Del 1
Innledning
1 Oppnevning og mandat
1.1 Innledning
Rettssikkerhet og likhet for loven er grunnleggende verdier i en rettsstat. God tilgang til juridiske tjenester er av sentral betydning i så henseende. Med et regelverk som oppleves som uoversiktlig og komplisert, er mange avhengig av juridiske tjenester for å kjenne sine rettigheter og plikter, slik at de kan ivareta sine rettslige interesser. Det handler om «rett til rett». De som har rett skal få rett.
Det har vært reist spørsmål om tilbudet av juridiske tjenester er tilfredsstillende og om slike tjenester er tilgjengelige for privatpersoner og mindre næringsdrivende (uprofesjonelle brukere). Et forhold som kan begrense tilgjengeligheten er at prisen på tjenestene oppleves som så høy at enkelte av den grunn unnlater å kjøpe juridiske tjenester.
Diskusjoner omkring muligheten for å gjøre juridiske tjenester mer tilgjengelige, herunder rimeligere, samt innføringen av 24 prosent merverdiavgift på juridiske tjenester, førte til at det ble besluttet å oppnevne et utvalg til å utrede spørsmålene. Utvalget fikk primært i oppgave å se på konkurranseforholdene i advokatbransjen. Da advokater er hovedleverandører av ervervsmessig juridisk tjenesteyting, anså regjeringen bedre konkurranse for å være hovedvirkemiddelet for å øke tilgjengeligheten og sikre rimelige priser – derav navnet Advokatkonkurranseutvalget. Imidlertid er også andre forhold enn konkurranse og andre aktører enn advokater av betydning når tilgjengeligheten til juridiske tjenester skal vurderes.
1.2 Oppnevning og sammensetning
Advokatkonkurranseutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon av 6. juli 2001.
I oppnevningen heter det:
«Mange opplever det som dyrt å gå til advokat. I tillegg er det vanskelig for uprofesjonelle brukere å vurdere innhold, kvalitet og pris på de tjenester man etterspør. Dette bidrar til at det for publikum ofte er en for høy terskel for å henvende seg til advokater for å få råd og hjelp. Å sikre en effektiv konkurranse i advokatmarkedet er derfor viktig. Det bør oppnevnes et utvalg for å foreta en nærmere gjennomgang av konkurransesituasjonen i advokatmarkedet med det siktemål å gjøre juridiske tjenester rimeligere og lettere tilgjengelig for folk flest.»
Utvalget fikk følgende sammensetning:
Einar Hope, professor (Norges Handelshøyskole), utvalgsleder
Kirsti Høegh Bjørneset, advokat (Advokatfirmaet Tømmerdal & Co)
Anne Sofie Faye-Lund, rådgiver (Forbrukerrådet)
Roger Gudmundseth, tidligere stortingsrepresentant
Ruth Anker Høyer, tingrettsdommer (Oslo tingrett)
Kirsten Lucie Jacobsen, statsautorisert revisor (Deloitte & Touche Statsautoriserte revisorer AS)
Helge Jakob Kolrud, høyesterettsadvokat (Advokatfirmaet Haavind Vislie)
Claus W. Koren, seniorrådgiver (Konkurransetilsynet)
Utvalgets sekretariatet har bestått av:
Sigmund Simonsen, rådgiver (Justisdepartementet), sekretariatsleder
Hanne Husebø, rådgiver (Kredittilsynet)
Arna Merete Onshus, rådgiver (Konkurransetilsynet)
1.3 Mandatet
Utvalget fikk følgende mandat:
«Utvalget skal vurdere konkurranseforholdene i advokatbransjen. I vurderingen skal det inngå en beskrivelse av situasjonen i markedet, herunder en redegjørelse for nivået på salærer og kostnader hos advokater og andre rettshjelpere. Utvalget skal foreslå tiltak som kan bedre konkurransen eller på annen måte bidra til at advokattjenester blir rimeligere og lettere tilgjengelig for privatpersoner og mindre næringsdrivende (uprofesjonelle brukere).
Utvalget skal vurdere og eventuelt foreslå endringer i reglene om
organisering av advokatvirksomhet, herunder eierskapsbegrensninger. Den internasjonale utvikling og advokatvirksomhetens egenart skal inngå i vurderingen
adgangen for andre enn advokater til å yte rettshjelp
advokaters adgang til å drive markedsføring
Utvalget skal videre
vurdere og foreslå tiltak som kan gjøre det lettere for uprofesjonelle brukere å orientere seg i advokatmarkedet og enklere å vurdere pris og kvalitet hos advokatene, for eksempel plikt til faste priser for avgrensede oppdrag (f.eks. testament, ektepakt, kontraktsoppsett), samt en eventuell plikt til å gi bindende prisoverslag for visse advokattjenester og overslag over hva en rettskonflikt totalt kan koste for klienten
vurdere om det offentlige bør legge visse typer advokattjenester ut på anbud
Utvalget kan også vurdere og eventuelt fremme forslag til andre tiltak som kan gjøre advokattjenester rimeligere og lettere tilgjengelig for allmennheten, herunder profesjonell advokatformidling.
Utvalget skal ikke vurdere endringer i rettergangslovgivningen eller lov om fri rettshjelp generelt.
Utvalget skal utrede de økonomiske og administrative konsekvenser av sine forslag. Minst ett forslag skal baseres på uendret eller redusert ressursbruk. Det skal legges til grunn at forslagene ikke forutsetter en økning av bevilgningsrammen til fri rettshjelp.»
1.4 Enkelte presiseringer av mandat og begreper
Formål og hovedproblemstilling
I oppnevningen er siktemålet beskrevet som å «gjøre juridiske tjenester rimeligere og lettere tilgjengelig for folk flest.» Hovedvirkemiddelet for å oppnå dette er i oppnevningen angitt til «[å] sikre en effektiv konkurranse» i markedet for slike tjenester. Ifølge mandatet skal utvalget «vurdere konkurranseforholdene i advokatbransen», og videre «foreslå tiltak som kan bedre konkurransen eller på annen måte bidra til at advokattjenester blir rimeligere eller lettere tilgjengelig for privat personer og mindre næringsdrivende (uprofesjonelle brukere).»
Pris og tilgjengelighet er sentrale elementer i et mer generelt mål om å sikre en samfunnsøkonomisk effektiv bruk av de ressurser som anvendes til juridisk tjenesteyting i relasjon til «folk flest» eller «uprofesjonelle brukere», som også brukes som et begrep i mandatet. Andre parametere i vurderingen er kvalitet og tilgang på nye juridiske produkter og tjenester som utvikles for dette markedet. Utvalget legger til grunn at det overordnede formål er å sikre samfunnsøkonomisk effektivitet i ressursbruken og at det primære virkemiddel til å oppnå dette er å legge til rette for effektiv konkurranse i markedet for juridiske tjenester. 1 Samfunnsøkonomisk effektivitet og effektiv konkurranse defineres nærmere i kapittel 16.
En hovedproblemstilling for utvalget er på denne bakgrunn å klargjøre hvordan effektiv konkurranse kan sikres og foreslå tiltak for å oppnå dette. Herunder må forutsetningene for effektiv konkurranse klargjøres ut fra de egenskaper og særtrekk som gjelder for juridiske tjenester. Videre må forholdet mellom den del av det juridiske tjenestetilbud der det kan legges til rette for effektive markedsordninger og den del der det velges andre ordninger ut fra fordelingsmessige eller velferdspolitiske mål som ledd i det offentliges rettshjelpspolitikk, vurderes.
Uprofesjonelle brukere
I mandatet er utvalget spesielt bedt om å komme med forslag til tiltak som kan bedre situasjonen for uprofesjonelle brukere. Med uprofesjonelle brukere forstås her 1) privatpersoner som oppsøker juridisk hjelp i saker som angår forhold som ikke er tilknyttet næringsvirksomhet og 2) mindre næringsdrivende. Som grense for hva som skal forstås med «mindre næringsdrivende» legger utvalget til grunn at det omfatter bedrifter med færre enn 100 ansatte, noe som samsvarer med Statistisk sentralbyrås definisjon av små og mellomstore bedrifter. En brukerundersøkelse utvalget har gjennomført og som omtales nærmere i kapittel 12, viser at små bedrifter (under 20 ansatte) og mellomstore bedrifter (mellom 20 og 100 ansatte) ikke har avgjørende forskjeller i atferd med hensyn til bruk av juridiske tjenester. Det er i hovedsak dette som gjør at utvalget inkluderer mellomstore bedrifter i begrepet «uprofesjonelle brukere», selv om det her vil være en glidende overgang til «profesjonelle brukerne», som etter dette vil være bedrifter som har flere enn 100 ansatte.
Store bedrifter antas å ha oftere behov for juridiske tjenester enn mindre bedrifter. De har dermed større erfaring med bruk av juridiske tjenester og er sannsynligvis bedre orientert om markedet enn mindre bedrifter. Det legges derfor til grunn at store bedrifter er profesjonelle brukere av juridiske tjenester. I tillegg har en del av de større bedriftene jurister og advokater ansatt internt, noe som bidrar til at disse opptrer som mer profesjonelle kjøpere.
Advokater og andre enn advokater
Med «andre enn advokater»/«andre rettshjelpere» forstår utvalget de som etter domstolloven (dl.) § 218 har tillatelse til å utøve rettshjelpsvirksomhet, men som ikke har advokatbevilling etter dl. § 220. Det er her tale om såkalte rettshjelpere, samt andre med juridiske kunnskaper som ikke har juridisk embetseksamen, for eksempel revisorer. I innstillingen brukes juridiske tjenesteytere som samlebegrep på advokater og andre som kan drive med rettshjelpsvirksomhet.
Med rettshjelpsvirksomhet menes både å gi råd om rettslige spørsmål («rettsråd») og sakførsel for domstolene («rettergangsbistand»). For at det skal foreligge rettshjelpsvirksomhet i domstollovens forstand, må virksomheten være enten ervervsmessig eller stadig. Tilsvarende er lagt til grunn i denne utredningen.
Kort om tilgjengelighet
Begrepet tilgjengelighet viser først og fremst til at det ikke må foreligge vesentlige formelle eller faktiske (herunder økonomiske) hindre for borgernes tilgjengelighet til juridiske tjenester. I kapittel 3 gis det en definisjon av «effektiv tilgang til juridiske tjenester» i juridisk forstand.
