Del 3
Boligpolitiske mål og virkemidler

7 Om dagens mål

7.1 Innledning

I dette kapitlet beskrives dagens boligpolitiske målsettinger. Utvalget drøfter i kapittel 14 forslag til nye mål.

Dagens overordnede mål for boligpolitikken er 1:

Alle skal kunne disponere en god bolig i et godt bomiljø

De fem hovedmålene er:

• God boligdekning og godt fungerende boligmarked

• God boligfordeling

• Gode boliger og godt bomiljø

• Botrygghet

• En funksjonell og rettferdig organisering av eie- og leieforhold

Nedenfor beskrives endringer i det boligpolitiske overordnede mål på 80- og 90-tallet. Deretter diskuteres hva endringene innebærer for tolkningen av dagens mål. De fem hovedmålene er en første utledning av hva som legges i det boligpolitiske overordnede mål. En ytterligere konkretisering av hovedmålene finner en i statsbudsjettet og i målsettingene for Husbankens virksomhet. Disse målsettingen vil derfor bli gjennomgått. Til slutt vil de boligpolitiske målsettingene i to land som nylig har endret disse bli gjennomgått: Sverige og Nederland.

7.2 Endringer i overordnede mål på 80- og 90-tallet

To stortingsmeldinger om boligpolitikk ble lagt fram for Stortinget i 1981. Meldingen fra Arbeiderpartiregjeringen St.meld.nr. 12 (1981-82) Om boligpolitikk, og tilleggsmeldingen fra Høyreregjeringen St.meld.nr. 61 Om tillegg til St.meld.nr. 12 (1981-82) Om boligpolitikk. I begge meldingene fra 1981-82 var det boligpolitiske hovedmålet at «...enhver familie og enhver enslig skal kunne disponere en høveleg bolig innenfor en utgiftsramme som står i rimelig forhold til inntektene».

St.meld.nr. 12 (1981-82) legger til grunn et hovedprinsipp om at «...de selektive virkemidler vil få en større plass i boligfinansieringen og at den generelle subsidiering reduseres». I Innst. S. nr. 286 (1981-82) som fulgte etter Kommunal og miljøvernkomiteens behandling av stortingsmeldingene, uttrykker mindretallet en klar uenighet med et slikt prinsipp og hevdet at «...bolig og bokostnadsspørsmålene først og fremst må løses gjennom de generelle og mer spesielle boligpolitiske tiltak».

Formuleringen av den overordnede målsettingen ble imidlertid i St.meld.nr. 34 (1988/89) «Boligpolitikk for 90-årene» endret i tråd med prinsippene om selektivisering av boligpolitikken. I den nye situasjonen i boligsektoren, med store svingninger i bolig- og kredittmarkedene, antok man at formuleringen «...innenfor en utgiftsramme som står i rimelig forhold til inntektene» ville kunne legge for sterkt press på inntektspolitikken.

I stortingsmeldingen «Boligpolitikk for 90-årene» fra 1988/89 ble formuleringen av det overordnede mål endret for å tilpasses «den frie prisdannelse i bolig- og kredittmarkedet, og de nye rammebetingelsene og utfordringene i 90-årenes boligmarked». Boligpolitikkens hovedmål var nå at... «Alle skal kunne disponere en god og rimelig bolig i et godt bomiljø».

Med St.meld.nr. 34 (1994-95): Om Husbankens rentevilkår og subsidieprofil ble imidlertid det overordnede mål igjen endret. Målet om at alle skal kunne disponere en «rimelig» bolig ble fjernet. Det nye målet var nå at... «Alle skal kunne disponere en god bolig i et godt bomiljø».

Dette har vært det boligpolitiske overordnede mål i senere stortingsmeldinger 2.

7.3 Dagens overordnede mål i lys av endringene

Endringene i det boligpolitiske overordnede mål på 80 og 90-tallet er knyttet til dereguleringen av boligmarkedet. Med fri prisdannelse på boligmarkedet er det ikke et funksjonelt politisk mål at alle skal kunne disponere en bolig «innenfor en utgiftsramme som står i rimelig forhold til inntektene», eller en «rimelig bolig». Betalingsevne og betalingsvillighet er husstandenes konkurranseforutsetninger i etterspørselen av god bolig.

Det politiske valget på 80 og 90-tallet om å la markedet være boligsektorens primære styringsmekanisme stiller imidlertid særskilte krav til boligpolitikken. For det første har det vært og er et politisk ansvar å sørge for at de som av ulike grunner ikke selv greier seg på markedet får den nødvendige bistand til å oppnå og opprettholde en god bolig. For det andre har det vært et boligpolitisk ansvar å sikre en rimelig balanse mellom tilbud og etterspørsel på boligmarkedet. Et av siktemålene med dette er å fortsatt bidra til at boligprisene ikke blir høyere enn at den enkelte ved hjelp av egne inntekter kan skaffe seg en bolig. For det tredje er det et boligpolitisk ansvar å sørge for miljø og kvalitetsaspekter som markedet ikke ivaretar.

Endringene av de boligpolitiske overordnede mål gjennom 80 og 90-tallet kan tolkes som en dreining fra et offentlig ansvar for å sørge for boligforsyningen, til primært et offentlig ansvar for fordelingen av boliger til utsatte grupper.

En tilfredsstillende fordeling av gode boliger, både mellom ulike grupper og mellom områder med ulik etterspørsel, forutsetter imidlertid et fortsatt boligpolitisk ansvar både for å bidra til å opprettholde et tilstrekkelig tilbud av boliger, og for å medvirke til å opprettholde høy kvalitet på boligmassen. Dagens overordnede mål innebærer at boligilbudet må opprettholdes både gjennom byggingen av nye boliger og god utnyttelse av eksisterende boliger.

Videre innebærer det overordnede målet et særskilt ansvar for boligens og omgivelsenes kvalitet. Gode boliger i et godt bomiljø omfatter både fysiske, juridiske, økonomiske og sosiale aspekter ved boligen. Fysisk skal boligene og bomiljøene holde en høy kvalitet når det gjelder utforming, funksjonalitet, tilgjengelighet, materialbruk og være miljøvennlige. Juridisk skal det legges til rette for at alle skal kunne ha trygghet i boforholdet. Sosialt skal gode boliger og gode bomiljø være tilpasset individuelle behov, trivsel og verdiget, og være tilrettelagt for å gi gode oppvekstmiljøer både for barn og unge. Gode boforhold er avgjørende for våre muligheter til deltakelse i samfunnet, i yrkes- og organisasjonsliv og i utdanning og fritid. Gode boforhold er også avgjørende for om eldre, vanskeligstilte og personer med nedsatt funksjonsevne kan bo- eller bli boende i sin bolig.

Detter innebærer at dagens hovedmål omfatter målsettinger som både gjelder boligkvalitet og boligproduksjon, og målsettinger som gjelder fordeling. Boligpolitikkens hovedmål har funksjon som en første konkretisering av det overordnede mål.

7.4 Hovedmål og delmål

Den siste stortingsmeldingen som hadde en gjennomgang av hovedmål for boligpolitikken er Stortingsmelding nr. 34 (1988-89) Boligpolitikk for 90-årene. Dagens hovedmål synes å være etablert i løpet av 90-tallet uten noen eksplisitt politisk drøfting.

7.4.1 Resultatmål i statsbudsjettet

I de årlige statsbudsjettene er de enkelte poster tilordnet hovedmålene og det er definert delmål. Dette innebærer en viss operasjonalisering eller konkretisering av hovedmålene.

For eksempel er det boligpolitiske hovedmålet om gode boliger og godt bomiljø (samt det bygningspolitiske målet om god byggkvalitet) spesifisert ved ’resultatmål’ som gjelder byfornyelsestiltak i de største byene, et mål om å redusere antall boliger med understandard, og mål for god kvalitet i boligområder i betydningen av «utomhuskvalitet», tilgjengelighet, god byggeskikk, og helse, miljø og sikkerhet. Målsettingene for boligtilskuddet er blant annet å bidra til at unge i etableringsfasen uten økonomiske midler kan etablere seg i egen bolig, å bidra til utbedring og tilpasning av boliger slik at økonomisk vanskeligstilte, eldre og funksjonshemmede kan disponere en godt egnet bolig, samt å bidra til at antallet utleieboliger med lavt utgiftsnivå økes.

Resultatmålene for statsbudsjettets programkategori 14.10, Bolig og bomiljø, er gjengitt i boks 7.1. Det kan imidlertid reises spørsmål ved om dette faktisk er resultatmål. Et resultatmål skal definere hvilke resultater målsettingene skal bidra til å realisere. De såkalte resultatmålene i statsbudsjettet formulerer med få unntak målsettingen å være at de ulike postene skal «stimulere til...», eller «bidra til...» ulike formål. Det angis ikke (utover det budsjetterte beløp) i hvilken grad man skal bidra.

Det har gradvis skjedd en overføring av det boligpolitiske ansvar fra staten til kommunene (jf. kap 10 og 11). Den overveiende del av de statlige økonomiske virkemidlene skal derfor primært utgjøre et grunnlag for kommunal boligpolitikk. Dette er imidlertid ikke i seg selv noe hinder for formulering av reelle resultatmål for statens virkemidler.

7.4.2 Mål for Husbankens virksomhet

Husbanken utarbeider hvert annet år en strategisk plan for virksomheten. Hensikten er å sette banken best mulig i stand til å gjennomføre regjeringens boligpolitikk og å nå de boligpolitiske mål. Planen skal være retningsgivende for den årlige virksomhetsplanleggingen og den løpende oppfølging. I dette planarbeidet har banken formulert Husbankens boligpolitiske delmål, samt interne mål for driften av banken. De boligpolitiske delmålene er utledet av de fem statlige boligpolitiske hovedmålene.

Delmålene innebærer presiseringer av de boligpolitiske hovedmålene. For eksempel er hovedmålet om botrygghet utledet i delmål som sier at boutgiftene skal stå i rimelig forhold til inntektene, at boligkjøpers forbruksinteresser skal ivaretas, og at husstander med lav eller plutselig fall i inntekt, sykdom eller liknende, skal gis mulighet til å beholde boligen. Hovedmålet om god boligfordeling er blant annet tolket til å innebære at boligfordelingen skal være bedre enn hva inntektsfordelingen skulle tilsi, at vanskeligstilte skal kunne skaffe seg en god bolig, at unge skal kunne etablere seg i en god bolig, at gamle skal kunne bli boende i en tilpasset bolig. Husbankens delmål er gjengitt i boks 7.2.

Husbanken legger et bredere innhold i hovedmålet om en funksjonell og rettferdig organisering av eie- og leieforhold enn departementet. Målsettingen viser i følge departementet til det offentliges ansvar for de juridiske virkemidler som skal regulere forholdet mellom eiere og leietakere. Primært gjelder dette husleielovgivningen og borettslagslovgivningen. Husbankens delmål til dette hovedmålet er at husstander skal stå fritt i å velge mellom eie og leie av god bolig, og at Husbankens virkemidler ikke skal begunstige bestemte eieformer.

Husbanken har de senere år prioritert økt målstyring av etaten. Dette er i dag del av Husbankens interne mål, jf. Strategisk plan 2001-2005.

7.4.3 Egne kommunale mål

Rollefordelingen i boligpolitikken beskrives nærmere i kapittel 10. Det er ikke gitt at kommunene har et utvetydig ansvar for å gjennomføre boligpolitikken i samsvar med statlige målsettinger. Det er imidlertid kommunene som har ansvaret for å skaffe boliger til husstander med svak økonomisk evne. Det er altså i kommunene de statlige virkemidlene skal omsettes i konkrete boligpolitiske tiltak.

Kommunene har sine egne boligpolitiske mål. Statens rolle har i økende grad vært å legge til rette for, eller stimulere til ønsket politikk.

Departementet utformer regelmessig rundskriv til kommunene. Hensikten med rundskrivene er å gi anbefalinger, råd og veiledninger til kommunene og å presisere hva departementet anser som sentrale boligpolitiske oppgaver. Kun der en har hjemmel i lovverket kan det gis direkte pålegg til kommunene.

I rundskriv og liknende dokumenter formuleres dermed statlig politikk gjerne som utfordringer for stat og kommune, jf. for eksempel rundskrivet «En solidarisk boligpolitikk» 3.

7.5 Målsettinger i andre land

I Sverige og Nederland er målsettingene revidert de senere år. Endringene i målene for svensk boligpolitikk innebærer en dreining fra en politikk for boligforsyningen til en politikk for boligsituasjon og bomiljø, og en orientering av boligpolitikken mot miljøpolitiske mål. Den nederlandske ’boligpolitikken for det 21. århundre’ er en politikk som har som hovedmål å skape kvalitet, medbestemmelse og friere valg av bolig og boligsituasjon.

7.5.1 Danmark, Sverige og Finland

Det er betydelige likheter mellom formuleringene av det overordnede målet i Norge, Danmark og Finland. Se også kapittel 12. Hovedmålet for boligpolitikken i Danmark er å sikre gode og sunne boliger til alle gjennom et allsidig boligtilbud som gir alle befolkningsgrupper muligheter til å finne passende bolig i forhold til sine behov og økonomiske evne.

Det boligpolitiske hovedmål i Finland er at alle befolkningsgrupper som grunnleggende rettighet har tilgang til gode boliger uavhengig av inntektsnivå og bosted. Finland har en egen boliglovgivning. Loven pålegger kommunene å utvikle boligprogram som del av kommuneplanleggingen. Loven definerer mål for boligpolitikken.

I Sverige ble et utvalg nedsatt i 1995 for å presisere mål for ’en fortsatt sosial boligpolitikk og gi forslag til hensiktsmessige midler for gjennomføringen’. Utvalgets utredning er publisert i SOU 1996:156 Bostadspolitik 2000 – från produktions- til boendepolitik. Utvalget understreker at politikkens viktigste oppgaver er innsatser i utsatte boligområder med sosiale problemer, anvendbarhet og tilgjengelighet, ungdommers boligsituasjon, estetiske kvaliteter, og behovet for en miljøtilpasset boligsektor. For å løse disse oppgavene legger utvalget hovedvekten på en politikk for å bo framfor boligproduksjon (Ibid. s. 21). På bakgrunn av dette foreslo utvalget endringer både av det boligpolitiske overordnede målet og hovedmålene.

Det overordnede boligpolitiske mål som den svenske regjering la fram i en proposisjon for Riksdagen i 1997 (Proposition 1997/98:119 – Bostadspolitik för hållbar utveckling) tilsvarte på de fleste punkter det som er foreslått i utvalgets utredning:

«Bostaden är en social rättighet och bostadspolitiken skall skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnader och i en stimulerande och trygg miljö inom ekologiskt hållbara ramar. Boendemiljön skall bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden och särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar.»

I utvalgsbehandlingen (Bostadsutskottet) ble særlig to endringer i forhold til tidligere boligpoliske mål vektlagt. For det første er det i proposisjonens forslag til overordnet mål gjort en tilføyning i forhold til utredningen fra 1996 om at bostaden är en social rättighet. For det andre understrekes det at formuleringen som sier at boligpolitikken skal skape forutsetninger for innbyggerne til å leve i gode boliger i et stimulerende miljø innen økologisk holdbare rammer innebærer en nyorientering av målsettingen. Det pekes på at ved å løfte fram det økologiske perspektivet vil boligpolitikken kunne samsvare med miljøpolitikkens krav (Bostadsutskottets betänkande 1997/98:BoU10). Det bør bemerkes her at rettigheten til bolig i Sverige er av samme karakter som i Finland. Bolig er ikke en lovfestet personlig rettighet i Sverige.

I proposisjonen presiserer regjeringen de komponenter som til sammen utgjør det overordnede målet. Disse komponentene formuleres som syv hovedmål for boligpolitikken:

1. Bostaden är en social rättighet och bostadspolitiken skall skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnader

2. Bostadspolitiken skall skapa förutsättningar för alla att växa upp och leva i en stimulerande och trygg miljö

3. De boendes inflytande över den egna bostaden och det egna bostadsområdet skall öka

4. Bostadspolitiken skall utvecklas inom ekologiskt hållbara ramar

5. Dåliga miljöer och problem med ohälsa i bostäder skall byggas bort

6. Boendemiljön skall bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden

7. Bostadspolitiken skall främja social, ekonomisk och etnisk integration

Det er bred politisk enighet om disse målene.

7.5.2 Nederland

Som i Norge og i de øvrige nordiske land er boligpolitikkens rolle endret i Nederland.

Hovedmålet i nederlandsk boligpolitikk for det 21. århundre er å øke befolkningens valgfrihet til bolig og boligsituasjon. Nederland har, som Norge, ingen akutt boligmangel. Etter at landets boligpolitikk i det meste av etterkrigstiden har dreid seg om boligbehov i kvantitativ betydning, ønsker regjeringen i dag å fokusere på kvalitative aspekter ved det å bo.

For å nå målet om “What people want, where people live» vil framtidens nederlandske boligpolitikk bli lagt opp etter følgende hovedprinsipper (What people want, where people live - Housing in the 21^st Century, Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment, April 2001):

• Øke individets valgfrihet

• Oppmerksomhet for sosiale verdier

• «Hands-on government» og kontrollerte markedskrefter

Boligpolitikken skal videre fokusere på fem hovedmålsettinger (Ibid.):

1. Mennesker skal få mer å si for sin bolig og sitt bomiljø

2. Det skal skapes flere muligheter for mennesker i utsatte situasjoner

3. Det skal utvikles ’skreddersydd bolig og omsorg’ for mennesker med særlige behov

4. Bolig og bygningskvaliteten i byene skal utvikles

5. Imøtekomme ønsket om mer grønne omgivelser

Det blir lagt vekt på en arbeidsdeling mellom ulike aktører på boligmarkedet. Dette vil involvere det offentlige, boligsammenslutninger («housing associations»), befolkningen og markedsaktørene, investorer og byggherrer, lokale initiativ og forretningsdrift og velferdsorganisasjoner. Statens oppgave vil være å tilrettelegge for aktørene på boligmarkedet, og ta ansvar for den juridiske regulering av forholdet mellom disse.

Utviklingen for Nederlandske boligsammenslutninger har vært i retning av mer uavhengige organisasjoner. Dette reduserer imidlertid ikke det ansvar som legges på disse organisasjonene i det som varsles av framtidig boligpolitikk. Boligsammenslutningenes målsettinger for å kunne ivareta sitt sosiale ansvar formuleres derimot betydelig skarpere enn tidligere. Særlig gjelder dette å ta ansvar for å kunne tilby boliger til husstander med middels og lave inntekter og styrke samarbeidet med bolig og omsorgstilbud og videreutvikle boligtjenester. Boligsammenslutningene har et særlig ansvar for at lavinntektsgrupper skal kunne eie sin egen bolig, at også disse gruppene selv får større innflytelse og øker sin deltakelse i boligsituasjonen og forvaltningen av boligene.

7.6 Avslutning

Det norske boligpolitiske overordnede mål og de fem hovedmålene er ikke operasjonaliserbare målsettinger, men har preg av å være ’visjoner’ for politikken. Dette gjelder også de resultatmål som er formulert i statsbudsjettet. Disse synes primært å være egnet som overskrifter på de ulike satsingsområdene, ikke som mål for hvilke resultater politikken skal oppnå. Husbankens delmål innebærer imidlertid en viss presisering av hovedmålene. Målsettingene på alle nivåer har en symbolverdi i betydningen av å signalisere hva som oppfattes som sentralt på det boligpolitiske området.

Også i Norge er de boligpolitiske utfordringene under endring. Det er klare utfordringer når det gjelder å ivareta kollektive verdier som kvalitet i bolig- og bomiljø. Økende boligpriser stiller sterkere krav til å ivareta interessene til grupper og individer som har behov for bistand til å oppnå og opprettholde en tilfredsstillende bolig. Befolknings- og husstandssammensetningene er under stadige endringer og dermed også bosettingspreferanser og boligbehov.

I kapittel 14 drøftes utvalgets forslag til endrede/nye boligpolitiske hovedmål.

8 Boligøkonomiske virkemidler

8.1 Innledning

I dette kapitlet presenteres de statlige økonomiske virkemidlene knyttet til boligpolitikken, dvs skatte- og boligsubsidier. Skattesubsidiene er, som beskrevet i kapittel 3, blant annet den fordelen husholdningene har av gunstig skattlegging av egen bolig. Boligsubsidiene er tilskudd og bostøtte og lån forvaltet av Husbanken. Det er boligsubsidiene som vanligvis oppfattes som boligøkonomiske virkemidler, og som dermed får den bredeste presentasjonen.

Med unntak av kommunal sosialhjelp presenteres ikke de kommunale boligøkonomiske virkemidlene. Sosialhjelpen er omtalt fordi boligdelen av støtten er betydelig, og fordi den kan sees i sammenheng med den statlige bostøtten.

Heller ikke fordeler av reguleringer på boligmarkedet, enten det gjelder omsetningspriser eller husleienivå, er tatt med. Regulering av husleier gjelder i et begrenset antall boliger i leiegårder bygd før siste krig i Oslo og Trondheim.

Presentasjonen av de boligøkonomiske virkemidlene formidlet gjennom Husbanken er delt i to hovedgrupper etter om de er generelle eller selektive. De generelle virkemidlene skal i hovedsak bidra til høy og stabil boligproduksjon, kostnadsdemping og kvalitet på boliger og bomiljø, og er ikke behovsprøvd ut fra husstandens inntekt og formue. De selektive ordningene er behovsprøvd, og skal i hovedsak bidra til god boligfordeling. De boligøkonomiske virkemidlene knyttet til Handlingsplan for eldreomsorgen er presentert for seg. For de ordningene som er evaluert de senere årene presenteres hovedkonklusjonene.

Innledningsvis gis det i avsnitt 8.2 beskrivelse av de siste års utvikling i verdiene av de samlede boligøkonomiske overføringene. I avsnitt 8.3 omtales de generelle ordningene, og i 8.4 de selektive ordningene som forvaltes av Husbanken. I kapittel 8.5 omtales virkemidlene knyttet til Handlingsplanen for eldreomsorgen, som også forvaltes av Husbanken. I avsnitt 8.6 omtales den kommunale sosialhjelpen. Kapitlet oppsummeres i avsnitt 8.7.

8.2 Subsidier til boligsektoren

Subsidier til boligsektoren kan deles i to hovedgrupper: skatte- og boligsubsidier. Utviklingen i subsidiene i perioden 1980 - 2000 er presentert i figur 8.1 under.

Mens boligsubsidiene i år 2000 utgjorde nær 4,5 milliarder kroner, utgjorde skattesubsidiene vel 15 milliarder kroner (Byggforsk, 2001). Skattesubsidiene utgjør dermed 75 - 80 prosent av subsidiene til boligformål.

Av de økonomiske virkemidlene som ikke kanaliseres gjennom Husbanken eller gjennom skattesystemet er økonomisk sosialhjelp til dekning av boutgifter den viktigste. Anslagsvis utgjorde sosialhjelp til dekning av boutgifter 2,4 milliarder kroner i 2000. Det vises for øvrig til omtale i avsnitt 8.6.

Kilde: Kilde: Husbankens årsrapporter, Sosialdepartementet og beregninger fra Byggforsk.

8.2.1 Skattesubsidier

Skattesubsidiene er knyttet til fordelaktig inntektsbeskatning av avkastningen på egen bolig. Fordelen er beregnet for selveier-, borettslags- og aksjeboliger i perioden 1980- 2000. Fordelen knyttet til beskatning av boligen som formue er ikke tatt med.

Størrelsen på skattesubsidiene er beregnet med utgangspunkt i konstante reelle boligpriser, og der nivået fra 1989 er brukt for hele perioden. Rentesatsen som er brukt i beregningen er knyttet til alternativkostnaden, og satt lik innskuddsrenten i bank. Subsidiene påvirkes av marginalskattesatsen.

Skattesubsidiene var størst i årene 1986 til 1988. Det skyldes høy innskuddsrente i denne perioden. Nedgangen i den påfølgende perioden skyldes dels rentenedgang og dels redusert marginalskattesats ved en gradvis omlegging av skattesystemet mot større bruttobeskatning. Spesielt fra 1991 til 1992 har nedgangen i marginalskattesatsen på nettoinntekt til en flat sats på 28 prosent for alle bidratt til nedgangen. Rentenedgangen fra 1993 reduserte skattesubsidiene ytterligere. For år 2000 er skattesubsidiene etter denne metoden beregnet til 15 milliarder kroner.

Finansdepartementet 4 har beregnet skattesubsidiene til 20,5 milliarder kroner for 2001. I dette tallet er imidlertid også fritidsboliger inkludert. Skattesubsidier knyttet til fordelaktig formuesskatt på boliger og fritidshus ble samtidig beregnet til 10,0 milliarder kroner 5.

8.2.2 Boligsubsidier

Boligsubsidiene formidles av Husbanken, og består av bostøtte, tilskudd, rentestøtte og tap på utlån. Utviklingen i boligsubsidiene i perioden 1980 - 2000 er presentert i figur 8.2.

Som det framgår av figuren, ble verdien av rentesubsidiene kraftig redusert fra 1996 da rentestøtte ble erstattet med tilskudd. Den økningen i subsidiene som har skjedd de siste årene skyldes først og fremst tilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser i forbindelse med oppfølging av Handlingsplan for eldreomsorgen.

Kilde: Kilde: Husbankens årsmeldninger og Sosialdepartementet 6 .

I 2000 disponerte Husbanken 4 226 millioner kroner i boligsubsidier eksklusive rentestøtte og tap på 89 millioner kroner, jf. tabell 8.1. Av boligsubsidiene gikk 50 prosent til selektive målgrupper, 48 prosent til Handlingsplan for eldreomsorgen og 2 prosent til generelle tiltak for å bedre kvaliteten på boliger og bomiljøet. Dersom tilskuddene knyttet til Handlingsplan for eldreomsorgen regnes som selektive, så gikk 98 prosent av boligsubsidiene til selektive målgrupper dette året. I 1980 og 1990 utgjorde de selektive boligsubsidiene hhv 22 og 63 prosent.

Handlingsplanen skal etter planen avvikles fra 2002. Om tilskuddene forblir eller avvikles som boligsubsider vil således ha stor betydning for nivået på boligsubsidiene framover.

I 2000 var Husbankens utlånsramme 11 milliarder kroner, hvorav 73 prosent gikk til generelle formål og 27 prosent til selektive målgrupper. Et sted mellom 40 og 70 prosent av de generelle lånene går til finansiering av boliger for unge, alt ettersom aldersgrensen settes til 30 eller 40 år.

Grovt regnet utgjør låntakernes rentefordel 446 millioner kroner i 2000, fordelt med 380 millioner kroner til private låntakere og 66 millioner kroner til borettslag. I beregningene er det lagt til grunn at det for enkeltpersoner og borettslag er en rentefordel knyttet til husbanklånet på hhv 1 og 0,5 prosentpoeng. Over hele lånets løpetid utgjør verdien 4,8 øre per lånte krone for en privatperson og 2,4 øre for et borettslag. Kommunene har over tid ingen rentefordel da de kan oppnå tilsvarende renter hos andre kredittinstitusjoner. Private, borettslag og kommuner ble tildelt hhv 72, 25 og 3 prosent av lånene i Husbanken i 2000.

I tillegg forvalter Kommunal- og regionaldepartementet i samarbeid med Husbanken en ordning til Forskning og utvikling. Det avsettes også midler til boligforskning over KRD’s forskningsbudsjett. Til sammen ble det disponert vel 40 millioner kroner til formålet i 2000.

8.3 Generelle virkemidler – for å fremme kvantitet og kvalitet i boligproduksjonen

De generelle virkemidlene er oppføringslån til nye boliger, utbedringslån til eksisterende boliger og tilskudd for å fremme kvalitet i ny og eksisterende bebyggelse.

8.3.1 Lån til nye boliger - oppføringslån

Presentasjon av ordningen

Oppføringslånet skal medvirke til en høy og stabil boligproduksjon av nye gode og rimelige boliger. Gjennom kontroll av prosjektkostnadene skal tomte- og byggekostnadene dempes. Lånet kan også benyttes til oppføring av barnehager og lokaler for skolereformen for 6-åringer og skolefritidsordningen.

Låneordningen er Husbankens største. I 2000 ble det finansiert 9 989 nye boliger med oppføringslån. Dette utgjør rundt 40 prosent av alle nye boliger dette året. I tillegg ble det finansiert 1 638 barnehageplasser og 151 plasser for 6 åringer. Det ble gitt lån for 6 321 millioner kroner, som var 57 prosent av Husbankens utlånsramme samme år.

Ved vurdering av lånesøknaden stilles det krav til boligens standard og kostnader. Minstestandarden stiller funksjonskrav til boligen utover de krav som stilles i plan- og bygningsloven, og da særlig på områdene for planløsning og brukskvalitet. For å dekke disse kravene må boligen vanligvis være større enn 50-55 kvm. De øvre grensene tilsier at boligen i hovedregelen ikke må være større enn 120 kvm. beregnet areal (BA). For blant annet store eneboliger er imidlertid BA lavere enn bruksarealet (BRA) da loft, boder og kjeller ikke får full uttelling ved beregning av BA. BRA kan dermed være større enn 120 kvm for disse boligene.

I tillegg premieres spesielle kvaliteter gjennom lånetillegg og kvalitetstilskudd. Slike tillegg gis hvis boligen f.eks. er tilpasset bevegelseshemmede (livsløpsstandard), hvis boligen tilfredsstiller krav til helse, miljø og sikkerhet (HMS), hvis boligen har estetiske kvaliteter(byggeskikk) eller det er opparbeidet gode trafikksikre utearealer, jf. tabell 8.4. Lånetillegg gis også til boliger i Nord-Troms og Finnmark, til tilpasning av bolig og til garasje for funksjonshemmede og til store husholdninger.

Låneutmålingsreglene resulterer i at de beste, minste og billigste boligene får den relativt høyeste låneutmålingen.

Tomtekostnadene kan være inntil 350 000 kronerfor en ordinær bolig og opp til 450 000 kroner per bolig i tett bebyggelse.

For å stimulere til økt boligbygging i Oslo og omegn ble det i 2001 innført spesielle regler for dette området. Her godkjennes det boliger med færre kvadratmetre og høyere kostnader enn ellers i landet. For boliger mellom 30 og 70 kvm BA gis det 90 prosent låneutmåling. Salgsprisen for de største boligene kan være inntil 1,6 millioner kroner.

Låntakeren kredittvurderes ikke utover finanslovens minimumskrav til frarådningsplikt. Alle låntakerne får tilbud om de samme lånebetingelsene. Lånet gis som grunnfinansiering med første prioritets pant i boligen.

Den gjennomsnittlige husbankboligen kostet 1, 134 millioner kroner i 2000, hvorav tomten vel 200.000 og bygget nær 934.000 kroner. Det gjennomsnittlige husbanklånet var på 714 000 kroner, og utgjorde dermed 63 prosent av anleggskostnadene, eller boligens salgssum.

Det er private utbyggere som er den største søkergruppen med 44 prosent av søknadene i 2000, jf. tabell 8.6. Etter at de er ferdige selges disse boligene i hovedsak til vanlige husholdninger, men kan også selges til f.eks. kommuner.

Andelen nye boliger finansiert med oppføringslån varierer over landet. En indikator på denne andelen er forholdet mellom antall boliger med oppføringslån fra Husbanken og antall igangsatte boliger i samme område og tidsperiode. Andelen var i 2000 høyest i Finnmark der anslagsvis 76 prosent av de nye boligene i 2000 ble finansiert med oppføringslån, og lavest i Oslo med en andel på 17 prosent, jf. tabell 8.7.

Det finnes ikke tilgjengelige data for hvor stor andel av oppføringslånet som går til selektive målgrupper samlet sett. Hvor mange boliger som går direkte fra Husbanken til selektive låntakere er kjent, men ikke hvor mange boliger som etter at de var oppført av utbygger eller borettslag ble toppfinansiert med etableringslån og/eller boligtilskudd fra kommunene. Direkte fra Husbanken til selektive målgrupper gikk 10 prosent av boligene finansiert med oppføringslån i 2000. I tillegg gikk 40 prosent av de personlige oppføringslånene til personer under 30 år og 75 prosent til personer under 40 år. I tillegg til personlige oppføringslån kommer lån til blant annet borettslag, kommuner og stiftelser. Det er imidlertid ikke grunn til å tro at aldersfordelingen for beboerne i disse boligene er vesentlig annerledes enn for de personlige oppføringslånene. Kommunene toppfinansierte i samme periode 1.281 nye boliger med etableringslån. Andelen av oppføringslånene som går til selektive målgrupper ligger dermed anslagsvis mellom 25–75 prosent avhengig av hvilke behovskriterier som stilles.

Evalueringer

En evaluering gjennomført av Byggforsk (Chen 2000) indikerer at oppføringslånet bidrar til å heve kvaliteten, men ikke til å redusere kostnadene. Gjennom kravene til øvre og nedre arealgrense har lånet bidratt til å vri tilbudet av boliger inn mot et midtre sjikt. Ut fra en likhetstankegang oppfattes dette som positivt.

Byggforsks undersøkelse indikerer videre at blant de som bor i blokkleilighet er andelen som er svært fornøyd med leilighetens størrelse betydelig høyere enn for de som ikke har husbanklån. Noe av forklaringen kan imidlertid tilskrives at husbankleilighetene er større enn de andre. Men også for gitt boligstørrelse viser beboere i husbankfinansierte leiligheter en større tilbøylighet til å være «svært» fornøyd. Dette kan tilskrives bedre planløsninger i husbankboligene.

Også for andre boligkvaliteter som stimuleres av Husbanken viser undersøkelsen positive resultater. Låntakerne i Husbanken er mer fornøyd med forhold som trafikkstøy og trafikksikkerhet, tilgjengelighet og utearealer.

Tidligere ble tomteprisene i stor grad bestemt politisk i kommunene. Husbankens norm for godkjente tomtekostnader fungerte som et viktig signal til kommunene ved fastsettelse av sine tomtekostnader. Det kommunale engasjementet er nå svært begrenset, og markedet for omsetting av tomter er fritt. Også markedet for bygging av boliger fungerer i dag som et fritt marked, og er med få unntak vel fungerende. Unntaket er avgrensede geografiske områder med få aktører. I et godt fungerende marked er aktørene utsatt for konkurranse. I en slik situasjon er det lite sannsynlig at Husbanken påvirker entreprenørenes profitt mener Byggforsk.

Husbanklånets styrke som boligpolitisk virkemiddel er redusert som følge av avviklingen av rentestøtten, jf. kapittel 6. Virkemidlet er derfor lite egnet til å påvirke bl.a. tomtepriser. Grensene for tomtekostnader påvirker dermed ikke prisene på tomtene, men hvilken bank som velges. Muligheten til å påvirke prisen på en bolig med gitt standard blir tilsvarende liten.

Som viktigste grunn til å velge Husbanken ved finansiering av ny bolig oppgis lånebetingelsene. Deretter oppgis tilbud fra utbygger og trygghet som de to nest viktigste årsakene, jf. tabell 8.7.

For en nærmere drøfting av oppføringslånets styrke som boligpolitisk virkemiddel med hensyn til å nå boligpolitiske mål henvises det til kapittel 16.

8.3.2 Utbedringslån

Utbedringslånet skal bidra til gode boliger og godt bomiljø i den eksisterende boligmassen. Lånene benyttes til større utbedringsprosjekter og byfornyelse, til enøk-tiltak, til boliger med antikvarisk verdi og som selektive lån til enkeltpersoner.

Det ble i 2000 gitt utbedringslån for 1 729 millioner kroner til prosjekter som omfattet rundt 15 000 boliger. 74 prosent av de utlånte midlene gikk til bomiljøtiltak, som i det vesentligste er utbedring og fornyelse av borettslag i etterkrigstidens drabantbyer. Borettslag er da også den største søkergruppen, og mottok 78 prosent av de utlånte midlene. Selektive målgrupper mottok 13 prosent av lånene samme år.

Låneordningen har ikke vært evaluert de senere år.

8.3.3 Tilskudd for å fremme kvalitet

Presentasjon av ordningen

Tilskudd for å bidra til god kvalitet på boliger og bomiljø gis ved bygging av nye boliger og ved fornyelse og fortetting for å realisere samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltak som ellers ikke hadde vært gjennomført.

I 2000 ble 117 millioner kroner fordelt med 69 millioner kroner til kvalitetstilskudd ved bygging av nye boliger og ved fornyelse og fortetting, 35 millioner kroner til byfornyelse, 6 millioner kroner til tilstandsvurdering av borettslag og 6 millioner kroner til forebygging av radonstråling.

Kvalitetstilskudd gis for å fremme kvaliteter som byggeskikk, helse, miljø og sikkerhet, tilgjengelighet og utomhuskvaliteter. Bruken av kvalitetstilskuddet i 2000 framgår av tabell 8.10.

Byfornyelsestilskudd ble i 2000 bare tildelt Oslo kommune. De benyttet midlene til utearealer (15,4 millioner kroner), utbedring av bygninger (14,3 millioner kroner) og selektive tiltak (3,6 millioner kroner), riving (0,9 millioner kroner) og annet (0,8 millioner kroner).

I 1990-årene var byfornyelse en betydelig ordning. Tilskuddet ble hovedsakelig tildelt de tre største byene; Oslo, Bergen og Trondheim for å bedre levekårene i de indre byområder. Spesielt skulle tilskuddet bidra til å sanere boliger med lav standard uten bad og toalett i leiligheten. Bevilgningen var på rundt 150 millioner kroner årlig. Fra 2001 inngår tiltak rettet mot byfornyelse i de ordinære kvalitetstilskuddene.

I 1997 ble det iverksatt en 10 års handlingsplan for Oslo indre øst. I denne perioden skal staten og Oslo kommunene avsette 50 millioner kroner hver per år til tiltak i for å bedre levekårene i bydelen. Disse midlene går primært til andre tiltak enn boliger.

