Del 1
Bakgrunn for utredningen og gjeldende rett

1 Sammendrag

1.1 Innledning

Politiregisterutvalget legger med dette frem sin utredning om behandling av opplysninger i politiet. Utredningen munner ut i forslag til ny lov om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterloven). En slik lov vil i første rekke erstatte strafferegistreringsloven av 11. juni 1971 nr. 52. Den vil videre være særskilt lov som innenfor sitt område går foran personopplysningsloven av 14. april 2000 nr. 31, jf. dennes § 5. For så vidt gjelder taushetspliktbestemmelsene foreslås at loven skal erstatte straffeprosesslovens og politilovens regler. Loven foreslås ikke å komme til anvendelse på behandling av personopplysninger som reguleres av lov av 16. juli 1999 nr. 66 om Schengen informasjonssystem (SIS-loven).

Bakgrunnen for utredningen fremgår av utvalgets mandat, se punkt 2.2.

Utredningen består av tre deler. Del I gir bakgrunnen for utredningen og oversikt over gjeldende rett, herunder rettstilstanden i enkelte andre land. Del II inneholder utvalgets vurderinger, hvilket danner grunnlaget for del III, lovforslag med merknader til de enkelte bestemmelser.

Nedenfor presenteres en oversikt over hovedpunktene i utvalgets utredning.

1.2 Kort sammendrag av utredningens innhold

Lovforslaget regulerer politiets, herunder Politiets sikkerhetstjenestes, og påtalemyndighetens behandling av opplysninger. Det å samle inn, vurdere, systematisere, lagre og utlevere opplysninger er en vesentlig og nødvendig side ved moderne politiarbeid for å oppklare eller forebygge kriminalitet. Samtidig kan slik bruk gi uheldige personvernmessige konsekvenser.

De internasjonale krav til personvern, som i stor grad må sies å være foranlediget av den teknologiske utviklingen, har gjort det dels nødvendig og dels ønskelig å foreta betydelige endringer i dagens regler. Dette for å sikre at personvernet ivaretas samtidig som politiet og påtalemyndigheten får et handlingsrom som sikrer effektiv løsning av oppgavene.

Lovforslaget endrer i liten grad politiets og påtalemyndighetens daglige arbeid og arbeidsmåter, men på alle nivåer vil det kreves tydelighet i forhold til hvorfor man samler inn og hvordan man bruker opplysninger. Behandlingen av opplysninger i den enkelte straffesak følger straffeprosessloven som før.

Etter forslaget kan politiet og påtalemyndigheten behandle enhver opplysning som anses nødvendig for å løse organenes oppgaver. De må imidlertid definere hvilket formål opplysningene er innhentet for. Deretter kan opplysningene brukes slik det måtte følge av en politifaglig vurdering. Kun de tjenestemenn eller andre ansatte som har tjenestelig behov for tilgang til opplysningene, skal ha slik tilgang. Nytt er det at det foreslås en sporbarhet i de elektroniske systemene, slik at det kan kontrolleres at de interne tilgangsbestemmelsene overholdes.

Tilsynelatende nytt er det at opplysningene skal være tilstrekkelige og relevante, korrekte og oppdaterte og at de ikke skal lagres lengre enn det som er nødvendig. Dette er personvernrettslige viktige krav, men også krav som langt på vei er i tråd med politiets nåværende arbeidsmåter. Mye av politiets arbeid rettes nettopp mot å kvalitetssikre opplysninger.

I forhold til kravene om formålsbestemthet, nødvendighet, relevans og tilstrekkelighet foreslår utvalget at det gjøres unntak i en tidsbegrenset periode på inntil 4 måneder. Mest praktisk vil det være at politiet, i tilfeller hvor kravet til nødvendighet ikke kan ses oppfylt, likevel kan behandle en opplysning en kortere tid for å finne ut om videre behandling er nødvendig.

Reglene om taushetsplikt og utlevering er sentrale og bygger nært på tidligere regler. Nytt er det at regelverkene er plassert i samme lov. Dette antas å gjøre etterlevelsen enklere. Som en konsekvens av samordningen foreslås det derfor at taushetsplikten i utgangspunktet ikke skal begrenses til «personlige forhold», men til «personopplysninger», som er et videre begrep.

Nytt er forslaget om en informasjonsplikt til den registrerte når opplysninger utleveres til andre offentlige organer eller private parter i mottakerens interesse. Forslaget gir videre innsynsrett for den registrerte der unntak ikke er nødvendig av hensyn til kriminalitetsbekjempelsen.

Forslaget inneholder til dels betydelig omarbeiding av reglene om vandelskontroll og attester. Utvalget har vurdert hvilke situasjoner som bør begrunne bruk av slik kontroll, og har forsøkt å gjøre reglene enklere og mer tilgjengelige. Nytt er blant annet retten til å kreve fornyet attest etter tre år. Videre er det nytt at såkalt akkreditering lovfestes. Dette er den kontroll som av sikkerhetsmessige grunner skjer i forhold til personer som skal gis tilgang til bestemte områder i forbindelse med statsbesøk eller andre arrangementer.

Av mer strukturelle endringer kan nevnes at det blir strengere krav til lov- og forskriftsfesting av regler. Derved blir bruken av rundskriv redusert, og reglene således mer tilgjengelige. Det foreslås videre en meldeplikt til Datatilsynet som også gis tilsynskompetanse etter loven. Det foreslås også en begrenset klagerett, regler om informasjonssikkerhet og internkontroll, samt krav om personvernombud.

For Politiets sikkerhetstjeneste foreslås enkelte særskilte regler for når opplysninger kan behandles, fordi kravet til nødvendighet må gis et helt spesifikt innhold for denne tjenesten.

1.3 Oversikt over den videre fremstilling av sammendraget

Nedenfor gis en fremstilling av de viktigste elementer i utredningen, der 1.4 og 1.5 innledningsvis beskriver enkelte grunnleggende hensyn og behov som tilsier ny lovgivning på området. I 1.7 er emnet for utredningen nærmere avgrenset og presisert, hvoretter 1.8 og 1.9 gir en oversikt over utvalgets forslag til implementering av sentrale, alminnelige personvernrettslige begreper og prinsipper i en ny politiregisterlov. De følgende punktene 1.10-1.15 reflekterer de av utvalgets forslag til lovbestemmelser som særlig knytter seg til de ulike behandlingsfasene - innsamling (1.10), intern bruk (1.11), utlevering, herunder også den som spesielt skjer ved utstedelse av politiattester (1.12 og 1.13), innsyn (1.14) og retting, sperring og sletting (1.15). Punktene 1.16-1.20 gir oversikt over henholdsvis forslag om informasjonssikkerhet og internkontroll, meldepliktsordning, klageadgang, kontroll og tilsyn, og sanksjoner. I punkt 1.21 gis et sammendrag av utvalgets forslag hva angår opplysninger i Politiets sikkerhetstjeneste, mens 1.22 gir oversikt over økonomiske og administrative konsekvenser. I hvert av de nevnte underpunkter gis henvisning til hvor i utredningen de enkelte spørsmål er behandlet i sin fulle bredde.

1.4 Personvern kontra samfunnsforsvar

Politiet har som noen av sine fremste oppgaver i samfunnet å avdekke og stanse kriminell virksomhet og forfølge straffbare forhold, og de skal også forebygge kriminalitet og andre krenkelser av den offentlige orden og sikkerhet. Dagens kriminalitetsbilde er dramatisk forskjellig fra hva det var for bare 30 år siden, den gang strafferegistreringsloven ble vedtatt. Omfanget av kriminell virksomhet har vært stadig økende, og kriminaliteten er blitt stadig grovere og alvorligere, både i forhold til enkeltindivider og for samfunnet generelt. Veksten i narkotikakriminalitet, økonomisk kriminalitet og annen organisert og grenseoverskridende kriminalitet er eksempler på de senere års tendenser. Hva angår terrorisme, er trusselbildet slik i dag, etter 11. september 2001, krigen mot Irak og en fortsatt uløst konflikt i Midt-Østen, at det må forventes ytterligere internasjonal terrorisme. Samtidig har mer tradisjonell volds- og vinningskriminalitet vært økende. Til et utfyllende bilde av kriminaliteten hører også at de kriminelle, både under utøvelsen av sin virksomhet, og ikke minst i kommunikasjonen seg imellom, benytter seg av avansert teknologi. I forhold til straffbare handlinger som begås i lukkede miljøer, er det dessuten blitt stadig vanskeligere for politiet å innhente vitneutsagn om hva som har passert. Det synes innlysende at politiet i en slik virkelighet har en legitim interesse i å innhente, bearbeide og bruke alle mulige tilgjengelige opplysninger som kan bidra til å forebygge eller oppklare kriminalitet.

Under etterforsking av straffbare handlinger skjer dette på mange måter; gjennom opptak av forklaringer, tekniske åstedsundersøkelser, kontroll med kommunikasjonsanlegg, gjennomgang av dokumentbevis med mer. Opplysningene vil i stor grad knytte seg til den konkrete saken. På tilsvarende måte vil andre opplysninger knytte seg til andre spesifikke formål som de er innhentet for, enten det gjelder politiets ordenstjeneste, forvaltningsvirksomhet eller hjelpeoppgaver. I en særstilling i så måte står opplysninger innhentet i kriminalitetsbekjempende øyemed utenfor etterforsking, det vil si i rent forebyggende øyemed, eller i forbindelse med kartlegging av personer og miljøer uten at det foreligger konkret mistanke om at en straffbar handling er begått.

Kriminalitetsutviklingen har medført at kravene og forventningene til politiets såkalte proaktive arbeid er blitt stadig større. Det forventes at politiet ikke nøyer seg med å reagere hver gang et lovbrudd blir anmeldt, men også bidrar i kriminalitetsbekjempelsen ved aktivt forebyggende arbeid, samt å avdekke kriminalitet som ikke anmeldes. Dette har i sin tur ført til at behandling av opplysninger utenfor konkret straffesaksbehandling er blitt langt viktigere enn tidligere. Noe av denne behandlingen går under fellesbetegnelsen kriminaletterretning, som delvis vil være underlagt et påtalemessig ansvar.

Mange opplysninger vil også kunne komme til nytte i forhold til andre formål enn dem de er innhentet for, og det oppstår spørsmål om i hvilken utstrekning opplysninger skal tillates oppbevart og brukt til slike sekundærformål. I denne forbindelse er det særlig interessant å se på hvordan opplysninger innhentet i etterforskingsøyemed kan benyttes til kriminalitetsbekjempelse utenfor straffesaksbehandlingen.

Det er samtidig slik at omfanget av opplysninger som kan knyttes til personer blir stadig større i dagens samfunn som følge av den teknologiske utviklingen. Gjennom egen og andres bruk av teknologi legger hver enkelt av oss igjen stadig flere spor som viser hva vi har gjort, hvor vi har vært til bestemte tider, og hvordan vi har beveget oss, hva enten det gjelder bruk av bankkort, passeringsbrikker på bompengeveier, videoovervåking på offentlig sted eller bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi. I tillegg til den store mengde opplysninger som tradisjonelt passerer gjennom de ulike tjenestesteder i politiet hver dag, vil etaten også kunne få tilgang til de nevnte personrelaterte spor som teknologien har muliggjort.

På den annen side har den ovennevnte utviklingen, kombinert med blant annet at politiet gjennom lovendringer er gitt nye etterforskingsmetoder der opplysninger innhentes uten at mistenkte eller andre er kjent med det, ført til økt inntrengen i den personlige integritet. Det oppleves for de fleste som sensitivt at personopplysninger behandles av nettopp politiet. De færreste ønsker et samfunn der politiet vet alt om alle, selv om det skulle vist seg å være til gunst for kriminalitetsbekjempelsen. I en demokratisk rettsstat må borgerne kunne regne med at de ikke blir utsatt for overvåking og kontroll uten at det er nødvendig. Personvernretten har vært under stadig utvikling i løpet av de siste tiårene. I spenningsfeltet mellom personvern og kriminalitetsbekjempelse blir det således viktig å foreta en avveining mellom de to sett legitime interesser, der opplysningenes behandlingsformål, samt forholdsmessighet mellom formålet og den aktuelle behandling av opplysningene, blir viktige elementer. Utvalget har i sine vurderinger tilstrebet en slik avveining. Eksempelvis vil etterforsking eller forebygging av en svært alvorlig straffbar handling kunne tilsi at politiet i en innledende undersøkelsesfase gis anledning til å innhente svært mange og til dels usikre personopplysninger. De samme opplysningene kan imidlertid tenkes unødvendige, og slik sett uforholdsmessige, i en senere fase eller i forhold til en mindre alvorlig handling, eventuelt vil man måtte si at det er unødvendig og uforholdsmessig å utlevere slike usikre opplysninger til andre, selv om det ble ansett nødvendig å innhente dem.

Avveiningen mellom personvern og kriminalitetsbekjempelse vil videre være utslagsgivende for viktige spørsmål som innsyn for den enkelte i de opplysninger politiet behandler om vedkommende, nødvendigheten av kvalitet på opplysningene, informasjonssikkerhet og kontroll.

1.5 Behovet for ny lovgivning

Hjemmelen for politiets og påtalemyndighetens behandling av opplysninger er i dag å finne flere steder i lovverket, i første rekke i strafferegistreringsloven 11. juni 1971 nr. 52 og i straffeprosessloven 22. mai 1981 nr. 25.

Det er et viktig prinsipp at materielle regler bør ha hjemmel i lov, og at reglene bør være så klare og forutsigbare som mulig. Strafferegistreringsloven slår i første rekke fast at det skal føres et nasjonalt strafferegister med oversikt over alle strafferettslige reaksjoner, og at det til bruk for strafferettspleien kan utferdiges straffattest på grunnlag av dette registeret. Registeret vil også være hovedgrunnlaget for at det kan utstedes politiattester om hvorvidt en person har vært gjenstand for strafferettslige reaksjoner eller liknende. Det fremgår også av loven at politiet sentralt kan føre registre med personopplysninger som kan være av betydning for politiets arbeid med etterforsking og oppklaring av lovbrudd (§ 4), samt lokalt til slik politibruk som det anses å være behov for (§ 3). Loven sier imidlertid ikke noe om hvilke formål det kan opprettes registre for, hvilke krav som må stilles til opplysningene, hvor lenge de kan lagres, hvem som er ansvarlig for behandlingen med videre. Den sier heller ikke noe om hvordan det utenfor straffesakene forholder seg med behandlingen av opplysninger utenfor registrene.

Behovet for større klarhet og forutberegnelighet med hensyn til innhenting og bruk av opplysninger må ses dels i sammenheng med teknologiutviklingen og kriminalitetsutviklingen, som har medført at store mengder opplysninger behandles med elektroniske hjelpemidler, og ikke i tradisjonelle, manuelle registre. Dels må behovet ses i sammenheng også med utviklingen av de internasjonale krav som stilles på personvernrettens område. Artikkel 8 i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) står sentralt her, likeledes EUs personverndirektiv (Europaparlamentets og Rådets direktiv 95/46/EF om beskyttelse av fysiske personer i forbindelse med behandling av personopplysninger og om fri utveksling av slike opplysninger). Direktivet etablerer felles prinsipper for behandling av personopplysninger i hele EØS-området, og gjelder for behandling av personopplysninger ved hjelp av elektroniske hjelpemidler, samt ved manuell behandling når personopplysningene inngår i et personregister. Direktivet er gjennomført i norsk rett ved personopplysningsloven 14. april 2000 nr. 31.

Selv om mange av personopplysningslovens generelle regler passer for politiet, skiller politiets og påtalemyndighetens myndighetsutøvelse seg såvidt mye fra annen privat og offentlig virksomhet at det er behov for særregler. Eksempelvis har personopplysningsloven generelle regler om den registrertes rett til innsyn og den behandlingsansvarliges varslingsplikt. Personopplysningsloven gjør imidlertid selv unntak fra denne retten til informasjon, blant annet når det av hensyn til rikets sikkerhet, forholdet til fremmede makter eller forebygging og etterforsking av straffbare handlinger er påkrevd å hemmeligholde opplysningene. På dette punkt er det med andre ord behov for utdypende særregler. Men også hvor personopplysningslovens generelle hovedprinsipper ikke fravikes, vil det være behov for særregler som gir prinsippene et spesifikt innhold i forhold til politiets arbeid. Dette har blant annet sammenheng med at politiets formål med behandling av opplysninger i vesentlig grad skiller seg fra de generelle behandlingsformål som ligger bak utformingen av personopplysningsloven. Enten det gjelder myndighetsutøvelse generelt eller virksomhet hos private foretak, vil den registrerte ofte enten ha samtykket til behandling av opplysninger om seg selv, eller behandlingen vil være nødvendig for at den registrerte skal kunne oppnå et gode, eksempelvis en bevilling eller en skoleplass. For politiets kriminalitetsbekjempelse vil det derimot gjennomgående være samfunnets interesser, og ikke enkeltindividets, som ligger til grunn for behandlingen av opplysninger. Kravet om nødvendighet, som personvernrettslig er grunnleggende ved behandling av opplysninger, kan stå som eksempel på et generelt prinsipp som må gis et spesifikt innhold for politiets del, og dette må skje gjennom utforming av egne lovbestemmelser.

Personverndirektivet åpner som nevnt også for å utforme særregler på det strafferettslige området og for statens sikkerhet.

Den praksis som i dag følges i politiet med hensyn til behandling av personopplysninger, må materielt sett i stor grad antas å være forenlig med personverndirektivets krav. Det ble da også fremholdt i den kartlegging Europol (Den europeiske politienhet) foretok forut for forhandlingene mellom Norge og Europol om samarbeidsavtale, at Norge hadde et tilfredsstillende nivå på datasikkerhets- og personvernsiden, gjennom personopplysningsloven, Schengen-regelverket og det regelverk som regulerer politiets håndtering av persondata, slik som strafferegistreringsloven med tilhørende regelverk (se St.prp. nr. 98 (2000-2001) Om samtykke til inngåelse av en avtale mellom Kongeriket Norge og Den europeiske politienhet (Europol) om samarbeid om bekjempelse av alvorlige former for internasjonal kriminalitet, punkt 3.4.2, s. 16). De forslag som fremmes gjennom nærværende utredning vil således ikke i nevneverdig grad endre gjeldende praksis, men først og fremst bidra til å inkorporere de viktigste personvernrettslige prinsipper i politilovgivningen.

1.6 Materielle regler i lovs form, men behov for utfyllende forskrifter

Som nevnt ovenfor, er det et viktig hensyn i forhold til borgerne at reglene er klare, forutberegnlige og tilgjengelige. Dette hensynet må forsøkes ivaretatt gjennom ny lovgivning for politiets og påtalemyndighetens behandling av opplysninger. Det er imidlertid ikke realistisk å ha som mål at alle regler skal være nedfelt i lovs form. Loven må gi anvisning på overordnede prinsipper som i noen grad vil gi veiledning med hensyn til hva som kan registreres og behandles av opplysninger. For å oppnå et hensiktsmessig og fleksibelt system er det imidlertid nødvendig at det i form av forskrifter gis nærmere behandlingsregler.

I forhold til politiet er det viktig at et nytt regelverk innfører regler som lar seg praktisere og ikke virker hemmende i politiets daglige arbeid, eller skaper usikkerhet hva angår innhold og rekkevidde. Flere viktige prinsipper vil i noen grad ha et abstrakt innhold som også kan være relativt alt etter situasjonen, og som derfor vil kreve en konkretisering i forskrift. Det er også slik at teknologien stadig utvikler seg, både hva angår tilgangen på opplysninger i samfunnet og i forhold til politiets datatekniske verktøy for å systematisere og bearbeide den mengden informasjon etaten til enhver tid besitter. Dette taler for at den nærmere regulering av de enkeltstående behandlinger og opprettelsen av registre bør gis i form av forskrifter. Loven selv bør i størst mulig grad være teknologinøytral.

Eksempelvis vil det være naturlig at det av loven fremgår at opplysninger som behandles skal benyttes til et konkret angitt formål som er saklig begrunnet i politiets eller påtalemyndighetens virksomhet, og at behandlingen er nødvendig for å oppnå dette formålet. Å etablere et nasjonalt kriminaletterretningsregister som for eksempel Krimsys vil i lovens forstand måtte anses som én behandling. Det vil være naturlig å la det konkrete formålet for et slikt etterretningssystem fremkomme i en egen forskrift for systemet, der det også bør fremgå hvilke opplysninger eller kategorier opplysninger politiet kan eller ikke kan registrere. Konkrete bestemmelser om den registrertes adgang til innsyn og om hvilke sikkerhetskrav som stilles til behandlingen, vil likeledes være forhold hvor det er naturlig og nødvendig at lovens generelle regler utfylles av forskrift. Utvalget har i punkt 11.7 og kapittel 24 behandlet spørsmålet om forskrifter generelt.

I tillegg til forskrifter vil det også være et behov for at behandlingene meldes til et tilsynsorgan, jf. punkt 1.17 nedenfor.

1.7 Avgrensning av utredningens tema

I utgangspunktet er utredningen og lovforslaget ment å skulle dekke all behandling av opplysninger i politiet, ikke bare den som angår opplysninger som befinner seg i etablerte registre. Hvordan behandlingsbegrepet skal forstås, vil bli nærmere omtalt nedenfor i punkt 1.8. Det er imidlertid nødvendig å foreta visse avgrensninger. Selv om alle opplysninger omfattes, er det i første rekke de opplysningene som på en eller annen måte kan knyttes til fysiske personer som er mest interessante, både personvernmessig og i et politiperspektiv. I motsetning til personopplysningsloven foreslås også døde personer å omfattes av en ny lov om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten, idet så vel avdødes ettermæle som de etterlatte kan ha et behov for vern som er større ved behandling av sensitive politiopplysninger enn det som generelt gjør seg gjeldende.

Videre foreslås at loven gis anvendelse på juridiske personer. Det er ikke tvilsomt at politiet i stor utstrekning har behov for å behandle opplysninger om juridiske personer. Behovet for vern er ikke det samme som for fysiske personer. For private virksomheter vil det oftest være økonomiske interesser som gjør seg gjeldende. Forholdet til en virksomhets omdømme, samt belastningen for ansatte, medlemmer eller andre personer med tilknytning, kan imidlertid tilsi varsomhet ved bruken av opplysninger, eksempelvis utlevering eller offentliggjøring.

For så vidt gjelder opplysninger som verken på innhentingstidspunktet eller senere kan knyttes til fysiske eller juridiske personer, foreslås at man ikke oppstiller de samme begrensninger eller krav til kvalitet for behandling. Hvis politiet for eksempel mottar et anonymt tips om at et parti narkotika vil bli omsatt på et bestemt sted i en by på et eller annet ubestemt fremtidig tidspunkt, må denne opplysningen kunne oppbevares og brukes på den måte, og så lenge, det finnes hensiktsmessig. Blir imidlertid en døgnkontinuerlig spaning, med innsamling av personopplysninger, vurdert på grunnlag av opplysningen i seg selv, vil behandlingen av personopplysninger som genereres i denne forbindelse ikke kunne skje uten at det stilles krav til nødvendigheten av behandlingen, eventuelt kan personopplysningene bare behandles innenfor en begrenset periode på inntil 4 måneder dersom nødvendighetskravet ikke anses oppfylt. Om nødvendighetskravet og anvendelsen av en slik 4-månedersregel vises til omtale nedenfor under 1.9 og 1.10, samt kapitlene 12 og 13.

Politiets behandling av opplysninger har gjerne blitt inndelt i fire faser:

• innsamlings- eller mottaksfasen

• intern bruk

• ekstern bruk, utlevering

• sletting

I forhold til tradisjonelle registre kan en slik inndeling synes fornuftig ut fra at ulike problemstillinger reiser seg, avhengig av hvilken fase man befinner seg i. I forhold til de personvernrettslige prinsippene er det imidlertid de samme vurderingene som gjør seg gjeldende i alle faser, så som vurdering av formål, nødvendighet, relevans, korrekthet og så videre, i forhold til den aktuelle behandling. Prinsippene vil imidlertid være relative i den forstand at kravene til ulike behandlinger vil være forskjellige i de ulike fasene. Eksempelvis vil kravet til at opplysninger skal være korrekte stille seg annerledes når en opplysning skal utleveres, sett i forhold til hva som kreves når den innhentes. Også innenfor en fase, som bruk av opplysninger, vil vurderingen av de ulike prinsippene kunne stille seg forskjellig. Den minst inngripende bruken av en opplysning, sett i et personvernperspektiv, vil være en helt passiv lagring, uten at opplysningen blir kjent for andre enn den som mottok den. Videre vil det være en rekke opplysninger som vil være tilgjengelige for noen andre internt i politiet, men ikke for alle. Mange opplysninger vil det imidlertid også være nødvendig å utlevere eller utveksle eksternt, og noen vil liketil bli offentliggjort for allmennheten. En særlig side av bruken av opplysninger gjelder innsyn i opplysningene for den de omhandler.

Spørsmålet om behandling av opplysninger vil i noen grad også ha sammenheng med hvordan opplysningene er innhentet, det vil si metodebruken. Utvalget er av den oppfatning at metodene for innhenting av opplysninger i prinsippet kan holdes atskilt fra spørsmålet om behandling av dem. Utvalget har for eksempel ikke vurdert bestemmelsene i personopplysningsloven om fjernsynsovervåking, nettopp ut fra den betraktning at de hører hjemme i en regulering av metodebruk. For så vidt gjelder etterforsking er bruk av fjernsynsovervåking særskilt regulert i straffeprosessloven § 202a. Utenfor etterforsking er spørsmålet under utredning av Pedersen-utvalget, se punkt 2.4.

I visse særlige tilfeller har metodebruken en side til den videre behandling av innhentede opplysninger ved at sekundærbruken er lovregulert, det vil si bruken av opplysningene ut over innhentingsformålet, jf. eksempelvis straffeprosessloven §§ 216g og 216i, som sier noe om hva opplysninger fremkommet gjennom kommunikasjonskontroll ikke kan brukes til og hva de kan brukes til, og hvordan de i sistnevnte fall kan brukes.

Utredningen forutsetter dessuten i utgangspunktet at opplysninger som behandles er innhentet på lovlig måte. Problemstillingen reiser mange spørsmål som det er vanskelig å si noe generelt om. Utvalget foreslår likevel en bestemmelse om sperring eller sletting av opplysninger som har en feil som ikke lar seg reparere, for eksempel fordi de er åpenbart ulovlig ervervet, eller er fastslått å være ulovlig ervervet.

I utgangspunktet omfatter utredningen kun den skriftlige behandlingen av opplysninger i politiet. Taushetspliktreglene, som i stor grad regulerer bruken av opplysninger i form av utlevering, vil for det første også omfatte den muntlige utleveringen av skriftlig nedtegnede opplysninger. De vil imidlertid også gjelde opplysninger som aldri er nedtegnet skriftlig. Eksempelvis vil en polititjenestemann i forbindelse med en tjenestehandling, alt fra avhør til spaningsoppdrag, kunne motta kunnskap om personlige forhold som overhodet ikke er av interesse for politiet, og som følgelig heller ikke blir nedtegnet i noen rapport eller lagt inn i noe register. Det er likevel ikke tvilsomt at taushetsplikten også gjelder for slike opplysninger.

Er på den annen side opplysningene først skriftlig behandlet, vil de i enhver henseende omfattes av lovforslaget, uavhengig av om de er registrert i et manuelt eller elektronisk system, eller de kun befinner seg i en notisblokk hos en enkelt tjenestemann, jf. behandlingsbegrepet nedenfor under 1.8.

Påtalemyndigheten er integrert i politiet, og etterforsking av straffesaker er regulert av straffeprosessloven. Utvalget foreslår at det fortsatt skal være straffeprosesslovens regler som kommer til anvendelse hva angår behandlingen av opplysninger i en konkret straffesak. Når derimot opplysninger i en verserende eller avsluttet straffesak er tatt ut av saken for å brukes til andre politiformål enn etterforsking, vil politiregisterloven komme til anvendelse. Utvalget foreslår imidlertid at straffeprosesslovens taushetspliktregler innarbeides i politiregisterloven. Hovedhensikten har her vært å gi politi og påtalemyndighet ett felles sett taushetspliktregler. Også bestemmelsene om informasjonssikkerhet og internkontroll foreslås å gjelde for opplysninger som behandles i en konkret straffesak.

Det følger av EUs personverndirektiv artikkel 3 nr. 2, se punkt 5.4.2, at direktivet ikke gjelder for behandling av personopplysninger som vedrører den offentlige sikkerhet, forsvar, statens sikkerhet og statens aktiviteter på det strafferettslige området. Nettopp dette unntaket gir et materielt grunnlag for å innføre et eget regelverk for politiets behandling av personopplysninger så lenge man befinner seg på det strafferettslige området eller innenfor oppgaver som vedrører statens sikkerhet. Det er således særlig politiets primæroppgave med kriminalitetsbekjempelse i form av etterforsking, forebyggende virksomhet og ordenstjeneste som må sies å falle innenfor direktivets unntak. I tillegg vil i praksis det aller meste av virksomheten til Politiets sikkerhetstjeneste falle innenfor unntaket. Forvaltningsvirksomheten i politiet for øvrig, samt hjelpefunksjoner og sivile gjøremål vil imidlertid falle innenfor direktivet. Utvalget ser det derfor slik at politiets forvaltningsvirksomhet, så som utstedelse av pass, våpentillatelser og behandling av utlendingssaker, bør holdes utenfor politiregisterlovens anvendelsesområde (med unntak av Politiets sikkerhetstjeneste). Det samme gjelder personopplysninger som behandles i forbindelse med de sivile gjøremålene som særlig lensmannsetaten fortsatt har. For behandling av slike personopplysninger vil personopplysningsloven gjelde.

Med de avgrensninger som er nevnt ovenfor vil en ny lov gjelde for alle deler av politiet. I denne forbindelse er det særlig grunn til å nevne Politiets sikkerhetstjeneste, som det foreslås særregler for, se nedenfor under punkt 1.21 og kapittel 23.

Figuren med oversikt over politiets virksomhet som er fremstilt nedenfor under punkt 3.5.2 kan tjene til å synliggjøre politiets oppgaver i forhold til det som her er sagt om anvendelsesområdet for lovforslaget.

For øvrig er det saklige og geografiske virkeområdet for en ny politiregisterlov omhandlet i kapittel 8.

1.8 Behandlingsbegrepet

Med unntak av taushetspliktbestemmelsene, er dagens regulering av politiets opplysninger utenfor konkret straffesaksbehandling i dag knyttet til de registre som er etablert. Med registrering har man tradisjonelt ment en nedtegning av personopplysninger i form av systematisk lagring, slik at opplysninger om den enkelte kan finnes igjen. Dette er en definisjon som passer bra i forhold til manuell registerbehandling, men som gir mindre mening i forhold til en elektronisk behandling, der «alt» kan gjenfinnes uavhengig av om det er lagret systematisk eller ikke. En regulering som utelukkende omfatter registrering i tradisjonell forstand vil for det første skape uklarhet om hvilke regler som gjelder for opplysninger som ennå ikke er plassert i et register. For det andre vil selve registreringen bare være en form for, eller en del av en behandling av opplysninger, der senere systematisering, oppbevaring, retting, utveksling, innsyn, sperring og sletting er eksempler på andre deler.

De internasjonale instrumentene har lagt til grunn alle former for behandling av opplysninger i sine regler og anbefalinger. Foruten det omtalte personverndirektivet, er i denne forbindelse også verdt å nevne Europarådets rekommandasjon av 17. september 1987 om behandling av personopplysninger i politiet (politirekommandasjonen), med senere evalueringer.

Likeledes bygger personopplysningsloven på et utvidet behandlingsbegrep som beskrevet. Utvalget har på denne bakgrunn funnet det natur-lig og hensiktsmessig at man også for politiets del legger det samme behandlingsbegrep til grunn.

For øvrig er det grunn til å bemerke at behandlingsbegrepet er tvetydig, i den forstand at det med uttrykket «en behandling» siktes til en samling opplysninger, i form av et register eller et system. Når det således er «en behandling» som er meldepliktig, jf. punkt 1.17 og kapittel 19 nedenfor, dreier dette seg om systemet eller registeret, ikke om den enkelte innsamling, bruk og så videre.

1.9 Innarbeiding av viktige personvernrettslige prinsipper, tilpasset politiets behov

Utvalget har funnet grunn til å innarbeide flere viktige personvernrettslige prinsipper i forslaget til regler for politiet og påtalemyndigheten om behandling av personopplysninger. Selv om prinsippene danner viktige utgangspunkter, er det imidlertid behov for å klargjøre hvilken betydning innholdet av prinsippene har på politiets område, og det kan, som nevnt ovenfor, også være behov for gjøre klare unntak fra prinsippene for at politiet skal bli i stand til å kunne utføre sine oppgaver. Disse prinsippene, samt utvalgets forslag til hvordan de bør gis anvendelse i forhold til politiets behandling av opplysninger, er omtalt flere steder i utredningen, men særlig i kapitlene 10-13.

De viktigste prinsippene er følgende:

• formålsbestemthet

• nødvendighet

• relevans

• tilstrekkelighet

• korrekthet

Det er et grunnkrav i personvernretten at opplysninger som behandles skal brukes til uttrykkelig angitte formål, og at de ikke, uten den registrertes samtykke eller uten at det er fastsatt i lov, kan brukes til andre formål som er uforenlig med det opprinnelige formålet med behandlingen. I den grad lovforslagets taushetspliktbestemmelser tillater bruk til andre formål enn innhentingsformålet, må kravet til forenlighet anses ivaretatt, se kapittel 10.

Det blir etter dette for det første viktig å identifisere politiets ulike behandlingsformål. Politiet må imidlertid gis adgang til såkalt sekundærbruk av opplysningene, det vil si til å bruke opplysningene til et annet formål enn det de opprinnelig var samlet inn for. Særlig internt i politiet bør denne adgangen være vid. Dette er da også kommet til uttrykk i dagens taushetspliktbestemmelser, se for eksempel straffeprosessloven § 61 c nr. 3, hvor det fremgår at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysningene som er innhentet til bruk for etterforsking « er tilgjengelige for andre tjenestemenn i politi eller påtalemyndigheten i den utstrekning opplysningene vil være av betydning for deres arbeid». Dette innebærer at opplysninger fra etterforsking kan brukes til eksempelvis forvaltningsoppgaver eller forebyggende virksomhet. Ut fra en vurdering av harmonisering av taushetspliktreglene og det personvernmessige krav om at opplysninger ikke må brukes til sekundærformål som er uforenlig med det primære formål, er utvalget av den oppfatning at når det foreligger et tjenestemessig behov, så må de av politiets ulike formål som faller innenfor lovforslaget i all hovedsak sies å være forenlige med hverandre. Bruken av opplysninger til forvaltningsgjøremål, som faller utenfor lovforslaget, vil imidlertid komme i en særstilling, på linje med ekstern utlevering.

Et annet generelt personvernrettslig krav er at behandlingen av opplysninger må være nødvendig for å oppnå formålet med behandlingen. Utvalget har sett det som viktig å innarbeide nødvendighetskravet i forhold til opplysninger som behandles utenfor den konkrete straffesaksbehandlingen, men som like fullt skjer i kriminalitetsbekjempende øyemed. Under etterforsking kan ikke utvalget se behov for særskilt regulering ut over det som følger av straffeprosessloven §§ 224 og 226. På et rent forebyggende stadium vil det derimot være av betydning å få frem at det må være en viss tilknytning mellom en kriminell virksomhet og de personer som det må anses nødvendig å behandle opplysninger om. Det kan være at personene selv er straffedømte og fortsatt antas å drive ulovlig virksomhet selv om de ikke er konkret mistenkt for å ha begått et nytt straffbart forhold, eller det kan være en ustraffet person som har slik tilknytning til et kriminelt miljø at det er nødvendig å behandle opplysninger om vedkommende. Utvalget foreslår generelle bestemmelser på dette området som i stor grad sammenfaller med anbefalinger i den siste evalueringen av politirekommandasjonen og Europolkonvensjonen. For Politiets sikkerhetstjeneste (PST) foreslås særskilte regler som ikke sammenfaller med rekommandasjonens alminnelige anbefalinger.

Hva som anses nødvendig, vil ikke bare være relativt i forhold til formålet med behandlingen, slik det viser seg i forhold til for eksempel PST. Også spørsmålet om hva slags behandling som er aktuell, vil være av betydning. Det kan for eksempel anses nødvendig å samle inn opplysninger om en eller flere personer, eksempelvis for å forebygge en ordensforstyrrelse i forbindelse med et bestemt arrangement. Det er imidlertid ikke gitt at det er nødvendig for å oppnå formålet at de samme opplysninger utleveres til noen utenfor politiet. Hvorvidt en bestemt behandling er nødvendig, vil være et konkret og ofte skjønnsmessig spørsmål. Det alminnelige forholdsmessighetsprinsippet, som ellers er velkjent i politiet, jf. politiloven § 6 annet ledd, vil også her ha stor betydning. Man må for eksempel tillate politiet å gå lenger i å innsamle og bruke personopplysninger når det er snakk om å forebygge eller etterforske et drap, enn når det dreier seg om en forseelse.

Nødvendighetskravet kan også i visse sammenhenger formuleres som et krav om en annen kvalitet enn «nødvendighet». Eksempel på et slikt kvalitetskrav er kravet om at opplysninger som behandles skal være relevante. Dette relaterer seg til spørsmålet om hvor mange opplysninger det er nødvendig å ha om de personer det er nødvendig å behandle opplysninger om. Sagt på en annen måte: Det kan anses nødvendig i forebyggende øyemed å behandle opplysninger om en bestemt person. Alt etter omstendighetene vil det imidlertid kunne anses som irrelevant å innhente opplysninger om alle mulige personlige forhold som ikke har saklig sammenheng med formålet med å registrere vedkommende. Motsatt vil det kanskje i en innledende fase, før man vet hvilken rolle de ulike aktører spiller i forhold til straffbar virksomhet, anses relevant å innhente flere opplysninger om en person enn etter at politiet har plassert vedkommende i forhold til den kriminelle virksomhet man forsøker å bekjempe. I virkeligheten vil følgelig relevanskravet være en variant av nødvendighetskravet.

I en viss motsetning til kravet om relevans står kravet om at opplysningene må være tilstrekkelige for formålet. I dette ligger at opplysningene må være så fullstendige som nødvendig for formålet, slik at de ikke gir et misvisende eller uriktig bilde av en person.

Det er videre krav om at opplysningene skal være korrekte og oppdaterte. Kravet om korrekte opplysninger er ikke uproblematisk for politiet, som mottar en rekke ikke-verifiserte opplysninger, eksempelvis fra kilder og informanter og i form av tips fra publikum. Såfremt det er nødvendig for å oppnå et lovbestemt formål, må politiet utvilsomt tillates i stor grad å innhente usikre, eller ikke-verifiserte, opplysninger. Utvalget ser det imidlertid som viktig at det skjer en kvalitetssikring av slike ikke-verifiserte opplysninger i den videre behandlingen av dem. Særlig viktig blir det å kvalitetssikre dem best mulig, gjennom blant annet forsøk på verifisering, før de utleveres til andre utenfor politiet. Det bør kreves sterkere grunner til utlevering av ikke-verifiserte opplysninger enn til dem man har forvisset seg om er korrekte. Hensynet her vil i første rekke være å unngå at en person blir urettmessig skadelidende som følge av at uriktige opplysninger om vedkommende blir brukt.

Enn videre er det et viktig prinsipp at personopplysninger ikke lagres lenger enn det som er nødvendig ut fra formålet med behandlingen, se punkt 17.4.

Utvalget foreslår lovregel om at opplysninger om en person ikke kan behandles kun på bakgrunn av hva som er kjent om personens rasemessige eller etniske bakgrunn, eller politisk, religiøs eller filosofisk overbevisning, fagforeningstilhørighet eller opplysninger om helsemessige og seksuelle forhold.

1.10 Tidsbegrenset behandling av opplysninger - 4-månedersregel

Det følger av blant annet Europarådets personvernkonvensjon at det er adgang til å gjøre unntak fra de grunnleggende kvalitetskrav til behandlingen av personopplysninger dersom det er nødvendig for å bekjempe kriminalitet. Politiet har uten tvil et behov for å kunne innhente opplysninger som man på innhentingstidspunktet vet lite om betydningen av, men som det er et behov for å kunne sjekke ut. Under etterforsking har politiet i kraft av straffeprosessloven forholdsvis vide rammer for innhenting av opplysninger. Behovet for en særskilt regulering oppstår utenfor den konkrete straffesaksbehandlingen, enten det gjelder opplysninger som tilflyter politiet uavhengig av opprettet sak, eller det gjelder opplysninger fra straffesak som vurderes brukt i forebyggende øyemed. Utvalget vil på denne bakgrunn foreslå en regel om at politiet i en periode på inntil 4 måneder skal ha anledning til å behandle opplysninger til kriminalitetsbekjempelse selv om kravene til formålsbestemthet, nødvendighet og relevans ikke er oppfylt. Eksempelvis kan etterforsking av en konkret straffesak ha avdekket at siktede i en bestemt periode har vært i telefonisk kontakt med en rekke andre personer som enten er sjekket ut av den konkrete saken, eller ikke sjekket i det hele tatt. Politiet kan imidlertid ha en formening om at en eller flere av disse personene driver kriminell virksomhet, og ønsker i forebyggende øyemed, eventuelt til bruk for mulig senere etterforsking, å foreta en nærmere kartlegging av miljøet rundt siktede. Uten nærmere opplysninger enn det nevnte kan imidlertid ikke telefonforbindelsene i seg selv sies å nødvendiggjøre behandling av opplysninger om alle personer som har vært i telefonisk forbindelse med siktede. Det kan ha vært hvem som helst, fra bakmannen i forhold til en fremtidig narkotikahandel, til assistenten i datterens barnehage. Utvalget ser det slik at dersom politiet ikke innen en forholdsvis kort frist har klart å bringe nødvendigheten av videre behandling av opplysningen på det rene, så må den slettes. Utvalget har valgt å foreslå en periode på 4 måneder, slik regelen er i Nederland, men en annen relativt kort tidsramme kan like gjerne tenkes. Opplysninger som er registrert i henhold til 4-månedersregelen bør med få unntak ikke kunne utleveres til andre. Det bør følgelig heller ikke være innsyn i dem for den registrerte.

1.11 Bruk av opplysninger internt i politiet

I likhet med ekstern utlevering er det også taushetspliktreglene som i dag gir utgangspunktet for politiets interne bruk av opplysninger. Unntaket fra taushetsplikt er i så måte ganske vidt. Foruten at opplysninger selvsagt kan brukes til det formål de er innhentet for, følger det av straffeprosessloven § 61 c nr. 3 at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysninger innhentet i forbindelse med en straffesak er tilgjengelige for andre tjenestemenn i politiet og påtalemyndigheten i den utstrekning opplysningene vil være av betydning for deres arbeid. Utenfor straffesaksbehandlingen følger det av politiloven § 24 fjerde ledd nr. 1 at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysninger blir gjort kjent for andre tjenestemenn i politiet og påtalemyndigheten i den utstrekning tjenestemessige behov tilsier det. I prinsippet er det følgelig en «fri flyt» av informasjon innad i politi- og påtalemyndighet, slik at opplysninger også kan benyttes til andre formål enn dem de er innhentet for. Men det er ut fra vilkåret om tjenestelig behov innarbeidet tilgangsbegrensninger i etaten blant annet i form av autorisasjonsordninger for de enkelte systemer, og særlige tiltak for spesielt skjermingsverdige opplysninger.

På bakgrunn av det personvernrettslige prinsipp om at innhentede opplysninger må benyttes til uttrykkelig angitte formål som er saklig begrunnet i den behandlingsansvarliges virksomhet, og at de ikke må brukes til formål som er uforenlig med det opprinnelige formålet med innsamlingen, har utvalget vurdert gjeldende regelverk. Utvalget er kommet til at opplysninger i politiet fortsatt i det alt vesentlige bør kunne brukes fritt internt til ulike politimessige formål.

Som nevnt ovenfor faller politiets forvaltningsvirksomhet, med unntak av PSTs forvaltningsvirksomhet, utenfor det saklige virkeområdet for en ny særlov, og utvalget har derfor måttet vurdere særskilt flyten av opplysninger mellom politiets forvaltningsvirksomhet og den øvrige kriminalitetsbekjempende virksomheten.

For så vidt gjelder flyten av opplysninger til forvaltningsvirksomheten, er utvalget i utgangspunktet av den oppfatning at hjemmel til utlevering bør fremgå av særlov, og særlig slik at det angis hvilke opplysninger det er relevant for politiets forvaltningstjeneste å legge vekt på i den konkrete situasjonen. Dette skaper størst forutberegnelighet for den som skal søke et gode hvor politiet fatter vedtak. I tillegg anbefaler utvalget at det lages en egen unntaksbestemmelse fra taushetsplikten for utlevering av opplysninger til politiets forvaltningstjeneste når det er strengt nødvendig ut fra formålet. Det kan etter dette være behov for en gjennomgang av rettsgrunnlagene for politiets forvaltningstjeneste med sikte på å skape klare nok hjemler for at opplysninger kan utleveres fra politimessig virksomhet til politiets forvaltningstjeneste.

Når det gjelder opplysninger fra politiets forvaltningsoppgaver, foreslår utvalget at bestemmelsen i politiloven § 24 fjerde ledd nr. 1 videreføres i form av egen bestemmelse i politiloven. Etter dette vil taushetsplikten ikke være til hinder for at andre tjenestemenn i politiet og påtalemyndigheten får tilgang til opplysningene i den utstrekning tjenestemessige behov tilsier det.

Det vises til kapittel 11 og punkt 14.9.3 og 14.9.4 i utredningen.

1.12 Innarbeiding av taushetspliktbestemmelsene i loven

I motsetning til hva som er gjort i den alminnelige personopplysningsloven og i helseregisterloven, har utvalget valgt å ta politiets og påtalemyndighetens taushetsplikt inn i utkastet til loven som §§ 14 flg. Det er flere årsaker til dette:

Personopplysningsloven gjelder for nær sagt all privat og offentlig virksomhet, og for en betydelig del av denne virksomhet gjelder ingen taushetsplikt. For politiregisterlovens virkeområde stiller det seg annerledes. For virksomheten gjelder det taushetsplikt som omfatter en betydelig del av den informasjon som politiet og påtalemyndigheten behandler. En politiregisterlov som regulerte bruk og utlevering av opplysninger ville derfor nær sagt alltid måtte suppleres med taushetspliktsreglene.

Gjeldende lovregler i straffeprosessloven §§ 61a flg. og politiloven § 24 på den ene side, og strafferegistreringsloven § 8 på den annen skiller mellom opplysninger som har politiets saksbehandling som kilde, og de som hentes ut fra registre. Når lovgivningen nå beveger seg bort fra registerbegrepet (til tross for lovens navn) som det sentrale og over til et behandlingsbegrep, blir gjeldende skille umulig å opprettholde.

En tredje grunn til å innarbeide taushetspliktsreglene i politiregisterloven er at taushetsplikten i straffesaker er inntatt i straffeprosessloven. Plasseringen kan gi inntrykk av at taushetsplikten er saksbehandlingsregler, mens det jo er atferdsnormer som gjelder for enhver tjenestemann. Etter sin art hører derfor taushetspliktsreglene hjemme i en lov som regulerer bruk av den informasjon politi og påtalemyndighet har tilgang til, snarere enn i en lov om saksbehandlingen.

For det området av politiets og påtalemyndighetens virksomhet som loven regulerer - alt unntatt forvaltningsvirksomhet og sivile gjøremål - erstatter lovutkastets §§ 14 flg. taushetspliktsreglene i straffeprosessloven §§ 61 flg., politiloven § 24 jf. forvaltningsloven §§ 13 flg. og naturlig nok strafferegistreringsloven § 8.

En konsekvens av at taushetspliktsreglene innarbeides i politiregisterloven, er at bestemmelsene i §§ 14 flg. i motsetning til hva som gjelder for loven for øvrig, også gjelder for den muntlige behandlingen av opplysningene, og taushetspliktsreglene gjelder også for behandlingen av den enkelte straffesak, jf. lovutkastets §§ 3 første ledd nr. 1a og tredje ledd.

Utvalget foretar i innstillingens kapittel 14 en bred drøftelse av taushetsplikten i politiet og påtalemyndigheten, både internt i etaten og ved ekstern utlevering, og både i konkret straffesak og i kriminalitetsbekjempelsen for øvrig. Ved utlevering av opplysninger - det vil si ut av etaten - har utvalget kommet til at formålet i stor grad skal være bestemmende for utformingen av reglene. Likeledes vil det være av betydning hvem som er mottaker av opplysningene. Utvalget har utformet forslag til regler i samsvar med dette. Hovedtrekkene i reguleringen er:

Utvalget foreslår ikke nevneverdige endringer i hvilke typer opplysninger som skal være taushetsbelagt, idet bestemmelsen i utkastets § 14 i første ledd viderefører reguleringen i straffeprosessloven § 61a første ledd og forvaltningsloven § 13 første ledd, mens annet ledd viderefører straffeprosessloven § 61a annet ledd og politiloven § 24 annet ledd. En viss utvidelse av hvilke opplysninger som er taushetsbelagt følger likevel av at plikten gjelder personopplysninger, og ikke som i dag, personlige forhold. For konkrete etterforskingsopplysninger eller generelle metodeopplysninger omhandlet i annet ledd vil utleveringsadgangen likevel i mindre grad reguleres av reglene i utkastets §§ 15 flg. For taushetsplikt av denne karakter beror adgangen til utlevering på et faglig forstandig skjønn.

Når det gjelder bruk eller utlevering av informasjon, skiller forslaget mellom intern bruk, utlevering og bruk til politimessige gjøremål, og utlevering i mottakers interesse.

Innad i politi og påtalemyndighet vil det være fri adgang til å benytte opplysningene til politimessige gjøremål (det vil si alt annet enn forvaltning og sivile gjøremål) så sant vedkommende har tjenstlig behov, jf. utkastets § 15 og ovenfor i punkt 1.11.

Det foreslås heller ikke begrensninger i adgangen til å bruke opplysningene til behandling av den enkelte straffesak, jf. utkastets § 18. Den generelle adgang for politiet til å formidle opplysninger til andre offentlige organer i forebyggende øyemed videreføres også, og til andre mottakere kan opplysninger også utleveres i forebyggende eller avvergende øyemed hvis det fremstår som nødvendig, jf utkastets § 19. Bruken av opplysningene til straffesaksbehandling eller forebygging, gjelder i vid utstrekning også ved utlevering til utlandet, jf. utkastets § 27. Til andre politimessige oppgaver kan utlevering av opplysninger skje når det er nødvendig for å løse en politimessig oppgave, jf. utkastets § 20.

Utlevering og bruk av opplysninger til andre offentlige organers eller privates interesse, vil - slik det internasjonale regelverk i stor grad forutsetter - etter forslaget som hovedregel kreve klar hjemmel i lov og med bestemmelser om at den opplysningene gjelder som hovedregel skal underrettes om utleveringen, jf. utkastet §§ 21-23.

Adgangen til i straffesak å utlevere opplysninger til allmennheten reguleres i utkastets § 26. Etter forslaget foreslås denne form for utlevering gitt en vesentlig mer konkret lovmessig forankring enn i gjeldende straffeprosessloven § 61c første ledd nr. 9. Det forutsettes også at den mer konkrete regulering skal gis ved forskrift og ikke ved rundskriv fra riksadvokaten, slik tilfellet er i dag.

I utkastet § 29 videreføres adgangen til å pålegge de som mottar opplysninger fra politi og påtalemyndighet taushetsplikt, jf. gjeldende regler i straffeprosessloven § 61c annet ledd og politiloven § 24 femte ledd. En særdeles viktig form for utlevering av opplysninger er bruk av politiattester og annen vandelskontroll, jf. punkt 1.13 nedenfor. I lovutkastet § 42 gis en egen taushetspliktsbestemmelse for de som mottar politiattester eller annen vandelsvurdering.

Politiet behandler i stor grad personopplysninger som ikke er verifiserte. Det foreslås ikke noe forbud mot å utlevere slike opplysninger, men i lovutkastets § 28 gis regler om hvordan dette bør skje utenfor straffesak, blant annet at det skal opplyses at opplysningene er forbundet med usikkerhet.

Unntakene fra taushetsplikten ved samtykke, anonymisering, alminnelig kjente opplysninger, til bruk for statistiske eller forskningsmessige formål videreføres nær sagt uendret i lovutkastets §§ 16, 17, 24 og 25.

1.13 Vandelskontroll

Utvalget har benyttet begrepet «vandelskontroll» som en felles betegnelse for de ulike kontroller av hvorvidt en person er egnet for en stilling, funksjon, tillatelse, oppgave eller lignende eller om han har hatt befatning med straffbare handlinger som gjør ham uegnet. Det dreier seg om følgende:

• politiattest

• skikkethetsvurdering

• vandelsvurdering

• akkreditering

• straffattest

Nært beslektet med slike vandelskontroller er også den personkontroll som skjer forut for sikkerhetsklarering av personell i henhold til sikkerhetsloven. Denne formen for kontroll behandles i forbindelse med behandlingen av opplysninger i Politiets sikkerhetstjeneste, se kapittel 23.

Gjennomgang av de eksisterende reglene for bruk av politiattester og opplysninger til bruk for vandelskontroll er et viktig punkt i utvalgets mandat. Politiet har i dag adgang til å utstede straffattester inneholdende opplysninger fra strafferegisteret til bruk i strafferettspleien. Til bruk utenfor strafferettspleien utstedes politiattest etter strafferegistreringsloven § 5. Det følger dels av strafferegistreringsforskriften og rundskriv fra Justisdepartementet, dels av spesiallovgivning i hvilke tilfeller og til hvilke formål enkeltpersoner kan, eller må, kreve politiattest. I sin alminnelighet er hensynet bak ordningen å forhindre at en person får en stilling eller en offentlig tillatelse som han eller hun ikke er egnet for på grunn av reaksjoner ilagt som en følge av straffbare handlinger.

Felles for vandelskontrollene er at de må karakteriseres som en særlig form for unntak fra taushetspliktreglene, der det gis ut opplysninger om en persons vandel, som oftest i mottakers interesse. Det vil i første rekke dreie seg om å forebygge straffbar virksomhet, eksempelvis hvor en som tidligere er straffedømt for seksuelle overgrep mot barn søker tilsetting i en barnehage, jf. barnehageloven § 20. Men også i forhold til å forebygge andre farer kan politiattest utstedes, eksempelvis hvor personer som på bakgrunn av tidligere domfellelser eller ileggelser av bøter antas å ha et rusproblem som gjør dem uskikket til å arbeide på områder der det er viktig i størst mulig grad å eliminere enhver sikkerhetsrisiko, eksempelvis i luftfarten, til sjøs og liknende. Også på områder hvor den alminnelig tillit til vedkommende yrkesgruppe tilsier et plettfritt rulleblad, kan politiattest kreves, eksempelvis ved tilsetting av dommere.

Det har de senere år vært en tendens til stadig å utvide bruksområdet for politiattester, og utvalget har funnet det nødvendig å foreta en prinsipiell vurdering av når det bør være adgang til å utstede politiattest. Hensynet til samfunnsbeskyttelse må i denne forbindelse veies opp mot alminnelige personvernhensyn, samt hensynet til rehabilitering av tidligere straffedømte. I en slik avveining må det tas i betraktning at ekskludering av straffedømte til visse yrker gjennom bruk av politiattester langt fra gir noen sikkerhet for at alle tidligere ustraffede er skikket til de samme yrker. Hvor alvorlig konsekvensen kan bli av å tilsette en presumptivt «uskikket» person må dessuten tillegges stor vekt. Eksemplet med de som er straffedømt for seksuelle overgrep mot barn kan tjene til å illustrere dette. De fleste vil trolig være enige i at man må kunne gå langt i å hindre at slike blir betrodd omgang med barn, enten det skjer ved ansettelsesforhold eller ved frivillig arbeid som trenere, speiderledere og så videre. I forhold til de fleste former for yrkesutøvelse vil man måtte konkludere med at det man eventuelt kan oppnå ved bruk av politiattest ikke står i forhold til de belastninger det påfører både enkeltindivider og politiet som del av et byråkrati.

Også personvernrettens alminnelige nødvendighets- og relevansprinsipp vil måtte tas i betraktning ved avveiningen av bruken av politiattester, både i forhold til vurderingen av om det skal gis hjemmel for utstedelse av politiattest på et område, og i forhold til spørsmålet om hvor omfattende opplysninger som skal utleveres. Hva angår det sistnevnte, kan igjen barnehageloven § 20 stå som eksempel. Den som skal arbeide i barnehage må legge frem politiattest som viser om vedkommende er siktet, tiltalt eller dømt for seksuelle overgrep mot barn. Hvorvidt vedkommende er dømt for andre forhold, slik en politiattest normalt viser, anses her ikke nødvendig. På den annen side anses det nødvendig å ta med hvorvidt vedkommende er siktet eller tiltalt for seksuelle overgrep mot barn, hvilket er en utvidelse i forhold til at politiattester normalt bare viser endelig ilagte reaksjoner. Utvalget vil anbefale at man i hjemmelsgrunnlaget for utstedelse av politiattest i størst mulig grad begrenser innholdet i attestene til det som er nødvendig for å oppnå formålet.

