2 Konkurranseeksponering i offentlig sektor

2.1 Innledning

Norge må være forberedt på en nedgang i petroleumsinntektene. Dette vil lede til et ytterligere press på de offentlige budsjettene. Samtidig vil økte utbetalinger, blant annet som følge av demografiske endringer, til trygd og helsevesen øke. En effektiv offentlig sektor er et næringspolitisk konkurransefortrinn.

Det offentlige må hele tiden søke å effektivisere og forbedre sin oppgaveutførelse. Offentlig tjenesteproduksjon kan forbedres både ved at den blir mer kostnadseffektiv, og/eller ved at den blir mer formålseffektiv.

Ett av de virkemidler for å effektivisere offentlig tjenesteproduksjon som vil være aktuelle å vurdere, er å eksponere den for ulike former for konkurranse.

Innenfor OECD-området har det utviklet seg en stadig sterkere oppmerksomhet om behovet for å effektivisere den offentlige tjenesteproduksjonen gjennom konkurranseeksponering. Dette er foranlediget av at offentlig sektor har mange ulike oppgaver og mange krav som skal ivaretas. Behovet for offentlige tjenester er nær uuttømmelig, og det er et mål å effektivisere for å frigjøre ressurser fra ett område til andre prioriterte samfunnsområder. Målet er at offentlig sektor samlet skal få mest mulig ut av ressursene. Internasjonalt arbeider sosialdemokratiske så vel som borgerlige regjeringer med konkurranseeksponering av den offentlige tjenesteproduksjonen.

Internasjonalt har konkurranseeksponering falt sammen med et sterkere finansielt press på offentlig sektor. Hovedsynspunktet, slik dette kommuniseres fra OECD 1, er at når det offentlige ikke må konkurrere i et marked, så vil det ha en tendens til å være mindre effektivt og mindre brukerorientert. Tanken med å konkurranseeksponere den offentlige tjenesteproduksjonen i et marked er at det kan fremme effektivitet og omstilling slik at brukernes behov kan bli bedre tatt vare på. Utviklingen kan også ses i sammenheng med at den teknologiske utviklingen har gjort det mulig å utvikle nye tjenester og produsere «gamle» tjenester langt billigere og mer lønnsomt enn tidligere. Dette har ført til at nye aktører har ønsket å tre inn på det offentlige «markedet». Utviklingen kan også forklares ved en større grad av brukerorientering fra det offentlige, og ved at brukerne betrakter seg som kunder framfor klienter eller passive mottakere av rettighetsbaserte tjenester. I tillegg kommer internasjonale avtaler om liberalisering av markeder.

Utviklingen kan imidlertid ikke forklares uten å trekke inn at det samtidig har skjedd en politisk-ideologisk utvikling i synet på måten å organisere og styre deler av den offentlige virksomheten på. En viktig del av denne rapporten består i å utrede hvilke konsekvenser konkurranseeksponering representerer for det politisk-administrative styringssystemet.

2.2 En innledende begrepsavklaring

Konkurranseeksponering av offentlig tjenesteproduksjon er et effektiviseringstiltak som også har fått stor oppmerksomhet i Norge. Både den politiske debatten og medienes omtale av temaet bærer preg av at folk legger forskjellig innhold i begrepene. Utsagn som «konkurranseeksponering er det samme som privatisering av offentlig sektor» og «konkurranseeksponering betyr frikonkurranse og profittjag» er ikke uvanlige. Det er derfor viktig å få klarlagt innholdet i begrepet konkurranseeksponering og hva det innebærer.

Konkurranseeksponering, anbudskonkurranse og privatisering er begreper som ofte brukes om hverandre. Offentlig virksomhet kan i prinsippet utsettes eller eksponeres for konkurranse på flere måter. I denne rapporten vil vi drøfte fire former for konkurranseeksponering.

De fire formene for konkurranseeksponering er utførlig beskrevet i kapittel 4, og en kortversjon er gjengitt i sammendraget i kapittel 1.4.1.

I denne rapporten vil vi bruke konkurranseeksponering for å beskrive de fire virkemidlene generelt. Begrepet konkurranseutsetting brukes i ulike sammenhenger synonymt med anbud. Så lenge vi også skal behandle benchmarking og ulike varianter av «pengene følger brukeren» som ikke nødvendigvis innebærer noen konkurranse i et marked, vil konkurranseeksponering være en mer riktig fellesbetegnelse.

Det å overlate ansvaret for en tjeneste til det private, kan innebære ulike grader av privatisering, i betydning hvem står for den løpende produksjonen av varer og tjenster. Ved anbud beholder det offentlige ansvar for innhold, finansiering og fordeling av en tjeneste. Det som eventuelt vil være privatisert, er selve produksjonsansvaret for tjenesten som er bestilt av det offentlige. En ren privatisering innebærer at tjenesten frambringes, finansieres (av kundene) og kontrolleres av private.

Dersom man ønsker å konkurranseeksponere tjenester og samtidig beholde full offentlig produksjon og finansiering, kan man benytte «pengene følger brukeren»-ordningen eller benchmarking.

Et fellestrekk for de fire ovennevnte formene for konkurranseeksponering er at det offentlige ønsker å etablere eller etterlikne egenskaper ved markeder. Hensikten er å benytte konkurransens insentivmekanismer til å effektivisere tjenesteproduksjonen. En felles forutsetning for alle formene for konkurranseeksponering er at det finnes alternative tilbydere, eventuelt noen å sammenlikne prestasjoner med.