Tilskudd til tilstandsvurdering ble i 2000 gitt til 1 999 borettslag med i alt 16 896 boliger. Tilskuddet benyttes for at fagkyndige skal foreta en befaring av bygningsmassen og påpeke nødvendige og foreslå andre tiltak til utbedring.

Tilskudd til forebygging av radonstråling ble i 2000 gitt til tiltak i 195 boliger for 6 millioner kroner. Tilskuddene benyttes til diverse skjermings- og utluftingstiltak.

Evalueringer er foretatt av kvalitetstilskuddet og byfornyelsestilskuddet.

Evaluering av kvalitetstilskuddet

Kvalitetstilskuddene ble evaluert av NIBR etter at de hadde vært benyttet i to år, dvs i 1996 og 1997 (Guttu 1998). Et utvalg av prosjekter som hadde fått tilskudd etter de forskjellige søkegrunnlagene ble gjennomgått.

For å få utomhustilskudd , må prosjektene oppfylle krav til terreng og vegetasjon, uteareal og trafikksikkerhet. Det konkluderes i NIBRs rapport med at oppsplitting i delkrav tar oppmerksomheten bort fra det som burde være et overordnet mål, nemlig at prosjektet skal ha en god bebyggelsesplan. Det forutsetter at systemer for trafikk, bebyggelsesstruktur og utearealer er avstemt mot hverandre og vurderes i sammenheng og ikke bare som enkeltkrav. Studiene av utomhuskvalitetene sannsynliggjør at tilskuddsordningen bare i begrenset grad har påvirket kvaliteten. Dette har skjedd gjennom mindre justeringer underveis i saksbehandlingen.

Tilskuddet til tilgjengelighet gis til prosjekter som oppfyller kravene til lånetillegg for livsløpsstandard og heis (i lavhus). De to vurderte prosjektene tilfredsstiller i det store og hele kriteriene.

Tilskuddet til byggeskikk gis til «særlig god byggeskikk ved fornyelse, fortetting og oppføring av boligområder». Tilskuddet skal gå til «forbilledlige» prosjekter. Kriteriene er i stor grad basert på skjønn. Resultatene er stort sett i samsvar med kriteriene. Det at kriteriene er skjønnsbasert betyr at profesjonskunnskap er en forutsetning for å forstå kriteriene. Det viser seg at byggeskikkkvalitetene i de undersøkte prosjektene i det store og hele har vært på plass før prosjektet ble framlagt for Husbanken. Saksbehandlingen har bare innvirket på detaljløsninger. Byggeskikk som tema er utelukkende knyttet til bygningen. Etter NIBRs syn bør uteområder også vurderes som arkitektur.

For temaet fornyelse og fortetting er formålene for tiltak mer generelt formulert med lavere kvalitetskrav enn ved nybygging. Temaene er imidlertid de samme som ved nybygging. Det påpekes at behandlingen av tilskuddssakene kan virke tilfeldig. Det konkluderes likevel med at Husbankens praktisering av ordningen virket rimelig.

NIBR mener at kriteriene for kvalitetstilskuddet er for sterkt knyttet til bygging på jomfruelig mark, at utearealstørrelser og krav til hierarkier er satt urealistisk høyt, at tilgjenglighetskriteriene er anvendelige og fungerer etter sin hensikt og at byggeskikkriteriene er, og må være, skjønnsbasert og dermed vanskelig for ikke-arkitekter å få tak på. Saksbehandlerne opplever det fortsatt som et problem at søknadene kommer for sent inn. Kunnskapene om ordningen varierer betydelig mellom ulike typer søkere. Alle er enige om at regelverket er nærmest umulig å trenge inn i. Søkerne er imidlertid enige om at tilskuddsordningen er et godt tiltak og bør fortsette. Det var imidlertid uheldig at tilskuddet er ukjent i flere kommuner.

Evalueringen konkluderer videre med at det er indikasjoner på at kvalitetstiltakene er samfunnsøkonomisk lønnsomme. Utomhustilskuddet har et stort uutnyttet potensial idet det tiltakene for å bevare terreng og vegetasjon kan være direkte kostnadsbesparende samtidig som det gir økt nytte. Det samme gjelder tiltak for trafikksikkerhet som forutsetter et enklere og mer beskjedent veganlegg. For tilgjengelighet er også de samfunnsøkonomiske virkningene positive. Heis og livsløpsstandard vil føre til redusert behov for institusjonsplasser. Det gjelder ikke minst i eldre bebyggelse med et stort innslag av eldre beboere. Mer usikker er den samfunnsøkonomiske nytten av byggeskikktilskuddet, spesielt dersom den ønskete byggeskikken ikke er representativ for allmenne oppfatninger.

Andre former for økonomisk støtte enn belønning av sluttprodukt anbefales som supplement til tilskuddsordningen. Studiene viser at de ønskede kvalitetene innarbeides i prosjektene allerede under programmeringen. Sterkere vektlegging av planleggingsfasen med kunnskapsformidling og støtte til forprosjektering kan derfor være gode virkemidler i tillegg til eksisterende tilskuddsform. Mer systematisk bruk av kriterier i saksbehandlingen kan sikre at tilskuddene virkelig går til prosjekter med ønsket kvalitet.

Evaluering av byfornyelsestilskuddet

Bruken av byfornyelsestilskudd i perioden 1994-1999 er evaluert av Byggforsk (Norvik 2000). Evalueringen tok for seg effekten av anvendelsen av byfornyelsestilskuddet og gir forslag til tiltak for å bedre virkemidlets effektivitet.

Byfornyelsestilskuddet påvirker de kostnadene som private aktører og kommunene står overfor når de tar beslutningene om å iverksette fornyelsestiltak eller ikke. Effekten av tilskuddet avhenger således av i hvilken grad det påvirker beslutningene til kommune og private aktører.

Bruken av byfornyelsestilskudd rettet mot miljøtiltak og opprustning av offentlige uteområder indikerer en betydelig positiv påvirkning. Dels kommer denne effekten av at tilskuddene gir ekstra midler til kommunen, og dels kommer den av at andre kommunale midler vris mot byfornyelsesformål fordi en kan oppnå mer ved samordning. I tillegg til det fordelaktige i seg selv ved at miljø og uteområder opprustes, kan slike tiltak være med å lage gunstige omgivelser for privatfinansiert boligfornyelse. Opplysninger om byggemeldte bruksendringer og private boliginvesteringer på Nedre Nygård i Bergen gir empirisk støtte til denne påstanden.

Omfanget av boligfornyelse i byfornyelsesområdene påvirkes positivt av byfornyelsestilskuddene. Primært fordi den privatøkonomiske lønnsomheten bedres. Mange prosjekter er privatøkonomisk ulønnsomme uten tilskudd, mens tilskuddene gjør dem lønnsomme. Denne effekten er det imidlertid vanskelig å dokumentere. En viktig konklusjon var at graden av suksess avhenger av i hvilken grad kommunen lykkes i å velge ut prosjekter som ikke ville ha blitt gjennomført av private eiere, men som er samfunnsøkonomisk lønnsomme.

Investeringer som fører til økt standard i et område kan stimulere andre private investeringer. Avkastningen for en privat aktør er høyere og risikoen lavere når en utbedringsinvestering skjer i et område uten spesielle problemer. Denne typen investeringer kan også gi et område et bedret omdømme, og dette igjen kan stimulere andre private investeringer. Ved å gi tilskudd som fører til økt aktivitet i område-, i bolig- og i gårdsromutbedring vil man kunne skape ekstra privatinitiert boligutbedring utenfor den delen av byfornyelsen som skjer i samarbeid med eller i regi av myndighetene. Det er mindre grunn til å tro at omfanget av område- og miljøtiltak vil stimuleres av boliginvesteringer.

En indikator på at en lykkes i å gjøre et område mer attraktivt gjennom opprustning av boliger og uteområder er at prisene i området stiger relativt til boligprisene i andre områder. Analyser av to områder i Oslo med høy byfornyelsesaktivitet viser dette. Gjennom de fire årene fra 1996 til 2000 steg boligprisene med 197 prosent i Gamlebyen/Nedre Tøyen, mens de steg med 126 prosent i resten av Oslo. Byggforsk konkluderer med at den økte attraktiviteten som gjenspeiles i økte relative boligpriser for en stor del kan tilskrives byfornyelsen.

Byggforsk anbefalte å justere innretningen av virkemidlet ved å nedprioritere mindre boligutbedringer, redusere tilskuddene til gårdsromsutbedringer, fortsatt prioritere det fysiske utemiljøet, opprioritere den tunge boligfornyelsen samt utvikle rutiner for å vurdere nytten av områdetiltak og tung boligfornyelse opp mot hverandre.

Videre vurderte Byggforsk om tilskuddet burde videreføres som områderettede tiltak eller som generell kvalitetsheving i eksisterende boligmasse. De konkluderte med at den samlede innsatsen rettet inn mot kjernene av storbyene bør videreføres og at det ikke er behov for en generell politikk for standardheving i den eksisterende boligmassen.

Men de uttalte også at områderettet innsats bør brukes ved kvalitetshevingsarbeid utenfor byfornyelsesområdene. Dette gjelder en del av de boligområdene som ble bygd ut i stor skala på 50- og 60-tallet der det nå er mangelfull rehabilitering med påfølgende nedtursspiraler og økende opphopning av levekårsproblemer. Likhetstrekkene med en del historiske byfornyelsesområder er, etter Byggforsks oppfatning, slående.

8.4 Selektive virkemidler – for god boligfordeling

De selektive virkemidlene er bostøtte, boligtilskudd, etablerings- og kjøpslån. Det nye startlånet som er planlagt iverksatt fra 2002, presenteres også.

8.4.1 Bostøtte

Presentasjon av ordningen

Bostøtten skal bidra til at eldre, uføre og barnefamilier med svak økonomi skal kunne anskaffe, eller bli boende, i en god og hensiktsmessig bolig og til å utjevne inntektsforskjeller mellom pensjonistgrupper som følge av forskjeller i boutgiftene.

For å kunne motta bostøtte stilles det krav til både boligen og de personer som bor i den. Bostøtten er behovsprøvd ut fra forholdet mellom boutgifter og inntekter. I tillegg må minst én i husstanden enten være under 18 år, over 65 år eller være trygdet. Boligen må enten være en utleiebolig på minst 40 kvm eller en bolig finansiert med et husbanklån som ennå ikke er nedbetalt. Det stilles ingen krav til boligen når mottaker er pensjonist med en inntekt lavere enn minstepensjonen pluss 30 prosent eller når boligen kommer inn under husleiereguleringsloven.

All informasjon, veiledning og saksbehandling av søknader om bostøtte foregår i kommunene. Der registreres også søknadene i Husbankens elektroniske saksbehandlingssystem. Husbanken beregner og utbetaler bostøtten til søker, og foretar også klagebehandlingen. Bostøtte utbetales 3 ganger per år.

Bostøtten utgjør 70 prosent av forskjellen mellom godkjente boutgifter og rimelig boutgift. Det er fastsatt øvre grenser for godkjente boutgifter.

Rimelig boutgift er det beløpet som husstanden selv antas å kunne betale. Beløpet beregnes som en prosent av inntekten avhengig av inntektsstørrelse og antall husstandsmedlemmer. Inntektsgrensene for å motta bostøtte lå i 2000 mellom 134 000 og 153 000 kroner for en- og to-personshusholdninger. Som figur 8.3 viser er utbetalt bostøtte avhengig av inntekt og boutgifter slik at det er husstandene med den laveste inntekten som mottar mest bostøtte.

I 2000 ble det utbetalt 1 637 millioner kroner i bostøtte. I underkant av 110 000 husstander mottok bostøtte en eller flere ganger. Ved 3. termins utbetaling mottok 106 160 husstander støtte. Rundt 20 000 fikk avslag, hovedsakelig fordi inntekten var for høy i forhold til boutgiftene.

48 prosent av bostøttemottakere er eldre enn 64 år, 30 prosent uføre, 15 prosent enslige forsørgere, 5 prosent barnefamilier for øvrig og 3 prosent andre støtteberettigede.

Gjennomsnittlig utbetalt bostøtte var 16 836 kroner. Det er relativt store forskjeller i støttenivå mellom målgruppene. Husstander med barn mottar mest med 22 056 kroner.

Inntekten til 99 prosent av husstandene var lavere enn 150.000 kroner og 69 prosent hadde inntekt under 100.000 kroner. Som følge av at de som har lavest inntekt får høyest bostøtte, fikk de 69 prosent med under 100.000 kroner i inntekt 75 prosent av bostøtten.

57 prosent av mottakerne bor i utleiebolig, 20 prosent i selveierbolig og 23 prosent i borettslagsbolig.

Mens boutgift etter bostøtte utgjorde 29 prosent av inntekten for eldre utgjør den 48 prosent for barnefamiliene. Dersom boutgiftene er høyere enn et gitt nivå avkortes boutgiftene til dette nivået før beregning. Således var det 35 prosent av barnefamiliene som ikke fikk godkjent hele boutgiften ved beregningen, mens det tilsvarende andelen for eldre var 8 prosent.

Evalueringer

Bostøtten er evaluert med sikte på å kartlegge hvilken betydning ordningen hadde for mottakerne i 1. termin 1999 (Oddum 2000).

Bostøtten skal medvirke til at alders-, uføre- og etterlattepensjonister og barnefamilier med svak økonomi skal kunne anskaffe seg og bli boende i en god og nøktern bolig. Dette dreier seg grunnleggende om god boligfordeling og botrygghet. I tillegg skal boligen også være hensiktsmessig for husstanden.

Av de vel 7 000 nye bostøttemottakerne, var det relativt flere enslige forsørgere og barnefamilier enn blant de eksisterende mottakerne. Dette skyldes en høyere utskiftning i denne gruppen, men også at det fra 1999 var åpnet for at alle i utleiebolig kunne søke bostøtte. Av de «nye» mottakerne hadde om lag en fjerdedel mottatt bostøtte tidligere.

Undersøkelsen viser at bostøtten har meget stor betydning for at mottakerne kan bo i sin nåværende bolig. Nær 60 prosent svarer at bostøtten er helt avgjørende, og ytterligere 33 prosent at den betyr mye. Av de uføre uten barn mener 71 prosent at bostøtten er helt avgjørende, mens dette bare gjelder for 48 prosent av barnefamiliene. Den lave svarprosenten til barnefamiliene kan forklares av det høye innslaget av kommunal støtte som de mottar. Over halvparten av disse husstandene mottok kommunal bostøtte eller sosialhjelp til dekning av boutgifter.

Blant de 92 prosent som sier at bostøtten er helt nødvendig eller betyr mye, var det 83 prosent som regnet med å kunne bli boende i den samme boligen i minst ett år framover. Dette indikerer at bostøtten har stor betydning for husstandenes botrygghet. Det var liten variasjon i botryggheten mellom eierformer. Mens 93 prosent av de som eide regnet med å kunne bo der i minst ett år til, var andelen også hele 73 prosent blant de som leide. Kun halvannen prosent av leietakerne totalt, og 3 prosent av leietakerne i privatfinansierte boliger, oppga utløp av leiekontrakt som årsak til at de antok å måtte flytte innen ett år.

Bostøttens generelle minstekrav til boligstandard er knyttet til en målsetting om god boligfordeling ved at også de med svak økonomi skal kunne bo i en god bolig. Det blir imidlertid ikke stilt boligkrav til alle søkergrupper, som blant annet søkere med lav pensjon. For de nye mottakerne ble det stilt boligkrav til 62 prosent. Ved siden av boligens standard, blir også ofte botetthet benyttet som en indikator for boligfordeling. I følge Statistisk sentralbyrås levekårsundersøkelse for 1997, bodde 7 prosent av befolkningen trangt og 48 prosent svært romslig. Blant de nye bostøttemottakerne er trangboddheten noe høyere: 11 prosent bor trangt, mens 28 prosent bor svært romslig. Blant det store flertallet som mente at bostøtten er helt nødvendig eller betyr mye, var trangboddheten 9 prosent. Det er imidlertid store variasjoner mellom husstandsgruppene. Mens over 60 prosent i gruppen barnefamilier forøvrig bor trangt og bare 3 prosent svært romslig, er forholdet nær omvendt for de eldre.

Husstandenes vurdering av egen bosituasjon er ikke nødvendigvis sammenfallende med generelle oppfatninger om boligstandard. Blant husstander som etter definisjonen bor trangt, mener 20 prosent at boligen enten passer svært bra og 32 prosent at den stort sett er OK.

Mens 93 prosent av de eldre var veldig eller stort sett fornøyde med boligen, mente noe under halvparten av barnefamiliene at boligen passet dårlig. Blant de som synes at boligen passer dårlig, er de viktigste ankepunktene at boligen er for liten og at boutgiftene er for høye.

Mottakerne ble også spurt om hvor godt de trivdes i boligområdet. Over 90 prosent svarte at de trives svært godt eller nokså godt. Spesielt ser det ut til at barnefamiliene er mer tilfredse med bomiljøet enn de er med boligen. Ni av ti barnefamilier trives svært eller nokså godt i bomiljøet.

Undersøkelsen viser enkelte markerte forskjeller mellom kommuner av ulik størrelse. Forskjellene faller i stor grad sammen med ulik sammensetning av husstandstyper. Andelen husstander med eldre er større i småkommunene, mens andelen av barnefamilier er høyest i byene. Den store andelen som mener bostøtten er helt avgjørende eller betyr mye for at de kan bli boende synker noe med kommunestørrelse, samtidig som andelen som mottar kommunal støtte til boutgifter stiger med innbyggertallet. Den klareste forskjellen i botrygghet går mellom Oslo og de øvrige kommunene. Langt flere i Oslo ønsker å flytte. I de største kommunene er det også færrest som er fornøyd med boligen. Oslo skiller seg ut med den høyeste andelen trangbodde.

Et generelt problem med inntektsprøvde overføringer er de høye marginaleffektene som kan oppstå ved inntektsøkninger, den såkalte fattigdomsfellen. Bostøtten avtar i takt med at inntekten øker. Spørsmålet er om de samlede marginaleffektene i bostøttesystemet, skattesystemet og andre inntektsprøvde overføringssystem er så høye at de påvirker mottakernes vilje til å øke inntekten. Samtidig må det understrekes at eventuelle høye marginaleffekter innebærer at bostøtten fungerer bra etter intensjonen ved en inntektsreduksjon. Det er ikke utredet hvor stor denne effekten er for bostøttens del. Heller ikke er marginalvirkningene for mottakerne av endringer i husbankrenten utredet.

8.4.2 Boligtilskudd

Presentasjon

Boligtilskudd går til to hovedtiltak: etablering i bolig og tilpasning av bolig. 20 prosent av tilskuddet kan avsettes av kommunene for å dekke tap på etableringslån.

Boligtilskudd til etablering skal medvirke til at husstander med vedvarende svak økonomi skal kunne disponere egen bolig. Tilskuddet gis til enkeltpersoner for etablering i egen bolig eller til kommuner og stiftelser for finansiering av utleieboliger. Søknader om tilskudd til etablering behandles og utbetales, etter kommunenes ønske, enten fra kommunen eller Husbanken. I 2000 behandlet rundt 250 kommuner søknadene selv.

Boligtilskudd til tilpasning skal bidra til utbedring og tilpasning av boliger slik at økonomisk vanskeligstilte, eldre og funksjonshemmede skal kunne disponere en godt egnet bolig. Søknader om tilskudd til tilpasning behandles og utbetales fra kommunene.

Av et disponibelt beløp til boligtilskudd i 2000 på 489 millioner kroner ble 230 millioner kroner overført kommunene for videretildeling. Av dette var 150 millioner kroner til etablering og 80 millioner kroner til tilpasning. Kommunene avsatte 36 millioner kroner på tapsfond. Ved tildeling av tilskudd til kommunene legger Husbanken til grunn demografiske data og kommunens forbruk av etableringslån året før. I gjennomsnitt fikk kommunene 183.000 kroner til tilpasning, og de kommunene som tar ordningen selv 600.000 kroner til etablering.

Boligtilskudd til etablering ble tildelt 2 289 husstander i 2000. Samlet tilskuddsbeløp var 352 millioner kroner. 56 prosent av beløpet gikk til etablering i brukt bolig, og 32 prosent til etablering i ny bolig. Mens kommunene finansierer flest bruktboliger, finansierer Husbanken flest nye boliger.

Boligtilskudd til tilpasning ble i 2000 tildelt 5 362 husstander for i alt 71 millioner kroner. Funksjonshemmede og eldre mottok hver 37 prosent av tilskuddsbeløpet, mens de resterende 26 prosent gikk til andre vanskeligstilte grupper. Siden Husbanken opererer med et minstebeløp på 60 000 kroner for tildeling av boligtilskudd per kommune og totalbeløpet er begrenset, så mottar mindre kommuner relativt mer enn de store. Mens alle landets kommuner i gjennomsnitt hadde 22 kroner disponibelt per innbygger, så hadde kommuner med mindre enn 5 000 innbyggere 33 kroner disponibelt.

Søknader om tilskudd til utleieboliger behandles i Husbanken. De kommunene som kan dokumentere størst behov og som kan framskaffe prosjekter som er egnet for målgruppa, blir prioritert. I tillegg til kommunene kan tilskuddet også tildeles stiftelser og andre selskapsformer etter anbefalning fra kommunene. I 2000 ble det finansiert 901 utleieboliger med et samlet tilskudd på 203 millioner kroner, dvs 225.000 kroner per bolig.

Evalueringer

Etableringstilskudd, som boligtilskudd het tidligere, ble evaluert i 1996 av Byggforsk (Barlindhaug 1996). Resultatene tydet på at målene som var satt for ordningen langt på vei var nådd. Evalueringen viste at 82 prosent av mottakerne hadde trygd som viktigste inntektskilde, at bare to av ti sier de ville kjøpt boligen uten etableringstilskudd og at tilskuddet har bidratt bedre boforhold og privatøkonomi hos mottakerne.

Ansvarsoverføringen av vedtaksmyndighet til de kommunene som selv ønsket det fra 1996 er evaluert (Agderforskning 1997). Denne evalueringen konkluderte med at kommunene tildeler flere tilskudd til yngre sosialt vanskeligstilte med dårlig økonomi, mens Husbanken tildeler mer til fysisk funksjonshemmede.

Boligtilskudd til etablering for enkeltpersoner er også evaluert (Øistensen 1998). Evalueringen konkluderte med at ordningen i hovedsak benyttes i samsvar med myndighetenes intensjon. Halvparten av de som karakteriseres som unge er enslige forsørgere og en fjerdedel er unge enslige. Med det daværende omfanget på boligtilskuddsordningen var det ca. 800 unge husholdninger som fikk tilskudd til boligetablering. Av anslagsvis 10 000 nye etablerere med svak økonomi årlig når ordningen svært få.

Undersøkelsen viste videre at boligtilskudd til etablering først og fremst går til husholdningstypene enslige og enslige forsørgere. Hver av gruppene utgjør i overkant av en tredjedel av mottakerne. Mer enn 6 av 10 kommer fra et tidligere leieforhold, mens 17 prosent kommer direkte fra foreldrehjemmet. Av ungdom under 30 år er andelen som kommer hjemmefra 27 prosent. Når det gjelder brukergruppe, er det ungdom og sosialt vanskeligstilte som er de dominerende mottakergruppene. Disse gruppene utgjør hver i underkant av en tredjedel av mottakerne. Andelen funksjonshemmede er blitt redusert, men dette har skjedd samtidig med at antall tilskudd har økt.

Evalueringen konkluderer med at boligtilskudd til etablering av enkeltpersoner har den forutsatte effekt ved at den gir vanskeligstilte førstegangsetablerere mulighet til å finansiere et boligkjøp og skaffe seg et tilfredsstillende boforhold som de ikke ville ha oppnådd uten offentlig bistand. Evalueringen påpeker imidlertid problemet med at boligtilskudd til noen kan føre til at de vinner i konkurransen med husholdninger som ellers akkurat klarer seg selv. Prisnivået på de rimeligste boligene vil få et ytterligere dytt oppover. Derfor vil tilskuddet ha en klar positiv effekt for de som får det, så lenge det ikke er svært mange som får. Hvis mange får tilskudd, vil konkurransen om boligene øke og priseffekten bli større.

Boligtilskudd til tilpasning ble evaluert i 1998 (Ytrehus 1998). Evalueringen konkluderte med at det var et klart behov for ordningen, og at den virket etter intensjonene. Evalueringen peker på forbedringspunkter i tilknytning til informasjon og forenkling av regelverket.

Ordningen med tilskudd til utleieboliger er ikke evaluert.

8.4.3 Etableringslån

Presentasjon av ordningen

Etableringslån skal bidra til at husstander med svak økonomi får mulighet til å skaffe seg nøkterne boliger.

Kommunene tildeler lånet som kan gis til private husstander til finansiering av ny og brukt bolig, utbedring av bolig og til refinansiering av annen boligfinansiering. Kommunene står relativt fritt til å utforme eget regelverk. Etableringslån kan også gis for finansiering av utleieboliger til kommuner, selskaper og stiftelser.

Etableringslånet er ofte et topplån der grunnlånet er gitt av Husbanken som oppførings- eller kjøpslån. Men kommunene står også fritt til å gi både grunn- og toppfinansiering som etableringslån eller samfinansiere boligen med annen bank. Kommunene dekker tap på etableringslån selv, men kan avsette inntil 20 prosent av boligtilskuddene til dekning av slike tap.

I 2000 tildelte Husbanken 1 730 millioner kroner i etableringslån for videreutlån gjennom kommunene. Kommunene lånte ut 1 940 millioner kroner. At kommunene kan låne ut mer enn de lånte i Husbanken skyldes ubrukte midler fra tidligere år og ekstraordinære tilbakebetalinger på eksisterende lån. Kommunene har 142 millioner kroner på tapsfond ved utgangen av 2000.

Som det framgår av tabellene 8.13 og 8.14, så benyttes de fleste etableringslån til brukte boliger (65 prosent) for ungdom (46 prosent).

Regjeringen hadde som mål å øke forbruket av etableringslån med 50 prosent i 2001. Kommunene er derfor gitt anledning til å lånefinansiere boligene 100 prosent samtidig som behovsprøvingen kan lempes.

Evaluering av ordningen

Siste evaluering av etableringslånet ble foretatt i 1999 (Øistensen 1999).

Evalueringen avdekket svært ulik praksis mellom kommunene, både med hensyn til forbruk og organisering. En rekke kommuner benytter ordningen i beskjeden grad eller ikke overhodet. Som årsaker til lavt forbruk nevnes: frykt for tap på lån, at regelverket ikke er tilstrekkelig tilpasset ordningens formål, utilstrekkelig bankfaglig kompetanse i kommunene og den relativt begrensede differansen mellom rentenivået i private finansieringsinstitusjoner og husbankrenta.

Det er også stor variasjon med hensyn til hvor i kommunen administrasjon av ordningen er plassert. Enkelte kommuner opererer med eget boligkontor, mens andre legger ordningen til en annen etat, f.eks. teknisk etat eller sosialetaten.

Målgruppen for ordningen blir relativt «smal» ved at husholdninger som tjener for godt er diskvalifisert fordi de vil kunne være i stand til å betjene et privat banklån, mens husholdninger som tjener for dårlig mangler betjeningsevne. Ordningen var heller ikke fleksibel nok til å fange opp grupper som har betjeningsevne, men som mangler egenkapital.

Etableringslånet er lite kjent blant målgruppene. Bortsett fra funksjonshemmede, som gir uttrykk for at de har hatt tilfredsstillende bistand i etableringssituasjonen, svarer hele 50 prosent av de vanskeligstilte at de har dårlig kjennskap til etableringslån og andre selektive ordninger.

Etableringslån fungerer i samsvar med intensjonen, og var et godt redskap for kommunene i arbeidet med å bistå innbyggerne med boligetablering. Det ble pekt på fordelene både for kommunen og beboeren ved etablering i egen bolig gjennom bruk av etableringslån. Kommunen sparer utgifter til sosialhjelp. Brukeren får i de fleste tilfeller en bedre bolig og tryggere boforhold, og slipper i mange tilfeller den stigmatiserende rollen som sosialhjelpsmottaker. Bruk av etableringslåneordningen til kjøp og videreutleie av utleieboliger ble anbefalt kommunene overfor grupper som ikke er i stand til å eie. For øvrige grupper er det mest hensiktsmessig og økonomisk å gi bistand til kjøp av eiebolig. Bygging av utleieboliger for videreutleie ble ansett som en kostbar løsning.

8.4.4 Kjøpslån

Kjøpslån skal bidra til at økonomisk vanskeligstilte skal kunne etablere seg i en god og egnet bolig. Lånet kan benyttes til grunnfinansiering av brukte selveier- og borettslagsboliger.

Låneutmålingen er begrenset til 80 prosent av kjøpesum og omkostninger. Maksimalt lån er på 750 000 kr. Lånet skal være sikret innenfor 85 prosent av antatt omsetningsverdi. Husbanken dekker eventuelle tap på lånene. Lånene saksbehandles og tildeles av Husbanken, men søknaden må være anbefalt av kommunen.

I 2000 ble det gitt 1 201 millioner kroner i kjøpslån til finansiering av 2 165 boliger. Fordelingen på brukergrupper framgår av tabell 8.15. 95 prosent av lånene gikk til enkeltpersoner, mens de resterende 5 prosent gikk til kommuner, aksjeselskaper og stiftelser. Gjennomsnittlig kjøpslån er på 554 400 kroner. 56 prosent av låntakerne er yngre enn 35 år, og 59 prosent tjener mindre enn 300 000 kroner.

Ordningen ble evaluert i 1998 (Øistensen 1998). Evalueringen viste at ordningen var svært lite benyttet i de store byene. Dette som følge av at kjøpslån den gang ikke ble gitt til borettslagsboliger og fordi boligene ble for dyre. Siden er det åpnet for at kjøpslån også kan gis til kjøp av borettslagsboliger med lav fellesgjeld.

8.4.5 Startlån

Regjeringen har varslet at den i 2002 vil innføre et nytt lån for unge og vanskeligstilte, det såkalte startlånet. Opplegget var ved utgangen av 2001 ute til høring. Ved utforming av den nye låneordningen er brukerhensyn tillagt stor vekt. Startlånet erstatter dagens etableringslån og kjøpslån, og skal benyttes overfor de samme målgruppene og til de samme låneformålene.

Innføringen av det nye lånet må sees i lys av at regjeringen ønsker å øke forbruket av lån til vanskeligstilte, at dagens søknadsprosedyrer er tungvinte og forvirrende for låntakerne ved at de må forholde seg både til kommunene og Husbanken, at regelverket for kjøps- og etableringslån er overlappende og at risikofordelingen mellom stat og kommunene gir kommunene gale incitamenter ved valg av bolig.

Kommunene skal ta hele saksbehandlingsansvaret for ordningen, slik som de i dag har for etableringslån. Husbanken vil, etter planen, tilby seg å forvalte lånene for kommunene. Lånene har en risikofordeling mellom stat og kommune slik at kommunene dekker de mest risikoutsatte 25 prosent, mens staten dekker de resterende 75 prosent. Kommunene kan dekke administrative kostnader gjennom gebyrer.

Startlånet skal etter planen, først lanseres i et mindre antall kommuner i 2002, og deretter opptrappes slik at det blir et landsdekkende tilbud etter et par år.

8.5 Handlingsplan for eldreomsorgen – tilskudd til omsorgsboliger og sykehjem

Presentasjon av ordningen

Blant annet som følge av den forventede økningen i antall eldre og de mange eldre som allerede bodde på flersengsrom, la regjeringen fram Handlingsplan for eldreomsorgen (St. meld. Nr. 50 (1996-1997)). Handlingsplanen satte som mål at det i perioden 1998-2000 skulle bygges drøyt 24 400 nye boenheter. Boenheter kan være sykehjemsplasser, omsorgsboliger, bokollektiver og bofellesskap. Siden er måltallet økt til 33 400 boenheter samtidig som planperioden er forlenget med to år, dvs ut 2002. Også boenheter som inngår i opptrappingsplanen for psykisk helse inngår i måltallene. Husbanken fikk oppgaven med å finansiere boenhetene for kommunene.

Boenhetene tilskuddsfinansieres med oppstartings- og kompensasjonstilskudd. Mens oppstartingstilskuddet utbetales når boenhetene er ferdigstilt, utbetales kompensasjonstilskuddet årlig til dekning av renter og avdrag. Investeringene blir dermed i de fleste tilfeller, tilnærmet kostnadsfrie for kommunene. Satsene for oppstartingstilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser var til og med 2001 hhv 175 000 og 375 000 kroner per boenhet. I hovedregelen lånefinansieres ikke boenhetene av Husbanken.

Tilskuddet skal stimulere kommunene til økt tilbud av omsorgsboliger og sykehjemsplasser med heldøgns pleie og omsorg. Tilskuddene skal sette kommunene i stand til å bygge, kjøpe eller utbedre sykehjem og omsorgsboliger ut fra lokale behov til dem som på grunn av alder, funksjonshemming, funksjonsnedsettelse eller sykdom har behov for dette botilbudet. Det er lagt stor vekt på boliggjøring ved utformingen av boenhetene, dvs at de skal se mer ut som et hjem enn en institusjon. I denne forbindelse er det utviklet bokollektiver og bofellesskap til fordel for de mer tradisjonelle sykehjemmene.

Tilskuddene kan bare utbetales til kommunene, men gis uavhengig av om det er kommunen selv eller andre aktører som skal eie og forvalte boenhetene. Kommunene kan med andre ord tildele hele eller deler av tilskuddet til andre eiere av omsorgsboliger og sykehjem. Kommunene skal ha disposisjonsrett over boligene i 20 år.

I 2000 ble det finansiert 6 235 boenheter. Måltallet var 6 270 boenheter inklusive 470 boenheter under opptrappingsplanen for psykisk helse. Måltallet for eldrereformen nås med god margin, mens opptrappingsplanen henger noe etter. Av de 6 235 boenhetene var 5 300 nye boenheter, mens de resterende 935 var utbedringer. 57 prosent var omsorgsboliger og 43 prosent sykehjemsplasser. Husbankens kvalitetsnorm var oppfylt for 92 prosent av sykehjemsplassene. Det ble gitt oppstartingstilskudd for 1 618 millioner kroner og kompensasjonstilskudd for 380 millioner kroner.

Evaluering av ordningen

Måltallene for eldreplanen oppfylles, men det bygges noen flere omsorgsboliger enn forutsatt på bekostning av antall sykehjemsplasser. Ved utgangen av første halvår 2001 hadde Husbanken finansiert rundt 24 200 boenheter. Og målet om 29 900 boenhetene forventes nådd i løpet av 2001, som planlagt.

Kvaliteten på boenhetene er gjennomgående god. Men det er forbedringspotensiale knyttet til begreper som boliggjøring, miljø, byggeskikk og utforming av boenheter og fellesarealer.

Kostnadene ved bygging har vært høyere enn forutsatt. Omsorgsboligene faller 30-40 prosent dyrere enn tilsvarende husbankboliger, også etter at det er korrigert for forkjellige krav til standard. Årsakene er manglende incitamenter til kostnadsinnsparinger i kommunene, bred brukermedvirkning, svak organisering, svake anbudsrutiner og få anbudstilbydere som de viktigste årsakene til merkostnadene (Asplan Analyse 2000).

Også forkjeller i de eldres boutgifter fra kommunene til kommune er fokusert. Noen kommuner selger omsorgsboligene som selveierboliger, mens andre organiserer dem som utleieboliger. Praksis med hensyn til subsidiering og fastsetting av utleiepris er også forskjellig. Husbanken har under arbeid en evaluering for å belyse problemstillingen.

8.6 Kommunal sosialhjelp

Av sosialtjenesteloven framgår det at økonomisk sosialhjelp skal fremme økonomisk og sosial trygghet, bedre levekårene for vanskeligstilte, bidra til økt likeverd og likestilling, forebygge sosiale problemer og bidra til at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig og til å ha en aktiv og meningsfylt tilværelse i fellesskap med andre. (§ 1-1).

På den ene siden skal stønadsnivået bidra til at den enkelte blir selvberget, og på den annen side skal ytelsen være midlertidig. Målet er å motivere mottakeren til raskest mulig å komme i arbeid, opplæring eller utdanning. Økonomisk sosialhjelp er en individuell ytelse, og dette blir det tatt hensyn til i saksbehandlingen.

Sosialhjelp utgjør det nederste sikringsnettet av de økonomiske velferdsordningene. Ytelsen går til de som ikke kan sørge for sitt livsopphold på annen måte.

Kommunene er ansvarlige for å tildele økonomisk sosialhjelp, og for å dekke utgiftene til denne ytelsen. I følge sosialtjenesteloven har kommunene også ansvar for skaffe de vanskeligst stilte bolig:

«Sosialtjenesten skal medvirke til å skaffe boliger til personer som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet, herunder boliger med særlig tilpassing og med hjelpe- og vernetiltak for dem som trenger det på grunn av alder, funksjonshemming eller av andre årsaker. (§ 3-4).»

«Sosialtjenesten er forpliktet til å finne midlertidig husvære for dem som ikke klarer det selv. (§4-5).»

I 2000 ble det anslagsvis utbetalt vel 4,1 milliarder kroner i sosialhjelp til 139 000 mottakere. Beregninger fra 1998 viste at rundt 58 prosent av utbetalingene da gikk til dekning av boutgifter. Benyttes dette forholdstallet på 2000 utbetalingene, så gikk anslagsvis 2,4 milliarder kroner av sosialhjepen til dekning av boutgifter dette året. Over halvparten av den økonomiske sosialhjelpen går til de to nederste inntektsdecilene, dvs de 20 prosent i samfunnet med lavest inntekt. Gjennomsnittlig årlig sosialhjelpsytelse per mottaker var 30 300 kroner, eller litt over 6 100 kroner per måned. (SSB 2000).

