Del 2
Utvalgets vurderinger

7 Sentrale prinsipper og hensyn som ligger til grunn for utredningen

7.1 Oversikt over disposisjonen

I dette kapittelet fremstilles de hensyn som har vært sentrale i utvalgets vurderinger. Videre er det grunn til å si noe om de samfunnsmessige forholdene som gjør seg gjeldende ved utarbeidelsen av forslag til ny lov.

Det er en rekke reelle hensyn som tillegges vekt og har betydning i vurderingen av hvilke regler som skal gjelde for politiets registre og annen behandling av personopplysninger. De to mest sentrale hensynene er kriminalitetsbekjempelse og personvern, som delvis er motstridende. Andre sentrale hensyn er informasjonssikkerhet, notoritet og arkivhensyn. De generelle prinsipper som gjelder for all virksomhet i politiet, vil også gjelde for politiets registre og informasjonsbehandling. Dette gjelder for eksempel alminnelige politihensyn, rettssikkerhetshensyn og forvaltningshensyn. Dette behandles nedenfor.

7.2 Utvalgets absolutte rammer

Ut over de mer skjønnsmessige hensynene som beskrives i dette kapittelet, har utvalget holdt seg innenfor noen gitte rammer. De internasjonale forpliktelsene, slik de er beskrevet i kapittel 5, legger stadig større føringer på nasjonal lovgivning. Et sentralt stikkord i så måte er forutberegnelighet, som har medført at en rekke regler er foreslått nedfelt i lov eller gitt en høyere rang enn i dag, slik at de er tilgjengelige for allmennheten. Det er like viktig at loven er klar og tydelig for politiet, som skal forholde seg til loven hver eneste dag. Det må være klart og lettfattelig for den enkelte polititjenestemann om loven kommer til anvendelse på den registreringen han foretar, og i så fall hvilke regler som gjelder. Et klart anvendelsesområde vil bidra til å skape tillit mellom politiet og publikum, samtidig som politiets arbeid kan bli mer målrettet og effektivt. Loven skal være lett å kontrollere og vanskelig å omgå. Videre har utvalget tatt i betraktning den nasjonale reguleringen som foreligger, især personopplysningsloven, dens struktur og oppbygning.

Politiets oppbygning og organisering, samt etatens arbeidsmetoder, har vært av sentral betydning for utvalget. For det første foreslår utvalget at straffeprosessloven fortsatt skal regulere behandlingen av personopplysninger i den enkelte straffesak, slik den gjør i dag, dog med unntak av utlevering av opplysninger, hvor utvalget foreslår at taushetspliktsreglene tas inn i politiregisterloven. Derimot vil systemer, herunder registre, som benyttes i den enkelte straffesak som hovedregel faller innenfor politiregisterloven, se nærmere kapittel 8. For øvrig har det vært nødvendig å ta hensyn til den kompetansedelingen som allerede eksisterer mellom politiet og påtalemyndigheten ved reguleringen av det såkalte behandlingsansvaret og kontrollansvaret, se henholdsvis punkt 9.5 og kapittel 21.

7.3 Endringer i samfunnet og teknologien

Politiets arbeidssituasjon er endret etter at informasjonsteknologien er blitt et stadig viktigere arbeidsredskap. Det er mulig å registrere og bearbeide opplysninger på en helt annen måte enn tidligere, hvilket gjør politiets hverdag enklere. Inntoget av teknologi er imidlertid blitt etterfulgt av en endring i kriminalitetsmønsteret. De kriminelle har også tilgang til den nye teknologien, og er blitt mer mobile og mengden kriminalitet uten fornærmet øker. Dette innebærer også en økning i organisert kriminalitet og grenseoverskridende kriminalitet. Kriminelle grupper kommuniserer lettere, noe som for eksempel vises ved omfanget av barnepornografi på Internett. Ny teknologi har ført til nye typer kriminalitet. Nærmere om trender og utvikling innenfor kriminaliteten, finnes blant annet på Kripos hjemmesider, www.kripos.no, eller Politidirektoratets hjemmesider, www.politi.no.

Utviklingen fordrer at politiet følger med på utviklingen både med hensyn til de metoder politiet bruker og de interne arbeidsverktøyene. I dag er det mulig for politiet eller andre å overvåke bevegelsene til store deler av landets innbyggere. Hver enkelt legger igjen mange elektroniske spor, som det er forholdsvis enkelt å følge. På samme måte kan offentlige steder overvåkes elektronisk med kamera, som identifiserer personer som oppholder seg der. Det er således ikke politiets mulighet til å foreta en omfattende overvåking og informasjonsbehandling som er spørsmålet, men snarere hvor langt det er ønskelig at politiet skal gå. En ting er hvilke midler politiet skal kunne benytte for å oppklare et begått lovbrudd under etterforskingen av den enkelte straffesak. Noe annet er hvilke midler politiet skal ha til å drive forebyggende arbeid, det vil si hvor det ikke er begått et straffbart forhold. Dette anses ofte som et større inngrep i den private sfære. På den andre siden er det i seg selv verdifullt å drive forebyggende arbeid. Det reiser imidlertid spørsmål om hvilke metoder politiet skal kunne benytte seg av, og også hvilke opplysninger politiet skal ha lov til å innhente, hva de skal brukes til, hvem som skal ha tilgang til dem og når de skal slettes. Utvalget kommer tilbake til dette i punkt 11.5.4.

7.4 Hva skiller politiets behandling av opplysninger fra andre forvaltningsorganer?

Innledningsvis vil utvalget fremheve hva som synes å være særskilt med politiets behandling av opplysninger. Alle forvaltningsorganer behandler personopplysninger i forbindelse med sin saksbehandling, og slik sett er politiet ikke i en særskilt stilling. Publikum ønsker ofte selv å bli registrert hos et forvaltningsorgan og bidrar med utfyllende opplysninger, da dette vil gi et gode tilbake. For politiet er situasjonen gjerne en annen, idet den enkelte ofte har stor motvilje mot å bli registrert. Politiets arbeidsoppgaver består blant annet i å oppklare kriminalitet. Behandlingen resulterer altså ikke i et gode, men kan tvert i mot resultere i en strafferettslig sanksjon. Enkelte andre forvaltningsorganer er imidlertid også tillagt tilsyns- og kontrollfunksjoner som gir organet vide fullmakter hva angår innhenting av opplysninger og sikring av bevis, som for eksempel Tollvesenet, Kredittilsynet og Konkurransetilsynet. Deres situasjon vil være mer lik politiets.

Politiets forvaltningsoppgaver står i en annen stilling. Å være registrert i et forvaltningsregister, som for eksempel våpenregisteret (som gir ervervstillatelse) eller passregisteret, er tilknyttet et gode. På samme måte kan en fornærmet i en straffesak føle det som et gode å være registrert, for eksempel ved at han blir tilkjent et sivilt krav.

Nettopp det faktum at en registrering i politiets registre ikke alltid innebærer en motytelse, gjør at det ofte vil være en skarpere front mellom personvern og kriminalitetsbekjempelse, enn det det er mellom personvern og interesser på andre livsområder.

Ikke bare kan registrering medføre en ubehagelig reaksjon, men det oppleves ofte som svært ubehagelig å vite seg registrert av politiet, selv om det ikke leder frem til en reaksjon. Årsaken er at man mistenkes for å ha gjort noe ulovlig. Behandling av personopplysninger i politiet anses således som meget sensitivt. Det at man har noe med politiet å gjøre, vil kunne være meget mer sensitivt enn å ha et forhold til et annet offentlig organ.

Et annet forhold som er unikt ved politiets informasjonsbehandling, er de måtene opplysningene kan innhentes på. Mens de fleste offentlige organer mottar sine opplysninger frivillig fra befolkningen, møter politiet mer motstand. De har fått vide fullmakter til selv å innhente opplysninger, blant annet ved tvang. Dersom andre organer har behov for å innhente opplysninger med tvang, er det ofte politiet som bistår. Politiet kan i enkelte tilfeller innhente opplysninger uten at den opplysningen gjelder er kjent med innhentingen (for eksempel skjult etterforsking). Videre er den enkelte underlagt vitneplikt overfor domstolen, og det er straffbart å forklare seg uriktig.

Måten informasjonen innhentes på medfører at politiets opplysninger kan ha lavere kvalitet enn hos andre forvaltningsorganer. Politiets arbeidsoppgave er ofte å kartlegge et hendelsesforløp som i utgangspunktet er usikkert, noe som også bidrar til lav kvalitet på opplysningene. Det må samles inn opplysninger som på innsamlingstidspunktet ikke nødvendigvis er korrekte. I tillegg kommer at den mistenkte/siktede ikke plikter å forklare seg sannferdig. Kvalitetssikring av innhentede opplysninger blir således et viktig moment for spørsmålet om den videre bruk av opplysningene.

7.5 Forholdsmessighetsvurderingen

For politiets behandling av personopplysninger er det særlig to hensyn som gjør seg gjeldende: Hensynet til kriminalitetsbekjempelsen og hensynet til personvernet. I fortalen til i politirekommandasjonen uttrykkes dette på følgende måte:

«Recognising the need to balance the interests of society in the prevention and suppression of criminal offences and the maintenance of public order on the one hand and the interests of the individual and his right to privacy on the other».

Utvalgets har i sine vurderinger søkt å finne forholdsmessigheten mellom den kriminalitet som skal bekjempes og det inngrep som skal gjøres i den enkeltes personvern. Vurderingen er den samme som når det vurderes hvilke metoder politiet skal ha lov til å benytte, og som delvis er nedfelt i straffeprosessloven § 170a og politiloven § 6.

Utvalget har gjort en avveining av disse interessene ved utarbeidelse av forslag til ny lov. Det er imidlertid ingen ensartet oppfatning i befolkningen av hva som skal veie tyngst av personvern og kriminalitetsbekjempelse, og hvilke metoder og behandlinger som skal tillates. Befolkningen forventer at samfunnet har en lav grad av kriminalitet, og at det arbeides kontinuerlig og målrettet for å bekjempe kriminalitet. For å nå dette målet må alle i mer eller mindre grad tåle noe, herunder å være registrert i politiets registre i kortere eller lengre tid.

Vurderingen må også ta opp i seg at kriminalitet i seg selv kan være en trussel mot personvernet og i verste fall mot demokratiet. Dersom kriminaliteten tar en slik form at den hindrer den enkeltes livsutfoldelse, vil de fleste være villig til å sette personvernet til side for å få en høyere livskvalitet. Blir politiets overvåking for omfattende, vil dette også hindre livskvalitet og -utfoldelse, og derfor er det viktig å finne en riktig balanse.

I denne vurderingen er det nødvendig å se på den enkeltes personvern som en helhet. For at politiet skal kunne utføre sine arbeidsoppgaver er det nødvendig at noen av de sentrale personvernhensyn viker. For eksempel vil det ikke være mulig med innsyn i alle sammenhenger. Den adgangen politiet gis til behandling av opplysninger må søkes kombinert med konkrete rettigheter til den registrerte og adekvate kontrollordninger. Kontrollordningene skal gjøre det mulig for den registrerte og politiets overordnede organer å ivareta vedkommendes rettigheter og kontrollere bruken av opplysningene.

7.6 Beskyttelseshensynet

Et annet hensyn som må tas med i vurderingen er det såkalte beskyttelseshensynet. Befolkningen forventer at politiet både avverger kriminalitet og til en viss grad følger med på det som skjer i samfunnet, og varsler dersom det er noen farer eller trusler. Hensynet er kanskje mest fremtredende for PSTs virksomhet, men det ligger også bak dagens ordning med politiattester. Det er vanskelig å si hvor langt dette hensynet går, men det vil ofte komme i konflikt med personvernhensyn.

7.7 Kvalitet på opplysningene

Et sentralt personvernhensyn er at opplysninger skal være korrekte. Ut fra politiets arbeidsoppgaver, som for en stor del består i å kartlegge et hendelsesforløp, er det umulig å tilfredsstille kravet fullt ut. Det er svært varierende kvalitet på de opplysninger politiet har. Det er også et paradoks at den mistenkte ofte ikke har interesse i at opplysningene er korrekte, mens politiet har det.

Hvilke krav som skal stilles til opplysningenes kvalitet må vurderes ut fra hvilket formål opplysningene skal brukes til. Opplysninger i et reaksjonsregister, som danner grunnlaget for politiattester, må være absolutt korrekte. Det samme kan ikke gjelde i et etterretningsregister. Politiets arbeidsoppgaver gjør det også nødvendig å behandle opplysninger som politiet ikke vet om er korrekte eller ikke, såkalte ikke-verifiserte opplysninger. Videre må det tas hensyn til at selv om opplysningene etter sitt innhold ikke er korrekte, kan de være «korrekte» som del av et dokument. Utvalget kommer tilbake til disse spørsmålene i kapittel 13.

7.8 Innsynsretten

For borgerne er det et viktig demokratisk prinsipp å vite hva de offentlige myndighetene har registrert om dem. I straffeprosessloven er innsynsretten basert på det kontradiktoriske prinsipp, og knyttet til en persons posisjon i forhold til den konkrete saken, for eksempel at han er part. Andre lover, som offentlighetsloven, gir innsynsrett til andre enn de med nær tilknytning til saken. Personopplysningsloven, og tidligere personregisterloven, gir en ubetinget adgang til innsyn i egne personopplysninger.

Innsynsretten er sentral, fordi det ikke er mulig å utøve andre rettigheter dersom den registrerte ikke har kjennskap til om, og i så fall hvilke, opplysninger som er registrert. Uten innsyn er det ikke mulig å kontrollere om opplysningene er korrekte og oppdaterte, og heller ikke mulig å kreve retting og sletting. Å vite eller ha en begrunnet mistanke om at man er registrert kan være en belastning i seg selv, og belastningen kan bli enda større dersom man selv ikke vet hva som er registrert.

Hvor viktig det oppleves å ha innsyn i egne personopplysninger, varierer etter type opplysninger og hva opplysningene skal brukes til, det såkalte formålet med behandlingen. Jo mer inngripende behandlingen er eller jo større betydning den kan ha for den registrerte, jo større er behovet for kontroll. På samme måte vil behovet for kontroll øke dersom personopplysningene er sensitive eller oppleves som sensitive av den registrerte.

For politiet vil det praktisk talt bli umulig å bekjempe kriminalitet på en effektiv måte dersom alle registrerte skulle ha innsyn på ethvert tidspunkt. Innsynsrett må altså veies mot de hensyn som tilsier at innsyn avskjæres. Politiet må ha et visst spillerom til selv å innhente og bruke opplysninger uten at den registrerte får innsyn, hvis innsyn vil skade kriminalitetsbekjempelsen. Dernest er det ikke bare hensynet til politiet og den mistenkte/siktede som skal ivaretas. Også andre som måtte være omtalt i dokumenter og kilder kan trenge beskyttelse. Dette må også være en grunn til å kunne unnta innsyn.

Er innsynsrett avskåret, bør imidlertid dette oppveies ved andre beskyttelsesmekanismer. For det første bør opplysningene holdes innenfor politiet. Kan opplysningene utleveres til andre enn politiet i mottakerens interesse, bør det være mulig for den registrerte å se dem. Men heller ikke dette kan gjelde ubetinget dersom det skader kriminalitetsbekjempelsen eller andre enn mistenkte. Er opplysningene unntatt innsyn, bør det være andre måter å kontrollere opplysningene på som kan gi en tilfredsstillende garanti for den registrerte om at behandlingen skjer på en lovlig måte. Det må også være regler som tilkjennegir når det kan være aktuelt å bli registrert uten at det gis innsyn, slik at dette er forutberegnlig for den registrerte.

7.9 Kontroll

En rekke av de mest sentrale personvernhensynene må, som det fremgår ovenfor, vike for kriminalitetsbekjempelsen. Kravene til kontroll er således viktig, og må bli tilsvarende strengere. Den europeiske menneskerettighetsdomstolen har slått fast at uavhengige kontrollorganer er et vilkår for behandlinger hvor den registrerte er avskåret innsyn. Også der den registrerte har innsyn, er det viktig å ha gode kontrolløsninger, da politiets behandling i seg selv må anses inngripende og belastende for den enkelte. Her spiller også informasjonssikkerhet og internkontroll en sentral rolle, da gode rutiner gjør det mulig å overholde og håndheve reglene.

7.10 Om formålsbestemthetsprinsippet og hensynene bak

Formålbestemthetsprinsippet er et sentralt personvernrettslig prinsipp om at personopplysninger kun kan benyttes til konkret angitte formål som er saklig begrunnet i den behandlingsansvarliges virksomhet og administrasjon. Prinsippet er tuftet på at individet har selvråderett over egne personopplysninger. Prinsippet gjenspeiles i EMK artikkel 8, som gir alle rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse. I et moderne demokratisk samfunn er det imidlertid ikke mulig at hvert enkelt individ enerådende kan bestemme over egne personopplysninger. For eksempel må alle være registrert i folkeregisteret. Siden prinsippet om fri rådighet over personopplysninger ikke kan gjennomføres absolutt, er det i stedet satt visse skranker for behandlinger, hvor kjernen er et konkret angitt formål. Formålbestemthetsprinsippet skal skape forutberegnelighet for den enkelte, ved å gi klarhet og oversikt over behandlingene.

En viktig følge av formålsbestemthetsprinsippet er grensen for såkalt sekundærbruk av opplysningene, det vil si at opplysningene brukes til andre formål enn det formål de opprinnelig var samlet inn til. Opplysningene kan ikke brukes til formål som er uforenlige med innsamlingsformålet, med mindre den registrerte samtykker, eller det er fastsatt i lov.

Ved å vite hva opplysningene blir brukt til, hvem som har tilgang til dem, hvor lenge de lagres med videre, kan den registrerte innrette seg etter dette på alle måter. Typisk vil formålet være styrende for hvilke opplysninger den registrerte gir fra seg. For eksempel gir en fra seg andre opplysninger ved søknad om skjenkebevilling enn ved en markedsundersøkelse.

7.11 Nødvendighetsprinsippet

Et gjennomgående personvernprinsipp er det såkalte nødvendighetsprinsippet. I dette ligger at en behandling aldri skal være mer omfattende enn det som er nødvendig ut fra formålet. Dette gjenspeiler seg i alle situasjoner, herunder hvilke personer som kan registreres, hvilke opplysninger som kan registreres om personen, hvor lenge opplysningen kan oppbevares og hvem som får tilgang til opplysningene. Alt begrenses til det nødvendige. Nødvendighetskravet oppstiller ikke bare begrensninger, men kan også medføre krav. For eksempel må en behandling ha de sikkerhetsforanstaltninger som er nødvendige ut fra formålet.

I personopplysningsloven er prinsippet nedfelt i flere bestemmelser, blant annet i § 8, hvor det åpnes for en rekke typer behandlinger dersom de er « nødvendige». Opplysninger som er « nødvendig» ut fra formålet må anses å være relevante, jf. personopplysningsloven § 11 første ledd bokstav d. Typisk kan politiet ikke registrere noen utelukkende på grunn av opplysninger om rase, men det er tillatt å registrere rase dersom personen skal registreres av andre grunner og rase er av betydning for formålet med arbeidet. For eksempel kan det være mistanke om kriminelle handlinger rettet mot en enkeltperson eller gruppe med en bestemt rasetilhørighet.

7.12 Legalitetsprinsippet og forutberegnlighet

Som vist tidligere, er selvråderett over egne personopplysninger et sentralt prinsipp i personvernretten. I de tilfeller behandling av opplysninger kan skje uten samtykke fra den registrerte, må behandlingen likevel være forutberegnlig for ham. Dette stiller krav til behandlingens hjemmelsgrunnlag.

Skjer behandlingen skjult, er kravene enda strengere for å kompensere for manglende innsyn. Prinsippet om forutberegnelighet er svært sentralt i EMK artikkel 8, og har vært styrende for utvalgets anbefalinger. Utvalget viser til sin drøftelse i punkt 5.2, samt i kapittel 12 og 14.

7.13 Informasjonssikkerhet

For politiet er det sentralt at ingen andre enn de som har lov får tilgang til opplysningene. Samtidig er det av stor viktighet for politiet at de selv har tilgang til opplysningene når det er nødvendig. Går datasystemet med alle opplysninger ned like før en stor pågripelse, kan dette medføre at aksjonen er ødelagt. Opplysningenes sensitive karakter tilsier at det er strenge krav til informasjonssikkerheten.

Både ved behandling av straffesaken og ved forebyggende arbeid kan den enkelte polititjenestesmann ha behov for å få tilgang til politiets forskjellige systemer. Dette gjelder både for fremdriften i saken, men også for å beskytte politiet og publikum. Politiets arbeidsform innebærer at svært mange må være autorisert for flere forskjellige systemer, selv om det sjelden er et reelt behov for informasjon i det enkelte system. Sett i sammenheng med opplysningenes karakter, stiller dette strenge krav til internkontrollrutiner.

7.14 Hensynet til notoritet

I større grad enn for andre offentlige organer er det for politiet svært viktig at det skapes notoritet rundt tjenestehandlingene, slik at de kan etterprøves, både internt og ved eventuelt eksterne behandling av opplysninger. Notoritet sikres regelmessig ved skriftlig nedtegnelse av det som er passert. Hensynet står således i noen grad i kontrast til kravet om at unødvendige opplysninger skal slettes. Det må likevel ses slik at hvor hensynet til notoritet er viktig, så er det også nødvendig å bevare opplysninger utelukkende til dette formålet.

7.15 Arkivhensyn

Arkivloven har som formål å sikre arkiver som har betydelig kulturell eller forskningsmessig verdi eller som inneholder rettslig eller viktig forvaltningsmessig dokumentasjon, slik at disse kan bli tatt vare på og gjort tilgjengelig for ettertiden.

Hensynet står oftest i sterk kontrast til den registrertes interesse i at opplysninger fra politiet slettes. Arkivloven legger selv opp til en vurdering av de motstridende interessene, som igjen skal resultere i en bevarings-/kassasjonsplan. Sentrale momenter vil være formålet med behandlingen og type opplysninger som tillates behandlet.

7.16 Alminnelige politirettslige prinsipper

De prinsipper som gjelder for politiets arbeid generelt, gjelder også for politiets behandling av opplysninger. Vinklingen av hensynene kan imidlertid være noe annerledes for informasjonsbehandlingen enn ellers.

Rettssikkerhet er det bærende prinsippet i staffeprosessen. Personvernet kan ses som en del av rettssikkerhet, men begrepet favner langt videre. Straffeprosessen har selv en rekke hensyn som kommer til anvendelse på den enkelte straffesak, som kontradiksjonsprinsippet, bevisumiddelbarhet, muntlighetsprinsippet, prinsippet om fri bevisførsel og om tvilsrisiko. Etterforskingen er basert på en krysning av hensynet mellom kriminalitetsbekjempelse, personvern og rettssikkerhet.

Noen av de sentrale politirettslige prinsippene er nedfelt i politiloven § 6. Særlig sentralt i denne sammenheng er forholdsmessighetsprinsippet og saklighetsprinsippet.

7.17 Alminnelige forvaltningsrettslige hensyn

Forvaltningsloven kommer direkte til anvendelse på politiets forvaltningsvirksomhet. De hensyn som ligger bak kan også komme til anvendelse på det rent politimessige arbeidet, og da særlig utenfor den enkelte straffesak. En del prinsipper i forvaltningsretten er parallelle med prinsippene i straffesaken. Generelle prinsipper, som for eksempel forbud mot usaklig forskjellsbehandling, gjelder her som ellers. Hensyn som ligger til grunn for klageregler, vil kunne tillegges forholdsvis stor vekt i forhold til politiets behandling av personopplysninger, da behandlingen har flere likhetstrekk med sivil saksbehandling enn den strafferettslige.

8 Det saklige og geografiske virkeområdet for en ny lov om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterloven)

8.1 Innledning

Utvalget ser i dette kapittelet nærmere på lovens anvendelsesområde. Saklig virkeområde behandles i punkt 8.2 følgende og geografisk virkeområde behandles i punkt 8.9.

Det er nær sammenheng mellom de forskjellige punktene i dette kapittelet, og det har ikke vært mulig å skrive fremstillingen uten å foregripe noe av det som kommer i de senere punktene. Det har også vært nødvendig å bruke begreper som først blir definert i kapittel 9.

8.2 Politiets registre eller politiets behandling av opplysninger

8.2.1 Oversikt over problemstillingen

Utvalget har vurdert om politiregisterloven kun skal gjelde opplysninger i registre eller om den skal gjelde opplysninger både i og utenfor registre. Strafferegistreringsloven omfatter kun politiets registre, på samme måte som personregisterloven kun gjaldt registre (se punkt 5.1). Personopplysningsloven regulerer behandling av personopplysninger, og ikke bare registre. Det vil si at opplysningene ikke må befinne seg i et register for å være omfattet av personopplysningsloven.

8.2.2 Nasjonale og internasjonale rammer for lovgivningen

I personopplysningsloven § 2 nr. 3 defineres personregistre som:

«registre, fortegnelser m.v. der personopplysninger er lagret systematisk slik at opplysninger om den enkelte kan finnes igjen».

I personverndirektivet artikkel 2 bokstav c defineres et register på følgende måte:

«enhver strukturert samling av personopplysninger som er tilgjengelig etter særlige kriterier, enten samlingen er plassert sentralt, er desentralisert eller spredt på et funksjonelt eller geografisk grunnlag».

I direktivet gjelder registerbegrepet kun for manuell behandling av personopplysninger.

I politirekommandasjonen under «Scope and definitions» fremgår det at rekommandasjonen kommer til anvendelse på «the collection, storage, use and communication of personal data for police purposes which are the subject of automatic processing». Det fremgår av fortalen at det enkelte land kan la rekommandasjonen komme til anvendelse på manuell behandling av opplysninger, og at politiet ikke kan behandle opplysningene manuelt med den hensikt at behandlingen skal falle utenfor rekommandasjonens anvendelsesområde.

8.2.3 Registerbegrepet kontra behandling av personopplysninger

Utvalget har drøftet om politiregisterloven kun skal komme til anvendelse på politiets registre, eller om loven også skal omfatte behandling av opplysninger utenfor registrene.

Lovgivningen har gått fra å regulere personregistre til å regulere behandling av personopplysninger. Registerbegrepet har vist seg å være lite egnet som begrep etter at elektronisk databehandling ble utbredt. I registerbegrepet er gjenfinningskriteriet det sentrale. I elektroniske systemer har begrepet «systematisk» ingen selvstendig mening, da opplysninger som oftest vil være søkbare og gjenfinnbare selv om registeret ikke er innrettet med tanke på å være søkbart. Et manuelt register må derimot være systematisk bygget opp for at personer og ting skal kunne gjenfinnes.

Opplysninger i et elektronisk system kan settes sammen på en rekke nye måter. Etter personregisterloven kunne en ny sammensetning eller struktur medføre at det ble et nytt «register», som trengte konsesjon. Det avgjørende var om det ble operert med et fysisk eller et logisk registerbegrep. Verken personregisterloven eller dens forarbeider ga veiledning i forhold til hvilket begrep som skulle anvendes. Justisdepartementet utarbeidet kommentarer til personregisterloven, som er inntatt i lovens særtrykk. I punkt II andre avsnitt uttaler Justisdepartementet:

«Justisdepartementet har lagt til grunn at et personregister i lovens forstand må avgrenses til en fysisk enhet. Flere fysiske registre over samme gruppe personer, inneholdende like eller ulike opplysninger som benyttes til å løse bestemte oppgaver, må oppfattes som flere personregistre i lovens forstand. Dette i motsetning til det såkalte «logiske» registerbegrep; et personregister er summen av fysiske registre over en gruppe personer, som er nødvendig for å løse bestemte oppgaver. En må dog merke seg at dersom et personregister innholder henvisninger til opplysninger utenfor registeret, og disse opplysningene selv inngår i et personregister, f.eks. med et saksnummer, så anses disse opplysningene som en del av innholdet i personregisteret».

I flere saker har imidlertid Datatilsynet benyttet et logisk registerbegrep, da det fysiske registerbegrepet ga utilsiktede virkninger.

Registervilkåret åpner for en omgåelse av reglene. Lagrer politiet opplysninger utenfor registrene, kommer lovgivningen ikke til anvendelse. Ved å gi loven anvendelse på politiets behandling av opplysninger, vil det ikke være mulig å omgå loven. Det kan være flere legitime grunner til at politiet ønsker å ha opplysningene utenfor et register. For eksempel kan opplysningene være så sensitive at politiet ikke ønsker at alle som har tilgang til registeret skal få tilgang til opplysningene. Ved en rekke store kriminalsaker, som har vakt betydelig offentlig interesse, har det skjedd lekkasjer til pressen. I slike tilfeller kan det være hensiktsmessig å behandle sakens opplysninger utenfor de alminnelige registrene. Så lenge reguleringen er rettet mot behandlingen av opplysningene, vil opplysningene være underlagt loven, selv om de tas ut av registeret.

I Sverige trådte ny lovgivning i kraft 1. april 1999, og loven regulerer «behandling av personopplysninger» i politiet. Regelverket har allerede blitt revidert, se punkt 6.3.4, og denne delen av loven er uforandret. Noen registre er imidlertid særskilt regulert i lovgivningen. I Danmark følger politiets registre den alminnelige personvernreguleringen, slik at politiet melder behandlinger til Datatilsynet på samme måte som alle andre behandlingsansvarlige. I Danmark er det gitt særlige regler for Kriminalregisteret (som tilsvarer SSP) og DNA-registeret.

Utvalget anbefaler at lovgivningen ikke knyttes til registerbegrepet. I tråd med internasjonale konvensjoner, alminnelig personvernregulering og annen spesialregulering, som for eksempel for helseregistre, finner utvalget at det bør være politiets behandling av opplysninger som er lovens saklige virkeområde. At utvalget anbefaler å gå vekk fra registerbegrepet, må ses i sammenheng med at utvalget også foreslår en formålsbestemt regulering (se nærmere kapittel 11).

Behandlingsbegrepet skal forstås på samme måte som i personopplysningsloven, se nærmere punkt 9.3. Det vil si at enhver form for behandling faller innenfor loven.

At registerbegrepet ikke benyttes som avgrensningskriterium for loven, medfører selvfølgelig ikke at politiet ikke kan fortsette å ha registre på samme måte som i dag. At reguleringen knytter seg til behandlingsbegrepet medfører imidlertid at loven kommer til anvendelse på politiets opplysninger, uavhengig av om de finnes i eller utenfor et register. For eksempel vil det å lagre opplysninger på egen PC i utgangspunktet omfattes av loven, på samme måte som om de tidligere var registrert i et register.

8.3 Elektronisk behandling eller manuell behandling

Et annet spørsmål utvalget har drøftet er om loven kun skal gjelde elektronisk behandling av opplysninger, eller om den også skal omfatte manuell behandling.

Alminnelig personvernlovgivning gjelder manuell behandling av personopplysninger bare når opplysningene finnes i et register. Årsaken er at lovgiver ikke har sett behov for beskyttelse, med mindre personopplysningene er gjenfinnbare. Politirekommandasjonen åpner for at rekommandasjonen kan komme til anvendelse på manuell behandling, og understreker at politiet ikke kan benytte manuell behandling for å unngå at rekommandasjonen kommer til anvendelse. Heller ikke i den svenske lovgivningen har man funnet grunn til å skille mellom elektronisk og manuell behandling.

Utvalget anbefaler at loven får anvendelse på all behandling av opplysninger i politiet, uavhengig av om den skjer manuelt eller elektronisk. Ved å innbefatte all manuell behandling, ønsker utvalget å skape forutberegnlighet for den registrerte, ved at reguleringen er den samme uavhengig av hvilket medium opplysningene lagres i. At opplysningene som behandles er sensitive, er med på å underbygge at reglene bør komme til anvendelse uavhengig av om det er manuell eller elektronisk behandling.

For politiet blir det enklere å forholde seg til lovverket når loven kommer til anvendelse på alle lagringsmedia; Om politiet skriver opplysningene ned på et ark, i sine personlige notatbøker, legger dem inn i egen PC eller i et sentralt register, gjelder de samme reglene. Loven fremstår således som teknologinøytral. Et annet sentralt element, som også fremgår av politirekommandasjonen, er at det vil hindre eventuelle forsøk på å omgå loven.

Å omfatte manuelle behandlinger er også nødvendig ut fra at utvalget har valgt å ta inn taushetspliktsbestemmelsene i politiregisterloven, se kapittel 14. Disse skal gjelde uavhengig av om opplysningene behandles manuelt eller elektronisk, og kommer også til anvendelse på opplysninger som ikke er nedskrevet. Utvalget understreker at loven i utgangspunktet kun vil komme til anvendelse på den skriftlige behandlingen av opplysninger, men at det gjøres unntak for taushetsplikten, se nærmere punkt 8.5.

8.4 Kun personopplysninger eller alle opplysninger

Utvalget har vurdert om politiregisterloven skal få anvendelse kun på personopplysninger, eller om også andre opplysninger skal omfattes av loven. Personopplysninger defineres som «opplysninger og vurderinger som kan knyttes til en enkeltperson», jf. personopplysningsloven § 2 nr. 1. Politiet behandler i betydelig grad andre opplysninger enn personopplysninger, som for eksempel opplysninger om firma og organisasjoner, godsopplysninger og beslaglagte objekter uten eier.

Alminnelig personvernlovgivning kommer kun til anvendelse på personopplysninger. I personregisterloven var også juridiske personer omfattet av reguleringen, men i personopplysningsloven gikk man vekk fra dette. Årsaken er at det er forretningsmessige, konkurransemessige og økonomiske hensyn, altså andre hensyn enn de rent personvernmessige, som begrunner behovet for vern av juridiske personer, jf. Ot. prp. nr. 92 (1998-99) s. 26. I politirekommandasjon åpnes det for at rekommandasjonen også kan komme til anvendelse på «data relating to groups of persons, associations, foundations, companies, corporations or any other body consisting directly or indirectly of individuals, whether or not such bodies possess legal personality».

Dette er altså en utvidelse i forhold til opplysninger og vurderinger som kan knyttes til enkeltpersoner.

Utvalget anbefaler at loven får anvendelse på all behandling av opplysninger i politiet, både personopplysninger og andre opplysninger. Utvalget har lagt vekt på at politiets behandling av opplysninger kan være like inngripende for bedrifter som personer. Politiregisterloven beskytter således også forretningsmessige, konkurransemessige og økonomiske hensyn. Ofte vil også personer som er tett knyttet til juridiske personer ha et vernebehov, som for eksempel eiere av bedrifter eller dens ledere. Politiets arbeid medfører at det må behandles mengder med ikke-verifisert informasjon og sensitive opplysninger, som igjen må kommuniseres til andre. Dette tilsier at også juridiske personer gis rettigheter i henhold til politiregisterloven.

Et annet moment er at grensen mellom personopplysninger og andre opplysninger ofte kan være vanskelig å trekke (se nærmere 9.2), noe som taler for at det vil være besparende å regulere alle opplysninger samlet i en lov. Utvalget har lagt vekt på at det skal være enkelt for brukerne å forholde seg til lovverket. En lov om behandling av alle opplysninger i politiet vil etter utvalgets mening bidra til dette.

Selv om personopplysninger og andre opplysninger skal reguleres i en og samme lov, kan de ikke i alle henseender underlegges samme bestemmelser. Reguleringen må gjenspeile at personopplysninger er knyttet til et individ som har interesser i hvorledes opplysningene behandles, noe som ikke gjelder for andre opplysninger.

Utvalget har lagt vekt på å skape klare rammer for politiet som brukere av informasjonen, og samtidig ivareta den registrertes personvern. Resultatet er at loven foreslås å ha et vidt anvendelsesområde, hvilket vil forenkle kontroll med at den overholdes og motvirke omgåelse. Utvalget anbefaler således at loven gis anvendelse på alle opplysninger.

Det blir således tre ulike kategorier opplysninger som omfattes av loven: Personopplysninger, opplysninger om juridiske personer og opplysninger om gjenstander. Ikke alle bestemmelser vil gjelde alle typer opplysninger.

8.5 Muntlig behandling av opplysninger

Utvalget har sett nærmere på om loven skal komme til anvendelse på muntlig behandling av opplysninger. Utvalget anbefaler at loven som utgangspunkt kun gjelder for skriftlig behandling av opplysningene, på samme måte som personopplysningsloven. Imidlertid har utvalget funnet grunn til å behandle taushetspliktsreglene i denne loven, se nærmere kapittel 14. Bestemmelsene om taushetsplikt vil, på samme måte som i dag, også komme til anvendelse på muntlig behandling, typisk det som blir uttalt fra politiets side. Også kravene til internkontroll vil komme til anvendelse på muntlig behandling av opplysninger.

8.6 Hele eller deler av politiets virksomhet

8.6.1 Oversikt over problemstillingen

Utvalget har sett nærmere på om loven bør gjelde hele politiets virksomhet, eller kun deler av den. I dag er det ingen skarpe skiller innad i politiet for informasjonsflyten mellom de forskjellige arbeidsoppgavene, idet unntak fra taushetsplikten medfører at det er tilnærmet «fri flyt» av opplysninger, for eksempel fra den enkelte straffesak til forvaltningstjenesten, så lenge mottaker av opplysningene har tjenestemessig behov for dem, se nærmere punkt 3.4.4 og 3.5.4.

Utvalget har først gått igjennom personopplysningslovens virkeområde, og sett på om loven legger noen føringer for utvalgets vurderinger, se punkt 8.6.2. Videre har utvalget vurdert om personverndirektivet legger noen begrensninger på lovgiver som utvalget må overholde, se punkt 8.6.3, og om politirekommandasjonen har noen anbefalinger vedrørende politiregisterlovens anvendelsesområde, se punkt 8.6.4. På bakgrunn av dette har utvalget vurdert lovens anvendelsesområde i punkt 8.6.5.

8.6.2 Forholdet til personopplysningsloven

8.6.2.1 Personopplysningslovens anvendelsesområde i dag

Utvalget har beskrevet personopplysningslovens anvendelse på politiregistrene i punkt 5.1. Essensen er at personopplysningsloven fyller ut der strafferegistreringsloven ikke går i detalj.

8.6.2.2 Forholdet mellom personopplysningsloven og forslag til ny politiregisterlov

Utvalget har sett nærmere på forholdet mellom personopplysningsloven og politiregisterloven. Politiregisterloven vil som særlov gå foran personopplysningsloven, jf. personopplysningsloven § 5. Personopplysningsloven vil imidlertid komme til anvendelse på politiets behandling av personopplysninger, så lenge politiregisterloven er taus. Ut over dette har personopplysningsloven ingen innvirkning på politiets behandling av opplysninger.

Det understrekes at utvalget har tilstrebet å gi en utfyllende og komplett lov for politiets behandling av opplysninger, slik at politiet og publikum kan forholde seg kun til politiregisterloven.

8.6.3 Forholdet til personverndirektivet

8.6.3.1 Oversikt over problemstillingen

Personverndirektivets anvendelsesområde har stått sentralt for utvalget. Det reiser for det første spørsmål om direktivet setter skranker for hvordan politiregisterloven kan regulere politiets behandling av opplysninger. Dette reiser igjen spørsmål om hvilke virksomhetsområder som er omfattet av EØS-avtalen. Hvis hele eller deler av politiets virksomhet ikke omfattes av EØS-avtalen, vil personverndirektivet som utgangspunkt heller ikke få anvendelse på disse delene. Utenfor direktivet har lovgiver større spillerom for å finne løsninger som er tilpasset politiet i Norge og dets arbeidsoppgaver.

8.6.3.2 EØS-avtalens omfang og forholdet til personverndirektivet

Personverndirektivet er gjort til en del av EØS-avtalen gjennom beslutning i EØS-komiteen nr. 83/1999 om endring av EØS-avtalen protokoll 37 og vedlegg XI. Direktivet ble implementert i norsk rett ved vedtakelsen av personopplysningsloven. Det er ikke gjort noen tilpasninger ved implementeringen av personverndirektivet som er av betydning for utvalgets arbeid. Siden direktivet er implementert uten tilpasninger, har utvalget lagt til grunn at det vil bero på en tolking av direktivet om det kommer til anvendelse på politiets behandling av personopplysninger. Dette gjelder til tross for at politiets virke i utgangspunktet ikke omfattes av EØS-avtalen, men er en del av søyle 3 (se nærmere punkt 8.6.3.3 for forskjellen mellom søyle 1 og søyle 3).

8.6.3.3 Oversikt over direktivets anvendelsesområde

Av personverndirektivet artikkel 3 nr. 2 følger at direktivet ikke får anvendelse på

«behandling av personopplysninger som utføres i forbindelse med utøvelse av virksomhet som ikke omfattes av fellesskapsrettens virkeområde, f.eks. den virksomhet som er fastsatt i avdeling V og VI i traktaten om Den europeiske union, og ikke under noen omstendighet på behandling som gjelder offentlig sikkerhet, forsvar, statens sikkerhet (herunder statens økonomiske interesser når behandlingen er forbundet med spørsmål om statens sikkerhet) og statens virksomhet på det strafferettslige område».

Avdeling V omhandler bestemmelser om en felles utenriks- og sikkerhetspolitikk (søyle 2), mens avdeling VI inneholder bestemmelser om politisamarbeid og rettslig samarbeid i straffesaker (søyle 3). Det fremgår av traktat om Den europeiske union artikkel 30 at politisamarbeidet skal omfatte:

«operativt samarbeid mellom vedkommende myndigheter, herunder politi, tollmyndigheter og andre særlige rettshåndhevende myndigheter i medlemsstatene med hensyn til forebyggelse, oppdagelse og etterforsking av straffbare handlinger».

Det samme gjelder for innsamling, oppbevaring, behandling, analyse og utveksling av relevante opplysninger. Med andre ord er politiets forebygging og etterforsking av straffbare saker ikke underlagt direktivets bestemmelser. Det er også naturlig å forstå bestemmelsen slik at det omfatter politiets ordensoppgaver, da dette i denne sammenheng må anses som en del av den forebyggende virksomhet politiet bedriver. Dette er det samme som lovgiver i Sverige kom til ved lovrevisjonen, hvor det kun var forebygging, ordenstjeneste og straffesaksbehandling som ble regulert særskilt ut over personuppgiftslagen.

Neste spørsmål er om begrepet «på det strafferettslige området» utvider hva som faller utenfor direktivet. En ren fortolkning av ordlyden taler for at det kun er politiets primærvirksomhet som faller utenfor direktivet, slik at forvaltningsoppgaver og hjelpe- og serviceoppgaver faller innenfor direktivet. Det er også et spørsmål om politiets bistand til andre forvaltningsoppgaver, blant annet hvor de bistår med makt, faller utenfor personverndirektivet. Det kan ikke legges like stor vekt på ordlyden ved tolking av direktiver som ved fortolkningen av en norsk lov. For det første er forarbeidene til direktiver relativt begrensede. For det andre tillegges formålet stor vekt ved fortolkningen. At formuleringen er tatt med i tillegg til avgrensningen mot avdeling V og VI i traktaten om Den europeiske union, innebærer nødvendigvis ikke at begrepet «strafferettslige området» gir et videre unntak for politiets behandling. Det kan også være nødvendig å gjøre unntak for andre organer enn politiet, som for eksempel skattemyndighetene.

I direktivet artikkel 13 bokstav d gjøres unntak fra de rettigheter den registrerte har i følge direktivet «dersom slik begrensning er nødvendig for (...) forebygging, etterforsking, avsløring og rettslig forfølgning av straffbare handlinger». Dette utvides i bokstav f, hvor unntaket også gjelder: «dersom slik begrensning er nødvendig for (...) en kontroll-, tilsyns- eller reguleringsoppgave, selv av midlertidig art, i forbindelse med utøvelse av offentlige myndigheter i tilfellene nevnt i bokstav c), d) og e).»

Ut fra de bestemmelsene som finnes i direktivet som regulerer politiets behandling, kan det synes som om formålet har vært å unnta direktivets rettigheter i de situasjoner hvor det vil komplisere politiets arbeid, og at det strekker seg noe ut over en forebyggende virksomhet, etterforsking i den enkelte straffesak og ordenstjenesten. Hvor langt unntaket kan antas å gå, vil utvalget komme nærmere tilbake til i punkt 8.6.5.

8.6.4 Politirekommandasjonen

Politirekommandasjonen begrenser seg til politiets primære virksomhet. Det fremgår av forordet at rekommandasjonen kommer til anvendelse på opplysninger som behandles for «police purposes», hvor « «for police purposes» covers all the tasks which the police authorities must perform for the prevention and suppression of criminal offences and the maintenance of public order». I punkt 3.3 står det:

«Where data which have been collected for administrative purposes are to be stored permanently, they should be stored in a separate file. In any case, measures should be taken so that administrative data are not subject to rules applicable to police data».

Som administrativt formål nevnes i kommentarene register over funnet gods og våpenregister. Årsaken til at disse dataene skal holdes separat er at det ville være uriktig å la prinsippene for politiopplysninger komme til anvendelse, da det ikke er de samme særlige behovene som gjør seg gjeldende for denne type administrative formål.

8.6.5 Avgrensning mot forvaltningsvirksomhet

På bakgrunn av det som er redegjort for om direktivets anvendelsesområde i punkt 8.6.3, sett i sammenheng med politirekommandasjonens anbefalinger, foreslår utvalget at politiregisterloven gjelder all politivirksomhet, med unntak av politiets forvaltningsvirksomhet og politiets sivile gjøremål (for PST, se punkt 23.2). Ved utøvelse av forvaltningsoppgaver finner utvalget det naturlig å sammenligne politiet med andre forvaltningsorganer. Det som kjennetegner politiets forvaltningsoppgaver, og som ofte brukes som et argument for å fastslå hva som er forvaltningsoppgaver, er at de kunne ha vært gjennomført av et annet organ enn politiet. Dette taler for at behandlingen av opplysninger ikke skal underlegges en annen regulering enn om den hadde vært utført av et annet organ, og at den registrerte ikke skal ha noen færre rettigheter enn ellers.

På den annen side er det ikke tilfeldig at noen forvaltningsoppgaver er tillagt politiet. I de aller fleste tilfellene er det en oppgave som ligger nær politiets annen virksomhet. Samtidig ser utvalget at synet på hva som anses å ligge nært opp til politiets primære oppgaver har skiftet igjennom tidene. Det er etablert flere kontrollorganer som har overtatt en rekke av de oppgavene som politiet tidligere var tillagt.

Det kan oppstå grensetilfeller hvor det er uklart hva som skal anses å være forvaltningsvirksomhet. I vurderingen må det legges vekt på om det ut fra politiets rolle som maktutøver i samfunnet ville vært unaturlig at oppgaven legges til andre. I den grad oppgaven like godt kunne vært ivaretatt av andre, eventuelt med opplysninger som politiet besitter, taler dette for at det faller utenfor lovens anvendelsesområde.

Av de sentrale forvaltningsoppgaver utvalget mener bør falle utenfor loven er politiets utlendingskontroll og oppgaver i utlendingssaker etter utlendingsloven, politiets oppgaver etter passloven, politiets oppgaver etter våpenloven og politiets hittegodsforvaltning. Disse bør være underlagt personopplysningsloven.

Det samme gjelder politiets administrative virksomhet, slik det gjør for alle andre offentlige organer.

Utvalget foreslår å la den service, bistand, hjelpetjeneste og samarbeid som politiet yter falle innenfor politiregisterloven, da dette er så nært knyttet til primærvirksomheten at det er vanskelig å skille det ut. Det er imidlertid ikke gitt at direktivet ikke kommer til anvendelse på disse delene av politiets virksomhet, se punkt 8.6.3.3. I så fall må den registrerte få de rettighetene han har etter direktivet. Der direktivet krever særbestemmelser, har utvalget tatt hensyn til dette, noe som er nærmere gjennomgått i punkt 12.6.

Politiets forvaltningsvirksomhet vil reguleres av personopplysningsloven. For eksempel må det finnes et rettslig grunnlag etter personopplysningsloven § 8 for å behandle opplysninger. Politiet vil være underlagt innsynsregler og varslingsplikt, og må i den grad det følger av lovgivningen melde sine behandlinger til tilsynsorganet, Datatilsynet. Personopplysningslovens alminnelige regler om unntak for det tilfellet at det er nødvendig for den enkelte straffesak eller statens sikkerhet, kommer til anvendelse på politiets forvaltningsvirksomhet.

Utvalget understreker at skillet mellom forvaltningsvirksomhet og annen virksomhet ikke skal hindre politiet i en effektiv kriminalitetsbekjempelse, og det foreslås blant annet taushetspliktsregler som regulerer flyten av opplysninger mellom de forskjellige oppgavene. Dette kommer utvalget tilbake til i kapittel 14.

8.6.6 Lokale registre

Hva som anses som lokale registre er nærmere beskrevet i punkt 4.2.3. Justisdepartementet har tidligere forsøkt å begrense omfanget av lokale registre, jf. rundskriv G-96/95 punkt 2. Utvalget ser flere gode grunner for et slikt synspunkt. En utbredt bruk av lokale registre kan vanskeliggjøre så vel et godt personvern som et nyttig og nødvendig politisamarbeid på tvers av politidistriktene. Utvalget har på denne bakgrunn sett det som viktig å klargjøre at også et lokalt register vil være underlagt reglene i politiregisterloven. Dette har betydning i flere henseender. Registeret må være regulert av en forskrift, se punkt 24.4, og meldes til Datatilsynet før registeret tas i bruk, se avsnitt 19.6. Videre er det utvalgets oppfatning at det må være nødvendig å opprette registeret, i tillegg til de sentrale registrene, for at det skal være slik adgang, se kapittel 12 om nødvendighetskravet. Dette betyr også at et enkelt register eller lagring av notat på en PC i et politidistrikt må vurderes i forhold til lovens krav.

8.6.7 Særregulering av politiets registre i lov

Utvalget har sett nærmere på regulering av politiets behandling av personopplysninger i spesiallovgivning. Finnes det spesiallovgivning som regulerer deler av politiets behandling av opplysninger, vil det bero på alminnelige tolkningsprinsipper om særloven eller politiregisterloven får forrang. I mange tilfeller vil særloven gå foran, men bli utfylt av politiregisterloven.

I dag er SIS-registeret regulert i egen lov, SIS-loven. Årsaken er at SIS-registeret er opprettet på bakgrunn av Schengen-konvensjonen, og reguleringen må holde seg innenfor konvensjonens retningslinjer. Politiregisterloven får således ikke anvendelse på SIS-registeret.

8.7 Straffeprosessloven

8.7.1 Forholdet mellom straffeprosessloven og politiregisterloven

Utgangspunktet er at politiregisterloven kommer til anvendelse på all behandling av opplysninger i politiet. Utvalget foreslår likevel at straffeprosessloven skal gjelde for den enkelte straffesak, på samme måte som i dag, med unntak av de endringer utvalget foreslår. Den største endringen er taushetspliktsreglene, som nå foreslås tatt inn i politiregisterloven, se kapittel 14, og som skal gjelde felles både i og utenfor den enkelte straffesak. De materielle endringene i taushetspliktsreglene er imidlertid av mindre omfang.

Straffeprosessloven har saksbehandlingsregler for den enkelte straffesak, hvor blant annet aktørene i saken får rettigheter. Straffeprosessloven må anses som lex specialis i forhold til politiregisterloven for behandlingen av opplysninger i den enkelte straffesak. Det er imidlertid en rekke regler i politiregisterloven som retter seg mot den behandlingsansvarlige, det vil si politiet eller påtalemyndigheten, og hvor straffeprosessloven ikke har noen tilsvarende bestemmelse. Dette er generelle regler om behandlingen av opplysninger, som i større grad er basert på sentrale personvernhensyn enn tradisjonelle prosesshensyn, som for eksempel reglene om forskriftsregulering, meldeplikt, informasjonssikkerhet og internkontroll, kontrollordninger og sanksjoner. Reglene retter seg ofte mot det underliggende registeret der opplysningene i en straffesak behandles. Utvalget foreslår at disse forholdene reguleres av politiregisterloven.

For de individuelle rettighetene, altså de som tilligger aktører i saken og slik sett også de registrerte, vil straffeprosessloven gå foran som spesiallovgivning. Utvalget bemerker imidlertid at de individuelle rettighetene i prosessreglene og personvernreglene i stor grad er sammenfallende. Dette gjelder for eksempel innsyn. Videre har straffeprosessen nedfelt krav om formålsbestemthet og nødvendighet, og loven som helhet må sies å oppstille krav til opplysninger som behandles. På disse områdene må således straffeprosessloven gjelde for den enkelte straffesak, helt til sakene blir avlevert til arkivverket.

Adgang til å utlevere opplysninger følger av taushetspliktsreglene, og foreslås som nevnt regulert av politiregisterloven i sin helhet. Dette vil blant annet få betydning for utlevering av opplysninger fra straffesaker i mottakerorganets interesse, hvor de største endringene i forhold til dagens regelverk for straffesaker foreslås. Utvalget vil komme tilbake til dette i punkt 14.8 og 16.2.3.

Utvalget er innforstått med at grensen mellom politiregisterloven og straffeprosessloven kan volde tvil, og det kan bli behov for avklaringer i praksis. Det har imidlertid heller ikke vært klare skiller mellom strafferegistreringsloven og straffeprosessloven, uten at det synes å ha skapt nevneverdige problemer i praksis. Utvalgets hensikt er å la straffeprosessloven gjelde for den enkelte straffesak, slik som den også gjør i dag. Skal opplysningene brukes ut over den enkelte straffesak, for eksempel dersom en opplysning tas ut av straffesaken til bruk i forebyggende øyemed, kommer politiregisterloven til anvendelse på opplysningen som er tatt ut av straffesaken. Opplysninger som finnes i straffesaken, og som i utgangspunktet er de samme opplysningene som de som er tatt ut, vil være underlagt straffeprosesslovens regler. Regelen kan umiddelbart synes inkonsekvent, men med utgangspunkt i at formålet er styrende for regelverket, vil dette bli en konsekvent regulering for all behandling av opplysninger i politiet.

Det sentrale i vurderingen av om straffeprosessloven skal gå foran politiregisterloven vil være om det er prosesshensyn som taler for en annen løsning enn det politiregisterloven oppstiller. I den grad straffeprosessloven regulerer forhold som ikke nødvendigvis er knyttet til saksbehandling av den enkelte sak, som for adgangen i påtaleinstruksen § 4-2 til å utlevere opplysningene i mottakerorganets interesse etter at saken er avsluttet, skal politiregisterloven gå foran. I den grad straffeprosessloven er taus på et spørsmål om de individuelle reglene, som i utgangspunktet skal reguleres av straffeprosessloven, er det grunn til å se hen til politiregisterloven regler, og se om disse er anvendbare.

8.7.2 Videre disposisjon for behandling av opplysninger i den enkelte straffesak

Selv om behandling av personopplysninger i den konkrete straffesak reguleres av straffeprosessloven, har utvalget for fullstendighetens skyld valgt å gi en kort fremstilling av straffeprosessloven i tilnærmet hvert kapittel. Den parallelle fremstilling vil vise eventuelle forskjeller og likheter mellom regelverket som gjelder henholdsvis i og utenfor den enkelte straffesak, og gi et mer fullstendig bilde for leseren. Fremstillingen viser at forskjellene mellom straffeprosessloven og politiregisterloven i realiteten ikke er så store.

8.8 Lovens navn

Utvalget har vurdert hva korttittelen på lov om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten bør være. Tre alternativer synes aktuelle: Politiopplysningsloven, politidataloven og politiregisterloven. Politiopplysningsloven er basert på personopplysningsloven. Tilsvarende lov i Sverige heter politidataloven, mens politiregisterloven er mest lik dagens navn «strafferegistreringsloven».

Utvalget flertall, Gammelgård, Førsund, Kristiansen, Peters, Storruste og Svor, foreslår at loven skal hete «politiregisterloven - lov om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten». Hovedargumentet for å velge dette navnet er at det vil være enklere for brukere - både i og utenfor politiet - å forstå hva loven gjelder. Et motargument mot lovens korttittel er at den er noe snevrere enn lovens anvendelsesområde, som går ut over selve registrene. Flertallet har imidlertid funnet at «politiregisterloven» er det navnet som best kommuniserer hva loven omhandler. Det er viktig å få frem at loven regulerer opplysninger. Slik sett er loven basert på en innholdsmessig og ikke teknisk avgrensning. Navnet tilkjennegir også at det er en særlov for politiet og påtalemyndigheten.

Utvalgets mindretall, Fredwall, Kaspersen og Myhrer, er av den oppfatning at lovens korttittel skal være «politiopplysningsloven». Den sentrale forskjell mellom dagens regulering og den foreslåtte, er at man forlater registerkriteriet og innfører behandlingskriteriet. Det er da mindre heldig å beholde registerbegrepet i lovens korttittel.

8.9 Lovens geografiske virkeområde

8.9.1 Nasjonale og internasjonale rammer for lovgivningen

Personverndirektivet har forholdsvis detaljerte regler for dets geografiske område, som er fulgt opp i personopplysningsloven § 4. En sentral problemstilling i personopplysningsloven er hvor den behandlingsansvarlige er lokalisert. Dette er en problemstilling som ikke er aktuell for politiregisterloven, da den kun gjelder for behandling av opplysninger i politiet, som ikke har det samme overnasjonale tilsnittet.

Det finnes imidlertid en del rammeregulering for politiet som kan være av betydning. For eksempel følger det av politiloven § 28 at: «Loven gjelder for Svalbard og Jan Mayen og for områder underlagt norsk statshøyhet som biland, med de endringer som Kongen fastsetter av hensyn til de stedlige forhold.» Så lenge loven også gjelder for politiets behandling av opplysninger taler det for at loven bør ha samme anvendelsesområde som politiloven. SIS-loven gjelder ikke for Svalbard, noe som følger av Schengenkonvensjonen.

8.9.2 Utvalgets vurderinger

Utgangspunktet for lovens geografiske område er at den vil gjelde all behandling som faller innenfor lovens saklige virkeområde, uavhengig av på hvilket sted behandlingen skjer. Er en norsk polititjenestemann i utlandet, og behandler opplysninger «tilhørende» norsk politi der, vil han være omfattet av politiregisterloven. Motsatt vil en svensk polititjenestemann som befinner seg på norsk jord, og behandler opplysninger «tilhørende» svensk politi, ikke omfattes av politiregisterloven. Mottar han opplysninger fra Norge mens han befinner seg på norsk jord, er det en utlevering til utlandet. Om tjenestemannen i norsk politi er plassert i utlandet, får politiregisterloven likevel anvendelse.

Alminnelige regler om lovens anvendelsesområde på Svalbard og Jan Mayen finnes i henholdsvis lov 17. juli 1925 nr. 11 om Svalbard §§ 2 og 3 og lov 27. februar 1930 nr. 2 om Jan Mayen §§ 2 og 3. Politiregisterlovens anvendelse i disse områdene må samstemmes med blant annet politiloven, straffeloven og straffeprosesslovgivningen. Utvalget anbefaler derfor at det gis en bestemmelse som tilsvarer bestemmelsen i politiloven.

