- Kringkastere

NRK kan ikke operere med reklame i sine sendinger, alle andre kringkastere i Norge kan tilby reklame over sine sendinger.

- Språk

Reklame skal hovedsakelig fremføres på norsk eller annet språk som benyttes i kringkasternes egenproduserte programmer.

- Målgrupper

Det er tatt inn egne bestemmelser om reklame som kan ses eller høres av barn. I slik reklame skal kringkasterne vise særlig aktsomhet. Reklame i tilknytning til barneprogram, eller som er rettet spesielt mot barn, er forbudt.

- Kvantumsrestriksjoner

Loven inneholder flere bestemmelser om omfanget av reklame innenfor et gitt tidsrom. Mengden reklameinnslag kan ikke overstige 15 % av den daglige sendetid, eller utgjøre mer enn 20 % per time.

- Plassering

Reklameinnslag kan ikke vises utenfor reklameblokkene. Det er videre gitt særlige regler for reklameavbrudd i programmer.

Bestemmelser som er knyttet opp til tidsdimensjonen vil ikke kunne anvendes for interaktive kringkastingstjenester. Dette er tilfelle for regler for hvor mye reklame som kan tilbys i løpet av en time eller et døgn, eller regelen om at reklame ikke skal sendes utenfor reklameblokkene. Når brukerne selv kan velge når man ønsker å se program, vil regler som er knyttet til tidsdimensjonen ikke være anvendelige. Utvalgets forståelse av kringkastingsdefinisjonen, og forslaget til presisering av et samtidighetskriterium, vil bidra til å begrense omfanget av dette problemet. Blir utvalgets forslag på dette punkt ikke fulgt opp, må det klargjøres at reklameregler som er koblet til tidsdimensjonen ikke kommer til anvendelse for interaktive tjenester.

De fleste av de øvrige reklamereglene vil antakelig, med enkelte forbehold, kunne videreføres i et interaktivt kringkastingsmiljø. Som utvalget tidligere har vært inne på, vil fremveksten av interaktive tjenester kunne forandre hele finansieringsgrunnlaget for kommersielle kanaler. De interaktive tjenestene fører til at publikum får større kontroll over hva de ser eller hører på. Kringkasterne (og annonsørene) risikerer at publikum benytter denne kontrollen til å velge bort reklameinnslagene. I så fall vil reklame innen kringkasting måtte endre karakter. Én hypotese er at det blir større interesse for sponsing av enkeltprogrammer og produktplassering. Dersom reklame innen kringkasting endrer form, må også regelverket tilpasses dette. De norske reklamereglene følger av de internasjonale reglene på feltet. En eventuell justering av reglene forutsetter derfor at de internasjonale regelverk først revideres. Utvalget vil anbefale at det fra norsk side reises spørsmål i vedkommende organisasjon om behovet av en revisjon av regelverket.

Reklame i kringkasting er også regulert i andre deler av norsk rett. Markedsføringsloven inneholder generelle bestemmelser for annonsering i alle typer medier. Ingen av bestemmelsene i loven adresserer kringkasting spesielt. Dersom det i fremtiden fortsatt er ønskelig å opprettholde spesifikke reklameregler for kringkasting, er det naturlig at disse forblir i kringkastingsloven.

Det er videre tatt inn bestemmelser om reklame i enkelte spesiallover. Lov om legemidler av 4. desember 1992 nr.132 regulerer reklame for legemidler 41. Lov om omsetning av alkoholholdig drikk mv. av 2. juni 1989 nr. 27 omfatter et generelt forbud mot reklame for alkoholholdige drikker. 42 Lov om vern mot tobakkskader av 9. mars 1973 nr.14 inneholder et tilsvarende forbud mot reklame for tobakksprodukter. 43 Alle disse bestemmelsene er knyttet til reklame for bestemte produkter i alle typer medier. Det faller utenfor utvalgets mandat å vurdere disse bestemmelsene.

8.2.3.2 Programkvoter

I henhold til kringkastingsforskriftens § 2-1 skal minst 50 % av sendetiden i fjernsyn som ikke består av nyheter, sport, underholdningspregede innslag, reklame eller tekstfjernsyn avsettes til sending av europeiske verk. Også denne bestemmelsen er knyttet til an til tidsdimensjonen, noe som gjør at den ikke uten videre kan håndheves for interaktive tjenester. Intensjonen bak bestemmelsen er å fremme tilbudet av europeiske programmer. Når utvalget ovenfor har foreslått at interaktive tjenester ikke bør omfattes av kringkastingsdefinisjonen, medfører dette at også intensjonen om å fremme europeisk programinnhold bør sikres på annen måte enn gjennom programkvoter. Målsettingen bør primært sikres gjennom ulike former for stimulering til produksjon og distribusjon av europeiske programmer. Også bestemmelser om programkvoter følger av internasjonal rett på området. Utvalget mener det kan være hensiktsmessig med en drøftelse også av disse bestemmelsene i de aktuelle internasjonale organisasjoner.

8.2.3.3 Behovet for unntaksregler

Det er neppe mulig å gi kringkastingsdefinisjonen en utforming som sikrer at loven kun omfatter de fenomener som lovgiver ønsker å treffe. Man kan f.eks. tenke seg varianter av bedriftsinterne kommunikasjonsnett som vil falle inn under loven, men der det neppe er hensiktsmessig at kringkastingslovens bestemmelser kommer til anvendelse. For å sikre en fleksibel og målrettet håndheving av loven vil utvalget anbefale at det blir vurdert om det bør tas inn en generell unntakshjemmel i kringkastingsloven, slik at myndighetene kan gi individuelle tjenester unntak fra lovens bestemmelser.

I kapittelet foran viste utvalget at en del av dagens bestemmelser ikke er adekvate for enkelte kategorier av tjenester. Utvalgets forslag til presisering av kringkastingsdefinisjonen vil bøte på noe av dette problemet. Fortsatt vil det imidlertid være tjenester som åpenbart må kunne karakteriseres som kringkasting, men der enkelte av lovens bestemmelser ikke lar seg anvende. Dette tilsier etter utvalgets syn at det i tillegg bør gis hjemmel i loven til å unnta enkelte kringkastingstjenester fra deler av lovens bestemmelser.

8.2.4 Særlige regler for kabelnett

Kabelnettene er underlagt særlige regler i kringkastingslovens kapittel 4 og i kringkastingsforskriften. Nedenfor vil utvalget se nærmere på reglene om formidlingsplikt, abonnementsvalg, forbud mot videresending av visse programmer og forbudet mot at kabelselskap driver med kringkasting i egen regi.

8.2.4.1 Formidlingsplikt og abonnementsvalg

Formidlingsplikten for kabelnett-operatørene 44 gjelder videresending av allmennkringkasterne. Ordningen med abonnementsvalg 45 skal sikre brukerne innflytelse over tilbudet av sendinger, utover det som følger av formidlingsplikten.

Bakgrunnen for reglene er dels å sikre allmennkringkasterne distribusjon, dels å sikre forbrukerne visse rettigheter i forhold til det faktiske tilbudet i nettene. Reglene ble utformet i en situasjon med begrenset kapasitet i kabelnettene. Kapasiteten i de nåværende analoge nettene er varierende, men enkelte steder har kabelnettene kapasitet til å distribuere over 50 kanaler. Den pågående digitaliseringen av kabel-TV-sektoren vil etter hvert føre til at kabel-nettene endrer karakter. Digitalisering vil kunne medføre oppmot en tidobling av kapasiteten, slik at enkelte nett vil kunne formidle nærmere 500 kanaler. I tillegg vil digitale kabelnett gi muligheter for toveis kommunikasjon, noe som åpner for at nettene kan formidle både ordinære teletjenester og Internett-tjenester. Janco Multicom, som er det største kabelselskapet i Norge, tilbyr allerede i dag både telefoni og Internett-oppkobling via sitt nett.

Endringen innenfor kabel-TV-sektoren påvirker grunnlaget for myndighetenes regulering av sektoren, og deler av utvalget anbefaler at kringkastingslovens bestemmelser om formidlingsplikt og om abonnementsvalg blir revurdert i lys av de forandringer som hele sektoren gjennomgår.

Slik én del av utvalget ser det, er det tvilsomt om ordningen med formidlingsplikt har noen reell betydning. Kabeloperatørene er avhengig av å kunne tilby sine abonnenter attraktive programmer. I praksis forutsetter dette at de også tilbyr TV2 og NRK, på grunn av disse aktørenes posisjon i det norske markedet. Tilsvarende vil antakelig være tilfelle for lokalfjernsyn. Det er derfor nærliggende å anta at allmennkringkasterne vil være sikret distribusjon over kabelnettene, uavhengig av bestemmelsen om formidlingsplikt. Den økte kapasitet som følger av digitaliseringen styrker denne antakelsen. Etter hvert vil kapasiteten i nettene kunne bli så stor at kabelselskapene vil få problemer med å finne meningsfylt anvendelse for denne. I en slik situasjon vil det neppe være grunn til å frykte at allmennkringkasternes sendinger bli presset ut. Disse utvalgsmedlemmene tar likevel forbehold om hvorvidt kapasiteten i kabelnettene vil utvikle seg i denne retning i alle områder. I dag er situasjonen den at kapasiteten i de sentrale delene av selskapenes nett er større enn i mange av de lokale «grenene» av nettene. Når digitaliseringen er gjennomført, vil det antakelig fortsatt være slik at kapasiteten i kabelnettene varierer fra område til område. Det er derfor ikke gitt at kabelnettene vil være preget av «overkapasitet» overalt.

Ordningen med abonnementsvalg reiser tilsvarende problemstillinger som formidlingsplikten. Økningen i kabelnettenes distribusjonskapasitet, sammen med mulighetene for interaktive tjenester, reduserer betydningen av kabeloperatørens rolle som «redaktør» av en bukett av kanaler. I denne situasjonen vil den primære konkurranseparameter for operatørene kunne bli å tilby størst mulig valgmuligheter for sine abonnenter. Man kan derfor argumentere for at den teknologiske utvikling i kabelsektoren ivaretar nettopp det hensyn som ligger til grunn for abonnementsvalgsordningen, nemlig at tilbudet i nettene skal gjenspeile brukernes ønsker.

Én del av utvalget(Bruzelius, Bing og Lovett) anbefaler på dette grunnlag at Kulturdepartementet vurderer behovet for bestemmelsene om formidlingsplikt.

En annen del av utvalget(Koch, Moe Skarstein og Sønneland) anbefaler at bestemmelsene om formidlingsplikt videreføres. Disse vil fremheve at det foreløpig er betydelig usikkerhet knyttet til hvordan kapasiteten i kabel-nettene vil utvikle seg. Gitt denne usikkerhet vil det etter disse medlemmenes oppfatning være lite hensiktsmessig på det nåværende tidspunkt å igangsette et arbeid for å oppheve reglene. Disse medlemmene vil særlig peke på viktigheten av at allmennkringkasterne sikres tilgang til alle distribusjonsplattformer, og at denne tilgangen omfatter hele spekteret av tjenester som disse formidler. I tillegg viser utvalgsmedlemmene til at kabel-operatørene neppe pådrar seg betydelige kostnader knyttet til etterlevelsen av dagens regler.

Når det gjelder ordningen om abonnementsvalg foreslår et flertall i utvalget(Bruzelius, Bing, Moe Skarstein og Lovett) at den vurderes opphevet. Et mindretall i utvalget(Koch og Sønneland) foreslår at også denne ordningen videreføres.

Et samlet utvalgforeslår at ordningen med abonnementsvalg overføres til forbrukerlovgivningen, dersom den ikke blir opphevet, jf. at ordningen utelukkende er begrunnet ut fra forbrukerhensyn.

8.2.4.2 Forbud mot videresending av visse programkategorier

I lovens § 4-5 er Statens medieforvaltning gitt hjemmel til forby videresending av fjernsynskanaler som sender reklame i strid med norsk lov, programmer med pornografi eller vold i strid med norsk lov, programmer som kan være skadelige for barn eller ungdom når videresendingen skjer på tidspunkt barn eller ungdom er en dominerende seergruppe eller programmer som norsk rett har funnet stridende mot straffelovens § 135 a. 46 I kringkastingsforskriften § 4-5 er det gitt nærmere regler for prosedyrer ved eventuell nedleggelse av forbud mot videresending.

Formålet med denne bestemmelsen er å motvirke «import» av fjernsynsprogrammer som strider mot norsk lov. Utvalget har forståelse for de intensjoner som ligger til grunn for bestemmelsen, men peker på at inngrepsadgangen i praksis ikke blir benyttet. Etter det utvalget kjenner til har Statens medieforvaltning benyttet bestemmelsen én gang, da man (i 1991) la ned forbud mot videresending av CNN, fordi denne kanalen inneholdt reklame for alkoholholdige drikker. Dette vedtaket ble senere opphevet av Stortinget. Utvalget antar imidlertid at bestemmelsen har en viss preventiv betydning.

Bestemmelsen er knyttet opp til en bestemt distribusjonsteknologi, ved at den kun kommer til anvendelse overfor kabelnett. Det er f.eks. ingen tilsvarende regulering av satellittdistribusjon eller Internett-baserte videotjenester som formidles over telenettet. Bestemmelsen fremstår derfor som en teknologi-spesifikk regulering som i prinsippet gir kabelnettene en konkurranseulempe, sett i forhold til andre infrastrukturer.

I tillegg kan det reises prinsipielle innvendinger mot at lovverket pålegger kabelselskapet et medvirkeransvar. Kabelselskapet er kun en distributør av andres programmer. Når distributøren gjøres medansvarlig for innholdet av de programmer som sendes, kan dette være problematisk sett i forhold til hans muligheter til å ivareta et reelt kontrollansvar. Dette vil øke i takt med omfanget av tilbudet som distribueres over kabelnettene. Som nevnt over vil digitale kabelnett kunne videresende opp mot 500 kanaler parallelt.

Et flertall i utvalget(Bruzelius, Bing, Lovett og Moe Skarstein) vil vise til at forbudshjemmelen tar sikte på programmer som er i strid med norsk lovgivning. Den er imidlertid svært teknologispesifikk, og har neppe annet enn en preventiv virkning. Bestemmelsen er slik flertallet ser det problematisk, bl.a. fordi den kan føre til at kabelselskapene utøver en viss sensur. Utvalgets flertall vil derfor anbefale at bestemmelsen tas opp til drøftelse i forbindelse med den videre behandling av Ytringsfrihetskommisjonens utredning. Under enhver omstendighet mener flertallet at det teknologispesifikke aspektet ved bestemmelsen er lite fremtidsrettet.

Et mindretall i utvalget(Koch og Sønneland) vil påpeke at selv om bestemmelsen har en mediespesifikk utforming, og dens effekt derfor er begrenset, kan det likevel legges til grunn at den begrenser spredningen av ulovlige eller skadelige programtyper. Mindretallet vil særlig fremheve den preventive effekt bestemmelsen har hatt, og har i forhold til distribusjon av ulovlig pornografisk materiale over kabel-nett. Etter mindretallets oppfatning bør derfor bestemmelsen opprettholdes inntil videre.

8.2.4.3 Forbudet mot at kabel-TV-operatører driver med kringkasting

I henhold til kringkastingsforskriften kan ikke kabelselskap drive med kringkasting 47.

Bakgrunnen for denne restriksjonen er det tradisjonelle skille mellom programvirksomhet og distribusjon. Ved å forby kabelselskap å drive med kringkasting, ønsket myndighetene å hindre at selskapene kunne misbruke sin posisjon som distributører til å stenge ute andre aktører og derved innsnevre publikums valgmuligheter. 48

Digitaliseringen medfører at også begrunnelsen for denne bestemmelsen svekkes. For det første vil økt kapasitet i kabelnettene svekke kabelselskapenes incentiver til å stenge ute andre tilbydere av kringkastingstjenester. Som utvalget nevnte foran vil det snarere kunne bli et problem for kabelselskapene å fylle den økte kapasiteten med nok attraktivt innhold. For det andre innebærer fremveksten av alternative distribusjonssystemer at kabelselskapene utsettes for sterkere konkurranse. Utfordringen kommer i første omgang fra satellittaktørene, i neste omgang fra telenettet og (kanskje) et digitalisert bakkenett. Konkurranse fra alternative distribusjonsformer reduserer kabelselskapenes markedsmakt overfor egne kunder. For det tredje er adgangen til å tilby teletjenester over kabelnett liberalisert 49. Det er vanskelig å se noen begrunnelse for at man skal opprettholde et forbud mot vertikal integrasjon på kringkastingsfeltet, når ikke tilsvarende er gjennomført for tilbud av teletjenester. For det fjerde har denne regelen en ren konkurransemessig begrunnelse, knyttet opp mot potensialet for å misbruke posisjonen som netteier til å skaffe seg konkurransemessige fordeler i markedet for kringkastingsprogrammer. Dette hensynet kan ivaretas gjennom håndheving av konkurranselovens bestemmelser. 50

Utvalget mener at en opphevelse av denne regelen vil kunne åpne for en mer effektiv utnyttelse av kapasiteten i kabelnettene og et større spekter av tilbud av tjenester. Dersom kabelselskapene gis større frihet til å utnytte kapasiteten i nettene til å tilby nye tjenester vil dette kunne gi dem en tilskyndelse til økt utbygging/oppgradering. Det kan samtidig tilføyes at myndighetene allerede har gjennomført en viss oppmykning av regelen, ved at Janco Multicom i 1998 fikk dispensasjon fra Kulturdepartementet fra forbudet mot å drive med kringkasting. 51 Janco er den største aktøren på det norske markedet. Den nest største aktøren, Telenor Avidi, vil ikke kunne drive med kringkasting, all den tid Stortinget har forutsatt at Telenor ikke skal engasjere seg i denne sektoren, jf. omtalen av dette i kapittel 8.1.4.

8.2.5 Lov om standarder ved overføring av fjernsynssignaler

De tekniske løsningene i digitale dekodere er regulert gjennom EUs TV-standarddirektiv. Dette direktivet er foreslått gjennomført i norsk rett gjennom lov om standarder for overføring av fjernsynssignaler, som ble fremmet for Stortinget våren 1999. 52 Formålet med loven er, ved siden av å gjennomføre TV-standarddirektivet i norsk rett, å fremme en hurtig utvikling av avanserte fjernsynstjenester. Loven stiller krav om at alt forbrukerutstyr som kan dekode digitale fjernsynssendinger skal kunne gjengi signaler som er kryptert etter den europeiske krypteringsstandarden. I tillegg skal ukrypterte signaler fritt kunne passere dekoderen. Loven stiller ikke krav om at en dekoder skal kunne gi tilgang til enhver fjernsynstjeneste.

I proposisjonen for lov om standarder for overføring av fjernsynssignaler uttaler Kulturdepartementet at loven vil bli gjennomgått og vurdert i forbindelse med oppfølgingen av Konvergensutvalgets utredning, blant annet med sikte på eventuell inkorporering i annet lovverk. Departementet antyder at reglene kunne vært gjennomført i både teleloven og kringkastingsloven. Man konkluderer imidlertid med at disse reglene er av svært teknisk karakter, og det foreløpig er mest hensiktsmessig med en egen lov.

