1 Nasjonale og internasjonale erfaringer med konkurranseeksponering

Vedlagt er en fremstilling av nasjonale og internasjonale erfaringer med de fire virkemidlene for konkurranse som analyseres: Etablering av konkurransemarkeder, bruk av anbud, pengene følger brukeren og benchmarking.

Spesielt det internasjonale materialet er omfattende, og utvalget har selvsagt ikke hatt mulighet til å analysert alt tilgjengelig materiale. Det ville ha vært nær en uoverkommelig oppgave.

Ambisjonen har vært å identifisere all relevant litteratur om Norge, det viktigste vedr. Sverige og Danmark og hovedlinjene i de viktigste internasjonale erfaringene.

Vi har lagt vekt på å identifisere forskningsbasert litteratur og offisielle dokumenter fra de respektive land. Vi har også hatt god nytte av OECDs arbeid om konkurranseeksponering av offentlig virksomhet. Noe av erfaringsinnhentingen har også basert seg på intervjuer. Materialet omfatter både statlig og kommunal virksomhet.

Det har vært vanskelig å standardisere framstillingen i dette vedlegget. Det underliggende analysematerialet har vært sprikende mht. omfang, fokus og struktur. Vedlegget er derfor preget av dette.

Fokus i gjennomgangen av materialet har vært rettet mot mandatpunktene som er operasjonalisert i kapittel. 4.2 i rapporten, nemlig:

• effektivitet

• kvalitet

• demokratisk styring og kontroll

• tilgjengelighet for bruker

• utvikling av markeder

Selvsagt er ikke alle mandatpunkt omtalt i hvert eksempel som er gjennomgått. Hovedvekten i materialet er på effektivitet, kvalitet og til dels demokratisk styring og kontroll.

1.1 Erfaringer med etablering av konkurransemarkeder

1.1.1 Norge 1

1.1.1.1 Innledning

Dette kapittelet omfatter bare statlig virksomhet, men særlig deregulering av elforsyningen har stor betydning for mange kommuner som eier kraftverk og distribusjonsnett.

De senere årene har det skjedd store endringer i organisering av statlig virksomhet. Noen statlige selskap har mistet sitt monopol gjennom deregulering av hele politikkområder. Endringene har vesentlig betydning for hvordan den statlige styringen kan utøves og stiller staten overfor nye styringsutfordringer.

Omdanning av statlig virksomhet til selskap og deregulering av politikkområder har betydning for hvordan den statlige styringen kan utøves, og stiller staten overfor nye styringsutfordringer.

Formålet med denne gjennomgangen er å gjengi og i noen grad analysere hvordan statlige styringsvirkemidler brukes for å ivareta samfunns- og sektorpolitiske hensyn på deregulerte områder hvor staten eier virksomheter som er organisert som selskaper. Videre er det et mål å si noe om hvilke effekter dette har for effektivitet, brukerinnflytelse, kvaliteten på tjenestene og i hvilken grad politiske styringshensyn ivaretas.

Norge har deregulert kun to samfunnssektorer, nemlig telesektoren og kraftsektoren. Dessuten har legemiddelområdet blitt åpnet for konkurranse. Ellers har det vært deler av sektorer hvor en har åpnet for konkurranse, som innen deler av post- og alkoholområdet. Vi har valgt å ikke behandle disse to sistnevnte områdene, fordi de bare er ett bruddstykke av en sektor og således ikke gir et tilstrekkelig helhetsbilde når det gjelder å analysere effektene av deregulering.

Følgende tre politikkområder belyses:

• Legemiddelpolitikken: Det statlige selskapet Norsk Medisinaldepot (NMD) hadde monopol på engrosomsetting av legemidler i Norge. Monopolet ble opphevet i forbindelse med ikrafttredelsen av EØS-avtalen, og NMD ble omdannet til statsaksjeselskap.

• Telepolitikken: Deling, utskilling og omdanning av Televerket fra forvaltningsbedrift til statsaksjeselskap. Telesektoren har gradvis blitt deregulert.

• Energipolitikken: Elforsyningen ble deregulert fra 1992. Forvaltningsbedriften Statkraft ble omdannet til to statsforetak, Statnett og Statkraft. Statnett har monopol på driften av sentralnettet, mens Statkraft produserer og omsetter kraft i konkurranse med andre energiverk.

1.1.1.2 Deregulering av engrosomsettingen av legemidler - Norsk Medisinaldepot

Bakgrunn

Norsk Medisinaldepot (NMD) ble opprettet som statsselskap i 1953 (lov av 27.2.53). Bakgrunnen til danninga var ønsket om å monopolisere import, engrossalg og eksport av legemidler. Før NMD ble dannet ble disse oppgavene ivaretatt av flere private aktører.

I forbindelse med EØS-avtalen måtte statsmonopolet oppheves (Ot.prp. nr. 70 (1991-92)). Som følge av opphevelsen av monopolstillingen til NMD foreslo regjeringen at NMD ble omdannet til statlige AS (St.prp. nr. 112 (1991-92)). Dette ble begrunnet med at selskapet skulle drive ordinær forretningsvirksomhet i konkurranse med andre selskap som fikk lisens for slik virksomhet. I St.prp. nr. 63 (1996-97)) foreslo regjeringen å selge statens eierandeler i NMD helt eller delvis. Dette ble bl.a. begrunnet med at NMD ikke lenger hadde noen helsepolitisk rolle, og at det var uheldig at Sosial- og helsedepartementet hadde en dobbeltrolle som regulator av legemiddelmarkedet, samtidig som det eide den største legemiddelgrossisten. Stortinget sluttet seg til forslaget. 4. juni 1999 ble det i statsråd truffet vedtak om at forvaltning av det statlige eierskapet av NMD skulle overføres Næringsdepartementet.

I forbindelse med opphevelsen av monopolet ble også NMDs tilknytningsform endret. Hovedbegrunnelsen for omdanning av NMD til statsaksjeselskap, var de endrede rammebetingelsene i legemiddelsektoren som følge av EØS-avtalen. Dereguleringen innebar at NMD skulle operere i et marked på samme vilkår som andre aktører. Med utgangspunkt i at NMD skulle drive ren forretningsvirksomhet i konkurranse med andre selskap ble statsaksjeselskapsformen vurdert som best egnet.

I St.prp. nr. 63 (1996-97), Omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet 1997, bad Sosial- og helsedepartementet Stortinget om fullmakt til å føre forhandlinger med sikte på salg (helt eller delvis) av statens eierinteresser i Norsk Medisinaldepot. Forslaget ble bl.a. begrunnet med at det var uheldig å inneha dobbelrollen som regulator av legemiddelmarkedet og samtidig være eier av den største grossisten.

I proposisjonen ble det ført pro- og kontra argumentasjon for tre alternativer: fullt utsalg av statens eierdeler, delvis utsalg, men hvor staten fortsatt er majoritetseier (staten beholder 66 %), delvis utsalg, men hvor staten er minoritetseier (selger 66 %). Stortinget sluttet seg til:

«Flertallet vil understreke betydningen av at staten har innflytelse i den overordnede legemiddelpolitikken. For å sikre en slik innflytelse og disse overordnede målsettinger med legemiddelpolitikken bør statens eierandeler være på minimum 33 % i Norsk Medisinaldepot»

(Innst. S. nr. 295 (1996-97).

Stortinget forutsatte at salget skulle fremlegges Stortinget for endelig godkjenning (Innst. S. nr. 295 (1996-97)). I St.prp. nr. 65 (1997-98) bad departementet Stortinget om fullmakt til å gjennomføre forhandlinger og utføre salget uten at det ble forelagt Stortinget til godkjenning. 2 Stortinget sluttet seg til dette. 3

Overordnede mål og hensyn i legemiddelpolitikken

I Stortingsmelding nr. 41 (1987-88), Helsepolitikken mot år 2000, gjentatt i Stortingsproposisjon nr. 1, Sosial- og helsedepartementet (1995-96), kommer følgende overordnede mål for legemiddelpolitikken til uttrykk:

• Befolkningen i alle deler av landet skal få rimelig lett og sikker adgang til effektive og sikre legemidler til lavest mulig pris og med ens utsalgspris over hele landet

• Ressursene skal være hensiktsmessig fordelt innenfor legemiddelsektoren

• Det skal sikres en forsvarlig og medisinsk riktig (rasjonell) legemiddelbruk, så vel i - som utenfor institusjon.

En rekke samfunnspolitiske og sektorpolitiske mål var blitt ivaretatt gjennom NMD og statsmonopolet. I forbindelse med endringene i rammebetingelsene i legemiddelsektoren ble det understreket at målene som NMD hadde ivaretatt, fremdeles skulle ligge fast:

• sikre forsyninger av legemidler på landsbasis

• levere et fullstendig varesortiment

• sikre beredskapsevnen

• sikre like priser på legemidler over hele landet

• sikre riktig legemiddelbruk

• bidra til at samfunnets utgifter til legemidler blir lavest mulig gjennom effektiv distribusjon

I de offentlige dokument er det eksplisitt uttrykt at alle målene skal ligge fast, men at det er nødvendig med omlegging av virkemidler for å få det til (jf. bl.a.Ot.prp. nr. 70 (1991-92)). Virkemiddelspekteret ble utvidet ved overgangen fra monopol til konkurranse.

NMD skulle bidra til at samfunnsutgifter til legemidler ble lavest mulig gjennom effektiv distribusjon. Etter opphevelsen av statsmonopolet ble det fremhevet at konkurranse skulle sikre legemiddel til lavest mulig pris og effektiv distribusjon. 4Det er de siste årene foretatt ulike reguleringstiltak som har som mål å redusere prisene på legemidler:

• parallell import av legemidler 5

• referanseprissystemet 6

Omlegging av den statlige virkemiddelbruken

Konsesjoner

En rekke av målene som tidligere ble ivaretatt gjennom NMD og statsmonopolet, blir i dag ivaretatt gjennom konsesjonsvilkårene som stilles til alle grossister som har tillatelse til å operere på det norske markedet (tilvirkertillatelsen). Nærmere bestemmelser for krav til grossistene er gitt i Forskrift om grossistvirksomhet med legemidler (F. 16.12.1994 nr. 1117). 7

Sentrale samfunnsmessige mål som NMD og monopolet skulle sikre, var bl.a. knyttet til lik tilgjengelighet på like vilkår.

NMD skulle sikre forsyninger av legemidler på landsbasis. Det innebar at forbrukere i alle deler av landet skulle ha samme tilgang til legemidler, levert innen rimelig tid (visse frister), og ha samme sikkerhet for at varene kommer frem. Etter opphevelse av monopolet ivaretas dette ved at det i vilkårene for godkjenning (tilvirkertillatelse) stilles krav om at

«Grossister må som hovedregel innen 24 timer kunne levere hvor som helst i landet. I områder med vanskelig kommunikasjonsforhold skal leveransen som hovedregel skje innen 48 timer». (§ 4 i forskrift om grossistvirksomhet med legemidler)

NMD skulle levere et fullstendig varesortiment. Det innebar at NMD til enhver tid skulle ha tilgjengelig alle de legemidler som var etterspurt på det norske markedet. Dette er i dag ivaretatt ved at alle grossistene som opererer på det norske marked er pålagt å føre et fullstendig varesortiment (§ 4 i forskrift om grossistvirksomhet med legemidler).

Statlig kjøp av tjenester

Beredskapsevnen ble sikret ved at NMD var pålagt å organisere og vedlikeholde lagre av legemidler over hele landet. Oppgaven innebar at NMD hadde et større legemiddellager enn det som var nødvendig ut fra bedriftsøkonomiske og logistikkmessige hensyn. 8 NMD har fremdeles denne funksjonen. Oppgaven er regulert i egen avtale og staten betaler for tjenesten, men den er nå besluttet lagt ut på anbud.

Norsk Medisinaldepot AS har en egen avdeling for samfunnstjenester. Oppgavene til avdelingen ble før opphevelsen av monopolet finansert av NMD. I dag utføres oppgavene av NMD på oppdrag av helsemyndighetene og finansieres over statsbudsjettet. Disse oppgavene er bl.a. knyttet til legemiddelstatistikkproduksjon.

Prisreguleringer

Målet om like priser på legemidler over hele landet innebar at forbrukerne skulle betale samme pris for legemiddelet uavhengig av bosted. Før opphevelsen av statsmonopolet ble dette bl.a. sikret gjennom at NMD dekket fraktutgiftene frem til apotekene, samt ved at NMD dekket fraktutgiftene fra apotek til forbrukere som ikke selv kunne hente legemidlene.

Noe av gevinstpotensialet med å deregulere og innføre konkurranse, er jo nettopp at prisene skal gå ned. Selv om det ikke uttrykkes eksplisitt i dokumentene er ikke prislikhet lenger noe sentral mål i legemiddelpolitikken. Prisdanningen på reseptbelagte medisiner er imidlertid regulert ved at det fastsettes maksimal priser. 9

Eierstyring som virkemiddel

Ifølge informantene i Sosial- og helsedepartementet er hovedforskjellen i departementets eierstyring etter omdanning av NMD til statsaksjeselskap en økt bevisstheten om at selskapet skal drive sin virksomhet på forretningsmessige vilkår og utbyttepolitikk. Ut over det har departementet i liten grad nyttet eierstyringsmulighetene og vært en relativ passiv eier. Eierskapet er overført NHD.

Oppsummering

Opphevelsen av statsmonopolet resulterte i omlegging av virkemiddelbruken. Mens en rekke mål tidligere ble ivaretatt gjennom eierskapet av NMD og monopolet, er virkemidlene etter opphevelsen av statsmonopolet og omdanning av NMD generelle reguleringstiltak rettet mot flere aktører på legemiddelmarkedet.

Det er for tidlig å si noe om konkurransen har hatt effektivitetseffekter i form av priser og kostnader med å frembringe produktene.

I de offentlige dokumentene understrekes det at målene i legemiddelpolitikken ligger fast. På enkelte områder, bl.a. knyttet til prisfastsettelse på legemidler, fremstår de «nye» virkemidlene som mer effektive enn de gamle. Dette er oppfatningen hos informantene i departementet. Maksimalprisordningen sikrer også at distriktene ikke gis dyrere produkter enn det som er politisk fastsatt, selv om konkurransen kan føre til lavere priser i mer sentrale strøk.

Dereguleringen åpnet også for å skille de forretningsmessige sidene av virksomheten og de styringsmessige, gjennom at de styringsmessige ble forankret i de alternative styringsvirkemidlene. Dette åpnet igjen for å skille rollene som eier og regulator, som igjen leder til en ryddigere rolle og oppgavefordeling fra statens side innenfor legemiddelsektoren.

1.1.1.3 Telepolitikken

Begrunnelse for deregulering og endret tilknytningsform

I perioden 1889-1998 hadde staten, med bakgrunn i telegrafloven, enerett til å drive telefonivirksomhet i Norge. Bakgrunnen for bruk av enerett var telefonens samfunnsmessige betydning. Gjennom hele historien til Televerket har spørsmålet om en friere økonomisk og administrativ stilling fra regjeringen og Stortinget stadig blitt reist, men avvist av Stortinget ut fra samfunnspolitiske hensyn. Problemstillingen har vært hvordan Televerket skulle kunne drive forretningsmessig, og samtidig ivareta sine samfunnsmessige oppgaver.

I 1988 ble deler av telemarkedet liberalisert, og det opprinnelige Televerket ble delt i tre. Brukerutstyr og interne nett ble skilt ut i datterselskapet TBK, forvaltningsoppgavene ble lagt til Statens teleforvaltning, og monopoloppgavene ble beholdt i Televerket. I 1993 skjedde en videre deregulering, bl.a. innenfor mobiltelefonmarkedet. Strukturen i telemarkedene var, og er fortsatt, i endring. Tendensen internasjonalt går i retning av oppbygging av store forretningskonstellasjoner gjennom oppkjøp, fusjoner og alliansebygging. Om lag 20 utenlandske teleselskap var etablert i Norge i 1994. Disse konkurrerte på områdene som var åpnet for konkurranse.

I 1994 ble Televerket omdannet fra forvaltningsbedrift til statsaksjeselskap. Regjeringen la vekt på at Televerket skulle få en tilknytningsform med et forretningsmessig handlingsrom tilnærmet lik konkurrentenes. Tilknytningsformen forvaltningsbedrift med utvidete og spesialtilpassede fullmakter var, etter myndighetenes oppfatning, ikke tilstrekkelig til å ivareta de behov for handlefrihet som Televerket ville ha framover. Aksjeselskapsformen ble valgt og begrunnet med at denne organisasjonsformen er den mest vanlige for bedrifter som opererer i markeder med konkurranse, og fordi den er kjent internasjonalt.

Dereguleringen av telesektoren var først og fremst en konsekvens av teknologisk utvikling som førte til at en monopolregulert telesektor smeltet sammen med en markedsregulert databransje. Videre var trådløs tilknytning i ferd med å bli et alternativ til det faste nettet. Regjeringen ga i St.prp. nr. 70 (1995-96) uttrykk for at en opprettholdelse av eneretten innenfor telekommunikasjon ville forsinke utviklingen i Norge på et område som var preget av sterk vekst. Økt konkurranse og opphevelse av skillene skulle bl.a. stimulere til tjenesteutvikling på områder som kombinerer tale, data og bilde.

Internasjonalt regelverk, bl.a. med vedtak i EU om full liberalisering av telesektoren fra 1. januar 1998, virket også inn på utviklingen i Norge. Telekommunikasjon omfattes av regelverket for det indre marked, og et nytt EU-regelverk på området ville derfor være EØS-relevant. Det var en målsetting at regelverket på området skulle tre i kraft samtidig for hele EØS-området. Også innenfor WTO ble det på denne tiden forhandlet om åpning av telekommunikasjonsmarkedene. Norske myndigheter har lagt til grunn at Norge skal ha et tilsvarende regulatorisk regime på telekommunikasjonsområdet som resten av EØS-området.

Liberalisering av telesektoren førte til behov for en reregulering av sektoren. De viktigste grunnene til at det var behov for en sektorspesifikk regulering, var knyttet til følgende:

• Markedssvikt: Fordi Telenor var en dominerende aktør på markedet, ville lett monopolet vedvare. Det var viktig å sikre en åpen, dvs, ikke-diskriminerende konkurranse.

• Samfunnsmål: Gjennom et nytt reguleringsregime ville man sikre at samfunnsmål bl.a. knyttet til landsdekkende nett og fordelingspolitikk ble ivaretatt.Det sentrale dokumentet i denne sammenheng var den nye teleloven (Ot. prp. nr. 36 (194-195), Lov om telekommunikasjon). Tidligere lover på dette området hadde i stor grad vært fullmaktslover til forvaltningen, uten spesifiserte reguleringshjemler. Regjeringen ønsket å stramme dette inn, og i den nye loven er hjemler for å regulere gjort tydeligere.

Gjennom det nye regelverket ønsket man bl.a. oppnå:

• at alle operatører og leverandører skulle bidra til å oppfylle målet om landsdekkende tjenester.

• at nettoperatører tillot sammenknytting og dermed samvirke mellom nett

• at brukerne, herunder andre tjenestetilbydere, fikk åpen adgang til offentlige nett

• at det utvikles regelverk for datasikkerhet, personvern, m.v.

• likeverdig konkurranse

Samfunnspolitiske mål i telepolitikken

Hovedmålene i telepolitikken har ifølge offentlige dokumenter og informanter, i hovedsak ligget fast i 90-årene. Telepolitikken har i offentlige dokumenter blitt knyttet til distriktspolitiske, sikkerhetspolitiske, fordelingspolitiske og næringspolitiske målsettinger. Hovedmålene i telepolitikken har hele tiden vært knyttet til lik tilgang til teletjenester over hele landet og kvalitet på tjenestene. I tillegg har pris på tjenestene på ulike måter vært sentralt.

I første halvdel av 1990-årene inngikk likhetsaspektet i tilgang til tjenester i målformuleringene. I St.prp. nr. 43 (1993-94) sies det at målet bl.a. er at alle skal ha «gode og sikre telekommunikasjonstjenester til samme vilkår over hele landet». Mens i St.prp. nr. 70 (1995-96) legger regjeringen vekt på «å sikre alle husstander og bedrifter over hele landet grunnleggende teletjenester av høy kvalitet til lavest mulig pris». Senere (i St.meld. nr. 24 (1998-99)) er dette endret til «rimelig pris». Hovedmålet om tilgang til tjenestene ligger fast og er blitt nærmere definert gjennom hva som skal inngå i de grunnleggende tjenestene. Målet om like priser eller like vilkår er forlatt og erstattet med en målsetting om lavest mulig eller rimelig pris. Denne endringen blir forklart ut fra følgende forhold:

• Prisene på teletjenester i Norge ble i perioden 1989-98 redusert med over 50 %, og er lave sammenlignet med andre land. Dette gjør prisspørsmålet mindre politisk viktig.

• Endringen i målformuleringen kom samtidig med at konkurransen på telemarkedet var i ferd med å bli gjennomført fullt ut. I et telemarked i konkurranse vil pris på tjenester være en sentral konkurransefaktor og lite forenlig med en detaljert prisregulering.

Det andre sentrale mål for telepolitikken, er en størst mulig verdiskaping og effektiv utnyttelse av ressursene på sektoren (se St.prp. nr. 43 (1993-94), Ot.prp. nr. 36 (1994-95) og St.prp. nr. 70 (1995-96)). Spesielt målet om økt verdiskaping er blitt mer sentralt etter hvert som telesektoren blir konkurranseutsatt i flere og flere land. Dette er et marked i sterk utvikling og vekst, og det er en målsetting at Telenor og norsk næringsliv for øvrig skal kunne ta del i denne utviklingen.

I tillegg til de mer generelle samfunnspolitiske målene blir telepolitikken også brukt for å ivareta mer spesielle oppgaver eller mål innenfor sikkerhetspolitikk, forsvarspolitikk og sosialpolitikk. I flere stortingsmeldinger og -proposisjoner i 1990-årene viste regjeringen til gitte oppgaver innenfor teleområdet en ønsker å ivareta ut fra spesielle samfunnshensyn, dette omfattet:

• tjenester til totalforsvaret

• nød og sikkerhetstjenesten langs kysten og i nære havområder

• ytelser på Svalbard

• betalingstelefoner (telefonautomater)

• ytelser til funksjonshemmede

Omlegging av statlig virkemiddelbruk i telepolitikken

Rettslige virkemidler

Lov om telekommunikasjon skal gi grunnlag for å nå telepolitiske mål ved styring gjennom konsesjoner, tilsyn og kontroll. Loven gir hjemmel for å bruke en rekke styringsvirkemidler. Konsesjoner er det viktigste virkemiddel for å ivareta samfunnsmessige hensyn i telepolitikken. Konsesjonene på teleområdet brukes bl.a. for å sikre:

• at pålagte landsdekkende tjenester blir ivaretatt

• fordeling av begrensede ressurser

• lik tilgang til nettet

Tilbydere av telenett med sterk markedsstilling, det vil si mer enn 25 % markedsandel, samt brukere av begrensede ressurser (frekvenser) har konsesjonsplikt, andre aktører er underlagt registreringsplikt. Det er så langt gitt én konsesjon for fasttelefoni (Telenor) og tre konsesjoner for mobiltelefoni (Telenor, Netcom og Telia).

Konsesjonen for fasttelefoni gjelder i 15 år. Konsesjonen kan endres eller opphøre av ulike grunner, bl.a. dersom Telenor ikke lenger er i en posisjon med sterk markedsstilling. I tillegg til de pålagte landsdekkende tjenestene som er nedfelt i Telenors konsesjon for fastnettet, er en rekke av de samfunnspålagte oppgavene også nedfelt i konsesjonen, dette gjelder også i de tilfellene der staten kjøper tjenesten av Telenor.

Gjennom konsesjonen er Telenor også forpliktet til å til å stille eget nett og tjenester til rådighet for andre på åpne og ikke-diskriminerende vilkår. Enhver rimelig anmodning fra andre tilbydere om samtrafikk skal etterkommes.

I et telemarked med flere nettoperatører og tjenesteleverandører vil det være nødvendig å sikre at ulike nett og tjenester fungerer sammen. Iht. samtrafikkreglene har alle aktører i markedet rett til å forhandle seg fram til en avtale om samtrafikk. En viktig forutsetning for reell konkurranse er å sikre retten til tilgang til eksisterende nett for nye aktører på markedet. Samtrafikkreglene slår fast at det skal være lik tilgang til det offentlige nettet, og at dette skal skje til kostnadsorienterte priser. Dette er pålagt Telenor i konsesjon.

Med hjemmel i «nummerforskriften» har Post- og teletilsynet gjort vedtak om innføring av nummerportabilitet fra 1. juni 1999. Dette betyr at tilbyder beholder sitt nummer ved skifte av leverandør. Dette vil ifølge SD bidra til virksom konkurranse i markedet.

Prisregulering

Prispolitikken på monopoltjenester til forvaltningsbedriften Televerket (grunnleggende tjenester) var underlagt godkjenning av fra departementer og Stortinget. Ved omdanning til Telenor AS var prispolitikken på grunnleggende teletjenester inntil 1998 underlagt ulike former for eierstyring.

I St.prp. nr. 70 (1995-96) vises det til at det fra 1. januar 1997 vil innføres en ordning med maksimalpriser for pålagte landsdekkende tjenester. Denne ordningen vil i første omgang gjelde for Telenor, og være inntatt som vilkår i Telenors konsesjon. De andre selskapene vil indirekte være styrt av maksimalprisen ved at brukere vanligvis ikke er interessert i å kjøpe tjenester til høyere pris. Maksimalprisen fastsettes av Samferdselsdepartement ved årlig enkeltvedtak.

Finansiering av et landsdekkende nett

Gjennom konsesjonen er Telenor pålagt å ivareta landsdekkende tjenester. De fleste steder vil slike tjenester kunne tilbys på et kommersielt grunnlag. Problemstillingen knyttet til kompensasjon for å ivareta disse tjenestene er knyttet til leveranser til kunder som ikke kan betjenes på et slikt grunnlag. Samferdselsdepartementet drøftet disse spørsmålene i St.meld. nr. 24 (1998-99). Teleloven gir hjemmel for ulike former for aktørfinansiering av de landsdekkende tjenestene. Dette er nærmere redegjort for i kapittel 7. Regjeringen ville ikke anbefale innføring av en slik ordning i dag fordi Telenors sterke markedsstilling fremdeles kunne begrunne at Telenor finansierte hoveddelen av utgiftene, samtidig som man påregner kostnader knyttet til administrasjon av en slik ordning.

Finansiering av spesielle samfunnspålagte tjenester

Oppgaver for å nå spesielle samfunnsmål (» spesielle samfunnspålagte oppgaver») finansieres ved at staten kjøper tjenesten av Telenor. Det vil si at staten gjør avtaler med Telenor AS (eller andre) om å levere spesifiserte tjenester, mot dekning av merkostnader (Tillegg til St.prp. nr. 1 (1997-98)).

Telenors landsdekkende leveringsplikt og utførelse av spesielle samfunnsoppgaver er i dag pålagt selskapet i kraft av dets ledende posisjon på det norske telemarkedet. Prinsipielt er det imidlertid nå intet til hinder for at andre aktører kan konkurrere om å levere de tjenestene som omfattes av leveringsforpliktelsen, eller utføre spesielle samfunnsoppgaver. I et etablert og velfungerende marked kan det være hensiktsmessig og effektivitetsfremmende å la flere aktører konkurrere om samfunnsoppgavene, f.eks. ved hjelp av anbudmetoden slik at en på en mer effektiv måte får synliggjort og beregnet kostnadene. En forutsetning for å innføre konkurranse om disse oppgavene vil imidlertid være at flere aktører har opparbeidet betryggende evne til å ivareta oppgavene på en tilfredsstillende og kontinuerlig måte.

Tilsyn

I 1988 ble store deler av forvaltningsoppgavene til det tidligere Televerket skilt ut og lagt til et eget organ, Statens teleforvaltning, senere Post- og teletilsynet. Begrunnelsen for utskilling var bl.a. at habilitetsproblemer kunne oppstå når Televerket både skulle være forvaltningsorgan og deltaker på konkurransemarkedet.

Post- og teletilsynet er administrativt underlagt SD, og SD er klageinstans for vedtak fattet av Post- og teletilsynet i telepolitiske og prinsippille saker . I konkurransesaker er AAD klageinstans. Klagesakene gå via Statens teleforvaltningsråd.

Eierstyring

Samferdselsdepartementet har hatt de samme virkemidlene i eierstyringen av Telenor som flere andre helstatlige selskaper: vedtektenes § 10, styreoppnevning, generalforsamling, fastsetting av avkastningskrav og utbyttepolitikk.

De første årene etter selskapsdannelsen ivaretok Telenor en del av de oppgavene som tidligere var pålagt Televerket, de såkalte samfunnspålagte oppgavene, uten kompensasjon. Dette var nedfelt i selskapets stiftelsesdokument, og oppgavene skulle finansieres gjennom inntekter fra enerettsområdene. Dette kan sies å være en form for eierstyring.

Etter at telesektoren ble fullt liberalisert i 1998, gikk man over til å finansiere disse oppgavene gjennom statlige kjøp av tjenester, samtidig som Telenors ansvar er nedfelt i konsesjonen. I praksis har eierstyringen av Telenor vært avgrenset til å gjelde avkastningskrav og utbyttepolitikken.

Selv om eierstyringen ikke har vært brukt aktivt, skal man ikke se bort fra at statlig eierskap i seg selv kan gjøre selskapene mer følsomme overfor politiske «føringer» og for hva som er politisk gangbart.

En delprivatisering av Telenor vil medføre at selskapsrettens særregler for statsaksjeselskap vil falle bort. Styret i vanlige aksjeselskap velges av bedriftsforsamlingen, og generalforsamlingen kan ikke vedta et høyere utbytte enn styret foreslår eller godtar. Innenfor rammen av styrets forslag har dessuten bedriftsforsamlingen rett til å fastsette det høyeste beløp som kan utdeles som utbytte.

Endringen i eierforholdet skaper større avstand mellom stat og selskap og kan dermed i praksis medføre begrensninger i eierinnflytelsen. «Terskelen» for bruk av inngrepsadgangen vil m.a.o. bli høyere. Med et profesjonelt mål- og resultatrettet statlig eierskap må det imidlertid antas at det sjelden vil være behov for å gripe inn i selskapets løpende disposisjoner.

Telenors konkurranseevne og verdien av selskapskapitalen vil reduseres i den grad staten utformer og utøver eierskapet på en måte som avviker betydelig fra det som er vanlig i andre selskaper.

I en situasjon med delt eierskap blir valget av personer til styret og bedriftsforsamlingen enda viktigere enn i dag hvor forholdet til selskapet er tettere, og hvor staten i kraft av sin posisjon som eneaksjonær også selv lettere kan ivareta statens eierinteresser, herunder de samfunnsmessige hensyn. Styring av selskap hvor staten er deleier, må således i større grad utøves gjennom valg av kompetente styremedlemmer som en har tillit til.

Oppsummering

Fra 1.1.1998 er det innført alminnelig konkurranse innenfor alle deler av telemarkedet i Norge. Det nye regelverket og tilsynsordningene på teleområdet er derfor utformet med tanke på en situasjon med alminnelig markedskonkurranse på likeverdige vilkår. Den sektorpolitiske styringen er således forutsatt ivaretatt gjennom reguleringsinstrumenter som omfatter alle aktørene på markedet.

Som eneeier vil det i prinsippet være mulig for staten fortsatt å brukeogsåeierskapet som instrument til å forfølge telepolitiske mål, men dette vil fort komme i konflikt med det overordnede målet om størst mulig verdiskaping og skape betydelige problemer av styringsmessig karakter. Dessuten ville slike spesielle samfunnspålegg fra eierens side kunne svekke Telenors konkurranseevne.

Et argument mot delprivatisering generelt er at den sektorpolitiske styringen kan bli svekket, og dermed føre til et dårligere tilbud i distriktene enn i sentrale strøk. Vurderingen er imidlertid at den sektorpolitiske styringen, i en situasjon med alminnelig markedskonkurranse, er forutsatt ivaretatt gjennom reguleringsinstrumenter som omfatter alle aktørene på markedet. I tillegg til bruk av reguleringsinstrumenter vil markedsmessige forhold være svært viktige for utviklingen av hele selskapet, som igjen påvirker de tjenester selskapet kan levere også til distriktene.

Vurderingene fra SD er at de telepolitiske målene er vel så godt ivaretatt gjennom de regulatoriske virkemidlene kombinert med kjøp av tjenester som om staten skulle hatt enerett på å drive telefoni i Norge eller basert seg på eierstyring av et statsaksjeselskap.

Når det gjelder effektene av den dereguleringen som har funnet sted, er det på det rene at prisene har falt, det har blitt et større fokus på kostnadssiden i virksomheten, og tjenestene har blitt bedre med tanke på kvalitet og brukertilfredshet. Det er ikke gjort noen systematiske studier som vurderer konkurransens effekt versus det forhold at endringene er teknologidrevet. Men en bør kunne anta at begge deler nok kan ha virket inn når en vurderer effektiviteten, priser, kvalitet og brukertilfredshet.

1.1.1.4 Deregulering av elforsyningen

Oversikt over sektoren

Produksjon, overføring og omsetning er de tre grunnleggende økonomiske funksjonene i elforsyningen. Overføringsnettet deles gjerne inn i tre nivåer, sentralnettet, regionalnettet og distribusjons-/lokalnettet.

I 1996 var det til sammen 372 energiverk i Norge, kraftmeglere ikke medregnet. Det er vanlig å skille mellom distribusjonsverk, vertikalt integrerte verk, engrosverk, produksjonsverk og industriverk, avhengig av i hvilken grad virksomheten er konsentrert om nettdrift eller produksjon og omsetning. 10

Omkring 85 % av kapasiteten i norsk elforsyning eies av det offentlige; staten, kommuner og fylkeskommuner. Staten ved Statnett SF eier 80 % av sentralnettet, regnet i antall kilometer ledning. Private selskaper, fylker og kommuner eier resten av sentralnettet, men leier det i dag ut til Statnett SF. Kommunene og fylkeskommunene eier mesteparten av regionalnettene og distribusjonsnettene. I tillegg eier også Statnett SF en del av regionalnettet. Eierskapet til landets samlede produksjonskapasitet er fordelt med om lag 55 % på kommuner og fylkeskommuner, om lag 30 % på staten ved Statkraft SF og om lag 15 % på private industriforetak (NOU 1998: 11).

Eierskapet i elforsyningen er historisk betinget, og innføringen av det nye reguleringsregimet i 1990-årene kan ses delvis som et resultat av en historisk prosess. 11 Fra siste halvdel av 1960-årene har elforsyningssystemet i økende grad blitt utfordret fra fagøkonomisk hold og fått en voksende oppmerksomhet om miljøspørsmål. Fagøkonomer kritiserte den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av kraftutbygginger og prisene på statens leveranser til kraftkrevende industri og treforedlingsindustri. Ifølge økonomene burde prisen ikke settes til selvkost for det enkelte energiverk, men ut fra langtids grensekostnad, dvs. at prisen skulle reflektere de samfunnsmessige kostnader forbundet med å skaffe mer elkraft. Ut over i 1970-årene fikk dette synet etter hvert økt politisk oppslutning. Samtidig ble det gamle målet om å «elektrifisere» hele landet nådd i 1970-årene. 12 Disse utviklingstrekkene bidrog til at organiseringen av elforsyningen og leveransene til kraftkrevende industri ble satt under press.

Dereguleringen av elforsyningen har skjedd stegvis i løpet av perioden 1990-96. Første steg var innføring av energiloven av 1990 (Ot.prp. nr. 43 (1989-90). Samme år ble NVE omdannet til ett direktorat, samtidig som Elektrisitetstilsynet ble overført til det daværende Kommunaldepartementet. I 1991 ble sentralnettordningen opphevet (jf. St.prp. nr. 58 (1990-91)), samtidig som forvaltningsbedriften Statkraft ble omdannet til Statnett SF og Statkraft SF (jf. St.prp. nr. 100 (1990-91). I 1992 ble det gjort gjeldende nye overføringsregler (tariffsystem), og det ble foretatt en omorganisering og deregulering av utenlandshandelen med kraft. I 1993 ble kraftbørsen etablert ved sammenslutning av Samkjøringen og Statnett SF i Statnett Marked AS. I 1996 ble det åpnet for et felles nordisk marked for elkraft. Samme år ble det vedtatt nye regler for skattlegging av kraftforetak, jf. Ot.prp. nr. 23 (1995-96) og Innst. nr. 62 (1995-96).

Begrunnelser for deregulering og omorganisering

Begrunnelser for deregulering

De offisielle dokumentene, i første rekke Ot.prp. nr. 43 (1989-90), gir uttrykk for at den fremste begrunnelsen for endringene var å få til en mer effektiv utnyttelse av ressursene i kraftforsyningen, og at dette ville gi økonomiske resultater og miljømessige gevinster for samfunnet. Det ble pekt på flere svakheter ved organiseringen av kraftforsyningen, bl.a. stor geografisk prisforskjell, lite fleksibelt forbruk, at dyre kraftutbygginger ble valgt framfor rimeligere, og at høye utbyggingskostnader ble veltet over på forbrukeren pga. monopol, samt for svak motivasjon til energiøkonomisering.

Begrunnelser for å omorganisere det statlige eierskapet

I forbindelse med St.prp. nr. 100 (1991-92) ble det vedtatt å etablere et organisatorisk skille mellom statens egen kraftproduksjon og statens anlegg for overføring av kraft. Statens andel av sentralnettet, transformatorer, koblingsanlegg og utenlandsforbindelsene ble skilt ut som eget statsforetak, Statnett SF, etter lov om statsforetak. Produksjon og omsetning av statens kraft skulle tilligge Statkraft, som etter forslaget ble foreslått omdannet fra forvaltningsbedrift til statsforetak, Statkraft SF.

Ifølge St.prp. nr. 100 (1990-91) var delingen og omdanningen av forvaltningsbedriften Statkraft «et avgjørende element i omleggingen av norsk kraftforsyning», og begrunnelsen var behovet for å skille mellom statens forvaltningsoppgaver på den ene side, forretningsmessige oppgaver (produksjon og omsetning) på den andre side og overføringsoppgaver (monopol) på den tredje side.

Utskilling av nettvirksomheten i Statnett SF ble også begrunnet ut fra et behov for en omsetningssentral og markedsplass for kraft. En slik instans ble sett på som en nødvendig forutsetning for at et marked for kraft skulle kunne fungere.

Når valget av statsforetak som selskapsform for Statkraft og Statnett ble begrunnet i St.prp. nr. 100 (1990-91), ble det tatt ett felles utgangspunkt i at det ikke var

«noen tilfredsstillende løsning å gi forvaltningsbedriften større fleksibilitet i styringen», og at statens fysiske anlegg og fallrettigheter var «verdier av nasjonal betydning som staten må ha et særlig ansvar for» (s 29).

Det ble ikke ansett som ønskelig at staten ga fra seg en direkte og nær kontroll med betydelige deler av disse ressursene, og en burde bevare

«et fullstendig ansvar for staten på eiersiden»

(samme sted). Samtidig ble det gitt uttrykk for at det sentrale overføringsnettet ville

«ha en funksjon som instrument i den statlige sektorpolitikken på energiområdet»,

og at ivaretakelse av slike funksjoner ikke ville

«være betinget av muligheten til en så sterk styring som forvaltningsorganmodellen gir mulighet for».

Ifølge proposisjonen var «riktig vei å gå . . . å ta utgangspunkt i konkurransebedriftenes selskapsform for så å foreta tilpasninger av denne slik at eierens styringsbehov blir ivaretatt på en betryggende måte» (samme sted).

Oppsummeringsvis ble m.a.o. valg av statsforetak som organisasjonsform begrunnet ut fra en avveining mellom styringsbehov og behov for forretningsmessig frihet. I forhold til Statnett var begrunnelsen at selskapet ville ha en viktig sektorpolitisk rolle hvor noen av oppgavene ville ligge i grenselandet mellom forvaltning og forretning. For Statkraft synes begrunnelsen mer å ha vært at en ikke ønsket å etablere et selskap som i utgangspunktet ikke er skjermet fra konkurs.

Viktige mål og hensyn etter dereguleringen

Dereguleringen av elforsyningen med økt innslag av marked og konkurranse ble ikke begrunnet med at målene for elforsyningen var endret. Tvert i mot ble det i Ot.prp. nr. 43 (1989-90) gitt uttrykk for følgende

«Arbeidet for deregulering og konkurranse innen kraftforsyningen innebærer ikke noen endring i de grunnleggende målene for kraftforsyningen. Målene er fortsatt å sikre en samfunnsøkonomisk rasjonell utnyttelse av kraftressursene, legge til rette for en sikker kraftforsyning og utjevne prisene til forbrukerne.»

Imidlertid synes formuleringer av mål i ulike offisielle dokumenter å tale for at mål og hensyn i elforsyningen er mange og sammensatte. Dette bekreftes i OED.

