9 Utvalgets vurderinger og tilrådinger

9.1 Generelt om reindriftsloven av 1978

9.1.1 Innledning

Med unntak av den særskilte lovgivning som man har hatt for reindriften i Finnmark, se loven av 7. september 1854 som ble gitt etter stenging av grensen mellom Norge og Finland i 1852 med tilleggslover 1 , samt lov om forskjellige Forhold vedkommende Fjeldfinnerne i Finnmarkens Amt av 23. juni 1888, har man ved lovreguleringen av reindriften først og fremst vært opptatt av forholdet mellom reindriften og jordbruket, se foran under punkt 4.3. Det er disse spørsmålene som har fått størst oppmerksomhet under tidligere lovgivning.

Ved reindriftsloven av 1978 fikk de interne forhold noe mer oppmerksomhet, men også ved denne lovreguleringen knyttet diskusjonen seg først og fremst til forholdet mellom reindriften og annen bruk av de arealer som benyttes av reindriften.

Ved endringen av reindriftsloven i 1996 kom det inn flere bestemmelser som gjelder de interne forhold i reindriften. Men det spørsmål som også ved denne lovrevisjonen fikk størst oppmerksomhet fra lovgivers side, var typisk nok den eneste av endringene som gjaldt forholdet mellom reindrift og jordbruk, nemlig bestemmelsen som skulle sikre reindriftens rettigheter innenfor reinbeitedistriktene, se 1978-loven § 2 første ledd siste setning.

Siden man ved tidligere lovgivning ikke først og fremst har vært opptatt av forholdet internt i reindriften og den enkelte reineiers rettsstilling, har disse spørsmål bare i beskjeden utstrekning vært gjenstand for juridisk bearbeiding. Dette betyr at når utvalget skal vurdere endringer i de nåværende regler er det lite materiale å bygge videre på. Innenfor andre rettsområder vil enhver ny lovgivning bygge videre på tidligere tiders lovgivning. Så er ikke i samme grad tilfelle for de spørsmål utvalget skal se på. Dessuten er det siden 1978 da vi fikk vår nåværende reindriftslov, skjedd en utvikling i synet på reindriften. Ved 1978-lovgivningen var man svært opptatt av de økonomiske sidene ved reindriften. Ved endringen av loven i 1996 var man opptatt av de økologiske forhold. Begge disse forhold er selvfølgelig fortsatt viktige. Men en viktig side ved lovgivningen er også å ivareta den kulturelle siden ved reindriften.

Norge er en stat som er dannet på territoriet til to folk, samer og nordmenn. Samene er vårt lands urfolk, og dette kommer til uttrykk i Grunnloven § 110 a, en bestemmelse som kom inn i vår grunnlov i 1988. Der heter det:

«Det paaligger Statens Myndigheter at lægge Forholdene til Rette for at den samiske Folkegruppe kan sikre og udvikle sit Sprog, sin Kultur og sit Samfundsliv.»

Dette er forpliktelser som ikke bare følger av vår grunnlov, men også av internasjonale forpliktelser, som ILO-konvensjon nr. 169 om urbefolkninger og stammefolk i selvstendige stater og FN-konvensjon om sivile og politiske rettigheter fra 1966. Den siste konvensjonen er for øvrig innkorporert i norsk lov gjennom menneskerettsloven av 21. mai 1999 nr. 30. Etter § 3 i denne loven har FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter rang foran annen lovgivning.

Begrepet kultur i Grunnloven § 110 a omfatter ikke bare kulturuttrykk som sang, musikk, duodji (husflid) og andre lignende kulturytringer, men også det materielle kulturgrunnlag. Reindriften som næringsvei er en viktig bærer av samisk kultur, en kultur som omfatter langt mer enn bare kjøttproduksjon. Det gjelder utnyttelsen av reinen til produksjon av andre varer og gjenstander som pesker, skaller og andre former for duodji. Det samiske språk ville blitt fattigere uten reindriften, og det samme gjelder joike-tradisjonen. Gjennom reindriften opprettholdes også den tradisjonelle samiske kunnskap om naturen. Bevaring av reindriften er derfor viktig for hele det samiske folk, også for dem som ikke selv har sitt arbeid i reindriften. Carsten Smith understreker dette i sin Karasjok-tese nr. 11, der det heter i første setning: «Reindriften er den sentrale samiske næring og den viktigste kulturbærer». 2

Innenfor andre næringer i Norge ser vi en utvikling til stordrift og rasjonalisering. Således har antall gårdsbruk blitt kraftig redusert de siste tiår gjennom sammenslåing av flere bruk til større enheter. Innenfor reindriften er bildet noe annet. Reindriften er vel den eneste primærnæring der det pr. i dag ikke er mangel på rekruttering. Tvert om er det svært mange unge som ønsker å drive med reindrift som ikke slipper inn. En årsak til dette kan være mangelen på andre arbeidsplasser, men det er neppe hele forklaringen. Nettopp fordi reindriften er et så sterkt uttrykk for samisk kultur ønsker mange å beholde denne tilknytningen til næringen gjennom arbeid i reindriften.

Selv om mange norske gårdsbruk er blitt nedlagt de siste tiårene, er det likevel klart at jordbruksnæringen er en viktig kulturbærer i det norske samfunnet. Det vil fortsatt gjelde selv om utviklingen i retning av færre og større gårdsbruk fortsetter. Det samme gjelder for fiskerinæringen, som er den andre av de næringer som er sterkt knyttet til norsk kultur. Når det derimot gjelder reindriften og dens betydning for samisk kultur, vil en vesentlig reduksjon av antall utøvere kunne true reindriften som samisk kulturbærer. En slik utvikling vil også være i strid med den norske stats forpliktelser til å opprettholde og bevare reindriften som grunnlag for samisk kultur, jf. Grunnloven § 110 a og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter av 1966 artikkel 27 som er en del av intern norsk rett.

Når det gjelder Norges folkerettslige forpliktelser overfor den samiske reindriften, vises det for øvrig til fremstillingen foran under punkt 4.4.

9.1.2 Karakteren av dagens regler om de interne forhold

Bestemmelsene i 1978-loven som gjelder de interne forhold i reindriften, har først og fremst et offentligrettslig preg. Svært mange spørsmål er det opp til myndighetene å avgjøre. Reglene er utformet slik at det er et stort rom for skjønn i avgjørelsen av de enkelte spørsmål. Loven bygger på det syn at vedtaksorganene, enten det er distriktsstyret, områdestyret, Reindriftsstyret eller departementet, står temmelig fritt i avgjørelsen.

De fleste spørsmål er således overlatt til forvaltningsorganets skjønn å avgjøre. Det vil si at det er få rettslige skranker for forvaltningens skjønnsutøvelse, bortsett fra de generelle forvaltningsrettslige prinsipper om kontradiktorisk behandling, habilitet og at avgjørelsen må være saklig og ikke føre til usaklig forskjellsbehandling. Lovens forarbeider gir liten veiledning for hvordan reglene skal forstås. Det er også sparsomt med rundskriv og nærmere retningslinjer om hvordan lovens regler skal anvendes. Dette skaper usikkerhet både hos forvaltningen og reineierne om rekkevidden av lovens regler.

Det er få regler i loven som sier direkte noe om rettigheter og plikter reineierne imellom. Loven kan gi inntrykk av at det er først gjennom vedtak av myndighetene i konkrete saker at reineierne har plikt til å overholde lover og regler. Det blir dermed opp til de offentlige styringsorganene å trekke opp prinsippene og retningslinjene for forholdet reineierne imellom. Dette gir liten forutberegnlighet for utøverne, også fordi det som nevnt i liten utstrekning er utarbeidet rundskriv og retningslinjer.

En gjennomgang av områdestyrenes sakskart for de siste årene viser dessuten at svært få saker dreier seg om spørsmål vedrørende reindriftsloven. Derfor har det gjennom konkrete avgjørelser i liten utstrekning dannet seg retningslinjer om hvordan loven skal forstås.

Dagens reindriftslov bygger på det syn at det offentlige står fritt til å organisere reindriften på den måten som stemmer med den til enhver tid rådende politikk. Det er f.eks. opp til myndighetene innenfor lovens rammer og formål å avgjøre distriktsinndeling, tildeling av driftsenheter og reintall osv. basert på vurderinger om hva som finnes hensiktsmessig og forsvarlig.

Når det gjelder distriktsinndelingen, uttales dette uttrykkelig i forarbeidene til lovendringen i 1996. Det heter således i Ot. prp. nr. 28 (1994–1995):

«For øvrig er det klart at reindriftsmyndighetene i medhold av § 2 har adgang til å foreta endringer i den forvaltningsmessige inndeling innenfor yttergrensene for de samlede samiske reinbeiteområdene. På faglig grunnlag, og etter behandling i samsvar med forvaltningslovens regler for forskrifter, kan grenser mellom områder og distrikter endres, og områder og distrikter kan slås sammen eller deles. Slike endringer vil ha rettslig bindende virkning for alle berørte reindriftsutøvere. Eksisterende og tidligere arealfordeling og bruksmønster kan fravikes, selv om ikke alle de berørte er enige. Forutsetningen må være at de samlede endringene framtrer som en faglig begrunnet forbedring, og gir grunnlag for fortsatt reindrift for alle berørte driftsenheter.»

Kilde: s 40

Forvaltningen mener altså at den står fritt i sin regulering, dvs. at man forutsetter at ingen grupper har vernete bruksrettigheter. Departementet mener dessuten at reguleringen kan skje gjennom forskrift og oppfattes altså ikke som enkeltvedtak. Dette innebærer en begrensning i den enkelte utøvers adgang til å overprøve forvaltningens vedtak.

Når det derimot gjelder forholdet mellom reindriften og omverdenen, er lovens regler bygget på andre prinsipper. Reglene i reindriftsloven kap. 3 om hva retten til å utøve reindrift omfatter, er av en slik annen karakter. Her er det klart beskrevet hvilke rettigheter og plikter den enkelte reindriftsutøver har. Det samme gjelder reglene i kap. 6 om ansvar for skade.

Loven bygger som nevnt på det syn at ingen enkeltgrupper innenfor reindriften kan opparbeide seg bruksrettigheter som legger begrensninger på forvaltningens skjønnsutøvelse. Som eksempel på en slik rettsoppfatning kan det vises til RG 1996 side 129 (Hålogaland). Saksforholdet var følgende:

Den såkalte Bæskadesgruppen som tilhørte reinbeitedistrikt 40 Orda hadde siden 1967 latt dyrene beite hele sommeren på Bæskades. Bæskades var en del av det felles vår-/høstdistrikt 30. I 1976 og 1980 søkte Bæskadesgruppen om få Bæskades opprettet som sommerbeitedistrikt for gruppen. I 1991 vedtok Reindriftsstyret at Bæskades skulle bli et sommerbeitedistrikt, og fikk betegnelsen distrikt 41 Bæskades. Høyeste tillatte reintall i distriktet ble av Reindriftsstyret satt til 1700. Medlemmene i Bæskadesgruppen, som besto av fem driftsenheter, mente reintallet var satt for lavt og kom ikke til enighet om prinsippene for reduksjon av reintallet. Reindriftsstyret vedtok da at bare tre driftsenheter skulle få være i distriktet. To driftsenheter, A og B, fikk ikke være med i det nyopprettede distriktet. De to klaget til departementet, men klagen ble ikke tatt til følge.

A og B gikk til sak og hevdet at de hadde rett til å ha sommerbeite i det nye distriktet, men fikk ikke medhold verken i herredsretten eller lagmannsretten. Retten fant at beitesituasjonen i Finnmark tilsa en begrensning av reintallet. Man sto derfor overfor fordeling av et knapphetsgode, der noen måtte foretrekkes fremfor andre. Ved en slik fordeling måtte myndighetene ifølge retten innrømmes en stor grad av skjønn. Det forelå heller ikke usaklig forskjellsbehandling eller krenkelse av likhetsprinsipper når bare tre av de fem driftsenhetene fikk flytte inn i distrikt 41.

Avgjørelsen underbygger det syn at myndighetene står meget fritt når det gjelder regulering av de innbyrdes forhold i reindriften. Et spørsmål som ikke ble reist i saken, var om A og B hadde opparbeidet seg en bruksrett til det aktuelle området. Hadde dette spørsmål blitt reist, måtte saken vært vinklet på en annen måte. Da ville ikke spørsmålet vært tildeling av et gode, men tvert i mot fratagelse av en rettighet. 3

Utvalget er av den oppfatning at dagens lov ikke i tilstrekkelig grad avspeiler de rettigheter utøverne har i forhold til hverandre. En oppfatning om at alle innenfor næringen har de samme rettigheter til bruk av det tilgjengelige reinbeiteareal, og at det er opp til forvaltningsorganenes frie skjønn å foreta de inndelinger og begrensninger som er nødvendige for å få en velordnet reindrift, er ikke i samsvar med hvordan utøverne selv oppfatter de interne forhold. Reglene må derfor ta utgangspunkt i de tradisjoner og sosiale strukturer som næringen hviler på, og forankre rettigheter og plikter til disse. Det betyr ikke at ikke myndighetene fortsatt må ha et ord med i laget. Men deres rolle vil bli noe annerledes enn det som gjelder i dag. En nærmere eksemplifisering av det endrete perspektiv vil fremgå av fremstillingen nedenfor.

Lovutvalget ser det som viktig å søke å utarbeide regler som bygger på kulturen og tradisjonene innenfor reindriften, og som dessuten ivaretar rettssikkerheten for den enkelte reindriftsutøver.

Den store utfordring er å lage en lovtekst som fanger opp de sosiale og kulturelle strukturer i reindriften. Blir regelverket for stivbent, kan den bevegelighet som må finnes både geografisk og strukturelt i reindriften, gå tapt. Hvis regelverket skal ta høyde for slike forhold, må reglene bli mer skjønnspreget, men dette kan svekke forutberegnligheten.

Reglene skal anvendes av forvaltning og domstoler. Er reglene for skjønnspregete, er det forvaltningen og domstolene som gjennom sin praksis må gi dem et nærmere innhold. Men hvis organene ikke har tilstrekkelig innsikt i og forståelse for de interne forhold i reindriften, kan et løst regelverk føre til en praksis som bærer galt av sted.

Utvalget vil derfor også sterkt understreke behovet for opplæring om reindriftsmessige forhold for de myndigheter som skal treffe avgjørelser av betydning for reindriften. Dette gjelder ikke bare personer ansatt i selve reindriftsforvaltningen, men også annen offentlig forvaltning i de områder av vårt land der det drives reindrift. Det gjelder videre også for justissektoren, som politi og rettsvesen.

Mange reineiere uttrykker i dag frustrasjon over lovens system, men i mange tilfeller gjelder nok frustrasjonen vel så ofte forskriftene gitt med hjemmel i reindriftsavtalen. I dag synes reindriften først og fremst å bli styrt gjennom reindriftsavtalen og forskriftene til denne, og ikke av lovens regelverk. Det er vanskelig å si hva som er bakgrunnen for dette. Det kan skyldes manglende ressurser i reindriftsadministrajonen til å styre både etter lov og avtale. Eller det kan skyldes et mer eller mindre bevisst valg fra de sentrale myndigheter om å styre gjennom avtale. Avtale er et langt mer fleksibelt styringsverktøy enn loven. Men dette forhold reiser samtidig fundamentale rettssikkerhetsspørsmål. Mens lovregler blir til etter lengre tids forberedelser og avveininger, blir reindriftsavtalens ordninger til etter årlige forhandlinger som strekker seg over kort tid. Riktignok kommer avtalen i stand etter forhandlinger mellom staten og Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL), men det er ikke snakk om likeverdige parter. Forskriftene til avtalen blir utarbeidet av staten som er den ene part i avtalen, riktignok i samråd med NRL. Hyppige endringer i disse reglene skaper dessuten uforutsigbarhet for reindriftsutøverne.

Det ligger utenfor utvalgets mandat å foreta en vurdering av selve avtaleforholdet og tilskuddssystemet, men utvalget ser behovet for regler som setter rammer for selve avtaleprosessen. Under forhandlinger med staten er naturlig nok reindriften den svakeste part, i den forstand at det er staten (Stortinget) som i tilfellet bestemmer dersom partene ikke blir enige, jf. Hovedavtalen for reindriften av 26. februar 1993 § 9. NRL som forhandler på vegne av reindriften, har dessuten langt fra det apparat som staten disponerer, og har også i liten grad mulighet til å sette makt bak sine krav, i motsetning til situasjonen i arbeidslivet for øvrig. Reindriftsavtalen bygger på samme modell som jordbruksavtalen, men jordbruket har en langt sterkere organisasjon og maktposisjon i samfunnet enn reindriften.

Selv om utvalget ikke har foreslått regler som berører selve tilskuddsordningen, vil vi likevel understreke behovet for større forutberegnelighet og ivaretagelse av den enkeltes rettssikkerhet når det gjelder tilskuddsordningene. Nye regler må komme på et tidspunkt som gjør det mulig for reineierne å planlegge i henhold til reglene. Det er også nødvendig med retningslinjer og veiledning om reglene. Regler og retningslinjer bør ikke bare være tilgjengelige på norsk, men må også foreligge på samisk.

Utvalget vil videre peke på at det er lite heldig at forskriftene utarbeides av den ene part i avtalen, nemlig Landbruksdepartementet, og at det også er departementet som har det endelige ord når det gjelder forståelsen av avtalen med forskrifter. I tråd med de prinsipper som gjelder i arbeidslivet, bør det være et organ som består av begge avtaleparter som avgjør slike tvistespørsmål. Utvalget viser for øvrig til det som er sagt om avtalesystemet i forslaget til Reindriftsplan 2001–2005, utarbeidet av Sametingets reindriftsplanutvalg, avgitt 30. mai 2000, se punkt 10.

Det kan også vises til NIBR-Prosjektrapport 2000: 16 der reindriftsavtalen og dens forskrifter er omtalt på side 89 flg. og hvor det pekes på at regelverket er blitt svært komplisert og endres for ofte. Den nevnte rapport fra NIBR er omtalt nærmere nedenfor under punkt 9.8.

9.1.3 Lovens byggestener

Dagens lov opererer med driftsenhet og distrikt som grunnleggende enheter innenfor reindriftsnæringen. Men denne inndelingen faller ikke sammen med de tradisjonelle økonomiske og sosiale systemer i næringen. Den enkelte reindriftsutøver driver sjelden alene, men inngår i et arbeidsfelleskap, siida. Å kalle noe for en siida forutsetter etter reindriftssamisk forståelse følgende:

1. at det eksisterer en reinflokk,

2. at reinflokken holdes samlet, og at det foregår aktiv gjeting/vokting,

3. at det i alminnelighet deltar en eller flere reindriftsfamilier med sine rein i fellesskapet.

Siidaen er nevnt i 1978-loven § 2 annet ledd tredje setning og i § 6 siste ledd i forskrift om distriktsstyre fastsatt av Landbruksdepartementet 4. mars 1987. Bestemmelsen kom inn i loven ved lovendringen i 1996. Ellers er ikke siida et begrep som loven viser til. Som det fremgår av fremstillingen nedenfor under punkt 9.2.1 skyldes noe av misnøyen med dagens regler at siidaordningen ikke er mer synlig i lovverket. Lovens regulering av den samiske reindriften er derfor ikke i samsvar med de tradisjonelle økonomiske og sosiale systemer i næringen. Dette er et forhold som også er erkjent i St.meld. nr. 28 (1991–92) En bærekraftig reindrift. Men samtidig heter det at en slik organisering i distrikt og driftsenheter har vært «en nødvendig forutsetning for reindriftspolitikken og forvaltningen av reindriftsnæringen» (side 22–23).

Utvalget ser nødvendigheten av ansvarlige enheter innenfor næringen for utformingen av regelverket for den offentlige forvaltning av næringen. Men denne organisering må i størst mulig grad stemme med de tradisjonelle økonomiske og sosiale systemer i næringen, ellers vil forvaltningen av regler og tilskuddsordninger lett kunne komme på tvers av disse systemene. Siidaen bør derfor få en mer fremtredende plass i lovverket. Dette vil etter utvalgets syn styrke målsettingen om en bærekraftig reindrift og bidra til en synliggjøring av den tradisjonelle samiske organiseringen av reindriften i lovverket.

Riktignok kan en innføring av siidaordningen i lovverket frata denne ordningen noe av den fleksibilitet som siidaen har i dag, som f.eks. adgangen til å danne nye siidagrupperinger. Imidlertid spiller siidaordningen en så sentral rolle at man etter utvalgets mening er nødt til å ta den i betraktning ved en lovregulering av reindriften. Man kan ikke bare velge å se bort fra den fordi det kan være problemer knyttet til selve lovreguleringen. Hvis man fortsetter å se bort fra siidaen i lovgivningssammenheng, kan det virke negativt på målsettingen om en bærekraftig utvikling, så vel ressursmessig som kulturelt.

Som det vil fremgå av framstillingen nedenfor, vil utvalget beholde distriktsordningen som en privatrettslig organisering av reindriften, og likeledes ordningen med en ansvarlig enhet. En stor utfordring for utvalget har vært å utforme regler som skaper sammenheng mellom ansvarlig enhet, siida og distriktsorganisering. Får man ikke til en slik sammenheng, vil man fortsatt få betydelige problemer med ressursforvaltningen. Ved vurderingen av de reglene som utvalget foreslår, må man derfor ikke se isolert på reglene om distrikt, reglene for siida, reglene for ansvarlig enhet osv. Ønsker man endringer i noen av de foreslåtte reglene, er det nødvendig å se dette i sammenhengen med de øvrige bestemmelsene i utvalgets forslag.

9.1.4 Lovens struktur

Dagens regler er som nevnt vanskelige å få tak i, blant annet fordi flere av bestemmelsene regulerer svært ulike spørsmål. 1978-loven § 2 er et eksempel på en slik bestemmelse. Den inneholder regler om reinbeiteområde, reinbeitedistrikt, vektgrenser på dyr, beitetider, reintall mv.

Gjennom arbeidet med de spørsmål som omfattes av utvalgets mandat, har lovutvalget sett det som nødvendig med en redaksjonell revisjon av 1978-lovens oppbygging. Det er nødvendig å splitte opp flere av paragrafene for å få et mer oversiktlig regelverk. Dessuten er det ønskelig med en omplassering av flere bestemmelser. I tillegg – og det er det viktigste i denne forbindelse – er det problematisk å foreta en hensiktsmessig plassering av en rekke av de regler som foreslås av utvalget innenfor den nåværende lovstrukturen. Utvalget har derfor kommet til at en revisjon bør munne ut i forslag til en ny reindriftslov. Departementet er kjent med utvalgets syn på dette punkt, og har ikke hatt innvendinger mot et slikt opplegg.

Det er imidlertid nødvendig å understreke at det bare er de regler som omfattes av utvalgets mandat som innholdsmessig er blitt vurdert av utvalget. De bestemmelser som gjelder forholdet mellom reindriftsnæringen og omverden, dvs. bestemmelsene i dagens lov kap. 3 og kap. 6, vil gå inn i den nye loven med samme innhold som i dag; bare paragrafnummereringen vil bli en annen. På bakgrunn av at forholdet til omverdenen, særlig i forbindelse med arealdisponering, er av så stor betydning for reindriften, og dermed også forholdet mellom de som utøver reindrift, har utvalget likevel i de generelle merknader tatt opp enkelte spørsmål som det er særlig grunn til å overveie nærmere, se kap. 11 nedenfor.

9.2 Siida

9.2.1 Innledning

Siidaen har som nevnt ingen plass i dagens reindriftslov, bortsett fra bestemmelsen i § 2 annet ledd, tredje setning om inndeling av distriktet i beitesoner mellom siidaene, se også regler om representasjon for siidaen i distriktsstyret i § 6 siste ledd i forskrift om distriktsstyre fastsatt av Landbruksdepartementet 4. mars 1987.

Man kan imidlertid i praksis vanskelig drive reindrift uten å tilhøre en siida. Selv om enkelte utøvere i deler av året kan danne siida alene, siearra-siida, vil utøveren mesteparten av året normalt ha sin rein i flokk sammen med andre, og inngå i det arbeidsfellesskapet som dermed er knyttet til denne flokken. Det må derfor ses som en svakhet ved gjeldende lovgivning at siidaen ikke er gitt en mer sentral plass.

Selv om det før reindriftsloven av 1978 ikke formelt var noen etableringskontroll innenfor reindriftsnæringen, var det i praksis en kontroll med hensyn til hvem som fikk slippe til. Man kunne nemlig rent faktisk vanskelig starte med reindrift hvis man ikke hadde tilhørighet til en siida. Se om siida også foran under punkt 3.5.

9.2.2 Siidaen som arbeidsfellesskap

Det å kalle noe for en siida forutsetter som nevnt i punkt 9.1.3 foran etter reindriftssamisk forståelse følgende:

1. at det eksisterer en reinflokk,

2. at reinflokken holdes samlet, og at det foregår aktiv gjeting/vokting,

3. at det i alminnelighet deltar en eller flere reindriftsfamilier med sine rein i fellesskapet.

Konrad Nielsen forklarer siida som

«fjellby, by (bestående av en eller, i almindelighet, flere reneierfamilier med sine ren, når renhjorden, eller en bestemt del av den holdes samlet og voktes fra familieteltene; hver familie har i almindelighet eget telt.)« 4

Erik Solem skriver at betegnelsen siida brukes både om den enkelte reineier som driver alene og om flere som driver i lag som en sammenslutning. Han skriver videre om denne sammenslutning slik han så forholdene Finnmark i 1933:

«Sammenslutningen kan bestå av to eller flere familier som holder sine ren i felles hjord og deler voktingsarbeidet mellom de forskjellige familier. Ofte er familiene i en sii’dá i slekt med hverandre, men dette er langt fra alltid tilfellet. Tallet på medlemmene i sii’dáen er avhengig av hvor mange ren hvert enkelt medlem eier og av beitesforholdene. Det kan være op til seks familier (telt) i en sii’dá , men det regelmessige er tre. En rasjonell rendrift med god utnytting av beitesplassene kan vanskelig bli gjennomført når rentallet i hjorden stiger over et visst tall. Regelmessig er en sii’dá ikke på over 1500–2000 dyr, og nu for tiden sjelden så stor. Den største sii’dá i Kautokeino skal være på 2500 dyr. En renlappfamilie regnes å trenge 200 á 250 dyr for å kunne leve noenlunde rummelig. De rikeste renlapper kan ha op til 1500 dyr.

I Polmak er det nokså trangt om beitet. Dette utnyttes best med mindre renhjorder. På grunn av de særlige forhold i dette distrikt driver derfor renlappene her hver for sig uten å slutte sig sammen i større sii’dáer .

Varangerlappene som har utviklet en egen form for rendriften med to store hjorder som om vinteren holdes i hver sin del av distriktet, kan ikke sies å ha noen normal sii’dá -ordning.» 5

Selv om dette er skrevet i 1933, er ikke forholdene vesentlig forandret i dag. Også i dag er således forholdet at familiene i en siida gjerne er i slekt med hverandre. Og det vil likeledes fortsatt være lokale variasjoner når det gjelder siidadannelsen. 6

At siidadannelsen først og fremst er et arbeidsfellesskap, understrekes i følgende sitat fra Erik Solem:

«De enkelte familier eier også sitt telt, sine kjøreredskap og husgeråd. Det er i det hele tatt ikke noe økonomisk fellesskap mellem de forskjellige familier i sii’dáen .» 7

Siidaen som et arbeidsfellesskap understrekes også ved Solems beskrivelse av «siida-iseds» oppgaver. Det var han som styrte reingjetingen og fordelte arbeidet mellom de forskjellige siida-medlemmene.

