Del 6
Barnevernet i andre land

17 Barnevernet i andre land

17.1 Innledning

I tillegg til mer generelle interesser for hva som skjer i andre land, har sammenligninger av tjenester på tvers av landegrenser praktiske siktemål. Dette siktemålene kan her oppsummeres i ett spørsmål: Hva kan norsk barnevern lære av lignende tjenester i andre land? Et kort kapittel som dette kan bare indikere svarene på et slikt spørsmål, bl.a. fordi ulike lands barnevern må forstås i sammenheng med resten av samfunnet, ikke minst landenes sosialpolitiske og faglige tradisjoner, og fordi for eksempel den forskningen og faglige metodeutviklingen som foregår i landene bare blir kort nevnt. Slike spørsmål blir nærmere berørt i avslutningsdelen av dette kapitlet.

Beskrivelser av andre lands barneverntjenester kan legge hovedvekt på tre ulike forhold: For det første mer eller mindre standardisert framstilling av hovedtrekkene i landenes lovverk, organisering av tjenestene, statistikk om tjenestene m.m. For det andre kan en beskrivelse legge mest vekt på de trekkene ved barneverntjenestene som blir oppfattet som mest interessante. For det tredje kan fokus rettes mot den aktuelle debatten om behovet for endringer som foregår i de enkelte landene. I dette kapitlet kombineres disse tre tilnærmingsmåtene i varierende grad i de ulike avsnittene. Grunnen til at såpass stor plass er viet til de endringsforslagene som nå diskuteres i Danmark og Sverige, er at denne debatten også er relevant for diskusjonen om behov for endringer av bl.a. barnevernloven i Norge.

De første avsnittene beskriver likhetstrekk og forskjeller mellom barnevernet i nordiske land.

Deretter følger egne avsnitt om barnevernet i Danmark og Sverige. Kapitlet avsluttes med et avsnitt om barnevernet i England og Wales. (For en engelskspråklig beskrivelse av barnevernsystemene i England, Skottland, Nederland, Italia, Tyskland, Frankrike og Belgia, se Hetherington o.a., 1997.)

17.2 Noen trekk ved nordisk barnevern

Ved utviklingen av nordisk sosialpolitikk har det vært betydelig idémessig utveksling mellom landene. En har dradd nytte av hverandres erfaringer og tilpasset disse til nasjonale forhold. Dette gjelder også i forhold til barn og familier. Der det ikke vises til andre referanser eller landenes lovverk, bygger de følgende avsnittene på et notat av Grinde (2000).

Tidlige nordisk barnevernlovgivning var ofte detaljert og kom dermed lett i utakt med utviklingen eller begrenset mulighetene for å yte hjelp når detaljene ikke stemte med livets mangfoldighet. Utviklingen har derfor gått i retning av rammelovgivning .

Barnevernets vedtak i enkeltsaker indikerer at det er forskjeller i det skjønnet som utøves mht. hvordan samfunnets ansvar for barnas oppvekst og foreldrenes rett til selvbestemmelse og «privatlivets fred» vurderes og vektlegges. Statistiske forskjeller mellom landene indikerer at dette har betydelige praktiske konsekvenser. Landenes barnevern avspeiler bl.a. variasjoner i nasjonale holdninger til det offentliges ansvar og foreldrenes eget ansvar, eller til hvilken vekt som legges på samfunnets ansvar og foreldrenes rett i forhold til barna. Dette berører også hvor «synlige» barna er i samfunnet, og hvordan hensynet til barna vektlegges i forhold til verdier knyttet til familien. Barnevernets bestemmelser og praksis gir dermed et perspektiv på variasjoner i «nasjonale holdninger» og prioriteringer.

Sosiallovgivningen og bestemmelser om samfunnets ansvar for barnevernet har i alle de nordiske landene gjennomgått betydelige endringer fra 1970–80-årene og fram til i dag. I Danmark og Sverige har tidligere barnevernlovgivning blitt innpasset i sosiallovgivningen for på denne måten å kunne behandle ulike problemer i familien på en helhetlig måte. Finland og Island har i likhet med Norge opprettholdt separate lover for barnevernet.

Da Finland vedtok sin barnevernlov («barnskyddslag») i 1983, var finske myndigheter kjent med forarbeidene for FNs barnekonvensjon, og søkte derfor en vektforskyvning fra foreldrenes rett til et klarere barneperspektiv. Barneperspektivet i finsk barnevernlov ble ytterligere styrket ved senere endringer. Økonomisk depresjon og arbeidsløshet førte imidlertid til nedskjæringer i offentlig service på 1990-tallet. Dermed gripes det inn senere, kriteriene for tiltak utenfor hjemmet tolkes strengere, og problemene anses å ha blitt tyngre (Hestbæk, 1998).

Island er et samfunn med bare ca 270.000 innbyggere, relativt mange barn og unge og store geografiske avstander. Spørsmål om organiseringen av barnevernet har derfor stått sentralt. Gjeldende barnevernlov («Lög um vernd barna og ungmenna») trådte i kraft 1993. Den sosiale støtten til familiene er mindre på Island enn i de andre nordiske landene, og andelen av tenåringsmødre er relativt høy. Barnevernet preges av en brytningen mellom landets tradisjoner med «uoffisiell» hjelp fra slekt og naboer for fostring av barn, til det moderne samfunns krav til foreldrene og profesjonalisering av offentlig ansvar (Hestbæk, 1998).

Spesielt for Island i nordisk sammenheng er at de har hjemmel (§ 28 i barnevernloven ) for å kunne kreve at en beboer skal forlate hjemmet, hvis personen antas å være til skade for et barn som ellers vil kunne fungere i hjemmet. Islands barnevernlov skiller seg også ut bl.a. ved å ha et eget kapittel (11) om straffebestemmelser i forhold til fysisk og psykisk barnemishandling, grov vanskjøtsel og å forlede mindreårige til kriminelle handlinger m.m (kilde: det islandske Sosialdepartementet).

Det kan også nevnes at dersom en ser på meldingene ( i alt 1138) som islandske barnevernnemnder mottok i 1997, så dreide disse i høy grad om bekymringer for alvorlige problemer som atferdsproblemer blant barn og unge, omsorgssvikt, fysisk mishandling eller seksuelle overgrep (Haugen, 1998). Lignende, landsdekkende informasjon fra de nordiske landene finnes bare i norsk barnevernstatistikk. Disse tallene kan tolkes som en illustrasjon på generelle problemer med å bruke statistikk fra ulike land, nemlig at saker registreres og kategoriseres høyst ulikt. Forskjellene i forhold til Norge kan også i mer eller mindre grad skyldes faktiske forskjeller i typene problemer som barnevernet i de to landene arbeider med. I så fall avspeiles dette ikke gjennom forskjeller i andelen barn som blir plassert utenfor hjemmet (se tabell i dette avsnittet).

De nordiske landene har mye til felles, og forskjellene mellom dem kan derved kaste lys over ulik vektlegging, tradisjoner og prioriteringer. Forhold ved barnas og familienes situasjon og barnevernets utvikling og praksis ble lagt til grunn for Nordisk Ministerråds komparative undersøkelse om « Samfunnets respektive familiens ansvar for barna » (1983–88). I sluttrapporten «Barn og barnevern i Norden» konkluderte forfatteren med at landenes inngrepskriterier for barnevernvedtak var ganske like, mens praksis varierte betydelig. Nordiske variasjoner i holdninger og prioriteringer ble synliggjort ved store forskjeller i antall barn som var døgnplassert utenfor hjemmet, i barnas aldersfordeling (småbarn - ungdom), i synet på bruk av tvang henholdsvis ved inngrep overfor foreldre og overfor unge, i stabilitet i barnas livssituasjon eller pendling mellom ulike tiltak, i prioriteringen av fosterhjem, institusjoner eller alternative tiltak osv. (Grinde 1989).

Danmark hadde flest barn og unge døgnplassert utenfor hjemmet, og Norge hadde færrest. I Danmark var en samtidig tilbakeholden med å gripe inn overfor foreldre ved omsorgssvikt eller overgrep, og det ble fattet svært få tvangsvedtak både når det gjaldt yngre barn og ungdom. Foreldrenes samtykke var avgjørende også ved vedtak overfor unge over 15 år, idet en ikke forutsatte eget samtykke fra de unge for å anse det som en «frivillig» plassering. I Sverige hadde en i alt noe flere tvangsvedtak enn i Norge, men hovedtyngden av de svenske tvangsvedtakene gjaldt ungdom, mens de fleste norske vedtakene gjaldt omsorgssvikt hos foreldre. Tvangsvedtakene fordelte seg i Norge med 70 % for barn fra 0–6 år mot bare 3 % unge over 15 år, mens det i tilsvarende fordeling i Sverige var 33 % for barn fra 0–6 år mot 48 % i alder 15 til 20 år.

Variasjonene mellom landene pekte mot nasjonale særtrekk i skjønnet som ble utøvd i enkeltsaker. Dette syntes knyttet til kulturelle, økonomiske og demografiske forutsetninger som slo ut i prioriteringer og valg. Det lot til å være forskjeller i hva som særlig utløste barnevernets bekymring i forhold til forskjellige typer av problemer. Disse syntes å reflektere grunnleggende nasjonale holdninger og verdier i synet på familien og familiens rett til selvbestemmelse i forhold til samfunnets ansvar for å sikre barnas behov og krav på beskyttelse.