Ordningen fyller ikke intensjonen om å være en midlertidig ytelse. Omtrent 35 000 personer eller i underkant av en fjerdedel av stønadsmottakerne hadde i 1996 mottatt sosialhjelp 36 måneder eller mer de siste syv årene (St meld nr. 50 1998/99, Utjamningsmeldinga). Økningen i langtidsbruken av sosialhjelp er størst i gruppene unge, arbeidsledige, flyktningfamilier og enslige menn.

Inntektssituasjonen til husholdninger med sosialhjelp har forverret seg, sammenliknet med husholdninger uten sosialhjelp. Denne nedgangen har ikke blitt kompensert fullt ut selv om gjennomsnittlige sosialhjelpsytelser per husholdning økte. Overføringer utgjør en stadig voksende andel av de samlede inntektene til mottakerne (Osmunddalen 1999).

I 1997 mottok 11 prosent av alle enslige uten hjemmeboende barn og 13 prosent av alle enslige forsørgere sosialhjelp. Blant par med barn var bare 3 prosent sosialhjelpsmottakere. 202 000 personer, eller 4,5 prosent av hele befolkningen bodde i en husstand som mottok sosialhjelp (SSB 2000).

Stønadsnivået viser stor variasjon mellom kommunene og mellom mottakere (Osmunddalen 1999). Tendensen er likevel at stønadsnivået stiger med økende sentraliseringsgrad. Dette bl.a. som følge av at boutgiftene er høyere i sentrale kommuner. I Oslo er utbetalingene for en del mottakere svært høye som følge av høye boutgifter, og det er i Oslo variasjonen er størst. Boutgiftene ligger for byene og omegnskommunene på omkring 50 prosent av det mottakerne totalt har å disponere inklusive sosialhjelp. De fleste sosialhjelpsmottakerne har både lave inntekter og høye boutgifter, særlig i sentrale strøk. I følge sosialkontorene er det stadig flere med inntekter på middels nivå og trygdede som har behov hjelp. Særlig gjelder dette familier med en inntekt. (Stamsø 2000).

8.7 Oppsummering

I dette kapitlet ble de statlige økonomiske virkemidlene knyttet til boligpolitikken, dvs skatte- og boligsubsidier, presentert. Det er boligsubsidiene som vanligvis oppfattes som økonomiske virkemidler i boligpolitikken. Disse fordeles hovedsakelig fra Husbanken.

Mens boligsubsidiene utgjorde nær 4,5 milliarder kroner i 2000, utgjorde skattesubsidiene rundt 15 milliarder kroner. Skattesubsidiene utgjør dermed 75 - 80 prosent av subsidiene til boligformål. I dette målet på skattesubsidier inngår bare fordel av gunstig inntektsbeskatning. Verken fordeler av gunstig beskatning av boligen som formuesobjekt eller verdien av reguleringer på boligmarkedet, enten det gjelder omsetningspriser eller husleienivå, er tatt med. Skattesubsidier knyttet til fordelaktig formuesskatt på boliger og fritidshus ble av Finansdepartementet til 10,0 milliarder kroner i 2001.

Boligsubsidiene, eller de boligøkonomiske virkemidlene om man vil, er inndelt i to hovedgrupper etter om de er generelle eller selektive. De generelle virkemidlene skal i hovedsak bidra til høy og stabil boligproduksjon, kostnadsdemping og kvalitet på boliger og bomiljø, og er ikke behovsprøvd ut fra motakers inntekt eller formue. De selektive virkemidlene er behovsprøvd og skal i hovedsak bidra til god boligfordeling. De selektive ordningene utgjorde 27 prosent av lånemidlene og 98 prosent av boligsubsidiene i 2000. Rentefordelen for låntakerne av en utlånsramme i 2000 på 11 milliarder kroner anslås til 446 millioner kroner.

De generelle virkemidlene er oppføringslån til nye boliger, utbedringslån og tilskudd for å fremme kvalitet.

I 2000 ble det finansiert 9 989 nye boliger med oppføringslån. Dette utgjør rundt 40 prosent av alle nye boliger samme år. Evalueringer av oppføringslånet tilsier at lånet bidrar til noe bedre kvalitet på boligene, men ikke til lavere tomte- eller byggekostnader.

Utbedringslån ble i 2000 gitt for 1 729 millioner kroner til prosjekter som omfattet rundt 15 000 boliger. Borettslag mottok 78 prosent av midlene til utbedring og fornyelse av etterkrigstidens drabantbyer. 13 prosent av lånene gikk til selektive målgrupper.

Tilskudd for å fremme kvalitet ble i 2000 gitt for 117 millioner kroner fordelt med 69 millioner kroner til kvalitetstilskudd ved bygging av nye boliger og ved fornyelse og fortetting, 35 millioner kroner til byfornyelse, 6 millioner kroner til tilstandsvurdering av borettslag og 6 millioner kroner til forebygging av radonstråling. Kvalitetstilskudd gis for å fremme kvaliteter som byggeskikk, helse, miljø og sikkerhet, tilgjengelighet og utearealer. Evalueringer tilsier at premisser for kvalitet legges tidlig i byggeprosjektene og at kvalitet er mest utfordret ved større prosjekter og spesielt ved fortetting. Det anbefales derfor at tilskuddet i større grad rettet mot planleggingsfasen i slike prosjekter.

De selektive virkemidlene er bostøtte, boligtilskudd, etableringslån og kjøpslån. Fra 2002 skal startlån etter planen, gradvis erstatte etablerings- og kjøpslån.

Bostøtten skal bidra til at husstander med svak økonomi skal kunne anskaffe og bli boende i en god og hensiktsmessig bolig. I 2000 ble det utbetalt 1 637 millioner kroner i bostøtte til i underkant av 110 000 husstander. 48 prosent av bostøttemottakere er eldre enn 64 år, 30 prosent uføre, 15 prosent enslige forsørgere og 5 prosent barnefamilier for øvrig. Mens boutgift etter bostøtte utgjorde 29 prosent av inntekten for eldre utgjør den 48 prosent for barnefamiliene.

Evalueringer viser at bostøtten har meget stor betydning for at mottakerne kan bo i sin nåværende bolig. Støtten bidrar også til botrygghet. Mens de eldre var fornøyde med boligen, mente noe under halvparten av barnefamiliene at boligen passet dårlig fordi den er for liten og at boutgiftene er for høye. Mottakerne i storbyene, og spesielt i Oslo, er minst fornøyde med bostøtten og boligen.

Boligtilskudd går til etablering i egen bolig, utleieboliger og tilpasning av bolig. 20 prosent av tilskuddet kan avsettes av kommunene for å dekke tap på etableringslån. I 2000 ble det gitt boligtilskudd for 489 millioner kroner, hvorav 230 millioner kroner ble overført kommunene for videretildeling. Av dette gikk 150 millioner kroner til etablering og 80 millioner kroner til tilpasning. Kommunene avsatte 36 millioner kroner på tapsfond. Boligtilskudd til etablering ble tildelt 2 289 husstander. 56 prosent var etablering i brukt bolig og 32 prosent i ny boliger.

Evalueringer er foretatt av delordningene for boligtilskudd til etablering til enkeltpersoner og boligtilskudd til tilpasning. Tilskuddet til etablering brukes i hovedsak i samsvar med intensjonen ved at den gir vanskeligstilte førstegangsetablerere mulighet til å finansiere en god bolig som de ikke ville ha oppnådd uten offentlig bistand. Av de anslagsvis 10 000 nye etablerere med lav økonomi årlig når ordningen imidlertid svært få. Undersøkelsen viste videre at boligtilskudd til etablering først og fremst går til enslige og enslige forsørgere, ungdom og sosialt vanskeligstilte. Evalueringen av boligtilskudd til tilpasning konkluderte med at det var et klart behov for ordningen, og at den virket etter intensjonene. Forbedringspunkter er knyttet til informasjon og forenkling av regelverket.

Både etablerings- og kjøpslån skal bidra til at vanskeligstilte får etablere seg i en hensiktsmessig bolig. Etableringslånet videretildeles av kommunene, og benyttes ofte som et topplån. Lånet kan benyttes til finansiering av nye og brukte boliger, mindre utbedringer og refinansiering. I 2000 lånte kommunene lånte ut 1 940 millioner kroner. 6 600 fikk hjelp til etablering i bolig, hvorav 80 prosent var brukte boliger. Den største brukergruppen er ungdom (46 prosent). Kommunene hadde 142 millioner kroner på tapsfond ved utgangen av 2000. Regjeringen hadde som mål å øke forbruket av etableringslån med 50 prosent i 2001.

En evaluering har avdekket svært ulikt forbruk av etableringslån. En rekke kommuner benytter ordningen i liten grad eller overhodet ikke. Som årsaker til lavt forbruk nevnes: frykt for tap på lånene, at regelverket ikke er tilstrekkelig tilpasset ordningens formål, utilstrekkelig bankfaglig kompetanse i kommunene og den relativt begrensede differansen mellom rentenivået i private finansieringsinstitusjoner og husbankrenta. Målgruppen for ordningen blir relativt «smal» ved at husholdninger som tjener for godt er diskvalifisert fordi de vil kunne være i stand til å betjene et privat banklån, mens husholdninger som tjener for dårlig mangler betjeningsevne. Ordningen var heller ikke fleksibel nok til å fange opp grupper som har betjeningsevne, men mangler egenkapital. Evalueringen konkluderer med at etableringslån fungerer i samsvar med intensjonen, og var et godt redskap for kommunene i arbeidet med å bistå innbyggerne med boligetablering. Det ble pekt på fordelene både for kommunen og beboeren ved etablering i egen bolig gjennom bruk av etableringslån. Kommunen sparer utgifter til dyre utleieboliger samtidig som brukeren får en bedre bolig og tryggere boforhold.

Kjøpslån tildeles av Husbanken til grunnfinansiering av brukte boliger. I 2000 ble det gitt 1 201 millioner kroner i kjøpslån til finansiering av 2 165 boliger. En evaluering viste at ordningen var svært lite benyttet i de store byene. Det fordi kjøpslån den gang ikke ble gitt til borettslagsboliger og fordi boligene ble for dyre.

Handlingsplan for eldreomsorgen satte som mål at det i perioden 1998-2000 skulle bygges 24 400 boenheter. Siden er måltallet økt til 33 400 boenheter samtidig som planperioden er forlenget med to år, dvs ut 2002. Også boenheter som inngår i opptrappingsplanen for psykisk helse inngår i måltallene. Husbanken tildeler tilskuddene. Måltallene for eldreplanen oppfylles, men det bygges noen flere omsorgsboliger enn forutsatt på bekostning av antall sykehjemsplasser. Kvaliteten på boenhetene er gjennomgående god, men det er forbedringspotensiale knyttet til begreper som boliggjøring, miljø, byggeskikk og utforming av boenheter og fellesarealer. Kostnadene ved bygging har vært høyere enn forutsatt. Omsorgsboligene faller 30-40 prosent dyrere enn tilsvarende husbankboliger.

Av de kommunale boligøkonimiske virkemidlene ble bare sosialhjelp omtalt. Det fordi boligdelen av støtten er betydelig, og fordi den kan sees i sammenheng med den statlige bostøtten. Økonomisk sosialhjelp skal utgjøre det nederste sikringsnettet av de økonomiske velferdsordningene, og ytelsen skal gå til de som ikke kan sørge for sitt livsopphold på annen måte. Støtten skal være midlertidig. I 2000 ble det anslagsvis utbetalt 2,4 milliarder kroner i sosialhjelp til boligformål. Evalueringer viser at ordningen ikke fyller intensjonen om å være en midlertidig ytelse. Stønadsnivået stiger med økende sentraliseringsgrad, bl.a. som følge av at boutgiftene er høyere i sentrale kommuner. I byene og omegnskommunene utgjør boutgiftene 50 prosent av husstandenes disponible inntekt.

9 Boligjuridiske virkemidler

9.1 Innledning

Perioden etter at forrige boligmelding ble lagt fram i 1989, har vært preget av en omfattende lovgivningsaktivitet på boligområdet. Det kan neppe vises til noe annet tilsvarende tidsrom med så gjennomgripende formelle endringer i boliglovgivningen. I dette kapitlet går en gjennom endringene siden 1989. Endringene i plan- og bygningsloven fra 1995 er viet mest oppmerksomhet. Avslutningsvis vises det til evalueringer av reformen.

9.2 Hovedtrekk i utviklingen på 90-tallet 7

Lovgivningen om eie- og leieformer er endret og planlagt endret: Husleieloven fra 1939 ble i 1999 avløst av en ny lov om husleieavtaler. Eierseksjonsloven fra 1983 ble i 1997 avløst av en ny eierseksjonslov. I 2000 ble det lagt fram et forslag til ny lovgivning om borettslagsboliger. Avtaler om salg av eierboliger ble for første gang lovregulert med avhendingsloven fra 1992, og forbrukeravtaler om oppføring av eierboliger ble regulert med boligoppføringsloven fra 1997. Det er foreslått at bestemmelsene i disse to lovene også skal gjøres gjeldende for borettslagsboliger. En ny lov om eiendomsmegling fra 1989 medførte nye rammer for boligomsetningen.

Maksimalprisreguleringen for salgsvederlag for borettslagsboliger ble formelt opphevet i 1999, men denne reguleringen var reelt avviklet alt på 1980-tallet. Den strenge maksimalprisreguleringen av husleiene i private førkrigseiendommer var fra 1980-tallet begrenset til Oslo og Trondheim, mens den mildere formen for leieregulering bestod også for Bergen, Bodø, Drammen og Stavanger. Formelt ble avviklingen av husleiereguleringsloven – som hjemlet de tre nevnte formene for maksimalprisregulering – vedtatt i 1999, med en overgangsperiode på ti år for den strenge leiereguleringen i Oslo og Trondheim.

Den nye tvangsloven fra 1992 medførte viktige endringer med hensyn til tvangsfravikelse og tvangssalg av eierboliger og borettslagsboliger.

Det er grunn til å tro at reformen i 1995 av reglene om byggesaker i plan- og bygningsloven har hatt betydning for byggebransjen og for byggingen av boliger. Regjeringen har signalisert at byggesaksdelen skal revideres på nytt. En revisjon av plandelen blir utredet. Den første delutredningen ble lagt fram i 2001. En ny lov om tomtefeste ble vedtatt i 1996, men blir ikke satt i verk før i 2002. Reglene om regulering av festeavgiftene for boliger var omstridt og ble revidert før iverksettelsen.

Lovgivningen omtales nærmere i de følgende avsnittene. Innledningsvis er det grunn til å peke på enkelte hovedtendenser i lovendringene fra de senere årene, nemlig økt markedsorientering, større vekt på boligen som kapitalobjekt, styrket forbrukervern og en mer omfattende regulering av forholdet mellom beboere i eiendommer med flere boliger.

Økt markedsorientering i boliglovgivningen er kommet til uttrykk på flere måter og er en fortsettelse av en utvikling som har pågått lenge. Jf. kapittel 6 var situasjonen de første årene etter annen verdenskrig preget av betydelig boligmangel og en maksimalprisregulering som omfattet husleier, vederlag for innskuddsboliger (borettslagsboliger, aksjeboliger og obligasjonsleiligheter), festeavgifter og tomtepriser. Som nevnt er den siste rest av husleieregulering vedtatt avviklet, og da står bare en moderat maksimalprisregulering av festeavgifter igjen. Den statlige fastsettelsen av meglerprovisjoner ble opphevet i 1989. Den offentlige boligformidlingen, som blant annet innebar forbud mot at boliger stod tomme, og en regulering av hvor stor bolig de enkelte husstander kunne disponere, er forlengst avviklet; den siste boligformidlingsloven ble opphevet i 1984. Restriksjoner på etablering av eierseksjoner og på oppløsning av borettslag fungerte delvis som en sperre mot å flytte boliger fra den regulerte delen av markedet (leieboliger og innskuddsboliger) til den uregulerte. De restriksjoner som gjenstår i dag, bæres av andre hensyn. Et forslag om å redusere muligheten for å inngå uoppsigelige forretningsføreravtaler mellom borettslag og boligbyggelag er også et uttrykk for økt vekt på konkurranse og markedstilpassing.

Når boligen har fått økt betydning som kapitalobjekt, er det hovedsakelig som følge av at maksimalprisreguleringen for innskuddsboliger er avviklet, men også av at en større andel av boligene er eierboliger, og av at eierboligene er blitt større og dyrere. Både eierseksjonsloven og forslaget til ny lov om borettslag har bestemmelser som bygger på en avveining mellom på den ene siden eierens interesse i å kunne disponere over boligen ved utleie og salg og eierens vern mot å måtte selge boligen på et ugunstig tidspunkt, og på den andre siden beboernes behov for vern mot mislighold av husordensregler og andre fellesplikter. Økt betydning av bolig som kapitalobjekt finner vi også i lovgivningen om pant i boliger og realisasjon av slik panterett. Et forslag om å opprette et borettsregister er begrunnet med den betydningen borettslagsboligene har som kapitalobjekter.

Forbrukervern har lenge vært en del av boliglovgivningen. Regler om oppsigelsesvern og vern mot urimelige leiekrav har riktig nok vært til fordel for både boligleiere og leiere av lokaler, men etter sin karakter og begrunnelse er dette regler av samme slag som annen forbrukerlovgivning. Avhendingsloven og boligoppføringsloven har bestemmelser om forbrukervern ved kjøp og oppføring av bolig, og som nevnt er det foreslått at disse lovene skal gjøres gjeldende også for boligsamvirket. Forbrukerreglene skal i første rekke motvirke at avtalene blir ubalanserte på grunn av typiske ulikheter mellom partene med hensyn til økonomi, informasjon og profesjonalitet.

Behovet for regulering av forholdene mellom beboerne er størst i seksjonssameier og borettslag. Her står ikke beboerne overfor en felles avtalepart, som leierne i en leiegård, og beboerne kan ha ulike interesser innbyrdes. Eierseksjonsloven fra 1997 og forslaget til ny lov om borettslag har mer detaljerte bestemmelser enn tidligere lovgivning om forholdet mellom sameierne og mellom borettshaverne. Reguleringen skiller seg noe fra vanlig forbrukerlovgivning. Det er mer tale om å balansere enkeltbeboeres og mindretalls rettigheter mot flertallets rettigheter. Reguleringen må ta hensyn både til beboernes interesser som eiere og deres interesser som boligbrukere.

9.3 Husleielovgivningen

Lov om husleieavtaler fra 1999 regulerer avtaler om leie av husrom, både til boligformål og andre formål. Som hovedregel kan bestemmelsene om leie av bolig ikke fravikes ved avtale til skade for leieren, mens utgangspunktet for avtaler om annet enn bolig er at partene kan avtale andre løsninger enn loven stiller opp.

En rekke av de rettslige spørsmålene som partene i en husleieavtale møter, finnes igjen i de fleste avtaler om varer eller tjenester: Hva skal ytes fra hver av sidene? Når skal det ytes? Hvilke krav har en part hvis den andre parten ikke oppfyller riktig? I tiden etter at den nye kjøpsloven ble vedtatt i 1988, for øvrig etter mønster fra FN-konvensjonen om løsørekjøp, er det lagt vekt på å samordne nye kontraktslover ut fra det mønsteret som ble lagt i kjøpsloven. Med nødvendige justeringer for særtrekk ved de enkelte kontraktstyper finnes innhold og formuleringer igjen i håndverkertjenesteloven, avhendingsloven, boligoppføringsloven og altså husleieloven.

Husleieavtalen går ut på at utleieren skal stille husrommet til disposisjon for leieren i leietiden mot at leieren betaler vederlag for bruken. Husleieloven har bestemmelser om hvilken stand husrommet skal være i ved overtakelsen, og hvilke plikter utleieren har til å vedlikeholde husrommet mm. mens leieforholdet varer. Loven har også bestemmelser om hvordan leien skal fastsettes og reguleres, og om hvilke plikter leieren har med tanke på bruken av husrommet og vedlikehold av det.

Det er særlig to problemstillinger som har gitt husleielovgivningen et særpreg, nemlig leierens vern mot å miste leieretten og reguleringen av vederlaget.

Som utgangspunktet kan leier og utleier avtale at leieavtalen kan sies opp med et bestemt varsel, eller at avtalen skal opphøre etter en bestemt periode, med eller uten adgang til å si opp innenfor denne perioden. Flere hensyn tilsier at partene ikke bør stå helt fritt her: Når husrommet er rammen rundt leierens og familiens hjem, kan det virke urimelig hvis utleieren skal kunne si opp avtalen etter eget forgodtbefinnende. De ulempene som et opphør av leieretten medfører, kan også gi utleieren et urimelig overtak i forhandlinger om nye vilkår hvis det ikke er restriksjoner på oppsigelsesadgangen. Husleieloven har derfor regler som åpner for at retten kan sette en oppsigelse til side hvis oppsigelsen vil virke urimelig. For å hindre at disse reglene om oppsigelsesvern blir omgått ved å stykke opp leieforholdet i kortvarige leieperioder, er det fastsatt som hovedregel at leieavtaler for bolig ikke kan inngås for kortere tid enn tre år. Det er flere unntak fra disse reglene. Særlig er det grunn til å nevne at ettårskontakter er tillatt ved utleie av lofts- eller sokkelbolig i en- eller tomannsboliger hvor også utleieren bor. Utleie av slike boliger utgjør en betydelig andel av all boligutleie her i landet, jf. kapittel 5.

En forutsetning for at leieren skal ha vern for boligen, er at pliktene etter avtalen ikke blir vesentlig misligholdt. Før tvangsloven fra 1992 gjaldt regler som innebar at leieren kunne miste boligen hvis han oversatt en to ukers betalingsfrist etter et påkrav, og det selv om leien ble betalt like etter. Det var en regel som kunne gi urimelige utslag, og som ikke var i tråd med nyere tanker om forbrukervern. I dag kan leieren unngå tvangsfravikelse hvis leien blir betalt før fravikelsen er gjennomført. Spørsmålet om opphør av avtalen må i tilfelle vurderes etter de vanlige reglene om vesentlig mislighold og om oppsigelsesvern.

Partene står som hovedregel fritt til å avtale leien for boligen. Loven krever likevel at leien skal avtales til et bestemt beløp, med adgang til utlikning av kostnader for brensel og elektrisitet. Videre er det ikke lenger tillatt å kreve lån eller engangsbetalinger som vilkår for leieretten. Dette er regler som blant annet skal sikre at de reelle kostnadene blir synlige og oversiktlige for leieren, og at vederlaget for flere leieboliger lettere kan sammenliknes. Forbudet mot lån hindrer at det etableres nye obligasjonsleiligheter; et unntak fra dette forbudet gjelder for offentlig eide spesialboliger.

Når det gjelder nivået for leien, står partene fritt ved den første fastsettelsen. Leien skal likevel ikke være urimelig i forhold til markedsnivået, for eksempel fordi leieren ikke har nødvendig kunnskap om hva som er vanlig pris.

Husleieloven legger til rette for at leieavtaler kan være langvarige. Da kan det være vanskelig å binde leien for hele leietiden; partene kan ikke forutse framtidige endringer i pengeverdi eller svingninger i leienivå. Det kan ikke godt overlates til en av partene å regulere leien vilkårlig. Ny forhandling om leien etter at leieforholdet er etablert, byr på de samme ulemper som nevnt i forbindelse med oppsigelsesvernet: Leieren er normalt knyttet til husrommet på en slik måte at forhandlingssituasjonen blir ujevn. Løsningen i husleieloven er at hver av partene kan kreve regulering av leien årlig i samsvar med endring i konsumprisindeksen, og at hver av partene kan kreve tilpassing til «gjengs leie» hvert tredje år. Gjengs leie skal svare til en typisk (gjennomsnittlig) leie for tilsvarende husrom, så vel i nye leieforhold som i etablerte leieforhold. Blir ikke partene enige om hva som er gjengs leie, kan tvisten avgjøres av en takstnemnd eller av domstolene. I Oslo er det dessuten som forsøksordning etablert et husleietvistutvalg som kan avgjøre både slike tvister og andre tvister i husleieforhold. Dessuten kan husleienemndene i Oslo og Trondheim avgjøre tvister om gjengs leie.

Da husleieloven ble vedtatt gjaldt fortsatt den «strenge» maksimalprisreguleringen for private førkrigseiendommer i Oslo og Trondheim. Antakelig var det tale om til sammen 12 000–13 000 leieforhold. Denne reguleringen gikk ut på det for hver eiendom enten var fastsatt eller skulle fastsettes en høyeste lovlige leie. Reguleringen ble vedtatt avviklet innen 2010. Meningen er at nivået for høyeste lovlige leie skal justeres opp generelt hvert år. Dessuten vil nye leieavtaler i de aktuelle eiendommene ikke være omfattet av reguleringen.

Den «milde» reguleringen etter husleiereguleringsloven gjaldt som nevnt for private eiendommer i Oslo, Trondheim, Bergen, Bodø, Drammen og Stavanger. Reguleringen gikk ut på at husleienemnda kunne sette ned leien etter krav fra leieren dersom den var ikke uvesentlig høyere enn «gjengs leie på stedet for tilsvarende bolig bygget til samme tid», når det var tatt hensyn til særlige leievilkår, størrelse mm. Denne reguleringen innebar dermed ingen egentlig «sensur» av markedsnivået, men inntrykket er at husleienemndene i noen grad la til grunn et leienivå under det faktisk vanlige.

I tillegg til den offentligrettslige maksimalprisreguleringen gjaldt en privatrettslig bestemmelse i den gamle husleieloven om nedsetting av urimelig høy leie: Retten kunne etter krav fra en leier sette ned en leie som stod i misforhold til verdien av det leide. Bestemmelsen var komplisert formulert, men i hovedsak viste den til en markedsvurdering av leien. Bestemmelsen hadde i praksis lite å si for boliger, men i forbindelse med innføringen av ny husleielov ble bestemmelsen strammet inn med tanke på eksisterende leieforhold som i en overgangsperiode fortsatt blir regulert av den gamle husleieloven. Som regel skal retten ikke godta leieøkning på mer enn tjue prosent i disse leieforholdene. Blir leien satt ned, skal leiefastsettelsen for framtiden følge bestemmelsene i den nye husleieloven.

9.4 Borettslovgivningen

Borettslovene blir gjerne brukt som betegnelse på lovene om boligbyggelag og om borettslag fra 1960. Disse lovene tok utgangspunkt i en modell for kooperativ bygging og eie av boliger som var utviklet etter svensk mønster i mellomkrigstiden, og som skulle få stor betydning for boligbyggingen etter annen verdenskrig.

Boligbyggelag og borettslag er kooperative sammenslutninger (samvirkelag). Et særpreg ved kooperative sammenslutninger er at de har til formål å fremme medlemmenes interesser som forbrukere, yrkesutøvere eller arbeidstakere, og at dette skjer gjennom samhandel mellom sammenslutningen og medlemmene. Boligbyggelaget har til hovedformål å skaffe medlemmene boliger og å forvalte boliger for dem, mens borettslaget har til hovedformål å eie boliger og å stille dem til disposisjon for medlemmene.

Den utbyggingsmodellen som lovene fra 1960 tar utgangspunkt i, kan kort skisseres slik: Boligbyggelaget skaffer tomter og planlegger boliger som fordeles mellom medlemmene etter nærmere regler. For det enkelte prosjekt stifter boligbyggelaget et borettslag som i byggetiden har boligbyggelaget som eneste andelseier. Borettslaget er part i avtaler med entreprenører mm. om oppføring av boligene, og boligbyggelaget er forretningsfører for borettslaget. De framtidige beboerne inngår avtale med boligbyggelaget om rett til å ta over andel når boligene er ferdigstilt, og med borettslaget om å betale innskudd og å leie bolig. Innskuddene sikres med pant i eiendommen og betales inn helt eller delvis på et tidlig stadium i prosjektet. Når alle boligene er ferdige, og byggeregnskapet er gjort opp, tar beboerne over borettslaget som andelseiere. Boligbyggelaget fortsetter normalt som forretningsfører for borettslaget.

Borettslagsformen kan brukes også utenfor denne utbyggingsmodellen, for eksempel som eieform for en eiendom som leieboere har tatt over sammen, typisk ved hjelp av den kommunale forkjøpsretten til leiegårder. De borettslagene som er stiftet av boligbyggelag som ledd i utbyggingen, kalles tilknyttede borettslag, mens andre borettslag er frittstående. Boligbyggelagene kan også velge å bygge ut boliger som eierseksjoner eller eneboliger, og de senere årene har enkelte boligbyggelag bygget boliger for utleie til medlemmene. En viktig medlemsfordel i boligbyggelaget er den forkjøpsretten som medlemmene har til boliger i tilknyttede borettslag. Forkjøpsretten gav åpenbare økonomiske fordeler da omsetningen av borettslagsboligene var prisregulert, men forkjøpsretten regnes som attraktiv også i dag når den hovedsakelig innebærer en rett til å tre inn i høyeste bud for boligen.

I NOU 2000:17 «Burettslovene» ble det lagt fram forslag til nye lover om boligbyggelag og borettslag. I store trekk innebærer forslaget en videreføring av de rettslige rammene for boligbyggelag og borettslag, men på enkelte punkter foreslås det justeringer, i første rekke på grunn av endringer i økonomien og samfunnsforholdene for øvrig.

I NOU 2000:17 foreslås det at forbrukeravtaler med boligbyggelaget om ny bolig skal følge reglene i boligoppføringsloven eller avhendingsloven. Det vil gjøre partsforholdene mer oversiktlig, og boligbyggelaget får både formelt og reelt samme ansvar som andre utbyggere. I dag har en stor del av ansvaret som utbygger i hvert fall formelt ligget hos det borettslaget som beboerne senere skal ta over. Utkastet til nye lover legger også til rette for at avtaler om ny bolig kan inngås til fast pris, mens hovedregelen i dagens lov er et «selvkostprinsipp» der beboerne har risikoen for overskridelser og gevinsten ved innsparinger. I praksis har mange boligbyggelag alt tatt i bruk fastprisavtaler.

I utkastet til nye lover er det foreslått at en avtale mellom boligbyggelag og borettslag om forretningsførsel ikke lenger kan gjøres uoppsigelig. Bakgrunnen er blant annet at slike klausuler begrenser konkurransen for slike oppdrag. På grunn av den spesielle tilhørigheten mellom boligbyggelag og borettslag åpnes det likevel for noe sterkere bindinger i forretningsføreravtaler med det boligbyggelaget et borettslag er tilknyttet, enn i avtaler med andre forretningsførere.

Etter utkastet vil det fortsatt være mulig for boligbyggelaget å sikre sine medlemmer forkjøpsrett til boliger som laget bygger.

Forslaget til ny lov om borettslag innebærer langt på vei en samordning med bestemmelsene i eierseksjonsloven. Blant annet skal andelseiernes bruksrett til boligen ikke lenger regnes som en leierett som er regulert av husleieloven. Viktige forskjeller mellom seksjonssameier og borettslag vil likevel bestå: I borettslaget skal hovedregelen fremdeles være brukereie, dvs. at boligene skal brukes av andelseierne selv og ikke leies ut. Videre er felles låneopptak, både til oppføring og senere vedlikehold mm., enklere å få til i borettslag enn i seksjonssameier fordi borettslaget er eier av hele eiendommen og kan pantsette den. En tredje forskjell ligger i at andelseierne i et borettslag ikke er ansvarlige for lagets gjeld, mens en sameier i et seksjonssameie er personlig ansvarlig for en brøkdel av felles forpliktelser.

Utkastet til ny borettslagslov har en rekke bestemmelser som tar sikte på å klargjøre forholdet andelseierne imellom, for eksempel når det gjelder bruken av boligen, vedlikehold og skader, fordeling av fellesutgifter osv. Det foreslås også at avhendingsloven skal regulere omsetningen av borettslagsboliger, i første rekke omsetningen av brukte boliger. Regler om at departement eller fylkesmann skal godkjenne enkelte vedtektsendringer og oppløsning av borettslag, foreslås fjernet.

I NOU 2000:17 er det foreslått å innføre et rettsregister for borettslagsandeler. Et slikt register – som blir en parallell til tinglysingsordningen for fast eiendom – skal gjøre omsetning og pantsettelse av borettslagsboliger sikrere.

9.5 Eierseksjonsloven

En eierseksjon er en sameieandel i en eiendom med tilknyttet enerett til å bruke en bolig eller annet husrom i eiendommen. Bortsett fra en lov som midlertidig forbød opprettelse av eierseksjoner (eierleiligheter) i eksisterende bygg, ble denne eieformen lovregulert for første gang med eierseksjonsloven fra 1983. Den loven ble til på relativt kort tid, og det viste seg snart at det var behov for en revisjon. Departementet la fram proposisjon til en ny lov, og loven ble vedtatt i 1997. Hovedtrekkene i reglene fra 1983 ble videreført, men reguleringen i den nye loven er mer utførlig, og på enkelte punkter er reglene endret.

Allerede med loven fra 1983 ble det innført standardkrav ved seksjonering: Seksjonering er ikke tillatt uten at bruksenhetene har egen inngang, og boliger skal ha kjøkken, bad og WC. Bakgrunnen er dels et ønske om å hindre at mindreverdige boliger blir omsetningsobjekter, dels å stimulere til standardheving og dels å unngå at senere byfornyelse blir vanskeliggjort på grunn av oppdeling av eierforholdene. Disse standardkravene førte til at det ble opprettet noen «irregulære» seksjoner, hvor sameieandeler og bruksrett til bolig reelt ble knyttet sammen uten at det skjedde ved formell seksjonering. I loven fra 1997 er dette forsøkt hindret blant annet ved restriksjoner på pantsettelse av sameieandeler hvis sameieren bor i eiendommen. Denne regelen er samtidig et utslag av ønsket om å begrense mengden av eieformer for boliger. Det er vanskelig for forbrukerne å få overblikk over rettigheter og plikter hvis variantene blir for mange, og de forskjellige boligene kan ikke lett sammenliknes ved omsetning.

Det er ikke gjort generelle unntak i eierseksjonsloven for små eiendommer, og særlig reglene om pantsettelse av sameieparter vil føre til at også typiske to- og firemannsboliger blir seksjonerte i langt høyere grad enn før.

Etter eierseksjonsloven fra 1997 skal seksjoneringen godkjennes av kommunen før den formelt gjennomføres ved tinglysing. Godkjenningsordningen bidrar til at kommunen kan føre kontroll med standardkravene, men meningen er også at tegninger og andre dokumenter i forbindelse med seksjoneringen skal være mest mulig klare og godt gjennomarbeidet.

De fleste bestemmelsene i eierseksjonsloven gjelder forholdet mellom sameierene, som regler om bruk og vedlikehold av bruksenheter og fellesarealer, fordeling av utgifter, sameiermøte og styre, representasjon i forhold til tredjeperson osv. Loven fra 1997 tillater på den ene siden at sameierene kan velge andre regler enn lovens bakgrunnsregler, for eksempel når det gjelder forkjøpsrett og vilkår for å erverve seksjoner. På den andre siden krever mange vedtak tilslutning fra de sameierene det gjelder.

Når en eiendom blir seksjonert, er hovedregelen at leiere av bolig i eiendommen har rett til kjøpe den boligen de leier. Reglene om dette ble videreført i loven fra 1997. Etter 1983-loven skulle kjøpesummen i slike tilfeller fastsettes ut fra en «teknisk takst»; etter den nye loven har leierne krav på å få kjøpe til en pris som ligger tjue prosent under markedsverdi. Disse reglene skal verne leiernes boliginteresser, og de skal fremme en spredning av eiendomsretten til seksjonene. Det siste hensynet skal også ivaretas ved et forbud mot å erverve mer enn to boligseksjoner i hvert sameie.

9.6 Det offentlige som eier i borettslag og seksjonssameier

Det offentlige, og da i første rekke kommunene, har et ansvar for å hjelpe vanskeligstilte personer med bolig. Ett av virkemidlene er å leie ut boliger. I de større byene har kommunen eid utleieeiendommer for dette formålet. Etter hvert er det blitt mer vanlig at kommunen eier spredte boligseksjoner og borettslagsleiligheter for utleie til vanskeligstilte. På den måten kan det unngås at vanskeligstilte beboere samles i bestemte eiendommer og bestemte strøk (segregasjon). Beboerne kan ha fordeler av å bo i et mer sammensatt bomiljø, og hjelpen kan virke mindre stigmatiserende. Samtidig kan kommunen på denne måten lettere tilby boliger av forskjellig alder, størrelse og standard.

Det offentlige har til tider møtt hindringer ved erverv av slike boliger, gjerne i den form at borettslag og seksjonssameier ikke har tillatt juridiske personer som eiere. I eierseksjonsloven fra 1997 er det derfor tatt inn regler om at kommunen uten hinder av vedtektsbestemmelser kan erverve ti prosent av boligene, likevel minst én, i eiendommer med fem eller flere boligseksjoner. Året etter ble en tilsvarende regel innført for borettslag. Særlig for borettslagene har regelen vært omdiskutert. Den innebærer et unntak fra prinsippet om brukereie – at andelseierne selv skal bo i boligene. De åpenbare bolig- og sosialpolitiske fordelene ved at det offentlige kan skaffe slike boliger, har likevel vært regnet som overveiende.

9.7 Leiegårdsloven

Med «leiegårdsloven» – lov om kommunal forkjøpsrett til leiegårder – fra 1977 ble det innført en forkjøpsrett for kommunen ved omsetning av større utleieeiendommer, nærmere bestemt eiendommer som har minst fem boliger, og hvor mer enn halvparten av arealet er innredet til beboelse. Kommunen kan benytte forkjøpsretten for egne formål, på vegne av en studentsamskipnad eller på vegne av beboerne for etablering av borettslag eller seksjonssameie.

