Del 3
Barnevernet som forvaltningssystem

8 Beslutningsprosesser i barnevernet

8.1 Beslutninger og forvaltning som en av flere virksomheter i barnevernet

Dette kapitlet tar for seg barnevernets beslutninger i enkeltsaker på kommunalt nivå. Forenklet uttrykt starter fasen til vanlig med en melding. Meldingen kan enten bli henlagt eller det åpnes en undersøkelsessak. En undersøkelsessak kan få tre utfall: henleggelse av saken, vedtak i barneverntjenesten om hjelpetiltak eller forslag til fylkesnemnda om tiltak. Det var på 90-tallet vanlig å omtale barnevernets aktiviteter som inndelt i «beslutninger»/«forvaltning» og «tiltak». Beslutninger og forvaltningsarbeid mens barn er under tiltak blir omtalt i kapitlene om barnevernet som tiltakssystem og fylkesnemndene .

I tillegg arbeider barneverntjenestene i varierende grad med generelle oppgaver der aktiviteten ikke registreres i barnevernstatistikken i form av meldinger, undersøkelser og tiltak (jf. kapittel 3 i barnevernloven). Denne typen barnevern er blitt betegnet som aktiviteter basert på «bestillinger» fra andre etater, frivillige organisasjoner og familier, i motsetning til aktiviteter som starter gjennom en melding til barnevernet (se kapitlet om forebyggende tiltak).

Det varierer fra sak til sak om det er meningsfylt å bruke uttrykket «førmeldingsfasen» i en barnevernsak. Enkelte barnevernkontorer driver utadrettet virksomhet, for eksempel i form av formalisert samarbeid med barnehager, skoler og helsetjenester. Grensene mellom generelt arbeid i forhold til risikoutsatte barn og familier og uformell kontakt med brukerne før meldinger blir registrert, kan være flytende. I enkelte distrikter i for eksempel Trondheim er det blitt iverksatt omfattende støttetiltak til barn og familier som ikke ble registrert som tiltak etter barnevernloven. Empiriske studier fra tre byer som blir nærmere omtalt i dette kapitlet, (Martinsen/Holtan/Havnen, 1997) tyder på at i forholdsvis mange saker er foreldre informert om meldingene på forhånd. Hvor hyppig dette skjer er ikke nærmere dokumentert, men det er rimelig å anta at også en betydelig del av de foreldrene som selv melder saker til barnevernet gjør dette etter å ha konferert med barnevernet på forhånd.

Landsdekkende tall indikerer at barnevernet i omtrent halvparten av undersøkelsessakene kjenner familiene eller barna på forhånd (Næss m.fl., 1998). I hvor stor grad dette kan forklares med at barnevernet har gjennomført tidligere undersøkelser i forhold til disse familiene er foreløpig et ubesvart spørsmål.

I følgende avsnitt blir sentrale funn fra større, empiriske studier av meldings- og undersøkelsessaker i barnevernet gjennomgått. Etter det ses disse funnene i sammenheng med andre studier, og noen mulige forklaringer blir presentert. Deretter blir barnevernets beslutningsprosesser særlig i saker hvor barnevernet overveier omsorgsovertakelser beskrevet ganske omfattende. Til slutt i kapitlet kommer et kort avsnitt om hvordan barnevernlovens tidsfristbestemmelser virker inn på beslutningsprosessene.

8.2 Empiriske studier om meldinger og undersøkelser i barnevernet

De større empiriske kartleggingene som er foretatt i Norge om dette temaet etter den nye barnevernloven trådte i kraft, gjelder tre kommuner som etter norske forhold er store. For å vurdere hvor generaliserbare disse funnene er, blir de der det er mulig sammenlignet med intervjumateriale fra 176 kommuner (Veland, 1998) og tall fra en landsomfattende spørreundersøkelse.

Som ledd i evalueringen av barnevernloven, ble den nevnte spørreundersøkelsen gjennomført blant ansatte i kommunale barneverntjenester. Svarprosenten var gjennomsnittlig 65 prosent, og varierte mellom fylker og i forhold til kommunestørrelse. Rapporten fra denne kartleggingen vil i følgende avsnitt og kapitler bli referert til som den landsomfattende spørreundersøkelsen (Næss/Havik/Offerdal/Wærness, 1998) For de som har tilgang til denne rapporten kan det nevnes at det også er publisert et notat som spesifiserer hva svarkategoriene «andre» og «annet» betyr i spørreundersøkelsen (Næss m.fl., 1998 a). Resultatene blir av flere grunner stort sett framstilt svært sammenfattet. For det første er svarprosenten ganske lav. For det andre framstiller rapporten bare barnevernpersonellets egne oppfatninger. Funnene bør derfor tolkes mer som indikasjoner enn som dokumentasjon mht. beslutningsprosessene. En tredje grunn til å utelate en del statistiske detaljer er å gjøre framstillingen mer «leservennlig».

Forskningsprosjektet «Når gir barnevernet hjelp? Barnevernets beslutninger i meldings- og undersøkelsessaker» var også et av prosjektet i forskningsprogrammet som evaluerer barnevernloven. Prosjektet tok for seg de 112 meldingene som kom til barnevernet i fire bydelskontorer i Bergen i andre halvår 1995. Rapportene fra prosjektet (Havnen/Christiansen/Havik, 1998; Christiansen/Havnen/Havik, 1998) bygger i tillegg på gjennomgang av saksdokumentene og intervjuer med ansatte i barnevernet (også publisert i oppsummerende artikler av Havnen/Christiansen/Havik, 1998a og Christiansen/Havnen/Havik, 1998a). I tillegg ble det i dette prosjektet foretatt en analyse av barnevernstatistikken fra alle bydelene i Bergen kommune i perioden 1992–96, supplert med intervjuer av barnevernledere. Kriteriene for å velge ut de fire bydelene var ulikheter mht. henleggingsprosent i meldings- og undersøkelsessaker, arbeidspress og demografiske forhold.

Sluttrapporten om evaluering av barneverntjenestene i Tromsø inneholder bl.a. en gjennomgang av 204 meldinger til barnevernet i de tre bydelene i perioden april 1995 – mars 1996. Evalueringen bygger på statistikk, studier av klientjournaler, spørreskjemaer og intervjuer med de ansatte (Holtan, 1997).

I Trondheim ble meldingene til alle bydelene i 1994 og 1995 undersøkt ved en gjennomgang av statistikken, samtaler med saksbehandlerne og nærmere gjennomgang av 213 journaler. Det statistiske materialet gjaldt 679 ferdige undersøkte meldinger som førte til undersøkelsessaker (Drugli/Marthinsen, 1998).

Bare en fjerdedel av de meldte sakene i Bergen førte til tiltak i barneverntjenesten. En femtedel av meldingene her ble henlagt uten videre undersøkelser. Til sammenligning resulterte 56 prosent av meldingene i tiltak, og i underkant av 5 prosent av meldingene til barnevernet i Tromsø ble henlagt under prosjektperioden. Kildematerialet tyder i følge forfatteren på at barneverntjenesten der i liten grad foretok nærmere vurderinger av om meldingene kunne henlegges eller ikke.

Tall fra alle bydelene i Bergen viser store variasjoner både mellom bydelene og i ulike år når det gjelder andel henlagte meldinger. Gjennomsnittlig henleggingsprosent varierte mellom 3 og 33 prosent blant bydelene i perioden 1992–96. Innenfor bydelene varierte henleggingsprosenten også sterkt over tid, for eksempel i en bydel mellom 1   % i 1994 og 33   % i 1996. Når det gjaldt meldinger som førte til tiltak, varierte gjennomsnittet for bydelene i dette tidsrommet mellom ca. 10 og 40 prosent (Rød, 1998). Variasjonene i Tromsø var ikke så markante mellom bydelene og fra år til år.

Funnene fra de tre byene tyder på at både meldingens saksinnhold og meldingsinstans hadde stor betydning for om barneverntjenesten besluttet å iverksette tiltak eller ikke. I oppsummeringen av funnene fra de fire bydelene i Bergen, deler forskerne inn meldingene i to hovedtyper: situasjonsmeldinger og episodemeldinger. «Ei situasjonsmelding omtalar ein meir eller mindre bekymringsfull situasjon, med fokus på anten barn, foreldre eller begge partar, og meldaren si vurdering av situasjonen kjem til uttrykk – gjerne med forslag til kva barnevernet bør gjera. Ei episodemelding gir ein meir eller mindre detaljert omtale av konkrete hendingar eller forløp av hendingar som gjeld foreldre eller ungdom, utan at meldaren si vurdering av det som har skjedd kjem til uttrykk.» (Havnen/Christiansen/Havik, 1998:7). I rapporten fra Tromsø skilles det på lignende vis mellom risikosaker og velferdssaker. I kartleggingen fra Trondheim kategoriseres meldingene i følgende fire hovedkategorier: «moralske reaksjoner» ofte fra politi eller privatpersoner etter konkrete hendelser, meldinger om «barn som har det dårlig» fra andre offentlige instanser, «søknader om tiltak» fra foreldre eller barn, og meldinger om «barn som er blitt vanskelige» – særlig knyttet til ungdom med problematferd.

Kartleggingen fra Bergen tyder på at episodemeldingene der med få unntak kom fra barnevernvakten. Disse ble i de aller fleste sakene henlagt etter gjennomgang av meldinger eller etter undersøkelser. Innholdet i disse meldingene dreide seg ofte om rus- eller/og atferdsproblemer hos barn eller/og foreldre og om samlivskonflikter. Situasjonsmeldinger fra andre offentlige instanser eller privatpersoner førte til tiltak i omtrent halvparten av sakene. Disse meldingene gjaldt problemområder som økonomiske vanskeligheter i familien, fysiske/seksuelle overgrep, psykisk omsorgssvikt, problemer knyttet til barns funksjonshemninger/utvikling, barns psykiske/sosiale fungering, «slitne» foreldre, psykiske problemer hos foreldrene og «søknader om tiltak».

Tall fra Tromsø indikerer også at i saker der foreldre meldte saker til barnevernet, var sannsynligheten for at det ble satt i verk tiltak langt større enn hvis melderen var (rangert etter synkende sannsynlighet) sosialkontor/barneverntjeneste, helsestasjon/lege, skole eller barnevernvakt/politi. Sammenhengen mellom meldingsinstans og meldingstype var i dette materialet betydelig svakere enn i undersøkelsen fra Bergen. Det mest markante funnet var at nesten 80 prosent av de 33 meldingene der det forelå bekymringer om omsorgssvikt eller mishandling ikke resulterte i barneverntiltak. Dersom meldingsinnholdet ble klassifisert under «forholdene i hjemmet», «atferdsavvik hos barnet» eller «annet», ble det derimot besluttet å iverksette barneverntiltak i 2/3 av sakene.

Rapporten fra Trondheim viser også at meldinger fra politi/barnevernvakt og privatpersoner langt sjeldnere resulterer i tiltak enn meldinger fra andre offentlige instanser. I likhet med de andre byene, varierte andelen henlagte undersøkelser i Trondheim sterkt mellom de seks distriktene, nærmere bestemt mellom 28 og 54 prosent.

Sammenligninger med tall fra Statistisk Sentralbyrå (se tabell 8.1) kan tyde på at funnene fra de tre byene i begrenset grad er representative på landsbasis.

Landsdekkende tall om hvordan utfallet avhenger av meldingsinstanser, ser ut til å peke i retning av at meldingsinstansen generelt sett ikke har noen særlig betydning for om meldinger blir henlagt eller ikke. Et unntak fra dette er at langt flere saker fra barnevernvaktene enn fra andre instanser ble henlagt, i hvert fall i 1995. Hva som er årsakene til dette vet vi ikke sikkert. Det er i følge forfatterne grunn til å anta at mange av meldingene fra barnevernvaktene mer er oppfordringer om å rette oppmerksomhet mot uheldige forhold i familier enn konkrete bestillinger på hjelp (Næss m.fl., 1998:14). I og med at barnevernvakter er konsentrert i større kommuner, kan det på landsbasis se ut til at hvem som melder sakene isolert sett ofte ikke henger sammen med utfallet av dem.

Data fra Statistisk Sentralbyrå er foreløpig i liten grad analysert (gjennom kopling av informasjon i ulike tabeller) på en slik måte at det kan trekkes klare konklusjoner om sammenhengene mellom meldingstype og saksutfall på landsbasis.

Med et visst forbehold om hvor nøyaktige de førstnevnte tallene er, kan meldingstypene i den landsomfattende spørreundersøkelsen fra 1997 (Næss m.fl., 1998: 13, tabell 3) sammenlignes med barnevernets inngrepskriterier for nye barn under tiltak samme år (Sosialstatistikk, 1997:35, tabell 2.8). Her er bare opplysningene om prosentandelen av de antatt alvorligste sakene plukket ut. Dette gjelder ulike typer mishandling/omsorgssvikt/overgrep og atferdsproblemer blant barn og unge. Hensikten med dette er bl.a. å se om indikasjonene fra de tre omtalte studiene på at antatt alvorlige saker forholdsvis ofte ikke fører til tiltak, lar seg generalisere.

Det må understrekes at tallene i tabell 8.2 er basert på spørreskjemaer der informantene kunne bruke flere svaralternativer. Særlig når det gjelder bakgrunnen for i sette i verk undersøkelsessaker, må derfor summene som står i parentes tolkes med store forbehold.

En mulig delforklaring på forskjellene mellom type bekymringer i meldingsfasen og inngrepskriteriene kan være at de sistnevnte er oppgitt på bakgrunn av skriftlige vedtak hvor det stilles høye krav til dokumentasjon og nærmere begrunnelser. Andre grunner til disse forskjellene kan bl.a. være at meldingsinstansene til dels har begrenset informasjon om berørte barn og familier, feiltolker mulige tegn på problemer eller overdriver betydningen av enkeltepisoder. (I tillegg resulterte undersøkelsessakene i spørreskjemaundersøkelsen i noe større grad i hjelpetiltak og omsorgstiltak enn det totale antallet undersøkelsessaker i landet gjorde det året).

Også den landsomfattende spørreundersøkelsen indikerer at saker der hovedfokus for undersøkelsen var vurderinger av foreldres omsorgsevner/ risiko for barnet oftere ble henlagt (1/3 del av sakene) enn saker der barnevernet vurderte hjelpetiltak pga. særlige behov hos barnet (1/4 del av sakene).

Når det gjelder atferdsproblemer, viser Sosialstatistikk 1997 (tabell 2.2) at atferdsproblemer var hovedinnholdet i meldingene som førte til undersøkelsessaker i 18 prosent av sakene. Det finnes med andre ord indikasjoner på at atferdsproblemer ofte er én av flere grunner til at barnevernet setter i verk undersøkelser.

Tross tidligere nevnte forbehold, peker både disse tallene og de tidligere refererte studiene av beslutningsprosessene i barnevernet i retning av at barnevernet sjeldnere beslutter å sette i verk tiltak i saker der problemene i utgangspunktet virker alvorlige enn i andre saker. Samtidig som vi er klar over at saker kan være mindre (men også mer ) alvorlige enn de virker i utgangspunktet, gir disse funnene etter utvalgets vurdering grunn til alvorlig bekymring.

Inntrykket av barnevernets beslutninger i forhold til meldingsinnhold endres noe hvis en skiller mellom tiltak i og utenfor hjemmet. Foreløpig finnes det bare systematiske analyser av inngrepskriterier for alle barn under tiltak (i motsetning til «nye barn») fra 1993. I de tilfellene hvor inngrepskriteriene var fysisk mishandling, psykisk mishandling, seksuelle overgrep eller vanskjøtsel var et flertall av barna (mellom 57   % og 75   % , varierende etter kriterium) plassert i fosterhjem eller på institusjon. Tilfellene der disse kriteriene var oppgitt skilte seg klart ut mht. hyppigere plasseringer utenfor hjemmet (Kristoffersen/Clausen/Jonassen, 1996: 57, 59. Fordi dette stort sett gjaldt vedtak etter gammel barnevernlov, er det her ikke mulig å skille omsorgs- og hjelpetiltak).

Et ensidig fokus på beslutninger etter enkeltstående meldinger, kan tildekke at enkelte barn og familier blir involvert i en serie undersøkelser og ulike tiltak. I sin gjennomgang av 50 saker fra 3 fylkesnemnder, finner Iversen (2000) at de 70 barna sakene gjaldt i gjennomsnitt hadde hatt kontakt med barneverntjenesten i over 3 år. Barneverntjenesten hadde her satt inn gjennomsnittlig tre hjelpetiltak i familiene før de reiste sak for fylkesnemnda. 3/4 av disse barna var allerede plassert utenfor hjemmet gjennom hjelpetiltak eller frivillige akuttplasseringer da sakene deres ble behandlet i nemnda. Studier av barn under tiltak (Kristoffersen/Clausen/Jonassen, 1996) viser også at et betydelig antall barn «pendler» over tid mellom ulike kombinasjoner av alternativene omsorgstiltak – hjelpetiltak – ingen tiltak. Næss m.fl. (1998) fant at i omtrent hver femte undersøkelsessak ble det satt i verk ett eller flere tiltak før undersøkelsen var ferdig.

Som vist i kapittel 3 er det store forskjeller mellom fylkene når det gjelder andelen barn og unge under tiltak fra barnevernet. Med grunnlag i materiale fra Statistisk Sentralbyrå, har Veland (1998: 6,53) laget oversikter over variasjoner basert på folketall i kommunene mht. meldinger, undersøkelser og tiltak jf. tabell 8.3. (Tallene for meldinger er gjennomsnittstall for 1994–96, med unntak av at henlagte meldinger bare er fra 1995. Tallene for tiltak er gjennomsnittet for 1993–96). Andelene som oppgis er gjennomsnittstall per 1000 barn under 18 år.)

Tallene som gjelder tiltak oppgir den gjennomsnittlige, totale andelen barn under tiltak og er derfor ikke direkte sammenlignbare med gjennomsnittstallene for meldinger og undersøkelser. De viser imidlertid at det ikke er store generelle forskjeller mellom omfanget av meldinger, undersøkelsessaker og henlagte saker i kommuner med ulik størrelse. Det er imidlertid en statistisk sammenheng mellom kommunestørrelse og andelen barn under omsorg, og kommuner med over 50.000 innbyggere skiller seg klart ut på dette punktet. Tallmaterialet som er vist tildekker samtidig variasjoner mellom kommuner innen de fire hovedkategoriene. For eksempel varierte nye undersøkelsessaker regnet i promille av barnebefolkningen i 1995 mellom 26 i Bergen, 16 i Trondheim, 14 i Tromsø og 18 i Stavanger (Holtan, 1997:16). Det er mulig at en mer detaljert oppdeling av kommunene ville vist andre fordelinger, for eksempel ved å skille ut kommuner med mindre enn 2.000 og mer eller 100.000 innbyggere.