Erik Solem skriver at siidaen gjerne hadde navn etter «siida-ised». Dette kan tyde på at siidaens sammensetning var nogenlunde stabil, siden lederens navn var den samme over år. Dette understrekes også ved at det var «ised» som bestemte når flytting fra sommerbeitet skulle skje. Men samtidig påpeker Solem at medlemmene i en siida kan veksle fra år til år. Han sier:

«Ofte er sii’dá -forholdet av det slag at medlemmene ikke er sammen hele året; det forekommer at sii’dáen bare er samlet om vinteren, og at de enkelte medlemmer er på forskjellige sommerbeiter. Tilfeldigheter kan også spille inn; om to reineiere som før ikke har vært i sii’dá sammen, under høstflyttingen får sine ren blandet sammen, kan de bli enige om å være i sii’da sammen vinteren igjennem. Medlemmene i en sii’dá kan derfor ofte veksle fra år til år, eller efter årstidene.» 8

Som nevnt synes de forhold som Solem beskriver fortsatt å være gjeldende for Finnmarks vedkommende.

Solem bruker uttrykket siida både om sammenslutninger på sommerbeite og vinterbeite. I Finnmark er betegnelsen på sommerbeite gjerne geasseorohat og ikke siida. Men siden lovens bestemmelser og betegnelser skal benyttes for hele det samiske reinbeiteområdet, benyttes ordet siida også for Finnmarks geasseorohat.

9.2.3 Siidaen som rettighetsbærer til bruk av areal

Som nevnt foran under punkt 7.1 er det i dag anerkjent at reindriftens rett til bruk av areal, dens rett til trevirke, jakt og fiske hviler på bruk gjennom alders tid, og altså er en sedvanerett. Spørsmålet er hvem som er bærer av disse rettigheter. Se om dette også foran under punkt 7.2.

Vi hører ofte uttalt at reindriftsretten er en kollektiv rett. Uttalelsene i Kappfjell-dommen, Rt. 1975 side 1029, om at det er samenes reindrift som næring som er rettslig beskyttet, og at det er «flyttsamenene som etnisk gruppe som er bærere av denne rett», underbygger slike utsagn. Reindriftlovkomitéen av 1960 gir også uttrykk for at det er næringen og ikke enkeltpersoner som er bærer av rettighetene.

Når det gjelder retten til å eie rein og drive reindrift som næring, er dette innenfor de områder som er definert som det samiske reinbeiteområdet, forbeholdt samer, se 1978-loven § 3. Rettigheten kan således beskrives som en næringsrett forbeholdt samer som en kollektiv rett for dem.

Men når det gjelder retten til å benytte et bestemt område til reindrift, er det ikke fritt frem for alle og enhver som måtte ha en næringsrett. Det er m.a.o. ingen allemannsrett for samer til å drive reindrift hvor som helst innenfor det samiske reinbeitområdet. Man må tilhøre en gruppe som har rett til å drive i det aktuelle området. Vil man skifte fra et område til et annet, må man skifte gruppetilhørighet. Vil man for eksempel flytte sin reindrift fra Finnmark til Nordland, er det ikke fritt fram hvis det allerede er en gruppe som bruker det aktuelle området. For å drive i dette området må man få innpass i gruppen, f.eks. gjennom giftemål. For så vidt kan man si at medlemmene i gruppen har en felles – eller gjerne kollektiv – rett til å drive reindrift i området.

Men hvilken gruppe er det snakk om? I noen tilfeller er det distriktet som er gruppen. I andre tilfeller er det snakk om mindre grupper innenfor distriktet. Svaret er avhengig av hvordan reindriften drives i det aktuelle området. Topografiske forhold samt sosiale og kulturelle tradisjoner vil være avgjørende for hvilken bruk som har utviklet seg gjennom alders tid. Svaret er ikke nødvendigvis det samme fra Røros i syd til Pasvik i nordøst. T. H. Aschehou g uttrykker det slik:

«Den omhandlede Sædvane er udsprungen af Lappernes Leveviis og Naturen i de Egne, hvor de opholde sig. Den maa derfor i ethvert District have dannet sig uafhængigt af, hvad der fandt Sted eller tillodes i andre Egne overhovedet uafhængigt af politiske Forhold.» 9

I noen deler av landet har reindriften vært drevet slik at all rein innenfor et distrikt bruker arealene i distriktet i like stor utstrekning. Andre steder er distriktet delt mellom driftsgrupper. Dette er for eksempel tilfellet i flere distrikter i Nordland og Finnmark. Men reindriftsmyndighetenes syn har som nevnt under punkt 9.1.2 likevel vært at alle reineierne innenfor et distrikt har de samme rettigheter til hele arealet, se Ot. prp. nr. 28 (1994–95) s 40. I forslaget til ny distriktsinndeling for Finnmark fra 1994 heter det således:

«I praktiseringen av både tidligere og gjeldende lovgivning er det lagt til grunn at distriktets reineiere i fellesskap er bærere av reindriftsretten innenfor eget distrikt, og at ingen individer eller grupper har særlige eller subjektive rettigheter.» 10

Dette utsagnet kan være riktig for noen distrikter – først og fremst de små -, men kan ikke være riktig for de store distriktene. Det vises her til redegjørelsen om dannelsen av reinbeitedistrikter foran under punkt 5.3.1. Det ville føre til kaos hvis enhver reineier med vinterbeite i distrikt 18 eller 31 i Finnmark hadde rett til å beite hvor som helst i distriktet. Dette har da heller ikke vært oppfatningen blant utøverne, selv om noen kan se seg tjent med å påstå at de har en slik rett. Hvis det rettslig sett var slik at alle hadde den samme rett, ville det for eksempel innebære at de som kom først inn på vinterbeitene hadde en rett til å forsyne seg av alt. En slik rettsoppfatning ville umuliggjøre en velordnet reindrift, og det er da heller ikke oppfatningen blant reineierne. Dette er fremhevet allerede av Erik Solem i 1933 i boken «Lappiske rettstudier».

«Fordelingen av vinterbeitesplassene mellem de forskjellige sii’dáer er sikkert av gammel oprinnelse og har «gjort sig sjøl». Det betraktes nu som en temmelig avgjort sak at den og den sii’dá skal ha vinterbeite i den og den bestemt trakt. Men renlappene mener ikke at de har eiendomsrett til beitesplassene, og det har de heller ikke; de er også på det rene med at de ikke har noen rettsbeskyttet adgang til å holde andre borte. Men det er sikkert at det anses for en nokså simpel trafikk å trenge sig inn på en annen sii’dás gamle beitestrakt uten streng nødvendighet. Da det oftest er slik at barna fortsetter i den sii’dá som foreldrene har hørt til, vil beiteplassene på den måten gå i arv i slektsledd.»

s 190

Solem utdyper reindriftssamenes oppfatning av siidaens rettigheter. Han sier:

«Ganske visst er denne rett av en skjør natur når vi ser på den fra et moderne synspunkt på en subjektiv rett, men at den efter lappenes syn på forholdet må oppfattes som en slags rett er visstnok ikke tvilsomt.

Denne rett til beiteplassene har adskillig likhet med sii’dáens tidligere rett til fangstplassene for villrenjakten. Begge hviler på den opfatning at utnyttelsen av grunnen er felleseie for sii’dáen .»

s 188

Solem beskriver videre hvordan reineierne seg imellom håndhever denne retten som altså etter hans oppfatning ikke har gjennomslag i rettsapparatet. Det heter blant annet:

«Grunnen til at disse forhold oprettholdes og respekteres uten nevneverdige rivinger, er av forskjellig slag. Renen er et vanedyr; den vil om høsten helst vende tilbake til beitestrakter som den er vant til. Ved at samme sii’dá år efter år bruker de samme trakter, vil dens ised passe på at beitet blir best mulig utnyttet; han kan økonomisere med det, og på grunn av inngående kjennskap til de forskjellige lokaliteter forstår han hvilke steder egner seg best til beitning på de forskjellige tider av vinteren. På grunn av renens selskapelighet og hordenatur vil en sii’dá med mindre rentall om den søkte inn på en større sii’dás område, bli utsatt for å få sin renhjord blandet sammen med den større med alle de ulemper og vanskeligheter som er forbundet med en slik sammenblanding. Men den felles interesse og forståelsen av at gjensidig hensyntagen til slutt er det som i det lange løp best gagner tamrenholdet, er når alt kommer til alt, den sikreste drivfjær til lappene gjensidig respekterer hverandres beitestrakter.»

s 190–191

Låste beiter – eller «flein» – vil imidlertid ifølge Solem føre til at «all respekt for hevdvunne beitestrakter» brister. I jakten på beite søker reinen vidt omkring, og det er risikabelt å søke å holde reinen samlet:

«I «fleinår» trenger derfor ofte den ene sii’dás ren inn på den andres enemerker, og dette tar renlappen som regel med ro og tålmodighet. Den ene renlapp kjenner til og forstår de vanskeligheter som den andre er utsatt for, og vet at det under disse forhold er praktisk talt umulig å holde renen under vanlig vokting.»

s 191

Når det gjelder sommerbeiteområdet, uttaler Solem at det med dem forholder seg på samme måte som med vinterplassene:

«Om en renlapp eller sii’dá vil flytte over fra sommerbeiteplassen som den tidligere har brukt, til en annen, er det i og for sig ikke noen lovregel som forbyr det når han bare ikke kommer utenfor beitestrakter som av fylkesmannen er tildelt hans distrikt; 11 utenfor dem har han naturligvis ikke rett til å komme. Men de samme faktiske grunner som gjør sig gjeldende mot å flytte over til en ny beitesplass om vinteren, gjør sig også – og i enn høiere grad – gjeldende for sommerbeitets vedkommende. Renen vil av gammel vane søke til gamle sommerplasser, og da den om sommeren ofte holdes under mindre streng voktning, vil det regelmessig være vanskeligere å holde den på den nye plass; den har lett for å komme på rek og blir vanskelig å finne igjen.»

s 191–192

Hvis det er snakk om å skifte sommerbeiteplass, går man ifølge Solem frem på følgende måte:

«Det er en sikker regel blandt renlappene i Finnmark at den som vil endre sommerbeitesplass, i rimelig tid før flytningen om våren skal gi underretning til de andre sii’dáer som tidligere har brukt den sommerbeitesplassen han akter å flytte inn på. Han kan ikke uten videre komme inn på denne om sommeren. Dette er en rimelig og forstandig regel. Ved at det blir gitt varsel på forhånd, kan isedene for de sii’dáer som alt tidligere bruker plassen, ta under overveielse om det er beite nok også til nye renbelegg; de kan kanskje bestemme sig til å skille ut noen ren og flytte dem over til en annen plass, eller det kan optas forhandlinger med den som akter å flytte inn, for å få ham overbevist om at det ikke vil bli plass til hans ren.»

s 192

Gjennom bruk har det således skjedd en ytterligere oppdeling av vinterbeitene. Vi har i de to omtalte vinterbeitene i praksis en oppdeling i soner. Vinterbeitet i Kautokeino, distrikt 31, består av tre soner, og vinterbeitet i Karasjok, distrikt 18, består av to soner. I f.eks. Kautokeino vinterbeite har det gjennom siidaenes bruk skjedd en ytterligere fordeling av beitene mellom de forskjellige siidaene.

Så sant en siida-gruppes bruk av et område er fast over år, vil det utvikle seg en bruksrett til området som ikke uten videre kan settes til side av myndighetene. Hvor mange år bruken må være utøvet for å etablere en slik rett, er det vanskelig å si noe generelt om. Det avhenger av flere forhold, blant annet om bruken har vært utøvet hvert år, og om bruken har vært respektert også av andre siidaer. Men en bruk som har vært utøvet i en periode på 50–60 år eller mer, vil normalt skape et rettslig grunnlag for bruksrettigheter for den aktuelle siidaen, jf. prinsippene for alders tid bruk. I det følgende gjentas deler av beskrivelsen som er gitt foran under punkt 7.2 av denne bruksretten.

Siidaens bruksrett innebærer normalt ikke en enerett, men kan gå ut på at man har en førsterett til området i en viss periode av året. Tradisjonelt har for eksempel en gruppe rett til å beite på et bestemt område i november-desember når den kommer inn på vinterbeitet. Når den trekker seg ut av området, kan andre grupper benytte området. Det er heller ikke vanlig at det aktuelle området er helt klart avgrenset, men at det er et kjerneområde som er forbeholdt gruppen som førsterett.

Tilsvarende har vi for andre årstidsbeiter. En gruppe har kanskje gjennom generasjoner benyttet et bestemt område til kalvingsland, og har gjennom dette etablert en rett til å ha kalvingslandet i fred i kalvingstiden. Det er imidlertid ikke til hinder for at andre bruker området til beite utenfor kalvingstiden, forutsatt at beitepresset ikke er så hardt at det ødelegger kalvingslandet. Og slik kan vi fortsette: Selv om et område er sommerbeite for en gruppe, kan det være at andre grupper har rett til å flytte gjennom området vår og høst, men disse har ikke rett til å stoppe opp over lengre tid på flyttingen.

Det er således snakk om et nettverk av bruksrettigheter – både i tid og rom -, bestemt ut fra reinens tradisjonelle beitemønster og trekk i området. De aktuelle bruksrettigheter veksler over reindriftsåret, og også gruppen som utnytter rettighetene veksler. Det er snakk om rettigheter til en bestemt bruk i en viss periode, og sjelden eller aldri snakk om en enerett over hele året.

At det er snakk om et slikt nettverk av bruksrettigheter, viser seg tydelig ved eventuelle inngrep i reinbeiteområder. En gruppe som for eksempel får ødelagt sitt kalvingsland på grunn av veibygging, kan ikke uten videre ta i bruk et annet kalvingsland som kanskje i generasjoner er blitt benyttet av en annen gruppe.

Som det fremgår av sitatet fra Erik Solem foran, mente han at siidaens tradisjonelle bruk ikke var rettslig beskyttet. Men dette synet som ble fremsatt i 1933, er ikke holdbart i dag ettersom det har skjedd en utvikling mot anerkjennelse av siidaen som rettighetsbærer.

I Altasaken, Rt. 1982 side 241, var det ikke bare reinbeitedistrikter som fikk erstatning, men også de enkelte siida-grupper innenfor distriktet som ble spesielt berørt av Alta-utbyggingen. Riktignok kom spørsmålet ikke på spissen, idet det fra statens side ikke ble bestridt at enkeltgrupper hadde krav på erstatning. Men det er interessant at staten godtok at enkeltgrupper hadde et særskilt vern.

Også i 1978-loven er det forutsatt at enkelte reineiere kan ha et særskilt krav på erstatning, se § 32 annet ledd. I NOU 1993: 34 Rett til og forvaltning av land og vann i Finnmark gis det likeledes uttrykk for at den enkelte siida-gruppe kan lide et særskilt tap når det nettopp er denne gruppes bruksområde som rammes. Det heter:

«Selv om det ikke er formelle begrensninger for hvor de forskjellige driftsgrupper kan drive, har det i alle fall hittil normalt vært uskrevne normer som har definert de forskjellige gruppers områder innenfor distriktets totale areal. I en slik situasjon vil det neppe være riktig å vurdere en driftsgruppes tap, f.eks. av beiteareal, i forhold til distriktets samlede kapasitet. Gruppens reelle areal vil være tildels betydelig mindre, og det er dette man bør ta som utgangspunkt.»

s 213

I Rt. 2000 side 1578 la Høyesterett til grunn at en siidagruppe må holde seg til sitt tradisjonelle beiteområde, og at den ikke uten videre kan benytte andre siidaers tradisjonelle område. Saken gjaldt krav på erstatning for tap av beiteområde i forbindelse med vassdragsregulering.

Lagmannsrettens flertall avviste reineiernes krav med blant annet den begrunnelse at det tapte areal bare utgjorde en begrenset del av distriktets totale beiteareal. Høyesterett så annerledes på dette. Hele distriktets areal var ikke til disposisjon for denne gruppen (A-gruppen) som var direkte berørt, idet distriktet tradisjonelt hadde vært delt mellom tre driftsgrupper. Det tapte areal ble vurdert i forhold til det areal A-gruppen disponerte. Høyesterett fant at A-gruppen ikke hadde tillatelse til å bruke areal som de to andre gruppene i distriktet tradisjonelt hadde brukt. Høyesterett uttaler:

«Flertallet i lagmannsrettens bemerkninger om at det beiteland [A-]gruppen er avskåret fra representerer en meget beskjeden del av det totale beiteområdet i reinbeiteditriktet, er derfor ikke treffende. Areal som i utgangspunktet disponeres av andre driftsgrupper i distriktet, vil bare kunne trekkes inn i vurderingen dersom det kan legges til grunn at [A-]gruppen vil få anledning til å anvende disse.»

s 1589–1590

Høyesterett vurderte det altså slik at A-gruppen ikke hadde rett til å bruke de andre gruppenes tradisjonelle områder, selv om alle tre gruppene var innenfor samme distrikt.

Den sedvanemessige bruken til en mindre gruppe innenfor distriktet er altså erstatningsrettslig vernet overfor ytre reguleringer. Den sedvanemessige arealbruken må da etter utvalgets mening også være vernet overfor reguleringer fra reindriftsmyndighetene, enten dette er distriktsstyret, områdestyret, reindriftsstyret eller departementet. Hvis man ikke trekker denne konklusjon av blant annet den nevnte høyesterettsdom, ville det ikke være riktig å utbetale enkeltgrupper særskilt erstatning for tap av beiteland, som det ble gjort i denne dommen og som også er gjort i andre tidligere saker, for eksempel i det nevnte skjønnet etter utbyggingen av Kautokeino-Alta-vassdraget. Kan den berørte gruppen ved omfordeling innad i distriktet ta i bruk et annet beitearel, har den jo ikke lidt noe særskilt tap i forhold til de andre gruppene i distriktet. Gruppens rettslige stilling kan ikke være vesensforskjellig avhengig av om det gjelder inngrep fra andre enn reindriften eller inngrep fra næringen selv.

9.2.4 Siidaens plass i utvalgets forslag

Som det framgår av det som er sagt ovenfor, spiller siida-ordningen fortsatt en sentral rolle i reindriften. Den fungerer som arbeidsfellesskap og er det sentrale grunnlag for tradisjonell bruk av reinbeiteområdene. Vi kan derfor ikke se bort fra siida-ordningen i lovgivningssammenheng. Det har også i møter som utvalget har hatt med reineierne vært uttrykt ønske om at siidaen må bli mer synlig i regelverket.

Helt sør i det samiske reinbeiteområdet kan det være enkelte distrikter som bare består av én siida, og i så fall er det ikke der behov for å skille mellom distrikt og siida. Utviklingen går imidlertid i retning av større distrikter, som igjen innebærer at tidligere distrikter får status som siidaer innenfor de nye distriktene. Dette er for eksempel situasjonen i Nordland etter den nye distriktsinndelingen. Når et distrikt består av mer enn én siida, melder spørsmålet om siidaens rettslige stilling seg.

Utfordringen for utvalget er å lage regler som passer for de ulike siidaordninger som finnes innenfor den samiske reindriften. Reglene må derfor ikke bli for stivbente, men samtidig må de ikke være så løse at de i praksis ikke vil få betydning.

Utvalget har foreslått regler som tar hensyn til så vel sommersiida og vintersiida:

1. Distriktsstyret I de foreslåtte reglene for distriktsstyret er det forutsatt at alle sommersiidaene skal ha hvert sitt medlem i styret, jf. utkastet § 8–2. Det må her presiseres at i Finnmark vil betegnelsen som nevnt under punkt 9.2.2. være geasseorohat. Det ønskelige hadde vært at også alle vintersiidaene hadde fått plass i distriktsstyret, men da ville styret ha blitt for stort. I stedet er det foreslått at medlemsskap i styret skal gå på omgang mellom de ulike grupperinger av utøvere som utgjør sommersiidaen (geasseorohat). Men hvem avgjør om det foreligger slike mindre grupperinger og hvem de i så fall består av? Det enkleste er å la utøverne selv definere seg som en gruppering. Dette skal altså ikke overlates til myndighetene å definere, og det er heller ikke overlatt til et årsmøteflertall. Det er to eller flere av utøverne innenfor sommersiidaen (geasseorohat) som velger å definere seg som gruppe, som familie eller som vintersiida. De som velger å definere seg som gruppe, kan kreve at det ved valg av styremedlem skal tas hensyn til denne gruppering, se nedenfor under punkt 9.5.2.1 og utkastet § 8–2 annet ledd som viser til § 8–11. Man kan i denne relasjon selvfølgelig ikke tilhøre mer enn en gruppe. Noen steder, og kanskje særlig i Kautokeino, er det naturlig at det er vintersiidaene som utgjør disse undergruppene. Andre steder, som f.eks. i Karasjok, er ikke dette i alle tilfeller det naturlige fordi enkelte vintersiidaer består av medlemmer fra ulike sommersiidaer. Men det betyr ikke at det ikke kan være aktuelt med undergrupper også her, men da f.eks. gjennom familietilknytning. Det er som sagt opp til utøverne i den krets som utgjør sommersiidaen å avgjøre om noen av dem vil fremstå som en slik undergruppe.

2. Reintall Om det er et eller to grupperingsnivåer, har ikke bare betydning for valg av styremedlem til distriktsstyret og valg av et eventuelt styre på sommersiidanivå, se utkastet § 8–11, men også ved fastsettelse av reintall, se utkastet § 9–4 og utvalgets merknader til denne bestemmelsen. Har man valgt å framstå som en gruppering, enten det er som familie eller som vintersiida, kan man be om å få reintallet fastsatt for denne gruppen.

3. Siidaandel En slik fastsettelse av reintallet vil også gjøre det mulig for denne mindre gruppen selv å velge hvor mange siidaandeler man vil utgjøre, se utkastet § 4–3 nr. 2. Hvis så ikke er skjedd, vil det være opp til sommersiidaen alene å danne rammen for reintallet. Og ved etablering av nye siidaeandeler er det alle siidaandeler innenfor sommersiidaen som må være enige om slik nyetablering. (Om siidaandel, se nedenfor under punkt 9.3.)

4. Beitebruksregler Det har de siste årene vært betydelig fokus på bruken av vinterbeitene i indre Finnmark. En av de viktigste oppgavene for distriktsstyret vil være å lage regler for beitebruken, se utkastet § 9–3. Disse reglene må bygge på hva som er den tradisjonelle bruken av området. Som det framgår av punkt 9.2.3., kan enkelte siidaer ha en så fast bruk av et område at de har ervervet en fortrinnsrett til dette i visse perioder, som ikke uten videre kan settes til side. Som det framgår av beskrivelsen til Erik Solem, har den tradisjonelle siidabruken vært respektert reineierne imellom, se punkt 9.2.3 foran. De siste tiårene har imidlertid den tradisjonelle bruken av ulike årsaker blitt satt under press. Utvalget mener det er meget viktig å reetablere den tradisjonelle bruken. Man kan f.eks. ikke ha den situasjonen at de som kommer først inn på vinterbeitene beiter der de finner det for godt og altså «forsyner seg av hele fatet», slik at beitene er utilgjengelige når de senere siidaene kommer inn på vinterbeitet. Adressaten for slike beitebruksregler eller kjøreregler vil være de forskjellige vintersiidaene. Ved utarbeidelsen av slike beitebruksregler, jf. punkt 9.6 nedenfor, kan man ikke se bort fra at enkelte vintersiidaer kan ha hatt en bruk av områder som gir dem en fortrinnsrett til bruk av området i en viss periode, og at dette er en bruksrett som ikke uten videre kan settes til side. Distriktsstyret vil altså ikke stå fullstendig fritt ved utarbeidelsen av disse reglene. Har en siida på denne måten benyttet et område i 50–60 år eller mer, vil de gjennom reglene om alders tid bruk ha ervervet en bruksrett som svarer til den bruk de har utøvet, se nærmere om siidaens bruk foran under punkt 9.2.3. De siste decennier har det som nevnt skjedd en delvis oppløsning av den tradisjonelle bruken. Enkelte grupper har tatt seg til rette på områder som de tidligere ikke har disponert, og dermed utvidet sitt bruksområde. En slik utvidet bruk kan vanskelig etablere rettigheter. Bruken er ikke utøvet i den tro at man har en fortrinnsrett til området, man har i mange tilfeller rett og slett fortrengt andre eller opptrådt etter prinsippet «den som kommer først til mølla får først malt». Vilkårene for hevd som blant annet innebærer et krav til aktsom god tro, er derfor ikke oppfylt. Kravet om den gode tro er ikke fullt så strengt ved alders tids bruk, men bruken har i disse tilfellene ikke vært langvarig nok til å gi særlige rettigheter etter reglene om alders tids bruk. I de siste decennier kan det være at enkelte siidaer har fått sitt vinterbeite forringet på grunn veiutbygging o.l., men uten at det er gitt erstatning for tap av beiteområde. Disse siidaene må, selv om de har fått sitt sedvanemessige område ødelagt, få plass på vinterbeite, om så gjennom ekspropriasjon. De må etter utvalgets oppfatning ikke nå straffes for det syn som den gang gjaldt hos myndighetene, nemlig at de kunne ta seg vinterbeite hvor som helst innenfor fellesbeiteområdet.

9.3 Siidaandel

9.3.1 Vurdering av dagens regler om driftsenhet

Reindriftsloven av 1978 er ikke til hinder for at en reineier kan drive som selvstendig næringsdrivende selv om vedkommende ikke selv har driftsenhet, så sant vedkommende tilhører kretsen av de personer som kan eie rein under en annens driftsenhet, se foran under punkt 6.2.6. Imidlertid vil en som driver under en annens driftsenhet være helt prisgitt vedkommende. Velger innehaveren å avvikle, må også den som driver under denne driftsenheten avvikle. Driftsenhet ble innført for å hindre overetablering, men loven selv er altså likevel ikke til hinder for etablering, så sant man velger å ta den risiko det er å drive under en annens driftsenhet.

Det er først og fremst tilskuddsordningen som virker som en bremse på nyetablering. Uten driftsenhet får man ingen tilskudd.

Innehaveren av driftsenheten har på visse vilkår rett til tilskudd. Hvis tilskuddsordningen skulle bli omlagt, for eksempel fra direkte utbetalinger til mer indirekte støtteordninger, vil driftsenheten miste mye av sin verdi. Riktignok er det etter loven nødvendig å ha driftsenhet eller ha tilknytning til en driftsenhet for å kunne eie rein, men det er ikke nødvendigvis det som oppleves som mest problematisk for de som arbeider i reindriften. Problemene er knyttet til den forskjell det er mellom dem som har rett til tilskudd og de som ikke har rett til tilskudd. Driftsenheten bidrar derfor til en klassedeling, de med driftsenhet som har alle rettigheter og tilskudd, og de uten driftsenhet. Innehaveren av driftsenheten har et konkurransefortrinn. Dette problemet er også pekt på i St.meld. nr. 28 (1991–92) En bærekraftig reindrift. Her heter det:

«Reindriftslovens organisering av næringen i driftsenheter og distrikter har ikke fullt ut falt sammen med de tradisjonelle økonomiske og sosiale systemene i næringen. Organiseringen av næringen i driftsenheter med utpeking av en ansvarlig leder har skapt et avhengighetsforhold mellom driftsenhetsinnehaver og de andre familiemedlemmene både økonomisk og sosialt.»

s 22–23

Dette problemet vil bli stadig mer påtrengende etter hvert som den første generasjon driftsenhetsinnehavere blir eldre. Det vil være de unge som står for de tyngste takene i arbeidet med reinflokken, men uten at de har de rettigheter som en driftsenhet innebærer.