Utvalget har ikke funnet det riktig å forsøke uttømmende å regulere hvilke formål det skal kunne utstedes politiattest for, idet en slik regulering antas å gripe for sterkt inn i det behov det åpenbart er for å kunne bestemme dette gjennom spesiallovgivning. Det kan tvert imot synes riktig at en del av de utstedelseshjemler som i dag følger av strafferegistreringsloven og rundskriv fra Justisdepartementet overføres til spesiallovgivningen. Det vil harmonere med den tendens det i de senere år har vært til å gi utstedelseshjemmel i spesiallovgivning, samtidig som det vil samsvare med utvalgets oppfatning om at lovhjemler for utlevering av opplysninger i mottakers interesse generelt sett bør fremgå av den lovgivning som spesifikt gjelder for mottaker. På den annen side ser utvalget et sterkt behov for harmonisering, idet spesiallovgivningen i stor grad spriker med hensyn til hvilke formål attester utstedes for. Utvalget foreslår at det gis en bestemmelse som generelt angir hvilke formål som bør berettige hjemmel for vandelskontroll. Dette er naturlig fordi politiattestinstituttet, som nevnt, må ses i sammenheng med de øvrige bestemmelsene for politiet om utlevering av opplysninger, jf. unntakene fra taushetsplikten. I tillegg til at Justisdepartementet utøver sin rolle som høringsinstans i forbindelse med slike lovfremlegg på en aktiv måte, anbefaler utvalget at Justisdepartementet utferdiger en korresponderende forskrift hver gang det i spesiallovgivning blir vedtatt hjemmel for utstedelse av politiattest for en yrkesgruppe eller på et område ellers. Dette vil skape økt bevissthet i forbindelse med lovforslagene, og gi politietaten oversikt.

Utvalget foreslår at bestemmelser om utstedelse av politiattest må gis ved lov eller forskrift, og ikke, som i dag, også ved rundskriv.

Utvalget foreslår videre bestemmelser om hva politiattester skal inneholde, både i de ordinære tilfeller og ut over disse. I tillegg til såkalt ordinær politiattest, foreslås beholdt begrepet «uttømmende politiattest», der man i utgangspunktet anmerker alle strafferettslige reaksjoner med videre uansett hvor lang tid som er gått siden reaksjonen ble ilagt. Men også i forhold til uttømmende attest kan en tidsbegrensning være aktuell. Eksempelvis foreslår utvalget at konfliktrådsbehandling anmerkes på uttømmende attest i kun 2 år, med mindre vedkommende registreres med nye lovovertredelser innen den tid. Utvalget har søkt å gi visse generelle føringer for når det bør være hjemmel for å utstede uttømmende attest. Avvik i forhold til de ordinære og uttømmende attestene kan skje ved at attesten begrenses til å angi bestemt(e) overtredelse(r), jf. barnehageloven som altså kun krever plettfrihet for ansettelse i forhold til seksuelle overgrep mot barn. Videre kan avvik skje ved at det, også som i barnehageloven, ikke kun anmerkes ilagte reaksjoner, men også verserende forhold, i form av siktelser eller tiltaler. Hva angår siktelser, er dette en høyst uensartet gruppe påtaleavgjørelser, og utvalget er av den oppfatning at disse bør undergis en konkret vurdering før opplysning om dem utleveres mottaker i forbindelse med utstedelse av politiattest og ikke følge absolutt av rettsgrunnlaget for politiattesten. Eksempelvis er det stor forskjell på at en person er blitt gjenstand for ransaking og gjennom dette har fått status som siktet, og de tilfeller hvor en siktelse er den positive påtalemessige avgjørelsen som ligger til grunn for pådømmelse i tilståelsessaker.

I motsetning til systemet i dagens strafferegistreringslov, der det negativt avgrenses hva politiattest ordinært ikke skal inneholde, foreslås at man positivt angir hva en ordinær politiattest skal inneholde. Forslagene innebærer i det alt vesentlige en videreføring av gjeldende rett. Imidlertid foreslås at påtaleunnlatelser ikke tas med i de ordinære politiattester.

Videre foreslås som den alminnelige regel at alle reaksjoner innenfor de siste 5 år anmerkes i politiattest. Dette innebærer en økning i perioden hvor bøter anmerkes, fra 2 til 5 år. For de mer alvorlige forbrytelser hvor det idømmes ubetinget fengsel over 6 måneder, eventuelt forvaring, samfunnsstraff med subsidiær fengselsstraff på over 6 måneder, tidsbestemt rettighetstap og overføring til psykisk helsevern, mener utvalget at det som i dag bør gjelde en 10 års frist. Det foreslås unntak fra 5 årsregelen for unge lovbrytere. Hvor den domfelte var under 18 år på tidspunktet for domfellelse, og det siden ikke er påløpt nye strafferettslige reaksjoner, foreslås at straffer som ordinært ikke skulle anmerkes lengre enn 5 år ikke skal anmerkes etter 2 år.

Enn videre foreslås bestemmelser om fornyet attest ut fra hensynet til å fange opp kriminalitet som begås i løpet av en ansettelsesperiode med videre, bestemmelser om utstedelse av politiattest til foretak og egne saksbehandlingsregler. Utstedelse av politiattest må etter utvalgets syn anses som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Partsinnsyn, og eventuelle unntak fra dette, vil således følge av forvaltningsloven. Klage over at det registreres for mange eller for få opplysninger må fremsettes til nærmeste overordnete myndighet. Det foreslås klar hjemmel for taushetsplikt for mottaker av politiattest.

For øvrig anbefaler utvalget at bestemmelsen i strafferegistreringsloven § 1 om at det føres et sentralt strafferegister videreføres.

Det vises til kapittel 15.

1.14 Særlige regler om innsyn for den registrerte

Etter personopplysningsloven er utgangspunktet at den som ber om det skal gis innsyn i personopplysninger som er behandlet om vedkommende. Det er et viktig hensyn at den myndighetene behandler opplysninger om trenger innsyn i dem for å kunne ivareta sine interesser, blant annet ved å søke korrigert feilaktige opplysninger som måtte være registrert. I en avveining mellom personvern og samfunnsforsvar må imidlertid dette hensynet i visse sammenhenger stå tilbake for behovet for hemmelighold overfor den registrerte. Retten til innsyn gjelder da heller ikke opplysninger som, om de ble kjent, ville kunne skade rikets sikkerhet, forholdet til fremmede makter eller internasjonale organisasjoner, eller opplysninger som det er påkrevd å hemmeligholde av hensyn til forebygging, etterforsking, avsløring og rettslig forfølgning av straffbare handlinger, jf. personopplysningsloven § 23.

Utvalget foreslår at man også i politiregisterloven kan beholde som et utgangspunkt at det utenfor straffesaksdokumentene, som reguleres av straffeprosessloven, gis innsyn i informasjon som politiet har. Det gis da også i dag innsyn for den enkelte i en rekke opplysninger politiet sitter med, idet de allerede er velkjente for vedkommende, enten det gjelder reaksjonsregistrene, registrerte anmeldelser eller kjennetegnsopplysninger som er innhentet i forbindelse med tidligere straffesaker. På den annen side er det åpenbart at kriminalitetsbekjempelsen ville bli vanskeliggjort, og til dels umuliggjort, dersom den registrerte skulle gis innsyn i de opplysninger politiet sitter inne med og som brukes i en kartlegging av et kriminelt miljø og i forebyggende øyemed. Det gjelder for det første de tilfeller hvor den registrerte ved innsyn ville gis mulighet til å innrette en fordekt og ulovlig virksomhet ut fra sin kunnskap om hva politiet kjenner til. Videre vil innsyn i politiets metodebruk både konkret og generelt sett være skadelig. Dessuten er hensynet til politiets kilder og informanter svært viktig. Disse vil konkret kunne bli utsatt for fare rent fysisk hvis den opplysninger gjelder gis innsyn, og informasjonsstrømmen vil dessuten generelt over tid «tørke inn» dersom det er påregnelig at de på et eller annet tidspunkt eksponeres i forhold til dem de gir opplysninger om. Et ytterligere moment er at innsyn for den enkelte også vil kunne gi uønsket informasjon om tredjepersoner som er omtalt i samme sakskompleks, og som kanskje ikke lar seg anonymisere.

Utvalget ser det etter dette slik at svært mange av de opplysninger som samles inn i et kriminalitetsbekjempende øyemed utenfor straffesaksbehandlingen i praksis vil måtte unntas fra innsyn. Hensynet til den registrerte må i slike tilfeller ivaretas gjennom den kvalitetssikring som skal skje internt i politiet, videre ved at det legges begrensninger på adgangen til utlevering av slike usikre opplysninger, og for det tredje må den registrertes interesser ivaretas gjennom ekstern kontroll, se kapittel 21.

Utvalget anbefaler at det gjennom forskrift for de enkelte behandlinger gis saksbehandlingsregler om innsynsrett. De såkalte kriminaletterretningsregistrene kan unntas innsyn i forskrift. For andre registre skal innsyn gjelde som utgangpunkt, men med unntak dersom innsyn vil skade kriminalitetsbekjempelsen eller vernet av andre tilsier at innsyn unntas. Vaktjournalene kan etter utvalgets syn stå som eksempel på det sistnevnte. I de tilfeller hvor begjæring om innsyn avslås, må dette gjøres på en måte som ikke gir den registrerte bekreftelse på at han er registrert.

Utvalget foreslår at det skal være en ubetinget innsynsrett i reaksjonsregisteret (reaksjonsdelen av SSP), videre i såkalte biologiske kjennetegnsopplysninger fra avsluttede straffesaker, der det er klare regler for når det er adgang til å lagre opplysninger til bruk for senere kriminalitetsbekjempelse.

Enn videre foreslår utvalget at den registrerte skal gis rett til innsyn i forhold til opplysninger om seg selv som er utlevert utelukkende i mottakers interesse. I forhold til de sentrale aktører i en avsluttet straffesak, så som siktede eller fornærmede, foreslås at det likeledes skjer en varsling ved slik utlevering, uavhengig av begjæring om innsyn.

1.15 Bestemmelser om retting, sperring og sletting

Som nevnt ovenfor stiller personvernretten klare krav om at personopplysninger som behandles skal være nødvendige og relevante for formålet, at de skal være korrekte og oppdaterte, samt at de ikke skal behandles lenger enn det som er nødvendig ut fra formålet med behandlingen. Dette reiser spørsmål om hvilke tiltak som skal gjøres når disse vilkårene ikke (lenger) er oppfylt.

Utvalget foreslår som hovedregler:

• at opplysninger slettes når det ut fra de tillatte formål ikke lenger er nødvendig å behandle dem, med mindre de skal oppbevares i henhold til arkivloven eller annen lovgivning

• at opplysninger underlagt den tidsbegrensede 4-månedersordning slettes etter 4 måneder, med mindre kravene til nødvendighet med videre er blitt oppfylt på dette tidspunktet

• at opplysninger som er mangelfulle rettes, ved markering og supplering av korrekte opplysninger

• at opplysninger som er beheftet med feil som ikke lar seg rette, eventuelt hvor de ikke kan behandles fordi de er innhentet lovstridig, sperres eller slettes

Når det gjelder regelen om at opplysninger ikke skal behandles lenger enn det som er nødvendig ut fra formålet, foreslås lovbestemmelse om at opplysningene slettes med mindre de skal oppbevares i henhold til arkivloven eller annen lovgivning. Utvalget er for øvrig av den oppfatning at det i forskrifts form bør gis regler om retting, sletting og sperring for den enkelte behandling, herunder regler om sletting etter en viss periode dersom det ikke er registrert nye opplysninger, jf. den 5 årsregelen man gjennom Justisdepartementets rundskriv G-96/95 har for politiets arbeids- og etterretningsregistre. For den tidsbegrensede «pool-ordningen» fremgår sletteregelen av forslaget til lovbestemmelse om selve ordningen, se lovutkastet § 9.

Utvalget går inn for å etablere lovbestemmelser om at mangelfulle opplysninger, det vil si opplysninger som ikke oppfyller de alminnelige kvalitetskravene, som hovedregel skal rettes ved tilføyelse til de allerede registrerte. Opplysninger som er ulovlige foreslås som hovedregel sperret for politimessige formål, eventuelt slettet dersom det er klart at opplysningene ikke senere er nødvendige som dokumentasjon, og sterke personvernhensyn gjør seg gjeldende.

Det vises for øvrig til kapittel 17.

1.16 Informasjonssikkerhet og internkontroll

Informasjonssikkerhet og internkontroll er to helt grunnleggende elementer i behandlingen av alle de personømfintlige opplysninger som behandles i politiet, såvel av hensyn til personvernet som av hensyn til politiets eget behov for at sensitive opplysninger holdes skjermet for uvedkommende. Internkontroll dreier seg om planlagte og systematiske tiltak for å sikre implementering av et gitt regelverk, mens informasjonssikkerhet dreier seg om tekniske og organisatoriske tiltak for å fremme en tilfredsstillende beskyttelse av personopplysninger med hensyn til konfidensialitet, integritet og tilgjengelighet. Det er helt nødvendig å sikre at personopplysninger og annen relevant informasjon behandles med nødvendig konfidensialitet. Dersom opplysninger kommer på avveie, kan det vanskeliggjøre kriminalitetsbekjempende virksomhet, kompromittere operasjoner eller sette tredjepersoners sikkerhet i fare. Informasjonssikkerhet er blant annet regulert i personopplysningsloven § 13.

Det bør være et overordnet siktemål at det etableres informasjonssikkerhet på et høyt nivå i politiet, dog avpasset behovet i forhold til den enkelte behandling, og slik at sikkerhetstiltakene i minst mulig grad i seg selv virker hemmende for en ellers ønsket og nødvendig behandling. Informasjonssikkerhet har også en kostnadsside, men det må antas at utviklingen medfører at i hvert fall den teknologiske kostnadssiden blir mindre i fremtiden enn den har vært før.

Utvalget foreslår at man i politiregisterloven gir overordnete bestemmelser om informasjonssikkerhet og internkontroll lik dem som i dag finnes i personopplysningsloven §§ 13 og 14. Ikke minst på dette området tilsier hensynet til en teknologinøytral lov at de nærmere reguleringer gis i form av forskrifter for de enkelte behandlinger.

Utvalget har ikke vurdert hvorvidt informasjonssikkerheten i politiet i dag er tilfredsstillende. Utvalget er ikke kjent med konkrete mangler i så måte. Til bruk for mange av politiets datasystemer er det i dag knyttet en autorisasjonsordning for å ivareta at kun de som har et tjenestelig behov gis tilgang til opplysninger. Innenfor enkelte deler av etaten, så som Politiets sikkerhetstjeneste, er informasjonssikkerheten svært høy, hvilket har naturlig sammenheng med at det i medhold av sikkerhetsloven gjelder et særskilt regelverk for behandling av graderte opplysninger.

Utvalget anbefaler at politiets informasjonssystemer skal være sporbare. Dette vil være et viktig kontrollerende tiltak i forhold til at reglene i politiregisterloven overholdes. Formålet med slik sporbarhet, som i praksis kan skje ved loggføring, vil blant annet være etterprøvbarhet i forhold til uautorisert bruk, hvilket må antas å kunne ha en viss forebyggende effekt i forhold til intern «snoking». Av hensyn til det rettslige forhold mellom arbeidsgiver og arbeidstaker bør en slik adgang til loggføring hjemles i selve loven. Opplysningene som genereres ved slik sporbarhet må også generelt kunne benyttes til å administrere systemet, og avdekke og oppklare sikkerhetsbrudd, uavhengig av om det er en ansatt som er årsak til bruddet.

For øvrig har utvalget vurdert spørsmålet om innføring av en felles persondatabase i politiet. Utvalget ser det slik at det ofte vil gå lenger enn det tjenestelige behovet tilsier å få treff på alle registreringer av en person ved søk i ett system. Det kan i stedet være grunn til å vurdere tilknytning av politiregistrene til en allerede etablert persondatabase, eksempelvis Folkeregisterets.

Det vises for øvrig til kapittel 18.

1.17 Meldepliktsordning

Meldeplikt innebærer at den som ønsker å sette i gang en viss form for behandling av personopplysninger, må orientere et tilsynsorgan før behandlingen iverksettes. Personopplysningsloven har i kapittel VI regler om den behandlingsansvarliges meldeplikt til Datatilsynet. Meldingene vil utfylle forskriftene ved at det gis informasjon fra den behandlingsansvarlige om hvordan et system faktisk brukes. Meldepliktsordningen er innført som hovedregel i stedet for konsesjonsplikt.

Utvalget har ikke funnet grunn til å vurdere konsesjonsplikt for politiets behandling av personopplysninger, all den stund det forutsettes forskriftshjemmel for den enkelte behandling. Utvalget har vurdert spørsmålet om politiets behandling av personopplysninger skal være underlagt meldeplikt, og har kommet til at den i tråd med personverndirektivet bør være det. Meldeplikten vil være ledd i ivaretakelsen av personvernet, ved at det gjennom innsyn i meldingene gis innsikt i aktuelle behandlinger, deres formål og viktigste særtrekk. De vil bidra til å skape større bevissthet om behandlingen hos dem som foretar den. Utvalget foreslår at innholdet i meldingene offentliggjøres, med mindre det vil kunne skade rikets sikkerhet, landets forsvar, forholdet til fremmede makter eller hensynet til kriminalitetsbekjempelsen.

Det vil oppstå meldeplikt i tre situasjoner:

• ved en ny behandling

• ved endringer i en behandling som allerede er meldt (endringsmelding)

• en bestemt tid etter forrige melding (fornyet melding)

For sentrale, landsdekkende systemer med delt behandlingsansvar anbefaler utvalget at det benyttes en hovedmelding (eksempelvis fra Kripos) og tilslutningsmelding (fra politidistriktene).

Behandlinger i form av registre som opprettes for den enkelte straffesak vil, som generelt i forhold til loven ellers, være unntatt meldeplikt. Når det gjelder regelen om tidsbegrenset behandling av opplysninger i inntil 4 måneder, er denne i utgangspunktet et behandlingsprinsipp. I den grad regelen medfører en egen behandling, vil denne være meldepliktig.

Utvalget ser det som hensiktsmessig at melding sendes det organ som er tilsyns- og kontrollmyndighet, se punkt 1.19 nedenfor. For politiet generelt vil det imidlertid være naturlig at også Politidirektoratet sendes melding til orientering. For PSTs del bør Justisdepartementet og Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjenesten (EOS-utvalget) være mottaker, i tillegg til Datatilsynet.

For øvrig vises til kapittel 19.

1.18 Klageordning

Dersom ikke annet bestemmes, vil det for den behandling av opplysninger som skjer utenfor straffeprosesslovens anvendelsesområde, være forvaltningslovens regler om klageadgang over enkeltvedtak som kommer til anvendelse. Utvalget har vurdert hvorvidt det på dette området bør være en klageadgang som avviker den som følger av forvaltningsloven. Det er for øvrig slik i dag at det også ut over den formelle klageadgang som forvaltningsloven åpner for, klages til overordnet hold over behandlinger som skjer i politiet.

Utvalget foreslår at følgende forhold kan påklages til Politidirektoratet av den registrerte eller den som antar seg registrert:

• avgjørelser som gjelder vandelskontroll

• brudd på taushetsplikten utenfor den enkelte straffesak

• avgjørelser om innsyn, retting, sperring og sletting

• avgjørelse om erstatning

En slik klageadgang vil for øvrig samsvare med lov om Schengen informasjonssystem (SIS) 16. juli 1999 nr. 66, dog slik at klager etter SIS-loven går til Justisdepartementet. Utvalget foreslår dette endret, nå som Politidirektoratet er opprettet.

For så vidt gjelder brudd på taushetsplikten i den enkelte straffesak, kan dette i dag påklages til nærmeste overordnete ledd i påtalemyndigheten. Utvalget foreslår ingen endring i dette. Det foreslås heller ingen endring i den særskilte klageordningen som gjelder for Politiets sikkerhetstjeneste, hvoretter klager fremmes for EOS-utvalget i henhold til lov om kontroll med etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste 3. februar 1995 nr. 7.

Utvalget foreslår at saker som gjelder innsyn, retting, sperring og sletting forelegges Datatilsynet til uttalelse før klagen avgjøres. Forslaget har sammenheng med at slike saker ligger i kjerneområdet for Datatilsynets fagansvar. Også dette samsvarer med SIS-lovens ordning.

Utvalget anbefaler ellers at forvaltningslovens klagebestemmelser anvendes så langt de passer, jf. SIS-loven § 19 tredje ledd. Forvaltningslovens henvisning til partsinnsyn passer blant annet ikke.

For øvrig vises til utredningens kapittel 20.

1.19 Tilsyn

Utvalget har vurdert etablering av et generelt eksternt tilsynsorgan for politiets behandling av opplysninger utenfor den konkrete straffesaksbehandlingen. I dag finnes en slik kontrollordning kun for Politiets sikkerhetstjeneste, hvor den også omfatter det påtalemessige arbeidet, dog ikke overordnet påtalemyndighet, jf. lov om kontroll med etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste § 1.

Utvalget foreslår at det innenfor en ny lovs område innføres en uavhengig kontrollordning og tilsyn for politiets bruk av opplysninger. Med mindre det etableres et særskilt tilsynsorgan for all virksomhet i politiet, synes det naturlig å legge et tilsynsansvar til Datatilsynet, som er tilsynsorgan etter personopplysningsloven. Utvalget har drøftet hvilken kompetanse Datatilsynet i så henseende bør ha, og er kommet til at den bør være så lik som mulig den kompetansen Datatilsynet har etter lov om Schengen informasjonssystem (SIS). I tråd med dette foreslås at Datatilsynet kontrollerer at loven og forskrifter gitt i medhold av den følges, og at feil og mangler blir rettet.

Hva angår kompetanse, har utvalget sett det som styrende for forslaget at Datatilsynet har spesialkompetanse på personvernfaglige vurderinger, mens politiet besitter den politifaglige kompetansen. Utvalget foreslår at Datatilsynet gis full tilsynskompetanse i forhold til politiregisterloven, herunder også praktiseringen av taushetspliktreglene og vandelskontroll. Derimot bør Datatilsynet bare gis en begrenset kompetanse til å gi pålegg om at behandling av opplysninger i strid med loven skal opphøre, eller stille vilkår som må oppfylles. Utvalget foreslår at Datatilsynet ikke kan gi pålegg om innsyn i opplysninger som er unntatt fra innsynsrett. Heller ikke pålegg om taushetsplikt bør Datatilsynet kunne gi. Enn videre foreslås at Datatilsynet ikke kan gi pålegg forbundet med overholdelse av reglene om vandelskontroll. Alle unntakene fra påleggskompetansen er begrunnet i at de politifaglige vurderingene knyttet til spørsmålene er så sentrale at de bør gis fortrinn fremfor de personvernmessige vurderinger. Påleggskompetansen foreslås også å omfatte Politidirektoratet. Datatilsynets vedtak foreslås å kunne påklages til Personvernnemnda, jf. SIS-loven § 23 andre ledd.

For Politiets sikkerhetstjeneste foreslås den kontroll- og tilsynsordning som er etablert gjennom lov om kontroll med hemmelige tjenester 3. februar 1995 nr. 7 opprettholdt uendret.

Utvalget foreslår videre at det i tråd med personverndirektivet artikkel 18 nr. 2 innføres en ordning med personvernombud som vil ha en rådgivende og kontrollerende rolle i forhold til den behandlingsansvarlige (politimester/-sjef) og den som konkret behandler opplysningene. Det vises blant annet til at dette vil kunne bidra til økt tillit til politiets behandling av opplysninger. I Nederland har man høstet positive erfaringer med en slik ordning. Ombudet må kunne bistå ledelsen i spørsmål av personvernmessig karakter, og samtidig ha en internkontrollfunksjon og en opplæringsfunksjon. Det vil være naturlig at personvernombudet gis en sentral rolle ved utarbeiding av meldinger. Av hensyn til uavhengighet i forhold til den behandlingsansvarlige, kan det være gunstig at personvernombudene, som fysisk sett bør være plassert i politidistriktene/de sentrale politiinstitusjoner, bør være tilsatt av Politidirektoratet. Funksjonen vil neppe fylle en hel stilling, bortsett fra i de største politidistriktene.

Det vises til kapittel 21 i utredningen.

1.20 Sanksjoner

I kapittel 22 har utvalget vurdert spørsmålet om sanksjoner knyttet til brudd på loven. Det er særlig bestemmelser om erstatning som er aktuelle i så måte, slik både personopplysningsloven og SIS-loven har. For så vidt gjelder økonomisk tap, anbefaler utvalget at det gis en erstatningsregel lik den SIS-loven har, det vil si med et objektivt ansvar for den behandlingsansvarlige i tilfeller hvor enkeltpersoner er påført skade som følge av at opplysninger er behandlet i strid med regler gitt i eller i medhold av loven. Når det gjelder erstatning for krenkelse eller skade av ikke-økonomisk art (oppreisning), mener imidlertid utvalget at det i forhold til de mange skjønnsmessige vurderinger lovutkastet gir anvisning på, er grunn til å fravike SIS-lovens bestemmelse. Utvalget foreslår på dette punkt at personopplysningslovens regel bør gjelde, det vil si at oppreisning kan tilstås med mindre det godtgjøres at den oppståtte skade ikke skyldes feil eller forsømmelse på den behandlingsansvarliges side.

Når det gjelder spørsmål om straff, er utvalget av den oppfatning at de alminnelige straffebestemmelser bør være tilstrekkelige, så som straffeloven § 121 om brudd på taushetsplikten.

1.21 Særlig om Politiets sikkerhetstjeneste

I korthet anbefaler utvalget at en lov om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten skal omfatte Politiets sikkerhetstjeneste (PST), med følgende unntak og modifikasjoner:

• kvalitetskravet til nødvendighet ved behandling av opplysninger utenfor den enkelte straffesak må gis et annet innhold for PST enn det som foreslås for politiet generelt, og det tidsbestemte unntaket fra blant annet kravet til nødvendighet må knyttes til dette spesifikke innholdet

• de alminnelige bestemmelser om innsynsrett og informasjonsplikt bør ikke gjelde

• forslagene om klageadgang og tilsyn bør ikke gjelde for PST, idet nåværende ordning med EOS-utvalget bør forbli uendret

Ut over dette foreslås en egen bestemmelse om personkontroll, som er en oppgave det øvrige politi ikke har.

Behandlingen av opplysninger i PST har i flere år vært gjenstand for vurdering, blant annet av Lund-kommisjonen (Dokument nr. 15 (1995-96)) og senere Danielsen-utvalget (NOU 1998: 4 Politiets overvåkingstjeneste). Sistnevnte utvalg påpekte behovet for å lovregulere de viktigste reglene om tjenestens registre og registrering av personopplysninger, og at dette burde skje ved inkorporering i den alminnelige politilovgivning, det vil si strafferegistreringsloven, eventuelt en ny lov om politiets registre. Behovet for lovregulering av PSTs behandling av opplysninger er således en viktig del av begrunnelsen for å nedsette nærværende utvalg.

Det fremgår av politiloven § 17 b at PSTs hovedoppgaver er å forebygge og etterforske overtredelser av straffeloven kp. 8 og 9, ulovlig etterretningsvirksomhet, spredning av masseødeleggelsesvåpen med videre og sabotasje og politisk motivert vold eller tvang.

Utvalget har vurdert hvorvidt det er behov for særregler for PST, hva angår behandling av opplysninger. Det kan på den ene siden hevdes at det sikkerhetsmessige trusselbildet har endret seg vesentlig i løpet av de siste 10-15 årene. Trusselen fra fiendtlig innstilte stater er blitt atskillig mindre, selv om det fortsatt drives etterretningsvirksomhet mot norske interesser. I stedet er fokus blitt flyttet over mot faren for terrorhandlinger og andre trusler mot vårt teknologibaserte samfunn. PSTs behov for å drive forebyggende virksomhet, snarere enn strafforfølgning i form av etterforsking, er imidlertid ikke blitt mindre som følge av endringen av trusselbildet. På den annen side har økningen i organisert kriminalitet, ikke minst innførsel og omsetning av narkotika, medført at også andre deler av politiet - i likhet med PST - er blitt mer opptatt av å avdekke og forebygge kriminell virksomhet på et så tidlig stadium som mulig. Utvalget er likevel av den oppfatning at PSTs arbeid, sammenholdt med de interesser som skal vernes gjennom PSTs virksomhet, gjør at avveiningen mellom personvern og samfunnsforsvar kommer i en annen stilling enn for politiet for øvrig, hvilket gjør det nødvendig å etablere særregler for PSTs behandling av opplysninger.

Når det gjelder anvendelsesområdet for en ny lov, foreslås at dette i hovedsak skal være det samme for PST som for politiet for øvrig, bare med det unntak at også forvaltningsvirksomhet som måtte bli utført av PST skal falle innenfor lovens område. Dette har sammenheng med at det i EUs personverndirektiv, som personopplysningsloven bygger på, ikke bare er gjort unntak for statens virksomhet på det strafferettslige området, men også for behandling av personopplysninger som utføres i forbindelse med statens sikkerhet. Dette medfører i praksis at tilnærmet all behandling av opplysninger i PST, også den PST måtte utføre under utøvelse av utlendingskontroll eller i forbindelse med personkontroll ved sikkerhetsklareringer, kan særreguleres utenfor personopplysningsloven. Dette vil blant annet ha den praktiske konsekvens at personopplysninger til og fra PSTs utlendingskontroll vil være en intern bruk som kan skje fritt, idet de uten hinder av taushetsplikt vil kunne benyttes på linje med den bruk som kan skje av opplysninger til ulike politimessige formål.

Unntaket for «statens sikkerhet» reiser spørsmål om hvordan PSTs behandling av opplysninger skal særreguleres. Utvalget har sett det slik at det også for PST synes naturlig å ta utgangspunkt i de mest sentrale personvernrettslige prinsippene, og tillempe disse de sikkerhetsmessige hensyn som gjør seg gjeldende. Prinsippene om formålsbestemthet, nødvendighet og relevans, for å ha nevnt de viktigste, foreslås således gitt anvendelse også for PSTs behandling av opplysninger.

Særlig spørsmålet om når det utenfor straffesaksbehandlingen er nødvendig å behandle personopplysninger, påkaller en annen løsning enn for politiet ellers, ettersom den personkrets det er aktuelt å drive forebyggende virksomhet i forhold til, skiller seg vesentlig fra dem som har tilknytning til ordinær kriminell virksomhet. Utvalget er av den oppfatning at adgangen til behandling av slike opplysninger må være så vid at den fanger opp de oppgaver PST er pålagt i politiloven. Utenfor straffesaksbehandlingen bør PST således kunne behandle opplysninger om personer som ikke er mistenkt for et konkret straffbart forhold når det er nødvendig for å utføre de oppgaver PST har i henhold til politiloven §§ 17 b og 17 c. Innenfor denne gruppen opplysninger vil de som er innhentet i tilknytning til de opprettede forebyggende saker stå i en særstilling. For så vidt gjelder utlendinger foreslås presisert særskilt at det kan behandles opplysninger om dem når det etter en konkret sikkerhetsmessig vurdering anses nødvendig å ha opplysninger om dem. Her blir det særlig spørsmål om hvorvidt vedkommende utlending kommer fra et land eller område som det i henhold til foreliggende trusselvurderinger knytter seg en sikkerhetsrisiko til.

Utvalget foreslår at en ordning med tidsbegrenset bruk av opplysninger, der behandling inntil 4 måneder av opplysninger som ikke oppfyller kvalitetskravene, også skal gjelde for PST. Selv om nødvendighetskriteriet defineres vidt for PST, vil det også i PST, enn si nettopp i PST, hvor mengden personopplysninger utenfor etterforsking er en helt annen enn i det øvrige politi, være slik at det tilflyter tjenesten et stort antall opplysninger som ved mottak kan fremstå som usikre med hensyn til nødvendighet og relevans, ikke minst tips fra kilder PST ikke fra før vet noe om. Også i dag foretar PST en bearbeiding og kvalitetssikring av opplysninger som er usikre, før de legges inn i register som er søkbart for tjenesten. Regelen kan videre tjene til å hindre restanser av opplysninger som ikke vil ha verdi med mindre de brukes aktivt med en gang, eksempelvis dersom man mottar personopplysninger som knytter seg til tidsbestemte fremtidige hendelser.

Når det gjelder regler om utlevering av opplysninger fra PST og taushetsplikten, slutter utvalget seg i utgangspunktet til Danielsen-utvalgets uttalelse om at det ikke er nødvendig med særregler for PST. Det følger imidlertid av reglene i sikkerhetsloven med forskrifter at opplysninger som av sikkerhetsgrunner er skjermingsverdige skal undergis særskilte tiltak for å forhindre at de kommer uvedkommende til del. Mottaker av slike opplysninger må under enhver omstendighet være sikkerhetsklarert for å få tilgang til skjermingsverdig informasjon. Såfremt slike vilkår er oppfylt, vil imidlertid unntakene fra taushetsplikten også gjelde for PST. Ikke minst i forhold til PST er det grunn til å peke på den generelle regel utvalget foreslår om at ikke-verifiserte opplysninger bare kan utleveres når vesentlige kriminalitetsbekjempende hensyn tilsier det, og at politiet skal gjøre mottaker oppmerksom på det hvis slike ikke-verifiserte opplysninger formidles. For PSTs del må «kriminalitetsbekjempende hensyn» forstås som «sikkerhetsmessige hensyn», hvilket vil være i samsvar med Danielsen-utvalgets forslag. For øvrig er det grunn til å peke på at formidling fra PST til andre deler av politiet står i en særstilling. Opplysninger mottatt av PST som kan tjene et annet politimessig formål, kan utleveres til andre deler av politiet når det ikke er sikkerhetsmessige betenkeligheter forbundet med det. I slike tilfeller må imidlertid PST av notoritetshensyn også kunne oppbevare de opplysninger som utleveres.

Utvalget har vurdert spørsmålet om innsyn i PSTs behandling av opplysninger, og er kommet til at utgangspunktet her - i motsetning til politiet for øvrig - bør være at innsyn ikke gis, med mindre det er særlig regulert, jf. for eksempel sikkerhetsloven § 25 og forskrift om personellsikkerhet § 4-5. Begrunnelsen for dette er hensynet til bekjempelsen av de straffbare forhold PST er satt til å forebygge og etterforske. I straffesaksbehandlingen vil her, som ellers, straffeprosesslovens regler gjelde.

Utvalget har foreslått egne bestemmelser om personkontroll og såkalt akkreditering. Herunder foreslås en regel samsvarende med Danielsen-utvalgets forslag om at PST ikke har anledning til å innhente eller behandle opplysninger utelukkende fordi opplysningene kan være av betydning for en senere personkontroll.

Utvalget foreslår at dagens kontrollordning, det stortingsoppnevnte kontrollorgan, jf. lov 3. februar 1995 nr. 7, opprettholdes.

For øvrig vises til kapittel 23 i utredningen.

1.22 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det gjøres rede for de økonomiske og administrative konsekvensene av utvalgets forslag i kapittel 25.

I første rekke er det følgende forhold som vil få administrative og økonomiske konsekvenser:

• innføring av personvernombud

• utstedelse av fornyet politiattest

• klagebehandling av enkelte behandlinger av opplysninger

• styrking av internkontroll, samt opplæringskostnader

• økt arbeid for Datatilsynet

• utarbeiding av forskrifter i medhold av loven

Utvalget er av den oppfatning at det materielle innholdet i lovforslaget ikke vil medføre nevneverdige administrative og økonomiske konsekvenser. Inkorporering av sentrale personvernrettslige prinsipper vil utvilsomt føre til en ønsket økt grad av bevisstgjøring i forhold til behandling av opplysninger, og hvilke formål de kan benyttes til. Det kan imidlertid ikke ses at dette vil gå ut over politiets effektivitet, snarere tvert imot, ettersom bevisstgjøringen forhåpentligvis også vil åpne øynene for større sekundærbruk av etterforskingsopplysninger i kriminalitetsbekjempende øyemed.

For Justisdepartementet vil lovforslaget medføre at det må utarbeides forskrifter for de enkelte behandlinger.

For Politidirektoratet vil det å bli klageorgan for enkelte behandlinger medføre et merarbeid.

Forslaget om innføring av en ordning med personvernombud vil medføre en personell- og budsjettmessig merkostnad, anslagsvis i størrelsesorden 15 årsverk.

Forslaget om utstedelse av fornyet politiattest vil medføre et merarbeid i forhold til dagens ordning. Utvalget anslår at det kan dreie seg om fornyelse av ca. 15 000 attester årlig, og at det kan bli en årlig merkostnad på ca. kr. 3 millioner. Videre vil forslaget om at utstedelse av politiattest ikke lenger skal kunne reguleres i form av rundskriv medføre en administrativ konsekvens, for Justisdepartementet, eventuelt et annet departement, i den grad det for det enkelte område saklig sett anses mer naturlig at forskrift gis eller forberedes av annet organ enn Justisdepartementet. Også forslaget om at Justisdepartementet skal utferdige forskrift når det i spesiallovgivningen blir innført nye hjemler for utstedelse av attest, vil medføre et administrativt merarbeid.

Med unntak av forslaget om ettersporbarhet i de elektroniske systemene i internkontrolløyemed, får lovforslaget ingen teknologimessige konsekvenser for politiet. Økt informasjonssikkerhet vil imidlertid innebære økte kostnader, både av utstyrsmessig og organisatorisk karakter.

Selv om adgangen til innsyn for den enkelte ikke endres nevneverdig materielt sett, må det påregnes et merarbeid i forhold til dagens ordning med behandling av begjæringer om innsyn og retting.

Bestemmelsene om meldeplikt vil medføre et merarbeid for de behandlingsansvarlige. I stor grad vil det imidlertid dreie seg om et engangsarbeid, både i den forstand at det må utarbeides en standard mal for hvordan meldinger generelt bør se ut, og dernest ved at mange behandlinger vil skje ved bruk av permanente registre.

Meldeplikten vil også føre til et merarbeid for Datatilsynet i forhold til hva man så langt har hatt i forhold til politiet. Viktigst i så måte vil imidlertid tilsynsfunksjonen være. Selv om Datatilsynet også i dag foretar inspeksjoner i politietaten, vil lovforslaget uten tvil medføre en større ressursbruk enn i dag. Det kan dreie seg om et par årsverk. Også for politietaten vil ekstern kontroll medføre visse administrative og økonomiske konsekvenser.

2 Utvalgets sammensetning, mandat og arbeid

2.1 Utvalgets sammensetning

Utvalget ble nedsatt av Justisdepartementet den 28. august 2000. Utvalget fikk slik sammensetning:

• Tingrettsdommer, Per Gammelgård, Oslo tingrett (leder)

• Førstestatsadvokat Tor-Geir Myhrer, Riksadvokatembetet (fra 1. april 2003, lovrådgiver i Justisdepartementet)

• Advokat Janne Kristiansen, Moss

• Seksjonssjef Knut-Brede Kaspersen, Datatilsynet

• Underdirektør Magne Svor, Justisdepartementet

• Seniorrådgiver Sylvia Peters, Justisdepartementet

• Førstekonsulent, senere rådgiver, Katrine Kjærheim Fredwall, Justisdepartementet

Etter henvendelse fra utvalget oppnevnte Justisdepartementet den 14. desember 2000 politiavdelingssjef Frank Førsund, Bergen politidistrikt, som medlem av utvalget. Den 13. august 2001 ble politiinspektør Bente Storruste, Politidirektoratet, oppnevnt som medlem av utvalget.

Frem til 1. juli 2001 var politiadjutant Dag Egil Adamsen, Kriminalpolitisentralen, utvalgets sekretær. Fra 1. juli 2001 overtok advokatfullmektig Lena Lundgreen, Advokatfirmaet Hjort DA.

2.2 Utvalgets mandat

2.2.1 Mandat

Utvalget fikk følgende mandat:

«Utvalget skal gjennomgå strafferegistreringsloven og utarbeide forslag til ny lov om politiregistre.

Herunder skal utvalget

• gjennomgå eksisterende regler for bruk av politiattest og straffeopplysninger i forbindelse med vandelskontroll og akkreditering/autorisasjon av personell.

• gi en oversikt over eksisterende politiregistre og dagens regelverk for slike, og foreslå nye regler for etablering, bruk og opphør av politiregistre. Utvalget skal legge særskilt vekt på de registre som inneholder personopplysninger og som er etablert til bruk i eller avledet av straffesaksbehandling, herunder etterretningsregistre. Unntatt fra utvalgets arbeid er registre som tjener rent administrative gjøremål, og registre av forvaltningsmessig art som er regulert i eller i medhold av spesiallovgivning. Når det gjelder etablering og bruk av politiregistre, skal utvalget særlig vurdere og foreslå regulering av formål og innhold, ansvar og kontroll, utveksling og innsyn, personvern og informasjonssikkerhet.

Forslagene skal være tilpasset den øvrige lovgivning om behandling av personopplysninger, samt eventuelle andre forslag til lovgivning som berører saksområdet. Utvalget skal også ta hensyn til folkerettslige forpliktelser med hensyn til håndtering av personinformasjon og informasjonssikkerhet. Utvalget bør gi en kortfattet oversikt over lovgivningen om politiregistre i andre nordiske land.

Utvalget skal også utrede de administrative og økonomiske konsekvenser av forslagene.»

Utvalget ble i utgangpunktet gitt frist til 1. mars 2002 med å avlevere sin utredning. Fristen er senere forlenget, blant annet som følge av at arbeidet har vist seg mer omfattende enn opprinnelig forutsatt.

2.2.2 Tolking av mandatet

I følge mandatet skal utvalget lage forslag til ny lov om politiets registre. Lovgivningen har generelt gått vekk fra registerbegrepet, og regulerer i stedet behandling av personopplysninger. Utvalget har derfor laget utkast til lov om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten, og mener at dette er innenfor mandatet.

Å lage en ny lov om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten, har gjort det nødvendig for utvalget å vurdere implementering av taushetspliktsreglene, da de er sentrale regler for politiets og påtalemyndighetens behandling av opplysninger. Taushetspliktsbestemmelsene er behandlet i kapittel 14.

Det fremgår av mandatet at utvalget skal ta hensyn til folkerettslige forpliktelser og annen lovgivning som berører saksområdet. De folkerettslige forpliktelsene har vært styrende for utvalgets arbeid, og innvirket på utvalgets forslag. En oversikt finnes i kapittel 5.

Registre som tjener rent administrative formål, forvaltningsregistre og registre som er regulert i spesiallov faller i utgangspunktet utenfor utvalgets mandat. På grunn av de internasjonale forpliktelsene Norge er underlagt, særlig Europaparlamentet- og rådsdirektiv 95/46/EF 24. oktober 1995 om beskyttelse av fysiske personer i forbindelse med behandling av personopplysninger og om fri utveksling av slike opplysninger (personverndirektivet), har det vært nødvendig for utvalget å skille mellom politiets forvaltningsregistre og andre registre, se nærmere punkt 8.6.5. Dette har medført at utvalget har gitt en kortfattet beskrivelse av forvaltningsregistre under gjeldende rett, samt at utvalget drøfter utlevering til og fra politiets forvaltningsvirksomhet, se punkt 14.9. Av hensyn til revideringen av taushetspliktsbestemmelsene har det også vært nødvendig å se nærmere på registre med hjemmel i spesiallovgivningen.

2.3 Bakgrunnen for oppnevningen

Politiets og påtalemyndighetens registre og annen behandling av personopplysninger er forankret i ulike lovbestemmelser, forskrifter, rundskriv fra Justisdepartementet og instrukser fra Kriminalpolitisentralen (Kripos) eller andre politiorganer. De fleste registre har hjemmel i strafferegistreringsloven 11. juni 1971 nr. 52, en lov som ble vedtatt på et tidspunkt da politiet behandlet opplysninger manuelt. Politiets arbeidsmåter har endret seg betydelig etter lovens ikrafttredelse, og det samme har kriminaliteten.

Personopplysningsloven trådte i kraft 1. januar 2001, og samtidig ble personregisterloven opphevet. Personopplysningsloven forlater registerbegrepet, og kommer til anvendelse på « behandling av personopplysninger». Det har således vært skifte av terminologi innen personvernlovgivningen etter at strafferegistreringsloven trådte i kraft. I Ot.prp. nr. 92 (1998-1999) Om lov om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) s. 30 uttales det:

«Når det gjelder de øvrige politiregistrene, er det i dag et uoversiktlig regelverk der strafferegistreringsloven inneholder få materielle regler og der unntak fra personregisterloven til dels beror på midlertidige dispensasjoner fra Datatilsynet. Departementet ser på denne bakgrunn et klart behov for å gjennomgå strafferegistreringsloven med sikte på en generell revisjon; dels for å vurdere hjemmelsgrunnlaget for de ulike politiregistrene og dels for å lovfeste grunnleggende behandlingsregler for behandling av personopplysninger i registrene i tråd med den nye personopplysningsloven. Departementet vil derfor igangsette slikt utredningsarbeid.

Endringer i politilov og ikrafttredelse av ny SIS-lov påvirker også politiets opplysningsbehandling.»

Behandlingen av personopplysninger i Politiets sikkerhetstjeneste (PST) har vært grundig vurdert på 90-tallet, blant annet gjennom Lund-rapporten (Dok nr. 15 (1995-96)), som ble avgitt til Stortingets presidentskap 28. mars 1996, og Danielsen-utvalget (NOU 1998:4 Politiets overvåkingstjeneste). Danielsen-utvalget skriver på s. 17:

«Utvalget mener det er ønskelig å lovregulere de viktigste særregler for POT. Bl a demokratihensynet og behovet for et bedre forberedt regelverk taler for dette. Oppgavene til tjenesten og de viktigste regler om tjenestens registre og registrering av personopplysninger bør lovfestes. Utvalget konkluderer med at de beste grunner taler for å inkorporere bestemmelsene i den alminnelige politilovgivning, nærmere bestemt i politiloven og strafferegistreringsloven».

På denne bakgrunn ble Politiregisterutvalget satt ned.

2.4 Annet utredningsarbeid

I utvalgets virkeperiode har andre utvalg sett på tilgrensende tema.

Den 6. juli 2001 ble det oppnevnt et utvalg med mandat å utrede og fremme forslag til regler om politiets bruk av metoder i forebyggende øyemed. Utvalget ledes av førstelagmann Odd Jarl Pedersen. Pedersen-utvalgets arbeid kan i første rekke tenkes å få konsekvenser for muligheten til å avdekke planlegging av straffbare handlinger mens de ennå er på et forberedelsesstadium som er straffritt. Det vil indirekte også ha betydning for lovgivers valg av strategi mellom enten å gjøre forberedelseshandlinger straffbare i større grad enn i dag, eller å tillate innhenting av opplysninger i forebyggende øyemed med metoder som i dag er forbeholdt etterforsking. For nærværende utvalgs del underbygger dette at etterforsking og forebyggende virksomhet har ett og samme formål, nemlig å bekjempe kriminalitet. Dette har igjen betydning for hvordan opplysninger bør tillates brukt i politiet og påtalemyndigheten. I den grad metoder som i dag er forbeholdt etterforsking tillates benyttet også ved innhenting av opplysninger i rent forebyggende øyemed, vil det reise spørsmål om metodespørsmålet setter begrensning for sekundærbruk av opplysninger.

Det ble oppnevnt et sanksjonsutvalg, ved kongelig resolusjon 26. januar 2001, som har utredet alternativer til straff som reaksjon mot lovbrudd. Utvalget ble ledet av assisterende riksadvokat Hans Petter Jahre, og det fremla sin utredning 16. mai 2003, NOU 2003:15 Fra bot til bedring. Utvalgets arbeid kan få betydning for registreringsordningen for forenklet forelegg/gebyr, se nærmere punkt 15.9.4.3.

En interdepartemental arbeidsgruppe avga den 28. juni 2001 forslag til lovendringer om tiltak mot barne- og ungdomskriminalitet. Arbeidsgruppens forslag er fulgt opp i Ot.prp. nr. 106 (2001-2002) Om lov om endringer i straffeprosessloven og politiloven m.m. (lovtiltak mot barne- og ungdomskriminalitet). Forslaget ble vedtatt, og trådte i kraft 1. april 2003. Av betydning for utvalgets arbeid er endringer i taushetspliktsbestemmelsene i straffeprosessloven og delvis også endringene i straffeloven § 53.

2.5 Utvalgets arbeidsmåte

Utvalget har gjennomført til sammen 33 møter, hvorav 4 har vart i to dager.

Utvalgets oppdrag har vært å gjennomgå eksisterende regler for bruk av politiattest og straffeopplysninger, gi en oversikt over eksisterende politiregistre og gjeldende regelverk, samt fremsette nytt lovforslag på området. Det er tidligere ikke gitt en slik samlet fremstilling over eksisterende registre og gjeldende rett. Det har derfor vært nødvendig for utvalget å bruke tid og ressurser til informasjonsinnsamling.

I løpet av det første året ble det gjennomført besøk hos Kripos, Økokrim, Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Politiets Datatjeneste, Datatilsynet og Oslo Politidistrikt. På utvalgsmøte 20. juni 2002 var politioverbetjent Hans Peder Torgersen invitert for å informere om et nytt kriminaletterretningssystem. I tillegg har utvalgets sekretær hatt møte med Riksarkivaren, samt særmøter med flere av de ovennevnte organene.

Utvalget sendte 15. desember 2000 brev til samtlige politidistrikt samt Økokrim og Sysselmannen på Svalbard med forespørsel om det enkelte politidistrikt har lokale arbeidsregistre basert på kriminaletterretning, eventuelt med annen informasjon, og i så fall hva slags informasjon som behandles, omfang, tilgang med videre. I tillegg er det via Politidirektoratet (POD) innhentet tall knyttet til utstedelse av politiattester.

Det norske regelverket er gammelt og noe mangelfullt. Utvalget har derfor lagt vekt på å se hvordan andre nordiske land har regulert behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten. Særlig har den svenske lovgivningen vært interessant, da deres regulering kun er et par år gammel. Det er innhentet informasjon om lovgivningen i Sverige og Danmark.

Utvalget gjennomførte et studiebesøk i Nederland 1. og 2. oktober 2001 for å se nærmere på deres registre og regulering. Nederland ble antatt å være et representativt europeisk land, både i forhold til kriminalitetsutvikling og personvernlovgivning.

Utvalget har også gått nærmere inn på Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) artikkel 8 og dens rettslige skranker for arbeidet. I tilknytning til Europarådets konvensjon 28. januar 1981 nr. 108 om personvern i forbindelse med elektronisk databehandling av personopplysninger (personvernkonvensjonen) er det laget rekommandasjoner, herunder Recommandation No. R. (87) 15 of 17 September 1987 Regulating the use of personal data in the police sector (politirekommandasjonen). Denne har vært sentral i utvalgets arbeid, og følger som vedlegg 1.

3 Gjeldende regler for behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten

3.1 Oversikt over fremstillingen

Innledningsvis redegjør utvalget for de regler som i dag gjelder for behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten. I kapittel 3 gis en generell oversikt over politiets og påtalemyndighetens oppgaver og den informasjonsflyten disse medfører, mens i kapittel 4 gis en oversikt over de enkelte registre og andre systemer politiet bruker til informasjonsbehandlingen.

Politiets og påtalemyndighetens behandling av opplysninger er som regel kun et hjelpemiddel for å utføre andre oppgaver. I noen få tilfeller, som ved kriminaletterretning, er behandlingen av opplysningene en egen metode. Av denne grunn vil politiets oppgaver sette rammene for den behandlingen politiet kan foreta seg. Utvalget har funnet det nødvendig å gå nærmere inn på arbeidsoppgavene, og gi en beskrivelse av informasjonsflyten i politiets og påtalemyndighetens virksomhet. Hensikten er å vurdere hvilken betydning arbeidsoppgaven skal ha for informasjonsbehandlingen. Et spørsmål er om adgangen til å behandle opplysninger i straffesaksbehandlingen og i forebyggende virksomhet skal være lik. For politiets behandling av opplysninger i den enkelte straffesak foreslås deler av en ny politiregisterlov unntatt, i det behandlingen reguleres av straffeprosessloven 22. mai 1981 nr. 25, se nærmere punkt 8.7. Utvalget har derfor delt inn fremstillingen av informasjonsflyten og behandlingsreglene i to hovedbolker: I den enkelte straffesak og utenfor den enkelte straffesak.

3.2 Oversikt over politiets og påtalemyndighetens oppgaver

Politiet er gjennom lov og sedvane pålagt en rekke plikter i samfunnet. Politiets overordnede mål er gjennom forebyggende, håndhevende og hjelpende virksomhet å være et ledd i samfunnets samlede innsats for å fremme og befeste borgernes rettssikkerhet, trygghet og alminnelig velferd for øvrig, jf. politiloven § 1 andre ledd. På bakgrunn av denne målsettingen er politiets arbeidsoppgaver nedfelt i politiloven § 2. Politiets sentrale oppgaver er å forebygge, avdekke og stanse kriminell virksomhet og forebygge og opprettholde den offentlige orden og sikkerhet. Ut over dette er politiet pålagt å yte bistand i gitte situasjoner, samt utføre enkelte forvaltningsoppgaver.

De pliktene politiet er pålagt, danner grunnlaget for den myndighet politiet er tildelt. Det er foretatt en avveining av hvor inngripende midler eller metoder politiet skal få til disposisjon for å ivareta oppgavene, avhengig av hvor viktig oppgaven anses for samfunnet. For eksempel er det kun ved alvorlig kriminalitet at avlytting og annen kontroll av kommunikasjonsanlegg er tillatt, jf. straffeprosessloven § 216a.

For å kunne ivareta sine oppgaver må politiet kunne behandle store mengder informasjon, både personopplysninger og andre opplysninger. Et av politiets viktigste virkemidler for å bekjempe kriminalitet er å innhente og behandle informasjon for å skaffe seg oversikt over, og kunnskap om, de kriminelle miljøene. Særlig gjelder dette der kriminaliteten ikke har et offer som rapporterer til politiet, som for eksempel ved narkotikakriminalitet, menneskesmugling og ulike typer økonomisk kriminalitet.

For å behandle informasjon på en hensiktsmessig og oversiktlig måte har politiet opp igjennom årene opprettet det som kalles politiets registre. Politiets registre består av en rekke forskjellige sammenstillinger av opplysninger (systemer), til bruk for ett eller flere formål. Registrene gjennomgås i kapittel 4.

3.3 Rettslig grunnlag for politiets og påtalemyndighetens behandling av opplysninger og registre

Politiets og påtalemyndighetens behandling av personopplysninger, herunder i registrene, har grunnlag i flere forskjellige lover, forskrifter og andre bestemmelser. Strafferegistreringsloven er den alminnelige loven for politiets og påtalemyndighetens registre, og hjemmelsgrunnlag for en rekke politiregistre. Strafferegistreringsloven er en fullmaktslov, og forskriftene er sentrale og omfattende. I tillegg finnes det bestemmelser i politiloven, politiinstruksen, straffeprosessloven, påtaleinstruksen og spesiallovgivningen.

Samfunnsendringer og endringer i type og mengde kriminalitet har ført til at politiet behandler andre og flere opplysninger enn tidligere. Politiet har utviklet nye registre etter hvert som behovet har meldt seg. Ny teknologi, herunder bruk av elektroniske hjelpemidler, har gitt nye muligheter og dannet grunnlag for andre løsninger enn de tradisjonelle, manuelle registrene. Behov og teknologi har vært de styrende faktorene ved utviklingen av nye registre innenfor politiet, noe som har ført til at mange registre er basert på forskjellige tekniske plattformer og ulike brukergrensesnitt.

Hjemmelsgrunnlaget har også bidratt til at antall registre er høyt. Strafferegistreringsloven, og særlig §§ 3 og 4, har vært det rettslige grunnlaget for de fleste av registrene, og har gitt politiet et vidt hjemmelsgrunnlag for både lokale og sentrale registre. Fantes ikke rettslig grunnlag i strafferegistreringsloven, ble det fremmet forslag og vedtatt regler for nye registre, som for eksempel DNA-registeret i straffeprosessloven § 160a.