Når det skal belyses hvilke mål som tillegges vekt etter dereguleringen, må det tas i betraktning at dereguleringen og rereguleringen har vært en prosess fra omkring 1990 og fram til i dag. Det er derfor vanskelig å etablere et skille mellom før og etter. I Ot.prp. nr. 43 (1989-90) ble det imidlertid formulert følgende samfunnsøkonomiske mål for arbeidet med deregulering og mer konkurranse i kraftsektoren:

• «å jevne ut kraftkostnadene mellom ulike områder og å redusere diskriminering mellom ulike abonnenter

• å bedre utnyttelsen av elektrisk kraft hos forbrukerne

• å utnytte variasjonene i vannkraftproduksjon fra år til år

• å drive fordelingsverkene mer effektivt

• å velge billigere utbygginger før dyre

• å få til en mer effektiv kraftproduksjon

• å velge utbyggingsløsninger som gjenspeiler brukernes vilje til å betale for effekt og tørrårssikring

• å bygge ut mer effektivt, og i riktig omfang» (s. 16)

Alle deler av elforsyningen er ikke like sterkt berørt av omleggingene. Det regulerende rammeverket for elforsyningen kan grovt sett deles i fire grupper:

• Regulering av inngrep i vassdrag til kraftformål: Verneplanene I-IV og Samlet plan for vassdrag, industrikonsesjonsloven, vassdragsreguleringsloven, vassdragsloven og deler av energiloven.

• Regulering av omsetning og distribusjon av kraft: Energiloven, konkurranselovgivning, konsesjoner, monopolkontroll m.v.

• Regulering av elforsyningens organisering: Energiloven, statlig eierskap, selskapslovgivningen og regnskapslovgivningen, Kommuneloven med forskrifter m.v. samt statens adgang til å knytte vilkår overfor energiverkene knyttet til ulike konsesjoner.

• Verdiskaping/fortjeneste og utjevning: Skatte- og avgiftslovgivningen, statsstøtte til elforsyningen og monopolkontroll.De endringene i reguleringsregimet som har funnet sted i perioden 1990-1996 er i hovedsak knyttet til punktene 2, 3 og 4 ovenfor, og i det følgende rettes oppmerksomheten mot disse, med unntak av skatte- og avgiftslovgivningen. De viktigste hensyn kan deles i to hovedgrupper: For det første å få markedet til å fungere effektivt og slik at konkurransen skjer på like vilkår der alle relevante aktører har lik tilgang til markedet, og for det andre å ivareta mål og hensyn som en mener at markedet ikke kan ivareta slik en ønsker. Det siste hensynet gjelder særlig å bidra til effektiv monopoldrift, energiøkonomisering, geografisk prisutjevning og leveringskvalitet samt til en viss grad leveranser til kraftkrevende industri.

Virkemiddelbruk

Endringene i elforsyningssystemet f.o.m. 1990 har i grove trekk gått ut på å erstatte det tidligere forvaltnings- og samarbeidssystemet med et marked for elkraft, der aktørene skal konkurrere med hverandre og der kundene fritt kan velge leverandør. Endringene i 1990-årene kan alle betraktes som tiltak for å etablere rammevilkår for et slikt marked.

Virkemidler for å ivareta konkurranse og monopolkontroll-omsetningskonsesjon

Energiloven av 1990 legger til rette for konkurranse innen kraftproduksjon og omsetning, mens overføringsnettet (kraftledningsnettet) betraktes som naturlige monopoler. 13 Imidlertid har mange energiverk i Norge tradisjonelt drevet både nettvirksomhet og omsetning av kraft, og de eier store deler av nettene. Driften og eierskapet til overføringsnettet er m.a.o. fordelt på mange selskaper, og som regel de samme som skal konkurrere om omsetning og i noen grad produksjon. Statnett SF eier imidlertid det meste av sentralnettet, og mange energiverk leier ut sine linjer til Statnett.

For å gi alle aktørene lik tilgang til overføringsnettet er energiloven med forskrifter, deriblant omsetningskonsesjon, det viktigste virkemiddelet. Forskriftene til energiloven slår fast at konsesjonæren plikter å stille ledig kapasitet i nettet til disposisjon for andre som ønsker å overføre kraft i konsesjonærens nett, og at overføringsprisen ikke skal være diskriminerende mellom netteiers og andres transport. Netteierens kostnader knyttet til drift, vedlikehold osv. av sitt nett skal dekkes ved at den som overfører kraft i nettet, betaler en godtgjørelse - kalt overføringstariff eller nettariff - til netteier. NVE fører kontroll med nivået på tariffene for å hindre at monopolet misbrukes til en særlig høy avkastning, og for å sikre effektiv utbygging og drift. 14

Alle som forestår omsetning av elektrisk energi, unntatt de rene produksjonsverkene, må ha omsetningskonsesjon. 15 Energiloven § 4-3 bestemmer at det kan knyttes følgende typer vilkår til omsetningskonsesjonene:

• om den interne organisering og regnskapsførsel i energiverket 16

• om tariffer for overføring og at konsesjonæren skal stille ledningsnettets ledige kapasitet og/eller overføringsevne til disposisjon for andre som forestår elforsyning, og for produsenter og brukere av elkraft

• om plikt for konsesjonæren til å gi opplysninger av teknisk og økonomisk art som er nødvendige for utøvelse av myndighet etter energiloven kap 4.

• ytterligere vilkår når dette i det enkelte tilfelle er påkrevd av allmenne hensyn.

Etter energiloven §2-3 er det Kongen i statsråd som fatter vedtak om konsesjon, men denne myndigheten er delegert til OED ved kgl. res. av 18.01.91. Etter energiloven §2-2 er det imidlertid NVE som behandler konsesjonssøknadene.

Med hjemmel i energiloven og omsetningskonsesjonen fastsetter NVE inntektsrammer og effektiviseringskrav for energiverkene på bakgrunn av den informasjon de rapporterer til etaten. Et hovedpoeng i reguleringsmodellen er at netteiers inntektsgrunnlag til en viss grad frikobles fra netteiers faktiske kostnader. Netteier må dermed håndtere sine samlede nettkostnader innenfor den inntektsramme som NVE fastsetter individuelt for hver netteier. Rammene er fastsatt på grunnlag av hvert enkelt energiverks kostnadsnivå ut fra topografi, befolkningstetthet og geografisk utstrekning av nettområdet. For 1997 fikk alle en ramme basert på regnskapstallene for 1994-95, fratrukket 2 %, som et effektiviseringskrav.

Dersom nettkostnadene reduseres, vil netteiers avkastning øke. Ved kostnadsøkninger reduseres netteiers avkastning. En avveining mellom det å gi eierne tilstrekkelige økonomiske insentiver og den økonomiske risikoen for netteier innebærer at NVE samtidig har satt en øvre og nedre grense for avkastning. 17

Virkemidler for å sikre energiøkonomisering og geografisk prisutjevning

En av begrunnelsene for å etablere et friere marked for kraftomsetning har vært at dette vil bidra til at prisene i det lange løp vil gjenspeile utbyggingskostnadene for ny kraft. Dette gir også mulighet for å vurdere muligheter for energiøkonomisering opp mot kostnader forbundet med nye kraftutbygginger. Regjeringen mente at et slikt balansesynspunkt på planleggingen av billigste energioppdekning burde stå sentralt i energiverkenes virksomhet, og at verkene burde ha et ansvar for å vurdere energiøkonomisering hos abonnentene (Ot.prp. nr. 43 (1989-90: 20)).

Med varierende grad av egendekning vil energiverkene imidlertid ha ulik motivasjon til innsats for energiøkonomisering. I energiloven ble det derfor innført bestemmelser som gir staten hjemmel for å stille krav om energiøkonomiseringsvirksomhet. 18 NVE er tillagt myndighet til å påse at konsesjonærenes forpliktelser på dette området overholdes. Denne myndigheten utøves bl.a. ved at energiverkene sender inn sine planer til NVE, og rapporterer om gjennomføringen av planene.

I Ot.prp. nr. 43 (1989-90) ble det lagt til grunn at markedet ville bidra til å utjevne kraftkostnadene mellom ulike forsyningsområder, og at forbrukerne ut fra et rent effektivitetssynspunkt burde betale for de reelle fordelingskostnadene. Men dette prinsippet ville ifølge proposisjonen gi uakseptable elpriser i enkelte områder, fordi kostnadene ved overføring av elkraft varierer betydelig geografisk pga. ulik avstand, ulik topografi og forskjellig abonnementstetthet. Virkemidler for å utjevne fordelingskostnadene er anleggskonsesjon og statlig tilskudd til utbygging og vedlikehold av fordelingsnett i områder med særlig vanskelige forsyningsforhold. Energiloven §3-4 gir hjemmel for å kunne stille vilkår knyttet til anleggskonsesjon om at konsesjonæren skal gå inn i større sammenslutninger eller ta opp i seg andre energiverk for å utjevne fordelingskostnadene. 19

Virkemidler for å sikre leveringskvalitet

Energiloven §3-3 fastsetter at den som gis områdekonsesjon, har plikt til å levere elkraft innenfor det geografiske området konsesjonen gjelder for. 20 I områdekonsesjonen kan det stilles vilkår om leveringskvalitet og om at abonnentene gis informasjon om den leveringskvalitet som kan påregnes i området.

Den samme bestemmelsen i loven gir også OED myndighet til å sette i verk rasjonering når særlige grunner taler for det. Slike særlige grunner vil i første rekke være når det inntreffer vannmangel, og etter at en har utnyttet de muligheter som ligger i tørrårssikringsfondene, til å dekke ekstrakostnader forbundet med å dekke kraftbehovet i slike situasjoner.

Omsetningssentralen

Omsetningssentralen ble dannet ved at Samkjøringen i 1993 ble slått sammen med Statnett SF, og organisert i et heleid datterselskap av foretaket, Statnett Marked AS, som skulle være en omsetningssentral hvor alle aktører fikk lik tilgang. F.o.m. 1996 ble det etablert et felles nordisk kraftmarked ved at Svenska Kraftnät ervervet en eierandel i Statnett Marked AS på 50 %. I denne forbindelse endret kraftbørsen navn til Nord Pool ASA - Den nordiske elbørsen. Dette innebar først og fremst felles spilleregler med hensyn til bilateral handel.

Dereguleringen av elforsyningen innebærer at forbrukerne fritt kan velge leverandør av selve kraften. Åpen informasjon er imidlertid grunnleggende for at et marked skal kunne fungere og for myndighetenes tilsyn, kontroll og overvåking av leveringssikkerheten. Det er omsetningssentralen som skal sørge for at markedsinformasjonen blir tilgjengelig for energiverkene, sluttbrukere og myndighetsorganer gjennom selve markedsklareringen. Analyser av informasjonen foretas derimot av myndighetsorganene, ikke av omsetningssentralen.

Fra og med 1997 er det ikke lenger kostnader knyttet til å bytte leverandør. I sluttbrukermarkedet har kundene nå anledning til å skifte leverandør, med tre ukers varsel til tidligere leverandør, uten kostnader. 21

Fram til 1992 hadde den tidligere forvaltningsbedriften Statkraft enerett på handel med utlandet. I dag har Statnett SF monopol på nettforbindelser med utlandet, men alle energiverk i engrosmarkedet kan handle med utlandet. Det kreves imidlertid egen konsesjon etter energiloven for krafthandel med utlandet, og det gis konsesjon for hver avtale som inngås mellom norske kraftprodusenter og utenlandske foretak. 22 Konkurranselovgivningen vil i tillegg komme til anvendelse innenfor den konkurranseutsatte delen av kraftmarkedet (NOU 1998: 11). Statnett SF har konsesjon for å ivareta teknisk og administrativ tilrettelegging av den kortsiktige kraftutvekslingen med utlandet.

Statsforetakenes samfunnsoppgaver

Statnett SF

Statnett SF har for det første et juridisk og økonomisk ansvar for å bygge og drive sentralnettet. Dette omfatter systemutvikling og utbygging, vedlikehold og teknisk drift av overføringsanlegg 23, og innebærer bl.a. at Statnett har ansvar for at sentral overføring av kraft fungerer tilfredsstillende i alle deler av landet. Dette gjelder også de deler av landet hvor tariffene ikke dekker kostnadene ved investering, drift og vedlikehold av overføringsnettet. Ansvaret for planleggingen av det overordnede, landsomfattende overføringsnettet fra produsent til bruker, omfattes imidlertid ikke av Statnetts systemutviklingsansvar, men er tillagt NVE gjennom praktiseringen av energilovens krav om konsesjon for elektriske anlegg.

For det andre har Statnett SF ansvaret for å sørge for at det hele tiden produseres akkurat så mye kraft som det til enhver tid forbrukes i det norske systemet, den såkalte driftskoordineringen. Den nordiske kraftbørsen er i dag et sentralt virkemiddel i denne sammenheng. Utenlandske aktører handler nå på kraftbørsen til samme regler som norske aktører.

Statnett har juridisk og økonomisk ansvar for å stille nettjenester til disposisjon for kjøpere og selgere av kraft, og er dermed ansvarlig for de ytre rammene for kraftmarkedet. Foretakets forhold til markedsaktørene er nedfelt i omsetningskonsesjonen for foretaket. 24 Samtidig er Statnett og aktørene i markedet forpliktet til å utveksle informasjon om forhold som er av betydning for driftssikkerhet og avregning i sentralnettet.

Statnett har monopol på kraftforbindelser (nettet) med utlandet. Foretaket administrerer også oppgjørsordningen for utenlandshandelen med kraft på vegne av staten.

Statkraft SF

Ved etableringen av Statkraft SF ved årsskiftet 1991-92 trådte foretaket inn i den tidligere forvaltningsbedriften Statkraft sine kontrakter med kraftintensiv industri og treforedlingsindustri samt avtalene om foregrepne hjemfall.

Statkraft SF fikk det forretningsmessige ansvaret for å oppfylle statens forpliktelser i forhold til industrikontraktene. 25Det ble imidlertid tatt forbehold om at OED gis anledning til å gripe inn dersom reforhandlingene eller Statkrafts utøvelse av sitt forretningsmessige ansvar medfører endringer som innebærer vesentlige negative konsekvenser for sysselsettingen i det lokalsamfunn kraften forutsettes benyttet. Endringer i kontraktene må forelegges departementet skriftlig før beslutning fattes med endelig virkning. Samtidig må industrikunder som ønsker å foreta disponeringer som kan være i strid med myndighetenes forutsetninger og vilkår for bruken av kraften, ta dette opp med departementet. Statkraft er forpliktet til å gi skriftlig informasjon til departementet om industriens kraftforbruk, kraftkontrakter osv.

Statkrafts forpliktelser vedrørende industrikontraktene og foregrepne hjemfall er ikke fastsatt i vedtektene for selskapet, fordi regjeringen ifølge St.prp. nr. 100 (1990-91) ikke så behov for det, og fordi dette ville kunne «skape et uklart ansvarforhold mellom Statkraft, regjering og Storting. Eieren vil imidlertid fortsatt kunne ivareta de sektorpolitiske hensyn gjennom foretaksmøtet» (s. 44). Departementets styring skjer m.a.o. her gjennom eierstyring i foretaksmøtet.

Finansiering av statsforetakenes samfunnsoppgaver

Statnetts virksomhet og investeringer finansieres ved den godtgjørelse foretaket mottar fra energiverkene for deres bruk av sentralnettet. Ifølge Ot.prp. nr. 43 (1989-90) vil det økonomiske målet for nettvirksomhet være en normal avkastning på investert kapital. 26

Flere av industrikontraktene inneholder rabatter i forhold til markedsprisen for elkraft. Begrunnelsen for rabattene er at industrien påtar seg visse forpliktelser ut over hva som er påkrevd i lovverket. Staten yter ikke økonomisk kompensasjon for det inntektsbortfall dette måtte medføre for Statkraft.

Tilsyn med konkurransen i markedet

NVEs hovedoppgaver i forhold til de deregulerte delene av kraftmarkedet er primært knyttet til monopolkontrollen som er omtalt ovenfor. Energiloven, lovens forskrift og konsesjonene gir NVE myndighet til å utarbeide nærmere retningslinjer knyttet til en rekke forhold, samtidig som etaten er gitt myndighet til å treffe ulike typer enkeltvedtak, f.eks. i tvister mellom konsesjonærer. NVE gir også informasjon til sluttbruker om muligheter til å skifte leverandør.

NVE har myndighet til å ilegge tvangsmulkt hvis energiverk overtrer vilkår som er satt iht. energiloven. Hvis konsesjon gis på bakgrunn av uriktig informasjon om forhold av vesentlig betydning, eller konsesjonæren overtrer fastsatte vilkår av vesentlig betydning, kan konsesjonen trekkes tilbake. I tillegg inneholder energiloven §7-5 bestemmelser om straff for overtredelse av loven eller bestemmelser og pålegg gitt i medhold av loven.

Konkurransetilsynet har etter prisloven og konkurranseloven generell fullmakt til å føre tilsyn med monopolbedrifter. Den kontroll av nettmonopoler og markedet som er hjemlet i energiloven, er imidlertid tillagt OED og NVE.

Konkurransetilsynet har ansvar for å overvåke pris- og konkurranseforhold der energiloven ikke gir klare føringer, og å påse at energiloven både fra myndigheter og fra bransjen forvaltes og praktiseres i tråd med prisloven og konkurranseloven. Konkurransetilsynet publiserer også tilbudene fra energiverkene.

Resultater og effekter av dereguleringen 27

Formålet med kraftmarkedsreformen var å sikre at produksjon, omsetning og overføring av kraft foregår på en samfunnsøkonomisk effektiv måte, både på kort og lang sikt, i det samlede norske kraftomsetningsområdet.

Virkemidlene for å nå dette effektivitetsmålet har vært å legge til rette for en markedsbasert kraftomsetning og konkurranse i de delene av systemet der vilkårene for dette kunne være til stede, og regulere på en effektiv måte de delene eller aktivitetene som har karakter av naturlig monopol. Sentralt i denne prosessen var å foreta en grenseoppgang mellom monopolfunksjoner og aktiviteter som kunne konkurranseutsettes.

Den kanskje største effektivitetsgevinsten som er oppnådd så langt, synes å ligge i kapasitetstilpasningen i kraftsektoren. Det er knapt foretatt investeringer i økt kraftproduksjon siden 1991, mens etterspørselen etter elektrisitet har steget med 3-5 % per år i denne perioden. Overkapasiteten er blitt absorbert av etterspørselen. Den samfunnsøkonomiske gevinst ligger i sparte investeringer og en bedre ballanse mellom produksjonskapasitet og etterspørsel enn tidligere.

For den vanlige forbruker har ikke prisene gått ned siden reformen, men for storbrukerne som den kraftkrevende industri har prisen gått noe ned. Noe av forklaringen for hvorfor prisen ikke har gått ned for den vanlige forbruker, kan skyldes de særegne regn- og temperaturforholdene som har vært i deler av 1990-årene. Men en har sett at konkurranse på pris mellom kraftleverandørene har vært utslagsgivende for at flere i de senere år har skiftet selskap. Reformen har også ledet til bedre forståelse for etterspørrernes behov fra krafttilbydernes side enn i det tidligere systemet. Leveringskvaliteten er blitt bedre som en følge av at tilbyderne har fått en bedre markedsforståelse, bedre konsumentinformasjon om priser og markedsforhold, nye kontraktsformer. Det er også blitt en mer aktiv holdning fra tilbydernes side overfor enkeltkunder, mer aktive og prisbevisste kraftforbrukere o.l. som en følge av dereguleringen.

1.1.1.5 Oppsummering av de norske erfaringene

Et hovedinntrykk fra de norske omdanningene er at endringene av overordnede mål og hensyn på politikkområde i liten grad brukes som begrunnelse for deregulering. Tvert om gir de offisielle dokumenter uttrykk for at de overordnede samfunnsmålene og hensynene ligger fast også etter deregulering og selskapsdannelse. Samtidig synes det relativt gjennomgående at målformuleringene er overordnede, generelle og sammensatte. Det gis imidlertid eksplisitt uttrykk for at omdanning av virksomhetene til statlige selskap innebærer endringer av virksomhetenes rolle i sektorpolitikken og hvilke mål og hensyn det statlige selskapet forventes å ivareta.

Begrunnelser for deregulering og selskapsdannelse kan grupperes i to hovedkategorier:

• Endringene begrunnes som nødvendige tilpasninger til grunnleggende endringer i omgivelsene. Slike forhold kan være internasjonalisering, juridiske forpliktelser som følger av internasjonale avtaler, utvikling av ny teknologi og strukturelle endringer i sektoren eller markeder m.v.

• Endringene begrunnes i effektivitetshensyn. Dette vil si at endringene begrunnes med at selskapsdannelse og deregulering på en bedre måte enn det eksisterende virkemiddelapparatet ivaretar kostnads- og/eller formålseffektivitet innenfor sektoren.

Gjennomgående er det en oppfatning at virkemidlene på sektorene fungerer så godt at styring gjennom eierrollen ikke er nødvendig for å kunne nå de sektorpolitiske målsettingene på sektoren.

Dereguleringen av sektorene og selskapsdannelsene har ført til et tydeligere skille mellom på den ene siden forretningsmessige mål og på den andre siden samfunnsmessige mål. I stortingsmeldinger og proposisjoner presiseres det at selskapene skal styres etter forretningsmessige prinsipper, og at målsettingene vil være knyttet til økonomiske mål for selskapene.

Skillet mellom de forretningsmessige målene og samfunnspolitiske hensyn kommer også til uttrykk i måten staten organisere oppgaveløsningen på, og hvordan tjenesteproduksjonen finansieres. Det nedfeller seg bl.a. i hvordan samfunnsoppgaver som staten anser som viktige, men som ikke er forretningsmessig lønnsomme, finansieres. Selskapene ivaretar ikke i samme grad som tidligere forvaltningsbedrifters motstridende mål.

Et gjennomgående trekk for de politikkområdene som er behandlet, er at det i de offisielle dokumenter eksplisitt gis uttrykk for at de overordnede samfunns- og sektorpolitiske målene i stor grad ligger fast. Dette innebærer at de samme mål kan ivaretas ved mer markedsbaserte løsninger.

Samtidig med dereguleringen har det blitt foretatt relativt omfattende rereguleringer. Rereguleringen kan ses som et uttrykk for at markedet ikke fullt ut anses å kunne ivareta samfunns- og sektorpolitiske hensyn.

Sentrale samfunns- og sektorpolitiske mål som søkes ivaretatt på annen måte enn gjennom markedet, er i første rekke knyttet til overordnede mål om lik tilgjengelighet til like/rimelig like vilkår. Dette innebærer bl.a. at tjenestene eller varen skal være landsdekkende slik at den skal være tilgjengelig uansett hvor i landet en bor.

Mål om lik tilgjengelighet henger både sammen med at tjenestene er landsdekkende, og at prisene på tjenestene ikke varierer etter geografiske områder. Lik tilgjengelighet nedfeller seg derfor også ved at det på flere av politikkområdene ikke er anledning til å prise tjenestene ulikt i forhold til faktiske kostnader i ulike deler av landet. For flere av politikkområdene har like priser uavhengig av f.eks. bosted vært et sentralt mål før dereguleringen. Marked og konkurranse er vanskelig å forene med like priser. Slike målformuleringer har på noen områder endret seg fra like priser til maksimalpriser.

1.1.2 Danmark 28

1.1.2.1 Formål med offentlig eierskap og privatisering

I Danmark er det generelt lite fokus på offentlig eierskap som virkemiddel. Offentlig eierskap begrunnes i behovet for en overordnet infrastruktur. Statens eierskap i «privatbanene» tjener regionalpolitiske formål i tillegg til de infrastrukturelle.

Det er ingen selvstendig målsetting å selge offentlige eierandeler i næringsvirksomhet. Det er imidlertid en oppfatning at involvering av private interesser ofte er til gunst for virksomheten. Privat aksjesalg bidrar til å markere at virksomhetene i sterkere grad skal drives ut fra rene forretningsmessige prinsipper. I forbindelse med de fleste omdanningene av offentlig virksomhet til selskap har det vært forutsatt at en del av aksjene skulle selges til private. Andelen har som oftest vært begrenset til 25 %. I noen tilfeller er salg av offentlige eierandeler såkalt «lukket salg» til strategiske samarbeidspartnere. Dette innebærer at myndighetene i noen sammenhenger bruker delprivatisering som aktivt næringspolitisk virkemiddel.

I Danmark brukes delprivatisering eller involvering av private eierinteresser bevisst for å forbedre effektiviteten i selskapene. Problemstillingen gjør seg også etter hvert gjeldende på områder som tradisjonelt ikke har vært berørt av diskusjonen om grensedragningen mellom offentlig og privat. Dette gjelder f.eks. undervisning og helsetjenester. Det legges imidlertid stor vekt på at innføring av markedsmekanismer i offentlig sektor skal være fordelingspolitisk akseptable.

Til forskjell fra de øvrige nordiske landene fikk landets økonomiske problemer stor betydning for forvaltningsreformer allerede i begynnelsen av 1980-årene. I de andre nordiske landene skjedde dette først mot slutten av åttitallet eller i begynnelsen av 1990-årene.

Moderniseringsprogrammet fra 1983 ses på bakgrunn av stor vekst i offentlige utgifter og i antall ansatte i offentlig sektor, sammen med problemer med offentlige finanser og ledighet. Sentrale elementer i moderniseringsprogrammet var:

• desentralisering av myndighet

• mer vekt på markedsmekanismer

• deregulering

• mer vekt på service til brukere

• personalutvikling

• mer bruk av IT

Blant de forholdene som trekkes frem som sentrale elementer i dansk forvaltningspolitikk, er «en utstrakt bruk av aksjeselskapet som organisasjonsform i offentlig sektor». Som faktorer som forklarer kommersialiseringen av offentlig sektor, trekkes det frem krav fra EU og en stadig mer internasjonal økonomi. Dette har bl.a. ført til større frihet for statseide selskap. Frihet har ofte blitt gitt ved at de statlige bedrifter har blitt omgjort til aksjeselskap som konkurrerer på det åpne markedet. Flere statseide selskap har senere blitt privatisert i varierende omfang.

I 1988 lanserte myndighetene et avbyråkratiseringsinitiativ. I 1989 ble det bl.a. lansert en målsetting om å redusere antall ansatte i offentlig sektor fra 700 000 til 600 000. I Danmark har man i likhet med Sverige hatt et press for slanking av den offentlige sektoren som følge av pressede statsfinanser.

De danske forvaltningsreformene har likevel i liten grad vært preget av noen samlet og sentral styring eller noe fast ideologisk grunnlag. Beskrivende for utvikling er heller at den har vært preget av pragmatikk og av at initiativ og gjennomføring av reformene har vært forankret i den enkelte sektor. Det har også vært en viss kontinuitet i reformene med hensyn til privatisering ved at disse har vært fulgt opp av skiftende regjeringskoalisjoner.

De selskapsdannelsene som har skjedd i Danmark siden 1980-årene, må selvfølgelig ses i sammenheng med liberalisering og avmonopolisering på bestemte sektorer. Utviklingen henger imidlertid også sammen med at forvaltningspolitikken har lagt mer vekt på generelle virkemidler som lov- og regelstyring, og mindre vekt på politisk detaljstyring.

1.1.2.2 Liberalisering

Liberaliseringen i Danmark henger nært sammen med liberaliseringsinitiativene fra EU. På transportområdet har dette ført til en normalisering av reguleringen i forhold til de generelle konkurransereglene. Danmark har på noen områder tatt raskere skritt i retning en liberalisering enn det som har vært krevd ut fra EU-bestemmelsene. Det gjelder bl.a. teleområdet, som i stor utstrekning var liberalisert allerede i 1995. Det er imidlertid først og fremst på telesektoren at liberaliseringen fullt ut er gjennomført. På områder som post og jernbane er det prinsipielt åpnet for en liberalisering, men konkurransen har i liten grad gjort seg gjeldende.

1.1.2.3 Utvikling av statlig eierskap og privatisering

Danmark har siden begynnelsen av 1980-årene gjennomført en rekke selskapsdannelser og senere privatiseringer av statlige selskaper. Mens «bolagiseringen» i hovedsak skjedde på åttitallet har de fleste privatiseringene skjedd i 1990-årene. Blant de viktigste privatiseringene har vært Københavns lufthavn A/S, Tele Danmark A/S og Girobank A/S.

I 1997 var det 11 aksjeselskap som var heleid av den danske staten, og 5 selskap der staten hadde en majoritetsandel. Disse selskapene hadde en omsetning på omkring 57 milliarder danske kroner, og hadde 53 000 ansatte. 29

På jernbanesektoren ble det vedtatt en ny lov i 1993 som innførte et skille mellom driftsfunksjoner og myndighetsfunksjoner. Danske Statsbaner (DSB) ble etter dette en forvaltningsbedrift med eget styre, men underlagt Trafikministeriet. DSB er fra 1. januar 1999 omdannet til en «selvstændig offentlig virksomhed» eid av staten ved trafikministeren. DSB ledes av et styre på 9 medlemmer. Trafikministeren utpeker 6 av medlemmene mens de ansatte velger 3. Fra 1999 er det i prinsippet åpnet for konkurranse på godstrafikken i Danmark. I 1999 gjelder det kontrakt mellom Trafikministeriet og DSB for den delen av passasjertrafikken som betales av det offentlige. Fra 2000 skal inntil 15 % av trafikken innenfor regionaltog og intercity kunne settes ut på anbud. To år tidligere ble imidlertid Banestyrelsen skilt ut fra DSB og denne omdanningen tilsvarer den norske ordningen ved at man delte jernbanevirksomheten i to separate deler der et offentlig selskap driver trafikk mens en statsvirksomhet står for infrastrukturen. Trafikministeriet eier aksjeposter i flere aksjeselskap som springer ut av DSB. Dessuten er staten deleier i mange av de såkalte privatbaner som driver lokal jernbanetrafikk. Staten har en majoritetsandel i de fleste av disse selskapene, som eies sammen med kommuner og fylker. I tillegg til eierskapet yter staten subsidier til disse jernbaneselskapene. 30

På postområdet er Post Danmark en såkalt selvstændig offentlig virksomhet som er en tilknytningsform som på mange måter minner om heleid statlig aksjeselskap. Post Danmark er med dette utenfor staten og er ikke underlagt de samme rettslige betingelser som DSB. Post Danmark er en selvstendig offentlig virksomhet, omdannet fra Postvæsenet i 1995.

Innenfor telesektoren ble Tele Danmark A/S etablert i 1991 som et holdingselskap der staten var majoritetsaksjonær. Staten la ved etableringen sine aksjer i fem ulike teleselskap inn i konsernet Tele Danmark. Med dette fikk man ett teleselskap i Danmark med statlig kontroll. Den statlige eierandelen steg frem til 1992 som følge av kjøp og tvangsinnløsning av aksjer fra private aksjonærer, men ble senere redusert til i overkant av 50 % gjennom tilbakekjøp av statens aksjer fra selskapet. Selskapet solgte deretter nye aksjer i markedet. I 1997 ble det gjennomført en ytterligere privatisering av Tele Danmark ved at staten solgte en del av sine aksjer til det amerikanske teleselskapet Ameritech for 21 milliarder DKK. 31 Den resterende andelen av statens aksjer ble innløst av selskapet slik at selskapet er fullt ut privatisert. Fra 1991 og framover har den danske telesektoren blitt liberalisert. Samtidig med etableringen av Tele Danmark ble Telestyrelsen etablert som et tilsyn under Kommunikasjonsministeriet. 32

De fleste selskapene i den danske elektrisitetssektoren er forbrukereide andelsselskap eller kommunale « kommunale forsyningsvirksomheder». Den danske elektrisitetssektoren ble liberalisert i februar 1999, i tråd med EUs direktiv. Den danske liberaliseringen innebærer at alle kunder skal kunne skifte leverandør innen utgangen av 2002.

1.1.3 Sverige 33

1.1.3.1 Innledning

Den svenske statsforvaltningen har i de siste tyve årene gjennomgått store endringer. Det gjelder både organisatoriske endringer av virksomhetene og av regjerings-/departementsnivået, endringer når det gjelder prinsipper for styring av virksomhetene, og endring i bruk av regulatoriske og økonomiske styringsvirkemidler. De mest omfattende endringene har likevel skjedd i løpet av nittitallet og som et resultat av det endringstrykk den svenske stat ble utsatt for ved at statsfinansene ble sterkt forverret.

I Sverige har offentlige myndigheter et betydelig eierengasjement i næringsvirksomhet. Staten er i dag en av Sveriges største bedriftseiere og kontrollerer flere av de største selskapene. Staten eier 59 selskap (1997). Dette er en reduksjon fra 74 fra året før. Reduksjonen skyldes både salg av aksjer og avvikling av selskaper. De statlig eide selskapene omsatte i 1997 samlet for vel 225 mrd. svenske kroner og hadde 182 000 ansatte.

Den svenske politikken har i stor grad gått ut på å harmonisere markeds- og sektorreguleringer til de krav som EU setter gjennom sitt regelverk. EUs nye konkurranseregler fikk også betydning for den offentlige sektoren.

Det er generell konsensus om en politikk for deregulering, økt konkurranse og privatisering. Målsetting om privatisering av industrien er ikke noe stridstema. En rekke forvaltningsbedrifter er omdannet til aksjeselskap (bolagisering). Flere statlige aksjeselskap er helt eller delvis solgt til private (privatisering). Privatiseringen har brakt Sverige opp til toppen i Europa i forhold til spredt privat eierskap. 1/3 av innbyggerne eier aksjer.

1.1.3.2 Formålet med offentlig eierskap, bolagisering og privatisering

Svenskene kategoriserer de offentlig eide selskapene i forhold til årsakene til / begrunnelsene for eierinteressene (dette vil naturligvis overlappe noe):

• leverandører av infrastrukturelle tjenester (f.eks. Posten og SJ)

• selskap som skal oppnå sektorpolitiske mål som sosial-, regional-, nærings- eller arbeidsmarkedspolitiske mål (f.eks. Almi Företagspartner og Systembolaget)

• kontrollvirksomheter (f.eks. Svensk Bilprovning og Svenska Miljöstyrningsrådet)

• eiendomsforvaltning (f.eks. Svenska Lagerhus)

• leverandører av finansielle tjenester (f.eks. Svensk Exportkredit, Nordbanken)

• midlertidige selskaper, som på sikt skal avvikles (f.eks. Zenit Shipping og Grängesbergs Gruvor)

• kommersielle selskap (f.eks. SAS Sverige, Telia, Vattenfall, LKAB)

De politiske målene med offentlig eierskap var tidligere mye sterkere. Historisk har offentlig eierskap vært sektorpolitisk motivert ut fra bl.a. sosiale, infrastrukturelle, sikkerhets- og beredskapshensyn, og dels ut fra spesielle hensyn som å hjelpe bedrifter ut fra krisesituasjoner, utvinning av naturressurser, sysselsetting o.l. I de fleste tilfellene har de opprinnelige årsakene som lå til grunn for eierskapet, mistet sin aktualitet. Selskap som det offentlige tidligere eide for å tilgodese sektorpolitiske mål, har i mange tilfeller blitt omorganisert til aktører i et konkurranseutsatt marked.

De viktigste motivene for selskapsomdanninger har i de fleste tilfellene vært å forbedre og tilpasse styringen av virksomhetene som ble utsatt for et stadig større markedstrykk. I budsjettproposisjonen for 1991 uttalte den sosialdemokratiske regjeringen for første gang at konkurranse og marked skulle utnyttes som virkemiddel for å effektivisere den offentlige sektoren. Det var i første rekke trykket av en ytterligere forverring av statsfinansene som lå bak disse vurderingene. Samtidig mente myndighetene at den konkurranseutsatte virksomheten ikke skulle drives i myndighetsform, og at en omdanning til selskap burde overveies. En vurdering skulle også gjøres om virksomheten var egnet til å drives i statlig regi. I normaltilfellet ble det vurdert at det ikke var ønskelig med statlige selskap lagt under en myndighet. 34

Begrunnelsen for offentlig eierskap er i dag i stor grad basert på tradisjoner, og eierskapet har bl.a. relasjoner til distrikts- og fordelingspolitiske målsettinger. I tilfeller der det finnes styringsmotiv eller markedene ikke fungerer, mener svenskene det kan forsvares å beholde offentlig eierskap. Videre er det en bred bekymring for svekket privat industrielt eierskap. Offentlig eierskap demmer opp for noe av reduksjonen i det private.

Den statsfinansielle situasjonen har gjort og gjør privatisering påkrevd. En del privatisering er også ukontroversiell. Der det imidlertid ikke koster det offentlige noe å drive, er argumentene for salg svake. Det synes å være en bred aksept for at det offentlige eier foretak, bare eierskapet utøves profesjonelt.

I Sverige har bolagisering og privatisering vært kombinert med et ønske om å skape reell konkurranse, og ikke bare bytte et offentlig monopol med et privat monopol. Bruk av styring gjennom markeder for å oppnå bedre ressursutnyttelse har økt på områder der det tradisjonelt har vært offentlige monopoler. Gamle monopoletater er omdannet til selskap som på linje med private selskap skal delta i konkurranse i markedet.

Nye eier- og organisasjonsformer innføres for å gi økt press på selskapene til å drive effektivt, og må ses i nær sammenheng med politikken for å åpne nye markeder for konkurranse.

Svenske konkurransemyndigheter legger stor vekt på at bolagisering/privatisering skal skape reell konkurranse, og ikke bare innebære en overgang fra statlig til privat monopol.

Hvert år leverer regjeringen en oversikt over utviklingen i de statlige selskapene til Riksdagen. I denne oversikten listes hvilke det opp retningslinjer som gjelder for det enkelte selskap.

Generelt er politisk styring av offentlig eide industriforetak utenkelig, og ikke mulig å kombinere med profesjonelt eierskap. Selskapene styres som andre selskap gjennom regelverk og rammebetingelser.

I prinsippet skal offentlig eid virksomhet enten rendyrke sin myndighetsoppgave eller rendyrke sin forretningsvirksomhet. Eierskap i kommersielle og fullt ut konkurranseutsatte selskap skal utøves profesjonelt etter de samme prinsippene som en privat eier ville ha hatt med hensyn til krav om effektivitet og avkastning.

En viktig hovedlinje i 1990-årene har vært å rendyrke forretningsoppgaver og forvaltningsoppgaver i ulike virksomheter. 35 I budsjettproposisjonen for 1990 uttalte regjeringen at en kombinasjon av myndighetsutøvelse og markedsorientering innenfor samme virksomhet kunne bety en risiko for uklarheter og målkonflikter.

Våren 1990 besluttet Riksdagen at et forvaltningsselskap (Fortia) skulle etableres for å forvalte visse statlige selskaper. 36 Forvaltningsselskapet skulle utøve en mer aktiv og profesjonell eierrolle og innenfor visse rammer fatte beslutninger i eierspørsmål på lignende vilkår som næringslivet. Våren 1991 besluttet Riksdagen at de statlige forvaltningsbedriftene som arbeidet i konkurranse, skulle innrettes på omdanning til aksjeselskaper. 37 Bedre forutsetninger for å utøve eierrollen i et foranderlig miljø ble gitt som et motiv i proposisjonen.

Omdanning fra forvaltning til forretning har tatt ulike veier. Gjennom arbeidet med den forvaltningspolitiske kommisjonen 38 beskrives disse prosessene i Sverige på 1980 og 1990-årene slik:

«Den første endringen fra budsjettfinansiert forvaltningsorgan er å skape markedslignende ordninger innenfor virksomheten. Dette kan skje gjennom bestiller/utfører-modeller (med bare interne aktører), internprising og -salg, innføring av resultatenheter og lignende. Neste steg er at budsjettfinansiert virksomhet settes ut på anbud til eksterne tjenesteleverandører. Dette kan skje så vel med som uten at egen virksomhet tillates å legge inn anbud. Det tredje steget er når virksomhet føres bort fra forvaltningsvirksomheten, f.eks. i form av en omdanning til et statlig selskap. Selskapsetablering kan skje direkte fra første steget med interne resultatenheter og bestiller-utførerrelasjoner, eller etter at den egne forvaltningsvirksomheten er utsatt for konkurranse utenfra. Selskapet kan eies av staten eller som et ytterligere steg privatiseres. 39 De fleste omdanninger til selskap skjedde i 1990-årene, med noen få unntak i 1980-årene».

Så sent som i 1987 anså myndighetene at virksomhetene av regionalpolitiske og andre samfunnskrav ikke kunne omdannes til selskaper. Samtidig hadde forvaltningsbedriftene i 1980-årene fått en rekke fullmakter som følge av endrede forutsetninger, med behov for større selvstendighet og tilpasning til markedslignende vilkår. Fire år senere, i 1991, hadde fem av de åtte statlige forvaltningsbedriftene blitt omdannet til selskaper.

1.1.3.3 Særlig om deregulering av posten

Postlovgivningen

Sverige har, som ett av få land, opphevet postverkets monopol på formidling av brevpost fra 1. januar 1993. Det kan derfor være nyttig å se nærmere på hvilke erfaringer man har gjort seg i Sverige. Den svenske postlovgivningen er i dag basert på at universelle tjenester kan produseres på kommersielt grunnlag. Det er fri etablering i markedet, men det kreves lisens fra Post- och telestyrelsen, PTS, for å få retten til å levere posttjenester.

Den svenske postloven stiller grunnleggende krav til den post- og «kassaservice» som skal finnes i Sverige. I korthet er kravene følgende:

• Det skal finnes en landsdekkende posttjeneste som innebærer at alle skal kunne ta imot brev og andre adresserte forsendelser på inntil 20 kg.

• Alle skal ha mulighet til å få befordret slike forsendelser til en rimelig pris.

• Enkelte av forsendelsene skal kunne sendes til enhetlige priser.

• Gjennom en «kassaservice» skal det finnes muligheter for alle til å foreta innbetalinger eller heve kontanter.

