NOU 2002: 18

Rett til rett— En vurdering av konkurranseforholdene i markedet for juridiske tjenester

Neste kapittel

Forrige kapittel

Del 6
Analyse med forslag til tiltak

16 Samfunnsøkonomisk effektivitet og effektiv konkurranse

16.1 Innledning

Av oppnevningen fremgår det som nevnt i kapittel 1 at det er viktig «å sikre en effektiv konkurranse i advokatmarkedet» for «å gjøre juridiske tjenester rimeligere og lettere tilgjengelig for folk flest.»

Effektiv konkurranse er et middel til å sikre en samfunnsøkonomisk effektiv utnyttelse av de ressurser som anvendes til å fremskaffe og omsette juridiske tjenester.

Utvalget har derfor lagt til grunn effektiv ressursbruk som overordnet mål og effektiv konkurranse som det primære virkemiddelet til å nå dette målet; jf. punkt 1.4.

Først gis en kort omtale og presisering av begrepene samfunnsøkonomisk effektivitet og effektiv konkurranse 1, hvoretter markedet for juridiske tjenester analyseres nærmere.

16.2 Samfunnsøkonomisk effektivitet

Generelt innebærer samfunnsøkonomisk effektivitet at det ikke sløses med ressursene i fremstilling og omsetning av varer og tjenester i samfunnet. Effektiv ressursbruk betyr at det ikke er mulig å oppnå mer på ett område, for eksempel i juridisk tjenesteproduksjon, uten at det samtidig oppnås mindre på et annet område. Skal tilgangen på ressurser til juridisk tjenesteproduksjon økes, betyr det igjen at disse må overføres fra annen virksomhet og ressursene må frembringe en verdi som er minst like stor som den de alternativt kunne ha oppnådd ved annen anvendelse (alternativkostnaden).

Det samfunnsøkonomiske effektivitetsbegrepet kan dekomponeres i produksjonsmessig eller kostnadsmessig effektivitet og allokeringsmessig effektivitet. Kostnadsmessig effektivitet innebærer at enhver mengde juridiske tjenester fremstilles til lavest mulig kostnad ved gitte produksjonsforhold. Allokeringsmessig effektivitet innebærer at ressurser kanaliseres til de områder der de kaster mest av seg og at det ikke forekommer markedsmessige eller reguleringsmessige forhold som begrenser produksjonen i forhold til det som er optimalt, for eksempel konkurransemessige begrensninger i markedet for juridiske tjenester eller reguleringer av priser m.v. på slike tjenester.

En annen viktig distinksjon er skillet mellom statisk og dynamisk effektivitet. Statisk effektivitet innebærer effektiv utnyttelse av de tilgjengelige ressurser til juridisk tjenesteproduksjon på et gitt tidspunkt eller i en gitt periode. Dynamisk effektivitet innebærer at det frembringes samfunnsøkonomisk ønskelige endringer eller innovasjoner i produksjon og omsetning av juridiske tjenester, i form av nye produkter og tjenester eller i fremstillingen av disse gjennom ny teknologi, nye organisasjonsformer eller lignende. Dynamisk effektivitet fanger med andre ord opp effektivitet i ressursbruken over tid, eller i et mer langsiktig perspektiv.

Samfunnsøkonomisk effektivitet kan uttrykkes, og måles i praksis, ved det samfunnsøkonomiske overskuddet. Dette er illustrert i figur 16.1, jf. figur 4.1 i kapittel 4. Tilbudskurven viser kostnaden (grensekostnaden) ved å frembringe ulike kvanta av juridiske tjenester, mens etterspørselskurven viser konsumentenes betalingsvillighet for de samme kvanta. Det samfunnsøkonomiske overskuddet er representert ved arealet ABC. Dette kan dekomponeres i et konsumentoverskudd (KO), som uttrykker konsumentenes samlede nytte ved markedsløsningen pris = p og omsatt kvantum = x, mens produsentoverskuddet (PO) viser tilbydernes samlede overskudd ved den samme løsning. Det er lett å se at det samfunnsøkonomiske overskuddet er størst nettopp ved denne markedsløsningen. Inngrep i form av mengdebegrensninger, for eksempel gjennom regulert markedstilgang, prisreguleringer eller andre konkurransebegrensninger som gir mindre omsatt kvantum enn x til en høyere pris enn p, vil redusere det samfunnsøkonomiske overskudd i forhold til arealet ABC. Ved markedsløsningen avstemmes konsumentenes betalingsvillighet for juridiske tjenester mot kostnadene ved å fremskaffe dem, mens denne betingelsen ikke er oppfylt utenfor markedslikevekten p,x.

16.3 Effektiv konkurranse

Utgangspunktet for å definere effektiv konkurranse i en konkret markedssituasjon (konkurranseloven anvender uttrykket virksom konkurranse om samme forhold) er en perfekt fungerende markedsøkonomi eller en frikonkurranseøkonomi. Dette er en økonomisk-teoretisk konstruksjon som bygger på en del forutsetninger som sjelden vil være fullt ut oppfylt i praksis. Det forutsettes bl.a. at det er et tilstrekkelig antall markedsaktører til at ingen enkeltaktør eller gruppe av aktører kan utøve markedsmakt. Videre forutsettes det at det er full markedsadgang i form av fri etablering, at produktene er homogene og at alle aktører har full informasjon om alle forhold som er relevante for markedsbeslutninger. Frikonkurranse utgjør således en referanseramme og en målestokk som faktisk markedskonkurranse i en gitt situasjon kan måles opp i mot. Når den faktiske markedskonkurransen i en gitt situasjon, in casu konkurransen i markedet for juridiske tjenester, vurderes til å fungere så godt som mulig under de konkrete markedsforholdene og gitt at alle nødvendige markedsrettede tiltak er gjennomført av aktørene selv og av reguleringsmyndighetene, er konkurransen effektiv eller virksom.

De forhold som kan lede til avvik mellom forutsetningene for det idealiserte frikonkurransemarked og den faktiske markedskonkurranse, samles gjerne i uttrykket markedssvikt. Hovedtyper av årsaker til markedssvikt er:

kollektive goder
eksterne virkninger
imperfekt konkurranse i markedene
informasjonstilgang; manglende informasjon og skjevfordelt informasjon
manglende markeder
usikkerhet

I relasjon til markedet for juridiske tjenester vil utvalget mer konkret gå nærmere inn på potensiell markedssvikt og konkurransemessige virkninger som følge av:

Forhold som begrenser informasjonstilgangen til markedet og gjennomsiktigheten i markedet (markedstransparens), jf. kapittel 17, 18 og 21.
Forhold som begrenser eller regulerer adgangen til markedet, jf. kapittel 19 og 20.
Forhold knyttet til måten tjenester prises på og prisingsprinsipper som benyttes eller ikke benyttes i den forbindelse, jf. kapittel 19 og 20.
Andre forhold som kan skape imperfekt eller ufullkommen konkurranse, jf. kapittel 19 til 21.

Andre forhold vil også bli vurdert. En spesiell form for «markedssvikt» er for eksempel det forhold at det ofte hevdes at det ikke er noen tradisjon for å konkurrere blant advokater og andre juridiske tjenesteytere eller at konkurranse ikke anses for god tone. Hvis slike holdninger til konkurranse er en realitet, avdekker de en underliggende imperfekt konkurransesituasjon og medfører at konkurranseintensiteten blir lavere enn effektiv konkurranse skulle tilsi.

Tiltak for å sikre effektiv konkurranse kan komme fra markedsaktørene, bransjen selv og fra reguleringsmyndighetene, her representert ved Justisdepartementet og de underliggende kontrollorganer m.v. som er opprettet i den forbindelse og ved konkurransemyndighetene (Konkurransetilsynet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet). Myndighetene kan i prinsippet gjennomføre reguleringer som eliminerer eller reduserer markedssvikt tilstrekkelig til å sikre effektiv konkurranse. Myndighetene står imidlertid også overfor «svikt» i form av reguleringssvikt, for eksempel som følge av ufullstendig eller asymmetrisk informasjon i relasjon til markedsaktørene om relevante markedsforhold. Det er altså ikke slik at en ufullkommen markedssituasjon med konkurransesvikt kan settes opp mot en perfekt reguleringssituasjon med full informasjon m.v. For praktiske formål må konkurransesvikt følgelig avveies mot reguleringssvikt med det formål å sikre en mest mulig effektiv konkurranse.

Det kan likevel legges visse føringer på eller stilles visse generelle krav til en samlet konkurranse- og reguleringspolitikk for effektiv konkurranse i markedet for juridiske tjenester. Utvalget vil spesielt anføre følgende i lys av drøftingen ovenfor: 3

Det må finne sted konkurranse på likeverdige vilkår («level playing field»), det vil si at det ikke skal gis ubegrunnede særfordeler til enkeltaktører eller grupper av aktører i form av preferanseordninger, unntaksbestemmelser eller andre diskriminerende tiltak på måter som kan virke konkurransebegrensende, jf. kapittel 20.
Ingen enkeltaktør eller gruppe av aktører skal kunne utøve markedsmakt til for eksempel å ta høyere priser eller operere med høyere kostnader enn det som vil være tilfelle i et effektivt fungerende konkurransemarked, jf. kapittel 19.
Markedene skal være åpne i den forstand at det ikke skal legges ubegrunnede restriksjoner på etableringsvilkår og markedsadgang på måter som begrenser den potensielle konkurranse fra nye aktører. Dette gjelder både i relasjon til etableringshindrende adferd fra etablerte aktører og reguleringer fra myndighetenes side som kan virke diskriminerende overfor nyetablering og markedsadgang, jf. kapittel 19 og 20.
Markedene skal være transparente i den forstand at alle aktører skal sikres tilstrekkelig informasjon til å opptre effektivt, jf. kapitlene 17, 18 og 21.
Det må vurderes om eierforhold og utøvelse av eierskap i det norske juridiske marked er konkurransebegrensende, jf. avsnitt 20.3.
Markedsimperfeksjoner i markedet for juridiske tjenester bør i størst mulig grad søkes eliminert eller korrigert for ved markedskonforme tiltak, det vil si tiltak som virker gjennom markedene og bidrar til å fremme konkurransen.
Man bør i størst mulig grad sikre konsistens, effektivitet og forutberegnelighet i myndighetsutøvelsen, da fortrinnsvis ved at myndighetsutøvelsen forenes. («one-stop-shop«prinsippet).
Effektivitetsforbedringer i juridisk tjenesteyting og omsetning bør komme norske brukere av slike tjenester til gode i form av bedre tilpassede priser, bedre tilgjengelighet, bedre kvalitet og større produktmangfold. Spesielt bør det legges til rette for å sikre dynamisk effektivitet gjennom kontinuerlig markedstilpasning og -utvikling i pakt med behovene for juridiske tjenester.

Dette kan umiddelbart synes som ideelle krav til en konkurranse- og reguleringspolitikk for markedsbaserte juridiske tjenester. Det er likevel på disse prinsipper gjeldende konkurransepolitikk er tuftet. Utvalget mener det er viktig at konkurranse- og reguleringspolitikken utformes og håndheves aktivt langs disse generelle retningslinjer for å sikre effektiv konkurranse i markedet for juridiske tjenester og derved en effektiv ressursbruk. Det presiseres at konkurranse ikke er et mål i seg selv. Effektiv konkurranse er interessant, fordi den er et virkemiddel som kan bidra til effektiv ressursbruk, noe som igjen kan føre til lavere priser og bedre tilgjengelighet.

17 Informasjonsproblemer for juridiske tjenester

17.1 Innledning

Som nevnt i kapittel 16 kan informasjonsproblemer i markedet for juridiske tjenester være en viktig årsak til markedssvikt (konkurransesvikt). I dette kapittelet gis det en generell redegjørelse for informasjonsproblemets art og omfang i markedet for juridiske tjenester.

En juridisk tjeneste er et ekspertråd. Man oppsøker en juridisk tjenesteyter fordi man har et problem man ikke klarer å løse selv. Det ligger derfor i tjenestens natur at det eksisterer en informasjonsskjevhet (-asymmetri) mellom tjenesteyter og bruker. I denne informasjonsskjevheten ligger både at tjenesteyteren vet mer enn brukeren om selve produktet som etterspørres, og at tjenesteyteren vet mer enn brukeren om hvilken kvalitet produktet kommer til å ha når det er produsert.

Informasjonsmangel er et annet og mer generelt problem. I dette ligger at brukerne ikke har nødvendig informasjon om for eksempel priser, kvalitet og tilbud i markedet. Brukeren klarer da ikke nødvendigvis å velge den tilbyderen som best tilfredsstiller behovet.

I tillegg til mangel på informasjon og asymmetrisk informasjon om kvalitet kommer usikkerhet om pris. Det er trolig slik at tjenesteyteren vet mer enn brukeren om hva prisen på produktet kommer til å bli.

Tjenesteyteren kan også oppleve informasjonsskjevhet overfor brukeren ved at brukeren har privat informasjon om sin sak. Denne informasjonen kan i enkelte tilfeller være vanskelig å formidle eller det kan ta tid å formidle den til tjenesteyteren. Tjenesteyteren mangler også informasjon om hvordan saken vil utvikle seg og hvordan for eksempel motparten vil opptre.

For at markedet skal fungere effektivt, er det viktig at brukerne får informasjon. Brukernes informasjonstilgang bestemmes av flere faktorer. Det er ikke alltid rasjonelt å skaffe seg all tilgjengelig informasjon. «All tilgjengelig informasjon» innebærer all informasjon om priser, kvalitet, reise- og transportkostnader og andre relevante faktorer. Etter en viss informasjonsinnhenting vil de fleste oppleve at gevinsten ved å innhente ytterligere informasjon er begrenset. Det koster både tid og (oftest) penger å søke etter informasjon. Det vil derfor være rasjonelt å stoppe informasjonsinnhentingen før kostnaden ved å søke litt til overstiger det man forventer å spare dersom man finner et bedre tilbud ved å søke litt til. Har brukeren kommet til dette punktet, sier man at brukeren har «rasjonell informasjon». «Rasjonell informasjon» er den informasjonen det «lønner seg» å skaffe, og vil oppleves som nok informasjon til å foreta et fornuftig eller «rasjonelt» valg. Generelt kan det hevdes at man kan skaffe seg all tilgjengelig informasjon, men dette er lite aktuelt for tjenester som sjelden kan fastlegges på forhånd, slik som juridiske tjenester.

Nedenfor beskrives tilfeller der det av en eller annen grunn ikke er mulig å skaffe seg informasjon eller der man ikke kan nyttiggjøre seg den informasjonen man faktisk har.

17.2 Generelt om usikkerhet om kvalitet – søkegoder, erfaringsgoder og tillitsgoder

Her skal tre typer goder defineres 4; søkegoder, erfaringsgoder og tillitsgoder. I neste avsnitt anvendes disse begrepene på juridiske tjenester.

Søkegoder er de godene der pris og kvalitet kan fastslås før kjøpstidspunktet. Det vil da lønne seg å lete i markedet etter det beste tilbudet inntil en viss søkekostnad overskrides.

Erfaringsgoder er goder der kvaliteten først kan observeres etter kjøpet. Et eksempel på et erfaringsgode er et restaurantmåltid. Har man å gjøre med et erfaringsgode, må man prøve seg frem i markedet inntil man har funnet det man er ute etter. Ved hyppige gjenkjøp og lave priser per enhet er dette ikke et stort problem. Selv om man må gjennom noen feilkjøp før man har gjort tilstrekkelige erfaringer, innebærer ikke dette nødvendigvis store tap for brukeren.

Tillitsgoder er goder det er vanskelig å si om kvaliteten var god eller dårlig, selv etter kjøpet. Søkekostnadene ved forsøk på å skaffe informasjon er ikke nødvendigvis høye, men selve informasjonen kan være så komplisert at man har liten nytte av den. Tillitsgoder er derfor gjerne komplekse. Selve produktet kan være komplekst, slik som teknisk utstyr eller avanserte tjenester, eventuelt kan prisstrukturer, avtaleforhold eller tilknyttede tjenester være kompliserte. I enkelte tilfeller kan mer informasjon om et tillitsgode til og med bidra til å forvirre brukeren ytterligere. Når informasjon ikke kan skaffes eller nyttiggjøres, kan man heller ikke opparbeide «rasjonell informasjon». Man er tvunget til å foreta et «irrasjonelt» valg, derav begrepet «tillitsgode»; man må ha tillit til at den tjenesten man kjøper faktisk er av den kvaliteten man ønsker.

En ytterligere kilde til informasjonsasymmetri mellom selger og kjøper har vi dersom gjenkjøp forekommer sjelden. Selv om et kjøp gir informasjon som kan benyttes neste gang produktet kjøpes, har man liten nytte av denne informasjonen hvis produktet ikke skal kjøpes på nytt eller hvis det går svært lang tid til neste kjøp. Hvis produktet i tillegg er dyrt og kvaliteten er av avgjørende betydning for kjøper, kan den skaden som eventuelt har oppstått ved første kjøp også være stor. Lav gjenkjøpsfrekvens kan altså bidra til å forverre informasjonsasymmetrien når man står overfor et erfaringsgode.

Dersom tjenesten er et tillitsgode, er det ikke sikkert at det første kjøpet gir noen erfaring i det hele tatt som kan benyttes ved neste kjøp. I slike tilfeller trenger ikke lav gjenkjøpsfrekvens å ha mye å si. Et visst sammenlikningsgrunnlag får man likevel som regel når man kjøper et produkt, selv om man forstår lite av produktet. Derfor gir kombinasjonen av et tillitsgode og lav gjenkjøpsfrekvens som regel meget dårlig informasjonstilgang.

17.3 Informasjonsskjevheten ved juridiske tjenester

Juridiske tjenester er sjeldent søkegoder. Siden tjenesten vanligvis produseres først etter at den er bestilt, kan kvaliteten ikke avgjøres på forhånd. Unntak er muligens ferdigproduserte juridiske informasjonstjenester, standardiserte kontrakter og liknende. Slike søkegoder kan for eksempel kjøpes over Internett eller i butikken. Her kan brukeren orientere seg om selve det juridiske produktet han skal kjøpe, og danne seg en oppfatning av produktet før det er kjøpt.

Brukeren kan vanskelig observere kvaliteten på juridiske tjenester direkte. For å kunne gjøre det, må brukeren vite om tjenesteyteren har vurdert de riktige og relevante juridiske problemstillingene i saken. For å bedømme om tjenesteyterens vurderinger og valg av strategi er riktige, må man selv ofte ha betydelig juridisk kunnskap og kanskje også erfaring med tilsvarende saker. Derfor må det legges til grunn at det stort sett ikke er mulig å observere kvaliteten på arbeidet. Brukeren kan imidlertid observere utfallet av tjenesteyterens arbeid. Det er trolig slik at dyktige tjenesteytere gir bedre råd enn udyktige tjenesteytere, slik at det er en viss sammenheng mellom kvalitet og utfall.

På den annen side finnes flere forhold som svekker sammenhengen mellom kvalitet og utfall. Utfallet vil bl.a. påvirkes av en eventuell motparts handlinger og av brukeren selv, for eksempel hvordan brukeren bruker det rådet han har fått. I enkelte saker kan jussen være så opplagt at selv den udyktigste tjenesteyter vinner saken, mens andre saker kan mislykkes til tross for iherdig innsats fra tjenesteyterens side. I rapporter fra Office of Fair Trading 5 og OECD 6 gås det ut fra at det ikke er en sterk sammenheng mellom kvaliteten på og utfallet av juridiske tjenester, se punkt 13.4 og 14.5. Utfallet er likevel ofte den eneste direkte indikasjonen på kvalitet brukeren har. I tillegg vil en bruker kunne ha mer indirekte indikasjoner på kvalitet gjennom for eksempel observasjoner av hurtighet, servicenivå, kommunikasjonsdyktighet osv.

Dersom tjenestens kvalitet og utfall henger nøye sammen, vil utfallet gi en god indikasjon på kvaliteten, og tjenesten vil mest sannsynlig være et erfaringsgode. Jo mindre utfallet sier om kvaliteten, desto mer likner juridiske tjenester på tillitsgoder. Dette spørsmålet blir mindre relevant hvis gjenkjøpsfrekvensen uansett er så lav at det er betydelige informasjonsasymmetrier, selv om tjenesten er et erfaringsgode. For privatpersoner har det derfor liten betydning om man lærer noe av det første kjøpet, siden de fleste uansett bare kjøper tjenesten én gang eller svært sjelden. Ved gjenkjøp dreier det seg ofte om en sak av en annen karakter, noe som bidrar til å begrense læringseffekten. Én årsak til det er at den tjenesteyteren man benyttet sist ikke nødvendigvis er rette vedkommende til å påta seg en annen type sak. Bedrifter har trolig høyere gjenkjøpsfrekvens, slik at det vil være av større betydning for dem hvorvidt juridiske tjenester er erfaringsgoder eller tillitsgoder.

I sum må det antas å foreligge en nokså betydelig informasjonsskjevhet mellom tilbyder og etterspørrer ved kjøp av juridiske tjenester. Spesielt stor synes informasjonsskjevheten å være for privatpersoner. Kombinert med lav gjenkjøpsfrekvens har juridiske tjenester i betydelig grad karakter av tillitsgoder i dette markedssegmentet.

17.4 Usikkerhet om prisene

I tillegg til usikkerhet om kvaliteten møter brukerne også i svært mange tilfeller usikkerhet om totalprisen på juridiske tjenester.

Årsaken til dette er at sluttprisen fastsettes etter at tjenesten er produsert. Sluttprisen avhenger av flere faktorer, så som sakens omfang (tidsbruk), utfall og kompleksitet. Disse faktorene er usikre frem til oppdraget er avsluttet.

Ofte oppgir tjenesteyteren kun sin timepris. Det legges dermed opp til at det skal betales for tjenesteyterens tid, og ikke for tjenesten som sådan. For etterspørreren fører et slikt tidsbetalingssystem til at en del av informasjonsskjevheten om selve saken (sakens omfang, kompleksitet, hva tjenesteyteren konkret skal gjøre) overføres til prisene. For å kjenne omtrent til hva totalprisen vil bli, som er det mest interessante, må man vite omtrent hvor lang tid det vil ta å løse saken. Dette betinger igjen at brukeren kjenner sakens omfang og vanskelighetsgrad/kompleksitet og en eventuell motparts sak og opptreden. Kjennskap til sakens kompleksitet forutsetter juridisk kunnskap. I tillegg kreves det erfaring fra lignende saker for å kunne si noe om sakens forventede omfang.

Tjenesteyteren vil imidlertid vanskelig kunne si nøyaktig hvilket omfang en sak vil få, hvordan motparten vil opptre, eller hvor vanskelig det vil bli å løse den. Derfor står også tjenesteyteren overfor et klart «informasjonsproblem» dersom han skal forsøke å gi et prisanslag. Mer om prisberegningssystemet og virkningene av det, følger i punkt 19.3.3 og 20.3.

17.5 Effekter av informasjonsmangel og informasjonsskjevheter

Mangel på informasjon om kvalitet og priser fører til at etterspørrerne ikke klarer å foreta rasjonelle valg. De klarer dermed ikke nødvendigvis å finne det beste tilbudet, sett i forhold til pris og kvalitet. Konkurransen mellom tilbyderne blir ikke stimulert. Dermed kan inkompetente eller ineffektive tilbydere som tilbyr produkter av dårlig kvalitet og/eller til for høye priser, overleve i markedet.

Dyktige og effektive tjenesteytere som tilbyr tjenester av god kvalitet til priser som står i forhold til den leverte tjenesten, vil dermed ikke etterspørres i den grad som ville vært naturlig om etterspørrerne hadde kunnet foreta rasjonelle valg. Informasjonsskjevheter mellom tilbyder og etterspørrer vil således være uheldig, siden de kan hindre etterspørrer og tilbyder i å få i stand kjøp og salg som ville vært gunstige for begge parter.

Standardeksempelet for å klargjøre markeds- og konkurransemessige virkninger av informasjonsskjevheter er bruktbilsalg. La oss si det finnes to typer bruktbiler: Gode og dårlige. Bare selgeren vet om hans bil er god eller dårlig. Kjøperen vet at enkelte biler er gode, mens andre er dårlige. Han har imidlertid ingen mulighet til å sjekke tilstanden til hver enkelt bil, og krever naturlig nok et prisavslag av selgeren i tilfelle bilen skulle være av dårlig kvalitet. Resultatet blir at alle som har en god bil å selge trekker seg ut av markedet. Dersom kjøperne hadde kunnet verifisere kvaliteten på bilene, kunne handler som var lønnsomme for begge parter kommet i stand. Informasjonsskjevheten fører i stedet til et generelt kvalitetsfall i hele markedet og til et underforbruk av bruktbiler i forhold til utfallet i et transparent marked. Når en kunde ikke kan observere kvaliteten, selv ikke etter kjøp, vil tilbyderen kunne ha incentiver til å redusere kvaliteten uten å redusere prisen tilsvarende. I teorien kan det føre til at kun de som tilbyr dårligere produkter enn markedet egentlig krever, overlever i markedet. Videre kan tilbyderne tilby produkter til en «for høy» pris i forhold til en gitt kvalitet.

17.6 Korrigeringsmekanismer

17.6.1 Problemstilling

Når tilbyderne kan redusere kvaliteten uten at brukerne merker det, frykter man som forklart ovenfor at kvaliteten i markedet faller, eventuelt at prisnivået blir for høyt i forhold til den kvaliteten som tilbys. I dette avsnittet drøftes hvorvidt garantier, tester av pris og/eller kvalitet, søksmål eller omdømme i tilstrekkelig grad kan sikre juridiske tjenester av god kvalitet og at prisene står i rimelig forhold til oppdraget og arbeidet som er utført. Disse markedsbaserte korrigeringsmekanismene kan i tilfelle gjøre annen regulering med sikte på å bevare kvalitet, helt eller delvis overflødig.

17.6.2 Garantier

En tilbyder kan garantere for kvaliteten, gitt at kvaliteten kan observeres. For erfaringsgoder fungerer dette trolig bedre enn for tillitsgoder. Når det gjelder juridiske tjenester, er det vanskelig å tenke seg et velfungerende garantisystem. Dette skyldes i første rekke at kvaliteten ikke er godt observerbar. Det er av den grunn vanskelig å gi en garanti knyttet til utfallet av enkelte typer saker – og særlig dersom brukeren selv har innflytelse på det endelige utfallet. En form for garantier er imidlertid resultatbaserte salæravtaler. En slik avtale går ut på at dersom ikke brukeren vinner frem med sitt krav, så vil ikke advokaten ta betalt for arbeidet han har utført, se punkt 20.4.3.2.

Garantier synes å være relativt lite aktuelt som virkemiddel for å sikre juridiske tjenester av god kvalitet og at det er et rimelig forhold mellom pris og kvalitet. Mulige unntak er saker der det kan være aktuelt med resultatbaserte salæravtaler, for eksempel erstatningssaker.

17.6.3 Tester

Forbrukerrapporter, tester og eksterne rådgivere kan gi informasjon og hjelpe brukerne med å bedømme kvalitet. I enkelte land finnes rankingbyråer som tilbyr oversikter over hvilke advokatfirmaer som tilbyr hvilke tjenester, og hvilke de mener er best på ulike tjenester. I slike rangeringer fokuseres det vanligvis på mer eller mindre observerbare kriterier som formell kompetanse, erfaring, kapasitet profesjonalitet og servicegrad. En annen metode som Finansavisen bruker i Norge, er å sende spørreskjema til erfarne advokater og be dem vurdere og rangere kollegaer. Det følger imidlertid av det som tidligere er sagt at slike rangeringer vil være omtrentlige og bygge på subjektive vurderinger.

Rangeringer, oversikter og eventuelle tester vil imidlertid kunne bidra til å bedre informasjonstilgangen, men de er avhengig av at tilbydere som har fått god omtale, har incentiver til å fortsette å holde god kvalitet etter at kundene har begynt å strømme til. Trolig har metodene som brukes til å utføre rangeringene og testene en viss disiplinerende effekt. Dersom det brukes stikkprøver, blir tjenesteutøveren til en viss grad disiplinert til å utføre god kvalitet fordi det hele tiden finnes en risiko for å bli kontrollert. Utføres testene derimot ved en form for selvrapportering, er den disiplinerende effekten trolig liten.

Rangeringer og tester synes å ha en viss, dog begrenset effekt, for å sikre tjenester av god kvalitet.

17.6.4 Klage/søksmål

Dersom en bruker er misfornøyd med en advokats arbeid, kan vedkommende klage til Advokatforeningens disiplinærutvalg. Man kan også saksøke en juridisk tjenesteyter og kreve erstatning for lidt tap dersom han har opptrådt uforsvarlig (uaktsomt), noe som følger av profesjonsansvaret. Man kunne tenke seg at dette var tilstrekkelig til å disiplinere tjenesteytere, slik at de hele tiden tilbød god kvalitet.

Det er en økende tendens til at brukere klager advokater inn for disiplinærmyndighetene. 7 Klagene gjelder som regel størrelsen på salæret. Det er relativt enkelt og forbundet med lave kostnader å fremsette en slik klage. Det å bli klaget inn for et slikt kollegialt organ vil de fleste advokater oppleve som ubehagelig, slik at vissheten om en slik ordning trolig disiplinerer tjenesteyteren til å gjøre sitt ytterste for å tilby god kvalitet.

Når det gjelder søksmål, er tendensen ikke like klar. Det koster å gå til sak, og en bruker som har behov for å saksøke sin tjenesteyter, har trolig allerede hatt store kostnader til rettshjelp. De svakest stilte brukerne, trolig de fleste privatpersoner, vil dermed ha små muligheter til å saksøke tjenesteyteren. De ressurssterke brukerne kjøper gjerne juridiske tjenester hyppigere. Selv om de for så vidt har evne til å saksøke tjenesteyteren de er misfornøyd med, kan deres trussel om å bytte til en annen tjenesteyter bidra til å sikre god kvalitet i utgangspunktet. I tillegg dreier det seg gjerne om større økonomiske verdier når bedrifter benytter juridiske tjenesteytere enn når privatpersoner benytter slike. Risikoen for tjenesteyteren ved å bli gjort ansvarlig for tap vil da være tilsvarende større, noe som også vil kunne disiplinere tjenesteyteren slik at han gjør sitt ytterste for å tilby god kvalitet.

Såvel trusselen om klage som erstatningssøksmål er således viktige midler for å sikre tjenester av god kvalitet.

17.6.5 Omdømme

En tilbyders omdømme kan gi en indikasjon på kvaliteten. I markeder der det er vanskelig å observere eller bedømme kvaliteten selv, kan man gjerne stole på hvilket omdømme en tilbyder har. Tilbyderen tilbyr god kvalitet over tid dersom dette fører til et godt omdømme og omdømme er en lønnsom investering. Motsatt kan en tenke seg at det ikke vil hjelpe å tilby god kvalitet for å skape et godt omdømme, enten fordi omdømme ikke spiller en rolle for konsumentens valg eller fordi det er mer å hente på å tilby dårlig kvalitet til en høy pris (kan gi kortsiktig gevinst) enn ved å tilby god kvalitet i håp om en langsiktig gevinst. Den langsiktige gevinsten må være større enn den kortsiktige for at omdømme skal være en lønnsom investering.

En høy gjenkjøpsfrekvens bidrar trolig til at den langsiktige gevinsten av godt omdømme blir større. Brukere som har relativt gode muligheter til å bedømme kvaliteten på tjenesten, kan trolig lettere være med på å skape et omdømme. Det er sannsynlig at brukere som ofte går til advokat, også lettest kan sammenlikne advokater og fastslå hvorvidt kvaliteten var god eller dårlig. Omdømme som korrigeringsmekanisme virker dermed best når gjenkjøp forekommer ofte. I markedet for juridiske tjenester, og særlig i den delen av markedet som betjener de uprofesjonelle brukerne, er gjenkjøpsfrekvensen til dels svært lav. Dette taler for at omdømme neppe er en velfungerende korrigeringsmekanisme for informasjonsasymmetrier mellom tjenesteyter og brukere med lav gjenkjøpsfrekvens.

Den, ifølge brukerundersøkelsen, høye bruken av kontakter ved valg av advokat kan tyde på at omdømme i stor grad likevel er den mekanismen folk stoler på når de skal velge advokat. Én årsak til den tilsynelatende store betydningen av omdømme er at markedsføring forekommer i såpass liten grad. Advokatene selv mener også det er viktig å ha bedre renommé enn konkurrentene, jf. advokatundersøkelsen omtalt i kapittel 12.

Omdømme synes således å være viktig for å sikre tjenester av god kvalitet.

17.7 Oppsummering

Juridiske tjenester har egenskaper som gjør at brukerne har vanskeligheter med å orientere seg i markedet. Etter sin art minner tjenestene oftest om såkalte tillitsgoder, det vil si goder som er så kompliserte at brukerne selv etter å ha kjøpt tjenesten ikke klarer å vurdere om kvaliteten var god eller dårlig. Den eneste indikasjonen brukeren har på kvaliteten er ofte utfallet av tjenesten. Dersom tjenesten kjøpes hyppig nok, og dersom utfallet gir tilstrekkelig god tilbakemelding til brukeren om kvaliteten, reduseres informasjonsgapet mellom tjenesteyteren og brukeren. Da kan tjenesten få mer karakter av et såkalt erfaringsgode (gode der kvaliteten ikke kan observeres før kjøpet, derimot kan den observeres etter kjøpet). Unntaksvis kan sluttprisen og til en viss grad kvaliteten på juridiske tjenester fastslås før kjøpstidspunktet, slik at tjenesten kan anses som et søkegode. Ferdigproduserte juridiske informasjonstjenester, standardiserte kontrakter og liknende er eksempler på det.

Brukere kan også oppleve en betydelig grad av usikkerhet knyttet til totalkostnaden forbundet med å benytte en juridisk tjenesteyter, siden denne ofte ikke vil kunne fastslås før etter at tjenesten er produsert.

Informasjonsproblemet brukerne står overfor kan lede til markedssvikt, først og fremst fordi etterspørrerne ikke har nok informasjon til å velge den tilbyderen som best tilfredstiller deres preferanser når det gjelder pris og kvalitet. Informasjonsskjevheter mellom tjenesteyter og bruker kan også lede til et generelt kvalitetsfall i markedet uten at prisene går tilsvarende ned. I tillegg kan det lede til en generell usikkerhet som gjør at mange vegrer seg for å benytte juridiske tjenesteytere. Resultatet kan bli underforbruk av tjenesten.

En rekke markedsmessige korrigeringsmekanismer synes å kunne motvirke enkelte negative konsekvenser av informasjonsproblemene. Disse korrigeringsmekanismene antas imidlertid ikke å virke fullt ut i markedet for juridiske tjenester. For privatpersoner anses mulighetene for at korrigeringsmekanismene er tilstrekkelig til å rette opp informasjonsskjevheten som mindre enn for bedrifter.

18 Etterspørrernes markedsatferd

18.1 Innledning

Etterspørrernes (eller brukernes) markedsatferd kan ha avgjørende betydning for resultatet i et marked. Hvis etterspørrerne er godt informert om priser og dessuten opptatt av pris, presses tilbyderne til å konkurrere hardere på pris enn om brukerne var lite prisbevisste og dårlig informerte.

Det er flere forhold ved etterspørrerne som påvirker konkurranseintensiteten i et marked. Deres informasjonstilgang har mye å si. Informasjonstilgangen bestemmes av en rekke forhold, som beskrevet i kapittel 17. I tillegg har det betydning hva etterspørrerne legger vekt på når de velger å kjøpe et produkt. For eksempel kan utfallet i markedet bli et helt annet når etterspørrerne kun vektlegger kvalitet i sitt valg, enn når de kun vektlegger pris. Sannsynligvis er det svært mange faktorer som styrer etterspørrernes valg.

«Etterspørrerne» er i dette tilfellet de brukergruppene utvalget har blitt bedt om å se særskilt på, det vil si de uprofesjonelle brukerne. Som nevnt i kapittel 1 regnes i første rekke privatpersoner og små og mellomstore bedrifter som uprofesjonelle brukere.

18.2 Tilgang på informasjon

18.2.1 Informasjon om kvalitet

Som beskrevet i kapittel 17, er juridiske tjenester av en slik art at etterspørrerne kan rammes av informasjonsproblemer. Nedenfor skal det redegjøres for resultatene i brukerundersøkelsene i lys av dette informasjonsproblemet.

Informasjonsproblemet består som nevnt bl.a. i at brukeren ikke vet hva produktet «juridisk tjeneste» inneholder. Om man har et problem, vet man kanskje ikke hvilke rettsregler som kan anvendes på problemet, hva som er den korrekte fremgangsmåten for å løse problemet og om det kan bli nødvendig å rette et krav eller gå til sak mot en tredjepart. Brukeren vet altså ikke helt hva han spesifikt kommer til å etterspørre. Det vil i utgangspunktet heller ikke tjenesteyteren ha full oversikt over. Hvis det er slik, sier det seg selv at brukerne ikke kan bedømme om juridiske tjenesteytere anvender rettsreglene korrekt eller om de har valgt beste strategi for å løse saken. Begge disse forholdene vil være mål på kvalitet, og en oppfatning av dem er nødvendig for å si noe om kvaliteten.

Utvalget har stilt spørsmål til advokater om i hvor stor grad brukerne spesifiserer advokatens oppdrag. Ifølge advokatundersøkelsen var advokatene mest enig i at brukerne «…har en viss oppfatning om hva advokaten kan gjøre». Dette gjaldt både privatpersoner og mindre bedrifter. Advokatene var imidlertid litt mer enige i dette utsagnet når det gjaldt mindre bedrifter. Utsagnet «klientene legger frem et problem, men vet ikke hvordan eller om advokaten kan løse det» er også mange advokater enige i, og i størst grad for privatpersoner. Det er forholdsvis få som er enig i at «private klienter spesifiserer nøyaktig hva de vil ha hjelp til». Noen flere mener dette passer for mindre bedrifter, men dette alternativet får lavest «enighetsscore» av alle utsagnene, både for privatpersoner og mindre bedrifter. En kan altså tolke dette slik at det generelt er liten grad av «bestilling» av spesifikke oppdrag, men at mindre bedrifter er noe mer klar over hva de skal «bestille» når de oppsøker advokat enn privatpersoner er.

Disse resultatene indikerer at uprofesjonelle brukere i utgangspunktet har relativt liten mulighet til å bedømme kvaliteten på juridiske tjenester.

I kapittel 17 fremgikk det at ett resultat av informasjonsasymmetrier kan bli et generelt kvalitetsfall i markedet.

Spørreundersøkelsene rettet mot privatpersoner og små og mellomstore bedrifter inneholdt ikke noe direkte spørsmål om hvor lett eller vanskelig brukerne syntes det var å bedømme kvaliteten på advokatens arbeid. Det ble imidlertid stilt spørsmål om hvordan brukerne i ettertid syntes kvaliteten på advokatens arbeid hadde vært. Svarene viste at de fleste mente at kvaliteten var god, og bedriftene var en del mer fornøyd enn privatpersoner. Det kan indikere at det ikke har skjedd et generelt kvalitetsfall i markedet, slik teorien om asymmetrisk informasjon skulle tilsi. Det kan imidlertid tenkes at kvaliteten er lavere enn den kunne vært til den gitte prisen (forholdet mellom pris og ytelse), men at brukerne likevel er fornøyde, siden det var få av de spurte brukerne som hadde noe reelt sammenlikningsgrunnlag.

Dersom kvaliteten er god til tross for betydelige informasjonsskjevheter, kan det skyldes de markedsmessige korrigeringsmekanismene. Videre bidrar trolig reguleringene i sektoren og tilsynsordningene til at tjenesteyterne opprettholder en viss kvalitet. 8 Dessuten kan det være at teorien om informasjonsskjevheter ikke fanger opp alle forhold som er relevante for å vurdere markedsmessige utfall med hensyn til kvalitet, slik at man må være forsiktig med å trekke bastante konklusjoner. Det tas for eksempel ikke hensyn til at advokater har yrkesstolthet som gjør at de forsøker å gjøre en god jobb selv om de på grunn av informasjonsproblemet «kunne» gjort en dårligere jobb uten at det ville fått konsekvenser for dem. Teorien tar heller ikke hensyn til at sosiale koder blant advokater gjør at det eksisterer et press for å utføre godt arbeid og få et godt faglig omdømme også innad i bransjen. Godt faglig omdømme blant advokater kan betraktes som en god investering med tanke på egen videre karriere, og kan dermed også ha et økonomisk motiv. Utvalget mener at slike forhold synes å være viktige og at de bidrar til å sikre juridiske tjenester av god kvalitet.

Det fremgår at bedriftskunder er mer fornøyd med kvaliteten enn privatpersoner, noe som i tillegg til korrigeringsmekanismene og øvrige ovennevnte forhold, kan skyldes gjenkjøp.

18.2.2 Forholdet mellom pris og kvalitet

Bekymringen for at informasjonsasymmetrier kan føre til kvalitetsfall, knytter seg ikke bare til «objektiv» kvalitet, men naturlig nok også til forholdet mellom pris og kvalitet. En advokat kan redusere kvaliteten uten å redusere prisene, og på grunn av brukernes manglende informasjonstilgang kan han ofte gjøre dette uten å bli «avslørt». Brukerundersøkelsene forsøkte derfor også å måle hvorvidt brukerne var fornøyd med forholdet mellom pris og kvalitet, ved å spørre om de syntes prisen var høy i forhold til det de fikk igjen.