Offentlig fri rettshjelp mv.
I mandatet sies det at utvalget ikke skal vurdere endringer i lov om fri rettshjelp eller rettergangslovgivningen generelt.
Utvalget mottok brev datert 11.02.02 fra justisministeren hvor mandatet presiseres. Justisministeren gir i brevet uttrykk for at mandatet bør forstås slik at utvalget skal se på «alle forhold som vil kunne virke inn på konkurransen i markedet, slik at målet om virksom konkurranse i størst mulig grad oppnås.» Slik justisministeren ser det, skal utvalget se på reglene om organisering av advokatvirksomhet og fri rettshjelpsordningen i den grad disse reglene har betydning for konkurranseforholdene.
Utvalget forstår mandatet og justisministerens etterfølgende presisering slik at alle forhold som vil kunne ha betydning for konkurransen i markedet for juridiske tjenester (ikke bare advokattjenester) i utgangspunktet må kartlegges og vurderes. Herunder ordningen med fri rettshjelp og andre private eller offentlige tiltak som er igangsatt for å bedre tilgjengeligheten og som er egnet til å påvirke konkurransen i markedet.
1.5 Utvalgets arbeid
1.5.1 Oppstart – interne møter
Utvalget startet opp arbeidet med et møte 10. oktober 2001. På grunn av andre ansettelsesforhold m.v. var ikke utvalgets sekretariat operativt før i november 2001. Utvalget kom derfor forholdsvis sent i gang med arbeidet. Det ble avholdt ytterligere to møter i 2001. I 2002 er det avholdt 7 møter. Totalt har utvalget avholdt møter over 18 dager.
1.5.2 Foretatte undersøkelser
Utvalget har foretatt til sammen fire spørreundersøkelser for å få et bedre informasjonsgrunnlag. Undersøkelsene var rettet mot advokater, rettshjelpere, små- og mellomstore bedrifter og privatpersoner. Tre av undersøkelsene ble utført av Faktum Markedsanalyse, mens én (rettshjelperundersøkelsen) ble utført av sekretariatet. Dokumentasjonen fra undersøkelsene utført av Faktum Markedsanalyse følger som utrykt vedlegg til innstillingen. Utvalget har også hatt tilgang til undersøkelser utført av Den Norske Advokatforening.
1.5.3 Kontakt utad – Norge
Utvalget har ansett det som viktig å få innspill fra aktører og andre interessenter. Det har av den grunn blitt avholdt møter med enkelte organisasjoner og lignende.
Utvalget og/eller sekretariatet har hatt kontakt med Tilsynsrådet for advokatvirksomhet, Bedriftsforbundet, Den Norske Advokatforening, NHO, LO, Skattebetalerforeningen, Tvistemålsutvalget, Juss-Buss og Dommerforeningen.
Professor Jon T. Johnsen, advokatfullmektig Henrik Jenssen, advokat dr. juris Anders Christian Stray Ryssdal, advokatene Steinar Winther Christensen og Karoline Henriksen og høyesterettsjustitiarius Tore Schei og advokat Christian Reusch fra Tvistemålsutvalget har holdt innlegg for utvalget.
1.5.4 Kontakt utad – utlandet
En sentral del av utvalgets arbeid har vært å kartlegge situasjonen i andre land samt det internasjonale arbeidet som pågår. Som et ledd i informasjonsinnhentingen gjennomførte medlemmer av utvalget og sekretariatet til sammen 5 utenlandsreiser våren 2002.
Enkelte av utvalgsmedlemmene og sekretariatet dro til Brussel i februar, hvor det ble avholdt møte med CCBE – Rådet for advokatforeningene i det Europeiske fellesskapet og EU-kommisjonens konkurranseavdeling.
Videre deltok sekretariatslederen på Europarådets kollokvium i Bayonne, Frankrike, om advokaters uavhengighet.
Halve utvalget og halve sekretariatet foretok en studiereise til Danmark. I Danmark ble det avholdt møter med Det Danske Advokatsamfund, Justisdepartementet, Konkurrence Styrelsen og Advokatfirmaet Lindh Stabell Horten.
Den andre halvparten av utvalget og sekretariatet foretok en studiereise til Sverige. I Sverige ble det avholdt møter med Det Svenske Advokatsamfund, Justisdepartementet og Stockholms Tingsrätt.
Under utvalgslederens forskningsopphold i USA i februar og mars, avholdt lederen, sammen med sekretariatslederen, møter med representanter fra American Bar Association (ABA), Washington DC Bar Association, Federal Trade Commission, Office of the United States Trade Representative, Coalition of Service Industries, Bureau of Competition, Department of Justice, Antitrust Division, Judicial Committee, U.S. House of Representatives og Den norske Ambassade i Washington DC.
Utvalget har i tillegg innhentet og gjennomgått materiale fra britiske og australske konkurransemyndigheter. Materiale er også innhentet fra internasjonale organisasjoner og organer.
1.6 Oversikt over utredningen
I del I gjennomgås utvalgets oppnevning og mandat. Videre redegjøres det for utvalgets arbeid. En oppsummering av utvalgets utredning og forslag til tiltak følger i kapittel 2.
I del II omtales enkelte prinsipielle og overordnede rettslige forhold. De prinsipielle drøftelsene tar utgangspunkt i nasjonale og internasjonale føringer og målsettinger. Prinsippet «rett til rett» («access to justice») og «effektiv tilgang til juridiske tjenester» defineres. Dernest drøftes det om dagens tilgang til juridiske tjenester er tilfredsstillende. Det tas utgangspunkt i rettssosiologiske undersøkelser om det udekkede rettshjelpsbehovet.
I del III beskrives gjeldende rett. Spørsmålet er hvem som kan drive med rettshjelpsvirksomhet og dermed tilby juridiske tjenester – adgangsreguleringer. Videre beskrives strukturreguleringer, dvs. reguleringer som er av betydning for hvordan rettshjelpsvirksomheten kan organiseres. Dernest redegjøres det for hvilke krav som stilles til hvordan rettshjelpsvirksomheten skal utøves – atferdsreguleringer. Endelig gis en kort beskrivelse av ansvarsforhold og etablerte kontroll- og tilsynsordninger. Videre redegjøres det for ordningene med privat rettshjelpsforsikring i regi av forsikringsselskapene og offentlig fri rettshjelp i regi av staten, da disse ordningene er etablert for å bedre tilgangen til juridiske tjenester. Det foretas også en gjennomgang av den historiske utviklingen frem til dagens regelverk.
I del VI beskrives markedet for juridiske tjenester, hva som kjennetegner de tjenestene som tilbys og hvem tilbyderne og etterspørrerne er. Videre gis det en beskrivelse av strukturen og konsentrasjonen på tilbudssiden i markedet, samt pris- og kostnadsforholdene på tilbudssiden. Til slutt følger en oppsummering av spørreundersøkelsene utvalget har fått gjennomført blant tilbydere og etterspørrere av juridiske tjenester.
I del V omtales situasjonen i utlandet, internasjonale forhold og enkelte generelle utviklingstrekk. Det gis en kort beskrivelse av reguleringer, konkurransesituasjonen og utviklingstrekk i utvalgte land. I tillegg redegjøres det for internasjonale organer og organisasjoner, samt hvilken betydning deres arbeid og internasjonale forpliktelser har for utformingen av rettshjelpspolitikken i Norge. Avslutningsvis i del V redegjøres det for hvilken rolle informasjons- og kommunikasjonsteknologien (IKT) og utviklingen i denne vil kunne spille i markedet for juridiske tjenester.
I del VI følger utvalgets analyse og forslag til tiltak. Først presiseres begrepene samfunnsøkonomisk effektivitet og effektiv konkurranse. Deretter behandles informasjonsproblemene og etterspørrernes markedsatferd i markedet for juridiske tjenester. Videre følger en beskrivelse av konkurransen blant tilbyderne av juridiske tjenester, for å få en oppfatning om hvordan konkurransen fungerer sett fra tilbudssiden. Deretter vurderes reguleringene av tilbyderne i markedet for juridiske tjenester, før det fremsettes forslag til endring av enkelte reguleringer. Utvalget fremmer også forslag til tiltak på etterspørselssiden. Det dreier seg her om tiltak for å bedre brukernes informasjonstilgang og tiltak for å bedre økonomiske ordninger som skal sikre at befolkningen har økonomiske midler til å skaffe seg juridisk bistand. I den forbindelse omtales ordningen med rettshjelpsforsikring, offentlig fri rettshjelp og merverdiavgift på juridiske tjenester. Videre omtales det offentliges innkjøp av juridiske tjenester på anbud. Endelig redegjøres det for økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag.
Kapittel 23 inneholder en generell dissens fra utvalgsmedlemmene Bjørneset, Jacobsen og Kolrud. Videre følger kommentarer fra henholdsvis utvalgsleder og utvalgsmedlemmene Faye-Lund, Gudmundseth, Høyer og Koren til den generelle dissensen.
2 Utvalgets sammenfattende vurderinger
2.1 Innledning
I dette kapittelet gis en sammenfatning av de viktigste forhold og vurderinger som utvalget har lagt til grunn for sitt arbeid, og en oppsummering av de forslag til tiltak og anbefalinger som utvalget kommer med.
Det vises i denne forbindelse spesielt til analysen i del VI, der forslagene og den nærmere begrunnelsen for dem fremkommer. Analysen og forslagene bygger på et omfattende deskriptivt, empirisk materiale av juridisk og økonomisk art som er beskrevet i del II til V. For å belyse konkurranseforholdene i markedet for juridiske tjenester har utvalget gjennomført egne undersøkelser, i tillegg til å vurdere relevant foreliggende materiale. Det vises for øvrig til generell dissens avgitt av medlemmene Bjørneset, Jacobsen og Kolrud, samt kommentarer til dissensen fra henholdsvis utvalgsleder og medlemmene Faye-Lund, Gudmundseth, Høyer og Koren, jf. kapittel 23.
2.2 Mandat og tilnærmingsmåte
I henhold til oppnevningen er siktemålet å «gjøre juridiske tjenester rimeligere og lettere tilgjengelig for folk flest.» Hovedvirkemiddelet for å oppnå dette er i oppnevningen angitt til «[å] sikre en effektiv konkurranse» i markedet for slike tjenester.