8.2.1 Mulige forklaringer på utfallet av beslutningene

Beslutninger om meldinger skal henlegges eller undersøkes videre, skal i hvert fall i følge lovverket være en tilnærmet lukket prosess ved det enkelte kontor. Unntaket fra dette er at barnevernet kan innhente nærmere opplysninger fra meldingsinstansen. Variasjoner mht. i hvilken grad kontorene henlegger meldingene eller ikke, kan forklares enten gjennom innholdet i meldingene, eller ved at kontorene bruker forskjellige standarder for å vurdere om meldinger faller inn under barnevernlovens ansvarsområder. De empiriske studiene som det ble henvist til i forrige avsnitt gir ikke grunnlag for å trekke klare konklusjoner om i hvilken grad slike beslutninger bestemmes av meldingsinnholdet eller vurderingskriteriene ved kontorene. Det er imidlertid rimelig å anta at både behov (problemer) og organisasjonskultur spiller betydelige roller. Enkelte norske undersøkelser (referert i Veland, 1998) gir tydelige indikasjoner på at også problemene barnevernet skal forholde seg til varierer geografisk. I hvilket omfang de enkelte barnevernkontorene gjøres oppmerksom på barn og familier med problemer gjennom meldinger er et mer uavklart spørsmål. Dette vil bl.a. være avhengig av andre offentlige etaters praksis mht. å melde saker til barnevernet, og av i hvilken grad barnevernet oppfattes som så tillitvekkende at foreldre og barn selv melder saker. Store forskjeller i henleggingsprosenter fra år til år ved de samme kontorene, kan tolkes som tegn på at lokale standarder ikke er den dominerende faktoren (forutsatt at det ikke samtidig skjer store utskiftninger av personell, arbeidsbelastninger el.lign).

Forskjellene mellom kommuner og bydeler er samtidig i en del tilfeller så store over lengre tid at ulikhetene i følge Kristoffersen o.a. (1996), neppe kan tolkes som annet enn uttrykk for varierende terskler for beslutninger. Med varierende terskler for beslutninger menes her både behandling av meldinger og undersøkelsessaker.

Det er ikke systematiske kartlagt om lignende typer problemer løses gjennom hjelpetiltak fra barnevernet i noen kommuner og støtte fra andre etater og/eller uformelle ordninger i andre kommuner. En hypotese er, at tilgjengelige tilbud og tiltak fra andre offentlige etater og frivillige organisasjoner i kommunen/bydelen påvirker hvordan mange av meldingene behandles.

8.2.2 Hva legger de ansatte i barneverntjenestene vekt på i beslutningene?

Når det gjelder beslutninger i undersøkelsessaker, vil disse først bli belyst gjennom å skissere hvilke forhold de ansatte i barnevernet selv oppgir som viktige i den tidligere nevnte landsomfattende spørreundersøkelsen. Deretter vil mulige forklaringer på variasjoner mellom kommunetyper bli presentert. Mer kvalitative forklaringer på utfallet av beslutninger i barnevernet vil danne overgangen til delkapitlet om det særpregede ved vurderinger knyttet til eventuelle omsorgsovertakelser.

Som nærmere beskrevet i kapittel 9, varierer antallet samtaler barnevernet hadde med barn, foreldre og andre deler av familien svært mye fra sak til sak. I følge informantenes egne oppfatninger var den siste undersøkelsessaken de hadde avsluttet godt belyst i over 70 prosent av tilfellene, og i bare 4 prosent av sakene karakterisert som dårlig belyst.

I ett av ti tilfeller oppgir saksbehandleren at hun/han var alene om å fatte beslutningen om hva som skulle gjøres. Dette gjelder i svært mange tilfeller ansatte som arbeidet alene med barnevernssaker i små kommuner.

Stort sett (3/4 av sakene) var saksbehandleren sikker med hensyn til beslutninger om undersøkelsessaker, mens de var usikre i omtrent 10 prosent av sakene. Ikke særlig overraskende er det en sammenheng mellom hvor sikre de var mht. beslutningene og hvor godt de mente sakene var opplyst. Desto bedre de mente sakene var belyst, jo mer sikre var saksbehandlerne på at beslutningene var riktige. Usikkerheten var minst når det ble besluttet å foreslå omsorgstiltak, og størst i de tilfellene sakene ble henlagt (Næss m.fl., 1998: 26).

I samme spørreskjemaundersøkelse ble informantene bedt om å vurdere hvor stor betydning informasjonen fra andre offentlige instanser hadde for utfallet av beslutningene. I de sakene hvor barnevernet hentet inn informasjon fra andre offentlige instanser, ble denne informasjonen vurdert som et viktig grunnlag for beslutningene i over halvparten av tilfellene.

Dersom undersøkelsessakene betraktes under ett, ble det oppnevnt psykologisk sakkyndige i 9 prosent av sakene. Dette var saker som skilte seg ut ved at bare en tiendedel av dem ble henlagt og at omtrent en tredjedel av dem endte med omsorgsovertakelser. Til sammenligning ble det oppnevnt psykologisk sakkyndige i nær halvdelen av sakene som kom opp til full fylkesnemndsbehandling.

Som svar på spørsmålet om hvilken betydning ulike forhold hadde for utfallet av den siste undersøkelsessaken de hadde arbeidet med, trakk de fleste informantene fram flere forhold. (Tabell 8.4 er noe forenklet mht. svaralternativene, jfr. Næss m.fl., 1998: 27).

Svarene kan tolkes slik at flere forhold oppfattes som viktige i mange saker. Hva som regnes som viktig varierer også mellom ulike saker og kanskje i tillegg mellom forskjellige kontorer. Faglige vurderinger og lovforståelse er de kriteriene som framheves hyppigst. I mange tilfeller framheves også samarbeidspartneres, mors eller barnets/ungdommens oppfatninger. Betydningen som tillegges synspunkter fra samarbeidspartnere i andre etater er i samsvar med det saksbehandlerne ellers i undersøkelsen uttaler om dette spørsmålet. Til dels virker det imidlertid vanskelig å forstå hvorfor enkelte av de nevnte forholdene oppfattes som uaktuelle. Når fedres oppfatninger såpass ofte regnes som uaktuelle eller lite viktige, henger dette sannsynligvis sammen med at under halvparten av barna i disse sakene bodde sammen med fedrene. Barnas/ungdommenes oppfatninger ble bare oppfattet som viktig i omtrent halvparten av sakene, og det kan delvis ha sammenheng med at 40 prosent av disse barna var under 7 år (jf. kapittel 9). Foreldrenes betydning som premissleverandører virker noe lavere enn det inntrykket studiene av beslutningsprosesser i Bergen og Trondheim gir på dette punktet. Svarene mht. hvor viktig tilgjengelige tiltak er for beslutningene, gir ikke klare indikasjoner på i hvilke tilfeller dette forholdet påvirker beslutningene. Det kan være at det lokale tjenestetilbudet bare i enkelte saker eller kommuner begrenser valgmulighetene betydelig. Hvis det faktisk legges lite vekt på tilgjengelige tiltak som vurderingskriterier, kan det også henge sammen med at barnevernet noen steder benytter forholdsvis standardiserte tiltak, samtidig som bredden og fleksibiliteten er stor i andre kommuner. Spørsmålet om fordeler og ulemper ved standardiserte (tilbudsstyrte i motsetning til behovsstyrte) tiltak blir drøftet nærmere i kapitlet om hjelpetiltak i hjemmet.

Dersom søkelyset rettes mot oppgitte grunner for beslutninger om utformingen av hjelpetiltak , peker svarene i hovedtrekk i samme retning som funnene som er framstilt i forrige avsnitt. Følgende forhold ble særlig trukket fram som viktige premissgrunnlag av de ansatte i barnevernet: Faglige vurderinger (96   %), mors ønsker (69   %), samarbeidspartnernes ønsker (48   %), hvor tilgjengelig hjelpetiltaket er (43   %) og barnets ønsker (43   %) (Næss o.a., 1998:37).

Mange ulike forhold oppgis også som viktige av informantene i den siste saken de hadde arbeidet med der det ble fattet beslutning om hjelpetiltak . Dersom en begrenser seg til begrunnelser som minst en fjerdedel av informantene trakk fram som viktige, så gjaldt dette følgende: Omsorgssvikt mht. samspill og stimulering (43   %), atferdsproblemer hos barnet/ungdommen (43   %), utslitthet hos foreldrene (48   %), psykiske problemer hos foreldrene (25   %), økonomiske problemer (26   %), rusproblemer hos foreldrene (23   %), forespørsler om tiltak fra mor (56   %) og forespørsler om tiltak fra andre etater (49   %) (Næss o.a., 1998: 35–36).

Samlet sett indikerer svarene at beslutninger om hjelpetiltak ofte bygger på flere forhold og vurderinger. Disse er i varierende grad knyttet til barns og unges problemer i forhold til hjem og nærmiljø, foreldres problemer og ønsker om hjelpetiltak fra foreldre eller fra andre offentlige etater. Indikasjonene kan tolkes i to høyst ulike retninger, nemlig at beslutningene preges av helhetlige vurderinger som harmonerer med at sakene har mange sider, eller at beslutningene preges av «tilfeldige» her-og-nå (ad hoc) løsninger . Empirien gir ikke holdepunkter for klare oppfatninger om i hvilken grad disse to tolkningene er gyldige. Problemstillinger knyttet til rasjonalitet i beslutningene, blir imidlertid behandlet nærmere særlig i 8.3.

Bl.a. studiene fra Bergen, Trondheim og Tromsø som nevnes i dette kapitlet, er av noen forskere blitt tolket som tegn på at barnevernet forholdsvis hyppig fungerer som et «servicebarnevern» eller «velferdsbarnevern» i forhold til foreldrene. Med dette siktes det til saker der barna ikke har utviklet vesentlige problemer og der hjelpetiltakene hovedsakelig fungerer som sosial eller/og økonomisk støtte til foreldrene. Stemmer dette med funn fra større utvalg?

Over halvparten av de barnevernansatte oppgir i den landsomfattende spørreundersøkelsen at det hender de gir familier hjelpetiltak selv om barnet strengt vurdert ikke kan sies å ha særlige behov. Av de som oppgir at de gir tiltak på et slik grunnlag, gjør i overkant av tre fjerdeler av dem det sjelden. Forfatternes statistiske bearbeiding av svarene på dette spørsmålet, viser at holdningene til problemstillingen kan deles inn i tre hovedkategorier. For det første er det de som kan kalles forebyggingsorienterte. Disse mener det bør legges stor vekt på å hindre at «spesielle behov» oppstår, og på at hjelpetiltak vil øke barnas trivsel og lette hverdagen for foreldrene. For det andre er det de som er orientert mot å skape «goodwill». De vil bedre barnevernets generelle omdømme, og legger stor vekt på å imøtekomme foreldrenes og samarbeidspartnernes ønsker og på at slike tiltak avlaster sosialtjenestens budsjett. Den tredje kategorien kan kalles tilhengere av et avgrenset barnevern. De legger stor vekt på at det å sette i verk tiltak hvis barn strengt vurdert ikke har «særlige» behov, stjeler tid fra barn og familier som virkelig trenger det, fører til budsjettoverskridelser og ansvarsfraskrivelse fra andre etater, og er i strid med lovens vilkår. (Næss m.fl., 1998:43). Kort oppsummert, så finner utvalget indikasjoner på at et mindretall av hjelpetiltakene fungerer mer som velferdstiltak i forhold til barn og familier enn som barneverntiltak i smalt definert betydning.

I den samme spørreundersøkelsen ble informantene også spurt om den siste saken der det ble besluttet å plassere barn utenfor hjemmet som hjelpetiltak etter barnevernloven § 4–4, 5.ledd. På spørsmålet om avveiningen mellom en slik plassering og en § 4–12 plassering (reise sak for fylkesnemnda) hadde vært lett eller vanskelig, mente drøyt halvparten av dem at avveiningen hadde vært lett (Næss o.a., 1998: 53).

På spørsmål om hva som fikk saksbehandlerne til å velge en plassering utenfor hjemmet som hjelpetiltak i stedet for som omsorgstiltak , blir det midlertidige ved plasseringen regnet som særlig betydningsfullt i et flertall av sakene. Barnets/ungdommens alder framheves også som betydelig i nær halvparten av sakene, og dette kan delvis forstås på bakgrunn av at tre fjerdedeler av disse plasseringene gjaldt ungdom i alderen 13–17 år. Andre hyppig brukte argumenter i favør av slike plasseringer er å ivareta foreldresamarbeid og å samarbeide med barnet eller ungdommen (Næss o.a., 1998: 52).

Svarene indikerer også at de fleste av sakene der kommunen valgte den sistnevnte løsningen, mente barnevernet at sakene ut fra en juridisk vurdering ikke ville ha fått medhold i fylkesnemnda. Denne indikasjonen harmonerer med at de fleste respondentene som nevnt fant avveiningen mellom omsorgs- og hjelpetiltak lett. Funnene tyder på at i hvert fall de fleste ansatte i barnevernet ikke oppfatter den hyppige bruken av § 4–4, 5.ledd som styrt hovedsakelig av «bekvemmelighetshensyn», slik en del av den offentlige debatten om bestemmelsen kan gi inntrykk av.

Framstillingen av beslutningsprosessene har hittil hovedsakelig gjengitt barnevernansattes egne oppfatninger formidlet gjennom et spørreskjema. Statistiske opplysninger kan imidlertid i begrenset grad beskrive prosesser, og hvordan lovverk, fagkunnskap og verdier preger beslutningene i barnevernet. Før søkelyset settes på mer kvalitative sider ved beslutningsprosessene, vil mulige årsaker til variasjoner i barnevernets beslutninger bli belyst.

8.2.3 Mulige forklaringer på variasjoner i barnevernets beslutninger

Variasjonene i beslutningsutfall kan bl.a. tenkes å henge sammen med variasjoner mellom kommunale barnevernkontorer mht. organisering, sosiale omgivelser, faglige forståelsesrammer, økonomi, personellressurser og behov/problemer.

Veland (1998) undersøkte om forskjellene mellom kommuner med ulikt innbyggertall kan forklares ut fra varierende behov for barneverntiltak, ressurser og (det han kaller) faglige, ressursmessige og relasjonelle belastninger.

Veland prøver her å se om data fra skolemiljøundersøkelsen som Senter for atferdsforskning i Stavanger gjennomførte i 1995 blant til sammen ca. 2100 elever i 5. og 8. klasse, indikerer at det er generelle forskjeller i problemer som henger sammen med kommunestørrelse. Denne undersøkelsen inneholder elevers selvrapporterte indikatorer på mishandling, omsorgssvikt og atferdsproblemer, pluss informasjon fra elevenes klasseforstandere. Forfatteren konkluderer på dette punkt med at en samlet vurdering av dataene indikerer at forskjellene i hjelpe- og omsorgstiltak mellom de små, mellomstore og store kommunene stort sett skyldes andre forhold enn faktiske behovsforskjeller (Veland, 1998:74).

Ressurser som kunne tenkes å påvirke tiltaksnivået er stillingsrater i barnevernet, brutto driftsutgifter pr. 0 – 18 åringer i kommunen, og de ansattes kompetanse (utdanningstype, om de har videreutdanning og lengde på arbeidserfaring). Statistiske analyser viser her ingen generelle sammenhenger mellom kompetansenivå, andel barn og unge under tiltak fra barnevernet og kommunestørrelse.

Generelt sett øker driftsutgiftene (pr. innbygger mellom 0–18 år) til barnevernet i takt med kommunestørrelsen. Særlig skiller kommuner med over 50.000 innbyggere seg klart ut med å ha et dobbelt så stort gjennomsnittsforbruk som det småkommunene har. Bildet blir imidlertid annerledes dersom en sammenligner i hvilken grad driftsutgifter, stillingsrater eller innbyggertall henger statistisk sammen med barn i hjelpe- og omsorgstiltak. Ikke overraskende er det eneste virkelig klare funnet her at kommunestørrelse isolert sett ikke henger sammen med andelen barn under omsorg dersom en sammenligner kommuner med lignende utgiftsnivå. Nivået på driftsutgiftene kan imidlertid være mer et mål for effektene av – enn bakgrunnen for beslutningene. Stillingsratene i barnevernet henger svært sterkt sammen med omfanget av hjelpe- og omsorgstiltak. Der andelen ansatte i barnevernet i forhold til antall mindreårige i kommunen ligger på samme nivå, forsvinner nesten forskjellene i tiltaksnivå mellom kommuner med ulik størrelse. Veland konkluderer med at det virker som om at når kommuner har etablert en barneverntjeneste av en viss størrelse, så fatter de generelt sett relativt mange vedtak om hjelpe- og omsorgstiltak.

Belastninger ved å arbeide i barnevernet blir i Velands kartlegging knyttet til sentrale arbeidsoppgaver i barnevernssaker, ressurser i organisasjonen og rollen som sosial kontrollør i lokalsamfunnet. Han bruker i denne forbindelse data fra en egen spørreskjemaundersøkelse gjennomført i 1995, som ble besvart av 478 barnevernansatte i 178 kommuner. Noen belastninger henger sammen med kommunestørrelse. Belastninger knyttet til å overholde tidsfrister, mangel på gode tiltak og mangel på økonomiske ressurser ser ut til å øke med størrelsen på kommunen. Belastninger pga. mangel på kolleger og det å møte klienter på fritiden ser derimot ut til å være problemer som øker med minkende kommunestørrelse. Resultatene indikerer moderate sammenhenger mellom ressursbelastninger og omfanget av barn i hjelpetiltak, og mellom relasjonelle belastninger (få kollegaer, møter klienter på fritiden, dårlig samvittighet, barnevernets omdømme) og antall barn under omsorg. Med andre ord minker barn under tiltak noe med økende belastninger. Der det er bare én ansatt i kommunens barnevern, minker andelen barneverntiltak i takt med økende belastninger kraftigere enn der det arbeider flere i hver barnevernenhet. Det er imidlertid nesten bare i de små kommunene det ikke er ansatt flere personer i barneverntjenestene.

Samlet sett indikerer Veland’s funn at forskjellene mellom små og store kommuner både har sammenheng med personell, driftsmidler og ulike forutsetninger for å utøve rollen som sosial kontrollør i eget lokalsamfunn. Omsorgstiltak er noe de fleste familier ser ut til å oppfatte som uønskede eller uakseptable. Hjelpetiltak er derimot tiltak som foreldre og barn kan godta og i en del tilfeller ønsker seg.

