5 Erfaringer med de ulike konkurranseformene

I dette kapittelet analyserer vi de fire konkurranseformene i forhold til de fem vurderingskriteriene som ble operasjonalisert i kapittel 4.2. Virkemidlene er vurdert i forhold til hverandre i kapittel 5.5.

De nasjonale og internasjonale erfaringene som analysen er basert på, er gjengitt i vedlegget. I noen grad refererer vi i dette kapittelet direkte til vedlegget. For å få innsikt i det helhetlige analysegrunnlaget som ligger til grunn for dette kapittelet, anbefaler vi at du går gjennom vedlegget.

Utvalget har gått gjennom relevant litteratur om Norge, det antatt viktigste om Sverige og Danmark og hovedlinjene i de viktigste internasjonale erfaringene.

Utvalget har lagt vekt på å finne fram til forskningsbasert litteratur og offisielle dokumenter fra de respektive land. Vi har også hatt god nytte av OECDs arbeid om konkurranseeksponering av offentlig virksomhet.

Oppsummeringen av analysen er gjort i neste kapittel.

5.1 Etablering av konkurransemarkeder

5.1.1 Effektivitet

Konkurranseeksponeringen skjer ved at et tidligere offentlig monopol fratas eneretten og må konkurrere i et marked.

Etablering av konkurransemarkeder er et virkemiddel som er blitt tatt i bruk innenfor flere sektorer i nær alle OECD-land de siste 10-15 årene. Hovederfaringen synes å være at dette virkemiddelet leder til en mer effektiv produksjon ved at tjenestene produseres billigere enn tidligere. Storbritannia og New Zealand er de to land som har størst erfaring med dette virkemiddelet over lengre tid, og som har evaluert effektene. Sverige 1 har i betydelig grad satset på å etablere konkurransemarkeder, men det foreligger i beskjeden grad evalueringer av effektene.

En OECD-studie 2 har sett på effektene av etablering av konkurranse i sektorer hvor det offentlige tidligere hadde monopol. Studien tar for seg seks sektorer i åtte OECD-land. Bildet på hvor stort effektiviseringspotensialet er, varierer, men det understrekes at konkurransen leder til en mer effektiv produksjon. OECD har blant annet med utgangspunkt i denne studien gitt en generell politikkanbefaling, om etablering av konkurransemarkeder som et velegnet virkemiddel, nettopp i forhold til å sikre en mer effektiv produksjon.

Effektivitetsaspektet understrekes særskilt i de land som har erfaring med dette over lengre tid, som Storbritannia 3. Før reformeringen av det statlige eierskapet gikk ca. 20 % av statsbudsjettets utgiftsside på New Zealand til statsbedriftene. I dag går alle med overskudd og er netto bidragsytere til budsjettets inntektsside. I Storbritannia synes også erfaringen å være at tidligere monopolvirksomheter som eksponeres for konkurranse, gis et insitament til å produsere mer effektivt. Dette understrekes av både den forrige konservative Major-regjeringen og dagens Labour-regjering, som viderefører denne politikken. En forutsetning for å realisere effektivitetsgevinsten er at reell konkurranse etableres gjennom markedsutvikling. Det har ikke alltid lyktes i Storbritannia. Dette er nærmere beskrevet i kapittel 5.1.5.

I vedlegget er tre deregulerte sektorer vurdert for Norges del. 4 I kraftsektoren har effektivitetsgevinsten hittil ligget i kapasitetstilpasning og lavere resultatmarginer. Det er knapt gjort investeringer i økt kraftproduksjon siden 1991, mens etterspørselen etter elektrisitet har steget med 3-5 % per år i denne perioden. Naturlige variasjoner som skyldes «vær og vind», gjør at en ikke uten videre kan betrakte endringer i pris som et utrykk for endringer i effektiviteten. Derimot synes reduserte resultatmarginer og bedre kapasitetsutnyttelse å være et resultat av økt konkurranse. Den samfunnsøkonomiske gevinsten ligger i sparte investeringer og en bedre balanse mellom produksjonskapasitet og etterspørsel enn tidligere.

Når det gjelder effektene av dereguleringen som har funnet sted innenfor telesektoren, har prisene falt, og det er et større oppmerksomhet på kostnadssiden i Telenors virksomhet. Det er ikke gjort noen systematiske studier som vurderer konkurransens effekt mot det forholdet at effektivitetsgevinstene også er teknologidrevet. En bør likevel kunne anta at begge deler har hatt betydning.

For legemiddelområdet er det for tidlig å si noe om konkurransen leder til effektivitetgevinster.

Eksemplene fra New Zealand og Storbritannia kan tyde på at det er konkurransen og ikke nødvendigvis privatiseringen som genererer effektivitetsforbedringene. Det innebærer at beslutning om et statlig selskap, delprivatisering eller privatisering ikke er avgjørende for å realisere effektivitetsgevinster av en konkurransesituasjon. Det som imidlertid understrekes i de internasjonale erfaringene, er at selskapsledelsen må gis betingelser til å opptre forretningsmessig. Implikasjoner av dette behandles under delkapittelet om styring og demokratisk kontroll i 5.1.3.

På New Zealand er New Zealand Post og jernbanen «flaggskipene» når det gjelder betydningen av konkurranse, og et forretningsmessig sentrum i virksomheten. Posten har redusert bemanningen med 30 %. Jernbanen reduserte arbeidsstokken fra 30 000 til 5 000. Det hevdes at begge selskapene har opprettholdt og sågar hevet kvaliteten på tjenestene, portotakstene er redusert og er blant de laveste i verden.

Mye av effektivitetsgevinsten på New Zealand og også i Storbritannia har vært knyttet til reduksjon av manuelle oppgaver som følge av ny teknologi osv. Oppsigelser av særlig ufaglærte arbeidstakere har vært konsekvensen. På New Zealand har oppsigelsene i stor grad skjedd i distriktene, der det er et svakere markedsgrunnlag. På New Zealand synes en i mange tilfeller å ha gitt opp de distriktspolitiske målene knyttet til bosetting og tjenestetilbud i de tynnest befolkede områdene. Dette synes helt overlatt til markedskreftene. Det gjør at overføringsverdien må vurderes kritisk. Vi behandler dette særskilt i kapittel 5.1.4.

Det er vanskelig å si hvor stort effektiviseringspotensialet er som følge av deregulering og etablering av konkurransemarkeder. Hvor veldrevet virksomheten var før dereguleringen, påvirker selvsagt forbedringspotensialet. Konsesjonsvilkår, krav i generelle lover og forskrifter og for eksempel prisregulering vil være med på å avgjøre hvor store effektiviseringene vil kunne bli. Politiske mål knyttet til for eksempel sysselsettingen i selskapene vil påvirke hvor stort effektiviseringspotensialet er. Det vil derfor være vanskelig å angi på et generelt grunnlag hvilket effektiviseringspotensial som foreligger ved bruk av dette virkemiddelet.

I kapittel 2 drøftet vi visse momenter knyttet til stordriftsfordeler som argument for å unnta en virksomhet fra konkurranse og beholde et statlig monopol. Eksempler på betydelige stordriftsfordeler kan en finne for eksempel i skinnegangen for jernbanen, telenettet og i overføringsnettet for elektrisk kraft. Forutsetningen for å etablere konkurransemarkeder for denne type tjenester er at tjenesteleverandører gis tilgang til nettverkene.

5.1.2 Kvalitet

OECD oppsummerer i sin flernasjonale studie at i tillegg til effektivitetsforbedringene i selve produksjonen leder konkurransen med flere leverandører til at mangfoldet i tjenestene blir bedre, kvaliteten blir høyere, det generelle servicenivået mot brukerne bedres, og insitamentet til å framskaffe nye produkter blir sterkere.

Både i Storbritannia og på New Zealand har bedret kvalitet og servicenivå blitt brukt av de offentlige myndighetene som begrunnelser for etablering av konkurranse. De evalueringene som har vært gjort etter at dereguleringen har vært gjennomført, bekrefter det samme.

Hovedbildet synes å være at konkurransen leder til at tilbyderne må holde høy kvalitet på sine tjenester for å konkurrere om, og ikke minst beholde, brukerne. Det forutsetter imidlertid at markedet fungerer. Dette utdyper vi nærmere i kapittel 5.1.5, som behandler betydningen av å utvikle og opprettholde markedskonkurranse som en viktig forutsetning for bruk av dette virkemiddelet.

I Norge synes dereguleringen av kraftmarkedet å ha ledet til en bedre forståelse for etterspørrernes behov fra krafttilbydernes side. Leveringskvaliteten er blitt bedre som en følge av at tilbyderne har fått en bedre markedsforståelse, bedre konsumentinformasjon om priser og markedsforhold. Tilbyderne tilbyr også nye kontraktsformer og har generelt en mer aktiv holdning overfor enkeltkunder.

I telesektoren er bildet det samme. Leveringskvalitet, kundetjenester, ulike tjeneste- og abonnementstyper synes i først rekke drevet fram som en følge av konkurranse om kundene. Dette kan på den annen side bidra til å skape et uoversiktlig marked når oppsplittingen av tjenestene blir for store.

På noen områder kan muligens bredden i tjenestetilbudet snevres inn over lengre tid. 5 Dette kan imidlertid motvirkes ved å stimulere nye leverandører til å etablere seg i markedet.

For å kapre og beholde kundene vil konkurransen normalt lede til at virksomhetene gis et insentiv til å holde en høy kvalitet på sine tjenester i tråd med kundenes ønsker og behov. Imidlertid fører ikke konkurransen nødvendigvis til at alle politisk ønskelige kvalitetskrav ivaretas. Det er bare de kvalitetskrav det er betalingsvilje for, som vil bli framskaffet i et marked.

I de tilfeller hvor markedet selv ikke ivaretar de kvalitetskrav myndighetene ønsker for den aktuelle tjenesten, vil en kunne sikre et ønsket kvalitetsnivå bl.a. ved hjelp av følgende alternative styringsvirkemidler:

• Lover og forskrifter

• Konsesjoner

• Kjøp av tjenester

Virkemidlene er nærmere beskrevet i kapittel 5.1.3.

Bruk av de alternative styringsvirkemidlene for å sikre kvalitet ser en blant annet innenfor tele- og legemiddelområdet i Norge. Storbritannia har også svært bevisst brukt reguleringsteknikker blant annet for å sikre et tilstrekkelig kvalitetsnivå på tjenestene. Sektortilsynene har hatt et særlig ansvar for å overvåke kvalitetsnivået.

5.1.3 Styring og demokratisk kontroll

Ved etablering av konkurransemarkeder er ideen at konkurransen leder til bedret kvalitet, lavere priser og dermed mer tilfredse brukere. Til sammen vil dette føre til mer effektiv ressursbruk. Men selv om alle disse effektene realiseres, behøver ikke alle politiske styringshensyn ivaretas. Det gjelder for eksempel næringspolitiske, distriktspolitiske, fordelingspolitiske, brukerpolitiske og miljøpolitiske mål. Disse målene vil ikke uten videre bli ivaretatt gjennom marked og konkurranse.