På 1990-tallet var det stor aktivitet i nordisk barnevern i den forstand at det ble samlet ny kunnskap gjennom forskning og praksis, og ved at lover og bestemmelser ble endret. Nordisk Ministerråd støttet et nytt prosjekt med særlig vekt på «Tvangsanbringelser i Norden. En komparativ beskrivelse af de nordiske landes lovgivning». Igjen ble konklusjonen at det var stor likhet i landenes kriterier for barnevernstiltak og for bruk av tvang, mens praksis varierte. Det hadde skjedd en viss utjevning mellom landene, men nasjonale forskjeller preget fortsatt statistikken. Dette gjaldt forskjeller i antallet døgnplasserte barn utenfor hjemmet (pr. 1000 barn), i deres aldersfordeling og i andelen vedtak som ble fattet ved tvang. I Danmark var andelen av tvangsvedtak gått litt opp, mens i Norge ble samtlige vedtak fattet av fylkesnemndene nå ble registrert som tvangsvedtak, uansett grad av samtykke fra privat part. Selve tvangsbegrepet var forskjellig definert i landene og burde vært gjenstand for en dypere gjennomgåelse, eventuelt mer lik forståelse (Hestbæk 1998).

Nordisk socialstatistikkommitté (NOSOSKO) har fra 1974 sammenstilt nordiske data om sosiale ytelser og utviklingstrekk. I siste rapport (NOSOSKO 11:1999) vises det til at det er et karakteristisk trekk ved nordiske familier at de har relativt mange enslige foreldre og høy yrkesdeltakelse. Dette øker behovet for dagpass av barn, og de nordiske landene har valgt å gi barn og familier en omfattende daglig service. Det ytes bl.a. hjelp for å forebygge plasseringer utenfor hjemmet. Det er imidlertid store forskjeller på hvor stor andel av landets midler som anvendes til barn og familier. Her bruker Danmark mest og Island minst.

NOSOSKO"s rapporter viser at det fra 1981 til 1997 har skjedd en utjevning mellom de nordiske landene når det gjelder antall pr 1000 barn døgnplassert utenfor hjemmet - de fleste av disse med foreldrenes samtykke. Selv om noen endringer skyldes omlegginger av hva som registreres, synes det også å være reelle endringer i landene. Danmark hadde i 1997 fortsatt flest døgnplasserte barn, og dette skyldtes særlig høye tall når det gjelder ungdom over 15 år, jf tabell 17.1.

Det er alminnelig antatt at bedre hjelp og støtte fra barnevernet til barn og familier vil redusere behovet for å flytte barn og unge ut fra hjemmet. Det er lite nordisk forskning som kan underbygge eller avkrefte denne antakelsen.

Dansk og svensk statistikk har tidligere ikke gitt tilsvarende data om barnevernets hjelpetiltak som norsk statistikk gir (jfr. kapittel 3 og 11), men registreringer de siste årene tyder på en mindre andel hjelpetiltak i Danmark og Sverige enn i Norge. Ved utgangen av 1998 fordelte tiltakene seg i Danmark med 44 % på «forebyggende foranstaltninger» og 56 % «anbringelser» (Danmarks statistik nr 468/99), i Sverige på 65 % hjelpetiltak og 35 % døgnplasseringer (Socialtjänst 1999:7). Ulike registreringer gjør det imidlertid tvilsomt å sammenligne dette med norske tall. Ved at barnevernets bestemmelser i Danmark og Sverige inngår i sosiallovene, kan tiltak registrert som «hjelpetiltak» etter norsk barnevernlov i annen lovgivning anses som familietiltak og ikke spesielt som «barneverntiltak».

Selv om nordiske lovbestemmelser og begreper i første omgang kan synes like, kan nyanseforskjeller i språkbruk og de assosiasjoner disse vekker nasjonalt, åpne for ulike vurderinger. Det er også mulig at inkluderingen av barnevernets bestemmelser i generelle sosiallover, i noen grad gir en annen vektlegging enn der barnevernet er organisert som en egen tjeneste og med mer direkte fokus på barna. Nordisk Ministerråd vil fra år 2000 støtte et nytt nordisk prosjekt for å utdype forskjellene i verdier, normer og holdninger som synes å ligge til grunn når «terskelen» for barneverntiltak varierer, og for forskjeller i beslutningsprosessene som på hvilke nivå vedtak fattes, hvem som fatter vedtak (balansen mellom jurister, sakkyndige, legfolk), hvordan vitner og sakkyndige brukes, og hvordan klageadgang og rettslige ankemuligheter fungerer.

De utredninger og det lovarbeidet som pågår i Danmark og Sverige, kaster i følge Grinde lys over interessante utviklingstrekk av felles nordisk interesse. I premissene for endringsforslagene understrekes det at hensynet til foreldrene ikke må gå på bekostning av barna. Både i Danmark og Sverige vises det til at kravene i FNs barnekonvensjon ikke er sikret ved gjeldende praksis. Lovgivningen gir hjemler for å gripe inn ved omsorgssvikt og overgrep, men holdninger, verdier og normer hindrer at intensjonene i lovgivningen blir fulgt i praksis. I begge landene vises det til behov for vektforskyvninger, slik at en griper inn tidligere ved omsorgssvikt og overgrep, at hensynet til barna styrkes, og at barna sikres en trygg og stabil oppvekstsituasjon (Grinde, 2000).

I de følgende avsnittene om Danmark og Sverige, er det i tillegg til gjeldende lovverk m.m. referert til noen aktuelle utredninger, direktiver og endringsforslag i de to landene.

17.3 Danmark

Den gjeldende lov om sosial service (heretter forkortet til SEL) ble vedtatt i 1997. Dersom ikke annet blir nevnt, gjelder omtalen av lovverket SEL (kilder: «Socialministeriets lovbekentgørelse nr. 581 af 6. august 1998» og «Socialministeriets vejledning om servicelovens regler om særlig støtte til børn og unge»). Mht. barn og unge regulerer loven i tillegg til barnevern også barnehager og sosialpedagogiske fritidstilbud (fritidsklubber m.m.)

Oppgaver knyttet til barnevern er i hovedsak lagt til kommunene. På det generelle planet skal kommunene (§5) sørge for tilbud om gratis familieorientert rådgivning for å løse problemer i familiene, og ved behov gjøre det gjennom oppsøkende virksomhet. Denne rådgivningen er frivillig og anonym, og blir derfor ikke registrert i sosialstatistikken.

Kapittel 8 Særlig støtte til barn og unge i SEL tilsvarer i hovedsak spesifikke barnevernlover i andre land. Loven formålsparagraf (§32) legger vekt på å gi hjelp til dem som har særlige behov, å gi hjelp tidligst mulig og om mulig i hjemmemiljøet, å innhente og legge vekt på barns synspunkter etter alder og modenhet, og å løse problemene i samarbeid med familien hvis det lar seg gjøre. Et særtrekk ved dansk lovgivning er at barnevernundersøkelser uten samtykke fra foreldrene eller unge over 15 år (§ 39) skal gjennomføres innen en tidsfrist på to måneder. I følge Socialministeriet praktiseres denne bestemmelsen strengt.

Kommunen kan sette i verk frivillige tiltak i forhold til barn og familien, inklusive plasseringer utenfor hjemmet. De hyppigst brukte hjelpetiltakene («forebyggende foranstaltninger») pr. 31. desember 1998 var avlastningstiltak, støttekontakt (i Danmark differensiert mellom «personlig rådgiver» og «fast kontaktperson») og økonomisk støtte til opphold på kost- eller «efterskole». Spesielt for dansk barnevern er en ganske omfattende bruk av kostskoler eller «efterskoler» (folkehøyskoler) både ved frivillige og ufrivillige plasseringer utenfor hjemmet. Omtrent 9.600 barn og unge mottok hjelpetiltak på det aktuelle tidspunktet. (Danmarks Statistik, nr. 468, 1999).

I Danmark fattes barnevernets tvangsvedtak (nærmere beskrevet i § 62) av kommunenes barne- og ungeutvalg . Disse utvalgene reguleres også med hjemmel i loven om rettssikkerhet og administrasjon på det sosiale området. Kriteriene for tvangsplasseringer utenfor hjemmet er knyttet til at det foreligger en åpenbar fare for at barnets utvikling eller helse skades alvorlig på grunn av utilstrekkelig omsorg, vold eller andre alvorlige overgrep, eller barn og unges atferdsproblemer.

Kommunene har ansvaret for å drive tilsyn i tilfeller der barn plasseres utenfor hjemmet. Kommunene har også ansvaret for å godkjenne fosterforeldre og andre oppholdssteder for barn og unge. Danmark skiller seg fra de andre landene som omtales i denne utredningen ved at formidlingen av fosterhjem og tilsyn med fosterbarna i forholdsvis stor grad utføres av en privat forening («Familieplejen»). I forhold til barnevernet har fylkeskommunene («amtskommunene») ansvar for å sørge for at det finnes et nødvendig antall plasser og muligheter til ambulerende behandling på institusjoner for barn og unge med sosiale atferdsproblemer. Fylkeskommunene skal i forhold til de sistnevnte også tilby rådgivning, undersøkelser og behandling.