Leiegårdsloven må ses på bakgrunn av en uttalt politisk målsetning om at folk skal kunne eie den boligen de bor i. De senere årene er det riktig nok sterkere framhevet at det også er behov for en viss mengde utleieboliger, men leiegårdsloven er beholdt, og departementet forbereder en revisjon av loven for å føre hovedtrekkene videre.

9.8 Tomtefesteloven

Tomtefeste er leie av grunn til hus som festeren eier. Tomtefeste har vært kjent gjennom lange tider, men den første omfattende reguleringen av denne avtaletypen kom med tomtefesteloven fra 1975. I 1996 ble det vedtatt en ny tomtefestelov som først blir satt i kraft fra 1. januar 2002.

Tomtefesteloven – både den fra 1975 og den fra 1996 – har en rekke bestemmelser om rettigheter og plikter i forholdet mellom bortfester (eier) og fester. Sentralt står reglene om varighet av avtalen og om festeavgift.

Etter tomtefesteloven fra 1996 er hovedregelen at feste av tomt til bolig eller fritidshus ikke kan tidsbegrenses eller sies opp fra bortfesterens side. Etter tretti år har festeren som regel rett til å innløse tomta. Loven fra 1975 hadde en hovedregel om minst festetid på åtti år for bolig og fritidshus, og festeren har rett til forlengelse av avtalen eller innløsning av tomta etter nærmere regler.

Det har lenge vært vanlig å avtale at festeavgiften skal reguleres i takt med endring i tomteverdien, gjerne med ti års mellomrom. Det var hovedregelen også etter tomtefesteloven fra 1975.

I mesteparten av tiden etter annen verdenskrig har det vært maksimalprisregulering for festeavgifter med hjemmel i prislovgivningen. Reguleringen ble opphevet i 1983, men den ble gjeninnført etter kort tid fordi festeavgiften for boligtomter i noen områder økte betydelig da avtalene om regulering kunne settes ut i livet.

Tomtefesteloven fra 1996 fikk bestemmelser om at partenes avtale skulle legges til grunn for regulering av festeavgiften, og at regulering skulle skje i forhold til endring av pengeverdien hvis annen regulering ikke var avtalt. Iverksettelsen av loven ble utsatt, og i 2000 ble loven fra 1996 endret slik at den årlige avgiften for boligfesteavtaler eldre enn 1983 ikke kan settes høyere enn 9000 kroner per dekar etter regulering. For tomter under ett dekar er høyeste beløp likevel 9000 kroner. Maksimumsbeløpet i loven skal justeres i takst med endringer i konsumprisindeksen. Med dette er maksimalprisreguleringen tatt inn i selve tomtefesteloven i stedet for å bygge på prislovgivningen.

Høsten 2001 la Regjeringen Stoltenberg fram et høringsnotat med forslag til endringer i tomtefesteloven. Høringsinstansene ble blant annet bedt om synspunkter på et eventuelt forbud mot nye avtaler om feste av tomt til bolighus. Departementet ba også om en vurdering av reglene om innløsning av eksisterende festetomter, både spørsmålet om når festeren skal kunne kreve innløsning (altså overtakelse av eiendomsretten til hustomten) og hvordan innløsningssummen skal fastsettes. Videre tok departementet opp spørsmål som gjelder regulering av festeavgiftene.

9.9 Eiendomsmegling

Det er vanlig at eneboliger, eierseksjoner og borettslagsboliger blir omsatt gjennom mellommenn. I noen grad skjer også utleie av bolig gjennom mellommenn. Advokater og autoriserte eiendomsmeglere har enerett til å drive med slik formidling av fast eiendom. De nærmere reglene om eneretten og om selve omsetningen finnes i eiendomsmeglingsloven fra 1989. Fram til 1999 kunne boligbyggelag formidle omsetning av boliger i tilknyttede borettslag uten at det ble regnet som eiendomsmegling. I dag blir slik omsetning regnet som megling, men i eiendomsmeglingsloven er det enkelte unntakbestemmelser for disse tilfellene.

Loven fra 1989, som avløste en lov fra 1938, innførte en ordning med fri fastsettelse av meglerens vederlag. Til da hadde staten fastsatt provisjonssatser. Endringen var begrunnet med hensynet til konkurransen.

De senere årene har det vært økning i boligprisene og høy omsetningshastighet. Dette har ført til en debatt om budgivningen, blant annet om behovet for innsyn i budene fra andre budgivere for å hindre fiktive bud og om en minste bindingstid for budene for å slippe en opphetet kjøpssituasjon. Foreløpig har debatten ikke ført til lovendringer, men Finansdepartementet har høsten 2001 sendt på høring forslag som gir lovhjemmel til å forskriftsregulere deler av budprosessen.

9.10 Avhendingsloven og boligoppføringsloven

Avtaler om kjøp av fast eiendom ble lovregulert for første gang med avhendingsloven fra 1992. Loven har blant annet utfyllende bestemmelser om hvilke krav kjøperen kan stille til eiendommens tilstand, og om virkningene av at avtalen ikke blir riktig oppfylt. Gjelder det forbrukerkjøp av ny bolig fra næringsdrivende, typisk en utbygger, kan bestemmelsene i loven ikke fravikes til skade for forbrukeren. En praktisk viktig gruppe av eiendomskjøp gjelder avtaler mellom ikke-næringsdrivende om bolig som selgeren selv har brukt. Det skulle vise seg at antallet tvister om slike avtaler økte sterkt etter at loven ble innført. Noe av forklaringen kan være at det i media ble skapt overdrevne forestillinger om en skjerping av selgers plikter sammenliknet med tidligere rettstilstand. Etter hvert er det vokst fram tilbud om forsikring av selgers ansvar, og slike forsikringer tegnes i en del tilfelle.

Med boligoppføringsloven fra 1997 ble avtaler mellom forbrukere og yrkesutøvere om oppføring eller kjøp av nye boliger lovregulert for første gang. Omfatter avtalen også retten til grunnen, gjelder boligoppføringsloven hvis boligen ikke var fullført på avtaletiden – ellers gjelder avhendingsloven. Loven setter rammer for hva som kan avtales med hensyn til betalingstid, rett til å kreve endring i utførelsen mm., og den har bestemmelser om virkninger av avtalebrudd. Som tidligere nevnt bygger boligoppføringsloven, på samme måte som husleieloven og avhendingsloven, på samme reguleringsmodell som kjøpsloven. Spesielt for boligoppføringsloven er det at yrkesutøveren i mange tilfelle må skaffe garanti fra bank e.l. for oppfyllelse av pliktene etter avtalen. Oppgjøret ved forsinkelse er også forenklet ved at forbrukeren kan kreve en normalerstatning i form av dagmulkt. Begge disse elementene, garanti og dagmulkt, er hentet direkte fra avtalepraksis i næringsentrepriseforhold.

9.11 Lovgivningen om pant og gjeldsinndrivelse

Boligen er viktig som dekningsobjekt for eierens kreditorer. Det er vanlig å pantsette boligen som sikkerhet for lån, og blir lånet misligholdt, kan pantsetteren kreve boligen tvangssolgt. Kreditorer som ikke har pant på grunnlag av avtale, kan ta utleggspant i boligen som ledd i gjeldsinndrivelse for deretter å kreve tvangssalg. Regelverket om pant og tvangssalg har nok gjennom årene påvirket mulighetene for å få lån til bolig og vilkårene for lånet. Med panteloven fra 1980 skjedde det enkelte avklaringer med hensyn til pantsettelse av borettslagsleiligheter. Tvangsloven fra 1992 innførte tvangssalg gjennom medhjelper som hovedregel også for fast eiendom. Tidligere var regelen at fast eiendom skulle selges ved tvangsauksjon. Salg gjennom medhjelper har antakelig gitt høyere priser ved tvangssalg; ved tvangsauksjon er det ofte vanskelig å få realistiske bud.

Loven fra 1992 om gjeldsordning for privatpersoner kom som en følge av de alvorlige gjeldsproblemene som oppstod fra slutten av 1980-tallet. I mange tilfelle hadde problemene sammenheng med kombinasjonen fallende boligpriser, endrede skatteregler og økt arbeidsledighet. Loven åpner for delvis sletting av gjeld etter en betalingsperiode hvor det blant annet legges restriksjoner på skyldnerens forbruk. Som ledd i gjeldsordningen kan skyldneren pålegges å avhende boligen, men det er forutsatt i loven at skyldneren skal kunne beholde en bolig som dekker skyldnerens og husstandens «rimelige behov». Lån som er sikret med pant innenfor boligens verdi med tillegg av ti prosent, skal ikke slettes som ledd i gjeldsordningen.

9.12 Jord- konsesjons- og odelslovgivningen

Jordloven fra 1995 har til formål å sikre at arealressursene blir brukt «på den måten som er mest gagnleg for samfunnet og dei som har yrket sitt i landbruket» (§ 1). Det spesielle sammenliknet med plan- og bygningslovens formål er framhevingen av landbruksinteressene. De nærmere bestemmelsene i jordloven gjelder vern om dyrket mark og bruken av jordbrukseiendommer. Loven fra 1995 avløste en tidligere jordlov fra 1955, og i hovedsak er mål og virkemidler videreført fra den tidligere loven. I 1994 ble de statlige landbrukskontorene overført til kommunene, og utgangspunktet er i dag at saker etter jordloven behandles av kommunen. Fylkesmennene og fylkeslandbrukskontorene har likevel overordnet myndighet, blant annet når det gjelder tillatelse til deling av landbrukseiendommer.

Jordlovens regel om at dyrket jord bare skal brukes til jordbruksproduksjon, viker for reguleringsplan eller bebyggelsesplan etter plan- og bygningsloven. Det samme gjelder kravet om statlig samtykke til deling av landbrukseiendom. Kommunen kan med andre ord gjennom kommuneplan og følgende detaljplaner vedta at dyrket mark skal brukes til boligbygging, eventuelt ved fradeling av tomter fra landbrukseiendommer, men kommer det innsigelser fra de statlige landbruksmyndighetene, trenger kommunens vedtak statlig godkjennelse.

Konsesjonsloven fra 1974 har til formål å regulere og kontrollere omsetningen av fast eiendom. I formålsparagrafen er «effektivt vern om landbrukets produksjonsarealer» gitt en spesiell stilling, men loven skal også tilgodese blant annet behovet for «utbyggingsgrunn» (§ 1). Hovedregelen er at fast eiendom ikke kan erverves uten statlig tillatelse, men det gjelder viktige unntak, blant annet for bebygd eiendom, for erverv av tomteareal på opp til 20 dekar fra kommunen eller kommunalt tomteselskap og for kommunens eller kommunalt tomteselskaps erverv av eiendom som er regulert til andre formål enn landbruk.

Konsesjonsloven skal også «tilgodese ... en samfunnsmessig forsvarlig prisutvikling vedrørende fast eiendom» (§ 1). For landbrukseiendommer innebærer konsesjonsreglene en maksimalprisregulering i og med at konsesjon ikke blir gitt hvis prisen er for høy vurdert ut fra bruken til landbruksformål.

Odelsloven fra 1974 kan også ha betydning for tilgangen på tomter og omsetning av boliger. Loven gjelder for eiendommer som kan brukes til landbruksdrift, og som er over en viss størrelse. Odelsretten gir nærmere bestemte medlemmer av overdragerens slekt en løsningsrett hvis eiendommen blir solgt til noen som ikke har odelsrett til eiendommen, eller som har dårligere odelsrett enn odelsløseren. Eiendommen kan kreves løst til en verdi som samsvarer med bruk til landbruksformål. Er et område regulert til byggeområde (mm.), kan det ikke lenger vinnes ny odelshevd til eiendommer i området, men reguleringen berører ikke eksisterende odelsrett.

Etter konsesjonsloven kan nære slektninger ta over eiendommen uten konsesjon, men for jord- og skogbrukseiendommer er det i tilfelle et vilkår for konsesjon etter konsesjonsloven at erververen bosetter seg på eiendommen og driver den i minst fem år. Bo- og driveplikt er like ens et vanlig vilkår for konsesjon til erverv av jord- og skogbrukseiendommer. Også odelsloven har bestemmelser om bo- og driveplikt for den som tar over eiendom som vedkommende har odelsrett til. Odelsberettigede trenger ikke konsesjon for å overta eiendommen.

I 2001 ble konsesjonsloven og odelsloven endret. Etter endringen kan bebygde eiendommer på opp til 20 dekar omsettes uten krav om konsesjon, og dermed uten bo- og driveplikt. Den generelle grensen for konsesjonsfritt erverv av bebygd eiendom var tidligere fem dekar. Endringen fører til at små landbrukseiendommer lettere kan omsettes for bolig- og fritidsformål. Også arealgrensene for hva som kan være odelseiendom, ble justert på liknende måte (grensene beregnes ulikt og er ikke uten videre sammenfallende med arealgrensene i konsesjonsloven).

I 2001 ble også statens og kommunens forkjøpsrett etter konsesjonsloven opphevet.

9.13 Plan- og bygningsloven

9.13.1 Kort om loven

Plan- og bygningsloven setter rammer for bygging av nye boliger, for ombygging og påbygging mm. av eksisterende boliger og for virkemidler i byfornyelsen. Det er vanlig å skille mellom planreglene i loven og byggesakreglene. Planreglene gjelder det offentliges planlegging i vid forstand, men det er planene for arealbruken som er mest detaljert regulert. Reglene om byggesaker har som utgangspunkt at de aller fleste tiltak som gjelder oppføring eller endringer av bygninger eller forandringer av eiendommen for øvrig, krever tillatelse fra kommunen. Det er likevel fastsatt unntak for flere typer tiltak, dels i loven, dels i forskrifter.

Plan- og bygningsloven fra 1985 viderefører mange bestemmelser fra bygningsloven fra 1965, men spesielt reglene om arealplanlegging ble vesentlig endret med den nye loven. Et sentralt element i loven er arealdelen av kommuneplanen. Arealdelen av kommuneplanen er bindende for grunneiere og for offentlige myndigheter, og reglene avløste blant annet tidligere regler om generalplanvedtekter. Arealplanen skal angi byggeområder, landbruks- natur- og friområder («LNF-områder») og områder for enkelte andre formål. Mer detaljerte arealplaner er reguleringsplaner og eventuelt også bebyggelsesplaner. Det er kommunen som vedtar kommuneplanen, men har fylkeskommunen, nabokommuner eller statlige myndigheter hatt innsigelser mot arealdelen, må arealdelen av planen sendes til fylkesmannen, og eventuelt senere Miljøverndepartementet, for godkjenning. Planene er avgjørende for hvilke områder i kommunen som er aktuelle for boligbygging til enhver tid. I tillegg er nødvendige og tilgjengelige ressurser til selve planarbeidet avgjørende for tempoet i klargjøringen av områder for boligbygging.

Planreglene i plan- og bygningsloven blir vurdert av et offentlig utvalg med tanke på revisjon. Utvalget kom med en delutredning i 2001.

I 1995 ble reglene om byggesaker lagt om. Denne revisjonen, som trådte i kraft i 1997, innebar blant annet en omlegging av ordningen med ansvarshavende i byggesaker. Alle tiltak som krever tillatelse, skal «forestås» av et «ansvarlig utøvende foretak». Dessuten skal det for den enkelte sak være en ansvarlig søker og en eller flere ansvarlige prosjekterende og kontrollerende. De ansvarlige skal godkjennes av kommunen i det enkelte tilfelle, eller de kan søke om en sentral godkjenning. Etter nærmere bestemmelser kan «tiltakshaveren», dvs. byggherren, selv være ansvarshavende for noen av oppgavene. Særlig reglene om den sentrale godkjenningen har gitt strengere krav enn tidligere til kvalifikasjoner, kvalitetssikringsopplegg mm. i byggebransjen. Det har vært hevdet at noen mindre foretak er nedlagt på grunn av de nye kravene, og at eiere og ansatte i stedet har knyttet seg til større foretak.

Iallfall formelt ble flere tiltak på eksisterende bygg omfattet av plikten til å søke tillatelse sammenliknet med tidligere. Det er noe omstridt hvor stor den reelle forskjellen er. I en overgangsperiode førte endringene av regelverket til forsinkelser i byggesaksbehandlingen, dels fordi det kom inn mange søknader like før skjæringspunktet mellom gamle og nye regler, dels fordi det tok tid å innarbeide nye rutiner hos søkere og kommuner.

9.13.2 Effekten av byggesaksreformen

Det har vært betydelig offentlig interesse og debatt knyttet til den siste revisjonen i loven fra 1995 (byggesaksreformen med senere justeringer) som ble satt i verk i 1997. Særlig har det vært debatt omkring ordningen med godkjenning av og «ansvar» for den som søker om tillatelse til et tiltak, og for den som prosjekterer og utfører tiltaket. Hensikten var at kontrollen med det enkelte tiltaket skulle ligge hos den som søker, prosjekterer og utfører, mens det offentlige i første rekke skulle føre en generell kontroll gjennom godkjenningsordninga. Lov og forskrifter stiller krav til bygninger og andre tiltak. En stor del av disse kravene er såkalte funksjonskrav.

Byggesaksreformen blir evaluert innenfor et større program i regi av Norges forskningsråd på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet. Det er naturlig å avvente resultatene fra disse evalueringene før en trekker konklusjoner med hensyn til effektene av endringene.

Et sentralt spørsmål med relevans til utvalgets mandat er plan- og bygningslovens betydning for boligforsyningen. Dette vurderer også utvalget kort i kapittel 15. Det er imidlertid betydelige metodologiske problemer knyttet til å analysere denne problemstillingen. Diskusjonen om plan- og bygningslovens effekter på nybyggingen innholder mange argumenter og utvalget har heller ikke sett det som naturlig å ta det opp i full bredde. Utvalget har likevel bedt en gruppe av jurister (professor Kåre Lilleholt, Bergen, boligsjef Olav Ohnstad, Bergen og seniorrådgiver Harald Assev, Oslo, heretter kalt for juristgruppen) om å gi en vurdering av hvordan plan- og bygningsloven påvirker boligforsyningen. Juristgruppas synspunkter framgår av et notat utarbeidet på oppdrag av Boligutvalget av 26.2.2001 og følger også som elektronisk vedlegg, jf. vedlegg 1. Juristgruppen har sett på sider av regelverket og har gitt noen overordnete synspunkter på problemstillinger som oppstår omkring lovgivning på dette feltet. Utvalgets synspunkter på dette feltet bygger i stor grad på juristgruppens forslag.

Plan- og bygningsloven både skal og bør hemme boligforsyningen. Det som må vurderes er hvilke mål en har og bør ha for plan- og bygningsloven, og om en kan nå disse målene på en måte som samsvarer bedre med ønsket om en effektiv boligforsyning. Her, som på andre områder, må ulike hensyn veies mot hverandre. En regulering kan ha gode formål, men har også kostnader. Generelt er det en fare for at loven kan bli dominert av særinteresser, typisk fordi en bransje fremmer sine krav, et departement har et særlig arbeidsområde, eller at et lovforslag blir laget av eksperter på området.

9.13.3 Målene og evalueringene

Målene for plan- og bygningsloven er sammensatt og her gis kun en oversikt over noen sentrale punkter som juristgruppen påpeker.

Formålsparagrafen

Plan- og bygningsloven har en formålsparagraf (§ 2):

«Planlegging etter loven skal legge til rette for samordning av statlig, fylkeskommunal og kommunal virksomhet og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser, utbygging samt å sikre estetiske hensyn.

Gjennom planlegging og ved særskilte krav til det enkelte byggetiltak skal loven legge til rette for at arealbruk og bebyggelse blir til størst mulig gavn for den enkelte og samfunnet.

Ved planlegging etter loven her skal det spesielt legges til rette for å sikre barn gode oppvekstvilkår.»

Første ledd viser at planbegrepet i loven er svært vidt. Det er likevel arealplanleggingen som er dominerende og mest detaljert regulert i plandelen av loven. Framheving av estetiske hensyn kom inn i Stortinget ved revisjonen i 1995. Formuleringen om oppvekstvilkår for barn kom inn i 1989.

Arealbruk og miljø

I mange år har det vært en samfunnsoppgave å regulere bruken av fast eiendom og å hindre forurensing m.m. Reguleringen har blitt stadig mer detaljert etter hvert, og det har vært – og er fortsatt – omstridt hvor langt en skal gå i slik regulering. Med hensyn til boligbygging er det likevel bred enighet om at det ikke kan være fritt fram for hvem som helst å bygge hvor som helst. Politiske organer må ta avgjørelser om hvilke områder som kan brukes til boligformål. I de avgjørelsene må det naturligvis også tas hensyn til andre interesser, som friluftsliv, landbruk, industri m.m. Videre må det i planleggingen av boligområder tas hensyn til utbygging av skoler, barnehager, samferdsel m.m. Hensynet til miljøet ligger også bak reglene om plassering av byggverk, høyde på bygninger mv. Hensynet til estetikk hører til i samme gruppe. Synspunktet er her at utseendet til byggverk o.l. ikke er en privatsak, men påvirker miljøet.

Etter utvalgets syn er det neppe aktuelt eller ønskelig å endre plan- og bygningsloven slik at det blir lagt mindre vekt på samfunnsstyringen av arealbruk og miljø. Juristgruppen mener likevel at en ved en revisjon av loven bør se nærmere på forholdet mellom interesser som skal ivaretas av plan- og bygningsloven og interesser som skal ivaretas av naboloven. For eksempel bør det presiseres i loven om og eventuelt hvordan hensynet til naboene kommer inn når kommunen skal godkjenne plassering av og høyde på bygninger etter plan- og bygningsloven § 70 nr. 1.

Trygghet og helse

Reglene i plan- og bygningsloven skal også ivareta hensyn til trygghet og helse. Det gjelder tryggheten til eiere og brukere og tryggheten til omgivelsene. Sentralt her står krav som skal sikre mot brann, sammenrasing m.m. Reglene knytter seg både til plassering og konstruksjon av bygningene. Regler om byggematerialer kommer også inn. Juristgruppen ser ingen grunn til å legge mindre vekt på hensynet til trygghet og helse for framtiden.

Kvalitet

I motivene til revisjonen fra 1995 er det lagt stor vekt på at kvaliteten på byggetiltakene burde økes, og at dette var viktigere enn å få ned saksbehandlingstiden, jf. særlig Ot.prp. nr. 39 (1993–94) s. 13:

«Det finnes ingen helhetlig, god vitenskapelig dokumentert oversikt over omfanget og kostnadene ved feil og mangelfull utførelse i norsk byggevirksomhet. Mye tyder på at kostnadene beløper seg til flere milliarder kroner årlig og at feil og mangler gir samfunnsøkonomiske kostnader som er større enn de kostnader som sen byggesaksbehandling påfører samfunnet. Ut fra dette har departementet sett heving av kvalitet som en vel så viktig samfunnsmålsetting som ytterligere reduksjon av saksbehandlingstiden.»

Mye av det som blir sagt i motivene om kvalitet, gjelder forhold som har med trygghet og helse å gjøre. Inntrykket er likevel at en ved reformen også har tenkt på kvalitet i en videre betydning. Det er vanskelig å avgjøre om endringene i 1995 faktisk har ført til bedre kvalitet på byggetiltakene. En må regne med at pågående evalueringer kan gi nærmere opplysninger om spørsmålet. Enkelte evalueringer tyder imidleritd på at det ikke er tilfelle, jf. boks 9.1.

I tilknytning til en eventuell revisjon av loven bør det drøftes i større grad enn tidligere om det er tjenlig å bruke plan- og bygningsloven for å oppnå kvalitet på byggearbeider ut over det som gjelder arealbruk, miljø, trygghet og helse. Det er mange måter å føre opp bygg på selv om alle krav til trygghet er oppfylt og hensynet til omverdenen er ivaretatt. Valg av materialer og utforming kan påvirke bruken av bygget, vedlikeholdskostnader og levetid. Videre kan planløsningen variere mye selv om alle krav til rømningsveier, brannsikring m.m. er oppfylt. Det er et spørsmål om det ikke i første rekke er eieren som bør få velge kvalitet, standard og kostnadsnivå når en bare holder seg innenfor de rammene som har med omverdenen og med trygghet å gjøre.

Det er ikke uten videre gitt hva som skal legges i begrep som «byggskader» og «byggefeil». Kostnader med framtidige reparasjoner må veies opp mot byggekostnadene, og det kan hevdes at dette kan være en vurdering som i utgangspunktet må overlates til eieren selv.

Det vanlige på andre områder er at en godtar varer og tjenester med varierende kvalitet, også varer av verdi som kan sammenliknes med verdien av bygg, og det blir regnet som et spørsmål om privatøkonomiske vurderinger og prioriteringer hvilket nivå den enkelte skal legge seg på. I motivene til endringene fra 1995 er også hensynet til forbrukerne nevnt flere steder, for eksempel på s. 14 i Ot.prp. nr. 39 (1993–94):

«Ikke minst er det viktig at den enkelte forbruker som får bygget et hus, har en trygghet for at det han har bestilt, også leveres. Regelendringene har også hatt denne tryggheten for øye.»

I den grad godkjenningsordningen fører til at useriøse aktører blir holdt utenfor bransjen, kan det være at avtaler oftere blir riktig oppfylt. Men ut over dette er det vanskelig å se at kvalitetsreglene i loven generelt kan påvirke kontraktsoppfyllingen.

9.13.4 Saksbehandlingstid og byggekostnader

Spørsmålet om saksbehandlingstiden har lenge stått sentralt i diskusjonen omkring plan- og bygningsloven. I Ot.prp. nr. 39 (1993–94) er det gjort greie for flere tidligere utredninger og lovendringer som har hatt som formål å korte ned på saksbehandlingstiden. Det går fram av det første sitatet under pkt 9.13.3 at kortere saksbehandlingstid ikke var noe mål ved revisjonen i 1995.

Det er vanskelig å måle saksbehandlingstiden. En må gå ut fra at nærmere undersøkelser om saksbehandlingstiden blir gjennomført som ledd i den før nevnte evalueringen av plan- og bygningsloven. Også tidsbruken i klagesakene bør vurderes. Det er ikke et mål at saksbehandlingstiden skal være så kort som mulig. En må ha den tiden – og stille de krav til innsendt materiale – som er nødvendig for å få en forsvarlig behandling som ivaretar de formålene som loven har. Det er imidlertid et spørsmål om effektiv saksbehandling: En bør ikke bruke mer tid enn nødvendig.

I den grad saksbehandlingen er ineffektiv, kan en si at det er til skade for boligforsyningen. Det gjelder både for arealplanleggingen og byggesakene. Ved planlegging og prosjektering av nybygg blir det lagt ned ressurser fra første stund, og desto lenger tid som går før prosjektet kan realiseres, jo mer koster den bundne kapitalen og byggekostnadene øker. Utvalget drøfter disse momentene kort i kapittel 15

Etter plbl. § 109 kan kommunen fastsette gebyr for behandling av søknader for annet arbeid kommunen skal gjøre etter loven. Gebyrregulativet blir fastsett av kommunen selv, uten at det er nødvendig med godkjenning fra andre organ. Rammer for gebyr er fastsatt i saksbehandlingsforskriften § 31, og hovedinnholdet er at en skal følge selvkostprinsippet. Det kan nok sies at et gebyr er ulovlig høyt selv om det bare dekker de faktiske kostnadene, dersom disse kostnadene er unødvendig høye. Men det er vanskelig å påvise noe slikt, og den praktiske regelen blir dermed at kommunen kan fastsette gebyrene slik at de faktiske kostnadene blir dekket.

En har dermed den situasjonen at kommunene har lite insitament til å effektivisere saksbehandlingen. Problemer omkring insitamenter for effektiv saksbehandling møter en på de fleste forvaltningsområde; det er ikke et særspørsmål for plan- og bygningsområdet. Som et tiltak for å effektivisere saksbehandlinga kan en vurdere en ordning der gebyrene varierte med saksbehandlingstiden. I tilfelle måtte en gå bort fra et rent selvkostprinsipp og trolig måtte en ha rammer som var fastsatt av staten. En måtte da godta at kommunen kunne få et overskudd av gebyrene dersom saksbehandlingen ble mer effektiv enn normalt, mens det ville koste å ha en effektivitet under vanlig nivå. Detaljene i et slikt system må i så fall utredes nærmere, for eksempel når det gjelder å skille mellom små og store saker, krav til fullstendig søknad m.m. Det ville være godt i tråd med det rådende synet på effektiv ressursbruk og på forbedring av offentlige tjenester dersom en kunne finne fram til en slik ordning.

9.13.5 Kort om regelutformingen

Plan- og bygningsloven med tilhørende forskrifter er lovteknisk et svært komplisert regelverk. Juristgruppen peker på at:

• selve redigeringen har blitt relativt uoversiktlig fordi en har prøvd å holde på paragrafinndelingen fra den gamle bygningsloven fra 1965; viktige regler går fram av forskrifter. Utforming, redigering og oppbygging av loven med forskrifter bør derfor endres.

• regelsystemet er i noen sammenhenger unødig komplisert, for eksempel når det gjelder søknadsplikt og unntak fra søknadsplikten. Her er det derfor behov for betydelige forenklinger og klargjøringer av reglene.

• mange av reglene overlater mye skjønn til kommunene. I kombinasjon med uformelle forhåndskonferanser kan dette føre til maktmisbruk. Reglene om forhåndskonferanser bør derfor formaliseres og innslaget av skjønn bør reduseres.

I tillegg til disse lovtekniske vanskelighetene peker jussgruppen på at det etter revisjonen i 1995 har blitt et uklart forhold mellom de offentligrettslige og de privatrettslige reglene mellom partene i byggesakene. Dette bør det i følge Jussgruppen også ryddes opp i. Utvalget viser for øvrig til Juristgruppens utfyllende merknader, jf. elektronisk vedlegg.

9.13.6 Sammendrag

Plan- og bygningsloven vil trolig bli gjort gjenstand for en omfattende omarbeiding. For plandelen må en vente at Planlovutvalget vil legge et grunnlag for en bedre gjennomarbeidet lov. Det gjør det enda mer aktuelt med en gjennomarbeiding av reglene om byggesaker. Regjeringen har varslet at den vil nedsette et eget utvalg som skal se på bygningsforskriftene. Dette utvalget bør særlig ha for øye at kvalitetskrav bør knytte seg til trygghet, helse og miljø og ikke den «økonomiske» kvaliteten.

10 Organisering av boligpolitikken

10.1 Innledning

I dette kapitlet blir det redegjort for organiseringen av norsk boligpolitikk. Formålet er å kartlegge og analysere forholdene med sikte på å drøfte effekten av virkemidlene. Utvalgets drøfting av forslag til anbefalinger er gitt i kap. 19.

Hovedstrukturen i arbeidsdelingen i boligpolitikken har ligget fast i mange år. Innenfor rammene av denne arbeidsdelingen har det imidlertid skjedd endringer i fordelingen av og ansvaret for enkeltoppgaver. Dette har sammenheng med tre hovedtendenser: En generell deregulering, økende kommunalisering og en sterkere vektlegging av selektiv innretting av virkemidler.

Hovedvekten i framstillingen er lagt på arbeidsdelingen mellom aktørene, hvordan denne setter rammer for virkemiddelbruken og iverksetting av boligpolitikken. Utvalget mener det imidlertid også er nødvendig å kartlegge hovedtrekkene i organisasjonsforholdene internt hos de enkelte aktører. Endringer i rammebetingelser har reist behov for tilpasninger i den måten oppgavene håndteres på. Både på statlig og kommunalt nivå er det et klart behov for bedre samordning.

Kapitlet starter med en generell beskrivelse av forvaltningsnivåene og hovedstrukturen i dagens arbeidsdeling. Deretter redegjøres det kort for endringer i rammebetingelsene, før det til slutt gås nærmere inn på intern organisering hos enkeltaktørene og forholdet mellom dem.

Organisering og gjennomføring av kommunal boligpolitikk er behandlet særskilt i kap. 11.

10.2 Hovedtrekk i rollefordelingen

10.2.1 Generelt om forvaltningsnivåene

Det er tre nivåer i det norske forvaltningssystemet: Staten, herunder fylkesmannsembetene, fylkeskommunen og kommunene. Med rollefordeling forstår utvalget;

• fordelingen av oppgaver, dvs. hvor en gitt oppgave plasseres i forvaltningen

• fordelingen av ansvar, dvs. hvilket forvaltningsorgan som er gitt formell myndighet knyttet til beslutningen om mål, styring og organisering

• fordelingen av funksjon, som kan forstås som samspillet og arbeidsdelingen mellom forvaltningsnivåene i styrings- og beslutningsprosessene knyttet til de oppgavene som skal utføres (NOU 2000: 22).

I en viss forstand kan kommunale- og fylkeskommunale myndigheter oppfattes som en del av statsmakten. Mest vanlig er det imidlertid å legge den såkalte partnerskapsmodellen (Ibid.) til grunn for forholdet mellom sentral og lokal myndighet. I motsetning til hierarki- eller autonomiperspektivet beskriver partnerskapsprinsippet forholdet mellom stat og kommuner som balansert og preget av gjensidighet og likeverd i relasjonene.

Utgangspunktet er at staten, fylkeskommunen og kommunesektoren gjennom oppgave- og ansvarsfordelingen kan sies å ha et «delt» ansvar i den forstand at de ivaretar ulike deler av oppgaveløsningen. Staten har ansvar både for å fastlegge de overordnede mål og for at ressursene er tilstrekkelige, mens kommunene og fylkeskommunene har ansvaret for selve iverksettingen. De styringsmidler som statlige myndigheter anvender overfor kommunesektoren for å utvikle samhandlingen er enten lovbaserte virkemidler, økonomiske virkemidler eller andre typer virkemidler, for eksempel rundskriv, handlingsplaner, informasjonstiltak eller kurs og konferanser.

En hovedbegrunnelse for statlig tilstedeværelse lokalt og regionalt er behovet for å sikre at nasjonal politikk blir fulgt opp og gjennomført i alle deler av landet. Det dreier seg dels om direkte statlig tjenesteyting, dels om å følge opp at nasjonale mål og standarder blir ivaretatt der oppgaveløsningen er lagt til kommunesektoren og dels om å ivareta nasjonale hensyn som makroøkonomisk styring og rettssikkerhet på lokalt og regionalt nivå. Fylkesmannen er tildelt en særlig rolle som slik samordningsmyndighet overfor kommunesektoren.

10.2.2 Oppgaver og ansvar i boligpolitikken

Partnerskapsprinsippet beskriver godt grunnlaget for rollefordelingen i boligpolitikken. I motsetning til andre samfunnsområder er imidlertid rollefordelingen i boligpolitikken ikke lovbasert (bortsett fra en viss forankring i lov om sosiale tjenester og plan- og bygningsloven). Statens styringsverktøy er basert på økonomiske eller andre virkemidler. Kommunenes oppgaver og ansvar er utelukkende beskrevet i Stortingsmeldinger og rundskriv m.v. Det foreligger begrensede muligheter til å sanksjonere manglende ansvars- eller oppgaveoppfølging. At overføringen av ansvar og oppgaver fra staten til kommunene i boligpolitikken ikke skjer med hjemmel i lov, stiller spesielle krav til de økonomiske styringsverktøyene.

Ansvar for utforming og gjennomføring av boligpolitikken er delt mellom tre hovedaktører: statlige myndigheter, kommunale myndigheter, og private organisasjoner og enkeltpersoner. Statlige myndigheter omfatter i denne sammenheng Storting, regjering, departementer, direktorater, herunder Husbanken, og fylkesmannsembetene. Kommunale myndigheter omfatter kommunene og fylkeskommunene. Større private organisasjoner er boligsamvirket (boligbyggelag), utbyggerfirmaer, finansieringsinstitusjoner og en rekke frivillige organisasjoner.

Eksisterende oppgavefordeling beskrives vanligvis slik:

• Statlige myndigheter har som hovedoppgave å utforme sentrale mål, fastsette lover og andre rammebetingelser, tilby gunstige finansierings- og støtteordninger og stimulere til forsknings- og utredningsvirksomhet.

• Kommunene har ansvaret for å skaffe boliger til husstander med svak økonomisk evne, samt bidra med tilstrekkelig forsyning av byggeklare arealer. Gjennom reguleringsmyndigheten har de ansvaret for å planlegge og legge til rette for boligbygging.

• Private aktører ivaretar prosjektering og oppføring av boliger, samt forvaltning, vedlikehold og utbedring av deler av boligmassen.

Denne generelle oppgavefordelingen dekker over uklarhet både når det gjelder hvor oppgavene forvaltningsmessig er plassert og når det gjelder ansvarsforholdene. Ideelt skal oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene følge det finansielle ansvarsprinsipp (NOU 2000: 22) , som innebærer at det myndighetsorgan som er tillagt ansvar og beslutningskompetanse for en oppgave også skal ha ansvaret for å finansiere utgiftene til oppgaveløsningen. Prinsippet skal fremme ansvarlighet i ressursdisponeringen, og forhindre at det oppstår uklarhet om hvem som skal «betale regningen» for offentlig oppgaveløsning.

Utviklingen på boligsektoren har gått i retning av at kommunene i økende grad er blitt ansvarliggjort. Fortsatt er imidlertid ansvarsforholdene utydelige i deler av sektoren. Det kan i enkelte tilfeller være uklart hvilket forvaltningsnivå som har oppgaveansvaret, ofte vil det også være delt mellom flere nivåer. Det kan være mange årsaker til dette. En er manglende lovforankring.

10.2.3 Endrede rammebetingelser

Tradisjonelt har den statlige sektorstyringen vært sterk. Den har særlig kommet til uttrykk gjennom rettighetslovgivning og standardkrav, og gjennom bruk av øremerkede tilskudd til bestemte formål. Motivene kan være flere. Det kan dels være uttrykk for manglende tillit til kommuners og fylkeskommuners evne til å møte endrede vilkår og nye utfordringer, dels kan det skyldes ønsker om å gjennomføre «nasjonale krafttak» på spesifikke områder. Men det kan også være resultat av rivalisering om midler der den sektor som ikke tyr til rettighetsfesting og øremerking vil bli den tapende part. Uansett motiver blir resultatet at kommunenes og fylkeskommunenes handlingsrom for å foreta lokale tilpasninger og prioriteringer svekkes. Samtidig blir statens styring i mange tilfeller lite helhetlig (NOU 2000: 22).