9 Definisjoner

9.1 Innledning

Lover som regulerer behandling av personopplysninger har det til felles at de har forholdsvis mange definisjoner. Det vil derfor være hensiktsmessig at politiregisterloven så langt det er mulig har samme definisjoner som personopplysningsloven. Det er imidlertid behov for å knytte noen kommentarer til de allerede etablerte uttrykkene for å lette anvendelse av dem i tilknytning til politiregisterloven. Utvalget har ansett det nødvendig å ha flere definisjoner enn personopplysningsloven, og definerer således ikke-verifiserte opplysninger, politimessige formål, straffesak og vandelskontroll.

9.2 Personopplysninger

9.2.1 Nasjonale og internasjonale rammer for lovgivningen

Personopplysningsloven har følgende definisjon av personopplysning:

«[O]pplysninger og vurderinger som kan knyttes til enkeltperson».

I personverndirektivet artikkel 2 er personopplysning:

«[E]nhver opplysning om en identifisert eller identifiserbar person («den registrerte»); en identifiserbar person er en som direkte eller indirekte kan identifiseres, særlig ved hjelp av et identifikasjonsnummer eller ett eller flere elementer som er særegne for personens fysiske, fysiologiske, psykiske, økonomiske, kulturelle eller sosiale identitet».

Dette utdypes i direktivets fortale punkt 26, hvor det står:

«Prinsippene om beskyttelse må gjelde enhver opplysning om en identifisert eller identifiserbar person. Når det skal avgjøres om en person er identifiserbar, bør alle hjelpmidler vurderes som det er rimelig å ta i bruk for å identifisere vedkommende, enten av en behandlingsansvarlig eller av en annen person. Prinsippene om beskyttelse får ikke anvendelse på opplysninger som er gjort anonyme på en slik måte at den registrerte ikke lenger kan identifiseres».

I Europarådets politirekommandasjon benyttes begrepet «personal data» i fortalen som «any information relating to an identified or identifiable individual». Det sies videre at « [a]n individual shall not be regarded as «identifiable» if identification requires an unreasonable amount of time, cost and manpower». Det følger av kommentarene til rekommandasjonen punkt 22 at om noen er identifiserbare skal vurderes objektivt, men at politiets tilgjengelige identifikasjonsmetoder som fingeravtrykkteknikker, stemmegjenkjenning, eksistens i database med videre, må tas i betraktning.

9.2.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget har sett nærmere på hva som skal anses som en personopplysning, herunder om det er grunnlag for å gjøre avvik fra personopplysningslovens definisjon.

I den alminnelige personvernlovgivningen vil alle opplysninger som direkte eller indirekte identifiserer en person være en personopplysning. For eksempel vil politiets beskrivelse av en kjent gjerningsmann, hvor man oppgir bosted, yrke, alder med videre, uten å angi navn, være personopplysninger, da personen identifiseres av andre ut fra de gitte opplysningene.

I forarbeidene til personopplysningsloven ble det understreket at det ville dreie seg om personopplysninger selv om det måtte benyttes en nøkkel, som for eksempel en tallkode, for å identifisere personen. Det samme gjaldt dersom tilknytningen mellom personen og opplysninger var kjent av kun noen få personer. For nærmere om dette se Ot.prp. nr. 92 (1998-99) s. 101. Datatilsynet har på bakgrunn av dette utviklet en praksis hvor det skilles mellom anonymiserte opplysninger og avidentifiserte opplysninger. Anonymiserte opplysninger er opplysninger hvor det ikke er mulig å finne tilbake til personen, som for eksempel når en forsker sletter koblingen mellom resultatene og de personer han har forsket på. Avidentifiserte opplysninger er derimot de opplysninger hvor personen for tiden ikke er kjent, men hvor det vil være mulig å spore eller finne personen. Anonymiserte opplysninger er ikke personopplysninger, mens avidentifiserte er det. Utvalget anbefaler at denne praksis også legges til grunn for politiregisterloven.

Utvalget har vurdert om det er situasjoner hvor avidentifiserte opplysninger ikke blir å anse som personopplysninger. Politiet vil så å si alltid tilstrebe å identifisere den personen opplysningene gjelder. Som regel vil det være minst en som har kjennskap til hvem opplysningene gjelder, nemlig gjerningsmannen selv. I forarbeidene til personopplysningsloven (Ot.prp. nr. 92 (1998-99) s. 101) står det:

«[D]et vil dreie seg om en personopplysning selv om tilknytningen mellom personen og opplysningen bare er kjent av noen få personer».

Det er umulig for politiet å vite hvor mange det er som kan identifisere personen ut fra opplysningene de besitter. I den grad politiet går ut med opplysninger om en person er det nettopp for at befolkningen skal kunne identifisere personen. I slike tvilstilfeller bør formålsbestemmelsen få betydning for hvor langt uttrykket personopplysning strekker seg, herunder den enkeltes behov for vern. Utvalgets oppfatning er at det må legges til grunn en vid forståelse av begrepet personopplysning. For politiets behandling av opplysninger kan det være en rekke situasjoner hvor det kun er gjerningsmannen som vet at opplysningene omhandler ham. Normalt ville opplysningene ikke blitt ansett som personopplysninger, men for politiet blir situasjonen en annen. Utvalget mener at opplysninger politiet besitter i en slik situasjon blir å anse som personopplysninger i lovens forstand. Lovens formål, å ivareta den enkeltes personvern, taler for dette, særlig fordi det er umulig å vite hvor mange som vet hvem opplysningene gjelder. Dersom politiet forsøker å ta en gruppe hackere, som bruker dekknavn, kan det kun være hackeren selv som kjenner sin virkelige identitet. Ut fra formålet med loven, bør likevel opplysningene anses som personopplysninger.

Det er vanlig at en opplysning ikke anses som personopplysning når det ut fra situasjonen brukes uforholdmessig mye arbeid, tid eller ressurser på å identifisere personen. Heller ikke dette er treffende for politiet, da deres ressurser benyttes til nettopp å finne ut hvilken person det er snakk om. Av samme grunn som over finner utvalget at selv om det krever mye arbeid, tid eller ressurser på å finne en person, skal de opplysninger politiet besitter likevel anses som personopplysninger.

I forarbeidene til personopplysningsloven gis det uttrykk for at selv om opplysninger teknisk sett er anonymisert, anses opplysningene likevel som personopplysninger, dersom de kan knyttes til en så liten gruppe at tilhørigheten røpes på en mer indirekte måte, og som er belastende for den opplysningen gjelder. Utvalget finner at den samme forståelse må legges til grunn for politiregisterloven. Ett eksempel kan være dersom politiet går ut med at en kriminell handling er begått av en ung mann på et navngitt asylmottak, uten at noen kan vite nøyaktig hvem av beboerne det er.

Det oppstår en særskilt problemstilling i forhold til biologiske identifikasjonsegenskaper, som er nærmere definert i punkt 13.11. Det som karakteriserer disse opplysningene, er at de forholdsvis presist identifiserer en person, og at de ofte ikke kan anonymiseres. Samtidig har politiet myndighet til å oppbevare disse opplysningene om personer som på tidspunktet for registrering ikke er kjent for politiet. I dag må det minst være mistanke om at det er begått et straffbart forhold for at slike opplysninger kan registreres. Dette medfører at opplysningene røper en tilknytning til politiet og en straffbar handling som kan oppfattes som sensitiv for den det gjelder. Personvernnemnda har i klagesak 08/2002 tatt stilling til hvorvidt biologisk materiale som sådant blir å anse som personopplysning, og et flertall kom til at slikt materiale ikke alltid kunne det. Derimot vil ferdig analysert materiale være personopplysning. I en rapport skrevet av dr. juris Lee A. Bygrave i anledning ovennevnte klagesak etter oppdrag fra Personvernnemnda konkluderes det med at gode grunner taler for at personopplysningsloven skal komme til anvendelse på slikt materiale, selv om det ikke kan anses som personopplysninger. Uavhengig av ovennevnte rapport mener utvalget at alle biologiske identifikasjonsegenskaper må ha samme beskyttelse som personopplysninger i denne lov, og har således valgt å anse dem som personopplysninger i politiregisterlovens forstand. Dette må ses i sammenheng med det apparat politiet har for å finne frem til hvem det biologiske materialet tilhører. Lovens regler gjelder selv om politiet foreløpig ikke vet hvem opplysningene tilhører eller om opplysningene har noen tilknytning til det straffbare forholdet. Dette innebærer at det såkalte sporregisteret, se punkt 4.11.4, hvor politiet oppbevarer DNA-profiler fra uoppklarte forbrytelser, anses som personopplysninger.

En parallell problemstilling oppstår i forhold til gods og lignende hvor politiet ikke kjenner rettmessig eier. Hittegods er et praktisk eksempel i så måte. I de fleste tilfeller vil politiet ikke kjenne rette eier. Er det kun eieren selv som vet at tingen tilhører ham, er det ingen personopplysning (dette ville vært annerledes hvis tingen hadde vært et bevis i en straffesak som kan identifisere gjerningsmann). Imidlertid har noen ting en slik karakter at det likevel må anses som personopplysninger. For det første gjelder dette ting som er registrert i et register som kan identifisere eieren, som biler. Også spesielle kunstverk kan være en personopplysning, fordi flere vet hvem som eier tingen.

Døde personer omfattes ikke av personopplysningsloven. Helseregisterloven har imidlertid gitt døde personer samme beskyttelse som levende, da det ut fra opplysningenes art ble funnet nødvendig. Utvalget finner at de samme hensyn gjør seg gjeldende for politiet. Den registrertes ettermæle, hensynet til de etterlatte, samt den enkeltes forventning om at opplysninger som gis til politiet vil bli behandlet fortrolig, må veie tungt. Den registrerte skal ha en sikkerhet for at opplysninger om ham ikke blir kjent så snart han har avgått ved døden. Det samme gjelder i de tilfeller hvor behandlingen fullt og helt skjer etter at vedkommende er død, for eksempel en bilulykke hvor føreren selv avgikk ved døden. Opplysningene er oftest så sensitive at ens død ikke skal ha noen betydning for beskyttelsen.

9.3 Behandlingsbegrepet

9.3.1 Nasjonale og internasjonale rammer for lovgivningen

I personopplysningsloven § 2 første ledd nr. 2 er behandling av personopplysninger definert som «enhver bruk av personopplysninger, som f eks innsamling, registrering, sammenstilling, lagring og utlevering eller en kombinasjon av slike bruksmåter». I personverndirektivet artikkel 2 bokstav b er det angitt flere bruksområder, uten at innholdet er ment å være et annet:

«[E]nhver operasjon eller rekke av operasjoner som med eller uten elektroniske hjelpemidler utføres i forbindelse med personopplysninger, for eksempel innsamling, registrering, systematisering, oppbevaring, tilpasning eller endring, gjenfinning, søking, bruk, videre formidling ved overføring, spredning eller andre former for tilgjengeliggjøring, sammenstilling eller samkjøring, sperring, sletting eller tilintetgjøring».

I politirekommandasjonen fremkommer det i fortalen at den kommer til anvendelse på «the collection, storage, use and communication of personal data».

9.3.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget har sett nærmere på hva som skal anses som behandling av personopplysninger. Utvalget har kommet til at det er hensiktsmessig å legge personverndirektivets behandlingsbegrep til grunn, slik det er beskrevet ovenfor. Innholdsmessig innebærer dette ingen forskjell fra personopplysningsloven, men utvalget anser at loven blir mer brukervennlig ved å bruke den mest detaljerte definisjonen. Alle former for behandling, både manuelle og elektroniske, faller innenfor loven, se nærmere punkt 8.3.

Utvalget har drøftet om det skal være en nedre grense i forhold til hvilke behandlinger som er beskyttet av loven. Noen registreringer er av en slik karakter at de ikke nødvendigvis har noen personvernmessige konsekvenser. For eksempel vil en lege som registreres i politiets registre fordi hans navn er nevnt i en legeattest, ikke nødvendigvis oppleve at dette har en personvernmessig konsekvens for ham. Legen er registrert som ledd i sin næringsvirksomhet. Det kan imidlertid oppstå situasjoner hvor en person føler at dette har personvernmessige konsekvenser for ham, og ut fra lovens formål har han krav på beskyttelse, samt rett til å kreve innsyn, retting og sletting av opplysninger. Utvalget har derfor kommet til at det ikke bør være noen nedre grense. Praktisk sett vil dette neppe innebære noen ekstra belastning for politiet. De som ikke føler politiets behandling av personopplysninger krenkende, vil sjelden benytte seg av sine rettigheter.

9.3.3 Behandling av opplysninger contra en behandling

Utvalget har funnet grunn til å understreke forskjellen mellom «behandling av opplysninger» og «en behandling». Med «behandling av opplysninger» siktes det til politiets bruk av opplysningene, slik den er beskrevet i punkt 9.3.2. Med «en behandling» siktes det til en konkret samling av opplysninger, gjerne et register eller et system. Det er således bare «en behandling» som er meldepliktig, og ikke den enkelte bruk av enkelte opplysninger. Utvalget kommer tilbake til meldeplikten i punkt 19.6.

9.4 Register

9.4.1 Nasjonale og internasjonale rammer for lovgivningen

I personopplysningsloven § 2 første ledd nr. 3 er personregister definert som:

«[R]egistre, fortegnelser m.v. der personopplysninger er lagret systematisk slik at opplysninger om den enkelte kan finnes igjen».

I personverndirektivet artikkel 2 bokstav c står det:

«[E]nhver strukturert samling av personopplysninger som er tilgjengelig etter særlige kriterier, enten samlingen er plassert sentralt, er desentralisert eller spredt på et funksjonelt eller geografisk grunnlag».

I politirekommandasjonen finnes ikke begrepet.

9.4.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget har vurdert om det er behov for registerbegrepet i politiregisterloven, og kommet til at det er det. Årsaken er at store deler av behandlingen av opplysninger fortsatt vil skje i registre, se nærmere punkt 8.2.

Utvalget har vurdert om det er hensiktsmessig å benytte registerbegrepet fra personopplysningsloven, som igjen har samme ordlyd som den gamle personregisterloven. Dette registerbegrepet er ikke dekkende for elektroniske registre. Utvalget har på denne bakgrunn endret ordlyden i definisjonen, slik at definisjonen blir mer treffende og omfatter både manuelle og elektroniske registre. Utvalget mener definisjonen også skal være enklere å benytte på manuelle registre. Selv om opplysningene ikke er systematisk oppstilt, vil en mindre samling av opplysninger likevel kunne anses som et register, dersom det ikke krever uforholdsmessig mye arbeid, tid eller ressurser for å finne igjen opplysninger om den enkelte person. Det kan også finnes manuelle registre som ikke direkte er systematisert etter personer, eksempelvis emneregistre inneholdende blant annet organisasjonens navn som igjen inneholder medlemslister. Også slike vil klart måtte omfattes av registerbegrepet.

Siden politiregisterloven også omfatter andre opplysninger enn personopplysninger, for eksempel opplysninger om gjenstander, har utvalget benyttet «opplysninger» og ikke «personopplysninger» i definisjonen. Hensikten er at bestemmelsen også skal omfatte opplysninger som ikke er personopplysninger, i den grad de er lagret slik at de kan gjenfinnes.

9.5 Behandlingsansvarlig

9.5.1 Innledning - oversikt over subjektene og deres betydning

Plikter i henhold til personopplysningsloven er pålagt den behandlingsansvarlige. Den behandlingsansvarlige vil også være ansvarlig etter politiregisterloven, noe utvalget vil komme tilbake til fortløpende. Det er således viktig å definere begrepet, og se på hvem som er nærmest til å være behandlingsansvarlig.

Personopplysningsloven legger opp til flere subjekter enn den behandlingsansvarlige, nemlig «daglig behandlingsansvarlig» og «databehandler». Normalt vil behandlingsansvarlig være et organ, og noen må derfor ha det daglige behandlingsansvaret, noe som behandles nærmere i punkt 9.5.3.4.

Personopplysningsloven retter seg kun mot organet (den behandlingsansvarlige) og personer i ledende stillinger. Det forutsettes at den behandlingsansvarlige og den som har det daglige behandlingsansvaret selv gir instrukser som gjør at regelverket overholdes av alle som får tilgang til opplysningene. Utvalget har vurdert om dette også er en hensiktsmessig løsning for politiet, eller om den enkelte tjenestemann bør pålegges ansvar, se punkt 9.5.4.

Politiet kan ha en databehandler. Databehandlerens rolle er knyttet til den tekniske utføringen av behandlingen, og er nærmere beskrevet i punkt 9.6.

Selv om begrepet behandlingsansvarlig er nytt i personopplysningsloven, følger det av forarbeidene at begrepet bygger på samme prinsipp som registeransvarligbegrepet, slik det var nedfelt i personregisterforskriften § 3-2 første ledd (se Ot.prp. nr. 92 (1998-99) s. 102 andre spalte), og som er kjent i politiet i dag. Etter personregisterloven var ansvaret delt mellom registereier og registeransvarlig. For politiets registre var tidligere Justisdepartementet, nå Politidirektoratet, registereier og politimesteren var registeransvarlig (se mer om dette i punkt 20.2.2). Utvalget foreslår endringer i dette, slik det fremkommer nedenfor.

9.5.2 Nasjonale og internasjonale rammer for lovgivningen

I personopplysningsloven § 2 første ledd nr. 4 er behandlingsansvarlig definert som «den som bestemmer formålet med behandlingen av personopplysninger og hvilke hjelpemidler som skal brukes». I personverndirektivet beskrives behandlingsansvarlig som

«den fysiske eller juridiske person, offentlig myndighet, byrå eller ethvert annet organ som alene eller sammen med andre bestemmer formålet med behandlingen av personopplysninger og hvilke hjelpemidler som skal benyttes; når formålet med og hjelpemidlene ved behandlingen er fastlagt ved nasjonale lover og forskrifter eller på fellesskapsplan, kan den behandlingsansvarlige, eller de særlige kriterier for utpeking av vedkommende, fastsettes i nasjonal lovgivning eller i fellesskapsretten».

I Europarådets politirekommandasjon står det under «Scope and definitions» at

«The expression «responsible body» (controller of the file) denotes the authority, service or any other public body which is competent according to national law to decide on the purpose of an automated file, the categories of personal data which must be stored and the operations which are to be applied to them».

9.5.3 Rollen som behandlingsansvarlig

9.5.3.1 Rettslig utgangspunkt for vurderingen

Normalt vil det være opp til den som skal behandle personopplysningene å bestemme formålet med behandlingen, og slik det fremgår ovenfor er det den som bestemmer formålet som blir behandlingsansvarlig. Tanken er at den som iverksetter behandlingen, og blant annet bestemmer hvilke opplysninger som skal behandles og hva de skal brukes til, også må være ansvarlig for andre plikter og rettigheter i tilknytning til behandlingen.

For politiregisterloven blir dette noe annerledes, der det overordnede formålet med behandlingen av opplysningene er fastsatt i loven. Til tross for et overordnet formål i lovutkastet § 4, er det et utbetinget krav at det fastsettes et mer konkret formål for hver behandling i forskrifts form, noe utvalget vil komme tilbake til i kapittel 24.

For personopplysningsloven er det antatt at den behandlingsansvarlige må være et organ som har søksmålskompetanse. Begrunnelsen er treffende overfor sivile personer eller foretak, hvor den registrerte må kunne henvende seg til et organ som kan saksøkes for å kunne utøve sine rettigheter. Det følger av personverndirektivet at når formålet med behandlingen er fastlagt i lov, kan behandlingsansvarlig, eller kriteriene for utpekingen av denne, fastsettes i nasjonal lovgivning. Med andre ord har utvalget hatt mulighet til å foreslå konkrete organer som skal tillegges behandlingsansvaret. Dette vil i høyeste grad være aktuelt for politiet. Utvalget har som bakgrunn for vurderingen sett nærmere på hvilke oppgaver som påligger den behandlingsansvarlige.

9.5.3.2 Den behandlingsansvarliges hovedoppgaver

Den behandlingsansvarliges hovedoppgave blir å påse og legge forholdene til rette for at det regelverk som gjelder for behandlingen overholdes. Det kan for eksempel bli nødvendig å utarbeide interne instrukser og retningslinjer for behandlingen. En sentral oppgave blir å melde behandlingen til Datatilsynet, se nærmere kapittel 19. Den behandlingsansvarlige har også ansvaret for sikkerhet og hjelpemidler, se kapittel 18.

Videre er den behandlingsansvarlige ansvarlig for gjennomføringen av rettigheter som den registrerte har i kraft av loven. Behandlingsansvarlig er mottaker for begjæringer om innsyn, retting, sperring og sletting, og ansvarlig for å ekspedere kravene. Ved utlevering av opplysninger skal han vurdere om vilkårene er oppfylt, og eventuelt informere den det gjelder, dersom det er en plikt til det.

9.5.3.3 Plassering av behandlingsansvaret

Slik som nevnt i punkt 9.5.3.1 har utvalget mulighet til å foreslå at behandlingsansvaret plasseres hos et bestemt organ i lov eller forskrift. Utvalget har av flere grunner ikke funnet det hensiktsmessig. For det første er vurderingen konkret for hver enkelt behandling, og for det andre er politiet selv nærmere til å vurdere dette. I stedet ønsker utvalget å angi noen sentrale prinsipper som må legges til grunn når det skal avgjøres hvem som er behandlingsansvarlig. Dette medfører ikke at politiet står fritt til å fastsette hvem som skal være behandlingsansvarlig. Prinsippene danner rammer for vurderingen som politiet må forholde seg til. Videre anbefaler utvalget at hvem som er behandlingsansvarlig, eller de konkrete prinsippene for å avgjøre dette, fastsettes i forskrift. Siden dette er den anbefalte hovedregel har utvalget valgt å benytte definisjonen fra direktivet, hvor alternativene «lov eller forskrift» nevnes først i ordlyden. Ordlyden er også tilpasset at det overordnede formålet med behandlingen er gitt i lov, og det er det mer konkrete, avgrensede formål den behandlingsansvarlige knyttes til.

For å vurdere plasseringen av behandlingsansvaret har utvalget tatt utgangspunkt i politiets faktiske oppbygning. Loven omfatter både politiet og påtalemyndigheten, som er to separate organer. Politidirektoratet som overordnet organ vil være mer uavhengig enn Kripos, Økokrim og PST, som alle er særorganer i politiet.

Utvalget ser det som sentralt at behandlingsansvaret plasseres så nært behandlingen som mulig, både geografisk og organisatorisk. Dette vil forankre det faktiske ansvaret den behandlingsansvarlige har på en bedre måte. Det er således upraktisk at Justisdepartementet, og sannsynligvis også Politidirektoratet, har behandlingsansvar. Derimot er det naturlig at disse organene har en overordnet rolle, for eksempel ved utarbeiding av forskrifter, noe utvalget kommer tilbake til i kapittel 24. Hvem som skal være behandlingsansvarlig, må ses i sammenheng med hvilke plikter som påligger rollen (se punkt 9.5.3.2) og hvilke arbeidsoppgaver organene har. Særlig sentralt er ansvaret for at reglene overholdes. Politidirektoratets rolle er overordnet, og samtidig kontrollerende overfor politiet. Utvalgets syn er at det kan bli vanskelig å kombinere en kontrollerende rolle og en utøvende rolle som behandlingsansvarlig. Dette må også ses i sammenheng med kravene til kontrollorganer, se kapittel 21.

At behandlingsansvaret legges der behandlingen skjer, innebærer for politiet at behandlingsansvarlig for alle praktiske formål vil tilligge politidistriktet og særorganene. Den sentrale enhet i PST vil følgelig selv bli behandlingsansvarlig for sin behandling, på samme måte som riksadvokaten.

Et annet viktig prinsipp er at behandlingsansvarlig bør ha reell innflytelse på den behandlingen som skjer, som blant annet hva som skal registreres, hvem som skal ha tilgang til opplysningene, når opplysningene skal slettes og etter hvilke rutiner og hvilke sikkerhetstiltak som er nødvendig for behandlingen. Politiet har en rekke sentrale systemer, også kalt sentrale registre (se punkt 4.2.3), som utvalget behandler særskilt i punkt 9.5.3.5. I disse sentrale registrene vil rammene for behandlingen i all hovedsak bli bestemt utenfor det enkelte politidistrikt og lensmannskontor. Likevel vil det være det enkelte politidistrikt eller særorgan som bestemmer det konkrete formålet med behandlingen, blant annet hvem som skal ha tilgang til systemene og hvilke sikkerhetsmessige tiltak som er nødvendige med videre. I tillegg vil distriktet være fullt ut ansvarlig for eventuelle lokale systemer som opprettes. Dette taler for at politidistriktene får behandlingsansvaret.

Når behandlingsansvaret ligger hos en juridisk person, vil det etter personopplysningsloven være ledelsen, og da øverste leder, som er behandlingsansvarlig. Utvalget mener at det samme bør gjelde for politiregisterloven. I praksis blir politimesteren ansvarlig der politidistriktet er behandlingsansvarlig, sjefen for PST blir ansvarlig der den sentrale enhet i PST er behandlingsansvarlig, sjef for Kripos blir ansvarlig der Kripos er behandlingsansvarlig og så videre.

9.5.3.4 Det daglige behandlingsansvaret

Den behandlingsansvarlige må ha rett, og eventuelt en plikt, til å delegere det daglige behandlingsansvaret, men ikke behandlingsansvaret som sådan. Personopplysningsloven legger opp til en slik delegering, og i personopplysningsloven § 18 førte ledd bokstav b og § 32 første ledd bokstav c snakkes om «det daglige ansvaret for å oppfylle den behandlingsansvarliges plikter».

Utvalget har kommet til at det i politiregisterloven er behov for å delegere oppgaver som påligger behandlingsansvarlig, og den praktiske gjennomføringen av disse. Funksjonen må knyttes til en lederstilling hos den behandlingsansvarlige, slik at han har en reell innflytelse på behandlingen. Det er samtidig viktig at vedkommende er i nærheten av den behandlingen som skjer, både geografisk og organisatorisk. Utvalget har likevel ikke funnet det nødvendig å ta inn en definisjon i lovteksten. Det nevnes at den behandlingsansvarlige og den som har det daglige behandlingsansvaret i enkelte tilfeller kan være sammenfallende.

9.5.3.5 Særlig om sentrale registre - delt behandlingsansvar

Flere av politiets systemer er nasjonale, i den forstand at registrene er landsdekkende. Registrering skjer imidlertid ofte lokalt i det enkelte politidistrikt. Forskrifter og interne instrukser fra overordnet organ legger rammene for det lokale organets bruk av systemet. Et typisk eksempel er Krimsys, hvor systemet er søkbart over hele landet, men hvor det enkelte distrikt er ansvarlig for sin egen del av systemet. Det kan også være nasjonale systemer, hvor opplysningene registreres sentralt. Et eksempel er SSP, hvor opplysningene delvis registreres hos Kripos.

Slike systemer reiser særlige spørsmål i forhold til hvem som skal være behandlingsansvarlig. Det følger som nevnt av personverndirektivet at når formålet med behandlingen er fastlagt i lov, kan behandlingsansvarlig eller kriteriene for utpekingen av denne, fastsettes i nasjonal lovgivning, noe som gjør flere løsninger mulig.

Utvalget anbefaler at det for denne type sentrale systemer bør være to behandlingsansvarlige, slik det åpnes for i forarbeidene til personopplysningsloven, jf. Ot.prp. nr. 92 (1998-99) s. 103 første spalte:

«En og samme behandling kan i enkelte tilfeller ha flere behandlingsansvarlige, jf direktivets formulering «alene eller sammen med andre». Det vil kunne være slik at et overordnet organ, f eks et departement, fastsetter de overordnede formålene for personopplysningsbehandlingen, men underordnede organer, f eks direktorater, vil detaljere formålene med behandlingen og velge praktiske hjelpemidler. I slike tilfeller vil begge organene kunne være «behandlingsansvarlige» etter loven her, og ha selvstendig plikt til å oppfylle lovens krav»,

Det sies imidlertid at man bør tilstrebe å plassere behandlingsansvaret der man har den daglige og mest omfattende befatningen med personopplysningene.

Utvalget mener det er hensiktsmessig med et delt behandlingsansvar, hvor det er et sentralt organ og flere lokale organer som deler ansvaret. Hvilke oppgaver som tilligger det sentrale organet og hva som ligger på det lokale, vil variere fra system til system. Det som er viktig, er at ansvarsfordelingen klart fastsettes, og da fortrinnsvis i forskriften for det enkelte systemet. En mulig deling vil være at det sentrale organet har ansvaret for systemet som sådant, mens det lokale organet har ansvaret for bruken av systemet på sitt tjenestested. Det kan lede til noe overlapping, for eksempel i forhold til sletterutiner, men slik er det også i dag uten at dette har medført problemer. I Krimsys er det lokale distriktet ansvarlig for at de opplysningene som er lagt inn av egne tjenestemenn blir slettet i samsvar med reglene. Imidlertid har Kripos det overordnede ansvaret for at slettingen utføres i henhold til regleverket. I dag gjøres dette ved at Kripos sender melding til politidistriktet om hvilke opplysninger som må vurderes slettet ut fra tidsbegrensningen på 5 år. I slike tilfeller vil ansvaret være delt. Derimot kan det være naturlig at begjæringer om innsyn, retting og sletting rettes til det enkelte politidistrikt, der registreringen skjer. Uansett vil både det lokale og det sentrale organet ha felles ansvar for at reglene overholdes og at det er tilstrekkelige sikkerhetsrutiner for systemet.

Utvalget ser for seg at ordningen ivaretas gjennom forskrifter og meldeplikt, noe utvalget behandler i kapittel 24 og 19.

9.5.3.6 Utforming av lovteksten

Utvalget har vurdert om ordlyden som benyttes i personopplysningsloven § 2 nr. 4 for å definere behandlingsansvarlig er dekkende for det innholdet utvalget ønsker å legge i begrepet. Utvalgets vurderinger avviker ikke i vesentlig grad det som følger av personopplysningsloven. For alle praktiske formål vil den behandlingsansvarlige fastsettes i forskrift, og de generelle retningslinjene som utvalget har oppstilt, retter seg mot den som lager forskrifter. Utvalget har derfor tatt utgangspunkt i direktivets ordlyd og tilpasset denne.

Ut fra utvalgets anbefalinger, vil registeransvaret måtte flyttes for en del registre i forhold til dagens ordning, hvor blant annet Politidirektoratet har registeransvaret for flere landsdekkende registre.

9.5.4 Pliktsubjekt etter politiregisterloven

Utvalget har vurdert hvem som skal være pliktsubjekt etter loven. I personopplysningsloven pålegges kun den behandlingsansvarlige plikter, som igjen har ansvaret for at andre som får tilgang til opplysningene overholder loven. Dette er en praktisk løsning, fordi loven omfatter en rekke forskjellige institusjoner, herunder private rettssubjekter.

Politiregisterloven er mer avgrenset enn personopplysningsloven, og omfatter kun politiets og påtalemyndighetens behandling av opplysninger. Utvalget har derfor funnet det hensiktsmessig å gjøre den enkelte personlig ansvarlig for overholdelse av loven. Andre enn politiet og påtalemyndigheten kan pålegges taushetsplikt, se punkt 14.15.5, og det vil gi en tilfredsstillende beskyttelse av utleverte opplysninger. At den enkelte er gjort personlig ansvarlig må også ses i sammenheng med at loven ikke foreslås straffebelagt, se punkt 22.3.

9.6 Databehandler

9.6.1 Nasjonale og internasjonale rammer for lovgivningen

I følge personopplysningsloven § 2 første ledd nr. 5 er databehandleren «den som behandler personopplysninger på vegne av den behandlingsansvarlige». I personvernverndirektivet artikkel 2 bokstav e understrekes det at databehandleren er «den fysiske eller juridiske person, offentlige myndighet, byrå eller ethvert annet organ som behandler personopplysninger på vegne av den behandlingsansvarlige». Verken politirekommandasjonen eller personvernkonvensjonen omtaler en slik rolle.

9.6.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget har vurdert om databehandler bør forstås på samme måte som i personopplysningsloven, og kommet til det. Databehandlerens rolle består i å behandle personopplysninger på vegne av den behandlingsansvarlige etter den skriftlige avtalen partene har inngått, jf. personopplysningsloven § 15. Med andre ord har databehandleren ikke rett til å bestemme hva opplysningene skal brukes til, men kun til å behandle opplysningene i samsvar med inngått avtale eller instruks. Av hensyn til at andre offentlige organer kan bli behandlingsansvarlig, anbefaler utvalget at rammene for behandlingen også kan fastsettes i instruks. Dette vil være praktisk i forhold til Politiets Datatjeneste.

Databehandlerfunksjonen blir således omfattende. For eksempel vil en som utfører en tjeneste på det tekniske anlegget, som gir ham lovlig tilgang til opplysningene, omfattes av databehandlerbegrepet. Mest praktisk er nok at en database eller server er lokalisert på utsiden av politiets egne lokaler.

I dag driftes en del av registrene av Politiets Datatjeneste. Utvalget anser Politiets Datatjeneste som en databehandler, så lenge de ikke er med på å bestemme behandlingens formål. Det må i de tilfellene hvor politiet velger en databehandler innenfor eget system, være adgang til at de ovennevnte forhold blir regulert i instruks og ikke i avtale, dersom det er forvaltningsrettslig adgang til det.

Databehandlerens eneste lovpålagte plikter er knyttet til informasjonssikkerheten, jf. § 13. En databehandler etter politiregisterloven vil også bli underlagt de særskilte informasjonssikkerhetsbestemmelsene som følger av loven, som § 12. Det skal fremgå av avtalen eller instruksen at databehandleren er underlagt sikkerhetsbestemmelsene i politiregisterloven eller i medhold av denne. Selv om utvalget ikke må følge direktivet i dette spørsmålet, har utvalget funnet det hensiktsmessig å videreføre bestemmelsen. Politiet er nærmest til å informere oppdragstaker om de særskilte sikkerhetsbestemmelsene, i tillegg til at dette vil skjerpe bevisstheten omkring spørsmålet.

Bestemmelsene om databehandleren åpner for at politiet, på lik linje med alle andre, kan behandle sine opplysninger utenfor etaten. En slik behandling reiser imidlertid særskilte spørsmål i forhold til flere bestemmelser, herunder taushetspliktbestemmelsene. For å fylle rollen som databehandler må databehandleren i noen grad få tilgang til opplysninger i systemet, og således til opplysninger som er underlagt taushetsplikt. For det første er dette et moment som må tas med i vurderingen av om databehandleransvaret i det hele tatt bør legges utenfor politiet. For det andre må de som får tilgang til opplysningene pålegges den samme taushetsplikten som gjelder for politiet, og den behandlingsansvarlige må sikre at taushetsplikten overholdes ved de avtaler som inngås og de rutiner som innarbeides. Dette fremgår av forslag til politiregisterloven § 13 første ledd.

9.7 Den registrerte

9.7.1 Nasjonale og internasjonale rammer for lovgivningen

I personopplysningsloven § 2 første ledd nr. 6 er den registrerte definert som «den som en personopplysning kan knyttes til».

Personverndirektivet har ingen tilsvarende definisjon, men benytter seg av begrepet på en måte som harmoniserer med den definisjonen som er inntatt i personopplysningsloven. Politirekommandasjonen benytter seg ikke av begrepet.

9.7.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget har vurdert om det er nødvendig å ha en betegnelse for den personen personopplysningene omhandler og har kommet frem til at det er et slikt behov. Ordet «registrert» er etter utvalgets oppfatning ikke en helt dekkende definisjon, i det ordet henspeiler på at man blir ført inn i et register, noe som ikke er et vilkår for å anses som «registrert» i politiregisterlovens forstand. Å notere noe på en papirblokk om en person er i prinsippet tilstrekkelig for å være «registrert».

Utvalget anbefaler likevel at begrepet «registrert» benyttes. Ordet kan også forstås som en generell notering av opplysningene. I tillegg kommer at det er hensiktsmessig å ha en enhetlig terminologi i lover som regulerer behandling av personopplysninger, og utvalget har heller ikke funnet et bedre egnet begrep.

9.8 Samtykke

9.8.1 Nasjonale og internasjonale rammer for lovgivningen

I personopplysningsloven § 2 første ledd nr 7. er samtykke definert som «en frivillig, uttrykkelig og informert erklæring fra den registrerte om at han eller hun godtar behandling av opplysninger om seg selv». I personverndirektivet artikkel 2 bokstav h er også samtykket knyttet opp mot behandlingen av opplysninger: ««den registrertes samtykke»: enhver frivillig, spesifikk og informert viljesytring om at den registrerte gir sitt samtykke til at personopplysninger om vedkommende blir behandlet».

9.8.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget har vurdert om det er behov for en definisjon av samtykke, og i så fall om det skal benyttes samme definisjon som i personopplysningsloven.

Personopplysningsloven og direktivet er basert på at behandling av personopplysninger som hovedregel beror på den enkeltes selvråderett og frivillighet, noe som også preger samtykkedefinisjonen. Frivillighet er ikke utgangspunktet for politiregisterloven, snarere tvert i mot, se nærmere punkt 7.4.

Utvalget ser imidlertid at det i tilknytning til den registrertes rettigheter kan være aktuelt for den registrerte å gi et samtykke. At politiet kan behandle opplysninger innenfor de rammene politiregisterloven med forskrifter oppstiller, uten at den registerte samtykker, følger av lovens system. Det kan imidlertid være enkelte beføyelser den registrerte må samtykke til, som for eksempel at personopplysninger slettes. Videre er retten til å utlevere opplysningene ved den registrertes samtykke for eksempel nedfelt i § 16 første ledd nr. 1. Det kan også være aktuelt at den registrerte samtykker til at politiet forføyer over opplysningene på en måte som går ut over lovens rammer. Loven kan således ikke anses preseptorisk, med mindre det fremgår særskilt, som for eksempel at politiattestgrunnlaget må følge av lov, og den enkelte kan ikke samtykke. Å benytte samtykke som et selvstendig hjemmelsgrunnlag forutsetter imidlertid at den registrerte er gjort kjent med betydningen av samtykket. Utvalget har på bakgrunn av dette funnet det hensiktsmessig å ta inn en definisjon av samtykke i loven. For juridiske personer er det den som representerer den juridiske personen som må samtykke, i samsvar med de alminnelige regler.

Så lenge det er aktuelt for den registrerte å samtykke i noe i henhold til loven, finner utvalget det naturlig at det stilles samme krav til den behandlingsansvarlige som i personopplysningsloven om å gi informasjon, og at samtykket er frivillig. Det er politiet som må bevise at samtykket var frivillig for det tilfellet at deres fullmakter blir utvidet ved et samtykke. Dersom det er flere som blir berørt, er det krav om at alle berørte samtykker. Bestemmelsen skal så langt som mulig tolkes på samme måte som i personopplysningsloven.

Det er i utgangspunktet ikke fastsatt noen formkrav til samtykket, men det bør av notoritetshensyn være skriftlig, og i noen situasjoner har utvalget forutsatt at det stilles krav om skriftlighet.

9.9 Andre definisjoner

Utvalget anbefaler at også begrepene ikke-verifiserte opplysninger, politimessige formål, straffesak og vandelskontroll tas inn i bestemmelsen med definisjoner.

Ikke-verifiserte opplysninger defineres nærmere i punkt 13.6.4, og politimessige formål er dels defineres i avsnitt 3.5.2 og omtales i kapittel 11.

Begrepet «straffesak» skal i denne loven forstås som saker som behandles etter straffeprosessloven, noe som i praksis innebærer at borgerlige rettskrav omfattes.

Begrepet vandelskontroll er nytt i politiregisterloven, og nærmere definert i avsnitt 15.2.1.

10 Regelsett om bruk av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten

Det er to parallelle regelsett som regulerer politiets bruk av opplysninger: Taushetspliktsreglene og personvernreglene. Taushetspliktsreglene er fremstilt i punkt 3.4.4 og 3.5.4 og personvernreglene i punkt 5.1. Ved bruk av opplysninger, både i politiet og på andre områder, er det vanlig å ta utgangspunkt i taushetsplikten, for å se om opplysningene er taushetsbelagt, og i så fall om det er unntak som kommer til anvendelse. Er taushetsplikten ikke til hinder for utlevering, tas det stilling til om personvernreglene hindrer utlevering. Denne regulering synliggjøres blant annet i helseregisterloven § 13.

Hensynene bak bestemmelsene varierer, og selv om de to regelverkene har mange likhetspunkter, er det normalt å se det slik at de ivaretar så forskjellige hensyn at begge regelverk er nødvendig. Utvalget har vurdert om det er nødvendig for politiet å ha en slik dobbel regulering, eller om det er mulig å forene de to regelsettene til ett. Som utgangspunkt for denne vurderingen har utvalget sett nærmere på de hensyn som begrunner regelverkene.

• Reglene er bygget opp på forskjellige måter. Taushetspliktsreglene, slik de fremstår i straffeprosessloven §§ 61 flg., politiloven § 24 og forvaltningsloven § 13, pålegger taushetsplikt for gitte opplysninger, som det igjen gjøres unntak fra, enten fordi hensyn til taushet ikke gjør seg gjeldende eller fordi det er andre hensyn som må gå foran den enkeltes rett på taushet, se kapittel 14. Adgangen til å utlevere opplysningene er uttømmende. Personvernlovgivningen er bygget opp rundt formålsbetraktninger, se kapittel 11. Dersom det ut fra formålet er nødvendig å utlevere opplysninger til andre, er det adgang til det. Personopplysningsloven har således ingen egne regler om utleveringsadgangen (med unntak av til 3. land, som er begrunnet i andre hensyn). Bruk av opplysninger ut over det formålet de er samlet inn til, begrenses av at opplysninger kun kan brukes til sekundærformål som er forenlige med det opprinnelige formålet. For bruk ut over det forenlige formålet, må det enten foreligge samtykke fra den registrerte eller det må være lovhjemmel for sekundærbruk.

• For begge regelverk vil det være et moment i utleveringsadgangen hvem som er mottaker av opplysningene. Mottaker vil bli underlagt personopplysningslovens regler for behandlingen av opplysningene han mottar, med mindre det er særregulering på området, jf. personopplysningsloven § 5. Derimot vil han ikke bli underlagt avgiverorganets taushetsplikt, med mindre dette pålegges særskilt. Mottaker kan selv være underlagt en annen taushetsplikt enn politiets, som han må forholde seg til.

• Taushetsplikten omfatter flere opplysninger enn personopplysninger, som er personopplysningslovens anvendelsesområde, og ivaretar således bedrifts- og organisasjonsinteresser, i tillegg til den enkeltes personlige interesse i taushet og diskresjon. Dette er hensyn som det fremgår eksplisitt av forarbeidene til personopplysningsloven at loven ikke ivaretar.

• Taushetsplikten omfatter også opplysninger som ikke er nedskrevet, mens personopplysningsloven kun omfatter skriftlige opplysninger.

• Taushetspliktsreglene skal ivareta politiets interesser, og politiet kan pålegge taushetsplikt av hensyn til etterforskingen eller det forebyggende arbeidet. Personvernlovgivningen ivaretar den registrertes interesse.

• Taushetsplikten har en rekke rettsvirkninger i andre regelverk, som personvernreguleringen ikke har. For eksempel er taushetsbelagt materiale unntatt offentlighet, jf. offentlighetsloven § 5a. Taushetsplikt kan også ha betydning for vitneplikt.

• Brudd på taushetsplikten er i de fleste tilfeller straffebelagt, mens det kun er brudd på enkelte bestemmelser i personopplysningsloven som kan være straffbare for den behandlingsansvarlige.

• Taushetsplikten er et mer innarbeidet institutt enn personvernlovgivningen, og ivaretar ofte flere interesser enn personvernbestemmelsene.

På bakgrunn av denne gjennomgangen har utvalget gjort et forsøk på å forene de to regleverkene til ett. Fordi taushetspliktsreglene tar opp i seg flere hensyn og har flere rettsvirkninger, er hensynene bak den alminnelige personvernreguleringen søkt ivaretatt gjennom visse endringer i taushetspliktsreglene. Dette får praktisk betydning ved utlevering av opplysninger, der utvalget har tilstrebet at politiet ikke må foreta en ytterligere vurdering av adgangen til å utlevere opplysningene etter at det er konstatert at taushetsplikten ikke er til hinder for utlevering.

Utvalget har derfor valgt å gjøre et skille mellom politiets interne bruk av opplysninger, som behandles i kapittel 11, og politiets utlevering av opplysninger, som behandles i kapittel 14. Om opplysningene skal gjøres kjent for andre enn politiet har vært et sentralt poeng for utvalget. En ting er at politiet selv benytter opplysningene, men på grunn av opplysningenes karakter, bør adgang til å gå ut med opplysningene være begrenset. En begrenset utleveringsadgang gjør det også enklere å gi politiet adgang til en vid innsamling av opplysninger og forholdsvis fri bruk av opplysningene internt. Et annet sentralt skille for utvalget har vært om opplysningen utleveres som ledd i politiets politimessige virksomhet, for eksempel som ledd i etterforskingen av en straffesak, eller om formålet med utleveringen er at opplysningene skal brukes av mottakerorganet til dets arbeidsoppgaver. Også her er det lettere ut fra et personvernsynspunkt å forsvare politiets egen bruk enn at opplysningene skal brukes av andre, noe som har flere betenkeligheter. Utvalget komme nærmere tilbake til disse spørsmål i de følgende kapitler.

11 Rettslig grunnlag for bruk av opplysningene innad i politiet og påtalemyndigheten

11.1 Oversikt over problemstillingen

Problemstillingen i dette kapittelet er hvilken rett politiet skal ha til å bruke opplysningene internt, både til det formålet opplysningene er samlet inn til og til andre formål.

For alle praktiske formål reguleres politiets og påtalemyndighetens bruk av opplysninger i dag av taushetsplikten, som er nærmere beskrevet i punkt 3.4.4 og 3.5.4. Kort oppsummert er hovedregelen at opplysningene kan brukes til det de er innhentet for, og til andre formål under forutsetning av at polititjenestemannen som skal bruke opplysningene har et saklig behov for dem. Slik kan opplysninger fra straffesaken brukes til forvaltningsoppgaver eller forebyggende virksomhet, og motsatt. Dette gjelder uavhengig av om opplysningene anses som overskuddsinformasjon fra den enkelte straffesak, det vil si opplysninger som ble innsamlet til straffesaken, men som ikke ble ansett relevante for det formålet.

Personopplysningslovens system er først å kreve et rettslig grunnlag for behandlingen, i form av samtykke, lov eller et uttømmende antall formål som av lovgiver er ansett «nødvendige», jf. personopplysningsloven § 8. Det er så et tilleggsvilkår i § 11 første ledd bokstav c at opplysninger «bare kan nyttes til uttrykkelig angitte formål som er saklig begrunnet i den behandlingsansvarliges virksomhet». For politiet vil det rettslige grunnlaget måtte være lov, både av hensyn til legalitetsprinsippet og fordi mange ikke vil samtykke til politiets behandling.

Utvalget står i prinsippet fritt til å foreslå et rettslig grunnlag for politiets behandling av opplysninger i lov, herunder hvilken sekundærbruk politiet skal ha rett til å foreta. Dette kan gjøres uten å foreta noen ytterligere vurdering av om politiets oppgaver består av ett eller flere behandlingsformål, om flere behandlingsformål er forenlige og hva som er saklig begrunnet i politiets virksomhet. De eneste rammene utvalget må forholde seg til er de som er nedfelt i EMK artikkel 8, som fastsetter at et inngrep fra myndighetene må være «i samsvar med loven og (...) nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, (...)eller (..) for å forebygge uorden eller kriminalitet». Dette stiller blant annet krav til presisjon i det rettslige grunnlaget for behandlingen, og setter en grense for behandlingen i den forstand at den må være nødvendig i et demokratisk samfunn, se nærmere punkt 5.2.

Utvalget har behandlet spørsmålet om politiets virksomhet som sådan må anses å være ett behandlingsformål, eller om hver av politiets oppgaver er egne behandlingsformål, slik at politiets virksomhet består av flere behandlingsformål, jf. punkt 11.4. Utvalget har sett det som sin oppgave å komme med et forslag til hjemmelsgrunnlag for behandlingen, og har på bakgrunn av dette funnet det hensiktsmessig og nyttig å foreta en bred formålsvurdering. Som ledd i dette har utvalget også vurdert om behandlingsformålene må anses som forenlige eller uforenlige, se punkt 11.5.

Begrepet «formål» brukes i flere sammenhenger, og utvalget har enkelte steder i teksten valgt å bruke betegnelsen «behandlingsformål», for å understreke at det siktes til formålsbegrepet slik det er beskrevet i personopplysningsloven. Det har imidlertid ikke vært nødvendig å benytte begrepet i lovteksten.

Utvalget understreker at drøftelsen i dette kapittelet kun gjelder for de av politiets arbeidsoppgaver som faller innenfor lovens anvendelsesområde. Politiets forvaltningsoppgaver omfattes ikke av loven, se punkt 8.6.5, og bruk av opplysningene til dette formålet blir å anse som en utlevering i lovens forstand. Dette behandles i punkt 14.9. Her er regelen den motsatte for PST, se punkt 23.2.3. Videre vil bruk av opplysningene til politiets sivile gjøremål også anses som en utlevering.

Formålsangivelsen skjer på flere nivåer, for eksempel i forskrift og i melding knyttet til den enkelte behandling. Videre stilles det krav til formålets presisjon. Dette vil gjelde for all behandling av opplysninger i politiet, og utvalget behandler dette i avsnitt 11.7.

Det alminnelige kravet om at formålet må være saklig begrunnet i virksomheten, behandles i punkt 11.6. Kravet er mest praktisk overfor private virksomheter, men kommer også til anvendelse på politiet og påtalemyndigheten.

Utvalget påpeker at formålet med behandlingen har en sentral rolle også ut over det konkrete spørsmål om primær- og sekundærbruk. Formålet vil være av betydning for hvilke opplysninger som kan behandles, hvem som har tilgang til opplysningene, hvor lenge det skal være lov til å bevare opplysningene, hvilke sikkerhetstiltak som er nødvendig med videre. Slik sett er formålet antageligvis det mest sentrale begrepet for all behandling, og utvalget har derfor valgt å gå særlig grundig inn i dette spørsmålet.

11.2 Nasjonale og internasjonale rammer for lovgivningen

I personopplysningsloven § 11 første ledd bokstav b står det:

«Den behandlingsansvarlige skal sørge for at personopplysningene som behandles bare nyttes til uttrykkelig angitte formål som er saklig begrunnet i den behandlingsansvarliges virksomhet».

Videre følger det av bokstav c at opplysningene ikke kan «brukes senere til formål som er uforenlig med det opprinnelige formålet med innsamlingen, uten at den registrerte samtykker». Av personverndirektivet artikkel 6 nr. 1 b følger:

«Medlemsstatene skal fastsette bestemmelser om at personopplysninger skal innsamles til bestemte, uttrykkelige angitte og berettigede formål samt at senere behandling ikke skal være uforenlig med disse formålene.»

Politirekommandasjonen forutsetter at innsamling, lagring og bruk av opplysninger utelukkende kan skje for « police purposes», jf. punkt 2.1, 3.1 og 4. Under «Scope and definitions» står det at »[t]he expression «for police purposes» covers all the tasks which the police authorities must perform for the prevention and suppression of criminal offences and the maintenance of public order». Det åpnes imidlertid i politirekommandasjonen punkt 5 for at opplysningene kan utleveres til andre, noe utvalget kommer tilbake til i kapittel 14. I den tredje evalueringen av politirekommandasjonen (se punkt 5.4.4.2) konkluderes det med:

«Permanent files should specify the purpose for which they are set up and the criteria for inclusion of personal data in order to enable the data subject to foresee whether his data may be included.»

EMK artikkel 8 oppstiller krav til politiets behandling av opplysninger, og en generell fremstilling av bestemmelsen finnes i punkt 5.2. Bestemmelsen åpner for at politiet kan behandle personopplysninger til kriminalitetsbekjempelse, under forutsetning av at det er nødvendig i et demokratisk samfunn og at det er hjemmel i lov. I kravet om hjemmel i lov ligger at formålet må være så konkret at det er forutberegnlig for den registrerte hva politiet bruker opplysningene til. På samme måte må politiets adgang til sekundærbruk klart fremgå. Et moment i denne sammenheng vil være den muligheten som finnes til å konkretisere formålene. Slik som vist nedenfor i punkt 11.7 er det mulig å angi mer konkrete formål enn «politiets kriminalitetsbekjempelse». Et annet moment vil være adgangen til å kontrollere behandlingen.

11.3 Primærbruk av opplysningene

Utvalget konstaterer innledningsvis det innlysende at opplysninger kan benyttes til det formålet de lovlig er innsamlet til. Det forutsetter imidlertid at formålsangivelsen er tilstrekkelig presis, slik utvalget kommer inn på i punkt 11.7.

11.4 Politiets virksomhet - ett eller flere formål?

11.4.1 Generelt om skillet mellom ett og flere formål - kravet til presisjon i formålsangivelsen

Hva som skal anses som ett eget formål, må vurderes konkret. Formålsangivelsen kan ikke være for vid eller for vag, da den skal gjøre det mulig for den registrerte å overskue konsekvensene av behandlingen. Jo større personvernmessige konsekvenser behandlingen har for den registrerte, jo klarere bør formålet være. Formålet skal også angi grensen for sekundærbruk, det vil si når opplysningene brukes til et annet formål enn de er innsamlet til.

Dersom opplysninger som er nødvendige for et formål stiller helt andre krav til reglene for behandlinger enn det et annet formål krever, taler dette for at det i en personvernrettslig sammenheng foreligger to forskjellige formål. Eksempler på slike forskjeller kan være at ulike personer får tilgang til opplysningene eller at slettekravene er forskjellige. Noen opplysninger kan være svært sensitive, mens andre kan være offentlige tilgjengelige opplysninger. Videre vil for eksempel kravet til opplysningenes kvalitet og vitterlighet være forskjellige under en etterforsking og en forvaltningssak. Mens den som er siktet i en straffesak ikke er pliktig å forklare seg sannferdig, må en passøker oppgi korrekte opplysninger. Samtidig er det mer sensitivt å være siktet i en straffesak enn å søke pass. Dette viser i seg selv at behandling av opplysninger til passøknader har et annet behandlingsformål enn etterforsking av et straffbart forhold. Inneholder en behandling ikke-verifiserte opplysninger, som i Krimsys, krever dette særskilte regler som taler for at det er et eget formål.

Hvor detaljert formålene må angis, kommer utvalget tilbake til i punkt 11.7.

11.4.2 Politiets overordnede formål

Utvalget har vurdert hvorvidt politiets overordnede oppgave kan anses som ett behandlingsformål.

Politiets overordnede oppgave er å «være et ledd i samfunnets samlede innsats for å fremme og befeste borgernes rettssikkerhet, trygghet og alminnelige velferd for øvrig», jf. politiloven § 1 andre ledd, og ut fra dette er det fastsatt en rekke arbeidsoppgaver politiet skal utføre, jf. politiloven § 2.

Basert på det som er sagt tidligere om lovens anvendelsesområde (se punkt 8.6), kan politiets forvaltningsoppgaver skilles ut som egne formål. Forvaltningsvirksomheten er regulert av personopplysningsloven, og sannsynligvis vil hver enkelt forvaltningsoppgave bli å anse som et eget behandlingsformål. Det samme gjelder for sivile gjøremål. Politiets resterende arbeidsoppgaver kan deles opp i kriminalitetsbekjempelse og annet virksomhet, slik som beskrevet i punkt 8.6. Dette skillet er også nedfelt i personverndirektivet og i politirekommandasjonen, og det må således sies å være et skille av betydning for politiets behandling av personopplysninger.

Utvalget har vurdert om det er grunnlag for å dele politiets politimessige virksomhet inn i flere behandlingsformål enn de to overordnede som fremgår av tabellen, nemlig kriminalitetsbekjempelse og annen virksomhet. Utvalget har tatt utgangspunkt i politiets arbeidsoppgaver slik de er beskrevet i politiloven §§ 2 og 17 (se nærmere 3.4-3.5.9 om arbeidsoppgavene). Utvalget drøfter dette nedenfor i punkt 11.4.3-11.4.6. Om PSTs virksomhet er ett eller flere behandlingsformål behandles i punkt 11.4.6, selv om resterende spørsmål i tilknytning til PST behandles i kapittel 23. I tillegg har utvalget funnet grunn til særskilt å behandle vaktjournalen, se punkt 11.4.5.

Utvalget understreker at dette kapittelet ikke gir en uttømmende vurdering eller oppregning av hvilke behandlingsformål som finnes i politiet. Det er opp til politiet selv å foreta vurderingen av hva som innenfor det hovedformål som lovforslaget er basert på, skal anses som et eget behandlingsformål, hvilket utvalget kommer tilbake til i punkt 11.7.

11.4.3 Politiets kriminalitetsbekjempelse

11.4.3.1 Etterforsking og forebyggende virksomhet

Innledning

I politiloven er forebyggende virksomhet og etterforsking, som er den delen av en straffesak som genererer flest opplysninger, angitt som to forskjellige arbeidsoppgaver (se nærmere punkt 3.4.1), og spørsmålet blir om det er naturlig å se de to arbeidsoppgavene som to behandlingsformål. For å ta stilling til spørsmålet, er det nødvendig å gå nærmere inn på arbeidsoppgavenes innhold.

Oversikt over etterforsking og forebyggende virksomhet

Det følger av straffeprosessloven §§ 226 jf. 224 at det sentrale i etterforskingsbegrepet er at det foregår en formålsbestemt innsamling av opplysninger basert på at det er en rimelig grunn til å undersøke om det foreligger straffbart forhold, se nærmere punkt 3.4.2. I noen situasjoner kan det oppstå usikkerhet om etterforsking er iverksatt, men normalt byr det ikke på problemer å avgjøre dette.

For forebyggende virksomhet finnes det ingen definisjon eller avgrensning i politiloven eller andre lover. Politiets forebyggende virksomhet er langt mer nyansert og mangesidig enn etterforskingsvirksomheten. Dersom forebyggende virksomhet er det politiet foretar seg for å forhindre kriminalitet, vil store deler av politiets virksomhet falle inn under begrepet, og politiets eksistens er i seg selv kriminalitetsforebyggende. Etterforsking regnes også for å ha en forebyggende effekt, ved at straffeforfølgning virker avskrekkende på gjerningsmann og allmennheten. En lang rekke tiltak er ment å ha en forebyggende virkning. Det kan dreie seg om helt generell opplysningsvirksomhet om kriminalitet og virkningene forbundet med å begå ulovligheter, for eksempel i forhold til skole eller andre ungdomsmiljøer. Det kan likeledes være generell opplysningsvirksomhet i forhold til mulige ofre for kriminalitet om hvilke forholdsregler de bør ta.

