Del 2
Boligmarked og boforhold

3 Boligmarkedets virkemåte

3.1 Innledning

En bolig er både et konsumgode og et kapital- eller formuesobjekt. Det betyr at når en kjøper en bolig til eget bruk så kjøper en boligtjenestene som boligen produserer samtidig som en investerer i kapitalobjektet bolig. For de fleste husholdningene er et boligkjøp det største enkeltkjøpet de gjør gjennom livsløpet og boligformue utgjør størstedelen av formuen.

I dette kapitlet beskrives de økonomiske drivkreftene i boligmarkedet, dvs. de forholdene som bestemmer nivået på og endringer i:

• boligpriser

• bokostnader og boutgifter

• tomtepriser, byggekostnader og nyboligpriser

• boligbygging og boligfordeling.

Boligmarkedet er et komplisert og uoversiktlig marked. Det består av mange delmarkeder. Aktørene er ulike og beslutningene som blir tatt har ofte en svært lang tidshorisont. Beskrivelsen i dette kapitlet er forenklet for å få fram de viktigste drivkreftene bak utviklingen.

Det tar tid å bygge boliger. På ethvert tidspunkt er derfor størrelsen og sammensetningen av boligmassen bestemt av beslutninger som er tatt tidligere. Avsnitt 3.2 handler om hvordan markedet fordeler en gitt boligmasse mellom etterspørrerne og hvordan boligpriser og bokostnader blir bestemt i et slikt marked. Avsnitt 3.3 drøfter drivkreftene som bestemmer nybyggingen av boliger og hvordan nybyggingen og byggekostnadene på lang sikt påvirker boligpriser og bokostnader.

Skattereglene har stor betydning for boligprisene og fordelingen av boliger. Avsnitt 3.4. gir en oversikt over sentrale sammenhenger.

Kapitlet er en teoretisk analyse av boligmarkedet, ikke en empirisk beskrivelse av utviklingen i priser, bokostnader og boligbygging. Det kommer utvalget tilbake til i kapittel 5. Fokus er heller ikke på hvordan boligpolitiske inngrep påvirker eller kan påvirke markedet. Det kommer utvalget til i utredningens del 3 og 4, i kapitlene 13 - 20.

3.2 Prisdannelsen

Innledningsvis gis en kort innføring i teori for hvordan boligprisen blir bestemt i eiermarkedet (3.2.1). Deretter defineres de sentrale begrepene boutgifter og bokostnader (3.2.2). Disse begrepene blir brukt for å diskutere nærmere hvordan rentenivå, inntektsnivå og forventninger påvirker boligprisene, boligetterspørselen og velferden for ulike grupper (3.2.3 - 3.2.5). Spesielle forhold som gjelder prisdannelsen i storbyene blir tatt opp i (3.2.6), før avsnittet blir avsluttet med en diskusjon av prisdannelsen i leiemarkedet i (3.2.7).

3.2.1 Prisdannelsen i eiermarkedet 1

For å få fram de sentrale sammenhengene, er det nyttig å starte med et tenkt tilfelle der alle boliger er like og alle boliger er eierboliger. På kort sikt er tilbudet av leie- og eieboliger gitt hver for seg. Etterspørrerne i boligmarkedet er alle som ønsker seg egen bolig hvis bare prisen er lav nok. Noen etterspørrere eier en bolig som de bor i fra før. Andre eier ingen bolig. Tilbyderne er alle som eier boliger. Det er færre boliger enn antall mulige etterspørrere.

Etterspørrerne kan ordnes i en rekke etter hvor høy pris de er villig til å betale for en bolig. Den som er villig til å betale mest, står først i rekken. I figur 3.1 illustrerer den fallende etterspørselskurven en slik rekkefølgeordning. For hvert nivå på prisen forteller kurven hvor mange etterspørrere som er villig til å betale denne prisen eller en høyere pris.

Husholdningenes betalingsvilje er først og fremst bestemt av deres betalingsevne. En ordning i rekkefølge etter betalingsvilje vil altså i stor grad være det samme som en ordning etter betalingsevne. Betalingsevnen er blant annet bestemt av husholdningens inntekt og formue. Blant de med høyest betalingsvilje vil vi finne folk som har relativt høye inntekter eller store formuer, mens lav betalingsvilje i stor grad faller sammen med lav inntekt. Den prisen en evner å betale avhenger også av rentenivået og andre forhold som påvirker de årlige bokostnadene. Økonomiske forhold som påvirker betalingsviljen blir diskutert nærmere i avsnittene 3.2.2 - 3.2.5.

I tillegg til betalingsevnen avhenger betalingsviljen av boligbehov, av hvordan en vektlegger bolig i forhold til andre konsumgoder, og av hvordan en vurderer bolig i forhold til andre investeringer. Personer med samme betalingsevne kan derfor ha noe forskjellig betalingsvilje.

Med de forutsetninger som er gitt innledningsvis vil tilbyderne selge de boligene som de selv ikke skal bruke. Eksistensen av et leiemarked diskuteres nærmere i avsnitt 3.2.7. Tilbudet av boliger består derfor av hele den eksisterende beholdningen av boliger. Det samlede boligtilbudet på kort sikt er illustrert som den loddrette linjen i figur 3.1.

Tilbudet endres som følge av nybygging og avgang (fraflytting, brann, riving, ombygging og bruksendring) av boliger. Nybygging utgjør lite i forhold til det totale antallet boliger. I Norge utgjør nybyggingen per år anslagsvis en prosent av den samlede boligmassen. Det samlede tilbudet av boliger kan år om annet ikke endre seg så mye. En antar derfor ofte at det samlede tilbudet av boliger er gitt, uavhengig av prisen.

Dersom boligprisen er lav nok, vil det være flere som etterspør boliger enn antallet boliger som finnes. Prisen vil da bli presset så høyt at mange etterspørrere trekker seg og det blir en bolig til hver av de gjenværende. I figur 3.1 illustreres dette nivået i skjæringspunktet mellom tilbuds- og etterspørselskurven. Skjæringspunktet bestemmer markedsprisen. Alle som har høyere betalingsvilje enn dette punktet får egen bolig. De andre får ikke kjøpt egen bolig.

Den etterspørreren som står akkurat så langt ute i rekken at han eller hun blir den «siste» som får egen bolig, blir gjerne kalt den marginale etterspørreren. Han eller hun spiller en nøkkelrolle. Så lenge rekkefølgen mellom etterspørrerne ikke endres, blir markedsprisen i realiteten bestemt av betalingsviljen til den marginale etterspørreren.

Hvis nybygging er større enn avgangen, så blir boligmassen større. Tilbudskurven i boligmarkedet flytter da utover, slik det er illustrert i figur 3.2. Med tida endres også de langsiktige etterspørselsfaktorene, for eksempel som følge av befolknings- og inntektsvekst. Grafisk illustreres dette ved at etterspørselskurven flytter utover. «Kappløpet» mellom etterspørselsvekst og nybyggingen kan gradvis endre prisen. I figur 3.2 er det illustrert en situasjon der etterspørselsveksten har vært sterkere enn nybyggingen (etterspørselskurven har skiftet lenger utover i diagrammet enn tilbudskurven). Som det framgår av figur 3.2, vil dette øke markedsprisen på bruktboliger.

Nybygging vil på lang sikt bidra til å dempe boligprisene, men siden tilbudet av boliger bare endres langsomt, må forklaringen på store prisbevegelser som skjer på kort tid søkes i forhold på etterspørselssiden. For Norge sett under ett er det relativt små endringer i antallet potensielle etterspørrere fra år til år. Årsakene til store prisendringer på kort tid må da finnes i endringer i etterspørrernes betalingsvilje. Store og raske endringer i betalingsviljen vil vanligvis skyldes store endringer i betalingsevnen eller i vurderingen av boligen som investeringsobjekt. Behov og prioriteringer endrer seg vanligvis ikke så raskt når en ser hele befolkningen under ett.

Hvordan politiske inngrep på kort sikt virker på boligprisene, er som regel et spørsmål om hvordan tiltakene påvirker folks betalingsevne og betalingsvilje.

Innenfor hvert delmarked kan prisdannelsen illustreres som i figur 3.1. Betalingsviljen i et delmarked avhenger imidlertid av prisene i andre delmarkeder, slik at en må se markedene i sammenheng. Analysen kan da bli komplisert. Men om vi er interessert i å forklare den gjennomsnittlige prisutviklingen på landsbasis eller vil vite hvordan et boligpolitisk tiltak påvirker prisene i gjennomsnitt, spiller eksistensen av delmarkeder liten rolle for konklusjonene. Det en vet om hvordan et marked med bare en boligtype virker, kan også omsettes til innsikt i hvordan de ulike delmarkedene virker.

3.2.2 Bokostnader og boutgifter

Bokostnader og boutgifter er de sentrale begrepene i en drøfting av boligmarkedets virkemåte. Bokostnaden er det samme som verdien av det en må gi avkall på av andre goder for å bruke en bolig i en bestemt periode. For leietakere er bokostnaden det samme som husleien. Bokostnaden for en selveier uttrykker hvor mye det koster å eie og bruke boligen i en periode i forhold til om en hadde vært uten egen bolig i den samme perioden. Andre navn som ofte brukes på samme begrep er alternativkostnaden, brukerkostnaden eller årskostnaden. Bokostnaden kan beregnes etter formelen:

  Bokostnad =

  Rentekostnad

+ Drifts- og vedlikeholdskostnad

-  Skattefordel ved eie av boligen

-  Verdistigning på boligen

I boks 3.1 gis et regneeksempel på hvordan en beregner bokostnader.

I rentekostnaden inngår ikke bare renten på lånekapital, men også de renteinntektene som en går glipp av ved å ha egenkapital plassert i boligen. Dersom rentesatsen på innskudd og utlån var den samme, ville rentekostnaden være lik rentesatsen multiplisert med salgsverdien av boligen. Drifts- og vedlikeholdskostnader er de kostnadene som er knyttet til å holde boligen i bruk med uforandret standard (inkluderer kommunale avgifter og forsikring). Skattefordelen for selveide boliger følger av at det er ulik behandling av boliger og andre formuesobjekter ved fastsettelsen av inntekt og formue i skattelikningen, se avsnitt 3.4. Verdistigningen på boligen bidrar til å øke eierens formue, og reduserer den reelle kostnaden ved å eie boligen.

Av og til blir rentekostnaden og verdistigningen på boligen korrigert for inflasjon. Rentekostnad blir da en realrentekostnad og verdistigning blir realverdistigning på boligen. Dette gir imidlertid samme resultat som ved nominelle beregninger.

Den delen av inntekten som blir igjen etter at bokostnaden er trukket fra, kan enten brukes til konsum av andre goder med det samme, eller den kan spares for framtiden. Så sant tilgangen på kreditt ikke legger hindringer i veien, kan husholdningene selv velge hvor mye de vil bruke i dag og hvor mye de vil spare for framtiden.

For en som skal kjøpe bolig, og som ikke har problem med tilgang på kreditt, er det et sentralt spørsmål hvor store bokostnader han eller hun får alt i alt. Betalingsviljen til kjøperne kan uttrykkes i form av hvor store bokostnader de er villige til å ta på seg. Når renter, skatteregler, driftsutgifter mv. er kjent, følger betalingsviljen i form av en øvre pris som en konsekvens. I prinsippet er det likegyldig for boligkjøpere som ikke har problemer med å få lån hva de enkelte komponentene i bokostnaden er. Det er summen av bokostnadene som er avgjørende.

Framtidig prisstigning er ikke kjent når beslutningen om kjøp av bolig blir tatt. Det betyr at beslutningen om boligkjøp må basere seg på forventninger om hva prisene kommer til å bli. Det er de forventede bokostnadene som er relevante for etterspørselen etter bolig.

Høy boligpris betyr høye forventede bokostnader både fordi rentekostnaden blir høyere, og fordi en ikke kan vente å tjene like mye på framtidig prisstigning. Men selv om en betaler mer for en bolig, har en ingen god grunn til å vente tilsvarende høyere pris i framtiden. Når det er en positiv sammenheng mellom boligpris og bokostnad, betyr det at når betalingsviljen uttrykt i bokostnad øker, så øker også betalingsviljen uttrykt i boligpris. Det betyr også at når en komponent i bokostnaden øker, for eksempel rentesatsen eller driftskostnaden, så går betalingsviljen uttrykt i boligpris ned. Dermed går også prisen ned.

For stabiliteten i boligmarkedet er det viktig at realrenten er positiv, og at etterspørrerne ikke lar dagens pris påvirke oppfatningene om framtidig pris i for sterk grad. Grunnen til at økt pris demper boligetterspørselen og skaper balanse i markedet, er nettopp at økt pris gir større reelle rentekostnader og mindre forventet framtidig prisstigning. Dersom realrenten er null eller negativ, virker ikke den første faktoren. Om den andre faktoren også er svak, må prisene stige mye for at det skal bli balanse i markedet. Skattereglene slik de er idag kan øke faren for ustabilitet i markedet, se avsnitt 3.4.2.

Boutgifter er et uttrykk som brukes om de kontante utbetalinger som en husholdning har i tilknytning til boligen gjennom en viss periode. Det første kontantutlegget er den egenkapitalen en setter inn i boligen ved kjøpet. Deretter kommer de løpende boutgiftene. De omfatter driftsutgifter, vedlikehold, netto skatter (minus skattefradrag) samt renter og avdrag på lån. Når eierperioden er over, blir boligen solgt. Husholdningen mottar da salgssummen minus restgjelden og nettobeløpet er i prinsippet å anse som en negativ boutgift.

Hvis en tar utgangspunkt i et normalt år i eierperioden, så er forskjellen mellom bokostnad og boutgift:

• Boutgiftene inkluderer renter bare på lånekapital, mens en i bokostnaden også inkluderer renter på egenkapitalen.

• Boutgiftene inkluderer avdrag på lån, mens en i bokostnaden anser dette som sparing. I enkelte analyser av boutgifter inkluderes ikke avdrag

• Boutgiftene inkluderer ikke verdinedgang eller verdistigning på boligen, mens dette inkluderes i bokostnadene.

År om annet kan boutgiftene både være høyere og lavere enn bokostnadene, avhengig av nivået på egenkapital, lån og utviklingen i markedet. Sees hele eierperioden under ett, og tas hensyn til inn- og utbetalinger ved kjøp og salg, vil imidlertid nåverdien være lik. Inkluderes tidspunktene for kjøp og salg, kommer også egenkapital og verdinedgang med i boutgiftene. Forskjellen mellom de to begrepene er derfor ikke et spørsmål om hvilke utgifter en til slutt tar med, men hvordan en periodiserer utgiftene.

Boutgiftene det enkelte året avhenger av avdragsplanen og tidspunktet for når en kjøpte boligen. Boutgiftene for identiske boliger kan variere. Bokostnadene for identiske boliger er derimot lik, bortsett fra de forskjellene som eventuelt følger av ulik marginalskatt eller ulike rentesatser. Gjennom avdragsvilkårene er det i stor grad opp til husholdningene selv å bestemme hvordan tidsprofilen på boutgiftene skal være. For mange selveiere vil de årlige boutgiftene mer være et uttrykk for hvordan de har valgt å spare, enn for hva det virkelig koster dem å bo.

For husholdninger som har problemer med å få kreditt, er sammenhengene mer komplisert. Også for dem er bokostnaden av betydning, men i tillegg må de legge vekt på hvilke uunngåelige utgifter boligen fører til på kort sikt. Det påvirker både kravet til egenkapital og nivået på de løpende boutgiftene etter å ha utnyttet lånemulighetene best mulig. Hensynet til boutgiftene reduserer betalingsviljen uttrykt i boligpris i forhold til det de samme husholdningene ville vært villige til å betale hvis de ikke hadde vært kredittrasjonerte. Forventet framtidig prisstigning og rentenivå vil ha mindre innvirkning på betalingsviljen for de som er kredittrasjonert. Derimot kan størrelsen på minstekrav til egenkapital og avdrag påvirke betalingsviljen sterkt.

3.2.3 Faktorene bak prisendringer i eiermarkedet

Ut fra beskrivelsen i 3.2.1 og definisjonen av bokostnader i 3.2.2, kan de sentrale faktorene som bestemmer prisutviklingen på boliger på kort sikt oppsummeres slik:

• Økt disponibel inntekt for husholdningene, eller økte inntektsforventninger, vil øke betalingsviljen og dermed prisene.

• Økt skattefordel ved å eie egen bolig vil øke boligprisene.

• Økt reelt rentenivå vil redusere boligprisene.

• Høyere forventet framtidig reell boligpris vil øke boligprisene nå.

• Økte priser på drift og vedlikehold av boligen vil senke boligprisene.

Vi skal i dette avsnittet se nærmere på virkningene av endret inntekt, renter og forventinger under forutsetning av at ingen har vansker med å få lån, mens de generelle effektene av skatteendringer blir tatt opp i avsnitt 3.4. Virkningene vil være forskjellige for ulike grupper avhengig av om de eier bolig fra før eller ikke, og vil være avhengig av om de har gjeld eller rentebærende formue.

Inntektsøkning gjør at folk kan betale mer for boligen og likevel ha like mye igjen til forbruk av andre goder. Betalingsviljen for bolig vil derfor øke, og dermed vil også prisene øke. Tankegangen er at det var betalingsviljen til den marginale etterspørreren som var avgjørende for prisen. Dersom inntektsøkningen er like stor for alle, blir sannsynligvis ikke rekkefølgen mellom etterspørrerne endret. Det betyr at inntektsøkningen på kort sikt ikke fører til endret bosituasjon for noen husholdninger. Imidlertid kan prisstigningen ha betydelige fordelingsvirkninger. For de som er kjøpere av bolig og ikke eier bolig fra før, kan økte bokostnader på kort sikt spise opp en betydelig del av inntektsøkningen. De som eier en bolig fra før og blir boende, er uberørt av prisstigningen på boligen og får full glede av inntektsøkningen. De som har boliger å selge, for eksempel på grunn av arv, får en gevinst. Det som i utgangspunktet var lik inntektsvekst vil altså på kort sikt, gjennom boligprisene, bli omgjort til en mindre fordel for boligkjøperne og en større fordel for boligselgerne.

Nedgang i realrenten reduserer i utgangspunktet bokostnaden for alle og øker betalingsviljen. En husholdning som i utgangspunktet verken har rentebærende formue eller gjeld, vil faktisk være villig til å ta på seg like høye bokostnader som før selv om realrenten går ned. Hvis det er disse husholdningene som bestemmer prisnivået, vil altså renteendringer på kort sikt være uten betydning for bokostnadene, men vil til gjengjeld slå sterkt ut i boligprisene. Prisøkningen kan bli forsterket ved at husholdninger som i utgangspunktet har gjeld får forsterket betalingsevnen når renten går ned. Betalingsviljen for disse vil derfor øke enda mer enn for de gjeldfrie. Imidlertid er det en motsatt effekt for de som i utgangspunktet har rentebærende formue. Rekkefølgen mellom husholdningene etter betalingsvilje blir endret. Fortsatt er det all grunn til å vente en prisoppgang, men den eksakte størrelsen er vanske¼ig å beregne. Likevel er det klart at de som skal kjøpe bolig har liten eller ingen fordel av en rentenedgang, bortsett fra i det tilfellet at de har stor nettogjeld allerede før boligkjøpet. Fordelen går til de som likevel skulle selge boliger og til de som i utgangspunktet har høy gjeld, for eksempel fordi de nylig har kjøpt bolig. Forventet høyere framtidig boligpris øker forventet verdistigning på boligen og reduserer bokostnaden. Dermed øker etterspørrernes betalingsvilje målt i boligpris, slik at boligprisen øker med en gang. Dersom rekkefølgen mellom etterspørrerne ikke endres, vil boligprisene stige inntil bokostnaden for den marginale etterspørrerer er den samme som før. En grunn til å forvente høyere priser kan for eksempel være at det har skjedd en økning i byggekostnadene, og at en tror at dette før eller senere må slå ut i boligprisene. I praksis betyr dette at byggekostnadene kan tenkes å påvirke prisene på kort sikt via forventet verdistigning. Det er imidlertid grunn til å tro at virkningen er mindre enn én til én. Forventningene til framtidige boligpriser kan endres raskt og medvirke til sterke kortsiktige svingninger i betalingsviljen. I en periode med sterk prisvekst, tyder mye på at husholdningene forventer at prisene på boliger skal fortsette å stige. Husholdningenes forventninger bygger nok ikke alltid på en grunnleggende forståelse av hvordan boligmarkedet fungerer. En kan frykte at de litt for ofte blir dannet ut fra observerte trender i den nære fortiden. Da vil økte boligpriser i seg selv bidra til forventninger om ytterligere prisvekst, som i sin tur vil trekke boligprisene videre opp osv. Slike mekanismer kan føre til store kortsiktige utslag i boligprisene.

3.2.4 Risikoen ved boligkjøp

Det er grunn til å tro at husholdningene ved kjøp av bolig ikke bare legger vekt på forventede bokostnader, men også på den risikoen de tar på seg. Siden boligen både er et investeringsobjekt og et konsumgode, er den et relativt trygt investeringsobjekt for den som kjøper en bolig til eget bruk og med egne midler. Uventede svingninger i boligprisen har liten betydning for de som alt har kjøpt en bolig og har planlagt å bo der lenge. Boligen gir direkte avkastning i form av egen bruk, og en trenger ikke bekymre seg for inflasjonen eller renteutviklingen på samme måte som en måtte ha gjort dersom en satte pengene i banken. Dette medvirker til at det vil være en generelt høy betalingsvilje for bolig blant folk med formue.

Mer risikabelt er det å kjøpe bolig når en må sette seg i gjeld. Da blir en mer utsatt for risikoen ved renteendringer. I utgangspunktet betyr lav formue mindre betalingsvilje fordi en tar på seg mer renterisiko. Risikoen forsterkes dersom husholdningens framtidige inntekter også er usikre. Dels skyldes det at kjøp og salg av boliger er kostbart, og at usikre inntekter betyr en fare for at en må selge igjen. Vel så viktig er det kanskje at et sammenfall av lav inntekt og høy rente kan få meget alvorlige konsekvenser for husholdningens økonomi. Som forklart innledningvis, så fører økt rente til lavere boligpriser. Dermed kan husholdningen bli tvunget til å selge boligen på et tidspunkt da prisene er uvanlig lave.

Husholdninger som er framsynte, vil vegre seg for å ta opp lån som innebærer alt for stor risiko. Dette reduserer betalingsviljen for egen bolig. Mange vil likevel strekke seg langt, fordi bolig er et grunnleggende og viktig gode.

Risiko er også en del av forklaringen på at mange husholdninger velger en trinnvis boligkarriere der standard og størrelse øker med alderen. Med alderen øker formuen og usikkerheten om framtidig inntekt reduseres. Dermed avtar risikoen med å investere i en for dyr bolig. For mange fører dette til at de øker sin boligstandard omtrent når barna flytter ut og behovene kanskje er mindre.

Renterisikoen kan reduseres ved å benytte lån med fast rente. Men slike lån løser ikke alle problemer. En avtale om fast nominell rente beskytter ikke mot oppgang i realrenten som følge av redusert inflasjon. Siden den flytende renten gjerne går ned når inflasjonen går ned, kan flytende rente faktisk gi størst stabilitet i realrenten når inflasjonen varierer mye. Fast rente kan også i enkelte tilfeller bli et problem dersom en får bruk for å selge boligen før bindingstiden for renten er omme.

Risikoen knyttet til boliginvesteringer vil også interessere husholdningenes kreditorer. Konsekvensene av dette er temaet for neste avsnitt.

3.2.5 Betydningen av at enkelte ikke får lån

Mange husholdninger har tilstrekkelig formue eller såpass sikre inntekter at egenkapital ikke er noe problem. For disse husholdningene blir lånet bestemt av eget behov, ikke av de grensene bankene setter.

Men ikke alle husholdninger får innvilget store nok lån til å fordele boutgiftene over tid slik de selv ønsker. Fordi boliger kan pantsettes, gir de et godt grunnlag for å gi lån. Imidlertid må banker og andre långivere ta hensyn til at boligen også kan falle i verdi, og at det koster å tvangsinndrive pantet. En bank vil derfor ikke uten videre gi et lån som svarer til hele verdien av boligen. Fullfinansiering av bolig avhenger derfor av at låntakeren har tilstrekkelig høye og sikre inntekter til at banken anser at det er stor sannsynlighet for tilbakebetaling, eller at låntakeren kan stille tilleggssikkerhet fra andre. Husholdninger som ikke oppnår dette, vil møte krav til egenkapital i boligen. Det gjelder både når de skal kjøpe bolig, og om de senere skulle ønske å øke lånene i forhold til det som følger av den opprinnelige avtalen.

Konsekvensene for dem som blir rammet av slike begrensninger på lån, er at de tvinges til å ta boutgiftene tidligere enn de egentlig hadde ønsket seg. De tvinges til å spare for å skaffe seg penger til egenkapital og avdrag og de tvinges til å begrense sitt løpende forbruk av andre goder enn bolig. Beløpet de sparer får de i prinsippet igjen med renter, slik at de får økte konsummuligheter senere. Boligen koster ikke mer i det lange løp fordi om en må stille med egenkapital. Men husholdningene kan bli tvunget til å utsette forbruket av andre goder i større grad enn de ønsker. Dette innebærer en ekstra kostnad som demper deres boligetterspørsel.

Det er særlig to grupper som oftere enn andre er utsatt for kredittrestriksjoner, nemlig unge i etableringsfasen og innvandrere.

Uten bidrag fra foreldrene starter de unge uten formue. Hvis de i tillegg er under utdanning, opparbeider de seg studiegjeld. Ved etablering av egen husholdning melder det seg raskt et behov for å anskaffe en del varige forbruksgoder og som gjerne må lånefinansieres. Unge har som regel relativt lave inntekter i forhold til det de kan forvente senere i livet,samtidig som de gjerne ønsker en forbruksstandard som ikke ligger altfor lavt i forhold til det de regner med å ha råd til på lang sikt. Dette gir lite rom for sparing. Men fordi deres framtidige inntekter er usikre, vil de unges muligheter for låneopptak være begrenset. Er de ikke selv forsiktige og setter egne grenser, setter bankene i de fleste tilfeller grenser for dem. Kjøp av bolig kan i en slik situasjon gi betydelige ekstrakostnader i form av utsetting av annet forbruk («tvangssparing»). Kredittrasjonering forsterker tendensen til at boligkarrierer øker med alderen.

En del innvandrere kommer til landet helt uten formue. Usikkerheten om framtidig arbeidsinntekt er stor. De har som regel heller ikke noen tidligere kreditthistorie som kan dokumenteres. Også disse vil bli utsatt for kredittrasjonering.

I tillegg til unge og innvandrere kan kredittrasjonering også ramme personer som har vist manglende evne til å holde orden på egen økonomi. I en del tilfeller er det personer som har omfattende sosiale problemer. Eldre som ønsker å konsumere sin boligformue uten å selge boligen, kan også oppleve tilgang på kreditt som en skranke, uten at de dermed reellt sett er i en spesielt vanskelig situasjon.

For mange unge og innvandrere er leie den eneste reelle muligheten til å få egen bolig. Andre kan velge leie for å unngå ulempene med tvangssparing som kjøp av eierbolig vil innebære for dem. Leie har imidlertid ulemper, som vi kommer tilbake til i omtalen av leiemarkedet i avsnitt 3.2.7.

Oppsummeringen av hvordan forskjellige faktorer påvirker boligprisene, gjelder også om en del husholdninger er kredittrasjonert. Imidlertid vil kredittrasjonering dempe effekten av forventninger om framtidige forhold. Kredittrasjonering kan øke betydningen av den nominelle renten i forhold til realrenten, fordi boutgiftene øker med den nominelle renten. Etter dette skal altså en oppgang i realrenten dempe boligetterspørselen mer når oppgangen skyldes økt nominell rente, enn når den skyldes redusert prisstigning.

Forhold som reduserer usikkerheten om framtidig inntekt, vil redusere omfanget av kredittrasjonering, øke boligetterspørselen og drive prisene oppover. En nedgang i arbeidsledigheten vil derfor virke prisdrivende både ved at de tidligere ledige får økte inntekter, og ved at usikkerheten om framtidig inntekt minsker for mange. Variasjoner i arbeidsledigheten kan altså være en viktig drivkraft for boligprisene.

Det vil være forskjeller i virkningene på boligetterspørselen mellom ulike grupper. Høyere forventede framtidige boligpriser øker betalingsviljen mindre for de som er kredittrasjonert, enn for de som ikke er det. Det betyr at rekkefølgen i «boligkøen» endres. Flere av de som har dårlig tilgang på kreditt må gi opp tanken på egen bolig.

Mer tvetydige er effektene på boligfordelingen av lavere nominelle renter, lavere driftskostnader eller et høyere generelt lønnsnivå. Slike endringer har i utgangspunktet størst betydning for de som er kredittrasjonert, siden en innsparing i de løpende utgiftene er mest verdt for dem. Imidlertid vil de også få størst problemer med å følge med når boligprisene går oppover.

Dersom de unge som ellers ville vært kredittrasjonert, får hjelp fra foreldrene til boligfinansiering, vil det i seg selv øke etterspørselen etter boliger og på kort sikt drive prisene opp.

3.2.6 Prisdannelsen i storbyområder 2

I litteraturen om boligmarkedet er et kjennetegn på en storby at det er lang avstand i reisetid fra sentrum til ytterkanten av pendlingsomlandet. Videre er en betydelig del av arbeidsplassene lokalisert i eller nær sentrum, mens boligene ligger i gjennomsnitt vesentlig lenger fra sentrum enn arbeidsplassene. Dette gjør at arbeidstakere gjennomgående har mye reisetid. Med pendlingsomlandet forstås den delen av omlandet der en vesentlig del av befolkningen pendler til arbeid innover i retning storbyens sentrum.

Hvilke norske storbyområder som disse kjennetegnene passer på, er et skjønnsspørsmål. Foruten Osloområdet vil også områdene omkring Bergen, Stavanger og Trondheim ha likhetstrekk. Pendlingsomlandet for disse byene er likevel mindre. Hvor vi setter grensen for storby, er imidlertid ikke viktig. Drøftingen i dette avsnittet har relevans for alle steder der folk flest pendler i retning mot et klart definert sentrum og der avstandene er store.

Analysen av boligmarked og bokostnader i storbyer må ta hensyn til reisekostnadene. Reisekostnadene inkluderer både de direkte utgiftene til transport og verdien av den tiden som går med til reisen inn til sentrum. Forskjellen i pris mellom ellers like boliger i ulik avstand fra sentrum vil i utgangspunktet reflektere forskjellene i reisekostnader. Boligprisene vil avta med avstanden fra sentrum.

Dersom alle verdsatte reisetiden like mye, ville prisforskjellen mellom sentrum og periferi være like stor for små som for store boliger. Men selve prisnivået vil bli bestemt av betalingsviljen for bolig og av størrelsen på den tilgjengelige boligmassen, på samme måte som i andre deler av boligmarkedet. Det betyr at boligprisene i storbyene er utsatt for de samme påvirkningene som i boligmarkedet ellers, samt noen tilleggsfaktorer. Det følger av teorien at:

• En reduksjon i reisekostnadene vil utjevne prisforskjellene innen storbyområdet, men vil på kort sikt heve det gjennomsnittlige prisnivået på boliger. Når reisene blir billigere, er folk villige til å betale mer for å bo.

• Høyere realrente etter skatt reduserer prisforskjellen mellom sentrum og periferi. Folk er ikke villige til å betale mer i årlig bokostnad for å spare den samme årlige reisekostnaden. Derfor går betalingsviljen målt i boligpris ned.

• Dersom skattetakstene på bolig ikke tar hensyn til den høyere verdien på sentrale boliger, medvirker det til økt prisforskjell mellom sentrum og periferi. Når en slipper unna relativt billig skattemessig, kan en betale desto mer for boligen for å unngå lang pendling.

• Vekst i antall arbeidsplasser trekker flere folk til byen og øker prisnivået i hele området.

Imidlertid er ikke betalingsviljen for å bo sentralt den samme for alle husholdninger. Dersom to medlemmer av husholdningen skal pendle til sentrum, blir betalingsviljen for å bo sentralt også dobbelt så høy. Høytlønte er normalt villige til å betale mer for å spare reisetid. For hver boligtype vil de husholdningene som har høyest reisekostnader, ha høyest betalingsvilje for de sentrumsnære boligene. De små boligene vil bli mest etterspurt av husholdningene med lave inntekter. At lav lønn også betyr lave tidskostnader, trekker i retning av at de absolutte prisforskjellene på små boliger er mindre enn for store. Likevel kan sentral lokalisering relativt sett bety mer for prisen på små boliger enn for store boliger.

I praksis vil prisbildet i storbyer være vesentlig mer komplisert enn det som er skissert her. Spesielt vil miljøfaktorene eller attraktivitetsfaktorene i de ulike områdene spille inn. Ofte har bomiljørelaterte forhold en negativ effekt på prisene i sentrale bydeler, men ikke bestandig. Lokale sentra i bydelene kan gi opphav til lokale pristopper. Reiseavstanden til fritidsaktivitetene spiller også inn, avhengig av om interessene retter seg mot aktiviteter i byens sentrum, i andre deler av byen eller i byens omland. Lokaliseringen av skole, offentlig og privat service mv. har også betydning for prisnivået.

3.2.7 Prisdannelsen i leiemarkedet 3

Leieboliger er ikke fysisk forskjellige fra eieboliger. Dersom det er fri omsetning, må derfor boligprisen bli den samme enten boligen skal brukes av eieren eller leies ut.

Utleiere har de samme kostnadene som selveiere. Bokostnadskomponentene i avsnitt 3.2.2 gjelder med andre ord også for utleiere. Dersom de ulike kostnadselementene var de samme for alle, ville konkurransen mellom utleierne føre til at husleien ble presset ned til samme nivå som bokostnaden for selveiere. Dermed ville det koste like mye å leie som å eie.

Hva vil i denne situasjonen bestemme hvorvidt folk ønsker å eie eller å leie? Det vil først og fremst være de forholdene som ble diskutert i avsnittene (3.2.4) og (3.2.5), det vil si evnen til å bære ulike typer risiko og tilgangen på kreditt. Personer med stor formue og sikre inntekter vil finne det tryggest å være eiere. Personer som er utsatt for kredittrasjonering, kan finne det best å leie framfor å bli tvunget til å spare mer enn de ønsker. Noen har i realiteten ingen annen mulighet enn å leie. Fordi det koster å kjøpe og selge boliger, vil leie også bli valgt av personer som regner med å flytte relativt fort. Ut fra dette må vi vente at det særlig er personer med usikker tilknytning til arbeidslivet som ønsker å leie. Også blant pensjonistene kan det tenkes å være relativt mange som ønsker å leie.

Imidlertid er ikke kostnadene ved å eie og leie den samme. En viktig forskjell er at folk er bedre motivert til å ta vare på og forbedre egen eiendom enn andres. Det fører til gjennomgående høyere kostnader til drift og vedlikehold ved utleie, og dermed til at husleiene blir liggende høyere enn bokostnadene ved eie. Dette kan bli forsterket ved at de som er mest interesserte i å ta godt vare på boligen, oftere enn andre velger å være eiere.

Som det vil bli nærmere redegjort for i avsnitt 3.4, innebærer hovedreglene i skatteloven at skattefordelen for utleiere er mindre enn for selveiere. Det medfører høyere kostnader, høyere husleier, og at færre velger å leie bolig enn de ellers ville ha gjort.

Det norske leiemarkedet har et stort innslag av utleiere som leier ut en del av sin egen bolig, og som oppnår skattefordeler på linje med selveiere. Men så lenge etterspørselen etter leieboliger er stor nok til at det også finnes andre aktører i markedet, vil det være kostnadene til disse som bestemmer husleiene. Husleiene må være store nok til at de som betaler skatt etter hovedregelen, finner det verdt å drive utleie. I et fritt marked kan de øvrige utleiere ta like mye. I enkelte delmarkeder kan imidlertid balansen mellom tilbud og etterspørsel være slik at det ikke er rom for andre enn de som leier ut en del av egen bolig. I disse delmarkedene kan husleiene være lavere.

Muligheten for å overføre boliger mellom eie- og leiemarkedet medfører stor grad av likhet i utviklingen i husleier og i bokostnader for eiere, selv om de ligger på forskjellig nivå. Imidlertid er det i praksis noen begrensninger for å overføre boliger mellom eie og leie. Disse begrensingene kan føre til at det i perioder kan være større avvik mellom husleiene og bokostnadene for eiere enn det forskjeller i driftskostnader og skatt skulle tilsi.

I Norge er en stor andel av de utleide boligene såkalte sokkelboliger der eieren selv bor i hovedleiligheten. Disse er det vanligvis uaktuelt å gjøre om til eierleiligheter. På den andre siden av markedet krever borettslagene at eieren selv skal bo i boligen (eller at framleie bare er tillatt for en kortere periode). Noen steder utgjør små borettsleiligheter og sokkelleiligheter en vesentlig del av antallet mindre leiligheter. Ofte er det nettopp små leiligheter som er interessante for mange potensielle leietakere.

Når noen boliger sjelden eller aldri skifter status fra eie til leie, må andre boliger skifte status desto oftere for å holde balansen mellom de to markedene. Generelt vil det medføre betydelige ekstrakostnader for utleiere dersom de hyppig skal kjøpe og selge boliger for å tilpasse tilbudet til etterspørselen. I tillegg er slike transaksjoner risikable. Det betyr at tilbudet av utleieboliger kan reagere ganske tregt på endringer i husleiene eller boligprisene, og at profesjonelle utleiere vil legge inn en risikopremie i sine kostnadskalkyler.

Som beskrevet i 3.2.1 antar en ofte at på helt kort sikt er tilbudet av leieboliger og eierboliger gitt hver for seg og kan ikke endres. I så fall er det betalingsviljen til potensielle leietakere som vil bestemme husleiene. For mange vil betalingsviljen for en leiebolig avhenge sterkt av bokostnadene i tilsvarende eierboliger. Derfor kan husleiene heller ikke i denne situasjonen avvike for sterkt fra bokostnadene i tilsvarende eierboliger. Forskjellen på bokostnadene i eie- og leieboliger vil likevel avhenge av hvor mange som har særlige grunner til å leie, sammenliknet med hvor mange leieboliger som er tilgjengelige. Hvis det er mange husholdninger som har grunn til å velge leie, men få leieboliger, så blir husleiene relativt høye. Høye husleier vil imidlertid gjøre det lønnsomt å kjøpe eierboliger og leie dem ut. Etter hvert vil husleiene reduseres relativt til bokostnadene i eierboliger. Etter noen tid vil en derfor komme til et punkt der forskjellen mellom husleie og bokostnad for eiere er bestemt av forskjeller i skattekostnader og drifts- og vedlikeholdskostnadene. Tiden det tar å justere forholdet mellom eie- og leieboliger til etterspørselen er sannsynligvis langt kortere enn tiden det tar å justere det totale boligtilbudet.

Det følger av disse treghetene at lokale endringer i sammensetningen av befolkningen for en tid kan få stor virkning på forholdet mellom husleier og bokostnader. Om det plutselig blir flere unge, for eksempel på grunn av nye skoletilbud, kan husleiene stige betydelig mer enn bokostnadene for selveiere. Personer som mangler egenkapital, har dårlig tilgang på kreditt og snart skal flytte igjen, kan tenkes å være villige til å betale husleier som ligger langt over bokostnadene for eiere. Men slike høye husleier vil etter en tid framkalle en økning i tilbudet av utleieboliger.

Endringer i økonomiske forhold vil ofte påvirke husleiene og bokostnadene nokså likt. Som forklart i avsnitt 3.2.3, vil en renteøkning føre til en prisnedgang på boliger, mens bokostnadene for eiere ikke trenger å bli påvirket i særlig grad. Verdien av rentefradraget øker imidlertid, slik at forskjellen mellom eierboliger og leieboliger øker. Husleiene øker altså i forhold til bokostnadene. På lengre sikt må det føre til at det blir færre leietakere og flere selveiere. Men dette vil ta tid. I mellomtiden vil det være et overskudd av leieboliger på markedet, slik at forskjellen mellom husleier og bokostnader i en periode er mindre enn normalt.

En renteoppgang øker altså ikke de husleiene som kan oppnås i markedet, kanskje tvertimot. Utleiernes renteutgifter øker, men på kort sikt kan de ikke ta dette igjen hos leietakerne. Det er en viktig del av risikoen ved utleievirksomhet, men risikoen kan reduseres ved bruk av fastrentelån. På lengre sikt vil høyere renter slå ut i husleiene på samme måte som i bokostnadene for eiere.