Med dette som utgangspunkt har utvalget lagt vekt på å klargjøre forutsetningene for konkurranse i markedet for juridiske tjenester, ut fra de egenskaper og økonomisk-juridiske karakteristika som gjelder for slike tjenester. Utvalget har i den forbindelse drøftet rettshjelpsbehovet og forholdet mellom den del av rettshjelpsvirksomheten der det kan legges til rette for effektive markedsordninger og den del der andre prinsipper og ordninger legges til grunn ut fra fordelingsmessige eller velferdspolitiske hensyn.
Pris og tilgjengelighet er viktige kriterier med hensyn til å vurdere hvor effektivt konkurransen i et marked fungerer. Andre kriterier eller konkurranseparametre som kvalitet, tjenestemangfold og utvikling av nye produkter og virksomhetskonsepter er etter utvalgets vurdering også viktige å ta hensyn til i en vurdering av konkurransen i markedet for juridiske tjenester.
Med dette som utgangspunkt har utvalget fortolket mandatet slik at utvalget skal vurdere forutsetninger og vilkår for sikre effektiv konkurranse i markedet for juridiske tjenester, som et middel til å oppnå effektiv anvendelse på kort og lang sikt av de ressurser som benyttes til å fremstille og omsette slike tjenester. Dette er for øvrig det hovedprinsipp og tilnærmingsmåte som konkurranseloven legger til grunn.
Effektiv konkurranse er betinget av konkurranseforholdene i markedet for juridiske tjenester og av de rammevilkår som omgir det, spesielt ulike former for reguleringer iverksatt av myndighetene eller bransjen selv. Ut fra dette kan det legges noen generelle føringer eller prinsipper til grunn for å sikre effektiv konkurranse. Spesielt vil utvalget fremheve:
Det må finne sted konkurranse på likeverdige vilkår («level playing field»). Det vil si at det ikke må gis ubegrunnede særfordeler til enkeltaktører eller grupper av aktører i form av preferanseordninger, unntaksbestemmelser eller andre diskriminerende tiltak på måter som kan virke konkurransebegrensende, jf. kapittel 20.
Ingen enkeltaktør eller gruppe av aktører skal kunne utøve markedsmakt til for eksempel å ta høyere priser eller operere med høyere kostnader enn det som vil være tilfelle i et effektivt fungerende konkurransemarked, jf. kapittel 19.
Markedene skal være åpne i den forstand at det ikke skal legges ubegrunnede restriksjoner på tilbydernes etablering og markedsadgang på måter som begrenser den potensielle konkurransen fra nye aktører. Dette gjelder både i relasjon til etableringshindrende adferd fra etablerte aktører og reguleringer fra myndighetenes side som kan virke diskriminerende overfor nyetablering og markedsadgang, jf. kapittel 19 og 20.
Markedene skal være transparente i den forstand at alle aktører skal sikres tilstrekkelig informasjon til å opptre effektivt, jf. kapitlene 17, 18 og 21.
Det må vurderes om eierforhold og utøvelse av eierskap i markedet for juridiske tjenester er konkurransebegrensende, jf. punkt 20.3.
Markedssvikt i markedet for juridiske tjenester bør i størst mulig grad søkes eliminert eller korrigert ved markedsbaserte tiltak, det vil si tiltak som virker gjennom markedene og bidrar til å fremme konkurransen.
Man bør i størst mulig grad sikre konsistens, effektivitet og forutberegnelighet i myndighetsutøvelsen, da fortrinnsvis ved at myndighetsutøvelsen forenes, («one-stop-shop»-prinsippet), jf. punkt 20.5.
Effektivitetsforbedringer i markedet for juridiske tjenester bør komme norske brukere av juridiske tjenester til gode i form av bedre tilpassede priser, bedre tilgjengelighet, bedre kvalitet og større produktmangfold. Spesielt bør det legges til rette for å sikre dynamisk effektivitet gjennom kontinuerlig markedstilpasning og –utvikling i pakt med brukernes og samfunnets behov for juridiske tjenester.
Utvalget har på dette grunnlag vurdert konkurranse- og reguleringsforholdene i markedet for juridiske tjenester og identifisert forhold som indikerer at konkurransen ikke fungerer effektivt. Etter utvalgets vurdering gjelder dette i første rekke:
Forhold som begrenser brukernes informasjonstilgang og mer generelt gjennomsiktigheten i markedet (markedstransparens).
Forhold knyttet til måten juridiske tjenester prises på og prisingsprinsipper
Forhold som begrenser eller regulerer tilbydernes adgang til markedet
Andre forhold som kan skape imperfekt eller ufullkommen konkurranse.
Dette danner utgangspunktet for utvalgets forslag til tiltak for å sikre effektiv konkurranse.
2.3 Vurdering av konkurranseforholdene
2.3.1 Informasjonstilgang og markedstransparens
Etter utvalgets vurdering er uprofesjonelle brukeres tilgang til informasjon om pris og kvalitet på tjenestene ikke tilfredsstillende i markedet for juridiske tjenester.
Juridiske tjenester er kompliserte, sjelden standardiserte, og sluttprisen fastsettes oftest etter at tjenesten er levert. Juridiske tjenester har således egenskaper som gjør at brukere har vanskeligheter med å orientere seg i markedet. Det at privatpersoner kjøper juridiske tjenester relativt sjelden, forsterker trolig informasjonsproblemet. Bedriftskunder har høyere gjenkjøpsfrekvens, og i den grad gjenkjøp bidrar til erfaring med bruk av juridiske tjenester, er denne gruppens informasjonsproblem trolig ikke like stort.
Utvalgets undersøkelser har ikke avdekket at klienter opplever problemer med utilfredsstillende kvalitet i markedet for juridiske tjenester. Kvaliteten oppleves tvert imot som relativt god. Undersøkelsene indikerer likevel at en forholdsvis stor andel både av privatpersoner og bedrifter mener at prisene er for høye i forhold til tjenestene de får levert.
Uprofesjonelle brukeres tilgang til prisinformasjon vanskeliggjøres av kompliserte salærberegningssystemer og lav forekomst av faste priser og prisoverslag. Utvalgets brukerundersøkelser tyder dertil på at både privatpersoner og bedrifter opptrer på en lite prisbevisst måte, blant annet ved at de i liten grad undersøker prisen på tjenestene. Selv om brukerne ifølge brukerundersøkelsene var opptatt av pris, så opptrådte de altså ikke deretter. Det at etterspørrerne opptrer lite prisbevisst, fører til at etterspørselspresset på priskonkurransen er svakt.
Informasjonsproblemet brukerne står overfor kan medføre at brukerne ikke har nok informasjon til å velge den tilbyderen som best tilfredstiller deres preferanser når det gjelder pris og kvalitet. I tillegg kan det lede til en generell usikkerhet som gjør at mange vegrer seg for å kjøpe juridiske tjenester. Resultatet kan bli underforbruk av tjenestene. Mangelfull informasjon er således trolig én årsak til det foreliggende udekkede rettshjelpsbehovet og underforbruket av juridiske tjenester som utvalget har avdekket.
Utvalget har pekt på noen markedsmessige korrigeringsmekanismer som vil kunne motvirke enkelte uheldige konkurransevirkninger av informasjonsproblemene, for eksempel tester, klage, søksmål og omdømme. Disse korrigeringsmekanismene synes imidlertid ikke å være tilstrekkelige til å sikre effektiv informasjonstilgang og effektiv konkurranse i markedet for juridiske tjenester. Utvalget mener derfor at det er behov for informasjonstiltak både på tilbuds- og etterspørselssiden. Det vises til punktene 2.4.4 og 2.5.2
I tillegg til ovennevnte informasjonsproblemer synes privatpersoner og mindre bedrifter gjennomgående å ha for lite informasjon om sine rettigheter og rettmessige krav og om hvilke alternative juridiske tjenesteytere som finnes i markedet. Privatpersoner later videre til å ha dårlig kjennskap til gjeldende ordninger med privat rettshjelpsforsikring og offentlig fri rettshjelp. Slik informasjonsmangel fremstår også som faktiske hindre for uprofesjonelle brukeres tilgang til juridiske tjenester. Utvalget mener derfor at det er behov for informasjonstiltak både på tilbuds- og etterspørselssiden. Det vises til punktene 2.4 og 2.5.
2.3.2 Konkurranseforholdene
Utvalget har analysert konkurranseforholdene blant tilbyderne i lys av den informasjonen utvalget har fra egne spørreundersøkelser og fra øvrig tilgjengelig materiale.
Markedskonsentrasjonen
Markedskonsentrasjonen, målt ved aktørenes markedsandeler, er lav i markedet for juridiske tjenester samlet sett. Dette til tross for at det har funnet sted en betydelig konsolidering i markedet ved at advokatfirmaer har slått seg sammen eller på andre måter blitt større. Samtidig har det funnet sted en betydelig tilstrømning av nye tilbydere til markedet. Antallet advokater har for eksempel økt med 41 prosent de siste ti årene. Selv om det finnes et stort antall juridiske tjenesteytere, har advokatene som gruppe en sterk stilling i markedet for juridiske tjenester, særlig på visse typer annenlinjerådgiving og innenfor rettergangstjenester.
Utvalgets undersøkelser indikerer at det legges forholdsvis liten vekt på priskonkurranse i markedet for juridiske tjenester. Dette henger antakeligvis i en viss grad sammen med at etterspørrerne opptrer lite prisbevisst, men det kan i tillegg skyldes andre forhold, som for eksempel at juridiske tjenesteytere gir liten prisinformasjon og at tjenestene er vanskelige å prissette.
Juridiske tjenesteytere legger størst vekt på å konkurrere på kvalitet, herunder å ha et godt omdømme.
Konkurransen synes gjennomgående å være tiltagende i markedet for juridiske tjenester. Særlig gjelder dette konkurransen i markedssegmenter hvor bedrifter er brukere.