I følge tall fra Amtsrådsforeningen (1999) fordelte de offentlige utgiftene til barneverntiltak i Danmark seg i 1998 med 23 % til forebyggende tiltak og 77 % til plasseringer utenfor eget hjem. Mens stigningen i utgifter målt i faste priser generelt sett var rundt 30 % for alle tiltakene i perioden 1993–98, steg utgiftene til forebyggende tiltak (hjelpetiltak i hjemmet) med drøyt 80 % i samme tidsrom. Etter gjeldende regler dekker kommuner og fylkeskommuner halvparten av utgiftene hver til «særlig støtte for barn» i og utenfor hjemmet. Dette systemet for utgiftsfordeling vil sannsynligvis bli endret til at kommunene skal dekke alle utgifter opp til en nærmere fastlagt sum. Det arbeides med et lovforslag om dette.

Tvangsvedtak kan overprøves av Ankestyrelsen, som er et statlig administrativt organ for hele landet. Ankestyrelsen gir råd og veiledning til kommunene og behandler klagesaker. Mht vedtak fattet etter serviceloven er den «sociale nævn» (statlig organ på fylkesnivå) vanligvis første klageinstans, men prinsipielle spørsmål kan prøves av Ankestyrelsen som andre klageinstans. Innen barnevernet er Ankestyrelsen første overprøvingsinstans for tvangsvedtak. Ankestyrelsens vedtak kan eventuelt bringes inn for domstolene.

I 1983 ble 358 tvangsvedtak fattet av kommunenes barne- og ungeutvalg lagt fram for Ankestyrelsen, mens dette i 1998 var økt til 510 saker (opplysninger fra Ankestyrelsen). Økingen antas dels å ha sammenheng med en viss øking av tvangsvedtak i barnevernet (2,7 % i 1985 mot 9,1 % i 1997), og at disse vedtakene oftere gjelder småbarn. Det er vanskelig å trekke direkte sammenligninger med norske tall, idet tvangsbegrepet varierer. Det er imidlertid klart at Danmark har langt flere døgnplasseringer utenfor hjemmet enn Norge, og at norske vedtak om døgnplasseringer langt oftere registreres som tvangsvedtak. Ved overprøving endret Ankestyrelsen 31 % av vedtakene i 1998. Til sammenligning ble bare 8 prosent av norske fylkesnemndsvedtak fattet i 1995, endret ved overprøving i by- og herredsretten (Grinde 2000 a,).

Ankestyrelsen behandler barnevernssaker fra hele landet, og får slik kjennskap til variasjoner i praksis og ulike forståelse av lovens bestemmelser. Dette har gitt utgangspunkt for en omfattende utdannings- og kursvirksomhet i forhold til kommunale saksbehandlere og medlemmer av barne- og ungeutvalget.

17.3.1 Aktuelle endringsforslag som drøftes i Danmark

«Børnerådet» er et frittstående, rådgivende organ med sekretariat i Socialministeriet. I 1998 utga rådet et debatthefte med forslag til styrking av innsatsen for utsatte barn i alderen 0–3 år. Ifølge denne publikasjoner har det i en årrekke blitt kritisert at tiltak overfor småbarn iverksettes for sent, lite konsekvent, og at alt for mange barn utsettes for skiftende plasseringer. Innsatsen foretas ikke ut fra barnets beste, men mer ut fra hensynet til økonomi, ideologi og til foreldrene. Barnas behov for stabilitet blir ikke sikret av gjeldende lovverk og praksis. Debattheftet presenterer en rekke forslag om en rekke tiltak for å bedre innsats for småbarn som er psykisk og sosialt truet (oppsummert på side 3–4 i Børnerådet, 1998).

Det danske Socialministeriet sendte i mars 1999 ut et forslag til lovendringer med undertittelen styrking av den særlige støtte til barn og unge. I kommentarer til lovforslaget vises til at en utvalgsinnstilling om de rettslige rammene rundt innsats for barn og unge i 1990 (Graversen-utvalget) la vekt på å verne foreldre og barn mot uberettigede inngrep i familieforhold. I det foreliggende lovendringsforslaget legges det i høyere grad vekt på å yte støtte til barnets beste, å styrke tidlig innsats i forhold til barn, og å skape større stabilitet for barn som plasseres utenfor hjemmet.

Noen av hovedpunktene i lovforslaget blir kort nevnt nedenfor:

Styrking av tidlig innsats . Det drøftes bl.a. om fokus på foreldres rettssikkerhet har skjedd på barnas bekostning. Av endringer foreslås for eksempel at for å sikre kontinuerlig innsats for barn og familier som flytter fra en kommune til en annen («nomade-familiene»), skal kommunenes plikt til å varsle den nye kommunen presiseres. Formålsparagrafen (§ 32 i kapitlet om særlig støtte til barn og unge) foreslås endret gjennom å legge større vekt på at støtte til barn må ytes tidlig og sammenhengende. For å lempe på kravene ved tvangsvedtak (§ 42), foreslås ordlyden endret fra «når det må anses for godtgjort» til «når der er begrundet formodning for» at problemene ikke kan løses i hjemmet.

Kontinuitet ved plasseringer utenfor hjemmet . Etter gjeldende regler kan foreldre ved frivillige plasseringer når som helst tilbakekalle samtykket og ta barnet hjem. Fra 1993 er det et krav at kommunen ved alle plasseringer skal utarbeide en plan med tidsperspektiv, og at denne planen og barnets og familiens situasjon skal vurderes ved opphør av plassering. Nå foreslås det at tilbakeføring kan utsettes i inntil tre måneder mens en forbereder tilbakeføringen, og at plasseringen kan opprettholdes uten samtykke hvis barnet over tid har fått meget nær tilknytning til plasseringsstedet, selv om vilkårene for tvangsplassering ellers ikke er oppfylt.

Tidsperspektivet for en tvangsplassering utenfor hjemmet. Det foreslås en rekke lovendringer for skape mer stabilitet og kontinuitet. Etter gjeldende regler skal tiltak opphøre når de ikke lenger oppfyller sitt formål eller den unge fyller 18 år, og plasseringer utenfor hjemmet ved tvang vurderes årlig (§42). Den sistnevnte fristen foreslås økt fra ett til to år. Det foreslås også å kunne opprettholde enkelte tiltak (ikke bare tidligere tvangsplasseringer) som bl.a. fosterhjems- og institusjonsplasseringer for unge voksne i alderskategorien 18 - 23 år.

Det refererte lovendringsforslaget har nå vært på høring. Et noe revidert utkast ble sendt ut på en ny og begrenset høringsrunde i februar 2000. Endringsforslagene som er nevnt ovenfor gjelder både utkastene fra 1999 og 2000. Nytt ved utkastet fra 2000 er bl.a. et forslag om å lovfeste at kommunene skal tilby en støtteperson til foreldre med barn som er (frivillig eller ufrivillig) plassert utenfor hjemmet. Et endelig lovforslag kan ventes lagt fram for parlamentet (Folketinget) i første halvår 2000.

17.4 Sverige

Bestemmelser om svensk barnevern inngår vanligvis i sosialloven. Loven med særskilte bestemmelser om beskyttelse av unge (LVU) hjemler tvangsvedtak. «Föräldrabalken» som svarer til norsk barnelov, har bl.a. bestemmelser om at en vesentlig del av foreldreansvaret kan overføres til fosterforeldre ved langsiktig omsorg.

Med unntak av enkelte oppgaver som ligger under rettsvesenet eller statlige myndigheter (se slutten av dette avsnittet), er barnevern en kommunal oppgave. Dette inkluderer at kommunene selv dekker utgiftene til barnevernet. Det politiske ansvaret skal legges til et politisk organ på kommunalt nivå som skal fungere som «socialnämnd» (jfr. sosialloven § 4 og § 5) uansett kommunenes valg av navn på organet, antall medlemmer eller andre oppgaver som legges til det.

Mht. tiltak for barn og unge, legger sosialloven generelt sett vekt på å bidra til gode oppvekstkår, årvåkenhet og innsats i forhold til barn og unge som viser tegn til en uheldig utvikling, og nært samarbeid med hjemmene i samsvar med hensynet til barnas beste.

Av hjelpetiltak etter sosialloven (kilde: Sosialtjänst 1999:7) var de vanligste tiltakene i 1998:

• kontaktpersoner/kontaktfamilier til 21.000 barn og unge eller 9 pr. 1000,

• behovsprøvet personlig støtte (nettverksarbeid, barnegrupper, familiebehandling m.m.) til 17.000 barn og unge eller 8 pr. 1000,

• strukturerte, åpne tiltak (eks. dagtilbud til ungdom) til 3.500 barn og unge.

Sosialloven gir også hjemmel til frivillige plasseringer utenfor hjemmet. Svensk sosialstatistikk viser at ved utgangen av 1997 var omtrent 70 prosent av barna som var plassert utenfor hjemmet plassert frivillig med hjemmel i sosialloven. Et særtrekk ved svensk lovgivning i nordisk sammenheng, er at det ved slike plasseringer (§ 22) understrekes at det i første omgang skal vurderes om barnet kan bo hos slektninger eller andre som står barnet nær.

Vedtak med hjemmel i tvangsloven (LVU) kan fattes på bakgrunn av mishandling, utnytting, manglende omsorg eller atferdsproblemer. (Relativt detaljerte råd om iverksetting av denne loven er gitt gjennom Socialstyrelsens publikasjon SOSFS 1997:15). Med unntak av midlertidige hastevedtak, skal slike beslutninger fattes av en forvaltningsdomstol («länsretten») etter at kommunen har reist sak. Både de private parter og kommunen kan anke avgjørelser til en høyere forvaltningsdomstol (kammarrätten).