Postloven sier ikke hvem som skal sørge for den landsdekkende tjenesten. Det kan være den tidligere monopolisten, Sveriges Post, eller annet foretak. For å sørge for at det finnes en landsdekkende posttjeneste i Sverige, har myndighetene imidlertid inngått en avtale med Sveriges Post. Avtalen pålegger selskapet ansvaret for bl.a. de landsdekkende tjenestene. For utførelse av landsdekkende posttjenester gis det ingen kompensasjon. For utførelse av landsdekkende «kassaservice» mottar Sveriges Post en kompensasjon på om lag 200-300 mill. svenske kroner per år. Dette beløpet er imidlertid bevisst satt lavere enn den antatte kostnaden for å unngå kryssubsidiering av andre aktiviteter.

Selv om det ikke ytes kompensasjon for de universelle posttjenestene som Sveriges Post utfører, er selskapets brevdivisjon svært lønnsom. Det har vært en debatt i Sverige om de påståtte ekstrakostnadene ved å levere de landsdekkende tjenestene. PTS har hevdet at det ikke er behov for slik kompensasjon, da gevinstene ved å framstå som totaltilbyder av ulike typer posttjenester til kundene er av stor verdi. Sveriges Post har, som eneste totaltilbyder, mulighet til å tilby hele spekteret av posttjenester og har derfor, ifølge PTS, et stort konkurransefortrinn i så måte.

Sveriges Post skal utføre de universelle posttjenestene til kostnadsbaserte priser. Dette, sammen med kravet om at portoen for et enkelt brev skal være lik over hele landet, har mye å si for konkurrentenes mulighet til å etablere seg i markedet. Årsaken er at kravene forhindrer Sveriges Post i å kutte prisene i kun de områder der det finnes lokale konkurrenter.

Effekten av postreformen

I dag er det om lag 80 autoriserte postoperatører i Sverige. De viktigste er:

• Sveriges Post: Den tidligere monopolisten er i dag et heleid statlig aksjeselskap. Sveriges Post leverer alle typer posttjenester, samt banktjenester gjennom Postgiro Bank.

• CityMail: En postoperatør som har spesialisert seg på å levere forretningsforsendelser til mottakere i de tre største byene i Sverige, samt noen få andre steder. CityMail dekker om lag en tredel av alle husholdninger og selskap i Sverige.

• SDR-Gruppen: Et selskap som driver med «direct-mail», samt i noen grad distribuerer adresserte postsendinger til mottakere i hele Sverige. Til dette benytter selskapet også i noen grad Sveriges Post.

Majoriteten av de andre operatørene er små selskap som tilbyr å hente og distribuere post i et avgrenset område.

I markedet for personpost har dereguleringen hovedsakelig medført økt konkurranse i lokalmarkeder. I noen tilfeller har flere små postoperatører startet et samarbeid, og kan således utfordre Sveriges Post i et større geografisk område. I markedet for «bulkmail» møter Sveriges Post egentlig kun konkurranse fra CityMail, selv om SDR også opererer i en begrenset del av markedet.

PTS har foretatt en undersøkelse etter dereguleringen blant postkundene, og resultatene viser at kundene mener at konkurransen har ført lavere priser, samtidig som kvalitet og service har økt.

En av de viktigste erfaringene man kan trekke med seg fra dereguleringen av det svenske postmarkedet, er betydningen av at alle postoperatørene får tilgang til postinfrastrukturen på like vilkår. I dag inngår partene selv avtaler vedrørende tilgang til infrastruktur. Myndighetene har imidlertid kommet til at dagens system ikke har fungert tilfredsstillende, noe som skyldes den store forskjellen i maktbalansen mellom Sveriges Post og de andre postaktørene. For å legge bedre til rette for konkurranse i postmarkedet vurderes det derfor å foreta enkelte endringer i postloven. Under dette arbeidet vil man bl.a. se på avtaler om bruk av infrastruktur og private postoperatørers rett til å få utdelt egne postnummer for eget postkassesystem, noe som vil gjøre det mulig å tilby egne kunder postbokser med en unik postadresse.

Bruk og håndhevelse av konkurranseloven

Den svenske konkurranseloven har vist seg å være et viktig instrument når det gjelder å få bukt med konkurranseproblemer i postmarkedet. Siden den svenske konkurranseloven av 1. juli 1993 trådte i kraft, har svenske konkurransemyndigheter, Konkurrensverket, hatt mer enn hundre saker som har dreid seg om Sveriges Post. Dette har vært saker av ulik karakter, både klager fra private og selskaper, samt søknader om negativattest der Sveriges Post har ønsket å få avklart om en gitt praksis er i samsvar med konkurranseloven.

En fellesnevner for klagene har vært påstander om at Sveriges Post har møtt konkurranse fra andre selskap med å redusere prisene i de markedene hvor de har møtt konkurranse, samt inngått ulike typer av lojalitetsklausuler i avtaler med kunder.

Konkurrensverkets avgjørelser på postmarkedet har i hovedsak skapt klarhet vedrørende eksklusive avtaler, lojalitetsrabatter og årlige bonuser. De eksklusive avtalene som Sveriges Post tidligere inngikk med sine kunder, og som gjorde det så og si umulig for andre å gjøre avtaler med Sveriges Post sine kunder, har blitt trukket tilbake. Det samme gjelder klausuler i avtaler som gir Sveriges Post rett til å endre prisene de har gått inn på under en kontraktsperiode. Rabatter og årlige bonuser skal ikke bli formet slik at de er egnet til å tvinge kundene til å kjøpe alle sine posttjenester fra en tilbyder. Det er heller ikke lenger mulig for Sveriges Post å ty til geografisk differensierte priser for å utkonkurrere lokale konkurrenter.

De svenske konkurransemyndighetenes erfaring med dereguleringen kan oppsummeres ved at de fleste problemene man har erfart i markedet, kan spores tilbake til den tidligere monopolistens kontroll over infrastruktur, som konkurrentene er avhengige av å få tilgang til for å drive posttjenester. Om eieren av infrastrukturen ikke lykkes med å ekskludere konkurrenter ved å nekte tilgang, har eieren et sterkt insentiv til å redusere effektene av konkurransen ved å kreve høy pris for å gi tilgang. De svenske konkurransemyndighetene er derfor av den oppfatning at det ikke bør være opp til eieren av infrastrukturen å bestemme prisen konkurrenter må betale for å få tilgang. I stedet må både tekniske og økonomiske betingelser for tilgang enten reguleres eller bli fastsatt av sektormyndigheten.

Avslutning

Erfaringene etter dereguleringen av postmarkedet fra Sverige har stort sett vist seg å være positive. Undersøkelser viser bl.a. at kundene mener at dereguleringen har ført til lavere priser, samt bedre kvalitet og service. Imidlertid understreker også erfaringene fra Sverige betydningen av at en rekke forutsetninger må være til stede for å få en effektivt fungerende konkurranse i markedet. Bl.a. understrekes viktigheten av at alle postoperatørene får tilgang til postinfrastrukturen på like vilkår. Det er også framholdt at tekniske og økonomiske betingelser vedrørende tilgang til infrastruktur enten bør reguleres eller bli fastsatt av sektormyndigheten for å unngå at den tidligere monopolisten utnytter markedsmakt for å presse ut nye, mindre konkurrenter.

Et stort antall henvendelser til svenske konkurransemyndigheter vedrørende Sveriges Post opptreden tyder også på at innføring av konkurranse i postmarkedet krever ulike tiltak for å forhindre at den dominerende aktør opptrer på en måte som skader konkurransen.

1.1.4 England 40

1.1.4.1 Innledning

Fra slutten av 1970-årene har over 70 store (og en rekke mindre) statlig eide selskap blitt privatisert helt eller delvis, tilsvarende 9 % av Storbritannias BNP. Omfanget av salget utgjør totalt 70 mrd. pund.

Da Thatcher-regjeringen kom til makten i Storbritannia i 1979 var det en massiv misnøye med den økonomiske utviklingen i landet, som Thatcher knyttet til overdreven nasjonalisering, for sterke fagforeninger og generelt for lite rom for markedsøkonomi og konkurranse. Etterkrigstidens Labour-regjeringer hadde gått lenger i nasjonalisering av industrien enn i de fleste andre vestlige land, og tidligere konservative regjeringer hadde gjort lite for å reversere denne utviklingen.

Den første Thatcher-regjeringens (1979-83) privatiseringer dreide seg derfor hovedsakelig om å selge unna tradisjonell næringsvirksomhet som staten hadde overtatt i etterkrigstiden. Dette innebar snarere en normalisering i forhold til europeisk politikk enn en radikal ny kurs. Blant de viktigste privatiseringene var British Aerospace, Britoil og Enterprise Oil, Jaguar, Assosicated British Ports, teleselskapet Cable & Wireless og fergeselskapet Sealink. Politisk viktig var også starten på en lang prosess med å selge kommunale leiligheter.

Den virkelig radikale privatiseringsbølgen, som ga gjenlyd verden over, begynte i 1984 med salget av British Telecom. Thatcher-regjeringen begynte å overføre til privat eierskap offentlige monopoler som i det meste av dette århundret hadde blitt ansett som en naturlig del av offentlig sektor. British Gas ble privatisert i 1986, British Airways og British Airports Authority (som eier og driver de viktigste britiske flyplassene) i 1987, British Steel (riktignok en tradisjonell industribedrift) i 1989, vannverkene i 1990 og elektrisitetsindustrien i 1991.

Da Thatcher måtte gå av som statsminister i 1992, var det ikke så mye igjen for John Major å privatisere, men noen viktige salg har likevel funnet sted, bl.a. av British Rail i 1997 og resterende deler av kollektivtransporten og kjernekraftindustrien.

For å sikre at kontrollen faktisk overføres til privat sektor, og at låneopptak fra selskapet ikke klassifiseres til offentlig sektor, har privatiseringen nesten uten unntak involvert overføring av minst 51 % av aksjene til private aktører. Bare i få tilfeller er mindre enn 100 % av aksjene solgt.

På tross av en del radikal retorikk har undervisnings- og helsevesenet vært relativt skjermet for privatiseringer under de konservatives styre. Snarere enn endringer av eierskapet, har politikken tatt sikte på å bedre insentivene og valgfriheten innenfor det eksisterende, hovedsakelig offentlig eide systemet. Dette er gjort gjennom å skape såkalte interne markeder, det vil si intern konkurranse mellom offentlige enheter gjennom benchmarking og å la pengene følge pasienten i helsevesenet, og gjennom å tillate skolene å velge seg bort fra kommunal kontroll og i stedet bli selvstyrte med statstilskudd.

1.1.4.2 Begrunnelser som gis for privatisering

De forklaringer myndighetene gir for privatiseringen, er i første rekke:

• sterk tro på at konkurranse og private driftsformer vil fremme kostnadseffektivitet i produksjon av tjenestene

• kontinuerlig krav for høyere standarder i tjenesteytingen, uansett om det er helsetjenester, elektrisitet, telekommunikasjon eller transport

Samtidig stilles det offentlige overfor knappe offentlige budsjetter og dermed behov for privat kapitaltilførsel for å løse langsiktige investerings- og vedlikeholdsbehov.

Gapet mellom kravene til offentlige tjenester og ressursene som er tilgjengelige for å løse dem, leder myndighetene til å se på hvordan infrastrukturløsninger og tjenester kan utvikles, og hvordan selskapene kan moderniseres i et partnerskap med privat sektor.

1.1.4.3 Typiske steg i privatisering

De britiske myndighetene har i den senere tid grundig dokumentert og beskrevet hvordan privatiseringsprosessen knyttet til de enkelte virksomhetene har blitt gjennomført i Storbritannia. 41 En typisk privatiseringsprosess består av fire faser.

• I løpet av fase 1 gjennomføres analyser av mulighetene for privatisering, dernest gjøres en prinsipiell avklaring om ev. å fortsette privatiseringsprosessen, og det tas en avklaring av valgmulighetene for videre faser.

• Fase 2 omhandler ulike forberedelser for omdanning av forvaltningsorgan til statsaksjeselskap, bl.a. å styrke ledermiljøet og styringssystemet for å kunne operere i privat sektor. I tillegg består fase 2 i å endre rammebetingelsene for virksomheten. Dette inkluderer både å fatte rettslige vedtak i forbindelse med omdanning av virksomheten til statsaksjeselskap, og ev. vedtak for å deregulere (liberalisere) monopolet.

• Fase 3 består bl.a. av prosessen i forbindelse med omdanning av forvaltningsorgan til statsselskap og etablering av et veldrevet statlig selskap.

• I fase 4 vurderes tidstabellen for børsnotering, markedsføringstiltak, salgsprosessen, andel aksjer som skal selges, og det tas en endelig beslutning om privatisering.

1.1.4.4 Inndeling i faser etter type selskaper

I tillegg til fasene nevnt over, beskriver myndighetene i Storbritannia privatiseringsprogrammet som inndelt i tre typiske faser, etter hvilken type selskap som har blitt privatisert.

• Første fase involverer salg av selskap som allerede har stor grad av frihet og som opererte i et marked, enten hjemme eller i utlandet. 42 Disse selskapene kan som regel selges i sin eksisterende form, uten at det blir foretatt store restruktureringer av virksomheten eller av sektoren.

• Andre fase involverer virksomheter som spilte en viktig rolle i levering av allmenne nøkkeltjenester til befolkningen, f.eks. telekommunikasjon, krafttilførsel, vann- og renovasjonstjenester, og hvor det ofte vil være elementer av monopolvirksomhet involvert. 43 For å kunne privatisere disse virksomhetene må myndighetene foreta restrukturering av monopolvirksomheten for å skape nye markeder og konkurrerende selskaper. Samtidig vil det kunne kreve at det etableres nye reguleringsregimer og tilsynsorganer.

• Den tredje fasen involverer salg av selskap som opererer på områder som ikke vil være økonomisk lønnsomme i et marked 44, men hvor det er sosialt og politisk ønskelig at det finnes et tilbud til befolkningen. På disse områdene er det nødvendig for myndighetene å skape nye organisatoriske løsninger til de private selskapene, f.eks. etablere konsesjonsordninger og gi særrettigheter til selskaper, samt tildele tilskudd til selskapene for levering av tjenestene.

1.1.4.5 Bruk av styringsvirkemidler på de privatiserte sektorene

Partnerskapet med det private kan ta en rekke former og myndighetene beskriver at dette har vært mulig fordi en rekke nye styringsvirkemidler har blitt tatt i bruk. Disse har gått ut på å:

• etablere økonomisk sterke og kommersielt fokuserte selskaper, f.eks. ved å dele store selskap og utskille egne forretningsområder i selvstendige selskaper 45

• forbedre og etablere konkurranse mellom markedsaktører, f.eks. ved å dele tidlige monopoler i konkurrerende selskaper 46

• etablere nye reguleringsregimer og tilsynsorganer 47, med sikte på å beskytte konsuminteressene når lokale eller nasjonale tjenestemonopoler fortsatt eksisterer.

• utvikle legale strukturer for salg, som muliggjør investorer til å betale for aksjer over en lengre periode

• introdusere bokføringsteknikker ved salg til private, slik at selger kan få bedre prisinformasjon fra markedet og bedre pris ved salget

• utvikle konsesjonsordninger som tillater subsidiering av sosiale tjenester, samtidig som styringsteknikker og arbeidsprosedyrer fra privat sektor introduseres for selskapene

1.1.4.6 Nærmere om regulatoriske virkemidler

Gjennom reguleringer har myndighetene særlig tatt sikte på å tilrettelegge for konkurranse på tidligere monopolområder. Det har samtidig vært viktig å sikre borgerne tilgjengelighet til såkalte allmenne tjenester og sikre konsuminteressene ved å regulere priser, kvalitet og service ved tjenestene. Regulering av tjenestene har vært gjort både på områder hvor privatisering har ført til private monopoler, og på deregulerte (liberaliserte) sektorer som ledd i en overgangsfase før konkurranse og markeder fullt ut er etablerte. Nye konsesjonsordninger med krav til virksomheten i forbindelse med privatiseringen har vært innført som virkemiddel i dette. Myndighetene har samtidig opprettet nye tilsynsorganer som skal føre tilsyn med selskapene, om de bl.a. oppfyller vilkårene gitt i konsesjoner og lignende.

Det har også vært ansett som nødvendig med reguleringer for å begrense markedsmakten til det privatiserte selskapet, og for å sikre tilstrekkelige insentiver for å effektivisere selskapene, særlig monopolene. Til dette har myndighetene tatt i bruk såkalte målestokkreguleringer, hvor siktemålet er å vurdere lokale monopolers effektivitet opp mot hverandre, for deretter å stille krav til effektivisering for de enkelte selskapene. 48

1.1.4.7 Nærmere om organisatoriske virkemidler

Storbritannia synes å ha har vært ledende i Europa når det gjelder bruk av organisatoriske virkemidler. Restrukturering av selskapene har vært helt nødvendig i forbindelse med privatiseringen for å skape konkurrerende virksomheter og sterke forretningsorienterte enheter. I dokumentene fra Treasury blir det også lagt stor vekt på å fremheve disse aspektene ved privatiseringsprogrammet.

Samtidig har de britiske myndighetene etablert egne tilsynsorganer som både skal ha tilsyn med sikkerhetsaspekter, tjenestene og økonomiske forhold ved tjenestene. Hvordan tilsynsorganene skal organiseres og styres er i høy grad oppe til diskusjon. I forbindelse med et diskusjonsdokument (oktober 1998) 49 som gjelder en mulig reorganisering og privatisering av luftfartstjenestene (drift av rutenettet over Storbritannia, trafikkontroll, terminaltjenester m.m.), ber Departementet for miljø, transport og regioner om vurderinger av hvordan en best kan organisere tilsynsorganene. Et sentralt spørsmål er hvorvidt det skal satses på å videreføre ett integrert tilsynsorgan (CAA) 50 for tilsyn med sikkerhet, reguleringer av priser, kvalitets- og serviceaspekter ved trafikktjenestene, tilsyn med drift av flyplassene, tilsyn med økonomiske forhold knyttet til lønnsomhet, behov for investeringer og effektivitet ved det ev. privatiserte selskapet. Eller om disse tilsynsoppgavene bør deles i flere ulike tilsyn. Departementet ber også om vurderinger av om tilsynet eller tilsynene skal fortsette som et underordnet selskap og som del av staten, eller om tilsynet bør organiseres fritt som et eget rettssubjekt (a designated individual). Departementet ber også om vurderinger av den optimale balansen mellom styring og regulering gjennom bruk av lisenser (konsesjon) og bruk av tilsyn.

I Storbritannia er det mulig å sikre nasjonale strategiske interesser over de privatiserte selskapene gjennom spesielle aksjer, såkalte golden shares (norsk: gyldne aksjer). Dette gir myndighetene mulighet til å nedlegge veto i forbindelse med endringer i selskapets vedtekter, blokkere eierskap av mer enn 15 % av et selskap fra en enkelt eller gruppe. Dette er med sikte på å hindre uønskede oppkjøp, som regel for en kort periode, å sikre at nylig privatiserte virksomheter får tid til å tilpasse seg kravene i privat sektor før selskapet blir eksponert for press fra mulige oppkjøpere. Myndighetenes muligheter til maktutøvelse har vært brukt i begrenset grad. Verken golden shares eller minoritetseie har noen gang vært brukt til å kontrollere et selskaps kommersielle virksomhet. Myndighetene har vært en passiv aksjeeier, og behandlet de resterende aksjeandelene som en finansiell post. Denne politikken har blitt satt ut i livet gjennom et aksjebrev, som garanterer en politikk av ikke-innblanding fra myndighetene.

1.1.4.8 Resultater

I en OECD rapport 51 oppsummeres det med at privatiseringen har vært fordelaktig på følgende punkter:

• Effektivitets- og kostnadssiden ved virksomheten har blitt merkbart bedre sammenlignet med tiden da virksomheten var under statlig monopol.

• Det er blitt lavere priser for forbrukerne.

• Det er blitt øket kvalitet som følge av at det nå må konkurreres om kunder, kombinert med de regulatoriske virkemidlene som setter kvalitetsstandardene.

Videre understrekes betydningen i forhold til tidligere, at insentivene til en mer effektiv ressursutnyttelse er sterkere enn da virksomheten hadde monopol. Den største forskjellen mht. produktivitet har imidlertid vært der hvor monopolet har vært deregulert, og ikke nødvendigvis der hvor en privatisering har funnet sted. Noen analytikere har konkludert med at det snarere er et «konkurransemirakel» enn et «privatiseringsmirakel».

Ulempene ved privatiseringen i England, foruten de sosiale problemene økt arbeidsledighet har ledet til, er at det ikke har vært stimulert nok til konkurranse. Ofte har et offentlig monopol blitt avløst av et privat monopol. Dette har gitt grunnlag for store bonuser til ledelsen og høyt utbytte til eierne, noe som har blitt slått stort opp i mediene og satt privatiseringsprogrammet i et meget dårlig lys i opinionen. Dette har skjedd i stedet for at brukerne har fått lavere priser. Det ble gjort for lite i begynnelsen med å etablere flere tilbydere og å regulere prisene. Myndighetene har imidlertid lært av dette og disse forhold synes nå å være historie.

En artikkel i International Review of Administrative Sciences 52 oppsummeres erfaringene med deregulering av telesektoren, elektrisitetsforsyningen, gassforsyningen, vannforsyningen og kloakk. Både kvalitative vurderinger av virksomhetene og faktisk utbytte før og etter dereguleringen viser at virksomhetene har kuttet kostnader, økt effektiviteten og gitt økt utbytte til eierne. Dette har skjedd parallelt med at prisene for forbrukerne har gått ned, med unntak for vann og kloakk, hvor prisene har økt. Årsaken til denne økningen oppgis å være at betydelige investeringer måtte foretas i nye rørsystemer. Brukerundersøkelser viste at brukertilfredsheten og kvaliteten for alle sektorene var blitt bedre som følge av dereguleringen og konkurransen.

For jernbanen valgte den britiske regjeringen en kompleks reform med stor oppsplitting av jernbanevirksomheten. Dette har ført til behov for mange formelle kontrakter og gjort koordinering vanskeligere. Rutetilbud og transportkvalitet ble f.eks. fastlagt i detalj før kontrakter ble inngått, og dette har svekket markedstilpassing og innovasjon. Mye tyder på at den brukeropplevde kvaliteten er blitt dårligere. Vurderingen av reformen så langt vil være preget av at restruktureringsprosessen enda ikke er fullført, så det er for tidlig å gi en helhetlig vurdering av jernbanedereguleringen 53

Like fullt blir hovederfaringen på generell basis oppsummert til å være at dereguleringen ledet til at tidligere «søvnige» statsmonopoler hadde forbedret sin virksomhet, både til fordel for eier og forbrukerne.

Dagens Labour-regjering beskriver i Implementing privatisation: The UK experience54 at privatiseringspolitikken har ført til:

• større kommersiell frihet for selskapene og fravær av politiske beslutninger som kan forsinke eller hindre bl.a. nødvendige investeringsbehov

• at selskapene er gitt mulighet til å ta opp lån på kapitalmarkedet, og har frihet til å ta beslutninger om bemanningsnivå, investeringsbehov og om forretningsutvikling på ren kommersiell basis

• at økt konkurranse, restrukturering og priskontroll har ført til reduserte avgifter og priser, og til sterkt reduserte priser på områder hvor konkurranse er utviklet sterkest

• at uheldige sider ved innføring av konkurranse, så som sosiale og politiske problemer som kan oppstå når en fjerner skjulte kryssubsidier til enkelt grupperinger, har kunnet blitt håndtert gjennom det regulatoriske regimet. Dette har vært taklet uten å hindre utviklingen av konkurranse, og selv om kostnadene ved å opprettholde politiske målsettinger nå har blitt gjort synlige og må dekkes av enten myndighetene eller konsumentene

Sir George Young, statssekretær i Treasury under den konservative regjeringen oppsummerte i 1995 regjeringens privatiseringserfaringer på følgende vis:

Privatisering av infrastrukturtjenestene har vært en av de største suksessene til denne regjeringen ved at privat sektortenkning er overført til de statlige monopolene på en måte som videreutvikler virksomheten til gavn for alle parter og aktører som er berørt av disses virksomhet, både eiere og brukere. Brukerne har fått bedre kvalitet på tjenestene, samtidig som prisene har gått ned.

Når det gjelder «spinn-offs» av privatiseringen, påpeker Young at privatiseringen har skapt nye industrier og nye eksportmuligheter, som har styrket Londons ry som Europas finansielle sentrum.

1.1.4.9 Veien videre

Mye tyder på at privatiseringsprogrammet i Storbritannia vil videreføres og ev. videreutvikles av Labour-regjeringen, med bakrunn i de metoder og teknikker som har blitt brukt fra 1980 og fram til i dag. Regjeringen har bl.a. foreslått delsalg av The Commonwealth Development Corporation annonsert av statsministeren i oktober 1997. Det foreslås i den forbindelse at en betydelig minoritetsdel skal bli værende i offentlig eie, samtidig med at det opprettes en gyllen aksje. For tiden vurderes også privatisering av det statlig heleide selskapet for luftfartstjenester. 55 I den forbindelse vurderes bl.a. hvordan regulatoriske virkemidler kan sikre kvalitet ved tjenestene og riktige priser sett fra mottakerne av selskapets tjenester, muligheter for statlig intervenering ved kriser og krigstid, oppfølging med nødvendige investerings- og produktivitetskrav. Samtidig vurderes organiseringen av de ulike tilsynsfunksjonene knyttet til luftfartstjenestene og drift av flyplasser.

1.1.5 Nederland 56

Nederland begynte sin omlegging av offentlig sektor i begynnelsen av åttitallet. Tre hovedmålsettinger ble formulert:

• budsjettbesparelser ved å øke produktivitetskravene til den offentlige tjenesteproduksjonen

• en effektivisering av hele den offentlig sektor ved restrukturering og reduksjon av det offentliges omfang og gjøremål

• styrking av privat sektor ved å gi virksomhetene flere muligheter for videreutvikling

Det har opp til 1996 vært 23 ulike prosjekter knyttet til å deregulere sektoren hvor offentlige virksomheter har vært involvert. Dette har berørt over 115 000 ansatte. Det har vært 50 offentlige virksomheter som er blitt hel- eller deprivatisert. Dette har berørt om lag 120 000 ansatte. De viktigste her synes å være:

• televerk

• postbank

• kringkasting

• flere typer vedlikeholdsfunksjoner

• pensjonskassen for offentlig ansatte

• havnevesen

• mange typer industri, uten noen styringsinteresse knyttet til produksjonen

Sammenlignet med de øvrige OECD, landene er den nederlandske privatiseringsstrategien ulik på flere måter:

• Tilnærmingen har vært pragmatisk. Enhver offentlig aktivitet og offentlig forretningsdrift har vært vurdert særskilt med tanke på å analysere om et fortsatt offentlig engasjement er ønskelig og fornuftig.

• Ofte har en valgt å beholde et offentlig selskap i stedet for å selge aksjene til private. Men sektoren har blitt deregulert for å åpne for konkurranse. Salg av aksjer har ofte vært det endelige målet, men en har ikke villet forhaste seg mht. til aksjesalg, før en var sikker på at virksomheten ville tåle konkurranse og et privat eierskap.

• Privatiseringen har vært karakterisert ved sitt fravær av ideologiske motvier. Prosessen har vært drevet fram av flere ulike politiske koalisjoner.

En viktig erfaring fra Nederland er å etablere like konkurransevilkår mellom den offentlig eide virksomheten og de private konkurrentene. Dette er et forhold som går i to retninger. For det første er det viktig å slippe private til og ikke gjøre inngangsbetingelse slik at private aktører ikke finner det attraktivt å «ta opp konkurransen». På den annen side må den offentlige virksomheten som skal eksponeres for konkurranse gi handlingsrom og betingelser for å kunne være i konkurranse. Dette innebærer at en bør organisatorisk skille de oppgavene som skal være konkurranseutsatt og de oppgavene som ikke skal være det.

1.1.6 New Zealand 57

1.1.6.1 Bakgrunn

Det offentlige på New Zealand har tradisjonelt vært eier av mange typer offentlig forretningsdrift. Oversikten nedenfor over de statseide virksomhetene og de privatiserte virksomhetene angir hva staten faktisk har vært involvert i.

I begynnelsen av århundret deltok staten tungt i oppbyggingen av de sentrale infrastrukturtjenestene som tele, kraft, jernbane og veier. Etter andre verdenskrig har staten deltatt i å skape en bredere økonomi ved å etablere industri og næringsliv på flere områder. New Zealand har tradisjonelt vært primærnæringsorientert.

I begynnelsen på åttitallet ble imidlertid den statsdrevne industrien en meget tung bør å bære da landet nærmest opplevde et økonomisk krakk, med en nedgang på 10 % i landets BNP i løpet av ett år. Situasjonen var da at ca. 20 % av det årlige budsjettet gikk til overføringer til statsbedriftene.

Hele statsadministrasjonen, offentlig sektors rolle generelt og de statlige selskapene spesielt ble gjenstand for en grundig vurdering. Følgende hovedmål ble avledet:

• bedre kostnads- og formålseffektivitet

• redusere offentlige utgifter og størrelsen på kjernen i offentlig sektor

• styrke kvaliteten på offentlige tjenester og service

• gjøre offentlige tjenester mer tilgjengelige og responsene overfor konsumentene

Et av utgangspunktene for den nye tenkningen rundt offentlig sektor var at alle som ønsket å utfordre den offentlige tjensteproduksjonen, skulle ha en mulighet til det. Det første prinsippet som ble innført, var å deregulere alle de sektorene hvor det offentlige hadde hatt et regulert monopol. For statsbedriftenes del innebar dette at flere er blitt privatisert, de øvrige er korporatisert og konkurranseutsatt.

1.1.6.2 Litt om den ideologiske tilnærmingen

I løpet av 1980- og 1990-årene har New Public Management-retningen (NPM-retningen) innenfor offentlig styringsfilosofi resultert i betydelige endringer i statens organisering innenfor OECD-området. New Zealand blir sett på som et slags utstillingsvindu for denne retningen.

Den økonomiske krisen og de institusjonelle strømningene ser ut til å ha hatt avgjørende innvirkning på den politisk-administrative kulturen i New Zealand. En stat som tidligere var karakterisert av en korporativ og sterkt regulert økonomi, samt omfattende velferdsordninger, ble i løpet av en tiårsperiode omdannet til en av de statene i verden som er mest i pakt med hovedtrekkene i New Public Management-ideologien. Det nye paradigmet ser ut til å ha spredt seg til politikere og forvaltningsansatte og generert et skifte i New Zealands politisk-administrative kultur, der svært lite er igjen av det «gamle» tenkningen.

Før overgangen til et flerpartisystem bestod det politiske liv i New Zealand av to politiske partier, det sosialdemokratiske «New Zealand Labour Party» og det konservative «National Party». Partiene har i nyere tid vært relativt enige om det NPM-retningen, selv om det har vært stridigheter innen det sosialdemokratiske partiet om reformene.

Finansdepartementet i New Zealand har hele tiden vært en av de ivrigste forkjemperne for kommersialiseringsprosessen og monetarismen, og kan også karakteriseres som organet som satte prosessene i gang, og har vært en primus motor i deres utvikling.

1.1.6.3 Forholdet mellom korporatisering og privatisering

Følgende selskap er 100 % statseide:

• Airways Corporation of New Zealand Ltd

• Coal Corporation of New Zealand

• Contact Energy Ltd

• Electricity Corporation of New Zealand Ltd

• Government Property Services Ltd

• Land Corporation Ltd

• Meteorological Service of New Zealand

• New Zealand Post Ltd

• Television New Zealand Ltd

• Terralink New Zealand Ltd

• Timberlands West Coast Ltd

• TransPower New Zealand Ltd

• Vehicle Testing New Zealand Ltd

• Works & Development Services Corporation New Zealand Ltd

Det er solgt om lag 50 ulike statlige virksomheter for ca. 100 mrd. norske kronder siden 1988. Dette omfatter ren industriproduksjon, banker, flyselskap, forsikringsselskaper, pensjonskassen, enheter innen petroleumssektoren, turisme, skogdrift, jernbane, flyplasser, energi og så videre.

Prinsippene for hva som skulle privatiseres og ikke ble nedfelt i budsjettet for 1988. Det burde privatiseres der statlig beslutningstaking representerte en ulempe for virksomheten. Videre hadde staten et behov for å frigjøre kapital. Dette ledet til at der en fikk en god pris samtidig som den politiske styringsinteressen var liten eller fraværende burde privatisering foretas. Dersom virksomheten stod overfor investeringsbehov, var dette også et moment som trakk i retning av privatisering. Hovedpoenget var at der staten på sikt ville oppnå mer ved privatisering enn å opprettholde eierskapet, skulle privatisering vurderes.

NZ har valgt ikke å gå inn på mellomløsningen med delprivatisering. Finansdepartementet understreket delprivatisering som en uryddig «midt i mellom»-løsning. Det ble også antatt at staten ikke ville være noen attraktiv samarbeidsparter i et eierskap.

1.1.6.4 Overordnet om prinsippene for tenkningen på New Zealand

State Owned Enterprises (SOE) Act, ble vedtatt som lov i 1986. Denne loven regulerte de overordnede prinsippene for de 100 % statseide virksomhetene. Denne loven hadde følgende hovedelementer:

• Ansvaret for forvaltningsbedriftene skulle overføres fra sektordepartement til et styre oppnevnt av Finansdepartementet. Flertallet i styret skulle ha bakgrunn fra privat sektor.

• Hovedmålet var å utvikle effektive virksomheter - sammenlignbare med privat sektor

• Ikke kommersielle deler av virksomheten ble skilt ut fra de kommersielle.

• Virksomhetslederne skulle være totalansvarlige for resultatene - og kunne ta alle management beslutninger.

• Alle konkurransevridende fordeler og ulemper er systematisk blitt fjernet - like konkurransevilkår har vært et krystallklart prinsipp for dereguleringen.

State Owned Enterprises er den formen som anvendes når staten er involvert i forretningsdrift. Selskapene er ordinære aksjeselskap som suppleres av enkelte særregler for statlige selskaper.

Målet om at SOE-ene skal være like profitable og effektive som sammenlignbare private bedrifter, synes å ha blitt det helt sentrale motivet både for bedriftene og eierne.

I formålsparagrafen til den new zealandske State Sector Act er det slått klart fast at SOE-ene skal operere som suksessfulle bedrifter, hvilket er presisert i tre punkter: For det første skal de være like profitable og effektive som sammenlignbare private bedrifter. For det andre skal de være en god arbeidsgiver, og for det tredje skal de utvise sosialt ansvar overfor det samfunnet de opererer i. Sentral i dette henseende er en presiserende paragraf om at SOE-ene ikke skal ivareta ikke-kommersielle mål på vegne av staten uten hel eller delvis betaling av kostnadene. Dette ble innført som et ledd i en statlig effektiviseringsprosess der en kombinasjon av kommersielle og ikke-kommersielle funksjoner ble sett på som lite oversiktlig og kostbar.

Konkrete kontrakter med betalinger for ikke-kommersielle mål har bl.a. blitt brukt for å bevare ulønnsomme postfilialer. Dette ble imidlertid stoppet etter kort tid når det ble klart hvor mye det kostet, fordi det er nedfelt som et prinsipp om at det skal være full åpenhet om kjøp av slike tjenester. Et forsøk på å integrere mål om å ivareta nasjonal kultur i det statlige TV-selskapet ble avvist med den begrunnelsen at det kunne stride mot de kommersielle mål.

Enkelte av de ikke-kommersielle målene disse selskapene hadde tidligere, har nå blitt avskaffet. På andre områder har en imidlertid valgt å kommersialisere målene ved at det har blitt opprettet egne organer i staten som har ansvaret for å kjøpe disse varene og tjenestene av de som kan levere det beste anbudet, herunder også SOE-ene. Et eksempel på dette er forekomsten av et statlig organ som kjøper TV-programmer som ellers ikke ville ha vært kommersielt lønnsomme av TV-kanalene for å styrke nasjonal profil eller etniske minoriteters tilbud. Dette fokuset på kommersielle mål er i tråd med de formelle reglene.

Øvrige alternative styringsvirkemidler, som reguleringer, konsesjoner, prisrestriksjoner, brukes ikke til å ivareta politiske styringshensyn. Reguleringer var kommet i en betydelig miskreditt for omleggingen på åttitallet. Unntaket var konkurranseregulerende tiltak som ble brukt i betydelig grad, med det formål å sikre en virksom konkurranse.

1.1.6.5 Hvordan er så det statlige eierskapet forvaltet

Den formelt øverste besluttende myndigheten i selskapene består av ministre som på statens vegne forvalter eierskapet gjennom selskapets generalforsamling. Dette organet skal i utgangspunktet møtes en gang i året i begge selskapstyper, selv om ekstraordinære samlinger kan innkalles. Dette synes imidlertid å være uvanlig på New Zealand. Styringen av selskapene virker relativt fokusert rundt de formelle ordningene. Det synes å være en beskjeden uformell interaksjon.

I New Zealand er det statlige eierskapet som regel delt slik at finansministeren og en egen minister for statseide selskap tilknyttet finansdepartementet holder like mange aksjer.

I den norske strukturen fungerer dette i hovedsak slik at avdelinger i hvert departement som har med den aktuelle sektoren å gjøre, også forvalter eierskapet av selskapene. I New Zealand har en i sterkere grad spesialisert denne funksjonen til ett organ «Crown Company Monitoring and Advisory Unit» (CCMAU). Denne enheten er formelt underlagt finansdepartementet, men påberoper seg å ha en uavhengig stilling i forhold til dette. Deres hovedoppgaver er å hjelpe ministrene å stille krav til foretaket, bistå i planleggingsprosesser mer generelt, analysere foretakenes ytelser samt å bistå i utvelgelsen av styrer.

Sammensetningen av eiere og organiseringen av eiernes administrative støtteapparat kan bidra til å forklare forskjeller i innflytelsesrelasjonenes innhold mellom Norge og New Zealand. Tilknytningen til Finansdepartementet på New Zealand kan være en faktor som leder til det sterke observerte fokuset på selskapenes kommersielle rolle og utbytte til staten. Faktisk oppgis også dette som årsak til at SOE-ene er lagt under dette departementet. Det samme gjelder CCMAU som underordnet, men uavhengig organ. En samtale med representanter fra CCMAU ga inntrykk av en svært økonomisk orientering til selskapene, mens andre samfunnsmessige hensyn i liten grad ble sett på som relevante. Dette blir svært ulikt den norske organiseringen under sektordepartement, som understreker selskapenes sektorpolitiske formål i forhold til finansielle aspekter.

Styrenes og de administrerende direktørers formelle roller er relativt like i New Zealand og Norge. Styret er sammen med direktøren ansvarlig for forvaltningen av selskapene i samsvar med eierinteressene slik disse er utrykt i vedtekter og andre retningslinjer fra generalforsamlingen, som også velger styret.

CCMAU og Finansdepartementet er med på styreutvelgelsesprosessen i alle SOE-er i New Zealand, mens denne prosessen i Norge kun ligger under det sektordepartement selskapet hører inn under. I motsetning til i Norge har New Zealand heller ikke regler som sikrer de ansatte representasjon i styret eller andre styrende organer som bedriftsforsamlingen i de norske selskapene.

Det er betydelige forskjeller i styringsmekanismene mellom selskapene og staten i Norge og New Zealand. Den vesentligste styringsmekanismen mellom staten og SOE-ene i New Zealand kalles «Statement of Corporate Intent» (SCI). Selskapet leverer i tilknytning til generalforsamlingen årlig et slikt forslag til de ministrene som har kompetanse til å endre det. Dokumentet er svært fokusert på å vurdere mål, verdier, markedssituasjon og den dividende som bør utbetales som et resultat av disse. Dette bidrar til å underbygge den finansielle orienteringen når det gjelder styringens innhold i New Zealand. I våre norske selskap følger denne styringen av den generelle selskapslovgivningen. Det foreligger ikke noe formalisert styringsinstrument av typen SCI, styringen foregår gjennom fastsettelse av selskapsvedtekter og utbytte i generalforsamlingen. Etter at dette SCI-forslaget er fremmet av selskapet, har ministrene adgang til å endre det etter konsultasjoner med styret. I tillegg til at SCI inneholder slik informasjon, skal SOE-ene også utarbeide årsrapporter og halvårsrapporter for virksomhetens drift.

Formålsreguleringen av selskapene i New Zealand samsvarer godt med deres formelle tilknytning til finansdepartementet og CCMAU, som primært skal ivareta og ivaretar finansielle interesser knyttet til selskapet gjennom selskapets øverste organ. Tilknytningen kan imidlertid ikke forklare fokuseringen på avkastning fullt ut, men må suppleres med en kulturforklaring der de rådende økonomiske paradigmer i disse organene må antas å være vesentlige.

SOE-ene synes også å ha en identitet som privat selskap, men i New Zealand synes også politisk ledelse og parlamentet i større grad å se på dem som private virksomheter. Forskjellene i hvordan selskapene betraktes, kan ha sin årsak i at statseide selskap kan sies å tilhøre to forskjellige organisasjonsfelt, et innenfor den offentlige sfære og et innenfor den private sfære. Privat sektor relasjonen ble bl.a. av CCMAU understreket ved at følgende ble vektlagt spesielt internt i statsbedriftene:

• Det ble lagt vekt på å hente inn senior managere fra privat sektor for å markedsrette virksomhetene optimalt.