Kommunalisering

I løpet av de siste 20 år har det vært iverksatt en rekke reformer som har hatt til hensikt å utvide det kommunale og fylkeskommunale handlingsrommet. Nytt inntektssystem, ny kommunal lovgivning og langt større frihet for kommuner og fylkeskommuner til å organisere seg slik de ønsker, har endret rammevilkårene for det lokale selvstyret.

Denne utviklingen har også gjort seg gjeldende innen boligsektoren. Med begrepet kommunalisering av boligpolitikken, forstås en generell tendens til at kommunene får større ansvar og myndighet. Situasjonen kan tolkes som et forsøk på å tillempe målstyringsprinsipper, og videreutvikle partnerskapsmodellen i boligpolitikken.

Det er ikke fremmet noe omforent krav fra kommunesektoren om økt ansvar for boligpolitikken, og det ble for eksempel ikke vurdert som et aktuelt tema i forbindelse med Oppgavefordelingsutvalgets arbeid. En rekke kommuner har imidlertid vært opptatt av spørsmålet, og hevder at en sterkere grad av rammeoverføringer og ansvarsdelegering vil gi bedre fleksibilitet til å finne lokale tilpasninger.

Deregulering

Statens og kommunenes innflytelse på det generelle boligmarkedet og majoriteten av folks boligforhold, er redusert. En økende andel av befolkningen har skaffet seg sine boliger uten å ha vært i kontakt med det offentlige boligvirkemiddelapparatet. Private aktører har dominerende innflytelse ved produksjon, kjøp, salg og utleie av boliger. Det er vanlig å knytte dette til endringer i følgende rammebetingelser:

• liberalisering av kredittmarkedet

• oppheving av maksimaltakster ved salg av brukte borettslagsboliger

• fjerning av bestemmelsen om maksimal husleie i en rekke byer

• fjerning av lovforbud mot seksjonering av leiligheter i tidligere leiegårder

• avvikling av kommunale tomteselskaper

• nedlegging av kommunale byfornyelsesselskaper

• mindre kommunal styring av nybyggingsprosjekter.

Selektivisering

Bruken av subsidier i boligpolitikken er i dag forskjøvet i retning av en selektiv politikk for vanskeligstilte på boligmarkedet framfor en generell stimuleringspolitikk av boligforsyningen. Det generelle, og ikke behovsprøvede, subsidieelementet i låneordningene (rentetrapp) er fjernet til fordel for en økning av behovsprøvede tilskuddsmidler innrettet mot grupper med særskilt boligbehov, jf. St.meld. nr. 34 (1994-95) Om Husbankens rentevilkår og subsidieprofil. Se for øvrig kap. 6 og kap. 8 for en nærmere omtale av boligfinansieringen og de økonomiske boligvirkemidler.

10.3 Statlige myndigheter

Statlige myndigheter utøver sine boligpolitiske oppgaver gjennom departementene, Husbanken, Statens bygningstekniske etat, Husleietvistutvalget og gjennom fylkesmannen når det gjelder plansaker. Hovedprinsippet er, som det framgår av den overordnede arbeidsdelingen, at staten skal legge til rette for gjennomføring på lokalt nivå. Dette er imidlertid ikke et rendyrket prinsipp. Husbanken har et eget, omfattende gjennomføringsansvar, mer eller mindre uavhengig av kommunene. Dette gjelder også Statens bygningstekniske etat.

10.3.1 Departementene

Hovedansvaret for forvaltning og utforming av boligpolitikken er lagt til Kommunal- og regionaldepartementet. Foruten boligpolitikken har departementet ansvaret for regionalpolitikken, kommunalpolitikken, og innvandrings-, same- og minoritetspolitikken.

Bolig- og bygningsavdelingen i departementet har i tillegg til boligpolitikken ansvar for spørsmål vedrørende bygningspolitikken og deler av arealpolitikken. Plan- og bygningsloven er todelt, i en plandel og en byggesaksdel. Byggesaksdelen er Kommunal- og regionaldepartementets ansvar, mens plandelen ligger i hovedsak under Miljøverndepartementets forvaltningsområde. I tillegg er det en rekke bestemmelser som gjelder begge områder. Planlovutvalget diskuterte i sin første delutredning (NOU 2000: 7) forholdet mellom plan- og byggesaker, og konkluderte med at det er behov for å se nærmere på sammenhengene.

Miljøverndepartementets arbeid med plansaker og Kommunal- og regionaldepartementets arbeid med bolig- og byggesaker har en rekke berøringspunkter utover dette. Dette gjelder spørsmål i tilknytning til boligforsyning (arealproblematikk), fortettingsprosjekter, bomiljø og nærmiljø, og storbypolitikk. Det er også nære relasjonene mellom departementene når det gjelder regional- og kommunal planlegging og ivaretakelse av miljøhensyn.

Også i flere andre departementer foretas det prioriteringer og fattes beslutninger som har stor betydning for boforhold og boligfordeling. Finansdepartementet og skattepolitikken er kanskje det mest illustrerende eksempel. Opplegget for boligbeskatningen og skattesystemets favorisering av eieboliger framfor utleieboliger har fordelingseffekter som er viktigere enn boligvirkemidlene. Tilsvarende med samferdselspolitikken. De avveininger som gjøres mellom satsing på kollektivutbygging og veiutbygging, har avgjørende betydning for mulighetene til å skape gode bomiljøer og for en hensiktsmessig regional arealbruk.

Sosialdepartementet har også en betydelig grenseflate til boligpolitikken. Sosialhjelp til boligformål er et viktig boligpolitisk virkemiddel. Det er sosialhjelpen som bevirker de største overføringene til vanskeligstilte. Dette kan tolkes negativt for boligpolitikken; virkemidlene er så mangelfulle at folk må over på sosialhjelp. Men det kan også ses på som en viktig utfordring som åpner for store muligheter, dels ved at en større del av de samlede bevilgninger rettes inn mot forebyggende boligvirkemidler og dels ved at det presser fram behovet for et bedre samspill mellom de to sektorene (forholdet drøftes nærmere i kap. 11).

Arbeidet med Utjamningsmeldingen (St.meld. nr 50 (1998-99)), eldresatsingen (omsorgsboliger og sykehjem) og bostedsløseprosjektet er eksempler på tverrdepartementale satsinger. Erfaringene fra disse samarbeidsprosjektene viser at det er behov for å vurdere permanente samarbeidsfora eller rutiner mellom de to departementene.

Bruken av statlige tomter har reist behovet for felles strategi og politikk mellom ulike departement. I prinsippet ligger ansvaret i Arbeids- og administrasjonsdepartementet, men i praksis ligger myndigheten til beslutning om bruken av arealene i de respektive departementer, dvs. Landbruksdepartementet, Forsvarsdepartementet, Samferdselsdepartementet osv. Areal er et svært viktig boligpolitisk virkemiddel, særlig i pressområder. Slik situasjonen er i dag, lar det seg ikke gjøre å integrere dette virkemidlet i den nasjonale boligpolitikken.

Også øvrige departementer har grenseflater til boligpolitikken, herunder Barne- og familiedepartementets barne- og ungdomspolitikk (enslige forsørgere) og Utdannings- og forskningsdepartementets studentboligpolitikk.

10.3.2 Direktorat og underliggende etater

Bolig- og bygningsavdelingen i Kommunal- og regionaldepartementet har ett underliggende direktorat og to etater. I tillegg fyller fylkesmannen rollen som underliggende etat i noen spørsmål.

Statens bygningstekniske etat (BE) skal innenfor regjeringens bygningspolitikk medvirke til at byggverk blir utformet slik at de kan nyttes på en måte som vil gagne den enkelte og samfunnet. Etaten er et bindeledd til relevante fagmyndigheter, og støtter departementet med råd og utredninger.

Sentrale oppgaver for BE er å føre tilsyn med praktiseringen av regelverket, og å informere og veilede om regelverket. Videre skal BE utvikle, forenkle og forbedre regelverket: Byggteknisk etat er sekretariat for nemnder og råd i den sentrale godkjenningsordningen for foretak i byggenæringen.

Husleietvistutvalget (HTU) i Oslo startet opp virksomheten i mars 2001, og er et alternativt tvisteløsingsorgan til domstolene. Utvalget er opprettet som en treårig prøveordning, og kan avgjøre alle typer tvister om leie av bolig i Oslo. Utvalget kan behandle tvister både etter husleieloven av 1939 og etter den nye husleieloven av 1999.

Formålet med utvalget er å tilby raskere og rimeligere avgjørelser av slike konflikter enn ved vanlig domstolbehandling. Når HTU har fått en sak, vil en nøytral saksbehandler prøve å forhandle fram et forlik. Dersom meglingen ikke fører fram, vil saksbehandleren avgjøre saken sammen med en partsrepresentant fra Norges Leieboerforbund og Huseiernes Landsforbund. Både utleier og leier kan bringe sine saker inn for utvalget. Forlik og avgjørelser får virkning som rettskraftig dom dersom den ikke blir anket inn for domstolene innen en frist på en måned.

10.3.3 Husbanken

Den Norske Stats Husbank er opprettet og organisert med hjemmel i særlov. Husbanken har direktoratsliknende funksjoner, men skiller seg fra tradisjonelle direktorater ved at den både ivaretar myndighetsoppgaver og bankoppgaver (statsbank). Husbanken må forholde seg til tre styringsmekanismer : Husbankloven, et eget styre, og Storting, regjering og departement gjennom årlige bevilgninger og politiske vedtak.

Husbanken er organisert med ett hovedkontor og seks regionkontorer. Hvert av regionkontorene har sitt eget styre. Hovedkontoret ivaretar overordnede konsernfunksjoner, i tillegg til ordinære direksjonsoppgaver. Regionkontorene har i utgangspunktet ansvaret for den utøvende virksomheten overfor kommuner, private organisasjoner og enkeltpersoner. På noen saksområder er imidlertid dette ansvaret ikke delegert til regionkontor, dette gjelder bl.a. bostøtte, søknadsbehandling og tildeling av midler til utrednings- og forsøksvirksomhet og kompensasjonstilskuddet i forbindelse med eldrereformen.

Husbankens overordnede mål er å gjennomføre regjeringens bolig- og bygningspolitikk godt og effektivt (Strategisk plan 2001 – 2005). Dette innebærer å bidra til å gjennomføre det boligpolitiske målet om at alle skal kunne disponere en god bolig. I denne sammenheng omtales Husbanken vanligvis som statens sentrale gjennomføringsorgan i boligpolitikken.

Denne rollen forutsetter at virksomheten favner flere funksjoner. Husbanken må forstås både som myndighetsorgan (utøvelse av delegert myndighet fra Storting og regjering), forvaltningsorgan (effektiv forvaltning av statens midler), utviklingsorgan (analysere, evaluere og bidra til videreutvikling av virkemidlene), service- og tjenesteorgan (rådgiving, veiledning og opplæring av kommuner, private organisasjoner og enkeltpersoner) og bankvirksomhet (lån til kjøp, oppføring og utbedring av boliger).

Husbankens rolle i boligfinansieringen er beskrevet i kap. 6 og de økonomiske boligvirkemidlene i kap. 8.

10.3.4 Fylkesmannsembetene

Fylkesmannen er statens representant i fylkene og skal arbeide for at Stortingets og regjeringens vedtak, mål og retningslinjer blir fulgt opp. Fylkesmannen skal bidra til å samordne, forenkle og effektivisere den statlige virksomheten i fylkene, og arbeide for at det er et best mulig samarbeid mellom kommunene, fylkeskommunen og den lokale statsforvaltning.

Embetene skal dekke fire funksjoner. For det første er fylkesmannen sektormyndighet innenfor områdene miljøvern, barne- og familiesaker, sosial omsorg, plan- og byggesaker, sivilt beredskap, justissektoren og landbruk.

For det andre er fylkesmannen samordningsmyndighet. Den rollen har fylkesmannen i kraft av å være leder av flere statlige sektoretater på fylkesnivå, og som statens generelle representant i fylket. Fylkesmannen har et særlig ansvar i forhold til samordning av statlig politikk overfor kommunene.

For det tredje er fylkesmannen tilsynsmyndighet. Dette innebærer å føre tilsyn med at Stortingets og regjeringens politikk blir gjennomført innenfor de rammer som er fastsatt, samt å gi tilbakemelding om hvordan politikken virker. Fylkesmannen har også tilsynsoppgaver i forhold til kommunenes økonomi og forvaltning.

Og for det fjerde skal fylkesmannen være en rettssikkerhetsinstans for befolkning og næringsliv. Oppgaven som klagemyndighet for kommunale vedtak og oppgaven som tilsynsmyndighet utgjør hovedelementene i fylkesmannens rolle som rettssikkerhetsinstans.

10.4 Kommune- og fylkessektoren

10.4.1 Kommunene

Det er vanlig å legge til grunn at kommunene har to hovedoppgaver i boligpolitikken: De skal sørge for en hensiktsmessig forsyning av byggeklare tomter og de skal ivareta boligbehovene til kommunens vanskeligstilte boligsøkere. Oppgavene mangler lovforankring. Særlig boligforsyningsansvaret kan kun hjemles i rundskriv og stortingsdokumenter (senest i rundskriv H – 20/01), mens den boligsosiale oppgaven har en viss forankring i Lov om sosiale tjenester.

Det er store variasjoner i hvordan kommunene organiserer sitt gjennomføringsansvar. Boligpolitikken utgjør ingen helhetlig sektor på kommunalt nivå. Den er kjennetegnet ved en stor grad av fragmentering, både politisk og institusjonelt. Boligpolitiske spørsmål inngår i en lang rekke politikkområder, og består av elementer som ikke nødvendigvis er koblet sammen politisk og administrativt. De fleste kommunene er administrativt organisert etter sektorprinsippet, og de ulike sektorene har ikke tradisjon for samarbeid på tvers av sektorgrenser (Nyhagen m. fl. 1998).

Vanligvis går det et organisatorisk skille mellom utbyggeroppgavene, dvs. oppgaver som er tilknyttet boligforsyningsansvaret, og de boligsosiale oppgavene. Hovedregelen er at utbyggeroppgavene er plassert i tilknytning til teknisk sektor, mens boligsosiale oppgaver ligger til sosialsektoren. På grunnlag av en registrering som ble gjennomført i 1995 (Kommunale Boligadministrasjoners Landsråd), og der i alt 267 kommuner deltok, kom det fram at kun 20 prosent av tiltakene i samtlige kommuner er forankret i en egen boligavdeling, mens 30 prosent ligger på teknisk sektor, og nesten 40 prosent av kommunene har lagt arbeidet med etableringslån og tilskudd til sosialkontoret. Hovedmønsteret bekreftes av en undersøkelse gjennomført av NIBR/NBI i 2001 (Strand og Hansen 2002). I tillegg er boligsektoren i kommunene i liten grad konstituert som fagområde, og det er noe tilfeldig hvilken utdanningsbakgrunn de som jobber med boligspørsmål har.

Noen kommuner overlater enkelte oppgaver til private aktører. Særlig er dette utbredt på utbyggingssektoren. Stadig mer vanlig blir det å skille ut oppgaver til kommunale selskaper og aksjeselskaper, og innføre skarpe skiller mellom bestiller og utfører. I de største kommunene har dette for eksempel blitt vanlig når det gjelder forvaltningen av utleieboliger. Tradisjonelt har Boligsamvirket hatt en viktig rolle i denne forbindelse.

Selektiviseringen av boligpolitikken har medført en tyngdeforskyvning av kommunenes oppgaver. Dette representerer en utfordring for den administrative og faglige bemanningen i kommunene. Tradisjonelt har boligspørsmålet vært knyttet til teknisk sektor. Omleggingen har gjort tilknytningen til helse- og sosialsektoren viktigere. Koordineringen og samarbeidet mellom teknisk og sosial sektor har imidlertid vist seg vanskelig å få til (Hansen og Åhrén 1991, Nordahl 1994).

For ytterligere detaljer om organisering og gjennomføring av kommunal boligpolitikk viser utvalget til kap. 11.

10.4.2 Fylkeskommunen

Fylkeskommunens rolle er under debatt. Eksistensen av mer enn ett folkevalgt organ under det nasjonale nivået, reiser spørsmål av forvaltningsmessig karakter om kompetansen mellom kommune og fylkeskommune.

Fylkeskommunen har i dag ingen boligpolitiske oppgaver, bortsett fra de oppgaver som henger sammen med ansvaret for å utarbeide fylkesplan. Ikke minst når det gjelder den regionale arealplanleggingen vil fylkesplanen kunne sette rammer for de enkelte kommuners boligutbyggingspolitikk. I realiteten har det vist seg at forsøket på å samordne utbyggingsinteresser i fylkesplansammenheng i liten grad oppfattes som bindende for kommunene. Mye tyder imidlertid på at fylkeskommunen etter hvert kan bli tillagt et «overkommunalt» ansvar på flere områder enn i dag. Jfr. det nye FAR-programmet (Felles Administrative Ressurser), som er et samarbeidsprosjekt mellom kommunene Stavanger, Sola, Randaberg og Sandnes og Rogaland fylkeskommune. Innenfor programmets rammer er det startet opp ni ulike samarbeidsprosjekter, hvorav flere berører utbygging og byggesaksbehandling.

En innfallsvinkel er fylkesdelplanleggingen som grunnlag for arealplanlegging og samarbeid mellom kommuner som utgjør et felles arbeids- og boligmarked. Det ser ut som om dette kan gi grunnlaget for en mer aktiv rolle for fylkeskommunen i å koordinere kommuneplanlegging og bli redskap for viktige avveinings- og ressursspørsmål. Innenfor rammen av slike planer kan det utvikles forutsetninger for ulike former for regulerings-, område- og fortettingsplaner samt rammer for utbyggingsavtaler. En slik form for kommunedelplanlegging er under utprøving i Hamarregionen.

10.4.3 Interkommunalt samarbeid

Oppgavefordelingsutvalget (NOU 2000: 22) har gjennomført en grundig vurdering av de mulighetene som ligger i en videreutvikling av interkommunalt samarbeid, men uten at boligsektoren er behandlet særskilt. Utvalget hadde som utgangspunkt at interkommunalt samarbeid alltid vil være et supplement til oppgavefordelingen som til enhver tid gjelder.

Motivene som trekkes fram for å inngå interkommunalt samarbeid, er også aktuelle for boligsektoren:

• Kostnadsfordeling (gratispassasjerproblematikk)

• Muligheter for bedre ressursutnyttelse (stordriftsfordeler)

• Muligheter for å tilegne seg nødvendig kompetanse

• Større potensial for interessehevding utad

• Virkemiddel for å bygge en regional identitet

• Strategi for å være mindre sårbar som kommune

• Strategi for å overleve som autonome kommuner

Mer enn halvparten av kommunene har under 5000 innbyggere. For flertallet av disse er grunnlaget for utvikling av en egen, aktiv boligsektor mangelfullt. Det finnes likevel enkelte eksempler på kommuner som har utviklet en eller annen form for interkommunalt samarbeid om boligoppgavene. I forbindelse med Husbankens prosjekt om boligsosiale handlingsplaner er det imidlertid registrert tilløp til slike initiativ. Det synes å ligge godt til rette for arbeidsdeling mellom kommunene når det gjelder ansvar og bruk av de ulike boligpolitiske virkemidlene.

Statens rolle i påvirkning av interkommunalt samarbeid kan utøves sterkere enn i dag. Virkemidler kan både være pålegg i enkelttilfeller og generelle pålegg om samarbeid på større ansvarsområder. Hjemmelsgrunnlaget for dette finnes i eksisterende kommunelov og i enkelte særlover. Lovreguleringen kan i tillegg utvides, for eksempel gjennom krav om regulering av faste samarbeidsregioner for en eller flere funksjoner, eller bare lovbestemmelser om at bestemte funksjoner skal løses interkommunalt.

10.5 Private aktører

Det er private som bygger, eier og forvalter boliger her i landet. Stat og kommune har tradisjonelt vært tilbakeholden med å gå inn som byggherre og boligeier. I de fleste andre europeiske land eier det offentlige en større del av boligene. En slik boligpolitikk medfører som regel behov for en relativt omfattende subsidiering av boligene, og sikring av disse gjennom pris- og husleieregulering.

Private aktører har hatt varierende oppgaver i boligpolitikken. Viktigst er ulike typer av bygge- og forvaltningsoppgaver. I liten grad har det vært snakk om reell innflytelse over utforminga av politikken. I hovedsak har private aktører operert som utførere av beslutninger framkommet gjennom offentlige prosesser. Boligsamvirket har imidlertid i en viss utstrekning vært i en posisjon der de har hatt innflytelse over utformingen av politikken, men en slik innflytelse har aldri vært formalisert.

Finansinstitusjonenes medvirkning i løsningen av offentlige boligoppgaver vært økende de siste årene. Godt over 100 kommuner benytter i dag slike institusjoner i forbindelse med låne- og tilskuddsforvaltning. Enkelte kommuner har også utviklet samarbeidsmodeller med private banker i selve utlånsvirksomheten.

10.5.1 Utbyggere

Boligbygging blir i hovedsak ivaretatt av tre typer av private byggherrer: Enkeltpersoner, boligbyggelag og profesjonelle boligbyggefirmaer inkl. byggmestere. De profesjonelle firmaene og byggmestrene blir også benyttet av personlige utbyggere og boligbyggelag til å utføre byggingen, og de kan inngå i partnerskap med boligbyggelag og grunneiere.

Det er enkeltpersoner som dominerer boligbyggingen i Norge, med en andel som de siste årene har ligget mellom 60 og 70 prosent. Kategorien enkeltpersoner består i tillegg til dem som bygger sin egen bolig, av personer som bygger en eller flere boliger for salg. Det foreligger ikke empirisk grunnlag for å si noe sikkert om innslaget av individuelle byggherrer som selv vil komme til å eie og bo i boligen, men det er rimelig å anta at en økt andel enkeltpersoner i byggearealstatistikken skyldes at mange av dem er profesjonelle utbyggere som bygger og selger til andre.

Å stå som individuell byggherre og gjøre egeninnsats blir i flere land sett på som den eneste muligheten mange har til å bli selveiere. I Norge har det også vært en sterk tradisjon der egeninnsatsen var den egenkapitalen som trengtes ved siden av oppføringslån i Husbanken. Antallet og andelen som står som individuell utbygger har hatt en svært stor tilbakegang sammenliknet med å kjøpe en ferdig produsert bolig.

Følgende utviklingstrekk kan ha bidratt til at selvbygging har gått ned i Norge:

• Endringer i kommunal tomtepolitikk, private utbyggere mer på banen

• Sterkere grad av urbanisering

• Høyere inntekter

• Preferanser til å ofre egen arbeidstid kan være endret

• Lavere marginalskatt

Kommunene har tradisjonelt bygget lite (som egen byggherre). I 1985 sto de for 4 prosent av alle nybygde boliger. Kommunene hadde imidlertid en større byggevirksomhet i årene 1989 – 1992, med en topp i 1991 da kommunene sammen med stiftelser og enkelte statlige initiativ bygget 2500 boliger, 14 prosent av alle. Ut over 1990- tallet ble byggevirksomheten redusert noe, men de opprettholdt en klart større del av byggherreoppgaven enn tidligere. Dette har sammenheng med offentlige satsninger som byfornyelsen, PU-reformen og eldrereformen (omsorgsboliger).

Mens kommunen selv ikke bygger mye, har de en sentral rolle med å tilrettelegge for utbygging ved regulering og opparbeiding av tomter. En generell tendens er at kommunene i mindre grad kjøper opp og utvikler tomter for utbygging. I stedet er det private aktører som tar initiativet, fremmer utbyggingsplaner for kommunene og bygger for salg.

Foruten private selvbyggere (i betydning byggherre) er produksjonssiden preget av en bransje med mange små enheter og noen få store. Både små og store byggefirmaer opptrer også som byggherre på basis av egne tomter eller ved samarbeid med grunneiere. Det finnes få tilfeller av private investorer som opptrer alene som byggherre. De etablerer utbyggingsselskap sammen med entreprenører, byggmestere og grunneiere.

Utbygging starter først når en vesentlig del av planlagte boliger er solgt. Erfaringene fra prisfallet preger fortsatt bransjens holdninger. Etter en periode med forsøk på en mer industrialisert bygging på 1960 og 1970 – tallet, er praksis nå en forholdsvis sterkt byggeplasspreget produksjon.

Bransjen gjennomgikk en gjennomgripende omstrukturering etter prisfallet i 1988/89. Flere store firmaer gikk inn, nedla sin boligproduksjonsdel eller ble kjøpt opp av andre. Boligprodusentenes forening organiserer nå firmaer som står for ca. 75 prosent av boligbyggingen. Gjennom foreningen foretas det en del forskning og utviklingsarbeid. Ettersom byggefirmaene i mindre grad får spesifiserte oppdrag fra en annen byggherre, blir det en utfordring for firmaene selv å utvikle boligkonsepter.

I sentrale kommuner har boligbyggelag hatt en rolle som utbyggingsorgan for kommunen, og har stått for en betydeling del av byggevirksomheten der. I Oslo sto boligbyggelagene for mer enn 40 prosent av all boligbygging fram til 1975. Etter omleggingen av boligpolitikken ble boligbyggelagenes byggevirksomhet sterkt redusert. På 1980-tallet sank boligbyggelagenes andel i Oslo til under 20 prosent, og ble nesten helt borte på 1990-tallet. Tilsvarende utvikling har det vært i de andre deler av landet hvor boligbyggelagene har virket. På den andre siden har boligbyggelagenes virkeområde økt. De bygger etter hvert også i nabokommunene til dem de er lokalisert i. I annen halvdel av 1990-tallet har deres byggevirksomhet igjen tatt seg opp, for en stor del knyttet til bygging av omsorgsboliger i samarbeid med kommunene.

Boligbyggelagenes samlede andel av nybyggingen var 11 prosent i 1985, 5 prosent i 1995 og 17 prosent i 1999. Dette omfatter også bygging for kommuner og stiftelser. I forhold til boligbyggelagenes størrelse, målt i antall boliger de forvalter, er byggeaktiviteten særlig lav i storbyene, og relativt høy i små og mellomstore kommuner. Det har trolig sammenheng med hvordan kommunene har forholdt seg til omsorgsboligsatsningen.

Boligsamvirket og boligbyggelagene har en helt spesiell rolle i arbeidsdelingen i boligpolitikken. Dette henger bl.a. sammen med at de både opptrer som utbyggere og forvaltere av boliger, i tillegg til en del andre tjenester. Dette gjør dem til særlig interessante samarbeidspartnere for kommunene. Boligsamvirket og samarbeidet med kommunene beskrives i kap. 11.

Ett hovedtrekk i utviklingen er en mer passiv kommunesektor som er avhengig av initiativ fra private utbyggere. Kommunens styring med utbyggingen er nå særlig knyttet til det de kan oppnå ved utbyggingsavtaler. Etter omleggingen av plan- og bygningsloven i 1997 er det utbyggerne selv som er pålagt ansvaret for å overholde kravene i lov og forskrifter.

10.5.2 Boligforvaltere

Rollefordelingen i forvaltningen har endret seg de siste to tiårene, i første rekke ved en omfattende seksjonering av leiegårder i første halvdel av 1980 – tallet. Forandringen i eierskap har hovedsakelig skjedd i store og mellomstore byer og tettsteder. På mindre steder og på landsbygda har eierforholdene vært nokså stabile.

I de store byene er forandringen dramatisk. Andelen utleieboliger er redusert fra å utgjøre nær halvparten av alle boliger i 1973 til om lag en fjerdedel i 1995 (jfr. kap. 5). Gjennom dette er det også i storbyene blitt en helt dominerende beboerstyrt forvaltning av bygningene. Sameieformen ble utviklet som et alternativ til borettslagene, og vokste i sammenheng med seksjoneringen. Fra midt på 1980- tallet har sameieformen ikke lenger økt vesentlig.

Samlet er 76 prosent av norske boliger eid og forvaltet av de som bor i dem, slik norsk boligpolitikk har lagt opp til. En dominerende del av dette er selveide eneboliger og våningshus. Borettslagene forvalter ca. 14 prosent, mens sameier, kommuner og stiftelser og profesjonelle utleiere forvalter mellom 3 og 4 prosent hver.

I storbyene er nær halvparten av de beboereide boligene, 46 prosent, organisert som borettslag. I mindre byer og tettsteder er det mindre vanlig med denne formen, og i spredtbyde strøk finnes de så godt som ikke.

Den beboerstyrte forvaltningen har resultert i en godt vedlikeholdt boligmasse. Halvparten av de selveide og 40 prosent av de andelseide boligene er vurdert til å være utmerket vedlikeholdt. I 30 prosent av boligene, både de selveide og de andelseide, oppgis det noen mangler som må utbedres både utvendig og innvendig, men svært få angir det som alvorlige mangler (Boforholdsundersøkelsen 1995).

Spesielt interessant er den beboerstyrte forvaltningen av den konsentrerte bebyggelsen i borettslag og sameier. Dette er en type bebyggelse som en i mange land sliter med forfall og forslumming av. I Norge er det sjeldent. Innen boligsamvirket har det vært satset stort på å holde bebyggelsen godt vedlike med betydelige investeringer (etterisolering, bedre balkonger, bedre utearealer osv.). Omfattende låne- og tilskuddsordninger fra Husbanken har bidratt til å gjøre slike utbedringer mulige.

Boligsamvirket har tradisjonelt også hatt et nært samarbeid med kommunene når det gjelder boligforvaltning. Kommunene eier en økende del av boligene i borettslagene, og bruker disse til husstander som kommunen har ansvar for å skaffe bolig til. Kommunene har en lovfestet rett til å eie inntil 10 prosent av boligene i sameie og borettslag. Om lag 12 prosent av alle kommunale boliger i Norge er i borettslag, i større byer nær 20 prosent. I sameier er det svært få (Hansen 2001).

Profesjonelt eierskap og forvaltning av utleieboliger i Norge omfatter kun 8 prosent av boligene. Dette eierskapet er nokså likt fordelt mellom offentlige myndigheter, med kommuner som den dominerende aktør, og private personer og selskaper. Det er denne boligmassen som har hatt størst problemer med forfall. Store offentlige midler er satset for å ta igjen forsømt vedlikehold og oppruste bebyggelsen til en akseptabel standard. Innsatsen har gitt resultater, men det står fortsatt en del igjen (Hansen 2001).

De profesjonelle gårdeierne har også kommuner et visst samarbeid med, for eksempel i form av at kommunen avtaler å leie et visst antall boliger for framleie. Dette finnes det imidlertid ingen samlet oversikt over. I de store byene har private gårdeiere vært samarbeidspartnere i byfornyelsen.

Spørsmålet om kommunens samarbeid med private aktører er særlig aktuelt i forhold til det å framskaffe og forvalte boliger for unge og vanskeligtstilte på boligmarkedet. Noen kommuner har i samarbeid med Husbanken tatt initiativ for å få bygget rimelige boliger for salg eller for utleie. Tradisjonelt er det boligsamvirket kommunen har hatt som sentral samarbeidspartner for dette formålet.

10.5.3 Kredittinstitusjoner

Med økende utlånsvirksomhet ved selektive låneordninger øker kommunenes og Husbankens forvaltningsvirksomhet. Denne virksomheten legger beslag på betydelige ressurser. En rekke kommuner har sett det som hensiktsmessig å utvide samarbeidet med banker og kredittforetak. Situasjonen har i mange tilfeller frambrakt nyttige samarbeidskonstellasjoner mellom kommunene og lokale banker eller kredittinstitusjoner. Kun 65 kommuner forvalter i dag utlånsporteføljen sin selv.

10.5.4 Øvrige organisasjoner

Frivillig virksomhet har gjennom det siste hundreåret vært en tredje sektor i velferdssamfunnet. Det offentlige har økt sin rolle og familien har fått mindre innvirkning når det gjelder utføring av viktige velferdsoppgaver. I dag vokser det i stor grad fram en ny type frivillig medvirkning basert på felles erfaringer og selvhjelp. Mye tyder på at mens de frivillige organisasjonene tidligere i stor grad ble drevet fram på idealistisk og veldedig grunnlag, med et ønske om å hjelpe andre, er de nye typene frivillig medvirkning i større grad fora for egenaktivitet og gjensidig hjelp (selvhjelpsgrupper, interesseorganisasjoner og pårørendeforeninger). Samtidig er mange frivillige organisasjoner som driver humanitært arbeid, blitt mer avhengige av økonomiske overføringer fra det offentlige. Til en viss grad yter disse organisasjonene nå tjenester på vegne av det offentlige, blant annet fordi ansvarsområdet for det offentlige er utvidet (St.meld. nr. 50 (1998-99)).

De frivillige organisasjonene utgjør et viktig supplement til det offentlige i arbeidet for å skape bedre boforhold. Frivillig virksomhet har tradisjonelt fanget opp endringer i behov raskere enn det offentlige. Pionerrollen er en av de viktigste funksjonene til den frivillige sektoren. Der det offentlige kan være bundet av faste prosedyrer, kan frivillige organisasjoner starte tiltak raskere. Ikke minst i forhold til svake samfunnsgrupper og lavt prioriterte saksfelt, har organisasjonene vært i føringen i arbeidet. På mange av disse områdene har det offentlige etter hvert tatt over ansvaret. Selv om det offentlige har fått ansvar for nye tjenester, kan frivillige organisasjoner likevel fremdeles være viktige tjenesteytere. Det offentlige lager rammebetingelser og bidrar i varierende grad til finansieringa av tiltakene, mens organisasjonene har stor frihet til å utforme tiltakene.

En annen viktig egenskap er rollen som pådriver. Organisasjonene setter fokus på saker og grupper som har vanskelige levekår, og som får lite oppmerksomhet. Pressgruppe- og pådriveraktivitet blir rettet både mot politikere og folkevalgte organer, mot forvaltningen og mot opinionen gjennom bruk av media.

En annen viktig type organisasjoner, er interesse- og brukerorganisasjoner. Brukerorganisasjonene organiserer ofte ressurssvake grupper, og fungerer som et nødvendig talerør for medlemmene overfor offentlige myndigheter.

Mange av målgruppene for boligpolitikken har bruker- og interesseorganisasjoner som gjør en svært viktig jobb for å fremme interessene deres; bl.a. funksjonshemmede, innvandrere og eldre. Enkelte andre brukergrupper er likevel svakt organiserte, for eksempel sosialhjelpsmottakere, bostedsløse, enslige forsørgere og personer med sammensatte problemer.

Mye av arbeidet til slike organisasjoner er rettet mot offentlige myndigheter og opinionen. Dette kan være informasjonsvirksomhet, stands og demonstrasjoner, deltakelse i utredningsarbeid og offentlige komiteer, deltakelse i rådgivende sosialpolitiske kontaktorganer, deltakelse i planleggingsprosessen i helse- og sosialsektoren lokalt og i direkte forhandlinger med myndighetene. De ulike organisasjonene får offentlig støtte, men sørger også for en stor del av finansieringa selv.

10.6 Sammendrag

Hovedstrukturen i arbeidsdelingen i boligpolitikken har ligget fast i mange år mellom stat, kommune og private aktører. Innenfor rammene av arbeidsdelingen har det skjedd endringer i fordelingen av og ansvaret for enkeltoppgaver. Dette har sammenheng med tre hovedtendenser: En generell deregulering, økende desentralisering av myndighet og en sterkere vektlegging av selektiv innretting av virkemidler. Den generelle oppgavefordelingen dekker over uklarheter både når det gjelder hvor oppgavene forvaltningsmessig er plassert og når det gjelder ansvarsforholdene.

Kommunenes oppgaver og ansvar er utelukkende beskrevet i Stortingsmeldinger og rundskriv m.v., og det foreligger begrensede muligheter til å sanksjonere manglende ansvars- eller oppgaveoppfølging. At overføringen av fra staten til kommunene i boligpolitikken ikke skjer med hjemmel i lov, stiller spesielle krav til de øvrige styringsverktøyene.

Statlige myndigheter utøver sine boligpolitiske oppgaver gjennom departementene, Husbanken, Statens bygningstekniske etat, Husleietvistutvalget og gjennom fylkesmannen. Hovedprinsippet er, som det framgår av den overordnede arbeidsdelingen, at staten skal legge til rette for gjennomføring på lokalt nivå. Dette er imidlertid ikke et rendyrket prinsipp. Både Husbanken og Statens bygningstekniske etat har gjennomføringsansvar.

Kommunal- og regionaldepartementet har hovedansvaret for boligpolitikken og for deler av bygnings- og arealpolitikken. Plan- og bygningsloven er todelt, i en plandel og en byggesaksdel. Byggesaksdelen er Kommunal- og regionaldepartementets ansvar, mens plandelen ligger i hovedsak under Miljøverndepartementets forvaltningsområde.

I mange departementer foretas det prioriteringer og fattes beslutninger med stor betydning for befolkningens boforhold. Finansdepartementet og skattepolitikken er kanskje det mest illustrerende eksempel. Sosialdepartementet har også en betydelig grenseflate til boligpolitikken. Sosialhjelp til boligformål er et viktig boligpolitisk virkemiddel. Også når det gjelder statlig eiendom er ansvarsforholdene sammensatt. I prinsippet ligger ansvaret i Arbeids- og administrasjonsdepartementet, men i praksis ligger myndigheten i en rekke departementer.

Husbanken beskrives vanligvis som statens sentrale gjennomføringsorgan i boligpolitikken. Etaten ivaretar både myndighetsoppgaver, forvaltningsoppgaver, service- og tjenesteoppgaver og bankoppgaver (statsbank).