Brukerundersøkelsene viser at 31 prosent av privatpersonene og 40 prosent av de små og mellomstore bedriftene mente at prisen hadde vært høy i forhold til det de fikk igjen. Mens bedriftskundene er mest fornøyd med kvaliteten som sådan, er de minst fornøyd med forholdet mellom pris og kvalitet. Den gruppen som var aller minst fornøyd, var de minste bedriftene.

En mulig forklaring på forskjellen mellom bedrifter og privatpersoner når det gjelder tilfredsheten med pris/kvalitetsforholdet, er at bedrifters saker ofte gjelder økonomiske forhold, slik at bedriftens kostnader blir lettere å relatere til utfallet. Privatpersoner oppsøker oftest advokat på grunn av mer personlige forhold, slik at deres kostnader blir vanskeligere å relatere til utfallet. Dessuten oppsøker privatpersoner advokater sjeldnere.

Underforbruk av tjenesten er et annet resultat av informasjonsasymmetrier, jf. kapittel 17.

Brukerundersøkelsene viser at nesten alle de spurte hadde opplevd en eller annen situasjon der de hadde avstått fra å søke juridisk hjelp selv om de hadde følt et visst behov for slik hjelp. Det taler for at det er et visst underforbruk av juridiske tjenester. I Office of Fair Tradings rapport 9 refereres det til en undersøkelse om finansielle tjenester som konkluderte med at mangel på informasjon var den nest viktigste årsaken til at kunder ikke kjøpte finansprodukter. Gitt tjenestenes art, kan tilsvarende forhold gjøre seg gjeldende for juridiske tjenester.

Konklusjon

Utvalgets undersøkelser tyder på at brukernes forutsetninger for å skaffe seg informasjon om kvaliteten på advokattjenester er mangelfull.

Det synes som om kvalitetsnivået på juridiske tjenester oppfattes som tilfredsstillende blant brukerne. Årsaken til dette kan være reguleringer, markedsmessige korrigeringsmekanismer eller andre mekanismer som gjør seg gjeldende i praksis. Det forventede utfall av mangelfull informasjon om kvalitet kan imidlertid til en viss grad observeres når det gjelder brukernes oppfatninger av forholdet mellom pris og kvalitet og når det gjelder underforbruk av tjenestene.

18.2.3 Informasjon om pris

Prisinformasjon synes å være vanskelig tilgjengelig i markedet for juridiske tjenester. For det første er advokaters timepris som oftest ikke observerbar med mindre man oppsøker et advokatkontor eller ringer og spør om timeprisen. Dette oppleves straks som mer forpliktende enn situasjoner der man kan observere prisen uten å være i kontakt med selger, slik tilfellet for eksempel er ved annonser eller reklame.

For det andre brukes et salærberegningssystem som forutsetter at man kjenner til en rekke faktorer før man kan si hva totalkostnaden blir. Den vanskeligste faktoren å anslå på forhånd er trolig advokatens tidsforbruk. Svært få brukere vil kunne ha en oppfatning av denne størrelsen på forhånd.

Valg mellom ulike aktører på bakgrunn av timepris er i utgangspunktet lite nyttig. Lav timepris er ikke ensbetydende med lav totalkostnad, og derfor kan brukerne bli «lurt» til å velge noe de tror er rimelig, men som viser seg å bli dyrt.

Resultatene fra utvalgets brukerundersøkelser bekrefter at informasjonstilgangen når det gjelder pris er dårlig. Få av de spurte privatpersonene og bedriftene oppga at de hadde fått bindende prisinformasjon, og forholdsvis få hadde fått overslag over forventet totalpris. Enda færre hadde fått informasjon om eventuelle endringer i forventet totalpris. Mange hadde ikke fått prisinformasjon i det hele tatt. Av advokatundersøkelsen fremgår det også at bruk av fast pris for nærmere avgrensede oppdrag er lite utbredt. Samtidig ble det konstatert at brukerne i liten grad ba om prisinformasjon.

18.3 Prisbevissthet

Med prisbevissthet menes det at etterspørrerne er opptatt av pris og viser det gjennom handling. I avsnitt 18.1.2 over ble det argumentert for at den informasjonen som er tilgjengelig om timepriser på juridiske tjenester er ufullkommen i flere henseender.

I brukerundersøkelsene fremgikk det at få brukere undersøker prisene på advokattjenester før de velger advokat. Blant små bedrifter er det for eksempel kun 1 prosent som undersøker priser hos flere advokater før de bestemmer seg for hvem de skal velge. Hele 90 prosent spør ikke om pris i det hele tatt. Dette indikerer at prisbevisstheten er lav. De synes imidlertid at pris er en viktig faktor når de skal velge advokat.

Resultatene fra brukerundersøkelsene viste at begge brukergrupper syntes pris var viktig (det nest viktigste kriteriet) når man valgte advokat. Det ser derfor ut til å være et sprik mellom det brukerne ønsker og hvordan de opptrer. Det kan være flere årsaker til at brukerne opptrer lite prisbevisst:

Salærberegningssystemet gjør at brukerne tror at det ikke hjelper å spørre om (time)pris, siden sluttbeløpet uansett ikke kan forutses.
Brukerne tror at prisene er relativt like hos alle advokatene.
Brukerne stoler på at anbefalinger og omdømme sikrer valg av advokat med nøkternt eller gjennomsnittlig prisnivå.
Brukerne legger til grunn at siden dette er en tjeneste de kanskje bare skal kjøpe én gang, begrenser de søkekostnadene for å finne det beste tilbudet.
For mange haster det å få hjelp når de først kontakter advokat, for eksempel fordi de er i en vanskelig situasjon. Derfor bruker de ikke tilstrekkelig tid på å undersøke markedet.
I en del vanlige sakstyper (for eksempel saker som gjelder eiendomskjøp/-salg), gjelder forsikringsordninger. Siden brukeren da ikke dekker hele kostnaden selv, kan incentivene til å finne det laveste pristilbudet svekkes.
I enkelte, spesielle saker kan det hende at brukeren opplever at han ikke kan velge mellom flere tilbydere, fordi han foretrekker én spesialist.
Brukerne vegrer seg mot å spørre om pris fordi de ikke har erfaring med å opptre overfor advokater eller kjenner kutymer for atferd i dette markedet , jf. «advokatterskelen» omtalt i kapittel 3.

Både privatpersoner og små og mellomstore bedrifter synes kvalitet er noe viktigere enn pris, men det er svært liten forskjell i viktighet mellom de to kriteriene.

At brukerne til tross for at pris er en viktig faktor i liten grad spør om pris og i liten grad sammenligner priser mellom ulike tilbydere, indikerer at det er et potensial for økt prisbevissthet. Økt prisbevissthet kan bidra til større priskonkurranse. Det forutsetter at forholdene ligger til rette for at etterspørrerne kan bli mer prisbevisste. Hvorvidt det er tilfelle vil utvalget se nærmere på i punkt 20.4.3 og i 21.2.

18.4 Gjenkjøpsfrekvens

Med gjenkjøp av juridiske tjenester menes at en bruker kjøper en tjeneste på nytt etter at han har kjøpt den for første gang. Det er ikke en betingelse at gjenkjøpet skjer hos den samme tilbyderen (da er det tale om lojalitet, som omtales i avsnitt 18.5 nedenfor). Når gjenkjøpsfrekvensen er høy, har brukerne et jevnlig forbruk av tjenesten. Lav gjenkjøpsfrekvens betyr at det går lang tid mellom hvert kjøp.

Brukerundersøkelsene bekrefter at privatpersoner har svært lav gjenkjøpsfrekvens for advokattjenester. De fleste har bare kjøpt tjenesten én gang. Mindre bedrifter derimot, er forholdsvis jevnlige brukere av advokattjenester. Likevel kan det stilles spørsmålstegn ved om deres gjenkjøpsfrekvens egentlig er høy, siden begrepet gjenkjøpsfrekvens i prinsippet refererer seg til kjøp av det samme produktet flere ganger. Juridiske tjenester er typisk ustandardiserte. Fordelen med gjenkjøp er at man kan lære noe fra gang til gang og dermed redusere informasjonsskjevheten i forhold til tilbyderen. Som vi har sett tidligere, er selve læringen vanskelig i dette markedet, siden produktene gjennomgående er kompliserte. Det er derfor ikke nødvendigvis slik at gjenkjøp gir en type erfaring som kan benyttes til å motvirke informasjonsproblemer i advokatmarkedet. Imidlertid må man gå ut fra at selv om tjenestene en bruker har kjøpt har vært forskjellige fra gang til gang, har brukeren lært noe om det å oppsøke advokat; om for eksempel saksgang, faktureringsrutiner, kommunikasjon og service. Det er derfor grunn til å tro at det er mulig å opparbeide seg et visst sammenlikningsgrunnlag når det gjelder dette.

At det er visse forskjeller mellom bedrifter og privatpersoner i opplevd kvalitet på produktene, kan bety at bedriftskundenes høyere gjenkjøpsfrekvens innvirker positivt på markedsresultatet med hensyn til kvalitet. Bedriftskundenes lavere tilfredshet når det gjelder forholdet mellom pris og kvalitet trekker imidlertid i motsatt retning.

18.5 Lojalitet

Markedet eller produktene i et marked kan ha en karakter som fremtvinger en bestemt brukeratferd. Observasjoner om brukeratferden kan da si noe om hvordan markedet fungerer eller hva tilbyderne gjør. Et eksempel på dette er lojalitet. Lojalitet overfor en tilbyder kan være uttrykk for brukerønsker, men kan også bety at tilbydere på ulike måter har lyktes i å knytte eller låse kundene til seg. Under visse omstendigheter kan dette begrense konkurransen. På den annen side kan lojalitetsforhold mellom tilbydere og kjøpere av tjenester bidra til å redusere informasjons- og transformasjonskostnader og dermed virke effektivitetsfremmende.

I markedet for juridiske tjenester tilbys produkter over ulike «stadier», jf. kapittel 9. Man begynner gjerne med å etterspørre et enkelt råd, uten å vite om saken kommer til å utvikle seg til en konflikt der man trenger bistand i retten. Det kan hende at brukeren kunne eller burde valgt forskjellige juridiske tjenesteytere til «rådgivningsfasen» og «rettergangsfasen». I rådgivningsfasen lærer imidlertid advokaten brukeren og saken å kjenne, og det kan derfor være mer effektivt å fortsette med samme advokat enn å bytte til en annen. Uheldige utslag av lojaliteten får vi når brukeren ikke bytter tilbyder til tross for at dette ville vært det mest gunstige for vedkommende. På den annen side bidrar den lave gjenkjøpsfrekvensen til at lojalitet er mindre viktig.

En liknende type lojalitet kan for eksempel opptre hos en bedrift som gjør hyppig bruk av advokat. Brukerundersøkelsen viste at små og mellomstore bedrifter gjerne kjøper advokattjenester regelmessig. De fleste av disse er også lojale mot samme advokat/advokatfirma. For en bedrift kan det være opplæringskostnader knyttet til å bytte advokat, siden advokaten bør kjenne bransjen og bedriften godt. Ønsket om å unngå opplæringskostnadene kan føre til lojalitet på kundesiden. Brukeren vil først bytte advokat dersom gevinsten ved å finne en bedre eller rimeligere advokat overstiger «byttekostnaden», herunder opplæringskostnaden. Sett fra advokatens synsvinkel kan det være mer verdifullt å beholde en bruker han har hatt en stund og dermed kjenner godt, enn å få en ny bruker. Oppdrag for den lojale brukeren kan kanskje gjøres raskere og derfor mer lønnsomt.

Lojalitet kan også, til tross for effektiviseringsgevinstene når det gjelder læring, begrense konkurransen. For eksempel kan nye etablerere i et marked ha problemer med å skaffe seg klienter på grunn av slik lojalitet. Dette kan føre til en mer eller mindre fastlåst markedsstruktur. I et slikt marked vil konkurranseintensiteten typisk være lavere enn det som effektiv konkurranse skulle tilsi.

18.6 Oppsummering og konklusjon

Brukernes informasjonstilgang om både pris og kvalitet fremstår som dårlig i markedet for juridiske tjenester. Lav gjenkjøpsfrekvens hos privatpersoner forsterker trolig informasjonsproblemet både når det gjelder pris og kvalitet. Bedriftskunder har høyere gjenkjøpsfrekvens, og i den grad gjenkjøp bidrar til erfaring med bruk av juridiske tjenester, er denne gruppens informasjonsproblem trolig ikke like stort.

Utvalgets undersøkelser har ikke avdekket at brukerne opplever problemer med utilfredsstillende kvalitet i markedet for juridiske tjenester. Kvaliteten oppleves tvert imot som relativt god. Undersøkelsene viser likevel tegn på at en forholdsvis stor andel av både privatpersoner og bedrifter mener at prisene er for høye i forhold til det de får levert.

Brukernes tilgang til prisinformasjon vanskeliggjøres av kompliserte salærberegningssystemer og lav forekomst av faste priser. Brukerundersøkelsene tyder dertil på at både privatpersoner og bedrifter opptrer på en lite prisbevisst måte. Lite prisbevisst opptreden fører til at etterspørselspresset på priskonkurransen er svakt.

Små og mellomstore bedrifter er en brukergruppe som synes å preges av lojalitet. Læringseffekter er trolig en viktig årsak til lojaliteten. Slik lojalitet har overveiende positive effekter for både advokaten og brukeren. Lojaliteten kan imidlertid være et hinder for markedsadgang for nye aktører. Sterke lojalitetsbindinger kan resultere i en fast markedsstruktur og liten konkurranseintensitet. Lav gjenkjøpsfrekvens blant privatpersoner bidrar til at lojalitet er mindre viktig for dem enn for små og mellomstore bedrifter.

19 Tilbydernes markedsatferd

19.1 Innledning

Dette kapittelet omhandler konkurransen blant tilbyderne av juridiske tjenester i det norske markedet. Formålet er å få en oppfatning om hvordan konkurransen fungerer sett fra tilbudssiden. Dette er av betydning for tilgang til og pris på juridiske tjenester, ved at effektiv konkurranse bidrar til effektiv ressursbruk, noe som igjen bidrar til økt tilgjengelighet.

Tilbydernes markedsatferd og deres muligheter til å utnytte markedsmakt må sees i lys av egenskapene ved juridiske tjenester og informasjonsproblemene i markedet, jf. beskrivelsen i kapittel 17, og etterspørrernes størrelse og markedsatferd, som er beskrevet i kapittel 18. Etableringsmulighetene i markedet er også av betydning for konkurransen.

19.2 Advokatnæringen – markedskonsentrasjon og konkurranse

19.2.1 Innledning

Markedskonsentrasjonen, målt ved tilbydernes markedsandeler, kan gi en indikasjon på hvordan konkurransen fungerer, ved at den kan si noe om tilbydernes markedsposisjon og muligheter til å utnytte markedsmakt. Som nevnt i kapittel 16 kan markedsmakt være én årsak til markedssvikt. Markedsmakt kan bl.a. komme til uttrykk i høyere priser, lavere omsatt kvantum og mindre produktutvikling enn det som er samfunnsøkonomisk effektivt.

For å fastslå om én eller flere tilbydere har markedsmakt, må blant annet etterspørrernes muligheter til å benytte alternative tilbydere kartlegges, jf. beskrivelsen i kapittel 9. 10 Ved vurderingen av markedskonsentrasjonen er det aktuelt se på markedskonsentrasjonen i alle relevante markedssegmenter.

I det følgende drøftes markedskonsentrasjonen blant advokater, som er den største gruppen av tilbydere av juridiske tjenester. Spørsmålet er om markedskonsentrasjonen i næringen, målt ved aktørenes markedsandeler, er så stor at konkurransen begrenses, fordi én eller et fåtall tilbydere får en så sterk stilling at de kan utnytte markedsmakt. Utvalget vil fokusere på markedskonsentrasjonen i landet samlet sett, i den profesjonelle og uprofesjonelle delen av markedet og i ulike geografiske markeder. Utvalget har imidlertid ikke tall for alle markedsandeler i markedssegmentene, men en oppfatning om antallet tilbydere i hvert av segmentene.

Det er ca. 6000 advokater fordelt på ca. 3000 advokatfirmaer i Norge. Som beskrevet i kapittel 10 har det vært en sterk vekst i antallet advokater de siste tiårene. Brutto omsetningen i advokatnæringen anslås til nærmere 7 mrd. kr. 11 Av dette hadde de fem største firmaene i 2001 en omsetning på ca. 1,4 mrd. kr, det vil at disse til sammen har en markedsandel på 21 prosent.

Konsolidering

I de senere årene har det funnet sted en betydelig konsolidering i advokatnæringen, det vil si en utvikling mot større firmaenheter, jf. punkt 10.2.2. Økt konsolidering kan være en indikasjon på økt markedskonsentrasjon.

Den gjennomsnittlige firmastørrelsen har økt, både blant små og store advokatfirmaer. Særlig i den delen av forretningsjussegmentet som tilbyr juridiske tjenester til bedrifter, er det nå flere store advokatselskaper. Konsolideringen er drevet frem av forhold på både etterspørsels- og tilbudssiden. Næringslivet har blitt mer globalisert som følge av økt handel over landegrensene samt fusjoner og oppkjøp nasjonalt og internasjonalt. Næringslivskundene forventer å bli betjent av firmaer som kan påta seg store oppdrag, gjerne med et internasjonalt tilsnitt og med kort tidsfrist. Videre forventes det at de har spesialkompetanse på en rekke områder. På tilbudssiden har økte krav til lønnsomhet og utnyttelse av stordriftsfordeler og breddefordeler gjennom bruk av ny teknologi og ved tilbud av et bredt produktspekter, resultert i større firmaenheter. Det er imidlertid relativt få kjeder i norsk advokatnæring. Enkelte kjedeetableringer har vært forsøkt, men disse har ikke fått noen stor utbredelse.

Ettersom den gjennomsnittlige firmastørrelsen har økt, og det har blitt etablert en del store selskaper, kan man si at det har skjedd en betydelig konsolidering i markedet de senere tiårene. Samtidig har det imidlertid skjedd en betydelig tilstrømning av tilbydere til næringen. Antallet advokater har økt med nærmere 50 prosent i løpet av den siste tiårs perioden.

19.2.2 Konsentrasjonen på nasjonalt nivå

På det samlede nasjonale advokatmarkedet observeres det klare tendenser til økt konsentrasjon gjennom økt konsolidering. De fem største advokatfirmaene har en markedsandel på til sammen 21 prosent på landsbasis, det vil grovt regnet si 4,2 prosent hver. 12 De sysselsetter til sammen 650 advokater, hvilket utgjør litt over 10 prosent av antallet advokater.

Det lar seg ikke gjøre å fastsette absolutte grenser for når én eller flere tilbydere har markedsmakt. En samlet markedsandel på under 40 prosent anses vanligvis ikke å gi én eller flere bedrifter markedsmakt. En markedsandel på over 60 prosent vil normalt medføre markedsmakt, noe ingen advokatfirmaer er i nærheten av.

Det er dermed rimelig klart at konsentrasjonen i markedet ikke kan sies å være så høy at den skulle begrense konkurransen i markedet for juridiske tjenester sett under ett. Tvert i mot kan den bidra til å legge forholdene til rette for effektiv konkurranse.

Selv om konsentrasjonen er lav samlet sett kan det finnes enkelte markedssegmenter eller geografiske markeder der konsentrasjonen er høy.

For eksempel vil en nisjeadvokat (hyper-spesialist, se kapittel 9) som er tilnærmet eneleverandør av helt spesielle tjenester, ha en høy markedsandel innenfor sin nisje. En vil da kunne si at konsentrasjonen er høy i det spesifikke markedssegmentet, noe som tilsier at vedkommende nisjeadvokat vil kunne utøve markedsmakt. Slik hyper-spesialisering er mest aktuell i den profesjonelle delen av markedet. Utvalget har ikke kunnet påvise nisjedannelser i det uprofesjonelle markedet i en slik grad at det er grunn til å tro at konsentrasjonen på noen områder er høy.

19.2.3 Konsentrasjonen i ulike geografiske markeder

Utvalgets undersøkelse blant advokater indikerer at konsentrasjonen varierer i de ulike geografiske markedene. Ifølge undersøkelsen foregår konkurransen i advokatnæringen i første rekke lokalt, men i distriktene foregår den også til en viss grad regionalt. De største firmaene innenfor forretningsjus, som har sine hovedkontorer i Oslo, og en del nisjefirmaer konkurrerer til dels på landsbasis og over landegrensene. Dette siste kommer imidlertid ikke frem i undersøkelsen.

Ifølge advokatundersøkelsen står advokatfirmaer i distriktene overfor relativt få konkurrenter (ca. 50 prosent har fem eller færre konkurrenter) sett i forhold til advokatfirmaer i Oslo og andre større byer.

Basert på resultatene fra undersøkelsen og allmenn kunnskap om næringen, legger utvalget til grunn at det generelt er flere tilbydere og lavere konsentrasjon, målt ved tilbydernes markedsandeler, i Oslo og andre større byer enn i småbyer og tettsteder.

19.2.4 Den uprofesjonelle delen av markedet

Grovt sett anses advokatfirmaer som i første rekke betjener privatpersoner og små og mellomstore bedrifter som tilbydere til den uprofesjonelle delen av markedet. Uprofesjonelle brukere betjenes først og fremt av enkeltmannsforetak (herunder kontorfellesskap) og små og mellomstore advokatfirmaer. De uprofesjonelle etterspørrerne er spredt over hele landet og betjenes vanligvis av advokater i sitt lokalområde/region. Antallet tilbydere og markedskonsentrasjonen, målt ved tilbydernes markedsandeler, varierer derfor etter hvilket geografisk marked man ser på.

Ifølge utvalgets undersøkelse blant advokater er det klart flere enkeltmannsforetak enn andre typer foretak som oppgir at de kun har én til to nære konkurrenter. Tilsvarende er det klart færre som har over 10 nære konkurrenter. Her er det naturlig nok betydelige geografiske variasjoner. Over halvparten av små advokatfirmaer i Oslo og andre større byer oppgir å ha mange konkurrenter.

Advokatfirmaer i distriktene som i hovedsak er små 13, synes å stå overfor relativt få konkurrenter (ca. 50 prosent har fem eller færre konkurrenter).

På denne bakgrunn, og med utgangspunkt i allmenn kjennskap til næringen, legger utvalget til grunn at konsentrasjonen i den uprofesjonelle delen av markedet er høyere i distriktene enn i de større byene. Dette fordi den totale omsetningen er fordelt på færre tilbydere.

19.2.5 Den profesjonelle delen av markedet

Ifølge advokatundersøkelsen er større advokatfirmaer 14 i Oslo overrepresentert med store bedrifter, kommuner eller offentlige organer som viktige kunder. Ingen av de største advokatfirmaene har privatpersoner som en viktig inntektskilde, mens dette er tilfelle for 61 prosent av de mellomstore firmaene 15. Antallet store firmaer er lavt. Det er kun tre slike firmaer som har besvart undersøkelsen, noe som er lavt og skulle gi usikre indikasjoner. Hovedtrekkene som kommer frem i undersøkelsen synes imidlertid å være som man kan forvente ut fra kjennskap til de faktiske forhold i bransjen. 16

I undersøkelsen fremgår det at advokatfirmaer som har store bedrifter som en viktig kunde, har flere konkurrenter enn de øvrige tilbyderne. Særlig er andelen som har fra seks til ti konkurrenter høyere for denne gruppen. At større advokatfirmaer har et stort antall konkurrenter, er i overensstemmelse med utvalgets generelle kjennskap til advokatnæringen.

Til tross for at det er noen store advokatfirmaer i den profesjonelle delen av advokatmarkedet, er det grunn til å tro at konsentrasjonen i dette markedssegmentet, målt ved aktørenes markedsandeler, er enda lavere enn konsentrasjonen i den uprofesjonelle delen av markedet. Bakgrunnen for dette er at det er et stort antall firmaer som konkurrerer om de større kundene, særlig i Oslo, og at brukerne til dels er villig til å gå lenger enn sitt lokale marked for å få advokatbistand. Det at konsentrasjonen er lav gjenspeiles da også i konkurranseintensiteten, som synes å være høy i dette markedssegmentet sammenlignet med den uprofesjonelle delen av markedet.

19.2.6 Oppsummering – konsentrasjonen i advokatnæringen

Det er relativt mange advokater som tilbyr juridiske tjenester. Omsetningen er således fordelt på mange aktører. Markedskonsentrasjonen er lav, til tross for den betydelige konsolideringen som har funnet sted i advokatnæringen. Dette skyldes trolig at antallet advokater har økt betydelig i samme periode. Selv om markedskonsentrasjonen samlet sett er lav, kan konsentrasjonen være høyere i enkelte markedssegmenter, for eksempel i distriktene og innenfor enkelte nisjer.

Alt i alt synes imidlertid ikke markedskonsentrasjonen å være til hinder for effektiv konkurranse i markedet for juridiske tjenester.

19.3 Nærmere om konkurransen blant advokater

I dette avsnittet redegjøres det for konkurransen blant advokater og deres markedsatferd, med bakgrunn i resultatene fra advokatundersøkelsen utvalget har gjennomført. Resultatene fra undersøkelsene blant privatpersoner og små og mellomstore bedrifter samt andre tilgjengelige undersøkelser fra bl.a. Advokatforeningen trekkes inn der det er naturlig.

19.3.1 Konkurranseparametre

I det følgende drøftes de viktigste konkurranseparametrene blant advokater, dvs. de dimensjonene det konkurreres langs og som advokatene mener det er viktig å være bedre på enn sine konkurrenter. Dette kan være forhold som pris, kvalitet, tilgjengelighet, produktmangfold, produktutvikling og lignende. Brukernes preferanser (hva som er viktig for brukerne) vil også ha betydning for hvilke forhold som er sentrale i konkurransen blant tilbyderne.

Advokatene i undersøkelsen ble bedt om å vurdere viktigheten av å være bedre enn konkurrentene på en del forhold. På en skala for viktighet, der 4 er høyeste score, ble faktorene kommunikasjon med brukeren og renommé ansett som viktige. Begge faktorene hadde en gjennomsnittlig score på 3,6. Kunnskap, kvalitet og spesialisering er en annen viktig konkurransefaktor (3,4). Faktorene pris, kapasitet og kompetansebredde fremstod som klart mindre viktig med en score på mellom 2,6 og 2,8.

Kommunikasjon med brukeren og renommé anses altså for å være de viktigste konkurranseparametrene blant advokater. Vektleggingen av kommunikasjon med brukeren står i kontrast til at advokatene ifølge undersøkelsen synes å gi relativt lite informasjon til brukerne om sakens gang, priser og prisendringer m.m. underveis i en sak.

Som nevnt i kapittel 17 kan omdømme være med på å bøte på markedssvikt som oppstår fordi det er vanskelig for brukerne å vurdere kvaliteten på juridiske tjenester. Av undersøkelsen fremgår det at advokater mener dette er en faktor av betydning. Brukerundersøkelsene utvalget har fått gjennomført blant privatpersoner og små og mellomstore bedrifter antyder også at omdømme er viktig.

Advokatene i undersøkelsen anser utfall/resultat, kvalitet og god kontakt med advokaten som viktige for brukerne. Disse faktorene får en score på mellom 3,8 og 3,6 (der 4 er svært viktig, 3 er viktig og 2 er mindre viktig). At advokaten har spesialkunnskap blir vurdert til 3,2 på skalaen, mens pris er klart mindre viktig med 2,9. Det er den samme tendensen i advokatenes oppfatning av hva som er viktig for små- og mellomstore bedrifter. Utfall/resultat scorer høyest med 3,8, pris scorer klart lavest med 2,7.

Ifølge brukerundersøkelsen vektlegger privatpersoner selv mest advokatens kunnskap og pris som hadde en score på henholdsvis 3,7 og 3,4 der 4 er viktig og 1 er uviktig.

Når en bruker først velger å benytte advokat, synes kvalitet å være viktigere enn pris. Det skyldes trolig at da er behovet for bistand så stort, at det å få løst saken på en kvalifisert måte fremstår som viktigere enn hva bistanden koster.

Både privatpersoner og bedrifter synes normalt ikke å ta kontakt med advokat før problemene har blitt påtrengende. At advokater (og andre juridiske tjenesteytere) i stor grad brukes i denne typen situasjoner, kan være en indikasjon på at det er et visst underforbruk av juridiske tjenester, jf. utvalgets drøfting i kapittel 4.

Oppsummering

Utvalgets undersøkelser antyder at konkurransen blant advokater i første rekke skjer på kvalitet. Omdømme har en viktig rolle i markedet fordi, særlig privatpersoner, har en lav gjenkjøpsfrekvens. Det innebærer at de i liten grad kan basere seg på egne erfaringer ved valg av advokat. Kommunikasjon med brukeren anses som viktig for å yte tjenester av god kvalitet.

Det kan konstateres at det er lite fokus på pris. Dette har blant annet sammenheng med at det er vanskelig å fastlegge hva juridiske tjenester vil koste. Mulige unntak er enkelte standardiserte tjenester. Lite fokus på pris påvirker mulighetene for å få til fungerende priskonkurranse. I punkt 18.3 ble det dessuten konstatert at brukerne er relativt lite prisbevisste (spør sjelden om pris), til tross for at de er opptatt av pris. Lav prisbevissthet blant brukerne vil kunne bidra til at advokatenes fokus på pris blir mindre.

En annen årsak er at det er viktig for brukerne å få juridiske tjenester av en viss kvalitet, og at de i stor grad må basere sine valg av tjenesteytere på tillit også til prisfastsettelsen. Kvalitetskrav er imidlertid ikke til hinder for at advokatene kan konkurrere på pris på en tilnærmet identisk tjeneste, bl.a. basert på ulik effektivitet i produksjonen.

19.3.2 Konkurranseintensiteten

46 prosent av advokatene i utvalgets undersøkelse mente at konkurransen blant advokater er sterk, 16 prosent mente det er konkurranse, men at den kunne vært sterkere, 23 prosent mente at det er delvis konkurranse og 3 prosent mente at konkurransen er svak. Vet ikke-kategorien var på 12 prosent. Det var flest firmaer i Oslo som mente at konkurransen er sterk. Videre var mellomstore firmaer (firmaer med færre enn 20 advokater) betydelig overrepresentert under svaret «sterk konkurranse» (signifikant på 99 prosent nivå).

Enkelte av advokatene 17 mente at det er kun delvis eller svak konkurranse blant advokater. Disse advokatene ble bedt om å begrunne sitt standpunkt ved å velge mellom noen oppgitte alternativer. Svarene peker ikke klart på noen enkeltårsak(er). At det er nok klienter til alle og at det er langvarige kontakter mellom advokat og bruker, at det ikke er noen tradisjon for å konkurrere, og at spesialisering gjør det vanskelig å konkurrere, var nesten like forekommende begrunnelser. Et interessant resultat er at det er betydelige variasjoner i begrunnelsene for at konkurransen ikke er særlig sterk mellom store og små advokatfirmaer og mellom større byer og landet for øvrig. Blant større advokatfirmaer var lange kundeforhold og spesialisering de klart vanligste begrunnelsene. Blant enkeltmannsfirmaer var den dominerende begrunnelsen at det ikke er noen tradisjon for å konkurrere. At det er klienter nok til alle var den vanligste begrunnelsen for manglende konkurranse i småbyer/tettsteder.

Det er en generell «svakhet» ved utvalgets undersøkelse at antallet store firmaer er så få. Dette har sammenheng med at utvalget var lite, samtidig som svarandelen er relativt lav. Det at det er få store advokatfirmaer, gjør imidlertid at utvalget utgjør en representativ andel av utvalget og besvarelsene.

Sammenhengen mellom antallet konkurrenter og konkurranseintensiteten

Det er grunn til å tro at antallet konkurrenter er av betydning for konkurranseintensiteten. Ikke uventet oppfatter de som sier de har mange konkurrenter i større grad enn de øvrige advokatene konkurransen som sterk. Antallet opplevde konkurrenter er flere i Oslo og i andre større byer enn i distriktene (ca. 50 prosent av firmaene i distriktene har fem eller færre konkurrenter). Dette indikerer at konkurranseintensiteten er mindre utenfor de større byene.

Konklusjon – konkurranseintensiteten

Konkurranseintensiteten synes å være størst i Oslo og øvrige storbyer, og da særlig blant de mellomstore og store firmaene, enn blant advokatfirmaer i distriktene.

Advokatfirmaene i distriktene er relativt små og de har gjennomgående få konkurrenter. I en situasjon med få konkurrenter, og i noen tilfeller «klienter nok til alle» og relativt liten tradisjon for å konkurrere, synes konkurranseintensiteten å være lav i distriktene. Konkurransen kan likevel være sterk på en del mindre steder. Incentivene til kostnadseffektivisering og produktutvikling er mindre når konkurranseintensiteten er lav. Tilsvarende er det mindre incentiver til å danne større firmaer eller slutte seg til en kjede for å høste for eksempel markedsføringsgevinster.

Resultatene fra undersøkelsen indikerer at konkurranseintensiteten varierer med lokalisering og firmatype. Dette kan tyde på at mindre advokatfirmaer og firmaer i distriktene henger igjen i en «gammel» kultur med mindre konkurranse, mens det i byene har vokst frem en «ny» kultur med større firmaer, spesialisering og høyere konkurranseintensitet. Denne utviklingen gjelder særlig for de advokatfirmaene som betjener større kunder. Disse konklusjonene samsvarer med de konklusjonene Advokatforeningen har trukket, basert på bransjeinnsikt og kostnads- og inntektsundersøkelsen for inntektsåret 2001.

19.3.3 Prissetting og priskonkurranse

19.3.3.1 Salærfastsettelsen

Det følger av Advokatforeningens regler for god advokatskikk og salærveiledning hvilke forhold som skal vektlegges i salærfastsettelsen (se punkt 6.3.3). I praksis foreligger det imidlertid et relativt stort spillerom for individuell prissetting. Salærsystemet norske advokater bruker er ikke et rent timebasert salærsystem. En rekke andre faktorer tillegges vekt og brukes til å korrigere den prisen tidsforbruk alene gir. I praksis er tidsforbruket og timesatsen likevel de vesentligste faktorene i de fleste saker.

Resultatene fra utvalgets advokatundersøkelse

Resultatene fra advokatundersøkelsen utvalget har fått gjennomført tyder på at tidsforbruk vektlegges klart mest blant advokatene i salærfastsettelsen. Deretter følger vanskelighetsgrad, sakens utfall, brukerens betalingsevne og tvistegjenstandens økonomiske verdi. Andre advokaters salærsatser vektlegges relativt lite i salærfastsettelsen. Denne faktoren tillegges tilnærmet identisk vekt uavhengig av hvilken klienttype advokaten har sin hovedinntekt fra.

Etter klienttype

Et interessant resultat er at de ulike faktorene tillegges tilnærmet identisk vekt i salærfastsettelsen av advokatfirmaer som har privatpersoner og små og mellomstore bedrifter som viktige kunder.

Tidsforbruk vektlegges noe mindre av advokatfirmaer som har kommuner som en viktig kunde (4,0 mot 4,2 til 4,3 hos de øvrige, der 5 er avgjørende vekt mens 4 er betydelig vekt). Videre vektlegger advokatfirmaer som har kommuner som en viktig kunde klientens betalingsevne signifikant mer enn andre advokatfirmaer. Tvistegjenstandens økonomiske verdi vektlegges mest av de advokatene som har store bedrifter som en viktig kunde. Resultatet er signifikant forskjellig fra totalen. Også de øvrige faktorene vektlegges gjennomgående mer av advokater som har store bedrifter i sin kundekrets enn av øvrige advokatfirmaer. Dette er ikke unaturlig siden de sakene store bedrifter bruker advokat til gjerne dreier seg om store økonomiske verdier. Det er da utfra en forholdsmessighetsvurdering rom for å ta høyere priser enn det timeforbruket alene skulle tilsi.

Etter konkurranseintensiteten

Sakens vanskelighetsgrad/kompleksitet og tvistegjenstandens økonomiske verdi vektlegges noe mer av de advokatene som mener at konkurransen er sterk. Resultatene er signifikante på 95 prosent nivå (3,5 mot et snitt på 3,4 og 3,3 mot et snitt på 3,2). Én mulig forklaring på dette er at de som kjenner et visst konkurransetrykk ikke bare kan ta hensyn til sin egen timebruk i prissettingen. Klientens betalingsevne vektlegges omtrent like mye uavhengig av oppfatningen av konkurranseintensiteten. Dette skulle bety at graden av prisdiskriminering ikke varierer med konkurranseintensiteten. I en situasjon med prisdiskriminering vil tilbyderen ta ulik pris avhengig av den enkelte klients betalingsevne.

Konkurransemessig vurdering

I utgangspunktet er det positivt med retningslinjer for salærfastsettelsen, siden de isolert sett bidrar til økt informasjonstilgang og større forutsigbarhet for brukerne. Et rent timebasert system er imidlertid i seg selv lite gjennomsiktig for brukerne, da det gir dem liten mulighet til å forutsi hva totalkostnaden blir i deres konkrete sak (jf. kapittel 18). Det er viktigere for brukerne å få et anslag for størrelsen på sluttsalæret (totalkostnadene) enn å få opplysninger om timepris. Økt gjennomsiktighet i markedet ville bedret etterspørrernes beslutningsgrunnlag, redusert deres søkekostnader og stimulert til økt priskonkurranse.

Salærveiledningen fører til at alle advokater vektlegger de samme faktorene i salærfastsettelsen, samtidig som den i liten grad stimulerer til utvikling av nye prissystemer og konkurranseformer som kan bidra til økt priskonkurranse. Visse typer salæravtaler er sågar forbudt. Selv om det fremgår hvilke faktorer som skal vektlegges, er det imidlertid nødvendig med en betydelig grad av skjønnsutøvelse.

Den store utbredelsen av det timebaserte salærsystemet har betydning for advokatens incentiver. Det kan argumenteres for at et timebasert system alene bidrar til en viss ineffektivitet i produksjonen av juridiske tjenester. For advokater som ikke har en tilstrekkelig tilgang på klienter kan det lønne seg å bruke lenger tid enn strengt tatt nødvendig. Det er vanskelig for kundene å vurdere hva som er en rimelig timemengde på en sak og sammenligne priser og timebruk mellom advokater i forkant. For en generell drøfting av et timebasert salærsystem versus et resultatbasert salærsystem, se avsnitt 19.3.3.3.

Særlig om prisdiskriminering

I Advokatforeningens salærveiledning åpnes det for at advokaten kan prisdiskriminere ved at advokaten skal ta hensyn til klientens betalingsevne i salærfastsettelsen. Dette kan isolert sett være positivt fordi det under visse omstendigheter bidrar til å øke omsatt kvantum, og dermed tilgangen til juridiske tjenester. I tilfelle klienter med liten betalingsevne betaler mindre for advokattjenester og dermed får økt tilgang til juridiske tjenester, kan prisdiskriminering bidra til å redusere deres udekkede rettshjelpsbehov.

Advokatundersøkelsen gir ikke grunnlag for å fastslå omfanget av prisdiskriminering i advokatnæringen.

Konklusjon – salærfastsettelsen

Salærsystemet som brukes av norske advokater er i utgangspunktet et slags verdiprisingssystem, ved at totalsalæret skal stå i rimelig forhold til oppdraget og arbeidet som er utført. I praksis er det imidlertid et betydelig fokus på timebruk, noe som gir lite gjennomsiktighet for brukerne og som til en viss grad reduserer advokatenes incentiver til effektiv produksjon av juridiske tjenester. Det synes å være et betydelig potensial for større åpenhet rundt salærfastsettelsen og økt prisinformasjon til brukerne, noe som i seg selv vil virke fremmende på konkurransen og bedre tilgangen til juridiske tjenester. Det bemerkes at fokuset bør være rettet mot totalkostnadene, og ikke mot timeprisene, idet timeprisene gir liten veiledning om hva tjenesten totalt kommer til å koste. Dette er noe utvalget kommer tilbake til i kapittel 20 i sine forslag til tiltak som kan styrke konkurransen.

19.3.3.2 Faktisk prisnivå og priskonkurranse

Ifølge utvalgets advokatundersøkelse har Oslo det høyeste prisnivået, fulgt av andre store byer og småbyer/tettsteder. Resultatene fra utvalgets undersøkelse viser samme tendenser som de Advokatforeningen fant i en undersøkelse i 2001 (se avsnitt 11.2.3). 18 Advokatforeningens undersøkelse omfattet ikke forretningsadvokaters timepriser, som i gjennomsnitt antas å være høyere enn timeprisene til øvrige advokater. Den gjennomsnittlige oppgitte timeprisen i storbyene Oslo, Bergen og Trondheim var 1039 kr per time, mens den var på 936 kr i landet for øvrig. Timeprisen synes gjennomgående å ligge lavere i Norge enn i Danmark og Sverige. 19

Årsakene til de geografiske prisforskjellene kan være at advokater i Oslo og øvrige storbyer gjennomgående tilbyr tjenester med en høyere grad av spesialisering, at tjenestene og sakene er av en høyere økonomisk verdi, samt at brukernes betalingsevne ofte er forskjellig. Videre kan prisforskjellene forklares med høyere kostnader som følge av høyere leieutgifter, lønnsutgifter og lignende i Oslo og til dels også i øvrige storbyer.