Hjemmelssituasjonen var et sentralt moment for å iverksette arbeidet med en ny politiregisterlov. Da strafferegistreringsloven ble vedtatt i 1971 var det umulig å forutsi utviklingen både i teknologi og kriminalitet som vi senere har sett. Det har også vært en voksende bevissthet i forhold til det internasjonale regelverket som Norge er forpliktet av, og som med på å sette krav til og grenser for lovverkets innhold og utforming. Dette har medført at regelverket på enkelte punkter og i noen sammenhenger har vært mangelfullt. Det kan reises spørsmål om hjemmelsgrunnlaget for politiets registre, særlig strafferegistreringsloven § 3 og § 4, tilfredsstiller de internasjonale kravene som følger av EMK artikkel 8, hvor tilgjengelighet og forutberegnlighet for individet er sentrale vilkår ved slike «inngrep» som innsamling, lagring og bruk av personopplysninger representerer. Dette vil utvalget komme tilbake til.

3.4 Behandling av opplysninger i den enkelte straffesak

3.4.1 Oversikt over fremstillingen

Straffesaksbehandlingen reguleres og styres av straffeprosessloven, påtaleinstruksen og instrukser og retningslinjer fra riksadvokaten. Annet politiarbeid er underlagt Politidirektoratet og Justisdepartementet, og reguleres blant annet av politiloven og forvaltningsloven. Om politiet driver etterforsking eller annet arbeid avgjør således overordnet ansvarsforhold og hvilket regelverk som kommer til anvendelse.

For den enkelte straffesak foreslår utvalget få endringer i regelverket, og straffeprosessloven vil - med unntak av taushetspliktsreglene - komme til anvendelse i sin nåværende form, se nærmere punkt 8.7. Utvalgets anbefaling er basert på en gjennomgang av regelverket med tanke på hvilke rettigheter aktørene i straffesaken har så lenge saken verserer. Straffesaksbehandlingen er den delen av politiets arbeid som genererer flest opplysninger, og har dannet grunnlag for flest registre. På bakgrunn av dette har utvalget funnet det nødvendig å gå nærmere inn på deler av gjeldende rett for straffesaksbehandlingen.

Fordi behandlingsreglene vil variere avhengig av om behandlingen skjer i eller utenfor en straffesak, er det nødvendig å si noe om straffeprosesslovens anvendelsesområde, se punkt 3.4.2. I punkt 3.4.3 gis en oversikt over den behandlingen av opplysninger som skjer i den enkelte straffesak. Taushetspliktsreglene er sentrale bestemmelser for behandlingen av opplysninger i den enkelte straffesak som setter grenser for politiets bruk av opplysningene, og reglene fremstilles i punkt 3.4.4. Under straffesaken har aktørene visse rettigheter, blant annet adgang til opplysninger i saken, og reglene om innsyn fremstilles i punkt 3.4.5. Under den enkelte straffesak har politiet fått fullmakt til å benytte seg av særskilte metoder for informasjonsinnhenting, og det gis en fremstilling av dette i punkt 3.4.6. Avslutningsvis gis en særlig fremstilling av straffesaker i PST, se punkt 3.4.7.

3.4.2 Straffeprosesslovens anvendelsesområde - etterforskingsbegrepet

Politiet har en plikt til å « avdekke og stanse kriminell virksomhet og forfølge straffbare forhold i samsvar med regler gitt i lov eller i medhold av lov», jf. politiloven § 2 nr. 3. Straffeprosessloven kommer til anvendelse på saker om straff, jf. straffeprosessloven § 1, og inneholder saksbehandlingsregler for de saker som faller inn under lovens anvendelsesområde.

Den enkelte straffesak starter ved at politiet innleder etterforsking. Hva som er å anse som etterforsking følger av straffeprosessloven § 226 første ledd, jf. § 224. Etterforskingen er en formålsstyrt innsamling av opplysninger for å avgjøre spørsmålet om tiltale, for å forberede rettens behandling eller for å fullbyrde straff og andre reaksjoner, jf. § 226, jf. riksadvokatens rundskriv nr. 3/1999 av 22. desember 1999 punkt II. Målet med innsamlingen er å etablere et grunnlag for å avgjøre om straffebestemmelsen er overtrådt, hvem som er gjerningsmann og i så fall om gjerningsmannen oppfyller de andre tre hovedvilkårene for straff.

Informasjonsinnhenting med et annet formål vil ikke være etterforsking. Alminnelig forebyggende virksomhet, utlendingskontroll eller forvaltningsoppgaver, som utstedelse av pass og våpenkort, anses ikke som etterforsking. På samme måte vil ordinær ordenstjeneste falle utenfor, herunder også anholdelse, innbringelse eller visitasjon etter politiloven §§ 7, 7a, 8, 9 eller 10. Ved utførelse av ordenstjeneste kan politiet komme over situasjoner der spørsmålet om det er begått straffbare forhold oppstår, og da anses arbeidet som etterforsking. Deler av kriminaletterretningen vil falle utenfor etterforskingsbegrepet, mens andre vil falle innenfor (om kriminaletterretning, se punkt 4.16). Det samme gjør innhenting av informasjon hvor formålet er å avverge eller oppklare mulige fremtidige straffbare forhold. Typiske eksempler er informasjonsinnhenting for å avklare en organisasjons oppbygning eller en persons modus operandi. Av riksadvokatens rundskriv 3/1999 punkt II nr. 4 fremgår dessuten at

«hvor formålet er begrenset til enkle, kortvarige, undersøkelser for å skaffe grunnlag for å avgjøre om vilkårene for å sette i verk etterforsking er oppfylt, er den nedre grensen for etterforsking ikke passert».

Videre må det i henhold til straffeprosessloven § 224 først ledd være rimelig grunn til å undersøke om det foreligger straffbart forhold som forfølges av det offentlige. Særlig i saker der opplysninger politiet har fått er usikre, eller hvor politiet selv har funnet frem til informasjonen, kan det være nødvendig å vurdere om vilkårene for etterforsking er tilstede. I vurderingen av om det er grunnlag for å iverksette etterforsking, legges det vekt på sannsynlighet, proporsjonalitet og saklighet. I sannsynlighetsvurderingen legges det vekt på hvor sannsynlig det er at det foreligger et straffbart forhold. Hvor stor grad av sannsynlighet som er nødvendig vil avhenge av hvor alvorlig det straffbare forholdet antas å være. I proporsjonalitetsvurderingen ses det hen til om det mulige straffbare forholdet er av en slik art at det bærer en etterforskingsinnsats. Ut over grovheten av forbrytelsen, vil det være av betydning hvilke etterforskingsskritt som er aktuelle og hvor inngripende etterforskingen vil være for den som rammes. Siste moment er at etterforskingen skal være saklig begrunnet, det vil si at det ikke skal tas utenforliggende hensyn.

Kravet om en rimelig grunn vil også styre hvor lenge en etterforsking kan pågå. Er det ikke lenger rimelig grunn til å undersøke videre, må etterforskingen avsluttes. Hvilke metoder som benyttes for informasjonsinnsamlingen er uten betydning for om det regnes som etterforsking eller ikke.

Straffeprosessloven er ikke like klar med hensyn til når den ikke lenger kommer til anvendelse. En sak anses ofte som avsluttet når den er avgjort, enten ved henleggelse, påtaleunnlatelse, forelegg eller ved dom. Selv om saken er avgjort, vil straffeprosessloven likevel komme til anvendelse med for eksempel taushetspliktsbestemmelser eller regler om erstatning for uberettiget forfølgning.

3.4.3 Oversikt over informasjonsflyten i den enkelte straffesak

En straffesak starter vanligvis med en anmeldelse som skal leveres til politiet, jf. straffeprosessloven § 223. I mange saker vil en fornærmet eller andre anmelde forholdet. I andre saker, som for eksempel narkotikasaker, menneskesmugling og annen organisert kriminalitet, er det sjelden en fornærmet, og politiet er i mye større grad avhengig av å innhente all informasjon selv. Politiet avgir i disse tilfellene selv en anmeldelse. Straks et forhold er anmeldt, blir det registrert i BL (se punkt 4.10), hvor opplysningene fra og med 2002 automatisk skal overføres til Strasak (se nærmere punkt 4.9).

Under etterforskingen innhenter politiet informasjon på flere måter. De vil kontrollere egne registre for å se om det finnes opplysninger som kan være av betydning for saksforholdet, og benytte metoder de har hjemmel til å bruke. Informasjonen som innhentes skrives i hovedsak i rapporter i BL.

Politiet skriver egenrapporter om hva tjenestemannen selv har sett og hørt, eller hvilke undersøkelser som har blitt foretatt i anledning saken. Politiet kan avhøre mistenkte, fornærmede, vitner og sakkyndige, og det skrives avhørsrapporter i BL av forklaringer som er avgitt, jf. påtaleinstruksen § 8-11. Politiet har særlig fullmakt i straffeprosessloven til å innhente opplysninger ved tvangsmidler, som for eksempel ransaking og beslag. Dersom det benyttes tvangsmidler, skrives det egne rapporter om dette, jf. påtaleinstruksen §§ 9-5 og 10-8.

Slik det fremgår, blir de fleste opplysninger i en straffesak registrert i BL. Alt som skrives i BL blir skrevet ut og lagt i en manuell saksmappe, hvor det utarbeides en dokumentliste fortløpende. Først i saken finnes normalt en personaliarapport sammen med utskrift av straffe- og bøteregisteret, jf. påtaleinstruksen § 8-12 femte ledd. Så følger anmeldelse med avhør kronologisk. Dokumenter som ikke er produsert av politiet, som for eksempel sakkyndigrapporter, vil som regel kun finnes i fulltekst i den manuelle saksmappen. Det henvises imidlertid til dem i BL.

Kommunikasjonskontroll er en etterforskingsmetode som er underlagt særskilt regulering (se punkt 4.15), og opplysningene legges inn i et særskilt register. Imidlertid kan både utskrifter fra systemene og hele kontrollen bli lagt inn i saken hvis kontrollen besluttes brukt som bevis. Politiet har på visse vilkår adgang til å ta og lagre fingeravtrykk, foto og DNA-profiler av mistenkte eller dømte (se henholdsvis punkt 4.11.2, 4.11.3 og 4.11.4). Disse oppbevares også i egne registre.

Dersom politiet har kjent gjerningsmann som har stukket av, vil det være mulig å utstede en etterlysning i ELYS (om ELYS se punkt 4.8).

Under sakens løp vil en del sentrale opplysninger registreres i Strasak (se nærmere punkt 4.9). Registeret er et saksbehandlingsregister som viser hvor saken befinner seg på ethvert tidspunkt. Under straffesaken kan også en rekke opplysninger bli registrert i vaktjournaler hvor alle hendelser i politidistriktet blir registrert fortløpende.

Den påtalemessige og rettskraftige avgjørelsen føres i Strasak. I tillegg føres de fleste avgjørelser, samt eventuelle ilagte reaksjoner, i SSP (se punkt 4.6) og/eller BOT (se punkt 4.7).

Slik det fremgår, er det en omfattende behandling av opplysninger under en straffesak, opplysningene behandles i flere systemer og behandlingen skjer delvis elektronisk og delvis manuelt.

3.4.4 Taushetsplikt

3.4.4.1 Oversikt over taushetspliktbestemmelsene

Bestemmelser om politiets taushetsplikt er fastsatt i forskjellige lover, forskrifter og instrukser. Taushetsplikten i straffesak reguleres av straffeprosessloven §§ 61a-61e. I tillegg finnes det noen spesialbestemmelser, for eksempel straffeprosessloven § 216i for kommunikasjonskontroll. For politiets øvrige virksomhet gjelder politiloven § 24, forvaltningsloven §§ 13-13f og strafferegistreringsloven § 8 (se punkt 3.5).

Taushetspliktsbestemmelsene i straffeprosessloven, politiloven og forvaltningsloven tar utgangspunkt i hvilket formål opplysningene er innhentet til, det vil si hva de skal brukes til. Strafferegistreringsloven § 8 tar derimot utgangspunkt i om opplysningene hentes fra et av registrene, uavhengig av hva de opprinnelig ble samlet inn til.

Fra taushetsplikten gjøres unntak i to kategorier: Ytringsrett/opplysningsrett og ytringsplikt/opplysningsplikt. Det må sondres mellom taushetsplikt, ytringsrett og ytringsplikt, både i den enkelte straffesak og i politiets annet arbeid. Taushetspliktbestemmelsene skiller mellom saksopplysninger og generelle opplysninger om politiet og deres virksomhet.

Taushetspliktsreglene for PST behandles samlet i punkt 4.21.6.

3.4.4.2 Objekt og subjekt for taushetsplikten

I straffesaker er opplysninger om noens personlige forhold, visse næringsopplysninger av konkurransemessig betydning og opplysninger som må holdes hemmelig av hensyn til etterforskingen underlagt taushetsplikt, jf. straffeprosessloven § 61a. De som er i tjeneste eller arbeid hos politiet skal hindre at andre får adgang eller kjennskap til disse opplysningene. Taushetsplikten gjelder i utgangspunktet både overfor andre tjenestemenn i politiet og overfor andre offentlige organer og private parter. For opplysninger politiet får kunnskap om utenfor straffesakene, gjelder politiloven § 24 og forvaltningsloven (se punkt 3.5.4).

3.4.4.3 Unntak fra taushetsplikten hvor de private interesser er ivaretatt

Fra disse vidtrekkende taushetspliktreglene er det gjort unntak der private interesser likevel anses ivaretatt, jf. straffeprosessloven § 61b. Taushetsplikten kan settes til side dersom den opplysningene gjelder samtykker, opplysningene gis uten at personen kan identifiseres eller det ikke finnes en berettiget interesse i at opplysningene holdes hemmelige.

3.4.4.4 Unntak fra taushetsplikten til behandling av saken

Straffeprosessloven § 61c omfatter situasjoner hvor taushetsplikten og den enkeltes interesse i hemmelighold må vike for andre hensyn. I henhold til § 61c nr. 1 kan opplysninger i en sak gjøres kjent for sakens parter eller deres representanter, og for dem som opplysningene direkte gjelder. Unntaket fra taushetsplikten hjemler ikke innsyn i sakens opplysninger for sakens parter, men bestemmelsen korresponderer langt på vei med partenes innsynsrett, se punkt 3.4.5, og gjør at det ikke oppstår noen motstrid mellom taushetsplikten og utleveringsplikten.

Det følger av straffeprosessloven § 61c nr. 2 at opplysningene kan brukes til det formål de er gitt eller innhentet for. Så lenge det er til behandling av saken, er det ingen begrensning i forhold til hvem opplysningene kan videreformidles til. Unntaket er praktisk viktig, og gir politiet en bred adgang til å utlevere opplysninger. Opplysninger kan gis ut til private personer, som vitner, og domstolene kan få overført opplysninger dersom det er nødvendig for behandling av saken. I tillegg er det mulig for politiet å videreformidle opplysninger til kriminalomsorgen for gjennomføring av fengselsstraff og andre reaksjoner.

3.4.4.5 Unntak fra taushetsplikten til behandling av andre saker og arbeidsoppgaver

I henhold til straffeprosessloven § 61c nr. 3 er taushetsplikten ikke til hinder for at opplysningene er tilgjengelige for andre tjenestemenn i politiet og påtalemyndigheten i den utstrekning opplysningene vil være av betydning for deres arbeid. Denne bestemmelsen fastsetter prinsippet om at det som hovedregel skal være «fri flyt» av opplysninger innad i politiet, så lenge det er tjenestlig behov. Dette gjelder både for politiets politimessige oppgaver og for politiets forvaltningsoppgaver. Sivile gjøremål, som namsmannsoppgaver, faller derimot utenfor. Det er ikke krav om at opplysningene må være nødvendige for politiet. I henhold til Bjerke/Keiserud s. 264 er det

«tilstrekkelig at vedkommende settes i stand til å treffe en riktigere og mer velbegrunnet avgjørelse eller utføre en mer effektiv og hensiktsmessig tjeneste».

I straffeprosessloven § 61c nr. 5 og 6 gjøres det unntak fra taushetsplikten slik at opplysninger kan brukes til å forebygge lovovertredelser eller for å hindre at virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte. Unntaket ble utvidet etter en lovendring 21. mars 2003. Unntaket er videre enn i § 61c nr. 3, da det innbærer at politiet kan gjøre opplysningene kjent utenfor politiet. En parallell bestemmelse finnes i strafferegistreringsloven § 7 andre ledd. Mens bestemmelsene i strafferegistreringsloven gjelder opplysninger i registrene, gjelder § 61c nr. 5 andre opplysninger. En lignende bestemmelse finnes i politiloven § 24 fjerde ledd nr. 2 som får anvendelse på opplysninger som politiet får kjennskap til utenom straffesaker. Høyesterett uttalte i Rt. 1994 s. 1632 at bestemmelsen i straffeprosessloven § 61c nr. 5 må brukes med forsiktighet, og at det må oppstilles visse objektive skranker:

«Det hensynet til personvern som ligger bak taushetspliktbestemmelsene, tilsier at unntaksbestemmelsen i § 61c først ledd nr. 5 bare kommer til anvendelse når det er av en viss nødvendighet eller forholdsmessighet i å gi ut ellers taushetsbelagte opplysninger med sikte på å forhindre lovbrudd. Blant annet må det være en rimelig grunn til å frykte lovbrudd, og det må avveies om lovbruddet kan avverges på annen måte».

De samme prinsippene må gjelde for bestemmelsene i politiloven og strafferegistreringsloven. I praksis åpner § 61c nr. 5 og 6 for en vid adgang for politiet til å utlevere opplysninger, for eksempel til andre offentlige organer som tollvesenet. Deres oppgave er å innkreve toll, samt å kontrollere at bestemmelsene om toll blir overholdt, jf. tolloven 10. juni 1966 nr. 5 § 9, og deres oppgaver er langt på vei sammenfallende med politiets. For eksempel er det adgang for politiet til å utlevere opplysninger fra Krimsys (se punkt 4.16.2) til tollvesenet, selv om Krimsys er en database hvor det er adgang til å behandle ikke-verifiserte opplysninger.

I henhold til § 61 nr. 7 har politiet en vid fullmakt til å gi ut opplysninger til andre offentlige organer om en persons forbindelse med politiet og om avgjørelser som er truffet og ellers slike opplysninger som er nødvendige å gi for å fremme politiets oppgaver. Det må vel i tillegg oppstilles et krav om at det offentlige organet har et saklig behov for denne type opplysninger. Opplysninger som hentes fra politiets registre omfattes ikke av denne bestemmelsen, jf. strafferegistreringsloven § 8.

Ut over dette gjøres unntak fra taushetsplikten dersom det er særskilt hjemlet i lov eller i generell instruks fastsatt av Kongen eller av riksadvokaten, jf. straffeprosessloven § 61c nr. 8. Bestemmelsen innebærer at opplysningsrett eller -plikt som er fastsatt i lov, i forskrift med hjemmel i lov eller av Kongen går foran taushetsplikten. Bestemmelsen gjelder selv om politiet har fått opplysningene fra andre offentlige organer og er underlagt en strengere taushetsplikt. Etter forvaltningsloven, som gjelder for politiets annet arbeid, må opplysningsplikt og -rett være fastsatt i lov for å gå foran taushetsplikten (se punkt 3.5.4.2).

Riksadvokaten har fått myndighet til å gi regler om politiets rett til å informere allmennheten om straffesaker, jf. straffeprosessloven § 61c nr. 9. Offentlighet vil ofte kunne være avgjørende for oppklaring av saken, og er dessuten en forutsetning for at straffesaksbehandlingen skal få de tilsiktede allmennpreventive virkningene og nyte den nødvendige tillit. Praktiseringen av bestemmelsen er ikke uproblematisk. Blant annet er det praksis fra EMD som oppstiller krav om at det ikke må fremkomme argumentasjon som trekker i retning av siktedes skyld, se nærmere Bjerke/Keiserud s. 270.

3.4.5 Innsynsrett

3.4.5.1 Innsyn i verserende saker

Mistenkte, tiltalte, fornærmede og tredjeparts innsynsrett

Innsynsreglene er sentrale behandlingsregler under en straffesak. Innsynsretten er en særskilt utleveringsplikt eller -rett for politiet. Hensynene bak innsynsreglene er det alminnelige prinsippet om partsinnsyn. Partsinnsynet begrenses av at politiet må gis mulighet til å oppklare saker, og på etterforskingsstadiet er derfor innsynet begrenset.

Frem til tiltale tas ut, er partenes innsynsrett regulert av straffeprosessloven § 242. Utgangspunktet er at

«[m]istenkte, hans forsvarer og fornærmede skal på begjæring gis adgang til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter såfremt det kan skje uten skade eller fare for etterforskingens øyemed eller for tredjemann».

Til hovedregelen finnes det en rekke mer detaljerte regler om hvorledes innsyn skal gis, og hvorledes unntakene er å forstå. Poenget i denne sammenheng er å understreke at partene i saken har innsyn i kraft av straffeprosessloven i dokumenter som er hentet fra politiets registre, BL (om BL, se punkt 4.10).

Når det er tatt ut tiltalebeslutning, blir tiltaltes rett til innsyn i sakens dokumenter videre, jf. straffeprosessloven § 264. Fornærmede har også en særskilt rett til innsyn i saken, jf. straffeprosessloven §§ 242, 264a og 28.

Offentlighetens innsynsrett

Også andre enn sakens parter kan ha rett til innsyn i dokumentene allerede fra etterforskingsstadiet. I henhold til påtaleinstruksen § 22-7 har pressen innsyn i tiltalebeslutningen når den er forkynt for tiltalte. I saker hvor det er rettsmøter og treffes rettsavgjørelser, som for eksempel fengslingskjennelser, har offentligheten innsyn i henhold til domstolloven § 124 flg. Ut over dette kan dokumentene « bare lånes ut når særlige grunner foreligger og det anses ubetenkelig av hensyn til sakens videre behandling», jf. påtaleinstruksen § 16-5. Offentligheten har ikke krav på opplysninger, med mindre vilkårene er oppfylt, men også et slikt innsyn vil omfatte opplysninger fra BL og Strasak.

3.4.5.2 Innsynsrett når saken er avsluttet

Etter at saken er avsluttet arkiveres den hos politiet, jf. påtaleinstruksen § 2-2. Saken regnes som avsluttet når den er pådømt, forelegg er vedtatt, konfliktrådskontrakten er oppfylt, det er gitt påtaleunnlatelse eller den er henlagt. Etter dette reguleres innsynet i saksdokumentene av straffeprosessloven § 28, jf. påtaleinstruksen kp. 4. Personaliarapport og andre taushetsbelagte personopplysninger er av hensyn til individet unntatt innsynsrett, jf. påtaleinstruksen § 4-1 andre ledd og § 4-2 tredje ledd tredje punktum.

Det må skilles mellom innsyn i dokumentene og innsyn i dommen. Fornærmede har rett til å få dokumentene utlevert, jf. straffeprosessloven § 28 første ledd. I tillegg kan « enhver annen det har rettslig interesse for» kreve utskrift av rettsbøker og andre dokumenter i en straffesak som retten har avsluttet behandlingen av. En som skal kreve erstatning i tilknytning til en straffesak vil ha rettslig interesse i dokumentene. Dersom man ikke har rettslig interesse, er det åpnet for at man kan låne eller se igjennom dokumentene dersom det er «saklig grunn» for det, jf. påtaleinstruksen § 4-2 tredje ledd. Typisk kan et forsikringsselskap ha rett til innsyn etter denne bestemmelsen, se rundskriv G-31/88. Videre kan for eksempel Norges Idrettsforbund anses å ha saklig grunn i å få innsyn i dopingsaker, dersom idrettsforbundet skal drive et målrettet arbeid mot doping, og deres arbeid vil bli mer effektivt av tilgang til dokumentene. I slike tilfeller kan private parter anses å ha saklig grunn til å få utlevert opplysningene. På dette stadiet er imidlertid den mistenkte/siktede/dømte avskåret fra innsyn, hvis han ikke oppfyller de alminnelige vilkårene til « rettslig interesse» eller « saklig grunn». Dog vil han i mange tilfeller ha kjennskap til innholdet i dokumentene fra tidligere behandling av saken.

Til bruk i strafferettspleien kan dokumentene lånes ut til politi, påtalemyndighet, domstolene, fengsels- og kriminalomsorgsmyndighetene. Begjæring om utlån av dokumentene fra offentlige organer bør som regel etterkommes når lån anses nødvendig for å fremme mottakerorganets oppgaver etter lov, forskrift eller instruks, jf. påtaleinstruksen § 4-2 første og andre ledd. Felles for alt utlån er at den som har fått utlevert dokumenter, kan kun bruke opplysningene «til det formål som begrunner utlånet», jf. påtaleinstruksen § 4-3 første ledd. Politiet har også rett til å sette vilkår og begrensninger som politiet finner nødvendig for å hindre misbruk.

Ut over at de som har rettslig interesse i saken eller saklig grunn til å se dokumentene kan enhver få innsyn i dommen, forutsatt at den ikke er eldre enn 5 år, at han kan identifisere siktede med mer enn bare navn og at det ikke gjelder forbud mot gjengivelse, jf. straffeprosessloven § 28 andre ledd, jf. forskrift om offentlighet i rettspleien 6. juli 2001 nr. 757. Det er gjort unntak av hensyn til rikets sikkerhet, frykt for urettmessig bruk eller når saken er underlagt hemmelighold. I tillegg har enhver fått innsyn i realitetskjennelser, jf. forskrift om offentlighet i rettspleien 6. juli 2001 nr. 757 § 8.

3.4.6 Særlig om politiets metoder

Under hver enkelt straffesak samler politiet inn informasjon gjennom en rekke metoder. Noen av politiets metoder kan gi store mengder opplysninger, som beslag, utleveringspålegg og kommunikasjonskontroll. På denne bakgrunn er det i noen tilfeller gitt særskilte bestemmelser om behandling og bruk av opplysningene, som går foran de alminnelige bestemmelsene. Et eksempel er kommunikasjonskontroll, men det gjelder også for genetiske og biometriske egenskaper, som DNA-profiler og fingeravtrykk. Opplysninger som genereres fra slike særskilte regulerte metoder må i enkelte situasjoner holdes atskilt fra andre opplysninger eller merkes særskilt.

3.4.7 Straffesaker hos Politiets sikkerhetstjeneste

Det følger av politiloven § 17a, jf. § 17b, at forebygging og etterforsking av overtredelser av blant annet straffelovens kapitler 8 og 9 med videre, ulovlig etterretningsvirksomhet, terrorisme og annen politisk motivert vold og spredning av masseødeleggelsesvåpen, er tillagt et eget politiorgan, Politiets sikkerhetstjeneste (PST). Dette er et landsomfattende organ som ledes av en sentral enhet i Oslo (Den sentrale enhet), med et overordnet administrativt og politifaglig ansvar i forhold til de lokale politimestere. Den sentrale enhet har imidlertid intet overordnet påtalemessig ansvar. Dette ligger hos vedkommende statsadvokat, dog slik at den sentrale enhet i stor grad gir uttalelser og anmodninger i påtalemessige spørsmål av betydning i politidistriktene. Av de 27 politidistriktene i landet har samtlige, med unntak av Oslo, et lokalt ansvar for å utføre de gjøremål som er nevnt i § 17b. For Oslos del utføres gjøremålene av den sentrale enhet, som altså også er lokalt PST-organ for Oslo.

Den enkelte straffesak hos Politiets sikkerhetstjeneste reguleres, på lik linje med det alminnelige politiet, av straffeprosessloven, men det er i enkelte bestemmelser gjort unntak av «hensyn til rikets sikkerhet eller forhold til fremmed stat» (jf. straffeprosessloven §§ 117, 242 og 264).

Hos PST er det større fokus rettet mot å forebygge og å motvirke straffbare handlinger, noe utvalget ser nærmere på i punkt 3.5.7.2. Både i Lund-rapporten og i Danielsen-utvalget har det vært påpekt at skillet mellom etterforsking og forebyggende arbeid er vanskeligere å trekke for PST enn andre politiorganer. Skillet vil ofte være klarere ved alminnelig etterforsking, da saken ofte starter med en kjent straffbar handling eller en anmeldelse. For å markere skillet mellom etterforsking og annet politimessig arbeid utstedes det nå alltid en etterforskingsordre i PST om at undersøkelser for dette formål undergis en påtalemessig behandling. Det ligger implisitt i dette at det hovedsakelig er i forhold til ulovlig etterretningsvirksomhet og ulovlig teknologioverføring at det reises tiltale i de saker PST etterforsker.

Det karakteristiske for PSTs etterforsking er at den mistenkte som hovedregel ikke er kjent med etterforskingsskrittene. Det følger av straffeprosessloven § 242 første ledd siste punktum om at mistenktes innsynsrett i dokumentene er unntatt når dokumentene «bør holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet eller forhold til fremmed stat». Dersom det blir tatt ut tiltalebeslutning, har tiltalte fortsatt ikke fullt innsyn i dokumentene, jf. straffeprosessloven § 264 tredje ledd. Det følger dessuten av straffeprosessloven § 216j første ledd annet punktum at det ikke gis underretning til den som har vært undergitt kommunikasjonskontroll etter kapittel 16a i saker om overtredelse av kapittel 8 eller 9.

Straffesaker i PST vil regelmessig inneholde informasjon som er gradert i henhold til sikkerhetsloven og forskrift om informasjonssikkerhet. PSTs straffesaker registreres av denne grunn ikke i Strasak (se punkt 4.9 om Strasak).

3.5 Behandling av opplysninger utenfor den enkelte straffesak

3.5.1 Oversikt over drøftelsen

Politiets mål er som nevnt å bidra til å « fremme og befeste borgernes rettssikkerhet, trygghet og alminnelige velferd for øvrig», jf. politiloven § 1 andre ledd. For å nå målet har politiet en rekke oppgaver ut over den enkelte straffesak. Arbeidsoppgavene følger hovedsakelig av politiloven § 2, men noen oppgaver er pålagt i spesiallovgivningen.

Formålet med punkt 3.5 er å gi en oversikt over informasjonsflyten utenfor den enkelte straffesak. Hvilke registre/systemer politiet behandler opplysningene i, vil utvalget, på samme måte som for den enkelte straffesak, komme tilbake til i kapit-tel 4.

3.5.2 Inndeling av arbeidsoppgaver utenfor den enkelte straffesak

De arbeidsoppgavene som ikke er del i den enkelte straffesak kan deles inn på flere måter.

Det er normalt å operere med et skille mot politiets forvaltningsoppgaver. Strengt tatt er alt politiet foretar seg forvaltning i ordets vide forstand. Med «politiets forvaltningstjeneste» siktes det ofte til forvaltning i snever forstand, som gjerne karakteriseres ved at det ikke nødvendigvis er politiet som må utføre oppgavene. For nærmere om skillet, se Auglend m.fl. s. 595-596. Utvalget behandler politiets forvaltningsoppgaver i snever forstand i punkt 3.5.10.

De oppgaver som ikke er forvaltning, kalles gjerne med en fellesbetegnelse for «politimessig» eller «polisiært» arbeid. Begrepene har ingen legaldefinisjon, og utvalget er kjent med at begrepet er tillagt varierende innhold, se for eksempel Auglend m.fl. s. 217. Utvalget har valgt å definere begrepet slik det beskrives her.

Innenfor det politimessige arbeidet, kan de kriminalitetsbekjempende oppgavene skilles ut. Det siktes til de oppgavene som er nærmest knyttet opp til den enkelte straffesak, og utvalget har valgt å benytte begrepet om forebyggende arbeid og ordenstjenesten, i tillegg til den enkelte straffesak. Det understrekes imidlertid at ikke alt politiet gjør som ledd i forebyggende arbeid eller ordenstjeneste er kriminalitetsbekjempende. Hva som er kriminalitetsbekjempende må bero på en konkret vurdering. Figuren er slik sett noe unøyaktig. Begrepet «kriminalitetsbekjempende» er i seg selv ikke helt betegnende, da strengt tatt alle politiets oppgaver i videre forstand har en kriminalitetsbekjempende effekt. Utvalget har ikke funnet andre mer dekkende begreper.

Ruten «Straffesak» er skravert, da dette er arbeid som reguleres av straffeprosessloven, mens det andre arbeidet i all hovedsak reguleres av politiloven og forvaltningsloven. Figuren er ikke proporsjonal med faktisk utført arbeid i politiet, da straffesaker utgjør den vesentlige arbeidsmengden.

3.5.3 Rapporteringsplikt

I den enkelte straffesak får politiet ofte hjelp av befolkningen ved at straffbare forhold anmeldes (se punkt 3.4.3). Utenfor den enkelte straffesak kan politiet i noen situasjoner få bistand ved at offentlige organer eller private parter er pålagt en varslingsplikt, som for eksempel i forurensingsloven § 39.

Politiet selv har en alminnelig rapporteringsplikt, jf. politiinstruksen § 7-6. Når en politimann får kunnskap om opplysninger eller forhold som kan være av betydning for politiet i sin alminnelighet eller av interesse for tjenesteutførselen i et enkelttilfelle, skal vedkommende politimyndighet eller den foresatte varsles uten opphold, med mindre varslingen vil stride mot forskrifter fastsatt i eller i medhold av lov. Dette gjelder uavhengig av om politimannen får kunnskap i eller utenfor tjenesten. Rapporteringsplikten er således svært omfattende. Rapporten eller meldingen skal avgis i samsvar med de rapportskrivningsnormer og øvrige retningslinjer som gjelder til enhver tid.

3.5.4 Taushetsplikt

3.5.4.1 Oversikt over taushetsplikten

Politiet er på samme måte som i den enkelte straffesak underlagt en omfattende taushetsplikt, jf. politiloven § 24 jf. forvaltningsloven §§ 13-13f og strafferegistreringsloven § 8. Hvem taushetsplikten gjelder for og hvilke opplysninger som er omfattet er tilnærmet likt som i straffeprosessloven, jf. forvaltningsloven § 13 (se punkt 3.4.4).

Også unntakene fra taushetsplikten er langt på vei de samme som i straffeprosessloven (se punkt 3.4.4), og forskjellene er forsøkt gjengitt løpende.

Som tidligere nevnt, behandles taushetspliktsbestemmelsene for PST særskilt i punkt 4.21.6.

3.5.4.2 Taushetsplikt etter politiloven § 24

Forvaltningsloven §§ 13-13f og strafferegistreringsloven § 8 gjelder med de tillegg og begrensninger som følger av politiloven § 24, en bestemmelse som ble tatt inn i politiloven for å ivareta de særskilte behovene politiet har i forhold til andre forvaltningsorganer.

I forhold til forvaltningsloven § 13 utvider politiloven § 24 andre ledd første punktum hvilke opplysninger som er omfattet av taushetsplikten:

«[O]pplysninger om politiets operative virksomhet og organiseringen av den, samt opplysninger som det ut fra hensynet til spanings- og etterretningsvirksomheten er nødvendig å holde hemmelig».

At generelle opplysninger om politiets metoder underlegges taushetsplikt, skal bidra til å opprettholde politiets effektivitet, ved at de ikke kan eller må gå ut med disse opplysningene. Bestemmelsen vil i straffesak supplere straffeprosessloven § 61a annet ledd, som kun gjør unntak for opplysninger som det ut fra etterforskingen i den enkelte sak er nødvendig å holde hemmelig.

Politiloven § 24 tredje ledd fastsetter at det generelle unntaket fra taushetsplikten om at opplysninger kan gjøres kjent for de personer opplysningene direkte gjelder, eller for andre i den utstrekning de som har krav på taushet samtykker, ikke gjelder for opplysninger taushetsbelagt etter § 24 annet ledd.

I politiloven § 24 fjerde ledd gjøres unntak fra politiets taushetsplikt. For det første kan opplysninger bli gjort kjent for andre tjenestemenn i politiet og påtalemyndigheten i den utstrekning tjenestemessige behov tilsier det, jf. § 24 fjerde ledd nr. 1. Dette er en videreføring av prinsippet om «fri flyt» av opplysninger innad i politiet, slik det også er fastsatt i straffeprosessloven § 61c nr. 3. Bestemmelsen er en utvidelse i forhold til den alminnelige reglen i forvaltningsloven § 13b nr. 3 om hva tjenestemenn i offentlige organer har adgang til å se av opplysninger, og hensikten er å forhindre at organisatoriske skiller i politiet skal hindre kriminalitetsbekjempelsen.

For det andre begrenses politiets taushetsplikt av en rett til å videreformidle opplysninger til «andre offentlige myndigheter og utenlandske samarbeidende politi- og sikkerhetsmyndigheter når formålet er å forebygge eller avverge straffbare handlinger», jf. politiloven § 24 fjerde ledd nr. 2. Denne bestemmelsen samsvarer med straffeprosessloven § 61c nr. 5 og 6 og strafferegistreringsloven § 7 andre ledd. Dette er en vid hjemmel for politiet, som åpner for en utstrakt informasjonsutveksling med andre myndigheter (se nærmere 3.4.4.5).

Det tredje unntaket er adgangen til å gjøre opplysningene kjent for «vitner og kilder når det er nødvendig for at politiet skal få opplysninger eller bistand til å forebygge eller avverge straffbare handlinger», jf. politiloven § 24 fjerde ledd nr. 3.

3.5.4.3 Taushetsplikt etter strafferegistreringsloven § 8

Utgangspunktet etter strafferegistreringsloven § 8 er at « [o]ffentlige tjenestemenn plikter å bevare taushet overfor uvedkommende om opplysninger fra Strafferegisteret og de andre registre som er nevnt i denne lov». Taushetsplikten gjelder blant annet SSP, bøteregistrene og lokale og sentrale arbeidsregistre. Til bruk i strafferettspleien følger det av strafferegistreringsloven § 5, jf. strafferegistreringsforskriften 20. desember 1974 nr. 4 § 6 at taushetsplikten ikke er til hinder for at det etter begjæring kan gis opplysninger om navngitte personer. I tillegg kan en person alltid få innsyn i egne opplysninger registrert i SSP, jf. strafferegistreringsloven § 2 tredje ledd.

Til annet bruk enn strafferettspleien kan opplysninger gis ut i politiattester, som er nærmere regulert i strafferegistreringsloven § 5, jf. § 6. Det er uttømmende regler om til hvilke formål attester kan utstedes og detaljerte regler om hvilke opplysninger som skal tas med, se punkt 4.20. Politiet er i enkelte lover, som for eksempel alkoholloven § 1-7b, pålagt å avgi uttalelser om skikkethet. Strafferegistreringsloven § 7 første ledd angir i slike tilfeller bare hvilke opplysninger som kan tas med, men selve adgangen til å utlevere opplysningene må ha hjemmel i egen lov.

I tillegg til disse særregulerte detaljerte bestemmelsene om adgangen til å utlevere opplysninger, har politiet fått en fullmakt til å utlevere opplysninger i henhold til strafferegistreringsloven § 7 andre ledd, som er omtalt tidligere (se nærmere 3.4.4.5).

Unntakene i politiloven § 24 fjerde ledd antas også å gå foran taushetsplikten i strafferegistreringsloven.

3.5.5 Forebyggende virksomhet

Det følger av politiloven § 2 nr. 2 at politiet skal «forebygge kriminalitet og andre krenkelser av den offentlige orden og sikkerhet». Dette er en selvstendig plikt for politiet, og kommer i tillegg til den generelle preventive effekt politiets andre oppgaver har. Den selvstendige forebyggende virksomheten kan enten bestå av repressive eller kontrollerende tiltak eller holdnings- og årsakspåvirkende tiltak.

Politiets spesielle forebyggende virksomhet utøves gjennom forskjellige metoder. Patruljering og spaning er metoder for å avskrekke fra og avdekke kriminell virksomhet, men som også genererer mengder med opplysninger som igjen kan bli behandlet i politiets registre/systemer (se nærmere punkt 4.16). Pedersen-utvalget har sett nærmere på nye metoder i forebyggende virksomhet, se punkt 2.4. I motsetning til i straffesaker, innhentes informasjonen i første rekke ikke målbevisst i forhold til en konkret sak. En stor mengde opplysninger som benyttes i forebyggende virksomhet kommer imidlertid fra straffesaker, såkalt overskuddsinformasjon. I henhold til taushetspliktbestemmelsene har politiet en vid adgang til å benytte seg av overskuddsinformasjon fra straffesakene til forebyggende virksomhet, slik som beskrevet foran.

Politiets forebyggende arbeid kan føre til at det blir iverksatt en etterforsking, dersom informasjonsinnsamlingen har medført at vilkårene for å iverksette en etterforsking er til stede.

3.5.6 Ordenstjeneste

Politiets ordensoppgaver spenner meget vidt, men har som hovedformål å opprettholde den alminnelige ro og orden i samfunnet, jf. politiloven § 2 nr. 1 jf. § 7. Ordenstjenesten er nærmere regulert i politiinstruksen kp. 8 og 9. Politiets oppgaver kan være av forebyggende karakter, politiet kan gripe inn i en situasjon eller de kan rette opp etter at en ordensforstyrrelse har skjedd. Politiets handlinger skal beskytte den enkelte og allmennheten. Oppgavene kan være å avverge slagsmål, sørge for fri ferdsel, beskytte lovlige og hindre ulovlige demonstrasjoner og utføre trafikktjeneste. Ordenstjenesten er hovedsakelig en del av politiets politimessige virksomhet.

Politiet agerer enten fordi de selv oppdager et forhold eller fordi publikum varsler om en situasjon som er oppstått. Når noen tipser politiet, vil det bli registrert i vaktjournalen (se nærmere punkt 4.17). Videre kan observasjoner og andre opplysninger bli registrert i Krimsys (se punkt 4.16.2) Ofte kan en uttrykning på grunn av ordensforstyrrelser medføre at politiet oppdager et straffbart forhold. Saken vil da bli registrert slik som beskrevet i punkt 3.4.3.

Innbringelse etter politiloven § 8 vil normalt bli ført i vaktjournalen og arrestjournalen. Ved beruselse kan politiet i tillegg til å innbringe personen også holde ham i arrest, jf. politiloven § 9 andre ledd. Dette vil bli ført i arrestjournalen i tillegg til i vaktjournalen, jf. politiinstruksen § 9-6.

Dersom en person nekter å oppgi identitet, eller det er grunn til å undersøke om personen er i besittelse av våpen, har politiet adgang til å visitere, jf. politiloven §§ 7, 7a og 10. En slik undersøkelse blir registrert i vaktjournalen eller i egen logg.

3.5.7 Sikkerhetsfunksjonen

3.5.7.1 Oversikt

Politiet har som oppgave å « opprettholde den offentlige orden og sikkerhet»,jf. politiloven § 2 nr. 1, og å « forebygge kriminalitet og andre krenkelser av den offentlige orden og sikkerhet», jf. § 2 nr. 2. Sikkerhetsbegrepet, slik det her er brukt, er ikke entydig. Benyttet i sammenheng med den « offentlige orden», kan det synes mest nærliggende å forstå begrepet dit hen at politiet har en oppgave med å påse at virksomheten drives på en forsvarlig og betryggende måte uten at fysiske farer oppstår i forhold til allmennheten. Dette er i så fall en oppgave som hører til den alminnelige ordenstjenesten. Begrepet kan imidlertid også forstås slik at det omfatter rikets indre sikkerhet, det vil si de oppgaver som er tillagt Politiets sikkerhetstjeneste, jf. politiloven §§ 17b og 17c. Det er den sistnevnte forståelsen som legges til grunn i den videre fremstillingen.

I tillegg til å forebygge og å etterforske særskilte straffbare handlinger, jf. § 17b, skal Politiets sikkerhetstjeneste utarbeide trusselvurderinger til bruk for politiske myndigheter (se punkt 3.5.7.4), samarbeide med andre lands politimyndigheter og sikkerhets- og etterretningstjeneste (se punkt 23.5.7) og foreta personkontroll til bruk ved sikkerhetsundersøkelser (se punkt 23.8).

3.5.7.2 Politiets forebyggende virksomhet

I prinsippet er det ikke store forskjeller mellom PSTs måter å bekjempe kriminalitet på og de som anvendes i politiet for øvrig. Behandlingen av opplysninger følger likeledes i hovedtrekk de samme prinsipper som gjelder for politiet for øvrig.

I praksis er imidlertid den rent forebyggende virksomheten vektlagt i betydelig større grad enn i andre deler av politiet. Etterforsking utgjør en forholdsvis mindre del av virksomheten, og i stor grad er den rettet mot å avdekke såkalte straffbare forberedelseshandlinger, hvilket gjør at også en eventuell etterforsking har et klart preg av å forebygge og avverge mer alvorlige straffbare handlinger under planlegging. Dertil kommer at etterforskingen gjerne er lukket eller skjult for den mistenkte, hvilket reiser særlige rettssikkerhetsspørsmål og spørsmål av straffeprosessuell karakter.

Videre er de straffbare handlinger PST er satt til å bekjempe ofte politisk motivert, og behandlingen av opplysninger vil derfor gjerne ha sitt utgangspunkt i grupper og organisasjoner som på ulike måter har bekjent seg til bruk av ulovlige midler for å oppnå sine mål. Dette har da også medført at virksomheten til PST har reist personvernspørsmål som har gjort at tjenesten har kommet i offentlighetens søkelys. Det dreier seg i første instans om hvilke organisasjoner og grupperinger det i det hele tatt er nødvendig å følge med på i forebyggende øyemed, dernest om hvilken tilknytning til en organisasjon eller et miljø enkeltpersoner må ha for at det skal være relevant å registrere opplysninger om dem. Fordi det gjerne dreier seg om en organisert virksomhet som pågår i et langt tidsperspektiv, reiser det seg også spørsmål om hvor lenge det er nødvendig for PST å ta vare på personopplysninger.

Enn videre følger av det forebyggende formålet at PST i langt større grad enn politiet for øvrig har behov for å utveksle opplysninger, dels som ledd i selve kartleggingen av en trussel, men i stor grad også som ledd i å beskytte de sikkerhetsinteresser som måtte være truet, slik at adekvate tiltak kan treffes. Hovedoppgaver som bekjempelse av spionasje og terrorisme har et klart internasjonalt preg, hvilket medfører at samarbeid og utveksling av opplysninger med utenlandsk politi og sikkerhetsmyndigheter kommer i en særstilling.

Ved sikkerhetsklarering og autorisasjon av personell som har behov for tilgang til skjermingsverdige, eller gradert informasjon, iverksettes en personkontroll i forhold til vedkommende. Foruten Bøteregisteret, SSP og STRASAK, er PSTs registre gjenstand for undersøkelse med sikte på å avklare at det ikke foreligger tvil om vedkommendes sikkerhetsmessige skikkethet. Dette er en særlig form for behandling av personopplysninger i PST som har likhetstrekk med det øvrige politis utstedelse av politiattester. Selve klareringsprosessen er nærmere regulert i lov om forebyggende sikkerhetstjeneste 20. mars 1998 nr. 10 (sikkerhetsloven) jf. forskrift om personellsikkerhet 29. juni 2001 nr. 722. Det faller under nærværende utvalgs mandat å vurdere PSTs behandling av personopplysninger i denne sammenheng.

Politiloven §§ 17a-17c ble tilføyd ved lov nr. 54/2001 som oppfølging av Danielsen-utvalgets forslag.

3.5.7.3 Særlig om personkontroll

Av politiloven § 17c nr. 3 om særlige oppgaver for den sentrale enhet i PST fremgår av at Den sentrale enhet skal foreta personkontroll til bruk ved sikkerhetsundersøkelser. Personer som vil kunne få tilgang til skjermingsverdig informasjon, skal på forhånd sikkerhetsklareres og ved behov autoriseres, jf. sikkerhetsloven § 19. For nærmere om personkontroll, se punkt 4.21.9.

3.5.7.4 Nærmere om PSTs trusselvurderinger

Det følger av politiloven § 17c at Den sentrale enhet i Politiets sikkerhetstjeneste skal utarbeide trusselvurderinger til bruk for politiske myndigheter. Bestemmelsen er en direkte konsekvens av Danielsen-utvalgets forslag om at sikkerhetstjenestens prioriteringer bør undergis behandling på høyt politisk nivå. Fastsettelse av styringsdokumenter på høyt politisk nivå ville etter Danielsen-utvalgets syn være et svært viktig tiltak for å unngå uheldige disposisjoner i fremtiden. I samsvar med dette er det blitt en viktig oppgave for PST å ajourføre trusselbildet med jevne mellomrom, normalt i det minste på årsbasis, som grunnlag for politisk fastsatte strategi- og styringsdokumenter. Utarbeidelse av generelle trusselvurderinger er også i samsvar med Lund-kommisjonens uttalelse om at det generelt bør kreves at overvåking eller kartlegging som utelukkende er basert på mistanke om at en politisk organisasjon er eller kan bli engasjert i ulovlige aktiviteter, har grunnlag i jevnlige sikkerhetsmessige vurderinger. Den sentrale enhet har siden 1992/93 utarbeidet såkalte strategidokument eller prioritetsskriv, og de årlige trusselvurderinger som nå utarbeides, er en videreføring av dette. Det er også blitt innført offentliggjøring av generelle ekstrakter av trusselvurderingene. De generelle vurderingene av sikkerhetstruslene i Norge vil helt og holdent være produkt av den samlede kunnskap PST og andre organer sitter inne med til enhver tid, og som baserer seg på så vel generelle vurderinger fra samarbeidende tjenester som opplysninger PST har samlet inn og bearbeidet i forbindelse med straffesaker og konkret forebyggende arbeid. Disse trusselvurderingene vil i liten grad inneholde personopplysninger, og inneholder ikke under noen omstendighet opplysninger som ikke tidligere har vært behandlet.

PST utarbeider imidlertid en rekke andre trusselvurderinger av mer spesifikk karakter i løpet av året. I første rekke dreier det seg om vurderinger som avgis til det øvrige politi som ledd i planleggingen av hvilke sikkerhetstiltak som bør treffes i forbindelse med statsbesøk eller andre offisielle arrangementer som kan tenkes utsatt for ulovlige anslag av en type som det faller innenfor PSTs ansvar å forebygge. Det foreligger for det første et behov for på permanent basis å ha oversikt over mulige trusler mot objekter som krever beskyttelse. Ved utarbeidelsen av slike trusselvurderinger er det dessuten regelmessig behov for aktivt å innhente nye opplysninger, herunder også om personer som konkret kan representere en trussel. Behovet for selvstendig hjemmel for behandling av slike opplysninger kommer utvalget nærmere tilbake til under punkt 23.3.2 nedenfor.

3.5.7.5 Utlendingskontroll

PST har oppgaver i tilknytning til utlendingskontroll, jf. utlendingsloven §§ 5 med flere. For nærmere om dette, se punkt 4.21.2.3.

3.5.8 Hjelpe- og servicefunksjon

Politiets hjelpe- og servicefunksjon følger av politiloven § 2 nr. 4, hvor det fremgår at politiet skal «yte borgerne hjelp og tjenester i faresituasjoner, i lovbestemte tilfeller og ellers når forholdene tilsier at bistand er påkrevd og naturlig». Ut over dette reguleres politiets plikt i ulykkestilfeller, plikt til å hjelpe syke personer og plikter overfor barn særskilt i politiinstruksen kp. 12. I praksis har politiet ivaretatt hjelpe- og servicefunksjoner ut over de som direkte er tillagt politiet, og særlig hvor det ikke finnes andre organer som er mer nærliggende til å ta seg av disse oppgavene. Imidlertid har opprettelsen av andre offentlige organer begrenset politiets hjelpe- og servicefunksjon. Et typisk eksempel er helsesektoren, hvor barnevern, helsetilsyn og andre organer hovedsakelig ivaretar hjelpe- og servicefunksjoner.

Det er ingen skarp grense mellom hjelpe- og servicefunksjonen og ordensfunksjonen. Mens hjelpe- og servicefunksjonen primært skal tilfredsstille et privat behov, er det samfunnets interesser og behov som skal ivaretas gjennom ordensfunksjonen. Ordensfunksjonen pålegger politiet å handle av eget tiltak, mens politiet som hovedregel vil vente på begjæring fra den enkelte ved utøvelse av hjelpe- og servicefunksjoner.

Alle de service- og hjelpehandlinger politiet foretar blir registrert i vaktjournalen. På samme måte som for ordensfunksjonen kan overskuddsinformasjon bli registrert i Krimsys, se punkt 4.16.2.

3.5.9 Politiets bistand til og samarbeid med andre organer

3.5.9.1 Generelt om bistands- og samarbeidsfunksjonen

Politiet skal «på anmodning yte andre offentlige myndigheter vern og bistand under deres tjenesteutøvelse når dette følger av lov eller sedvane», jf. politiloven § 2 nr. 5. Bistandsplikten vil således følge av andre rettsgrunnlag enn politiloven. I tillegg følger av politiloven § 2 nr. 6 at politiet skal «samarbeide med andre myndigheter og organisasjoner tillagt oppgaver som berører politiets virkefelt så langt regler gitt i eller i medhold av lov ikke er til hinder for dette». Bistands- og samarbeidsfunksjonen er nærmere regulert i politiinstruksen kp. 13 og kp. 15. Bistanden begrenses hovedsakelig av taushetspliktbestemmelser.

For at politiet skal kunne ta på seg bistandsoppgaven, må det være en forutsetning at det er nødvendig og naturlig at bistanden utøves av politiet. Politiet er tildelt unik myndighet til å utøve makt, og har således en plikt til å bistå når bruk av makt kan bli nødvendig, blant annet ved gjennomføring av rettslige beslutninger og forvaltningsvedtak. I spesiallovgivningen er politiets plikt til å bistå regulert, og enkelte sektorer er mer sentrale, herunder tilsyns- og kontrollmyndigheter, næringsvesen og helse- og sosialsektoren. Politiet har også en ulovfestet bistandsplikt når bistandshandlingen er nødvendig og har saklig og funksjonell sammenheng med politiets rolle og virksomhet.

Politiet har også plikt til å samarbeid med private, og samarbeidsplikten er underlagt de begrensninger som følger av lov, jf. politiloven § 2 nr. 7, hvor den største begrensningen er taushetspliktbestemmelsene.

Politiet kan gripe inn på andre myndigheters ansvarsområde ved alvorlige ordensforstyrrelser eller fare for slike, jf. politiloven § 4 fjerde ledd, og i så fall skal den ansvarlige myndighet underrettes straks, jf. politiloven § 7 fjerde ledd, jf. politiinstruksen § 13-3 andre ledd. Politiet må i disse tilfellene utlevere opplysninger til forvaltningsorganet.

3.5.9.2 Behandling av opplysninger ved bistand fra politiet i forvaltningssaker

Bistandsfunksjonene innebærer at politiet behandler og utveksler opplysninger. Utvekslingens omfang avhenger av om bistanden ytes i startfasen av en sak, under sakens løp eller ved effektuering av et vedtak eller lignende. Politiets bistandsplikt innebærer varsling og rapportering til andre organer.

En forvaltningssak kan begynne med at politiet rapporterer om rettsbrudd til et annet organ. Rapporteringsplikten må ha et rettslig grunnlag i lov eller forskrift. For eksempel pålegger barnevernloven § 6-4 andre ledd politiet å underrette barnevernet om mishandling av barn, og alkoholloven § 1-15 andre ledd pålegger politiet en meldeplikt ved alvorlige forhold som kan ha betydning for bevillingsspørsmålet. Videre pålegger påtaleinstruksen kp. 5 politiet en meget omfattende varslings- og underrettelsesplikt. Politiet skal varsle offentlig myndighet om etterforsking mot en offentlig tjenestemann og etterforsking mot en person som driver virksomhet med offentlig tillatelse, jf. påtaleinstruksen §§ 5-4 og 5-5. Også militære myndigheter og Utlendingsdirektoratet skal ha varsel dersom det er etterforsking som kan ha betydning for deres virksomhet. I påtaleinstruksen § 5-15 er det en åpen fullmakt til riksadvokaten til å gi melding

«når dette anses nødvendig av hensyn til myndighetens oppgave etter lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag».

Politiet har en alminnelig rapporteringsplikt i politiinstruksen § 13-3 tredje ledd andre punktum. Politiet har også adgang til å anmelde saker som krever påtalebegjæring fra annet forvaltningsorgan, og rapportere om at slikt forhold er anmeldt, jf. straffeprosessloven § 229.

Under saksbehandlingen kan andre forvaltningsorganer ha adgang til å be om opplysninger, slik at politiet bidrar til beslutningsgrunnlaget. Et eksempel er politiets opplysningsplikt ved behandlingen av salgs- og skjenkebevillingssaker, jf. alkoholloven § 1-15 første ledd. Politiet har også en plikt til å utlevere opplysninger i form av politiattest, når vilkårene er oppfylt, se nærmere punkt 4.20. Politiet er pålagt å avgi uttalelser til forskjellige organer under saksbehandlingen. Uttalelser er basert på en vurdering fra politiet, hvor vurderingsgrunnlaget er den informasjon politiet er i besittelse av. For eksempel gir politiet uttalelse ved førerkortsøknader, jf. førerkortforskriften § 25 jf. § 28 og i skjenkebevillingssaker, jf. alkoholloven § 1-7 andre ledd. I en slik uttalelse kan politiet bygge på opplysninger som ikke kan tas med i en vanlig politiattest, jf. strafferegistreringsloven § 7 første ledd. En siste oppgave politiet kan ha under saksbehandlingen, er en kontroll- og undersøkelsesplikt. Politiet bistår det besluttende organ med å skaffe informasjon fra andre. Et eksempel er politiets plikt til å bistå valutamyndighetene ved ransaking og beslag i valutakontrollen, jf. valutareguleringsloven §§ 7a og 7b.