Mange eiere av sokkelboliger bruker disse i utgangspunktet som en del av egen bolig. I den grad eierne har gjeld, vil en renteoppgang virke negativt på deres inntekter. For noen av dem kan det da være aktuelt å leie ut sokkelboligen. I så fall øker tilbudet av slike utleieboliger etter en renteoppgang. Det trekker i retning av reduserte markedsleier og øker dermed risikoen for profesjonelle utleiere. Problemet kan bli forsterket ved at mange husholdninger leier ut en ekstrabolig. Dette er ofte en bolig som de har arvet, eller som har blitt overflødig etter at to personer har flyttet sammen. Enkelte forhold tyder på at når boligprisene er lave, vil slike husholdninger la være å selge og heller leie ut i påvente av høyere priser.

En inntektsøkning fører til oppgang i både boligpriser, bokostnader og husleier. Til å begynne med kan effekten på bokostnadene være større enn effekten på husleiene, siden forholdsvis flere vil ønske å eie når inntektene går opp. Økt inntektsusikkerhet fører derimot til at flere vil leie, og til at husleiene på kort sikt øker relativt til bokostnadene. Økt arbeidsledighet vil redusere boligprisene og bokostnadene for eiere. Husleiene vil på kort sikt ikke går ned like mye, siden flere ønsker å bli leietakere.

3.3 Nybygging og priseffekter 4

Innledningsvis gis en generell beskrivelse av drivkreftene bak nybygging (3.3.1). Deretter diskuteres effektene av nybyggingen hhv utenfor og i storbyområdene (3.3.2 og 3.3.3). I det siste området spiller naturligvis tilgangen på tomter en større rolle enn i det første. Særlig kommunenes rolle er av vesentlig betydning i tomtemarkedet og drøftes spesielt (3.3.4). Avslutningsvis (3.3.5) oppsummeres sammenhenger som vil være sentrale i forbindelse med politiske tiltak som tar sikte på å påvirke markedet.

3.3.1 Drivkreftene bak nybygging

Nybygde og brukte boliger tjener samme formål for brukerne. Det er rimelig å anta at de som skal skaffe seg en bolig, ønsker å betale så lite som mulig for den. Siden alternativet til å kjøpe en ny bolig er å kjøpe en brukt bolig, er betalingsviljen for nye boliger i hovedsak bestemt av prisene på tilsvarende brukte boliger. Utbyggerne ønsker vanligvis å ta så høy pris som mulig, men kan ikke oppnå mer enn det kjøperne er villige til å betale. Nyboligprisene vil derfor i hovedsak følge prisene på tilsvarende brukte boliger, selv om de på grunn av forskjeller i vedlikehold ikke nødvendigvis ligger på helt samme nivå.

Kostnaden kan deles i byggekostnaden og tomtekostnaden.

Byggekostnadene blir bestemt av faktorprisene, dvs prisene på materialer, verktøy, maskiner og arbeidskraft, av produktiviteten i byggenæringen, renten på byggelån og myndighetenes krav til boligen, arbeidsmiljøet mv. Det er konkurranse om arbeidskraft og produksjonsutstyr både innen byggebransjen og mellom byggebransjen og andre økonomiske anvendelser. Når kapasiteten i byggebransjen er tilpasset i alle ledd, vil byggekostnadene være uavhengig av nivået på boligbyggingen. Kostnadsnivået er da bestemt av produktiviteten i byggenæringene og det alminnelige kostnadsnivået i samfunnet. Dette nivået kalles de normale byggekostnadene.

På kort sikt kan byggekostnadene avvike betydelig fra dette normale nivået. Desto høyere byggeaktiviteten er i utgangspunktet, desto høyere vil kostnaden ved å bygge en bolig til være. Når byggeaktiviteten er større, må det tas i bruk mindre erfaren arbeidskraft, og det vil bli brukt mer overtid. Det tar tid å skaffe fram mer utstyr, maskiner og kompetanse. Derfor fører økt byggeaktivitet til at de som besitter slike ressurser (underentreprenører og faglært arbeidskraft), kan beregne seg høyere fortjeneste. Det er den samlede byggeaktiviteten som spiller inn, ikke bare nivået på boligbyggingen.

Dersom boligbyggingen vedvarer å ligge på et høyt nivå, må en regne med at den økte fortjenesten etter hvert trekker mer ressurser til næringen. Det vil bli anskaffet nye maskiner og nytt utstyr. Flere vil velge å utdanne seg for næringen, og de som kommer inn som følge av oppgangen vil etter hvert få mer erfaring. Resultatet vil bli at kapasiteten øker og at byggekostnadene gradvis faller ned mot det normale nivået. Det er altså særlig når byggeaktiviteten nylig har økt sterkt, at en vil vente å finne byggekostnader over det normale. Omvendt kan et fall i byggeaktiviteten føre til at byggekostnadene blir liggende under det normale nivået inntil kapasiteten er justert ned.

Tomtekostnadene består både av kjøp av råtomt og opparbeiding og utvikling av tomten. Bygging forutsetter ofte kommunal medvirkning i form av regulering og utbygging av infrastruktur. De fleste steder i Norge finnes det i rimelig nærhet tilgjengelige tomtearealer som blir brukt til jord- eller skogbruk (utmarksbruk). I utgangspunktet kan det være rimelig å anta at tomteprisene blir bestemt av den verdien arealene har for disse formålene. Tomteprisen vil da ikke bli påvirket av hvor mange boliger som alt i alt bygges. Derimot kan den kommunale reguleringen av arealutnyttingen ha betydelig effekt på tomteprisen. Fordelingen av infrastrukturkostnadene mellom kommunen og utbygger er også viktig.

I de sentrale delene av storbyområdene er det større knapphet på arealer. Dette reflekteres i vesentlige høyere tomtepriser enn i øvrige deler av landet. Tomtemarkedets karakter gjør at nybyggingsproblematikken i og utenfor storbyområdene behandles hver for seg i dette avsnittet.

Siden boligmarkedet består av mange delmarkeder, vil det fortsatt være en del nybygging selv om bruktboligprisen ligger langt under byggekostnaden for nye boliger. Det kan også hende at enkelte er villige til å betale vesentlig mer for en ny bolig enn for en brukt i samme område, for eksempel fordi de har et sterkt ønske om å prege utformingen av boligen, eller fordi de ønsker en helt spesiell lokalisering. Folk som har mulighet for stor egeninnsats kan også finne det lønnsomt å bygge nytt selv om bruktprisene er lave. Hovedtendensen vil uansett være at høyere bruktboligpriser fører til høyere boligbygging, mens høyere byggekostnader fører til mindre bygging.

Sammenhengen er imidlertid ikke enkel og mekanisk. Et byggeprosjekt kan ta lang tid, og prisnivået ved ferdigstilling er ikke kjent ved igangsetting. Beslutningene om nybygging avhenger derfor ikke bare av prisene i dag, men også av hvordan en vurderer utsiktene framover. På grunn av risikoen vil utbyggerne ta en risikomargin som et påslag på byggekostnadene. Risikoen kan også bety at utbyggerne inntar en vente og se holdning og reagerer forsiktig på prisendringer. Forhåndssalg begrenser utbyggerens risiko, men kan øke risikoen for kjøperne.

Oppsummert så er bruktboligprisene det viktigste signalet fra husholdningene og markedet til de som bygger nye boliger. Bruktboligprisene er avgjørende for prisen som kan oppnås ved bygging av nye boliger av samme type. Høye bruktboligpriser fører til høy byggeaktivitet, som igjen fører til høye byggekostnader inntil kapasiteten i bransjen er tilpasset den høyere aktiviteten.

3.3.2 Effekter av nybygging utenfor storbyområdene

Et viktig referansepunkt for prisen på nye boliger utenfor storbyene er summen av de normale byggekostnadene (medregnet kostnader til opparbeiding av tomten) og den råtomteprisen som svarer til verdien av tomtene i alternativ bruk.

Hvis boligetterspørselen og boligprisene øker, så vil det i første omgang lønne seg å øke boligbyggingen helt til det punktet der byggekostnaden for den siste boligen har tatt igjen økningen i boligprisene. Etter hvert vil to ting skje. Etter som flere boliger blir ferdige, vil boligprisene reduseres. Samtidig vil kapasiteten i byggebransjen bli bygd opp, og dette reduserer byggekostnadene. Det første virker hemmende, det andre stimulerende på nybyggingen. Styrken i hver av effektene kan variere, men nybyggingen vil fortsette. På lang sikt vil både byggekostnadene og prisene bli presset ned til det vi har kalt de normale nivåene. Fortsatt kan det være en viss nybygging, for eksempel for å erstatte avgangen av eldre boliger, eller fordi befolkningen eller inntektsnivået vokser.

Tilsvarende vil lave bruktboligpriser føre til lav nybygging. Tilbudet av boliger vil avta, eller øke mindre enn etterspørselen, og prisene vil bli presset opp mot det normale nivået.

På lang sikt vil altså prisene utenfor storbyområdene ha en tendens til å vende tilbake mot et normalt nivå bestemt av normale byggekostnader og verdien av tomtene i alternativ bruk. Men denne prosessen kan ta svært lang tid. Et forhold er at det kan ta lang tid å bygge opp tilstrekkelig kapasitet i byggebransjen, men et vel så viktig forhold er at nybygging er avhengig av kommunal regulering og utbygging av infrastruktur. Det danner seg raskt flaskehalser som begrenser tempoet i boligbyggingen og forlenger perioden med høye priser. Da har eierne av allerede byggeklare tomter mulighet til å ta ut ekstra fortjeneste. Fortjenesten i byggenæringen kan derimot bli lavere enn den ellers hadde blitt, slik at oppbyggingen av ny kapasitet går tregere.

Tilpasningen kan gå raskere dersom kommunene og byggenæringen selv har gode prognoser for boligetterspørselen og boligprisene. For kommunene gjelder det å være i forkant med regulering og utbygging av infrastruktur, men det er svært kostbart å være langt i forkant. For den enkelte aktør i byggenæringen lønner det seg også å være i forkant med utbyggingen av kapasiteten, men heller ikke for langt i forkant.

Erfaringsmessig er den geografiske mobiliteten i byggenæringen stor. Så lenge det finnes byggeklare tomter, vil derfor en stor del av ressursene bli satt inn der markedet er best. Derfor vil det være en tendens til at geografiske prisforskjeller utenom storbyene blir utjevnet relativt raskt. Med gode prognoser trenger det heller ikke oppstå store geografiske forskjeller.

Det er likevel flere viktige unntak. I fraflyttingsområder kan etterspørselen og dermed bruktboligprisen være så lav at nybyggingen stopper helt opp. Boligprisene kan da varig bli liggende på et lavt nivå. Det eneste som kan få prisen mot det normale nivået, er ny tilflytting eller at en større del av boligmassen blir revet eller blir ubeboelig. En kan spørre hva som hindrer at boligprisene i fraflyttingsområder faller helt ned til null. En viktig grunn er at boligene ofte har alternativ verdi som fritidsboliger. Det kan da oppstå en konflikt mellom lokale ungdommer som ønsker seg egen helårsbolig, og byboere med større betalingsevne som ønsker fritidsbolig.

I boligmassen vil det finnes eldre boliger som tiden har løpt fra, enten fordi de ligger på feil sted, eller fordi de er lite funksjonelle i forhold til dagens behov. Slike boliger vil også ligge vesentlig under nye boliger i pris. De får sin pris bestemt av etterspørselen. Aktuelle etterspørrergrupper vil gjerne være husholdninger med lave inntekter.

Også utenfor de store byområdene vil det være enkelte tomter som er sjeldne og særlig attraktive, og som det ikke uten videre kan skaffes flere av uansett pris (i strandområder mv.). Prisene på disse vil ligge over verdien tomtene har ved alternativ bruk i jordbruk eller skogbruk. Boliger på disse tomtene vil være tilsvarende dyrere enn andre boliger både på kort og langt sikt. Prisforskjellene avhenger av husholdningenes betalingsvilje. Prisnivået på disse boligene har ikke betydning for nybyggingen så lenge det ikke kan skaffes flere tomter av samme slag.

Enkelte steder er den mest lønnsomme alternative bruken av arealene fritidsboliger. Er stedene særlig attraktive for fritidsformål, kan prisene bli helt løsrevet fra normale byggekostnader. Nybyggingen på slike steder er i stor grad bestemt av de offentlige reguleringene.

På tross av disse unntakene så kan en regne med at prisene på de fleste boligene utenom storbyområdene på lang sikt vil være bestemt av de normale kostnadene med å skaffe fram nye boliger. For disse boligene har etterspørselen mindre virkning på prisene. Det betyr at tiltak som reduserer bokostnadene, for eksempel en rentesenkning, på lang sikt slår fullt og helt ut i bokostnadene, mens de er uten direkte betydning for boligprisene. Tiltak som reduserer bokostnadene fører på kort sikt til økte boligpriser. Det stimulerer til nybygging, som gradvis øker tilbudet og får prisene ned igjen.

3.3.3 Effekter av nybygging i storbyområdene

Arealknapphet fører til høye tomtepriser i press- eller storbyområdene. Derfor blir boligprisene i disse områdene i mindre grad enn ellers i landet bestemt av byggekostnadene, og i større grad av tomtetilgangen. Spesielt vil beslutninger om arealdisponering ha avgjørende betydning både for boligprisene og for tilgangen på boliger på lang sikt. Gjennom ulike planvedtak tar offentlige myndigheter selv mange av de mest sentrale beslutningene med hensyn til prisnivået.

Innledningsvis i dette avsnittet drøftes hvordan de økonomiske drivkreftene styrer nybygging og bruken av tomtearealene ved fravær av offentlige inngrep. I analysen legges det til grunn at det er bestemt på forhånd hvilke arealer som kan bebygges, men at tomteierne så står temmelig fritt til å bestemme når og hvordan det skal bygges.

Nedenfor har en tatt utgangspunkt i at nybygging kan skje i fire områder:

• Ved at byen ekspanderer utover i omlandet (randsonen)

• Ved at en bygger på ledige tomter i indre byområder

• Ved at allerede utbygde tomter utnyttes tettere

• Ved at arealer som tidligere har vært brukt til andre formål, tas i bruk til boligformål

Effektene på boligprisene drøftes i hvert enkelt tilfelle.

Nybygging gjennom ekspansjon utover i omlandet

Utenfor pendlingsomlandet ligger det vanligvis områder som har rikelig med arealer som det kan bygges på. Tomteverdien er bestemt av den alternative avkastningen som tomtene kan gi; hovedsaklig ved anvendelse i jordbruk eller skogbruk. Dersom prisen på brukte boliger ved yttergrensen av pendlingsomlandet overstiger verdien av grunnen ved alternativ bruk pluss byggekostnadene, vil det være lønnsomt å bygge nye boliger. Nybygging vil finne sted og pendlingsomlandet vil utvides utover inntil prisen på boliger ved den nye yttergrensen er kommet ned til summen av tomteprisen og normale byggekostnader. Det er med andre ord det samme som skjer ellers i landet (jf. avsnitt 3.3.2). Prisene på de boligene som ligger ved ytterkanten av et storbyområde, vil derfor på lang sikt nærme seg samme nivå som boligprisene ellers i landet. Prisene innover mot sentrum vil så bli liggende tilsvarende høyere på grunn av innsparingen i reisekostnad.

Effektene av nybygging vil være:

• Nybygging i utkanten vil dempe prisnivået for hele storbyområdet sett under ett. Men prisnedgangen blir redusert av at avstanden fra randsonen til ytterområdene øker.

• Nybygging i utkanten vil ha størst prisdempende effekt når den skjer rundt hele storbyområdet («sirkelutbygging»), slik at pendlingsavstanden øker mindre.

• Er prisene i utkanten av pendlingsområdet for lav for nybygging, vil utvidelsen av storbyen i den retningen stoppe opp.

Nybygging på ledige tomter i indre byområder

I de indre områdene av byen er prisene høyere enn i utkanten. Spørsmålet er vanligvis ikke om det lønner seg å bygge, men når det lønner seg best å bygge. Et argument for å bygge raskt er at eierne umiddelbart får inntekter av tomten. Imidlertid svinger boligprisene mye. Det kan derfor lønne seg å vente på en ekstra høy tomtepris, men dette kan være en risikabel strategi. Dersom tomten i ventetiden kan leies ut til parkering eller lager, forsterker det argumentet for å vente og se. Det kan innvendes at det går an å bygge med en gang, leie ut, vente på høy pris og så selge. Imidlertid kan det være vanskelig å kvitte seg med leieboere, og det kan være ekstra kostnader med å leie ut bare for en kort periode. I en høykonjunktur kan utbyggeren også vente på at byggekostnadene skal gå ned. Det kan i praksis ta lang tid før tomtene blir utnyttet.

Et sentralt spørsmål er valget av utnyttingsgrad av tomten. Hva slags og hvor store boliger som er lønnsomt å bygge, avhenger av prisforholdene mellom boligstørrelsene. Hvis alle hadde samme reisekostnad, så ville, som forklart i avsnitt 3.2.6, den absolutte prisforskjellen mellom sentrum og periferi være den samme uansett hvor mye grunnareal boligene legger beslag på. Det betyr at mindre boliger oppnår relativt høyere pris nærmere sentrum. Derfor lønner det seg å bygge mindre, høyere og tettere dess nærmere sentrum tomten befinner seg. Det kan ligge en stor gevinst i å utnytte en sentral tomt slik at mange sparer reisekostnader i stedet for få. Det er ingen slike gevinster knyttet til en tomt som ligger helt i ytterkanten av pendlingsomlandet. På den andre siden; hvis folk først skal bo sentralt og dyrt, så har de mye å spare på å gå ned i boligstørrelse. De vil derfor foretrekke mindre boliger i sentrum.

Dette betyr ikke at det vil lønne seg å bygge så små boliger som mulig. Konklusjonen er at det vil lønne seg å bygge mindre arealkrevende boliger enn det som samtidig blir bygd lengre ute. Dersom inntektsnivået har økt, kan det godt være større boliger enn de som finnes i det samme område fra før.

Det er et viktig forbehold knyttet til konklusjonen om at det vil lønne seg med mindre arealkrevende bygging i sentrale områder. Det er grunn til å tro at høy lønn går sammen med høye tidskostnader, og dette trekker i retning av at den absolutte prisforskjellen på små og store boliger øker noe innover mot sentrum. Dersom denne effekten er sterk, kan det være at det lønner seg å bygge for de høytlønte på sentrale tomter og for folk med lavere lønn lengre ute. Da kan det også være at byggingen i sentrum blir mer arealkrevende enn lengre ute. Enkelte studier tyder på at dette avhenger av hvor sterkt etterspørselen etter areal øker når inntekten øker. Dersom de høytlønte etterspør veldig mye mer areal, så kan en få plass til flere lavtlønte for hver høytlønt, og da lønner det seg likevel best å bygge for de lavtlønte i sentrale strøk. Arealkrevende eneboliger for høytlønte lønner det seg da å bygge lengre ute.

Det finnes ingen systematiske studier basert på norske data om disse forholdene. Imidlertid kan det være grunn til å tro at etterspørselen etter arealkrevende boliger ikke øker like sterkt med inntekten for alle. Det er derfor tenkelig at det kan være mest lønnsomt å bygge en blanding av mer og mindre arealkrevende boliger i alle deler av byen. I ytre bydeler vil de potensielle boligkjøperne være en blanding av folk som pendler til sentrum og som er interessert i en arealkrevende boform, og folk som har lokale jobber. Blant personer med lokale jobber vil det gjerne være en del med lav lønn og mindre interesse for arealkrevende boliger. Disse forholdene peker mot at den sammensetningen av nybyggingen som best lønner seg, vil avhenge av hvordan sammensetningen av boligmassen i det aktuelle området er fra før.

Oppsummert er konklusjonen:

• Tar en utbygger sikte på å bygge for en bestemt inntektsgruppe, vil det lønne seg å bygge tettere, jo mer sentralt en bygger.

Tettere utnytting av utbygde tomter

En forutsetning for at det skal lønne seg å fortette et allerede bebygd område, er at den eksisterende utnyttingsgraden er mindre enn det en ville ha valgt om området skulle bygges ut for første gang. Dette kan blant annet skyldes at byen har vokst eller at reisetid blir verdsatt høyere enn før.

Fortetting ved bygging i eksisterende bebyggelse, eller ved påbygg, gir vanligvis ekstra byggekostnader og gir heller ikke like god utnytting av arealet som ved nybygging. Dette begrenser lønnsomheten. Det er også fysiske begrensninger på denne typen fortetting.

Riving og nybygging kan bli attraktivt dersom det dreier seg om forfalne boliger. Dette reiser spørsmålet om hvorfor det lønner seg å la boliger i sentrale byområder forfalle samtidig som det bygges nye boliger. Svaret kan vanskelig være annet enn at boligene har egenskaper som gjør dem lite verdsatt i dagens marked. Det kan skyldes egenskaper ved boligen, som størrelse og mangel på bad, eller forhold ved bomiljøet. Markedet for slike boliger vil være de som har minst inntekt og minst betalingsevne. Dette er gjerne husholdninger som ikke har råd til å flytte inn i nybygde boliger.

Et relevant spørsmål er om det kan lønne seg å kjøpe opp forfalne boliger for å rive og deretter bygge nytt.

Problemet er at også forfalne boliger kan være verdt en god del, fordi mange i lavinntektsgruppene strekker seg langt for å skaffe seg egen bolig. Dersom årsaken til at boligene forfaller, er at de er for små til at de blir etterspurt av folk som har råd til å betale for vedlikehold, så vil nybygging bare lønne seg dersom en bygger større boliger. Antallet boliger kan da gå ned selv om utnyttingsgraden øker. Så lenge det finnes mange nok lavinntektsgrupper som har høy nok inntekt til å betale dyrt for en forfallen bolig, men ikke stor nok til å betale for en ny, kan det lønne seg å la forfalne boliger stå.

Oppsummert er konklusjonen:

• En generell økning i boligprisene vil gjøre alle former for fortetting mer lønnsomt, fordi gevinsten ved fortetting øker i forhold til kostnadene med riving og nybygging. Fortetting vil dempe økningen i pendlingsavstander og derfor dempe den generelle tendensen til prisøkning i sentrale områder. Men dersom fortetting også betyr fornying, kan det bli færre forfalne boliger og høyere priser for de som er igjen. Det kan skape problemer for lavinntektsgruppene i de sentrale byområdene.

Omdisponering av arealer til boligformål

Økte boligpriser gjør det isolert sett mer lønnsomt å bruke tomter til boligformål enn til andre formål, for eksempel næringsformål. Imidlertid vil årsakene bak de økte boligprisene ofte være forhold som også fører til økte priser på næringsarealer.

Drivkreftene bak lokalisering av næringsvirksomhet har endret seg over tid. Endringer i kommunikasjonene har ført til at det ikke er noen fordel å legge vareproduksjon og lager til de sentrale delene av storbyene. Etter hvert har slike aktiviteter gradvis blitt flyttet mot utkanten av eller helt ut av byområdene. I mange byer har det derfor vært lønnsomt å omdisponere sentrale arealer fra næringsformål til boliger.

En litt nyere tendens er at også kontorarbeidsplasser i større antall blir lokalisert lengre fra sentrum. Antakelig henger også dette sammen med utviklingen i kommunikasjonene, særlig telekommunikasjoner. Om prosessen med desentralisering av arbeidsplassene innen storbyområdene vil gå så langt at den fører til fundamentale endringer i reisemønster og prisstruktur, er usikkert. Teoretisk er det tenkelig at desentralisering av arbeidsplassene innen et storbyområde kan føre til en flatere prisstruktur og et lavere gjennomsnittlig prisnivå. Men for at det skal skje, må desentraliseringen passere et kritisk nivå.

3.3.4 Tomtemarkedet i storbyene og kommunens rolle

Verdien av en boligtomt som er klar til å bygges ut, er lik verdien av boligene som kan bygges på tomten minus byggekostnadene. Tomteverdien blir altså en slags restpost, selv om det for den enkelte utbyggeren kan se annerledes ut. Verdien av tomter som ennå ikke er klar til utbygging, vil være lavere enn verdien av byggeklare tomter. Forskjellen vil reflektere rentekostnadene og risikoen som påløper i tiden fram til utbygging kan starte.

I Norge bestemmer kommunene formelt hvor store arealer som tillates brukt til forskjellige formål, hvor intensivt boligtomter skal utnyttes og hvilke typer boliger som kan bygges.

Arealdisponeringen i storbyene blir i praksis bestemt gjennom et samspill av offentlige og private beslutninger. Samspillet får betydning både for boligprisene, tomteprisene og nybyggingen.

Dersom større arealer i de sentrale delene av byen disponeres til boliger, vil det også før eller senere bli bygd mer. Med et gitt antall arbeidsplasser i byen betyr det at flere kan flytte inn mot sentrum, og at utstrekningen av pendlingsomlandet blir mindre enn det ellers ville ha blitt. Boligprisene og tomteverdiene i de sentrale områdene blir da redusert. Lavere boligpriser eller kortere pendlingsavstand vil gjøre det lettere å skaffe arbeidskraft til byen. Det trekker i retning av at det blir etablert flere arbeidsplasser. Dette vil i så fall dempe nedgangen i boligprisene noe.

Men dette er ikke hele historien. Når en disponerer mer areal til boliger, må en nødvendigvis disponere mindre til andre formål. Dersom arealene tas fra næringsformål, trekker det i retning av færre arbeidsplasser, og det vil forsterke nedgangen i boligprisene. Dersom arealene tas fra rekreasjonsformål, vil de sentrale byområdene bli mindre attraktive. Det vil også redusere boligprisene, men et dårlig miljø vil gjøre det vanskeligere å skaffe arbeidskraft til byen. Det samme kan sies om omdisponeringer som går ut over viktige offentlige tjenester.

I den overordnede arealdisponeringen er det altså flere hensyn som må avveies. De overordnede beslutningene blir i prinsippet tatt av kommunestyrene gjennom arbeidet med arealplanene, der en tar hensyn til hva velgerne ser seg tjent med. De som har stemmerett i kommunen er de som allerede bor der og en må regne med at deres interesser vil veie tungt. De som vil flytte inn dersom det blir bygd flere boliger, har liten påvirkningkraft. Dette betyr i mange tilfeller at interessene som er for og mot å utnytte arealene til flere boliger, er ulikt representert i den politiske beslutningsprosessen. Det gjelder særlig når et storbyområde er delt i mange kommuner.

Kommunenes beslutninger vil også bli påvirket av hvordan utbygging påvirker den kommunale økonomien. Flere boliger gir kommunene både økte inntekter og økte utgifter. Å finne nettoeffekten kan være et vanskelig regnestykke. Effekten kan være sterkt påvirket av hvordan inntektssystemet for kommune er utformet. Næringsutbygging trenger ikke å ha stor effekt på kommunens utgifter. Tidligere førte næringsutbygging til økte inntekter gjennom overskuddsskatten. Dette trakk i retning av å disponere mer areal til næringsformål. Kommunene kan, om de vil, fortsatt skaffe seg betydelige inntekter fra næringsbygg ved å benytte seg av eiendomsskatten.

I enkelte andre land er det et velkjent fenomen at lokale nivåer vedtar reguleringer og byggeforskrifter som har til hensikt å fordyre boligen så mye at folk med lave eller midlere inntekter blir utestengt. Med bare velstående innbyggere kan skattesatsene settes lavt. Det finnes til og med eksempler på at nye bykommuner har blitt skilt ut fra landdistriktene med dette som formål. Overføringer mellom staten og kommunene reduserer gevinstene av slike tilpasninger i Norge.

Eierne av arealer har særlig interesse av arealdisponeringen og vil søke å påvirke kommunenes beslutninger ut fra sine interesser

Når et storbyområde vokser, stiger verdien av grunn brukt til boliger. Som regel gjelder det også for grunn brukt til næringsformål. Grunneierne får da større gevinst ved omdisponering fra rekreasjonsformål (eller verneformål) til utbygging. Fra grunneierne kan det derfor bli økt press i retning utbygging. Også fra et samfunnsøkonomisk synspunkt har verdien av utbygging økt. Så lenge det er snakk om arealer som brukes mest av de som bor nærmest, har neppe den samfunnsøkonomiske verdien av arealene brukt til rekreasjon økt tilsvarende. Imidlertid kan velgerne i nærområdet ha interesse av å unngå utbygging. Det kan være lettere å få vedtatt utbygging i utkanten av byområdet, der velgerne kan ha interesse av at større befolkningstetthet gir grunnlag for flere og bedre lokale tjenester.

Hvor tett det skal bygges innenfor det arealet som er avsatt til boliger, blir også avgjort av lokale politiske organer. Her vil mange av de samme interessemotsetningene seg gjeldende. I forfalte boområder kan det være interessemotsetninger mellom leieboere som ikke har råd til noe bedre og gårdeiere som vil tjene på riving og nybygging dersom myndighetene tillater en tilstrekkelig høy utnyttingsgrad.

Myndighetenes arealpolitikk kan endre seg over tid. Dette skaper usikkerhet for utbyggerne og for eierne av grunn. Dersom den utnyttingen av tomten som myndighetene tillater avviker fra det som lønner seg best for eieren, kan eieren la tomten ligge ubrukt mens han eller hun venter og ser om det politiske klimaet (eller boligprisene) blir gunstigere.

Utbyggingen av infrastruktur som veg, vann, kloakk og skoler påvirker også hvorvidt det er mulig med lønnsom boligbygging på ulike arealer. Innenfor yttergrensene av et storbyområde kan utbygging som er betalt av kommunen gi tomteeierne en betydelig gevinst. Derimot er det ikke sikkert at kommunen selv får nok økning i skatteinntektene til å betale for utbyggingen. Dersom det offentlige alltid betaler fullt ut for infrastrukturen, vil det forekomme at grunneierne har interesse av å få vedtatt utbygginger som for samfunnet under ett medfører tap. På den andre siden kan kommunens skattebetalere ha interesse av å motsette seg utbygginger som for samfunnet sett under ett ville gi en gevinst. En utbygging kan kreve en koordinering av mange forskjellige tiltak, og det kan bli problematisk når det er sterke interessemotsetninger mellom partene som må koordineres.

Må utbyggere i sentrale deler av et storbyområde betale infrastrukturenkostnaden, har det først og fremst virkning for tomteverdiene og ikke for boligprisene eller for boligbyggingen: Hvis utbyggere i ytterkanten av storbyen må betale for infrastruktur, så får de et tillegg til totalkostnaden, siden tomteprisene der i hovedsak er bestemt av verdien arealene har ved tradisjonell bruk. Dette vil begrense storbyens ekspansjon og føre til en heving av prisnivået på boliger i hele området. Grunneierne i sentrum får altså en gevinst dersom det blir innført at utbyggere i ytterkanten må betale for infrastrukturen.

Fra andre land finnes det mange eksempler på at koordineringsproblemer og interessemotsetninger blir løst ved at en utbygger både er grunneier, reguleringsmyndighet og utbygger av infrastrukturen. Dette gjelder når utbyggingen skjer på såkalt «jomfruelig» mark. Fordi et godt bomiljø og en god infrastruktur gjør at boligene kan selges til høyere priser, vil utbyggerens interesser i stor grad falle sammen med de framtidige beboernes interesser. Eksempler fra USA viser for øvrig at dette kan resultere i meget strenge reguleringsbestemmelser og at relativt store arealer blir avsatt til fellesformål.

Kommunale oppkjøp av tomter kan sees på som et virkemiddel. Ved at ulike interesser i et utbyggingsprosjekt i en viss fase blir samlet på kommunens hånd, kan interessemotsetningene løses. Kommunen har da også selv muligheten til å høste noe av den verdistigningen som følger av kommunale investeringer i infrastruktur. Et hovedpoeng er at den måten kommunene utfører sin rolle på er avgjørende for arealbruken, og dermed også for boligprisene og for utstrekningen av storbyområdet.

3.3.5 Sentrale sammenhenger

Boligprisene nærmere sentrum vil være høyere og reflektere sparte reisekostnader ved å bosette seg nærmere sentrum. Høyere utnyttelse av sentrale arealer betyr at pendlingsomlandet blir mindre og at prisnivået blir lavere enn ellers.

Husholdninger som bor sentralt betaler for dette i form av høye boligpriser, mens husholdninger som bor i periferien betaler i form av høye reisekostnader. Noen kan være villige til å betale ekstra for å ta del i storbylivet, men hovedregelen er at ekstrakostnadene må kompenseres med høyere lønn for å få folk til å arbeide og bo i storbyen. For de fleste yrkesgrupper er det et høyere lønnsnivå i storbyene. Et høyt lønnsnivå og høye tomtepriser gir bedriftene incentiv til å lokalisere arbeidsplasser utenfor storbyene. Dette begrenser storbyenes vekst.

En del husholdninger vil av ulike grunner bo i storbyen på tross av relativt lav lønn. Uten hjelp fra det offentlige vil disse gruppene ikke ha økonomiske forutsetninger til å ha samme boligstandard som de ville hatt hvis de bodde utenfor storbyen. For husholdningene som har lønn som kompenserer for de høyere kostnadene i storbyen, er situasjonen en annen. De vil ha muligheten til å oppnå om lag samme boligstandard enten de velger å arbeide i storbyen eller utenfor. Men når de først skal bo i storbyen, vil de på grunn av høye boligpriser heller foretrekke å bo på mindre areal og å bruke mer penger på andre goder, for eksempel fritidsboliger.

En storby som vokser får normalt et større pendlingsomland. Det betyr at reisekostnadene fra randsonen til sentrum stiger, og at prisene på boliger og på tomter stiger jevnt fra randsonen og inn mot sentrum. Dersom byen vokser raskt, vil forventningen om framtidig prisvekst i seg selv drive prisene oppover, også på de tomtene som ligger litt utenfor det nåværende pendlingsområdet. Prisene vil ikke bare reflektere dagens reisekostnader fra omlandet, men også de økte framtidige reisekostnadene når omlandet blir liggende lenger ut. Reallønnsvekst vil føre til at spart reisetid blir mer verdt og at den absolutte prisforskjellen mellom sentrum og periferi øker. Forbedringer i kommunikasjonene virker i motsatt retning.

3.4 Skattereglenes effekt på priser og fordeling

I avsnittene nedenfor drøftes virkningene på boligpriser, bokostnader og inntektsfordeling av de ulike formene for beskatning av boliger innenfor det nåværende gjeldende skattesystem. For en beskrivelse av gjeldende regler for boligbeskatning viser vi til Ot.prp.nr 55 (2000-2001).

Inntekt av egen bolig skattlegges vesentlig mildere enn renteinntekter og andre kapitalinntekter. I økonomisk forstand kan denne fordelen sidestilles med å motta en tilsvarende overføring over statsbudsjettet. Dette kalles i det følgende for skatteutgifter.

Innledningsvis blir det gitt en kort oversikt over nivået på offentlige inntekter fra ulike skatter i tilknytning til bolig og skatteutgifter.

3.4.1 Offentlige inntekter og skatteutgifter knyttet til bolig

Tabell 3.1 gir en oversikt over offentlige inntekter fra skattlegging av boliger fra 1993 til 2000.

Siden 1993 har det vært en betydelig økning i statlige inntekter fra dokumentavgiften ved omsetning av boliger og i statlige inntekter fra gevinstbeskatning ved salg av boliger. De statlige inntektene fra disse skattekildene er knyttet opp mot det løpende prisnivået og omsetningsvolumet i markedet. Kommunal eiendomskatt og inntekts- og formuesbeskatning er knyttet til hele boligmassen og takseringsverdiene og vil ha en jevnere utvikling.

Siden 1999 har Finansdepartementet i nasjonalbudsjettet gitt anslag på skatteutgifter. For 2000 er skatteutgiftene for inntektsbeskatning av egen bolig og fritidshjem anslått til 17,5 mrd kroner (St. meld. nr 1 (2000-2001)). Beregningen er basert på at en legger til grunn en avkastningsrate på fem prosent, ikke opererer med noe bunnfradrag og at markedsverdien på boliger i gjennomsnitt er fire ganger så høy som likningsverdien. For 2001 er skatteutgiftene for inntektsbeskatning av bolig og fritidshjem beregnet til 20,4 milliarder kroner.

Skatteutgiftene for formuesbeskatningen av egen bolig og fritidshjem ble i nasjonalbudsjettet beregnet til 8,7 milliarder kroner i 2000 og drøyt 10 milliarder kroner i 2001 (St.meld. nr.1 (2001-2002)).

For 2000 lå de samlede offentlige skatteutgiftene knyttet til inntektsbeskatning og formuesskatt på egen bolig og fritidsbolig til sammen på i overkant av 26 milliarder kroner. For 2001 er de samlede skatteutgiftene på over 30 milliarder kroner. De samlede offentlige skatteinntektene i 2000 lå på omkring 4 milliarder kroner. Selv om skatteutgiftene også inkluderer fritidsboliger, viser dette at boligkonsum og boliginvestering blir sterkt favorisert skattemessig gjennom reglene for inntekts- og formuesbeskatning.

3.4.2 Inntektsbeskatning av egen bolig

Bakgrunn og prinsipper

Ved innføringen av inntektsskatt ble det lagt stor vekt på at alle skulle skatte etter evne. Skatteevnen ble antatt å avhenge ikke bare av kontante inntekter, men også av forbruksgodene som en fikk fra egen produksjon. For eksempel kunne en bonde dekke en stor del av matforbruket fra egen produksjon og hadde dermed større skatteevne enn andre med samme kontantinntekt. For å følge prinsippet om skatt etter evne måtte derfor verdien av bondens forbruk av egenproduserte matvarer legges til kontantinntekten. Tilsvarende hadde en huseier som bodde i eget hus større skatteevne enn andre med samme kontantinntekt, men som måtte betale leie til huseierne. Derfor ble den husleien som en selveid bolig kunne gitt tillagt inntekten. Som en logisk konsekvens kunne også visse utgifter tilknyttet boligen, herunder gjeldsrenter, trekkes fra.

For å spare arbeid både for skattyterne og myndighetene gikk en etter hvert over til et system der nettoinntekten fra bolig (husleie fratrukket andre fradragsberettigede utgifter enn renter) ble satt til en viss prosent av boligens anslåtte markedsverdi (likningsverdien) gjennom såkalt prosentlikning. I dag prosentliknes nesten alle selveiere og borettshavere.

Prosentlikningen tar utgangspunkt i likningsverdien av boligen, som blir fastsatt ved takst. Siden 1980 har prosentsatsen for beregning av inntekt vært 2,5. Skattbar inntekt blir fastsatt som en bestemt prosent av likningsverdien minus et bunnfradrag. Inntekten blir skattlagt som andre kapitalinntekter. Bunnfradraget har siden 1996 vært på 51 250 kroner. Fra 2002 har bunnfradraget blitt økt til 80 000 kroner. Marginalskatten på kapitalinntekter har siden skattereformen i 1992 vært på 28 prosent.

Utviklingstrekk

I 1950 og 1960-årene ble likningsverdiene for alle boliger justert med jevne mellomrom for å ta hensyn til økte markedsverdier. Men denne praksisen opphørte i 1970-årene. Sterk prisstigning i årene etter førte til at likningsverdiene etter hvert ble meget lave i forhold til markedsverdiene. Siden 1983 har det imidlertid blitt foretatt summariske oppjusteringer av alle likningstakster med en lik prosentsats. Likevel har likningsverdiene blitt værende lave i forhold til markedsverdiene. I 1995 ble det innført en forhøyet sats på 5 prosent for den delen av likningsverdien som overstiger 440 000 kroner (senere økt til 451 000). Det er imidlertid relativt få som har likningsverdi på bolig som overstiger denne grensen.

Det er forskjeller i forholdet mellom markedsverdi og likningsverdi avhengig av region, boligens alder og type bolig.

I Ot.prp. nr. 55 (2000-2001) ble det anslått at likningsverdien av boliger i 1999 i gjennomsnitt utgjorde omlag 25 prosent av markedsverdien. Opplysninger om likningstakst fra 18 000 selveierboliger i fritt salg og skattelikningen for personlig skatteytere (SSB, 2001) tyder på at dyre boliger har relativt lavere likningstakst enn billigere boliger. Boliger som omsettes for mer enn 2 millioner kroner hadde i 1999 en likningstakst på gjennomsnittlig 11 prosent av salgssummen. For boliger som omsettes for mellom 1 og 2 millioner kroner var tilsvarende tall 15 prosent. For de billigste boligene, det vil si salgssum under en halv million kroner, utgjorde likningsverdien i gjennomsnitt 36 prosent av omsetningsverdien.

Likningstakstene i prosent av markedsverdi ligger i gjennomsnitt 50 prosent høyere i de mest spredtbygde områdene enn i storbyene. Omlag 70 prosent av selveierboligene i storbyer har likningstakst under 25 prosent av markedsverdien. I spredtbygde strøk er det færre enn 40 prosent som har så lav likningsverdi. De eldste boligene har lavest likningsverdi i prosent av markedsverdien. For eneboliger er likningsverdien i gjennomsnitt 27 prosent av markedsverdien, for rekkehus og småhus 24 prosent, for selveierboliger i blokk 21 prosent. Det er liten grunn til å tro at det er systematiske forskjeller i likningstakster mellom selveierboliger og andelsboliger.