Fylkeskommunen har i dag ingen boligpolitiske oppgaver, bortsett fra de oppgaver som henger sammen med ansvaret for å utarbeide fylkesplan. Fylkesplanen setter rammer for de enkelte kommuners boligutbyggingspolitikk.

Det er store variasjoner i hvordan kommunene organiserer sitt gjennomføringsansvar. Boligpolitikken utgjør ingen helhetlig sektor på kommunalt nivå. Den er kjennetegnet ved en stor grad av fragmentering. Boligpolitiske spørsmål inngår i en lang rekke politikkområder, og består av elementer som ikke nødvendigvis er koblet sammen politisk og administrativt. De fleste kommunene er organisert etter sektorprinsippet, og de ulike sektorene har ikke tradisjon for samarbeid på tvers av sektorgrenser.

Interkommunalt samarbeid på boligsektoren er lite utbredt. Mer enn halvparten av kommunene har under 5000 innbyggere. For flertallet av disse er grunnlaget for utvikling av en egen, aktiv boligsektor mangelfullt. Det finnes allikevel enkelte eksempler på kommuner som har utviklet en eller annen form for interkommunalt samarbeid om boligoppgavene. I forbindelse med Husbankens prosjekt om boligsosiale handlingsplaner er det imidlertid registrert tilløp til slike initiativ.

Det er private som bygger, eier og forvalter boliger her i landet. I de fleste andre europeiske land eier det offentlige en større del av boligene. En slik boligpolitikk medfører som regel behov for en relativt omfattende subsidiering av boligene, og sikring av subsidiene gjennom pris- og husleieregulering.

I sentrale kommuner har boligbyggelag hatt en rolle som utbyggingsorgan for kommunen, og stått for en betydelig del av byggevirksomheten. I Oslo sto boligbyggelagene for mer enn 40 prosent av all boligbygging fram til 1975. Etter endringene i boligpolitikken, ble boligbyggelagenes byggevirksomhet sterkt redusert. I annen halvdel av 1990-tallet har deres byggevirksomhet igjen tatt seg opp, for en stor del knyttet til bygging av omsorgsboliger i samarbeid med kommunene.

Kommunen har en sentral rolle med å tilrettelegge for utbygging ved regulering og opparbeiding av tomter. En generell tendens er at kommunene i mindre grad kjøper opp og utvikler tomter for utbygging. I stedet er det private aktører som tar initiativet, fremmer utbyggingsplaner for kommunene og bygger for salg. Kommunens styring med utbyggingen er nå særlig knyttet til det de kan oppnå ved utbyggingsavtaler.

Rollefordelingen i boligforvaltningen har endret seg de siste to tiårene, i første rekke ved en omfattende seksjonering av leiegårder i første halvdel av 1980–tallet. Boligsamvirket har tradisjonelt hatt et nært samarbeid med kommunene når det gjelder boligforvaltning. Kommunene eier en økende del av boligene i borettslagene, og bruker disse til husstander som kommunen har ansvar for å skaffe bolig til. Profesjonelt eierskap og forvaltning av utleieboliger i Norge omfatter kun 8 prosent av alle boliger. Forandringen i eierskap har i første rekke skjedd i store og mellomstore byer og tettsteder. På mindre steder og på landsbygda har eierforholdene vært nokså stabile.

Økende bruk av selektive låneordninger øker kommunenes og Husbankens låneforvaltningsvirksomhet. En rekke kommuner har sett det som hensiktsmessig å utvide samarbeidet med banker og kredittforetak både om finansierings- og forvaltningsvirksomhet. Kun 65 kommuner forvalter i dag utlånsporteføljen sin selv.

Frivillige organisasjoner utgjør et viktig supplement til det offentlige på det boligpolitiske området. De er viktige tjenesteytere, de er aktive pådrivere og setter fokus på saker og grupper som har vanskelige levekår og som får lite oppmerksomhet.

11 Kommunal boligpolitikk

11.1 Innledning

Organiseringen av boligpolitikken og hovedtrekkene i kommunenes rammebetingelser og oppgavefordeling med øvrige aktører ble gjennomgått i kap. 10. Formål, innretting og dimensjonering av de boligøkonomiske virkemidlene, og endringer i boligjuridiske virkemidler, er beskrevet i kap. 8 og 9. I dette kapitlet skal vi ta for oss den faktiske bruken av virkemidlene, dvs. gjennomføring av boligpolitikken på kommunalt nivå.

Kommunenes hovedoppgaver i boligpolitikken er å sørge for en tilfredsstillende forsyning av byggeklare tomter og i størst mulig grad ivareta befolkningens boligbehov. Mange kommuner håndterer disse oppgavene uten vesentlige problemer. Det er først og fremst kommuner med et sterkt press på boligmarkedet som møter problemer av en slik karakter at det utløser behov for et omfattende kommunalt engasjement. Primært dreier dette seg om storbykommunene og andre kommuner med tilflyttingsoverskudd. Det er utfordringer og løsningsstrategier i disse kommunenes som har fokus i dette kapitlet.

11.2 Kommunene som gjennomføringsorganer

11.2.1 Overordnede rammebetingelser

Samspillet mellom statlige føringer, kommunalt selvstyre og strukturelle trekk ved kommunene danner grunnlaget for de enkelte kommunenes boligpolitikk. Selv om statlige mål og virkemidler i utgangspunktet er felles for alle kommunene, er det knyttet skjønn og rom for lokal fortolkning til disse. Kommunene står formelt fritt til å se bort fra statlige målsettinger i boligpolitikken. De er heller ikke pliktige til å ta i bruk Husbankens virkemidler.

Kommunenes politiske og administrative sammensetning og organisering, demografi og andre strukturelle trekk danner basis for kommunenes virksomhet. I tillegg er en rekke aktører premissleverandører til den enkelte kommunes boligpolitikk. Hvilket handlingsrom aktørene har, er av stor betydning for hvordan kommunens boligpolitikk utformes og iverksettes. I neste omgang vil dette være avgjørende for boligpolitikkens konsekvenser og effekter. I samspillet og konfliktlinjene mellom aktørene (statlige myndigheter, kommunalpolitiske organer og administrasjon, lokalt næringsliv, forskjellige grupper av innbyggere) ligger forklaringsfaktorene til hvorfor kommunene har ulikt boligpolitisk aktivitetsnivå, og til hvorfor resultatene som oppnås på boligsektoren er forskjellige.

Den overordnede oppgave- og ansvarsdelingen setter rammene for kommunenes handlingsrom. Et hovedtrekk er at det har funnet sted en såkalt kommunalisering gjennom blant annet økt vekt på kommunene som låne- og tilskuddsformidlere og økt delegering av myndighet. Gjennomføringsansvaret i boligpolitikken er fortsatt likevel fordelt på flere aktører. Både Husbanken og kommunene har førstelinje- og saksbehandlingsoppgaver. Også i plan- og bygningspolitikken kan ansvarsforholdene framstå som uklare. Både Miljøverndepartementet, Statens bygningsteknisk etat, fylkesmennene og fylkeskommunen har myndighet over beslutninger som har stor betydning for lokal boligforsyning.

Kommunenes økonomiske situasjon er en annen viktig rammebetingelse. Kommuner som sliter økonomisk vil være mindre tilbøyelige til å utvikle velferdsordningene, dette gjelder også for den lokale boligpolitikken. Dette har sammenheng med at ansvaret for boligpolitikken ikke er lovpålagt, og at det således er avgjørende for lokalt aktivitetsnivå at de økonomiske incitamentene som formidles via boligvirkemidlene oppfattes som fordelaktige. Det er store variasjoner i hvordan dette oppfattes i kommunene, og er dermed medvirkende årsak til den store forskjellen i boligpolitisk aktivitetsnivå fra kommune til kommune.

Kommunenes økonomiske situasjon har sammenheng med svært mange forhold, og det ligger utenfor denne utredningens mandat å analysere dette inngående. Fra boligsektorens ståsted må det allikevel påpekes at de store variasjonene i boligpolitiske utfordringer som møter norske kommuner, ikke synes gjenspeilet i inntektsoverføringssystemene. Kommunesektoren får årlig tildelt en inntektsramme for å kunne tilby tjenester til innbyggerne. Fordelingen av denne rammen på enkeltkommuner skal skje slik at alle kommuner kan tilby innbyggerne et likeverdig tjenestetilbud.

Inntektssystemet skal rette opp for forskjeller i skatteinntekter mellom kommuner og forskjeller i utgifter. Gjennom inntektssystemet løftes noen kommuner opp til et minste inntektsnivå korrigert for ufrivillige kostnadsulemper knyttet blant annet til befolkningssammensetningen. Andre kommuner vil ut fra egne skatteinntekter eller andre årsaker ligge over dette nivået.

AGENDA Utredning og utvikling AS har i en utredning for Boligutvalget (Agenda 2001) søkt å påvise at en kommune med (sterk) vekst i folketall har merkostnader sammenliknet med en kommune som har et stabilt folketall. Dette har sammenheng med at vekstkommunen må øke kapasiteten i sosial- og teknisk infrastruktur, mens kommunen med stabilt folketall kan nøye seg med å vedlikeholde kapitalen. At «nye» innbyggere medfører en netto merkostnad vil ikke nødvendigvis gi kommunen betalingsproblemer eller vansker med det lovpålagte tjenestetilbudet, men kan medføre at kommunens tjenestetilbud blir lavere enn i en kommune med stabilt folketall. Problemet er størst for kommuner med sterk vekst og svak økonomi. Flere av omegnskommunene til storbyene er eksempler på slike kommuner. Det er samtidig disse kommunene som har sterkest press på nye boligarealer.

Vekstkommuner vil stå overfor et dilemma. Kommunen har ikke inntektsgrunnlag for å investere i sosial og teknisk infrastruktur som følge av en sterk befolkningsvekst. Uten tilgang på nye boligarealer vil prisen på eksisterende boliger presses i været, noe som heller ikke er ønskelig. Framveksten av såkalte utbyggingsavtaler der utgifter til infrastruktur og sosiale kostnader inngår, kan være én løsning på problemet. Utbyggingsavtaler behandles senere i kapitlet.

Det kan reises spørsmål ved om vekstkommunene får tilfredsstillende økonomisk kompensasjon, og om de således har dårligere rammebetingelser for å drive en aktiv boligpolitikk enn andre kommuner. Rammebetingelsene kan bedres ved å foreta justeringer i inntekstoverføringssystemet, eller ved å favorisere presskommunene når det gjelder den regionale fordelingen av tilskuddsmidler i boligpolitikken.

På den annen side får vekstkommunene som regel en ung og arbeidsfør befolkning som gir høye skatteinntekter. Fraflyttingskommunene får en gammel og mindre arbeidsfør befolkning, som gir små inntekter og høye utgifter. Inntektssystemet kompenserer dette delvis. Vekstkommuner som er minsteinntektskommuner kan nok ha problemer, men mange av de aktuelle kommunene ligger langt over minsteinntekt. De må kunne ta opp lån. Om de har lån fra før, så fører tilflytting til at det blir flere å dele lånene på. Fraflyttingskommuner må dele gammel gjeld på stadig færre, og har også problemer med å skjære ned driftskostnadene raskt nok.

11.2.2 Forholdet til Husbanken

Historisk har Husbankens grunnfinansiering av boligbyggingen vært det viktigste økonomiske virkemidlet i boligpolitikken. Kommunenes rolle har primært vært saksbehandling på vegne av Husbanken med innstillingsmyndighet, men uten uten beslutningsmyndighet.

En sterkere vektlegging av selektive virkemidler i boligpolitikken har ført med seg flere oppgaver og større beslutningsmyndighet til kommunene. Kommunene har i dag fullmakt til å fatte vedtak i både låne- og tilskuddssaker, når det gjelder individuelt kjøp av bolig. For prosjektrettede tilskudd ligger fullmakten i Husbanken. Vedtaksfullmakten følger det finansielle ansvarsprinsipp: Kommunene står ansvarlig for utlånsvirksomheten innenfor de ordninger hvor de fatter vedtak.

Hovedmodellen i samarbeidet om de selektive virkemidlene er at Husbanken tildeler kommunene økonomiske rammer innenfor låne- og tilskuddsordningene. Kommunene har ansvar for publikumsbehandling og saksbehandling, når det gjelder etableringslån og boligtilskudd også for vedtaket. For de øvrige ordningene fattes vedtaket i Husbanken, etter kommunal innstilling. Bostøtteordningen er annerledes. Det er en regelstyrt, rettighetsbasert ordning. Formelt er det Husbanken som fatter vedtak om bostøtte, men det er den enkelte kommune som administrerer ordningen (se for øvrig kap. 8 for en nærmere omtale av ordningene).

St.meld. nr. 49 (1997-98) «Om boligetablering for unge og vanskeligstilte» varslet behovet for å styrke det kommunale ansvar i boligpolitikken. Husbankens rolle som veileder og faglig bistandsyter ble understreket sterkere enn tidligere, og kommunene fikk økt ansvar for bruken av tilskuddsmidler. Denne strategien er fulgt opp bl.a. i forslaget om innføring av et «Startlån,» som innebærer ytterligere fullmaktsoverføring til kommunene.

Meldingen introduserte også prinsippet om utarbeidelse av lokale boligsosiale handlingsplaner, og ga Husbanken oppgaven med å utvikle dette instrumentet i samarbeid med kommunene. Dette har vært en ny oppgave for Husbanken, og lagt en ny dimensjon til samarbeidsmodellen med kommunene. Husbanken gir tilbud om faglig og finansiell bistand til kommunenes planarbeid. Ved årsskiftet 2001/2002 var ca. 120 kommuner ferdige eller i gang med å utarbeide boligplaner (Arbeidet med boligsosiale planer er beskrevet nærmere senere i kapitlet).

Også når det gjelder ivaretakelse av miljø- og kvalitetshensyn i boligbyggingen er samarbeidet mellom Husbanken og kommunene videreutviklet de senere år. Hovedregelen er at det er kommunene som har ansvaret for å påse at boligbyggingen er i samsvar med lovens krav til kvalitet- og miljø. Dette skal skje i forbindelse med byggesaksbehandlingen. Husbanken opererer i denne forbindelse med et utvidet kvalitetsbegrep, som kan gi grunnlag for lånetillegg og tilskudd.

Fullmakten til å fatte vedtak om tildeling av lån og tilskudd i denne forbindelse ligger sentralt i Husbanken. Kommunene hadde tidligere en rolle med å gjennomgå søknadene og innstille overfor Husbanken. Denne «husnevndfunksjonen» var viktig, og ga kommunene reell påvirkning over arealbruk og tomteforsyning. I dag har kravet til kommunenes husnevndbehandling falt bort.

Både for Husbanken og kommunene er muligheten for påvirkning gjennom lånebehandling av byggesøknadene redusert. Lånebehandlingen kommer inn så sent i prosessen at mulighetene for konstruktiv påvirkning i begrenset grad er til stede. Først og fremst er det kvalitetstilskuddet som er aktuelt å benytte til slike formål, i tillegg til anledningen til å gi ekstra låneutmåling til for eksempel livsløpstilpasning av boligbyggingen.

Mye av kommunikasjonen i låne- og tilskuddssaker går direkte mellom Husbanken og utbygger. Dialog med kommunen når det gjelder lånebehandling kan oppfattes som unødig tidsbruk, så lenge prosjektet er godkjent av kommunens bygningsmyndigheter.

Husbanken har ordninger for premiering av god byggeskikk, tilgjengelighet/livsløp og for tilstandsvurdering. Ordningene administreres i prinsippet av Husbanken uten formell medvirkning fra kommunene.

11.2.3 Organisering og aktivitetsnivå.

Hovedtrekket er at variasjonsbredden i organiseringen er svært stor. Et mindretall av kommunene har eget boligkontor hvor de fleste virkemidlene er samlet. De fleste kommunene opererer med et skille mellom den utbyggingsrettede og den boligsosiale delen av boligpolitikken, og dette reflekteres i organisasjonsforholdene. De utbyggingsrettede virkemidlene er lagt i tilknytning til teknisk sektor, de boligsosiale til sosialsektoren. Behandlingen av boligspørsmål preges av sterk fragmentering, både politisk og administrativt, og er i de fleste kommuner ikke konstituert som eget fagområde. De færreste kommuner har tradisjon for effektivt tverrsektorielt samarbeid på dette området.

Samarbeid med private aktører i det boligsosiale arbeidet er foreløpig lite utbredt, men voksende. Særlig bankteknisk låne- og tilskuddsbehandling og forvaltning av utleieboliger er relativt hyppig forekommende, spesielt i kommuner av en viss størrelse. Kommunenes praksis når det gjelder forvaltning av utlånskapitalen ble kartlagt av Husbanken i 2000. Det kom fram at av i alt 347 kommuner som inngikk i kartleggingen var det bare 65 som sto for forvaltningen selv. 125 kommuner kjøpte tjenesten fra sparebank, 43 av forretningsbank og 144 fra annen privat forvalter. Det gikk videre fram av kartleggingen at forretningsbankene og annen privat forvalter lå høyest både når det gjeldt etableringsgebyr og forvaltningsgebyr.

Når det gjelder plan- og byggesaksbehandlingen er variasjonen mellom kommunene i organisering og aktivitetsnivå mindre. Dette har sammenheng med at lovforankringen er klar. Like fullt kan det registreres betydelige forskjeller i saksbehandlingstid og –praksis når det gjelder byggesaksbehandlingen. Først og fremst henger dette trolig sammen med at kommunene prioriterer arbeidet forskjellig og dimensjonerer ressurstilførselen ulikt.

På tross av at et betydelig flertall av norske kommuner er for små til å ha grunnlag for å etablere fagmiljøer som er i stand til å håndtere samtlige, eller de viktigste, boligpolitiske virkemidlene, er interkommunalt samarbeid i en eller annen form nesten fraværende. Ingen boligpolitiske oppgaver, bortsett fra overordnet regional arealdisponering, er lagt til fylkeskommunen.

Organisasjonsforholdene har sammenheng med kommunens boligpolitiske aktivitetsnivå. Dette varierer fra passiv administrasjon av statlige låne- og støtteordninger til aktiv innsats i forhold til tilrettelegging av tomter, kommunale utleieboliger, kommunal bostøtte, og liberale tildelingsregler for lån og støtte. Omfanget av bruken av etableringslån er en illustrasjon på dette. Denne «indikatoren» blir regnet som viktig når det gjelder å «måle» kommunalt boligsosialt aktivitetsnivå, bl.a. inngår den som en viktig faktor i Husbankens dimensjonering av boligtilskudd til den enkelte kommune.

Kommuner med et høyt aktivitetsnivå når det gjelder bruken av personrettede virkemidler er ofte kjennetegnet av (Øistensen 1999):

• Erkjennelse av boligpolitisk ansvar (ut over Lov om sosial omsorg)

• Profesjonell økonomiforvaltning

• God politisk forankring og legitimering av boligpolitisk satsning

• En organisasjon som tillater fullmakts- og myndighetsoverføring

• Plangrunnlag som klargjør boligpolitikkens rolle og omfang i kommunen.

Når det gjelder aktivitetsnivået tilknyttet boligforsyningen er forskjellene mellom kommunene mindre iøynefallende. De aller fleste kommunene har i dag en langt mer passiv holdning til slike utfordringer enn de hadde tidligere. På 1970- og 1980-tallet var det for eksempel svært vanlig at kommunene kjøpte opp grunn og klargjorde den for utbygging ved å sørge for nødvendig infrastruktur. Denne aktiviteten er synkende. I en rapport om arealknapphet og boligbygging i hovedstadsområdet finner for eksempel Paus og Nordvik (1997) at det bare er Asker kommune som har ervervet tomter de siste fem årene. Denne utviklingen har sannsynligvis fortsatt. Tendensen til at kommunene reduserer sitt direkte engasjement i boligforsyningen er tydelig.

I sin undersøkelse av kommunal boligpolitikk har NIBR/NBI (Nyhagen m. fl. 1998) forsøksvis rangert kommunene etter aktivitet i den generelle boligforsyningen. Kartleggingen anvender indikatorene «tomteselskap, tomtekjøp, tomtesalg» og «tomteopparbeidelse, utbyggingsavtaler og private utbyggeres aktivitet.» Kartleggingen bekrefter oppfatningen av et lavt aktivitetsnivå, selv om det også kommer fram nyanser.

Ett av hovedtrekkene er at forsyningsoppgavene har endret karakter. På 1990-tallet har oppgaven i hovedsak vært å framskaffe boliger som egner seg for forskjellige grupper av vanskeligstilte boligsøkere. Boligreformen for psykisk utviklingshemmede (PU) ga kommunene store oppgaver med boligframskaffelse. Satsningen på eldreboliger i form av omsorgsboliger er i dag en stor oppgave, tilsvarende framskaffelse av botilbud til flyktninger og asylsøkere. I tillegg til slike bestemte satsninger har kommunene en konstant utfordring med å skaffe boliger til økonomisk svakstilte og til andre grupper med sosiale problemer.

11.1.3 Samarbeid med boligsamvirket

Boligsamvirket har en unik posisjon som samarbeidspartner for kommunene. Selv om byggevirksomheten er mindre enn tidligere, er boligbyggelagene fortsatt en av de største utbyggerne. Boligsamvirket er helt dominerende innenfor den organiserte forvaltningen av boliger, og har nær 570 000 individuelle medlemmer.

Totalt finnes det nå om lag 100 boligbyggelag hvorav 80 er aktive. Lagene opererer i vel 200 kommuner ettersom de i økende grad har virksomhet i kommuner ut over den de er lokalisert i. De er aktive i nesten alle større byer og tettsteder, mer jo større byene er. Det er imidlertid store variasjoner på nivået i samarbeidet med de kommunale boligadministrasjonene. I enkelte kommuner er samarbeidet lite utviklet og preget av tilfeldighet. I andre kommuner har boligbyggelagene nærmest tatt over kommunens boligforvaltning og all form for kommuneinitiert nybygging (Hansen 2002).

Samarbeidet mellom kommunene og boligbyggelagene har endret seg de siste årene. I 60- og 70-årene kunne boligbyggelagene langt på vei betraktes som kommunens boligbyggende og boligforvaltende organ, også med boligsosiale oppgaver. I perioden med en sterkere offentlig kontroll over boligforsyningen ble boligbyggelagene i stor utstrekning tilgodesett med rimelig tomter, boligene ble oppført etter kommunale anvisninger og omsatt under prisregulering. Primært var dette situasjonen i byer og større tettsteder. Utover på landsbygda ble boligene stort sett oppført i regi av private (ikke kooperative) byggherrer, men vanligvis oftest på tomter som var klargjort av kommunen og overdratt til en rimelig pris og med fordelaktig husbankfinansiering.

Samarbeidsforholdet ble vesentlig endret etter dereguleringen av boligmarkedet og utviklingen av en mer selektiv boligpolitikk. Boligsamvirket har selv gjennomført en omfattende omlegging for å møte den nye situasjonen. En hovedstrategi var å satse mer på forvaltning og nye tjenester og mindre på nybygging. Problemene i etterkant av svikten i etterspørsel og fallende priser etter 1988-89 forsterket en slik strategi, og byggevirksomheten var i en periode nesten helt fraværende i mange lag. At byggeaktiviteten har tatt seg opp igjen på slutten av 1990- tallet har sammenheng med endringer i markedet, men ikke minst den store satsningen på omsorgsboliger. I omsorgsboligutbyggingen er det igjen etablert nært samarbeid mellom kommuner og boligbyggelag.

I kommunene er det et variert syn på boligsamvirket. Det framheves som viktig at boligbyggelag er en byggherre med langsiktige og helhetlige perspektiver, at de også skal forvalte det som blir bygd (Hansen 2001). Samarbeidet med boligbyggelag og borettslag i forvaltning av boliger og nærmiljø er særdeles viktig. Boligsamvirket har bygget opp et marked av nøkterne og relativt rimelige boliger som har stor betydning for å kunne framskaffe boliger til unge og lavinntektsgrupper.

I kommunene er det forventninger om at boligbyggelagene i større grad fortsetter en satsning på utbygging av nøkterne boliger for lavtlønnsgruppene, og det er stilt spørsmål ved boligsamvirkets sosiale rolle. Svaret har vært at boligsamvirket i seg selv ikke har en sosial oppgave ut over det å bistå egne medlemmer (NOU 2000:17). Dersom boligsamvirket skal bidra i boligsosiale oppgaver forutsetter dette samarbeid med kommunene, slik som ved utbygging av omsorgsboliger. En spørreundersøkelse i 2000 til boligbyggelagene viste imidlertid at et flertall av boligbyggelagene var helt eller delvis enige i at boligbyggelaget skulle være en ideell organisasjon, ikke bare en interesseorganisasjon for medlemmene. Få lag går så langt at de mener det er boligbyggelagenes plikt å skaffe boliger til grupper med særskilte vansker på boligmarkedet, men de fleste mener de bør prioritere å gi særskilt hjelp til utsatte grupper på boligmarkedet, så som unge i etableringsfasen, funksjonshemmede og lavinntektsgrupper (Hansen 2001).

I kommuner med boligbyggelag mener 37 % av kommunene at de har et nært samarbeid med boligbyggelaget. Samarbeidsforholdene er oftere nærere desto større kommune det dreier seg om. Men med et markert unntak: I de minste kommunene er det mange som har nært samarbeid. I kommunene er oppfatningen om nært samarbeidet særlig knyttet til utbygging. Samarbeid om forvaltningen blir mer tatt som en selvfølge. I de kommunene der boligbyggelagene har størst virksomhet ønsker nær halvparten endringer. Enkelte svarer at de ønsker å få lettere tilgang til de boligene boligbyggelagene forvalter, men flest ønsker at boligbyggelagene i større grad bygger slike boliger som kommunen ser behov for.

I boligbyggelagene er om lag halvparten godt fornøyd med samarbeidet med kommunene, men to tredjedeler ønsker endringer. Noen flere er fornøyd med samarbeid om utbygging enn om forvaltning.

Det er framskaffing og forvaltning av boliger til vanskeligstilte grupper som byr på mest problemer for samarbeidet, jf. diskusjonene om kommunenes adgang til å disponere inntil 10 prosent av borettslagenes boliger (dette berøres nærmere i avsnittet om boligjuridiske virkemidler). I borettslagene er det stor uvilje mot kommunale andeler, selv om de fleste ikke selv har opplevd konkrete problemer (Knudtzon og Bondevik 1997). En undersøkelse i 2000 viste at borettslagene oppfatter at de fleste av de kommunale beboerne har behov for oppfølging fra det kommunale tjenesteapparatet og at dette ikke fungerer tilfredsstillende (Dyb 2001).

I den grad det er ønskelig å utvide tilbudet av boliger som er skjermet for vanlige markedsmekanismer i priser og tildeling, blir boligsamvirket viktig. Kommunene har ikke vist tegn til å ville påta seg en større oppgave i bygging og forvaltning av boliger. Tendensen til å sette bort velferdsoppgaver til private, fortrinnsvis frivillige organisasjoner, er også generelt økende. Boligsamvirket har et fortrinn i sin erfaring med å organisere boliger med klausulert og/eller prisregulert omsetning. Det vil ofte være aktuelt ved bygging for svakstilte grupper. De har mindre erfaring med utleie av boliger, men er også i ferd med å opparbeide kompetanse på dette.

11.3 Generell boligpolitikk

11.3.1 Nybygging

Privatisering av boligforsyningen

Historisk har kommunene hatt betydelig innflytelse på boligforsyningen. Både gjennom tomteforsyning og –tilrettelegging, gjennom plan- og byggesaksbehandlingen og gjennom behandling og prioritering av byggelånsøknader, har kommunene spilt en avgjørende rolle når det gjelder omfang og innhold i boligproduksjonen.

Fram til slutten av 70-årene la sentrale myndigheter stor vekt på å påvirke kommunenes tilrettelegging av infrastruktur og arealer, både ved å legge rammebetingelser til rette og ved å oppfordre kommunene gjennom årlige rundskriv til å utarbeide og sende inn detaljerte boligbyggingsprogrammer.

I forbindelse med den økte ansvarliggjøringen av kommunene er denne virksomheten gradvis opphørt, men fortsatt er det en del kommuner som utarbeider boligbyggeprogram på tradisjonelt vis. I følge en kartlegging gjennomført av NIBR og NBI var det i 1998 over 100 kommuner som utarbeidet slikt program (Nyhagen m. fl. 1998). Stort sett er imidlertid boligbyggeprogrammene erstattet av en sterkere vektlegging av kommunale boligstrategier som fokuserer på samspill mellom boligtiltak og målene for andre politikkområder, så som eldre- og omsorgspolitikk, sosiale spørsmål, areal-, nærings-, miljø- og transportpolitikk Få kommuner driver en aktiv tomtepolitikk og plan- og byggesaksbehandlingen har fått en mindre produksjonsstimulerende rolle.

Boligforsyningen er i dag, med få unntak, privatisert. Både utbygging og forvaltning er i all hovedsak utført av private aktører. Initiativ til utbygging og utarbeidelse av regulerings- og bebyggelsesplaner skjer også for det meste av private utbyggere. Kommunen blir dermed en mer passiv kontrollør der innflytelsen i stor grad avhenger av kvaliteten på de overordnede planer og bestemmelser. Utbyggingsavtaler mellom kommune og utbygger kan gi kommunen flere muligheter, særlig om kommunen eier tomten. Enkelte kommuner har fortsatt å kjøpe opp tomter til boligformål, og leier eller selger disse til interesserte utbyggere. Den kommunale styringsmuligheten er uansett sterkest på attraktive tomter i pressområder i oppgangstider.

Oppføringslåneordningen

Det viktigste virkemidlet for stimulering av nyproduksjon av boliger har vært oppføringslåneordningen i Husbanken. Ordningen er behandlet særskilt i kap. 6 og 8. Oppføringslånet skal bidra til boligdekning og høy og stabil boligproduksjon, kvalitet i boliger og bomiljø og kostnadsdemping. Lånets styrke som boligpolitisk virkemiddel og bidrag til den boligpolitiske måloppnåelsen er gradvis redusert. Likevel bidrar lånet fortsatt til forutsigbarhet og trygghet i boligproduksjonen og sammen med lånetillegg, kvalitetstilskudd og rådgivning til høyere kvalitet i boligproduksjonen.

Dagens utfordringer for den generelle boligproduksjonen er spesielt knyttet til Oslo-regionen. Her har ordningen de siste årene bare i beskjeden grad bidratt til å øke boligproduksjonen. At Husbanken ikke har finansiert mange boliger Oslo-området i de senere årene skyldes at prosjektene har falt utenfor grensene for areal, tomte- eller byggekostnader. Det er imidlertid foretatt tilpasninger av regelverket i 2001, slik at Husbanken i dag yter lån til et betydelig antall boliger også i Oslo-området.

Særskilte reformer

I forbindelse med særskilte reformer er det imidlertid blitt stilt ekstraordinære virkemidler til rådighet. Dette var tilfellet med PU-reformen på 80-tallet, med «nasjonale dugnader» for bosetting av flyktninger og det har i høy grad vært tilfelle med den pågående Handlingsplan for eldreomsorgen og satsingen på omsorgsboliger og sykehjem. Ordningene er omtalt i kap. 8.

Denne satsingen kan både ses på som en generell- og en selektiv virksomhet. Den bidrar til forsyning av boliger, men det stilles krav til de husholdningene som blir tilgodesett, med andre ord skal det foregå en behovsprøving. Slik ordningen praktiseres i de fleste kommunene er behovsprøvingen svært beskjeden. I mange tilfeller er det eneste kravet at husholdningen har et medlem som har passert 60 år.

Statlige myndigheter har stilt kommunene svært fritt både når det gjelder finansieringsmodeller og planleggings- og byggeprinsipper. Av den grunn har kommunene nærmet seg utfordringene på svært forskjellige måter. Noen kommuner er i besittelse av nødvendig kompetanse og ressurser til å gjennomføre hele prosessen med planlegging, prosjektering og utbygging på egen hånd, andre har kjøpt hele konseptet i markedet. Blant annet har boligbyggelagene spilt en aktiv rolle i mange kommuner, men også en rekke mindre seriøse aktører har tilbudt sine tjenester til kommunene. Mellom disse ytterpunktene finnes en rekke varianter. Resultatet er svært ulikt fra kommune til kommune, både når det gjelder utforming, funksjonalitet og kostnader, dvs. den kostnad kommunen må ha inndekning for, enten i form av leie eller salg, for å gå i balanse. På tross av svært omfattende tilskuddsordninger har en rekke kommuner havnet i en situasjon der det i tillegg må bevilges sosialhjelp for at husholdningene skal være i stand til å betale kostnadsdekkende leie.

I St.meld. nr. 34 (1999-2000) Handlingsplan for eldreomsorgen etter 2 år, pekes det på at tilskuddsordningene innenfor handlingsplanen bidrar til en forbedring av tilbudet i kommuner med et vanskelig utgangspunkt og at planen har en utjevnende effekt i forhold til kommunale forskjeller. Imidlertid ligger de store kommunene (store byene) noe etter de mindre og mellomstore kommuner når det gjelder å benytte tilskuddene fra Husbanken. En gjennomgang foretatt av Sosial- og helsedepartementet juni 2001 viser at 2/3 av landets kommuner er satt i stand til å nå handlingsplanens målsetninger, men at det gjenstår høyt prioriterte prosjekter i ca. 1/3 av kommunene. Flere av disse kommunene er storbyer.

Kommunenes håndtering av slike spesielle satsinger, som finansieres utenom ordinære virkemidler, reiser mange spørsmål når det gjelder organisering og gjennomføring av boligpolitikken. De fleste kommuner har håndtert situasjonen godt, ofte i samarbeid med boligsamvirket, og har fått til en optimal utnyttelse av de ressurser som er stilt til rådighet. Andre har manglet det nødvendige organisatoriske og kompetansemessige grunnlag til å utnytte ordningen hensiktsmessig (Asplan Analyse 2000).

Plan- og byggesaksbehandling

Plan- og bygningsloven gir kommunene en viktig rolle i arbeidet med å utvikle lokalsamfunnene. Kommunene har både plikt og rett til å drive en sektorovergripende samfunnsplanlegging og arealplanlegging. Kommunestyret har ansvaret for både oversiktsplanlegging i form av kommuneplan med arealdel, og detaljplanlegging i form av reguleringsplaner og bebyggelsesplaner.

Reguleringsplanen er et viktig instrument for kommunene i boligplanleggingen. En reguleringsplan er en detaljplan med tilhørende bestemmelser som regulerer utnytting og vern av grunn, vassdrag og sjøområder, bebyggelse og ytre miljø i bestemte områder i en kommune.

Reguleringsbestemmelser omhandler utforming og bruk av arealer og bygninger i reguleringsområdet. Bestemmelsene skal fremme eller sikre formålet med reguleringen. De kan sette vilkår for bruken eller forby former for bruk for å sikre formålet med reguleringen. Det kan også påbys særskilt rekkefølge for gjennomføringen av tiltak etter reguleringsplanen.

Rammen for en reguleringsplan er først og fremst å forvalte arealer og bygninger fysisk. I utgangspunktet er plan- og bygningsloven interessenøytral, og normalt er det begrenset hvor langt en kan gå i detaljregulering av boligpolitiske hensyn. For eksempel er det omstridt om det er anledning til å gi bestemmelser om leilighetsstørrelse (antall rom). Det har vært hevdet at begrunnelsen for en slik bestemmelse i første rekke har vært boligpolitisk, og at den derfor faller utenfor rammen for en reguleringsplan. Loven har imidlertid en boligpolitisk bestemmelse i §91a som blant annet kan hindre sammenslåing av boliger og oppdeling av leiligheter til hybler. Det pågår også en diskusjon om boligpolitiske hensyn skal gjøres til en del av formålsbestemmelsen, bl. a. for å kunne gi grunnlag for rikspolitiske retningslinjer. Til en viss grad må det derfor anses å være innenfor lovens ramme å ivareta boligpolitiske hensyn, men da under forutsetning av at det kan vises til særskilte omforente kommunale dokumenter som klargjør dette, for eksempel boligpolitiske handlingsprogram. Kommunale ønsker om differensiering av leilighetstyper f eks ut fra en markedsvurdering vil ikke være tilstrekkelig. Dersom det foreligger slike eksplisitte kommunale dokumenter eller vedtak, vil altså slike hensyn kunne ivaretas gjennom bestemmelser om leilighetsstørrelse. Dette vil også ha konsekvenser for krav om uteoppholdsareal og parkering, som også bør reguleres i plan.

Det har vært antatt at det ikke kan gis bestemmelser om standard, f eks at boliger skal ha husbankstandard. Dette kan synes noe inkonsekvent når det aksepteres at det gis bestemmelser som regulerer antall rom i den enkelte leilighet. Hensikten med å gi bestemmelser om leilighetsstørrelse vil være å få fram et tilbud for bestemte grupper eller få fram en variert boligstruktur. Ved bestemmelser om for eksempel husbankstandard vil en gå et skritt lenger ved at leilighetene blir tilgjengelig for en rimelig pris. Slik markedsregulering ligger trolig utenfor lovens ramme. På den annen side aksepteres det at prisen påvirkes gjennom bestemmelser om tillatt utnytting, krav til fellesanlegg, støyskjerming mv.

Bestemmelser om at boligen skal bygges for eller bare bebos av bestemte aldersgrupper faller utenfor lovens ramme med mindre det gjelder bestemmelser tilknyttet områder regulert til offentlig eller allmennyttig formål.