8.2.4 Trekk ved beslutningsprosessene

Studiene av barneverntjenestene i Trondheim, Bergen og Tromsø gir i hovedsak de samme inntrykkene av beslutningsprosesser i barnevernet. Et fellestrekk er at motstand eller samarbeid fra foreldre virker inn på beslutninger om saker skal henlegges eller om barnevernet skal vedta hjelpetiltak. Også i saker med antatt forholdsvis høy risiko for barna vil aktiv motstand fra foreldrenes side kunne føre til at sakene henlegges.

Forskningsrapportene tyder på at i tillegg til forskjeller mellom bydelene i samme by mht. henleggelsesfrekvens, er det også enkelte forskjeller mellom måten å arbeide på i de tre byene. I en av byene hadde forskerne inntrykk av at undersøkelsene stort sett var ganske begrensede. Omfanget av undersøkelsene hang sammen med kontorenes arbeidsbelastning og ikke med meldingens innhold. Heller ikke var det noen sammenheng mellom omfanget av undersøkelsene, kontakt med andre offentlige instanser og utfallet i sakene. Forskningsresultatene fra en annen av byene gir også indikasjoner på at hvilke undersøkelsessaker som prioriteres ikke hang tydelig sammen med i hvilken grad barn kunne antas å leve i en risikosituasjon. Den tredje rapporten gir inntrykk av barneverntjenester som i mange saker preges av en «risikologikk». Med dette menes at det foretas grundige undersøkelser med innhenting av rapporter fra andre etater, ganske omfattende samtaler med familien og om lengre, skriftlige saksframstillinger også i saker hvor det er klart at barn ikke lever under noen betydelig risiko. Samtidig ble saker som gjaldt barn i akutt nød prioritert.

Tre av forskerene konkluderer ut fra eget materiale at inndelingen av barnevernsaker i faser ofte er kunstig, og at barnevernet etter deres vurderinger ikke framtrer som et rasjonelt beslutningssystem. Meldinger kom ikke sjelden inn etter at barnevernet hadde hatt kontakt med familien på forhånd. Overgangen fra undersøkelse til tiltak skjedde gjerne på det tidspunktet hvor behov for tiltak var klarlagt og foreldrene var enige om det. Faglige vurderinger med utgangspunkt i identifisering og vurdering av risiko og beskyttende forhold hos barn, foreldre og nettverket rundt familien skjedde i mindre grad enn det faglige grunnlaget tjenestene bygger på skulle tilsi. Fortolkning av om sakene falt inn under lovverkets vilkår for å yte tiltak var heller ikke framtredende. Det sistnevnte funnet er i samsvar med undersøkelsen Stang (1997) gjorde av 40 hjelpetiltak, der barnevernlovens kriterium i § 4–4 om «særlig behov for hjelp» til barnet ikke ser ut til å ha blitt brukt som vurderingstema. En slags beslutningstilnærming kan gjenkjennes i noen av sakene som framtår som mest alvorlige. I de andre sakene kan det, satt noe på spissen, sies at foreldrene i større grad enn barnevernet fatter beslutningene. Dersom foreldrene ønsker hjelp fra barnevernet, blir «bestillingene» stort sett fulgt opp med tiltak. I saker der foreldrene ikke ønsker barnevernets bistand, går barnevernarbeiderne noen ganger inn i forhandlinger med foreldrene. Andre ganger innser de rask at foreldrenes innstilling setter en stopper for barnevernets videre arbeid med saken. (Christiansen/Havnen/Havik, 1998: 104).

De nevnte forskerene tolker funnene som uttrykk for et grunnleggende dilemma i barneverntjenestens arbeid – å sørge for eller medvirke til at barn så tidlig som mulig sikres mot forhold som kan utvikle seg til alvorlige problemer for dem, og samtidig unngå å gjøre noe som kan oppfattes som unødvendige inngrep i familien. Barnevernets målsettinger om å stille «diagnoser» i forhold til problemer og behov og etter det sette i verk de(t) riktige tiltak(ene), blir til dels ikke virkeliggjort fordi det er usikkert om utviklingspsykologisk og annen atferdsvitenskapelig kunnskap i konkrete tilfeller gir et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag. I likhet med Clifford/ Lichtwark (1996), framhever de som gjennomførte forskningen i Bergen at den største motvekten mot et faglig-vitenskapelig basert barnevern er, at beslutninger må tilpasses verdimessige, ideologiske og kulturelle forhold i lokalsamfunnet og storsamfunnet. Clifford/Lichtwark stiller spørsmål ved om premissene for barnevernets arbeid ofte dreier seg mer om moral enn om ekspertise.

Intervjuer som Haugland gjennomførte med 12 ansatte i småkommuner, tyder på at det i slike kommuner er vanskelig å utøve en kontrollrolle. De ansattes ulike profesjonelle og private roller henger såpass tett sammen, at barnevern i sin nåværende form (små enheter, ansatte arbeider med alle typer saker i barnevernet, bor som oftest i kommunen) nærmest er umulig å utøve «profesjonelt» (Haugland, 1998). I forhold til egne funn og annen litteratur om barnevern i småkommuner, trekker også Veland lignende konklusjoner: Et stort omfang av hjelpetiltak og et lavt omfang av omsorgstiltak kan tolkes som tilpasning til rollen som hjelper. Omsorgstiltak vil bare kunne forbindes med hjelperollen i situasjoner hvor lokalsamfunnet nærmest krever slike tiltak. Det vil i hovedsak kunne skje i situasjoner hvor foreldrenes atferd bryter så klart med lokalsamfunnets normer at barnevernets inngrep ikke bare er legalt, men også legitimt. Slike forhold kan for eksempel være åpenlyst alkoholmisbruk, narkotikamisbruk og annen kriminalitet. En kan også tenke seg at dersom barnets atferd blir et stort problem for lokalsamfunnet gjennom for eksempel hyppig kriminalitet, vil lokalsamfunnet kreve inngrep (Veland, 1998:120).

Studiet fra bydelene i Trondheim prøvde i utgangspunktet å klargjøre hva slags «terskler» barnevernet hadde for enten å henlegge saker eller følge dem opp gjennom tiltak. Forfatterne konkluderer med at terskelbegrepet gir assosiasjoner til klare grenseverdier for hva som hører til eller ikke hører til i barnevernet, men at beslutningene i praksis preges av såpass kompliserte prosesser at begrepet terskler ikke er særlig dekkende. I den grad en kan snakke om terskler trekker de fram fire forhold, nemlig vurdering av risiko, ressurser i familien og dens nettverk, motstand og samarbeidsvilje blant foreldrene og om bydelene hadde muligheter til å følge opp hjelpetiltakene. I forhold til saker der det rådet usikkerhet, brukte barneverntjenestene tre ulike måter å takle usikkerheten på. Den ene var å rette barneverntiltakene inn på barn som andre tjenester ikke hadde tilbud til. Den andre var til dels å prioritere saker der risikoen for barna ble vurdert som lav på kort sikt, men høyere på lengre sikt. Den tredje varianten var tilsynelatende noe tilfeldige beslutninger, fordi risikovurderinger i praksis er såpass problematiske (Drugli/Martinsen, 1998).

Generelt sett peker case-studiene av barnevernet i samme retning som de landsdekkende tallene som er presentert tidligere i kapitlet. I den grad det er forskjeller, er det vanskelig å vurdere enten om case-studiene ikke er representative eller om de statistiske dataene ikke fanger opp viktige trekk ved beslutningsprosessene.

I spørreskjemaundersøkelsen trakk respondentene fram faglige vurderinger og lovforståelse som de viktigste premissene for beslutningene. Disse to premissene virker ikke så framtredende i de andre studiene som det refereres til. Dersom forskjellene ikke hovedsakelig skyldes at de mindre omfattende undersøkelsene er lite representative, er det flere mulige forklaringer på dette. Å henvise til fag og lovverk kan være de svarene som virker mest «korrekte» sett fra de ansatte i barnevernets side. Omfattende intervjuer og gjennomgang av dokumenter kan lettere enn spørreskjemaer gi et bilde av om slike idealer og realitetene er i samsvar eller ikke. Faglige vurderinger og lovforståelse er også tøyelige begreper . Å legge vekt på samarbeid med foreldre, å ta hensyn til andre etaters vurderinger og å fatte beslutninger om hjelpetiltak ut fra hva som er tilgjengelig i kommunen/bydelen, kan i mange sammenhenger med rette kalles faglige vurderinger. Beslutninger om å sette i verk hjelpetiltak på et stadium der problemene ikke er kommet langt, kan med ulike øyne betraktes som godt forebyggende arbeid eller nedprioritering av de vanskeligst stilte barna. Lovverket åpner også for utstrakt bruk av skjønn under beslutninger om det skal settes i verk hjelpetiltak eller ikke.

I litteraturen som foreligger, skrives det lite om det spesifikke ved saker der barn eller ungdoms atferdsvansker er den eneste eller en av de viktigste grunnene til at barnevernet blir kontaktet. Dette reiser flere ubesvarte spørsmål: Er beslutningsprosessene i slike saker annerledes enn i andre barnevernsaker, og i så fall hvordan? Behandles saker der atferdsproblemene er hovedfokus for undersøkelsene annerledes enn saker der atferdsproblemer ses som en av flere grunner til bekymring? Omtrent halvparten av vedtakene hvor atferdstiltak er (til dels ett av flere) inngrepskriterier gjelder ungdom over 14 år; – påvirker alder beslutningsprosessene også i saker som ikke sendes til fylkesnemnda?

Satt en del på spissen, etterlater de framlagte funnene inntrykk av at barneverntjenestene i praksis legger stor vekt på samarbeid med foreldrene. Som det framgår av bl.a. kapittel 9, finnes det også indikasjoner som modererer dette inntrykket. Samarbeid med foreldrene kan i noen tilfeller delvis være en strategisk tilpasning til antakelser om at fylkesnemnda ut fra en juridisk vurdering vil gå i mot omsorgsovertakelser. De klareste eksemplene på dette er tilfeller der fylkesnemnda avviser kommunens forslag om omsorgsovertakelse og foreslår at hjelpetiltak settes inn (beskrevet av Strandbu, 2000). Dersom barnevernet ofte er så samarbeidsorientert mot foreldrene som funnene antyder, hva slags skifte av syn på foreldrene er det da som skjer hvis barnevernet nøye overveier omsorgsovertakelser, og hva særpreger slike beslutningsprosesser? Bl.a. denne problemstillingen blir belyst i neste avsnitt.

Det neste hovedavsnittet fokuserer mest på tilfeller der barnevernet vurderer om barn bør tas under offentlig omsorg. Mye av det mer teoretiske stoffet som blir presentert, er også relevant i forhold til beslutninger i barnevernet generelt.

8.3 Nærmere om beslutningsprosesser, og spesielt om vurderinger av omsorgsovertakelser

Det finnes lite forskningsbaser litteratur om barnevernets beslutninger om plassering utenfor hjemmet. Det foreligger også lite litteratur om de vurderingene barneverntjenesten foretar og den beslutningsprosessen saksbehandlerne går gjennom før de bestemmer seg for å foreslå plassering utenfor hjemmet. Det har derimot vært ganske vanlig å utforske hvilke kjennetegn ved sakene som vektlegges, med andre ord hva som fører til risiko for en for dårlig omsorgssituasjon for barn. I og med at det foreligger mest nordamerikansk og engelsk litteratur på området, fokuserer denne litteraturen mest på saker der det er mistanke om fysisk mishandling, vanskjøtsel og seksuelle overgrep. Dette er litt på siden av vår norske virkelighet, ettersom vår lovgivning sett under ett fokuserer mer generelt på mangler ved den daglige omsorgen (§ 4–12 første ledd, bokstav a) og også mangler ved foreldrenes omsorgsevne (§ 4–12 første ledd, bokstav a og d). Likevel er noe av litteraturen relevant også for norske forhold. Denne vil bli presentert i følgende underavsnitt.

8.3.1 Risikoavveininger og skjønnsutøvelse

Innledningsvis kan det være på sin plass å gjengi den kritikken som ble reist av Jones (1993) i hans gjennomgang av forskning fra hovedsakelig USA om beslutninger i barnevernet. Han gjennomgikk i alt 42 studier, og mener generelt at denne forskningen har begrensninger som gjør det vanskelig å trekke klare konklusjoner. Innvendingene gjelder at utvalgene var for små, at det var få langsiktige (longitudinelle) studier, at for stor vekt ble lagt på å studere skriftlig materiale fra sosialkontorene, og at tolkningen av funnene ofte blir preget av en sammenblanding mellom ulike kjennetegn ved sakene og «behandlingseffekter». Han tilføyer at det ser ut til å være ganske stor grad av enighet mellom barnevernansatte om det som faktisk vektlegges på ulike stadier av beslutningsprosessen, men at man kan stille spørsmålstegn ved hvor gyldige disse indikatorene er fordi kilden er akkumulert, praksisbasert kunnskap fra de ansatte selv.

Studier av saksbehandleres risikovurderinger skjer ofte ved at et utvalg saksbehandlere intervjues om hva de faktisk gjør, eller presenteres for vignetter med tenkte saker og skal formidle hva de ville lagt vekt på hvis de skulle tatt en beslutning om plassering utenfor hjemmet eller ikke i en tilsvarende sak (se for eksempel Alter 1985, Johnson & l’Esperance 1984, Meddin 1984, Shapira & Benbenishty 1993 og Zellmann 1992). Det vanligste ser ut til å være vignettmetoden, hvor vignettene sammensettes av elementer som kan trekkes ut av eksisterende litteratur eller kvalitative intervjuer med saksbehandlere på forhånd.

Resultatene fra studiene som er referert ovenfor, viser for det første at barnevernets tenkning lett kan få et visst preg av sirkelargumentasjon når antakelser om mishandling bygger på at mishandling har skjedd før. På den andre siden uttrykker dette kanskje vår generelle kunnskap om at det er lettest å forutsi atferd som har forekommet tidligere. Videre ser det ut til at beslutninger om å handle i forhold til antatt mishandling i første rekke henger sammen med egenskaper hos foreldrene, som deres forhold til barnet og deres evne til å samarbeide med barnevernet, ved siden av barnets alder og familiens sosioøkonomiske status. Selv om kategoriseringen i disse sakene fra USA knyttes til lovverkets inngrepskriterier, som igjen er mer fokusert på ulike former for mishandling og vanskjøtsel enn i Norge, får foreldrenes situasjon og atferd stor betydning for de avveiningene som skjer. Den nevnte oversiktsartikkelen av Jones (1993) bekrefter disse tendensene når det gjelder hvorfor det tas beslutninger om omsorgsovertakelse. Han påpeker at foreldrenes fungering, deres samarbeidsvilje og relasjonen mellom foreldre og barn får betydning fordi disse variablene antas å si noe om foreldrenes muligheter for å nyttiggjøre seg tiltak. Sannsynligheten for at et barn blir plassert utenfor hjemmet øker dessuten hvis foreldrene har mishandlet et annet barn tidligere, hvis det finnes psykologiske eller medisinske uttalelser om at foreldrene mangler kompetanse mht. barneomsorg, og hvis foreldrene nekter å ivareta barnets grunnleggende behov. Tilleggsfaktorer kan være at foreldrene er svært problembelastet, er utsatt for ekstrem stress, ikke greier å fungere i arbeidslivet eller har en livsstil som i for stor grad er i «konflikt med det å ha omsorgen for barn». Barnas alder får spesielt stor betydning når de er yngre enn seks år gamle, og hvis det ikke er søsken i familien. Spesielt markant for USA (og til dels England) er det også at barn fra fattige familier lettere blir plassert utenfor hjemmet.

Det kan være nyttig å kartlegge hvilke dimensjoner som vektlegges av barnevernarbeidere når de faktisk tar beslutninger, men vanskeligere å bruke resultatene til å lage metodeverktøy (også kalt «skalaer» eller «instrumenter») for bruk i beslutningsarbeid. To oversiktsartikler kritiserer denne metodeutviklingen, blant annet ut fra manglende enighet om hvilke variabler slike metodeverktøy skal inneholde og pga. ukritisk bruk av dem. For eksempel oppsummerte Wald og Woolverton (1990) erfaringer med at slike metodeverktøy foreløpig hadde hatt begrenset nytte. Etter deres vurdering var det ikke mulig å forutsi risiko nøyaktig nok på basis av de «instrumentene» som fantes da, samtidig som ulike kontorer brukte instrumenter som verken var godt nok utformet eller etterprøvd. To viktig innvendinger var i følge forfatterne at det er uenighet om hva risiko er, og at praktikere har en tendens til å blande sammen vurderinger av barns behov og vurderinger av den risikoen barn utsettes for. Det ville være et alternativ å «legge sammen risikofaktorer», men her er problemet manglende empirisk kunnskap om hvor «skjæringspunktet» går for hver enkelt faktor. Dessuten henger de ulike faktorene sannsynligvis sammen med hverandre, og det fører lett til systematiske feil i retning av å overvurdere mulige faremomenter.

McDonald & Marks (1991) trekker samme konklusjoner som Wald & Woolverton (op. cit.) og mener at «bruken av instrumenter» har spredt seg uten at deres forklaringskraft (prediktive validitet) er godt nok fastslått. Det påpekes at de åtte instrumentene de diskuterer identifiserer i alt 88 forskjellige variabler, fordelt på karakteristika ved barnet, ved omsorgsgiverne, ved omgivelsene, ved selve mishandlingen, ved mishandlerens tilgang til barnet, ved familien og ved samspillet mellom foreldre og barn. Med andre ord har det foreløpig ikke lykkes å finne verken «barnemishandligssyndromet», «vanskjøtselssyndromet» eller «det seksuelle overgrepssyndromet», og det er også tvilsomt om dette er mulig (Backe-Hansen 1995b).

Studiet til Ingrid Claezon (1987, Claezon & Larsson 1985) representerer ett av relativt få unntak ved å bruke beslutningsteori i analysen av beslutningene som ble tatt i 166 barnevernsaker i Umeå. Hun fant mange likhetspunkter mellom de 10 sakene der omsorgen for barnet etter hvert ble overtatt og resten, bortsett fra to forhold: Halvparten av barna som ble plassert hadde også vært plassert tidligere, og samtlige av foreldrene til de plasserte barna hadde «misbruksproblemer». Det gjaldt ingen av de andre. Rusmisbruk som en viktig årsak til plassering av små barn blir også påpekt i en annen svensk studie (Andersson, 1990), og viser til en virkelighet som vi kjenner igjen fra norsk barnevern. I sin teoretiske diskusjon vektlegger Claezon (1987) to forhold, hvorav det første er de følelsesmessige belastningene – spesielt angsten – som er knyttet til barnevernets beslutninger. Det er her snakk om såkalt ansvarsangst fordi sosialarbeideren «er det sosiale arbeidet», og det å mislykkes både blir en profesjonell og en personlig feil. Det er snakk om angst for å ta beslutninger fordi man mangler ressurser, mangler klare rammer, mangler kunnskap om problemløsning og det er tvil om grunnlaget for de beslutningene som tas på grunn av vage juridiske bestemmelser. Denne angsten er så omfattende at den bør tas med i tenkningen om beslutninger i vanskelige barnevernsaker parallelt med mer «praktiske» beslutningsproblemer.