Kilde: Kilde: Barlindhaug, 2001b

Figur 3.3 viser utviklingen i skatt på inntekt for en bolig med en likningstakst på 318 000 kroner i 2000. For en husholdning med høyest marginalskattesats har skatt på inntekt av egen bolig reelt sett blitt mer enn halvert siden 1980. Dette skyldes først og fremst redusert marginalskatt på kapitalinntekt.

I opinionen har det vært relativt stor motvilje mot at inntekt av egen bolig skal regnes med ved skattelikningen. Det kan skyldes at selvberging i dag spiller en svært liten rolle, og at folk av den grunn er uvant med å tenke på inntekt som annet enn pengeinntekt. Det hevdes også at fordi skatten må betales med kontanter, så gir inntekt fra egen bolig mindre skatteevne enn kontante inntekter. Denne innvendingen overser imidlertid at de som ikke eier bolig må betale sin husleie kontant. Det kan generelt neppe være vanskeligere for boligeierne å betale skatten enn det er for leietakere med samme inntekt å betale husleien. Husleien inkluderer også utleierens skatt.

Regjeringen Stoltenberg fremmet våren 2001 Ot.prp. nr 55 (2000-2001); Om lov om endringer i skattelovgivningen (boligtaksering mv.). Bakgrunnen for forslaget var blant annet de store forskjellene i mellom markedsverdi og likningsverdi som er beskrevet foran. I Stortingets vedtak i forbindelse med behandlingen av Ot.prp. nr 55 ble det satt en øvre begrensning på likningsverdien på maksimalt 30 prosent av markedsverdi. For øvrig ble behandlingen av saken i realiteten utsatt. I Sem-erklæringen varslet den nye regjeringen at den ville foreslå å fjerne fordelsbeskatningen av egen bolig.

Effekter

Bolig blir skattemessig favorisert gjennom reglene for inntektsbeskatning. En mer lik behandling av inntekt av egen bolig i forhold til renteinntekter og renteutgifter ville en i prinsippet få dersom:

• Likningstaksten ble satt lik markedsverdi

• Prosentsatsen for inntekt av egen bolig ble satt lik gjennomsnittlig nominell rente og ikke gradert

• Det ikke ble gitt bunnfradrag

• Gevinstbeskatningen ble basert på realverdistigning eller sløyfet helt

Hva som er lik behandling når det gjelder gevinstbeskatning, er ikke entydig, siden tilsvarende gevinster ikke oppstår på vanlige bankinnskudd og banklån. Avkastningen av bankinnskudd er for øvrig noe hardere beskattet enn mange andre kapitalinntekter, slik at det kan diskuteres hva som er en nøytral behandling av bolig i forhold til annen kapitalinntekt. I beregningen av skatteutgifter i Nasjonalbudsjettet (jf. avsnitt 3.4.1 foran) er avkastningsraten satt lavere enn den nominelle renten.

Å øke skattefordelen ved å redusere boligbeskatningen vil på kort sikt gi høyere boligpriser, men ha liten effekt på bokostnadene. På lang sikt vil økt skattefordel ha liten eller ingen effekt på prisene over det meste av landet, fordi boligbyggingen vil øke. Men den vil gi høyere priser i de sentrale delene av storbyene. I boks 3.4 gis et regneeksempel på hva skattefritak maksimalt kan bety for bokostnader og boligpriser.

Skattefordelen ved investering i bolig er lik verdien av rentefradraget for boliglån pluss spart skatt på rentene av egenkapitalen minus den skatten som blir betalt på inntekt av egen bolig. Skattefordelen kan reduseres ved å begrense eller avskaffe fradraget for gjeldsrenter. Fordelen vil likevel bestå for den delen av boligen som er finansiert med egenkapital. Bokostnadene vil i så fall bli vesentlig høyere for de som har lite egenkapital enn for de som har mye.

Når likningsverdi faller systematisk med boligenes markedsverdi innebærer dette at husholdninger som har de mest verdifulle boligene også har de laveste effektive skattsatsene. Skattefordelen øker altså mer enn proporsjonalt med boligens verdi. Skattefordelen er videre langt større i sentrale strøk enn i utkantene. På grunn av virkningen på boligprisene og tomteprisene, er det imidlertid ikke alle som i dag eier egen bolig i sentrale strøk som får så store fordeler. Fordelene har i mange tilfeller gått til tidligere eiere av bolig. Skattereglene gjorde det mulig for dem å ta høyere pris enn ellers.

Forskjellen i beskatningen av renter og inntekt fra egen bolig gjør at boligprisen betyr mindre for bokostnaden. Den relevante realrenten etter skatt blir lav. Det betyr at endringer i etterspørsel eller tilbud av boliger får større effekt på boligprisen på kort sikt. Skattesystemet bidrar altså til å forsterke prissvingningene.

3.4.3 Inntektsbeskatning ved utleie

Bakgrunn og prinsipper

De som leier ut rom eller selvstendig boenhet i egen bolig, blir prosentliknet for hele huset/leiligheten dersom leieverdien er mindre for den utleide delen enn for den delen de selv disponerer. Leieinntektene skattelegges da indirekte ved at utleiedelen av boligen inngår i prosentlikningen, men med et beløp som vanligvis er langt mindre enn de faktiske leieinntektene.

Utleiere som ikke prosentliknes, blir regnskapsliknet. Ved regnskapslikning blir en skattet av differansen mellom leieinntekten og faktiske drifts- og vedlikeholdsutgifter knyttet til boligen. Leieverdien kan bestå av inntekt fra utleie og egenleie, det siste definert som leieverdien av det arealet som personen selv eventuelt disponerer. Personlige skatteytere blir som hovedregel regnskapsliknet for boliger som en eier, men leier ut til andre. Leieinntekter inngår i det skattbare overskuddet for selskaper.

Det er vanskelig å beregne hvor stor del av de utleide boligene i Norge som kommer inn under hovedregelen om at inntekter fra leieaktivitet skal regnskapsliknes. Et anslag er at omkring halvparten av leieboligene prosentliknes (Nordvik, 2000). I boforholdsundersøkelsen 1995 ble skattbar inntekt fra utleie av fast eiendom beregnet til 1,8 milliard. Med en skattesats på 28 prosent utgjorde dette 0,5 milliard kroner.

Regnskapslikning gir normalt vesentlig høyere skatt enn prosentlikning. Skal utleie lønne seg ved regnskapslikning, må husleien, etter at driftskostnadene er trukket fra, minst dekke de reelle rentekostnadene på boligen regnet før skatt. Det betyr at den inntekten som kommer til beskatning normalt vil overstige inntekten ved prosentlikning med god margin. På den andre siden gir en investering i en regnskapsliknet bolig også en viss skattefordel sammenliknet med bankinnskudd, ved at en får utsatt beskatningen av rene prisstigningsgevinster til det tidspunktet boligen blir solgt (se avsnitt 3.4.5).

Prosentlikning av egen bolig vil gi tilnærmet samme skatt som regnskapslikning ved utleie dersom:

• Likningstaksten ble satt lik markedsverdi.

• Prosentsatsen for inntekt ble satt lik realrente før skatt. 5

• Det ikke ble gitt bunnfradrag og ingen gradering.

• Beskatning av nominelle salgsgevinster.

Alternativt kan tilnærmet nøytralitet mellom eie og leie oppnås dersom en prosentlikner alle utleieboliger. Utgifter til drift og vedlikehold kan da heller ikke kunne trekkes fra. Det kan skape noen avgrensningsproblemer. Nøytralitet mellom eie og leie blir i dette alternativet oppnådd ved å skape enda større avvik fra nøytralitet mellom boliginvesteringer og bankinnskudd.

Fordelings- og priseffekter

Som nevnt i avsnitt 3.2.7, er effekten av skattereglene at det blir færre leietakere og flere selveiere enn i et nøytralt system. Husleiene blir høye relativt til bokostnadene for eiere.

Det er særlig unge, innvandrere, og personer med liten formue og personer med usikker tilknytning til arbeidsmarkedet som er leietakere. Leietakere har ofte relativt lave inntekter. At skattesystemet fører til høyere bokostnader for leietakere enn for eiere, er uheldig fra et fordelingssynspunkt.

Selv om omkring halvparten av leieboligene ikke kommer inn under hovedregelen med full skattlegging av leieinntektene, betyr ikke det at en stor del av leietakerne har de samme skattefordelene som selveiere og borettshavere. For at utleierne som regnskapsliknes skal være villige til å fortsette å leie ut, må husleien være høy nok til å kompensere for skattebyrden og det er dette nivået som bestemmer husleiene i markedet. Utleiere som prosentliknes vil neppe gå under markedsleie av den grunn. Resultatet avhenger derfor av de lokale forholdene. I markeder med et innslag av profesjonelle utleiere som regnskapslignes, kommer skattefordelen ved utleie av egen bolig i hovedsak utleierne til gode. I markeder der alle utleiere kommer under regelen om skattefritak, blir husleiene lavere og leietakerne får en del av fordelen.

Dersom skatt på inntekt av egen bolig blir avskaffet, faller også den formelle begrunnelsen for at visse utleieinntekter ikke regnskapslignes bort. Oppheving av skattefordelen, vil føre til at færre velger å leie ut.

Innføring av prosentlikning for all utleie, vil i første omgang trolig gi en betydelig gevinst til utleierne. Det kan være vanskelig å forsvare. Etter hvert vil flere investere i utleieboliger, og det vil senke husleiene ned mot bokostnadene for eiere. Fortjenesten for eiere av sokkelboliger vil bli redusert.

Noen av de samme effektene kan oppnås ved å gi et skattefradrag til leietakere. Dette vil stimulere etterspørselen etter å leie, uten å senke husleiene. Forskjellen er at utleierne av prosentliknede boliger vil beholde sin fortjeneste, mens det offentliges skattetap blir tilsvarende høyere. På kort sikt kan dessuten husleiene gå noe opp. For å dra fordel av et skattefradrag, må en være i skatteposisjon. En del studenter og minstepensjonister er ikke i skatteposisjon og vil derfor ikke ha fordel av skattefradrag for leietakere.

3.4.4 Formuesbeskatning av bolig

Bakgrunn og prinsipper

Likningsverdien av boliger blir tillagt annen formue. Før skatt på formue beregnes, trekkes gjeld i fra. Som nevnt foran ligger likningsverdiene langt under markedsverdi. Det betyr at boligformue blir vesentlig mildere skattlagt enn formuesobjekter som blir vedsatt til virkelig verdi, for eksempel bankinnskudd. Verdsetting til virkelig verdi er hovedregelen for formuesbeskatningen, selv om det finnes nokså mange unntak fra dette.

Det gjelder samme regler for boliger som en bruker selv som for boliger som er utleid til andre. Dersom et børsnotert selskap eier boliger, vil det imidlertid i praksis være verdien av aksjene som blir skattlagt og ikke verdien av boligen direkte. Verdien av aksjene vil reflektere markedsverdien av boligen, ikke likningsverdien. Det gjør at det er lite aktuelt å organsiere boligutleie på denne måten.

Satsen for formueskatt til kommunen er på 0,7 prosent, mens høyeste sats til staten er 0,4 prosent. Det gjelder ulike fribeløp og gradering av den statlige formuesskatten. Forholdsvis få har så høy formue at de kommer opp i høyeste sats, noe som ikke minst skyldes den lave verdsettingen av boligformue.

Fordelings- og priseffekter

Den lave verdsettingen av boligformue gir et ekstra incentiv til å investere i boliger, enten for utleie eller til eget bruk. Dette gjelder for alle som ellers ville hatt skattepliktig formue, og mest for de som har den høyeste skattesatsen. Virkningen av skattefordelen tilsvarer i hovedtrekkene virkningen av den gunstige behandlingen av egen bolig i inntektsskatten, bortsett fra at det ikke er noen diskriminering i forhold til leietakere. Det vil si at lav beskatning av bolig som formuesobjektet på kort sikt gir høyere boligpriser, mens effekten på bokostnadene er mindre. På lengre sikt gir skatten mindre effekt på prisene og større effekt på bokostnadene.

Bokostnaden blir sterkest redusert for de som har høyest formuer. Imidlertid kan de lave likningsverdiene også bidra til å redusere husleiene. Det skjer ved at folk med formue investerer i utleieboliger blant annet for å spare formuesskatt. Forutsetningen er at dette får et så stort omfang at utleiemarkedet langt på vei er dekket av utleiere som på marginen betaler formuesskatt. Potensialet for den dempende effekten på husleiene er lik den maksimale satsen i formuesskatten multiplisert med differansen mellom boligens markedsverdi og likningsverdi. For en bolig med markedsverdi 500 000 kroner og likningsverdi på 25 prosent av dette, vil det utgjøre 4 100 kroner i året. Et eksempel på utnytting av denne fordelen er at formuende foreldre kjøper boliger som de leier ut til sine barn.

En ytterligere komplikasjon når en skal vurdere fordelingseffektene, er at det finnes mange andre lovlige metoder for å unngå formuesskatt. I motsetning til en del andre metoder for å redusere formuesskatten har investering i egen bolig vært enkel og tilgjengelig for folk flest. Men for å dra nytte av ordningen, må en ha positive formue i utgangspunktet eller kanskje være leietaker. Fordelingseffektene er altså temmelig innfløkte.

Den lave verdsettingen av bolig og de mange andre særreglene i formuesskatten må ses i lys av at når en ser formuesskatt og inntektsskatt under ett, kan den samlede skatten på kapitalavkastning i visse tilfeller bli svært høy. Sett at et bankinnskudd gir 6 prosent rente, mens inflasjonen er på 2,5 prosent. Realavkastningen er da på 3,5 prosent. Inntektsskatten tar alene 1,7 prosent (6*0,28). Maksimal formuesskatt tar 1,1 prosent i tillegg, slik at 2,8 prosent i alt går til skatt. Sett i forhold til realavkastningen på 3,5 prosent, gir dette en effektiv skatteprosent på 79. Full likebehandling mellom bolig og bankinnskudd/gjeld i både formues- og inntektsskatten kunne altså gi en meget høy effektiv skatteprosent for inntekt av egen bolig. Eksemplet avhenger selvsagt av det som er forutsatt om rente og inflasjon.

Satsene i formuesskatten har de senere år blitt redusert en del samtidig som skattegrunnlaget har blitt utvidet, slik at formuesobjekter i større grad blir verdsatt til virkelig verdi. Det siste gjelder hittil ikke for bolig. En symmetrisk formuesbeskatning vil gjøre bokostnadene mindre avhengige av formuesposisjonen til husholdningen og virke i retning av en mer effektiv utnytting av boligmassen. Formuende husholdninger med boliger som er i største laget i forhold til behovene, vil ikke ha samme grunn til å bli sittende med disse. Husholdninger med mindre formuer, men større boligbehov vil kunne overta boligene.

3.4.5 Gevinstbeskatning

Husholdninger som har eid sin bolig (enten gjennom selveie eller som andel i borettslag) i mer enn ett år og har brukt den som sin egen bolig i minst ett av de siste to år, betaler ikke gevinstskatt ved salg av bolig. Er ikke betingelsene oppfylt, skal det betales skatt av nominell gevinst på samme måte som for ordinære kapitalinntekter, dvs. med en skattesats på 28 prosent.

Regelverket innebærer at boligeiere i stor grad selv velger om de betaler skatt på gevinst eller ikke. For eierne kan valgmuligheten være ganske verdifull. Hvis boligens nominelle verdi har falt, kan en eier som flytter fra boligen, leie den ut i ett år før den selges. Det nominelle tapet gir dermed en negativ kapitalinntekt som trekkes fra skattbar inntekt. Med disse reglene kan en i en viss forstand derfor si at staten tar en del av risikoen for prisfall på boligeiendommer. I tiden 1992-94 var det mange norske hushold som satt med urealiserte tap, og en del av disse benyttet muligheten til å få skattfradrag for tap ved å leie ut.

Salg av leieboliger utløser krav om skatt på nominelle gevinster. Når skatten kreves inn ved realisering, gir det opphav til skattekreditter. Beregninger av Nordvik (Nordvik, 2000) viser at det kan påhvile betydelige skattekrav på eldre leieboliger. Dette indikerer at det vil være dyrt for de som eier de eldste leieboligene å trekke seg fra leievirksomheten.

Realisert gevinstbeskatning på eierboliger ville gjort det mer kostbart å flytte ofte, fordi en da går glipp av skattekreditter. Dagens skatteordning er mer nøytral med hensyn til flytting.

3.4.6 Dokumentavgift

Bakgrunn og prinsipper

Ved kjøp av selveierboliger må kjøperen betale en viss prosent av kjøpesummen i dokumentavgift. Avgiften gjelder tinglysing av hjemmelsovergang til fast eiendom – først og fremst selveide eneboliger, tomannsboliger, men også eierseksjoner og sameieandeler i fast eiendom. Siden 1. januar 2001 har avgiften vært på 2,5 prosent av avgiftsgrunnlaget, med visse unntak. Enkelte overføringer er fritatt for avgift, bl.a. arv i samsvar med arvelovens regler. Ved salg av nye boliger betales det bare avgift av tomteverdien. Tomteverdien utgjør normalt 15-20 prosent av nyboligprisen. Andel eller aksje i borettslag eller boligaksjeselskap regnes ikke som fast eiendom. Overføring av borettslagsboliger og aksjeleiligheter omfattes derfor ikke av avgiftsplikten.

Effekter

Avgiften har ikke annet formål enn å gi staten inntekter, men kan kanskje ses i lys av at boliger i så stor grad er fritatt for gevinstbeskatning. Beskatning av realisert gevinst ved salg ville hatt noen av de samme virkningene som dokumentavgiften.

Avgiften blir i utgangspunktet belastet kjøperen. Imidlertid må en regne med at kjøperne tar hensyn til avgiften når de vurderer hvor mye de skal være villig til å betale. Derfor vil også selger betale en stor del av avgiften. At nybygde boliger er delvis fritatt, og at borettslagsboliger er helt fritatt, medvirker spesielt til at det er selgeren av en brukt eierbolig som betaler en del av dokumentavgiften. Bokostnaden øker like fullt, selv om betalingen av avgiften i hovedsak skjer ved slutten av boforholdet.

Dokumentavgift bidrar betydelig til de samlede flyttekostnadene. Høye flyttekostnader kan gjøre at husholdninger unnlater å endre sitt boligkonsum selv om inntekter, priser eller boligbehov endres. Det blir færre flyttinger. Boligmassen blir dårligere utnyttet. En del boligbytter som kunne gitt gevinster for alle parter, blir ikke gjennomført på grunn av de høye flyttekostnadene. Dokumentavgiften bidrar til at personer som flytter ofte i større grad vil etterspørre borettsboliger og leie enn øvrige eierboliger.

3.4.7 Merverdiavgift

Bakgrunn og prinsipper

Momsen (merverdiavgiften) er i utgangspunktet en generell skatt på privat forbruk (og på deler av det offentlige forbruket). Boligtjenester er unntatt fra moms. Det betyr at det ikke blir betalt moms på husleie (eller på beregnet husleie for eiere). Men det blir betalt moms på boligbygging, på vedlikehold og på de aller fleste varer og tjenester som går med til å produsere boligtjenester. Det viktigste unntaket er at selve tomteverdien ikke er belagt med moms. Et annet unntak er vaktmestertjenester og liknende som blir utført av boligeierens egne ansatte. Siden det ikke blir betalt moms på husleie, kan inngående moms heller ikke trekkes fra.

Utvalget er ikke kjent med at noen har beregnet den effektive momssatsen som boligtjenester indirekte blir belastet med i Norge. Ut fra det en vet om unntakene, er det grunn til å tro at den effektive momssatsen er lavere enn maksimumssatsen på 24 prosent, men at den i det meste av landet ikke er mye lavere. Der tomteprisene er høyest, kan den effektive momssatsen være betydelig lavere.

En rekke andre tjenester er også unntatt fra momssystemet, for eksempel helsetjenester og treningsstudioer. Fordi mindre av kostnadene til disse tjenestene går til momsbelagte innkjøp utenfra, er den effektive momssatsen for disse tjenestene langt lavere enn for bolig. En del varer og tjenester er innenfor momssystemet, men hvor satsen er enten 12 prosent eller null. Det gjelder blant annet matvarer, bøker og aviser. Det er derfor mye som tyder på at boligtjenester har en høyere effektiv momssats enn det som gjelder for gjennomsnittet av alt privat forbruk.

Effekter

Momsen kommer som et tillegg til byggekostnadene og øker derfor boligprisene og bokostnadene på lang sikt. Dersom den effektive momssatsen på boligtjenester er høyere enn gjennomsnittet for alt privat forbruk, motvirker det noe av den favoriseringen av boligkonsum som ligger i systemet for inntekts- og formuesskatt.

Et spesielt forhold ved boligtjenester er at en stor del av momsen blir betalt inn når boligen blir bygd. Isolert sett er det en ulempe for kjøperen av en ny bolig at så mye av momsen blir betalt med en gang. Denne ulempen blir imidlertid motsvart av at det ikke er moms på den delen av husleien som skal dekke rentene. Senere økninger i momssatsen gir derfor ikke staten økte inntekter i samme grad som en moms på selve tjenesten ville ha gjort. Til gjengjeld oppstår det en gevinst for eierne av eksisterende boliger fordi verdien av disse øker når nye boliger blir dyrere. Tilsvarende kan en reduksjon i momsen etter hvert føre til en nedgang også i prisen på brukte boliger.

Momsen øker byggekostnadene relativt til tomtekostnadene. Det kan bety at lave byggekostnader blir vektlagt mer i forhold til effektiv arealutnytting når byggeprosjekter utformes.

3.4.8 Eiendomsskatt

Bakgrunn og prinsipper

Det er frivillig for kommunene å benytte eiendomsskatt. Skattesatsen kan ligge mellom 2 og 7 promille av eiendommens takstverdi. Kommunene fastsetter satsene og eventuelle bunnfradrag. Kommunene fastsetter også takstene. Etter lovens bokstav skal de svare til markedsverdien, men i likhet med likningsverdiene utgjør eiendomstakstene i dag normalt bare en brøkdel av markedsverdien.

Selv om takstene kan være noe forskjellige, er grunnlaget for eiendomsskatten i prinsippet det samme som for formuesskatten og for prosentlikning av inntekt av egen bolig. De tre skatteformene kan utformes slik at de gir samme resultat for skattyteren. Med 28 prosent skatt på kapitalinntekt vil for eksempel en inntektsskatt på 2,5 prosent av takstverdien gi samme resultat som en eiendomsskatt på 0,7 prosent. Eiendomsskatten kan oppfattes som en særskatt på boligforbruk. I de kommunene der den benyttes motvirker den til en viss grad den skattefordelen som selveiere får gjennom inntekts- og formuesskatten. I leiemarkeder dominert av profesjonelle aktører må en regne med at eiendomsskatten blir belastet husleien.

Effekter

En økning i eiendomsskatten vil på kort sikt føre til redusert boligpris, slik at nettovirkningen på bokostnadene blir liten for de som kjøper ny bolig. Den langsiktige effekten avhenger av i hvilken grad eiendommer brukt til andre formål enn bolig er belagt med eiendomsskatt. Dersom alle eiendommer blir beskattet likt i forhold til markedsverdien, så vil eiendomsskatten føre til en generell nedgang i tomteverdiene. Byggekostnadene vil ikke bli påvirket. I sum blir da resultatet at bokostnadene går opp om lag tilsvarende den delen av eiendomsskatten som ligger på verdien av boligen eksklusive tomt. Tilsvarende gjelder for husleiene.

Potensielle tomter som ikke er bebygd, men som blir brukt for eksempel til jordbruk eller parkering, blir i Norge ikke pålagt eiendomsskatt. Dette trekker i retning av at eiendomsskatten i liten grad blir overveltet i tomteprisene, mens den i stor grad kommer som et tillegg til bokostnadene. Størst grad av overveltning i tomteverdiene kan det være i sentrale storbyområder.

Eiendomsverdiene blir påvirket av nivået på offentlige tjenester i nærområdet. Ikke minst gjelder det i byene. Kommunal eiendomsskatt basert på markedsverdi vil derfor gi kommunene et incentiv til å bygge ut et godt lokalt tjenestetilbud. De som eier de mest verdifulle eiendommene, har også ofte størst økonomisk gevinst ved at det offentlige tjenestetilbudet er godt. Derfor har det blitt hevdet at eiendomsskatt er en rettferdig form for beskatning. På den andre siden kan det imidlertid hevdes at det ikke er rettferdig at de som har preferanser for et høyt boligkonsum - eller store boligbehov- skattlegges spesielt hardt. Diskusjonen om eiendomsskatt og rettferdighet inneholder for mange argumenter til at det er mulig å ta den opp i full bredde i denne utredningen.

I et byområde som består av flere kommuner, er det ikke klart hva nettoeffekten på boligprisene vil være av forskjeller i eiendomsskatt. En kommune som bruker høy eiendomsskatt for å gi et godt offentlig tjenestetilbud, kan tenkes å få relativt høye boligpriser. Kommuner der innbyggerne har høye inntekter kan både gi et godt tjenestetilbud og holde eiendomsskatten lav. Slike kommuner kan lett få de høyeste boligprisene.

3.4.9 Boligsparing for ungdom (BSU)

BSU ble vedtatt innført i 1991 som del av skattereformen. Til og med det året man fyller 33 år kan man opprette en BSU-konto med fradrag i skatt på 20 prosent av det beløp som i løpet av året er satt inn på kontoen. Sparebeløpet kan brukes til å kjøpe bolig eller til å nedbetale gjeld på egen bolig anskaffet etter at sparekontrakten ble inngått. I 1998 ble det årlige og det totale maksimalbeløp økt fra 10 000 til henholdsvis 15 000 kroner og det samlede sparebeløpet til 100 000 kroner. En person som bruker ordningen helt ut får dermed en skattereduksjon på 3000 kroner årlig og 20 000 kroner samlet. Ektefeller og samboere kan ha hver sin konto, og dermed få en samlet skattereduksjon på 40 000 kroner. Opptjente renter før det året man fyller 33 år må imidlertid anvendes til boliganskaffelse. Banken har plikt til å tilby førsteprioritets pantelån til 4 ganger det innestående beløp på kontoen. Et samboer- eller ektepar kan dermed gjennom ordningen få lånt 800 000 kroner (samt i tillegg 4 ganger opptjent rentebeløp) på gode betingelser.

BSU-ordningen har blitt stadig mer brukt gjennom 1990-tallet. Tabell 3.2 og 3.3 nedenfor viser henholdsvis antall og andel av de unge som benytter seg av ordningen

Fram til 1997 var yngre menn de flittigste brukere av BSU. Senere synes den tidligere kjønnsforskjellen å være blitt utvisket.

De totale årlige fradrag gjennom BSU har økt gjennom hele perioden, jf. tabell 3.4.

Effektene av ordningen er at den oppsparte egenkapitalen reduserer lånebehovene, og dermed de løpende boutgifter senere. Men generelt kan en ordning med premiering av sparing lett få negativ fordelingseffekt; ved at overføringene først og fremst går til ungdom med høyest inntekt, eller med foreldre som har nok økonomiske ressurser til å kunne hjelpe barna med å betjene gunstige spareordninger.

3.5 Oppsummering

Når det på landsbasis er store endringer i boligprisene på kort tid, må forklaringene finnes i forhold på etterspørselssiden som endrer de enkelte husholdningenes betalingsvilje for bolig. Økt betalingsevne som følge av økt lønn, lavere skatter eller redusert arbeidsledighet, vil gi høyere boligpriser. Høyere boligpriser vil også være en følge av redusert realrente eller økte skattefordeler ved å eie en bolig. Forventninger om høye priser i framtiden vil i seg selv bidra til høye priser nå. Lokalt kan også raske endringer i tilflytting eller fraflytting, som følge av endringer i arbeidsmarkedet, føre til prisendringer.

På lang sikt vil boligprisene i det meste av landet i hovedsak være bestemt av byggekostnadene, mens råtomteprisen spiller en underordnet rolle. Byggekostnadene avhenger blant annet av produktiviteten i byggebransjen og av hvordan utgiftene til infrastruktur blir fordelt mellom utbygger og offentlige myndigheter. Offentlige reguleringer, herunder byggeforskrifter, må antas å påvirke produktiviteten i byggebransjen.

I byområder der arbeidsplassene er konsentrert i de sentrale delene og en stor del av arbeidstakerne pendler langt ute ifra, vil boligprisene i de sentrale områdene i tillegg til byggekostnadene reflektere verdien av spart reisetid og transportutgifter ved å bo sentralt. Reallønnsvekst fører til at spart reisetid øker i verdi og at den absolutte prisforskjellen mellom sentrum og periferi øker. Offentlige beslutninger om arealbruk har avgjørende innflytelse på hvor langt ut pendlingsomlandet skal strekke seg. Tettere arealutnytting betyr gjennomgående lavere priser. Utbygging av kommunikasjoner som reduserer reisetidene kan også dempe prisnivået.

Både i storbyene og ellers i landet vil det være boliger som av ulike grunner er blitt foreldet i forhold til dagens krav. Prisene på slike boliger vil naturlig nok ligge under prisnivået på nye boliger og ikke reflektere byggekostnadene. Prisene vil også på lang sikt først og fremst være bestemt av betalingsevnen til de aktuelle etterspørrergruppene, som for det meste er husholdninger med lav inntekt eller lav formue. Prisnivået på slike boliger vil på lang sikt bli påvirket av antallet i de aktuelle etterspørrergruppene og antall boliger av den aktuelle typen som er tilgjengelig. For eksempel kan omfattende sanering eller rehabilitering føre til at prisene på de gjenværende boligene med dårlig standard øker betydelig. Sterk tilflytting til et område kan føre til en varig prisoppgang på de dårligste boligene, slik at terskelen for å komme inn på boligmarkedet kan bli høyere.

Et viktig spørsmål er hvor mange som ikke har råd til å betale bokostnadene i nye boliger selv om en bygger så enkelt og billig som byggeforskriftene tillater. Inntektsnivået som skal til for å ha råd til en ny bolig, er høyere i storbyene enn ellers i landet. Husholdninger med lavest inntekt er derfor avhengige av enten offentlig støtte eller at det finnes relativt mange eldre boliger som kvalitetsmessig ikke er på høyde med nye. Myndighetene kan ved å prioritere nybygging av små og enkle boliger lette etterspørselspresset på den dårligste delen av boligmarkedet. Det gjelder selv om det ikke blir de aller dårligst stilte som flytter inn i de nye boligene.

Bokostnadene øker isolert sett når boligprisene øker, men mindre enn proporsjonalt, fordi bokostnaden inneholder flere elementer. Dessuten må en ta i betraktning at en økning i boligprisene kan skyldes at andre forhold som påvirker bokostnaden har blitt endret i motsatt retning. En rentenedgang vil for eksempel føre til at boligprisen øker, mens nettoeffekten på bokostnadene for nye boligkjøpere vil være nær null. Huseiere som har kjøpt før rentenedgangen og som har store lån, vil få en gevinst.

Sett over lengre tid vil husleier og bokostnader for eiere utvikle seg parallelt. Husleiene vil imidlertid de fleste steder ligge på et systematisk høyere nivå. Grunnen til det er at eie er skattemessig favorisert framfor leie, og at utleie medfører noe høyere drifts- og vedlikeholdskostnader. Som en følge av dette, vil det blant leietakerne være en overvekt av husholdninger med usikker tilknytning til arbeidsmarkedet, liten formue, dårlig tilgang på kreditt eller kort forventet botid. Mange vil være unge eller innvandrere. Disse gruppene blir altså utsatt for en hardere skattlegging enn andre grupper.

Boligkonsum og boliginvestering blir skattemessig favorisert gjennom reglene for inntekts- og formuesbeskatning. Særlig gunstige regler gjelder for eierboliger. De fleste steder har skattereglene på lang sikt liten effekt på boligprisene. De bidrar derfor til reduserte bokostnader, særlig for personer med høy formue. Undersøkelser viser at i prosent av markedsverdi er skattetakstene lavest for de dyreste boligene. Dette bidrar ytterligere til at de mest velstående oppnår størst fordel av skattefavoriseringen av bolig.

Økt favorisering av bolig i inntektsbeskatningen vil på kort sikt føre til økte boligpriser uten at bokostnadene for boligkjøperne blir særlig påvirket. Det er først etter hvert som de økte prisene fører til mer nybygging at bokostnadene virkelig vil bli redusert.

I storbyområdene bidrar skattefavoriseringen til at prisforskjellene mellom sentrum og periferi blir større enn de ellers ville ha blitt. I de sentrale delene av storbyområdene bidrar altså skattefavoriseringen mindre til å senke bokostnadene enn i andre deler av landet. Gevinsten av økt skattefavoriseringen går i stor grad til de som i utgangspunktet eier tomtegrunnen eller boligene. Nye boligkjøpere kan alt i alt komme til å tape ved at de må være med på å finansiere også den delen av skatteletten som går til de som eide boligene fra før.

Favoriseringen av boligkonsum i inntektsskatten blir delvis motvirket av to særskatter, dokumentavgiften og eiendomsskatten (i de kommunene som bruker den). Skatteinntektene fra disse skattene utgjør imidlertid langt mindre beløp. Boligkonsum er indirekte pålagt moms, men det foreligger ingen undersøkelser som kan fortelle hvor høy den effektive satsen er. Boligkonsumet er i momssystemet favorisert i forhold til varer som er belagt med full moms, men favoriseringen er mindre enn for matvarer (halv moms) og mange øvrige tjenester.

Utleie av en del av egen bolig blir særlig gunstig behandlet skattemessig. De steder der mer profesjonell utleie forekommer, bidrar dette sannsynligvis lite til å holde husleiene nede. Det bidrar også til at det blir relativt få profesjonelle utleiere.

For boligmarkedets virkemåte er det særlig favoriseringen av eie framfor leie og dokumentavgiften som representerer problemer. Favoriseringen av eie oppmuntrer til kjøp av eierboliger selv om en har liten egenkapital og derfor utsetter seg for stor risiko ved endringer i rentenivå eller inntekt. Skattesystemet medvirker med andre ord til en lite heldig fordeling av risiko. Kjøp av bolig blir foretrukket når leie hadde vært mer rasjonelt. Leimarkedet blir også tynt og med få profesjonelle aktører. Det betyr at små endringer av etterspørselen av og til kan gi relativt store endringer i markedsleiene, og at det på mindre steder av og til kan ta lang tid å finne en høvelig utleiebolig.

Dokumentavgiften fører til at færre flytter for å tilpasse boligstandarden til endringer i boligbehov eller økonomi. Avgiften bidrar til at boligmassen blir dårligere utnyttet. Asymmetrien mellom boliger og andre formuesobjekter ved vedsetting av skattepliktig formue virker også til en dårligere utnytting av boligmassen.

Skattefavoriseringen av egen bolig i inntekts- og formuesskatten kan bidra til at variasjoner i tilbud og etterspørsel gir sterkere utslag i boligprisene enn de ellers ville ha gjort.

4 Samfunnsøkonomiske begrunnelser for boligpolitikk

4.1 Innledning

I dette kapitlet drøftes samfunnsøkonomiske argumenter for og i mot at myndighetene skal gripe inn i boligmarkedene.

En slik diskusjon kan starte med noen prinsipielle spørsmål:

• Vil markedene uten inngrep sørge for en god nok boligforsyning?

• Er det tilstrekkelig at det offentlige gir økonomisk svakstilte grupper inntektsstøtte, men ellers lar dem velge boligløsningene selv?

• Trengs offentlig boligfinansiering og i tilfelle hvorfor?

• Er offentlig planlegging og regulering nødvendig for å ivareta hensyn til miljø, arealutnytting og estetikk?

Innledningsvis (avsnitt 4.2) redegjøres det for noen resultater fra økonomisk velferdsteori. Dette brukes som utgangspunkt for å drøfte henholdsvis effektivitet (avsnitt 4.3) og fordeling eller rettferdighet som begrunnelser for boligpolitikk (avsnitt 4.4). Noen andre samfunnsfaglige perspektiver blir trukket inn i siste del av avsnitt 4.4. I senere kapitler (kapittel 6 og kapittel 8) drøfter utvalget også argumenter for offentlig boligfinansiering.

4.2 Økonomisk velferdsteori og boligpolitikk

Samfunnsøkonomer legger gjerne til grunn at de generelle målene for en økonomiske politikk kan oppsummeres i to punkter, nemlig:

• Effektiv bruk av knappe ressurser («effektivitetsargumenter»).

• Rettferdig fordeling («rettferdighetsargumenter»).

Med utgangspunkt i disse to målene systematiseres argumentene for og i mot offentlige inngrep på de ulike markedene.

Med hensyn til effektivitet er samfunnsøkonomer vanligvis opptatt av det de kaller Paretoeffektivitet. Det er oppnådd når ingen kan få det bedre uten at andre får det verre. En legger da til grunn folks egne vurderinger av «bedre» og «verre» slik de kommer til uttrykk i deres egne handlinger.

Effektivitet innebærer at produksjonen av økonomiske goder skal være så stor som mulig gitt de tilgjengelige ressursene. Det er forutsatt at en skal opprettholde tilgangen på andre goder som for eksempel mat, fritid eller ren luft. For boligtjenester vil det si at det skal være en god utnyttelse av den eksisterende boligmassen og en god avveining mellom boligkonsum og annet konsum og bærekraftig utnytting av ressursene. Effektivitet innebærer også at sammensetningen av produksjonen skal være i samsvar med det folk ønsker når de tar hensyn til at mer av et gode krever at en må gi avkall på andre goder. Produksjonen av boligtjenester og andre konsumgoder skal være i samsvar med det folk ønsker når de tar hensyn til kostnadene. Endelig innebærer effektivitet at fordelingen av godene mellom individene skal være slik at ikke alle kan få fordeler ved at de blir enige seg imellom om å fordele godene på en annen måte.

Et generelt resultat fra økonomisk velferdsteori er at markeder overlatt til seg selv, under visse betingelser, vil føre til effektiv ressursbruk. Betingelsene er imidlertid mange og strenge, og er neppe oppfylt i praksis. Konklusjonene fra velferdsteorien kan derfor like gjerne leses som at offentlige tiltak er nødvendige for å oppnå økonomisk effektivitet. Betingelsene for at boligmarkedet skal være effektivt, må derfor sees i sammenheng med hvordan boligmarkedet faktisk fungerer.

Hvis forutsetningene for at markedet skal fungere effektivt ikke er oppfylt,har vi en situasjon med markedssvikt. Økonomisk velferdsteori gir en rekke forslag til hvordan myndighetene kan gripe inn med avgifter, subsidier, offentlig produksjon eller lover for å korrigere markedssvikten. Ved å endre selve spillereglene for markedet kan en i mange tilfeller få markedet til å fungere mer effektivt.

Prisene har en nøkkelrolle for at markedene skal gi effektiv ressursbruk. Det gjelder også prisene på boliger og på boligtjenester. Som beskrevet i kapittel 3 gir prisene på boliger byggebransjen signal om hvor mange og hva slags boliger de bør produsere for å oppfylle forbrukernes prioriteringer. Prisene sørger for at boligmassen blir utnyttet fullt ut og for at det ikke oppstår lange køer av folk som kan og vil betale, men ikke får kjøpt bolig. Prisene sørger også for at boligene blir fordelt til de som er villige til å betale mest for dem. Prisene kan fylle alle disse oppgavene hvis de blir satt under fri konkurranse mellom mange aktører. Offentlige inngrep som forstyrrer prisdannelsen, for eksempel gjennom prisregulering, subsidier eller avgifter, kan resultere i at boligprisene ikke lenger oppfyller oppgavene på en god måte, og at ressursutnyttingen ikke lenger blir effektiv. Det samme gjelder private inngrep i prisdannelsen i form av monopoler eller konkurransebegrensede avtaler.

Markedet fordeler boliger og andre goder mellom individene på grunnlag av etterspørselen. Som beskrevet i kapittel 3 avhenger etterspørselen igjen av ønsker og behov, men også av hvor mye økonomiske ressurser (inntekt og formue) husholdningene disponerer i utgangspunktet. Fordelingen som framkommer kan være effektiv, men det trenger ikke nødvendigvis oppfattes som rettferdig.

Oppfatningene om hva som er en rettferdig fordeling er mange og ulike. Hvis vi i vurderingen av hva som er rettferdig bare knytter dette til mengden av goder som individene oppnår i forhold til behov og antar at om ett individ får det bedre uten at andre får det verre, så går vi ikke mot det av rettferdighetsgrunner. Økonomisk velferdsteori har da enda en konklusjon; enhver fordeling som en måtte ønske, som er innenfor ressurstilgangen, kan i prinsippet realiseres uten at det går ut over effektiviteten i økonomien. Det kan gjøres ved at staten sørger for passende kontantoverføringer mellom individene. Det er da ikke nødvendig med andre former for inngrep i markedene enn kontantoverføringer for å oppnå rettferdig fordeling. Men skattlegging gir også effektivitetstap.