Det har vært diskutert om krav om at boliger skal ha livsløpsstandard, dvs. trappefri adkomst fra terreng og alle nødvendige funksjoner samlet på ett plan, må kunne ses på som et generelt vilkår for utforming av bygninger som faller innenfor lovens ramme. Mot dette kan det innvendes at en her er over grensen til å styre funksjonelle forhold ved bygget som skal ivaretas gjennom de tekniske forskriftene til plan- og bygningsloven. Disse forskriftene gjelder for hele landet, og det kan i utgangspunktet ikke fravikes fra disse gjennom reguleringsbestemmelser. Utgangspunktet er her at krav om livsløpsstandard følger en annen norm enn plan- og bygningsloven og teknisk byggeforskrift, selv om summen av forskriftskravene til en viss grad tilnærmet kan gi livsløpsstandard. Det må derfor antas at det ikke kan stilles særskilt krav om livsløpsstandard i reguleringsplan.

Bestemmelser med estetiske krav, herunder krav om spesiell takvinkel, materialvalg, fargebruk mv har fått en sterk forankring i loven gjennom den endring i formålsbestemmelsen som trådte i kraft 01.07.1997. Sikring av estetiske hensyn er nå spesielt nevnt som formål for planleggingen etter loven.

Plan- og bygningsloven stiller visse samfunnsmessige krav til det som skal bygges (tekniske krav), og krav til vurderingen av om disse kravene er oppfylt (kommunal byggesaksbehandling). Saksbehandlingen er i utgangspunktet nøytral, og skal ikke påvirke boligforsyningen. Det er derimot en av hensiktene med den kommunale planleggingen som ligger til grunn for byggesaksbehandlingen. Det må vurderes hvilke mål en har og bør ha for plan- og bygningslovgivningen, og om en kan nå disse målene på en måte som samsvarer bedre med ønsket om effektiv boligforsyning og med andre mål, som for eksempel rettsikkerhet, effektiv ressursbruk og en rimelig balanse mellom handlefrihet og kontroll i samfunnet.

Det spørsmålet som i tillegg må stilles er om plan- og bygningslovgivningen og kommunenes praktisering av den virker unødig hemmende på boligforsyningen. Utvalget har omtalt denne problemstillingen nærmere i kap. 9.

Utbyggingsavtaler

En utbyggingsavtale er en avtale mellom eiendomsbesitter/utbygger og kommunen om privat utbygging vedrørende gjennomføring av vedtatt reguleringsplan. Virkemidlet er ikke nytt. Det har imidlertid fått økt oppmerksomhet de siste årene, og benyttes i økende grad i forbindelse med utbygging av boligområder. Det er særlig to hovedgrunner til dette :

• Utbyggingsavtalene spiller etter hvert en stadig viktigere rolle i gjennomføringen av reguleringsplaner, både for å sikre kvalitet og en rasjonell prosess, og for å sikre at planen faktisk blir gjennomført.

• Mange kommuner sliter med dårlig økonomi, og har problemer med å finansiere de forskjellige kommunale tiltakene som er nødvendig for å ta imot nye innbyggere. Utbyggingsavtaler blir en måte å realisere og finansiere slike tiltak på.

Utbyggingsavtaler kan også representere fordeler for utbyggerne:

• Påregnelighet i plan- og byggesaksprosessen

• Alternativ til refusjon (enklere kostnadsfordeling)

• Unngå tvang fra kommunen

• Sikring av framdrift

I tillegg vil utbyggerne ofte ha en egeninteresse i å inngå utbyggingsavtaler fordi man da sikrer seg kommunen som medspiller, og får en mer oversiktlig kostnadsfordeling.

Bakgrunnen for etablering av utbyggingsavtaler er blant annet at kommunen disponerer virkemidler (reguleringsplan og ekspropriasjonsmyndighet) som påvirker rammebetingelsene for private utbyggere. Private utbyggere vil derfor ha insentiver til å inngå avtale med kommunen for å sikre påregnelighet i plan- og byggesaksprosessen og dermed framdriften av prosjektet. Fra kommunens side gir utbyggingsavtalen mulighet for å påvirke utformingen av prosjektet på et tidlig stadium, samt å avklare plikter og ansvar i forbindelse med gjennomføring av reguleringsplanen. I tillegg kan det avtales utbyggingsavgifter som innebærer at utbyggeren bidrar til finansiering av kommunal infrastruktur, noe som kan være nødvendig for at kommunen skal være i stand til å ta i mot nye innbyggere.

Tradisjonelt har utbyggingsavgifter vært benyttet for å dekke investering i teknisk infrastruktur. Det nye er at de også benyttes til å finansiere «sosial infrastruktur» (skoler, barnehager, sykehjem, osv). Dette har bidratt til at utbyggingsavgiftene har fått større omfang, og at de framstår som et alternativ til mer tradisjonell finansiering (skatt og overføringer).

Utbyggingsavtaler har konsekvenser for fordeling og økonomisk effektivitet. Fordelingsvirkningene handler i stor grad om hvem det er som i realiteten ’bærer’ utbyggingsavgiften, utbyggeren (i form av lavere overskudd), eiendomsbesitteren (i form av lavere tomtepris) eller huskjøperne (i form av høyere boligpris). Og tilsvarende om utbyggingsavgifter vil være en fordel for de øvrige innbyggerne når investeringene i ny infrastruktur ikke finansieres gjennom skatter og overføringer. Hvem som bærer avgiftsbyrden er også av betydning i forhold til økonomisk effektivitet. Dette fordi utbyggingsavgiften, i den grad den bæres av eiendomsbesitteren, kan betraktes som en grunnrenteskatt med gunstige effektivitetsegenskaper.

I tilknytning til spørsmålet om utbyggingsavtaler og –avgifter har enkelte kommuner lansert tanken om å pålegge alle husbyggere et særskilt gebyr for å dekke deler av kommunens investeringer i veier, skoler og barnehager. Eksempelvis vedtok Nittedal kommune i sitt budsjett for 2001 å innkreve 50 000 kr. av alle husbyggere for å dekke kommunens vekstutgifter. Imidlertid har Kommunal- og regionaldepartementet slått fast at det mangler lovhjemmel for en slik ordning.

Ved flere forsknings- og utredningsmiljøer gjennomføres det for tiden analyser av utbyggingsavtaler som virkemiddel i areal- og boligpolitikken.

11.3.2 Utbedring

Aktuelle virkemidler

Etter den betydelige nedgangen i offentlige stimulanser til planmessig byfornyelse foregår det så å si ikke samlet innsats for utbedring av bomiljøer i kommunal regi. Ramme for byfornyelsestilskuddet er redusert fra 135 mill. i 2000 til 15 mill. i 2001. I tillegg til dette kan boligtilskuddet benyttes i forbindelse med boligutbedring, men bevilgningsrammen er såpass begrenset i forhold mange formål, at denne ordningen i realiteten ikke er aktuell i utbedringssammenheng (jf. beskrivelsen av de økonomiske virkemidlene i kap. 8). Husbankens kvalitetstilskudd benyttes i en viss utstrekning til formålet. I dette arbeidet er kommunene bare i begrenset grad involvert, kommunikasjonen går i hovedsak direkte mellom gårdeier eller borettslag og Husbanken.

Utbedringsprosjekter kan grunnfinansieres i Husbanken. Private eiere og boligbyggelag har i betydelig grad benyttet seg av dette. Slike søknader går gjennom kommunen. Kommunene har beslutningsmyndighet dersom søknaden er på under 100 000 kr. Ved høyere beløp må søknaden til Husbanken for behandling og vedtak. Kommunenes aktivitet begrenser seg vanligvis til mindre individuelle tilpasninger innrettet mot funksjonshemmede og eldre. Denne virksomheten må karakteriseres som selektiv, behovsprøvet virksomhet.

Byfornyelse

Byfornyelse har tradisjonelt sett betydd planmessig utbedring i kommunal regi av bomiljøer med dårlige levekår, med bruk av både økonomiske virkemidler (som lån og tilskudd fra Husbanken), og juridiske virkemidler (som regulering til fornyelse, ekspropriasjon, seksjonering og forkjøp). Husbankens tilskudd er først og fremst forbeholdt de tre største byene, Oslo, Bergen og Trondheim, som har dokumentert de største levekårsproblemene. Fram til 1999 var det et krav om at kommunene skulle peke ut byfornyelsesområder eller innsatsområder og ha en langsiktig helhetlig plan for dette arbeidet. På bakgrunn av årlige programsøknader kunne kommunene søke om en rammeoverføring. I dag gis det bare tilskudd til enkeltprosjekter. Denne endringen henger sammen med både lavere bevilgninger, endringer i markedet og i behov for tiltak.

Kommunene har valgt ulike strategier for gjennomføring av byfornyelse i takt med endringer i bevilgningen fra Husbanken, markedet generelt og politiske føringer. Det er i økende grad lagt vekt på å stimulere til at eiere utbedrer sine eiendommer gjennom bruk av positive økonomiske virkemidler, og i mindre grad gjennom bruk av de tvangsmidlene som ligger i lovverket. Reduserte bevilgninger de siste to årene har imidlertid ført til at noen kommuner i noe større grad i dag bruker de juridiske virkemidlene for å få gjennomført utbedring av enkelte eiendommer.

Kommunene har hatt store muligheter til å tilpasse arbeidet etter de lokale forholdene. Dette har ført til ulike prioriteringer av tilskudd, hva som forventes å bli gjennomført i markedet og hva som er en del av kommunens ansvarsområde. Evalueringen av byfornyelsestilskuddet som ble gjennomført av Byggforsk våren 2001, viser at det fremdeles er eiendommer som ikke vil bli utbedret uten stor offentlig innsats (Nordvik, Brattbakk og Chen 2001). Rapporten legger imidlertid også vekt på at utbedring av offentlige rom/utområder kan gi store eksterne effekter i form av bedre boligstandard og bomiljøer i enkelte områder.

11.4 Selektiv boligpolitikk

De boligøkonomiske virkemidlene er beskrevet i kap. 8, endringer i boliglovginingen i kap. 9. Her beskrives kommunenes bruk av virkemidlene. Det legges til grunn et skille mellom boligøkonomiske og boligjuridiske virkemidler. Virkemidler tilknyttet plangrunnlaget for gjennomføring av selektiv boligpolitikk blir også berørt.

11.4.1 Boligøkonomiske virkemidler

Aktuelle ordninger

Virkemidlene omfatter etableringslån, kjøpslån og boligtilskudd, samt statlig bostøtte. Utbedringslån har også en selektiv innretting. Hovedformålet er imidlertid generelt, og ordningen omtales ikke her. Tilsvarende med oppføringslånet, som også kan sies å ha selektive målsettinger knyttet til etableringsproblemer i kombinasjon med andre virkemidler.

Kommunenes bruk av særskilt opprettede tilskuddsordninger i forbindelse med prosjektrettede satsinger er omtalt under generelle ordninger (avsnitt 11.3), selv om slike satsinger er innrettet for å løse spesielle gruppers boligproblemer. PU-reformen på midten av 80-tallet var en slik aksjon. I år 2002 avvikles Handlingsplanen for eldreomsorgen, iverksatt for å framskaffe hensiktsmessige botilbud til den delen av eldrebefolkningen som har behov for offentlige omsorgstilbud i tilknytning til sitt boforhold.

Kommunene har i tillegg egne ordninger, mest utbredt er den kommunale utleievirksomheten. Enkelte kommuner har også egenfinansierte bostøtteordninger. I utgangspunkt skal ikke sosialhjelpen benyttes til permanent bolighjelp, men det er likevel relativt utbredt. Dette omtales i det følgende.

Når det gjelder anskaffelse av boliger til husholdninger som trenger slik bistand opereres det med et skille mellom utleieboliger og bistand til individuelt kjøp av boliger. Kommunal utleievirksomhet er i hovedsak innrettet mot de mest vanskeligstilte husholdningene, de som ikke er i stand til å kjøpe sin egen bolig. De mest vanskeligstilte er en sammensatt gruppe, tilbudet omfatter alt fra vernede boliger og ulike hospitsløsninger til ordinære utleieboliger integrert i vanlige bomiljøer.

Bistand til individuelt kjøp av bolig

Bistand til kjøp av egen bolig ved bruk av etableringslån er en viktig og omfattende strategi for kommunene. I dag får i størrelsesorden 10 000 husholdninger hvert år skaffet seg bolig på denne måten. Kommunene mottar rammebevilgninger fra Husbanken, fordelt etter kriterier tilknyttet demografiske forhold og tidligere forbruk av ordningen, og gjør selv vedtak om tildeling innenfor denne rammen. De har relativt stor handlefrihet til å utforme sin egen praksis for saksbehandling og tildeling i samsvar med lokale forhold, men på grunnlag av statlige målsettinger med ordningen.

Det er kommunestyrene (bystyret) i kommunene som fatter vedtak om størrelsen på låneopptaket. I tillegg må kommunenes låneopptak godkjennes av fylkesmannen.

Kommunene står økonomisk ansvarlig for eventuelle tap innenfor ordningen. Historisk har tapene vært ubetydelige, men på slutten av 80-tallet og begynnelsen av 90-tallet førte fallet i markedet til at enkelte kommuner måtte ta store tap, i tillegg til at svært mange husholdninger havnet i alvorlige gjeldssituasjoner.

Et betydelig press på statlige myndigheter om å foreta lettelser i tilbakebetalingsvilkårene, samt å innføre delt garantiansvar med kommunene fikk ikke tilslutning. Det ble opp til hver kommune å utvikle særskilte tiltak for å redusere konsekvensene for gjeldsbelastede husholdninger. Svært mange kommuner har etter dette etablert egne ordninger for gjelds- og misligholdshåndtering. Husbanken etablerte tilsvarende ordninger for egne utlån.

Samtidig gikk det ut sterke oppfordringer til kommunene om å utvise forsiktighet i vurderingen av betjeningsevne og sikkerhet. I praksis medførte dette at ordningen i mindre grad ble benyttet til vanskeligstilte boligsøkere, i flere rundskriv til kommunene ble det også understreket at en i første rekke skulle ta sikte på husholdninger med midlertidig svak økonomisk evne (unge i etableringsfasen). Fortsatt sliter en del kommuner med ettervirkningene av gjeldsproblemene.

I ettertid har statlige myndigheter kommet kommunene noe i møte. Det er gitt anledning til å avsette inntil 20% av bevilgningen til boligtilskudd til å dekke slike tap. Så å si samtlige kommuner som benytter seg av ordningen foretar maksimale tapsavsetninger slik at det pr. utgangen av 2001 står samlet i størrelsesorden 150 mill. kr. på kommunale tapskonti.

Potensialet for å øke bruken av etableringslån er trolig stort i mange kommuner. Variasjonen er imidlertid stor. En rekke kommuner bruker under 50 kr. pr. innbygger, noen bruker ikke ordningen overhodet. Gjennomsnittet for landet som helhet ligger i størrelsesorden på kr. 300. Mange kommuner bruker over 1000 kr. pr. innbygger, bl.a. Oslo kommune. Hovedgrunnen til lavt forbruk er trolig fortsatt frykten for å tape penger på virksomheten. Dette på tross av anledningen til tapsavsetning. Statlige myndigheter går regelmessig ut med sterke oppfordringer til kommunene om å ta i bruk/øke bruken av ordningen. Sist i forbindelse med Arbeiderparti-regjeringens rundskriv om «solidarisk boligpolitikk» i 2001.

Det er imidlertid også andre grunner enn tapsfrykten til at det i en rekke kommuner er vanskelig å få til en økning i utlånet. Dette har sammenheng med egenskaper ved regelverket og mangelen på tilskuddsmidler. Særlig gjør dette seg gjeldende i perioder, og i strøk av landet, med høye boligpriser. De høye prisene ekskluderer en rekke søkere fra ordningen. Det er langt på vei umulig å etablere tilbakebetalingsevne hos de «nedre deler» av målgruppen. De økonomiske rammene for boligtilskuddsordningen medfører i realiteten en begrensning av målgruppen i en periode med sterkt press på etableringsmarkedet.

I motsetning til etableringslånet er det Husbanken som har vedtaksmyndighet når det gjelder kjøpslånet. Dette innebærer at det også er Husbanken som har garantiansvaret. Fram til det siste har ikke kjøpslånet kunnet anvendes i forbindelse med finansiering av kjøp av borettslagsleiligheter. Dette har ført til en relativt lav bruk av ordningen i områder med høye andeler borettslagsleiligheter, bl.a. i storbyene. I 2001 ble det foretatt endringer i regelverket. Fortsatt skal behovsprøvingen gjennomføres i Husbanken, men ordningen kan nå brukes til å kjøpe borettslagsleiligheter. I tillegg er beløpsgrensene hevet. Endringene er gjennomført med sikte på å nå unge og vanskeligstilte i de store byene.

Endringene har medført sterk økning i bruken av kjøpslånet. For kommunene kan det være formålstjenlig å henvise lånesøkere til Husbanken, eller sy sammen «lånepakker» ved å kombinere kjøpslån og etableringslån. På denne måten strekker kommunene lånemidlene lenger og tar mindre risiko for hvert lån.

De selektive låneordningenes innretting mot sikre betalere og kommunenes forsiktighet med å ta risiko, utelater en gruppe boligsøkere med lave inntekter fra ordningene. I slike tilfeller, som særlig i pressområdene er hyppig forekommende, kan etableringslånet kombineres med boligtilskudd. Dette tilskuddet kan gis til enkeltpersoner, til kommuner, selskaper, stiftelser o.l. for å skaffe innskuddsfrie utleieboliger til husholdninger som selv kvalifiserer for ordningen. Kommunene har selv anledning til å administrere ordningen med tildeling av individuelle tilskudd, herunder fatte vedtak om tildeling. Hittil har godt over halvparten av kommunene tatt dette ansvaret.

Boligtilskuddsordningen omfatter også tilskudd i forbindelse med boligtilpasning og oppføring av utleieboliger. I den sistnevnte ordningen er det Husbanken som har saksbehandlings- og beslutningsansvaret. Husbanken holder igjen en øremerket del av totalbevilgningen til dette formålet. Det er primært borettslag og kommunene selv som benytter seg av denne ordningen. Det ligger relativt strenge krav på behovsprøvingen for tildeling av slikt tilskudd, som enkelte ganger, først og fremst når det gjelder kjøp og oppføring av flyktningeboliger, kan utgjøre oppimot 50 prosent av byggekostnadene. Hovedregelen er imidlertid 30 prosent.

Boligtilskuddsordningen ble opprettet i 1996, som et resultat av bortfall av subsidieelementet i låneordningene. Det ble stilt 515 mill. kr. til rådighet. Dette beløpet har gradvis blitt redusert, inntil det har økt igjen de to siste åra. I 2001 utgjorde tilskuddet 650 mill. kr. Regelverk og forskrifter er utformet av statlige myndigheter, og det legges føringer på kommunenes bruk og prioritering av midlene med hensyn på å nå nasjonale målsettinger. Midlene er begrenset, majoriteten av kommunene har en ramme som kun tillater tildeling av et svært lite antall tilskudd. Behovsprøvingen er svært streng.

Boligtilskudd til etablering er ment å gå til de mest vanskeligstilte kjøpegruppene. Ved kjøp av brukte boliger ordnes finansieringen ofte med et etableringslån eller kjøpslån ved siden av tilskuddet. Er boligen ny, vil det ofte være et oppføringslån i bunnen. Kommunene kan også gå inn med etableringslån for å få til fullfinansiering. Også lån fra private kredittinstitusjoner inngår relativt hyppig i slike «finansieringspakker.»

Kommunalt utleie

Mange boligsøkere har for lav inntekt, eller manglende egenkapital, til å mestre et boligkjøp med etableringslån alene. Tilgjengelige tilskuddsmidler strekker ikke på langt nær til. I denne sammenheng er kommunenes tilbud av utleieboliger et viktig virkemiddel.

Deler av dette tilbudet skal betjene personer med store og sammensatte problemer, personer for hvem en bolig alene sjelden er tilfredsstillende. Boligtilbudet til slike personer må knyttes sammen med forskjellige former for personlig støtte og oppfølging (bomiljøtjeneste, hjemmehjelp mv.).

Det er stor variasjon mellom kommunenes bruk av utleieboliger. Det varierer fra ikke å ha noen i det hele tatt, til å ha mer enn 100 pr. tusen innbyggere. Samlet disponerer norske kommuner i dag om lag 82 000 boliger til utleie. Av dette er 10 % brukt til personalboliger/ tjenesteboliger. Resten brukes til unge og vanskeligstilte på boligmarkedet, inkludert alderspensjonister, funksjonshemmede og psykisk utviklingshemmede. Byggforsk har gjennomført undersøkelser av kommunale utleieboliger og fant at det på landsbasis har vært en liten vekst i antallet kommunale utleieboliger pr. 1000 innbyggere fra 1993. I de store og sentrale kommunene hvor presset er størst, har det imidlertid vært en nedgang (Hansen 2001).

Husleiene i kommunale bygg fastsettes fortsatt vanligvis enten på basis av historiske beløp som oppjusteres, som tilnærmet kostnadsdekkende leie eller antatt markedsleie. Mange har endret prinsippene for husleiefastsettelse de siste årene eller har planer om å gjøre det. Det gjelder i første rekke større kommuner. I de fleste tilfellene innebærer endrede prinsipper høyere leie. I 60 % av alle kommuner som nylig har endret prinsipper for fastsettelse av leien, eller som planlegger å endre dem, er konsekvensen høyere leie (Hansen 2001). Over halvparten av kommunene baserer imidlertid fortsatt husleiene på oppjustering av historisk fastlagte beløp.

Det er tilsvarende en økende tendens til at de kommunene som hever husleienivået kompenserer for husholdningenes merutgifter med egne kommunale bostøtteordninger. Hovedmodellen er nok fortsatt at det er sosialhjelp som ivaretar dette behovet, men flere og flere benytter bostøtte framfor sosialhjelp.

Kommunene bruker forskjellige forvaltningsmodeller. Det vanligste er å eie byggene og boligene selv. Også dette kan gjennomføres på forskjellige måter. I noen av de store kommunene er overlates forvaltningsoppgavene til kommunalt selskap, mens tildelingen av boligene skjøttes av boligkontorene.

De fleste kommuner er av den oppfatning at behovet for utleieboliger er større enn de kan dekke. Dette betyr imidlertid ikke at de vil gå inn for å øke antallet i sin kommune. Enkelte kommuner har tvert imot planer om å redusere tilbudet. Dette ser ut til å bero dels på rent økonomiske forhold, men også på organisatoriske problemer med drift og vedlikehold, og «brysomme og kravstore» leieboere som er vanskelige å få ut når kontraktstiden er over. I sin undersøkelse fant imidlertid Byggforsk at av de som så behovet for å foreta endringer i sin utleieboligmasse, ville flertallet øke tilbudet - ikke nødvendigvis ved flere enheter i kommunalt eie, men slik at kommunen disponerte over flere tildelingsretter (ibid.).

Kommunene kan skaffe seg slike tildelingsretter på ulike måter:

• Oppføring av utleieboliger i egen regi med husbankfinansiering (lån og tilskudd) på egen tomt

• Oppføring av utleieboliger i samarbeid med private (for eksempel boligbyggelag) med husbankfinansiering på subsidiert tomt

• Kjøp av boliger i markedet med husbankfinansiering (lån og tilskudd) for videreutleie (både sameie og borettslag)

• Innleie fra det private utleiemarkedet for videreutleie

• Innleie av private hospitsplasser mv.

• Dekning av individuell leie med sosialhjelpsmidler

De ulike framgangsmåtene er ikke bare alternativer. De må også sees på som supplementer. Målgruppene er sammensatte og kommunene må kunne rette seg inn mot ulike behov. Det vil likevel være en utfordring for kommunene å velge en hovedmodell som best balanserer kostnadene med behovsdekningen.

Å foreta slike beregninger med hensyn på effektivitet er imidlertid svært vanskelig fordi valg av virkemidler er svært situasjonsbetinget, både i forhold til blant annet område av landet, tomtepriser, byggepriser, type av husholdning og egenskaper ved boligproblemet. De prinsipielt forskjellig beregningsmåtene er nærmere beskrevet i en rapport fra NBI. Konklusjonen er at det ikke er mulig å legge fram et enkelt regnestykke over hva alternativet kommunale utleieboliger koster kommunen (Hansen, Nordvik og Stang 1998). Forholdet illustreres av at ulike kommuner velger ulike modeller. Noen kommuner satser tungt på oppføring av boliger i egen regi eller sammen med private, mens andre satser på kjøp og innleie. Denne spesialiseringen mellom kommunene er nok ikke alltid bare rasjonelt begrunnet i forhold til markedsbetingelser, men henger også sammen med tradisjon og politiske (ideologiske) forhold.

Det er i tillegg en rekke kommuner som ikke finner det rasjonelt å foreta forbedringer i utleietilbudet på tross av at de erkjenner et behov for offentlig bistand til vanskeligstilte boligsøkere. I mange tilfeller henger dette sammen med at finansieringsbistand til individuelt kjøp vurderes som en mer effektiv strategi både for kommunen og boligsøkeren. Kommunens vurderinger av risikoen tilknyttet de ulike alternativer vil ofte være utslagsgivende for de virkemidler en velger å bruke. Frykten for tap er fortsatt en viktig grunn til at mange kommuner er tilbakeholdne med å bruke etableringslån og foretrekker å tilby kommunal eller privat utleie. Dette på tross av at inntektene fra utleievirksomheten må være betydelige for å dekke kommunens kostnader.

Dersom kommunene benytter etableringslåneordningen som forutsatt, er det imidlertid sannsynlig å regne med at risikomomentet for kommunene i dag er minst ved bruk av dette alternativet. Dette henger sammen med endret holdning til tilbakebetalingsevne, bedret tilbud av gjeldsbistand, og til anledningen til å avsette tapsfond. Mange kommuner er av den oppfatning at risikoen for å tape penger (misligholdet), er større når det gjelder innbetaling av husleie enn tilbakebetaling av lån.

Statlig bostøtte

Bostøtten forvaltes av Husbanken og saksbehandlingen/søknad om bostøtte foregår i all hovedsak ved kommunenes boligadministrasjoner eller sosialkontor. Vedtak om tildeling fattes i Husbanken. Ordningen er rettighetsbasert og kommunene har ingen direkte innvirkning på regelverket, for eksempel med mulighet for å foreta lokale tilpasninger. Kommunene har ansvar for å gi råd og hjelp til husstandene i forbindelse med utfylling av søknaden om bostøtte. Søknadene blir så registrert av kommunene i det sentrale elektroniske bostøttesystemet i Husbanken.

Bostøtten har vært gjenstand for en rekke endringer de siste årene. For en gjennomgang av disse henvises til kap. 8 Boligøkonomiske virkemidler.

Sosialhjelp

For de aller mest vanskeligstilte foreligger det imidlertid i praksis ikke særskilte boligpolitiske virkemidler. Verken bostøtte, boligtilskudd eller etableringslån er i realiteten aktuelt for disse gruppene, og kommunene havner i en situasjon der sosialhjelp og bruk av kostbare, midlertidige boplasser (for eksempel hospits) er eneste alternativ. Situasjonen peker på helt spesielle utfordringer i grenselandet mellom sosialpolitikken og boligpolitikken. Statlige myndigheter har igangsatt et eget prosjekt med sikte på å utvikle virkemidler som er i stand til å fange inn deler av disse gruppene. Dette såkalte bostedsløseprosjektet omtales i kap. 18. Det planlegges også en egen Handlingsplan for rusomsorgen som vil kunne få boligpolitiske følger for disse gruppene.

I henhold til formålet med sosialhjelp til boligformål skal den benyttes i forbindelse med kortvarige problemer. I realiteten anvender en rekke kommuner sosialhjelp som en permanent bolighjelp. Dette gjelder først og fremst kommuner med pressproblemer og et høyt prisnivå. Mangelen på tilskuddsmidler og en utilstrekkelig statlig bostøtteordning presser fram slike løsninger.

På 1980-tallet økte utbetalinger til sosialhjelp dramatisk. Rundt 1990 begynte av den grunn mange kommuner å stramme inn på regelverk og praksis. Det ble for eksempel satt snevre rammer for de boligutgiftene som en var villig til å dekke. Oftere ble søkere henvist til å selge sin bolig og skaffe seg noe billigere. Sosialhjelp til å betjene lån ble bare unntaksvis innvilget.

Det foreligger ingen nasjonal statistikk over totalbruken av sosialhjelpsutbetalinger til boligformål, men det er antatt (Stamsø og Østby 2000) at den ligger oppimot 50% av totale utbetalinger i storbyene. Dette tilsvarer anslagsvis 2.4 mrd. på landsbasis og 500 mill. kr. i Oslo. I de fleste kommuner er sosialhjelp til boligformål det virkemidlet som koster mest.

Enkelte av kommunene har tatt konsekvensene av at dette er kostnader som kommunene uansett må bære, og utviklet egne kommunale bostøtteordninger som supplement til den statlige. Slike ordninger finansieres med midler fra sosialhjelpsbudsjettet, dvs. sosialhjelpsmidlene budsjetteres tilsvarende lavere som det bostøtteordningen budsjetteres med. Bergen kommune og Oslo kommune er eksempler på kommuner som følger en slik modell. Det er antatt at prinsippet totalt sett vil innebære en besparelse for kommunen, i tillegg til at en unngår klientifisering av husholdninger med boligproblemer. Foreløpig er imidlertid modellen ikke evaluert tilfredsstillende.

11.4.2 Juridiske virkemidler

Aktuelle lover i selektiv boligpolitikk

Norsk boligpolitikk har beveget seg fra å være lovstyrt og planstyrt til målstyrt. Boliglovene er i dag begrenset til visse rettigheter og plikter i forbindelse med sameie (eierseksjonsloven), utleie (lov om husleieavtaler) og innskuddseie (borettslagslov, boligbyggelagslov). Tidligere til dels omfattende prisreguleringer er gradvis opphevet (1983, 1999), og er i dag begrenset til visse overgangsordninger. Den enkeltes rett til bolig er kun indirekte hjemlet i lov om sosiale tjenester. Leiegårdsloven (lov om kommunal forkjøpsrett til leiegårder) kan i tillegg sees på som et virkemiddel for kommunene til å oppnå selektive formål. Dette gjelder også i en viss forstand gjeldsordningsloven.

For øvrig henvises til kap. 9 som omhandler endringer i de boligjuridiske virkemidlene på 90-tallet.

Lov om sosiale tjenester

Lov om sosiale tjenester har stor boligpolitisk betydning. Loven regulerer fordelingen av sosialhjelp til boligformål (se over), som er den mest omfangsrike økonomiske ytelsen til vanskeligstilte på boligsektoren. Lovteksten pålegger kommunene «å medvirke til å skaffe bolig til personer som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet, herunder boliger med særlig tilpasning og med hjelpe- og vernetiltak for de som trenger det på grunn av alder, funksjonshemming eller av andre årsaker (§3-4).» Videre heter det at kommunene «er forpliktet til å finne midlertidig husvære for dem som ikke klarer det selv (§4-5).» Lovtekstene er upresise og overlater mye til kommunenes skjønn. De åpner for flere tolkninger når det gjelder betydningen av å medvirke til, og betydningen av å finne midlertidig husvære. Loven stiller ikke krav om at det er nødvendig for det offentlige å skaffe til veie boligløsninger. Hospits, eller andre midlertidige oppholdssteder, kan være tilstrekkelig.

Forkjøpsrett

I henhold til Lov om kommunal forkjøpsrett har kommunene anledning til å benytte seg av forkjøpsrett ved omsetning av utleieeiendommer som har minst fem boliger, og hvor mer enn halvparten av arealet er innredet til beboelse. Forkjøpsretten kan benyttes enten på egne vegne, på beboernes vegne eller på vegne av en studentsamskipnad. Hensikten med loven må sees på bakgrunn av målsettingen om at folk skal kunne eie den boligen de bor i. Loven vil imidlertid også kunne være et virkemiddel for å skaffe flere kommunale utleieboliger.

Det foreligger ingen samlet oversikt over bruken av virkemidlet, men det antas at det benyttes relativt marginalt. Departementet forbereder en revisjon av loven.

Boligkjøp i borettslag og sameie

Eierseksjonsloven og Borettsloven gir kommunene, på bestemte vilkår, anledning til å eie inntil 10 % av boligene i sameier og borettslag (10 % - regelen). Hensikten er å sikre kommunene tilgang til utleieboliger for vanskeligstilte grupper. Kommunene er pålagt å opprette samarbeidsorganer med boligbyggelagene, dersom dette kreves, for å bidra til å forhindre manglende kommunal oppfølging av leietakerne.

Storbykommunene benytter seg av regelen i relativt stor utstrekning. Omfanget synes å være mindre i små kommuner. Tre av storbyene har opprettet samarbeidsutvalg. I en kartlegging foretatt av Byggforsk (Dyb 2001) oppgir et stort flertall av borettslagene og sameiene at de har kommunale leieboere med behov for særlig oppfølging. Nesten halvparten mener at kommunene følger opp leieboerne sine dårlig, og til dels svært dårlig.

11.5 Boligplanlegging

11.5.1 Kommuneplanene

Sentralt i kommuneplanleggingen står kommuneplanen som gir overordnede retningslinjer for arealforvaltningen i kommunen og forvaltningen av kommuneorganisasjonens ressurser. Økonomidelen av kommuneplanen angir hvordan kommunens midler de nærmeste år bør fordeles på kommunens ulike oppgaver.

Det er stor variasjon i hvordan boligsektoren behandles i kommuneplansammenheng. De fleste kommuneplaner har en oversikt over framtidig byggebehov som utgangspunkt for avgrensning av boligarealer og avsetting av nødvendige budsjettmidler til eventuelle utbyggingskostnader og infrastruktur. Enkelte kommuneplaner har også en mer eller mindre overflatisk omtale av boligvirkemidlene, oftest plassert under sosialsektoren eller teknisk virksomhet. Dette kan bidra til å tilsløre og utydeliggjøre hva som er virkemidlenes potensiale og målgrupper. En planmessig vurdering av virkemidlene samt hvilke mål kommunene har med å bruke dem er stort sett fraværende. Imidlertid er det relativt hyppig forekommende at det utarbeides sektordokumenter «under» kommuneplanen, hvor også boligvirkemidlene er noe mer operativt formulert og hvor det også finnes tilløp til konkrete boligpolitiske målformuleringer. Et ofte forekommende problem er imidlertid at kostnadene for å kunne realisere målene har mangelfull forankring i økonomiplanen.

11.5.2 Boligsosiale handlingsplaner

Etter hvert er det imidlertid flere og flere kommuner som utarbeider ulike former for boligmeldinger, som i større eller mindre grad også omfatter behovskartlegginger. For mange kommuner er dette «enkeltløft» og det kan gå mange år mellom hver gang en ser seg i stand til å gjennomføre slike kartlegginger, for andre har dette blitt en årviss praksis som gir kommunen et svært godt styringsinstrument over ressursinnsatsen i forhold til behovet og de politiske prioriteringene på boligsektoren.

Få av disse plandokumentene inneholder imidlertid evalueringer av virksomheten. De fleste kommuner begrenser seg til å lage årlige rapporteringer av forbruket i samsvar med de kravene Husbanken stiller, ofte i noe utvidete versjoner til behandling i kommune- eller bystyret.

De største kommunene har tradisjon for å utarbeide relativt omfattende og innholdsrike rapporter om virksomheten, som ofte er informative når det gjelder beskrivelsen av boligmarkedsforholdene og årsakene til lavt eller høyt nivå på forbruket. Når det gjelder beregninger av behovene og vurdering av innsatsen opp i mot dette, er imidlertid beskrivelsene beskjedne. Dette har selvfølgelig sammenheng med at kommunene mangler verktøy til å gjennomføre slike analyser, og prioriterer heller ikke utviklingen av det.

I realiteten innebærer situasjonen at kommunene har reduserte muligheter til å optimalisere ressursbruken, og til å målrette og dimensjonere virkemidlene mot de gruppene en ønsker å nå. Det er forståelig at for svært mange kommuner er det urealistisk, og kanskje heller ikke behov for, å gjennomføre beregninger av behov og innretting av de boligsosiale virkemidlene. Større kommuner derimot, bør skaffe seg anslag over behovsutviklingen i kommunen, slik at resultatevalueringer muliggjøres.

Noen kommuner har forsøkt å gripe tak i dette bl.a. ved å utarbeide mer systematiske boligsosiale planer. Kommunal- og regionaldepartementet oppfordrer kommunene til å følge opp dette (St.meld. nr. 49 (1997-98)).

Husbanken har hatt ansvaret for å legge til rette for kommunene, og har gjennomført et eget prosjekt til formålet.

I sin underveisevaluering av prosjektet slår Asplan Viak (2001) fast at arbeidet så langt har vært svært vellykket. Ca. 120 kommuner har ved årsskiftet 2001/2002 utarbeidet, eller er i ferd med å utarbeide, slike planer, og mange er i startgropa. Det er åpenbart et betydelig planbehov på det boligsosiale feltet. Det konkluderes med at kommunene vurderer handlingsplanen som et godt virkemiddel i kommunen, både med tanke på å få til et godt tverrsektorielt samarbeid og med tanke på å nå målgruppen i kommunene.

Boligsosiale handlingsplaner har medført en annen dialog med Husbanken enn den kommunene tradisjonelt er vant med i forbindelse med de økonomiske virkemidlene. De er positive til at de i denne satsingen er kommet i kontakt med Husbanken allerede i den strategiske delen av arbeidet, og ikke i etterkant hvor man risikerer at Husbanken og kommunene er uenige om hvilke strategier og mål som bør være for en satsing.

I følge evalueringen er de vanligste grunnene til at kommuner velger å ikke delta i prosjektet: Manglende kapasitet og kompetanse i administrasjonen og uklare organisatorisk ansvarsforhold i kommunene på det boligpolitiske området. I evalueringen pekes det også på fraværet av interkommunalt eller regionalt samarbeid. Til nå er det inngått kun fire regionale samarbeid, alle er å finne i typiske distriktsområder.