Politiets alminnelige patruljering er forebyggende, da synlig politi bidrar til å forhindre kriminalitet. Patruljeringen kan fort gå over til etterforsking, dersom politiet kommer over et straffbart forhold eller annet som gir rimelig grunn til å undersøke om det foreligger straffbart forhold. Fotobokser langs veiene anses å være forebyggende, selv om de også gir bevis til straffesak ved overtredelse av fartsgrensene eller kjøring på rødt lys. Det samme gjelder for personkontroll hos Politiets sikkerhetstjeneste. En del av politiets forvaltningsoppgaver kan også ha en forebyggende virkning, hvor et eksempel er tildeling av våpentillatelse. Dette viser at en rekke av politiets oppgaver er kriminalitetsforebyggende, selv om dette ikke nødvendigvis er hovedformålet.

Med begrepet forebyggende virksomhet siktes det ofte til en mer avgrenset aktivitet fra politiets side, og som er ment å være forebyggende i mer direkte forstand. Begrepet er drøftet i Strategiplan for forebyggende politiarbeid 2002-2005 punkt 3, utgitt av Politidirektoratet sommeren 2002. Politiets kriminaletterretning (se punkt 4.16.1) er en metode hvor politiet blant annet behandler opplysninger i forebyggende øyemed, i den forstand at behandlingen skjer uten at det er rimelig grunn til å undersøke om det foreligger et straffbart forhold. Kriminaletterretning er nok likevel hovedsakelig rettet mot å etterforske straffbare handlinger, men regnes også som en egen forebyggende virksomhet eller metode. For PSTs etterretningsvirksomhet vil imidlertid forebygging være primærformålet, se nærmere kapittel 23. Også her vil det være en glidende overgang mot etterforsking, når etterretningen fører til en konkret mistanke. Videre må politiets utstedelse av politiattester anses primært å ha en forebyggende effekt. De skal blant annet hindre at tidligere straffede personer får en stilling eller en tillatelse som åpner for nye lovbrudd. Sett fra et personvernperspektiv er det likevel mest interessant å se på de undersøkelser politiet gjør i forhold til miljøer de mistenker for å befatte seg med kriminelle handlinger uten at det er grunnlag for å iverksette etterforsking.

Forebyggende virksomhet vil også omfatte den rent avvergende virksomhet politiet fra tid til annen foretar, eksempelvis hvor politiet mottar opplysninger om at utførelsen av en konkret straffbar handling er nært forestående, eller en sådan allerede er begått, og det oppstår spørsmål om å avverge mer alvorlige handlinger.

Behandling av opplysninger i forebyggende øyemed inneholder ofte en del ikke-verifiserte opplysninger. Dette gjelder i og for seg også for etterforsking, men for forebyggende virksomhet kommer i tillegg at det ikke foreligger mistanke om et straffbart forhold, og at den registrerte ikke kjenner til registreringen eller blir konfrontert med opplysningene på samme måte som i straffesaksbehandlingen. Personvernmessig anses situasjonen således mer sensitiv enn ved en etterforsking.

Etterforsking og forebyggende virksomhet - er det to formål?

Utvalget konstaterer at det ikke finnes en entydig definisjon av begrepet forebyggende virksomhet, men at den kan beskrives som den virksomhet hvor hovedformålet er å hindre at straffbare handlinger finner sted. Hvis dette legges til grunn, blir spørsmålet om det er grunnlag for å si at etterforsking og forebyggende virksomhet er to forskjellige behandlingsformål.

I begrepet forebygging ligger at det er handlinger politiet foretar for å avverge kriminell virksomhet, og virksomheten vil tidsmessig foregå før et lovbrudd. Etterforsking iverksettes derimot for å oppklare et lovbrudd som presumptivt allerede er begått. At politiet utfører oppgaver på forskjellige tidspunkt i forhold til et tenkt lovbrudd, taler for at forebyggende virksomhet og etterforsking er to forskjellige behandlingsformål. Forskjellen utviskes imidlertid langt på vei i de tilfeller hvor selve lovbruddet er definert som en forberedelseshandling, eksempelvis det å inngå forbund med noen i den hensikt å medvirke til en straffbar handling, jf. straffeloven § 159 og § 269 nr. 1. Imidlertid er de færreste forberedelseshandlinger straffbare.

En sentral forskjell er grunnlaget for å iverksette forebyggende virksomhet og etterforsking. Ved etterforsking foreligger det en rimelig grunn til å undersøke om det foreligger et straffbart forhold, noe som legitimerer undersøkelse og behandling av personopplysninger fra politiets side. Ved forebyggende virksomhet foreligger det ingen mistanke om et straffbart forhold. Det kan imidlertid være mistanke om at et straffbart forhold er under oppseiling, eller at det bedrives kriminell virksomhet, men siden de fleste forberedende handlinger er straffrie, er det ingen konkret mistanke om et lovbrudd. Det er derfor større risiko for at en person som intet er å klandre kommer i politiets søkelys ved forebyggende arbeid enn ved etterforsking.

Forskjellen mellom forebyggende virksomhet og etterforsking reflekteres også i politiets alminnelige metodebruk. Politiets fullmakter er som hovedregel langt videre ved etterforsking. Samtidig gir straffeprosessloven viktige rettssikkerhetsgarantier for adgangen til inngripende metodebruk, så som domstolskontroll. En måte å se det på er at en mistenkt, ved sin handlemåte, selv har åpnet for eller tatt risikoen for at han skal bli nærmere kontrollert. Forebyggende virksomhet har mer karakter av oppsyn eller overvåking, da den registrerte ikke kjenner til behandlingen og generelt sett ikke har samme grunn til å forutse en behandling som en gjerningsmann, som rent faktisk har utført en straffbar handling.

De opplysningene politiet behandler i den forebyggende virksomheten vil ofte være beheftet med større usikkerhet enn ved etterforsking. I tidlige faser av etterforskingen er det likevel slik at politiet har vide fullmakter og samler inn store mengder opplysninger hvor sannhetsgehalten er svært usikker. Imidlertid har den mistenkte rettssikkerhetsgarantier i kraft av prosesslovgivningen, som for eksempel innsynsretten etter straffeprosessloven §§ 242 og 264, hvor den mistenkte gis anledning til å imøtegå uriktige opplysninger. For at politiets forebyggende virksomhet skal få full effekt, er det nødvendig at store deler av virksomheten, herunder også behandlingen av opplysninger i forebyggende øyemed, holdes skjult for den det gjelder. Dersom det miljøet eller den personen som holdes under oppsikt får kjennskap til virksomheten, vil det være mulig for miljøet eller personen å endre sine planer, og likevel gjennomføre den straffbare handlingen på en annen måte eller til en annen tid. Ved forebyggende virksomhet krever opplysningenes karakter og deres bruksområde strengere krav til sikkerhet og innsyn enn ved etterforsking.

Enn videre er lovregulering og ansvarsforhold forskjellig. Etterforsking reguleres av straffeprosessloven og er underlagt påtalemyndigheten, med riksadvokaten som den øverste ansvarlige. Politiets forebyggende virksomhet reguleres av politiloven og forvaltningsloven, og hører inn under Justisdepartementets og Politidirektoratets ansvarsområde.

Alt det ovenstående taler for at forebyggende virksomhet og etterforsking anses som to forskjellige behandlingsformål. Etter utvalgets oppfatning er nok skillet antakelig også noe tradisjonsbundet, fordi politiet er vant til å skille mellom etterforsking og annen virksomhet. Utvalget konkluderer på denne bakgrunn med at etterforsking og forebyggende virksomhet er to forskjellige behandlingsformål.

11.4.3.2 Ordenstjenesten

Et neste spørsmål er om ordenstjenesten er et eget behandlingsformål, eller om det fra et personvernssynspunkt kan karakteriseres som enten etterforsking eller forebyggende arbeid, fortrinnsvis helst det siste. Som vist i punkt 11.4.3.1 kan patruljering bestå i både forebyggende arbeid og være starten på etterforsking, samtidig som et ordensoppdrag raskt kan gå over til å bli en bistandssituasjon. For eksempel kan politiet rykke ut til husbråk, som kan resultere i at politiet må bistå barnevernet med å ta hånd om mindreårige barn som er til stede. Store deler av ordenstjenesten vil således ikke være et eget behandlingsformål, men falle inn under enten etterforsking, forebyggende virksomhet eller bistand.

Politiets ordenstjeneste omfatter imidlertid flere oppgaver. Det kan være snakk om opprettholdelse av den offentlige ro og orden, trafikktjeneste og annet vern om samfunnsinteresser, fellesgoder og enkeltindivider. Utvalget finner på bakgrunn av dette at deler av ordenstjenesten blir å anse som et eget behandlingsformål.

11.4.4 Hjelp, service og bistand

Hjelpe- og servicefunksjonen skal ivareta den enkeltes borgers behov, i motsetning til ordenstjenesten, som i større grad skal ivareta samfunnshensynene (se nærmere punkt 3.5.8). Opplysninger som innhentes i slike situasjoner, er ofte basert på et tillitsforhold til politiet, og den registrerte kan ha en forventning om at opplysningene blir behandlet annerledes enn ved en etterforsking, herunder at de ikke senere vil bli brukt mot vedkommende. Når opplysninger som er samlet inn til ett formål som i utgangspunktet er til fordel for vedkommende senere brukes til kontroll av den registrerte, anses den nye bruken ofte som et nytt behandlingsformål. Av den grunn mener utvalget at hjelpefunksjonen og servicefunksjonen begge er et eget formål.

Bistandsfunksjonen skiller seg fra de andre politioppgavene ved at politiet hjelper eller assisterer på et forvaltningsområde som i utgangspunktet ikke er underlagt politiet. Politiet er det sivile maktapparatet, og i den grad et forvaltningsorgan har behov for å utøve makt for å gjennomføre sine oppgaver, må det ha bistand fra politiet, som for eksempel ved tvangsfullbyrdelse etter tvangsfullbyrdelsesloven. Ut over dette bistår politiet på andre måter ved utlevering av informasjon i bestemte situasjoner, som skjenkebevillingsspørsmål. Bistanden gjelder bare så langt forvaltningsorganet ber om den, noe som skiller bistandsfunksjonen fra forvaltningsfunksjonen, hvor politiet i sistnevnte tilfeller handler uten anmodning. Hvis ikke annet fremgår av hjemmelsgrunnlaget, er det politiet selv som avgjør når og hvordan bistandsoppdraget skal gjennomføres. Bistand skiller seg fra politiets alminnelige virksomhet ved at den er sekundær i forhold til andre organers arbeidsoppgaver. Til tross for at bistand ofte kan ha en forebyggende effekt, mener utvalget at bistand er et eget behandlingsformål.

11.4.5 Vaktjournaler

I tillegg til politiets arbeidsoppgaver, slik de fremkommer i politiloven §§ 2 og 17, følger det av politiinstruksen § 9-1 at politiet skal føre en vaktjournal som skal gi en fortløpende og døgnkontinuerlig oversikt over alle vesentlige forhold og opplysninger vedrørende ordning og utførelse av polititjenesten på vedkommende sted. Utvalget har vurdert om journalen har så mange personvernmessige konsekvenser for den registrerte som er særegne i forhold til de andre behandlingsformålene, at journalen bør anses som et eget formål.

Journalen har til hensikt å gi en oversikt over forhold i distriktet. Vaktjournalen ivaretar delvis det administrative formålet å disponere politiets personale på en hensiktsmessig måte. Vaktjournalen brukes også i kriminalitetsbekjempelsen, og etter at journalen ble elektronisk har den blitt et mer sentralt redskap i så måte. Det som kjennetegner journalen er at opplysningene registreres fortløpende, uten noen form for kontroll. Opplysningenes ukjente kvalitet gjør vaktjournalen sensitiv, samtidig som politiet er bygget opp på en måte som gjør at det er nødvendig for en rekke tjenestemenn å ha tilgang til journalen.

Politiets vaktjournal er i utgangspunktet en støttefunksjon for politiets andre arbeidsoppgaver, slik de er beskrevet ovenfor i punkt 11.4.3 og 11.4.4. Normalt anses forvaltningsorganers journaler ikke for å være et eget behandlingsformål, men kun et system som skal oppfylle de andre behandlingsformålene. Imidlertid inneholder politiets vaktjournal langt flere opplysningene enn alminnelige journaler, og bruken av journalene er også forskjellig.

At vaktjournalen tar opp i seg så mange andre behandlingsformål, taler for at den er et eget formål. Dette styrkes av det faktum at en del av opplysningene som legges inn i journalen også er til bruk i politiets forvaltningsvirksomhet, som er underlagt personopplysningsloven. Det er hensiktsmessig at vaktjournalen som helhet er underlagt ett regelverk.

Praksis for hva som behandles av opplysninger i vaktjournalen vil nok variere fra distrikt til distrikt, men det er utvalgets oppfatning at det sjelden er tips og antagelser om at straffbare forhold er under oppseiling, det vil si opplysninger om personer som ikke er mistenkt for et konkret straffbart forhold. Slike opplysninger finnes likevel i et lite antall.

Et annet særegent trekk ved vaktjournalene er at opplysningene ikke slettes. Dette er annerledes enn for alle andre behandlinger.

På bakgrunn av de særegenheter vaktjournalen har, bør den anses som et eget behandlingsformål. Av hensyn til vaktjournalens sensitive karakter, har utvalget forsøkt å finne en helhetlig løsning som både ivaretar politiets og den registrertes interesser. Utvalget foreslår på bakgrunn av dette at den registrerte skal ha innsynsrett i registeret. Vaktjournalen følger således den alminnelige hovedreglen om innsyn i politiets registre, se nærmere punkt 16.3.6.3. Av hensyn til de opplysninger som lagres i registeret, skal dette ikke hindre politiet å bedrive en effektiv kriminalitetsbekjempelse. Det vil imidlertid hindre at politiet registrerer opplysninger om personer som ikke er mistenkt for et konkret straffbart forhold for kriminalitetsbekjempelsens skyld. Slike opplysninger foreslås lagret i henhold til den såkalte 4-månedersregelen, som behandles nærmere i punkt 13.7, og eventuelt i etterretningsregistre dersom vilkårene for dette er oppfylt. Innsynsreglene er nærmere beskrevet i punkt 16.3.6.3.

11.4.6 Sikkerhetsfunksjonen

11.4.6.1 Innledning

Forebygging og etterforsking av overtredelser av bestemmelser som skal sikre rikets sikkerhet (straffeloven kapittel 8 og 9), lov om forsvarshemmeligheter, sikkerhetsloven med videre ivaretas av Politiets sikkerhetstjeneste, som er et særorgan i politiet, jf. politiloven § 17b. På bakgrunn av de særegenheter som karakteriserer PST, har utvalget vurdert om PSTs forebyggende virksomhet og etterforsking er to egne behandlingsformål, herunder om arbeidsoppgavene skiller seg fra tilsvarende arbeidsoppgaver i det alminnelige politiet på en måte som gjør at de blir egne behandlingsformål.

11.4.6.2 PSTs etterforsking og forebyggende virksomhet

PSTs oppgaver fremgår av politiloven §§ 17b og 17c, se nærmere punkt 3.5.7. Tjenestens oppgaver er rettet mot andre straffbare forhold enn dem det alminnelige politiet bekjemper, og omfatter blant annet forbrytelser mot rikets sikkerhet. De straffbare handlingene er ofte politisk motivert, og kan generelt sett ha alvorligere samfunnsmessige konsekvenser enn annen kriminalitet, for eksempel terrorvirksomhet. Retten til å behandle opplysninger i forebyggende øyemed hos PST, herunder i registrene, bør derfor ikke være like strengt begrunnet som ved annen kriminalitet. PST har også videre fullmakter i sitt arbeid enn det alminnelige politiet, som for eksempel adgangen til ikke å underrette ved skjult etterforsking. Store deler av PSTs politiarbeid - etterforsking og forebyggende virksomhet - foregår skjult (hemmelig). Slik sett skiller PSTs etterforsking seg fra det alminnelige politiets etterforsking. Store deler av de opplysningene PST behandler er gradert etter sikkerhetsloven, hvilket stiller helt andre krav til behandlingen av opplysningene. I tillegg kommer at PST er organisert som et eget organ i politiet, og har eget kontrollorgan i EOS-utvalget. Etter en samlet vurdering finner utvalget at PSTs etterforsking er et annet behandlingsformål enn politiets alminnelige etterforsking, da behandlingen kan få helt spesielle personvernmessige konsekvenser for den registrerte.

Det kan også reises spørsmål om forebyggende virksomhet og etterforsking hos PST er to forskjellige formål. At det er grunn til å reise dette spørsmålet særlig for PST, beror på at det er en mer flytende grense mellom den forebyggende virksomheten og etterforskingen hos PST enn hos resten av politiet. Flere av forberedelseshandlingene til de straffbare handlinger som det faller innenfor PSTs virkeområde å forebygge, er i seg selv gjort straffbare. Sakene vil ofte løpe over lang tid, og det kan være vanskelig å si når det er grunn til å mistenke at det blir begått et straffbart forhold, se nærmere om dette i punkt 3.5.7 og kapittel 23. Til tross for dette, skilles det i alle fall i den senere tid forholdsvis klart mellom etterforsking og forebyggende virksomhet hos PST, ved at etterforsking blir iverksatt ved en etterforskingsordre. Utvalget har på bakgrunn av dette kommet til at forebyggende virksomhet og etterforsking også hos PST er egne behandlingsformål.

11.4.6.3 PSTs særoppgaver

I tillegg til å forebygge og etterforske straffbare handlinger, tilligger det PST å utarbeide trusselvurderinger, samarbeide med andre lands politimyndigheter og sikkerhets- og etterretningstjenester samt å foreta personkontroll, jf. politiloven § 17b.

Personkontroll er en form for vandelskontroll som er betydelig mer omfattende enn politiattest. Uavhengig av om det er et eget behandlingsformål, vil det være behov for særskilt regulering, fordi det kan være av stor betydning for den enkelte.

Trusselvurderingen, som normalt er et produkt av PSTs samlede virksomhet, har nær sammenheng med den forebyggende virksomhet, i den forstand at opplysningene brukes til å forebygge straffbare handlinger mot den eller dem som er utsatt for trusselen. Samtidig er trusselvurderingen en del av grunnlaget for myndighetenes beslutning om hvilke tiltak som må iverksettes for å bekjempe trusselen. Trusselvurderingen skal altså gi råd til de som har ansvar for forebyggende sikkerhetstiltak, samt advare de som kan tenkes å bli utsatt for ulovlige handlinger. Vurderingene gis hovedsakelig i generell eller anonymisert form. På bakgrunn av trusselvurderingens karakter og anvendelsesområde er utvalget av den oppfatning at dette er et eget formål.

Et siste spørsmål er om samarbeid med andre myndigheter og organer skal anses som et eget behandlingsformål, eller om det kun er en del av behandlingsformålene forebygging eller etterforsking av straffbare handlinger, og at samarbeidet kun er et utleveringsspørsmål i så måte. Utvalget har kommet til at det siste er tilfellet, da samarbeid kun er en måte å oppnå et resultat og ikke formål i seg selv. En slik argumentasjon kan delvis også gjøres gjeldende i forhold til vaktjournalen, men utvalget finner at den, som tidligere nevnt, har så mange særegenheter at den bør anses å utgjøre et eget formål.

11.5 Sekundærbruk av opplysninger i politi og påtalemyndighet

11.5.1 Oversikt over problemstillingen

Utvalget har vurdert hvilken adgang politiet og påtalemyndigheten skal ha til sekundærbruk av opplysningene internt i politiet, det vil si adgangen til å bruke opplysningene ut over det formål de er innsamlet for.

Siden politiets arbeid deles inn i flere behandlingsformål, har utvalget til støtte for vurderingen av hvilken sekundærbruk politiet bør ha, sett nærmere på om behandlingsformålene anses forenlige. Som nevnt innledningsvis i punkt 11.1, er det intet formelt til hinder for lovregler om at opplysningene likevel kan benyttes til nye formål som i utgangspunktet ikke er forenlige med det opprinnelige behandlingsformålet. Et typisk eksempel på en slik regel, er utlendingsloven § 37 sjette ledd andre punktum, som fastslår at fingeravtrykk tatt i utlendingssak kan benyttes til etterforsking av straffbare handlinger.

Utvalget er innforstått med at det var et av de sentrale punktene i forbindelse med utarbeidelse av ny politilov at den informasjonen politiet hadde skulle være tilgjengelig for alle innen etaten. Basert på den utviklingen som har vært internasjonalt, blant annet i internasjonale konvensjoner og praksis fra EMD, har utvalget likevel funnet det nødvendig å se nærmere på spørsmålet. Et særskilt spørsmål som reiser seg er om politiets metoder skal ha betydning for opplysningsflyten innad i politiet, jf. punkt 11.5.4.

Utvalget understreker at denne drøftelsen kun gjelder for de av politiets arbeidsoppgaver som faller innenfor lovens anvendelsesområde. Adgangen til å bruke opplysningene til forvaltningsformål, blir etter lovens anvendelsesområde å anse som en utlevering, og vil bli behandlet i punkt 14.9.4. Også adgangen til å benytte opplysninger fra forvaltningsoppgaver til kriminalitetsbekjempelse og andre arbeidsoppgaver, kommer utvalget tilbake til i punkt 14.9.3. Hvilken rett andre skal ha til å bruke opplysninger samlet inn av politiet behandles i kapittel 14.

11.5.2 Nasjonale og internasjonale rammer for lovgivningen

11.5.2.1 Oversikt

Av personopplysningsloven § 11 første ledd bokstav c fremgår det at personopplysninger «ikke kan brukes til formål som er uforenlig med det opprinnelige formålet med innsamlingen, uten at den registrerte samtykker». Tilsvarende bestemmelse finnes i personverndirektivet artikkel 6 bokstav b. I politirekommandasjonen anbefales at opplysninger som er samlet inn for «police purposes should be used exclusively for those purposes». Det er naturlig å forstå «police purposes» som alle oppgaver politiet må utføre for å forebygge og avdekke kriminelle handlinger og opprettholde ro og orden.

EMK artikkel 8 åpner for sekundærbruk av opplysningene. Kravet til forutberegnlighet gjelder imidlertid også her, og setter krav til hjemmelsgrunnlaget, og særlig når det nye formålet er uforenlig med det opprinnelige formålet.

I politirekommandasjonen er det uttalelser om flyt av opplysninger innad i politiet. I punkt 5.1 står det:

«The communication of data between police bodies to be used for police purposes should only be permissible if there exists a legitimate interest for such communication within the framework of the legal powers of these bodies».

Bestemmelsen åpner for sekundærbruk av opplysningene innad i politiet, dersom det organ innen politiet som mottar opplysningene, har en legitim interesse i å motta opplysningene, for eksempel at opplysningene er mottatt for å forebygge eller etterforske kriminalitet, samt å opprettholde den alminnelige ro og orden.

I rekommandasjonen finnes også uttalelser om sekundærbruk som innebærer utlevering av opplysninger fra politiet. Disse vil bli omtalt i kapittel 14.

Høyesterett har behandlet spørsmålet om hvilken adgang politiet skal ha til å bruke opplysninger som er samlet inn til et formål til et annet formål. I den såkalte Fotobokskjennelsen, Rt. 1990 s. 1008, var spørsmålet om politiet kunne benytte et foto tatt i automatisk trafikkontroll, såkalt fotoboks, som bevis i en straffesak. Bildet beviste at tiltalte ikke bare kjørte for fort, men at han også begikk bilbrukstyveri og heleri. Høyesterett kom til at bildet kunne benyttes som bevis, og uttalte i denne sammenheng:

«I forbindelse med domfeltes henvisning til personvernet, vil jeg peke på at det ved skilting blir varslet om at veien er overvåket ved automatisk trafikkontroll. Fotografering utløses bare der bilføreren overtrer fartsgrensen for kjøring på veien. Føreren har det således under sin kontroll å unngå at fotografi blir tatt».

Høyesterett la med andre ord vekt på forutberegnelighet.

11.5.2.2 Adgangen til sekundærbruk etter politiloven 4. august 1995 nr. 53

Adgangen til å bruke opplysninger innad i politiet er vid. Taushetsplikten er ikke til hinder for at opplysningene blir gjort kjent for andre tjenestemenn i politiet og påtalemyndigheten i den utstrekning tjenestemessige behov tilsier det, jf. straffeprosessloven § 61c nr. 3 og politiloven § 24 fjerde ledd nr. 1 jf. forvaltningsloven § 13.

Ved utarbeidelsen av ny politilov, var et av formålene å klargjøre taushetspliktsbestemmelsene, og særlig hvilke tillegg eller modifikasjoner som gjaldt i forvaltningslovens regler (se Ot. prp. nr. 22 (1994-95) s. 50). Enkelte særlige hensyn som gjør seg gjeldende for politiets virksomhet var ikke ivaretatt gjennom reglene i forvaltningsloven. Politiloven § 24 fjerde ledd ble vedtatt for å klargjøre politiets adgang til å la andre få del i taushetsbelagte opplysninger. I forhold til § 24 siste ledd nr. 1, andre tjenestemenns tilgang til opplysningene, uttales det i forarbeidene (se Ot.prp. nr. 22 (1994-95) s. 51):

«Slik forvaltningslovens bestemmelse er formulert, indikerer den at selv innenfor forvaltningsorganet skal adgangen til innsyn være begrenset til personer som arbeider med det avgrensede saksområde opplysningene direkte gjelder. Fortolkningen av hvor langt unntaket rekker, er usikker. Politiets virkeområde er stort, og apparatet er organisert i distrikter og særorganer og med en rekke spesialenheter innenfor disse igjen. Det bør ikke være noen tvil om adgangen til at politiet internt kan benytte den informasjon som et ledd i organisasjonen sitter inne med i enhver sammenheng hvor den kan være tjenstlig relevant. Formelle skranker her kan medføre en alvorlig svekkelse av muligheten for å forhindre eller bekjempe ikke minst de mest velorganiserte og farlige former for kriminalitet. Nr. 1 er satt inn for å ivareta hensynet til intern informasjonsflyt».

Da politiloven ble vedtatt var det klare utgangspunktet at det skulle være fri flyt av opplysninger innad i politiet, også til politiets forvaltningsoppgaver.

11.5.3 Kommunikasjon av opplysninger innad i politiet

11.5.3.1 Vurdering av om politiets forskjellige formål er uforenlige

Utgangspunktet og vurderingstemaet

Utvalget har vurdert hva som ville blitt resultatet dersom politiets behandling av personopplysninger hadde blitt vurdert etter de alminnelige reglene i personopplysningsloven, hvor det fremgår at opplysninger ikke senere kan brukes til et formål som er uforenlig med det opprinnelige formålet med innsamlingen uten at den registrerte samtykker. Utvalget har vurdert om noen av politiets behandlingsformål er uforenlige med hverandre, og om PSTs forskjellige behandlingsformål er uforenlige med hverandre og med det alminnelige politiets behandlingsformål.

I forarbeidene til personopplysningsloven (Ot. prp. nr. 92 (1998-1999) s. 113) nevnes som momenter i vurderingen av om et nytt behandlingsformål er uforenlig med det opprinnelige formålet «om bruken av opplysningene innebærer ulemper for den registrerte, om bruken skiller seg sterkt fra den som lå til grunn for innsamlingen, eller om bruken stiller strengere krav til datakvalitet enn det opprinnelige innsamlingsformålet». Sentralt er hvilke forventninger den registrerte hadde ved innsamlingen av opplysningene om hva opplysningene kan brukes til.

I vurderingen har utvalget lagt vekt på de nye mulighetene og den vesentlig forbedrede tilgangen til opplysningene som elektronisk databehandling har medført. Utvalget har også satt drøftelsen inn i en større helhet, slik at det i vurderingen også legges vekt på hvilken kontroll det vil være med systemene og politiets behandling av opplysningene generelt, se kapittel 18 og 21.

Straffesaksbehandling, forebyggende virksomhet og ordenstjenesten

I vurderingen av om straffesaksbehandlingen, forebyggende virksomhet og ordenstjenesten er uforenlige formål er det lagt vekt på hvilke arbeidsoppgaver politiet har og hvorledes organet er bygget opp. Politiets hovedoppgave er kriminalitetsbekjempelse. Både straffesaksbehandlingen, forebyggende virksomhet og ordenstjenesten er viktige i så måte. Slik som vist ovenfor, kan det være vanskelig å oppstille klare grenser mellom de tre formålene. I praksis vil politiets arbeid lett gli over fra den ene arbeidsoppgaven til den andre, uten at det markeres. At både straffesaksbehandling, forebyggende virksomhet og ordenstjenesten har til hovedformål å bekjempe kriminalitet, taler for at formålene ikke er uforenlige.

Slik arbeidsoppgavene er definert i lovverket, er det nødvendig og naturlig med en viss gjenbruk. I noen situasjoner vil det se merkelig ut om politiet ikke kan benytte informasjon de har fått kjennskap til i en sammenheng til et annet formål. For eksempel er politiet pålagt en plikt til å forebygge straffbare handlinger. Får politiet gjennom etterforskingen av et straffbart forhold kjennskap til at det vil bli begått et nytt lovbrudd, må politiet kunne benytte disse opplysningene til å forebygge lovbruddet.

Begrensninger på bruk av opplysninger til nye formål vil få svært forskjellig betydning avhengig av tjenestestedets størrelse. Ved små enheter vil det ofte være de samme personene som utfører alle oppgaver, og det er ikke mulig for den enkelte tjenestemann under etterforskingen av en straffesak å utelukke fra sin bevissthet opplysninger som han tidligere har mottatt under ordenstjeneste eller behandling av forvaltningssaker. Det er et viktig hensyn at det ikke bør foreslås en regulering som ikke lar seg gjennomføre, eller som tvinger frem nye organisatoriske løsninger.

Som det fremgår av forarbeidene til personopplysningsloven kan også informasjonssikkerhetshensyn tale for at to formål er uforenlige. Politiet forholder seg til opplysninger av varierende kvalitet. Ofte vet politiet ikke om opplysningene er sanne eller ikke. Når politiet bruker opplysninger, kan det være svært stigmatiserende eller føre til tap av borgerlig aktelse, hvilket er svært uheldig dersom det viser seg at opplysningene er uriktige. Dette er imidlertid ikke begrenset til etterforsking, men gjelder like mye for andre arbeidsoppgaver. Utvalget har derfor valgt å ivareta personvernet på andre måter ved å gi særskilte regler for noen typer opplysninger, se nærmere kapittel 13. At opplysningene er av usikker kvalitet forhindrer ikke i seg selv sekundærbruk.

Et sentralt spørsmål er om politiets adgang til å benytte seg av mer omfattende metoder i straffesaksbehandlingen enn ellers skal få betydning for adgangen til å bruke opplysninger innhentet ved en slik metode. Per i dag finnes det slike begrensninger for opplysninger fra kommunikasjonskontroll. Spørsmålet er så sentralt at utvalget har valgt å behandle det i eget punkt 11.5.4. Konklusjonen er imidlertid at det for dagens metoder ikke skal være noen begrensninger, med mindre det fremgår av metodens hjemmelsgrunnlag.

Utvalget finner på denne bakgrunn at etterforsking, forebyggende virksomhet og ordenstjenesten bør anses som forenlige behandlingsformål, og at opplysningene må kunne utveksles mellom disse arbeidsoppgavene ved tjenstlige behov. Alle er i kjerneområdet for kriminalitetsbekjempelse, og anses som likeverdige gjøremål. I tillegg vil grensen mellom arbeidsoppgavene være flytende, og politiet kan i løpet av sekunder gå fra et behandlingsformål til et annet. Selv om politiet er vant til å forholde seg til skillet mellom etterforsking og annen virksomhet, vil det være praktisk vanskelig å skille mellom opplysninger som er samlet inn til for eksempel forebyggende virksomhet eller den enkelte straffesak.

Politiets hjelpetjeneste, servicetjeneste og bistandsfunksjon

Videre oppstår spørsmål om hjelpetjenesten, servicetjenesten og bistandsfunksjonene er forenlige med de kriminalitetsbekjempende oppgavene, eller om forenlighetsprinsippet i utgangspunktet vil legge begrensninger på bruk av opplysninger til og fra slike formål.

Det som skiller disse tre formålene fra den enkelte straffesak, forebyggende virksomhet og ordenstjenesten er at de ikke på samme måte er kriminalitetsbekjempende. Dette taler for at formålene er uforenlige med de kriminalitetsbekjempende formålene.

Når opplysninger blir brukt til kontroll av den registrerte, og dette ikke var det opprinnelige formålet med behandlingen, anses ofte det nye formålet uforenlig med det opprinnelige. Spørsmålet kommer opp i forhold til politiets hjelpe-, service- og bistandsfunksjon. En av årsakene til at disse anses som egne behandlingsformål, er nettopp at opplysningene er samlet inn i en annen kontekst enn for eksempel ved straffesak, se punkt 11.4.4. Det kan svekke politiets tillit i samfunnet dersom opplysninger samlet inn i for eksempel i en hjelpesituasjon senere skal kunne brukes mot den registrerte. Imidlertid kjenner borgerne til politiets virkeområde og arbeidsoppgaver, og det er ikke upåregnelig for den registrerte at politiet vil bruke opplysningene i andre sammenhenger. Ofte vil det være den registrerte selv som velger å ringe politiet. Den som ber politiet ta hånd om sin narkotikamisbrukende sønn som er i mental ubalanse, må regne med at de opplysningene han har gitt om sønnen blir brukt i etterforskingsøyemed, dersom en forbrytelse uten kjent gjerningsmann blir begått i det miljøet sønnen vanker.

Det er tvilsomt om det ut fra en personvernrettslig vurdering er forenlig med det opprinnelige formålet å benytte opplysninger fra hjelpetjenesten, servicetjenesten og bistandstjenesten til andre politimessige formål. Politiet ivaretar imidlertid så viktige samfunnmessige hensyn at utvalget finner at det ikke kan settes grenser for senere bruk av opplysninger som politiet har mottatt på denne måten. Noen kan føle dette krenkende, men her må den enkeltes interesser vike. Utvalget anbefaler således at adgang til å bruke opplysninger fra hjelpetjenesten, servicetjenesten og bistandstjenesten til andre formål senere opprettholdes, jf. lovutkastet § 15.

Utforming av lovtekst

På bakgrunn av det ovennevnte har utvalget laget et forslag til lovtekst i § 4, hvor det konstateres at politiet kan behandle opplysninger som er innhentet til et politimessig formål til andre politimessige formål. Denne bestemmelsen fastsetter det rettslige grunnlaget, og korresponderer med unntaket fra taushetsplikten for internt bruk i lovforslaget § 15.

11.5.3.2 Sekundærbruk av opplysninger som ikke er innhentet til politimessige formål

I visse tilfeller behandler politiet opplysninger ut fra rene notoritetshensyn, uten at det er nødvendig for å fremme politiets oppgaver etter politiloven § 2. En eventuell kvitteringsordning, som regjeringen har vedtatt å iverksette som prøveordning i kontrolløyemed i forhold til personer som politiet visiterer, eller kontrollerer i medhold av politiloven eller utlendingsloven, vil være et eksempel på en behandling av opplysninger som ikke kan anses nødvendig for noen av de forannevnte, politimessige formål. Selv om den aktuelle registrering ikke i seg selv er nødvendig for å fremme politiets oppgaver etter politiloven § 2, legger utvalget til grunn at behandlingen av personopplysninger for å kontrollere og bidra til at politiet løser oppgavene etter § 2 på en riktig måte, må sies å være nødvendig for å utøve politiets myndighetshandlinger, jf. personopplysningsloven § 8 bokstav e.

Hensynet til personvernet tilsier en streng regulering av hvilken utlevering eller sekundærbruk av informasjonen som kan tillates. Utvalget antar, i likhet med arbeidsgruppen som utredet spørsmålet (se Politidirektoratets rapport til Justisdepartementet av januar 2003 Registrering og dokumentasjon i forbindelse med politikontroller), at man i forskrifts form kan regulere så vel sekundærbruk som hva som skal lagres, skjermes, hvilke sletteregler som gjelder med videre.

11.5.3.3 Tjenestemessige behov

For at en annen tjenestemann i politiet skal få tilgang til opplysninger, anbefaler utvalget at han må ha «tjenestemessig behov». Ordlyden er den samme som i politiloven § 24 fjerde ledd nr. 1. Den skiller seg fra straffeprosessloven § 61c nr. 3 hvor vilkåret er at opplysninger «vil være av betydning for deres arbeid», men dette er neppe noen realitetsforskjell.

Ved vedtagelsen av politiloven ble det presisert at andre tjenestemenn med «tjenestemessige behov» skal få tilgang til opplysningene uansett hvor i organisasjonen de arbeider, se Ot.prp. nr. 22 (1994-95) s. 51. Utvalget ønsker som beskrevet ovenfor å følge opp dette. I rundskriv G-96/95 står det:

«Ingen skal gis tilgang til registeropplysningene uten å være autorisert for det og autorisasjon skal være til den som har godkjente tjenestelige eller andre saklige behov for det».

Utvalget kan ikke se at andre enn tjenestemessige behov er saklige.

«Tjenestemessig behov» skal ikke tolkes så strengt at det må være absolutt nødvendig for tjenestemannen å få opplysningen for å kunne utføre sitt arbeid. På den annen side skal tjenestemannen ikke kunne søke fritt i opplysninger i registrene/systemene etter noe han kan komme til å få tjenestemessig behov for. Utvalget slutter seg til uttalelsen i Bjerke/Keiserud s. 264, hvor det står:

«Det må være tilstrekkelig at vedkommende settes i stand til å treffe en riktigere eller mer velbegrunnet avgjørelse, eller utføre en mer effektiv og hensiktsmessig tjeneste, herunder at forskjellige tjenesteoppdrag ikke kommer i konflikt med hverandre».

Det må således skilles mellom opplysninger som er «nice to know» og opplysninger tjenestemannen har «need to know». Det siste bør være kravet for å motta opplysninger.

Utvalget mener at tilgang til opplysningene bør reguleres nærmere med tilgangsnivåer for den enkelte ansatte, hvor han kun gis tilgang til de systemer han antas å ville ha tjenestemessig bruk for. Den enkelte ansatte må så i hvert enkelt tilfelle vurdere om han har et tjenestemessig behov i den konkrete situasjon. Skulle det i forbindelse med arbeidet vise seg at han har tjenestemessig behov for ytterligere opplysninger han i utgangspunktet ikke har tilgang til, bør han få tilgang til dem i det enkelte tilfellet. Ikke alle bør ha like rettigheter til systemet eller behandlingen. Tilgangen kan for eksempel deles inn i lese-, skrive-, rette- eller sletteadgang.

Utvalget mener at det bør legges særlig vekt på at polititjenestemenn og påtalemyndigheten ikke får tilgang til saker mot andre tjenestemenn. Det som blir en disiplinærsak i andre bedrifter, blir raskt en straffesak i politiet. Det er ikke slik at andre arbeidstakere har tilgang til andres disiplinærsaker, og slik bør det heller ikke være i politiet. Både av etterforskingsmessige hensyn og personvernhensyn bør disse sakene sperres i alle registre og systemer.

11.5.3.4 Tilgang til dokumenter i den enkelte straffesak

I henhold til påtaleinstruksen § 2-1 skal dokumenter i straffesaker registreres etter en fast mal, noe som i dag skjer i systemet BL. En del sentrale opplysninger overføres imidlertid direkte til Strasak, se nærmere punkt 4.10.3. I praksis er det ansatte ved politidistriktet som har tilgang til alle opplysninger i straffesaken, mens ansatte i resten av landet kun har tilgang til opplysningene i Strasak. Tatt i betraktning størrelsen på politidistriktene, kan det være forholdsvis mange tjenestemenn som har tilgang til alle opplysningene i straffesaken. Det er fra flere hold ønsket at BL skal bli et landsdekkende system, slik at alle skal få tilgang til alle saker, men så vidt utvalget kjenner til er en slik endring ikke planlagt.

Ut fra politiets arbeidsoppgaver og arbeidsmetoder vil behovet for opplysninger i de aller fleste tilfeller være dekket ved å få tilgang til noen sentrale opplysninger. Dette er opplysninger som finnes i Strasak i dag, som fakta om sak, anmeldt, klager og bil/båt/kjøretøy, se nærmere punkt 4.9. Utvalget har på bakgrunn av dette vurdert om polititjenestemenn skal ha allmenn tilgang til opplysninger i straffesaker, eller om saken skal være forbeholdt de som arbeider med den, slik at andre må få en form for godkjennelse for å få tilgang til opplysningene.

I de fleste situasjoner er det opp til den enkelte tjenestemann å vurdere om han har et tjenestemessig behov for opplysningene. Det har vært flere episoder hvor opplysninger har lekket ut fra den enkelte straffesak. I visse faser er dette svært lite heldig for straffesaken, og det kan i tillegg virke svært krenkende for skadelidte, tredjemenn, pårørende med videre, samtidig som tilliten til politiet svekkes. Dette taler for at det kun er de som jobber med den konkrete straffesaken som får allmenn tilgang. Imidlertid vil det kunne bli svært tungvint om alle som har et tjenestemessig behov for å få tilgang til opplysningene må be særskilt om tilgang.

Kravet om en eventuell begrenset tilgang til straffesaksdokumentene må ses i sammenheng med hvilke opplysninger som registreres i en straffesak. Straffesaksdokumenter og -registre er et av stedene hvor politiet behandler flest opplysninger om «tredjemenn», typisk fornærmede, vitner og lignende. Dette er personer som normalt ikke selv har forårsaket at de kommer i politiets søkelys. Utvalgets fokus har særlig vært rettet mot å beskytte såkalte tredjemenn. Ved å regulere tilgangen til straffesaksdokumentene vil disse få en bedre beskyttelse. Utvalget har imidlertid sett nærmere på om dette hensynet kan ivaretas på annen måte enn ved at alle som ikke jobber med den konkrete straffesaken må be om særskilt tilgang.

For det første kan tredjepersoner beskyttes ved at det i straffesaker opereres med roller for de personene som blir registrert. Med andre ord må det fremgå om en person er vitne, mistenkt, fornærmet eller har en annen «rolle» i saken. Det er også sentralt for politiet å ha en oversikt over hvem som har en rolle i saken, og hvilken rolle personen har. For eksempel kan det vise seg at en person er vitne i flere saker om ildspåsettelse, noe som indikerer at han alltid er i nærheten når det tennes på. Det er viktig for politiet å finne ham igjen, slik at de kan se et mønster. Systemet har allerede i dag en form for rolleangivelse. Utvalget har kommet til at det ikke er hensiktsmessig å lovfeste prinsippet, men at prinsippet i stedet bør fremgå av forskrift for de systemene/registrene dette gjelder.

Allerede i dag er det mulig å begrense saker i politiet slik at kun bestemte tjenestemenn har tilgang. Det varierer fra distrikt til distrikt når en slik skjerming blir benyttet, men det er blant annet vanlig i straffesaker mot polititjenestemenn og i saker om seksuelle overgrep mot barn. Utvalget mener at utvidet bruk av adgangen til å skjerme saker vil beskytte den enkeltes personvern. Det er også i politiets interesse, da det kan hindre lekkasje av informasjon. Det må i en slik sammenheng vurderes om alle opplysninger skal skjermes eller om noen hovedopplysninger (inklusiv personopplysninger) skal være tilgjengelige.

Et annet virkemiddel er sporbarhet i informasjonssystemet, som er foreslått i lovutkastet § 12 Sporbarheten vil gjøre det mulig å kontrollere hvem som uberettiget har skaffet seg tilgang til opplysningene. Dette vil gjøre det mulig å håndheve regelverket på en helt annen måte enn tidligere. Utvalget kommer nærmere tilbake til dette i kapittel 18.

En kombinasjon av rolleangivelse, skjerming av særskilt sensitive saker og logging av bruk av systemet mener utvalget vil gi en tilstrekkelig beskyttelse av opplysninger i straffesaker.

11.5.3.5 Kobling av registre

Utvalget har drøftet hvorvidt politiet skal ha rett til å koble registre. Utvalgets syn er at dette må vurderes i forhold til de alminnelige reglene som gjelder for all behandling. Kort oppsummert må det nye formålet som følger av koblingen være saklig begrunnet i politiets virksomhet og falle innenfor politimessige formål. Behandlingen må ellers være nødvendig for politiet, se kapittel 12. En slik kobling vil i de fleste tilfeller være en ny behandling, som må reguleres i forskrift, se kapittel 24 og meldes til Datatilsynet før behandlingen iverksettes, se kapittel 19.

Situasjonen vil derimot være en helt annen dersom politiets registre til bruk til politimessige formål kobles permanent med registre som ikke har dette som sitt overordnede formål, for eksempel registre til bruk i forvaltningsformål. En slik kobling bør etter utvalgets oppfatning ha hjemmel i lov. Politiets registre kan heller ikke kobles mot registre som innehas av andre offentlige organer eller private parter. For eksempel kan ikke politiet permanent koble seg til Lånekassens register og trygdekontorenes register for å avsløre hvem som får både arbeidsledighetstrygd og penger fra Lånekassen.

11.5.3.6 Særlig om PST

I vurderingen av hvem som skal ha tilgang til opplysningene innad i PST er det i utgangspunktet de samme momentene som gjør seg gjeldende i vurderingen som for det alminnelige politiet. Dette taler for at alle skal ha tilgang ved tjenestelig behov. Dette forsterkes av at det for PST vil være viktigere å forebygge straffbare forhold da konsekvensene av en straffbar handling kan være svært alvorlige. Det må derfor være adgang til å utveksle opplysninger mellom forebyggende virksomhet og etterforsking. Sikkerhetsloven § 12 om taushetsplikt for gradert materiale er ikke til hinder for dette. En annen sak er at PSTs virksomhet ofte fordrer at opplysninger skjermes ytterligere, noe som selvfølgelig vil være mulig gjennom intern praktisering av et «need to know»-prinsipp.

Når det gjelder PSTs andre oppgaver, må tilsvarende prinsipp gjelde, eksempelvis fra utlendingskontroll til forebyggende virksomhet.

11.5.4 Betydningen av politiets metoder

11.5.4.1 Oversikt over problemstillingen

Politiet kan benytte seg av en rekke metoder i kriminalitetsbekjempelsen. Vi har en tradisjon i Norge for at politiets fullmakter er videre ved etterforsking enn ved annet arbeid. Det er nedsatt et utvalg for å vurdere hvilke metoder politiet skal ha rett til å bruke i forbyggende øyemed, se nærmere punkt 2.4, og politiets metoder på dette feltet kan således bli endret i fremtiden.

Utvalget har hatt som siktemål å foreslå en lov som er uavhengig av politiets metoder, i den forstand at det ikke er nødvendig med endringer i politiregisterloven dersom politiets metoder endres. Det er likevel grunn til å reise spørsmål om det er grunnlag for å lage egne regler for behandling av opplysninger som er generert ved særskilte metoder, og da fortrinnsvis inngripende metoder. Tanken er at begrenset bruk av opplysningene kan legitimere en mer inngripende metode.

Et eksempel er kommunikasjonskontroll, som allerede i dag har særskilte regler for bruk av opplysninger innhentet gjennom kontrollen. Dette gjelder både i den saken opplysningen er innhentet og ved senere bruk, se punkt 4.15.

11.5.4.2 Nasjonale og internasjonale rammer for lovgivningen

Personopplysningsloven og personverndirektivet omtaler ikke politiets metoder, dog med det unntak at personopplysningsloven har helt generelle bestemmelser om fjernsynsovervåking som i utgangspunktet også gjelder for politiet. Politirekommandasjonen tar heller ikke opp metodene som brukes som et særskilt spørsmål. Derimot finnes det noen særrekommandasjoner fra Europarådet, for eksempel om DNA-profiler og om hvitvasking. I politirekommandasjonens punkt 2.3 fremgår det:

«The collection of data by technical surveillance or other automated means should be provided for in specific provisions».

Det synes med andre ord å være slik at man har ansett dette for å være en så inngripende metode at opplysningene bør reguleres i egne bestemmelser. I evalueringen av politirekommandasjonen 1998 står det i oppsummeringen punkt 10:

«National legislators should consider the possibility of regulating instruments to monitor the use of investigative methods of the police involving the collection, storage and use of personal data».

I den tredje evalueringen av politirekommandasjonen finnes følgende konklusjon i punkt 23:

«The collection of data for an ad hoc file set up for the investigation of a specific criminal offence is bound by the purpose of the file. Data, for example the results of a telecommunications intercept or the seizure of a hard disk, that are apparently irrelevant for the purpose should be deleted. Nevertheless, this can lead to a file containing an indeterminate type of data, not least in order to avoid the risk of excluding exculpatory evidence. The indiscriminate use of such data, whatever the police purpose they are used for, could have the same effect as overall surveillance of the data subject and therefore could lead to an arbitrary interference in their rights and fundamental freedoms, in particular their right to privacy. The use of personal data contained in such an ad hoc file for the purposes of another ad hoc file set up for a specific inquiry could only be considered compatible with the original purpose for which the first file was set up when there is a concrete link between the two files or between the personal data contained in the files that justifies such use».

Dette viser at metodene politiet benytter for å få tak i opplysninger i senere tid er tillagt større vekt enn tidligere. Av EMK artikkel 8 følger det at metodene må være regulert i lov på en måte som gjør dem forutsigbare for enhver.

I dag er det særregler i norsk lov for noen metoder, hvor opplysninger fra kommunikasjonskontroll er underlagt den mest restriktive og detaljerte reguleringen, jf. straffeprosessloven kapittel 16a. Opplysningene kan alltid brukes internt i politiet til etterforsking, men som bevis bare i saker som selv kunne vært grunnlag for kontrollen.

Problemstillingen knyttet til om opplysninger innhentet til et formål ved en metode kun er lovlig for det konkrete formålet, er også aktuelt i forhold til PST.

11.5.4.3 Begrensninger i bruk av opplysninger som stammer fra en særskilt metode

Utvalget har vurdert om det bør være en begrensning i sekundærbruken av opplysninger som er innhentet ved bestemte metoder. Som nevnt, har noen metoder allerede slike begrensninger.

Utvalgets oppfatning er at opplysninger som er innhentet ved en svært inngripende metode ikke nødvendigvis skal kunne brukes fritt av politiet senere. Dersom politiet har innhentet opplysninger i en straffesak, for eksempel ved skjult ransaking, jf. straffeprosessloven § 200a, er det ikke gitt at disse opplysningene senere skal kunne benyttes til forebyggende arbeid. Skjult ransaking er en særskilt etterforskingsmetode som ikke er tillatt i forebyggende øyemed, og det er derfor ikke selvfølgelig at opplysninger samlet inn på den måten skal kunne tas ut av straffesaken og brukes i forebyggende virksomhet.

Utvalget har vært inne på at det kan være grunnlag for å legge begrensninger på bruk av opplysninger som er samlet inn uten at den registrerte er kjent med det, for eksempel ved skjult ransaking. En annen problemstilling er sekundærbruk av opplysninger der opplysningsmengden som innhentes er svært stor, en problemstilling utvalget behandler nærmere under punkt 13.9.

Utvalget mener at behovet for å begrense sekundærbruken gjør seg gjeldende for flere metoder enn kommunikasjonskontrollopplysninger. Det faller imidlertid utenfor utvalgets mandat å vurdere hver enkelt metode på den måten. Det bør imidlertid i fremtidige lovarbeid om bruk av metoder tas stilling til om opplysninger som genereres gjennom en metode også fritt kan brukes senere av politiet til andre formål.

Utvalget er innforstått med at det kan være problematisk for politiet å ha kjennskap til opplysninger som de senere ikke kan benytte. I stedet kan det derfor være grunnlag for å vurdere om det bør være restriksjoner på utlevering av opplysningene, også som bevis i straffesaker. Men dette betyr ikke at det ikke kan være behov for begrensninger i bruken av opplysninger fra inngripende metoder også innad i politiet.

11.6 Kravet om at formålet må være saklig begrunnet

Slik som vist i punkt 11.2, oppstiller personopplysningsloven et krav om at formålet med behandlingen må være saklig begrunnet i den behandlingsansvarliges virksomhet.

Utvalget er av den oppfatning at så lenge formålet med behandlingen faller innenfor politiets overordnede mål og arbeidsoppgavene faller innenfor politiregisterlovens anvendelsesområde (politimessige formål), vil behandlingen være saklig begrunnet.

Det innebærer ikke at politiet har full frihet til å behandle opplysninger så lenge formålet med behandlingen faller innenfor politiregisterlovens anvendelsesområde. Et sentralt krav er at behandlingen er nødvendig ut fra formålet. For eksempel kan ikke politiet iverksette en omfattende kartlegging av et minoritetsmiljø, hvis det ikke er nødvendig for å forebygge kriminalitet. Kravet om at behandlingen er nødvendig, behandles i kapittel 12.

Dersom formålet med behandlingen faller utenfor det som reguleres av politiregisterloven, som for eksempel forvaltningsvirksomhet, reguleres «saklighetskravet» og behandlingen ellers av personopplysningsloven.

11.7 Nærmere om formålsangivelsen for den enkelte forskrift og den enkelte behandling

11.7.1 Lovens overordnede formål

Formålet med politiets registre kan deles inn i tre nivåer: Overordnet formål, formålet fastsatt i den enkelte forskrift og formålet med den enkelte behandling (fastsatt i meldingen). Det overordnede formålet med politiets behandling av personopplysninger, herunder registre, foreslås fastsatt i lovutkastet § 4:

«Politiet og påtalemyndigheten kan behandle opplysninger til det formålet de er innhentet for og til andre politimessige formål, (...)».

11.7.2 Formålsangivelsen i forskrift

11.7.2.1 Reguleringens detaljgrad

Utvalget har diskutert hvor detaljert reguleringen av formålet bør være. Foruten at EMD har oppstilt krav om en forutsigbar regulering av politisystemer, vil detaljerte regler være nødvendig for bruk av systemene. For de fleste av politiets systemer finnes allerede i dag detaljert regulering i rundskriv eller instruks.

Utgangspunktet er at hvert delformål krever en separat regulering, og at formålet er ikke begrenset til de formål som ble drøftet i punkt 11.4. Når det skal vurderes hva som er et delformål som krever egen forskriftsregulering, må det tas utgangspunkt i de generelle momentene slik de er angitt i punkt 11.4.1. Er det behov for en egen regulering av hva opplysningene skal brukes til, hvilke opplysninger som behandles, hvem som har tilgang til opplysningene, hvor lenge opplysningen kan oppbevares og så videre, trekker dette i retning av at behandlingen er et eget formål som krever separat regulering.

For hvert av formålene beskrevet i punkt 11.4, vil det som regel være nye delformål eller underformål som krever egen forskriftsregulering. For mer om forskriftsreguleringen, se kapittel 24. Et typisk eksempel er behandlingsformålet etterforsking. Det er ikke tilstrekkelig å lage en regulering med generelle bestemmelser for opplysninger som behandles til etterforskingsformål. Allerede i dag finnes det mer detaljerte regler. For eksempel må det være egne bestemmelser for Strasak, og det samme gjelder for politiopplysningsdelen av SSP.

Noen registre, som Krimsys, brukes til flere formål, både etterforsking og forebyggende arbeid. En behandling eller et system kan gjerne ha flere formål, så lenge det fremgår klart av forskriften.

Reguleringen må stå i forhold til formålet med behandlingene og opplysningene som behandles. Jo mer inngripende en behandling er, jo snevrere bør formålet være og jo klarere bør reglene for behandlingen være.

Er det en behandling med mange ikke-verifiserte opplysninger, må formålet med behandlingen være særlig tydelig, og også de andre reglene bør gjennomspeile den forsiktighet som av personverngrunner bør utvises i forhold til ikke-verifiserte opplysninger, for eksempel i form av strenge sletteregler. Motsatt vil registeret over ilagte straffereaksjoner ikke kreve så strenge sletteregler. For registre over ilagte straffereaksjoner må andre samfunnsmessige hensyn, som forskning, tas i betraktning, slik at opplysningene oppbevares i lang tid. Dette bør oppveies med tilgangsbestemmelser, som gjør at tjenestemenn ikke har tilgang til opplysninger lenger tilbake i tid enn nødvendig. For eksempel vil det ikke være nødvendig at tjenestemenn har generell tilgang til opplysninger om døde personer. Selv om et strafferegister inneholder verifiserte opplysninger, er deres karakter sensitive, hvilket det må tas tilbørlig hensyn til ved utleveringsadgangen, slik at det klart fremgår hvem som kan få tilgang til slike opplysninger.

Hovedregelen vil være at alle sentrale systemer eller registre vil kreve en egen forskriftsregulering, som fastslår hva formålet med behandlingen er og de nærmere reglene for den. For de lokale registrene, det vil si de som kun er tilgjengelige for ett eller noen få politidistrikt, vil det derimot ikke være nødvendig med en egen forskriftsregulering, forutsatt at behandlingen omfattes av en forskrift for et sentralt system som har samme formål. For eksempel kan lokale etterretningsregistre følge reglene for det sentrale etterretningssystemet, som i dag er Krimsys. Det vil imidlertid være nødvendig for den behandlingsansvarlige å sørge for at det lokale registeret blir meldt til meldemyndigheten, se kapittel 19. Dersom det ikke finnes et regelverk som dekker formålet, må det lages ny forskrift før den lokale behandlingen kan begynne.

I dag finnes det stort sett et regelsett per register. Noen finnes i forskrifts form, som for eksempel fingeravtrykkregisteret, jf. straffeprosessloven § 160 sammenholdt med påtaleinstruksen § 11-5, men mesteparten av regelverkene finnes i instruks eller rundskriv. Om kravet i lovutkastet § 6 om forskriftregulering for hvert enkelt formål eller register skal oppfylles ved utarbeidelse av egen forskrift eller om flere formål/registre kan samles i en felles forskrift, er et hensiktsmessighetsspørsmål.

Kravet om forskriftsregulering må ses i sammenheng med at den enkelte behandling uansett skal meldes, og at meldingen vil vise hvorledes forskriftenes krav er gjennomført i praksis, se kapittel 19.

11.7.2.2 Valg av reguleringsform

Utvalget har drøftet om detaljreguleringen bør være i lov eller i forskrift. Flere av våre naboland har valgt å gi en forholdsvis detaljert beskrivelse av noen registre i lovs form, men denne lovgivningen er hovedsakelig fra før personverndirektivet ble implementert. Sverige har imidlertid valgt å beholde detaljreguleringen for enkelte registre i lovs form, selv etter tilpasningen til personverndirektivet.

Utvalget finner det ikke hensiktsmessig med en detaljert lov. Politiets systemer krever ofte raske endringer og tilpasninger, noe som bedre kan ivaretas ved en detaljregulering i forskrifts form. Forskriftsform gir mulighet for mer presise og detaljerte bestemmelser enn lovsformen. Regulering i lov kan medføre at bestemmelsenes omfang blir for vide og innholdet for vagt, for å unngå at det blir nødvendig med hyppige endringer. På den andre siden vil ikke forskrifter ivareta hensynet til et demokratisk vedtak på samme måte regler i lovs form, men utvalget antar at så lenge de ytre rammene lovfestet, og forskriftene gis spesifikke hjemler i lov, vil dette være tilstrekkelig. Forskrifts form er i samsvar med det som gjelder for helseregistre, jf. helseregisterloven kp. 2.