De siste 15 årene er det knapt tildelt nye driftsenheter. Det er i dag for eksempel ca. 50 søknader om driftsenhet i Vest-Finnmark. Også i andre distrikter er det unge som allerede i mange år har arbeidet heltid i næringen, men uten å ha driftsenhet. De som for 20 år siden var aktive reindriftsutøvere, fikk nesten alle tildelt driftsenhet. Mange av disse er i dag eldre, og de øvrige er middelaldrende. De som er unge i dag og som er reindriftsutøvere under en annens driftsenhet, må gå og vente på at den eldre generasjon overfører driftsenheten til dem. Imidlertid kan ikke alle disse regne med å få driftsenhet på grunn av de regler som gjelder for overføring.

Driftsenheten blir i seg selv en verdi, og man har eksempler på driftsenheter, der innehaveren selv ikke driver, men som holdes i hevd av andre utøvere som selv har driftsenhet. Vi har også eksempler på driftsenheter som eies av dødsbo over flere år. Det blir viktig i seg selv å ikke slippe driftsenheten, men holde den ved like inntil en annen kan overta driftsenheten. Dagens regler sikrer heller ikke at det er de aktive innenfor reindriften som får overta driftsenheten.

I de møter lovutvalget har hatt med reineiere, har det kommet fram stor misnøye med dagens ordning med driftsenhet. Mange har gitt uttrykk for at driftsenhetsordningen må vekk. Andre er ikke entydig negative til driftsenhetsordningen, men mener at reglene må endres.

9.3.2 Utvalgets forslag til regler om siidandel.

Utvalget ser som nevnt i punkt 9.3.1 foran mange svakheter ved dagens ordning med driftsenhet. Blant annet er dagens driftsenhetssystem isolert fra det arbeidsfellesskap som siidaen utgjør. Men det er samtidig nødvendig med klare regler om hvem som er ansvarlig for selve driften – både innad og i forhold til omverden. Man kunne for så vidt tenke seg å gjøre siidaen til den ansvarlige enhet. Men siidaens sammensetning kan veksle og vil spesielt på vinterstid kunne variere når det gjelder hvem som er medlem av siidaen.

Utvalget vil opprettholde ordningen med at mange kan eie rein, og dermed bevare sin tilknytning til næringen. Men man må samtidig vite hvem som står for selve driften og som er den ansvarlige utøver. Fremfor alt må ansvaret for at fastsatte reintall og beitetidsbestemmelser faktisk blir overholdt, være entydig i loven. Man kommer derfor ikke utenom å knytte ansvarsforholdet til personer.

Utvalget ser også behovet for en etableringskontroll, men mener at utøverne selv må ha større styring med hvem de vil ha inn i driften. Etter dagens regler kan man få inntrykk av at reindrift er et enmannsforetak. I 1978-loven § 4 annet ledd første setning heter det at «med driftsenhet forstås en reinhjord som eies og drives av én ansvarlig leder, eller av ektefellene i fellesskap, når de begge eier rein i eget merke i hjorden». Denne definisjonen er sjelden i overensstemmelse med virkeligheten. En reinflokk vil normalt bestå av flere driftsenheter. Det er dessuten som allerede nevnt sjelden at en driftsenhetsinnehaver alene eier all rein som inngår i driftsenheten, jf. § 4 annet ledd, fjerde setning.

Som det er redegjort for under punkt 9.2, mener utvalget at det er nødvendig å løfte frem siidaen. Spørsmålet om antall ansvarlige ledere må ta utgangspunkt i siidaen. Ingen kan drive reindrift alene, og det er siidaen som utgjør arbeidsfellesskapet. Etableringen av enheten med ansvarlig leder bør derfor være forankret i siidaen i forhold til beitegrunnlag og behovet for arbeidskraft.

På bakgrunn av ordningen med driftsenhet som har eksistert i vel 30 år, står imidlertid utvalget ikke fullstendig fritt når det gjelder utformingen av reglene for hvem som skal være ansvarlige ledere. I dag er det innehaverne av driftsenhet som formelt sett fremstår som ansvarlige ledere, og det kan ikke gis regler som fratar dem dette lederansvaret. Man er således bundet til å la dem som i dag er innehavere av driftsenhet, fortsette å være ledere av det som foreslås å hete en siidaandel.

Utvalget har vurdert flere betegnelser, og siidaandel er valgt for å synliggjøre at det er snakk om lederansvar for en reinflokk som er en del av og dermed inngår i en siida. I dag opererer man med uttrykk som enhet og innehaver av en enhet. Dette kan gi uriktige assosiasjoner til hva spørsmålet dreier seg om. Det er i for stor utstrekning satt fokus på rettigheter og på konsesjonsordninger. Og man kan lett ledes til å tro at de som arbeider innenfor reindriften uten den konsesjon som driftsenheten oppfattes som, ikke driver lovlig. Slik er det ikke, som nevnt under punkt 6.2.6 foran.

Et mindretall, Karen Marie Eira Buljo, foretrekker betegnelsen bearadoallo 12 . Utvalgets flertall er for så vidt enig i at det er en parallell mellom etablering av siidaandel og etablering av bearadoallo, men vil likevel ikke foreslå å benytte denne betegnelsen da det kan gi uriktige assosiasjoner i forhold til de regler som utvalget foreslår når det gjelder nyetablering innenfor siidaen. Begrepet siidaandel er blant annet valgt fordi det etter forslaget er knyttet formelle vilkår til å etablere siidaandel, se utkastet § 4–3 og § 4–4.

Utvalget vil således foreslå at det stilles formelle vilkår for å kunne få stilling som ansvarlig leder for en siddaandel. Begrunnelsen for dette er for det første at en ordning uten en ansvarlig leder ville kunne føre til pulverisering av ansvar for f.eks. overholdelse av reintallsbegrensninger og regler om beitebruk. Noen må utpekes som ansvarlig for driften. Samtidig er det ikke til å komme utenom at lederansvaret vil oppleves som en fordel, og vi må regne med at tilskudd over reindriftsavtalen fortsatt vil være knyttet til de personer som har lederansvaret. Dessuten vil det være lederen som har ansvaret, som også må bestemme hvem som skal få eie rein i flokken (siidaandelen). Man må derfor regne med at det vil være et press på å få lederansvar for en siidaandel og dermed press på etablering av siidaandeler.

Det har aldri vært slik at det innenfor reindriften har vært plass til alle som har ønsket å drive med reindrift. Selve ressursgrunnlaget setter rammer for hvor mange som kan livnære seg av reindriften. Tidligere kunne avskallingen skje på ulike måter. Noen hadde ikke etterkommere som kunne overta. Andre klarte ikke å bygge opp flokken etter vanskelige år. Det var ikke uvanlig at man gjennom praktisk utøvelse måtte vise seg som den mest dyktige for å få etablere seg i siidaen. Vi ser over tid at hele familier har forsvunnet ut av næringen.

Det kan da synes som et paradoks at langt flere enn tidligere likevel kan leve av reindrift. Det er ikke fordi utkommet fra reindriften har blitt bedre, snarere tvert imot. Men fordi mange også kan skaffe seg annen inntekt, kan de makte å holde frem med reindrift. Dette er en utvikling som ikke er spesiell for denne næringen. Vi ser det samme forhold innenfor andre primærnæringer som jordbruk og fiske.

Så lenge det er et press for å komme inn i næringen, må vi ha regler for å unngå overetablering. Tidligere tiders utvelgelsesmetoder kan ikke uten videre videreføres. Det kan for så vidt være positive forhold knyttet til en regel om at «alle skal få prøve seg». Men en slik regel kan også utvikle seg til en regel om «den sterkestes rett», med sider som ikke bør oppmuntres gjennom lovverket. Man kommer derfor ikke utenom at det i loven må gis regler om hvem som skal kunne gis ansvar som leder av en reinflokk i siidaen.

Dagens regler om etablering av driftsenhet er som vist foran under punkt 6.2.7 meget vage, og folk i reindriftsnæringen opplever i dag at de i dette spørsmålet helt er overlatt til myndighetenes forgodtbefinnende. Utvalget er kommet til at spørsmålet om dannelse/etablering av siidaandeler med ansvarlig leder i hovedsak må være overlatt til siidaens egen avgjørelse. Som det arbeidsfellesskap siidaen er, må den selv ha det avgjørende ord om hvem som skal inngå i siidaen og hvor mange som skal ha et lederansvar. Myndighetenes rolle bør istedet bli av kontrollerende art, samt å påse at det ikke skjer overetableringer. Viktig i denne sammenheng er at det ikke gjennom etablering av nye siidaandeler skjer en økning av reintallet utover det ressursgrunnlaget tåler.

Utvalget foreslår at innehaverne av dagens driftsenheter etter lovutkastet blir ledere for en siidaandel, jf. utkastet § 4–3 nr. 1. Skal nye siidaandeler opprettes forutsetter det enighet mellom lederne av eksisterende siidaandeler. Et vilkår for nye siidaandeler må dessuten være at det ikke skjer noen økning i det reintall som er fastsatt for siidaen.

Utvalget foreslår at en ny siidaandel kan etableres hvis lederne for de eksisterende siidaandeler blir enige om det, se utkastet § 4–3 nr. 2. Hvis en siida i dag for eksempel består av to driftsenheter, vil innehaverne av disse etter forslaget bli ledere for hver sin siidaandel, og ved enighet kan de etablere en eller flere nye siidaandeler innenfor siidaen.

I det foregående er det tatt utgangspunkt i sommersiidaen, dvs. de som har felles geasseorohat. De som er sammen om sommeren kan imidlertid ellers i året fordeles i mindre grupper, som da utgjør arbeidsfellesskapet. Disse mindre siidaene bør ha adgang til å etablere siidaandeler uten at alle innenfor geasseorohat er enige. Men skal disse mindre gruppene kunne etablere nye siidaandeler, må de få fastsatt et reintall spesielt for dem, og de må holde seg innenfor dette reintallet, se nærmere merknadene til utkastet § 4–3 nr. 2.

Den ansvarlige leder for en siidaandel skal kunne overføre lederansvaret til en som kan drive videre etter ham, jf. utkastet § 4–7. Kretsen av de som kan overta lederansvaret svarer til reglene i 1978-loven § 4, men utvalget har søkt å rette opp uheldige utslag av dagens regler. Det vises til utkastet § 4–7 og § 4–9 med merknader.

Et problem ved dagens regler om driftsenhet er å få til smidige ordninger i forbindelse med generasjonsovergang. For å bøte på dette foreslår utvalget en ordning med sideordnet rekrutteringsandel, se nedenfor under punkt 9.3.3.

Når det gjelder den nærmere utforming av reglene om siidaandel, vises det til bestemmelsene i utkastet kap. 4 med utvalgets merknader.

9.3.3 Sideordnet rekrutteringsandel

Utvalget foreslår i utkastet § 4–4 at lederen for en siidaandel skal kunne etablere en sideordnet rekrutteringsandel, der en person fra den yngre generasjon utpekes som leder. Slik sideordnet rekrutteringsandel kan først etableres når lederen for den ordinære siidaandelen er fylt 50 år.

Ved å gi en person i neste generasjon en rekrutteringsandel kan man sikre trygge arbeidsforhold for vedkommende inntil lederen av den ordinære siidaandelen avvikler. Ordningen med sideordnet rekrutteringsandel skal sikre en smidig generasjonsovergang. Uten en slik mulighet til midlertidige rekrutteringsandeler vil det bli et press på opprettelse av nye siidaandeler. Ordet sideordnet rekrutteringsandel er valgt for å understreke at den er knyttet til en annen siidaandel og skal sikre den yngre generasjon rettigheter. Lederen av den sideordnete andelen har i selve driften samme rettigheter, ansvar og forpliktelser som lederen av en siidaandel, se utkastet § 4–4 nr. 1 tredje ledd.

Når en sideordnet rekrutteringsandel er opprettet, innebærer det at man har utpekt hvem som skal overta den ordinære siidaandelen når lederen avvikler eller dør. Lederen av den ordinære siidaandelen kan ikke overdra lederansvaret til andre enn til lederen for rekrutteringsandelen, jf. utkastet § 4–7 nr. 1. Lederen for rekrutteringsandelen kan på sin side heller ikke overdra ansvaret for rekrutteringsandelen til andre uten samtykke fra lederen av den ordinære siidaandelen, se utkastet § 4–4 nr. 3 annet ledd. Den sideordnete rekrutteringsandelen kan heller ikke flytte over til en annen geasseorohat eller et annet distrikt uten samtykke fra lederen for den ordinære siidaandelen.

Lederen for rekrutteringsandelen har et selvstendig ansvar for sin hjord, og er ikke bare en medhjelper for lederen av den ordinære siidaandelen. Et slikt selvstendig ansvar er nødvendig for å komme bort fra den uheldige situasjon som mange unge som driver under andres driftsenhet, i dag befinner seg i.

Lederen for rekrutteringsandelen har følgende rettigheter og plikter:

1. Lederansvar for egen hjord. Hjorden består av egne rein samt eventuelt rein som tilhører andre, jf. utkastet § 4–9.

2. Skal gi melding om reindrift etter utkastet § 4–11.

3. Når det kreves enstemmighet blant ledere av siidaandel, f.eks. ved etablering av ny ordinær siidaandel etter utkastet § 4–4 nr. 2, kreves samtykke også fra leder av sideordnet rekrutteringsandel.

4. De samme arbeidsplikter som leder av ordinær siidaandel, jf. utkastet § 8–16.

5. Plikt til å betale tilskudd til distriktskasse, jf. utkastet § 8–5, og siidakasse, utkastet § 8–14.

6. Rett til å delta på distriktets årsmøte og siidaens årsmøte med 2 stemmer, jf. utkastet § 8–8 og § 8–12.

Som det fremgår av punkt 6, har lederen for rekrutteringsandelen færre stemmer enn lederen for den ordinære siidaandelen på årsmøtet.

For øvrig er rekrutteringsandelen også på andre måter knyttet til den ordinære siidaandelen:

1. Leder for rekrutteringsandelen utpekes av leder for den ordinære siidaandelen.

2. Lederansvaret for rekrutteringsandelen kan bare overføres med samtykke av lederen for den ordinære siidaandelen, jf. utkastet § 4–4 nr. 3 annet ledd.

3. Lederansvaret for den ordinære siidaandelen kan ikke overføres til andre når rekrutteringsandel er etablert, idet det er leder for rekrutteringsandelen som skal overta på sikt, jf. § 4–7 nr. 1.

4. Lederen for rekrutteringsandelen kan ikke flytte til en annen geasseorohat eller til et annet distrikt uten samtykke av lederen for den ordinære siidaandelen.

Som leder for sideordnet rekrutteringsandel kan utpekes barn og barnebarn av lederen for den ordinære siidaandelen. Det er et krav om at vedkommende må være myndig og ha arbeidet i minst tre år i alle sider ved driften i siidaen, se utkastet § 4–4 nr. 1 annet ledd.

Utvalgets flertall, alle unntatt Karen Marie Eira Buljo, foreslår at det bare kan etableres én sideordnet rekrutteringsandel til hver siidaandel, se utkastet § 4–4 nr. 1 annet ledd. Dette betyr at der flere barn er aktive i reindriften må foreldrene velge hvem som skal få rekrutteringsandel. Dette er et valg som nok mange vil synes er vanskelig. Men en slik begrensning er nødvendig for ikke å få en ukontrollert økning i antall siidaandeler.

Selv om bare ett barn kan få sideordnet rekrutteringsandel, betyr ikke det at andre barn nødvendigvis er avskåret fra å bli leder for en siidaandel. Hvis alle de øvrige lederne for siidaandelene innenfor en siida er enige, kan det etableres ny siidaandel for andre barn.

I store siidaer med mange siidaandeler kan det nok bli vanskelig å komme frem til slik enighet hvis nyetablering betyr fordeler for en familie i forhold til en annen familie. Men i små siidaer hvor det for eksempel i dag bare er to driftsenheter – og slike siidaer er det mange av – vil disse to hver kunne etablere en sideordnet rekrutteringsandel, samt i tillegg bli enige om å etablere en eller flere nye siidaandeler for andre familiemedlemmer.

Utvalgets flertall vil peke på det som er sagt om etablering av nye siidaandeler i merknadene til § 4–3. Selv om utgangspunktet for nyetablering er sommersiidaen, kan mindre grupper innenfor denne som har fått fastatt et reintall, f.eks. en vintersiida, ved enighet innad etablere nye siidaandeler innenfor denne mindre gruppen. Gjennom disse reglene vil flertallet ivareta de hensyn som mindretallet er opptatt av.

Mindretallet, Karen Marie Eira Buljo , er uenig i betegnelsen rekrutteringsandel og vil at familien skal stå fritt til å bestemme hvor mange av barna som skal få etablere seg med egen beradoallu eller ovttaskas boazodoalli, uavhengig av andre siidamedlemmers samtykke, slik tradisjonen har vært før innføringen av ordningen med driftsenhet.

9.4 Reinmerke

9.4.1 Innledning

Øremerking av rein har trolig forekommet så lenge man har hatt reindrift. Men lovregler om reinmerking fikk vi først ved lov om forskjellige Forhold vedkommende Fjeldfinnerne i Finnmarkens Amt av 23. juni 1888. Denne loven gjaldt som navnet viser bare for Finnmark, og lovregler vedrørende reinmerking for den øvrige del av den samiske reindriften kom først ved reindriftsloven av 1933. I begge disse lovene hadde reglene om reinmerker en sentral plass.

Regler om reinmerking har vi også i 1978-loven, men selve loven har færre bestemmelser om dette enn de tidligere lovene. Nærmere regler om reinmerking er etter dagens regelverk gitt i forskrift om merking m.v. av tamrein fastsatt av Landbruksdepartementet 12. juni 1984.

Det er knyttet sterke tradisjoner til reinmerket, og utvalget mener derfor at regler som i dag står i forskrifter bør inn i selve loven. Dette er også ledd i en synliggjøring av denne delen av reindriftskulturen.

9.4.2 Former for reinmerke

9.4.2.1 Øremerke

Samisk reinmerking bygger på et system av hovedsnitt og bisnitt i reinens ører. På nordsamisk kalles disse snittene for sátni (ord), og det er kombinasjonen av ord (sátni) i form av hovedsnitt (váldosánit) og andre snitt (smávvasánit) som utgjør reinmerket. Nærmere forklart har familien visse hovedsnitt som skjæres inn i reinens ører, som tegn på hvem som eier reinen. Utformingen av hovedsnittene kalles mearkaoalli 13 . Den enkeltes individuelle reinmerke avledes så igjen fra mearkaoalli ved at hovedsnittene i morens eller farens merke beholdes, samtidig som merket tillegges rievdadus i form av en endring i bisnitt eller i underordnete snitt. Utformingen av merket kan også ha utgangspunkt i hovedsnittene til slekninger i oppadstigende linje som besteforeldre, onkler og tanter. Denne likheten i utformingen av hovedsnitt i merker innenfor familien, bidrar til at de ulike merkene støtter opp om hverandre mot eventuelt misbruk av merker og ommerking av rein. 14

Et reinmerke bør ideelt være klart (℅ielggas), tydelig (earus) og holdbart (doalleva), samtidig som merket ikke bør være grovt (hubat). Om et merke innfrir disse kravene, er avhengig av hvordan det aktuelle merket avtegner seg i forhold til det eksisterende nettverket av reinmerker i regionen. Et reinmerkes klarhet, tydelighet og holdbarhet gir seg av de omkringliggende merkenes form og praktiske utforming (merkenmálle).

Denne sammenhengen mellom utformingen av familie- og individuelle merker bidrar til oversiktlige forhold med hensyn til merkenes og eierenes siida- og områdetilhørighet. Det vil imidlertid kunne by på problemer at identiske mearkaoalli beholdes av flere slektsgrener som etterhvert befinner seg på flere ulike siida-områder innenfor den nære sfære. Dette vil kunne skape uoversiktelige forhold med svært like merker som hører til ulike siidaer. Forholdet mellom personer som tilhører ulike siidaer og som har svært like reinmerker betegnes som mearkaránná (merkenabo). Utforming av nye merker vil alltid måtte være en fortløpende tilpasning til andre merker i regionen med en markering av avstand til disse.

Innenfor rammene av de tradisjonelle snittene vil hver person utvikle en individuell måte å utforme snittene på (merkenmálle). Den særegne måten å skjære snittene på, vil fungere som en signatur, som kan gjøre det lettere å identifisere eierforholdet til rein og hvem som har merket reinen. 15 Rommet for den særegne måte å utforme snittene på er begrenset av at snittene må kunne identifiseres av andre som bestemte snitt.(Grensene for orginaliteten i utformingen av snittene faller sammen med vilkårene for intersubjektiv identifisering av merkesnitt som bestemte merkesnitt.)

En for stor likhet i merker vil kunne skape så store praktiske problemer for identifisering av eierforholdet til den enkelte rein at dette må gjennomføres som kontroll ved njávkan (beføling med fingrene). 16

Det opprinnelige merket som beslektede merker er avledet fra, kalles for vuoddomearka.

En spesiell stilling har de såkalte tradisjonelt nedarvede familiemerker, dvs. merker som uforandret har blitt overført fra tidligere generasjoner innenfor nær familie. Disse markerer en slektsmessig kontinuitet i reindriften. Og det er en horisont av slike merker som også gjør det mulig for reineierne å identifisere både sin likhet med andre reineiere og sin særegenhet som individuell reineier. Det er mot en bakgrunn av nedarvede familiereinmerker at den enkeltes selvidentifisering og forbindelselinjer med andre reineiere kan uttrykkes. I den forstand oppebærer disse merkene en ikonisert kollektiv hukommelse og utgjør et konkret uttrykk for kontinuiteten i kollektivt opparbeidete erfaringer og velsignelser. 17 En overføring av disse merkene til personer utenfor den nære slekten uten de berørtes samtykke, utgjør mot en slik bakgrunn en svekkelse av reindriftens grunnlag for identifisering av historisk kontinuitet og diskontinuitet.

Reinmerket er imidlertid innehaverens private eiendom, som vedkommende kan overføre etter sitt eget valg. Dette valget vil imidlertid ikke bare berøre vedkommende, og kan ha store følger for siidaen og slektninger som har merker som ligger nært opp til vedkommendes merke, hvis merket blir overført til personer i andre siidaer i nærområdet.

I forskrifter av 12. juni 1984 om merking m.v. av tamrein, som er fastsatt av Landbruksdepartementet med hjemmel i reindriftsloven § 18, står det i § 4 siste ledd:

«Merkenemda bør, under ivaretaking av hensynet til en velordnet reindrift, søke å bevare tradisjonell bruk og utforming av reinmerker, bl.a. bør tradisjonelle familiemerker søkes bevart. Med Reindriftsstyrets godkjenning kan merkenemda vedta utfyllende retningslinjer for utforming av merker m.v.»

Det er imidlertid ikke utarbeidet utfyllende retningslinjer, som skulle klargjøre eventuelle uklarheter som er knyttet til denne bestemmelsen. Det finnes ikke føringer i lovteksten for hvordan begrepene «tradisjonell bruk og utforming av reinmerker» og «tradisjonelle familiemerker» nærmere bestemt skal forstås. Disse begrepene har langt ifra et selvinnlysende innhold.» 18 Det er også nødvendig med føringer på hvilke tolkningsmomenter som skal vektlegges ved en avveining av tradisjonell bruk og utforming av reinmerker mot «hensynet til en velordnet reindrift». Dette har vært overlatt til merkenemdenes frie skjønn, men det er nødvendig med føringer som sikrer likebehandling av søknader og lik forståelse av reglene i de forskjellige merkenemdene.

Som et eksempel på forsøk på å artikulere opprinnelige ulovfestede regler for merking, kan det vises til Kristian Østbergs studier av bl.a. islandsk merkerett. 19 Han skriver:

«Man kan faa sig merke paa forskjellig vis. Saaledes ved arv (erf~amark); ellers nævnes kjøp (kaupamark) og gave (gjafamark). Men naar en mand, som intet merke har, vil sætte bu, maa han gjøre sig et (gerdamark). Dette skal han tinglyse paa vaartinget, idet han maa spørge, om nogen av dem, som har sambeite med han, har samme merke før.

Allikevel kan jo kollision tænkes at finde sted, – helst naar nogen flytter fra den ene bygd til en anden; Grágás har meget indgaaende regler ogsaa for slike tilfælde.

Naar det bringes paa rene, at to mænd i en bygd har samme merke, skal den forandre sitt merke, som har bodd kortest tid i bygden. Har de bodd der like længe, spørges der først efter, på hvilke maate de har erhvervet sine merker. Arvemerke gaar foran gave- eller kjøpemerke; naar altsaa den ene har arvemerke, den anden ikke, maa den sidste skaffe sig et andet. Hvis imidlertid begge har arvemerke, eller ingen av dem, da skal den forandre merke, som har det mindste antal sauer. Skulde det endelig ogsaa vise sig, at de eier like mange sauer, anviser loven dem som sidste utvei at kaste lod om, hvem av dem skal bytte merke …

Som nævnt, gaar kreaturmerker i arv, og de skal skiftes som anden arv, heter det. Men de kan ogsaa sælges og gives bort, og derav synes det at fremgaa, at de ikke absolut er knyttet til bestemte gaarder eller til bestemte personer. En mand kan endog miste sit merke – selv om det er et arvemerke – ved ikke at benytte det.»

s 170–171

Det bør være saksbehandlingsregler som gjør det mulig å vurdere hva som er avledinger og avvik fra familiens hovedsnitt (mearkaoalli)/ tilleggsnitt (rievdadus), hva som er familiens hovedsnitt, og hvilke endringer i tilleggsnitt som også endrer hovedsnittet eller hovedinntrykket av reinmerket. Dette vil tydeliggjøre hvilke momenter som tillegges vekt og som betraktes som relevante eller irrelevante for likebehandling av søknader. I tillegg vil dette synliggjøre den historiske konteksten for reinmerker og bevisstheten om at reinmerkenes kulturhistorie har en egenverdi i seg selv.

En kulturhistorisk lokalisering av reinmerker vil legge føringer på hvilke tolkningsmomenter som skal vektlegges ved en avveining av tradisjonell bruk og utforming av reinmerker mot «hensynet til en velordnet reindrift». Dette vil kunne motvirke en ukritisk innføring av nye merkesnitt (merkesnitt fra andre samiske reindriftsområder), og eventuelt klargjøre beslutningsgrunnlaget for å fravike kravet om kontinuitet i mearkaoalli (hovedsnitt) ved dokumentasjon på at kombinasjonsmuligheten for tilleggssnitt i tilknytning til en bestemt mearkaoalli er oppbrukt.

Det er også nødvendig å lage regler for forvaltning av det som i sørområdene kalles for tradisjonelt nedarvede familiemerker, som gjør det mulig å stille disse merkene i bero for arvingene i en tidsavgrenset periode også etter at det ikke lenger finnes rein i det aktuelle merket.

9.4.2.2 Hårmerking

Hårmerking brukes for å fastslå eierforholdet til rein, samtidig som den også har andre identifikasjonsformål utover eierforholdet. (Jf. Erik Solem (1933) side 219 ff.)

Hårmerking brukes til ulike formål.

I tilfeller hvor øremerkingen blir foretatt av andre enn den som eier kalven, brukes hårmerking for å signere og uttrykke hvem som har øremerket kalven for den som eier reinen.

Kalver blir også hårmerket, hvis øremerking av ulike årsaker ikke lar seg gjennomføre. Eierforholdet til hårmerket kalv som ikke er øremerket, (som selvfølgelig heller ikke følger simla i f.eks. brunstperioden), betraktes som klart inntil det motsatte lar seg bevise. Bevisbyrden påligger den som reiser tvil om eierforholdet i slike tilfeller.