Sverige skiller seg ut ved at staten har ansvaret for institusjoner for ungdom som pga. atferdsproblemer behøver særlig omhyggelig tilsyn og derfor blir plassert i «spesielle ungdomshjem» (hjemlet i § 12 i LVU). Målgruppene for de spesielle ungdomshjemmene er ungdom med tung psykososial problematikk. Noen av institusjonene har spesialisert seg på spesielle målgrupper som for eksempel utagerende ungdom. Enkelte av ungdommene som oppholder seg på disse institusjonene er dømt til dette etter en eget lov om «sluten ungdomsvård» som alternativ til fengsel. Da statlige myndigheter på nytt overtok ansvaret for tvangstiltak for ungdom (og voksne rusmisbrukere) i 1994, ble Statens Institusjonsstyrelse opprettet som sentral forvaltningsmyndighet i forhold til denne statlige virksomheten.

Et statlig direktorat, Socialstyrelsen, har det nasjonale tilsynsansvaret for sosialtjenestene. For å styrke utviklingen av tjenesten, skal direktoratet bl.a. gi ut veiledningsmateriell («allmänna råd»). Socialstyrelsen arbeider nå i tillegg for eksempel med KUB- prosjektet (kunnskapsbasert utvikling av sosialtjenesten) for å spre kunnskapsbaserte erfaringer på en mer systematisk måte. Første ledd i dette arbeidet har vært en serie temahefter om saksområdet seksuelle overgrep mot barn.

Ansvaret for å føre tilsyn med barneverninstitusjoner (unntatt de statlige) er lagt til fylkesmannen («länsstyrelsen»). I motsetning til norsk lovverk, inneholder svensk lovverk ikke bestemmelser om hvor hyppig tilsynsbesøk skal foretas.

17.4.1 Aktuelle svenske utredninger om behov for endringer av lovverk og praksis

«Barnkommittén» ble opprettet for å klargjøre hvordan en skulle iverksette FNs barnekonvensjon i Sverige. Komitéen konkluderte i 1997 med at svensk lovgivning stort sett ivaretok konvensjonens krav. Myndighetene trakk da opp retningslinjer for å sikre bedre oppfølging av konvensjonen i praksis gjennom etterutdanningstilbud på ulike nivå, og ved spesielle utredninger om barnemishandling, tvangsbestemmelsene i loven og om spesielle barnegruppers situasjon (Socialdepartementet, Faktablad nr. 1, 1999). Barneperspektivet ble styrket ved et nytt ledd i sosiallovens formålsparagraf (§ 1) som understreker at det skal legges vekt på hensynet til barnets beste. Videre ble kravene for å sikre at barn blir hørt i barnevernsaker styrket gjennom en lovendring (§ 9).

Barnekomitéen mente videre at intensjonene i LVU gjenspeilte FN-konvensjonens intensjoner om å beskytte barn mot overgrep og omsorgssvikt, men at rettspraksis ga grunn til ettertanke.

Regjeringen oppnevnte i 1998 en parlamentarisk sammensatt Barnemishandlingskomité. (Kommittédirektiv 1998:105). Videre nedsatte Regjeringen i 1999 en komité for «Översyn av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga m.m.» (Kommittédirektiv 1998:43). De kritiske beskrivelsene av svensk barnevern som følger i resten av dette avsnittet er hentet fra de to sistnevnte direktivene.

Statistiske opplysninger indikerer i følge det førstnevnte direktivet en øking av barnemishandling i Sverige. Politianmeldelsene om barnemishandling økte fra 1981 til 1997 med fra 196 til 820 saker i aldersgruppen 0–6 år, og fra 758 til 4443 for aldersgruppen 7–14 år. Flere forhold kan ha medvirket til økt registrering, som mer oppmerksomhet rundt voldsproblemer og skjerpet meldeplikt. En regner imidlertid også med betydelige mørketall, og at det er behov for bedre analyse av tilgjengelig informasjon.

Barnemishandlingskomitéen skal arbeide etter et omfattende mandat. Den skal kartlegge faktisk utvikling med fokus på fysisk og psykisk vold fra 1980, definere hva barnemishandling er, beskrive og søke forklaringer på utviklingen, og se på årsaksforhold i familie og samfunn. Videre skal komitéen vurdere mulig effektivisering av forebyggende arbeid, behov for kunnskap og støtte til personalet i førskole, skole og i omsorg for barn, i helse- og sosialtjeneste, i politi og rettsvesen. Som ledd i arbeidet tas det bl.a. sikte på å gjennomføre telefonintervjuer av representative utvalg, spørreskjemaundersøkelser, klasseromsundersøkelser og gjennomgang av dødsårsaker. Komitéen skal fremme forslag til tiltak for å bedre innsatsen overfor utsatte barn og ved mistanke om mishandling. Videre skal den vurdere ulike former for samarbeid mellom etater, og hva som eventuelt hindrer samarbeid. Komitéen skal være aktiv og utadrettet for å øke den generelle oppmerksomheten mot barnemishandling. Videre vil en lage et omfattende opplysningsmateriale og å spre dette bredt i befolkningen.

Noen av hovedpunktene i komitédirektivet om gjennomgang av tvangsloven (LVU) er følgende:

Barneperspektivet i LVU

En gjennomgang av svensk rettspraksis tyder på at tyngdepunktene i saker dreier seg om å utrede og beskrive mangler ved foreldrene mer enn å analysere hva som er best for barna. Dette gjelder både under rettsforhandlingene og når kommunene forbereder slike tvangssaker.

Ifølge en offentlig utredning om barnepsykiatri ( SOU 1998:31) er det behov for å drøfte forholdet mellom bestemmelsene i barnevernet (LVU) og bruk av tvang ved psykiatriske lidelser. Sverige har ikke regler for tvangsinngrep overfor unge med behov for tiltak på grunn av psykiske problemer, som f.eks. hos selvdestruktive tenåringsjenter. Rettssikkerheten betegnes som mangelfull for ungdom som verken kvalifiserer for tiltak fra sosialtjenesten pga. egen atferd eller oppfyller forutsetningene om alvorlige psykiske lidelser etter loven om psykiatrisk behandling uten eget samtykke. Ifølge Kommitédirektiv 1999:43 tvinges derfor sosialtjenestene i enkelte tilfeller til å lete etter feil i ungdommers hjemmemiljø for å kunne gripe inn.

Sosialtjenestens oppfølgingsansvar

Sosialtjenesten skal følge utviklingen hos barn og unge og i samarbeid med hjemmet sikre at de får nødvendig hjelp og støtte. Foreldre har i praksis stor innflytelse mht. valg av tiltakene. Foreldre kan takke nei til tilbud unntatt i situasjoner som gir hjemmel til ufrivillige omsorgsovertakelser. LVU gir en mulighet for oppfølging av unge ved å oppnevne en kontaktperson (§ 22, også kalt tvang på mellomnivå), men bestemmelsen brukes lite, og mindre barn kan ikke følges opp uten foreldrenes samtykke.

Muligheter for å lage en modell for langvarige fosterhjemsplasseringer

Svensk fosterhjemsarbeid er sterkt preget av tanken om gjenforening av foreldre og barn. Sannsynligheten for tilbakeføring minsker imidlertid drastisk etter de første årene. En rapport fra Socialstyrelsen (SoS-rapport 1995:8) viser at en relativt stor andel av fosterbarna er langtidsplassert; halvparten hadde vært i fosterhjem mer enn 3 år og hvert tredje barn i 5 år eller mer. Ingen av de to lovene som regulerer barnevernet kommer inn på hvordan saker skal håndteres i tilfeller der gjenforeninger mellom barn og foreldre «ikke er mulig». I praksis avgjøres spørsmål som når eller om barn skal tilbakeføres til hjemmet ofte av foreldres vilje og evner mer enn av barns behov og livssituasjon. Ifølge barneloven er det mulig å overføre ansvar for omsorgen til fosterforeldre, men dette skjer sjelden i praksis. En mulig løsning på dette som ikke blir anbefalt i komitédirektivet, er «den finske bestemmelsen» om at retten kan fatte vedtak om delt omsorg mellom fosterforeldre og biologiske foreldre.

Barnets rett til å uttale seg

Ifølge sosialloven skal barnets syn så langt mulig klargjøres og tas hensyn til. Det kan imidlertid oppstå konflikter mellom sosialtjenestens ansvar for å høre barnet og foreldrenes myndighet hvis de nekter at noen får snakke med barnet. I denne forbindelse reises spørsmål som under hvilke omstendigheter barnevernet kan snakke med barn uten å informere foreldrene, og om ungdom over 15 år bør få rett til å kunne kreve overføring av omsorgsansvaret.

17.5 Barneverntjenester i England og Wales

Barneverntjenestene reguleres gjennom The Children Act fra 1989, heretter kalt Barneloven. Generelt sett gjelder loven bare for England og Wales. De delene av loven som gjelder også i Skottland og Nord- Irland berører i relativt liten del barneverntjenestene. Barneloven dekker et videre spektrum av tjenester og saksområder enn den norske barnevernloven: tiltak for barn med funksjonshemninger, adopsjon, barnehager og andre dagtilbud for førskolebarn, familievern og juridiske spørsmål tilknyttet samlivsbrudd i barnefamilier. Barneloven, som ble iverksatt i 1991, erstattet og forenklet mange tidligere offentlig- og privatrettslige bestemmelser og lover.