Det andre teoretiske forholdet Claezon (op. cit.) vektlegger er betydningen av å skille mellom mål-middelbeslutninger og såkalte subsumsjonsbeslutninger, eller beslutninger der sosialarbeidere vurderer om en sak stemmer over ens med lovens kriterier. Hun mener beslutningsteoretikere, spesielt innen rasjonell beslutningsteori, primært diskuterer den første typen beslutninger mens det er de sistnevnte som bør prege saksbehandleres måte å håndtere vanskelige barnevernsaker på. Dette innebærer en forskyvning av ansvar fra den enkelte beslutningstakeren til de rettslige forholdene som reguleres av selve lovteksten. Det innebærer også at det ikke er rimelig at sosialarbeidere nærmest skal kunne forutsi framtidige hendelser, som norsk lov kan sies å foreskrive, men bare ta beslutninger om hvorvidt noe som allerede er skjedd stemmer med lovens krav.

Voll (1995) brukte tre vignetter hentet fra Kjølsrøds (1994) undersøkelse, som var konstruert på grunnlag av saker om omsorgsovertakelser fra Barne- og familiedepartementets arkiv. I alt ble 14 saksbehandlere fra tre barnevernkontorer intervjuet. Voll fant at saksbehandlerne så ut til å velge en av tre løsningsstrategier i disse sakene. For det første satset de på enten tillit eller mistillit som grunninnstilling til omsorgspersonene i vignettene, noe også Kjølsrød (1994) postulerte. For det andre satset de på visse, utvalgte aspekter og overså andre. For det tredje valgte de, når de var usikre, å utsette beslutningen om at omsorgsovertakelse var nødvendig gjennom å kreve ytterligere informasjon eller sette inn tiltak i påvente av en avklaring av saken. Voll fant formålsrasjonell tenkning mest egnet for sine analyser, i motsetning til Claezon (1987), som prinsipielt mener at slik tenkning bør avvises som egnet i forståelsen av denne typen beslutninger.

I en ny, norsk artikkel kritiserer forfatterne (med utgangspunkt i Festingers dissonansteori) den innsnevringen som lett skjer underveis i vanskelige barnevernsaker. De eksemplifiserer dette med tre kasus, der henholdsvis fokusering på mors diagnose, hennes kulturbakgrunn og hennes medlemskap i en religiøs sekt ble det ene kjennetegnet som fanget interessen, mens barnets situasjon kom i bakgrunnen (jfr. Voll, 1995). De forklarer dette med kompleksiteten i sakene, og det at barnevernsaker der omsorgsovertakelse er et alternativ er dissonansskapende (stimulerer selvmotsigende oppfatninger) i seg selv på grunn av vårt samfunns grunnverdi om at barn skal vokse opp hos sine biologiske foreldre (Mooney & Gulichsen 2000).

8.3.2 Kjennetegn ved barneverntjenestens beslutninger: Behovet for rettferdiggjøring

Barnevernets beslutninger har noen viktige kjennetegn som til dels er særegne for denne tjenesten. For det første griper beslutningene inn i en av samfunnets viktigste arenaer, hvor foreldre vanligvis har rett til å ta sine egne beslutninger og hvor legitimiteten av eventuelle inngrep alltid kan diskuteres fra et sosialpolitisk og ideologisk utgangspunkt. For det andre beveger barnevernansatte og foreldre seg mellom et nivå hvor tjenester tilbys og mottas, og et nivå hvor barnevernet påtvinger foreldrene tjenester eller fatter inngripende vedtak mot foreldrenes uttrykte ønsker. For det tredje må beslutningene tilfredsstille juridiske krav som er definert av andre, der kravene indirekte forutsetter bruk av skjønn. For det fjerde tas beslutningene i samspill med mange ulike aktører over tid. Dermed må individuelle beslutninger rettferdiggjøres både profesjonelt, juridisk, moralsk og sosialt (Backe-Hansen, 1995a).

Blant annet av den grunn kan beslutningsprosessen i barnevernsaker forstås som en serie kliniske og sosiale slutninger, med sikte på å komme fram til en beslutning som kan rettferdiggjøres . Å trekke en slutning innebærer at vi anvender kjente fakta til å lære noe om ukjente fakta. De slutningene som trekkes i en barnevernsak, er for eksempel at et barns atferd sier noe om omsorgssvikt eller at foreldres atferd sier noe om mulig rusmiddelmisbruk. Det er snakk om en serie slutninger fordi vurderingsarbeidet i en barnevernsak er en prosess der elementene i prosessen påvirker hverandre gjensidig. Egentlig trekkes det slutninger helt fra den første meldingen i en sak kommer, deretter vil enhver beslutning som tas bygge på tidligere slutninger og beslutninger som igjen påvirker løpet videre. Disse slutningene er kliniske fordi de hele tiden trekkes av enkeltpersoner og dreier seg om enkeltpersoner, med en målsetting om å forstå aktørene i den enkelte saken best mulig. Slutningene er også sosiale fordi de trekkes som et resultat av barneverntjenestens samhandling med foreldrene og barna, samarbeidspartnere, kollegaer og andre som involveres i prosessen (Backe-Hansen 1999a).

Den siste, sentrale delen av ovenstående definisjon dreier seg om rettferdiggjøring . Av dette perspektivet følger flere implikasjoner for beslutningsprosessen i den enkelte sak. Barneverntjenesten står for det første ansvarlig for sitt arbeid og må kunne rettferdiggjøre sine valg med hensyn til hva slags informasjon som hentes inn eller utelates, hvordan informasjonen bearbeides og hvorfor bestemte råd og forslag gis prioritet framfor andre mulige råd og forslag. Denne rettferdiggjøringen vil alltid skje i forhold til noen; partene, deres prosessfullmektiger, beslutningstakerne og av og til barna. Rettferdiggjøringen skjer på flere måter i løpet av beslutningsprosessen i takt med de standpunktene som kan «utfordres».

Et siste, viktig aspekt ved kravet om rettferdiggjøring er knyttet til den rettslige sammenhengen som et fåtall av barnevernsakene behandles i. I norsk rettsvesen, også i fylkesnemnda, tas beslutninger etter en prosess hvor begge parter har fått fremme sitt syn med vekt på fordelene ved egen posisjon og ulempene ved motpartens. Dette kalles det kontradiktoriske prinsipp, og er grunnleggende i bl.a. norsk rettspleie. Som en følge av dette prinsippet blir også barneverntjenestens vurderinger «veid og målt» ut fra hvordan de passer med det partene ønsker og mener, noe som er legitimt i denne fasen av beslutningsprosessen. Målsettingen med dette er ikke i seg selv å oppnå enighet, slik det gjerne er i andre (mer diskursive) organer som for eksempel konfliktråd og familierådslag. Barneverntjenesten må derfor kunne argumentere for gyldigheten av sitt arbeid også når det utsettes for kritikk. At dette er vanskelig, spesielt når utfallet blir at barneverntjenestens forslag ikke tas til følge, demonstreres blant annet av Strandbu (2000).

8.3.3 Prosedural rasjonalitet og bruk av skjønn

Claezon (1987) reiser som tidligere nevnt tvil om det er mulig å bruke tenkning basert på såkalte rasjonelle beslutningsteorier i forståelsen av beslutningsprosesser i barnevernet, jf. også de refererte konklusjonene til Christiansen o.a. (1998). En rasjonell beslutningsprosess er ideelt sett ønskelig, ikke minst på grunn av de kravene som må stilles til partenes rettssikkerhet i disse sakene. Imidlertid er det flere mulige måter å definere rasjonalitet på.

Et alternativ er å anlegge det som kalles et proseduralt syn på rasjonalitet (Jungermann 1986). Jungermann argumenterer mot såkalte normative modeller innen beslutningsteori. Han anbefaler heller såkalt prosedyrerasjonalitet, som handler om hva slags informasjon man leter etter og bruker, i forhold til hensikten med de vurderingene som gjøres og de beslutningene som tas. Med andre ord dreier ikke diskusjonen seg om i hvilken grad beslutninger gjøres i samsvar med ideelle normer for hvordan beslutninger bør tas, men om framgangsmåten er akseptabel.

Denne forståelsen av rasjonalitet er viktig i sosiale sammenhenger hvor vurderinger skal rettferdiggjøres, og der det ikke alltid er mulig å bli enig om hva som er de grunnleggende stridsspørsmålene. Da er det også viktig med åpenhet omkring hva slags informasjon som anses relevant, og ikke minst hvordan informasjonen bearbeides og vektlegges. I barnevernsaker knyttes slike spørsmål til utøving av profesjonelt skjønn, definert som bruk av lovens bestemmelser ut fra faglig kunnskap, kombinert med innsikt i den enkelte saken (Backe-Hansen 1995b).

Det ligger i betegnelsen skjønn at det er snakk om en «kvalifisering» av noe som ellers kan ses ut fra mer eller mindre fastsatte regler og retningslinjer. Når bruken av skjønn problematiseres, er derfor én innfallsvinkel hvor store avvik fra retningslinjene som kan tillates. Jo mindre regulert en virksomhet er av forskrifter og retningslinjer, desto større fleksibilitet blir både nødvendig og akseptabelt. Bruk av skjønn forutsetter individuelle vurderinger. I dette ligger også muligheten for at personlige fordommer blir en del av skjønnsanvendelsen. Jo mindre reflektert praksis er, og jo mindre praksis baserer seg på oppsummert og forskningsbasert kunnskap, desto større plass kan fordommene få. Bruk av skjønn krever derfor alltid refleksjon og ofte faglig veiledning fra utenforstående.

Når faglig skjønn brukes i barnevernsaker, kan det bidra til innsnevring så vel som åpenhet i beslutningsprosessen. Hvis skjønnet blir den redningsplanken som brukes når saker blir for vanskelige, eller hvis anvendelsen av skjønn hindrer beslutningstakere i å analysere alternative handlemåter i en sak, blir skjønnsanvendelsen destruktiv. Hvis anvendelsen av skjønn derimot betyr å nyansere, reflektere over og diskutere saker, kan bruk av skjønn fungere offensivt og konstruktivt.

Det siste halve århundret har det vært gjort mye forskning knyttet til verdien eller nytten av skjønnsanvendelse, spesielt i form av sammenlikninger mellom kliniske og statistiske vurderinger. Kliniske vurderinger defineres da vanligvis som det å kombinere informasjon i sitt eget hode, til forskjell fra å bruke enkle, matematiske formler for å gjøre det samme. Forskningsinteressen har særlig vært rettet mot sammenlikninger mellom «menneske og maskin» når det gjelder kategorisering av fenomener der riktig svar er kjent på forhånd, og «prediksjon av sannsynligheten for alternative utfall». Resultatene går nokså entydig i retning av at klinikeres vurderinger er dårligere enn selv enkle, statistiske formler, og at det ikke ser ut til at erfaring hjelper. (Dawes 1994).

Dawes (1994) har flere svar på hvorfor statistiske formler fungerer bedre enn selv meget erfarne klinikere. Ett av dem er knyttet til det at statistiske formler er spesielt konstruert for å oppdage mønstre i store mengder av stimuli der det ikke alltid er like klart hva som er viktig og hva som er uvesentlig informasjon. En statistisk formel lar seg ikke distrahere av informasjon som for eksempel er slående men mindre relevant, eller som passer inn i en bestemt forståelse som er «behagelig», men ikke nødvendigvis riktig. Bruk av statistiske formler beskytter også mot trøtthet og kjedsomhet, og den variasjonen i vurderinger som vil følge av dette over tid. En maskin følger akkurat samme framgangsmåte fra sak til sak, noe mennesker ikke klarer. Med andre ord knyttes forskjellene mellom de kliniske og de statistiske vurderingene til måter mennesker generelt resonnerer på.

Gambrill (1997), som skriver om sosialt arbeid, lister opp en rekke ulike former for «resonneringsfeil» som hun mener påvirker de beslutningene som tas også i dette feltet. Noen av dem gjengis her. Som det vil framgå er det egentlig ikke snakk om klart atskilte fenomener, men de deles her opp for oversiktens skyld.

For det første er det snakk om informasjon som er tydelig (eller «vivid»). Konkret og klar informasjon blir tydeligere og tillegges også lett større vekt enn mer abstrakte data som for eksempel statistiske rapporter. Dette er kunnskap som formidles i undervisning og veiledning etc., hvor det slående enkelteksemplet eller tilfellet understreker det formidleren ønsker å legge vekt på. Slike er enkle å huske fordi de får en fortellende (narrativ) form. Det er også lett å velge ekstreme eksempler nettopp fordi de er lette å huske, selv om de ikke er representative for den saken man holder på med. Problemet med denne tenkemåten er at vi kan miste informasjon som er viktig, men mindre tydelig, og derigjennom vurdere på feil grunnlag.

For det andre har vi en tendens til å tro på førsteinntrykk, og forankre vår vurdering i dem uten å tilpasse dem i lys av ny informasjon, selv når vi vet at disse inntrykkene kan ha dannet seg helt tilfeldig. Førsteinntrykkene danner grunnlaget for den videre forståelsen av en person, selv om nærmere kjennskap til personen gir mer nyansert kunnskap. Det er lettere å tolke ny kunnskap inn i den forståelsen man allerede har enn å konstruere en ny forståelse. I neste omgang søker vi ofte informasjon som bekrefter den forståelsen vi allerede har, og overser informasjon som avkrefter den. Når dette skjer for tidlig i en vurderingsprosess, kalles det gjerne «for tidlig tillukking». En annen sak er at noen er så oppsatt på å ikke la seg styre av tidligere saksbehandleres oppfatninger at de i for stor grad stoler bare på egne vurderinger, og ender opp med å gjøre tidkrevende dobbeltarbeid.

For det tredje kan teoretiske innfallsvinkler og forestillinger bli forutinntatte forestillinger og føre til uriktige vurderinger, hvis de for eksempel forhindrer nærmere undersøkelse av informasjonen i en sak. Mye av menneskers virkelighetsforståelse er «teoribasert» heller enn databasert, og våre fortolkninger er ofte basert på slutninger om hva som kan være tilfelle. Selv om profesjonell kunnskap er en nødvendig forutsetning for yrkesutøvelse i (bl.a.) barnevernet, kan på den andre siden kunnskapen bidra til utilstrekkelig skjønnsutøvelse.

For det fjerde er det lett å overse betydningen av «utvalgsstørrelse». Ansatte i barnevernet forholder seg til et utvalg av menneskelig atferd i situasjoner som er spesielle. De kan lett tro at det de observerer er mindre spesielt enn det egentlig er fordi de så sjelden ser «vanlige» situasjoner. Det som kan observeres av samspill mellom foreldre og barn i løpet av en time kan være lite representativt for hva som ellers skjer, ikke minst fordi det å bli observert i seg selv påvirker samspillet.

For det femte er det lett å overse hvor omfattende et fenomen egentlig er i befolkningen som helhet. Hvis man primært forholder seg til personer med definerte problemer, er det lett å få et forskjøvet normalitetsbegrep. Et eksempel kan være indikasjoner på seksuelle, fysiske eller psykiske overgrep mot barn. Det er med andre ord viktig å vite nok til at man kan reflektere over når et tilsynelatende avvik egentlig uttrykker «normal variasjon», og når det er snakk om reelle avvik.

For det sjette er det spørsmål om stereotype oppfatninger. Stereotypier er en vanlig form for forforståelse (eller fordommer). Samtidig er dette en forvridd måte å vurdere variasjoner i grupper på. Mange har en tendens til å overvurdere variasjonen i grupper de selv er medlemmer av, og undervurdere variasjonen i det som er «utgrupper» for dem. Dermed tror de også at de vet mer om «utgruppene» enn de faktisk gjør. Faren for stereotype oppfatninger av barn og foreldre i barnevernsaker vil ofte være til stede, særlig i de mange tilfellene hvor saksbehandlerne og familiene kommer fra en ulik sosial (klasse, skikt), kulturell- og erfaringsmessig bakgrunn.

Gambrill (1997) framhever også at overdreven tro på tilgjengelig informasjon er et hinder for bedre skjønnsanvendelse. Til menneskers nærmest iboende ønske om å skape orden og mening i tilværelsen, hører også en tendens til å finne mest mulig dekkende forklaringer på fenomener og hendelser. Dermed oppstår tendenser til å søke mest mulig omfattende forklaringsmodeller, som egentlig forutsetter større grad av entydighet i tilgjengelig informasjon enn det som faktisk finnes. Overdreven tro på «konsistens i data» kan også føre til forsøk på å finne en enkelt årsak til et problem hos barna eller foreldrene i en sak. Da velges gjerne den som er mest framtredende («salient»), jfr. Mooney & Gulichsen (2000) .

8.3.4 Den faglige kunnskapens plass i beslutningsprosessen

Det går ikke an å se beslutningsprosessen i barnevernsaker uavhengig av faglig kunnskap om barn. Dette gjelder spesielt fordi formuleringene i både vår nåværende lov om barneverntjenester og den tidligere barnevernloven forutsetter skjønnsmessige vurderinger som er basert på for eksempel psykologisk terminologi (Backe-Hansen 1999a). I forlengelsen av dette følger de sentrale beslutningstemaene i barnevernsakene. Disse består for det første av å vurdere hvilke barn og unge som hører inn under barneverntjenestens ansvarsområde og hvilke som ikke gjør det. For det andre er det avveiningene mellom hvilke barn, unge og familier som skal tilbys råd og veiledning, og i hvilke saker man skal formalisere kontakten ytterligere gjennom iverksetting av tiltak. For det tredje er det avveiningene mellom tiltak i hjemmet og plassering utenfor hjemmet, og senere beslutninger om samvær og tilbakeføring etter at en omsorgsovertakelse er skjedd . Beslutningene impliserer hele tiden en deling i to kategorier; de som passer og de som ikke passer inn i den kategorien som til en hver tid vurderes (Backe-Hansen 1995a).

Det grunnleggende psykologiske temaet for barnevernets vurderinger er forholdet mellom kvaliteten på den omsorgen barn gis og hva slags utvikling de får som følge av dette. Når barn er små, kobles ofte vurderingen av deres utvikling og fungering sammen med en vurdering av mangler ved deres omsorgssituasjon gjennom bestemmelsene i barnevernloven § 4–12. Når barn blir større, kobles beslutningene om dem i stadig økende grad til deres atferd, eventuelt gjennom bestemmelsene i barnevernloven §§ 4–24 – 4–26. Samtidig kan det vise seg at årsakene til dagens problemer blant ungdom bl.a. er sviktende omsorg på et tidligere tidspunkt.