11.7.3 Formålet med den enkelte behandling

Det tredje nivået for formålsangivelsen er at den behandlingsansvarlige før behandlingen starter må fastsette et nærmere bestemt formål for den enkelte behandlingen. Formålet med behandlingen må ligge innenfor forskriftens formål, og meldes til meldemyndighetene, se nærmere kapittel 19. For tilknytning til sentrale systemer, som Strasak, vil formålsangivelse kunne bli tilsvarende som i forskriften. For lokale registre derimot, som for eksempel lokale etterretningsregistre, bør formålet i meldingen angis mer konkret enn det den sentrale forskriften gir anvisning på. Utvalget vil komme nærmere tilbake til dette i kapitlet om meldeplikt.

At den behandlingsansvarlige fastsetter det konkrete formålet med behandlingen, er i samsvar med hovedregelen i personopplysningsloven, og er også fulgt opp i helseregisterloven. Slik sett er det angivelsen av formålet i forskrift som er et tillegg i forhold til personopplysningsloven (det overordnede formålet ofte vil følge enten av organets rettslige grunnlag eller av den private aktørens virksomhet). Utvalget har funnet det nødvendig med en overordnet forskriftsregulering for å få en tilstrekkelig styring med og forutberegnlighet for politiets behandling av personopplysninger. Det samme er gjort for helseregistre, mens store deler av personopplysningsloven gjelder først og fremst for private, og de kan jo ikke pålegges å lage forskrifter.

12 Nødvendighetskravet

12.1 Oversikt over problemstillingen

Selv om det er gitt hjemmel for politi og påtalemyndighet til å behandle opplysninger til politimessige formål, jf. lovforslaget § 4, innebærer ikke dette at det ikke finnes begrensninger innenfor disse rammene.

Et sentralt personvernrettslig prinsipp er nødvendighetskravet, som gjelder gjennomgående for all behandling av personopplysninger, og som begrenser alle behandlinger. Prinsippet er nedfelt flere steder i personopplysningsloven, herunder § 8.

Utvalget har vurdert hvordan prinsippet skal komme til anvendelse på politiets behandling av opplysninger. Det sentrale i dette kapittelet er hvilke personer det anses nødvendig å registrere i forhold til de forskjellige formålene, hvor hoveddrøftelsen er knyttet til hvilke personer som kan registreres i forebyggende øyemed, blant annet som ledd i kriminaletterretningen. Dette spørsmålet drøftes i punkt 12.5.

De internasjonale rammene er forholdsvis klare når det gjelder nødvendighetskravet, både i forhold til lovgiver, behandlingsansvarlig og brukeren av systemet. Utvalget ser nærmere på dette i punkt 12.2. Innledningsvis i punkt 12.3 gis en generell fremstilling av nødvendighetskravet og dets innhold. Resten av kapittelet tar for seg nødvendighetskravet ved ulike behandlingsformål, henholdsvis ved behandlingen av straffesak (12.4), forebyggende virksomhet (12.5) og annet politiarbeid (12.6 og 12.7).

12.2 Nasjonale og internasjonale rammer for lovgivningen

12.2.1 Oversikt over nasjonale og internasjonale rammer for lovgivningen

Nødvendighetsprinsippet fremgår flere steder i personopplysningsloven, herunder §§ 8 og 9 for det rettslige grunnlaget for behandlingen, og § 11 første ledd bokstav b og c for hvilke opplysninger som kan behandles. Bestemmelsene bygger på personverndirektivet artikkel 7 bokstav b-f.

I politirekommandasjonen artikkel 2.1 heter det:

«The collection of personal data for police purposes should be limited to such as is necessary for the prevention of a real danger or the suppression of a specific criminal offence. Any exception to this provision should be subject of specific national legislation».

I kommentarene til rekommandasjonen punkt 43 uttales at innsamlingen av personopplysninger må begrenses til det som er nødvendig for å stanse en konkret straffbar handling eller avverge en reell fare. Det understrekes at reell fare ikke skal begrenses til «a specific offence or offender but includes any circumstances where there is reasonable suspicion that serious criminal offences have been or might be committed to the exclusion of unsupported speculative possibilities». For eksempel kan politiet ved mistanke om narkotikasmugling i en havn samle inn opplysninger om båter i den havnen, men ikke om alle båter og deres mannskap i alle havner i hele landet.

Nødvendighetsprinsippet fremstår klarest i ordlyden i EMK artikkel 8 og slik bestemmelsen er tolket av EMD, hvor det fremgår at inngrepet må være «nødvendig» i et demokratisk samfunn for å for å forebygge uorden eller kriminalitet. Det vil således være en grense for hvor vid adgangen til å innsamle opplysninger er utenfor den konkrete straffesak. Det går en grense mot den unødvendige overvåkingen av borgerne som ikke karakteriserer et demokratisk samfunn. I nødvendighetsprinsippet er det også innfortolket krav om kontrollordninger, se nærmere punkt 5.2 og kapittel 21.

12.2.2 Om «criminal intelligence» og «ad hoc files»

12.2.2.1 Criminal intelligence

I evalueringen av politirekommandasjon i 1998 (evaluering nr. 2) er et av temaene «criminal intelligence». «Criminal intelligence» betegnes som opplysninger som lagres om kriminelle personer uten tilknytning til en konkret straffesak, og hvor opplysningene brukes for å oppklare enhver kriminell handling, både de som er begått og de som forventes å bli begått. Begrepet tilsvarer mer eller mindre det som i Norge omtales som kriminaletterretning, se punkt 4.16.1. Opplysningene kan være både verifiserte og ikke-verifiserte, og i henhold til evalueringen vil generelle personvernrettslige prinsipper komme til anvendelse så lenge de ikke er særskilt regulert.

I evalueringen anføres at EMK artikkel 8 krever at det oppstilles kriterier for hvem som kan bli «data-subject» for kriminaletterretning, med andre ord hvem det kan lagres opplysninger om uten at opplysningene er nødvendige i forhold til behandlingen av konkrete straffesaker. Begrensningene kan knyttes til materielle vilkår, som kriminalitetens grovhet eller trussel mot samfunnet, eller formelle vilkår, som at et overordnet organ gir tillatelse til å innsamle opplysninger innenfor en viss tid og et visst rom.

Evalueringen tar også opp hvem politiet kan behandle opplysninger om ut over datasubjektet. Det kan være nødvendig å behandle opplysninger om personer politiet ikke mistenker for å ha begått eller for å ville begå straffbare handlinger, men som anses nødvendige på grunn av deres tilknytning til datasubjektet. Det kan for eksempel være familie eller andre tilknyttede personer. I evalueringen hevdes at personene kan deles i to grupper. For det første personer som har vært i kontakt med datasubjektet, enten per telefon eller på annen måte. Den andre gruppen er informanter. Opplysninger om disse tilknyttede personene bør holdes atskilt fra andre opplysninger om datasubjektet, da formålet med behandlingen er en annen. Videre må behandlingen begrenses til det som er nødvendig for å få et klart bilde av den kriminelle. Det anbefales at det ikke er adgang til å lage personprofiler om tilknyttede personer.

12.2.2.2 Ad hoc files

I evalueringen av politirekommandasjonen i 2002 (evaluering nr. 3) er prinsippene om adgangen til å registrere personer i forebyggende øyemed utenfor straffesaker videreutviklet. Et tema er opprettelse av «ad hoc files», det vil si registre/systemer som opprettes uten at det er grunnlag for å iverksette en etterforsking (se evalueringen punkt 17). Det følger av politirekommandasjonen punkt 2.1 at vilkåret er at det er «necessary for the prevention of a real danger». Det understrekes at det ved opprettelsen av slike systemer må gjøres kjent hvilke kategorier personer som kan bli registrert og hvilke kategorier opplysninger som kan behandles om disse personene, slik at det er mulig for en person å ta stilling til om det er grunnlag for å bli registrert, og i så fall med hvilke opplysninger (se punkt 18). I evalueringen henvises det til at Europolkonvensjonen artikkel 12 og Rådets rettsakt 3. november 1998 om vedtagelse av bestemmelser for Europol-analyserdatabaser artikkel 6 oppfyller disse kriteriene. Som eksempler på slike ad hoc files nevnes at det opprettes en sak fordi det er en rekke uløste voldtektssaker i løpet av kort tid innenfor et geografisk område, eller ved spesielle begivenheter, som en fotballkamp eller viktig møte mellom politiske ledere. Som eksempel på mer permanente ad hoc files nevnes registre laget for å samle inn opplysninger om vedvarende terroristaktivitet eller spesielle former for organisert kriminalitet.

Det konkluderes i punkt 23 med at:

«Ad hoc files established for the purpose of analysis of a specific criminal phenomenon should define the categories of persons about whom data may be stored and the categories of data about them with a certain degree of precision. In the case of serious criminal phenomena, it may be necessary to compare two such ad hoc files. Where, by comparison, concrete links are established, data from the first ad hoc file can be used also for the purpose of the second ad hoc file and visa versa».

Når det gjelder hvilke personer som kan registreres, kommer utvalget tilbake til dette nedenfor i punkt 12.5, men innledningsvis nevnes at det i den 3. evalueringen konkluderes i punkt 28 med:

«Domestic law should lay down the categories of persons about whom data may be collected and stored, as well as the kind of information that may be recorded.

These categories should be defined with enough precision in order that individuals can reasonably foresee whether they fall under the scope of these categories or not.

Personal data about third parties to the criminal investigation should only be collected and stored when necessary for the purpose for which a file was set up.

Domestic law should lay down the categories of third parties whose data may be collected and stored because they have a certain relationship with the persons who are the principal subject of the criminal investigation or because of the collection of their data is necessary in order to meet the requirement of a fair trial.

Domestic law should also provide for a periodic review of the data stored in order to establish the adequacy of the category under which they are stored.»

12.2.3 Forholdet til SIS-loven

Av SIS-loven følger det at politiet kan behandle opplysninger om personer som angitt i § 7. Utvalgets forslag for politiets generelle virksomhet avviker fra det som gjelder for SIS-registrene, og åpner for å registrere flere personer. SIS-loven er basert på en traktat, og må ses i den konteksten. Alle land som tar del i avtalen er enige om utveksling av bestemte opplysninger. Utvalget kan derfor ikke se at det er problematisk at de to regelverkene ikke er sammenfallende. Opplysningene som utveksles i kraft av samarbeidet oppbevares også i egne systemer, hvor det norske er kalt NSIS, se nærmere punkt 3.6.7.4.

12.2.4 Forholdet til politiloven

I den forholdsmessighetsvurdering som politiloven § 6 gir anvisning på (se punkt 7.5 og 7.16) inngår også det prinsipp at politiet ikke skal anvende midler som ikke er nødvendige for formålet, eventuelt at mindre inngripende midler skal være vurdert før mer inngripende tas i bruk som nødvendige. Uavhengig av personvernlovgivningen må denne bestemmelsen anses å være av betydning for hvor langt politiet kan gå i forhold til behandling av personopplysninger (se dessuten punkt 12.3.2).

12.3 Om nødvendighetsprinsippet og dets anvendelsesområde

12.3.1 Nødvendighetsprinsippets nedslagsfelt

Opplysninger kan kun behandles når det er nødvendig ut fra formålet. Dette kommer i tillegg til at formålet må være saklig begrunnet i den behandlingsansvarliges virksomhet.

Nødvendighetsprinsippet vil i praksis komme til anvendelse på alle deler av en behandling eller et register, og retter seg både mot lovgiver, den behandlingsansvarlige og tjenestemannen som bruker systemet. Det stilles krav til lovgiver om en regulering som er presis med hensyn til behandlingens innhold, særlig med henblikk på det rettslige grunnlaget og formålet med behandlingen. For politiregisterloven har utvalget vurdert dette i kapittel 11. Ut over dette bør det fremgå hvilke typer personer som det er antatt nødvendig å registrere, og således lovlig å registrere. Dette behandles i nærværende kapittel. Den behandlingsansvarlige må for det første ta stilling til om den behandlingen som vurderes iverksatt er nødvendig. For eksempel må den behandlingsansvarlige konstatere at det er nødvendig å ha et lokalt register før han kan opprette et. Er det et lokalt etterretningsregister som vurderes opprettet, vil det ikke være nødvendig dersom etterretningsopplysninger behandles like godt i Krimsys. I vurderingen må alle hensyn tas med, også det forhold at det kan være negativt for kriminalitetsbekjempelsen at ikke andre politidistrikt kan få tilgang til opplysningene. Videre må den behandlingsansvarlige vurdere hvem det er nødvendig at får tilgang til opplysningene, ut fra de arbeidsoppgavene tjenestemennene utfører. For brukeren av et system eller et register, er det opp til ham selv å vurdere om den behandlingen han gjør er nødvendig. Det gjelder både at han selv logger seg på systemet og hvilke opplysninger han leser eller registrerer. Den behandlingsansvarlige skal sørge for at rutinene er så gode at det er mulig for brukeren av systemet å vurdere dette på en hensiktsmessig måte, og for den behandlingsansvarlige å kontrollere bruken.

12.3.2 Det nærmere innholdet i nødvendighetskravet

Hva som ligger i «nødvendig», må være en konkret vurdering i det enkelte tilfellet. Det er således ikke et krav om at behandlingen er eneste mulige løsning, men det er heller ikke tilstrekkelig at den er hensiktsmessig eller naturlig.

At noe skal være nødvendig, kan således ikke forstås så strengt at det må være den eneste løsningen for å nå målet. Det kan ikke være slik at det skal være helt umulig for politiet å greie seg uten et register for at det er lov til å opprette det. På den andre siden kan det ikke være slik at dersom politiet finner det hensiktsmessig med et nytt register, så skal det anses å være nødvendig i lovens forstand. I noen situasjoner innebærer nødvendighetskravet at politiet av personvernhensyn må akseptere en mindre effektiv løsning enn den primært ønskede. For eksempel kan opplysninger ikke oppbevares til evig tid, selv om dette kunne vært hensiktsmessig for politiet. En slik evig lagring kan ikke anses å være nødvendig ut fra et kriminalitetsbekjempelseshensyn.

Et bærende synspunkt er at politiets systemer og behandling av opplysninger skal sette politiet i stand til å utføre en mer effektiv og hensiktsmessig tjeneste, samtidig som det ikke skal finnes andre alternative måter å behandle opplysningene på som vil være mindre inngripende overfor den enkelte, uten at det vil kreve vesentlig mer arbeid, tid eller ressurser for politiet.

Nødvendighetskravet må anses som en rettslig standard som vil variere fra situasjon til situasjon og endres i takt med tiden og utviklingen. Formålet med behandlingen er et sentralt moment i vurderingen av hva som er nødvendig. Dersom formålet er svært viktig, vil hva som anses å være nødvendig være videre enn dersom formålet ikke er så viktig. For eksempel anses det viktigere å bekjempe alvorlig organisert kriminalitet enn små fartsovertredelser, og det er flere personkategorier det er nødvendig å registrere ved alvorlig kriminalitet, for eksempel tilknyttede personer, se lovutkastet § 5 nr. 3 bokstav b, enn ved små fartsovertredelser, hvor det ikke engang er funnet nødvendig å ha et register for annen bruk enn å kreve inn det forenklede forelegget. Ut over formålet med behandlingen vil inngrepets karakter ovenfor den registrerte måtte veie tungt i vurderingen. Dersom det er et alvorlig inngrep overfor den enkelte, for eksempel fordi han ikke kjenner til behandlingen, eller opplysningene som behandles er ikke-verifiserte eller på annen måte sensitive, må det stilles strengere krav til at behandlingen er nødvendig for politiet. En tredje parameter er behandlingens omfang. Med dette siktes det til hvem som har tilgang til opplysningene, herunder om de utleveres til andre enn politiet. Det kan for eksempel tenkes at innsamling av opplysninger er nødvendig, men at utlevering av dem ikke er nødvendig, som ved kommunikasjonskontrollopplysninger. Eller at adgangen til å registrere sensitive opplysninger kan oppveies ved at tilgangen til opplysningene er svært begrenset.

Nødvendighetskravet har således innebygget en forholdsmessighetsvurdering, som igjen har en parallell i politiloven § 6 andre ledd, hvor prinsippet om forholdsmessighet fremkommer, se punkt 7.16. For hver behandling må det tas stilling til om inngrepet er forholdsmessig sett i forhold til formålet.

12.3.3 Personer det er nødvendig å registrere

Utgangspunktet er at politiet må ha lov til å registrere opplysninger om personer det er nødvendig å registrere ut fra formålet. For eksempel er det nødvendig å registrere navn og adresse til en person som må hjelpes. Som vist ovenfor, stilles det strenge krav til lovgiver om at i de situasjoner der den registrerte er ukjent med behandlingen og heller ikke får innsyn, skal det angis hvilke personer og personkategorier det kan samles inn opplysninger om, slik at det er forutsigbart for den enkelte om man kan bli registrert eller ikke. For utvalget har dette vært sentralt, og spørsmålet behandles nærmere i punkt 12.4 og 12.5.

Innenfor de vilkårene som oppstilles i lovs eller forskrifts form, må det være opp til den tjenestemann som registrerer opplysninger å avgjøre om det i den konkrete saken er nødvendig å registrere en person.

12.3.4 Opplysninger det er nødvendig å samle inn

Antall opplysningskategorier som kan registreres i den enkelte behandling må også begrenses til det som er nødvendig. Utvalget anbefaler regulering i forskrift av hva som anses nødvendig for den enkelte behandling. Et eksempel på en slik regulering hvor opplysningskategorier angis, finnes i Rådets rettsakt av 3. november 1998 om vedtagelse av bestemmelser for Europol-analysedatabaser (1999/C26/01). Utvalget kommer nærmere tilbake til forskriftsreguleringen i kapittel 24.

Den konkrete vurdering av hvilke opplysninger som skal registreres i forbindelse med den enkelte sak, må tas av den som registrerer dem. Det er vanlig å benytte begrepet «relevante opplysninger», som en parallell vurdering med nødvendighetsvurderingen. Utvalget anbefaler at loven bruker betegnelsen «relevante» og ikke «nødvendige», da dette er den kjente terminologien, selv om det materielle innholdet i de to begrepene er tilnærmet like når det gjelder hvilke opplysninger som kan registreres. Spørsmålet behandles nærmere i punkt 13.5.

12.3.5 Personer det er nødvendig at får tilgang til opplysninger

Et annet, men viktig spørsmål, er hvem som skal ha tilgang til opplysningene. En behandling eller et register vil som oftest være mer sensitivt jo flere som har tilgang til det, av den enkle årsak at spredningsfaren er større. Et sentralt prinsipp er derfor at ikke flere personer enn det som er nødvendig ut fra formålet med behandlingen har tilgang til systemet. Dette har utvalget behandlet i punkt 11.5.3.

12.3.6 Perioden det er nødvendig å oppbevare opplysninger

Under tiden vil opplysninger miste sin aktualitet. Saker blir avgjort eller det viser seg at feil person har vært i politiet søkelys. Det må derfor vurderes om det lenger er nødvendig at opplysningene oppbevares av politiet.

Det er likevel ikke enkelt å slå fast når det ikke lenger er nødvendig for politiet å oppbevare opplysningene. For blomsterhandleren er det ikke lenger nødvendig å oppbevare navn og adresse på den som har bestilt blomster når regningen er betalt. Politiet kan ikke på samme måte konstatere at opplysningene ikke på et senere tidspunkt er nødvendige for deres arbeid. Dette kan likevel ikke gi politiet rett til å oppbevare opplysningene for evig. Utvalget har sett på andre reguleringsmekanismer enn at politiet i hvert enkelt tilfelle skal foreta en skjønnsmessig vurdering av når opplysningene ikke lenger er nødvendig. Utvalget kommer tilbake til dette i kapittel 17.

12.4 Personer det er nødvendig å registrere i den enkelte straffesak

Den enkelte straffesak reguleres av straffeprosessloven, og utvalget har behandlet forholdet mellom de to lovene i punkt 8.7. Straffeprosessloven vil regulere adgangen til å samle inn opplysninger i den enkelte straffesak, og således hva som anses nødvendig i forhold til etterforskingen. Politiet kan starte en etterforsking når det foreligger rimelig grunn til å undersøke om det foreligger et straffbart forhold, jf. straffeprosessloven § 224. Utvalgets forslag innebærer ingen endring i dette, og heller ikke i hvilken type virksomhet som anses som etterforsking, jf. rundskriv fra riksadvokaten av 22. desember 1999 del II nr. 3/1999. Utvalgets forslag vil heller ikke innebære noen endringer i hvilke personer det under etterforskingen er adgang til å innhente og registrere opplysninger om. Det følger av straffeprosessloven § 226 at det blant annet skal skaffes til veie opplysninger som er «nødvendige for» å avgjøre tiltalespørsmålet, gjennomføre en domstolsbehandling og eventuelt fullbyrde straff og andre reaksjoner. Utvalgets oppfatning er at disse bestemmelsene i dag setter grenser for hvilke opplysninger som kan samles inn i en etterforsking. Denne praksis bør således opprettholdes.

12.5 Personer det er nødvendig å registrere utenfor den enkelte straffesak av hensyn til kriminalitetsbekjempelsen

12.5.1 Oversikt over problemstillingen

Innsamling og annen behandling av opplysninger i den enkelte straffesak utløses ofte av en konkret hendelse. Utenfor den enkelte straffesak er det ikke nødvendigvis en særskilt handling som er utgangspunktet. Forebyggende virksomhet retter seg ofte mot personer eller miljøer hvor politiet antar eller vet at det begås kriminell virksomhet uten at det er en konkret straffbar handling som er grunnlaget. Behandling av opplysninger utenfor straffesaker til kriminalitetsforebyggende virksomhet får derfor en noe annen karakter enn behandling av opplysninger i den enkelte straffesak. Det hefter større usikkerhet ved grunnlaget for å behandle opplysningene, og sjansen for at noen urettmessig kommer i politiets søkelys er større. Behandlingen bærer mer preg av overvåking, og er således mer inngripende overfor den registrerte. Videre er opplysningene ofte ikke-verifiserte, uten at den registrerte har de rettssikkerhetsgarantier som er nedfelt i straffeprosessloven.

Av disse grunner kan det være vanskelig for politiet å fastslå når det er nødvendig å behandle opplysningene utenfor den enkelte straffesak, og når det er nødvendig å registrere en bestemt person. Fordi det er mer inngripende for den enkelte, er det viktig å ha klare retningslinjer for når politiet har adgang til å registrere opplysninger, om hvem og hvilke opplysninger.

Det fremgår av mandatet at det er en sentral del av utvalgets arbeid å foreslå bestemmelser om etterretningsregistre og forebyggende arbeid:

«Utvalget skal legge særskilt vekt på de registre som inneholder personopplysninger og som er etablert til bruk i eller avledet av straffesaksbehandling, herunder etterretningsregistre.»

Å foreslå bestemmelser som setter rammer for behandling av opplysninger utenfor den enkelte straffesak, i kriminalitetsforebyggende øyemed, vil i realiteten være en regulering av metoden kriminaletterretning, fordi behandling av opplysninger er en så sentral del av metoden. Dette faller like fullt innenfor hva utvalget skal vurdere.

Først gis en oversikt over dagens regler i Norge, andre land og internasjonale retningslinjer, se punkt 12.5.2. Utvalget har også funnet grunn til å redegjøre for behovet for en slik forebyggende virksomhet i punkt 12.5.3, og valget av reguleringsform i punkt 12.5.4, før vilkårene for behandlingen drøftes i punkt 12.5.5.

12.5.2 Reguleringen i Norge, internasjonalt og andre land

12.5.2.1 Reguleringen i Norge

Behandlingen av opplysninger utenfor straffesakene, men som ledd i kriminalitetsbekjempelsen, skjer hovedsakelig i Krimsys, hvor adgangen til å registrere opplysninger følger av vedlegget til rundskriv G-96/95. Formålet med registeret er at det:

«(...) også føres ubekreftet/utfyllende opplysninger om person som politiet, etter mottatt/innhentet informasjon, mistenker for å ha begått eller for å begå straffbare handlinger eller hvor slik informasjon antas å kunne få særlig betydning for forebygging mot kriminell virksomhet».

Det kan lagres ikke-verifiserte opplysninger om «mistenktes mulige tilknytning til straffbare forhold innhentet gjennom politiets alm. virksomhet». Videre kan »[o]pplysninger om organisert kriminalitet, herunder navn på antatt impliserte, arbeidsmetoder og lovbruddstype registreres».

Det er adgang til å registrere opplysninger om personer som har tilknytning til etterretningsobjektet:

«Det kan dessuten registreres opplysninger om den mistenktes familie og/eller omgangskrets, arbeidskollegaer o.l. dersom slik registrering er en nødvendig forutsetning for politiet i dets videre etterforsking eller spaning/etterretning mot den mistenkte».

Rundskrivet får anvendelse på alle politiets «arbeidsregistre», som antagelig må forstås som alle registre som brukes til kriminalitetsbekjempelse utenfor den enkelte straffesak.

12.5.2.2 Særlig om hvilke personer det er nødvendig å samle inn opplysninger om

I den tredje evalueringen av politirekommandasjonen ble det angitt en oppregning av personer det kan være aktuelt å samle inn opplysninger om utenfor den enkelte straffesak i kriminalitetsforebyggende øyemed. Listen var særlig bygget på EMK artikkel 8 og på domspraksis (se punkt 5.2). I evaluering nr. 3 punkt 27 står det:

«In relation to the categories of persons about whom data may be stored in ad hoc or permanent police files, the Working Party pointed out that these categories should be laid down in law and they must be so precise that persons can reasonably foresee whether their data may be stored or not. The Working Party underlined that this categorisation applies to police files containing data that have been evaluated and found necessary for the purpose of the file by the police authorities and not to «raw» information. Among these categories of persons the following could be distinguished:

• persons where there are serious grounds for believing that they have committed or are about to commit a crime (suspect);

• persons convicted of having committed a criminal offence;

• victims of the criminal offence

• witnesses

• third parties to the criminal offence. Persons who are indirectly linked to the investigation of criminal offences (contacts, informants, persons whose identity is revealed during the investigation, etc.) and who often have a direct or indirect relationship with the principal subjects of the investigation could be included in this category. This category comprises persons who are necessary for the investigation of the criminal offence but who cannot be included in any of the previous categories.»

Ordlyden gir inntrykk av at det særlig har vært fokusert på opplysninger generert av etterforskning.

I Europol-konvensjonen (EFT C 316 av 27. november 1995) artikkel 10 jf. artikkel 8 angis hvilke personer som kan registreres i forbindelse med en såkalt analysesak i Europol. En analysesak opprettes «for the purpose of analyses defined as the assembly, processing or utilization of data with the aim of helping a criminal investigation», jf. artikkel 10 nr. 2, og ligner således på vårt kriminaletterretningsarbeid. Følgende personer kan registreres i så måte:

• persons who, in accordance with the national law of the Member State concerned, are suspected of having committed or having taken part in a criminal offence for which Europol is competent under Article 2 or who have been convicted of such an offence

• persons who there are serious grounds under national law for believing will commit criminal offences for which Europol is competent under Article 2

• persons who might be called to testify in investigations in connection with the offences under consideration or in subsequent criminal proceedings

• persons who have been the victims of one of the offences under consideration or with regard to whom certain facts give reason for believing that they could be the victims of such an offence

• contacts and associates

• persons who can provide information on the criminal offences under consideration

I Rådets rettsakt av 3. november 1998 om vedtagelse av bestemmelser for Europol-analysedatabaser (1999/C26/01) utdypes hvilke opplysninger som kan registres om de forskjellige kategoriene personer. Av særlig interesse er at det for « contacts and associates» uttales at det må være annen kontakt enn tilfeldig kontakt med personene i de to første punktene i listen ovenfor, hovedpersonen, for at det skal være tilstrekkelig grunn til å anta at det er mulig å få opplysninger fra dem vedrørende hovedpersonen. Videre må det antas at disse opplysningene er relevante for analysen, det vil si for formålet med innsamlingen. Kontakt- og ledsagerpersoners forhold til hovedpersonen må avklares så snart som mulig, og opplysningene slettes omgående dersom antagelsen viser seg å være uriktig.

12.5.2.3 Reguleringen i andre land

Vilkårene for å behandle opplysninger ut over den enkelte straffesak, men som ledd i kriminalitetsbekjempelsen, varierer.

I Sverige foreligger det et nytt lovforslag hvor det i § 5 fremgår:

«Uppgifter om en enskild person som det inte finns någon misstanke om brott mot får behandlas för att förebygga, förhindra eller upptäcka sådan brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse i två år eller mer».

Videre følger det:

«Personuppgifter som behandlas enligt 5 § för att underlätta övervakning av personer som kan antas komma att begå brott får endast avse dömda personer som är allvarligt kriminellt belastade eller som kan antas vara farliga för annans personlige säkerhet».

Opplysninger kan altså behandles for å forebygge, forhindre og oppdage kriminell virksomhet med strafferamme på over 2 år, dersom personen antas å komme til å begå en straffbar handling og han tidligere er dømt eller antas å være farlig for andres sikkerhet.

I Danmark følger politiet, som nevnt, personopplysningsloven. I melding med journalnummer 2000-54-0100, som tilsvarer Krimsys, fremgår det at det behandles opplysninger om følgende personer:

«A. Personer, der er dømt, sigtet eller mistænkt for at have begået eller ville begå strafbart forhold, herunder personer, som ikke kan straffes på grund af ung alder (f.eks. gadebandemedlemmer under 15 år) eller andre subjektive forhold, såfremt oplysningerne er af væsentlig betydning for politiets opgaveløsning. B. Informanter (personer, der virker som meddelere for politiet). C. Politiagenter («under cover agents»). D. Personer, der er undergivet vidnebeskyttelsesforanstaltninger».

Bestemmelsene i Nederland er gjennomgått i punkt 6.4.4.3. Hovedpunktene er at en person må være mistenkt eller det må være en « reasonable suspiction» at han er involvert i å planlegge eller i å begå kvalifiserende lovbrudd. De kvalifiserende lovbruddene er 1) brudd på straffebestemmelser som er planlagt eller begått i en organisert kontekst og utgjør et alvorlig brudd på rettsordenen, 2) brudd på straffebestemmelser som kan medføre straff i 8 år eller mer, 3) brudd på straffebestemmelser som i sin natur eller i sin sammenheng med andre brudd på straffebestemmelser begått av den mistenkte utgjør et alvorlig brudd på rettsordenen.

12.5.3 Behovet for å behandle opplysninger om personer utenfor den enkelte straffesak i kriminalitetsforebyggende øyemed

Politiets hovedformål er å bekjempe kriminalitet, noe som gjøres både ved å forebygge og å etterforske kriminalitet. Det beste ville være om all kriminalitet kunne forebygges, slik at vi fikk et samfunn fritt for kriminalitet. Det er selvfølgelig ikke mulig, men indikerer at det ikke bør legges for sterke begrensninger på politiets mulighet til å drive forebyggende virksomhet.

Erfaring viser at en person som tidligere har begått en kriminell handling, ofte vil begå en ny. Særlig gjelder dette innenfor vinningskriminalitet og organisert kriminalitet. Det er en viktig del av kriminalitetsbekjempelsen at politiet kan arbeide forebyggende mot personer og miljøer som tidligere har begått kriminelle handlinger og som politiet vet eller antar driver kriminell virksomhet. Behovet må ivaretas i bestemmelsene om behandling av opplysninger utenfor den enkelte straffesak.

Mye organisert og grov kriminalitet, som for eksempel menneskesmugling og narkotikakriminalitet, har ingen direkte fornærmet eller skadelidt. Miljøene er ofte lukkede, og folk påvirkes til ikke å informere politiet. Politiet må derfor i større grad innhente opplysninger på egen hånd for å ha oversikt over personer og miljøer som de vet eller antar driver denne type kriminell virksomhet.

Å ha oversikt over miljøer med stor kriminell belastning vil også bidra til å forenkle straffesaksbehandlingen, da politiet er i besittelse av opplysninger som kan være avgjørende for pågående og senere etterforsking. Eksempelvis vil det være av stor verdi for etterforskingen av en voldshandling begått i et oppgjør mellom to organiserte ungdomsgjenger på forhånd å ha kunnskap om eventuelle eksisterende konflikter og hvor sentrale personer i de aktuelle gjengmiljøene oppholdt seg på det aktuelle tidspunktet.

Opplysninger innhentet utenfor straffesak vil også brukes av politiet i strategisk planlegging. Analyser gir oversikt over de kriminelle miljøene i Norge og gir indikasjoner på trender, slik at politiet kan fordele ressurser i forhold til antatt utvikling som følge av analyseresultatene.

Behandlingen av personopplysninger utenfor straffesakene, men med kriminalitetsbekjempelse som formål, er praktisk viktig for politiet. Behandlingen har imidlertid visse sider som stiller krav til regulering av behandlingen. Det er et inngrep i den enkeltes personvern at politiet som ledd i kriminalitetsbekjempelsen behandler personopplysninger om person som ikke er mistenkt for et konkret straffbart forhold, og særlig fordi den registrerte ikke kjenner til behandlingen, og opplysningene som behandles ofte er usikre og ikke blir gjenstand for den samme verifiseringsprosess som i en straffesak. Konsekvensene av en feilregistrering kan også være store, selv om bruken av informasjonen begrenses.

12.5.4 Valg av reguleringsform

Utvalget har vurdert hvilken reguleringsform som skal benyttes. Når politiet driver kriminalitetsbekjempelse utenfor den enkelte straffesak vet de ikke alltid om det er begått kriminalitet eller om kriminalitet planlegges. Det er således ikke mulig å ha en like målrettet innsamling som ved etterforsking. Av samme grunn er det heller ikke enkelt å konstatere hvilke personer det er nødvendig å samle inn opplysninger om. Dersom eksempelvis en tidligere straffedømt ransforbryter ifølge tips og kildeopplysninger pleier jevnlig omgang med andre som tidligere har medvirket til de handlinger han er dømt for, kan dette være en indikasjon på at han fortsatt er involvert i kriminell virksomhet, og at det kan anses nødvendig i forebyggende øyemed fortsatt å behandle opplysninger om ham. Det kan stille seg annerledes dersom vedkommende synes å være inne i en reell rehabilitering, og de han pleier omgang med også er hans naturlige omgangskrets.

Utvalget anbefaler at det gis en forholdsvis detaljert regulering av når og om hvem politiet kan behandle opplysninger ut over den enkelte straffesak. Et slikt krav følger langt på vei av internasjonale forpliktelser, slik som beskrevet ovenfor i punkt 12.2 og 12.5.2.

En mulig reguleringsmåte er å si at kriminaletterretning er et eget formål. Løsningen ble valgt i Sverige da de vedtok Polisdatalagen i 1998. Allerede ved en evaluering av loven i 2001 fant et offentlig utvalg at reguleringsformen ikke var hensiktsmessig. Årsaken var hovedsakelig et behov for å behandle etterretningsopplysninger i andre systemer enn de rene etterretningssystemene. Det svenske utvalget fant det således mer hensiktsmessig å gi særskilte behandlingsregler for opplysninger om personer som ikke er mistenkt for et konkret straffbart forhold.

Utvalget har vurdert de to løsningene, og mener at hensynet til den enkelte ivaretas like godt, om ikke bedre, ved å gi særskilte regler om hvem som kan registreres i kriminalitetsforebyggende øyemed utenfor straffesakene, i stedet for å beholde dagens løsning med egne regler for arbeidsregistrene. Det er personer som ikke er mistenkt, og som således ikke beskyttes av rettssikkerhetsgarantiene i straffeprosessloven, som har størst behov for beskyttelse. Deres beskyttelse vil i dag hovedsakelig være begrenset til de rettigheter som følger av strafferegistreringsloven og de generelle prinsippene i politiloven.

Utvalget anbefaler likevel at opplysningene hovedsakelig behandles i et eget system, slik som Krimsys, da det er nødvendig med særskilte tilgangsbegrensninger, sletteregler, sikkerhetsrutiner med videre. Men en slik systemtilknytning vil ikke være avgjørende for hvorvidt de foreslåtte regler kommer til anvendelse.

Utvalget har valgt å foreslå en liste over hvem det kan lagres opplysninger om utenfor den enkelte straffesak til kriminalitetsbekjempende formål, som er nedfelt i lovutkastet § 5 nr. 3. Reglene bygger på en presumpsjon om når opplysningene anses å være nødvendige for kriminalitetsbekjempelsen utenfor den enkelte straffesak. Er vilkårene oppfylt, kan opplysningene registreres under forutsetning av at det er nødvendig i det enkelte tilfellet. Dersom polititjenestemannen ser at behandlingen ikke er nødvendig, vil det følgelig ikke være lovlig å behandle dem.

Utvalget har også vurdert om politiet skal ha mulighet til å foreta en konkret vurdering av om det er nødvendig å behandle opplysninger for kriminalitetsbekjempelsen ut over de personer som er nevnt i lovutkastet § 5 nr. 3. Utvalget mener det ikke bør være en slik adgang, da det vil skape usikkerhet om hvem som kan registreres. Dette er ikke ønskelig, og vil også være i dårlig harmoni med kravene i EMK artikkel 8. Listen må således anses å være uttømmende.

12.5.5 Personer som kan registreres utenfor den enkelte straffesak til kriminalitetsbekjempende formål

12.5.5.1 Utgangspunktet for vurderingen

I dette punktet har utvalget vurdert hvilke regler som skal gjelde for registrering av personer i kriminalitetsbekjempende øyemed utenfor den enkelte straffesak. Det er tatt utgangspunkt i hvilke personer det normalt er nødvendig å registrere i så henseende, hvilket er nedfelt i lovforslaget. Reglene setter de ytre rammene for registrering, i tillegg til at den enkelte polititjenestemann før hver registrering må foreta en konkret vurdering av om det er nødvendig å registrere personen i den foreliggende situasjonen.

I politirekommandasjonen er kravet for å drive forebyggende virksomhet utenfor straffesakene at det «is necessary for the prevention of a real danger». I begrepet «real danger» ligger et materielt krav til de situasjonene hvor politiet kan registrere opplysninger utenfor den enkelte straffesak. I kommentarene til rekommandasjonen punkt 43 heter det at begrepet omfatter «any circumstances where there is reasonable suspicion that serious criminal offences have been or might be committed to the exclusion of unsupported speculative possibilities». Med andre ord må det være objektive holdepunkter for at det er sannsynlig at det vil bli begått straffbare handlinger, og at det vil skje innenfor et visst begrenset tidsrom. Hvor lang tid det antas å være før den kriminelle handlingen blir begått, vil variere med typen kriminalitet. Hva som ligger i «nødvendig» vil også variere for hver personkategori, og utvalget vil komme tilbake til dette fortløpende.

Utvalget har vurdert om adgangen til å registrere opplysninger i forebyggende øyemed skal begrenses til særskilte typer kriminalitet eller kriminalitet med en viss strafferamme. Slike begrensninger er benyttet både i Danmark og Nederland. Etter utvalgets oppfatning er det ikke ønskelig med et samfunn der politiets adgang til å registrere opplysninger er for vid, slik at overvåkingsgraden blir for høy. Utvalget har likevel ikke funnet det hensiktsmessig å oppstille krav til type kriminalitet i lovbestemmelsen. Slik utvalget ser det, ligger det i nødvendighetskravet et krav om forholdsmessighet, som innebærer at det ikke vil være grunnlag for å registrere personer for å forebygge mindre forhold. At en person blir tatt for nasking et par ganger, vil normalt ikke kvalifisere for å følge ham opp i et forebyggende arbeid. Derimot kan situasjonen være annerledes dersom den som nasker er 15 år, og det er tale om forebyggende arbeid for å få ungdommen inn på rett spor.

Opplysninger til forebyggende virksomhet kan hentes fra både den enkelte straffesak og annet politiarbeid, se punkt 11.5.3. Hvilken metode som er benyttet for å samle inn opplysningene vil ikke ha noen betydning, så lenge metodens hjemmelsgrunnlag ikke særskilt regulerer bruken av opplysningene, se punkt 11.5.4.

12.5.5.2 Personer det er holdepunkter for kommer til å begå en eller flere straffbare handlinger

Utvalget har vurdert hvilke personer det skal være adgang til å registrere i forebyggende øyemed. I vurderingen er det tatt utgangspunkt i de momenter som er angitt i punkt 12.3.2, og det er sett på hvordan dette slår ut i forhold til behandling av opplysninger i forebyggende øyemed. Formålet forebyggende virksomhet er et viktig og sentralt formål, slik som forklart ovenfor, men vil samtidig være inngripende overfor den som blir utsatt for det. Målet må være å finne en balansegang som best mulig ivaretar både politiets og den registrertes behov. Dette må også ta hensyn til at behandlingen til tider kan bli svært omfattende, og ha karakter av overvåking.

Utvalget har sett hen til de internasjonale reglene som gjelder. Som vist i punkt 12.5.2 benyttes ofte begrepet «serious grounds». Utvalget har vurdert ulike begreper som kan ta opp i seg det materielle innholdet i dette. Begreper som «alvorlige grunner» eller «sterke grunner» er ikke fullt treffende, da det engelske begrepet synes å henspeile på en sannsynlighetsvurdering: Hvor trolig er det at en person vil begå nye straffbare handlinger? Utvalget foreslår på bakgrunn av dette at personer som det er «holdepunkter for at kommer til å begå en eller flere straffbare handlinger» kan registreres. I dette ligger at det må finnes noe mer enn en tjenestemanns subjektive oppfatning eller følelse av at en person kommer til å begå straffbare handlinger. Det må være objektive holdepunkter som peker i retning av at en person vil begå kriminalitet.

Det at en person tidligere er dømt for å ha begått kriminelle handlinger, vil som utgangspunkt ikke alene være tilstrekkelig holdepunkt til å bli registrert. Slik som utvalget har nevnt i punkt 12.5.3, vil det innenfor noen typer kriminalitet befinne seg mange gjengangere. Utvalget har likevel kommet til at det vil fange for vidt dersom det skal være adgang til i forebyggende øyemed å behandle opplysninger om alle som tidligere er dømt for kriminelle handlinger utelukkende på det grunnlag at de er tidligere straffedømt. Det må være holdepunkter for gjentagelsesfare for at det skal være adgang til å registrere personer i forebyggende øyemed. Det vil likevel være et moment i vurderingen av om det er objektive holdepunkter når en person tidligere er dømt for straffbare handlinger, herunder kriminalitetens type og grovhet. Har en person flere straffbare forhold bak seg, vil dette i seg selv ofte være tilstrekkelig holdepunkt til registrering. Dette kan likevel være annerledes dersom det er flere år siden siste dom, personen er inne i en rehabilitering og har fått seg en jobb og et sted å bo. På den andre siden kan det være adgang til å registrere personer som ikke har begått straffbare handlinger. Dersom en person stadfester ovenfor offentligheten at han er medlem av en gruppe som bruker vold som virkemiddel, og at han slutter seg til slik voldsbruk, må dette anses som holdepunkt for at han kommer til å begå kriminalitet, og det må være adgang til å registrere ham.

I vurderingen av de objektive holdepunktene må det innfortolkes et forholdsmessighetskrav som nevnt i punkt 12.3.2. Forholdsmessighetsvurderingen tar opp i seg både sannsynligheten for at et nytt lovbrudd blir begått og den antatte grovheten av et lovbrudd. Jo mer alvorlig det antatte lovbruddet er, jo lavere er grensen for å registrere personen. Det vil således være større grunn til å registrere en person hvor det er holdepunkter for at han vil motta et større parti narkotika, enn der det er holdepunkter for at han vil begå et bilbrukstyveri.

Det finnes mange miljøer i Norge hvor det er kjent at det drives kriminell virksomhet. I miljøer der politiet stadig pågriper personer på grunn av kriminelle forhold, må det være adgang til å registrere personer som er tilknyttet miljøet. Det er særlig den organiserte og alvorlige kriminaliteten den forebyggende virksomheten skal motvirke. Det samme gjelder for miljøer som er lukkede, og som politiet har problemer med å få opplysninger om. Vanskeligheten vil her bestå i å avgjøre hvilke personer som skal anses å ha en slik tilknytning til miljøet at det er holdepunkter for at han vil begå ny kriminalitet.

Politiet må ha en viss åpning for å registrere unge personer. Jo tidligere det iverksettes tiltak, jo større er sjansen for å få unge mennesker inn på rett spor.

I mange situasjoner vil politiet kommer over personer som har kontakt med en person det allerede er grunnlag for å registrere uten at den nye personen, i motsetning til over, er del av samme miljø. Dette reiser spørsmål om det er adgang til å registrere slike nye personer, enten som en som antas å komme til å begå kriminelle handlinger eller som en person med særlig tilknytning (se punkt 12.5.5.3 om særlig tilknytning). Dersom politiet for eksempel pågriper en kriminell hvor det står oppført et navn og et møtetidspunkt i den kriminelles kalender - er det da adgang til å registrere personen? Det er her klart at det er en forbindelse mellom den kriminelle og den andre personen, men etter utvalgets oppfatning kan det ikke være grunnlag for å registrere denne personen uten å gjøre noen forundersøkelser. Poolreglene åpner for at opplysningen kan oppbevares i 4 måneder, se nærmere punkt 13.7. I denne perioden må politiet se nærmere på hvilken tilknytning det er. Dersom det viser seg at det er datterens klasseforstander, og han har notert et foreldremøte, er det selvfølgelig ikke grunnlag for å registrere læreren. Dersom politiet ikke finner ut hvilken kontakt det er, men ser at personen tidligere er straffedømt en rekke ganger, må dette være tilstrekkelig grunnlag for å registrere personen som en person med særlig tilknytning. Momenter i vurderingen av om andre personer, som har kontakt med den allerede registrerte, kan registreres, er tid, sted og andre omstendigheter forbundet med kontakten. Politiet vil under enhver omstendighet bruke 4-månedersregelen (se punkt 13.7) til å gjøre ytterligere undersøkelser med sikte på å avklare eller bekrefte hva slags kontakt som ligger nedtegnet i kalenderen. Hvorvidt holdepunktene er sterke nok til å registrere en person, vil bero på en konkret vurdering i det enkelte tilfellet. Hensikten med pool-ordningen er nettopp at politiet skal kunne oppbevare opplysninger om personer de ikke har sterke nok holdepunkter for å si at vil begå en ny straffbar handling i en periode på 4 måneder, slik at det er mer tid til å avklare om det er grunnlag for politiets første antagelser og således videre behandling av opplysningene.

12.5.5.3 Personer med særlig tilknytning

Politiet vil ha et behov for å registrere opplysninger om såkalte tilknyttede personer, det vil si personer som har en særlig tilknytning til personer politiet har holdepunkter for at kommer til å begå et straffbart forhold. Personer med særlig tilknytning kan deles i to hovedgrupper: De med et personlig forhold og de med et «profesjonelt» forhold. I første gruppe faller ektefeller, samboere, barn, foreldre, venner og arbeidskollegaer, og i andre gruppe faller samarbeidspartnere i det kriminelle miljøet.

Det som kjennetegner denne gruppen, er at politiet ikke mistenker dem for å bedrive kriminell virksomhet, men personene er av interesse for politiet på grunn av deres tilknytning til personen som det er holdepunkter for at vil begå straffbare handlinger, gjerne som ledd i kartleggingen av et kriminelt miljø, og for å kunne kontrollere den mistanken retter seg mot. Utvalget understreker at tilknytningen må være av en slik art at den kan få betydning for politiets mulighet til å følge med på den kriminelle virksomheten det er holdepunkter for at han kan begå, og at det derfor ikke er nødvendig med nært slektskap eller lignende for at registrering kan skje.

Det kan også være et avhengighetsforhold mellom to personer som danner grunnlag for registrering. Det vil være nødvendig for politiet å vite hvem en person det er holdepunkt for vil begå ny kriminalitet har «kontroll» over, slik at han kan få andre til å utføre ugjerninger for seg.

12.5.5.4 En person som er blitt utsatt for en straffbar handling, eller det er sannsynlig at vil bli utsatt for en sådan

En viktig del av politiets forebyggende virksomhet er å beskytte personer mot overgrep eller andre straffbare handlinger. Dette er antageligvis enda mer sentralt i PSTs virksomhet enn for det alminnelige politiet. Det er viktig for politiet å ha oversikt over personer som er utsatt for trusler eller som for øvrig må ha særlig beskyttelse. Registreringsadgangen må ses i sammenheng med reglene om vitnebeskyttelse, og ta hensyn til de sikkerhetsforanstaltninger som er nødvendige.

Å registrere en fornærmet kan også ha en annen og ofte utilsiktet side, nemlig at politiet oppdager at den fornærmede selv er den kriminelle. Eksempelvis kan det være behov for å registrere opplysninger om personer som flere ganger har meldt tyverier, branner og andre straffbare forhold som har gitt grunnlag for forsikringsutbetalinger, uten at politiet har hatt grunnlag for mistanke om forsikringsbedrageri.

Utvalget understreker at dette ikke er ment å gi politiet en rett til å registrere alle fornærmede. Det må som nevnt anses nødvendig for å forebygge straffbare handlinger, og dette må være utgangspunktet for politiets konkrete vurdering i den enkelte sak.

12.5.5.5 Informanter

En gruppe personer det er nødvendig å registrere opplysninger om er såkalte informanter eller tystere, det vil si personer som tipser politiet om kriminell virksomhet. Disse spiller en viktig rolle i politiets kriminalitetsbekjempelse både i og utenfor straffesakene, og det er nødvendig for politiets forebyggende virksomhet å ha en oversikt over dem som leverer slike opplysninger til politiet. Det skal blant annet gjøre det mulig for politiet å kunne beskytte dem mot trusler og represalier fra det kriminelle miljøet. Ofte vil imidlertid informantene selv være kriminelle, og det vil derfor også være hensiktsmessig for politiet å ha opplysninger om en informant pleier å være troverdig eller ikke. Dette er nødvendig for en effektiv 4x4-metode, se nærmere punkt 13.6.4

12.5.5.6 Særlig om personer som ikke er mistenkt for å drive kriminell virksomhet

Slik det fremgår ovenfor, vil det i noen sammenhenger være adgang til å registrere opplysninger om personer som det ikke er holdepunkter for at vil begå nye kriminelle handlinger. Som oftest registreres disse personene fordi de har en særlig tilknytning til personer som driver med kriminell virksomhet. De som har en særlig tilknytning kan også være informanter. Hva som ligger i særlig tilknytning, har utvalget drøftet i punkt 12.5.5.3.

Utvalget anerkjenner politiets behov for å registrere disse personene, men samtidig er det et særlig behov for å ivareta deres personvern. Utvalget anbefaler at slike personer merkes med en opplysning om at de ikke mistenkes for å bedrive kriminell virksomhet. Med andre ord er de ikke registrert på grunn av at de har begått kriminelle handlinger tidligere eller at de er en trussel mot sikkerheten. Dette samsvarer blant annet med ordningen i Sverige.

12.6 Politiets hjelpetjeneste, service, bistand og deler av ordenstjenesten

Politiets hjelpetjeneste, service og bistand faller innenfor politiregisterlovens anvendelsesområde. Dersom politiet behandler personopplysninger i forbindelse med utførelse av disse oppgavene, vil personene ikke være mistenkte for et straffbart forhold. Situasjonen er derfor en helt annen enn der politiet registrerer opplysninger i forebyggende øyemed, hvor man antar at en person i fremtiden vil begå straffbare handlinger. En behandling av opplysninger i forbindelse med en hjelpetjeneste, for eksempel når politiet hjelper en privatperson som har låst seg ute fra kjøretøy eller leilighet, vil ikke være sensitiv på samme måte, og krever heller ikke de samme strenge behandlingsregler som den enkelte straffesak og annet kriminalitetsforebyggende arbeid. Det samme vil gjelde for den delen av ordenstjenesten som ikke anses som kriminalitetsbekjempende.

Slike opplysninger må politiet ha adgang til å kunne behandle i den grad det er nødvendig, men det må markeres at det er personer som ikke mistenkes for å begå kriminell virksomhet. Det vil antageligvis være mest praktisk om slike opplysninger oppbevares atskilt fra andre, slik at behandlingen kan meldes som en behandling som ikke har kriminalitetsbekjempelse som hovedformål. Dette underbygges av at den registrerte har innsyn, se kapittel 16. I praksis vil mange av disse opplysningene kun bli registrert i vaktjournalen.

Det er usikkert om de nevnte arbeidsoppgaver faller innenfor personverndirektivet, se punkt 8.6, og utvalget anbefaler derfor at politiet holder seg innenfor de rammene direktivet oppstiller. Adgangen til sekundærbruk av opplysningene følger likevel av politiregisterloven, og vil gå foran personopplysningsloven, jf. § 8, slik at disse opplysningene kan brukes innad i politiet til politimessige oppgaver. Innsynsretten kan ikke unntas, med mindre vilkårene for å unnta innsynsrett i henhold til personopplysningsloven § 18 er oppfylt, det vil si at det er påkrevd med hemmelighold av hensyn til forebygging, etterforsking, avsløring og rettslig forfølgning av straffbare handlinger. Utvalget foreslår i politiregisterloven § 43 første ledd at det ikke er informasjonsplikt, noe som i og for seg også ville ha fulgt av personopplysningsloven. Både rette-, sperre- og sletteregler og reglene om Datatilsynets kompetanse som foreslås i politiregisterloven skal være av en slik karakter at de i all hovedsak fullt ut kan benyttes på de ovennevnte arbeidsoppgavene.

12.7 Vaktjournaler

12.7.1 Rettslig og faktisk utgangspunkt for vaktjournalen

Utvalget har beskrevet formålet med vaktjournaler i punkt 11.4.5. For vaktjournalens del følger det av hjemmelsgrunnlaget at det er de «vesentlige forhold og opplysninger vedrørende ordning og utførelse av polititjenesten på vedkommende sted» som anses som «nødvendig» i lovens forstand, og politiet må derfor ikke må foreta en nødvendighetsvurdering ut over disse vilkårene.

Vaktjournalen er en støttefunksjon for politiets arbeidsoppgaver, og det registreres opplysninger til alle politiets arbeidsoppgaver i denne, også forvaltningsformålene. Vaktjournalen har så mange personvernmessige konsekvenser for den registrerte at utvalget har konkludert med at vaktjournalen er et eget behandlingsformål, se punkt 11.4.5. Vaktjournalen med dagens form og innhold vil ikke fullt ut kunne hjemles i reglene for hvilke personer det er nødvendig å registrere til kriminalitetsbekjempende virksomhet utenfor den enkelte straffesak, jf. § 5 nr. 3, i og med at det ikke er noen begrensninger med hensyn til hvilke personer som kan registreres i forebyggende øyemed. Så lenge det dreier seg om vesentlige forhold ved utførelsen av polititjenesten kan personene registreres. For eksempel kan et anonymt tips om at en person kommer til å begå et ran registreres, og det samme gjelder innringning om at en person er observert på et bestemt sted til en bestemt tid. Så lenge politiet kan benytte disse opplysningene til politimessige formål, som forebyggende arbeid, er det behov for særskilt regulering for å ivareta hensynet til forutberegnlighet for den registrerte, jf. EMK artikkel 8 (se punkt 5.2).

Utvalget har derfor sett nærmere på om det finnes mekanismer som kan ivareta den registrertes forutberegnelighet, slik at vaktjournalen kan bestå i sin nåværende form, og ivareta de notoritetshensyn som er dens primærbegrunnelse.

12.7.2 Forutberegnelighet ved registrering i vaktjournalen

Utvalget har gitt en beskrivelse av vaktjournalens anvendelsesområde i punkt 11.4.5. Som det fremgår, har vaktjournalen utviklet seg betydelig etter at den ble elektronisk. Opplysningene er lettere tilgjengelige, fordi de er søkbare. Dette har resultert i at det registreres flere opplysninger i vaktjournalen, og den kan beskrives som et sentralt register som brukes både i forebyggende virksomhet, etterforsking og ikke minst i operativ virksomhet. Videre er vaktjournalen et viktig instrument for i ettertid å kunne dokumentere hva politiet har foretatt seg i en sak. Den ivaretar med andre ord også notoritetshensyn.

Utvalget har sett på flere modeller for å finne en løsning som kan ivareta den enkeltes forutberegnlighet. En mulighet er å begrense tilgangen til vaktjournalen, enten etter et visst tidsom eller for noen tjenestemenn, men ut fra journalens praktiske betydning i politiet synes dette vanskelig å gjennomføre. En annen mulighet er å dele journalen eller å flytte opplysninger fra journalen og over i andre systemer, men dette er vurdert som for arbeidskrevende.

Vaktjournalen er ofte viktig for å ivareta politiets sikkerhet. For eksempel kan det ved en utrykning i forbindelse med husbråk innhentes opplysninger fra vaktjournalen om det tidligere har vært bråk på denne adressen og om utrykning til denne adressen kan være risikofull i det man tidligere har støtt på bevæpnede personer der. Utvalget har funnet politiets sikkerhet så viktig at det er valgt å ta inn en egen bestemmelse som fastsetter adgangen til å registrere opplysninger som er nødvendig for dette formålet, se punkt 12.8.

Utvalget anbefaler at politiet kan registrere opplysninger i vaktjournalen i henhold til rettsgrunnlaget, slik som i dag, og bruke opplysningene fritt innad ved tjenestemessig behov, under forutsetning av at den enkelte gis innsynsrett i egne personopplysninger. Det er en tendens til at flere opplysninger registreres i vaktjournalen, og utvalget finner det ikke ønskelig at vaktjournalen skal få karakter av å være et rent etterretningsregister, da journalens formål er å registrere alle hendelser ved et distrikt fortløpende, blant annet av notoritetshensyn og for å allokere ressurser. Å gi innsyn i egne personopplysninger kan bidra til at politiet registrerer kun de opplysninger i vaktjournalen som er nødvendige ut fra vaktjournalens formål og som den egentlig er ment for, mens andre opplysninger registreres i de systemer de hører hjemme. Dersom politiet ikke ønsker at den registrerte skal ha innsyn, må opplysningene behandles et annet sted.

Utvalget har drøftet om innsynsretten skal være absolutt eller om det skal være adgang til å gjøre unntak. Dersom det er nødvendig av hensyn til kriminalitetsbekjempelsen eller for vernet av andre personer, har utvalget kommet til at det skal være mulig å gjøre unntak fra innsynsretten i vaktjournaler, se nærmere punkt 16.3.6.3, hvilket samsvarer med forslaget til generell unntaksregel, jf. lovutkastet § 44 andre ledd.

Det kan ikke være slik at det må være oppgitt navn og/eller personnummer i vaktjournalen for at den registrerte skal få innsyn. Også i de tilfeller hvor det er mulig å bli identifisert på annen måte skal den registrerte ha innsyn i opplysningene. Politiets undersøkelsesplikt kan på den annen side ikke være så vid at det skal letes gjennom hele journalen (med mindre dette er lite ressurskrevende), men kan den registrerte angi antatt registreringstidspunkt, må politiet søke der.