Prisforskjellene kan dermed neppe tas som et tegn på lavere priskonkurranse i Oslo, der advokattettheten er større og markedet mindre konsentrert enn i landet for øvrig. Inntrykket fra utvalgets advokatundersøkelse er at konkurransen er sterkest i Oslo, og da særlig i den profesjonelle delen av markedet. Flere konkurrenter og større konkurranseintensitet i dette markedssegmentet bidrar trolig både til mer «markedsbasert» prising (prising ut fra det produktet faktisk verdsettes til, produsert i konkurranse med andre), produktutvikling og kostnadseffektivisering enn i advokatnæringen for øvrig.

I en situasjon med sterk konkurranse tvinges den enkelte tilbyder til å fremstille sine produkter på en mest mulig effektiv (i noen tilfeller ny) måte for å overleve i markedet. Samtidig har han incentiver til å utvikle nye produkter og produksjonsmåter.

Basert på kostnads- og inntektsundersøkelsen for inntektsåret 2001 legger Advokatforeningen til grunn at de «som konsentrerer seg om ett fagområde ser ut til å ha høyere inntjening enn de som arbeider innenfor flere områder. Det lønner seg tilsynelatende ikke å spre kompetansen over flere områder. Man bør spesialisere seg».

Blant advokatfirmaene i Oslo er det er fåtall store firmaer som har en betydelig andel av omsetningen. Basert på kjennskap til bransjen synes det for utvalget som at de store firmaene til en viss grad fungerer som markedsledere og dermed prisledere, ved at andre firmaer forsøker å legge seg på en markedsadferd og et prisnivå opp mot de fem store. Selv om disse firmaene tilsynelatende betjener et annet markedssegment enn privatpersoner og små og mellomstore bedrifter, kan det være visse smitteeffekter med hensyn til pris, adferd og særlig med hensyn til rekruttering mellom de to segmentene.

19.3.3.3 Generelt om et timebasert salærsystem versus resultatbaserte salærer

Enkelte ganger inngås det spesielle salæravtaler, der salæret gjøres avhengig av sakens resultat. Slike avtaler kalles gjerne resultatavhengige salæravtaler eller risikoavtaler. Dersom advokaten bare er sikret et salær hvis saken leder til et positivt resultat for klienten, betegnes avtalen som «no cure no pay» eller «resultatavhengig salær». Da får advokaten et ordinært salær hvis saken vinnes, men ikke hvis saken tapes. I tillegg vil han kunne kreve et skjønnsmessig tilleggssalær dersom saken vinner frem, men størrelsen på tilleggssalæret må ikke være større enn det som det er tillatt å ta innenfor gjeldende salærberegningsprinsipper. Det er dermed ikke tillatt å kreve «store» tilleggssalærer i Norge, selv om man vinner saken. Slike resultatbaserte salæravtaler er ikke forbudt, men lite utbredt i Norge, noe som bl.a. settes i sammenheng med bransjens misbilligelse av slike avtaler og det forhold at advokaten har lite å vinne på å inngå en slik risikoavtale ettersom han ikke kan kreve et «stort» tilleggssalær i de sakene som vinner frem. Det følger av pkt. 3.3.2 i reglene for god advokatskikk at det ikke er tillatt å inngå en avtale med klienter eller andre om at advokaten skal motta et salær på prosent- eller andelsbasis i forhold til sakens resultat eller gjenstand, såkalt prosentbasert salær eller «contingency fee». Denne formen for prosentbaserte salærer er utbredt i USA.

I det følgende foretas det en generell drøftelse av resultatbaserte salærer versus timebaserte salærer. Ulike påstander som ofte fremsettes mot resulatbaserte salærer drøftes. Utvalget har tatt utgangspunkt i advokat dr. juris Anders Stray Ryssdahls fremstilling i hans doktorgradsavhandling. 20 For utvalgets egne vurderinger se punkt 20.4.3.2.

Advokaten vil utnytte sin klient

Det hevdes at klientene ikke har tilstrekkelig informasjon til å vurdere kvaliteten på advokaters arbeid. Resultatbaserte salærer vil derfor tillate advokatene å dra fordel av sine klienter (utnytte dem).

Dette er et generelt problem som ikke har noe med valg av salærsystem å gjøre. Advokater kan alltid dra fordel av sine klienter.

Det vil bli for mange rettssaker

Et annet argument er at bruken av resultatbaserte salærer vil lede til for mange søksmål. Uetiske advokater som bare tenker på sin egeninteresse har størst interesse av å anlegge grunnløse søksmål i et timebasert system, ved at dette gir dem mulighet til å bruke flere timer enn strengt tatt nødvendig, noe som for advokaten betyr mer penger. Dette kan i større grad forhindres ved å benytte et resultatbasert system.

En advokat med en timekontrakt vil vanligvis kunne øke sine inntekter ved å ta en sak til retten i stedet for å inngå forlik, siden saksøking krever en økt timeinnsats. Videre taper han ikke personlig på et nederlag i retten. Han kan derfor anbefale søksmål uten å «straffes» dersom søksmålet viser seg å ha vært kostbart og mislykket. Faktisk favoriserer et timebasert system søksmål fremfor forlik uavhengig av saksøkers vinnersjanser.

I motsetning til dette har en advokat med et resultatbasert salær incentiver til både å minimere utgiftene til en rettssak – tilsvarende alternativkostnadene hans ved ikke å kunne påta seg andre oppdrag – og til å sikre et positivt utfall av saken for både seg selv og klienten, i og utenfor rettssalen. En advokat med et resultatbasert salær vil derfor anbefale et fornuftig forlik i stedet for en unødvendig rettssak, alt annet like. Virkningene av å tillate resultatbaserte salærer synes derfor å være færre rettssaker, ikke flere.

Det er mulig at det totale antallet rettssaker vil øke dersom resultatbaserte salæravtaler tillates fordi flere klienter, som tidligere ble utestengt av finansielle grunner, får tilgang til domstolene. Dette er imidlertid positivt ut fra prinsippet om rett til rett.

En del dommere er skeptisk til resultatbaserte salæravtaler fordi de frykter at det vil bli reist flere saker med et slikt system, uten at ressurstilgangen økes tilsvarende.

Dette er imidlertid ikke noen god nok grunn til å forby slike salærer. Flere saker bør kunne gi grunnlag for flere ansettelser ved domstolene. Å utestenge en potensiell kundegruppe fra rettssystemet ved å forby en type salærsystem er ikke i overensstemmelse med prinsippet om rett til rett. Unødvendige søksmål forekommer selv i dagens system, der slike salæravtaler er forbudt. Dette problemet må håndteres på en annen måte enn ved å forby en type salæravtaler. Saksomkostningsreglene og dommernes avvisningsrett og veiledningsplikt (som Tvistemålsutvalget har foreslått utvidet) skal begrense slike krav.

Advokaten vil inngå resultatbaserte avtaler i saker som uansett vil vinne frem

Videre hevdes det at en advokat vil være fristet til å dra fordel av den friheten resultatbaserte salærer gir, til å gå inn for en slik salæravtale «for ofte», det vil si når det skulle en liten (time)innsats til for å oppnå et gunstig resultat i rettssalen eller ved forlik.

Konkurransen mellom advokater og de kontrollordningene som finnes skal begrense størrelsen på salærene. Klientene har visse muligheter til å orientere seg før de kjøper juridiske tjenester. Dersom det kun er nødvendig med begrenset bistand for å vinne frem i en sak, kan en annen advokat underby en advokat som tilbyr et høyt resultatbasert salær. Slik situasjonen i Norge er i dag er det imidlertid lite realistisk.

Beskyttelse mot advokater som tar for høye salærer – ex post-kontroll av salærer

Klienter som blir utnyttet av en advokat som tar for høye salærer kan i dag kreve å få dette tilbake dersom salæret er urimelig høyt mv. Dette systemet omfatter også resultatbaserte salærer. Gitt eksistensen av slik ex post kontroll av salærer er det uklart hvorfor misbruket skulle være større dersom resultatbaserte salærer tillates. Siden advokater i et timebasert system har større incentiver til å bruke flere timer enn nødvendig, er det heller grunn til å tro at misbruket blir lavere ved bruk av resultatbaserte salæravtaler. Slik ex post kontroll er mer aktuelt for conditional fees enn for contingency fees, ved at i de siste tilfeller vil avtalen være relativt klar og vil bare kunne settes til side dersom den er ugyldig sett i henhold til avtalelovens bestemmelser.

Økonomisk uavhengighet

Et annet argument som reises mot resultatbaserte salæravtaler er at disse bør unngås for at advokatene skal forbli uavhengige. Advokaten skal ikke blande egne interesser med klientens. Resultatbaserte salæravtaler vil kunne bidra til at advokaten får en egeninteresse i sakens utfall som ikke nødvendigvis samsvarer med klientens interesser. Advokater er imidlertid aldri helt uavhengige økonomisk sett, siden deres inntekter avhenger av deres klienter.

Uavhengighet i betydning advokatens mulighet til å la være å ta en sak /trekke seg fra en sak

En advokat har mulighet til å avslå et oppdrag uavhengig av typen salærsystem. Videre er det problematisk for advokaten å tre ut av en sak uten suksess uavhengig av salærsystem. Forholdet mellom advokat og klient er et rent kontraktsforhold, der de er fri til å forhandle om muligheten til å tre ut av saken uavhengig av om man har blitt enig om et resultatbasert salær eller timebetaling. Siden advokaten kan skade klienten ved å tre ut av en sak på et kritisk tidspunkt, finnes det imidlertid etiske regler som begrenser advokaters frihet til å tre ut av en sak. 21Det avgjørende er imidlertid at ikke noe salærsystem er i stand til å fastsette det privat korrekte nivået på advokaters uavhengighet. Dette vil være en avveining mellom plikten til å avslutte en sak som ikke vinner frem og plikten til å kjempe for klienten selv ved sterk motstand (fra motparten).

Salærsystemet vil i noen tilfeller påvirke det rådet advokaten gir til klienten. Mens en advokat med resultatbasert salær kan forventes å bli ved saken og kanskje gjøre for mye av den, vil en advokat med timebetaling, som bare har sitt rykte å tenke på, i større grad være fristet til å fratre en vanskelig sak i forkant. I tillegg er det slik at mens en advokat med timesalær vanligvis kan kreve betaling for utført arbeid frem til fratreden, vil en advokat som tar et resultatbasert salær måtte dekke sine utgifter hvis saken avsluttes uten suksess. Dette skulle tilsi at problemet med uheldig fratreden er større i et timebasert system enn i et resultatbasert system.

Holdningen til risiko – advokaten vil fortsette en sak der klienten ønsker forlik

Videre hevdes det at en advokat kan være mindre risikoavers enn sin klient, slik at advokaten som tar et resultatbasert salær vil ha incentiver til å fortsette en sak i retten når klienten ville foretrukket forlik. Dette er trolig ikke noe stort problem fordi advokater i konkurranse uansett må forsøke å tilby tjenester av forsvarlig kvalitet og som er slik klientene vil ha dem.

Ufine forretningsmetoder/dårlig rådgivning/støtende resultater

Ufine forretningsmetoder og støtende resultater undergraver tilliten og hindrer produktiv økonomisk aktivitet i alle sektorer av økonomien, og særlig i markedet for juridiske tjenester der tillit er av helt sentral betydning. Muligheten for misbruk og utnytting av klienten vil være der selv om kun et timebasert salærsystem er tillatt. Det er uklart hvorfor denne effekten skulle være større ved bruk av resutatbaserte salæravtaler. Dårlig oppførsel skal forhindres gjennom juristutdanningen, konkurranse og disiplinær kontroll. Slike tiltak er uavhengig av hvilket salærsystem som er tillatt.

Likeså synes bruken av resultatbaserte salærer av enkelte å være forbundet med dårlig rådgivning. Det er imidlertid ikke grunnlag for å hevde at det er noen forbindelse mellom salærsystem og dårlig utførelse av advokatyrket. Ukvalifiserte advokater er like fri til å utnytte utilstrekkelig informerte klienter ved å ta betalt for for mange timer. Et resultatbasert salær sikrer klienten at advokaten gjør sitt ytterste for å vinne saken, mens det timebaserte salærsystemet i utgangspunktet bare sikrer at advokaten ønsker å holde på lenge med den (bruke mange timer).

Støtende resultater vil kunne føre til at publikum mister tilliten til advokater spesielt og til rettssystemet mer generelt. Det vil være uheldig både samfunnsmessig og samfunnsøkonomisk sett, da det kan resultere i underforbruk av juridiske tjenester og en undergraving av rettsstaten.

Tilliten til juridiske tjenesteytere synes å være på et akseptabelt nivå i Norge. Tilliten til advokatstanden i USA synes å være lavere. Det er imidlertid ikke grunnlag for å hevde at det nødvendigvis skyldes den utbredte bruken av resultatbaserte salæravtaler. I USA blir imidlertid advokatenes salærer stadig kritisert for å være for høye. Dette har sammenheng med at i enkelte typer saker utmåles en oppreisningserstatning i tillegg til det økonomiske tapet klienten har lidt. Nivået på oppreisning (punitiv damages) ligger langt over det nivået som er i Norge. I Norge skal det i tillegg mye til – det må foreligge grov uaktsomhet – for at oppreisning i det hele tatt gis. At advokatene tar en prosentandel, gjerne 30 prosent, av et erstatningsbeløp som etter norske forhold er svært høyt, kan virke støtende på publikum. I tillegg bemerkes det at saksomkostningsreglene i USA synes å være prosessdrivende, ved at den tapende parten ikke risikerer å måtte dekke motpartens saksomkostninger, slik han må i Norge. Det kan vanskelig hevdes at resultatbaserte salæravtaler vil føre til tilkjenning av uforholdsmessig store erstatninger slik man ser i USA, all den tid utmålingsreglene fastsettes av lovgiver.

19.3.3.4 Prisinformasjon

Konkurransetilsynet har gitt en forskrift om prisopplysning på tjenester som også omfatter advokatnæringen. Den medfører at den enkelte advokat bl.a. plikter å informere om timesatsen på de ulike tjenester og operere med faste priser på enkelte typer oppdrag. Videre utgir Advokatforeningen informasjonsskriv som skal fordeles til brukerne. Gjeldene regelverk og praksis er nærmere omtalt i avsnitt 6.5.3.

Ifølge utvalgets brukerundersøkelser gir advokatene lite prisinformasjon til klientene i forkant, se avsnitt 12.4. Som nevnt foran er timepris alene en ufullstendig informasjonsindikator for kostnaden ved et oppdrag, dersom det ikke samtidig gis anslag over forventet timeforbruk.

Advokaten vet imidlertid ikke på forhånd hvor omfattende den konkrete saken blir. I så henseende er det asymmetrisk informasjon mellom advokaten og klienten, fordi klienten vet mer om de faktiske forhold ved en sak. Klienten kan ikke alltid, eller vil ikke, umiddelbart formidle all relevant informasjon til advokaten. I tillegg vil saken ofte involvere en tredjepart som verken advokaten eller klienten har fullstendig informasjon om. Dette gjør at advokater i mange tilfeller finner det vanskelig å gi prisoverslag i forkant.

Informasjonsproblemene i markedet og det at prisen på juridiske tjenester normalt fastsettes først etter at tjenesten er produsert, gjør det vanskelig å få til en fungerende priskonkurranse. Så vel tilbyder som etterspørrer vil av den grunn ha store problemer med å si nøyaktig hva tjenesten totalt kommer til å koste.

Som beskrevet i kapittel 18 gir brukernes lave prisbevissthet, slik den kommer til uttrykk i brukerundersøkelsene, i kombinasjon med problemene med å orientere seg om kvaliteten i forkant og måle kvaliteten i etterkant, advokatene et visst spillerom i forhold til prissetting og kvaliteten på tjenestene som tilbys. Incentivene til intensiv priskonkurranse synes relativt små gitt tjenestenes egenskaper og konsumentenes holdninger og søkevaner. Den faktiske priskonkurransen fremstår således som relativt begrenset. Dette fremgår også av advokatenes svar i undersøkelsen.

19.3.4 Markedsføring

Ifølge utvalgets advokatundersøkelse markedsfører advokatene seg i første rekke via gule sider. 81 prosent av advokatene har brukt denne markedsføringskanalen i løpet av de siste tre årene. Dette er en relativt passiv form for markedsføring, der priser ikke angis. 33 prosent av advokatene har brukt Internett til firmapresentasjon og annonsering m.v. Vanligvis dreier dette seg om en generell og til en viss grad passiv presentasjon av firmaet og dets arbeidsområder.

Aktiv markedsføring i denne sammenheng er bl.a. markedsføring på pris og direkte kontakt med potensielle klienter. Passiv markedsføring er presentasjon av firmanavn og spesialområder. At en type markedsføring karakteriseres som passiv, betyr ikke at den ikke virker salgsfremmende.

Markedsføringsaktiviteten synes generelt å være lavere blant advokatfirmaer i småbyer og på tettsteder enn i Oslo og andre større byer. Firmaene i distriktene er underrepresentert når det gjelder å bruke Internett, foredrag- og publikasjonsvirksomhet og direkte kontakt med potensielle klienter i markedsføringen. De er imidlertid de hyppigste brukerne av avisannonser. 36 prosent av dem har brukt dette markedsføringsmediet i løpet av de siste tre årene.

Markedsføringsaktiviteten og valg av markedsføringskanaler synes også å variere med firmastørrelse, og da slik at større advokatfirmaer har en mer omfattende og aktiv markedsføringsstrategi enn mindre firmaer. Enkeltmannsfirmaer er underrepresentert når det gjelder å bruke Internett som markedsføringskanal. Større advokatfirmaer bruker i større grad brosjyrer, foredrag og publikasjonsvirksomhet samt medieomtale i sin markedsføring. Generelt kan man si at dette dreier seg om markedsføring av kompetanse og kvalitet. Videre er det blitt mer vanlig at advokater tar direkte kontakt med potensielle klienter i markedsføringssammenheng. Det har vært en utbredt oppfatning at advokater skal opptre mer passivt. Denne holdningen er ikke lenger til stede i det mer utpregede forretningsjuridiske markedssegmentet. I og med at slike firmaer synes å være markedsledere på adferd er trolig slike holdninger på vei ut.

Markedsføringsaktiviteten synes også å øke med antallet konkurrenter og konkurranseintensiteten for øvrig. Blant advokatene som mener konkurransen er sterk, er det langt flere som har markedsført seg via de fleste medier. Større advokatfirmaer har jevnt over flere konkurrenter, og de synes konkurransen er sterkere enn små firmaer. Det er også disse som synes å markedsføre seg mest.

Konkurransemessig vurdering

Tilbyderne i et marked bruker markedsføring og andre salgsfremmende tiltak til å øke kundetilfanget og for å ivareta forholdet til eksisterende kunder.

Markedsføring på pris kan bidra til større gjennomsiktighet og økt priskonkurranse i markedet. Andre former for informasjonsvirksomhet og salgsfremmende tiltak kan bidra til å øke brukernes informasjon om hvilke tjenester som tilbys. Dette kan bedre brukernes kunnskaper og beslutningsgrunnlag, noe som kan fremme konkurransen og bruken av juridiske tjenester.

En del av tiltakene, særlig tiltak rettet mot eksisterende kunder, har også en lojalitetsskapende dimensjon. Eksempler på dette er foredrag m.m. Slike aktiviteter er imidlertid ikke til hinder for at advokatfirmaer kan konkurrere om å tiltrekke seg kunder gjennom en form for kvalitetskonkurranse.

Frem til begynnelsen av 1990-tallet var det forbudt for advokater å markedsføre seg. Etter hvert har markedsføringsaktiviteten økt, særlig blant de store firmaene. Markedsføring på pris er fremdeles lite utbredt i advokatnæringen, bl.a. fordi mulighetene for dette er begrenset på ikke-standardiserte tjenester.

Som beskrevet ovenfor er den faktiske markedsføringen og bruken av markedsføringsmedier ulik for små og større advokatfirmaer og mellom de større byene og distriktene. Dette kan ha sammenheng med typen saker, men også konkurranseintensiteten.

Lavere markedsføringsaktivitet i distriktene kan ha sammenheng med at antallet konkurrenter er relativt lavt i mange lokale markeder, samtidig som tradisjonen for å konkurrere synes å være mindre blant små advokatfirmaer, som det er flest av i distriktene.

Potensialet for økt markedsføring på pris er trolig størst overfor uprofesjonelle brukere som privatpersoner og små og mellomstore bedrifter, og da særlig på «standardtjenester». Så langt har det ikke blitt etablert noen kjeder som markedsfører seg aktivt på pris og kvalitet overfor uprofesjonelle brukere. Markedsføring på pris vil kunne være aktuelt for resultatbaserte salærer.

Markedsføring på pris er trolig mindre aktuelt overfor profesjonelle brukere. Samtidig ser man imidlertid en økende tendens til at større bedrifter henter inn ulike tilbud/anbud på konkrete oppdrag, der pris inngår. Det er tendenser til økt bruk av slik tilbuds-/anbudskonkurranse. Store bedrifter fremstår dermed i økende grad som mer prisbevisste enn uprofesjonelle brukere. I den profesjonelle delen av markedet er direkte kontakt med potensielle klienter og merkevarebygging gjennom bl.a. foredrag og publikasjonsvirksomhet de mest utbredte og trolig de mest effektive salgsfremmende tiltakene.

Konklusjon – markedsføring

Markedsføringsaktiviteten i markedet er tiltagende. Trolig vil den økende markedsføringsaktiviteten blant store advokatfirmaer føre til at mindre advokatfirmaer vil følge etter. Dersom konkurransen tiltar i det uprofesjonelle markedet, vil dette også framtvinge en slik atferd, noe man for øvrig har sett i bedriftsmarkedssegmentet. Markedsføringen er likevel relativt passiv, og det fokuseres først og fremst på kompetanse og kvalitet. Det handler mer om merkevarebygging enn om å gi potensielle kunder informasjon, slik at de kan ta velbegrunnede valg.

At markedsføring på pris er lite utbredt i advokatmarkedet, kan til dels forklares med at prisen på tjenestene normalt fastsettes etter at de er produsert. På grunn av tjenestenes kompleksitet og usikkerheten om sakens utvikling, herunder motpartens opptreden, er det vanskelig på forhånd å angi hva tjenesten kommer til å koste. Potensialet for økt markedsføring på pris er trolig størst innenfor førstelinjerådgivning på mer standardiserte produkter som selges til privatpersoner og små og mellomstore bedrifter

Spesialistordning

Det er i dag ingen spesialistordning for advokater, tilsvarende den som for eksempel legene har. Reglene for god advokatskikk tolkes slik at advokater ikke kan kalle seg spesialister. De kan imidlertid opplyse om sine spesialområder. Som vist ovenfor er kvalitet og spesialkunnskaper viktig for klientene ved valg av advokat. I fravær av en spesialistordning er det imidlertid relativt vanskelig for de kundene som ønsker bistand fra en med spesialkompetanse å orientere seg i markedet. Virkningene av dette forbudet drøftes nærmere i avsnitt 20.4.5.

19.3.5 Produktutvikling og nye drifts- og forretningsformer

19.3.5.1 Generelt

Man kan skille mellom produktinnovasjon og prosessinnovasjon. Førstnevnte går på utvikling av nye produkter, mens sistnevnte går på å produsere et produkt som allerede finnes på en rimeligere måte. Begge typer innovasjon kan bidra til økt samfunnsøkonomisk effektivitet ved å øke konsumentenes valgmuligheter og gi større effektivitet i produksjonen. Resultatet av innovasjon i markedet for juridiske tjenester vil trolig være lavere priser og økt forbruk av juridiske tjenester.

Eksempler på innovasjonsvirksomhet i advokatnæringen kan være nye og alternative tjenester og nye distribusjonsformer som for eksempel Internett som kan gjøre tjenestene tilgjengelig på en enklere, raskere og rimeligere måte (prosessinnovasjon). Det betyr i mange tilfeller at man tar i bruk teknologi som alt har blitt utviklet og er tatt i bruk i andre næringer. Samtidig kan man utvikle nye tjenester, som gjør at man tiltrekker seg nye kundegrupper som ellers ikke hadde brukt advokat. Eksempler på dette er standardiserte tjenester og andre informasjonstjenester.

19.3.5.2 Internett og ny teknologi

Et fåtall advokatfirmaer satser i første rekke på å tilby standardiserte tjenester og informasjonstjenester via Internett. Foreløpig er bruken av slike tjenester relativt begrenset. Dette kan ha sammenheng med at mulighetene for standardisering av juridiske tjenester er noe begrenset og at kjennskapen blant folk og generelt kjøp av tjenester via Internett foreløpig er relativt begrenset. Man forventer at standardiserte tjenester og (førstelinje)rådgivning via Internett og informasjonstjenester etter hvert vil bli mer utbredt, jf. drøftingen ovenfor og i kapittel 15. Det vil trolig bety at førstelinjerådgivning øker i betydning og at konkurransen i dette markedssegmentet vil øke, ved at markedet blir større. Samtidig vil brukerne selv kunne få en mer aktiv rolle ved at det blir lettere å orientere seg i markedet om rettigheter og plikter.

19.3.5.3 Kjededannelser

Ulike typer kjedesamarbeid og mulige gevinster

Det er mulig med mange typer kjedesamarbeid, alt fra en ren innkjøpskjede, kjedesamarbeid med felles innkjøp, opplæring og merkenavn og en franchisekjede. I et franchisesamarbeid forplikter franchisegiver seg til å utføre visse tjenester for franchisetaker mot at franchisetaker forplikter seg til å følge opp sin del av avtalen, bl.a. ved innbetaling av en franchiseavgift. Denne avgiften blir bl.a. brukt til felles markedsføring av franchisetakerne, forhandlinger om innkjøp av varer og bistand til drift av den enkelte «butikk». Foreløpig har det ikke blitt utviklet slike kjeder i markedet for juridiske tjenester.

Gjennom kjedesamarbeid kan man sentralisere en del funksjoner som tidligere ble utført av det enkelte advokatfirma. Et kjedesamarbeid gir deltakerne muligheter til å realisere visse stordriftsfordeler, bl.a. i form av kostnadsbesparelser ved et felles driftskonsept, dataløsninger, opplæring og faglig utvikling, samt markedsføring og prissetting.

For visse typer kjedesamarbeid er en ensartet prispolitikk et sentralt element. Felles priser kan være påkrevd for å fremstå med en enhetlig kjedeprofil. Det vil da være viktig for den enkelte kjede å ha mulighet til å kunne markedsføre et produkt med henvisning til felles pris.

Prissamarbeid er forbudt etter konkurranseloven, men det kan gis dispensasjon til slikt samarbeid bl.a. dersom det bidrar til å fremme konkurransen eller fordi effektiviseringsgevinstene samarbeidet leder til er større enn konkurransebegrensningen som følger av samarbeidet. I utgangspunktet vil en felles prispolitikk med sentral regulering av prisfastsettelsen virke konkurransebegrensende dersom det opprinnelig var priskonkurranse i markedet. Et prissamarbeid og fellesannonsering vil imidlertid kunne gi lavere markedsføringskostnader for kjedemedlemmene og større gjennomslagskraft i markedet. Utviklingen av slike kjedekonsepter kan bidra til økt priskonkurranse og generelt større fokus på pris, gjennomsiktighet og utvikling av nye produkter. I tillegg blir det mulig å realisere de ovennevte gevinstene innenfor drift, opplæring og markedsføring.

Utbredelsen av og mulighetene for kjedesamarbeid i advokatnæringen

Potensialet for kjedesamarbeid og hvilken type gevinster man kan hente, avhenger av hvilket marked man ser på.

Det er lite utbredt med kjeder i den norske advokatbransjen. Noen av de største firmaene som driver med forretningsjus har imidlertid filialer i enkelte større byer. I tillegg har de største revisorfirmaene og deres samarbeidende advokatfirmaer filialer i mange norske byer. Disse har bl.a. et felles merkenavn. Kjedene som finnes i norsk advokatnæring har i første rekke blitt etablert gjennom fusjoner eller oppbygning av nettverk. 22 Forsøkene som har vært på å etablere kjeder har ikke fått noen særlig utbredelse. En mulig forklaring er at det har vært vanskelig å få til et felles «driftsopplegg».

Blant advokatfirmaer som primært satser på privatkunder er det ingen kjeder. Et aktuelt spørsmål er hvorfor ingen jurister eller andre satser aktivt på kjededannelser med priskonkurranse og konsepter basert på tjenester med lavere produksjonskostnader, men like fullt tilfredsstillende kvalitet.

I Danmark er det som nevnt etablert kjeder, for eksempel «Ret & Råd», som blant annet satser på forbrukersegmentet og som har et visst fokus på priskonkurranse og markedsføring. Advokatsamfundet har oppmuntret til og satset aktivt på slike konsepter, bl.a. med etableringen av Boligadvokaten.

Utvalget antar at kjedesamarbeid mellom juridiske firmaer kan gi stordrifts- og breddefordeler, noe som kan fremme effektiviteten og konkurransen i markedet.

Kjedesamarbeid vil føre til økt konsentrasjon. Konkurransen foregår i første rekke lokalt. Kjeder med en landsdekkende profil vil dermed i første hånd ikke virke begrensende på konkurransen i de ulike lokale markeder. Man vil trolig få et mer variert tjenestetilbud i markedet.

Nasjonale og internasjonale nettverk

Nettverk er en løsere samarbeidsform enn frivillige kjeder og kjeder med felles prisprofil. Medlemmene i et nettverk nyter godt av felles opplæring/faglig utvikling, utveksling av kunder og anerkjennelsen ved å tilhøre nettverket.

Mange mindre norske firmaer deltar i norske nettverk. De fleste (større) norske advokatfirmaer er tilknyttet et nordisk og internasjonalt nettverk. Disse videreformidler saker til hverandre, samarbeider om saker som går over landegrensene og har felles opplæring osv. Betydningen av slike nettverk er økende i en globalisert økonomi med økende grenseoverskridende virksomhet.

19.3.5.4 Konklusjon

Forretningsstrukturen i advokatnæringen er i endring gjennom etableringen av større firmaenheter (konsolidering), utvikling av nye tjenestekonsepter og bruk av IKT, men foreløpig har alternative forretningskonsepter og distribusjonskanaler som Internett fått relativt lite innpass i markedet. 23

19.3.6 Konklusjon – konkurransen blant advokater

Det har skjedd en konsolidering i advokatnæringen de senere årene. Den gjennomsnittlige firmastørrelsen har økt. Årsakene til dette er bl.a. en rekke fusjoner blant de større advokatfirmaene, men også blant mindre firmaer. I tillegg er antallet advokater økt med 41 prosent de siste ti årene. Konsolideringen har bidratt til at markedskonsentrasjonen i advokatnæringen har tiltatt noe de senere år. De fem største firmaene har en samlet markedsandel på ca. 21 prosent. Det finnes imidlertid et stort antall tilbydere. Konsentrasjonen er således fremdeles lav og den synes ikke å være til hinder for konkurransen i næringen. 24

Selv om datagrunnlaget er noe begrenset, antyder utvalgets advokatundersøkelse at konkurranseparametrene og konkurranseintensiteten både varierer med hensyn til geografisk lokalisering, firmastørrelse og kundesegment.

Konkurransen synes i første rekke å foregå på kvalitet, og i mindre grad på pris.

Inntrykket er at konkurransen er lavest blant mindre advokatfirmaer, og da særlig blant mindre firmaer utenfor de større byene. Disse har i første rekke privatpersoner og små og mellomstore bedrifter som klienter. Færre konkurrenter (høyere markedskonsentrasjon) og lavere markedsføringsaktivitet gir indikasjoner på dette. Incentivene til kostnadseffektivisering og utvikling av tjenestene er mindre når konkurranseintensiteten er lav, noe som rammer brukerne gjennom høyere priser og lavere tilgang til juridiske tjenester enn i en situasjon med sterkere konkurranse. I denne forbindelse bemerkes det at det faktiske prisnivået synes å være noe lavere utenfor de større byene. Dette har bl.a. sammenheng med at advokater utenfor de større byene har en stor andel privatpersoner blant sine klienter, og at de jevnt over har lavere faste utgifter enn advokater i større byer.

Konkurransen blant større advokatfirmaer synes å være relativt sterk. Til tross for at det er en del store firmaer, er antallet konkurrenter i den profesjonelle delen av markedet stort. Tilbyderne i denne delen av markedet står overfor kunder som i større grad evner å stille krav til tilbyderne, bl.a. når det gjelder pris, kvalitet og utvikling av produkter i tråd med deres behov.

19.4 Konkurransen fra andre tilbydere

Utvalgets brukerundersøkelser viser at både privatpersoner og små- og mellomstore bedrifter i en del tilfeller har prøvd andre tilbydere i stedet for eller forut for advokat når de står overfor et juridisk problem.

Advokatnæringen er hovedleverandør av juridiske tjenester i det private markedet. Rettshjelpere og revisorer er de eneste andre ordinære markedsaktørene som tilbyr juridiske tjenester. Ikke-markedsbaserte tilbydere som forbruker- og næringslivsorganisasjoner, offentlige og private velferdstilbud og det offentlige gjennom sin veiledningsplikt tilbyr en omfattende førstelinjerådgivning, men også til dels annenlinjerådgivning. Eksempler på private og offentlige velferdstilbud er studentrettshjelpstiltakene, Forbrukerrådet, de private klagenemndene og rettshjelpskontorene i Oslo og Finnmark.

Det er vanskelig å anslå disse tilbydernes omsetning fordi rådgivningen i stor grad er gratis eller subsidieres gjennom en medlemsavgift og lignende. Det er likevel ikke tvil om at disse tilbyderne i en viss utstrekning utgjør et alternativ til advokatnæringen innenfor visse typer juridisk rådgivning, og da særlig førstelinjerådgivning. Brukerundersøkelsene viser at disse tilbudene i mange tilfeller supplerer eller erstatter brukernes behov for advokat. Dette bidrar til at markedet for juridiske tjenester er noe mindre konsentrert innenfor førstelinje- og visse typer andrelinjerådgivning enn innenfor rettergang, der advokatene i praksis er enerådende.

19.4.1 Konkurransen fra rettshjelpere

Utvalget har gjennomført en spørreundersøkelse blant rettshjelpere. Antallet rettshjelpere er svært få, ca. 60 personer. Rettshjelpere som er spesialister innenfor visse typer forretningsjus og typisk jobber i større advokat-, revisjons- eller konsulentfirmaer, synes ikke å ha problemer med å skaffe seg klienter, selv om de ikke kan gå i retten.

Rettshjelpere som tilbyr rådgivning til privatpersoner synes å ha problemer med å etablere seg i markedet. De har generelt lite å gjøre og det er vanskelig og opparbeide et tilstrekkelig kundegrunnlag til å leve av dette arbeidet. Enkelte tilbyr standardiserte tjenester, bl.a. på Internett, men etterspørselen synes å være relativt lav, selv om rettshjelperne synes å ta noe lavere priser enn advokatene. Folks kjennskap til rettshjelpere synes å være relativt lav, og en del brukere er trolig skeptisk til å benytte andre juridiske hjelpere enn advokater.

Rettshjelperne har i utgangspunktet ikke adgang til å opptre som prosessfullmektig, og de kan kun drive i enkeltmannsforetak. Det er grunn til å tro at en del brukere lar være å benytte rettshjelper fordi de må skifte tilbyder dersom saken havner i domstolene, til tross for at de færreste juridiske sakene ender i retten. En del rettshjelpere har dannet kontorfellesskap, noe som gir større muligheter til å utnytte stordriftsfordeler og læringseffekter innenfor for eksempel drift og markedsføring. Enkelte rettshjelpere i undersøkelsen nevner at de har problemer med å få gjennomslag i tradisjonelle markedsføringskanaler som gule sider og telefonkatalogen/opplysningen siden de kun kan benytte betegnelsen rettshjelper som er lite kjent blant folk flest.

At rettshjelpere ikke ikke kan tilby rettergangsbistand, at de kun kan drive i enkeltmannsforetak og at de ikke har en innarbeidet tittel, kan være med på å forklare deres lave utbredelse. Konsekvensen er at rettshjelperne ikke har blitt et reelt alternativ til advokatstanden, hvilket var en politisk målsetting. Disse forholdene behandles i kapittel 20, der de konkurransemessige virkningene av de ulike reguleringene drøftes.

19.4.2 Konkurransen fra revisorer, konsulenter m.fl.

Revisorer tilbyr i en viss utstrekning juridisk rådgivning innenfor bl.a. skatterett og selskapsrett. I tillegg samarbeider de med advokatfirmaene med til dels samme navn. De samarbeidende advokatselskapene tilbyr et bredt spekter av juridiske tjenester til den profesjonelle delen av markedet og til mindre og mellomstore bedrifter. At advokatfirmaene som samarbeider med de største revisorfirmaene er sentrale aktører på visse juridiske områder illustreres ved at noen av disse gikk til topps i Legal 500s 25 kåring av de beste advokatfirmaene innenfor skatterett i Norge i 2002. Gjennom sitt tjenestetilbud tilbyr disse selskapene «one stop shopping». De kan benytte breddefordeler i sitt tjenestetilbud og kjennskap til firmaene gjennom felles markedsføring og merkevarebygging. På områdene skatterett og selskapsrett synes disse samarbeidene advokat- og revisjonsselskapene å ha et konkurransefortrinn.

Ut over dette tilbyr mindre revisjonsfirmaer en viss juridisk bistand. Små næringsdrivende som driver som aksjeselskap plikter å ha revisor. De næringsdrivende har sporadisk kontakt med advokat. Revisoren blir derfor deres juridiske rådgiver i «det daglige» og utgjør ofte forbindelsesleddet til advokat når det anses som påkrevd.

Revisorer er en konkurrent til advokater på visse typer saker. Revisorer og advokater tilbyr til dels de samme tjenestene, men i betydelig grad også tilgrensende tjenester som gjør at deres tjenester kan utfylle hverandre overfor brukerne. Konkurransen fra revisorer på juridiske tjenester vil kunne være positivt både for produktutvalg, kvalitet og priskonkurranse. Bruken av markedsføring, kostnadsoverslag og spesifiserte tilbud synes å være mer utbredt i revisjonsnæringen enn i advokatnæringen. Det er mulig at man etter hvert vil få en lignende utvikling i advokatnæringen, med større fokus på både pris- og kvalitetskonkurranse. Spesifiserte tilbud anvendes for øvrig allerede i en viss grad av de større advokatfirmaene overfor store brukere. På den annen side har det i lys av Enron-skandalen i USA blitt satt store spørsmålstegn ved det at revisorer, som har en offentlig kontrollfunksjon, også engasjerer seg i rådgivningsvirksomhet. Det vil dermed kunne oppstå uheldige sammenblandinger av roller. Enron-saken i USA har da også ledet til at amerikanske myndigheter og EU har strammet inn revisorers muligheter til å påta seg andre typer oppdrag enn rene revisoroppdrag og samarbeide med andre typer tjenesteytere.

Advokatnæringen møter også en viss konkurranse fra for eksempel konsulentfirmaer i forbindelse med fusjoner og lignende. Samarbeidende advokat- og revisjonsselskaper samarbeider også med konsulentfirmaer med til dels samme navn, som bistår advokatfirmaene og revisjonsfirmaene i en del saker. Disse konkurrerer med advokatnæringen på enkelte områder. I tillegg møter advokatnæringen konkurranse fra en del andre konsulentfirmaer.

Advokatene beveger seg inn på nye forretningsområder, der de konkurrerer med andre typer tjenesteytere. Samtidig driver andre tilbydere virksomhet på områder der advokatene tidligere i praksis var enerådende. Denne virksomheten begrenses imidlertid av bestemmelsen om at den juridiske bistanden må være en naturlig del av deres virksomhet. Med andre ord skjer det en viss bransjeglidning mellom advokatnæringen og enkelte andre tjenesteytende næringer, noe som bl.a. har sammenheng med fremveksten av større og mer kompliserte juridiske saker og transaksjoner.

19.4.3 Konkurransen fra organisasjoner

Organisasjoner som bl.a. LO, NHO, Bedriftsforbundet, Forbrukerrådet og Skattebetalerforeningen yter juridisk bistand til sine medlemmer i betydelig omfang. For arbeidsgiver- og næringsorganisasjonene dreier det seg i hovedsak om førstelinjerådgivning, mens det innenfor arbeidsrett ytes advokatbistand i og utenfor rettergang. Juridisk bistand tilbys i hovedregelen gratis til medlemmer (utgiftene kreves inn via medlemskontingenten). Skattebetalerforeningen yter både førstelinjerådgivning og mer omfattende rådgiving gjennom sitt servicekontor til privatpersoner, men også til næringsdrivende. Slike mer omfattende oppdrag må medlemmene betale for.

19.4.4 Konkurransen fra offentlige og private velferdstilbud

Studentrettshjelpstiltak

Juss-Buss er ett privat velferdstilbud. Organisasjonen tilbyr juridisk bistand på områder som arbeidsrett, fengselsrett, utledningsrett og husleierett. Deres virksomhet er særlig rettet inn mot ubemidlede. Bistanden er gratis. Virksomheten dreier seg i første rekke om førstelinjerådgivning, men det gis også annenlinjerådgivning, herunder for eksempel partsrepresentasjon i forliksrådet. Et lignende tilbud som kan nevnes i denne sammenheng er JURK, Juridisk rådgivning for kvinner.