Selv om grunnlaget for tiltak og inngrep fra barneverntjenestens side er hensynet til «barnets beste», begrenser loven seg til å presisere at dette innebærer stabil og god voksenkontakt og kontinuitet i omsorgen. Når det skal tas beslutninger om eventuell omsorgsovertakelse, skjer imidlertid avveiningene i forhold til et antatt minimum for akseptabel omsorg . Dette følger av at en slik beslutning bare kan rettferdiggjøres hvis et barns utvikling enten har tatt skade eller sannsynligvis vil komme til å ta skade på grunn av mangler ved forholdene i hjemmet. Forholdet mellom kvaliteten på den omsorgen barn gis og den utviklingen barn får, dreier seg i slike situasjoner om hva «for dårlig barneomsorg» er i vårt samfunn og i vår tid , og hva slags utviklingsforløp hos barn som kan rettferdiggjøre omsorgstiltak fra barneverntjenestens side. Som ideologiske og sosialpolitiske tilleggsmomenter kommer så hvem de for dårlige foreldrene er, hva slags aspekter ved deres livssituasjon som vektlegges, forståelsen av hvorfor foreldrene er blitt som de er, og hva som kan gjøres og ikke gjøres for å forbedre deres foreldrefunksjoner tilstrekkelig.

Det «psykologiske grunntemaet» (som Elisabeth Backe-Hansen kaller det) konkretiseres i hver enkelt sak gjennom den undersøkelsen som gjøres, råd og veiledning som gis og tiltakene som eventuelt settes i verk. Kunnskapens plass i beslutningsprosessene i barnevernsaker er derfor direkte knyttet til de måtene konkretiseringen skjer, kan skje og bør skje på. I og med at barnevernarbeid svært ofte finner sted i en tverrfaglig sammenheng, understrekes også behovet for en felles faglig forståelse blant dem som deltar i disse prosessene.

De siste årene har det vært rettet mye kritikk mot kvaliteten på den faglige kunnskapen som anvendes i vurderingen av barnevernsaker, og det stilles spørsmål ved hva slags verdi faglig kunnskap eller ekspertkunnskap har. Samtidig stiller den nåværende barnevernloven i følge Backe-Hansen en del implisitte krav om bruk av faglig kunnskap, fordi formuleringene i loven tilsier at det trekkes ulike, faglige slutninger. Om man samtidig kan si at vår nåværende lovgivning har for stor tiltro til hva slags kunnskap som finnes, er en annen sak (Backe-Hansen 1997). Hvilke indirekte krav til kunnskap som barnevernloven kan sies å stille, blir nærmere beskrevet nedenfor.

For det første krever formuleringene i § 4–12 a bruk av deskriptive slutninger , eller bruk av observasjoner om virkeligheten for å si noe om andre (ikke observerte) forhold. Det blir trukket slike slutninger når det samles inn informasjon om et barns omsorgssituasjon, og barnevernet på dette grunnlag konkluderer med at det for eksempel er alvorlige mangler ved den daglige omsorgen barnet får (som er lovens formulering). Man kan ofte ikke direkte se en dårlig omsorgssituasjon, men man kan for eksempel observere atferd hos barn som kan tolkes som uttrykk for en utrygg tilknytning.

For det andre krever formuleringene i § 4–12 d bruk av kausalslutninger, eller slutninger om forholdet mellom årsak og virkning på grunnlag av observasjoner. Er det først snakk om omsorgsovertakelse, kreves det at årsaken til de manglene som er observert kan tilskrives foreldrenes atferd. For eksempel kan man observere uttrykk for understimulering for barnets del, og tilskrive dette at foreldrene mangler sensitivitet på grunn av sitt rusmiddelmisbruk. Man kan observere at barnet virker redd og utrygt, og tilskrive dette at foreldrene utsetter barnet for vold i hjemmet eller at foreldrene mangler medfølelse og innlevelse.

For det tredje krever formuleringene i både §§ 4–1 og 4–12 d prediksjon, eller en begrunnet antakelse om hvordan barnet vil få det på sikt . Dette gjelder § 4–1, fordi denne paragrafen dreier seg om hva som er best for barnet, og dette i seg selv må vurderes på sikt. Det gjelder § 4–12 d fordi den inkluderer en setning om framtidig skade. Når barneverntjenesten foreslår omsorgsovertakelse av små barn, er det i prinsippet snakk om å forutsi barnets utvikling og trivsel i store deler av oppveksten – noe tilgjengelig forskning tyder på er tilnærmet umulig.

For det fjerde krever formuleringene i § 4–12 annet ledd komparasjon eller sammenlikning mellom antatte virkninger av fortsatte hjelpetiltak og antatte virkninger av plassering utenfor hjemmet . Kan det skapes tilfredsstillende forhold for barnet gjennom hjelpetiltak, skal dette foretrekkes. Dermed blir det en nær sammenheng mellom sammenligninger og forutsigelser. Barneverntjenesten må nemlig ideelt sett forutsi framtidige utviklingsforløp for barnet med en omsorgssituasjon som er kjent, og sammenligne dette mulige forløpet med antakelser om virkningen av en situasjon man ikke kjenner.

Lov om barneverntjenester krever ikke at vurderingene skal være statistisk signifikante, for å bruke forskerspråket. Her er det snakk om sannsynlighetsovervekt, hvilket vi si at det antas å være mer enn 50   % sannsynlighet for at det foreslåtte tiltaket er best for barnet. Samtidig kan det argumenteres for at bestemmelsene i loven krever mer presis og gradert kunnskap enn det som finnes, også enn det som er mulig å utvikle. I tillegg kommer at de barnevernansattes kunnskapsgrunnlag ikke er enhetlig, og at måten kunnskapen anvendes på kanskje heller ikke utnytter de mulighetene som allerede finnes for å øke presisjonsnivået på de vurderingene som gjøres.

8.4 Tidsfristene i undersøkelsessaker

Som nevnt i kapittel 3 blir bestemmelsene om tidsfrister i barnevernloven stort sett fulgt opp.

Spørreskjemaundersøkelsen til Næss m.fl. til landets barnevernpersonell inneholdt flere spørsmål om personellets innstilling til tidsfristene. 92 prosent svarte der at det etter deres oppfatning bør være tidsfrister i undersøkelsessaker. Samtidig oppfatter nær halvparten av de ansatte tidsfristene som for stramme, mens halvparten vurderer tidsfristene som passelige.

Denne litt tvetydige innstillingen til de gjeldende bestemmelser avspeiles også i vurderingene av hvilke følger fristene i undersøkelsessaker får. Ca. 2/3 deler av de ansatte mener fristene i høy grad har bidratt til systematikk i undersøkelsesarbeidet. Nesten halvparten mener også at de i stor grad har bidratt til at barn og unge får hjelp i tide. Samtidig mener ca. hver tredje informant at fristene i betydelig utstrekning tar ressursser fra tiltaks- og oppfølgingsarbeid. Noe mer enn en femtedel av de ansatte gir uttrykk for at fristene har bidratt sterkt til følgende konsekvenser: Fristene framtvinger beslutninger heller enn forståelse og hjelp, de fører til at tiltak blir satt i verk for å «kjøpe tid» og til at saker blir henlagt uten god nok utredning (Næss o.a., 1998:28–30).

Slike delte oppfatninger i synet på tidsfristene kan både ha samband med erfaringer fra ulike barnevernkontorer og ulike saker ved de samme kontorene. Det som tidligere er referert fra samme spørreskjemaundersøkelse om hvor godt de mente sakene var belyst og hvor sikre de var mht. beslutningen, underbygger indikasjoner på at i noen saker bidrar tidsfristene til at kvaliteten på arbeidet blir skadelidende.

I den grad fristene ble overskredet, knyttet informantene overskridelsene særlig til stor arbeidsmengde, motstand fra foreldrene, venting på skriftlige rapporter fra bl.a. psykologisk sakkyndige, og mangel på passende tiltak (Næss o.a., 1998:31).

Drugli/Martinsen påpeker at også i de mange sakene der undersøkelsene gjennomføres innenfor lovens tidsrammer, er det som oftest en venteperiode før barnevernet begynner å arbeide aktivt med sakene. Disse venteperiodene «skjules» i den vanlige barnevernstatistikken. I følge forfatterne minner prioriteringen mellom disse sakene mer om venterom ved medisinske akuttmottak enn om ventelister, i og med at både sakenes alvorlighetsgrad og aktivt hjelpesøkende foreldre hadde en tendens til å påvirke prioriteringene (Drugli/Martinsen, 1998).

Havnen/Christiansen/Havik er opptatt av skillet mellom formell, registrert tidsbruk i sakene og faktisk tidsbruk. Disse forfatternes hovedinntrykk er at tidsfristene har medført en bevisstgjøring hos barnevernarbeiderne omkring saksbehandling, målrettet arbeid og rettssikkerhet, men at det ikke er grunnlag for å hevde at tidsfristene i seg selv hadde hatt avgjørende betydning for beslutningene som ble fattet. De samme forskerne er samtidig sterkt skeptiske til å bruke overholdelse av tidsfrister som et kvalitetsmål. De framhever hvor vanskelig det er å finne målbare kriterier for å vurdere om barnevernet faktisk yter rett hjelp til rett tid. I slike situasjoner er det lett å ty til «surrogatmål» som prestasjonskriterier. Slike mål fokuserer gjerne mer på om rutiner er fulgt enn på hvilket utbytte barna har fått av virksomheten. I barnevernet er tidsfristene i følge forfatterne i ferd med å bli et slikt surrogatmål (Christiansen/Havnen/Havik, 1998:106).

For å ha en begrunnet oppfatning av om arbeidet med forvaltningssaker/beslutninger tar så mye tid at dette går ut over oppfølgingen av tiltak og andre aktiviteter, burde en kunne vise til undersøkelser av tjenestens tidsbruk. Begrensede kartlegginger fra Tromsø og Trondheim (Holtan, 1997 Drugli/Martinsen, 1998) tyder på at arbeidet med meldinger og undersøkelsessaker fyller ca. 10 – 20 prosent av arbeidstiden ved barnevernkontorene. I mangel av representative data, forblir det et ubesvart spørsmål hvor mye arbeidstid som brukes på beslutningsarbeid og hvordan dette påvirker hvordan andre oppgaver blir utført.

8.5 Kan bedre beslutningspraksis læres?

Et sentralt spørsmål er hvordan de barnevernansattes tvil og usikkerhet i enkeltsaker kan håndteres uten å føre til handlingslammelse.

For det første kan tvil og usikkerhet møtes ved hjelp av informasjon og kunnskap. En måte å redusere usikkerheten på er å finne ut mer. Da er det imidlertid viktig å fokusere søkingen etter informasjon og kunnskap på det saken gjelder, så ikke informasjonen i seg selv gjør tvilen større i kraft av sin mengde. Dermed får også fagkunnskap stor betydning, fordi den bidrar til at det kan lages bedre «hypoteser» bl.a. i enkeltsakene.

For det andre kan tvil møtes ved hjelp av grundighet. I utgangspunktet går det an å sammenlikne barnevernets beslutningsprosesser med testing av hypoteser i kvalitativ forskning. I en gitt sak, der det i utgangspunktet finnes flere handlingsalternativer, bør hvert enkelt av disse få status som en hypotese med krav på å bli bekreftet eller avkreftet. Det som i andre sammenhenger kalles «for tidlig tillukking» er en måte å beskytte seg mot vanskelige vurderinger på, fordi det blir ekstra belastende å skulle forholde seg til flere motstridende beslutningsalternativer på en gang. Samtidig er informasjonen i en del barnevernsaker både motstridende og mangesidig, og både lovens tidsfristbestemmelser og etiske hensyn setter rammer for hvor lenge beslutninger kan og bør utsettes.

For det tredje håndteres tvil gjennom å forholde seg til at det kanskje ikke er noen løsning som er «best». Det oppleves gjerne som verre å velge bort det ideelle enn en alternativ mulighet som heller kan innebære nyanseforskjeller, avhengig av hvordan avveiningene i en sak foretas.

Spørsmålet om det er mulig å lære å fatte bedre beslutninger, kan som en teoretisk mulighet besvares i lys av forskningen som tyder på at det ikke ser ut som om erfaring hjelper. Igjen kan det henvises til Dawes (1994), men også Kirkebøen (1999). Samtidig argumenterer flere av forskerne som har vært toneangivende innen dette feltet for at bedre beslutningsatferd kan læres, hvis man tar hensyn til den kunnskapen som foreligger om hvilke vurderingsfeil som det er vanlige å gjøre (se for eksempel Arkes 1981, Dawes 1998 og Faust & Nurcombe 1989). Med andre ord kan det argumenteres for at beslutningstakere bør bli mer «statistiske» eller være mer oppmerksomme på vanlige svakheter som bl.a. er beskrevet tidligere i dette kapitlet.

Et viktig problem som ikke løses gjennom å bli «mer statistisk», er at barnevern handler om enkeltsaker mens forskningen dreier seg om grupper. Med andre ord handler diskusjonen omkring kliniske i motsetning til statistiske tilnærmingsmåter om hvordan vår generelle kunnskap kan bli sikrere, noe som er viktig i seg selv. Samtidig er statistisk basert kunnskap ikke tilstrekkelig, fordi den ikke er konkret nok til å takle utfordringene med å skulle slutte fra det generelle til det unike.

Eriksen og Skivenes (1998, jf. kapittel 6) argumenterer for såkalt prosedyrerettferdighet som framgangsmåte når det skal tas beslutninger i vanskelige saker. Deres utgangspunkt er spenningen mellom det at man ønsker rettsregler som er presise og lett operasjonaliserbare, mens dette på den andre siden verken er mulig eller ønskelig. Dette er fordi de situasjonene som krever tiltak er unike, og blant annet varierer med den enkeltes biografi, sosiale kontekst og geografiske og kulturelle tilhørighet. De mener også at det ikke finnes et faglig godt nok kunnskapsgrunnlag som kan løse problemene i hver enkelt sak, og at det ikke er mulig å se bort fra det normative islettet i barnevernets avgjørelser. Deres løsningsforslag (inspirert av Jürgen Habermas) dreier seg altså om såkalt prosedyrerettferdighet, det vil si at det konstrueres en framgangsmåte som i seg selv garanterer for rasjonaliteten i de beslutningene som tas. Det er tre elementer i en slik framgangsmåte. Det første er at berørte parter må med i beslutningsprosessen. Det andre er at man må ha såkalte deliberative organer eller møteplasser der offentlige myndigheter og private parter treffes og tvinges til en utveksling av argumenter, hvor argumentenes holdbarhet avgjøres gjennom diskusjon. Det tredje er at makt- og kompetanseulikheter må nøytraliseres gjennom at det for eksempel er en nøytral tredjepart til stede, som kan etterprøve inkonsistenser, oppklare misforståelser og rydde bort uvesentligheter. Å akseptere at barneverntjenestens vurderinger er normative, betyr å akseptere at profesjonell kunnskap ikke kan være enerådende selv om denne kunnskapen skulle bli langt mer presis og holdbar enn det som er tilfellet i dag. Møteplasser for utveksling av kunnskap og meninger, kan både tilføre deltakerne mer kunnskap og utfordre deres stereotypier og forutinntatte meninger. Slike møteplasser er også en måte å vise respekt for barn og foreldre på, noe som i seg selv er et viktig etisk krav.

Prosedyrerettferdighet løser imidlertid ikke i seg selv dilemmaet med å skulle slutte fra det generelle til det individuelle. Når barnevernet møter barn og foreldre, møter de det spesifikke og konkrete, og får detaljert kunnskap om det unike, det levende, det positive like mye som det negative og det slående. Samtidig ligger det i sakens natur at skjønnsanvendelsen må gå ut over det individuelle nivået. Det at et barns omsorgssituasjon eller en ungdoms atferd blir et anliggende for barneverntjenesten, betyr i seg selv at det er grunnlag for å vurdere det unike i saken opp mot de generelle bestemmelsene i loven. Da er det et krav at barnevernsarbeidere skal «oversette» kjennetegnene ved den enkelte saken til lovens bestemmelser. Dette er en vesentlig rettssikkerhetsgaranti, ikke minst for å unngå at familier urettmessig blir involvert i en barnevernsak.

Spørsmålet om verdien av faglig eller profesjonelt skjønn og hvordan det bør anvendes i barnevernarbeid er vanskelig, og har heller ikke noe entydig svar. Som framstillingen i dette kapitlet har vist, er ett av problemene med bruken av faglig skjønn knyttet til den iboende motsigelsen i menneskelig informasjonshåndtering. Kunnskap er viktig, men kan også lede til feilvurderinger. Bevissthet om disse feilene er heller ikke nok til å motvirke dem. I tillegg kreves aktiv refleksjon både i forhold til kunnskapen som finnes om disse feilene og i form av refleksjon over egen arbeidssituasjon og rolle i forhold til barn og familier.

De barnevernansattes bruk av skjønn er nødvendig og viktig når det skal fattes beslutninger i barnevernet. Samtidig er det et viktig korrektiv å se foreldre og barn som viktige samspillspartnere i vurderingsarbeidet med sikte på å få til en reell dialog der dette er mulig. Imidlertid vil barnevernet miste sin legitimitet dersom det fraskriver seg sin kompetanse som profesjonelle på grunn av den legitime kritikken som kan reises mot all skjønnsanvendelse. Barnevernets svar på kritikken bør heller være å utvikle bedre kunnskap og utøve sine profesjonelle roller bedre, og kanskje framfor alt å vise mer ydmykhet i stedet for skråsikkerhet i sitt arbeid.

8.6 Oppsummering

Av det foregående er det grunnlag for å si at beslutninger i det kommunale barnevernet er preget av å være mangesidige og varierte. Problemene som barnevernet arbeider i forhold til varierer sterkt. Generelt sett ser også de faktorene som påvirker barnevernets beslutninger i enkeltsaker ut til å være mangfoldige.

Ansatte i barnevernet ser ut til å ha et sammensatt syn på tidsfristbestemmelsene i barnevernloven. De aller fleste informanter gir uttrykk for en positiv innstilling til at slike frister finnes. Samtidig er oppfatningene delte mht. hvilke positive og negative effekter disse fristene har. Som nærmere beskrevet i 8.4, ser tidsfristene ut til å medføre uheldige bivirkninger i noen saker. Det er også en mulig fare for at anstrengelser for å overholde tidsfristene, som er blant de få klart kvantifiserbare målene for barnevernet, kan skje på bekostning av annen virksomhet eller grundighet i arbeidet. Samtidig ser ikke utvalget klare indikasjoner på at dette faktisk skjer i utstrakt grad. Etter utvalgets vurderinger ville det å fjerne tidsfristbestemmelsene skape flere problemer enn det løser. Utvalget mener fristene i hovedsak medvirker til å styrke partenes rettssikkerhet og systematikken i barnevernets arbeid.