Dersom det skulle vise seg at man mener at det ikke er mulig å gi innsynsrett i vaktjournalen, må det etter utvalgets oppfatning gis regler som hindrer at vaktjournalen brukes til kriminalitetsbekjempelse, og samtidig at de opplysningene som er nødvendige for dette formålet, flyttes over i andre systemer.

12.8 Opplysninger av betydning for den enkeltes sikkerhet

Politiets arbeidsoppgaver innebærer at de vil komme i nærkontakt med en rekke personer som kan utgjøre en særlig sikkerhetsrisiko både for politiets tjenestemenn og andre. Det kan være personer som tilnærmet alltid er bevæpnet eller som har smittsomme sykdommer, som HIV, og som tidligere har opptrådt truende. Det trenger ikke nødvendigvis å være kriminelle personer, men det kan også være personer som for eksempel har alvorlige sinnslidelser.

Både av hensyn til tjenestemenns og publikums sikkerhet har utvalget vurdert å gi en egen hjemmel for adgangen til å behandle opplysninger om personer som representerer en særlig sikkerhetsrisiko. Utvalget konstaterer at i mange situasjoner har politiet adgang til å oppbevare disse opplysningene i henhold til lovforslaget § 5 nr. 3, da et eventuelt angrep på person også vil være straffbart. Utvalget anbefaler likevel at det gis en egen hjemmel for slike sikkerhetsopplysninger. Det kan være situasjoner hvor politiet for eksempel ikke tror at en person vil gå til det skritt å begå noe kriminelt, selv om han en rekke ganger har opptrådt truende. Det er imidlertid lite hensiktsmessig å basere seg på en utvidende tolking av hjemmelsgrunnlaget i § 5 nr. 3 i slike tilfeller. Det gir større forutberegnlighet for befolkningen at det gis en egen bestemmelse om adgang til å registrere opplysninger om personer som representerer en særlig sikkerhetsrisiko.

Utvalget anbefaler at adgangen begrenses til der det er personer som anses som en særlig sikkerhetsrisiko. Polititjeneste generelt innebærer en viss risiko for tjenestemenn, og det er således de særlige risikosituasjonene utvalget tenker på. Hva som nærmere ligger i dette, bør reguleres ytterligere i forskrift. Det bemerkes at Danmark har et system hvor personer kan markeres med forskjellige risikokoder, som bevæpnet, HIV-smittet, terrorist med videre. Dette kan være et mulig utgangspunkt for forskriftsreguleringen.

Utvalget anbefaler videre at dette er en behandling hvor den registrerte har innsyn. Opplysningene er ikke knyttet til kriminalitetsbekjempelsen som sådan, og det er derfor kun unntaksvis at innsyn må unntas av hensyn til kriminalitetsbekjempelsen. Det vil imidlertid bero på et politimessig skjønn hvem som skal registreres i henhold til bestemmelsen.

13 Opplysninger

13.1 Oversikt over problemstillingene

Utvalget ser i dette kapittelet nærmere på de opplysningene politiet behandler. Utvalget anbefaler at det oppstilles kvalitetskrav til opplysningene, se punkt 13.2. Som ledd i dette har utvalget drøftet om det skal gis særskilte regler for sensitive opplysninger, se punkt 13.3. Utvalget ser så på hvorledes kravet om relevante og tilstrekkelige opplysninger, samt korrekte og oppdaterte opplysninger får anvendelse for politiet, i henholdsvis punkt 13.5 og 13.6.

I punkt 13.7 har utvalget drøftet den såkalte 4-månedersregelen. Problemstillingen er hvorvidt det bør gjøres unntak fra noen kvalitetskrav i en periode, slik at politiet får tid til å avgjøre om kvalitetskravene er oppfylt.

Videre har utvalget sett på noen særskilte typer opplysninger og innsamlingsmetoder: Ulovlige opplysninger i punkt 13.8, masseinnsamling i punkt 13.9, bilder og lyd i punkt 13.10, biologiske identifikasjonsegenskaper i punkt 13.11 og avslutningsvis opplysninger om gjenstander i punkt 13.12.

13.2 Kvalitetskrav til opplysningene

I alminnelig personvernregulering oppstilles kvalitetskrav til opplysningene. Opplysningene må være relevante, tilstrekkelige (fullstendige), korrekte, oppdaterte og ikke for omfattende ut fra formålet (unødvendige). Relevans og tilstrekkelighet knytter seg til formålet med behandlingen, og bør ses i forlengelsen av regelen om at opplysninger ikke kan behandles til formål som ikke er saklig begrunnet i virksomheten. Opplysningene må følgelig være relevante i forhold til formålet.

Andre krav er ikke relative. Kravet om at opplysningene må være korrekte og oppdaterte gjelder uavhengig av hva som er formålet med behandlingen.

Noen opplysninger er på grunn av sin karakter eller type underlagt særskilte regler, slik tilfellet er for sensitive personopplysninger.

Kvalitetskravene er fastsatt både av hensyn til den registrerte, brukerne av systemene, den behandlingsansvarlige og allmennheten. Dersom det skal treffes avgjørelser på grunnlag av opplysningene, vil alle være tjent med at de er korrekte og oppdaterte.

Kvalitetskravene korresponderer med rette- og slettebestemmelser, som behandles i punkt 17.4. For eksempel må politiet slette opplysningene dersom de viser seg å gjelde feil person. Politiet må også slette opplysningene dersom de anses unødvendige ut fra formålet. Med andre ord er det ikke tilstrekkelig at opplysningene oppfyller kvalitetskravene på registreringstidspunktet, dersom det ikke lenger er nødvendig å behandle dem. For eksempel kan opplysninger i Krimsys være korrekte og fullstendige, men det er ikke registrert noe nytt om vedkommende person i løpet av de siste 5 år, og det kan ikke lengre anses nødvendig ut fra kriminalitetsbekjempelsen at han er registrert, jf. punkt 17.3.

13.3 Sensitive opplysninger

I alminnelig personvernlovgivning stilles det normalt strengere behandlingskrav til sensitive opplysninger enn til andre. Hva som anses som sensitive personopplysninger fremgår av personopplysningsloven § 2 nr. 8 og personverndirektivet artikkel 8. Opplysninger om at en person har vært mistenkt, siktet, tiltalt eller dømt for en straffbar handling anses som sensitiv. Videre er opplysninger om rasemessig eller etnisk bakgrunn og politisk, filosofisk eller religiøs oppfatning sensitive opplysninger.

Utvalget konstaterer at tilnærmet alle opplysninger politiet behandler er sensitive, og har ikke funnet grunn til å lage egne bestemmelser om sensitive opplysninger. Hele regelverket preges av at det er denne type opplysninger politiet behandler. I evaluering nr. 2 av politirekommandasjon drøftes hvorvidt « criminal data», det vil si opplysninger som er innhentet utenfor straffesaksbehandlingen, skal anses som sensitive personopplysninger. Evalueringen konkluderer med at opplysningene i de aller fleste tilfellene vil være mer sensitive enn i en straffesak, da det ikke har vært adgang til å få dem prøvet i en domstol, slik det kreves i EMK artikkel 6, og at det bør tas hensyn til dette i reguleringen. Utvalget har ivaretatt dette ved å foreslå materielle krav til adgangen til å behandle opplysninger i forebyggende øyemed, se kapittel 12. Spørsmålet om de er innhentet i eller utenfor straffesaksbehandlingen må også være et moment i vurderingen av om opplysningene oppfyller kvalitetskravene.

Noen opplysninger er underlagt særskilte krav i annen lovgivning, som for eksempel sikkerhetsgraderte opplysninger. Disse kravene må overholdes uavhengig av politiregisterloven.

13.4 Adgangen til å registrere personer på grunnlag av medlemskap i lovlige organisasjoner, holdninger med videre

13.4.1 Internasjonale rammer for lovgivningen

I politirekommandasjon punkt 2.4 står det:

«The collection of data on individuals solely on the basis that they have a particular racial origin, particular religious convictions, sexual behaviour or political opinions or belong to particular movements or organisations which are not proscribed by law should be prohibited. The collections of data concerning these factors may only be carried out if absolutely necessary for the purpose of a particular inquiry».

Bestemmelsen skal hindre at politiet lager registre over sammenslutninger, herunder minoritetsgrupper, som bedriver lovlig virksomhet. Det fremgår av kommentarene til rekommandasjonen at unntaket skal tolkes strengt. I personopplysningsloven og personverndirektivet er dette opplysninger som anses sensitive.

13.4.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget foreslår at rase, religiøs tilknytning, seksuell legning, politisk medlemskap med videre i seg selv ikke kan være grunnlag for registrering eller annen behandling i politiets systemer. Dette følger også av de alminnelige reglene utvalget har foreslått, men siden temaet er særskilt omhandlet i rekommandasjonen har utvalget også behandlet temaet særskilt. Dersom personen kan registreres på grunn av mistanke om kriminalitet eller av andre årsaker, må det også, i den grad det er relevant, være adgang til å registrere de nevnte opplysningene i tillegg. Har politiet en aksjon mot et politisk miljø, for eksempel ny-nazister, som er mistenkt for å stå bak organisert kriminalitet, og vilkårene for å registrere en person i et system som Krimsys er oppfylt, må det også være grunnlag for å registrere hans tilknytning til miljøet. Videre kan de nevnte opplysningene være av betydning for gjenkjennelse, jf. punkt 13.5.3.4.

Politiet må også ha adgang til å registrere slike opplysninger om fornærmede, dersom politiet antar at etnisk tilknytning, religiøs tilknytning eller lignende, er en motiverende faktor for den handlingen skadelidte er eller kan komme til å bli utsatt for.

13.5 Relevante og tilstrekkelige opplysninger

13.5.1 Oversikt over problemstillingen

Problemstillingen her er hvilke opplysninger politiet kan behandle om personer som er involvert i en hendelse når det er konstatert at det er grunnlag for å iverksette etterforsking (se nærmere om vurderingen i punkt 12.4), eller personer det er konstatert at det er nødvendig å behandle opplysninger om i forebyggende øyemed (se nærmere i punkt 12.5). Selv om det er nødvendig å registrere en person i henhold til lovforslaget § 5, vil det være grenser for hvilke opplysninger som kan registreres. Utgangspunktet er at opplysningene må være nødvendige ut fra formålet. I personvernterminologien er det vanlig å si at opplysningene må være « relevante» (se punkt 12.3.4). Problemstillingen behandles i punkt 13.5.3.

Videre er det krav om at opplysningene er tilstrekkelige, det vil si at opplysninger som er samlet inn må være tilstrekkelig utfyllende ut fra formålet, slik at totalbildet ikke blir feil eller misvisende. Dette behandles i punkt 13.5.4.

13.5.2 Nasjonale og internasjonale rammer for lovgivningen

Personopplysningsloven § 11 første ledd bokstad d fastslår at opplysningene må være «tilstrekkelige og relevante for formålet med behandlingen». I personverndirektivet står det at opplysningene «skal være adekvate, relevante og ikke for omfattende i forhold til de formål de er innsamlet for og/eller senere behandles for», jf. artikkel 6 nr. 1 bokstav c.

Det fremgår av Europarådets politirekommandasjon punkt 3.1 at »[a]s far as possible, the storage of personal data for police purposes should be limited to accurate data and to such data as are necessary to allow police bodies to perform their lawful tasks within the framework of national law and their obligations arising from international law».

13.5.3 Relevanskravet

13.5.3.1 Relevanskravets anvendelse på politiet

Utvalget anbefaler at politiet kun kan behandle opplysninger som er relevante. Opplysninger er relevante når de har en tilknytning til formålet og er nødvendige for behandlingen på det konkrete tidspunkt. Hensikten med relevanskravet er å forhindre at det behandles flere opplysninger enn det er behov for. Kan formålet oppnås ved at det registreres færre opplysninger eller mindre sensitive opplysninger, er politiet i henhold til relevanskravet forpliktet til å foreta begrensningen.

13.5.3.2 Relevanskravets dynamiske karakter

Relevansvurderingen er dynamisk, i den forstand at det vil variere både med tid og situasjon hva som er relevant. Ved oppstart av et forebyggende prosjekt mot et bestemt miljø vil det være naturlig å gå forholdsvis bredt ut, og mange opplysninger om mange personer kan være relevante. Senere i prosessen, for eksempel når hovedmannen er identifisert, vil det ikke nødvendigvis være relevant å samle inn opplysninger like bredt. Relevansvurderingen vil således være en kontinuerlig prosess for politiet. Relevanskravets dynamiske karakter blir tydeligere for politiet enn andre forvaltningsorganer, fordi arbeidsoppgavene ofte består i å kartlegge et hendelsesforløp. Når opplysningene og/eller saken er ny, kan det ikke stilles de samme kravene som når politiet har arbeidet med opplysningene og sakskomplekset i en periode. Utvalget understreker at relevanskravets dynamiske karakter må ses i sammenheng med slettereglene. At politiet i visse faser kan registrere store mengder opplysninger, innebærer at de på et senere tidspunkt, når det viser seg at de ikke var av betydning for formålet, i stor utstrekning vil ha plikt til å slette opplysningene eller overføre dem til arkivverket, se nærmere punkt 17.3.4. En person som er i politiets søkelys, fordi politiet antar at han begår eller har begått straffbare handlinger, vil også utføre en rekke lovlige aktiviteter. Særlig i forhold til organisert kriminalitet og økonomisk kriminalitet vil det i en startfase kunne være vanskelig å skille den lovlige virksomheten fra den ulovlige, og for politiet kan det derfor være nødvendig med en kartlegging av vedkommendes samlede virksomhet. Danner det seg mønstre, må politiet gå igjennom, og slette opplysninger som ikke lenger er relevante.

13.5.3.3 Relevansvurderingen i den enkelte straffesak

Hvilke opplysninger som anses relevante i en straffesak, følger av straffeprosessloven § 226. Utvalget foreslår ingen endringer i dagens bestemmelse, men har valgt å ta med en beskrivelse av dagens innsamlingsadgang, for å vise relevanskravets dynamiske karakter. Av straffeprosessloven § 226 fremgår det at politiet blant annet skal skaffe til veie de nødvendige opplysninger for å avgjøre spørsmålet om tiltale, tjene som forberedelse for rettens behandling av spørsmålet om straffeskyld, og eventuelt spørsmålet om fastsettelse av reaksjon og å fullbyrde straff og andre reaksjoner. Med andre ord må det samles inn nødvendig informasjon for påtalestadiet, pådømmelsesstadiet og fullbyrdelsesstadiet. Hvilke opplysninger som omfattes, beror på en konkret vurdering i den enkelte sak. Utgangspunktet må imidlertid være at politiet på et tidlig tidspunkt i saken har en forholdsvis vid adgang til å samle inn opplysninger, da det under etterforskingen ikke nødvendigvis er klart hvilke opplysninger som til slutt vil være relevante.

Under politiets etterforsking vil vurderingen av om opplysningen er relevant knytte seg til den enkelte straffesak, og ikke formålet etterforsking generelt. Med andre ord må opplysningene være nødvendige for etterforskingen av den konkrete saken. Er opplysningen relevant for mulige senere saker, er behandlingen egentlig av forebyggende karakter. Får politiet i en straffesak opplysninger som er relevante for etterforsking av en annen sak, kan disse overskuddsopplysningene selvfølgelig overføres til sak nr. 2 direkte.

Under etterforskingen eller når den er avsluttet, kan det vise seg at noen opplysninger ikke er relevante for den konkrete straffesaken. Politiet har da lov til å benytte opplysningene til andre politimessige formål, se kapittel 11, som forebyggende virksomhet, dersom vilkårene for dette er oppfylt, jf. lovforslaget §§ 4, 5 nr. 3 og 15. Opplysninger som er et dokument i straffesaken, som vitneavhør, egenrapporter eller andre dokumenter, er det ikke naturlig at politiet sletter, selv om opplysninger i dokumentet eller hele dokumentet ikke er relevant. Det som i utgangspunktet er gjort til sakens dokumenter, forblir i saken. Eventuelle korreksjoner må komme som tilføyelser i nye dokumenter. Det kan være situasjoner hvor det bør fremgå at opplysningene ikke lenger er relevante, for eksempel dersom det viser seg at innholdet i en vitneforklaring var et blindspor. Utvalget kommer tilbake til dette i kapittel 17.

13.5.3.4 Relevansvurderingen utenfor den enkelte straffesak

Forebyggende virksomhet

Dersom vilkårene for å behandle opplysninger om en person i forebyggende øyemed, slik de er nedfelt i lovforslaget § 5 nr. 3, er oppfylt, blir spørsmålet hvilke opplysninger som er relevante. Dersom det først er grunnlag for å registrere en person i forebyggende øyemed, vil det i de aller fleste tilfeller være relevant å registrere en del konkrete fakta, som navn (nåværende, tidligere, kallenavn med videre), fødselsdato, bopel, fysiske kjennetegn, identifikasjonsopplysninger og jobbsituasjon. Det må vurderes konkret om det er grunnlag for å registrere tidligere kriminell aktivitet (som modus operandi), økonomiske/finansielle forhold og kontaktpersoner.

Generelt må det anses svært sensitivt å registrere opplysninger om atferd, både fordi det er en form for overvåking og fordi en kriminell atferd generelt også vil involvere helt utskyldige tredjepersoner. Atferd kan deles i generell og konkret atferd. Begrepene glir noe over i hverandre, og er kun tenkt som hjelpebegrep i vurderingen av om opplysningene er relevante. Med generell atferd menes generelle trekk som livsstil, ofte frekventerte steder, karaktertrekk, profil med videre. Med konkret atferd siktes det til politiets egne eller andres faktiske observasjoner og registrering av en persons bevegelser. Det kan ikke ansas relevant å registrere normal dagligdags aktivitet, bare fordi det er holdepunkter for at en person vil begå en kriminell handling. Personenes atferd må være av en slik karakter at det antas at opplysningene vil ha betydning for kriminalitetsbekjempelse. Med andre ord er det normalt ikke grunnlag for å totalovervåke kriminelle personer, i alle fall ikke over lengre tid, og i den form at all informasjon registreres. Også de må ha lov til å gå til frisøren uten at de blir registrert.

Relevanskravets dynamiske karakter blir særlig synlig i disse tilfellene, se punkt 13.5.3.2. I en tidlig fase må registreringsadgangen være videre enn når den forebyggende virksomheten retter seg mot en spesiell situasjon politiet antar vil oppstå. Det kan tas utgangspunkt i den personen som offentlig har erklært at han er medlem av en gruppe som benytter vold som virkemiddel, se punkt 12.5. I en tidlig fase må politiet kunne registrere opplysninger forholdsvis bredt, fordi det er uvisst hva den eventuelle kriminelle handlingen består eller vil bestå i. Hvis det går lang tid uten at han begår kriminelle handlinger, vil opplysningene på et tidspunkt ikke lenger sies å være relevante, da det må antas at han ikke vil gjennomføre sine trusler.

Situasjonen vil være annerledes dersom politiet har en gjeng eller person under oppsikt, fordi politiet antar at han vil motta en narkotikaleveranse om kort tid. Her er den forebyggende virksomheten knyttet til en konkret handling eller episode. Dette er styrende for hvilke opplysninger som anses relevante. Like før antatt levering må det være grunn til å følge personene tett, og registrere mange opplysninger. Opplysninger som viser seg å ikke være av betydning for formålet, må så slettes etter at leveransen har skjedd. Skjer det ingen leveranse som antatt, må det likevel være adgang til å beholde opplysningene nok en tid, da leveransen kan komme senere. Går det for eksempel et halvt år uten at leveranse skjer, må imidlertid opplysningene vurderes slettet, fordi det da er en nærliggende mulighet at det har vært et blindspor.

Når politiet har med organiserte, kriminelle gjenger å gjøre, kan det være nødvendig å registrere atferd i en lang periode for å se et mønster, og finne ut hva som er lovlig aktivitet og hva som ikke er det. Her vil relevanskravets dynamiske karakter føre til at de opplysninger som stammer fra lovlig virksomhet må slettes så snart politiet er i stand til å skille lovlig virksomhet fra den ulovlige.

Det kan også være aktuelt å samle inn opplysninger om et miljø uten at det er holdepunkter for at en bestemt person vil begå en kriminell handling, på samme måte som etterforskingen kan rette seg mot et bestemt miljø. For eksempel kan det være aktuelt å spane på en travbane hvor politiet har mistanke om at det begås straffbare handlinger. I en slik situasjon, hvor det ikke er iverksatt en etterforsking, vil politiet være nødt til å samle inn opplysninger om personer som det på innsamlingstidspunktet ikke er grunn til å registrere i forebyggende øyemed, jf. lovforslaget § 5 nr. 3. Opplysningene må derfor behandles etter 4-månedersregelen, jf. punkt 13.7, da det ikke er andre registreringsgrunnlag for politiet. Dersom politiet etter en gjennomgang av opplysningene verken har grunnlag for å iverksette en etterforsking eller finner at det er personer som det er grunnlag for å registrere i forebyggende øyemed, må opplysningene slettes senest etter 4 måneder.

Det bør i tillegg i forebyggende øyemed kunne registreres opplysninger om fornærmede, informanter og personer som har særlig tilknytning til slike personer som kan registreres. Felles for disse personene er at det ikke er holdepunkter for at de selv vil begå kriminelle handlinger, men politiet har likevel behov for å behandle opplysninger om dem. Dels for å beskytte dem, og dels for å kunne følge med på personen som mistenkes for å ville begå straffbare handlinger. Som følge av at de ikke er mistenkte, vil det generelt være en snevrere adgang til å registrere opplysninger om disse personene. Dernest må det for samtlige kategorier kreves at det klart fremgår hvorfor personene er registrert. Utover dette må det foretas en konkret vurdering med henblikk på hvilke opplysninger som kan registreres om hver av disse kategoriene, ut fra hva som er formålet med registreringen. Formålet med registreringen og hvilke opplysninger som kan registreres, er forskjellig for de ulike kategoriene. Utvalget gir i det følgende noen eksempler for hver av kategoriene, uten at opplistingen er ment å være uttømmende.

• Et viktig formål med å registrere fornærmede, jf. lovutkastet § 5 nr. 3 bokstav c, i forebyggende øyemed er å forhindre at fornærmede blir utsatt for nye overgrep. Dette må være utgangspunktet for registreringen, og det må kunne registreres opplysninger som er nødvendige for å analysere om den fornærmede er utsatt i så måte. På bakgrunn av dette vil det som for andre kategorier personer være relevant å registrere de konkrete fakta, se ovenfor. Årsaken til at personen ble fornærmet vil alltid være relevant å registrere. Videre kan det være relevant å registrere påført skade og om det er gitt anonymitet eller besøksforbud.

• Informanter, jf. lovutkastet § 5 nr. 3 bokstav d, registreres fordi de er nyttige for politiet, og fordi de kan ha et visst beskyttelsesbehov. Det vil være relevant å registrere en del bakgrunnsopplysninger om vedkommende, hvilke opplysninger informanten har kommet med, samt erfaringer med hensyn til hvilken sannhetsgehalt opplysningene har. Her vil den såkalte 4x4-metoden kunne bidra, se punkt 13.6.4. Også for informanter vil det være nødvendig å registrere en del konkrete fakta, samtidig som det kan være nødvendig å skjerme opplysninger, slik at det innenfor politiet kun er en engere krets av personer som har tilgang, jf. lovutkastet § 15 annet ledd.

• For personer med særlig tilknytning, jf. lovutkastet § 5 nr. 3 bokstav b, må den særlige tilknytningen alltid fremgå. Det må registreres opplysninger med henblikk på at den særlige tilknytningen skal oppklares eller synliggjøres ytterligere, dersom dette i utgangspunktet er uklart. En slik registrering kan føre til at personen selv vil falle innenfor kategorien personer hvor det er holdepunkter for at personen kommer til å begå en eller flere straffbare handlinger, jf. lovutkastet § 5 nr. 3 bokstav a. Det vil som oftest være grunnlag for å registrere slike konkrete fakta som nevnt ovenfor. Det kan også være relevant å registrere tidligere begått kriminalitet, økonomiske forhold med videre.

Forebyggende virksomhet i et praktisk perspektiv

Opplysninger til forebyggende virksomhet kan i prinsippet hentes fra alle deler av politiets virksomhet. Noen opplysninger vil være overskuddsinformasjon fra straffesaker. Opplysninger som opprinnelig var innhentet til bruk i en straffesak kan vise seg ikke å være relevante der, men politiet ser at opplysningen kan være relevant for forebyggende arbeid. I en periode på 4 måneder etter at opplysningen er tatt ut av straffesaken, har politiet adgang til å oppbevare opplysningen i henhold til 4-månedersregelen, mens politiet undersøker om opplysningen er relevant. For eksempel kan politiet pågripe en person som har på seg en liste med bilnummer. Dette kan for eksempel være bilnummer til personer han samarbeider med, eller det kan være bilnummer på biler han planlegger å stjele. Politiet får således en periode til å kontrollere dette. Opplysninger kan selvsagt også bli innhentet med det primærformål å bli benyttet i forebyggende øyemed. Også i disse situasjonene kan politiet oppbevare opplysningen i henhold til 4-månedersregelen. Senest 4 måneder etter at opplysningen kom til politiets kunnskap må politiet ha avgjort om opplysningen oppfyller kvalitetskravene, herunder relevanskravet. Videre kan politiet ta relevante opplysninger ut av vaktjournalen eller andre registre/systemer, og behandle dem til bruk i forebyggende øyemed.

Opplysninger som ikke er relevante

Forebyggende virksomhet stiller seg på mange måter annerledes enn etterforsking. I straffesaken er det ikke naturlig at opplysninger eller dokumenter som ikke lenger er relevante slettes, da dokumenter som sådan anses korrekte, se kapittel 17, og eventuelle endringer må skje ved retting i form av tilføyelser. Forebyggende virksomhet har en større andel ikke-verifisert informasjon, og er på flere måter mer sensitiv enn straffesaksbehandlingen. Det er derfor naturlig at disse opplysningene heller slettes enn rettes. Ved at opplysninger som ikke er relevante skal slettes, er det mulig å åpne for at det tas inn et bredere spekter av opplysninger til verifisering og relevansvurdering. Et annet hensyn som taler for sletting er at opplysningene sjelden vil bli prøvd i retten, slik tilfellet er i en straffesak. Retting og sletting behandles i kapittel 17.

Relevanskravet utenfor kriminalitetsbekjempende virksomhet

Utenfor kriminalitetsbekjempelsen, som for eksempel i hjelpefunksjonen, gjelder også kravene til relevans. Dersom politiet rykker ut for å bistå en gammel dame som har falt ut av sengen, vil adgangen til å registrere opplysninger begrense seg til sted, tid, hva som har skjedd, samt opplysninger som er nødvendig for å kunne hjelp til, gi tilsyn eller lignende i fremtiden. Det vil normalt ikke være relevant å registrere at hun har en narkoman sønn. Dette er selvfølgelig annerledes dersom politiet mistenker sønnen for å ha hensatt henne i en hjelpeløs tilstand, men i så fall vil politiet uansett være over i etterforskingsfasen.

I vaktjournalen følger adgangen til å registrere opplysninger av rettsgrunnlaget for journalen, og dette må også styre hvilke opplysninger som er relevante. Generelt er adgangen til å registrere opplysninger i vaktjournalen vid, da den skal gi et bilde av alle vesentlige forhold ved tjenestestedet.

13.5.3.5 Krav om forskrift

Selv om relevanskravet er dynamisk, er det en viktig del av forutberegneligheten at den enkelte har kunnskap om hvilke opplysningskategorier politiet har mulighet for å registrere. Dette er særlig viktig der den registrerte ikke har innsyn. Utvalget anbefaler at det fastsettes i forskrifts form hvilke opplysningskategorier som kan registreres, på samme måte som det er gjort i Europol-reglene, og forskrifter gitt i medhold av helseregisterloven. Spørsmålet om forskrifter er nærmere behandlet i punkt 11.7 og kapittel 24.

Selv om lov og forskrift setter den ytre ramme for hvilke opplysninger som er relevante, vil det være opp til den enkelte tjenestemann i hver enkelt situasjon konkret å avgjøre om opplysningen er relevant i den aktuelle situasjon.

13.5.4 Tilstrekkelighetskravet

Tilstrekkelighetskravet innebærer at den registrerte har krav på at opplysningene er så fullstendige, det vil si utfyllende og detaljerte, at det hindrer at opplysningene gir et misvisende eller uriktig bilde av en person eller en situasjon. I henhold til forarbeidene til personopplysningsloven innebærer tilstrekkelighetskravet at «opplysningsgrunnlaget må være så fullstendig som behandlingsformålet krever» (se Ot. prp. nr. 92 (1998-99) s. 114). Med andre ord er det ikke et krav om absolutt fullstendighet, men et krav om at opplysningene skal være tilstrekkelig fullstendige, herav «tilstrekkelighetskravet».

Politiets kriminalitetsbekjempende virksomhet består i all hovedsak av å kartlegge et faktum så fullstendig og utfyllende som mulig. Både i forebyggende arbeid og i straffesaker er politiets hovedoppgave å kartlegge og å dokumentere hva som har skjedd eller skjer. Politiet tilstreber således fullstendighet av helt andre grunner enn personvernhensyn, og ofte blir de motarbeidet av mistenkte og andre involverte personer, som selv ikke ønsker at faktum skal fremkomme. Den som mener han har handlet rettmessig, vil derimot ha en interesse i, og sannsynligvis tjene på, at sannheten kommer frem.

Utvalget foreslår at det oppstilles et separat krav om fullstendighet til politiets behandling av opplysninger. Det kan føles inngripende for den registrerte at opplysningene ikke er fullstendige. Personer kan uberettiget komme i politiets søkelys, eller politiet kan få et uriktig bilde av en person. Dette reflekteres blant annet i bestemmelsene om erstatning for uberettiget forfølgning, som gir økonomisk kompensasjon til personer som politiet uberettiget har forfulgt.

Det er ikke mulig å oppstille et absolutt krav om fullstendighet, og fullstendighetskravet er, på samme måte som relevanskravet, et relativt krav, ved at det varierer fra situasjon til situasjon (om relevanskravets dynamiske karakter, se punkt 13.5.3.2). Hvilke krav som skal stilles, vil variere ut fra formålet med behandlingen og den konkrete situasjon.

I straffesaken følger kravet om fullstendighet delvis av straffeprosessloven § 226 tredje ledd, som pålegger politiet å klarlegge både det som taler mot mistenkte og det som taler til fordel for ham. Kan flere opplysninger bidra til å sette en person i et bedre lys, må politiet også fra et personvernsynspunkt ha en plikt til å innhente disse. Dette underbygges av at etterforskingen, i henhold til straffeprosessloven § 226 fjerde ledd, skal gjennomføres slik at ingen unødig utsettes for mistanke eller ulempe. Videre har domstolene en plikt til å overvåke at saken bli så fullstendig opplyst som mulig, jf. straffeprosessloven § 294. Kravet om fullstendighet må også gjelde når saken avsluttes ved pådømmelse, henleggelse eller annet. Saken som sådan bør ikke gi et uriktig eller misvisende bilde som stiller den enkelte i et uberettiget dårligere lys. For eksempel bør dom alltid ligge ved i saksmappen, også når den er frifinnende.

Politiets forebyggende arbeid står i en noe annen stilling enn etterforsking, fordi det ikke nødvendigvis munner ut i en rettslig prøving av saken. Politiets forebyggende virksomhet består i å tilstrebe fullstendighet og kunnskap, slik at politiet kan forhindre at det begås kriminelle handlinger. Forebyggende virksomhet innebærer som sådan ufullstendige opplysninger, og slik må det være. Den registrerte må derfor i tillegg beskyttes med andre mekanismer, som for eksempel snever adgang til å utlevere opplysninger, se punkt 14.6.4.5. Graden av fullstendighet vil også være av betydning for relevansvurderingen. Er opplysningene løsrevet, slik at det ikke kan konstateres at de har noen tilknytning til formålet med behandlingen, kan de ikke anses som relevante. Løsrevne opplysninger kan likevel oppbevares i 4 måneder etter lovforslaget § 9.

Kravet om tilstrekkelighet vil også gjelde i annet politimessig arbeid. For eksempel må vaktjournalen være tilstrekkelig, noe som også følger av politiinstruksen § 7-1, hvor det fremgår at vaktjournalen skal gi en oversikt over alle vesentlige forhold og opplysninger vedrørende ordning og utførelse av polititjenesten på vedkommende sted. For rene hjelpeoppdrag må opplysningene være så fullstendige at det fremgår nettopp at det er et hjelpeoppdrag, slik at ingen tror at det kan være mistanke om noe kriminelt.

Dersom politiet får kjennskap til nye opplysninger som utfyller andre opplysninger, mener utvalget at de bør ha en plikt til å registrere opplysningene. Dersom arbeidet er omfattende, kan det være et alternativ å markere at opplysningene er ufullstendige. Utvalget understreker at dette ikke pålegger politiet en plikt til å registrere nye opplysninger i en straffesak etter at den er avsluttet, med mindre vilkårene for gjenopptakelse er oppfylt. Dersom det fremkommer opplysninger som innebærer at en sak som er henlagt på grunn av bevisets stilling i stedet kan henlegges som «intet straffbart forhold», anbefaler utvalget at endringen gjøres, men uten at politiet pålegges plikt til slik endring. Nye opplysninger kan utenfor straffesak føre til at allerede registrerte opplysninger ikke lenger anses relevante, og politiet må da eventuelt slette gamle opplysninger, se nærmere punkt 13.5.3.

13.6 Korrekte og oppdaterte opplysninger

13.6.1 Innledning

Utvalget har sett nærmere på hvordan de alminnelige kravene om korrekte og oppdaterte opplysninger skal komme til anvendelse på politiet. Politiets oppgave er ofte å finne ut hva som har skjedd, og dette innebærer at det til tider må behandles mange ikke-verifiserte og ikke oppdaterte opplysninger, noe utvalget kommer tilbake til nedenfor. Et annet sentralt spørsmål er hva som ligger i kravet til korrekthet. Her mener utvalget at det går et skille mellom «referatsituasjoner» og andre situasjoner, og problemstillingen behandles i punkt 13.6.3.2.

13.6.2 Nasjonale og internasjonale rammer for lovgivningen

I henhold til personopplysningsloven skal opplysninger som behandles være korrekte og oppdaterte, jf. personopplysningsloven § 11 første ledd bokstav b. Av personverndirektivet artikkel 6 nr. 1 bokstav d følger det at opplysningene «skal være nøyaktige og om nødvendig ajourført».

I personvernkonvensjonen åpnes det i artikkel 9 nr. 2 for at det kan gjøres unntak fra kravet om korrekthet og kravet om at opplysningene skal holdes ajour, dersom det er fastsatt i lov og nødvendig i et demokratisk samfunn. Dette tilsvarer kravene i EMK artikkel 8. Politirekommandasjon regulerer ikke-verifiserte opplysninger særskilt i punkt 3.2:

«As far as possible, the different categories of data stored should be distinguished in accordance with their degree of accuracy or reliability and, in particular, data based on facts should be distinguished from data based on opinions or personal assessments».

Det fremgår av kommentarene til rekommandasjonen at hensikten er å gjøre det mulig å skille mellom bekreftet og ubekreftet informasjon, mellom fakta og meninger, mellom antagelser og pålitelig informasjon (herunder gradene av pålitelighet) og hvorvidt det er rimelig grunn eller grunnløst å tro at en opplysning er korrekt.

I politirekommandasjonens evaluering av 1998 benyttes begrepene «soft data» og «hard data», en terminologi som også er kjent i Norge. «Hard data» er opplysninger gitt av en sikker kilde som man vet forholdsvis sikkert at er korrekt, mens «soft data» er gitt av usikre kilder, der politiet er ukjent med kvaliteten. Det konstateres at det er nødvendig for politiet å benytte «soft data».

13.6.3 Korrekte opplysninger

13.6.3.1 Kravet om korrekte opplysninger

Utvalget anbefaler at det i utgangspunktet stilles krav om at opplysninger politiet behandler skal være korrekte. Kravet om korrekthet tar opp i seg en plikt for politiet til å tilstrebe at opplysningene blir korrekte.

Kravet om korrekthet må ses i sammenheng med de forholdsvis omfattende unntakene som gir politiet adgang til å behandle ikke-verifiserte opplysninger, som utvalget behandler i punkt 13.6.4. I registre hvor det anses nødvendig å behandle ikke-verifiserte opplysninger, vil korrekthetskravet i praksis kun forby behandling av opplysninger som politiet vet er feilaktige. Siden mengden ikke-verifiserte opplysninger i politiet er meget stor, har utvalget tatt hensyn til dette ved å fastsette begrensninger i adgangen til å utlevere opplysninger, se nærmere kapittel 14.

13.6.3.2 Hva er korrekte opplysninger?

Utvalget har sett nærmere på hva som skal anses som korrekte opplysninger. Utvalget anbefaler at det gjøres et skille mellom såkalte referatsituasjoner og andre situasjoner. Politiet mottar mange opplysninger fra publikum, for eksempel gjennom vitneforklaringer, tips og telefoner til vaktsentralen. Det som kjennetegner disse situasjonene, er at politiet nedskriver det som blir sagt. Det samme gjelder for anmeldelser og politiets egenrapporter. Utvalget har valgt å kalle dette referatsituasjoner, hvor det uten videre nedtegnes en persons opplevelse av en situasjon, og referatet som sådant er følgelig korrekt. Det samme gjelder en persons meninger, vurderinger eller lignende. Utvalget mener at disse opplysningene er korrekte som sådanne. De er en korrekt gjengivelse av det en person mener eller har opplevd, og bør ikke rettes. Eventuelle endringer og tillegg, herunder også fra den personen som i første omgang har gitt opplysningene, bør komme som tilføyelser.

Ut over disse referatsituasjonene må det vurderes konkret om opplysningene gjenspeiler de faktiske forholdene. I så fall må de anses korrekte. Dette er i samsvar med det som følger av personopplysningsloven.

Utvalget kommer tilbake til rette- og sletteregler for opplysninger som ikke er korrekte i kapittel 17.

13.6.4 Særlig om ikke-verifiserte opplysninger

Politiet mottar en rekke opplysninger som de ved mottakelsen ikke vet om er korrekte. Utvalget kaller dette ikke-verifiserte opplysninger. Noen opplysninger kan politiet umiddelbart konstatere om er korrekte eller ikke korrekte, men ofte vil det være nødvendig å bruke tid på å finne ut av dette. Utvalget har sett nærmere på om det er nødvendig med særregler for slike behandlinger, og i så fall, hvilke.

I den enkelte straffesak blir mesteparten av de opplysningene politiet mottar nedskrevet, og dokumentet blir til en del av straffesaken. Disse dokumentene er som sådanne korrekte, i den grad de gjengir det politiet har fått opplyst. Det er etterforskingens primære oppgave å forsøke å verifisere hvorvidt det som fremgår av dokumentene er sant eller ikke, og det vil normalt være en rettslig prøving i etterkant. Får politiet inn et tips om en person i en sak med ukjent gjerningsmann, vil politiet som ledd i etterforskingen sjekke dette ut, og avklare om informasjonen er korrekt eller ikke. Utvalget mener at straffeprosesslovens regler gir tilstrekkelig gode regler for behandlingen av ikke-verifiserte opplysninger i den enkelte straffesak.

Det er utenfor den enkelte straffesak, og da særlig i kriminaletterretningen, det har vært diskusjoner om bruk av ikke-verifiserte opplysninger. Dette har sammenheng med at den registrerte oftest er ukjent med at han blir registrert og er unndratt innsyn, og har således liten eller ingen mulighet til å imøtegå eventuelle uriktige opplysninger. At den registrerte ikke har innsyn i opplysningene, stiller helt andre krav til reglene enn i straffesaker. At det er registrert uriktige opplysninger er i seg selv et inngrep i personvernet, og kan medføre at man urettmessig er kommet i politiets søkelys. Også for politiet er det nødvendig å vite hvilket hold det er i opplysningen, for at de skal kunne gjøre best mulig arbeid. Samtidig er det en klar forutsetning for en effektiv kriminalitetsbekjempelse at politiet kan behandle ikke-verifiserte opplysninger.

Utvalget foreslår på bakgrunn av dette at det generelt skal være adgang til å behandle ikke-verifiserte opplysninger dersom det er nødvendig ut fra formålet. Hva som er nødvendig, må forstås på samme måte som beskrevet i punkt 12.3.2. Utvalget bemerker at det innenfor kriminalitetsbekjempende formål tilnærmet alltid må anses nødvendig. Likevel må opplysninger som behandles til kriminalitetsbekjempende formål utenfor straffesaker merkes særskilt med kildens pålitelighet og opplysningenes holdbarhet, etter den såkalte 4x4-metoden. Betegnelsen på metoden følger av at både kildens troverdighet og opplysningens holdbarhet er delt opp i en skala på 4, slik at graderingen totalt skjer i 16 forskjellige kategorier. Utvalget har valgt å ta dette inn i lovutkastet § 7 tredje ledd. Utvalgets oppfatning er at slik merking er i samsvar med allerede gjeldende praksis, jf. punkt 4.16.2.3. Videre er det i samsvar med anbefalingen i politirekommandasjonen punkt 3.2. I Sverige oppstilles for øvrig de samme krav til merking av opplysninger. Merkingen vil både ivareta den enkeltes personvern og politiets behov for å kjenne opplysningens sannhetsgehalt. Siden metoden er en internasjonal standard, går utvalget ikke nærmere inn på denne. Videre vil det være behov for særskilte utleveringsregler, noe utvalget kommer tilbake til i kapittel 14. Merkingen må også ses i sammenheng med 4-månedersregelen, hvilket utvalget kommer tilbake til i punkt 13.7.

For politiets hjelpe- og servicefunksjon antar utvalget at antall ikke-verifiserte opplysninger vil være langt mindre. I den grad opplysninger er ikke-verifiserte, bør imidlertid politiet markere dette.

De nærmere bestemmelser om merking av ikke-verifiserte opplysninger bør fastsettes i forskrift.

13.6.5 Oppdaterte opplysninger

Utvalget har vurdert om det skal oppstilles et krav om at opplysningene som behandles skal være « oppdaterte», og er kommet til at det bør oppstilles et slikt krav. I dette ligger at opplysningene skal være fullstendige også etter tidspunktet for registrering, med andre ord skal de være ajourført. Bakgrunnen for kravet er at opplysninger som ikke er oppdaterte kan gi et misvisende eller uriktig bilde.

Et generelt krav om kontinuerlig oppdatering av opplysninger i den enkelte straffesak vil favne for vidt. Så lenge det pågår en etterforsking må imidlertid politiet være pålagt å oppdatere saken. Dette følger av at politiet har bevisbyrden i straffesaker, og at politiet skal fremskaffe opplysninger som taler til fordel for mistenkte, jf. straffeprosessloven § 226 tredje ledd. Dersom den enkelte straffesak er avsluttet, bør kravene ikke være de samme. Det kan være grunnlag for å oppdatere avsluttede saker, dersom dette er av stor betydning for den registrerte, men utvalget foreslår ingen slik plikt. Oppdatering bør likevel skje når politiet mottar aktuelle opplysninger i annen sammenheng, men det er som nevnt ingen selvstendig plikt for politiet til å innhente slike opplysninger.

Også utenfor den enkelte straffesak har utvalget vurdert det slik at det vil være for omfattende å pålegge en kontinuerlig oppdateringsplikt (utvalget har vurdert dette annerledes for PST, se punkt 23.7). Dette er heller ikke et krav etter personopplysningsloven. Derimot må det være en plikt for politiet til å kontrollere opplysningene, herunder å sjekke om opplysningene er oppdaterte, før de benyttes. Videre må politiet ha en plikt til å registrere nye opplysninger dersom de mottar dem, særlig dersom opplysningene taler til fordel for den registrerte.

Utvalget understreker at kravet om oppdatering må ses i sammenheng med relevanskravets dynamiske karakter og rette- og slettereglene. Systemer med store mengder ikke-verifisert informasjon og opplysninger, som heller ikke er fullstendige og oppdaterte, slik tilfellet er for etterretningsregistrene, må ha strengere sletteregler enn for eksempel straffesaksregistrene, jf. nærmere i kapittel 17.

13.7 Tidsbegrenset behandling av opplysninger - 4-månedersregel

13.7.1 Politiets behov for unntak fra formålsbestemthet, nødvendighet og relevans

Politiet mottar opplysninger hvor de ikke har noen klar formening om til hvilket formål opplysningene kan komme til nytte, eller hvorvidt de er nødvendige og relevante for det formålet de er innhentet til. Situasjonen oppstår for eksempel når politiet mottar et tips, enten i tilknytning til en sak, eller før politiet har opprettet en sak. Politiet innhenter også selv opplysninger som de ikke vet om er relevante, så som observasjoner gjort av en politipatrulje, for eksempel av en gammel «kjenning» observert på et bestemt sted til en bestemt tid. Videre innhentes en rekke opplysninger som anses nødvendige og relevante i forhold til en pågående etterforsking, men hvor det etter hvert viser seg at opplysningene ikke er relevante i forhold til oppklaring av den konkrete, straffbare handlingen som er begått. I disse situasjonene kan politiet ønske å ta vare på opplysningene, fordi man erfaringsmessig vet at det er en type opplysning som kan komme til nytte i senere arbeid.

Utvalget anbefaler at politiet gis en vid adgang til å innhente opplysninger. For å bekjempe kriminalitet, er det nødvendig for politiet å ha bred tilgang til opplysninger, og ikke minst ha mulighet til å vurdere om disse er av betydning for deres arbeid. Politiet vil trenge noe tid etter at de har mottatt opplysningene til å vurdere om det er grunnlag for å registrere dem i tilknytning til et bestemt formål, som for eksempel kriminaletterretning. Det må videre foretas en vurdering av hvorvidt opplysningene, i tillegg til eller i stedet for, kan tenkes nødvendige og relevante for et annet politimessig formål. For eksempel må politiet ha mulighet til å sjekke om opplysninger man har mottatt i form av tips i en konkret straffesak oppfyller kravene for å bli registrert i forebyggende øyemed.

Utenfor den enkelte straffesak må det være en grense for hvor lenge politiet kan bli sittende med personopplysninger der formålet er uklart, eller hvor det er uklart om de er nødvendige og relevante for å oppnå et formål. Utvalget har på bakgrunn av dette forsøkt å finne en løsning som ivaretar både personvernet og en effektiv kriminalitetsbekjempelse.

13.7.2 Nasjonale og internasjonale rammer for lovgivningen

Opplysninger som behandles skal i utgangspunktet oppfylle de kvalitetskrav som er skissert i de foregående punkter. Dette følger av personopplysningsloven, personverndirektivet og politirekommandasjonen, og utvalget anbefaler at de samme regler nedfelles i politiregisterloven. Videre skal det være nødvendig at personen det gjelder registreres, se kapittel 12.

I Europarådets personvernkonvensjon sies det eksplisitt i artikkel 9 at det er adgang til å gjøre unntak fra kvalitetskravene dersom det er fastsatt i lov og nødvendig i et demokratisk samfunn for bekjempelse av kriminalitet. I Nederland er det gjort unntak fra kvalitetskravene i en periode på 4 måneder, slik at politiet skal ha mulighet til å kontrollere opplysningene nærmere før de enten forkastes eller registreres i andre systemer, se nærmere punkt 6.4.4.6.

13.7.3 Rekkevidden av en regel om tidsbegrenset behandling av opplysninger

Som en løsning på det ovennevnte problemet angitt avslutningsvis i punkt 13.7.1, anbefaler utvalget at det utenfor den enkelte straffesak gjøres unntak fra de alminnelige krav til formålsbestemthet, nødvendighet og relevans i en begrenset periode på nærmere bestemt 4 måneder. Vilkårene for å behandle ikke-verifiserte opplysninger vil i denne sammenhengen være oppfylt, da det ut fra formålet må anses nødvendig, se punkt 13.6.4. I løpet av disse 4 månedene må politiet ta stilling til om opplysningene alene, eller sammen med andre opplysninger, oppfyller vilkårene for å bli behandlet i de permanente politisystemene. Dette kan også kalles en «pool-ordning». Utvalget mener at en slik pool-ordning, der politiet gis anledning til å beholde det meste i en begrenset periode, kan forebygge at politiet benytter en mer eller mindre uholdbar begrunnelse for lagring av opplysninger i forebyggende øyemed. I Nederland synes den tilsvarende bestemmelsen å ha hatt denne effekten. I løpet av en slik periode, forslagsvis på 4 måneder, vil det ofte i praksis bli nærmere avklart hva som er nødvendig å ta vare på, og hva som ikke er det. I praksis er det også i dag slik at ikke enhver opplysning blir lagt ukritisk inn i Krimsys, men blir gjenstand for en vurdering.

I den enkelte straffesak følger så vel formål, som nødvendighet og relevans, av straffeprosessloven §§ 224 og 226. For så vidt gjelder nødvendighetskravet i forhold til den enkelte straffesak vises til 12.4 ovenfor. Utvalget kan etter dette ikke se at det er behov for å etablere en pool-ordning eller 4-månedersregel for opplysninger som knytter seg til verserende straffesak. Alle opplysninger som innhentes under etterforsking registreres og lagres i tilknytning til saken, enten de viser seg å være av verdi som bevis eller ikke. En mulig senere sekundærbruk, mest typisk til forebyggende formål, eller som ledd i kartlegging og overvåking av et kriminelt miljø uten at det foreligger mistanke om et konkret straffbart forhold, vil imidlertid måtte undergis pool-ordningen i det øyeblikk de i forbindelse med en analysesak eller på annen måte «tas ut» av den konkrete straffesak for vurdering til andre formål.

Dersom opplysninger er innhentet ved en metode som legger særlige begrensninger på bruk av opplysningene, som for eksempel kommunikasjonskontroll, utvider poolen ikke adgangen til bruk av opplysningene. Det følger eksempelvis av straffeprosessloven § 216g at opptak eller notater fra kommunikasjonskontroll kan benyttes internt i politiet til forebygging av straffbare forhold, mens de i henhold til § 216i derimot ikke kan utleveres i et generelt forebyggende øyemed.

Den pool-ordning som foreslås vil i praksis først og fremst anvendes når formålet er forebyggende virksomhet. Bestemmelsen vil imidlertid i prinsippet også gjelde andre politiformål utenfor den enkelte straffesak, så som vaktjournalen, jf. ovenfor under 11.4.5. Etter det utvalget er kjent med, er det i praksis sjelden at tips politiet mottar blir registrert i vaktjournalen. Blir tipsene først registrert, vil 4-månedersregelen være praktisk, ved at tipsene uten ytterligere umiddelbar vurdering kan oppbevares i 4 måneder. Men er vilkårene for å registrere opplysningene i etterretningsregisteret ikke oppfylt innen 4 måneder, vil opplysningene gå tapt, fordi vaktjournalen ikke tillates brukt som etterretningsregister.

Unntakene i lovutkastet § 9 omfatter ikke korrekthet. At opplysninger kan registreres uten at de er korrekte følger allerede av lovutkastet § 7 andre ledd. Det samme gjelder for kravet til tilstrekkelighet.

Det kan være grunn til å presisere at en pool-ordning i form av en 4-månedersregel ikke rokker ved det generelle kravet om at personopplysninger ikke skal lagres lenger enn det som er nødvendig ut fra formålet. For behandling i selve pool-ordningen vil formålet være avklaring av spørsmålet om de generelle krav for videre behandling er oppfylt. Selv om det skal være en lav terskel for hvilke opplysninger som kan registreres i kraft av ordningen, vil den ikke innebære en åpen fullmakt til å registrere alle opplysninger. Dersom politiet allerede ved mottaket av en opplysning eller før utløpet av de 4 månedene positivt er klar over at en opplysning er uten interesse for politiet, skal den slettes. Regelen vil støtte opp under det generelle kravet ved å bidra til å motvirke restanser av unødvendige opplysninger.

13.7.4 Fristens utgangspunkt og lengde

Utvalget har vurdert hvor lang en slik periode bør være. Så vidt utvalget kjenner til, finnes det ingen bestemmelser, verken for straffesaker eller politiets annet arbeid, som legger føringer på periodens lengde. Av straffeprosessloven § 226 siste ledd følger at politiets etterforsking skal gjennomføres så raskt som mulig. Utvalget har således lagt til grunn at en innenfor rimelighetens grenser står forholdsvis fritt til å fastsettes varigheten av perioden.

Utvalget har valgt å foreslå samme lengde som i Nederland, 4 måneder. Tanken er at det ikke skal være for god tid, slik at poolen blir en sovepute for politiets arbeid med å søke å kvalitetssikre opplysningene. Samtidig må politiet ha tilstrekkelig tid til å gjøre undersøkelser. Utvalget mener på bakgrunn av dette at 4 måneder er en hensiktsmessig periode. En annen forholdsvis kort tidsramme kan imidlertid også tenkes.

Utvalget understreker at fristen på 4 måneder skal være absolutt. Dersom politiet ikke har kapasitet, eller av andre årsaker ikke får klarlagt om det er grunnlag for registrering før tidsfristen går ut, vil politiet måtte slette opplysningene. Utvalget er innforstått med at dette kan medføre at politiet må slette enkelte opplysninger de ønsker å beholde. Utvalget har kommet til at i disse tilfellene må den enkeltes personvern veie tyngre enn kriminalitetsbekjempelsen. Det må også legges til grunn at opplysninger, hvis kvalitet ikke kan fastslås i løpet av perioden, ikke nødvendigvis er av en slik karakter at de vil være et effektivt bidrag i kriminalitetsbekjempelsen.

For opplysninger som politiet mottar uten å kjenne kvaliteten, gjelder fristen fra opplysningene kom inn til politiet. For opplysninger som opprinnelig er samlet inn til et annet formål, for eksempel overskuddinformasjon fra straffesaker, må fristen i utgangspunktet gjelde fra det tidspunktet det ikke lenger er grunnlag for å oppbevare opplysningen i straffesaken. Slike opplysinger vil imidlertid regelmessig oppbevares som en del av straffesaken, jf. punkt 13.7.3. Når det er aktuelt å bruke slike opplysninger i forbyggende øyemed, for eksempel opplysninger fra vitneforklaringer om at en person er knyttet til et narkotikanettverk, uten at dette gir politiet grunnlag for å åpne en etterforsking, må fristen regnes fra det tidspunkt opplysningen tas ut av saken.

13.7.5 Markering av opplysningene

Utvalget har drøftet hvordan opplysninger som ikke oppfyller kvalitetskravene skal oppbevares. Opplysningene må holdes atskilt fra andre opplysninger, slik at den enkelte tjenestemann vet at dette er opplysninger som ikke nødvendigvis oppfyller kvalitetskravene. Atskillelsen kan skje både logisk og fysisk.

Utvalget har drøftet om opplysningene skal lagres i ett system innenfor det enkelte politidistrikt. Da vil opplysningene bli tilgjengelig for alle i distriktet med tjenestelige behov, slik at det kan vurderes om opplysningene oppfyller kravene for å registreres. At opplysningene ikke er kvalitetssikret, taler for at færrest mulig har tilgang til opplysningene. På den annen side kan tilgang for andre lede til at opplysningene settes inn i en større kontekst, slik at de kan registreres på annet rettslig grunnlag. Hvilken løsning som velges vil være opp til den enkelte behandlingsansvarlige, så lenge løsningen er i samsvar med sikkerhetsbestemmelsene, se kapittel 18.

Det er utstrakte krav til å markere hvilken sannhetsgehalt opplysningene har i lovutkastet § 7 tredje ledd, og det er nærmere beskrevet i punkt 13.6.4. Siden det ikke er krav om at opplysningen er nødvendig eller at det må fastsettes hvilken kvalitet opplysningen har, er det følgelig heller ikke krav til å markere sannhetsgehalten.

13.7.6 Andre bestemmelser av betydning for behandlingen

Siden opplysningene ikke oppfyller kvalitetskravene, må andre behandlingsregler være strengere enn de alminnelige bestemmelsene. Det vil være behov for særskilte regler om sletting av opplysninger (se punkt 17.3.4.5) og utlevering av opplysninger, herunder til politiets forvaltningsvirksomhet (se punkt 14.9).

Poolen er på lik linje med alle andre behandlinger underlagt forskriftskravet, og disse spørsmål må reguleres ytterligere i forskrift, se punkt 24.4.

13.8 Ulovlige opplysninger og ulovlige ervervede bevis

13.8.1 Oversikt over problemstillingen

Politiregisterlovens alminnelige bestemmelser har som utgangspunkt at opplysninger er lovlig ervervet og behandlet i samsvar med politiregisterlovens regler. Utvalget har imidlertid lagt den forståelse til grunn at det i det alt vesentlige faller innenfor mandatet å vurdere hva som skal skje når disse forutsetningene brytes. Det faller imidlertid utenfor utvalgets mandat å vurdere hvilke opplysninger som er ulovlig ervervet i henhold til annet regelverk enn politiregisterloven.

13.8.2 Politiregisterlovens anvendelse på ulovlig opplysninger og ulovlig ervervede bevis

Det finnes ingen definisjon av «ulovlige opplysninger» eller «ulovlig ervervede bevis». I en lov om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten har utvalget funnet det hensiktsmessig å nærmere beskrive «opplysninger med feil eller mangler», se nærmere punkt 17.1.3. Utvalget kan ikke se at det i tillegg har noen hensikt å fastslå hvilke opplysninger som er «ulovlige».

Feilen eller mangelen kan bero på brudd på politiregisterloven eller andre lover. Hvilken betydning brudd på politiregisterloven skal ha, kommer utvalget tilbake til i kapittel 17.

Opplysninger som er ervervet i strid med annen lovgivning, spenner over et bredt spekter, fra den minste formalovertredelse til grove overgrep mot den enkeltes rettsvern. Det er i det alt vesentlige domstolskapt rett som avgjør hvilke opplysninger som skal slettes, og hvilke politiet kan bruke, og i så fall til hva. Læren om ulovlig ervervet bevis er forholdsvis kasuistisk, og løser på langt nær alle spørsmål. Utvalget går ikke nærmere inn på hvilke bevis som er ulovlig ervervet, da dette, som nevnt, faller utenfor utvalgets mandat. Utvalget vil i kapittel 17 komme tilbake til hva som bør skje med opplysninger som i henhold til ulovfestet rett ikke lenger kan brukes av politiet og påtalemyndigheten. Hovedregelen vil være at slike opplysninger slettes eller sperres.

13.9 Masseinnsamling av opplysninger og elektroniske spor

13.9.1 Politirekommandasjonen

Ved evaluering nr. 2 av politirekommandasjonen ble masseinnsamling av opplysninger tatt opp som et eget tema. Masseinnsamling er blitt særlig aktuelt på grunn av utviklingen innenfor informasjonsteknologien. I evalueringen står det:

«The submission of a vast amount of personal data in bulk for purposes of criminal investigation should be made dependent upon stricter criteria and the interpretation of these criteria in a specific case should be made dependent on the decision of a more independent (judiciary) authority than the submission of data about some individual person or persons, whose identity is specified before the search is done and their data are submitted».