Studentrettshjelpstiltakene antas ikke å ha stor betydning for konkurransen i markedet, men de må likevel anses for å bidra i en viss utstrekning til befolkningens tilgang til juridiske tjenester.

Andre

I tillegg til Studentrettshjelpstiltakene er det etablert andre offentlige og private velferdstilbud, som for eksempel offentlige rettshjelpskontor og de forskjellige advokatvaktordningene i regi av Advokatforeningen.

Slike tilbud har en noe begrenset utbredelse, og er ikke markedsaktører i egentlig forstand. En viss påvirkning på konkurransen innenfor førstelinjerådgivning til uprofesjonelle brukere må de like fullt antas å ha.

19.4.5 Konklusjon – konkurransen fra øvrige tilbydere

Når privatpersoner har et relativt enkelt juridisk spørsmål de ønsker å få avklart, kan de i mange tilfeller få avklart dette ved å henvende seg til ikke-markedsbaserte tilbydere som organisasjoner og offentlige og private velferdstilbud. I praksis viser det seg at mange av de problemene folk har, kan løses gjennom slik førstelinjerådgivning. Antallet slike saker er stort og den hjelpen privatpersoner og små og mellomstore bedrifter får hos disse tilbyderne er trolig av stor nytte for dem. Generelt er det grunn til å tro at disse sakene er av begrenset økonomisk verdi fordi dette dreier seg om tjenester som kan ytes raskt.

Rettshjelpere og revisorer yter også slik førstelinjerådgivning.

Innenfor de fleste typer mer komplisert rådgivning, som både er viktig for de det gjelder (høy nytte) og ofte av stor økonomisk verdi, har advokatene en sterk stilling. Innenfor rettergang er advokatene i praksis enerådende.

19.5 Etableringsmuligheter

19.5.1 Generelt

Dette avsnittet omhandler mulighetene for etablering i markedet eller de ulike delmarkedene for juridiske tjenester.

Etableringsmulighetene i et marked er av betydning for hvor sterk konkurransen i markedet blir. Dersom et marked preges av liten konkurranse og få aktører, kan aktørene utnytte markedsmakt på kort sikt ved å kreve høyere priser. Slike markeder preges gjerne av store marginer og gode fortjenestemuligheter. Flere aktører vil derfor være interessert i å etablere seg for å ta del i den høye fortjenesten. Lykkes dette, tiltar konkurransen og prisene vil synke. Det vil således normalt bare være grunnlag for varig høye priser dersom det finnes etableringshindre som stopper eller fordyrer nyetablering.

I kapittel 10 ble det gitt en fremstilling av utviklingen i antallet advokater og andre tilbydere av juridiske tjenester de senere årene. Det har vært en sterk økning i antallet advokater de siste tiårene. Fra 1980 til 2001 økte eksempelvis medlemstallet i Advokatforeningen fra 2196 til 5250. Det kan indikere at etableringshindringene i advokatnæringen ikke er uforholdsmessig store.

I 1991 ble det åpnet for at jurister uten advokatbevilling, såkalte rettshjelpere, kunne yte rettshjelp. Per 2001 var antallet rettshjelpere kun ca. 60.

De forholdene som i størst grad påvirker etableringsvilkårene i markedet for juridiske tjenester, er reguleringer av ulike slag. I kapittel 20 omtales disse reguleringene og deres virkning på konkurransen. Dette avsnittet er derfor å anse som en generell omtale av etableringsmuligheter, samt de eventuelle etableringshindringene som ikke skyldes reguleringer.

19.5.2 Formelle etableringshindringer

De viktigste formelle etableringshindringene i de ulike delmarkedene for juridiske tjenester er begrensningene på hvem som får yte rettshjelpsvirksomhet, og mer spesifikt hvem som får praktisere som advokat. Dette er omtalt i punkt 20.2.

Dersom man har tillatelse til å utøve rettshjelpsvirksomhet og/eller har skaffet seg advokatbevilling, er det relativt små formelle etableringshindringer. Man må stille sikkerhet som omtalt i punkt 20.5. Det finnes i tillegg enkelte strukturreguleringer som blant annet setter begrensninger på hvem som kan eie et advokatselskap.

I utgangspunktet er advokat- eller rettshjelpsvirksomhet lite kapitalkrevende. Det er arbeidskraften som er den viktigste ressursen. I tillegg til arbeidskraft trenger man i prinsippet kun lokaler og nødvendig kontorutstyr. Skal man starte et mindre advokatkontor, vil det neppe by på problemer å reise kapital. Sammenliknet med en rekke andre bransjer, for eksempel bransjer der etablering krever store materielle investeringer i produksjonsutstyr, bygninger eller infrastruktur, må det karakteriseres som lite kostnadskrevende å etablere seg som juridisk tjenesteyter.

Kapital kan være noe viktigere dersom man ønsker å foreta større etableringer, for eksempel hvis man vil etablere en kjede eller et stort advokatkontor som ønsker å ta opp konkurransen med de firmaene som allerede er store. Dette gjør at det sannsynligvis er lettere å etablere et stort advokatfirma ved sammenslåing av eksisterende selskaper enn ved en helt ny etablering. Dette er imidlertid heller ikke uvanlig i andre bransjer. I advokatbransjen er det også små og mellomstore firmaer som har muligheten til å slå seg sammen dersom de ønsker. Det har allerede funnet sted en slik utvikling, som beskrevet i avsnitt 19.2, og sannsynligvis kan denne utviklingen fortsette i et visst omfang før konsentrasjonen i markedet blir et konkurransemessig problem.

19.5.3 Uformelle etableringshindringer

En advokat eller en annen med tillatelse til å drive rettshjelpsvirksomhet som ikke stoppes av formelle etableringsbarrierer, kan likevel oppleve at det er vanskelig å komme seg inn på markedet. Slike etableringshindringer kalles uformelle etableringshindringer.

Utvalgets advokatundersøkelse og brukerundersøkelser avdekket at omdømme var en viktig opplevd konkurranseparameter for advokater, mens bruk av kontakter var en viktig utvelgelsesmetode for brukere som søkte advokat. «Koblingen» mellom tilbyder og etterspørrer skjer med andre ord til en viss grad gjennom uformelle kanaler. Kontakter og omdømme som viktig utvelgelsesmetode favoriserer etablerte aktører foran nyetablerere. Det tar tid å opparbeide kundekontakter, og det kan ta enda lengre tid å opparbeide et godt omdømme i markedet.

I kapittel 18 så vi at lojalitet til en og samme advokat var et relativt utbredt fenomen blant små og mellomstore bedrifter. For privatpersoner er ikke dette en like aktuell problemstilling siden privatpersoner uansett har lav gjenkjøpsfrekvens. Lojalitet blant bedriftsklientene kan gjøre det vanskeligere for nye tilbydere å skaffe seg klienter i dette segmentet.

Omdømme som viktig konkurranseparameter, utvelgelse av juridisk tjenesteyter ved bruk av kontakter og lojalitet er alle forhold som sannsynligvis skaper merkbare, uformelle etableringsbarrierer for nye aktører.

Etableringsbarrierene som følger av at etablerte aktører har et visst omdømme og lojalitet blant kunder, nødvendiggjør en viss investering i markedsføring og omdømme. Man må etablere et navn og skaffe seg en kundeportefølje. På privatkundemarkedet ville det være naturlig å tro at det er mulig å skaffe kunder ved hjelp av aktiv markedsføring selv uten omdømme. Etter hvert som man får et omdømme, vil man imidlertid skaffe seg kunder gjennom anbefalinger fra fornøyde kunder. Aktiv priskonkurranse kan også tiltrekke kundene i dette segmentet. Både opparbeidelse av et godt omdømme og markedsføring har en kostnad (krever investering i tid og penger), men det kan hende at rene markedsføringskostnader (annonsering og lignende) er lavere enn kostnaden som påløper over tid dersom man forsøker den tradisjonelle fremgangsmåten via langsom opparbeidelse av et godt omdømme.

Markedsføring kan til en viss grad veie noe opp for et godt omdømme overfor bedriftsklienter. En viss investering i markedsføring er også nødvendig for å etablere seg i den profesjonelle delen av markedet. Markedsføring rettet mot bedrifter antas å måtte utformes en del annerledes enn markedsføring rettet mot privatpersoner. For eksempel kan markedsføring rettet mot bedrifter skje ved å ta direkte kontakt med potensielle klienter. Det er trolig også viktig å signalisere god kvalitet, for eksempel gjennom spesialisering. Dersom spesialisering er viktig, kan det være mer kostnadskrevende og ta lengre tid å etablere seg. Som tidligere påpekt, ser små og mellomstore bedrifter ut til å være lojale mot sin faste advokat, og dette kan derfor utgjøre en etableringsbarriere i dette markedssegmentet.

Store advokatfirmaer bruker betydelige ressurser på å bygge opp både omdømme og et «merkevarenavn». For å komme inn i det mest lønnsomme og attraktive segmentet for store forretningskunder, må man gjerne også ha betydelig høyere kostnader (bl.a. bedre lokaler, mer opplæring og videreutdanning for stadig å sikre kvalitet) enn gjennomsnittet. Det er nok generelt noe mer krevende å etablere seg i bedriftssegmentet enn i privatkundesegmentet.

Omdømme og lojalitet er sannsynligvis til en viss grad knyttet både til firma og til advokaten personlig. For en ny aktør i markedet vil det derfor trolig være mulig å «overføre» omdømmet til en tidligere arbeidsgiver til et nystartet firma. I tillegg har advokaten opparbeidet sitt «eget» omdømme ved å ha jobbet noen år hos den etablerte aktøren. Dette kan være én måte å komme seg inn i forretningskundesegmentet på. Som nevnt foran har det for eksempel i USA funnet sted en viss dekonsentrasjon ved at enkeltaktører eller grupper av advokater har brutt ut og startet eget firma ved å ta klienter med seg.

Det er med andre ord nødvendig med visse investeringer for å motvirke de uformelle etableringsbarrierene og komme inn på markedet. Investeringene kan trolig foretas på flere måter, for eksempel ved aktiv markedsføring.

Historisk nyetablering – voksende totalmarked

Ser man på historien, er det tydelig at det har skjedd betydelig nyetablering, jf. avsnitt 10.2 og 19.2.1. Antallet advokater har økt med nærmere 50 prosent mellom 1990 og 2001. Samtidig har totalmarkedet økt, både ved at befolkningen vokser og ved at det blir stadig mer vanlig å oppsøke juridisk assistanse. Derfor er det vanskelig å si noe om hvorvidt den nyetableringen som har skjedd har ført til reelt større advokattetthet og sterkere konkurranse. Trolig har imidlertid økningen bidratt til både større advokattetthet og noe sterkere konkurranse.

Rettshjelpere

Rettshjelpere møter formelle etableringshindringer fordi de er pålagt en forholdsvis streng ramme når det gjelder hvilken driftsform de kan bruke – de kan kun opptre i enkeltmannsforetak som eies av rettshjelperen selv. Dette er imidlertid ikke til hinder for at de etablerer kontorfellesskap med andre rettshjelpere eller advokater. Videre er de utestengt fra en viktig del av det juridiske tjenestemarkedet siden de ikke får opptre i rettergang. Etableringsmulighetene for rettshjelpere påvirkes likevel kanskje i størst grad av uformelle forhold slik som brukernes kjennskap til tilbudet og rettshjelpernes status og omdømme i markedet. Utvalget legger derfor til grunn at det både er formelle og uformelle hindringer i veien for etablering av nye rettshjelpere. Dette gjenspeiler seg i at man faktisk også observerer lav etablering av slike rettshjelpere i markedet.

19.5.4 Oppsummering – etableringsmuligheter

De uformelle etableringshindringene i markedet for juridiske tjenester består hovedsakelig i betydningen av å opparbeide kundekontakter og et godt omdømme i markedet. Det å etablere seg krever derfor visse investeringer i for eksempel markedsføring og opparbeiding av et godt omdømme. Kapitalbehovet ved å etablere seg som advokat er således forholdsvis beskjedent. Slike kostnader må påregnes ved etablering i nokså mange bransjer. På denne bakgrunn anses uformelle etableringshindre som overkommelige i advokatbransjen.

Det eksisterer imidlertid visse formelle etableringshindringer, først og fremst knyttet til hvem som har lov til å drive advokat- og rettshjelpsvirksomhet. De formelle etableringshindringene omtales i kapittel 20.

Rettshjelpere antas å stå overfor både formelle og uformelle etableringshindringer i en slik grad at etablering av rettshjelpere nesten ikke forekommer.

20 Konkurransemessig vurdering av reguleringer av rettshjelpsvirksomhet

20.1 Innledning

Juridiske tjenesteutøvere og deres virksomhet er styrt gjennom en rekke reguleringer. Reguleringene kommer til uttrykk i internasjonale regler, norske lover og forskrifter og det man kan kalle bransjens egne skrevne og uskrevne regler. Disse reguleringene og hensynene bak dem er det redegjort for i del III (nasjonale) og i kapittel 14 (internasjonale). Det vises til dette i det følgende.

Hovedhensynet bak reguleringene i markedet for juridiske tjenester er å sikre brukerne juridiske tjenester av tilfredsstillende kvalitet. Dette skal bidra til å sikre borgerne rett til rett, herunder ivareta hensynet til borgernes rettsikkerhet og tilliten til rettssystemet. Reguleringene oppstiller av den grunn blant annet krav til juridisk kompetanse og uavhengighet hos dem som skal utøve rettshjelpsvirksomhet. Konkurransemessige hensyn synes i mange tilfeller ikke i tilsvarende grad som ovennevnte hensyn å ha blitt vektlagt ved utformingen av reguleringene.

Det første skrittet i en konkurransemessig vurdering av reguleringene blir å ta stilling til hvorvidt en spesifikk regulering er utformet og iverksatt på en måte som kan begrense konkurransen i markedet for juridiske tjenester i strid med formålet om effektiv ressursbruk.

Hvis dette vurderes å være tilfelle, blir neste skritt å vurdere hvorvidt reguleringen kan utformes eller omformes på en måte som ivaretar hensynet til effektiv konkurranse, samtidig som den i størst mulig grad ivaretar de hensyn som den i første hånd var utformet for. Reguleringer som utelukkende tjener til å begrense konkurransen blant etablerte juridiske tjenesteytere eller i forhold til nye aktører, bør avvikles.

I dette kapittelet behandles følgende hovedformer for reguleringer:

I punkt 20.2 behandles spørsmålet om hvem som skal ha adgang til å utøve rettshjelpsvirksomhet (adgangsreguleringer).
I punkt 20.3 er spørsmålet om det skal stilles særlige krav til organiseringen av slik virksomhet (strukturreguleringer).
I punkt 20.4 er problemstillingen i hvilken grad juridiske tjenesteyteres atferd skal være gjenstand for regulering (atferdsreguleringer).
I punkt 20.5 drøftes kort ansvarsspørsmål og spørsmål om kontroll og tilsyn.

Utvalget har ikke hatt tid eller ressurser til å utrede alle forhold av betydning for en helhetlig vurdering av det samlede reguleringsregimet for rettshjelpsvirksomhet i konkurransemessig henseende. I noen tilfeller har utvalget derfor kommet med anbefalinger til relevante myndigheter, i første rekke Justisdepartementet, om at bestemte forhold følges opp eller utredes nærmere før eventuelle tilpasninger foretas. Andre forhold av mindre betydning for utvalgets mandat er helt utelatt.

20.2 Adgangsreguleringer

20.2.1 Generelt om adgangsreguleringer

Adgangsreguleringer regulerer hvilke tilbydere som har adgang til markedet for juridiske tjenester. I dette avsnittet presenteres enkelte generelle forhold omkring adgangsreguleringer.

Slike reguleringer begrunnes ut fra hensynet til brukerne. Det legges i så tilfelle ofte til grunn at brukerne ikke har tilstrekkelig informasjon til å foreta rasjonelle valg i markedet, jf. drøftingen i kapittel 17.

Adgangsreguleringene skal således sikre kvaliteten på tjenestene, ved at det stilles krav til tjenesteyternes kompetanse og profesjonalitet, da det antas å være en nær sammenheng mellom disse faktorene. Det anses videre som viktig for tilliten til rettssystemet at publikum har tillit til at juridiske tjenesteytere utøver sin virksomhet på en objektivt sett tilfredsstillende måte. Borgernes rettssikkerhet er et annet fremtredende hensyn. Endelig er eksklusjon av presumptivt ukvalifiserte eller uprofesjonelle tjenesteytere ment å bidra til å redusere risikoen for at brukerne og/eller eventuelle tredjeparter blir skadelidende.

På den annen side kan adgangsreguleringer fungere som et hinder for adgangen til markedet. Adgangsreguleringer vil dermed kunne begrense tilbudet av juridiske tjenester. Lavere tilbud vil i alminnelighet medføre høyere priser for tjenestene.

Virkningene av adgangsbegrensninger kan illustreres prinsipielt i figur 4.2, jf. punkt 4.4. Anta at den heltrukne tilbudskurven representerer tilbudet ved adgangsbegrensninger, mens den stiplede kurven «Nytt tilbud» viser tilbudet ved friere markedsadgang. Tilbudsøkningen, illustrert ved skiftet i tilbudskurven nedover og utover i diagrammet, kan skyldes to forhold. For det første kan tilbudet ha økt som følge av nye aktører som nå kan etablere seg i markedet og som har lavere kostnader eller er villige til å tilby juridiske tjenester til en lavere pris enn de etablerte. For det annet kan de etablerte aktørenes tilbud ha økt gjennom kostnadseffektivisering av virksomheten, kanskje som respons på konkurransen fra de nye aktørene. De etablerte aktørene kan da produsere en gitt mengde juridiske tjenester til lavere kostnad, eventuelt fremstille en større mengde tjenester til en gitt kostnad. Hvis etterspørselen ligger fast, uttrykt ved den heltrukne etterspørselsekurven, vil den nye likevektsløsningen (ikke inntegnet i figuren) innebære en reduksjon i pris og en økning i mengden av omsatte tjenester i forhold til den opprinnelige markedsløsningen (P₀X₀) i situasjonen med adgangsbegren-sninger.

Fra et konkurransemessig synspunkt må virkningene av friere markedsadgang i form av bl.a. lavere priser, økt tjenestetilgang, høyere kostnadseffektivitet og større valgmuligheter for brukerne, avveies mot eventuelle negative virkninger som for eksempel kvalitetsreduksjon og inntreden av useriøse aktører.

For å forebygge slike mulige uheldige utfall av en friere markedsadgang vil adgangsreguleringer kunne være berettigede og legitime. Dersom adgangsreguleringer anses som berettigede og legitime, blir spørsmålet hvilket omfang de skal ha og hvilke konkrete vilkår som eventuelt bør stilles opp. Samtidig må det vurderes om de relevante hensynene kan ivaretas på andre måter, for eksempel gjennom regulering av tjenesteyterens adferd eller ved kontroll og tilsyn. Eventuelt kan flere former for reguleringer benyttes samtidig, slik tilfelle er for rettshjelpsvirksomhet i dag.

20.2.2 Oversikt over gjeldende adgangsreguleringer – utvalgets tilnærming

Det vises til kapittel 6 for en redegjørelse for gjeldende regelverk og begrunnelsen for de foreliggende reguleringer av adgangen til å yte rettshjelpsvirksomhet.

I tabell 20.1 gis det en skjematisk fremstilling av gjeldende vilkår. Tabellen angir på hvilke områder ulike juridiske tjenesteytere kan utøve rettshjelpsvirksomhet, i hvilken utstrekning og noen av de mer generelle krav som stilles til virksomheten. I tabellen er også tjenestene gruppert i de tre hovedkategoriene; førstelinjerådgivning, annenlinjerådgivning og rettergangstjenester som utvalget har funnet det hensiktsmessig å dele juridiske tjenester inn i, jf. drøftingen i kapittel 9.

Tabell 20.1 Hvem kan yte rettshjelp?

TittelTjenesteytergrupper	Særskilt tillatelse nødvendig?	Krav til sikkerhets-stillelse?	Underlagt tilsyn og kontroll?	Førstelinje-rådgivning	Annen-linje- rådgivning	Rettergangs- tjenester
Advokat	Ja	Ja	Ja	Ja	Ja	Ja
Rettshjelper (jurist)	Ja	Ja	Ja	Ja	Ja	Nei
Revisor*	Ja	Ja	Ja	Ja	Delvis	Nei
Rettshjelper (ikke-jurist (og lensmann))	Ja	Ja	Ja	Ja	Delvis	Nei
Andre virksomhetsutøvere	Nei	Nei	Nei	Ja	Nei	Nei

* Revisorer trenger ikke særskilt tillatelse for å drive begrenset rettshjelpsvirksomhet (skatte- og avgiftsrådgivning). Revisorer må imidlertid ha særskilt tillatelse for å drive revisorvirksomhet, de må stille sikkerhet og de er underlagt tilsyn (Kredittilsynet). Sikkerhetsstillelsen og tilsynet forutsettes i det alt vesentlige å omfatte den begrensede adgang revisorer har til å utøve rettshjelpsvirksomhet.

Utgangspunktet er at enhver med en viss formell juridisk kompetanse kan få tillatelse til å yte rettshjelp på det området vedkommende kan dokumentere formell kompetanse. Som hovedregel stilles det krav om særskilt tillatelse, sikkerhetsstillelse og at den enkelte tjenesteyter underlegges tilsyn. Dessuten kan enhver virksomhetsutøver i tilknytning til hovedvirksomheten utøve rettshjelp av begrenset omfang, integrert rettshjelp.

I utgangspunktet kan bare advokater tilby rettergangstjenester, men også for slike tjenester eksisterer det et unntak i tvistemålsloven § 44 for den som kan dokumentere at vedkommende er skikket, jf. avsnitt 20.2.5.

I det følgende vurderes de konkrete adgangsreguleringene for ulike grupper juridiske tjenesteytere. Utvalget er delt i et mindretall og et flertall i spørsmålet om det skal eksistere adgangsreguleringer og nærmere bestemt i hvilken grad andre enn advokater skal ha adgang til å utøve rettshjelpsvirksomhet. Utvalget er imidlertid enig om at det er viktig med uavhengige advokater og at disse bør være hovedleverandører av individuelt tilpassede juridiske tjenester i det private markedet.

20.2.3 Vilkårene for å bli advokat

20.2.3.1 Innledning – problemstilling

Tradisjonelt har retten til å yte rettshjelp vært reservert for advokater, noe som ble karakterisert som et advokatmonopol. Bakgrunnen for dette var, som tidligere nevnt, å sikre brukerne tjenester av høy kvalitet gitt av uavhengige tilbydere.

For å bli advokat må man ha gjennomført en spesifisert juridisk utdannelse, en nærmere bestemt praksis og et advokatkurs. I tillegg må man ha ansvarsforsikring og inneha bevilling som advokat. Bevilling til å drive advokatvirksomhet gis av Tilsynsrådet for advokatvirksomhet, jf. for øvrig fremstillingen i kapittel 6.

Utvalget legger til grunn at uavhengige advokater bør være hovedleverandører av individuelt tilpassede juridiske tjenester i det private markedet, se for øvrig punkt 3.2.4. Utvalget har vurdert de gjeldende krav og vilkår for å bli advokat og forsøkt å identifisere konkurransemessige virkninger av disse.

20.2.3.2 Utvalgets vurderinger

Juridisk utdanning

Hele utvalget mener at man for å få bevilling som advokat må dokumentere solid formell juridisk kompetanse. Dette for å sikre at advokater har betryggende kompetanse og at de kan tilby tjenester av god kvalitet.

Utvalget foreslår derfor ingen endringer i gjeldende krav til juridisk embetseksamen og bare små endringer i andre utdanningsmessige tilleggskrav for å bli advokat.

Utvalget er kjent med at det arbeides med forslag til endringer i utdanningen, ved at det ved universitetene planlegges innført et system med bachelor- og mastergradutdanning etter et vedtatt europeisk opplegg.

Flertallet, utvalgsleder og medlemmene Faye-Lund, Gudmundseth, Høyer, Jacobsen og Koren, mener at:

En slik endring vil kunne gi en bedre tilpasning mellom utdanningsopplegg og kompetansekrav med hensyn til utdanning for jurister generelt. Flertallet anbefaler at myndighetene vurderer den eventuelle nye utdannelsesstrukturen i forhold til adgangen til å yte rettshjelp og at man i den forbindelse også vurderer om utdanningskravene for å bli advokat bør harmoniseres med land det er naturlig å sammenligne med.

Mindretallet, medlemmene Bjørneset og Kolrud

Mindretallet er uenig i at utvalget skal ta stilling til fremtidige utdannelseskrav til advokater, basert på planlagte endringer i det juridiske studium, hvis innhold ikke er kjent.

Praksiskrav

Utvalget mener at det er nødvendig at jurister har en viss praksis før de får adgang til å drive rettshjelpvirksomhet som advokater. Bakgrunnen for det er at den juridiske utdannelsen er utpreget teoretisk og i liten grad forbereder de juridiske kandidatene på de praktiske utfordringer de vil kunne møte som advokat.

Den som skal drive selvstendig advokatvirksomhet bør i tillegg til den teoretiske grunnutdannelsen ha visse tilleggskunnskaper. Bl.a. bør de ha praktisk erfaring med å opptre i rettergang og hvordan man bør forholde seg til egen part, motpart og andre. Dessuten bør vedkommende ha erfaring med og kunnskaper om utarbeidelse av dokumenter og forhandlinger. Opplæring i profesjonens etiske regler samt veiledning og oppfølgning av erfarne advokater anses også som sentralt.

Utvalget vil således ikke foreslå endringer i det generelle kravet om to års praksis som advokatfullmektig for å bli advokat.

Det foreslås imidlertid visse tillempninger av praksiskravet slik det praktiseres i dag. Hele utvalget mener at annen juridisk praksis enn praksis fra advokatvirksomhet bør gi bedre uttelling, slik gjeldende lovgivning legger opp til. Praksis fra annen juridisk virksomhet bør i større utstrekning enn det som er tilfelle i dag kunne godkjennes, jf. kapittel 6.

For eksempel vil den som utøver rettshjelpsvirksomhet som jurist-rettshjelper etter dl. § 218 annet ledd nr. 1 kunne få en erfaring som ligger tett opp til den erfaring advokatfullmektiger får. En viktig forskjell vil være manglende veiledning, noe som imidlertid er sentralt. Dessuten vil rettshjelpere ha manglende kjennskap til opptreden under rettergang. Praksis fra rettergang vil imidlertid vedkommende kunne få etter unntaksbestemmelsen i tvml. § 44, se pkt. 20.2.5. Det er viktig at praksisen er relevant og ligger nær i tid. Også annen lang og relevant praksis bør gi bedre uttelling.

Dommerfullmektiger, politifullmektiger og universitetslærer får godkjent sin praksis fullt ut, jf. dl. § 220. Ordningene fremtrer som alternative veier til å få advokatbevilling, og de letter adgangen til advokatyrket. Dermed øker også konkurransen i markedet og tilgangen på juridiske tjenester.

Utvalget understreker at det er det reelle innholdet i praksisen og ikke den formelle status som bør være avgjørende for om praksisen vurderes etter hovedreglen om fullmektigpraksis eller den skjønnsmessige unntaksbestemmelsen.

Rettergangserfaring

Utvalget mener det bør oppstilles krav om grunnleggende praktisk kjennskap til opptreden i rettergang for å få advokatbevilling, jf. 20.2.5. Dette bør gjelde generelt og uansett om en advokat ikke skulle ta sikte på å arbeide med rettergangsrådgivning og -prosedyre.

Utvalget vil av den grunn ikke foreslå endringer i det gjeldende kravet om å ha gjennomført tre rettssaker.

Utvalget vil imidlertid peke på de mulighetene som ligger i de pro bono-ordningene som enkelte advokatfirmaer driver, blant annet i samarbeid med studentrettshjelpstiltak som Juss-Buss. Med pro bono-rådgivning siktes det til gratis eller subsidiert rådgivning til ubemidlede, blant annet for å skaffe fullmektigene rettergangserfaring. Utvalget anbefaler at Advokatforeningen vurderer muligheten for at advokatfullmektiger og andre kan få rettergangserfaring gjennom slike programmer.

Advokatkurs

I forskriftene er det, som nevnt i kapittel 6, også oppstilt et krav om at alle må gjennomgå og bestå et advokatkurs som tar opp emner av spesiell betydning for advokatvirksomhet. Utvalget legger til grunn at kurset ikke innebærer en adgangsbegrensning med negativ betydning for konkurransen i markedet. Tvert i mot vil kurset kunne kompensere for at ikke alle har så bred praksis som ønskelig, særlig innenfor rettergang. Kravet til gjennomført og bestått advokatkurs bør derfor videreføres.

Markedsadgang for utenlandske advokater – multijurisdiksjonell praksis

Tillatelse til å drive med rettshjelpsvirksomhet gjelder i utgangspunktet bare innenfor den enkelte stats jurisdiksjon. Som redegjort for i kapittel 6 er dette prinsippet moderert de senere år.

At utenlandske advokater har adgang til det norske markedet for juridiske tjenester, er egnet til å ha en positiv effekt på konkurransen i markedet. Utvalget er gjort oppmerksom på at vilkårene for advokater utenfor EØS-området til å få norsk advokatbevilling praktiseres strengt, og at det ikke finnes klare og forutsigbare retningslinjer om for eksempel kunnskapskrav og egnethetsprøve. Utvalget anbefaler på denne bakgrunn at retningslinjene for i hvilken utstrekning utenlandske advokater, særlig fra land utenfor EØS-området, skal ha mulighet til å praktisere i Norge gjennomgås og presiseres.

20.2.4 Andre enn advokaters adgang til å utøve rettshjelpsvirksomhet

I innstillingens kapittel 6 har utvalget redegjort for de regler som gjelder for adgangen til å utøve rettshjelpsvirksomhet. Den sentrale bestemmelsen er domstollovens § 218. Bestemmelsen gir den som har advokatbevilling rett til å yte rettshjelpsvirksomhet. I tillegg kan personer med juridisk embetseksamen yte rettshjelpsvirksomhet og revisorer yte rettshjelpsvirksomhet på begrensede områder. Dessuten kan rettshjelpsvirksomhet ytes etter særskilt tillatelse fra Tilsynsrådet. Det er med andre ord en relativt vid adgang til å yte rettshjelpsvirksomhet også for andre enn dem som har advokatbevilling.

Utvalget har på denne bakgrunn drøftet hvorvidt adgangen til og vilkårene for å yte rettshjelpsvirksomhet bør endres slik at det blir lettere adgang. Bakgrunnen for diskusjonen har hele tiden vært hvorvidt slike endringer kan øke konkurransen på rettshjelpsmarkedet og bedre vanlige folks tilgang til rettshjelp. Etter grundige drøftelser har utvalget delt seg i tre fraksjoner:

Utvalgsleder og medlemmene Gudmundseth og Høyer viser til at:

Lovendringen i 1991 lempet i betydelig grad det tidligere gjeldende rettsrådsmonopolet for advokater, idet jurister og andre med tilfredsstillende utdannelse fikk adgang til å yte rettshjelpsvirksomhet. I tillegg ble det gitt tillatelse til å utøve rettshjelpvirksomhet i forbindelse med annen virksomhet, uavhengig av formell utdannelse.

Reformen har imidlertid hatt meget begrenset effekt på tilbudet på rettshjelp. Det er bare registrert ca. 60 rettshjelpere i hele landet.

Disse medlemmene vil understreke behovet for at forholdene legges til rette for økt tilgang til rettshjelp, for på denne måten å sikre en mer effektiv konkurranse i markedet for juridiske tjenester. Dette er etter disse medlemmenes oppfatning en forutsetning for at det rettssøkende publikum kan få tilbud på rimelig rettshjelp, i tråd med utvalgets mandat.

Under henvisning til det svært begrensede antallet rettshjelpere som til nå har latt seg registrere, er det disse medlemmenes konklusjon at reformen fra 1991 ikke var tjenlig til en slik utvidelse av rettshjelpstilbudet som man håpet på den gang, og som ligger i dette utvalgs mandat. Hva som er bakgrunnen for dette, kan man bare gjette på. Det kan tenkes at det er for liten forskjell i kravene til å være henholdsvis jurist og advokat, til at det er interessant med en egen næringsvirksomhet som rettshjelpere med juridisk utdanning.

Disse medlemmene er av den oppfatning at profesjonell rettshjelp kan gis også av andre enn de som er advokater eller som har juridisk embetseksamen, idet annen relevant utdanning og yrkespraksis på spesifikke rettsområder vil kunne gi et kvalifisert grunnlag for å yte juridiske tjenester på vedkommende områder.

Disse medlemmene viser til at rettshjelpsvirksomhet i Sverige kan ytes uten krav til formell utdanning og uten godkjenning av noe slag. Mindretallet er ikke kjent med at dette har medført problemer for det rettssøkende publikum.

Disse medlemmene vil derfor fristille retten til å drive rettshjelpsvirksomhet, slik at det i utgangspunktet kan gjøres av alle, dog slik at det bør stilles krav til registrering og sikkerhetsstillelse. Unntak fra kravet om registrering og sikkerhetsstillelse bør imidlertid gjelde for de som driver rettshjelpsvirksomhet som en integrert del av annen virksomhet og som heller ikke i dag er pålagt dette. Forutsetningen for fritak bør imidlertid reserveres til de som i sin hovedvirksomhet har stillet slik sikkerhet, som også dekker ansvaret for rettshjelpsvirksomheten.

Ved å oppheve spesifikke krav til utdanning, praksis m.m. overlates kvalitetssikringen til den som yter rettshjelp og den som etterspør tjenestene. Disse medlemmene mener at markedet vil være i stand til selv å regulere hvilke rettshjelpere det vil være interessant å etterspørre slike tjenester fra. I praksis antar disse medlemmene at hovedparten av rettshjelpsvirksomheten, selv etter den foreslåtte fristillingen, vil bli gitt av advokater, jurister, revisorer og andre med formell utdanning. De som er interessert i å yte ervervsmessig rettshjelp vil i praksis måtte vise til alternativ utdanning eller erfaring av kvalifisert art, for at de skal bli interessante for etterspørrere av rettshjelpstjenester.

En åpnere adgang til markedet, som disse medlemmene forslår, vil bidra både til økt tilgang og tilgjengelighet og et mer differensiert rettshjelpstilbud. Disse medlemmene viser til at forslaget også er i tråd med den rådende utviklingen i retning av å myke opp eller helt oppheve formelle krav knyttet til utdanning m.m. for etablering innenfor de fleste profesjoner og tjenestenæringer.

Disse medlemmene legger til grunn at det ved en fristilling av retten til å yte rettshjelpsvirksomhet, må vurderes nærmere hvilken formell registrering som skal kreves og hvilken sikkerhet som må stilles. Ansvaret for rådgivningen må også utredes. Det understrekes at de nevnte forhold ikke må legge unødige hindringer i veien for potensielle rettshjelpere.

Disse medlemmene viser til at konsekvensene av forslaget blir at siste rest av advokatenes rettsrådmonopol forsvinner, og at domstolloven § 218 i det store og hele må oppheves. Rettshjelpsvirksomhet bør imidlertid fortsatt defineres og rettshjelperne bør pålegges taushetsplikt. De som driver ervervsmessig rettshjelp må etter disse medlemmenes oppfatning kunne benevne seg som «rettshjelpere». De av rettshjelperne som er utdannet jurister må kunne bruke benevnelsen «juridiske rettshjelpere» om de måtte ønske det.

Medlemmene Faye-Lund og Koren vil for sin del uttale:

Disse medlemmene er i prinsippet enig med utvalgsleder og medlemmene Gudmundseth og Høyer om at forholdene må legges til rette for økt tilgang til rettshjelp, for på denne måten å sikre en mer effektiv konkurranse i markedet for juridiske tjenester. I lys av de problemene som synes å foreligge på etterspørselssiden med hensyn til å orientere seg i markedet vedrørende pris og kvalitet, er disse medlemmene skeptiske til å overlate kvalitetssikringen i sin helhet til den som yter rettshjelp og den som etterspør tjenestene. Disse medlemmene mener derfor at det bør opprettholdes en viss adgangsbegrensning ved at den som skal utøve rettshjelpsvirksomhet bør ha juridisk utdannelse, eller annen tilfredsstillende erfaring.

Juridisk embetseksamen vil gi en sikkerhet ved at tjenesteyteren antas å ha en viss basiskunnskap. Mangelfull juridisk rådgivning kan innebære svært store konsekvenser for kunden, ved f.eks. at rettigheter kan gå tapt.

Den kvalitetssikringen juridisk embetseksamen representerer, kan imidlertid for mange rådgivningstilfeller kompenseres av annen formell utdanning eller tilfredsstillende yrkeserfaring.

Domstollovens § 218 nr. 3 åpner allerede i dag for å godskrive annen formell utdanning. Disse medlemmene mener i tillegg at også yrkeserfaring på spesielle rettsområder bør kunne godkjennes som grunnlag for å yte juridiske tjenester på vedkommende områder.

For å stimulere konkurransen mellom advokater og andre jurister mener disse medlemmene at det også bør vurderes nærmere å etablere en alternativ vei frem til advokatbevilling, for eksempel ved at annet juridisk arbeid, eller erfaring med egen rettshjelpsvirksomhet kan erstatte praksis som advokatfullmektig hos advokat.

Dette vil også kunne stimulere flere til å etablere seg som rettshjelper, noe som vil bedre tilgangen på juridiske tjenester.

Disse medlemmene mener at det for alle som driver rettshjelpsvirksomhet er viktig å holde seg faglig oppdatert. Det bør derfor settes krav til etterutdanning også for denne gruppen. Disse rettshjelperne må også underlegges tilsyn og kontroll og stille sikkerhet. Nærmere innhold av disse kravene må vurderes nærmere.

Disse medlemmene vil for øvrig bemerke at hovedregelen i domstolloven § 218 første ledd bør vurderes endret ved at kravet om advokatbevilling for å drive rettshjelpsvirksomhet sløyfes, og erstattes av kravet om juridisk embetseksamen. Dette fordi det vil kunne gi en signaleffekt mht. tilgang til markedet i tråd med hva disse medlemmer har gitt uttrykk for.

Medlemmene Bjørneset, Jacobsen og Kolrud vil hevde:

Det er ikke betryggende at hvem som helst skal kunne etablere seg som rettshjelpere.

Av hensyn til det rettssøkende publikum finner disse medlemmene det nettopp viktig at det blir stilt krav til formelle kvalifikasjoner for de som driver rettshjelpsvirksomhet.

Juridisk rådgivning innebærer ofte spørsmål av stor personlig og/eller økonomisk interesse for det rettssøkende publikum. Konsekvensene av mangelfull eller direkte feil rådgivning vil være betydelige og i enkelte tilfeller uopprettelige. Dette gjelder først og fremst komplekse saker, men kan også gjelde tilsynelatende enkle saker der det dukker opp helt fundamentale spørsmål. Det er således av avgjørende betydning for rettssikkerheten at den som yter rettshjelp har den nødvendige kompetanse.

Generelt er det vanskelig å vurdere kvaliteten på juridiske tjenester, både før tjenesten kjøpes og etter at tjenesten er kjøpt. For uprofesjonelle brukere er dette et spesielt stort problem, da disse i liten grad har gjenkjøp eller en referanseramme å vurdere tjenesten opp mot. Uprofesjonelle brukere har dermed ikke den tilstrekkelige mulighet til å vurdere kvaliteten på og forholdet mellom pris/kvalitet på tjenesten, som et selvregulerende marked forutsetter.

Disse medlemmene finner ikke grunn til å foreslå endringer i dagens regler hvor det unntaksvis gis tillatelse til å yte rettshjelp innenfor spesielle rettsområder til den som har tilfredsstillende utdanning eller som integrert rettshjelp. Slik rettshjelp vil typisk bære preg av å være førstelinjerådgivning.

Når det gjelder dagens ordning med rettshjelpere, har denne vært lite vellykket.

I dag finnes det bare ca. 60 rettshjelpere, hvorav ca. 30 yter selvstendig rettshjelpsvirksomhet.

Årsaken til at det er etablert få rettshjelpere, mener disse medlemmene i hovedsak er at terskelen for å etablere seg som advokat ikke er særlig høy. Disse medlemmene antar at dersom jurister først vil etablere juridisk rådgivningsvirksomhet som egen næring, er det mer ønskelig å drive advokatvirksomhet hvor en også har generell adgang til å opptre for domstolene.

De senere år har det også skjedd en betydelig økning av antall advokater. Veksten i medlemstallet i Advokatforeningen har i perioden 1990-2000 vært 41 prosent.

Disse medlemmene mener imidlertid at ordningen med rettshjelpere bør opprettholdes, slik at jurister som ønsker å drive juridisk rådgivning utenfor rettergang, kan etablere seg etter autorisasjon fra Tilsynsrådet.

Det må stilles krav om sikkerhetsstillelse på linje med advokatene. Videre forutsetter en at rettshjelpere underlegges tilsyn, kontroll, krav til etterutdanning og samme etiske regler som advokatene.

Når det gjelder krav til selskapsform, mener disse utvalgsmedlemmene at rettshjelpere bør gis adgang til å organisere næringsvirksomheten på annen måte enn som enkeltmannsforetak.

Disse medlemmene mener videre at rettshjelpere bør få godkjent en del av praksisen som ledd i advokatbevillingen.