TV-standarddirektivets formål er primært av kulturpolitisk karakter, knyttet til den fremtidige utvikling av fjernsynsmediet. Dette tilsier at det er mest nærliggende at en eventuell inkorporering skjer i kringkastingsloven. Lovtekniske hensyn tilsier at alt regelverk som regulerer rammebetingelsene for kringkasting reguleres i ett og samme regelverk, i de nærmeste årene i kringkastingsloven. På den annen side kan man ikke se bort fra at senere revisjoner av direktivet vil medføre at det får et virkeområde som går utover rene fjernsynstjenester, bl.a som følge av den forventede integrasjon mellom fjernsyn og Internett. Dette taler etter utvalgets vurdering for å beholde lov om standarder for fjernsyn som en egen spesiallov foreløpig. Når IK-loven gjennomføres bør slike regler samles der.

I kapittel 10.1 vurderes de digitale dekodernes kulturpolitiske betydning og behovet for regulering.

8.2.6 Spesielle regler for NRK

Kringkastingslovens kapittel 6 inneholder særlige regler for NRK. Disse bestemmelsene regulerer bl.a. selskapets organisasjon og formål, styrets myndighet, kringkastingssjefens rolle og selskapets finansieringsgrunnlag. Etter utvalgets syn er det noe uryddig at kringkastingsloven dels er en lov som fastsetter de generelle rammer for kringkasternes virksomhet, dels regulerer enkeltaktører spesielt. Dette tilsier at man bør vurdere om all lovregulering som gjelder NRK spesielt bør samles i en egen særlov, slik det er gjennomført bl.a. i forhold til Telenor. 53 Det bør i den forbindelse også vurderes å innføre krav om at også NRK må ha konsesjon, så lenge det generelle kravet om konsesjon opprettholdes for kringkasting. Dette forutsetter endring i lovens § 2-1. En konsesjonsplikt for NRK følger av likebehandlingshensyn, samtidig som det vil være mulig å benytte konsesjonen til en nærmere regulering på linje med det som er gjennomført i konsesjonen som er gitt f.eks. TV2.

8.2.7 Skisse til revidert kringkastingslov - oppsummering

Utvalget anbefaler med utgangspunkt i dagens lov følgende revisjon av kringkastingsloven:

1. Definisjonen av kringkasting i § 1-1 første ledd presiseres på en måte som gjør det klart at kringkastingstjenester forutsetter samtidig mottak.

2. Bestemmelser om konsesjonsplikt for drift av kringkasting i § 2-1 opprettholdes inntil videre, men oppheves når man kan frigjøre de frekvenser som foreløpig er avsatt for analog distribusjon. Unntaket for NRK bør oppheves.

3. Bestemmelser i 2-2 om konsesjonsplikt for anlegg for kringkasting og for videresending av kringkasting oppheves.

4. Bestemmelser om plikt til videresending i § 4-3 bør vurderes opphevet (forslag fra én del av utvalget).

5. Bestemmelser om valg av kringkastingssendinger i kabelnett i § 4-4 bør vurderes opphevet (forslag fra utvalgets flertall).

6. Bestemmelser om forbud mot videresending av visse programkategorier i § 4-5 bør vurderes opphevet (forslag fra utvalgets flertall).

7. Alt regelverk som regulerer NRK spesielt bør overføres til en egen særlov.

8. Kringkastingsloven suppleres med en hjemmel til å unnta individuelle virksomheter eller tjenester fra hele, eller enkelte deler av lovens bestemmelser.

9. Begrensningene i kringkastingsforskriften § 7-11 i kabelselskapenes adgang til å eie andeler i kringkastingsforetak oppheves.

Diskusjonen i dette kapitlet er ikke uttømmende i den forstand at samtlige aktuelle endringsbehov i kringkastingsloven er omtalt. I oppfølgingen av Konvergensutvalgets utredning bør Kulturdepartementet foreta en full gjennomgang av regelverket, dels med sikte på å tilpasse lovverket til konvergensutviklingen, dels ut fra hensynet til forenkling og fjerning av unødige bestemmelser.

8.3 Straffeloven og prosesslovgivningens bestemmelser om kildevern

8.3.1 Redaktøransvaret og elektroniske informasjons- og kommunikasjonstjenester

I kapittel 5.6 refererte utvalget til at det er uklart på hvilken måte og i hvilken grad straffelovens bestemmelser om redaktøransvar kommer til anvendelse overfor Internett-baserte IK-tjenester. Dette har primært sammenheng med at definisjonen av redaktør i straffeloven § 436 er knyttet an til «blad eller tidsskrift» og til «kringkasting» 54. Disse begrepene er ikke entydige. Det er for eksempel ikke gitt at begrepet «kringkasting» i straffeloven er identisk med kringkastingsdefinisjonen i kringkastingsloven. Videre er det uklart i hvilken grad f.eks. tradisjonelle avisers nettutgaver og Nettavisen er «blad eller tidsskrift». Uansett har det strafferettslige redaktøransvaret en mediespesifikk utforming. Det vil derfor bero på en konkret vurdering i det enkelte tilfelle om Internett-baserte tjenester kan karakteriseres som «blad eller tidsskrift«/«kringkasting». Slike fortolkningsspørsmål har blitt gjort til gjenstand for omfattende behandling i juridisk faglitteratur. 55 Utvalget vil ikke her foreta noen nærmere vurdering av hvordan reglene i straffeloven er å forstå. I stedet vil det bli sett nærmere på om, og eventuelt i hvilken grad, elektroniske medier bør omfattes av straffelovens bestemmelser om redaktøransvar.

Etter utvalgets syn er det vanskelig å begrunne en mediespesifikk avgrensning av redaktøransvaret. En rekke Internett-baserte tjenester ligger funksjonelt sett nært opp til de mediene som faller inn under betegnelsene «blad og tidsskrift» og «kringkasting». Dette gjelder f.eks. nettpublikasjoner som Digi.no og Nettavisen, som har mange av de samme karakteristika som papirbaserte aviser og åpenbart konkurrerer med disse. Tilsvarende argumenter kan gjøres gjeldende for ulike kategorier av webcasting på Internett, i den grad disse ikke er kringkasting i straffelovens forstand. Som tidligere nevnt kan man forvente at de elektroniske mediene vil få en stadig mer sentral plassering i mediebildet. Prinsippet om redaksjonelt ansvar er en sentral grunnstein i norsk medieregulering, og det vil være uheldig om dette ikke blir videreført også i forhold til de elektroniske mediene. Utvalget vil derfor anbefale at straffeloven § 431 revideres, ved at redaktøransvaret gis en mer medienøytral utforming. En slik revisjon bør føre til at alle sentrale periodiske publikasjoner, uavhengig av teknologisk plattform, omfattes av bestemmelsen.

Denne anbefalingen innebærer imidlertid ikke at enhver Internett-basert tjeneste skal være omfattet av prinsippet om redaksjonelt ansvar. Redaktøransvaret i straffeloven § 431 hviler på en forutsetning om at det lar seg gjøre å utpeke en redaktør, dvs. en person som treffer avgjørelser om skriftets innhold, jf. straffeloven § 436. Begrepet redaktør har altså en funksjonell definisjon og redaktøransvaret vil ikke være aktuelt dersom det ikke lar seg gjøre å peke ut en person som har ansvar for utformingen av innholdet av tjenesten. 56 For en del Internett-baserte tjenester kan det i praksis være vanskelig å peke ut en ansvarlig redaktør. Mange operatører av informasjonstjenester på Internett tillater at enkeltpersoner eller organisasjoner legger sitt eget innhold ut på operatørens server. Scandinavian Online (SOL) 57 er et eksempel på en nett-tjeneste der et stort antall personer og bedrifter har lagt ut egne hjemmesider. SOL tilbyr også chat-tjenester. Slike nett-steder kan omfatte svært store mengder informasjon, som dertil endres fortløpende. For denne type nett-tjenester vil det i praksis være umulig for en sentral instans å føre en reell redaksjonell kontroll. «Chat»-tjenestene setter dette på spissen, ved at kommunikasjonen skjer i sanntid. Dette tilsier at man ikke ukritisk bør innføre et redaksjonelt ansvar for elektroniske medier. Går lovgiver for langt i retning av å pålegge Internett-aktører et redaksjonelt ansvar, vil dette i noen tilfeller kunne fremstå som urimelig overfor de som blir berørt. Samtidig kan man risikere at tjenesteoperatører i overdreven grad tar forholdsregler i forhold til innhold som ligger i grenselandet for lovlige ytringer. For en nærmere diskusjon av distributørers ansvar viser utvalget til kapittel 8.3.3, der EU-kommisjonens utkast til direktiv om elektronisk handel blir omtalt.

Det er neppe mulig å gi straffeloven § 431 en utforming som sikrer at den treffer akkurat de elektroniske mediene det er ønskelig å treffe. Dette følger som en konsekvens av den store variasjonsbredden i tilbudet på Internett, og av dynamikken som preger utviklingen av tjenestene. Dersom utvalgets forslag om å gi redaktøransvaret en medienøytral utforming følges opp, vil domstolene trekke grensene for rekkevidden av redaktøransvaret i det enkelte tilfelle, basert på en fortolkning av straffeloven §§ 431 første ledd og 436. En slik løsning vil ikke gi Internett-aktørene full forutsigbarhet mht. i hvilken grad straffelovens bestemmelser kommer til anvendelse. Isolert sett kan dette være betenkelig. Samtidig er det vanskelig å se for seg andre løsninger, gitt mangfoldet av Internett-tilbud. Etter hvert som det utvikles rettspraksis på området vil innslaget av uforutsigbarhet for aktørene reduseres.

8.3.2 Redaktøransvaret innen kringkasting

I henhold til straffeloven § 436 er kringkastingssjef, programdirektør og ansvarlig leder for programavdeling eller distriktskontor strafferettslig ansvarlig for sendingene. Bestemmelsens utforming har sannsynligvis sammenheng med den organisasjonsstruktur NRK hadde på det tidspunkt bestemmelsen ble vedtatt. Kringkastingssektoren er i dag preget av et stort mangfold og det er neppe grunn til å vente at alle kringkastingsselskap opererer med disse stillingskategoriene. Utvalget vil derfor anbefale at redaktøransvaret innenfor kringkastingssektoren knyttes til funksjon, slik det i § 431 er gjennomført i forhold til «blad og tidsskrift».

8.3.3 Medvirkeransvar i elektroniske tjenester

Etter straffeloven kan man bli strafferettslig ansvarlig for medvirkning til spredning av ulovlige ytringer. Mellommennenes medansvar for innhold som distribueres over elektroniske nett er et kontroversielt tema. I utkastet til EU-direktiv om elektronisk handel foreslår Kommisjonen en del prinsipper for hvilket ansvar mellommenn i elektroniske medier påtar seg. I utkastet er det foreslått et betinget ansvar for nettverter 58. Utkastets hovedregel er at de ikke har ansvar for innhold som andre har lagt ut på deres nett-tjeneste. De kan imidlertid likevel bli holdt (straffe- og sivilrettslig) ansvarlige dersom de har, eller burde hatt, kjennskap til det ulovlige materialet, og dersom de når de har fått kjennskap til dette ikke umiddelbart har sørget for at materialet er blitt gjort utilgjengelig. Utkastet har blitt kritisert for å legge et for stort ansvar på nettvertene. Disse får daglig et stort antall klager fra enkeltpersoner på innhold som er lagt ut på deres nett-tjeneste. Det vil derfor kunne være vanskelig for nettverten å påberope seg at de ikke har kjennskap til innhold som man har medvirket til tilgjengeliggjøringen av. I praksis kan dette medføre et redaksjonelt kontrollansvar. Dette kontrollansvaret kan gjøre det økonomisk rasjonelt for nettverter å fjerne innhold som ligger i grenselandet for lovlige ytringer, for på denne måten å begrense egen risikoeksponering. Resultatet kan bli at spekteret av lovlige ytringer på Internett blir mindre.

Utvalget er tilbøyelig til å mene at direktivutkastet går for langt i retning av å pålegge mellommenn et kontrollansvar for innhold som formidles over elektroniske nett. Hensynet til ytringsfriheten og størst mulig bredde av ytringer på Internett taler for at man bør vise tilbakeholdenhet med å pålegge aktører som utelukkende fungerer som distributører ansvar for kontroll med innholdet som blir formidlet. I motsatt fall kan utfallet bli at man får etablert ordninger som fører til en uønsket grad av privat sensur. Utvalget er derfor på prinsipielt grunnlag skeptisk til ordninger som innebærer at mellommenn (teleselskap, nettverter mv.) pålegges ansvar for selv å vurdere lovligheten av ytringer som tilgjengeliggjøres på Internett. I størst mulig grad bør ansvaret for slike vurderinger ligge hos domstolene. Dersom distributører likevel skal pålegges et slik medvirkeransvar, bør det vurderes om det strafferettslige ansvaret først bør utløses når det foreligger en rettslig pålegg, f.eks. fra namsretten og dette ikke etterleves.

Medvirkeransvaret har også et sivilrettslig aspekt, f.eks. i forbindelse med krenkelser av opphavsretten. Denne typen ansvar er mindre problematisk sett i relasjon til ytringsfrihetshensyn, noe som kan tilsi at listen legges lavere for når distributører kan gjøres ansvarlig for medvirkning.

Spørsmålet om medvirkningsansvar på Internett illustrerer samtidig et sentralt aspekt ved konvergensutviklingen. På Internett møtes to ulike regulatoriske tradisjoner, hhv. kringkastings- og teletradisjonen. På teleområdet har myndighetene sjelden grepet inn overfor teleoperatørene, gjennom pålegg om sensur av innholdet av det som formidles over telenettene. På kringkastingsområdet har man derimot en lang tradisjon for at myndighetene har stilt tjenesteleverandørene til ansvar for innholdet som formidles over kringkastingsnettene. Når disse to tradisjonene møtes på samme distribusjonsplattform, Internett, er det ikke overraskende at dette skaper problemer for utformingen av det regulatoriske rammeverket.

8.3.4 Prosesslovgivningens bestemmelser om kildevern

I kapittel 5.6 ble det pekt på at prosesslovgivningens bestemmelser om kildevern for redaktøren er knyttet til begrepet trykt skrift. Utvalget kan ikke se noe saklig grunnlag for å opprettholde denne begrensningen i kildevernet, og anbefaler at disse bestemmelser gjøres medienøytrale.

8.4 Konkurranseloven

Konkurranseloven er både medie- og teknologinøytral. Konvergensutviklingen medfører derfor i seg selv ikke noe behov for revisjoner av loven. Det er heller ikke tatt inn noen unntak i loven som begrenser dens relevans for de sektorer som berøres av konvergensprosessen. 59 Konvergensen gjør det imidlertid påkrevet at konkurransemyndighetene tilpasser sin tilsynspraksis til en ny virkelighet. Markedskonvergensen innebærer at økonomiske sektorer som tidligere var atskilte, i større eller mindre grad glir over i hverandre. Én side ved dette er at aktører som tidligere opererte i atskilte markeder, nå konkurrerer i samme produktmarked. En annen er tendensen til at mange markedsaktørene integrerer seg vertikalt i verdikjeden. Slike endrede markedsmessige realiteter må reflekteres i konkurransemyndighetenes analyser. Utvalget legger til grunn at Konkurransetilsynets offentliggjorte retningslinjer for praksis nettopp ivaretar dette behovet for fleksibilitet i den analytiske tilnærmingen til enkeltsaker. 60

Konkurranselovens formålsparagraf er å sørge for effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for virksom konkurranse, jf. konkurranseloven § 1. Som utvalget var inne på i kapittel 5.8, innebærer denne formålsparagrafen at konkurranseloven ikke kan brukes til å fremme kulturpolitiske eller andre samfunnsmessige hensyn spesielt. Loven har derfor begrenset relevans som regulatorisk virkemiddel, sett i forhold til noen av de problemstillinger konvergensutviklingen reiser, f.eks. i tilknytning til opphavsrett, personvern og mediemangfold og fremme av norsk kultur.

I forhold til de politiske målsettingene på teleområdet har konkurranseloven allerede i dag en sentral betydning. Som utvalget var inne på i kapittel 8.1 kan det forventes at sektor-spesifikke reguleringer på dette området etter hvert (delvis) vil erstattes av generelt virkende konkurranseregler. Dette henger sammen med utviklingen bort fra dedikerte nett og i retning av mer universelle tjenestenett, samt at de samlede tilgjengelige distribusjonsressurser vil øke radikalt. Utviklingen svekker dermed grunnlaget for å betrakte nettressurser som naturlige monopoler eller «essential facilities» 61. Telemarkedet vil følgelig gradvis få flere likhetstrekk med ordinære kommersielle markeder. Derved vil også noe av grunnlaget for å opprettholde en særregulering på teleområdet forvitre. På lengre sikt, kanskje allerede som et resultat av EUs varslede gjennomgang av telereguleringene som begynner i 1999, kan det derfor være grunn til å forvente at de regulatoriske rammebetingelser vil ha færre innslag av sektorspesifikke reguleringer. De generelle konkurranserettslige regler nasjonalt og internasjonalt vil eventuelt få en tilsvarende viktigere rolle.

Konvergensutviklingen reiser spørsmålet om hvordan man skal unngå at flaskehalser og portvaktsfunksjoner 62 i verdikjeden hemmer utviklingen av nye tjenester. Slike funksjoner finnes på flere nivåer og har ofte karakter av å være «essential facilities», jf. omtalen av dette begrepet i forrige avsnitt. Tilgang til attraktivt innholder én viktig forutsetning for å kunne konkurrere på mediemarkedene. Dersom én eller flere medieaktører lykkes med å monopolisere deler av innholdsproduksjonen, vil dette forplante seg til nedstrømsmarkedene og kunne føre til svekket konkurranse om tilbud av tjenester til sluttbrukerne. Tilgang til distribusjonsressurser, særlig til aksessnett, kan være en annen type flaskehals, jf. bl.a. omtalen av telenett over.

Systemer for tilgangskontroll og navigering (digitale dekodere, elektroniske programoversikter) vil i praksis kunne fungere som portvakter. Portvaktfunksjonene i verdikjeden for IK-tjenester reiser konkurransemessige problemstillinger som konkurransemyndighetene bør være oppmerksom på. I kapittel 10.1 drøfter utvalget nærmere hvilke reguleringsbehov som slike «digitale portvakter» kan gi opphav til.

8.5 Film og videogramloven

Konvergensutviklingen vil bl.a. åpne for nye former for distribusjon av film og videogram, f.eks. i form av VOD eller satellittoverføring av film til kinoer. Når det gjelder anvendelsen av film- og videogramloven i forhold til slike tjenester, uttalte Kulturdepartementet i Ot.prp.nr. 78 (1996-97):

«Når det gjeld utsending av film og videogram over tele- eller kabelnett er det enno for tidleg å seie kva for teknologi og løysingar som her vil bli dei dominerande i åra som kjem. Dette må også sjåast i samband med utviklinga av digitalt fjernsyn. Regjeringa vil såleis vurdere spørsmåla i høve til anna lovverk på medieområdet, m.a. kringkastingslova.»

Konvergensutviklingen aktualiserer flere typer problemstillinger knyttet til film- og videogramloven. Utvalget drøfter nedenfor lovens virkeområde og i hvilken grad den er tilpasset konvergensutviklingen.

8.5.1 Lovens virkeområde

Loven gjelder «framsyning og omsetning av film og videogram i næring»,jf. lovens § 1. Virkeområdet er avgrenset mot forhold som blir regulert i kringkastingsloven. På tilsvarende måte som for teleloven er det altså definisjonen av kringkasting i kringkastingsloven som er avgjørende for grensedragningen mellom film- og videogramloven og kringkastingsloven. Uklarhet omkring forståelsen av kringkastingsbegrepet vil derfor kunne forårsake avgrensningsproblemer i forholdet mellom de to lovene.