Innovasjon og effektivisering
Innovasjonstakten i markedet for juridiske tjenester kan vanskelig karakteriseres som særlig høy. Det utvikles få nye forretningskonsepter, og kjededannelser og lavpristilbud er relativt lite utbredt. Utvalget antar at det er mulig å forbedre kostnadseffektiviteten gjennom bedre økonomisk styring, innovasjon og effektivisering av driften. Kravene til effektivitet og fleksibilitet i produksjonen av juridiske tjenester er tiltagende. Utviklingen vil trolig stille nye og større krav til tilbydernes kompetanse og til organisering av virksomheten. Man vil trolig se ytterligere spesialisering blant tjenesteutøverne, blant annet for å møte en tiltagende konkurranse og økte brukerkrav.
Uformelle etableringshindringer
De uformelle etableringshindringene i markedet for juridiske tjenester består hovedsakelig av å opparbeide kundekontakter og et godt omdømme i markedet. Dette krever visse immaterielle investeringer, eksempelvis i markedsføring og oppbygging av goodwill. For øvrig er kapitalbehovet ved å etablere seg som juridisk tjenesteyter forholdsvis beskjedent. På denne bakgrunn anses ikke uformelle etableringshindre å representere en konkurransebegrensning i markedet for juridiske tjenester.
Det eksisterer imidlertid visse formelle etableringshindringer, først og fremst knyttet til hvem som har lov til å drive advokat- og rettshjelpsvirksomhet. De formelle etableringshindringene omtales nedenfor i punkt 2.4.2 om adgangsreguleringer.
Rettshjelpere antas å stå overfor både formelle og uformelle etableringshindringer i en slik grad at etablering av rettshjelpere nesten ikke forekommer.
2.4 Regulering av rettshjelpsvirksomhet – forhold på tilbydersiden
2.4.1 Innledning
Juridiske tjenesteutøvere og deres virksomhet er styrt gjennom en rekke reguleringer. Disse er først og fremst begrunnet i behovet for å sikre tjenestenes kvalitet, herunder hensynet til rettssikkerhet og tilliten til rettssystemet for øvrig.
Hensynet til kvalitet er i dag søkt sikret gjennom følgende hovedformer for reguleringer:
Adgangsreguleringer som skal sikre at tjenesteutøverne er kompetente, slik at de er kvalifisert til å levere tjenester av betryggende kvalitet, jf. punkt 2.4.2.
Strukturreguleringer som skal sikre at tjenesteutøverne opptrer uavhengig i relasjon til klienter og andre parter, jf. punkt 2.4.3.
Atferdsreguleringer som skal sikre at tjenesteutøverne opptrer profesjonelt, herunder uavhengig, og slik at tjenestene som leveres er av betryggende kvalitet, jf. punkt 2.4.4.
Ansvarsregler som skal sikre at tjenesteutøverne leverer tjenester av betryggende kvalitet ved å gjøre tjenesteutøveren personlig ansvarlig, jf. punkt 2.4.5.
Etablerte kontroll- og tilsynsorganer som skal sikre at ovennevnte reguleringer blir overholdt, jf. punkt 2.4.5.
På den annen side er enkelte reguleringer egnet til å begrense konkurransen i markedet, noe som kan resultere i et samfunnsøkonomisk effektivitetstap. Et slikt effektivitetstap må den enkelte borger, næringslivet og samfunnet for øvrig bære i form av blant annet økte kostnader ved kjøp av juridiske tjenester og et lavere omsatt kvantum av slike tjenester. Det vil igjen kunne begrense brukernes tilgang til juridiske tjenester.
2.4.2 Adgangsreguleringer
2.4.2.1 Generelt
I Norge er det etablert reguleringer av hvem som har adgang til å tilby juridiske tjenester. Adgangsreguleringene er som nevnt begrunnet først og fremt i å sikre at tjenesteyteren har betryggende juridisk kompetanse. På den annen side vil adgangsreguleringer kunne fungere som et hinder for adgangen til markedet. Adgangsreguleringer vil dermed kunne begrense tilbudet av juridiske tjenester. Lavere tilbud vil i alminnelighet medføre høyere priser for tjenestene og redusert tilgang.
I det følgende gis det en oppsummering av utvalgets vurderinger av de konkrete adgangsreguleringene for ulike grupper juridiske tjenesteytere. Utvalget er delt i et mindretall og et flertall i spørsmålet om det skal eksistere adgangsreguleringer og nærmere bestemt i hvilken grad andre enn advokater skal ha adgang til å utøve rettshjelpsvirksomhet. Utvalget er imidlertid enig om at det er viktig med uavhengige advokater og at disse bør være hovedleverandør av individuelt tilpassede juridiske tjenester i det private marked.
2.4.2.2 Vilkårene for å bli advokat
For å bli advokat må man ha gjennomført en juridisk universitetsutdannelse, en nærmere bestemt praksis og et advokatkurs. I tillegg må man ha ansvarsforsikring og inneha bevilling som advokat. Utvalget har vurdert de gjeldende krav og vilkår for å bli advokat og søkt å identifisere konkurransemessige virkninger av disse.
Utdanningskravet
Utvalget foreslår ingen endringer i gjeldende krav til juridisk embetseksamen.
Et flertall, utvalgsleder, Faye-Lund, Gudmundseth, Høyer, Jacobsen og Koren, anbefaler:
Det nye utdanningssystemet med bachelor- og mastergradutdanning som planlegges innført, bør vurderes i forhold til adgangen til å yte rettshjelp. Myndighetene bør i den forbindelse vurdere om utdanningskravene for å bli advokat bør harmoniseres med land det er naturlig å sammenligne med.
Et mindretall, utvalgsmedlemmene Bjørneset og Kolrud, vil hevde:
Mindretallet er uenig i at utvalget skal ta stilling til fremtidige utdannelseskrav til advokater, hvis innhold per i dag ikke er kjent.
Praksiskravet
Utvalget foreslår visse tillempninger av praksiskravet for å bli advokat, slik det praktiseres i dag. Utvalget mener at annen juridisk praksis enn praksis fra advokatvirksomhet bør gi bedre uttelling, slik gjeldende lovgivning legger opp til. Utvalget anbefaler at reglene som omhandler praksiskravet for advokater gjennomgås og at det utarbeides klare og forutsigbare retningslinjer. For øvrig foreslår ikke utvalget endringer i vilkårene for å bli advokat.
2.4.2.3 Andre enn advokaters adgang til å yte rettshjelpsvirksomhet
I tillegg til advokater kan personer med juridisk embetseksamen yte rettshjelpsvirksomhet. Revisorer kan yte rettshjelpsvirksomhet på begrensede områder. Dessuten kan rettshjelpsvirksomhet ytes etter særskilt tillatelse fra Tilsynsrådet. Det er med andre ord etter gjeldende rett en relativt vid adgang til å utøve rettshjelpsvirksomhet, også for andre enn dem som har advokatbevilling.
Utvalget har på denne bakgrunn drøftet hvorvidt adgangen til og vilkårene for å drive rettshjelpsvirksomhet bør endres slik at det blir lettere adgang for tilbydere. Bakgrunnen for diskusjonen har hele tiden vært hvorvidt slike endringer kan øke konkurransen i markedet for juridiske tjenester og bedre befolkningens tilgang til juridiske tjenester. Etter grundige drøftelser har utvalget delt seg i tre fraksjoner:
Utvalgsleder, Gudmundseth og Høyer mener at:
Det er behov for at forholdene legges til rette for økt tilgang på juridiske tjenester, for på denne måten å sikre en mer effektiv konkurranse i markedet for juridiske tjenester.
Disse medlemmene er av den oppfatning at profesjonell juridisk bistand kan gis også av andre enn de som er advokater eller som har juridisk embetseksamen, idet annen relevant utdanning og yrkespraksis på spesifikke rettsområder vil kunne gi et kvalifisert grunnlag for å yte juridiske tjenester på vedkommende områder.
Disse medlemmene vil derfor fristille retten til å drive rettshjelpsvirksomhet, slik at det i utgangspunktet kan gjøres av alle, dog slik at det bør stilles krav til registrering, samt til sikkerhetsstillelse. Unntak fra registrering og sikkerhetsstillelse bør imidlertid gjelde for dem som driver rettshjelpsvirksomhet som en integrert del av annen virksomhet og som heller ikke etter gjeldende regler er pålagt dette. Forutsetningen for fritak bør imidlertid reserveres til de som i sin hovedvirksomhet har stillet sikkerhet, som også dekker ansvaret for rettshjelpsvirksomhet.
Ved å oppheve spesifikke krav til utdanning, praksis m.m. overlates kvalitetssikringen til den som yter rettshjelp og den som etterspør tjenestene. Disse medlemmene mener at markedet vil være i stand til selv å regulere hvilke rettshjelpere det vil være interessant å etterspørre slike tjenester fra.
En åpnere adgang til markedet, som disse medlemmene foreslår, vil bidra til økt tilgang og tilgjengelighet og et mer differensiert rettshjelpstilbud. Disse medlemmene viser til at forslaget også er i tråd med den rådende utvikling i retning av å myke opp eller helt oppheve formelle krav knyttet til utdanning m.m. for etablering innenfor de fleste profesjoner og tjenestenæringer. Konsekvensene av forslaget blir at siste rest av advokatenes rettsrådmonopol forsvinner og at domstolloven § 218 i det store og hele må oppheves. Rettshjelpsvirksomhet bør imidlertid fortsatt defineres og rettshjelpere bør pålegges taushetsplikt.
Medlemmene Faye-Lund og Koren vil for sin del uttale:
Disse medlemmene er i prinsippet enig med utvalgsleder og medlemmene Gudmundseth og Høyer om at forholdene må legges til rette for økt tilgang på rettshjelp, for på denne måten å sikre en mer effektiv konkurranse i markedet for juridiske tjenester. I lys av de problemene som synes å foreligge på etterspørselssiden med hensyn til å orientere seg i markedet vedrørende pris og kvalitet, er disse medlemmene skeptiske til å overlate kvalitetssikringen i sin helhet til den som yter rettshjelp og den som etterspør tjenestene.
Disse medlemmene mener derfor at det bør opprettholdes en viss adgangsbegrensning, ved at den som skal utøve rettshjelpsvirksomhet bør ha juridisk utdannelse eller annen tilfredsstillende erfaring.