Økonomisk velferdsteori gir eksempler på at andre metoder for å påvirke inntektsfordelingen, for eksempel subsidier, kan føre til effektivitetstap. Tilsynelatende sier altså økonomisk velferdsteori at det kan være unødvendig, og effektivitetsmessig direkte skadelig, å drive boligpolitikk for å påvirke fordelingen i samfunnet. Men dette er å trekke teorien for langt. Kontantoverføringene som det her er snakk om skal bare avhenge av individenes ressurser og behov, ikke av hva individene selv gjør. Problemet er at myndighetene kan mangle informasjon for å fastslå hvilket nivå på overføringene til de enkelte som skal til for å nå de fordelingspolitiske målene.

Sett at en ønsker en fordeling «der alle yter etter evne og får etter behov», men at myndighetene har manglende kunnskap om den enkeltes evner og behov. Skatter og overføringer må da i praksis fastsettes på grunnlag av observerbare forhold, men er likevel en ufullkommen måte å uttrykke evner og behov. Et eksempel er inntekt. I motsetning til skatt etter arbeidsevne, betyr skatt etter inntekt at en skattlegger selve arbeidsinnsatsen eller bruken av evnene. Dermed oppstår det et motiv for å spare skatt ved å redusere innsatsen, noe som kan gå ut over effektiviteten i økonomien. Da blir det nødvendig å prioritere mellom de ønskene en har med hensyn til økt effektivitet («stor kake») og bedre fordeling («rettferdig fordeling av kaka»). Konfliktene mellom effektivitet og fordeling kan gjøre det berettiget å gripe inn i prismekanismen selv om det fører til redusert økonomisk effektivitet.

Mangel på informasjon om folks økonomiske ressurser og folks behov kan altså tilsi at myndighetene bør bruke boligpolitiske virkemidler for å oppnå fordelingsmål. Andre argumenter for at boligen har en spesiell rolle å spille i fordelingspolitikken, bryter imidlertid med forutsetningene i økonomisk velferdsteori om at en skal legge til grunn individenes egne prioriteringer mellom ulike økonomiske goder.

Selv om det foreligger markedssvikt i boligmarkedet eller at fordelingen blir oppfattet som urettferdig, er det ikke nødvendigvis et tilstrekkelig argument for at myndighetene bør gripe inn med tiltak. Myndighetene sitter ikke selv med tilstrekkelig informasjon og kan ikke alltid vurdere konsekvensene for fordeling og effektivitet av inngrepene. Tidligere var det en tendens til å nøye seg med å konstatere at så lenge det var markedssvikt på et samfunnsfelt så konkluderte en med at det offentlige burde gripe inn. Økonomen og nobelprisvinneren George Stigler sammenliknet denne praksis med keiseren som, da han skulle være dommer i en konkurranse mellom to pianister, delte ut prisen til den andre pianisten etter bare å ha hørt den første (Ellingsen, 1989).

4.3 Effektivitetsargumenter

Med utgangspunkt i blant annet Bengtsson (1995, 1997), Quigley (1999) og Barr (1998) blir det i dette avsnittet gitt en kort oversikt over ulike effektivitetsargumenter som kan tilsi at myndighetene bør gripe inn i boligmarkedene. Utgangspunktet er i hvert enkelt tilfelle at en eller flere av forutsetningene for at markedene skal gi effektiv ressursbruk, ikke blir oppfylt. En vil raskt oppdage at mange av argumentene samsvarer med dagligdagse betraktninger. Oversikten som gis er ikke ment å være fullstendig.

4.3.1 Eksterne effekter, kollektive goder og stordriftsfordeler

I en markedsøkonomi er det som nevnt prisene som får kjøperne til å ta hensyn til hva det koster å skaffe fram et gode. Prisene er også det som får selgerne til å ta hensyn til hvor sterkt godet ønskes. I mange tilfeller forekommer det imidlertid kostnader (eller fordeler) som det ikke tas hensyn til i prisfastsettingen. Dette er kostnader (eller fordeler) som faller direkte på andre enn de som er part i handelen. I slike tilfeller snakker en om eksterne (enten positive eller negative) effekter. Et bomiljø er fullt av slike eksterne effekter: «Ditt hus, min utsikt», støy, utslipp, trafikk, smittefare ved usanitære boliger er eksempel på dette. Slike forhold er viktige argumenter for fysisk regulering og for å sette visse minstekrav til kvaliteten til boligene (også estetisk krav).

Nær beslektet med positive eksterne effekter er kollektive goder. Kollektive goder er goder som mange kan ha nytte av på en gang, som parker og friområder. Private aktører kan bare skaffe fram kollektive goder dersom de har anledning til å utestenge brukere som ikke betaler. Dette er ofte ikke mulig. Dersom det er mulig, vil private tilbydere ha egeninteresse å ta høye priser, som stenger ute for mange brukere, og å tilby mindre av det kollektive godet enn det som svarer til effektiv utnyttelse av ressursene i økonomien. I slike tilfeller trengs det derfor en overordnet myndighet som står for forsyningen av kollektive goder. Det kan være aktuelt å bruke skatteinntekter til dette.

Infrastrukturen i boligområder, som veg, vann, kloakk, tradisjonell telekommunikasjon m.v., har til en viss grad karakter av å være kollektive goder. Det er også stordriftsfordeler i slike aktiviteter som gjør dem til naturlige monopol. Det er dermed ikke grunnlag for konkurranse som ellers er en viktig forutsetning for at markedene skal fungere effektivt. Stordriftsfordeler gjør også at et boligområde ofte vil ha relativt få serviceinstitusjoner som skoler, kjøpesentre og så videre. Lokaliseringen av slike institusjoner har betydelige eksterne effekter, som er positive for noen, negative for andre. Lokalisering som er basert på hva som lønner seg best for tilbyderne av tjenestene, kan føre til en situasjon som ikke er effektiv sett fra et samfunnsøkonomisk synspunkt.

Disse argumentene tilsier at det er effektivitetsgevinster å hente ved en overordnet fysisk planlegging og regulering, og at en gjennomfører kollektive tiltak som finansieres med skatter. Det er naturlig å tenke seg at kommunene, med økonomisk støtte fra staten, påtar seg og gjennomfører denne oppgaven. Fra et effektivitetssynspunkt er det imidlertid ingenting i veien for at en del av oppgavene kan utføres av beboerorganisasjoner, av utbyggingsselskaper eller eiendomsselskaper som deretter står for utleie av alle eiendommer innenfor et større område. Det viktige er å ha en sentral instans som kan treffe de nødvendige beslutningene og som kan kreve inn husleie.

4.3.2 Motvirke segregering

Begrepet segregasjon er mye brukt både for å beskrive den geografiske fordelingen av ulike grupper og om de prosesser som fører til en slik fordeling (segregering). Boligområder med dårlig fysisk miljø får lett en opphopning av personer med lave inntekter. Folk med samme bakgrunn, interesser og livsstil søker sammen fordi det gir positive effekter, blant annet fordi en høy konsentrasjon gir grunnlaget for en type service som gruppen er interessert i. Da blir de positive eksterne effektene forsterket.

Det er imidlertid faremomenter ved slike konsentrasjonsprosesser. I sin mest ekstreme form kan segregasjonen ta form av ensidig konsentrasjon i et strøk av en befolkningsgruppe med liten kontakt med samfunnet for øvrig. Et resultat kan være at samfunnet splittes i grupper som har lite med hverandre å gjøre. Det går da ut over den gjensidige forståelse og respekt for hverandre, noe som også kan svekke effektiviteten. Svekket samfunnsfølelse kan ha negative følger for alle.

Særlig viktig er det at barnas oppvekst og utviklingsmuligheter kan bli påvirket. Særskilte problemer oppstår når det blir store konsentrasjoner av personer med tendenser til kriminalitet eller rusmisbruk. Sosiale sperrer mot asosial atferd svekkes i slike miljøer. Kostnadene ved å opprettholde lov og trygghet kan bli betydelig høyere enn om personer med asosial atferd bodde mer spredt.

Fordi segregasjon innebærer både positive og negative eksterne effekter, er det ikke uten videre opplagt hva som er riktig offentlig politikk. Dersom en ønsker varierte bomiljøer, så må en også godta en viss grad av segregasjon. Men effektivitetsargumenter taler for at en bør gripe inn med politiske tiltak for å hindre at segregasjonen går for langt.

Negative eksterne effekter i bomiljøet kan av og til virke som en snøball. Det kan begynne med at det er noen få dårlige boliger som skjemmer miljøet. De omkringliggende boligene blir mindre attraktive. Dermed lønner det seg heller ikke å investere så mye i vedlikehold. Beboerne som flytter inn vil ha en tendens til å ha dårligere inntekt enn de som flytter ut. Det kan igjen føre til dårligere servicetilbud i nærmiljøet og et generelt forfall. I ekstreme tilfeller kan det skje en forslumming av området. Omvendt kan utbedringer og fornyelsestiltak i et boligområde føre til en positiv utvikling i hele området.

Fare for negativ segregasjon kan være et argument for at det offentlige forsøker å styre sammensetningen av nybyggingen innenfor et lokalområde. Flere argumenter trekker i samme retning. Et variert boligtilbud kan bety at folk flytter innenfor området i stedet for ut av området. Dermed kan det bli større stabilitet i sosiale relasjoner og i foreningsliv.

Enkelte hevder at det er et kollektivt gode i seg selv at alle husholdninger har tilfredsstillende boforhold. Et samfunn der alle har en bolig og der befolkningen ikke er for segregert, kan som nevnt over være til fordel for alle. Et samfunn med for store forskjeller i boligkonsum vil være et ustabilt og konfliktfylt samfunn med lav grad av samfunnssolidaritet. En politikk for å utjevne boligstandarden kan da begrunnes med at utjamning av boligstandarden har mer å si for samholdet i samfunnet enn utjamning av levekårene på andre områder.

Enkelte forfattere har hevdet at boliger en så viktig del av et samfunnets samlede velferd at individer bør tvinges til å konsumere et minimumsnivå.

4.3.3 Kompensere for tynne markeder

En sentral forutsetning for at boligmarkedet skal fungere effektivt, er at det er mange tilbydere og etterspørrere innen hvert delmarked, slik at ingen aktør alene kan påvirke prisen vesentlig. Generelt er det mange aktører i det norske boligmarkedet både når det gjelder bygging av nye boliger, kjøp og salg av brukte boliger og leie. Imidlertid er boligen et uvanlig lite ensartet gode. Ulik lokalisering og utforming gjør at markedet er splittet i en uendelighet av delmarkeder. I noen av delmarkedene kan det være få aktører og lite omsetning. Dette leder til det som i økonomisk litteratur er kjent som problemet med tynne markeder.

Tynne boligmarkeder er karakterisert ved at det sjelden er omsetning av boliger eller leiekontrakter. Prisene kan øke mye uten at det melder seg særlig mange nye aktører på banen. Det gjør at hver enkelt aktørs inntreden kan ha merkbar innvirkning på prisen. Usikkerhet om pris og om hvor lang tid det vil ta å få solgt eller leid ut boligen, kan føre til at folk vil være forsiktige med å investere både i egne boliger og i utleieboliger. Slike problemer kan være merkbare på mindre steder og er sannsynligvis mest utbredt i leiemarkedet.

Fordi antallet omsetninger på et lite sted nødvendigvis vil være få, er det vanskelig å finne effektive botemidler mot dette. Eksistensen av tynne markeder kan imidlertid være et argument for å ha relativt mange offentlige utleieboliger på små steder. Et større leiemarked kan også bedre funksjonsmåten for eiermarkedet på slike steder, ved at en kan ta seg bedre tid ved kjøp og salg av eierbolig. Bruk av tjenesteboliger på mindre steder, kan ha effektivitetsgevinster i et tynt marked. At store aktører med interesse av et velfungerende marked treffer tiltak for at markedet skal bli mindre tynt, er heller ikke ukjent fra andre markeder, som for eksempel aksjemarkedet.

Den som ønsker å leie en bolig vil i utgangspunktet stå overfor flere alternativer i et marked med konkurranse. Men så snart leietakeren flytter inn i boligen, endrer boligen karakter fra å være en «vare» til å bli «et hjem». Et hjem medfører tilhørighet og identitet knyttet til boligen og stedet. Leietakeren kjøper derfor spesielle møbler som er tilpasset leiligheten, blir kjent med boligens og strøkets karakter, gode sider ved miljøet osv. Kunnskap om området øker verdien av boligen for leietakeren, slik at han eller hun kan være villig til å betale en høyere leie for å bli boende enn det som en var innstilt ved innflyttingstidspunktet. På den andre siden vil en leietaker som sliter minimalt på leiligheten ha gode forhandlingskort overfor utleieren.

I pressområder er normalt kostnadene for utleieren ved å skaffe en ny leietaker mindre enn leietakerens kostnad ved flytting. Leietakeren «investerer mye i boligen, mens utleieren investerer lite i leietakeren». Utleieren får derfor en viss markedsmakt når leieforholdet er etablert.

Utleierens mulighet til å utnytte sin maktposisjon kan begrenses gjennom reglene i utleiekontrakten. For å verne leietakerne er det en mulighet å gjøre slike regler obligatoriske ved lov, og å tilby spesielle institusjoner for tvisteløsning (se også kapittel 9). Regler for når og hvor mye husleiene kan endres er viktige. Uten rettsregler som regulerer maktforholdene mellom utleiere og leietakere på en tilfredsstillende måte, vil leie bli for lite brukt som boform i forhold til det som en effektiv ressursbruk og fordeling av risiko tilsier.

Resultatet om at fritt marked innebærer en effektiv bruk av ressursene bygger på en forutsetningen om at kjøpere og selgere bare bryr seg om pris og kvalitet, ikke om hvem de handler med. Av og til kan det forekomme at utleiere diskriminerer mellom forskjellige kjøpere etter etnisitet. Diskriminering reiser også spørsmål om rettferdig fordeling. Men diskriminering kan også sies å gå ut over effektiviteten ved at boligene ikke går til de personene som har størst betalingsvilje.

4.3.4 Fordele risiko bedre

For at en markedsøkonomi skal fungere effektivt, trengs det velfungerende markeder for fordeling av risiko mellom individene. Dersom informasjonen er ulikt fordelt, kan det være vanskelig å få dette i stand. En viktig forutsetning er at aktørene har lik informasjon. Full informasjon kan en aldri vente. Det vil alltid være risiko knyttet til boliginvesteringer.

Generelt er det grunn til å tro at selgeren vet mer om boligen og dens tilstand enn kjøperen. Botemiddelet mot dette er at myndighetene har rettsregler som gir forbrukervern.

Boligmarkedet skiller seg fra markedet for en del andre formuesobjekter, for eksempel aksjer, ved at det stort sett ikke finnes instrumenter for avlastning av prisrisiko. Til en viss grad kan det komme av at mange ikke har behov for slik avlastning. Når en eier en bolig som en har tenkt å bo i resten av livet så spiller prisutviklingen på boligen mindre rolle. Om en har tenkt å bytte til en annen bolig med om lag samme standard og område, og prisene beveger seg i takt, spiller prisrisikoen mindre rolle.

Det er imidlertid flere grupper som kunne hatt bruk for prissikringsordninger.

Det gjelder for eksempel unge som har tenkt å kjøpe egen bolig og som ønsker å sikre seg mot prisoppgang. Behovet for å redusere risiko kan bli et argument for å kjøpe boligen tidligere enn det som ellers ville vært hensiktsmessig. For unge kunne det være en fordel med spareformer der avkastningen var knyttet til prisutviklingen på boliger. På denne måten kunne en bygge opp egenkapital før kjøp, og være trygg på at sparingen ikke bli undergravd av stigende boligpriser.

En annen gruppe som kunne ha behov for å sikre seg mot prisfall er eldre som ønsker å bli boende der de bor, men vil konsumere verdien av boligen før de dør. Også utbyggere av nye boliger kan ha bruk for å sikre seg mot prisendringer.

Å sikre seg mot prisendringer vil alltid være kostbart, blant annet på grunn av ulik informasjon hos partene. Ordningene vil derfor bli forholdsvis lite brukt. Derimot er det i prinsippet lite som tilsier at det ikke skulle kunne utvikles et marked som sikrer mot variasjoner i den gjennomsnittlige boligprisen. Det er usikkert om myndighetene kan gjøre noe annet enn å lage juridiske rammer som passer for et slikt marked og sørge for å utvikle en god prisstatistikk.

Leietakere som satser på egen bolig og som opparbeider tilhørighet til boligen og bomiljøet over lang tid, kan også ha behov for sikring mot risikoen for endring i husleie. Det gjelder selv om utleier er forhindret fra å la husleien stige mer enn markedsleien. I mangel av andre markeder for fordeling av risiko, kan det derfor være argumenter som tilsier at husleieavtalene bør inneholde elementer av risikodeling mellom leietaker og utleier. Det kan for eksempel innebære at endringer i husleien ikke skal følge endringer i markedsprisen, og at det betales kompensasjon ved avbrudd av kontrakten før tiden.

Mer generelt kan behovet for et sosialt sikkerhetsnett av velferdsordninger begrunnes med forskjellige former for svikt i forsikringsmarkedene. Slik sett finnes det effektivitetsargumenter for å ha en fordelingspolitikk.

4.3.5 Motvirke for sterk kredittrasjonering

For en bank innebærer et boliglån en risiko for tap. Hvor stor risikoen er avhenger av verdien av boligen, lånets prioritet i forhold til andre lån, låneutmåling, låntakerens økonomi og låntakerens pålitelighet. Når bankene påregner større tapsrisiko, vil de normalt også kreve høyere rente. Det medfører for eksempel at låntakere med lave eller usikre inntekter kan bli avkrevd høyere rente for toppfinansiering av boligen. Dette er ikke i seg selv til hinder for at markedene kan fordele kreditten på en effektiv måte, men kan bli oppfattet som uheldig fra et fordelingssynspunkt. Det er dyrt å være fattig. Ulik pris for samme vare er en form for prisdiskriminering.

Imidlertid setter finansinstitusjonene selv også øvre grenser for hvor mye de vil låne til bestemte kunder. Kunder som ønsker å låne for mye, får avslag av bankene. De blir med andre ord utsatt for kredittrasjonering. Prisen på kreditt, renten, hindres i å fylle oppgaven med å fordele kreditt på en effektiv måte.

En kan spørre seg om hva som får bankene til å nekte kreditt i stedet for å bare kreve en høyere rente og så la det heller være opp til låntakerne hvor mye de vil låne. En forklaring som ofte blir gitt, er at bankene har mangelfull kunnskap om den enkeltes betalingsevne og - vilje. Dersom banken tar en høyere rente av alle, så er det stor fare for at de beste kundene trekker seg, og at bare de dårligste blir igjen. Da kan det heller lønne seg å sette en lavere rente, og så på et mer eller mindre tilfeldig grunnlag si nei til en del lånesøkere. I litteraturen finnes det eksempler på at slik kredittrasjonering kan føre til at det blir gitt for lite kreditt og gjennomført for få investeringsprosjekter i forhold til det som ville være effektivt. En subsidiert rente kan i slike tilfeller bidra til større effektivitet. Det finnes imidlertid også eksempler på det motsatte.

Når bankene ikke gir kreditt ut over en viss grense, trenger ikke dette skyldes at bankene har dårlige kunnskaper om kundene. En forklaring kan være at bankene er uvillige til å gi lån når de mener at det er stor fare for at lånene kan gi kundene alvorlige økonomiske problemer i framtiden. Det vil være dårlig reklame for en bank om den gir for mange lån som setter folk i problemer. Selv om kredittrasjonering skjer, er ikke det et tilstrekkelig grunnlag for at det er behov for en offentlig politikk for å bedre effektiviteten i markedene. En må vite mer om de presise årsakene til kredittrasjoneringen.

Mulighetene for kredittgiverne til å ta pant i boligen, eksistensen av et stort bruktmarked og muligheten til å leie i stedet for å eie, reduserer omfanget av kredittrasjonering i boligmarkedet. Det som blir oppfattet som et problem med hensyn tilgangen på kreditt, kan skyldes forhold som ligger utenfor selve kredittmarkedet. Et eksempel er at unge kan stå overfor stor usikkerhet med hensyn til framtidige inntekter og at det mangler markeder for fordeling av risiko. Det er da effektivitetsargumenter for å ha et sosialt sikkerhetsnett som reduserer usikkerheten for den enkelte. Men det er ikke opplagt at inngrep i kredittmarkedet er noe godt alternativ.

4.3.6 Motvirke prisbobler

Beslutninger som folk tar om kjøp og salg av bolig avhenger av hva de tror om utviklingen i framtidige boligpriser. Boliger er formuesobjekter. For at slike markeder skal fungere effektivt, må ikke oppfatningene om framtidige priser være systematisk gale. Ingen kan spå særlig presist med hensyn til hva boligprisene blir langt inn i framtiden. Å være klar over dette, er en del av det som kreves for at oppfatningene ikke skal være systematisk gale.

Hvis oppfatningene om framtiden blir preget av mer eller mindre irrasjonelle stemningsbølger, kan det gå ut over effektiviteten. Et vanlig eksempel på slike stemningsbølger er at når prisene går opp, tror folk at de skal fortsette å gå opp. Optimisme avler optimisme. Når prisene går ned, tror folk at de skal fortsette å gå ned. Prisendringer blir dermed selvforsterkende. En prisoppgang fører til at folk som venter ytterligere prisoppgang skynder seg med å kjøpe bolig før de hadde tenkt. Dette fører til ytterligere prisoppgang, som får andre til å framskynde sine kjøpsplaner osv. Noen kjøper kanskje også for ren spekulasjon. Slik fortsetter prisstigningen, inntil en negativ nyhet snur utviklingen, eller mange nok innser at forventningene til framtidige priser har blitt alt for høye. Da sprekker boblen og prisene faller.

Den ekstra prisusikkerheten som slike bobler skaper, kan tenkes å føre til at det blir mindre nybygging enn det ellers ville ha blitt. Det gjelder spesielt i et marked der det finnes få muligheter for å sikre seg mot prisrisiko. Nybyggingen kan komme til å reagere tregt på en oppgang i boligbehovet, fordi utbyggerne vil bruke tid på å vurdere om den prisoppgangen de ser virkelig skyldes en varig oppgang i behovene eller bare en forbigående prisboble.

Det er imidlertid mange grunner til at prisene på boliger varierer mye over tid. Variasjonene kan være nødvendige for at prisene skal oppfylle sin oppgave når det gjelder å sørge for effektiv bruk av ressursene. Det er vanskelig å svare på i hvilken grad boligmarkedet er preget av prisbobler, fordi det er så vanskelig å vite hva som er fornuftige oppfatninger med hensyn til framtidig pris. Det gjelder ikke minst med hensyn til tomteprisene. I en del andre markeder kan en kanskje vente at aktører som har for irrasjonelle oppfatninger går konkurs og forsvinner, slik at markedet blir dominert av mer rasjonelle aktører. I boligmarkedet virker ikke disse mekanismene i samme grad.

Dersom prisbobler og stemningsbølger er et problem i boligmarkedet, så går ikke økonomisk teori noen gode svar på hva myndighetene bør gjøre. Det er imidlertid viktig å sørge for best mulig informasjonstilgang. Stabil makroøkonomisk politikk er viktig fordi det kan gi gode signaler om utvikling på lang sikt. I prinsippet er det mulig å oppnå større stabilitet ved at myndighetene går aktivt inn i markedene. Spesielt kan inngripen i tomtemarkedet være aktuelt. Problemet er at det er vanskelig også for myndighetene å ha gode oppfatninger om hva prisene vil bli i framtiden. Også myndighetenes politikk blir ofte påvirket av stemningsbølger. Faren er derfor til stede for at politikken kan virke mer destabiliserende enn stabiliserende. Noen vil hevde at det å legge forholdene til rette for mer profesjonelle spekulanter som kan kjøpe boliger (gjerne for utleie) når prisene er lave og selge når de er høye, kan være en løsning. En har imidlertid ikke noe sikkert grunnlag for å hevde at dette vil virke etter hensikten.

4.3.7 Boligpolitikk som supplement til øvrig politikk

Offentlige tiltak kan føre til ineffektivitet som kan motvirkes gjennom boligpolitikken.

Et eksempel kan være at myndighetene som en del av sosialpolitikken tilbyr institusjonsplasser til folk som ikke lenger kan bo hjemme. Dette reduserer motivet til livsløpstilpasning av vanlige boliger. Subsidier til eller krav om livsløpstilpasning i vanlige boliger kan sannsynligvis være gunstig ut fra effektivitetshensyn.

Et annet eksempel kan være at skattepolitikken favoriserer eie av egen bolig, slik at leiemarkedet blir tynt og lite effektivt. Effektivitetshensyn kan da tilsi at boligpolitikken bør favorisere leie av bolig.

Når det oppstår svikt i ett marked, er den tradisjonelle svaret fra økonomisk velferdsteori å forsøke å korrigere svikten gjennom tiltak som er rettet spesielt mot dette markedet. Imidlertid er det ikke lett å finne de mest effektive tiltakene.

Høy arbeidsledighet blir av de fleste oppfattet som en form for markedssvikt. I slike situasjoner overvurderer lønna den virkelige samfunnsøkonomiske kostnaden ved bruk av arbeidskraft. Når ledigheten er stor i byggebransjen, kan tiltak som stimulerer boligbyggingen (gjennom for eksempel statlige tilskudd) gi en effektivitetsgevinst. Dette må imidlertid vurderes opp mot alternative tiltak, som for eksempel renteendringer.

I litteraturen har en vært opptatt av at samferdselspolitikken gjør arbeidsreiser for billige, særlig for bilbruk. Bilistene betaler ikke for de kostnadene de påfører andre i form av trengsel på veiene, trafikkulykker og forurensning. Konsekvensen er at folk velger å bo lengre fra sentrum, at byene eser utover og at de sentrumsnære områdene utnyttes for dårlig. Trengsel på veiene kan i sin tur få myndighetene til å gjøre veiinvesteringer som samfunnsøkonomisk sett er lite lønnsomme. Når en ikke er villig til å la trafikantene betale det pendlingen koster samfunnet, kan effektiviteten i økonomien forbedres ved hjelp av arealreguleringer eller økonomiske stimulanstiltak som fremmer tettere utnytting av sentrumsnære arealer.

Det er ofte knyttet negative eksterne effekter til produksjon og bruk av energi. Når det gjelder elektrisitet, er de negative eksterne effektene knyttet til produksjon og transport av energien, ikke til bruk av energien. Når det gjelder forskjellig former for brensel, er de negative eksterne effektene i stor grad også knyttet til bruken. Dersom en ønsker å begrense slike negative eksterne effekter, kan det virke nærliggende å legge oppgaven til energipolitikken. Men praktiske hensyn kan tilsi at også tiltak rettet mot boligene og boligpolitikken har en rolle å spille.

4.4 Fordelingsargumenter

Det er ulike oppfatninger mht. hva som er rettferdig fordeling av goder. En kan skille mellom to hovedsyn:

• Hvor mye individene har til disposisjon av hvert enkelt gode er irrelevant mht. om fordelingen er rettferdig. Det eneste som teller er den velferden (eller «nytten») som individene samlet sett oppnår ved hjelp av sine totale økonomiske ressurser. Hvor mye den enkelte faktisk forbruker av henholdsvis mat, klær og bolig mv er uinteressant.

• Hvert individ har rett til grunnleggende goder. Utifra en rettighetstankegang er det derfor interessant å snakke om rettferdighet i fordelingen av bolig.

Det første synspunktet bygger på økonomisk velferdsteori og forutsetningene er beskrevet i avsnitt 4.2. Oppsummert konkluderte en med at en i prinsippet kan få til den fordelingen en ønsker ved å overføre kontanter mellom individene. Likevel kan det være praktiske grunner for å knytte overføringene til boligkonsum. Men da er ikke motivet å utjevne boligkonsum, men å fordele summen av økonomiske ressurser til hvert individ på en bedre måte. Disse argumentene diskuteres nærmere i avsnitt 4.4.1 og 4.4.2.

Det andre, rettighetsorienterte synspunktet, gir naturligvis boligpolitikk en vesentlig større rolle i fordelingspolitikkene enn det første og diskuteres i avsnitt 4.4.3 og 4.4.2.

4.4.1 Boligkonsum som informasjonsbærer

Et grunnleggende premiss i økonomisk velferdsteori er å respektere folks egne vurderinger av hva som er best for dem selv slik de kommer til uttrykk i de valgene de gjør ved kjøp og salg. Som premiss for fordelingspolitikken er imidlertid ikke dette så opplagt som det kan høres ut. Selv om boligkonsumet da er fordelingspolitisk uinteressant, kan likevel bolig være av interesse i fordelingspolitikken. For selv om fordelingspolitikken er basert på rene kontantoverføringer, vil boligprisene spille en rolle for fastsettelsen av overføringene. Høye boligpriser tilsier større overføringer til de som i utgangspunktet har lite boligkapital og store boligbehov. De økte overføringene må da tas fra de som har stor boligkapital og lavere boligbehov. Vurderinger av behov har derfor likevel en betydning.

Hvis en bare bruker kontantoverføringer, er det ingen grunn til å forsøke å gjøre noe med selve boligprisene. Tvert imot kan det få uheldige følger fordi forbruket da blir vridd mer i retning av boligtjenester enn det folk egentlig ønsker når de tar hensyn til hva boligtjenestene virkelig koster. En av boligprisenes oppgaver er nettopp å få folk til å ta hensyn til hvor mye de, eller andre, må gi avkall på av andre økonomiske goder når de øker sitt boligkonsum. En annen oppgave, gitt at kontantoverføringene fører til en rettferdig fordeling, er å sikre at boligene går til de som har størst behov. Dette blir svekket dersom overføringene knyttes til den enkeltes faktiske boligkonsum.

Det er imidlertid et problem at prisen på boligkonsum til en viss grad er «individuell». Det er geografiske variasjoner og flyttekostnader. I praksis er det derfor utgiftene i nåværende bolig som betyr noe for levestandarden, ikke den alminnelige markedsprisen. En står derfor overfor et problem. Ved å justere kontantoverføringer i forhold til den gjennomsnittlige prisutviklingen, kan treffsikkerheten i overføringen til den enkelte bli liten. Ved å knytte overføringene til den enkeltes faktiske utgifter, kan en kanskje oppnå større treffsikkerhet, men en risikerer da at folk ikke tar inn over seg hva boligkonsumet faktisk koster.

Myndighetene har ikke tilstrekkelig kunnskap om den enkeltes ressurser og behov til at fordelingspolitikken kan baseres bare på kontantoverføringer. Fordi bolig er et gode som dekker et grunnleggende behov, vil en minimums boligstandard vanligvis komme høyt i folks prioriteringer. Når en da observerer at noen har en spesielt dårlig boligstandard, er det derfor stor sjanse for at vedkommende har uvanlig dårlige økonomiske ressurser i forhold til behovene. Dersom formålet er å utjevne økonomi og levekår er det sannsynlig at lav boligstandard vil være et godt kriterium for tildeling av overføringer (og tilsvarende at høy boligstandard et godt kriterium for skattlegging). Det følger ikke av dette at en bør subsidiere boligforbruk, men at en skal gi de som har dårlige boliger overføringer som setter dem i stand til å skaffe seg noe bedre. Problemet med en slik politikk er at noen personer som i utgangspunket var bedre stilt, kan komme til å «late som» de er hjelpetrengende ved å velge en lav boligstandard. Når lav boligstandard blir et kriterium for tildeling av offentlige midler, kan lav boligstandard gi ufullstendig informasjon om mottakernes økonomiske ressurser.

For å begrense slike problemer kan myndighetene i stedet subsidiere boliger som har en lav, men akseptabel standard. De som en ønsker å få slik hjelp kan da etterspørre disse boligene. Noen med større økonomiske ressurser og lav prioritering av boligstandard kan også komme til å velge de samme boligene. En annen ulempe er at noen av de en faktisk ønsker å hjelpe, øker sitt boligkonsum, mens de egentlig heller ville prioritert andre goder. Men hvis ikke standarden settes for høyt, trenger ikke disse ulempene å være så store. Når den ideelle løsningen ikke er mulig, kan det beste være å ty til subsidierte boliger, selv om det har negative konsekvenser for den økonomiske effektiviteten.

Fordelingshensyn kan tillegges større vekt enn effektivitetshensyn. Det kan stilles flere spørsmål med hensyn til om boligforbruk i praksis er et mer treffsikkert og mindre kostbart kriterium å basere fordelingspolitikken på enn andre kriterier. Er for eksempel inntekt alene et bedre alternativ? Gir folks bolig og boutgifter myndighetene nyttig tilleggsinformasjon om folks evner og behov? Kan denne informasjon brukes til å komme nærmere de virkelige målene for fordelingspolitikken uten å innebære et større effektivitetstap?

Også de som ikke anser fordelingen av bolig som viktig i og for seg, kan altså ende opp med at boligpolitiske virkemidler har en rolle å spille i fordelingspolitikken. Når myndighetene har begrenset informasjon vil det være praktiske avveininger om hvordan en best gjennomfører en effektiv fordelingspolitikk.

Hensynet til økonomisk effektivitet tilsier at en har en boligpolitikk som ivaretar visse miljøhensyn, for eksempel sanitære krav. I forhold til de som i utgangspunktet har minst økonomiske ressurser kan en slik politikk ikke gjennomføres med pålegg alene. Påleggene må også følges opp med en eller annen form for overføring av økonomiske ressurser. Tilstrekkelige store subsidier kan i enkelte tilfeller gjøre pålegg overflødige.

Mer generelt gjelder det at tiltak som blir gjennomført for å få til en mer effektiv ressursbruk, også får konsekvenser for fordelingen mellom medlemmene av samfunnet. Når effektiviteten øker, er det en gevinst for samfunnet sett under ett. Det er i prinsippet mulig at alle får sin del av gevinsten ved hjelp av passende kontantoverføringer. Men i praksis er det ikke lett å få til slike overføringer. Tiltak som tar sikte på å bedre effektiviteten må derfor vurderes ut fra fordelingsvirkningene. Ved den fysiske planleggingen av et boligområde kan det for eksempel være god grunn til å tenke på hvilke sosiale grupper som en bestemt utforming av området er ment å gagne.

4.4.2 Bolig og konsumentsuverenitet

Det er ingen uenighet om at bolig er et mer grunnleggende gode enn mange andre goder. De fleste er også enige i at det er grunn til å ha en spesifikk boligpolitikk for individer som ikke er i stand til å ta vare på sine egne interesser.

Det kan også gis psykososiale argumenter for at en persons selvrespekt eller mulighet for å leve et liv som fullverdig borger forutsetter at en har en viss boligstandard. Boligene og bosettingsmønstrene reflekterer samfunnets sosiale struktur – samhandlingsmønstre, status, mm.. Boligen har vært sett på som et middel til både formell og sosial deltakelse eller integrasjon. Derfor blir det hevdet at boligen utgjør en av de grunnleggende ressurser for samfunnsdeltakelse på linje med helse, arbeid og utdanning.

Selv om dette er riktig er det uklart hvilke konsekvenser dette skal få for innretningen av fordelingspolitikken. Betyr det for eksempel at samfunnet må sørge for at alle får en minste boligstandard eller at samfunnet bare skal sørge for at alle får tilstrekkelig med økonomiske ressurser til at de skal kunne skaffe seg denne boligstandarden. Skal det være opp til den enkelte om en vil bruke ressursene til bolig?

Prinsippet om konsumentsuverenitet i økonomisk velferdsteori går ut på at det er konsumentenes egne, individuelle prioriteringer mellom ulike økonomiske goder, slik de kommer til uttrykk i markedene, som skal legges til grunn. Å operere med egne mål for boligkonsumet bryter med dette prinsippet.

Med unntak av grupper som ikke kan ta vare på egne interesser, kan det i utgangspunktet virke rimelig at en respekterer folks egne vurderinger og prioriteringene. Men det finnes motforestillinger. Folks preferanser er ikke alltid stabile og entydige. Folk vet ikke helt hva de ønsker seg og hvor mye de er villige til å betale for ting. De kan av og til ønske å gjøre en ting og gjøre noe annet. Preferanser som kommer til uttrykk gjennom handlingene i markedet kan være noe tilfeldig. Det vil alltid være sterke subjektive innslag i preferansene.

I boligmarkedet kan individene stå overfor uhyre vanskelige beslutningsproblemer. Markedet for boliger og boligfinansiering er uoversiktlig, og beslutningene har langsiktige konsekvenser. I andre vanskelige valgsituasjoner søker en gjerne til profesjonell hjelp. Det offentlige kan også ha en slik hjelperrolle

Enkelte vil hevde at manglende rasjonalitet og kunnskaper hos individene gjør det berettiget at myndighetene griper inn og sørger for at det blir forsynt med de grunnleggende godene som samsvarer med deres objektive behov.

Når politiske mål fokuserer på forbruket av bestemte goder, er det alltid en fare for ensretting basert på hva majoriteten anser som de viktigste behovene. Det grunnleggende behovet for tak over hodet er felles for alle i et kaldt land. Men hva som trenges for deltaking i det sosiale miljøet kan være høyst forskjellig og kulturelt bestemt. For noen grupper er kaféliv viktig, for andre hjemmeliv. For noen er daglig fellesskap med en storfamilie viktig, for andre er tilstrekkelig avstand viktig. Når boligstandarden har nådd et visst nivå, er det i mindre grad relevant å snakke om å dekke grunnleggende behov som er felles for alle, og i større grad snakk om å oppfylle mer individuelle ønsker.

Selv om en ikke fullt ut følger prinsippet om konsumentsuverenitet, trenger det ikke å bety at en setter til side folks faste og viktige prioriteringer. Men gir en først slipp på prinsippet, så åpner det også for å overstyre folks prioriteringer.

Generelle argumenter mot prinsippet om konsumentsuverenitet og vektlegging av at bolig er et grunnleggende gode, gir imidlertid ikke en tilstrekkelige begrunnelse for at myndighetene bør føre en politikk som prioriterer boligkonsumet. Til det trengs det også argumenter om at folk flest, eller grupper av befolkningen, systematisk prioriterer boligkonsumet for lavt.

I fordelingspolitiske diskusjoner blir det ofte tatt utgangspunkt i at det en ønsker å utjevne er et eller annet mål for individuell velferd (eller «nytte»), forutsatt at dette målet respekterer individenes preferanser i samsvar med prinsippet om konsumentsuverenitet. Men det kan være sider ved preferansene som en ikke ønsker skal påvirke fordelingspolitikken. Noen liker et høyt boligkonsum, andre liker utenlandsferier. Når det blir dyrere å bo, går velferden mer ned for den første gruppen enn for den andre. Men er det dermed noen grunn til at dette skal motvirkes ved overføringer i regi av det offentlige?

En kan hevde at individuell smak ikke bør påvirke omfanget av omfordeling mellom individene. Slike argumenter taler for å bruke et velferdsmål som ser bort fra individuelle variasjoner i smak, særlig for «grunnleggende behov». I denne sammenhengene har bolig åpenbart en plass. Dette leder i så fall fram til en konklusjon om at fordelingen av boligforbruket kan være en av flere indikator på om fordelingspolitikken er vellykket.

4.4.3 Retten til bolig

Rettighetstankegangen, som legger vekt på at alle skal være sikret et visst minstenivå på boligkonsumet, blir gjerne sett på som en utvidelse av den økonomiske tenkning, og er knyttet til den generelle ideen om menneskerettigheter. Den grunnleggende tankegangen er at bolig er et grunnleggende gode på linje med mat og klær. Det er i denne formen at retten til bolig er omtalt i FNs menneskerettserklæring og i konvensjonen av økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter.

Rettighetstanken knyttet til økonomiske goder har tilslutning fra mange, men er også kritisert. Økonomiske goder er kjennetegnet ved at tilgangen er begrenset og skal en få mer av et gode må gi en gi opp noe av et annet. Det samme kan for eksempel ikke uten videre sies om rettigheter som ytringsfrihet og vern mot vilkårlig fengsling. Defineres de økonomiske rettighetene for omfattende vil de ikke kunne gjennomføres i praksis.

Igjen er det et spørsmål om hvorvidt myndighetene skal søke å påvirke sammensetningen av forbruket, eller om det skal være opp til den enkelte. Det er en forskjell på å ha «en rett til bolig» og retten til å disponere et minimum av økonomiske ressurser slik at en, dersom en ønsker det, kan skaffe seg en akseptabel standard på en bolig. Det første bryter med tankegangen om konsumentsuvereniteten, det andre ikke.

4.4.4 Alternative fordelingsmekanismer

Alle samfunn har grenser for aksept av kjøp og salg. Enkelte samfunnsforskere hevder at den moderne velferdspolitikken kan ses som en politisk streving etter å stille deler av samfunnsborgernes liv utenfor markedskreftenes kontroll.