«Film» defineres i paragrafens annet ledd som «fotografiske eller teikna bilete som er sette saman på ein slik måte at dei lagar ei levande rørsle».«Videogram» er på sin side definert som «eit elektronisk signal for lagring og attgiving av levande bilete som er skrivne inn på eit medium eller ein informasjonsberar».Definisjonene er dermed knyttet til begrepene «bilete» og «elektronisk signal», og ikke til det fysiske mediet de fotografiske, tegnede eller elektroniske bildene er festet til. I utgangspunktet må man derfor anta at elektronisk distribusjon av levende bilder, f.eks. VOD, vil være omfattet av film- og videogramloven.

Konvergensutviklingen vil få betydning for skillet mellom film og videogram. Videogram er i dag ofte «filmer», dvs. «fotografisk eller teikna bilete», som er blitt omformet til elektroniske signaler og spilt inn på kassetter eller plater i forbindelse med videoutgivelsen. Tilsvarende skjer ved formidling av film som VOD eller via satellitt til kinoer. I slike tilfeller blir filmen omgjort til elektroniske signaler og overført til en privat kunde eller til en kino via et elektronisk distribusjonsnett. I filmlovens forstand må man derfor anta at all slik formidling vil være å regne som «videogram». Det nye vil etter dette være at også det man viser på kino kan bli å regne som «videogram» i film- og videogramlovens forstand. Dette vil imidlertid neppe medføre problemer i forhold til anvendelsen av loven, jf. at gjeldende bestemmelser om kinoframvisning e.l. gjelder for både film og videogram.

I Ot.prp.nr. 78 (1996-97) drøfter Kulturdepartementet forholdet til dataspill. Det blir her lagt til grunn at TV- og dataspill ikke vil være omfattet av loven. Dette begrunnes med at: «Slike spel krev ein så aktiv medverknad frå brukaren at det ikkje utan vidare er naturleg å oppfatte dette som eit videogram». Film/videogram har tradisjonelt vært medium som ikke forutsetter, og heller ikke åpner for, noen større aktivitet fra tilskueren. Den digitale teknikken åpner imidlertid for stadig større innslag av interaktivitet mellom medium og bruker. I dag kan man tenke seg filmer eller videogram med alle grader av interaktivitet i spekteret mellom tradisjonelle filmer og dataspill. Dette vil reise spørsmålet om når «filmen» vil kreve en så «aktiv medverknad» at det ikke lenger er naturlig å oppfatte den som en film eller et videogram i filmlovens forstand.

Film- og videogramloven har forskjellige regler for hhv. «framsyning» og «omsetning» av film eller videogram, jf. omtalen av film- og videogramloven i kapittel 5.7 tidligere. I Ot.prp.nr. 78 (1996-97) drøftes grensen mellom framvisning og omsetning i forhold til «hotellvideo». Det uttales her at den vanlige formen for slik visning, dvs. at filmene blir sendt ut til fjernsynsapparatene på bestemte tidspunkt, klart er å anse som «framsyning» i lovens forstand. Det uttales imidlertid at: «Dersom mottakaren, etter tinging, sjølv kan velje når han vil sjå filmar som blir formidla over tele- eller kabelnettet, fell dette inn under lova som omsetning».Dette taler for at grensen mellom framvisning og omsetning er å finne i den graden av frihet som tilskueren har i forhold til å bestemme tidspunktet for visningen/omsetningen. Dette kan for eksempel tale for at VOD kan bli ansett som omsetning, mens NVOD, som innebærer at man må velge mellom mer eller mindre fastsatte tidspunkter for visningen, kan bli å regne som framvisning i filmlovens forstand. 63

8.5.2 Er film- og videogramlovens regler tilpasset elektronisk formidling av videogrammer?

Selv om loven i utgangspunktet også vil gjelde for film eller videogram distribuert elektronisk, er det klart at en del av reglene i loven passer dårlig for slik distribusjon. Blant annet stiller § 2 femte ledd krav til forhandlere av videogram om å påse at den som foretar omsetningen er over 18 år og at kunden har nådd den aldersgrensen som er satt for videogrammet. Ved bestilling av et videogram fra en database, vil det imidlertid ikke være noe personale til å ta imot bestillingen og dermed heller ingen til å kontrollere at kunden har fylt aldersgrensen. En må imidlertid anta at alderskontrollen i slike tilfelle kan ivaretas på annen måte, f.eks. gjennom betalingssystemet (krav om kredittkort e.l.).

I henhold til lovens § 8 skal videogrammer som omsettes i næring merkes. Den tidligere ordningen med adgang til trykking av registreringsmerke direkte på omslag er opphevet. Dette betyr at alle eksemplarer av videogram som omsettes skal utstyres med et klistremerke utstedt av Statens filmtilsyn. Begrunnelsen for ordningen med et fysisk klistremerke som kjøpes i Statens filmtilsyn, er at det skal være enkelt for myndighetene å kontrollere at videogram er gyldig registrert og at skyldige avgifter og gebyr er betalt. Utvalget peker på at i en situasjon med elektronisk omsetning av videogram vil man måtte finne andre metoder for merking av videogram. For at en merkeordning skal fylle sitt kontrollformål, må det være vanskelig å kopiere eller forfalske registreringsmerket og tilsvarende enkelt å oppdage om merket er autentisk eller ikke.

Lovens § 8 åpner for unntak fra kravet om merking der det ikke er mulig å merke på vanlig måte, f.eks. fordi formidlingen skjer over tele- eller kabelnett. Dette innebærer at kontrollproblemene knyttet til elektronisk omsetning i prinsippet er «løst» i loven. Løsningen innebærer imidlertid at aktører som distribuerer fysiske videogrammer vil ha mer restriktive rammebetingelser enn aktører som distribuerer over nett.

Avgiften til Norsk kino- og filmfond for omsetning av videogram skal i henhold til § 3 i loven beregnes som et engangsbeløp per eksemplar av kassetten, platen e.l. Det samme gjelder gebyr for registrering og merking i henhold til § 10. Ifølge et utkast til forskrift som Kulturdepartementet sendte på høring per 4. februar 1999, skal avgiften og gebyret innbetales gjennom prisen på det registreringsmerket som utstedes av Statens filmtilsyn. En slik metode for beregning/innkreving av avgifter og gebyr vil ikke være mulig ved elektronisk omsetning av videogram, jf. at det da ikke lenger vil finnes eksemplarer av videogrammet i vanlig forstand.

Loven etablerer et system med registrering, merking og vurdering/forhåndskontroll av filmer og videogram, kombinert med krav om kommunal konsesjon for framvisning eller omsetning av filmer eller videogram. Systemet skal så langt det lar seg gjøre sikre at alle filmer/videogram som vises fram eller omsettes i Norge har et innhold som er i tråd med norsk lov. Kontrollen skjer dels ved at Statens filmtilsyn vurderer og godkjenner filmer/videogram før de sendes ut på markedet, og dels ved at kommunene eller Statens filmtilsyn foretar kontroller hos konsesjonshaverne.

Tidligere var det kun registrerte importører, produsenter eller forhandlere som kunne omsette videogram i Norge. I tillegg ble regelverket praktisert slik at importøren måtte ha adresse og telefonnummer i Norge, noe som lettet kontroll og sikret at noen kunne holdes strafferettslig ansvarlig for evt. lovbrudd. Blant annet for å oppfylle Norges forpliktelser etter EØS-avtalen ble loven i 1998 endret, ved at det ble tillatt med handel direkte fra andre EØS-land. Utenlandske distributører kan nå formidle videogram direkte til norske forhandlere uten å gå via en innenlandsk importør. I slike tilfeller vil man som regel fremdeles ha en innenlandsk forhandler som kan holdes strafferettslig ansvarlig.

Digital distribusjon gjør det mulig for utenlandske forhandlere å formidle videogram direkte til forbrukere i Norge. Dette vil for så vidt gi samme kontrollproblemer som postordresalg med fysiske produkter. Det er en kjensgjerning at videogram med ulovlig pornografisk blir solgt til norske forbrukere via postordrefirmaer i utlandet. Salg eller utleie av video over nett vil gjøre slik omsetning enklere og raskere. Det er derfor rimelig å anta at dette kan føre til en økning i omsetningen av slike videogram til norske forbrukere. Norske myndigheter vil ikke ha muligheter til å føre kontroll med forhandlere i utlandet. For øvrig vil slik omsetning heller ikke rammes av gjeldende norsk lovgivning, jf. at film- og videogramloven kun gjelder forhandlere i Norge, og at straffelovens regler i utgangspunktet ikke forbyr innførsel og innehav av pornografisk materiale til privat bruk.

8.5.3 Utvalgets vurdering

Dagens film- og videogramlov synes for alle praktiske formål ikke egnet til å regulere elektronisk omsetning av videogrammer. Dette er også delvis erkjent av lovgiver, bl.a. gjennom adgangen til å unnta elektronisk distribusjon fra kravet om merking. De praktiske fordelene knyttet til elektronisk distribusjon over f.eks. Internett gjør at utvalget vil anta at denne distribusjonsformen etter hvert vil overta deler av markedet for videoutleie og -salg. Utviklingen innen digital-TV vil på tilsvarende måte stille den tradisjonelle videobransjen overfor konkurransemessige utfordringer. En sannsynlig utviklingsbane for digital-TV er at sendeselskapene tilbyr nedlasting av filmer fra store filmarkiver. Funksjonelt vil slike tjenester ligge nært opp mot tilbudet til ordinære videohandlere, bortsett fra at brukerne ikke trenger å forlate eget hjem for å få tilgang til filmene.

Alle videoforhandlere må ha konsesjon fra kommunale myndigheter for driften. Bakgrunnen for konsesjonsordningen er primært behovet for å håndheve aldersgrenser, samt mulighetene til å stille krav til bredden i sortimentet. Konsesjonsordningen kommer til anvendelse også overfor nettbaserte videoforhandlere. Det synes imidlertid som lite hensiktsmessig at denne type forhandlere skal være avhengig av kommunal konsesjon.

Loven legger flere andre restriksjoner på forhandlere av fysiske videogrammer. Dette påfører disse en konkurranseulempe, relativt sett til aktører som distribuerer over nett. Det nye kravet om at et klistremerke skal limes på alle videokassetter vil i denne forbindelse kunne ha særlig betydning. Kravet vil kunne medføre betydelige kostnader for deler av bransjen. Loven vil derfor kunne ha den effekt at den påskynder utviklingen av distribusjon av videogrammer over Internett eller som en del av digital-TV, dvs. utviklingen av distribusjonsformer som i praksis delvis unndrar seg kontroll fra myndighetenes side.

De momenter som er referert ovenfor tilsier etter utvalgets oppfatning at Kulturdepartementet bør foreta en full gjennomgang av loven. Siktemålet med en slik gjennomgang bør være å utvikle et rettslig rammeverk som passer både for fysisk og elektronisk distribusjon av videogrammer. Gjennomgangen bør sees i lys av Grunnloven § 100.

8.6 Eierskapsloven

8.6.1 Samling av eksisterende regler om medieeierskap

Som redegjort for i kapittel 5 om gjeldende rett er medieeierskap regulert gjennom lov om tilsyn med erverv av dagspresse og kringkasting (eierskapsloven), forskrift av 28. februar 1997 om kringkasting og gjennom konsesjonsvilkår for P4 og TV2 gitt med hjemmel i kringkastingsloven.

Kulturdepartementet vurderer for tiden hensiktsmessigheten av denne reguleringsmåten. Som nevnt i kapittel 5.9 foreslo departementet i et høringsnotat datert 21. august 1998 at all regulering av eierskap som skjer med hjemmel i kringkastingsloven oppheves, og at medieeierskap heretter utelukkende reguleres gjennom eierskapsloven. Departementet har foreløpig ikke tatt stilling til hvordan man vil følge opp høringsnotatet.

Departementets hovedbegrunnelse for forslaget var at en samling av alt ansvar for eierskapsregulering i regi av Eierskapstilsynet vil kunne bidra til å sikre en konsistent og enhetlig regulering av medieeierskap. Departementet var i tillegg opptatt av at en rekke av bestemmelsene i kringkastingsforskriften er basert på absolutte terskler for eierskapskonsentrasjon, og at slike terskler er lite treffsikre i forhold til målet om mediemangfold.

Utvalget legger til grunn at eierskapslovens formål om å fremme ytringsfrihet, de reelle ytringsmuligheter og at allsidig mediebilde kan antas å være sammenfallende med de intensjoner som ligger til grunn for de øvrige regler for eierskap. Utvalget gir derfor sin tilslutning til departementets forslag.

8.6.2 Eierskapslovens virkeområde

Eierskapsloven har en mediespesifikk utforming, ved at den kun gjelder for erverv innen dagspresse og kringkasting. Inngrepsfullmakten kan derfor ikke benyttes overfor oppkjøp av elektroniske medier, ukepresse, forlag eller andre medieforetak. Bakgrunnen for denne avgrensningen var at departementet kun ønsket å regulere de viktigste «meningsbærende» mediene. Begrepet «meningsbærende» unndrar seg en presis definisjon, men det blir i forarbeidene til loven 64 lagt til grunn at det blant mediene i første rekke er dagspresse- og kringkastingsforetakene som har innflytelse på samfunnets meningsdannelsesprosesser. I merknadene til de enkelte paragrafer i loven blir det imidlertid presisert at Eierskapstilsynet vil kunne tillegge eventuelt eierskap i elektroniske medier vekt, dersom dette er relevant i forbindelse med vurdering av konsekvensene av et oppkjøp av dagspresse og kringkastingsforetak. Tilsynet kan imidlertid ikke gripe direkte inn overfor erverv av elektroniske medier. Departementet var samtidig oppmerksom på at utviklingen på medieområdet går raskt. For å sikre nødvendig fleksibilitet i reguleringen av medieeierskap ble det i eierskapslovens § 3 tatt inn en bestemmelse om at Kongen kan fatte vedtak om utvidelse av lovens virkeområde.

I forbindelse med behandlingen av eierskapsloven var flere stortingsrepresentanter opptatt av at den nye loven burde få anvendelse også for elektroniske medier. Departementet ble bedt om komme tilbake til spørsmålet om en eventuell utvidelse av virkeområdet, når man hadde samlet erfaring med praktisering av loven.

Eierskapsloven trådte i kraft 1. januar 1999. Det er derfor for tidlig å trekke konklusjoner mht. erfaringene med loven. Utvalget vil likevel knytte noen kommentarer til hvorvidt elektroniske medier bør omfattes av virkeområdet. Siden departementet fremmet lovproposisjonen våren 1997 har bruken av Internett økt. Tabell 8.1 viser den eksplosive vekst i bruken av Internett som kilde for nyhets- og aktualitetsstoff de siste årene.

De forskjellige nettstedene i tabell 8.1 har til dels svært ulik karakter. Nettsidene til kringkasterne, Nettavisen og (særlig) dagspresseforetakene inneholder i hovedsak nyheter og aktualitetsstoff. Din side.no har hovedtyngden på magasinstoff (bil, økonomi og data), SOL opererer med en viss mengde aktualitetsstoff, men de høye besøkstallene har sammenheng med at de fleste Internett-abonnentene til Telenor Nextel har SOL som åpningsside (portal). Altavista og Yahoos høye besøkstall skyldes at disse er de mest brukte søkemaskinene.

Det er særlig to tendenser som er av interesse i denne tabellen. For det første illustrerer den at Internett-avisene er i ferd med å få en sentral plassering som kilder for nyheter og aktualitetsstoff i samfunnet. Ser man på tallene for VG, Dagbladet og Nettavisen samlet, er bruken av disse mer enn firedoblet siden proposisjonen om eierskapsloven ble lagt frem.

For det andre illustrerer tabellen at det er de sentrale dagspresse- og kringkastingsaktørene som er de toneangivende elektroniske mediene. Blant de mest besøkte nettstedene som har hovedvekt på nyhets- og aktualitetsstoff, er det bare Nettavisen som utelukkende publiseres i elektronisk versjon. Sannsynligvis vil denne situasjonen vedvare. Kringkastings- og dagspresseforetakene utnytter en bedriftsøkonomisk breddefordel i kraft av at de publiserer (i større eller mindre grad) det samme redaksjonelle innholdet i flere distribusjonskanaler. Digitaliseringen av nyhetsproduksjonen gjør at dette ikke er særlig kostnadskrevende, sett i forhold til å etablere en ren nett-tjeneste. Kostnadsfordelen gjør det sannsynlig at de etablerte mediekonsernene fortsatt vil være toneangivende også innenfor elektronisk publisering av nyhetsstoff.

Mediekonsernenes dominerende posisjon som nyhetsformidlere på Internett innebærer i en viss forstand at eierskapsloven indirekte regulerer også de elektroniske mediene. Utvalget er likevel kommet til at man vil foreslå at eierskapslovens virkeområde utvides til også å gjelde elektroniske medier. De dominerende elektroniske nyhetsmediene er riktignok lite omsettelige. Dette følger av at den tette integrasjonen mellom nettredaksjonene og «off-line«-redaksjonene innenfor hvert foretak gjør det lite sannsynlig at f.eks. av avis selger ut nettredaksjonen. I tillegg utgjør selve merkenavnet, som er «lånt» fra de tradisjonelle mediene, en vesentlig del av substansverdien i nettmediene. Man kan likevel ikke se bort fra at noen av de større norske medieaktørene, som Schibsted, A-pressen eller Orkla, vil kunne ha et ønske om å erverve uavhengige elektroniske medier, for derved å styrke sin samlede posisjon i mediebildet. Det vil være uheldig om Eierskapstilsynet eventuelt ikke skulle ha anledning til å vurdere om dette er forenlig med eierskapslovens formål. Utvalget har i tillegg lagt vekt på at det ikke har sett sterke grunner som taler mot at virkeområdet utvides på denne måten.

Ytterligere et moment er den sannsynlige integrasjon av kringkasting og Internett-tjenester innenfor rammene av digital-TV. Med dagens formulering av virkeområdet vil det etter hvert kunne bli vanskelig å spesifisere skillet mellom «kringkastingsforetak» og andre typer tjenesteleverandører. En utvidelse av virkeområdet vil antakelig eliminere dette problemet.

En utvidelse av virkeområdet vil imidlertid reise andre avgrensningsspørsmål. Det er en glidende overgang fra nettmedier som åpenbart er «meningsbærende» (f.eks. Nettavisen), via Digi.no som har et mer spesialisert repertoar, til SOL, som har et relativt lite innslag av nyhets- og aktualitetsstoff. Utvalget legger til grunn at det ikke er nødvendig å trekke et skille mellom «meningsbærende» og «ikke-meningsbærende» elektroniske medier i lovens angivelse av saklig virkeområde. I utgangspunktet kan loven komme til anvendelse overfor alle elektroniske medier. Den reelle begrensning av virkeområdet vil ligge i angivelsen av lovens formål i § 1. Eierskapstilsynet kan ikke gripe inn overfor erverv som ikke har relevans for dette formålet. Det vil derfor måtte være opp til tilsynsorganet selv, basert på en konkret vurdering av innholdet i de enkelte publikasjoner, å ta stilling til om loven reelt sett kommer til anvendelse.

8.7 Opphavsrettslovgivningen

De opphavsrettslige reglene regulerer rettighetene til den som skaper eller fremfører et åndsverk, f.eks. en komposisjon, en sang, et dikt m.v. Den som skaper et verk har som utgangspunkt enerett til å fremstille eksemplarer, og til å gjøre det tilgjengelig for allmennheten.