Etter at forvaltningsvedtaket er fattet kan politiet være pliktig til å bistå, for eksempel ved tvangsfullbyrdelse av vedtaket. Det er særlig praktisk der vedtaket har direkte tvangskraft eller der forvaltningsorganet selv har kompetanse til å iverksette sitt eget vedtak. Denne bistanden vil hovedsakelig bestå i fysisk maktutøvelse, beskyttelse eller tilrettelegging for gjennomføring. Opplysninger om disse oppdragene lagres enten i vaktjournalen eller i egen sak.

For å få bistand, må organet i flere tilfeller sende en anmodning til politiet, jf. politiinstruksen § 13-4. Bistandsanmodningen kan være muntlig, men hvis bistanden forutsetter bruk av fysisk makt, bør den være skriftlig. Dersom anmodningen ikke kommer fra namsmyndighetene, er politiet underlagt en undersøkelsesplikt som krever utveksling av informasjon, jf. politiinstruksen § 13-4 andre ledd.

Opplysninger som omtalt i dette punktet kan lagres både som dokument i straffesak, i vaktjournal og i brevjournal. I tillegg vil noen opplysninger bli lagret i registre på forvaltningsavdelingen.

3.5.10 Politiets forvaltningsoppgaver og forvaltningsregistre

I vid forstand er alt politiet foretar seg forvaltning, men i dette punktet behandles forvaltning i snever forstand, som for eksempel behandling av saker etter passloven, våpenloven med videre (se nærmere punkt 3.5.2 om skillet). Disse oppgavene er pålagt politiet i spesiallovgivningen. Politiet kan være forberedende organ, besluttende organ eller tilsynsorgan, slik som beskrevet i punkt 3.5.3. Ved søknad om pass eller ervervstillatelse for våpen er politiet besluttende myndighet, mens ved behandling av asylsøknader bistår de kun i saksforberedelsen og effektueringen.

Det har vært drøftet, blant annet i Politirolleutvalget (Utvalg nedsatt til å utrede politiets rolle og oppgaver i samfunnet oppnevnt ved kgl. res. av 10. desember 1976), hvilke forvaltningsoppgaver politiet skal ha. Det er anført at forvaltningsoppgavene bør ha direkte nytteverdi for politiets primæroppgave, kriminalitetsbekjempelse. Samtidig må samfunnet ha et restorgan for de forvaltningsoppgaver som ikke naturlig faller inn under noen andre organers ansvarsområde.

Som ledd i sin forvaltningsvirksomhet fører politiet oversikt over hvem som har blitt tildelt goder, som det gjøres i passregistre, i våpenregistre med videre. Forvaltningsregistrene beskrives nærmere i punkt 4.5. Med andre ord behandler politiet en god del opplysninger som ledd i sine forvaltningsoppgaver.

Utvalget går ikke nærmere inn på politiets forvaltningsoppgaver, da de faller utenfor lovforslagets anvendelsesområde, se punkt 8.6. Det er likevel relevant for utvalget å beskrive politiets forvaltningsoppgaver, da den foreslåtte lov opererer med et skille mot forvaltningsoppgavene, se nærmere punkt 8.6.5. For PST vil forvaltningsoppgavene falle innenfor loven, se punkt 23.2.

3.5.11 Forskere og forskningsinstitusjoner

I straffeprosessloven § 61e, jf. påtaleinstruksen § 3-5 er det unntak fra taushetsplikten for bruk av opplysninger i forskningen:

«Når det finnes rimelig og ikke medfører uforholdsmessig ulempe for andre interesser, kan riksadvokaten bestemme at underordnet påtalemyndighet kan eller skal gi opplysninger til bruk for forsking og at dette skal skje uten hinder av påtalemyndighetens taushetsplikt etter § 61a.

Bestemmelsene i forvaltningsloven §§ 13d annet og tredje ledd og 13e første og annet ledd får tilsvarende anvendelse så langt de passer.»

Av påtaleinstruksen § 3-5 fremgår også:

«Bestemmelsene i kgl.res. 16 desember 1977 del IV pkt. 1 annet til fjerde ledd om foreleggelse av saken for Rådet for taushetsplikt og forsking gjelder tilsvarende så langt de passer.»

For politiets arbeid ut over straffesaker er det de alminnelige bestemmelsene om forskning i forvaltningsloven som gjelder.

3.6 Behandling av opplysninger som ledd i internasjonalt samarbeid

3.6.1 Innledning

3.6.1.1 Problemstillingens omfang

Politiets og påtalemyndighetens internasjonale samarbeid vil ofte bestå i behandling av opplysninger, og slik sett er internasjonalt samarbeid en viktig del av utvalgets arbeid. Det internasjonale samarbeidet reiser imidlertid ikke så mange særspørsmål i forhold til alminnelig behandling av opplysninger i Norge. Utvalget har derfor valgt å gi en kort oversikt over det internasjonale samarbeidet Norge deltar i. Det har vært en rekke detaljerte beskrivelser av det internasjonale samarbeidet i løpet av de siste årene, noe som gjør behovet for en uttømmende fremstilling mindre enn for resten av politiets behandling av opplysninger.

3.6.1.2 Tidligere fremstillinger av internasjonalt politisamarbeid

Flere ganger i løpet av de siste årene har det vært gitt fremstillinger av det internasjonale politisamarbeidet. I St.meld. nr. 18 (1999-2000) Om Norges deltagelse i internasjonalt politisamarbeid og Innst.S. nr. 177 (1999-2000) gis en oversikt over det eksisterende samarbeidet.

Spørsmålet er også grundig behandlet i forbindelse med inngåelsen av Europol-avtalen, se nærmere Ot.prp. nr. 64 (1998-99) Om lov om endringer i straffeprosessloven og straffeloven m v (etterforskingsmetoder m v), Innst.O. nr. 3 (1999-2000) og St.prp. nr. 98 (2000-2001) Om samtykke til inngåelse av en avtale med Kongeriket Norge og Den europeiske politienhet (Europol) om samarbeid om bekjempelse av alvorlige former for internasjonal kriminalitet.

I forbindelse med Schengen-samarbeidet ble internasjonalt samarbeid behandlet i St.prp. nr. 42 (1996-97) Om samtykke til ratifikasjon av samarbeidsavtale av 19 desember 1996 mellom partene i Schengenavtalen om Schengenkonvensjonen, og Island og Norge om avskaffelse av person-kontroll på de felles grenser, St.prp. nr. 50 (1998-99) Om samtykke til inngåelse av en avtale mellom Rådet for Den europeiske union og Republikken Island og Kongeriket Norge om de sistnevnte statenes tilknytning til gjennomføringen, anvendelsen og videreutviklingen av Schengen-regelverket, Ot.prp. nr. 56 (1998-99) Om lov om Schengen informasjonssystem (SIS) og lov om endringer i utlendingsloven og i enkelte andre lover som følge av Schengensamarbeidet og Innst.O. nr. 89 (1998-99).

Ut over dette har Regjeringen i St.meld. nr. 12 (2000-2001) Om Norge og Europa ved inngangen til et nytt århundre beskrevet nærmere utviklingen i EUs justis- og politisamarbeid, og årsmeldingene fra Kripos inneholder en oversikt over det internasjonale samarbeidet og trendene.

Endringene i det internasjonale samarbeidet etter de ovennevnte dokumenter består hovedsakelig i en økning i antall bilaterale avtaler.

3.6.2 Kriminalitetsutviklingen og former for internasjonalt samarbeid

Organisert grenseoverskridende kriminalitet øker både i og utenfor Europa. Utviklingen gjør det nødvendig med et utstrakt internasjonalt samarbeid på flere plan. Samarbeidsformene varierer, men omfatter både forebyggende virksomhet, etterforsking, domstolsbehandling og fullbyrding av reaksjoner. Ofte er politisamarbeid et spørsmål om utveksling av informasjon mellom de respektive lands politimyndigheter, men begrepet politisamarbeid benyttes også om deltagelse i internasjonale fora og organisasjoner, utstasjonering av sambandsmenn, politiutdanning eller opplæring i utlandet, politideltakelse i FNs fredsbevarende aksjoner og bistand til utvikling av andre lands politimyndigheter med videre, se nærmere St.meld. nr. 18 (1999-2000) punkt 1.2.1.

Det er vanlig å skille mellom operativt samarbeid og overordnet samarbeid, hvor operativt samarbeid skjer mellom tjenestemenn og overordnet samarbeid stort sett skjer på overordnet eller politisk nivå. For begge typer samarbeid er det av vesentlig betydning hvilket rettsgrunnlag samarbeidet har og om det berører nasjonal suverenitet.

Innenfor det operative samarbeidet går det et skille mellom det politirettslige samarbeidet og det strafferettslige samarbeidet. Med politirettslig samarbeid menes alt samarbeid utenfor den konkrete sak, og i den konkrete sak så lenge samarbeidet kan skje uten at samarbeidende judisielle myndigheter involveres. Det strafferettslige samarbeidet går ut over etterforskingen og omfatter for eksempel utlevering og fullbyrdelse, samt bistand i forbindelse med etterforsking, som for eksempel beslag.

Det politirettslige samarbeidet har ofte fungert uten noen formell avtale mellom statene. Dette har imidlertid endret seg noe, og det er i dag flere avtaler som er signert, som for eksempel Europol. Det finnes ytterligere avtaler mellom Norge og andre land, både bilaterale og multilaterale. I forbindelse med narkotikabekjempelsen har også Norge utplassert tjenestemenn i aktuelle produsent- og transittland. Det som kjennetegner det politirettslige samarbeidet er at det i hovedsak består av utveksling av informasjon og erfaring.

Det strafferettslige samarbeidet er langt på vei regulert i lov. Adgangen til å fremme rettsanmodninger følger av domstolloven §§ 46-51 og 180, samt lov om utlevering av lovbrytere 13. juni 1975 nr. 39. Utleveringsadgang følger av utleveringslov 13. juni 1975 nr. 39 og lov 24. juni 1994 nr. 38 § 2. Utlevering til Norge avhenger av intern lovgivning i det landet Norge ønsker en person utlevert fra. På det strafferettslige området, som på det politirettslige, er det nordiske samarbeidet mer omfattende enn samarbeid med andre land. Anmodning om rettslig hjelp er regulert i overenskomst av 26. april 1974 og utlevering er regulert i nordiske utleveringslov 3. mars 1961. Utvalget går ikke nærmere inn på det strafferettslige samarbeidet.

Politidirektoratet har det operative ansvaret for norsk deltagelse i det internasjonale politisamarbeidet, og ivaretar norsk deltakelse på høyt nivå, samtidig som det har hovedansvaret for prioritering, videreutvikling og koordinering av deltagelse. Justisdepartementet har imidlertid det overordnede ansvaret for denne virksomheten. For det strafferettslige arbeidet er det riksadvokaten som er ansvarlig.

3.6.3 Politidistriktenes internasjonale samarbeid

Politidistriktenes internasjonale samarbeid skjer som hovedregel i forbindelse med etterforsking av den enkelte straffesak. Dette er langt på vei regulert av straffeprosessloven og påtaleinstruksen, samt konvensjoner og nordiske avtaler. Påtaleinstruksen § 6-2 fastslår hovedregelen om at henvendelser skal rettes gjennom Kripos.

Politidistrikt med riksgrense har dessuten ofte godt samarbeid med nabolandets politi, slik at informasjon utveksles.

3.6.4 Bilateralt samarbeid

Bilateralt samarbeid skjer både uformelt innenfor rammen av nasjonal lovgivning når det er opprettet kontakt med andre lands politimyndigheter og på grunnlag av bilaterale avtaler. Norge har tradisjonelt valgt det uformelle samarbeidet som grunnlag for bilateralt samarbeid, men har også inngått flere bilaterale avtaler, og det har vært en viss økning av disse i den siste tiden. For eksempel har politiet inngått en avtale med Russland den 26. mars 1998, som trådte i kraft den 30. september 1999.

3.6.5 Nordisk samarbeid

Det nordiske samarbeidet omfatter flere felt, og er basert på likeartet lovgivning, samfunnsstruktur, kunnskap om nabolandenes rettssystem og tillit til hvordan det fungerer. Samarbeidet skjer både på grunnlag av internasjonale konvensjoner og nordiske avtaler. I tillegg kommer det uformelle samarbeidet. Mest sentralt i det nordiske samarbeidet er sannsynligvis Avtalen mellom de nordiske lands politimyndigheter om politisamarbeidav 2002, som trådte i kraft 1. januar 2003, og erstattet Den nordiske samarbeidsavtalen av 1972.

Politi- og Tollsamarbeidet i Norden (PTN) er også en sentral del av samarbeidet. Hovedformålet er å bekjempe narkotikakriminalitet. Det er lagt vekt på å etablere ensartede kommunikasjonssystemer, og felles kriterier for registrering og utlevering av opplysninger. Kripos er ansvarlig fra norsk side.

Kripos er også representant ved en rekke andre nordisk samarbeid enn PTN, se St.meld. nr. 18 (1999-2000) punkt 3.2.2.

3.6.6 Østersjøsamarbeidet

Norge og de andre nordiske landene har et utstrakt samarbeid med land som grenser til Østersjøen. Det omfatter politisamarbeid og kriminalitetsbekjempelse, utlendingsspørsmål, fengselssamarbeid, rettslige spørsmål og grensekontroll. Kriminalitetsbekjempelsen retter seg blant annet mot narkotikakriminalitet, biltyverier og menneskesmugling. Kripos bidrar gjennom sin operative rolle.

3.6.7 Europeisk samarbeid

3.6.7.1 Samarbeid gjennom Europarådet

Europarådet ble opprettet i 1949 som et mellomstatlig, traktatfestet samarbeid. Europarådet har hatt stor betydning for arbeidet med menneskerettigheter, se punkt 5.2 om Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) og Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD). Europarådet har hatt en sentral rolle for det rettslige samarbeidet mellom medlemslandene, også innenfor politisektoren og straffeforfølgning. Det praktiske politiarbeidet har derimot falt utenfor. For nærværende utvalg har blant annet Europarådets personvernkonvensjon og politirekommandasjon vært sentrale, se punkt 5.4.

3.6.7.2 Generelt om samarbeid gjennom EU

Politisamarbeidet innenfor EU ble innført i og med Maastrichttraktaten, som ble signert 17. februar 1992 og trådte i kraft 1. november 1993. Politisamarbeidet ble plassert i søyle 3, justis- og innenrikssamarbeid. Dette var således kun et samarbeid på mellomstatlig nivå uten direkte internrettslige virkninger i medlemslandene. Samarbeidet omfattet politisamarbeid, kriminalitetsforebygging- og bekjempelse og strafferettslig samarbeid. Traktaten la grunnlaget for Europol.

Ved ikrafttredelsen av Amsterdamtraktaten den 1. mai 1999 ble deler av samarbeidet om fri bevegelighet av personer flyttet til søyle 1, som har direkte internrettslige virkninger i medlemslandene. I søyle 1 er også beslutningsformene annerledes enn i søyle 3. Det som ble flyttet var blant annet personkontroll på de ytre grensene, felles visumpolitikk, innvandringspolitikk og asylpolitikk. For mer om oppdelingen, se Auglend m.fl. s. 1026 flg. Schengenavtalen ble inkorporert i EUs regelverk ved Amsterdamtraktaten, hvor Schengenavtalens regler om fri bevegelighet for person er en del av søyle 1, mens politisamarbeidet er i søyle 3.

Nice-traktaten ble undertegnet 26. februar 2001, og ved dens ikrafttredelse vil beslutninger innenfor søyle 3, justis- og innenrikssamarbeid, fra og med 1. januar 2005, treffes med kvalifisert flertall og ikke enstemmighet.

3.6.7.3 European Police Office (Europol)

Europol-konvensjonen ble undertegnet 26. juli 1995, trådte i kraft 1. oktober 1998 og ble operativ 1. juli 1999. Norge undertegnet en samarbeidsavtale med Europol i 2001, og samarbeidet trådte i kraft fra januar 2002. Europol-samarbeidet skal være et tillegg til Schengen-samarbeidet.

Formålet med Europol er å styrke og effektivisere EU-landenes rettshåndhevelsesmyndighet. Europols mandat er å forebygge og bekjempe alvorlig, organisert kriminalitet, som narkotikaforbrytelser, trafikk med stjålne kjøretøyer, ulovlig innvandring og menneskesmugling, terrorisme, pengefalsk, smugling av kjernefysisk materiale samt hvitvasking av penger.

Europol bistår medlemslandene med å utveksle data, både personopplysninger og andre opplysninger, i samsvar med nasjonal lovgivning og gjennom bruk av sambandsmenn som medlemslandene har stasjonert ved Europols hovedkvarter i Haag. Europol har et eget datasystem (The European Computer System, TECS), som består av tre deler: Et informasjonssystem, et analysesystem og et indekssystem. TECS skal legge til rette for å legge inn, gjenfinne og analysere data.

Kriminalpolitisentralen er det nasjonale kontaktpunkt for Europol. Arbeidet er prosjektorientert og operativt, og fokuserer spesielt på metoder knyttet til etterforsking av organisert kriminalitet.

3.6.7.4 Schengen-samarbeidet

Generelt om Schengen-samarbeidet

Utvalget har ikke funnet grunn til å gå grundig inn på Schengen-samarbeidet, da samarbeidet er regulert gjennom SIS-loven, se kapittel 8. Utvalget har som del av sin utredning vurdert om det er behov for endringer i SIS-loven, for å få en ensartet regulering og terminologi for samtlige politiregistre, men har ikke kommet til at dette er nødvendig, med unntak av det som følger av kapittel 20.

Schengen-samarbeidet er et mellomstatlig samarbeid, som ble inkorporert som en del av EUs rammeverk i juli 1997, og Norge sluttet seg til ved samarbeidsavtale av 18. mai 1999. Avtalen trådte i kraft 26. juni 2000. Samarbeidet strekker seg over flere felt. Det er en målsetting om fri bevegelighet for personer innenfor Schengen-området, ved å oppheve passkontrollen ved de indre grensene og styrke den ytre grensekontrollen. Dette skal kombineres med et samarbeid om grenseoverskridende, organisert kriminalitet, som blant annet gjøres ved et felles informasjonssystem mellom medlemmene, kalt Schengen Information System, SIS. Videre samarbeides det om visumspørsmål og asylspørsmål, samt rettslige spørsmål knyttet til gjensidig hjelp i straffesaker, spørsmål om negativ rettskraft, utlevering og fullbyrding av dommer. For mer om Schengen-samarbeidet, se St.prp. nr. 42 (1996-97) og Ot.prp. nr. 56 (1998-99).

SIS -registeret

Kripos skal i henhold til SIS-loven føre et nasjonalt SIS-register, NSIS. Alle nasjonale registre er tilknyttet det internasjonale CSIS, beliggende i Strasbourg. Opplysninger som registreres og endres i NSIS overføres til CSIS, som igjen utleverer opplysningene til de andre nasjonale systemene.

Konvensjonen har detaljerte regler for behandlingen, herunder hvilke opplysninger som kan registreres og videreformidles, hvilke formål opplysningene kan brukes til og hvem som har tilgang opplysningene. Reglene er tatt inn i SIS-loven med forskrifter. Det vises for øvrig til Ot.prp. nr. 56 (1998-99) punkt 9.4.1 for mer om informasjonssystemet.

3.6.8 Interpol

Interpol er et verdensomspennende politisamarbeid og dets forløper går helt tilbake til 1914. Dagens Interpol ble opprettet i 1956, og er en offentlig organisasjon på mellomstatlig nivå. Samarbeidet har ingen formell folkerettslig regulering (ikke traktatfestet), men reguleres av Interpols egne statutter. Interpol er anerkjent av FN som mellomstatlig organisasjon, og har observatørstatus i FNs generalforsamling.

Interpol-samarbeidet omfatter både enkeltsaker og overordnet samarbeid, som konferanser, samarbeid med videre. Nasjonale kontorer forutsetter å utøve sin virksomhet innenfor rammene av og med hjemmel i nasjonal lovgivning og under full nasjonal suverenitet. En sentral del av Interpols oppgaver er å være kanal hvor medlemslandene kan utveksle informasjon, bistandsanmodninger og rettsanmodninger. All kommunikasjon, både til og fra Norge, går således gjennom de nasjonale Interpol-kontorene, som for Norges del er regulert i påtaleinstruksen § 6-2 andre ledd. Kripos har ansvaret for det nasjonale Interpolkontoret i Norge (NCB).

Ut over informasjonsutvekslingen, har Interpol registre med opplysninger som medlemslandene i henhold til nasjonal lovgivning kan dele med andre, som for eksempel ettersøkte personer, stjålne kjøretøy og fingeravtrykk. Den registrerte vil til en viss grad ha innsyn i opplysninger registrert hos Interpol, jf. Control of Interpol's Archives art. 23 i.f. Dette gir imidlertid ikke innsyn i de nasjonale registrene.

3.6.9 Opplysninger politiet mottar som ledd i internasjonalt samarbeid

Slik det fremgår ovenfor, vil samarbeid med utlandet medføre utveksling av informasjon. Adgangen for norske polititjenestemenn til å utlevere opplysninger reguleres av taushetspliktsreglene. Opplysninger politiet og påtalemyndigheten mottar som ledd i samarbeidet vil følge de alminnelige norske reglene, med mindre avgiverlandet eller internasjonale konvensjoner tilsier noe annet.

3.6.10 Særlig om PSTs samarbeid med andre land

PST skal samarbeide med andre lands politimyndigheter og sikkerhets- og etterretningstjenester, jf. politiloven § 17c nr. 2. PST har et videre samarbeid med utlandet og utenlandske tjenester enn det annet politi har. De straffbare forhold PST er satt til å forebygge og å etterforske springer ofte ut av internasjonale konflikter, eventuelt nasjonale konflikter med internasjonale forgreninger. Det internasjonale samarbeidet er derfor utstrakt, og det er stor grad av gjensidig forventning om utveksling av informasjon. Opplysningene som utveksles er nesten alltid gradert.

Andre land definerer trusler mot statens sikkerhet annerledes enn Norge, hvilket medfører at det fra utenlandske samarbeidende tjenester tilflyter PST en god del sikkerhetsgradert informasjon som relaterer seg til organisert kriminalitet. Som oftest er dette på et generelt plan, men i noen utstrekning gjelder det konkrete saker inneholdende personopplysninger.

For øvrig kan det vises til Lund-kommisjonen punkt 9.7.2 (Dok. nr. 15 (1995-96)) om tidligere praksis i POT og kritikken av denne.

4 Politiets og påtalemyndighetens registre og andre systemer

4.1 Oversikt over fremstillingen

Det fremgår av mandatet at utvalget skal gi en oversikt over politiets registre og regelverket for disse. Her gis en oversikt over registrenes bakgrunn, hjemmelsgrunnlag, opplysninger i registrene, formålet med og bruk av opplysningene, hvem som har tilgang til opplysningene, regler om innsyn, retting og sletting, samt kontroll med registrene. I kapittel 3 er det gitt en oversikt over informasjonsflyten. I dette kapitlet går utvalget inn på de nærmere reglene for det enkelte register eller system.

Politiet er selv ikke ansvarlig for alle registre de bruker. På grunn av at enkelte slike registre spiller en sentral rolle i politiets hverdag, har utvalget fremstilt noen i punkt 4.4.

Av hensyn til de regler som foreslås, er det et visst behov for å gå nærmere inn på politiets forvaltningsvirksomhet (se punkt 2.2.2), og utvalget vil gi en kort fremstilling av noen av de sentrale forvaltningsregistrene i punkt 4.5.

4.2 Terminologi og inndeling av registrene

4.2.1 Behandling av opplysninger i og utenfor registrene

Politiets behandling av opplysninger skjer både i og utenfor de tradisjonelle registrene. Et eksempel på behandling av opplysninger utenfor registrene er at en polititjenestemann nedtegner spaningsinformasjon på sin lokale datamaskin som han selv mener å kunne ha nytte av senere. I den enkelte straffesak er det heller ikke sikkert at all informasjon legges inn i BL eller et annet politiregister. Dokumenter som ikke er laget av politiet i anledning saken, for eksempel en legejournal, vil bli registrert, og i noen tilfeller scannet. Hvis det ikke blir scannet, vil sensitive opplysninger behandles utenfor registrene. Opplysninger utenfor registrene kan være like sensitive som i registrene. At ikke alle opplysninger oppbevares i registrene, betyr imidlertid ikke at de faller utenfor en ny politiregisterlovs anvendelsesområde, se avsnitt 8.2.

4.2.2 Inndeling av registrene

Politiet registre kan deles inn i tre hovedkategorier:

• Administrative registre

• Forvaltningsregistre

• Registre til bruk i kriminalitetsbekjempelsen

Administrative registre er registre som lønns- og personalregistre. Forvaltningsregistre er registre politiet benytter til sine forvaltningsoppgaver, som for eksempel våpenregistre og passregistre. Flere av forvaltningsregistrene har hjemmel i egne lover. Selv om registrene primært er opprettet for at politiet skal kunne ivareta sine forvaltningsgjøremål, kan opplysningene også være verdifulle ved etterforsking av straffbare handlinger og forebyggende virksomhet.

Den største og mest uensartede gruppen registre er den som politiet bruker til annet arbeid enn administrasjon og forvaltningsoppgaver. Ofte omtales registrene som registre til bruk i kriminalitetsbekjempelsen. Det er imidlertid ikke helt betegnende, da gruppen også omfatter registre som brukes til bistand og hjelpetjenesten.

De fleste registre til bruk i kriminalitetsbekjempelsen vil imidlertid passe inn i en av følgende tre kategorier:

• Reaksjonsregistre

• Saksbehandlingsregistre

• Operative registre

I reaksjonsregistrene lagrer politiet reaksjoner som er ilagt på bakgrunn av en straffbar handling. De mest sentrale registrene er Det sentrale straffe- og politiopplysningsregisteret (SSP) og BOT, som beskrives nærmere i henholdsvis punkt 4.6 og 4.7. En annen type register er saksbehandlingsregistre, som Strasak og BL, se henholdsvis punkt 4.9 og 4.10. Deres formål er å få en ryddig, oversiktlig og effektiv saksgang innad i politi og påtalemyndighet. For det tredje finnes operative registre, som PolitiOperativt system (PO) og andre vakt- og arrestjournaler. Operative registre gir en kronologisk oversikt over enhetens operative virksomhet. Registrene vil ofte også ha et administrativt formål, ved at de blir brukt til å organisere personell og arbeidstid.

Arbeidsregistre er et hyppig brukt begrep, uten at det finnes en klar definisjon. Det brukes gjerne som en samlebetegnelse på de av politiets registre som brukes i politiets primære virksomhet, det vil si til å forebygge, avdekke, stanse og forfølge straffbare forhold. I noen sammenhenger brukes begrepet kun for etterretningsregistrene, som igjen er registre som inneholder ikke-verifisert informasjon, og som hovedsakelig brukes i forebyggende virksomhet.

4.2.3 Sentrale og lokale registre

Begrepene sentrale og lokale registre refererer seg til registrenes geografiske utstrekning, slik at sentrale registre er tilgjengelige og søkbare i hele landet og alle politidistrikt er koblet mot den samme tjenermaskinen, som for eksempel SSP og Krimsys (om Krimsys, se punkt 4.16.2). Lokale registre kjennetegnes ved at kun ett eller et par politidistrikt har tilgang. Det er vanlig å bruke betegnelsen lokale registre hvor et distrikt har spesialutviklet et register - et særregister - som kun finnes i det distriktet. I de senere årene har politiet fått registre som er laget sentralt, men som kun er søkbare lokalt, og hvor det enkelte distrikt er pålagt eller tilbudt å benytte seg av registeret. Det blir en form for standardiserte, lokale registre. Eksempler på slike registre er BL (se punkt 4.10) og PO (se punkt 4.17).

Utvalget har rettet en henvendelse til hvert politidistrikt med forespørsel om distriktets registre, og det fremkom at så å si alle distrikt har lokale registre. Variasjonen mellom distriktene er stor, men de fleste distrikt har lokale etterretningsregistre (se punkt 4.16.4).

4.2.4 «Agenter»

Det er utviklet applikasjoner som gjør det mulig for politiet å søke i flere av sine registre samtidig.

Ved søk i PO på personer og kjøretøy vil politiet få treff i SSP, Strasak, Elys og Bot i tillegg til PO. Det finnes også en såkalt agentfunksjon som gjør det mulig å samle informasjon om personer og kjøretøy fra SSP, Strasak, Elys og Bot samtidig. Dersom den aktuelle personen eller kjøretøyet er registrert i ett av disse systemene, gir agenten en kort beskrivelse, men for å få tak i selve informasjonen, må tjenestemannen gå inn i det enkelte register.

4.3 Rettslig regulering av politiets og påtalemyndighetens registre

4.3.1 De rettslige grunnlagene

Politiets behandling av opplysninger, herunder registrene, har hjemmel i forskjellige lover, forskrifter og andre bestemmelser. Strafferegistreringsloven hjemler en rekke av politiets registre, men også straffeprosessloven har flere bestemmelser om ulike registre.

Utvalget beskriver de rettslige grunnlagene nedenfor i tilknytning til det enkelte register, men vil innledningsvis gi en samlet beskrivelse av noen sider ved strafferegistreringsloven.

4.3.2 Strafferegistreringsloven

Strafferegistreringsloven 11. juni 1971 nr. 52 er den alminnelige loven for politiets registre, og hjemler mange av politiets arbeidsregistre. Loven trådte i kraft 1. januar 1975, etter lang tids forberedelse. Straffelovrådet avga i mars 1967 «Innstilling fra Straffelovrådet om Lov om strafferegistrering» (Straffelovrådsinnstillingen 1967). Til grunn for Straffelovrådsinnstillingen lå en uttalelse fra Den nordiske strafferettskomitè av 1. desember 1962. Basert på disse utredningene avga departementet Ot.prp. nr. 21 (1970-71) Om lov om strafferegistrering.

Da proposisjonen ble avgitt, var de viktigste registrene ett sentralt strafferegister, lokale bøteregistre og spesialregistre til bruk under politiets arbeid med oppklaring av straffesaker. Det loven dekket hadde tidligere ikke vært lovregulert, og bruken av registrene var basert på administrative bestemmelser og praksis hos de registerførende myndigheter.

Loven ble utformet som en fullmaktslov, og skulle dekke de eksisterende registrene. Det ble imidlertid uttalt at: »(...) loven er så elastisk formulert at den ikke vil hindre at man går over til en sentralisert føring av alle registre etter moderne databehandlingsmetoder (fortrinnsvis EDB), dersom dette skulle vise seg hensiktsmessig i fremtiden», jf. Ot.prp. nr. 21 (1970-71) s. 3. Departementet forestilte seg neppe hvor hensiktsmessig databehandling skulle komme til å bli, og det var i alle fall ikke mulig å overskue konsekvensene av det.

Forskrift om strafferegistrering 20. desember 1974 nr. 4 trådte i kraft 1. januar 1975. Med strafferegistreringsloven som fullmaktslov er forskriftene sentrale og omfattende. Regler for bruk av opplysninger følger også i rundskriv og instrukser, samt lang praksis i politiet.

4.3.3 Innsyn i arbeidsregistrene

Strafferegistreringsloven har ingen bestemmelser om innsyn i politiets registre. Lov om personregistre 9. juni 1978 nr. 48 (personregisterloven) § 7 første ledd ga den registrerte innsyn i egne personopplysninger, med mindre det var gjort unntak i forskrift eller for det enkelte register, jf. § 7 femte ledd. I henhold til personregisterforskriften § 1-4 fikk Datatilsynet myndighet til å fatte enkeltvedtak om unntak fra innsynsretten.

Justisdepartementet søkte i 1980 Datatilsynet om å unnta de registre som politiet førte til bruk for sitt arbeide med å forebygge, bekjempe og oppklare kriminalitet fra innsynsretten. Saken ble behandlet av Datatilsynets styre i oktober 1980 (sak 15/80-4), hvor styret kom til at de «ønsket å utsette avgjørelsen til Justisdepartementets oversikt over politiets registre foreligger, jfr. deptets skriv av 4.6.80». Da søknaden om unntak gjaldt et omfattende antall registre, ønsket altså styret ikke å avgjøre søknaden før det forelå en oversikt over politiets lokale og sentrale registre, registrenes formål og hvilke opplysninger de inneholdt. Da Justisdepartementet kunne legge frem en oversikt over de registre som fantes i politiet, ble saken på nytt behandlet i Datatilsynets styre i juni 1983 (sak 6/83-2). Styret var enige om at det var grunnlag for å gjøre unntak fra innsynsretten for «1. Justisprotokollen, 2. Kriminalavdelingens hovedregister, 3. Personhovedregisteret, 4. Spaningsregisteret, 5. Etterlysningsregisteret, og 6. Dokument- og opplysningsregisteret», og fattet vedtak i samsvar med dette. I 1991 ble saken tatt opp på nytt på flere styremøter, hvor det i sak 9/91-8 ble fattet følgende vedtak om registre politiet bruker til å forebygge, bekjempe og oppklare kriminalitet: «Styret fattet vedtak om midlertidig å unnta registeret fra innsynsretten. Unntaket gjelder til 1. august 1992. I perioden frem til 1. august 1992 skal Datatilsynet med hjemmel i strafferegistreringsloven § 5 foreta en kontroll av registeret. Kontrollen skal skje i samarbeide med Justisdepartementet. Kontrollen skal danne grunnlag for Datatilsynets vurdering av om registeret skal unntas fra innsyn.» Saken hadde da vært på høring hos Justisdepartementet og Den Norske Advokatforening. Etter 1. august 1992 har det ikke blitt fattet nye vedtak.

Personopplysningsloven har et eget unntak fra innsynsretten. Det følger av § 23 første ledd bokstav b at det kan gjøres unntak fra innsynsretten for opplysninger som «det er påkrevet å hemmeligholde av hensyn til forebygging, etterforsking, avsløring og rettslig forfølgning av straffbare handlinger», og flere av politiets registre må med hjemmel i denne bestemmelsen være unntatt innsynsrett.

4.4 Registre politiet ikke er ansvarlig for

4.4.1 Oversikt over de mest sentrale registrene

Politiet har adgang til å søke i flere registre hvor de selv ikke er behandlingsansvarlig eller registeransvarlig (se punkt 9.5 om terminologien). Det viktigste er Folkeregisteret (FREG - tidligere Det sentrale personregister (DSP)). Databasen drives datateknisk av IBM. Der registreres navn, personalia, adresser (bosted), fødested, statsborgerskap, samt historikk for disse opplysningene. I tillegg blir foreldre, barn og ektefelle, og eventuelt tidligere ektefelle, knyttet til den enkelte. Det er ingen elektronisk samordning eller utveksling av opplysninger mellom FREG og politiets registre, med unntak av at SSP oppdateres med informasjon om døde personer.

Politiet har direkte tilgang til Biltilsynets Autosys. Autosys er et register over alle registrerte motorkjøretøy og førerkortinnehavere. Det overføres informasjon elektronisk fra Etterlysningsregistret (Elys) og Schengen Information system (SIS) til Autosys om biler som er meldt stjålet.

Politiet har også tilgang til noen av Brønnøysundregistrene, herunder Løsøreregistret, Eiendomsregistret (tinglysing og GAB (Gate/adresse/bygning)) og Foretaksregistret. Det skjer ingen elektronisk overføring av informasjon fra disse registrene til politiets registre.

4.4.2 UDIs register - DUF

Datasystem for utlendingsforvaltningen (DUF) er Utlendingsdirektoratets (UDI) register til bruk for å løse de oppgavene fremmedkontrollen er pålagt med hensyn til utlendingers opphold i riket i henhold til gjeldende utlendings- og statsborgerskapslovgivning. Registeret kan ikke benyttes til andre formål. Registeret har hjemmel i utlendingsforskriften § 199 (tidligere § 189). Registeret erstatter Fremkon, som hadde konsesjon fra Datatilsynet (94/435-16). Det er UDI som er registeransvarlig.

DUF inneholder opplysninger om alle utlendinger som oppholder seg i Norge, samt at det registreres personer og søknader/saker som angår andre utlendinger, for eksempel visumsaker. Ved søknad om asyl registrerer politiet søknaden i registeret, og avholder intervju med søkeren, jf. utlendingsforskriften § 199.

Politiet har en sentral rolle i fremmedkontrollen, og legger inn opplysninger i registeret. UDI har i henhold til konsesjonen adgang til å utlevere opplysninger så fremt dette ikke strider mot den lovbestemte taushetsplikten tjenestemennene er underlagt, jf. utlendingsforskriften § 199 tredje ledd.

Den registrerte har innsyn i registeret, og UDI er pålagt en varslingsplikt om innsynsretten overfor den som registreres i registeret. Den registeransvarlige skal selv slette eller anonymisere opplysninger som ikke lenger har betydning eller dersom opplysningene er uriktige eller ufullstendige, og feilen eller mangelen har betydning for den registrerte. Det er kun de med tjenestelige eller andre saklige behov som har tilgang til registeret.

Fra 15. januar 2003 ble det innført et nytt sentralt europeisk register over alle asylsøkere registrert i land som har underskrevet Dublin-konvensjonen, som er kalt Eurodac. Databasen ligger i Luxemburg og administreres fra Brussel, mens den norske delen av Eurodac administreres av Kripos. Registeret har informasjon om asylsøkere og ulovlige grensepasseringer. Ulovlige grensepasseringer oppbevares i 2 år, mens asylsøkere lagres i 10 år med kontinuerlig oppdatering på status. Nye fingeravtrykk overføres til fingeravtrykkdatabasen hos Kripos, og det søkes automatisk opp mot registrerte fingeravtrykk. Ved et treff på en person i Eurodac vil vilkårene i Dublin-konvensjonen komme til anvendelse.

4.4.3 Toll- og avgiftsdirektoratets register - PUS

Toll- og avgiftsdirektoratet har et Personunderretningssystem (PUS), som benyttes som grunnlag for planlegging og gjennomføring av Tollvesenets kontrollvirksomhet i tilknytning til ulovlig vareførsel og av forbudte regulerte varer, samt til utarbeidelse av statistikk. Tolldirektøren er registeransvarlig. Registeret har konsesjon fra Datatilsynet (98/1502-7).

Tollvesenet kan registrere opplysninger om person, virksomhet, tollkontroll, meldinger, informasjon om objekter eller miljøer, transportmiddel, varesending, kilde for opplysningene og diverse statistiske opplysninger. Tips og notater registreres fortløpende. Det er adgang til å registrere ikke-verifiserte opplysninger (se punkt 13.6.4), og registeret har således likhetstrekk med politiets etterretningsregister Krimsys. Ikke-verifiserte opplysninger registreres som underretningsdokumenter, som kan bestå av tidspunkt for registrering, hvem det er registrert av, tollsted, foto, kildens navn, kildens troverdighet, informasjonens troverdighet, type objekt, persondata, faktiske opplysninger og spaningsinformasjon.

Det anmerkes om en kontroll har positivt eller negativt utfall og det er særskilte regler for registrering av personkontroller med negativt resultat. Disse kan kun registreres dersom det er benyttet kvalifiserte kontrolltiltak, som for eksempel kroppsvisitasjon, bruk av narkotikahund eller lignende, og hvor minst ett av følgende vilkår er oppfylt:

• vedkommende er registrert med troverdig underretningsdokument

• vedkommende er registrert med en tidligere kontroll med positivt resultat

• vedkommende er registrert hos politiet eller utenlandske tollmyndigheter for tollovertredelser, og overtredelsen ble begått innenfor 10-årsfristen.

Toll- og avgiftsdirektoratet ønsket også å registrere tollkontroller med negativt resultat når tjenestemannen hadde en begrunnet mistanke, men fikk ikke tillatelse av Datatilsynet.

Opplysningene kan blant annet innhentes fra den registrerte selv, utenlandske tollmyndigheter, internasjonale organisasjoner, politiet og andre når det er hjemmel i lov. Utlevering av opplysninger skjer kun ved samtykke eller med hjemmel i lov eller forskrift. Overfor politiet følger det av tolloven 10. juni 1966 nr. 5 § 8 nr. 2 bokstav f at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysningene gis:

«til politi, påtalemyndighet eller skattemyndighet i forbindelse med samarbeid med sikte på å bekjempe, hindre og undersøke overtredelser av tollovgivningen; gjelder opplysningene straffbare handlinger utenfor tollvesenets forvaltningsområde, kan opplysninger bare gis når det foreligger skjellig grunn til mistanke om overtredelse som kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 måneder».

Det er således en forholdsvis vid adgang til å utlevere opplysningene til politiet. For nærmere om politiets adgang til å utlevere til tollvesenet, se punkt 3.4.4.5 og 3.5.4.

Den enkeltes innsynsrett er begrenset til å gjelde faktiske opplysninger knyttet til gjennomførte kontroller.

Opplysninger skal rettes, slettes eller suppleres dersom de er uriktige eller ufullstendige og dersom feilen eller mangelen har betydning for den registrerte. Videre skal opplysningene slettes når de ikke lenger er nødvendige ut fra formålet, og opplysninger om forhold som er 10 år eller eldre anses uansett ikke å ha betydning for formålet. Noen opplysninger er underlagt særlige krav til sletting eller anonymisering:

• 1 år for objekt knyttet til lite troverdig underretningsdokument

• 5 år for objekt knyttet til troverdig underretningsdokument

• 10 år for objekt knyttet til meget troverdig underretningsdokument

• 2 år for objekt knyttet til negativ tollkontroll

• 10 år for objekt knyttet til tollovertredelser

4.5 Politiets forvaltningsregistre

4.5.1 Oversikt

Politiet er pålagt en rekke forvaltningsoppgaver som innebærer at politiet behandler personopplysninger og etablerer forvaltningsregister, se punkt 3.5.10. Slik utvalget redegjør for i kapittel 8, omfattes forvaltningsvirksomheten ikke av utkast til ny politiregisterlov. Adgangen til å utveksle opplysninger til og fra forvaltningsvirksomheten vil avhenge av taushetspliktreglene, se punkt 14.9.

Som nevnt i punkt 2.2.2, er det relevant å gi en oversikt over de mest sentrale forvaltningsregistrene. Det er i dag «fri flyt» av opplysninger mellom politiets politimessige virksomhet og forvaltningsvirksomheten, jf. politilovens § 24 fjerde ledd nr. 1. Dette har utvalget vurdert nærmere, og funnet det nødvendig å omstrukturere regelverket, se punkt 8.6.5. På bakgrunn av dette gis en kort oversikt over politiets sentrale forvaltningsregistre og reglene for disse.

4.5.2 Passregister

Politiet har hjemmel til å opprette et sentralt passregister, jf. passloven § 8. Hjemmelen ble gitt da Norge skulle gå over til å ha maskinlesbare pass. Registeret er opprettet, og flere politidistrikt har helt eller delvis tatt dette i bruk. Målsettingen er at alle politidistrikt skal ta dette i bruk i løpet av 2003. De politidistrikt som ikke har tatt i bruk det sentrale passregisteret, benytter lokale registre.

Det følger av passloven § 8 andre ledd at: «Registeret kan inneholde opplysninger som er nødvendige for å gjennomføre denne lov». Det vil være opplysninger om passets innehaver, herunder bilde, navn, adresse, høyde, hårfarge, øyenfarge og lignende. I tillegg vil passøkers historikk finnes i registeret med blant annet oversikt over vedtak i passak og passhindringsgrunner.

Det er politiets oppgave å bidra med opplysninger om forhold som kan være av betydning ved utstedelsen av pass, jf. passloven § 5. Ved utstedelse foretas således automatisk kontroll opp mot Elys, SSP og tidligere registreringer i passregisteret. Det fremkommer om en person er etterlyst og årsaken til dette, om personen har en usonet dom eller er på permisjon fra soning. Det skal også foretas automatisk kontroll mot DUF når passøker tidligere er registrert med utenlandsk statsborgerskap, eller når det skal utstedes utlendingspass.

Både i de lokale passregistrene og i det nye, sentrale passregisteret registreres tap av pass. Slik sett er registeret ikke et rent forvaltningsregister, da det også har en side mot etterforsking av tapte og stjålne pass. Ved søknad om nytt pass vil det fremkomme om personen tidligere har meldt pass tapt.

Den registrerte har innsyn i egne opplysninger i registeret. Registeret skal automatisk samkjøres med en folkeregisterdatabase, slik at det markeres hvem som er død. Med andre ord slettes ikke opplysninger i registeret, med mindre de er uriktige.

Det logges hvilken bruker som har foretatt registreringen, godkjent eller endret informasjon, samt mottatt gebyr.

Det vurderes om det skal være en sammenkobling mellom passregisteret og passdelen i SIS, se punkt 3.6.7.4, slik at det skjer en direkte registrering av stjålne norske pass i SIS når disse registres i det alminnelige passregisteret.

4.5.3 Våpenregister

Det følger av våpenloven § 31 fjerde ledd at:

«Kongen kan bestemme at det skal opprettes et sentralt våpenregister og fastsette regler for føringen av dette, herunder at registeret skal føres ved hjelp av elektroniske hjelpemidler. Alle opplysninger i et slikt sentralt databasert våpenregister kan unntas fra offentlighet».

Registeret er ferdig utviklet, og utplassering og implementering vil skje fortløpende. Det skal være et sentralt register, men opplysningene skal registreres lokalt. Frem til det sentrale registeret tas i bruk, benyttes lokale registre.

De lokale registrene ble opprettet før det var hjemmel i våpenloven til et slikt register, og har således konsesjon fra Datatilsynet. Det er gitt en typekonsesjon for våpenregistre, noe som innebærer at alle distrikt skal søke om konsesjon innenfor rammene av typekonsesjonen.

Våpenregister skal brukes til å effektivisere kontrollen med sivile skytevåpen, samt å utstede og/eller trekke tilbake våpentillatelser. I registeret finnes oversikt over sivile våpen, våpentillatelser og våpenkort i det enkelte politidistrikt. Både eiere, tidligere eiere og forhandlere blir registrert. Politiets og Forsvarets våpen er ikke registrert, da de ikke er sivile våpen. Det er de samme opplysningene som finnes i dagens lokale registre som skal finnes i det sentrale registeret.

Opplysningene samles inn fra den registrerte selv, skytterlag, skifteretten, våpenforhandlere med videre. Det er mulig å kontrollere våpenregisteret mot Strasak (se punkt 4.9) og SSP (se punkt 4.6), for å kontrollere om våpeneier er anmeldt eller straffet for handlinger som har betydning for utstedelse eller tilbakekalling av en våpentillatelse.

I politiet er det hovedsakelig våpenkontorene som har tilgang til registeret, men i tillegg har politiet adgang ved tjenestelige behov. Den registrerte har selv innsyn i egne personopplysninger. Ut over dette er opplysningene omfattet av offentlighetsloven § 2 andre ledd, og kan utleveres i kraft av denne.

Er det feil og mangler i opplysningene skal de slettes, dersom det er av betydning for den registrerte. Ellers skal opplysningene slettes når de ikke lenger er nødvendige ut fra formålet.

4.5.4 Vaktvirksomhetsregisteret

I henhold til vaktvirksomhetsloven § 2 må den som utøver ervervsmessig vaktvirksomhet ha godkjennelse fra politiet. Søknaden sendes og avgjøres av politimesteren i det distriktet hvor virksomheten skal utøves.

Datatilsynet har ved konsesjon 95/394-2 gitt Justisdepartementet og politiet konsesjon til å føre henholdsvis et sentralt register og lokale registre over vaktselskaper i medhold av personregisterloven § 9. Et sentralt register over vaktselskaper ble opprettet 1. april 1995. Registeret brukes i forbindelse med behandling av søknader, kontroll av virksomheter og til å gi en fullstendig oversikt over virksomhetene. Hvert politidistrikt fører et lokalt register, og opplysninger fra dette overføres til det sentrale registeret en gang i måneden. Etter personopplysningsloven er registeret ikke konsesjonspliktig, da det kun har opplysninger om næringsdrivende.

Registeret omfatter opplysninger om vaktselskaper som har søkt om godkjennelse, noe som innebærer at det blant annet behandles opplysninger om vaktselskapets navn, daglig leder og styreformann, virksomhetens virkeområde, eventuelle vilkår for utøvelsen, totalt antall ansatte og antall vektere og utførte kontroller. Politiet kan kun innhente opplysningene fra den registrerte selv til dette registeret. Bare de tjenestemenn som er autorisert skal ha tilgang til registeret, og autorisasjon gis kun til de som har tjenestelige eller andre saklige behov for tilgang.

Opplysninger om selskapets navn, foretaksnummer, adresse, styreformannens navn, daglig leders navn og politidistriktet virksomheten drives i kan gjøres offentlig tilgjengelig av politiet, da dette er opplysninger som i utgangspunktet er offentlige tilgjengelige. I tillegg kan opplysningene gjøres kjent for andre dersom taushetsplikten ikke er til hinder for det.

Den registrerte har innsynsrett i egne opplysninger. Opplysninger skal rettes, slettes eller suppleres dersom de er uriktige eller ufullstendige, og mangelen har betydning for den registrerte. Opplysninger som ikke lenger har betydning skal slettes, og opplysninger om bortfall og avslag på søknader skal slettes senest etter to år.

4.5.5 Lotteriregisteret

Det følger av lotteriloven § 4d at:

«Godkjenning og autorisasjon gitt i medhold av §§ 4 b og 4 c samt tillatelser til oppstilling av gevinstautomater og underholdningsautomater skal registreres i et sentralt register. Vedtak om tilbakekall av godkjenning, autorisasjon eller tillatelse til automatoppstilling skal registreres i registeret».

På bakgrunn av dette har Lotteritilsynet i samarbeid med politiet opprettet et nytt lotteriregister som ble tatt i bruk i januar 2002. Man kan søkepå registeret på Lotteritilsynets hjemmesider www.lotteritilsynet.no.

Registeret inneholder oversikt over alle organisasjoner og foreninger som har fått godkjenning til å arrangere lotteri, navn på autoriserte entreprenører i markedet, navn på autoriserte innehavere av spillelokaler og samtlige gevinst- og spilleautomater. Vedtak om tilbakekall av godkjenning, autorisasjon eller tillatelse til automatoppstilling skal registreres i registeret.

4.6 Det Sentrale Straffe- og Politiopplysningsregister (SSP)

4.6.1 Historikk, hjemmelsgrunnlag og formålet med registeret

Det første strafferegisteret ble etablert i 1902. Direktørene for landsfengslene skulle sende inn særskilte tellekort til Fengselsstyret, som ga nærmere opplysninger om dem som var satt inn for å sone frihetsstraff. Før strafferegistreringsloven trådte i kraft, førte Fengselsstyret et strafferegister på bakgrunn av informasjon innsendt fra påtalemyndigheten og fengselsmyndighetene. Ved Kripos ble det ført et sentralregister, med opplysninger om blant annet straffereaksjoner, etterlysninger, pågripelser, innsettelser og løslatelser fra varetekt. For nærmere opplysninger om situasjonen før nåværende strafferegistreringslov henvises det til Ot.prp. nr. 21 (1970-71) Om lov om strafferegistrering. Ved Kriminalpolitisentralen ble det også ført en rekke andre sentrale registre, som Modusregistret, Særkjenneregister, Oppnavnsregister og Signalementsdelen av personfotoregistret.

Av strafferegistreringsloven § 1, jf. strafferegistreringsforskriften § 1 framgår at det for riket skal føres et sentralt strafferegister. Loven trådte i kraft 1. januar 1975 samtidig som politiet begynte å registrere opplysningene i et nytt elektronisk strafferegister utviklet av Justisdepartementet. Det var imidlertid ikke mulig å overføre data fra Kripos personhovedregister til dette systemet. Det ble derfor utviklet et nytt system, og dagens SSP ble satt i drift ved Kripos den 13. april 1982. I forbindelse med overføringen av opplysninger fra det manuelle strafferegisteret til SSP, ble det besluttet at alle personer som var født etter 1. januar 1950, og som var registrert i det manuelle registeret, skulle overføres til det elektroniske registeret. Denne overføringen var politiet ferdig med i 1992. I forbindelse med overføringen ble det opprettet en navnefil over alle som var registrert i det manuelle registeret. Navnefilen er et henvisningsregister hvor politiet kan søke på navn, og få opplyst om vedkommende finnes i det manuelle registeret.

Opplysningene i de forskjellige andre sentrale registre som ble ført ved Kripos ble overført til politiopplysningsdelen i SSP.

I dag er Det Sentrale Straffe- og Politiopplysningsregister (SSP) det nasjonale registeret for registrering av straffedømte personer. Registeret har en strafferegistreringsdel og en politiopplysningsdel. Strafferegistreringsdelen inneholder ilagte straffereaksjoner, og har rettslig grunnlag i strafferegistreringsloven § 1. Politiopplysningsdelen inneholder personopplysninger som kan være av betydning for politiets arbeid med etterforsking og oppklaring av lovbrudd, og har hjemmel i strafferegistreringsloven § 4 første ledd.

4.6.2 Formålet med og bruk av registeret

Registeret brukes av politiet til etterforsking og forebyggende virksomhet, og er tilgjengelig i alle politidistrikt. Innad i politiet har alle med politimyndighet, samt andre med tjenestelig behov, tilgang.

Til bruk for strafferettspleien kan politi, påtalemyndighet og domstoler framsette begjæring om utskrift av strafferegisteret, jf. strafferegistreringsloven § 2 jf. strafferegistreringsforskriften § 6 første ledd. Justisdepartementet, POD og kriminalomsorgen kan også be om slike opplysninger, jf. strafferegistreringsforskriften § 6 andre ledd.

Når det gjelder utlevering av opplysninger til bruk utenfor strafferettspleien er dette regulert gjennom reglene om politiattest i strafferegistreringsloven §§ 5-9. For mer om politiattester henvises det til punkt 4.20.

Det kan kreves uttømmende opplysninger til bruk for valg, uttakelse og kontroll av meddommere og lagrettemedlemmer, jf. strafferegistreringsforskriften § 6a jf. strafferegistreringsloven § 10 nr.3. For det andre kan militære myndigheter også begjære uttømmende opplysninger fra strafferegisteret i forbindelse med utskriving, rulleføring, innkalling og ved behandling av fritakssaker etter militærnekterloven, jf. strafferegistreringsforskriften § 6b første ledd jf. strafferegistreringsloven § 10 nr. 3.

Ut over dette brukes registeret som grunnlag for Reaksjonsstatistikken som utgis av Statistisk Sentralbyrå. Til bruk for utarbeidelse av offentlig statistikk får Statistisk Sentralbyrå tilsendt gjenpart av meldeblankettene til Strafferegisteret, jf. strafferegistreringsforskriften § 6 tredje ledd.

Det er et uttalt formål at opplysningene i SSP kan brukes til forskning. Til bruk for forskning kan Politidirektoratet samtykke til at opplysninger fra strafferegisteret utleveres, jf. strafferegistreringsloven § 2 fjerde ledd og strafferegistreringsforskriften § 6 fjerde ledd.

4.6.3 Opplysninger i registeret

Det følger av strafferegistreringsloven § 1 og strafferegistreringsforskriften §§ 2-5 hva som skal registreres i strafferegistreringsdelen. Den omfatter fullstendig personalia samt adresser vedkommende har og har hatt. Alle reaksjoner blir registrert, med unntak av de som registreres i BOT (se punkt 4.7). Blir en registrert dom endret ved gjenopptakelse eller benådning, blir dette anmerket. I tillegg skal det anmerkes når det har vært gjennomført personundersøkelse og rettspsykiatrisk undersøkelse. Beslutninger om forvaring og dens vilkår registreres. Videre anmerkes om fullbyrdelse av ilagt frihetsstraff er utsatt eller utstår, fordi den ikke lar seg iverksette. Det registreres også opplysninger om fullbyrdelsen av frihetsstraffer gjennom opplysninger om innsetting, overføring, andre endringer og løslatelse.

I strafferegistreringsforskriften § 5 er det gitt regler om innføring av opplysninger om utenlandske avgjørelser i strafferegisteret. En avgjørelse fra et annet nordisk land, som ilegger visse reaksjoner overfor en norsk borger eller en i Norge hjemmehørende person, skal registreres i SSP når reaksjonen skal fullbyrdes i Norge eller et annet nordisk land. Videre skal reaksjoner ilagt i Europa utenfor Norden og reaksjoner ilagt i andre land som Norge har inngått avtale med om meddelelse av slike opplysninger registreres.