I følge det engelske Helse- og sosialdepartementet («Department of Health», som bl.a. har ansvaret for individrettede sosialtjenester) var bakgrunnen for den nye loven blant annet:

• resultatene fra tidligere forskningsprogrammer om barn under offentlig omsorg,

• en kommisjonsrapport som understreket ulempene ved å splitte opp lovgivningen,

• påvirkning fra pressgrupper som for eksempel arbeidet for å styrke familiers/foreldres rettigheter.

En del enkeltsaker som fikk mye mediaoppmerksomhet, ser også ut til å ha påvirket endringer i lovverk og praksis.

Sett fra et barnevernperspektiv, gjelder Barneloven tre hovedområder:

1. rettsvesenets struktur, prosedyrer og de forskjellige rettslige kjennelsene som kan fattes i saker der barn er involvert,

2. sosialtjenester og andre kommunale («local authority») tjenester for barn,

3. registrering av private og frivillige tiltak og tilsynsvirksomhet.

En eksplisitt grunnverdi i loven er at (de aller fleste) barn har det best dersom de vokser opp i en familie der begge foreldre spiller en aktiv rolle og uten at rettsvesenet griper inn. Partnerskap mellom familier og myndigheter understrekes både som en av de overordnede målsettingene og i bestemmelser om tjenestenes prosedyrer. Loven legger også vekt på at barnets mening skal bli hørt.

Forutsetningen for at barn skal motta tjenester med hjemmel i Barneloven, er at barn vurderes å ha behov for tjenester («children in need») fra kommunale organer. Lovverket gir rom for utstrakt kommunalt skjønn både når det gjelder å spesifisere kriteriene for å ha behov for tjenester og til å bestemme hva tjenestene kan bestå av. Loven bruker formuleringen i rimelig («reasonable») grad både når den fastsetter kommunenes plikt til å kartlegge lokale problemer, informere potensielle brukere om tilbudene og å yte tjenester til barn og familier i lokalsamfunnet. Det poengteres at slike hjelpetiltak også skal forebygge behovene for omsorgsovertakelser, rettslige kjennelser om tilsyn, og redusere kriminelle handlinger begått av mindreårige.

Barn med behov for tjenester er i loven definert som barn med funksjonshemninger, eller barn som kan bli skadelidende mht. helse eller utvikling (fysisk, psykisk, sosialt, atferdsmessig) uten slike tjenester. Kommunene skal sørge for at det opprettes familiesentere eller arbeidsgrupper som arbeider med barn og foreldre/foresatte. I den grad det anses nødvendig, må kommunene sørge for at det finnes tilbud til barn og familier om rådgivning, veiledning, konsultasjon, hjelp i hjemmet, «aktiviteter» eller økonomisk støtte. De lokale myndighetene skal sørge for at det er praktisk mulig for familien å motta slike tjenester gjennom (ved behov) å dekke reiseutgifter eller å sørge for botilbud i perioder. I tillegg til ordinære arbeidsgrupper/sentre for barn og familier, finnes det lokalt egne sosialtjenester knyttet til skolene («school social work services») og enheter som arbeider spesifikt i forhold til ungdom med atferdsvansker («juvenile justice teams»).

Loven skiller relativt klart mellom barn som har behov for lokale tiltak («in need») og barn under lokale myndigheters omsorg («children looked after»). Samtidig gir den uttrykk for hvis barn trenger å bo utenfor eget hjem i kortere eller lengre tid, bør dette helst skje gjennom frivillige avtaler med foreldre som beholder så mye som mulig av foreldremyndigheten. Barn kan plasseres utenfor hjemmet gjennom rettslige vedtak om omsorgsovertakelse eller etter avtale med foreldrene. Etter Barneloven av 1989 finnes det ikke lenger hjemler for å fatte administrative vedtak om omsorgsovertakelser eller tilsyn. Slike vedtak skal fattes av rettsvesenet, og ikke være mer omfattende enn det hensynet til barnets interesser tilsier. Retten kan, i tillegg til beslutninger om tilsyn og plasseringer utenfor hjemmet, fatte vedtak om samvær mellom barn under offentlig omsorg og foreldre, og bestemme hvilken av foreldrene barn skal bo hos og ha samvær med. Det blir i Helse- og sosialdepartementets informasjonsskriv fra 1989 om loven lagt vekt på at rettsvesenet har muligheter til å foreskrive en kombinasjon av tiltak som er tilpasset konkrete problemer og individuelle behov. Barn kan for eksempel bli plassert hos slektninger eller andre tillitspersoner. Retten kan også fatte vedtak om at et barns livssituasjon skal undersøkes nærmere før den avgjør saken. Lovverket inneholder i tillegg bestemmelser om regelmessige vurderinger av om omsorgsplasseringer skal opprettholdes, tidsrammer, klagemuligheter og en oversikt over hvilke aspekter som skal overveies i de fleste rettslige møter.

Et særtrekk ved lovverket er at det i det minste formelt sett pålegger myndigheter som tar barn under omsorg å ta hensyn til barnets rasemessige, kulturelle og språklige bakgrunn.

Da det norske Stortinget i 1993 vedtok å innføre ordningen med barnets talsperson i barnevernloven (§7–4), ble det henvist til den engelske ordningen med «Guardian ad litem». Ordningen ble innført i 1984. Den ble endret og gjort mer omfattende med Barneloven av 1989. Uttrykt på en kortfattet måte, så skiller ordningen med «Guardian ad litem» seg fra den norske bestemmelsen om barnets talsperson ved at det legges langt mer vekt på faglige kvalifikasjoner og at retten i mye mindre grad enn fylkesnemnda kan velge ikke å oppnevne en «Guardian ad litem» (For en kortfattet beskrivelse av den engelske ordningen og den politiske debatten rundt innføringen av barnets talsperson i Norge, se Moldestad/Havik, Backe-Hansen, 1998: 1–4).

Barneverntjenestene preges av en voksende «blandingsøkonomi», det vil i mange tilfeller si at tjenester settes ut på anbud til private og frivillige organisasjoner. Private og frivillige instanser er særlig framtredende som ytere av lokale utrednings-, rådgivnings- og støttetiltak til familier og inkluderer dessuten noen fosterhjemsformidlingsorganer og institusjoner. Det finnes også selvhjelpstiltak for foreldre i enkelte områder.

Det administrative barnevernsystemet (til forskjell fra det rettslige) skal også bestå av lokale og tverretatlige barnevernkomitéer. Enkeltsaker koordineres gjennom spesielle komitémøter («case conferences»). Disse møtene blir «- - vanligvis initiert og organisert av sosialtjenestene. Hensikten med møtene er å utveksle informasjon og å bestemme om et barn skal plasseres i barnevernregistret over barn i risikosonen i forhold til ulike kategorier mishandling/vanskjøtsel. Dersom et barn blir registrert, må det utnevnes et hovedansvarlig person og fastsettes en plan for å beskytte barnet.» (Hethrington/Cooper/Smith/Wilford, 1997: 77, oversatt fra engelsk). Disse komitémøtene har ikke formell myndighet til fatte beslutninger om ressursbruk eller henvisninger til rettsvesenet, men er i følge de siterte forfatterne svært viktige premissleverandører i slike sammenhenger.

Lokale myndigheter, styrt av folkevalgte organer, er ansvarlige for å yte tjenester etter Barneloven. Finansiering av tjenestene skjer også delvis gjennom lokal skattlegging.

Statlige myndigheter har ingen direkte styringsmuligheter når det gjelder slike tjenester. De statlige virkemidlene som brukes er:

• nasjonal lovgivning og sentrale anbefalinger,

• statlige finansieringsordninger,

• det nasjonale sosialtjenesteinspektoratet (tilsynsmyndighet).

Lokale myndigheter er fra og med 1996 pålagt å legge fram årlige planer for tjenester til barn. Sentrale myndigheter forutsetter at dette skjer i samarbeid mellom sosialtjenesten, helsetjenesten og utdanningsmyndighetene. Mht. offentlige helsetjenester bør det poengteres at disse organiseres og finansieres fullt ut av sentrale myndigheter. Departementet har i skriftlig materiell til kommunene poengtert at relevante samarbeidsorganer også inkluderer etater med ansvar for tilsynsførere og boligspørsmål, i tillegg til representanter for frivillig og privat sektor.

Ifølge departementet utgjør (1997) barn under omsorg cirka 20 prosent av barna som mottar tiltak fra barnevernet, mens ca. 2/3 av utgiftene går med til omsorgstiltak. Tilgjengelig statistikk er også hovedsakelig konsentrert om omsorgstiltakene. Antall barn under omsorg har ifølge departementet steget svakt i perioden 31.03.94 – 31.03.98 fra 49.300 barn til 53.700 barn. 32.100 av barna var plassert etter omsorgsvedtak i rettsvesenet.