De fleste reglene er samlet i lov av 12. mai 1961 nr. 2 om opphavsrett til åndsverk (åndsverksloven). Åndsverkloven er blitt endret flere ganger og senest i 1999.

Loven regulerer rettighetene til de som skaper, fremfører eller produserer plater eller film, eller kringkaster. Loven regulerer også rettighetene til brukerne av åndsverk. Loven har meget stor økonomisk betydning. Det er beregnet at verdiskapingen i de virksomheter i Norge som baserer seg på denne lovgivningen, utgjør ca. 3 % av brutto nasjonalprodukt. 65

Digitaliseringen har betydd store utfordringer for innehaverne av rettigheter, fordi mulighetene for misbruk bl.a. gjennom kopiering er svært stor, og fordi mulighetene til ulovlig tilgjengeliggjøring gjennom f.eks. innlegging på Internett er enkel og har store konsekvenser. Samtidig har den nye teknologien gitt nye muligheter for utnytting av verk.

Det ligger utenfor utvalgets mandat å gå inn på alle disse spørsmål i detalj. Utvalget vil imidlertid trekke fram noen generelle trekk, og enkelte punkter som synes spesielt relevante i lys av konvergens-utviklingen.

Norsk åndsverklov er utviklet i et nært samarbeid med de øvrige nordiske land, som i stor grad har harmonisert sin lovgivning. Norge og de øvrige nordiske land er også bundet av EØS-avtalen. Den rettsutvikling som skjer innen EU får dermed direkte konsekvens for denne lovgivningen også i Norge. Utvalget konstaterer at det er en meget aktiv utvikling på dette området innen EU, hvor EFTA/EØS-landene deltar. Samtidig har det i flere år pågått diskusjoner i internasjonale fora for å regulere de internasjonale traktatene på området i tråd med de behov den teknologiske utvikling har ført til. Dette gjelder for eksempel avtaleverkene i Verdens handelsorganisasjon (WTO) og Verdensorganisasjonen for immaterialrett (WIPO).

Hovedprinsippene i åndsverkloven og det alt vesentlige av enkeltbestemmelsene, er teknologinøytrale. Konvergensutviklingen fører derfor ikke til behov for å endre disse. På visse områder er det imidlertid behov for en nærmere gjennomgang for å se om regler som tidligere bare ble anvendt i en analog sammenheng, fremdeles kan eller bør opprettholdes i digital sammenheng. Likeledes er det skapt behov for regler i forhold til nye bruksområder som er oppstått. Et eksempel på dette er de regler som i dag gjelder for fotokopiering - her er det spørsmål om å etablere tilsvarende regler for elektronisk kopiering

De internasjonale forpliktelsene gir imidlertid rammer for utvikling av nasjonal lovgivning på dette feltet. Norge er dessuten underlagt orienteringsplikt til EØS-organene dersom det iverksettes ny lovgivning av betydning for det indre marked og informasjonssamfunnet.

Utvalget har notert seg at det i EU pågår forhandlinger rundt et nytt direktiv om opphavsrett i informasjonssamfunnet, som vil få vidtgående konsekvenser. Utvalget har videre notert seg at norske myndigheter aktivt har engasjert seg i debatten, i nært samarbeid med de andre nordiske land.

Utvalget vil i denne sammenheng peke på at i norsk opphavsrettslovgivning er enerettene avgrenset, gjennom en nøye avveining av rettighetshavernes, brukernes og samfunnets interesser. Det er viktig at dagens situasjon, som kan fremtre som usikker når det gjelder videre utvikling og truende når det gjelder faren for misbruk, ikke gir som resultat et regelsett som forrykker denne balansen.

Utvalget vil generelt peke på behovet for et fortsatt engasjement fra berørte parter - ikke bare rettighetshavere og myndigheter - men også av ulike typer brukere av verk. Dette er ikke minst viktig på områder hvor den europeiske og internasjonale rettssituasjon er under utvikling, innenfor de rammer som WTO- og WIPO-forpliktelsene setter. Utvalget vil også understreke betydningen av at det nordiske samarbeidet som er etablert både på myndighetssiden og på rettighetshaversiden, videreføres og støttes.

Utvalget vil i tillegg til disse generelle betraktningene komme inn på noen områder av spesiell betydning i konvergens-sammenheng.

Forvaltning av rettigheter

Utvalget vil peke på at flere rettighetshavergrupper det siste ti-år har fått styrket sine rettigheter. Bl.a. er den tid verk og prestasjoner er beskyttet, den såkalte vernetiden, forlenget. Den er nå 70 år regnet fra utløpet av opphavsmannens dødsår, og 50 år fra innspilling eller offentliggjøring av lydopptak og film. Dette fører til at det over tid blir vanskelig å finne fram til den som har rettighetene, såfremt ikke rettighetshaverne sørger for systemer for forvaltning som gjør det enkelt for brukerne.

Utvalget konstaterer at det arbeides med disse spørsmålene blant rettighetshaverne, både med sikte på elektronisk merking/koding av verkene, og mulighet for klarering av rettighetene. Det er viktig at dette arbeidet følges opp.

Utvalget konstaterer også et det er et stort informasjonsbehov blant brukerne av verk og prestasjoner om de regler som gjelder. Norge og de øvrige nordiske land skulle stå spesielt godt rustet til å gjenomføre fellestiltak med sikte på dette.

Kringkasting

For kringkasting gjelder visse spesialregler for klarering av retter, den såkalte «avtalelisens-ordningen». Den innebærer at NRK, eller andre kringkastingsselskap etter Kongens bestemmelse, gjennom en avtale med en norsk organisasjon som representerer en vesentlig del av rettighetshaverne på området (f.eks. skjønnlitterære forfattere) kan bruke verk også av ikke-medlemmer på samme vilkår som avtalen fastsetter. 66 Tilsvarende avtalelisens-bestemmelser gjelder for utnyttelsen av verk og prestasjoner i noen andre sammenhenger, for eksempel videresending av kringkastingsprogram i kabel, og fotokopiering i undervisningsvirksomhet.

Avtalelisens-bestemmelsen for kringkasting gjelder for vanlig, jordbundet kringkasting og for satellitt-kringkasting som samtidig kringkastes på bakken. Regelen gjelder ikke for kringkasting som bare sendes i nett eller kabel. Den gjelder heller ikke for utnyttelse av NRKs programmateriale på Internett.

Selv om regelen kan sies å gi NRK et konkurransefortrinn, ser utvalget ingen grunn til å foreslå endringer i bestemmelsen.

Internett

De internasjonale forpliktelsene gir som utgangspunkt at rettigheter for bruk på Internett og i andre elektroniske sammenhenger må avtales, med utgangspunkt i eneretten.

Det synes å være økende aksept for at den nordiske avtalelisensløsningen generelt ikke må betraktes som unntak fra enerettsbestemmelsene, men som et regelsett som gjelder utnyttelsen av verk og prestasjoner. Utvalget vil derfor tilrå at Norge, i samarbeid med de andre nordiske land, arbeider videre med sikte på å vurdere avtalelisensordninger for ulike typer verksutnyttelse. Dette bør sees i sammenheng med det arbeid rettighetshaverne og deres organisasjoner gjør med hensyn til å forenkle prosedyrer for avtaleinngåelse.

I og med muligheten for at verk og prestasjoner kan brukes i mange sammenhenger, og på ulike teknologiske plattformer, er det viktig at produsenter av materiale - herunder NRK - fortsatt er seg bevisst behovet for å sørge for rettighetsklarering av sine produksjoner for ulik typer bruk.

Et særskilt problem gjelder det arkivmateriale NRK, samt også andre produsenter, har. Dette er oftest produsert på tidspunkt hvor dagens utnyttelsesmuligheter ikke kunne forutsees. Nye bruksmåter krever avklaring av rettighetene, men det kan være umulig eller forbundet med uforholdsmessige omkostninger å finne fram til de som i dag sitter med rettene. Utvalget vil foreslå at det arbeides med å finne praktiske løsninger slik at kulturpolitisk verdifulle produksjoner ikke blir liggende uutnyttet. Utvalget vil videre foreslå at det vurderes å innføre avtalelisensbestemmelser på dette området.

Lovvalg og ansvarsregler

Utnyttelse av verk og brudd på opphavsrettsreglene i Internett reiser særlige problemer når det gjelder å finne fram til hvilket lands regler som skal gjelde. Særlige problemer knytter seg også til det ansvaret de ulike tjenesteleverandørene har.

Disse spørsmålene har stor betydning ikke bare for rettighetshavere og brukere. Det er sentralt å få en avklaring bl.a. med sikte på utvikling av elektronisk handel med beskyttede verk og prestasjoner. Utvalget forutsetter at norske myndigheter fortsatt engasjerer seg aktivt i det internasjonale arbeidet på dette området.

9 Allmennkringkastingstilbudet i et konvergensperspektiv

Konvergensutviklingen vil ha en fundamental innvirkning på grunnlaget for virksomheten til allmennkringkasterne. I dette kapittelet drøftes hvordan dette vil kunne fortone seg i praksis, og hvordan konvergensen vil få betydning for myndighetenes virkemiddelbruk på feltet.

Endringsprosessene innenfor kringkastingssektoren berører både radio og fjernsyn. Utfordringene er imidlertid størst innenfor fjernsyn. Dette henger sammen med at fjernsynsmarkedet er mer tilgjengelig for utenlandske tilbydere, fordi mange programmer primært har et visuelt uttrykk. Dette gjør at språkgrenser relativt sett får mindre betydning, selv om de på ingen måte er uvesentlige. I tillegg har fjernsynsmarkedet større økonomisk verdi enn radiomarkedet, noe som gjør det mer attraktivt for utenlandske interessenter. I fremstillingen nedenfor vil utvalget derfor primært se på hvilke konsekvenser konvergensutviklingen generelt, og digitaliseringen spesielt, vil kunne få for fjernsynssektoren.

9.1 Allmennkringkasternes utfordringer

Som utvalget har vært inne på flere ganger tidligere, er det et grunnleggende trekk ved konvergensutviklingen at det totale omfanget av distribusjonsressurser øker. Lanseringen av digital-TV vil føre til en sterk økning i antallet tilgjengelige fjernsynskanaler og interaktive audiovisuelle tjenester. Hittil har allmennkringkasterne hatt fordel av at de har hatt en bredere distribusjon enn konkurrenter som har operert over satellitt eller kabel. En eventuell utbygging av et jordbundet digitalt sendenett vil, over noen år, føre til at flere nye kringkastere oppnår riksdekkende distribusjon. Digitaliserte kabel- og satellittnett vil kunne tilby et enormt mangfold av programmer, noe som vil kunne friste flere til å skaffe seg utstyr for mottak av slike tjenester. Etter hvert som tilbudet fra Internett-aktører distribueres med en teknologi som på en tilfredsstillende måte kan understøtte audiovisuelle tjenester, vil også Internett kunne seile opp som en mer reell utfordrer for allmennkringkasterne. 67

Det samlede bilde som fremstår, er at allmennkringkasternes fremtidige markedsstilling er usikker og at de tradisjonelle fordelene knyttet til distribusjonen får mindre betydning. Dersom de norske allmennkringkasterne ikke lykkes med å møte de utfordringer som dette innebærer, risikerer de å få en mer marginal rolle i det fremtidige mediebildet.

Utvalget vil imidlertid ta forbehold om hvor fort og hvor langt denne utviklingen vil gå. Publikums medievaner har ofte vist seg å være relativt stabile, selv når det har skjedd store endringer på tilbudssiden. I et historisk perspektiv har introduksjonen av nye medier sjelden ført til at tradisjonelle medier har blitt utkonkurrert. Publikum har i stedet økt den samlede tidsbruken på medier. Videre er det etter 15 - 20 år med distribusjon av kringkasting over kabel og satellitt fortsatt bare litt over 60 % av husstandene som har skaffet seg tilgang til et multikanal-tilbud. Tallene innebærer at nær 40 % av befolkningen er tilfredse med et tilbud bestående av 2-3 kanaler, selv om multikanal-alternativer har vært tilgjengelige. Dette kan tolkes som et uttrykk for at publikums betalingsvilje for et økt fjernsynstilbud er begrenset, så lenge man har tilgang til et mindre antall gratiskanaler.

I tillegg har fjernsynsmarkedene i de fleste land delvis en nasjonal karakter som en direkte følge av at publikum gjerne foretrekker programmer på nasjonale språk, og som har forankring i lokale/nasjonale forhold. Nasjonale kringkastere nyter i noen grad derfor godt av et naturlig «importvern». Selv om betydningen av nasjonal forankring ikke er like stor for alle programkategorier, underbygger dette likevel en antakelse om at det ikke er gitt at de teknologiske endringsprosessene uten videre vil resultere i tilsvarende markedsmessige endringer over natten.

Til tross for disse modererende synspunktene, legger utvalget til grunn at det er overveiende sannsynlig at allmennkringkasterne vil få problemer med å forsvare sine markedsandeler i et digitalt miljø. Økt konkurranse vil med nødvendighet måtte få konsekvenser for allmennkringkasternes markedsposisjon. Hvordan dette vil slå ut i praksis, vil avhenge av hvordan de lykkes med å utvikle strategier for å møte disse utfordringene. Det er imidlertid neppe dristig å legge til grunn at de norske allmennkringkasterne samlet sett vil miste markedsandeler til de nye aktørene som trer inn på markedet.

Fallende markedsandeler vil slå ulikt ut for henholdsvis NRK og de kommersielle allmennkringkasterne. For sistnevnte er dagens inntektsgrunnlag basert på salg av reklameplass til annonsører. Alternativt kan man si at de lever av å selge seere til annonsørene. Dersom selskapenes markedsandel faller, dvs. at antall seere de kan selge til annonsørene blir mindre, vil dette slå negativt ut for grunnlaget for inntektsstrømmene. NRK som en lisensfinansiert kringkaster står overfor en annen, men beslektet problemstilling, ved at den politiske oppslutning omkring kringkastingslisensen kan antas å henge nært sammen med publikumsoppslutningen. Dersom NRKs markedsandeler blir for lave, kan lisensensfinansieringens politiske legitimitet bli svekket. Det kan imidlertid tilføyes at legitimiteten av kringkastingsavgiften neppe utelukkende er avhengig av seer-oppslutningen om NRK. Utvalget vil ikke se bort fra at fremveksten av et stort antall reklame- eller betalings-finansierte tilbud i seg selv kan tenkes å øke oppslutningen om NRK, selv med fallende markedsandeler.

Det generelle trekket i dagens mediebilde er altså at allmennkringkasterne risikerer at inntektsgrunnlaget svekkes. Dette faller i tid sammen med at selskapenes kostnader viser en stigende tendens på flere områder. Digitaliseringen av kringkastingssektoren medfører at de vil måtte fylle en større sendeflate. Økt sendetid er riktignok ikke en nødvendig konsekvens av digitalisering i seg selv, men et offensivt tiltak for å møte konkurransen fra nye aktører. Utvidelsen av sendeflaten vil skje dels ved at kringkasterne sender over større deler av døgnet, dels ved at de sender flere programmer parallelt.

I stortingsmeldingen om digitalt fjernsyn 68 forutsetter Kulturdepartementet at NRK eventuelt blir tildelt en kapasitet som gjør det mulig å formidle eksisterende programtilbud. NRK selv har gitt uttrykk for at selskapet vil ha behov for å disponere kapasiteten i ett multipleks. 69 Dette tilsvarer tre til fire parallelle sendinger. I praksis er dette nær en fordobling av dagens sendeflate. Det er overveiende sannsynlig at en slik utvidelse av sendeflaten vil legge et økt press på selskapets redaksjonelle ressurser. Økte sendeflater representerer en særlig utfordring for NRK. For de kommersielle selskapene gir større sendeflater grunnlag for høyere reklameinntekter. For NRK genererer det kun høyere kostnader.

En parallell utvikling er stigningen i kostnadene knyttet til kjøp av senderettigheter. 70 Prisøkningen kan ses i sammenheng med konkurransen om seere, som særlig har skutt fart de siste årene, gjennom lansering av betalingskanaler formidlet over kabel eller satellitt. Økningen i antall kjøpere fører til større etterspørsel etter innholdstilbud, noe som nødvendigvis slår ut i form av høyere priser for programmer. PPV kan forsterke denne utviklingen ytterligere, ved at det blir mulig for kringkasterne å kreve «billett» for hvert program. For spesielt attraktive programmer kan dette innebære et betydelig potensiale for økte inntekter, noe som igjen vil slå gjennom i prisene for senderettighetene.

De positive sidene ved denne utviklingen, sett fra allmennkringkasternes synsvinkel, er at digitaliseringen også rommer muligheter for nye inntektskilder. I kapittel 8.2 refererte utvalget til det «misforhold» som består i forholdet mellom hvor mye tid publikum bruker på fjernsyn relativt sett til andelen av «fritidsbudsjettet» som går med til å betale for dette. Dette er illustrert grafisk i figur 9.1.

Kilde: BBC.

Misforholdet kan indikere en skjult, urealisert betalingsvilje for fjernsynsprogrammer, og nettopp PPV og andre interaktive tilleggstjenester kan gjøre det mulig å realisere deler av dette potensialet. Det er derfor ventet at den totale verdien av fjernsynsmarkedene i verden vil stige radikalt i de nærmeste årene. Allmennkringkasternes utfordring vil bestå i å utvikle strategier som gjør det mulig å ta del i denne verdiøkningen. Figur 9.2 representerer ett estimat for hvordan inntektsstrømmene kan komme til å utvikle seg.

Kilde: BBC.

Det britiske fjernsynsmarkedet er ikke uten videre sammenlignbart med det norske. Sannsynligvis vil utviklingen i Norge gå noe langsommere. Oversikten er dessuten noe ufullstendig, fordi den ikke inkluderer tall for reklameinntekter. I figuren er det forutsatt at BBC-lisensen kun justeres i takt med den generelle prisutviklingen. Gitt denne forutsetningen illustrerer figuren hvordan aktører som kun kan basere seg på lisensinntekter kan få en svekket finansiell basis, relativt sett til konkurrerende aktører som baserer seg på betalingsfjernsyn.

Det samlede bilde som fremstår, er at det over tid vil kunne vise seg vanskelig for allmennkringkasterne å opprettholde sitt tradisjonelle finansieringsgrunnlag. Dette faller i tid sammen med en stigende tendens i prisene for senderettigheter, samt påløpende kostnader i forbindelse med overgangen fra analog til digital produksjon og distribusjon, samt mulige kostnadsøkninger som følge av utvidelse av sendeflater.

9.2 Allmennkringkasternes betydning

Den store økningen i tilbudet av audiovisuelle tjenester har fått enkelte til å stille spørsmålstegn ved grunnlaget for allmennkringkasternes virksomhet. Argumentet er at markedet selv vil frembringe et enormt mangfold av tilbud av nyheter, sport, film, undervisning og underholdning. I dette tilbudet vil alle grupper av befolkningen kunne finne programmer av interesse.