I politiopplysningsdelen registreres «personopplysninger som kan være av betydning for politiets arbeid med etterforsking og oppklaring av lovbrudd», jf. strafferegistreringsloven § 4 første ledd. I dag registreres opplysninger om pågripelse (innbringelse etter løsgjengerloven og politiloven føres ikke i noe sentralt register), løslatelse, innsetting i og løslatelse fra varetekt, signalement, om personen er registrert med foto og/eller fingeravtrykk, om det er registrert DNA-profil og om personen eventuelt er etterlyst. Informasjonen tas ut av pågripelsesrapporter, registerrapporter, personaliarapporter, signalementsrapporter, fingeravtrykksrapporter, melding om person og eventuelt melding om passforbud.

Felles for opplysningene i strafferegistreringsdelen og politiopplysningsdelen er at de er verifiserte.

Registrering av reaksjoner i strafferegistreringsdelen skjer sentralt ved Kriminalpolitisentralen på grunnlag av innsendte meldeblanketter fra politiet, jf. påtaleinstruksen § 5-10 litra A. Derimot skal oppdatering av opplysninger som nevnt i påtaleinstruksen § 5-10 litra B nr. 1-6 i politiopplysningsdelen hovedsakelig skje lokalt.

4.6.4 Innsyn

Den registrerte kan kreve innsyn i hva som er registrert om vedkommende i strafferegisteret, jf. strafferegistreringsloven § 2 tredje ledd og strafferegistreringsforskriften § 6 femte ledd. Hjemmelen for innsyn i strafferegistreringsforskriften § 6 femte ledd nevner kun strafferegisteret, og den registrerte har ikke innsyn i politiopplysningsdelen.

Begjæring om innsyn fremsettes for politiet på vedkommendes hjemsted, og innsyn vil normalt bli gitt ved at politiet muntlig opplyser hva som er registrert om vedkommende.

4.6.5 Retting og sletting av registrerte opplysninger

I strafferegistreringsdelen av SSP skal opplysninger rettes dersom de er uriktige.

Det følger av strafferegistreringsforskriften § 19 første ledd litra c at opplysninger om personer som har fylt 75 år eller har avgått ved døden, skal fjernes fra det register som er i daglig bruk. Etter det utvalget har fått opplyst, skjer det ingen sletting så lenge en person lever. Månedlig samkjøres imidlertid SSP med personer som er meldt døde i FREG (se punkt 4.4.1.1). Opplysningene om døde personer slettes i SSP, mens personalia står igjen i registeret sammen med et automatisk generert arkivnummer. Før opplysningene slettes, tas det utskrift av opplysningene. Arkivnummeret påføres utskriften som arkiveres. Etter at sletting er foretatt i SSP, er det fortsatt mulig å søke på personalia, men da kun ved hjelp av personnummeret og ikke navn. Et treff vil henvise til det aktuelle arkivnummeret. Det skjer ingen endring i navnefilen når en registrert person avgår ved døden, men det tilføyes at vedkommende er død.

I politiopplysningsdelen er det andre sletteregler. Faller grunnlaget for en registrering bort, skal registreringen slettes. For eksempel kan politiet ha tatt et fingeravtrykk på grunnlag av at etterforsking er blitt innledet, og dette markeres. Det vil imidlertid ikke være grunnlag for å registrere fingeravtrykket permanent, med mindre vilkårene i påtaleinstruksen § 11-2 er oppfylt. Dersom saken avsluttes uten at vilkårene er oppfylt, må markeringen fjernes. Politiet skal gi melding til Kriminalpolitisentralen i de saker der endelig avgjørelse medfører at registreringsgrunnlaget er bortfalt, jf. påtaleinstruksen § 11-2 fjerde ledd. Det føres logg over utførte slettinger, som tas ut på papir og oppbevares.

I tillegg til disse reglene utføres det en ulovfestet sletting av etterforskingsskritt når det har gått 15 år. Rutinen gjennomføres ved Kripos. Dersom slike etterforskingsskritt er det eneste som er registrert på personen, slettes også selve personen. I de tilfeller hvor det er registrert yngre etterforskingsskritt eller reaksjoner, blir personen ikke slettet. Opplysningene slettes fordi etterforskingsskritt som ikke blir fulgt opp av en straffereaksjon eller annen reaksjon i forbindelse med forholdet, ikke bør bli liggende registrert på ubestemt tid. Der politiet lokalt ikke sørger for å sende melding om at registreringsgrunnlaget for etterforskingen enkelte straffesaksskrittene er bortfalt, vil også en slik registrering bli liggende i registeret i 15 år.

For overføring til arkivverket, se punkt 5.3.

4.6.6 Registreringsvolum

Det framgår av Ot.prp. nr. 21 (1970-71) Om lov om strafferegistrering at det i 1967 var registrert ca. 150.000 personer i Det sentrale strafferegisteret. Antall registreringer har steget kraftig siden den gang. Pr. 2. januar 2001 var det registrert 375.755 personer i registeret, samt at 125.877 var registeret på navnefil. Til sammen var det registrert 501.632 personer i SSP. På disse personene var det registrert til sammen 624.096 reaksjoner og 500.051 etterforskingsskritt (i hovedsak pågripelser). Ser man på tallene for år 2000, så ble det registrert 16.198 nye personer. Det ble videre registrert 27.459 nye reaksjoner, 20.618 soninger og 33.384 pågripelser.

4.7 BOT

4.7.1 Bakgrunn og grunnlag for registeret

Det følger av strafferegistreringsloven § 3 jf. strafferegistreringsforskriften § 7 at det kan føres et sentralt bøteregister med opplysninger om personer og foretak som ved dom eller annen avgjørelse er ilagt straff av bot.

Tidligere ble alle bøter registrert lokalt ved det enkelte politikammer. Fra og med 1. januar 1990 ble Statens Innkrevingssentral (SI) opprettet som et sentralt innkrevingskontor i Mo i Rana for statlige krav, herunder bøter, jf. straffeprosessloven § 456 jf. påtaleinstruksen kapittel 30. Innkrevning av bøtene ble etter dette tidspunkt gradvis overført fra politiet til SI.

4.7.2 Formål med og bruk av registeret

Registeret har flere formål og flere brukere. For det første brukes BOT til strafferettspleien. Politiet, påtalemyndigheten og domstolene kan, på samme måte som ved SSP, fremsette begjæring til politidistriktene om opplysninger fra bøteregistrene om navngitte personer, jf. strafferegistreringsloven § 3 tredje ledd jf. strafferegistreringsforskriften § 9 første ledd. Justisdepartementet og Politidirektoratet har også adgang til å fremsette begjæring, og militære myndigheter kan fremme begjæring om uttømmende opplysninger fra bøteregisteret for fritakssaker etter militærnekterloven (se nærmere punkt 4.6.2). BOT kan produsere bøteattest (5 år), uttømmende bøteattest (alle år) og bøtedelen av en politiattest (2-års periode). I tillegg kan det tas ut oversikt over reaksjoner på en person, det vil si alle bøter, inndragninger, saksomkostninger og erstatninger.

På samme måte som SSP, brukes BOT som grunnlag for offentlig statistikk og forskning, jf. strafferegistreringsforskriften § 9 tredje og fjerde ledd (se nærmere punkt 4.6.2).

BOT skal lette arbeidet med å innkreve bøter. Arbeidet utføres av SI, som er ansvarlige for å registrere og innfordre alle krav ilagt ved straffereaksjon, sende purringer og foreta utbetaling til tredje part. BOT er derfor knyttet til innkrevnings- og saksbehandlingssystemer for innkrevning av de økonomiske forføyningene ved Statens Innkrevingssentral (SIRI). I tillegg til den elektroniske overføringen, sender hvert politidistrikt kopi over forelegg, dommer med videre når kravet er registrert i BOT. BOT er tilgjengelig ved alle tjenestesteder via politiets eget lukkede nettverk. Søketilgang kan gis til alle i politiet som har politimyndighet, samt andre tilsatte i politiet som har tjenestelig behov.

4.7.3 Opplysninger i registeret

I BOT registreres forelegg, bøter gitt ved dom, samt saksomkostninger, erstatninger og inndragninger knyttet til dom, jf. strafferegistreringsloven § 3 første ledd første punktum og andre ledd. Også påtaleunnlatelser i forseelsessaker, som ikke registreres i SSP, skal registreres, jf. strafferegistreringsforskriften § 7 andre ledd nr. 2. Størrelse på kravet, dato og kravets status registreres. Også forenklede forelegg registreres, men dette er kun til bruk for innkreving av beløpet, se rundskriv G-30/00.

I tilknytning til hver bot blir det registrert person eller juridisk person, gjerningsbeskrivelse, lovovertredelse, saksgang og eventuell soning av bøter.

Politiet registrerer alle opplysninger gjennom BL. SI må selv registrere saksomkostninger og erstatning manuelt og direkte i BOT. Påtalemyndigheten skal sende opplysningene som angitt over til bøteregisteret, jf. strafferegistreringsforskriften § 8 første ledd. Vedtatte forelegg med pengekrav sendes via BL til SI. Forenklede forelegg sendes fra ATK til SI, mens det ved bøter pådømt av domstolen sendes kopi av dommen.

I BOT fantes også en førerkortdel, hvor det ble registrert opplysninger om inndratte førerkort, men dette er nå avviklet.

Tidligere ble det registrert forenklede forelegg i BOT. Hensikten med forenklede forelegg var at man skulle vedta forelegget og så være ferdig med saken. Det ble derfor bestemt at forenklede forelegg ikke skal registreres i BOT. I dag registreres de kun hos SI til innkreving.

4.7.4 Innsyn i Bot

Enhver har krav på å få opplyst hva bøteregisteret inneholder av egne opplysninger, jf. strafferegistreringsforskriften § 9 andre ledd. Opplysningene skal formidles muntlig, dersom ikke særlige grunner tilsier noe annet.

4.7.5 Retting og sletting av opplysninger i BOT

Opplysninger blir rettet dersom det foreligger feil.

Dommer og vanlige forelegg slettes etter en person er død, såfremt det er registrert en bot i sammenheng med reaksjonen. Hvis andre krav er knyttet til reaksjoner, som for eksempel erstatning eller inndragning, slettes denne når tilhørende krav er slettet.

I tråd med arkiveringsreglene i statsforvaltningen blir alle slettede data sendt til Riksarkivet til sanering. I tillegg blir en komprimert versjon av hele databasen overbrakt Riksarkivet hvert femte år.

4.8 Polititidende (PT) og Etterlysningsregisteret (Elys)

4.8.1 Bakgrunn og grunnlag for Polititidende (PT)

Polititidende er blitt utgitt siden 1886 og har inneholdt opplysninger om blant annet ettersøkte og straffede personer. Fram til opprettelsen av Kripos i 1959, ble PT utgitt ved Oslo politidistrikt. Før strafferegistreringsloven av 1971 trådte i kraft, ble Polititidende distribuert til en rekke forskjellige instanser innen politi og påtalemyndighet, samt til fengselsvesenet, diverse kommunale instanser i Oslo kommune, forskjellige militære myndigheter og Utenriksdepartementet.

Etter at strafferegistreringsloven trådte i kraft er PT hjemlet i strafferegistreringsloven § 4 andre ledd, hvor det følger av strafferegistreringsforskriften § 16 jf. strafferegistreringsloven § 10 nr. 8, at det i PT skal tas med opplysninger om lovbrytere og lovbrudd med mer i henhold til instruks. Distribusjonen av publikasjonen ble ved lovens ikrafttredelse innskrenket i forhold til tidligere. I henhold til strafferegistreringsforskriften § 16 skulle PT sendes til samtlige politikamre og lensmenn i riket, Riksadvokaten og samtlige statsadvokater, fengselsstyret, Statens utlendingskontor (UDI), Politihøgskolen (PHS), Sysselmannen på Svalbard, Fengselsvesenets anstalter, Tollvesenets grensestasjoner, politimyndighetene i de øvrige nordiske land og etter samtykke fra sjefen for Kripos til andre lands politimyndighet. Polititidende skal holdes utilgjengelig for utenforstående.

4.8.2 Etterlysningsregisteret (Elys)

Etterlysningsregisteret (Elys) ble opprettet i 1988 for å erstatte Polititidendes funksjon når det gjaldt etterlysning av personer, biler og båter/båtmotorer. Hjemmelen for Elys er den samme som for PT. Når politidistriktene tar sine daglige utskrifter fra Elys, kalles den fortsatt PT. Elys inneholder ingen nye funksjoner eller annen informasjon enn i PT.

Hensikten med registeret er å spre informasjon i politiet om hvilke personer, kjøretøy og båter som er meldt savnet eller som av andre årsaker er etterlyst.

Registeret er delt i en personetterlysningsdel og en del for etterlysning av motorkjøretøy og båter. Politiets plikt til å sende melding til Kripos om etterlysninger følger av påtaleinstruksen § 5-10 B nr. 1 og 2 samt § 5-10 D nr. 1 og 3.

I tillegg til personer som nasjonalt er etterlyst for pågripelse, blir saknede personer lagt inn i Elys. Dersom personen ikke har kommet til rette innen 6 måneder, blir han overført til saknetregisteret (se punkt 4.12). Personer som etterlyses fra utlandet, det vil si gjennom Interpol, enten for pågripelse med henblikk på utlevering eller for underretning om oppholdssted, blir lagt inn i Elys. Ved etterlysning av person fremgår personidentifikasjon, etterlysningsårsak, etterlysningstidspunkt og etterlysende myndighet.

Ved etterlysning av motorkjøretøy og båter fremgår kjøretøyets eller båtens identifikasjon, etterlysningsårsak, etterlysningstidspunkt og etterlysende myndighet. Når det gjelder stjålne motorkjøretøy blir «stjåletdato» overført og registrert i Autosys.

Registeret er tilgjengelig for alle i politiet med politimyndighet, samt alle andre med tjenestelig behov. Registreringen i Elys er desentralisert, slik at det er politidistriktet selv som foretar registrering og oppdateringer. Interpoletterlysningene i Elys registreres av Interpolkontoret ved Kripos. Siden registreringen er desentralisert, må hvert enkelt distrikt avlyse sine etterlysninger når disse ikke lenger er aktuelle. Med jevne mellomrom blir avlyste etterlysninger fysisk slettet.

4.8.3 Polititidende

Etter at Elys ble opprettet i 1988, gikk man over til å utgi PT ukentlig. PT inneholder nå 5 seksjoner. En seksjon inneholder opplysninger om uoppklarte forbrytelser, herunder modus, beskrivelse/foto av forøvet/stjålet gods, spor, observasjoner og andre aktuelle opplysninger. En annen seksjon inneholder opplysninger om oppklarte forbrytelser, derunder opplysninger om den/de siktede inklusiv eventuelt foto, helere og annen aktuell informasjon. Den tredje seksjonen inneholder kriminaletterretning, mens de to siste seksjonene inneholder henholdsvis identifikasjoner i vinningssaker fra Fingeravtrykksavdelingen ved Kripos og et fototillegg til Elys. PT er lagt ut elektronisk på politiets intranett, med visse begrensninger. Politiet har planer om å utvide etterretningsdelen av PT.

Den registrerte har ikke innsyn i PT.

4.9 Strasak og Påsak

4.9.1 Bakgrunn og grunnlag for Strasak

Strasak er den elektroniske versjonen av den tidligere manuelle justisprotokollen. Strasak ble første gang tatt i bruk i 1979, og i 1992 var alle landets politidistrikt tilknyttet Strasak.

Strasak har hjemmel i straffeprosessloven § 62 jf. påtaleinstruksen § 2-1. Systemet har utviklet seg til å bli et «etterforskingsredskap», og det antas at registeret også har hjemmel i strafferegistreringsloven § 4. For eksempel kan Strasak brukes til å søke på modus.

Det enkelte politidistrikt er pålagt å utarbeide en «Straffesaksinstruks», hvor både Strasak og BL (se punkt 4.10) er inkorporert, jf. G-30/98. Strasak-rådet har utgitt «Strasak i et nøtteskall», som inneholder alle rundskriv om Strasak, oversikt over kodeverket og oversikt over rapporter. I tillegg vises alle standardiserte underretninger, som for eksempel brev til fornærmede og anmeldte.

4.9.2 Formålet med og bruk av registeret

Strasak er et register for behandling av straffesaker, og fungerer som en straffesaksjournal i form av registrering og oppfølging av anmeldelser og undersøkelsessaker, som savnede personer og mistenkelige dødsfall. Strasak gir en oversikt over straffesakene ved at det oppgis både saksbevegelser og hvor saken befinner seg frem til saken er endelig/rettskraftig. Registeret skal gi en oversikt over og kontroll av saksgangen og saksavviklingen for alle straffesaker. Registeret har blant annet en funksjon i forbindelse med samordning av straffesaker mot en person for felles pådømmelse. Strasak er saksorientert, i motsetning til for eksempel SSP, som er personorientert.

Registeret danner grunnlag for kriminalstatistikk, både for den enkelte saksbehandling og for kriminalitetens omfang og sammensetning. Strasak-rapporter er et hjelpemiddel for politiets målstyrte og resultatrettede arbeid, ved at de gir oversikt over alt fra type kriminalitet til det enkelte distrikts restanser. Data overføres til Statistisk Sentralbyrå (SSB) og danner grunnlaget for den offisielle kriminalstatistikken.

Strasak brukes også i den enkelte straffesak. Ved å søke på statistikkgrupper, åsted, modus, gjenfunnet stjålet gods med videre, kan etterforskeren finne frem til en konkret sak eller et utvalg saker. Disse kan polititjenestemannen så sammenstille innen samme modus, statistikkgruppe, geografisk område eller lignende.

Strasak er tilgjengelig ved alle politidistrikt. Alle med politimyndighet, tjenestelig behov samt overordnet påtalemyndighet har søketilgang.

4.9.3 Opplysninger i registeret

I dag blir all informasjon i Strasak registrert i BL, og så direkte overført til Strasak. I hvert politidistrikt behandles opplysninger i henhold til egen Straffesaksinstruks. Informasjon fra anmeldelsene skal registreres så snart som mulig etter at de blir mottatt av politiet.

Strasak inneholder opplysninger om alle registrerte straffesaker. Av registeret fremgår opplysninger om det anmeldte forhold (statistikkgruppe/kode for lovbrudd, gjerningsdato, gjerningssted/sone), navn, fødselsdata med videre på anmeldt og klager (fornærmede/melder/implisert), gods i straffesak, bil/båt/annet kjøretøy som er involvert i straffesak, modus, ansvar for behandling (distrikt, ansvarlig etterforsker, ansvarlig jurist, utlån), hvilke etterforskingsskritt som er tatt, ekspedisjoner i saken/saksgang og saksavgjørelse (påtaleavgjorte saker, dommer). Videre fremgår gruppering av saker.

En viktig del av opplysningene i Strasak er statistikkoden. Det er en forutsetning for at Strasak skal være formålstjenelig, at de enkelte saker blir registrert med korrekt statistikkode. Dette gjelder særlig for SSBs oppgaver, men det er i utgangspunktet av like stor betydning for politiets arbeid.

4.9.4 Innsyn, retting og sletting

I Strasak får saken sin endelige avgjørelse ved at den avgjøres ved rettskraftig dom, vedtatt forelegg, påtaleunnlatelse eller konfliktrådsbehandling eller ved at den henlegges. Fem år etter anmeldelsen er registrert vil en avgjort sak bli slettet i Strasak og overført til en saneringsdatabase kalt Sansak. Unntatt er saker med lovens høyeste foreldelsesfrist hvor saken enda ikke er avgjort ved dom. Samtidig med overføringen til Sansak sendes opplysninger til Riksarkivet.

I Sansak ligger hovedopplysninger om saken. Kun sentrale data i saken er tilgjengelig i Sansak. Kun få personer har tilgang til Sansak. Registeret har ingen sletterutiner.

Den registrerte har ikke innsyn i Strasak eller Sansak. Innsynsretten er delvis ivaretatt ved rett til innsyn i straffesaker (se punkt 3.4.5.5, men ikke alle aktører som registreres har innsyn etter straffeprosessloven. Den registrerte vil også ha rett til innsyn i ilagte avgjørelser som i tillegg til Strasak er registrert i SSP, se punkt 4.6.4.

4.9.5 Særskilt om Påsak

Påsak er den høyere påtalemyndighets saksbehandlingssystem, som brukes av riksadvokatembetet og statsadvokatembetet. Systemet brukes i den løpende saksbehandling, samt at det inneholder saksbehandlingsfunksjoner som maler og standardskriv. Påsak kan benyttes til å fremstille noen rapporter, men disse kan ikke benyttes som styrings- og rapporteringsverktøy. Det vurderes derfor om Strasak skal innføres som saksbehandlingssystem for den høyere påtalemyndighet.

I Påsak registreres de opplysninger som er nødvendige for arbeidsoppgavene til den høyere påtalemyndighet, herunder hva saken gjelder, hvem som er påtaleansvarlig og hvor langt saken er kommet.

På samme måte som i Strasak har den registrerte ikke innsynsrett ut over det som følger av straffeprosessloven og innsyn i SSP, se punkt 4.9.4.

4.10 BL

4.10.1 Bakgrunn og grunnlag for BL

BL står for Basisløsninger. En pilotversjon av systemet ble tatt i bruk ved Fredrikstad politidistrikt i 1996, og systemet er i dag i bruk ved alle politidistrikt.

Registeret fyller en lang rekke funksjoner politiet er pålagt i forbindelse med straffesaksbehandlingen. Det følger av straffeprosessloven § 62 jf. påtaleinstruksen § 2-1 at «Justisdepartementet i samråd med riksadvokaten gir nærmere regler om påtalemyndighetens registrering av straffesaker og om hvordan dokumentene skal ordnes i den enkelte straffesak». Utgangspunktet er at « [d]okumenter i straffesaker oppbevares når ikke annet er bestemt nedenfor, ved politikammeret på det sted hvor saken har vært behandlet eller hvorfra etterforskingen har vært ledet», jf. påtaleinstruksen § 2-2. BL fyller den funksjonen og andre, som for eksempel at politiet alltid skal skrive ned en anmeldelse, jf. påtaleinstruksen § 7-1 første ledd. Politiet kan i en straffesak «oppta forklaring av mistenkte, vitner og sakkyndige» og »[f]orklaringene skal skrives ned», jf. straffeprosessloven § 230 første og tredje ledd.

Det enkelte politidistrikt er pålagt å utarbeide en «Straffesaksinstruks», hvor både Strasak og BL er inkorporert, jf. G-30/98, se nærmere punkt 4.9.1.

4.10.2 Formålet med og bruk av registeret

BL er et saksbehandlingssystem, med rutinestøtte både for etterforskere og påtalemyndigheten. BL skal etablere en felles mal for straffesaksbehandlingen, samt forbedre og forenkle den. BL var primært et databasert system for produksjon av blanketter til bruk i den enkelte straffesak (anmeldelsesblankett, personaliarapport med videre), men er nå utvidet med saksbehandlingsstøtte. BL har således veiledninger til å lage og utfylle skjemaer og rapporter i straffesaken, og brukes som et verktøy for politiet og påtalemyndigheten. Rutinene og rutinestøtten finnes på flere områder, herunder anmeldelse, avhør, åsted, tvangsmidler, stevning/berammelse, behandling av dommer, samt bøter. Systemet skal bidra til å kvalitetssikre det arbeidet som gjøres i forbindelse med den enkelte straffesak.

BL skal bedre utnyttelsen av tilgjengelige ressurser i politiet og effektivisere straffesaksbehandlingen. BL skal også bidra til å bedre utnyttelse og gjenbruk av den informasjon politiet registrerer ved alle typer politiarbeid, slik at informasjonen kan benyttes i etterretning/spaning og i forbindelse med etterforsking av andre saker enn den opprinnelige.

4.10.3 Opplysninger i registeret

I BL registreres de opplysninger som er nødvendige ved behandlingen av en straffesak, helt fra en sak er anmeldt til den er avsluttet. Alle opplysninger tjenestemennene produserer i tilknytning til saken skal registres i BL. Det gjelder for eksempel rapport om avhør eller kroppslig undersøkelse. Innmelding av personopplysninger/persondata i systemet gir automatisk utfylling av alle ønskelige blanketter i en straffesak. Personopplysninger som ligger i systemet er søkbare, slik at en bruker får tilbakemelding på om det finnes flere saker registrert på samme person. Søkefunksjon er navn, adresse, fødselsnummer og sakens status.

Registeret har oversikt over status i saken, saksbehandlere, saksbehandlingsskritt og frister. Registeret inneholder ellers formalia og standardformularer, regelbok og annen støtte til de forskjellige saksbehandlingsskritt.

I utgangspunktet har alle tjenestemenn med tjenestelig behov tilgang til BL. BL er i et lokalt register, ved at store deler av den informasjonen som registreres i systemet kun finnes lokalt. En del av informasjonen vil imidlertid overføres elektronisk til de sentrale registrene Strasak, Elys og Bot. Blant annet har dette medført at det per i dag ikke lenger registreres informasjon direkte i Strasak, men opplysningene overføres direkte fra BL.

Det er mulig å skjerme informasjon i BL i henhold til den lokale straffesaksinstruksen. Noen distrikter skjermer sedelighetssaker, saker mot kjente personer, høyt profilerte saker og saker mot polititjenestemenn.

4.10.4 Innsyn

Det er ikke innsyn i BL, på lik linje med alle andre arbeidsregistre, se punkt 4.3.3. Straffeprosessloven har imidlertid bestemmelser om partsinnsyn og innsyn for andre med rettslig interesse eller saklig grunn, se punkt 3.4.5. Bestemmelsene kommer til anvendelse på dokumenter som er lagret i BL.

4.10.5 Retting og sletting av opplysninger

BL er et nytt system, og det er foreløpig ikke utarbeidet sletterutiner. Det vil være naturlig at saken slettes i BL når den slettes i Strasak. På samme måte bør opplysningene slettes når papirdokumentene oversendes arkivverket.

Etter 25 år skal straffesaksdokumenter avleveres til statsarkivet, se punkt 5.3. Når Arkivverket har mottatt dokumentene og dommene, er det antatt at disse er undergitt regler som gjelder for Arkivverkets saksbehandlingsregler, herunder forvaltningsloven § 13 flg., jf. NOU 1984: 27 s. 71. Riksarkivaren har i medhold av kgl. res. 16. desember 1977 del IV nr. 2 fastsatt taushetsplikt i 80 år for straffesaker.

4.11 Biologiske identifikasjonsegenskaper

4.11.1 Innledning

Politiet kan identifisere personer på flere måter. En svært sikker måte å identifisere personer på er ved deres biologiske egenskaper som for eksempel DNA-profil. Politiet ønsker å ta vare på opplysningene, og det finnes flere registre med denne type identifikasjonsegenskaper som utvalget beskriver nedenfor.

4.11.2 Fingeravtrykkregisteret

4.11.2.1 Bakgrunn og rettslig grunnlag for registeret

Politiet kan ta fingeravtrykk av personer som er mistenkt eller dømt for straffbare handlinger som kan medføre frihetsstraff og av personer som er besluttet utvist eller utlevert til fremmed stat, jf. straffeprosessloven § 160. I tillegg kan utlendingers fingeravtrykk registreres i noen tilfeller, jf. utlendingsloven § 37 fjerde ledd jf. sjette ledd.

Det føres et sentralt fingeravtrykkregister ved Kripos, hvor avtrykkene kan registreres dersom vilkårene er oppfylt, se påtaleinstruksen § 11-1 andre ledd. Registeret har hjemmel i straffeprosessloven § 160, sammenholdt med strafferegistreringsloven § 4 og utlendingsloven § 37 femte ledd, sammenholdt med utlendingsforskriften § 130 andre ledd. Det er gitt nærmere bestemmelser om behandlingen av opplysningene i påtaleinstruksen kapittel 11, men disse gjelder ikke ved fingeravtrykk opptatt i utlendingssaker.

I henhold til straffeprosessloven § 157 er det også hjemmel til å oppta kroppsavtrykk, som tær, fotsåle eller annen kroppsdel. Disse oppbevares imidlertid ikke i et sentralt register, og utvalget har valgt ikke å gå nærmere inn på disse.

Det er ingen kobling mellom SIS og AFIS.

4.11.2.2 Formål med og bruk av registeret

Fingeravtrykk registrert med hjemmel i straffeprosessloven og fingeravtrykk registrert med hjemmel i utlendingsloven benyttes i utgangspunktet til forskjellige formål. Fingeravtrykk registrert med hjemmel i utlendingsloven finnes derfor i en egen fil i registeret, jf. utlendingsforskriften § 130 andre ledd. Fingeravtrykk tatt i forbindelse med en straffesak benyttes av politiet til kriminalitetsbekjempelse. Fingeravtrykk tatt med hjemmel i utlendingsloven benyttes i utgangspunktet til behandling av saker etter utlendingsloven. I henhold til en lovendring i utlendingsloven § 37 sjette ledd den 4. juni 2003 er det fastsatt at politiet kan bruke registeret i forbindelse med etterforsking av en eller flere handlinger som kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 måneder. Videre kan fingeravtrykk av utlendinger som er ettersøkt for alvorlige straffbare forhold, mottatt fra Interpol eller direkte fra politimyndighet i annet land, benyttes til søk i utlendingsregisteret, jf. utlendingsforskriften § 131 tredje ledd andre punktum. Slik sett, er registeret delvis et register til bruk i kriminalitetsbekjempelsen og delvis et forvaltningsregister. Utvalget går ikke nærmere inn på avtrykk registrert med hjemmel i utlendingsloven.

Registeret har en egen del for uidentifiserte åstedsavtrykk.

4.11.2.3 Opplysninger i registeret

Det er adgang til å ta fingeravtrykk når det er nødvendig for å oppklare en sak som kan medføre frihetsstraff, jf. påtaleinstruksens § 11-1. I henhold til § 11-2 kan det blant annet tas fingeravtrykk av enhver som er siktet eller dømt for en straffbar handling som kan medføre frihetsstraff. Videre er det en rekke situasjoner det skal tas fingeravtrykk, herunder av personer som begjæres fengslet mistenkt for en forbrytelse, som settes inn til soning av dom på ubetinget frihetsstraff for forbrytelse, eller som besluttes sikret i lukket anstalt i henhold til straffeloven § 39 nr. 1 e) og f). Det samme gjelder for personer som er besluttet utvist, samt av ukjente lik.

Politiet innhenter fingeravtrykk, og blankettene sendes til Kripos, hvor avtrykkene registreres elektronisk og gjøres søkbare i AFIS (Automatic Fingerprint Identification System). Politidistriktet kan imidlertid oppbevare dubletter av fingeravtrykkene, jf. påtaleinstruksen § 11-5 andre ledd. Når avtrykkene legges inn i AFIS, blir det automatisk søkt mot tidligere registrerte kriminelle og uidentifiserte åstedsavtrykk. Dersom avtrykkene finnes registrert under annen identitet eller i åstedsregisteret, vil underretning bli gitt. Håndflateavtrykkene er ikke undergitt særlige bestemmelser, men oppbevares manuelt sammen med fingeravtrykkene.

Når et fingeravtrykk er registrert, markeres dette i politiopplysningsdelen i SSP (om SSP, se punkt 4.6.3).

Ut over den nasjonale delen av AFIS, som er beskrevet over, består registeret også av en utlendingsdel og en internasjonal del, hvor den internasjonale delen består av avtrykk mottatt fra utlandet eller Interpol.

I utgangspunktet har tjenestemenn med tjenestelig behov tilgang til fingeravtrykkene. Det foreligger ingen spesielle begrensninger på utlevering av fingeravtrykk til bruk for politiets etterforsking, og de alminnelige taushetspliktsbestemmelsene kommer til anvendelse.

4.11.2.4 Innsyn

Verken straffeprosessloven eller påtaleinstruksen sier noe konkret om innsyn i fingeravtrykksregisteret. Under straffesaken må det antas at innsyn følger de alminnelige bestemmelsene for innsyn i straffesaker, se nærmere punkt 3.4.5.1. Etter at saken er avsluttet, er det ingen hensyn som taler mot at den registrerte skal få innsyn i registeret, på samme måte som for eksempel i passregisteret.

4.11.2.5 Sletting av registrerte opplysninger

Fingeravtrykk registrert i henhold til påtaleinstruksen skal tilintetgjøres når den person det gjelder får sin sak endelig avgjort på en måte som ikke tilkjennegir at han er skyldig, jf. påtaleinstruksen § 11-2 tredje ledd. Dette innebærer at fingeravtrykkene til alle siktede som ikke får sin sak avgjort ved enten påtaleunnlatelse, forelegg eller dom, skal tilintetgjøres. Når en person som er registrert med fingeravtrykk dør, skal fingeravtrykkene fjernes fra registeret, jf. påtaleinstruksen § 11-5 i.f.

4.11.2.6 Registreringsvolum

Pr. 31. desember 2000 var det registrert totalt 241.463 avtrykk. Av disse utgjorde fingeravtrykk registrert med hjemmel i utlendingsloven 38.863 avtrykk. Fra 1999 til 2000 var det en total tilvekst på 36.644 avtrykk, hvorav 7.751 avtrykk var registrert med hjemmel i utlendingsloven.

4.11.3 Fotoregister

Det føres et sentralt fotoregister ved Kriminalpolitisentralen. Hjemmelen for fotoregisteret er den samme som for Fingeravtrykkregisteret, og vilkårene som må være oppfylt før det kan tas fotografi i registreringsøyemed er de samme som for fingeravtrykk, jf. påtaleinstruksen kapittel 11.

Pr. 31. desember 2000 var det registrert ca. 170.000 fotografier i fotoregisteret ved Kriminalpolitisentralen. I 2000 ble det registrert 9.709 nye fotografier.

4.11.4 DNA-registeret

4.11.4.1 Bakgrunn og rettslig grunnlag for registeret

I januar 1998 ble det opprettet et manuelt DNA-register hos Kripos, som i dag er elektronisk. DNA-registeret er todelt, og består av et identitetsregister og et sporregister. Identitetsregisteret innholder DNA-profiler fra personer med kjent identitet, deres personalia og henvisning til grunnlaget for registreringen. Sporregisteret inneholder DNA-profiler fra åsteder med ukjent gjerningsmann uansett lovbruddstype, med opplysninger om funnsted og tid, samt eventuelt fornærmedes identitet.

DNA-registeret har hjemmel i straffeprosessloven § 160a, og er ytterligere regulert i påtaleinstruksen kapittel 11a, rundskriv G-91/97, rundskriv fra riksadvokaten nr. 2/1998 Del II, rundskriv fra riksadvokaten nr. 3/2001 og rundskriv nr. 11 fra Kriminalpolitisentralen 23. mars 1998.

4.11.4.2 Formålet med og bruken av registeret

Opplysningene i DNA-registeret kan brukes i strafferettspleien, jf. straffeprosessloven § 160a tredje ledd. Det er således ingen begrensning i forhold til for eksempel hvilke typer saker DNA-profilen kan benyttes til identifikasjon, dog slik at den ikke kan brukes til annet enn identifikasjon uten lovhjemmel. I henhold til påtaleinstruksen § 11a-4 første ledd kan «DNA-profil fra ethvert åstedsfunn (...) kontrolleres mot DNA-profilene i identitetsregisteret og sporregisteret». I forbindelse med en endring av påtaleinstruksen § 11a-4 tredje ledd ble det åpnet for en mer generell adgang til å koble DNA-profilen til en uregistrert person med kjent identitet til sporregisteret. Tidligere var det krav om skjellig grunn til mistanke om at vedkommende har begått en straffbar handling som antas å ha tilknytning til den straffbare handlingen.

Opplysninger i registeret kan også ved samtykke brukes til forskning, jf. straffeprosessloven § 160a tredje ledd andre punkt. Justisdepartementet skal i så fall fastsette retningslinjer for bruken av opplysningene.

4.11.4.3 Opplysninger i registeret

DNA-profiler kan registreres i identitetsregisteret når en person er dømt for overtredelse av straffeloven kapittel 14, 19, 22 eller 25, eller forsøk på slik forbrytelse, jf. straffeprosessloven § 160a. For noen overtredelser er politiet pålagt å registrere DNA-profilen, men for andre er det valgfritt, se nærmere påtaleinstruksen § 11a-2 første ledd. Utøvelsen av skjønnet er regulert i ovennevnte rundskriv fra riksadvokaten.

Profilen kan ikke registreres før det foreligger en rettskraftig avgjørelse eller saken er endelig avgjort, jf. påtaleinstruksen § 11a-2 andre ledd. Politiet kan under etterforskingen innhente profiler i henhold straffeprosessloven § 157, som senere registreres dersom vilkårene er oppfylt. Dersom det ikke er innhentet DNA-profil under etterforskingen, kan det gjøres når etterforskingen er ferdig, jf. straffeprosessloven § 160a andre ledd. Politiet kan ikke registrere DNA-profilen til personer som blir frifunnet eller der saken blir henlagt, med mindre frifinnelsen skyldes utilregnelighet, jf. straffeprosessloven § 160a første ledd tredje punktum.

I sporregisteret kan det registreres profiler av ukjent gjerningsmann fra åsted i uoppklart straffesak, jf. påtaleinstruksen § 11a-3 første ledd. Registrering skal skje så snart DNA-analyse av spormaterialet er gjennomført.

I tillegg til det elektroniske registeret, finnes et papirbasert register, jf. påtaleinstruksen § 11a-1 første ledd siste punktum. Her oppbevares sakkyndige erklæringer og andre saksdokumenter, som beslutning om registrering. I tillegg lagres den tallkombinasjon som gir uttrykk for DNA-profilen.

4.11.4.4 Innsyn, retting og sletting

Den som blir registrert i DNA-registeret har fullt innsyn i egne opplysninger, jf. straffeprosessloven § 160a jf. påtaleinstruksen § 11a-5 første ledd. For at den registrerte skal kunne ivareta egne rettigheter, skal politiet straks varsle om registreringen.

Dersom det foreligger feilaktige opplysninger eller ulovlig registrerte opplysninger, skal disse henholdsvis rettes eller slettes. Den registrerte kan klage til riksadvokaten, jf. påtaleinstruksen § 11a-5 andre ledd, og reglene i forvaltningslovens kapittel VI gjelder så langt de passer.

Når en registrert person er død, skal DNA-profilen slettes to år etter at registerfører blir oppmerksom på at vedkommende har avgått ved døden, jf. påtaleinstruksen § 11a-6 sjette ledd.

Registeret skal være beskyttet mot innsyn fra og holdes utilgjengelig for uvedkommende, jf. påtaleinstruksen § 11a-6 andre ledd.

4.12 Saknetregister

Saknetregistret er et sentralt register over saknete (antatt døde) personer. Registeret er hjemlet i strafferegistreringsloven § 4 sammenholdt med påtaleinstruksen § 5-10 B nr. 7 og 8. Politiet skal sende melding til Kripos om funn av lik av ukjent person, samt om personer som antas omkommet ved drukning eller annen ulykke eller som er saknet og fryktes å være død. Pr. 31. desember 2000 var 1.140 personer oppført i registeret. I 2000 ble det registrert 20 saknete.

4.13 Godsregisteret

I utgangspunktet blir alt gods registrert i Strasak, men siden disse opplysningene blir slettet etter 5 år, har det vært behov for et eget godsregister. Godsregisteret finnes hos Kripos, og i henhold til påtaleinstruksen § 5-10 D nr. 1 skal alle politidistrikt sende melding om stjålne eller tapte gjenstander av stor verdi, eller gjenstander som lett kan identifiseres. Typisk blir det registrert tapte og stjålne våpen, stjålet kunst og antikviteter.

4.14 Tapte og stjålne pass

Det finnes et sentralt register over norske pass og andre reisedokumenter som er meldt tapt eller stjålet. Registeret har hjemmel i strafferegistreringsloven § 3, da dette i dag er lokale registre. Disse er nærmere omtalt i punkt 4.5.2. I henhold til påtaleinstruksen § 5-10 plikter politidistriktet å sende opplysninger om tapte og stålne pass til Kripos.

4.15 Sentrale og lokale kommunikasjonskontroll-registre (KK-registre)

4.15.1 Bakgrunn og grunnlag for registrene

Adgangen til å avlytte telefonsamtaler i narkotikasaker ble innført i 1976 ved midlertidig lov om adgang til telefonkontroll ved etterforsking av overtredelser av narkotikalovgivningen 17. desember 1976 nr. 99. Loven ble forlenget en rekke ganger før bestemmelsene ble inkorporert i straffeprosessloven kapittel 16a i 1992. Det har frem til i dag blitt foretatt en rekke endringer i lovverket, hvorav den største kom ved lov 3. desember 1999 nr. 82 etter Metodeutvalgets utredning (NOU 1997:15 Etterforskingsmetoder for bekjempelse av kriminalitet), hvor kommunikasjonskontroll ble gjort til en alminnelige etterforskingsmetode. Ved samme lov ble kommunikasjonskontroll i saker vedrørende rikets sikkerhet inkorporert i straffeprosessloven kapittel 16a, slik at det i dag er en felles lov om kommunikasjonskontroll. Kommunikasjonskontroll i saker vedrørende rikets sikkerhet behandles særskilt i punkt 4.15.6.

Adgangen til å lagre opplysningene fra kommunikasjonskontroll følger av straffeprosessloven § 216g jf. kommunikasjonskontrollforskriften 31. mars 1995 nr. 281 § 8. Opplysningene fra kommunikasjonskontrollen vil bli lagret som egen sak (KK-sak), med mindre opplysningene besluttes brukt i straffesaken. Da blir de tatt inn som dokument i straffesaken. Riksadvokaten har i tillegg et sentralt register over personer som har vært underlagt kommunikasjonskontroll, i tillegg til at det enkelte politidistrikt og Økokrim kan ha et tilsvarende lokalt register. Registrene har konsesjon fra Datatilsynet (92/1977-4), og er fortsatt konsesjonspliktig.

4.15.2 Formålet med og bruken av registeret

For at politiet har lov til å foreta kommunikasjonsavlytting, må noen med skjellig grunn mistenkes for en handling eller forsøk på handling som etter loven kan medføre straff av fengsel i 10 år eller mer, eller rammes av andre særskilt angitte lovbestemmelser, jf. straffeprosessloven § 216a første ledd. Det er ikke tilstrekkelig at noen mistenkes for å ville begå en slik straffbar handling; de må mistenkes for å ha begått handlingen eller for å forsøke å begå den. I tillegg må det antas at kommunikasjonskontrollen vil være av vesentlig betydning for å oppklare saken, og at oppklaring ellers i vesentlig grad blir vanskeliggjort, jf. straffeprosessloven § 216c første ledd. Det må være tilstrekkelig grunn til å bruke tvangsmiddelet, og det kan ikke brukes når det etter sakens art og forholdene ellers ville være et uforholdsmessig inngrep, jf. straffeprosessloven § 170a. Er disse vilkårene oppfylt, kan politiet lagre opplysninger om innholdet av kommunikasjonskontrollen, for eksempel innholdet av en telefonsamtale. Videre kan annen kontroll av kommunikasjonsanlegg foretas når vilkårene i straffeprosessloven § 216b er oppfylt. Det er som utgangspunkt retten som ved kjennelse gir tillatelse til en kommunikasjonskontroll, jf. straffeprosessloven § 216a.

Opplysninger innsamlet ved kommunikasjonskontroll er underlagt taushetsplikt, jf. straffeprosessloven § 216i, men det finnes unntak. I saker som gir grunnlag for kommunikasjonskontroll, kan politiet bruke opplysningene som bevis, jf. straffeprosessloven § 216i første ledd bokstav b.

Etter en lovendring i 1992 (lov 5. juni 1992 nr. 52) har politiet adgang til å bruke overskuddsinformasjon til etterforskingen av andre saker enn den som ga grunnlag for kommunikasjonskontrollen, jf. straffeprosessloven § 216i første ledd bokstav a. At politiet kan bruke opplysninger de kommer over i forbindelse med en sak i en annen, er det alminnelige utgangspunktet for alt politiarbeid jf. straffeprosessloven § 61c nr. 3. Opplysninger som er uten betydning for forebyggelsen eller etterforskingen av straffbare forhold, skal snarest mulig tilintetgjøres, jf. straffeprosessloven § 216g første ledd bokstav a (se punkt 4.15.5). Overskuddsinformasjon kan i utgangspunktet lagres og brukes i politiet til forebyggende virksomhet, men det er kun for de tilfeller at opplysningene skal brukes til å avverge en straffbar handling som kan medføre frihetsstraff at politiet har lov til å gå ut med opplysningene, jf. straffeprosessloven § 216i første ledd bokstav d.

Overskuddsinformasjon fra kommunikasjonskontroll kan benyttes som bevis i en hovedforhandling dersom det antatte straffbare forholdet i seg selv kunne ha begrunnet kommunikasjonskontroll, jf. straffeprosessloven § 216i første ledd bokstav b. Ut over dette kan politiet bruke opplysningene til å forebygge at noen uskyldige blir straffet, jf. straffeprosessloven § 216i bokstav c.

Riksadvokaten har det sentrale registeret som gir en oversikt over personer som har vært gjenstand for kommunikasjonskontroll. Registeret brukes også av Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll. Politimesteren er pålagt å sende melding til riksadvokaten om kommunikasjonskontroller en gang i kvartalet (kvartalsinnberetning), jf. straffeprosessloven § 216i første ledd bokstav e jf. kommunikasjonskontrollforskriften § 10. Protokollen inneholder opplysninger om hvem som er avlyttet, telefonnummer, hvor lenge avlyttingen har skjedd, nytteverdien av avlyttingen, resultatet og eventuell overskuddsinformasjon. Det sendes en årsmelding med samme opplysninger. Videre sendes straksinnberetning, med kopi av alle dokumenter i saken.

4.15.3 Opplysninger i registeret

Opplysninger fra kommunikasjonskontrollen registreres som dokumenter i straffesaken, og det kan for eksempel være utskrift av en samtale eller oversikt over trafikkdata.

I riksadvokatens register og politidistriktets register lagres kun opplysninger om den mistenktes navn og fødselsdato, politidistriktet som har foretatt kontrollen, sakens nummer eller lignende og når kontrollen pågikk, jf. kommunikasjonskontrollforskriften § 22.

4.15.4 Underrettelsesrett og innsynsrett

Ett år etter at kommunikasjonskontrollen er utført er utgangspunktet at enhver ved begjæring skal underrettes om han har vært undergitt kommunikasjonskontroll, jf. straffeprosessloven § 216j. Retten til underrettelse gjelder kun den som har vært mistenkt i saken. I saker om overtredelse av straffeloven kapittel 8 og 9 har man ikke krav på underretning. Underretning gir ikke rett til innsyn i opplysningene, men kun en rett til å få vite at man har vært gjenstand for kontroll. Det er Kontrollkommisjonen som besvarer henvendelser om kommunikasjonskontroll, jf. kommunikasjonskontrollforskriften § 23.

Innsynsretten i opplysningene følger av de alminnelige bestemmelsene i straffeprosessloven §§ 242 og 264. Det er gjort unntak fra innsynsrett og varslingsplikt som følger av personopplysningsloven §§ 18, 19, 20 og 21, jf. kommunikasjonskontrollforskriften § 11 jf. personopplysningsloven § 23 første ledd bokstav b.

Alle har rett til å vite hvilke typer opplysninger som finnes i riksadvokatens register, men det gir ikke rett til innsyn i opplysningene i registeret, jf. kommunikasjonskontrollforskriften § 22 andre ledd. Den registrerte har innsynsrett i registeret i henhold til Datatilsynets konsesjon, jf. personregisterloven § 7, dog er innsynsretten innskrenket i henhold til bestemmelsen i straffeprosessloven § 216j.

4.15.5 Retting og sletting

Påtalemyndigheten skal sørge for at opptak eller notater som er gjort under kommunikasjonskontrollen snarest mulig blir tilintetgjort dersom de er uten betydning for forebyggelsen eller etterforskingen av straffbare forhold eller det er opplysninger vedkommende ikke kan pålegges å vitne om, jf. § 216g. Dersom opplysningene gjelder overtredelse av andre straffebud enn det som ga grunnlaget for kontrollen, og det ikke er iverksatt etterforsking mer enn 3 måneder etter at opptaket er gjort, skal opplysningene slettes, jf. kommunikasjonskontrollforskriften § 9 første ledd tredje punktum. Resterende opplysninger skal oppbevares etter reglene i beskyttelsesinstruksen, jf. kommunikasjonskontrollforskriften § 9 andre ledd.

4.15.6 Særlig om kommunikasjonskontroll i saker som rammes av straffeloven kapittel 8 og 9 eller lov om kontroll med eksport av strategiske varer, tjenester og teknologi m v § 5

Før metoderevisjonen ved lov 3. desember 1999 nr. 82 var adgangen til å foreta avlytting av kommunikasjon over telenettet i saker som angikk rikets sikkerhet regulert i lov 24. juni 1915 nr. 5 om kontroll med post- og telegrafforsendelser og med telefonsamtaler, med tilhørende forskrift 19. august 1960.

Loven ga adgang til i fredstid å anvende telefonkontroll i saker hvor det var påkrevd av hensyn til « rikets sikkerhet». Vilkåret var at noen med grunn mistenktes for å ha overtrådt angitte bestemmelser. Det var antatt at overskuddsinformasjon måtte kunne brukes til etterforsking av andre saker som angikk rikets sikkerhet, jf. Lund-kommisjonen, og høyst sannsynlig også annen kriminalitet, jf. NOU 1997:15 Etterforskingsmetoder for bekjempelse av kriminalitet s. 75, derimot ikke til forebyggende oppgaver eller for personkontrolltjenesten. Etter lovrevisjon 3. desember 1999 ble 1915-loven opphevet, og kommunikasjonskontroll i saker om rikets sikkerhet ble innarbeidet i straffeprosessloven kp. 16a, med henvisning til straffeloven kapittel 8 og 9 og eksportkontrolloven 18. desember 1987 nr. 93.

For øvrig nevnes at mens straffeprosessloven § 216j har regel om utsatt underretning i saker om kommunikasjonskontroll generelt, så er regelen unnlatt underretning for saker etter straffeloven kp. 8 og 9. Regelen er åpenbart myntet på PSTs behandlinger, men treffer ikke helt, ettersom PST jo kan tenkes å benytte et annet mistankegrunnlag enn kp. 8 og 9 (disse kapitlene er ikke sammenfallende med PSTs oppgaver etter politiloven § 17b).

4.16 Kriminaletterretningsregistre

4.16.1 Kriminaletterretning og eksisterende kriminaletterretningsregistre

Kriminaletterretning er ofte beskrevet som den prosess der politiet innhenter, systematiserer og analyserer informasjon om kriminelle og kriminalitet, i den hensikt å bedømme og trekke slutninger av kriminalitetsbildet, påpeke potensielle problemer og kriminell aktivitet med intensjon om straffeforfølgning eller å kartlegge kriminelle trender. Kriminaletterretning deles gjerne inn i strategisk og taktisk (operativ) virksomhet. Taktisk kriminaletterretning er saksrettet, og tar sikte på å avdekke kriminelle forhold for å straffeforfølge dem. Strategisk kriminaletterretning brukes for å danne seg et bilde av kriminaliteten i samfunnet, slik at politiet kan forutsi kriminalitetsutviklingen. Det er ikke et skarpt skille mellom de to typene kriminaletterretning, og begge former har som sitt hovedformål å avdekke kriminalitet. Taktisk kriminaletterretning vil for det alt vesentlige være å regne som etterforsking.

Krimsys er et landsdekkende kriminaletterretningsregister, som «eies» av Kripos. Krimsys kjennetegnes ved at det har andre typer opplysninger enn andre politiregistre, og færre prosessuelle og strukturelle krav. Til Krimsys har det vært knyttet fire andre kriminaletterretningsregistre kalt Økosys, Usys, Miljøsys og Pedsys, som hver er særskilt rettet mot en bestemt type kriminalitet. Økosys og Miljøsys ble avviklet 1. november 2001, og Pedsys benyttes heller ikke lenger. De var bygget på samme plattform som Krimsys og det kunne søkes i alle basene samtidig. Reglene er også de samme som for Krimsys, og registrene blir derfor behandlet samlet i punkt 4.16.2.

Frem til og med 1. mars 2002 har Narksys vært det sentrale etterretningsregisteret for narkotikakriminalitet, se nærmere punkt 4.16.3. Registeret eies av Oslo politidistrikt. Narksys er ikke bygget på samme plattform som Krimsys, og det har derfor ikke vært kontakt mellom systemene. Narksys er avviklet, og Krimsys er i dag det landsdekkende registeret for narkotikakriminalitet.

På bakgrunn av henvendelser til politidistriktene (se punkt 2.5), har utvalget fått opplyst at det finnes en rekke lokale etterretningsregistre. De fleste av registrene har samme formål som Krimsys eller ivaretar deler av formålet. I mange tilfeller omfatter registrene kun lokale kjenninger. Lokale etterretningsregistre kommer utvalget nærmere inn på i punkt 4.16.4.

4.16.2 Krimsys

4.16.2.1 Bakgrunn og grunnlag for Krimsys

Krimsys ble opprettet i 1989 for å behandle informasjon Kripos fikk tilgang til gjennom Vinningskriminalitetsprosjektet. Vinningskriminalitetsprosjektet hadde til hensikt å samle og systematisere etterretningsinformasjon om alle høyaktive vinningskriminelle som opererte på tvers av politidistriktsgrensene, se St.meld. nr. 23 (1991-92) Om bekjempelse av kriminalitet s. 79 andre spalte. I denne fasen var det tenkt at Krimsys skulle være et sentralt register, hvor polititjenestemenn måtte kontakte Kripos for å få tilgang til opplysninger i systemet.

I første halvdel av 1993 startet en videreutvikling av Krimsys. Politiet hadde behov for en etterretningsdatabase under OL 1994, og Krimsys var egnet. Registeret skulle være et hjelperegister til SSP, hvor alle politidistrikt hadde direkte tilgang og selv kunne registrere og ta ut informasjon. I rundskriv G-34/94 ba departementet alle politidistrikt knytte seg til Krimsys, og samtidig vurdere å nedlegge eventuelle lokale etterretningsregistre. Etter 1994 er både reguleringen og funksjonaliteten i systemet videreutviklet.

Krimsys har formell hjemmel i strafferegistreringsloven § 4 første ledd. Registeret er ytterligere regulert i strafferegistreringsforskriften § 11 jf. strafferegistreringsloven § 10 jf. rundskriv G-96/95, brev av 22. desember 1994 fra Kriminalpolitisentralen (ref. B-1270/94/AH/oet), Instruks for registrering i Krimsys og Narksys 14. april 1998 fra Kriminalpolitisentralen (ref. 98/000322) og Rutiner for sletting i etterretningsregistrene i SIFT 25. februar 1999 fra Kriminalpolitisentralen (ref. 99/00288).

4.16.2.2 Formålet med og bruk av registeret

Krimsys kan brukes til «etterforsking og oppklaring av lovbrudd», jf. strafferegistreringsloven § 4. Det er imidlertid antatt at Krimsys også kan brukes til forebygging av straffbare handlinger, selv om dette formålet kun nevnes eksplisitt for de lokale etterretningsregistrene med hjemmel i strafferegistreringsloven § 3. Registeret brukes således til kriminalitetsbekjempelse i vid forstand. I tillegg brukes informasjonen i registeret til strategisk analyse. Registeret skal være et supplement til andre saks- og personregistre, og det stilles mindre krav til strukturering og formelle prosesser.

Det er adgang til å registrere opplysninger om personer som politiet mistenker for å ha begått eller for å begå straffbare handlinger, jf. vedlegg til rundskriv G-96/95 «Formålet med registeret». I tillegg er politiet gitt adgang til å registrere opplysninger hvor informasjonen antas å kunne få særlig betydning for forebygging mot kriminell virksomhet. Politiets adgang til å registrere opplysninger i registeret er således vid og skjønnsmessig. Det er åpnet for at politiet kan registrere opplysninger om den mistenktes familie og/eller omgangskrets, arbeidskollegaer og lignende, dersom slik registrering er en nødvendig forutsetning for politiet i dets videre etterforsking eller spaning/etterretning mot den mistenkte.

Det er adgang til å registrere ikke-verifisert informasjon i Krimsys, noe som behandles nærmere i punkt 4.16.2.3. Dette gjør Krimsys særlig anvendelig i kriminalitetsbekjempelsen. En ytterligere fordel er adgangen til å registrere og søke i fritekst (såkalt SIFT). Fritekstregistrering er et særtrekk for etterretningsdatabasene, som gjør det enklere for politiet å gi et mer utfyllende bilde av en person, hendelse eller organisasjon.