Juridisk embetseksamen vil gi en sikkerhet ved at tjenesteyteren antas å ha en viss basiskunnskap. Mangelfull juridisk rådgivning kan innebære svært store konsekvenser for kunden, ved f.eks. at rettigheter kan gå tapt. Den kvalitetssikringen juridisk embetseksamen representerer, kan imidlertid for mange typer rådgivning kompenseres av annen formell utdanning eller tilfredsstillende yrkeserfaring. Domstollovens § 218 nr. 3 åpner allerede i dag for å godskrive annen formell utdanning.
Disse medlemmene mener i tillegg at også yrkeserfaring på spesielle rettsområder bør kunne godkjennes som grunnlag for å yte juridiske tjenester på vedkommende område.
For å stimulere konkurransen mellom advokater og andre jurister mener disse medlemmene at det også bør vurderes nærmere å etablere en alternativ vei frem til advokatbevillingen, for eksempel ved at annet juridisk arbeid eller erfaring med egen rettshjelpsvirksomhet kan erstatte praksis som advokatfullmektig hos advokat. Dette vil også kunne stimulere flere til å etablere seg som rettshjelper, noe som vil bedre tilgangen på juridiske tjenester.
Disse medlemmene mener at det for alle som driver rettshjelpsvirksomhet er viktig å holde seg faglig oppdatert. Det bør derfor settes krav til etterutdanning også for denne gruppen. Disse rettshjelperne må også underlegges tilsyn og kontroll og stille sikkerhet. Nærmere innhold av disse kravene må vurderes nærmere.
Disse medlemmene vil for øvrig bemerke at hovedregelen i domstolloven § 218 første ledd bør vurderes endret ved at kravet om advokatbevilling for å drive rettshjelpvirksomhet sløyfes og erstattes av kravet om juridisk embetseksamen. Dette vil kunne gi en signaleffekt mht. tilgang til markedet, i tråd med hva disse medlemmene har gitt uttrykk for.
Medlemmene Bjørneset, Jacobsen og Kolrud uttaler:
Disse medlemmene mener at det ikke er betryggende at hvem som helst skal kunne etablere seg som rettshjelpere.
Juridisk rådgivning innebærer ofte spørsmål av stor personlig og/eller økonomisk interesse for det rettssøkende publikum. Konsekvensene av mangelfull eller direkte feil rådgivning vil være betydelige og i enkelte tilfeller uopprettelige. Det er således av avgjørende betydning for rettssikkerheten at den som yter rettshjelp har den nødvendige kompetanse. Av hensyn til det rettssøkende publikum finner disse medlemmene at det nettopp er viktig at det blir stilt krav til formelle kvalifikasjoner for de som driver rettshjelpsvirksomhet.
Generelt er det vanskelig å vurdere kvaliteten på juridiske tjenester, både før tjenesten kjøpes og etter at tjenesten er kjøpt. For uprofesjonelle brukere er dette et spesielt stort problem, da disse i liten grad har gjenkjøp eller en referanseramme å vurdere opp mot. Uprofesjonelle brukere har dermed ikke den tilstrekkelige mulighet til å vurdere kvaliteten på og forholdet mellom pris/kvalitet på tjenesten, som et selvregulerende marked forutsetter.
Disse medlemmene finner ikke grunn til å foreslå endringer i dagens regler, hvor det unntaksvis gis tillatelse til å yte rettshjelp innenfor spesielle rettsområder til den som har tilfredsstillende utdanning eller som integrert rettshjelp. Slik rettshjelp vil typisk bære preg av å være førstelinjerådgivning.
Når det gjelder dagens ordning med at jurister kan etablere seg som rettshjelpere, har denne vært lite vellykket. Årsaken til at det er etablert få rettshjelpere, mener disse medlemmene i hovedsak er at terskelen for å etablere seg som advokat ikke er særlig høy. Disse medlemmene antar at dersom jurister først vil etablere juridisk rådgivningsvirksomhet som egen næring, er det mer ønskelig å drive advokatvirksomhet hvor en også har generell adgang til å opptre for domstolene.
Undertegnede utvalgsmedlemmer mener imidlertid at ordningen med rettshjelpere bør opprettholdes, slik at jurister som ønsker å drive juridisk rådgivning utenfor rettergang, kan etablere seg etter autorisasjon fra Tilsynsrådet.
Det må stilles krav om sikkerhetsstillelse på linje med advokatene. Videre forutsettes det at rettshjelpere underlegges tilsyn, kontroll, krav til etterutdanning og samme etiske regler som advokatene.
Disse medlemmene mener at rettshjelpere bør gis adgang til å organisere næringsvirksomheten på annen måte enn som enkeltmannsforetak.
Disse medlemmene mener videre at dagens ordning hvor rettshjelpere får godkjent en del av praksisen som ledd i advokatbevillingen, bør opprettholdes.
2.4.2.4 Adgangen til å opptre for domstolene
Advokater har i dag i praksis tilnærmet enerett på å bistå parter under rettergang for domstolene. Begrunnelsen for gjeldende regler er at det kreves kompetente aktører i alle roller for at en rettssak skal kunne gjennomføres på best mulig måte. Dette er således i så vel partenes som domstolenes interesse.
Generelt kan det sies at det tilnærmede rettergangsmonopolet for advokater er en adgangsbegrensning av betydning fordi andre potensielle juridiske tjenesteytere stenges ute fra å kunne tilby rettergangstjenester. En slik reservering av én type juridiske tjenester til én gruppe tjenesteytere er negativt for konkurransen i dette segmentet. Videre kan rettergangsmonopolet bidra til å styrke advokatenes sterke stilling innenfor andre deler av markedet, for eksempel innenfor annenlinjerådgivning.
Flertallet, utvalgsleder og medlemmene Faye-Lund, Gudmundseth, Høyer og Koren, vil hevde at:
Når det gjelder rettshjelperes adgang til å yte rettshjelp under rettergang, er flertallet av den oppfatning at dette som etter gjeldende lov i utgangpunktet må forbeholdes advokater. I tråd med gjeldende lov må imidlertid retten kunne gi rettshjelperen tillatelse i den enkelte sak.
Disse medlemmene mener at det i tillegg bør hjemles adgang for retten til å gi den enkelte rettshjelper en generell adgang til å prosedere for den aktuelle domstol, eventuelt for den aktuelle rettsinstans, eventuelt begrenset til et bestemt rettsområde. Som et eksempel på hvor rettshjelpere vil kunne bli aktuelle, nevnes småkravsprosessen som er foreslått av Tvistemålsutvalget.
Mindretallet, medlemmene Bjørneset, Jacobsen og Kolrud, uttaler at:
Når det gjelder adgangen til å prosedere for domstolene, er mindretallet av den klare oppfatning at det fortsatt normalt må kreves advokatbevilling for å opptre som prosessfullmektig. Av rettssikkerhetsmessige grunner er det viktig at man gjennom krav til advokatbevilling sikrer at den som prosederer har et visst minimum av kvalifikasjoner.
At det kreves bestemte formelle kvalifikasjoner for å drive som prosessfullmektig på ervervsmessig basis, er parallelt med at det stilles nærmere formelle vilkår for utøvelse av eksempelvis legeyrket eller krav til fagbrev for å utøve andre former for virksomhet på ervervsmessig basis. Mindretallet har forøvrig også merket seg at Tvistemålsutvalget (NOU 2001:32) går inn for å opprettholde krav til formelle kvalifikasjoner hvor det normalt bør være advokatene som prosederer for domstolene.
2.4.3 Strukturreguleringer
2.4.3.1 Generelt
Strukturreguleringer regulerer hvordan juridiske tjenesteytere kan organisere sin virksomhet. Utvalget mener det prinsipielle utgangspunkt bør være at den enkelte næringsutøver er best i stand til å velge den organisasjonsform han finner mest hensiktsmessig og effektiv. Kostnadseffektivitet i tjenesteproduksjonen er positivt for ressursbruken, og gir grunnlag for økt konkurranse, lavere priser og økt tilgang til juridiske tjenester. Begrensninger i organisasjonsfriheten må derfor begrunnes særskilt. Med dette utgangspunkt har utvalget vurdert enkelte sentrale strukturreguleringer i markedet for juridiske tjenester.
2.4.3.2 Eierforhold
Eksterne investorer
Gjeldende eierkrav innebærer et forbud mot eksterne eiere, det vil si personer som ikke utøver en vesentlig del av sin yrkesaktivitet i advokatselskapets tjeneste, jf. dl. § 231 annet ledd. Begrunnelsen for gjeldende eierskapsbegrensninger er å sikre at advokater opptrer uavhengig og dermed hindre at de tar utenforliggende hensyn, noe som vil gå utover tjenestenes kvalitet. Utvalget er delt i et flertall og et mindretall hva gjelder spørsmålet om eksterne eiere skal kunne ha eierandeler i et advokatselskap.
Flertallet, Faye-Lund, Gudmundseth, Jacobsen og Kolrud, vil uttale:
Utvalgets flertall vil ikke gå inn for at eksterne investorer skal kunne ha eierinteresser i et advokatselskap.
Kravet til advokaters uavhengige stilling kan vanskelig ivaretas dersom det åpnes for å løsrive eierinteressene fra dem som utøver advokatvirksomheten. Disse medlemmer mener at uavhengighetskravet blir best ivaretatt ved at eierkravet knyttes til det å inneha advokatbevilling og at eierne derigjennom er underlagt de advokatetiske regler og disiplinærordninger som gjelder for advokater.
Særlig andeler i store advokatselskaper rettet mot større næringslivskunder, vil kunne være interessante investeringsobjekter for eksterne investorer, med formål å oppnå høyest mulig avkastning. Selv om advokatatferden er regulert, vil realiteten lett bli at advokaters uavhengige stilling blir svekket, og styrt av investorenes interesser.
Flertallet tror forøvrig ikke at advokatkontorer som hovedsakelig bistår privatpersoner og mindre næringsdrivende, vil være interessante investeringsobjekter. Flertallet kan heller ikke se at det er et reelt behov for at eksterne investorer skal kunne etablere eller kjøpe seg inn i advokatselskaper. Advokatvirksomhet er i vesentlig grad kunnskapsbasert og i mindre grad kapitalkrevende.