Noen reineiere bruker både å øremerke og hårmerke kalvene sine. Dette er ikke et problem såfremt det er sammenfall mellom hårmerket og øremerket.

Noen ganger hårmerker eierne voksne rein hvis øremerket er blitt utydelig f.eks. ved at øret har revnet eller deler av øret har visnet (gah℅℅an). Hårmerking gjør det lettere å identifisere reinen.

I tilfelle det ikke er sammenfall mellom hårmerket og øremerket på en kalv som ikke følger simla, så er problemet å avgjøre hvilke av merkene som skal ha forrang for å fastslå eierforholdet til kalven.

9.4.2.3 Klips

Klips brukes i utgangspunktet for andre identifikasjonsformål (som individmerking/årgangsmerking) enn for å fastslå eierforholdet. Individmerking ved bruk av klips i ørene kan medføre at selve øremerket blir mindre synlig og kommer i bakgrunnen som dokumentasjon av eierforholdet. I tillegg har det utviklet seg andre praksiser. Klips brukes også for å tilleggsmerke rein på linje med hårmerking, og det åpner opp for samme typen problemstillinger om forrangen til de to ulike formene for merker. Etter gjeldende forskrifter skal klips som tilleggsmerke for identifikasjon av eierforholdet godkjennes av merkenemda. Ved kjøp og kontroll av kjøp av livdyr er dette en vanlig praksis, og det forekommer også ved arveoppgjør, men ikke ellers.

9.4.3 Saksbehandling

En merkenemd skal godkjenne registrering av nye reinmerker. Merkenemnda blir etter dagens regler utpekt av distriktsformennene i hvert reinbeiteområde, jf. merkeforskriften § 4 første ledd. Reindriftsstyret er klageorganet.

Misnøye med dagens ordning er blant annet rettet mot det forhold at distriktsformennene representerer et svært ulikt antall reineiere, og at det har vært vanskelig å få behandlet klagene på et faglig og substansielt grunnlag (utover det prosedyremessige i saksbehandlingen).

Etter gjeldende forskrifter er det to søknadsfrister for registrering av reinmerker, jf. merkeforskriften § 4 fjerde ledd. Merkenemdene har to møter i året for behandling av søknader og klager på vedtak. Det kan ta opp til to år før endelig vedtak blir fattet. Behandlingstiden bør bli kortere, men det er først og fremst et økonomisk spørsmål.

Etter dagens ordning sendes søknader om registrering av merker til distriktsstyrer, som deretter har ansvaret for å sende søknadene til distriktets medlemmer, jf. merkeforskriften § 5 første ledd bokstav a. Praksisen varierer på dette feltet. Etter utvalgets mening bør søknadene sendes til berørte driftsenhetsinnhavere (etter utkastet lederne for siidaandelene) direkte, og ikke via distriktsstyrene.

9.4.4 Gjennomføring av merking

Etter dagens regler skal merking gjennomføres før 31. oktober det året kalven er født, jf. 1978-loven § 16. Merking senere enn dette tidspunkt krever samtykke fra områdestyret.

Denne regelen har i enkelte områder blitt oppfattet slik at etter 31. oktober tilfaller umerket kalv fellesskapet. Det kan være flere grunner til at man ikke har fått merket all kalv innen 31. oktober, og utvalget finner det uheldig med en regel som innbyr til å tilegne seg andres kalv etter 31. oktober. Utvalget foreslår derfor å oppheve denne fristen, og kun ha én frist, nemlig at merking må skje før 31. mai året etter at kalven er født, se utkastet § 7–1.

Selv om det er et styringsorgan som har ansvaret for å legge forholdene til rette for merking, så må det være opp til den enkelte reineier alene å avgjøre om vedkommende vil merke sine kalver.

I noen distrikter fordeles resterende umerket kalv i distriktet ut fra den prosentvise fordelingen av merket kalv i distriktet innenfor samme driftsår. Det er viktig at dokumentene for den prosentvise fordelingen av merket kalv oppbevares på betryggende måte som sikrer den enkelte innsyn og kontroll.

Utvalget foreslår at det sies uttrykkelig i loven at ommerking ikke er tillatt, se utkastet § 7–9. Med ommerking menes her alle former for skjæring i allerede eksisterende snitt i øret. Ommerking er for så vidt et kjent fenomen, men det har tradisjonelt ikke vært en akseptert fremgangsmåte for å markere endret eierforhold til rein. Årsaken er åpenbar. Ommerking skaper uoversiktlige forhold og åpner for misbruk og ulovligheter. Det forholdet at ommerking er lett å oppdage og få konstatert ved at ny hårvekst på snitt som er ommerket ofte antar en annen fargenyanse enn det opprinnelige, har en viktig preventiv virkning. Det taler sterkt for at ommerking ikke kan tillates.

9.5 Reinbeitedistrikt og distriktsstyring

9.5.1 Utvalgets syn på distriktsstyring

Som framstillingen foran under punkt 5.3 viser, skaper distriktsstyrets rolle som både et privatrettslig og offentligrettslig organ problemer. Faren for inhabilitet synes påtagelig, et forhold som også har fått Sivilombudsmannens oppmerksomhet.

De uklare reglene om distriktsstyrets myndighet skaper grunnlag for at et flertall i distriktet kan misbruke sin posisjon til å fremme egne interesser på tvers av distriktets felles interesser, til direkte skade for mindretallet. Riktignok har man søkt å motvirke dette gjennom regler i forskrift om distriktsstyret fastsatt av Landbruksdepartementet. Her heter det i § 6 siste ledd at «i distrikter der det er flere siidaer skal en søke å få best mulig representasjon av de forskjellige siidaer i tillitmannsutvalget (distriktsstyret)«. Men samtidig heter det i bestemmelsens første ledd at et distriktsstyre ikke behøver å ha mer enn tre medlemmer, og i distrikter med flere siidaer enn tre, kan det være at noen siidaer aldri blir representert i distriktsstyret. For øvrig har man ikke noen garanti for at regelen om siidarepresentasjon i styret blir etterlevet i praksis. Det kan her vises til Sivilombudsmannens uttalelse av 27. april 1998 til Landbruksdepartementet.

Det framgår av denne uttalelsen at Sivilombudsmannen har forespurt Landbruksdepartementet om hvordan regelen i forskriftens § 6 siste ledd etterleves i praksis. Sivilombudsmannen har videre spurt om det er «noen mulighet for å gripe inn overfor en skjev sammensetning av et distriktsstyre», og om det er «noen mulighet for å føre kontroll med at et flertall ikke bruker sin posisjon til å fremme egne interesser på tvers av distriktets fellesinteresser». I departementets svar av 7. desember 1997 heter det:

«Landbruksdepartementet har ikke noen systematisk og samlet oversikt over distriktsstyrerepresentasjonen i praksis. Etter det vi har fått opplyst etterleves som hovedregel bestemmelsen om siidarepresentasjon. Det kan imidlertid i denne sammenheng også reises et spørsmål om hva som i det konkrete tilfellet skal regnes som en siida. Noen mulighet til eventuelt å gripe direkte inn i tilfeller hvor det hevdes at sammensetningen av distriktsstyret er skjev foreligger etter vårt syn ikke. Det er heller ikke lett å føre kontroll med at et flertall ikke bruker sin posisjon til å fremme egne interesser på tvers av distriktets fellesinteresser. Det kan blant annet være vanskelig å ta stilling til hva som er egne interesser og hva som er distriktets fellesinteresser.

Det er gjennom reindriftslovgivningen lagt opp til et betydelig indre selvstyre i reindriftsnæringen, jf. blant annet reindriftsloven § 8. Forhold vedrørende reinmerking, distriktskasser, fond og valg av distriktsstyrer er sentrale elementer i dette. Skal den næringsmessige selvforvaltning være en realitet, bør det offentlige bare i begrenset utstrekning legge seg opp i det som anses som distriktenes mer interne anliggender.»

Se nærmere om Sivilombudsmannens uttalelse foran under punkt 5.3.2.2.

Utvalget går inn for å opprettholde ordningen med distriktsinndeling. Reindriftsutøverne i distriktet utgjør et fellesskap hvor det er naturlig med nærmere regulering av lovgiver, slik situasjonen for eksempel er ved ordinært tingsrettslig sameie, jf. sameieloven av 18. juni 1965 nr. 18, og – mer parallelt – ved ordningen av beitebruken i bygdeallmeninger, jf. lov av 19. juni 1992 nr. 59 om bygdeallmenninger.

Det bør i likhet med reglene i dag velges et styre for distriktet som består av utøverne i distriktet. Dette styret kan sammenlignes med det styret som er i en bygdeallmenning. Styret får som privatrettslig organ myndighet til å bestemme en rekke forhold innad i distriktet, forhold som har betydning for ressursforvaltningen og vernet av beitene. Forhold som for øvrig vedrører den enkeltes drift faller utenfor distriktetsstyrets myndighet.

Siden medlemmene i styret selv vil være utøvere og ha egeninteresser i mange av de spørsmål styret skal behandle, er det viktig å sikre at et flertall ikke overstyrer et mindretall. Klarere regler for hva styret kan bestemme, og dermed mindre rom for vilkårlighet, er således viktig.

Videre må regelen om representasjon i styret fra de ulike siidaer i distriktet, en regel som vi i dag finner i en forskrift, framheves sterkere. En slik regel bør komme til uttrykk i selve lovteksten. Videre må regelen formuleres slik at bestemmelsen etterleves.

Og endelig må det være adgang for den eller de reineiere som mener seg urettmessig behandlet til å få prøvet distriktsstyrets beslutning for et uhildet organ. En reineier vil selvfølgelig kunne bringe saken inn for ordinære domstoler. Utvalget vil imidlertid foreslå at jordskifteretten får en rolle i denne sammenheng, slik adgangen også er ved tvist om beite i bygdeallmenninger og statsallmenninger, jf. lov om jordskifte av 21. desember 1979 nr. 77 § 33 annet ledd. Jordskifteretten kan i en slik sak endre distriktets beitebruksregler. Jordskifteretten må da selvfølgelig besettes med personer som har kompetanse i reindriftsspørsmål. Se nærmere merknadene til utkastet § 9–3 fjerde ledd.

Størrelsen på distriktene vil kunne variere, fra store distrikter der enkelte grupper driver atskilt fra hverandre, til små distrikter der det hele året eller deler av året er samdrift. De foreslåtte reglene for distrikt er de samme uansett størrelse, men for små distrikter kan det være at disse nærmest er å sammenligne med en siida, og i så fall vil reglene for siida, se utkastet § 8–10 flg., gjelde for selve distriktet, og komme i tillegg til eller i visse tilfeller i stedet for reglene for distrikt.

De regler som lovutvalget foreslår vedrørende distrikt, har mange paralleller til de regler som Reindriftslovkomitéen av 1960 foreslo vedrørende områdestyrer, se foran under punkt 5.3.1.

9.5.2 Valg av distriktsstyre

Etter forslaget skal distriktsstyret bestå av representanter fra de ulike grupperingene i distriktet. Valget skjer altså ikke på årsmøtet, der hver stemme teller like meget. En slik ordning kunne ha medført at det var de samme grupperingene innenfor distriktet som alltid ble sittende med flertallet i distriktsstyret. Selv om de utgjør flertallet, er det ikke gitt at de representerer de ulike beiteområdene i distriktet.

Distriktsstyret skal forvalte de felles ressurser, herunder beite som distriktet rår over, og da må man sikre at de ulike beiteområdene i distriktet blir representert i styret over tid. Valget skjer derfor med utgangspunkt i den gruppen av siidaandeler som er sammen på geasseorohat (sommerbeite). Det kunne være nærliggende å la andre og mindre grupperinger, f.eks. vintersiidaen, være grunnlaget for valg av medlemmer til distriktsstyret. Men forholdene varierer i det samiske reinbeiteområdet. Vintersiidaene er mange steder mindre stabile enn sommersiidaen, og det er derfor vanskelig gjennom lov å la vintersiidaen være utgangspunktet. I tillegg kommer at bortsett fra Kautokeino synes sommersiidaen å være den sammenslutning som holder sammen den største delen av reindriftsåret.

Men som nevnt foran under punkt 9.2.4 må man søke å ta hensyn til at det innenfor en sommersiida kan eksistere forskjellige grupperinger som nettopp springer ut av ulike vintersiidaer eller av ulike familiegrupper. Dette hensyn søkes ivaretatt gjennom nærmere regulering av valg av distriktsstyrekandidat fra de ulike sommersiidaene. Også gjennom valg av disse må man således unngå at det er en gruppering innenfor sommersiidaen som alltid blir sittende med styrevervet.

Innenfor utvalget er det enighet om disse prinsipielle målsettingene, men utvalget er delt i synet på hvordan dette rent praktisk skal gjennomføres. Begge forslagene forutsetter at det gjennomføres ny distriktsinndeling i Finnmark med større distrikter som omfatter alle årets beiteområder. Men modellene er også gjennomførbare i tilfelle det bare skjer en deling av de såkalte fellesbeitene i mindre flyttesystemer. At dette skjer, er imidlertid en forutsetning for begge modellene.

9.5.2.1 Flertallet forslag

Etter flertallets forslag danner hver geasseorohat (sommersiida) en valgkrets som velger sin kandidat til distriktsstyret. Er antall geasseorohat syv eller mindre, får alle én representant i distriktsstyret. Er antallet over syv, går styrevervet på omgang mellom distriktets geasseorohat, se utkastet § 8–2 annet ledd.

Geasseorohat vil i mange områder være sammenfallende med dagens sommerbeitedistrikt, men ikke nødvendigvis. I mange sommerbeitedistrikter er det klart avgrensete beiteområder for de ulike gruppene, og hver av disse gruppene vil da utgjøre en valgkrets som velger sin kandidat til styret.

Som sagt kan det innenfor en geasseorohat være mindre grupperinger som ellers i året ikke har sammenfallende interesser med de andre, og det er viktig å unngå at det ikke er den samme grupperingen som alltid sitter som representant for sommersiidaen. Valget innenfor sommersiidaen må derfor skje på en måte som innebærer at de ulike grupperinger over tid er representert i distriktsstyret. Dette er et hensyn som også må ivaretas ved valg av medlemmer til styret for sommersiidaen (geasseorohatstivra), se utkastet § 8–11 tredje ledd.

En av distriktsstyrets viktigste oppgaver er å lage regler for beitebruken, hvilket blant annet innebærer regler for bruk av vinterbeitene, se utkastet § 9–3 og punkt 9.6 nedenfor. Ved utarbeidelse av disse reglene vil det være vintersiidaens interesser som står i fokus. Vintersiidaens interesser må her søkes ivaretatt gjennom saksbehandlingsregler for utarbeidelse av beitebruksreglene. Kjørereglene må utarbeides i nær kontakt med vintersiidaene, se nærmere nedenfor under punkt 9.6.3.

Spesielt i Finnmark er det til dels stor forskjell på antall utøvere i de ulike geasseorohat. Etter flertallets forslag vil ikke de største geasseorohat få noen sterkere rett til å bli representert i styret enn de mindre. Styrevervet vil gå på omgang mellom de ulike geasseorohat uavhengig av størrelse.

Utvalgets flertall har vurdert om de største geasseorohat skal få sterkere representasjon i styret enn de små geasseorohat. Skal alle geasseorohat ha lik styrerepresentasjon uansett størrelse, kan det blant annet motvirke en ellers fornuftig sammenslåing av mindre geasseorohat til større, fordi de to siidaene ved å slå seg sammen vil miste en representant i styret.

Flertallet finner det vanskelig å foreslå konkrete regler for dette, fordi forholdene varierer, og det kan være vanskelig å angi eksakte kriterier for at noen skal få sterkere styrerepresentasjon. Flertallet vil istedet foreslå at hvor sterke grunner foreligger kan Reindriftsstyret gjøre unntak fra reglene om lik representasjon, og kan gi en sommersiida en sterkere representasjon i styret. Man må imidlertid unngå at en sommersiida får flertall i styret, jf. utkastet § 8–2 tredje ledd.

9.5.2.2 Mindretallets forslag

For å ivareta balansen mellom store og små geasseorohat foreslår utvalgets mindretall, Jon Meløy, at det i distrikt med flere geasseorohat enn syv skal skje en inndeling av disse i syv valgkretser. Denne inndeling av valgkretser skal foretas av Reindriftsstyret. Men tanken er at i Karasjok vil dagens sommerbeitedistrikter hver utgjøre en valgkrets. I Kautokeino vil de store sommerdistriktene hver utgjøre en valgkrets. Flere små sommerdistrikter går sammen i en valgkrets. Som eksempel kan man tenke seg følgende syv valgkretser for midtre sone i Kautokeino:

1. Lyngen: 3 siidaer

2. Spalca: 4 siidaer

3. Loppa: 5 siidaer

4. Joahkkanjárga: 4 siidaer

5. Sørøya, Stjernøya, Bergsfjord: 5 siidaer

6. Lahkonjárga: 5–7 siidaer

7. Or~a, Bæskades: 4 siidaer

En siida skal imidlertid ikke kunne sitte med en representant i styret i mer enn to perioder. Da må en annen siida fra valgkretsen overta styrevervet. Innenfor valgkretsen velger de med stemmerett sin styrerepresentant.

9.6 Bruksregler

9.6.1 Innledning

En av de viktigste oppgavene for distriktsstyret vil være å utarbeide bruksregler. Regler om dette er foreslått i lovutkastet kap. 9. Særlig viktig er reglene om beitebruk og reintall. Lovutkastet inneholder da også egne bestemmelser som må iakttas ved utarbeidelsen av slike regler, se utkastet § 9–3 og § 9–4.

Distriktet skal gjennom bruksreglene også gi regler om bruk av distriktets fellesinnretninger, som gjerder og andre felles anlegg. Regler om bruk av motoriserte kjøretøy skal gis for å ivareta hensynet til beitegrunnlaget. Andre felles ressurser for distriktet kan være reindriftsfond og andre midler, se utkastet § 9–2.

9.6.2 Beitebruk

Innenfor et distrikt er det i mange tilfeller nødvendig å lage kjøreregler for bruken av de ulike årstidsbeiter. For å klare seg gjennom et reindriftsår, må en reineier ha tilgang til alle årets beiter. Et reindriftsår består av åtte årstider, som på nordsamisk betegnes slik: dálvi, gi~~adálvi, gi~~a, gi~~ageassi, geassi, ℅ak℅ageassi, ℅ak℅a, skábma (℅ak℅adálvi). På sørsamisk er de tilsvarende betegnelsene: Daelvie, gijredaelvie, gijre, gijregiesie, giesie, tjaktjegiesie, tjaktje, tjaktjedaelvie. Kravene til beiter vil være ulike for disse årstidene, og reinen må ha tilgang til alle disse ulike årstidsbeitene for å klare seg. I tillegg må det også være kalvingsland, parringsområder, områder for samling, slakting, merking mv., samt flyttleier mellom de ulike årstidsbeitene. I dagens reindriftslov er det bare flyttlei som er gitt et særskilt vern, se 1978-loven § 10 første ledd nr. 4, men de andre former for bruk av beiteland er som nevnt like viktige.

Hvis distriktet omfatter alle årstidsbeitene, slik blant annet den nye distriktsinndelingen i Finnmark tar sikte på, skal beitebruksreglene omfatte alle de ulike årstidsbeitene. Hvis distriktsinndelingen er slik at de ulike årstidsbeitene fordeler seg over flere distrikter, må hvert distrikt gi beitebruksregler for de beiter som er innenfor vedkommende distrikt. Hvis et distrikt kun har vinterbeiter, skal det lage regler for bruk av vinterbeitene, mens det distrikt som omfatter sommer- og høstbeitene lager regler for bruken av disse. Men det vil selvfølgelig være nødvendig at distriktene i en slik situasjon samarbeider om utarbeidelsen av beitebruksreglene, se utkastet § 9–1 annet ledd.

Vi har foran under punkt 9.2.3 redegjort for hvordan siidaen i mange tilfeller vil ha en særskilt bruksrett til bestemte beiteområder. Har bruken over tid vært fast, f.eks. gjennom generasjoner, kan en siida ha ervervet seg en fortrinnsrett til områder, og dette er en bruk som må legges til grunn ved utarbeidelsen av beitebruksregler, se nærmere under punkt 9.2.3 ovenfor.

Mest synlig er en slik fast bruk på sommerbeitene. Den første distriktsinndelingen som skjedde på sommerbeitene utenfor Finnmark, omfattet nettopp et område der en gruppe reineiere lot dyrene gå samlet, se foran under punkt 5.3.1. Hvert slikt naturlig avgrenset område ble et distrikt. Overflytting til et annet distrikt skjedde ved at man ble opptatt i en siida i dette distriktet. Ved loven av 1978 ble det i tillegg oppstilt et krav om samtykke fra reindriftsmyndighetene, jf. § 4 siste ledd. Se også Erik Solems beskrivelse om fordelingen av beitene mellom de ulike siidaer gjengitt foran under punkt 9.2.3.

Bruken av sommerbeitene har på denne bakgrunn vært meget fast over generasjoner, og selv om en ny distriktsinndeling fører til at flere tidligere sommerbeitedistrikter kommer inn under et større distrikt, vil ikke det innebære noen endring i den etablerte beitebruken. Det kan ikke ensidig gjennom beitebruksregler foretas endring i den etablerte bruken av sommebeitene. Men så sant det ikke krenker andres bruksrettigheter, må to grupper av reineiere som har sommerbeite – geasseorohat – som grenser opp til hverandre, kunne bli enige om å slå sammen de to geasseorohat og bruke dem i fellesskap.

Også på vinterbeitene vil det mange steder ha utviklet seg en fast bruk mellom de ulike vintersiidaer. Klarest er kanskje dette der også vinterbeitene fra tidligere har vært fordelt mellom de ulike siidaer, slik forholdet er mange steder i Nordland. En sammenslåing av tidligere vinterbeiter til ett større distrikt, vil heller ikke her innebære noen endring i den etablerte bruken. 20 Men også på de såkalte fellesbeitene i Finnmark er det flere steder et sedvanerettslig mønster for bruken. Dette er et mønster som ikke uten videre kan endres gjennom beitebruksregler. Bruksreglene vil i disse tilfeller ta sikte på å avspeile den sedvanemessige bruken. Som nevnt foran under punkt 9.2.4 ser utvalget det som viktig å reetablere den tradisjonell bruken.

I de områder der bruken av fellesbeitene har vært mer varierende, slik at ingen har etablert en fortrinnsrett til spesielle områder, vil distriktsstyret stå friere når det gjelder å lage regler for bruken.

I mange områder kan det sikkert være slik at noe av bruken har vært stabil over generasjoner, mens den har vært mindre stabil i andre områder. Friheten til å regulere beitebruken vil altså variere avhengig av hvilke områder det er tale om.

Det er imidlertid viktig å understreke at selv om en siida kan vise til en fast sedvanemessig bruk, kan den ikke motsette seg enhver form for regulering. Reguleringer som er nødvendige for å verne nedslitte beiter, kan man ikke motsette seg. Likeledes må man respektere endringer i beitetidene som er nødvendige for å verne beitene. Selv om en siida tradisjonelt har pleid å være inne på sitt vinterbeite allerede i midten av oktober, må man respektere en endring som innebærer at man først får gå inn på vinterbeitet 1. november.

For å kunne få til en hensiktsmessig bruksordning mellom de forskjellige siidaene må det også kunne foretas justeringer i den etablerte bruken. Det er et alminnelig prinsipp i tingsretten at der det er flere bruksberettigete må de tilpasse bruken i forhold til hverandre, se som eksempel servituttloven av 29. november 1968 § 2. Det kan også være aktuelt å foreta «makeskifter», f.eks. at det skjer et bytte av beiteområder mellom to siidagrupper forutsatt at ingen av dem kommer dårligere ut. Det kan vises til de tilsvarende prinsipper som gjelder for jordskifte.

Beitebruksreglene kan altså gi regler om hvor de ulike siidaer har sitt beiteområde. Men som nevnt foran under punkt 9.2.3, vil det spesielt på vinterbeite ikke dreie seg om strengt geografiske områder. Vekslende klima og dermed vekslende beiteforhold kan gjøre det nødvendig med betydelig fleksibilitet, og dette må beitebruksreglene avspeile. Hvor detaljerte beitebruksreglene blir, vil være avhengig av forholdene i de ulike distriktene.

I mange områder er det nødvendig for siidaer å passere gjennom andres sommerbeiter for å komme frem til egne sommerbeiter. Beitebruksreglene må sikre denne gjennomgangen. I dag skjer det hver vår og høst store forflytninger. Spesielt i Finnmark er det et betydelig antall reinflokker som forflytter seg over de samme områder. Når dette tross alt går så bra som det gjør, skyldes dette at reineierne respekterer det gamle flyttemønsteret. Det er naturlig at et slikt flyttemønster så langt det lar seg beskrive kommer til uttrykk i beitebruksreglene.

Et problem som mange reineiere gir uttrykk for, er at de første flokkene som flytter inn på vinterbeitene, ikke respekterer den sedvanemessige bruken av beitene. Tradisjonelt skal de som flytter først inn, raskt gå frem til «sitt» beiteområde. Det som i stedet skjer, er at de oppholder seg på vinterbeiteområder som tradisjonelt har vært benyttet av andre inntil disse kommer inn på vinterbeitet. Først da flytter de første til sine egne tradisjonelle vinterbeiteområder. Dette innebærer at de som kommer sist inn på vinterbeitene i mange tilfeller kommer til områder som er sterkt nedbeitet med de problemer dette medfører. Utvalget vil understreke viktigheten av at beitebruksreglene griper fatt i disse forhold.

Beitebruksreglene skal altså være kjøreregler som sikrer ryddig og forsvarlig bruk av beitene. Hvor detaljerte de skal være, vil som nevnt avhenge av forholdene i de ulike områdene. Jo større konflikt det er mellom siidaene om beitene, jo mer detaljerte regler trengs. Men som et minimum må det vurderes å gi regler om:

1. Beskrivelse av sommerbeitene (geasseorohat).

2. Flyttemønsteret mellom de ulike årstidsbeitene.

3. Beitetider for de ulike årstidsbeitene, med mindre det dreier seg om helårsbeiter.

4. Kjerneområdet for de forskjellige siidaene på vinterbeitet.

5. Regler for bruk av flyttleier gjennom andres sommerbeiter (geasseorohat).

6. Regler for flyttleier gjennom andre siidaers kjerneområde på vinterbeitene.

7. Regler for flytting.

Slike beitebruksregler vil innebære en synliggjøring av de ulike gruppene. Hvem som utgjør reineierne på de ulike sommerbeitene, er det minst problematiske, da bruken av disse som nevnt har vært fast i generasjoner.

Når det gjelder vintersiidaene, kan disse i større grad variere, men normalt vil det være en kjerne av stabilitet også i disse. En angivelse av kjerneområdene for de forskellige siidaer på vinterbeitene betyr at nye siidadannelser ikke kan trenge inn på andres kjerneområde. Men reglene er ikke til hinder for at en reineier flytter fra den ene siidaen til den andre, eller at to vintersiidaer samarbeider og benytter hverandres kjerneområder. Det kan også innenfor en siidas kjerneområde tenkes at en av siidaens medlemmer en vinter danner sierra-siida.