Opplysninger i Krimsys er underlagt de alminnelige taushetspliktsbestemmelsene, se punkt 3.4.4 og 3.5.4. Utgangspunktet er «fri flyt» av opplysninger internt, men i praksis er det kun et fåtall polititjenestemenn som har tilgang, se nærmere punkt 4.16.2.4. Politiets adgang til å utlevere opplysningene er ved instruks G-96/97 begrenset til den adgangen de har ved forebyggende arbeid, og som følger av strafferegistreringsloven § 7 andre ledd og politiloven § 24 siste ledd. Så lenge det er adgang til å registrere ikke-verifiserte opplysninger, må politiets adgang til å gå ut med opplysningene være snever.

4.16.2.3 Opplysninger i registeret

Opplysningens kilde

Reglene om Krimsys setter ingen begrensninger for hvor opplysningene kan hentes fra. Informasjon kommer fra politiets alminnelige virksomhet og alle typer kilder, som observasjoner, spaning, tips fra publikum og overskuddsinformasjon fra andre saker.

Opplysningstyper som kan registreres

Det er en svært vid adgang til å registrere personopplysninger i Krimsys. Personer mistenkte for å ha begått eller for å begå en straffbar handling kan registreres med navn, adresse, signalement, økonomiske forhold, kjøretøy, modus med videre, jf. G-96/95 «Registerets innhold». Det kan også registreres andre opplysninger om personen, både i felt og i fritekst.

I tillegg er det adgang til å registrere opplysninger om den mistenktes familie og/eller omgangskrets, arbeidskollegaer og lignende dersom slik registrering er en nødvendig forutsetning for politiet i den videre etterforsking eller spaning/etterretning mot den mistenkte, jf. G-96/95. Lovlige interesseorganisasjoner og medlemskap i disse skal ikke alene kunne tjene som grunnlag for særskilt registrering. Opplysningene skal likevel kunne tas med som utfyllende opplysninger i forbindelse med politiets registrering av en person når det er en nødvendig forutsetning for politiet i den videre etterforsking eller spaning/etterretning mot den mistenkte.

Generell informasjon om organisert kriminalitet, herunder navn på antatt impliserte, arbeidsmetoder og lovbruddstype kan registreres. Det samme gjelder hendelser som knytter seg til mulige straffbare forhold.

Ikke-verifisert informasjon

Politiet har adgang til å registrere ikke-verifisert informasjon i Krimsys, jf. vedlegg til G-96/95 «Registerets innhold» andre punkt. Ikke-verifisert informasjon vil si opplysninger som ennå ikke er bekreftet, se nærmere punkt 13.6.4. For at ikke-verifiserte opplysninger skal være anvendelige for politiet i deres arbeid, er det nødvendig å vite hvilken sannhetsgehalt opplysningene har. Ikke-verifisert informasjon i de sentrale etterretningsregistrene katalogiseres derfor etter den såkalte 4x4-metoden, jf. instruks for registrering av personopplysninger i politiets sentrale etterretningsregistre 14. april 1998 «Retningslinjer for autorisasjon/tilgangsnivåer», som er den europeiske standarden for kriminaletterretning. Informasjonen blir inndelt etter to parametere, kildens pålitelighet og opplysningenes holdbarhet. Det finnes fire kategorier av hver, totalt 16 kategorier, fra det mest holdbare og pålitelige til det mest usikre, som for eksempel anonyme tips, hvor både kilde og innhold er usikre. Opplysningenes kvalitet er av faktisk betydning for hvor lenge opplysningene kan oppbevares, adgangen til å utlevere opplysningene og intern tilgang i politiet.

Registrering av opplysninger i blanketter

Opplysningene i Krimsys registreres i 3 forskjellige blanketter: Personblankett, organisasjonsblankett og hendelsesblankett. I personblanketten registrerer politiet personopplysninger om personer det er adgang til å registrere i registeret, se punkt 4.16.2.2. Politiet kan registrere personer under den kriminelle lavalder, og det finnes ingen øvre aldersgrense, jf. brev fra Kriminalpolitisentralen 22. desember 1994 «Begrensninger». I organisasjonsblanketten registreres organisasjoner som har tilknytning til kriminell virksomhet. Organisasjonen trenger ikke å ha en fast ramme, og gjenger og løsere miljøer kan bli registrert. Det lagres informasjon om selve organisasjonen, hvor den holder til, hvilken virksomhet den driver, tilknyttede kjøretøy, bankkontoer og lignende. De personer som er tilknyttet organisasjonen anmerkes, men ytterligere personopplysninger legges i personblanketten. I hendelsesblanketten registreres observasjoner og hendelser som politiet vet, eller tror, har tilknytning til en kriminell handling. Hendelsen registreres med dato, sted, hvem som var på stedet, modus, spor og så videre. Ytterligere personopplysninger og organisasjonsopplysninger legges i de to andre blankettene, som knyttes til hendelsesblanketten. Dersom politiet registrerer en skuddveksling i et kriminelt miljø, blir skuddvekslingen registrert på hendelsesblankett, miljøet på organisasjonsblankett og alle involverte personer som det er grunnlag for å registrere på en egen personblankett.

Alle opplysninger blir registrert på distriktets eller særorganets egen sektor på tjenermaskinen. Hvert distrikt er ansvarlig for å registrere, rette og slette opplysninger på sin egen sektor. Opplysningene er imidlertid søkbare i hele landet.

4.16.2.4 Særlig om tilgang til registeret

Alle politidistrikt og særorganer i politiet har tilgang til Krimsys, men i det enkelte distrikt er tilgangen begrenset gjennom den enkelte polititjenestemanns autorisasjon, jf. brev fra Kriminalpolitisentralen 22. desember 1994 «Tilgang og sikkerhet». Registeret er forbeholdt spesialutdannede etterretningstjenestemenn.

Det finnes en rekke tilgangsnivåer til Krimsys. Autorisasjonen bestemmer om tjenestemannen har tilgang til kun Krimsys, eller også Usys. Autorisasjonen er også avgjørende for om tjenestemannen har lese-, skrive-, rette- eller sletteadgang, og hvilke blanketter han har tilgang til, jf. brev fra Kriminalpolitisentralen 22. desember 1994 «Retningslinjer for autorisasjon/tilgangsnivåer».

«Softinfo» er opplysninger som kun den som har registrert informasjonen og registeransvarlig har tilgang til. Alle tjenestemenn som søker i Krimsys vil imidlertid få beskjed dersom det foreligger softinfo om objektet det søkes på. Årsaken til at noe informasjon registreres som softinfo, er at det er nødvendig for politiets arbeid. For eksempel kan det være aktuelt å beskytte en kilde ved at han legges inn som softinfo. Den som har registrert opplysningene, avgjør selv om den som får treff i softinfo skal få tilgang til informasjonen.

4.16.2.5 Innsyn, retting og sletting

Det er antatt at det ikke er innsyn i politiets arbeidsregistre, se punkt 4.3.3, og således heller ikke i Krimsys.

Kravene til retting og sletting i Krimsys avhenger av informasjonstype og blanketten informasjonen er registrert i. Den registeransvarlige eller den han bemyndiger skal av eget tiltak rette eller supplere opplysninger som er bekreftet uriktige eller ufullstendige når feilen eller mangelen må antas å ha betydning for den registrerte, jf. G-96/95 «Sletting av registeropplysninger» andre ledd. Det påligger den registeransvarlige et særlig ansvar å sørge for at de personopplysningene som er inntatt i registrene forblir korrekte, jf. G-96/95 «Innsamling/kontroll» andre punkt. I alle distrikt skal det innarbeides faste rutiner for kontroll og evaluering av de meldinger som er lagt inn med tanke på mulig korrigering, oppdatering eller sletting, jf. «Rutiner for sletting i etterretningsregistrene i SIFT».

For sletting er hovedregelen at personopplysninger skal slettes når de ikke lenger antas å ha noen tjenestelig interesse eller betydning for formålet med registeret. Det enkelte politidistrikt er ansvarlig for slettingen. Opplysningen skal uansett slettes etter 5 år, dersom ikke andre grunner tilsier at den fortsatt kan beholdes. Hvert kvartal foretas en maskinell sletting fra Kripos. For at personopplysningene skal kunne oppbevares lenger enn fem år, må det være registrert nye opplysninger eller nye etterforskings- eller rettergangsskritt må være tatt. Personopplysningene kan også beholdes, dersom det foreligger andre vektige grunner for ikke å slette dem. Et eksempel kan være at en gjenganger soner en lengre dom, slik at det ikke registreres noe nytt på ham på over 5 år. I slike tilfeller må politiet likevel kunne beholde opplysningene. Blanketter som ikke inneholder personopplysninger må ikke ha noen spesielle grunner for å lagres i over fem år. Dersom distriktet ikke går inn og endrer på blanketten før fem år er gått, vil den slettes automatisk.

Personblanketter slettes i sin helhet når slettevilkårene er oppfylt. Hendelsesblanketter og organisasjonsblanketter beholdes dersom en av personene som er registrert i blanketten er omhandlet senere. Ellers slettes de i sin helhet. Opplysninger oppbevares således ikke av notoritetshensyn.

4.16.3 Narksys

Oslo politidistrikt var tidligere nasjonalt ansvarlig for narkotikaetterretning. På bakgrunn av dette ble Narksys opprettet på begynnelsen av 1980-årene som et etterretningsregister for bekjempelse av narkotikakriminalitet. Narksys var ikke bygget opp på samme plattform som Krimsys, og systemene kunne ikke kommunisere. Som nevnt i avsnitt 4.16.1, er Narksys ikke lenger i bruk.

Innregistrering og sletting ble foretatt av autorisert personell. Innregistreringen skjedde i 6 hovedgrupper med egne rapporteringsblanketter: person, hendelse, transportmiddel, sted, organisasjon/firma, bedrift og sak. Hver av disse hovedgruppene var delt opp i undergrupper.

Opplysninger fra registeret ble kun gitt ut i enkeltsaker, enten per telefon eller ved personlig fremmøte og bekreftelse på innsendt liste om vedkommende er kjent. De som fikk tilgang til opplysninger fra Narksys var politi- og tollvesen i inn- og utland, alle landets soningsanstalter, Forsvaret og offentlige kontorer (for eksempel barnevernet). Andre avdelinger ved Oslo politikammer eller andre samarbeidspartnere i inn- og utland fikk ikke tilsendt utskrifter fra registeret.

Da ansvaret for narkotikaetterretning ble overført til Kripos, ble det besluttet at opplysningene skulle overføres til Krimsys. Fra 1. mars 2002 er alle personskjema fra Narksys tilgjengelige i Krimsys, og oppdatering av personskjema i Narksys opphørte samme dato.

4.16.4 Lokale etterretningsregistre

Det enkelte politidistrikt har hjemmel til å føre registre til politiets bruk som det antas å være behov for, jf. strafferegistreringsloven § 3 fjerde ledd. Politidistriktene har fra før strafferegistreringsloven hatt lokale arbeidsregistre, og de finnes også på alle politidistriktene i dag. Ved opprettelsen av Krimsys var det et ønske fra Justisdepartementet at distriktene skulle gå over fra lokale etterretningsregistre til et sentralt register. I rundskriv G-39/94 ba departementet politidistriktene vurdere å legge ned lokale etterretningsregistre basert på samme informasjon som i Krimsys, og i G-96/95 uttaler departementet at det forutsetter at lokale arbeidsregistre basert på samme informasjon som behandles i Krimsys avvikles innen utløpet av 1996. Det har imidlertid vist seg at Krimsys og andre sentrale registre ikke i tilstrekkelig grad ivaretar de behov politidistriktene mener de har. I tillegg er noen sentrale registre ikke særlig brukervennlig, samtidig som det er mulig å kjøpe nye og mer moderne systemer.

De lokale registrene varierer over et stort spekter, både med hensyn til anvendelsesområde, opplysninger i registeret, tilgang og lignende, uten at utvalget finner grunn til å gå nærmere inn på dette.

4.17 Vakt- og arrestjournaler

4.17.1 Generelt om vakt- og arrestjournaler

Politiet er pålagt å føre både vaktjournal og arrestjournal. Vaktjournalen gir en fortløpende og døgnkontinuerlig oversikt over alle vesentlige forhold og opplysninger vedrørende ordning og utførelse av polititjenesten på vedkommende sted, jf. alminnelig tjenesteinstruks for politiet 22. juni 1990 nr. 3963 (politiinstruksen) § 7-1 andre ledd. Arrestjournalen gir en oversikt over alle personer som er innsatt eller anbrakt i politiarrest, jf. politiinstruksen § 9-6.

Arrestjournalens funksjon er hovedsakelig begrenset til å holde oversikt over hvem som er i arrest. Vaktjournalen har derimot et videre anvendelsesområde, og benyttes av politiet til forebygging av straffbare forhold og i straffesaker.

Politiets datatjeneste har utviklet et system kalt PO, som fyller vaktjournalens funksjon. Siden systemet er operativt ved alle politidistrikt, har utvalget valgt å beskrive PO i stedet for å gi en generell beskrivelse av vaktjournaler.

4.17.2 PO

4.17.2.1 Bakgrunn og rettslig grunnlag

PO står for PolitiOperativt system. Systemet ble prøvd ut under sykkel-VM i august 1993 og OL 1994.

PO fyller vaktjournalens funksjon, og gir en fortløpende og døgnkontinuerlig oversikt over alle vesentlige forhold og opplysninger vedrørende ordningen og utførelse av polititjenesten på vedkommende sted. PO har også funksjoner ut over det, som utvalget vil komme tilbake til nedenfor.

Å føre vaktjournal er en plikt for politiet i henhold til politiinstruksen § 7-1 jf. politiloven § 29. Dersom systemets funksjoner strekker seg ut over det politiloven og politiinstruksen hjemler, har systemet hjemmel i strafferegistreringsloven § 3. Journalen skal føres etter de retningslinjer Politidirektoratet, tidligere Justisdepartementet, til enhver tid gir. Rundskriv G-175/90 gir nærmere bestemmelser om vaktjournaler.

4.17.2.2 Formålet med og bruken av registeret

PO ivaretar vaktjournalfunksjonen, og støtter således politiet direkte under planlegging og gjennomføring av operative arbeidsoppgaver. Alle hendelser, henvendelser, meldinger med videre loggføres, og de hendelser som politiet ønsker å følge opp blir gjort til oppdrag, som deretter tilordnes ressurser. Også planlagte oppdrag, som kjøring av fanger, og hendelser som politiet kjenner til, som veisperringer eller demonstrasjoner legges inn i systemet. PO gir politiets operasjonsledelse en felles og kontinuerlig oversikt over situasjonsbildet innenfor et politidistrikt, med oversikt over alle eksisterende oppdrag, hvilken prioritet oppdraget har og om de er tilordnet ressurser og i så fall hvilke ressurser. I tillegg har hvert enkelt oppdrag en egen logg, hvor hendelsesforløpet og aktuelle opplysninger fra patruljen registreres fortløpende. Dette bidrar til en mer effektiv oppdragsavvikling og bedre utnyttelse av tilgjengelige politiressurser.

PO brukes også i etterretning og forebyggende arbeid ved at det er mulig å hente ut strukturert informasjon om personer, kjøretøy, hendelser, oppdrag og ressurser. PO benyttes også i etterforskingen. For eksempel kan politiet søke i PO for å se om en person er registrert observert et annet sted enn der en kriminell handling er begått, slik at han kan kvitteres ut av saken.

PO har også en viktig funksjon i forhold til politiets operative arbeid og deres sikkerhet. PO skal bidra til at beslutningsgrunnlaget for politiet skal være best mulig på ethvert oppdrag, og ivareta politiets sikkerhet. I PO registreres blant annet om personer er bevæpnet, farlige med videre. Det er også mulig å utforme og hente frem planer ved tidskritiske hendelser som gir operatørene verdifull rettledning den første tiden etter at en kritisk hendelse har inntruffet.

Det kan foretas agentsøk direkte fra PO, se nærmere punkt 4.2.4. I tillegg hentes opplysninger fra utenforliggende GAB, se punkt 4.4.1.1. Det blir ikke overført informasjon fra PO til andre registre.

Den enkelte tjenestemann gis tilgang til registeret på bakgrunn av stillingsnivå og rolle i den enkelte operasjon.

4.17.2.3 Opplysninger i registeret

I PO registreres «alt» som skjer ved et politidistrikt fortløpende. Det finnes informasjon om henvendelser og hendelser (sted, tidspunkt, forholdets art), meldinger og ordrer, oppdrag (inklusiv alle tiltak under oppdragsavviklingen), informasjon om personer knyttet til hendelser/oppdrag (personalia, adresser, signalement, rolle med mer), informasjon om kjøretøyer knyttet til hendelser/oppdrag, koplinger mellom kjøretøy og personer knyttet til hendelser/oppdrag, forhåndsdefinerte planer (generelle og spesielle) som kan iverksettes med ferdig definerte oppgaver, oppdrag og tiltak og forventede hendelser.

Det som er karakteristisk for opplysninger i vaktjournalen, er at de spenner over et vidt felt, fordi «alt» skal registreres. Mange opplysninger vil være ikke-verifiserte (se punkt 4.16.2.3 om ikke-verifiserte opplysninger). For eksempel vil et tips per telefon om konemishandling bli registrert i vaktjournalen, uavhengig av om det er sant eller ikke. Opplysningene i PO kjennetegnes også ved at den registrerte selv kan være fullstendig ukjent med registreringen. Politiet har ingen varslingsplikt, og uriktige opplysninger vil som regel bli stående i journalen.

PO har også en egen arrestmodul, som gir oversikt over alle arrestanter, og status på celler i hele distriktet. I de distriktene der denne modulen benyttes, oppfyller PO både kravet til vaktjournal og arrestjournal.

4.17.2.4 Innsyn, retting og sletting i registeret

Det er i utgangspunktet ikke innsyn i PO, men etter det utvalget erfarer vil politiet i mange situasjoner likevel gi innsyn.

Opplysninger i PO slettes ikke, på samme måte som i de gamle vaktjournalene. Dette er blant annet av hensyn til at politiet i ettertid skal kunne dokumentere sine handlinger (notoritetshensynet). Opplysninger som er feilført, vil derimot bli rettet. En innringning om at en person har observert en bestemt bil på et bestemt sted til en bestemt tid vil ikke bli slettet, selv om politiet mottar motstridende opplysninger, da det er et faktum at et tips med et slikt innhold er ringt inn.

4.17.3 Arrestjournaler

Det følger av politiinstruksen § 9-6 at det skal føres en journal over alle personer som er innsatt eller anbrakt i politiarrest. Justisdepartementet/Politidirektoratet gir nærmere retningslinjer for innhold, føring og kontroll av journalen.

Dersom systemet med arrestjournaler innebærer at den fortløpende registrering av personer i ulike sammenhenger kan hentes ut gjennom fastlagte søkestrategier til bruk i etterforskingssammenheng, hører også arrestjournalene under formålet i strafferegistreringsloven § 3 i.f. med tilhørende forskrifter § 10.

Det er en vesentlig forskjell på de opplysningene som registreres i arrestjournalene og vaktjournalene. Opplysninger som registreres i arrestjournalen er objektive sannheter, hvor den registrerte selv er klar over hendelsen, nemlig at han har vært i arrest. I vaktjournalen har den enkelte ingen kontroll med om man blir registrert, se nærmere punkt 4.17.2.2.

Innsyns-, rette- og sletteregler er de samme som for vaktjournaler, se nærmere punkt 4.17.2.4.

4.18 Hvitvaskingsregistrene

I henhold til finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 pålegges finansinstitusjoner en meldeplikt til ØKOKRIM ved mistanke om at en transaksjon har tilknytning til utbytte av en straffbar handling, uten at dette kan avkreftes gjennom undersøkelser fra finansinstitusjonen. Opplysningene oppbevares i henhold til bestemmelsene i § 2-17 jf. forskrift om legitimasjonskontroll og tiltak mot hvitvasking av penger 7. februar 1994 nr. 118.

Utvalget går ikke nærmere inn på dette, da hvitvaskingsregisteret er særlig regulert i henhold til Europarådets konvensjon om hvitvasking, ransaking, beslag og inndragning av utbytte fra straffbare handlinger 8. november 1990, som ble ratifisert av Norge i 1994.

4.19 TTS

4.19.1 Bakgrunn og rettslig grunnlag

Trafikk Tjeneste System (TTS) består av modulene ATK (Automatisk Trafikkontroll), Trafstat (Trafikkstatistikk) og Skiltvedtak.

ATK er et saksbehandlingssystem for alle saker som gjelder veitrafikkloven, og som er registrert ved automatisk trafikkontroll. Automatisk trafikkontroll er kontroll av fart og kjøring mot rødt trafikklyssignal, hvor kontrollen skjer med elektronisk utstyr og føreren av bilen fotograferes av fotoboks ved overtredelse. TTS ATK er en lokal løsning, hvor kun distriktets egne brukere har tilgang.

Systemet er nærmere regulert i Instruks for automatisk trafikkontroll 1. august 2001 fra Politidirektoratet.

Registreringene i ATK danner grunnlaget for det statistikkmaterialet som skal produseres lokalt og sentralt i Trafstat, det sentrale registeret for trafikkstatistikk. Statistikken benyttes blant annet til planlegging av trafikkontroller og bekjempelse av trafikkulykker, men det er lagt opp til at registeret også skal kunne brukes som verktøy i kriminalitetsanalysen. Statistikkene hentes ut i PAL (Politiets Analyse- og Ledelsesverktøy).

Skiltvedtak er et verktøy for utarbeidelse av dokumenter for skiltvedtak som skal sikre lik behandling i de enkelte politidistrikt.

4.19.2 Formålet med og bruken av registeret

Formålet med ATK er å forenkle saksbehandlingen i tilknytning til overtredelse av veitrafikkloven som oppdages ved automatisk trafikkontroll. Opplysningene som behandles kan brukes i den konkrete saken.

Systemet kan også benyttes ut over kontroll av overtredelser av veitrafikkloven, og det kan søkes på blant annet kjennetegn på bil, navn, personnummer og nummer hos Statens Innkrevingssentral. Der det blir besluttet å produsere bilde, skal bildematerialet ikke utleveres til andre formål enn etterforsking og iretteføring av straffesaker.

Tilgang deles inn i nivåer etter hvilke oppgaver tjenestemannen har. For eksempel skilles det mellom skriveadgang og leseadgang.

Systemet har ikke direkte tilgang til andre registre. Saksbehandleren må selv kontrollere om noen av kjøretøyene er stjålet i Elys (se punkt 4.8.2) eller i NSIS, dersom kjøretøyet er utenlandsk. Det kan også være grunnlag for å kontrollere om en person har gyldig førerkort i Autosys (se punkt 4.4.1.1), og hvis han ikke har det, må saken anmeldes og overføres til Strasak.

Dersom et forenklet forelegg blir vedtatt, skal det overføres til SI. Hvis forelegget ikke blir vedtatt, kan det tas ut en anmeldelse fra ATK og saken overføres til Strasak. Saken føres deretter i BL (se punkt 4.10) for alminnelig behandling.

4.19.3 Opplysninger i registeret

I ATK registreres i all hovedsak kontroller politiet har utført, herunder kontrollsted, kjøretøy og sjåfør. For de som blir tatt i kontroll, blir det registrert foto. Det er kun føreren som skal fotograferes, og dersom det blir produsert et foto, skal passasjeren svartsladdes, med mindre passasjeren selv mistenkes for et straffbart forhold.

4.19.4 Innsyn, retting og sletting

Det er ikke innsyn i registeret.

Opplysningene skal slettes 1 år etter at saken er avsluttet, det vil si når forenklet forelegg er vedtatt, saken er overført til Strasak eller henlagt. Alt bevismateriale og andre dokumenter i sak som er avgjort med vedtatt forenklet forelegg skal saneres etter de samme retningslinjer som for kopier i saker som avgjøres med forenklet forelegg. Det samme gjelder i saker som blir annullert av en hvilken som helst årsak.

4.20 Politiattester

4.20.1 Historikk

Før strafferegistreringsloven av 1971 utstedte politiet attester til nærmere gitte formål, med opplysninger om en person hadde begått straffbare handlinger. Disse attestene ble kalt «vandelsattester». Begrepet «vandelsattest» omfattet også attester utstedt av privatpersoner og institusjoner, men disse var begrenset til å inneholde opplysninger om vedkommendes karakteregenskaper i sin alminnelighet.

I en rekke lover og bestemmelser var det fastsatt at den som søkte om å bli opptatt på en skole eller utøve en virksomhet måtte fremlegge attest om sin vandel. I en del lover var det uttrykkelig bestemt at politiet skulle utstede vandelsattest og i andre tilfeller kunne dette være mer eller mindre forutsatt. Som regel var det vedkommende selv som måtte innhente attest om sin vandel, men det kunne også være bestemt at den myndighet som skulle bruke attesten skulle skaffe den til veie.

Også utenom de tilfellene hvor det var gitt bestemmelser i lov eller forskrift utviklet det seg en praksis hvor politiet i en viss utstrekning ga attest om en person var straffet eller ikke.

Selv om det var stilt krav om at en person måtte legge frem erklæring om sin tidligere vandel, var det altså ikke gitt at det skulle utstedes vandelsattest fra politiet. Ofte var det vel så praktisk å legge frem attest fra privatpersoner som kjente vedkommendes tidligere bakgrunn som å fremlegge attest fra politiet.

Som eksempel på tilfeller hvor det var lovbestemt at det skulle fremlegges attest fra politiet, kan nevnes søknad om bevilling til eiendomsmegling eller godkjenning som entreprenør. Ved ansettelse i politiet eller fengselsvesenet var det et lovbestemt krav at vedkommende hadde et uplettet rykte eller at det ikke var noe å utsette på hans vandel. Også ved ansettelse i visse andre offentlige stillinger var det vanlig å kreve vandelsattest fra politiet, selv om det ikke fantes et lovbestemt krav. Dette gjaldt blant annet ved ansettelse i jernbane-, post, - og tolletaten og i andre etater hvor det var viktig å være sikker på at den som ble ansatt var pålitelig. Enkelte private arbeidsgivere krevde også vandelsattest fra politiet i visse stillinger, men det var søkeren selv som måtte innhente politiattesten ved å henvende seg til politiet.

Etter den andre verdenskrig var det i flere år vanlig ved ansettelse både i private og offentlige stillinger å kreve attest fra politiet om søkerens nasjonale holdning. I et rundskriv fra riksadvokaten i 1948 ble det uttalt at slike attester vanligvis ikke burde utstedes, da det var i strid med god kriminalpolitikk å hindre resosialisering av en bestemt gruppe straffede personer på denne måten. Dersom det var av betydning for arbeidsgiveren å få opplysninger om vedkommendes holdning under krigen, burde han heller søke å fremskaffe disse på en mer diskret måte på egen hånd.

Bortsett fra i de tilfellene hvor det var en lovbestemmelse som krevde vandelsattest fra politiet, fantes det ikke noen nærmere retningslinjer om i hvilke tilfeller politiet skulle gi opplysninger om en persons vandel. Praksisen varierte en del fra politidistrikt til politidistrikt, men gjennomgående var politiet forholdsvis imøtekommende til anmodninger om vandelsattester.

Det fantes heller ingen retningslinjer om innholdet i politiets vandelsattester. Det fremgår av Ot.prp. nr. 21 (1970-71) at ved omkring halvparten av politikamrene ble alle strafferettslige reaksjoner mot vedkommende tatt med i attesten. Ved de øvrige politikamrene var det en viss utsiling, slik at eldre og mindre graverende forhold ble utelatt.

Også vandelsattestenes form varierte ganske mye. Noen steder ble det opplyst at vedkommende ikke var straffet for noen forbrytelse, andre steder at han ikke var straffet i løpet av de siste 10 år, eller at «intet ufordelaktig vites å utsette på vedkommende». I de tilfellene det ble tatt med registeropplysninger, var det vanlig å opplyse hvilket straffebud som var overtrådt, straffens art og størrelse, tidspunktet for straffellelsen og hvilken myndighet som hadde fastsatt straffen.

En annen form for vandelskontroll fant sted i de tilfellene der politiet selv skulle gi en tillatelse eller bevilling. Særlig praktisk var slik vandelskontroll ved utstedelse av førerkort, som den gang lå til politiet. Også i andre tilfeller var det uttrykkelig bestemt eller forutsatt at den som skulle få en tillatelse eller bevilling måtte ha ført en hederlig vandel. Dette gjaldt blant annet ved tillatelse til å drive skraphandel etter handelsloven av 1935, tillatelse til å drive pantlånervirksomhet i Oslo etter lov fra 1875, tillatelse til fremvisning av film etter kinoloven av 1913 og tillatelse til å avholde lotteri etter lotteriloven av 1939.

Det var også en rekke andre lovbestemmelser som påla bestemte myndigheter å innhente uttalelse fra politiet om en søkers vandel ved tildeling av bevilling med videre. Dette gjaldt blant annet ved kommunestyrets tildeling av bevilling til å drive salg og skjenking av alkohol etter alkoholloven av 1927 og til å drive hotell, restaurant eller pensjonat etter hotelloven av 1957.

4.20.2 Bakgrunn og rettslig grunnlag

I dag har politiet adgang til å utstede straffattester til bruk i strafferettspleien med opplysninger fra Strafferegisteret, jf. strafferegistreringsloven § 2. Til bruk utenfor strafferettspleien skal det utstedes politiattest etter strafferegistreringsloven § 5, og ikke straffattest. Opplysningene ble opprinnelig hentet fra Polititidende og registre med hjemmel i strafferegistreringsloven § 3 og § 4, da det var disse registrene som ble ført av Kripos. Etter at Strafferegisteret ble overført til Kripos har loven blitt forstått slik at også opplysninger som finnes i Strafferegisteret, med hjemmel i § 1, kan bli tatt med i en politiattest. I praksis er det Strafferegisteret som er hovedkilden for politiattester.

Politiets adgang til å uttale seg om personers vandel til annet bruk enn for strafferettspleien, skal som hovedregel skje ved utstedelse av politiattest, jf. strafferegistreringsloven § 5 tredje ledd. Politiet har imidlertid adgang til å utlevere opplysninger til andre offentlige organer og private ut over straffattester, dersom de skal vurdere en persons skikkethet, se nærmere punkt 3.5.9. Politiet har også adgang etter strafferegistreringsloven § 7 andre ledd til å uttale seg om en persons vandel når opplysningene gis for å forebygge eller oppklare lovovertredelser, eller for å forhindre at en virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte.

4.20.3 Bruk av politiattester

Et hovedformål med bruk av politiattester er å forebygge straffbare handlinger. Krav om politiattest bidrar til å utelukke personer som på grunn av sin vandel er uskikket eller uegnet til å inneha visse stillinger, bevillinger, studieplasser med videre.

Krav om politiattest vil også virke individualpreventivt, idet en anmerkning i politiets registre vil kunne utelukke vedkommende fra visse stillinger, studier, visum til andre land med videre. For politiet er det derfor viktig å informere særlig ungdommen om hvilke konsekvenser straffbare handlinger kan få for den enkelte, utover selve straffen i hvert enkelt tilfelle.

Krav om politiattest vil også virke trygghetsskapende for den enkelte borger. For foreldre til barn i barnehage og grunnskole vil det være betryggende at de ansatte har fremlagt politiattest som viser at de ikke tidligere har vært straffet for seksuelle overgrep mot barn.

Til hvilke formål politiet kan utstede politiattest er uttømmende regulert i strafferegistreringsloven § 5 jf. § 10 nr. 3 jf. strafferegistreringsforskriften § 12. Hvilket formål attesten er utstedt til, angis på attesten, jf. strafferegistreringsloven § 5 første ledd andre punktum.

For det første kan politiattest utstedes «når det i lov eller med klar hjemmel i lov er fastsatt at en person må godtgjøre at han har ført en hederlig vandel, er utstraffet e.l.». Slike krav er inntatt i en rekke lover og forskrifter, særlig innenfor skoleverket, Forsvaret og stillinger med kontrollerende virksomhet. Rundskriv G-99/2000 gir en oversikt over lover, forskrifter og rundskriv som gir hjemmel til å utstede politiattest.

For det andre er det i strafferegistreringsloven § 12 nr. 2-4 oppregnet en rekke formål som politiattest kan utstedes til. Hovedsakelig er det de offentlige organer som kan begjære politiattest i forbindelse med blant annet ansettelser.

For det tredje kan attest utstedes til de formål Politidirektoratet, tidligere Justisdepartementet, har samtykket til, jf. strafferegistreringsloven § 10 nr. 6 jf. strafferegistreringsforskriften § 12 nr. 5. Det finnes flere rundskriv og instrukser med grunnlag i denne bestemmelsen.

For øvrig har enhver rett til å begjære innsyn i egne opplysninger, jf. strafferegistreringsloven § 2 og § 3.

For hvert enkelt formål kan det kun kreves politiattest en gang, og det er normalt når man tiltrer den posisjonen som krever politiattest.

4.20.4 Opplysninger i en politiattest

I politiattest oppgis «hvorvidt en person har vært gjenstand for strafferettslige reaksjoner eller for andre tiltak i anledning straffbare handlinger som han har begått», jf. strafferegistreringsloven § 5 første ledd. Det finnes en negativ avgrensning i strafferegistreringsloven § 6, hvor det angis hvilke opplysninger som ikke skal tas med i en ordinær politiattest. Formålet med politiattestene tilsier at ikke alle straffbare handlinger som er registrert skal tas med. Da strafferegistreringsloven ble vedtatt var lovgiver av den oppfatning at det ikke bør tas med ubetydelige overtredelser som det ikke er grunn for å legge særlig vekt på ved bedømmelsen av en persons karakter eller pålitelighet. Det samme gjelder for grovere forbrytelser når det er lang tid siden de ble begått, og vedkommende senere ikke har gjort seg skyldig i alvorlige lovbrudd. Hensynet til rehabilitering og integrering i samfunnet står sentralt.

I tillegg til ordinær attest, finnes uttømmende attest. I en uttømmende attest blir alle lovovertredelser som er registrert i SSP tatt med. Altså er det ingen tidsbegrensning bakover i tid og mildere reaksjon tas også med. Justisdepartementet har bestemt at henlagte straffesaker ikke tas med i en uttømmende politiattest, jf. G-4/94. Som hovedregel skal heller ikke opplysninger om verserende straffesaker, det vil si saker som ikke er rettskraftig avgjort, tas med. Dersom slike opplysninger ønskes medtatt av politiet, fordi de anses å ha betydning for formålet med attesten, må spørsmålet forelegges Politidirektoratet for avgjørelse, jf. strafferegistreringsforskriften § 15 tredje ledd.

For at politiet, uten særskilt beslutning av Politidirektoratet, skal ha adgang til å utstede en uttømmende attest må dette fremgå særskilt av rettsgrunnlaget. For eksempel kan arbeidsgiver kreve fremlagt uttømmende attest for de ansatte i ervervsmessig vaktvirksomhet, jf. lov om vaktvirksomhet 5. januar 2001 nr. 1 § 7.

En annen type attest som benyttes er begrenset attest, hvor kun overtredelse av helt bestemte lovbestemmelser anmerkes på attesten. For disse lovbestemmelsene er det normalt ingen begrensning bakover i tid. Hvilke bestemmelser som omfattes av attesten fremgår av rettsgrunnlaget, og det fremgår således implisitt at attesten skal være begrenset. Begrenset attest er svært vanlig i spesiallovgivningen, og et typisk eksempel er lov om universiteter og høyskoler 12. mai 1995 (universitetsloven) § 42 a nr. 2 som angir at

«[p]olitiattesten skal vise om vedkommende er siktet, tiltalt eller dømt for seksuelle overgrep, grove voldsforbrytelser eller straffbare forhold vedrørende besittelse og bruk eller omsetning av narkotiske stoffer eller medikamenter».

I henhold til strafferegistreringsloven § 6 tredje ledd har Politidirektoratet rett til å ta med flere eller færre avgjørelser enn bestemt i § 6. Bestemmelsen har vist seg praktisk i en del situasjoner, for eksempel dersom en person trenger politiattest for å gifte seg i utlandet. Om han er registrert med en mindre forseelse kan gode hensyn tale for at denne ikke tas med, hvis denne anmerkningen kan føre til at vedkommende ikke får inngå ekteskap i utlandet.

Utvidet attest er en særskilt adgang til å ta med flere opplysninger. I en utvidet attest anmerkes saker som verserer, det vil si saker som ennå ikke er rettskraftig avgjort. Dersom attesten ikke skal ha noen tidsbegrensning, må dette angis særskilt. Attesten er da både uttømmende og utvidet. Nærmere regler om utvidet attest finnes i rundskriv G-99/2000. Det fremgår at utvidet attest skal være et unntak fra hovedregelen i de tilfeller politiet mener at det uavgjorte forholdet kan ha noe å si for formålet med attesten. I så fall skal politiet sende saken inn til Politidirektoratet som avgjør om forholdet skal anmerkes på attesten, jf. strafferegistreringsforskriften § 15 andre ledd jf. strafferegistreringsloven § 10 nr. 5. Dersom det ikke foreligger endelig dom, eller forelegget ikke er vedtatt, skal dette anmerkes på politiattesten, jf. strafferegistreringsloven § 10 nr. 5 jf. strafferegistreringsforskriften § 15 andre ledd. Det samme gjelder dersom en sak er besluttet gjenopptatt og ennå ikke er avgjort.

4.20.5 Opplysningenes kilde

I praksis hentes opplysningene fra SSP og BOT, og eventuelt Strasak for verserende saker, selv om noe annet fremgår av strafferegistreringsloven § 5 første ledd. Opplysninger i en politiattest må være korrekte, og noen av politiets arbeidsregistre vil på bakgrunn av dette være lite aktuelle som kilde.

4.20.6 Hvem begjærer, hvem utsteder og hvem mottar politiattest?

En politiattest kjennetegnes ved at det er den attesten gjelder som begjærer den utstedt. I strafferegistreringsforskriften §§ 6a og 6b åpnes det for at andre enn den attesten gjelder, som domstolene og militære myndigheter, kan «fremsette begjæring til Strafferegisteret om uttømmende opplysninger om navngitte personer». Dette kalles imidlertid normalt ikke politiattest.

Begjæringen skal angi hva attesten skal brukes til, jf. strafferegistreringsloven § 5 første ledd siste punkt. Videre er det en plikt for politiet å angi til hvilket bruk attesten er utstedt, jf. § 6 fjerde ledd. Dette skal forhindre at attester blir utstedt ut over de formål det er gitt hjemmel til. Søker en person på en stilling som krever politiattest, vil det som hovedregel ikke være mulig å få politiattest før bekreftelse på jobbtilbud fremlegges. Etter universitetsloven § 42a med forskrifter kreves det politiattest ved opptak til visse nærmere angitte studier, der vedkommende kommer i kontakt med pasienter, klienter, barnehagebarn, elever eller andre som del av klinisk undervisning eller praksisopplæring. Politiattesten kreves først fremlagt ved opptak til studiet, og studenten har ikke krav på å få utstedt politiattest før han fremlegger bekreftelse på at han har fått tilsagn om studieplass.

Attest skal normalt utstedes direkte til den attesten gjelder, jf. strafferegistreringsforskriften § 13. Hvor det i særlige tilfeller finnes nødvendig at attesten utstedes direkte til den som skal bruke attesten, skal det fremlegges skriftlig samtykke fra den attesten gjelder med mindre annet er bestemt, og den attesten gjelder skal normalt få tilsendt kopi av attesten. Som eksempel har utvalget fått opplyst at et distrikt kun sender attest direkte til arbeidsgiver når attesten er innhentet med hjemmel i vaktvirksomhetsloven § 7, og ellers sendes den direkte til den attesten gjelder. I tillegg har Justisdepartementet og Politidirektoratet adgang til å fremsette begjæring om attest, jf. strafferegistreringsforskriften § 12 siste ledd.

Dersom det oppstår tvil om begjæring av attest, avskrift eller opplysninger skal etterkommes, har Politidirektoratet fullmakt til å avgjøre dette spørsmålet, jf. strafferegistreringsloven § 9.

4.20.7 Spesiallovgivningen

Det er en rekke spesiallover, det vil si andre lover enn strafferegistreringsloven med forskrifter, som gir adgang til å innhente politiattest. En oversikt over lover, forskrifter og rundskriv som tillater å innhente politiattest finnes i rundskriv G-99/2000. Generelt er det en økende tendens til å kreve politiattest på flere samfunnsområder.

4.20.8 Politiattest i praksis

Ved Oslo Politidistrikt blir det utstedt i overkant av 8000 politiattester i året. Av disse er ca. 2000-2500 ordinære attester og ca. 2500 uttømmende attester. Begrensede attester ligger på ca. 3000 i året, mens resterende er registrert som «utenbys» eller «merarbeid». Romerike politidistrikt opplyser at de i 1999 utstedte 5688 politiattester, i 2000 ble det utstedt 5927 attester og i 2000 hele 7131 politiattester. Det høye tallet er forårsaket av at mange som søker arbeid på Oslo lufthavn Gardermoen får utstedt politiattest i dette distriktet. Telemark politidistrikt opplyser at det ble utstedt 3541 attester i 2001, og Vestoppland politidistrikt utstedte 2277 attester i 2001. I Hedmark politidistrikt ble det i 2001 utstedt 3375 politiattester. Agder politidistrikt hadde ca. 3700 politiattester i 2001. De tallene som er mottatt viser at det har vært en sterk økning i antall politiattester bare i løpet av en 5 års periode, og gjerne over en fordobling av antall attester som utstedes.

4.21 Registre hos Politiets sikkerhetstjeneste

4.21.1 Innledning

I punkt 3.4.7 og 3.5.7 er det nærmere beskrevet hvilke oppgaver som er tillagt PST. PSTs plikt til å forebygge og motvirke virksomhet som kan medføre fare for rikets sikkerhet er generelt sett av betydning for avveiningen mellom hensynet til personvern og hensynet til et effektivt samfunnsforsvar. PSTs måte å bekjempe kriminalitet på skiller seg i prinsippet ikke fra den som anvendes i politiet for øvrig. Likeledes følger behandlingen av opplysninger i hovedtrekk de samme prinsipper og regler som gjelder for politiet for øvrig. Imidlertid graderes PSTs opplysninger i stor utstrekning i henhold til sikkerhetsloven med forskrifter, og opplysningene behandles følgelig i samsvar med de regler som er gitt til beskyttelse av skjermingsverdig informasjon.

PSTs behandling av opplysninger har vært gjenstand for vurdering en rekke ganger, helt fra Mellbye-utvalgets utredning på slutten av 1960-tallet (regjeringsoppnevnt utvalg under ledelse av Mellbye, nedsatt 29. januar 1966 som avga innstilling 12. mai 1967) og frem til Lund-kommisjonens rapport til Stortinget i 1996. Senest gjennom Danielsen-utvalgets utredning (NOU 1998:4 Politiets overvåkingstjeneste) er registreringsspørsmålene berørt, og utvalget fremsatte forslag som nærværende utvalg er gitt i mandat å følge opp (se nærmere punkt 2.3). Forslagene fra Danielsen-utvalget vil bli nærmere omtalt nedenfor i kapittel 23.

4.21.2 Rettslig grunnlag for Politiets sikkerhetstjenestes registre og annen behandling av opplysninger

4.21.2.1 Rettslig grunnlag

Strafferegistreringsloven § 4 hjemler en rekke av politiets alminnelige registre, og åpner for at politiet kan føre «et register for hele riket, med personopplysninger som kan være av betydning for politiets arbeid med etterforsking og oppklaring av lovbrudd». Hvorvidt denne bestemmelsen regulerer PSTs sentrale registre, er noe uklart. I innstillingen fra Straffelovrådet til lov om strafferegistrering, avgitt i mars 1967, fremgår på s. 27, nederst 1. spalte, at Straffelovrådet ikke foretok noen vurdering av den registreringsvirksomhet som ble utført av overvåkingspolitiet.

Bestemmelsen er under enhver omstendighet et utilstrekkelig hjemmelsgrunnlag for PSTs registreringer i forebyggende øyemed i registeret som føres ved Den sentrale enhet i PST, ettersom dette går ut over etterforsking og oppklaring av lovbrudd. Bestemmelsen i § 4 er riktignok ansett å hjemle Krimsys, men det er den vesensforskjell mellom etterretningsopplysninger i det alminnelige politi og etterretningsopplysninger i PST at de førstnevnte i en helt annen grad enn i PST har som formål å generere nye straffesaker. I PST er formålet med behandlingen av opplysninger i det alt vesentlige av rent forebyggende karakter.

De lokale PST-registrene som føres ved politidistriktene må imidlertid anses hjemlet i strafferegistreringsloven § 3 fjerde ledd, som bestemmer at politidistriktet fører «slike registre til politiets bruk som det antas å være behov for». Videre gjelder de relevante bestemmelsene i straffeprosessloven og påtaleinstruksen om PSTs behandling av opplysninger innhentet under straffesak, se for eksempel punkt 4.15.6.

Bestemmelsene i sikkerhetsloven med forskrifter, som gir beskyttelse av sikkerhetsgradert informasjon, kommer til anvendelse på PSTs registre.

For øvrig er det i den alminnelige instruks for POT (Overvåkingsinstruksen), fastsatt ved kgl. res. 19. august 1994, regler for PSTs behandling av opplysninger. Overvåkingsinstruksen er ennå ikke avløst av noen ny instruks for PST, men flere av de viktigste bestemmelsene er overført til politiloven §§ 17b og 17c. De gjenværende bestemmelser i Overvåkingsinstruksen må antas fortsatt å gjelde så langt de passer, herunder de bestemmelser som angår registrering og behandling av opplysninger. Ny instruks for PST er for øvrig under utarbeidelse i Justisdepartementet.

På nivået under dette har Justisdepartementet gitt rundskriv om registrering og arkivering i POT, rundskriv G-80/99 28. oktober 1999. Videre finnes rundskriv i POT 4. desember 2000 Utfyllende bestemmelser til rundskriv G-80/99 om registrering og arkivering i POT.

4.21.2.2 Nærmere om behandling av opplysninger under straffesak og forebygging av straffbare handlinger

Det følger av overvåkingsinstruksen § 3 bokstav i at Overvåkingssentralen skal opprette, vedlikeholde og sanere landsomfattende arkiver og registre som nevnt i § 5.

Overvåkingsinstruksen § 4 gir i første ledd en regel om formålene for PSTs innhenting av opplysninger. Den lyder:

«Overvåkingstjenesten skal innhente opplysninger om personer, grupper og organisasjoner som kan mistenkes for å forberede eller foreta handlinger som nevnt i § 1. [Instruksen i § 1 er erstattet av politiloven § 17b.]

Overvåkingstjenesten kan videre innhente opplysninger som er relevante i forbindelse med personkontrolltjenesten. I samarbeid med utlendingsmyndighetene skal det foretas nødvendig kontroll med tilreisende og fastboende utlendinger».

Bestemmelsen sier noe om hva som er utgangspunktet for PSTs behandling av opplysninger, men den er på ingen måte uttømmende. Det ligger for så vidt i begrepet « skal» at bestemmelsen kun regulerer hva PST har en plikt til å registrere, og at den ikke setter terskelen for etterforsking høyere for PST enn for det øvrige politi. Eksempelvis er det utvilsomt at innhenting av opplysninger i en etterforsking følger straffeprosesslovens regler. Det følger av dette at man under etterforsking på saksnivå kan innhente personopplysninger uten at det foreligger mistanke rettet mot noen bestemt person eller organisasjon, likeledes at det under etterforsking på personnivå kan være nødvendig og relevant også å innhente opplysninger om andre personer enn den mistenkte.

Heller ikke når PST befinner seg i det forebyggende sporet kan innhenting av personopplysninger være begrenset til « mistenkte». Også personer som befinner seg utenfor enhver mistanke, men som på en eller annen måte er blitt kontaktet av noen som mistenkes for å drive med ulovligheter eller forberedelse til slike, må kunne registreres i forebyggende øyemed, eksempelvis med sikte på å bli kontaktet, advart eller på annen måte fulgt opp inntil det er brakt på det rene at det ikke foreligger risiko for noe straffbart. Dette er helt nødvendig for at PSTs forebyggende formål skal kunne oppfylles.

4.21.2.3 Utlendingskontroll

Det følger av overvåkingsinstruksen § 4 første ledd tredje punktum at utgangspunktet for PSTs registreringsvirksomhet er i etterforskings- eller forebyggingsøyemed å innhente opplysninger om dem som kan knyttes direkte til gjennomføringen eller planleggingen av nærmere bestemt straffbare handlinger. Beskrivelsen i § 4 første ledd tredje punktum om «nødvendig kontroll med tilreisende og fastboende utlendinger» går imidlertid mye lenger enn dette. Bestemmelsen gjenspeiler den nære sammenhengen mellom den alminnelige utlendingsforvaltningen og PSTs forebyggende virksomhet. Det å forhindre og forebygge handlinger som kan medføre skade av sikkerhetsmessig karakter, enten det dreier seg om spionasje eller terrorhandlinger, innebærer i betydelig grad å føre kontroll med hvilke utlendinger som gis opphold i landet. Dette har man også tatt konsekvensen av i utlendingsloven ved at flere bestemmelser gir anvisning på sikkerhetsmessige vurderinger når tillatelser skal gis. De utlendinger som er gitt opphold i landet kan det like fullt av sikkerhetsmessige grunner være nødvendig å ha særlig kontakt med, eventuelt å overvåke. Bestemmelsen i instruksen må derfor i utgangspunktet ses som en bestemmelse om plikt for PST til å bistå utlendingsmyndighetene i deres forvaltningsmessige behandling av saker som angår utlendinger fra land eller områder som det generelt sett kan knytte seg en sikkerhetsrisiko til. Bestemmelsen er imidlertid også antatt å gi PST en generell adgang til - i den grad det er nødvendig for sikkerhetsformål - å registrere utlendinger fra slike områder, i erkjennelse av at visse grupper utlendinger som sådanne kan representere en sikkerhetsrisiko, eventuelt være utsatt for en sikkerhetsrisiko, uten at noen enkeltpersoner innenfor gruppen kan knyttes til straffbare handlinger. Bestemmelsen må sies å innebære en utvidelse av den adgang til å innhente og behandle opplysninger i forebyggende øyemed som ellers gjelder. Samtidig må det oppstilles den reservasjon at det i forhold til registreringsadgangen må være et saklig grunnlag. Registreringsadgangen må være forankret i det til enhver tid gjeldende trusselbildet. Eksempelvis er det i dag ikke grunn til i sikkerhetsøyemed å registrere tyske borgere på den måten det var i tiden før 1940, og det kan neppe heller sies å være den samme adgang i dag til å registrere russiske borgere som det var i den kalde krigs tid.

Bestemmelsen i § 4 første ledd tredje punktum bekrefter hovedregelen om at de opplysninger politiet som utlendingsmyndighet har ervervet i forvaltningsøyemed også kan brukes til kriminalitetsbekjempende formål, og at opplysninger ervervet til kriminalitetsbekjempende formål kan benyttes til forvaltningsformål. Dette hensynet har også tradisjonelt materialisert seg i organisatoriske tiltak i politiet. I mange distrikter er det etablert såkalte kombinerte kontorer, der PST-personell har arbeidet med både den «åpne» og den «lukkede» utlendingskontrollen. Dette har hatt gode grunner for seg. For det første har PST på den måten utført forvaltningsgjøremål ved å delta i beslutningsprosessen i utlendingssaker, og for det andre har mange viktige opplysninger for PSTs forebyggende arbeid tilflytt tjenesten. Ved kontakt og samtaler med utlendinger kan det i visse situasjoner oppstå spørsmål om utlendingens forklaringsplikt og vedkommendes rettigheter etter straffeprosessloven generelt. Den forebyggende virksomheten kan fort avdekke forhold som gir grunn til etterforsking. Det er imidlertid en problemstilling som ikke er særegen i forhold til utlendinger som informanter for PST.

4.21.3 Eksisterende registre i Politiets sikkerhetstjeneste

4.21.3.1 Innledning

PST har flere registre som kun benyttes av PST. En oversikt over disse gis nedenfor. I tillegg til egne registre har PST tilgang til de sentrale politiregistrene, som for eksempel Strasak (se punkt 4.9), men registrerer ikke opplysninger i registrene. For ytterligere om utveksling av informasjon mellom det alminnelige politiet og PST, se punkt 4.21.6.

4.21.3.2 NCR-registeret

Det klart viktigste register i PST er det såkalte NCR-registeret. Dette omtales gjerne som et EDB-basert henvisnings- og arbeidsregister, der politiet ved å søke på person finner henvisning til sak og arkivplassering, samt til etablerte papirbaserte registre. Registeret henviser til forebyggende saker i PST, etterforskingssaker, personkontrollsaker, emnesaker og utsatte objekter, jf. rundskriv G-80/99. I rundskrivet gis en nærmere omtale av når slike saker skal opprettes. Om etterforskingssak heter det således at denne skal opprettes når det er utferdiget skriftlig etterforskingsordre av påtalemyndigheten, jf. straffeprosessloven § 224. Forebyggende sak opprettes når det er rimelig grunn til å undersøke om noen forbereder et forhold som PST har til oppgave å forebygge eller etterforske, se nærmere nedenfor under punkt 4.21.4.1. Emnesak opprettes når det er hensiktsmessig å systematisere generelle opplysninger av betydning for PST, mens personkontrollsak opprettes når det i klareringsøyemed anmodes om dette fra autorisert nasjonal myndighet. I tillegg registreres opplysninger som antas å kunne bli brukt i PSTs virksomhet, men som ikke refererer seg til en bestemt sak, såkalte arbeidsregistreringer. Registeret er sentralt, og innleggelse foretas av den sentrale enhet i PST. Også ajourføringer foretas i dag sentralt. For øvrig er det innført kryptert EDB-basert kommunikasjon mellom Den sentrale enhet og PST-enhetene i politidistriktene.

NCR har ikke et innebygget 4x4-system slik Krimsys har, men for «arbeidsregistreringene» vil regelmessig spørsmålet om opplysningens troverdighet være omtalt. For øvrig vil man være henvist til å gå til den enkelte sak som er opprettet. NCR skal inneholde et konsentrat av den papirbaserte saksinformasjon.

4.21.3.3 Lokale arbeidsregistre

Det føres lokale EDB-baserte arbeidsregistre i PST, der polititjenestemenn behandler opplysninger som antas å være av betydning for PSTs virksomhet, men som ikke kvalifiserer til opprettelse av eller innleggelse i forebyggende sak, etterforskingssak eller emnesak. De lokale registrene kan inndeles i to kategorier. Det er for det første de arbeidsregistre som befinner seg ved de 26 politidistrikter som er tillagt et PST-ansvar. Her registreres i første rekke opplysninger som antas å være av betydning kun for det enkelte distrikt. For det andre føres arbeidsregistre ved Den sentrale enhet utenfor NCR. Slike registre føres innenfor operative avsnitt ved Den sentrale enhet, og har i første rekke den funksjon å sikre at opplysninger med usikkert innhold og relevans blir bearbeidet, analysert og kvalitetssikret før opplysningene enten slettes eller legges inn i NCR. Tilgangen til, og bruken av disse, er i det daglige begrenset til den gruppe tjenestemenn som arbeider med det aktuelle saksfelt. NCR, derimot, er i prinsippet tilgjengelig for alle som har tjenestelig behov, det vil i praksis si de som har operative eller analytiske gjøremål. For å få tilgang må man imidlertid først være autorisert som bruker av systemet.

4.21.3.4 Sentralt personkontrollregister

Det finnes et sentralt personkontrollregister over personer som har vært undergitt undersøkelse med sikte på sikkerhetsklarering. For nærmere om dette, se punkt 4.21.9.

4.21.3.5 Postjournal og vaktjournal

Det føres alminnelig postjournal og vaktjournal med oversikt over innkomne meldinger/hendelser som har medført tiltak, og det er ikke ulikt vaktjournaler ellers i politiet. Det opprettes også ad hoc-journaler/logger ved spesielle hendelser som medfører at det settes stab i henhold til regelverket for krisehåndtering, eksempelvis flykapringer eller andre terrorliknende hendelser der PST har en viktig bistandsfunksjon.

4.21.4 Opplysninger i registrene

4.21.4.1 Det generelle utgangspunktet

Overvåkingsinstruksen § 5 gir overordnede regler om registrering av opplysninger. Det heter i andre ledd at alle opplysninger som er brukt eller antas å ville bli brukt som ledd i en tjenestehandling skal registreres, uavhengig av hvorledes opplysningen er kommet til PSTs kunnskap. For øvrig skal følgende prinsipper for registrering og oppbevaring av informasjon gjelde:

«Opplysninger som er relevante for [PST] i forbindelse med en verserende sak må registreres i tilknytning til saken.

Opplysninger som antas å kunne få betydning for [PST], uten at de er knyttet til en bestemt sak, registreres og arkiveres slik Justisdepartementet bestemmer.

Opplysninger som ikke er av interesse for [PST], men som antas å kunne ha interesse for det øvrige politi, registreres før de oversendes rette vedkommende.