• Det ble lagt vekt på å definere core business strategies (norsk: strategier for kjernevirksomheten) og tilpasse organisasjonsdesign og personalsystemene iht. til businesstrategien.

• Betydningen av en kommersiell kultur ble understreket som meget viktig for en vellykket omforming av virksomheten.

Styrene i New Zealand er karakterisert av en relativt enhetlig utvelgelsesprosess i regi av finansdepartementet og CCMAU. Styremedlemmene har i svært stor utstrekning blitt rekruttert fra det private næringsliv, særlig fra et organ som kalles «Business Round Table» og kretsen rundt dette. Dette organet består av administrerende direktører fra de største foretakene i New Zealand. I denne prosessen har det oppstått nære forbindelser mellom dette organet og finansdepartementet, og organet og miljøet rundt det har således fungert som en naturlig rekrutteringsbase for finansdepartementet og CCMAU når styreplasser skal besettes i SOE-ene.

Finansdepartementet huser i dag en veldig ytelsesorientert kultur og synes å være svært ideologisk forpliktet overfor de prinsippene som ligger bak SOE-modellen. Dette må også antas å være tilfellet for CCMAU, som hele tiden har vært organisatorisk underlagt Finansdepartementet og ivaretatt funksjonene sine i samarbeid med dette. De ideologiske føringene synes å forklare at en legger mest vekt på de kommersielle sidene av driften i forhold til målene om samfunnsansvar og å være en god arbeidsgiver.

1.1.6.6 Resultater og effekter

CCMAU og Finansdepartementet understreket at dereguleringen hadde vært vellykket på NZ. Konkurransen og den forretningsmessige fokuseringen hadde skapt økt kostnadsbevissthet og reduserte kostnader i produksjonen av tjenestene. Reduserte kostnader og konkurransen hadde igjen beredet grunnen for lavere priser som kom forbrukerne til gode. Konkurransen hadde ledet til økt innovasjon og nye produksjonsmåter som hadde ført til bedre kvalitet på tjenestene. Det faktum at en som følge av konkurransen måtte konkurrere om kunder, ledet til at brukerbehov og brukertilfredshet var mer i sentrum for virksomheten enn tilfellet var før dereguleringen fant sted.

Ifølge CCMAU bekreftet kvalitative evalueringer av forskere, for et utvalg av SOE-ene, dette bildet.

Finansdepartementet understreket at på begynnelsen på åttitallet, gikk ca. 20 % av statsbudsjettets utgiftsside til statsbedriftene. I dag går samtlige med overskudd og er netto bidragsytere til budsjettets inntektsside.

Flaggskipene er SOE-ene New Zealand Post og Jernbanen. Begge disse ble vurdert som tungdrevet og lite effektive. Posten har redusert bemanningen med 30 %. Jernbanen reduserte sine ansatte fra 30 000 til 5000 ansatte. Det hevdes at begge selskapene har opprettholdt og sogar hevet kvalitet på tjenestene, portotakstene er redusert og er blant de laveste i verden.

Disse tallene må selvsagt vurderes i forhold til at de ikke-kommersielle aktiviteten er blitt fjernet, eller at staten betaler særskilt for disse. Dessuten er det mulig at statsbedriftene tidligere hadde distrikts- og sysselsettingspolitiske mer eller mindre skjulte målsettinger. Mye kan tyde på et en målforskyvning har funnet sted, som en følge av at de kommersielle målsettinger skulle fokuseres. Det må også understrekes at skepsisen til reguleringer har ført til at alternative styringsvirkemidler som konsesjoner og maksimalpriser ikke brukes. Slik sett vil ev. politiske styringshensyn i form av distriktshensyn, fordelingspolitikk osv. ikke har grunnlag for å realiseres i dagens styringsregime, heller ikke for de 100 % eide statsbedriftene.

State Service Commission understreket også de sosiale kostnadene ved alle oppsigelsene som fulgte med dereguleringen. Videre skapte det problemer for de ensidige industristedene som hadde en hovedarbeidsgiver, nemlig en tidligere statlig virksomhet, hvor enten «filialen» var nedlagt eller en betydelig rasjonalisering hadde funnet sted.

De arbeidsoppgavene som i hovedsak hadde forsvunnet var de som krevde lav eller ingen utdanning. Dette hadde igjen ledet til at flere søkte inn mot utdanningsinstitusjonene, noe som hadde skapt et press i utdanningssystemet. Men det ble fremholdt som positivt at en konsekvens av dereguleringen hadde vært at flere faktisk satset på utdanning.

1.1.7 OECD

1.1.7.1 OECDs flernasjonale Regulatory Reform-studie 58

OECD gjennomførte i 1997 en flernasjonal studie som bl.a. vurderte effektene av deregulering i prosjektet Regulatory Reform.

Her ble det sett på effektene av deregulering innenfor elleve ulike sektorer som tidligere ble regulert som offentlig monopol. Ni OECD land var med i analysen. Studien kartla effektene av dereguleringen i forhold til prisnivå for forbrukerne før og etter dereguleringen. Videre ble endringer i virksomhetenes effektivitet analysert, både før og etter.

For begge disse to dimensjonene ble vurderingen at det faktum at et tidligere monopol dereguleres med tanke på konkurranse, leder til mer effektive virksomheter og at prisene for forbrukerne går betydelig ned. Studien opererer med et stort tallmateriale som bekrefter dette. Grunnen til at dette tallmaterialet ikke gjengis her som dokumentasjon, er at det er svært ulike regulatoriske grep som er valgt i styringen av de deregulerte sektorene. Der en har strenge konsesjonskrav knyttet til virksomhetenes tjenesteproduksjon, der prisreguleringer er brukt osv, bidrar dette til at de rene effektene av konkurranseetablering er vanskelig å skille ut. Dessuten har det innen flere av sektorene vært en rivende teknologisk utvikling som også har bidratt til effektivisering og lavere forbrukerpriser. Det foreliggende materialet gir ikke grunnlag for å identifisere hva som skyldes konkurransen, og hva som skyldes teknologiske endringer. Bildet på hvor stort prisforbedrings- og effektiviseringspotensialet er, varierer, men det faktum at konkurransen leder til en mer effektiv produksjon og prisnedgang for forbrukerne, understrekes.

Analysen oppsummeres på følgende måte:

Økt produktivitet og lavere priser er hovedfordelene av reformer som leder til mer konkurranse rundt den offentlige tjenesteproduksjonen. I tillegg til effektivitetsforbedringene i selve produksjonen, leder konkurransen med flere tilbydere til at variasjonen i tjenestene blir bedre, kvaliteten blir høyere, det generelle service nivået mot brukerne bedres og insitamentet til å fremskaffe nye produkter blir sterkere.

Det foreliggende tallmateriale er grundig analysert av OECD, og en kombinasjon av tallmaterialet og analyser ledet på dette feltet til følgende politikkanbefalinger (policy recommendations) fra OECD til medlemslandene. Disse anbefalingene sluttet ministerne i OECD-området seg til i mai 1997. De konkrete anbefalingene er som følger:

• Myndighetene bør fjerne konkurransehindrende reguleringer. Både det offentlige generelt og brukerne spesielt er tjent med dette.

• Der konkurranse ikke er ønskelig eller uhensiktsmessig (gjerne knyttet til grunnleggende nettverksfunksjoner innen tele, jernbaneskinner osv.), bør disse enheten skilles ut fra resten av virksomheten, og gis samme tilgang (konkurransemessig) av andre aktører som ønsker å konkurrere på området.

• Konsumentinteressene bør ivaretas gjennom de regulatoriske virkemidlene. Forbrukerrettigheter kan sikres gjennom lovgivningen. Ulike former for prisreguleringer sikrer politiske målsettinger knyttet til prisnivå.

• Der markedet ikke realiserer de ønskede politiske målsettinger, bør myndighetene særskilt subsidiere eller kjøpe disse tjenestene, i stedet for at det skal være en kryssubsidiering innen virksomheten.

1.1.7.2 Corporate Governance, State-Owned Enterprises and Privatisation 59

OECD avholdt i 1997 en konferanse under tittelen Corporate Governance, State-Owned Enterprises and Privatisation. En OECD publikasjon oppsummerte erfaringene fra konferansen. OECD-sekretariatet trekker bl.a. frem følgende hovedkonklusjoner fra konferansen:

• Svakheten ved de statlig eide virksomhetene er mangelen på eller utilstrekkelige markedsinsentiver. Uten konkurransen fører dette til at bedriftene er utførere uten klart definerte bestillere.

• Privatisering har åpenbare fordeler så lenge virksomheten kun skal følge kommersielle målsettinger. Statlig forretningsdrift er ofte valgt når ikke-kommersielle funksjoner skal ivaretas. Når virksomheten både skal ivareta kommersielle og ikke-kommersielle målsettinger, leder dette til ineffektivitet for virksomheten i sin helhet. Politiske målsettinger ivaretas ofte bedre gjennom ulike regulatoriske virkemidler eller kjøp av tjenester enn gjennom eierstyringen av virksomheten.

• For å sikre effektiviteten i statlig forretningsdrift, bør insentivene for hvordan virksomhetene drives i privat sektor være sterke:

• AS-formen bør velges fordi denne gir de samme rammebetingelsene som privat sektor

• Relasjonen mellom eier og styret bør være åpen for innsyn

• Klare kommersielle målsettinger - forankret i finansielle krav til overskudd

• Resultatkontrakter - spesielt der hvor det fortsatt er statlig monopol uten markeds-insentiver

• En effektiv måte å sikre private sektorinsentiver er å utkontraktere ledelsen av virksomheten til grupper fra privat sektor

1.2 Erfaringer med anbud

1.2.1 Innledning

Kapittelet omhandler både statlig og kommunal virksomhet, med hovedvekt på kommune sektoren. Begrepet «konkurranseutsetting» brukes ofte synonymt med anbud. Anbudsutsetting av offentlig tjenesteproduksjon er et virkemiddel som i stadig større grad blir tatt i bruk av myndighetene. Formålet med å eksponere offentlige oppgaver for konkurranse er i hovedsak å effektivisere produksjonen slik at en kan få mer igjen for hver krone benyttet til disse tjenestene. En indikator på hvor effektiv produksjonen av en tjeneste er, er kostnadene forbundet med å produsere den. Det er derfor interessant å gjennomgå empirisk materiale for å se om en kan finne en sammenheng mellom bruk av anbud og kostnaden ved tjenesten.

En skal utvise en viss forsiktighet når en vurderer kostnadsbesparelser som følge av anbudsutsetting. En grunn til det er at besparelser kan oppstå som følge av effektiviseringer, men også som følge av at en reduserer verdien av tjenestene som produseres. Derfor må kvalitetsendinger på en tjeneste tas med i vurderingen, når en skal vurdere om en ren besparelse er effektiv. Når anbud fører til besparelser og en samtidig nedgang i kvaliteten, må en vurdere de to effekter opp mot hverandre for å vurdere om anbudsutsettingen har vært effektiv. Motsatt vil kvalitetsforbedringer som følge av anbudsutsettingen forsterke effektiviseringsgevinsten av en kostnadsbesparelse.

Et annet viktig element når en skal vurdere effektiviteten av anbud, er forholdet til arbeidstakerne. Når en vurderer besparelser som følge av anbudsutsetting, må en samtidig vurdere om besparelsen har oppstått på bekostning av arbeidstakerne.

Selv om myndighetene i Norge bare i liten grad til nå har tatt i bruk anbudsutsetting av offentlig tjenesteproduksjon som virkemiddel for å effektivisere tjenesteproduksjonen, har bruk av anbud lang tradisjon i kommunal sektor. Det er særlig innenfor renovasjon og teknisk sektor anbudsutsetting av kommunale tjenester har vært benyttet, men i de senere år har en i sterkere grad begynt å vurdere anbudsutsetting av pleie- og omsorgstjenster.

Kommunenes sentralforbund har gjennom sin FoU-satsing, Kvalitet og effektivitet i kommunal tjenesteyting, satt fokus på konkurranseutsetting av kommunale tjenester, og vi kan ut fra dette si noe om kommunesektoren sine erfaringer med konkurranseutsetting.

Under vil vi gjennomgå et utvalg av erfaringer fra inn- og utland om effektene av anbudsutsettingen. Vi har forsøkt å finne frem til studier som på en systematisk måte gjennomgår effekter av anbud. I hovedsak betyr det at vi har gjennomgått oversiktsartikler som summerer opp erfaringer med anbud i inn- og utland. En del av referansene er hentet fra disse oversiktsartiklene. Vi vil også gjøre rede for en del av de erfaringene vi på egen hånd har innhentet gjennom intervjuer.

Holdninger til anbudsutsetting 60

Ulike meningsmålere og forskningmiljøer har analysert holdningene til anbudsutsetting over tid. Tre spørsmål har stått sentralt i disse studiene:

Det første spørsmålet fokuserer på forholdet mellom opinionen og den offentlige politikken; om folks holdninger er grunnfestede posisjoner eller tilpasset den gjeldende politikken. På basis av analyser av den norske opinionen over tid og sammenlignet med opinionen i andre land konkluderes det med at opinionen lar seg påvirke av gjeldende politikk og etablerte løsninger. Opinionen har blitt mer positiv til private løsninger etter hvert som disse har blitt innført i Norge. I land hvor det er tradisjon for privat drift av sykehus, er opinionen mer positiv til privat sykehusdrift enn i land hvor sykehus tradisjonelt blir drevet av det offentlige.

Det andre spørsmålet er om lokalpolitikerne er mer eller mindre reformvillige enn sine velgere. Konklusjonen er at opinionen er mer positiv til anbudskonkurranser på velferdstjenester enn politikerne.

I spørsmål tre blir det lett etter forklaringer på folks holdninger, både innenfor opinionen og blant kommunepolitikere. For det første undersøkes det om det eksisterer en velferdskoalisjon mellom dem som arbeider i offentlig sektor og mottakerne av offentlige ytelser i synet på konkurranseutsetting. Analysene gir en viss støtte til hypotesen om velferdskoalisjonen. Samtidig blir det avdekket interessante forskjeller mellom opinionen og lokalpolitikerne. Lokalpolitikerne og de offentlig ansatte er betydelig mer negative til reformer enn ansatte i privat sektor. For det andre blir betydningen av partitilhørighet for holdning til konkurranseutsetting analysert. Analysene viser at partitilhørighet betyr lite blant velgerne, men slår sterkt ut blant lokalpolitikerne. Lokalpolitikere fra sosialistiske partier og mellompartiene er mest negative til konkurranseutsetting og fritt forbrukervalg.

Fører anbud til kostnadsbesparelser?

Et av hovedspørsmålene ved anbud er om eksponeringen fører til kostnadsbesparelser. Domberger og Rimmer 61, fulgt opp av Domberger og Jensen 62, konkluderer med at anbudsutsetting fører til reduserte kostnader. Ved anbudsutsetting kan man normalt forvente besparelser på ca. 20 %. Besparelsene oppnås uavhengig av om privat eller offentlig virksomhet vinner anbudskonkurransen, men det er en tendens til at besparelsene er mindre når offentlig virksomhet vinner.

The Industry Commission i Australia utga i 1996 en større rapport om anbudsutsetting av offentlig virksomhet. 63 Rapporten er svært omfattende (630 sider) og gir bl.a. en gjennomgang av rundt 200 studier av anbud. Studiene som gjennomgås, er i hovedsak fra Australia, Storbritannia og USA og er foretatt i en rekke ulike sektorer, slik som renovasjon, rengjøring, transport og helsevesen. En del av resultatene er oppsummert i rapportens tabell 3 i appendiks E (s. 533), ref. følgende tabell.

I tabellen er erfaringene fra i alt 203 studier oppsummert. Av tabellen kan en trekke følgende konklusjoner. De 203 studiene indikerer at det generelt er kostnadsgevinster å hente ved anbudsutsetting av offentlige tjenester. Tabellen viser også at det er betydelig variasjon i størrelsene på kostnadsgevinstene. Det er derfor vanskelig ut fra dette erfaringsmaterialet å gi en «tommelfingerregel» på hvor store kostnadsbesparelser en kan forvente som følge av anbud. Undersøkelsen viser imidlertid det store potensialet for kostnadsbesparelser som kan ligge i det å anbudsutsette offentlige tjenester.

Undersøkelsen forsøker også å se om en kan finne sammenhenger mellom anbud og kvalitet. Også her er det stor variasjon i datamaterialet. Undersøkelsen tyder imidlertid på at anbud generelt ikke medfører redusert kvalitet, men den store variasjonen peker imidlertid på viktigheten av å ta kvalitetsargumentet på alvor. Mye kan tyde på at kontrakts- og prosessarbeidet er undervurdert ved anbudsutsetting. Gode og gjennomarbeidede kontrakter synes å være avgjørende for å sikre de kvalitetsmessige målene.

I Norge er erfaringsgrunnlaget med konkurranseeksponering ikke like omfattende. Mye av materialet er enkeltstående tilfeller og i noen tilfeller sektorvise analyser. Vi vil komme tilbake til disse senere i dette kapittelet.

Kjerstad og Kristiansen 64 undersøkte erfaringer med konkurranseutsetting av kommunal tjenesteproduksjon. De gjennomførte en spørreundersøkelse blant 119 norske kommuner (spørreskjema ble sendt til alle norske kommuner og fylkeskommuner, men bare rundt 125 besvarte henvendelsen). Av disse hadde 100 konkurranseutsatt minst en tjeneste. Av undersøkelsen går det frem at renovasjon er den tjenesten det er vanligst å konkurranseutsette (78 tilfeller), fulgt av vegvedlikehold (47) og ulike IT-tjenester. I den andre enden av skalaen finner vi helse- og omsorgstjenester. Her er det kun enkeltstående tilfeller av konkurranseutsetting blant kommunene som var med i undersøkelsen.

Undersøkelsen vurderer også om det er noen sammenheng mellom bruk av konkurranseutsetting og kjennetegn ved kommunene. Undersøkelsen konkluderer med at kommuner som benytter konkurranseutsetting, ofte er større, ligger sentralt og er preget av et variert næringsliv med betydelig innslag av tjenesteyting. På den annen side er kommunene uten konkurranseutsetting ofte mindre, mer perifere og preget av ensartet næringsliv med svakere tilbud innenfor tjenesteyting.

65 % av kommunene som svarte på spørsmålet om kostnadsbesparelser, oppga å ha hatt kostnadsbesparelser. Disse varierte mellom 4 % og 33 % med et gjennomsnitt på 15 %. Det var imidlertid bare halvparten av de kommunene som oppgave at de benyttet konkurranseutsetting, som besvarte spørsmålet.

Av de kommunene som svarte på spørsmålet om kvalitetsvirkninger, svarte 65 % at de hadde oppnådd kvalitetsgevinster. På dette spørsmålet hadde imidlertid kun 46 av kommunene som benyttet konkurranseutsetting, besvart spørsmålet. Erfaringsgrunnlaget er derfor forholdsvis lite.

Det kan være betydelige variasjoner mellom ulike sektorer i økonomien når det gjelder konkurranseutsetting. For det første er erfaringsgrunnlaget i noen sektorer langt større enn i andre og egner seg derfor bedre for undersøkelser. For det andre kan det være at enkelte sektorer egner seg bedre for konkurranseeksponering enn andre. Begge forhold gjør at det kan bli for «grovmasket» å vurdere eksponere for konkurranse som virkemiddel uten å dekomponere på sektornivå. Vi vil derfor i det følgende ta for oss enkelte sektorer for å se hvilke erfaringer som er gjort med hensyn til konkurranseeksponering.

Nedenfor følger en landvis gjennomgang av erfaringene med anbudsutsetting.

1.2.2 Norge

1.2.2.1 Oslo kommune

I oktober i 1998 ble Bystyremelding nr. 1/98, Konkurranse og kvalitet i Oslo kommune, vedtatt. Bystyremeldingen er et overordnet policydokument om kommunens retningslinjer og prinsipper hva konkurranseutsetting angår. I denne meldingen ligger det førende prinsipper for hvordan kommunen skal forholde seg til konkurranseutsetting, samt felles trinn for hvordan man skal gå frem når man konkurranseutsetter. I disse sakene fattes det først politiske vedtak i bydelene og deretter endelig vedtak i bystyret.

Det er fattet politiske vedtak om å iverksette et pilotprosjekt bestående av pleie og omsorgstjenester i 3 bydeler herunder Hovseterhjemmet i bydel Røa, St. Hanshjemmet og tilhørende hjemmetjeneste i bydel St. Hanshaugen / Ullevål, og driften av Vinderen bo- og service senter som skal stå klart 2001.

Som et slags målepunkt for de vedtatte konkurranseutsettingsprosjektene er det nå under utarbeiding en prosjektskisse for to øvrige bydeler som skal organisere tilsvarende tjenester i sine bydeler basert på en bestiller/utfører-modell, men med den forskjell at tjenesteutøvelsen ikke skal ut i konkurranse.

I forbindelse med konkurranseutsettingsprosjektene i Oslo er det blitt utviklet retningslinjer for kvalitet og kvalitetsmåling av pleie- og omsorgstjenester. I disse retningslinjene beskrives felles kvalitetsstandarder som skal ligge til grunn for alle pleie og omsorgstjenester, enten de utføres av private utførere eller kommunens egne virksomheter.

I Oslo har det blitt foretatt en rekke avklaringer av hva de ansatte kan vente seg. Det er avklaringer som går ut over i arbeidsmiljølovens kap. 12 om virksomhetsoverdragelse. Avklaringene gjelder forhold knyttet til tjenestebolig, barnehageplasser, lån i OKP og pensjonsrettigheter. Når det gjelder pensjonsrettigheter, får de ansatte ta med seg det de har oppspart i kommunen over til den nye arbeidsgiveren. Ut over det er det opp til den nye drifterens avtaler hva slags rettigheter de ansatte vil få. Når det gjelder tjenestebolig og barnehageplasser, beholder de ansatte disse rettighetene så lenge vedkommende er ansatt ved det samme tjenestested . I de virksomheter som er overdratt av private er det gitt en fortrinnsrett i en toårsperiode til stillinger i Oslo kommune som de tidligere ansatte er kvalifiserte til.

Oslo kommune har satt ut deler av renovasjonstjenesten. Det foreligger ikke formaliserte oppsummeringer eller forskningsbaserte evalueringer av anbudsutsettingen. Basert på medieoppslag tyder mye på at brukerne ikke er tilfredse med kvaliteten på de anbudsutsatte tjenestene. Fra Oslo kommunes side fremheves at ikke kompetansen på anbudsutsetting var god nok på utsettelsestidspunktet. Kommunen har i ettertid gitt ut retningslinjer, bl.a. basert på erfaringene med renovasjon, for hvordan slike prosesser skal gjennomføres.

1.2.2.2 Renovasjon

Konkurransetilsynet har gjennomført en studie av renovasjonstjenester i Norge. 65 Formålet med rapporten var å undersøke om det eksisterer en sammenheng mellom norske kommuners bruk av anbud og kostnader forbundet med renovasjon. Det blir også undersøkt om kommuner som har organisert renovasjonstjenesten i eget selskap, har høyere kostnader enn kommuner som har overlatt renovasjonstjenesten til et interkommunalt selskap.

Resultatene fra undersøkelsen er at kostnadene forbundet med renovasjon er høyere for kommuner som utfører tjenesten selv, enn for kommuner som har overlatt tjenesten til et interkommunalt selskap (besparelse på 27,3 %). Det er også slik at de kommuner som benytter et privat selskap, har lavere kostnader enn kommuner som utfører tjenesten selv (8,1 %). De største besparelsene knytter seg således til om kommunene har organisert renovasjonstjenesten sammen med andre kommuner.

Blant kommunene som ble undersøkt (ca. 83 %), ble det påvist kostnadsbesparelser på ca. 3,5 % blant dem som benyttet anbud kontra dem som ikke benyttet anbud. Dette resultatet er imidlertid ikke signifikant.

Renovasjonsavgiftene skal dekke alle kostnader i renovasjonssektoren. Undersøkelsen viste at de kommuner som har organisert renovasjonstjenesten i et interkommunalt selskap, har 21 % høyere renovasjonsavgifter enn kommuner som benytter et privat selskap. Videre viser undersøkelsen at kommuner som har lagt tjenesten ut på anbud, har 6,3 % lavere renovasjonsavgifter enn kommuner som ikke har lagt tjenesten ut på anbud.

Det er vanskelig å avgjøre om den svake sammenhengen mellom anbud og kostnadsbesparelser skyldes at det faktisk ikke er noen sammenheng, eller om de kommuner som ikke har konkurranseutsatt, også har effektivisert produksjonen. Hvis sistnevnte er tilfelle kan anbud av renovasjonstjenesten både ha ført til økt effektivitet blant dem som har konkurranseutsatt, og blant dem som ikke har konkurranseutsatt.

1.2.2.3 Busstransport

I Norge ble de fylkeskommunale myndighetene i 1994 gitt muligheten til å benytte anbudskonkurranse ved tildeling av konsesjon for busstransport. Anbudskonkurranse er derfor et relativt nytt virkemiddel i den norske bussektoren og omfattet i 1998 bare 1,7 % av den totale busstransporten.

Gaasland 66 har analysert effektivitetsvirkninger av anbudskonkurranse i den norske bussektoren. En gjennomgang av anbudsdokumenter viser en nedgang i kostnadsnivået i samtlige gjennomførte anbudskontrakter. Kostnadsredaksjonene varierer fra 0 % til 45 %, med en veid gjennomsnitt på ca. 20 % både for de tre største kontraktene og for alle kontraktene sett under ett.

I rapporten drøftes det i hvilken grad de angitte reduksjonene i kostnad per vognkilometer gjenspeiler et reelt effektiviseringspotensial eller hvorvidt deler av besparelsene skyldes andre forhold. Et forhold som reduserer besparelsespotensialet i forhold til angitte besparelser kan være at anbudsproduksjonen i liten grad gir dekningsbidrag til felleskostnader. Siden et selskap i prinsippet kan finne det lønnsomt å påta seg en gitt anbudsproduksjon selv om produksjonen ikke gir noe særlig dekningsbidrag til felleskostnader, er det ikke usannsynlig at deler av den angitte nedgangen i kostnad per vognkilometer i virkeligheten kan være en reduksjon i dekningsbidraget fra produksjonen som er lagt ut på anbud, og ikke nødvendigvis en ren effektiviseringsgevinst. Spesielt gjelder dette for mindre kontrakter. Det er etter Gaaslands vurdering sannsynlig at mindre enn halvparten av den angitte kostnadsbesparelsen på 20 %, kan forklares med redusert dekningsbidrag fra de aktuelle ruteområdene. Dette tyder på et effektiviseringspotensial på minst 10 %. Men for fylkeskommunene innebærer anbudskonkurransen om lag 20 % kostnadsreduksjoner gjennom lavere tilskudd til rutebilselskapene.

1.2.2.4 Ferjesektoren

Norge er av naturlige årsaker et av de land i verden hvor ferjedrift har en viss størrelse. Drift av ferger foretas av private selskaper. I 1998 var den samlede omsetning i tilskuddsberettiget riksferjedrift ca. 1,7 mrd. kroner, hvorav et statstilskudd på ca. 600 mill. kroner. Frem til 1990 hadde selskapene såkalte salderingskontrakter, noe som innebar at de årlige tilskuddene ble fastsatt etter at inntektene og kostnadene var kjent. I 1990 gikk en over til en ordning med rammefinansiering. En endring i samferdselsloven i 1991 muliggjør forsøk med anbudskonkurranser i riksvegferjedriften.

Statens vegvesen utlyste i 1995 fire samband på anbud. Senere har to nye samband blitt lagt ut på anbud. Dalen, Moen og Riis 67 viser til erfaringer fra disse anbudsrundene som viser at tilskuddsbehovet til de fire sambandene falt med 23 % og at reduksjonene i driftskostnadene var på 10-15 %. Dalen, Moen og Riis beskriver at en kan forvente betydelige besparelser i ferjesektoren ved bruk av konkurranseutsetting. Dette skyldes bl.a. at anbud fører til mer effektiv drift, insentiver til å utvikle nye og bedre ferjekonsepter og at det dannes et velfungerende annenhåndsmarked for ferjemateriell. Dalen, Moen og Riis peker også på at alternativet til ferjedrift ofte er tunnel- eller brosamband.

1.2.2.5 Luftfart

På flystrekninger staten ønsker opprettholdt, men som flyselskapene ikke kan drive regningssvarende, sikres et flytilbud gjennom statlig kjøp av flyrutetjenester. Kjøpet skjer etter at de aktuelle rutene er utlyst på anbud. Iht. regelverket for flyrutedrift er alle flyrutene i Norge åpne for alle EØS-flyselskaper, dvs. med fri markedstilgang, fri prissetting og ingen trafikkplikt. Myndighetene kan likevel sette krav til tilbudet på regionale flyruter f.eks. for å sikre tilfredsstillende frekvens, takster og flystørrelse. Slike krav kalles plikt til offentlig tjenesteyting. Anbud blir benyttet i de tilfeller der ingen flyselskap kan imøtekomme kravene på forretningsmessig grunnlag. Det er bare etter anbud at tilgangen til en flyrute kan avgrenses til ett selskap og at det kan ytes tilskudd til rutedriften. Innen utgangen av en kontraktsperiode på høyst tre år skal myndighetene på ny vurdere om og i hvor stor grad det er nødvendig med plikt til offentlig tjenesteyting og ev. lyse flyruten ut på anbud igjen.

I Norge brukes ordningen med forpliktelse til offentlig tjenesteytelse og anbud per 1.1.2000 for å sikre ruteflyginger til i alt 29 lufthavner, hvorav én helikopterplass. Godtgjørelsene for statlige flyrutekjøp i 2000 er budsjettert til kr 355,3 mill.

1.2.2.6 Eldreomsorgen

FAFO 68 konkluderer i sin rapport, Privatisering og konkurranseutsetting i norske kommuner, at totalt 8 % av kommunene har engasjert private som yter pleie- og omsorgstjenester. Av disse er det kun sju kommuner hvor private, kommersielle virksomheter har driftsansvaret. I de øvrige kommunene er driften satt bort til ikke-kommersielle virksomheter, dvs. menigheter, ideelle organisasjoner osv. Kun en kommune, av de 300 i utvalget, opplyste at den hadde privatisert hjemmebaserte omsorgstjenester.

Når det gjelder støttetjenester som ombringing av mat, trygghetsalarm, vaskeritjenester o.l., er innslaget av privat virksomhet større.

DE Facto 69 fant i en undersøkelse på oppdrag fra Norsk Sykepleieforbund i 1998 at konkurranseutsetting innenfor helse- og sosialtjenester ikke står på dagsordenen i de fleste norske kommuner, men at bruken er økende. Bare noen få primærnærings- og blandet landbruks- og industrikommuner vurderer å innføre konkurranseutsetting, mens 17 % av de sentrale kommunene har vedtatt å innføre konkurranseutsetting i en eller annen form. Ytterligere 13 % har fattet vedtak om å vurdere konkurranseutsetting. Nesten halvparten av Oslos bydeler (45 %) har enten vedtatt konkurranseutsetting eller vurderer å gjøre det.

Drift av sykehjem og hjemmehjelpstjenester er de tjenestene som er mest aktuelle for anbudsutsetting. Anbudsutsetting er motivert ut fra ønsket om økonomiske besparelser samtidig som en opprettholder eller forbedrer kvaliteten.

Bare to norske kommuner, Moss og Asker, har ved årsskiftet 1999/2000 satt ut driften av sykehjem til private kommersielle firmaer. Driften på Risenga i Asker startet opp i nye lokaler i 1997. Tilbudet fra ISS lå ca. 20 % lavere enn det kommunen selv hadde stipulert dersom institusjonen skulle drives i kommunal regi. Asker kommune har nylig foretatt sammenligninger av driftskostnadene mellom rehabiliterings- og omsorgsinstitusjonene i kommunen. 70 Helse- og sosialsjefens konklusjon er at kostnadene forbundet med tjenestetilbudet ved Risenga bo- og omsorgssenter er på samme nivå som de tilsvarende kommunale institusjonene. Sammenligningen berører ikke forhold omkring kvalitetsforskjeller.

I avtalen mellom Asker kommune og ISS er det presisert at kvaliteten på de tjenester som ytes skal være minst like god som dem som leveres i tilsvarende institusjon eller boliger med ordinær kommunal drift. Det er gjennomført en omfattende brukerundersøkelse både på Risenga og på de kommunale sykehjemmene (Norsk Gallup 1998). Undersøkelsen viser at brukere og pårørende i Asker er mer fornøyde med tilbudet enn landsgjennomsnittet. Undersøkelsen gir data for tjenesten i kommunen som helhet, dvs. at det ikke er mulig å vurdere ulikheter mellom det private og det kommunale tilbudet.

I Moss har Partena Care driftsansvaret for 45 institusjonsplasser. Driftsavtalen med Moss kommune, som ble undertegnet i 1997, innebar en reduksjon i kostnader på 2,1 mill. i forhold til det opprinnelige budsjettet. Det er imidlertid mye som tyder på at Partena Care hadde lagt inn et tilbud som var for lavt i forhold til de reelle kostnadene knyttet til drift av sykehjemmet, og at kostnadsbesparelsene for Moss kommune er forholdsvis små etter en avtalemessig justering av prisene.

Avtalen mellom Moss kommune og Partena Care regulerer på hvilken måte avtalte kvalitetskriterier skal følges opp:

• Ved at journalføring og dokumentasjon vedrørende beboerne skjer i henhold til krav som er stilt i lov og forskrift og i henhold til avtalen mellom partene.

• Ved at tilsynsmyndigheten ikke ytrer noen alvorlige innvendinger mot virksomheten.

• Ved at forholdet mellom kommunens krav til tjenesten og resultater fra spørreundersøkelser og intervju måles.

Moss kommune har utviklet et eget system med spørreskjema til brukere og pårørende. Moss kommune gjennomfører undersøkelsen årlig. Resultatene viser at brukere og pårørende gjennomgående er svært tilfreds med tilbudet. Det er likevel vanskelig å sammenligne med andre sykehjem bl.a. fordi Partena Care driver i helt nye lokaler av høy standard.

Moss kommune har nylig hatt deler av de hjemmebaserte tjenestene ute på anbud. I dette tilfellet ble anbudskonkurransen vunnet av kommunens eget tilbud, dvs. at kommunens eget tilbud hadde lavere pris enn de private tilbudene.

En undersøkelse utført ved Ressurssenter for omsorgstjenester 71 viser at Risenga og Moss ikke har lavere kostnader per bruker sammenlignet med seks andre sykehjem. Sammenligningen viser at det til dels er betydelige forskjeller i kostnadene mellom sykehjemmene, men at de to privat drevne ikke plasserer seg på ytterpunktene. Undersøkelsen viser at begge de konkurranseutsatte sykehjemmene har svært lave mat- og matproduksjonskostnader sammenlignet med de kommunale sykehjemmene, uten at det er grunn til å tro at dette går ut over matkvaliteten. Undersøkelsen viser m.a.o. at de konkurranseutsatte sykehjemmene ikke er billigere i drift enn de kommunale, men at de private er mest kostnadseffektive i ikke-brukerrettede aktiviteter (mat osv.). Det betyr at de private benytter en forholdsvis større andel av ressursene til direkte brukerrettet virksomhet, noe som igjen kan indikere bedre kvalitet totalt sett.

1.2.3 Danmark

1.2.3.1 Anbud i danske kommuner

PLS Consult utarbeidet i 1996, på oppdrag av det danske Innenrigsministeriet, en rapport med tittelen Erfaringer med udlicitering i danske kommuner og amter. (Udlicitering = anbudsutsettelse). Undersøkelsen er basert på en registrering av samtlige utkontraheringer i danske kommuner i tidsrommet 1994 til 1996 og 20 casestudier ved siden av dette.

En av konklusjonene fra den danske rapporten er at kommuner og amter har overveiende gode erfaringer med bruk av anbud, dvs. at det gjennomgående oppnås økonomiske besparelser samtidig med at kvalitets- og servicenivået opprettholdes. Når en ser bort fra transaksjonskostnader, har de 20 casestudiene vist besparelser som følge av anbudsutsettingen. 17 kommuner tallfestet sine besparelser, hvorav 13 har oppgitt besparelser på mellom 10 % og 27 % og de siste fire en besparelse på under 10 %.

Undersøkelsen viser at det er rengjøring, renovasjon, vegvedlikehold og busstransport som i størst grad er konkurranseutsatt av de kommunale tjenestene. Det er også foretatt enkelte forsøk med anbudutlysing av velferdstjenster som eldreomsorg. Det antas i rapporten at det er en tendens til at anbud og utkontrahering får stadig nye anvendelsesområder.

En kan tolke undersøkelsen dithen at sett fra kommunenes synspunkt er erfaringene med anbud overveiende positive. Undersøkelsen bekrefter imidlertid at anbud kan medføre endrede arbeidsforhold for arbeidstakerne. De hovedfunn som er gjort angående arbeidstakernes arbeidsforhold, kan oppsummeres på følgende måte:

• Ved anbud der det private firmaet har overtatt den kommunale arbeidsstokken, har tre firedeler fått samme lønn hos den private arbeidsgiver, 10 % oppgir at de har fått høyere lønn mens ca. 15 % har fått redusert sin lønn.

• Mange ansatte opplever stor usikkerhet for egen arbeidssituasjon ved virksomhetsoverdragelser.

• De ansatte mener de får for lite informasjon underveis i ovedragelsesprosessen.

Undersøkelsen kan imidlertid ikke generelt bekrefte arbeidstakernes bekymringer for dårligere arbeidsvilkår. Det viser seg at arbeidstakerne i de fleste tilfelle får uendrede eller forbedrede arbeidsvilkår som følge av konkurranseutsettingen. Dette kan tyde på at den største påkjenningen for arbeidstakerne er usikkerheten forut for omstillingen og ikke resultatet som følge av den.

Erfaringene beskrevet i rapporten fra Danmark er at kommunene i hovedsak har oppnådd den kvalitet som er beskrevet i anbudspapirene og avtalt med leverandørene. De fleste kommuner har også lagt til grunn at kvaliteten skal opprettholdes eller økes når en utkontraherer en oppgave. Unntaket er rengjøring, hvor det er utilfredshet med deler av den private virksomheten.

1.2.3.2 Eldreomsorgen

Omfanget av konkurranseutsetting innenfor helse- og sosialtjenesten er betydelig mindre i Danmark enn i Sverige. De tjenester som er satt ut på anbud er oppgaver innenfor transport, praktiske og lettere omsorgsytelser i eget hjem, matproduksjon og -ombygning, rengjøring, tøyvask osv.

Mye tyder på det er et svakt utviklet marked i Danmark når det gjelder private omsorgstjenester. Dette kan illustreres ved at de to største anbudene innenfor pleiehjemsoppgaver (Græstad-Gileleie kommune og Hørsholm kommune) ble vunnet av utenlandske firmaer.

En undersøkelse for perioden 1994-96 konkluderer med at kommunene kan oppnå økonomiske besparelser ved udliciteringer uten at kvalitets- og servicenivået avtar. Undersøkelsen omfatter 20 udliciteringsforløp med 576 intervju med ansatte og fire brukerundersøkelser. Rapporten fra konsulentselskapet konkluderer med følgende suksessfaktorer:

• Forberedelse. Kommunestyret må ha klare målsettinger og retningslinjer for anvendelsen av anbud og udliciteringer.

• Kvalitetssikring. Oppgavene må være grundig kartlagt og beskrevet, både med sikte på oppgavenes omfang, arbeidsgang og krav til fremgangsmåter ved løsningen.

• Personalet. Det er viktig at loven om virksomhetsoverdragelse følges (medvirkning).

• Tilsyn og driftssamarbeid. Det må fastlegges en velfungerende modell for samarbeidet om oppgaveløsning, som underbygger ønsket om kvalitet og effektivitet og som respekterer de kulturforskjeller som er mellom privat og offentlig virksomhet.

I kommunen Græsted-Gileleie er kontrakten mellom kommunen og entreprenøren omfattet av kvalitetsspesifikasjoner og klargjør hvordan kvaliteten skal måles. Kvaliteten blir målt på følgende måter:

• Ved opplevd (subjektiv) kvalitet, dvs. brukertilfredshetsundersøkelse direkte mot bruker (eller foresatt). Det forutsettes at minst 80 % er fornøyde eller nøytrale til tjenestene som leveres.

• Ved at den kvaliteten som er beskrevet, måles ved konstatert atferd hos leverandør gjennom uvarslet inspeksjon og innkomne klager.

• Ved at målbar kvalitet registreres ved uvarslede stikkprøver, innberetninger fra leverandør og innkomne klager.

1.2.4 Sverige

Sverige har tatt i bruk utkontrahering og anbudskonkurranser i større omfang enn i Norge. I enkelte byer, f.eks. Stockholm, ønsket en over en femårsperiode å sette alle kommunale tjenester (bortsett fra myndighetsutøvelse) ut på anbud, men denne prosessen ble avbrutt da sosialdemokratene igjen kom til makten.

Det finnes ingen sammenfattende analyse av erfaringene fra Sverige. En del enkeltstudier er imidlertid foretatt og da særlig innenfor pleie- og omsorgssektoren. Studier fra disse sektorene er omtalt under. Flere av de studier som er blitt foretatt har anslått at en har spart 10-20 % av kostnadene ved å konkurranseutsette kommunale tjenester.