I et marked blir bolig fordelt mellom individene etter hva og hvor mye de etterspør til gjeldende pris. Et alternativ er at offentlige myndigheter fordeler etter behov, slik det i prinsippet blir gjort for enkelte andre goder. Det gjelder for eksempel med hensyn til de fleste sykehustjenester. Rettferdigheten i disse fordelingsmekanismene bedømmes ikke bare etter resultatet, men også etter om mekanismen i seg selv blir oppfattet som rettferdig. Men her er det motstridende argumenter. Noen hevder at markedsmekanismen er urettferdig fordi den fordeler godene på grunnlag av etterspørselen og ikke behovene. Dette standpunktet har som regel som premiss at den initiale fordelingen av økonomiske ressurser i utgangspunktet er urettferdig. Et annet syn legger vekt på at markedet kommer fram til fordelingen etter frivillige avtaler. Et tredje syn legger vekt på å «tildele etter behov» er et uønsket inngrep i den individuelle friheten til å velge hvordan en skal leve. Spørsmålet blir satt på spissen når det blir protestert mot umyndiggjøring av de fattige ved at overføringene blir gitt som matlapper og liknende.

Fordelingsmekanismen kan også bedømmes etter graden av trygghet som samfunnsmedlemmene opplever og kravene som stille til å ta beslutninger.

Fordelingsmotiverte ordninger der mottakerne blir sosialt stigmatisert har en kostnad. Dette kan være et argument for universelle ordninger og for tildeling av kontanter framfor naturalia. Når det gjelder bolig, kan kostnaden med stigmatisering også brukes som argument for å fremme et tilbud om nøkterne boliger åpent for alle til rimelig pris. En slik politikk kan også bidra til sosial integrasjon. Som nevnt foran kan en ved å velge en nøktern standard få til en viss selvsortering av brukerne, slik at overføringene går i riktig retning.

At folk gjennom egen innsats kan forbedre sin situasjon, kan være en verdifull egenskap ved en fordelingsmekanisme. At innsats lønner seg bidrar til økonomisk effektivitet. I tillegg kan det gi en mer direkte psykologisk gevinst for den enkelte, for eksempel ved å redusere følelser av avmakt og mindreverd. Fordelingsmekanismer som innebærer streng behovsprøving på grunnlag av faktiske inntekter og utgifter, kan ofte innebære liten eller ingen uttelling for egen innsats. Det finnes eksempler på uheldig konstruerte overføringsordninger som har gjort uttellingen for egen innsats negativ. Situasjoner der det er vanskelig for mottakere av stønader å gjøre noe for å bli mer uavhengige, blir omtalt som «fattigdomsfeller». Et tenkt eksempel kan være en bostøtteordning som sammen med skattesystemet virker slik at mottakeren ikke kan bedre sin økonomi verken ved å flytte til en rimeligere bolig eller ved å skaffe seg en bedre betalt jobb. Slike problemstillinger drøftes noe nærmere i kapittel 8 og kapittel 18.

Sammenliknet med behovsprøvde ordninger har universelle velferdsordninger den fordelen at de reduserer faren for å skape fattigdomsfeller. Dette er ytterligere et argument for en politikk som øker tilbudet av rimelige boliger framfor behovsprøvde overføringer til den enkelte. Imidlertid vil universelle ordninger lett medføre store utgifter på offentlige budsjetter. Det vil igjen føre til høyere generelle skattesatser, noe som også kan ha negative effektivitetsvirkninger. Dermed bli valget mellom universelle og behovsprøvde tiltak også et spørsmål om hvor sterke de ulike effektene er.

Diskriminering på grunnlag av etnisitet, kjønn eller seksuell legning blir av det norske samfunnet sett på som illegitimt. Det følger av dette at samfunnet ikke bør godta en fordelingsmekanisme som diskriminerer på dette grunnlaget. I første rekke er det sannsynligvis i leiemarkedet at det er slik diskriminering, men diskriminering i eiermarkedet kan også forekomme. For innvandrere fra den tredje verden, som på grunnlag av dårlig økonomi er henvist til leiemarkedet, har diskriminering i dette markedet særlig alvorlige konsekvenser. Et utslag kan være at de som diskrimineres må betale høyere husleier enn andre eller bruke vesentlig mer tid på å finne en bolig.Både prosessen og resultatet må bedømmes som urettferdig.

4.5 Oppsummering

Drøftingene i dette kapitlet, viser at det finnes en rekke argumenter som begrunner en offentlig boligpolitikk. Boligpolitikk kan tenkes å bidra til at markedene fungerer mer effektivt og være et hensiktsmessig virkemiddel for å nå fordelingspolitiske mål. Også hensynet til effektivitet i fordelingspolitikken tilsier at myndighetene skaffer bolig til utsatte grupper. En viktig avveining er hvilke grupper som skal omfattes av tiltakene. Generelt må boligpolitiske tiltak som ledd i fordelingspolitikken vurderes opp mot andre tiltak som for eksempel direkte kontantoverføringer.

Et viktig spørsmål er om boligstandard og boutgifter gir informasjon som kan brukes til å bedre treffsikkerheten i overføringssystemet. Et annet viktig spørsmål er valget mellom generelle og selektive tiltak for å påvirke fordelingen. Fordelen med generelle tiltak er at en kan unngå fattigdomsfeller og stigmatisering og at ikke trenger å bruke store ressurser på å plukke ut de rette mottakergruppene. Ulempen med generelle tiltak er at de kan bli kostbare fordi de må omfatte mange. Hvis en aksepterer at det er skjev inntektsfordeling kan det å sørge for et stort tilbud av små boliger med nøktern standard være et mulig generelt tiltak for å sikre at de som har minst ressurser kan skaffe seg et grunnleggende gode.

Offentlig fysisk planlegging og regulering kan også begrunnes ut fra en rekke effektivitetsargumenter. Det er liten uenighet om at offentlig medvirkning er nødvendige for å ivareta miljøhensyn, for å få en effektiv arealutnytting og for å kunne ivareta andre viktige offentlige interesser. Fysisk planlegging og regulering er derfor en viktig del av boligpolitikken. Også fysisk planlegging har konsekvenser for fordelingen mellom grupper og individer, og kan til en viss grad brukes for å bedre boligtilbudet for de som har minst økonomiske ressurser.

Hvis markedene skal fungere effektivt så trengs et sett av juridiske spilleregler. Forbrukervern er viktig i boligmarkedet.

5 Utviklingstrekk etter 1990

5.1 Innledning

I dette kapitlet gis en oversikt over sentrale utviklingsstrekk i boforhold og boligsituasjon siden 1990.

Statistikkgrunnlaget for kvantitative analyser av boforhold og boligmarked er noe mangelfullt. Oversikten som gis i dette kapitlet bygger i stor grad på forsknings- og utredningsarbeider som er gjennomført i Statistisk sentralbyrå (SSB) og Norges byggforskningsinstitutt (NBI). Disse instituttene vil publisere resultatene i egne rapportserier. På internettadressen http://odin.dep.no/krd/norsk/publ/utredninger/ er flere av de sentrale utredningene lagt ut. Se også vedlegg 1.

Hovedresultatene er presentert som kortfattet tekst. Omtalen av enkelte forhold, for eksempel miljøindikatorer i avsnitt 5.8.4, er kort og en viser her til nærmere situasjonsbeskrivelse som er gjort i andre utredninger.

Utviklingen i prisene på markedet for bruktboligomsetning gir viktig informasjon. Innledningsvis, i avsnitt 5.2 beskrives utviklingen i norske boligpriser og prisnivået blir sammenliknet med våre naboland. I avsnitt 5.3 og 5.4 gis en oversikt over utviklingen i bokostnadene for henholdsvis eiere og leiere på 1990-tallet.

I avsnitt 5.5 gis en oversikt over nybyggingen på 1990-tallet. Demografiske størrelser er viktige for boligetterspørselen. Avsnitt 5.6 gir et overordnet bilde av utviklingen i demografi og flyttemønster de siste ti årene. I avsnittene 5.7–5.10 analyseres ulike aspekter omkring dagens boligfordeling og boligsituasjon. Sammendraget i avsnitt 5.11 gir de viktigste resultatene fra kapitlet.

5.2 Prisutvikling

Prisutviklingen på boliger og husleien er for mange den intuitive og viktige komponenten i analyser av boligmarkedet. Men, som beskrevet i kapittel 3 er det viktig å være klar over at for eiere er det ikke alltid at prisen på boligen forteller så mye om utviklingen i bokostnadene.

I dette avsnittet gir en innledningsvis et kort historisk tilbakeblikk på prisutviklingen, deretter hvordan prisnivået og prissvingningene i Norge er i et internasjonalt perspektiv. Boligprisene har utviklet seg forskjellig regionalt og mellom ulike boligtyper og boligstørrelser. Avslutningsvis ser vi nærmere på faktorer bak prisveksten.

5.2.1 Et historisk tilbakeblikk

Eierboliger har i store deler av etterkrigstiden hatt en jevn verdiutvikling. Etter alt å dømme økte boligprisene relativt jevnt fram mot slutten av 1970-årene. Siden slutten av 1970-årene har prisene på boliger variert sterkere.

Den offisielle boligprisstatistikken i Norge går ikke lengre tilbake enn til 1991. Først dette året startet Statistisk sentralbyrå (SSB) å publisere statistikk for brukte selveierboliger. I forbindelse med arbeidet med boligmarkedsmodeller har imidlertid Norges Byggforskningsinstitutt (NBI) utviklet en prisindeks med tilbakegående tall fra 1980. I figur 5.1 er prisutviklingen gjengitt ved sammenkjeding av NBIs prisindeks og SSBs prisstatistikk.

Kilde: Kilde: Nordvik, 2001c: Egne beregninger for boligutvalget

Siden 1980 har realprisene utviklet seg som følger:

• en kortere nedgangsperiode fra 1982 til 1984

• en kortere oppgangsperiode fra 1984 til 1987

• en lengre nedgangsperiode fra 1987 til 1993

• en lengre oppgangsperiode fra 1993 til 2001.

Boligprisveksten fortsatte i 2001, men veksten ser ut til å ha vært noe lavere enn de to foregående år.

5.2.2 Et internasjonalt perspektiv

I tabell 5.1 er prisnivået for småhus i Norge og Oslo sammenliknet med nivået i Danmark og Sverige og større svenske byer i 2000.

Boliger i småhus utgjør den største delen av den selveide boligmassen og prisnivået er relativt likt i Norge, Danmark og Sverige. Kvadratmeterprisen på boliger i småhus i Oslo ligger omkring 10 prosent høyere enn i Stockholm.

Hovedmønsteret i prisutviklingen i de nordiske landene er lik, selv om endringene har kommet på noe ulikt tidspunkt og utslagene har vært forskjellig. Både prisoppgangen gjennom 1980-tallet og nedgangen startet først i Danmark. Svingningene har vært størst i Finland. I likhet med i Norge har prisene i de andre nordiske landene steget markert de siste årene.

Kilde: KIlde: Palmgren, BNK, 2001

Alt i alt er det lite som tyder på at det har vært vesentlig sterkere svingninger i Norge enn det har vært internasjonalt. I tabell 5.2 er svingningene i prisen for eierboliger de senere årene rangert for 16 land.

Irland og Finland har hatt de største svingningene. Disse landene har også blant de høyeste andelene selveiere. Høy selveierandel kan ha medvirket til at et land har større svingninger i prisene enn andre.

5.2.3 Regionale forskjeller

De ulike boligtypene er ulikt fordelt utover i landet, noe som gjør det vanskelig å sammenlikne prisutviklingen. 6 For å beskrive forskjellene i boligprisene mellom regioner brukes fylkesfordelt boligprisstatistikk for henholdsvis en standard småbolig på 140 kvm. og en standard blokkleilighet på 75 kvm.

Jf. tabell 5.3 er Oslo er det dyreste fylket, med en pris på en standard småbolig på over 2,4 millioner kroner. Ser en bort fra hovedstadsområdet, er de regionale forskjellene relativt små. I den siste tiårsperioden har veksten i småhusprisene vært sterkest i og omkring Oslo. Med unntak av Finnmark har veksten i boligprisene vært sterkest i de områdene der boligprisene i utgangspunktet lå høyest fra før. Den relativt høye veksten i Finnmark må ses i lys av at prisnivået i dette fylket var svært lavt i 1991. Det er en klar tendens til at både prisnivået og prisveksten er høyest i de områdene som har hatt størst befolkningsvekst. Agderfylkene er imidlertid et unntak med relativt lave priser.

Tabell 5.4 viser prisnivå for standard blokkboliger på 75 kvm. i enkelte fylker. Også for blokkboliger ligger prisnivået markert høyest i Oslo, men forskjellen til de øvrige fylkene er noe mindre enn for småhus.

Boligprisforskjellene kan også klassifiseres etter sentralitet 7.

Jf. tabell 5.5 er det en markert tendens til at verdien på boliger stiger med sentraliteten. Fra 1991 til 2000 har prisene på småhus hatt sterkest stigning i de mest sentrale delene av landet med en gjennomsnittlig årlig stigning på nærmere 9 prosent. I de minst sentrale delene av landet har veksttakten vært på omkring 6 prosent.

5.2.4 Boligtyper og -størrelser

I boligsamvirket er en 3-roms blokkleilighet den boligtypen som det omsettes flest av. Denne boligtypen gir det mest representative bildet av prisutviklingen for borettslagsboliger og er en typisk storbybolig. I første kvartal 1993 kostet en slik bolig i gjennomsnitt 308 000 kroner, i tredje kvartal 2001 over 1 million kroner (1 006 000 kroner), en økning på 227 prosent.

Prisutviklingen fra 1993 har vært sterkere for borettslagsboliger enn for selveierboliger.

Figur 5.3 viser realprisutviklingen for borettslagsboliger omsatt innenfor boligsamvirket og for selveierboliger. Dataene er innsamlet av NBBL og SSB.

Kilde: Kilde: NBBL og SSB

Fra 1993 til 2001 har realprisene på selveierboliger i Norge under ett steget med 75 prosent. Realprisveksten på borettslagsboliger har vært på 129 prosent. Den sterke prisveksten på boliger i borettslag kan dels forklares med at borettslagsboliger er konsentrert til de største byene og til Oslo-området, og dels med at små boliger gjennomgående har økt mer i pris enn større boliger i perioden. Borettslagsboligene er i gjennomsnitt mindre enn selveierboligene.

Figur 5.4 viser prisutviklingen for henholdsvis små og store blokkboliger 8 i Oslo. Mens en stor blokkbolig i 1991 kostet like mye som 2,2 små boliger var forholdstallet ti år senere redusert til 1,8.

Kilde: Kilde: Nordvik, 2001c. Egne beregninger for boligutvalget

Innad i Oslo er det videre betydelige områdevise prisforskjeller. Jf. figur 5.5. Prisstatistikk for små blokkboliger (75 kvm.) tyder på at veksten har vært sterkest i de områdene som også lå høyest i pris fra før.

Kilde: Kilde: OBOS.

5.2.5 Faktorer bak utviklingen

I kapittel 3 ble det pekt på at de sentrale faktorene som bestemmer den kortsiktige prisutviklingen på bolig er rentenivået, husholdningenes disponible inntekt og husholdningenes forventninger til framtiden. På regionalt nivå er også flyttinger viktig. De langsiktige forklaringsfaktorene som er knyttet til demografi, flytting og sentralisering har også vært medvirkende til prisstigningen. Utviklingen i disse forholdene diskuteres nærmere i avsnitt 5.6.

Rentenedgang påvirker boligprisene ved at de senker de løpende utgiftene som er knyttet til et boliglån. Et lavere rentenivå fører til høyere betalingsvilje for bolig.

Realrenten lå på det høyeste nivået i 1992. Den reelle utlånsrenten etter skatt sank fra høsten 1992 til våren 1997 med mer enn 6 prosentenheter. Fra våren 1997 til april 2001 har realrenten etter skatt blitt doblet fra 1,3 til 2,6 prosent.

Figur 5.6 viser utviklingen i realpriser på bruktbolig og realutlånsrente etter skatt fra 1988 til 2001. Som det framgår av figuren er det generelt samsvar mellom hovedtrekkene i utviklingen i priser og realrenter. Boligprisene var lavest når realrenten var høyest. De kortvarige svingningene i realrenten på slutten av 1990-tallet ser ut til å ha hatt forholdsvis liten virkning på boligprisene, kanskje nettopp fordi de var kortvarige. På kort sikt er det imidlertid ikke en entydig sammenheng mellom realrente og pris. Fra 1997 til 1999 gikk realrenten etter skatt opp med i overkant av 2 prosentenheter, mens prisene på brukte borettslagsboliger steg med over 30 prosent.

Kilde: Kilde: NBI, 2001.

Figur 5.7 viser årlig vekst i husholdningenes realdisponibel inntekt 1985-2001. Inntektsveksten var særlig høy i perioden 1996-1998. Det har vært en klart svakere utvikling i husholdningenes disponible realinntekter de to siste årene, hovedsaklig som følge av lavere sysselsettingsvekst.

Kilde: Kilde: Nasjonalbudsjettet, 2002.

I Nasjonalbudsjettet for 2002 anslås husholdningenes disponible realinntekter å øke med 1 ¾ prosent fra 2000 til 2001. Veksten i husholdningenes inntekter forventes å ta seg markert opp i 2002. Alt i alt ventes det en gjennomsnittlig årlig vekst i husholdningens disponible realinntekter på nærmere 3 prosent fram til 2005.

Som beskrevet i kapittel 3, er forventninger til framtiden en viktig faktor med hensyn til utviklingen på boligmarkedet. Husholdningenes løpende forventninger om egen og landets økonomi er derfor en viktig indikator. Figur 5.8 beskriver husholdningenes forventninger ved en såkalt forventningsindikator. Kurven viser differansen mellom den prosentandelen som tror det vil gå bedre og dårligere med hensyn til landets og egen økonomi. I Norge har det med unntak for i 1999 hele tiden vært flere som har hatt positive enn negative forventninger.

Kilde: Kilde: Nasjonalbudsjettet 2002.

Det er sannsynlig at det kraftige prisfallet fra 1989 til 1993 medførte at bruktboligprisene falt under det langsiktige «normale» prisnivået, det vil si det nivået som er tilpasset normale byggekostnader. Etter hvert som prisfallet på begynnelsen av 1990-tallet har kommet på avstand, er det sannsynlig at forventningene om framtidig boligprisvekst stiger.

Norges Eiendomsmeglerforbund og forskningsinstituttet NOVA har gjennom i 1997 og 2001 surt 2000 personer hvordan de tror at boligpriser og renter ville utvikle seg i de tre påfølgende år, jf. tabell 5.6.

Svarene i 1997 og 2001 er svært like, med en svak reduksjon av antallet som tror på prisfall, og en litt større økning av antall som tror på fortsatt prisøkning.

NOVAs undersøkelse av boligpriser og renter tydet for øvrig at folks oppfatninger preges av en tilsynelatende motsetning, både priser og renter vil øke. Folk har altså andre sammenhenger i sine hoder enn hva man finner i økonomiske boligmarkedsmodeller.

Høy sparing har ført til at husholdningenes samlede formuesposisjon er svært god.

Kilde: Kilde: Nasjonalbudsjettet, 2001

I nasjonalbudsjettet 2002 anslås husholdningens netto finansformue å øke fra 65 prosent av disponibel inntekt ved utgangen av 2001 til 78 prosent ved utgangen av 2005, jf. figur 5.9.

5.3 Bokostnader for eiere

I dette kapitlet brukes en rekke begreper for å beskrive utviklingen i boligmarkedet. Innholdet i de mest sentrale begrepene er diskutert i kapittel 3 (avsnitt 3.2.2). Boks 5.1 gir en kort forklaring av sentrale begreper som blir benyttet.

Omkring fire av fem voksne nordmenn bor i boliger som husholdningen eier selv, enten direkte eller gjennom borettslag, aksjeselskap e.l.

I kapittel 3 er bokostnadene for eiere forstått som:

Bokostnad =

  Realrente multiplisert med boligpris

+ Drifts/vedlikeholdskostnader for boligen

– Skattefordelene knyttet til eie av egen bolig

– Forventet realverdistigning på boligen

Forventet realrente og realverdistigning er ikke kjent slik at det er først i etterhånd en kan fastslå hva bokostnaden faktisk ble. I neste avsnitt har en både beregnet hva bokostnadene faktisk ble (basert på faktisk prisstigning) og hva bokostnadene har vært hvis en ikke trekker inn realverdistigningen på boligen. I perioder med sterk realverdistigning er det grunn til å tro at faktisk prisstigning har vært høyere enn forventet. Beregningen uten realverdistigning kan da antagelig gi en bedre pekepinn på hvor store bokostnader som var forventet.

For leiere er bokostnadene lik husleien.

5.3.1 Driftskostnader

Driftskostnadene for en bolig består av utgifter til energi og vedlikeholdskostnader ved boligen samt kommunale gebyrer og avgifter knyttet til boligen. NBI har beregnet driftskostnader for ulike boligtyper. Gjennomsnittlige s.k normale driftskostnader for en 3-romsblokkleilighet, inkludert kommunale avgifter, er i 2001 beregnet til ca. 24 000 kroner. Det er beregnet s.k normale driftskostnader 9. I praksis kan det være store variasjoner for hver enkelt boligtype, bl.a. som resultat av ulikheter i vedlikeholdsbehov og ulik evne til å utføre vedlikeholdsarbeid selv mv. Kommunale gebyrer og avgifter knyttet til boligen utgjør grovt regnet omkring en fjerdedel av driftskostnadene.

Statistisk Sentralbyrå offentliggjør årlig en undersøkelse av brukerbetaling for tekniske tjenester knyttet til bolig i utvalgte kommuner 10 og som omfatter gebyrer (årsavgifter) for renovasjon, feiing, vann og avløp. I 2000 lå det årlige gjennomsnittet for samlede kommunale gebyrer på i underkant av 6200 kroner. De kommunale gebyrene varierer fra i underkant av 8000 kr i Hedmark til i overkant av 4000 kroner i Oslo. Spesielt er gebyrer knyttet til vann- og avløp lavere i Oslo enn i de andre fylkene.

5.3.2 Skattefordelen ved å eie egen bolig

Skattefordelen som er knyttet til å eie egen bolig er nærmere drøftet i kapittel 3 og i vedlegg 2. Skattefordelen ved å eie egen bolig er i dette avsnittet beregnet for en bolig som i år 2000 hadde en markedsverdi på èn million kroner, med likningstakst på 15 prosent av markedsverdi (150 000 kroner) og et fribeløp på drøyt 50 000 kroner. Inntektsskatten for denne boligen ligger dermed på omlag 2500 kroner (100 000 *0,025).

Et gjennomsnitt av innskudds- og utlånsrenten er satt til 7,5 prosent. Dette ville gitt en renteinntekt på 75.000 kroner slik at en alternativ inntektsskatt ville vært på 21.000 kroner (75 000*0,28). Skattefordelen for en selveid bolig med markedspris på 1 million kroner lå i 2000 med andre ord i underkant av 19 000 kroner. Tidsserien over skattefordel i tabell 5.7 bygger på faktiske renter og skatteregler de enkelte år.

Dyre boliger har relativt lavere likningstakst enn billigere boliger. Det er gjennomgående for alle typer boliger over hele landet. Boligens likningstakst i prosent av markedspris ligger for øvrig betydelig høyere i spredtbygde strøk enn i sentrale strøk. Lavest relativ likningstakst har eneboliger i Oslo og Bærum.

5.3.3 Verdistigning

I perioder med sterk vekst i boligprisene vil det være slik at verdiendringen på boligkapital dominerer de andre komponentene i bokostnaden. Det har vært tilfelle gjennom store deler av 1990-tallet. På 1990-tallet har prisøkningen vært så sterk at de fleste husholdningene derfor har hatt negative bokostnader. Sett i etterhånd har det dermed ikke kostet husholdningen noe å eie boligen. Populært sagt har mange husholdninger som har eid bolig gjennom 1990-tallet fått betalt for å bo. Dette har også påvirket formuesfordelingen i favør av eiere. Det er imidlertid viktig å være klar over at gevinsten først blir realisert ved salg.

Særlig har prisøkningen og verdigevinstene vært store i Oslo. Husholdninger som har bodd og eid bolig i Oslo noen år for så å flytte til mindre sentrale strøk har derfor vært i en særlig gunstig posisjon. Motsvarende er det blitt mindre gunstig for de som har eid en bolig i et mindre sentralt område å selge for så å kjøpe en bolig i Oslo.

5.3.4 Årlige bokostnader

I tabell 5.7 vises bokostnadene (BOK) for en bolig som i år 2000 hadde en pris på èn million kroner. Beregningene av bokostnader bygger på forutsetningen om at boligen har hatt en gjennomsnittlig prisutvikling siden 1992. I kolonnene vises de fire komponentene i bokostnadene. De årlige bokostnader oppsummeres henholdsvis inklusiv nominell verdigevinst (BOK m/gevinst) og eksklusiv nominell verdigevinst (BOK u/gevinst). En bør merke seg at en bruker nominelle størrelser (nominelle rentekostnader og nominell gevinst). Differansen mellom disse ville vært den samme hvis en brukte realrente og realgevinst.

Rentekostnadene har steget betydelig siden 1997. Bokostnadene ikke inkludert prisgevinstene har steget de siste årene. De fleste husholdningene bor i sine boliger mer enn ett år. Bokostnadene bør derfor ses i sammenheng over flere år.

Enkelte husholdninger kan nok ha lagt stigende priser til grunn for sine boliginvesteringer, men det er lite tenkelig med vedvarende negative bokostnader. Det er vanskelig å tenke seg hvilke økonomiske krefter som gjør at en slik utvikling vil fortsette (se også vedlegg 2).

5.3.5 Bokostnader i Oslo

Tabell 5.8 viser utviklingen i bokostnader for henholdsvis store og små blokkboliger i Oslo eksklusiv og inklusiv nominelle prisgevinster 11.

Tabell 5.8 viser at det i Oslo, som følge av større verdiendringer i dette området, også har vært et større utslag i bokostnadene. Bokostnadene inkludert verdigevinster har vært negative for både små og store blokkboliger de fleste årene siden 1992. Selv om veksttakten i prisene har vært sterkest for de små boligene så har likevel verdistigningen i kroner vært høyest for de største boligene. Fordi en i 2000 hadde en utflating i de nominelle prisene så fikk en dette året igjen positive bokostnader.

5.3.6 Låneutgifter ulike år

Boligprisene vil legge forskjellige føringer på ulike årsklassenes boligkonsum og boligkarrierer. Situasjonen for førstegangskjøpere er spesiell. Stigende boligpriser betyr isolert sett at inngangsbilletten til å eie blir høyere.

Det første boligkjøpet er en investering som oftest må lånefinansieres og tidspunkt og lånestørrelse vil påvirke likviditetsbelastningen over mange år. Et ugunstig tidspunkt for boligkjøp og lånefinansiering vil bety at husholdningen må bruke en større del av sine framtidige inntekter til å betjene et lån enn hvis husholdningen hadde kjøpt boligen på et mer gunstig tidspunkt.

I beregningen av årlige bokostnader i avsnitt 5.3.4 har en tatt utgangspunkt i en bolig med en gjennomsnittlig prisutvikling og som kostet en million kroner ved inngangen til år 2000. Ved å ta utgangspunkt i den generelle prisutviklingen på boliger kan en beregne hva de årlige låneutgiftene (summen av renter etter skatt og avdrag) vil være for en bolig som er kjøpt ulike år.

For den boligen som i år 2000 kostet 1 million kroner, har en på grunnlag av prisindeksen først beregnet hva den samme boligen kostet tidligere år. Deretter har en beregnet hva de årlige låneutgiftene for boliger som er kjøpt ulike år, ville være i år 2000. I beregningene har en forutsatt at boligene blir fullfinansiert med 15 års annuitetslån med en rente på 7,5 prosent i år 2000. Resultatene er presentert i tabell 5.9.

Med disse forutsetningene viser tabell 5.9 at de årlige låneutgiftene for «den samme» boligen har blitt betydelig høyere om den ble kjøpt i 2000 enn om den var kjøpt tidligere år 12. Boligen er dyrere og likviditetsbelastningen høyere i 2000.

De årlige låneutgiftene vil være avhengig av renteutviklingen og den prisen som husholdningene betaler for boligen. For å illustrere utviklingen på 1990-tallet viser figur 5.7 beregnede renteutgifter etter skatt som andel av disponibel inntekt for tre grupper av nyetablerte husholdninger.

Kilde: Kilde: ECON.

Årlige renter er beregnet i forhold til rente og boligpris i det enkelte år.

Figur 5.7 bygger på informasjon om tre husholdningsgrupper som kjøper bolig under bestemte forutsetninger 13. Renteutgiftene som andel av disponibel inntekt har steget markert siden 1997. Dette er en følge både av økte priser og et økt nominelt rentenivå. Dette illustrerer at inngangsbilletten til boligmarkedet har steget siden 1997 for alle husholdningsgruppene og mest for enslige.

5.4 Leiemarkedet og bokostnader for leietakere

5.4.1 Innledning

I et langtidsperspektiv har andelen av norske husholdninger som leier en bolig falt fra omlag 50 prosent i 1920, til ca. 20 prosent i 2001 14. Leiehusholdningene er gjennomgående mindre enn eierhusholdningene, slik at andelen personer som bor i leieboliger er lavere enn andelen av husholdninger. Mellom 10 og 15 prosent av befolkningen bor i 2001 i en leid bolig.

Også i mange andre europeiske land har en i den samme perioden hatt en utvikling med en fallende andel av husholdningene som leier boliger. Sammenliknet med andelene i andre europeiske land er det norske leiemarkedet relativt lite. Øvrige kjennetegn ved det norske markedet er at:

• det er relativt få profesjonelle utleiere

• det er en stor andel av «sokkelboliger» 15

• det er lite stabilitet i leietilbudet.

Som beskrevet i kapittel 3 er en viktig årsak til den relativt lave leieandelen i Norge at det norske systemet for boligbeskatning gir betydelige skattefordeler for boligeiere. Skattereglene stimulerer til utleie av sokkelleiligheter og andre former for utleie i liten skala og bidrar indirekte til den lave andelen av profesjonelle utleierne.

I avsnitt 5.4.2 ser en nærmere på hvordan det norske leiemarkedet er sammensatt. Avsnitt 5.4.3 ser kort på hvordan økonomiske rammebetingelser påvirker konkurransen mellom utleierne og hvordan leieprisene bestemmes innenfor de ulike delene av leiemarkedet. I avsnitt 5.4.4 og 5.4.5 ser en henholdsvis på utviklingstrekk på etterspørsels- og tilbudssiden. Avsnitt 5.4.6 ser på prisnivå og utviklingen i husleie.

5.4.2 Leietilbudet

For å beskrive prisdannelsen i leiemarkedet gjøres nedenfor et analytisk skille mellom hhv:

• utleiere av ekstraboliger

• utleiere av sokkelboliger

• profesjonelle utleiere

• utleiere uten ordinære avkastningskrav (kommuner mv.)

Tabell 5.10 viser sammensetningen av leiesektoren i perioden 1973-1995 etter hvem som eier boligen.

Tallene for kommunale utleieboliger inkluderer stiftelser hvor kommunen har tildelingsrett. Omsorgsboliger og kommunalt eide boliger bygd i forbindelse med HVPU-reformen inngår også i disse tallene. I 1995, var det imidlertid ikke så mange omsorgsboliger.

I det private leiemarkedet skilles det gjerne mellom profesjonelle og ikke-profesjonelle utleiere. Med ikke-profesjonelle utleiere menes det personer som ikke har drift av leieboliger som hovedbeskjeftigelse og som oftest leier ut en eller et fåtall leiligheter. Som det framgår av tabell 5.10 kommer tilbudet av leieboliger hovedsaklig fra personlige (ikke- profesjonelle) utleiere i form av en ekstrabolig eller sokkelbolig. Hvis en bare ser på det private utleiemarkedet, og ser bort fra offentlige utleie, utgjør de ikke-profesjonelle utleierne over 80 prosent.

Det største tilbudet kommer fra utleiere av ekstrabolig. Deres andel av det totale leiemarkedet er anslått til 40 prosent. Som en også drøfter nedenfor, må en anta at svingninger i boligpriser og forventninger til prisutviklingen framover vil endre tilbøyelighet til å beholde eller investere i ekstraboliger. Fra tabell 5.10 ser det ut som om at antall utleide ekstraboliger steg relativt kraftig fra 1988 til 1995. En undersøkelse fra NOVA tyder imidlertid på at andelene av norske husholdninger som eier en ekstrabolig har vært bemerkelsesverdig stabil gjennom 1990-årene. Både i 1993, -95, -97 og i de siste dataene fra 2001 ligger andelen på om lag 10 prosent (Nordvik og Gulbrandsen, 2001).

Eierne av ekstraboliger er stort sett middelaldrende selveiere. Om lag halvparten av dem som eier ekstraboliger leier dem ut. Også dette tallet har vært stabilt gjennom hele 90-tallet.

Halvparten av dem som eide en ekstrabolig i 1995 sa at de hadde arvet eller på annen måte fått ekstraboligen gjennom familie. Denne andelen hadde steget til 57 prosent i 2001.

Svært få av ekstraboligene ligger i samme hus som eiernes egen bolig. Det betyr at få av ekstraboligene kommer inn under reglene for skattefritak ved utleie av en del av eget bolighus. Det er heller ikke opplagt at alle utleiere faktisk oppgir sine leieinntekter til likningsvesenet, selv om de i prinsippet er skattepliktige.

Som det framgår av tabell 5.10 er den skattefrie utleien av sokkelboliger ikke et marginalt fenomen, ca. hver fjerde utleiebolig i Norge er en sokkelbolig. I enkelte deler av landet dominerer sokkelboligene tilbudet av leieboliger.

De kommunale utleieboligene står sentralt for husholdninger som har problemer på boligmarkedet. Norges byggforskningsinstitutt (Brattbakk og Hansen, 2002) gjennomførte i 1993 og i 2000 en undersøkelse av omfanget av kommunalt eide eller kontrollerte boliger i norske kommuner. Antallet leieboliger i denne undersøkelsen (referert i tabell 5.11) ligger noe høyere enn tallene i tabell 5.10.

Antall kommunale leieboliger ble i 1993-undersøkelsen anslått til å være drøyt 75.000, hvorav 17 prosent ble brukt som personal-/tjenesteboliger. I 2000 hadde antall kommunale leieboliger steget til 82.000, mens andelen brukt som personal-/tjenesteboliger hadde falt til 10 prosent. Antallet boliger som var disponible i kommunenes boligsosiale politikk hadde steget med nesten 15 prosent i perioden. Dette utgjør drøyt 10.000 boliger.

Over 60 prosent av kommunene hadde flere utleieboliger i 2000 enn i 1993, mens 14 prosent hadde færre utleieboliger. Det er for øvrig et gjennomgående trekk at veksten i utleieboliger har vært sterkest i de minste kommunene. I gjennomsnitt i 2000 ble 34 prosent av alle kommunale boliger disponert av alderspensjonister. De fleste kommunene bruker tidsbegrensede leiekontrakter.

En stor del av veksten fra 1993 til 2000 er omsorgsboliger. Gjennom de siste årene har det vært en høy og økende bygging av omsorgsboliger.

5.4.3 Prisdannelsen i delmarkedene

Atferden til eierne eller utleierne av henholdsvis ekstra- og sokkelboligene antas å danne rammene for beslutningene for de øvrige utleierne. Utleiere av ekstra – og sokkelboliger har ofte lavere avkastningskrav enn kapitalens normalavkastning og kan dermed presse prisnivået i det øvrige leiemarkedet.

Utleiere av ekstraboliger

Det er relativt komplisert å analysere prisdannelsen i et leiemarked dominert av ekstraboligutleiere. Utleieren av ekstraboligen kan alternativt selge boligen som en eierbolig. Det å eie en ekstrabolig kan ses som en finansiell plassering. Fra denne synsvinkelen er det rimelig å anta at for at ekstraboligene skal leies ut i stedet for å selges, må husleien være høy nok til både å dekke driftskostnadene ved boligen og å gi eieren like høy kapitalavkastning som ved alternative plasseringer.

Noen eiere av utleide ekstraboliger ser imidlertid ikke ekstraboligen som en ren finansiell plassering, fordi ekstraboligen er arvet, at den senere skal brukes av barna, eller at husholdningen bare har et midlertidig fravær fra boligen. Utleierne kan da se positiv verdi i det å beholde boligen, selv om avkastningen er lavere enn ved alternative plasseringer. Det kan altså være god grunn til å tro at en betydelig del av eierne av utleide ekstraboliger har interesse av å beholde boligen og er villige til å akseptere en lavere avkastning enn ved alternative plasseringer. Hvis en utleier vurderer prisen i eiermarkedet som unormalt lav, kan et planlagt salg utsettes.

Siden det er foretatt få empiriske analyser er det vanskelig å konkludere i hvilken retning de ikke-finansielle motivene til ekstraboligeiere påvirker husleienivået. Bestemmes leienivået av utleiere som krever en normalavkastning på sin kapital, får enkelte ekstraboligeierne en ekstragevinst. En generell reduksjon i leieetterspørselen vil i første omgang redusere husleiene. Dette vil redusere lønnsomheten og noen utleiere som har rene finansielle motiv vil trekke seg ut av markedet, og dette vil bremse reduksjonen i husleienivået.

Tilbudet fra utleiere med ikke-finansielle motiv er mindre følsomme for variasjoner i lønnsomheten.

Utleiere av sokkelboliger

Beslutningen om å leie ut eller ikke, er noe annerledes for eiere av sokkelboliger enn for utleierne av ekstraboliger. Sokkelboligeieren vil lettere kunne bruke sokkelleiligheten selv og vurdere dette opp mot nytten av ekstra inntekter ved utleie. Det er derfor grunn til å anta at antall sokkelboliger som bys fram på leiemarkedet varierer mer enn for andre typer leieboliger. For eksempel kan en renteøkning og høyere boutgifter føre til økt tilbud av sokkelboliger til leie fordi eieren da vurderer det som «for kostbart» å sitte med to boenheter til eget bruk. Dette fører igjen til økt risiko for prisfall for andre tilbydere i leiemarkedet. Renteøkning vil øke kostnadene og medføre et behov for å øke husleien for utleier, men det økte tilbudet fra sokkeleiere kan presse det generelle leienivået nedover.

Profesjonelle utleiere

Profesjonelle utleiere er sterkt risikoeksponert og har, som nevnt innledningsvis, en konkurranseulempe i forhold til eiere av sokkelboliger og utleieboliger som alternativt kan selges til selveiere. Dette sammen med skatteregler som generelt favoriserer eie, gjør at det ikke er spesielt overraskende at en i Norge har få permanente leieboliger som leies ut som næringsvirksomhet.

Utleiere uten ordinære avkastningskrav

Utleiere uten ordinære avkastningskrav er hovedsaklig kommunale utleiere og stiftelser. Stiftelser og boligbyggelag som vurderer drift av utleieboliger på non-profitt basis vil også være risikoeksponert som følge av mekanismene som bestemmer tilbudet fra ekstra- og sokkelboliger. Ved etterspørselssvikt vil utleierne uten finansielle motiver risikere at de sitter med faste kostnader som skal dekkes og at leietakere kan oppnå vel så gunstige betingelser i det private leiemarkedet. Videre vil non-profit utleiere også være eksponert for en kostnadsrisiko. Kostnadsrisikoen for utleiere uten ordinære avkastningskrav vil være spesielt stor hvis utleieboligene er høyt belånt med flytende rente.

5.4.4 Trekk ved leietakerne

I Norge er en betydelig del av leieetterspørselen knyttet til personer i overgangsfaser.

Tabell 5.12 viser utviklingen i leieandeler i perioden 1995-2001 for henholdsvis par og enslige fordelt på ulike aldersgrupper.

Leieandelene for unge enslige under 35 år har steget markert siden 1995. For de øvrige gruppene enslige er leieandelen på omtrent samme nivå som i 1995.

For par har leieandelene vært stabile fra 1995 fram til 2001. Etablerte par over 40 år er sjelden leietakere, og antallet i utvalgsundersøkelsen blir for lite til å kunne si noe om eventuelle ulikheter i de ulike aldergrupper over 40 år.

Tabell 5.13 viser botiden for henholdsvis eiere og leiere ved tre tidspunkter.

Tallene indikerer at leiesektoren fra 1995 til 2001 har endret seg noe mot å bestå av flere personer med kort botid. Dette skyldes sannsynligvis høyere leieandel blant de unge.

Ved ulike undersøkelser er det stilt spørsmål om hvilken disposisjonsform som husholdningene foretrekker. Selv om den faktiske atferden forteller mer om husholdningens preferanser enn holdningsspørsmål, kan en registrere at uttrykte preferanser har endret seg over tid.

Som det framgår av tabell 5.14 er andelen som foretrekker leid bolig mer enn halvert fra 1995 til 2001, både blant leiere og eiere.

For unge voksne som leier bolig er tendensen enda mer tydelig. Andelen av leietakerne som foretrekker å leie boliger er blitt redusert med to tredjedeler fra 1995 til 2001. At så få av leierne sier at de foretrekker en leid bolig, behøver ikke nødvendigvis å bety at de er misfornøyd med sin nåværende posisjon som leietakere. Det er naturlig å tolke det som at selv om de i sin nåværende situasjon foretrekker å leie, så ser de for seg at de ønsker å bli eiere senere.