Den tradisjonelle måten å ivareta de ovennevte styringshensynene på har vært å kommunisere styringshensynene gjennom kanalene for eierstyringen. OECD advarer mot å blande kommersielle og ikke-kommersielle hensyn i den offentlige eierstyringen av en virksomhet som er i en konkurransesituasjon. Politiske styringshensyn må sikres gjennom andre kanaler enn eierstyringen. Erfaringen fra Storbritannia og New Zealand synes å være at skal en statlig eid virksomhet operere i et konkurransemarked, bør virksomheten ha de samme vilkårene som konkurrentene. Politiske føringer gjennom eierstyringen som påvirker de forretningsmessige beslutningene, vil kunne være en konkurranseulempe.

Retorisk kan dette formuleres som at både butikken og politikken ble skadelidende av en slik sammenblanding. 6 Det innebærer at eierstyringen av den statseide aktøren i størst mulig grad bør fokuseres omkring finansielle mål for selskapet. Skal den statlige aktøren være i konkurranse, vil politiske pålegg gjennom eierstyringen kunne være vanskelig å forene med en konkurransesituasjon.

De landene som har etablert konkurransemarkeder rundt en statlig virksomhet som tidligere har vært monopolleverandør, har lagt betydelig vekt på å etablere en forretningsmessig kultur i virksomheten. 7 Valg av styre og konsernleder har reflektert et slikt endringsperspektiv. Eierstyringen har snarere vært rettet mot forretningsstrategier og finansielle spørsmål enn spørsmål av politisk styringsinteresse. Dette vil gi mest mulig like vilkår som konkurrenter med et privat eierskap.

For en virksomhet i en konkurransesituasjon bør politiske styringshensyn i størst mulig grad ivaretas gjennom de alternative styringsvirkemidlene. En har i de senere år vunnet erfaring med et samlet spekter av alternative styringsvirkemidler. De ulike virkemidlene som kan nevnes, er:

Lover og forskrifter

Lover og forskrifter regulerer overordnede kvalitetsstandarder, regulerer tilgang og hjemler en generell bruk av de virkemidlene som er nevnt nedenfor.

Subsidier og avgifter

Subsidier og avgifter kan benyttes for å støtte det en ønsker mer av, og redusere det en vil ha mindre av. Dette kan ikke minst være aktuelt for å få markedet til å ta hensyn til eksterne virkninger eller andre effekter som påvirker samfunnet. Subsidier og avgifter er ofte motivert ut fra ulike politiske hensyn.

Konsesjoner som virkemiddel

Konsesjonsvilkår har blitt et viktig virkemiddel for å sikre at de samfunnsmessige målene på sektorene blir ivaretatt. Konsesjoner brukes også til å kvalitetssikre tjenesteleverandørene.

I utgangspunktet kan både samfunns- og sektorpolitiske mål søkes ivaretatt gjennom konsesjonene:

• krav om et landsdekkende tilbud av varen eller tjenesten

• krav om en fast leveringstid

• andre spesielle krav på sektoren

Ved siden av at de sikrer at de mer overordnede målene blir ivaretatt, kan konsesjonene også brukes for å sikre at spesielle samfunnspålagte oppgaverivaretas.

Konsesjonene kan være generelle og rettet mot alle aktørene i sektoren, men de kan også være spesielle og knyttet til den enkelte tjenesteleverandør.

Kjøp av tjenester

Et selskap som skal drive rent forretningsmessig, bør ikke ivareta myndighetspålagte oppgaver uten noen form for kompensasjon. Staten kan særskilt kjøpe disse tjenestene. Dette kan være spesielle samfunnspålagte oppgaver eller myndighetsoppgaver som fortsatt ønskes ivaretatt av selskapet. Anbudskonkurranse kan vurderes for kjøp av disse tjenestene.

I forbindelse med deregulering bør oppgaveporteføljen til de selskapene som deltar i markedet, gjennomgås med sikte på å identifisere de samfunnsoppgavene som selskapene har utført, og som ikke vil bli ivaretatt i et konkurransemarked. Dette kan være oppgaver knyttet til totalforsvaret, spesielle ytelser for funksjonshemmede, beredskapslager for medisin osv.

Som nevnt blir slike oppgaver i noen tilfeller pålagt det selskapet eller de selskaper som får konsesjon uten noen form for kompensasjon. Et alternativ til å pålegge selskapene disse oppgavene i konsesjon er at slike oppgaver finansieres gjennom statlig kjøp av tjenester. En bør søke å unngå en situasjon der konsesjoner eksplisitt eller implisitt forutsettes å finansiere samfunnspålagte tjenester ved kryssubsidiering.

Prisregulering som virkemiddel

Et politisk mål som gjelder for flere sektorer, er at tjenester og varer skal tilbys på like vilkår i alle deler av landet. I et konkurransemarked vil nettopp pris være en viktig konkurransefaktor, så ved statlig inngripen i prisfastsettelsen gripes det inn i en av de viktigste forholdene ved konkurranse.

Det vil imidlertid alltid være en viss usikkerhet knyttet til hvor godt markedet vil fungere. I sentrale områder vil ofte flere aktører etablere seg, slik at man vil være sikret god konkurranse. I tynt befolkede områder i distriktene vil det ikke alltid være grunnlag for flere aktører, samtidig som lange avstander osv. vil gi høyere kostnader. Det er derfor mulig å benytte en eller annen form for prisregulering. Graden av prisregulering kan variere, for eksempel like priser eller maksimalpriser.

Eneretter som virkemiddel

Selv om sektorene er åpnet for konkurranse, kan en fortsatt ha rettslig enerett på tjenesteproduksjonen innenfor enkelte områder av en sektors virksomhet. Det kan etableres eneretter innenfor enkelte deler av sektoren som søkes særskilt skjermet for konkurranse. Dette gjelder for eksempel på postområdet, der Posten Norge har enerett på formidling av adressert, lukket, innenriks brevpost opp til 350 gram.

De alternative styringsvirkemidlene synes å sikre de politiske målene på de norske politikkområdene som er analysert, nemlig legemiddelpolitikken og kraft- og telesektoren. 8 De alternative styringsvirkemidlene synes å være velegnet til å ivareta styringsformålene knyttet til landsdekking og ulike kvalitetsdimensjoner knyttet til tjenestens innholdsside.

Etablering av konkurransemarkeder er et virkemiddel som i mindre grad egner seg i kommunesektoren. Kommunene vil i begrenset grad kunne ta i bruk de alternative styringsvirkemidlene som er vurdert, som alternativ til eierstyring. Et virkemiddel som kjøp av markedsmessig ulønnsomme tjenester kan imidlertid benyttes av kommunene.

Den type målsettinger som vil kunne være i konflikt med etablering av konkurransemarkeder, og som ikke lett lar seg ivareta gjennom de alternative styringsvirkemidlene, er spørsmål knyttet til selskapenes lokaliseringsstrategier. Lokaliseringsstrategiene vil blant annet kunne ha konsekvenser for nedleggelse av arbeidsplasser i distriktene. Er virksomheten i konkurranse, bør dette være spørsmål som er overlatt til selskapsledelse og styre. Tendensen i de senere år har vært at myndighetene har vært mer og mer tilbakeholdende med inngripen i slike saker, og at dette mer og mer er blitt overlatt til selskapene, underlagt forretningsmessige vurderinger. 9

Ved vurdering av etablering av konkurransemarkeder bør konsekvensene for den samfunnsmessige styringen vurderes kritisk. En bør særlig vurdere om de samfunnsmessige målene lar seg ivareta gjennom de alternative styringsvirkemidlene, og om eierstyring nær kan bortfalle som styringsvirkemiddel.

5.1.4 Tilgjengelighet for brukerne

For mange samfunnsområder der det offentlige er involvert, er det et sentralt mål at befolkningen skal ha lik tilgjengelighet til de offentlige tjenester uavhengig av bosted og personlig økonomi. Vil etablering av konkurransemarkeder føre til at prisingen i markedet kommer i konflikt med målet om lik tilgjengelighet?

Det er ikke gitt at markedsbaserte priser er «politisk akseptable». Det kan være at tjenesten blir for kostbar for brukerne, både ut fra en sosial og en distriktspolitisk dimensjon.Flere av de alternative styringsvirkemidlene vil være velegnet for å sikre lik tilgjengelighet til tjenestene:

• Konsesjoner som virkemiddel

• Kjøp av tjenester

• Prisregulering som virkemiddel

• Eneretter som virkemiddel

Vi viser til gjennomgangen av disse virkemidlene i kapittel 5.1.3.

Norge har i forhold til mange andre land særegne utfordringer knyttet til den distriktspolitiske dimensjonen. Gjennomgangen av de tre deregulerte sektorene 10 i Norge viser at konsesjoner er et egnet virkemiddel, og at de distriktspolitiske fordelingsmålene ble ivaretatt gjennom de alternative styringsvirkemidlene.

Et sentralt mål på de fleste sektorene, som ofte er med på å begrunne offentlig monopolvirksomhet, er å sikre leveranser av tjenester eller varer til hele landet, på tilnærmet like vilkår. Det er ikke gitt at et selskap som skal drive rent forretningsmessig, vil ivareta dette målet uten noen form for kompensasjon. Staten kan i så fall kjøpe disse tjenestene.

I Norge betaler staten over statsbudsjettet for opprettholdelse av ulønnsomme posttjenster. Dersom markedet selv ikke gir en lik fordeling av et gode, kan staten særskilt kjøpe den respektive tjenesten. Det kan for eksempel være ulønnsomme infrastrukturtjenester. I telesektoren i Norge er det eksempler på kjøp av slike tjenester.

Prisregulering vil også kunne være et virkemiddel. Graden av prisregulering kan for eksempel variere fra faste takster på postområdet til legemiddelpolitikken, hvor en opererer med maksimalpriser. Maksimalpriser gir rom for at konkurransen kan gi lavere priser, samtidig som det er etablert et tak for prisene.

5.1.5 Utvikling og opprettholdelse av markedskonkurranse

Utvikling og opprettholdelse av markedskonkurranse i markeder som tidligere var kontrollert av en offentlig monopolist, er vesentlig for å realisere effektivitets- og kvalitetsgevinster.

I de tidligste fasene av privatiseringsbølgen i Storbritannia 11 var man ikke i tilstrekkelig grad bevisst betydningen av å utvikle konkurransemarkeder da man privatiserte de offentlige monopolene. Dette førte i noen tilfeller til at offentlige monopoler ble avløst av private monopoler. Disse gav store bonuser til ledelsen og høyt utbytte til eierne, noe som satte privatiseringsprogrammet i et svært dårlig lys i opinionen. Dette skjedde i stedet for at brukerne fikk lavere priser. I ettertid har imidlertid Storbritannia gode erfaringer med følgende to tiltak:

• Dele store selskaper og skille ut egne forretningsområder i selvstendige selskaper. En har skilt eventuelle myndighetsoppgaver fra de konkurranseeksponerte aktivitetene. Konkurransemarkeder har dermed blitt etablert innenfor mindre deler av selskapets aktiviteter.