Ulike empiriske studier gir til dels ganske forskjellige inntrykk av hvordan barnevernet i Norge arbeider og hvilke kriterier barnevernet legger til grunn for sine beslutninger. Sannsynligvis er en del av disse forskjellene knyttet til forskningsmetodiske forskjeller og ulike metodiske svakheter ved de refererte undersøkelsene. Samtidig virker det klart at det er betydelige forskjeller mht. hvordan meldings- og undersøkelsessaker blir behandlet i ulike deler av landet. Uten at dette strengt tatt er dokumentert, er det lite som indikerer at forskjellene hovedsakelig dreier seg om variasjoner i behov eller problemer. Når det gjelder statistiske sammenhenger mellom relativt mange barneverntiltak og ulike forhold ved kommunene, er forholdsvis mange ansatte i barnevernet og/eller et innbyggertall på over 50.000 de faktorene som framhever seg blant trekk ved kommunene.

Bl.a. studiene av barnevernets beslutninger i Bergen, Trondheim og Tromsø peker klart i retning av at både kommuner med lignende innbyggertall og ulike bydeler i de samme byene behandler meldinger og undersøkelsessaker (til dels svært) ulikt. Det ser med andre ord ut til å finnes ulike lokale «kulturer» eller «tradisjoner» i barnevernet, uten at hva disse består i er nærmere beskrevet eller analysert i faglitteraturen.

Generelt sett er det ikke mulig å spore noen sammenheng mellom hvor alvorlige sakene som meldes til barnevernet i utgangspunktet virker og barnevernets følgende beslutninger (henlagte eller ikke henlagte meldinger – henlagte undersøkelsessaker eller vedtak om tiltak).

Med enkelte nyanser, gir forskningsbasert norsk litteratur inntrykk av at barnevernet i Norge legger stor vekt på foreldres ønsker og samarbeid med foreldre i barnevernsaker. Dette gir bl.a. grunnlag for å reise spørsmålet om hva som gjør at barnevernet i noen saker vurderer forholdene i hjemmet som så dårlige at det velger å reise sak for fylkesnemnda om omsorgsovertakelser.

Vi har få empiriske studier fra Norge om beslutningsprosessen i det kommunale barnevernet i de tilfellene der barnevernet går inn for omsorgsovertakelser. Å gi en veldokumentert oppsummering av hva som er spesielt med barnevernets vurderinger av disse sakene er derfor vanskelig. Det finnes imidlertid indikasjoner på at når barnevernet går inn for omsorgsovertakelser, vil det i mange tilfeller være det siste leddet i en serie beslutninger om involverte barn og familier. Tidligere vedtak kan for eksempel dreie seg om flere hjelpetiltak i nærmiljøet, plasseringer utenfor hjemmet som hjelpetiltak eller/og akuttplasseringer. Med henvisning også til forskning fra andre land, virker det som barnevernet i slike saker betrakter foreldrene mer kritisk (med mer eller mindre god grunn) og vurderer hva som er relevant eller irrelevant informasjon annerledes enn i andre barnevernsaker.

Utenlandsk og til dels norsk forskning om beslutningsprosesser, gir grunn til å reise sterk tvil om i hvilken grad beslutningene i barnevernet preges av vitenskaplighet og rasjonalitet. I lys av annen organisasjonsteoretisk litteratur om forholdet mellom bedriftsøkonomisk inspirerte rasjonalitetsforestillinger og praksis, er slike betraktninger lite overraskende. I forhold til (bl.a.) barnevernet kan det spørres om i hvilken grad det er mulig å fatte beslutninger på et forskningsbasert grunnlag.

Selv om det kan vises til både generelle begrensninger ved menneskelig rasjonalitet, spesielle problemer knyttet til å fatte beslutninger i barnevernet, og mer eller mindre ufullstendig kunnskap, er det ingen grunn til å oppgi målsettingen om et faglig basert barnevern. Utvalget vil her understreke at et kritisk søkelys på enkelte aspekter ved barnevernets beslutninger ikke må forveksles med en generell nedvurdering av verken kunnskapsgrunnlaget eller praksis i barnevernet. Vi vil også gjenta at barnevernet i tillegg til å være basert på atferds-, samfunns- og rettsvitenskap også er og bør være en verdibasert tjeneste.

Dersom indikasjonene på at barnevernet generelt sett ikke prioriterer de alvorligste sakene avspeiler praksis, er det alarmerende. Det samme gjelder til dels for de geografiske variasjonene i barnevernets beslutninger, særlig mht. plasseringer utenfor hjemmet.

Utvalget kan ikke se store betenkeligheter ved at hjelpetiltak i hjemmet i en del tilfeller gis til barn og familier som bare etter en vid tolkning av barnevernloven § 4–4 har alvorlige nok problemer til å fylle inngrepskriteriene. På lengre sikt bør imidlertid mange av tiltakene som nå settes inn pga. «forholdene i hjemmet» eller «særlige behov» kunne ytes av andre etater enn barnevernet.

I et arbeidsområde der beslutningene skal tas på bakgrunn av så komplekse forhold som er beskrevet her, mener utvalget at det gjennom kvalitetssikringssystemer bør legges til rette for systematisk kvalitetssikring, innsyn og derigjennom økt legitimitet. Vi vil i denne forbindelse poengtere at skriftlige beskrivelser av prosedyrer m.m. og eventuelle sjekklister bare er en del av kvalitetssikringen. Kvalitetssikring må også omfatte bl.a. organisering og effektiv bruk av de involverte etatenes faglige ressurser (jf. kapittel 4) og kompetansehevende virksomhet (jf. kapittel 7).

Avsnitt 8.5 i dette kapitlet drøfter nærmere hvordan beslutninger kan bli bedre. Arbeidet med å kvalitetssikre beslutninger er i første rekke kommunenes og fylkeskommunenes ansvar. I tillegg er det behov for å systematisere og formidle kunnskap om dette temaet. Hvordan et slikt arbeid kan gjennomføres, bør etter utvalgets oppfatning drøftes nærmere mellom bl.a. statlige myndigheter og aktuelle forsknings- og kompetansemiljøer.

Problemstillinger knyttet til åpenhet rundt barnevernets bruk av skjønn og barnevernets legitimitet er særlig iøynefallende når det gjelder barnevernets beslutninger. Utvalget vil samtidig understreke at våre følgende vurderinger også er relevante i forhold til de fleste andre kapitlene i utredningen. Det er ikke til å unngå at barneverntjenestens arbeid blir gjort til gjenstand for meningsbrytning. Barnevernet har makt og myndighet til å gripe inn i familiens privatliv, og det er både rimelig og riktig at det er delte meninger i befolkningen om såvel retten til å handle som resultatet av handlingene. Utvalget er av den oppfatning at samfunnsdebatt om barnevernet må betraktes som et gode da engasjement om denne tjenestens arbeid er viktig for kvalitet, rettssikkerhet og faglig skjønn.

Utvalget vil hevde at barneverntjenesten fortsatt har et legitimitetsproblem i betydelige deler av befolkningen. Hvordan barnevernet vurderes i meningsmålinger hører med i dette bildet (jf. Ogden, 1996), men legitimitetsproblemer gjelder mer enn generelle mistillitstendenser til hvordan barnevernet utøver sine funksjoner. Mange enkeltpersoner og organisasjoner har henvendt seg til utvalget med frustrasjon og kritikk av enkeltvedtak fattet av barnevernet. Det har ikke vært mulig for utvalget å gå inn i enkeltsaker og vurdere disse, men det er mye som taler for at det utøves for dårlig faglig skjønn i flere saker. Det er derfor nødvendig å arbeide for en større åpenhet om barnevernets faglige skjønn og begrunnelser for vurderinger som blir gjort.

En måte å løse dette på kan være å fornye arbeidsmetodene i retning av økt bruk av familiens sosiale nettverk og de ressurser som måtte finnes her når hjelpetiltak skal settes inn. Utvalget kommer tilbake til spørsmålet om hjelpetiltak er godt nok tilpasset problemer og behov i kapittel 11. Vi viser her også til kap. 9.3.3. Ved å involvere «øvrig familie» og nettverk i drøftinger for å finne gode løsninger, vil de som deltar i drøftinger få innsyn i arbeidet og noen av de vurderinger som legges til grunn.

En annen måte er å utvikle strategier for bedre kontakt mellom barneverntjenesten og befolkningen, for eksempel gjennom bedre generelt samarbeid med barnehager, skoler og frivillige organisasjoner, jf. bl.a. kap. 4.

I 1995 lanserte Barne- og familiedepartementet en strategisk informasjonsplan for barneverntjenesten (Q-0871, BFD 1995). Her heter det bl.a.:

«En større grad av åpenhet i de saksforhold som gjelder generelle arbeidsmetoder og vurderinger som ligger til grunn for tjenestens arbeid vil være bidrag til å avmystifisere tjenesten. Både media og publikum har forventninger og et legitimt krav om innsyn i barneverntjenestens arbeid. Det gjelder primært i saker som ikke er omfattet av taushetspliktens innskjerpede bestemmelser knyttet til enkeltsaker.

Aktiv begrunnelse for tilbakeholdenhet med å gi opplysninger til samarbeidspartnere som skoler og helsesøstre, kan være bidrag til å redusere disse forvaltningsorganers noen ganger uutalte misnøye med samarbeidsformen vis a vis barneverntjenesten» (side 7).

I mange kommuner har barneverntjenesten vært opptatt av å legge til rette for en mer åpen kommunikasjon med både befolkningen og samarbeidspartnere. Det er utvalgets oppfatning at slik innsats må forsterkes og videreutvikles for å holde en positiv debatt i gang om barneverntjenestens ansvar og oppgaver.

Dette kapitlet har fokusert mest på de ansatte i barnevernet og på barnevernet som beslutningssystem. Neste kapittel tar opp barnevernets forhold til barna og familiene de kommer i kontakt med.

9 Barnevernets samhandling med barn og familier

9.1 Innledning

Barnevernets samhandling med barn og familier finner sted under høyst ulike omstendigheter. Samhandlingen kan foregå i sammenhenger og situasjoner som foreløpig eller aldri blir definert som barnevernsaker, i utredningsfasen, ved administrative vedtak, ved beslutningsprosessen i fylkesnemnda eller under gjennomføring og oppfølging av tiltak. I noen tilfeller preges kontakten med familien av dramatiske hendelser som akuttvedtak om plassering utenfor hjemmet. De ulike omstendighetene som er nevnt her er bare ment som illustrasjoner. Kapitlet beskriver mer generelt hva forskning m.m. om den aktuelle problemstillingen indikerer. På bakgrunn av tilgjengelig forskningsbasert litteratur, preges kapitlet av en viss overvekt i retning fokus på utredningsfasen.

Sett i forhold til målsettingen om å gi barn rett hjelp til rett tid, kan også «ikke-kontakt» mellom barnevernet og familien i en del tilfeller oppfattes som problematisk. Dette kan gjelde både saker der tjenesten kommer inn etter at problemene har utviklet seg lenge og tilfeller hvor barn vokser opp under skadelige forhold uten at barnevernet griper inn. Problemer knyttet til barnevernets fravær blir imidlertid ikke nærmere problematisert i dette kapitlet.

Det tas her for gitt at hvordan barnevernet fungerer ikke bare kan vurderes ut fra resultater som viser seg i ettertid. Barnevernets samhandling og samspill med barn og deres familier kan også kalles grunnelementer i tjenestene. Dette dreier seg om hvordan barnevernet forholder seg til barn og foreldre og om hvordan barn og foreldre opplever barnevernet. Naturligvis regner vi med at trekk ved barnevernets kontakt med familier også påvirker resultatene av barnevernets arbeid i mer eller mindre grad.

Hypotetisk kunne det tenkes gjennomgående fellestrekk ved barnevernets kontakt med familier på tvers av situasjoner, organisasjoner og aktører. I lys av kapittel 3, 6 og 8 virker en slik hypotese noe søkt. Alternative hypoteser kunne for eksempel være at det finnes markante variasjoner i samhandlingen avhengig av ulike forhold. Med ulike forhold menes for eksempel om det gjelder undersøkelses- eller tiltaksfasen, hjelpetiltak eller omsorgstiltak, kommuner eller fylkeskommuner, kommunens størrelse, lokalsamfunnets normer, problemområdet, foreldres kulturelle og sosiale bakgrunn osv. Som det vil gå fram av både dette og andre kapitler, etterlater de sistnevnte problemstillingene flere ubesvarte spørsmål enn svar.

Som det vil framgå av teksten og overskriftene, berører kapitlet også problemstillinger utover samhandling i en snever betydning av begrepet. Dette gjelder særlig for det kommende hovedavsnittet.

Først del av kapitlet tar for seg ulike former for å involvere barn og foreldre i barneverntjenesten. Deretter følger et avsnitt om kontakten mellom barnevernet og henholdsvis barn, foreldre og andre i familiens sosiale nettverk. Til slutt reises spørsmålet om det er systematiske forskjeller i måten barnevernet møter barn og foreldre på.

9.2 Brukerbegrepet og medvirkning fra barn og foreldre

I boken «Barn av barnevernet» drøftes begrepet bruker. Barnevernsektoren benytter i økende grad begrepet tjenester og brukere i stedet for tiltak og klienter. I andre deler av sosial- og helsetjenestene har brukerperspektiv som tilnærmingsmåte vært framtredende i lengre tid. Brukerperspektivet kan i følge forfatterne forstås som en motvekt mot profesjonenes makt og innflytelse innen disse sektorene. Brukerbegrepet vil kunne gi assosiasjoner til aktivitet og muligheter for innflytelse, i motsetning til ord som pleietrengende, hjelpetrengende eller klient (Koch&Koch, 1996).

I en artikkel om brukermedvirkning i barnevernet, problematiserer Follesø om og i hvilken grad brukerbegrepet er meningsfullt i barnevernet. Hun poengterer at ny begrepsbruk ikke nødvendigvis følges av ny praksis, og argumenterer med at forbrukerrollen i varehandelen skiller seg sterkt fra «forbrukerrollen» i barnevernet. Barnevernet produserer ikke varer, men arbeider i forhold til menneskelige problemer og kriser, og yter tjenester i spenningsfeltet mellom kontroll og hjelp. Lovverket som regulerer barnevernet er vesentlig annerledes det som regulerer varehandelen. Mottoet om at kunden alltid har rett virker malplassert i barnevernet. Det er også problematisk å definere hvem «kundene» i så fall er. Tjenestene som ytes har få objektive standarder. Uttrykket «bruker» forbindes gjerne med medvirkning og egenaktivitet. Dette stemmer til dels dårlig med barnevernets hverdag. I noen saker og i noen faser av barnevernsakene kan graden av medvirkning være stor, for eksempel under planlegging av frivillige hjelpetiltak. Å snakke om brukermedvirkning i slike sammenhenger er ikke veldig problematisk. Derimot virker det å kalle omsorgsovertakelser for brukertjenester som en form for skjønnmaling av virksomheten. Omsorgsovertakelser kan imidlertid i noen situasjoner karakteriseres som brukerorienterte handlinger, avhengig av hvem brukeren er, og hvordan brukerens interesse blir ivaretatt. «Barn som brukere» vil ofte ikke være i stand til å kreve sine rettigheter oppfylt. De kan være for små til å velge, eller ikke ha oversikt over hva aktuelle valg innebærer. Barn vil også kunne ønske tjenester som barnevernet avslår med god grunn. Ifølge forfatteren må «brukerforståelse» derfor også gi rom for passivitet, motstand og uklare ønsker (Follesø, 1998: 6–7).

På bakgrunn av de argumentene som er skissert ovenfor, kan det være vanskelig å forsvare bruken av brukerbegrepet i barnevernet. I mangel av alternative begreper, er betegnelsen barn og foreldre som kommer i kontakt med barnevernet kanskje mest dekkende. Et annet aspekt ved språkbruken i barnevernet, er at barn og foreldre gjennom barnevernets definisjonsmakt tildeles status som «klienter» eller «brukere» m.m. Når slike begreper benyttes enkelte steder i denne utredningen, er det delvis fordi de uttrykker trekk ved barnevernets kultur og til dels for å unngå omstendelige omskrivninger av refererte forfatteres formuleringer.

Medvirkning fra barn og foreldre kan forsvares ut fra forskjellige begrunnelser. Begrunnelsene kan være, men er ikke nødvendigvis sammenfallende:

• Normativt: Å trekke inn de berørte er rett og rimelig.

• Nyttebetraktninger: Å engasjere de involverte i egne saker er ønskelig eller nødvendig for at tiltak skal fungere godt og kan dessuten høyne tjenestenes legitimitet.

• Informasjonsbehov: Både for å kartlegge hva saker dreier seg om og for å vurdere effekter av tiltak, er det behov for førstehåndsinformasjon som bare de berørte kan gi.

«Brukermedvirkning» i barnevernet kan i hvert fall teoretisk sett skje i fem ulike grader, gjennom informasjon, talsperson, talerett, forhandlingsrett og beslutningsrett. Medvirkningen kan skje på tre ulike nivåer; individuelt, gruppebasert og på sosialpolitisk plan. Det sosialpolitiske planet gjelder overordnede prioriteringer og planarbeid utover barneverntjenestene (Koch&Koch,1996: 57). Som det også vil gå fram av følgende avsnitt og kapitler, er tilgjengelig kunnskap om slik medvirkning på individuelt plan og på gruppenivå i norsk barnevern basert på forholdsvis få studier.

For å se først på gruppenivået, så er organisering av barn og foreldre i foreninger noe som i Norge stort sett fant sted på 90-tallet. Foreldre har organisert seg bl.a. gjennom Landsforeningen for foreldres rettigheter (for nærmere omtale, se Paulsen, 1993). Barn og ungdom med erfaringer fra barnevernet organiserte seg bl.a. i ulike regionale foreninger som i 1997 dannet Landsforeningen for barnevernbarn. Slike foreninger har hittil bare blitt vurdert gjennom forskning en gang i Norge.

Dette dreier seg om en undersøkelse av 32 ungdommer med tilknytning til det organiserte ungdomsarbeidet i Norsk Fosterhjemsforening. Med metodologiske forbehold om størrelsen på utvalget og om at fosterbarn er en av flere kategorier barn i barnevernet, kan følgende funn fra denne undersøkelsen trekkes fram:

• Ønsket om å fjerne negative myter om «barnevernbarn» var et viktig motiv for å engasjere seg i det organiserte arbeidet.