9.6.3 Saksbehandlingen ved utarbeidelsen av beitebruksregler

Det er distriktsstyret som utarbeider regler om beitebruk, se utkastet § 9–2. I tillegg til de generelle reglene for utarbeidelse av bruksregler, gjelder det særlige saksbehandlingsregler for utarbeidelse av regler for beitebruk, se utkastet § 9–2 annet ledd. Distriktsstyret må ha nær kontakt med de ulike grupper som blir berørt av reglene ved utarbeidelse av disse. Hver gruppe bør oppnevne en kontaktperson som distriktsstyret forholder seg til.

Distriktsstyret må ta siidaene, så vel sommersidaer som vintersiidaer, med i arbeidet med bruksreglene. Dette sikrer at distriktsstyret får informasjon fra alle de berørte parter, og at alle likeledes får informasjon om arbeidet med bruksregler. Dette vil bidra til at det kan bli konsensus om reglene, hvilket er viktig i seg selv. Bruksreglene skal godkjennes av fylkesreindriftsstyret, se utkastet § 9–2 første ledd.

9.7 Reintall

9.7.1 Vurdering av dagens regler om reintall

Bestemmelsen om at det skal fastsettes et høyeste reintall for distriktet, har vi i dag i 1978-loven § 2 annet ledd. Etter § 2 siste ledd kan det også fastsettes et øvre reintall pr. driftsenhet. Dersom det ikke er fastsatt et øvre reintall pr. driftsenhet, jf. § 2 siste ledd, har reindriftsloven ikke regler om hvordan reintallet i et distrikt eventuelt skal reduseres.

Fastsetter man et øvre reintall pr. driftsenhet uten å se hen til de enkelte siidaer, vil det kunne føre galt av sted i forhold til det som har vært det tradisjonelle sosiale mønsteret i reindriften. Nettopp fordi man ikke har tatt siidaen med som en «mellomstasjon» ved fastsettelse av et øvre reintall pr. driftsenhet, har det vært vanskelig å få aksept for et øvre reintall pr. driftsenhet blant næringens utøvere. La oss ta følgende eksempel:

Vi kan tenke oss et distrikt med 12 driftsenheter og med 4.500 rein (se figur 9.1).

Det er tre siidaer, A, B og C, i distriktet som alle har det samme antall rein og likeverdig ressursgrunnlag, og der driftsenhetene fordeler seg slik (se figur 9.2):

Myndighetene bestemmer at distriktets reintall skal reduseres med 900 til 3.600. Hver driftsgruppe har ifølge myndighetene 300 rein over det tall som er tilrådelig. Reintallet fordeles likt mellom distriktets driftsenheter slik lovens ordlyd legger opp. Hver driftsenhet får dermed 300 rein hver. Dette fører til følgende fordeling av reintallet på de tre siidaene (se figur 9.3):

Etter en slik fordeling vil siida A få 600 flere rein enn arealet tilsier. Siida B vil få 300 rein mindre enn det arealet er forutsatt å bære, og for siida C gjelder det samme. Dette gir et uheldig resultat av reintallsreduksjonen. Fastsetter man først et reintall for den enkelte siida, som så fordeles på driftsenhetene internt i siidaen, blir resultatet mer i samsvar med formålet med reintallsreduksjonen, nemlig en tilpasning av reintallet til beitegrunnlaget.

Et distrikts areal vil som nevnt ofte være delt mellom forskjellige siida-grupper. Det vil ofte kunne bero på tilfeldigheter hvor mange driftsenheter det er innenfor en siida. Som nevnt i punkt 6.2.7 foran ble det opprettet en rekke driftsenheter i første halvdel av 1980-årene. Det var først og fremst menn i yrkesaktiv alder som allerede hadde satset på reindrift, som den gang fikk driftsenhet. Siden har det i liten grad blitt etablert nye driftsenheter. Avhengig av alderssammensetningen og kjønnsfordelingen innenfor en familie vil driftsenhetene kunne være nokså ujevnt fordelt. Antallet driftsenheter er derfor ikke nødvendigvis tilpasset beitegrunnlaget for siidaen.

En fastsettelse av reintallet som bare tar hensyn til antall driftsenheter totalt innenfor distriktet, og ikke tar hensyn til den sedvanemessige inndelingen av arealet siidaene imellom, vil kunne forrykke balansen innad i distriktet og skape uro mellom gruppene. En siida med få driftsenheter kan risikere en reduksjon i reintallet som ikke er begrunnet i denne siidas sedvanemessige beiteområde. En annen siida med mange driftsenheter kan derimot få et høyere reintall enn det deres sedvanemessige beiteområde tillater. Det kan lede til at denne siidaen for å kunne opprettholde det tillatte reintall presser seg inn på andre siidaers tradisjonelle bruksområde.

Det forhold at reintallet ikke har vært knyttet til den enkelte siidas beiteareal kan ha bidratt til at det ikke har vært mulig å gjennomføre en effektiv regulering av reintallet i mange områder.

9.7.2 Utvalgets forslag

Utvalget mener at fastsettelsen av reintallet må ta utgangspunkt i siidaen og det beiteareal den disponerer.

Etter utvalgets forslag skal det øvre reintallet fastsettes for sommersiidaen, se utkastet § 9–4. Det blir derfor ikke aktuelt først å fastsette distriktets reintall, for så å fordele dette på de enkelte sommersiidaer. Det vil snarere være aktuelt å gå den andre veien, nemlig at man først må fastsette reintallet for de enkelte sommersiidaer. Distriktets reintall blir altså summen av det reintall den enkelte siida kan bære.

I distrikt der vinterbeitene er de marginale beitene, kan en fastsettelse av reintallet som alene tar utgangspunkt i sommerbeitene, gi et for høyt reintall. En fastsettelse av distriktets reintall kan derfor ikke skje bare på grunnlag av sommerbeitene. Det er nødvendig å se på alle årstidsbeitene samlet, der de mest marginale beitene vil være avgjørende for hvor høyt reintallet kan være.

Samtidig må man ved fastsettelsen av reintallet se dette i sammenheng med beitetidene, jf. utkastet § 9–5. Er vinterbeitene knapphetsfaktoren, er det ikke alene reintallet som er avgjørende, men også beitetidene. Er reinen lenge på vinterbeitene, vil det antall rein beitene kan tåle, være lavere enn om reinen er kortere tid på beitene, men i så fall må det samtidig være mulig å være lenger på sommerbeitene.

Det øvre reintall som fastsettes, er uttrykk for det antall rein som beitene nå kan tåle, og dette tallet er ikke statisk. Det må derfor jevnlig skje justeringer. I forhold til vurdering av arealinngrep er det viktig å ikke se isolert på dagens reintall. Historien viser at det alltid har vært svingninger i beitenes kvalitet og dermed også i reintallet. 21 I Finnmark er det i dag mange steder vinterbeitene som er knapphetsfaktoren. Reintallet på sommerbeitene er derfor lavt, men dette må ikke uten videre åpne for inngrep i sommerbeitene, for eksempel utbygging av boliger eller veier. Etter hvert som vinterbeitene tar seg opp, vil det bety at det også vil bli flere rein på sommerbeite. Forholdet kan også være at man gjennom endring av beitetidene endrer driftsmønsteret slik at reinen blir lenger på sommerbeite. Denne muligheten må ikke stenges ved økt utbygging i sommerbeitene. Reindriftsretten er ikke avhengig av reintallet.

Utvalgets flertall, alle unntatt Karen Marie Eira Buljo, foreslår videre at at det kan fastsettes et øvre reintall pr. siidaandel, se utkastet § 9–4 femte ledd første setning. Denne regelen har også et annet siktemål enn å regulere ressursgrunnlaget. Bakgrunnen for regelen er å hindre at distriktets reindrift alene utøves av noen få siidaandeler med mange rein, og hvor de som arbeider i reindriften først og fremst blir innleid arbeidskraft. En fastsettelse av et øvre reintall pr. siidaandel kan åpne for etablering av flere siidaandeler, og dermed gi de unge mulighet til å få ansvar for egen siidaandel. Dette vil igjen sikre rekrutteringen til reindriften. Skal reindriften bestå som næringsvei med alt den innebærer av kultur og samiske tradisjoner, er det nødvendig at det er mange mennesker som har en tilknytning til reindriften. En reindrift som kun utøves av noen få, vil ha vanskelig for å hevde sine interesser i konkurranse med andre brukerinteresser, og vil i seg selv svekke grunnlaget for en livskraftig samisk kultur.

Når det gjelder regler om reduksjon av reintall der reintallet overstiger det som er fastsatt for siidaen, er det foreslått regler om dette i utkastet § 9–4 fjerde ledd, jf. femte ledd annen setning, se nærmere utvalgets merknader til denne bestemmelsen.

9.8 Forvaltning

9.8.1 Vurdering av dagens forvaltningsordning

Norsk institutt for by- og regionforskning, NIBR, har på oppdrag av Reindriftsforvaltningen evaluert Reindriftsforvaltningens organisasjon og virksomhet. I evalueringen drøftes ledelse, styring og organisering av virksomheten i etaten, med fokus på blant annet personalledelse og kompetanseutvikling. Videre er Reindriftsforvaltningens arbeid med tilskuddsforvaltning og arbeidet med arealforvaltning etter plan- og bygningsloven gjennomgått. Evalueringsarbeidet ble avsluttet i oktober 2000, og er publisert i NIBR -Prosjektrapport 2000: 16, Reindriftsforvaltningen – En evaluering av organisasjon og virksomhet.

Evalueringen gjelder selve forvaltningen knyttet til den sentrale Reindriftsforvaltningen i Alta og de seks regionale reindriftskontorene. Forvaltningen som helhet med Landbruksdepartementet, Reindriftsstyret og områdestyrene er ikke omfattet av NIBRs evaluering.

NIBR peker på at etaten er liten sett i forhold til at etaten omfatter både den nasjonale og regionale/lokale forvaltning av reindriften, og sett i forhold til bredden og omfanget av oppgavene. Dette blir særlig tydelig når man sammenligner etatens størrelse i Finnmark med det tilsvarende forvaltningsapparatet for landbruket i det samme fylket. 22

Reindriften og jordbruket i Finnmark er sysselmessig (årsverk) av omtrent samme størrelse. Det regionale og lokale forvaltningsapparatet rettet mot jordbruket har 39 ansatte, de aller fleste i full stilling. Det regionale og lokale forvaltningsapparatet rettet mot reindriften i Finnmark har tilsammen 22 årsverk (inkludert telle- og veiekorps). Spesielt når man tar i betraktning hvilke omfattende ressursforvaltningsoppgaver Reindriftsforvaltningen har i Finnmark, blir forskjellen påfallende.

Utenfor Finnmark fylke er antall reindriftsutøvere langt lavere enn årsverkene i jordbruket, og årsverkene i forvaltningen av reindriften utgjør her bare en brøkdel av årsverkene i jordbruksforvaltningen. På den annen side er ressursforvaltningsoppgavene også utenfor Finnmark svært omfattende på grunn av presset fra andre interesser på reinbeitearealene.

Arealforvaltningen er en svært viktig del av reindriftsforvaltningens arbeidsoppgaver. Sakskartene fra områdestyrene viser at de aller fleste sakene som områdestyrene behandler nettopp er arealsaker, spesielt saker i forbindelse med areal- og reguleringsplaner etter plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 nr. 77.

Selv om inngrep i reinbeitearealene som sådan ligger utenfor utvalgets mandat, er likevel arealsakene av betydning ved vurderingen av endringer i reindriftsforvaltningen, fordi forvaltningen vil spille en viktig rolle i disse sakene.

Når det gjelder kompetansebehovet i reindriftsforvaltningen, er det ifølge NIBR et udekket kompetansebehov. Formell kompetanse betyr mer i dag enn da reindriftsforvaltningen ble opprettet på slutten av 70-tallet. Det stilles også andre krav til ledelse nå enn tidligere. NIBR påpeker at det ikke lenger er nok å kjenne reindriften godt. Man må også ha kompetanse innen økonomi, ledelse og jus. NIBR uttaler:

«Tradisjonelt har ledelsen i Forvaltningen ansatt folk med naturvitenskapelig bakgrunn både på lavere og høyere nivå. Fagbakgrunnen har nok ikke endret seg mye, men rekrutteringen de siste årene har stort sett bestått av høyt utdannede naturvitere, primært naturforvaltere og biologer. Det kunne nok vært gunstig med en mer variert faglig kompetanse. Behov for økonomistyring og organisasjonsutvikling viser at en kunne trenge både økonomer og samfunnsvitere i Forvaltningen.»

s 127

Ved alle områdekontorene blir det uttrykt behov for juridisk kompetanse. De ansatte gir også uttrykk for at de ønsker å bli skolert i juridiske spørsmål for å være tryggere på at deres saksbehandling og vedtak er i samsvar med lovverket.

Det opplyses i NIBR-rapporten at reindriftskontoret i Nord-Trøndelag har et godt samarbeid med jurister hos fylkesmannen, og har på denne måten funnet en ordning som fungerer i samsvar med kontorets behov, se side 127.

NIBR påpeker i sin rapport, se side 144, at Reindriftsforvaltningen er satt til å forvalte et lovverk som i liten grad er prøvd i praksis i forhold til den interne forvaltningen av reindriften. Dette gjelder spesielt brudd på lover og forskrifter om beitetider og beiteområder, altså ulovlig beiting, et problem som ofte forekommer i Vest-Finnmark og Karasjok. Forvaltningen griper ikke alltid inn i slike tilfeller. De reineierne som bryter reglene, blir kontaktet og overvåket, men det skjer sjelden noe mer.

Dette skyldes nok flere forhold. En oppfølging av disse sakene er ressurskrevende, og krever i tillegg en kompetanse som kontorene i dag ikke besitter. Forvaltningen har liten erfaring med denne type arbeid, og det foreligger heller ikke retningslinjer for hvordan man skal gå frem. Det er også atskillig uklarhet med hensyn til hvilke hjemler forvaltningen har til å gripe inn, se nærmere om sanksjoner nedenfor under punkt 9.9. NIBR uttaler:

«Manglende oppfølging av brudd på lovverket fører til at gamle konflikter får fortsette å vare ved. Dette kan gi inntrykk av en stilltiende aksept av lovbruddet fra Forvaltningens side, og andre tror at det ikke er så farlig å overholde loven. Ulovligheter kan til og med «lønne seg» når det ikke får konsekvenser. Reineiernes eget syn på dette kommer fram i NIBRs spørreundersøkelse (Lie og Karlstad 1999). 23 Om lag 60! % av utøverne i Finnmark mener det er et vanskelig eller svært vanskelig problem at myndighetene ikke straffer de som bryter lover og regler. For resten av landet var det om lag 30! % som synes dette var et problem. Mangelfull oppfølging gir liten tiltro til lov- og regelverk blant reineierne, og derfor liten forutsigbarhet om de grunnleggende rammevilkårene for reindriften.»

s 144–145

Fra reineiernes side gis det uttrykk for at ved mange kontorer oppleves inhabilitet hos de ansatte som et problem, og at dette svekker prinsippet om likebehandling, se s 145–147.

Inhabilitet er et problem ikke bare hos de ansatte på kontorene i deres saksbehandling, men også i områdestyrene.

Ifølge NIBR har bevisstheten om habilitetsproblemet økt de siste årene, og man tar i høyere grad enn tidligere nødvendige forholdsregler. Men forvaltningslovens habilitetsregler tolkes fortsatt mildt, og saksbehandlere behandler saker som indirekte har betydning for nær slekts reindrift (s 146).

Utvalgets egen vurdering av Reindriftsforvaltningen er langt på vei i samsvar med den evaluering som NIBR har gjennomført. NIBRs evaluering er også i overensstemmelse med de erfaringer enkeltmedlemmer i utvalget har med forvaltningen. Problemene kan konkretiseres til to forhold:

1. Brudd på lover og regler blir ikke fulgt opp av forvaltningen.

2. Forvaltningen er for isolert i forhold til annen offentlig forvaltning av betydning for reindriften.

Når det gjelder punkt 1, skyldes manglende oppfølging i mange tilfeller uklare lovregler. Dette er et forhold som utvalget har søkt å rette opp gjennom sitt lovutkast.

Men lovregler alene er ikke tilstrekkelig til å rette opp slike forhold. Det kreves i tillegg kompetanse innad i forvaltningen for å håndtere kompliserte juridiske spørsmål som ofte reiser seg i forbindelse med praktiseringen og håndhevelsen av reindriftsloven. Det er heller ikke enkelt å gripe inn ved brudd på lover og regler hvis de ansatte i forvaltningen har en for nær tilknytning til næringen og utøverne.

Dette siste må ikke forstås slik at utvalget ikke ønsker saksbehandlere med tilknytning til næringen. Kunnskap om den daglige reindrift er en kunnskap som er meget viktig nettopp for forvaltningen. Men for å unngå mistanke om partiskhet er det nødvendig med gode rutiner for saksbehandlingen og at de generelle forvaltningsrettslige prinsipper overholdes.

Dette krever igjen en personal- og kompetanseledelse som ifølge NIBR ikke er til stede i dag. Dette kan skyldes at reindriftsforvaltningen er liten og samtidig er isolert fra annen forvaltning, jf. punkt 2 foran. Det er, med de økonomiske og personellmessige ressursene som forvaltningen i dag disponerer, vanskelig å bygge opp en tilstrekkelig kompetanse innenfor alle områder som er ønskelig.

Dette gir seg utslag ikke bare når det gjelder forvaltning av interne forhold i reindriften, men også i arbeidet med vern av reindriftens arealer mot inngrep. NIBR fremhever som et problem at verken Seksjon reindrift i Landbruksdepartementet eller Reindriftsforvaltningens hovedkontor i tilstrekkelig grad arbeider aktivt i forhold til det lovverket som regulerer arealforvaltningen i landet. Viktige beslutninger om arealdisponering avgjøres i fora hvor reindriftens interesser ikke er representert.

Forvaltningens isolerte stilling har også betydning for andre spørsmål av betydning for reindriften, som for eksempel rovdyrforvaltningen, miljøforvaltning og samfunnsplanlegging overhodet.

Reindrift drives ikke på isolerte områder der ikke annen virksomhet forekommer. Reindrift i Norge utøves i utmark hvor det også drives jakt og annen utmarksnæring, turisme og hyttebygging. I den samme utmarken kan myndighetene også ha ønske om næringsutvikling i større stil, som mineralindustri, vassdragsutbygging osv.

Reindriften har dessuten beiteområder som vil kunne ligge nær opp til tettsteder, og opplever stadig presset fra disse.

Som en nomadisk næring krysser reindriften forvaltningsgrenser, og opplever daglig at den er lite velsett i de kommuner der utøverne ikke er registrert bosatt. Kampen for vern av beiteområder er særlig krevende i de kommuner der utøveren ikke er bosatt. Men selv i «hjemkommunen» opplever mange utøvere at det er liten lydhørhet for reindriftens behov.

Forvaltningens isolerte posisjon uten formelle forbindelser til annen regional og lokal forvaltning bidrar etter utvalgets mening til at det i mange tilfeller er vanskelig for næringen å bli hørt i viktige samfunnsplanleggingsspørsmål.

Som nevnt innebærer reindriftsforvaltningens atskillelse fra statsforvaltningen for øvrig at den ikke har tilstrekkelige ressurser til å bygge opp den kompetanse som er nødvendig. Blir reindriftsforvaltningen del av en større forvaltning, vil den kunne hente nødvendig kompetanse fra andre ansatte. Økt kompetanse vil gi forvaltningen større tyngde og legitimitet, og man vil i høyere grad kunne møte de problemer som er beskrevet under punkt 1.

En slik styrking av forvaltningen vil også kunne gjøre det enklere å håndtere spørsmål der ansatte kommer i en inhabilitetssituasjon.

Et samlet utvalg mener derfor at det er nødvendig å foreta endringer i dagens forvaltningsapparat for reindriften, noe det vil bli gjort nærmere rede for i punkt 9.8.2–9.8.9 nedenfor.

Et forhold som ikke vil bli omtalt her, men foran under punkt 5.3 og 9.5, er forvaltningen på distriktsnivå. Som det fremgår av fremstillingen under 9.5 og reglene i lovutkastet kap. 8, vil utvalget foreslå at distriktsstyret ikke lenger skal ha offentligrettslige oppgaver og dermed ikke lenger være en del av det offentlige forvaltningsapparatet for reindriften. Distriktetsstyrets rolle vil fortsatt være å ivareta ressursene innenfor distriktet, men det blir som et privatrettslig organ. Det betyr imidlertid ikke at reindriftsforvaltningen er avskåret fra å gripe inn overfor distriktets forvaltning, men det blir som et kontroll- og tilsynsorgan slik vi kjenner det fra andre rettsområder. Distriktsstyret vil altså etter utvalgets forslag ikke lenger være det første nivå i den offentlige forvaltning.

9.8.2 Hvilket departement skal ha ansvar for reindriftsforvaltningen?

Det er Kongens og ikke lovgiverens rolle å avgjøre departementstilknytningen, jf. Grunnloven § 12. Utvalgets lovforslag er da også utformet uten sikte på en spesiell departementstilknytning. Utvalgets flertall, alle bortsett fra Arne G. Arnesen og Johan Mathis Turi, vil likevel uttale noe om departementstilknytningen.

Reindriftsforvaltningen er i dag forvaltningsmessig plassert under Landbruksdepartementet i en egen seksjon (Seksjon reindrift). Reindriftsforvaltningens plassering under Landbruksdepartementet er imidlertid etter utvalgets mening ikke uproblematisk ettersom Landbruksdepartementet også har forvaltningsansvar for jordbruket og skogbruket hvis interesser ofte er i konflikt med reindriftens interesser.

Landbruksdepartementet ivaretar også grunneierinteressene vedrørende areal som reindriften har bruksrettigheter til. Det gjelder private grunneiere i den utstrekning det er bønder eller skogeiere som er grunneiere, og det gjelder staten som grunneier gjennom Statskog, se NIBR-Prosjektrapport 2000: 16, side 152–153.

Bare et fåtall personer i departementet arbeider med reindriftsspørsmål, selv om de arealer som reindriften bruker utgjør langt større areal enn jord- og skogbruksarealet. Reindriftens arealmessige utstrekning krever derfor et forvaltningsapparat som i høyere grad enn i dag kan ivareta reindriftens behov for arealvern. Det dreier seg også om vern om arealene til en særegen samisk næring, med andre ord om vern av det materielle grunnlaget for samisk kultur. Som nevnt foran under punkt 4.4 og punkt 9.1.1 har Norge gjennom internasjonale konvensjoner og Grunnloven § 110 a forpliktet seg til å verne om det materielle grunnlaget for samisk kultur.

Det er grunn til å stille spørsmål om Landbruksdepartementet i tilstrekkelig grad er i stand til å ivareta disse hensyn, når departementetets vesentligste ressurser går med til forvaltning av næringsinteresser som ofte står i et motsetningsforhold til reindriften.

NIBRs informanter (rapporten side 152) er også opptatt av det problematiske ved reindriftsforvaltningens forvaltningsmessige plassering i Landbruksdepartementet, og mener at reindriftsforvaltningen må få en annen departementstilknytning. Det er i hovedsak to alternativer som trekkes frem:

1. Plassering av reindriftsforvaltningen under Miljøverndepartementet.

2. Plassering av reindriftsforvaltningen under Sametinget, som igjen forvaltningsmessig ligger under Kommunal- og regionaldepartementet.

Etter utvalgets mening taler gode grunner for at reindriftsforvaltningen bør flyttes ut av Landbruksdepartementet.

Når det gjelder valg av et annet departement er ikke det et enkelt spørsmål. Viktige hensyn kan for så vidt tale for å plassere reindriften i Miljøverndepartementet. Ikke minst er man i reindriften opptatt av vern om naturen. På den annen side er det ikke tvilsomt at reindriften ofte har motstridende interesser med det som er viktige saker i Miljøverndepartementet, f.eks. i forbindelse med rovdyrspørsmålet og i saker som gjelder nasjonalparker.

Reindriften omfatter dessuten mer enn miljø. Det er også en næring og en næring som er særlig viktig for bevaring av samisk kultur.

Et bedre alternativ vil kunne være å plassere det overordnete ansvaret for Reindriftsforvaltningen i Kommunal- og regionaldepartementet. Dette departementet har allerede det forvaltningsmessige ansvaret for mange sentrale samiske spørsmål som for eksempel Sametinget, og departementet har et eget kontor for samiske spørsmål. I senere år har dette departementet også vært trukket inn når det gjelder reindriftsspørsmål. Dette er en utvikling som har skjedd spesielt etter at departementet fikk en samisk statssekretær.

Innenfor reindriftsnæringen har det vært uttrykt en viss skepsis til en plassering av reindriftsforvaltningen i Kommunal- og regionaldepartementet fordi man frykter at fokus på reindriften som en næring skal bli mindre.

Utvalget finner ikke at denne skepsis kan være avgjørende. Riktignok er Kommunal- og regionaldepartementet ikke et næringsdepartement på linje med Landbruksdepartementet, men departementet arbeider like fullt med næringsspørsmål. Distriktspolitikk og herunder næringsutvikling i distriktene er et ansvarsområde for dette departementet.

Utvalget kan av grunner som nevnt ovenfor ikke se at reindriftsnæringen er godt nok ivaretatt i Landbruksdepartementet, nettopp fordi dette departementet også er satt til å ivareta andre næringsinteresser som ofte kommer i konflikt med reindriften.

Av samme grunner er det heller ikke aktuelt for utvalget å foreslå en plassering av reindriftsforvaltningen i Næringsdepartementet.

9.8.3 Sametingets rolle

Sametinget kan som rådgivende organ uttale seg om reindriftsspørsmål, jf. sameloven av 12. juni 1987 nr. 56 § 2–1. Sametinget har da også ofte tatt opp reindriftspolitiske spørsmål. Men frem til endringen av 1978-loven i 1996 hadde Sametinget ingen formell rolle i forvaltningen av reindriften. Etter lovendringen av 23. februar 1996 nr. 7 har Sametinget fått en indirekte rolle, ved at Sametinget oppnevner tre medlemmer til Reindriftsstyret, jf. 1978-loven § 6, og to eventuelt tre medlemmer til områdestyret (antallet er avhengig av om områdestyret har fem eller syv medlemmer), jf. § 7.

Et sentralt spørsmål når det gjelder den fremtidige forvaltningen av reindriften, er Sametingets rolle.

Som det fremgår av punkt 9.8.2 ovenfor, har flere av NIBRs informanter foreslått en plassering av reindriftsforvaltningen under Sametinget. En slik plassering er også naturlig på bakgrunn av at reindrift er den eneste næring som i landets fire nordligste fylker og deler av Sør-Trøndelag og Hedmark er forbeholdt samer. Flere samiske politikere har da også tatt til orde for at Sametinget bør få et større ansvar både politisk og forvaltningsmessig for reindriften.

Imidlertid har det innenfor reindriftsnæringen vært atskillig motstand mot å la Sametinget få et forvaltningsmessig ansvar for reindriften. Dette skyldes delvis forhold som skriver seg tilbake til opprettelsen av Sametinget og diskusjoner knyttet til mandatfordelingen.

Selv om det i løpet av årene har blitt et nærmere samarbeid mellom Sametinget og næringen, der de to har stått sammen i viktige spørsmål for næringen, er det fortsatt en uttalt skepsis mot å overlate et forvaltningsansvar til Sametinget. Således anbefales dette ikke av Sametingets eget Reindriftsplanutvalg, se forslaget til Reindriftsplan 2001–2005 avgitt 30. mai 2000, s 33.

Et samlet lovutvalg mener at Sametinget må spille en sentral rolle i reindriftspolitikken, ikke minst når det gjelder spørsmål knyttet til reindriften som en viktig bærer av samisk kultur. Utvalget er imidlertid delt når det gjelder Sametingets rolle i forvaltningen.