20.2.5 Adgangen til å opptre for domstolene

20.2.5.1 Generelt

Advokater har i dag i praksis tilnærmet enerett på å bistå parter under rettergang for domstolene. Gjeldende regler er begrunnet med at «for at en rettssak skal gjennomføres på best mulig måte, kreves det gode aktører i alle rollene. Prosessfullmektigene skal legge frem saken for dommeren og herunder få fram alt som taler til klientens fordel. Det beste resultatet oppnås når det gjøres av personer som har prosesserfaring, og er uten personlig tilknytning til parten« 26, se kapittel 6 for en nærmere redegjørelse og begrunnelsen for begrensningen.

20.2.5.2 Konkurransemessig vurdering

Generelt kan man si at det tilnærmede rettergangsmonopolet for advokater er en adgangsbegrensning av betydning fordi andre potensielle juridiske tjenesteutøvere stenges ute fra å kunne tilby rettergangstjenester.

En slik reservering av én type juridiske tjenester til én gruppe tjenesteytere er negativt for konkurransen i dette segmentet. Videre kan rettergangsmonopolet bidra til å styrke advokatenes sterke stilling innenfor andre deler av markedet, for eksempel innenfor annenlinjerådgivning. Dette kan være tilfelle dersom klientene foretrekker å benytte den samme advokaten som under rettergang til å utføre andre tjenester der det i utgangspunktet finnes alternative tilbydere. Enkelte rettshjelpere oppgir for eksempel at deres konkurranseevne innenfor rådgivning hemmes av at de ikke kan opptre under rettergang. På den annen side kan det å velge samme tilbyder være praktisk og hensiktsmessig. Det er visse informasjons- og transaksjonskostnader forbundet med å skifte juridisk tjenesteyter mellom rådgivning og rettergang. En ny tilbyder må bl.a. bruke tid på å sette seg inn i saken. Dette kan bidra til økte prosesskostnader. Dessuten utgjør rettergangstjenester en relativt liten del av det totale tilbud av juridiske tjenester. De færreste saker havner i retten.

20.2.5.3 Utvalgets vurderinger

Utvalgets flertall, utvalgsleder og medlemmene Faye-Lund, Gudmundseth, Høyer og Koren, uttaler:

Når det gjelder rettshjelpernes adgang til å yte rettshjelp under rettergang, er utvalgets flertall av den oppfatning at dette som etter gjeldende rett i utgangpunktet må forbeholdes advokater. I tråd med gjeldende rett må imidlertid retten kunne gi rettshjelperen tillatelse i den enkelte sak. Disse medlemmene mener at det i tillegg bør hjemles adgang for retten til å gi den enkelte rettshjelper en generell adgang til å prosedere for den aktuelle domstol, eventuelt for den aktuelle rettsinstans, eventuelt begrenset til et bestemt rettsområde. Som et eksempel på hvor rettshjelpere vil kunne bli aktuelle nevnes småkravsprosessen som er foreslått av Tvistemålsutvalget.

Mindretallet, medlemmene Bjørneset, Jacobsen og Kolrud, uttaler:

Når det gjelder adgangen til å prosedere for domstolene, er mindretallet av den klare oppfatning at det fortsatt normalt må kreves advokatbevilling for å opptre som prosessfullmektig. Av rettssikkerhetsmessige grunner er det viktig at man gjennom krav til advokatbevilling sikrer at den som prosederer har et visst minimum av kvalifikasjoner.

At det kreves bestemte formelle kvalifikasjoner for å drive som prosessfullmektig på ervervsmessig basis, er parallelt med at det stilles nærmere formelle vilkår for utøvelse av eksempelvis legeyrket eller krav til fagbrev for å utøve andre former for virksomhet på ervervsmessig basis.

Mindretallet har forøvrig også merket seg at Tvistemålsutvalget (NOU 2001:32) går inn for å opprettholde krav til formelle kvalifikasjoner hvor det normalt bør være advokatene som prosederer for domstolene.

20.3 Strukturreguleringer

20.3.1 Innledning – problemstilling

Gjeldende reguleringer vedrørende organisering av advokatvirksomhet og rettshjelpsvirksomhet, og begrunnelsen for disse, er det redegjort for i avsnitt 6.4.

Som i avsnitt 20.2 om adgangsreguleringer, vil utvalget først identifisere forhold ved gjeldende strukturreguleringer som kan være egnet til å påvirke konkurransen. Det må vurderes om eierforhold og utøvelse av eierskap i det norske juridiske marked er konkurransebegrensende. Dersom reguleringene synes å ha negative konkurransemessige virkninger, vurderes det om legitime hensyn kan ivaretas på en annen måte som ikke i samme grad påvirker konkurransen i negativ retning.

I forarbeidene til domstolloven legges det som nevnt til grunn at det naturlige utgangspunktet er at loven gir adgang til å organisere advokatvirksomhet på den måten man i det enkelte tilfellet anser som mest hensiktsmessig innenfor den alminnelige lovgivningen. 27

Utvalget er enig i det prinsipielle utgangspunktet som uttrykkes i forarbeidene. Slik utvalget ser det må eierforhold og utøvelse av eierskap ikke bidra til at konkurransen begrenses, hensyntatt virksomhetens egenart. Den enkelte næringsutøver er best i stand til å velge den organisasjonsformen han finner mest hensiktsmessig og effektiv. Kostnadseffektivitet i tjenesteproduksjonen er positivt for ressursbruken, og gir grunnlag for økt konkurranse, lavere priser og økt tilgang til juridiske tjenester. Begrensninger i denne organisasjonsfriheten må derfor begrunnes særskilt. Dette gjelder prinsipielt sett både for organisering av advokatvirksomhet og annen juridisk tjenestevirksomhet.

Med dette som utgangspunkt gjennomgår og vurderer utvalget i det følgende enkelte sentrale strukturreguleringer i markedet for juridiske tjenester.

20.3.2 Eierforhold

20.3.2.1 Gjeldende rett – problemstilling

I henhold til dl. § 231 annet ledd kan bare personer som utøver en vesentlig del av sin yrkesaktivitet i selskapets tjeneste, eie andeler i selskaper som driver advokatvirksomhet jf. punkt 6.4.4. Etter dl. § 231 annet ledd tredje punktum kan et selskap eie andeler i et advokatselskap, såfremt også det eiende selskapet er et advokatselskap som oppfyller de eierkravene som fremgår av dl. § 231.

Gjeldende eierkrav innebærer et forbud mot eksterne eiere, det vil si personer som ikke utøver en vesentlig del av sin yrkesaktivitet i advokatselskapets tjeneste, jf. dl. § 231 annet ledd. Andre enn advokater kan med andre ord ha eierandeler i et advokatselskap så fremt de utøver en vesentlig del av sin yrkesaktivitet i advokatselskapets tjeneste og oppfyller kravene i § 231 fjerde og femte ledd.

Begrunnelsen for gjeldende eierskapsbegrensninger er ønsket om å opprettholde en uavhengig advokatstand, som ikke står i avhengighetsforhold til andre enn klientene.

20.3.2.2 Eksterne investorer

Spørsmålet i det følgende er om eksterne investorer skal kunne ha eierandeler i et advokatselskap.

Utvalgets flertall, medlemmene Bjørneset, Faye-Lund, Gudmundseth, Jacobsen og Kolrud, vil uttale:

Utvalgets flertall vil ikke gå inn for at eksterne investorer skal kunne ha eierinteresser i et advokatselskap.

Kravet til advokaters uavhengige stilling kan vanskelig ivaretas dersom det åpnes for å løsrive eierinteressene fra dem som utøver advokatvirksomheten.

Flertallet mener at uavhengighetskravet best blir ivaretatt ved at eierkravet knyttes til det å inneha advokatbevilling og at eierne derigjennom er underlagt de advokatetiske regler og disiplinærordninger som gjelder for advokater.

Særlig andeler i store advokatselskaper rettet mot større næringslivskunder, vil kunne være interessante investeringsobjekter for eksterne investorer, med formål å oppnå høyest mulig avkastning. Selv om advokatatferden er regulert, vil realiteten lett bli at advokaters uavhengige stilling blir svekket, og styrt av investorenes interesser.

Flertallet tror forøvrig ikke at advokatkontorer som hovedsakelig bistår privatpersoner og mindre næringsdrivende vil være interessante investeringsobjekter.

Flertallet kan heller ikke se at det er et reelt behov for at eksterne investorer skal kunne etablere eller kjøpe seg inn i advokatselskaper. Advokatvirksomhet er i vesentlig grad kunnskapsbasert og i mindre grad kapitalkrevende.

Dagens regler utelukker at advokater kan eie andeler i andre advokatselskaper. Någjeldende regler slik de blir praktisert, stenger dermed for at advokatselskaper med praktiserende advokater som eiere kan ha eierinteresser i andre advokatselskaper. I dag kan advokatselskaper med eiere lokalisert ved ett hovedkontor ha avdelingskontorer med ansatte advokater. Avdelingskontorene vil derimot ikke kunne organiseres som egne selskapsrettslige enheter uten at dette kommer i konflikt med kravet om at eierne skal ha «sin yrkesaktivitet i selskapets tjeneste». Kravet til uavhengighet blir neppe bedre ivaretatt ved en «filialmodell» enn ved en «datterselskapsmodell». Flertallet mener det her kan være et praktisk behov for å endre någjeldende regler, slik at det blir mulig for advokatfirmaer å eie andeler i andre advokatfirmaer.

Utvalgets mindretall, utvalgsleder og medlemmene Høyer og Koren, mener:

Etter mindretallets vurdering vil gjeldende eierbegrensningsregler kunne ha konkurransebegrensende virkninger i markedet for juridiske tjenester.

Mindretallet har vurdert de ulike hensyn som taler for og imot å tillate eksterne investorer å ha eierandeler i selskaper som utøver rettshjelpsvirksomhet.

Et argument for å tillate eksterne eiere er at eksterne investorer kan bidra med kapital til oppstart eller videreutvikling av juridisk næringsvirksomhet. I tillegg kan de tilføre kompetanse og innsikt til å introdusere nye virksomhetskonsepter, nye prinsipper og opplegg for økonomiforvaltning og organisasjonsutvikling. Dette kan igjen bidra til å effektivisere virksomheten.

Hovedargumentet mot å tillate eksterne eiere er hensynet til tjenesteyternes uavhengighet, jf. redegjørelsen i avsnitt 6.4.4. I tillegg fremføres det av og til argumenter som vanskelig kan sies å være velbegrunnede, som for eksempel at eksterne investorer primært vil være interessert i å ta ut størst mulig utbytte eller å rendyrke de kommersielle sider ved virksomheten, og da i første rekke i forretningssegmentet av markedet. Slik mindretallet ser det vil også de eierne som arbeider i virksomheten ha kommersielle interesser. Samtidig vil så vel eksterne som interne eiere ha interesse av at virksomheten drives forsvarlig og innenfor rammene av det til enhver tid gjeldende regelverk, herunder etiske regler som for eksempel kravet til uavhengighet.

Mindretallet viser til at dagens advokatfirmaer, særlig de store og mellomstore firmaene, i økende grad driver sin virksomhet som økonomiske bedrifter, hvor partnerne i tillegg til sin egen innsats som advokater mottar inntekter som genereres av firmaets advokatfullmektiger, ansatte advokater og advokater som ikke er partnere. Advokater som driver sin virksomhet i slike firmaer må i større eller mindre grad innrette seg etter advokatfirmaets policy i retning av kundeprofil, salæravregning, forventet inntjening m.m., uten at dette anses å være i strid med advokatenes uavhengighet. Disse medlemmene kan ikke se at denne delen av advokatvirksomheten er prinsipielt forskjellig fra den virksomheten eventuelle utenforstående investorer kan forutsettes å ville drive.

Etter en samlet vurdering av de ulike hensyn og argumenter foreslår utvalgets mindretall at eksterne eiere tillates å inneha en minoritetseierandel i juridiske selskaper, avgrenset til inntil 50 prosent.

Mindretallet mener at en slik endring i eierskapsbestemmelsene vil kunne ha en positiv virkning på konkurransen, ved å stimulere til nyetablering og innovasjon, for eksempel gjennom utvikling av nye virksomhetskonsepter. Samtidig kan hensynet til rettshjelpsvirksomhetens egenart og øvrige krav til utøvelsen av slik virksomhet ivaretas gjennom egnede atferdsreguleringer.

Hvis majoriteten av eierne er advokater som arbeider i selskapet, kan mindretallet vanskelig se at en minoritetseier vil kunne påvirke tjenesteutøverne i selskapet eller virksomheten for øvrig på måter som vil kunne komme i strid med forsvarlig drift, profesjonsansvaret, de advokatetiske retningslinjer eller andre former for atferdsreguleringer.

Også her gjelder prinsippet om at reguleringer bør utformes slik at de blir mest mulig målrettede og direktevirkende. Utvalgets mindretall er derfor av den oppfatning at det er unaturlig å innføre/opprettholde konkurransebegrensende strukturreguleringer som skal regulere utøveres integritet og opptreden, når disse hensynene bedre kan ivaretas ved egnede atferdsreguleringer; jf. avsnitt 20.4.

20.3.2.3 Multidisiplinære nettverk/partnerskap (MDP)

Utvalget konstaterer at de spørsmål som berører multidisiplinære partnerskap er gjenstand for drøfting hos både nasjonale og internasjonale beslutningsorganer. Utvalget har derfor ikke funnet grunn til å gå nærmere inn på disse spørsmålene.

20.3.2.4 Utenlandske eiere

Gjeldende eierskapsbegrensninger innebærer at utenlandske eksterne eiere ikke kan ha eierandeler i norske advokatselskaper. Dette gjelder selv om de er advokater.

Utvalgets flertall, medlemmene Bjørneset, Faye-Lund, Gudmundseth, Jacobsen og Kolrud, vil om dette uttale:

Flertallet viser til sin uttalelse om eksternt eierskap generelt, der det avslutningsvis mener at det kan være praktisk behov for å endre någjeldende regler om advokatfirmaers adgang til å eie andeler i andre advokatfirmaer.

Flertallets generelle motstand mot eksterne investorer gjelder selvsagt i like høy grad for utenlandske investorer i norske advokatfirmaer. Når det derimot gjelder utenlandske advokatfirmaers adgang til å eie andeler i norske advokatfirmaer, og vice versa, er det flertallets syn at reglene her må være mest mulig likeartet med de interne norske regler.

Dersom det, slik flertallet anbefaler, gis anledning for advokatfirmaer å eie andeler i andre advokatfirmaer, må dette også gjelde utenlandske advokatfirmaer. Betingelsen må dog være at de utenlandske advokatfirmaene ikke har andeler eid av eksterne investorer og at de er organisert og drevet på en noenlunde tilsvarende måte som et norsk advokatfirma.

Utvalgets mindretall, utvalgsleder, Høyer og Koren, vil hevde:

Mindretallets forslag om å lempe eierskapsbegrensningene vil gjøre det mulig for utenlandske selskaper å skaffe seg eierandeler i norske advokatselskaper.

I dag er det mest aktuelt for utenlandske advokatselskaper å eie slike firmaer. Samarbeid med utenlandske advokater kan gi samme typen fordeler som et multidisiplinært samarbeid.

En fremtidig utvikling av advokatsamarbeid over landegrensene skaper behov for sterkere integrasjon på eiersiden. Det vil øke norske selskapers konkurranseevne på det internasjonale markedet. Advokatselskaper med virksomhet i Norge bør i utgangspunktet være underlagt de særnorske atferdsreguleringene og tilsyns- og kontrollordningene.

Utvalgets mindretall vil av den grunn foreslå at utenlandske advokater/advokatselskaper som et norsk advokatselskap har organisert samarbeid med, kan ha mindre enn 50 prosent av eierandelene i det norske selskapet.

20.3.3 Ledelse

Styreverv

De samme begrensninger som gjelder for eierforhold, gjelder for muligheten til å inneha verv som styremedlem eller varamedlem til styret i et advokatselskap. Det er således bare de som arbeider i selskapet (advokater eller andre) som kan inneha styreverv, jf. dl. § 231 annet ledd.

De potensielle negative konkurransemessige virkningene av styrereguleringene er knyttet til eierskapsreguleringene. De hensynene som er nevnt ovenfor gjør seg på tilsvarende måte gjeldende i forhold til sammensetningen av styret i advokatselskapene. Andre enn advokater i selskapets styre vil kunne tilføre ledelsen verdifulle kunnskaper, knyttet til for eksempel drift av næringsvirksomhet.

Utvalget ser ikke store konkurransemessige problemer knyttet til begrensningen av hvem som kan ha styreverv. Som enhver regulering vil kravet naturlig nok legge føringer på selskapenes tilpasning, slik at de ikke står fullstendig fritt i sine valg.

På den annen side mener utvalget at det er tilstrekkelig for å ivareta hensynet til uavhengighet mv. at majoriteten i styret består av advokater som utøver sin virksomhet i selskapet. Utvalget mener imidlertid at av hensyn til uavhengighetsprinsippet bør advokatene utgjøre et kvalifisert flertall i styret. Utvalget forslår derfor at dl. § 231 annet ledd endres slik at det åpnes for at inntil 1/3 av styrets medlemmer kan være eksterne.

Utvalget finner ikke grunn til å gå inn på øvrige strukturreguleringer, da de ikke antas å ha særlig stor betydning for konkurransen i markedet. Disse er imidlertid som nevnt omtalt i kapittel 6.4.

20.4 Atferdsreguleringer

20.4.1 Innledning

De fleste atferdsreguleringene i advokatnæringen er fastsatt i advokatforskriften, jf. punkt 6.5. I tillegg er det en del bestemmelser gitt i veiledninger og lignende. Videre er det uformelle regler; bransjepraksis, som er av betydning for advokatenes atferd. De viktigste atferdsreguleringene i markedet for juridiske tjenester er etiske retningslinjer og øvrige bestemmelser som inneholder forpliktelser knyttet til uavhengighet, lojalitet og konfidensialitet (taushetsplikt), samt bestemmelser som er av betydning for prissetting og markedsføring.

Hovedhensikten med atferdsreguleringene er å sikre at tjenesteyterne opptrer på en måte som gir tjenester av god kvalitet. Reglene skal samtidig bidra til å ivareta tilliten til tjenesteutøverne og rettssystemet. Slike reguleringer vil kunne bøte på markedssvikt ved bl.a. å forbedre informasjons- og beslutningsgrunnlaget til brukerne av juridiske tjenester

På den annen side kan reguleringene ha uheldige virkninger på konkurransen fordi de legger begrensninger på aktørenes handlingsfrihet. I den grad atferdsreguleringene for eksempel begrenser priskonkurransen mellom juridiske tjenesteytere eller mulighetene for brukerne til å sammenligne priser og tjenestetilbudet fra ulike tilbydere, kan de ha negative virkninger på konkurransen.

20.4.2 Reglene for god advokatskikk

Etter utvalgets vurdering synes reglene for god advokatskikk, slik disse er beskrevet i punkt 6.4, i all hovedsak å ikke innebære unødige konkurransebegrensninger. De må snarere antas å ha en positiv effekt, ved at de setter krav til tjenesteyternes integritet og opptreden. Dette er positivt for kvaliteten på tjenestene og bidrar til å opprettholde brukernes tillit til advokatstanden og til rettssystemet mer generelt.

I avsnitt 6.5.2 fremgikk det at Justisdepartementet tolker bestemmelsen i dl. § 224 annet ledd slik at departementet ikke på eget initiativ kan gjøre endringer i reglene for god advokatskikk i forhold til de forslag som oversendes fra Advokatforeningen.

Utvalgets flertall, utvalgsleder og medlemmene Faye-Lund , Gudmundseth, Høyer og Koren, uttaler:

Flertallet mener at en slik bestemmelse er prinsipielt uheldig. Offentlige myndigheter, ved Justisdepartementet, må kunne endre reglene for god advokatskikk på eget initiativ. Det forutsettes at slike endringer ikke vil stride mot den siden av uavhengighetsprinsippet som sier at advokaten skal være uavhengig av staten. Dette bør ikke være til hinder for at myndighetene tilstreber en god dialog med næringen.

Flertallet mener det er grunnleggende nødvendig for konkurransen at det er myndighetene som fastlegger retningslinjene for advokatvirksomheten. Etter mandatet mener derfor flertallet at det er nødvendig å peke på disse forholdene.

I denne forbindelse bør myndighetene vurdere om det kan opprettes egne atferdsregler for advokatvirksomhet, eventuelt rettshjelpsvirksomhet, etter mønster fra for eksempel revisorloven. Disse bør omfatte de mer generelle regler/det minimum av regler som bør gjelde for alle advokater og juridiske tjenesteytere. Samtidig kan Advokatforeningen ha egne retningslinjer som supplerer disse. Disse vil være underlagt konkurranseloven på lik linje med andre bransjereguleringer. Det forutsettes således at Justisdepartementet gjennomgår de etiske regler og avgjør hvilke som bør stå i forskriften og hvilke det ikke er naturlig å ha med.

For å sikre tjenestenes kvalitet og bidra til like konkurransevilkår bør de generelle prinsippene så langt det er hensiktsmessig gjelde for alle som er autorisert til å utøve rettshjelpsvirksomhet.

Mindretallet, Bjørneset, Jacobsen og Kolrud, vil uttale:

Flertallet hevder at det er «prinsipielt uheldig» at departementet ikke på eget initiativ kan gjøre endringer i reglene for god advokatskikk. Dette er etter mindretallets syn et ahistorisk standpunkt uten sammenheng med hvorfor dl. § 224 er utformet som den er. Dertil er flertallet her langt utenfor rammene for mandatet. Mindretallet vil her spesielt fremheve:

De etiske regler har vært utviklet av Advokatforeningen gjennom over 100 år. Det er de etiske reglene som er grunnlaget for etableringen av advokatforeninger for å kunne ha et forum for disiplinær håndhevelse av reglene.

Slik er det også i alle sammenlignbare lands advokatforeninger. Et sentralt poeng ved de etiske reglene er å sørge for at advokatene er uavhengige i all sin virksomhet, at de overholder sin taushetsplikt overfor alt som betros dem, at de ikke opptrer i interessekonflikt med sine klienter og en rekke andre bestemmelser av fundamental betydning for utøvelsen av advokatyrket. De etiske regler i Norge har vesentlige likhetstrekk på alle viktige områder i forhold til sammenlignbare lands advokatforeningsregler.

Et sentralt poeng ved kravet til uavhengighet er at advokaten skal være uavhengig av staten. Derfor skal ikke staten kunne diktere innholdet av advokatenes etiske regler. Dette er helt fundamentalt. Når flertallet hevder at det er «prinsipielt uheldig» at staten ikke på eget initiativ kan endre reglene fordi – og alene fordi – de er gjort til forskrifter, er synet på hva som er prinsipielt svært forskjellig fra mindretallets og de fleste andres syn.

Det vi snakker om er utformingen av de etiske regler – handlenormer for advokater. Dersom reglene inneholdt bestemmelser i strid med konkurranseloven, vil selvsagt Konkurransemyndighetene kunne kreve en slik regel strøket. Det har da også skjedd i begynnelsen av 1990-årene, der Advokatforeningen aksepterte avgjørelsen.

Det staten ikke må kunne, er å pålegge Advokatforeningen at handlingsregler skal være utformet på den måten staten foretrekker fordi reglene er innført i en forskrift.

Dl. § 224 ble utformet som den er fordi Norge ikke har obligatorisk medlemskap i Advokatforeningen, som man har det i Danmark. Departementet ønsket ikke obligatorisk medlemskap. Samtidig ønsket man å bringe samtlige norske advokater, også dem som sto utenfor Advokatforeningen, inn under den nye disiplinærordningen. Departementet ønsket at samtlige advokater skulle dømmes ut fra de etiske reglene Advokatforeningen utarbeidet og som i stor grad fulgte de europeiske etiske regler (CCBE Code of Conduct). Derfor ble regelen utformet om at departementet kunne «anta» de regler Advokatforeningen utarbeidet for deretter å gjøre dem til forskrift. De er da bindende for alle.

Når flertallet argumenterer for departementets endringsadgang ut fra at de etiske regler foreligger i forskrifts form, er dette fullstendig ahistorisk.

Det hører med til historien at flertallet ikke gjør et forsøk på å peke på konkurransehindrende bestemmelser i de etiske regler. Tvertimot konkluderes det med at de i «all hovedsak ikke» innebærer «unødige konkurransebegrensninger», hvilket betyr at man ikke har funnet noen. Det er nesten patetisk at flertallet nå ber Justisdepartementet lete.

At man så alene argumenterer ut fra forskriftsformen for departementets rett til inngripen, viser at flertallet ikke har noe grunnlag i mandatet for å foreslå det de gjør.

Etter mindretallets syn bør uavhengigheten bevares som en fundamental bestanddel av advokatenes virksomhetsutøvelse. Derfor bør dl. § 224 bevares uendret og fortolkes etter sin historiske bakgrunn.

20.4.3 Prising og salærer

20.4.3.1 Regulering av salær

Det vises til punkt 6.5.3 for en nærmere redegjørelse av prinsippene for salærfastsettelse.

Ifølge punkt 3.3.1 i reglene for god advokatskikk skal salæret «stå i rimelig forhold til oppdraget og arbeidet som er utført av advokaten». Bestemmelsen oppstiller således et forholdsmessighetsprinsipp og et nødvendighetsprinsipp som harmonerer med tvistemålslovens regler.

Hva som er et rimelig salær blir etter dette et skjønnsmessig spørsmål. I praksis er det utviklet en del prinsipper for salærberegningen. Advokatforeningen har samlet disse prinsippene og kommet med anbefalte retningslinjer for salærberegningen i en egen salærveiledning. Disse retningslinjene er så innarbeidet at de anses som bindende bransjesedvaner. I henhold til disse prinsippene skal salæret beregnes ut fra forskjellige relevante faktorer. De faktorer som kan tillegges vekt er bl.a. anvendte timer, sakens omfang, vanskelighetsgrad, de interesser som er involvert, sakens utfall og kvaliteten på det utførte arbeidet. Utvalget kan vanskelig se at en slik prisfastsettelse er uheldig, så fremt klienten får den informasjonen som han bør ha. Advokatforeningens anbefalinger kan således vanskelig kritiseres for å hemme konkurransen. Tvert imot anbefaler foreningen større åpenhet rundt salærfastsettelsen, blant annet ved å anbefale medlemmene å gi opplysninger, herunder prisoverslag evt. prisantydninger i forkant av oppdraget. Slik informasjon vil bidra til at klientene får et bedre beslutningsgrunnlag. Anbefalingene kan også være til hjelp for advokatene i deres prisfastsettelse, slik at de har noen kriterier å gå etter, samtidig som man unngår vilkårlighet.

Selv om utvalget ikke har grunnlag for å si at det faktisk eksisterer et timebasert salærfastsettelsessystem i Norge i dag, er det rimelig klart at timesatsen i praksis er den vesentligste faktoren i de fleste saker. Det norske salærberegningssystemet omtales av den grunn gjerne som et timebasert salærsystem.

I det følgende skal effektene av timebasert salærfastsettelse diskuteres på et mer prinsipielt grunnlag.

Hensikten bak timebasert salærfastsettelse

Salærveiledningen generelt og et timebasert system spesielt begrunnes bl.a. med at det gir større oversiktlighet og forutsigbarhet for klientene. I et timebasert salærsystem fastsettes salæret i prinsippet ved at advokatens timesats ganges med antall brukte timer. Siden kan det korrigeres for en rekke andre forhold.

Slik utvalget ser det, er det i utgangspunktet positivt med retningslinjer for salærfastsettelsen, siden de bidrar til økt informasjonstilgang og større forutsigbarhet for klientene. For klientene er det positivt at de både i forkant og etterkant vet mest mulig om hva som danner grunnlaget for salærberegningen.

På den annen side er et timebasert system i seg selv lite gjennomsiktig for klientene, da det gir dem svært liten mulighet til å forutsi hva totalkostnaden blir i deres konkrete sak. For klientene er det viktigere å få et anslag for størrelsen på sluttsalæret (totalkostnadene) enn å få opplysninger om timepris.

Et timebasert salærsystem kan dessuten ha uheldige incentivvirkninger for tjenesteyterne. Det vil kunne lønne seg for tjenesteytere som ikke har en tilstrekkelig tilgang på klienter å bruke lenger tid enn strengt tatt nødvendig, mens en effektiv tjenesteyter vil kunne bli straffet. For brukerne er det vanskelig å kontrollere i ettertid om tidsbruken har vært forsvarlig. Det er også vanskelig for kundene å sammenligne priser og timebruk mellom advokater i forkant. Effektene av det sterke fokuset på timebruk er at markedet blir mindre gjennomsiktig for klientene, jf. kapittel 18.

Særlig om prisdiskriminering

I Advokatforeningens salærveiledning oppfordres det til prisdiskriminering, ved at advokatene skal ta hensyn til klientens betalingsevne i salærfastsettelsen. Dersom prisdiskriminering bidrar til at det totale tilbudet av juridiske tjenester øker, er det positivt samfunnsøkonomisk sett. I tilfelle klienter med liten betalingsevne betaler mindre og dermed får økt tilgang til juridiske tjenester, kan prisdiskriminering bidra til å redusere deres udekkede rettshjelpsbehov. Utvalget har grunn til å tro at det siste er tilfellet og ser derfor ingen grunn til å gå nærmere inn på dette spørsmålet.

20.4.3.2 Salæravtaler – Generelt om et timebasert salærsystem versus resultatbaserte salærer

Man trenger ingen særskilt avtale for å kunne salærberegne et avsluttet oppdrag. Det er en forutsetning, og dermed også en underforstått avtale, at advokaten skal godtgjøres for sin innsats etter gjeldende salærberegningsprinsipper.

Enkelte ganger inngås det spesielle salæravtaler, der salæret gjøres avhengig av sakens resultat. Slike avtaler kalles gjerne resultatavhengige salæravtaler eller risikoavtaler. Dersom advokaten bare er sikret et salær hvis saken leder til et positivt resultat for klienten, betegnes avtalen som «no cure no pay» eller «resultatavhengig salær». Da får advokaten et ordinært salær hvis saken vinnes, men ikke hvis saken tapes. I tillegg vil han kunne kreve et skjønnsmessig tilleggssalær dersom saken vinner frem, men størrelsen på tilleggssalæret må ikke være større enn det som er tillatt å ta innenfor gjeldende salærberegningsprinsipper. Det er dermed ikke tillatt å kreve «store» tilleggssalærer i Norge, selv om man vinner saken. Resultatbaserte salæravtaler er lite utbredt i Norge, noe som bl.a. settes i sammenheng med bransjens misbilligelse av slike avtaler og det forhold at advokaten har lite å vinne på å inngå en slik risikoavtale ettersom han/hun ikke kan kreve et «stort» tilleggssalær i de sakene som vinner frem.

Det følger av pkt. 3.3.2 i reglene for god advokatskikk at det ikke er tillatt å inngå en avtale med klienter eller andre om at advokaten skal motta et salær på prosent- eller andelsbasis i forhold til sakens resultat eller gjenstand, enten dette gjelder et pengebeløp eller annen form for vederlag, såkalt prosentbasert salær eller «contingency fee». Denne formen for prosentbaserte salærer er utbredt i USA.

I 1995 ble såkalt «betinget salær» «conditional fee» introdusert i England. Det sentrale innholdet i slike salæravtaler er at en advokat kan kreve et tillegg på opptil 100 prosent av det ordinære salæret dersom sakens utfall er gunstig. Dog skal salæret i erstatningssaker ikke utgjøre mer enn 25 prosent av erstatningssummen. Dersom saken tapes, betaler klienten ikke salær. Slike salæravtaler fremstår dermed som en mellomløsning mellom den typen resultatbaserte salæravtaler som er tillatt i Norge og prosentbaserte salæravtaler som er tillatt i USA.

En advokat og hans klient kan finne det fordelaktig å inngå en avtale om et resultatavhengig salær. Advokaten og klienten benytter da den generelle kontraktsfriheten mellom selger og kjøper til å bestemme hvordan betalingen for bistand i et oppdrag skal utformes.

Med et resultatbasert salærsystem kan en del klienter som ellers hadde blitt stengt ute fra markedet, få adgang dersom de finner en advokat som er villig til å påta seg deres sak på slike vilkår. Årsaken til dette er at risikoen ved tapt sak, og dermed risikoen ved i det hele tatt å anlegge sak, reduseres. I motsetning til USA vil imidlertid en klient i Norge risikere å bli idømt motpartens saksomkostninger. At advokaten og klienten står fritt til å inngå den typen kontakt de finner lønnsom og at flere får reist sine saker, vil kunne være positivt både samfunnsøkonomisk sett og ut fra prinsippet om rett til rett.

Prosentbaserte salæravtaler er forbudt i de fleste europeiske land. På 1980-tallet prøvde norske konkurransemyndigheter å få fjernet forbudet mot prosentbaserte salæravtaler fra advokatforeningens etiske retningslinjer. Et offentlig utvalg gikk imidlertid inn for å beholde forbudet 28 og forslaget fikk tilslutning fra de politiske myndighetene. Bortsett fra Finansdepartementet var det ingen høringsinstans som gikk inn for forslaget. Blant motstanderne var Justisdepartementet.

Dersom det er privatøkonomisk lønnsomt å benytte resultatbaserte salærer i noen saker, må det finnes negative eksterne virkninger for samfunnet som er større enn de privatøkonomiske fordelene ved å bruke slike salærer, dersom et forbud skal rettferdiggjøres.

Utvalgets vurderinger

Argumentene som reises mot bruken av resultatavhengige salæravtaler synes ikke å ha tilstrekkelig begrunnelse i markedssvikt eller andre samfunnshensyn, jf. punkt 19.3.3.3. Advokater bør oppmuntres til å bruke resultatavhengige salæravtaler der det er naturlig.

Prosentbaserte salærer i Norge vil imidlertid kunne virke støtende i og med at klienten som hovedregel kun vil bli tilkjent erstatning for det faktiske økonomiske tap han har lidt. At advokaten etterpå hever et salær som gjør at store deler av den erstatningen som er ment å sette klienten i samme stilling som før skaden ble påført, kan på mange virke støtende og undergrave tilliten til advokatstanden. Dette vil ikke i samme grad være tilfelle etter den engelske modellen hvor det resultatbaserte salæret er knyttet til det ordinære salæret.

Utvalget mener at den engelske modellen med betinget salær gir partene incentiver til å inngå resultatavhengige salæravtaler. Den modellen legger opp til en tilstrekkelig avtalefrihet for partene.

Utvalget foreslår at klient og tjenesteyter kan avtale at tjenesteyteren ved et gunstig resultat skal ha et tillegg som utgjør inntil 100 prosent av ordinært salær. For å unngå støtende resultater som kan svekke tilliten til juridiske tjenesteytere og rettssystemet generelt, foreslår utvalget at tilleggssalæret uansett ikke bør kunne utgjøre mer en 25 prosent av det erstatningsbeløpet som tilkjennes. Det foreslås at gjeldende saksomkostningsregler opprettholdes, slik at den vinnende part bare kan kreve dekket ordinært (nødvendig) salær av motparten.

Det er viktig at det utarbeides standardkontrakter i forbindelse med bruk av resultatavhengige salæravtaler. I den forbindelse, og ved markedsføring av denne typen avtaler, må det fremgå klart at klienten også ved tap må betale rettsgebyrer og lignende og eventuelle saksomkostninger til motparten. Videre må resultatavhengige salærer være underlagt ex post-kontroll av tilsynsmyndighetene, slik at klienten kan klage dersom advokaten har opptrådt i strid med de etiske retningslinjene. Klienten vil videre ha en alminnelig adgang til gå på sin advokat dersom advokaten på en utilbørlig måte har unyttet sin stilling eller på annen måte opptrådt erstatningsbetingende.

20.4.3.3 Prisopplysning

Advokatforskriften og prisopplysningsforskriften fastsetter en opplysningsplikt for advokater.

Etter prisopplysningsforskriften plikter advokaten å gi visse opplysninger i forkant av oppdraget. Forskriften stiller få krav. Etter det utvalgets kjenner til synes ikke prisopplysningsforskriften å bli fulgt tilstrekkelig opp eller å ha særlig stor betydning for klienters tilgang på prisinformasjon.

Reglene for god advokatskikk bestemmer at «Klienten har krav til å få opplyst hvordan advokaten har beregnet sitt salær» og at klienten i etterkant har rett til å få vite hvordan salæret er beregnet. Dersom det først i etterkant gis opplysninger om hva som danner grunnlaget for sluttvederlaget i saken, er dette av noe mer begrenset betydning for klienten. Det er viktig at klienten i forkant, før han bestemmer seg for om han skal benytte advokaten i sin sak, får så nøyaktige opplysninger om timepriser, faktorer som vektlegges i salærfastsettelsen og et anslag for sluttsalæret. Dersom det oppstår endringer i omfanget av saken underveis, slik at advokaten har grunn til å tro at totalprisen for oppdraget blir en annen enn den han oppga først, bør advokaten ha plikt til å informere om dette.

Etter utvalgets vurdering er det viktig å øke klientenes informasjonsgrunnlag, både før og etter at en sak har startet. Prisinformasjon er viktig i dette markedet som i stor grad består av kompliserte og individualiserte tjenester, jf. drøftelsene i kapittel 17 og 18. Økt gjennomsiktighet i markedet bedrer etterspørrernes beslutningsgrunnlag, reduserer deres søkekostnader og stimulerer til økt priskonkurranse. Et timebasert salærsystem der kun timesatsen oppgis, er av liten eller ingen verdi for klienten.

Utvalget mener at advokatene og andre juridiske tjenesteytere må pålegges en sterkere prisopplysningsplikt ved inngåelse av oppdrag. En slik prisopplysningsplikt bør inneholde:

Juridiske tjenesteytere skal som alminnelig regel gi klienten et prisanslag over hva oppdraget vil koste, med en nedre og en øvre grense. Prisanslaget skal være skriftlig. Det kan bare unnlates når klienten skriftlig bekrefter at det er unødvendig.
I prisanslaget skal det spesifikt angis hvilke saklige avgrensninger anslaget inneholder, for eksempel at det bare gjelder til dom i første instans eller til avgivelse av en betenkning.
Juridiske tjenesteytere skal uoppfordret skriftlig varsle klienten dersom prisanslaget vil bli overskredet, med angivelse av grunnen til det. Dersom slikt varsel ikke avgis i rimelig tid før overskridelsen er et faktum, er tjenesteyteren bundet av den oppgitte øvre ramme av prisanslaget.

Etter utvalgets syn bør slike regler inntas i reglene for god advokatskikk eller eventuelt i prisopplysningsforskriften.

Utvalget forutsetter for øvrig at punkt 3.1.2 siste punktum vedrørende informasjon om sakens fremdrift videreføres. Videre forutsetter utvalget at punkt 3.1.5 i reglene for god advokatskikk om advokatens generelle varslingsplikt opprettholdes.

20.4.4 Markedsføring

Det er i dag ingen formelle restriksjoner på markedsføring i norsk advokatnæring, jf. punkt 6.5.6. Den vanligste formen for markedsføring synes å være «merkevarebygging», jf. beskrivelsen av markedsføringsaktiviteten i kapittel 19.3.4 der det bl.a. fremgikk at mellomstore og store advokatfirmaer markedsfører seg mer enn mindre firmaer og firmaer utenfor de større byene. Advokatforeningen oppfordrer generelt sine medlemmer til å ha en aktiv markedsføringsstrategi fordi dette kan øke informasjonstilgangen i markedet.

Utvalgets vurderinger

For utvalget fremstår informasjonsproblemene i markedet, slik disse fremkommer i kapitlene 17, 18 og 21, som de mest sentrale hindrene for en effektiv konkurranse og en viktig årsak til det foreliggende udekkede rettshjelpsbehovet som ble konstatert i kapittel 4. Bedret informasjonstilgang vil kunne bedre etterspørrernes beslutningsgrunnlag. Dette vil stimulere konkurransen i markedet og fremme prinsippet om rett til rett.

Utvalget konstaterer at markedsføringsaktiviteten er tiltagende og at det som nevnt ikke lenger foreligger formelle restriksjoner eller reguleringer av markedsføringsvirksomhet. Utvalget ser det ikke som nødvendig å gjøre endringer i adgangen til å drive markedsføring.

20.4.5 Spesialistordning

Det er i dag ingen spesialistordning for advokater, tilsvarende den som for eksempel legene har. Punkt 2.4.1 i reglene for god advokatskikk tolkes slik at en advokat ikke har adgang til å kalle seg spesialist. Det betyr at alle advokater i prinsippet er likestilt med hensyn til kompetanse. Det er imidlertid tillatt å fremheve én eller flere grener av advokatvirksomheten, under forutsetning av at advokaten har særskilt innsikt og erfaring innenfor vedkommende felt. Det er liten kontroll med dette, og i praksis fører mange advokater opp de fleste områder de arbeider mye med eller ønsker å arbeide mye med, når slike grener oppgis.

Spørsmålet om en spesialistordning for norske advokater har vært fremme en rekke ganger. Et slikt forslag ble fremsatt innad i Advokatforeningen i 1979, 1989 og i 1991. Forslagene ble utarbeidet av utvalg nedsatt av foreningen. Disse hadde utredet behovet for og kommet med forslag til en ordning. Forslagene ble ikke tatt til følge av foreningen.