I 1998 var 66 prosent av barna under omsorg plassert i fosterhjem, 12 prosent i institusjon, 11 prosent «plassert hos foreldrene» og 5 prosent plassert for adopsjon. Disse andelene har holdt seg relativt stabile i den aktuelle fireårsperioden. Omlegginger i statistikkførselen gjør sammenligninger med tidligere år vanskelig. Det er ikke mulig på bakgrunn av statistikken å si i hvilken grad enkelte barn registreres på nytt i etterfølgende år. Gjennomstrømningen av barn under omsorg kan imidlertid virke stor. 31.700 «nye barn» kom under omsorg, og omsorgstiltakene opphørte for 30.800 barn i perioden 1997/98. Omsorgstiltakene varte generelt sett i kort tid : 59 prosent varte under 6 måneder og av disse varte 43 prosent under 8 uker. Til sammen 18 prosent av omsorgstiltakene hadde vart over 2 år og av disse hadde 7 prosent vart over 5 år. Det var store forskjeller kommunene i mellom både mht. legal status (frivillig eller ufrivillig) for omsorgstiltakene og valg av plasseringsalternativer

Aldersmessig fordelte barn under omsorg seg slik: Under 1 år (10 %), 1–4 år (19 %), 5–9 år (21 %), 10–15 år (43 %) og over 16 år (9 %). Det hadde skjedd små endringer i denne fordelingen mellom –94 og –98. (Bulletin 1998/33 fra Government Statistics Service, tallene gjelder bare for England).

Det føres også statistikk over barn registrert i barnevernregistrene. Barnevernregistrene inneholder som tidligere nevnt navn på barn som barnevernet er alvorlig bekymret for, men ikke barn som er under offentlig omsorg. Barnevernregistret fungerer også som et informasjonssystem til hjelp for lokale myndigheter til å kunne undersøke om barnevernet i andre deler av landet har vært i kontakt med barnet tidligere. 31.03.97 var ca. 32.400 barn registrert i disse registrene i England ( til sammenligning var da ca. 51.600 barn under omsorg), og dette utgjorde 0,29 prosent av mindreårige i England. Registret oppgir kjønnsfordeling (stabil andel på 54–55 % gutter i 1992–97) og ulike kategorier (ikke gjensidig utelukkende) vanskjøtsel og mishandling. De registrerte kategoriene i 1997 var vanskjøtsel (38 %), fysisk mishandling (34 %), seksuelle overgrep (28 %) , psykisk mishandling (15 %) og andre (2 %). Dette registreringssystemet ble endret i 1993, da den hyppig brukte og uspesifiserte kategorien alvorlig bekymring («grave concern») ble fjernet som kategori (Office for National Statistics, 1997).

England og Wales har en langt større befolkning enn de andre landene som omtales i denne utredningen, og det gjennomføres mye forskning på barnevernfeltet der. Fordi språket forstås av mange utenfor landets grenser, kan denne forskningen også påvirke fagutviklingen i andre land i «urimelig» stor grad. (Dette er langt fra uproblematisk sett i lys av den forankringen bl.a. norsk barnevern har, og utvalget vil si må ha, til de nordiske velferdsstatenes verdier og praksis.) Tilgjengelig informasjon tyder også på at det engelske departementet involverer seg direkte i forskningen i noe større grad enn tilsvarende departementer gjør i Norden. Med direkte menes her at representanter fra departementet deltar aktivt i styrings- og referansegrupper for forskningsprogrammer. Mange forskningsprosjekter er blitt gjennomført for å evaluere Barneloven. Departementet spiller også en framtredende rolle i forskningsformidlingen gjennom bl.a. å sende ut sammendrag av forskningsbaserte funn og anbefalinger til aktuelle målgrupper . Det virker som departementet i større grad enn bl.a. i Norge kommer med faglige anbefalinger som har status som rundskriv.

I løpet av de siste årene har det fra departementet og regjeringens side blitt lagt stor vekt på kvalitetskontroll med tjenestene, og myndighetene har innført begreper som pålagte kvalitetsstandarder og prestasjonsmål bl.a. ved fordeling av statlige midler til kommunene. Det er nylig blitt opprettet et nytt organ, Nasjonalrådet for Sosialtjenester, som skal føre et register over «skikkede personer» og føre generelt tilsyn med personellets standard. De nasjonale planene innebærer bl.a. økende bruk av målbare standarder for barneverntjenestene.

17.6 Avslutning

Som antydet innledningsvis, vil en kort framstilling av barneverntjenester i andre land måtte bli skissemessig. Dette gjelder særlig når det gjelder forbindelseslinjene mellom barnevernet og mer generelle økonomiske, sosiale og kulturelle forhold i landene. I hvilken grad landene som er beskrevet preges av for eksempel en etnisk sammensatt befolkning og av at innbyggerne bor i storbyer, varierer betydelig. Mer detaljerte framstillinger av forskjellige lands barneverntjenester burde dessuten inkludere nærmere opplysninger om hvordan andre lover enn «barnevernlovene» regulerer barnevernet, forholdene mellom sentrale og lokale myndigheter, geografiske variasjoner i barnevernet innen hvert land, personellsammensetning og kompetanse i barnevernet og blant dets samarbeidspartnere, saker og problemstillinger som har fått mye mediaoppmerksomhet m.m.

Sannsynligvis finnes det betydelige forskjeller mellom de aktuelle landene som ikke er nevnt i dette kapitlet. Samtidig kan framstillingen på enkelte områder overdrive ulikheter. Dette gjelder delvis at noen trekk ved enkelte land ikke er enestående, som for eksempel at bruken av kvalitetsstandarder og målstyring i barnevernet ikke er begrenset til England og Wales. Enkelte av forskjellene i lovverket kan avspeile ulikheter mht. nasjonale symbolverdier mer enn ulikheter i praktisk barnevern.

Med de forbeholdene som er nevnt ovenfor, er det mulig å foreta noen oppsummeringer. Generelt sett virker forskjellene mellom landene større sett med fokus på praksis enn på lovverket. Samarbeid med familien, overordnet hensyn til barnets beste, tiltak som er tilpasset problemtyper og problemomfang, og særlig vekt på rettssikkerhet når det gjelder tvangstiltak, er blant de mest framtredende fellestrekkene ved de formelle målsettingene og bestemmelsene. De formelle forskjellene mellom landene er hovedsakelig knyttet til:

• om barnevernlovgivningen er en del av mer generelle lover eller ikke,

• ordninger og prosedyrer knyttet til tvangsvedtak,

• finansieringsordningene og ansvarsfordelingen mellom ulike forvaltningsnivåer.

Ulikhetene i barnevernets praksis i disse landene indikeres gjennom forskjeller når det gjelder andelen av barneverntiltakene som er plasseringer utenfor hjemmet, andelen plasseringer utenfor hjemmet på grunnlag av tvangsvedtak, bruken av ulike plasseringsalternativer og barn og unge under barneverntiltak målt i promiller av ulike alderskategorier.

Det er vanskelig å si noe nærmere om barnevernet i England og Wales skiller seg sterkt fra de nordiske landene på bakgrunn av de foregående avsnittene. En forskjell som imidlertid virker klar, er at «terskelen» for at barnevernet skal gripe inn virker betydelig høyere i England og Wales enn i nordiske land. Dette er en tolkning som representanter for myndigheter og forskningsmiljøer i Storbritannia også har gitt uttrykk for.

Det bør poengteres at barnevernstatistikken i ulike land ikke (eller i det minste i liten grad) er utformet med tanke på sammenligninger på tvers av landegrenser. Særlig mht. hjelpetiltak i hjemmet/nærmiljøet er det sparsomt med statistiske opplysninger fra de andre landene, og det kan variere betydelig i hvilken grad disse tiltakene er sammenlignbare med hjelpetiltak i Norge. Tvangsbegrepet ser også ut til å være forskjellige definert i de landene som er beskrevet.

Som det vil framgå av innholdet i kapitlet med tilrådninger, har utvalget på enkelte punkter hentet impulser fra landene som er beskrevet i dette kapitlet. Dette er særlig tydelig mht. den danske ordningen med anonym rådgivning til barn og foreldre, det danske lovforslaget om en støtteperson til foreldre med barn som er plassert utenfor hjemmet, og den svenske bestemmelsen om at myndighetene ved fosterhjemsplasseringer først skal vurdere muligheter for å plassere barn hos slektninger eller andre tillitspersoner.

18 Barnevern og menneskerettigheter

18.1 Internasjonale menneskerettigheter

De internasjonale menneskerettighetene regulerer de fleste livsområder, selv om mange først og fremst forbinder menneskerettighetsbrudd med grove overgrep som tortur og vilkårlige henrettelser. Menneskerettighetene dekker i dag områder som ytringsfrihet, utdanning, religionsfrihet og helseomsorg. Generelt kan man si at menneskerettigheter er fundamentale krav til individets stilling uansett rettssystem, hvor hovedformålet er å beskytte enkeltmennesker mot overgrep fra statens myndigheter.

De internasjonale menneskerettighetene beskytter alle individer som er underlagt statens jurisdiksjon. Flyktninger har dermed i utgangspunktet den samme beskyttelsen som statsborgere, kriminelle den samme beskyttelsen som lovlydige, og barn den samme beskyttelsen som voksne. Det er likevel klart at barns forhold til menneskerettighetene ikke er like uproblematisk som de voksnes.

18.2 Forholdet til nasjonal rett

Det internasjonale menneskerettighetsvernet er tuftet på FNs verdenserklæring om menneskerettighetene av 10. desember 1948, som ble til som en reaksjon på grusomhetene som ble begått under annen verdenskrig, og som til en viss grad kunne utføres i ly av statssuvereniteten. Verdenserklæringen var utformet som et politisk dokument, men bestemmelsene i verdenserklæringen er siden blitt gjentatt, presisert og utvidet i et stort antall rettslig bindende konvensjoner.