2.3 Offentlig tjenesteproduksjon

Velferdsgoder som undervisning, helse, pleie og omsorg har tradisjonelt blitt ivaretatt av offentlig sektor. Også infrastrukturoppgaver som veibygging, jernbane og elektrisitet har vært lagt til offentlig sektor. Vi vil ikke gå inn på de ulike historiske årsakene til at det offentlige produserer disse tjenestene, men vi skal legge fram noen momenter som kan tale for offentlig produksjon slik situasjonen er i dag.

Oppgavefordelingen mellom stat og kommune de senere årene har ført til at hovedtyngden av ansvaret for velferdsgodene er overført til kommuner og fylkeskommuner.

En stor del av den virksomheten som det offentlige driver, herunder den staten gjennom lovgivning pålegger fylkeskommuner og kommuner å drive, har karakter av tjenesteyting. Det dreier seg om tjenester av svært forskjellig slag. Mange av de tjenestene det offentlige er ansvarlig for, ville ikke blitt produsert i tilstrekkelig omfang, eller med uakseptable fordelingsvirkninger dersom de skulle bli finansiert i et privat marked.

Det offentliges engasjement i næringsdrift har sitt opphav i flere forhold. En del av engasjementene har sin bakgrunn i situasjonsbestemte og historiske forhold som har ført til at staten har eieransvar for skog, kraftverk, industriselskaper osv. Staten har i en del tilfeller engasjert seg i næringsdrift som et ledd i sektorpolitikken på et bestemt område. Eksempler på det siste er Vinmonopolet og jernbanen. De fleste av statsbankene, for eksempel Husbanken og Kommunalbanken, er opprettet som et ledd i sektorpolitikken. Dette er eksempler på at staten driver virksomheter som er sterkt beslektet med tilsvarende virksomheter som drives i privat regi.

Markedsbaserte løsninger kan føre til en fordeling som ikke er ønskelig. Markedet er fordelingsmessig blindt i den forstand at den enkeltes behov vektlegges i forhold til den enkeltes betalingsevne.

Et annet argument for et offentlig engasjement er at visse goder bærer preg av å være kollektive goder. Kollektive goder er av en slik karakter at den enkeltes «konsum» av godet ikke påvirker andres muligheter til også å konsumere godet. Militært forsvar, rettsvesen og kringkasting er eksempler på kollektive goder. I de to førstnevnte tilfellene kan en vanskelig tenke seg tjenesten omsatt i et marked, mens kringkasting gjennom ulike betalingsordninger delvis omsettes i markeder.

Det finnes også andre argumenter for at det offentlige direkte eller indirekte engasjeres i tjenesteproduksjon. I tilfeller hvor det eksisterer eksterne virkninger2, vil en uregulert markedsløsning ikke framskaffe en tjeneste i det omfanget som er samfunnsøkonomisk ønskelig. Den enkeltes tilpasning, når det eksisterer eksterne virkninger, påvirker andre uten at det er noe marked som fanger opp denne påvirkningen. Et eksempel er utdanning. Den bidrar positivt for den enkelte, samtidig som den bidrar til et høyt utdanningsnivå i samfunnet. Et annet eksempel er forurensende produksjonsvirksomhet. Den enkelte bedrifts tilpasning påvirker oss andre gjennom sin forurensning uten at dette tas hensyn til av bedriften. Et liknende problem kan oppstå når det ikke eksisterer god informasjon i et marked. For eksempel kan dårlig informasjon om nødvendigheten av medisinsk behandling føre til et over- eller underforbruk av tjenesten.

Fellestrekket ved kollektive goder og eksterne virkninger er at uregulerte markeder ikke fører til en optimal tilpasning. Det eksisterer effekter som ikke tas i betraktning av den enkelte. I noen tilfeller kan det være hensiktsmessig at det offentlige står for produksjon og fordeling av et gode, mens det i andre tilfeller vil være tilstrekkelig at det offentlige gjennom avgifter, konsesjoner eller andre virkemidler gir private insentiver til å tilpasse seg på en samfunnsøkonomisk ønskelig måte.

En del statlig næringsvirksomhet er såkalte naturlige monopoler. Det vil si at det er så store faste kostnader at kostnadene blir lavest om en samler produksjonen i én produksjonsvirksomhet. Slike kostnadsstrukturer finner vi blant annet innenfor kraftoverføring og jernbaneinfrastrukturen. De samme sektorene er også blitt regnet som en viktig del av samfunnets infrastruktur og er også av den grunn blitt underlagt politisk styring.

En sentral problemstilling er om de forhold som begrunner et offentlig engasjement, også innebærer at det offentlige bør produsere og fordele godene. I denne rapporten vil vi vurdere om konkurranseeksponering kan benyttes for å fremme effektivitet uten at det går på bekostning av viktige styringshensyn.

I denne rapporten vil vi forstå offentlig tjenesteproduksjon som de varer, goder og tjenester offentlige forvaltningsorganer og selskaper er tillagt å framskaffe. Som tidligere nevnt vil en her ikke behandle interne støttefunksjoner, men den utadrettede produksjonen mot brukerne. Vi går heller ikke inn på tjenester som innebærer utøvelse av offentlig myndighet.