Leierandelen for studenter er nesten like stor som eierandelen i befolkningen som helhet. 75 prosent av studentene bodde i 1997 til leie. 20 prosent av studentene som ikke bor hjemme leier studenthybel eller -leilighet. 55 prosent leier av andre (på det private marked), av disse er det 7 prosent som bor på framleie eller låner leilighet.

5.4.5 Nivå og utvikling i husleie

Det er begrenset med statistikk som viser utviklingen i leiepris for boliger som leies ut. For å kunne gi et bilde av utviklingen benyttes data fra forskjellige kilder. Dels bygges det på utvalgsundersøkelser som beskriver prisnivået i den eksisterende massen av utleieforhold og dels på husleiekrav for leieboliger i Osloområdet som er framsatt gjennom annonser. Annonsene gir i beste fall et inntrykk av nivået ved nye leieforhold. Det kan også være systematiske forskjeller i husleien mellom boliger som formidles via avisannonser og andre kanaler.

Husleie – utvalgsundersøkelser

I 1993, 1995, 1997 og 2001 har NOVA gjennomført intervjuundersøkeler av representative utvalg av den norske befolkning. I undersøkelsene er de som leier blant annet blitt spurt om hva de betaler i husleie per måned. Tabell 5.15 viser for hvert tidspunkt fordelingen av leieboere etter hvor mye de oppgir å betale i månedlig husleie.

Med unntak av laveste decil fra 1997 til 2001 har husleien økt over tid. Medianverdien ligger 900 kroner høyere i 2001 enn i 1993. Prosentvis per år har medianverdi i 2001 steget drøyt 5 prosent i forhold til 1997.

Leiene synes å ha økt mindre enn prisene på eierboliger. Datamaterialet synes å være representativt for Norge som helhet.

Tabell 5.16 viser utviklingen i husleie i perioden 1995-2001 i Norge etter region.

Siden 1995 har det vært langt sterkere vekst i husleienivåene i Oslo enn i resten av landet. I løpet av 6-års perioden fra 1995 til 2001 har husleiene i hovedstadsområdet nominelt sett blitt doblet. Internt i Oslo tyder dataene på at prisene har utviklet seg ulikt for små og store leieboliger, med en sterkere vekst for 3- og 4 roms boligene enn for de mindre leieboligene. En mulig forklaring på dette kan være at det har blitt mer vanlig at unge voksne (typisk studenter) går sammen og leier en bolig. Dette kan være et resultat av at husleie i de små leieboligene har nådd et så høyt nivå at mange enslige velger, eller ser seg nødt til, å dele bolig framfor å leie en bolig alene.

Husleiekrav – annonser

Med ujevne mellomrom har ulike institusjoner hentet inn opplysninger om leiemarkedet i Oslo ved å registrere framsatte husleiekrav 16. Ved å kjede sammen opplysningene presenterer en i figur 5.11 en indeks for utviklingen i leiekrav.

Boliger som formidles via annonser er ikke et tilfeldig utvalg av alle nye leiekontrakter. Boliger med spesielt lav leie blir nok for eksempel i større grad formidlet via andre kanaler. Det er heller ikke sikkert at alle som annonserer en bolig til leie oppnår den leien de krever.

Figur 5.11 viser tendens til økte husleier fra 1996, men økningen er ikke fullt så stor som i tabell 5.16.

Dersom det siste gir grunnlaget for fastsettelse av såkalte markedsmessig riktige leier, står man sannsynligvis i fare for å sette leier som er høyere enn de aktuelle markedsleier.

Jf. tabell 5.17 varierer leieprisene etter strøk eller bydel.

Kort oppsummert så har prisen på leieboliger steget kraftig gjennom 90-tallet. Siden 1995 har det særlig i Oslo vært en sterk vekst i husleiene. De siste undersøkelsene som er foretatt i 2001 tyder på at leieprisene har flatet ut.

5.5 Nybygging

5.5.1 Hovedtrekk

Det har vært en nedgang i byggingen av nye boliger gjennom de siste tredve årene. Det årlige gjennomsnittet for bygging av nye boliger på 1970-tallet var omkring 40000, på 1980-tallet 30000 og på 1990-tallet omkring 20000. En liknende utvikling har en for øvrig hatt i de andre nordiske land 17. Nedgangen er en følge av bedret boligdekning gjennom høy boligbygging og etter hvert lavere avgang av boliger. Det kan også være en følge av reduserte subsidier til nybygging. Figur 5.12 viser årlig nybygging gjennom de siste 30 år.

Kilde: Kilde: SSB

Spesialboliger beregnet for bestemte grupper utgjør en betydelig del. Første halvdel av 1990-tallet ble det årlig bygd nærmere 1000 boliger for psykisk utviklingshemmede (gjennomføring av HVPU-reformen). Siden 1998 har det årlig blitt bygd omkring 3000 omsorgsboliger som ledd i gjennomføring av handlingsplanen for eldre. Holdes byggingen av slike spesialboliger utenfor, har byggingen av ordinære boliger vært noenlunde stabil. Også forholdet mellom boligtypene (eneboliger, rekkehus og blokkleiligheter) har vært stabil på 1990-tallet.

I 2000 tok imidlertid boligbyggingen seg markert opp, og det ble igangsatt til sammen nærmere 24 000 boliger, mot 20 000 boliger som årlig gjennomsnitt i andre halvdel av 1990-tallet. Igangsettingen har tatt seg ytterligere opp i 2001, med en økning på nærmere 20 prosent. Igangsettingen i 2001 anslås til å bli 26 000 boliger, som er det høyeste nivået på 13 år.

De siste årene har det videre vært en nedgang i gjennomsnittlig størrelse på de igangsatte boligene, slik at økningen i samlede investeringer i nybyggingen har vært noe mindre enn økningen i antall nye boliger. Nedgangen i den gjennomsnittlige boligstørrelsen må ses i sammenheng med høy igangsetting av omsorgsboliger. I tillegg har en økende andel av boligbyggingen ser ut til å finne sted i bynære områder.

Det er betydelige fylkesvise og regionale variasjoner i nybyggingen. Utviklingen i hovedstadsregionen drøftes særlig i avsnitt 5.5.5.

5.5.2 Kort om byggekostnadene

Som beskrevet i kapittel 3 bør den forventede utviklingen i nybyggingen bl. a. sees i sammenheng med forholdet mellom bruktpriser og nybyggingskostnader. Men for en bredere forståelse av nybyggingens omfang, sammensetning og lokalisering må en se på flere forhold.

I norsk offentlig statistikk er det to mål som kan brukes for å analysere utviklingen av byggekostnadene 18. Det første målet er byggekostnadsindeksen, som viser utviklingen i prisene på de innsatsfaktorene som inngår i byggingen av boliger. Men tomtekostnader og fortjeneste for utbygger inngår ikke i dette målet. Det andre målet, prisindeksen for nye eneboliger og flerbolighus, viser prisen som kjøpere av nybygde eneboliger faktisk betaler. Denne prisindeksen inkluderer tomtekostnader og fortjeneste for sluttprodusent, noe som gjør at den ikke er en ren kostnadsindeks. Begge indeksene skal i prinsippet være korrigert for standardforbedringer i nybyggingen.

Figur 5.13 vises hvordan prisene på brukte eneboliger har utviklet seg i tiden 1991-2001og prisutviklingen for nye eneboliger og byggekostnadsindeksen for eneboliger.

Kilde: Kilde: SSB.

Prisene for brukte boliger har steget mest, noe som isolert har bidratt til å øke lønnsomheten i nybyggingen.

Figur 5.14 viser forholdet mellom bruktboligprisene og byggekostnadsindeksen for blokkleiligheter.

Kilde: Kilde: SSB.

Både for blokkleiligheter og eneboliger har bruktprisene steget betydelig mer enn byggekostnadsindeksen. Det er viktig å være oppmerksom på at indeksene ikke kan brukes direkte til å si noe om de absolutte forskjeller i prisene på brukte og nye boliger.

5.5.3 Prisforholdet brukte og nye boliger

Det norske boligmarkedet er ikke ett homogent marked. Både bruktboligprisene og prisene på nye boliger varierer sterkt, først og fremst på grunn av tomteprisene og forskjeller i utbyggernes fortjeneste.

Prisforholdet mellom nye og brukte eneboliger 19 i de ulike fylkene gir et visst bilde av hvordan lønnsomheten i boligbygging varierer geografisk og kan danne et grunnlag for forventninger om hvor den framtidige byggingen vil skje, jf. tabell 5.18. Det bør understrekes at markedet for eneboliger er relativt lite i Oslo.

Generelt bør slike oversikter suppleres med andre kilder. Enkelte utbyggere peker på at SSBs prisindeks for nye boliger undervurderer kostnadsutviklingen og at det fortsatt er betydelig dyrere med en ny bolig enn for bruktbolig.

En enkel tolkning av dataene er at når prisen på brukte eneboliger er lavere enn prisen på nye eneboliger (dvs. når prisforholdet i tabellen er mindre enn 100) så vil få være interessert i å kjøpe en ny bolig. I de områdene hvor prisforholdet er lavere enn 100 vil en i teorien forvente null boligbygging. Men det er flere grunner til at en slik tolkning blir for enkel. Blant annet er det kvalitetsforskjeller mellom nye og brukte boliger. Det er rimelig å anta at det finnes etterspørsel etter nybygde boliger selv om prisnivået på dem skulle ligge noe over prisene på brukte boliger.

I tabellen vises gjennomsnittlige prisforhold for enkelte storbyer og for fylker. Internt i disse områdene finnes det ulike geografiske delmarkeder der bruktprisene kan være svært ulike. Selv om det i snitt for eksempel ser ut til å være ulønnsomt å bygge boliger i et fylke kan det være mange delmarkeder med høy lønnsomhet. Store deler av de norske boligmarkedene er dessuten «tynne», det vil si at hvis en ønsker en bolig på et bestemt sted så har en ikke mulighet til å kjøpe en brukt brukt bolig. Det kan være at det ikke finnes noe tilbud av brukte boliger på det stedet en ønsker å bo.

På tross av disse forbeholdene gir prisforholdene i tabell 5.18 viktig informasjon. På lang sikt må en forvente en positiv sammenheng i forholdet mellom priser på brukte boliger og nybyggingsaktiviteten. Fordi bruktboligprisene fortsatt er for lave i forhold til prisene på nye boliger er det ikke grunn til å forvente et generelt høyt nivå på boligbyggingen de nærmeste årene. Pressområdene kan representere et unntak fra dette. Som det vil gå fram av avsnitt 5.5.5 har byggingen økt i Oslo og Akershus i 2001, noe som kan indikere at prisnivået på boliger i dette området er såpass høyt at det kan ha begynt å gi utslag på nybyggingen.

5.5.4 Tomtekostnader og risiko

Boligbygging i storbyområdene utføres i stor grad av profesjonelle utbyggere (større utbyggere, herunder boligbyggelag) som selger boligene videre til husholdningene. For disse vil det generelt være lønnsomhetbetraktninger som ligger til grunn for beslutningene om å bygge. I et lengre historisk perspektiv har kostnadene ved boligproduksjon økt sterkere enn det generelle prisnivået. Årsakene til at kostnadene til boligproduksjon stiger sterkere enn i øvrige industrielle næringer er flere. Tradisjonelt trekkes fram at produktivitetsveksten har vært lav og lavere i byggesektoren enn i andre sektorer, og at byggesektoren er en arbeidskraftsintensiv sektor 20. Nedgangskonjunkturen på slutten av 1980-årene førte til en betydelig overkapasitet og en nedbygging av kapasiteten i næringen. Fra toppen i 1987 fram til det laveste nivået i 1993 falt antall sysselsatte i byggenæringen med 45.000 personer, eller 38 prosent. Antall sysselsatte i bygging av bolig (nybygging, rehabilitering og vedlikehold) falt i samme periode med vel 31.000 personer, eller 52 prosent.

Kilde: Kilde: Arbeidskraftundersøkelsene

Gjennom siste halvdelen av 1990-årene har det vært mangel på arbeidskraft innenfor bygg- og anlegg. Dette har fortsatt i 2000 og 2001. A-etats bedriftsundersøkelse fra mai 2001 viste mangel på 9000 arbeidstakere innenfor bygg og anlegg.

Det høye aktivitetsnivået i næringen har påvirket kostnadsnivået for boligbyggingen. I følge Byggenæringens landsforbund skyldes dette først og fremst økte priser på råtomt. Det finnes ikke gode nok data data som kan verifisere dette, men det er grunn til å tro at utviklingen i råtomtekostnader er den viktigste årsaken til høye produksjonskostnader og at veksten i disse kostnadene ikke fullt ut reflekteres i prisindekser for nye boliger.

Byggeprosjektene har blitt mindre på 1990-tallet. Utbygging i mindre etapper vil normalt gi mindre risikoeksponering. Reduksjonen i prosjektenes størrelse, har også vært et resultat av utbyggernes ønske om å redusert risiko. Muligens har mindre prosjektstørrelse gitt høyere kostnader.

Alt i alt trekkes risikoen ved byggeprosjekter av flere aktører fram som en sentral forklaringsfaktor bak høye kostnader og lav bygging. For boligsamvirket førte erfaringene fra krisen på begynnelsen av 90-tallet til at NBBL opprettet Boligsamvirkets Forsikring (BSF), med en viss statlig «fødselshjelp» i form av grunnkapital. BSF tilbyr fulltegningsforsikring som har som formål å sikre boligbyggelagenes byggeprosjekter mot usolgte boliger. Sikringsordningen baserer seg på en premieinnbetaling (varierende fra prosjekt til prosjekt), en viss andel forhåndssolgte boliger og egenandeler (for boligbyggelagene) ved tap/usolgte boliger. Ved bruk av fulltegningsforsikringen reduseres behovet for langvarig salgsinnsats før igangsetting av prosjektet og gir større sikkerhet for banker som gir byggelån fordi utbyggers risiko knyttet til eventuelle usolgte boliger er overtatt av forsikringen.

BSF har hatt et jevnt stigende antall forsikrede prosjekter. Opprettelsen av BSF sies å ha bidratt til en høyere igangsetting av nye boliger innenfor boligsamvirket. Som følge av stigende bruktboligpriser og grundige prosjektvurderinger fra BSF’s side, har det ikke blitt utbetalt store beløp gjennom ordningen.

5.5.5 Nybygging i Oslo og Akershus

Forholdene i Osloområdet avviker fra situasjonen i resten av landet. Tilflyttingen til regionen har økt (se også avsnitt 5.6) og befolkningsveksten på 1990-tallet vært på omkring 10 prosent.

Tabell 5.19 viser forholdet mellom nybygging og boligbeholdning i ulike regioner av hovedstadsområdet og i reste av landet. Målt i prosent av boligmassen har nybyggingen i Oslo vært lavere enn i resten av landet.

Nybyggingen på slutten av 1990-tallet var relativt lav i hovedstadsregionen, men igangsettingen har tatt seg opp i 2001. Sannsynligvis vil det bli igangsatt nærmere 40 prosent flere boliger i Oslo og Akershus i 2001 enn i 2000.

Kilde: Kilde: SSB

Høy folkevekst og lav nybygging påvirker boligdekningen (se også avsnitt 5.7). Den økte befolkningen har fått plass i den eksisterende boligmassen ved at utnyttelsen har økt. En sannsynlig forklaring har vært at en høyere andel unge bor sammen i bofellesskap. Boligdekningen målt i boliger per innbygger har gått ned i Oslo, spesielt gjelder dette de indre bydelene. En annen mulig forklaring på økt befolkning og lav tilvekst av boliger i indre by, er at unge i innvandrerfamilier bor lengre sammen med foreldrene enn det som er vanlig i andre grupper. En slik hypotese får en viss støtte hos Ruud (2001).

5.6 Demografi og flytting

5.6.1 Innledning

Som beskrevet i kapittel 3 bestemmes den langsiktige utviklingen i boligmarkedet av strukturelle forhold på etterspørsels – og tilbudssida. På tilbudssida er teknologisk utvikling og produktivitetsutvikling viktig, i tillegg til prisforholdet mellom brukte og nye boliger. Teknologisk utvikling påvirker produktiviteten som igjen virker på pris- og kostnadsutvikingen. Utviklingen i befolkningens størrelse og sammensetning står sentralt for den samlede etterspørsel og flyttemønsteret bestemmer langt på vei hvor i landet denne etterspørselen kommer. Demografiske endringer og flyttinger vil også ha konsekvenser for hva slags boliger som etterspørres.

Både på kort og lang sikt er boligtilbudet en viktig forklaringsfaktor for flyttemønsteret, men også omvendt ved at flyttemønsteret påvirker både boligtilbudet og etterspørselen etter boliger. Endringer i arbeidsmarkeds- og konjunkturutviklingen vil påvirke flyttestrømmene, bosettingsmønsteret og i neste omgang regionale forskjeller i boligprisene. Høye boligpriser og høye bokostnader er i utgangspunktet en motvirkende kraft mot for sterke flyttestrømmer til sentrale strøk, samtidig som gunstige arbeidsmarkedsforhold i sentrale strøk bidrar til å stimulere flyttingen.

Inntektsvekst vil teoretisk sett virke forsterkende på boligprisforskjellene. I storbyområder med positiv befolkningsvekst, der en i utgangspunktet allerede har et press på egnede arealer, vil inntektsveksten i første omgang slå direkte ut i høyere boligpriser. En effekt av fraflytting er relativt lavere og fallende boligpriser i utkantområder.

Samlet boligetterspørsel for en region er noe som i stor grad styres av arbeidsplass- og studietilbudet for regionen som helhet. Valget av bosted innenfor regionen vil være preget av langt vanskeligere forutsigbare forhold, som hvor det er ledige boliger, hvor det bygges, hvor lang arbeidsreise en er villig til å akseptere, prisforskjeller og preferanser. Etterspørselen etter bolig skjer ikke med landet som et tilbudspunkt, men den skjer innenfor de enkelte regionene.

Innledningsvis gjennomgår en den demografiske utviklingen og flyttingen på 1990-tallet (1990-2000) og hva dette har hatt å si for boligbehovet 21. Deretter gjennomgås endringer i aldersfordeling på 1990-tallet, med vekt på den aldersgruppen (20-29 år) som er i etableringsfasen. Denne gruppen påvirker trolig endringene i boligetterspørselen mer enn andre årsgrupper.

5.6.2 Folketall

Fra 1. januar 1990 til 1. januar 2000 er folketallet i landet økt med like oppunder ¼ million mennesker, eller 5,8 prosent. Denne veksten er nesten 100 000 større enn den var på 1980-tallet (da var vekstprosenten 3,8), og den er større enn for de fleste andre land i Europa. Tidligere i etterkrigstiden var veksten i Norge 6-8 prosent per tiår. På 1990-tallet har fruktbarheten vært på et svært høyt nivå sammenliknet med resten av Europa, selv om den gjennomgående har vært om lag ti prosent for lav til at generasjonene har reprodusert seg selv. Samtidig har nettoinnvandringen fra utlandet vært stor. For eksempel var nettoinnvandringen 1996-2000 i forhold til folketallet større enn alle europeiske land unntatt Luxembourg og Irland. Nettoinnvandring og fødselsoverskudd har helt ulike effekter på boligetterspørselen. Selv om tilveksten i Norge var mindre enn tidligere, var den klart høyere enn i de fleste av våre naboland. Dette bidrar til at den «demografiske bomben» i form av en sterk økning i andelen gamle som truer de europeiske landene, er mindre kraftig hos oss enn hos de fleste andre land.

Tilveksten på en kvart million mennesker har ikke på noen måte skjedd jevnt over landet. Akershus har hatt den største veksten (52 500, eller nesten 13 prosent på 10 år), og Oslo/Akershus sammen har hatt en tilvekst på nøyaktig 100 000 personer, eller 40 prosent av landets samlede tilvekst på 1990-tallet. Ytterligere var veksten i de tre nærmeste Oslofjordfylkene 38 000, noe mer i Vestfold enn i Østfold og Buskerud. Det var også betydelig tilvekst i Rogaland (11 prosents vekst) og Hordaland (6 prosent). Mange kommuner, særlig i Nord-Norge har hatt nedgang i folketallet. Det har altså vært en ikke ubetydelig omfordeling av befolkningen i Norge i perioden, og dette får betydning når boligbehovet skal vurderes.

Kilde: Kilde: Befolkningsstatistikk, SSB. Kartgrunnlag: Statens kartverk

Den mer detaljerte analysen viser at innenfor alle landsdeler og alle aldersgrupper er veksten i folketall mer positiv jo mer sentral regionen er. Veksttakten er noe ulik mellom landsdelene, men mønsteret etter sentralitet er sammenfallende. Selv for de aller eldste er veksten klart sterkest i de mest sentrale strøkene.

Et flertall av norske kommuner har færre enn 5000 innbyggere:

• 335 av landets 435 kommuner har færre enn 10000 innbyggere

• 245 av landets 435 kommuner har færre enn 5000 innbyggere

• 100 av landets 435 kommuner har færre enn 2000 innbyggere

5.6.3 Befolkningsendringer

Tradisjonelt har det i stor grad vært 20-29 åringer som er nyetablerere på boligmarkedet. Derfor har det i boligsammenheng vært av særlig interesse å se hvordan størrelsen og den regionale fordelingen av denne gruppen har utviklet seg. På 1960-tallet ble det født 650 000 barn. I 1990 var det om lag 10 000 flere unge i alderen 20-29 år (i alt 660 000) fordi innvandringen mer enn kompenserte for den dødeligheten og utvandringen som hadde vært gjennom de to foregående ti-årene. I år 2000 var det 610 000 i denne aldersgruppen, til tross for at det var født bare 580 000 på 1970-tallet. Innvandringen har altså bidratt til at det som var en forskjell på 70 000 i fødselskullenes størrelse ble redusert til 50 000 da de kom i tyveårene. Hele nedgangen fra 1990 til 2000 er for de yngste i aldersgruppen. For vurdringer av boligbehovet i landet, er det altså av betydning også å trekke inn innvandringen fra utlandet.

Isolert sett skulle nedgangen i antall personer i 20-årene kunne bety at de som etablerte seg på boligmarkedet i år 2000, kunne ha et relativt godt tilbud av førstegangs boliger, nemlig de som deres ti år eldre forgjengere hadde etablert seg i, og seinere forlatt for å flytte inn i større boliger. Likevel er neppe situasjonen så enkel. Den viktigste endringen for ungdom de siste årene har vært en endring i retning av mer leie. Oslo har mellom 1990 og 2000 hatt en oppgang i antall personer mellom 20 og 29 år (trass i at gruppen for landet totalt sett har falt i størrelse). Hovedstaden har nå 14,1 prosent av alle mellom 20 og 29 år i landet, mot 12,7 prosent for 10 år siden. Alle andre fylker har hatt en til dels betydelig nedgang i antallet som er i 20-årene, Nordland mest med over 20 prosent. Denne forskyvningen i retning av Oslo fram til år 2000 skyldes utelukkende effekten av flytting (innenlands og innvandring fra utlandet). I årene som kommer vil konsentrasjonsprosessen etter alt å dømme skyte fart fordi det fra om lag 1980 har vært en sterk økning i Oslos andel av landets fødte, fra 10,0 prosent i 1980 til 13,3 prosent i år 2000. Dersom flyttemønsteret holder seg i framtida kommer altså dette i tillegg til den konsentrasjonen vi har sett til nå. Økende alder for inngåelse av varige pardannelser indikerer at aldersgruppen 30-39, og særlig 30-34 år i framtiden vil være interessant i en analyse av framtidig boligetterspørsel.

5.6.4 Husholdningsendringer

Endringene i fruktbarhetsmønster og sterkere regional konsentrasjonsprosess får betydning for hvor boliger etterspørres, men også for hva slags typer boliger det blir behov for på hvert sted. For hele landet har tallet på barn i alderen 0-4 år steget med 10 prosent på 1990-tallet, til 302 000. For Oslo har økningen vært over 20 prosent, fra 27 500 til 33 400. Oslo har i løpet av 1990-tallet fått en nesten like stor andel av landets småbarn som de har av befolkningen under ett. Det betyr etter alt å dømme at befolkningen i Oslo utgjøres av stadig flere og stadig større barnefamilier, med de konsekvenser dette vil ha for nivå og struktur i boligetterspørselen.

Det var i 1998 2 050 000 husholdninger, en betydelig oppgang fra 1994. Det meste av oppgangen fra 1990 til 1994 antas å skyldes endringer i definisjonene, fra og med 1994 ble nemlig borteboende skoleungdom og studenter over 18 år ikke lenger regnet som tilhørende foreldrenes husholdning. En oppgang på 50 000 husholdninger etter 1994 regnes som reell.

I perioden 1991-2000 ble det bygget 189 000 boliger i landet. Med en anslått avgang på 68 000 boliger, har boligmassen vokst med 121 000 boliger i samme periode. Dette er samtidig et anslag på økningen i antall husholdninger. Det kan ikke gis et eksakt tall før resultatene fra Folke- og boligtellingen 2001 foreligger.

En nærliggende tolkning er at veksten i antall husholdninger 1990-1998 ikke har vært særlig større enn befolkningsveksten i perioden, som var 4,5 prosent, det vil si at vi har hatt et knapt tiår bak oss hvor gjennomsnittlig husholdningsstørrelse ikke har vokst eller falt.

Husholdningsstørrelsen har klare regionale variasjoner, som i sin tur har betydning for etterspørselen etter boliger. Etter 1994 har det vært en betydelig økning (14 prosent) i antall par uten barn og 6 prosent økning i antall par med barn under 7 år. Det har vært nedgang for de andre husholdningstypene med barn, særlig sterk for husholdninger med voksne hjemmeboende barn. Forutsatt at dette gir et riktig bilde av hovedtrekkene i utviklingen mot slutten av 1990-tallet, er det boligbehovet for par uten barn (mellomstore boliger) og flerfamiliehusholdninger (store boliger) som har økt. Den store reduksjonen i antall husholdninger med voksne barn har neppe ført til frigjøring av de store boligene, heller at det er blitt bedre plass for dem som bor der.

I 1998 bestod 40 prosent av husholdningene av bare én person. Andelen enpersonhusholdninger er på linje med det vi vet fra andre nord-europeiske land, men trolig noe høyere enn i gjennomsnittet av våre naboland. De andre størrelsesgruppene er uendret. Gjennomsnittlig husholdsstørrelse var i 1998 2,17, det samme som i 1994, men lavere enn tidligere år.

Den største andelen av husholdningene med bare én person finner vi i Oslo, med hele 55 prosent, men den ligger høyt også i Finnmark og Hedmark. Alle andre ligger på eller under landsgjennomsnittet. For Oslo henger dette høye tallet sammen med at det er så mange unge i byen, og at det dessuten er lavere tendens til å flytte sammen i par her (senere paretablering), høyere skilsmissefrekvens og at det trolig er en god del som flytter til Oslo når parforhold oppløses.

5.6.5 Flyttestrømmer

Innenlandske flyttinger har en viss sammenheng med regionalpolitikken og i noen grad forhold som er et naturlig ledd i de flestes livsløp. Innvandringen av utenlandske statsborgere er drevet av helt andre prosesser. Flyttere fra våre naboland kommer ofte med samme bakgrunn som langveisflyttere innenlands, med motiver knyttet til arbeidsmarkedet, og til lyst til å oppleve noe nytt. En liten del av disse kommer hit på permanent grunnlag, ofte er det ungdommer som reiser hjem etter noen få års opphold. Flyttere fra ikke-vestlige land har ofte sin bakgrunn i helt andre forhold, mer knyttet til «nød» enn til «lyst». Halvparten av ikke-vestlige innvandrere har sin bakgrunn som flyktninger og asylsøkere (Østby 2002). Deres opphold, dersom de slipper inn, vil mye oftere være permanent. De vil også ha en helt annen regional fordeling enn resten av befolkningen. Vel 40 prosent av ikke-vestlige innvandrere bor i Oslo. Deres nærvær vil ha konsekvenser for etterspørsel etter boliger og boligmarkedet generelt, og på en måte som ikke gjør det rimelig å behandle alle flyttere under ett.

Det finnes ingen nyere flyttemotivundersøkelser som er representative for hele landet enn fra 1972. Men det er grunn til å tro at jo kortere flytteavstand, jo større andel av flyttingene er motivert med boligforhold. I boligpolitikken er det særlig viktig å se hvor sterkt avstandsavhengig flyttemotivfordelingen er. De siste tiårene har den daglige mobiliteten økt betydelig. Muligheten til friere å velge bolig i forhold til arbeidsplass, utdanningssted og andre bindinger betyr trolig at boligmotiverte flyttinger er blitt enda viktigere for valg av bosted innenfor arbeidsmarkedsregionene.

Det har vært en langsiktig nedgang i hvert fall i den registrerte mobiliteten i det meste av etterkrigstiden (se figur 5.18). Hovedtrekket er at det har vært en langsiktig nedgang i hele perioden, med noen konjunkturavhengige svingninger rundt denne trenden. Toppen i 1970 er for øvrig et beregningsmessig resultat av Folketellingen dette året.

Kilde: Kilde: Befolkningsstatistikk, Statistisk sentralbyrå.

Den samlede mobiliteten for både menn og kvinner sank de første årene på 1990-tallet, under konjunkturnedgangen. Antall flyttinger var nede i 140 000. Innenlandske flyttinger har økt noe på slutten av 1990-årene. Også registrerte antall boligomsetninger har økt betydelig på 1990-tallet.

Flyttemønsteret har en klar sammenheng med konjunkturbildet: Under høykonjunkturer er det sterk utflytting fra utkantene, under lavkonjunkturer er det fortsatt utflytting, men på et lavere nivå. Konjunkturene skaper altså svingninger rundt en trend som er klart sentraliserende. Konklusjonen er at det regionale flyttemønsteret har klare sykliske trekk.

I tillegg til fødselsoverskudd og innenlandske flyttinger, har innvandringen fra utlandet også en viss betydning for den regionale befolkningsutviklingen. Det er vel kjent at en betydelig del av innvandringen kommer til hovedstadsområdet, men også Nord-Norges andel av nettoinnvandringen er av betydning for befolkningsutviklingen her. Halvparten av den innenlandske nettoutflyttingen fra Nord-Norge (62 000) på 1990-tallet er kompensert av nettoinnvandring fra utlandet (32 000). Med like i overkant av 10 prosent av folketallet har Nord-Norge tatt 15 prosent av nettoinnvandringen på 1990-tallet. Andelen har vært større mot slutten av 1990-tallet enn den var ved tiårets begynnelse. I år 2000 var innvandringsoverskuddet til Nord-Norge det dobbelte av Oslo/Akershus’ overskudd.

5.7 Boligdekning og boligfordeling

5.7.1 Boligdekning

Boligdekningen eller boligfrekvensen viser hvor stor andel av en befolkningen samlet eller en bestemt sivilstandsgruppe som disponerer egen bolig, og er en grunnleggende indikator på boligfordelingen og boligsituasjonen. Av tabell 5.20 framgår det at i perioden 1973-1995 har boligdekningen økt, dvs. at veksten i boligmassen har vært sterkere enn veksten i befolkningen. I 1973 var det i gjennomsnitt 2,9 personer per bolig i Norge. I 1995 hadde dette tallet falt til 2,3 personer per bolig.

Det har vært et mål for boligpolitikken å bidra til en jevnere fordeling av boligkonsumet enn det inntekts- og formuesfordelingen isolert sett gir opphav til. Inntekt er da også skjevere fordelt mellom husholdningene enn det boligarealet er. Halvparten av husholdningene med de laveste inntektene disponerer dtøyt 23 prosent av samlede inntekter, mot ca. 33 prosent av boligarealet. De 10 prosentene med de høyeste inntektene disponerte drøyt 26 prosent av samlede inntekter, mot ca. 20 prosent av boligarealet.

Data fra boforholdsundersøkelsene på 1980- og 1990- tallet tyder videre på at utviklingen har gått i retning av stadig jevnere fordeling av boligarealet. Boligfordelingen må ellers drøftes i lys av hvordan kvaliteter og standard er fordelt i befolkningen og utnyttelsen av boligmassen.

5.7.2 Om måling av boligkvaliteter og boforhold

I motsetning til enkelte andre goder (for eksempel helse) kan dårlige boforhold være et eksempel på at en husholdning nedprioriterer bolig i forhold til andre goder, selv om husholdningen har en akseptabel inntekt (se også kapittel 4). Det finnes positive forhold ved det å bo i storbyen som kompenserer for et lavt boligareal. Husholdningenes ulike avveininger gjør at det er vanskelig å lage en indeks for hva som er en «god bolig». En mulighet er å bruke boligprisen for å karakterisere boligkvaliteten.

I vurderingen av boligkvaliteten må en trekke inn vurderingene til de som bor i boligene, og dette vil variere. En 2- roms sentral bolig kan være god for en enslig person, men ikke for en barnefamilie osv. Sammenfall av flere negative egenskaper ved en bolig gir hopning.

5.7.3 Boforhold og inntekt

I tabell 5.21 er utbredelsen av hhv. gode og dårlig boforhold relatert i forhold til inntektsfordelingen, hhv. lav og høy inntekt. Lav inntekt er beregnet som inntil 50 prosent av medianinntekten. Med denne inntektsgrensen er det drøyt 12 prosent av husholdningene som definerer å ha lav inntekt. I tabell 5.21 er alle husholdningene som ikke har lav inntekt (88 prosent) definert som høyere inntekt.

Som det framgår av tabell 5.21 har noe under halvparten av gruppen med lav inntekt dårlige boforhold. En lavere andel, (31 prosent) av husholdningene med høyere inntekt har dårlige boforhold.

Gruppen som har hyppigst kombinasjon av lav inntekt og dårlige boforhold er enslige under 35 år. En stor andel av disse bor i by.

5.8 Boforhold

I beskrivelsen av utviklingen i boforhold gjennom 1990-tallet benyttes generelle mål, henholdsvis tidspunkt for etablering, eierandeler, gjennomsnittlig boligstørrelse, trangboddhet og romslighet. Dette er forhold som tradisjonelt varierer lite, selv i tiårsperspektiv. For en mer detaljert fyldig omtale av disse forholdene viser en til Andersen og Lyngstad (2002).

5.8.1 Tidspunkt for etablering i egen bolig

Halvparten av norsk ungdom har flyttet hjemmefra før de fyller 20 år. Ved 25 års alder har ni av ti flyttet ut. I de siste 40 åra har alder ved utflytting vært stabil. En må helt tilbake til 1950-tallet for å finne en forskjell i forhold til dette stabile mønstret, og forskjellen mellom den gang og nå var mer at en del ungdom aldri flyttet hjemmefra enn aldersforskjell ved utflytting på de som faktisk flyttet ut (Gulbrandsen, 2002).

Tabell 5.22 viser utviklingen av de ulike former for boligdisposisjon blant unge for perioden 1973 –2001. Siden utflyttingsalder har vært stabil i denne perioden, avgrenser dataene seg til unge som ikke lenger bor i barndomshjemmet. Mellom 1973 og 1988 var det en sterkt vekst av eierandelen og tilsvarende fall i leieboerandelen blant ungdom i 20-åra. Prisfallet fra 1988 førte ikke til økt kjøp blant unge, men i stedet økte leieboerandelen. Fram til 2001 har leieboerandelen ikke bare holdt seg høyt, men faktisk også vært svakt økende. Leieboerandelen blant ungdom i 20-åra er nå på samme nivå som for 30 år siden.

Ungdom synes å ha utsatt sitt førstegangskjøp av bolig. Utsettelsen kan henge sammen med økende utdanningsfrekvens, men er først og fremst et resultat av økende alder for inngåelse av varige pardannelser. I alle aldersgrupper under 35 år er det blitt klart flere som bor alene. Sammenlikner vi aldersgruppen 25-29 i 1988 og 2001 har andelen som bor alene økt like mye som eierandelen er redusert. På begge tidspunkt var det slik at gifte og samboere klart oftere enn aleboenede hadde kjøpt sin første bolig. Ved 35 års alder synes ungdommen å ha tatt igjen utsettelsen (Gulbrandsen og Sandlie, 2001). Dette kan bety at aldersgruppen 30-39, og særlig 30-34 år blir vel så interessant i en analyse av framtidig etterspørsel som aldersgruppen 20-29 år.

I løpet av perioden har det skjedd en klar vekst av antall unge som bor til leie. Bruk av tallene i 5.22 kombinert med opplysninger om antall personer mellom 20 og 29 år, tyder på det i 2001 er 90 000 flere husholdninger med en eller to personer mellom 20 og 29 som leier bolig enn det var i 1988.

5.8.2 Eierandeler for eldre

Det har i løpet av det siste tiåret ikke vært så store endringer i fordelingen mellom eie og leie. Eierforholdene for de ulike aldersgruppene har imidlertid endret seg. Eldre har i større grad blitt eiere (kohorteffekt), de yngre i større grad blitt leiere. I 1987 var 53 prosent av alle over 70 år selveiere, ti år seinere var andelen 71 prosent.

I motsetning til andre grupper har andelen eldre som bor under såkalt usikre leieforhold i den samme perioden blitt redusert fra 14 til 11 prosent. I perioden har det vært en betydelig økning i antall alders- og trygdeboliger. I følge pleie- og omsorgsstatistikken (SSB 2000) økte antallet alders- og trygdeboliger i perioden 1987-1997 fra ca. 22 600 til ca. 40 000.

Også uførepensjonistene eier i stadig større grad den boligen de bor i. I 1987 eide 79 prosent av uførepensjonistene boligen de bodde i, i 1997 87 prosent.

Eierandelen har sunket blant unge og blant de minst etablerte og husholdninger med lav inntekt. Blant unge som har flyttet hjemmefra, eier stadig færre den boligen de bor i.

5.8.3 Romslighet og trangboddhet

Nordmenn bor i store boliger. Arealet på nybygde boliger økte sterkt i første halvdel av 1980-årene, og nådde en topp på 188 kvm. per bolig i 1987. Senere har arealet blitt noe redusert og var i 1999 157 kvm (BRA).

Gjennomsnittlig boligstørrelse har i følge forbruksundersøkelsene økt fra 107 kvm. i 1988 til 115 kvm. i 1997.

I 1997 bodde nesten fire av ti voksne nordmenn i boliger på 130 kvm. eller mer, en av fire (24 prosent) bodde i en bolig på minst 160 kvm. Bare 3 prosent hadde mindre enn 40 kvm. til disposisjon for seg selv og sin husholdning. Det har vært små endringer i fordelingen av befolkningen etter boligstørrelse siden 1991. Personer i 40- og 50 årene bor i de største boligene.

Boligstørrelsen til unge og yngre enslige har gått ned i gjennomsnitt. For alle grupper av barnefamilier har det vært små endringer i boligstørrelse fra 1987 til 1997. Det er jevnt over små endringer i fordelingen av boligstørrelse mellom landsdelene.

Boligareal per person økte fra 39 til 49 kvadratmeter i perioden 1980-1995.

En «romslig bolig» er definert som en bolig med minst fem rom, eks. kjøkken, bad o.l. For alle aldersgrupper har andelen som eier en romslig bolig økt fram til 1995. Senere har den – grovt sett - vært på samme nivå for alle aldersgrupper 22. Unntaket er for de eldste aldersgruppene der økningen i andelen som bor i romslige boliger har fortsatt. Det er ikke naturlig å tolke dette som at eldre har økt sitt boligareal, men at de nye gruppene eldre i utgangspunktet har større boliger enn de som var eldre for ti år siden. Den «nye» generasjonen av eldre er i større grad selveiere og bor bedre enn den «eldre» generasjonen.

De største endringene finner en i andelen som bor svært romslig 23. I 1997 bodde om lag halvparten av personer fra 50 år og over svært romslig, en økning fra om lag en tredel i 1987. Andelen som bor svært romslig økte mest i de grupper som i utgangspunktet bodde mest romslig, nemlig eldre, både enslige og par, og særlig blant middelaldrende, der mer enn halvparten bodde svært romslig i 1997.

Økningen i boligareal har ikke kommet alle til gode. Andelen som bor trangt 24 har totalt sett endret seg lite de siste ti årene. Det har vært en økning i andelen som bor trangt blant unge enslige. I alle andre grupper har andelen som er trangbodd vært stabil eller gått ned. Blant personer over 40 år er det svært få som bor trangt. I Oslo er andelen trangbodde uendret på 12 prosent, om lag det dobbelte av andelen i landet for øvrig.

5.8.4 Kort om miljøindikatorer

Som beskrevet i kapittel 1, er St.meld. nr. 28 (1997 –98): Oppfølging av HABITAT II – Om miljøhensyn i bolig- og byggsektoren nylig behandlet av Stortinget. Målet om bærekraftig utvikling står sentralt i denne meldingen. For å nå dette målet i bolig- og byggesektoren må produksjonen, forbruket og utbyggingsmønsteret bli mer økologisk riktig, blant annet gjennom en mer fornuftig ressursbruk. Det langsiktige målet for bolig- og bygningssektoren er å bedre miljø- og ressurseffektiviteten. Dette gjelder både ved fornying av eksisterende og ved bygging av nye boliger.