Utvalget mener det er riktig å etablere en spesialistordning. Det viktigste hensyn som taler for å etablere en slik ordning, er at de som søker rettshjelp får bedre opplysning om hvor de kan finne særlig kyndig hjelp. Dette bidrar til å øke brukernes informasjontilgang, noe som vil kunne øke konkurransen markedet. I hvilken grad ordningen vil bidra til dette, beror på utformingen og det faglige fundamentet for spesialistordningen.

Ved en spesialistordning vil det bli større differensiering i markedet for juridiske tjenester, både når det gjelder hvilke tjenester som tilbys og hvem som tilbyr dem. Dette vil øke brukernes valgmuligheter.

Det må sørges for at spesialistordningen ikke virker ekskluderende. Den må derfor være åpen for alle rettshjelpere. På den annen side er det å etablere en spesialistordning et meget ressurskrevende tiltak, dersom ordningen skal kunne være tillitvekkende. Opplæringen vil koste penger for den som ønsker å etablere seg som spesialist. Selv om ordningen skal være åpen for alle, vil det kunne ta tid å bygge den opp til en tilstrekkelig størrelse.

Utvalget er av den oppfatning at spesialistordningen må omfatte:

Ordningen må baseres på et omfattende kursprogram med en etterfølgende eksamen for å kontrollere resultatet av kursdeltagelsen.
Det bør overveies om det skal stilles krav til en viss praksis i tillegg til kursdeltagelse og eksamen. Det kan være vanskelig å avgjøre hva som er relevant praksis. Videre kan et krav til praksis virke ekskluderende fordi relevant praksis bare kan oppnås noen få steder.
Kursopplegget og eksamen bør baseres på et utpreget faglig-praktisk grunnlag. Dette vil stille store krav til oppbyggingen av kursopplegget.
Det er nødvendig at Advokatforeningen bidrar med faglige innspill. Det er vanskelig å finne andre dersom man skal oppnå det nødvendige praktisk-faglige nivå. Godkjennelse av kravene bør legges til Juristforbundets og Advokatforeningens etterutdannelsessenter JUS, som har meget lang erfaring i å utforme varierte kursopplegg etc.
Spesialistordningen må omfatte et bredt område av spesialisering, slik at også fag som trygderett, asylrett og barnevernsrett kan etableres som spesialer.
Et gjennomført kursopplegg med eksamen bør etterfølges av en spesialistautorisasjon tilsvarende Legeforeningens spesialistordning. Autorisasjonen må gis på vilkår av en viss årlig etterutdannelse på spesialfeltet.
En spesialistautorisasjon må være tidsbegrenset, f.eks. til 10 år. Deretter må kursopplegg og eksamen gjentas.
Utstedelse av slik autorisasjon kan foretas av kursarrangøren, som også må holde regnskap over tidsforløp og årlig etterutdannelse. Dette foretas av JUS i dag.

Det vil nok ta en viss tid før en fullstendig spesialistordning er etablert. Etter utvalgets syn vil ordningen, dersom den etableres på en seriøs måte, i høy grad kunne bidra til øke brukernes informasjontilgang og til økt konkurranse i dette markedet. Det vil igjen bidra til å øke tilgjengeligheten til slike tjenester.

20.4.6 Formidling av juridiske tjenesteytere – advokatformidling

Ifølge punkt 5.2 i reglene for god advokatskikk skal en advokat «verken av advokater eller andre kreve eller motta noen form for honorar eller vederlag for å henvise eller anbefale en klient». Dette forbudet anses for å være til hinder for at advokater kan drive med såkalt advokatformidling mot vederlag, jf. beskrivelsen i punkt 6.5.8.

Det er imidlertid ingenting i veien for at advokater henviser en klient til en annen advokat uten å ta betalt for det.

I henhold til reglenes punkt 5.2 annet punktum skal advokaten ikke betale noen form for honorar eller vederlag for å få henvist en klient til seg. Denne bestemmelsen har vært forstått slik at advokaten ikke har adgang til å betale penger til et formidlingsbyrå eller en mekler for å få henvist en klient til seg. Bestemmelsen har dermed blitt oppfattet som et forbud mot advokatformidling i sin helhet.

Bestemmelsen i punkt 5.2 kan imidlertid ikke tolkes som et forbud mot at noen formidler kontakt mellom en klient og en advokat og at formidleren tar betalt av klienten for det arbeidet han utfører. Dermed er det, slik utvalget ser det, tillatt med såkalt advokatformidling i Norge. Slik reglene er å forstå i dag stilles det ingen krav til de som eventuelt vil drive slik virksomhet.

Utvalgets flertall, medlemmene Bjørneset, Faye-Lund, Gudmundseth, Jacobsen og Kolrud, uttaler:

Utvalgets flertall ønsker ikke å anbefale etablering av megling av juridiske tjenester mot vederlag. Slik megling vil virke som et unødvendig fordyrende mellomledd. De foreslåtte tiltakene om forbedret informasjon og spesialistordningen vil gi tilstrekkelig hjelp for å få nødvendig rettshjelp.

Mindretallet, utvalgsleder og medlemmene Høyer og Koren, uttaler:

Mindretallet har vurdert de konkurransemessige virkninger av formidling av juridiske tjenesteytere. Etter mindretallets vurdering vil slik formidling bidra til å øke informasjonstilgangen i markedet. Økt informasjonstilgang virker stimulerende på konkurransen i markedet og øker mulighetene for at brukerne av juridiske tjenester finner en kombinasjon av pris og kvalitet som er i overensstemmelse med deres behov.

I og med at formidling av juridiske tjenesteytere etter gjeldende reguleringer er tillatt, mener mindretallet at det ikke er behov for å endre bestemmelsene. Utvalgets mindretall er av den oppfatning at det bør oppmuntres til opprettelsen av foretak som formidler juridiske tjenesteytere.

Mindretallet foreslår imidlertid at formidlere må ha tillatelse fra Tilsynsrådet til formidling, og det enkelte formidlingsfirma må være under tilsyn. Det må vurderes om man skal stille visse kvalitetskrav, eventuelt utdanningskrav, til den enkelte formidler. Krav til uavhengighet må pålegges den enkelte formidler på lik linje med slik formidling i andre næringer. Slik formidling er bl.a. tillatt innenfor forsikring. Mindretallet mener at det ikke er særlige hensyn som gjør det mer betenkelig å tillate formidling mot vederlag i markedet for juridiske tjenester enn i andre bransjer.

Tjenestene kan isolert sett bli dyrere fordi formidlerne vil ta et gebyr. Formidling reduserer imidlertid brukernes søkekostnader ved å lette informasjonstilgangen og fremmer en mer effektiv produksjon gjennom utviklingen av on-line markedsplasser for juridiske tjenester. Dette vil virke stimulerende på konkurransen og stille økte krav til effektiv produksjon og utvikling av nye tjenester.

Mindretallet mener at forholdene må legges til rette for at slike ordninger kan etableres gjennom markedet. I tillegg kan det offentlige som et supplement formidle informasjon om ulike tilbud av tjenester via offentlige servicekontorer. Det vil imidlertid være betenkelig om det offentlige skal henvise publikum til bestemte enkeltaktører.

20.5 Kontrollen med juridiske tjenesteytere

20.5.1 Problemstilling

Det vises til punkt 6.6.4 og 6.6.5 for nærmere redegjørelse av ansvarsforhold og kontroll av rettshjelpsvirksomhet.

Dersom markedet for juridiske tjenester blir mer liberalisert, er det et økende behov for klare ansvarsregler og kontroll og tilsyn. Man vil i så tilfelle få en bevegelse bort fra kontroll av tjenesteyterne i forkant (ex ante) i form av restriksjoner på hvem som kan tilby de ulike tjenestene og hvordan disse tilbys. Dermed fremstår kontroll i etterkant (ex post-kontroll) i form av bl.a. klageadgang som kan føre til disiplinære tiltak og inndragelse av tillatelsen til å yte rettshjelp, som viktig.

På den måten stilles den enkelte tjenesteyteren fritt til å velge den forretningsformen og utøve virksomheten på den måten han finner mest hensiktsmessig og effektiv. Samtidig skal kontrollordningene sikre at den enkelte tilbyderen tilbyr tjenester av tilfredsstillende kvalitet, oppfyller etiske regler som bl.a. krav til uavhengighet, og at han unngår å dra fordel av klienter som ikke kjenner sine rettigheter eller på annen måte er uinformerte.

Spørsmålet er om dagens ansvarsregler og kontroll- og tilsynsordninger er tilfredsstillende og om de eventuelt bør endres for oppfylle sine oppgaver, særlig i lys av de endringer av reguleringene utvalget foreslår.

20.5.2 Ansvarsforhold

Advokatens personlige ansvar

I henhold til gjeldende rett er advokater personlig ansvarlige for utøvelsen av advokatvirksomhet. Det samme ansvaret gjelder for andre som har tillatelse til å yte rettshjelpsvirksomhet. Ansvaret er ulovfestet sedvanerett. Dette såkalte profesjonsansvaret/ansvarsprinsippet sier med andre ord at tjenesteyteren er personlig ansvarlig for erstatningsbetingende feil som han måtte begå eller som begås av noen som han anses ansvarlig for. Dette ansvarsprinsippet forutsetter at tjenesteyteren er uavhengig, slik utvalget tidligere har lagt til grunn at juridiske tjenesteytere skal være.

Utvalget mener at denne reglen er selvsagt. Den har en klar positiv effekt på konkurransen og må videreføres. Det foreslås at regelen presiseres og klargjøres i lovteksten, for eksempel slik dette er gjort for revisorer i revisorloven.

Rettshjelpsvirksomhet utøvd av advokatselskaper (eller rettshjelpsselskaper)

I henhold til dl. § 232 skal det utpekes en ansvarlig advokat som hefter personlig for erstatningsansvar som selskapet kan pådra seg ved utførelsen av oppdraget, jf. § 232. Regelen er en formalisering av det såkalte ansvarsprinsippet.

Selskapet som sådant hefter i tillegg med selskapsformuen for ansvar pådratt ved virksomhet utøvet i selskapets navn. Dette følger av alminnelige selskaps- og erstatningsrettslige prinsipper.

I ansvarlige selskaper kan det avtales at selskapsdeltakerne ikke skal ha deltakeransvar for erstatningsansvar som selskapet pådrar seg under advokatvirksomheten, når minst en av selskapets advokater er solidarisk ansvarlig med selskapet, jf. § 232 fjerde ledd.

Selskapet kan ikke instruere den utpekte advokaten om den faglige utførelsen av oppdraget, jf. § 232 første ledd i.f. Det er en forutsetning for ansvarsprinsippet at advokaten også er faglig uavhengig. Det vil si at han/hun ikke plikter å ta utenforliggende hensyn. Advokaten kan med andre ord ikke instrueres av selskapets styre eller andre.

Utvalget har tidligere lagt til grunn at ansvarsprinsippet er viktig. Det er også tidligere lagt til grunn at advokatselskapet som sådant skal være underlagt profesjonsansvaret og atferdsreguleringene. Det er en forutsetning for å kunne sikre at en juridisk tjenesteyter opptrer uavhengig, at han er personlig ansvarlig for sine handlinger, selv om han formelt arbeider og/eller er ansatt i et selskap.

Reglene foreslås videreført, da slik at de også omfatter andre enn advokater som er autorisert til å utøve rettshjelpsvirksomhet

20.5.3 Plikt til å stille sikkerhet

En naturlig følge av ansvarsprinsippet er at advokaten og andre som er autorisert til å drive rettshjelpsvirksomhet stiller sikkerhet for ansvar de måtte pådra seg under utøvelsen av virksomheten.

Reglene foreslås videreført i en mer presisert form, jf. for øvrig punkt 20.2.

20.5.4 Tilsyn og kontroll

20.5.4.1 Særskilte kontrollorganer for rettshjelpsvirksomhet

Dagens tilsyns-, kontroll- og disiplinærmyndighet overfor advokater, og til en viss grad andre tjenesteytere som tilbyr rettshjelp, utøves gjennom Tilsynsrådet for advokatvirksomhet, Disiplinærnemnden og Advokatbevillingsnemnden, jf. dl. §§ 225 flg.

Gjennom bevillingsordningen fører kontrollorganene kontroll med de juridiske tjenesteyterne før utførelsen av de juridiske tjenestene (ex ante). Hensikten er å sikre at de oppfyller visse utdannings- og praksiskrav som anses som nødvendige for å kunne yte de aktuelle tjenestene. I tillegg fører tilsynsmyndighetene kontroll under og etter utøvelsen av rettshjelpsvirksomheten (ex post).

Utvalget vil understreke viktigheten av et sterkt, uavhengig og kompetent tilsyn i markedet for juridiske tjenester. Utvalget går inn for at dagens tilsynsordning styrkes og at organiseringen av tilsyns- og kontrollorganene gjøres mer effektiv.

20.5.4.2 Øvrig kontroll

I denne sammenheng skal det bemerkes at en annen mulighet er at det offentlige eller domstolene på eget initiativ griper inn overfor juridiske tjenesteyteres opptreden. Eventuelt kan en klient som har noe å utsette på de juridiske tjenestene vedkommende har fått, selv gjøre krav gjeldende overfor den juridiske tjenesteyteren i henhold til profesjonsansvaret gjennom fremsettelse av et ordinært erstatningskrav som vil kunne bringes inn for domstolene. Utvalget ser ingen grunn til å foreslå endringer i regelverket i dette henseende.

20.5.4.3 Særlig om Konkurransetilsynet

Lov av 11. juni 1993 nr. 65 om konkurranse i ervervsvirksomhet (konkurranseloven) har som formål å sørge for effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for virksom konkurranse, jf. § 1-1. Det er Konkurransetilsynet som forestår det løpende tilsynet etter konkurranseloven. Arbeids- og administrasjonsdepartementet er klageinstans for tilsynets avgjørelser. Konkurranseloven omfatter markedet for juridiske tjenester på lik linje med andre næringer.

Utvalgets vurderinger

Etter hvert som stadig flere markeder dereguleres og åpnes for mer konkurranse, tillegges konkurransepolitikken en desto viktigere rolle for å unngå konkurranseskadelig atferd og utnyttelse av markedsmakt i strid med lovens formål om effektiv bruk av samfunnets ressurser.

Slik utvalget ser det er det viktig at konkurransemyndighetene fører et aktivt tilsyn med markedet for juridiske tjenester.

20.5.5 Konklusjon

Klare ansvarsregler og effektive disiplinær- og klageordninger er av avgjørende betydning for å opprettholde en høy etisk standard hos tilbyderne og kvalitet på juridiske tjenester. Disse skal både beskytte klientene og rettssystemet.

Som nevnt er det viktig at alle typer tilsynsenheter underlegges samme krav, at tilsynsmyndighetene har en uavhengig stilling i forhold til særinteresser og myndigheter og at tilsynsmyndighetene utøver en aktiv tilsyns- og kontrollfunksjon. Tilsynet med prisopplysningsplikten bør skjerpes.

21 Tiltak på etterspørselssiden

21.1 Innledning

Mens kapittel 20 dreide seg om forslag til tiltak på tilbudssiden, omhandler dette kapittelet forslag til tiltak på etterspørselssiden. Forhold på etterspørselssiden er av fundamental betydning for konkurransen i markedet.

Som påpekt i kapittel 16, er det blant annet en forutsetning for effektiv konkurranse i markedet at etterspørrerne har tilgang til informasjon, slik at gjennomsiktighet i markedet sikres (markedstransparens). Markedstransparens bidrar til at brukerne kan orientere seg i markedet og foreta rasjonelle valg i henhold til egne preferanser, som for eksempel tjenestens art, kvalitet og pris. Dermed stimuleres konkurransen.

I kapittel 18 ble det konstatert at mangelfull informasjon er en årsak til det foreliggende udekkede rettshjelpsbehovet og underforbruket av juridiske tjenester som ble avdekket i kapittel 4. En annen årsak til underforbruk kan være manglende økonomiske ressurser eller en generell usikkerhet om kostnadene forbundet med kjøp av juridiske tjenester. Brukernes økonomiske evne er derfor et sentralt forhold på etterspørselssiden, og av betydning for å sikre retten til rett. I kapittel 3 ble tre forutsetninger for rett til rett omtalt: Effektiv tilgang til generell juridisk informasjon om rettigheter og plikter, effektiv tilgang til juridiske tjenester og effektiv adgang til domstolene – tvisteløsning. Det ble fremhevet at informasjon var en forutsetning for at retten skal være reell (effektiv). Dessuten ble det påpekt at det ikke må foreligge vesentlige økonomiske hindre for tilgangen.

Etter utvalgets vurdering bør det først og fremst være en oppgave og et ansvar for næringen selv å sørge for tilstrekkelig markedstransparens og informasjonstilgang. Effektiv konkurranse i markedet vil kunne bidra til rimeligere priser. Utvalget mener imidlertid at det i tillegg er påkrevd med tiltak fra myndighetenes side på dette området. Som påpekt i kapittel 3 er det staten som har det overordnede ansvaret for at befolkningen har tilgang på juridisk informasjon og at det ikke foreligger vesentlige økonomiske hindre for befolkningens tilgang.

I det følgende drøftes forslag til tiltak for å bedre etterspørrernes tilgang til informasjon. Dernest drøftes forhold som påvirker publikums økonomiske muligheter til å kjøpe juridiske tjenester, så som forsikringsselskapenes ordning med rettshjelpsforsikring og det offentliges ordning med fri rettshjelp. Merverdiavgift på juridiske tjenester er et annet tema som blir behandlet. Til slutt vurderer utvalget forhold knyttet til en spesiell etterspørrer, nemlig det offentlige, og spørsmålet om i hvilken utstrekning det offentlige som storforbruker av juridiske tjenester, bør legge juridiske tjenester ut på anbud.

21.2 Informasjonstiltak

21.2.1 Generelt

Problemstillinger tilknyttet informasjonsproblemer generelt og slike problemer i markedet for juridiske tjenester spesielt ble drøftet i kapittel 17. I kapittel 18 ble markedsatferden til etterspørrerne av juridiske tjenester drøftet i lys av resultatene fra utvalgets brukerundersøkelser blant privatpersoner og små og mellomstore bedrifter. I kapittel 17 ble det konstatert at juridiske tjenester har egenskaper som gjør at brukerne har vanskeligheter med å orientere seg i markedet. Etter sin art minner tjenestene mest om såkalte tillitsgoder – brukerne må i stor grad basere sine valg på tillit til tjenesteyterne og deres tjenester. Brukerne vil dermed ofte oppleve en betydelig usikkerhet rundt kvaliteten og totalkostnadene på tjenestene. I kapittel 18 ble det konstatert at brukernes informasjonstilgang om både pris og kvalitet fremstår som dårlig i markedet for juridiske tjenester. Det vil blant annet kunne føre til at de avstår fra å kjøpe juridiske tjenester eller benytter andre juridiske tjenester enn de tjenestene de ville benyttet om de hadde hatt tilstrekkelig informasjon, og dermed et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag.

I kapittel 10 ble det redegjort for det store antallet ulike juridiske tjenesteytere som yter forskjellige juridiske tjenester. Det er imidlertid ikke lett for brukerne å orientere seg om de forskjellige tilbudene i markedet. Folk flest synes å ha en formening om hva advokater er og hva de tilbyr. Informasjonen synes imidlertid på mange områder å være mangelfull både hva gjelder advokattjenester og andre markedsbaserte tilbud av juridiske tjenester. Det er således et problem at publikum gjennomgående synes å ha mangelfulle juridiske kunnskaper og mangelfull informasjon om ulike juridiske tjenester, alternative tilbydere og måter å løse konflikter på. Publikum synes videre å ha relativt dårlig kjennskap til ordningene med privat rettshjelpsforsikring og offentlig fri rettshjelp.

For utvalget fremstår disse informasjonsproblemene som hindre for en effektiv konkurranse og en årsak til det foreliggende udekkede rettshjelpsbehovet som ble konstatert i kapittel 4. Det anses derfor som avgjørende å legge forholdene til rette for en bedre informasjonstilgang overfor brukerne. Bedret informasjonstilgang vil kunne bedre etterspørrernes beslutningsgrunnlag. Dette vil stimulere konkurransen i markedet og fremme prinsippet om rett til rett.

21.2.2 Næringens informasjonsvirksomhet

Som tidligere påpekt bør det først og fremst være en oppgave og et ansvar for næringen selv å sørge for tilstrekkelig markedstransparens og informasjonstilgang. Markedsaktørenes informasjonsvirksomhet ble sammen med øvrige forhold på tilbydersiden drøftet i kapittel 20. Informasjon om kvalitet og pris vil først og fremst tilflyte etterspørrerne gjennom markedsføring og prisopplysning, men også mer indirekte gjennom omtale i ulike sammenhenger, omdømme, bruk av titler (herunder spesialisttittel) og formidling av juridiske tjenesteytere.

Selv om det er mest naturlig at den enkelte tilbyderen driver slik informasjonsvirksomhet, kan også næringen eller grupperinger innenfor næringen samlet drive informasjonsvirksomhet. Et eksempel på det er at Advokatforeningen for noen år siden iverksatte en informasjonskampanje der de orienterte publikum om at det normalt lønner seg å bruke advokat før problemene blir for store, eksempelvis i et arveoppgjør, og at alle medlemmer av advokatforeningen har et fastpristilbud på førstegangskonsultasjon (500 kr ekskl. mva. per førstegangskonsultasjon i 2002). Advokatforeningen har også internettsider (www.jus.no) hvor det orienteres om ulike sider ved det å bruke advokat. På Internett-sidene finnes også en oversikt over advokater og deres arbeidsområder samt oversikt over andre tilbydere av juridiske tjenester.

Utvalget viser til drøftelsene i kapittel 20 og vil i denne sammenheng kun understreke viktigheten av slik informasjonsvirksomhet. For eksempel vil den informasjonen en spesialisttittel gir (punkt 20.4.5), kunne gi etterspørrerne bedre grunnlag for å velge mellom ulike tilbydere av juridiske tjenester. Likeledes vil den foreslåtte opplysningsplikten (punkt 20.4.3), herunder informasjon om priser, bedre etterspørrernes informasjonstilgang. Det vil kunne bidra til at etterspørrerne blir mer prisbevisste enn de er i dag, jf. punkt 18.3, slik at konkurransen stimuleres.

21.2.3 Det offentliges informasjonsvirksomhet

21.2.3.1 Generelt

Det offentlige forutsetter at den enkelte kjenner sine rettigheter og plikter. Det er på det rene at det likevel foreligger en ikke ubetydelig rettsusikkerhet i befolkningen, og at den resulterer i at mange som har rett ikke får rett. Utvalget mener at tilgangen på informasjon om juridiske forhold ikke er tilfredsstillende. Statlig informasjon om rettspleien synes ikke å være tilstrekkelig prioritert og betydningen av slik informasjon synes å være undervurdert. I det følgende vil utvalget drøfte betydningen av informasjon og enkelte informasjonstiltak som myndighetene bør vurdere.

21.2.3.2 Tilgang til generell juridisk informasjon – informasjon om rettigheter og plikter

I kapittel 3 ble det konstatert at effektiv tilgang til generell juridisk informasjon er en forutsetning for rett til rett, fordi borgerne da vil kunne skaffe seg kunnskaper om sine rettigheter og plikter. Har de slik informasjon, vil de også i større grad innrette sin atferd i overensstemmelse med loven og løse flere juridiske problemer selv. Med det offentliges økende engasjement i stadig flere sektorer av samfunnslivet er kunnskaper om den enkeltes rettigheter helt nødvendig. 29 Det er påkrevd med et betydelig kunnskapsnivå, både når det gjelder rettsregler som fordeler byrder, som skattesystemet, og rettsregler som fordeler goder, som trygd eller behandling. Mange sentrale velferdspolitiske fordelingsprinsipper kan ikke fungere tilfredsstillende uten en omfattende informasjonsinnsats.

Forenkling av rettsregler og rettslige reguleringer kan sees som en form for informasjonsvirksomhet, ved at en regelforenkling gjør det enklere å orientere seg om sin rettsstilling. Regelforenkling ble utredet av et offentlig utvalg i 1987, NOU 1987:18. I St.meld. nr. 25 (1999-2000) om fri rettshjelp heter det at «publikum som søker rettshjelp indikerer at mange ikke klarer å løse problemet på egen hånd. Et nærliggende spørsmål er ofte om de ville klart dette om reglene hadde vært enklere. Erfaringene fra rettshjelpsundersøkelsene viser at enklere rettsregler kunne redusert rettshjelpsbehovet i mange av de praktiske problemtypene.» Utvalget slutter seg til arbeidet med å forenkle regelverket.

Minst like viktig er det at det offentlige informerer om regelverket på en slik måte at det er mulig å finne frem til relevant rettslig informasjon. Slik informasjon finnes i stor utstrekning, men informasjonsmengden er stor og spredt på mange kilder. Etter utvalgets vurdering er det nødvendig å samle relevant informasjon i størst mulig grad på ett sted, slik at det blir enklere for brukerne å orientere seg og få oversikt. På den måten kan brukerne få økt tilgang til enkel, oversiktlig og generell informasjon. Poenget er således ikke nødvendigvis mer informasjon, men bedre informasjon.

21.2.3.3 Tilgang til juridiske tjenester – informasjon om alternative juridiske tjenester og alternative tilbydere

Det eksisterer et stort mangfold av tilbud, og det synes å være vanskelig å orientere seg blant alternative tilbud (og tilbydere) og finne frem til det tilbudet som best samsvarer med brukerens behov. Juridiske tjenester ytes for eksempel av bl.a. advokater, andre private aktører, organisasjoner og det offentlige. Tjenestene varierer i stor grad i art, pris og omfang, se kapittel 10. For eksempel vil Forbrukerrådets tilbud i enkelte tilfeller kunne være et rimeligere og mer hensiktsmessig alternativ enn advokat og vice versa. Informasjon om tilbudet av standardiserte tjenester og juridiske informasjonstjenester synes videre å være mangelfull. Informasjon om spesifikke tilbud er det den enkelte tilbyder som er nærmest til å sørge for. Det er imidlertid et offentlig ansvar å sørge for informasjon slik at retten til tilgang til juridiske tjenester blir effektiv, jf. kapittel 3.

Etter utvalgets oppfatning bør det offentlige utarbeide en oversikt over hvilke typer juridiske tjenester og hvilke aktuelle tilbydere som finnes, og gjøre denne informasjonen lett tilgjengelig for publikum. Dette vil gi publikum et godt utgangspunkt i søkeprosessen etter juridiske tjenester.

21.2.3.4 Adgangen til domstolene – informasjon om tvisteløsning

For at adgangen til domstolene og andre tvisteløsningsmekanismer skal være effektiv, forutsettes det at publikum har informasjon om disse. Det eksisterer relativt mange alternativer til tvisteløsning i domstolene. Disse synes imidlertid å være lite kjent blant publikum. Eksempelvis vil Forbrukerrådets og konfliktrådenes tilbud i enkelte tilfeller kunne være et hensiktsmessig og rimeligere alternativ enn domstolene. Det offentlige bør intensivere sin informasjon om alternative tvisteløsningsmekanismer.

21.2.3.5 Forslag om opprettelsen av en sentral internettportal for juridisk informasjon

Etter utvalgets vurdering vil det være hensiktsmessig å samle informasjon om juridiske forhold på et sentralt nettsted. Utvalget foreslår derfor at det offentlige tar initiativ til at det opprettes et felles nettsted hvor juridisk informasjon beregnet på uprofesjonelle brukere gjøres lett tilgjengelig. Det er i dag kun Tilsynsrådet som har oversikt over hvem som er autorisert til å yte rettshjelp. Det kan derfor være naturlig at de står for denne informasjonsvirksomheten, eventuelt i samarbeid med stiftelsen Lovdata 30. Et slikt nettsted bør også ha lett tilgjengelig informasjon om lover og regler. Herunder er det naturlig med tilgang på rettspraksis og annen offentlig informasjon. En del rettsinformasjon er nå tilgjengelig gjennom blant annet portalene www.norge.no og www.lovdata.no. Publikum og advokater må imidlertid betale for en del av den informasjonen Lovdata sitter med. Dessuten er informasjonen der fortrinnsvis beregnet på profesjonelle brukere.

Slik utvalget ser det, bør informasjonsvirksomheten over Internett intensiveres og den må gjøres mer brukervennlig for uprofesjonelle brukere. Det offentlige bør informere bedre om eksistensen av informasjonstjenester som Lovdata, www.norge.no og andre offentlige organer tilbyr.

21.2.3.6 Offentlige servicekontorer

På samme måte som et sentralt nettsted vil de offentlige servicekontorene være et egnet sted for formidling av informasjon om rettslige forhold. Slik utvalget ser det, bør juridisk informasjonsvirksomhet være en selvfølgelig del av servicekontorenes tilbud.

Utvalget er som nevnt i kapittel 10 kjent med at Justisdepartementet via Statskonsult har satt i gang en prøveordning med et tilbud om gratis juridisk bistand tilknyttet slike kontorer. Det vil bidra til at klientene vil kunne få besvart enkle juridiske spørsmål og få nyttig informasjon, eksempelvis bli henvist videre til advokat eller lignende, dersom problemet er mer komplisert og krever videre oppfølgning. Slik utvalget ser det, bør advokaten eller rettshjelperen som knyttes til slike kontorer opptre uavhengig av offentlige myndigheter.

Utvalget stiller seg positivt til ordningen som et ledd i arbeidet med øke informasjonstilgangen om juridiske tjenester overfor brukerne. Utvalget anbefaler at det iverksettes nødvendige tiltak for å gjøre disse kontorene og deres tilbud av juridiske tjenester kjent blant publikum.

21.2.3.7 Informasjonskampanje

Utvalget mener at myndighetene på en langt mer aktiv måte bør informere brukerne/borgerne direkte om deres rettigheter og muligheter til å få profesjonell bistand og løse tvister. Det er påkrevd med slik oversiktsinformasjon for at befolkningen skal ha muligheter til å orientere seg blant det utall av forskjellige private og offentlige tilbud som finnes i dag. Dette kan gjøres ved å iverksette en mer generell informasjonskampanje. For eksempel kan det utarbeides en folder som sendes ut til alle husstander hvor det orienteres om hvor man kan få informasjon om rettigheter og plikter, alternative tilbud av juridiske tjenester (både offentlige og private) og alternative måter å løse konflikter på. Dessuten må det orienteres bedre om muligheten for privat rettshjelpsforsikring og offentlig fri rettshjelp.

En slik folder vil på ingen måte være uttømmende, men med enkle henvisninger til ovennevnte nettsted, servicekontorer mv. vil borgerne ha et utgangspunkt og en mulighet til å finne frem til mer spesifikk informasjon. Ved å fokusere på og gi en oversikt vil man i større grad kunne overlate til den enkelte juridiske tjenesteyter å gi informasjon om mer spesifikke tilbud og forhold. Slik informasjon vil også stimulere konkurransen i markedet, ved at befolkningen blir bedre i stand til å foreta rasjonelle valg når de skal kjøpe juridiske tjenester. Det vil også fremme prinsippet rett til rett.

21.3 Tiltak for å avhjelpe økonomiske hindre for tilgangen til juridiske tjenester

21.3.1 Generelt

I de neste avsnittene drøftes forhold av betydning for publikums økonomiske muligheter til å kjøpe juridiske tjenester, så som forsikringsselskapenes ordning med rettshjelpsforsikring og det offentliges ordning med fri rettshjelp. Merverdiavgift på juridiske tjenester behandles i punkt 21.6.

Som nevnt i kapittel 4 må det udekkede rettshjelpsbehovet som ikke dekkes gjennom det private markedet fordeles ut gjennom andre ordninger. Det betyr imidlertid ikke at tilpassede markedsordninger eller andre økonomiske prisingsmekanismer ikke vil kunne anvendes på denne delen av rettshjelpsbehovet. Man kan for eksempel konkurranseutsette deler av tilbudet av fri rettshjelp gjennom auksjoner, det kan etableres egnede forsikringsordninger og lignende. Man kan også prise ut rettshjelpsbehovet gjennom for eksempel egenandeler, eventuelt egenandeler gradert etter inntekt eller samlet økonomisk evne. Gjennom slike ordninger utvides på sett og vis området for markedsløsninger og det udekkede rettshjelpsbehovet reduseres. Det er viktig at disse ordningene utformes på en måte som gjør at de virker effektivt. Hvor bredt offentlige ordninger skal favne, blir i siste instans et politisk spørsmål. Det vises imidlertid til statens forpliktelse til å sikre borgerne rett til rett, se kapittel 3 og 14. I effektivitetsmessig henseende er det viktig at ordningen med fri rettshjelp utformes og gjennomføres på en mest mulig kostnadseffektiv måte, slik at hensynet til økonomisk effektivitet ivaretas for hele det samlede rettshjelpsbehovet.

21.3.2 Rettshjelpsforsikring

21.3.2.1 Problemstilling

Som beskrevet i kapittel 7 har de fleste forsikringsselskaper innført rettshjelpsforsikring som en obligatorisk del av (flere) kombinerte villa-, landbruk- og hjemforsikringer. Også for bil- og lystbåtforsikring er det innført rettshjelpsforsikring. I tillegg kommer enkelte andre særforsikringer. Private rettshjelpsforsikringer kan bidra til at uprofesjonelle brukere får tilgang til juridiske tjenester, ved at eventuelle økonomiske hindre for tilgangen blir lavere.

I medhold av rettshjelpsloven § 4 annet ledd er den offentlige fri rettshjelpsordningen gjort subsidiær i forhold til private rettshjelpsforsikringer. Det innebærer at den som har behov for juridisk bistand må søke å få dekket slik bistand gjennom egne private rettshjelpsforsikringer før han søker det offentlige om støtte i form av fri rettshjelp. For myndighetene betyr det at desto bedre ordningen med privat rettshjelpsforsikring er, desto mindre blir behovet for offentlig rettshjelp.

Utvalget har verken sett det som sin oppgave eller hatt mulighet til å vurdere alle forhold knyttet til forsikringsordninger for rettshjelpforsikring. Utvalget vil av den grunn kun peke på noen forhold som bør utredes nærmere.

21.3.2.2 Utvalgets vurderinger

Private rettshjelpsforsikringer kan som nevnt bidra til at uprofesjonelle brukere får tilgang til juridiske tjenester.

I Norge er ordningen med rettshjelpsforsikring primær i forhold til offentlig fri rettshjelp. Reelt fremstår de imidlertid som to ordninger ved siden av hverandre. Det har sammenheng med at dekningsområdet for rettshjelpsforsikringen er så snevert. Den dekker ikke de saksområdene som fri rettshjelpsloven dekker – og vice versa. For eksempel er ikke familierettssaker omfattet, selv om et skilsmisseoppgjør har nær tilknytning til innbo og bolig.

Utvalget mener at forsikringsselskapene bør utvide det saklige dekningsområdet.

Det synes videre å være en mangel ved de norske forsikringsordningene at ikke bedrifter kan tegne rettshjelpsforsikring.

Taket på utbetaling av rettshjelpsforsikring er i Norge 80 000 kr per sak. Beløpet har ikke vært endret på flere år, heller ikke etter innføringen av moms på juridiske tjenester. Utvalget mener at beløpet er for lavt. Det bør være gjenstand for indeksregulering. Det bør også vurderes hvorvidt motpartens saksomkostninger skal dekkes.

Utvalget mener at myndighetene bør søke å påvirke forsikringsbransjen til å bedre ordningen med rettshjelpsforsikring, eventuelt utrede alternative måter å organisere rettshjelpsforsikringer på. Dette for å bedre uprofesjonelle brukeres tilgang til juridiske tjenester.

21.3.3 Offentlig fri rettshjelp

21.3.3.1 Generelt

Ordningen med fri rettshjelp har de senere årene blitt gjennomgått og evaluert. Til tross for at samtlige evalueringer har konkludert med at det foreligger til dels vesentlige mangler ved ordningen, har gjennomgangene så langt ikke ført til noen vesentlige endringer i ordningen. 31

I St.meld.nr. 25 (1999-2000) heter det på side 59, 1. spalte:

«Departementet mener det er nødvendig å utvide det offentlige rettshjelpstilbudet. Et godt offentlig rettshjelpstilbud er viktig for borgernes rettssikkerhet og reelle likhet for loven. Det er nødvendig å legge til rette for at folk kan kreve rett selv om de mangler nødvendige juridiske kunnskaper og har svak økonomi. Behovet for juridisk bistand stiger med synkende sosiale ressurser, og et godt rettshjelpstilbud vil derfor være et virkemiddel i kampen mot Forskjells-Norge. …Etter Departementets oppfatning bør privatpraktiserende advokater fortsatt være de fremste leverandører av juridisk bistand. Offentlig finansiering av tjenesteyting fra privatpraktiserende advokater bør således være hovedvirkemiddelet for å realisere målsetting gjennom høy dekning av rettshjelpsbehovet. Det er på det rene at det rundt om i landet finnes mange advokater som gjør en betydelig innsats i fri rettshjelp-sammenheng. …For å bygge opp et offentlig rettshjelpstilbud med tilfredsstillende kapasitet, fleksibilitet og effektivitet, er det nødvendig med visse endringer av dagens rettshjelpsordning.»

Utvalget har verken sett det som sin oppgave eller hatt mulighet til å gå inn på og analysere alle de forhold som dette samfunnsmessig sett viktige temaet fortjener. Utvalget vil av den grunn kun peke på en del forhold som myndighetene bør vurdere nærmere. Utvalget viser til redegjørelser og drøftelser i kapittel 3, 4 og 7. Samtidig vises det til redegjørelsen om våre internasjonale forpliktelser i kapittel 14, særlig pkt. 14.4.3 om Den Europeiske Menneskerettighetskonvensjonen.

21.3.3.2 Særlig om Innst. O. nr. 67 (2001-2002) og Stortingets behandling

I Innst.O. nr. 67 (2001-2002), som gjelder som en oppfølging til Ot.prp. nr. 37 (2001-2002) vedrørende forslag til endringer i reglene om egenandel i lov om fri rettshjelp, har Justiskomiteen delt seg i et mindretall og et flertall.

Komiteens flertall har bl.a. følgende merknader:

«Komiteens flertall ... presiserer at ordningen med fri rettshjelp er etablert for at personer ikke skal lide rettstap på grunn av manglende økonomisk evne.
Ordningen med fri rettshjelp må ha som utgangspunkt å skape likhet for loven ved at også mindre bemidlede personer får anledning til å ivareta eget rettshjelpsbehov. Flertallets oppfatning er at en utstrakt bruk av egenandeler går i motsatt retning av å skape likhet for loven.»

Justiskomiteens flertall fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber Regjeringen iverksette lovendringen om å fjerne egenandeler for fri rettshjelp innen 1. januar 2003.»

Stortingskomiteen foreslår dessuten å heve inntektsgrensene. Flertallet uttaler bl.a.:

«Flertallet mener forøvrig at inntektsgrensene for å kunne motta fri rettshjelp, er for lave, og at personer lider rettstap pga. dette. Inntektsgrensene er i dag 200.000 – 210.000 kr. avhengig av forsørgelsesbyrde. Flertallet er av den oppfatning at inntektsgrensene vanskelig kan forsvares når grensen ligger langt under det som oppfattes som en normalinntekt. Inntektsgrensen bør for oversiktens skyld ikke differensieres avhengig av forsørgelsesbyrde.»

Flertallet har delt seg i to fraksjoner med hensyn til fastsettelse av inntektsgrensen.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti fremmet forslag om å heve inntektsgrensen til kr. 250.000 fra 1. januar 2003. Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet fremmet forslag om å heve inntektsgrensen til

kr. 230.000 fra 1. januar 2003.

Stortinget vedtok høsten 2002 å fjerne egenandelene på fri rettshjelp. Samtidig ble det vedtatt å heve inntektsgrensene til 230 000 kr brutto. Øvrige forslag ble oversendt Justisdepartementet for nærmere vurdering.

21.3.3.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget er av den oppfatning at gjeldende ordning med offentlig fri rettshjelp selv etter ovennevnte endring ikke er tilfredsstillende. Utvalget vil særlig peke på at inntekts- og formuesgrenser er for lave og at saksområdet er for snevert. Videre vil utvalget fremheve ordningens fundamentale betydning for befolkningens rett til juridiske tjenester og adgang til domstolene. Det vises til kapittel 3 og 14 hvor det konstateres at tilgang til juridiske tjenester er et grunnleggende velferdsgode.

Inntekts- og formuesgrenser

Utvalget mener det var viktig at Stortinget hevet inntektsgrensene for å kunne motta fri rettshjelp. Utvalget mener imidlertid at inntekts- og formuesgrensen bør knyttes til grunnbeløpet i folketrygden, og at inntektsgrensen bør ligge enda nærmere det som oppfattes som en normalinntekt. Under enhver omstendighet bør det foreligge en rimelig fleksibel dispensasjonsadgang. Gjeldende dispensasjonsadgang synes å bli praktisert strengt.

Utvalget støtter videre Stortingskomiteens flertallsforslag om at dersom den ene part innrømmes fri sakførsel i barnefordelingssaker, skal også den annen part ha fri sakførsel, så fremt dennes inntekt ikke overstiger inntektsgrensen med mer enn 100 000 kr. Utvalget imøteser departementets videre behandling av spørsmålet.

Saksområde

Prinsipielt mener utvalget at fri rettshjelpsordningen som hovedregel bør omfatte alle saker. Det kan gjøres ved å utvide det saklige dekningsområdet for fri rettshjelp. Det bør i det minste eksistere en dispensasjonsadgang slik det gjør i dag. Dispensasjonsadgangen synes imidlertid å praktiseres strengt. Det er viktig for retten til tilgang til juridiske tjenester at den er fleksibel, slik at det er en reell mulighet til å få fri rettshjelp i alle saker ved behov.