Utvalgets flertall finner ikke på det nåværende tidspunkt å kunne anbefale en overføring av reindriftsforvaltningen til Sametinget. Mindretallet, Jon Meløy , mener derimot at forvaltningen av reindriften bør overføres til Sametinget samtidig med iverksettelsen av utvalgets øvrige forslag.

Bakgrunnen for flertallets standpunkt er sammensatt, og varierer noe for de enkelte medlemmer som utgjør flertallet.

Enkelte medlemmer mener at dagens valgordning til Sametinget ikke gir Sametinget den nødvendige legitimitet i næringen til å få et forvaltningsansvar. Først når valgordningen er endret slik at kjerneområdene for reindriften får en sterkere representasjon i Sametinget, kan en slik overføring av forvaltningsansvar komme på tale.

Andre medlemmer av flertallet peker på at en plassering i Sametinget av forvaltningsansvaret ikke vil løse de problemer som i dag er knyttet til reindriftsforvaltningens isolerte stilling i forhold til annen forvaltning. Den isolerte stilling som reindriftsforvaltningen har, vil fortsatt være et problem, spesielt utenfor Finnmark der de samiske interessene svært ofte blir skjøvet i bakgrunnen.

Når det gjelder forholdene utenfor Finnmark, er det håp om at samiske spørsmål kommer mer i fokus når Samerettsutvalgets arbeid fortsetter i disse områdene. Men det er grunn til å frykte for at det vil ta lang tid før det kommer noe resultat ut av Samerettsutvalgets arbeid.

Det pågår for tiden et viktig utredningsarbeid ved Planlovutvalget når det gjelder lovverket knyttet til areal- og reguleringsarbeid. Utvalget ser det som naturlig at Sametinget får en sterkere rolle når det gjelder planarbeidet i de samiske bruksområdene. En slik rolle for Sametinget er en viktig forutsetning for at Sametinget skal få forvaltningsansvaret for reindriften.

Enkelte av medlemmene innenfor flertallet vil påpeke at den valgte forvaltningsmodellen ikke er til hinder for at Sametinget på sikt kan få forvaltningsansvaret for reindriften, så sant de forutsetninger som er nevnt ovenfor blir oppfylt.

Andre medlemmer innenfor flertallet ønsker ikke å gi uttrykk for at Sametinget på sikt kan få forvaltningsansvaret. Norge som stat har et nasjonalt ansvar overfor reindriften som næring, utover det samiske. Dette ivaretas best gjennom fordeling av oppgavene på permanent basis mellom det etablerte statlige forvaltningsapparat representert ved departement og fylkesmann på den ene siden og det samiske samfunn representert ved Sametinget på den andre siden.

Som det fremgår av forslaget nedenfor, forutsetter utvalgets flertall at Sametinget skal ha en sentral rolle når det gjelder reindriftspolitikken selv om det ikke har et direkte forvaltningsansvar.

Et viktig element i flertallets forslag er å bringe fylkesmannen inn i forvaltningen av reindriften. Som det fremgår nedenfor under punkt 9.8.5, er det fylkesmannen som i dag skal påse at statens politikk følges opp på regionalt nivå. Fylkesmannen har således et oppfølgingsansvar i forhold til alle departementene. I fremtiden bør fylkesmennene i det samiske reinbeiteområdet få et ansvar for også å følge opp Sametingets politikk.

Mindretallet , Jon Meløy, mener at det allerede nå må skje en overføring av forvaltningsansvaret til Sametinget. Reindriftsnæringen er en så sentral samisk næring at det alene taler for at Sametinget, som er det sentrale organet for det samiske folk, får ansvaret for forvaltningen.

Begrunnelsen fra flertallets side om at Sametinget ennå ikke er slagkraftig nok til å ivareta reindriftens interesser fullt ut, kan anføres hver gang det er snakk om å overføre ansvar for et saksområde til Sametinget. Selve argumentasjonen bidrar til at Sametinget nettopp ikke blir slagkraftig. En overføring av reindriftsforvaltningen til Sametinget vil dessuten bidra til å styrke Sametingets rolle også i andre viktige spørsmål, som for eksempel arealforvaltning og rovdyrforvaltning.

9.8.4 Flertallets forvaltningsmodell

Flertallet foreslår en forvaltningsmodell som består av to nivåer:

1. Nasjonalt nivå: Departement og Statens reindriftsforvaltning med Reindriftsstyret

2. Regionalt nivå: Fylkesreindriftskontor med fylkesreindriftsstyret lagt til fylkesmannen og distriktskontor og reindriftsoppsyn

For å forklare modellen er det enklest å starte med det regionale/lokalet nivået. Flertallet i utvalget foreslår at forvaltningen på regionalt/lokalt nivå legges til fylkesmannen. I dag skjer oppfølging av andre statlig oppgaver på lokalt og regionalt nivå nettopp fra fylkesmannsembetet. Fylkesmannen har også en viktig oppgave i samordningen av de ulike statlige oppgaver.

Reindriftsforvaltningens nåværende organisering innebærer som påpekt foran under punkt 9.8.1 og 9.8.2 at den ikke får tilstrekkelig oppmerksomhet ved gjennomføring av andre statlige oppgaver som i sterk grad også berører reindriften. Fylkesmannen har i dag f.eks. viktige oppgaver etter jordloven og naturvernloven, i rovdyrforvaltning osv., oppgaver som i høyeste grad også vedrører reindriften.

NIBRs evaluering av reindriftsforvaltningen, omtalt foran under punkt 9.8.1, viser at forvaltningen sliter under mangel på ressurser og kompetanse. En plassering under fylkesmannsembetet vil innebære at forvaltningen vil nyte godt av den kompetanse som finnes ved et større kontor som fylkesmannsembetet. Det gjelder f.eks. saksbehandlingskompetanse, juridisk kompetanse, kompetanse i personalspørsmål mv. NIBR-rapporten peker på at reindriftskontoret i Nord-Trøndelag har et nært samarbeid med fylkesmannen, og at kontoret har hatt stor nytte av dette samarbeidet.

Mindretallet frykter at reindriftsinteressene vil tape i konkurransen med andre interesser dersom forvaltningen blir lagt til fylkesmannen. Det gjelder spesielt i arealvernsaker.

Flertallet ser annerledes på dette spørsmålet, og legger avgjørende vekt på at fylkesmannen har ansvar for spørsmål som er av sentral betydning for reindriften. Men fordi fylkesmannen ikke har noe ansvar for reindriften, får reindriftens interesser i mange tilfeller ikke tilstrekkelig oppmerksomhet hos fylkesmannen. Uten ansvar for reindriften får fylkesmannskontoret heller ikke nødvendig kunnskap om disse spørsmål. Får fylkesmannen ansvaret for forvaltningen også av reindriften, vil de øvrige avdelinger hos fylkesmannen naturlig få mer kunnskap om reindrift, og et samarbeid mellom reindriftsforvaltning på den ene side og jordbruksforvaltning, rovdyr- og miljøforvaltning på den annen side vil bli enklere. Nettopp slike hensyn spilte en viktig rolle da ordningen med egne statlige landbrukskontorer opphørte og man overførte landbruksforvaltningen på regionalt nivå til fylkesmannen, se St.meld. nr. 40 (1991–92) side 82 flg.

Det er viktig i denne sammenheng å peke på at fylkesmannen ikke er et politisk organ som skal foreta politiske prioriteringer slik som fylkeskommunen eller departementet. En plassering av forvaltningen hos fylkeskommunen ville således kunne få meget negative konsekvenser for reindriften, som neppe ville få særlig politisk tyngde innenfor en fylkeskommune. Fylkesmannens oppgave er å påse at den nasjonale politikken på ulike områder blir realisert regionalt. Fylkesmannen har således erfaring i å forholde seg til ulike departementer og direktorater. Fylkesmannen vil etter utvalgets oppfatning også måtte forholde seg til Sametingets politikk etter hvert som Sametingets myndighet blir utvidet.

En overføring av reindriftskontorene til fylkesmannsembetene vil innebære at det opprettes en egen fagavdeling for reindrift hos fylkesmannen, i likhet med hva som gjelder for jord- og skogbruk og miljøvern. Etter utvalgets mening er det ikke aktuelt å legge reindriftssakene til eksisterende avdelinger hos fylkesmannen.

En plassering av forvaltningen hos fylkesmannen betyr ikke nødvendigvis at alle ansatte plasseres der fylkesmannen sitter. For Finnmarks vedkommende ville det f.eks. innebære at kontoret ville bli i Vadsø, og dermed svært langt fra der hovedtyngden av utøvere befinner seg. Det er derfor nødvendig med distriktskontorer som ikke er i for lang avstand fra der reineierne oppholder seg. For Finnmarks del vil det innebære at det fortsatt vil være distriktskontor i Kautokeino og i Karasjok. I tillegg vil fylkesmannskontoret i Vadsø være et sted der utøverne også kan henvende seg.

Distriktskontorene skal være service- og veiledningskontor. Her skal utøverne få hjelp med søknader og spørsmål vedrørende loven og tilskuddsordningene. Distriktskontorene kan eventuelt forberede saken for fylkeskontoret, men distriktskontorene har ikke selv noen avgjørelsesmyndighet. Distrikskontorene skal først og fremst gi veiledning, og det var også slik disse kontorene var tenkt, se foran under punkt 5.1.

Utenfor Finnmark er det spørsmål om det ikke bør etableres flere distriktskontorer enn det som er antallet i dag. Spesielt i Nordland er det lange avstander til distriktskontoret for dem som driver sør for Saltfjellet.

Distriktskontorene skal ha personer som på oppdrag av fylkeskontoret foretar befaringer o.l. Deres oppgaver må samordnes med reinoppsynets oppgaver, se nedenfor under punkt 9.8.9.

Spørsmål som krever myndighetenes godkjennelse, treffes av fylkesreindriftsstyret, se som eks. utkastet § 4–1 fjerde ledd, § 4–3 nr. 2 siste ledd, § 4–7 nr. 1 annet ledd, § 8–2 annet ledd sjette setning, § 9–2 første ledd og § 9–5.

Når det nærmere gjelder fylkesreindriftsstyrets og fylkesmannens rolle, vises det til punkt 9.8.5.

Oppgavene på nasjonalt nivå foreslås ivaretatt av Statens reindriftsforvaltning under ledelse av et reindriftsstyre. Forslaget innebærer en videreføring av dagens Reindriftsstyre med Reindriftsforvaltningen i Alta. Reindriftsstyret vil være klageorgan for avgjørelser fra fylkesreindriftsstyret og fylkesmannen. Departementet vil altså etter forslaget ikke lenger være klageorgan eller treffe avgjørelser i enkeltsaker. Forslaget innebærer en videreføring av en utvikling man har sett over tid, der avgjørelser av enkeltsaker flyttes ut av departementet til direktorat eller nemnder, og hvor departementet konsentrerer seg om de mer overordnete politiske spørsmål. Innenfor Landbruksdepartementet er opprettelsen av Statens landbruksforvaltning et eksempel på denne utvikling.

Departementet vil fortsatt ha ansvaret for regelverket og i den forbindelse ansvaret for utarbeidelse av nødvendige forskrifter til utfylling og gjennomføring av reindriftsloven. For enkelte områder vil det imidlertid kunne være aktuelt å delegere forskriftsmyndighet til Reindriftsstyret/Statens reindriftsforvaltning. Uansett mener utvalget at Sametinget bør gis en sentral rolle i den nasjonale reindriftspolitikken, og som ledd i dette bør Sametinget delta i arbeidet med utarbeidelse av forskrifter i henhold til reindriftsloven.

Departementet vil også fortsatt ha ansvaret for å ivareta statens interesser i reindriftsforhandlingene, men det ligger utenfor utvalgets mandat å gå nærmere inn på dette.

9.8.5 Flertallets forslag om forvaltning på regionalt nivå

Selv om ansvaret for reindriftsforvaltningen på regionalt/lokalt nivå foreslås plassert hos fylkesmannen, foreslår flertallet i utvalget at man opprettholder dagens ordning med områdestyrer, men videreført som fylkesreindriftsstyrer.

Dette vil svare til den modell man har i jordbruket, der forvaltningsansvaret ligger hos fylkesmannen, men hvor man også har et fylkeslandbruksstyre, jf. jordloven av 12. mai 1995 nr. 23.

Riktignok har det flere ganger vært fremsatt forslag om å fjerne ordningen med et fylkeslandbruksstyre, sist i innstillingen i NOU 2000: 22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune. Forslaget ville nok lede til en forenkling av forvaltningen, men det har møtt motstand særlig fra næringens side som ønsker å opprettholde fylkeslandbruksstyrene.

Utvalget mener at det er helt nødvendig å opprettholde ordningen med et styre på regionalt nivå for å ivareta reindriftens interesser. Styrenes representanter fra reindriften innehar en praktisk erfaring som er nødvendig i forvaltningen. Et styre på regionalt nivå er også nødvendig for forvaltningens legitimitet overfor næringsutøverne.

Som det fremgår av lovutkastet, vil fylkesreindriftskontorene få endel kontroll- og tilsynsoppgaver. Utvalget legger imidlertid til grunn at fylkesreindriftsstyrene ikke vil få vesentlig hyppigere møtevirksomhet enn dagens områdestyrer. Det er derfor nødvendig med delegasjon av arbeidsoppgaver til fylkesmannen. En slik delegasjonsadgang er det i dag fra fylkeslandbruksstyrene til fylkesmannen innenfor landbruksforvaltningen. Det er imidlertid viktig at de overordnete prinsipper og linjer trekkes opp av fylkesreindriftsstyret innenfor de rammer som følger av reindriftsloven og forskrifter gitt i medhold av loven.

På flere områder vil fylkesreindriftsstyrets oppgaver i henhold til utvalgets lovutkast kun være å kontrollere om lovens formelle vilkår er oppfylt, og i disse spørsmål vil en delegasjon til fylkesmannen være særlig nærliggende. Se nærmere om delegasjon foran under punkt 5.2.7.

I Finnmark er det etter dagens ordning to områdestyrer, ett for Vest-Finnmark og ett for Øst-Finnmark. Det foreslås at denne ordningen videreføres slik at det i Finnmark blir to reindriftsstyrer, et for Vest-Finnmark og et for Øst-Finnmark.

Et særlig spørsmål oppstår der reindriften utøves på tvers av fylkesgrensene. Mange reineiere i Kautokeino har for eksempel sommerbeite i Troms. Og det er reineiere i Rørosområdet som har beiteland både i Hedmark og i Sør-Trøndelag.

For disse utøverne vil ordningen med fylkesreindriftsstyrer innebære at de må forholde seg til to styrer på fylkesnivå. Dette vil selvfølgelig kunne gjøre det mer tungvint for den enkelte reineier. Men selve bakgrunnen for å legge forvaltningen til fylkesmannen, ønsket om ivaretagelse av reindriftens interesser også ved andre oppgaver som arealforvaltning og rovdyrforvaltning, innebærer at denne ulempen etter flertallets mening ikke bør være avgjørende. Allerede i dag må reineiere i disse områdene ofte forholde seg til to fylkesforvaltninger, nemlig i areal- og rovdyrforvaltningen. Enkelte tilsynsfunksjoner må imidlertid kunne legges til det fylket der reineieren er registrert bosatt. Fylkene må også seg imellom kunne avtale at enkelte oppgaver skal ivaretas av det fylket der reineierne har sitt vinterbeite eller sommerbeite.

Selv om en reineier må forholde seg til to fylker, må han eller hun kunne få hjelp ved ett distriktskontor. Distriktskontoret i Kautokeino vil derfor fortsatt behandle spørsmål som gjelder både Vest-Finnmark og Troms. Distriktskontoret i Røros vil fortsatt kunne behandle forespørsler fra reineiere i tre fylker, Hedmark, Sør-Trøndelag og Oppland.

Reindriftsstyret og den sentrale reindriftsforvaltningen forutsettes dessuten å gi retningslinjer som sikrer samarbeid mellom fylkesreindriftskontorene og fylkesmannsembetene.

En overføring av forvaltningen til fylkesmannen reiser spørsmålet om fylkesreindriftsstyrets og fylkesmannens rolle i forhold til areal- og reguleringsplanarbeid etter plan og bygningsloven. Områdestyrene er i dag det organ som fremmer innsigelser på vegne av reindriften, jf. plan- og bygningsloven § 20–5 og § 27–2. Fylkesmannen er den som forestår megling mellom ulike arealinteresser. Spørsmålet er hvordan rollefordelingen vil bli ved den endring av forvaltningsordningen som foreslås av utvalgets flertall.

Det spørsmål som her er reist, er ikke ukjent fra landbruksforvaltningen. Fylkeslandbruksstyret er der innsigelsesmyndighet. Fylkesmannen skal foreta megling, men hvis meglingen ikke fører frem, kan fylkesmannen ikke overprøve fylkeslandbruksstyrets innsigelse og kan ikke foreta en samordning av de ulike interessene. Fylkeslandbruksstyrets innsigelse kan bare overprøves av Miljøverndepartementet. Tilsvarende ordning kan gjennomføres for fylkesreindriftsstyrets innsigelser.

9.8.6 Flertallets forslag om Statens reindriftsforvaltning med Reindriftsstyret

Utvalgets flertall foreslår å opprettholde dagens ordning med en sentral reindriftsforvaltning utenfor departementet, betegnet Statens reindriftsforvaltning, ledet av et styre, Reindriftsstyret, se punkt 9.8.4 foran. Reindriftsstyrets sammensetning foreslås endret slik at reineierne skal ha flertall i styret, jf. punkt 9.8.7 nedenfor. Den kunnskap næringsutøverne innehar når det gjelder sosial organisering og tradisjonell næringutøvelse, er viktig i forvaltningen av næringen.

Også på dette nivå i forvaltningen er det imidlertid behov for delegasjon fra Reindriftsstyret til forvaltningen, og dette er særlig aktuelt i en rekke kontroll- og oppfølgingsoppgaver, se det som er sagt om delegasjon fra fylkesreindriftsstyret til fylkesmannen under punkt 9.8.5. Se nærmere om delegasjon foran under punkt 5.2.7.

Reindriftsstyret vil dessuten, slik forholdet er nå, spille en viktig rolle som et talerør for næringen overfor samfunnet for øvrig.

9.8.7 Sammensetning av Reindriftsstyret og fylkesreindriftsstyrene – flertallets forslag

Flertallet foreslår at Reindriftsstyret får syv medlemmer, slik ordningen er i dag, jf. utkastet § 12–3.

Et flertall av medlemmene skal være reindriftsutøvere.

To medlemmer foreslås valgt av næringen selv. Utvalget har diskutert hvordan disse to skal velges, om det skal organiseres et valg blant utøverne eller om Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL) skal utpeke medlemmene. Flertallet mener at det er NRL som bør peke ut de to medlemmene. Andre ordninger blir for kompliserte. Skal for eksempel to medlemmer til Reindriftsstyret velges direkte fra reineierne, må det settes i gang et valgsystem for å sikre geografisk representasjon, lansering av kandidater osv.

Selv om det er uvanlig at organisasjoner direkte velger medlemmer til offentlige styrer og råd, vil utvalgets flertall likevel foreslå dette. Det dreier seg om en urfolksnæring, og det er viktig å få etablert «comanagement» mellom staten og de utøvere som det her dreier seg om. Et mindretall, Erik Keiserud , vil ikke gi NRL direkte oppnevningsmyndighet.

De fire øvrige medlemmene til styret foreslås oppnevnt av henholdsvis Sametinget og av departementet.

Når det gjelder Reindriftsstyrets leder, forslås denne oppnevnt av Sametinget, departementet og NRL i fellesskap.

Når det gjelder medlemmer oppnevnt av Sametinget og departementet, er det foreslått at NRL skal ha forslagsrett også til disse medlemmene.

Samme ordning som er foreslått for Reindriftsstyret, foreslås også for fylkesreindriftsstyret med fem medlemmer, men ett medlem oppnevnes av fylkestinget og ikke av departementet.

Fylkesreindriftsstyrene bør ha syv representanter der det drives reindrift på tvers av fylkesgrensene. To av representantene skal da være reineiere som driver på tvers av grensene.

I fylkesreindriftsstyrer med syv medlemmer velges to medlemmer fra næringen ved NRLs lokallag. To medlemmer velges henholdsvis fra Sametinget og fylkestinget. Lederen oppnevnes av Sametinget, fylkestinget og NRL i fellesskap.

NRLs lokallag har forslagsrett når det gjelder medlemmer som oppnevnes av Sametinget og fylkestinget.

Der fylkesreindriftsstyret har fem representanter, foreslås følgende ordning:

To velges av næringen, én oppnevnes av Sametinget og én av fylkestinget. Lederen oppnevnes av Sametinget, fylkestinget og NRL i fellesskap.

9.8.8 Mindretallets forslag til forvaltningsmodell

På regionalt/lokalt nivå foreslås videreført ordningen med områdestyrer og reindriftskontorer.

Oppgavene på regionalt nivå vil være arealvern, ressursovervåkning og kontroll samt konfliktløsning.

De oppgaver som etter flertallets lovforslag er lagt til fylkesreindriftsstyret og fylkesmannen, vil etter mindretallets forslag bli ivaretatt av områdestyrene og de lokale reindriftskontorene.

Sametinget vil etter mindretallets forslag få overført ansvaret for reindriftsforvaltningen, se ovenfor under punkt 9.8.3. Reindriftsforvaltningen i Alta vil da bli etablert som et fagkontor under Sametinget.

Fagkontorets oppgaver vil være

• klagesaker

• overordnet ressursansvar

• arealvern

• initiering av forskning

• ressursoversikter m.m.

• koordinering.

Etter mindretallets forslag skal det ikke være et eget styre knyttet til forvaltningen. De oppgaver som styret har i dag, skal overtas av Sametinget og fagkontoret.

Når det gjelder områdestyrene, foreslås at disse skal ha fem representanter. To velges av næringen, en utpekes av Sametinget og en av departementet. Leder utpekes av Sametinget.

9.8.9 Reinoppsyn

Utvalget foreslår etableringen av et reinoppsyn.

Reinoppsynet skal kontrollere at beitetider blir overholdt, samt at andre beitebruksregler blir ivaretatt f.eks. kjørereglene for flytting mv., se utkastet § 9–3 og vurderingene foran under punkt 9.6.2.

I dag har vi en ordning med statlig naturoppsyn, se lov av 21. juni 1996 nr. 38 om statlig naturoppsyn. I Nordland, Troms og Finnmark utføres oppsynsoppgavene av Fjelltjenesten. Det kan være nærliggende å la Fjelltjenesten også få oppgaver som gjelder reindriften. Denne tjenesten er allerede i dag inne i forhold som gjelder reindriften, f.eks. ved dokumentasjon av rovdyrtap. Det må kreves at de som skal få oppgaver med reinoppsyn har kunnskap om reindrift og snakker samisk. Manglende kunnskap i samisk språk er i dag et hinder for at f.eks. reinpolitiet skal kunne fylle sine oppgaver på en fullt ut tilfredsstillende måte.

Reinoppsynet skal rapportere til fylkesreindriftskontoret. Straffbare forhold som reinoppsynet blir vitne til, skal fylkesmannen melde videre til politiet.

Etter mindretallets forslag vil det være reindriftskontorene på regionalt nivå som har den oppgaven som her er tiltenkt fylkesmannen.

9.8.10 Meglingsordning

Utvalget har gjennom forslaget om sammensetningen av distriktsstyret, jf. utkastet § 8–2, og regler om fremgangsmåten ved utarbeidelse av bruksregler i distriktet, jf. utkastet §§ 9–1 flg., søkt å etablere et grunnlag for at de rammer som settes for reindriften vil kunne være bedre tilpasset samisk tradisjon og sedvane og dermed bidra til en reindrift med mindre indre konflikter enn i dag. I en del tilfeller vil det kunne oppstå konflikter mellom distrikter, og utvalget har sett det som viktig at det i slike tilfeller blir utarbeidet felles bruksregler for området hvor f.eks. to distrikter opplever stadig sammenblanding av rein eller bruker felles flyttlei, eventuelt med bistand fra fylkesreindriftskontoret, jf. utkastet § 9–1 tredje ledd.

Men all erfaring viser at regler alene ikke alltid er tilstrekkelig for å fjerne eller løse alle mellommenneskelige konflikter. Konflikter kan søkes løst av domstolene eller av forvaltningen. Reindriften er imidlertid en næring der utøverne er nødt til å samarbeide, og den tradisjonelle konfliktløsning gjennom rettsapparatet er ikke velegnet for mennesker som vil leve i nær kontakt med hverandre også i fremtiden. Å bringe konflikten inn for utenforstående kan av samme grunn være vanskelig.

Alternative konfliktløsninger er derfor viktig. Utvalget har forslått regler om en formell meklingsordning i utkastet § 12–5.

Forslaget innebærer at fylkesmannen kan iverksette megling, men regelen pålegger enhver som arbeider innenfor forvaltning og reinoppsyn å bidra til at en konflikt om mulig søkes løst ved megling.

9.9 Sanksjonsspørsmål og sanksjonsbestemmelser

9.9.1 Innledning

I tilknytning til de ulike vedtak som treffes i forvaltningen, reiser det seg spørsmål om bruk av virkemidler dersom den vedtaket retter seg imot ikke innretter seg etter det. Det finnes ulike former for slike virkemidler som grovt sett grupperer seg om straffetrusler, økonomiske tiltak og gjennomføring av vedtak med tvang. I de to første kategorier er et hovedformål å påvirke partens vilje til å forholde seg til bestemmelser og fattede vedtak. I den siste kategori sørger myndighetene selv for at vedtaket blir gjennomført. Trusselen om tvangsgjennomføring vil imidlertid også virke som et press til å oppfylle.

Det såkalte legalitetsprinsippet i norsk rett innebærer at visse tiltak, på grunn av sitt innhold, krever hjemmel i lov eller forskrift fastsatt med hjemmel i lov. Legalitetsprinsippets rekkevidde er viet betydelig oppmerksomhet i juridisk teori. Det er imidlertid ikke grunn til å komme nærmere inn på dette her, idet bruk av virkemidler for å håndheve bestemmelser og vedtak klart ligger i legalitetsprinsippets kjerneområde. Dette innebærer at slike vedtak må ha en klar og entydig hjemmel.

Ved utformingen av sanksjonsbestemmelser står man ofte overfor to motstridende hensyn. Det er hensynet til effektivitet på den ene side og hensynet til rettssikkerheten for den enkelte på den annen. Jo mer drastisk et virkemiddel er, jo viktigere er rettssikkerhetshensynet.

Et første spørsmål er i hvilke sammenhenger og situasjoner det er behov for hjemmel til å iverksette virkemidler for gjennomføring av vedtak og hva slags virkemidler som i tilfelle bør kunne benyttes. Et neste spørsmål blir hvilke vilkår som bør settes for at virkemidler skal kunne settes i verk. Videre er det spørsmål om hvem som skal gis kompetanse til å treffe nødvendige vedtak om bruk av sanksjoner og saksbehandlingen i den forbindelse.

Det kan være hensiktsmessig først å se på de ulike bestemmelser vi i dag har i reindriftsloven.

Det må understrekes at de sanksjoner som utvalget foreslår i lovutkastet kap. 13 gjelder sanksjoner som reindriftsmyndighetene kan sette i verk når offentlige interesser foreligger. Dette må ikke forstås slik at sanksjoner overfor urettmessig opptreden alltid forutsetter inngripen fra reindriftsmyndighetenes side. Urettmessig opptreden av den enkelte reineier vil også kunne bli møtt med tiltak fra andre reineiere, eventuelt distrikt, f.eks. i form av anmeldelse dersom det gjelder straffbare forhold eller søksmål dersom det gjelder privatrettslige forhold.