Et slikt syn er etter utvalget oppfatning basert på en forenklet virkelighetsforståelse. Tvert i mot vil utvalget argumentere for at konvergensutviklingen forsterker begrunnelsene for et allmennkringkastingstilbud. Følgende momenter kan underbygge denne påstanden:

Globalisering

Audiovisuelle tjenester er kjennetegnet ved at en stor andel av kostnadene er faste, dvs. at de er knyttet til selve produksjonen av programmene og derfor uavhengige av hvor mange som faktisk ser programmene. En vesentlig mindre andel av kostnadene er knyttet til distribusjon og markedsføring. 71 Kostnadsstrukturen i kringkastingssektoren karakteriseres derfor av betydelige skalafordeler, kjennetegnet ved at marginalkostnaden i realiteten går mot null. Dette betyr at det i praksis ikke koster noe ekstra å betjene én ekstra seer. Markeder med denne kostnadsstrukturen vil normalt utvikle seg mot sterk konsentrasjon på tilbudssiden, forutsatt at det ikke er andre underliggende mekanismer som virker i motsatt retning. Kostnadsstrukturen favoriserer derfor kringkastere som opererer på store markeder, slik f.eks. de engelskspråklige gjør. Disse bedriftsøkonomiske forutsetningene for kringkastingssektoren er antakelig også hovedårsak til at man internasjonalt har sett en rekke eksempler på konsentrasjon i eierskap. 72

Betydningen av kostnadsstrukturen begrenses imidlertid noe av at fjernsynsmarkedet delvis er naturlig avgrenset av språkgrenser. Dette er imidlertid en sannhet med modifikasjoner, særlig i forhold til programkategorier som sport, spillefilmer, såpeserier og enkelte nisjeprogrammer. For slike programkategorier er fjernsynsmarkedene langt på vei internasjonale, jf. at store sportsbegivenheter og engelskspråklige dramaprogrammer har et verdensomspennende nedslagsfelt. 73 Fremtidens fjernsynskonsum ventes å bli preget av fragmentering, ved at den enkelte etterspør programmer innenfor sitt interessefelt. En del av tilbudet vil bestå av programkanaler som spesialiserer seg på smale tema, som f.eks. tyrefektning, kunstmaling eller sportsfiske, og der global spredning kan være en nødvendig forutsetning for å oppnå bedriftsøkonomisk lønnsomhet.

De momentene utvalget har nevnt over, indikerer at fjernsynsmarkedet preges av drivkrefter i retning av global distribusjon. Konvergensen fører nettopp til at denne muligheten for bred distribusjon øker radikalt. De tekniske flaskehalsene knyttet til distribusjonskapasitet forsvinner gradvis. Etter hvert vil fjernsynsprogrammer bli distribuert over landegrensene som digitale bits over satellitt eller telenett. Globaliseringen av markedene gjør at nasjonale landegrenser blir «stiplede linjer på kartet».

De økonomiske forutsetningene for kringkastingssektoren påfører kringkastere som opererer i små markeder en kostnadsulempe. Globaliseringsprosessen fører til at denne kostnadsulempen blir eksponert. Utvalget legger derfor til grunn at dersom man ønsker en nasjonal programproduksjon, preget av kvalitet og lokal forankring, er det nødvendig at myndighetene fører en politikk som stimulerer og understøtter denne virksomheten.

Kommersialisering

Utviklingen av kringkastingssektoren har i de senere år vært preget av en tiltakende kommersialisering av tilbudet. Kommersialiseringen har fulgt som en naturlig konsekvens av at private aktører har fått innpass i markedet. Disse er økonomisk avhengig av høye seertall, noe som nødvendigvis også preger programprofilen. Kommersialiseringen har ført til et bredere tilbud i kvantitativ forstand. Ser man på den kvalitative utviklingen er bildet mindre entydig. Et generelt inntrykk er at kommersialiseringen har ført til en kvalitativ nivellering, ved at konkurrerende tilbud preges av konformitet. Dette er heller ikke en uventet utvikling i et lite marked som det norske. Når markedet domineres av et lite antall reklamefinansierte aktører, er det naturlig at disse legger programprofilen inn mot midten, for å appellere til flest mulig.

Dersom det blir bygget ut et digitalt bakkenett, vil dette åpne for nyetablering av flere aktører som distribueres over hele landet. Dette kan forandre dynamikken i markedet og føre til at flere sikter seg inn mot avgrensede målgrupper. Overgangen til et system der publikum betaler for hvert enkelt program vil kunne virke i samme retning. PPV gjør det mulig å ta seg direkte betalt for programmer som i utgangspunktet ikke appellerer bredt. Kringkasterne risikerer ikke å miste seere, selv om programmene ikke har et bredt nedslagsfelt. Dette kan føre til et økt tilbud av nisjeprogrammer. Også denne typen tilbud vil imidlertid være underlagt økonomiske lønnsomhetskrav. Utvalget legger derfor til grunn at kommersialiseringen forsterker eksistensberettigelsen av aktører som er frikoblet fra kommersielle interesser. Slike aktører vil kunne produsere programmer som markedet selv ikke kan understøtte, men som kan være kulturpolitisk viktige.

Nyskapende programmer

Allmennkringkasterne, og kanskje særlig de ikke-kommersielle selskapene, spiller en sentral rolle som fornyere av fjernsynssjangeren. Dette kan sees i sammenheng med at de ikke-kommersielle aktørene ikke er underlagt samme lønnsomhetskrav som andre kringkastere. Dermed blir spillerommet for eksperimentering og fornyelse større. En internasjonal undersøkelse har vist at selskaper som BBC, ARD/ZDF (Tyskland) og France Television i 1997 brukte rundt 85 % av sine programbudsjetter på egenproduksjoner. De tilsvarende tall for betal-TV-selskap som BSkyB, Canal Plus og Premiere lå på mellom 10 og 30 %. 74 Disse tallene bør imidlertid behandles med varsomhet, fordi en del av forskjellen kan ligge i graden av «outsourcing» av programproduksjon. Det er sannsynlig at de rent kommersielle aktørene baserer seg mer på kjøp av originale programmer som er produsert av uavhengige aktører, enn på egenproduksjon. Like fullt gir tallene en indikasjon på allmennkringkasternes betydning som produsenter av originalt materiale.

Allmennkringkasternes innvirkning på de kommersielle aktørene

Allmennkringkastere med en sentral posisjon i hjemmemarkedene kan ha en positiv innvirkning på programprofilen til de kommersielle konkurrentene. Allmennkringkasterne kan sette en kvalitativ standard for tilbudet, som kan forplante seg til de kommersielle delene av fjernsynstilbudet. Resonnementet bygger på en forutsetning om at allmennkringkasterne lykkes med å opprettholde relativt betydelige markedsandeler, samtidig som de bevarer en programprofil som distinkt avviker fra de kommersielle selskapenes profiler. Dette vil kunne påvirke publikums smak og forventninger til fjernsynstilbudet. Dynamikken i konkurransen om seere vil kunne presse de private aktørene til å legge seg nærmere allmennkringkasternes profil, for å tiltrekke seg seere. Man kan samtidig ikke se bort fra at påvirkning også går andre veien, ved at allmennkringkasterne tvinges til å legge seg nærmere de kommersielle aktørenes programprofiler, for å unngå å tape publikumsandeler. Mange vil hevde at det er nettopp det som har skjedd med NRKs programprofil etter etableringen av TV2. Samtidig er det vanskelig å si noe om hvordan TV2s profil hadde vært om ikke NRK hadde vært hovedkonkurrenten på det norske markedet.

Konsulentfirmaet McKinsey har utført en undersøkelse for BBC som tilsynelatende gir støtte til en slik antakelse om allmennkringkasternes betydning. 75 Tendensen i undersøkelsen var at i land der allmennkringkasterne har relativt høye markedsandeler og en «distinkt» programprofil, var det også en tendens til at de private aktørene relativt sett hadde mer distinkte programprofiler. «Distinkthet» ble uttrykt kvantitativt, gjennom måling av graden av programmering innenfor nøkkelkategorier som fakta-, kultur- og barneprogrammer. Begrepet sier ingenting om kvaliteten på disse programmene. Like fullt gir denne undersøkelsen en indikasjon på hvordan allmennkringkasterne indirekte kan påvirke «økologien» i et nasjonalt fjernsynsmarked. McKinsey konkluderer med at det kan være vel så effektivt å påvirke de kommersielle selskapenes programmering indirekte, ved å opprettholde en vital allmennkringkasting, som å regulere disse aktørene direkte gjennom pålegg om programforpliktelser.

Allmennkringkasternes kulturpolitiske rolle

Allmennkringkasterne har historisk spilt en sentral rolle som informasjonsbærere og identitetsskapere. Dette har sammenheng med kringkastingsmediets unike gjennomslagskraft og allmennkringkasternes samfunnsoppdrag. Det er ingenting i veien for at ordinære kommersielle aktører også kan spille en rolle i forhold til disse funksjonene. Allmennkringkasterne vil imidlertid garantere at hele befolkningen har gratis 76 tilgang til kringkastingstjenester med en viss kvalitet.

Utvalget vil videre peke på allmennkringkasternes rolle som produsenter av programmer. Sett i en norsk kontekst er det ingen tvil om at særlig NRK har en helt sentral posisjon og betydning for det audiovisuelle produksjonsmiljøet, jf. omtalen over av allmennkringkasternes rolle i produksjonen av nyskapende programmer. Det kan dessuten nevnes at allmennkringkasterne også har positive ringvirkninger for andre deler av kulturlivet, i kraft av å være viktige oppdragsgivere for musikere, forfattere, skuespillere mv.

Tradisjonelt har det i enkelte kretser vært en viss prinsipiell skepsis til NRKs rolle som en statlig eid kringkaster, fordi institusjonen har blitt oppfattet som «myndighetenes talerør». Utviklingen i retning av økt mangfold av ulike typer medier, omdannelsen av NRK til et aksjeselskap, profesjonaliseringen av journaliststanden og den klare tendens til at NRK selv markerer redaksjonell uavhengighet i forhold til sine eiere, har imidlertid bidratt til å svekke relevansen av argumentet.

Konklusjon

Utvalget konkluderer med at konvergensutviklingen ikke gjør allmennkringkasterne overflødige. Det er tvert om flere forhold som tilsier at den kulturpolitiske begrunnelsen for allmennkringkasterne er blitt styrket.

9.3 Innholdet i allmennkringkasterbegrepet

Begrepet «allmennkringkasting» har ikke et presist innhold. Begrepet er dessuten dynamisk, ved at det tilpasses skiftende ideologiske trender og endringer i mediebildet. Det mest eksplisitte uttrykket for en norsk definisjon finner man i konsesjonsvilkårene for TV2 77, hvor etter allmennkringkasterbegrepet omfatter tre ulike elementer. For det første er det et innslag av «allmenn tilgjengelighet, ved at sendingene skal kunne mottas av hele befolkningen. For det andre er det en kvantitativ dimensjon, knyttet til at man skal ha daglige nyhetssendinger og en variert programmeny for så vel brede og smale seergrupper. I tillegg omfatter vilkårene en kvalitativ dimensjon, ved at programmene skal styrke norsk språk og kultur.

Konsesjonsvilkårene er slik utformet at det lett oppstår diskusjoner omkring den faktiske forståelsen av disse. De kvantitative krav er uklare, fordi det ikke er entydig gitt hva et tilbud til smale grupper skal bestå i. Det vil heller ikke være kurant å beskrive hva som ligger i et krav om en variert programmeny. Dersom dette f.eks. forutsetter at man skal ha et visst innslag av norske dramaproduksjoner, vil det fort kunne bli et diskusjonstema om norske «såpe-produksjoner» faller inn under dramabegrepet. Den kvalitative dimensjonen er enda vanskeligere å karakterisere, fordi begrepet «kvalitet» innebærer en subjektiv og skjønnsmessig vurdering. Behovet for en skjønnsbasert fortolkning av allmennkringkasterkravene i konsesjonen er også bakgrunnen for diskusjonene mellom Allmennkringkastingsrådet og TV2 med hensyn til den faktiske forståelsen av innholdet av konsesjonsvilkårene.

Utvalget legger til grunn at det ikke vil være mulig å utforme helt entydige kriterier for begrepet «allmennkringkasting». Om nødvendig kan man gå noe lengre i retning av å operasjonalisere kriteriene, f.eks. ved å konkretisere at TV2 skal ha daglige sendinger for barn. Utvalget mener imidlertid at man av prinsipielle grunner, ut fra hensynet til å verne om kringkasternes redaksjonelle integritet, ikke bør gå for langt i retning av å detaljregulere den redaksjonelle virksomheten. Dette gjelder særlig i forhold til kvalitative kriterier, som nettopp gjelder sendingenes innhold. Kvantitative krav, dvs. krav som er knyttet opp til mengde programmer innenfor spesifiserte programkategorier, er prinsipielt sett mindre problematiske.

DG IV (EUs konkurransedirektorat) distribuerte høsten 1998 et utkast til et diskusjonsnotat om anvendelsen av Romatraktatens bestemmelser om statsstøtte på allmennkringkastere som dels er finansiert med statsstøtte, dels med kommersielle inntekter. Bakgrunnen for utkastet var en rekke klager fra kommersielle kringkastere om påståtte konkurransevridende virkninger av statlig støtte til kringkasterne.

I utkastet fokuserte DG IV særlig på rollen til kringkastere som dels var finansiert av det offentlige, dels gjennom kommersielle inntekter. Bakgrunnen for dette var frykten for at blandet finansiering («dual funding») kunne ha konkurransevridende virkninger, særlig for reklamemarkedet. I utkastet ble det bl.a. foreslått at underholdningsprogrammer, sport og en del dramaproduksjoner skulle utdefineres fra allmennkringkasteroppdraget. Konsekvensen ville være at kringkastere med blandet finansiering ikke ville kunne benytte offentlige midler til finansiering av denne typer programmer.

Det ble ikke foreslått at offentlig støtte kun skulle brukes på programmer som markedet selv ikke kunne understøtte. DG IV var innstilt på at statsstøtte fortsatt skulle kunne finansiere programmer som også kommersielle aktører vil tilby, forutsatt at dette var programmer som var direkte relatert til demokratiske, sosiale eller kulturelle behov, eller utfra pluralismehensyn. Man var imidlertid innstilt på å snevre inn omfanget av slike programmer.

Notatet fra DG IV ble møtt med sterkt kritiske reaksjoner, bl.a. fra allmennkringkasterne og fra andre deler av EU-kommisjonen (særlig fra DG X som har ansvaret for den audiovisuelle sektoren). Kritikken gikk særlig på at DG IVs forslag ville gjøre det meget vanskelig for allmennkringkasterne å konkurrere om publikumsandeler med de kommersielle aktørene. Reaksjonene resulterte i at Rådet vedtok en resolusjon som bl.a. slo fast at de offentlig finansierte selskapene kan tilby et bredt spekter av programmer som henvender seg til hele samfunnet, og at det er legitimt at disse kringkasterne ønsker å nå ut til et bredt publikum. Resolusjonen gikk også langt i retning av å presisere at finansieringen av allmennkringkasterne er et anliggende for det enkelte medlemsland. 78 Denne resolusjonen har lagt utspillet fra DG IV dødt. Det gjenstår imidlertid å se hvordan Kommisjonen vil håndtere klagene fra de kommersielle kringkasterne. Det er også noe usikkerhet knyttet til hvordan EU-domstolen eventuelt vil forholde seg til dette spørsmålet. Rådsresolusjonen er et rent politisk dokument, og det er ikke gitt at domstolen er enig i Rådets fortolkning av de aktuelle rettskilder.

Utvalget mener at det er helt nødvendig at allmennkringkasterne gis anledning til å tilby et bredt spekter av programmer. Dersom f.eks. NRK avskjæres fra å tilby programmer av mer populær karakter, risikerer man at selskapet marginaliseres. Utvalget viser i denne sammenheng til det som overfor ble sagt om allmennkringkasternes betydning for den totale sammensetningen av kringkastingsmarkedet. I tillegg vil en marginalisering i form av lavere markedsandeler over tid undergrave grunnlaget for å opprettholde NRK-lisensen.

Fremveksten av de interaktive tjenester som muliggjøres av digital-TV må få konsekvenser for hvordan NRK i fremtiden skal ivareta sitt samfunnsoppdrag. På kort sikt er det sannsynlig at det fortsatt vil være en etterspørsel etter ferdigredigerte sendeplaner, slik vi kjenner det fra dagens fjernsynstilbud. På lengre sikt ser ikke utvalget bort fra at kanalbegrepet vil gå i oppløsning, og at en stor del av publikums fjernsynskonsum vil være basert på at de selv plukker ut enkeltprogrammer fra totaltilbudet. Hvor fort denne utviklingen vil gå er bl.a. avhengig av i hvilken grad publikum skaffer seg digitalt mottakerutstyr, og hvor brukervennlig grensesnittet i de tekniske løsningene blir. De interaktive tjenestene vil medføre at NRK gradvis vil utvikle seg til å bli en tilbyder av både redigerte sendeplaner og enkeltstående program. Etter utvalgets oppfatning vil ikke en slik transformasjon av NRK nødvendigvis medføre at NRKs rolle som allmennkringkaster blir mindre betydningsfull, jf. det som ble sagt over om det fortsatte behovet for å ha et allmennkringkastertilbud. Det følger av dette at introduksjonen av interaktive fjernsynstjenester heller ikke behøver å svekke grunnlaget for lisensfinansiering av NRK.

Kringkastingsavgiften er knyttet til at lisensbetalerne eier et fjernsynsapparat. Som utvalget har vært inne på tidligere, kan man nå også ta inn fjernsyn på PC. Dersom det viser seg at flere etter hvert ser fjernsyn på PC-en, vil det kunne fortone seg som anakronistisk at lisensen er knyttet opp til å eie et fjernsynsapparat. Utvalget tror ikke at dette i praksis vil bli et stort problem for lisensfinansieringsordningen. For det første virker det sannsynlig at noen typer programmer vil ha en karakter som uansett gjør dem mest egnet for å bli sett på noe avstand, dvs. på en tradisjonell TV. Dette kan gjelde programmer som en familie gjerne ser sammen, f.eks. noen kategorier av filmer og underholdningsprogrammer. For det andre vil det neppe være vanskelig å finne frem til en alternativ metode for belastning av kringkastingslisensen, dersom medieutviklingen skulle gjøre dette påkrevet.

I Ot.prp.nr. 55 for (1998-99) om NRKs forretningsmessige drift foreslår Kulturdepartementet en del endringer i NRKs rammebetingelser, jf. omtalen av dette i kapittel 3.5.3.2 over. I proposisjonen foreslås det blant annet at NRK skal kunne ha reklame på tekst-TV, og at de skal kunne drive med kommersielle aktiviteter som ikke har direkte sammenheng med allmennkringkasteroppdraget. Ut fra omtalen ovenfor av de kostnadsmessige utfordringer for NRK, er det etter utvalgets oppfatning åpenbart at selskapet må gis flere ben å stå på. Skal NRK fortsatt ha en fremskutt plass i det norske kringkastingsmarkedet må selskapet gis anledning til å ta del i den voksende verdiskapningen i fjernsynsmarkedene. Utvalget gir derfor sin tilslutning til forslagene om oppmykning av regelverket i proposisjonen.

Utvalget vil samtidig peke på at dette er en krevende balansegang. Et hovedprinsipp i proposisjonen er at NRKs allmennkanaler skal beskyttes mot kommersialisering. Samtidig åpner departementet for at NRK gis anledning til å ha reklame på tekst-TV. Departementet foreslår også at selskapet skal tillates å drive betalingskanaler. Begge disse forslagene vil kunne utfordre utformingen av allmennkanalene til NRK.