Dagens regler utelukker at advokater kan eie andeler i andre advokatselskaper. Gjeldende regler slik de blir praktisert, stenger dermed for at advokatselskaper med praktiserende advokater som eiere kan ha eierinteresser i andre advokatselskaper. I dag kan advokatselskaper med eiere lokalisert ved ett hovedkontor ha avdelingskontorer med ansatte advokater. Avdelingskontorene vil derimot ikke kunne organiseres som egne selskapsrettslige enheter uten at dette kommer i konflikt med kravet om at eierne skal ha «sin yrkesaktivitet i selskapets tjeneste». Kravet til uavhengighet blir neppe bedre ivaretatt ved en «filialmodell» enn ved en «datterselskapsmodell». Flertallet mener det her kan være et praktisk behov for å endre någjeldende regler, slik at det blir mulig for advokatfirmaer å eie andeler i andre advokatfirmaer.
Mindretallet, utvalgsleder, Høyer og Koren, mener:
Etter mindretallets vurdering vil gjeldende eierbegrensningsregler kunne ha konkurransebegrensende virkninger i markedet for juridiske tjenester.
Etter en samlet vurdering av de ulike hensyn og argumenter foreslår utvalgets mindretall at eksterne eiere tillates å inneha en minoritetseierandel i juridiske selskaper, avgrenset til inntil 50 prosent.
Mindretallet mener at en slik endring i eierskapsbestemmelsene vil kunne ha en positiv virkning på konkurransen, ved å stimulere til nyetablering og innovasjon, for eksempel gjennom utvikling av nye virksomhetskonsepter.
Mindretallet mener at hensynet til rettshjelpsvirksomhetens egenart og øvrige krav til utøvelsen av slik virksomhet fortrinnsvis bør ivaretas gjennom egnede atferdsreguleringer, for eksempel gjennom kravet til uavhengighet og forbudet mot interessekonflikter i de etiske reglene. Hvis majoriteten av eierne er advokater som arbeider i selskapet, kan mindretallet vanskelig se at minoritetseiere vil kunne påvirke tjenesteyterne i selskapet eller virksomheten for øvrig på måter som vil kunne komme i strid med forsvarlig drift, profesjonsansvaret, etiske regler eller andre former for atferdsreguleringer.
Samarbeidende selskaper – multidisiplinære nettverk/partnerskap (MDP)
Utvalget konstaterer at de spørsmål som berører multidisiplinære partnerskap er gjenstand for drøfting hos både nasjonale og internasjonale beslutningsorganer. Utvalget har derfor ikke funnet grunn til å gå nærmere inn på disse spørsmålene.
Utenlandske eiere
Gjeldende eierskapsbegrensninger innebærer at utenlandske eksterne eiere ikke kan ha eierandeler i norske advokatselskaper. Dette gjelder selv om de er advokater.
Utvalgets flertall, medlemmene Bjørneset, Faye-Lund, Gudmundseth, Jacobsen og Kolrud, vil om dette uttale:
Flertallet viser til sin uttalelse om eksternt eierskap generelt, der det avslutningsvis mener at det kan være praktisk behov for å endre någjeldende regler om advokatfirmaers adgang til å eie andeler i andre advokatfirmaer.
Flertallets generelle motstand mot eksterne investorer gjelder selvsagt i like høy grad for utenlandske investorer i norske advokatfirmaer. Når det derimot gjelder utenlandske advokatfirmaers adgang til å eie andeler i norske advokatfirmaer, og vice versa, er det flertallets syn at reglene her må være mest mulig likeartet med de interne norske regler.
Dersom det, slik flertallet anbefaler, gis anledning for advokatfirmaer å eie andeler i andre advokatfirmaer, må dette også gjelde utenlandske advokatfirmaer. Betingelsen må dog være at de utenlandske advokatfirmaene ikke har andeler eid av eksterne investorer og at de er organisert og drevet på en noenlunde tilsvarende måte som et norsk advokatfirma.
Utvalgets mindretall, utvalgsleder og medlemmene Høyer og Koren, vil hevde:
Mindretallets forslag om å lempe eierskapsbegrensningene vil gjøre det mulig for utenlandske selskaper å skaffe seg eierandeler i norske advokatselskaper. I dag er det mest aktuelt for utenlandske advokatselskaper å ha eierandeler i slike firmaer.
En fremtidig utvikling av advokatsamarbeid over landegrensene skaper behov for sterkere integrasjon på eiersiden. Det vil øke norske selskapers konkurranseevne på det internasjonale markedet. Advokatselskaper med virksomhet i Norge bør i utgangspunktet være underlagt de særnorske atferdsreguleringene og tilsyns- og kontrollordningene.
Utvalgets mindretall vil av den grunn foreslå at utenlandske advokater/advokatselskaper som et norsk advokatselskap har organisert samarbeid med, tillates å inneha en minoritetseierandel i norske advokatselskaper, avgrenset til inntil 50 prosent.
2.4.3.3 Ledelse – styreverv
De samme begrensninger som gjelder for eierforhold, gjelder for muligheten til å inneha verv som styremedlem eller varamedlem til styret i et advokatselskap.
Utvalget ser ikke store konkurransemessige problemer knyttet til begrensningen av hvem som kan ha styreverv. Som enhver regulering vil kravet naturlig nok legge føringer på selskapenes tilpasning, slik at de ikke står fullstendig fritt i sine valg. På den annen side mener utvalget at det er tilstrekkelig for å ivareta hensynet til uavhengighet mv. at majoriteten i styret består av advokater som utøver sin virksomhet i selskapet. Utvalget mener imidlertid at av hensyn til uavhengighetsprinsippet bør advokatene utgjøre et kvalifisert flertall i styret.
Utvalget forslår derfor at dl. § 231 annet ledd endres slik at det åpnes for at inntil 1/3 av styrets medlemmer kan være eksterne.
2.4.4 Atferdsreguleringer
2.4.4.1 Generelt
Atferdsreguleringer stiller krav til juridiske tjenesteyteres atferd. Hovedhensikten med atferdsreguleringer er å sikre at tjenesteyterne opptrer profesjonelt og på en måte som gir tjenester av god kvalitet.
De viktigste atferdsreguleringene i markedet for juridiske tjenester er etiske retningslinjer og øvrige bestemmelser som inneholder forpliktelser knyttet til uavhengighet, lojalitet og konfidensialitet (taushetsplikt) samt bestemmelser som er av betydning for prissetting og markedsføring.
På den annen side kan reguleringene ha uheldige virkninger på konkurransen, fordi de legger begrensninger på aktørenes handlingsfrihet. I den grad atferdsreguleringene for eksempel begrenser priskonkurransen mellom juridiske tjenesteytere eller mulighetene for konsumentene til å sammenligne priser og tjenestetilbudet fra ulike tilbydere, kan dette ha negative virkninger på konkurransen.
Etter utvalgets vurdering synes reglene for god advokatskikk i all hovedsak ikke å innebære unødige konkurransebegrensninger. De må snarere antas å ha en positiv effekt, ved at de setter krav til tjenesteyternes integritet og opptreden. Dette er positivt for kvaliteten på tjenestene og bidrar til å opprettholde brukernes tillit til advokater og til rettssystemet mer generelt.
Særlig om domstollovens § 224 annet ledd
Justisdepartementet tolker bestemmelsen i dl. § 224 annet ledd slik at departementet ikke på eget initiativ kan gjøre endringer i reglene for god advokatskikk i forhold til de forslag som oversendes fra Advokatforeningen.
Utvalgets flertall, utvalgsleder og medlemmene Faye-Lund, Gudmundseth, Høyer og Koren, mener:
Det er prinsipielt uheldig at offentlige myndigheter, ved Justisdepartementet, ikke vil kunne endre reglene for god advokatskikk på eget initiativ. Flertallet mener det er grunnleggende nødvendig for konkurransen at det er myndighetene som fastlegger retningslinjene for advokatvirksomhet. Etter mandatet mener derfor disse medlemmene at det er nødvendig å peke på disse forholdene.
Det forutsettes at slike endringer ikke vil stride mot den siden av uavhengighetsprinsippet som sier at advokaten skal være uavhengig av staten. Dette bør ikke være til hinder for at myndighetene tilstreber en god dialog med næringen.
I denne forbindelse bør myndighetene vurdere om det kan opprettes egne atferdsregler for advokatvirksomhet, eventuelt rettshjelpsvirksomhet etter, mønster fra for eksempel revisorloven. Disse bør omfatte de mer generelle regler/det minimum av regler som bør gjelde for alle advokater og juridiske tjenesteytere. Samtidig kan Advokatforeningen ha egne retningslinjer som supplerer disse. Disse vil være underlagt konkurranseloven på lik linje med andre bransjereguleringer. Det forutsettes således at Justisdepartementet gjennomgår de etiske regler og avgjør hvilke som bør stå i forskriften og hvilke det ikke er naturlig å ha med.
For å sikre tjenestenes kvalitet og bidra til like konkurransevilkår bør de generelle prinsippene så langt det er hensiktsmessig gjelde for alle som er autorisert til å utøve rettshjelpsvirksomhet.
Mindretallet, Bjørneset, Jacobsen og Kolrud, uttaler:
Mindretallet vil peke på at de etiske regler for advokaters praksis har vært utviklet over mer enn 100 år av advokatene selv. De advokatetiske regler er selve begrunnelsen for dannelsen av advokatforeninger. Fordi vi ikke har obligatorisk medlemskap i Advokatforeningen i Norge, som f.eks. i Danmark, aksepterte Justisdepartementet i 1991 at de regler Advokatforeningen fastsetter, kunne stadfestes av Justisdepartementet som forskrift inneholdende etiske regler for samtlige norske advokater.
Midretallet mener at når utvalgets flertall, på denne bakgrunn foreslår at departementet skal kunne bestemme på egen hånd hva de etiske regler skal inneholde, kun fordi det er en forskrift, er dette så vel ahistorisk som et standpunkt uten den ringeste sammenheng med utvalgets mandat. Det eneste man oppnår, er å rokke ved advokatenes uavhengighet av sin vanligste motpart; staten.
Etter mindretallets syn bør uavhengigheten bevares som en fundamental bestanddel av advokatenes virksomhetsutøvelse. Derfor bør domstolloven § 224 bevares uendret og fortolkes etter sin historiske bakgrunn.