• Etablere alternative tilbydere. Der det har vært vanskelig å få alternative tilbydere, er det eksempler på at man har valgt å dele tidligere monopoler i to eller flere konkurrerende selskaper.

Konkurransen i markedene er avhengig av at myndighetene sikrer nye tjenesteleverandører like konkurransevilkår som den tidligere offentlige monopolisten.

Hvilke reguleringer som er nødvendige for å sikre virksom konkurranse, vil variere noe innenfor de ulike markedene. Enkelte fellesnevnere for hvilke reguleringer som er hensiktsmessige,finnes likevel:

• For at nye konkurrenter skal få samme muligheter til å konkurrere som de tidligere monopolistene, er det nødvendig med regulatoriske grep som hindrer kryssubsidiering mellom konkurranseutsatt og «mindre konkurranseutsatt» virksomhet. Virkemidler for å forhindre kryssubsidiering er offentlige regelverk som sikrer selskapsmessig eller regnskapsmessig skille mellom selskapene.

• Det er nødvendig med reguleringer og kontrollorganer som sikrer konkurrenter tilgang til hverandres nettverk innenfor infrastrukturvirksomhetene. Dette er reguleringer som regulerer tilgangspriser og vilkår med tanke på virksom konkurranse i tjenestemarkedene.

Det er også andre regulatoriske virkemidler en kan benytte for å etablere og sikre virksom konkurranse. Stikkord her kan være å benytte konsesjoner framfor generelle regelverk. Et annet moment er at en i noen grad kan beskytte nyetablerere i markedene. Det siste er særlig aktuelt dersom det er knyttet betydelige investeringer til etableringen.

Det er viktig å etablere hovedelementene i det regulatoriske regimet før nye tilbydere etablerer seg, slik at de som skal operere på markedet, er informert om rammebetingelsene før investeringsbeslutningene tas.

5.2 Anbud

5.2.1 Effektivitet

De erfaringer som er gjort med anbudskonkurranser i Norge, er i hovedsak gjort i teknisk sektor. 12 Undersøkelsene viser at kostnadsbesparelser er oppnådd i varierende grad. Erfaringene tyder ikke på at kostnadene øker som følge av anbudsutlysninger. Innenfor renovasjon, som er den av de kommunale tjenestene hvor anbud er tatt i bruk i størst grad, er det en svak sammenheng mellom bruk av anbud og kostnadsbesparelser. Klarere er bildet innenfor tekniske tjenester som busstransport, ferjesektoren og veisektoren. Her viser undersøkelser at bruk av anbud fører til reduksjoner i kostnadene.

Innenfor helse- og sosialtjenestene er det begrensede erfaringer med anbudskonkurranser i Norge. I eldreomsorgen er det bare enkeltstående tilfeller av anbud i Asker og Moss. 13 Det er ikke klart dokumentert i hvilken grad anbud i disse kommunene har ført til kostnadsbesparelser. Flere kommuner har imidlertid planer om å anbudsutsette helse- og sosialtjenester. For eksempel har flere av Oslos bydeler, samt Bærum, Kristiansand og Trondheim kommune, fattet vedtak om anbudsutsetting.

Erfaringsgrunnlaget i Norge er derfor ikke omfattende nok til at en kan trekke entydige konklusjoner. Materialet i vedlegget tyder på at anbudskonkurranser reduserer kostnadene eller holder kostnadene på samme nivå som tidligere. Det er imidlertid variasjon i hvor store besparelser som oppnås.

De internasjonale erfaringene som er omtalt i vedlegget i kapittel 2.2-2.7, er hentet fra land som benytter anbudskonkurranser i større grad enn Norge. Erfaringer fra disse landene tyder på at anbudskonkurranser som en hovedregel gir kostnadsbesparelser, selv om det også her er betydelige variasjoner. Av våre naboland skiller Sverige seg ut som et land som benytter anbudskonkurranser i større grad enn Norge.

En hovedtendens i internasjonale undersøkelser og erfaringer er at det kan være til dels betydelige besparingspotensial i å benytte anbudskonkurranser. Dette gjelder både innenfor tekniske og «myke» tjenester. Flere undersøkelser viser at anbudskonkurranser kan gi kostnadsbesparelser i størrelsesorden 10-30 %, men samtidig at det er betydelig variasjon i størrelsen på de besparelsene som er oppnådd.Variasjonene finnes både innenfor sektorer, på tvers av land og i de enkelte land som er analysert.

De internasjonale erfaringene kan ikke uten videre overføres til norske forhold. Det kan være spesifikke forhold i hvert enkelt land som kan forklare mye av resultatene. For eksempel blir ofte Sverige brukt som et eksempel på et land som har benyttet anbud med gode resultater når det gjelder kostnadsreduskjoner. Fordi norsk kommunal forvaltning har hatt en strammere personellsituasjon enn den svenske, er det et spørsmål om en kan forvente liknende resultater i Norge. Ethvert land har sine særtrekk, men det bør likevel væreen viss overføringsverdi ved bruk av tilnærmet like virkemidler i land som det ellers er naturlig å sammenlikne seg med, i vår sammenheng særlig Norden.

En interessant problemstilling er om det går et skille mellom tekniske tjenester og mer «myke» tjenester som helse- og sosialtjenester. Det er åpenbart mer krevende å anbudsutsette helse- og sosialtjenester enn tekniske tjenester, fordi målene for produksjonen vanskeligere lar seg spesifisere i kontrakter. En kan imidlertid ikke trekke den slutning at besparingspotensialet er mindre i de «myke» sektorene. Foreliggende rapporter fra blant annet Sverige 14 kan tyde på at det innenfor de «myke» sektorene er mulig å hente ut til dels betydelige besparelser ved å bruke anbudskonkurranser.

Det er forskjell på hvilken måte en måler effektiviteten i de undersøkelsene som er behandlet i vedlegget. De fleste undersøkelser sammenligner produksjonskostnader før og etter at anbudskonkurranser ble tatt i bruk, eller så sammenliknes produksjonskostnadene for dem som har benyttet anbud, og dem som ikke har benyttet anbud. Det varierer i hvilken grad undersøkelsene tar hensyn til bestillerens kostnader i form av administrasjons- eller transaksjonskostnader. Administrasjons- og transaksjonskostnader er kostnader til opplæring av ansatte, utarbeidelse av anbudsdokumenter, vurdering av innkomne bud og oppfølging av kontrakten. Siden det også påløper administrasjonskostnader ved egenproduksjon, er det bare eventuelle tilleggskostnader som påløper som følge av anbudskonkurranser, som er relevante i vurderingen av anbud. Transaksjonskostnadene er normalt størst ved førstegangs anbudsutlysning. Ved gjentatte utlysninger kan utbyder trekke veksler på tidligere erfaringer.

Gjennomgangen i vedleggets kapittel 2 konsentrerer seg mest om erfaringer som er gjort i tilfeller hvor anbud allerede er benyttet, og lite om mulig «overføringseffekt» til virksomhet som ikke er konkurranseutsatt. Eksisterer det en overføringseffekt, vil en undervurdere besparelsene når en sammenlikner kostnader for dem som har konkurranseutsatt, og dem som ikke har gjort det.

Det at anbudskonkurranser synes å føre til kostnadsbesparelser, stemmer godt overens med økonomisk teori. I godt fungerende anbudskonkurranser vil de tilbydere som har lavest kostnader, ha best forutsetninger for å vinne anbudsrunden.

Arbeidsforholdene vil i varierende grad kunne bli påvirket som følge av anbudskonkurranser. I de tilfeller hvor det er snakk om anbudskonkurranser om nyetablert virksomhet eller om virksomhet som alltid har vært utført av private, vil ikke de kommunalt ansatte bli direkte berørt. Det er først når anbudskonkurranser fører til at driften av eksisterende virksomhet overlates til en ny arbeidsgiver, at arbeidstakernes arbeidsforhold vil bli berørt. Studier fra blant annet Danmark 15 viser at graden av medinnflytelse og samarbeid med de ansatte påvirker størrelsen på kostnadsbesparelsene.

Usikkerheten rundt en omstilling synes å være et problem for arbeidstakerne. Erfaringsmaterialet viser at arbeidstakerne bør trekkes inn i prosessen på et tidligst mulig tidspunkt, og gis mest mulig informasjon underveis i en anbudsprosess.

Med hensyn til arbeidsvilkår (lønn, arbeidstider, arbeidsoppgaver osv.) synes erfaringene fra Danmark og Sverige å være at private virksomheter som utfører kommunale oppgaver, ikke tilbyr dårligere arbeidsvilkår enn det offentlige. Også de private arbeidsgivere er avhengig av å tiltrekke seg kvalifisert arbeidskraft. Mulighetene til å tilby dårligere vilkår enn resten av næringslivet er derfor begrenset. Dette er dessuten et felt som lov- og forskriftsverk kan regulere, dersom det oppstår utilsiktete effekter. Den som setter ut tjenester på anbud, kan videre legge inn krav i anbudsmateriale som sikrer ansattes arbeidsvilkår. Det framgår ikke av erfaringsmaterialet i hvilken grad dette faktisk blir gjort.

De observerte innsparingene ser ut til å skyldes bruk av færre faglærte og mer ufaglært arbeidskraft der det er mulig. I erfaringsmaterialet er det ingen entydig tendens til at den nye leverandøren benytter mer deltid enn kommunen. Når deltid velges, er det ofte, som i kommunal sektor, for å få turnuskabalen til å gå opp. Man er ofte mer fokusert på å styrke bemanningen på de tider av døgnet da arbeidsmengden er størst (f.eks. rundt morgenrutiner og måltider ved et sykehjem), og redusere den når det er mer stille perioder. Når ufaglærte eller personell med et lavere formalkompetansenivå brukes mer hos entreprenørene enn i kommunen, er begrunnelsen like gjerne at man ønsker å plassere kompetansen på riktig sted og dermed etablere en flatere organisasjonsstruktur (f.eks. bruke sykepleiere der det er mest bruk for dem, og heller utnytte hjelpepleiernes kompetansepotensial bedre eller fjerne en del mellomledere og heller øke beslutningsmyndigheten på lavere nivåer i organisasjonen). Dette kan bidra til lavere totale personalkostnader. Samtidig er erfaringen at lønnsnivået som oftest ikke er dårligere, men ofte like bra og bedre enn i kommunal sektor.