Digital-TV gjør det mulig å dele opp billedflaten på skjermen. Det er f.eks. ingenting i veien for at tekst-TV og en fotballkamp vises samtidig på skjermen. Slike tekniske muligheter vil sette prinsippet om «reklamefrie sendinger» under press. Utvalget er enig i forslaget om å tillate reklame på NRKs tekst-TV-tjeneste, men ser samtidig at den tekniske utviklingen kan gjøre det nødvendig at man på et senere tidspunkt utarbeider nærmere retningslinjer for dette.

Oppstart av betalingskanaler i regi av NRK kan tenkes å føre til en kvalitativ utarming av tilbudet i allmennkanalene. Det vil være en risiko for at NRK, for å maksimere inntektene, vil tilby de mest attraktive programmene som betalingstjenester. Resultatet kan bli at kvaliteten på gratistilbudet i allmennkanalene svekkes, noe som isolert sett vil være uheldig. Samtidig ser utvalget det som nødvendig at NRK gis rammebetingelser som setter selskapet i stand til å konkurrere mest mulig på lik linje med andre kringkastere. Utviklingen av f.eks. PPV kan ventes føre til ytterligere stigning i prisene for kjøp av senderettigheter til populære programmer. Dersom NRK fortsatt skal kunne tilby slike programmer, er det sannsynligvis helt nødvendig at de også gis anledning til å operere med betalingstjenester. Utvalget legger imidlertid til grunn at behovet for å sikre at publikum fortsatt skal ha tilgang til et bredt utvalg av gratisprogram kan tilsi at Kulturdepartementet på et senere tidspunkt utvikler nærmere prinsipper for hvordan NRK skal håndtere denne balansegangen.

Så lenge det er en reell knapphet på distribusjonsressurser vil myndighetene ha et grunnlag for å pålegge enkelte av de kommersielle allmennkringkasterne programforpliktelser. En eventuell utbygging av et jordbundet digitalt sendenett for fjernsyn, vil i første omgang ikke medføre en betydelig økning av kapasiteten. Sendenettet vil gi plass til 6 til 8 riksdekkende digitale sendinger. Når de analoge sendingene skrus av, vil antallet minst fordobles. Dette betyr at det i de nærmeste årene uansett vil ligger begrensninger i mulighetene for riksdekkende distribusjon. Utvalget legger til grunn at det vil være naturlig at private aktører som får tilgang til slike ressurser også pålegges allmennkringkasterforpliktelser. Det kan imidlertid by på vansker å opprettholde denne praksis når de analoge sendingene opphører.

9.4 «Public service» i nye medier

Utvalget legger stor vekt på at flest mulig kulturuttrykk gjøres tilgjengelig i digital form. Utvalget vil i den forbindelse vise til prosjektet «Kulturnett Norge», der en lang rekke kulturinstitusjoner (bl.a. arkiver, biblioteker og muséer) er representert med egne hjemmesider. Kulturnett Norge innebærer at kulturinstitusjoner oppnår en langt større spredning av sine tilbud enn det som tidligere har vært mulig. Kulturmyndighetene bør utvilsomt oppfordres til å videreutvikle det potensialet som ligger i kultur-tilbud på Internett. Utvalget legger stor vekt på dette, fordi digital spredning over Internett reduserer betydningen av hvor kulturinstitusjonene geografisk er lokalisert. Dermed kan langt større deler av befolkningen nyte godt av de kulturtilbud som fellesskapet har vært med på å bekoste i form av støtte til muséer, gallerier, teatre mv.

Mange støtte- og stimuleringsordninger på kulturområdet har en mediespesifikk utforming. Dette gjelder bl.a. pressestøtteordningen, som kun gjelder for papiraviser. Regjeringen oppnevnte 16. april 1999 et utvalg med oppdrag å foreta en samlet vurdering av offentlige virkemidler med betydning for pressens rammevilkår, bl.a. pressestøtten, statens annonsepolitikk og merverdiavgiftssystemet. Det vil være naturlig at dette utvalget, som skal avgi sin utredning innen 15. april 2000, også berører spørsmålet om de elektroniske medienes plassering i støttesystemet.

Tilsvarende gjelder andre kulturpolitiske støtteordninger, som innkjøpsordningen for bøker og filmstøtteordningen. Utvalget har ikke hatt anledning til å gå nærmere inn på disse ordningene. Det bør imidlertid vurderes om den «mediespesifikke» utformingen av disse fortsatt er egnet, eller om mulighetene for digital publisering bør reflekteres i ordningene.

NRK har satset betydelige ressurser på sin Internett-tjeneste, som kan vise til forholdsvis høye besøkstall. Utvalget legger til grunn at det er viktig for en institusjon som NRK å ha en tilstedeværelse på Internett. Internett-tjenesten kan både utvide og komplimentere primærvirksomheten til NRK, og selskapet bør oppmuntres til å gå videre i denne retning.

9.5 Analog utfasing

Dersom det blir bygget et bakkebasert digitalt sendenett for fjernsyn, vil dette reise spørsmålet om når de analoge sendingen bør avsluttes. Overgangsperioden med parallelle analoge og digitale sendinger vil bli svært kostnadskrevende for kringkasterne. Dette vil særlig gjelde for NRK, som av beredskapsmessige og kulturpolitiske årsaker ikke vil kunne stanse sine analoge sendinger før en stor del av befolkningen kan motta digitale sendinger. 79 Parallelle sendinger vil dessuten innebære en lite effektiv utnyttelse av frekvensspekteret. En frigjøring av de analoge frekvensene vil gi plass til flere riksdekkende kringkastere og kunne fremme utviklingen av nye tjenester.

Utvalget legger til grunn at hensynet til kringkasterne og ønskeligheten av en effektiv utnyttelse av frekvensspekteret tilsier at overgangsfasen med parallelle sendinger blir så kort som mulig. Samtidig tilsier hensynet til fjernsynsseerne at de analoge sendingene ikke stanses før en betydelig andel av husholdningene kan ta inn de digitale sendingene.

Kringkasterne har et legitimt behov knyttet til forutsigbarhet for sine fremtidige rammebetingelser, noe som innebærer at myndighetene på et tidligst mulig tidspunkt angir hvordan man planlegger gjennomføringen av den analoge utfasing.

Utvalget ser for seg flere alternative metoder for analog utfasing. Én metode er at myndighetene setter en dato for når de analoge sendingene kan avsluttes. 80 Fordelen med denne metoden er at den vil gi alle involverte parter relativ forutsigbarhet. 81 Alternativt kan analog utfasing knyttes til en terskel for utbredelse av digitale mottakerapparater. Myndighetene kan f.eks. offentliggjøre at de analoge sendingene kan stanses når minst 50 % av husholdningene har mulighet for å ta inn i digitale sendinger. Dette alternativet gir kringkasterne selv incentiver til å gjøre de digitale tjenestene mest mulig attraktive, slik at publikum frivillig går over til digitalt mottak. En tredje variant er at man legger opp til en gradvis utfasing, ved at for eksempel analog distribusjon av NRK2 stanses på et tidligere tidspunkt enn NRK1.

Utvalget heller i retning av at analog utfasing bør skje gjennom en kombinasjon av disse tre alternativene. Dette kan f.eks. skje ved at myndighetene offentliggjør at analog distribusjon av NRKs hovedkanaler vil opphøre senest fire år etter at 50 % av befolkningen kan ta inn digitale sendinger. Utfasing av mindre sentrale deler av NRKs tilbud bør kunne skje raskere.

Utvalget legger til grunn at TV2s analoge sendinger reiser de samme problemstillinger som NRKs sendinger. Mediemyndighetene bør derfor likebehandle disse med hensyn til spørsmålet om analog utfasing.

Innføringen av digital radio aktualiserer også spørsmålet om analog utfasing. I St.meld.nr. 62 (1996-97) Kringkasting og dagspresse 1996 mv. drøftes spørsmålet om utfasing av analoge radiosendinger. I meldingen uttaler Kulturdepartementet bl.a. at de analoge sendingene ikke kan skrus av før « før ein rimeleg stor del av forbrukarane har skaffa seg DAB-mottakarar».Departementet presiserer ikke hva som ligger i «ein rimeleg stor del». Etter utvalgets oppfatning vil det være fordelaktig om man også i forhold til digital radio utvikler kriterier for analog utfasing. Dette bør kunne gjøres etter en tilsvarende metode som den som over ble antydet for digitalt fjernsyn.

10 Andre reguleringsbehov

10.1 Digitale «portvakter»

Tilbydere av digitale kringkastingstjenester som ønsker å nå frem til en kundemasse må ha tilgang til visse nøkkelfunksjoner. Disse funksjonene kan omtales som portvakt-funksjoner («gateways», også kalt portaler). Portvakt-funksjonene reiser flere kulturpolitiske og konkurranserettslige problemstillinger. Dette har særlig sammenheng med at de ofte opereres av vertikalt integrerte aktører, dvs. aktører som både tilbyr kringkastingstjenester til sluttbrukerne og som fungerer som portvakter for konkurrerende kringkastere. Dermed får portvaktene innflytelse over konkurrentenes tilgang til sluttbrukerne.

Det vil alltid være en fare for at vertikalt integrerte portvakter vil utnytte sin dobbeltrolle til egen fordel. Én måte å oppnå dette på er å begrense sluttbrukernes tilgang til alternative tjenester over samme distribusjonsplattform. For eksempel kan en distributør av satellittkringkasting velge tekniske løsninger som innebærer at kundene ikke kan ta inn signaler fra andre satellittaktører. Dette vil kunne redusere konkurransen på markedet for tilbud av kringkastingsprogrammer. Alternativt kan de tekniske løsningene være proprietære i forhold til konkurrerende distribusjonsplattformer. Resultatet vil i så fall være at kundene ikke uten videre kan veksle mellom satellitt og kabel/bakkebaserte sendinger, noe som vil begrense konkurransen mellom konkurrerende distribusjonsplattformer. I siste instans vil effekten for sluttbrukerne kunne bli et dårligere tilbud av tjenester, og at de må investere i kostbart tilleggsutstyr for å kunne ta inn signaler fra alternative leverandører.

Selv om en utvikling i retning av proprietære systemer vil være negativt for sluttbrukerne, kan det likevel være rasjonelt sett med portvaktens øyne. Portvakten kan oppnå å øke etterspørselen etter egne tjenester. Den risikerer imidlertid samtidig at utviklingen av massemarkeder for digitale tjenester hemmes, fordi publikum frykter at de kan komme til å velge «feil» leverandører. Portvakten kan også risikere at brukerne velger en annen distributør, for å unngå å bli låst fast til ett bestemt tilbud. Det er derfor ikke gitt at alle portvakter vil ønske å innføre proprietære løsninger.

10.1.1 Den digitale dekoderen

For tilbudet av digital-TV fungerer operatøren av den digitale dekoderen 82 som en portvakt. Dekoderens primære funksjon er å konvertere digitale signaler til et analogt format, slik at det er mulig å vise digitale signaler på et vanlig analogt fjernsynsapparat. Per i dag er det vanlig at forbrukere som ønsker å ta inn digitale fjernsynssender kjøper eller leier en dekoder, men det finnes også digitale fjernsynsapparater som leveres med denne funksjonen integrert. Digitale dekodere er relativt dyre i anskaffelse. Prisene varierer imidlertid, fordi enkelte tilbydere subsidierer boksene nå i etableringsfasen. Andre tilbyr billige bokser under forutsetning av at man tegner langsiktige abonnementsavtaler. Canal Digital er den eneste norske aktøren som markedsfører digitale dekodere. Selskapet tilbyr utleie av dekodere for 89 kroner i måneden 83, og salgspakker som omfatter dekoder og parabolantenne for ca. 4000 kr. Sannsynligvis vil prisen for dekodere falle etter hvert som etterspørselen øker.

Dekoderen inneholder også et system for tilgangskontroll («conditional access»). Denne funksjonen gir operatøren 84 av dekoderen kontroll med hvilke sendinger den enkelte bruker kan ta inn på sitt fjernsynsapparat. For å få tilgang til krypterte sendinger må brukerne abonnere på et tilgangskort (smartkort) utstedt av operatøren. 85 Hvert tilgangskort er tildelt et individuelt nummer, slik at operatøren kan fjernstyre åpning og lukking ved hjelp av datasignaler som sendes sammen med programsignalene. Hensikten er å gjøre det mulig for tjenesteleverandørene å ta seg betalt for enkeltprogrammer eller kanalpakker, og beskytte seg mot uautorisert bruk.

Tilgangskontroll-funksjonen omfatter også et system for kundebehandling (SMS - «Subscriber Management System»), der informasjon om kundene lagres. SMS gir operatøren presis informasjon om hvem som ser hvilke programmer, og når de ser på disse. Denne type informasjon har høy kommersiell verdi for aktørene, og vertikalt integrerte operatører vil derfor kunne få et konkurransefortrinn i forhold til andre tjenesteleverandører. I tillegg aktualiserer SMS sentrale spørsmålsstillinger knyttet til personvern.

Digital-TV-tilbudet ventes å omfatte et spekter av digitale tilleggstjenester som dataspill, elektroniske magasiner, salg av varer og tjenester, elektroniske programoversikter, Internett og andre interaktive tilbud. Disse tjenestene forutsetter at dekoderen er utstyrt med programvare som kan «forstå» signalene fra kringkasterne og sørge for at disse vises på TV-skjermen på en adekvat måte. Denne programvaren kalles «Application Programme Interface» (API), og kan f.eks. sikre at et grafisk element plasseres riktig på skjermen, basert på en fortolkning av de inngående signalene til dekoderen. En vertikalt integrert operatør vil skreddersy API-en for sine interaktive tjenester. Dette gir operatøren en konkurransefordel, sett i forhold til andre, konkurrerende tjenesteleverandører som opererer på samme plattform. Dekoderen leveres som regel med en «Event Schedule Guide» (ESG). Dette er en enkel primitiv programoversikt med tekstbasert opplisting av programmene. Her vil man også kunne finne kringkastere som opererer på basis av en annen API enn den som er installert i dekoderen. Uten samme API vil imidlertid disse kun bli formidlet som tradisjonelt fjernsyn, dvs. at ingen av tilleggstjenester er tilgjengelige. Dette tilsier at det er behov for å utvikle allment anerkjente standarder for API. Foreløpig eksisterer det ikke noen slik standard, og man risikerer derfor at proprietære systemer får et så godt fotfeste at de blir førende i lang tid fremover. 86 En sannsynlig konsekvens er at brukere som ønsker å bytte fra f.eks. én satellitt-distributør til en annen, må laste ned komplett ny programvare før dette er teknisk mulig.

Dekoderen vil etter hvert også romme en minnefunksjon. Minnefunksjonen vil ha likhetstrekk med funksjonaliteten til en ordinær videospiller, ved at dekoderen vil kunne ta opp programmer for senere avspilling. Operatøren av dekoderen vil styre denne minnefunksjonen mht. oppgradering av programvare, beslutninger om når programmer skal slettes, skaffe tilstrekkelig minne for alternative EPG-er mv. Siden operatøren typisk er en vertikalt integrert aktør, vil han ha incentiv til å operere minnefunksjonen på en måte som diskriminerer andres tjenestetilbud. Operatøren kan f.eks. organisere minnefunksjonen på en måte som gjør at sluttbrukerne ikke får tilgang til alternative programoversikter.

Risikoen for at dekodere kunne virke konkurransebegrensende og redusere publikums valgmuligheter er en hovedgrunn til at EU i 1995 vedtok direktivet om standarder for overføring av fjernsynssignaler. 87 Direktivet har to hovedelementer. Det regulerer sendestandarder for kabel- satellitt- og jordbundet overføring av fjernsynstjenester, herunder særlig det såkalte bredskjermsformatet, og det skal hindre at operatører av adgangskontrollsystemer i dekodere utnytter slike til å begrense konkurransen i markedet for digital-TV, blant annet ved å stille krav om at alle ukrypterte signaler fritt kan passere dekoderen 88.

Direktivet er fra 1995 og blir ofte omtalt som utilstrekkelig i forhold til de problemstillinger som innføringen av digital-TV reiser. Kritikerne av direktivet har særlig fokusert på at virkeområdet er avgrenset til fjernsynstjenester. Direktivet regulerer ikke interaktive tilleggstjenester, som forventes å bli et vesentlig innslag i fremtidens digital-TV-tilbud. Denne avgrensningen innebærer at selv om operatørene av boksene er forpliktet til å sørge for at ukrypterte sendinger slipper gjennom, er det ikke sikkert at disse vil bli formidlet med full funksjonalitet. jf. beskrivelsen av API over.

I tillegg regulerer direktivet bare tilgangskontrollen, dvs. dekryptering av krypterte signaler. Direktivet regulerer ikke andre potensielle portvaktfunksjoner, som utformingen av API og styringen av minnefunksjonen i dekoderen. 89

Som utvalget omtalte i kapittel 3.4.3 har nordiske kringkastere og distributører etablert et samarbeid om en nordisk standard for digitale dekodere (NorDig). Målsettingen for dette arbeidet er bl.a. å fremme mest mulige «åpne» tekniske løsninger, mest mulig brukervennlig grensesnitt og fleksible mottakere med lang levetid. NorDig-samarbeidet resulterte i at man i 1998 ble enige om et teknisk spesifikasjon for digitale dekodere, basert på et såkalt åpent grensesnitt. Etter planen skal dekodere basert på NorDig-spesifikasjonen være i salg i Norge i løpet av 1999. Heller ikke NorDig-spesifikasjonen omfatter forslag til løsninger for alle potensielle portvaktfunksjoner. Blant annet dekker spesifikasjonen foreløpig ikke standard for utformingen av API. 90

Rollen til de digitale portvaktene illustrerer at uregulert markedskonkurranse ikke alltid frembringer det beste utfall for sluttbrukerne. Vertikalt integrerte aktører vil ikke nødvendigvis ha et ønske om å tilby brukerene et bredest mulig tilbud av tjenester. Tvert om kan det være bedriftsøkonomisk lønnsomt for disse å begrense publikums valgmuligheter, for derved å øke etterspørselen etter egne tjenester. Utvalget vil imidlertid peke på at det ikke er gitt at operatørene av dekodere vil ha et entydig ønske om å innføre proprietære løsninger. Som utvalget har vært inne på tidligere, vil løsninger som begrenser publikums valgmuligheter kunne undergrave folks tillit til de nye tjenestene, noe som kan føre til at også etterspørselen etter slike tjenester blir mindre. Samtidig har lansering av slike tjenester vist seg å være svært kapitalkrevende, og i mange tilfeller risikofylt. Enkelte aktører vil derfor kunne se seg tjent med å markedsføre helt åpne løsninger, for på den måten å tiltrekke seg flest mulig kunder.

Etter utvalgets vurdering er de problemstillinger som portvaktene reiser så vesentlige, at det vil være nødvendig med visse rammer for markedet. Disse bør i minst mulig grad være teknologi-spesifikke. Myndighetene bør derfor være tilbakeholdne med å fastsette obligatoriske tekniske standarder for portvakt-funksjonene. Obligatoriske standarder vil kunne virke mot sin hensikt, ved at den teknologiske innovasjonsprosessen stanser opp.

Utvalgets prinsipielle utgangspunkt er at standardiseringsarbeid fortrinnsvis bør skje i regi av markedsaktørene selv. Industriaktørene vil ha best forutsetninger for å vurdere grunnlaget for standarder og fortløpende ta stilling til eventuelle revisjonsbehov. Dette prinsipielle utgangspunktet utelukker imidlertid ikke at reguleringsmyndighetene kan stille krav i forhold til hvilke generelle hensyn som de tekniske løsningene bør ivareta.