Anbefalingen gjelder særlig ved nedlasting fra Internett, samkjøring mot offentlige registre og kommunikasjonskontroll.

Ved innhenting av slike store mengder opplysninger vil kun en brøkdel være relevant for den konkrete saken, men politiet har lov til å innhente opplysningene for å vurdere om de er relevante. Problemstillingen er om politiet kan bruke opplysningene i andre straffesaker enn den opplysningene er innhentet til, eller om de kan brukes ut over den enkelte straffesak. I evalueringen åpnes det for at opplysningene kan brukes til andre formål, dersom bruken anses for nødvendig, og det er fastsatt i lov at det er adgang til en slik behandling.

Forslaget fra evalueringen lyder:

«It is recommended that the Code of Criminal Procedure allow for a mandate of the judiciary in a specific case if this is deemed necessary for the investigation or the ending of a specific criminal offence to match public files, financial data about unusual transactions or a download from the Internet with police files».

13.9.2 Utvalgets vurderinger

Masseinnsamlinger av opplysninger blir stadig enklere og mer aktuelt ettersom hver enkelt av oss legger igjen flere elektroniske spor enn tidligere. Etter hvert som disse opplysningene blir enklere å strukturere for politiet, er det grunn til å anta at politiets ønske om å samle inn og behandle opplysningene bli sterkere. Hvorvidt det skal være noen særskilte regler for denne type masseinnsamling, både i og utenfor straffesaksbehandlingen, antas å falle utenfor utvalgets mandat. Utvalget vil likevel knytte noen kommentarer til slik masseinnsamling, da masseinnsamling reiser en rekke rettslige spørsmål i tilknytning til innsamlingsadgang og etterfølgende bruk.

Andre offentlige organer og mange private driver en form for masseregistrering av opplysninger som ledd i sin alminnelige virksomhet, som igjen kan være av interesse for politiet. I straffesak har den enkelte forklaringsplikt, og politiets adgang til å ta beslag er forholdsvis omfattende. Det er likevel slik at visse informasjonsinnsamlinger er særlig regulert, også i anledning straffesak. Mest debattert er kanskje ekomloven 4. juli 2003 nr. 83 § 2-8, hvoretter tilbyder av elektronisk kommunikasjonsnett som anvendes til offentlig elektronisk kommunikasjonstjeneste og tilbyder av slik tjeneste plikter å tilrettelegge nett og tjeneste for kommunikasjonskontroll som gjennomføres av politiet etter reglene i straffeprosessloven kapittel 16a. Tilretteleggingsplikten omfatter også tilrettelegging for oppfylling av utleveringspålegg etter straffeprosessloven § 210 når utleveringspålegget gjelder informasjon om sluttbruker og elektronisk kommunikasjon. I praksis innebærer dette blant annet at den som tilbyr internettjenester må oppgi hvem som har vært tilknyttet en spesiell IP-adresse på et bestemt tidspunkt. I straffeprosessloven § 202a er det regler om skjult fjernsynsovervåking og teknisk sporing.

Utenfor straffesak er politiets adgang til innhenting av slik informasjon som nevnt så langt ikke særskilt regulert, jf. dog Pedersen-utvalget (se punkt 2.4). Det er utvalgets oppfatning at de alminnelige reglene om nødvendighet og relevans i utkast til politiregisterlov vil komme til anvendelse, slik de er nedfelt i lovforslaget §§ 5 og 7. Dette setter rammer for politiets behandling av denne type opplysninger, også innenfor den adgang som måtte følge av annen lovgivning.

13.10 Bilder og lyd

13.10.1 Bakgrunn for drøftelsen

Det er mulig å lagre film og bilder i digital form. Digitaliseringen gir mange fordeler, herunder blir bildene umiddelbart tilgjengelige og kvaliteten kontrolleres i forbindelse med at bildene tas.

13.10.2 Nasjonale og internasjonale rammer for lovgivningen

I politirekommandasjonen punkt 2.3 står det:

«The collection of data by technical surveillance or other automated means should be provided for in specific provisions».

13.10.3 Utvalgets vurderinger

Utvalgets oppfatning er at politiets behandling av bilder og lyd omfattes av politiregisterlovens bestemmelser, uavhengig av om de er digitale eller analoge.

Utvalget har sett nærmere på om det er behov for særskilte bestemmelser om politiets behandling av analoge og digitale bilder og lyd, men har ikke funnet grunn til å foreslå dette. Disse følger således de alminnelige reglene.

13.11 Biologiske identifikasjonsegenskaper

Utvalget har sett nærmere på det som med en fellesbetegnelse kan kalles biologiske identifikasjonsegenskaper. Biologiske identifikasjonsegenskaper kan deles i to hovedgrupper:

• Biologisk materiale. Dette består blant annet av blod, spytt og hår. Det biologiske materialet kan så analyseres, for eksempel til en DNA-profil.

• Biologiske egenskaper. Dette er egenskaper ved menneskekroppen som det ikke tas noen materialprøve av, men som direkte resulterer i en form for avtrykk eller lignende, som for eksempel fingeravtrykk og avbilding av iris.

Utvalget anbefaler at det rettslig sett ikke skal være noen forskjell på de to gruppene. Det skal heller ikke ha betydning om de biologiske identifikasjonsegenskapene er permanente, som en DNA-profil, eller om de med visse anstrengelser kan endres av den enkelte, som et fingeravtrykk. Det kan imidlertid reises spørsmål om biologisk materiale som sådan, for eksempel blod, er en personopplysning, eller om det først etter en analyse er en personopplysning. Utvalget anbefaler at alle biologiske identifikasjonsegenskaper behandles som personopplysninger, se nærmere i punkt 9.2.2. En av årsakene er at bruken av disse opplysningene sannsynligvis vil øke i fremtiden, da de forholdsvis sikkert kan identifisere en mistenkt. Den registrerte vil også ha absolutt innsynsrett i biologiske identifikasjonsegenskaper, se punkt 16.3.7.3.

Utvalget mener det er viktig å regulere uttrykkelig hvilket grunnlag politiet skal ha til å innhente slike opplysninger og hvilken adgang de skal ha til å bruke opplysningene ut over det formål de er innsamlet til. Grunnlaget for å innhente opplysningene bør følge av metoden, men reguleringen av den videre bruk, og særlig i senere saker, er like viktig. I evalueringen av politirekommandasjonen anbefales at kun genetiske opplysninger om den mistenkte eller den dømte kan registreres. Utvalget støtter dette synspunktet. Det fremgår av evalueringen at Europarådet skal sette ned en tverrfaglig gruppe til å se på dette. Å gå ytterligere inn på dette faller utenfor utvalgets mandat.

13.12 Opplysninger om gjenstander

13.12.1 Innledning

Utvalget anbefaler at loven skal omfatte alle opplysninger politiet behandler, herunder personopplysninger (om fysiske personer), opplysninger om juridiske personer og opplysninger om gjenstander, se nærmere punkt 8.4 og 9.2. Langt de fleste opplysninger politiet behandler vil likevel være personopplysninger. Til og med gods kan anses som en personopplysning, dersom det kan knyttes til en eier. Mest praktisk er opplysninger om kjøretøy. Andre gjenstander som er så spesielle at eieren kan finnes, som for eksempel et kunstverk med kjent eier, må også anses som en personopplysning.

13.12.2 Lovens anvendelse på opplysninger om gjenstander

Bestemmelsene i politiregisterloven er utformet med tanke på å beskytte den enkeltes personvern, samtidig som den skal ivareta politiets effektivitet i kriminalitetsbekjempelsen, jf. lovutkastet § 1. For opplysninger som ikke er personopplysninger mener utvalget at hensynet til kriminalitetsbekjempelsen må være styrende for behandlingsreglene. Det må være fri adgang til å benytte opplysningene, og det er ingen krav til sletting og fri tilgang til opplysningene.

Utvalget mener likevel at det må oppstilles samme krav til informasjonssikkerhet og internkontroll som for personopplysninger. Det er ofte like viktig at opplysninger om gjenstander skjermes for uvedkommende. Dette innebærer at det må lages visse bestemmelser om behandlingen av opplysningene. Dette kan skje i form av forskrift.

Videre er utvalget av den oppfatning at taushetspliktsreglene må komme til anvendelse, i den grad opplysningene er omfattet, jf. lovutkastet § 14 annet ledd.

Utvalget har vurdert hvorvidt det er hensiktsmessig å la resten av loven komme til anvendelse så langt den passer. Mange av prinsippene som er nedfelt i politiregisterloven skal ikke bare ivareta personvernet, men etter utvalgets oppfatning vil de også fremme kriminalitetsbekjempelsen. Videre er det en fordel å ha et felles regelverk for alle opplysninger. Utvalget foreslår derfor at politiregisterloven kommer til anvendelse så langt den passer.

Politiregisterlovens bestemmelser må imidlertid i disse tilfellene fortolkes på bakgrunn av at det ikke er personopplysninger som behandles, og formålsbestemmelsen i § 1 får derfor betydning for fortolkningen i forhold til andre opplysninger enn personopplysninger. I vurderingen av om opplysningen må slettes fordi den ikke lenger en nødvendig for formålet, jf. lovutkastet § 45, er det ingen registrert som må hensyntas. Derimot vil mengden opplysninger om gjenstander til slutt kunne bli så stor at det blir uoversiktlig for politiet. I så fall skal de opplysninger som ikke er nødvendig for kriminalitetsbekjempelsen slettes. De samme hensyn gjør seg gjeldende i vurderingen av hvilke opplysninger om gjenstander som er relevante. Begrensningen følger stort sett av hvor store mengder opplysninger som er praktisk håndterbare for politiet. Videre bør politiet også hva angår gjenstander være interessert i å ha kun korrekte opplysninger.

14 Taushetsplikt og utlevering av opplysninger

14.1 Oversikt over problemstillingen

Utvalget ser i dette kapittelet nærmere på taushetspliktsregler for politiet og påtalemyndigheten. For enkelhets skyld benyttes betegnelsen «politiet» i den videre fremstilling, men uten at en med dette har ment å utelukke påtalemyndigheten. Taushetsplikt internt i politiet og påtalemyndigheten er drøftet i kapittel 11.

Utvalget har for det første vurdert hvorvidt det skal foreslås nye taushetspliktsregler, og i så fall hvilken systematikk reglene skal ha, se punkt 14.2. Videre har utvalget gitt en oversikt over nasjonale og internasjonale rammer for taushetsplikts- og utleveringsregler i punkt 14.3.

Utvalgets forslag til taushetspliktsregler er bygget på at det skal være ett sett taushetspliktsregler for opplysninger som brukes til politimessige formål, hvor formålet med utleveringen vil være styrende for hvilke bestemmelser som kommer til anvendelse. Skal opplysningene for eksempel brukes som ledd i etterforskingen, kommer bestemmelsen om etterforsking til anvendelse, selv om opplysningene i utgangpunktet var innhentet gjennom hjelpetjenesten. Dette innebærer imidlertid ingen stor reell forskjell fra dagens praksis. Hensikten er å forene taushetspliktsregler og personvernregler i tilslutning til utlevering av opplysninger, se nærmere kapittel 10.

Utvalget har kun tatt for seg de alminnelige taushetspliktsreglene, og for eksempel ikke gått inn i straffeprosessloven kp. 16a om kommunikasjonskontroll, domstolloven § 126 om adgangen til å behandle en sak for lukkede dører med videre eller sikkerhetslovens taushetspliktsregler. Taushetsplikt i spesiallovgivningen kan legge ytterligere begrensninger på bruk av opplysningene.

Utvalget har på bakgrunn av det ovennevnte vurdert hvilke opplysninger som skal være taushetsbelagt, og sett på om det for politisektoren vil være mer hensiktmessig å taushetsbelegge «personopplysninger» enn «noens personlige forhold». Dette er behandlet i punkt 14.4.

Unntak fra taushetsplikten slik at utlevering av opplysninger er mulig kan deles i noen hovedgrupper:

• Utlevering av opplysninger hvor ingen hensyn taler for hemmelighold. Unntaket gjelder kun for opplysninger som er taushetsbelagte av hensyn til den opplysningen gjelder, og er begrunnet i at hensynene som gjør at opplysninger normalt taushetsbelegges ikke er til stede. Dette behandles i punkt 14.5.

• Utlevering av opplysninger i politiets egen interesse. Dette unntaket åpner for at politiet kan utlevere opplysningene når dette er nødvendig som ledd i deres arbeid. Unntaket er praktisk viktig, og sannsynligvis det mest omfattende. Dette behandles i punkt 14.6.

• Utlevering av opplysninger i mottakerorganets interesser. Dette er situasjoner der opplysningene ikke utleveres som ledd i politiets virksomhet, men hvor mottakeren skal bruke opplysningene som ledd i sin virksomhet. Dette behandles i punkt 14.8.

• Utlevering av opplysninger til allmennheten i straffesaker. For alle praktiske formål er dette utlevering til pressen. Unntaket er begrunnet i flere hensyn, herunder allmennprevensjon, kontroll med politiet og å opprettholde roen i samfunnet. Dette behandles i punkt 14.7.

• Utlevering av opplysninger som ledd i vandelskontroll. Dette er opplysninger som utleveres for å vurdere om en fysisk eller juridisk person er egnet til en bestemt stilling, funksjon, tillatelse oppgave eller lignende. Mest praktisk er politiattest. Dette behandles i kapittel 15.

I vurderingen av hvor vid politiets adgang til å utlevere opplysninger skal være har utvalget vektlagt særlig tre parametere:

• Hvilket formål opplysningene utleveres til

• Hvem som mottar opplysningene (det vil si deres sikkerhetsnivå og bruk av opplysningene)

• Hvilke opplysninger som utleveres

Disse parametere leder blant annet normalt til at det går et skille mellom utlevering av opplysninger til offentlige organer i deres interesse, og utlevering til private i deres interesse.

Et spørsmål som tidvis har vært drøftet politisk og i pressen, er hvorvidt politiet skal ha rett eller plikt til å varsle lokalmiljøet når en «kriminell» person flytter inn, og da særlig personer som tidligere er dømt for seksuelle overgrep mot barn. Det er utstrakt adgang til å kreve politiattest fra personer som skal arbeide med barn, og dette har utvalget drøftet i kapittel 15. I punkt 14.6.4, og særlig punkt 14.6.4.6, drøfter utvalget hvilken rett og plikt politiet skal ha til å informere ut over politiattesttilfellene.

Politiets taushetsplikt ved forvaltningsformål, sivile gjøremål og administrative formål faller i utgangspunktet utenfor politiregisterloven, men utvalget har likevel gitt en beskrivelse av hvorledes utvalget ser for seg at de foreslåtte bestemmelsene vil få betydning for politiets rene forvaltningsgjøremål, se punkt 14.9.

Utvalget har videre drøftet spørsmål om utlevering av opplysninger oppbevart etter 4-månedersregelen, se punkt 14.10, taushetsplikt ved historiske og statistiske formål, se punkt 14.13, taushetsplikt ved forskning i punkt 14.14 og unntak fra taushetsplikten ved utlevering av opplysninger til utlandet i punkt 14.12.

Utvalget har sett nærmere på pålegg av taushetsplikt og andre plikter for mottakeren i punkt 14.15. Taushetspliktens varighet og brudd på taushetsplikten behandles nærmere i punkt 14.16. For ordens skyld nevnes at forholdet til offentlighetsloven vil være det samme som tidligere, jf. offentlighetsloven § 5a.

14.2 Taushetspliktsreglenes systematikk og plassering

14.2.1 Ett eller flere regelsett for politiets taushetsplikt

I dag har politiet hovedsakelig tre sett med taushetspliktsregler å forholde seg til: Straffeprosessloven § 61a flg., politiloven § 24 jf. forvaltningsloven § 13a flg. og strafferegistreringsloven § 8. Disse er nærmere beskrevet i punkt 3.4.4 og 3.5.4.

Ved utarbeidelsen av politiloven i 1995, forsøkte lovgiver å samle taushetspliktsbestemmelsene (se Ot.prp. nr. 22 (1994-95) s. 50-51.):

«Ved dette oppnår man å samle reglene om taushetsplikt i to oversiktlige regelsett, nemlig straffeprosessloven på straffesakenes område og forvaltningsloven med tillegg av de særlige regler som er fastsatt i politiloven, for den øvrige virksomhet. Man har videre lagt vekt på å utforme politiloven § 24 slik at denne gir fullstendig oversikt over reguleringen av taushetsplikten»,

Reglene i forvaltningsloven og straffeprosessloven er tilnærmet like, da reglene i straffeprosessloven hadde forvaltningsloven som modell. Tilpasningene i politiloven § 24 gjør de to regelsettene enda likere.

Utvalget har vurdert om det er grunnlag for å slå de to regelsettene sammen til ett. At regelsettene er tilnærmet like, taler for en sammenslåing. Utvalget tror at bestemmelsene blir enklere å forholde seg til for politiet og påtalemyndigheten, dersom det er ett regelsett. Politiet trenger da ikke ta stilling til om opplysningene kommer fra straffesaksbehandlingen eller ikke.

I dag er reglene slik at det er ett regelsett for straffesaker og et annet regelsett for annet politiarbeid. Med andre ord tas det utgangspunkt i hvilket formål opplysningene er innhentet for, og sekundærbruken er regulert deretter. Utvalgets lovforslag er bygget opp på en annen måte. Her vil det være styrende hva opplysningene utleveres til, uavhengig hvor de kommer fra, så lenge de kommer fra annet politimessig arbeid. Reelt blir forskjellen ikke så stor, men oppbyggingen er annerledes. Dette må ses i sammenheng med utvalgets forslag om å forene taushetsplikt og personvernregler, slik som beskrevet i kapittel 10. Utvalget har drøftet hvorvidt politiet skal kunne bruke opplysninger som er samlet inn til ett politimessig til et annet politimessig formål, og anbefaler en slik løsning, se punkt 11.4 og 11.5. På bakgrunn av dette mener utvalget at det er mer naturlig at taushetspliktsreglene tar utgangspunkt i hva opplysningene skal brukes til, med andre ord, hva som er formålet med utleveringen. Dette er det samme som gjelder for intern bruk i politiet, hvor formålet med bruken er styrende, og slik blir regelverket for intern bruk og utlevering parallelle. Ved å ta utgangspunkt i formålet med utleveringen, har utvalget også forsøkt å ta opp i taushetspliktsreglene de personvernhensyn som gjør seg gjeldende ved utleveringen. Disse kommer utvalget tilbake til fortløpende.

Der opplysninger er underlagt taushetsplikten i spesiallovgivningen, som i straffeprosessloven § 216i, vil det likevel være av betydning om opplysningene er samlet inn i straffesak.

Som et resultat av dette forslår utvalget at straffeprosessloven §§ 61a-61e og det alt vesentlige av politiloven § 24 oppheves. Bestemmelsenes innhold vil imidlertid langt på vei videreføres i det foreslåtte regelverket.

I dag reguleres politiets registre av strafferegistreringsloven § 8. Utvalget har vurdert om det skal være egne regler for politiets registre, men kommet til at det ikke er hensiktsmessig. Som vist i punkt 5.1, egner registerbegrepet seg dårlig som utgangspunkt for lovgivningen. Utvalget anbefaler at strafferegistreringsloven § 8 oppheves, og at registre følger det alminnelige regelverket. Utvalget ønsker også å erstatte de andre reglene i strafferegistreringsloven, slik at hele loven oppheves ved en ikrafttredelse av politiregisterloven.

14.2.2 Politiregisterloven eller andre lover

Utvalget har vurdert i hvilken lov taushetspliktsbestemmelsene skal stå. I norsk rett er taushetspliktregler på flere områder, blant annet for politiet, plassert sammen med saksbehandlingsregler. Strengt tatt er taushetspliktsbestemmelser ikke saksbehandlingsregler. Blant annet kan et brudd på reglene alene neppe medføre ugyldighet. Derimot er det en sanksjonert plikt som pålegges en person som har fått tilgang til opplysningene. Slik sett er det ikke mer naturlig at taushetspliktbestemmelsene står i straffeprosessloven, enn i politiregisterloven eller politiloven.

At taushetspliktsbestemmelsene gjelder generelt for politiet, også etter at de har fratrådt sin stilling, og at reglene omfatter opplysninger som ikke er skrevet ned, taler for at de bør fremgå av politiloven. På den andre siden er taushetspliktreglene sentrale behandlingsregler for politiets opplysninger, noe som taler for at bestemmelsene bør stå i politiregisterloven. Det samme gjør det faktum at reglene om taushetsplikt omfatter både den høyere påtalemyndighet og politiet.

Utvalgets hensikt er at politiregisterloven skal være en helhetlig lov for politiets behandling av opplysninger. En sentral del vil være taushetspliktsbestemmelsene, og for den opplysninger gjelder, er taushetsplikten en av de aller viktigste mekanismene for å beskytte den personlige integritet. Politiregisterloven vil kunne bli et naturlig sted for allmennheten å se etter taushetspliktbestemmelser, fordi dette vil være loven som primært regulerer hvordan opplysningene skal behandles. Utvalget anbefaler på bakgrunn av dette at det lages ett sett med taushetspliktsbestemmelser, og at disse finnes i politiregisterloven.

14.3 Nasjonale og internasjonale rammer for lovgivningen

14.3.1 Generelt om utlevering av opplysninger

I personopplysningsloven er utgangspunktet at opplysninger kan utleveres, dersom dette må gjøres som ledd i det formålet opplysningene er innsamlet til. Den registrerte gjøres kjent med en eventuell utlevering gjennom informasjonsplikten i henhold til §§ 19 eller 20 og meldingen til Datatilsynet, jf. § 32. Dersom andre bestemmelser, som for eksempel taushetsplikt, hindrer utlevering, går de foran personopplysningsloven. Personopplysningsloven gjelder imidlertid for all privat og offentlig virksomhet. Særlig i den private forretningsvirksomhet vil det i liten grad eksistere taushetspliktsregler som verner personlige forhold. I slike tilfeller blir utleveringsreglene i personopplysningsloven det sentrale vern mot videre spredning. For offentlig myndighetsutøvelse vil derimot taushetspliktsreglene være vel så sentrale i denne sammenheng.

Personverndirektivet er bygget opp på samme måte som personopplysningsloven.

Politirekommandasjonen oppstiller generelle prinsipper for kommunikasjon av opplysninger:

«5.5.i Requests for communication

Subject to specific provision contained in national legislation or in international agreements, requests for communication of data should provide indications as to the body or person requesting them as well as the reason for the request and its objective.»

5.5.ii Conditions for communication

As far as possible, the quality of data should be verified at the latest at the time of their communication. As far as possible, in all communications of data, judicial decisions, as well as decisions not to prosecute, should be indicated and data based on opinions or personal assessments checked at source before being communicated and their degree of accurate or reliability indicated.

If it is discovered that the data are no longer accurate and up to date, they should not be communicated. If data which are no longer accurate or up to date have been communicated, the communicating body should inform as far as possible all the recipients of the data of their non-conformity.

5.5.iii Safeguards for communication

The data communicated to other public bodies, private parties and foreign authorities should not be used for purposes other than those specified in the request for communication.

Use of data for other purposes should, without prejudice to paragraphs 5.2 to 5.4 of this principle, be made subject to the agreement of the communicating body.»

I kommentarene står det at utleveringsreglene bør være strengere enn reglene for intern flyt, da opplysningene også kan bli brukt til andre formål enn politiformål.

Videre vil EMK artikkel 8 stille krav om en tilgjengelig og forutberegnlig norm som setter klare grenser for utleveringen. Selve utleveringen må være nødvendig i et demokratisk samfunn, og tjene ett av de legitime formålene. Utvalget vil komme tilbake til dette fortløpende.

14.3.2 Særlig om utlevering av opplysninger til offentlige organer

Når det gjelder overføring av opplysinger til andre offentlige organer, heter det i politirekommandasjon:

«5.2.i. Communication of data to other public bodies should only be permissible if, in a particular case:

a. there exists a clear legal obligation or authorisation, or with the authorisation of the supervisory authority, or if

b. these data are indispensable to the recipient to enable him to fulfil his own lawful task and provided that the aim of the collection or processing to be carried out by the recipient is not incompatible with the original processing, and the legal obligations of the communicating body are not contrary to this.

5.2.ii. Furthermore, communication to other public bodies is exceptionally permissible if, in a particular case:

a. the communication is undoubtedly in the interest of the data subject and either the data subject has consented or the circumstances are such as to allow a clear presumption of such consent, or if

b. the communication is necessary so as to prevent a serious and imminent danger.»

Som eksempel på slike offentlige organer nevnes i kommentarene til rekommandasjonen sosial- og trygdemyndigheter, skatte- og avgiftsmyndigheter, utlendingsdirektoratet, tollmyndigheter med videre. Skal det gis samtykke etter artikkel 5.2.i.a må det overordnede organet være et uavhengig kontrollorgan, som for eksempel Datatilsynet. «Clear legal authorisation» kan også bli gitt av en domstol.

I artikkel 5.2.i.b åpnes det for utveksling av opplysninger med offentlige organer som på samme måte som politiet undersøker om det er begått lovbrudd, som for eksempel de som er nevnt over. Det forutsetter at opprinnelig formål og nytt formål ikke er uforenlige, og at noe annet ikke følger av lovgivning som regulerer politiet.

Artikkel 5.2.ii er forbeholdt de ekstraordinære situasjonene. Som eksempel nevnes der en asylsøker som må få verifisert sin rettslige status i landet for å få sosialstønad, og dette kan kun gjøres ved opplysninger fra politiets registre. I de tilfellene kan opplysningene utleveres. Utlevering etter 5.2.ii.b forutsetter både alvorlig og umiddelbar fare, og hvor faren ikke er umiddelbar, må man falle tilbake på 5.2.i.a.

14.3.3 Særlig om utlevering av opplysninger til private

I henhold til politirekommandasjon kan følgende opplysninger utleveres til private:

«5.3.i.

The communication of data to private parties should only be permissible if, in a particular case, there exist a clear legal obligation or authorisation, or with the authorisation of the supervisory authority.

5.3.ii.

Communication to private parties is exceptionally permissible if, in a particular case:

a. the communication is undoubtedly in the interest of the data subject and either the data subject has consented or circumstances are such as to allow a clear presumption of such consent, or if

b. the communication is necessary so as to prevent a serious and imminent danger.»

I kommentarene til rekommandasjonen erkjennes at politiet i visse tilfeller har et behov for å gi informasjon videre til private personer, selv om dette ikke vil være i samme skala som til offentlige organer. For eksempel kan det være aktuelt for politiet å gjøre opplysninger kjent for banker, dersom sjekker har blitt stjålet, eller butikker, dersom politiet vet at svindlere er på vei. Ellers er vilkårene bygget opp på samme måte som for overføring av opplysninger til andre offentlige organer. Det understrekes at denne bestemmelsen åpner for å offentliggjøre bilder eller profiltegninger av en mistenkt person.

14.4 Opplysninger som omfattes av taushetspliktsbestemmelsene

14.4.1 «Personopplysninger» eller «noens personlige forhold»

Taushetsplikten i både straffeprosessloven § 61a og forvaltningsloven § 13 omfatter opplysninger om « noens personlige forhold» og « tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningene angår».

Utvalget har vurdert om taushetsplikten i politiregisterloven skal omfatte «noens personlige forhold» eller «personopplysninger», slik de er definert i lovutkastet § 2 nr. 1.

Ved å la taushetsplikten omfatte personopplysninger, unngår politiet å vurdere om opplysningen berører «noens personlige forhold». I forvaltningsloven § 13 andre ledd presiseres at opplysninger om «fødested, fødselsdato og personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted, med mindre slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses personlig» ikke regnes som « noens personlige forhold». Av forarbeidene til ny påtaleinstruks fremgår det at disse opplysningene i straffesak er å regne som personlige forhold. Det samme gjelder opplysninger om klientforhold, som at man er mistenkt, tiltalt, fornærmet eller vitne, se NOU 1984:27 s. 74-75. Disse forarbeidene til påtaleinstruksen er relevante også for straffeprosessloven, da straffeprosesslovens taushetspliktsregler i prinsippet lovfestet bestemmelsene om taushetsplikt i påtaleinstruksen.

På de fleste forvaltningsområder er det klart at personopplysningsbegrepet omfatter flere opplysninger enn de som er underlagt taushetsplikt, men på bakgrunn av ovennevnte uttalelser i forarbeidene til påtaleinstruksen er det usikkert om dette gjelder innenfor strafferettspleien. Utvalget antar at begrepene er tilnærmet like innenfor de politimessige oppgavene, altså både i og utenfor den enkelte straffesak, men det kan være noen små forskjeller. Etter dagens regelverk vil en opplysning om at en bil er observert på et bestemt sted til en bestemt tid neppe anses som «noens personlige forhold». Imidlertid vil dette være en personopplysning om eieren, da politiet kan koble bilen til eieren via Autosys. Utvalget kan likevel ikke se at taushetsplikten blir for omfattende ved å benytte personopplysningsbegrepet.

Det vil være lettere for brukere av loven dersom det kun opereres med ett begrep, nemlig personopplysninger. På denne bakgrunn anbefaler utvalget at taushetspliktsbestemmelsene skal omfatte «personopplysninger».

I den grad begrepet «noens personlige forhold» har vært tolket forskjellig i forvaltningsloven § 13b nr. 1 jf. politiloven § 24 og straffeprosessloven § 61a, bortfaller nå forskjellen ved et felles regelverk med felles begrep for politimessig virksomhet. Utvalget kan ikke se noen grunn til at færre opplysninger skal være underlagt taushetsplikt i forebyggende virksomhet enn i straffesak, snarere tvert i mot. Skillet vil for fremtiden gå mellom politiets og påtalemyndighetens politimessige virksomhet og ordinær forvaltningsvirksomhet, hvor den ordinære forvaltningsvirksomheten følger forvaltningslovens bestemmelser.

14.4.2 Opplysninger ut over personopplysninger

I utgangspunktet verner straffeprosessloven § 61a første ledd nr. 2 og forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 om tekniske innretninger med videre. Utvalget anbefaler at bestemmelsene beholdes uten innholdsmessige endringer, men at bestemmelsene slås sammen.

14.4.3 Opplysninger av betydning for politiets arbeid

Både straffeprosessloven § 61a andre ledd og politiloven § 24 andre ledd pålegger taushetsplikt for opplysninger som kan være av betydning for politiets arbeid. Hensynet bak bestemmelsene er å beskytte politiets interesser og deres arbeid mot at informasjon om kriminalitetsbekjempelse, enkeltvis eller generelt, blir kjent for de miljøer eller personer som skal bekjempes.

Utvalget foreslår at bestemmelsene opprettholdes med det innhold de har i dag. Bestemmelsene foreslås imidlertid slått sammen, og vil således både verne om politiets interesser i den enkelte sak, og mer generelt opplysninger om politiets metoder, organisering med videre. Opplysninger kan således være underlagt taushetsplikt både i henhold til denne bestemmelsen og i kraft av å være personopplysning. Utvalget nevner at unntakene som fremstilles nedenfor bare i begrenset grad vil komme til anvendelse på opplysninger som er taushetsbelagt av politiet for å beskytte etterforsking, metoder eller lignende, se punkt 14.5.5.

14.5 Politiets og påtalemyndighetens utlevering hvor ingen hensyn taler for hemmelighold

14.5.1 Hensyn bak bestemmelsene

Taushetsplikten skal beskytte den opplysningene gjelder og dens nærmeste familie, med mindre taushetsplikten er pålagt for å beskytte politiets interesser. I noen situasjoner vil hensynene ikke gjøre seg gjeldende, eller de er ivaretatt uten fullstendig taushet. For eksempel har en mistenkt ikke samme krav på beskyttelse dersom han selv går ut i pressen med opplysninger om saken. I situasjoner hvor alminnelige taushetspliktshensyn ikke tilsier hemmelighold, kan det likevel være grunn til å redusere flyten av personopplysninger ut fra en personvernsammenheng. Utvalget har derfor sett nærmere på dagens regler, og foreslår ingen endringer i disse.

Utvalget ønsker innledningsvis å understreke at unntak begrenset i at ingen interesser taler for hemmelighold kun kommer til anvendelse hvor taushetsplikten ivaretar den enkeltes interesse eller næringsinteresser. Er taushetsplikten begrunnet i politimessige forhold, slik som omtalt i punkt 14.4.3, oppheves den ikke ved at en person eller bedrift ikke lenger har noen interesse i taushetsplikt. Opplysningene kan derfor fremdeles være taushetsbelagt av hensyn til den videre saksbehandling (etterforsking eller iretteføring).

14.5.2 Samtykke

I henhold til straffeprosessloven § 61b nr. 1 er taushetsplikten ikke til hinder for at «opplysningene gjøres kjent for andre i den utstrekning de som har krav på taushet samtykker». Samme formulering finnes i forvaltningsloven § 13a.

Utvalget anbefaler å opprettholde bestemmelsen, tilnærmet slik den er i dag, og den bør gjelde både i og utenfor den enkelte straffesak.

Samtykket må være uttrykkelig. Utvalget har tatt inn en definisjon av samtykke i lovutkastet § 2 nr. 7, som kan stille andre krav til samtykke enn etter dagens taushetspliktsregelverk. Hvor langt samtykket rekker, herunder hva opplysningene kan brukes til, hvilke personopplysninger som er omfattet og hvem som kan motta opplysningene, vil bero på en tolkning av samtykkets ordlyd. Det vil normalt ikke være rom for en utvidende tolking av samtykket.

I enkelte situasjoner er det spørsmål om hvem som skal samtykke. Generelt vil det være den som opplysningene omhandler som kan samtykke, se nærmere punkt 9.8. For politiet oppstår særskilt spørsmål om kilden for opplysningene må samtykke for at opplysningene skal kunne utleveres. Etter utvalgets oppfatning er det normalt ikke nødvendig, så lenge kildens identitet ikke fremgår. Det er i stor grad en plikt å gi politiet opplysninger, og det er liten tvil om at det da er politiet som har herredømme over informasjonen. Bare hvor slik plikt ikke foreligger, og opplysningene er gitt med forbehold om at de ikke skal brukes til annet formål, kan det være aktuelt å innhente samtykke fra kildene. For eksempel kan visse utenlandske samarbeidende tjenester oppstille vilkår om begrensninger på bruk. Situasjonen kan være en annen dersom kildens identitet skal opplyses, eller den fremgår indirekte av opplysningene. Her må politiet ha samtykke fra kilden. Kilder må anses som beskyttelsesverdige, og her er det selvsagt kildene selv som har kompetanse til å samtykke. Andre ganger kan kildene være i et så stort antall bestemte eller ubestemte personer, at kildeopplysninger ikke anses som beskyttede opplysninger, og det er ikke nødvendig med samtykke. Har politiet for eksempel fått samme tips fra 50 personer, kan kilden ikke kun spores til en eller et par personer, og er derved ikke personopplysninger.

I situasjoner hvor opplysninger utleveres på bakgrunn av samtykke, vil det ikke reise seg noen personvernmessige problemstillinger, da samtykket normalt er regnet som et eget utleveringsgrunnlag, som kan utfylle en eventuell manglende forenlighet mellom primærformål og sekundærformål.

For utlevering av opplysninger i form av politiattest er det særskilte regler, se nærmere punkt 15.6. Adgangen til å utstede politiattest blir uttømmende regulert i lov og forskrift, og den enkeltes samtykke gir ikke grunnlag for å utstede attest.

14.5.3 Anonymisering

Det følger av straffeprosessloven § 61b nr. 2 og forvaltningsloven § 13a nr. 2 at taushetsplikten ikke er til hinder for «at opplysningene brukes når behovet for beskyttelse må anses varetatt ved at de gis i statistisk form eller ved at individualiserende kjennetegn utelates på annen måte».

Utvalget anbefaler at bestemmelsen opprettholdes i sin nåværende form. Utvalget påpeker at selv om individualiserende kjennetegn er utelatt, kan opplysningene likevel anses som personopplysninger. Det understrekes også at opplysninger som anses som avidentifiserte, (se punkt 9.2.2 om dette begrepet), ikke nødvendigvis kan utleveres. Hva som skal til for at individualiserende kjennetegn er utelatt, må vurderes konkret i den enkelte sak. Er opplysningen anonymisert slik at det er umulig å finne ut hvilken person som omtales, vil opplysningen ikke være en personopplysning, og således ikke underlagt taushetsplikt. Dette kan for eksempel gjelde statistisk materiale.

At navn utelates, vil i de fleste tilfeller ikke være nok. For at behovet for beskyttelse skal være ivaretatt, må den opplysningene gjelder være i samme situasjon som om opplysningene ikke var blitt utlevert. Det må være en rimelig grad av sikkerhet for at folk ikke kan identifisere den personen opplysningene gjelder, uten at det kreves betydelige anstrengelser hos mottaker. På den andre siden er det ikke krav om at det ikke skal være egengjenkjenning. Adgangen til å utlevere opplysninger vil blant annet bero på hvilke type opplysninger det er, og hvor i landet man befinner seg. Det er enklere å utelate individualiserende kjennetegn i store byer enn på små steder. For eksempel kan politiet si at en lokal politiker er tatt for barnepornografi i Bergen, mens det bør vises betydelig tilbakeholdenhet med å gi samme opplysninger ved Fet og Rælingen lensmannsdistrikt dersom en kommunepolitiker fra Fet, en forholdsvis liten kommune med ca. 9000 innbyggere, blir tatt.

Det kan oppstå situasjoner hvor det på utleveringstidspunktet er upåregnelig for den som utleverer opplysningene at noen kan identifisere personen. I disse situasjoner har det tidligere ikke blitt ansett som et brudd på taushetsplikten at opplysninger utleveres, og utvalget anbefaler at denne forståelsen opprettholdes. I vurderingen av om individualiserende kjennetegn er utelatt, må politiet ta i betraktning hvilke andre opplysninger mottakere har som kan kobles med den informasjonen politiet går ut med. For eksempel må politiet alltid ta høyde for at det senere vil kunne bli en offentlig rettsforhandling, som gir allmennheten, og særlig pressen, mulighet til å gå tilbake og finne opplysninger som tidligere er gitt i en anonymisert kontekst, men som etter rettsbehandlingen enkelt kan kobles til person. Dersom politiet i en innledende fase av en etterforsking av en voldtekt sier at det i området bor en offiser i Forsvaret med avvikende seksuell legning, vil det være lett å koble informasjonen dersom det kun møter en offiser i Forsvaret som vitne i retten.

Er opplysningene usikre, er det grunn for politiet til å utvise enda større varsomhet enn ellers, se punkt 14.11 om ikke-verifiserte opplysninger. Det samme gjelder uttalelser om andre enn mistenkte, som hans familie, fornærmede, vitner og andre tilknyttede personer.

I utgangspunktet har juridiske personer ikke beskyttelse ut over forretningshemmeligheter. I små bedrifter kan avstanden mellom bedrift og person være så liten, at både bedrift og person må anses å ha beskyttelse som en person.

For forretningshemmeligheter vil blant annet markedets størrelse være med på å avgjøre om opplysningenes individualiserende kjennetegn er utelatt. Er det få aktører i markedet, kan dette forårsake at det ikke er mulig å utelate individualiserende kjennetegn. Skal taushetsplikten beskytte selve forretningshemmeligheten, for eksempel en oppfinnelse, vil det ikke være adgang til å gå ut med opplysningene, uansett om individualiserende kjennetegn utelates. Hensikten med taushetsplikten er å beskytte oppfinnelser, og ikke innehaveren.

Dersom det ikke er mulig for politiet å fjerne individualiserende kjennetegn, må utlevering eventuelt skje med annen hjemmel, for eksempel lovforslaget § 26 om utlevering til allmennheten i straffesaker.

14.5.4 Ingen berettiget interesse tilsier hemmelighold

I henhold til straffeprosessloven § 61b nr. 3 og forvaltningsloven § 13a nr. 3 er taushetsplikten ikke til hinder for « at opplysningene brukes når ingen berettiget interesse tilsier at de holdes hemmelig, f.eks. når de er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder». Bestemmelsen er særlig praktisk i to sammenhenger. For det første når den mistenkte selv går ut i pressen. Da må politiet ha en mulighet til å svare. For det andre når det har vært åpne rettsmøter i en sak. Bestemmelsen åpner imidlertid ikke for at politiet kan gå ut med informasjon ut over det som i all hovedsak allerede er kjent.

Utvalget anbefaler at bestemmelsen opprettholdes. Om ingen berettiget interesse tilsier hemmelighold, må vurderes konkret i den enkelte sak. Det praktiske er at opplysningene er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder, og ut over dette er det sjelden det vil oppstå situasjoner hvor «ingen berettiget interesse tilsier hemmelighold». Unntaket åpner ikke for en interesseavveining. Selv om den berettigedes interesse i hemmelighold er forholdsvis liten, slår den igjennom overfor kommunikasjon.

« Ingen berettiget interesse» forstås således ordrett. Det mest praktiske tilfellet hvor opplysninger kan utleveres med hjemmel i denne bestemmelsen er sannsynligvis når opplysningene utvilsomt vil tale til gunst for den opplysningene gjelder.

Det praktiske er at opplysningene allerede er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder, ofte fordi det har vært avholdt et rettsmøte. At det har vært avholdt rettsmøte medfører ikke nødvendigvis at unntaket fra taushetsplikten kommer til anvendelse. Det følger imidlertid av straffeprosessloven at dommer er allment tilgjengelig i 5 år, jf. § 28. Etter dette tidspunktet anses opplysningene ikke lenger å være allment tilgjengelige, dersom det krever mye ressurser for å få tak i opplysningene.

Skal opplysningene utleveres ut over dette, må det skje i henhold til andre bestemmelser i lovforslaget.

14.5.5 Opplysninger av betydning for politiets arbeid

Om politiet har adgang til å utlevere opplysninger som er taushetsbelagt av hensyn til politiets arbeid, må bero på en konkret politifaglig vurdering av om det fortsatt er nødvendig å holde opplysningene hemmelige. Er opplysningene ikke taushetsbelagt i henhold til lovforslaget § 14 første ledd, er det opp til politiet selv å oppheve taushetsplikten. Utleveringsadgangen følger her først og fremst av en fortolkning av hovedbestemmelsen i utkastet § 14 andre ledd, og reguleres i liten grad av unntakene. En del av unntakene kan likevel gis tilsvarende anvendelse. Etterforskingsopplysninger som er blitt alminnelig kjent, er det ikke «nødvendig» å behandle fortrolig. Videre må etterforskingsopplysninger kunne brukes til forskning, jf. lovforslaget § 25.

14.6 Politiets og påtalemyndighetens utlevering i egen interesse

14.6.1 Innledning

Politiets primærformål er å forebygge og å bekjempe kriminalitet, og skal politiet kunne utføre sine arbeidsoppgaver på en hensiktsmessig måte, må det være lov til å utlevere opplysninger til dette formålet. Typisk må politiet under en straffesak kunne konfrontere siktede eller vitner med opplysninger som er mottatt fra et annet vitne. Slik må hensynet til den som har en berettiget interesse i hemmelighold, vike for andre hensyn som veier tyngre, og avveiningen vil stort sett være mellom interessen i en effektiv kriminalitetsbekjempelse contra den enkeltes personvern.

Generelt vil adgangen til å utlevere opplysninger i politiets egen interesse være videre enn dersom utleveringen skjer i andres interesse (mottakerens interesse). Utleveringsadgangen vil variere etter hvilket formål opplysningene utleveres til, hvilke opplysninger som utleveres, om opplysningene er verifiserte og hvem som er mottaker. Det vil også være av betydning hvilken interesse den berettigede har i taushet.

I personvernteorien er det vanlig å ta stilling til om utlevering er en del av primærformålet, eller om det blir et sekundærformål. Politimessige formål er i det alt vesentlige forenlige formål, se punkt 11.4, og utvalget anbefaler uansett fastsatt i lov at opplysninger innsamlet til ett politimessig formål, kan brukes til et annet. Utlevering til politimessige formål blir således å sammenligne med utlevering til primærformålet. Utvalget foreslår således ikke noen ytterligere begrensninger på utleveringsadgangen av hensyn til personvernet. Dette utelukker selvfølgelig ikke at utleveringen kan oppleves meget inngripende, men her må personvernet etter utvalgets anbefaling vike for kriminalitetsbekjempelsen.

14.6.2 Utlevering ved partsinnsyn

I henhold til straffeprosessloven § 61c nr. 1 og forvaltningsloven § 13b nr. 1 kan opplysningene gjøres «kjent for sakens parter eller deres representanter, og ellers for dem som opplysningene direkte gjelder». Bestemmelsen unntar taushetsplikten blant annet i de situasjoner partene har partsinnsyn, og omfatter delvis også fornærmede.

Utvalget anbefaler at bestemmelsen beholdes, og at det ikke gjøres noen endringer i denne. Bestemmelsen muliggjør kontradiksjon, som er en sentral rettssikkerhetsgaranti.

I den enkelte straffesak skal bestemmelsen forstås slik som i dag.

Utenfor den enkelte straffesak må forvaltningslovens partsbegrep legges til grunn. Utvalget antar imidlertid at utlevering utenfor den enkelte straffesak til dem opplysningene direkte gjelder vil være svært begrenset. Innsynsretten er knyttet til partsbegrepet, og ofte vil det ved forbyggende virksomhet eller ved service- eller bistandsfunksjonen ofte ikke være noen «sak» i forvaltningslovens forstand der noen har partsrettigheter etter forvaltningsloven.

Det nevnes for ordens skyld at utlevering som ledd i partsinnsyn ikke alltid er i politiets interesse, men ofte kan bli å anse som en utlevering i mottakerorganets interesse. Temaet er likevel valgt behandlet her.

14.6.3 Utlevering ved straffesaker

Politiets adgang til å utlevere opplysninger som ledd i straffesak er regulert i straffeprosessloven § 61c nr. 2, hvor det fremgår «at opplysningene [kan] brukes for å oppnå det formål de er gitt eller innhentet for, bl.a. kan de brukes i forbindelse med etterforsking, saksforberedelse, avgjørelse, gjennomføring av avgjørelsen, oppfølging og kontroll». Utvalget ønsker ikke å gjøre noen endringer i det materielle innholdet i denne bestemmelsen. Generelt bør det være en vid adgang til å utlevere opplysninger som ledd i straffesak. Er det begått et straffbart forhold, er politiet generelt tildelt en rekke fullmakter for å oppklare forholdet. Å kunne gå ut med opplysninger når dette er nødvendig, må være blant det politiet kan foreta seg. Politiet får en vid adgang til å utlevere opplysninger til private parter, for eksempel under et vitneavhør.

Dersom opplysninger primært blir samlet inn i forebyggende øyemed, men senere tatt inn i straffesaken, er det bestemmelsen om utlevering til straffesak som kommer til anvendelse. Slik skal bestemmelsen også forstås i dag, når opplysningene utleveres i forbindelse med etterforskingen.

14.6.4 Politiets virksomhet ut over den enkelte straffesak - forebyggende virksomhet

14.6.4.1 Oversikt over dagens nasjonale regulering

Adgangen til å utlevere opplysninger utenfor den enkelte straffesak følger i dag av tre regelsett. For opplysninger fra straffesak åpner straffeprosessloven § 61c nr. 5 for «at opplysninger gjøres kjent for andre offentlige organer når formålet er å forebygge lovovertredelser eller for å hindre at virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte» og straffeprosessloven § 61c nr. 6 for «at opplysningene gjøres kjent for andre enn offentlige organer når det er nødvendig for å forebygge lovovertredelser eller for å hindre at virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte». Ved lov 21. mars 2003 nr. 18, se nærmere punkt 14.6.4.2, ble straffeprosessloven § 61c nr. 5 endret til slik som beskrevet ovenfor.

Politiets adgang til å utlevere opplysninger innsamlet utenfor den enkelte straffesak ble klargjort ved vedtagelsen av ny politiloven. I henhold til politiloven § 24 fjerde ledd nr. 2 kan opplysningene bli gjort kjent for «andre offentlige myndigheter og utenlandske samarbeidende politi- og sikkerhetsmyndigheter når formålet er å forebygge eller avverge straffbare handlinger». For utlevering til andre enn offentlige organer gjelder unntaket i § 24 fjerde ledd nr. 3, hvor taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysningen gjøres kjent for «vitner og kilder når det er nødvendig for at politiet skal få opplysninger eller bistand til å forebygge eller avverge straffbare handlinger».

I strafferegistreringsloven § 7, som er den eldste bestemmelsen, har politiet fått en vid fullmakt til å gi opplysninger til andre offentlige organer og private parter i gitte situasjoner: «Bestemmelsene i §§ 5 og 6 kommer ikke til anvendelse når politiet gir opplysninger for å forebygge eller oppklare lovovertredelser, eller for å forhindre at en virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte». Bestemmelsen tar sikte på tilfeller hvor det ikke er aktuelt å gi en politiattest, men bare å meddele opplysninger muntlig eller skriftlig i den form som forholdene tilsier. I Innstilling fra Straffelovrådet s. 33 står det at rådet med § 7 andre ledd tenker på tilfeller «hvor politiet på grunn av en persons opptreden eller virksomhet gir opplysninger om at han tidligere har begått forbrytelser som det er fare for at han vil gjenta, eller hvor en polititjenestemann som vitne gir opplysninger som bevis i en sak eller for øvrig for å oppklare saken».

Adgangen til å gå ut med opplysninger til privatpersoner utenfor den enkelte straffesak, ble behandlet i Høyesterett i Rt. 1994 s. 1632. Saken gjaldt en lensmannsbetjent som i sin fritid ga taushetsbelagte opplysninger om en annen person i forbindelse med en krangel på en pub. I dommen uttales:

«Det hensynet til personvern som ligger bak taushetspliktbestemmelsene, tilsier at unntaksbestemmelsen i §61c første ledd nr 5 bare kommer til anvendelse når det er en viss nødvendighet eller forholdsmessighet i å gi ut ellers taushetspliktbelagte opplysninger med sikte på å forhindre lovbrudd. Blant annet må det være en rimelig grunn til å frykte lovbrudd, og det må avveies om lovbruddet kan avverges på annen måte».

14.6.4.2 Lovvedtak for å bekjempe barne- og ungdomskriminalitet

I Besl.O. nr. 59 (2002-2003) ble det fattet vedtak om endringer i straffeloven, straffeprosessloven og politiloven for å gjøre det enklere å bekjempe barne- og ungdomskriminalitet. Blant annet ble straffeprosessloven § 61c nr.5 endret til slik lovteksten fremgår i punkt 14.6.4.1. Endringen trådte i kraft 1. april 2003.

Endringen i straffeprosessloven innebærer en presisering av politiets adgang til å gå ut med opplysninger i forebyggende øyemed. Utvalget vil komme tilbake til dette i punkt 14.6.4.5. Videre foreslås at politiet skal ha adgang til å pålegge mottaker av opplysningene taushetsplikt. Dette er også nærværende utvalg enig i, se nærmere punkt 14.15.

14.6.4.3 Hensyn bak bestemmelsene om utlevering av opplysninger i forebyggende øyemed

Fra et kriminalitetsbekjempelsessynspunkt er det ønskelig at kriminalitet forebygges i så stor grad som mulig. Som tidligere nevnt, blant annet i punkt 11.4.3.1, kan forebyggende virksomhet være et større inngrep i personvernet enn etterforsking. Dette skyldes av at forebyggende virksomhet kjennetegnes ved større usikkerhet omkring faktum, og at det er nødvendig å samle inn store mengder opplysninger uten at den registrerte kjenner til det.

Selv om forebyggende virksomhet kan være inngripende overfor den enkelte, er det likevel akseptert og nødvendig at politiet driver slik virksomhet. Spørsmålet er hva politiet skal kunne foreta seg i denne sammenheng. Utvalget har i kapittel 12 sett på hvilke personer som kan registreres, og i kapittel 13 hvilke opplysninger som kan registres om disse personene. I dette kapittelet ser utvalget på om det skal være adgang til å utlevere opplysningene til andre enn politiet.

For i det hele tatt å drive forebyggende virksomhet på en hensiktsmessig og effektiv måte må politiet til en viss grad kunne utlevere opplysningene, både til offentlige organer eller private parter. Dersom kommunikasjonssperrer innebærer at politiet ikke blir så effektivt som det ellers kunne ha vært, kan det sette både allmennhetens tillit og tjenestemennenes arbeidsmoral på prøve. Utvalgets synspunkt er imidlertid at utleveringsadgangen ikke kan være den samme som i den enkelte straffesak. Dette skyldes flere årsaker, hvorav noen er nevnt ovenfor. Opplysninger er knyttet til hendelser som antas å ville bli begått i fremtiden, og det er en reell mulighet for at politiet tar feil. En slik feil kan i mange sammenhenger virke inngripende og stigmatiserende for den som rammes. Utvalget legger også vekt på at en begrenset utleveringsadgang legitimerer at politiet kan samle inn opplysninger i et bredere omfang og bruke disse internt, enn det det burde vært adgang til dersom utleveringsadgangen var vid. Dette har vært et sentralt hensyn i utvalgets anbefalinger.

14.6.4.4 Unntak fra taushetsplikten for å avverge straffbare handlinger

Utvalget anbefaler at det skal være adgang til å utlevere opplysningene dersom det er nødvendig for å avverge en straffbar handling. For at det skal være nødvendig å avverge en straffbar handling, må hendelsesforløpet ha kommet forholdsvis nært gjennomføringen, i motsetning til den generelle forebygging av straffbare handlinger, (se punkt 14.6.4.5). Det må således være forholdsvis pålitelig kunnskap om at en straffbar handling er under oppseiling. Dersom politiet får kjennskap til at noen har planlagt et ran i en bestemt bankfilial på et bestemt tidspunkt, må det være mulig for politiet å gå ut med disse opplysningene til banken. Dersom politiet kan gi opplysningene like godt uten å røpe hvem som er gjerningsmenn, må det tilstrebes. Dersom bankfunksjonærene skjønner hvem ranerne er, for eksempel på grunn av beskrivelse av modus hos tidligere kjente ranere, er det likevel ikke brudd på taushetsplikten.

For opplysninger innhentet ved kommunikasjonskontroll er adgangen til å bruke opplysninger i forebyggende øyemed begrenset til å avverge en straffbar handling som kan medføre frihetsstraff, jf. straffeprosessloven § 216i første ledd bokstav d. Politiet er således kjent med vurderingen. For opplysninger innhentet på annen måte enn ved kommunikasjonskontroll, mener utvalget at det ikke er nødvendig at handlingen kan medføre frihetsstraff.

Avvergingen kan for eksempel bestå i å advare den eller de forbrytelsene er rettet mot, informere gjerningspersonen om at hans planer er kjent eller selv ved fysisk makt stanse gjerningspersonen. At politiet skal ha en tilsvarende rett ved alle typer straffbare handlinger, er naturlig. Dersom politiet ikke skulle ha adgang til å gå ut med opplysningene i disse tilfellene, ville dette kunne virke sterkt støtende på befolkningen, og det ville være svært frustrerende for politiet å vite at straffbare handlinger vil bli begått uten å ha adgang til å varsle dem som kan forhindre det.

Ofte vil en avvergingssituasjon være preget av at det er kort tid til handlingen antas å bli begått. Utvalget har på denne bakgrunn foreslått en egen hjemmel for disse situasjonene, som gir en videre adgang til å utlevere enn det som gjelder for annen forebyggende virksomhet.

14.6.4.5 Unntak fra taushetsplikten til forebyggende virksomhet ut over den avvergende

Generelt om utlevering av opplysninger i forebyggende øyemed

Utvalget har vurdert om det skal være en adgang til å utlevere opplysninger ut over de rent avvergende situasjonene. Det kan lett tenkes situasjoner hvor det ikke er en avvergelsessituasjon, men hvor sterke hensyn taler for at politiet skal ha lov til å gå ut med opplysningene. Blir en notorisk vinningskriminell med et narkotikaproblem ansatt som hjemmehjelp i kommunen, vil det høyst sannsynlig være kriminalitetsforebyggende for politiet å varsle kommunen om dette.

Når det ikke er en avvergelsessituasjon, må vilkårene for å gå ut med opplysningene være strengere. Årsaken er at usikkerheten ved om det i det hele tatt blir begått et straffbart forhold er større enn i avvergelsessituasjonene, se punkt 14.6.4.3. Utvalget har for sin vurdering tatt utgangspunkt i det alminnelige prinsippet i politiloven § 6, hvor det fremgår at: «Politiet skal ikke ta i bruk sterkere midler uten at svakere midler må antas utilstrekkelige eller uhensiktsmessige, eller uten at slike forgjeves har vært forsøkt. De midler som anvendes, må være nødvendige og stå i forhold til situasjonens alvor, tjenestehandlingens formål og omstendighetene for øvrig». Overført til den aktuelle problemstilling innebærer dette at politiet må vurdere om utlevering er nødvendig for å forebygge den straffbare handlingen, eller om det er mulig med såkalt «svakere midler».

Betydningen av hvem som er mottaker, kombinert med opplysningens art

Hvem som er mottaker av opplysningen og opplysningens art, vil være sentrale momenter i vurderingen om politiet kan utlevere opplysningene, eller om andre virkemidler bør vurderes. Adgangen til å utlevere opplysningene bør være snevrere dersom mottaker av opplysningene ikke er vant til å forholde seg til sensitive og taushetsbelagte opplysninger. At politiet mistenker noen for å ville begå et straffbart forhold, er i seg selv sensitivt. Selv innenfor denne kategorien opplysninger vil noen være mer sensitive enn andre, for eksempel anses normalt mistanke om misbruk av mindreårige som svært sensitivt, i motsetning til vilje til å overskride fartsgrensene.

På bakgrunn av dette, har utvalget valgt å foreslå to bestemmelser: En for utlevering til offentlige organer og en for utlevering til private organer. Dette er i samsvar med det som i dag følger av straffeprosessloven § 61c nr. 5 og nr. 6, og som ble vedtatt i Besl.O. nr. 59 (2002-2003). I Innst.O. nr. 37 (2002-2003) finnes følgende uttalelse, som utvalget slutter seg til:

«Taushetsbelagt informasjon må (...) kunne brukes overfor andre offentlige organer i forebyggende øyemed, når dette anses som hensiktsmessig. I dette ligger at det vil være tilstrekkelig at politiet har objektive holdepunkter for at straffbare handlinger av en viss alvorlighet blir begått, og at det anser det naturlig for å forebygge handlingen at et annet offentlig organ gjøres oppmerksom på forholdet. Overfor private (...) bør gjelde et krav om at kommunikasjon i forebyggende øyemed skal være nødvendig for å forebygge en kriminell handling, som politiet har rimelig kunnskap om at vil finne sted. Kommunikasjon av taushetsbelagte opplysninger til private må med andre ord være påkrevd. Det vil ikke være tilstrekkelig at politiet anser kommunikasjonen som et av flere hensiktsmessige midler».