11.6 Sammendrag

Overordnede rammebetingelser

Kommunenes hovedoppgaver i boligpolitikken er å sørge for en tilfredsstillende forsyning av byggeklare tomter og i størst mulig grad ivareta befolkningens boligbehov. Det er først og fremst kommuner med et sterkt press på boligmarkedet som møter problemer av en slik karakter at det utløser behovet for et omfattende offentlig engasjement.

Den overordnede oppgave- og ansvarsdelinga setter rammene for kommunenes handlingsrom. Et hovedtrekk i boligpolitikken er at det har funnet sted en økende ansvarliggjøring av kommunen. Gjennomføringsansvaret i boligpolitikken er imidlertid fortsatt fordelt på flere aktører. En annen viktig rammebetingelse er kommunenes økonomiske situasjon.

Samarbeidet med Husbanken

Historisk har Husbankens generelle virksomhet tilknyttet grunnfinansiering av boligbyggingen vært det viktigste virkemidlet i boligpolitikken. En sterkere vektlegging av selektive virkemidler i boligpolitikken har ført med seg flere oppgaver og større beslutningsmyndighet til kommunene. For de fleste av de selektive ordningene overfører Husbanken økonomiske midler som kommunene har vedtaks- og tapsansvar for. Forholdet er preget av samarbeid og gjensidig avhengighet. På noen områder er arbeidsdelingen og ansvarsforholdene uklare.

Husbankens rolle som veileder og faglig bistandsyter ble understreket sterkere enn tidligere i St.meld. nr. 49 (1997-98) ved at kommunene fikk økt ansvar for bruken av tilskuddsmidler. Denne strategien er fulgt opp bl.a. gjennom forslaget til etablering av et «Startlån».

Organisering og aktivitetsnivå

Kommunene organiserer sitt boligpolitiske arbeid svært forskjellig. De fleste kommunene opererer med et skille mellom den utbyggingsrettede og den boligsosiale delen av boligpolitikken. Behandlingen av boligspørsmål preges av sterk fragmentering. De færreste kommuner har tradisjon for tverrsektorielt samarbeid på dette området.

Organiseringen avspeiler kommunens boligpolitiske aktivitetsnivå. Dette varierer fra passiv administrasjon av statlige låne- og støtteordninger til aktiv innsats i forhold til tilrettelegging av tomter, kommunale utleieboliger, kommunal bostøtte, og liberale tildelingsregler for lån og støtte.

I plan- og byggesaksbehandlingen er variasjonen mellom kommunene i organisering og aktivitetsnivå mindre enn i det boligsosiale arbeidet. Dette har blant annet sammenheng med at lovforankringen er klarere. Like fullt kan det registreres betydelige forskjeller i saksbehandlingstid og –praksis. Tendensen til at mange kommuner reduserer sitt direkte engasjement i boligforsyningen er tydelig.

På tross av at et betydelig flertall av norske kommuner er for små til å ha grunnlag for å etablere fagmiljøer som er i stand til å håndtere de boligpolitiske virkemidlene, er interkommunalt samarbeid nesten fraværende. Ingen boligpolitiske oppgaver, bortsett fra overordnet regional arealdisponering, er lagt til fylkeskommunen.

Samarbeid med boligsamvirket

Boligsamvirket har en unik posisjon som samarbeidspartner for kommunene. I enkelte kommuner er samarbeidet uutviklet og preget av tilfeldighet. I andre kommuner har boligbyggelagene nærmest tatt over kommunens boligforvaltning og all form for kommuneinitiert nybygging. Samarbeidsforholdet ble vesentlig endret etter dereguleringen av boligmarkedet og utviklingen av en mer selektiv boligpolitikk. I forbindelse med omsorgsboligutbyggingen er det igjen etablert nært samarbeid mellom mange kommuner og boligbyggelag.

Det er boliger til vanskeligstilte grupper som byr på mest problemer for samarbeidet.

Generell boligpolitikk

Få kommuner driver i dag en aktiv tomtepolitikk. Initiativ til utbygging og utarbeidelse av regulerings- og bebyggelsesplaner skjer også for det meste av private utbyggere. Kommunens rolle blir dermed mer passiv.

Utbyggingsavtaler benyttes i økende grad i forbindelse med utbygging av boligområder. Det er i prinsippet en avtale mellom eiendomsbesitter,utbygger og kommunen om privat utbygging i tråd med vedtatt reguleringsplan.

Etter den betydelige nedgangen i offentlige stimulanser til byfornyelse foregår det lite på dette området i kommunal regi. Nå legges det i økende grad vekt på å stimulere eierne.

Kommunenes bruk av selektive ordninger

Virkemidlene omfatter etableringslån, kjøpslån og boligtilskudd, samt statlig bostøtte. I tillegg har kommunene egne ordninger. Mest utbredt av disse er den kommunale utleievirksomheten. Enkelte kommuner har også egenfinansierte bostøtteordninger. I utgangspunkt skal ikke sosialhjelpen benyttes til permanent bolighjelp, men dette er likevel utbredt.

Bistand til kjøp av egen bolig ved bruk av etableringslån er en viktig og omfattende strategi for kommunene. I dag får i størrelsesorden 10 000 husholdninger hvert år skaffet seg bolig på denne måten. Variasjonen i bruken av ordningen er stor.

I motsetning til hva som er tilfelle for etableringslånet er det Husbanken som har vedtaksmyndighetog garantiansvar for kjøpslånet. For kommunene gjør dette det hensiktsmessig å henvise lånesøkere til Husbanken, eller sy sammen «lånepakker» ved å kombinere kjøpslån og etableringslån. På denne måten strekker kommunene lånemidlene lenger og tar mindre risiko for hvert lån.

De selektive låneordningenes innretting mot sikre betalere og kommunenes forsiktighet med å ta risiko utelater boligsøkere med lave inntekter fra ordningene. I slike tilfeller kan etableringslånet kombineres med boligtilskudd.

Boligtilskuddsordningen omfatter også tilskudd i forbindelse med boligtilpasning og utleieboliger. For denne delen av ordningen er det Husbanken som har saksbehandlings- og beslutningsansvaret.

Med hensyn til kommunenes bruk av utleieboliger er det store variasjoner. Kommunene velger ulike modeller for bruk og forvaltning. Noen kommuner satser tungt på oppføring av boliger i egen regi eller sammen med private, mens andre satser på kjøp og innleie.

Den statlige bostøtten forvaltes av Husbanken og saksbehandlingen/søknad om bostøtte foregår i all hovedsak ved kommunenes boligadministrasjoner eller sosialkontor. Vedtak om tildeling fattes i Husbanken.

For de aller mest vanskeligstilte foreligger det i praksis ikke særskilte boligpolitiske virkemidler. Kommunene havner i en situasjon der sosialhjelp og bruk av kostbare, midlertidige boplasser (for eksempel hospits) er eneste alternativ. Situasjonen peker på helt spesielle utfordringer i grenselandet mellom sosial- og boligpolitikken.

I henhold til formålet med sosialhjelp til boligformål skal den benyttes i forbindelse med kortvarige problemer. I realiteten anvendes sosialhjelp ofte som en permanent bolighjelp. Dette gjelder først og fremst kommuner med pressproblemer og et høyt prisnivå.

Kommunenes bruk av juridiske virkemidler

Boliglovene er i dag begrenset til visse rettigheter og plikter i forbindelse med sameie (eierseksjonsloven), utleie (lov om husleieavtaler) og innskuddseie (borettslagslov, boligbyggelagslov). Den enkeltes rett til bolig er kun indirekte hjemlet i lov om sosiale tjenester. Leiegårdsloven (lov om kommunal forkjøpsrett til leiegårder) kan i tillegg sees på som et virkemiddel for kommunene til å oppnå selektive formål. Dette gjelder også i en viss forstand gjeldsordningsloven.

Boligplanlegging

Sentralt i kommuneplanleggingen står kommuneplanen som gir overordnede retningslinjer for arealforvaltningen i kommunen og forvaltningen av kommunens ressurser.

Det er stor variasjon i hvordan boligsektoren behandles i kommuneplansammenheng. De fleste kommuneplaner har en mer eller mindre overflatisk omtale av boligvirkemidlene, oftest plassert under sosialsektoren eller teknisk virksomhet. En planmessig vurdering av virkemidlene samt hvilke mål kommunene har med å bruke dem er stort sett fraværende.

Etter hvert har flere kommuner utarbeidet ulike former for boligmeldinger. Få av disse plandokumentene inneholder imidlertid evalueringer av virksomheten. Noen kommuner har forsøkt å gripe tak i dette bl.a. ved å utarbeide mer systematiske boligsosiale planer. Ca. 120 kommuner har ved årsskiftet 2001/2002 utarbeidet, eller er i ferd med å utarbeide boligsosiale handlingsplaner.

12 Nordiske erfaringer

12.1 Innledning

Utvalget er ifølge sitt mandat bedt om å vurdere norsk boligpolitikk på grunnlag av utenlandske erfaringer. Internasjonale sammenlikninger vil normalt være mest interessant hvis landene har samme mål og sammenliknbare økonomiske forutsetninger. Utvalget har valgt å se nærmere på mål, virkemidler og erfaringer i boligpolitikken fra Sverige, Danmark og Finland.

Den økonomiske og politiske utviklingen har i disse landene – i grove trekk – vært lik, noe som også taler for å avgrense erfaringene til disse landene. Nordisk ministerråd har gjennom årene gjort flere utredninger om boligforhold og boligpolitikk. Rapporten Boende och bostadspolitik i Norden. (Nordisk ministerråd, 2001) gir en oppdatert beskrivelse av forskjeller og likheter i de nordiske landenes boligpolitikk.

Utvalget har konsentrert seg om utvalgte, aktuelle forhold som er av særlig interesse for norsk boligpolitikk.

12.2 Like mål, ulike virkemidler

Det overordnede mål for norsk boligpolitikk skiller seg ikke ut i nordisk sammenheng.

Jf. tabell 12.1 er det overordende målet i alle landene å sørge for en god boligstandard for hele befolkningen. Dette målet må – i store trekk - sies å ha blitt nådd. De nordiske land har en boligdekning som er i verdenstoppen. Boligkonsumet som andel av bruttonasjonalproduktet har vært høyt og relativ stabilt i de siste 20 årene. Det er bare en liten andel av husholdningene som bor i boliger med lav standard. Med kanskje et unntak for Finland er trangboddhet et lite problem. Like politiske hovedprioriteringer har medvirket til relativt små inntektsforskjeller og jevn boligfordeling. De interne skillene i boligstandard er små mellom landene.

Rollefordelingen mellom aktørene er svært lik i landene. Privat sektor initierer, bygger, eier og forvalter. Ansvarsforholdet mellom de offentlige nivåene; stat og kommune er også i stor grad sammenfallende, men det er betydelig variasjon med hensyn til innretting av virkemidler og organisering av boligpolitikken. Forskjellene i virkemiddelbruken er blant annet knyttet til ulike finansieringssystemer og ulike kobling mellom bolig- og sosialpolitikk.

I ulik grad deltar myndighetene i den direkte boligfinansieringen. Det er bare Norge som har en statseid boligbank som gir både behovsprøvde og ikke-behovsprøvde lån. I Sverige gir SBAB (Statens bostadsfinansieringsaktiebolag) lån til kommuner, bostadsrettsforeninger mv.

12.3 Utviklingstrekk

12.3.1 Nye rammebetingelser

Et fellestrekk på 1970-årene var høye boliginvesteringer initiert av myndighetene. Millionprogrammet i Sverige (mellom 1965 og 1975) vitner om de store ambisjonene. I Norge var det i dette tiåret en gjennomsnittlig årlig bygging av 40 000 boliger.

Boliginvesteringene i Norden (som andel av BNP) nådde toppen på begynnelsen av 1970-tallet.

Antallet fullførte boliger i 1990-årene var i gjennomsnitt for Danmark, Finland og Norge mellom 30 og 40 prosent lavere enn den var i 1980-årene. I Sverige var årsproduksjonen drøyt 70 prosent lavere, jf. figur 12.1.

Kilde: Kilde: Nordisk statistisk årbok 2000.

Boligprisene i alle de nordiske land synes å ha vært jevnt stigende fram til begynnelsen av 1980-tallet. Som omtalt i kapittel 5 har prisene senere endret seg sterkere. I alle landene var det en sterk prisvekst i andre halvdel av 1980-tallet, etterfulgt av sterk nedgang og igjen en langvarig oppgangsperiode.

For å kunne bruke rentepolitikken aktivt i stabilisering av prisutvikling og valutakurser, har en periodevis opplevd store svingninger i både nominell rente og realrente. Dette har bidratt til ustabilitet og usikkerhet i bolig- og byggsektoren. Tidlig på 90-tallet opplevde de nordiske land en betalings- og gjeldskrisesituasjon. I alle nordiske land ble det i etterkant vedtatt lovgiving med sikte på gjeldskriseløsninger for husholdningene.

I det siste tiåret har det i flere av de nordiske landene vært gjennomført reformer i skattesystemet. Dette har blant annet redusert verdien av rentefradragene og redusert stimulansene for nybygging av boliger. Kombinasjonen av den økonomiske nedgangen og offentlige innstramminger dempet boligetterspørselen i første halvdel av 1990-årene. Siden midten av 1990-årene har de boligpolitiske utfordringene vært preget av den sterke realprisveksten på boliger.

12.3.2 Fra regulering til marked

Svært generelt kan endringene i boligpolitikken tidfestes slik:

• Hovedformålet for boligpolitikken, fra etterkrigstiden fram til midten av 1970-årene var å skaffe boliger til alle.

• Siden midten av 1970-årene har fokus for politikken i større grad blitt satt på kvaliteten så vel i nyproduksjonen som i bomiljøet i den eksisterende boligmasse. Opprusting av større boligområder har blant annet blitt viktigere.

• Gjennom 1970 og 1980-årene har offentlig boligpolitikk i større grad blitt dreid mot å nå fordelingsmål. Oppmerksomheten har blitt knyttet til grupper med særskilte behov, som f.eks eldre og funksjonshemmede og ulike grupper bostedsløse, noe som har medført en sterkere selektiv innretning av boligpolitikken.

• I løpet av 1990-årene har virkemidlene blitt ytterligere utviklet i en selektiv retning. Den generelle statlige produksjons- og rentestøtten har stort sett blitt forlatt, de generelle skattesubsidiene til husholdningene har blitt redusert.

Den høye boligbyggingen i de skandinaviske land på 70-tallet muliggjorde en skrittvis deregulering uten at det har hatt for store sosiale konsekvenser.

I Sverige har boligpolitikken siden 1993 blitt preget av den økonomiske krisen. Sverige har hatt en sterk nedskjæring av offentlige subsidier i boligpolitikken. Et viktig tilleggsproblem har vært et økende antall tomme utleieboliger, særlig i den allmennyttige, kommunalt eide boligmassen. Tittelen på den svenske regjeringens siste boligpolitiske utredning: Bostadspolitikk 2000- från produktions; til boendepolitikk (SOU 1996:156) er beskrivende for den omleggingen av politikken som har skjedd i løpet av 1990-årene. Høye kostnader i nyproduksjonen har også fått økt fokus. Byggkostnadsdelegationen la fram sin hovedrapport sommeren 2000. Den avdekket blant annet at produktiviteten var lav i internasjonal sammenheng, blant annet som følge av monopolistiske innslag i byggeindustrien.

De sterkt økende boligprisene, særlig i pressområdene, har lagt en betydelig føring for innrettingen av boligpolitikken i alle de nordiske land. I alle de nordiske storbyregionene har vekst i arbeidsplasser og befolkning vært betydelig uten at nybyggingen har økt. En fellesnevner er at boligtilbudet reagerer tregt på økt boligetterspørsel og at det er vanskelig å holde kostnadene nede under økonomisk høykonjunktur. Økt økonomisk og fysisk integrasjon i Norden har hatt konsekvenser også for boligmarkedet og - boligpolitikken. For eksempel har åpning av Øresundbroen hatt virkninger på for boligmarkedet i Malmø og Københavnsregionen. Et annet felles trekk er tendensen til sterkere sosial segregasjon i boligmarkedet (Nordisk ministerråd, 1997).

I de følgende avsnittene gjennomgås noen aktuelle problemstillinger og erfaringer knyttet til utvalgte delområder av boligpolitikken.

12.4 Leiesektoren

12.4.1 Ulik vektlegging av leiesektoren

Boligenes disposisjonsform kan være både et mål og et virkemiddel. Mens en i Norge i etterkrigstiden har ført en politikk om at alle skal kunne eie sine egne boliger, har Sverige hatt en politikk som innebærer nøytralitet med hensyn til disposisjonsform. Dette innebærer at staten ikke skal favorisere noen disposisjonsform, men at det er husholdningen selv som skal kunne velge ut fra egne preferanser og ressurser.

I Sverige ble allmennyttige boligselskaper innført i større skala på 1960 og 70-tallet som et alternativ til den private leiesektoren. En tilsvarende satsing ble gjort i Danmark og Finland, mens en i Norge siden krigen har latt boligsamvirket ha denne rollen.

En leiesektor av en viss størrelse har blitt oppfattet som en viktig forutsetning for mobiliteten på arbeidsmarkedet, særlig i Sverige. En ikke-kommersiell leiesektor kan også være et viktig innslag i en boligpolitikk som gir mulighet for alle husholdninger til å bo i gode boliger til en rimelig kostnad. Spesielt viktig kan dette være for førstegangsetablerere og husholdninger med små økonomiske ressurser.

En betydelig fordel med kommunalt eide leieboliger eller leieboliger som er eid av ikke-kommersielle selskap, er at eventuelle subsidier blir værende i sektoren og ikke blir kapitalisert i forbindelse med eiendomsoverdragelsene.

Sannsynligvis er det med hensyn til leiesektoren at Norge skiller seg klarest fra de øvrige nordiske landene. I Norge ble det ikke lagt vekt på å få en nybygging av utleieboliger. Like etter krigen ble et betydelig antall kommunalt eide utleieboliger i Oslo omgjort til frittstående borettslag. Med oppheving av forbudet mot omgjøring av leieboliger til eierboliger i 1983 skjedde det en klar konvertering av eldre leieboliger til eierseksjonsleiligheter. Tilsvarende avvikling skjedde ikke i de øvrige nordiske land. I Sverige har en ikke sameier og eierseksjonsleiligheter som et alternativ til borettslagsformen.

Det er vanskelig å gi en presis statistisk oversikt over former for rettslig tilknytning til boliger i de nordiske landene. Det skyldes dels at inndelingen varierer mellom landene, ikke minst i sonderingen mellom hva som skal regnes som eierboliger, indirekte eide boliger og leieboliger. Figur 12.2 gir en generell oversikt over fordelingen mellom eie (inkludert borettslag i Norge og bostadsrett i Sverige) og leie.

Kilde: Kilde: Nordisk ministerråd 2001. Allmennyttige boliger er inkludert i gruppen ikke-kommersielle leieboliger.

Med ikke-kommersielle utleieboliger oppfattes blant annet de allmennyttige boligselskapene og direkte offentlig eide utleieboliger (se også 12.4.2). I Norge er denne sektoren mye mindre enn i de øvrige nordiske land. Danmark og Sverige har samlet sett de største leiesektorene. Finland er i en mellomposisjon og har, som i Norge, i større grad lagt vekt på gunstig finansiering av eieformen.

12.4.2 Ikke-kommersielle utleieboliger

Tolkningen av ikke-kommersielle utleieboliger eller allmennyttige boliger varierer, men kan forstås som boliger som enten er knyttet til allmennyttige boligselskaper eller som er direkte eid av det offentlige. Det er med andre ord boligselskaper som ikke har som formål å gi maksimal avkastning på den innskutte kapital, og som har som formål å skaffe boliger med nøktern standard til rimelig pris.

I Sverige og Danmark utgjør ikke-kommersielle utleieboliger en betydelig andel av boligmassen. Allmännyttan er i Sverige leiligheter som er bygget av svenske kommuner eller kommunale boligselskaper for utleie uten gevinstmotiv. Boligene skal i prinsippet leies ut til kostpris. Staten har gitt subsidier til byggingen gjennom rentestøtte og tilskudd.

En viktig del av de ikke-kommersielle utleieboligene i Danmark er boliger som er utleid av allmenne boligorganisasjoner, (tidligere allmennyttige boligselskaper) som leier ut både familieboliger, ungdomsboliger og eldreboliger. Kommunene har ingen direkte innflytelse gjennom eierskap eller styrerepresentasjon, men har blant annet lovfestet retten til å bestemme at inntil 20 prosent av boligene kan disponeres av husholdninger som er utpekt av kommunen.

I Finland har allmennyttige boligselskaper et noe mindre omfang og består balnt annet av et selskap som henholdsvis bygger og leier ut boliger for studenter.

Som beskrevet innledningsvis må forskjeller i disposisjonsformene ses i sammenheng med ulik grad av urbanisering og blokkbebyggelse. Når det gjelder fordelingspolitiske hensyn i boligpolitikken har en, som nevnt foran, i Norge valgt å satse på samarbeid mellom boligkooperasjonen og kommunene, ikke på kommunale utleieboliger.

I Sverige har de kommunale boligselskapene som ligger i fraflyttingsområder over flere år hatt store problemer. Omlag 22 000 allmennyttige boliger sto fortsatt tomme i 2001. Mange av boligselskapene hadde vært konkurs uten støttetiltak fra den svenske stat. Tre statlige utredninger 8 har drøftet alternativer for hvordan ikke- kommersielle selskaper kan organiseres og hvilke regler som skal gjelde ved salg av slike boliger.

12.4.3 Private utleieboliger

Andelen av private utleieboliger er relativt lik i de nordiske land, men forskjellene er likvel store. En betydelig større andel av det norske leiemarkedet består av ikke-profesjonelle, små utleiere som enten leier ut en del av egen bolig eller en ekstrabolig. I de øvrige nordiske land har andelen private utleieboliger falt som følge av byggingen av allmennyttige boliger.

Prisreguleringen av leieboliger ble i Norge avviklet i første halvdel av 1990-årene, men er i stor grad opprettholdt i Sverige og Danmark. Prisnivåene i denne boligmassen reguleres av lov om husleier (Lejeloven og Boligreguleringsloven) i Danmark og gjennom bruksverdisystemet i Sverige.

12.5 Boligfinansiering

Hvordan boligene blir finansiert er et sentralt boligpolitisk spørsmål og det er betydelige forskjeller mellom landene. Som det framgår av Tabell 12.3 er boligfinansieringen i Norge og Finland i hovedsak basert på private og offentlige banker, i Sverige og Danmark på realkredittselskaper.

Kortsiktig eller langsiktig finansiering gjennom henholdsvis bankinnskudd eller over obligasjonsmarkedet, vil ha stor betydning for hvilken rentebinding som tilbys låntakerne. I Sverige og Danmark står realkredittforetak for over 80 prosent av boligfinansieringen. Kredittforetakene har sine innlån hovedsaklig i obligasjoner og tilbyr lån med fast rente. I Finland og Norge er boligfinansieringen i stor grad basert på at private banker.

Statens bostadsfond i Finland har en betydelig markedsandel innen boligfinansieringen. Men disse lånene er behovsprøvd.

Hovedprinsippet i realkredittmodellen er at låntakerne utsteder pantebrev, med sikkerhet i låntakerens faste eiendom, til et realkredittinstitutt. Realkredittinstituttet samler et stort antall pantebrev og usteder realkredittobligasjoner i passende serier som deretter selges på kapitalmarkedet. Realkredittinstituttet formidler altså kontakten mellom mange (små) låntakere og få (store) långivere eller investorer. Slike realkredittobligasjoner har tradisjonelt vært forbundet med lav risiko fordi realkredittforeningenes utlån har ligget godt innenfor takst og blitt underlagt betydelig regulering. Banker og andre finansinstitusjoner har ikke vært i stand til å konkurrere med rentevilkårene til realkredittforeningene verken i Sverige eller Danmark. I Danmark er imidlertid de største kredittforetakene nå eid av bankene. Et nominelt fastrentelån vil vanligvis påføre låntakerne betydelig usikkerhet med hensyn til kostnadene forbundet med lånet. I Danmark er det imidlertid vanlig at obligasjonene er gitt konverteringsrett, som innebærer at låntaker har rett til å innløse sitt boliglån til pålydende verdi, uavhengig av markedsverdien. Konverteringsretten bidrar til en meget god spredning av renterisikoen fordi denne fordeles til alle investorene.

I alle de nordiske landene har en lagt vekt på at det offentlige, direkte elle indirekte, skulle stimulere finansieringen av nye boliger med et allmennyttig eller sosialt tilsnitt. Det har imidlertid vært ulik syn på om statlig medvirkning skal være knyttet til grunnfinansiering eller toppfinansiering.

Et hovedpunkt i de offentlige låneordningene har vært å sikre rimelige rente- og avdragvilkår under tider med høy inflasjon jf. 1970- tallets paritets- (Sverige), indeks- (Danmark) og utjamningslån (Norge). På 1980- tallet fikk en overgangssystemer med såkalt rentetrapp i Sverige og Norge.

Boligeiendommer er normalt sikre låneobjekter for ordinær pantelånsgiving og bør gi de laveste renter. Dette er da også grunnlaget for at BIS-reglene (Bank for International Settlements) krever lav egenkapitalandel hos bankene for pantelån til boliger. Det er mulig at Danmarks og Sveriges organisering av pantelånsgiving i kredittforetak, samlet gir noe lavere rente enn det bankfinansierte pantelån gir. Det kan se ut som bankene i Norge bruker pantelån til boligformål som en base i sin utlånsportefølje for mer risikofylte lån til næringslivet.

12.6 Boligsubsidier og - skatter

Som boligsubsidier regner en i dette avsnittet statlig støtte til både boligbygging (for eksempel rentestøtte) og til boligkonsum (for eksempel bostøtte) og øvrige tilskudd rettet mot boligen eller personersom eier eller leier en bolig.

Omfanget av skattesubsidier har også en helt klar effekt på boligmarkedet, jf. kapittel 3. Nedenfor gjøres likevel kort rede for noen hovedforskjeller i bolig- og eiendomsbeskatning i de skandinaviske landene. For en nærmere beskrivelse viser en til Baunkjaer (Lujanen m.fl., 2001)

12.6.1 Produksjonsrettet støtte

I alle de nordiske land er generell støtte til nybygging på det nærmeste blitt avviklet gjennom 1990-årene. I Danmark gis det bare støtte til bygging og ombygging av boliger beregnet for særskilte grupper; sosiale eller allmennyttige boliger, ungdomsboliger og eldreboliger. Støtten gis i form av rentestøtte, avdragsstøtte ved indekslån, rentesikring og gjennom direkte tilskudd. I Danmark gis også relativt stor støtte til byfornyelse og ombygging. Samlet sett har innretningen og nivået på den selektive støtten til bygging vært relativ stabil. Satsing på ombygging framfor nybygging har enkelte år vært et tiltak i arbeidsmarkedspolitikken.

Subsidiene til bygging i Sverige har først og fremst vært i form av et rentebidrag . Rentebidraget har vært en direkte støtte for å dempe finansieringskostnadene, og har ikke vært behovsprøvd. I en svekket statsfinansiell situasjonen på midten av 1990-årene, ble produksjonssubsidiene redusert. I det nye systemet gis ett sjablonisert rentebidrag til leieboliger, som skal motsvare støtten til eide boliger via skattesystemet (rentefradrag). Staten garanterer i tillegg nyproduksjon av boliger gjennom Statens Bostadskreditnämnd. For tiden gis slike garantier til så godt som all nyproduksjon. En effekt av omleggingen har vært en sterk reduksjon av utbetaling av rentestøtten. Statens utgifter til kredittap avtar suksessivt. Tabell 12.5 gir en oversikt over subsidier gitt direkte over det svenske statsbudsjettet i perioden 1990- til 2000.

I Finland gis støtte til privat boligbygging etter behovsprøving. Lånene er rettet mot særskilte grupper og formål, og gis både til bygging av eierboliger og utleieboliger (sosiale eller allmennyttige boliger). Statens bostadsfond baserer sine innlån på det alminnelige kapitalmarkedet gjennom såkalt verdipapirisering av innestående lån, og utlånsrenten ligger svakt over innlånsrenten. Lånene med rentestøtte kan benyttes til ny- og ombygging av utleieboliger. I tillegg gir staten fortsatt visse investeringsbidrag samt rentesubsidier til lån som tas opp i private finansinstitusjoner.

For å sammenlikne nivået på produksjonsrettede subsidier (rentestøtte, underrente på statlig støtte og investeringsbidrag) beregnes subsidiene i tabell 12.7 som prosentandeler av bruttonasjonalproduktet.

12.6.2 Bostøtte

Den norske bostøtteordningen er sterkere avgrenset og har markert lavere inntektsgrenser enn i de andre nordiske land.

Tabell 12.8 gir en oppsummering av bostøtteordningene i de nordiske landene.

I Danmark har en to bostøtteordninger; henholdsvis boligsikring og boligytelse. Boligsikringen er rettet mot husholdninger i allmennyttige utleieboliger og er differensiert etter boutgifter, inntekter og husstandsstørrelse. Boligytelsen går til pensjonister og omfatter alle boliger. I denne ordningen opereres det ikke med boutgiftstak.

Sverige har tre bostøtteordninger; henholdsvis bostadsbidrag til barnefamilier, bostadsbidrag til pensjonister, og bostadsbidrag til ungdom. Ordningen for barnefamilier omfatter alle selvstendige boliger, og alle husstander med barn under 17 år. Bostadsbidraget er differensiert etter antall barn. Beregningen tar også hensyn til formue. Bidraget dekker 75 prosent av boutgiftene over rimelig boutgift, men avkortes med 20 prosent for husstander med inntekter over 60 000 kroner. Bostadsbidraget til pensjonister omfatter alle boliger. Bidraget dekker 90 prosent av boutgiftene som ligger under et øvre boutgiftstak.

Finland har også tre bostøtteordninger, en generell, en ordning for pensjonister, og en ordning for studenter. Som i de andre nordiske landene, beregnes bostøtten etter forholdet mellom boutgifter og inntekter. For alle hushold utenom pensjonister dekker bostøtten 80 prosent av differansen mellom boutgiftstaket og rimelig boutgift. Dekningsprosenten for pensjonister er 85.

I Danmark og Finland er alle husholdningstyper berettiget til støtte. Husholdninger som har medlemmer mellom 29 og 65 år og uten barn og uten pensjon er ikke berettiget til bostøtte i Sverige.

Tabell 12.9 viser utgifter til bostøtten i prosent av BNP.

Mens bare 6 prosent av husholdningene i Norge fikk bostøtte i 1998 fikk om lag 20 prosent av husholdningene i Danmark, Finland og Sverige slik støtte.

Enslige forsørgere med barn utgjør en mindre andel av bostøtte-mottakerne i Norge enn i de andre nordiske landene.

Tabellene 12.10 og 12.11 viser andre forskjeller i bostøttesystemet. Bostøtten må sees i sammenheng med andre ytelser og inngå i en samlet vurdering av husholdningenes inntekts- og utgiftssituasjon.

En likhet mellom alle landene synes å være at bostøtte må oppfattes som et viktig virkemiddel for å sikre et rimelig nivå på boligkonsumet for lavinntektshusholdninger. Dette har blitt et viktigere virkemiddel etterhvert som de generelle boligsubsidiene har blitt trappet ned.

12.6.3 Skattesubsidier og - fradrag

Subsidier til bolig gjennom skattesystemet beregnes som forskjellen i beskatning av boliginvesteringer versus andre typer investeringer, jf. kapittel 3 og vedlegg. I praksis er det vanskelig å sammenligne omfanget av subsidier som gis gjennom skattesystemet. Skatteutgifter er et begrep som benyttes og som beregner det provenyet (skatteinntektene) som staten taper som følge av en for lav beskatning av boliger i forhold til et nøyralt skattesystem.

OECD har gjennomført beregninger over såkalte skatteutgifter for flere land, bla i Danmark og Finland. For Norge har Finansdepartementet i flere år beregnet det samme, jf kapittel 3. De nordiske skattesystemene var på 1980-tallet kjennetegnet av høye marginalskattesatser for inntektsskatt og generøse fradragsmuligheter for gjeldsrenter. Gjennom 1990- tallet er det i de nordiske landene blitt gjennomført skattereformer som har gitt reduserte marginalskattesatser. Dette har redusert verdien av rentefradragene og gitt lavere skatteutgifter.

Tabell 12.12 viser utviklingen i skattefradrag for renter på boliglån i prosent av BNP.

I tabell 12.14 er det gitt en oppsummering av hovedtrekkene i skatteregler knyttet til bolig i de nordiske land slik de var i 2001.

12.6.4 Brutto boligsubsidier

Tabell 12.13 viser summen av produksjonsrettede subsider, bostøtte og annen konsumentrettet støtte samt verdien av skattefradrag på boliglån (brutto boligsubsidier) i prosent av BNP.

12.6.5 Skatteinntekter fra boliger

Eiendomsskatt gir i Danmark og Sverige betydelige offentlige skatteinntekter.

I Sverige er eiendomsskatten statlig. Kommunene har ingen innflytelse på satser mv, og mottar heller ingen inntekter fra skatten. Selveide boliger i Danmark skattlegges både gjennom kommunal eiendomsskatt på tomteverdien («grundskyld») og en statlig eiendomsskatt («ejendomsverdiskat») på verdien av bygningen og tomten samlet. Provenyet fra eiendomskatt fra boligeiendommer i Danmark og Sverige gir betydelig større skatteinntekter enn i Norge, men må altså ses i sammenheng med regler knyttet til fordelsbeskatning av å ha egen bolig. Den statlige eiendomsskatten er relativ høy ; med satser på 1,2 prosent av likningstakst for eide boliger og 0,7 prosent for flerfamiliehus. Likningsverdien skal tilsvare ca 75 prosent av den aktuelle markedsverdien.

Generelt er skattlegging av eiendom og formue som andel av landets BNP lav i Norge sammenliknet med de andre OECD-landene, jf. Ot. prp. nr. 55 (2000-2001). Samlet skatt på formue og eiendom utgjorde om lag 1 prosent av BNP i Norge i 1998, mens et veid gjennomsnitt for Norden var 1,4 prosent og et veid gjennomsnitt for OECD var 2,5 prosent. Kommunal beskatning av fast eiendom som andel av kommunenes skatteinntekter er lav i Norden. Dette må ses i sammenheng med at kommunene i de nordiske land får storparten av sine inntekter fra kommunal inntektsbeskatning.

12.6.6 Netto boligsubsidier

Jf. tabell 12.13 var samlede offentlige brutto subsidier som andel av bruttonasjonalprodukt i 1996 høyere i Danmark og Sverige enn i Finland og Norge. Som beskrevet ovenfor er imidlertid også skatteinntektene fra boligsektoren betydelig høyere i Danmark og Sverige.

Tabell 12.16 viser offentlig sektors netto utgifter til boligsektoren (brutto subsidier minus skatter fra boligsektoren).

Av tabell 12.16 framgår det at summen av offentlige netto subsidier til boligsektoren i 1996 var høyest i Danmark og Sverige og lavest i Norge. Nivået av netto subsidier i Sverige har blitt sterkt redusert gjennom 1990-tallet.

12.7 Oppsummering

Boligpolitikken har tilnærmet de samme mål, men innretning og virkemidler er forskjellig i de skandinaviske.

Den langsiktige, planmessig innsats for å få opp boligdekningen gjorde at den skrittvise deregulering og liberalisering som begynte på 1980-tallet, kunne gjennomføres uten at dette hadde for dramatiske sosiale konsekvenser. Den alminnelige boligdekningen og boligstandard er god og ligger på et høyt nivå i alle de nordiske land.

Satsingen på ikke-kommersielle utleieboliger er et tydelig skille mellom de nordiske land. Boligbeskatningsreglene i Norge er, i større grad enn i de øvrige nordiske land, i favør av eierboliger. Den norske selveiermodellen legger stor økonomiske risiko på beboerne ved at eiermodellen krever høy egenkapital og personlig ansvar for pantelån.

De nordiske land har gjennom hele etterkrigstiden hatt en ulik institusjonell tilnærming til boligfinansieringen. Dette skyldes dels ulike tradisjoner og strukturer innenfor finansmarkedet, men også ulike politiske grep.

Løpende støtte til boligforbruk i form av ulike bostøtteordninger har vært et sentralt element i nordisk boligpolitikk gjennom hele etterkrigstiden. Bostøtteordningene har, ut fra noe ulike formål, hatt ulik utforming og omfang i de nordiske land. I utgangspunktet var det ment å være en ordning som skulle styrke lavinntektshusholdningenes boligforbruk. I Sverige har den i tillegg fungert som en form for barnetrygd uavhengig av inntekt og boutgifter. Det har vært og er fortsatt stor forskjell mellom de nordiske land i omfanget av og innrettingen for bostøtten. Norge har den sterkeste avgrensingen med hensyn til bostøtte, men bruken av denne ordningen må ses i sammenheng med andre overføringsordninger til ulike husholdninger og skatteregler.

Et grunnleggende punkt knyttet til mulighetene for boligbeskatning er fastsettingen av offentlige takster som grunnlag for skatteberegningene. På dette området har de øvrige nordiske land hatt et mer ajourført system enn i Norge og opererer med mer realistiske takster. Dette har nok medvirket til mindre skattevridninger mellom boliger og andre formuesposter i de øvrige nordiske land. På dette området synes det å være nyttig å lære av de andre nordiske lands løsninger.

Med økt boligstandard og boligdekning har behovet for generelle tilskudd og rentestøtte blitt ansett for mindre og boligsubsidiene har blitt konsentrert om utvalgte formål og grupper. I dag velger en i alle de nordiske land å prioritere ulike boligformål mer temporært. Slike opplegg synes å ha en klar direkte effekt på gjennomføring av aktuelle, prioriterte formål. Det kan likevel reises spørsmål om erfaringene er udelt positive og om det fører til uforholdsmessige mye innsats konsentrert om spesielle formål.