Mange av bestemmelsene i menneskerettighetskonvensjonene har sitt utspring i nasjonale rettsregler. Tilsvarende har mange nasjonale rettsregler blitt vedtatt etter inspirasjon fra de internasjonale menneskerettighetene. Noen land har et rettssystem hvor internasjonale menneskerettigheter automatisk blir del av den nasjonale retten (det monistiske prinsippet). Norsk rett bygger på det dualistiske prinsippet, det vil si at internasjonal rett og nasjonal rett ses på som to uavhengige rettssystemer. Dermed har det vært vanskelig å legge til grunn internasjonale menneskerettigheter ved avgjørelsen av juridiske problemstillinger i Norge. Disse vanskelighetene er dels møtt ved at lovgiver har tilpasset den nasjonale lovgivningen til de internasjonale menneskerettighetene, og dels ved at domstolene søker å tolke nasjonal lovgivning slik at den blir i overensstemmelse med internasjonal rett. I tillegg har Stortinget nylig inntatt en egen bestemmelse om menneskerettigheter i grunnloven § 110 c. Her heter det at det «paaligger Statens Myndigheter at respektere og sikre Menneskerettighederne» og at nærmere «Bestemmelser om Gjennomførelsen av Traktater herom fastsættes ved Lov».

Som ledd i oppfølgningen av § 110 c ble menneskerettighetsloven vedtatt 21. mai 1999. Denne slår fast i § 2 at tre sentrale menneskerettighetskonvensjoner skal gjelde som norsk lov. Disse tre konvensjonene er FNs to konvensjoner om henholdsvis sivile og politiske rettigheter og om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (begge av 1966), og Europarådets menneskerettighetskonvensjon (av 1950). Loven etablerer en egen trinnhøyde for menneskerettighetene, i det § 4 slår fast at menneskerettighetsbestemmelsene i tilfelle motstrid skal gå foran bestemmelser i annen lovgivning.

18.3 FNs barnekonvensjon og Den europeiske menneskerettighets- konvensjon

Det er særlig to konvensjoner som er aktuelle for norske forhold når det gjelder barnevernsaker: Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen og FNs barnekonvensjon av 1989. Barnekonvensjonen ble ikke inntatt i menneskerettighetsloven, men Stortinget ba i vedtak av 4. mai 1999 Regjeringen om innen rimelig tid å inkorporere også denne. I St meld nr 21 1999–2000 Menneskeverd i sentrum – Handlingsplan for menneskerettigheter, heter det at Regjeringen (daværende) i 2000 vil sende et notat på høring om hvordan barnekonvensjonen best kan innarbeides i lovgivningen. Mange av bestemmelsene i barnekonvensjonen er likevel gjenspeilet i norsk rett, som for eksempel barneloven av 8. april 1981 nr 7 og barnevernloven av 17. juli 1992 nr 100.

Barnekonvensjonen gjentar mange av de rettighetene en finner i for eksempel FNs to hovedkonvensjoner og den europeiske menneskerettighetskonvensjonen. Én forskjell er rettssubjektene: Barnekonvensjonen gir barn rettigheter, mens den europeiske menneskerettighetskonvensjonen gir rettigheter til alle individer. En annen forskjell er at den europeiske menneskerettighetskonvensjonen er klarere formulert som et juridisk dokument, og at det europeiske domstolssystemet bidrar til ytterligere presisering og utvikling av disse rettighetene. En tredje forskjell er at barnekonvensjonen inneholder en del spesialbestemmelser for barn, men på den annen side vil den europeiske menneskerettighetskonvensjonen til en viss grad bli tolket og anvendt i lys av barnekonvensjonen. Disse forskjellene kommer klart frem når det gjelder for eksempel barnevern. Mens flere bestemmelser i barnekonvensjonen etablerer en plikt for statene til å gripe inn, vil den europeiske menneskerettighetskonvensjonen ikke gå lenger enn å gi aksept for at slike inngrep gjøres.

Barns menneskerettighetsbeskyttelse må ses langs tre akser, alt ettersom hvilke typer konflikter det er tale om. I noen situasjoner vil barnet ha behov for beskyttelse mot menneskerettighetsbrudd fra statens myndigheter. Dette vil for eksempel gjelde ved varetektsfengsling. I andre situasjoner vil barnet ha behov for beskyttelse mot overgrep fra foreldrene, for eksempel ved seksuelt misbruk. I atter andre situasjoner vil barnet ha behov for beskyttelse både mot foreldre og myndigheter, for eksempel for å kunne utøve sin religionsfrihet. I ekstreme tilfeller vil alle disse situasjonene kunne være relevante i barnvernsammenheng.

Barnekonvensjonen gir til en viss grad barnet beskyttelse i de situasjonene som er beskrevet ovenfor. Siden det er barnets rettigheter som er i fokus, vil det kunne oppstå kollisjon mellom foreldrenes menneskerettigheter og barnas menneskerettigheter. I slike avveininger er det ikke gitt at den ene løsningen er mer «menneskerettighetsvennlig» enn den andre, selv om mange nok vil søke å legge størst vekt på hensynet til barna. Dette utgangspunktet legges da også til grunn i barnekonvensjonen artikkel 3(1): «Ved alle handlinger som vedrører barn og som foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer, skal det først og fremst tas hensyn til hva som gavner barnet best.» Prinsippet om barnets beste følger også av norsk lov, som barnevernloven § 4–1 og barneloven § 34.

Det er ikke utelukkende hensynet til barnet som skal tillegges vekt. Ordene «først og fremst» åpner for at andre forhold kan lede til avgjørelser som ikke er til barnets beste. Lignende forbehold er inntatt i barneloven og barnevernloven, med formuleringene «først og fremst» og «avgjørende vekt på». Disse forbeholdene gjelder etter forarbeidene til barnevernloven ikke ved oppheving av vedtak om omsorgsovertakelse etter § 4–21. I disse sakene er det kun hensynet til barnets beste som skal tillegges vekt, ikke hensynet til foreldrene.

Det er ikke vanlig å opphøye foreldrerett til en egen menneskerettighet, men indirekte gis foreldre mange rettigheter gjennom øvrige menneskerettighetsbestemmelser. Begrensningen i hensynet til barnets beste er én slik indirekte hjemmel for foreldreretten. Klarere sies det i barnekonvensjonen artikkel 5: «Partene skal respektere det ansvar og de rettigheter og forpliktelser som foreldre … har». Tilsvarende følger av artikkel 18(1): «Partene skal bestrebe seg på å sikre anerkjennelse av prinsippet om at begge foreldre har et felles ansvar for barnets oppdragelse og utvikling. Foreldre, eventuelt verger, har hovedansvaret for barnets oppdragelse og utvikling. Barnets beste skal for dem være hovedsaken.» Foreldrene gis rettigheter både i forhold til barnet og i forhold til myndighetene. Det er først når foreldrene svikter sitt ansvar for barna at myndighetene kan gripe inn.

Barnekonvensjonen gir nærmere bestemmelser om når myndighetene kan og skal overta ansvaret for barna, og hvordan man skal gå frem i slike tilfeller. Det er særlig de tre første leddene i artikkel 9 i barnekonvensjonen som er sentrale:

1. Partene skal garantere at et barn ikke blir skilt fra sine foreldre mot deres vilje, unntatt når kompetent myndighet, som er underlagt rettslig overprøving, i samsvar med gjeldende lover og saksbehandlingsregler, beslutter at slik atskillelse er nødvendig av hensyn til barnets beste. Slik beslutning kan bli nødvendig i enkelttilfeller som for eksempel der mishandling eller vanskjøtsel fra foreldrenes side har forekommet eller dersom foreldrene lever atskilt og det må treffes en avgjørelse om hvor barnet skal bo.

2. Når det tas skritt i henhold til punkt 1, skal samtlige berørte parter gis anledning til å delta i forhandlingene og gjøre sine synspunkter kjent.

3. Partene skal respektere den rett et barn som er atskilt fra en eller begge foreldre, har til å opprettholde personlig forbindelse og direkte kontakt med begge foreldrene på et regelmessig grunnlag, med mindre dette er i strid med barnets beste.

Barnekonvensjonen artikkel 9 både slår fast retten til familieliv og gjør innskrenkninger i den samme rettighetene. Retten til familieliv følger også av andre menneskerettighets-konvensjoner, for eksempel den europeiske menneskerettighetskonvensjonen artikkel 8:

1. Enhver har rett til respekt for sitt privat- og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse.

2. Offentlig myndighet skal ikke gjøre noe inngrep i utøvelsen av denne rett medmindre dette inngrep er i samsvar med loven og i et demokratisk samfunn er en nødvendig forholdsregel for den nasjonale eller offentlige sikkerhet, for landets økonomiske velstand, for å forebygge uorden eller forbrytelser, beskytte helse eller moral, eller beskytte andres rett og friheter.

Det er ikke nødvendigvis noe motstrid mellom barnekonvensjonen artikkel 9 og den europeiske menneskerettighetskonvensjonen artikkel 8 selv om artikkel 9 mer åpent legger vekt på barnas hensyn. Bestemmelsene i den europeiske menneskerettighetskonvensjonen var kjent ved utformingen og ratifikasjonen av barnekonvensjonen, og i tillegg vil det være slik at man skjeler hen til spesialbestemmelser ved tolkning av mer generelle regler i den europeiske menneskerettighetskonvensjonen.