Den fremtidige regulering bør bygge på europeisk rett på området. Det vil ikke være hensiktsmessig å utvikle et særegent nasjonalt rammeverk for denne typen utstyr. 91 EU-kommisjonen har varslet en gjennomgang av TV-standarddirektivet. I forbindelse med denne gjennomgangen bør norske myndigheter argumentere for at virkeområdet utvides, slik at det også omfatter interaktive tjenester. Direktivet bør sannsynligvis også dekke samtlige potensielle portvaktfunksjoner i dekoderne (API, styring av minnefunksjon), ikke bare tilgangskontrollen.

Risikoen for at regulering av tekniske løsninger kan virke mot sin hensikt, tilsier at regulering bør skje ut fra hvilke overordnede hensyn som bør ivaretas. Ett slikt hensyn er at de tekniske løsningene må sikre sluttbrukerne størst mulig valgmuligheter. Man må unngå en situasjon der brukerne gjennom tekniske begrensninger blir låst til et begrenset tilbud av tjenester. Utvalget vil spesielt peke på viktigheten av at det totale tilbudet av åpne sendinger, typisk fra allmennkringkasterselskapene, fortsatt er tilgjengelige over alle distribusjonsplattformer. Signalene fra disse selskapene må kunne gjengis med full kvalitet. Dette innebærer at sendingene gjengis på sluttbrukernes TV-skjermer på en måte som yter kringkasterne full rettferdighet. For eksempel må kringkasterne være garantert mot at tilleggstjenester «skrelles av» på veien fra sendeselskap til sluttbruker.

En forutsetning for å oppnå dette er at operatørene av boksene forpliktes til å offentliggjøre tekniske spesifikasjoner knyttet til programvaren som benyttes. Et tilleggskrav kan være å kreve at de også skal sende ut varsler om planlagte oppgraderinger av denne programvaren, slik at kringkasterne rekker å tilpasse seg endringer. 92

Det er sannsynligvis av mindre betydning om dekoderne kan håndtere signaler distribuert over de ulike distribusjonskanalene, f.eks. både over kabel og satellitt. Dette har sammenheng med at konkurransen i det digitale markedet antakelig primært vil fortone seg som en konkurranse mellom ulike tjenester, ikke mellom ulike distribusjonssystemer. 93 Like fullt vil standardisering også på tvers av distribusjonsplattformene være en fordel, fordi det vil fremme konkurransen mellom ulike distribusjonsplattformer. Dessuten vil det være kostnadsbesparende for kringkasterne, som da vil slippe å tilpasse sin utsending av signaler til forskjellige distribusjonssystemer. 94

10.1.2 Elektroniske programoversikter

I kapittel 3.4.4 beskrev utvalget hvilke funksjoner de elektroniske programoversiktene kan ventes å omfatte. Nedenfor vil utvalget gå nærmere inn på spørsmålet om i hvilken grad programoversiktene skaper nye utfordringer for myndighetene. Diskusjonen omkring programoversikter har for en stor grad dreiet seg om faren for at disse kan få en utforming som virker konkurransevridende i forholdet mellom ulike tjenesteleverandører, eller som fører til at allmennkringkasterne får en lite synlig plassering.

Et annet aktuelt tema har vært om man kan forvente at det blir utviklet en felles programoversikt for alle tjenesteleverandører, eller om de vil operere med individuelle programoversikter. I et brukerperspektiv er programoversiktens hovedfunksjon at den gjør det mulig å orientere seg i et stort mangfold av tilbud. Sett fra leverandørenes synsvinkel vil programoversikten fungere som et sentralt medium for markedsføring. Utvalget har tidligere vist til at innføringen av digital-TV kan ventes å føre til en generell kommersialisering av tilbudet, og til at brukerne må være forberedt på å betale mer for konsumet av kringkastingstjenester.

Kommersialiseringstendensene, sammen med den gradvise oppløsningen av kanalbegrepet, gjør det stadig viktigere for kringkasterne å opparbeide seg en gjenkjennelig profil i markedet. I denne sammenheng kan individuelle programoversikter fungere som et sentralt forum for salg av den enkelte leverandørs tjenester, og dermed også som en arena for opparbeiding av merkevarebevissthet. Disse mekanismene gjør at det fortoner seg som lite sannsynlig at kringkasterne vil gi avkall på denne muligheten til å drive med egenprofilering og merkevarebygging. Utvalget legger derfor til grunn at de aller fleste kringkastere høyst sannsynlig vil operere med individuelle elektroniske programoversikter, forutsatt at distribusjonskapasiteten tillater dette. Disse vil fremstå som mer eller mindre integrerte deler av kringkasternes tjenestetilbud. Utvalget kan ikke se at den konkrete utformingen av individuelle programoversikter reiser særlige reguleringsbehov, ut over det som er reflektert i generelt virkende regler i TV-direktivet. 95 Ut fra konkurransemessige hensyn vil det imidlertid være viktig at dekoderne er i stand til å vise flere alternative programoversikter, jf. omtalen i kapitlet foran av minnefunksjonen i dekoderne.

Resonnementene omkring individuelle programoversikter bygger på en forutsetning om at det ikke dreier seg om programoversikter som oppnår en dominerende posisjon i markedet. Det er relativt kostbart å designe og administrere en elektronisk programoversikt. Av den grunn er det naturlig å forvente at det innenfor hvert distribusjonssystem vil utvikle seg en dominerende hjemmeside. 96 Sannsynligvis vil dette være programoversikten til operatøren av dekoderen. Operatøren vil antakelig sørge for at selskapets egen programoversikt automatisk kommer frem når abonnentene skrur på apparatet. 97 Det er mulig at operatørene vil tillate at brukerne i noen grad selv utformer individuelle versjoner, som en parallell til individuelt tilpassede Internett-sider. Det er også mulig at brukerne vil kunne programmere inn en annen åpningsside enn den operatøren tilbyr. Like fullt kan man forvente at noen programoversikter vil oppnå en dominerende posisjon. Disse vil følgelig få en portvaktsfunksjon, der selve utformingen av programoversikten vil ha stor betydning for abonnentenes faktiske konsum av tjenestene. Struktureringen av slike programoversikter kan derfor representere en utfordring for reguleringsmyndighetene.

Ut fra konkurransemessige hensyn vil det være viktig å sikre at struktureringen av programoversiktene ikke fører til begrenset konkurranse i tjenestemarkedene. Konkurranseloven gir Konkurransetilsynet fullmakt til å gripe inn overfor programoversikter, dersom dette kan begrunnes utfra konkurransemessige hensyn. 98 Utvalget legger til grunn at denne fullmakten er tilstrekkelig til å ivareta konkurransemessige hensyn på en tilfredsstillende måte.

Kulturpolitiske hensyn peker i retning av å sikre at de norske allmennkringkasterne ikke «drukner» i det totale tilbudet. Dette kan motvirkes ved at myndighetene f.eks. stiller krav om at allmennkringkasterne skal være representert med et lett synlig ikon på inngangssiden. Dette vil sikre at brukerne kun trenger å trykke på én knapp på fjernkontrollen, for å bli brakt videre til en allmennkringkasters egen programoversikt. En mer drastisk fremgangsmåte vil være å kreve at åpningssiden til operatøren av en dekoder skal være helt nøytral, i den forstand at den ikke skal kunne assosieres med noen enkeltstående tjenesteleverandør. En slik åpningsside kunne være strukturert som en meny som viser tilknyttede tjenesteleverandører. 99

Som utvalget nevnte i kapittel 3.4.4 har man i Storbritannia valgt å regulere programoversiktene gjennom publisering av retningslinjer for utformingen av disse. Retningslinjene er gjennomsyret av prinsippet om ikke-diskriminering, ved at programoversiktene f.eks. ikke skal diskriminere mellom programmer levert over forskjellige distribusjonssystem eller mellom gratis- og betalingsprogrammer. I tillegg skal allmennkringkasterne være sikret «due prominence» i tilbudet.

Utvalget ser foreløpig ikke grunnlag for at man i Norge innfører en tilsvarende regulering. Digitale fjernsynstjenester befinner seg ennå i en startfase og man vet lite om hvordan de elektroniske programoversiktene vil se ut i praksis. Det er ikke gitt at markedsaktørene selv vil utvikle programoversikter som er uakseptable utfra kulturpolitiske hensyn. Dersom det likevel skulle vise seg at disse faktisk struktureres på en måte som går på tvers av slike hensyn, vil det antakelig være relativt kurant å justere programoversiktene i etterkant. Det skulle derfor ikke være nødvendig for myndighetene å gjennomføre regulering på dette området nå.

De problemstillinger programoversiktene reiser innebærer imidlertid at mediemyndighetene bør sikre seg hjemmel til om nødvendig å gi regulatoriske pålegg. Det er mulig at dagens kringkastingslov gir myndighetene et slik verktøy. Elektroniske programoversikter vil antakelig kunne karakteriseres som kringkasting. Følgelig må operatører av programoversikter ha konsesjon fra mediemyndighetene. Pålegg om struktureringen av programoversiktene kan tas inn som konsesjonsvilkår. Dette vil imidlertid være en lite effektiv reguleringsmetode, fordi adgangen til å justere konsesjonsvilkår midt i en konsesjonsperiode er begrenset. Utvalget anbefaler derfor at det i kringkastingsloven inntas en hjemmel til å regulere utformingen av elektroniske programoversikter.

10.2 Like muligheter for å delta i informasjonssamfunnet

Informasjons- og kommunikasjonsteknologien (IKT) har hatt en rask utbredelse de siste 20 årene, og benyttes på stadig flere områder i nærings- og samfunnsliv. Teknologien har muliggjort stadig nye anvendelser og tjenester/produkter, samtidig som nye bruksmåter og anvendelser har skapt etterspørsel etter, og gitt nye forutsetninger for, utvikling av teknologi.

IKT har også fått en tiltagende økonomisk betydning. En stor del av all økonomisk aktivitet forutsetter i dag anvendelse av IKT. I tillegg preges IKT-sektoren av sterk vekst. Samtidig har IKT fått et nedslagsfelt som gjør dem viktigere også i et videre samfunnsmessig og kulturelt perspektiv. Alle møter i dag konsekvensene av IKT som en integrert del av sitt daglige liv i form av nye redskaper og tjenester i hjemmet eller på arbeidsplassen.

Internasjonalt var det i 1980-årene et sterkt og ensidig fokus på teknologiske muligheter og målsetninger om nasjonal industriell konkurransekraft gjennom oppbygging av en sterk IKT-industriell base. Utover på 1990-tallet har fokus i større grad blitt rettet mot anvendelsene av IKT, hvordan disse skapes og hvilke samfunnsmessige og kulturelle implikasjoner dette har. 100 Det har samtidig vokst frem en økende forståelse for at den teknologiske utvikling er et resultat av sosiale faktorer og politiske strategier, og ikke en uavhengig og ikke-kontrollerbar faktor som endrer samfunnet.

IKT gir nye muligheter for vekst og verdiskapning. Utviklingen legger også grunnlag for nye varer og tjenester, til lave priser og ofte tilpasset den enkeltes behov. Samtidig bærer utviklingen med seg utfordringer for sentrale verdier og rettigheter som samfunnet bygger på. Det er usikkerhet knyttet bl.a. til om teknologien vil forsterke heller enn å redusere eksisterende sosiale forskjeller, om det blir skapt mindre eller flere jobber etc. Økt fokus på slike problemstillinger har bl.a. sammenheng med at teknologien har blitt en mer integrert del av folks hverdag og bevissthet, ikke minst som følge av økt mediaoppmerksomhet om Internett. Denne endrede oppfatningen av IKTs rolle i samfunnsutviklingen er også blitt reflektert i de fleste lands IKT-politikk og blitt satt på dagsorden i internasjonale organisasjoner. Sosiale og samfunnsmessige sider ved utviklingen vektlegges nå i mye sterkere grad enn tidligere, og mulige fordeler/ulemper er gjort til gjenstand for omfattende forskning, bevisstgjøring og diskusjon. IKT inngår i og er etter hvert sentralt på alle politikkområder.

Det er generell enighet om at det er behov for en aktiv offentlig politikk for å ivareta sentrale samfunnshensyn i IKT-utviklingen, slik at alle får anledning til å utnytte de mulighetene IKT-utviklingen skaper og at en utvikling med nye sosiale skillelinjer motvirkes. Det er imidlertid sterk variasjon med hensyn til hvilke virkemidler de enkelte land tar i bruk for å oppnå en slik overordnet målsetning. Tilgang, brukervennlighet, kompetanse, tillit og tiltro for den enkelte fremheves imidlertid som nøkkelfaktorer for å kunne møte utfordringene.

Mange land har ambisjoner om å ligge langt fremme i utnyttelsen av IKT som grunnlag for å styrke vekst og sysselsetting. Norge har på mange måter et godt utgangspunkt for å ta del i denne veksten. For en stor del har det vært målbevisst og strategisk satsing som har ligget bak det utgangspunkt vi i dag har. Dersom Norge fremdeles skal ligge i fremste rekke i bruken av IKT kreves en fortsatt målbevisst satsing og en offensiv politikk bl.a. for å sikre en avansert infrastruktur for IK-tjenester, men også en bred kompetansesatsing ift. teknologi, bruksmåter og samfunnsmessige forutsetninger og implikasjoner av IKT-utviklingen.

Utvalget mener at en avgjørende forutsetning for at en slik politikk skal lykkes er at hele befolkningen integreres i utviklingen. Det bør derfor være en overordnet målsetning at alle deler av befolkningen, uavhengig av bosted, alder, kjønn eller sosial tilhørighet skal ha tilgang til IK-tjenester. I dette ligger at alle bør ha aksess til IK-tjenester, at dette bør skje på rimelige vilkår og at alle bør kunne ha tilstrekkelige ferdigheter til å benytte IK-tjenestene. Utvalget vil under peke på noen hovedpunkter og forutsetninger for en politikk for hvordan dette kan oppnås. 101

For det første bør myndighetene ta sikte på å få mest mulig positive effekter ut av det potensial som ligger i liberaliseringen av telesektoren, samt utvikling av ny regulering. Regelverket for telesektoren og aksess til telenett har stor betydning for tilgjengeligheten av infrastruktur for IK-tjenester over hele landet, utvikling av nye tjenester og pris/kvalitet på disse. Selv om ikke alle forventede virkninger av teleliberaliseringen ennå har blitt realisert i Norge, kan vi så langt se at prisene går nedover og at nye tjenester for en stor del tilbys på like vilkår over hele landet. Virksom konkurranse er imidlertid ikke en tilstrekkelig garanti for at markedet på sikt vil frembringer de ønskede tjenester, eller for at det ikke kan utvikle seg differensierte priser/tilbud i ulike deler av markedet som følge av at konkurransen har ulik styrke. I teleregelverket er det derfor bygd inn samfunnspolitiske hensyn som skal motvirke en slik utvikling, bl.a. gjennom pålagte landsdekkende tjenester og en maksimalprisordning for noen tjenester. En evt. utvidelse av disse ordningene reiser flere spørsmål som er nærmere diskutert i kapittel 8.1.3.3.

For det andre kan en utvikling med muligheter for alle oppnås gjennom at befolkningen gis likeverdige muligheter til deltakelse og integrering i sosiale og økonomiske aktiviteter. Det er to dimensjoner som er sentrale i forhold til å oppnå dette, og som henger nøye sammen:

• Sikre tilgjengelighet til informasjon er avgjørende for at befolkningen skal ha like muligheter til deltakelse og ytringer i beslutningsprosesser. Dette kan sikres gjennom muligheter for teknisk aksess til infrastruktur som gir tilgang til et bredt tilbud av IK-tjenester, samt at hver enkelt har nødvendige ferdigheter til å få tilgang til slike tjenester. IKT-utviklingen åpner for nye former for deltakelse i samfunnslivet og samhandling mellom mennesker, som kan styrke den enkeltes adgang til medinnflytelse. Men dersom f.eks. flere offentlige tjenester gjøres on-line må det sikres at folk har like muligheter for tilgang til innholdet i tjenestene. Fordi ikke alle har tilgang til nødvendig utstyr hjemme, må det sikres et lett tilgjengelig tilbud om tilgang til offentlig informasjon f.eks. gjennom bibliotekene eller egne offentlige informasjonssentra.

• Unngå sosiale forskjeller i adgangen til kunnskap og informasjon er også viktig, fordi den enkeltes forutsetninger med hensyn til muligheter for tilgang og ferdigheter til å bruke IKT kan variere ut fra faktorer som økonomi, alder kjønn, holdninger/verdier, kompetanse osv. Det er viktig å aktivt motvirke en mulig utvikling der muligheter kun gis til begrensede grupper og ikke til de mange. Siden enkelte grupper kan ha særlige behov, f.eks. eldre og funksjonshemmede, er det viktig at det legges vekt på valgfrihet og brukervennlighet både gjennom eksisterende og nye reguleringer, gjennom standarder og gjennom særskilte sektorpolitiske tiltak. Alle som ønsker det må i tillegg få anledning til å tilegne seg nødvendige ferdigheter om IKT, både som verktøy og hjelpemiddel til å tilegne seg nye kunnskaper. Utdanning, livslang læring og kompetanse vil være nøkkelfaktorer for å møte slike utfordringer. For å få til dette må det bl.a. sikres at skolene har tilstrekkelig IKT-utstyr, at IKT er en integrert del av undervisningen og at lærerne har tilstrekkelige ferdigheter. Det er også viktig å benytte bibliotekene som aktiv kilde for å til tilgang til informasjon og kunnskap, men også for å få veiledning i framhenting av informasjon.

11 Forvaltningspolitiske problemstillinger

Tele- og kringkastingssektorene er underlagt sektorspesifikke reguleringer, med egne myndigheter til å føre tilsyn med regelverket og utøve forvaltningsoppgaver. I tillegg er det en rekke andre tilsynsmyndigheter som forvalter lovverk som kommer til anvendelse for de berørte sektoren, bl.a. Konkurransetilsynet. De ulike sektormyndighetene på tele- og kringkastingsområdet og deres oppgaver er beskrevet i kapittel 5.

Myndighetssiden blir også berørt av de endringsprosesser som konvergensen forårsaker. Forvitringen av bransjegrenser fører til at sektormyndigheter får flere kontaktpunkter seg i mellom. I dette kapitlet vil utvalget drøfte i hvilken grad konvergensutviklingen bør få konsekvenser for kompetansefordelingen mellom ulike myndigheter. 102 Utvalgets vurderinger tar utgangspunkt i at det bør være en målsetning å sikre størst mulig konsistens i utøvelsen av offentlig myndighet, klar ansvarsdeling mellom ulike myndighetsorganer, mest mulig kompetente organer og effektiv utnyttelse av samlede administrative ressurser, jf. kapittel 6.

11.1 Sentralforvaltningen

Det er i hovedsak Kulturdepartementet, Samferdselsdepartementet og Nærings- og handelsdepartementet som er de overordnede myndigheter for IKT-sektorene. Kulturdepartementet legger grunnlaget for mediepolitikken og har et overordnet ansvar for mediereguleringen og tilsynsfunksjonene på medieområdet. Samferdselsdepartementet legger grunnlaget for telepolitikken og har et overordnet ansvar for telepolitikken og tilsynsfunksjonene i telesektoren. IT-sektoren er ikke underlagt særlige reguleringer, men Nærings- og handelsdepartementet har det koordinerende ansvar for sektoren - herunder ansvaret for samordningen av regjeringens IT-politikk.