En annen måte å oppnå besparelser på er å utnytte personalet hardere, med andre ord øke arbeidsbelastningen, for eksempel ved at færre arbeidstakere skal utføre et gitt arbeidsvolum. Erfaringer fra Sverige tyder på at dette skjer i en viss grad, samtidig som det pekes på at bemanning ikke er den eneste faktoren som bør tillegges vekt ved vurdering av arbeidsbelastning. Også forhold som arbeidstilrettelegging, arbeidsmetoder, bruk av hjelpemidler, opplæring osv. bør trekkes inn i vurderingen. Det finnes ikke klare tendenser til at private leverandører er dårligere til å tilrettelegge arbeidssituasjonen enn offentlige, men noen synes å oppleve en hardere arbeidsbelastning.

5.2.2 Kvalitet

Verdien på en vare eller tjeneste som blir produsert, er avhengig av varens kvalitet. En kostnadsbesparelse som går på bekostning av kvaliteten, er således ikke en ren effektiviseringsgevinst. For å vurdere om besparelser av anbudskonkurranser er effektive, må en derfor samtidig vurdere om det har funnet sted kvalitetsendringer. Ønsket om endret kvalitet på tjenestene kan også være et motiv for å benytte anbudskonkurranser. Økt effektivitet som følge av anbudskonkurranser kan benyttes til å øke kvaliteten på tjenestene uten at dette gir økte kostnader for det offentlige.

Verken i de norske eller i de internasjonale erfaringene beskrevet i vedleggets i kapittel 2 finner en noen systematisk sammenheng mellom bruk av anbud og kvaliteten på tjenestene. De studiene som har behandlet emnet, har som hovedkonklusjon at kvaliteten forblir omtrent uendret som følge av anbudsutlysningene. En forklaring på hvorfor en ikke finner noen systematisk sammenheng mellom bruk av anbud og kvalitet, er at flertallet av dem som benytter anbud, ikke har til hensikt å endre kvaliteten samtidig. Erfaringer fra Storbritannia 16 viser at flertallet av dem som tar i bruk anbud, beskriver samme kvalitet i anbudsutlysningen som det en finner i «førsituasjonen». Undersøkelsen viste at den kvalitetsstandarden som ble spesifisert kontraktsmessig, ble oppnådd i 90 % av tilfellene. Dette kan tyde på at kontrakter er et velegnet virkemiddel for å styre og for å oppnå kvalitetsmålsettingene.

Der kvaliteten blir dårligere som følge av anbudsutsetting, synes dette i første rekke å være avhengig av det forarbeidet som blir gjort forut for en anbudsutlysning. 17 Det er viktig at anbudsutlyseren kartlegger arbeidsoppgavene nøye før han eller hun utarbeider anbudsdokumentene. Forarbeidene blir både i norske og utenlandske studier fra blant annet Danmark framhevet som viktigste forklaringsfaktor for oppnåelse av kvalitetsmål. Dersom disse studiene gir et riktig bilde, er hovedproblemet ikke at tjenesteleverandøren ikke følger kontrakten, men snarere at det offentlige ikke spesifiserer kontraktene på en god nok måte. Det kan være krevende å utarbeide gode kravspesifikasjoner.

Et spørsmål knyttet til kvalitet og kontraktsstyring er om det er forskjell mellom tjenestetypene med hensyn til egnethet. Noen tjenestetyper er åpenbart vanskeligere å spesifisere enn andre. Spesielt aktuelt er dette innenfor pleie- og omsorgstjenester, hvor det er mer krevende å spesifisere kontrakter enn for eksempel innenfor tekniske tjenester. Erfaringer fra engelsk fengselsvesen tyder på at det er krevende å gjennomføre anbudskonkurranser når tjenestene er vanskelige å definere. Det britiske fengselsdirektoratet er nå i rettssak med to av de fire private leverandørene av de anbudsutsatte fengslene. Mye taler for å arbeide særlig med selve anbudsprosessen for de tjenestene det offentlige finner vanskeligst å spesifisere og kontrollere.

At det er krevende å spesifisere kontrakter i enkelte næringer, behøver ikke å bety at besparingspotensialet er mindre der enn ellers. Det kan skyldes at disse sektorene normalt er vanskeligst å holde kontroll over også når en driver med egenproduksjon. En kan si at noen tjenester er enklere å utsette for anbudskonkurranser enn andre, men at det er mulig at det ligger et stort besparingspotensial i å anbudsutlyse mer kompliserte tjenester. Erfaringsmaterialet i vedlegget gir ikke grunnlag for å hevde at erfaringene med anbud er bedre innenfor tekniske tjenester enn innenfor myke tjenester. Det en finner, er at utbredelsen i bruken av anbud er større i teknisk sektor enn innenfor helse- og omsorgstjenester. Dette skillet er klarere i Norge enn i de land som danner grunnlag for de internasjonale erfaringene i vedlegget.

Den variasjonen en finner i oppnådd kvalitet, kan for en stor del tilskrives i hvilken grad oppdragsgiveren mestrer utformings- og kontrolloppgaven overfor de virksomhetene som står for produksjonen. Blir disse oppgavene løst tilfredsstillende, er også forutsetningene gode for å oppnå den kvaliteten som bestilles.

Innenfor enkelte sektorer, som helse- og omsorgssektoren, kan stabilitet i seg selv være en kvalitetsindikator. For anbudsutlyseren kan dette være et argument for å utvikle langsiktige, stabile samarbeidsforhold med en leverandør eller foreta virksomhetsoverdragelser med krav om at endringer i utførelsesansvar skal ha minimal virkning for brukerne. Som regel vil en anbudsutsetting innenfor helse- og omsorgssektoren medføre en virksomhetsoverdragelse av personalet og at tjenesten fortsatt skal utføres i eksisterende lokaliteter. Endringer i rutiner vil da kunne finne sted. Anbudsutlyseren kan også ha de to ovennevnte forhold som kontraktskrav, nettopp for å redusere «overgangskostnaden» for klientene. Uansett vil en startfase med ny leverandør av tjenesten være å betrakte som kritisk, spesielt med tanke på kvaliteten.

Anbudskonkurranser kan være et virkemiddel til å øke kvaliteten på tjenestene, dersom det konkurreres om å tilby høyest mulig kvalitet innenfor en gitt budsjettramme. Men denne måten å anbudsutsette på er lite brukt.

Velutviklet bestillerkompetanse synes å være et viktig kriterium for å oppnå fastsatte kvalitetsmål. Fastsettelse av en hensiktsmessig anbudsspesifikasjon krever, særlig for kompliserte tjenester, et grundig forarbeid. Forarbeidet består dels i å skaffe en detaljert oversikt over hvilke behov en tjeneste skal tilfredsstille, dels i å operasjonalisere behovene til en slik form at de kan benyttes i en spesifikasjon. Sistnevnte er mer krevende innenfor myke tjenester fordi behovene for eksempel for god omsorg og pleie ikke er like lett å definere i en kontrakt som utførelsen av en teknisk tjeneste. Etter at det er inngått en kontrakt med en leverandør, kan det også vise seg nødvendig med tett oppfølging av hvordan leverandøren oppfyller kontrakten. Dette stiller ytterligere krav til bestillerfunksjonen i kommuner og statlige etater. Utvikling av bestillerkompetanse i de etater som driver på med eller planlegger anbudskonkurranser, er derfor viktig.

5.2.3 Styring og demokratisk kontroll

Ved anbudsutsetting endres utøvelsen av offentlig tjenesteproduksjon fra hierarkisk styring og organisering av tjenesteproduksjon til en modell hvor myndighet utøves gjennom rollen som bestiller og enekjøper. Det politiske systemets rolle endres fra å tilby tjenestene i egen regi til å organisere etterspørselen etter dem. Nye typer av beslutninger må fattes med et krevende presisjonsnivå, og rutiner for kontroll med måloppnåelse må utvikles. Spørsmålet blir hvordan slike endringer vil kunne påvirke demokratiet og politikernes styring.

Det politiske nivået må, i rollen som bestiller, definere innhold og omfang på hva det vil ha kjøpt ved anbudskonkurranse om å levere tjenester. Uten en slik presisering er det umulig for en privat leverandør å kalkulere et realistisk utgiftsanslag som han våger å binde seg til. Det vil heller ikke være mulig for det offentlige å hevde i etterhånd at man ikke har fått levert det man ønsket. Dette avleder tre implikasjoner for den politiske prosessen:

• Den første er at politisk nivå må danne seg en oppfatning av hvilke (faglig begrunnede) behov og hvilke brukere som skal omfattes i oppdraget. For å få kartlagt dette er det nødvendig med en fagekspertise for å identifisere brukernes behov. For å kunne gjøre denne jobben må fagekspertisen gis relativt klare kriterier, formulert som målsettinger for hva det offentlige skal sørge for blir tilbudt den enkelte..

• For det andre innebærer anbudsutsetting at forholdet mellom beslutningen om ytelsesnivå og beslutningen om kostnadene endres radikalt. I forvaltningsmodellen ligger begge beslutningene i det politiske systemet. Ved anbudsutsetting må man velge hvilken av disse beslutningene man ønsker å kontrollere: enten ved at politikerne fastsetter et bestemt tjenestenivå og deretter lar konkurransen mellom leverandørene bestemme hva dette vil koste, eller ved at politikerne fastsetter en økonomisk ramme og lar leverandørene konkurrere om å levere best mulig tjenester for dette beløpet.

• For det tredje bidrar anbudsutsetting til å konkretisere målene og det kvalitetsmessige innholdet gjennom utformingen av kontrakten mellom kommune og leverandør.

Et viktig aspekt ved konkurranseeksponering er derfor hvordan rollen som politiker endres og knyttes tettere til utformingen av politikken. Rollen som politisk beslutningstaker kommer sterkere fram, mens administrasjons- og eierfunksjoner blir redusert. Politikerrollen endres gjennom fire typer av virkninger 18:

1. Politikerrollens ansvar omstruktureres fra å ha et totalansvar for tjenesteproduksjonen til å ha ansvaret for a) å presisere målsettingene og kvalitetsnivået for den offentlige tjenesteytingen og b) evaluere måloppnåelsen. Behovsprioriteringene må presiseres fordi de skal nedfelles i juridiske kontrakter med private rettssubjekter. Måloppnåelsen må evalueres for å vite om leverandøren oppfyller kontrakten.

2. Nye mekanismer for styring, gjennom to forhold: a) konkurransen mellom private leverandører frambringer korrekt informasjon om det faktiske kostnadsforholdet for et gitt valg av tjenestenivå, og b) faktiske, negative utfall lar seg korrigere ved at en ny leverandør kan velges.

3. Forholdet mellom politiker og fagekspert blir endret, fordi anbudsutsetting innebærer en organisatorisk atskillelse av fagkunnskapen som nødvendig input til det politiske beslutningssystemet (behovskartlegging, evaluering) og fagkunnskapen som input i selve tjenesteproduksjonen.

4. Avlastning gjennom avgrensing. Anbudsutsetting innebærer at det politiske systemet tar ansvar for målsettinger og resultater, og ikke for virkemidlene. Politikeren frigjøres fra et arbeidsgiveransvar. Det bør bli mer tid til rådighet for overordnede oppgaver.