2.4.4.2 Prising og salærer
Etter utvalgets vurdering er det viktig å øke klientenes informasjonsgrunnlag, både før og etter at en sak har startet. Prisinformasjon er viktig i dette markedet som i stor grad består av kompliserte og individualiserte tjenester, jf. drøftelsene i kapittel 17 og 18. Økt gjennomsiktighet i markedet bedrer etterspørrernes beslutningsgrunnlag, reduserer deres søkekostnader og stimulerer til økt priskonkurranse. Et timebasert salærsystem der kun timesatsen oppgis, er av liten eller ingen verdi for klienten. For øvrig mener utvalget at gjeldende salærberegningssystem i utgangspunktet er hensiktsmessig.
Utvalget mener at advokatene og andre juridiske tjenesteytere må pålegges en sterkere prisopplysningsplikt ved inngåelse av oppdrag. En slik prisopplysningsplikt bør inneholde:
Juridiske tjenesteytere skal som alminnelig regel gi klienten et prisanslag over hva oppdraget vil koste, med en nedre og en øvre grense. Prisanslaget skal være skriftlig. Det kan bare unnlates når klienten skriftlig bekrefter at det er unødvendig.
I prisanslaget skal det spesifikt angis hvilke saklige avgrensninger anslaget inneholder, for eksempel at det bare gjelder til dom i første instans eller til avgivelse av en betenkning.
Juridiske tjenesteytere skal uoppfordret skriftlig varsle klienten dersom prisanslaget vil bli overskredet, med angivelse av grunnen til det. Dersom slikt varsel ikke avgis i rimelig tid før overskridelsen er et faktum, er tjenesteyteren bundet av den oppgitte øvre ramme av prisanslaget.
Etter utvalgets syn bør slike regler inntas i reglene for god advokatskikk eller eventuelt i prisopplysningsforskriften.
Særlig om resultatavhengige salærer
Argumentene som reises mot bruken av resultatavhengige salæravtaler synes ikke å ha tilstrekkelig begrunnelse i markedssvikt eller andre samfunnshensyn. Juridiske tjenesteytere bør oppmuntres til å bruke resultatavhengige salæravtaler i de tilfeller det kan være hensiktsmessig:
Utvalget foreslår at klient og tjenesteyter kan avtale at tjenesteyteren ved et gunstig resultat skal ha et tillegg som utgjør inntil 100 prosent av ordinært salær, dog slik at tilleggssalæret uansett ikke bør kunne utgjøre mer en 25 prosent av det erstatningsbeløp som tilkjennes – betinget salær («conditional fee»). Det foreslås at gjeldende saksomkostningsregler opprettholdes, slik at den vinnende part bare kan kreve dekket ordinært salær av motparten. Det er viktig at det utarbeides standardkontrakter i forbindelse med bruk av resultatavhengige salæravtaler. Utvalget mener således at det fremdeles bør være forbudt å ta prosentbaserte salærer («contingency fees»), dvs. salæravtaler der tjenesteyterens salær beregnes som en prosentandel av sakens resultat eller gjenstand. Begrunnelsen er bl.a. at slike salæravtaler vil kunne gi støtende resultater.
2.4.4.3 Markedsføring
Det er i dag ingen formelle restriksjoner på markedsføring i norsk advokatnæring. Informasjon om kvalitet og pris vil først og fremst tilflyte etterspørrerne gjennom markedsføring, og det er derfor sentralt at tjenesteyterne markedsfører sine tjenester på en måte som bidrar til å øke brukernes tilgang til relevant informasjon.
Utvalget konstaterer at markedsføringsaktiviteten er tiltagende og at det ikke lenger foreligger formelle restriksjoner, slik at det ikke er nødvendig å gjøre endringer i adgangen til å drive markedsføring.
2.4.4.4 Spesialistordning
Det er i dag ingen spesialistordning for advokater, tilsvarende den som for eksempel legene har. Punkt 2.4.1 i reglene for god advokatskikk tolkes slik at en advokat ikke har adgang til å kalle seg spesialist.
Utvalget mener det er riktig å etablere en spesialistordning. Det viktigste hensyn som taler for dette er at de som søker rettshjelp får bedre opplysning om hvor de kan finne særlig kyndig hjelp. Dette bidrar til å øke brukernes informasjonstilgang, noe som vil kunne øke konkurransen i markedet. Ved en spesialistordning vil det bli større differensiering i markedet for juridiske tjenester, både når det gjelder hvilke tjenester som tilbys og hvem som tilbyr dem. Dette vil øke brukernes valgmuligheter. Spesialistordningen må i utgangspunktet være åpen for alle rettshjelpere.
Utvalget foreslår at det innføres en spesialistordning, som baseres på et omfattende kursprogram med en etterfølgende eksamen. Spesialistordningen må omfatte et bredt område av spesialisering, slik at også fag som trygderett, asylrett og barnevernsrett kan etableres som spesialer. Et gjennomført kursopplegg med eksamen bør etterfølges av en tidsbegrenset spesialistautorisasjon.
2.4.4.5 Formidling av juridiske tjenesteytere (advokatformidling)
Ifølge punkt 5.2 i reglene for god advokatskikk skal en advokat «verken av advokater eller andre kreve eller motta noen form for honorar eller vederlag for å henvise eller anbefale en klient». Dette forbudet anses for å være til hinder for at advokater kan drive med såkalt advokatformidling mot vederlag. Det er imidlertid ingenting i veien for at advokater henviser en klient til en annen advokat uten å ta betalt for det. I henhold til punkt 5.2 annet punktum skal advokaten heller ikke betale noen form for honorar eller vederlag for å få henvist en klient til seg. Denne bestemmelsen har vært forstått slik at advokaten ikke har adgang til å betale penger til et formidlingsbyrå eller en mekler for å få henvist en klient til seg. Bestemmelsen i punkt 5.2 kan imidlertid ikke tolkes som et forbud mot at noen formidler kontakt mellom en klient og en advokat og at formidleren tar betalt av klienten for det arbeidet han utfører. Dermed er det, slik utvalget ser det, tillatt med såkalt advokatformidling i Norge. Slik reglene er å forstå i dag stilles det ingen krav til de som eventuelt vil drive slik virksomhet.
Utvalgets flertall, medlemmene Bjørneset, Faye-Lund, Gudmundseth, Jacobsen og Kolrud, vil bemerke:
Utvalgets flertall ønsker ikke å anbefale etablering av megling av juridiske tjenester mot vederlag. Slik megling vil virke som et unødvendig fordyrende mellomledd. De tiltakene om forbedret informasjon og spesialistordningen som er foreslått, vil etter flertallets syn gi tilstrekkelig hjelp for å få nødvendig juridisk bistand.
Utvalgets mindretall, utvalgsleder og medlemmene Høyer og Koren, mener at:
Forholdene må legges til rette for at slike ordninger kan etableres gjennom markedet.
Mindretallet har vurdert de konkurransemessige virkninger av formidling av juridiske tjenesteytere. Etter mindretallets vurdering vil slik formidling bidra til å øke informasjonstilgangen i markedet. Økt informasjonstilgang virker stimulerende på konkurransen i markedet og øker mulighetene for at brukerne av juridiske tjenester finner en kombinasjon av pris og kvalitet som er i overensstemmelse med deres behov. Tjenestene kan isolert sett bli dyrere fordi rådgiverne vil ta et gebyr. Formidling reduserer imidlertid brukernes søkekostnader ved å lette informasjonstilgangen og fremmer en mer effektiv produksjon gjennom utviklingen av on-line markedsplasser for juridiske tjenester. Dette vil virke stimulerende på konkurransen og stille økte krav til effektiv produksjon og utvikling av nye tjenester.
I og med at formidling av juridiske tjenesteytere etter gjeldende reguleringer er tillatt, mener mindretallet at det ikke er behov for å endre bestemmelsene. Mindretallet foreslår imidlertid at formidlere må ha tillatelse fra Tilsynsrådet til formidling og at det enkelte formidlingsfirma må være under tilsyn. Det må vurderes om man skal stille visse kvalitetskrav, eventuelt utdanningskrav, til den enkelte formidler. Krav til uavhengighet må pålegges den enkelte formidler på lik linje med slik formidling i andre næringer.
2.4.5 Ansvar og kontroll
Klare ansvarsregler og effektive disiplinær- og klageordninger er av avgjørende betydning for å sikre tilfredsstillende standard hos tilbyderne og god kvalitet på juridiske tjenester. Utvalget har ikke gjennomgått gjeldende ansvarsregler og ordninger med disiplinær- og klageordninger i detalj, men vil bemerke følgende:
Klare ansvarsregler og effektive disiplinær- og klageordninger er av avgjørende betydning for å opprettholde en høy etisk standard hos tilbyderne og kvalitet på juridiske tjenester. Disse skal både beskytte klientene og rettssystemet.
Som nevnt er det viktig at alle typer tilsynsenheter underlegges samme krav, at tilsynsmyndighetene har en uavhengig stilling i forhold til særinteresser og myndigheter, og at tilsynet utøver en aktiv tilsyns- og kontrollfunksjon. Tilsynet med prisopplysningsplikten bør skjerpes.
2.5 Tiltak på etterspørselssiden
2.5.1 Generelt
Utvalgets forslag til tiltak har så langt i hovedsak dreiet seg om forhold på tilbudssiden i markedet. Forhold på etterspørselssiden er imidlertid viktige for konkurransen i markedet.
2.5.2 Informasjon
Det foreligger et betydelig informasjonsproblem i markedet for juridiske tjenester. Det er imidlertid sentralt for konkurransen at brukerne har en effektiv tilgang til informasjon, slik at de kan foreta rasjonelle beslutninger og valg. Bedret informasjonstilgang vil bl.a. kunne redusere prisusikkerheten og bedre etterspørrernes beslutningsgrunnlag mer generelt. Utvalget konstaterer at mangelfull informasjon er en årsak til det foreliggende udekkede rettshjelpsbehovet og underforbruket av juridiske tjenester. Utviklingen i markedet stiller økte krav til gjennomsiktighet (markedstransparens). Ikke minst gjelder dette for komplekse produkter som juridiske tjenester. Økt markedstransparens er viktig for å avbøte informasjonsmangler og informasjonsskjevheter i markedet, og derved bidra til at konkurransen kan fungere mer effektivt.