Utvalget mener at det prioriterte saksområdet for fri rettshjelp i hvert fall bør omfatte alle saker mot forvaltningen. Det harmonerer dårlig med den alminnelige rettsoppfatning at forvaltningen i en rettstvist kan bruke store ressurser, mens vedkommende borger som berøres har minimale ressurser.

Mer spesifikt ser utvalget også behov for rettshjelp i gjeldssaker, særlig for tvister vedrørende kravets eksistens, størrelse og inndriving. Vedkommendes økonomi kan medføre at det ikke blir mulig å få nødvendig bistand. Dette kan i neste omgang forhindre at det offentlige belastes med unødige omkostninger som følge av en unødig gjeldsforhandling i offentlig regi.

Utvalget peker videre på at samboerskap bør likestilles med ekteskap i forhold til fri rettshjelp i forbindelse med økonomisk oppgjør etter opphør av samboerskap.

Egenandel

Utvalget konstaterer at Stortinget har vedtatt å fjerne egenandelene. Ordningen med egenandeler var, slik utvalget ser det, ressurskrevende og økonomisk belastende for den som søker rettshjelp. Den andelen av befolkningen som oppfyller dagens økonomiske vilkår for fri rettshjelp har sjelden likviditet til å selv å kunne betale egenandelen. Manglende økonomisk evne hos klienten vil i enda større grad kunne medføre at advokater som har tilstrekkelig oppdragsmengde, ikke vil påta seg fri rettshjelpssaker. En ordning hvor advokatene får ansvar for å innkreve egenandeler, vil kunne medføre at enda færre advokater vil påta seg fri rettshjelpsoppdrag.

På den annen side mener utvalget at egenandeler vil kunne være en egnet terskel for tilgangen til fri rettshjelp, slik at det ikke blir et overforbruk av slike offentlige tjenester. Dessuten vil egenandeler kunne bidra til å finansiere ordningen. Slik utvalget ser det bør det således vurderes å innføre graderte egenandeler for de med inntekter over et visst nivå, for eksempel 5 ganger Grunnbeløpet (270 850 kr per 1. mai 2002). Dette vil kunne finansiere en heving av inntektsgrensene og utvidelse av dekningsområdet. Rettferdsbetraktning tilsier at de med høyere inntekter bør betale en tilleggsandel. En trappetrinnsmodell finnes i Sverige og synes å fungere tilfredsstillende. Staten bør av ovennevnte grunner stå for innkrevingen.

Motpartens saksomkostninger

Risikoen for å bli dømt til å betale motpartens saksomkostninger gjør at mange vegrer seg for å søke juridiske bistand, selv om de har fri rettshjelp. I dag gir rettshjelpslovens § 24, 3. ledd åpning for at en etter særskilt søknad kan få dekket påløpt omkostningsansvar, men det føres en restriktiv praksis i slike saker. Slik utvalget ser det, vil de som har så dårlig økonomi at de faller inn under ordningen med fri rettshjelp, neppe ha økonomisk evne til å dekke motpartens saksomkostninger. Det at slike indirekte utgifter ikke dekkes, fremstår dermed som et økonomisk hinder for å søke juridisk bistand.

Utvalget mener av den grunn at reglene om fri rettshjelp må endres slik at også saksomkostningsansvar overfor motparten som hovedregel dekkes av en bevilgning til fri sakførsel.

Offentlige servicekontorer

Offentlige servicekontorer med et begrenset rettshjelpstilbud vil kunne øke tilgjengeligheten til juridiske tjenester. Etter utvalgets vurdering bør det i tillegg vurderes å utvide dagens rettshjelpstilbud slik at de som oppfyller de økonomiske vilkårene får et begrenset rettshjelpstilbud i alle saker med for eksempel maksimalt 1,5 timer. Trolig vil det gjøre det lettere for folk flest å oppsøke juridisk bistand. Dessuten viser undersøkelser at svært mange saker kan avhjelpes på kort tid.

21.3.4 Oppsummering

Utvalget mener at ordningen med rettshjelpsforsikring bør bedres, slik at ordningen med offentlig fri rettshjelp i større utstrekning fremstår som subsidiær. Samtidig må det eksistere en god ordning med offentlig fri rettshjelp som dekker de tilfeller som av ulike årsaker faller utenfor private forsikringsordninger. Som tidligere nevnt er det tross alt staten som er ansvarlig for at det ikke foreligger vesentlige økonomiske hindre for borgernes tilgang på juridiske tjenester.

21.4 Merverdiavgift

21.4.1 Generelt

Merverdiavgiftsreformen som trådte i kraft 1. juli 2001 innebar at juridiske tjenester ble belagt med en avgift på 24 prosent.

Avgiftsbelegging av juridiske tjenester kan medføre en forskjellsbehandling mellom privatpersoner, som må betale avgiften selv, og bedrifter, som vanligvis kan trekke avgiften fra i sitt merverdiavgiftsregnskap. Forskjellsbehandlingen fører til at privatpersoner som har en tvist med en bedrift stiller kostnadsmessig sett svakere enn bedriften. Et annet argument er at det prinsipielt er uheldig at et grunnleggende velferdsgode som juridiske tjenester avgiftsbelegges, fordi det øker prisene og hemmer tilgangen.

21.4.2 Priseffekter

I normaltilfellet deles en avgift på et gode mellom tilbyderen og etterspørreren av godet. Hvordan fordelingen blir, avhenger generelt av etterspørsels- og tilbudsforholdene for godet. Hvis etterspørselen er uelastisk, slik at etterspørrerne reduserer sin etterspørsel lite ved en prisøkning, vil en forholdsvis større del av avgiften overveltes på forbrukerne enn ved mer elastisk etterspørsel. Tilbyderen vil øke utsalgsprisen noe når avgiften blir innført, men samtidig normalt redusere marginene noe. Ellers ville salgstapet (kvantumsnedgangen) blitt for stort. Dette betyr at det ikke nødvendigvis er slik at juridiske tjenesteytere har overveltet hele avgiften på forbrukerne. Overfor klienter som ikke betaler regningen selv, eventuelt overfor klienter som selv er merverdiavgiftspliktige og dermed kan trekke fra inngående avgift, er det likevel muligheter til å overvelte hele eller store deler av avgiften.

Utvalget har ikke oversikt over hvor mye prisene steg som følge av innføringen av avgiften, eller hvorvidt prisøkningen overfor enkelte klientgrupper var større enn for andre klientgrupper. Ut i fra den kjennskap utvalget har til bransjen har trolig prisene steget i en slik grad at det bidrar til å begrense befolkningens tilgang til tjenester, noe som er klart uheldig.

21.4.3 Prinsippene bak merverdiavgiften

Et hovedprinsipp bak merverdiavgiften er at den skal legges på sluttbrukerne i systemet (hovedsakelig forbrukerne). Kun varer og tjenester som kjøpes av slike sluttbrukere skal reelt sett belastes med avgift. Derfor har bedrifter rett til å få tilbake avgift de har betalt på innsatsvarer som brukes i produksjon av andre avgiftspliktige varer og tjenester. Dersom det ikke var slik, ville det oppstått en form for dobbelbeskatning (avgift på avgiften). Avgiftsbelastningen på sluttbrukerne ville da blitt større.

Når en juridisk tjeneste kjøpes av en bedrift, er den en innsatsfaktor. Dersom bedriften selv selger avgiftspliktige varer eller tjenester, må bedriften derfor få tilbake avgiften på innsatsfaktoren for at dobbelbeskatning skal unngås. Avgiftsteknisk er dette bakgrunnen for «forskjellsbehandlingen» mellom privatpersoner og bedrifter når det gjelder kjøp av juridiske tjenester.

Videre er det et prinsipp bak merverdiavgiftssystemet at så mange varer og tjenester som mulig skal svare avgift. Et avgiftssystem med én sats og så få unntak som mulig er avgiftsteknisk det letteste å administrere og håndheve. Et slikt system gir små muligheter for aktørene til å oppnå gjennomslag for redusert sats eller unntak. Videre er unndragelsesmulighetene små. Hvis avgiftssystemet er enkelt, blir det også langt lettere for de næringsdrivende å forholde seg til det. Dersom flest mulig av sektorene i økonomien inkluderes i avgiftsområdet, reduseres risikoen for at det oppstår konkurransevridninger mellom bransjer eller bedrifter som følge av ulik behandling i avgiftssystemet. Unntak fra avgiftsplikten kan både føre til at mange bedrifter må drive delt virksomhet (de blir avgiftspliktige for noen deler av virksomheten, men ikke for andre) og til kompliserte avgrensnings- og tolkningsspørsmål.

Enhver diskusjon av nye unntak fra avgiftsplikten må derfor i prinsippet ta inn over seg de ulempene unntakene eventuelt vil medføre for avgiftssystemet som sådan og for eventuelle parter som rammes av uheldige virkninger av unntakene. Man må også drøfte eventuelle fordeler ved unntaket i det enkelte tilfellet. Slike fordeler kan gå på at avgrensningsproblemer eller konkurransevridninger som har oppstått på grunn av allerede vedtatte unntak, kan fjernes hvis man gjør ytterligere unntak. I noen tilfeller egner en vare eller tjeneste seg heller ikke for avgiftsplikt, slik at den enkleste løsningen er å gi unntak.

Som det fremgår over, bør en diskusjon av et nytt merverdiavgiftsunntak for juridiske tjenester settes inn i en større skattepolitisk og velferdspolitisk sammenheng.

21.4.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget har her delt seg i et flertall og et mindretall i spørsmålet om merverdiavgift på juridiske tjenester.

Flertallet, medlemmene Bjørneset, Faye-Lund, Gudmundseth, Høyer, Jacobsen og Kolrud, vil hevde:

De sosiale virkninger av innføring av merverdiavgift på advokattjenester er sterkere og mer dyptgripende enn den rene 24 prosents økning i salærene. Merverdiavgiftsinnføringen har lite å si for bedrifter og andre merverdiavgiftpliktige. De har fradrag for «inngående» merverdiavgift, slik at de netto vil være stilt som før. For advokatfirmaer som har merverdiavgiftspliktige klienter, vil dette være en fordel, fordi advokatfirmaet kan få fradrag for «inngående» merverdiavgift, som man ikke hadde før. Til gjengjeld motiverer det advokater til å søke merverdiavgiftspliktige klienter. Privatpersoner har som bekjent ikke merverdiavgiftplikt og må selv bære hele eller nesten hele merverdiavgiftstillegget. I saker mellom en merverdiavgiftspliktig og en privatperson, har altså innføringen av merverdiavgift forsterket en skjevhet som allerede var der.

Skulle for eksempel en advokat ta saken på pro bono-basis, dvs. gratis og tape saken, vil advokaten måtte betale merverdiavgift av de timer som er arbeidet og som aldri skulle faktureres klienten.

Den samlede virkningen av innføring av merverdiavgift for advokattjenester er en dramatisk forverring av privatpersoners rettslige posisjon.

Den eneste måten å avbøte disse virkninger på er å innføre fritak for merverdiavgift på advokattjenester for alle personer og bedrifter som ikke har plikt til å levere omsetningsoppgave etter merverdiavgiftsloven. Det vil i vesentlig grad gjelde privatpersoner. Skulle dette skape avgrensningsproblemer, foreslår vi subsidiært opphevelse av merverdiavgift på advokattjenester.

Mindretallet, utvalgsleder og medlemmet Koren, vil uttale:

Et mindretall mener at fritak for merverdiavgift på juridiske tjenester, gitt at slike tjenester er blitt belagt med en avgift på 24 prosent fra 01.07.01, er et lite målrettet tiltak i forhold til de mål og intensjoner som ønskes ivaretatt ved et slikt fritak. Mindretallet mener at forbedrede ordninger med rettshjelpsforsikring og fri rettshjelp, slik utvalget har påpekt, gir bedre måloppfyllelse. For øvrig legger mindretallet vekt på de avgrensnings- og kontrollproblemer som vil kunne oppstå mellom merverdiavgiftspliktige og ikke-merverdiavgiftspliktige. Mindretallet kan derfor ikke slutte seg til flertallets forslag.

21.5 Offentlig kjøp av juridiske tjenester på anbud

21.5.1 Generelt

Lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser skal gjennom konkurranse sikre effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert på foretningsmessighet og likebehandling. Med hjemmel i lov er det gitt forskrifter. Nærings- og handelsdepartementet (NHD) har avgitt en uttalelse om forståelsen av gjeldende regelverk til utvalget.

Utgangspunktet er at det skal være konkurranse om alle juridiske tjenester som offentlige oppdragsgivere kjøper. NHD legger til grunn at tjeneste som forsvarer faller utenfor idet det i slike saker er mer naturlig å se den siktede som oppdragsgiver enn det offentlige. Utvalget slutter seg til en slik betraktning. Dessuten mener utvalget at et anbudsprinsipp uansett ville kunne komme i konflikt med prinsippet om det frie forsvarervalg som står sterkt på strafferettsområdet.

Kjøpet av juridiske tjenester skal uavhengig av anskaffelsens verdi skje etter reglene i forskriftens del I og del III, jf. § 2-1 (3) og klassifiseringen av juridiske tjenester i § 2-5 (kategori 21).

21.5.2 Hovedregel – anbudskonkurranse eller konkurranse med forhandling

Offentlige etater har plikt til å lyse ut anbudskonkurranser når de kjøper inn juridiske tjenester for mer enn 200 000 kr i løpet av 12 måneder. Dette er ikke til hinder for at man også bruker anbudsinstituttet ved mindre anskaffelser enn dette.

Anskaffelsen skal som hovedregel skje gjennom en åpen eller begrenset anbudskonkurranse eller gjennom konkurranse med forhandling etter en forutgående kunngjøring i DOFFIN-databasen i Norsk Lysingsblad, jf. forskriftens §§ 11-1 og 13-1. Ved å søke i DOFFIN-databasen vil dermed advokater som ønsker å tilby sine tjenester til det offentlige enkelt skaffe seg oversikt over aktuelle anskaffelser.

For å sikre at leverandørene er egnet til å gjennomføre oppdraget, kan det stilles krav til leverandørenes tekniske kvalifikasjoner, herunder faglig kompetanse og erfaring, og finansielle og økonomiske stilling, jf. forskriftens § 12-53. Det er imidlertid ikke tillatt å stille krav som diskriminerer på grunnlag av «nasjonal eller lokal tilhørighet». Dette innebærer for eksempel at en kommune ikke kan stille krav om at vedkommende advokat skal ha forretningsadresse i kommunen.

Etter forskriftens § 17-2 skal valg av tilbud enten baseres på hvilket tilbud som har lavest pris eller hvilket tilbud som er økonomisk mest fordelaktig. «Økonomisk mest fordelaktige» innebærer at ikke bare pris, men også kvalitet på den tjenesten som tilbys, gjennomføringstid, servicenivå mv. kan vektlegges. Alle relevante kriterier skal oppgis på forhånd i konkurransegrunnlaget eller i kunngjøringen, og disse må være objektive og ikke-diskriminerende, jf. lovens § 5 fjerde ledd.

21.5.3 Utvalgets vurderinger

Anbudsutsetting er i utgangspunktet en viktig mekanisme for å sikre at offentlige anskaffelser skjer til lavest mulig kostnad. I utgangspunktet stiller utvalget seg derfor positivt til å bruke anbud når det offentlige kjøper juridiske tjenester. Det er imidlertid viktig at anbudsoppdraget utformes på en måte som sikrer at anbudskonkurransen blir effektiv, i den forstand at et gitt oppdrag blir realisert til lavest mulig kostnad og til en kvalitet som det offentlige som kjøper anser for tilfredsstillende.

Etter utvalgets vurdering synes ikke dette uten videre å ha vært tilfelle ved offentlige anbudsutlysninger for juridiske tjenester. En viktig årsak til dette synes å være at det har vært for ensidig fokusering på timepris som utvelgelseskriterium. Lav timepris betyr ikke nødvendigvis lav totalkostnad for oppdraget, som drøftet i kapittel 19. Andre parametre som tidsforbruk, kvalitet, leveransetidspunkt eller -periode, må også spesifiseres.

Utvalget er kjent med at offentlige etater har begynt med anbud eller tilbud på juridiske tjenester som kan gi en årlig kostnad på over 200 000 kr. Ut fra de opplysninger utvalget har fått, har man hittil ensidig satt fokus på å få timeprisen satt så lavt som mulig. Som ovenfor nevnt er en slik ensidig fokus uheldig og lite kostnadseffektiv. Det er ikke selvsagt at man får en høy kvalitet for en slik lav timepris, og timeprisen er ikke et pålitelig mål for en forhåndsbestemmelse av oppdragets totalpris.

Det dreier seg her om å kunne definere grunnlaget for anbudet, særlig en detaljert beskrivelse av det som skal utføres. Det er sannsynlig at man vil komme nærmere en pålitelig beskrivelse ved at man trekker inn noen av anbyderne i arbeidet med å utforme anbudsgrunnlaget. Det vil også kunne bidra til utvikling at man ber om fastpris. I så fall må man akseptere at det da kan bli så vel store gevinster som tap i forhold til hva et timeprisbasert honorar ville ha gitt i kostnad. Skal staten og offentlige etater ellers få til en utvikling som tiltrekker de beste krefter, må det arbeides med den uheldige fokusering på timepris.

I mandatet er det antydet at man bør vurdere anbud for de «benifiserte» saker, dvs. fri rettshjelpssaker og straffesaker. Utvalget vil advare mot en slik utvikling.

Når det gjelder straffesaker, er betaling av forsvareren ansett som oppfylling av statens menneskerettslige forpliktelser. Det ville virke underlig om en slik forpliktelse skulle underkastes det offentlige regelverk for innkjøp av tjenester. Blant annet ville det komme klart i strid med det frie forsvarervalg. Et annet spørsmål er om den enkelte forsvarer utfører et rasjonelt og kostnadseffektivt arbeid. Det er noe som de statlige myndigheter må kunne føre kontroll med.

På samme måte som for straffesaker, vil det være i strid med et fritt advokatvalg i fri rettshjelpsaker, dersom mange slike saker skulle kunne legges ut på anbud. Med den sats man har for «benifiserte» saker, p.t. 735 kr/time, vil de egne seg meget dårlig for anbudskonkurranser. Den vektigste innvending er dernest at dette vil kunne bidra til at de «benifiserte» saker føres av et «B-lag» og ikke lenger tiltrekker seg de dyktigste advokatene.

22 Økonomiske og administrative konsekvenser

22.1 Innledning

Av mandatet følger det at utvalget skal utrede de økonomiske og administrative konsekvensene av sine forslag.

Utvalget har foreslått tiltak som skal bedre konkurransen eller på annen måte bidra til at juridiske tjenester blir billigere og lettere tilgjengelig for folk flest.

Utvalget anser effektiv konkurranse i markedet for juridiske tjenester, som det primære virkemiddelet til å oppnå effektiv anvendelse på kort og lang sikt av de ressurser som benyttes til å fremstille og omsette slike tjenester. Tiltak som fremmer konkurransen vil dermed bidra til en mer effektiv anvendelse av samfunnets ressurser i markedet for juridiske tjenester, noe som gir samfunnsøkonomiske kostnadsbesparelser.

De fleste av de foreslåtte tiltakene som skal sikre effektiv konkurranse har få økonomiske og administrative konsekvenser, i den forstand at de ikke får vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser for staten. Derimot foreslår utvalget enkelte andre tiltak som skal bidra til at juridiske tjenester blir mer tilgjengelige for uprofesjonelle brukere. Disse tiltakene vil kunne få økonomiske konsekvenser for staten.

22.2 Tiltak på tilbydersiden

Utvalget har delt seg i ulike fraksjoner hva gjelder spørsmålet om hvem som skal kunne yte juridiske tjenester. De ulike forslagene har svært små administrative og økonomiske konsekvenser, utover at de vil kunne medføre noe merarbeid for Tilsynsrådet for advokatvirksomhet.

Både flertallets og mindretallets forslag til endringer i strukturreguleringer i markedet for juridiske tjenester vil ha små økonomiske og administrative konsekvenser.

Utvalget foreslår at det innføres en spesialistordning for advokater. Det forutsettes at utdanningsopplegget skal administreres av næringen selv og i utgangspunktet finansieres av den enkelte advokat.

Utvalgets mindretall oppfordrer til økt bruk av advokatformidling. Mindretallet foreslår at de som driver slik virksomhet underlegges tilsyn av Tilsynsrådet for advokatvirksomhet.

Disse to forlagene innebærer en viss utvidelse av Tilsynsrådets arbeidsoppgaver. Utvalget mener at dette kan nødvendiggjøre en beskjeden økning i rådets ressurser.

Utvalget har for øvrig understreket betydningen av et aktivt og kompetent tilsyn. Sammen med det merarbeid for Tilsynsrådet som utvalgets øvrige forslag vil kunne innebære, tilsier dette en økning i antallet stillingshjemler over tid. I første omgang bør det imidlertid vurderes om oppgavene kan utføres med dagens ressurser.

22.3 Tiltak på etterspørselssiden

22.3.1 Generelt

Utvalget foreslår en rekke tiltak som skal bedre uprofesjonelle brukeres informasjonstilgang og tiltak som skal avhjelpe økonomiske hindre for slike brukeres tilgang til juridiske tjenester.

22.3.2 Informasjonstiltak

Utvalget foreslår at både næringen selv og staten bør intensivere sin informasjonsvirksomhet. Utvalget peker blant annet på at myndighetene bør vurdere å opprette et nettsted for uprofesjonelle brukere og iverksette en informasjonskampanje. Slike tiltak vil nødvendigvis medføre økte kostnader for myndighetene.

22.3.3 Privat rettshjelpsforsikring og offentlig fri rettshjelp

I mandatet legges det til grunn at utvalget ikke skal fremme forslag som forutsetter en økning i bevilgningsrammen til fri rettshjelp. Utvalget vil likevel understreke at den gjeldende ordningen med fri rettshjelp ikke er tilfredsstillende. Videre har utvalget kommet med enkelte anbefalinger som myndighetene bør vurdere. Det samme gjelder ordningen med privat rettshjelpsforsikring i regi av forsikringsselskapene.

Etter utvalgets vurdering synes både inntekts- og formuesgrensene for fri rettshjelp å være for lave. Dessuten synes det saklige dekningsområdet å være for snevert.

Utvalgets prinsipielle anbefalinger til endringer innebærer at bevillingene til ordningen med fri rettshjelp må økes. I prinsippet mener utvalget at ordningen er av stor samfunnsmessig betydning og at ordningen bør prioriteres deretter.

På den annen side har utvalget foreslått tiltak for å bedre konkurransen i markedet, noe som vil kunne redusere behovet for offentlig fri rettshjelp. Videre understreker utvalget betydningen av en god privat ordning med rettshjelpsforsikring, idet det vises til Sverige som i løpet av 3 år reduserte sine utgifter til fri rettshjelp med over 200 mill. SEK. I tillegg vil utvalgets anbefaling når det gjelder privat rettshjelpsforsikring redusere behovet for økte bevillinger. Endelig peker utvalget på muligheten til å delfinansiere ordningen gjennom tilleggsandeler for de med inntekter over et visst nivå, for eksempel 5 ganger grunnbeløpet i folketrygden.

22.3.4 Merverdiavgift

Utvalgets flertall går inn for et avgiftsfritak for juridiske tjenester for alle personer og bedrifter som ikke har plikt til å levere omsetningsoppgave etter merverdiavgiftsloven. Mindretallet kan ikke slutte seg til dette.

Flertallets forslag vil redusere det offentliges inntekter.

22.3.5 Offentlig kjøp av juridiske tjenester

Utvalget mener at gjeldende prosedyrer for anbudsutlysning og krav til anbudsspesifikasjon fra det offentlige generelt sett er utilfredsstillende som middel til å sikre effektiv konkurranse. De bør derfor forbedres.

Ved å bedre prosedyrene ved anbudsinnhenting og intensivere innsatsen i forbindelse med offentlige anbud, kan det offentlige få tilgang til produkter som er mer i tråd med det offentliges behov, samtidig som dette vil gi besparelser gjennom bedre innkjøpsbetingelser. Det er mulig at myndighetene trenger å utvide sin kompetanse på dette området, noe som kan kreve en viss økning i ressursinnsatsen. Totalvirkningen av mer spesifiserte anbud og økt konkurranse i forbindelse med offentlige kjøp av juridiske tjenester, vil imidlertid trolig være større effektivitet i produksjonen av juridiske tjenester, reduserte kostnader for staten og bedre tilpassede produkter.

22.4 Oppsummering

De fleste forlagene som skal fremme konkurransen i markedet for juridiske tjenester har små økonomiske og administrative konsekvenser. Samlet sett vil imidlertid Tilsynsrådet for advokatvirksomhet bli tillagt en del nye og mer krevende arbeidsoppgaver. En viss økning i ressursbruken vil være påkrevd.

Et fritak for merverdiavgift for juridiske tjenester vil redusere statens inntekter. Utvalget mener at ordningene med privat rettshjelpsforsikring og offentlig fri rettshjelp bør utvides. Dersom de økonomiske rammene skal være uendret, forutsetter det at rettshjelpsforsikringsordningen blir vesentlig bedret. I tillegg bør det vurderes å innføre graderte egenandeler for fri rettshjelp for de med størst inntekt.

23 Særskilte merknader fra utvalgsmedlemmene – Generell dissens med kommentarer

23.1 Generell dissens fra medlemmene Bjørneset, Jacobsen og Kolrud

23.1.1 Utgangspunkt: Hovedsynspunkter

23.1.1.1 Hvorfor generell dissens?

Undertegnede utvalgsmedlemmer har etter en grundig vurdering kommet til at det er nødvendig for oss å utforme en generell dissens. Dette er nødvendig for at vi overhodet skal få fremmet våre synspunkter på en akseptabel måte.

Det er flere grunner for valget av en slik fremgangsmåte, som ikke er vanlig. For det første gjelder det uenighet om den grunnleggende forståelsen av mandatet.

For det andre, og enda viktigere, er det at arbeidsmåten i utvalget har hindret oss i å gi et samlet og rasjonelt uttrykk for vårt syn i tilknytning til de enkelte deler av forslaget til utvalgets innstilling. Til det er fortsatt forslaget til innstilling for lite bearbeidet. Innledningsvis vil vi derfor si noe om forståelsen av mandatet og arbeidsmåten i utvalget. Dernest vil vi gjennomgå våre hovedsynspunkter på utvalgets forslag til innstilling.

23.1.1.2 Mandatet – bakgrunn og formål

Advokatkonkurranseutvalget ble oppnevnt som følge av bl.a. advokatforeningens kritikk rettet mot innføring av 24 prosent merverdiavgift på advokattjenester med virkning fra 1. juli 2001.

For enkelte grupper ble det anført at det ikke var påslag om merverdiavgift som var problemet, men det forhold at advokattjenester var for dyre.

Utvalget har fått i mandat å fremme tiltak som kan bedre konkurranseforholdene i advokatbransjen eller andre tiltak som kan gjøre advokattjenester rimeligere og mer tilgjengelige for private borgere og mindre næringsdrivende.

I oppnevningen er det lagt til grunn at mange opplever det som dyrt å gå til advokat. Som en del av mandatet skal utvalget redegjøre for bl.a. nivået for advokatsalær og kostnader hos advokater og andre rettshjelpere.

Undertegnede utvalgsmedlemmer mener at mandatet krever en nærmere analyse av hvorvidt advokattjenester blir priset for høyt.

Mandatet er i seg selv uklart og sprikende utformet fordi enkelte deler av mandatet ikke utgjør noen naturlig del av det som må være mandatets hovedsak; å gjøre rettshjelp billigere og mer tilgjengelig for folk fleste. Eksempelvis er spørsmålet om eierforholdene ingen naturlig del av mandatets hovedsak. På den annen side er spørsmålet om tilsyn og kontroll av advokatvirksomhet ikke omtalt i mandatet. Det skulle være unødvendig at utvalget behandlet dette spørsmål.

Vi er av den oppfatning at det sentrale for utvalgsarbeidet må være å vurdere konkrete tiltak som direkte kan påvirke folk flests økonomiske og praktiske tilgang på advokattjenester.

Dessverre har utvalgsinnstillingen i for stor grad blitt preget av generelle konkurranserettslige betraktninger som på mange områder ikke synes å være særlig relevant for advokatbransjen.

Til formann Hopes kommentar punkt a):

Uenighet om hvorvidt mandatet skulle omfatte vurdering av fri rettshjelp og innføringen av merverdiavgift ble tatt opp på første utvalgsmøte som første post. Det var flere enn undertegnede som tok dette opp. Dette har vært behandlet helt åpent hele tiden. Symptomatisk nok har et flertall i utvalget sluttet seg til store deler av vårt syn på så vel moms som fri rettshjelp. At dette skulle være et bevisst forsøk på å avspore utvalget faller derfor på sin egen urimelighet.

23.1.1.3 Arbeidsmåten i utvalget

Det er først og fremst arbeidsmåten i utvalget som har gjort det nødvendig for oss å utforme en generell dissens. På tidspunktet for avgivelsen av utvalgsinnstillingen må store deler av den betraktes som lite gjennomarbeidet og delvis uferdig. Det er vanskelig, for ikke si praktisk ugjennomførbart, å dissentere på alle punkter man er alvorlig uenig i en innstilling med en slik ferdigstillingsgrad. Derfor har vi utformet en generell dissens i nødvendig utstrekning.

Årsaken til at vi befinner oss i denne situasjonen er at utvalget har hatt meget kort tid på sitt arbeid, opprinnelig knapt ett år. Samtidig er de temaer utvalget skal vurdere, så vel omfattende som meget kompliserte. For å bøte på tidsnøden, har utvalget etablert et sekretariat på tre personer. Sekretariatet har skrevet en rekke forslag til utvalgets innstilling.

Vi vil understreke at sekretariatet har utført et omfattende arbeid under stort tidspress. Ikke desto mindre har arbeidsmåten, der sekretariatet skriver forslag til hva utvalget skal mene før utvalget har fått drøftet tilstrekkelig de prinsipielle linjer, ført til betydelige og kontinuerlige problemer for utvalgsarbeidet. Det har blant annet ført til en vidløftiggjøring av mindre viktige temaer samtidig som viktige spørsmål er behandlet overfladisk.

Vi finner videre grunn til å nevne at utvalgsarbeidet har vært preget av en grunnleggende skepsis til advokatbransjen, hvor holdninger fra flere utvalgsmedlemmer har vært at advokattjenester ofte var priset for høyt til en dårlig kvalitet. Utvalget og sekretariatet fant det derfor nødvendig å gjennomføre egne brukerundersøkelser for å kartlegge bl.a. synspunkter vedrørende pris og kvalitet. Resultatet av undersøkelsene, sammenholdt med Advokatforeningens egne undersøkelser, viser at advokattjenester i Norge synes å inneholde en bra kvalitet til en pris langt under våre naboland.

De deler av forslaget som etter planen skulle omfatte utvalgets forslag til tiltak forelå ikke i første utkast før i juni 2002 uten at det da ble tid til annet enn rent overfladiske drøftelser av eventuelle tiltak. Et tilnærmet fullstendig forslag, som også omfattet tiltaksdelen, forelå ikke før ca. 15. august, knappe to uker før møtet som forutsetningsvis skulle avslutte hele utvalgsarbeidet 29., 30. og 31. august. Innstillingen var på ca. 180 sider, hvorav i alle fall 25% ble presentert for aller første gang overfor utvalget. Det trenger neppe nærmere påvisning at utvalgsarbeidet ikke kunne fullføres på forsvarlig måte innenfor de her opptrukne tidsrammer.

På møtet den 29., 30. og 31. august sto utvalget overfor den situasjon at det enten måtte avgi innstilling innenfor en altfor knapp frist til 19. september eller oppleve at flere medlemmer, herunder lederen og sekretariatslederen ville måtte be seg entlediget p.g.a. andre engasjementer. Det siste ville innebære en tilnærmet oppløsning av utvalget uten avslutning av arbeidet. Under disse omstendigheter har vi for vår del sett oss nødsaget til å fullføre utvalgsarbeidet på de vilkår som nå foreligger, selv om vi var fullt ut villig til å fortsette arbeidet frem til en ordnet avslutning.

Vi har mange og viktige innvendinger mot hele forslaget, så vel dets faktabeskrivelser, vurderinger som forslag til tiltak. Utvalgets innstilling har vært under kontinuerlig omarbeiding inntil arbeidets siste dag. Det er fortsatt så mange feilaktige faktabeskrivelser i forslaget til innstilling og problemstillinger som etter vårt syn er feilaktige eller irrelevante, at vi i tilfelle måtte ha dissentert på en hel rekke punkter. Dette ville kunne ha gjort innstillingen bortimot uleselig. Derfor har vi ikke hatt annet valg enn å presentere en samlet, generell, dissens. Det medfører at vi kan komme til å omtale forhold der våre synspunkter deles av andre. Slik vi har valgt å dissentere, vil vi i den øvrige tekst i størst mulig grad henvise til vår generelle dissens som bør leses samlet. Samtidig vil vi måtte ta ethvert forbehold mot at vi skal oppfattes som å være enige i teksten rent generelt.

23.1.1.4 Våre hovedsynspunkter

Under dette punkt vil vi, meget kort, gjengi våre hovedsynspunkter på de sentrale spørsmål som utvalget har drøftet mer eller mindre uttømmende.

Vi vil innledningsvis understreke at konkurransen i advokatbransjen kan skjerpes, på visse felter i betydelig grad. Dette fremmer vi konkrete forslag om. Vi er også av den oppfatning at det foreligger betydelige muligheter for å øke privatpersoners og mindre bedrifters adgang til og muligheter for rettshjelp i vid forstand. Også her fremmer vi konkrete forslag. Vi er tilfredse med at våre synspunkter deles av flere i utvalget på disse punkter, selv om det er nyanser i våre syn.

Vi er imidlertid meget lite tilfredse over en rekke forslag som skiftende fraksjoner av utvalget fremmer og som etter vårt syn hverken er begrunnet i de fakta utvalget har avdekket eller i hensynet til skjerpet konkurranse eller øket adgang til rettshjelp.

Våre hovedsynspunkter på de sentrale spørsmål utvalget har behandlet er på denne bakgrunn:

a) Informasjonsforbedring

Det er etter vårt syn hevet over tvil at markedet for rettshjelp i Norge lider under mangel på relevant informasjon. Privatpersoner og mindre bedrifter kjenner ikke godt nok til sine rettigheter eller rettslige posisjoner. De vet derfor ikke når det er behov for rettshjelp eller hvilken form for rettshjelp de trenger. De vet heller ikke nok om hva advokatbistand og annen rettshjelp koster, jfr. b) nedenfor. Det er etter vårt syn et prioritert mål å forbedre informasjonen i rettshjelpmarkedet generelt og vesentlig. Dette gjelder så vel forbedring av opplysninger om eksisterende rettshjelpdekning som etablering av nye kilder til informasjon, jfr. nærmere under pkt. 23.1.3 nedenfor.

b) Prisopplysning

Etter vårt syn kan advokater (og andre rettshjelpere) i betydelig grad forbedre opplysningene overfor klienter om hvilke salærer/priser de tar. Det må kunne kreves at advokaten i langt sterkere grad enn i dag redegjør for hva hele oppdraget eller saken vil koste, også der hvor et overslag er forbundet med betydelig usikkerhet.

Dette vil gi dem som søker rettshjelp et bedre og fremfor alt sikrere grunnlag for vurdering av hva det konkrete oppdrag vil koste. Det må i den forbindelse legges sterk vekt på å ansvarliggjøre advokater når det gjelder overslag som presenteres for klienter. Vi går nærmere inn på dette kompliserte spørsmål nedenfor under pkt. 23.1.3.

c) Spesialistordning

Som ledd i forbedringen av informasjonen til dem som søker rettshjelp, er vi av den oppfatning at det må etableres en spesialistordning for advokater. Denne må være åpen for enhver advokat (og rettshjelper) og gi det rettsøkende publikum korrekt beskjed om hvor den kan finne den ekspertise som etterspørres. Dette er det i grove trekk langt på vei enighet om i utvalget. Vi viser til vår omtale nedenfor i pkt. 23.1.4.

d) Videre adgang for rettshjelpere til å drive rettshjelp på visse vilkår

Ordningen med rettshjelpere ble innført i 1991. Det finnes i dag bare ca. 60 rettshjelpere, hvorav bare ca. 30 yter selvstendig rettshjelpsvirksomhet.

Ordningen med rettshjelpere har vært lite vellykket. Det skyldes etter vårt syn at ordningen ikke var særlig godt planlagt og det forhold at de som ønsker å drive ervervsmessig juridisk rådgivning, i stedet velger å søke advokatfullmektigstilling eller etablere seg som advokat.

Når det gjelder spørsmålet om rettshjelperes adgang til å yte rådgivning utenfor rettergang, er det i en viss grad enighet i utvalget. Det er det derimot ikke når det f.eks. gjelder forslag om at rettshjelpere og personer uten juridisk utdannelse skal kunne prosedere for domstolene.

e) Fritak for merverdiavgift

En viktig del av utvalgets arbeid er å foreslå forbedringer av vanlige menneskers adgang til rettshjelp. Etter vårt syn har ingen enkelthendelse hatt større negativ innvirkning på tilgangen til rettshjelp enn innføringen av 24 prosent MVA på advokattjenester fra 1. juli 2001. De negative virkninger er langt mer omfattende enn den isolerte økning av salærene med 24 prosent. Til vår glede er et flertall av utvalget enig i å foreslå momsfritak på advokattjenester overfor privatpersoner. Vi viser til vår omtale under pkt. 23.1.6 nedenfor.

f) Rettshjelp - nivå og omfang

Vi har sett det som uakseptabelt at mandatet opprinnelig søkte å avskjære utvalget fra å uttale seg om omfang og nivå på den offentlige rettshjelp og er glade for at også andre av utvalgets medlemmer deler denne oppfatning. Det må etter vårt syn fastholdes at det er en statsoppgave å sørge for at alminnelige menneskers adgang til rettshjelp er tilfredsstillende. Det kan bare oppnås ved at folk flest, og ikke bare et lite mindretall, har muligheter som følge av altfor strenge vilkår for å oppnå fri rettshjelp. Vi viser til pkt. 23.1.7 nedenfor.

g) Rettshjelpsforsikring

Det er en kjensgjerning at vi i Norge har en forsikringsordning som gir en meget snevrere dekning enn ordningene i våre nordiske naboland. Samtidig er det på det rene at forsikringsselskapene i Norge stadig har redusert omfanget slik at forskjellen fra nabolandene øker. Denne skjevhet kan bare rettes opp ved et sterkt press på forsikringsselskapene, noe bare staten kan gjøre på en effektiv måte. De alminnelige forsikringstakere har ingen mulighet for å kunne utøve et slikt press. Vi viser til pkt. 23.1.8 nedenfor.

h) Advokatforeningens herredømme over sine etiske regler

De etiske regler for advokaters praksis har vært utviklet over mer enn 100 år av advokatene selv. De advokatetiske regler er selve begrunnelsen for dannelsen av advokatforeninger. Fordi vi ikke har obligatorisk medlemskap i Advokatforeningen i Norge, som f.eks. i Danmark, aksepterte Justisdepartementet i 1991 at de regler Advokatforeningen fastsetter, kunne stadfestes av Justisdepartementet som forskrift inneholdende etiske regler for samtlige norske advokater.

Når utvalgets flertall, på denne bakgrunn foreslår at departementet skal kunne bestemme på egen hånd hva de etiske regler skal inneholde, kun fordi det er en forskrift, er dette så vel ahistorisk som et standpunkt uten den ringeste sammenheng med utvalgets formål. Det eneste man oppnår, er å rokke ved advokatenes uavhengighet av sin vanligste motpart; staten. Vi viser til vår spesielle dissens i pkt. 20.4.2.

i) Eksterne eiere i advokatfirmaer

Vi er glade for at det bare er et mindretall i utvalget som går inn for at investorer som ikke arbeider i advokatfirmaer skal kunne eie deler av firmaet. Det må være åpenbart at slike investorer, hvis formål alltid vil være avkastning på sin kapital, i betydelig grad vil kunne svekke advokatfirmaets uavhengighet. Alene av denne grunn er det ovenfor uakseptabelt. Det heller ingen grunn til å tro at de oppgitte fordeler, større innovasjonstakt etc. er sannsynlig på grunn av de spesielle forhold i advokatbransjen. Vi viser til pkt. 20.3.2.