Men det må understrekes at politikerrollen også vil kunne svekkes. Styring gjennom kontrakter innebærer at mulighetene for direkte inngrepsadgang reduseres eller til og med fjernes. Dette vil være med på å svekke ombudsrollen til politikerne, ved at politikernes mulighet til å følge opp direkte henvendelser fra publikum og brukere svekkes. Konsekvensen av dette må veies opp mot anbudsutsettingens mulige fordeler.

Konkurranseeksponering innebærer at det politiske beslutningssystemet fokuserer på målene for bruken av fellesskapets ressurser. Ved anbudsutsetting må målsettingene formes slik at de kan bli til kontraktsbestemmelser i en avtale mellom kommunen og en privat part. Klarere prioriteringer kan bety klarere skillelinjer i politikken, noe som kan stimulere interessen for politikk.

Samtidig må det understrekes at kontrakter basert på en bestiller-utfører-tenkning er rigide og lite fleksible. Det vil være krevende å spesifisere kontrakter på et slikt nivå at endringer i brukerbehov raskt fanges opp, og at tilbudet endres deretter. Dette kan tale for at endringstakten innenfor sektoren vurderes kritisk ved vurdering av anbudsmetoden.

I kapittel 2.3 argumenterte vi for at det offentlige bør påta seg en rolle for å korrigere for eventuelle uønskede tilpasninger som kan finne sted i et marked. Dette gjaldt for goder av spesiell karakter som forsvar og utdanning, eller at en ønsker å benytte offentlig kontroll av produksjonen av for eksempel helsetjenester til å drive omfordeling. Bruk av anbudskonkurranser endrer i hovedsak ikke det offentliges mulighet til å korrigere for uheldige effekter. Det offentlige har gjennom bruk av anbud fortsatt et finansierings-, bestiller-, fordelings- og oppfølgingsansvar for tjenesten.

5.2.4 Tilgjengelighet for brukerne

Det er et sentralt mål i norsk politikk at alle skal ha lik tilgjengelighet til offentlige tjenester uavhengig av bosted og personlig økonomi. Det er likevel slik at viktig beslutningsmyndighet på disse områdene er delegert til kommunene. Bruk av anbudskonkurranse påvirker ikke disse forholdene direkte. Anbud benyttes av det offentlige til å spare kostnader og eventuelt for å forbedre kvaliteten, men det er fortsatt det offentlige som bestemmer hvilke varer og tjenester som skal bestilles.

En annen, men beslektet problemstilling er om virkemiddelet anbud er mer anvendelig i sentrale strøk. Kommuner som benytter anbudskonkurranser er ofte større, sentrale og preget av variert næringsliv. På den annen side er kommunene som ikke benytter anbudskonkurranser ofte mindre, mer perifere og preget av et ensartet næringsliv med svakere tilbud innenfor tjenesteyting. Det synes som om forholdene for anbudskonkurranser ligger bedre til rette i sentrale enn i perifere strøk.

Et spørsmål som kan bli en følge av at private firmaer tar over driften av en rekke tjenester, er i hvilken grad de skal ha mulighet til å tilby tilleggstjenester. Skal for eksempel private leverandører av hjemmehjelpstjenester kunne gi et bedre tilbud til dem som ønsker å betale for tilleggstjenester? Spørsmålet er i sin natur politisk, men kan komme opp som følge av at en anbudsutsetter offentlige tjenester.

5.2.5 Utvikling og opprettholdelse av markedskonkurranse

Problemstillingen med utvikling og opprettholdelse av markedskonkurranse kan i forbindelse med anbud deles i to. Det ene forholdet er hvordan en skal få til en konkurranse om et spesifikt anbud som kan karakteriseres som virksom. Det andre og mer langsiktige problemet er hvordan en kan sikre at det også vil være virksom konkurranse i framtidige anbudsrunder.

Det er to forhold som taler for at et anbud bør gjøres så omfattende som mulig. Det ene er selve transaksjonskostnadene til kommunene og de virksomhetene som legger inn anbud. Det andre er at større anbud kan framstå som mer attraktive for potensielle leverandører. Argumentene er særlig relevante for mindre bestillere, for eksempel mindre kommuner. I slike tilfeller kan samarbeid mellom kommuner redusere transaksjonskostnadene og samtidig øke konkurransen om et oppdrag.

Anbudsutlysere kan gjøre kontrakter mer eller mindre omfattende ved å øke eller redusere oppgavene som ønskes utført. Er kommunens størrelse en hindring for å oppnå ønsket størrelse på anbudene, kan en vurdere å inngå samarbeid med andre kommuner. En kan også sette sammen pakker av ulike tjenester som til sammen kan være attraktive for potensielle leverandører. En annen måte å endre omfanget av en kontrakt på er å endre lengden på kontraktsperioden. Lange kontraktsperioder øker omfanget av en kontrakt, men fører også til en større avhengighet til leverandøren i kontraktsperioden.

Empiriske erfaringer fra Storbritannia viser at det der er gjennomsnittlig 3,2 bud per anbudskonkurranse på landsbasis. Antallet er større i tett befolkede områder enn i mindre tett befolkede områder. Tilsvarende tall for Norge vil trolig være lavere.

For å opprettholde en konkurransesituasjon kan det være nødvendig å dele opp anbud i delkontrakter, eventuelt å korte ned kontraktsperioden. Det første kan for eksempel gjøres ved å dele et oppdrag etter geografi (dersom det er mulig) og lyse ut anbudene i delområder sekvensielt. En slik oppdeling kan komme i konflikt med hvilken (minste) geografiske størrelse som er optimal ut fra et kostnadsmessig synspunkt. I så tilfelle må bestilleren vurdere fordelene opp mot ulempene. En annen metode som kan benyttes for å opprettholde konkurranse i framtidige anbudsrunder, er å beholde noe aktivitet i egenregi. Ved manglende framtidig konkurranse kan denne enheten delta i konkurransen eller ved behov overta driften. Det offentlige beholder da også kompetanse innenfor det anbudsutsatte fagområdet, noe som er en kritisk faktor.

Dersom en anbudsutlyser selger produksjonsmidler og overfører all ekspertise til leverandøren etter en kontraktsinngåelse, kan denne leverandøren stå i en svært sterk situasjon i neste anbudsperiode. For å opprettholde en konkurransesituasjon i senere anbudsperioder kan det derfor være nødvendig at det offentlige fortsatt eier produksjonsmidler som bygninger og maskiner. Dette for at flere enn en leverandør skal ha mulighet til å delta i senere anbudsrunder. Dersom leverandøren må gjøre betydelige investeringer, er det også nødvendig å ha en anbudsperiode som sikrer avskrivning av investeringer. Fleksibiliteten øker med andre ord betydelig i senere anbudsrunder om anbudsutlyseren beholder kontroll over vesentlige innsatsfaktorer.

En nødvendig forutsetning for virksom konkurranse er at det ikke foregår anbudssamarbeid. Samarbeid kan for eksempel gjøres mindre attraktivt ved å ha store kontrakter. At anbudssamarbeid kan være et reelt problem, viser flere større saker konkurransemyndighetene har hatt til behandling de senere år.

For at anbudskonkurranser skal føre til mer effektiv tjenesteproduksjon, er det nødvendig eller i det minste ønskelig at det eksisterer konkurranse mellom flere leverandører. Virksom konkurranse er det beste middelet til å velge ut den mest effektive av leverandørene og på den måten sikre at ressursene brukes effektivt.

5.3 «Pengene følger brukeren»

«Pengene følger brukeren» ser ut til å være en konkurranseform som har betydelig mindre utbredelse enn anbud og fritt konkurransemarked. Den ser i hovedsak ut til å være brukt innenfor skolesektoren og helse- og omsorgssektoren. Det er imidlertid eksempler på at «pengene følger brukeren» benyttes også innenfor andre sektorer, for eksempel fri rettshjelp, i Norge. Det er gjort få systematiske studier av erfaringene med «pengene følger brukeren». Vurderingen av dette systemet baserer seg derfor i liten grad på aggregerte data og evalueringsresultater, men mer på beskrivelser av utforming av og erfaringer med konkrete ordninger. Dette gjør det vanskelig å trekke generelle slutninger om hvordan «pengene følger brukeren»-ordninger fungerer som et konkurransevirkemiddel.

«Pengene følger brukeren»-ordninger ser ut til oftest å bli etablert for å gi muligheter for fritt brukervalg. Mulighetene for forbedret tjenesteproduksjon som følge av konkurranseeksponering ser ut til å spille en mindre rolle, men kan være en del av målsettingene.

5.3.1 Effektivitet

I et flertall av de «pengene følger brukeren»-ordningene vi har sett på, er prisen for tjenesten fastsatt av det offentlige. I mange tilfeller produserer offentlige og private virksomheter samme tjeneste, og det økonomiske tilskuddet som følger brukeren, fastsettes da som regel likt med eller lavere enn de offentlige kostnadene ved å produsere tjenesten. Der hvor tilskuddet er lavere enn de offentlige kostnadene, må tjenestetilbyderen enten produsere tjenesten billigere, kreve egenandeler fra brukeren eller få kompensasjon på annen måte. Her finnes således insentiver for private tjenesteytere til både mer effektiv produksjon og konkurranse på pris.

For mange områder er det en offentlige fastsatt egenandel. Slike egenandeler kan ha betydning for hvem som har råd til å benytte seg av tjenesten, men har liten betydning i forhold til spørsmålet om effektiv produksjon. En annen reguleringsmåte er å bestemme hvilke tjenester tjenesteyteren kan ta betalt for. Dette er for eksempel gjort for privatskoler i Sverige og Nederland. I enkelte ordninger står disse tjenesteleverandørene fritt til å fastsette egenandelen.

Det er få områder hvor det ser ut til å være en reell konkurranse på pris, det vil si på egenandelenes størrelse. En årsak til det kan være at det er få tjenesteytere. I så vel Norge som Sverige og Danmark er det «pengene følger brukeren»-ordninger i forhold til pass av barn med fri fastsettelse av egenandel, og i alle tre land er tilbudet mindre enn de politiske målsettingene for barnehagedekning.

Et klart eksempel på «pengene følger brukeren» i Norge, er fri rettshjelp. 19 Ordningen inneholder visse reguleringer for hvem som kan motta støtten, men ingen tilleggsreguleringer av advokattjenesten ut over det som gjelder for alle tjenesteyting fra advokater. Størrelsen på egenandelen per time er fastsatt av staten. Samlet egenbetaling fra brukeren vil imidlertid avhenge av hvor mange timer advokaten bruker på saken. Det er vanskelig for brukeren å få informasjon om og sammenlikne advokaters tidsbruk i forkant av saken og dermed kunne velge den billigste. Det er med andre ord vanskelig for brukeren å framskaffe informasjon om hvilken tjenestetilbyder som er mest effektiv. Samtidig er det begrenset interesse blant advokater for å ta fri rettshjelp, fordi tilskuddet er lavere enn prisen de setter for andre tjenester til private kunder.