Regjeringens miljøhandlingsplan 2001 – 2004 bygger på Habitat-meldingen, og ble lagt fram sammen med Kyoto-meldingen og proposisjonen om grønne skatter. Senere er også St. meld. nr. 29 (1998-1999) Om energipolitikk og St. meld. nr. 8 (1999-2000) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand lagt fram for Stortinget. Utfordringene for boligsektoren er særlig knyttet til energibruk, avfallsproduksjon og gjenvinning.

Miljøutfordringene i på bolig- og byggområdet knyttes ofte til begrepet «40 prosentssektoren»; fordi sektoren står for omlag 40 prosent av den samlede energibruken, 40 prosent av forbruket av materialer og 40 prosent av materialleveransene til deponi. Mange av materialene som benyttes har negative konsekvenser på miljøet, både gjennom dårlig inneklima, byggavfall og forurensning.

Selv om boliger- og bygninger bare legger beslag på 3 prosent av landets arealer totalt og 10 prosent i tettsteder, så har utbyggingen i randsonene rundt vekstområdene negative miljøkonsekvenser, blant annet fordi den bidrar til å redusere artsmangfoldet. Utbyggingen legger beslag på dyrkbar mark og bidrar til økt transportbehov. Fra 1970 til 1998 økte bruken av personbil med 3,5 prosent årlig. I byene benyttes bil ved 60 - 70 prosent av alle reiser og kollektivtransport ved 10 prosent. Denne andelen har vært stabil fra 1992 til 1998.

Tendensen med randssoneutbygging ser imidlertid ut til å avta til fordel for fortetting i tettstedene. Ved slik utbygging er det en utfordring å ivareta grønne lunger, redusere de negative effektene av trafikk og annen forurensning og ellers sikre beboerne gode bomiljøer. Om lag 1,5 millioner mennesker er plaget av støy i boligen, hvorav 500 000 er utsatt for støy over 60 dBA. Miljøindikatorer viser nær samvariasjon med andre levekårsindikatorer.

Av landets 1,34 mill boligbygg er 77 prosent eneboliger, 14 prosent rekkehus og småhus med mer enn 4 boliger og 1 prosent blokker.

Hver nordmann disponerer nå nær 50 kvadratmeter boligareal. Det er nesten 10 kvadratmeter mer enn gjennomsnittet for de andre vestlige landene.

Energibruken i boligsektoren har økt mer enn i andre sektorer de siste årene. Dette skyldes hovedsakelig mange eneboliger, høyt boligareal og høy innetemperatur.

De mange aktørene, både statlige, kommunale og private, i bolig- og byggebransjen representerer også en utfordring. En positiv miljøutvikling avhenger derfor av at de mange aktørene trekker sammen mot felles mål.

5.9 Boligens plass i husholdningenes budsjett 25

5.9.1 Innledning

Bokostnaden er definert som mål på hvor mye en må redusere sparing og konsum av andre varer og tjenester for å bo i en bolig når en vil holde formuen konstant. Bokostnaden måler hva det koster husholdningen å bo på lang sikt. Den økonomiske belastningen ved å bo kan også måles ved de utgiftene som husholdningen har på kort sikt. Bo- eller boligutgiften måler nivået på de kontante utbetalinger eller likviditetsbelastningen en husholdning har for å bo i en bestemt periode. Som beskrevet i kapittel 3 er ikke bokostnader og boutgifter to uavhengige begreper. Forskjellen er hvordan ut - og innbetalingene periodiseres. Hensynet til boutgiftene vil selvsagt påvirke husholdningenes betalingsvilje og den boligprisen de er villige til å betale.

Utgiftskategoriene er forskjellig for eiere og leiere. For eiere beregnes de løpende boutgiftene etter at egenkapitalen er satt inn. De løpende boutgiftene for eiere omfatter:

• Utgifter til vedlikehold, reparasjon og drift (inkl. lys og brensel, forsikring, avgifter og husleie)

• Utgifter til renter på lån

• Avdrag på lån.

I tidligere analyser av forbruksdata har det vært en noe varierende praksis med hensyn til hvorvidt avdrag på lån skal regnes som en del av boutgiftene. For å skille mellom boutgifter med og uten avdrag brukte man da ofte boutbetalingene som summen av boutgiftene og avdrag på boliglån.

Hvorvidt avdrag på lån kan regnes som en del av boutgiftene er diskutert i kapittel 3 og i boks 5.1. Nedenfor er husholdningenes boutgifter beregnet både med og uten avdrag.

5.9.2 Budsjettandeler og boutgiftsbelastning

Boutgiftens andel av husholdningens totale forbruksutgifter 26 kalles for budsjettandelen, mens boutgiftenes andel av husholdningens inntekt etter skatt betegnes som boutgiftsbelastningen. På grunn av lån kan de totale forbruksutgiftene være høyere enn inntektene og da kan boutgiftbelastningen være høyere enn budsjettandelen.

Nedenfor ser en på både på budsjettandeler (i tidsseriene) og boutgiftsbelastningen (i tverrsnittsdataene). Høy budsjettandel eller boutgiftsbelastning indikerer at husholdningen har færre muligheter for å kjøpe andre forbruksgoder.

Fra slutten av 1950- årene og til midten av 1980-årene steg budsjettandelen til bolig, lys og brensel. Siden har budsjettandelen vært relativ stabil. I gjennomsnitt har den utgjort omkring 25 prosent av husholdningenes totale forbruksutgifter, jf. tabell 5.23.

Figur 5.19 framstiller andelen av alle husholdninger som har budsjettandel til bolig, lys og brensel som ligger over henholdsvis 25 og 35 prosent av totale forbruksutgifter.

Kilde: Kilde: SSB.

Andelen som har budsjettandel til bolig høyere enn henholdsvis 25 og 35 prosent har falt gjennom 1990-tallet. Mens mer enn 50 prosent av husholdningene i perioden 1990-93 brukte mer enn 25 prosent av de totale utgifter til bolig, lys og brensel, så falt denne andelen til under 40 prosent i 1998. Andelen med mer enn 35 prosent falt til under 20 prosent. Siden renteutgiftene er inkludert og utgjør en såpass stor andel, vil boutgiftene avhenge av den gjeldende rentesats. Toppunktene på kurvene i figur 5.19 sammenfaller med de årene en hadde de høyest nominelle renter.

5.9.3 Boutgifter etter alder og husholdning

Tabell 5.24 viser husholdningenes boutgifter, forbruk og inntekt etter alder over treårsperioden 1996-1998.

Andelen av husholdningene i de ulike aldersgruppene som har boutgiftsbelastning på over 25 prosent er skilt ut. Det er naturlige aldersmessige forskjeller. Blant husholdninger med hovedforsørger under 30 år har over halvparten en boutgiftsbelastning på minst 25 prosent (eksklusive avdrag). Boutgiftsbelastningen er relativt lav for personer i alderen 40-70 år, men relativt høyere for personer over 70 år.

Husholdningens kjennetegn har markant betydning for andelen med høy boutgiftsbelastning. Enslige under 45 år og enslige forsørgere med barn under 19 år er de husholdningstypene som har størst andel med høye boutgiftsbelastninger. Hele 58 prosent av enslige under 45 år og 51 prosent av enslige forsørgere har høye boutgiftsbelastninger.

5.9.4 Boutgifter etter region og sentralitet

Andelen av husholdninger med høye boutgiftsbelastninger faller sammen med graden av sentralitet, men det er relativt små forskjeller.

I Oslo og omegn har over førti prosent av husholdningene høye boutgiftsbelastninger (eksklusive avdrag på lån). I ikke-sentrale kommuner har 24 prosent av husholdningene høye boutgiftsbelastninger. Det er relativt mindre forskjeller i andelen av husholdninger som har høy boutgiftsbelastning (over 25 prosent) inklusive avdrag på boliglån i Oslo og for husholdninger bosatt mindre sentralt.

5.9.5 Oppsummering

Enkelte mønstre kommer relativt klart fram i boutgiftsanalysene. Boligutgifter viser nokså tydelige og systematiske variasjoner etter husholdningskjennetegn, alder og sivilstand. Enslige og enslige forsørgere har høy boutgiftsbelastning. Par uten barn og par med barn har liten andel med høy boutgiftsbelastning. Boutgiftsbelastningen er noe høyere i Oslo og Akershus enn i resten av landet. Fra flytteanalysene vet en at en relativt stor del av de unge enslige befinner seg i sentrale strøk i Osloområdet, slik at de regionale forskjellene i husholdsstruktur i denne aldersgruppen bidrar til et høyt nivå på boutgiftsbelastningen for unge enslige. Mellom de øvrige regioner er forskjellene ikke markerte eller entydige.

5.10 Boligsituasjonen for vanskeligstilte

I dette avsnittet gis et riss av situasjon og utviklingstrekk blant vanskeligstilte på boligmarkedet. Referanser som situasjonsbeskrivelsen bygger på er gitt i teksten.

Begrepet vanskeligstilt på boligmarkedet er i utgangspunktet ikke entydig. Som vanskeligstilt regnes i det følgende «de som ikke kan skaffe eller opprettholde egnet bolig uten offentlig eller annen hjelp».

Hovedkriteriet for avgrensning av vanskeligstilte grupper er i praksis disponibel inntekt. En husholdnings disponible inntekt kan variere og i de fordelingsrettede tiltakene vil det være et sentralt spørsmål om lav disponibel inntekt er av permanent eller midlertidigkarakter. For nyutdannede og ungdom er det naturlig å oppfatte lav inntekt som et problem knyttet til en bestemt livsfase.

En mer presis avgrensning av vanskeligstilte forutsetter presisjon med hensyn til «egnet bolig» og hva det innebærer å «ikke kunne skaffe eller opprettholde» egnet bolig. Begge forhold er relative, avhengige av skjønn og normer, og de til en hver tid rådende forhold på ulike boligmarkeder. Det er vanskelig å fastlegge en offisiell norm for «god», «egnet» eller «tilfredsstillende» bolig. Det stilles imidlertid noen krav til boligen som forutsetning for å få offentlige ytelser. Kravet kan betraktes som Husbankens norm for hva en husstand minst bør kunne disponere. Siden det ikke er minimumsnormer for hva som utgjør en fysisk tilfredsstillende bolig og boligmiljø, er det heller ikke mulig å si hvor mange personer som bor i en bolig som ikke er tilfredsstillende.

Det er alt i alt vanskelig å gi absolutte tall på hvor mange som ikke har en tilfredsstillende boligsituasjon i kortere eller lengre perioder og hvor mange som reelt har behov for offentlig bistand.

I tillegg til lav inntekt er tilleggskriterier for å karakterisere vanskeligstilte rus- og sosialpsykologiske problemer som krever spesiell oppfølging.

5.10.1 Antall med lave inntekter

I Utjamningsmeldinga (St.meld. nr. 50, 1999) ble lav inntekt analysert som alternativene 50 og 60 prosent av medianinntekten i husholdningene. Husholdningens samlede inntekter ble omregnet i forhold til husholdningssammensetningen 27. Etter denne definisjonen hadde drøyt 10 prosent av husholdningene lav inntekt i 1996, mot 9 prosent i 1986. (60 prosent av medianinntekten og studenter var inkludert).

Nærmere en prosent (ca. 35 000 personer) hadde i 2000 mottatt sosialhjelp i mer enn tre av sju år. Unge og enslige, ofte menn i store byer, er overrepresentert. Videre er ikke-vestlige innvandrere og enkelte småbarnsfamilier overrepresentert.

I 1998 mottok i overkant av 112 000 husstander sosialhjelp og 88 000 bare bostøtte. I tillegg mottok 24 000 husstander både sosialhjelp og bostøtte (Stamsø og Østerby 2000). Antallet sosialhjelpsmottakerne som ble tildelt sosialhjelp særskilt til boligformål er ikke registrert. 28 Det bor i overkant av 60 000 husstander i kommunal utleiebolig (personal- og tjenestebolig ikke medregnet). Studier av overlapping mellom forskjellige tiltak gir grunn til å tro at omlag halvparten av de som bor i en kommunal utleiebolig har sosialhjelp til boligformål og/eller bostøtte. Rundt 12 000 husstander fikk i 2000 etableringslån eller kjøpslån.

Et grovt anslag tilsier at i overkant av 250 000 husstander i dag mottar ytelser fra en av dagens behovsprøvde boligtiltak.

5.10.2 Antall med dårlige boforhold

I kommunale boligsosiale handlingsplaner er uegnet bolig definert som:

• Bolig uten bad/wc

• Bolig med helsefarlig lav standard

• Boligen er ekstremt miljøbelastet (støy, barnefarlig, etc)

• Boligen er ikke tilpasset for funksjonshemmet.

Kartleggingen i forbindelse med boligsosiale handlingsplaner har til hensikt å avdekke uløste boligproblemer som trenger umiddelbare tiltak fra kommunens side. Husstandens økonomiske ressurser kartlegges, men er ikke avgjørende for om en blir registrert.

De fysiske boligkriteriene som er lagt til grunn for å omfattes av de boligsosiale handlingsplanene er strenge. De likner på de kriteriene som brukes ved tildeling av kommunal bolig, men ligger langt under vanlig boligstandard.

Når en person eller husholdning har sammenfall av flere negative boforholdsindikatorer, foreligger det hopning. Tabell 5.27 viser andelen av hver husholdningstype som har dårlige boforhold.

Totalt 7 prosent av husholdningene har en hopning av dårlige boforhold, dvs. at minst to dårlige egenskaper ved boforholdet opptrer samtidig.

Boligforholdene har for de fleste blitt klart forbedret i perioden 1987/88 til 1994/95. Antall husstander i landet med minst en vesentlig ulempe ved sitt boforhold, ble redusert fra 43 til 33 prosent. Husstander med en hopning av boforhold ble redusert fra 11 til 7 prosent. Også i Oslo er boforholdene forbedret, men ikke fullt så sterkt som i landet for øvrig.

5.10.3 Disposisjonsrett

Svak disposisjonsrett til boligen og usikre leieforhold er en indikator på vanskelig boligsituasjon. Svak disposisjonsrett vil ofte dreie seg om korttids leiekontrakter, men en vet imidlertid lite om utbredelsen av andre former for svak disposisjonsrett som for eksempel huseiers krav om kontroll- eller innsynsrett i boforholdet, disposisjonsrett som er knyttet til (usikre) arbeidsforhold, eller kontrakter med urimelig kort oppsigelsestid.

Fra undersøkelser av bostedsløshet vet en at ett års leiekontrakter er utbredt i Oslo. Det er særlig personer med etnisk minoritetsbakgrunn, men også ulike grupper sosialhjelpsmottakere som ofte bor med ett års leiekontrakt.

Andelen med svake rettigheter på boligmarkedet har økt. Andelen med svake rettigheter i perifere kommuner økte fra 7,4 prosent i 1988 til 14 prosent i 1995. I Oslo økte andelen fra 9,9 prosent til 12,3 prosent i samme perioden (Boforholdsundersøkelsen 1995/NBI).

Særlig unge er utsatt for svake rettigheter til boligen.

Undersøkelser både i Norge og Sverige har vist at en konsekvens av svak disposisjonsrett er hyppige flyttinger. For barn medfører dette problemer med å etablere og opprettholde sosiale nettverk og vanskeliggjør skolegang. For voksne er det en klar sammenheng mellom ustabil boligsituasjon og problemer på arbeidsmarkedet. Redusert arbeidsmarkedstilknytning reduserer på sin side mulighetene for etablering i egen bolig (Ulfrstad 1997). En undersøkelse blant etniske minoriteter med pakistansk, tamilsk og somalisk opprinnelse viste at 16 % hadde flyttet mer enn en gang i året og 37 % hadde flyttet tre til fire ganger de siste fem årene. En så høy frekvens av flyttinger reduserer mulighetene for sosial integrasjon betydelig (Søholt 2001).

5.10.4 Situasjonen i Oslo

Kartleggingen i forbindelse med boligsosiale handlingsplaner gir en relativt omfattende oversikt over vanskeligstilte husholdninger i kommunene. Kartleggingen er fullført i Oslo. 29 En har videre hatt tilgang til tall fra åtte andre kommuner, herav fire mellomstore byer, en omegnskommune til en storby og to mindre steder og en distriktskommune. I kommunene som har foretatt slik kartlegging varierer antall vanskeligstilte husstander fra 5 til 18 per 1000 innbyggere. De høyeste tallene er fra Oslo. Variasjonen mellom kommunene kan ikke direkte tolkes som reelle variasjoner i boligproblemene. Forskjellige former for gjennomføring i kommunene gjør det vanskelig å foreta direkte sammenlikninger.

Av de vel 9000 kartlagte husstander i Oslo var 2800 (30 prosent) registrert som bostedsløse, mens 5100 (56 prosent) hadde uegnet bolig ved at de bodde midlertidig hos foreldre/foresatte, boligen hadde helsefarlig lav standard, var for liten for husholdningen, ikke tilpasset funksjonshemmet beboer eller var urimelig dyr. Ca.1100 (12 prosent) har bra bolig men kortvarig leiekontrakt, med varighet inntil 12 måneder.

I halvparten av de andre kommunene utgjorde bostedesløse en nær like stor andel av de vanskeligstilte som Oslo. I to kommuner var bostedsløse 11 og 12 prosent av den kartlagte gruppen. I de andre kommunene var andelen et sted mellom de to tallene.

I kartleggingen som gjennomføres til de boligsosiale handlingsplanene er det foruten alder, husstandstype og økonomiske forhold, registrert om en er flyktning og om en er fysisk funksjonshemmet, psykisk utviklingshemmet, er langtids psykiatrisk pasient og/eller er rusmisbruker.

I Oslo var 41 prosent av de kartlagte ikke registrert med noe kjennetegn ut over alder, husstandstype og økonomi. Deres ene og store problem er lav inntekt i forhold til det å skaffe og opprettholde vanlig bolig.

Bevegelseshemmede utgjorde en femtedel av de vanskeligstilte. I motsetning til de andre gruppene var det her et stort innslag av eldre, særlig eldre over 80 år.

En stor gruppe av de vanskeligstilte i Oslo var rusmisbrukere. De utgjorde 18 prosent av hele gruppen. Resten fordelte seg på psykiatriske pasienter (8 prosent), andre funksjonshemmede (7 prosent) og psykisk utviklingshemmede (4 prosent). Av alle psykisk utviklingshemmede var nær 60 prosent under 25 år.

Husstander med bakgrunn fra ikke vestlige land var overrepresentert blant vanskeligstilte på boligmarkedet i Oslo. De utgjorde 43 prosent av alle. Mens 2 prosent av befolkningen fra vestlige land ble registrert å ha boligproblemer, er den tilsvarende andelen av befolkningen fra ikke-vestlige land 9 prosent.

Nær hver femte vanskeligstilt husstand i Oslo har barn. Tre fjerdedeler av disse husholdningene har bakgrunn fra ikke vestlige land.

5.10.5 Personer med etnisk minoritetsbakgrunn

Personer med etnisk minoritetsbakgrunn fra land utenom Europa og Amerika er overrepresentert blant de bostedsløse og blant de med uegnet bolig. 30 Problemene på boligmarkedet varierer imidlertid sterkt mellom de forskjellige gruppene. Pakistanere bor omtrent som norske, mens for eksempel tamilere og somaliere langt oftere bor dårlig (Søholt 2001). Det er i dag mangel på data om varigheten av boligproblemene for personer med etnisk minoritetsbakgrunn. Lave inntekter er imidlertid en av hovedårsakene til disse gruppenes boligproblemer. En annen årsak er diskriminering på boligmarkedet.

Diskriminering, det vil si å nektes kjøp eller leie av bolig på grunn av etnisk bakgrunn, er vanskelig å måle og dokumentere. Det er likevel dokumentert at boligsøkere med etnisk minoritetsbakgrunn opplever diskriminering på det norske boligmarkedet (Ibid.).

SSBs levekårsundersøkelse blant etniske minoriteter i 1996 viste at 2 prosent innvandrere på landsbasis rapporterer å ha opplevd diskriminering på boligmarkedet. Mens 60 prosent somaliere hadde opplevd diskriminering, gjaldt dette bare 10 prosent av pakistanerne. Hvor mange som har opplevd diskriminering varierer mellom forskjellige undersøkelser og av måten det spørres på. Ulike anslag her vil kunne forklares av hvilken del av boligmarkeder det ble søkt innpass på og hvor i landet bolig ble etterspurt, og hvor stort press det var på boligmarkedet på det aktuelle tidspunkt. Siden det norske leiemarkedet er preget av private utleiere, vil en diskriminerende praksis lett kunne oppstå. Utleiere vurderer mer enn betalingsevne når de velger hvem de vil leie til.

Det norske lovverket er ikke tilstrekkelig til å hindre diskriminering på boligmarkedet. En dom i høyesterett sommeren 1999 slo fast at private utleiere kan nekte å leie ut bolig på grunnlag av boligsøkernes etniske bakgrunn.

UDI gjennomførte i 1999 en undersøkelse i 29 kommuner om rasisme og diskriminering (UDI 2000). 27 av 29 kommuner svarte at det forekommer diskriminering av personer med fremmedkulturell bakgrunn, særlig personer med ikke-europeisk utseende eller bakgrunn.

Ved ankomst er det kommunenes ansvar å skaffe nye flyktninger et sted å bo, hvis de først har sagt ja til å bosette dem i kommunen. Personer med etnisk minoritetsbakgrunn må imidlertid konkurrere om kommunale boliger på linje med andre grupper.

En studie av etniske minoriteters strategier på boligmarkedet i Norge finner store forskjeller mellom forskjellige grupper. I alle gruppene var nettverket viktig for å finne fram til en bolig, til å skaffe midlertidig innkvartering og som alternativ lånekilde til egenkapital, depositum og inventar (Søholt 2001).

NBI’s undersøkelse av bostedsløshet (Ulfrstad 1997) kan indikere at det er et svakere sosialt nettverk blant bostedsløse med etnisk minoritetsbakgrunn enn blant bostedsløse nordmenn. Andelen bostedsløse med etnisk minoritetsbakgrunn som oppholdt seg midlertidig hos bekjente var halvparten av andelen nordmenn. En betydelig høyere andel personer med etnisk minoritetsbakgrunn enn nordmenn bodde på hospits.

Etniske minoritetsgruppers problemer på boligmarkedet henger nært sammen med deres situasjon på arbeidsmarkedet. Ustabile boforhold eller bostedsløshet vanskeliggjør tilgangen på arbeid, og manglende eller ustabil arbeidssituasjon vanskeliggjør tilgangen på bolig (Ibid.).

5.10.6 Bostedløse

Bostedsløshet kan i ekstrem form innebære at en sover ute. Både i norsk og internasjonalt arbeid omfatter «bostedsløse» noe flere enn dette. I norske studier er «bostedsløshet» definert som: «Personer som ikke disponerer egen eid eller leid bolig og er henvist til tilfeldige boalternativ, samt personer som ikke har ordnet oppholdssted for kommende natt. Dette omfatter også personer som oppholder seg på institusjoner, hospits eller liknende som ikke har egen bosted ved eventuell utskrivelse og denne utskrivelsen vil finne sted om to måneder eller mindre. Som bostedsløs regnes også den som bor midlertidig hos slektninger eller venner». 31 Det er en definisjon som er nokså lik det andre land benytter.

Etter denne definisjonen ble antallet bostedløse i Norge i 1997 beregnet til i overkant av 6 200 personer i hele landet. 1,5 per 1000 innbyggere er bostedsløse i Norge (0,15 prosent). I Oslo er andelen 5,22 per 1000 innbyggere (ca. 0,5 prosent).

Med den samme metoden ble det registrert 1 bostedsløs per 1000 innbyggere i Sverige i 1993. Både Sverige og Norge har relativt få bostedsløse sammenliknet med en del andre europeiske land. I UK er det registrert nærmere 5 bostedsløse per 1000 innbyggere, i Tyskland drøyt 6 og i Frankrike drøyt 4 bostedsløse per 1000 innbyggere. I disse landene er det med andre ord 3- 4 ganger så mange bostedsløse per 1000 innbyggere som i Norge og Sverige.

Bostedsløshet i Norge er klart høyest i de største byene. Til sammen 62 prosent av de bostedløse ble registrert i de fire største byene: I Oslo ca. 2 500 bostedløse, Bergen 750, Trondheim 350 og i Stavanger 250 32.

Av ulike årsaker må tallene regnes som minimumsanslag. Det har ikke tidligere blitt gjennomført kartlegginger av bostedsløshet i hele Norge.

Antall bostedsløse er kartlagt etter de samme definisjonene i forbindelse med de boligsosiale handlingsplanene. I Oslo ble denne kartleggingen gjennomført i 1998-1999 og kom da fram til 2800 bostedsløse, altså noe flere enn i Byggforsk undersøkelse i 1997. Registreringsarbeidet er noe mindre omfattende i de boligsosiale handlingplanene, færre offentlige og private institusjoner/organisasjoner deltar. Når denne kartleggingen viser høyere tall, kan dette likevel tolkes som en indikasjon på at antall bostedsløse i Oslo kan være økende.

De fleste bostedløse «bor» et sted. Bare en mindre andel bor og lever ute. NBI’s undersøkelse viste følgende fordeling av oppholdssteder for landet som helhet: Midlertidig opphold hos kjente 25 prosent; på institusjon eller i fengsel 23 prosent; hospits og liknende 18 prosent; fra dag til dag opphold hos kjente 9 prosent.

For 35 prosent er bostedløshet en midlertidig situasjon, men i hvilken grad det er de samme personene som går ut og inn av situasjonen, eller om det er nye personer som kommer til, kan ikke fastslås på grunnlag av undersøkelsen. En undersøkelse av hjelpeapparatet for bostedsløse indikerer et høyt antall «gjengangere». Det dreier seg om personer som i kortere eller lengre perioder disponerer en bolig, men som så mister denne igjen. 33

I bostedsløsundersøkelsen var tre av fire menn. Gjennomsnittsalderen for menn var 37 år, for kvinner 33 år. Blant kvinnene var 6 prosent under 20 år, 3 prosent av mennene. De fleste lever alene, men 5 prosent av mennene og 11 prosent av kvinnen lever i et parforhold. 8 prosent hadde også omsorgsansvar for mindreårige barn. Utviklingen i Europa tyder på at alderen på de bostedsløse synker og at kvinneandelen øker.

Rusmiddelmisbruk er registrert for 61 prosent av de bostedsløse. Psykisk sykdom med behov for behandling ble registrert hos 24 prosent. 9 prosent har ikke noe rusmiddelproblem eller psykisk sykdom, og har ikke oppholdt seg i fengsel eller andre institusjoner. For denne gruppen er bostedsløsheten et rent fattigdomsproblem. Personer med bakgrunn fra ikke-vestlige land utgjorde over halvparten av denne gruppen (55 prosent). To tredjedeler av denne gruppen er registrert som midlertidig bostedsløs, mot en tredjedel av alle.

5.10.7 Psykiatriske pasienter

Psykiatriske pasienter er overrepresentert blant de med uegnede boforhold og bostedsløse. Nedbyggingen av psykiatriske institusjoner har medført at tidligere institusjonspasienter i dag bor i egen bolig. Etter denne nedbyggingen er det imidlertid ikke foretatt undersøkelser av boligsituasjonen for psykisk syke. Det finnes derfor ingen samlet oversikt over boligforholdene og boligproblemene for psykisk syke.

Ansatte i hjelpeapparatet for bostedsløse i kommunene påpeker at dette er en forsømt gruppe, og at vanskelig boligsituasjon i seg selv kan medføre økte psykiske problemer. En studie av boligsituasjonen for en gruppe psykisk syke bostedsløse i Oslo viste en klar mangel på tjenester knyttet til boligsituasjonen (Brodtkorb 2001). Mange psykisk syke har et omfattende behov for oppfølging i boligsituasjonen for å mestre å bo i en selvstendig bolig.

Mer enn to tredjedeler av de bostedsløse som var psykisk syke og hadde et behandlingsbehov befant seg i oppholdssituasjoner som ikke inkluderte noen form for oppfølging i boligsituasjonen eller behandling. Mange befant seg også i oppholdssituasjoner som kunne virke direkte forsterkende på utviklingen av psykisk sykdom som hospits, enkelte hybelhus, mv. 34

Vi har ikke tall som kan si noe om nedbyggingen av psykiatriske institusjoner har ført til et økende antall bostedsløse i Norge.

5.10.8 Psykisk utviklingshemmede

Etter HVPU-reformen tidlig på 1990-tallet er psykisk utviklingshemmede i stor grad flyttet ut av institusjoner og inn i egne boliger, hvorav en del er samlokaliserte med bemanning. Den pågående kartleggingen av vanskeligstilte husstander med boligproblemer viser at det fortsatt er mangel på tilbud til denne gruppen. De gjelder ofte unge, under 24 år, som bor hos sine foreldre. Løsningen er i følge saksbehandlerne i de fleste tilfelle samlokaliserte boliger med betjening.

En studie av tiltak for bostedsløse viser at personer med mindre grad av psykisk utviklingshemming ofte har en svært vanskelig boligsituasjon. Disse fanges hverken opp av tilbudene for psykisk utviklingshemmede eller tilbudene til psykisk syke (Ulfrstad, 1999).

Det er stor usikkerhet om omfanget av boligproblemer for psykisk utviklingshemmede. Tallene fra den boligsosiale kartleggingen indikerer uløste boligproblemer for 3000 – 4000 husstander.

5.10.9 Fysisk funksjonshemmede

Funksjonshemming er definert som: «et misforhold mellom individets forutsetninger og krav fra miljø og samfunn om funksjon på områder som er vesentlige for å etablere og opprettholde et selvstendig og sosialt liv». For fysisk funksjonshemmede, bevegelseshemmede, svaksynte og hørselssvekkede, er tilrettelegging av det fysiske miljøet svært avgjørende. Enkelte vil også trenge bistand med diverse daglige gjøremål.

Med utgangspunkt i spørsmål i boforholdsundersøkelsen 1995 om man kan gå i trapper uten besvær, og kan klare vask og rengjøring av boligen uten hjelp, er det anslått at 11 prosent av befolkningen har «boligrelevant funksjonshemming» (Gulbrandsen 2000). Graden av funksjonshemming og krav til boligutforming varierer sterkt. De fleste kan klare seg selv i en bolig med enkle tilpasninger forutsatt at den ikke har mange trapper. Andre vil trenge omfattende tilrettelegging av boligen og må i tillegg ha omfattende hjelp til daglige gjøremål.

Funksjonshemmede utgjør en betydelig del av de som registreres i den boligsosiale kartleggingen. Ofte er dette eldre bevegelseshemmede. Et av kriteriene er at boligen er å anse som uegnet. Et annet kriterium er udekket behov for tilsyn og oppfølging. Det er imidlertid ikke noen entydige kriterier for hva som er uegnet bolig, og hva som er udekket behov for oppfølging og tilsyn. I registreringen er dette basert på kommunale saksbehandleres skjønn. Et omstridt spørsmål er blant annet om den enkelte funksjonshemmede skal kunne velge bosted og få dekket nødvendig hjelp og tilsyn der. Særlig unge funksjonshemmede mener det er uverdig å måtte bo på institusjon eller i institusjonsliknende omsorgsboliger sammen med eldre (Ytrehus 1997).

For eldre funksjonshemmede finner saksbehandlere ofte situasjonen tilfredsstillende med henvisning til hjemmehjelp og hjemmesykepleie, mens den enkelte eldre selv føler utrygghet og vil på sykehjem.

En undersøkelse blant unge medlemmer av Norges Handikapforbund (Øistensen 1999) konkluderer med at unge funksjonshemmede i alderen da de etablerer seg, ikke skiller seg særlig fra andre personer i samme alder med hensyn til hvem de bor sammen med, og i hvilken grad de har etablert seg i egen bolig. Tungt funksjonshemmede er avhengig av tjenester for å fungere i dagliglivet. På tross av slike vanskeligheter, har en stor del av de unge medlemmene av Norges Handikapforbund klart å etablere seg i en relativt tilfredsstillende bolig.

Det er usikkert i hvilken grad undersøkelsen er representativ for alle grupper funksjonshemmede. Medlemmene av Norges Handikapforbund (NHF)er forholdsvis tungt funksjonshemmede. Godt over halvparten var avhengig av rullestol og/eller kunne ikke gå uten hjelp. De øvrige var hørsels- eller synshemmede. Enkelte psykisk utviklingshemmede, psykisk syke eller multifunksjonshemmede var også med i undersøkelsen.

Undersøkelsen av boforhold blant unge funksjonshemmede medlemmer av NHF er gjengitt i tabell 5.28.

5.11 Sammendrag

Boligmarked og boligpriser

Utviklingen i prisene på markedet for bruktboligomsetning gir viktig informasjon om boligmarkedets tilstand. Ved inngangen til tiåret var en midt i en periode med fallende boligpriser. Fra 1988 til bunnen i 1992 falt de nominelle prisene med over 20 prosent. Målt i fast kroneverdi falt prisene med over 30 prosent. Siden har prisveksten innhentet fallet og mere til; realprisen steg fra 1992 til 2000 med nærmere 80 prosent. I Oslo har prisveksten vært betydelig større.

En liknende prisutvikling har det også vært i de øvrige nordiske landene og i flere andre europeiske land. Boligprisene i Norge ligger i 2000 over prisnivået i resten av Norden. Med hensyn til størrelsen på prisendringene plasserer Norge seg noe over midten i en større europeisk sammenlikning.

Det er en klar sammenheng mellom realprisen på bolig og reallånerenten etter skatt. Prisøkningen i perioden 1992 – 1998 avspeiler langt på vei at realrenten har falt. Men etter 1998 har både rentenivå og boligpriser steget. Det kan være naturlig å anta at gode økonomiske utsikter og forventninger om lavere renter har bidratt til dette.

Det er en markert tendens til at verdien på boliger stiger med sentralitet. Prisveksten i 1990-årene har også vært sterkest i de områdene der prisene i utgangspunktet lå høyest. I tillegg har prisveksten i Oslo vært sterkere for små boliger enn for store boliger. Boligsamvirkets boligmasse er i større grad konsentrert i by- og tettstedsområder. Derfor har også prisveksten vært sterkere for boliger innen boligsamvirket enn for alle selveierboliger i landet. Forskjellen i prisnivået mellom hovedstadsregionen og resten av landet har blitt større i løpet av de ti siste årene.

De sterke prisendringene har økt formuene til husholdningene som eier boliger, og samtidig økt inngangsbilletten for de som etablerer seg i eid bolig for første gang. Denne utviklingen har økt forskjellene mellom aldersgruppenes boutgiftsbelastning. Husholdningenes låneutgifter er sterkt avhengig av boligprisene på det tidspunktet boligen kjøpes.

Bokostnader for eiere

Bokostnadene var svært høye fram til 1992. Både på grunn av høye renter og på grunn av verdifall på boligen. Deretter har bokostnadene falt, og har siden 1996 vært til dels negative. På nittitallet har mange boligeiere opplevd at verdistigningen på deres bolig har vært større enn utgifter til renter på lån og egenkapital og utgifter til drift- og vedlikehold. Bokostnadsberegningene dekker imidlertid over betydelige regionale variasjoner.

Gevinstene ved økte boligpriser vil først kunne realiseres ved flytting til en mindre bolig eller til et område med lavere boligpriser eller til en utleiebolig. I praksis vil det ofte ikke være eieren som realiserer gevinsten, men eierens arvinger.

Leiemarkedet og leiepriser

Nærmere 80 prosent av boligene eies av den husholdning som bor i boligen. 10 prosent av husholdningene eier dessuten en ekstra bolig som enten brukes av husholdningen selv, leies ut eller står tom. Utleie av ekstraboliger er den største gruppen av utleiere.

Det har ikke skjedd betydelige endringer i leieboerandelen i 1990-årene. Både ved inngangen og utgangen av tiåret ligger den i overkant av 20 prosent. Men i løpet av 1990-årene har yngre mennesker utgjort en økende andel av landets leieboere. Leiemarkedet har også i økende grad blitt et marked med korttidskontrakter. Under høykonjunkturen på midten av 1980- årene kjøpte unge bolig i et omfang som aldri før. Gjennom 1990-årene har en økende andel i aldersgruppen 20-29 år bodd til leie. Ungdom synes derfor å ha utsatt sitt førstegangskjøp av bolig. Utsatt førstegangskjøp kan henge sammen med økende utdanningsfrekvens, økende alder for inngåelse av pardannelser, høye boligpriser og mangel på egenkapital, men også at foreldre kjøper bolig for å spare formuesskatt.

Økt leieetterspørsel har også slått ut i økte leiepriser. Som for bruktboligprisene, har leieprisene steget sterkere i Oslo enn i andre deler av landet. Likevel er det gjennomgående moderate leier som registreres i representative utvalgsundersøkelser. Leienivåene er klart lavere i slike undersøkelser enn det som registreres gjennom tilbudsannonser. Utvalgsundersøkelser viser at husleiene i landet sett under ett har steget med 35- 40 prosent fra 1995 til 2001. Husleienivået i hovedstaden har blitt omtrent fordoblet i den samme perioden.

Boligtilbud og nyproduksjon

Boligbyggingen har falt fra et årlig gjennomsnitt på 40 000 boliger i 1970-årene, til 30 000 i 1980-årene og ned til ca. 20 000 i 1990-årene. I 2000 tok imidlertid nyproduksjonen seg opp, og antall igangsatte boliger i 2001 antas å bli 26 000, det høyeste tallet på 13 år. Nybyggingsmarkedet har endret karakter både med hensyn til volum og struktur.

Boligproduksjon vil alltid innebære en viss risiko ved at boligene kan bli vanskelig å selge. Lønnsomheten i å bygge boliger bestemmes i stor grad av forholdet mellom byggekostnader og prisen på bruktboliger. Høye boligpriser og høye leier burde særlig ha gitt insitament til økt nybygging i Oslo, men likevel har boligbyggingen i 1990-årene i Oslo vært liten i forhold til befolkningsveksten. Prisforskjellene på nye og brukte boliger tyder på at utenom de mest sentrale strøkene er det relativt få steder det kan lønne seg å bygge et større antall nye boliger.

Demografi og boligetterspørsel

Demografiske størrelser er viktige for boligetterspørselen. Fra 1990 til 2000 økte folketallet med nesten ¼ million, klart større enn i det foregående 10-år. Veksten i folketallet skyldes for en stor del innvandring. Tyngdepunktet i regionale arbeidsmarkeder blir mer og mer flyttet inn mot større sentre. Befolkningsøkningen innenfor de større arbeidsmarkedsregionene har blitt stadig mer forsterket utover i 1990-årene. Befolkningsveksten har vært entydig sterkest i storbyregionene (sentre med mer enn 50 000 innbyggere), svakere i småbyregioner og enda svakere i bygdebyregioner. Småstedsregioner og rurale regioner opplever stort sett nedgang eller stagnasjon i folketallet. Veksten var klart størst i Oslo og Akershus som alene stod for 40 prosent av tilveksten.

Prosentvis har antall husholdninger økt omtrent som folketallet siden 1990. I 1998 var det 2 050 000 husholdninger. Økningen av antall husholdninger skyldes primært flere enperson hushold, som i 1998 utgjorde 40 prosent av alle hushold. Igjen skiller Oslo seg ut med 55 prosent enpersons husholdninger. Oslo-området tiltrekker seg en stor andel innvandrere, men den befolkningsmessige betydning av innvandring er klart størst i Nord Norge. Tradisjonelt har aldersgruppen 20-29 år vært de nyetablerte på boligmarkedet. Også denne gruppen har en overvekt av innflyttere til Oslo. Totalt sett er gruppen redusert med 50 000 i løpet av 1990-årene. Økende alder for inngåelse av pardannelser indikerer at aldersgruppen 30-39, og særlig 30-34 år er interessant i en analyse av framtidig boligetterspørsel. Fram til 2005 vil antallet i aldersgruppen 20-29 år falle. Antall etterspørrere i aldersgruppen 30-39 år vil ventelig stige fram til 2004 for så å falle.

Enkelte kommuner i Finnmark og Nord-Troms hadde en tilbakegang på over 3 prosent bare i 1999. Selv om mange av kommunene ligger innenfor større arbeidsmarkedsregioner, med ikke altfor store pendlingsavstander, ligger også mange nokså langt fra regionale sentre. Mange kommuner vil ikke kunne opprettholde folketallet i fremtiden.

Boligdekning, boforhold og boutgifter

På nasjonalt nivå var tilvekst i boligmassen fram til 1995 betydelig sterkere enn befolkningsveksten. Utviklingen har vært entydig fram til 1995 med en langsiktig trend med høyere boligdekning og færre personer per bolig, dvs. mindre husholdninger og færre inneboende.

Halvparten av norsk ungdom har flyttet hjemmefra før de fyller 20 år. Ved 25 års alder har ni av ti flyttet ut. Dagens ungdom bor omtrent hjemme like lenge som tidligere ungdomskull.

Målt med tradisjonelle indikatorer som trangboddhet og romslighet, har boforholdene blitt forbedret i løpet av 1990-årene. Men andelen som bor trangt har totalt sett endret seg lite de siste ti årene. Blant personer som er over 40 år er det svært få som bor trangt. I Oslo ligger andelen trangbodde på om lag det dobbelte av andelen i landet for øvrig.