Flere har påpekt at det eksisterer forskjeller mellom norsk og svensk kommunal sektor som gjør at en ikke kan forvente tilsvarende resultater dersom en anbudsutlyser «myke» tjenester i Norge. Hovedbegrunnelsen for dette er at Sverige hadde en mer romslig bemanningssituasjon før konkurranseutsettingen enn det Norge har innenfor tilsvarende tjenester.

De kostnadsbesparelser som er oppnådd i Sverige, har i hovedsak vært oppnådd uten at kvaliteten på tjenestene har blitt dårligere, og uten at de ansatte har fått dårligere lønn. Resultatene kan imidlertid være noe usikre fordi Sverige i liten grad foretok kvalitetsundersøkelser forut for konkurranseutsettingen.

1.2.4.1 Eldreomsorgen

I Sverige er det et betydelig antall private tilbydere av tjenester innenfor pleie og omsorg for eldre og funksjonshemmede. I november 1997 fantes det et titalls større foretak på markedet for eldreomsorg. Foretakene har som strategi å etablere seg også i de andre nordiske landene. Det største av foretakene, Partene Care AB, hadde en omsetning på 857 mill svenske kroner og 2718 ansatte i 1996. Etter Partene følger et titalls foretak med omsetning mellom 100 og 300 mill svenske kroner. I den motsatte enden av skalaen finnes en rekke småforetak. I dag finnes i alt 500 forskjellige aktører innenfor pleie- og omsorgssektoren med til sammen 15 000 ansatte. Private tjenestetilbydere har økt sin markedsandel med 32 % i svensk eldreomsorg bare de to siste årene.

I Sverige får 4.2 % av alle som mottar hjemmetjenester, tjenestene levert av private tilbydere (1997). Den tilsvarende andelen som mottar institusjonstjenester fra private er 10.2 %. I Stockholm er de andelene hhv. 14 % og 40 %. I Stockholm forventes disse andelene å øke i årene framover. Over halvparten av kommunene i Sverige gir uttrykk for at de har ytterligere planer om å legge «myke» tjenester ut på anbud.

En rapport fra Socialstyrelsen 72 sammenfatter erfaringene med anbudsutsettingen.

Erfaringer hjemmetjenester

I alle de fire kommunene som har vært gjenstand for undersøkelse, har det skjedd en betydelig kostnadsreduksjon som følge av at private entreprenører har overtatt driften. I en av kommunene er kostnadsreduksjonen anslått til ca. 26 % og i to av kommunene er kostnadsreduksjonen anslått til 10 % og 7 %. I en kommunene skjedde det en kostnadsøkning i forbindelse med at privat entreprenør overtok driften. Etter en innledende periode, med bl.a. reforhandling av kontrakt, avtok kostnadene. I den siste kommunen skjedde det en kostnadsreduksjon på 4 mill. svenske kroner etter en periode med 6 måneders drift.

Det er oppgitt bl.a. følgende årsaker til kostnadsreduksjonene:

• effektiv matdistribusjon

• færre administrativt ansatte

• mindre bruk av penger på utdanningstilbud til de ansatte

• høyere gjennomsnittslønn i den kommunale virksomheten

Det er ingen holdepunkter for at kvaliteten er blitt dårligere etter at entreprenørene overtok tjenesteytingen, verken for brukere eller ansatte.

Erfaringer institusjonsbaserte tjenester

Her vises til flere eksempler.

Rapporten fra Socialstyrelsen Her vises bl.a. til to studier: en som sammenligner et kommunalt drevet og et entreprenørdrevet sykehjem, og en studie av produktivitetsutviklingen i et sykehjem i forbindelse med at et personalkooperativ overtok driften etter å ha vunnet et anbud.

Undersøkelsen viste at det entreprenørdrevne sykehjemmet hadde en lavere personalfaktor enn det kommunalt drevne sykehjemmet (0,53 årstjenester per beboer i det private mot 0,63 i det kommunale). Personalfaktoren var blitt redusert i det privat drevne sykehjemmet i hovedsak ved at det ble innført en strammere turnusordning samt mindre vikarbruk i helger og om kvelden og natten. Entreprenøren hadde samtidig lavere personalkostnader p.g.a. lavere gjennomsnittsalder blant arbeidstakerne og derved også lavere lønn.

I det sykehjemmet som ble drevet av et personalkooperativ ble det lagt stor vekt på å øke bevisstheten blant de ansatte omkring kostnader. Dette førte bl.a. til at ekstravakter i mindre grad ble innkalt. Vasking, klesvask og enkel matlaging ble ivaretatt i egen regi, arbeidstempo gikk opp og til dels økte den enkeltes arbeidstid uten lønnskompensasjon.

I en rapport fra Institutt for helso- och sjukvårdsekonomi 73 beskrives en studie av åtte institusjonseksempler fra en storby i Sverige der entreprenører har overtatt driften. Studien viser at i sju av virksomhetene som var privat drevet, betalte kommunen mindre per beboer enn i den kommunale virksomheten. I flere av tilfellene hvor det var åpnet for egenregitilbud, lå disse 10-20 % høyere enn de eksterne tilbudene. Det utelukkes imidlertid ikke at forskjellene kan skyldes manglende budsjetteringskompetanse i det offentlige og/eller at egenregitilbudet kan ha omfattet en høyere kvalitet.

Stockholm by konkurranseutsatte i 1993-94 eldreomsorgstjenester for en verdi av ca. 400 mill. svenske kroner. Konkurranseutsetting ble gjennomført i 15 av 17 sosialdistrikt, til sammen 25 anbud. For samtlige av disse kom det egenregibud. Sammenligninger av budene som vant i konkurransen med hva tjenestene ville ha kostet uten anbud, viser en samlet kostnadsreduksjon på 48 mill. svenske kroner per år. Dette tilsvarer en brutto kostnadsreduksjon på 11,8 % i gjennomsnitt. Undersøkelser viser videre at egenregibudet i de fleste tilfellene var klart høyere enn entreprenørtilbudet. I gjennomsnitt var entreprenørtilbudene 9,4 % lavere enn egenregibudene, men med betydelig variasjon.

Andre undersøkelser av virkningene av konkurranseutsettingen av eldreomsorgen i Stockholm viser at «trusselen» om anbud virker effektiviserende på den delen av eldreomsorgen som drives i egenregi.

Det oppgis at kostnadsreduksjonene i forbindelse med anbudsutsettingen av eldreomsorgen i Stockholm vesentlig skyldes flatere organisasjoner og endrede turnus- og arbeidstidsordninger.

Undersøkelser viser at det neppe er grunnlag for å hevde at det skjedde en kvalitetsreduksjon i eldreomsorgen i Stockholm som et resultat av konkurranseprogrammet. 1,5 år etter at Stockholm startet anbudsutsettingen av eldreomsorgen gjennomførte IKE en undersøkelse av kvalitetsutviklingen innenfor sykehjem, servicehus og hjemmetjenesten. Det ble bl.a. gjennomført en spørreundersøkelse mot brukere og pårørende. Hovedfunnet var at kvaliteten ikke hadde endret seg etter anbudsutsettingen. I noen institusjoner hadde kvaliteten avtatt noe, og i andre hadde den økt noe. Tendensen var at kvaliteten hadde økt noe i den konkurranseutsatte virksomheten, selv om man f.eks. innenfor sykehjem fant at personaltettheten var lavere både når det gjaldt sykepleiere, leger og fysioterapeuter. Stockholm har nå mange års erfaring med anbud (tredje anbudsrunde på noen områder). Det er nå signaler som tyder på at det ikke lenger er økonomiske gevinster å hente for kommunen, men at konkurransen i større grad dreier seg om kvalitet.

Politikernes holdninger

En undersøkelse i Stockholm 1996/97 viser at politikernes holdning til konkurranseutsetting gradvis har endret seg. Tidlig på nittitallet var holdningene preget av konfrontasjoner og ideologi, mens holdningene i dag er mer pragmatiske. Mye tyder på at det er slutt på de store konfrontasjonene når det gjelder bruk av konkurranseutsetting som virkemiddel.

Konsekvenser for de ansatte

Svensk kommunalarbeterforbund gjennomførte i 1998 en undersøkelse om hvilke oppfatninger ansatte ved private pleie- og omsorgsforetak hadde om sin arbeidssituasjon. I rapporten heter det bl.a. at: «Undersköterskor, vårdbitraden och sjuksköterskor tycker at de får mer ansvar och befogenheter och mer varierande arbetsuppgifter hos entreprenadførtagen an hos offentliga arbetsgivare». De synes at de private pleie- og omsorgsforetakene er bedre enn det offentlige når det gjelder:

• anledningen til å tenke nytt

• effektiv utnyttelse av ressurser

• ansvar og delaktighet

• mulighet til å påvirke og til å ta egne initiativ

• kortere beslutningsveier

• mindre administrasjon

• lederes mulighet til å belønne

Etter et og et halvt års drift måtte en privat bedrift som leverte hjemmehjelpstjenester til 600 mottakere i et distrikt i Malmø erklære seg konkurs. Senere undersøkelser knytter konkursen til at kommunen hadde akseptert et useriøst lavt tilbud. Tilbudet representerte en kostnadsbesparelse på 14 mill. svenske kroner eller 21 %. Egenregitilbudet ville gitt en besparelse på om lag halvparten. Den private leverandøren gikk konkurs fordi de oppsatte kalkylene var feilaktige og i praksis undervurderte kostnadene. Malmø kommune ble ikke påført noe økonomisk tap. Det kan være et generelt problem at selskap byr for lavt på den første kontrakten, for på den måten å skaffe seg kunnskap og erfaringer som kan medvirke til at selskapet vinner andre kontraktsrunde (til en høyere pris).

1.2.4.2 Jernbanen 74

I 1988 ble det besluttet at Statens Järnväger (SJ) skulle deles i statsetaten Banverket(BV), med ansvar for infrastrukturen, og et statlig eid SJ med ansvar for person- og godstransport på stamnettet ( stomjärnvägar). Lokale länsmyndigheter fikk ansvaret for togtrafikken på de regionale linjene ( länsjärnvägar). Et formål med omorganiseringen var å gi jernbanen likeverdige konkurranseforhold med vegtrafikken i forhold til hvordan investeringer i og vedlikehold av infrastrukturen behandles. Omleggingen medførte bl.a. at infrastrukturinvesteringene skulle planlegges ut fra samfunnsøkonomiske hensyn. Den innebar også avskrivning av gjeld.

Frem til 1989 hadde SJ monopol på alle strekninger både for person- og godstrafikk. I 1989 ble det innført anbud på de regionale rutene (bruttokontrakter). Tre år senere ble også de ulønnsomme interregionale rutene satt ut på anbud (nettokontrakter). I 1996 ble det innført åpen tilgang for godstrafikk, begrenset av fortrinnsrett for etablerte operatører til eksisterende ruteleier, såkalte bestefarsrettigheter.

SJ opererer uavhengig av myndighetene både ved rutevalg og prisfastsettelse, men både staten og lokale myndigheter har rett til å kjøpe transporttjenester. Staten kjøper interregional persontrafikk på stamnettet, trafikhovudmännen kjøper regional persontrafikk i de respektive len. Godstrafikken subsidieres bare i liten grad, gjennom transportstøtten til Norrland. SJ har fremdeles monopol på de lønnsomme rutene.

Innenfor jernbanedrift finnes det stordriftsfordeler både på nett- og selskapsnivå, og på enkeltlinjer. Utredningen peker på at SJ allerede i dag har en størrelse som bedømmes til å være for liten til å kunne fullt utnytte stordriftsfordelene innen person- og godstrafikken. Analyser gjort på oppdrag for Statens Institut för Kommunikations Analys (SIKA) tyder på at en oppsplitting av SJ kan gi tap av stordriftsfordeler og høyere kostnader totalt sett. Utvalget vil derfor ikke ha en eksternt styrt oppdeling av SJs persontrafikk i flere enheter.

Imidlertid peker analyser på at det er tvilsomt om det finnes store samproduksjonsfordeler (breddefordeler) mellom gods- og persontrafikk. Utvalget konkluderer at gods- og persontrafikken bør separeres fullt, og argumenterer bl.a. med at det vil gjøre kundeorientering, prioriteringer og kostnadsansvar tydeligere.

Det legges opp til at SJs persontrafikk får beholde eneretten på den interregionale togtrafikken som kan drives bedriftsøkonomisk lønnsomt. Disse linjene kan f.eks. være Stockholm - Göteborg og Göteborg - Malmö og skal utgjøre affärsbanenätet. SJ skal ha ansvaret for trafikktilbud, prissetting og langsiktig utvikling på dette nettet. Grunnen til at en ikke ønsker fri konkurranse på disse linjene, er bl.a. stordriftsfordeler og risikoen for at det skal oppstå uønskede monopolsituasjoner. Eneretten til de lønnsomme rutene har sin begrunnelse i at SJ bedømmes å være for liten til å utnytte sine stordriftsfordeler.

I Sverige - som i Norge - er det statsbaneselskapet som definerer hva som er lønnsom og ikke - lønnsom trafikk, og som fremskaffer beregningsgrunnlag og resultater for den anbudsutsatte/offentlig kjøpte trafikken. Dette, i tillegg til at selskapet kontrollerer flere nøkkelelementer i transportvirksomheten (rullende materiell, billett- og distribusjonssystemer osv.), anses å være et hinder for det offentliges muligheter til å vurdere grunnlaget for SJs beregninger.

SJs monopolsituasjon foreslås svekket ved at Rikstrafiken (myndighetene) bør kunne ta initiativ til anbudsutsettelse også i de tilfeller der SJ mener å kunne drive lønnsomt - dersom det bidrar til at trafikken i et helhetsperspektiv løses bedre. Videre bør SJ ikke tillates å drive trafikk på de strekninger der andre aktører har fått trafikkeringsrett, men både SJ og internasjonale sammenslutninger bør få drive internasjonal trafikk på disse strekningene.

Staten bør inngå avtaler med SJ også for den trafikken som drives lønnsomt, for å sikre en viss stabilitet på den trafikken som drives med eksklusive rettigheter. Den eksklusive trafikkeringsretten bør kombineres med visse forpliktelser. En slik avtale bør dermed ses som et første steg til en fornyet jernbanepolitikk med åpen tilgang til større deler av trafikken.

I Sverige har desentraliseringen økt det lokale engasjement i jernbanetrafikk og ført til flere avganger, flere åpne stasjoner og flere passasjerer uten at statens kostnader har økt. Det er reell konkurranse om anbud og flere nye aktører. De nye aktørene har ført til nye løsninger, f.eks. i forhold til vedlikehold og arbeidsforhold. For de statlige anbudsrundene var kostnadsreduksjonen 21 % for de to første årene (1992 og 1993), og stabile kostnader ved de senere runder.

Flere årsaker angis som positive elementer bak utviklingen:

• korte beslutningsveger og enkle kontrakter med entreprenører

• bedre spesifisering av trafikkopplegg og standarder enn tidligere

• bedre samordning med annen lokaltrafikk, herunder busser og drosjer

Oppdelingen mellom bane og trafikk har medført merkostnader ved koordinering, men gjort det lettere å likebehandle alle operatører. Endringene fra 1988 evalueres som positive av Näringsdepartementet.

1.2.5 England

1.2.5.1 Kommunesektoren

I forbindelse med «next step»-reformen i England i begynnelsen av 90-årene ble kommunesektoren pålagt å konkurranseutsette enkelte av sine tjenester, dvs. obligatorisk anbudskonkurranse (compulsory competitive tendering). Dette innebar ikke nødvendigvis at tjenesteytingen skulle kontraktes ut til private. Prinsippet ble lagt opp slik at kommunen fikk beholde ansvaret for tjenesteytingen bare dersom den ble drevet mer effektivt eller like effektivt som i privat regi. Anbudskonkurranse er ikke lenger obligatorisk.

På begynnelsen av nittitallet ble det gjennomført en undersøkelse av de første virkningene av The Local Government Act 75 i Storbritannia. Studien er en «før-etter»-analyse, og det er tatt utgangspunkt i 40 kommuner og deres erfaringer ett år etter bruk av anbudskonkurranse. Undersøkelsen dokumenterte at konkurranseeffekten ga en samlet kostnadsgevinst over alle tjenestetyper på mellom 6 og 7 %, men med betydelige variasjoner fra tjenestetype til tjenestetype og fra kontrakt til kontrakt (fra kostnadsøkninger på 6 % til kostnadsreduksjoner på 17 %).

Samme undersøkelse viser at det er mulig «å få både i pose og sekk», dvs. både kostnadsreduksjon og kvalitetsøkning. 23 % av kommunene i utvalget hadde spesifisert høyere standard (kvalitet) sammenlignet med situasjonen før anbudsutsetting. 68 % hadde ikke endret spesifikasjonene, mens 8 % anvendte lavere standard. Samtidig viser undersøkelsen at kontraktspesifikasjonene ble fulgt av leverandørene i 90 % av tilfellene. Dette innebærer at kvaliteten økte i ca. 25 % av tilfellene som en følge av anbudsutsetting. Viktig her er at den kvalitetsstandard som ble spesifisert kontraktsmessig, i 90 % av tilfellene ble oppnådd. Dette viser at kontrakter kan være et velegnet virkemiddel for å styre kvalitet.

En undersøkelse på slutten av åttitallet 76 gir indikasjoner på at det kan oppnås besparelser på opp til 20 % ved å sette «hotelltjenester» knyttet til sykehus ut på anbud. Undersøkelsen sammenlignet kostnadene ved sykehus som har brukt anbud med kostnadene ved sykehus som ikke har benyttet seg av anbud. Det viste seg at også egenregienheter vant anbud, noe som tyder på at konkurransen skjerper kravene og innstillingen.

Blant britiske forskere har det vært en del kritikk knyttet til at transaksjonskostnader ofte er utelatt ved beregning av kostnadsreduksjon. Nyere forskning inkluderer transaksjonskostnadene. Disse ligger mellom ca. 6 % og 11 % av den årlige kontraktsverdien.

Undersøkelser i Storbritannia gir indikasjoner på at det kan skje en viss nedbemanning i de sektorene som settes ut på anbud. Undersøkelsene er gjennomført for renovasjon, gaterengjøring og rengjøring.

1.2.5.2 Engelsk fengselsvesen 77

Drift av fire fengsler er anbudsutsatt, dvs. drevet av private. Dette er femårskontrakter med mulighet for tre års forlengelse.

Hovedbegrunnelsen for å anbudsutsette fengselsdriften er en meget stram finansiell situasjon i britisk justissektor og spesielt i fengselsvesenet. Dette kombinert med at en tidlig i 90-årene fikk en stor økning i fangebefolkningen fra 45 000 til 60 000 i løpet av noen få år.

Coopers Lybrand har vurdert de private fengslenes drift som billigere, dvs. at de har en lavere enhetskostnad per innsatt enn de offentlig drevne fengslene. Dette gjelder for alle fengslene. De private bruker fengselstjenestemennene mer effektivt ved at uutdannede kan gjøre de mer trivielle oppgavene som ikke krever en fengselsfaglig bakgrunn. Dette gjør at de samlede lønnskostnadene er gått ned.

Risikoen mellom private drivere og staten er delt. Dersom en fange f.eks. ødelegger en celle deles kostnaden på begge. Det som imidlertid er viktig er at den private driveren stimuleres til å forebygge og unngå at slik skjer fordi den private driveren selv vil tape penger dersom et fangeopprør skulle oppstå.

Kontraktene for den innholdsmessige driften er meget detaljert. Myndighetene vet hvilke innholdsmessige tiltak en vil satse på og ikke. Dette er nøye spesifisert i kontrakten. Kontraktene blir således meget omfattende. De private tjensteleveransene måles meget nøye, nøyere enn de offentlig drevne fengslene.

Det er imidlertid problemer med kontraktene. Dette skyldes:

• at de ikke er bra nok spesifisert fra statens side

• problemer med leverandøren av tjenesten

Feil eller dårlig oppfølging av kontrakten fører til økonomisk straff fra staten side, ved at pengene holdes tilbake. En slik sak vil nå havne i retten.

Er noe galt, gjelder like fullt det parlamentariske ansvaret, og regjeringen må svare for ev. feil som er gjort av den private leverandøren.

Hovedulempen fra statens side er at en mister den direkte kontrollen med om kontraktsbetingelsene ivaretas. For å bøte på dette er det en statlig ansatt som på daglig basis vurderer og måler virksomheten. Det synes ikke å være noen dårligere kvalitet på de privat drevne fengslene enn de offentlige.

Generelt er de svært stor skepsis til privat drevne fengsler, så det er lite trolig at det bygges ut flere. Vurderingen synes også å være at kontraktene blir for omfattende og detaljerte, slik at det oppstår et håndhevningsproblem. Det er også et måleproblem knyttet til om målene faktisk nås, og dette trekker i retning av at man er noe avventende med å bruke anbud for en slik type offentlig tjeneste.Til tross for de problemene som eksisterer, synes utkontrahering å være en kostnadseffektiv måte å drive fengsler på, og vurderingene fra fengselsdirektoratet er at kvaliteten er vel ivaretatt. Det kan uansett synes som om fengselsdrift er så komplisert å drive at det muligens ikke er mulig å lage oversiktlige kontrakter som grunnlag for anbudskonkurranser. Dette underbygges av den forestående rettssaken, hvor nettopp kontraktsinnholdet synes å være grunnlaget for tvisten.

1.2.5.3 Renovasjon

Erfaringene fra Storbritannia er at anbudsutlysning fører til betydelige kostnadsbesparelser. I Storbritannia valgte en i 1988 å pålegge lokalforvaltningen å anbudsutlyse renovasjon (i tillegg til en rekke andre tjenester). En studie gjort av Szymanski 78 slo fast at 81 % av de lokale myndighetene fikk reduserte kostnader knyttet til renovasjon året etter at loven om tvungen konkurranseutsetting trådte i kraft. Domberger, Meadowcroft og Thompson 79 fant på grunnlag av data for 1984-85 at lokale myndigheter som hadde konkurranseutsatt renovasjon, hadde 22 % lavere kostnader enn dem som ikke hadde gjennomført en slik prosess. Selv i kommuner hvor den kommunale enheten vant anbudskonkurransen, var kostnadene lavere (17 %).

1.2.5.4 Transport

Internasjonalt er England et av de få land som har konkurranseutsatt store deler av den offentlige busstransporten. Her er det i prinsippet fri etablering av bussruter, med det resultat at en har fått til dels betydelige kostnadsbesparelser per vognkilometer. Imidlertid har liberaliseringen i England ført til lavere etterspørsel, noe som igjen kan forklares i liten eller ingen koordinering av rutene mellom busselskapene, som igjen kan ha ført til at tilbudet totalt sett har blitt dårligere. Imidlertid beskrives anbudskonkurransen i London som mer vellykket. Her har de lokale myndigheter fortsatt ansvar for rutetilbud og priser, men lyser ut de ulike rutene på anbud. I London har en fått de samme kostnadsbesparelser uten nevneverdig nedgang i antall passasjerer.

1.2.6 New Zealand

1.2.6.1 Wellington city council 80

WCC har satt ut flere typer driftstjenester på anbud. Svømmehaller, parker, museer, veivedlikehold, diverse vedlikehold og søppeltømming. De har hatt de ulike tjenestene anbudsutsatt siden 1995.

Wellington har om lag 350 000 innbyggere.

Anbud er vurdert som et relativt radikalt og kraftig virkemiddel. De har også arbeidet med BPR (Business prosess reenginering)og benchmarking. Dette er virkemidler de brukte der hvor anbud ikke viste seg å være hensiktsmessig, men erfaringen er at gevinstpotensialet var større med bruk av anbud.

Besparelsene er til dels betydelige, med hele 33 % på søppeltømming, uten at kvaliteten eller brukertilfredsheten er endret.

Ellers er variasjonen i kostnadsbesparelser på mellom 10 % og 25 %. Det er en tendens til at resultatene mht. til effektivitet er blitt bedre etter hvert som en vinner erfaring med slike prosesser. Variasjonene i kostnadsbesparelsene blir i hovedsak forklart med at prosess-kompetansen er blitt bedre.

WCC fokuserer på visse utgangsbetingelser for å vurdere å anbudsutsette en tjeneste:

• Potential Exit Costs (de potensielle nedleggelseskostnader) - Ved nedleggelse av den kommunale enheten, hva vil kostnaden bli ved dette.

• Market potential (markedspotensiale) - Hvor mange mulige tilbydere vil det være og hvordan er kjennskapen til den type tjeneste som skal leveres

• Tender Costs - Hvilke investeringer trenger den private å gjøre for å komme i posisjon.

• Lenght of Contract required

• Risk assessment (risikovurdering) hva vil konsekvensen være dersom den private tilbyderen f.eks. går konkurs i løpet av perioden

Dette vurderes først av kommunebyråkratene, men en «review group» kvalitetssikrer vurderingene. Her deltar bl.a. personer med betydelig kommersiell forretningserfaring. En tommelfingerregel er at effektiviseringspotensialet bør være ca. 20 % dersom en anbudsprosess skulle forsvares.

Foruten å ha en god prosess har det vanskeligste vært å spesifisere servicekravene.

Hovedkostnaden ved anbud bærer de ansatte, dersom egen etat ikke vant anbudet. Disse mistet jobben i den respektive etat, da det ikke er noe krav at de nåværende ansatte skal tas over av den som vant anbudet.

Kostnadsbesparelsen er vel dokumentert. Anbud syntes ikke å virke inn på kvaliteten på tjenestene. Prosessperspektivet sees på som meget viktig.

1.2.6.2 Skatteinnkreving på New Zealand 81

Skattemyndighetene i New Zealand gjør forsøk med konkurranseeksponering av innkreving av barnebidrag.

Mandatet til Inland Revenue er å samle inn mest mulig skatt og avgifter til minst mulig kostnad. Med dette som utgangspunkt ønsker etaten å effektivisere innkrevingen av barnebidrag. Før utkontraheringen ble det beskrevet som forholdsvis lett å slippe unna dersom man ikke betalte. Dette medførte at skattemyndigheten ble sittende med fordringer som de hadde vanskeligheter med å drive inn.

På grunn av tjenestens art benytter etaten en form for prekvalifisering før selve anbudsrunden. Bakgrunnen er at man ikke ønsker at useriøse «torpedofirma» skal kreve inn utestående offentlige fordringer. Likevel har en valgt å gi kontraktøren svært frie tøyler når det gjelder innkrevingsmetoder. Det er imidlertid knyttet visse begrensning til fremgangsmåter.

Et resultat av anbudsutlysningen er at betydelig flere fordringer blir drevet inn. Kostnadene er om lag de samme som tidligere. Ordningen beskreves som godt mottatt blant publikum.

Kvalitetsspørsmålet kan vanskelig besvares fordi det er vanskelig å definere hva som er kvalitet i innkreving.

Noen ansatte gikk over til kontraktøren. Dette er ikke som en del av kontraktsforhandlingene, men et resultat av fri bevegelse av arbeidskraft.

1.2.7 OECD

Innledning

OECD har gjennom Public Management Committee (PUMA) rettet fokus mot konkurranseutsetting under navnet «Contracting out government services». I 1996 kom OECD/PUMA frem til et sett med «Best Practice Guidelines for contracting out government services» (norsk: Retningslinjer for den beste måten å utkontrahere offentlige tjenester).

OECDs erfaringer

I alt ni medlemsland i PUMA har foretatt landsstudier av konkurranseeksponering av offentlige tjenester på vegne av PUMA. Disse er samlet i PUMA (1997). Konklusjonen til PUMA er at det er ganske klart at «contracting out» kan føre til effektiviseringsgevinster samtidig som kvalitetsnivået på tjenestene økes eller bevares på samme nivå.

Best Practice Guidelines

Formålet med de nevnte retningslinjene til PUMAs i forbindelse med utkontrahering, er å rette fokus mot hva myndighetene skal legge vekt på når de skal vurdere om en skal ta konkurranseutsetting i bruk og hvordan myndighetene best kan konkurranseutsette tjenesten når beslutningen først er tatt. Retningslinjene lister opp åtte områder det er viktig å ta hensyn til: 82

• Involvering av toppledelsen - Det blir ansett som essensielt at ledelse på høyt nivå er involvert i prosessen for å løse problemer underveis.

• Fokusere på arbeidstakere - Da utkontrahering kan få betydelige konsekvenser for arbeidstakerne, må de konsulteres og tas med i prosessen på et tidlig stadium.

• Resultatorienterte kontrakter - For at det skal oppnås nødvendig fleksibilitet bør kontraktene spesifisere hva som skal gjøres og ikke hvordan.

• Resultatovervåkning og fremming av samarbeidsrelasjoner - Utkontrahering fjerner ikke det offentlige ansvaret for en tjeneste, og det er derfor viktig å overvåke utførelsen. Det bør utvikles mekanismer for straff dersom utførelsen ikke er god nok. Dette bør innbefatte at en ny kontraktør kan overta kontrakten. Selv om en har en formell kontrakt med mulighet for straff, understrekes imidlertid viktigheten av gjensidig samarbeid.

• Sikre godt sammenligningsgrunnlag - Alle alternativer og alle relevante kostnader må tas med når en skal vurdere utkontrahering. Dette medfører at en skal vurdere egenproduksjon opp mot utkontrahering, og at en vurderer like kvalitetsnivåer opp mot hverandre.

• Bud fra egne produksjonsenheter - Skal vurderes på samme måte som bud fra eksterne enheter. En uavhengig enhet bør sikre at den interne enhet inkluderer alle relevante kostander.

• Bevare og opprettholde kunnskapsnivå - Innkjøpsenheten må være i besittelse av nødvendig kunnskap for å kunne være i stand til å drive effektive innkjøp.

• Fremme konkurranseutsatte markeder - Virksomme markeder er viktig for at myndighetene skal oppnå fordeler med utkontrahering. Myndighetene bør derfor ta hensyn til dette i praksis når det gjelder utkontrahering. Dette innebærer:

• Størrelse og lengde på kontraktene må være passe lange. De må være omfattende nok til at de er attraktive, men ikke så omfattende at bare enkelte er i stand til å levere anbud

• Kontraktene er resultatorienterte og ikke detaljspesifiserer hvordan utførelsen skal foregå

• Det tas hensyn til budgiveres kostnader. Dette betyr at en skal forenkle prosessen i den grad dette er mulig

Konklusjon

OECD ved PUMA sine erfaringer er at utkontraktering kan føre til effektiviseringsgevinster samtidig som kvalitetsnivået på tjenestene økes eller bevares på samme nivå. Det er imidlertid en forutsetning at prosessen gjennomføres på en måte som sikrer at gevinster kan hentes ut.

1.3 Erfaringer med «pengene følger brukeren»

Det ser ut til at «pengene følger brukeren» er den konkurranseform som er minst brukt ved konkurranseutsetting av offentlig virksomhet. I internasjonal litteratur er det f.eks. vanskelig å finne diskusjoner om denne konkurranseformen som sådan. I den grad ordningen diskuteres er det i forhold til konkrete sektorer som skole, omsorg og helse, og da særlig sykehus. Dette innebærer i det vesentlige kommunal virksomhet.

1.3.1 Norge

«Pengene følger brukeren» innebærer at brukeren selv kan velge tjenesteleverandør, mens det offentlige dekker kostnadene. En kan derfor hevde at dette er en ordning som er særlig velegnet for tjenester hvor brukeren selv kan vurdere tjenestens kvalitet, og hvor samhandling mellom bruker og tjenesteleverandør er en viktig og integrert del av tjenesten. Dette kan f.eks. sies å gjelde hjemmehjelp. Vi har imidlertid ikke funnet eksempler på at kommuner lar mottakere av hjemmehjelp velge mellom ulike tjenesteleverandører.

Vi skal imidlertid trekke frem at en rekke statlige tilskuddsordninger til enkeltpersoner kan være «pengene følger brukeren»-ordninger, selv om de ofte ikke presenteres eller diskuteres som sådanne. Utvalget har derfor bedt Statskonsult gjennomføre en kartlegging av fire utvalgte statlige tilskuddsordninger. Statskonsult konkluderer med at tilskudd til barnehager, fri rettshjelp, private skoler og opptreningsinstitusjoner er «pengene følger brukeren»-ordninger.

1.3.1.1 Helse- og trygdesektoren

«Pengene følger brukeren» er en sentral ordning i samspillet mellom helsevesenet og trygdesystemet. Brukeren kan langt på vei fritt velge primærlege, fysioterapeut osv. Formelt betaler brukeren for tjenesten, og får så refundert utgiftene. I praksis betaler brukeren bare egenandelen, og tjenesteleverandør og trygdevesen gjør opp seg i mellom. Med andre ord: fritt brukervalg, egenandel og stykkprisfinansiering. Det er imidlertid avgjørende at tjenesten faller inn under folketrygdens regelverk. Dette regelverket stiller en rekke krav som så vel bruker som tjenesteleverandør må oppfylle for å være berettiget til refusjon. Selv om slike krav i alle ordninger sikter mot å sikre at tjenestene gis til dem som det offentlige mener har behov for dem, av tjenesteleverandører som er kvalifisert for å gi slike tjenester, varierer det materielle innholdet i regelverket. Uten å ta sikte på en fullstendig opplisting av slike ordninger vil vi her peke på at følgende ordninger innenfor helse- og trygdesektoren er «pengene følger brukeren»-ordninger: utgifter til legehjelp, tannlegehjelp, psykologhjelp, fysikalsk behandling, kiropraktorhjelp, logopedhjelp og brukerstyrt personlig assistanse. I en del sammenhenger gir også trygden støtte til kjøp av varer, så som bil, ortopediske hjelpemidler, sykepleieartikler, brystproteser og parykker. En del ordninger dekker en kombinasjon av tjeneste og varekjøp.

En rekke stønader innenfor trygden så som gravferdsstønad, utdanningsstønad og stønad til barnetilsyn kan ikke karakteriseres som «pengene følger brukeren»-ordning, fordi de ikke er koblet opp mot kjøp av en bestemt tjeneste, men mer har karakter av å være økonomiske tilskudd til personer som er i en bestemt situasjon.

Her har vi valgt å se nøyere på en ordning, tilskudd til opptreningsinstitusjoner. Vi gir også en kort omtale av prinsippene for finansiering av regionsykehusene, siden dette har elementer av «pengene følger brukeren»-ordning.

1.3.1.2 Tilskudd til opptreningsinstitusjoner 83

Opptreningsinstitusjonene er helseinstitusjoner som gir tilbud om opptrening og rehabilitering. Institusjonenes formål er å bedre pasienters funksjonsevne, hindre tilbakefall av sykdom/skade, stimulere til egenomsorg og gi kortvarig opphold for medisinsk, fysikalsk og annen behandling og opptrening. Institusjonene er ikke-regionaliserte og skal dermed kunne motta pasienter fra hele landet. De fleste opptreningsinstitusjonene er eid og blir drevet av private, men med ulike eierstruktur- og organisasjonsformer. For 1999 er det bevilget om lag 398 mill. kroner over Folketrygden i statlig tilskudd til opptreningsinstitusjoner.

Det finnes i dag 40 godkjente opptreningsinstitusjoner med 2079 plasser. I 1997 hadde opptreningsinstitusjonene om lag 26 000 pasienter med til sammen 700 000 oppholdsdøgn. Det er store ulikheter i institusjonenes kvalitet og innhold. Videre er de svært skjevt fordelt geografisk, med en sterk overvekt i enkelte østlandsfylker. Mer enn 900 av plassene finnes i Oppland og Buskerud, noe som har ført til store ulikheter mellom fylkeskommunene i bruken av institusjonene.

Regulering av opptreningsinstitusjonene

Opptreningsinstitusjonene vil kunne tjene som et supplement til fylkeskommunale og kommunale tilbud innenfor opptrening og etterbehandling, men ikke fylle eller erstatte det rehabiliteringstilbud som fylkeskommunen og kommunen forutsettes å dekke.

Folketrygden yter støtte til opphold i opptreningsinstitusjon etter bestemte satser per kurdøgn for henholdsvis gruppe I- og gruppe II-institusjoner. Grupperingen av institusjoner avgjøres på grunnlag av institusjonenes bygningsmessige og faglige standard og innhold. Tilskuddene utbetales for det antall kurdøgn institusjonene faktisk har hatt pasienter innlagt, men er begrenset til antall godkjente plasser/kurdøgn. Tilskuddet skal støtte opphold i opptreningsinstitusjon og ikke finansiering av institusjonen i seg selv.Regler for henvisning til opphold i opptreningsinstitusjon er dels gitt i forskrift fastsatt av Sosialdepartementet, dels i retningslinjer fastsatt av Rikstrygdeverket. Både førstelinjetjenesten (primærlege) og andrelinjetjenesten (lege på sykehus) kan henvise pasienter til opphold i opptreningsinstitusjoner.For at trygden skal yte bidrag til opphold, må oppholdet være forhåndsgodkjent av trygdekontoret i pasientens bostedskommune.Trygdekontoret har vedtaksmyndighet. Institusjonens inntaksgruppe skal vurdere om institusjonene har et egnet behandlings- og opptreningstilbud.

Det er således ikke brukeren eller pasienten som velger opptreningsinstitusjon, men legen. Innenfor denne tilskuddsordningen har brukeren ikke formelt, og trolig heller ikke reelt, anledning til å velge hvilken opptreningsinstitusjon han vil ha opphold i. Det er derimot rimelig å anta at legen har mer og bedre informasjon om de ulike tjenesteleverandører og slik sett opptrer som en agent for pasienten.

Samtidig er det en forutsetning for konkurranse at tjenesteleverandørene konfronteres med aktive og informerte brukere som vurderer alternative tilbud ut ifra kvalitet og pris. Legen som gjør valget på vegne av pasienten, har utvilsomt en rolle som etterspørrer av tjenester. Statskonsult konkluderer med at i valget mellom ulike opptreningsinstitusjoner taler alt for at legen vil legge kvalitetshensyn til grunn, noe som vil gagne pasienten.

Det er Statens helsetilsyn som godkjenner institusjoner som opptreningsinstitusjoner for et bestemt antall plasser i gruppe I eller II. Godkjenning av utvidelser, større ominnredninger og endring av gruppeplassering er også tillagt Statens helsetilsyn. Godkjenning av opptreningsinstitusjoner er ikke knyttet til eierskap. Det er i forskriften presisert at institusjonene som godkjennes, er pålagt å yte aktiv behandling og opptrening. Innholdet i behandlings- og opptreningstilbudet som institusjonene skal gi, er imidlertid ikke definert nærmere.

Etter at godkjenning er gitt, har det vært stor variasjon i tilsynet og oppfølgingen fra fylkeslegene. Det er ikke stilt særskilte rapporteringskrav til opptreningsinstitusjoner etter at godkjenning er gitt.

Pris

Finansieringsordningen for opptreningsinstitusjoner er aktivitetsbasert og skjer dels gjennom egne stykkprisbaserte ordninger over folketrygden og dels gjennom egenandeler fra brukeren.

Bidrag fra trygden er ikke ment å dekke pasientens totale utgifter ved opphold i institusjonen. Institusjonen fastsetter selv en døgnpris på grunnlag av driftsbudsjettet, og pasienter må betale en egenandel som utgjør differansen mellom bidragssatsen fra staten og institusjonens døgnpris.Dette innebærer at størrelsen på egenandelene varierer mellom institusjonene.For enkelte pasienter dekker imidlertid folketrygden også egenandelen. Reiseutgifter ut over det beløp som reisen ville ha kostet til og fra nærmeste hensiktsmessige opptreningsinstitusjon dekkes som en hovedregel av pasienten selv.

Egenandelene varierer mellom institusjoner, men også innen en og samme institusjon, bl.a. fordi det differensieres ut fra standarden på pasientrommene. I tillegg opererer enkelte institusjoner med rabattordninger for visse pasienter. For institusjonene sett under ett, økte den gjennomsnittlige egenandel per døgn med 25 % fra 1993 til 1997. Utviklingen har også gått i retning av større differensiering av egenandelene. Dette kan indikere at institusjonene ikke tillegger prisen avgjørende betydning og at de i stedet satser på å profilere seg på kvaliteten på tjenesten, f.eks. ved å spesialisere seg på bestemte målgrupper. Rabattordninger for visse pasientgrupper tyder også på en slik spesialisering. Selv om det er klart at institusjonene kan konkurrere på pris, synes det usikkert om de faktisk gjør det.

Kvalitet

Statskonsult peker på at det er usikkert hvilken betydning opptreningsinstitusjonenes faglige innhold har for tilgangen på brukere. De antar legene vil ha forutsetninger for å henvise pasienter til institusjoner som har spesialisert seg innenfor visse felt, men geografisk beliggenhet og det faktum at fylker med mange opptreningsinstitusjoner mangler offentlig tilbud ser ut til å ha vel så stor betydning.

Tilskuddsordningen til opptreningsinstitusjonene ble behandlet i Stortinget våren 1999. Stortinget besluttet da be «regjeringen legge fram forslag til finansieringsordning som sikrer framtidig drift og god kvalitet ved opptrenings/rehabiliteringsinstitusjonene» (Innst. S. nr. 178 (1998-99)). Dette kan tyde på at Stortinget legger mer vekt på å sikre drift ved institusjonene enn å fremme konkurranse mellom dem.