9.9.2 Dagens bestemmelser

9.9.2.1 Tvangsgjennomføring av vedtak

– Reindriftsloven § 34

Den sentrale og generelle bestemmelse om gjennomføring av vedtak med tvang etter gjeldende reindriftslov er § 34 annet ledd som har følgende ordlyd:

«Områdestyret eller reindriftsstyret kan gjøre vedtak om tvangstiltak ved vesentlig brudd på lovlig fattet vedtak. Vedtak om tvangstiltak kan gå ut på at det foretas nødvendig arbeid med rein eller reinflokk for eiers regning. Tvangstiltak kan også gå ut på å redusere, avvikle eller overføre driftsenhet.»

Her er områdestyret og reindriftsstyret gitt hjemmel til å treffe ulike former for vedtak om tvangstiltak. Vilkåret er at det foreligger vesentlig brudd på lovlig fattet vedtak. Det må legges til grunn at vedtak her refererer seg til lov, forskrift og enkeltvedtak.

I § 34 fjerde ledd heter det:

«Reindriftsorganenes vedtak om tvangstiltak er tvangsgrunnlag, og kan fullbyrdes etter reglene i tvangsfullbyrdelsesloven.»

Tvangsvedtak i henhold til § 34 kan således fullbyrdes uten å gå veien om dom, noe som ellers vil være nødvendig for å få tvangsgrunnlag. Tvangsfullbyrdelsesloven av 26. juni 1992 nr. 86 § 13–2 (som gjelder fullbyrdelse av krav på annet enn penger) fastslår i første ledd at forhold som er tvangsgrunnlag etter særlig lovbestemmelse er grunnlag for fullbyrdelse etter lovens kap. 13. Reindriftsloven § 34 fjerde ledd er altså en slik særlig lovbestemmelse

Gjennomføring av tvangsfullbyrdelse av vedtak som nevnt i reindriftsloven § 34 første ledd, er regulert i tvangsfullbyrdelsesloven § 13–14 første, annet og tredje ledd som lyder:

«Tvangsfullbyrdelse av andre handleplikter enn de som er nevnt i §§ 13–8, 13–11 og 13–13, skjer ved at namsretten ved kjennelse enten gir saksøkeren rett til å utføre handlingen, eller bestemmer at namsmyndigheten selv skal utføre den, eller pålegger saksøkte en løpende mulkt for hver dag eller uke som går uten at handleplikten blir oppfylt.

Blir oppfyllelsen gjennomført ved at saksøkeren eller namsmyndigheten selv utfører den handling som saksøkte plikter å utføre, svarer saksøkte for utgiftene. Namsretten kan ved kjennelse pålegge saksøkte å betale de sannsynlige kostnader forskuddsvis. Etter utførelsen kan namsretten på samme måte i tilfelle bestemme hva saksøkeren skal betale tilbake. Blir saksøkeren gitt rett til å utføre handlingen og saksøkte eller noen annen gjør motstand, kan saksøkeren kreve hjelp hos namsmannen.

Blir oppfyllelsen søkt fremtvunget ved mulkt, gjelder § 13–8 tredje til femte ledd tilsvarende.»

I reindriftsloven § 34 femte ledd sies det:

«Utgifter ved tiltak etter denne paragrafen skal bæres av reineieren og er tvangsgrunnlag for utlegg.»

Tvangsfullbyrdelsesloven § 7–2 bokstav e fastslår at foruten de alminnelige tvangsgrunnlagene er tvangsgrunnlag for utlegg krav som etter særlig lovbestemmelse er tvangsgrunnlag for utlegg . Reindriftsloven § 34 femte ledd er en slik særlig lovbestemmelse.

Dette innebærer at utgiftene, dersom reineieren ikke betaler, kan begjæres inndrevet av namsmyndighetene gjennom utlegg i eiendeler og senere tvangssalg.

I tvangsfullbyrdelsesloven § 7–1 annet ledd heter det om dette:

«Utlegg kan tas i ethvert formuesgode som tilhører saksøkte og som det etter dekningsloven kapittel 2 kan tas beslag i. Utlegg tas ved at det stiftes panterett for kravet (utleggspant). I lønnskrav og andre pengekrav som nevnt i dekningsloven § 2–7 tas utlegg ved pålegg om trekk (utleggstrekk).»

– Reindriftsloven § 8

§ 8 tredje og fjerde ledd har slik ordlyd:

«Det påligger distriktsstyret å føre fortegnelse over distriktets reineiere og tallet på rein. Styret skal påse at reindriften i distriktet foregår i samsvar med gjeldende lover og forskrifter og kan påby og iverksette samling, merking, skilling og telling av rein dersom reineierne ikke blir enige og selv gjennomfører slike tiltak.

I hvert reinbeitedistrikt skal det opprettes en distriktskasse. Alle reineiere i distriktet plikter å betale avgift til distriktskassen. Avgiftens størrelse fastsettes av reindriftsstyret og utliknes av distriktsstyret på de enkelte reineiere. Avgiften er tvangsgrunnlag for utlegg . Distriktskassens midler skal dekke distriktsstyrets og lederens alminnelige utgifter til administrasjon, reiser og liknende og kan også brukes til andre fellesutgifter for distriktet.»

– Reindriftsloven § 8 b

§ 8 b annet ledd har slik ordlyd:

«Vesentlige brudd på distriktsplan kan medføre pålegg om tvangstiltak i medhold av § 34 annet ledd.»

– Reindriftsloven § 12

I § 12 tredje ledd sies det:

«Gjerder og anlegg som ikke er i samsvar med første og annet ledd, kan områdestyret kreve fjernet eller endret av den som er ansvarlig. Er dette ikke etterkommet innen en fastsatt frist, kan reindriftsagronomen iverksette riving eller endring umiddelbart. Områdestyret kan delegere sin myndighet etter dette ledd til reindriftsagronomen. Utgifter ved tiltak etter dette ledd skal bæres av den ansvarlige og er tvangsgrunnlag for utlegg.»

– Reindriftsloven § 22

§ 22 annet ledd har slik ordlyd:

«Enhver reineier som har rein i flokken, plikter å medvirke til at påbudt skilling kan bli gjennomført. Unnlater eller motvirker en reineier å medvirke til at skilling kommer i stand, kan distriktsstyret v/lederen eller områdestyret sette i verk samling og skilling på reineierens bekostning. Utgifter til dette er tvangsgrunnlag for utlegg.»

– Reindriftsloven § 24

I § 24 annet og tredje ledd heter det:

«Hvis reineieren forsømmer sin plikt etter første ledd med hensyn til rein som beiter ulovlig innenfor reinbeiteområde fastsatt i henhold til § 2, kan distriktsstyret, områdestyret eller tjenestemann i reindriftsetaten som er bemyndiget til det, gi eieren pålegg om utdriving til lovlig beiteareal innen en bestemt frist. Etterkommer ikke reineieren påbudet påligger det den som har gitt pålegget å sørge for at det blir effektuert for reineierens regning

Forsømmer reineier sin plikt etter første ledd med hensyn til rein som beiter ulovlig utenfor reinbeiteområde fastsatt i henhold til § 2, påligger det så vel tjenestemann i reindriftsetaten som fylkesmannen og politiet å utferdige pålegg som nevnt i foregående ledd og eventuelt sørge for at det blir effektuert, så fremt det forlanges av noen fornærmet eller allmenne hensyn tilsier det. Hører den ulovlig beitende rein hjemme i reinbeiteområde, har områdestyret og distriktsstyret samme plikt som de nevnte tjenestemenn.»

I sjette og syvende ledd sies det:

«Dersom det er nødvendig for å skaffe bevis for hvem som eier den ulovlig beitende rein eller for å få dekket utgiftene ved utdrivingen, kan et passende antall rein avlives eller fanges inn og eventuelt selges av myndighet som nevnt i tredje ledd.

Dersom utdriving av ulovlig beitende rein ikke lar seg gjennomføre og vedkommende reineier ikke bringer forholdet i orden innen en frist som fastsettes av områdestyret eller noen tjenestemann som nevnt i tredje ledd, kan områdestyret, tjenestemann i reindriftsetaten og utenfor reinbeiteområdene også fylkesmannen gjøre vedtak om å avlive reinen eller realisere den for eierens regning.»

Og i siste ledd:

«Utgifter som påløper i forbindelse med tiltak etter denne paragraf er tvangsgrunnlag for utlegg.»

Selv om det ikke er uttrykkelig uttalt i loven eller forarbeidene, må bestemmelsene i reindriftsloven §§ 8, 12, 22 og 24 forstås slik at kompetent myndighet, herunder distriktsstyret, er gitt direkte hjemmel til selv å gjennomføre de aktuelle tiltak. (§ 8 b har en direkte henvisning til § 34 annet ledd.) Noen kjennelse av namsretten, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 13–14, er ikke nødvendig. Høyesteretts kjæremålsutvalg har i en kjennelse referert i Rt. 2000 side 508, i tilknytning til § 8 tredje ledd annet punktum, sagt at distriktsstyret eksplisitt er gitt hjemmel til å påby og iverksette samling og telling av rein dersom reineierne ikke blir enige og selv gjennomfører slike tiltak.

Som illustrasjon fra andre rettsområder hvor tilsvarende problemstillinger er beskrevet mer utfyllende, kan det vises til vegloven av 21. juni 1963 nr. 23 § 36 om fjerning, flytting eller endring av ulovlig innretning. Bestemmelsen har slik ordlyd:

«Blir byggverk eller anna innretning som nemnt i §§ 30 eller 32 plassert eller endra i strid med det som er fastsatt i eller med heimel i denne lova, kan innretninga takast bort, flyttast eller endrast. Den ansvarlege lyt då bere kostnaden, dersom han ikkje sjølv syte for å ta bort, flytte eller endre innretninga innan ein fastsett frist.»

Det er her ikke påkrevet for vegmyndighetene å innhente bemyndigelse fra namsretten. Vegmyndighetens vedtak vil være direkte tvangsgrunnlag, jf. uttalelser i Rt. 1968 side 3. Et gyldig vedtak vil være tvangskraftig fra det tidspunkt vedtaket selv bestemmer, f.eks. ved utløpet av en frist. Det vises til Arnulf og Gauer , Vegloven med kommentarer (1984) side 145 flg.

Videre kan det vises til den endring som i 1996 ble foretatt i husdyrkonsesjonsloven av 13. juni 1975 nr. 46. Her ble det i § 7 innført en bestemmelse om direkte tvangsfullbyrding for den ansvarliges regning med slik ordlyd:

«Departementet kan beslutte at vedtak gjort i medhold av loven kan gjennomføres for den ansvarliges regning.

Kravet er tvangsgrunnlag for utlegg.»

I kommentaren til nevnte § 7 i Ot. prp. nr. 18 (1995–96) om endringer i husdyrkonsesjonsloven sies det blant annet følgende:

«Landbruksmyndigheten kan selv forestå de nødvendige handlinger, eller de kan overlate arbeidet til andre, herunder også engasjere private, avhengig av hva som anses som mest hensiktsmessig. Om nødvendig kan politiets hjelp kreves for å sikre gjennomføringen av pålegget. Politiet anses å ha en generell plikt til å bistå andre forvaltningsorganer med gjennomføring av lovhjemlede tiltak.»

s 7

– Reindriftsloven § 23

Det har også vært reist spørsmål om reindriftsloven § 23 annet ledd gir hjemmel for direkte fullbyrdelse av vedtak.

Bestemmelsen har slik ordlyd:

«Lederen og andre medlemmer av distriktsstyret, reindriftsetatens tjenestemenn, politi og representanter for reineierne har rett til å foreta kontroll av reinmerker.»

Utvalget er av den oppfatning at reindriftsloven § 23 annet ledd trolig må fortolkes slik at den bare gir adgang til å gi reineieren pålegg om å finne seg i kontroll av reinmerker. Dersom reineierne eller andre motsetter seg slik kontroll, må det i utgangspunktet treffes vedtak om tvangsvedtak etter reindriftsloven § 34 annet ledd før kontrollen kan gjennomføres og da etter reglene i tvangsfullbyrdelsesloven. Reindriftsloven § 8 tredje ledd annet punktum åpner imidlertid adgang for distriktsstyret til å iverksette kontroll av reinmerker dersom dette anses som en naturlig del av et vedtak om å iverksette «samling, merking, skilling og telling av rein» for å påse at reindriften skjer i samsvar med lover og forskrifter.

– Reindriftsloven § 16

§ 16 tredje ledd har slik ordlyd:

«Reineierens eiendomsrett til rein som ikke er merket på foreskrevet måte og således ikke er identifiserbar, eller som ikke er merket innen den fastsatte frist, faller bort og overføres umiddelbart til fellesskapet. Slik rein skal omsettes etter nærmere bestemmelse fastsatt av reindriftsstyret, og inntekten tilfaller fondet i vedkommende reinbeitedistrikt. Om distriktsfond ikke er opprettet, eller reinens tilhørighet finnes tvilsom, kan områdestyret bestemme at verdien skal tilfalle områdefondet. Utenfor reinbeiteområde skal inntekten anvendes til formål i reindriftsnæringen etter reindriftsstyrets nærmere bestemmelse.»

Det kan reises spørsmål om slakting og omsetning av umerket rein i medhold av denne bestemmelsen er et tvangstiltak som må fullbyrdes ved namsmyndighetene i medhold av reindriftsloven § 34 eller om bestemmelsen inneholder en direkte hjemmel for å omsette umerket eller mangelfullt merket rein.

Merkebestemmelsene i loven er bestemmelser av sentral betydning for en velordnet reindrift. Dersom reinen ikke er merket på tilfredsstillende måte, faller reineiers eiendomsrett bort og overføres til fellesskapet, noe som må anses som meget inngripende i forhold til eieren. Reinen skal omsettes etter nærmere regler, noe som i praksis normalt innebærer slakting.

Utvalget ser det slik at den forutsatte omsetningen av reinen må kunne skje uten namsmyndighetenes mellomkomst. I og med at eiendomsretten forutsettes å ha falt bort for den tidligere eier, finnes i prinsippet ingen saksøkt i en eventuell sak for namsmyndighetene. Situasjonen vil dessuten kunne være slik at det heller ikke kan bringes på det rene hvem som har vært reinens eier. En konstatering av eiendomsrettens overgang til fellesskapet behøver således ikke rette seg mot noen bestemt tidligere eier.

9.9.2.2 Økonomiske sanksjoner

I reindriftsloven § 8 b tredje, fjerde og femte ledd er det gitt bestemmelser om økonomiske sanksjoner overfor den som ikke overholder fastsatte bestemmelser om vekt og/eller reintall i distriktsplanen. Bestemmelsen lyder:

«Har enheten ført på beite rein med vekt som avviker fra de fastsatte vektgrenser og/eller flere rein enn det reintall enheten er tildelt etter stadfestet distriktsplan, jf. § 2 annet og tredje ledd, kan distriktsstyret også pålegge driftsenheten ressursavgift. Avgiftsnivået fastlegges av reindriftsstyret ved forskrift. Vedtak om å pålegge avgift må stadfestes av områdestyret for å kunne iverksettes.

Etter krav fra distriktsstyret kan også områdestyret i første instans gjøre vedtak om å pålegge ressursavgift, om det finnes godtgjort at driftsenhet i annet distrikt har ført på beite rein med vekter som avviker fra de fastsatte vektgrenser og/eller flere rein enn tillatt, til skade for det distrikt som fremmer kravet, uten at styret i enhetens hjemdistrikt har foretatt seg noe for å rette opp forholdet.

Stadfestet vedtak om ressursavgift er tvangsgrunnlag for utlegg. Utlegg kan tas i bidrag fra offentlig tilskuddsorgan uavhengig av dekningsloven § 2–4.»

Det er her tale om et økonomisk virkemiddel der en driftsenhet har belastet fellesskapets ressurser mer enn enheten er berettiget til. Avgiften tilfaller fellesskapet som en kompensasjon for den urettmessige bruk.

9.9.2.3 Straff

Loven har også en straffebestemmelse i § 36 som lyder:

«Overtredelse av denne lov eller av forskrifter, pålegg, forbud eller andre bestemmelser som er gitt eller opprettholdt i medhold av loven, straffes med bøter så fremt forholdet ikke rammes av noen strengere straffebestemmelse. Forsøk straffes likt med fullbyrdet forseelse. Også uaktsom overtredelse og medvirkning er straffbar.»

Vi har her å gjøre med en generell straffebestemmelse som retter seg mot alle former for overtredelse av lov eller vedtak (forskrift eller enkeltvedtak) med hjemmel i loven.

9.9.3 Virkemidler for å sikre etterlevelse av offentlige regler og vedtak

9.9.3.1 Generelt

I praksis vil det normalt være åpnet adgang for forvaltningsmyndigheten til å iverksette virkemidler av ulik art for å sikre etterlevelse av offentlige regler og vedtak. Når den enkeltes vilje til å følge gjeldende bestemmelser og vedtak svikter, trenger man bestemmelser som kan bidra til at en lovlig tilstand opprettholdes eller gjenopprettes. Eksistensen av slike bestemmelser virker også individual- og allmennpreventivt.

Det må legges til grunn at det også i reindriften vil være behov for bruk av tvang for å kunne sikre etterlevelse av regler og vedtak. Dette vil gjelde både ut fra hensynet til interne driftsmessige forhold og ut fra hensynet til naturgrunnlaget og forholdet til samfunnet for øvrig.

Når det særskilt gjelder de interne forhold, må imidlertid det generelle utgangspunktet være at disse er det offentlige uvedkommende. De private aktører må selv forventes å ha hånd om den «private sfære», herunder selv ta initiativ til å få løst konflikter, eventuelt med bistand fra domstolsapparatet eller politi på samme måte som enhver annen privatperson

På den annen side kan det i enkelte tilfeller være behov for bestemmelser hvor det offentlige kan gå inn for å sikre en velordnet drift eller gi beskyttelse mot misbruk av maktposisjoner. Et særtrekk ved den samiske reindriften er at den er basert på utøvelse av en kollektiv rett til bruk av beiteressurser som tilhører fellesskapet, samtidig som utøvelsen av denne retten forutsetter et samspill basert på tradisjon og lokal sedvane. Den enkelte reineiers posisjon vil kunne være sårbar dersom dette samspillet svikter eller settes til side på utilbørlig måte av andre.

Spørsmålet blir når terskelen for det offentliges interesse passeres. Her blir det en balansegang hvor det er viktig at det offentliges intervensjon ikke går ut over evnen til selv å løse problemer eller fører til at den interne «selvjustis» går tapt. Nettopp i reindriften eksisterer hele strukturer av uskrevne samhandlingsregler.

Utfordringen blir generelt å finne løsninger som er tilpasset de ulike behov og situasjoner, og hvor rettssikkerhetshensynene i det enkelte tilfelle blir tilfredsstillende ivaretatt. Det bør også, så langt det er mulig, skje en harmonisering i forhold til annet tilsvarende lovverk.

I prinsippet kan det sondres mellom indirekte og direkte virkemidler. Ved de indirekte virkemidlene er siktemålet å påvirke den det gjelder til selv å innrette seg etter bestemmelser og vedtak ved aktive eller passive handlinger. Ved de direkte virkemidlene står det offentlige selv for gjennomføringen, eventuelt ved namsmyndighetenes assistanse.

9.9.3.2 Indirekte virkemidle r

–Tvangsmulkt

Dette er et økonomisk pressmiddel for å gjennomtvinge oppfylling av et krav som går ut på annet enn penger. Vanligvis settes en frist som må overholdes for å slippe mulkt, og mulkten settes til et beløp for hver dag/uke/måned som går fra fristens utløp inntil oppfyllelse skjer.

Tvangsmulkt er ikke straff. Den går klar av Grunnloven § 96 fordi fastsettelsen skjer på forhånd med sikte på å framtvinge en ytelse og ikke er en reaksjon på et konstatert ulovlig forhold. Selv om en plikt er overtrådt når mulkten fastsettes, kan mulkten unngås ved å oppfylle innen utløpet av den fastsatte frist. Når det gjelder forholdet til internasjonale menneskerettskonvensjoner som stiller krav til saksbehandlingen ved bruk av denne type sanksjoner, jf. særlig de konvensjoner som er inkorporert i norsk intern rett ved menneskerettsloven av 21. mai 1999 nr. 30, vises det til drøftelsen nedenfor.

Tvangsmulkt kan brukes i mange sammenhenger. Den vil imidlertid ha sine svakheter ved at den er knyttet til den ansvarliges økonomiske situasjon. Den rammer hardt den som på forhånd står svakt økonomisk, mens den som har sterk økonomi vil kunne innkalkulere tvangsmulkten som en driftskostnad Hvor den ansvarlige for tiltaket ikke er kjent for myndighetene, vil dessuten økonomiske sanksjonsbestemmelser som tvangsmulkt miste sin betydning.

– Beiteavgift/ressursavgift mv.

Her er det tale om en økonomisk sanksjon i forhold til begåtte ulovligheter, se reindriftsloven § 8 b og bestemmelsene om beiteavgift i den norsk-svenske reinbeitekonvensjon av 9. februar 1972.

Også her vil reineiers økonomiske situasjon spille inn. Nytten av slike virkemidler vil dessuten være liten dersom reineier er ukjent.

Ved utforming av bestemmelser om bruk av økonomiske virkemidler som beiteavgift mv., må man for øvrig ta i betraktning de skranker som følger av grunnloven og internasjonale konvensjoner som den norske stat har forpliktet seg til å respektere.

I henhold til Grunnloven § 96 kan ingen «straffes» uten etter dom. Domstolene har her gått langt i retning av å la lovgivers karakteristikk av en sanksjon være avgjørende i forhold til grunnloven, så lenge det ikke er tale om frihetsberøvelse. Eksempelvis er det klart at ressursavgifter som kan ilegges etter reindriftsloven § 8 b tredje og fjerde ledd, ikke faller inn under grunnloven § 96 og derfor kan fastsettes administrativt. Det vises ellers til Johs. Andenæs , Statsforfatningen i Norge (1998) side 348–352.

Den europeiske menneskerettskonvensjonen av 4. november 1950 (heretter betegnet EMK) som gjelder som norsk lov og går foran annen lovgivning ved motstrid, jf. menneskerettsloven §§ 2 og 3, oppstiller visse rettssikkerhetsgarantier i sivil- og straffesaker i art. 6. (Her kan nevnes det kontradiktoriske prinsipp, prinsippene om partenes likestilling under rettergangen og partenes nærvær, forbudet mot selvinkriminering, avgjørelse av en upartisk og uavhengig domstol, pådømmelse innen rimelig tid, uskyldspresumsjonen og visse minimumsrettigheter i straffesaker.) Det bør avklares hvorvidt disse rettssikkerhetsgarantiene får anvendelse ved ileggelse av administrative sanksjoner etter reindriftsloven, med andre ord om sanksjonene omfattes av EMKs straffebegrep «criminal charge». Høyesterett behandlet spørsmålet i Rt. 2000 side 996 for så vidt gjaldt ileggelse av forhøyet tilleggsskatt for forsettlig skatteunndragelse etter ligningsloven. I dommen tas det utgangspunkt i betegnelsen i nasjonal rett, men det legges avgjørende vekt på overtredelsens karakter og sanksjonens innhold og alvor. Viktig i denne sammenheng er å merke seg at Høyesterett påpekte at ordinær tilleggsskatt ilegges på tilnærmet objektivt grunnlag, og at dette kan tale for at EMK art. 6 nr. 1 ikke får anvendelse. Eventuelle bestemmelser om beite-/ressursavgift vil sannsynligvis gå klar av EMK art. 6, ettersom det i utvalgets forslag er tale om en sanksjon som i utgangspunktet vil kunne ilegges uten at vedkommende reineier kan lastes.

– Bortfall eller reduksjon av tilskudd over reindriftsavtalen

Bortfall eller reduksjon av tilskudd over reindriftsavtalen dersom reindriften ikke er i samsvar med de til enhver tid gjeldende bestemmelser for næringen, kan være et svært effektivt virkemiddel. Adgangen til å beslutte bortfall eller reduksjon vil imidlertid ha sitt grunnlag i regelverket for de enkelte ordninger i form av vilkår for å få økonomiske tilskudd og har ikke basis i loven. Hvor langt det gjennom tilskuddsordningene er grunnlag for å sanksjonere mot ulovlig reindrift, er en problemstilling for seg. På den ene side er tilskuddsordningene over reindriftsavtalen et «tilbud» som reineierne på nærmere bestemte vilkår kan takke ja til. Dette taler for at det i prinsippet må være en vid adgang til å sette vilkår. På den annen side er det mange som ikke vil klare seg økonomisk uten tilskudd, slik at de reelt sett er i en tvangssituasjon i forhold til de vilkår som fastsettes.

Et særlig spørsmål som reiser seg ved økonomiske virkemidler som tvangsmulkt og beiteavgift, er om det skal være adgang til å foreta inndriving av slike sanksjoner gjennom motregning i reineierens rett til tilskudd i henhold til reindriftsavtalen. Motregning innebærer avregning mellom to personer som står i gjeld til hverandre på den måte at de to fordringer oppheves så langt den minste dekker den største. I vår sammenheng «skylder» det offentlige tilskudd mens reineieren «skylder» mulkt eller beiteavgift.

Vi ser det ikke som nødvendig her å komme nærmere inn på motregningsreglene. Etter vårt syn er motregning i tilskudd ikke særlig egnet som lovfestet oppgjørsform ved sanksjoner. De som driver reindrift i strid med gjeldende lover og forskrifter, vil normalt ikke være berettiget til tilskudd. Dette følger av de generelle vilkår for de enkelte ordninger. Det vil også være andre forhold som vil være bestemmende for om vedkommende er berettiget til tilskudd. Det forhandles om en reindriftsavtale hvert år, og de ulike tilskuddsordninger er ofte gjenstand for større eller mindre endringer. Det er til dels tilfeldig hvem som vil være i en slik situasjon at det kan motregnes i tilskudd, og motregning her vil da kunne føre til usaklig forskjellsbehandling.

Dette kan likevel ikke utelukke at motregning etter omstendighetene kan være et alternativ, men da etter en konkret vurdering i henhold til de ulovfestede motregningsreglene.

I henhold til gjeldende reindriftslov § 8 b femte ledd kan det for inndriving av ressursavgift tas utlegg i bidrag fra offentlige tilskuddsorgan uavhengig av dekningsloven § 2–4. I Ot. prp. nr. 28 (1994–95) sies det følgende:

«For å sikre at ressursavgiften blir et effektivt virkemiddel i forvaltningen av beiteressursene, fastsettes det i femte ledd at stadfestet vedtak om slik avgift er tvangsgrunnlag for utlegg. Etterkommer den ansvarlige ikke kravet, kan distriktsstyret m.a.o. gå veien om namsmannen for å kreve inndrivelse av avgiften etter reglene i tvangsfullbyrdelsesloven (lov 26. juni 1992 nr. 86). For realiseringen av utlegget innføres det videre et unntak fra dekningslovens regler (lov 8. juni 1984 nr. 59) om beslagsfrihet for offentlige tilskudd, jf. § 2–4 første ledd bokstav b. Ressurssituasjonen i reindriftsnæringen anses så vidt alvorlig at dette forsvarer et slikt unntak. Ressursavgiften bør således primært søkes indrevet ved motregning mot eventuelle offentlige tilskudd. Der eventuelle offentlige tilskudd ikke dekker utlegget, bør dette i første rekke realiseres ved å gjennomføre tvangsslakt eller tvangssalg av rein.»

s 45

Selv om ressursavgift i dagens lov er virkemiddel for intern ressursfordeling, er utvalget generelt skeptisk til at det for reindriften skal gjøres unntak fra de regler som ellers gjelder, og vil foreslå at et slikt unntak fra dekningsloven ikke videreføres.