I tillegg kommer at mange av de tjenestene som finansieres gjennom «pengene følger brukeren»-ordninger, er av en slik karakter at brukeren trolig legger mindre vekt på prisforskjeller (innenfor visse grenser) enn på andre trekk ved tjenesten. Erfaringer fra Nederland viser for eksempel at privatskolens konfesjonstilhørighet er viktigere enn størrelsen på eventuelle skolepenger når foreldre velger skole. 20

I vårt erfaringsmateriale er det bare én systematisk gjennomgang av betydningen av «pengene følger brukeren» for økonomisk effektivitet. Den er gjort av OECD, som vurderer kostnadene til grunnskole i Nederland til å ligge om lag 10 % over andre sammenliknbare land. Dette er primært et resultat av at det er enkelt å etablere skoler, slik at mange skoler er små. Det frie skolevalget i både Sverige og Danmark er begrenset av at det ikke skal gi negative økonomiske konsekvenser for kommunen. Her har man med andre ord begrenset det frie brukervalget for at det ikke skal føre til økte kostnader. Nacka kommune i Sverige har holdt sine timeutgifter til hjemmehjelpstjenester nominelt uendret i sju år ved å bruke metoden. 21

Det er uklart i hvilken grad «pengene følger brukeren» bidrar til å fremme effektiv produksjon. Dette kan komme av at med unntak av fri rettshjelp er det ingen av de områdene vi har sett på, som har fungerende markeder. «Pengene følger brukeren» kombinert med egenandeler kan ses som subsidiering av brukerne, og således påvirke etterspørselen, uten at det endrer hvor effektivt tjenesten produseres. I Norge brukes «pengene følger brukeren» i all hovedsak som en finansieringsmåte, uten at en har utformet tjenesten slik at det åpner for priskonkurranse av betydning. 22

5.3.2 Kvalitet

For mange av de tjenester som finansieres gjennom «pengene følger brukeren»-ordninger, har kvaliteten stor betydning for valg av tjenesteleverandør. Dersom ordningen er utformet slik at det ikke oppstår konkurranse på pris, samtidig som det er større tilbud enn etterspørsel, vil eventuell konkurranse i hovedsak finne sted i forhold til kvalitet. Jo mindre egenandelen påvirkes av valg av tjenesteleverandør, jo mer vil kvaliteten ha å si. Samtidig er mange av disse tjenestene, blant annet undervisning, helse og til en viss grad barnetilsyn, erfarings- og tillitsbasert. Først over lengre tid, og kanskje først når det er for sent, vil en kunne vurdere kvaliteten av den tjenesten en mottar. Dette forklarer trolig hvorfor en innenfor mange av disse tjenestene tradisjonelt har basert seg på ekspertdefinert kvalitet, nedfelt som retningslinjer for hvordan tjenesten skal produseres, og hva den skal inneholde. Denne kvalitetsikringen begrenser mulighetene til konkurranse på tjenestens innhold og utforming. Det synes klart at der en benytter metoden ikke bare som en finansieringsform, men for aktivt å fremme fritt brukervalg og konkurranse, legger en vekt på brukerdefinert kvalitet og vurdering av tjenestens resultater. 23 Der hvor «pengene følger brukeren» i hovedsak er en finansieringsform, som i Norge, baserer en seg ofte på ekspertdefinert kvalitet.

Skal en basere seg på brukerdefinert kvalitet, må en framskaffe informasjon som gjør det mulig for brukerne å vurdere kvaliteten. I tilknytning til fritt sykehusvalg etableres det en egen informasjonsbase som skal gi brukerne en oversikt over sentrale variabler ved de enkelte sykehus, fra ventetid til dødelighet. Innenfor skolesektoren legges det i andre land økt vekt på normerte prøver og offentliggjøring av karakterer. Det er mye debatt om disse indikatorene gir pålitelig og korrekt informasjon om kvaliteten på tjenesten, særlig gjelder dette for skolekarakterer. Det kreves betydelig arbeid for å produsere relevant og pålitelig informasjon om kvalitet for erfarings- og tillitsbaserte tjenester.

For andre tjenester vil det være enklere å basere seg på brukerdefinert kvalitet. Dette gjelder for eksempel for hjemmebasert eldreomsorg hvor brukeren fortløpende kan vurdere kvaliteten av tjenesten. Det er imidlertid en forutsetning at brukerne reagerer dersom de ikke er fornøyde med tjenesten. Dersom de føler seg i et avhengighetsforhold til tjenesteyteren, kan det oppleves vanskelig.

En vesentlig del av konkurransen innenfor «pengene følger brukeren»-konseptet synliggjøres på kvalitet. Virksomhetene må da få anledning til å utvikle særtrekk i produksjonsmåte, noe som forutsetter at en må legge hovedvekten på brukerdefinert kvalitet. For tjenester som er tillitsbaserte, er det avgjørende at en tilrettelegger informasjon for brukerne så de kan gjøre kvalifiserte valg. Jo vanskeligere det er å få tilgang til pålitelig informasjon, jo større sjanse er det for at de brukerne som er flinkest til å skaffe seg informasjon, får det beste tilbudet.

5.3.3 Styring og demokratisk kontroll

Styringsutfordringene knyttet til «pengene følger brukeren» vil særlig avhenge av tre forhold: finansiering av tjenesten, hvem som leverer tjenesten, og hvor omfattende krav det offentlige setter til tjenesteleverandøren og innholdet i tjenesten.

Ordningen kan finansieres av det offentlige alene eller av det offentlige og brukeren. Unormerte egenandeler vil gi en prisfastsettelse som likner den i andre markeder. Normerte egenandeler kan være vanskelige å fastsette slik at tilbudet av tjenesten blir tilstrekkelig høyt, men samtidig unngå at tjenesteproduksjonene koster unødig mye. I mange ordninger hvor det er både offentlige og private tjenesteytere, søkes dette løst ved at tilskuddet settes lik det offentliges kostnader. I flere ordninger, særlig innenfor skolesektoren, er det begrensninger på eiernes muligheter til å ta ut fortjeneste fra produksjonsvirksomheten. 24 Fordi det offentlige betaler for tjenesten, vil etterspørselen kunne bli stor. Det er derfor nødvendig med adgangskriterier til «pengene følger brukeren»-ordninger. En annen måte å tilpasse etterspørselen i forhold til tilbudet på er derfor å innsnevre adgangskriteriene.

Det offentlige må i tilknytning til hver enkelt ordning avgjøre om det selv skal stille krav til leverandøren og tjenesteinnholdet, eller om det skal basere seg på brukerdefinert kvalitet og eventuelt å stole på at dårlige tjenesteleverandører ikke får brukere. Jo mer en baserer seg på brukerdefinert kvalitet, jo mindre blir den offentlige styringen. Det kan imidlertid være nødvendig med offentlig tilrettelegging av informasjon for å sikre at markedet fungerer. En annen måte å søke å ivareta den offentlige styringen på, med minst mulig regulering av det konkrete innholdet i tjenesten, er å legge mer vekt på resultatene. Slik er for eksempel svenske privatskoler unntatt fra rammeplanen, mens en i New Zealand arbeider med å redusere rammeplanen mest mulig. Begge steder legger imidlertid myndighetene stor vekt på normerte prøver. Baserer en seg derimot på at det offentlige skal sette standarder for innhold og utforming av tjenesten, må det innføres ordninger for å kontrollere at tjenestene holder et tilfredsstillende nivå, for eksempel gjennom sertifisering, tilsyn eller egenrapportering.

Innenfor flere av de ordningene vi har sett på, er det både offentlige og private tilbydere. Dette kan gi rollekonflikter for det offentlige, ved at det både er regulator og tjenesteleverandør. Dette vises for eksempel innenfor barnehagesektoren i Norge, hvor det i mange kommuner følger flere penger med barn i offentlige barnehager enn i private barnehager. Det er også særlige utfordringer i styringen av virksomheter som deltar i konkurranse. Disse utfordringene er imidlertid uavhengig av hvilken konkurranseform en benytter.

Når det gjelder hvilke brukere som faller inn under ordningen, kan vi ikke se at dette avviker vesentlig fra tradisjonell, offentlig tjenesteyting. Det offentlige setter opp visse kriterier som brukeren må oppfylle for å kunne gjøre krav på tjenesten. Så langt vi kan se, har det ikke vært gjort endringer i adgangskriteriene for å motta tjenester som en følge av at en har «pengene følger brukeren»-ordninger.

Mye tilsier at en har større mulighet for å styre tjenesteproduksjonen innenfor denne ordningen enn i et deregulert marked. Det skyldes at kommunen kan stille krav til tjenesteleverandøren og legge begrensninger på hvilke tjenesteleverandører brukeren kan velge. Styringsmulighetene ser imidlertid ut til å være mindre enn ved anbud.

Det er vanskelig å påpeke spesifikke problemer knyttet til demokratisk kontroll ut over dem som følger av fritt brukervalg generelt.

5.3.4 Tilgjengelighet for brukerne

De fordelingsmessige konsekvensene av å innføre «pengene følger brukeren»-ordninger avhenger av om tjenesten tidligere har vært gratis for brukerne, eller om den er kjøpt i et marked. I det siste tilfellet kan «pengene følger brukeren»-ordninger bidra til en jevnere fordeling av forbruket, ved at de økonomiske kostnadene ved å bruke tjenesten reduseres. Det vil imidlertid som hovedregel være de med høyest inntekt som har hatt høyest forbruk av tjenesten, og som vil spare mest. Ordningen kan imidlertid også brukes som en målrettet subsidie reservert personer med svak økonomi, slik som fri rettshjelp-ordningen.

Dersom en går fra en gratis offentlig tjeneste til en «pengene følger brukeren»-ordning med egenandeler, kan det ha betydning for hvem som ser seg i stand til å bruke tjenesten. Størrelsen på egenandelene ser i hovedsak ut til å være regulert av offentlige myndigheter. Selv om det er egenandeler på alle de ordningene vi har sett på i Norge, er det lite bruk av egenandeler i de andre landene vi har sett på. Det ser således ikke ut til at egenandeler er et nødvendig trekk ved denne ordningen. Egenandelene må trolig mer ses som et virkemiddel for å bidra til å minske risikoen for overforbruk av tjenesten, eller som en måte å drøye offentlige midler slik at flest mulig kan omfattes av ordningen. Vi har imidlertid ikke sett en systematisk evaluering av hvordan egenandeler påvirker forbruket av tjenester finansiert ved at pengene følger brukeren.

Det vil normalt være flere tjenesteleverandører å velge mellom i tettbygde enn i grisgrendte strøk. I distriktene kan brukerne få betydelig økning i daglig reisetid dersom de ønsker å bruke en annen barnehage eller skole enn den nærmeste. Dette peker i retning av at det er lettest å etablere konkurranse i «pengene følger brukeren»-ordninger i mer tett befolkede områder.