1.3.1.3 Allmennlegetjenesten

Allmennlegetjenesten er et kommunalt ansvar. Det vil bli innført en ordning med «fastlege». Formålet er å sikre bedre kontinuitet i primærlegetjenesten. Lovreformen innebærer at kommunalt ansatte allmennleger går over til privat praksis med driftsavtale med kommunene. 84 I fastlegeordningen skal legene avlønnes gjennom per-capita-tilskudd som skal utgjøre ca. 50 % av inntekten, og refusjoner og egenandeler som til sammen skal utgjøre de resterende 50 %. Per-capita-komponenten erstatter det kommunale driftstilskuddet som tidligere avtaleleger mottok og er beregnet som et fast kronebeløp for hver person som står på den enkelte leges liste (St.meld. nr. 23 (1996-97)). Dette er med andre ord et særtilfelle av «pengene følger brukeren», hvor legen mottar penger dels for potensielle brukere (de som har valgt vedkommende til fastlege), dels for reelle brukere. Hovedtrekkene i ordningen er at alle får tilbud om å velge en fast lege, fortrinnsvis egen kommune. Man kan bytte lege inntil to ganger i året. Man kan velge å stå utenfor ordningen. Da blir det imidlertid dyrere å gå til lege. Legenes «pasientliste» skal være på mellom 500 og 2300 innbyggere, og det er spesielle avlønningsordninger for leger i utkantkommuner. Kommunene og Rikstrygdeverket står ansvarlig for administrasjon og oppfølging av ordningen. En spørreundersøkelser blant innbyggerne som deltok i en forsøksordning, viste at 90 % ønsket å ha en fast lege og over 80 % ønsket at forsøksordningen skulle gjøres varig (St.meld. nr. 23 (1996-97).

1.3.1.4 Sykehus

Sykehus er et fylkeskommunalt ansvarsområde. Her har det blitt gjennomført to reformer i forhold til somatiske sykehus. Den ene er at Stortinget har vedtatt at somatiske pasienter, etter henvisning fra lege, fritt kan velge offentlig sykehus eller distriktspsykiatrisk senter på samme nivå. Reiseutgifter skal deles mellom pasienten og folketrygden 85. Loven er ennå ikke trådd i kraft. Den andre reformen er økt bruk av stykkprisfinansiering ved tildeling av midler fra staten til fylkeskommunene og mellom sykehuseier og behandlingsapparat 86. Fra sommeren 1997 ble innsatsstyrt finansiering (ISF) innført i kontraktsformene mellom stat og fylkeskommune for å motivere sykehusene til større kostnadseffektivitet og høyere tjenesteproduksjon. Dette betyr at fylkeskommunene gis refusjon for utførte behandlinger ved egne (eller andres) sykehus basert på nasjonale satser. Staten bruker for den enkelte pasientkategori et element av stykkpris, såkalt diagnose relaterte grupper (DRG), og fra 1.1.1999 vil refusjonen være 50 % av denne DRG-prisen. Det er opp til fylkeskommunene hvordan de vil finansiere sine sykehus. De er således ikke nødt til å benytte seg av stykkprisfinansiering eller DRG. Det statlige finansieringssystemet blir imidlertid oftest videreført til sykehusene. Dersom fylkeskommunene viderefører stykkprisfinansieringen, vil en imidlertid et stykke på vei finansiere sykehusene gjennom en «pengene følger brukeren»-ordning. Siden lov om pasientrettigheter ennå ikke har trådt i kraft, har vi imidlertid ikke erfaringer med hvordan denne finansieringsformen vil virke. Vi har imidlertid noen erfaringer knyttet til henholdsvis fritt sykehusvalg og stykkprisfinansiering/DRG hver for seg.

Når det gjelder fritt sykehusvalg, har SINTEF NIS 87 gjort en evaluering. Det har vært beskjedne økninger i pasientstrømmer over fylkesgrensene i løpet av forsøksperioden. Andelen innlagte pasienter behandlet utenfor eget fylke har økt fra 2,5 % til 3,4 %. Tilsvarende har andelen dagbehandlede pasienter økt fra 1,5 % til 3,5 %. Andelen polikliniske pasienter som krysser fylkesgrenser har økt fra 1,9 % til 2,5 %.

Det knytter seg imidlertid metodiske svakheter til evalueringen. Siden det ikke foreligger opplysninger på individnivå, kan man ikke med sikkerhet fastslå at endringene i pasientstrømmer kan tilskrives ordningen med fritt sykehusvalg. Evalueringen tyder på at det i hovedsak er i grenseområder mot andre fylker at pasientene benytter seg av ordningen.

Erfaringer fra «ventelistedugnaden» i Oslo og Røros 88 viser at pasienter gjerne reiser til et annet sykehus for å få behandling - så fremt de får vite at et slikt tilbud finnes. Denne evaluering er gjort av Senter for helseadministrasjon i Oslo. 60 % av dem som stod på venteliste for ortopediske operasjoner ønsket å få behandling utenfor eget fylke hvis det kortet ned ventetiden med to måneder.

Foreløpige analyser indikerer en bedring i produktiviteten (arbeidsproduktiviteten) i sykehusene fra 1996 til 1997, dvs. det året ordningen med stykkprisfinansieringen ble innført, men at produktiviteten ser ut til å falle igjen fra 1997 til 1998. Det er usikkert hvor stor effekten er. Sykehusene som inngår aktivitetbaserte kontrakter med sin fylkeskommune synes å ha noe høyere produktivitet enn sykehus som ikke har inngått slike kontrakter. Finansieringsordningen kan føre til at flere pasienter unødvendig blir lagt inn på sykehusene. For geriatri- og rehabiliteringspasienter har en ikke sett slike endringer. For enkelte andre pasientgrupper har det vært økning. På grunn av kort observasjonsperiode er det foreløpig vanskelig å si sikkert hvorvidt dette har sammenheng med ISF. En annen mulig vridningseffekt kan være at pasientene prioriteres ut fra hva som er økonomisk lønnsomt. Det er også mulig at pasientene registreres med noe mer alvorlige eller omfattende diagnoser enn det strengt tatt er grunnlag for. Det er imidlertid vanskelig å skille dette ut fra en generell forbedring av registrering av diagnoser 89

1.3.1.5 Skoler 90

Vi er ikke kjent med at noen kommuner eller fylker praktiserer «pengene følger brukeren»- ordningen innenfor skolesektorene, selv om enkelte kommuner og fylker åpner opp for fritt skolevalg og til en viss grad justerer pengene i forhold til antall elever. Heller ikke på universitet og høyskolenivå praktiseres en slik ordning. Parallelt med det offentlige skolesystemet har vi imidlertid privatskolene. Formålet med tilskudd til private skoler er å bidra til etablering og drift av private skoler. Retten til å drive private skoler må ifølge St.prp. nr. 1 for Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet «særlig ses i sammenheng med den førsteretten foreldre har til å velge hva for skolegang barna deres skal få».

Regulering av private skoler

Bakgrunnen for at tilskuddsordningen ble opprettet, var hensynet til foreldre som av overbevisningsgrunner (pedagogiske, filosofiske og/eller religiøse) ønsket en annen opplæring av sine barn enn den som ble gitt i den offentlige skolen. Denne målgruppen utgjør imidlertid bare en tredel av de skolene ordningen omfatter. Rett til statlig tilskudd har også søkere som ønsker å opprette private grunnskoler og videregående skoler i utlandet, skoler som har parallelt, ev. ikke-parallelt tilbud til offentlige videregående skoler, uavhengig av om de er berørt som foreldre, og uavhengig av om motivet er overbevisningsgrunner. I 1998 ble det gitt i overkant av 900 mill. kroner i statlig tilskudd til private skoler. Totalt ble dette fordelt på 209 skoler og omfattet tilskudd til om lag 19 300 elever fordelt mellom ulike skolekategorier på grunn- og videregåendeskole nivåer.

Statstilskuddet til private skoler som får tilskudd etter privatskoleloven, blir for de fleste kategorier skoler beregnet etter satser per elev. I St.meld. nr. 45 (1997-98), Om visse endringar i tilskotsordninga for skular som får statstilskot, la departementet opp til at dette skulle gjøres gjeldene for flere privatskoletyper som i dag er rammefinansiert. Hensikten med omleggingen var å lage et mer entydig tilskuddssystem, ikke å fremme konkurranse.

Private skoler vil avlaste kommuner og fylkeskommuner og gi disse reduserte kostnader til henholdsvis grunnskoler og videregående skoler. For å ta hensyn til kommuners og fylkeskommuners besparelser ved å ha elever i private skoler er det laget en korreksjons-ordning i inntektssystemet ved beregning av utgiftsutjevnende tilskudd. Den enkelte kommune og fylkeskommune trekkes for et beløp beregnet på bakgrunn av antall elever den har i private skoler, etter en gitt sats per elev.

Foreldre står fritt til å velge hvilket skoletilbud barna deres skal ha, enten offentlig skole, privat skole eller annen tilsvarende undervisning. Det vil imidlertid ligge en begrensning i hvilke skoletilbud som finnes der folk bor. Finnes det ingen tilbud ut over den offentlige skolen har foreldre i realiteten liten valgmulighet. Skolenes beliggenhet antar vi at i alle fall på grunnskolenivå har avgjørende betydning.

Det synes rimelig å anta at prisen kan virke begrensende på valgfriheten, i alle fall for lavinntektsgrupper. Unntak er skoler for funksjonshemmede, der tilskuddet dekker 100 % av driftsutgiftene. Foruten skolepengene er det også slik at private skoler i større grad enn de offentlige er avhengig av en regelmessig praktisk innsats fra foreldrene.

Private skoler som skal få statstilskudd må være godkjent etter privatskoleloven. Skolen må fylle bestemte vilkår, som vil si at den må være opprettet med utgangspunkt i følgende forhold:

• religiøse og/eller etiske grunner

• faglig-pedagogisk alternativ

• undervisning av norske barn/ungdom i utlandet

• fyller et kvantitativt undervisningsbehov

• er videregående yrkesrettet undervisning som ikke blir gitt ved videregående offentlige skoler

Kirke-, undervisnings- og forskningsdepartementet avgjør i hvert enkelt tilfelle om skolen tilfredsstiller kravene etter privatskoleloven, og om skolen etter en samlet vurdering skal godkjennes med rett til tilskudd. Videre er det et vilkår at undervisningsplaner og lærere er godkjent av Statens utdanningskontor. Statens utdanningskontor fører faglig, pedagogisk og økonomisk tilsyn med de private skolene, jf. privatskoleloven. Også kommunene skal, iht. privatskoleloven, føre tilsyn med private skoler, men det synes uklart hva tilsynsansvaret skal gå ut på.

Pris

Alle offentlige driftstilskudd til private skoler skal etter loven komme elevene til gode. For å sikre at denne bestemmelsen oppfylles, kan skolene ikke kreve skolepenger som sammen med de offentlige tilskuddene overstiger driftsutgiftene tilsvarende utgiftsnivået ved tilsvarende offentlig skole. For private skoler (med unntak av skoler for funksjonshemmede) dekker staten 85 % av driftsutgiftene. Det fordres dermed en egenandel (skolepenger) fra foreldrene tilsvarende 15 % av gjennomsnittlig utgift per elev i tilsvarende offentlig skole. Ut over dette må skolene dekke sine utgifter på andre måter. Tilskuddet ser ikke ut til å dekke reise- og oppholdsutgifter dersom skolen ligger langt fra foreldrehjemmet. Etter Statskonsults vurdering er det begrenset grunnlag for de private skolene til å konkurrere på pris.

Kvalitet

En eventuell konkurranse om tilgang på elever vil kunne skje gjennom kvalitetsforbedringer og markedsføring av skolenes fortrinn. Informasjonen om skolenes innhold formidles trolig via uformelle kanaler, foreldre snakker med andre foreldre og utveksler på denne måten erfaringer. Skolene er imidlertid underlagt de samme faglige og pedagogiske krav som de offentlige skolene. Etter Statskonsults vurdering vil det i første rekke være de private skolenes formål og det pedagogiske, ideologiske eller annet alternativ de representerer i forhold til de offentlige skolene, som er deres viktigste konkurransefortrinn. Utgangspunktet for etablering og søknad om driftstilskudd er nettopp deres særegenhet i forhold til de offentlige skolene.

1.3.1.6 Barnehager 91

Målet med tilskuddsordningen er å bidra til at alle familier som ønsker det, skal få et barnehagetilbud. Målet er således mer rettet inn mot å fremskaffe et barnehagetilbud enn mot å gi (potensielle) barnehagebrukere et økonomisk tilskudd slik at de lettere skal ha råd til å benytte seg av tjenesten.

Satsene for tilskuddet fastsettes i forbindelse med behandling av statsbudsjettet og varierer med alder og oppholdstid i barnehagen. Størrelsen på det samlede tilskuddet til barnehagen er således avhengig av antall barn, deres alder og daglig oppholdstid.

Foreldrene står i utgangspunktet fritt til å søke sine barn inn i den barnehagen en ønsker, enten den er privat eller kommunal. Det er imidlertid grunn til å anta at kommunale barnehager i liten grad vil ta inn barn fra andre kommuner. Likeledes vil det trolig i mange kommuner være et ønske om at barna skal være i en barnehage i nærmiljøet. Begge disse faktorene begrenser foreldrenes valgfrihet m.h.t. valg av barnehager. På den annen side er 52,5 % av barnehagene privat drevet. Disse har 42 % av barnehageplassene. Private barnehager utgjør således et vesentlig del av det samlede barnehagetilbudet.

Regulering av barnehagesektoren

Staten legger i dag grunnlaget for utforming og innhold i barnehagene gjennom barnehageloven med tilhørende forskrifter, samt tilskudd til barnehager. Staten utøver ingen direkte styring gjennom eierskap. Regelverket for barnehagesektoren gir imidlertid kommunene en sentral plass. For det første skal kommunene godkjenne nye barnehager. For det andre skal kommunen føre tilsyn med eksisterende barnehager. For det tredje har kommunene ansvaret for drift av de kommunale barnehagene. For det fjerde har kommunene betydelige styringsmuligheter på prisen på kommunale barnehagetjenester. Kommunen kan også påvirke konkurranseforholdet mellom kommunale og private barnehager, avhengig av om de gir tilskudd eller annen form for støtte til private barnehager.

Kostnad og pris

I 1996 var driftsutgiftene for en kommunal barnehage noe høyere enn for en privat. Ifølge Barne- og familiedepartementets budsjettproposisjon for 1998-99 kan denne forskjellen langt på vei forklares ved at kommunale barnehager i større grad enn private har barn med funksjonshemninger eller andre typer problemer som krever særlig oppfølging. I tillegg vises det til større frivillig innsats i private barnehager. Departementet mener således at kostnadsforskjellen ikke forårsakes av ulik organisering og drift av barnehagene som følge av forskjellig eierstruktur.

I utgangspunktet utgjøres egenandelen, eller foreldrebetalingen, av differansen mellom driftskostnader og statstilskuddet. Fordi kommunene subsidierer egenandelen mer i kommunale enn private barnehager, blir foreldrebetalingen i gjennomsnitt 45 % av kostnadene i private barnehager og 29 % forde offentlig drevne barnehagene. Det varierer imidlertid mellom kommunene i hvilken grad de også subsidierer prisen i de private barnehagene. I kommuner hvor kommunen subsidierer kommunale og private barnehager like mye, ligger det til rette for konkurranse på pris. I kommuner der foreldre med barn i kommunale barnehager får vesentlig mer i subsidier enn de private, vil sist nevnte vanskelig kunne konkurrere på pris med kommunale barnehager. Stor prisdifferanse mellom kommunale og private barnehager kan imidlertid få de private barnehagene til å bestrebe seg ytterligere på å holde lavest mulig pris.

Kvalitet

På barnehageområdet gir ekspertdefinert kvalitet seg bl.a. utslag i lov- og forskriftsverk. Loven regulerer bl.a. krav til styrer og det pedagogiske personalets kvalifikasjoner og ute- og inneareal. Videre reguleres pedagogisk innhold gjennom Rammeplan for barnehagene, som er en 130 siders forskrift med hjemmel i barnehageloven. Rammeplanen setter opp forpliktende mål og rammer for arbeidet i barnehagene, men skal ikke gi detaljerte føringer for virksomheten eller hindre lokal frihet, tilpasning og variasjon. Barnehageloven stiller også krav om at det skal være foreldreutvalg og samarbeidsutvalg i den enkelte barnehagen for å sikre kommunikasjon mellom barnehage og foreldre.

Barnehagene er ikke pålagt egne rutiner for kvalitetskontroll, men kommunene og fylkeskommunene har kontrollansvar knyttet til den årlige søknads- og tildelingsprosessen for tilskuddet. Denne kontrollen foretas med utgangspunkt i de årsmeldinger, årsregnskap og øvrige meldinger som sendes inn i løpet av året. I tillegg kan kommunen benytte barnehagenes godkjenninger som kontrollgrunnlag. Regelverket forutsetter at kommunen veileder og følger opp den enkelte barnehage.

Innenfor barnehagesektoren legger ekspertkrav til kvalitet og eksterne kvalitetssikringsrutiner i prinsippet en minimumsnorm for kvalitet i barnehager. Dette forhindrer selvfølgelig ikke at de enkelte barnehager og kommuner har ulike tolkninger og praktiseringer av disse kravenene.

Selv om enkeltbarnehager kan ha opplevd «kundeflukt», har dette trolig hatt liten betydning for kvaliteten på barnehagetilbudet hittil. Grunnlagsmaterialet i Statskonsults tidligere undersøkelse om barnehagetilskudd viser at barnehagekonsulenten i kommunen legger stor vekt på å følge opp klager fra foreldre. Det at foreldrene har muligheter til å klage ikke bare til barnehagen selv, men til tilsynsorganet, bør gjøre det lettere for foreldrene å ta opp svakheter i tilbudet. Kommunen kan komme i en dobbeltrolle som tilsynsorgan og barnehageeier.

Statskonsult oppsummerer med å peke på at det offentlige har muligheter til å styre målgruppen for og størrelsen på tilskuddet. Målet med ordningen, å bidra til at alle familier som ønsker det, skal få et barnehagetilbud, tyder ikke på at staten legger opp til å bruke konkurranse som et virkemiddel for å styre pris eller kvalitet.

Statskonsult kan ikke se at det er vesentlig konkurranse på pris eller kvalitet i tilknytning til barnehager. Dette henger i stor grad sammen med at etterspørselen hittil langt har oversteget tilbudet, slik at det ikke har vært et markedsbasert insitament i retning av lavere pris og høyere kvalitet, og at kommunene subsidierer prisen for kommunale barnehageplasser sterkere enn for de private. Likhet mellom barnehagene i dette henseendet vil kunne øke konkurranse på pris. Statskonsult peker imidlertid på at med en så vidt omfattende regulering av barnehagesektoren, med krav til areal, bemanning og pedagogisk innhold, er det begrensede muligheter for å utforme barnehagetilbud på radikalt ulike måter. Dette begrenser mulighetene for å konkurrere på pris og kvalitet.

1.3.1.7 Fri rettshjelp 92

Fri rettshjelp er ment som et tiltak for dem som ikke selv har økonomi til å betale for juridisk bistand. I 1998 ble det budsjettert med drøyt kr 253 mill. til fri rettshjelp. Samtidig ble det budsjettert med inntekter på drøyt kr 27 mill. som følge av at mottakere av fri rettshjelp må betale en egenandel. Det foreligger ikke løpende oversikt over hvor mange individer, rettsråd eller rettssaker som er omfattet av disse ordningene.

Regulering av fri rettshjelp

Fri rettshjelp gis til personer med lav inntekt og formue. Videre må saken være innenfor et nærmere avgrensede juridiske område. Som hovedregel skal det ikke innvilges fri rettshjelp til saker utenfor disse områdene. Statskonsult trekker frem fritt rettsråd og fri sakførsel som to «pengene følger brukeren»-ordninger innenfor fri rettshjelp.

Av og til kan personer stå overfor juridiske problemer, uten at de er involvert i noen rettssak. Fritt rettsråd gir disse personene anledning til å få bistand av en rettskyndig person for å få nødvendig rådgivning i anledning et aktuelt problem, dersom det er nødvendig og det er rimelig at det offentlige yter slik bistand. Rettsrådet kan omfatte råd og veileding i konkrete rettslige spørsmål, men også mer generell veiledning om rettsregler.

Dersom advokaten antar at rettsrådet ikke vil kreve omfattende arbeid, kan advokaten selv innvilge fritt rettsråd innenfor de prioriterte områdene. Rettsrådet vil da bli betalt av det offentlige etter faste satser, uavhengig av hvor mye tid advokaten faktisk bruker på den konkrete saken. Advokatene har ikke anledning til å kreve tilleggsbetaling fra klientene. Det offentlige salæret er således en maksimal timepris. Dersom advokaten antar at saken vil bruke vesentlig mer tid enn hva som ligger til grunn for beregning av standardsatsene, eller saken er utenfor de prioriterte områdene, kan fylkesmannen innvilge fritt rettsråd. Rettsrådet vil da bli betalt i forhold til medgått tid. Søkerne må betale en egenandel på 25 % av advokatutgiftene til staten for hjelpen de mottar.

Personer som skal føre sak for domstolene innenfor de prioriterte områdene kan få innvilget fri sakførsel. Tilskuddet innvilges av fylkesmannen. Tilskuddet til advokatene beregnes ut fra salærsatsene og advokatenes opplysninger om hvor mye tid de har brukt på saken. Tilskuddets størrelse fastsettes endelig av domstolen. Reglene for egenandel er som for fritt rettsråd.

Innenfor begge ordningene står brukeren fritt til å velge advokat, i rimelig nærhet av hjemstedet.

Rettshjelpssektoren er regulert gjennom lov om fri rettshjelp med tilhørende forskrifter og de generelle reguleringer av rammevilkårene for advokatene. Deres virksomhet er regulert i domstolslovens kapitler 11 og 12 og advokatforskriften. I tillegg kommer Norsk advokatforenings regler for god advokatskikk som er innarbeidet som forskrift til domstolsloven.

Pris

Fri rettshjelp har en egenandel på 25 % av saksomkostningene for dem med inntekt over 70 000-90 000 avhengig av forsørgeransvar. En undersøkelse av privatmarkedet gjennomført av Scan-fact for Advokatforeningen viser at 64 % av dem som har brukt advokat syntes det var så dyrt at det kan diskuteres om det var lønnsomt. Det ligger således til rette for at brukerne er oppmerksomme på advokatenes priser, når de velger advokat. Fordi staten fastsetter timeprisen er det bare gjennom antall timer som medgår til rettshjelpen at, advokatene kan påvirke hva brukeren må betale.

En eventuell konkurranse forutsetter imidlertid at fri rettshjelp fremstår som interessant for advokatene. På bakgrunn av flere tidligere undersøkelser på området konkluderer Statskonsult med at det er begrenset interesse for advokatene å yte fri rettshjelp. Den viktigste grunnen ser ut til å være lave timesatser, ellers pekes det på at ordningen er komplisert å sette seg inn i og bruke for dem som gir fri rettshjelp. Det pekes fra Statskonsults side også på at det er vanskelig å få presise anslag på hvor mye tid advokatene vil bruke på saken i forkant, og at brukeren gjennomgående vil mangle kunnskap for å vurdere om det er et rimelig forhold mellom arbeidets omfang og tiden som er medgått i ettertid. Uansett vil dette først kunne gjøres etter at saken er godt i gang eller avsluttet, og kan dermed i begrenset grad påvirke brukerens valg av advokat. Statskonsult konkluderer med at det er vanskelig å finne spor av eksplisitt konkurranse på effektiv tidsbruk, og dermed på pris for fri rettshjelp, blant advokater.

En annen innfallsvinkel til prisspørsmålet er å se hva en alternativ organisering av tjenesten ville koste. I St.meld. nr.16 (1989-1990), Om offentlig rettshjelp, sammenlignes privatpraktiserende advokater i offentlig rettshjelp med Kontoret for fri rettshjelp i Oslo. Her framkommer det at kostnadene for en sak hos Kontoret for fri rettshjelp i Oslo ligger på litt over 1/3 av kostnadene per sak hos de privatpraktiserende advokatene.

Kvalitet

Det er vanskelig for brukeren å vite noe om kvaliteten på advokatens arbeid forut for valg av advokat. Kvaliteten kan til en viss grad vurderes på forhånd, dersom en vet om ens eget problem faller innenfor det juridiske felt advokaten til vanlig arbeider med, eller om en kjenner noen som har brukt vedkommende advokat tidligere. Ut over en slik forhåndskontroll er imidlertid advokattjenester erfarings- og tillitsgoder.

Den viktigste kvaliteten, at brukeren kommer best mulig ut av sitt juridiske problem, vil brukeren ofte ha problemer med å vurdere. Om et gunstig resultat for brukeren følger av at saken var enkel, eller av at advokaten har gjort en meget god jobb, kan det være vanskelig for brukeren å avgjøre. Dette forsterkes ved at fri rettshjelp er rettet inn mot personer med lav inntekt, og dermed gjennomgående lav utdanning, noe som må antas å øke problemene med å forstå loven.

Fra et brukerperspektiv er tilgjengelighet til tjenesten viktig. Et stort flertall (80 %) av befolkningen har hørt om ordningen, men det er få som kan gjøre rede for den. De med lav inntekt, liten skolegang, innbyggere i Nord-Norge, unge voksne og eldre oppgir i minst grad at de kjenner til ordningen. Undersøkelsen gir ikke grunnlag for å se særskilt på dem som faller inn i målgruppen for ordningen, men rapporten konkluderer med at undersøkelsen «indikerer at det er de gruppene man er mest bekymret for om får ivaretatt sine rettshjelpsbehov som i minst grad kjenner til ordningen» (s. 11). Dette samsvarer med resultatene fra andre undersøkelser som tyder på at den delen av befolkningen som har det største behov for sosiale ytelser, er de som i minst grad kjenner til sine rettigheter. Til en viss grad kan en hevde at personer som ikke kjenner til en ordning, heller ikke har tilgang til den (i praksis). Slik sett kan en hevde at staten har problemer knyttet til å gi alle i den aktuelle målgruppen tilbud om fri rettshjelp. Advokattettheten ser imidlertid ikke ut til å ha vesentlig betydning for bruk av fri rettshjelp, i det advokater i distriktene har flere fri rettshjelpssaker enn de i byene.

Statskonsult mener det er vanskelig å se situasjoner hvor advokater vil konkurrere på kvalitet overfor personer som ønsker fri rettshjelp. Dette skyldes dels at brukerne mangler informasjon om kvaliteten på de enkelte advokaters tjenestetilbud fordi det per i dag ikke synliggjøres hvilke advokater som har en god kvalitet på tjenesten. Dette henger trolig sammen med at det er problematisk å definere kvalitet på advokattjenester. Vel så viktig er imidlertid at vi i forbindelse med spørsmålet om konkurranse på pris pekte på at det er en begrenset interesse for slike saker blant advokatene, slik at de i begrenset grad vil tilpasse sine tjenester etter denne brukergruppens ønsker.

Staten har samme problem som brukerne med å kontrollere kvaliteten på advokatenes arbeid innenfor fri rettshjelpsordningen. Det er etablert kontrollorganer for advokatnæringen, men antall saker som klages inn for slike utvalg, sier lite om den faktiske kvaliteten på tjenestene. Dersom tjenesten hadde vært basert på direkte offentlig tjenesteyting, kunne det offentlige i større grad utarbeidet mer detaljerte regler for kvaliteten på tjenesten og hatt en løpende kvalitetskontroll internt i virksomheten som yter fri rettshjelp. De andre nordiske landene har i større grad enn Norge valgt en slik løsning. Dette reduserer imidlertid ikke brukernes problem med å vurdere kvaliteten, med mindre de har større tiltro til offentlig tjenesteyting enn til privatpraktiserende advokater.

1.3.2 Danmark 93

1.3.2.1 Skole

Den danske grunnskoleloven åpner for fritt skolevalg. Det er opp til kommunene å avgjøre hvor fritt skolevalget skal være. Loven regulerer ikke finansieringsformen. Vi kjenner ikke til at det i Danmark er etablert rene «pengene følger brukeren»-ordninger, hvor det er et absulutt samsvar mellom antall elever og penger fra det offentlige, innenfor skolesektoren. De fleste kommuner ligger på en moderert «pengene følger brukeren»-ordning, hvor bevilgningen ikke bare er bestemt av antall elver, men også av antall klasser. Hensikten med et friere skolevalg er, ifølge kommunene, ikke konkurranse mellom skolene, men å bidra til høyere brukertilfredshet. I ett tilfelle hadde man gitt ekstrabevilgning til en skole som ble fravalgt, for å gi den mulighet til å bli mer attraktiv.

Det varierer mellom kommunene hvor stor frihet foreldrene har til å velge hvilken skole deres barn skal gå på. Valgfriheten er gjennomgående større i kommuner med mange innbyggere enn i kommuner med færre innbyggere. Et slikt valg er imidlertid avhengig av kommunens og skolens godkjennelse. Fulle klasser (eller at klassene ved den tilsøkte skolen er vesentlig større enn klassene ved andre skoler i kommunen) og hensynet til å opprettholde en jevn fordeling av kommunens elever med hensyn til sosial og etnisk bakgrunn er de vanligste grunner til å avslå søknader om skolebytte. Et klart flertall av dem som ønsket en annen skole fikk ønsket oppfylt. Færre i distriktene enn i byene ønsker å benytte seg av andre skole enn den nærmeste. Dette kan forklares dels ut fra lokal tilknytning, dels ut fra lengre reisevei og færre alternativer.

De fleste av kommunene orienterer om valgmulighetene i forbindelse med annonser i dagspressen angående innskrivning på skolen. Om lag halvparten av de undersøkte kommunene sender ut informasjon om de skoler som kan velges. I enkelte kommuner har noen skoler markedsført seg overfor foreldre og elever i andre skoledistrikter. I to av de tre kommunene har skolene blitt bedt om å redusere den selvstendige profileringen. Den tredje kommunen ser markedsføringen som en mulighet for å bedre kvaliteten gjennom konkurranse. Her drives det imidlertid streng kapasitetsstyring.

Kommunene mener det frie brukervalget bidrar til å øke brukertilfredsheten. At fra- og tilvalg også har økonomiske konsekvenser for skolen understreker alvoret for skolen av slike valg. Det hevdes at skoler som blir fravalgt tar dette meget alvorlig og prøver å bedre sitt tilbud. I de fleste kommuner vurderes brukernes ønske om muligheten av fritt skolevalg. I enkelte kommuner blir det imidlertid nærmest sett på som en uskikk å velge skoler utenfor skolekretsen.

Foreldrene på sin side opplever ikke å ha særlig stor valgfrihet. Valgfriheten begrenses av inndelingen i skoledistrikter og ulike begrensninger i muligheten til å bli tatt opp ved skoler i andre kommuner. Størst valgfrihet er det på områder hvor privatskolene utgjør et supplement til de offentlige skolene. Mange av foreldrene legger stor vekt på nærhet til skolen. Informasjonen fra kommunen anses som utilstrekkelig. Den viktigste informasjonen om skolene kommer gjennom venner, slekt osv.

1.3.2.2 Bistand til eldre

Personer som er tilkjent hjemmehjelp, har fra 1998 rett til selv å velge hvem som skal yte tjenesten, samtidig som kommunen er forpliktet til å betale for den. Hovedtyngden av kommunene informerer brukeren om denne muligheten i forbindelse med at det gis rett til hjemmehjelp. Ordningen brukes imidlertid ikke i særlig grad. Dette kan ha sammenheng med at den er relativt ny.

Når det gjelder botilbud til eldre, gir om lag en firedel av kommunene de eldre mulighet til selv å velge botilbud på tvers av kommunegrenser.I gjennomsnitt er det bare ca. 6 % av kommunenes eldre som er berettiget til et botilbud i hjemmekommune som har valgt å bo i en annen kommune. Erfaringene viser også at de eldre i liten grad er involvert i beslutningsprosessen når det gjelder valg av botilbud. I de tilfeller hvor de likevel har valgt et botilbud utenfor hjemkommunen, er brukernes ønske om nærhet til de pårørende en av de sterkeste drivkreftene. Ordningen begrenses imidlertid fra kommunens side når det gjelder kapasitet og økonomi.

1.3.2.3 Pass av barn

I Danmark som i Norge har det vært en kraftig utbygging av barnehageplasser de siste 20 årene. Det er kommunene som i hovedsak har stått for utbyggingen, selv om enkelte kommuner har brukt forbrukervalgsordninger for å lette presset på kapasiteten. Det er flere ulike former for barnepass, og foreldre kan normalt velge hvilken type barnepass barna skal ha. Foreldrene kan imidlertid ikke kreve å få velge hvilken konkrete institusjon barnet skal gå i. Kommunale barnehager er rammebudsjettert, ev. i kombinasjon med en «pengene følger brukeren»-ordning.

Fra og med 1996 har Serviceloven, som bl.a. regulerer kommunens plikt til å tilby barnepass, åpnet for at foreldre med barn som har behov for et dagtilbud, har kunnet motta et beløp fra kommunene og for disse pengene selv skaffe til veie en tilsynsplass (under visse betingelser). I 1999 opplyste om lag 60 % av kommunene at de hadde slike ordninger. Enkelte kommuner har også muligheten for tilleggsytelser for egenbetaling. Dette omfatter bl.a. henting og bringing av barnet, tøyvask og mat. Det er imidlertid ingen som har åpnet opp for at kommunale barnehager skal kunne gi slike tilleggsytelser. Kommunene har et noe mindre tilsynsansvar for slike selveiende institusjoner enn for kommunale barnehager. Ansettelse av faglig personale er sikret gjennom overenskomst med fagorganisasjonene. Kvalitetskrav og prosedyrer til kvalitetskontroll er innarbeidet i kontraktene. Det oppfattes imidlertid som et problem at det ikke er utarbeidet sentrale kravspesifikasjoner til slike tjenester.

Noe over halvparten av kommunene informerer foreldrene direkte om denne muligheten, men det vanligste er at foreldrene henvender seg til kommunen.

Valgmulighetene er primært innført for å gi forbrukerne en valgmulighet og dermed øke brukertilfredsheten. Manglende kapasitet reduserer imidlertid valgmulighetene, f.eks. ved at et valg innebærer at en blir skrevet på venteliste til den aktuelle institusjonen. Å først begynne i én institusjon, for senere å flytte til en høyere opp på ventelisten, anses som problematisk av fagpersonalet i barnehagene. Fagpersoner på området mener imidlertid at foreldre er mer tilfreds, men hevder samtidig at valgene i større grad foretas på bakgrunn av fornemmelser, tradisjoner og ryktedannelser enn på bakgrunn av reell kunnskap om de ytelser som leveres.

En brukerundersøkelse viser at brukeren opplever kapasitetsmangel som et viktig hinder for valgfriheten. De får lite informasjon fra kommunen, men er heller ikke selv aktive i å oppsøke aktuelle institusjoner. De ønsker imidlertid mer informasjon. Få er interessert i tilleggsytelser. For mange er det mer et spørsmål om å få en ytelse fra kommunene enn å velge det foretrukne tilbudet.

1.3.3 Sverige

1.3.3.1 Helse 94

Siden 1960-årene har landstingene hatt totalansvar for all utforming, finansiering og drift av helsesektoren. I løpet av de siste 10 -15 årene har sjukvårdsstyrelserna utviklet seg til å bli en bestillerenhet, mens produsentrollen ivaretas fremst av akuttsykehus og leger eller grupper av leger med driftsavtaler, samt psykiatriske og geriatriske pleieinstitusjoner. Produsentene får betalt i forhold til utførte tjenester, finansieringen følger således hele tiden pasienten, rammefinansiering brukes bare i noen få tilfeller for felles virksomheter slik som forskning, utvikling og i noen grad undervisning.

Pasientene har rett til å fritt velge produsent av helsetjenester som befinner seg på samme nivå, men de kan ikke velge produsent på et høyere nivå. Både offentlig- og privatpraktiserende leger kan inngå avtaler med kommunen, og den enkelte pasient står fritt til å velge fast lege mellom disse. Siden 1994 har pasienter hatt mulighet til selv å velge fast lege. Ved pleie som medfører innleggelse kan pasienten velge klinikk innenfor eller utenfor eget landsting for behandling eller operasjon. Valg av privat klinikk forutsetter at landstinget har inngått avtaler med den berørte klinikken på forhånd. Det har blitt en økt arbeidsdeling og differensiering mellom de forskjellige institusjonene, noe som kan være med på å begrense pasientens valgmulighet.

Bruken av retten til å velge produsent av helsetjenester brukes marginalt og har ikke ført til noen forskyvninger i valg av tjenesteyter. Unntaket er göteborgsområdet hvor to landstings-helseinstitusjoner ligger meget nært hverandre. Valgfriheten førte under den første halvdelen av 1990-årene her til at pasientstrømmene fra Bohuslandstinget til Göteborg økte.En studie av hvilke sykehus pasienter i Stockholmsområdet valgt å bruke, viser marginale forandringer. Nærhetsprinsippet dominerer fremdeles, selv om man i noen grad finner en svak økning i alternative sykehusvalg. Faktorer som tilgang til transportmiddel og ventede nedleggelser av sykehus eller deler av sykehus spiller også inn på valget av sykehus. Samlet sett brukes imidlertid muligheten til valg av sykehus i svært begrenset omfang.

1.3.3.2 Skoler

Skoleloven pålegger kommuneen så langt som mulig å ta hensyn til foreldrenes og elevenes ønske om skole. Valgfriheten begrenses av at dem som bor nærmest skolen, har fortrinnsrett og valget skal ikke påføre kommunene økonomiske eller organisatoriske problemer (f.eks. behov for å opprette en ny klasse). Dette gir foreldrene og eleven rett til å velge mellom så vel ulike offentlige skoler innenfor eller utenfor kommunene og ulike typer friskoler på både grunnskole- og videregående nivå. Kommunen kan imidlertid velge å gi fortrinnsrett til dem som bor i skolens nærmeste omgivelser, dersom det skulle være mangel på plasser. Andelen elever som har valgt å gå i en annen skole enn den de opprinnelig var blitt anvist, varierer sterkt mellom kommunene, fra ingen elever til 23 % 95 peker på at det ikke finnes et enhetlig ressursfordelingssystem for landets kommuner i forhold til drift av skoler. Dette innebærer at noen kommuner benytter seg av «pengene følger brukeren»-ordninger mens andre har valgt andre finansieringsmodeller. Erfaringene med «pengene følger brukeren»-ordninger i kommunale skoler er ikke systematisert. Vi skal i det videre konsentrere oss om friskolene.

Friskoler

Ved siden av de skoler som drives av det offentlige, kan fysiske eller juridiske personer få lov til å starte og drive skoler, såkalte frittstående skoler etter tillatelse fra Skolverket. De skal godkjenne faglig-pedagogisk opplegg og stiller også krav til allmenn adgang til å søke om opptak ved skolen. Videre tas det hensyn til at opprettelsen av friskolen ikke skal forårsake urimelig store økonomiske og organisatoriske problem for de lokale myndighetene. Skolverket har det pedagogiske tilsynsansvaret for friskoler. Disse skal hvert år sende inn kvalitetsrapporter som viser i hvilken grad målene for undervisningen er nådd, og hva som ev. må gjøres for at målene skal nås.

De frittstående skolene finansieres gjennom bidrag fra kommunen. Fra skoleåret 1997-98 skal bidraget til friskolene tilsvare den gjennomsnittlige kostnaden det ville ha medført å ha eleven på tilsvarende klassetrinn i offentlig skole. Tidligere har friskolene mottatt tilskudd som er lavere enn de kommunale kostnadene per elevplass. De frittstående skolene kan kun ta ut avgifter fra foreldrene for virksomheter eller tjenester som ligger utenfor undervisningen.

Siden 1994 er bestemmelsen om at de frittstående skolene må følge den nasjonale læreplanen for skolen, fjernet. De fleste skolene velger imidlertid å ta utgangspunkt i denne og tilby pedagogiske alternativ innenfor den. Kun et fåtall av de frittstående skolene har egne læreplaner. 96. Friskolene må imidlertid delta i de nasjonale prøvene innenfor svensk, engelsk og matematikk som gjennomføres i slutten av 9. skoleår.

Antall friskoler har økt kraftig, fra 94 skoler høsten 1991 til 296 skoler med knapt 27 000 elever i 1997, men den totale andelen må fremdeles sies å være på et forholdsvis lavt nivå, rundt 3 %. Nær 60 % av alle skolebytter skjer i tilknytning til skolestart eller ved begynnelsen av 4 eller 7 klasse. 30 % av dem som byttet, byttet til en friskole. Elever med foreldre med høyere utdanning bytter oftere enn andre og det er en tendens til at de bytter til skoler hvor foreldrene har høyere sosioøkonomisk bakgrunn enn den skolen de flytter fra. Dette kan tyde på at en ofte velger skoler med «elever som likner en selv». Over tid vil dette kunne bidra til økte forskjeller i elevmassene mellom skolene.

Skoleverkets ulike studier av skolevalg viser at de viktigste faktorene ved valg av skole er orden og stabilitet, om skolen har et godt rykte, og om lærerne stiller klare krav til elevenes kunnskaper, orden og oppførsel. Krav til kunnskap og orden er noe viktigere for dem som velger friskoler, enn for andre skolebyttere 97.

Generelt om skolevalg i Sverige

Muligheten til å velge skole begrenses av to faktorer: tilgang til informasjon og geografisk avstand. Majoriteten av dem som velger å benytte seg av sin valgfrihet til å skifte skole er størst i de tre storbyområdene og deres forsteder.