23.1.2 Konkurransen i advokatmarkedet

Et hovedproblem med utvalgsarbeidet har vært at sekretariatet under ledelse av formannen har insistert å ta utgangspunkt i en teoretisk konkurranseøkonomisk modell. Dette har vi i utgangspunktet ingen innvendinger mot, dersom slike teoretiske problemstillinger har relevans for det man skal undersøke. Dersom det viser seg at relevansen ikke er fremtredende, hadde vi forventet en sterkere grad av kritisk analyse. Her har vi i stor utstrekning ventet forgjeves, selv om det nok motstrebende har måttet erkjennes at ikke alt i teorien passer like godt.
For å ta et eksempel: Det er sikkert teoretisk korrekt å peke på at adgangsreguleringer til et yrke kan virke hemmende på konkurransen blant yrkesutøverne. Dersom adgangsreguleringen har form av krav til utdannelse for å utøve yrket, vil det normalt være av begrenset interesse å gå i detalj dersom utdannelseskravet må anses nødvendig. I visse tilfeller må dette være åpenbart, for eksempel krav til utdannelse og opplæring av kirurger. Det er ikke langt fra å være like opplagt at krav til utdannelse for advokater og andre rettshjelpere er nødvendig for å kunne gi råd og prosedere for domstolene.
Selv om dette nok i utgangspunktet har vært erkjent, har det vært insistert på en behandling ut fra det teoretiske utgangspunkt, noe som vidløftiggjør innstillingen og har medført unyttige drøftelser som har tatt unødvendig tid under en meget knapt tilmålt frist. Dette har vært særlig uheldig hensett til at økningen i rekrutteringen til advokatbransjen har vært eksplosiv de siste 10-15 år, noe som viser at slike adgangsreguleringer har vært uten enhver negativ virkning.
En side av dette hovedproblem er at flere av utvalgets medlemmer har insistert på å hevde at målet for skjerpet konkurranse i advokatbransjen er priskonkurranse mellom advokatenes «produkter». Problemet er at det er meget vanskelig å skape konkurranse mellom advokattjenester på samme måte som det skapes konkurranse mellom selgere av vaskemaskiner, biler eller såpepulver. Advokattjenester lar seg bare unntaksvis redusere til sammenlignbare «produkter».
Grunnene til det er flere og iøyenfallende. Det er for de fleste oppdrag vanskelig å beregne hvilken tid utførelsen vil ta. Svært ofte vil oppdraget gjelde klientens relasjon til en motpart, f.eks. en avtaleinngåelse, en vurdering av den rettslige posisjon i f.eks. en nabosak eller et entrepriseoppgjør. I alle disse tilfeller vil det konkrete rettshjelpbehovet være avhengig av motpartens forhold; hva motparten; gjør eller ikke gjør. Dette gjør seg særlig ofte gjeldende i rettssaker, der det beror på motparten hvor bredt rettsaken må legges opp, hvorvidt en avgjørelse vil bli anket osv. Over store deler av advokatmarkedet finnes det derfor ikke mulighet for å skape ensartede «produkter» som kan prises og konkurrere på «markedet». Den erstatning for «produkter» man da gjerne griper fatt i er advokaters timepris. Denne er heller ikke noen god konkurransemålestokk. En ekspert som tar 2.000 kr/time og gjør jobben på 3 timer er billigere enn en ikke spesielt kyndig advokat som tar 1.200 kr/time og gjør jobben på 8 timer.
Det er selvsagt ikke slik at all rettshjelpsvirksomhet er uegnet til priskonkurranse. Det finnes for det første en del kurante tjenester, som f.eks. opprettelse av enkle skjøter eller enkle testamenter og ektepakter, som kan tilbys til faste priser. Dernest vil det som i utvalgsinnstillingen punkt 9.2.1.3 er kalt førstelinjerådgivning, i stor utstrekning kunne tilbys til faste priser. Jo mer kurante og generelle slike opplysninger er, f.eks. om lovregler på et område eller hvilke forskrifter som finnes, desto mindre er det grunn til å stille strenge kompetansekrav i form av utdannelse og praksis til rettshjelpere.
Det er når man kommer over i det som i utvalgsinnstillingens punkt 9.2.1.4 kalles annenlinjerådgivning og rettergang at en meningsfylt konkurranse på pris mellom «produkter» normalt ikke er mulig. For oss er det skuffende å oppleve en slik motstand som vi har opplevet mot å trekke konklusjoner som burde være åpenbare etter en uhildet analyse av de fakta utvalget har avdekket.
Et annet forhold vi finner grunn til å påpeke er at utvalgets undersøkelse har brakt på det rene at:
1. Advokatsalærene i Norge er ikke høye og til dels betydelig lavere enn de øvrige nordiske land, jfr. punkt 11.2.5.
2. Utvalgets egen undersøkelse viser at en meget høy prosent av klientene var fornøyd med det arbeid advokatene gjør, jfr. punkt 12.4.1 og 12.4.2.
3. Utvalgets egen undersøkelse viser at klienter bare sjelden ber om prisopplysning ved engasjement av advokat, jfr. punkt 12.4 og 12.4.2, selv om de nok synes det er dyrt hos advokater.
  Selv om det alltid hefter usikkerhet med slike undersøkelser, burde disse fakta etter vårt syn lede til at man stiller seg kritisk til mandatets invitasjon til å fastslå at advokattjenester er for dyre. En slik kritisk analyse fra flertallets side savner vi. Det synes som om man ikke gjør det fordi man her ikke fikk bevis for det mandatet uttrykte håp om. Etter vårt syn hadde det vært klart mer ryddig å være langt mer kritisk i konklusjonene overfor mandatets påstander enn utvalgets flertall har ønsket å være.
Etter vårt syn tar også flertallet for lett på at vi faktisk har opplevd en betydelig skjerpet konkurranse i advokatbransjen de senere år.
Vi har, som påpekt i punkt 10.2.2.2, opplevd en konsentrasjon av advokater i noen store firmaer. Mellom de største firmaene er konkurransen meget sterk og meget synlig.
Vi har dessuten fått skjerpet konkurransen over hele bransjen de siste tiår. Det kan her vises til utfylling av selvangivelser, skjøter, konsesjonssøknader, registermeldinger etc. som i mange år har vært sikre og gode inntektskilder for svært mange norske advokater. Disse virksomheter er for lengst overtatt av forskjellige EDB-programmer som kan kjøpes og utfylles av folk flest. Advokatene har på denne måten mistet et bredt inntektsgrunnlag, noe som utvilsomt har skjerpet konkurransen på andre felter.
Vi vil ikke unnlate avslutningsvis i dette avsnitt å peke på at en vesentlig del av «konkurransen» mellom vanlige advokater gjelder såkalte benifiserte saker, d.v.s. fri rettshjelpsaker og straffesaker med oppnevnte forsvarere. Her betales advokatene p.t. 735 kr/timen. Mandatet kan tyde på at målet skulle være en reduksjon av disse satser, f.eks. ved å legge ut mange saker på anbud. Det er etter vårt syn naivt å tro at dette vil kunne skape øket tilgang til rettshjelp. Faren er heller at man etablerer et skille mellom de «benifiserte» advokater og de andre som har vesentlige høyere timepriser. Ingen ville være tjent med at det i et rettsamfunn ikke var lagt til rette for at de dyktigste advokater tiltrekkes av saker hvor rettshjelpbehovet er åpenbart og betydelig.

23.1.3 Hovedproblemet: Informasjonsmangel og hvorledes forbedring kan oppnås

Det synes å være generell enighet i utvalget om det i dag er for dårlig informasjon i markedet for rettshjelp. Å forbedre informasjonen må etter vårt syn være en høyt prioritert samfunnsoppgave av flere grunner.
For det første må de som trenger rettshjelp få bedre opplysning om hvilke rettigheter de har og hvilke krav de kan fremsette. Dernest må de få bedre hjelp til å vite hva de ikke vet; at de må søke hjelp på områder der de ellers ikke tror de trenger hjelp. Det er en omfattende og utfordrende oppgave å sørge for at slik nødvendig informasjon spres til dem som trenger det. Det er en samfunnsoppgave vi her snakker om; der så vel staten som kommunene må engasjere seg sterkere og mer målbevisst enn det som hittil har skjedd. Samtidig må selvsagt også de sentrale rettshjelpere/advokatene øke sitt engasjement for å forbedre informasjonen.
For det andre må informasjonen gis på en måte som gjør at den i størst mulig grad når frem til dem som har behov for hjelp. Dette krever analyse og utforming av informasjonstrategier hos dem som må være ansvarlige for dette. Det ville være en betydelig misforståelse å tro at dette alene skal være advokatbransjens ansvar. Her må først og fremst staten engasjere seg, selv om også advokatbransjen må ha et særlig ansvar. Det trengs et organisert samspill mellom det offentlige, særlig Justisdepartementet og Advokatforeningen.
Hos advokatene spesielt kan det gjøres betydelige forbedringer av informasjonen til dem som søker rettshjelp.
Det kan for det første gis bedre opplysninger til klienter før avtale om oppdrag inngås. Her har imidlertid Advokatforeningen allerede gjort en betydelig innsats, blant annet ved å utforme salærveiledning og regler om oppdragsbekreftelse. Det er i oppfølgningen hos den enkelte advokat det skjer svikt, selv om også dette er blitt bedre. Her er det trolig tilstrekkelig med jevnlige innskjerpinger fra Advokatforeningens side overfor medlemmene. Etter vårt syn bør man imidlertid gå lengre, jfr. nedenfor.
Dernest vil en oppdeling av saker eller oppdragstyper kunne gi store forbedringer uten at det volder problemer for advokater. De saker som omfattes av førstelinjerådgivning, dvs en rask vurdering om hva som finnes av lover og forskrifter på et område etc etc, innebærer i seg selv en meget omfattende informasjonsformidling. Den kan drives på mange måter, for eksempel via Internett eller via kommunale informasjonstorg, via Advokatvaktordningen, JussBuss og lignende, se nærmere beskrivelse under pkt. 10.3.4. Også her har Advokatforeningen gjort en betydelig innsats ved opprettelse av Advokatvaktordningen og ved innførelse av rett til førstegangskonsultasjon til kr. 500,- for en halv time. Det må konstateres at mange som trenger hjelp ikke kjenner til de ordninger som Advokatforeningen har etablert og ofte heller ikke de øvrige ordninger som er nevnt ovenfor. Samtidig er det klart at mange kunne ha vært hjulpet i tilstrekkelig grad ved en slik «førstelinjerådgivning.» Den vil i svært mange tilfeller gi den som henvender seg fullt ut tilfredsstillende beskjed; gratis eller til en overkommelig utgift for de fleste. En forbedring av informasjonen vil derfor her ofte kunne oppnås ved at folk flest informeres generelt og jevnlig om hvor de kan henvende seg. Dette er en oppgave som fortrinnsvis staten og kommunene må stå for, men også Advokatforeningen bør bruke mer ressurser på å informere publikum om dette.
Å bringe mer førstelinjerådgivning inn som ledd i informasjonsvirksomheten, kan også gjøres ved å legge forholdene til rette for at flere kan drive slik virksomhet. Blant annet mener vi at det bør lempes atskillig på kravene til utdannelse dersom det dreier seg for eksempel om rådgivning via Internett om eksistensen av lover og forskrifter på et bestemt område. Heller ikke kan det være grunn til å stille for høye krav ved for eksempel utvikling og salg av EDB-programmer for utfylling av enkle skjøter, pantobligasjoner, konsesjonsøknader etc. Så lenge det dreier seg om standardiserte tekster, vil ikke behovet for å stille kompetansekrav være vesentlig. Svært meget av slike opplysninger er allerede tilgjengelige for folk flest, men det er vanskelig å få tak i dem fordi de fleste av oss ikke behersker datateknikken godt nok. Dette må forventes å bli annerledes i løpet av relativt kort tid. Det ligger derfor et stort potensiale for forbedring i det som allerede foreligger, bare man makter å ta det i bruk.
Når det på den annen side gjelder «annenlinjerådgivning», se pkt. 9.2.1.4, og rettergang, er dette oppdrag som i stor utstrekning ikke lar seg klassifisere som et standard «produkt.» Selv om de ville, kunne ikke advokatene her tilby klienter faste priser for hele oppdraget. Advokaten kan oppgi sin timepris, men dette gir ikke noen særlig veiledning fordi antall timer er vanskelig å anslå. Dette medfører at klienter kan føle en betydelig usikkerhet om hva et oppdrag vil koste. Selv om advokater normalt også føler betydelig usikkerhet angående hva et oppdrag vil koste, har de et helt annet grunnlag enn klientene til å anslå den endelige kostnad. Vi mener derfor at advokatene som alminnelig regel bør gi klienten et skriftlig anslag over hva oppdraget vil koste, med en øvre og nedre grense. Den øvre grense bør være bindende, dersom ikke uventet utvikling meldes skriftlig til klienten i rimelig tid. Det vises til pkt. 20.4.3.3 for nærmere detaljer. Det er langt på vei enighet om disse prinsipper i utvalget.
Det beste ville være om slike regler ble inntatt i Advokatforeningens etiske regler. Eventuelt kan det inntas i prisforskrifter.
Foruten prisopplysninger om det enkelte opprag, kan man også gi de som søker rettshjelp bedre informasjon ved å gi rettledning om de spesialkunnskaper den enkelte advokat innehar.
Etter vårt syn er det beste her å få etablert en spesialistordning som legger til rette for opplæring av spesialister og stiller krav til hva som må kreves av en spesialist. Vi viser til pkt. 23.1.4 nedenfor og pkt. 20.4.5 i innstillingen.
Det bør også etter vårt syn overveies om advokater og rettshjelpere i større grad enn hittil skal kunne gi opplysninger om saker man har ført for å kunne begrunne hvilke særlige kunnskaper man har. Domsavgjørelser inntas i Norsk Retstidende, Rettens Gang og andre domssamlinger med fullt advokatnavn og omtales i aviser og andre medier. Det virker kunstig dersom ikke advokater kan henvise til en praksis som fremgår av åpne kilder for å påvise hvilken spesialerfaring man har. Det må også kunne tillates at det samles opplysninger om slik erfaring fra tredjepersoner.
Når det gjelder advokatmegling mot vederlag, er vi i mot at dette anbefales. Dersom de øvrige foreslåtte former for forbedret informasjon og opplysning blir realisert, vil advokatmegling mot vederlag lett kunne bli et unødvendig mellomledd.

23.1.4 Spesialistordningen

Det er en forholdsvis stor grad av enighet innenfor utvalget om at det er behov for en spesialistordning. Det er behov for en spesialistordning fordi rettshjelperne må ha åpenhet overfor det publikum som søker rettshjelp. De som har behov, må få vite hvem de skal gå til for å få nettopp den hjelp de trenger.
På den annen side må spesialistordningen være slik at den har publikums tillit. Det innebærer at den må være faglig solid fundert og at publikum kan forvisse seg om at den er det. Den må dessuten være åpen for alle advokater og rettshjelpere, slik at den ikke legger unødvendige hindre i veien for dem som vil ta spesialistutdannelse.
Endelig må spesialistordningen være lagt praktisk-faglig opp. Det er ikke snakk om bare jus på høyt faglig nivå, men også hvorledes de juridiske spørsmål best skal angripes praktisk. Den faglige garanti for dette må etter vårt syn Advokatforeningen stå for.
Etter vårt syn må en spesialistordning inneholde et omfattende kursopplegg som sørger for et solid faglig grunnlag hos den som skal bli spesialist. Det er naturlig å kontrollere kursutbyttet med en eksamen. Det bør overveies om det skal stilles krav til praksis i tillegg til kurs og eksamen. Dette vil kunne medføre at mer eksklusive spesialer vil kunne bli stengt for mange fordi kun få firmaer driver slik praksis.
Fordelen med eksamen er at dette gir grunnlag for en autorisasjonsordning, slik at en advokat/rettshjelper må ha en slik autorisasjon for å kunne kalle seg spesialist. Det vises til Legeforeningens spesialistordning der lignende regler gjelder.
Etter vårt syn bør ikke en spesialistautorisasjon være evigvarende. Den må derfor fornyes etter utløpet av en viss periode, for eksempel 10 år, dersom advokaten/rettshjelperen fortsatt skal kunne kalle seg spesialist.

23.1.5 Videre adgang for rettshjelpere på visse betingelser

23.1.5.1 Rettshjelpere i dag

I dag kan personer med juridisk embetseksamen uten advokatbevilling, utøve retts-hjelpsvirksomhet gjennom enkeltmannsforetak etter autorisasjon fra Tilsynsrådet.

Etter at ordningen med rettshjelpere ble innført i 1991, er omfanget av rettshjelpere blitt svært begrenset. Det er i dag registrert ca. 60 rettshjelpere, hvorav ca. 30 yter selvstendig ervervsvirksomhet.

Rettshjelpere har imidlertid ikke adgang til på ervervsmessig grunnlag å prosedere for domstolene.

23.1.5.2 Utvidelser

Av rettssikkerhetsmessige grunner finner vi ikke grunn til at rettshjelpere skal få generell eller begrenset adgang til prosedyre for domstolen.

Når det gjelder juridisk rådgivning utenfor rettergang, mener vi at rettshjelpere på nærmere bestemte vilkår skal få lik rett til ervervsmessig virksomhet som advokatene, stort sett som ordningen er i dag.

Dagens vilkår om at rettshjelpere kun utøver ervervsmessig virksomhet gjennom enkeltmannsforetak, bør kunne endres slik at rettshjelpere kan velge selskapsform på linje med advokatvirksomhet.

23.1.5.3 Vilkår for utvidelse

Sikkerhetsstillelse som for advokater
Juridisk rådgivningsvirksomhet utført av rettshjelpere, bør være underlagt samme forsikringsplikt som for advokater.
Obligatorisk etterutdanning som for medlemmer av Advokatforeningen
Kravene til obligatorisk etterutdanning bør være som til advokater, nemlig 16 timer pr. år.
Etiske regler som stadfestes av Departementet bør også omfatte rettshjelpere
De advokatetiske regler, stadfestet av Departementet i henhold til dl. § 224.

23.1.6 Fritak for merverdiavgift

At utvalget ble oppnevnt omtrent samtidig med innføring av merverdiavgift på advokattjenester, kan neppe ha vært en tilfeldighet. Utvalgsarbeidet skulle etter mandatet sette fokus på at «det er dyrt å gå til advokat», selv om merverdiavgiften medførte en fordyrelse over natten av en størrelsesorden som hittil har vært uhørt. Samtidig påla mandatet opprinnelig utvalget å holde seg unna omfang og nivå på den offentlige rettshjelp.
Nå omfatter mandatet også en vurdering av privatpersoners og småbedrifters adgang til rettshjelp. En utvalgsinnstilling som ikke omtalte de to viktigste faktorer for adgang til rettshjelp, innføring av mva. på advokattjenester og det lave nivå og innskrenkede anvendelsesområde for fri rettshjelp i Norge, ville bli meningsløs.
De sosiale virkninger av innføring av moms på advokattjenester er sterkere og mer dyptgripende enn den rene 24 prosents økning på salærene. Innføringen av merverdiavgift har lite å si for bedrifter og andre momspliktige. De har fradrag for «inngående» moms, slik at de netto vil være stilt som før. For advokatfirmaer som har momspliktige klienter, vil dette være en fordel, fordi advokatfirmaet kan få fradrag for «inngående» moms, som man ikke hadde før. Til gjengjeld motiverer det advokater til å søke momspliktige klienter. Privatpersoner har som bekjent ikke momsplikt og må selv bære hele eller nesten hele momstillegget. I saker mellom en momspliktig og en privatperson, har altså innføringen av moms forsterket en skjevhet som allerede var der.
Skulle nå en advokat ta saken på pro bono-basis, dvs. gratis og tape saken, vil advokaten måtte betale moms av de timer som er arbeidet og som aldri skulle faktureres klienten.
Den samlede virkning av innføring av merverdiavgift for advokattjenester er en dramatisk forverring av privatpersoners rettslige posisjon.
Vi er glade for at et flertall i utvalget har sluttet seg til de tre siste avsnittene ovenfor og at det er enig i at fritak for merverdiavgift på advokattjenester for alle som ikke selv er merverdiavgiftspliktig, er den eneste måte å avbøte problemene på.

23.1.7 Fri rettshjelp/nivå og omfang

23.1.7.1 Dagens ordning

Det har vært bred politisk enighet om at staten har ansvar for å sikre at privatpersoner som ikke har tilstrekkelige økonomiske ressurser gis tilgang til juridiske tjenester.

Undersøkelser viser at det eksisterer et udekket rettshjelpsbehov, bl.a. fordi mange ikke oppfyller vilkårene for fri rettshjelp. For det første er det få saksområder som er prioritert etter rettshjelpsloven. Fri rettshjelp ytes som hovedregel også kun til enkeltpersoner. I tillegg er inntektsgrensen lav for å oppfylle de økonomiske vilkår.

Alene dagens inntektsgrense på h.h.v. brutto kr 200.000 og kr 210.000 for h.h.v. personer uten forsørgeransvar og personer med forsørgeransvar for enten barn eller ektefelle, indikerer at de aller fleste som er i inntektsgivende arbeid faller utenfor rettshjelpsordningen. I praksis er det i stor grad studenter, pensjonister og trygdede som oppfyller de økonomiske vilkår for fri rettshjelp.

Dersom en rettshjelpssøker er gift eller samboer, blir den samlede bruttoinntekt avgjørende for om inntektsgrensen blir oppfylt. Som eksempel viser en til at dersom to ektefeller med barn har en samlet familieinntekt på brutto mer enn kr. 210.000, vil det som utgangspunkt ikke innvilges fri rettshjelp dersom en av ektefellene blir sagt opp i arbeidsforholdet og har behov for juridisk bistand.

Et ytterligere vilkår for fri rettshjelp er videre at søkere ikke har en nettoformue som overstiger kr. 100.000.

Rettshjelpsordningen er videre gjort subsidiær i forhold til forsikringsordninger.

23.1.7.2 Prinsipielle betraktninger

Alle som har behov skal få hjelp:
Det området offentlige myndigheter har størst innflytelse på folk flests tilgang til juridiske tjenester, er nettopp gjennom ordningen med fri rettshjelp
Rettshjelpsloven ble etablert for at personer ikke skal lide rettstap på grunn av manglende økonomisk evne.
Det er på det rene at det er langt mellom liv og lære når det gjelder dagens rettshjelpsordning. I dag er det faktisk slik at mange som har behov for rettshjelp, får ikke et rettshjelpstilbud fordi de selv ikke har økonomi til å søke hjelp. Selv arbeidstakere med inntekter under normalinntekt faller utenfor inntektsgrensen for statlig rettshjelp.
Hvorledes det skal dekkes må fordeles mellom forsikring og rettshjelp
Offentlig rettshjelp er subsidiær i forhold til private forsikringer. I praksis er imidlertid ordningen med fri rettshjelp og forsikring sammenfallende i svært få saker. Så lenge myndighetene heller ikke har lykkes i å bedre rettshjelpstilbudet gjennom forsikringsordninger, er det etter vår oppfatning en uheldig signaleffekt at det statlige rettshjelpstilbudet er gjort subsidiært.
Etter vårt syn må det være myndighetens ansvar å sørge for at folk flest får et rettshjelpstilbud enten det gjelder gjennom statlig rettshjelpsordning eller forsikringsordninger.

23.1.8 Rettshjelpsforsikring

23.1.8.1 Dagens ordning

De fleste forsikringsselskaper har innført rettshjelpsforsikring som en obligatorisk del av flere kombinerte villa-, landbruk- og hjemforsikringer, samt bil- og lystbåtforsikringer. Også for andre forsikringsordninger er det innført rettshjelpsforsikring.

For at rettshjelpsforsikring skal komme til anvendelse, stilles det krav om at det har oppstått en tvist. Det vil si at forsikringstakerens krav må være bestridt av motparten. Rettshjelpsforsikring blir altså ikke utbetalt i forbindelse med ren rådgivningstjeneste.

Den maksimale økonomiske grense for utbetaling av rettshjelpsforsikring, har over flere år i Norge vært kr. 80.000. Denne beløpsgrensen er heller ikke endret etter at det ble innført moms på advokattjenester med virkning fra 1. juli 2001.

Saksfeltet hvor rettshjelpsforsikringer kommer til anvendelse er også svært begrenset. Typiske saker er tvister omkring den forsikredes eiendeler eller i saker som gjelder personskader.

23.1.8.2 Prinsipielle betraktninger

Vi er av den oppfatning at ordningen med rettshjelpsforsikring bør utvides. Det bør være myndighetenes ansvar å sørge for at vi i Norge i langt større grad får tilbud om private forsikringsordninger, dersom det ikke er vilje til å gi et vesentlig bedre offentlig rettshjelpstilbud.

Vårt naboland Sverige har også gjort private rettshjelpsordninger primære i forhold til offentlig fri rettshjelp. I motsetning til i Norge, har Sverige private forsikringsordninger som favner langt videre enn våre tilsvarende ordninger.

23.1.8.3 Forslag til ny ordning

Vi mener at myndighetene bør utrede alternative muligheter å organisere rettshjelpsforsikringer på. Det er viktig å skape bedre sammenheng mellom det som omfattes av den offentlige frie rettshjelpsordning og rettshjelpsforsikringen.

Rettshjelpsforsikringer bør i prinsippet omfatte alle sakstyper og også bør det være mulig for næringsdrivende å tegne rettshjelpsforsikring.

23.1.9 Oppsummering

Utvalgets mandat har etter vårt syn vært utformet på en skjev måte. Oppmerksomheten skulle rettes mot andre enn de forhold som klarligvis er mest relevant for adgangen til rettshjelp, nemlig fri rettshjelp og momsinnføringen. Dessuten bærer mandatet preg av at utvalget forventes å bekrefte og slå fast at «det er dyrt å gå til advokat.» På bakgrunn av utvalgets egne undersøkelser (som viser at salærene er lavere i Norge enn andre steder, at en meget stor prosent er fornøyd med advokatenes arbeide og at meget få spør om pris når de går til advokat, selv om de synes det er dyrt) er det grunn til å slå fast at mandatets antagelser og klare føringer ikke er holdbare.

Utvalgets arbeide har vært preget av altfor knapp tid og en insistering på bruk av et generelt konkurranseøkonomisk begrepsapparat som bare i liten grad har vist seg relevant. Kort sagt – de fleste juridiske tjenester er ikke «produkter» som kan selges for priser sammenlignbare med andre «produkter.»

Vi er ikke av den oppfatning at konkurransen innen advokatbransjen ikke kan skjerpes. Dette kan etter vårt syn skje ved en økt samfunnsmessig innsats for å gi alminnelige mennesker og ressurssvake bedrifter tilstrekkelig opplysning om sine rettigheter og mulige krav. En slik økt opplysning oppnås best ved å satse på en økt og bredt opplagt førstelinjerådgivning.

Dernest kan konkurransen økes ved at advokater og rettshjelpere forpliktes til å gi anslag med øvre og nedre grense for hva et opprag vil koste. Det bør ha konsekvenser dersom advokaten ikke varsler om en uforutsett utvikling innen rimelig tid.

Endelig vil det kunne øke konkurransen at det etableres en faglig vel fundert spesialistordning som klienter kan orientere seg etter når de søker kyndig bistand.

23.2 Utvalgsleders kommentar til den generelle dissensen

Da daværende justisminister Hanne Harlem tok initiativ til å opprette et utvalg» for å gjennomgå konkurranseforholdene blant advokater og rettshjelpere med det siktemål å gjøre juridiske tjenester rimeligere og lettere tilgjengelig for folk flest («Advokatkonkurranseutvalget»)», (sitert fra oppnevningsbrevet), ønsket hun eksplisitt at jeg skulle lede utvalget. Presumptivt var dette med utgangspunkt i min generelle konkurransefaglige bakgrunn og tidligere stilling som konkurransedirektør. Jeg aksepterte dette, under forutsetning av at konkurransefaglig kompetanse ble representert i utvalget, gitt utvalgets mandat, herunder med et utvalgsmedlem fra Konkurransetilsynet. Ved oppnevningen av utvalget ved kongelig res. 6. juli 2001 var den siste forutsetningen ikke oppfylt, men utvalget ble straks etter supplert med et medlem fra tilsynet.

Den generelle dissensen knytter seg i første rekke til to forhold:

Utvalgets mandat
Utvalgsarbeidets innretning og form

ad a)

Det er påfallende at disse medlemmer lar seg oppnevne til et utvalg der man i utgangspunktet er uenig med mandatet. Dette er et forhold som har vanskeliggjort og forsinket utvalgsarbeidet. Etter at utvalget var kommet i gang med sitt arbeid, gjorde Advokatforeningen i møte med justisministeren forsøk på å endre mandatet i retning av at visse forhold ved organisering av advokatvirksomhet m.v. ikke skulle tas opp, mens andre forhold som fritak for merverdiavgift og ordningen med fri rettshjelp burde vektlegges sterkere; jf. vedlagte brev av 05.02.02 til innstillingen fra justisministeren til utvalget og utvalgets merknad i punkt 1.4 til dette. Som utvalgsleder reagerte jeg sterkt på et slikt forsøk på mandatendring i etterhånd. Disse synspunktene på fortolkningen av mandatet har imidlertid hele tiden ligget under utvalgets arbeid. Jeg betrakter dette som et bevisst forsøk fra disse medlemmene på å skifte oppmerksomheten bort fra effektiv konkurranse som et virkemiddel til å «gjøre juridiske tjenester rimeligere og lettere tilgjengelig for folk flest», slik oppnevningen og mandatet foreskriver, og over til forhold som er av mer marginal betydning fra et konkurransesynspunkt, men som i sterkere grad vektlegger det offentliges ansvar for og innsats i rettshjelpsvirksomhet.

ad b)

Til kritikken i dissensen på dette punkt vil jeg bemerke:

Allerede i den innledende fase av utvalgsarbeidet presenterte jeg et opplegg for en konkurranseøkonomisk og –rettslig tilnærming til analysen av problemstillingene i mandatet og redegjorde for de konkurransemessige forhold som etter min oppfatning ville være de mest sentrale i en vurdering av konkurransen i markedet for juridiske tjenester. Jeg oppfattet det slik at det var alminnelig tilslutning til dette i utvalget. Det viste seg imidlertid etter hvert at disse utvalgsmedlemmene langt på vei ikke var villige til å akseptere en konkurranseøkonomisk tilnærmingsmåte, enten med henvisning til at juridiske tjenester er så spesielle at en slik tilnærmingsmåte ikke er egnet til å belyse situasjonen, eller at mer prinsipielle betraktninger om konkurransen i det juridiske marked kunne oppfattes som en kritikk av utøverne i bransjen eller avdekket «en grunnleggende skepsis til advokatbransjen». Begge forhold må på det mest bestemte avvises. Samtidig har disse medlemmene ikke anvist en alternativ tilnærmingsmåte til en helhetlig konkurranseanalyse.

Etter min vurdering er det de omfattende drøftinger i utvalget som dette har medført som har vanskeliggjort og forsinket utvalgsarbeidet, og ikke at det ikke har vært tilstrekkelig tid til å drøfte eventuelle tiltak. Som utvalgsleder har jeg for øvrig ansett det som nødvendig for fremdriften i utvalgets arbeid at det har foreligget utkast fra sekretariatet som grunnlag for utvalgets drøftinger.

Et utvalgsarbeid er en prosess der det enkelte medlem må være innstilt på å ta inn over seg synspunkter og tilnærmingsmåter fra andre fagområder og også i rimelig grad å finne frem til kompromissløsninger for å få frem en mest mulig omforenet og helhetlig innstilling. Dette har for meg vært et viktig prinsipp i utvalgsarbeid og som utvalgsleder. I dette tilfellet har det imidlertid medført at man har måttet renonsere på aspekter ved den konkurranseøkonomiske analyse eller på prinsipielle betraktninger om konkurransen i markedet for juridiske tjenester i et forsøk på å finne frem til kompromisser. Dette har bidratt til klart å svekke denne siden av innstillingen. Etter omstendighetene har jeg likevel funnet å kunne stå bak den. I sluttfasen av arbeidet bestemmer likevel disse utvalgsmedlemmene seg for å avgi en generell dissens. På dette punkt kan jeg slutte meg til formuleringen i dissensen om at en slik fremgangsmåte ikke er vanlig i utvalgsarbeid.

23.3 Øvrige medlemmers kommentar til den generelle dissensen

Utvalgsmedlemmene, Faye-Lund, Gudmundseth, Høyer og Koren, viser til den generelle dissensen fra Bjørneset, Jacobsen og Kolrud og tar avstand fra den arbeidsform som dissensen legger opp til.

Utvalget har ved innledningen av sitt arbeid drøftet mandatet, jf. punkt 1.4.

Utvalgets arbeid har vært preget av mange innspill til det materiale som til enhver tid har vært utarbeidet av sekretariatet på en god måte.

De forskjellige medlemmene av utvalget har hele tiden hatt anledning til å påvirke innstillingen.

På denne bakgrunn mener vi at nevnte dissens gir et feilaktig bilde av utvalgets arbeid.

Fotnoter

Det vises bl.a. til NOU 1991:27 Konkurranse for effektiv ressursbruk for en nærmere drøfting.

En slik tilnærmingsmåte ble også brukt av Office of Fair Trading (OFT) i England, australske myndigheter og OECD.

Jf. for øvrig blant annet NOU 2000:9 «Konkurranseflater i finansnæringen», kapittel 4.

Basert på «Consumer Detriment under Conditions of Imperfect Information», Office of Fair Trading, 1997.

«Competition in Professions», Office of Fair Trading, 2001.

«Competition in Professional Services», OECD, 2000.

Disiplinærmyndighetene omtales her som en markedsbasert korrigeringsmekanisme. Dette fordi disiplinærmyndighetene (i første instans) kun gjelder for medlemmer av Advokatforeningen, og ordningen administreres også av dem. Det er imidlertid ikke naturlig å omtale Tilsynsrådet for advokatvirksomhet og Disiplinærnemnden som markedsbaserte korrigeringsmekanismer.

Tall fra tilsynsmyndighetene viser dessuten at det er relativt få klager på advokater og rettshjelpere. Dommerforeningen ga i et møte med utvalget utrykk for at kvaliteten på rettergangstjenestene i det store og hele var god.

Office of Fair Trading, Competition in Professions, s. 11.

10.

I kapittel 9 ble det konstatert at markedet for juridiske tjenester kan deles inn i produktgrupper langs flere dimensjoner. Utvalget valgte å fokusere på tjenestenes art og fikk da til sammen 9 produktgrupper. I tillegg ble det foretatt en ytterligere inndeling i geografiske områder.

11.

Advokatforeningens kostnads- og inntektsundersøkelse, 2001.

12.

Selskapenes egne tall.

13.

Ifølge advokatundersøkelsen driver så mange som 85 prosent av advokatene i småbyer og på tettsteder i enkeltmannsfirmaer eller som selvstendige advokater i kontorfellesskap.

14.

Store advokatfirmaer er definert som advokatfirmaer med flere enn 20 advokater.

15.

Mellomstore advokatfirmaer er definert som advokatfirmaer med under 20 ansatte, men inkluderer ikke enkeltmannsforetak og selvstendige advokater i kontorfellesskap.

16.

Se for eksempel Advokatforeningens inntekts- og kostnadsundersøkelse for 2001.

17.

Det var til sammen 37 advokatfirmaer som mente dette. Det lave antallet observasjoner gjør at det er en betydelig usikkerhet knyttet til disse resultatene og til om de er generaliserbare. De gir imidlertid en pekepinn på hvilke forhold som kan ligge til grunn dersom noen advokater opplever konkurransen som svak.

18.

Advokatforeningens undersøkelse av konkurranseforholdene i advokatbransjen, 2001.

19.

Basert på utvalgets egen kjennskap og Legal 500, som antar at timeprisen i Norge, Danmark og Sverige varierer fra henholdsvis £ 112, £ 190 og £ 200 til over £ 300. Når det gjelder den offentlige salærsatsen for fri rettshjelpssaker, er timesatsene i Norge, Danmark og Sverige henholdsvis 735 NOK, 1100 DKK og 995 SEK eksklusiv mva.

20.

«An Economic Analysis of Civil Suits and Appeals», 1995.

21.

Punkt 2.1 og 3.1 i reglene for god advokatskikk omhandler advokatens mulighet til å fratre i en sak. Punkt 3.1.6 åpner for at advokaten kan fratre dersom klienten ikke ønsker å følge advokatens råd, men med en lignende formulering som i CCBEs «Code of Conduct» punkt 3.1.4 mot slutten av paragrafen.

22.

Et eksempel er kjeden Eurojuris.

23.

Et eksempel er Legaliz som fortrinnsvis satser på rådgivning over Internett. Ifølge Legaliz har de ennå ikke fått en slik markedsposisjon som de mener det er potensial for.

24.

En markedsandel på over 60 prosent vil normalt bety at aktøren vil kunne utnytte markedsmakt.

25.

Legal 500 er et privat, britisk foretak som foretar en rangering av advokatfirmaer i ulike land.

26.

Ot.prp. nr. 7 (1990-91).

27.

Ot.prp. nr. 7 (1989-90), s. 60.

28.

Se NOU 1992:24, «Behandling av klager på advokater m.m.».

29.

NOU 1978:37 «Offentlig informasjon».

30.

Lovdata er en privat stiftelse opprettet av Justisdepartementet og Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo. Lovdatas formål er å etablere og drive systemer for rettslig informasjon.

31.

Det vises i denne forbindelse særlig til: St. meld. nr. 16 (1989-90) Om offentlig fri rettshjelp, fra Justis- og politidepartementet; «Hjelp til rett? En evaluering av ordningen med fri rettshjelp», av Heidi Gautun, Fafo rapport nr. 219 1997; «Evaluering av ordningen med fri rettshjelp», Statskonsult rapport 1998:12; St. meld. nr. 25 (1999-2000) om fri rettshjelp fra Justis- og politidepartementet; «Rettshjelp 2001 – Det udekkede rettshjelpsbehovet gjennom 30 år », av Ane Broch Graver og Vegard Skaug.

Neste kapittel

Forrige kapittel

Neste kapittel

Forrige kapittel

Til forsiden

Dokumentet i pdf-format

Til toppen

NOU 2002: 18

Rett til rett— En vurdering av konkurranseforholdene i markedet for juridiske tjenester

Del 6 Analyse med forslag til tiltak

16 Samfunnsøkonomisk effektivitet og effektiv konkurranse

16.1 Innledning

16.2 Samfunnsøkonomisk effektivitet

16.3 Effektiv konkurranse

17 Informasjonsproblemer for juridiske tjenester

17.1 Innledning

17.2 Generelt om usikkerhet om kvalitet – søkegoder, erfaringsgoder og tillitsgoder

17.3 Informasjonsskjevheten ved juridiske tjenester

17.4 Usikkerhet om prisene

17.5 Effekter av informasjonsmangel og informasjonsskjevheter

17.6 Korrigeringsmekanismer

17.6.1 Problemstilling

17.6.2 Garantier

17.6.3 Tester

17.6.4 Klage/søksmål

17.6.5 Omdømme

17.7 Oppsummering

18 Etterspørrernes markedsatferd

18.1 Innledning

18.2 Tilgang på informasjon

18.2.1 Informasjon om kvalitet

18.2.2 Forholdet mellom pris og kvalitet

Konklusjon

18.2.3 Informasjon om pris

18.3 Prisbevissthet

18.4 Gjenkjøpsfrekvens

18.5 Lojalitet

18.6 Oppsummering og konklusjon

19 Tilbydernes markedsatferd

19.1 Innledning

19.2 Advokatnæringen – markeds­konsentrasjon og konkurranse

19.2.1 Innledning

Konsolidering

19.2.2 Konsentrasjonen på nasjonalt nivå

19.2.3 Konsentrasjonen i ulike geografiske markeder

19.2.4 Den uprofesjonelle delen av markedet

19.2.5 Den profesjonelle delen av markedet

19.2.6 Oppsummering – konsentrasjonen i advokatnæringen

19.3 Nærmere om konkurransen blant advokater

19.3.1 Konkurranseparametre

Oppsummering

19.3.2 Konkurranseintensiteten

Sammenhengen mellom antallet konkurrenter og konkurranseintensiteten

Konklusjon – konkurranseintensiteten

19.3.3 Prissetting og priskonkurranse

19.3.3.1 Salærfastsettelsen

Resultatene fra utvalgets advokatundersøkelse

Etter klienttype

Etter konkurranseintensiteten

Konkurransemessig vurdering

Særlig om prisdiskriminering

Konklusjon – salærfastsettelsen

19.3.3.2 Faktisk prisnivå og priskonkurranse

19.3.3.3 Generelt om et timebasert salærsystem versus resultatbaserte salærer

Advokaten vil utnytte sin klient

Det vil bli for mange rettssaker

Advokaten vil inngå resultatbaserte avtaler i saker som uansett vil vinne frem

Beskyttelse mot advokater som tar for høye salærer – ex post-kontroll av salærer

Økonomisk uavhengighet

Uavhengighet i betydning advokatens mulighet til å la være å ta en sak /trekke seg fra en sak

Holdningen til risiko – advokaten vil fortsette en sak der klienten ønsker forlik

Ufine forretningsmetoder/dårlig rådgivning/støtende resultater

19.3.3.4 Prisinformasjon

19.3.4 Markedsføring

Konkurransemessig vurdering

Konklusjon – markedsføring

Spesialistordning

19.3.5 Produktutvikling og nye drifts- og forretningsformer

19.3.5.1 Generelt

19.3.5.2 Internett og ny teknologi

19.3.5.3 Kjededannelser

Ulike typer kjedesamarbeid og mulige gevinster

Utbredelsen av og mulighetene for kjedesamarbeid i advokatnæringen

Nasjonale og internasjonale nettverk

19.3.5.4 Konklusjon

19.3.6 Konklusjon – konkurransen blant advokater

19.4 Konkurransen fra andre tilbydere

Del 6
Analyse med forslag til tiltak

19.2 Advokatnæringen – markedskonsentrasjon og konkurranse

19.5.4 Oppsummering – etableringsmuligheter