Med objektive holdepunkter må forstås en viss grad av sannsynlighet, slik som utvalget har beskrevet i punkt 12.5.5.2. Forebygging retter seg ikke bare mot handlinger som «blir begått», men også der det er holdepunkter for at straffbare handlinger vil bli begått. Det må være tilstrekkelig at det foreligger en objektivt basert mulighet for at straffbare handlinger vil bli begått. Hvor godt forankret politiets antagelse må være, varierer med hvilken type straffbar handling det er snakk om. For meget alvorlige handlinger må det kreves forholdmessig mindre, enn ved mer bagatellmessige handlinger. Har politiet kommet under vær med at en misfornøyd skattebetaler planlegger å sprenge ligningssjefens hus i luften, stiller det seg annerledes enn om vedkommende bare planlegger å gi uttrykk for sin misnøye ved å legge en kinaputt i ligningssjefens postkasse. Politiets vurdering vil derfor gjerne bestå av to elementer: Sannsynligheten for at den straffbare handling vil bli begått og konsekvensene av at den straffbare handling finner sted. I noen situasjoner vil også personvernkonsekvensene i form av stigmatisering eller redusert mulighet for resosialisering for den mulige gjerningsmann av at politiet går ut med sine mistanker være et element.

Adgangen til å utlevere opplysninger, må som nevnt ses i sammenheng med opplysningenes karakter og kvalitet, herunder om de er verifisert. Utvalget anbefaler at det gis særskilte regler for utlevering av opplysninger som er ikke-verifiserte utenfor straffesaker. Disse reglene vil særlig gjelde utlevering i forebyggende øyemed. Problemstillingen drøftes særskilt i punkt 14.11. Problemet er imidlertid så aktuelt i forebyggende virksomhet at utvalget anbefaler at det i lovutkastet § 19 tredje ledd tas inn egne regler om ikke-verifiserte opplysninger. At opplysningene er ikke-verifiserte blir et moment i vurderingen av om utlevering er forholdsmessig.

Politiets adgang til å utlevere opplysninger i forebyggende øyemed i egen interesse etter lovutkastet § 19, må skilles fra adgangen til å utlevere opplysninger i mottakerorganets interesser i §§ 22-23. En rekke offentlige organer har arbeidsoppgaver som, på samme måte som politiet, innebærer kontrollfunksjoner. I den grad opplysninger skal utleveres til et slikt formål, følger adgangen av lovutkastet § 22. Den utleveringen som omtales i dette punktet, er i politiets egen interesse, og er fra et personvernperspektiv en del av primærformålet med innsamlingen av opplysningene.

Andre mindre inngripende midler som først må prøves

En annen side ved at «svakere midler» først skal brukes, jf. politiloven § 6, er at politiet før utlevering av taushetsbelagte opplysninger, må vurdere om effektiv forebygging like gjerne kan gjennomføres ved for eksempel spaning eller ved å varsle den mulige gjerningsmannen om at man vet om hans eller hennes hensikt. Dette er i samsvar med hva Høyesterett kom til i Rt. 1994 s. 1632, se punkt 14.6.4.1.

Som alternativt virkemiddel anbefaler utvalget at politiet så langt som mulig tilstreber å varsle den som antas å ville begå den straffbare handlingen. I de aller fleste tilfellene vil det oppleves som minst inngripende for den det gjelder selv å bli varslet, uten at verken offentlige organer eller private blir innblandet. Et eksempel kan være at den som tidligere er dømt for seksuelle overgrep mot barn begynner å trene småjentelaget i fotball. Politiet har mulighet til både å varsle den dømte og å varsle idrettslaget. Utvalget mener at situasjonen må vurderes konkret, men slik at man så langt som mulig bør vurdere å varsle den dømte selv først, slik at han selv får mulighet til å trekke seg som trener. Reagerer han ikke på politiets henvendelse, må det derimot være adgang for politiet til å varsle idrettslaget. Politiet må i så fall vurdere grundig hvem i idrettslaget som bør varsles, og det bør skje på en slik måte at færrest mulig får kjennskap til opplysningene. I de aller fleste tilfellene er det ledelsen som bør varsles. Derimot bør det ikke være grunnlag for å varsle hele nabolaget om at en «pedofil» bor i nærmiljøet.

Varsling forutsetter imidlertid at det er mulig og at det er hensiktsmessig. Varsling kan være umulig, fordi politiet ikke vet hvor personen befinner seg. I noen situasjoner fremstår varsling også for øvrig som uhensiktsmessig. For eksempel der det ikke kan antas å forhindre at en kriminell handling begås. For sterkt rusbelastede vinningskriminelle vil varsel om at man vet om deres planer, i liten grad ha forebyggende effekt. Disse kriminelle særkjennes i stor grad av to samvirkende karakteristika: Ruspåvirkningen reduserer evnen til å overskue konsekvensene av handlingene (herunder risikoen for å bli tatt), og rusavhengigheten er en «drivkraft» som gjør at de er villig til å «akseptere» større risikoer enn andre. En annen situasjon hvor varsling fremstår ikke bare uhensiktsmessig, men som noe som vil virke direkte mot sin hensikt, er hvor det kan røpe politiets kjennskap til et organisert kriminelt miljø eller lignende. Typisk dersom politiet tror at det vil komme en narkotikaleveranse til Norge. Det vil neppe være hensiktsmessig å varsle den antatte mottaker at politiet er på sporet av dette, da dette sannsynligvis kun innebærer at de endrer ruten eller utsetter leveringen, og fortsatt kriminell virksomhet vil skje på enda mer fordekt måte. For politiet vil det her fremstå som fornuftig å ta en person på ferske spor, før narkotikaen sprer seg i Norge. I en slik situasjon må det helt klart være legitimt å varsle havnemyndighetene, transportselskaper (for eksempel rederier) og tollvesenet.

14.6.4.6 Særlig om utlevering av opplysninger til private

Med jevne mellomrom reises spørsmålet om politiets rett eller plikt til å varsle befolkningen om farer de utsettes for på bakgrunn av politiets kjennskap til andre personers atferd. Det temaet som har vært mest fremme i pressen, er politiets rett og plikt til å varsle et lokalsamfunn om at det bor en pedofil i nabolaget. Publikums ønske om å bli varslet vil alltid være størst der de potensielle ofrene ikke er i stand til å ta vare på seg selv, enten på grunn av alder, sykdom eller annet. Samfunnets krav til beskyttelse og informasjon blir stadig større, se punkt 7.6. Dette er godt synlig i økningen av antall situasjoner hvor det er adgang til å kreve politiattest, se punkt 15.7. I dag kreves det politiattest for å arbeide innen barnevern, barnehage og grunnskole, selv om de som ble ansatt før kravet ble innført aldri har levert attest. Slik utvalget vil komme tilbake til i kapittel 15 om vandelskontroll og politiattester, er tiltroen til politiattestene ofte for stor. Utvalgets oppfatning er at det fortsatt er nødvendig å ha en alminnelig kontroll med folk gjennom referanse, attester med videre.

Det utvalget tar opp i dette punktet er en eventuell rett og plikt for politiet til å utlevere opplysninger ut over politiattestsituasjonene. Adgangen til å utstede politiattest er i utgangspunktet uttømmende, og hensikten er å begrense de situasjonene der andre enn politiet får kjennskap til at en person er ilagt straff. Hensynet til resosialisering og straffens individualpreventive virkning står sterkt i denne sammenheng. En person bør i utgangspunktet være ferdig med å sone sin straff når domstolens idømte straff eller annen ilagt straff er fullbyrdet.

Det er imidlertid noen typer kriminalitet hvor gjentagelsesfaren erfaringsmessig er særlig stor, og hvor ofrene ofte er svært forsvarsløse. Et eksempel er overgrep mot barn. Utvalget har forståelse for at det fra foreldres synspunkt er ønskelig å bli varslet om de farer som finnes i nabolaget. Utvalget anbefaler likevel strenge grenser for politiet til å gå ut med opplysninger til private personer i disse tilfellene. Utvalget kan ikke se at det har en positiv virkning om politiet på generelt grunnlag skulle få en rett til å informere et nabolag om at det er flyttet inn en vinningskriminell eller pedofil. I de langt fleste tilfeller vil dette spre unødig frykt i lokalmiljøet. Samtidig vil det være stigmatiserende og totalt ødeleggende for den det gjelder, og hindre enhver form for resosialisering. Utvalget setter imidlertid heller ingen absolutt hinder for å varsle i situasjoner der det ut fra politiets synspunkt er nødvendig for å forebygge en straffbar handling. Typisk vil være der den som tidligere er dømt for seksuelle overgrep ikke slutter som trener for jentelaget, eller fortsetter å oppsøke den lokale svømmehallen med sikte på å komme i kontakt med barn, selv om politiet har bedt ham om å avstå fra dette. I disse situasjonene må det være adgang til å varsle ledelsen i idrettslaget og svømmehallen. Utvalget kan imidlertid ikke se for seg situasjoner der utvalget vil anbefale at et helt lokalmiljø varsles. Etter utvalgets oppfatning vil en slik adgang neppe ha den ønskede kriminalitetsbekjempende effekt, men kan utløse uønskede virkninger som redsel og mistenksomhet. En slik varsling utløser også andre problemer. Utvalget finner grunn til å peke på følgende: Hvor stort er nabolaget, og til hvor mange og hvordan skal varslingen finne sted. Skal nabolaget være skolekretsen, er det bare foreldre eller andre omsorgspersoner til barn som skal varsles, og hvordan skal det i så fall skje? Det er også grunn til å fremheve at en praksis med å varsle kan skape en falsk trygghetsfølelse i de områder der noe slikt varsel ikke har skjedd. Med den mobiliteten som finnes i samfunnet i dag, er det all grunn til å tro at personer med pedofil legning vil søke ut av det området han er bosatt, dersom nabolaget er varslet, og for eksempel søke å oppnå kontakt med barn som oppholder seg på idrettsplassen i en annen krets eller bydel. Det eneste man da vil ha oppnådd er i tilfellet å ha flyttet kriminaliteten til et område hvor verken allmennheten eller politiet kjenner til, og følger med på den pedofiles bevegelser.

Utvalget vil heller ikke unnlate å peke på vanskeligheten med å avgrense hva det i tilfelle skal være adgang til å varsle om. Barn er særlig utsatt, men åpnes det for varsel til nabolaget i slike tilfeller, kan det bli vanskelig å begrunne hvorfor ikke de enslige pensjonister skal varsles om at en som er dømt for flere tilfeller av eldreran nå er løslatt og har bosatt seg i området. Dersom imidlertid en tidligere kjent pedofil leier hybel hos en småbarnsfamilie eller en ransmann leier hos en eldre, enslig godt bemidlet person, kan det etter omstendighetene være forsvarlig at politiet varsler hybelverten om hvem han har fått inn i huset.

Rent generelt vil utvalget konkludere med at det må foreligge en forholdsvis konkret fare for at en straffedømt vil begå nye straffbare handlinger rettet mot den eller dem det er aktuelt å underrette, før slik underretning gis.

Videre kan det være grunn til å sondre mellom varsling av eget tiltak og besvarelse av henvendelser fra publikum. Dersom en privatperson henvender seg til politiet med spørsmål om vaskehjelpen han har ansatt til å gjøre rent i huset, kan politiet kun gi ham opplysninger dersom vaskehjelpen er kjent som vinningskriminell og vilkårene etter lovutkastet § 19 er oppfylt, det vil si dersom det anses nødvendig for å forebygge en straffbar handling. Å forvente at politiet av eget tiltak skal varsle, vil imidlertid være urimelig.

14.6.4.7 Unntak fra taushetsplikten for å verifisere opplysninger

Utvalget anbefaler i punkt 14.11 at det skal være en svært snever adgang til å utlevere ikke-verifiserte opplysninger. Regelen kommer til anvendelse på all utlevering, også i forebyggende øyemed. Utvalget har på bakgrunn av dette drøftet hvorvidt det skal være adgang til å utlevere opplysningene i forebyggende øyemed for å verifisere dem.

I politirekommandasjonen punkt 5.5.ii, som er omtalt i punkt 14.3.1.1, anbefales at opplysninger bør verifiseres senest ved utlevering. Danielsen-utvalget drøftet i punkt 15.6.3 om PST skal ha adgang til å utlevere usikre opplysninger, og utvalget kom til at det i enkelte tilfeller kan være nødvendig:

«Kravet om at det bare er vitterlige kjensgjerninger som kan videreformidles, bør derfor ikke legges til grunn. På den annen side går det en nedre grense mot rene rykter som ikke kan verifiseres. Slike opplysninger skal selvfølgelig ikke utleveres».

Uttalelsen er relevant også for det alminnelige politiet.

Utvalgets oppfatning er at det til tider er nødvendig å involvere andre for å få verifisert opplysninger. Dette står sentralt i etterforsking, og det er unntak fra taushetsplikten som åpner for slik utlevering. Utvalget anbefaler at politiet gis en slik rett også utenfor straffesaken. For eksempel kan det være nødvendig for politiet å høre med en tyster hva han tror om et anonymt tips, eller det kan være nødvendig med utveksling av opplysninger med en utenlandsk polititjenestemann i verifiseringsøyemed. Politiets adgang til å utlevere denne type ikke-verifiserte opplysninger må være begrenset, da opplysningenes kvalitet er svært lav. Politiet må ha forsøkt andre muligheter til å verifisere opplysningene først, og det må være et krav at det er av viktighet for politiet å verifisere opplysningene. For eksempel bør politiet forsøke å verifisere opplysningene uten at den personen opplysningene gjelder blir identifisert.

14.6.4.8 Myndighet til å beslutte utlevering av opplysningene

Utvalget har drøftet hvem som skal ha adgang til å utlevere opplysninger, og anbefaler at dette ligger til politiet som organ. Dette innebærer at det ikke er opp til den enkelte politimann å beslutte om opplysningene skal utleveres eller ikke. Det er organet som skal utlevere opplysningen, og beslutning bør derfor treffes på et overordnet nivå. Det er naturlig at dette tilligger den behandlingsansvarlige, som ansvarlig for hele behandlingen. Etter alminnelige prinsipper kan dette delegeres til den som har det daglig behandlingsansvar, se punkt 9.5, og nærmere bestemmelser om dette bør gis i form av forskrift.

Utvalget ser det som viktig at det blir notoritet rundt utleveringen, både om hvilke opplysninger som er utlevert, hvem opplysningene er utlevert til og hvorfor de er blitt utlevert.

Utvalget har på bakgrunn av dette drøftet om opplysningene bør utleveres skriftlig. Ved skriftlighet vil presisjonsnivået øke i forhold til muntlig utlevering. I praksis vil også terskelen for å utlevere opplysninger bli noe høyere, da det krever mer forberedelse å skrive opplysningene ned. Det må antas at et mottakerorgan uansett vil skrive ned opplysninger de mottar fra politiet, og da er det ønskelig at informasjonen i stedet kommer korrekt og direkte fra politiet. Skriftlighet vil imidlertid kunne gjøre utleveringen mer arbeidskrevende og omstendelig for politiet, men som nevnt, er dette i og for seg ønskelig i disse tilfellene. Utvalget har forståelse for at skriftlig utlevering ikke lar seg gjøre i alle situasjoner, og foreslår derfor at utlevering fortrinnsvis bør skje skriftlig. Unntak kan gjøres særlig der det ikke er tid til å skrive opplysningene ned, men utvalget antar at dette vil dreie seg om et fåtall tilfeller, da det ellers vil være snakk om å avverge lovbrudd, som ikke har krav om skriftlighet, jf. lovforslaget § 19 første ledd. Dersom opplysningene blir utlevert muntlig, må dette nedfelles skriftlig i ettertid. Hvilken løsning som velges for å skape notoritet rundt utleveringen, vil være opp til forskriftsmyndighetene, eventuelt behandlingsansvarlig. En mulighet kan være å ha en utleveringsjournal.

Er opplysningene ikke-verifiserte, må mottaker varsles om dette i samsvar med lovforslaget § 28. Dersom politiet på et senere tidspunkt skulle bli kjent med at opplysningene er uriktige, må mottaker av opplysningene varsles om dette. Det må derfor etableres et system som gjør det mulig å finne igjen mottakere av ikke-verifisert informasjon.

14.6.5 Utlevering for å ivareta andre politioppgaver enn kriminalitetsbekjempelse

14.6.5.1 Oversikt over problemstillingen

Politiets arbeid utenfor kriminalitetsbekjempelsen består blant annet av serviceoppgaver, hjelpeoppgaver og bistand. Videre er deler av ordenstjenesten ikke nødvendigvis kriminalitetsbekjempende, som for eksempel trafikkregulering, se punkt 8.6.3. I dette punktet vurderer utvalget når politiet skal ha lov til å utlevere opplysninger til disse formålene i politiets egen interesse.

Er hensikten å bistå andre offentlige organer eller private med informasjon som de skal bruke til sine oppgaver, så behandles dette i punkt 14.8.

14.6.5.2 Dagens regulering

I henhold til straffeprosessloven § 61c nr. 7 er taushetsplikten i straffesak ikke til hinder for at «det til andre offentlige organer blir gitt (...) opplysninger som det er nødvendig å gi for å fremme politiets oppgaver». Bestemmelsen må forstås slik at den gjelder både politiet og påtalemyndigheten. Bestemmelsen har sannsynligvis størst praktisk betydning for hjelpe- og bistandsoppgaven beskrevet i politiloven § 2 nr. 4, se Bjerke/Keiserud s. 267, da utlevering av opplysninger til offentlige organer som ledd i den enkelte straffesak følger av § 61c nr. 2 og i forebyggende virksomhet av § 61c nr. 5. Med begrepet «nødvendig» gis uttrykk for at det skal mer til enn at formidlingen har «naturlig sammenheng med» politiets hjelpe- og bistandsoppgaver.

Av forvaltningslovens § 13b første ledd nr. 5 følger det at taushetsplikten ikke er til hinder for «at forvaltningsorganet gir andre forvaltningsorganer opplysninger (...) som det er nødvendig å gi for å fremme avgiverorganets oppgaver etter lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag». Bestemmelsen må forstås slik at den åpner for utlevering av opplysninger til hjelpetjeneste, servicefunksjon med videre av opplysninger samlet inn utenfor straffesak.

14.6.5.3 Opplysninger som er nødvendige for å fremme politiets oppgaver

Utvalget har drøftet hvilken adgang politiet skal ha til å utlevere opplysninger til andre politioppgaver enn de kriminalitetsbekjempende, og anbefaler at det gis unntak fra taushetsplikten for opplysninger som er nødvendige for å løse disse oppgavene. Med nødvendig skal, som nå, forstås at det er den eneste fornuftige eller praktiske måten politiet kan løse oppgaven.

Et eksempel på en slik situasjon kan for eksempel være følgende: Når sivilforsvaret skal gjennomsøke et område i forbindelse med en truende flomkatastrofe, må politiet ha adgang til å opplyse om hvor de rusbelastede uteliggerne har sine skjulesteder, og etter omstendighetene også hvor og hvor mange som vanligvis oppholder seg der.

14.7 Politiets og påtalemyndighetens informasjon til allmennheten i straffesaker

14.7.1 Innledning

I dag er det en etablert ordning at politiet kan gi informasjon til allmennheten i straffesaker. I praksis skjer dette gjennom pressen, og stadig mer spalteplass brukes på politiets etterforsking og rettsforfølgning av kriminelle handlinger. Det er nok også en alminnelig oppfatning at artiklene blir mer sensasjonspreget og detaljerte, og presset for den som rammes oppleves som stadig større. Utvalget har på bakgrunn av dette vurdert hvilken adgang politiet skal ha til å informere allmennheten i straffesaker.

14.7.2 Dagens lovgivning og internasjonale rammer for lovgivningen

14.7.2.1 Taushetsplikten

I henhold til straffeprosessloven § 61c første ledd nr. 9 er taushetsplikten ikke til hinder for «at statsadvokaten, politimesteren eller den disse gir fullmakt, gir allmennheten informasjon om straffesaker i samsvar med regler gitt av riksadvokaten». Riksadvokatens rundskriv er av 12. februar 1981 (Del II - nr. 1/1981) med senere presiseringer gitt i tilknytning til aktuelle saker, se Bjerke/Keiserud s. 269-270. Ved innføringen av bestemmelsen ble offentlighet i straffesaksbehandlingen ansett som en nødvendig forutsetning for at et av primærformålene, allmennprevensjon, skulle oppnås. Offentlighet i straffesaker skal også bidra til å beholde roen i samfunnet, og gi grunnlag for kontroll med myndighetsutøvelsen. Bestemmelsen er unik i den forstand at den gjør unntak fra taushetsplikten til fordel for allmennheten.

En annen generell bestemmelse finnes i politiinstruksen § 5-5 tredje ledd, hvor det står:

«Med de begrensninger som følger av lov, og så langt det ellers finnes mulig og tjenestemessig forsvarlig, skal politiet på forespørsel gi almenheten og massemedia opplysninger om etaten og dens arbeid».

For kommunikasjon til allmennheten anbefaler politirekommandasjonen at det finnes et klart rettslig grunnlag, jf. politirekommandasjonen punkt 5.3.i, hvor det står at det må « exists a clear legal obligation or authorisation» (se punkt 14.3.1.3). Et annet aktuelt alternativ i forhold til utlevering til allmennheten kan være der utlevering skjer i den registrertes interesse, jf. politirekommandasjonen punkt 5.3.ii a, for eksempel for å unngå en forveksling. Klart rettslig grunnlag er i samsvar med de krav som følger av EMK artikkel 8. Uskyldspresumpsjonen i EMK artikkel 6 nr. 2 setter grenser for at politiet i sin informasjon under etterforskning fremkommer med argumentasjon som trekker i retning av siktedes skyld.

14.7.2.2 Andre regler av betydning for politiets adgang til å informere allmennheten

Uten et unntak fra taushetsplikten hvor politiet har rett til å informere allmennheten, er det fortsatt situasjoner der allmennheten får innsyn. For eksempel er det både møteoffentlighet og referatoffentlighet i straffesaker, se punkt 3.4.5. Likevel er det en liten andel straffesaker som kommer for retten. Ifølge kriminalitetsstatistikken pr. 1. januar 2002 ble det kun tatt ut tiltale i 17 % av sakene. I tillegg kommer saker pådømt i forhørsrett og saker som ender i retten for å avgjøre ikke-vedtatte forelegg.

14.7.3 Hensyn bak politiets og påtalemyndighetens informasjonsadgang til allmennheten

Det følger allerede av andre unntak fra taushetsplikten at politiet har adgang til å gå ut med informasjon til allmennheten, for eksempel ved en etterlysning som ledd i en etterforsking, jf. lovforslaget § 18.

Det er imidlertid også andre hensyn som kan tale for utlevering av opplysninger til allmennheten i straffesaker. Å informere allmennheten vil ha en viss allmennpreventiv effekt, som kan påvirke andre til å avstå fra straffbare handlinger. Samtidig skal informasjon om straffesaker gi allmennheten grunnlag for kontroll av politiets virksomhet. Kontroll er viktig så lenge politiet har rett til å bruke svært inngripende virkemidler i sitt arbeid. Viktig er også den beroligende effekt det har på allmennheten at enhver ser at politiet bekjemper kriminalitet. I et åpent og demokratisk samfunn forventer dessuten allmennheten å bli informert om kriminelle handlinger, og å bli beskyttet av politiet mot at slike handlinger rammer dem. Det er således ønskelig å gi allmennheten et innsyn som viser hvordan politiet prioriterer sin innsats på en måte som underbygger denne forventningen om beskyttelse.

På den annen side kan det ikke brukes som argument at offentliggjøring skal påføre den som er mistenkt, siktet eller dømt en ytterligere belastning, slik som gapestokken i sin tid gjorde. Stigmatiseringen er en uønsket bieffekt, og ikke et mål.

Det er også hensyn som taler mot at politiet skal ha adgang til å utlevere opplysninger til allmennheten. På et tidlig stadium i etterforskingen vil informasjonen kunne være beheftet med stor usikkerhet. Det har videre skjedd en endring i media de siste årene, som har ført til at dekningen av saker i alle fall oppleves som mer belastende enn tidligere. Vi har fått flere informasjonskanaler, og muligheten for raskt å formidle informasjon er betydelig forbedret. Samtidig har befolkningens interesse i å høre om kriminelle handlinger som er begått i alle fall ikke avtatt. Resultatet er at alle informasjonskanaler presenterer stadig mer stoff av denne karakter. Press mot politiet for å få tilgang til slik informasjon har økt. Interessen må også ses i sammenheng med at presentasjonen stadig skjer nærmere den kriminelle handling i tid. Både TV og nettaviser presenterer stoff like etter handlinger er begått. Dette fører til at den som rammes ofte opplever pressedekningen som en like stor eller større belastning enn selve straffen. Et argument for utlevering av opplysninger fra politiet i disse situasjonene, er likevel at pressen uansett vil dekke begivenheten, og at det kan være en mindre belastning for den som rammes, dersom dekningen er basert på korrekt faktum fra politiet, og ikke pressens spekulasjoner.

Utvalget nevner at pressens dekning av straffesaker har ført til at et utvalg bestående av representanter fra Advokatforeningen og Riksadvokatembetet har utarbeidet retningslinjer og diverse anbefalinger vedrørende taushetsplikten i denne sammenheng, se Rapport av 25. oktober 2001 fra fellesutvalg nedsatt av Advokatforeningen og riksadvokaten om «Politiets og forsvarernes forhold til mediene under etterforsking av straffesaker».

14.7.4 Rett til å utlevere opplysninger til allmennheten

14.7.4.1 Hjemmel til å utlevere opplysninger til allmennheten

Utvalget har vurdert om politiet fortsatt bør ha rett til å utlevere opplysninger til allmennheten, og kommet til at de bør ha det. De hensyn som er beskrevet i punkt 14.7.3 taler totalt sett for et unntak fra taushetsplikten til fordel for allmennheten.

Utvalget anbefaler imidlertid at hjemmel til slik utlevering følger av politiregisterloven. Det nevnes også at allerede da bestemmelsen ble vedtatt første gang i påtaleinstruksen av 1985, var man inne på om det skulle fastsettes nærmere rammer i lovs form. Justisdepartementet uttalte i foredraget til påtaleinstruksen:

«En annen ting er at det kan reises spørsmål om det i paragrafen bør angis nærmere rammer for riksadvokatens kompetanse til etter nr. 8 å gi regler om når det kan gis informasjon om straffesaker til allmennheten».

Den vekt det legges på utleveringsgrunnlaget i EMK artikkel 8 har ytterligere forsterket dette.

Hjemmelsgrunnlaget må fastsette de ytre rammene for når politiet kan utlevere opplysninger. Ytterligere bestemmelser anbefaler utvalget at blir fastsatt i forskrifts form, se punkt 14.7.5.

14.7.4.2 Unntak fra taushetsplikten for å utlevere til allmennheten

Innledning

Utvalget har sett nærmere på hvilke hensyn som kan begrunne utlevering av opplysninger til allmennheten. I dag angis formålene hovedsakelig i rundskrivet 12. februar 1981 (Del II - nr. 1/1981) punkt 4 bokstav a-d. Utvalget har valgt å foreslå en ny lovtekst som fremgår av lovutkastet § 26. Årsaken til at utvalget foreslår en ny lovbestemmelse om hvilke formål som kan fremmes gjennom informasjonen til allmennheten er todelt. For det første bør en bestemmelse som gjør slike innhugg i de interesser taushetsplikten og alminnelig personvernregler skal beskytte, være gjenstand for en demokratisk kontroll og beslutning som lovgivningsformen gir. Dernest er det etter utvalgets mening best i harmoni med de krav som følger av EMK artikkel 8 nr. 2 at allmennheten gjennom loven blir presentert for hovedrammene når de må påregne at informasjon fra straffesaker gjøres kjent for allmennheten.

Etter utvalgets oppfatning bør adgang til å gi allmennheten informasjon fra straffesaker være begrunnet i de formål som følger i kommende avsnitt.

Straffeforfølgningens preventive virkning

Den allmennpreventive virkning av straffen innbærer at straffeforfølgningen skal være avskrekkende og dels at den skal være normunderbyggende, og i en viss grad normskapende.

Den avskrekkende virkning knytter seg særlig til den type overtredelser som ikke møter moralske eller etiske bebreidelser, slik som for eksempel formalovertredelser på veitrafikkens område. Skal straffeforfølgningen kunne ha den tilsiktede virkning i slike tilfeller, er det nær sagt en nødvendighet at politi og påtalemyndighet har adgang til å orientere allmennenheten om forfølgningen. Skulle taushetsplikten hindre dette, ville overtredelsene i stor utstrekning bli avgjort i det skjulte gjennom betaling av en ilagt bot. For den overtredelsestype det er her snakk om, vil den allmennpreventive virkning av straffetrussel nærmest være fraværende, all den tid en stor del av befolkningen ser overtredelene bare som «straffbare», men ikke som «ulovlige». Allmennprevensjonen vil ligge i oppdagelsesrisikoen og håndhevningen av normene. Fjerner man kunnskapen om dette, vil man langt på vei stå igjen med bare den individualpreventive virkning. Og selv om straffens stigmatiserende virkning ikke skal være noe mål i seg selv, er det temmelig klart at også den individualpreventive virkningen vil bli redusert hvis lovovertrederen kan føle seg rimelig sikker på at straffen reduseres til en anonym betalingsforpliktelse.

For lovovertredelser som møtes med en moralsk bebreidelse, skal allmennprevensjonen bidra til å bygge oppunder de moralske normer. Dette kan bare skje ved at det blir kjent at det reageres på overtredelser, og ikke minst med hvilken intensitet overtredelser forfølges og straffes. En slik virkning er - i alle fall for overtredelsestyper som ikke blir gjenstand for domstolsbehandling - avhengig av at det fra politiet og påtalemyndigheten gis informasjon om de straffbare forhold. Slik informasjon kan, i alle fall i mindre forhold, være umulig å gi uten at allmennheten forstår hvem og hvilken hendelse informasjonen gjelder. En taushetsplikt som hindrer slik informasjon vil derfor over tid kunne bidra til å redusere straffeforfølgningens preventive virkning.

Den sosiale ro

Adgangen til å gi opplysninger fra straffesaker uten hinder av taushetsplikten kan også bidra til å øke tryggheten i befolkningen. Dersom det i massemedia blir kjent at en innbruddstyv som har herjet i området er tatt, vil det øke den enkeltes følelse av sikkerhet. Det styrker også tilliten til politiet som organ at de kan opplyse om sine aksjoner. Det har utviklet seg en praksis hvor politiet i forbindelse med etterforsking av straffesaker uttaler at siktede « er en kjenning av politiet». Utvalget mener at slike uttalelser bør være tillatt. Det har en beroligende effekt på befolkningen å få vite at handlingen begås av et miljø politiet tross alt har kunnskap om, og er i stand til å bekjempe kriminaliteten i dette.

Offentlig kontroll med myndighetsutøvelsen

Mistenktes rettssikkerhet under forfølgningen er i dagens regelverk i betydelig grad ivaretatt på andre måter enn ved offentlig innsyn i straffeforfølgningen. Det er tilstrekkelig å vise til retten til forsvarer, rett til dokumentinnsyn og rettslig prøving av de mest inngripende etterforskingsmidler. Tvert imot er det slik at mange som blir gjenstand for straffeforfølgning ser offentligheten som et angrep på personvernet.

Slik utvalget ser det, vil derfor behovet for offentlig kontroll med politiets og påtalemyndighetens myndighetsutøvelse være knyttet til tre forhold:

• Kontroll med at det skjer en likebehandling ved reaksjonsileggelsen, særlig at ingen slipper urimelig mildt. Urimelig strenge reaksjoner vil normalt bli angrepet av siktede selv.

• Bruken av tvangsmidler og etterforskingsmidler, særlig mer generelt om hvordan de brukes eller ikke brukes. Kontrollen i den enkelte sak vil normalt være ivaretatt gjennom domstolsprøving. Bruk av tvangs- og etterforskingsmidler skal skje som et middel til å oppklare straffbare forhold, og derigjennom bidra til å beskytte allmennheten mot kriminell virksomhet. Allmennheten har derfor en rett til å føre kontroll med hvordan disse metoder og midler brukes.

• Kontroll med hvordan politiet og påtalemyndigheten bruker og fordeler sine ressurser. Anvendes det mest ressurser på de straffbare forhold som betyr mest for allmennhetens rettsvern og opplevde trygghetsfølelse, og gis det for overtredelser en reaksjon som er adekvat.

Adgang for politiet og påtalemyndigheten til å gi opplysninger til å belyse ovenstående forhold er vesentlig for allmennhetens tillit til de rettshåndhevende myndigheter. Selv om slike opplysninger i betydelig utstrekning kan gis anonymt, må regelverket også ta i betraktning at informasjon av ovennevnte karakter i stor, og kanskje stadig større, utstrekning skjer i tilknytning til konkrete saker som påkaller allmennhetens interesse. Skal det være mulig for politiet og påtalemyndigheten å delta i den offentlige debatt må taushetspliktsreglene inneholde et unntak som i gjeldende straffeprosesslov § 61c første ledd nr. 9.

Utvalget finner særlig grunn til å understreke at selv om allmennhetens kontroll med myndighetsutøvelsen er et gode i seg selv, er det særlig viktig i forhold til politi og påtalemyndighet. Uten allmennhetens tillit og tillitsfulle medvirkning ved løsningen av straffesaker ville politiet og påtalemyndigheten stå overfor en nær sagt umulig oppgave. Iallfall med de ressurser som en i dag og i overskuelig fremtid vil finne det riktig å bruke til kriminalitetsbekjempelse.

Saklig og nøktern informasjon om hendelser av allmenn interesse

Kriminalitet som samfunnsproblem og enkeltstående straffbare handlinger påkaller befolkningens interesse. I betydelig grad har dette sammenheng med at handlinger av denne karakter i større eller mindre grad er med på å prege den enkeltes hverdag i form av den opplevde trygghetsfølelse. I et åpent og demokratisk samfunn forventer befolkningen å bli holdt orientert om slike viktige sider av samfunnslivet. Informasjon om straffbare handlinger, hvordan og med hvilken intensitet de etterforskes og forfølges, har således sin verdi uavhengig av om informasjonen har preventive virkninger, bidrar til å opprettholde den sosiale ro eller er nødvendig som kontroll med myndighetsutøvelsen.

Tjene den enkeltes personvern

I riksadvokatens rundskriv 12. februar 1981 (Del II - nr. 1/1981) står det i bokstav b at politiet kan gå ut med opplysningene for å: »[k]orrigere uriktigheter eller usanne rykter og opplysninger som er egnet til å skade omdømmet til noen person, organisasjon, institusjon, virksomhet m.v., eller for å skape nødvendig balanse i en omtale». Også juridiske personer beskyttes i og med denne bestemmelsen. Slike rykter kan oppstå gjennom massemedia, men også i lokalsamfunn, miljøer og lignende. Utvalget er av den oppfatning at retten bør opprettholdes, men at dette omfattes av lovforslaget § 16 nr. 3, det vil si adgangen til å utlevere opplysningene følger av at ingen «berettiget interesse tilsier at de holdes hemmelig». Her er det viktig at politiet har rett til å ta til motmæle eller korrigere, men det må imidlertid søkes utført på en måte som ikke unødvendig leder til skade for andre.

Advare mot fare og oppklaring av lovbrudd

I gjeldende rundskriv kan politiet gå ut til allmennheten for å «advare mot fare og for å oppklare lovbrudd», jf. bokstav c. Utvalget støtter at politiet må kunne gå ut med opplysninger dersom det foreligger en reell fare. Befolkningens sikkerhet må gå foran den enkeltes personvern. Blant annet åpner dette for å etterlyse personer som anses farlige. En slik adgang vil imidlertid følge av henholdsvis lovforslaget § 18 og § 19. I tillegg kommer at i de tilfellene politiet går ut med opplysninger for å oppklare lovbrudd, vil det som regel ikke være en kjent gjerningsmann. Det har imidlertid også vært tilfeller hvor politiet har navngitt en eller flere personer for å få bevis i saken.

14.7.4.3 Skal pressen stå i en særlig stilling?

For en generell drøftelse av spørsmålet om offentlighet bør gjøres til en allmenn rett eller til en særrett for massemedia viser utvalget til Myhrer s. 387-394. Tatt i betraktning de nylig vedtatte lovendringer i straffeprosessloven § 28, og med tilsvarende forskriftsendring i påtaleinstruksen § 4-1, hvor offentlighet er gjort til en generell rett, og ikke en særrett for massemedia, finner utvalget ikke grunn til å foreslå noen avvikende regulering i politiregisterloven. Utvalget finner også grunn til å understreke at erfaring har vist at det også kan være behov for politi og påtalemyndighet til å gi informasjon til allmennheten uten mellomkomst av massemedia. Dels kan det være aktuelt ved allmøter i lokalsamfunn hvor det har skjedd opprørende og skremmende kriminelle handlinger, og dels er det slik at stadig mer informasjon - også om aktuelle straffbare handlinger - gis allmennheten gjennom informasjon på politidistriktenes hjemmesider som er tilgjengelig for enhver via Internett.

14.7.5 Ytterligere regler om informasjonsadgangen

14.7.5.1 Plassering av ytterligere regler

Gjeldende rundskriv fra riksadvokaten inneholder flere regler enn det lovforslaget § 26 gjør. Utvalget finner det ikke hensiktsmessig å ta disse inn i lov, men anbefaler i stedet at det gis et pålegg om ytterligere forskrift som skal regulere andre forhold ved utleveringsadgangen. Noen bestemmelser er imidlertid tatt inn i lovteksten, og disse gjennomgås nedenfor.

14.7.5.2 Utelatelse av navn eller andre identifiserende opplysninger

For alle situasjonene mener utvalget at politiet bør pålegges en plikt til så langt som mulig å anonymisere uttalelsene, slik at opplysninger gis uten bruk av navn og andre identifiserende opplysninger. For mer om opplysninger som ikke er identifiserende, se punkt 14.5.3. I noen situasjoner er det imidlertid nødvendig å gi identifiserende opplysninger. Et sentralt eksempel er der det kan medføre forveksling dersom identitet ikke oppgis. Utvalget nevner i denne sammenheng at pressen i de fleste tilfeller er i stand til å skaffe seg en mistenkts eller siktets identitet i løpet av kort tid, enten på grunn av egne observasjoner eller ved samtaler med vitner. Ordningen med å gi informasjon til pressen er således basert på en felles forståelse om at pressen i visse faser av en sak eller i visse saker ikke bruker navn. Dersom det skjer endringer i pressens praksis på dette området, vil det også være grunnlag for å se på reglene om utlevering av opplysninger til allmennheten. Utvalget vil imidlertid bemerke at norsk presse forholder seg til Vær varsom-plakaten, som er utarbeidet av Norsk presseforbund, og at brudd på disse relativt sett sjelden finner sted.

14.7.5.3 Etterprøvelse og kontroll av ikke-verifiserte opplysninger

For utlevering til allmennheten vil plikten til å være varsom med opplysninger som ikke er verifiserte være ekstra stor. Er politiets opplysninger gale, kan skadevirkningene bli svært omfattende. Utvalget foreslår derfor at det bør være en plikt til å søke informasjonen verifisert før den utleveres til allmennheten, og der dette ikke er mulig, må det vises en særlig varsomhet før slike opplysninger benyttes i informasjon til allmennheten. Det bør i tilfelle fremgå at informasjonen er usikker.

14.8 Utlevering til offentlige organer og private i deres interesse

14.8.1 Oversikt over problemstillingene

14.8.1.1 Generell oversikt

I dette punktet ser utvalget nærmere på hvilken adgang politiet og påtalemyndigheten skal ha til å utlevere opplysningene til andre, ikke for å gjennomføre politiets oppgaver, men for at mottakerorganet skal kunne gjennomføre sine oppgaver eller ivareta egne interesser. Dette er en del av den generelle problemstilling om hvilken rett et annet offentlig organ skal ha til å bruke opplysninger som er samlet inn av et annet offentlig organ og til et annet formål. Men det er likevel enkelte spesielle hensyn som gjør seg gjeldende når opplysninger er innhentet av politiet og påtalemyndigheten i henhold til de særlige hjemler, herunder tvangshjemler, som er gitt disse etater, se punkt 14.8.4. Utlevering til offentlige organer eller til private for at politiet skal ivareta sine egne oppgaver er behandlet i punkt 14.6.

Sett fra et personvernrettslig synspunkt er reguleringen av politiets og påtalemyndighetens adgang til å gi informasjon til andre offentlige organer eller private i deres interesse, en regulering av situasjoner der opplysningene blir utlevert til et annet formål enn det de opprinnelig var samlet inn til (se punkt 11.1 for skillet mellom primærbruk og sekundærbruk). Da utvalget ønsker å forene taushetspliktsreglene og de personvernrettslige utleveringsregler, se kapittel 10, fordrer dette en ekstra personvernrettslig vurdering av denne utleveringssituasjonen. EMK artikkel 8 kan sette grenser for hvilke formål politiet kan utlevere opplysningene til, se punkt 14.8.3.

Utvalgets anbefaling er at adgangen til å utlevere opplysningene i mottakerens interesse som hovedregel må være hjemlet i lov. Adgangen er således en annen enn der politiet utleverer opplysninger til offentlige organer som ledd i etterforskingen eller for å avverge eller forebygge lovovertredelser, se punkt 14.6.4.4 og 14.6.4.5.

I visse tilfeller kan det være tvil om opplysningene utleveres i et generelt kriminalitetsforebyggende øyemed, eller om de utleveres i mottakerorganets interesse. Dette gjør seg gjeldende ved utlevering til organer med kontrolloppgaver og særlig de med egne reaksjonshjemler. Utvalget har derfor i punkt 14.8.1.2 sett nærmere på hvilke formål eller oppgaver som er i politiets interesse og hva som er i mottakerorganets interesse.

Som for politiets forebyggende oppgaver har utvalget ved utlevering av opplysninger i mottakerens interesse, funnet det relevant å skille mellom offentlige organer (punkt 14.8.5) og private parter (punkt 14.8.6). Utvalget har også drøftet om det ved utlevering i mottakerorganets interesse skal være varslingsplikt etter modell av personopplysningsloven. Dette er behandlet i punkt 16.2.3.

Utvalget finner grunn til å understreke at hensikten med den innstramming som følger av de foreslåtte regler ikke er å hindre samarbeid mellom offentlige organer, men å bidra til at reglene for samarbeidet blir klarere og mer forutberegnlige. Blant annet slik at det fremgår hvilke organer politiet kan utlevere opplysninger til og hvilke opplysninger som kan utleveres. Det er utvalgets oppfatning at de internasjonale konvensjonene Norge er bundet av i stor grad gjør det nødvendig med en slik mer detaljert regulering av utleveringsadgangen, se nærmere punkt 14.8.3.

14.8.1.2 Særlig om utleveringen i «mottakers interesse» - grensen mot forebyggende virksomhet

Det finnes flere offentlige organer - og i en viss grad også private - som driver en virksomhet som i vid forstand må sies å være kriminalitetsbekjempende, og gjerne slik at de er tillagt kontroll- og tilsynsoppgaver som foregår parallelt med eller iverksettes etter at politiets behandling av straffesaken er avsluttet, innenfor de grenser som følger av EMK Tilleggsprotokoll 7 artikkel 4 (1). Får barnevernet beskjed om at en 14-åring har begått straffbare handlinger, kan det lede til inngrep som på lengre sikt kan hindre straffbare handlinger. Det samme gjelder der Kredittilsynet griper inn overfor en revisor som er siktet for straffbare handlinger, og starter en tilsynssak mot ham, eller der Helsetilsynet åpner sak mot en lege som har forgrepet seg på en pasient. Også private organisasjoner kan drive en form for forebyggende virksomhet, som for eksempel forsikringsselskaper som ønsker å motta straffesaksdokumenter for å avdekke og forebygge forsikringssvindel. Et annet eksempel er hvis politiet utleverer opplysninger fra dopingsaker til Norges Idrettsforbund. Slik utlevering kan tjene politiets interesser. Dersom Norges Idrettsforbunds innsyn gjør at de kan bidra i kampen mot kriminell doping, vil dette også tjene politiet. Men det er ikke av hensyn til å forebygge en enkelt hendelse som det er konkrete holdepunkter for at vil bli begått, men en mer generell understøtting av Norges Idrettsforbunds generelle anti-dopingarbeid.

Det som skiller disse situasjonene fra de hvor politiet utleverer opplysninger i ren forebyggende virksomhet i henhold til lovforslaget § 19, er at i de foreliggende tilfeller er det ofte allerede begått en straffbar handling, og den forebyggende virksomhet blir derfor av vesentlig mer generell og avledet karakter. I den grad det er en slik virkning, er den ikke knyttet til at det er holdepunkter for at det vil bli begått en konkret straffbar handling, men mer en generell antagelse om at det senere kan bli begått flere straffbare handlinger. Den forebyggende virkning i disse tilfeller er således i det alt vesentlige av samme art som den forebyggende virkning som følger av straffens allmennpreventive og individualpreventive virkning.

Eksemplene ovenfor viser at utleveringssituasjonene spenner over en rekke formål. Utvalget antar at i de fleste tilfeller er det riktig å si at utleveringene skjer for å oppfylle mottakerorganets egne arbeidsoppgaver, pålagt gjennom lov, forskrift eller instruks og ikke i forebyggende øyemed. At mottakerorganets virksomhet generelt har en kontrollerende eller forebyggende virkning, kan ikke være tilstrekkelig.

14.8.2 Oversikt over dagens regulering

I dagens regelverk er det unntak fra taushetsplikten som åpner for utlevering av opplysninger i mottakerorganets interesse. Det kan gjøres et hovedskille mellom der politiet har opplysningsplikt og der de har opplysningsrett. I de situasjoner hvor politiet har en opplysningsrett, kan det skilles mellom om mottakeren er de involverte, offentlige organer eller private. Innenfor hver av disse tre kategoriene varierer reglene avhengig av om det er en verserende eller avsluttet straffesak. Fremstillingen tar utgangspunkt i hvem som er mottaker av opplysningene, og ser på både politiets informasjonsplikt og informasjonsrett.

Overfor de involverte i saken har politiet en rekke informasjonsplikter, slik de fremkommer av straffeprosessloven. Dette er imidlertid som ledd i saksbehandlingen, og er behandlet i punkt 14.6.2. Etter at en straffesak er avsluttet, kan fornærmede uten nærmere behov eller begrunnelse kreve utskrift av rettsbøker og andre dokumenter i straffesak, jf. straffeprosessloven § 28. Den siktede, tiltalte eller dømte har ikke en tilsvarende generell rett, jf. nedenfor.

Det finnes en rekke tilfeller der politiet og påtalemyndigheten i spesiallovgivningen er pålagt ytringsplikt for opplysninger som omfattes av taushetsplikt. Denne «konfliktssituasjon» er nærmere regulert i straffeprosessloven § 61c nr. 8 og forvaltningsloven § 13f andre ledd jf. politiloven § 24 første ledd. De to bestemmelsene har ikke samme innhold. Mens det for unntak fra taushetsplikt i henhold til forvaltningsloven kun kan gjøres unntak i lov, åpner straffeprosessloven for at unntak også kan gjøres i «generell instruks fastsatt av Kongen eller av riksadvokaten». Det er således en forskjell i politiets adgang til å utlevere opplysninger, avhengig av om utleveringen skjer i eller utenfor straffesak. I den enkelte straffesak er adgangen videre enn utenfor.

Utenfor den enkelte straffesak får dette betydning der det oppstår motstrid mellom informasjonsplikt og taushetsplikt, slik at bestemmelsen av høyest rang går foran. For taushetsplikt etter forvaltningsloven er det antatt, slik det står i forvaltningsloven § 13f andre ledd, at unntak må fremgå av lov. For den enkelte straffesak stiller dette seg annerledes. I straffeprosessloven § 61c nr. 8 åpnes det for at det gjennom instruks fastsatt av Kongen eller riksadvokaten kan etableres unntak fra en taushetsplikt som er foreskrevet i lov.

Et eksempel på unntak i lov, finnes i barnevernloven § 6-4 andre ledd, hvor det fremgår:

«Offentlige myndigheter skal av eget tiltak, uten hinder av taushetsplikt, gi opplysninger til kommunens barneverntjeneste når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt, (...) eller når et barn har vist vedvarende alvorlige atferdsvansker».

Et annet eksempel er smittevernloven § 4-10 andre ledd jf. første ledd hvor det følger at:

«[Politiet]skal uten hinder av lovbestemt taushetsplikt underrette kommunelegen når de har en sterk mistanke om en allmennfarlig smittsom sykdom eller oppdager et tilfelle av en slik sykdom».

Dette behandles nærmere i punkt 14.8.5.1.

Politiet er også pålagt informasjonsplikt i generell instruks fastsatt av Kongen, det vil si blant annet påtaleinstruksen og politiinstruksen. Politiet har for eksempel en alminnelig rapporteringsplikt til kontrollmyndigheter etter politiinstruksen § 13-3 andre ledd andre punktum:

«Ellers har politiet en alminnelig plikt til å gi den særlige kontrollmyndighet melding om mangler og lovstridige forhold man i tjenesten kommer til kunnskap om».

En annen generell rapporteringsplikt finnes i påtaleinstruksen § 5-5, hvor det står:

«Blir en person som driver virksomhet med offentlig tillatelse siktet for en straffbar handling som kan få betydning for tillatelsen, skal politiet straks underrette vedkommende myndighet om dette. (...) I alvorlige tilfeller skal melding som nevnt gis allerede når etterforsking iverksettes».

Tilsvarende gjelder for personer som arbeider i kriminalomsorgen, jf. § 5-3, og offentlige tjenestemenn, jf. § 5-4. Flere rapporteringsplikter er fastsatt i forskrift, og særlig i påtaleinstruksen kp. 5.

Mange bestemmelser gir politiet og påtalemyndighet bare en ytringsrett. I forhold til involverte i saken, er politiets informasjonsrett i straffesaken behandlet i punkt 14.6.2. Under behandlingen av straffesaken får fornærmede, men også andre som fremmer rettslig krav i saken, innsyn etter § 16-4. Ut over dette kan dokumentene i en verserende straffesak kun lånes ut når «særlige grunner foreligger og det anses ubetenkelig av hensyn til sakens videre behandling», og skal de brukes som bevis i sivil sak må dokumentene begjæres utlånt av vedkommende domstol, jf. § 16-5.

I avsluttet straffesak følger det av § 4-1 at fornærmede og «enhver annen som det har rettslig interesse for» kan kreve utskrift av dokumentene i avsluttet straffesak. Videre bør »[b]egjæring fra andre offentlige myndigheter om utlån av dokumentene (...) som regel etterkommes når lån av dokumentene anses nødvendige for å fremme mottakerorganets oppgaver etter lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag», jf. § 4-2 andre ledd. Begjæring fra andre, som for eksempel private, «kan bare etterkommes dersom vedkommende har saklig grunn for lån eller gjennomsyn av dokumentene», jf. § 4-2 tredje ledd. Adgangen til å utlevere opplysninger til forsikringsselskapene er for eksempel nærmere regulert i rundskriv G-31/88. Det følger av rundskrivene at aktuelle sakstyper hvor utlån er aktuelt er spesielle trafikksaker (motorvogn m/ personskade), alvorlige ran/«overfall»/vold, brannskader, skadeverk av betydelig karakter og innbrudds-/tyverisaker med kjent gjerningsmann. Videre fremgår det at «de ovenfor gitte retningslinjer skal også legges til grunn når advokater, f.eks. i en interesseorganisasjon som Norges Automobilforbund, ber om opplysninger fra/utlån av politidokumenter». Det presiseres at andre enn advokater og forsikringsselskaper normalt bare gis adgang til kontrollert gjennomsyn av dokumentene.

Det vises også til behandlingen i 14.8.5 av bestemmelsene i straffeprosessloven § 61c nr. 7 og forvaltningsloven § 13b første ledd nr. 5, som gir adgang til å utlevere opplysninger om klientforhold og politiets avgjørelser i saken.

14.8.3 Nasjonale og internasjonale rammer for lovgivningen

Personopplysningsloven og personverndirektivet har som nevnt ingen egne utleveringsregler. Skal opplysninger kunne utleveres, må det skje som ledd i primærformålet. Utlevering av opplysninger slik at mottakerorganet kan benytte disse i sin virksomhet, vil som hovedregel ikke anses å være ledd i primær virksomhet, men må anses som sekundærbruk, som i utgangspunktet krever nytt rettslig grunnlag etter personopplysningsloven § 8 og personverndirektivet artikkel 7. Er det nye rettslige grunnlaget ikke forankret i lov, kreves det ofte samtykke fra den registrerte.

Både EMK artikkel 8 og politirekommandasjonen stiller krav til de nasjonale regler for utlevering av personopplysninger til nye formål. Siden EMK er formelt bindende for Norge, behandles dette regelverk først, selv om politirekommandasjonen er mer spesifikk for det aktuelle tema.

EMK artikkel 8 er sentral i vurderingen av hvilke unntak som kan gjøres fra taushetsplikten. En utlevering av opplysninger fra politiet må antas å være et inngrep i den enkeltes privatliv i henhold til EMK artikkel 8, se punkt 5.2. For å utlevere opplysninger i mottakerorganets interesse, er utgangspunktet at unntaket fra taushetsplikten må oppfylle kravene i EMK artikkel 8 nr. 2.

Det stilles krav til lovgrunnlaget, og at det er tilstrekkelig presist og forutberegnlig, noe som også følger av politirekommandasjonen. Etter utvalgets mening bør det vurderes endringer i dagens lovgivning, noe en kommer tilbake til i punkt 14.8.5.3 og 14.8.6.3. Viktig i denne sammenheng er at unntak fra taushetsplikten forankret i noe annet hjemmelsgrunnlag enn lov eller forskrift sjelden vil anses å oppfylle tilgjengelighetskravet i artikkel 8 nr. 2, og derfor ikke være konvensjonsforenlig. For å ivareta den enkeltes forutberegnlighet, anbefaler utvalget at utlevering i noen situasjoner også kombineres med en plikt for behandlingsansvarlig til å informere den opplysningene gjelder om at utlevering skjer. Utvalget har sett på dette i punkt 16.2.3.

Videre må unntaket fra taushetsplikten bidra til å fremme et av de uttømmende legitime formålene i artikkel 8, og være nødvendig i et demokratisk samfunn. De legitime formålene vil være en begrensning for lovgiver, og det avgjørende blir hva opplysningene skal brukes til videre.

Begrepet «nødvendig i et demokratisk samfunn» skal forstås slik at et inngrep ikke må være uunnværlig, men det må være et tvingende samfunnsmessig behov for inngrepet og det må være proporsjonalt i forhold til det formålet inngrepet skal ivareta, se punkt 5.2. Dette er en vurdering som skal gjøres før hver enkelt utlevering.

Det må videre være forholdsmessighet mellom utleveringen og det formålet utleveringen skal ivareta. Tatt i betraktning måten opplysningene er samlet inn på, må det være forholdsvis sterke hensyn som taler for utlevering. Det er således ikke enhver situasjon som kan medføre utlevering, selv om mottakerorganet har en interesse i dette.

Politirekommandasjonen har detaljerte regler om utlevering av opplysninger. Disse er presentert i punkt 14.3. Sentralt i denne sammenheng er at utleveringsreglene bør være strengere, det vil si mer begrenset, enn reglene for intern flyt, da opplysningene også kan bli brukt til andre formål enn politiformål. For utlevering til offentlige organer fremgår det:

«5.2.i. Communication of data to other public bodies should only be permissible if, in a particular case:

a. there exists a clear legal obligation or authorisation, or with the authorisation of the supervisory authority, or if

b. these data are indispensable to the recipient to enable him to fulfil his own lawful task and provided that the aim of the collection or processing to be carried out by the recipient is not incompatible with the original processing, and the legal obligations of the communicating body are not contrary to this.»

Adgangen til å utlevere opplysninger til private parter er snevrere:

«5.3.i.The communication of data to private parties should only be permissible if, in a particular case, there exists a clear legal obligation or authorisation, or with the authorisation of the supervisory authority.»

Rekommandasjonen fastsetter således en videre adgang til å utlevere opplysninger til offentlige organer, nettopp fordi det er andre samfunnshensyn som mottakerorganet skal ivareta som kan utføres på en bedre måte dersom organet har tilgang til opplysninger fra politiet. Slik sett går samfunnshensynene til en viss grad foran den enkeltes integritet og interesse i hemmelighold.

14.8.4 Hensyn som gjør seg gjeldende ved utlevering i mottakerorganets interesse

Det er flere vektige hensyn som gjør seg gjeldende, både generelt og konkret, når det gjøres unntak fra taushetsplikten og åpnes for utlevering i mottakerorganets interesse.

Det er for det første noen sider ved politiets virksomhet som må tas med i vurderingen av om opplysninger skal utleveres i mottakerorganets interesse. Særlig under straffesak, men også utenfor, har politiet fått forholdsvis vide fullmakter til å kreve opplysninger, og om nødvendig innhente dem med tvang dersom dette er nødvendig. I en del tilfeller skjer dette endog uten at den opplysningene gjelder blir underrettet. Det er ikke gitt at privatpersoner og andre offentlige organer skal kunne motta opplysninger fra politiet innhentet for eksempel ved bruk av tvangsmiddel, som ransaking og beslag, dersom dette er opplysninger organet ikke kunne fremskaffet gjennom egen virksomhet. Dette forsterkes av at det i alle fall i omfattende saker kan være praktisk umulig å skille mellom opplysninger som er innhentet gjennom en inngripende metode og opplysninger som er innhentet gjennom annen virksomhet, som spaning.

Plikten til ensidig å gi informasjon til politiet er videre enn for mange andre organer. Hos andre offentlige organer vil den som gir opplysninger regelmessig selv avgjøre om han vil involvere seg med organet for å få en motytelse eller et gode, som for eksempel trygd eller annen støtte. Dette gjelder ikke for politiet, hvor for eksempel vitner kan bli pliktig til å forklare seg om sine egne bevegelser og hva de har foretatt seg alene av den grunn at naboen har gjort noe galt.