• De fleste ungdommene var positive til samarbeid med voksengrupper, men hadde ulike oppfatninger når det gjelder formen for samarbeid. De av informantene som gikk over til Landsforeningen for barnevernbarn var mer skeptiske til voksenstyring av organisasjonsarbeidet, og de var mer orientert mot utadrettet endringsarbeid enn de som ble værende i fosterhjemsforeningen.

• Forholdsvis få av de intervjuede ungdommene hadde klare forestillinger om strategier for formidling av kunnskaper og erfaringer til personell i barneverntjenestene (Follesø, 1997).

9.3 Barn og deres familier i samhandling og kontakt med barneverntjenestene

Barna og foreldrene som kommer i kontakt med barnevernet er ofte i en spesielt sårbar situasjon. Muligens har mange av dem «overdrevne» oppfatninger om egen sårbarhet. Slike oppfatninger er i så fall forståelige på bakgrunn av barnevernets historie, deler av lovverket og mye av mediaoppmerksomheten rundt barnevernet. På bakgrunn av tidligere kapitler, er det rimelig å hevde at rent statistisk sett har de fleste som kommer i kontakt med barnevernet lite å frykte, i den forstand at svært mange undersøkelsessaker enten blir henlagt eller resulterer i hjelpetiltak (jfr. kapittel 3). Den forholdsvis høye andelen meldinger til barnevernet som kommer fra foreldre selv, kan tolkes som en klar indikasjon på at langt fra alle foreldre er skeptiske til barnevernet. Andre foreldres og/eller barns eventuelle angst for vedtak om omsorgsovertakelser er i de fleste tilfeller ubegrunnet. Slik engstelse eller andre typer ubehag ved å skulle forholde seg til barnevernet kan betraktes som mer eller mindre irrasjonell, men kanskje i høyere grad som et biprodukt av barnevernets kombinerte roller som hjelper og kontrollør. Til forskjell fra de som gjør krav på rettighetsbaserte ytelser fra andre etater, vil familiers samhandling og samspill med barnevernet bære preg av en relativt stor avhengighet av tjenesteapparatet. Dette gjelder bl.a. avhengighet av saksbehandlernes og ledernes skjønnsmessige vurderinger og beslutninger.

I denne forbindelse bør det samtidig understrekes, at barnevernet også har som oppgave å kunne se andre problemer og løsninger enn de barn og foreldre presenterer selv.

De følgende avsnittene fokuserer på ulike trekk ved og oppfatninger om kontakten mellom barnevernet og familiene.

9.3.1 Samhandling og kontakt sett med fokus på barn

Koch&Koch gir uttrykk for at det kan være nyttig å avgrense begrepet «brukere» til å gjelde barna. Voksne med ansvar for barna som kommer i kontakt med barnevernet blir av disse forfatterne betegnet som «komplementærbrukere». I de fleste saker er foreldrene de viktigste «komplementærbrukerne». Begrunnelsen for dette skillet er at det forholdsvis ofte argumenteres for at det finnes betydelige eller store interessemotsetninger mellom barn og foreldre. Dessuten vil tiltak og tjenester som settes inn i forhold til foreldre eller andre fra barnevernets ståsted bli vurdert i forhold til hvordan de fungerer for barna (Koch&Koch, 1996).

Uansett syn på bruken av begreper, er spørsmålet om i hvilken grad barn og foreldre har ulike særinteresser aktuelt i konkrete saker. Generelt sett og med få unntak, betraktes foreldre som barns viktigste og nødvendigste støttespiller. Dette gjenspeiles både i samfunnet generelt og i lovverket (jfr. kapittel 3).

Med fokus på barnevern og barns ytringsfrihet, konkluderte Clausen og Tiller (1997) med at det er utført få norske studier om i hvilken grad barnevernet innhenter detaljert informasjon og synspunkter direkte fra barn. Disse studiene tyder i følge forfatterne på at barn i liten grad blir spurt om hvordan de opplever sin egen situasjon eller at barns egne meninger om sakene sjelden kommer fram av saksdokumentene. Dette gjaldt særlig i forhold til barn under 12 år. Ifølge de samme forfatterne tyder både norsk og internasjonal forskning på at også mindre barn kan mestre å ta i mot og gi den typen informasjon som er aktuell under undersøkelsesfasen i barnevernsaker. Ofte kan barn kort tid etter plassering i fosterhjem eller institusjon komme med opplysninger som burde ha kommet fram på et tidligere stadium. Dersom egenskaper ved barnet og forholdene i hjemmet på denne måten blir preget av foreldrenes framstillinger, kan dette forhindre eller utsette tiltak fra barnevernet. I forbindelse med barns troverdighet trekker Clausen&Tiller (1997:10) fram at: «Det ser ut til at vi uten videre aksepterer voksne og eldre menneskers erindringer om overgrep i barndommen som sannhet, men stiller oss sterkt tvilende når barn forteller om det samme. Mange eldre personer opplyser også at når de ikke fortalte om dette som barn, var det fordi de ikke regnet med å bli trodd». En mer detaljert oversikt over bl.a. norske, empiriske studier av hvordan barn selv vurderer sin kontakt med og erfaringer med barnevernet, finnes i en artikkel av Walløe (1998).

Av nyere forskning tyder Christiansen, Havnen og Havik (1998) sin gjennomgang av 112 undersøkelsessaker på at opplysninger som hentes inn hovedsakelig dreier seg om foreldrene (en nærmere omtale av forskningsprosjektet er gitt i kapitlet om beslutningsprosesser). Clifford og Lichtwark’s (1996) analyse av 12 undersøkelsessaker i Midt-Norge peker i samme retning. Gjennomgangen som Oppedal foretok av sakspapirene til 297 barn som ble plassert utenfor hjemmet gjennom akuttvedtak, indikerer også at barns mening sjelden kommer fram i sakspapirene. Dette gjelder særlig barn i alderen 0–6 år og 7–11 år, der barnas mening bare kommer fram i henholdsvis 2 prosent og 21 prosent av sakene. Også i forhold til barn i alderen 12–14 år og ungdom i alderen 15–18 år kommer deres mening bare fram i henholdsvis 51 og 53 prosent av sakene (Oppedal 1997, 1999). I analysen til Stang (1997) av 40 vedtak om hjelpetiltak, er det bare 7 vedtak der barnet både blir beskrevet og der deres meninger samtidig kommer fram.

I den landsomfattende spørreundersøkelsen som Næss m.fl. foretok, opplyste informantene at det hadde blitt ført samtaler med barnet (eller barna) i 77 prosent av sakene. I en undersøkelsessak ble det gjennomsnittlig ført mellom 3 og 4 samtaler med barnet/barna. Antallet samtaler varierte da mellom 1 og 30. I omtrent halvparten av sakene ble det ført samtaler med barn i enerom, og da gjennomsnittlig 2,3 eneromsamtaler. Antallet eneromsamtaler varierte her mellom 1 og 18 (Næss/Havik/Offerdal/Wærness 1998, nærmere omtalt i kapittel 8). Disse funnene kan indikere at forestillingen om et barnevern som ikke snakker direkte med barna er overdreven. Samtidig ser det ut til at hyppigheten av disse samtalene varierer sterkt fra sak til sak, uten at det er mulig å vurdere om disse variasjonene er rimelige eller ikke. Verken denne eller andre forskningsrapporter gir klare indikasjoner på hvordan barnas kjønn og alder (et unntak er Oppedal, op.cit) påvirker kontakten med barnevernet utover de forskjellene som barnevernstatistikken viser.

Samlet sett gir faglitteraturen noe motstridende bilder av i hvilken grad barnevernet «snakker med barn». De to minst avklarte spørsmålene er følgende : Hvilke forhold påvirker barnevernet til å ta direkte kontakt med barna ? Under hvilke omstendigheter blir barna premissleverandører i egne saker ? Et aspekt ved begge spørsmålene gjelder eventuelle særtrekk ved barnevernets samhandling med ungdom .

Barn og unge som er tatt under omsorg beskrives nærmere i kapitlene om barnevernet som tiltakssystem. I Norge er fosterbarns oppfatninger av egen situasjon beskrevet av Ulvik (1997). Hvordan ungdom opplever det å bo på institusjon er bl.a. kartlagt gjennom et feltarbeid av Hennum (1997) i en krise- og utredningsinstitusjon.

Fra flere hold kreves det at barneverninstitusjoner dokumenterer kvaliteten på sitt arbeid og at kvalitet blant annet innebærer utstrakt samarbeid med barn og foreldre. Det legges vekt på at utvikling av arbeidsmetoder og tilnærmingsmåter skal foregå gjennom barn og unges egen medvirkning. Det finnes samtidig få eksempler på metoder som kan virke i en slik retning.

Et slikt eksempel finner vi imidlertid ved Høgskolen i Vestold (ved Senter for helsefremmende nærmiljøarbeid) som, i samarbeid med Stiftelsen Havnøy, har forsøkt å styrke «brukermedvirkningen» (ansatte og ungdom) ved bruk av såkalte dialogkonferanser. Spørsmålet har vært hvordan en gjennom metodisk utviklingsarbeid har kunnet gå fram for å utvikle eller styrke en «myndiggjørende praksis» (jfr. Einarson og Sandbæk 1997) i institusjoner som jobber med barnevernbarn. I en myndiggjørende praksis er det «brukerne» selv som skal definere problemer og finne fram til virkemidler som kan bidra til å løse/redusere disse.

Målene for å prøve ut dialogkonferansen som virkemiddel var blant annet å skape forståelse for hvordan ungdommen hadde det, samt å bedre kontakten mellom voksne og ungdom. De positive erfaringene viste seg i følge evalueringsrapporten å være knyttet til opplevelsen av å ha planlagt konferansen og stått sammen om den. Erfaringene viste også at det tar tid å bygge opp tillit og at det er viktig å klargjøre ambisjonsnivået før en går i gang med å planlegge liknende tiltak (Hauger, 1999).

Det er antakelig ulike oppfatninger om i hvilken grad det lar seg dokumentere gjennom forskning at økt dialog mellom barn og barnevernet fører til bedre barneverntjenester. I utkastet til en veileder om et rammeverk for å vurdere barn med hjelpebehov og deres familier, gir det britiske helse- og sosialdepartementet uttrykk for at en «barnesentrert tilnærming» i utredningsfasen ut fra tilgjengelig forskning og erfaring er en forutsetning for et godt barnevern (DOH, 1999). Norske studier gir neppe grunnlag for generaliseringer. Med norske studier menes her intervjuundersøkelser av 28 daværende eller tidligere «barnevernbarn» foretatt av Koch&Koch (1996), intervjuer med 24 barn som var brukere av hjelpetjenestene (barnevern, BUP, PPT) i Asker kommune (Sandbæk, 1995,1999), og intervjuer med 25 tidligere «klienter i en mellomstor bykommune» foretatt av Walløe (1998).

Slike empiriske studier kan i alle fall bidra til å gi nye perspektiver på barns kompetanse og forståelse av egen situasjon og hvordan kontakten med hjelpeapparatet oppleves. 11–14 åringene som Sandbæk intervjuet viste at mange av barna hadde fått lite informasjon om hvorfor de var i kontakt med hjelpeapparatet, og derfor hadde problemer med å vurdere virkningene av tiltakene. Hovedinntrykket var at hjelpetjenestene spilte en ganske underordnet rolle i barnas liv. Hvordan barna vurderte tiltakene, varierte i stor grad med deres personlige forhold til egne kontaktpersoner i hjelpeapparatet. Barnas syn på dem var ganske differensiert. I likhet med andre studier som fokuserer på brukernes dagligliv, ga også denne undersøkelsen et mer positivt inntrykk av barnas livssituasjon og framtidsmuligheter enn det mer diagnostiserende beskrivelser ofte gir i følge Sandbæk (1999).

Også gjennom intervjuene som Walløe gjennomførte med unge voksne, la informantene lite vekt på de formelle sidene ved barnevernet. Det som var blitt opplevd som viktig var hvordan den personlige kontakten med ansatte i barnevernet var, og at det de ansatte sa også resulterte i handlinger. Forfatteren betegner det som et overraskende funn at informantene la så stor vekt på den økonomiske støtten de mottok til for eksempel klær, fritidsaktiviteter, skolegang og bolig (Walløe, 1998).

Muligens er det faglig grunnlag for å generalisere Sandbæks refererte funn om at barnevernet spiller en underordnet rolle for barn som mottar hjelpetiltak. For barn som tas under omsorg er barnevernets betydning derimot stor, i det minste i den perioden omsorgstiltakene varer. Dette indikerer for eksempel hovedtendensene fra intervjuene med 37 personer som tidligere hadde bodd på barnehjem (Eikeland, 1995), og som gir et kanskje overraskende positivt bilde av hvordan omsorgsovertakelsen og oppholdet på barnehjem vurderes i ettertid.

Bildene av barnevernet som trer fram gjennom opplysninger fra Stiftelsen Landsforeningen Rettferd for Taperne er svært annerledes. Foreningen har til nå mottatt henvendelser om ca. 6000 barnevernsaker. Hva barnevernet kritiseres for varierer sterkt, men de kanskje viktigste ankepunktene er kort oppsummert:

• Barnevernet ser ikke interessene til foreldrene og virker til dels ikke opptatt av om det gjør formelle feil.

• I og for seg legitime inngrep gjøres på kritikkverdige måter, for eksempel hvordan barn hentes i hjemmet ved plassering i fosterhjem eller institusjon.

• Bekymringsmeldinger til barnevernet blir oversett eller undersøkes overflatisk.

• Barnevernet venter for lenge med å gripe inn i en del saker.

Mange av disse sakene gjelder personer som nå er voksne, og bl.a. søker billighetserstatning. Det vil være delte meninger om i hvilken grad de nåværende sakene og hvordan disse er framstilt, gir et representativt bilde av dagens barnevern. I alle fall gir henvendelsene indikasjoner på at barn, foreldre og barneverntjenester i flere tilfeller vurderer hva barnevernet gjør svært ulikt.

9.3.2 Samhandling og kontakt mellom foreldre og barneverntjenesten

Bl.a. gjennom henvendelsene til Landsforeningen Rettferd for Taperne og mye av mediaomtalen av barnevernet, framtrer to tilsynelatende motsetningsfylte bilder av barnevernets forhold til foreldre. Det ene bildet er av et barnevern som i liten grad samarbeider med og tar hensyn til foreldres synspunkter og interesser. Det andre bildet er av et barnevern som retter seg etter foreldrene på bekostning av barna, og i praksis fungerer som et foreldrevern. I hvilken grad de to bildene er dekkende i enkelte saker, kan ikke forskningsbasert materiale gi et tilfredsstillende svar på. De følgende avsnittene indikerer at forholdet mellom foreldre og barnevernet i mange tilfeller ikke kommer i nærheten av disse to ytterpunktene.

Landsdekkende tall fra 1997 indikerer at barneverntjenestene nesten alltid førte samtaler med mødrene og at det ble ført samtaler med fedrene i drøyt to tredjedeler av sakene. I gjennomsnitt hadde tjenestene 4,8 (mellom 1 og 40) samtaler med mødrene og 3,5 (mellom 1 og 30) samtaler med fedrene under undersøkelsesfasen (Næss o.a., 1998). Sammenlignet med tilsvarende opplysninger om barna (jf. forrige avsnitt), later det til å være en svak tendens til at samtalehyppigheten er høyere i forhold til mødre og på samme nivå mht. fedre. I likhet med tilsvarende opplysninger om barnevernets samtaler med barn, viser ikke tallene isolert sett mer enn at barnevernet nesten alltid snakker med mødrene og at antall samtaler varierer sterkt fra sak til sak.

Fokusering på familien i det faglige arbeidet er et sentralt element i barnevernet. Dette kan sees i sammenheng med mer generelle oppfatninger og verdier i samfunnet. I NOU 1995:26 Barneombudet og barndom i Norge skrives bl.a. følgende om familiens betydning (side 127):

«I dag er det enighet om at de nærmeste omgivelser, normalt familien, i stor grad er avgjørende for barns utvikling og oppvekstkår. – Foreldrenes betydning viser seg blant annet ved at de vanskelig lar seg erstatte. Disse omgivelsene vil prege hele barns oppvekst, herunder på hvilken måte barnet benytter de tilbud og systemer som finnes utenfor familien, til enten kompensasjon eller videreutvikling. De fleste barn i Norge har foreldre som ønsker og makter å gi barna en god oppvekst. Det må være en overordnet oppgave for samfunnet at foreldre gis best mulige arbeidsvilkår, uten at det oppstilles noe motsetningforhold mellom slik tilrettelegging og nødvendige tiltak for å skjerme barn mot skadelige familieforhold».

(Jf. kapittel 5 og 10 og enkelte innvendinger mot å overdrive fokuset på familien i kapittel 6.)

I følge Einarsson/Sandbæk er et av de markerte utviklingstrekkene i barnevernet at metodene forutsetter arbeid i partnerskap med foreldrene. Arbeidsmetoder som bygger på en slik tilnærmingsmåte, kan være bl.a. selvhjelpsgrupper, mødregrupper, Marte Meo, Home Start, Intensiv Familieveiledning og familiegruppemøter (jfr. kapitlene om kompetanse og forebygging). Om dette lykkes eller ikke vil være avhengig av trekk ved sakene og egenskaper ved familiemedlemmene. En nærmere beskrivelse av de nevnte utviklingstrekkene er gitt i et temahefte som har undertittelen «med vekt på myndiggjørende praksis» (Einarsson/Sandbæk, 1997). Som vist bl.a. i kapittel 3, ender et stort flertall av undersøkelsessakene enten med at saken henlegges eller at det blir satt i verk hjelpetiltak mens barna bor hjemme. Med andre ord er sannsynligheten for at foreldrene fortsatt skal være de mest sentrale omsorgspersonene i barnas liv overveiende stor i de aller fleste barnevernsaker. Sentralt i denne forbindelse er (til dels om og) hvordan barneverntjenesten i praksis forholder seg til foreldrene. I hvilken grad er partnerskap med foreldrene et dekkende begrep for barnevernets praksis?

Christiansen (1993) har intervjuet 20 familier ca. en måned etter avslutningen av deres undersøkelsessaker i barnevernet. Forfatterens oppsummering av «hva vi kan lære av brukerne» inneholder følgende hovedpunkter:

• Mange av foreldrene er opptatt av og ønsker hjelp med problemer de henvises til barnevernet eller søker hjelp for. Disse må få anledning til å være aktive og ikke være objekter for meldinger.

• Omtrent halvparten av informantene i denne begrensede undersøkelsen opplevde at kontakten med barnevernet hadde vært positiv og at de fikk hjelp.