For å sikre informasjonstilgangen bør som nevnt tilbyderne av juridiske tjenester pålegges ytterligere opplysningsplikt overfor brukerne. Generelt bør tilbyderne informere mer og bedre. Etter utvalgets vurdering bør det således først og fremst være en oppgave og et ansvar for næringen selv å sørge for tilstrekkelig markedstransparens og informasjonstilgang.
Utvalget mener imidlertid at det i tillegg er påkrevd med tiltak fra myndighetenes side på dette området. Statlig informasjon om rettspleien synes ikke å være tilstrekkelig prioritert og betydningen av slik informasjon synes å være undervurdert.
Med det offentliges økende engasjement i stadig flere sektorer av samfunnslivet er kunnskaper om den enkeltes rettigheter helt nødvendig. Det er påkrevd med et betydelig kunnskapsnivå, både når det gjelder rettsregler som fordeler byrder, som skattesystemet, og rettsregler som fordeler goder som trygd eller behandling. Mange sentrale velferdspolitiske fordelingsprinsipper kan ikke fungere tilfredsstillende uten en omfattende informasjonsinnsats. Folk flest har for lite og for dårlig informasjon om sine rettigheter og plikter generelt og om juridiske tjenester spesielt.
Utvalget er av den oppfatning at det offentlige må intensivere sin informasjon i sterk grad. Det påpekes at informasjonen må være relevant og egnet til å nå frem til uprofesjonelle brukere. Utvalget peker blant annet på mulighetene til å etablere et sentralt internettsted for uprofesjonelle brukere og iverksette en informasjonskampanje. Det offentlige bør fokusere på helheten i rettssystemet og informere bedre om borgernes rettigheter og plikter, alternative juridiske tjenester og tjenesteytere, samt alternative tvisteløsningsmekanismer. I tillegg må det informeres bedre om ordningene med privat rettshjelpsforsikring og offentlig fri rettshjelp.
På samme måte som et sentralt nettsted vil offentlige servicekontorer være et egnet sted for formidling av informasjon om rettslige forhold. Slik utvalget ser det bør juridisk informasjonsvirksomhet være en selvfølgelig del av servicekontorenes tilbud. Utvalget er kjent med at Justisdepartementet via Statskonsult har satt i gang en prøveordning med et tilbud om gratis juridisk bistand tilknyttet slike kontorer. Det vil bidra til at klientene vil kunne få besvart enkle juridiske spørsmål og få nyttig informasjon, eksempelvis bli henvist videre til advokat eller lignende dersom problemet er mer komplisert og krever videre oppfølgning. Utvalget stiller seg positiv til ordningen med offentlige servicekontorer som et ledd i arbeidet med å øke informasjonstilgangen om juridiske tjenester overfor brukerne. Utvalget anbefaler at det iverksettes nødvendige tiltak for å gjøre disse kontorene og deres tilbud av juridiske tjenester kjent blant publikum.
2.5.3 Tiltak for å avhjelpe økonomiske hindre for tilgangen til juridiske tjenester
2.5.3.1 Generelt
Utvalget mener at det ikke må foreligge vesentlige formelle eller faktiske hindre for befolkningens tilgang til juridiske tjenester. Et faktisk hinder vil foreligge dersom en person ikke har økonomiske midler til å skaffe seg nødvendig juridisk bistand. Slik utvalget ser det foreligger det i dag økonomiske hindre for befolkningens tilgang og utvalget foreslår derfor følgende tiltak:
2.5.3.2 Rettshjelpsforsikring
Utvalget mener at ordningen med privat rettshjelpsforsikring vanskelig kan karakteriseres som tilfredsstillende. Private rettshjelpsforsikringer bidrar til at uprofesjonelle brukere får tilgang til juridiske tjenester, ved at brukerne får økonomisk evne til å søke slik bistand.
Utvalget er av den oppfatning at myndighetene bør søke å påvirke forsikringsbransjen til å bedre ordningen med rettshjelpsforsikring, eventuelt utrede alternative måter å organisere rettshjelpsforsikringer på. Dette for å bedre uprofesjonelle brukeres tilgang til juridiske tjenester.
Utvalget mener at forsikringsselskapene bør utvide det saklige dekningsområdet.
Taket på utbetaling av rettshjelpsforsikring er i Norge 80 000 kr per sak. Beløpet har ikke vært endret på flere år, heller ikke etter innføringen av merverdiavgift på juridiske tjenester. Utvalget mener at beløpet er for lavt. Det bør være gjenstand for indeksregulering. Det bør også vurderes hvorvidt motpartens saksomkostninger skal dekkes.
Det synes videre å være en mangel ved de norske forsikringsordningene at bedrifter ikke kan tegne rettshjelpsforsikring.
2.5.3.3 Offentlig fri rettshjelp
Etter utvalgets vurdering er den gjeldende ordning med fri rettshjelp ikke tilfredsstillende. En god ordning med fri rettshjelp er av avgjørende betydning for store befolkningsgruppers tilgang til juridiske tjenester og adgang til domstolene. Slik tilgang er et grunnleggende velferdsgode og en menneskerettighet, og det er således myndighetene som har det overordnede ansvaret for at tilgangen er reell (effektiv). Utvalget foreslår derfor følgende:
Inntekts- og formuesgrensene bør heves ytterligere.
Det saklige dekningsområdet må utvides og tilpasses rettshjelpsforsikringens dekningsområde.
Det offentlige bør i større grad åpne for dispensasjon fra vilkårene for fri rettshjelp.
Reglene må endres slik at også saksomkostningsansvar overfor motparten som hovedregel dekkes av en bevilgning til fri sakførsel.
Utvalget konstaterer at Stortinget høsten 2002 vedtok å fjerne egenandelene. Ordningen med egenandeler var, slik utvalget ser det, ressurskrevende og økonomisk belastende for den som søker rettshjelp. Den andelen av befolkningen som oppfyller gjeldende økonomiske vilkår for fri rettshjelp har sjelden likviditet til å selv å kunne betale egenandelen. På den annen side mener utvalget at egenandeler vil kunne være en egnet terskel for tilgangen til fri rettshjelp, slik at det ikke blir et overforbruk av offentlige tjenester. Dessuten vil egenandeler kunne bidra til å finansiere ordningen. Slik utvalget ser det bør det således vurderes å innføre graderte egenandeler for de med inntekter over et visst nivå, for eksempel 5 ganger grunnbeløpet i folketrygden. Dette vil kunne finansiere en heving av inntektsgrensene og utvidelse av dekningsområdet for fri rettshjelp.
2.5.3.4 Merverdiavgift
Merverdiavgiftsreformen som trådte i kraft 1. juli 2001 innebar at juridiske tjenester ble belagt med en avgift på 24 prosent. Utvalget har i spørsmålet om å fjerne merverdiavgiften på juridiske tjenester delt seg i et flertall og et mindretall.
Flertallet, medlemmene Bjørneset, Faye-Lund, Gudmundseth, Høyer, Jacobsen og Kolrud, vil hevde:
De sosiale virkningene av innføringen av merverdiavgift på juridiske tjenester er sterkere og mer dyptgripende enn den rene 24 prosents økning i salærene. Innføringen av merverdiavgift har lite å si for bedrifter og andre merverdiavgiftspliktige. De har fradrag for «inngående» merverdiavgift, slik at de netto vil være stilt som før. For advokatfirmaer som har merverdiavgiftspliktige klienter, vil dette være en fordel, fordi advokatfirmaet kan få fradrag for «inngående» merverdiavgift, som man ikke hadde før. Til gjengjeld motiverer det advokater til å søke merverdiavgiftspliktige klienter. Privatpersoner har som kjent ikke merverdiavgiftsplikt og må selv bære hele eller nesten hele merverdiavgiftstillegget. I saker mellom en merverdiavgiftspliktig og en privatperson har altså innføringen av merverdiavgift forsterket en skjevhet som allerede var der. Skulle for eksempel en advokat ta saken på pro bono-basis, dvs. gratis og tape saken, vil advokaten måtte betale merverdiavgift av de timer som er arbeidet og som aldri skulle faktureres klienten.
Den samlede virkningen av innføringen av merverdiavgift for juridiske tjenester er en dramatisk forverring av privatpersoners rettslige posisjon.
Den eneste måten å avbøte disse virkningene på er å innføre fritak for merverdiavgift på juridiske tjenester for alle personer og bedrifter som ikke har plikt til å levere omsetningsoppgave etter merverdiavgiftsloven. Det vil i vesentlig grad gjelde privatpersoner. Skulle dette skape avgrensningsproblemer, foreslår flertallet subsidiært opphevelse av merverdiavgiften på juridiske tjenester generelt.
Mindretallet, utvalgsleder og medlemmet Koren, vil uttale:
Mindretallet mener at fritak for merverdiavgift på juridiske tjenester, gitt at slike tjenester er blitt belagt med en avgift på 24 prosent fra 01.07.01, er et lite målrettet tiltak i forhold til de mål og intensjoner som ønskes ivaretatt ved et slikt fritak. Mindretallet mener at forbedrede ordninger med rettshjelpsforsikring og fri rettshjelp, slik utvalget har påpekt, gir bedre måloppfyllelse. For øvrig legger mindretallet vekt på de avgrensnings- og kontrollproblemer som vil kunne oppstå mellom merverdiavgiftspliktige og ikke-merverdiavgiftspliktige. Mindretallet kan derfor ikke slutte seg til flertallets forslag.
2.5.4 Offentlig kjøp av juridiske tjenester på anbud
Anbudsutsetting er i utgangspunktet en viktig mekanisme for å sikre at offentlige anskaffelser skjer til lavest mulig kostnad. I utgangspunktet stiller utvalget seg derfor positivt til å bruke anbud når det offentlige kjøper juridiske tjenester. Det er imidlertid viktig at anbudsoppdraget utformes på en måte som sikrer at anbudskonkurransen blir effektiv, i den forstand at et gitt oppdrag blir realisert til lavest mulig kostnad og til en kvalitet som det offentlige som kjøper anser for tilfredsstillende. Etter utvalgets vurdering synes ikke dette uten videre å ha vært tilfelle ved offentlige anbudsutlysninger for juridiske tjenester, som i for sterk grad har rettet fokus mot timeprisene.
Utvalget foreslår at anbudsprosedyrene gjennomgås og forbedres.
Fotnoter
Jf. konkurranselovens formålsparagraf: «Lovens formål er å sørge for effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for virksom konkurranse».