– Straff

Generelt er effektiviteten av straffebestemmelser avhengig av strafferamme, oppdagelsesrisiko og påtalemyndighetens prioriteringer. Straffebestemmelsen i reindriftsloven § 36 har, når det gjelder interne forhold ikke hatt så stor betydning i praksis. Derimot er det flere saker der reineiere er blitt dømt for brudd på § 36 fordi reinen har beitet på innmark eller på områder som ikke omfattes av loven § 11, jf. for eksempel Rt. 1980 side 1656, Rt. 1986 side 403, Rt. 1988 side 1, Rt. 1988 side 1386, Rt. 1990 side 33 og Rt. 1992 side 1297.

Reindriftslovens regler gjelder ikke bare for reineiere, også folk utenfor næringen kan gjøre seg skyldig i brudd på reindriftslovens regler, for eksempel reglene i § 28 og § 29. Disse bestemmelsene synes imidlertid i svært liten utstrekning å komme til anvendelse. Når det gjelder tyveri av rein, rammes dette av straffeloven § 257. Det er ikke ofte at slike saker kommer for domstolen, men en ikke-reineier ble i Rt. 1999 side 1723 dømt til ubetinget fengsel i 18 dager for tyveri av reinkalv.

9.9.3.3 Direkte virkemidler

–Sivilt søksmål

En vei myndighetene alltid kan gå for å framtvinge oppfyllelse av plikter, er å anlegge sivil sak for de ordinære domstoler med påstand om fullbyrdelsesdom, jf. tvistemålsloven § 53. Dersom myndighetene vinner frem i søksmålet, kan kravet etterpå fullbyrdes etter reglene i tvangsfullbyrdelsesloven.

Det å gå veien om fullbyrdelsessøksmål for å få iverksatt et forvaltningsvedtak er en omfattende og tidkrevende prosess. Torstein Eckhoff sier i sin Forvaltningsrett (1997) side 611 at «dette er en tungvint vei å gå, og den brukes praktisk talt aldri. Man kommer som regel enklere og raskere til målet ved å bruke andre håndhevingsmåter».

Samtidig er det utvalgets syn at det generelt bør utvises tilbakeholdenhet med å gi hjemler for «snarveier» for tvangsgjennomføring. I den utstrekning det gjøres, må det foreligge et dokumentert saklig behov.

Utvalget er for sin del kommet til at skal en effektiv håndheving av bestemmelser i eller i medhold av reindriftsloven være mulig, forutsetter dette i de fleste tilfeller at man ikke er henvist til å gå veien om å reise sivilt søksmål for å få tvangsgrunnlag. Særlig gjelder dette i situasjoner hvor tidsaspektet er framtredende. En henvisning til den vanlige vei vil i praksis innebære at et vedtak ikke vil kunne bli fulgt opp dersom den ansvarlige ikke frivillig innretter seg etter det.

Videre kan det være grunn til å understreke at grunnlaget for eventuell bruk av tvang i praksis vil være forvaltningsvedtak som forutsettes å ha blitt truffet på grunnlag av en formell saksbehandlingsprosedyre i henhold til forvaltningsloven og ulovfestede regler om forsvarlig saksbehandling. Det har altså funnet sted en omfattende prosess, eventuelt også gjennom klagebehandling, før man kommer så langt som til å fatte vedtak om tvangsgjennomføring.

– Forelegg

På enkelte forvaltningsområder har man innført en ordning med forelegg, som er et påbud om, innen en angitt frist, å etterkomme et allerede gitt pålegg. Forelegget krever en formell prosedyre før det kan utferdiges og har i utgangspunktet samme virkning som en rettskraftig dom. Den som forelegget er rettet mot, kan imidlertid hindre at forelegget får rettskraft, og dermed tvangskraft, ved å reise søksmål mot det offentlige innen en nærmere angitt frist (vanligvis 30 dager, jf. plan- og bygningsloven § 114 annet ledd) fra forkynnelsen for å få lovligheten av forelegget prøvd.

Tradisjonelt er forelegg en betegnelse på en særlig avgjørelsesmåte som nyttes i mindre straffesaker. Reglene om det straffeprosessuelle forelegget er gitt i straffeprosessloven og må ikke forveksles med foreleggsordningen i sivile saker. Det sivilrettslige forelegget (påbudet) kan fullbyrdes enten ved namsmyndighetene eller – hvis det er særskilt fastsatt – av vedkommende myndighet selv.

Forelegg blir ikke virksomt før søksmålsfristen er ute. Reises sak, vil dette skje etter de alminnelige regler i tvistemålsloven, og det vil vanligvis ta tid før rettskraftig avgjørelse foreligger. Forelegg vil derfor kunne være lite egnet når noe haster.

– Vedtak om tvangstiltak gjennomført ved namsretten

I enkelte tilfeller vil det kunne være aktuelt å gi forvaltningen myndighet til å beslutte at det skal skje tvangsgjennomføring av et vedtak, m.a.o. at vedtaket skal være tvangsgrunnlag i tvangsfullbyrdelseslovens forstand, men hvor selve gjennomføringen forutsetter kjennelse av namsretten etter tvangsfullbyrdelsesloven § 13–14.

Tvangsgjennomføring av vedtak i namsmyndighetenes regi innebærer at en utenforstående instans, namsretten, kommer inn i bildet. I motsetning til ved forelegg trenger parten ikke selv ta skritt for å få prøvd lovligheten av vedtaket. Namsretten skal prøve dette av eget tiltak, se tvangsfullbyrdelsesloven § 13–6, jf. § 5–4, og § 13–7, som innebærer at namsretten må prøve om begjæringen om tvangsfullbyrdelse skal tas til følge. I dette ligger bl.a. en kontroll av tvangsgrunnlaget, se Falkanger , Flock og Waaler , Tvangsfullbyrdelsesloven med kommentarer (1995), bind I side 219 og bind II side 765 flg.

Ved tvangsfullbyrdelse av vedtak truffet av reindriftsforvaltningen vil det gjerne være tale om tvangsgrunnlag etter særlig lovbestemmelse, eksempelvis nåværende reindriftslov § 34 fjerde ledd. Namsretten prøver da både om hjemmel foreligger, og om vedtak utferdiget med hjemmel i denne bestemmelsen er gyldig. Tvangsfullbyrdelsesloven § 4–2 tredje ledd bestemmer dessuten at saksøkte kan fremsette enhver innvending mot et særlig tvangsgrunnlag/et krav som er fastsatt i et særlig tvangsgrunnlag, som kunne ha vært satt frem under et søksmål.

– Direkte lovhjemmel for iverksetting av tiltak

Som en siste gruppe kan nevnes de tilfeller hvor forvaltningsorganet ikke bare er gitt myndighet til å treffe beslutning om tvangsmessig gjennomføring av et vedtak (tvangsgrunnlag), men også er gitt myndighet til å sørge for den faktiske gjennomføringen uten at det er nødvendig å gå veien om namsmyndighetene.

Hjemmel for direkte iverksetting av tiltak uten namsmyndighetenes medvirkning vil kunne være formålstjenlig dersom gjennomføring haster. Når slikt vedtak er fattet, kan myndighetene selv foreta gjennomføring av det vedtaket går ut på. Det skjer her ingen forhåndsprøving av vedtaket av noen rettsinstans. Den vedtaket gjelder, kan imidlertid reise sak, samt begjære midlertidig forføyning for å stanse tvangsgjennomføringen.

Vi har en rekke eksempler på bestemmelser om direkte gjennomføring av vedtak i lovverket for øvrig.

I skogbruksloven av 21. mai 1965 heter det i § 24 om gjennomføring av påbud:

«Dersom skogeieren oversitter den fastsatte frist (jf. § 13 annet ledd) for utføringen av de tiltak som er påbudt i medhold av §§ 22 og 23 og departementet etter uttalelse fra fylkeslandbruksstyret ikke finner grunn til å forlenge fristen, kan departementet bestemme at skogoppsynet skal sørge for utføringen av tiltakene. Utgiftene kan kreves dekt av de midler som etter § 22 eller § 23 skal anvendes til formålet.»

Husdyrkonsesjonsloven § 7 er nevnt ovenfor under punkt 9.9.2.1.

Saltvannsfiskeloven av 3. juni 1983 nr. 40 har i § 26 følgende bestemmelser:

«Det er forbudt å kaste i sjøen redskaper og andre gjenstander som kan hemme utøvelsen av fisket, skade fisk, fiskeredskaper eller sette fartøy i fare. Det er også forbudt å la redskaper, fortøyninger og andre gjenstander unødvendig bli stående igjen i sjøen eller på bunnen.

Den som handler i strid med denne paragraf er forpliktet til å rydde opp og fjerne gjenstandene. Fiskeridirektoratet kan gi pålegg om rydding og fjerning.

Etterkommes ikke pålegg gitt i medhold av annet ledd, kan Fiskeridirektoratet iverksette nødvendige tiltak for den ansvarliges regning og risiko. Utgifter ved slike tiltak er tvangsgrunnlag for utlegg.»

9.9.4 Særlige forhold vedrørende siida

Det vanlige vil være at forvaltningsvedtak retter seg mot en person (fysisk eller juridisk). Slik vil det normalt også være innen reindriftsnæringen.

Særlige spørsmål oppstår imidlertid i forhold til siidaen, som etter utvalgets forslag forutsettes å få en sentral plass i loven, og det kan reises spørsmål om i hvilken utstrekning fattede vedtak kan rette seg mot den. I en større sammenheng blir det spørsmål om siidaens rettsevne/rettslige handleevne og partsevne/prosessuelle handleevne.

I utvalgets forslag til ny reindriftslov § 8–10 er siida definert slik:

«Med siida forstås i denne lov en geografisk og sosial gruppe av reineiere som utøver reindrift i fellesskap på et bestemt areal. Denne lov skiller mellom sommersiida og vintersiida. En sommersiida utøver reindrift i fellesskap i hovedsak på sommer- og høstbeiteområdene. En vintersiida utøver reindrift i fellesskap i hovedsak på vinterbeite- og vårbeiteområdene.»

Det må trolig kunne legges til grunn at siidaen i seg selv ikke uten videre har rettsevne/rettslig handleevne. Det dreier seg om et fellesskap som er forholdsvis løst basert og normalt uten formell struktur, og etter norsk rett kreves vanligvis noe mer for at en slik sammenslutning skal kunne foreta rettslige disposisjoner som binder de enkelte deltakerne. I teori og praksis stilles det for stiftelser og foreningers vedkommende krav om organisasjonsform, en viss struktur og fasthet, for at slike skal ha partsevne i sivilprosessen. Dess fastere organisasjonsstrukturen er, dess mer taler det for partsevne. En formalisert medlemsskapsordning vil likeledes være et moment for partsevne. I Rt. 1988 side 1161 ble det understreket at «partsevne» er et relativt begrep, og at avgjørelsen av om partsevne foreligger eller ikke, må treffes i forhold til hva saken gjelder. I Rt. 2000 side 1578 ble det for eksempel kort konstatert at en siidagruppe måtte ha adgang til å fremme erstatningskrav hvor det var klart at nettopp denne definerte gruppen ble rammet av et inngrep.

I de ulike sammenhenger vil siidaen kunne definere seg selv slik at det er uttrykkelig klarlagt hvem som skal være ansvarlig. I kontraktsforhold vil normalt dette være en forutsetning, idet en avtalepart neppe vil finne det tilfredsstillende å forholde seg til en mer eller mindre løs og til dels vekslende gruppe. Tilsvarende dersom den skal søke om tillatelser, økonomiske tilskudd mv., jf. 1978-loven § 12 annet ledd om godkjenning av gjerder og anlegg samt forskrift om tilskudd til gjeterhytter og andre reindriftsanlegg, jf. forskrift 17. juni 1999 om Reindriftens utviklingsfond kapittel 3. Ansvarsforholdet må være entydig definert.

Vanskeligere vil det kunne være ved for eksempel hytter og anlegg som er oppført på siidaens område uten tillatelse, eller ved pålegg om reintallsreduksjon. Hvem skal et rivingspålegg rettes mot? Hvem skal et vedtak om reintallsreduksjon rettes mot når det er fastsatt et høyeste reintall for siidaen?

Er det opprettet et styre for siidaen, vil et pålegg om riving av anlegg kunne rettes mot det. I utkastet er det imidlertid ikke lagt opp til at siidastyre skal være obligatorisk, jf. utkastet § 8–11. Dersom ingen ansvarlig kan identifiseres, må konsekvensen bli at riving uten videre kan finne sted. I Ot. prp. nr. 28 (1994–95) er det sagt følgende om dette:

«Vedtak om riving skal følge forvaltningslovens regler, jf. ny § 35. Før riving eller endring iverksettes skal normalt eieren av anlegget gis en frist til selv å fjerne det. Dersom det ikke kan fastslås hvem som er eier, kan reindriftsagronomen sette i verk fjerningen uten slik frist, jf. forvaltningsloven § 16 tredje ledd.»

s 47

Ved reintallsreduksjon vil nok et pålegg måtte rette seg mot den enkelte reineier. Eiendomsretten til reinen er individuell. Der hvor det er fastsatt et høyeste reintall for den enkelte siidaandel, se utkastet § 9–4 femte ledd, vil reduksjonskravet gjelde det overskytende. Er det ikke fastsatt noe slikt tall, må det skje en forholdsmessig reduksjon i alle siidaandeler i siidaen. Det vises for øvrig til utkastet § 9–4.

I forbindelse med tvangsmulkt og andre økonomiske sanksjoner vil det kunne være et problem dersom siidaen ikke har noen eiendeler. Rettes mulkten/avgiften mot siidaen som sådan, og ikke mot de enkelte reineiere i siidaen, er det bare siidaens midler som kan brukes til oppfyllelse av kravet. Dette kan tale for å stille krav om en (form for) siidakasse, jf. utkastet § 8–14.

9.9.5 Hvem skal treffe de ulike typer vedtak?

I 1978-loven § 34 annet ledd er det lagt opp til at vedtak om tvangstiltak skal fattes av områdestyret og reindriftsstyret. Utvalget mener at slike vedtak fortsatt skal fattes av de kollegiale organer.

Disse organer har imidlertid normalt ikke så mange møter i året. Selv om det i noen utstrekning kan avholdes telefonmøter, vil det likevel være nødvendig at det foreligger en viss adgang til å delegere myndighet til sekretariatet (interndelegasjon), som etter dagens lov vil si reindriftsagronom og reindriftssjef. Slik delegasjon må som et utgangspunkt forutsette at det dreier seg om tiltak av mindre inngripende karakter og hvor det ikke vil være praktisk å avvente behandling i styrene. Se om delegasjon foran under punkt 5.2.7 og utkast til forskrifter når det gjelder forholdet mellom fylkesreindriftsstyret og fylkesmannen.

9.9.6 De ulike organers partsevne/ prosessuelle handleevne ved tvangssøksmål

Reindriftsloven § 34 gir i dag områdestyret og reindriftsstyret hjemmel til å treffe vedtak om tvangstiltak. Dersom det er gitt et pålegg, og den pålegget er rettet mot ikke innretter seg etter dette, vil det være aktuelt å sende begjæring om tvangsfullbyrdelse til namsretten. To spørsmål melder seg da:

1. Hvilke offentlige organer kan ha partsstilling ved tvangssøksmål? (partsevne)

2. Hvilket forvaltningsorgan er kompetent til å beslutte og reise saken for namsmyndighetene? (prosessuell handleevne)

ad 1) – partsevne

Bare selvstendige rettssubjekter kan reise søksmål og ha partsevne i eget navn. På det offentligrettslige området har man tradisjonelt bare regnet stat, kommune, fylkeskommune og «offentlig innretning» som egne rettssubjekter som har partsevne, jf. forutsetningsvis domstolloven § 191 og tvistemålsloven §§ 42 og 435. Se også Schei, Tvistemålsloven med kommentarer (1998), bind I side 201.

Så vidt utvalget kjenner til, har ikke spørsmålet om eventuell partsevne for statlige organer som områdestyret eller reindriftsstyret vært direkte avgjort i rettspraksis. Områdestyret i Troms fremmet 24. august 1999 begjæring for Nord-Troms namsrett om tvangsfullbyrdelse av vedtak om tvangssamling og telling av rein. Partsbetegnelsen ble imidlertid rettet til Staten v/ Landbruksdepartementet, slik at retten ikke tok stilling til spørsmålet, se Rt. 2000 side 508. I upublisert kjennelse fra Frostating lagmannsrett av 8. november 1999 uttales: «Det fremgår ikke av reindriftsloven at områdestyret gjennom sin forvaltningsmessige vedtaksmyndighet etter reindriftsloven er tillagt prosessuell handleevne. Det lar seg, uten særskilt hjemmel (vår utheving), vanskelig forene med den forvaltningsmessige oppbygging – med departementet som overordnet organ – at et underordnet organ som områdestyret skulle ha selvstendig partsevne.» Videre heter det: «Lagmannsretten vil ikke utelukke at områdestyret innenfor saker som omfattes av dets kompetanse kan tenkes å ha partsevne i enkelte relasjoner (vår utheving).» I denne saken var det imidlertid ikke nødvendig for retten å ta stilling til de prosessuelle representasjons- og kompetansespørsmål, da saken ble avvist på grunn av manglende rettslig interesse.

Reindriftsstyret og områdestyrene er statlige organer, og søksmål som gjelder disse organenes vedtak eller oppgaver, kan i utgangspunktet bare reises av eller mot staten representert ved lovlig stedfortreder med ansvar for det aktuelle saksområdet, nemlig landbruksministeren, det vil si i praksis Landbruksdepartementet. I enkelte tilfeller er det ved lov fastsatt at det er staten ved en institusjon eller et organ som er underordnet departementet, som skal være part i søksmål som hører under vedkommende organ eller institusjon. (Se som eksempel skattebetalingsloven av 21. november 1952 nr. 2 § 48 nr. 2 og 3, jf. nr. 4 og universitetsloven av 12. mai 1995 nr. 22 § 55 nr. 2.) Også i slike tilfeller er det likevel staten, og ikke det organ eller den institusjon som representerer staten i saken, som må betraktes som part.

For enkelte sammenslutninger med offentlige oppgaver er det ved særskilt lovbestemmelse fastsatt at søksmål skal kunne reises av eller mot sammenslutningen som sådan, selv om sammenslutningen ikke er organisert som et selvstendig rettssubjekt. Dette gjelder for eksempel for reinbeitedistrikter, se dagens reindriftslov § 8 annet ledd, forutsatt at det er opprettet et distriktsstyre.

Med unntak for distriktsstyret må det antas at rett part i forbindelse med søksmål vedrørende gjennomføring av vedtak fattet av reindriftsforvaltningen, vil være staten v/Landbruksdepartementet og rett partsrepresentant vil formelt sett være landbruksministeren

Det normale er imidlertid at vedkommende saksbehandler eller hans nærmeste overordnede møter i retten. Vedkommende er likevel formelt sett ikke part i saken og vil ikke omfattes av reglene for avhør av parter etc. Den som møter, betegnes ofte i praksis som «partsrepresentant», men skal avhøres etter reglene for vitner, jf. tvistemålsloven § 213 annet ledd. Det kan reises spørsmål om det er adgang til å delegere myndighet som lovlig stedfortreder der dette ikke er uttrykkelig hjemlet i loven, slik at den som møter også reelt må avhøres som part. I Rt. 1975 side 796 ble dette besvart benektende for så vidt gjaldt den kompetanse statsministeren eller vedkommende statsråd har til å møte som lovlig stedfortreder i sak reist mot et departement. Det må antas at det har skjedd en viss oppmyking her – ut fra praktiske hensyn. I Rt. 1998 side 152 godtok retten at kommunekassereren kunne delegere sin myndighet som lovlig stedfortreder etter skattebetalingsloven § 48 nr. 2 til en av sine underordnede, slik at vedkommende ikke behøvde å ha særskilt skriftlig fullmakt, jf. tvistemålsloven § 46 sammenholdt med instruks for skatteoppkrevere § 1–2 nr. 4. Det ble lagt til grunn at delegasjonsadgangen var forutsatt i instruksen. Se også Schei , Tvistemålsloven med kommentarer (1998), bind I side 212 og Bøhn , Domstolloven (2000), side 571.

Utvalget finner det imidlertid ikke hensiktsmessig å foreslå en særskilt bestemmelse om adgang til å delegere landbruksministerens stilling som lovlig stedfortreder i saker vedrørende vedtak innenfor reindriftsforvaltningens område. Så lenge det ikke er truffet særskilt bestemmelse om at landbruksministeren må møte i saken, vil det heller ikke være nødvendig at en lovlig stedfortreder for staten møter i saken dersom staten er representert ved prosessfullmektig.

ad 2) – prosessuell handleevne

Et annet spørsmål er hvem som skal være kompetent til å treffe avgjørelsen om saksanlegg på vegne av staten.

Etter vanlig oppfatning kan organer som er underordnet departementet ikke reise eller ta imot søksmål på statens vegne uten at det foreligger hjemmel i lov eller delegasjonsvedtak, se f.eks. Skoghøy , Tvistemål (1998) side 180.

Sterke praktiske hensyn taler for at det organ som har truffet vedtaket, også bør kunne anlegge søksmål for namsretten om tvangsmessig gjennomføring av vedtaket, såkalt aktiv søksmålskompetanse. Kompetansen til å reise søksmål her kan ses som en naturlig forlengelse av den materiellrettslige kompetanse. Se også Backer , Rettslig interesse (1984) side 163 flg. og Sandvik i Lov og Rett 1983 side 493 flg. Mot å la et underordnet forvaltningsorgan få sivil søksmålskompetanse har det vært innvendt at en rettssak kan bli dyr og beslaglegge mye tid for forvaltningen. Det kan også tenkes at det søkelys og den offentlighet en rettssak kan medføre, vil hemme forvaltningsetatens arbeid mer generelt. Erfaring kan tyde på at underordnede organer kan være mer innstilt på saksanlegg og anke. Legges kompetansen høyere opp, kan det føre til en «siling», slik at bare saker av mer generell eller prinsipiell betydning blir brakt inn for rettsapparatet. Dette er argumenter som imidlertid har større berettigelse mht. en generell søksmålsadgang. Betenkelighetene er mindre når det kun er tale om søksmål for tvangsmessig gjennomføring av forvaltningsvedtak.

Utvalget mener det har gode grunner for seg å ta inn en bestemmelse i loven som gir reindriftsstyret/fylkesreindriftsstyret kompetanse til å begjære tvangsfullbyrdelse i namsretten.

9.9.7 Hvem skal påse at bestemmelser og vedtak blir overholdt?

Et viktig spørsmål er hvem som skal påse at bestemmelser og vedtak innen reindriftsnæringen blir overholdt. Dette blir igjen spørsmål om i hvilken utstrekning ulike forvaltningsroller er egnet for kombinasjon. Skal rollen som faglig veileder kombineres med rollen som oppsynsperson og i siste omgang fullbyrder?

De tidligere lappefogder hadde en sentral posisjon i datidens reindriftsforvaltning (fram til dagens reindriftslov som ble vedtatt i 1978). De sorterte under Landbruksdepartementet, og var også fylkesmennenes rådgivere i reindriftssaker. De var dessuten i noen utstrekning delegert myndighet som lå til fylkesmennene når det gjaldt det offentliges forhold til reindriften. I Reindriftslovkomitéens innstilling sies det om lappefogden på side 18:

«[Han] har tilsyn og fører kontroll med tiltak innen reindriften og forestår byggingen av reinslakteanlegg, gjerder, bruer, hytter, veger m.v. Han påser at lovens bestemmelser blir overholdt, han er reindriftsutøverne behjelpelig ved interessekollisjoner med andre næringer, han medvirker ved ivaretagelse av reindriftens interesser i forbindelse med vassdragsreguleringer og andre industritiltak som berører reindriften og påser at de svenske og finske reineiere ikke overtrer gjeldende avtaler og lover osv. Lappefogden har videre ansvaret for reinoppsynets organisasjon og administrasjon, regnskapsførsel, budsjettopplegg og skal dessuten hvert år sende inn til departementet beretning om reindriften innen sitt tjenesteområde, føre merkeregister m.v. Han er også etter reindriftsloven spesielt bemyndiget til å ta avgjørelse og bestemmelse i visse slags saker, f.eks. henvise en reineier fra et distrikt til et annet (§ 12), godkjenne eller nekte å godkjenne reinmerker som er innlevert til registrering (§ 22), slette ut eldre merker (§ 23), ta hånd om og realisere rein uten godkjent merke (§ 24) osv.»

Ved etableringen av reindriftforvaltningen i 1979 var siktemålet at de faglige rådgivnings- og veiledningsoppgaver i større grad skulle være de primære. Dette skjedde temmelig bevisst ut fra de vekslende erfaringer man hadde hatt med lappefogdenes rolle. Lappefogdenes veiledende oppgaver ble langt på vei lagt til de nyopprettede regionale stillinger med betegnelsen reindriftsagronom, se foran under punkt 5.1.

Etter hvert har imidlertid forvaltningsoppgavene, herunder kontroll- og oppsynsoppgaver, blitt stadig flere, og vi er på mange måter tilbake til situasjonen før 1978.

Tjenestemenn i reindriftsforvaltningen og særlig reindriftsagronomene skal på den ene side være rådgivere og samarbeidspartnere. På den annen side skal de som del av forvaltningsapparatet sørge for at det blir reagert på overtredelser av lov og vedtak. I dagens situasjon kan de ulike roller på sett og vis undergrave hverandre. Rådgiver- og samarbeidsrollen kan skape relasjoner som vanskeliggjør myndighetsutøvelse. Rollen som myndighetsutøver kan gjøre samhandlingsrollen vanskeligere.

Mye kan derfor tale for at man igjen forsøker å foreta et skille mellom disse funksjonenene. Agronomfunksjonen rendyrkes mer i retning av å være faglig rådgiver og veileder. Rene oppsynsoppgaver bør så langt råd er legges til andre organer, jf. for eksempel lov om statens naturoppsyn av 21. juni 1996 nr. 38. Det samme bør gjelde praktisk gjennomføring av tvangstiltak. Reindriftsforvaltningen må imidlertid gi faglig bistand så langt dette er påkrevet. Se om disse spørsmål også foran under punkt 9.8.5 og 9.8.9.

I den utstrekning det treffes vedtak, må forvaltningen påse at vedtakene blir fulgt opp og treffe nye vedtak som måtte være nødvendige.

9.9.8 Plassering av sanksjonsbestemmelser i loven

I dag er bestemmelsene om sanksjoner overfor manglende etterlevelse av regler og vedtak i eller i medhold av reindriftsloven ulikt utformet og spredt omkring i loven. Dette er etter utvalgets syn ingen god løsning

Mye taler for at bestemmelsene bør samles og gis en mest mulig enhetlig utforming. På den måten får de en tydeligere plass i loven samtidig som det gir en ryddigere redaksjon.

Utvalget har samlet seg om en løsning som innebærer at slike bestemmelser samles i et eget kapittel i loven, se utkastet kap. 13. Av hensyn til lovens brukere har man imidlertid valgt også å ta henvisninger til sanksjonskapittelet inn i enkelte av de materiellrettslige bestemmelsene hvor dette har vært naturlig. Disse henvisningene vil imidlertid ikke være uttømmende med hensyn til sanksjonsbestemmelsenes anvendelsesområde.