En rekke av de tjenestene vi har sett på, forutsetter at de produseres i nærheten av brukerens bosted. Mest opplagt er dette for hjemmebaserte omsorgstjenester. Gjennom «pengene følger brukeren»-ordninger kan en sikre geografisk tilgjengelighet for brukerne ved å stille krav til leverandøren av tjenesten, for eksempel ved at tjenesten må leveres i kommunen eller i alle deler av kommunen. Slike krav vil normalt ha en kostnadsside. Med mindre det er en offentlig leverandør, kan en imidlertid ikke kreve at noen produserer den aktuelle tjenesten på et bestemt sted.

Vi har ikke funnet systematisk kartlegging av konsekvensene for geografisk fordeling som følge av «pengene følger brukeren»-ordninger.

5.3.5 Utvikling og opprettholdelse av markedskonkurranse

Utfordringene knyttet til å utvikle og opprettholde et marked vil variere med hvem som tilbyr de aktuelle tjenestene. I en del tilfeller vil det her bare være offentlige tjenesteleverandører. På andre sektorer vil det være en kombinasjon av offentlige og private tjenesteleverandører. En tredje mulighet er at det bare er private leverandører.

Konkurranse mellom private leverandører forutsetter at det framstår som attraktivt for private å levere tjenesten. Det innebærer blant annet et det må være en viss fortjeneste knyttet til tjenesteproduksjonen. Utvikling og opprettholdelse av et marked forutsetter således at tilstrekkelig mange penger følger brukeren, eventuelt kombinert med egenandeler.

Kravene det offentlige stiller til virksomheter som vil tilby tjenester hvor pengene følger brukeren, varierer mye. På den ene siden har vi fri rettshjelp, hvor alle advokater kan yte tjenesten, på den annen side har vi opptreningsinstitusjonene, hvor det er et begrenset antall tjenesteytere i dag og i praksis umulig for flere å komme inn på markedet. Det er store variasjoner innenfor samme sektor på tvers av land. I Nederland er det således tilstrekkelig å dokumentere at en har et visst elevgrunnlag, for å få opprettet en skole, og en vesentlig del av det praktiske arbeidet med etableringen (bl.a. framskaffelse av egnede lokaler) må bæres av det offentlige. I Norge er det krav om alternativ pedagogisk eller livssynsmessig profil for å få offentlig støtte, og søkeren må selv stå for alt arbeid med etableringen.

Mange av de tjenestene vi har sett bli finansiert gjennom «pengene følger brukeren»-ordninger, er ikke en type tjeneste hvor brukerne til stadighet bytter tjenesteleverandør. Den alt overveiende delen av skolebytte i Sverige skjer før første og fjerde klasse og ved overgang til ungdomskolen. 25 De personlige omkostningene ved å bytte leverandør av omsorgstjenester kan være betydelige. For slike tjenester kan «lite aktive brukere» være en bremse på utviklingen av markeder.

5.4 Benchmarking

5.4.1 Effektivitet

Det er lite tilgjengelig informasjon, både i Norge og internasjonalt, som dokumenterer i hvilken grad benchmarking faktisk fører til effektivisering av tjenesteproduksjonen. Mange eksempler på benchmarking viser imidlertid at det er betydelige forskjeller mellom offentlige virksomheter (så vel som private) når det gjelder effektivitet. Også analyser som er innrettet mot å sammenlikne resultater og nøkkeltall og prosesser mellom sammenliknbare virksomheter, viser det. Et eksempel på er SAMDATA 26, som blant annet analyserer ulikheter mellom sykehus og mellom fylkeskommuner. Undersøkelser viser at det er betydelige forskjeller mellom sykehus med hensyn til produktivitet og effektivitet.

Et eksempel som klart viser at det er betydelige effektivitetsforskjeller mellom likeartede offentlige virksomheter, er «NM for kraftnett», som utføres for E-verkene. 27 Denne benchmarkingen dokumenterer et betydelig forbedringspotensial for nettvirksomheten. Analysene viser at det teoretiske potensialet blant deltakerne i distribusjonsklassen varierer fra 0 til 45 %. Distribusjonsverkene i Norge kan i gjennomsnitt redusere sine kostnader med omlag 28 % i forhold til den mest effektive nettvirksomheten. Dette representerer en verdi på omtrent 3 mrd. kr per år, altså en vesentlig effektivisering som i dag er uutnyttet.

I hvilken grad det faktisk vil skje en effektivitetsutvikling i bransjen som en følge av sammenlikningen, vil kunne avhenge av om det enten knyttes insitamenter til sammenlikningen, eller om forbedringspotensialet utløses som et ledd i styringen i linjen. Åpenhet omkring hvilke selskaper som er effektive, og hvilke som ikke er det, vil indirekte kunne bidra til å skape den konkurransen som skal til for å utløse effektiviseringspotensialet.

Et annet eksempel som dokumenterer effektivitetsforskjeller mellom likeartede virksomheter, er Det Danske Finansministeriets budgetredgjørelse for 97 28, som i stor grad er bygd opp som en benchmarking mellom danske kommuner. Også dette eksemplet er kjennetegnet ved at rangeringen av kommunene offentliggjøres. Selve offentliggjøringen bidrar til å skape konkurranse mellom kommunene. Effektive kommuner kan bruke resultater fra sammenlikningen til å markedsføre egne (politiske) resultater. De svakeste kommunene vil måtte sette i verk tiltak for å få oppslutning fra velgere ved neste valg. At kommunens innbyggere/brukere/velgere får kjennskap til forhold omkring utgiftsnivå og effektivitet knyttet til tjenester i egen kommune, gir motivasjon til å forbedre seg hos ansvarlige politikere og kommunalt ansatte.

Budgetredgjørelsen viser at det til dels er betydelige forskjeller mellom kommunene både når det gjelder utgiftsnivå og resultat. I Norge kan den informasjonen som blir samlet inn i KOSTRA-systemet, utnyttes på samme måte som i eksemplet fra Danmark, som en form for benchmarking. Hensikten med KOSTRA-prosjektet er å forbedre eksisterende datagrunnlag om ressursbruk og produksjon av tjenester i kommunal sektor. Fra en begynnelse i 1996 med utprøving i fire kommuner skal KOSTRA-rapporteringen bli obligatorisk for alle kommuner og fylkeskommuner fra og med regnskapsåret 2001. KOSTRA-data skal i prinsippet gi bedre og mer relevant statistikk enn i dag som grunnlag for planlegging og budsjettering. Videre blir det utarbeidet et sett av relevante nøkkeltall som gir muligheter til å vurdere måloppnåelsen i forhold til politiske prioriteringer, og å sammenlikne med andre kommuner.

Innenfor helsesektoren er det også eksempler på sammenliknende analyser som viser at det er et effektiviseringspotensial i sektoren. To hovedoppgaver i sosialøkonomi ved Universitetet i Oslo 29 dokumenterer at det er et betydelig innsparingspotensial når det gjelder drift av eldreomsorgsinstitusjoner i Oslo. Videre viser en beregning av teknisk effektivitet i norske somatiske sykehus for årene 1989 og 1990 30 at det i gjennomsnitt er et innsparingspotensial på ca. 10 %.

5.4.2 Kvalitet

I likhet med effektivitet er det også når det gjelder kvalitet, i liten grad tilgjengelig informasjon som dokumenterer virkningene av benchmarking på kvaliteten i de tjenestene som produseres.

Ønsket om høyest mulig produksjon kan skje på bekostning av kvalitet. Tilsvarende kan det være grunn til å anta at det kan oppstå en produktivitetsreduksjon dersom det er tjenestekvaliteten som benchmarkes. Resonnementene ovenfor forutsetter at det er en sammenheng mellom produktivitet i frambringelsen av en tjeneste og tjenestekvaliteten, noe det ikke nødvendigvis er. Forskning har vist at det ikke er korrelasjon mellom utgiftsnivå knyttet til en tjeneste og subjektiv (opplevd) kvalitet på samme tjeneste. Kommuner med et lavt utgiftsnivå per bruker har gjennomgående like fornøyde brukere som kommuner med et høyere utgiftsnivå.

Dersom kvalitet er den parameteren som er gjenstand for sammenlikningen mellom de benchmarkede virksomhetene, kan benchmarkingen ha positive virkninger på kvalitetsutviklingen i de sammenliknede virksomhetene. Eksemplet om benchmarking av økonomistyringsfunksjonen blant svenske statsetater gir visse holdepunkter for at benchmarking har bidratt til kvalitetsforbedringer. 31 Selve offentliggjørelsen av rangeringen mellom statsetatene kan ha bidratt til denne forbedringen. Slik offentliggjøring av hvilke virksomheter som gjør kvalitativt godt arbeid, og hvilke som har lav kvalitet, kan i mange tilfeller representere tilstrekkelige insitamenter for å oppnå forbedringer. Ingen virksomheter ønsker å ligge nederst på resultatlisten.

Et eksempel på benchmarking av opplevd kvalitet er den nasjonale brukerundersøkelsen som Norsk Gallup gjennomfører årlig. 32 Dette er en undersøkelse der brukerne av kommunale tjenester vurderer hvor tilfreds de er med tjenestene. Til sammen gjøres det 15 000-25 000 intervju på landsbasis. Gallup tilbyr samme undersøkelse til enkeltkommuner der det trekkes ut et betydelig større antall brukere fra den aktuelle kommunen enn i den nasjonale undersøkelsen. Den nasjonale databasen over brukeres tilfredshet med tjenester setter Gallup i stand til å tilby enkeltkommuner sammenlikning mellom brukertilfredshet i egen kommune og landsgjennomsnitt, fylkesgjennomsnitt, gjennomsnitt av kommuner av samme størrelse osv.

Kommuner som sammenlikner seg selv med resten av landet når det gjelder brukernes tilfredshet med tjenestene, skaffer seg selv et verktøy for å kunne kvalitetsutvikle tjenestene. Kvalitetsutvikling når det gjelder subjektiv brukertilfredshet, kan enten knyttes til å forbedre egenskapene ved selve tjenesteproduksjonen eller til å påvirke brukernes forventningsdannelse når det gjelder tjenesten, med informasjon og serviceerklæringer som virkemiddel.

Erfaringene fra både Storbritannia og Danmark er at bruk av den europeiske kvalitetsmodellen 33 kan virke kvalitetsforbedrende.

5.4.3 Styring og demokratisk kontroll

Benchmarking kan bidra både til å gi et forbedret styringsgrunnlag for den virksomhetsinterne styringen og etatsstyringen fra overordnet nivå og til å bringe nye elementer inn i styringen. Særlig vil dette kunne gjelde bruk av insitamenter eller konsekvenser knyttet til å vinne eller tape i konkurransen. Insitamentsstrukturen bør utvikles slik at virksomheter på alle prestasjonsnivåer har muligheter til å få belønning for oppnådde forbedringer.