Opplysninger som antas å ikke være av interesse oppbevares ikke. Slikt skriftlig materiale skal straks makuleres».

Bestemmelsen har blitt forstått dithen at det avgjørende for PSTs registreringsadgang er hvorvidt informasjonen anses konkret eller potensielt tjenestelig relevant. Tradisjonelt er dette blitt utlagt slik at informasjonen må anses å kunne være av overvåkingsmessig interesse.

I rundskriv G-80/99 har Justisdepartementet utdypet nærmere hva slags opplysninger som kan innhentes når en forebyggende sak er opprettet. Det heter her (punkt 7) at det kan registreres opplysninger om personer med videre som har saklig sammenheng med undersøkelsens formål. Det heter videre:

«Generelt vil terskelen for opprettelse av forebyggende sak være lav, forutsatt at opplysningene er relevante, saklige og ligger innenfor tjenestens ansvarsområde.»

Danielsen-utvalget har i sin utredning lagt til grunn at terskelen for å innhente informasjon er lavere enn for å registrere den (s. 136 annen spalte og s. 145 annen spalte). Det er her lagt til grunn at tjenesten - i forebyggende eller etterforskende øyemed - må kunne innhente en rekke opplysninger hvis relevans man på innhentingsstadiet ikke kan si noe sikkert om. Det er videre forutsatt at det må skje en bearbeiding og kvalitetssikring før slike opplysninger registreres, i hvert fall i et sentralt register. Utvalget kommer tilbake til dette i punkt 23.4.

Punkt 6 om arbeidsnotater i rundskriv G-80/99, der det heter at opplysninger som fremkommer i den enkelte saksbehandlers egne arbeidsnotater ikke er å betrakte som registrerte opplysninger i registersammenheng, må også ses i lys av ovenstående. Regelen har trolig sin bakgrunn i Lund-kommisjonens definisjon av når en opplysning anses å være registrert: «Enhver nedtegning av opplysninger om identifiserbare enkeltpersoner, grupper eller organisasjoner, der opplysningene er lagret systematisk med sikte på å kunne gjenfinnes av tjenesten som sådan» (Lund-kommisjonens rapport s. 72). I den siste passusen la kommisjonen den reservasjon at opplysninger nedtegnet i arbeidsnotater, utarbeidet for den enkelte tjenestemanns personlige bruk, falt utenfor registreringsbegrepet.

4.21.4.2 Forbudet mot å innhente og å registrere opplysninger om politisk virksomhet

Overvåkingsinstruksen § 4 annet ledd inneholder et registreringsforbud:

«Medlemskap i politisk eller annen lovlig organisasjon eller virksomhet gir ikke grunnlag for innhenting og registrering av opplysninger».

Dette registreringsforbudet ble nedfelt i overvåkingsinstruksen i 1977, men det ble i 1970, i Stortingsmelding nr. 89 (1969-70) som etterfulgte Mellbye-utvalgets innstilling, gjort klart at det ikke måtte foretas overvåking og registrering på grunnlag av politisk medlemskap eller lovlig politisk virksomhet i seg selv. Uttrykket « i seg selv» ble tatt ut av instruksen av 1994, hvilket er kritisert, og det er foreslått at uttrykket tas inn igjen. Det vises for øvrig til Danielsen-utvalget s. 138-141.

4.21.5 Tilgang til opplysninger internt i Politiets sikkerhetstjeneste

Når det gjelder den interne behandlingen av opplysninger i PST, gjelder prinsippet om tilgang etter tjenestelige behov her som ellers i politiet. På grunn av den sensitive karakter mange undersøkelser og personopplysninger har, vil et «need to know»-prinsipp ofte bli praktisert svært strengt. NCR-systemet gir i praksis mulighet til å gjennomføre tilgangsbegrensninger ved bruk av ulike tilgangsnivåer. I andre sammenhenger, eksempelvis hvor en sak er undergitt en spesiell behandling av kontrollutvalget, eller på annen måte er av generell tjenestelig interesse, kan interne informasjonsbehov tilsi at opplysninger gjøres kjent internt utover det som følger av det rent tjenestelige behovet.

4.21.6 Utlevering av opplysninger fra Politiets sikkerhetstjeneste

Hva angår taushetsplikten generelt, vises til punkt 3.4.4 og 3.5.4 og kapittel 14. For PSTs del er det også naturlig å nevne sikkerhetsloven § 12 første ledd:

«Enhver som får tilgang til sikkerhetsgradert informasjon som ledd i arbeid, oppdrag eller verv for en virksomhet, plikter å hindre at uvedkommende får kjennskap til informasjonen. Taushetsplikten gjelder også etter at vedkommende har avsluttet arbeidet, oppdraget eller vervet. Sikkerhetsgradert informasjon skal bare overlates til personer som har tjenstlig behov for tilgang til den. Taushetsplikten er likevel ikke til hinder for at sikkerhetsgradert informasjon blir gitt til andre når dette har særskilt hjemmel i lov eller i generell forskrift fastsatt av Kongen».

Overvåkingsinstruksen er fastsatt ved kgl. res., og i §§ 6 og 7 er det regler om bruk av opplysninger og taushetsplikt. Av særlig interesse er unntaket fra taushetsplikten i § 7 første ledd:

«For å forebygge eller oppklare straffbare handlinger kan overvåkingssjefen, politimester eller den de bemyndiger uavhengig av taushetsplikten gi opplysninger til polititjenestemenn eller andre som ikke er i [PST]».

Bestemmelsen kan synes å favne videre enn unntaket i politiloven § 24 fjerde ledd, men på det forebyggende området vil den ikke ha selvstendig betydning, ettersom § 24 fjerde ledd går foran den instruksfestede regel. Innenfor etterforsking er det imidlertid spørsmål om ikke overvåkingsinstruksen har selvstendig betydning, idet den er snevrere enn straffeprosessloven § 61c jf. § 61c nr. 1, 5, 6 og 7. I overvåkingsinstruksen § 7 tredje ledd heter det imidlertid:

«Utover det som er nevnt i første ledd, skal taushetsbelagte opplysninger ikke gis verken til offentlig myndighet eller private uten at det foreligger hjemmel for det i de til enhver tid gjeldende bestemmelser».

En naturlig forståelse av regelverket kan være at straffeprosesslovens og påtaleinstruksens regler om unntak fra taushetsplikten gjelder fullt ut når man er kommet over i en åpen etterforsking, mens Overvåkingsinstruksens begrensninger gjelder under lukket etterforsking.

Det er på det rene at andre deler av politiet ikke uten videre har tilgang til PSTs opplysninger, selv om det måtte foreligge et tjenestelig behov. PST har imidlertid en utstrakt varslingsplikt overfor politiet og andre myndigheter i forbindelse med sabotasje- og terrorhandlinger. Også i forbindelse med sikkerhetstiltak som andre deler av politiet har ansvaret for, vil premissene i stor grad være gitt av PST gjennom utarbeidelse og formidling av spesifikke trusselvurderinger. PST har videre adgang til å utlevere overskuddsinformasjon til andre deler av politiet, til bekjempelse av annen kriminalitet, med de begrensninger som måtte følge av regler om metodebruk.

Av politiloven § 17c nr. 2 fremgår at den sentrale enhet i PST skal samarbeide med andre lands politimyndigheter og sikkerhets- og etterretningstjenester. Noen generalfullmakt til utlevering av opplysninger til utenlandske tjenester ligger det ikke i dette. Det er likevel klart at utveksling av informasjon med utenlandske tjenester står i en spesiell stilling for PSTs del. Også politiloven § 24 fjerde ledd nr. 2 gjenspeiler dette behovet. Det kan imidlertid være spørsmål om hvor langt forebyggelsesformålet kan sies å strekke seg. Det må antas at adgangen til utveksling er til stede ikke bare for å forebygge lovovertredelser her i landet, men også for å forebygge utenlandske lovovertredelser. Det er imidlertid tvilsomt om et gjensidighetsprinsipp i seg selv kan begrunne utlevering av opplysninger. Tradisjonelt har man gjerne sagt det slik at «man får ikke noe uten å gi noe». Spørsmålet er om man kan gi noe som ikke har forebygging eller avverging som formål for helt generelt å oppnå å få informasjon som er egnet til å forebygge.

For øvrig lyder andre ledd i Overvåkingsinstruksen § 7:

«Det må alltid settes opp rapport eller notat om taushetsbelagte uttalelser og opplysninger som er gitt til personer som ikke er ansatt i [PST]».

Bestemmelsen er gitt av hensyn til å sikre notoritet om utlevering.

Spørsmål som knytter seg til utlevering av opplysninger i forbindelse med personkontroll og akkreditering behandles nedenfor under punkt 4.21.9 og 4.21.10. For nærmere om PSTs taushetsplikt, se Danielsen-utvalget s. 146.

4.21.7 Innsynsrett

Dagens regelverk gir ikke rett til innsyn i opplysninger som måtte være registrert av PST, med unntak av i en straffesak, se punkt 3.4.5. Retten til innsyn i straffesaker gjelder imidlertid ikke for dokumenter som bør holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet eller forholdet til fremmed stat. For øvrig gjelder på etterforskingsstadiet den generelle regelen i straffeprosessloven § 242 om at mistenkte og hans forsvarer har rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter hvis det kan skje uten fare eller skade for etterforskingens øyemed eller for tredjemann. Dette gjelder likevel ikke dokumenter som bør holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet eller forhold til fremmed stat, jf. straffeprosessloven § 242 første ledd siste punktum.

I forskrift om informasjonssikkerhet § 2-13 finnes prosedyrer ved henvendelse om innsyn. Innsyn kan gis i avgradert informasjon, men med reservasjon for de tilfeller hvor det foreligger hjemmel for unntak fra innsyn i eller i medhold av offentlighetsloven eller annen lovbestemmelse. Med «innsyn» menes her formentlig innsyn for enhver. I og med at det dreier seg om avgradert materiale, må bestemmelsen antas å være myntet på rent historisk materiale.

Om innsyn i forbindelse med klage over klareringsavgjørelse vises til punkt 4.21.9.

Lov 17. september 1999 nr. 73 er en midlertidig lov om begrenset innsyn i overvåkingspolitiets arkiver og registre (innsynsloven). Loven ble vedtatt i kjølvannet av Lund-kommisjonens rapport, og har som siktemål å gi innsyn og eventuelt erstatning til de som er registrert i overvåkingspolitiets registre og arkiver i perioden 8. mai 1945 til 8. mai 1996. Innsynsretten er for det første begrenset til den instruks- og lovstridige innhenting og behandling av opplysninger for så vidt gjelder registreringer etter 25. november 1977. Videre er det gitt unntak fra innsynsretten blant annet når slikt innsyn kan skade forholdet til fremmed stat eller når sikkerhetsmessige eller personvernmessige hensyn tilsier at det gjøres unntak fra innsynsretten, jf. lovens § 2. Ved lovendring i 2001 (55/2001) er bestemmelsen gitt følgende tilføyelse:

«Behandlingsorganet skal innhente skriftlig samtykke fra vedkommende utenlandske samarbeidende tjeneste før det gis innsyn i et dokument eller en opplysning i et dokument som er gitt av denne».

Et eget behandlingsorgan med egen klagenemnd er satt til å forvalte den midlertidige innsynsordningen. Det fremgår av lovens § 1 siste ledd at søknader om innsyn må fremsettes innen 3 år etter lovens ikrafttredelse.

4.21.8 Retting, sletting og avlevering

Som nevnt ovenfor har Overvåkingsinstruksen § 5 annet ledd fjerde strekpunkt en bestemmelse om at opplysninger som ikke antas å være av interesse ikke skal oppbevares, og at slikt skriftlig materiale straks skal makuleres. I § 5 tredje ledd heter det videre:

«Arkivet må stadig kritisk gjennomgås med sikte på sanering, nedgradering og eventuell avlevering av uaktuelle saker til Riksarkivet i samsvar med lov av 4.12.1992 nr. 126 om arkiv og forskrifter gitt i medhold av loven».

Imidlertid gjelder et makuleringsforbud i PST for dokumenter utstedt og registreringer foretatt innenfor Lund-kommisjonens granskingsperiode (1945 - mai 1998). Det er innsynsordningen etablert gjennom innsynsloven som i dag begrunner makuleringsforbudet. I Overvåkingsinstruksen § 5 fjerde ledd gis en regel om eventuell tilintetgjøring i krigsliknende situasjoner.

Ved Justisdepartementets registreringsrundskriv G-80/99 ble det innført krav om evaluering av foretatte registreringer av personopplysninger i NCR som arbeidsregister etter 5 år, og en hovedregel om sletting dersom ikke noe nytt av betydning er kommet til etter registreringen. Avgjørelse om å beholde personopplysninger i registeret ut over 5 år skal i hvert enkelt tilfelle tas av sjefen for PST eller den han bemyndiger, og beslutningen skal være skriftlig begrunnet.

Hvor lenge personopplysninger innhentet i en opprettet forebyggende sak kan beholdes når vilkårene for undersøkelser ikke lenger er til stede, sier rundskriv G-80/99 ikke noe om direkte. Rundskrivet må forstås slik at også disse opplysningene må undergis 5-års regelen, med mindre de slettes når vilkårene for undersøkelse ikke lenger er til stede, jf. rundskrivets punkt 7.

Hva angår retting av registrerte opplysninger, fremgår av rundskriv G-80/99 (punkt 3 om kvalitet og notoritet) at opplysningene skal slettes, korrigeres eller utfylles i nødvendig utstrekning når de viser seg å være uriktige eller mangelfulle. Om forebyggende sak heter det i rundskrivet punkt 7 at den til enhver tid skal holdes ajour slik at det gis et riktig bilde av relevante opplysninger og sakens omfang.

4.21.9 Personkontroll

Politiloven § 17c nr. 3 fastsetter at den sentrale enhet i PST skal foreta personkontroll til bruk ved sikkerhetsundersøkelser. Som nevnt ovenfor har personkontrollen og klareringsprosessen til formål å sikre at det ikke foreligger tvil om den sikkerhetsmessige skikkethet til den som skal gis tilgang til skjermingsverdig informasjon. På samme måte som utstedelse av politiattester kan det følgelig slås fast at personkontrollen har et forebyggende formål. Det er ønsket om å forebygge sikkerhetsbrudd og at skade kan oppstå ved at skjermingsverdig informasjon kommer i urette hender, som ligger til grunn for tiltaket.

Foruten opplysninger fra vedkommende selv, omfatter personkontrollen opplysninger som klareringsmyndigheten selv sitter inne med, og avlesing av relevante offentlige registre, jf. sikkerhetsloven § 20. Hvilke opplysninger som er relevante fremgår av sikkerhetsloven § 21. Det skal bare legges vekt på forhold som er relevante for å vurdere vedkommendes pålitelighet, lojalitet og sunne dømmekraft i forhold til behandling av skjermingsverdig informasjon. Loven lister så opp en rekke forhold som kan tillegges betydning, så som opplysninger om spionasje, straffbare handlinger, forhold som gjør vedkommende sårbar i forhold til trusler eller utpresning, rusmisbruk og økonomiske forhold som kan friste til utroskap. Sikkerhetsloven § 21 annet ledd har en bestemmelse om at politisk engasjement, herunder medlemskap i, sympati med eller aktivitet for lovlige politiske partier eller organisasjoner og annet lovlig samfunnsengasjement, ikke skal ha betydning for vurdering av en persons sikkerhetsmessige skikkethet. Det følger av § 20 fjerde ledd siste punktum at slike opplysninger ikke skal innhentes, registreres eller videreformidles.

Registeransvarlig plikter å utlevere registeropplysninger uten hinder av taushetsplikt, jf. § 20 fjerde ledd annet punktum.

Det fremgår så av forskrift om personellsikkerhet § 3-4 hvilke registre og andre kilder som er relevante for personkontroll. Av politiregistrene nevnes:

• Bøteregisteret

• SSP

• Strasak

• Politiets arbeidsregistre

• Registre ved Politiets overvåkingstjeneste

FO/S, som i denne sammenheng er Nasjonal Sikkerhetsmyndighet (NSM), får opplysninger direkte fra SSP og BOT, mens PST utleverer opplysningene fra sine egne registre og Strasak. Det gis i dag ikke opplysninger i klareringsøyemed fra Krimsys eller andre arbeidsregistre i politiet. Dette innebærer at PST før utlevering av opplysninger fra Strasak og egne opplysninger foretar en vurdering av hvorvidt opplysningene er relevante i klareringsøyemed. Finnes de å være relevante, skal de utleveres klareringsmyndigheten, som så vurderer hvilken vekt de relevante opplysningene skal tillegges. Grensen mellom PSTs ansvar og klareringsmyndighetens ansvar kan imidlertid i praksis være vanskelig å trekke. Et tilfelle som ble behandlet av Stortingets kontrollutvalg for etteretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) i 2001, jf. utvalgets årsmelding, Dokument nr. 16 (2001-2002), tjener til å belyse dette. Opplysninger PST (POT) hadde mottatt fra en samarbeidende tjeneste om at en utenlandsstudent hadde hatt kontakter med en terrororganisasjon ble sendt klareringsmyndigheten uten nærmere kommentarer, og førte til at sikkerhetsklarering ble nektet. Da vedkommende klaget, ba FO/S om nærmere informasjon fra PST, som svarte at opplysningene i dag neppe var av interesse i en sikkerhetsmessig vurdering. Vedkommende fikk etter det medhold i klagen, og klarering ble gitt. Kontrollutvalget konkluderte med at saken ga « grunn til å påpeke betydningen av at de opplysningene Overvåkingssentralen gir, gjør klareringsmyndighetene i stand til å foreta en korrekt sikkerhetsmessig bedømmelse».

Når det gjelder PSTs registre, er det i praksis kun NCR-registeret som danner grunnlag for søk i personkontrollsammenheng. Sammenholdt med det som ovenfor er sagt om kvalitetssikring av opplysninger som legges inn i NCR, kan det slik sett sies at NCR har en positiv og en negativ «troverdighet» i personkontrollsammenheng. Det som står i NCR skal, i hvert fall til en viss grad, være vurdert som sikkerhetsmessig relevant og en viss vurdering av pålitelighet vil normalt være foretatt. Det som derimot ikke finnes i NCR, vil i klareringsøyemed ikke bli sett hen til. Det siste legger et betydelig ansvar på PST for at opplysninger som er relevante for vurderingen av en persons sikkerhetsmessige skikkethet ikke blir liggende i lokale arbeidsregistre.

Danielsen-utvalget foreslo i sin utredning en bestemmelse om at usikre opplysninger bare kan videreformidles til klareringsmyndigheten hvis vesentlige sikkerhetsmessige hensyn tilsier det. Videre het det:

«Dersom usikre opplysninger formidles, skal Politiets overvåkingstjeneste skriftlig gjøre oppmerksom på at opplysningene er usikre».

Dette forslaget er fulgt opp av Justisdepartementet, og inntatt i rundskriv G-80/99. Det følger av Danielsen-utvalgets utredning at man med «usikre» har ment spørsmålet om sannhetsgehalten i opplysningene. Hvorvidt en korrekt opplysning er relevant, er i prinsippet et annet spørsmål.

Kapittel 3 i den nevnte forskriften om personellsikkerhet gir en rekke bestemmelser om gjennomføringen av personkontroll, herunder også om opplysninger fra PST til bruk for utlandet i klareringssaker, jf. forskriften § 3-6.

Både i sikkerhetsloven § 25 og i forskriften § 4-5 er det gitt bestemmelser om begrunnelse og klage. Hovedregelen for tilfeller av negative klareringsavgjørelser er at begrunnelse skal gis, med mindre person- eller kildevernmessige hensyn eller hensynet til beskyttelse av skjermingsverdig informasjon er til hinder for dette, jf. § 25 tredje ledd tredje punktum. I forskriftens § 4-5 tredje ledd heter det at opplysninger fra PST ikke skal inngå i begrunnelsen uten at klareringsmyndigheten har innhentet tillatelse fra overvåkingssjefen. Ordningen gir med andre ord en mulighet til å gi innsyn i forbindelse med klager over klareringsavgjørelser.

I forbindelse med granskinger og andre gjennomganger av PSTs virksomhet har spørsmålet om adgangen til å forhåndsregistrere opplysninger i personkontrolløyemed vært et aktuelt tema, særlig mot slutten av 1970-tallet. Ved overvåkingsinstruksen av 1977 skjedde det en endring i forhold til tidligere regelverk at politisk tilhørighet eller politisk virksomhet i seg selv ikke kunne gi grunnlag for forhåndsregistrering med sikte på en senere personkontroll. Den samme begrensning ble innført for overvåking og registrering av opplysninger av overvåkingsmessig interesse.

I overvåkingsinstruksen § 4 første ledd annet punktum heter det at overvåkingstjenesten kan innhente opplysninger som er relevante i forbindelse med personkontrolltjenesten. Selv om ordlyden her er noe uklar, er det i praksis lagt til grunn at PST ikke skal innhente personopplysninger til bruk for en senere personkontroll, det vil si at tjenesten i utgangspunktet er avhengig av å få en anmodning om assistanse fra klareringsmyndigheten for å kunne foreta en aktiv innhenting av slike opplysninger. Dog må PST generelt sett kunne benytte overskuddsinformasjon fra straffesak eller forebyggende virksomhet og gi klareringsmyndigheten opplysninger av betydning for den fortsatte klarering av en person. Unntatt i så måte er opplysninger som er fremkommet gjennom kommunikasjonskontroll, jf. taushetspliktbestemmelsen i straffeprosessloven § 216i, som må gå foran sikkerhetsloven § 20 fjerde ledd andre punktum, i den grad kommunikasjonskontrollopplysninger er nedtegnet i NCR-registeret.

I tilknytning til personkontroll har det også vært reist spørsmål om i hvilken grad PST utenfor de alminnelige prosedyrer for personkontroll har adgang til å gi ut opplysninger til oppdrags- og arbeidsgivere i forbindelse med ansettelser og engasjementer. Kan PST eksempelvis gi personopplysninger til en arbeidsgiver om en utlending med forbindelse til en organisasjon som mistenkes for å ha utført terrorhandlinger, når vedkommende skal ansettes i en bedrift av beredskapsmessig betydning eller som berører vitale nasjonale sikkerhetsinteresser (for eksempel oljeindustrien), men hvor vedkommende ikke skal ha tilgang til gradert informasjon, og således ikke skal sikkerhetsklareres? Taushetsplikten i politiloven § 24 synes å være til hinder for slik utlevering, med mindre arbeidsgiver i en konkret situasjon kan sies å være vitne eller kilde, jf. § 24 fjerde ledd nr. 3. Hvorvidt strafferegistreringsloven § 7 kan gis anvendelse på PSTs område i et slikt tilfelle, kan også synes tvilsomt. Nedenfor behandles spørsmålet om såkalt akkreditering, som også tjener til å belyse det her nevnte spørsmål.

4.21.10 Akkreditering

Av utvalgets mandat fremgår at utvalget også skal vurdere spørsmålet om såkalt akkreditering, se punkt 2.2.1. Dette er en form for sikkerhetsundersøkelse som skjer av personell som på en eller annen måte skal ha befatning med objekter som krever særskilt beskyttelse. Typisk benyttes slik akkreditering ved statsbesøk, Nobelprisutdelingen, kongelige brylluper og store internasjonale arrangementer som OL på Lillehammer.

Akkreditering faller på siden av den alminnelige personkontroll, ettersom de personer som gjøres til gjenstand for undersøkelse ikke skal ha tilgang til skjermingsverdig informasjon, og således ikke skal sikkerhetsklareres. De aktuelle persongruppene gjennomgår heller ikke de samme formelle prosedyrer som de som skal klareres. Hensynet bak er likevel helt klart av sikkerhetsmessig karakter, med formål å forebygge og forhindre terrorhandlinger eller attentathandlinger utført av politiske motstandere, ekstremister, medlemmer av eksilgrupper, medlemmer av grupperinger som kan forbindes med terrororganisasjoner eller psykisk syke. Også «forstyrrende elementer» knyttet til forannevnte er aktuelle.

Justisdepartementets brev 21. august 1992 til Gudbrandsdal politikammer og Overvåkingssentralen om akkreditering av frivillige funksjonærer til Lillehammer-OL gir en veiledning. Det heter her at sikkerhetskontrollen skjer i medhold av strafferegistreringsloven § 6 tredje ledd og § 7, sammenholdt med § 10 nr. 3 og nr. 5, jf. strafferegistreringsforskriften § 12 nr. 5 og § 13. Henvisningen indikerer at departementet har betraktet akkreditering som en særlig form for utstedelse av politiattest. Det fremgår at resultatet av sikkerhetskontrollen meddeles politikammeret, som så skulle utstede melding til LOOC på fastsatt skjema. LOOC skulle gis resultatet av sikkerhetskontrollen i form av OK eller IKKE OK. I IKKE OK-meldingen skulle inntas opplysninger om straffereaksjoner, straffesaker under etterforsking der eventuell domfellelse kunne få betydning for akkrediteringen, samt andre opplysninger som måtte antas å være av betydning for sikkerheten under avviklingen av OL.

Utvalget vil under kapittel 23 komme tilbake med forslag til ny regulering av akkrediteringstiltak. Et annet spørsmål som kan reise seg i forbindelse med akkreditering gjelder de tilfeller hvor oppdrags- eller arbeidsgiver ikke er villig til å etterkomme politiets anmodning om å sette vedkommende ut av tjeneste, eventuelt foreta omplassering. Dette faller imidlertid utenfor utvalgets mandat.

4.21.11 Kontroll

PST er undergitt ulike kontrollordninger. Det eksisterer for det første flere interne styrings- og kontrollrutiner. Disse er nærmere beskrevet i Danielsen-utvalgets utredning punkt 13.9. For så vidt gjelder registrering nevnes at det er etablert en egen arkivgruppe ved den sentrale enheten som gjennomgår alle registreringer i NCR-registeret. Justisdepartementet har det overordnede ansvaret for kontroll og inspeksjonsvirksomhet. PST er altså direkte underlagt departementet, og ikke Politidirektoratet. Også overordnet påtalemyndighet har et kontrollansvar i forhold til PSTs etterforskingsvirksomhet.

PST var frem til og med 1995 undergitt ekstern kontroll av et regjeringsoppnevnt kontrollutvalg. Dette ble avløst av det nåværende stortingsoppnevnte EOS-utvalg, som er lovfestet, jf. lov 3. februar 1995 og instruks gitt av Stortinget i medhold av loven.

EOS-utvalget foretar sin kontroll gjennom møter og inspeksjonsvirksomhet, der registreringsspørsmål utgjør et viktig felt. Utvalget tar dessuten imot klager fra enkeltpersoner. Klagebehandlingen kan munne ut i ugraderte uttalelser til klagerne, samt eventuelt uttalelser til forvaltningen. Utvalget kan imidlertid ikke instruere de kontrollerte organer, hvilket i første rekke har sammenheng med det konstitusjonelle forhold mellom regjeringen og Stortinget. Utvalget avgir dessuten årlig melding til Stortinget om sin virksomhet.

Det fremgår av loven at kontrollen ikke omfatter overordnet påtalemyndighet.

Det vises for øvrig til Danielsen-utvalgets fremstilling i kapittel 13 i dets utredning.

4.22 Registre til bruk i internasjonalt samarbeid

Utvalgets har ikke gitt en utfyllende beskrivelse av det internasjonale politisamarbeidet, da dette er beskrevet en rekke ganger i løpet av de siste årene. Det er imidlertid gitt en oversikt i punkt 3.6. I dette avsnittet gis en oversikt over de sentrale registre eller behandlinger internasjonalt samarbeid har medført.

Det er imidlertid ikke mange internasjonale samarbeid som har resultert i egne registre. Hovedsakelig er det snakk om utlevering av opplysninger fra andre registre i politiet. Utvalget har derfor valgt å gi en felles beskrivelse av informasjonsfylt og registre i avsnitt 3.6.

5 Nasjonale og internasjonale rammer for behandling av personopplysninger i politiet og påtalemyndigheten

5.1 Personopplysningsloven og personregisterloven

5.1.1 Personregisterloven og personopplysningslovens anvendelse på behandling av personopplysninger i politiet og påtalemyndigheten

5.1.1.1 Personregisterloven

Personregisterloven 9. juli 1978 nr. 48 trådte i kraft 1. januar 1980, og ble opphevet ved personopplysningslovens ikrafttredelse den 1. januar 2001. Under personregisterloven var all behandling av personopplysninger underlagt konsesjonsplikt, jf. personregisterloven § 9. Det fulgte imidlertid av personregisterloven § 41 at registre i organ i stat eller kommune som hadde hjemmel i egen lov var unntatt konsesjonsplikt. Lovavdelingen avga den 31. mars 1980 (jnr. 1063/80 E) en uttalelse hvor den konkluderte med at registre opprettet med hjemmel i strafferegistreringsloven § 3 siste ledd var omfattet av personregisterloven § 41 og således unntatt konsesjonsplikt. Det samme ble ansett å gjelde registre med hjemmel i strafferegistreringsloven § 4.

Det fulgte imidlertid av personregisterloven § 41 at loven gjaldt i den utstrekning ikke annet fulgte av hjemmelsloven. Enkelte av personregisterlovens bestemmelser ble således antatt å komme til anvendelse på politiets registre, da det var tilnærmet ingen regler for registrene som fulgte av strafferegistreringsloven. Blant annet ble innsynsretten antatt å gjelde, men at den var unntatt ved vedtak fra Datatilsynets styre, (se nærmere punkt 4.3.3).

I kraft av å være registereier søkte Justisdepartementet om konsesjoner for noen av politiets registre. Hovedsakelig ble det søkt om konsesjon til forvaltningsregistre og registre til sivilrettslige oppgaver. Det ble blant annet søkt om konsesjon for edb-basert våpenregister (konsesjons nr. 97/1620-4) og konsesjon for det enkelte politikammer/lensmannskontors registre over de personer som politiet i medhold av lov har tatt hånd om og hjulpet (80/589-99). Videre er registre over mottatte begjæringer i tvangssaker (konsesjons nr. 84/0723-4) og utlendingsregistrene representert.

5.1.1.2 Personopplysningsloven

Personopplysningsloven trådte i kraft 1. januar 2001, og kommer i utgangspunktet til anvendelse på all elektronisk behandling av personopplysninger, jf. personopplysningsloven § 3 første ledd bokstav a. Lovens hovedregel er at en behandling av personopplysninger skal meldes til Datatilsynet, men ved behandling av sensitive personopplysninger eller når behandlingen åpenbart krenker tungtveiende personverninteresser, er behandlingen konsesjonspliktig, se personopplysningsloven §§ 31 og 33.

Av personopplysningsloven § 5 følger det:

«Bestemmelsene i loven gjelder for behandling av personopplysninger om ikke annet følger av en særskilt lov som regulerer behandlingsmåten».

Om personopplysningsloven kommer til anvendelse, vil bero på en tolking av spesiallovgivningen, og i personopplysningslovens forarbeider fremheves det alminnelige utgangspunkt om at personopplysningsloven som generell lov må vike for spesialbestemmelser i annet lovverk. Reguleringen av registrene i strafferegistreringsloven med forskrifter er svært lite utfyllende. Utvalget oppfatter det slik at personopplysningsloven må antas å komme til anvendelse hvor strafferegistreringsloven ikke gir særskilte regler.

I personopplysningsforskriften § 1-3 første ledd fremgår det at personopplysningsloven ikke gjelder for saker som behandles eller avgjøres i medhold av rettspleielovene, herunder straffeprosessloven. Det er uklart hvordan bestemmelsen skal forstås. I Justisdepartementets kommentarer til forskriften står følgende om § 1-3:

«Når det gjelder politiets behandling av personopplysninger, er unntak fra innsyns- og varslingsregler nødvendig for ikke å umuliggjøre politiets etterretnings- og etterforskingsarbeid. Som en naturlig konsekvens av dette gjøres det unntak fra den registrertes rett til å kreve opplysninger rettet og slettet. Strafferegistreringsloven er en særlov som går foran personopplysningsloven, jf. personopplysningsloven § 5. Men Datatilsynet har alminnelig tilsynskompetanse i medhold av personopplysningsloven.»

De unntak som nevnes følger allerede av personopplysningsloven § 23, se punkt 16.2.1 og 16.3.2. I personopplysningsforskriften unntas saker som behandles i henhold til straffeprosessloven. Dette innebærer ikke nødvendigvis at registrene som benyttes til saksbehandlingen faller utenfor personopplysningsloven i sin helhet. Registre til bruk i forebyggende øyemed og ordenstjenesten omfattes ikke av unntaket i forskriften § 1-3, da disse ikke reguleres av straffeprosessloven. På bakgrunn av dette vil det bero på en konkret vurdering av det enkelte register opp mot strafferegistreringsloven, personopplysningsloven § 5 og personopplysningsforskriften § 1-3 om personopplysningsloven kommer til anvendelse. I personopplysningsforskriften § 1-3 andre ledd unntas SIS fra personopplysningsloven.

Politiets behandling av opplysninger til forvaltningsvirksomhet vil som utgangspunkt reguleres av personopplysningsloven. En del forvaltningsregistre, som passregisteret og våpenregisteret, er imidlertid regulert i egen lov, og vil i henhold til personopplysningsloven § 5 helt eller delvis falle utenfor personopplysningsloven.

I de tilfeller personopplysningsloven kommer til anvendelse på politiets registre, enten fullstendig eller utfyllende, kan også unntakene i personopplysningsloven fra den registrertes rettigheter komme til anvendelse. Av hensyn til kriminalitetsbekjempelsen, det vil si hvor det er påkrevd å hemmeligholde opplysninger av hensyn til forebygging, etterforsking, avsløring og rettslig forfølgning av straffbare handlinger, er det gjort unntak blant annet fra innsyn og informasjonsplikt, jf. § 23.

5.1.2 Kontroll, tilsyn og pålegg

5.1.2.1 Personregisterloven

I rundskriv G-273/81 ble det bestemt at nye registre skulle godkjennes av Justisdepartementet, samtidig som det ble sendt melding til Datatilsynet om at nytt register var opprettet. Dette ble fulgt opp i G-96/95 punkt 3, hvor det fremgår at personregistre bare kan opprettes etter at det er innhentet samtykke fra departementet, og at godkjennelser av søknader vil bli meddelt Datatilsynet. Disse retningslinjene synes imidlertid ikke i særlig stor grad å ha blitt overholdt. Datatilsynet har heller ikke utøvet noen streng kontroll med politiets registre og annen behandling av personopplysninger, selv om de har hatt hjemmel til dette.

5.1.2.2 Personopplysningsloven

I kommentarene til personopplysningsforskriften § 1-3 står følgende:

«Strafferegistreringsloven er en særlov som går foran personopplysningsloven, jf. personopplysningsloven § 5. Men Datatilsynet har alminnelig tilsynskompetanse i medhold av personopplysningsloven».

Dette må forstås slik at Datatilsynet har kompetanse i henhold til personopplysningsloven kapittel 8 til å kontrollere politiets behandling av personopplysninger. Heller ikke etter at loven trådte i kraft har Datatilsynet ført et strengt tilsyn med politiets registre, men det har vært dialog mellom partene i en rekke saker.

5.1.2.3 SIS-loven

Datatilsynet har også tilsyn i henhold til SIS-loven. Ordningen er nærmere omtalt i punkt 21.3.4.

5.1.3 Særlig om PST

Forholdet mellom PST og personregisterloven er behandlet i Danielsen-utvalget punkt 15.3.4, og da loven er opphevet, går utvalget ikke nærmere inn på dette.

Av personopplysningsforskriften § 1-2 fremgår at behandling som er nødvendig av hensyn til rikets sikkerhet med videre er unntatt melde- og konsesjonsplikt, samt at Datatilsynet i sin kontroll ikke har tilgang til opplysningene som behandles. I kommentarene til forskriften uttales at dette innebærer at Datatilsynet ikke har kontrollkompetanse for denne type behandling. Det er Justisdepartementet og EOS-utvalget som har kontrollmyndighet over PST, se nærmere punkt 4.21.11.

5.2 Menneskerettsloven - EMK artikkel 8

5.2.1 Kort oversikt over EMK artikkel 8 og SP artikkel 17

Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) 4. november 1950 og De forente nasjoners (FNs) internasjonale konvensjon 16. desember 1966 om sivile og politiske rettigheter gjelder som lov i Norge, jf. menneskerettsloven § 2, og går ved motstrid foran bestemmelser i annen lovgivning, jf. menneskerettsloven § 3.

EMK artikkel 8 lyder som følger:

«1. Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse.

2. Det skal ikke skje noe inngrep av offentlig myndighet i utøvelsen av denne rettighet unntatt når dette er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.»

Bestemmelsen oppstiller et forbud for staten mot inngrep i privatlivet, med mindre de 3 kumulative vilkårene er oppfylt: Det må være hjemmel i lov, inngrepet må fremme et av de uttømmende legitime formålene i bestemmelsen og inngrepet må være nødvendig i et demokratisk samfunn. EMK artikkel 8 setter rammer som må overholdes ved utformingen av et nytt lovforslag. I punkt 5.2.2 gis en kort oversikt over hvilke følger EMK artikkel 8 kan tenkes å ha for utformingen av et lovforslag, men utvalget kommer tilbake til de mer konkrete krav og vurderinger under de enkelte punkter i utredningen.

SP artikkel 17 lyder:

«1. Ingen må utsettes for vilkårlige eller ulovlige inngrep i privat- eller familieliv, hjem eller korrespondanse, eller ulovlige inngrep på ære eller omdømme.

2. Enhver har rett til lovens beskyttelse mot slike inngrep eller angrep.»

Bestemmelsen beskytter de samme rettighetene som EMK artikkel 8, og det må antas at SP artikkel 17 ikke gir den enkelte en bredere beskyttelse enn EMK artikkel 8 (med unntak av tillegget om « ære og omdømme»). Utvalget har derfor valgt å fokusere på EMK artikkel 8. Utvalget går imidlertid ikke inn på om legalitetsprinsippet kan oppstille krav om lovhjemmel for behandling av personopplysninger i politiet, da det må antas at kravene i EMK artikkel 8 nr. 2 er mer omfattende i så måte.

5.2.2 Anvendelsen av EMK artikkel 8 på politiets og påtalemyndighetens behandling av personopplysninger

5.2.2.1 Innledning

EMK artikkel 8 er bygget opp slik at dersom vilkårene i nr. 1 er oppfylt vil dette utløse rettigheter etter nr. 2. Mer konkret vil rettighetene i EMK artikkel 8 nr. 2 utløses dersom behandlingen av personopplysninger i politiet anses som et inngrep i retten til respekt for den enkeltes privatliv. Problemstilling behandles i punkt 5.2.2.2. Faller behandlingen innenfor EMK artikkel 8 nr. 1, vil den være ulovlig, med mindre de tre kumulative vilkårene om at det må finnes et lovgrunnlag for inngrepet, et legitimt formål for inngrepet og inngrepet må være nødvendig i et demokratisk samfunn er oppfylt. Vilkårene behandles kronologisk i punkt 5.2.2.3-5.2.2.5.

EMK artikkel 8 gir hovedsakelig rett til beskyttelse mot inngrep, men i noen situasjoner kan bestemmelsen også pålegge staten en plikt til å treffe positive tiltak for å sikre rettighetene.

5.2.2.2 Er politiets og påtalemyndighetens behandling av personopplysninger et inngrep i EMK artikkel 8s forstand?

EMD og Kommisjonen har utdypet hva som ligger i begrepet «respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse». I flere saker har det direkte eller indirekte blitt konstatert at behandling av personopplysninger er et inngrep i den enkeltes privatliv, som faller innenfor det artikkel 8 skal beskytte. Både i Leander-dommen (Leander - Sverige, 26. mars 1987) og Rotaru-dommen (Rotaru - Romania, 4. mai 2000, avsnitt 46) konstateres at både det å oppbevare opplysninger og det å utlevere opplysninger fra hemmelige registre er et brudd på retten til respekt for privatlivet. I Leander-dommen ble en person nektet arbeid som vikarierende museumstekniker på Marie-museumet i Karlskrona. Museet lå i nærheten av en militærbase og det ble krevd sikkerhetsklarering for å inneha stillingen. Leander måtte gå fra stillingen som følge av personkontrollen. Under personkontrollen ble det innhentet og utlevert opplysninger fra et politiregister hvor Leander ikke hadde innsyn. Rotaru-dommen er basert på at det i Romania ble gitt nye regler i 1989 som ga visse rettigheter til dem som hadde blitt forfulgt av det kommunistiske regimet. Rotaru, som hadde blitt forfulgt, gikk til sak på dette grunnlag, og det fremkom at sikkerhetstjenesten hadde oppbevart uriktige opplysninger om ham.

Det er ikke nødvendig at opplysningene er ukjente for den registrerte for at behandlingen skal falle inn under bestemmelsen. I M.S - Sverige, 27. august 1997, avsnitt 35 konstateres at utleveringen av medisinske opplysninger til et annet formål enn det de var innsamlet for var et inngrep som var omfattet av EMK artikkel 8. Det ble lagt vekt på at opplysningene var høyst personlige og sensitive, og at mottakeren hadde taushetsplikt forandret ikke på at dette var et inngrep. Personopplysningene som behandles trenger ikke være sensitive, så lenge de dreier seg om en persons privatliv, jf. Nimitz - Tyskland, 16. desember 1992 avsnitt 29. Det neves at Høyesterett i den såkalte Barkenæssaken, Rt. 2001 s. 428, uttalte:

«Strafferegisteret inneholder sensitive personopplysninger, og det kan etter min oppfatning ikke være tvilsomt at innhenting og formidling av opplysninger fra strafferegisteret må anses som et inngrep i retten til respekt for privatlivet».

Politiets behandling av personopplysninger preges av at behandlingen i seg selv oppfattes som inngripende og opplysningene som behandles må anses som sensitive. Utvalget har i utredningen derfor tatt i betraktning at EMK artikkel 8 kan komme til anvendelse på all behandling av opplysninger som reguleres av lovforslaget.

5.2.2.3 Lovskravet

For at inngrep i privatlivet skal være rettmessig, må det være «i samsvar med loven». I dette ligger at det må finnes en formell nasjonal rettslig norm. Selv om det i EMK artikkel 8 nr. 2 brukes begrepet « lov», vil også andre interne rettsgrunnlag kunne oppfylle kravet, som for eksempel forskrift eller norm nedfelt i rettspraksis.

Ut over kravet om en formell nasjonal norm, oppstilles det kvalitetskrav til normen. EMD har i sin praksis fastslått at normen må være forutberegnlig, og i dette ligger både at den er « accessible» (tilgjengelig) og « forseeable» (forutsigbar).

Tilgjengelighetskravet henspeiler seg på praktisk tilgjengelighet av den rettskilde som bærer normen, og utgangspunktet er at rettskilder som er nedskrevet og offentlig kunngjort anses tilgjengelige (se for eksempel Sunday Times - United Kingdom, 26. april 1979, avsnitt 49). Det er åpnet for et snevert unntak fra kunngjøringskravet dersom den som blir utsatt for inngrepet personlig blir gjort tilstrekkelig kjent med normen.

Ut over at normen er tilgjengelig, må den være forutsigbar for den enkelte. Domstolen har i en rekke tilfeller benyttet følgende formulering:

«a norm cannot be regarded as 'law' unless it is formulated with sufficient precision to enable the citizen to regulate his conduct: he must be able - if need be with appropriate advice - to foresee, to a degree that is reasonable in the circumstances, the consequences which a given action may entail» (Sunday Times - United Kingdom, 26. april 1979, avsnitt 49).

Den som inngrepet er rettet mot må kunne overskue konsekvensene av inngrepet og reglen må gi en tilfredsstillende indikasjon på når et inngrep kan bli aktuelt, for å avverge at den enkelte blir utsatt for vilkårlige og uforutsigbare inngrep fra staten. Normen må ha en viss presisjon når det gjelder inngrepets karakter og omfang, og lovtekstens ordlyd kan ikke i vesentlig grad avvike fra den ferdig tolkede regel. Dersom bestemmelsen gir forvaltningen et skjønn, må det være rammer for skjønnet for å unngå vilkårlige inngrep. Eventuelle retningslinjer for skjønnet kan fremgå for eksempel i forarbeider eller rettspraksis. Kravet til presisjon vil avhenge av inngrepets karakter. I flere saker har EMD understreket at ved hemmelig overvåking, det vil si hvor individet ikke kjenner til behandlingen, er faren for vilkårlige inngrep større, og kravene til klarhet i normen øker. Hvor strenge krav som stilles til presisjon, avhenger også av hvor praktisk det er å lage klare regler på det konkrete området.

Lovskravet, og således kravet til forutberegnlighet, er et meget sentralt krav til politiets behandling av personopplysninger. Det må således finnes et rettslig grunnlag for den behandlingen politiet gjør.

Tilgjengelighetskravet innebærer at regelverket for politiets behandling av personopplysninger må være nedskrevet og kunngjort overfor den det gjelder. I dag finnes mesteparten av reguleringen av politiets registre i rundskriv og interne instrukser. Utvalget anbefaler at dette endres. Kravet om offentliggjøring innebærer i de aller fleste tilfeller at regulering i form av rundskriv ikke er tilstrekkelig, og reglene bør minst være forankret i forskrift.

Reglene må videre ha tilstrekkelig presisjon til at behandlingen er forutsigbar for allmennheten og den registrerte. Kravet til en klar lovhjemmel, vil få betydning både for utformingen av lovteksten, men også for hvor detaljerte forskriftene skal være, se nærmere punkt 11.7 og kapittel 24. EMD har konstatert at det går en grense for hvor detaljert reguleringen skal være ved kriminalitetsbekjempelse, da reguleringen ikke må hindre den effektive kriminalitetsbekjempelse. På den annen side er det viktig at politiets fullmakter har klare rammer.

I Rotaru-dommen avsnitt 56 flg. er premissene forholdsvis klare i forhold til hva som kreves av regulering ved behandling av personopplysninger i sikkerhetstjenesten:

«56. The «quality» of the legal rules relied on in this case must therefore be scrutinised, with a view, in particular, to ascertaining whether domestic law laid down with sufficient precision the circumstances in which the RIS could store and make use of information relating to the applicant's private life.

57. The Court notes in this connection that section 8 of Law no. 14/1992 provides that information affecting national security may be gathered, recorded and archived in secret files.

No provision of domestic law, however, lays down any limits on the exercise of those powers. Thus, for instance, the aforesaid Law does not define the kind of information that may be recorded, the categories of people against whom surveillance measures such as gathering and keeping information may be taken, the circumstances in which such measures may be taken or the procedure to be followed. Similarly, the Law does not lay down limits on the age of information held or the length of time for which it may be kept.

Section 45 of the Law empowers the RIS to take over for storage and use the archives that belonged to the former intelligence services operating on Romanian territory and allows inspection of RIS documents with the Director's consent.

The Court notes that this section contains no explicit, detailed provision concerning the persons authorised to consult the files, the nature of the files, the procedure to be followed or the use that may be made of the information thus obtained.»

Utvalget vil komme fortløpende tilbake til lovskravet under drøftelsene.

5.2.2.4 Kravet om et legitimt formål

Inngrepet må ha til hensikt å fremme et av de legitime formålene som fremgår av EMK artikkel 8. De delene av politiets og PSTs virksomhet som omfattes av politiregisterloven, må sies å falle inn under hensynet til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet og forebygging av uorden eller kriminalitet.

5.2.2.5 Kravet om at inngrepet må være nødvendig i et demokratisk samfunn

Oversikt over vilkåret

I sin prøvelse har EMD sjelden en streng vurdering av om inngrepet oppfyller et av de legitime formålene, noe som også reflekteres i utvalgets korte drøftelse ovenfor. Derimot foretas en grundig vurdering av om inngrepet som skal ivareta det legitime formålet er nødvendig i forhold til formålet. Inngrepet må ikke være uunnværlig, men det må være et tvingende samfunnsmessig behov for inngrepet og inngrepet må ikke være mer omfattende enn det som er nødvendig ut fra det tvingende samfunnsmessige behovet, med andre ord må inngrepet være proporsjonalt i forhold til det formål inngrepet skal ivareta (se for eksempel Olsson - Sverige, 24. mars 1988, avsnitt 67). Vurderingen av hva som er nødvendig og proporsjonalt vil variere fra livsområde til livsområde. I tillegg til dette har EMD overlatt et visst skjønn til konvensjonsstatene, såkalt «margin of appreciation», som gir et visst spillerom med hensyn til hvilke tiltak som skal iverksettes. Også dette vil variere fra livsområde til livsområde.

Tvingende samfunnsmessige behov

For at kravet om et tvingende samfunnsmessig behov skal være oppfylt, må begrunnelsen bak inngrepet være relevant ( «relevant») og tilstrekkelig ( «sufficient»). Det vil si at inngrepet må forankres i og i tilstrekkelig grad bidra til å fremme de legitime formålene, som for politiets del er den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller forebygge uorden eller kriminalitet.

At behandling av personopplysninger er nødvendig for politiet er klart. Politiets registre bidrar i vesentlig grad til kriminalitetsbekjempelse. For forebyggende virksomhet er informasjonsbehandlingen enda viktigere for å kunne ha oversikt over situasjonen. Generelt må dette vilkåret anses oppfylt for den behandling av opplysninger som skjer innad i politiet. Hvilken adgang politiet skal ha til å utlevere opplysningene, herunder til andre formål enn de kriminalitetsbekjempende, behandles i kapittel 14, særlig punkt 14.8.3.

Proporsjonalitetskravet

I proporsjonalitetskravet ligger at de samfunnshensyn som begrunner inngrepet må veies opp mot interessen til den som blir utsatt for inngrepet. Jo viktigere det samfunnsmessige hensynet er, jo større inngrep legitimerer formålet.

Fordi politiets metoder i kriminalitetsbekjempelsen i betydelig grad griper inn i det enkelte individs privatliv, må de være begrenset til det som er nødvendig i et demokratisk samfunn. Utvalgets oppgave er imidlertid å vurdere den etterfølgende behandlingen av personopplysninger som genereres fra metoden, og ikke selve metoden. At behandling av personopplysninger er nødvendig for politiet i politimessige oppgaver, er gjentatte ganger fastslått av EMD. Domstolen har også uttalt at det ikke nødvendigvis er slik at den registrerte skal ha innsyn i de opplysninger politiet behandler.

Både nasjonal sikkerhet og forebygging og bekjempelse av uorden og kriminalitet åpner for forholdsvis store inngrep, da all form for kriminalitet er en trussel mot det demokratiske samfunnet. Generelt anses PST å forebygge og etterforske kriminalitet som kan få langt større konsekvenser for samfunnet enn den kriminalitet politiet etterforsker. Slik sett kan også PSTs fullmakter være videre enn politiets. At det alminnelige politiets inngrep kan være mindre omfattende, innebærer ikke at kravene til klarhet rundt inngrepets art er noe mindre, snarere tvert i mot.

På den andre siden kan inngrepene ikke være for store, da dette heller ikke kjennetegner et demokratisk samfunn. Blir overvåkingen fra politiet for omfattende, eller deres rolle for fremtredende, vil staten bli totalitær. Det er derfor grenser for hvor langt staten kan gå i å gi politiet fullmakter til å behandle opplysninger og lage profiler av enkeltpersoner.

De nasjonale myndigheters adgang til å åpne for inngrep på eget territorium der de mener det er nødvendig, begrenses av krav til kontrollordninger. Kontrollordningene skal bidra til at inngrepet skjer i samsvar med de normer som er vedtatt. Om kontrollordninger uttales det i Leander - Sverige, 26. mars 1997, avsnitt 60:

«Nevertheless, in view of the risk that a system of secret surveillance for the protection of national security poses of undermining or even destroying democracy on the ground of defending it, the Court must be satisfied that there exist adequate and effective guarantees against abuse.»

Selv om behandlingen anses nødvendig skal det altså være tilfredsstillende og effektive garantier mot misbruk. Ved alvorlige inngrep vil også kravene til kontrollordninger være strengere, for å oppveie mot de inngrep som skjer. Utvalget vil komme nærmere tilbake til hvilke krav som stilles til kontrollordninger i kapittel 21.

5.2.3 Artikkel 13

Det følger av artikkel 13 at:

«Enhver hvis rettigheter og friheter fastlagt i denne konvensjon blir krenket, skal ha en effektiv prøvningsrett ved en nasjonal myndighet uansett om krenkelsen er begått av personer som handler i offisiell egenskap».

Bestemmelsen er tolket slik at enhver har prøvingsrett for prosedable (» arguable») krav. I Møse s. 95 oppsummeres EMK artikkel 13 på følgende måte:

«På det nasjonale plan skal det være tilgjengelig en prøvingsinstans som kan håndheve konvensjonsrettighetenes innhold, uansett i hvilken form de er sikret i den interne rettsorden. Prøvingen skal gjøre det mulig for den nasjonale myndighet både å ta standpunkt til innholdet i klagen over at konvensjonen er krenket, og å gi egnet beskyttelse («relief») mot krenkelsen. Statene har et visst spillerom når det gjelder hvordan de skal gjennomføre disse forpliktelsene. Omfanget av plikten etter art. 13 avhenger av hvilken type klage som foreligger, men prøvningen må være effektiv, både rettslig og faktisk. Den innklagede stat må ikke uberettiget («unjustifiably»), ved handling eller unnlatelser, hindre utøvelse av prøvingsretten.

Prøvingsinstansen må ikke nødvendigvis være judisiell, men hvis ikke vil den kompetanse og garantier være relevant for å bedømme om prøvingen er effektiv. Administrativ prøving er altså i og for seg tilstrekkelig.».

Selv om hver enkelt prøvingsinstans i seg selv ikke tilfredsstiller kravene i EMK artikkel 13, har EMD kommet til at prøvingsinstansene sett under ett oppfyller kravene i bestemmelsen, se Leander - Sverige, 26. mars 1987, avsnitt 76-84.

5.3 Forholdet til arkivlovgivningen

5.3.1 Plikten til å føre arkiv - begrensninger på å rette og slette opplysninger

Arkivloven § 6 pålegger alle offentlige organer, herunder politiet og påtalemyndigheten, å ha arkiv. Med arkiv forstås dokumenter som er blitt til som ledd i en virksomhet, jf. arkivloven § 2b jf. § 2a. Arkivlovens formål er å sikre arkiver som har betydelig kulturell eller forskningsmessig verdi eller som inneholder rettslig eller viktig forvaltningsmessig dokumentasjon, slik at disse kan bli tatt vare på og gjort tilgjengelig for ettertiden. I henhold til arkivforskriften § 2-2 er det utarbeidet en arkivplan for Politi- og lensmannsetaten, «Arkivplan. Politireform 2000. Versjon 1.0. 31. januar 2002», samt «Lokale tilpasninger til arkivplan. Politireform 2000. Versjon 1.0. 31. januar 2002». Arkivplanene dokumenterer arkivorganisasjonen og reglene for hvordan arkivet med alle arkivseriene skal forvaltes ved politidistriktene og driftsenhetene.

Utgangspunktet i arkivloven § 9 er at arkivmateriale ikke kan kasseres. Dersom dokumentene har hatt noe å si for saksforberedelser, vedtak eller annet som etter formålet med arkivloven bør kunne dokumenteres kan de heller ikke rettes på en slik måte at tidligere uriktige eller ufullstendige opplysninger blir slettet. Unntatt fra dette er dokumenter hvor Riksarkivaren samtykker eller hvor adgangen til sletting fremgår av arkivforskriften. I personopplysningsloven og helseregisterloven er det imidlertid åpnet for sletting, under forutsetning av at Riksarkivaren godkjenner denne. Disse begrensningene gjelder også for politiet.

5.3.2 Avlevering av materiale - bevaring og kassasjon

Materiale som ikke kan slettes, skal i henhold til arkivloven § 10 avleveres til Riksarkivaren i samsvar med reglene i arkivforskriften. Det følger av påtaleinstruksen § 2-2 femte ledd at «dokumentene skal overleveres Arkivverket i henhold til de regler som er fastsatt om dette».

Før materialet avleveres, skal såkalt arkivavgrensning og kassasjon være gjennomført i henhold til reglene i arkivforskriften §§ 3-19-3-21 jf. arkivforskriften § 5-4. Arkivavgrensning innebærer at dokumenter som verken er gjenstand for saksbehandling eller har verdi som dokumentasjon holdes utenfor eller fjernes fra arkivet. Det er overlatt til Riksarkivaren å ta stilling til hvordan detaljreglene for kassasjon skal utformes. Tanken er at bevaring og arkivmessig forsvarlighet kan overlates til Riksarkivarens faglige vurdering. På bakgrunn av dette lages det kassasjonsplaner, som gir oversikt over hvilke regler som gjelder for kassasjon i en virksomhet, herunder hva slags arkivmateriale som kan kasseres, når det kan skje og på hvilken måte. Normalt utarbeider etaten, i samarbeid med Riksarkivaren, et forslag, som sendes til godkjenning hos arkivaren.