Barnekonvensjonen artikkel 9 gjentar utgangspunktet om at myndighetenes ansvar er subsidiært i forhold til foreldrenes, men artikkelen må ses i sammenheng med artikkel 19 som gir beskyttelse mot omsorgssvikt. Linjer kan trekkes til andre menneskerettighets-bestemmelser om integritet, for eksempel den europeiske menneskerettighetskonvensjonen artikkel 3. Det spesielle med artikkel 19 i så henseende, er anvisningene på hvilke tiltak som skal settes i verk. Artikkel 19 gir barnet beskyttelse ikke bare i forhold til foreldrene, men også overfor myndighetene om de har overtatt omsorgen:

1. Partene skal treffe alle nødvendige lovgivningsmessige, administrative, sosiale og undervisningsmessige tiltak for å verne barnet mot alle former for fysisk eller mental vold, skade eller misbruk, vanskjøtsel eller forsømmelig behandling, mishandling eller utnytting, herunder seksuelt misbruk, mens det er under omsorg hos en eller begge foreldre, verge(r) eller eventuelt annen person som har omsorgen for barnet.

2. Slike vernetiltak bør om nødvendig omfatte effektive fremgangsmåter for iverksettelse av sosiale programmer som yter nødvendig støtte til barnet og til dem som har omsorgen for det, så vel som andre former for forebygging, identifikasjon, rapportering, viderehenvisning, undersøkelse og behandling samt oppfølgning av tilfeller av barnemishandling som tidligere beskrevet og, om nødvendig, for rettslig oppfølgning.

Barn som er under barnevernets omsorg nyter et særlig vern etter barnekonvensjonen artikkel 20, et vern som i begrenset grad gjenspeiles i andre internasjonale menneskerettighetsbestemmelser. Artikkel 20 slår fast at det skal finnes et nasjonalt barnevern, og gir også anvisninger på hvilke hensyn dette barnevernet skal legge vekt på i sitt arbeid:

1. Et barn som midlertidig eller permanent er fratatt sitt familiemiljø, eller som i egen interesse ikke kan tillates å bli værende i et slikt miljø, skal ha rett til særskilt vern og bistand fra staten.

2. I samsvar med sin nasjonale lovgivning skal partene sørge for alternative omsorgsformer for slike barn.

3. Slike former for omsorg kan for eksempel omfatte plassering i fosterhjem, kafala etter islamsk lov, adopsjon eller, om nødvendig, plassering i egnet institusjon for omsorg for barn. Når løsninger overveies, skal det tas tilbørlig hensyn til ønskeligheten av kontinuitet i barnets oppdragelse og til barnets etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn.

Barnekonvensjonen artikkel 20 må ses i sammenheng med artikkel 25, som krever løpende kontroll med de forholdene barna under omsorgsovertakelse lever under:

«Partene erkjenner at et barn som er blitt plassert av kompetent myndighet for omsorg, vern eller behandling av hans eller hennes fysiske eller mentale helse, har rett til regelmessig vurdering av den behandling som ytes barnet og av alle andre omstendigheter som har betydning for hans eller hennes plassering.»

De internasjonale menneskerettighetene har fokus på myndighetenes praksis, ikke ordlyden i lovgivningen. I barnevernspørsmål har de rettslige sidene stor betydning, for eksempel klagebehandlingsregler og skjønnsanvisninger. Slike spørsmål lar seg lett harmonisere med menneskerettighetsbestemmelsene. Vanskeligere blir det med forhold som hører mer inne på politikkens arena, som ressursbruk, personalets kompetanse, gjennomtrekk på arbeidsplassen, intern kommunikasjon, samordnet praksis, tidspress og en rekke andre forhold som vil være avgjørende for kvaliteten på barneverntjenestene. Barnekonvensjonen har i artikkel 3(3) bestemmelser om standarden på tjenestene: «Partene skal sørge for at de institusjoner og tjenester som har ansvaret for omsorgen for eller vernet av barn, har den standard som er fastsatt av kompetent myndighet, særlig med hensyn til sikkerhet, helse, personalets antall og kvalifikasjoner så vel som overoppsyn.» Retningslinjene er formulert åpent og generelt, og det er ikke gitt at artikkel 3(3) tilfører organiseringen av det norske barnevernet noe nytt. På samme måte som andre økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter vil innsatsen være relativ: Det må forventes at velstående land yter mer enn mindre velstående land. Likevel vil det uansett alltid måtte gis stort rom for skjønnsmessige avgjørelser på dette feltet. Det vil aldri være mulig å oppstille «regnestykker» her, slik en lettere kan gjøre ved for eksempel prosessuelle garantier.

18.4 Internasjonale kontrollmekanismer

Bestemmelsene i barnekonvensjonen og øvrige menneskerettighetsbestemmelser har vært kjent for norske myndigheter ved utarbeidelse både av barneloven og barnevernloven. Sammenlignet med andre land har da Norge heller ikke møtt særlig kritikk fra de internasjonale kontrollorganene. FNs barnekomité skal nå behandle Norges annen rapport til komiteen. I den forbindelse vil også spørsmål knyttet til barnevern kunne bli reist. Eventuelle anbefalinger fra komiteen er ikke rettslig bindende, men det er tradisjon for at norske myndigheter følger de anbefalingene som blir gitt.

Under den europeiske menneskerettighetskonvensjonen finnes et mer juridisk preget kontrollsystem gjennom den europeiske menneskerettighetsdomstolen i Strasbourg. I én sak om barnevern ble Norge dømt for brudd på menneskerettighetene, nemlig i den såkalte Adele Johansen-saken fra 1996.

Adele Johansen-saken gjaldt en mor som ble fratatt omsorgen for sitt spedbarn. Etterhvert mistet moren også foreldreansvaret og samværsretten, og barnet ble plassert i fosterhjem med sikte på adopsjon. Moren klaget avgjørelsen inn for fylkesmann og norske domstoler, men fikk ikke medhold. Hun fremmet deretter saken for domstolen i Strasbourg. Domstolen kom til at omsorgsovertakelsen var akseptabel, men at de øvrige inngrepene gikk ut over det som var påkrevet av hensyn til barnets beste og dermed brudd på artikkel 8. Domstolen slo også fast at det ikke var regelverket, men praktiseringen av dette, som her hadde sviktet.

Det er vanskelig å si hvilken betydning denne saken har utover dette konkrete tilfellet. Barne- og familiedepartementet har informert kommunene, fylkesmennene, fylkesnemndene og fylkeskommunene om dommen og konsekvensene dette har for barnevernsarbeidet. Den norske lovgivningen er dessuten senere blitt endret. Det synes heller ikke som om det er skjedd store endringer i antall eller type norske saker fremmet for Strasbourg. Sammenlignet med erfaringer fra svenske barnevernsaker for Strasbourg, skulle man ha forventet en markant økning. Når en tilsvarende økning ikke har skjedd, skyldes dette nok at Sverige på et tidlig stadium ble trukket for domstolen i Strasbourg, og at svenske myndigheter dermed ikke hadde tilstrekkelig tid til å endre lovgivning og praksis i forhold til domstolens anvisninger. Det spiller også en rolle at svenske myndigheter har hatt et relativt aktivt informasjonsarbeid om domstolsordningen både ovenfor befolkningen og praktiserende advokater.

Den europeiske menneskerettighetsdomstolen avgjør saken etter forholdene på det opprinnelige avgjørelsestidspunktet, gjerne opptil fem år senere. Det innebærer at man kan få konstatert at feil ble begått, men at muligheten for reparasjon i slike tilfeller ofte ikke lenger er til stede. Dette vil legge en føring på den praktiske nytten av en slik internasjonal etterprøving.

Domstolen vil i dag dessuten måtte innrømme statene en vid skjønnsmargin i saker om barnevern, noe den da også konstaterte i Adele Johansen-saken. Praksis fra de forskjellige europeiske landene er varierende, mye grunnet ulike tradisjonelle holdninger til familiens rolle og til utbygging av og kvalitet på barnevernsordninger. Denne manglende rettsenheten gjør at domstolen vil måtte overlate mye til de nasjonale myndighetene. Fremover vil nok domstolen snevre inn skjønnsmarginen, slik den har gjort i saker om for eksempel moral, religionsfrihet og homofili. Dette kan bety at barnets stilling svekkes. På den annen side har domstolen allerede åpnet for å tolke konvensjonen lenger i barnas interesse enn ordlyden direkte skulle tilsi, mellom annet gjennom å åpne for en vid anvendelse av unntaksmulighetene etter artikkel 8 annet ledd. Dette er i strid med de tolkningsprinsippene domstolen ellers legger til grunn.

18.5 Oppsummering

Norsk lovgivning går lenger enn internasjonale menneskerettigheter i å gi barnet rettigheter i forhold til foreldrene. Denne interesseforskyvningen vil kunne møte et mildt press fra to fronter: Ett er den gradvise harmoniseringen av europeisk praksis på barnevernområdet (jfr ovenfor), men også den norske menneskerettighetsloven vil kunne åpne for endringer, særlig om barnekonvensjonen også inkorporeres. Ved inkorporasjon overlates tolkningsspørsmålene til nasjonale domstoler, og disse vil grunnet nærhet til saksforholdet lettere kunne gå inn i skjønnsvurderingene.