Konkurranseorientert benchmarking vil kunne være relevant for eksempel for departementer med likeartede underliggende etater. Et overordnet styringsnivå bør i slike tilfeller legge opp til en omfattende prosess med etatsapparatet for å skape legitimitet omkring hvilke parametrer som skal måles eller sammenliknes, dessuten insitamentstrukturen.

Benchmarkingen kan også knyttes mer direkte til den ordinære virksomhets-/etatsstyringen uten at det legges vekt på insitamentsutforming. I slike tilfeller vil kunnskapen omkring forbedringspotensial inngå som viktig informasjon i forbindelse med den ordinære resultatstyringen. Målene for virksomheten knyttes til å utlikne effektivitetsforskjellene i forhold til de ledende virksomhetene. Læring av andre «best practice» blir et sentralt virkemiddel for å kunne utlikne gapet. Kontrakter mellom virksomhetsledelsen og overordnet nivå vil være relevant i slike sammenhenger.

Konkurranseorientert benchmarking med bruk av insitamenter som styringsvirkemiddel vil være mest relevant i de tilfellene der det er stor tillit til data, det vil si at de resultater, produkter og prosesser som måles, er relativt entydige både når det gjelder innhold og målemetoder, og at data vanskelig kan manipuleres. Benchmarking av for eksempel støttefunksjoner og saksbehandlingstider vil kunne egne seg godt for konkurranseorientert benchmarking, men også kjernevirksomhet kan være relevant. Benchmarking av nettvirksomheten knyttet til elproduksjon er et eksempel på benchmarking av kjernevirksomhet som også i stor grad tilfredsstiller kravene til datasikkerhet.

Dersom det legges opp til utstrakt bruk av insitamenter i styringen, bør det gjøres et grundig arbeid i tilknytning til utformingen av insitamentsstrukturen. Den bør utformes slik at den ikke rammer selve virksomheten eller virksomhetens brukere, snarere tvert i mot.

Sanksjoner bør i mange tilfeller knyttes opp mot mer personlige forhold blant ledere og ansatte, det vil si at belønningen i størst mulig grad bør treffe den enkelte (leder/ansatt) og i mindre grad selve virksomheten (budsjettkutt). Offentliggjøring/bruk av mediene kan i enkelte tilfeller skape tilstrekkelige insitamenter. Utdeling av priser osv. kan også virke insitamentsskapende.

5.4.4 Tilgjengelighet for brukerne

I enkelte tilfeller kan det tenkes at bruk av benchmarking innenfor offentlig tjenesteproduksjon vil kunne få konsekvenser når det gjelder forholdet mellom Distrikts-Norge og sentrale deler av landet. Et eksempel på benchmarking som kan ha slike virkninger, er den nasjonale brukerundersøkelsen som Norsk Gallup gjennomfører årlig, jf. ovenfor. Den nasjonale databasen for brukertilfredshet med offentlige tjenester gir informasjon om forskjeller mellom fylker og landsdeler når det gjelder opplevd tilfredshet med tjenestetilbudet. Dersom befolkningen gjøres kjent med at det er betydelige forskjeller mellom fylker eller landsdeler, vil det kunne ha betydning for preferanser knyttet til hvor en ønsker å bosette seg.

KOSTRA vil også kunne generere informasjon om ulikheter mellom fylker og landsdeler når det gjelder andre mer objektive nøkkeltall for ressursbruk og kvalitet som kan ha betydning for bostedspreferanser.

5.4.5 Utvikling og opprettholdelse av markedskonkurranse

Benchmarking som metode representerer en form for konkurranse uten at det eksisterer markeder, og uten at det eksisterer noen form for valgfrihet for brukerne. Det er altså ikke brukerne som avgjør konkurransen ved sine valg, men en eller annen «konkurransearrangør» som kårer vinnere og/eller tapere etter forhåndsbestemte kriterier.

Benchmarking kan benyttes som et effektiviseringsvirkemiddel i forkant av en eventuell overgang til en mer markedsbasert løsning, for eksempel anbudsutsetting. I slike tilfeller kan benchmarkingen introduseres som en «trussel» om videre konkurranseeksponering (f.eks. anbud) dersom aktørene ikke strekker seg for å nå opp i konkurransen.

Benchmarking vurderes derfor til ikke å ha noen direkte virkning på markedsutvikling.

Når det gjelder å skaffe til veie et «marked» for sammenlikningspartnere, har offentlig sektor i Norge en struktur som er godt egnet. Mange statlige etater er lokalisert til regionnivå. Denne regionaliseringen innebærer at det er mange likeartede virksomheter som kan sammenliknes. At offentlig sektor i Norge har tradisjon og kultur for åpenhet og informasjonsdeling, vil også kunne bidra til at det er gode betingelser for benchmarking i Norge. Store deler av offentlig sektor er også unntatt konkurranse og har følgelig ikke behov for å unndra informasjon ut fra konkurransemessige hensyn.

5.5 Forholdet mellom de ulike virkemidlene

Hittil har vi i stor grad betraktet de enkelte konkurranseeksponeringsformene hver for seg og vurdert hvilken virkning bruken av hver av disse teknikkene har hatt i forhold til sentrale forvaltningspolitiske mål. Før vi oppsummerer, vil vi kort vurdere de ulike konkurranseeksponeringsformene i forhold til hverandre.

For enkelte typer tjenester er det trekk ved tjenesten som har en vesentlig betydning for hvilken form for konkurranseeksponering som er aktuell å bruke. Det framstår for eksempel som lite hensiktsmessig at det offentlige gjennomfører anbudskonkurranser for teletjenester på vegne av brukerne.

Det er ikke gitt i enhver sammenheng hvilket konkurransevirkemiddel som vil være best egnet. Når det gjelder omsorgstjenester for eksempel knyttet til eldreomsorg, ser en i Sverige at disse anbudsutsettes. På den annen side kan en dersom en har flere omsorgssentre i en kommune, la brukerne selv velge hvilket senter de vil benytte. Da vil en «pengene følger brukeren»-ordning være aktuell. Samtidig vil det være mulig å benchmarke ulike aspekter ved driften mellom flere typer omsorgssentre. I USA har en laget et konkurransemarked ut av denne type tjeneste, med fri etablering.

Dette viser at bruksområdet for virkemidlene kan gå over i hverandre, og at det for enkelte tjenesteområder er vanskelig å gi klare anbefalinger om hvilken form som vil være mest hensiktsmessig for de ulike tjenestetypene. Dette må i stor grad vurderes særskilt fra saksfelt til saksfelt. Vurderinger av hvordan en bør utvikle og opprettholde markeder, må derfor ta utgangspunkt i både særtrekk ved tjenesten og det markedet en har besluttet å etablere.

Det er bare ved innføring av konkurransemarkeder og bruk av anbud at empirien peker i retning av billigere tjenesteproduksjon. Det kan ha sammenheng med at de to andre konkurranseformene ikke primært er brukt for å redusere kostnader. Innføring av konkurranse innenfor deler av en sektor ser ut til å være en viktig effektivitetsfremmende faktor, også for virksomheter innenfor sektoren som ikke konkurranseutsettes. Det kan således være tilstrekkelig å konkurranseeksponere deler av tjenesteproduksjonen innenfor et tjenesteområde for å få økt effektivitet innenfor hele tjenesteområdet. Det kan by på problemer å innføre «litt» konkurransemarked, men det er mulig å bruke anbud og «pengene følger brukeren» innenfor deler av tjenesteområdet, mens andre deler ikke konkurranseutsettes. Innenfor mange av de sektorene utvalget har sett på, er det offentlige med i konkurransen. Vi har ikke avdekket noe systematikk i om det offentlige taper eller vinner i konkurranse med private leverandører.

Valg av konkurranseform har betydning for hvem som definerer hva som er riktig kvalitet. Ved fritt brukervalg er det i hovedsak den enkelte brukeren som, gjennom sine valg i markedet, vurderer hva som er ønsket kvalitet. Dersom brukerne har ulike krav til kvalitet, vil det kunne gi seg utslag i produkter med ulik kvalitet og pris. Når myndighetene ønsker et annet kvalitetsnivå enn det er betalingsvilje for i markedet, eller er usikre på om brukerne selv kan vurdere kvaliteten, kan de innføre generelle kvalitetskrav i lover og forskrifter. Dette gjøres i dag på sektorer som alltid har vært konkurranseutsatt, for eksempel produksjon av forbruksgoder. Der hvor det gis konsesjon enten det er til å være i markedet eller til å kunne levere tjenester som faller inn under en «pengene følger brukeren»-ordning, kan spesielt tilpassede kvalitetskrav spesifiseres i konsesjonsbetingelsene. Ved anbud stiller det offentlige kvalitetskrav på vegne av brukeren. Det kan ikke med bakgrunn i empirien slås fast at bruk av de ulike konkurranseformene fører til lavere kvalitet. Kvalitet ser langt på vei ut til å være et resultat av de krav myndighetene eventuelt setter til tjenesteleverandøren, selv om dette gjelder i mindre grad for konkurransemarkeder enn for de andre konkurranseformene.

Konkurransemarkedene kan styres gjennom bruk av ulike typer regelverk, fra lover og forskrifter til konsesjoner. Det kan være vanskelig å sammenlikne reguleringen av så ulike sektorer som for eksempel teleområdet og undervisning. Det er således også vanskelig å se om for eksempel «pengene følger brukeren»-ordningene har flere reguleringer av tjenesteleverandøren enn det en har på frie konkurransemarkeder. Hovedinntrykket er likevel at det offentlige ser ut til å ha større muligheter til å styre innholdet i tjenester innenfor «pengene følger brukeren»-ordninger enn ved fritt konkurransemarked, men mindre enn ved anbud. Det kan se ut til at det at det offentlige betaler en vesentlig del av utgiftene på vegne av brukeren, gir større legitimitet til detaljert styring.

Stat og kommune har flere muligheter til å bruke de ulike virkemidlene. Staten kan lettere regulere konkurransemarkeder enn kommunene kan, fordi den kan bruke lov, forskrift og andre regulatoriske virkemidler som kommunene ikke rår over. Kommunene kan imidlertid styre tjenesteleverandører ved bruk av anbudskontrakter og gjennom å stille krav til dem som ønsker å levere tjenester hvor pengene følger brukeren. I disse sammenhengene kan kommunene stille krav til tjenesteleverandøren som går ut over de krav staten har satt.

De ulike konkurranseformene har ulike konsekvenser for brukerbetaling. I et konkurransemarked betaler brukeren selv for de tjenester han benytter seg av. Det er imidlertid mulig for det offentlige å subsidiere prisene. Det kan gjøres på en rekke måter, blant annet gjennom «pengene følger brukeren»-ordninger. Ved bruk av anbud betaler det offentlige tjenesteleverandøren. «Pengene følger brukeren» kan ha egenandeler, men det er ikke et vesentlig trekk ved ordningen. Egenbetaling er således ikke en nødvendig følge av konkurranseutsetting.