Per i dag foregår det et omfattende arbeid med å gjennomgå politiets manuelle og elektroniske arkiver, for så å utarbeide bevarings- og kassasjonsplaner for begge arkiver, og da fortrinnsvis en felles plan. I dag er det egne planer for henholdsvis papirarkiver og elektroniske arkiver. Imidlertid er det flere elektroniske systemer med prinsipiell bevaringsverdig informasjon som kasseres av praktisk-økonomiske årsaker. I slike tilfeller skal materiale bevares på papir inntil det tas i bruk elektroniske systemer som er fullgodt tilrettelagt for bevaring. Den samme type informasjon skal imidlertid også bevares elektronisk for systemer som vil kunne produsere tilfredsstillende arkivuttrekk for avlevering.

For elektronisk materiale har Riksarkivaren Bevarings- og kassasjonsbestemmelser for politi- og lensmannsetatens elektroniske materiale, datert 9. desember 2002. Planen omfatter ikke fagsystemer som brukes eksklusivt av Politidirektoratet, Kripos, Økokrim og Utrykningspolitiet. Utredningen er basert på «Innstiling til samlet bevaringsplan for Politi- og lensmannsetatens elektroniske arkivmateriale, Trondheim, 30. april 2002» og «Forslag til bevarings- og kassasjonsplan for elektroniske arkiver innenfor justissektoren og politi- og lensmannsetaten Politireform 2002, Trondheim 1. mars 2002».

Bevarings- og kassasjonsplanene for politi- og lensmannsetatens papirbaserte arkivmateriale er uoversiktlig. Det finnes ingen konsolidert versjon, men den er fordelt på rundskriv G-259/75 og G-200/86, som er endret i rundskriv G-9/97. Videre finnes bestemmelser i G-105/95 om personaliamapper, G-91/87 om lensmannskontorenes kassasjonsregler og en egen instruks fra Oslo politidistrikt av 31. januar 1989.

Av arkivforskriften § 5-2 følger det at arkivmaterialet bør overleveres når det er 25-30 år gammelt. Nærmere detaljer for når arkivmaterialet skal avleveres fra politiet finnes i Bevarings- og kassasjonsplanene med vedlegg, og utvalget går ikke nærmere inn på disse. Det nevnes imidlertid at papirversjonen av straffesaksdokumentene skal avleveres til statsarkivet etter 25 år. Når Arkivverket har mottatt dokumentene overtar Riksarkivaren råderetten over arkivet, og dokumentene er undergitt de regler som gjelder for Arkivverkets saksbehandlingsregler, herunder forvaltningsloven § 13 flg., jf. NOU 1984: 27 s. 71.

5.3.3 Allmennhetens tilgang til materiale overlevert Riksarkivaren

Det følger av arkivforskriften § 5-6 at arkivmaterialet skal være tilgjengelig for allmennheten innenfor rammene som følger av gjeldende regler om innsynsrett, taushetsplikt og gradering. I utgangspunktet vil opplysninger være tilgjengelige for allmennheten 60 år etter at de blir oversendt til Riksarkivaren, jf. forvaltningsloven § 13c tredje ledd andre punktum. Riksarkivaren har i kgl. res. 16. desember 1977 del IV nr. 2 fått hjemmel til å bestemme at taushetsplikten av hensyn til personvernet skal gjelde ut over 60 år for saker som oppbevares av arkivverket. Med hjemmel i denne bestemmelsen har Riksarkivaren fastsatt at taushetsplikten i straffesaker først oppheves etter 80 år.

5.4 Internasjonale konvensjoner

5.4.1 Oversikt over temaet

Norge er part i flere internasjonale konvensjoner som er av betydning for politiets behandling av personopplysninger, enten fordi de setter grenser for hva politiet kan gjøre, eller fordi de kommer med anbefalinger om behandlingen. Slik sett kunne også EMK artikkel 8 vært behandlet i dette punktet, men siden EMK gjelder som norsk lov og har forrang ved motstrid, har utvalget valgt å behandle den i et eget punkt.

I punkt 5.4 gir utvalget en kort oversikt over relevante internasjonale konvensjoner, men vil komme fortløpende tilbake til konvensjonene under drøftelsene i del II.

5.4.2 Personverndirektivet

Norge er bundet av Europaparlamentets- og rådsdirektiv 95/46/EF av 24. oktober 1995 om beskyttelse av fysiske personer i forbindelse med behandling av personopplysninger og om fri utveksling av slike opplysninger (personverndirektivet). Direktivet er inkorporert gjennom personopplysningsloven, og utvalget går ikke nærmere inn på direktivets materielle innhold i dette kapittelet.

Det følger av personverndirektivet artikkel 3 nr. 2 at direktivet ikke gjelder for:

«behandling av personopplysninger som utføres i forbindelse med utøvelse av virksomhet som ikke omfattes av fellesskapsrettens virkeområde, f.eks. den virksomhet som er fastsatt i avdeling V og VI i traktaten om Den europeiske union, og ikke under noen omstendighet på behandling som gjelder offentlig sikkerhet, forsvar, statens sikkerhet (herunder statens økonomiske interesser når behandlingen er forbundet med spørsmål om statens sikkerhet) og statens virksomhet på det strafferettslige område».

I hvilken grad direktivet kommer til anvendelse på politiets og påtalemyndighetens behandling av personopplysninger, drøftes nærmere i punkt 8.6, og for PST drøftes samme tema i punkt 23.2. Direktivet gjelder i all hovedsak ikke for politiregisterlovens anvendelsesområde.

Slik det fremgår av utredningen kapittel 8, foreslår utvalget at politiets forvaltningsvirksomhet skal falle utenfor politiregisterloven. For denne delen av virksomheten kommer således personopplysningsloven og personverndirektivet direkte til anvendelse.

For direktivets betydning for politiet, se kapittel 8.

5.4.3 Europarådets personvernkonvensjon

Europarådets personvernkonvensjon (Convention for the Protection of Individuals with regard to the Automatic Prosessing for Personal Data) 28. januar 1981 nr. 108 er ratifisert av Norge, og trådte i kraft 1. oktober 1985.

Personvernkonvensjonen gjelder både for privat og offentlig sektor. I artikkel 9 er det åpnet for at det kan gjøres unntak fra en del sentrale personvernprinsipper, dersom det blir fastsatt i lov og er nødvendig i et demokratisk samfunn for å ivareta «[s]tate security, public safety, (...) or the suppression of criminal offences». Unntaket er bygget opp på samme måte som unntaket i EMK artikkel 8 nr. 2, se nærmere punkt 5.2.

Europarådet har imidlertid laget en rekommandasjon for politisektoren (politirekommandasjonen), hvor det oppstilles retningslinjer for hva som bør gjelde der det er gjort unntak fra personvernkonvensjonen. Rekommandasjonen er ikke folkerettslig bindende, og behandles nærmere i punkt 5.4.4.

Utvalget vil ikke omtale personvernkonvensjonen nærmere i det følgende, da rammeverket anses tilstrekklig godt opplyst ved at det refereres til EMK artikkel 8, personverndirektivet og politirekommandasjonen.

5.4.4 Europarådets rekommandasjon om behandling av personopplysninger i politiet

5.4.4.1 Om Europarådets politirekommandasjon

På bakgrunn av økende behandling av personopplysninger i politiet og utviklingen innenfor IT-sektoren vedtok Europarådet den 17. september 1987 « Recommendation No. R (87) 15 Regulating the use of personal data in the police sector». Rekommandasjonen har sin bakgrunn i Euorparådets personvernkonvensjon 28. januar 1981 nr. 108, og har som siktemål å gjøre prinsippene i konvensjonen klarere for politisektoren. I arbeidet med rekommandasjonen er prinsippene nedfelt i EMK artikkel 8 ment ivaretatt.

Rekommandasjonen er ikke bindende for medlemslandene, men Europarådet anbefaler imidlertid at medlemsstatene tar hensyn til rekommandasjonens prinsipper i sin lovgivning, og at prinsippene blir gjort tilgjengelige for allmennheten.

Hensikten med rekommandasjonen er å balansere interessene mellom kriminalitetsbekjempelse og personvern, jf. rekommandasjonens fortale femte avsnitt. Den kommer til anvendelse på innsamling, lagring, bruk og overføring av persondata som behandles elektronisk for politiformål (nærmere om anvendelsesområdet, se punkt 8.2.2), og omfatter således både politiets straffesaksbehandling og annet arbeid. Den gjelder også arbeid knyttet til rikets sikkerhet, men ikke slik at den skal begrense landets handlingsfrihet i disse tilfellene. Det følger av kommentarene til konvensjonen at «state security» skal forstås som

«protecting national sovereignty against internal or external threats, including the protection of the international relations of the state».

Det understrekes i kommentarene til rekommandasjonen punkt 30 at den kun oppstiller minimumsgarantier, og at medlemsstatene står fritt til å gi den enkelte borger bedre beskyttelse.

5.4.4.2 Evaluering av politirekommandasjonen

Første evaluering av politirekommandasjonen

I 1992 ble Recommendation 1181 (1992) on police co-operation and protection of personal data in the police sector (CJ-PD (94) 7) avgitt. Det var ønske om at det skulle lages en konvensjon om behandling av personopplysninger i politiet basert på de prinsippene som var nedfelt i rekommandasjonen, og det ble nedsatt en evalueringsgruppe for å se nærmere på dette. Evalueringsgruppen avga rapport den 19. april 1994, hvor den ikke gikk inn for en ny konvensjon. Det var enighet om at det ville ta lang tid å utarbeide en konvensjon, og at innen man hadde kommet til enighet, ville prinsippene være foreldet. Det ble enighet om at det var mer hensiktsmessig å foreta en evaluering av rekommandasjonen hvert 4. år, hvor første evaluering skulle skje i 1998. Ut over dette fant gruppen at rekommandasjonen på det tidspunkt ga tilstrekkelig beskyttelse.

Andre evaluering av politirekommandasjonen

Ny evalueringsrapport ble avgitt 28. oktober 1999. Evalueringskomiteen mente at rekommandasjonen ga tilstrekkelig beskyttelse på evalueringstidspunktet. Det ble imidlertid uttalt at det ved neste evaluering burde vurderes om det var grunnlag for å utarbeide andre juridiske instrumenter. Formelt ville det være vanskelig å endre rekommandasjonen, da det var henvist til den i andre konvensjoner. Behovet for nye juridiske instrumenter oppsto som en følge av at organisert kriminalitet ikke fantes i samme form ved utarbeidelsen av rekommandasjonen, og at etterretningsregistre tidligere var bygget opp på en annen og mer begrenset måte. Evalueringsgruppen konkluderte med at følgende punkter burde særlig vurderes neste gang: Definere målgruppen for etterretning, lagringstid for etterretningsinformasjon, bruk av personopplysninger om personer som ikke er mistenkt, kobling av personopplysninger fra offentlige kilder, varsling av personer som er registrert, lagring og bruk av genetiske data med tanke på å gjenkjenne kriminelle, etableringen av en overordnet myndighet og instrumenter for å regulere bruk av personopplysninger innhentet ved overvåkingsmetoder. Utvalget har tatt disse anbefalingene i betraktning i utredningen.

Tredje evaluering av politirekommandasjonen

Det ble foretatt en tredje evaluering i 2002, og endelig rapport ble avgitt mai 2003. Denne gangen ble mandatet til evalueringskomiteen utvidet, og det ble således avgitt to rapporter:

• Report on the impact of data protection principles on judicial data in criminal matters including in the framework of judicial co-operation in criminal matters

• Report on the third evaluation of recommendation No. R (87) 15 on the use of personal data in the police sector

Den første rapporten omhandler straffesaker, og er således av betydning for utvalgets arbeid. Rapporten omtales som «Rapport om personvern i straffesak».

Den andre rapporten er en evaluering av politirekommandasjonen, og omtales som «Tredje evalueringsrapport av politirekommandasjonen». Den tar særlig for seg forebyggende virksomhet, og politiets adgang til å drive slik virksomhet, men omfatter også straffesaksbehandlingen. Evalueringen har vært av stor betydning for utvalgets arbeid, og er i likhet med evaluering nr. 2 gjengitt en rekke steder. Den tredje evalueringen har i særlig grad vært av betydning for kapittel 12. Evalueringen fokuserer på forskjellen mellom faste registre og ad hoc registre, og politiets adgang til å bruke opplysningene til forskjellige formål. Videre behandles grundig hvilke kategorier personer politiet kan behandle opplysninger om, særlig i forebyggende øyemed. Det tredje sentrale temaet er hvor lenge opplysninger kan lagres. Videre behandles også adgangen til å utlevere opplysninger fra politiet til bruk ved ansettelse av den omhandlede personen og utlevering til utlandet.

Sannsynligvis er det siste gang en slik generell evaluering foretas, og det foreslås i stedet å lage retningslinjer for spesielle tema, som for eksempel etterretning.

6 Rettstilstanden i andre land

6.1 Innledning

Utvalget har sett nærmere på dansk, svensk og nederlandsk rett om politiets og påtalemyndighetens behandling av personopplysninger. Både politiets oppbygning og prosesslovgivningen varierer fra land til land, og medfører at lovgivningen ikke alltid er helt sammenlignbar. Det er mange parallelle problemstillinger som de forskjellige landene har valgt å løse på ulike måter, og utvalget har derfor sett nærmere på modellene. Utvalget har valgt å konsentrere seg om de landene hvor lovgivningen er forholdsvis ny og hvor man har tatt høyde for de internasjonale forpliktelsene som beskrevet i punkt 5.4.

På grunn av det utstrakte internasjonale politisamarbeidet, har regelverket mange fellestrekk. For eksempel har alle EU/EØS-land såkalte Schengen-registre, da Schengen-avtalen pålegger medlemmene dette, se nærmere 3.6.7.4. DNA-registrene er tilsvarende det norske, idet regelverket er basert på Europarådets rekommandasjon om bruk av DNA-profiler i straffesaker. Utvalget går ikke nærmere inn på disse.

6.2 Danmark

6.2.1 Persondataloven

6.2.1.1 Generelt

Tidligere hadde Danmark forskjellige lover for personregistre i privat sektor og registre i offentlig sektor. I offentlig sektor måtte det innhentes tillatelse fra statsråden for å opprette et register, og for registre med «fortrolige» opplysninger skulle det i tillegg opprettes forskrifter for bruk av registeret. Politiets registre ble ansett å innholde fortrolige opplysninger, og alle hadde hjemmel i forskrift.

I dag reguleres all behandling av personopplysninger, også politiets, av persondataloven 31. mai 2000. Persondataloven tilsvarer den norske personopplysningsloven, og er basert på personverndirektivet. Persondataloven er preget av at Danmark tidligere hadde to lover, og det er flere spesialbestemmelser for behandling av personopplysninger i offentlig sektor. Innholdsmessig avviker de ikke i noen særlig grad fra bestemmelsene som gjelder for privat sektor, men ordlyden er bedre tilpasset forvaltningens oppbygning. Det er også vedtatt en egen forskrift nr. 528 av 15. juni 2000 om sikkerhetsforanstaltninger offentlige myndigheter skal ivareta i forbindelse med behandlingen av personopplysninger i den offentlige forvaltning.

6.2.1.2 Meldesystem

I henhold til persondataloven kp. 12 skal alle behandlinger innenfor den offentlige forvaltningen meldes til Datatilsynet, herunder politiets registre. Meldesystemet skal gjøre det mulig for Datatilsynet å kontrollere behandlingene, samtidig som det skaper åpenhet om behandlingene overfor borgerne. I utgangspunktet er alle meldinger offentlige og tilgjengelige på Datatilsynets hjemmesider (www.datatilsynet.dk). Den enkelte kan se hvem som er behandlingsansvarlig, formålet med behandlingen, få en generell oversikt over behandlingen, se hvilke opplysninger som behandles, hvem som er mottakere av opplysningene, tidspunkt for sletting av opplysningene, sikkerhetstiltak med videre. Det er imidlertid gjort unntak fra offentligheten dersom det er nødvendig for forebygging, oppklaring og forfølgning av lovbrudd. Kommer unntaket til anvendelse, unntas kun de «nødvendige» delene fra offentligheten, mens resten av meldingen er tilgjengelig. Datatilsynet er kontrollorgan for politiets behandlinger, og har tilgang til opplysningene som er unndratt offentligheten. De kan også kreve andre opplysninger enn det som følger av meldeskjemaet, dersom det er nødvendig for å kontrollere behandlingen.

Meldinger som inneholder opplysninger om rent private forhold, som rasemessig eller etnisk bakgrunn, politisk, religiøs eller filosofisk overbevisning, fagforeningstilhørighet, opplysninger om helsemessige eller seksuelle forhold, opplysninger om straffbare forhold, sosiale problemer med videre, skal godkjennes av Datatilsynet før behandlingen starter. I praksis vil derfor så å si alle politiets registre måtte godkjennes av Datatilsynet.

Kun to behandlinger hos det danske politiet er særskilt regulert i lovverket, og det er kriminalregisteret (se punkt 6.2.2) og DNA-registeret. Alle andre registre reguleres av persondataloven og meldes til Datatilsynet. Et eksempel på en behandling som meldes er en database kalt « Politiets Efterforskningsstøtte Database», som er svært lik vårt Krimsys. Databasen er meldt på vanlig måte, og følger de alminnelige bestemmelsene i persondataloven.

Rikspolischefen er øverste politimyndighet, og behandlingsansvarlig for politiets sentrale registre. Registrene er meldt til Datatilsynet av Rikspolischefen. Der flere offentlige organer bruker samme database, er det adgang til å sende en såkalt tilslutningsmelding. Det vil si at det overordnede organet sender en melding for databasen, og de underordnede organene som brukere tilslutter seg denne. For flere av registrene har Rikspolischefen sendt tilslutningsmelding som det enkelte distriktet har tilsluttet. I tillegg til de sentrale meldingene, må det lokale distriktet selv melde sine egne behandlinger, det vil si de behandlinger og databaser som ikke er sentralt styrt. Rikspolischefen har, som øverste politimyndighet, ikke gitt tillatelse til at det opprettes lokale registre der det finnes et sentralt alternativ.

Som behandlingsansvarlig for de sentrale behandlingene, har Rikspolischefen en viss kontroll over politiets behandling av personopplysninger. Det enkelte distrikt har likevel stor frihet til å opprette registre, så lenge de holder seg innenfor persondatalovens bestemmelser.

Den behandlingsansvarlige er pålagt å ha en liste over behandlinger hvor han er ansvarlig.

6.2.1.3 Reguleringen av behandlingen

Utgangspunktet er at politiet må følge de alminnelige reglene i persondataloven, men det finnes noen spesialbestemmelser. Det rettslige grunnlaget for at politiet kan behandle opplysninger i sin virksomhet finnes i persondataloven § 6. Av § 7 stk. 6 fremgår det at det er adgang til å behandle sensitive personopplysninger, dersom behandlingen er nødvendig av hensyn til offentlige myndigheters ivaretakelse av sine oppgaver på det strafferettslige området.

Det er ikke gjort unntak fra de alminnelige behandlingsreglene. I henhold til persondataloven § 5 skal opplysningene kun brukes til uttrykkelig angitte og saklige formål, opplysningene skal være relevante og tilstrekkelige og ikke omfatte mer enn det som er nødvendig ut fra formålet, samtidig som det skal foretas nødvendig kontroll for å sikre at det ikke behandles uriktige eller villedende opplysninger og at opplysningene ajourføres.

Den registrertes rettigheter er begrenset i forhold til lovens alminnelige utgangspunkt. Kapittel 8 om informasjonsplikt overfor den registrerte kommer ikke til anvendelse, jf. persondataloven § 2 stk. 4. Videre har den registrerte ikke innsynsrett der den registrertes interesse må vike for forebyggelse, etterforsking, avsløring og rettsforfølgning i straffesaker, jf. § 32 jf. § 30. Reglene om plikt til å rette, slette eller blokkere opplysninger om den registrerte, kommer heller ikke til anvendelse, jf. § 2 stk. 4. Den registrerte har heller ikke rett til å kreve innsyn i logikken i et rettslig beslutningssystem.

Politiet er gitt en særskilt rett til å overføre opplysningene til tredjeland, dersom det er nødvendig for å forebygge, etterforske og forfølge straffbare handlinger, straffefullbyrdelse eller beskyttelse av siktede, vitner eller andre i saker om strafferettslig forfølgning.

Endelig nevnes at persondatalovens bestemmelser om tilsyn kommer til anvendelse også i forhold til politiet, hvilket innebærer at Datatilsynet av eget tiltak, eller etter klage fra en registrert, skal påse at behandlingen av opplysninger finner sted i overensstemmelse med loven og regler utstedt i medhold av den.

6.2.2 Kriminalregisteret

Kriminalregisteret er en av de databasene som er særskilt regulert i forskrift. Hjemmelsgrunnlaget for kriminalregisteret er persondataloven § 72 jf. § 32, hvor statsråden har fått myndighet til i særskilte tilfeller å fastsette nærmere regler for behandlinger som utføres av den offentlige forvaltningen. Årsaken til særreguleringen er at opplysningene fra registeret også kan brukes av private.

Kriminalregisteret består av en «afgørelsesdel» og en «efterforskningsdel», som reguleres parallelt i forskriften. Fordi registeret er todelt, har det flere formål:

• registrere avgjørelser til bruk i strafferettspleien

• tjene som internt arbeidsregister i politiet

• danne grunnlag for utskrift av straffattester og andre meddelelser til bruk i strafferettspleien, til privat bruk og til bruk for andre myndigheter

• grunnlag for kriminalstatistikk

• danne grunnlag for søknader om dansk statsborgerskap

Hvilke opplysninger som kan lagres i de to delene, er uttømmende regulert i forskriften. I avgjørelsesdelen registreres opplysninger om personer som det er truffet avgjørelse om i straffesaker. I etterforskingsdelen registreres opplysninger som er av politimessig betydning. Det er identifikasjonsopplysninger, saker, etterlysningsopplysninger, opplysninger om siktelser, frihetsberøvelser og avgjørelser, særlige typer innberetninger (for eksempel førerkortsaker), mistede legitimasjonspapirer og opplysninger om permisjon fra soning. I tillegg finnes det en uttømmende liste over 32 aktualitetsanmerkninger som kan registreres på en person, uavhengig om en sak verserer. Aktualitetsanmerkning kan for eksempel være «bevæpnet med skytevåpen», «farlig» eller «nektelse av ervervsmessig førerkort». I tillegg kan politiet registrere diverse anmerkninger på en person, som for eksempel at foto finnes. Politiet er på visse vilkår gitt anledning til å registrere barn under den kriminelle lavalder i registeret.

Kriminalregisteret har svært detaljerte sletteregler, hvor det differensieres mellom de forskjellige opplysningene. Slettingen skjer automatisk.

Det er også detaljerte regler om adgangen til å utlevere opplysningene, både til den registrerte, til private, til forskningsbruk og til andre offentlige myndigheter. Blant annet hentes opplysninger til politiattester fra Kriminalregisteret.

6.3 Sverige

6.3.1 Generelt om politiets registre

Sverige har gjennomgått sine politiregistre grundig fra midten av 1990-årene og frem til i dag. Det ble fremsatt flere lovforslag i 1998, samme år som personuppgiftslagen (1998:204), basert på personverndirektivet, ble vedtatt. Utgangspunktet er at personuppgiftslagen gjelder all behandling av personopplysninger i politiet. De registre som Rikspolisstyrelsen er ansvarlige for, reguleres i tillegg av polisdatalagen. Polisdatalagen inneholder kun særbestemmelser for politiets behandling av personopplysninger, og utfylles av personuppgiftslagen.

Belastningsregisteret og mistankeregisteret er på bakgrunn av sin sentrale betydning for politiet og offentlige myndigheter skilt ut i egne lover, selv om Rikspolisstyrelsen er ansvarlig.

Politiet plikter ikke å informere den registrerte om at politiet behandler den registrertes personopplysninger. For polisdatalagen følger dette av unntakene i personuppgiftslagen, for mistankeregisteret og belastningsregisteret følger det direkte av de respektive spesiallovene og i andre tilfeller følger det av taushetspliktsbestemmelsene.

De registrene/behandlingene som ikke er særskilt regulert, faller inn under personuppgiftslagen, og er meldepliktige til Datainspektionen på lik linje med andre behandlinger og registre. De generelle bestemmelsene i personuppgiftslagen om informasjonssikkerhet og internkontroll gjelder for politiet, og det ble ikke ansett nødvendig med særbestemmelser. I tillegg har Datainspektionen samme kontrollmyndighet overfor politiet som den har overfor alle andre offentlige myndigheter og private behandlingsansvarlige.

Til tross for at Sverige har gjort store endringer i sine lover om politiets registre, ble det fremmet en ny offentlig utredning om behandling av opplysninger i politiet i 2001 (SOU 2001:92). Det foreslås en rekke endringer som utvalget kommer tilbake til i punkt 6.3.4.

6.3.2 Belastningsregister og mistankeregister

Før revisjonen av politiregistrene, hadde Sverige et person- og belastningsregister, som nå har blitt erstattet av ett belastningsregister og ett mistankeregister.

Formålet med belastningsregisteret er å gi informasjon om ilagte straffer som er nødvendige hos politiet og tollmyndigheter for å forebygge, oppdage og etterforske lovbrudd, hos påtalemyndigheten for å avgjøre spørsmål om etterforsking eller tiltale og hos domstolene for å avgjøre straffeutmålingen og type straff. Opplysningene i registeret skal også kunne brukes av politiet og andre myndigheter ved «lämplighetsprövning, tilståndsprövning og annan prövning» som angis i lov eller forskrift, samt i de tilfeller det er av særskilt betydning for den enkeltes virksomhet.

Mistankeregisteret føres for å gi enkel tilgang til opplysninger om skjellig grunn til mistanke som politiet og tollmyndighetene trenger i sin virksomhet for å samordne etterforsking mot en mistenkt person. Registeret brukes også til å forebygge, oppdage og utrede lovbrudd og hos påtalemyndigheten for å fatte beslutning om etterforsking og tiltale. Registeret kan også brukes av andre myndigheter ved «lämplighetsprövning, tilståndsprövning eller annan prövning» som angis i lovverket, eller til andre formål som er av særskilt betydning for organets virksomhet.

6.3.3 Polisdatalagen

6.3.3.1 Generelt om polisdatalagen

Polisdatalagen gjelder for de registre som Rikspolisstyrelsen er ansvarlig for. Loven er som nevnt bygget på personuppgiftslagen, og inneholder kun de spesialbestemmelser som er nødvendige for politiets virksomhet. Loven anvender derfor ikke registerbegrepet. Loven regulerer behandling av personopplysninger i politiets virksomhet når formålet er å

• forebygge lovbrudd og andre brudd på den offentlige orden og sikkerhet

• overvåke den offentlige orden og sikkerhet, forhindre forstyrrelser og kunne gripe inn når en overtredelse har skjedd

• bedrive spaning og utredning ved lovbrudd som er underlagt offentlig påtale

Det ble ikke ansett nødvendig at loven omfattet behandling av « polismyndighetsärend», politiets hjelpende virksomhet eller politiets interne administrasjon. Her gjelder den alminnelige personuppgiftslagen. Loven gjelder heller ikke for telefonavlytting eller kameraovervåking, da disse er særskilt regulert i den svenske prosesslovgivningen.

Selv om polisdatalagen skal være en generell lov, har det vært nødvendig med særskilt regulering av noen registre/systemer. I følge forarbeidene er årsaken opplysningenes karakter, herunder etterretningsopplysninger og «kvarstående brottsmistanker».

Som nevnt i punkt 6.3.1, ble det ikke funnet nødvendig med en særskilt regulering av informasjonsplikten. Også regelen om retting og sanksjonsregelen i personuppgiftslagen er lagt til grunn. Sletting av opplysninger er derimot særskilt regulert. Det skilles mellom opplysninger som behandles i etterforskingen og annen behandling av personopplysninger. Etterforskingsdokumenter lagres i henhold til arkivlovgivningen. Andre opplysninger slettes når det ikke lenger er behov for opplysningene, altså samme regel som følger av personuppgiftslagen.

Heller ikke for utlevering av opplysninger som føres i henhold til polisdatalagen ble det funnet nødvendig med ytterligere reguleringer enn det som følger av taushetspliktbestemmelsene, da disse hindrer utlevering når det er nødvendig ut fra etterforskingshensyn. Regelen må ses i sammenheng med belastningsregisteret og mistankeregisteret, da det er disse registrene som danner grunnlaget for politiattester.

6.3.3.2 Behandling av opplysninger om «kvarstående brottsmisstankar»

Utgangspunktet er at opplysninger om at en person er mistenkt for et lovbrudd kan lagres til tross for at etterforskingen mot ham eller henne er avsluttet, forutsatt at vedkommende forsatt er skjellig mistenkt for lovbruddet og at opplysningene er nødvendige for at saken skal kunne tas opp på nytt. Hensynet bak bestemmelsen er at opplysninger ikke skal oppbevares lenger enn det som er nødvendig. Så lenge det er skjellig grunn til mistanke, kan opplysningene behandles. Typisk eksempel vil være en sak som er henlagt på grunn av bevisets stilling. Motsetningsvis innebærer regelen at dersom tiltale mot en person er trukket eller funnet ugyldig, skal opplysninger om personen ikke kunne behandles i annet enn spesielle tilfeller. Det er derfor ikke anledning til å registrere opplysningene i mistankeregisteret.

6.3.3.3 Fingeravtrycks- og signalementsregister

Det følger av svensk straffeprosesslovgivning at det alltid skal tas fingeravtrykk og fotografi av personer som blir arrestert for lovbrudd, og i enkelte tilfeller også av personer som blir anholdt. Før gjennomgangen av politiregistrene ble fingeravtrykk og fotografier ført i to registre: Fingeravtrykksregisteret og Signalements- og kjennetegnsregisteret. I fingeravtrykksregisteret finnes også fingeravtrykk som tas i henhold til den svenske utlendingskontrolloven.

I polisdatalagen åpnes det for at det føres et register til identifikasjon av personer i forbindelse med lovbrudd. Registeret inneholder fingeravtrykk, foto og signalement av mistenkte og dømte personer.

Siden registeret inneholder opplysninger om mistenkte og dømte personer, er det naturlig å ha sletteregler som tilsvarer det som gjelder for mistenkte og dømte personer ellers. For mistenkte personer slettes derfor identifikasjonsopplysningene samtidig som opplysninger slettes i mistankeregisteret, eller hvis personene behandles som «kvarstående brottsmisstankar», slettes identifikasjonsopplysningene etter disse reglene. Identifikasjonsopplysninger om dømte personer slettes samtidig som opplysninger i belastningsregisteret.

6.3.3.4 Kriminalunderrättelsesregister

Før gjennomgangen av politiets registre, hadde det svenske politiet kun manuelle kriminalunderrättelsesregistre. Med kriminalunderrättelse menes den virksomhet som politiet bedriver før etterforsking innledes. Det vil i korthet si at politiet samler inn og bearbeider opplysninger om personer som kan antas å egne seg til kriminell virksomhet, uten at det finnes en konkret mistanke om lovbrudd.

Et generelt krav for at politiet skal kunne drive enhver form for underrättelsesvirksomhet, er mistanke om alvorlig kriminalitet. Med alvorlig kriminalitet menes kriminalitet som har en minimumsstraff på to år eller mer.

Lovgivningen om politiets underrättelsesvirksomhet er basert på at politiet skal foreta såkalte « särskilda undersökninger». Formålet med en särskilda undersökningen er å gi grunnlag for beslutning om etterforsking eller om særskilte skritt skal tas for å forebygge, forhindre eller oppdage lovbrudd. I praksis skjer en särskild undersökning ved at politiet samler inn mengder informasjon om et mulig straffbart forhold, for eksempel ved å forsøke å kartlegge narkotikaens veier med det siktemål å ta en narkotikaliga. Store mengder opplysninger samles inn; også opplysninger om personer som ikke er mistenkte. Hensikten er at opplysningene skal bearbeides og analyseres for å få frem et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag.

For å foreta särskild undersökning må det være grunnlag for å anta at alvorlig kriminalitet er blitt utøvet eller kan komme til å utøves. Om den särskilda undersökningen skal innledes eller ikke, besluttes av overordnet politimyndighet. Beslutningen skal inneholde opplysninger om formålet med behandlingen og de regler som ellers er nødvendige for å ivareta den enkeltes personlige integritet. Rikspolisstyrelsen skal føre en sentral liste over alle särskilda undersökninger som er iverksatt. Alle opplysninger som er nødvendige for formålet kan registreres. Registreres en person som det ikke er rettet noen mistanke mot, skal det noteres at han ikke er mistenkt. Opplysningene fra en slik undersøkelse skal slettes senest ett år etter at beslutningen om undersøkelsen er fattet.

I tillegg til de särskilda undersökningene har politiet adgang til å ha et kriminaletterrätningsregister. Her kan politiet registrere opplysninger de mottar gjennom iakttakelser, tips eller spaning, det vil si uten at det foretas en särskild undersökning. Opplysningene skal til sammen danne grunnlaget for en særskilt undersøkelse. For å registrere personopplysninger i registeret, må politiet anta at alvorlig kriminell virksomhet blir eller kan bli begått, og at den som registreres «skjälligen» kan mistenkes for å ha utøvet eller kan komme til å utøve den kriminelle virksomheten. Alle opplysninger som knytter seg til forholdet kan registreres, også transportmidler og varer som kan antas å ha sammenheng med alvorlig kriminalitet. Det er åpnet for at registeret også kan brukes til strategisk arbeid.

Opplysninger i kriminaletterrätningsregisteret skal slettes tre år etter at siste opplysning om en person er registrert. Justitieombudsmannen, Justitiekansleren og Datainspektionen er kontrollorgan for registeret.

6.3.4 SOU 2001: 92 Behandling av personuppgifter i polisens verksamhet

Straks etter polisdatalagen hadde trådt i kraft, ble det nedsatt et utvalg for å evaluere den nye lovgivningen, og utvalget har avgitt ovennevnte SOU. Politiets arbeid er blitt mer forebyggende og avvergende enn tidligere, og det erkjennes at forebyggende virksomhet innebærer større inngrep i den enkeltes integritet enn etterforsking. Endringene som foreslås er så omfattende at det foreslås en helt ny lov, også kalt polisdatalagen.

Særreglene for belastningsregister, mistankeregister og Schengen informasjonssystem beholdes. Henvisningen til personuppgiftslagen fjernes, og polisdatalagen regulerer politiets behandling av personopplysninger fullt ut. Loven begrenses til å gjelde den polisiære eller politimessige virksomhet, og annen behandling reguleres av personuppgiftslagen.

Den store endringen er at kriminaletterrätning tas vekk som begrep, og at loven i stedet regulerer behandling av opplysninger om personer som ikke er mistenkt for et konkret straffbart forhold. Når bestemmelsen er knyttet til et bestemt register, hindrer det politiet i kriminalitetsbekjempelsen, uten at det var nødvendig ut fra den enkeltes integritet og personvern. Når reguleringen blir knyttet til bestemte typer opplysninger, gjelder bestemmelsene uavhengig av i hvilket register/system opplysningene behandles. Det svenske utvalget antar at de personer som likevel blir registrert i et kriminaletterrätningsregister også blir omfattet av den nye bestemmelsen. For nærmere om vilkårene, se punkt 12.5.2.3.

ASP, det allmänna spaningsregistret, og Säkerhetspolisens virksomhet blir også nærmere regulert i lovforslaget.

6.4 Nederland

6.4.1 Oversikt over politiet og regelverket

Nederland har 25 regionale politidistrikt, og et overordnet nasjonalt organ, KLPD. Politidistriktene synes å være mer selvstendige i Nederland enn i Norge. KLPD har et nasjonalt kriminaletterretningsorgan direkte underlagt seg.

Det er to klare skiller mellom den norske og den nederlandske ordningen. Politi og påtalemyndighet er to forskjellige organer i Nederland og sikkerhetstjenesten i Nederland, tilsvarende PST, er ikke en del av politiet, men et sivilt organ.

Nederland fikk sin første politiregisterlov 21. juni 1990, «Police Files Act», med tilhørende forskrifter 14. februar 1991. Loven får anvendelse på politiets arbeid, mens påtalemyndigheten faller inn under den alminnelige personvernlovgivningen.

På midten av 90-tallet ble det nedsatt et parlamentarisk utvalg for å se nærmere på politiets registre. På det tidspunktet var det fri flyt av opplysninger innad i politiet, uavhengig av hvilke typer opplysninger det var snakk om og hvilken sak de skulle brukes i. På bakgrunn av komitéens arbeid ble det den 22. november 1996 foretatt endringer i loven. De største endringene skjedde for opplysninger som behandles av kriminaletterretningstjenesten, og særlig ikke-verifisert informasjon. Ansvarsforholdene ble regulert, da dette hadde vært noe uklart.

Den 1. september 2001 trådte en ny alminnelig lov om behandling av personopplysninger i kraft. Loven bygger på personverndirektivet. Police Files Act fra 1990 er ikke tilpasset den nye terminologien, og det er mulig at implementeringen av direktivet også vil føre til endringer i Police Files Act.

Sentrale mål for det nederlandske politiet er å forbedre etatens bevissthet i forhold til gjeldende behandlingsregler. Det er ønskelig å heve datakvaliteten, å kunne utnytte opplysningene mer effektivt og å ha færre registre.

6.4.2 Oversikt over politiets registre

6.4.2.1 Innledning

Nederland har svært mange politiregistre. De aller fleste registre er regionale, og nasjonalt finnes det kun én indeks, som indikerer i hvilke registre det finnes opplysninger om en person. En del registre har et svært snevert anvendelsesområde. For eksempel finnes et eget register for innbrudd, hvor alle innbrudd ble registrert.

De registre det vil bli gjort nærmere rede for her, er de som benyttes av politiet til deres primære arbeid, som i Nederland beskrives som etterforsking, ordenstjeneste og hjelpetjeneste. Registre til bruk i politiets primære virksomhet kan deles i to hovedkategorier: Politiregistre og Spesielle politiregistre. Inndelingen er foretatt på bakgrunn av hva registrene kan brukes til, hvilken informasjon som finnes i registrene og tillatt lagringstid. I tillegg vil det variere hvem som har tilgang til registrene.

Det registeret som tilsvarer vårt strafferegister, føres i Nederland av Justisdepartementet. Politiet har således ikke direkte tilgang til strafferegisteret. En rekke opplysninger som finnes i strafferegisteret har imidlertid politiet adgang til gjennom egne systemer, se nærmere punkt 6.4.3.

6.4.2.2 Alminnelige behandlingsregler

I Police File Act section 4 er sentrale behandlingsprinsipper nedfelt. Utgangspunktet er at politiregistre kun kan opprettes for ett spesielt formål, og eksistere kun så lenge det er nødvendig for at politiet skal kunne utføre sine oppgaver. Fra dette utledes at opplysningene må slettes så snart de ikke lenger er nødvendige. Videre skal et politiregister kun inneholde opplysninger som er samlet inn lovlig og som er i samsvar med formålet med registeret. I tillegg er det gitt pålegg om at det foretas nødvendige tiltak for å sikre at opplysningene som behandles i registeret er nøyaktige og fullstendige.

6.4.3 Politiregistre

I hvert distrikt finnes et register kalt HKS, og til sammen danner de grunnlaget for den nasjonale indeksen hvor alle distriktene kan søke. Indeksen gir begrenset tilgang til opplysningene, og den som får treff i indeksen, må ta kontakt med det respektive politidistrikt for å få ytterligere opplysninger.

I HKS registreres avgjørelser som er fattet av domstolene. Informasjonen i HKS er ikke så utfyllende som i strafferegisteret hos Justisdepartementet, da det i henhold til Police File Act er vurdert slik at det ikke er nødvendig for politiet å ha all informasjon som ligger i Justisdepartementets database for å kunne utføre sitt politiarbeid. I tillegg til idømte reaksjoner, finnes informasjon om arrestasjoner, henleggelser med videre. Saker som blir henlagt på grunn av bevisets stilling kan beholdes, men saker som blir henlagt på grunn av intet straffbart forhold bevist, må slettes. Hver person registreres med navn, fingeravtrykk, modus operandi, rase med videre. Sakene må være av en viss karakter for å bli registrert.

Innad i politiet har alle tilgang til opplysninger i dette registeret. Tredjeparter får kun tilgang til opplysningene dersom det er særskilt hjemmel i lov eller forskrift.

Hvor lenge opplysninger kan lagres i HKS avhenger av hvilken kriminell handling som er begått. Generelt er det lang lagringstid. Dersom ny informasjon blir lagret før slettefristen for den gamle informasjonen inntrer, vil slettefristen for all informasjon lagret om den personen forskyves tilsvarende.

6.4.4 Særlig om spesielle politiregistre

6.4.4.1 Oversikt over registrene

Det er tre typer spesielle politiregistre: Register for alvorlig kriminalitet (Register Zware Criminaliteit), Midlertidig register (Voorlopig Register) og Kortvarig register. Register for alvorlig kriminalitet og Midlertidig register er kriminaletterretningsorganets ansvar, mens det enkelte etterforskingsorgan er ansvarlig for Kortvarig register. I tillegg til disse tre registrene, har Nederland en ordning hvor tips og annen ikke-verifisert informasjon kan lagres ubetinget i 4 måneder før de slettes. I denne perioden skal politiet kontrollere om det er grunnlag for å registrere opplysningene i de andre politiregistrene (se nærmere punkt 6.4.4.6).

Det er ikke et nasjonalt «spesielt» politiregister, men på samme måte som for HKS, finnes det en nasjonal indeks, kalt VROS. Indeksen blir oppdatert en gang i uken, og ved oppdateringen får politiet en oversikt over hvilke personer som er registrert i de regionale registrene. Per oktober 2001 var det registrert 38 000 personer i indeksen.

6.4.4.2 Sentrale behandlingsprinsipper

Adgangen til å registrere ikke-verifisert informasjon gjelder kun for de særskilte politiregistrene. For å bekjempe alvorlig kriminalitet er det nødvendig å lagre store mengder opplysninger, også ikke-verifiserte. Bestemmelsene for særskilte politiregistre anses således som en utdypning av nødvendighetskravet i Police File Act section 4. Både fordi det er store mengder opplysninger og fordi mange er ikke-verifiserte, er opplysningene av sensitiv karakter. Det kreves derfor særskilte beskyttelsesmekanismer ut over formålsbegrensningen i Police File Act section 4 (se nærmere punkt 6.4.2.2). Det stilles strengere krav til grunnlaget for å registrere opplysninger i registrene, hva opplysningene kan brukes til og hvor lenge de kan oppbevares. For å beskytte den registrertes personvern, er opplysningene ikke automatisk tilgjengelige for operativ virksomhet. Det er også særskilte regler for tredjeparts tilgang til opplysningene.

6.4.4.3 Register for alvorlig kriminalitet

En person må være tilknyttet en viss type alvorlig kriminalitet og mistanken mot ham må være av en særskilt grad for at han skal kunne registreres i Register for alvorlig kriminalitet. Alvorlig kriminalitet er definert i Police File Act section 1 k på følgende måte:

• brudd på straffebestemmelser som er planlagt eller begått i en organisert kontekst og utgjør et alvorlig brudd på rettsordenen

• brudd på straffebestemmelser som kan medføre straff i 8 år eller mer

• brudd på straffebestemmelser som i sin natur eller i sin sammenheng med andre brudd på straffebestemmelser begått av den mistenkte utgjør et alvorlig brudd på rettsordenen

Med alvorlig brudd på rettsordenen skal blant annet forstås grove narkotikaovertredelser, menneskesmugling, hvitvasking av penger og våpenhandel. Mindre forbrytelser kan også være et alvorlig brudd, dersom de er planlagt eller begått i en organisert kontekst. For eksempel vil dokumentforfalskning kombinert med bestikkelser av offentlige tjenestemenn for å få et gode, anses som et alvorlig brudd. Det stilles imidlertid små krav til hva som skal anses å være organisert kriminalitet, og dersom det er flere som samarbeider om et lovbrudd, vil det lett falle inn under definisjonen. Forbrytelser med 8 års straffereamme er blant annet ran, mord, drap, voldtekt, frihetsberøvelse og utpressing.

De personer det kan lagres opplysninger om, må være mistenkte eller det må være en « reasonable suspicion» om at de er involvert i å planlegge eller i å begå ovennevnte lovbrudd. Med andre ord må man ikke være mistenkt i henhold til den nederlandske straffeprosessloven. Dette er beskrevet i Police File Act section 13a:

«Personal data shall be included in a serious crime file only in respect of: a) persons suspected of the indictable offence for which the file has been created; b) person suspected on reasonable grounds of having been involved in planning or committing indictable offences as referred to under (a); c) persons who have a particular realationship with the persons referred to at (a) and (b), and d) officers of the police, the Royal Netherlands Military Constabulary or a public body as referred to in section 13c, in so far as this is relevant to the use of the data referred to at (a) to (c)».

Politiet kan lagre tips, informasjon om personens oppførsel, biler, kommunikasjonsutstyr med videre. Personer som den omhandlede har kontakt med, for eksempel kontakter, vitner og informanter, kan også lagres.

Innad i politiet kan opplysninger fra registeret nektes dersom politioppgaven som skal utføres ikke nødvendiggjør opplysningene, jf. Police File Act section 4. Tredjepart har en svært begrenset adgang til å få utlevert opplysninger.

Informasjon om en person kan lagres i inntil 5 år fra siste informasjon er lagret. Dersom det i løpet av denne femårsperioden lagres ny informasjon, vil slettefristen for all informasjon om dette subjektet bli nye 5 år.

6.4.4.4 Midlertidig register

Midlertidig register må ses i sammenheng med Register for alvorlig kriminalitet. Formålet med Midlertidig register er å se om personer kan, eventuelt sett i sammenheng med andre opplysninger, lagres i Register for alvorlig kriminalitet. I Midlertidig register behandles informasjon som ikke har god nok kvalitet til å lagres i Register for alvorlig kriminalitet. I praksis er det ofte ikke-verifisert informasjon. Informasjonen kategoriseres etter den såkalte 4x4-metoden, hvor parameterne er kildens troverdighet og opplysningens holdbarhet (se nærmere 4.16.2.3). Utgangspunktet er at disse opplysningene kun kan brukes til det formålet de er innsamlet til. Å oppgradere informasjon i andre politiregistre er hovedformålet. I 6 måneder etter opplysningene er registrert, har politiet adgang til å samle inn ytterligere informasjon, for å avklare om opprinnelig informasjon har sannhetsgehalt eller ikke. Etter senest 6 måneder fattes det en avgjørelse om informasjonen har tilstrekkelig holdbarhet til å overføres i Register for alvorlig kriminalitet eller om den må slettes. Registeret fjerner således presset på å registrere opplysninger i Register for alvorlig kriminalitet, og er i seg selv en garanti mot misbruk.

Ut over å oppgradere informasjon i andre politiregistre, kan opplysninger i visse tilfeller overleveres dersom det er hjemmel i lov. Videre kan opplysningene utleveres dersom opplysningene i seg selv gir « reasonable suspicion» om at en person har begått et lovbrudd eller dersom informasjon som lagres har tilsvarende formål som et annet register. Til tross for dette er opplysningene ikke tilgjengelige for operativ virksomhet, med mindre de selv gir så klar mistanke at etterforsking iverksettes.

6.4.4.5 Kortvarig register

Kortvarig register kan opprettes for ad hoc formål som er begrenset både i tid og rom, for eksempel etterforsking i en stor sak. I Kortvarig register kan politiet registrere de personopplysninger de ønsker. For eksempel kan alle bilnumre som kjører i en bestemt gate i løpet av et døgn lagres.

Informasjon i dette registeret kan hovedsakelig brukes til det ene formålet de er innsamlet for. Det er særskilte regler for opplysningene, og måten opplysningene brukes på skiller seg ut fra annet politiarbeid. Blant annet kan registeret inneholde store mengder opplysninger om personer som ikke er mistenkte.

Så lenge det arbeides med saken, er adgangen til å utlevere opplysninger den samme som for Midlertidig register (se punkt 6.4.4.4). Etter at saken er ferdig etterforsket, lages det en rapport som sendes til påtalemyndigheten. Saken er dermed ferdig fra politiets side. Noe av informasjonen fra et Kortvarig register blir overført til HKS. Er det grunnlag for det, kan informasjonen også bli overført til Register for alvorlig kriminalitet. Dersom det ikke er grunnlag for å overføre informasjonen på ovennevnte måte, må informasjonen slettes.

Uavhengig av om saken er ferdig etterforsket eller ikke, må det etter 6 måneder avgjøres hvorvidt det er grunnlag for å opprettholde det Kortvarige registeret. Så lenge etterforskingen pågår, vil det som oftest være grunnlag, og Kortvarig register kan derfor eksistere i flere år.

Registeret kan ligne noe på hvitvaskingsregisteret, fordi det lagres opplysninger om personer som ikke er mistenkte, uten at opplysningene vurderes. Nederland har imidlertid særskilte regler for hvitvaskingsregistrene.

6.4.4.6 4-måneders register

Ut over de ovennevnte registrene, har politiet adgang til å oppbevare opplysninger i 4 måneder. Her er det ingen krav til opplysningenes karakter eller kvalitet. Det kan være opplysninger om mindre alvorlige lovbrudd, ikke-verifisert informasjon eller personer som ikke er mistenkt for å ha begått et lovbrudd.

Registeret er basert på nødvendighetsprinsippet i Police File Act section 4. For at politiet på en hensiktsmessig måte skal kunne utføre sine oppgaver, må de ha adgang til å lagre opplysninger for en kortere periode. I løpet av 4 måneder må politiet ta stilling til om opplysningene alene, eller sammen med andre opplysninger, kan registreres i de andre særskilte politiregistrene. Dersom slikt grunnlag ikke finnes, må informasjonen slettes, slik at den ikke lenger er tilgjengelig for operativt arbeid. Opplysningene kan imidlertid arkiveres for administrative formål.

Denne bestemmelsen har nettopp trådt i kraft i Nederland, og har vært grunnlag for diskusjon både blant politikere og innad i politiet, særlig i forhold til om 4 måneder er tilstrekkelig tid til å gjennomføre ytterligere undersøkelser.

6.4.5 Innsyn i og utlevering fra politiets registre

I Nederland er den mistenktes/siktedes rett til innsyn under en straffesak mer begrenset enn i Norge. Derimot har han en meget vid innsynsrett i politiets registre etter Police File Act. Begjæres innsyn etter den loven er det ikke nødvendig å begrunne innsynet, og den registrerte skal i utgangspunktet få fullt innsyn. Kriminelle benytter seg derfor av innsynsreglene i Police File Act for å få dokumentinnsyn under en straffesak. Også utenfor konkrete straffesaker benytter kriminelle seg av Police File Act ved å begjære innsyn for å få vite om politiet har kjennskap til deres virksomhet eller ikke. Det må betales en symbolsk avgift tilsvarende ca. kr. 35,-. En person kan begjære innsyn hver 6. måned så lenge han ikke er under etterforsking.

En begjæring om innsyn skal rettes til påtalemyndigheten, som må gå igjennom alle politiets registre for å finne ut om det er behandlet informasjon om personen. Det er altså ikke politiet selv, men påtalemyndigheten, som går igjennom registrene. Dersom det er registrert informasjon, må påtalemyndigheten vurdere i hvert enkelt tilfelle hvilken informasjon som skal gis ut til den registrerte, jf. Police File Act art. 21. Det er en krevende prosess å vurdere hvilken informasjon som kan utleveres uten at det ødelegger etterforskingen, røper en tyster eller lignende. I tillegg kommer at det finnes svært få retningslinjer for vurderingen. Dersom den registrerte selv har kjennskap til informasjonen, for eksempel om at man har blitt arrestert, skal man ubetinget få innsyn i opplysningene. Informasjonen blir gitt muntlig, enten på politikammeret eller per telefon, og personen har selv adgang til å notere.

Selv om det finnes grunner for å nekte innsyn, må alle registre sjekkes og avslag på innsyn begrunnes. Begrunnelsen kan i seg selv være vanskelig, fordi påtalemyndigheten lett kan røpe for mye. Utvalget har forstått det slik at politiet på begjæring om innsyn i de spesielle registrene, svarer: «Dette svarer vi ikke på». For folk med forfølgelsesvanvidd og psykiske problemer, svarer politiet: «Vi har gjort undersøkelser i saken, og funnet at alt er i overensstemmelse med loven». Til tross for disse formene for standardsvar, kan det brukes flere uker på å gå igjennom registrene for å kontrollere en person.

Den som blir nektet innsyn, har adgang til å påklage vedtaket til Registratiekammer, som tilsvarer Datatilsynet. Registratiekammer kan gi påtalemyndigheten et råd om hva de bør gjøre, men det er opp til påtalemyndigheten selv å fatte vedtaket. Dersom personen fortsatt blir nektet innsyn, kan Registratiekammer anbefale ham å gå til sak. Blir det sak for domstolen, har dommeren ikke innsyn i registeret. Dommeren skal ikke ha bedre kunnskap enn partene, og i dette tilfellet den som er nektet innsyn. Registratiekammer, som har innsyn, kommer med en anbefaling til dommeren om hva han skal gjøre. Ut over påtalemyndigheten er det kun Registratiekammer, som har innsyn i registrene. I praksis er det sjelden en dommer setter seg ut over de anbefalinger han mottar fra Registratiekammer.

6.4.6 Persondatabase

For å bedre kvaliteten på opplysningene i politiets registre, sjekker politiets server (tjenermaskin) persondataene mot de lokale «kommunenes» registre, tilsvarende vårt folkeregister. Det finnes imidlertid ikke et sentralt folkeregister som i Norge. Nederland har hele 600 lokale registre. Det er imidlertid ikke direkte kobling mellom tjenermaskinene, og det er politiet selv som må sjekke at det er riktig person de forholder seg til.

6.4.7 Opplysninger lagret utenfor registrene

Personopplysninger politiet lagrer på egen PC eller utenfor registeret, faller i utgangpunktet utenfor Police File Act. Årsaken er at opplysningene anses lagret til «personlig bruk». Det er ikke adgang til å la andre få tilgang til informasjonen, da den ikke lenger vil være til personlig bruk. Så fort man deler informasjonen med andre, eller en overordnet ber en annen sjekke egne notater, vil Police File Act komme til anvendelse.

6.4.8 Personvernombud

Det nederlandske politiet har personvernombud, «Privacy Officer». Et personvernombud har to hovedoppgaver. For det første skal ombudet bistå politiet i spørsmål om personvern og hvorledes reglementet skal forstås. For det andre har ombudet en kontrollerende funksjon, ved at det også skal se etter at politiet følger lovbestemmelsene for registrene.

Personvernombudet er ikke lovfestet, men basert på en frivillig ordning innad i politiet. Deres arbeidsoppgaver og arbeidsform varierer fra distrikt til distrikt, men de er alle underlagt politimesterens instruksjonsmyndighet. Det er utfordrende både å ha en kontrollerende og en veiledende funksjon, og det gjelder derfor å finne den riktige personen for stillingen. Alle personvernombud har full stilling i politiet, men noen arbeider kun delt tid som personvernombud. Personvernombudet kan være politiutdannet eller jurist. I begynnelsen var personvernombudet hovedsakelig selvlært, men i dag er det opprettet egne kurs ved universitetet og Politihøgskolen for personvernombudet. Det er også adgang til å delta på sivile kurs.

Stillingene ble opprettet i forbindelse med implementeringen av Police File Act, hvor det ble konstatert at det var nødvendig med ytterligere tiltak for å få politiet til å etterleve de vedtatte bestemmelsene. Ti år etter at loven er vedtatt, er det en langt større bevissthet innad i politiet. Siden bestemmelsene blir stadig mer kompliserte, og befolkningen stadig mer bevisste på sine rettigheter, vil det fortsatt være behov for et personvernombud.

6.4.9 Politiattester

Ordningen med politiattester er annerledes i Nederland enn i Norge. Det nederlandske politiet utsteder ikke attester, men de vurderer og gir tilbakemelding på om en person anses skikket for et arbeid eller et gode. Politiets svar vil enten være ja eller nei.

Når politiet foretar sin vurdering, kan informasjonen hentes både fra Justisdepartementets strafferegister og fra politiets registre, men i praksis hentes informasjon sjelden fra politiets registre.

Utviklingen har ført til at befolkningen har mistet tilliten til tilbakemeldingene. I flere tilfeller har politiet lagt vekt på rehabiliteringshensynet og svart at en person er skikket, noe som i ettertid har vist seg å være galt. For å opparbeide ny tillit til systemet, har det blitt opprettet et sentralt kontor som skal foreta vurderinger i fremtiden i håp om at dette vil føre til en mer ensartet praksis. I tillegg er det fremmet et lovforslag om hvordan en politiattest skal utstedes.