Informasjonstilbudet varierer sterkt mellom kommunene, og det finnes ingen lovfestet plikt for kommunene til å informere om muligheten til å velge skole. Muligheten til å velge skole blir reell kun i de tilfeller hvor den alternative skolen finnes innenfor en viss geografisk avstand fra elevens bosted, da kommunen kun er pliktig til å sørge for transport til den skole hvor eleven geografisk tilhører.

1.3.3.3 Barnehager 98

Kommunene har ansvar for å skaffe omsorg til alle barn i alderen ett til tolv år som trenger det. Plass skal tilbys innen rimelig tid etter at foreldrene har søkt om plass. Kommunen kan drive egne barnehager, overlate til andre å drive virksomheten for kommunen eller kjøpe plasser i private barnehager. Det samme gjelder for Fritidshem som oftest er alternativet for barn i skolealderen.

Noen få kommuner har innført et system med fritt forbrukervalg med sjekk, noe som i større grad enn ren konkurranseutsetting har bidratt til å øke brukernes valgmuligheter innenfor omsorgssektoren, men disse kommunene kan ikke sies å representere noen generell trend. Denne driftsformen er en forholdsvis ny foreteelse og brukes for tiden av fem kommuner. Foreldrene er da frie til å velge å søke plass i den barnehage de ønsker, det overskudd av plasser som en slik valgmulighet forutsetter, er imidlertid ofte fraværende. Erfaringene med dette er ikke systematisert.

1.3.3.4 Eldreomsorg

Enkelte kommuner har også innført pengene følger brukeren ordninger innenfor hjemmebaserte tjenesteyting til eldre. For eksempel har Nacka siden 1992 hatt et kundevalgsystem i eldreomsorgen. Ordningen fungerer slik at eldre søker kommuenne om støtte til hjemmehjelp og tildeles et antall timer etter behov. Brukeren kan selv velge om de vil engasjere et privat firma eller bruke kommunen. Timesatsen er den samme og betaling skjer ved en servicesjekk, dvs. konkurransen er på kvalitet og ikke pris. Prisen per time har vært nominelt uendret siden 1992. Dette innebærer at selv om det ikke har vært konkurranse på pris har det vært en betydelig utgiftsreduksjon ved at prisen er holdt på samme nominelle nivå i 7 år. Etter kommunens vurdering har ordningen fungert uten problemer. 99

1.3.4 Finland 100

I 8 % av kommunene er det frie forbrukervalget kombinert med et eget betalingssystem basert på servicesjekker. Vi kjenner imidlertid ikke til innenfor hvilke sektorer dette blir benyttet.

1.3.4.1 Barnetilsyn

Utgangspunktet for barnehagetilbudet i Finland er at de finske kommunene stilles fritt til å velge driftsform. Borgerne har også i prinsippet et fritt forbrukervalg. I noen kommuner er det frie forbrukervalget kombinert med stykkprisbetaling.

For barneomsorg er det foreløpig konkludert med at servicesjekker er et mer effektivt virkemiddel enn egen tjenesteproduksjon. Systemet med servicesjekker som betalingsmiddel kommer likevel ikke opp mot omfanget av kjøp av tjenester fra private aktører gjennom anbudskonkurranser.

1.3.4.2 Eldreomsorg

Med hensyn til det frie forbrukervalgets utbredelse innenfor eldreomsorgen har vi ingen eksakte tall å vise til når det gjelder omfang og utbredelse. Et utvalg kommuner har deltatt i et prosjekt om bruk av kuponger i eldreomsorg og daghjem i regi av det finske sosial- og helsedepartementet. Den foreløpige konklusjonen er at erfaringene med en slik ordning er delt.

1.3.5 Storbritannia

1.3.5.1 Skole

Storbritannia har, som USA, en stor offentlig skolesektor, med et privat supplement som ikke mottar offentlig støtte, men ofte støtte fra andre kilder. Det har blitt gjennomført flere reformer i den offentlige skolen i åtti og 90-årene. Her skal vi ikke gå detaljert inn på denne prosessen, men fokusere mer på det samlede resultat.

Per i dag er den enkelte skoles budsjett avhengig av antall elever, eleven kan fritt søke seg til hvilken som helst skole, skolestyret kan ikke nekte opptak på populære skoler hvor det er plass, for å fylle opp mindre populære skoler og nærhet til skolen kan ikke brukes som argument for å prioritere enkelte elever fremfor andre. Skolestyrene er pålagt å spre informasjon om skolene. Myndighetene er imidlertid ikke pliktige til å skaffe transport lengre enn til nærmeste skole. Videre innebærer reformene at hver skole skal ha et styre som i hovedsak skal bestå av foreldre og andre personer fra lokalsamfunnet. Selv om dette primært er gjort for at foreldre skal få større innflytelse over utformingen av skolen, kan dette over tid føre til at skolene utvikler seg ulikt, og at en dermed får tydeligere alternativer å velge mellom.

Skolene er pålagt å offentliggjøre resultatene av de offentlige eksamenene på agregert nivå. Dette må ses som et middel for å gi foreldrene lettere tilgjengelig informasjon om skolen. Hvorvidt karakterer er god og/eller viktig informasjon når en skal velge skole, går vi ikke inn på her. På bakgrunn av rapporter om varierende innhold i og resultater fra skolene, ble det i 1988 innført en nasjonalt læreplan og et nasjonalt testprogram for å vurdere elevenes progresjon på viktige punkter i skolekarrieren. I forsøk på å bedre kvaliteten på den offentlige skolen har England således både søkt å øke kvaliteten gjennom fritt brukervalg, hvor en antar at skolens kvalitet vil har betydning for valget, og ved å stille flere kvalitetskrav definert av eksperter. Innføringen av en nasjonal læreplan har imidlertid begrenset skolenes muligheter til å konkurrere gjennom å utvikle seg ulikt.

To undersøkelser som er gjennomført av hvem som søker sine barn til andre skoler enn den de tradisjonelt har tilhørt, viser at dem som søkte sine barn til andre skoler enn den nærmeste har høyere utdanning og yrker med høyere status enn dem som sendte barnet at den nærmeste skolen. Det pekes på at de som søkte barna til andre skoler var mer aktive til å skaffe seg informasjon om mulighetene til å søke og om andre skoler. 101 Også en undersøkelse fra skolevalg i Skottland konkluderer med at dem som bruker retten til å velge en annen skole enn den opprinnelige, gjennomsnittlig er høyere utdannet og har mer prestisjefylt arbeid enn dem som ikke benytter seg av muligheten. 102 Reiseavstand er imidlertid en meget viktig faktor når foreldre i Skottland vurderer å bytte skole, fordi det stedvis er langt mellom skolene, hvilket kan medføre betydelig reisetid og kostander for elever som skifter skole. 103 I sentrale strøk kan imidlertid foreldre velge mellom mange skoler innen rimelig reiseavstand fra hjemmet.

Pga. trange budsjettrammer har ikke skolemyndighetene mulighet til å bygge ut populære skoler så lenge det er plasser ledige ved de mindre populære. Svært få skoler har blitt stengt som følge av denne omleggingen.

Mange undersøkelser tyder på at sammensetningen av en skoles elever har en betydelig effekt på den enkelte elevs prestasjoner, uavhengig av den enkelte elevens egne sosioøkonomiske bakgrunn. Dersom en skal vurdere skolene ut fra karakterer, bør derfor skille mellom 1, hvor godt en elev med gjennomsnittlig bakgrunn gjøre det på skolen, sammenliknet med andre skoler med samme elevsammensetning og 2, hvor god en skole er sammenliknet med andre skoler med tilsvarende elevsammensetning.

Willms og Echols viser at de som benytter seg av muligheten til å velge skole i Skottland, i stor grad begynner på skoler hvor gode resultater henger sammen med at eleven har høyere sosioøkonomisk bakgrunn enn gjennomsnittet, mens de i liten grad velger seg til skoler som får bedre resultater enn andre skoler med samme elevgrunnlag. Etter deres mening kan dette ha uheldige konsekvenser for kvaliteten på skolene over tid, fordi skoler som er flinke, gitt sitt elevgrunnlag, opplever å bli valgt bort, mens skoler som drives dårlig, men får gode resultater pga. elevsammensetningen, får økt tilstrømning.

England har fra og med 1996 innført et verdisjekksystem for videreutdanning etter grunnskolen, «Learning Credits». Alle 16 åringer får rett til offentlig finansiert opplæring opp til et visst nivå før de fyller 21 år. Ungdommen kan kreve inn sin utestående utdanning fra offentlige og private skoler og kursarrangører tilpasset sitt behov. De har også rett til nøytral studierådgivning. Et sentralt mål for ordningen er at ungdommen skal føle en større grad av forpliktelse i forhold til den utdanning de etter hvert velger.

Evaluering av en forløper for denne ordningen, «Youth Credits», viser at flere unge kombinerte arbeid og opplæring og at opplæringen, i tråd med intensjonene, ble mer arbeidslivsbasert. Det var også en økning i antall unge som deltok på opplæring med offentlig økonomisk støtte. Det gikk imidlertid til fortrengsel for annen opplæring. Hovedkonklusjonene er således at Youth Credit førte til en endring i opplæringens organisering og innhold, men ikke til at ungdom tok mer opplæring.

1.3.5.2 Barnehager

England har ulike typer barnehager. Offentlig drevne barnehager har i stor grad begrenset sitt tilbud til 10 eller 20 timer per uke, med lav eller ingen brukerbetaling. De som ønsker barnepass ut over dette, har i stor grad vært henvist til det private markedet, som i hovedsak har vært uregulert hva pris og kvalitet angår.

Fra april 1997 fikk foreldre rett til tre treminer (dvs. ett år) barnehage året før skolestart. Foreldre kunne søke om kuponger verdt 1 100 pund for å dekke utgifter til barnepass hos en godkjent tilbyder. For å bli godkjent må private tilbydere godta å bli kontrollert av offentlige inspektører og å publisere informasjon om sitt pedagogiske opplegg. Private virksomheter kan kreve tilleggsbetaling fra foreldre, mens det ikke er anledning til det i offentlige virksomheter. Offentlige virksomheter vil beholde inntektene fra kuponger, dersom antall barn øker i forhold til hva det var når ordningen ble innført. Ordningen ble avviklet etter regjeringsskiftet med effekt fra mars 1998.

Ifølge OECD innebærer utformingen av ordningen at den primært subsidierte allerede eksisterende kjøp av private barnehageplasser. Siden det er en høy korrelasjon mellom kjøp av privat barnehageplass og høy familieinntekt, var omfordelingseffektene av ordningen til fordel for dem med høy inntekt. Beregninger tyder på at øverste inntektskvartil ble subsidiert med 350 £, det laveste med 25 £. En slik regressiv omfordeling vil for øvrig være hovedregelen, dersom kuponger brukes til å subsidiere private anskaffelser av varer og tjenester som tidligere ikke var subsidiert, og som benyttes relativt mer av høyinntektsgrupper.

1.3.6 Nederland

1.3.6.1 Skole 104

Nederland er det landet som mest konsekvent benytter seg av en «pengene følger brukeren» innenfor skolesektoren.

Dersom mellom 50 og 125 foreldre krever det, avhengig av kommunenes størrelse, er myndighetene forpliktet til å stille infrastruktur til rådighet og gi økonomisk støtte til drift av skolen. Dette innebærer at det blir mange små skoler. Gjennomsnittsstørrelsen på grunnskoler på lavere nivå i Nederland er 160 elever. I 1980 var om lag 80 % av skolene i Nederland private.

Private skoler mottar samme sum per elev som den kommunale skolen får per elev til drift av skolen (vedlikehold, renhold, bibliotek, undervisningsutstyr). Lærerlønninger blir betalt direkte av staten. Lønningene fastsettes ut fra lærerens utdanning og erfaring. Skolene har ikke lov til å betale lærerne ekstra, f.eks. for å tiltrekke seg bedre lærere og lærer kan ikke sies opp uten offentlig godkjenning. Forholdstallet mellom lærere og elever fastsettes også sentralt. Det er ikke lov å ha foreldrebetaling før etter 10. skoleår. Skolen kan imidlertid kreve et mindre beløp fra elevene, ikke for undervisningen med for «infrastruktur» (bibliotek, svømmebasseng osv.), men skolen kan ikke utvise elever dersom de ikke betaler.

Skolene har frihet til selv å velge lærebøker og tilsette lærere ut fra skolens egen kriterier. Det er imidlertid felles læreplaner som fastsetter uketimetall i de ulike fagene, felles eksamener i de sentrale fagene ved slutten av året og i alle fag ved utgangen av grunnskolen.

Det er således omfattende offentlig kontroll, særlig i forhold til innsatsfaktorer, mens felles eksamener vel kan sies å utgjøre en kontroll på resultatsiden. De private skolenes frihet ligger i at de selv kan velge pedagogisk modell, bøker og lærere, og at de kan bruke religion og livsstil som kriterie ved ansettelse.

Skolene har, som følge av det offentliges strenge regulering av de økonomiske forhold, begrensede muligheter til å konkurrere på klassestørrelse og lønn til lærerne. Til en viss grad kan de konkurrere på kvaliteten på skolens utstyr, men etter begrenses ved at dette er knyttet direkte til eventuell foreldrebetaling. Denne relativt lave foreldrebetalingen skyldes bl.a. at det er så vidt lett å starte nye skoler, slik at en med en høy foreldrebetaling kan risikerer å prise seg ut av markedet.

Forskjellen mellom skolene er først og fremst deres livssyn eller pedagogiske profil. Mens en kan se for seg at ulike pedagogiske metoder kan fremstå som konkurrerende, er det mindre trolig at et protestant vil sende sine barn på en katolsk skole, selv om den sistnevnte fremstår som «bedre». Dette understøttes av undersøkelser i Nederland som viser at selv om samfunnet blir mer sekulært, foretrekker foreldrene å sende barna til de skolene som er i overensstemmelse med deres livssyn.

Det var for øvrig nettopp ønsket om å la de ulike religiøse grupperingene ha sine egne skoler som er grunnlaget for utformingen av regelverket. Skolesystemet er således ikke utviklet med sikte på å skape konkurranse for å redusere kostnadene i skolesektoren, men for å gi de ulike sosiale og religiøse grupper muligheter til å utdanne barna etter egen ønsker. Selv om det er mulig for alle typer foreldergrupper å etablere skoler, er det alt overveiende antall skoler i Nederland knyttet opp mot religiøse samfunn. Enkelte er etablert på grunnlag av pedagogiske retninger.

At relativt små foreldregrupper kan kreve at det opprettes skoler, fører til små skoler og klasser. Bl.a. OECD har vurdert merkostnadene knyttet til skolestrukturen, og anslår den til 10-20 %. Dette følger imidlertid av skolestrukturen, og ikke av «pengene følger brukeren»-ordningen.

Også i Nederland pekes det på at foreldre med høyere sosioøkonomisk status har mer informasjon om skolene og mer aktivt velger skole. En del av de sosiale ulikhetene skolene imellom følger til dels av strukturen på utdanningssystemet, med tidlig skille mellom teoretiske og praktiske fag. Det sosiale skillet i nederlandske skoler går trolig mer på etnisk bakgrunn, slik OECD sier at «systemet som er utviklet for å gi valgfrihet, blir brukt av nederlandske foreldre for å unngå «sorte skoler»» . . .». Slik segregering er ikke uvanlig i Europa, men skjer raskere når foreldre kan skifte barnas skole i stedet for å flytte til andre nabolag. Ved en skole i Haag, gikk andelen elever med fjernkulturell bakgrunn opp fra 50 %. til nær 100 %. på tre år.

1.3.7 USA

1.3.7.1 Helse

Helsevesenet i USA avviker radikalt fra det norske, og det er trolig begrenset hvilken overføringsverdi erfaringer fra USAs helsevesen har, særlig når det gjelder offentlig styring, likhet og utvikling av markeder. Her skal det imidlertid kort omtales, siden det er andre enn det offentlige som betaler ut de pengene som følger brukeren.

Helsevesenet i USA er sterkt dominert av private aktører, også når det gjelder sykehus. Det er en rekke ulike kjøpere av helsetjenester fra sykehusene, det offentlige, private forsikringsselskaper, bedrifter, veldedige organisasjoner og privatpersoner. Tradisjonelt har ikke forholdet mellom tilbyder og bruker vært basert på forhandlede kontrakter. Pasientene mottok helsetjenestene, fikk regningen og videresendte den til forsikringskassen eller overlot oppgjøret til sykehus og forsikringsselskaper. I all hovedsak er dette en enkel «pengene følger brukeren»-ordning, selv om det er uklart i hvilken grad det var pasientenes eller legens preferanser kom til uttrykk i valg av sekundære helsetjenester.

De siste femten år har forholdet mellom tilbyder og betaler endret seg vesentlig, ved at det er inngått en rekke forhåndsavtaler mellom sykehus og forsikringsselskap og bedrifter/arbeidsgivere. Vanligvis vil kontrakten åpne for at den som kjøper tjenestene, også kan kjøpe tilsvarende tjenester fra andre institusjoner. Valgfriheten er således fortsatt til stede. Det viktigste formålet med disse kontraktene er å kontrollere prisutviklingen og begrense volumet på helsetjenester. Prislistene vil gjennomgående være meget detaljert, basert på per dag / per tjeneste ordning. Diagnoserelaterte grupper brukes i mindre grad. Kontraktene vil ofte, i tillegg til å gi en beskrivelse av hvilke tjenester som skal leveres under hvilke omstendigheter, også inneholde beskrivelse av hvilke tjenester som ikke er dekket fordi de ikke er medisinsk nødvendige. Dette må ses på bakgrunn av at sykehusene i stor grad får betalt per tjeneste, og at en dermed tjener mer på pasienten jo mer en gjør med eller for vedkommende. Kontraktene tar i liten grad sikte på å sikre kvalitet i tjenesten. Der dette er nevnt er det ofte i generelle vendinger, eller kvalitet ses i sammenheng med nyttevurderinger, som igjen går tilbake på om sykehuset har levert flere tjenester enn medisinsk nødvendig.

1.3.7.2 Skole

Hovedtyngden av grunnskoler i USA er offentlig eid, drevet og finansiert. Størstedelen av de private grunnskolene er etablert av trossamfunn, særlig det katolske. I de senere år er det blitt etablert flere private skoler basert på religiøst eller alternativt pedagogisk grunnlag. Flere stater eller kommuner har ønsket å gi økonomisk støtte til private skoler gjennom «pengene følger brukeren»-ordninger. På grunn av det grunnlovfestede skillet mellom stat og religion har statsstøtte til religiøse skoler blitt dømt grunnlovsstridig. Det eksisterer imidlertid en rekke private stipendordninger for å støtte mindre bemidlede familier som ønsker å sende barna på privatskoler. Vi har ikke foretatt en systematisk gjennomgang av utforming av og erfaringer med slike privatfinansierte «pengene følger brukeren»-ordninger.

I USA er det gjennomført ett større anlagt forsøk med «pengene følger brukeren» innenfor offentlig skoleverk, Alum Rock. I tillegg kommer et mye omtalt og tett evaluert forsøk i Milwakee. Dette er imidlertid utelukkende rettet inn mot familier med lav inntekt, og er primært et forsøk på sosial utjevning. 105 Vi går derfor ikke nærmere inn på det her.

Foreldre innenfor forsøksområdet kunne velge mellom de ulike skoler i distriktet og enheter innenfor den enkelte skole med ulike pedagogiske retninger (miniskoler). Det var gratis transport til fjerntliggende skoler og det ble brukt loddtrekning dersom det var større søkning enn det var kapasitet ved den enkelte enhet. Skolene budsjetter avhang av antall elever.

For å utvikle flest mulig ulike tilbud innenfor skolekretsen ble det åpnet for at de enkelte skolene selv kunne fastlegge hvordan undervisningen skulle legges opp, innenfor de rammene som fulgte av pensum og læreplan. I tillegg ble en rekke skoler delt opp i miniskoler, slik at det på en og samme skole ble fulgt ulik undervisningspraksis. I løpet av de fire årene forsøket varte økte forsøket fra 22 miniskoler i seks skoler til 51 miniskoler i fjorten skoler. Om lag 20 % av elevene skiftet skole eller miniskole. I sin undersøkelse av Alum Rock fant imidlertid Bridge og Blackman at avstand til skolen hadde større betydning for valg av skole enn skolenes studieplaner og undervisningspraksis.

I tilknytning til Alum Rock var det et mål å engasjere foreldrene i styringen av skolen. Antakelsen var at dersom foreldrene var mer involvert i styringen av skolen, ville skolens innhold og undervisningsopplegg over tid utvikle seg mer i retning av foreldrenes ønsker. Dette fremstår således som en annen måte å øke den brukeropplevde kvaliteten på, ikke bare ved å gi brukerne «forbrukermakt» men også ved å sette dem i styrende posisjoner. På tross av aktiv bruk av aviser, radio, postkampanjer, foreldremøter og møter i lokalmiljøet var det likevel 25 % av alle foreldre som ikke kjente til «pengene følger brukeren» forsøket. Informasjonsinnsamlingen varierte med sosioøkonomisk bakgrunn. Mange middelklasseforeldrene besøkte skoler, diskuterte med lærere og samlet inn kunnskap om skolen. I lavinntektsfamilier stolte de i større grad på skolerådgiveren,som også var ansvarlig for å rekruttere elever til skolen.

Det var praktisk talt ingen initiativer fra foreldrene for å utvikle nye undervisningspro-grammer. Reformene på den enkelte skole i all hovedsak var lærerstyrt, og at et stort flertall av lærerne følte at de hadde fått større innflytelse over skolens innhold. Etter at forsøket i Alum Rock var avsluttet, konkluderte en av evaluatorene med at formålet med prosjektet, å skape en strukturell forandring hvor ressurser ble tildelt skoler etter foreldres valg heller enn byråkratiske avgjørelser, ikke ble nådd. Eller, med andre ord, i løpet av fire år ble det ikke et utdanningsmarked på grunnskolenivå i Alum Rock.

Betydningen for elevenes læring er uklar. Det er indikasjoner på at det ikke bidrog positivt til utvikling av leseferdigheter, men ga en bedring av matematiske ferdigheter. Elevfraværet gikk imidlertid ned.

I forbindelse med forsøket ved Alum Rock økte kostnadene til skoledrift med 10 % i forhold til utgiftene året før forsøket. En del av denne økningen kan knyttes til selve omleggingen, så som utvikling av nye regnskapssystemer, ekstra administrasjon ved innføring av nytt system og omfattende opplæring av skolepersonal. Andre kostnader som elevtransport og informasjon til foreldre er varige kostnader. Forsøket omfattet ikke elementer som kunne bidra til å redusere kostnadene, f.eks. mer effektiv drift av skolens administrative og driftsmessige funksjoner.

Enkelte skoler og miniskoler hadde større søkning enn de i utgangspunktet hadde kapasitet til. I enkelt tilfeller ble det opprettet filialer ved andre skoler, eller programmet ble utvidet ved bruk av andre lærere ved samme skole. Erfaringene med slike utvidelser var blandet. Vanligvis ble tilbudet ikke utvidet når en klasse var full. Dette begrenset foreldrenes muligheter til å velge det alternativ de anså som best.

1.3.8 New Zealand 106

1.3.8.1 Skole

I New Zealand har de opphevet ordningen med skolekretser, slik at enhver familie står fritt til å søke barn inn på den skolen de ønsker. Samtidig er tilskuddet fra staten til skolen direkte avhengig av hvor mange barn som går der. Ansvaret for skolene er i større grad overført til lokalsamfunnet, på den måten at skolens øverste ledelse består av et styre med foreldre og andre som er interessert i skolen, en ordning som på mange måter minner om driftsstyrene i Oslo. New Zealand har imidlertid gått lenger, ved at skolene er selvstendige rettssubjekter som bl.a. kan gå konkurs.

Virkningene av omleggingene har ikke vært systematisk evaluert, men ifølge Undervisnings-departementet har effekten vært begrenset. De aller fleste fortsetter å sende sine barn på den nærmeste skolen. Enkelte skoler som oppfattes som bedre enn andre, har opplevd økt tilstrømning. Skolene har imidlertid begrenset fysisk kapasitet, og har plikt til å ta inn elever fra nærområdet først. Dette legger klare begrensninger på hvor mange som kan bytte skole. Det gis ikke økonomisk støtte til elever som får økte transportkostnader. Dette kan legge begrensninger på hvor mange ønsker å skifte skole, særlig i grupper med svak økonomi. I ett tilfelle har en godt drevet skole overtatt en annen skole som hadde økonomiske problemer fordi få elever søkte seg dit. Etter at den veldrevne skolen overtok, har elevtallet økt og økonomien blitt forbedret.

Utdanningsdepartementet ser ikke eventuell sosial segresjon på skolene som følge av at familier i høyere sosioøkonomisk lag er mer aktive i å søke sine barn over til andre skoler som et problem. De peker på at det viktigste skillet mellom skoler følger av boligprisene i strøket rundt skolen.

Pedagogisk metode og innhold i undervisningen har vært relativt detaljert regulert på New Zealand. Ifølge undervisningsdepartementet har dette ført til at skolene har liten frihet til å utvikle ulike faglige tilbud. For å øke konkurransen mellom skolene planlegger de en kraftig reduksjon i den statlige styringen av innholdet i skolene. Håpet er at den enkelte skole vil utvikle en egenart og således konkurrere om elvene ut ifra kvalitet på undervisningen, pedagogisk innretning osv.

Erfaringene fra New Zealand peker således på at dersom en ønsker aktiv konkurranse mellom skolene, er det ikke nok å gi dem en formell mulighet til det gjennom å innføre fritt skolevalg og stykkprisfinansiering.

1.3.8.2 Bolig

Hovedtyngden av New Zealands familier eier sine egen boliger. Utleiemarkedet er begrenset. Sosial boligpolitikk har siden begynnelsen vært basert på statlig eide boliger, som leies ut til under selvkost til personer med lav inntekt. Det har gitt et godt tilbud til dem som har skaffet seg en subsidiert bolig, men fordi det var liten gjennomstrømning i disse boligene var det et begrenset antall familier som ble hjulpet. Etter regjeringens oppfatning var derfor dette et lite hensiktsmessig system. Den offentlige boligmassen ble derfor solgt, mens myndighetene i stedet innførte en «pengene følger brukeren»-ordning rettet mot det som tidligere hadde vært målgruppen for de statseide husene for å subsidiere husleien. Ved hjelp av egen inntekt og dette tilskuddet ble det forutsatt at målgruppen skulle kunne finne akseptable boliger på utleiemarkedet.

Endringene har ikke vært evaluert, men ifølge Finansdepartementet har boligmarkedet i mindre grad enn forutsatt kunnet tilby passende boliger av tilfredsstillende standard. Det vurderes om en skal gå tilbake til den tidligere ordningen med statseide boliger med subsidiert leie.

1.4 Erfaringer med benchmarking

Nedenfor gis en kortfattet dokumentasjon av enkelte eksempler på benchmarking innenfor offentlig sektor der konkurranseelementet mellom de sammenlignede enhetene er vektlagt, både innen statlig og kommunal virksomhet.

Eksemplene er hentet fra forskjellige land. Eksemplene er ikke dekkende for dn benchmarkingsvirksomheten som foregår i de enkelte landene.

Benchmarking er brukt som virkemiddel i mange land som virkemiddel for å effektivisere ressursbruk. Mye av denne benchmarkingen legger forholdsvis liten vekt på konkurranseelementet, Ofte handler benchmarkingen om overvåkning som grunnlag for å identifisere ineffektivitet, eller benchmarkingen har som hovedformål å overføre læring fra de mest effektive virksomhetene.

1.4.1 Norge

Benchmarking av elektriske nettvirksomheter «NM for kraftnett»

Hvert år siden 1994 har Energiforsyningens Fellesorganisasjon (EnFO) arrangert et såkalt norgesmesterskap for kraftnett. Gjennom dette sørger EnFO for at bransjen har sin egen metode for sammenligning av effektivitet i nettvirksomheten. Gjennom denne skapes en form for konkurranse som virker stimulerende i nettvirksomheten, som er et naturlig monopol. Nettmesterskapet etablerer et referansesystem for netteffektivitet. Det forteller hva som er bra, og hva som er dårlig. Ved å delta i slike sammenligninger får verkene detaljert informasjon om egen virksomhet, som er til stor nytte i deres arbeid med å effektivisere virksomheten.

Da den norske elbransjen ble deregulert i 1991, kom også nettvirksomheten i fokus.

For å få et grunnlag for benchmarking av elektriske nettvirksomheter utviklet seks norske elverk (i 1993) sammen med konsulentselskapet IGP Energidata AS en metode for måling av effektivitet. Metoden ble det første året benyttet til å foreta en sammenligning av effektiviteten mellom disse seks, men året etter ble flere elverk invitert til å delta. For å få opp deltakelsen ble sammenligningen kalt «NM for kraftnett» og arrangementet overlatt til EnFO. Slike mesterskap har siden vært arrangert hvert år. Om lag 70 deltakere har deltatt hvert år i distribusjonsnettsklassen.

I modellen (som kalles EFFOMETER) betraktes nettvirksomheten som bestående av flere delaktiviteter. For å beregne virksomhetens totale effektivitet sammenlignes eller «benchmarkes» hver av delaktivitetene. For å kunne gjøre dette beskrives aktivitetene med tre størrelser.

• totale årlige driftskostnader pluss kapitalkostnader og kostnader som skyldes redusert kvalitet (kundenes avbruddskostnader)

• størrelsen eller volumet på det tekniske apparatet eller den organisasjonen som er satt inn for å løse oppgaven

• størrelsen på den oppgaven som skal løses

Ved å bruke disse størrelsene, og antall kilowatt som årlig transporteres gjennom nettet, er det mulig å beregne kostnader for å operere systemet og kostnader for å utbygge det, sett i forhold til størrelsen på den oppgaven som skal løses. Ved å sammenligne disse kostnadene med de laveste som er observert, «best demonstrerte praksis», kan det beregnes hvor effektivt systemet drives (driftseffektivitet), og hvor effektivt systemet er dimensjonert for å løse oppgaven (volumeffektivitet). Driftseffektiviteten kan påvirkes på kort sikt, volumeffektiviteten kan påvirkes på lang sikt. Til sammen beskriver disse to faktorene aktivitetenes totale effektivitet. Ved å veie sammen effektiviteten til hver aktivitet kan hele virksomhetens effektivitet beregnes. Som angitt er den beregnede effektiviteten relativ, dvs. at den er estimert ved en sammenligning med den best observerte måten å drive og bygge nettet på (med korreksjon for ulike rammebetingelser).

De gjennomførte analysene viser at det teoretiske potensialet blant deltakerne i distribusjonsklassen varierer fra 0 (best demonstrerte praksis) til 45 %, med en middelverdi på om lag 28 %. Dette betyr at distribusjonsverkene i Norge i forhold til den mest effektive nettvirksomheten kan redusere sine kostnader med om lag 28 %. Dette representerer en verdi på omtrent 3 mrd. kroner per år, noe som utgjør et betydelig uutnyttet effektiviseringspotensial i forhold til situasjonen i dag.

Foruten totalresultater som angitt ovenfor gir resultatene fra NM også informasjon om effektivitet innenfor hvert virksomhetsområde eller aktivitet, og dermed muligheter for elverkene til å gå mer i dybden der potensialene er størst. På denne måten representerer NM et startpunkt for «prosess-benchmarking» og «process-reengeneering». Deltakelse gir også informasjon om egen utvikling fra år til år, og gir muligheter for en nærmere sammenligning med mer «like» verk.

Slike sammenligninger gir også et godt utgangspunkt for en dialog både med kunder og ansatte. Resultatene gjør det lett å vise hva som fungerer bra, og hva som trenger forbedringer i egen virksomhet. Resultater kan også benyttes som grunnlag for målformuleringer i strategiarbeidet og benyttes som verktøy i resultat- og målstyringsarbeidet.

Benchmarking av brukertilfredshet med kommunale tjenester

Norsk Gallup gjennomfører hvert år en nasjonal brukerundersøkelser der brukerne av kommunale (og fylkeskommunale/statlige) tjenester vurderer hvor tilfreds de er med tjenestene. Til sammen foretas det 15000 - 25000 intervju på landsbasis. Gallup tilbyr samme undersøkelse til enkeltkommuner der det trekkes ut et betydelig større antall brukere fra den aktuelle kommunen enn i den nasjonale undersøkelsen. Den nasjonale databasen over brukeres tilfredshet med tjenester setter Gallup i stand til å tilby enkeltkommuner sammenligning mellom brukertilfredsheten i kommunen med landsgjennomsnitt, fylkesgjennomsnitt, gjennomsnitt av kommuner av samme størrelse osv.

Kommuner som utsetter seg selv for sammenligning med resten av landet når det gjelder brukertilfredshet med tjenestene, skaffer seg selv et verktøy for å kunne drive kvalitetsutvikling knyttet til tjenestene. Det er naturlig for kommunene å gripe fatt i de tjenestene der brukertilfredsheten er lav sammenlignet med andre. Kvalitetsutvikling når det gjelder subjektiv brukertilfredshet, kan knyttes til å forbedre egenskapene ved selve tjenesteproduksjonen, eller den kan knyttes til å påvirke brukernes forventningsdannelse når det gjelder tjenesten.

Benchmarking innenfor Kystverket

Kystverkene i de nordiske landene arbeider med et forholdsvis omfattende benchmarkingsopplegg. Benchmarkingen foregår mellom landene og likeartede funksjoner i det enkelte land. Benchmarkingen omfatter bl.a. los, losbåter, administrasjon, utstyr, service, priser, lønninger og sikkerhet.

Resultater av benchmarkingen viser bl.a. at den norske losvirksomheten er svært effektiv i forhold til de andre nordiske landene når det gjelder utnytting av losenes og losbåtførernes tid og utnytting av losbåtene. Norge kom imidlertid svakest ut blant de nordiske landene når det gjelder administrasjon, dvs. at benchmarkingen synliggjorde et effektivitetspotensial i norsk lostjeneste når det gjelder utgifter til administrasjon.

Rikstrygdeverket

I forbindelse med arbeidet knyttet til serviceerklæringer gjennomfører Trygdeetaten regelmessige sammenligninger mellom de regionale og lokale nivåene i etaten, dvs. mellom trygdekontorene og fylkestrygdekontorene. Benchmarkingen omfatter så vel kvalitative data knyttet til brukertilfredshet som mer objektive mål for kvalitet (saksbehandlingstider). Av de kvalitative forholdene benchmarkes trygdekontorene mot hverandre når det gjelder forhold som

• total brukertilfredshet

• i hvilken grad det kommuniseres forståelig

• tilfredshet med muligheter for å gjøre timeavtale

• ventetid ved sentralbord

• skrankepersonalets serviceinnstilling

• tilfredshet med saksbehandlingsresultat

• ventetid i ekspedisjonen

• tilfredshet med saksbehandlers serviceinnstilling

• saksbehandlers faglige dyktighet

• tilfredshet med åpningstider ved telefonhenvendelser

• i hvilken grad det er mulig å snakke uforstyrret med saksbehandler

• tilfredshet med den personlige oppfølgingen du får på trygdekontoret

• tilfredshet med i hvilken grad du får forståelse for dine behov

• tilfredshet med den informasjonen du får på trygdekontoret

• i hvilken grad du får tilgang til en fast saksbehandler

• tilfredshet med saksbehandlingstid

Når det gjelder slike kvalitative forhold, jf. ovenfor, og mer objektive forhold (saksbehandlingstider), viser resultatene at det er betydelige forskjeller mellom trygdekontorer og fylker. Ved at slike ulikheter dokumenteres og kommuniseres åpent i etaten, oppstår det en slags konkurransesituasjon mellom fylker og kontorer. Kommunikasjon omkring resultatforbedringer trekkes inn i styringsdialogen mellom Rikstrygdeverket og fylkestrygdekontorer.

Samdata

SAMDATA SYKEHUS er en årlig rapport som utgis av SINTEF NIS (Norsk institutt for sykehusforskning). Formålet med SAMDATA SYKEHUS er å presentere bearbeidede og sammenlignbare styringsindikatorer og analyser av utviklingstendenser for de somatiske sykehusene. Målet er at dette skal bidra til et bedre grunnlag for styring, forskning, planlegging og evaluering. Det utarbeides en tilsvarende SAMDATA-rapport for den psykiatriske fylkeshelsetjenesten (SAMDATA PSYKIATRI).

Begge rapportene er utarbeidet på oppdrag fra Sosial- og helsedepartementet. Tabelldelen gir detaljert informasjon om enkeltsykehus og fylkeskommuner. Denne informasjonen kan utnyttes i benchmarkingssammenheng. Informasjonen dokumenterer at det er ulikheter mellom sykehus, fylkeskommuner osv. når det gjelder effektivitet i tjenesteproduksjonen. Slik informasjon kan medvirke til å utløse det effektiviseringspotensialet som er til stede.

Benchmarking av renholdstjenester i Forvaltningstjenesten

AAD gav i tildelingsbrevet for 1992 Forvaltningstjenesten i oppdrag å sammenligne bruk av egne tilsatte med bruk av eksterne renholdsfirmaer til renhold i regjeringskvartalet. Det ble satt i gang et renhold- og miljøprosjekt, REM-prosjektet, som så på ulike måter å organisere renholdet på. En sammenligning av kostnads- og kvalitetsnivå med private renholdsbyråer inngikk som en viktig del av prosjektet. Sammenligningen viste at renhold i egen regi ikke kunne konkurrere prismessig med eksterne renholdsfirmaer, men at kvaliteten på renhold i egen regi var bedre enn private firmaers renhold. I fase 2 av prosjektet utredet Forvaltningstjenesten en effektivisering av renholdet.

I forlengelsen av prosjektet ble renholdstjenesten omorganisert til mindre enheter med mer ansvar, jobbrotasjon og rullering av ansvarsområder. I etterkant av denne omorganiseringen har Forvaltningstjenesten gjennomført målinger og vurderinger av effektiviteten i renholdet i egenregi i forhold til oppsatte mål, i forhold til tidsseriedata og i forhold til tre - fire andre virksomheter. I 2. tertial 1996 konkluderte en med at Forvaltningstjenestens utgifter knyttet til renhold i egen regi lå innenfor markedets priser på tilsvarende tjenester.

Forvaltningstjenesten ønsker å videreføre denne formen for sammenligning, gjerne med et større antall eksterne virksomheter. For å oppnå større grad av troverdighet vurderer den også å engasjere et eksternt firma til å stå for sammenligningsstudien. I dag gjør forvaltningstjenesten dette selv. De vurderer også å øke kvaliteten på sammenligningsstudien, bl.a. gjennom en mer inngående vurdering av overheadkostnadene og større fokus på sammenlignbare kvalitetskriterier.

Dette eksemplet tar utgangspunkt i faktiske observasjoner. På kostnadssiden innhenter Forvaltningstjenesten selv data fra de virksomhetene de ønsker å sammenligne seg med. På kvalitetssiden har de engasjert eksterne til å kontrollere.

Forvaltningstjenesten sammenlignet både internt (egne lokaler med forskjellige renholdsfirmaer) og eksternt (renhold i private firmaer). Da den første sammenligningen viste at Forvaltningstjenesten ikke kunne konkurrere på pris, bestemte Forvaltningstjenesten seg for å se på organisering, arbeidsprosesser osv. for å få til effektivisering. Ansatte i Forvaltningstjenesten var bl.a. på studietur til en svensk kommune og så på en alternativ måte å organisere arbeidet på. På mange måter fungerte dette altså som en klassisk benchmarkingsprosess, selv om de ikke formelt innledet et partnerskap med denne virksomheten.

Selve benchmarkingsstudien, dvs. sammenligningen mellom egne renholdstjenester og renholdstjenester som utføres av eksterne, private renholdsfirmaer, ble initiert av Forvaltningstjenestens overordnede departement, AAD. I forbindelse med denne sammenligningen tok så Forvaltningstjenesten selv initiativ til en gjennomgang av organisering og prosesser med sikte på å gjøre egne renholdstjenester konkurransedyktige i forhold til eksterne renholdsfirmaer.

Eksemplet dokumenterer at benchmarking brakte Forvaltningstjenestens utgifter til renhold i egen regi ned til samme nivå som markedets priser på tilsvarende tjenester, dvs. kostnadsbesparelser.

Jernbaneverket

Jernbaneverket er et statlig forvaltningsorgan som har ansvar for det offentlige jernbanenettet som blir stilt til disposisjon for godkjente jernbaneforetak. Jernbaneverket har i løpet av de senere år innført bruk av benchmarking bl.a. for å kunne måle effektivitetsutviklingen i sin egenproduksjon sett i forhold til eksterne produsenter, for på denne måten å kunne oppnå effektiviseringskrav som blir satt til virksomheten.

Bruken av benchmarking betinger tilgang til et godt datamateriale til grunn for sammenligningen mellom likeartete virksomheter. På grunn av ulike rammebetingelser for jernbanevirksomhetene i de ulike land er det vanskelig å foreta direkte sammenligninger mellom jernbaneinfrastrukturforvalterne. Jernbaneverket deltar sammen med de andre europeiske jernbaneforvalterne i et prosjekt i regi av den internasjonale jernbaneorganisasjonen UIC, der en på tross av ulike rammebetingelser, analyserer produktiviteten for hhv. drift, investerings- og vedlikeholdsprosjekter innen de ulike lands jernbanevirksomheter. Dette er et prosjekt som kan være nyttig for å effektivere Jernbaneverkets driftsapparat på områder med begrenset mulig het for bruk av anbud.