Dagens regulering av tele- og kringkastingssektorene er preget av at disse er regulert som «vertikale» sektorer. Utvalget konkluderte i kapittel 7 med at det per i dag ikke er knyttet stor usikkerhet til grensedragningen mellom tele- og kringkastingslovene. Usikkerheten mellom henholdsvis tele-, kringkastingslov og Internett-baserte tjenester er noe større, men har heller ikke skapt grensedragningsproblem av betydning. Det er imidlertid sannsynlig at konvergensutviklingen vil medføre at usikkerheten knyttet til grensedragningen mellom sektorene etter hvert vil øke, og at det blir et tiltakende behov for et helhetlig perspektiv på reguleringen. Det vil fortsatt i noen tid være hensiktsmessig å videreføre et vertikalt reguleringssystem. For å gjøre presset på reguleringssystemet mindre har utvalget anbefalt justeringer av ansvarsdelingen mellom tele- og kringkastingslovene og presiseringer i kringkastingsdefinisjonen. Utvalget ser imidlertid ikke at det på kort sikt er behov for ytterligere endringer i ansvarsforholdet mellom Samferdselsdepartementet, Kulturdepartementet og Nærings- og handelsdepartementet.

På lang sikt er det utvalgets anbefaling at alt IKT-regelverk bør samles i én lov. Hovedbegrunnelsen for dette er at det tradisjonelle skillet mellom tele-, kringkastings- og IT-sektorene etter hvert vil være vanskelig å opprettholde, og at det er behov for et samlet perspektiv på reguleringen. Som utvalget tidligere har pekt på er det imidlertid vanskelig å tidfeste akkurat når dette bør skje, men utvalget har antydet at en fullført digitalisering av kringkastingssektoren vil utgjøre et vannskille. Etter hvert som tradisjonelle sektorgrenser blir mindre relevant blir det også større behov for å foreta endringer i dagens ansvarsfordeling mellom Samferdselsdepartementet, Kulturdepartementet og Nærings- og handelsdepartementet.

Utvalget anbefaler at senest på det tidspunkt alt IKT-regelverk samles i én lov, eventuelt også tidligere, bør det overordnede myndighetsansvaret for IKT-sektoren samles. Dette vil gi det best mulige grunnlag for et helhetlig perspektiv på de politiske og rettslige rammebetingelsene for IKT-sektoren.

Utvalget ser det som avgjørende at det blir foretatt løpende vurderinger av hvilke endringer det underveis er behov for å gjennomføre, samt når tiden er moden for å samle alt IKT-regelverk i én lov. Dette krever at de berørte myndigheter sørger for tett samarbeid med hverandre, men også ikke minst med berørte aktører i IKT-sektoren. Utvalget viser i den sammenheng til forslaget i kapittel 7 om opprettelse av et kontaktutvalg for IKT-sektorene, til støtte for Samferdselsdepartementets, Kulturdepartementets og Nærings- og handelsdepartementets arbeid med fremtidig regulering.

11.2 Post- og teletilsynet og Statens medieforvaltning

Statens medieforvaltning er underlagt Kulturdepartementet og har som hovedoppgave å være forvaltningsorgan for kringkasting og lokalkringkasting. Medieforvaltningen er bl.a. konsesjonsorgan for nærkringkasting, sendernett og videresending av kringkasting, og fører også tilsyn og kontroll med at regelverket overholdes. Post- og teletilsynet er underlagt Samferdselsdepartementet, og er kontroll- og tilsynsorgan på teleområdet. Sentrale ansvarsområder er bl.a. å utarbeide forskrifter, forestå frekvens- og nummerforvaltning, godkjenne teleutstyr m.m.

Berøringspunktene mellom Post- og teletilsynet og Statens medieforvaltning er knyttet til regulering av kringkastingsnettene. Som utvalget beskrev nærmere i kapittel 7.4.3 er anlegg av kringkastingsnett i dag gjenstand for dobbeltregulering, ved at anleggelse av slike nett krever konsesjon både iht. tele- og kringkastingsloven. Teleloven krever i tillegg at det må foreligge tillatelse for å ta i bruk frekvensspekteret. Tilbydere som vil anlegge av kringkastingsnett må i dag derfor forholde seg til to konsesjonsmyndigheter.

Utvalget har foreslått at all regulering av distribusjon samles i teleloven. Som følge av dette har utvalget anbefalt å oppheve bestemmelsen i § 2-2 i kringkastingsloven om konsesjonsplikt for anlegg for kringkasting og for videresending av kringkasting, jf. kapittel 8.2. Utvalget har likevel kommet til at hensynet til å kunne realisere kulturpolitiske mål tilsier at konsesjonsplikten for kringkasting etter § 2-1 i kringkastingsloven opprettholdes inntil videre. Kringkastere som sender over eteren vil derfor i en periode fremover likevel bli gjenstand for dobbeltregulering.

Utvalget ser ikke noe grunnlag for på kort sikt å endre kompetansefordelingen mellom Post- og teletilsynet og Statens medieforvaltning. På lengre sikt, når all IKT-regulering er samlet i én lov og ett departement eventuelt har totalansvar for sektorene, bør etatene slås sammen.

11.3 Post- og teletilsynet og Konkurransetilsynet

Som utvalget har vært inne på tidligere har både konkurranseloven og teleloven som formål å fremme effektiv ressursbruk. Både tele- og konkurransemyndighetene har derfor et ansvar for å føre tilsyn med konkurransen i telemarkedet.

Utvalget mener at samarbeidsavtalen mellom Post- og teletilsynet og Konkurransetilsynet, jf. bl.a. kapittel 5.1.8, på kort sikt tilsier at det ikke er behov for endringer i ansvarsfordelingen mellom tilsynene. Det er imidlertid viktig med tett og løpende samarbeid mellom tilsynene og overordnede myndigheter for å sikre en klarest mulig ansvarsdeling i en situasjon med overlappende kompetanse mellom tilsynene.

På lengre sikt vil det være grunnlag for endringer i tilsynsordningen av telemarkedet. Et spørsmål som er viktig i den sammenheng er hvorvidt det vil være behov for en egen sektorspesifikk regulering av telemarkedet, eller om reguleringen i økende omfang kan skje med utgangspunkt i konkurranseloven. Som utvalget har vært nærmere inne på i kapittel 8.1 og 8.4 får telemarkedet gradvis flere likhetstrekk med ordinære markeder, og behovet for sektorspesifikk lovgivning på teleområdet vil således etter hvert avta. Konkurranserettslige regler vil følgelig få en tilsvarende viktigere rolle, noe som også vil måtte påvirke ansvarsfordelingen mellom de ulike tilsynsmyndigheter.

12 Økonomiske og administrative konsekvenser

Konvergensutvalget har i denne utredningen vurdert i hvilken grad gjeldende regulering på tele- og kringkastingsområdet er tilpasset konvergensutviklingen, og gitt anbefalinger om tiltak innenfor henholdsvis tele- og kringkastingslovgivningen, samt annen relevant lovgivning. Utvalgets nærmere drøftinger og anbefalinger er samlet i kapittel 6-11. Utvalget har i sine drøftinger dels gitt anbefalinger med hensyn til hovedinnretninger og prinsipper for framtidig regulering, og dels kommet med konkrete forslag til ny/endret regulering. Økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene drøftes i dette kapitlet.

Behov for en mer «horisontal» tilnærming til reguleringen av tele-, kringkastings- og IT-sektorene

Konvergensutviklingen medfører at grensene mellom sektorene endres og delvis forsvinner. Utvalget ser behov for en gradvis omlegging i retning av et mer «horisontalt» reguleringssystem for IKT-sektoren. Utvalget anbefaler at overgangen til en mer horisontal reguleringsform skjer i to trinn:

• På kort sikt er det tilstrekkelig med en justering av ansvarsdelingen mellom tele- og kringkastingslovene, slik at kringkastingsloven i noen grad rendyrkes som en lov som regulerer innholdet i kringkastingstilbudet og teleloven mer rendyrkes som en lov som regulerer distribusjon. De konkrete anbefalingene fra utvalget om endringer på kort sikt fremgår i omtalen av respektive tele- og kringkastingsloven under. Utvalgets anbefaling om en justering av ansvarsdelingen mellom tele- og kringkastingslovene har ikke spesielle økonomiske og administrative konsekvenser. Utvalget ser heller ikke på kort sikt behov for å endre på myndighetsstrukturen. Utvalget har imidlertid foreslått at det til støtte for Samferdselsdepartementets, Kulturdepartementets og Nærings- og handelsdepartementets arbeid med fremtidig regulering opprettes et kontaktutvalg. Det forutsettes at eventuelle kostnader ved dette dekkes innenfor eksisterende rammer.

• På lengre sikt bør alt regelverk som vedrører IKT-sektorene spesielt samles i én lov.

Utvalgets forslag om å samle alt regelverk som berører IKT-sektorene i én lov vil ha økonomiske og administrative konsekvenser. Før et konkret forslag om sammenslåing av lovverk legges fram vil det være behov for nærmere utredninger og vurderinger på flere områder. Etter utvalgets syn er det ønskelig at ett departement har totalansvar når all regulering av IKT-sektorene er samlet innenfor rammene av ett lovverk. Utvalget anbefaler videre at Statens medieforvaltning og Post- og teletilsynet fra samme tidspunkt samles til én organisasjon. Endringer i myndighetsstrukturen vil gi administrative kostnader i en innledningsfase, men vil også gi samordningsgevinster i form av bedre og mer effektiv utnyttelse av den offentlige innsatsen på området. De økonomiske og administrative konsekvensene vil være avhengig av den endelige utforming av forslagene til endringer. Utvalget har derfor ikke funnet det hensiktsmessig å vurdere nærmere gevinster og kostnader nå.

Teleloven

Utvalgets vurderinger av endringsbehov i teleloven er dels av prinsipiell karakter, dels i form av mer konkrete tiltak.

Utvalget anbefaler, jf. over, at rammeverket for distribusjonsnettene gjøres mer teknologinøytralt og at det gjennomføres en horisontal regulering av infrastrukturen med utgangspunkt i teleloven. De fleste bestemmelsene om distribusjonsnett finnes allerede i teleloven med tilhørende forskrifter. For å få til en harmonisert regulering av distribusjonsnett kreves derfor kun revisjon av kringkastingsloven på enkelte punkter, jf. omtale under. Dette antas å ikke ha vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser.

Utvalget peker ellers på at det fortsatt i en del år vil være behov for sektorspesifikk regulering av teleområdet, men at det bør skje en gradvis overgang til å regulere sektoren med utgangspunkt i generell konkurranserett. Utvalget har f.eks. vist til at økt konkurranse på distribusjonsleddet vil redusere behovet for de kravene som stilles til netteiere med sterk markedsstilling med hensyn til åpne nett. Dette vil kunne ha administrative konsekvenser i form av endringer i myndighetsstruktur, jf. over, som bør utredes nærmere på et senere tidspunkt.

Utvalget mener at målet om at hele befolkningen skal ha tilgang til grunnleggende teletjenester bør stå fast, og at denne målsetningen bør knyttes til totaliteten i tilbudet av infrastrukturer. Dette forslaget vil ikke i seg selv ha vesentlige økonomiske og administrative kostnader.

Utvalget har følgende konkrete forslag i tilknytning til teleloven:

• Norske myndigheter bør snarest sette i gang et arbeid med et norsk innspill til EU-kommisjonen om utformingen og anvendelsen av det sett av overordnede prinsipper som er foreslått å skulle danne utgangspunkt for fremtidige reguleringsforslag i EU/EØS. Parallelt med dette anbefaler utvalget at telemyndighetene, i samarbeid med konkurransemyndighetene, setter i gang et arbeid med sikte på å kartlegge hvilke virkemidler som bør anvendes i utformingen av fremtidig regulering.

• Telemyndighetene bør legge opp til en enhetlig regulering av faste og mobile tjenester, og Norge bør gi innspill om dette til EUs revidering av regelverket for telemarkedet.

• Den begrensning som Telenor er pålagt om ikke å ha strategiske eierposisjoner i selskaper som driver med programvirksomhet oppheves.

Utvalgets flertallanbefaler i tillegg følgende:

• De deler av regelverket for teletorg som vedrører innhold oppheves.

• Telelovens bestemmelse om fremføringsrett oppheves.

Utvalget mener disse forslagene bør gjennomføres på kort sikt, men at dette i seg selv ikke vil ha vesentlige økonomiske og administrative kostnader. Eventuelle kostnader ved disse forslagene kan dekkes innenfor eksisterende rammer.

Kringkastingsloven

Utvalgets drøftinger av endringsbehov i kringkastingsloven er dels av prinsipiell karakter og dels i form av mer konkrete forslag.

Utvalget er kommet til at særreguleringen av kringkastingssektoren bør opprettholdes p.t. når det gjelder konvensjonelle kringkastingstjenester, men at denne reguleringen etter hvert får mindre relevans. Utvalget anbefaler at kringkastingsbegrepet klargjøres for å sikre at f.eks. de fleste interaktive elektroniske tjenester ikke omfattes av kringkastingsdefinisjonen.

Utvalget har følgende konkrete forslag knyttet til kringkastingsloven og kringkastingsforskriften:

• Begrepet kringkasting i lovens § 1-1 bør presiseres, slik at det blir klart at det omfatter et samtidighetskriterium.

• Konsesjonsplikten i lovens § 2-1 for å drive med kringkasting opprettholdes på kort sikt, men bør oppheves når frekvenser som i overgangsfasen vil være forbeholdt analog distribusjon kan frigjøres.

• Bestemmelser i § 2-2 om konsesjonsplikt for anlegg for kringkasting og for videresending av kringkasting oppheves.

• Forbudet i kringkastingsforskriftens § 7-11 om at kabel-TV operatører driver med kringkasting oppheves.

• Alt regelverk som regulerer NRK spesielt bør overføres til en egen særlov. NRK bør underlegges konsesjonsplikt.

• Kringkastingsloven suppleres med en hjemmel for mediemyndighetene til å unnta individuelle virksomheter og tjenester fra hele, eller enkelte deler av lovens bestemmelser.

Utvalgets flertallanbefaler i tillegg følgende:

• Bestemmelser om valg av kringkastingssendinger i kabelnett i § 4-4 bør vurderes opphevet.

• Bestemmelser om forbud mot videresending av visse programkategorier i § 4-5 bør vurderes opphevet.

En del av utvalgetanbefaler også følgende:

• Bestemmelser om plikt til videresending i § 4-3 bør vurderes opphevet.

Disse forslagene foreslås gjennomført på kort sikt, men har i seg selv ikke spesielle økonomiske og administrative kostnader. Eventuelle kostnader ved disse forslagene kan dekkes innenfor eksisterende rammer.

Utvalget har i tillegg anbefalt at Kulturdepartementet foretar en full gjennomgang av regelverket, dels for å tilpasse lovverket til konvergensutviklingen, dels ut fra hensynet til forenkling og fjerning av unødige bestemmelser. Også eventuelle kostnader ved dette forutsettes dekket innenfor eksisterende rammer.

Straffeloven

• Utvalget anbefaler at straffelovens bestemmelser om redaktøransvaret utvides til å gjelde for alle medier der det er mulig å utpeke en person som har et funksjonelt redaktøransvar.

• Redaktøranvaret innenfor kringkastingssektoren bør knyttes til funksjon, ikke til stillingskategorier.

• Man bør være tilbakeholden med å pålegge mellommenn et ansvar for å vurdere lovligheten av ytringer som formidles over Internett.

• Prosesslovgivningens bestemmelser om kildevern bør gjøres medienøytrale.

Utvalget forutsetter at eventuelle kostnader ved disse forslagene dekkes innenfor eksisterende rammer.

Konkurranseloven

• Konvergensutviklingen gjør det ikke påkrevet med endringer i loven. Praktiseringen av lovens bestemmelser må imidlertid tilpasses endringene i markedsforholdene.

• Utvalget vil fremheve at konkurranseloven bør få en stadig mer sentral rolle, etterhvert som behovet for sektor-spesifikk regulering innen telesektoren blir mindre.

Utvalget forutsetter at eventuelle kostnader ved disse forslagene dekkes innenfor eksisterende rammer.

Film- og videogramloven

• Utvalget anbefaler en fornyet gjennomgang av loven, sett i lys av utviklingen av digital distribusjon av videogrammer.

Utvalget forutsetter at eventuelle kostnader ved dette forslaget dekkes innenfor eksisterende rammer.

Opphavsrettslovgivningen

• Avtalelisensordningen for kringkasting bør opprettholdes.

• Produsenter av materiale må være seg bevisst behovet for å klarere rettigheter for distribusjon over ulike plattformer.

• Det bør arbeides med å finne praktiske løsninger som sikrer at kulturpolitisk verdifullt arkivmateriale ikke blir liggende uutnyttet.

Utvalget forutsetter at eventuelle kostnader ved disse forslagene dekkes innenfor eksisterende rammer.

Eierskapsloven

• Utvalget gir sin tilslutning til Kulturdepartementets forslag om at medieeierskap utelukkende skal reguleres gjennom eierskapsloven.

• Eierskapsloven for mediesektoren er avgrenset til erverv av dagspresse og kringkastingsforetak. Utvalget anbefaler at loven gjøres gjeldende også for elektroniske medier.

Utvalget forutsetter at eventuelle kostnader ved dette forslaget dekkes innenfor eksisterende rammer.

Allmennkringstilbudet i et konvergensperspektiv

Utvalgets drøftinger og tilrådinger om allmennkringkasternes rolle er i hovedsak av prinsipiell karakter.

Utvalget peker på at allmennkringkasterne trolig vil få problemer med å forsvare sine tradisjonelle markedsandeler i et digitalt miljø. Samtidig mener utvalget at konvergensutviklingen forsterker begrunnelsene for et allmennkringkastingstilbud. Allmennkringkasterne vil bl.a. kunne fylle en rolle som viktige korrektiver til det markedet selv vil frembringe av tjenester. Dersom man ønsker nasjonal programproduksjon mener utvalget at myndighetene må føre en politikk som stimulerer allmennkringkastingsvirksomhet.

Utvalget peker også på at flest mulig kulturuttrykk bør gjøres tilgjengelig i digital form. Støtte- og stimuleringsordninger på kulturområdet som har en mediespesifikk utforming, bør vurderes nærmere.

Utvalget anbefaler at allmennkringkasterne gis forutsigbarhet mht. analog utfasing. Dette kan skje ved at myndighetene f.eks. gir signal om at de analoge sendingene vil bli tillatt avsluttet senest fire år etter at 50 % av befolkningen har digitale mottakere.

Utvalget har ikke gått nærmere inn i økonomiske eller administrative konsekvenser av de prinsipielle anbefalingene over.

Digitale «portvakter» og like muligheter til deltakelse

• Utvalget anbefaler at Norge gir innspill til EUs revisjon av TV-standarddirektiv, slik at det omfatter interaktive tjenester og alle potensielle portvaktfunksjoner.

• Det foreslås innarbeidet en hjemmel i kringkastingsloven til å regulere elektroniske programoversikter.

Utvalget forutsetter at eventuelle kostnader ved dette forslaget dekkes innenfor eksisterende rammer.

Utvalgets tilrådinger med hensyn til like muligheter til deltakelser er i hovedsak av prinsipiell karakter. Det bør være en overordnet målsetning at alle deler av befolkningen, uavhengig av bosted, alder, kjønn eller sosial tilhørighet skal ha tilgang til IK-tjenester. Utvalget har ikke tatt stilling til hvordan dette skal finansieres.