• Særlig i den første fasen av en undersøkelsessak kan forhandlinger med familier være en hensiktsmessig strategi fra barnevernets side.

• Barnevernet bør prøve å forstå og ta alvorlig familiers problemforståelse, føre en reell dialog med dem, og dempe ned tendensen til å forklare og rettferdiggjøre det barnevernet gjør.

• Langvarige undersøkelser med stor tvil om konklusjonene ser ut til å oppfattes som motstridende signaler av foreldrene. Signalene gir samtidig både forventninger om endringer og uttrykk for mistillit.

Christiansen har også gjennomført et forskningsprosjekt blant deltakere i mødregrupper. Blant de mødrene som også ble intervjuet i tilknytning til prosjektet, hadde 7 av dem vært gjennom omfattende undersøkelsessaker. Uten å trekke vidtgående slutninger på denne bakgrunn, kan følgende oppsummering tjene som illustrasjon på hvordan mødre opplever kontakten med barnevernet: Reaksjonene deres rettet seg ikke i første rekke mot å være urettferdig behandlet ved at barnevernet grep inn. Innvendingene dreide seg mer om måten dette ble gjort på. Mødrene mente de hadde blitt «stemplet», mistrodd og undervurdert. Frustrasjonene deres gjaldt ikke bare hvilke resultater undersøkelsene ville føre til, men også mer generelle opplevelser av å være i et «vakuum» og å ikke vite hva som foregikk. Som i andre studier kom det fram at mødrene ønsket barnevernpersonell som var redelige, pålitelige og framfor alt åpne. De aksepterte kontroll hvis de visste hva kontrollen dreide seg om og hvordan den skulle gjennomføres. Mødrene reagerte veldig negativt når det var usikkert hva barnevernet observerte og rapporterte, og dersom de ikke ble informert om hvordan opplysninger ville bli brukt og forstått i barnevernet. (Christiansen, 1997: 66–67).

Et større forskningsarbeid i England på 90-tallet som bestod av 20 delstudier, peker i retning av lignende konklusjoner. Blant de viktigste vilkårene for å beskytte barna effektivt var åpne forhold mellom yrkesutøvere og familier, og en hensiktsmessig maktbalanse mellom deltakerne (i følge Einarsson/Sandbæk, 1997). Undersøkelsen til Uggerhøj av 28 risikoutsatte familier i Danmark, framhever at familiene legger vekt på menneskelighet, ærlighet og engasjement fra barnevernarbeidernes side. Manglene ved samhandlingen mellom sosialarbeiderne og familiene blir av forfatteren tilskrevet tre forhold:

• Systemets kultur og tradisjoner inkluderer ikke naturlige muligheter til å trekke inn familiene.

• Familienes forventninger til systemet er svært små .

• Funnene indikerer at barnevernpersonellet foretrekker «hjelpeløse klienter» som spør etter hjelp de kan gi, er takknemlige og innordner seg under systemets rammer (Uggerhøj, 1996).

I en artikkel bygget bl.a. på intervjuer (av mødre, barn, saksbehandlere) i fjorten familier med enslige forsørgere og der barnevernet hadde satt inn hjelpetiltak, etterlyser Andenæs (1997) det hun kaller å ta dagliglivet på alvor i barnevernarbeidet. Etter hennes vurderinger er det barnevernets måter å forstå familienes problemer på (forståelsesmodeller) som blir utslagsgivende for hvordan barnevernet oppleves heller enn hyppighet og form på kontakt i møter mellom barnevern og familier (jf. kapittel 6).

Spørsmål knyttet til foreldres samhandling med barnevernet, blir også tatt opp forholdsvis utfyllende i kapitlet om samvær og i beskrivelsen av MST og PMT i kapitlet om barn og unge med atferdsproblemer.

9.3.3 Forholdet til barnets «øvrige familie» og nettverk

Innenfor barnevernet har en lange tradisjoner for at slekten tok seg av barna, når foreldrene ikke maktet det. I teorier og modeller som brukes i dagens barnevern, har det imidlertid vært lagt lite vekt på slektens betydning for barna i form av tilhørighet, identitet og trygghet. Fokuseringen på kjernefamiliens medlemmer har vært ensidig og til dels blandet med motstand mot å trekke inn resten av familien. Forskning viser derimot at storfamilier på mange måter kan beskytte barn, og at barnemishandling og omsorgssvikt øker når slike familiestrukturer forsvinner (Hagen,1998: 34–35, med referanse til bl.a. Hagen/Querishi’s bok om etnisitet i sosialt arbeid fra 1996).

Landsdekkende tall kan tyde på at barnevernet førte samtaler med «barnets øvrige familie» i nær halvparten av undersøkelsessakene. I disse sakene var det gjennomsnittlige antallet (variasjon mellom 1 og 20) samtaler med barneverntjenesten 2,5 (Næss o.a., 1998). Sannsynligvis er andelen saker der familien i vid betydning trekkes inn betydelig lavere enn indikert, da såpass få svarte på dette spørsmålet i den nevnte spørreundersøkelsen.

I det tidligere refererte temaheftet om forebyggende arbeid og hjelpetiltak i barnevernet, stilles spørsmålet om barnets utvidede familie er en uutnyttet ressurs. Forfatterne viser bl.a. til skeptiske holdninger blant sosialarbeidere mht. å plassere barn i fosterhjem hos egne slektninger. Dette kan forklares med at ideer og teorier om at familiene til barn som kommer i kontakt med barnevernet ofte preges av omfattende problemer, har stått sterkt som forklaringsmodeller. Det forfatterne kaller en myndiggjørende praksis vil derimot legge vekt på å lete fram eventuelle ressursser i den utvidede familien. De legger vekt på at medvirkning utover kjernefamilien også er viktig for å sikre at tiltakene oppfattes som legitime (Einarsson/Sandbæk 1997).

Familierådslagsmodellen er en arbeidsmetode som trekker inn den utvidede familien i høy grad under utredningsfasen av en barnevernsak. Modellen er opprinnelig utviklet i New Zealand gjennom arbeid i forhold til landets urfolk, og er også prøvd ut i bl.a. England og Sverige. Den er nærmere beskrevet av for eksempel Hagen (1997) og Einarsson/Sandbæk (1997: 46–51). Et sentralt element i modellen er at forslag til løsninger blir utarbeidet av familien, og at barnevernets oppgave blir å godkjenne forslagene. Uttrykt med en spissformulering så bygger andre metoder i barnevernet i høyden på å inkludere brukerne gjennom forhandlinger, mens familierådslagsmodellen til en viss grad gir familiene en delegert beslutningsmyndighet.

Forsøkene på å bruke familierådslag i ti svenske kommuner er blitt evaluert. Konklusjonene som trekkes i evalueringsrapporten er mer omfattende enn de som nevnes her. Rapporten peker på at å overføre denne modellen til nordiske samfunn viste seg å være problematisk, uten at de samtidig advarer mot å prøve dette. Omtrent halvparten av kommunene hadde i løpet av forsøksperioden på drøyt to år nærmest sluttet å bruke modellen. Åtte av ti foreldre som fikk tilbud om å bruke familierådslag avslo tilbudet. Forfatterne konkluderer med at sosialarbeidernes holdninger sannsynligvis er det viktigste hindret mot å bruke modellen i økende grad. Bl.a. på denne bakgrunn mener de at familierådslag bare bør være en metode blant flere i barnevernet (Sundell/Hæggman, 1999).

I Norge er familierådslagsmodellen prøvd ut i et distrikt i Trondheim i forhold til noen få familier med innvandrerbakgrunn. Dette forsøket er beskrevet av Tjellflaat (1998). Metoden vil også blir prøvd ut i Harstad kommune og disse erfaringene vil bli evaluert av Barnevernets Utviklingssenter i Nord-Norge, i følge opplysninger fra kommunen og utviklingssentret.

Trondheim kommune prøver nå ut en ny metode overfor vanskeligstilt ungdom. Metoden kalles «Flipover,» og sentralt i denne står såkalte flipovermøter, som tar utgangspunkt i en konkret bekymring om en ungdom. Denne legges fram for ungdommen som i sin tur gir sitt svar eller sin beskrivelse av situasjonen. For eksempel kan skolen bekymre seg for at en gutt vagabonderer, mens gutten på sin side formidler at grunnen til at han forsvinner er at faren drikker. Dette svaret blir så gjenstand for videre arbeid.

Utsagnet fra ungdommen er gjerne ett av flere tema som tas opp under det første flipovermøtet. På møtet utfordres ungdommen selv til å invitere mennesker som antas å kunne bistå for å oppnå en endring i livssituasjonen. Det legges vekt på at ungdommen skal oppleve støtte i møtet. Erfaringen er at til det første møtet inviteres mange offentlig ansatte, men at stadig flere fra det private nettverket kommer til etter hvert.

Får å sikre et kompetansemangfold, er det etablert et kjerneteam bestående av sosiallærere, representanter fra ungdomsbasen i Trondheim, omsorgsstasjonen for barn og unge, barnevernvakta og politiets forebyggende avdeling. Disse instansene trekkes inn ved behov. Under møtet får de inviterte si sin mening og komme med forslag til løsninger. Alle forslag skrives ned, og deretter får ungdommen velge hvilke av forslagene han/hun vil jobbe videre med i en tidsavgrenset periode. Forslaget munner ut i en plan der det klart framkommer hvem som skal bistå. Intensjonen er å oppnå en rask mobilisering av nettverket og i tråd med ungdommens egne behov og ønsker.

Alle distriktene i Trondheim har i dag saker hvor metoden benyttes, og den er brukt i alle faser av barnevernsarbeidet. Hensikten er å møte ungdommen og etablere et samarbeid innen 48 timer etter at meldingen er mottatt av barneverntjenesten. Å få til dette har vist seg å være en av hovedutfordringene. Foreløpige erfaringer kan indikere at tiltakene som iverksettes er forholdsvis «treffsikre», bl.a. fordi at ungdommen deltar i utformingen av dem.

Med utgangspunkt i sosialøkologisk systemteori er det utviklet metoder for mer systematisk bruk av barns og familiers sosiale nettverk for vurdering av omsorgssituasjon og evt. iverksettelse av hjelpetiltak (Klefbeck og Ogden 1995). Fundamentet i dette arbeidet er en satsing på de ressurser og muligheter som finnes i folks sosiale nettverk, både privat (øvrig familie, nabo, venner) og blant viktige støttepersoner som kan finnes i barnehage, skole og frivillige organisasjoner. Dette innebærer utforming av nettverkskart og bruk av nettverksmøter i prosessen der omsorgssituasjonen skal kartlegges, og den omfatter også mer bevisst bruk av virksomheter som barnehage og skole inn i familiestøttende tiltak. Slike metoder kan både være et fundament for og et resultat av bedre tverrfaglig og tverretatlig samarbeid, der problemløsning blir en felles oppgave.

Utvalget er av den oppfatning at en bred mobilisering i familiens lokale miljø er nødvendig både for bedre forebyggende innsats, og for å øke kvaliteten på de hjelpetiltak som skal hindre omsorgsovertakelse. Men også når omsorgsovertakelse er nødvendig, er det av stor betydning for det enkelte barn og dets familie at det sikres kontakt mellom barnet og viktige støttepersoner i barnets sosiale nettverk. Her er det en selvfølge at det må legges stor vekt på foreldrenes oppfatninger. Det er viktig at mulighetene for å bruke ressurspersoner fra dette nettverket blir vurdert når omsorgen må flyttes.

9.4 Systematiske forskjeller i måten barnevernet møter barn og foreldre?

Regionale, demografiske og sosiale forskjeller mht. barnevernets tiltak er beskrevet gjennom bl.a. statistikk i kapittel 3, 6 og 8. Ut over mulige forklaringer som det vises til der, finnes lite norsk forskning som gir klare indikasjoner om hvilke forhold disse forskjellene kan knyttes til. Det er også vanskelig å avgjøre i hvilken grad forskjellene kan knyttes til måten barnevernet møter familien på , barnevernets faglige modeller, lokale arbeidsbetingelser eller variasjoner i problemomfang.

Når det gjelder barnevernsaker i innvandrerfamilier, framhever Hagen at konflikten mellom et kollektivistisk og individualistisk («norsk») syn på barneoppdragelse ofte kommer fram i slike saker. Barnevernet oppfatter i følge forfatteren dette som en kulturkonflikt og bidrar til å gjøre arbeidet vanskelig og krevende. Samtidig ser mange av de ansatte i barnevernet også positive sider ved avviket fra den individualistiske oppdragelsesformen som de ofte møter i norske familier (Hagen, 1997).

Som en kunnskapsoversikt over nordiske undersøkelser om temaet innvandring og barnevern indikerer, gir studier som er gjort til nå neppe grunnlag for å trekke generelle slutninger om hvordan barnevernets møte med innvandrerfamilier eventuelt skiller seg fra andre barnevernsaker. Foreliggende erfaringer og funn kan i hvert fall ikke automatisk generaliseres på tvers av etniske grupper. Det finnes på dette feltet lite dokumentasjon om barnevernets beslutningsgrunnlag for valg av hjelpetiltak eller omsorgstiltak og tiltakenes virkning for barna. De fleste forskningsarbeidene etterlyser i følge forfatteren en diskusjon om innholdet i for eksempel begreper som (u)akseptabel foreldreatferd og forholdet mellom omsorg og kultur. Noen forskere nedtoner kultur som problemforklaring, og ser problemenes røtter i forhold og opplevelser som gjør at foreldre reiser til andre land, materiell nød og diskriminering (Borchgrevink, 1998).

Forskjeller mht. i hvilken grad barn og unge der foreldre kommer fra andre land enn Norge mottar tiltak fra barnevernet er beskrevet i kapittel 3.4.6. Utvalget er bl.a. gjennom kontakt med fylkesbarnevernet i enkelte fylker, kjent med at det er spesielle og varierende utfordringer både mht. tilpasning av fosterhjems- og institusjonstilbud til barn og unge med ulik etnisk bakgrunn.

Spørsmålet om eventuelle kulturforskjeller mellom barneverntjenestene og brukerne blir ofte knyttet til barnevernets kontakt med den samiske befolkningen (Saus,1998) eller familier med innvandrer- eller flyktningbakgrunn. En slik definisjon av kultur er fokusert på nasjonal bakgrunn, religion og språk. Det finnes ikke norske undersøkelser som beskriver nøyaktig i hvilken grad familiene som kommer i kontakt med barneverntjenestene skiller seg betydelig fra gjennomsnittsfamilier når det gjelder sosial bakgrunn, forholdet til arbeidslivet og inntektsnivå.

Som nevnt i andre kapitler er imidlertid barn av enslige forsørgere (oftest mødre) og foreldre med relativt lav inntekt og utdanning, og dårlige boforhold, overrepresentert i barnevernet (Jonassen/Claussen/Kristoffersen, 1996). Slike funn indikerer at kulturforskjellene mellom de involverte familiene og ansatte i barnevernet også kan ha sammenheng med ulik utdanning og sosial tilhørighet.

I boka «Barnevern som samfunnsspeil», analyseres barnevernet bl.a. som bærer og formidler av etablerte normer for hva det innebærer å være gode foreldre. Disse normene preger både barnevernet som system og mange av yrkesutøverne. Slike standarder for hva det innebærer å være gode mødre og til dels fedre, blir samtidig brukt som rettesnor i forhold til familier som lever et dagliv der bl.a. fattigdom, manglende avlastningsmuligheter og tidsnød er framtredende (Ericsson 1996. jf. Andenæs 1997). I denne forbindelse vil utvalget poengtere at barnevernets oppgave i første rekke er å bidra til at barn får «gode nok» foreldre, og at eventuelle tendenser i barnevernet til å lage standarder for nesten «perfekte» foreldre er urealistiske og urimelige.

Flere empiriske studier peker på at særlig i små lokalsamfunn er lokale normer viktige rammebetingelser for barnevernets arbeid. Rollen som medlem av lokalsamfunnet setter betydelige føringer i retning av at undersøkelser og tiltak må være akseptable for involverte familier og deres omgangskrets. Studiene kan tyde på at i tette lokalsamfunn er det vanskelig å sette inn kontrollerende tiltak, unntatt hvis de berørte familiene er lite tilknyttet til lokalsamfunnet eller/og oppfører seg stikk i strid med lokale normer (Lichtwarck/Clifford, 1996; Veland, 1998; Haugland, 1998).

9.5 Generelle tendenser og ubesvarte spørsmål

Målsettinger om at barnevernet må arbeide i dialog med foreldre og ha en barnesentrert tilnærming i arbeidet, ser ut til å være mer eller mindre allment akseptert. Begreper som brukere og medvirkning fra barn og foreldre er imidlertid flertydige. Det som foreligger av dokumentasjon gir heller ingen klare og entydige indikasjoner på i hvilken grad målsettinger om slik medvirkning i barnevernet fungerer som honnørord eller rettesnor for aktiviteten. Organisasjoner for å ivareta disse interessene har først dukket opp på 90-tallet, og utspillene deres om hva som er positivt og negativt med barnevernet peker i flere retninger. Hypotetisk kan meningsforskjellene i hvert fall delvis forklares med at foreldre og barn organiserer seg med ulike motiv. Det er uvisst om og i hvilken grad organisasjoner for barn og foreldre har påvirket barnevernets rammebetingelser og arbeidsmåter.

Hvor hyppig barnevernet er i kontakt med barn varierer sterkt fra sak til sak, og i mange tilfeller ser det ikke ut til at barns egne synspunkter blir registrert og lagt vekt på av barnevernet. Barnevernets kontakt med foreldrene varierer også sterkt mellom ulike saker. Mange av foreldrene ser ut til å ha et forholdsvis positivt, men samtidig varierende syn på kontakten med barnevernet. Familiemedlemmer utenfor kjernefamilien trekkes i relativt begrenset grad inn i hvert fall i undersøkelsesfasen av barnevernsaker. Finnes det klare variasjonsmønstre som gjelder hyppighet, form og innhold i kontaktflaten mellom barnevernet og barn/foreldre/utvidede nettverk? Det sistnevnte spørsmålet er uavklart.

Dersom indikasjonene på hvordan samhandlingen er mellom barn, familie og barnevernet skal sammenfattes kortfattet, gir antakelig varierendeog situasjonsbestemt de mest dekkende karakteristikkene.

I forhold til barn og foreldre fra ulike etniske minoriteter, er det foreløpig vanskelig å oppsummere hva som eventuelt er spesielt for deres kontakt med barnevernet. Det kan også diskuteres i hvilken utstrekning sammenhengene mellom geografiske områder, barn/foreldres bakgrunn og kjønn på en side og barnevernets beslutninger og tiltak på den andre, lar seg forklare i lys av selve samhandlingen mellom familien og tjenesteapparatet.