Husholdningenes renteutgifter har blitt redusert i det meste av 1990-årene. I takt med rentenedgangen har også andelen husholdninger med høye boutgifter blitt redusert i løpet av 1990-årene. Boutgiftsbelastningen (boutgifter som andel av totale forbruksutgifter ikke inkludert avdrag) lå for hele landet i gjennomsnitt på rundt 25 prosent i første halvdel av nittitallet for så å synke ned mot 20 prosent mot slutten av tiåret. Andelen har trolig økt noe siden 1998. Andelen av norske husholdninger som hadde en boutgiftsandel på mer enn 35 prosent lå tidlig på nittitallet på rundt 30 prosent, og har siden falt til i underkant av 20 prosent.

Boutgiftene viser nokså tydelige og systematiske variasjoner etter husholdningskjennetegn som alder og sivilstand og etter region. Enslige og enslige forsørgere har høy boutgiftsbelastning. Par med og uten barn har liten andel med høy boutgiftsbelastning. Boutgiftsbelastningen er klart størst for enslige under 45 år og for enslige forsørgere. Et klart mønster er at andelen med høy boutgiftsbelastning er fallende med alder. I gruppen av de yngste (under 30 år) har over 58 prosent en boutgiftsbelastning på mer enn 25 prosent.

Husholdninger i Oslo og Akershus har høyere boutgifter enn husholdninger i resten av landet, men de gjennomsnittlige forskjellene er små. Utviklingen i bokostnadene har vært svært gunstig for de som har kjøpt bolig i Oslo-området tidligere i 1990-årene. Samtidig har nok mange av de som etablerte seg i eid bolig i dette området hatt en høy likviditetsbelastning.

Vanskeligstilte grupper

En definisjon av vanskeligstilte er personer og husholdninger som er avhengig av hjelp og støtte for å klare å etablere seg i og opprettholde en egnet bolig med tilstrekkelige rettigheter.

Det er viktig å skille mellom de som har overgangsvansker og de som har mer permanente problemer med å skaffe seg en tilfredsstillende bolig. Stort sett tilhører studenter den første gruppen. Studenter har en høy leieboerandel mens de studerer, men har minst like høy eierandel som andre kort tid etter avsluttede studier. Yngre mennesker som har fullført lang utdanning og har relativt høyt studielån, har like høy eierandel både som de som har fullført med mindre lån og som de som har fullført en kortere utdanning.

Det er vanskelig å gi absolutte tall over hvor mange som ikke har en tilfredsstillende boligsituasjon og hvor mange som har reelt behov for offentlig bistand. Et grovt anslag tilsier at i overkant av 250 000 husstander i dag mottar ytelser fra en av dagens behovsprøvde boligtiltak.

Boligforholdene for de fleste ble klart forbedret fram til 1995. Antall husholdninger i landet med minst en vesentlig ulempe og antall med hopning av dårlige boforhold ble redusert. Også i Oslo er boforholdene forbedret, men ikke fullt så sterkt som i landet for øvrig.

Boligsituasjonen for vanskeligstilte er kartlagt gjennom kommunenes boligsosiale handlingsplaner. Av de vel 9000 kartlagte husstander i Oslo ble 2800 registrert som bostedsløse. 5100 hadde uegnet bolig, og ca.1100 hadde bra bolig men kortvarig leiekontrakt. Nær hver femte vanskeligstilt husstand i Oslo har barn. Tre fjerdedeler av disse husholdningene består av personer med etnisk minoritetsbakgrunn.

Personer med etnisk minoritetsbakgrunn fra land utenom Europa og Amerika er overrepresentert blant bostedsløse og husstander med uegnet bolig. Lave inntekter er en av hovedårsakene til disse gruppenes boligproblemer, en annen årsak er diskriminering på boligmarkedet.

Antallet bostedløse i Norge ble i 1997 beregnet til i overkant av 6 200 personer i hele landet. 1,5 per 1000 innbyggere er bostedsløse i Norge.

Det er usikkerhet om omfanget av boligproblemer for psykisk utviklingshemmede. Tallene fra kartleggingen gjennom boligsosiale handlingsplaner indikerer uløste boligproblemer for 3000 – 4000 husstander. Det er ikke foretatt undersøkelser av boligsituasjonen for psykisk syke. Det finnes derfor ingen samlet oversikt over boligforholdene og boligproblemene for psykisk syke.

Det er anslått at 11 prosent av befolkningen har «boligrelevant funksjonshemming». Graden av hemming og krav til boligutforming varierer sterkt. De fleste kan klare seg selv i en bolig med enkle tilpasninger dersom den i utgangspunktet ikke krever forsering av (mange) trapper. Andre krever omfattende tilrettelegging og må i tillegg ha omfattende hjelp til daglige gjøremål.

En undersøkelse blant unge medlemmer av Norges Handikapforbund (NHF) konkluderer med at unge funksjonshemmede ikke i særlig grad skiller seg fra andre personer i samme alder med hensyn til i hvilken grad de har etablert seg i egen bolig. Tungt funksjonshemmede er avhengig av tjenester for å fungere i dagliglivet. På tross av slike vanskeligheter, har en stor del av de unge medlemmene av NHF klart å etablere seg i en relativt tilfredsstillende bolig.

6 Kredittmarkedet og Husbankens rolle - et tilbakeblikk

6.1 Innledning

I dette kapitlet beskrives i korte trekk Husbankens historie fra opprettelsen i 1946 og fram til i dag. Presentasjonen er fokusert rundt Husbankens rolle som formidler av kreditt og subsidier. Kapitlet tar dermed ikke mål av seg til å gi en bred presentasjon av Husbankens virksomhet i perioden 35. Det vises forøvrig til kapittel 8 for omtale av de boligøkonomiske virkemidlene som Husbanken disponerer.

Avsnittene i dette kapitlet er ordnet kronologisk. I avsnitt 6.2 gis et riss av Husbankens rolle fra 1945 fram til 1980. Første del av denne perioden var preget av et stort udekket boligbehov og gjenreising. Husbankens rolle var å kanalisere kreditt til produksjon av nye boliger. Etterhvert som boligdekningen ble bedre fikk Husbanken en økende rolle som subsidieformidler og selektiv boligbank.

I avsnitt 6.3 beskrives kort perioden fra 1980 fram til 1996. I disse årene skjedde det dereguleringer i både kreditt- og boligmarkedet. Husbankens rolle som subsidieformidler og selektiv boligbank tiltok. Rentetrappen ble innført i 1980.

I avsnitt 6.4 presenteres perioden fra 1996 og fram til 2002. I 1996 ble markedsrente innført på husbanklånene samtidig som verdien av de tidligere rentesubsidiene ble konvertert til kontanttilskudd. Omleggingen av renteprinsippene i 1996 medførte at husbanklånets styrke som virkemiddel ble redusert. Likevel lå utlånsrenten i Husbanken under utlånsrenten i private kredittinstitusjoner. Med utgangspunkt i EØS-avtalens prinsipp om like konkurransevilkår for kredittinstitusjoner klagde Finansnæringens hovedorganisasjon Husbankens lånevirksomhet inn for ESA og EFTA-domstolen, men vant ikke fram.

Husbankens andel i det samlede markedet for boligfinansiering har falt i løpet av de ti siste år. I avsnitt 6.5 presenteres kort de øvrige kredittinstitusjonenes rolle i boligfinansieringen.

6.2 1945 –1980: Lavrente og fordeling av kreditt

6.2.1 Lavrentepolitikk og boligproduksjon

Etter andre verdenskrig førte norske myndigheter en generell lavrentepolitikk. Lavrentepolitikken hadde flere begrunnelser. En var fordelingspolitisk. Det var en vanlig oppfatning at de som mottok renter var relativt velstående, mens de som betalte renter var mindre gunstig stilt. En annen grunn til å føre lavrentepolitikk var erfaringene fra mellomkrigstiden da etterspørselen ikke var tilstrekkelig til å utnytte produksjonskapasiteten. Det var i den første etterkrigstiden frykt for at disse problemene skulle gjenta seg.

Det lave rentenivået førte til en høy etterspørsel etter kreditt. For å unngå høy prisstigning og store underskudd i utenriksøkonomien var det for myndighetene nødvendig å rasjonere tilgangen på kreditt. For ytterligere å dempe etterspørselen måtte det føres en stram finanspolitikk med høye skatter og lave offentlige utgifter. Kredittrasjoneringen ble betraktet som et stabiliserende element i økonomien. Køen av investeringsprosjekter som ikke fikk kreditt i gode tider skulle sikre at investeringene ble opprettholdt på et høyt nivå når tidene ble dårligere. For noen var det et ekstra argument for å føre en lavrentepolitikk at en kunne bruke kredittrasjonering til å styre den økonomiske utviklingen i ønsket retning. Men når kreditten først skulle rasjoneres, var det viktig å ha klare linjer for hvem som skulle få kreditt.

Staten forsøkte derfor å styre kreditten til de formålene som hadde høyest prioritet (kredittallokering). Både som følge av krigshandlingene og utilstrekkelig bygging i mellomkrigstiden, var det etter krigen behov for bygging av anslagsvis 100.000 nye boliger. Boforholdene for store grupper var dårlige. Trangboddhet og lav sanitær standard bidro til høy sykdomshyppighet. Å bøte på disse forholdene fikk høy politisk prioritet. Husbanken ble derfor opprettet for å sikre at det ble gitt kreditt til nybygging av kvalitativt gode boliger med nøktern standard.

Husbanken skulle som hovedregel gi første prioritets pantelån til bygging av nye boliger. Husbanklånet ble utbetalt når boligen stod ferdig oppført. Bygge- og topplånet skulle ytes av private banker. Mens Husbanken vurderte boligens kvalitet og kostnader, skulle de private bankene vurdere låntakers tilbakebetalingsevne. Husbanken har som hovedregel gitt lån som utgjør mellom 55-80 prosent av boligens salgspris. Mindre og rimelige boliger fikk relativt sett den høyeste låneutmålingen, ikke boligene med høyest pantesikkerhet. Husbanken bidro til at store grupper av befolkningen som vanligvis ikke ble betraktet som kredittverdige, fikk tilgang på kreditt og dermed mulighet til å kunne finansiere en god bolig.

Hovedtrekkene i ansvarsdelingen i boligbyggingen var at staten skulle sørge for lovverket og tilgang på kreditt til lav rente, kommunene skulle bidra med tomter og boligbyggelagene og andre private aktører skulle stå for bygging og videre forvaltning, drift og vedlikehold av boligene.

Husbanken ble i utgangspunktet organisert som et låneinstitutt med stor grad av selvstyre. Banken var imidlertid avhengig av Stortingets bevilgninger. Utformingen av regelverket skjedde derfor i nært samarbeid med statlige myndigheter. Regelverket ble brukt til å påvirke utformingen av nye boliger. I de første etterkrigsårene var dette viktig, blant annet fordi tilgangen på materialer var begrenset. 22 000 boliger var blitt ødelagt under krigen, hvorav 12 000 i Finnmark og Nord-Troms. Husbanklånene skulle i første rekke gå til byggherrer i gjenreisningsstrøk 36. Boligene skulle dessuten ha en bestemt standard; den skulle ikke være for dårlig og ikke for høy.

Husbankens utlånsramme ble også brukt som virkemiddel i stabiliseringspolitikken. Tanken var at i høykonjunkturer kunne byggeprosjekter bli utsatt i påvente av husbankfinansiering. I dårlige tider kunne prosjekter hentes fra denne køen.

Husbanklån hadde fra starten i 1946 det samme lave rentenivået som i det øvrige kredittmarkedet. Men mens det generelle rentenivået gradvis ble hevet, fulgte husbankrenten bare langsomt etter. Dette gjaldt både for eksisterende og nye lån.

Etter hvert som boligproduksjonen steg og de mest akutte generelle behovene ble innfridd, økte den fordelingspolitiske fokuseringen. En løpende støtte til boligkonsum hadde blitt gitt helt siden 1947, men ordningen ble gradvis utvidet. Opprinnelig ble støtten kalt renterabatt, siden rente- og avdragstilskudd og husleiestøtte og fra 1970 bostøtte. I 1973 ble det opprettet en såkalt utjamningslåneordning i Husbanken. Ordningen bygde på det prinsipp at låntakers boutgifter ikke skulle overstige 20 prosent av en industriarbeiders gjennomsnittsinntekt.

6.2.2 Fra kredittgiver til subsidieformidler

Den fordelingspolitiske begrunnelsen for lavrentepolitikken var nok riktig i de første etterkrigsårene, men ble etter hvert mer og mer uriktig. Det var de velstående som tjente på lavrentepolitikken. De kunne bruke sin formue til å få tilgang på billig kreditt som ble investert i prosjekter med høy avkastning. De med lav inntekt ble derimot henvist til å plassere sine oppsparte midler til lav rente i bankene. Frykten for lav etterspørsel viste seg heller ikke å holde stikk. Tvert imot fikk man inflasjon og vedvarende underskudd i utenriksøkonomien. En tilleggskostnad med lavrentepolitikken var at kreditten ikke nødvendigvis gikk til prosjektene med størst avkastning.

Etter hvert ble det meget vanskelig å styre samlet etterspørsel ved hjelp av kredittrasjonering. Stor oppfinnsomhet ble utviklet for å omgå reguleringene. Det var også politisk vanskelig å si nei til ønsker om mer kreditt til gode formål. Kredittveksten ble dermed større enn planlagt. Kapitalmarkedene ble dessuten knyttet stadig sterkere sammen over landegrensene mot slutten av 1970-årene. Direkte reguleringer ble vurdert som mindre effektive virkemidler enn tidligere. Myndighetene holdt helt fram til 1977 renten vesentlig lavere enn det nivået som ville holdt kredittmarkedet i balanse. De påfølgende årene ble rentenivået oppjustert og gradvis tilnærmet markedsrenten. Etter at det i 1979 ble åpnet opp for innlån til bankene fra utlandet, ble problemene med å holde kontroll med tilførselen av kreditt akutte.

6.3 1980 –1996: Rentetrapp og selektiv innretting

6.3.1 Deregulering og rentetrapp

Kredittreguleringene ble gradvis bygget ned utover i 1980-årene. Men det var først høsten 1986 at en offisielt gikk fra en politisk styrt rente til en markedsbestemt rente. Rentenivået har siden blitt fastsatt av Norges Bank ut fra mål om å holde inflasjonen innenfor gitte rammer og å holde stabile valutakurser. Rentene påvirkes gjennom Norges Banks innskudds- og utlånsrenter til bankene.

Utover i 1980-årene ble det foretatt flere endringer i Husbankens låneordninger. Rentetrappen ble innført i 1980. Ved at subsidiene ble konsentrert til de første årene av lånets løpetid i form av rentetrapp, ble de årlige låneutgifter tilpasset en forventet reell utvikling av husstandens inntekter og lånets verdi. Renten for nye lån startet i 1980 på 5 prosent og steg med ett prosentpoeng i året til topprenten på 10,5 prosent ble nådd det 6. året. Start- og topprente varierte gjennom årene som systemet eksisterte, jf. tabell 6.2.

Inflasjonen var i denne perioden betydelig. De spesielle avdragsplanene, med avdragsfrihet de første 8 årene og deretter gradvis opptrapping av tilbakebetalingene, understøttet prinsippet om jevne realinnbetalinger. Så selv om innbetalingene økte nominelt så bidro inflasjonen til at realinnbetalingene holdt seg relativt stabile.

Rentetrappen og avdragsplanen fungerte som hensiktsmessige virkemidler så lenge inflasjonen var høy.

For at myndighetene skulle få et mål på størrelsen av rentesubsidiene som var knyttet til Husbankens lånevirksomhet, ble det innført et system med en teknisk skyggeberegning av rentestøtten. Denne rentestøtten inngikk som bevilgning over statsbudsjettet.

Etter hvert som lavere marginalskatt reduserte verdien av rentefradraget og husbanklånets rentefordel økte i løpet av 1980-årene, økte etterspørselen etter husbanklån. Dette førte til lange køer i Husbanken. På det meste inntil 2 år. For å avhjelpe køene ble låntakerne tilbudt lån uten rentestøtte. Først inngikk staten et samarbeid med private banker om å tilby boliglån, de såkalte PSV-lånene (På Spesielle Vilkår). Dette fungerte imidlertid lite tilfredsstillende. I 1988 ble de såkalte husbank II-lånene innført. Lånene hadde ikke rentetrapp, og skulle dermed være usubsidierte. Renten ble justert hvert år. Renten avspeilet renten på statsobligasjoner med om lag 5 års gjenstående løpetid, dvs. den samme renten som det teknisk beregnede innlånet var basert på. Fra 1993 ble også topprenten for alle nye husbank I-lån, dvs. lån med rentetrapp, satt lik renten på husbank II-lån. Samtidig ble rentetrappen for de generelle lånene, dvs. oppførings- og utbedringslån, avkortet.

6.3.2 Nye oppgaver og husbankrente i utakt

Dereguleringene av kreditt- og boligmarkedene førte sammen med lave låneutgifter til en sterk utlånsvekst. Låneutgiftene ble lave som følge av lave utlånsrenter, høy inflasjon og gunstige skatteregler. Realrenten var til tider negativ. Sammen med publikums ønske om økt boligkonsum førte dette mot slutten av 1980-årene til en sterk realprisstigning på boliger, jf. kapittel 5. Boligprisene nådde et foreløpig toppnivå våren 1988. Deretter falt prisen. I fast kroneverdi var fallet på over 30 prosent fram til våren 1993. Økende renter, lavere inflasjon og skatteomlegging førte samtidig til betydelig økning i låneutgiftene. Utlånsfesten var over. Et økende antall husholdninger fikk betalingsproblemer, og særlig gjeldsproblemer fikk stor oppmerksomhet. Bankkrisen stod for døren.

For landet som helhet bidro imidlertid boliglån i liten grad til vekst i misligholdte lån. Det var først og fremst mindre forbrukslån som ble misligholdt. (Gulbrandsen, 1993) Bare et fåtall av boligeierne fikk solgt sine boliger på tvangsauksjon. Selv i 1993, året med flest tvangsauksjoner, ble ikke mer enn 0,15 prosent av de norske selveierboligene solgt på tvangsauksjon. Gjeldsproblemene omfattet relativt få, og det ble derfor satt i verk selektive tiltak som gjeldsordningslov mv. Også Husbanken fikk nye virkemidler for låntakere med gjeldsproblemer. Det ble åpnet for å gi etableringslån til refinansiering, og gjeldssanering for husholdninger i såkalte byfornyelsesområder. Men selv om Husbanken, for første gang i sin historie, fikk en del tap på begynnelsen av 1990-årene, så bidro den gode pantesikkerheten til at tapene også i denne perioden ble relativt små.

Etter 1993 har det vært en sammenhengende oppgangskonjunktur, både i økonomien og i boligmarkedet. Oppgangen har gradvis skapt avstand til gjeldsproblematikken.

Prosessen som startet i 1970-årene med en økende fokusering på vanskeligstilte og selektive tiltak fortsatte i 1980- og 1990-årene. Husbanklån til spesielt vanskeligstilte ble gitt på særvilkår. Disse lånene hadde ett prosentpoeng lavere rente enn ordinære husbank I-lån over hele lånets løpetid, og ble prioritert i køen av låntakere som oppstod mot slutten av 1980-årene. Etter at rentetrappen ble avkortet i 1993 fikk de selektive lånene dobbelt så lang rentetrapp som de generelle, og spesielt vanskeligstilte fikk fortsatt lån på særvilkår. Den selektive toppfinansieringsordningen (egenkapitallån), som ble opprettet i 1971, ble videreført og styrket under betegnelsen etableringslån. I 1970-årene var det dessuten innført en ordning for grunnfinansiering av brukte selveierboliger for spesielle formål, blant annet vanskeligstilte (kjøpslån). Husbanken kunne dermed grunnfinansiere nye boliger for alle (oppføringslån) og brukte boliger for vanskeligstilte (kjøpslån). Vanskeligstilte kunne dessuten få toppfinansiering til nye og brukte boliger (etableringslån). Samtidig ble det etablert en særskilt tilskuddsordning, tidligere benevnt etableringstilskudd nå boligtilskudd, som ble gitt til særlig vanskeligstilte husstander. Topplånene (etableringslånene) ble videretildelt fra Husbanken til låntakerne via kommunene.

Husbanken fikk også en ny rolle som finansierer av boliger til spesielle grupper, og finansierte fra slutten av 1980-årene boliger for psykisk utviklingshemmede i forbindelse med helsereformen for denne gruppen. I 1992 overtok Husbanken ansvaret for finansiering av boliger til innvandrere og flyktninger i forbindelse med at Selskapet for innvandrer- og flyktningeboliger (SIFBO) ble avviklet. Siden 1970-årene hadde Husbanken finansiert barnehager, og fikk i 1990-årene i oppgave og finansiere lokaler i forbindelse med skolereformen for 6-åringer.

Systemet for fastsetting av renten på husbank I- og II-lån innebar hele tiden et tidsmessig etterslep i forhold til renteutviklingen i de private kredittinstitusjonene. Etterslepet oppsto på grunn av Husbankens beregningsperiode for fastsettelse av renten. I en periode med sterkt fallende rentenivå, kom derfor rentenedgangen senere for husbanklån enn for privatfinansierte lån. Det tidsmessige etterslepet innledet et stort omfang av refinansiering av eldre husbanklån til private banker og kredittinstitusjoner samtidig som stadig flere husbanklån ble misligholdt. Dette førte til et betydelig politisk press for å endre rentefastsettingssystemet slik at husbankrenten i større grad fulgte markedsrenten.

Beregningsmetoden for innlånssystemet, gjennom den langsomme tilpasningen til Husbankens utlånsrenter, bidro til at også den teknisk beregnede rentestøtten på begynnelsen av 1990-årene antok rekordhøye verdier langt over det som ble ansett som det reelle subsidienivået. Både utlåns- og innlånssystemet var dermed modent for endring.

6.4 1996 – 2002: Markedsrente og kontanttilskudd

6.4.1 Nytt markedstilpasset rentesystem

Statsbankutvalget la våren 1995 fram sin innstilling. (NOU 1995:11) Husbanken ble viet betydelig oppmerksomhet. Utvalget presenterte fire forskjellige modeller for videreføring av husbanklånene. En av disse modellene gikk inn for å avgrense husbanklånene til å omfatte vanskeligstilte grupper i boligmarkedet. Denne modellen fikk oppslutning fra flertallet i utvalget.

Regjeringen la imidlertid fram et forslag som tok utgangspunkt i den modellen som hadde støtte fra utvalgets mindretall. (St. meld. 34 (1994-95)) Denne modellen innebar en videreføring av den historiske tradisjonen der låntakerne ikke skulle behovsprøves ut fra inntekt og formue. Regjeringen gikk videre inn for å fjerne det tidligere rentestøttesystemet, den såkalte «rentetrappen», og foreslo at framtidig støtte heller skulle gis i form av målrettede tilskudd. Stortinget sluttet seg til regjeringens forslag.

Etter omleggingen kunne Husbanken tilby lån med både 5 års fast rente og flytende rente. Rentene ble bestemt med utgangspunkt i renten på statspapirer med omlag samme gjenstående løpetid, og siden tillagt en rentemargin på 0,5 prosentpoeng. Rentemarginen skulle delvis dekke administrasjonskostnader og tap. Renten på flytende lån var basert på statssertifikater med 0-3 måneders gjenstående løpetid, mens fastrenten var, som de tidligere husbank II-lånene og innlånet, basert på statsobligasjoner med om lag 5 års gjenstående løpetid. Rentenes observasjonsperiode ble dessuten avkortet og lagt nærmere tidspunktet for iverksetting. En fordel for låntakerne med det nye systemet var at utlånsrentene var direkte knyttet til statens egne innlånsvilkår, som er lavere enn hva det private kredittvesenet kunne oppnå. Andre fordeler var at husbankrenten ikke lenger hadde så langt tidsetterslep etter gjeldende markedsrente og at systemet var forutsigelig.

For nye lån ble Husbankens nye rentefastsettingssystem og omlegging fra rentesubsidier til kontanttilskudd innført 1.januar 1996. For lån innvilget før 1996 ble omleggingen innført 1.juli 1996. Beregninger foretatt i forbindelse med at Bankforeningen innklagde Husbanken for ESA viser at rentefordelen for et husbanklån med flytende rente, sammenliknet med markedsrenten, er rundt 1 prosentpoeng for privatpersoner og rundt 0,5 prosentpoeng for borettslag. Rentefordelen for kommunene er ubetydelig. For privatpersoner som må ha tilleggsfinansiering fra andre banker, er rentefordelen i praksis noe mindre. Husbankens rentesystem har vist seg å være konkurransedyktig som følge av at rentene nå følger markedsrentene tettere, rentefordelen og forutsigbarheten sammen med mulighetene for overgang mellom fast og flytende rente. I tillegg er låneutmålingen økt samtidig som service og kundebehandling er viet stor oppmerksomhet. Den store refinansieringen av eldre husbanklån stoppet dermed opp.

Omleggingen i 1996 bidro imidlertid til at rentefordelen ved å få et husbanklån ble sterkt redusert. Beregninger viser at rentefordelen for en privat låntaker over lånets løpetid ble redusert fra 17,6 til 4,8 øre per lånte krone. (Chen 2000) Den samlede verdien av rentefordelen for et husbanklån på 750.000 kroner ble dermed redusert fra 132.000 til 36.000 kroner for en privat låntaker. Tilsvarende rentefordel for et borettslag er omlag halvparten (18.000 kroner), mens kommunene over tid ikke oppnår noen rentefordel 37.

Rentefordelen ved et husbanklån er også et mål på husbanklånets styrke som boligpolitisk virkemiddel. Det er denne rentefordelen som setter Husbanken i stand til å stille krav til blant annet kvalitet som ligger over lovens minimum, og som dermed ikke blir stilt av andre kredittinstitusjoner.

Kilde: Kilde: SSB og Husbanken

6.4.2 Fokus på boligfordeling og kvalitet

Statsbankutvalget hadde også drøftet hvorvidt boligsubsidiene burde gis som subsidiert rente eller som kontanttilskudd. Utvalget konkluderte med at det var flere fordeler ved å yte støtten i form av direkte tilskudd framfor lån med rentesubsidier, bl a fordi dette synliggjorde de reelle boligsubsidiene. På dette punktet ble utvalgets flertallsinnstilling fulgt opp av regjering og Storting. Verdien av rentetrappen ble anslått til 430 millioner kroner. Boligtilskudd til vanskeligstilte ble økt med 300 millioner kroner samtidig som det ble opprettet et nytt boligkvalitetstilskudd med en bevilgning på 100 millioner kroner. Øvrige tilskuddsposter til bolig- og bomiljøtiltak ble økt med ca. 50 millioner kroner.

Selv om de generelle ordningene med lån til nybygging og utbedring ble beholdt ved omleggingen i 1996, kan omleggingen sees som en videreføring av den selektivisering som startet på begynnelsen av 1970-årene. Rentestøtten som før 1996 også gikk til ordinære boliger, ble erstattet med et tilskudd som hovedsakelig ble kanalisert til vanskeligstilte grupper.

Husbanken har finansiert flere typer spesialboliger i løpet av 1990-årene, som boliger i forbindelse med HVPU-reformen tidlig i 1990-årene, handlingsplanen for eldre fra 1998 og opptrappingsplanen for psykisk helse fra 1999. Ansvaret for de pågående prosjektene Boligsosiale handlingsplaner og Prosjekt bostedsløse er også lagt til Husbanken. Både Handlingsplan for eldreomsorgen, Opptrappingsplanen for psykisk helse og Prosjekt bostedsløse gjennomføres i nært samarbeid med Sosial- og helsedepartementet.

Siden 1946 har Husbanken bidratt til finansieringen av mer enn 1 million nye boliger. Dette utgjør 63 prosent av de igangsatte nye boligene i perioden.

I 1997 ble også det tidligere innlånsystemet i Husbanken avviklet. Siden utlånsrenten etter 1996 ikke lenger var subsidiert, i alle fall ikke i statsøkonomisk forstand, ble Husbankens renteinntekter fra utlånet, inklusive inntektene fra rentemarginen, satt lik innlånskostnadene til staten. Rentestøtten representerer etter dette bare verdien av rentedifferensen for noen få lån til vanskeligstilte som har lavere rente enn ordinære husbanklån, dvs. særvilkårslån og lån til utleieboliger med 10 års rentefrihet. Disse lånene opprettholdt deler av sine rentefordeler etter omleggingen. Rentestøtten vil gradvis avvikles ettersom særvilkårslånene tilbakebetales og utleielånene blir ferdige med de 10 første rentefrie årene.

6.4.3 EØS og konkurranse i kredittmarkedet

I kjølvannet av bankkrisen på begynnelsen av 1990-årene ble det særnorske fenomenet med en statlig boligbank fokusert. Det ble hevdet at bankkrisen ikke hadde blitt så stor dersom en større andel av utlånsporteføljen i de private bankene hadde vært sikret med første prioritets pant i bolig. En større andel av dette markedet var dessuten nødvendig for at bankene skal kunne konkurrere med utenlandske aktører ble det hevdet bl a fra Bankforeningen.

Med utgangspunkt i avtalen for Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet (EØS-avtalen), inngått mellom landene i den Europeiske Union og EFTA-landene, ble staten i 1995 innklagd til EFTA Surveillance Authority (ESA). Det er ESA som skal påse at EØS-avtalen overholdes. Avtalen skal sikre friest og likest mulig konkurranse mellom kontraktspartene. Bankforeningen, senere Finansnæringens hovedorganisasjon, hevdet at rentefordelen for husbanklån var i strid med EØS-avtalens intensjon om like konkurransevilkår. Den norske stat hevdet på sin side at rentefordelen var nødvendig for at lånene skulle kunne benyttes som boligpolitisk virkemiddel. I juni 2000 falt den endelige avgjørelsen i saken. ESA fastslo at Husbankens lånevirksomhet ikke var i strid med EØS-avtalen. Rentefordelen ble ansett som et subsidie, men at denne sto i forhold til Husbankens oppgaver av allmenn interesse og ikke var større enn nødvendig. Husbankens markedsandel på 13 prosent av markedet for lån med pant i bolig (se avsnitt 6.5) ble ikke ansett som dominerende. Saken hadde dessuten klarlagt at utenlandske aktører i liten grad konkurrerer i markedet for boligfinansiering slik at saken ikke berørte partene som hadde inngått EØS-avtalen, dvs. EFTA og EU-landene.

6.4.4 Statsbankenes berettigelse

Mandatet for det tidligere omtalte statsbankutvalget var «på prinsipielt grunnlag å vurdere statsbankenes rolle og funksjon». Uttredningen var i stor grad en diskusjon omkring de ulike statsbankenes berettigelse.

Statsbankutvalget fastslo i sin rapport at det norske kredittmarkedet var vel fungerende:

«Ut fra de rammebetingelser som i dag gjelder, burde det private kredittmarkedet i Norge fungere godt, og utvalget antar at det normalt vil fordele kreditt på en måte som er i samsvar med det som er samfunnsøkonomisk mest lønnsomt eller ønskelig.»

Likevel anbefalte utvalget å opprettholde statsbanker på en del områder for å oppnå en annen fordeling av kreditten enn det private ville velge. Et slikt område var kreditt til vanskeligstilte låntakere. Også kontrollhensyn ved tildeling av selektive lån tilsa et offentlig engasjement. Utvalget mente videre at den viktigste svikten i kredittmarkedet, i forhold til kravet om samfunnsøkonomisk lønnsomhet, gjaldt fordelingen av risiko ved investeringsbeslutninger. Det private kredittmarkedet vil ut fra normale forsiktighetsregler favorisere låntakere som kan stille sikkerhet, også framfor låntakere med mer lønnsomme prosjekter. Fra et samfunnsøkonomisk synspunkt er denne prioriteringen ikke uten videre ønskelig. Dette kan være tilfelle for forskjellige typer av forsøksbygging.

Internt i utvalget og hos høringsinstansene var det uenighet om konjunktur- og stabiliseringshensyn kunne forsvare statsbankene.

Regjeringen sluttet seg til statsbankutvalgets konklusjoner om at statsbankenes viktigste formål bør være å yte kreditt til samfunnsøkonomisk lønnsomme formål som på grunn av markedssvikt ikke kan oppnå finansiering i det øvrige kredittmarkedet. Statsbankene skal også ivareta viktige fordelingspolitiske hensyn, blant annet innen boligfinansieringen.(St.prp. nr. 1 (1995-96)) Etter at statsbankutvalgets utredning ble behandlet har pengepolitikken blitt lagt om slik at Norges Bank nå har større mulighet til å ta konjunkturhensyn ved rentefastsettelsen.

Husbankens oppføringslån er nærmere drøftet i kapittel 16.

6.5 Private kredittinstitusjoner og boligfinansiering

Med markedet for boligfinansiering menes her markedet for lån med pant i bolig. Markedet har hatt en stor volumvekst til fordel for de private kredittinstitusjonene. En vesentlig årsak til volumveksten er prisstigningen på boliger. I tiårsperioden 1990 til 2000 økte markedet fra 298 til 578 milliarder kroner. I samme periode har Husbankens markedsandel blitt redusert fra 24 til 13 prosent.

Det er sparebankene som har den høyeste markedsandel for boligfinansiering. I 2000 var deres andel 48 prosent av markedet, jfr tabell 6.3. Forretningsbankene hadde en andel på 37 prosent. Utenlandske banker hadde en markedsandel på rundt 2 prosent.

Så lenge Husbanken har eksistert har byggelånet, også for husbankfinansierte boliger, vært finansiert i private banker. Lånet finansierer byggeperioden fram til boligen er ferdig oppført. Deretter konverteres byggelånet til et pantelån.

Også topplån for nye boliger med grunnfinansiering i Husbanken finansieres i de fleste tilfeller av private banker. Forutsetter en at Husbanken finansierte grunnlånet for 40 prosent av de nye boligene i 2000, så finansierer de en lavere andel av det årlige totale lånevolumet til nye boliger, anslagsvis 32 pst 38.

Til forskjell fra andre land har kredittselskapene og hypotekbanker en liten del av det norske markedet for boligfinansiering. Mens disse i Sverige og Danmark har over 80 prosent av markedet, var markedsandelen i Norge på 2 prosent i 2000. Dette betyr også at boligene i disse land i større grad er finansiert gjennom utstedelse av obligasjoner. Boliglånene er dermed også i langt større grad bundet i faste renter. Kredittselskapene i utlandet tilbyr dessuten et langt større spekter av fastrenteavtaler. Dette gjelder både lengden på fastrenteavtalen og fordelingen av renterisikoen ved brudd på avtalen. Det tilbys blant annet fastrenter over hele lånets løpetid, dvs. inntil 30 år, som følger boligen. Dermed belastes ikke låntaker direkte med renterisiko i form av under- eller overkurs ved et eventuelt brudd på fastrenteavtalen ved f.eks. flytting. Indirekte kan imidlertid dette avspeiles i prisen på boligen.

Utlån til boligformål differensieres etter risiko. Det vanligste er å differensiere etter om lånet er innenfor 60, 80 eller 100 prosent av salgsverdien. Kredittilsynets boliglånsundersøkelse i 2000 viste at av et utvalg ble 42 prosent av de nye lånene gitt innenfor 60 prosent av salgsverdien og 25 prosent over 80 prosent av salgsverdien jfr tabell 6.4. For lånene utover 80 prosent ble det ikke gitt tilleggssikkerhet for 70 prosent av lånene i sparebankene og 43 prosent av lånene i forretningsbankene.

Utlånsrenten på lånene tiltar med økende belåningsgrad. Dette skyldes den økte risikoen bankene tar, og avspeiles derfor i myndighetenes egenkapitalkrav til bankene. Vanligvis betaler låntaker 0,5-1,0 prosentpoeng mer for et lån innenfor 80 prosent av salgsverdien enn et innenfor 60 prosent. For øvrig hadde bare 0,4 prosent av de nye lånene gitt i 2000 fast rente. Gjennomsnittlig løpetid på et boliglån er rundt 15 år.

Kredittilsynets undersøkelse viste videre at for 55 prosent av de nye lånene var formålet refinansiering, 27 prosent kjøp og 18 prosent andre formål. Den høye andelen refinansieringer må trolig sees i lys av den høye prisstigningen på boliger sammen med at det oppnås lavere rente på bedre sikrede lån. For mange som har et lån innenfor 80 prosent av salgsverdien vil prisstigningen på boligen innebære at de kan refinansiere lånet innenfor f.eks. 60 prosent.

Regelverksendringer som kan sette private banker i stand til å tilby noe lavere rente på lån med førsteprioritets pant i bolig er under vurdering i Finansdepartementet. I andre land finnes det ordninger der bankene kan skille ut særskilte porteføljer av boliglån og låne inn med pant i disse. De kan da oppnå en lavere innlånsrente. En videreføring av dette er en såkalt «verdipapirisering», som innebærer at banken selger lånene til et særskilt selskap som med pant i lånene oppnår billigere finansiering i markedet enn det banken selv kan oppnå. Slike selskap blir i enkelte land ikke regnet som kredittinstitusjoner, og er da også fritatt for de krav til egenkapital mv. som kredittinstitusjoner vanligvis er pålagt. Dette gir ytterligere muligheter for å oppnå noe lavere rente. Spørsmålet om å tillate slike finansieringsformer i Norge er under utredning i sammenheng med banklovkommisjonens arbeid. Dersom dette blir tillatt, vil sannsynligvis forskjellen i rente mellom Husbanken og de beste private tilbudene bli ytterligere redusert.

6.6 Oppsummering

I dette kapitlet har en fokusert på de overordnede endringene som har skjedd i Husbankens historie som kredittgiver og subsideformidler.

Etter 2. verdenskrig var det et udekket boligbehov på 100.000 boliger. Lavrentepolitikken gjorde at kreditten måtte kanaliseres til de mest prioriterte områdene. Bolig var ett av disse. Husbanken ble opprettet for å kanalisere kreditt til boligformål slik at det ble bygd flere nye boliger med god, nøktern kvalitet.

Siden 1960-årene har Husbankens rolle som subsidieformidler og som boligbank for bestemte grupper blitt stadig mer framtredende. Det startet med bostøtte og låneordninger for vanskeligstilte grupper. I dag forvalter Husbanken mange låne, tilskudds- og støtteordninger til en rekke vanskeligstilte grupper. Husbanken finansierer blant annet boliger under Handligsplan for eldrereformen og Opptrappingsplanen for psykisk helse.

Dereguleringene av kredittmarkedet på slutten av 1970- årene og begynnelsen av 1980-årene bidro sammen med lav realrente etter skatt til høy etterspørsel etter kreditt. Rentetrapp ble innført på de subsidierte husbank I-lånene i 1980. Sammen med en suksessiv avdragsplan og høy inflasjon bidro dette til at låntakers realinnbetalinger til Husbanken lenge holdt seg rimelig jevne. Etterspørselsveksten medførte at Husbanken mot slutten av 1980-årene hadde to års kø for tildeling av lån. De subsidierte husbank-lånene ble suplert av usubsidierte husbank II-lån fra 1988. Fra 1993 ble rentetrappen avkortet samtidig som topprenten for de subsidierte husbank I-lånene ble satt lik husbank II-renten.

Den økonomske tilbakegangen på begynnelsen av 1990-årene, blant annet med raskt fallende markedsrenter, avdekket at både ut- og innlånsrentene i Husbanken tilpasset seg for langsomt til gjeldende rentenivå. Fra 1996 ble det derfor innført et system med fast og flytende husbankrente som i større grad var tilpasset de økte fluktuasjoner på rentemarkedet. Samtidig ble verdien av rentestøtten konvertert til kontanttilskudd.

Omleggingen medførte at rentefordelen for et husbanklån sammenliknet med markedsrenten ble sterkt redusert. Dette reduserte også lånets styrke som boligpolitisk virkemiddel. Rentefordelen er i dag rundt ett prosentpoeng for en privat låntaker, ett halvt prosentpoeng for borettslagene og ubetydelig for kommunene.

I kjølvannet av bankkrisen mot slutten av 1980-årene og begynnelsen av 1990-årene, oppstod det en diskusjon om statsbankenes berettigelse. Husbankens lån til oppføring av nye boliger stod sentralt i diskusjonen. Husbanken stod også sentralt i statsbankutvalgets utredning i 1995. Finansnæringens hovedorganisasjons klaget virksomheten knyttet til oppføringslånet i Husbanken inn for ESA, men fikk ikke medhold. ESA fastslo at husbanklånene var subsidiert, men at dette ble oppveid av Husbankens allmennyttige boligpolitiske virksomhet.

Private banker hadde i 2000 en andel på 87 prosent i markedet for finansiering av boliger. Sparebankene har alene 48 prosent av markedet, forretningsbankene 37 prosent og Husbanken 13 prosent. I motsetning til andre land har kredittselskaper og hypotekbanker en lav markedsandel i Norge.