Pleie- og omsorgssektoren

SNF (Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning) presenterer i SNF-rapport 4/99 flere eksempler på DEA-analyser 107 i pleie- og omsorgssektoren.

To hovedoppgaver i sosialøkonomi ved Universitetet i Oslo (Ropphaugen 108) og (Kongsrud 109) beregner effektivitet i eldreomsorgsinstitusjoner i Oslo. Produksjonen måles i disse studiene ved antall institusjonsplasser (av forskjellige slag), og ressursbruken måles ved lønnsutgifter, vareinnsats og en beregnet internhusleie (Ropphaugen) eller brutto areal (Kongsrud). Den enkelte institusjon betraktes som produksjonsenhet. Ropphaugen beregner et innsparingspotensial på 30 mill. 1991-kroner, mens Kongsruds innsparingspotensial er på 1,6 % og 2,7 %. Ingen av undersøkelsene har med kvalitetsmål i sine analyser, men drøfter betydningen av kvalitet i sammenheng med effektivitet.

Johansen beregner effektivitet i eldreomsorgsinstitusjoner i Oslo og Bergen og finner relativt små forskjeller mellom institusjoner i Oslo og Bergen. Spesifikasjonen av produkter og innsatsfaktorer samsvarer med Ropphaugen og Kongsrud. Kvalitet er ikke med i analysen. Johansen har også beregnet produktivitetsutviklingen blant institusjonene i Oslo for perioden 1991 - 94. Denne er beregnet ved hjelp av Malmquist-indeksen. Innsparingspotensialet er beregnet til 8 % i Oslo og 6 % i Bergen. Produktivitetsberegningene viser at samtlige institusjoner i Oslo har hatt en fremgang i perioden 1991 - 94, og fremgangen skyldes i hovedsak skift i frontteknologien. Kalseth og Magnussen 110 har benyttet såkalte GERIX-data til å beregne effektivitet i 40 kommuner. GERIX-data er individuelle brukeropplysninger og gjør det mulig på en bedre måte å ta hensyn til heterogenitet i produktene.

Erlandsen 111 beregner effektivitet i 471 kommuner (inkluderer bydeler for Oslo, Bergen og Trondheim), ved hjelp av DEA-metoden. Fire kommuner er ikke med på grunn av manglende data. Dette er en av få studier som sammenligner effektiviteten i alle landets kommuner innenfor pleie- og omsorgssektoren. Produksjonen måles her ved antall brukere av hjemmetjenester og antall beboere på institusjon med heldøgns omsorg. Brukere og beboere er inndelt i tre aldersgrupper for å ta hensyn til at forskjellige aldersgrupper kan ha behov for forskjellig pleieintensitet. Ressursbruken måles ved årsverk og andre driftsutgifter. Enerom er med som en indikator for kvalitet. Tjenesteproduksjonen er spesifisert ved elleve produkter og to innsatsfaktorer (kvalitet regnes som produkt). Dataene er basert på den nasjonale pleie- og omsorgsstatistikken i Statistisk sentralbyrå. Produksjonsøkningspotensialet er beregnet (i gjennomsnitt) til 21 %. Gjennomsnittlig effektivitet er mindre i små kommuner enn i store kommuner. I 1995 var samlede utgifter i kommuneforvaltningen (dvs. kommuner og fylkeskommuner) på 27,8 mrd. kroner. Effektivitetstallene er satt i sammenheng med data for organisering og brukertilfredshet. Det er også kontrollert for dekningsgrader, kommunestørrelse, og om kommunen er en HVPU-kommune osv. Regresjonsanalysene viser ingen sammenheng mellom brukertilfredshet og kommunestørrelse.

Somatiske sykehus

Rønningen og Magnussen 112 bruker DEA-metoden til å beregne produktivitetsutviklingen for 44 somatiske sykehus over perioden 1990 - 94. Dataene dekker lokal- og sentralsykehus. Resultatene viser at det har vært en gjennomsnittlig produktivitetsvekst i perioden på 2,8 % og hovedforklaringen er skift i frontteknologien. I undersøkelsen finner man ingen systematiske forskjeller i produktivitetsvekst mellom ulike typer av sykehus. Det er benyttet regresjonsanalyse til å estimere sammenhengen mellom produktivitetstallene og ulike forklaringsvariabler.

Hagen 113 beregner teknisk effektivitet i norske somatiske sykehus for årene 1989 og 1990. Analysene er basert på data for 58 enheter i 1989 og 60 enheter i 1990. Produksjonen måles ved tre produkter (antall innlagte pasienter vektet med relativ pleietyngde, antall dagpasienter og antall dager for langtidspasienter), og ressursbruken måles ved to innsatsfaktorer (årsverk, leger og sykepleiere, årsverk administrasjon, teknisk personale, servicepersonale osv.). Hagen benytter DEA. Han finner en gjennomsnittlig effektivitet (innsatsfaktorbesparende retning) lik 0,91 (1989) og 0,90 (1990). For gjennomsnittsenheten er dermed innsparingspotensialet på hhv. 9 % og 10 %. Hagen har også beregnet kostnadseffektivitet i tråd med en indeks utviklet ved SINTEF NIS (Norsk institutt for sykehusforskning). Indeksen er definert slik at et sykehus som har kostnader lik gjennomsnittet på landsnivå, får tallet 1. Sykehus som har høyere kostnader enn landsgjennomsnittet, får da et indekstall større enn 1 og vice versa. Hagen finner en negativ korrelasjon mellom teknisk effektivitet og kostnadseffektivitetsindeksen. Dette innebærer at økt teknisk effektivitet går sammen med forbedret kostnadseffektivitet.

Videregående skole

Bonesrønning og Rattsø 114 analyserer effektivitetsforskjeller mellom videregående skoler i Norge. I studien analyserer de sammenhengen mellom ressursbruk og elevresultater i den videregående skole i et opplegg som rangerer skolene etter effektivitet. De tar utgangspunkt i at det norske skolesystemet er svært sentralisert både med hensyn til faglig innhold og finansiering, og at like muligheter og standardisert undervisning er viktige kjennetegn. I studien undersøker de om videregående skoler underlagt en slik likhetspolitikk («Equalization Policy») faktisk produserer det ønskede utfall, og om elevresultatene er koblet til ressursbruken i skolen.

I studien benyttes frontfunksjonsanalyse til å analysere variasjoner i effektivitet mellom videregående skoler. De videregående skolene betraktes som produksjonsenheter som transformerer ressurser til elevresultater. Metoden identifiserer såkalt «beste praksis» - teknologi observert i det aktuelle utvalget av skoler. Effektiviteten til hver enkelt skole måles i forhold til en referansefront bestående av «beste praksis» - skoler.

Skolene antas å ha to produksjonsmål. Det første er antall uteksaminerte elever for et gitt år. En elev som har bestått eksamen (eller fått godkjent vitnemål), kan sies å oppfylle et visst minstemål på kunnskapsnivå og derfor være et relevant mål for skolens produksjon. I artikkelen argumenteres det for at man også må inkludere kvalitetsmål på skolene gjennom å gradere elevenes resultater. Det antas å være en viss avveining for skolen å produsere mange elever og gode elever. I studiene inkluderes derfor et produksjonsmål kalt gjennomsnittlig kunnskapsøkning.

Mens det første produksjonsmålet er enkelt å tallfeste, byr det andre på problemer. Hvordan måle elevenes kunnskapsøkning i perioden de er ved en videregående skole? Bonesrønning og Rattsø tar utgangspunkt i en modell for å måle marginal skoleeffekt utviklet i en amerikansk studie. Kunnskapsnivå ved avslutning av videregående skole (målt ved eksamenskarakterer) er en funksjon av kunnskapsnivå ved inngangen til videregående skole (målt ved ungdomsskolepoeng) og den aktuelle skolens marginale bidrag til kunnskapsøkning. Skolens marginale bidrag til kunnskapsøkning estimeres ved hjelp av regresjonsanalyse. I motsetning til den opprinnelige modellen tar ikke Bonesrønning og Rattsø hensyn til familiebakgrunn.

I studien spesifiseres fire forskjellige modeller for skoleproduksjon. I samtlige modeller antas skolens produksjon å være en funksjon av lærerinnsats som eneste innsatsfaktor. De fire modellene skiller seg ved at produksjonen (output) spesifiseres forskjellig. I den første modellen måles skolens produksjon kun ved antall uteksaminerte elever. Modellen er svært enkel og benyttes først og fremst som en referansemodell. Forskjeller mellom skoler er her et resultat av skolestørrelse eller teknisk effektivitet.

Modell 2 er en utvidelse av modell 1 ved at elevenes gjennomsnittlig kunnskapsøkning (marginal skoleeffekt) inkluderes som et separat produksjonsmål for skolen. Formuleringen er generell, og det gjøres ingen a priori - antakelser om vektlegging av de to målene. I modell 3 derimot antar man at skolens produksjon kan karakteriseres ved produktet av de to produksjonsmålene. Denne produksjonsformuleringen antar en gitt avveining mellom de to målene: antall uteksaminerte elever og gjennomsnittlig kunnskapsøkning. To skoler har den samme totale verdiøkning dersom 10 % lavere gjennomsnittlig kunnskapsøkning i den ene er kompensert med 10 % flere eksamenskandidater i den andre.

Konsekvenser av den norske likhetspolitikken studeres i modell 4. Modell 3 utvides til å skille mellom såkalte høyt presterende elever og lavt presterende elever. Skillet gjøres på grunnlag av elevenes poengsum fra ungdomsskolen. Skolenes verdiøkning måles separat for hver elevgruppe. Det undersøkes om skolene følger eliteprofil eller utjevningsprofil som undervisningsstrategi. En skole følger en elitestrategi dersom den produserer gode resultater for høyt presterende elever, men dårlige resultater for lavt presterende elever. En utjevningsprofil innebærer imidlertid at skolen produserer høy gjennomsnittlig kunnskapsøkning for lavt presterende elever, mens for høyt presterende elever er kunnskapsøkningen lav. Det kan også forekomme skoler hvor den marginale skoleeffekten er høy for begge elevgrupper, eller hvor den marginale skoleeffekten er lav for begge elevgrupper. 115

I studien måles teknisk effektivitet. Skalaeffektivitet kunne potensielt vært målt, men Bonesrønning og Rattsø mangler data om klassestørrelse. Effektivitetsmålet som benyttes, er såkalt produksjonsøkende teknisk effektivitet (output-effektivitet). Tolkningen av dette er at en skole er teknisk effektiv hvis det ikke er mulig å øke produksjonen uten å øke mengden av noen av innsatsfaktorene. Alternativet er å måle innsatsfaktorbesparende teknisk effektivitet (input-effektivitet), hvor en skole er inputeffektiv dersom det ikke er mulig å redusere bruk innsatsfaktorer uten å redusere produksjonen. I beregningen av produksjonsøkende teknisk effektivitet i de videregående skolene benyttes dataomhyllingsanalyse. Det antas såkalt VRS-teknologi (variable returns to scale). Metoden innebærer at man etablerer en referansefront som består av skoler med «beste praksis» - teknologi, dvs. de skoler som har den høyeste produksjonen for en gitt mengde innsatsfaktorer. Fronten er en stykkevis lineær kombinasjon av skoler med «beste praksis» - teknologi.

Kunnskapsnivå ved avslutning av videregående skole måles ved eksamenskarakterene i de fire sentrale fagene norsk, matematikk, samfunnskunnskap og engelsk. Her benyttes data på individnivå (for den enkelte eksamenskandidat) til å beregne gjennomsnittlig karakternivå for den enkelte skole. Det benyttes også data om kunnskapsnivået ved avslutning av ungdomsskolen, hvor det beregnes et gjennomsnittlig karakternivå for de elevene som begynner på den enkelte videregående skole. På grunnlag av den enkelte elevs karakterer fra ungdomsskolen fordeles elevene enten i gruppen høyt presterende elever eller i gruppen lavt presterende elever. Det er også data om antall lærere per 100. elev fordelt på den enkelte videregående skole.

Studien dokumenterer signifikante variasjoner i gjennomsnittlig verdiøkning per elev mellom norske videregående skoler. Variasjonen i elevresultatene er ikke positivt korrelert med variasjoner i ressursbruken (som varierer mye). Det betyr at det er liten eller ingen sammenheng mellom skolens ressursbruk og elevenes resultater. Man kan derfor konkludere med at det er store effektivitetsforskjeller mellom de videregående skolene. Effektivitetspotensialet beregnes til ca. 25 %.

I analysen ble det skilt mellom høyt og lavt presterende elever i den hensikt å belyse den norske likhetspolitikken. Resultatene fra analysen viser at store og mellomstore skoler produserer gode resultater for høyt presterende elever, mens denne gruppen kommer dårlig ut i små videregående skoler (som kombinerer både allmennfag og yrkesfag). Noen av de mindre skolene har bedre resultat for lavt presterende elever, og noen av de mindre og nyere skolene gjør det dårligere for både lavt og høyt presterende elever.

De store og mellomstore skolene med gode resultater for høyt presterende elever er hovedsakelig gamle, mens de små skolene i stor grad er etablert de to siste tiårene. Konklusjonen som trekkes, er at de høyt presterende elevene er taperne i den ambisiøse likhetspolitikken for den norske videregående skolen. Enda verre er det at resultatene til lavt presterende elever i de mindre skolene er blandede. Beste praksis er karakterisert ved eldre skoler med en tradisjon for akademiske krav og disiplin.

1.4.2 Danmark

Budgetredgjørelse 97, Tema: kvalitet og effektivitet i kommuner og stat

Budgetredgjørelsen for 97 116, utarbeidet av Finansministeriet i Danmark, er i stor grad bygd opp som en benchmarking mellom danske kommuner. I likhet med eksemplet ovenfor er også dette eksemplet kjennetegnet ved at offentliggjøring av rangeringen (av kommunene) er det elementet som bidrar sterkest til å skape konkurranse. Offentliggjøringen skaper åpenhet omkring den enkelte kommunes effektivitet og kvalitet i produksjonen av ulike tjenester, sammenlignet med andre kommuner. At kommunens innbyggere/brukere/velgere får kjennskap til slike forhold, gir motivasjon/incitamenter hos ansvarlige politikere / kommunalt ansatte til å konkurrere.

Budgetredgjørelsen viser at det til dels er betydelige forskjeller mellom kommunene både når det gjelder utgiftsnivå og resultat. I redegjørelsen presenteres også data for brukertilfredshet med de ulike kommunale tjenestene. Det går klart frem av dataene at det ikke er noen sammenheng mellom utgiftsnivå og brukertilfredshet. Det er det samme som at brukerne i dyre kommuner ikke er mer tilfredse enn brukerne i de kommunene som avsetter mindre penger til offentlige ytelser.

Staten, ved Finansministeriet, er initiativtaker til benchmarkingen mellom de danske kommunene. Det er også Finansministeriet som offentliggjør resultatene av benchmarkingen.

Det er foreløpig ikke dokumentert effektiviseringsgevinster/kostnadsbesparelser som følge av benchmarkingen mellom danske kommuner. Slike effekter vil ev. kunne registreres over tid. I Norge kan den informasjonen som blir samlet inn i KOSTRA-systemet, utnyttes på samme måte som i eksemplet fra Danmark, som en form for konkurransebenchmarking.

Budgetredgjørelse 99

Et kapittel i budgetredgjørelsen fra 1999 viderefører arbeidet med de seneste årenes utgaver av budgetredgjørelsen med systematiske sammenlignenede analyser av forskjellige elementer i det danske velferdssamfunnet. Dette skjer i form av benchmarkingsanalyser av fire viktige velferdsområder: arbeidsformidlingen, politiet, folkeskolen og førtidspensjonsområdet. Benchmarkingsanalysene søker bl.a. å avdekke forskjeller i hva de enkelte institusjoner får ut av innsatsen på de enkelte områdene. Formålet er å få ressursene til å rekke lenger ved produktivitets- og effektivitetsforbedringer. Dette kan bl.a. skje ved styrket erfaringsutveksling, hvor de beste institusjonene lærer fra seg.

Den danske strukturovervåkningen

Finansministeriet i Danmark har på vegne av Regjeringen utarbeidet rapporten (450 sider): Strukturovervåkning - internasjonal benchmarking av Danmark. Rapporten dokumenterer et betydelig arbeid der Danmark sammenlignes med seks andre land (USA, Japan, Nederland, Sverige, Frankrike og Tyskland). Utvalget av sammenligningspartnere er ikke tilfeldig. Danmark sammenlignes med disse landene når det gjelder et betydelig antall utvalgte nøkkeltall som antas å være av betydning for en positiv langsiktig utvikling i dansk velferd og velstand. Hensikten med overvåkningen er å identifisere de nøkkeltall der Danmark avviker fra de andre landene (positivt/negativt). Dette bygger bl.a. på erfaringer med at velstandsutviklingen belastes når man kommer for sent i gang med å rette opp ubalanser. Systemet bidrar til å sette fokus på behovet for tilpasninger, slik at Danmark på lengre sikt er sikret en plassering i toppen av listen over land med høy velstand og velferd.

Strukturovervåkningen er knyttet til bl.a. følgende parametrer:

Del 1: Produktivitet og ervervsforhold

• velstand og produktivitet (produktivitet i den samlede økonomien, i privat sektor mm.)

• konkurranseforhold (internasjonale prissammenligninger, næringslivets inntjening, graden av åpenhet for utenlandsk konkurranse, konkurranse i tele- og energisektoren)

• innovasjon (resultater av innovasjonsinnsatsen, investeringer i innovasjon, samspill om innovasjon, virksomheters organisatoriske omstilling)

• forskning, IT og telekommunikasjon

• virksomhetenes adgang til kapital

• utenrikshandel og direkte investeringer

Del 2: Trafikk, infrastruktur og miljø

• trafikkpolitikk (investeringer i infrastruktur, trafikkmengder, miljø- og trafikksikkerhet, kollektivtrafikk, godstransport)

• miljø og energi (CO₂, ozonlaget, luftforurensning, renovasjon, grunnvann/drikkevann/kloakk, næringsstoffer i store elver, pesticider, den offentlige sektors innsats og regulering av miljø-/energiområdet og økologiske fødevarer

Del 3: De overordnede rammebetingelser

• makroøkonomiske rammebetingelser (overskudd på statsbudsjettet, offentlig gjeld, inflasjon, rente, valutakurs, betalingsbalanse, utenlandsgjeld, investeringsnivå)

• skatteforhold (skattesystemet og strukturforhold, beskatning av arbeidsinntekt, indirekte skatter, grønne avgifter, kapitalbeskatning)

• arbeidsmarkedets innretning (arbeidstilbud og utnyttelse av arbeidskraftpotensialet, ledighet, arbeidskraftens utdanningsnivå, arbeidsmarkedets funksjonsevne)

• utdanning (effektivitet, kvalitet, samspill med arbeidsmarkedet)

Del 4: Velferd og offentlig service

• helse (generell helsetilstand, utgifter, produktivitet og tilfredshet i helsevesenet)

• sosial trygghet og omfordeling (inntektsfordeling, minstelønn, økonomisk sikkerhet ved bortfall av inntekt, ordninger for personer med nedsatt ervervsevne, selvmordshyppighet)

• barnefamilienes vilkår (fertilitet og familiestruktur, offentlige utgifter til barnefamilier, arbeidsmarkedsforhold, fødselspermisjon, tilbud til barn under skolealder, overføringer til barnefamilier, barnefamilienes inntekter)

• eldres vilkår (demografiske forhold, offentlige utgifter på eldreområdet, pensjonssystemer, inntektsforhold, servicetilbud)

• offentlig organisasjon, styring og menneskelige ressurser(tilfredshet med og tillit til offentlig sektor, offentlig sektors organisasjon og oppgavefordeling, kvalitet og omkostningseffektivitet i oppgaveløsningen, de menneskelige ressurser i offentlig sektor)

• den offentlige sektors tilgjengelighet (gjennomgang av de konkrete ytelser)

Strukturovervåkningen viser bl.a. at Danmark kommer godt ut av sammenligningen, og at særtrekkene i dansk politikk fastholdes framover for å oppnå enda bedre resultater. Sammenligningen med andre land tyder imidlertid på at det utestår vesentlige strukturpolitiske utfordringer i forhold til utvikling i velstand og produktivitet. Også når det gjelder utnyttelse av globaliseringens muligheter, næringslivets innovasjonsinnsats og konkurranseproblemer i enkelte bransjer, har danskene et forbedringspotensial.

Den danske kvalitetsprisen

Danskene har benyttet den europeiske kvalitetsmodellen som utgangspunkt for forbedringsarbeid i offentlig sektor. Den danske kvalitetsprisen for offentlig sektor ble lansert i 1997. Ideen bak kvalitetsprisen er å stimulere den løpende kvalitetsutviklingen i offentlige virksomheter.

Den form for kvalitet som premieres i den danske kvalitetsprisen, dreier seg om de arbeidsrutiner, prosedyrer og metoder som kan sikre en bedre kvalitet i ytelsene. Fokus er på hvordan ledelse og medarbeidere i fellesskap løpende utvikler metoder og arbeidsrutiner for å sikre bruker- og medarbeidertilfredshet og å sikre gode resultater. Den danske kvalitetsprisen fokuserer altså på kvaliteten i prosessene og ikke på produktenes kvalitet. Bakgrunnen for dette er at offentlige virksomheter har forskjellige økonomiske og politiske rammer å arbeide innenfor. Det er derfor lagt vekt på å se på kvalitet som noe relativt - nemlig best mulig kvalitet innenfor de gitte økonomiske og politiske rammer.

Kvalitetsprisen for offentlig sektor er en anerkjennelse og synliggjøring av de offentlige virksomheter som arbeider systematisk med kvalitetsutvikling på et høyt nivå. Virksomheter må dokumentere sitt kvalitetsarbeid i søknaden sin. Prisen gjelder for tre år. Etter tre år må en virksomhet ev. søke på nytt. Prisen gis til flere virksomheter fordi prisen skal være en anerkjennelse av forskjellige typer offentlig virksomhet.

Når en virksomhet har mottatt kvalitetsprisen, er det mulig å gå videre og konkurrere med de beste private virksomhetene i Danmark og Europa i regi av hhv. Den Danske Kvalitets Pris og Den Europeiske Kvalitetspris.

Det utdeles også en pris ved navn «På vei mot kvalitetsprisen». Denne gis til virksomheter som på kort tid har oppnådd svært gode resultater, som fungerer som pionerer på eget område, men som ennå ikke når opp til kravene som er knyttet til kvalitetsprisen. «På vei mot kvalitetsprisen» gis for ett år om gangen.

Den danske kvalitetsprisen er først og fremst rettet inn på virksomhetsnivå i brukerorienterte institusjoner. Det er et krav at virksomheten har et selvstendig personal-, budsjett- og resultatansvar og eksterne brukere. For kommuner blir modellen benyttet i forhold til enkeltvirksomheter, da den antas best egnet på virksomhetsnivå. Det er derfor ikke mulig for en kommune å søke denne prisen for hele den kommunale virksomheten.

Arbeidet med Kvalitetsprisen er organisert på følgende måte:

• En priskomité ledet av statsministeren fatter vedtak og utdeler prisen til vinnerne.

• Et bedømmelsesutvalg vurderer hvilke søkere som er kvalifisert til en anerkjennelse, og innstiller forslag til prismottakere til priskomiteen.

• Kvalitetsprisens sekretariat tar seg av henvendelser i søkeperioden og innsamlingen av søknader. Sekretariatet er plassert i Finansministeriet.

• Et koordinatorutvalg tilknyttet sekretariatet er ansvarlig for selve bedømmelsesprosessen og kontakten med det som kalles assessorene (de som foretar den eksterne vurderingen). Utvalget koordinerer assessorkorpset, som vurderer og gir poeng til søknadene. Koordinatorutvalg og assessorkorps besettes etter offentlig utlysning (anbud).

Den europeiske kvalitetsmodellen (EFQM) benyttes som utgangspunkt for vurderingen av virksomhetenes kvalitet. Vurderingen foretas både gjennom en selvevaluering i forhold til de ni kriteriene i kvalitetsmodellen og gjennom en vurdering fra utenforstående i det såkalte assessorkorpset.

Det er ikke dokumentert kostnadsbesparelser eller kvalitetsøkninger i dansk forvaltning som en følge av bruk av kvalitetsprisen.

1.4.3 Sverige

Ekonomiadministrativ vardering av statliga myndigheter

Regjeringen i Sverige vedtok i 1993 at økonomistyringsfunksjonen i samtlige statlige virksomheter skal underlegges en vurdering hvert år fra og med regnskapsåret 1994-95. Riksrevisjonsverket, som er ansvarlig for gjennomføringen, skal hvert år sette en «karakter» på økonomistyringen i hver enkelt statlig virksomhet. Mindre statlige virksomheter og virksomheter under avvikling er unntatt. Vurderingen av hver enkelt virksomhet er basert på en konserndel og en mer myndighetsintern del. Riksrevisjonsverket besvarer selv konsernspørsmålene. Disse er i hovedsak knyttet til forholdet mellom regjeringen og myndigheten, f.eks. revisjonsberettelser, regnskapsrapportering i tilknytning til statsregnskapet, håndtering av lån osv. Den myndighetsinterne delen som besvares av myndigheten selv (spørreskjema), inneholder bl.a. spørsmål omkring effektiviteten i håndteringen av fordringer/gjeld, tydeligheten og presisjonen i regnskapsføringen av inntekter og utgifter. De myndighetsinterne spørsmålene kvalitetssikres av revisor. Til sammen blir myndighetene vurdert i forhold til 17 konsernspørsmål og 27 myndighetsinterne spørsmål.

Riksrevisjonsverket legger til grunn en tredelt karakterskala for vurdering av hver enkelt myndighet: fullt tilfredsstillende, tilfredsstillende og ikke tilfredsstillende.

En liste som rangerer samtlige statlige virksomheter etter karakterskalaen, blir gjort offentlig, og tilflyter samtlige virksomheter. På denne listen navngis myndighetene, og det fremgår om myndigheten har fått karakteren fullt tilfredsstillende, tilfredsstillende eller ikke tilfredsstillende. Det er ikke knyttet andre konsekvenser til det resultat som den enkelte myndighet oppnår, enn offentliggjøring av rangeringen. Slik offentliggjøring kan imidlertid i seg selv utgjøre en sterk konkurransefaktor. De resultatforbedringene som er oppnådd i perioden 1994-95 og frem til 1997, kan tyde på det. Andelen virksomheter som har fått karakteren fullt tilfredsstillende, har økt fra 44 % i 1994-95 til 81 % i 1997.

Eksemplet illustrerer en form for konkurransebenchmarking av interne støttefunksjoner (økonomistyring) i samtlige statlige virksomheter. Dersom det legges opp til å sammenligne resultater av offentlig virksomhet, vil benchmarkingen i større grad måtte omfatte mer likeartede virksomheter, eller virksomheter som produserer samme produkt/resultat. Eksemplet gir klare indikasjoner på kvalitetsforbedringer som følge av benchmarking med offentliggjøring av rangeringen.

1.4.4 Storbritannia

Storbritannia er antakelig det landet i verden som har arbeidet mest med benchmarking i offentlig sektor. Et av de største benchmarkingsprosjektene er en del av Next Steps - reformen og har vakt betydelig interesse i flere andre land.

Siden 1996 har Efficiency & Effectiveness Group i Cabinet Office drevet prosjektet UK Public Sector Benchmarking. Prosjektet er satt i gang for å hjelpe offentlig sektor (først og fremst de relativt nyopprettede Next Steps - virksomhetene) med å forbedre sin virksomhet gjennom å foreta egenvurderinger i forhold til den europeiske kvalitetsmodellen. Denne modellen ble opprinnelig utviklet for bruk i privat sektor, og benyttes av virksomheter i hele Europa. Ifølge de prosjektansvarlige i England har benchmarkingsprosjektet vist at modellen er godt egnet også for offentlig sektor.

Prosjektet ble satt i gang i april 1996 som et pilotprosjekt med deltakelse fra 30 virksomheter. I fase én i prosjektet ble British Quality Foundation (BQF) valgt til å foreta en benchmarkingundersøkelse basert på den europeiske kvalitetsmodellen. Det ble vurdert slik at dette ville være mindre kostnadskrevende enn å utarbeide en egen modell for offentlig sektor. I fase to i prosjektet, fra april 1997 til januar 1998, ble bruken av modellen utvidet. Hittil har over 100 virksomheter deltatt i prosjektet.

Prosjektet er nå inne i en fase tre (april 1998 til april 2001), hvor en bygger på de tidligere erfaringene som viser at det er vanskelig for en organisasjon å få fullt utbytte av bruk av modellen uten bistand fra eksterne veiledere. Prosjektet (Cabinet Office) har derfor forhandlet frem avtaler med fire ledende firmaer som skal yte ulike tjenester i forbindelse med virksomhetenes egenvurdering. Bistand gis i form av kurs, skriftlig materiell og individuell veiledning for virksomhetens ledelse, til faste priser.

Cabinet Office har hatt et viktig ansvar for å initiere og oppmuntre til bruk av modellen. All deltakelse fra virksomhetene har vært frivillig, og det er fremhevet at dette først og fremst skal være et verktøy for virksomhetene selv.

De sentrale myndigheter har valgt EFQM-modellen, og de har også valgt hvilke typer vurderingsverktøy som skal benyttes. Cabinet Office har ikke selv foretatt noen form for opplæring, men har inngått avtaler med to konsulentfirmaer om ulike opplegg for virksomhetene. Inngåelsen av rammeavtaler med konsulentfirmaene har medført lavere pris for de deltakende virksomhetene. De deltakende virksomhetene forholder seg direkte til disse selskapene i valg av opplegg. Cabinet Office har også et ansvar for å dele ut ulike typer priser som er rettet mot offentlig sektor, og de arrangerer videre en årlig benchmarkingskonferanse for statlig sektor.

Civil Service College, som er en etat underlagt Cabinet Office, har opprettet en database med resultatene fra virksomhetene som ønsker å sende inn sine poeng. Denne databasen skal brukes som sammenligningsgrunnlag for de ulike virksomhetene og benyttes som veiledning i beste praksis. Virksomhetene skal være sikret anonymitet, men Civil Service College kan bringe sammen virksomheter etter «blind dating». Ingen virksomheters resultater vil bli gitt videre til andre uten samtykke. I praksis viser det seg at enkelte virksomheter er skeptiske til hvor godt de er sikret anonymitet. Dersom det blir satt på spissen er de usikre på om Civil Service College som et forvaltningsorgan kan unnlate å opplyse regjeringen eller parlamentet om virksomhetenes resultater.

Evalueringen som er foretatt av prosjektet, viser at det er oppnådd mye i form av hjelp for ledelsen i virksomhetene til å vurdere sterke og svake sider ved organisasjonen. Prosjektet har også gjort det mulig for deltakerne å sammenligne sin virksomhet med andre deltakeres virksomhet, private bedrifter og etter hvert også offentlige virksomheter i andre land. Virksomhetene ble bl.a. sammenlignet med et gjennomsnitt av 400 private britiske virksomheter, og med en standard som er satt av UK Quality Award-vinnerne. Next Steps er et reformprogram for statsforvaltningen i England som ble lansert i 1988. Det mest sentrale trekket ved Next Steps-reformen er de organisasjonsmessige/strukturelle endringer som er gjort i forvaltningen. Hensikten har vært å opprette såkalte executive agencies (virksomheter) av de mer operasjonelle delene av sentralforvaltningen.

De britiske erfaringene peker på at en vurdering opp mot den europeiske kvalitetsmodellen må ses som et diagnoseverktøy som gjør det mulig for organisasjoner å måle sine egne resultater, identifisere sterke og svake sider, prioritere forbedringstiltak og måle hvor effektive de er. En slik selvvurdering er ikke et forbedringsverktøy i seg selv, men bruk av modellen sikrer at alle deler av virksomheten blir vurdert. Dette bedrer muligheten for en mer objektiv vurdering av hvor en forbedring vil gi størst «avkastning».

Det er ikke dokumentert kostnadsbesparelser eller kvalitetsøkninger som en følge av prosjektet.

Bruk av EFQM-modellen - erfaringer fra en virksomhet

National Health Service Pensions Agency (NHS Pensions Agency), som deltar i Next Steps - reformen, er en pensjonskasse for de ansatte i det offentlige helsevesen. Virksomheten har benyttet EFQM-modellen som utgangspunkt for en selvvurdering to år på rad, og var i 1998 i ferd med å starte vurderingsprosessen for tredje gang.

Virksomheten har benyttet modellen for å prioritere sin innsats videre. Resultatene av vurderingen er brukt som grunnlag for den årlige strategi- og planleggingsprosessen. Modellen har også dannet en felles referanseramme i kommunikasjonen internt og i dialogen med overordnet departement.

De har også sett det som viktig å identifisere svakheter som kommer fram pga. utilstrekkelig datamateriale. NHS Pensions Agency har i vurderingen lagt vekt på at synspunkter fra ulike deler av virksomheten skal komme frem. Ikke minst har de sett at dette er viktig fordi en ser en tendens til at ledelsen i en virksomhet gir høyere poengsummer enn dem som er plassert lavere i organisasjonen. Denne tendensen bekreftes for øvrig av de prosjektansvarlige i Cabinet Office.

NHS Pensions Agency mener selv at modellen gir god mulighet for:

• en gjennomgang av hele organisasjonen

• å utvide perspektiver på egen virksomhet

• en strukturert innfallsvinkel til virksomhetsplanlegging

• et eksternt blikk på organisasjonen (spesielt hvis en også benytter en ekstern assessor)

• sammenligning med konkurrenter

• funksjonell benchmarking

• økt nivå på diskusjoner og forståelse i organisasjonen

• teambygging i virksomheten

Selv om NHS Pensions Agency mener at det er hensiktsmessig og viktig å foreta selvevalueringer etter EFQM-modellen, peker de på enkelte ulemper ved bruk av modellen. Den største ulempen er at det er relativt ressurskrevende å sette seg inn i modellen, frigjøre tid til å samle dokumentasjon og gjøre poengberegningene.

I tillegg til at bruken av modellen er ressursintensiv, mener NHS Pensions Agency at modellen har følgende ulemper:

• Det er begrensinger i den programvare som benyttes for å gjøre poengberegninger

• (verktøyet).

• Det er en tendens til at en legger for mye vekt på ikke-kjerneområder.

• Det kan være vanskelig å identifisere dokumentasjonen («bevisene»).

• Det kan være problemer med å identifisere hva som skal omfattes av gjennomgangen, dvs. finne organisasjonens «grenser». Dette kan være spesielt vanskelig i offentlig sektor.

Det er ikke dokumentert kostnadsbesparelser eller kvalitetsøkninger i National Health Service Pensions Agency som et resultat av prosjektet.

1.4.5 Nederland

Benchmarking i vannforsyningssektoren.

På bakgrunn av økende krav fra innbyggere og politikere om innsyn i effektivitet i nederlandsk drikkevannssektor er det gjennomført en benchmarking av 18 vannforsyningsselskaper. Benchmarkingen er gjennomført av The Netherlands Waterworks Association (VEWIN) og Andersen Consulting.

Som et resultat av arbeidet er den nederlandske regjeringen nå i ferd med å innarbeide krav til bruk av benchmarking som en del av lov om vannforsyning.

Benchmarkingen ble gjort på områdene vannkvalitet, service, miljø, pris og effektivitet. Metoden ble utviklet av Andersen Consulting i samarbeid med vannforsyningsselskapene.

Vannkvaliteten ble målt ved hjelp av en vannkvalitetsindeks, basert på standarder bestemt i lov, og verdier målt av vannforsyningsselskapene.

Servicenivået ble målt i forhold til i hvilken grad selskapene greide å leve opp til kundenes forventninger knyttet til områder som høflighet, pålitelighet, oppmerksomhet og forståelse for kundens problemstillinger, samt erfaringer med ulike typer kontakt.

Hensyn til miljøet ble målt ved hjelp av måleverktøyet The environmental-oriented life-cycle analysis (m-LCA), som bl.a. tar for seg områder som energiforbruk, bruk av kjemikalier, og direkte utslipp. I tillegg ble det registrert i hvilken grad selskapene benytter seg av resirkulering, og hvordan de bevarer og forbedrer vannkildene og omkringliggende fauna og flora.

Alle inntekter og kostnader relatert til drikkevannsforsyning har vært vurdert. I første omgang ble prisene sammenlignet på bakgrunn av fem forbruksscenarioer. Deretter ble kostnadene sammenlignet på bakgrunn av fem kostnadskategorier: skatt, kapitalkostnader, nedskrivninger, driftskostnader og prosessrelaterte kostnader.

Resultatene fra studien indikerer at det finnes klare forbedringsmuligheter innenfor sektoren. Resultatene gir selskapene en objektiv vurdering av deres relative posisjon sammenlignet med sektoren generelt og «den beste i klassen». Selskapene, inkludert «den beste i klassen», er nå i gang med ulike forbedringsinitiativer.

1.4.6 Australia

Benchmarking i velferdssektoren.

Den lokale velferdssektoren i Australia har fokusert på hvordan den skal drives effektivt for å levere kvalitetstjenester. Sektoren kjennetegnes av knappe ressurser, og det har derfor vært viktig å vurdere resultatene i forhold til hvordan eksisterende ressurser blir brukt.

Følgende eksempel er hentet fra velferdssektoren generelt. Tanken var at sektoren som sådan skulle måles, og at forbedringer i f.eks. de organisasjonene som scoret lavt, ville føre til en total forbedring innenfor sektoren.

Benchmarkingen tok sikte på å måle effektivitet og produktivitet. Benchmarkingen viste at det var betydelige forskjeller i effektivitet og produktivitet mellom de sammenlignede virksomhetene, og at samfunnet som helhet kan oppnå et bedre tjenestetilbud for mindre ressurser ved at alle hever sitt prestasjonsnivå opp til den beste (best practice). The Australian Community Health Associations erfaring er at benchmarking har ført til forbedrede prosedyrer og bedre resultater for brukerne. Foreningen har utviklet et kvalitetskontrollprogram som også er tatt i bruk av offentlige virksomheter.

Internasjonal benchmarking av «waterfront services»

Studien fokuserer på avgifter og servicenivå overfor brukere av havneområder i Australia og i en rekke sammenlignbare land. Offentlig aktivitet gjennom det offentliges oppgaver er behandlet spesielt.

Flertallet av havner som ble målt i benchmarkingen, var offentlige eide. Det offentlige yter kjerneservice, f.eks. dokking, mens tilleggstjenester som f.eks. stuing er privatisert. Graden av offentlig eierskap påvirker benchmarkingen. Større grad av involvering fra det offentliges side øker sannsynligheten for at havnevesenet har oppgaver ut over det som er forretningsmessig lønnsomt. Ikke-kommersielle aktiviteter kan føre til at kostnadene blir høyere enn de ellers ville vært.

Hensikten med studien har vært å identifisere forskjeller i resultater, og ev. områder for potensiell forbedring. Benchmarkingen ble gjort på områdene tilfredshet, pålitelighet og produktivitet. Tilfredshet og pålitelighet reflekteres gjennom størrelsen på avgifter, punktlighet, pålitelighet og kvalitet på lasten.

Produktivitet ble målt i forhold til bruk av arbeidskraft og kapital. Rapporten fra studien viser bl.a. at australske havneavgifter gjennomgående er høyere enn amerikanske og europeiske.

1.4.7 EU

Elleve av femten EU-land deltar frivillig i prosjektet «Performance indicators in the European Union». Det er til sammen utviklet ca. 800 resultatindikatorer innenfor ti viktige politikkområder. Indikatorsystemet danner utgangspunkt for bl.a. benchmarking mellom landene på viktige politikkområder (sosial/arbeidsmarked, helse, transport, miljø, finans, politi osv.).

Innenfor sosial- og arbeidsmarkedspolitikk er det til sammen utviklet 156 indikatorer (68 nøkkelindikatorer). Ni av medlemslandene er aktive mht. benchmarking.

Dette er en form for benchmarking mellom land basert på indikatorer utviklet for å måle resultat/tilstand på samlede politikkområder. Indikatorene representerer best practice.

En arbeidsgruppe innenfor EU-kommisjonen, The High Level Group on benchmarking, har som oppgave å vise hvordan benchmarking kan brukes som et verktøy for å utvikle og skape konkurransekraft. SIQ Benchmarking Centre i det svenske Instituttet for Kvalitetsutvikling skal i den forbindelse utarbeide en delrapport om benchmarking i offentlig sektor. Rapporten vil ventelig inneholde en rekke vellykkede benchmarkingsprosjekter, særlig i undervisnings- og helsesektoren. Erfaringer fra et prosjekt der det samfunnsvitenskapelige fakultetet ved Universitetet i Stockholm benchmarkes mot Universitetet i Oslo, er gode når det gjelder å oppnå kvalitetsforbedringer.

Parallelt med at benchmarking gjennomføres ved å sammenligne likeartede virksomheter, satser også EU på å videreutvikle EFQM-modellen. Denne er nærmere beskrevet i vedlegget kapittel 4.4 under Storbritannia, som har kommet langt i raffineringen av denne modellen. Det dynamiske, eller endringsorienterte, perspektivet i kvalitetsmodellen ble understreket.

EIPA, European Institute of Public Administration, fungerer som et sekretariat for dette arbeidet. Ansvaret for fremdriften ligger på det landet som har formannskapet i EU.

EIPA og EU synes i stor grad å satse på internasjonal benchmarking og å videreutvikle kvalitetsmodellen for å stimulere til mer veldrevne offentlige virksomheter innenfor EU.