Hvilket stadium saken er på og hvilken vurdering eller beviskrav som gjelder hos mottakeren, er et annet moment som må tas med i vurderingen. Politiets behandling av personopplysninger vil ofte munne ut i enten at saken henlegges eller at den blir prøvet for en domstol. Både ved den påtalemessige vurdering og ved domstolsprøvingen skjer det en nærmere vurdering av holdbarheten til de opplysninger som finnes i saken. Ganske særlig gjelder dette når det fattes en positiv påtaleavgjørelse som resulterer i domstolsprøving. I disse tilfeller skal det være bevist ut over enhver rimelig og fornuftig tvil før en person kan straffes for en handling. Å utlevere opplysninger til bruk uten at det skal skje en prøvelse av holdbarheten, er således ikke uproblematisk. Dette er særlig betenkelig fordi det er en tendens til at opplysningene som politiet formidler til andre blir behandlet som «sannheter» hos mottakeren, også i tilfeller hvor de langt fra er et prøvet eller verifisert. Dette kan tale for at opplysninger ikke bør utleveres før saken har vært gjenstand for en endelig påtalemessig vurdering. Det er stor forskjell på å utlevere opplysninger om at en person er anmeldt og at en person er tiltalt, fordi erfaring viser at et ikke ubetydelig antall anmeldelser er falske eller bare forteller deler av sannheten. Det ligger derfor en viktig rettssikkerhetsgaranti i at opplysninger ikke leveres ut før politiet har kontrollert at det finnes en viss sannhetsgehalt i opplysningene.

På den andre siden kan det ha en preventiv effekt at man kjenner til at dersom man blir siktet eller tiltalt for en bestemt straffbar handling, så vil politiet kunne rapportere dette til et offentlig organ, slik at det får betydning ut over den enkelte straffesak. Et typisk eksempel er skjenkebevilling, der straffbare handlinger kan få betydning for bevillingen. Men for at utleveringsadgangen skal ha denne effekten, er den registrerte nødt til å kjenne til at en slik utlevering kan skje.

En vid utleveringsadgang er imidlertid heller ikke ubetinget positivt for politiets og påtalemyndighetens arbeid. Det kan skade politiets tillit i befolkningen særlig dersom politiet utleverer opplysninger fra utenrettslige forklaringer som vitner dels er tvunget til eller har funnet det riktig å avgi til bruk i en straffesak. Politiet er helt avhengig av å ha en slik tillit for at befolkningen skal bidra med opplysninger frivillig, selv om påtalemyndigheten ved rettens mellomkomst kan fremtvinge forklaringene. Det er derfor et viktig hensyn at politiet ikke setter denne tillit i fare alene fordi det i det enkelte tilfelle kan være hensiktsmessig at en annen offentlig myndighet får tilgang til opplysninger til bruk i sine arbeidsoppgaver.

I vurderingen må det også legges vekt på hvilke opplysninger som skal utleveres. Adgangen til å utlevere ikke-verifisert informasjon bør, som allerede antydet ovenfor, også være snevrere ved utlevering i mottakerorganets interesse. Ved formidling av uriktige opplysninger vil krenkelsen og konsekvensene kunne bli større enn ved korrekt informasjon. Opplysningenes sensitivitet må også tillegges vekt. Og i denne forbindelse er det grunn til å være oppmerksom på at opplysninger fra politiet ofte vil anses for å være sensitive i personopplysningslovens forstand, fordi de ikke sjelden vil tilkjennegi at en person har vært mistenkt, siktet, tiltalt eller dømt for en straffbar handling.

Videre bør det være sentralt hvem som er mottaker og hva mottakerorganet skal bruke opplysningene til. Som det fremgår av rekommandasjonen, se punkt 14.3, bør adgangen til å utlevere til private personer være snevrere enn til offentlige organer. Det åpnes for at opplysninger kan utleveres for at andre offentlige myndigheter skal kunne utføre sine oppgaver. Det kan således være at den enkeltes interesse i hemmelighold må vike for samfunnsinteressen som mottakerorganet skal ivareta. Dette begrenses imidlertid av at arbeidsoppgavene må falle innenfor de legitime hensynene som fremgår i EMK artikkel 8 nr. 2. Adgangen til å utlevere opplysninger til organer som har parallell saksbehandling med politiet, og driver en form for kontrollvirksomhet, bør derfor være videre enn til andre formål. For private personer er deres bruk hovedsakelig tenkt å være regulert i og med politiattestreglene.

Det må også her være forskjell på om opplysningene utleveres til et offentlig organ eller en privat. Når personopplysninger tillates utlevert til offentlige organer er det gjerne fordi opplysningene er nødvendige for at mottakerorganet skal kunne gjennomføre sine samfunnsoppgaver pålagt i lov, forskrift eller instruks. For private parter vil det sjelden være slik at de har en oppgave som de av samfunnshensyn er pålagt av lovgiver. Det er selvfølgelig private organisasjoner som ivaretar viktige oppgaver, som for eksempel arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner og forsikringsselskaper, men forskjellen er at oppgavene ikke er lovpålagt. Dette taler for at utlevering til private parter må være mer restriktivt enn til offentlige.

Et annet tungtveiende moment er at private sjelden er underlagt taushetsplikt, og har således ikke den samme plikt og erfaring til å behandle informasjonen konfidensielt.

På bakgrunn av momentene ovenfor har utvalget gjennomført grundige drøftelser av hvilken adgang politiet skal ha til å utlevere opplysninger i mottakerorganets interesse. I denne vurdering er særlig vektlagt følgende:

For at politiet skal kunne utføre sine oppgaver på en hensiktsmessig og effektiv måte, vil det være behov for et bredt tilfang av opplysninger, herunder store menger opplysninger som er sensitive og har lav kvalitet. For å ivareta sine viktige samfunnsoppgaver har politiet dessuten fått tildelt mer inngripende fullmakter enn andre organer. Utvalgets anbefalinger er basert på at adgangen til å utlevere slike opplysninger bør være begrenset. Politiets behov for slike hjemler innebærer ikke at andre, via politiets hjemler, gis tilgang til de samme opplysningene. Utvalget har også lagt vekt på forutsigbarhet for den registrerte. Det må være mulig å forutse hvor opplysninger som gis til politiet kan havne på et senere tidspunkt. Utvalget anbefaler derfor på generelt grunnlag at utleveringsadgangen må fremgå i lov eller med hjemmel i lov, selv om dette ikke nødvendigvis er et krav i henhold til internasjonale forpliktelser.

Dersom politiet ønsker å gi opplysninger til andre utenfor etaten uten at det skjer som del av det politimessige arbeidet, er dette å anse som sekundærbruk. At utlevering skjer med hjemmel i lov vil også fylle de personvernmessige kravene til et nytt rettslig grunnlag for sekundærbruk, jf. personopplysningsloven § 8, og det er da ikke nødvendig å ta stilling til om sekundærformålet er forenlig med det primære. Kravet om lovhjemmel vil derfor også gjøre selve saksbehandlingen enklere og mindre tidkrevende.

14.8.5 Utlevering til offentlige organer

14.8.5.1 Utlevering med hjemmel i lov

Utvalget anbefaler at det gjøres unntak fra taushetsplikten slik at politiet har adgang til å utlevere opplysninger til andre offentlige organer i deres interesse, og på en slik måte at det lar seg forene med kravene i EMK artikkel 8, både med hensyn til regelverkets utforming og hvilke formål opplysningene utleveres til. På bakgrunn av dette anbefaler utvalget en bestemmelse hvor unntak fra taushetsplikten kun kan gjøres i lov eller i medhold av lov. På denne måten får en gjennom lovgivningsprosessen en demokratisk avveining av de motstridende hensynene mellom hemmelighold og personvern på den ene side og mottakerorganets interesse på den andre. Krav om hjemmel i lov eller i offentlig tilgjengelig forskrift med materiell hjemmel i lov, vil også innbære at kravene i EMK artikkel 8 nr. 2 er oppfylt.

Men også ved bruk av lovs form er det visse skranker for lovgiver, slik som vist i punkt 14.8.3. For det første må lovteksten være tilstrekkelig presis slik at det fremgår at det gjøres unntak fra taushetsplikten og til hvilket formål opplysningene skal utleveres. For det andre må formålet være proporsjonalt i forhold til den personvernkrenkelsen utleveringen representerer. Med andre ord er det ikke for ethvert formål politiet kan gis adgang til å utlevere opplysningene. Tankegangen er forholdsvis parallell til den som gjelder for politiattester, som jo i realiteten er en særskilt regulert rett til å utlevere opplysninger i mottakers interesse, se punkt 15.7.

For at unntak skal gjøres i forskrifts form, kreves det en hjemmelsbestemmelse med tilstrekkelig presisjon. Utvalget kan ikke se at politiets og påtalemyndighetens adgang til å utlevere opplysninger med hjemmel i annen lovgivning bør være videre enn det andre offentlige organer har i henhold til forvaltningsloven § 13f. Hensynene bak formuleringen i forvaltningsloven var at lovgiver skulle ta uttrykkelig standpunkt til om taushetsplikten kunne uthules gjennom opplysnings- og utleveringsplikt eller -adgang i annen lovgivning. Dette gir en demokratisk kontroll av grunnlaget. At grunnlaget finnes i lov, gjør det også mer forutsigbart for den enkelte når utlevering kan skje, og utvalget legger også til grunn at lovgivningsprosessen i stor grad leder til at forholdsmessigheten av utleveringsspørsmålet vurderes.

14.8.5.2 Særlig om utlevering til offentlige organer om en persons forbindelser med politiet og avgjørelser som er truffet - straffeprosessloven § 61c nr. 7 og forvaltningsloven § 13b nr. 5

Utvalget har drøftet om politiet skal ha adgang til å utlevere opplysninger i mottakerorganets interesse ut over det som er skissert i punkt 14.8.5.1 ovenfor. I dag er det i straffeprosessloven § 61c nr. 7 og forvaltningsloven § 13b nr. 5 en generell hjemmel for å gi opplysninger om:

• Personers forbindelse med politiet.

• Avgjørelser politiet har truffet.

Det tredje alternativet i bestemmelsene er at politiet kan utlevere opplysninger som det er nødvendig å gi for å fremme politiets oppgaver, men dette er allerede behandlet i punkt 14.6.

Alternativene gir politiet en absolutt utleveringsrett og utleveringen kan skje i mottakerorganets interesse.

Bestemmelsen var opprinnelig ikke foreslått i utkastet til påtaleinstruksen, men kom inn under høringen. Ved utarbeidelsen av taushetspliktsbestemmelsene så daværende utvalg intet behov for normen, da de mente at utlevering til primærformålet (etterforsking), kriminalitetsforebygging og i henhold til særskilt instruks måtte være tilstrekkelig.

Bestemmelsen sier ikke noe om når opplysingene kan videreformidles, men det er antatt at formidlingen må være saklig begrunnet i mottakerorganets behov for den type opplysning som bestemmelsen omfatter. Opplysninger som kommer fra Strafferegisteret eller andre registre med hjemmel i strafferegistreringsloven faller i henhold til foredraget til påtaleinstruksen s. 36 utenfor bestemmelsen. Bestemmelsen omfatter således utlevering av opplysninger under saksbehandlingen. I praksis kan det være en vanskelig og uklar grense, fordi adgangen til å bruke straffeprosessloven § 61c første ledd nr. 7 neppe kan utelukkes alene fordi opplysningene finnes registrert. Det avgjørende må være at den hentes derfra, det vil si at informasjonen søkes frem fra politiets registre, i motsetning til at den hentes ut fra eller huskes fra konkrete straffesaker.

Utvalget har vurdert om det er grunnlag for å opprettholde bestemmelsen, og foreslår at bestemmelsen ikke videreføres i politiregisterloven. Dette er dels begrunnet i hensynet til den enkeltes rett til integritet, kontroll over egne personopplysninger og tillit til forvaltningen, men er i like stor grad forankret i mer rettstekniske hensyn. Som nevnt foran gjelder straffeprosessloven § 61c første ledd nr. 7 ikke for «registeropplysninger». Når nå registerbegrepet forlates og erstattes av et behandlingsbegrep, samtidig som enhver straffesak er lagret elektronisk, vil en bestemmelse tilsvarende den som finnes i straffeprosessloven § 61c første ledd nr. 7 skape en svært uklar og uhåndterlig grense mot reglene om vandelskontroll, særlig politiattest. Gjennom å søke i BL kunne politiet i realiteten få en generell adgang til å informere offentlige organer om hvilke saker en navngitt person hadde vært innblandet i.

14.8.5.3 Betydningen for dagens regelverk

Vedtas loven i samsvar med utvalgets forslag (jf. foran), vil det fordre en gjennomgang av dagens bestemmelser om utlevering av opplysninger. For utvalget har det ikke vært mulig å foreta en fullstendig gjennomgang, men man finner likevel grunn til å nevne noen bestemmelser som bør vurderes nærmere:

• Rundskriv som er gitt av riksadvokaten vil ikke anses tilgjengelig med mindre det er publisert, se punkt 5.2.2, og utvalget anbefaler at disse overføres til lovs eller forskrifts form.

• Av samme grunn bør heller ikke påtaleinstruksen § 5-15 opprettholdes. Bestemmelsen gir utstrakt adgang til å etablere nye informasjonsplikter i rundskriv.

• Regler for utlevering av dokumenter i avsluttet straffesak bør overføres til lovs form, antagelig straffeprosessloven.

• Utvalget bemerker at det flere steder er fastsatt en plikt for politiet til å informere om en persons forbindelse med politiet eller om avgjørelser som politiet har truffet. Mest omfattende er påtaleinstruksen kapittel 5. Bestemmelsene i påtaleinstruksens kapittel 5 har ikke straffeprosessloven § 61c første ledd nr. 7 som hjemmel. Dette følger av at da bestemmelsene i kapittel 5 ble utformet hadde påtaleinstruksutvalget ikke til hensikt å foreslå noen bestemmelse tilsvarende § 61c første ledd nr. 7. En endring av adgangen til å utlevere opplysninger i mottakers interesse som i dag følger av § 61c første ledd nr. 7, slik utvalget foreslår, vil derfor ikke uten videre berøre hjemmelsgrunnlaget for bestemmelsene i påtaleinstruksens kapittel 5. Som nevnt ovenfor er riksadvokaten gjennom påtaleinstruksen § 5-15 gitt myndighet til gjennom rundskriv å utvide opplysningspliktene ut over det som er fastsatt i kapittel 5. Et eksempel er riksadvokatens rundskriv av 23. desember 1999 (Del II - nr. 4/1999) om informasjon til Politihøgskolen om etterforsking mot skolens studenter. Hensynet til den enkeltes forutberegnlighet tilsier at plikter av den karakter som i dag er fastsatt i påtaleinstruksen kapittel 5 enten fastsettes direkte i lov, eller med en klar (materiell) hjemmel i lov, og ikke bare straffeprosessloven § 62, jf. § 61c første ledd nr. 8.

• Av samme grunn som i foregående punkt bør det også overveies å ta bestemmelsene i politiinstruksen § 13-3 andre ledd andre punktum inn i politiloven, eventuelt gjøre bestemmelsen mer konkret og foruberegnelig enn den gjeldende som lyder: «Ellers har politiet en alminnelig plikt til å gi den særlige kontrollmyndighet melding om mangler og lovstridige forhold man i tjenesten kommer til kunnskap om». Dette kan for eksempel gjøres ved å angi hvilke lovovertredelser og hvilke kontrollmyndigheter som det kan gis melding til, samtidig som bestemmelsen inneholder en sikkerhetsbestemmelse om at utlevering av opplysning også kan skje « for andre forhold og til andre myndigheter når særlig tungtveiende hensyn tilsier dette».

14.8.6 Utlevering til private

14.8.6.1 Oversikt over problemstillingen

Problemstillingen i punkt 14.8.6 er hvilken adgang politiet skal ha til å utlevere opplysninger til private i mottakerens interesse. De generelle rammer for lovgivningen er behandlet i punkt 14.8.3, og hensyn som gjør seg gjeldende ved vurderingen av om det skal være adgang til å utlevere er behandlet i punkt 14.8.4. Politirekommandasjonen anbefaler at adgangen til å utlevere opplysninger til private bør være snevrere enn til offentlige organer. Det er vurdert om dette bør følges opp i nasjonal lovgivning, og hvilken betydning dette i så fall vil få for gjeldende regler. Utvalget har kommet til at både generelle personvernhensyn og det internasjonale rammeverk bør lede til at adgangen til å formidle eller utlevere opplysninger til private parter til bruk i deres interesser bør snevres inn i forhold til gjeldende regler. Innsnevringen består først og fremst i at utvalget foreslår at utlevringer i større grad enn i dag må ha hjemmel direkte i lov, eller være fastsatt i forskrift med materiell hjemmel i lov.

14.8.6.2 Oversikt over gjeldende regler

En kort innledende oversikt over gjeldende regulering er gitt foran i punkt 14.8.2. Men siden utlevering av politiopplysninger til private på mange måter representerer det ultimate «inngrep» i personvernet, og utvalget dessuten foreslår endringer, finner en grunn til å gi en noe mer utfyllende beskrivelse av gjeldende rett på dette punkt.

For opplysninger som politiet behandler utenfor straffesaker inneholder verken politiloven § 24 eller forvaltningsloven §§ 13-13b bestemmelser som gir adgang til å utlevere eller formidle opplysninger til private i deres interesse. Utleveringsadgang må i disse tilfeller hjemles slik det er bestemt i forvaltningsloven § 13f annet ledd, som krever hjemmel i lov for at taushetsplikten skal vike.

For opplysninger som er knyttet til straffesaker er reguleringen annerledes. Etter straffeprosessloven § 61c første ledd nr. 8 viker taushetsplikten både for regler i lov, forskrift og generell instruks. Siden reglene i gjeldende lovgivning er forskjellige i verserende og i avsluttede saker, og utvalget - til en viss grad - også foreslår denne sondring videreført, benyttes dette skille også i fremstillingen i det følgende.

For verserende saker finnes de viktigste regler i dag i påtaleinstruksens § 16-4 og § 16-5, som er gitt med hjemmel i straffeprosessloven § 28 siste ledd og § 242 siste ledd. Etter § 16-4 kan fornærmede og andre som har fremmet borgerlige rettskrav gis kopi av straffesaksdokumentene når dette er nødvendig for at de kan ivareta sine interesser i saken. Det eksisterer ikke noe krav på kopi, og det skal bare gis når det er ubetenkelig. Den som er fornærmet i saken har imidlertid krav på innsyn (men altså ikke uten videre kopi) etter bestemmelsen i straffeprosessloven § 242 første ledd.

For andre enn fornærmede eller personer som fremmer borgerlige rettskrav, er innsynsadgangen regulert i påtaleinstruksen § 16-5 annet ledd. For slike private parter kan innsyn i verserende saker bare gis når særlig grunner foreligger og det er ubetenkelig av hensyn til sakens videre behandling. Det følger av forarbeidene at det med « hensynet til sakens videre behandling» mer tar sikte på sikkerheten for at man får originaldokumentene tilbake i tide, enn mulige skadevirkninger for sakens videre opplysning. Bestemmelsen brukes bl.a. til å gi forsikringsselskaper innsyn i straffesaksdokumenter i verserende saker når det straffbare forhold også har utløst en forsikringssak. Skal opplysninger fra verserende saker brukes i en sivil tvist, skal de primært søkes utlevert gjennom provokasjonsreglene i tvistemålsloven § 251 nr. 2.

For avsluttede straffesaker er adgangen til å utlevere opplysninger til private i deres interesse, vesentlig større. Gjennom endringer i 1999 og 2001 i straffeprosessloven § 28 annet ledd og påtaleinstruksen § 4-1 tredje ledd er dommer og visse kjennelser gjort tilgjengelig for enhver i en periode på 5 år. Etter straffeprosessloven § 28 første ledd og påtaleinstruksen § 4-1 første ledd har fornærmede en generell rett til å gjøre seg kjent med opplysninger i avsluttede straffesaker. Den samme rett har alle andre i den grad de har rettslig interesse av informasjonen. For personopplysninger er det imidlertid gjort unntak for personaliarapport og andre dokumenter (psykiatriske rapporter og lignende) som etter påtaleinstruksen § 2-2 skal arkiveres særskilt.

Med mindre unntaket om fare for misbruk kan anvendes, innebærer straffeprosessloven § 28 første ledd og påtaleinstruksen § 4-1 første ledd et krav på utlevering. Kravet på kopi av dokumentene når det foreligger rettslig interesse innebærer et betydelig skår i den fortrolige behandling av personopplysninger. En slik rettslig interesse vil tredjemann for eksempel ha i alle tilfeller hvor informasjonen skal brukes i tilknytning til saksanlegg for domstolene, klage til klageorganer eller til tilsynsorganer som Datatilsynet og Sivilombudsmannen for forvaltningen.

I tillegg til de tilfeller hvor det foreligger rettslig interesse kan private gis innsyn, eventuelt også kopi av dokumentene i en straffesak når den private part anses å ha saklig grunn, jf. påtaleinstruksen § 4-2 tredje ledd. Slikt innsyn kan ikke gis i opplysninger som er omhandlet i påtaleinstruksen § 4-1 fjerde ledd (ved en forglemmelse ble § 4-2 tredje ledd ikke endret da § 4-1 fikk et nytt tredje ledd, men ut fra sammenhengen er det ikke tvilsomt at henvisningen til § 4-1 tredje ledd skal være fjerde ledd). Innsynsadgangen gjelder heller ikke for opplysninger som omhandlet i påtaleinstruksen § 2-2.

Men ut over dette er det få begrensninger. Utleveringsadgangen er for eksempel ikke gjort avhengig av om saken er prøvet for retten eller ikke, og den gjelder uavhengig av hvilket utfall saken har fått. Selv om saken er henlagt fordi intet straffbart forhold var bevist, kan politiet likevel ha adgang til å utlevere opplysningene. Et mulig eksempel er at politiet utleverer opplysninger fra en straffesak om smugling av dopingmidler til Norges Idrettsforbund. Et annet eksempel kan være at politiet utleverer saker til NHO eller LO om for eksempel kriminalitet begått av arbeidsgiver eller arbeidstaker som er av saklig interesse for dem.

Bestemmelsen brukes også i en viss grad til å gi massemedia innsyn i avsluttede saker. Særlig aktuelt er dette for saker som for en tid tilbake tiltrakk seg en viss oppmerksomhet, og hvor et presseorgan nå ønsker å skrive om saken på ny. Et annet eksempel er der hvor media ønsker å belyse mer generelle problemstillinger og i den sammenheng vil bruke et utvalg av avsluttede saker som illustrasjon. Det vises for øvrig til behandlingen foran i punkt 14.8.2, hvor det også er nevnt at forsikringsselskaper i stor utstrekning får låne eller gis kopi av avsluttede straffesaker etter bestemmelsen i påtaleinstruksen § 4-2 tredje ledd jf. Justisdepartementets rundskriv G-31/88.

Det er få rettssikkerhetsgarantier knyttet til utleveringen. Den skjer uten at den registrerte kjenner til det, og opplysningene kan utleveres uten at det har vært noen som helst form for prøvelse av saken. Innsyn til andre private parter enn media, forsikringsselskaper og interesseorganisasjoner gis imidlertid forholdsvis sjelden, men i en viss utstrekning brukes bestemmelsen til å gi pårørende eller familiemedlemmer innsyn i straffesaksdokumenter hvor nærstående er omkommet.

14.8.6.3 Utvalgets vurderinger og forslag

Som det vil ha fremgått foran, er utvalget av den oppfatning at utlevering av opplysninger til private parter i deres interesse, bare bør skje når det i lov eller med klar hjemmel i lov er gitt adgang til dette.

Utvalget har drøftet om det for slik utlevering alltid skal kreves at utleveringsadgangen er fastsatt direkte i lov. For verserende straffesaker eller fra andre deler av politiets virksomhet enn straffesaksbehandlingen - for eksempel den kriminalitetsforebyggende virksomhet - er det utvalgets oppfatning at adgangen til å utlevere til private skal ha hjemmel direkte i lov. Utleveringen vil i stor grad dreie seg om opplysninger som i personopplysningsloven er klassifisert som sensitive, og som i en verserende straffesak eller i politiets forebyggende virksomhet også i betydelig utstrekning vil være usikre eller ikke-verifiserte opplysinger. I tillegg vil utlevering til private parter i deres interesse, i vid ustrekning også innebære at opplysningene havner hos parter som ikke er bundet av egne taushetspliktsregler. Kontrollen med hvordan informasjonen vil bli brukt er derfor tilsvarende svak. Utvalget er av den oppfatning at slike utleveringssituasjoner bør være hjemlet direkte i lov. Det sikrer en demokratisk og representativ avveining av personvernhensynene og de hensyn som taler for utlevering, og det skaper forutberegnlighet for den som opplysningene omhandler.

I forhold til dagens situasjon vil dette innebære:

• Det behov forsikringsselskapene har for tilgang til opplysningene fra verserende straffesak uten å ha status som fornærmet, vil som oftest være høyst legitimt, jf. blant annet den adgangen selskapene har til å gi politiet opplysninger uten hinder av sin egen taushetsplikt. Utvalget er av den oppfatning at det bør gis klar hjemmel i forsikringsvirksomhetsloven for den utveksling av opplysninger som kan finne sted mellom politiet og forsikringsselskapene.

• Slik utvalget ser det, vil fremgangsmåten beskrevet i tvistemålsloven § 251 nr. 2 være tilstrekkelig hjemmel til at opplysninger fra verserende saker fortsatt kan utleveres til bruk i sivile tvister når de fremprovoseres i samsvar med bestemmelsen. Det vil si at dommeren med ansvaret for den sivile saken må treffe beslutning om at taushetsplikten skal vike av hensyn til sakens opplysning, hvis ikke andre unntak fra taushetsplikten er anvendelige, som for eksempel samtykke.

• Som nevnt har fornærmede en rett til innsyn i straffesaksopplysningene i verserende saker etter straffeprosessloven § 242 første ledd. Skal andre som har fremmet borgerlige rettskrav sikres den samme rett, må formentlig straffeprosessloven § 242 endres.

Reglene i straffeprosessloven § 428, jf. § 404 jf. § 409 sikrer i liten grad den som har fremmet borgerlige krav rettigheter på etterforskingsstadiet, og den foreslåtte endring i § 242 anses derfor nødvendig.

For avsluttede straffesaker foreslår utvalget at utlevering kan skje når det er fastsatt i lov, men åpner samtidig for at det i forskrift kan gis bestemmelser om at utlevering kan skje når tungtveiende private eller offentlige hensyn taler for det. Utvalget foreslår samtidig at straffeprosessloven endres slik at den fanger opp både gjeldende § 28 første til sjette ledd, og påtaleinstruksens § 4-1. Med denne regulering vil det vesentlige av den utleveringsadgang fra avsluttede straffesaker til private parter som eksisterer etter gjeldende lovgivning, være hjemlet i lov. I tillegg til å forene gjeldende bestemmelser i straffeprosessloven § 28 og påtaleinstruksen § 4-1, er den absolutte rett til innsyn i dokumentene i avsluttet straffesak også utvidet til å gjelde den som har vært siktet i saken. Etter utvalgets oppfatning er det vanskelig å forsvare at den forfølgningen primært har vært rettet mot, og som har hatt full rett til innsyn mens saken verserte, ikke skal ha en tilsvarende rett når saken er avsluttet. Begrensninger i retten bør i tilfelle gjøres ved anvendelse av «misbruksbestemmelsen» i fjerde ledd.

Både med henvisning til alminnelig personvernhensyn og internasjonalt regelverk - EMK artikkel 8 og politirekommandasjonen - finner utvalget det vanskelig å foreslå at utleveringsadgangen fra avsluttede straffesaker også i fortsettelsen skal reguleres av den åpne og skjønnsmessig bestemmelse i påtaleinstruksen § 4-2 tredje ledd. Slik utvalget ser det bør adgangen innskrenkes etter to linjer: Dels bør kriteriene for når det er adgang til å gi innsyn til private ut over det som følger av straffeprosessloven § 28 begrenses, og utvalget foreslår at det kreves «tungtveiende private eller offentlige interesser». Utlevering til forsikringsselskaper, store arbeidstakerorganisasjoner eller større bransjeorganisasjoner som er nevnt som eksempler fra gjeldende rett ovenfor i 14.8.6.2, kan imidlertid bidra til å fremme viktige samfunnsmessige hensyn, og en slik utlevering bør det fortsatt være adgang til. Et eksempel på utlevering ut fra tungtveiende private interesser kan være dødsulykker. Dødsulykker blir i stor utstrekning gjenstand for etterforsking, hva enten noen er mistenkt for straffbart forhold eller ikke. Foreldre som for eksempel har mistet en sønn under militærtjeneste kan når etterforskingen er avsluttet, og saken henlagt uten strafferettslig forføyning, ha et sterkt behov for å se gjennom etterforskingsdokumentene. Dette må det være adgang til å etterkomme uten at foreldrene må pretendere at de har til hensikt å anlegge privat straffesak eller saksøke Forsvaret.

Den andre linje for innskrenkning følger av at utlevingssituasjonene mer konkret beskrives i forskriftstekstene (som gjerne kan være påtaleinstruksens kp. 4) for eksempel slik at det angis i hvilke typesituasjoner det i avsluttede straffesaker skal være adgang til å utlevere opplysninger til pårørende eller massemedia.

Slik utvalget vurderer det, vil det også for fremtiden være et klart behov for å kunne utlevere opplysninger fra avsluttede straffesaker til andre enn de som har rettslige interesse. Slik utlevering bør bare kunne skje når det foreligger tungtveiende offentlige eller private interesser for slik utlevering. Situasjonene vil formentlig kunne variere meget, og egner seg derfor ikke for lovgivning. Utvalget har derfor bare tatt inn de grunnleggende kriterier i lovutkastets § 23 første ledd, og pålegger for øvrig Kongen å gi forskrift om slik utlevering av opplysninger fra avsluttet straffesak.

14.8.7 Myndighet til å utlevere opplysninger og varslingsplikt

Utvalget har drøftet hvem som skal ha adgang til å utlevere opplysninger, og anbefaler at dette, på samme måte som utlevering i forebyggende virksomhet, ligger til politiet som organ. Dette innebærer at det ikke er opp til den enkelte politimann å beslutte om opplysningene skal utleveres eller ikke. Utvalget viser til sin drøftelse i punkt 14.6.4.8. På samme måte bør det også være notoritet rundt behandlingen, og opplysningene bør på samme måte primært utleveres skriftlig.

Utvalget har vurdert om det skal knyttes en varslingsplikt til utlevering av opplysninger i mottakerorganets interesse. Spørsmålet drøftes i punkt 16.2.3.

14.9 Særlig om forvaltningsvirksomhet og sivile gjøremål

14.9.1 Innledning

Politiets forvaltningsvirksomhet og sivile oppgaver er foreslått å falle utenfor politiregisterlovens anvendelsesområde, se punkt 8.6. Dette innebærer at de taushetspliktsreglene som utvalget anbefaler ikke gjelder for politiets forvaltningsoppgaver, sivile gjøremål og administrative oppgaver, men at disse i prinsippet fullt ut skal reguleres av forvaltningslovens taushetspliktsregler. Utvalget er klar over at dette er en annen løsning enn den som ble forutsatt ved utarbeidelsen av politiloven, og har således sett nærmere på om forvaltningslovens unntak fra taushetsplikten kan være tilfredsstillende for politiet, eller om reglene må justeres. Utvalgets hensikt er ikke å begrense flyten av opplysninger eller gjøre politiets arbeid vanskelig, men derimot å skape større klarhet i lovveket. Et sentralt moment er at politiets forvaltningsvirksomhet er underlagt personverndirektivet, noe som ikke er tilfellet for politiets kriminalitetsbekjempelse.

Det er i praksis forvaltningsoppgaver som er mest aktuelt, og utvalget har lagt særlig vekt på disse, men situasjonen vil langt på vei bli den samme for sivile gjøremål og administrativ virksomhet.

Utvalget har i punkt 14.9.3 vurdert om taushetspliktsreglene i forvaltningsloven gir tilstrekkelig god mulighet til samarbeid og utveksling av opplysninger mellom politiets forvaltningsoppgaver og politimessig arbeid.

Videre er utgangspunktet at politiets forvaltningsvirksomhet stiller på lik linje med andre offentlige organer, slik at unntaket fra taushetsplikten for utlevering av opplysninger fra politimessig virksomhet til forvaltningsvirksomhet må følge av lov eller i medhold av lov. Utvalget har vurdert om disse reglene gir en tilfredsstillende løsning, eller om det må lages eget unntak for utlevering av opplysninger til politiets forvaltningstjeneste. Utvalget har sett nærmere på dette i punkt 14.9.4.

14.9.2 Forutsetningene ved vedtagelsen av politiloven 4. august 1995

Ved vedtagelsen av politiloven § 24 var hovedhensikten å klargjøre forholdet til forvaltningslovens taushetspliktsregler (se Ot.prp. nr. 22 (1994-1995) s. 50). Politiloven § 24 skulle ivareta de hensyn som er spesielt knyttet til politiets virksomhet og som ikke er ivaretatt gjennom reglene i forvaltningsloven. For det første ble området for det som beskyttes etter taushetsplikten utvidet til å omfatte opplysninger som er av betydning for politiets arbeid, jf. politiloven § 24 andre ledd. Dette har utvalget foreslått videreført i lovutkastet § 14. Den utvidede taushetsplikten ble kombinert med et unntak fra innsynsrett for partene og deres representanter i opplysninger som kan skade politiets arbeid med å forebygge eller avdekke lovbrudd og opprettholde ro og orden dersom de blir gjort kjent, jf. § 24 tredje ledd. Bestemmelsen korresponderer med straffeprosessloven § 242 første ledd, hvor det kan gjøres unntak fra innsynsretten dersom det kan skade etterforskingen. Utvalget har tatt inn bestemmelsen i lovforslaget § 17 andre ledd.

Politiloven § 24 fjerde ledd nr. 1 var en viktig bestemmelse, da den skulle åpne for bedre informasjonsflyt internt i politiet mellom forvaltningstjenesten og annet arbeid. I Ot.prp. nr. 22 s. 51 står det:

«Slik forvaltningslovens bestemmelse er formulert, indikerer den at selv innenfor forvaltningsorganet skal adgangen til innsyn være begrenset til personer som arbeider med det avgrensede saksområde opplysningene direkte gjelder. Fortolkningen av hvor langt unntaket rekker, er usikker. Politiets virkeområde er stort, og apparatet er organisert i distrikter og særorganer og med en rekke spesialenheter innenfor disse igjen. Det bør ikke være noen tvil om adgangen til at politiet internt kan benytte den informasjon som et ledd i organisasjonen sitter inne med i enhver sammenheng hvor den kan være tjenstlig relevant. Formelle skranker her kan medføre en alvorlig svekkelse av muligheten for å forhindre eller bekjempe ikke minst de mest velorganiserte og farlige former for kriminalitet. Nr. 1 er satt inn for å ivareta hensynet til intern informasjonsflyt».

Det er spørsmål om i hvilken grad denne regelen skal videreføres som er gjenstand for drøftelse her i punkt 14.9.

I politiloven § 24 fjerde ledd nr. 2 åpnes det for adgang til å utlevere opplysninger til andre offentlige myndigheter og utenlandske samarbeidende tjenester når formålet er å forebygge eller avverge straffbare handlinger. Denne bestemmelsen har utvalget foreslått videreført i lovutkastet §§ 19 og 27. Politiloven § 24 fjerde ledd nr. 3 er fanget opp i § 19.

Et annet viktig hensyn var å samle et på det tidspunktet noe uoversiktlig regelverk i to lover, hvor skillet gikk mellom den enkelte straffesak og annen virksomhet. Nærværende utvalg anbefaler en noe annen deling, nemlig mellom politimessig virksomhet på den ene siden og forvaltningsoppgaver på den andre. På bakgrunn av dette har utvalget vurdert om det er grunnlag for å beholde bestemmelser som tilsvarer politiloven § 24 eller om de alminnelige reglene i forvaltningsloven gir en tilstrekkelig god løsning for politiet.

14.9.3 Unntak fra taushetsplikten for utlevering av opplysninger fra politiets forvaltningsvirksomhet og sivile gjøremål til politimessig virksomhet

Utvalget har først sett på adgangen til å utlevere opplysninger fra politiets forvaltningstjeneste og sivile gjøremål til politiets politimessige virksomhet. Politiloven § 24 fjerde ledd nr. 1 fastslår som nevnt at taushetsplikten ikke er til hinder for at andre tjenestemenn i politiet og påtalemyndigheten får tilgang til opplysningene i den utstrekning tjenestemessige behov tilsier det. Bestemmelsen har til hensikt å klargjøre at politiet internt kan benytte den informasjon som ett ledd i organisasjonen sitter inne med i enhver sammenheng hvor den kan være tjenestelig relevant. Årsaken var at det var usikkert hvor langt unntaket i forvaltningsloven § 13b nr. 3 rekker. Normalt forstås bestemmelsen slik at unntaket er begrenset til personell som arbeider med det saksområdet opplysningene direkte gjelder. Usikkerheten i forhold til om unntaket er godt nok for politiet er begrunnet i politiets desentraliserte struktur og allsidige ansvarsområde.

Etter utvalgets oppfatning, er det usikkert om unntaket fra taushetsplikten i forvaltningsloven § 13b nr. 3 setter politiet i stand til å utføre kriminalitetsbekjempelse på en effektiv måte. Politiets forvaltningsoppgaver er i all hovedsak lagt til politiet nettopp fordi det er oppgaver som må ses i sammenheng med politiets politimessige oppgaver. Politiet bør således ha en videre intern kommunikasjonsrett enn det som gjelder for andre offentlige organer. Dersom forvaltningstjenesten mottar opplysninger som er tjenestemessig relevante for politimessige oppgaver, må opplysningene kunne utveksles. Bestemmelsen foreslås også å gjelde sivile gjøremål.

Sett fra et personvernperspektiv kan en slik utlevering av opplysninger fra forvaltningstjenesten til politimessige oppgaver bli ansett som sekundærbruk, særlig fordi opplysningene kan bli brukt til kontrollformål. Utvalgets oppfatning er at befolkningen som sådan har den oppfatningen at politiet vet det de vet. Med andre ord påregnes det at opplysninger som politiet mottar i en situasjon, også kan benyttes i andre sammenhenger.

Utvalget anbefaler på bakgrunn av dette en egen bestemmelse i politiloven, som fastsetter et videre unntak fra taushetsplikten enn det forvaltningsloven § 13b nr. 3 gjør. Bestemmelsen foreslås tatt inn i politiloven, fordi den ikke regulerer opplysninger behandlet til politimessige formål, og faller således utenfor politiregisterloven.

14.9.4 Unntak fra taushetsplikten for utlevering av opplysninger fra politimessig virksomhet til politiets forvaltningsvirksomhet og sivile gjøremål

14.9.4.1 Innledning

Utvalget har sett nærmere på om taushetsplikten for utlevering av opplysninger fra politimessig virksomhet til forvaltningstjenesten kan følge de alminnelige bestemmelsene i lovutkastet, jf. lovutkastet § 22. I prinsippet innebærer dette at opplysninger kun kan utleveres fra politimessig virksomhet til forvaltningsvirksomhet når det følger av lov eller med hjemmel i lov.

14.9.4.2 Utlevering av opplysninger til politiets forvaltningsvirksomhet og sivile gjøremål

Utvalget har som utgangspunkt for drøftelsen sett nærmere på noen sentrale forvaltningsoppgaver, for å se hvorledes den alminnelige reglen i lovforslaget § 22 vil slå ut. De mest sentrale forvaltningsoppgavene er sannsynligvis utstedelse av pass, utstedelse av ervervstillatelse for våpen og utlendingsforvaltning.

I passloven fremgår det klart at politiet skal kontrollere om det foreligger en passhindring, jf. passloven § 5, og deretter fordre en rekke opplysninger. Den eneste måten å kontrollere dette på, er å få opplysninger fra den politimessige virksomheten. Det er utvalgets oppfatning at passloven, slik den er i dag, gir hjemmel til utlevering av opplysninger som er nødvendig for politiets passforvaltning.

Det tilligger politimesteren, eventuelt politiet, å gi ervervstillatelse etter våpenloven § 7 eller våpenkort etter § 8. Vilkåret er at personen er edruelig og pålitelig, har behov eller annen rimelig grunn for å ha skytevåpen, og ikke av særlige grunner kan anses uskikket til dette. Det er ingen særskilte bestemmelser som regulerer hvilke opplysninger politiet kan benytte når en slik beslutning fattes eller hvor opplysningene kan hentes fra. Det kan således være behov for noen endringer som fastsetter nærmere regler for dette. Det er nærliggende å se hen til det som gjelder for skikkethetsvurderinger, se punkt 15.13.7.

Når det gjelder utlendingsforvaltningen, fremgår det av utlendingsloven § 5 at politiet utøver myndighet etter loven, og en rekke andre steder i loven har politiet fått tildelt særskilt myndighet. Hvorvidt reglene for utlevering er gode nok etter lovforslaget § 21, har utvalget ikke gått nærmere inn på, da dette vil være en omfattende vurdering. Det er imidlertid satt ned et utvalg som skal fremsette nytt forslag til utlendingslov, og dette utvalg bør se nærmere på dette.

I henhold til brukthandellova (22. desember 1999 nr. 105) skal politiet gi «løyve» til handel med brukte ting. Dette er nærmere utdypet i forskrift, men heller ikke her er det nærmere retningslinjer for hva politiet skal legge vekt på i sin vurdering. I henhold til vaktvirksomhetsloven 13. mai 1988 nr. 29 § 2 skal politiet gi tillatelse til å utøve vaktvirksomhet. Tillatelse kan gis til personer som blant annet har tilfredsstillende vandel, og som for øvrig ikke anses uskikket til å kunne utøve vaktvirksomhet på forsvarlig måte i samsvar med god skikk innenfor bransjen. Heller ikke her gis det nærmere retningslinjer for hva som kan vektlegges.

Utvalgets oppfatning er at hjemmel for utlevering av opplysninger til politiets forvaltningsvirksomhet bør stå i særlov, og særlig slik at det angis hvilke opplysninger det er relevant for politiets forvaltningstjeneste å legge vekt på i den konkrete situasjonen. Vurderingen tilsvarer den som gjøres for skikkethetsvurdering i punkt 15.13.7. Dette skaper størst forutberegnlighet for den som skal søke et gode hvor politiet fatter vedtak. Spørsmålet er imidlertid om det til politiets forvaltningstjeneste skal være en bredere tilgang til opplysninger enn det annen forvaltningsvirksomhet har, ved at det gis en egen bestemmelse om utlevering av opplysninger fra politimessig virksomhet til politiets forvaltningsoppgaver. De samme hensynene som nevnt i punkt 14.9.3 gjør seg gjeldende her. Allmennheten har ofte en oppfatning om at de opplysningene politiet har samlet inn til ett formål, vil de bruke til andre. Utvalget anbefaler at det i tillegg til hjemmel i særlov lages et eget unntak fra taushetsplikten for utlevering av opplysninger til politiets forvaltningsvirksomhet og sivile gjøremål. Utvalget anbefaler således en dobbeltregulering av utleveringsretten, men understreker at bestemmelsen i politiregisterloven § 22 i seg selv vil være tilstrekkelig. Det er utvalgets oppfatning at det blir mest forutberegnlig for den registrerte dersom utleveringsadgangen både følger av særlov, og av politiregisterloven, da slik utlevering skjer i betydelig utstrekning.

Det forslås at politiregisterlovens bestemmelse åpner for utlevering av opplysninger kun der det er «strengt nødvendig» ut fra formålet. Med andre ord er det en snevrere adgang enn til andre formål. Dersom det er nødvendig med utlevering ut over dette, må det følge av særlov. Dette vil nok være nødvendig på noen områder, som for eksempel utlendingsforvaltningen kan det være behov for utveksling av informasjon selv om det ikke er «strengt nødvendig».

Utvalget ser at det vil være et behov for at rettsgrunnlagene for politiets forvaltningsoppgaver gjennomgås med tanke på å skape klare nok hjemler for at opplysninger kan utleveres fra politimessig virksomhet til politiets forvaltningsoppgave. I den forbindelse kan det også vurderes om det i noen sammenhenger er mer hensiktmessig med en form for vandelskontroll, uten at utvalget vil anbefale den ene eller andre løsningen.

14.10 Særlig om 4-månedersregelen

Utvalget anbefaler at det som hovedregel ikke skal være adgang til å utlevere opplysninger som er lagret med hjemmel i lovforslaget § 9, den såkalte poolen. Det ligger langt på vei i poolens karakter at det bør være absolutt forbud mot å utlevere opplysninger som lagres i henhold til dette grunnlaget. At det ikke skal være adgang til å utlevere opplysninger fra poolen, har vært en forutsetning for utvalget for å foreslå bestemmelsen, på samme måte som de absolutte slettereglene er det (se punkt 17.3.4.5). Dersom opplysningene skal utleveres, må politiet først klarlegge om det er grunnlag for en ordinær behandling av opplysningene etter de andre hjemmelsgrunnlagene.

Utvalget har drøftet hvorvidt det skal være adgang til å utlevere opplysningene for å foreta den kontrollen som lovforslaget § 9 andre ledd åpner for. Dette vil være tilsvarende den rett politiet i forebyggende øyemed har til å utlevere opplysninger for å verifisere dem, jf. lovforslaget § 19 fjerde ledd. Slik utvalget ser det, kan det i noen situasjoner være umulig å foreta kvalitetskontroll, med mindre opplysningene utleveres. Det understrekes imidlertid at utlevering kun skal skje der det er «strengt nødvendig». Dette er samme vilkår som gjelder for utlevering til politiets forvaltningsoppgaver uten særlig lovhjemmel. Utvalget mener at alle andre muligheter for kvalitets- og relevansvurdering må være utprøvd før det er adgang til å utlevere opplysninger fra poolen.

Det bemerkes at det vil være adgang til å benytte opplysningene internt i politiet, for å avklare om opplysningene kan registreres i henhold til de andre reglene i politiregisterloven. Bruk ut over dette er det ikke adgang til, så lenge opplysningene behandles med hjemmel i utkastet § 9.

14.11 Utlevering av ikke-verifiserte opplysninger

14.11.1 Innledning

Det er i utgangspunktet oppstilt særskilte krav til ikke-verifiserte opplysninger, se punkt 13.6.4. Disse hensynene gjør seg også gjeldende ved en utlevering, og utvalget har vurdert om det bør fastsettes særskilte utleveringsregler.

14.11.2 Utlevering av ikke-verifiserte opplysninger i den enkelte straffesak

Straffesaker har et eget sett med saksbehandlingsregler i straffeprosessloven, som skal ivareta den enkeltes rettigheter under sakens gang. Utvalget kan ikke se at det er behov for særskilte regler om utlevering av ikke-verifiserte opplysninger som ledd i den enkelte straffesak.

Derimot vil dokumenter opprinnelig innhentet til straffesak som utleveres til andre formål, som for eksempel forebyggende virksomhet jf. lovutkastet § 19, være omfattet av reglene som gjelder for den enkelte utlevering.

14.11.3 Utlevering av ikke-verifiserte opplysninger utenfor den enkelte straffesak

14.11.3.1 Materielle krav ved utlevering av ikke-verifiserte opplysninger

Hensyn som må vektlegges ved utlevering av ikke-verifiserte opplysninger

Utenfor straffesak er situasjonen en helt annen enn i straffesak. Behandlingen munner ikke ut i en form for rettslig prøvning, slik tilfellet ofte er i straffesaker, og den registrerte har sjelden kunnskap om at han er registrert. Utvalget anbefaler derfor at det i disse tilfellene gis særlige regler for utlevering av ikke-verifiserte opplysninger, hvor blant annet følgende forhold må vektlegges:

• Hvem opplysningene utleveres til. Det er både av betydning om mottakeren er underlagt taushetsplikt og hvorledes det er grunn til å tro at han vil behandle opplysningene.

• Opplysningens art. Gruppen ikke-verifiserte opplysninger spenner over en rekke forskjellige opplysninger, fra de mest sensitive etterretningsopplysningene, til mindre inngripende opplysninger, for eksempel kan det være usikkert om en person har gått på en bestemt skole eller ikke, det vil si forhold som er enkelt å verifisere.

I vurderingen av om ikke-verifiserte opplysninger skal utleveres, må det legges vekt på kravet i politirekommandasjonens punkt 5.5.ii, hvor det oppstilles krav om at opplysninger bør verifiseres senest ved utlevering. Er det ikke mulig å verifisere opplysningene, bør utleveringsadgangen være forbeholdt de situasjoner der det er tungtveiende hensyn som taler for utlevering.

Foreligger det en avvergesituasjon, slik som beskrevet i punkt 14.6.4.4, vil situasjonen alene være et slikt tungtveiende hensyn at politiet må ha rett til å gå ut med ikke-verifiserte opplysninger.

For annen forebyggende virksomhet, følger det allerede av lovforslaget § 19 tredje ledd at det skal tas med i vurderingen «om opplysningen etter sin art eller kilde er beheftet med usikkerhet», og hvilke andre vilkår som er relevante i den sammenheng.

Så lenge opplysningene skal utleveres til andre offentlige organer eller private, som igjen skal bruke opplysningene til sine oppgaver, bør opplysningene som utleveres normalt være korrekte. Ofte vil mottakeren oppfatte dem som korrekte, og de bør derfor også være det. Det kan likevel tenkes situasjoner der det er sterke hensyn som gjør seg gjeldende, slik at også ikke-verifiserte opplysninger bør kunne utleveres. Mest praktisk er nok dette der mottakerorganet selv har en kontrollfunksjon, slik at de også er vant til å behandle ikke-verifiserte opplysninger.

Fastsettelse av materielle krav til ikke-verifiserte opplysninger

Utvalget har drøftet hvorledes kravet til ikke-verifiserte opplysninger skal fastsettes. Utvalget har kommet til at situasjoner og opplysninger som omfattes, spenner over et så stort spekter at det er mest hensiktsmessig at det fastsettes egne regler i det enkelte unntak fra taushetsplikten, som er tilpasset den konkrete utleveringssituasjon. Bestemmelsene bør legge opp til en konkret vurdering hver gang ikke-verifiserte opplysninger skal utleveres. De enkelte bestemmelsene er nærmere omtalt i spesialmotivene, og under de enkelte unntak fra taushetsplikten.

14.11.3.2 Saksbehandlingsregler ved utlevering av ikke-verifiserte opplysninger

Varsling om at opplysningene er ikke-verifiserte og krav til skriftlighet

Utvalget har vurdert om det bør være noen andre garantier for å oppveie for at det utleveres ikke-verifiserte opplysninger. Utvalget anbefaler at mottaker av opplysningene gjøres oppmerksom på at de er ikke-verifiserte. Dette vil sikre at mottaker kan forholde seg til opplysningene på en adekvat måte. Hvis opplysningen utleveres skriftlig, anbefaler utvalget at politiet pålegges en plikt til å opplyse at opplysningene er ikke-verifiserte. Opplysninger som er nedtegnet på papir fremstår oftere som korrekte, med mindre noe annet fremgår eksplisitt.

Videre anbefaler utvalget at opplysningene utleveres skriftlig. Dette er, som nevnt i punkt 14.6.4.8, basert på at mottaker uansett gjerne ønsker å nedtegne opplysningene, og at det er bedre at politiet gjør nøyaktige nedtegninger.

Fastsettelse av saksbehandlingsregler for utlevering av ikke-verifiserte opplysninger

I motsetning til de materielle kravene, anbefaler utvalget at saksbehandlingsreglene skal være de samme, uavhengig av hva som er formålet med utlevering. På bakgrunn av dette har utvalget tatt saksbehandlingsreglene inn i en egen bestemmelse i lovforslaget § 28, som gjelder uansett type utlevering.

14.12 Utlevering til utlandet som ledd i internasjonalt samarbeid

14.12.1 Innledning

Det er gitt en oversikt over norsk politis internasjonale samarbeid i punkt 3.6. Internasjonalt politisamarbeid anses som et viktig virkemiddel i kriminalitetsbekjempelsen, og det må antas at denne virksomheten vil øke i fremtiden. Utvalget har derfor sett nærmere på hvilke unntak som skal gjøres fra taushetsplikten for slikt samarbeid.

Schengen-samarbeidet er en sentral del av Norges internasjonale samarbeid, se nærmere 3.6.7.4. Dette virksomhetsområdet er imidlertid forholdsvis nylig regulert i egen lov, og utvalget kommer derfor ikke nærmere inn på dette.

14.12.2 Nasjonale og internasjonale rammer for lovgivningen

Personopplysningsloven § 29 har en egen bestemmelse om utlevering av opplysninger til såkalte tredjeland, det vil si stater som ikke sikrer en forsvarlig behandling av opplysningene. Den samme bestemmelsen finnes i personverndirektivet. Bestemmelsen skal beskytte mot at opplysninger blir overført til et annet land der beskyttelsen er langt dårligere enn i Norge og andre medlemsland i EU. I tillegg til dette kommer de alminnelige kravene, jf. personopplysningsloven § 8 jf. § 11 første ledd bokstav c, hvor opplysninger kun kan utleveres som ledd i den primære virksomhet, med mindre det er et rettslig grunnlag for utlevering.

I politirekommandasjon er utlevering til utlandet regulert slik:

«5.4

Communication of data to foreign authorities should be restricted to police bodies. It should only be permissible:

a. if there exist a clear legal provision under national or international law,

b. in the absence of such provision, if the communication is necessary for the prevention of a serious and imminent danger or is necessary for the suppression of a serious criminal offence under ordinary law, and provided that domestic regulations for the protection of the person are not prejudiced.»

I henhold til kommentarene til rekommandasjonen åpner bestemmelsen for alle former for samarbeid, herunder gjensidige avtaler, Interpol og andre avtaler. Ordet «police bodies» skal forstås slik at det gjelder alle organer som har en funksjon i forhold til å bekjempe og forebygge kriminalitet og opprettholde ro og orden.

14.12.3 Gjeldende rett

Utlevering av opplysninger i straffesak er regulert flere steder. Bistand i den enkelte straffesaken er nærmere regulert i påtaleinstruksen kp. 6, samt i enkelte bestemmelser i straffeprosessloven. Et sentralt poeng er at anmodning om bistand hovedsakelig skjer fra Kripos, se påtaleinstruksen § 6-2. Økokrim er ansvarlig for internasjonalt samarbeid innenfor sitt område, jf. påtaleinstruksen § 35-10. Påtaleinstruksen § 6-4 tredje ledd står det:

«Politiet kan etterkomme anmodning fra politimyndighet i annet land om å innhente opplysninger i anledning en straffbar handling når dette finnes ubetenkelig. Politimesteren avgjør om utenlandsk polititjenestemann skal få være til stede ved avhør og andre etterforskingsskritt i saken. Når særlige grunner foreligger, kan det tillates at utenlandsk polititjenestemann stiller spørsmål til den som avhøres».

Videre finnes generelle regler i domstolsloven kp. 2.

Utlevering av opplysninger utenfor straffesak er regulert i politiloven § 24, hvor det fremgår at

«[p]olitiets taushetsplikt er ikke til hinder for at opplysninger blir gjort kjent for (...) andre offentlige myndigheter og utenlandske samarbeidende politi- og sikkerhetsmyndigheter når formålet er å forebygge eller avverge straffbare handlinger».

Bestemmelsen må antagelig forstås slik at det gjelder straffbare handlinger både i Norge og i mottakerlandet. For politiets arbeidsregistre fremgår det av rundskriv G-96/95 punkt 7 at:

«Overlevering av informasjon til utenlands politimyndighet som gjelder ubekreftet informasjon om personer som kan knyttes til straffbare forhold, kan bare skje etter beslutning av politimesteren eller den han bemyndiger. Slik informasjon kan kun overleveres utenlandsk myndighet til bruk for etterforsking, avdekking og forebygging av kriminalitet. Før overlevering skal dette gjøres uttrykkelig klart».

Ut over dette, er det en særregel i strafferegistreringsforskriften § 11 andre ledd for registre, hvor det står:

«Utenlandske myndigheter kan meddeles opplysninger fra registeret hvor dette fremgår av overenskomst eller annen avtale eller som følger av medlemskap i en internasjonal organisasjon. Opplysninger må ut over dette ikke meddeles uten samtykke fra Politidirektoratet».

14.12.4 Regelverkets systematikk

Utvalget har vurdert om adgangen til å utlevere opplysningene skal nedfelles i de enkelte taushetspliktsbestemmelsene, eller om det skal gis en egen bestemmelse om adgangen til å utlevere opplysninger til utlandet. Utvalget anbefaler at det gis en egen bestemmelse, da dette fremstår som mer oversiktlig. Lovforslaget § 27 tar således sikte på uttømmende å regulere adgangen til å utlevere opplysninger til utlandet.

14.12.5 Utlevering av opplysninger som ledd i den enkelte straffesak

Utvalget har vurdert hvilken adgang politiet skal ha til å utlevere opplysninger som ledd i den enkelte straffesak. Utvalget ser det som viktig at politiets arbeid ikke skal hindres av landegrensene. Dette vil kun medføre at de kriminelle utnytter situasjonen, noe som ikke er ukjent i dag. Utvalget anbefaler på bakgrunn av dette at adgangen til å utlevere opplysninger som ledd i etterforskingen skal være den samme i og utenfor Norge. Dette vil si at opplysninger fritt kan utleveres til utlandet som ledd i den enkelte straffesak.

Videre følger særskilt utleveringsadgang av straffeprosessloven og andre bestemmelser som beskrevet i punkt 14.12.3. Utvalget foreslår ingen endringer i disse.

14.12.6 Utlevering av opplysninger ut over den enkelte straffesak

Utenfor den enkelte straffesak, bør det også være adgang til å samarbeide av samme hensyn som i straffesak. Ved vedtakelsen av politiloven § 24, ble adgangen til å samarbeide i forebyggende øyemed spesifisert i fjerde ledd nr. 2. Utvalget anbefaler at det gjøres samme unntak fra taushetsplikten for utenlandske samarbeidende politi- og sikkerhetsmyndigheter som det som gjelder for norske offentlige organer. Dette er i samsvar med hva som gjelder i dag. Det er tilføyd at det gjøres unntak fra taushetsplikten for samarbeid med etterretningstjenesten, i tillegg til politimyndigheter og sikkerhetstjenester, da PST i henhold til politiloven § 17c nr. 2 skal samarbeide med slike organer.

Dette innebærer at det må foretas en alminnelig vurdering av om utlevering er forholdsmessig i det enkelte tilfellet, se nærmere punkt 14.6.4.5.

14.12.7 Særlig om konvensjon eller avtale som er ratifisert eller tiltrådt av Norge

Norge inngår stadig flere avtaler med andre land om samarbeid, og det gjelder innenfor alle deler av politiarbeidet. Utvalget anbefaler således at det gis et eget unntak fra taushetsplikten der utlevering til utlandet følger av lov, konvensjon eller avtale som er ratifisert eller tiltrådt av Norge. Dette må anses å være i tråd med alminnelige regler for avtaler Norge er bundet av. Utvalget bemerker imidlertid at noe samarbeid innenfor politisektoren vil være så omfattende og inngripende at det vil være nødvendig med egen lov. Et eksempel er Schengen-samarbeidet. Dette vil imidlertid bero på en konkret vurdering i det enkelte tilfellet.

14.13 Utlevering til statistisk bearbeiding, utrednings- og planleggingsoppgaver med videre

Det fremgår av straffeprosessloven § 61c nr. 4 at opplysningene kan «brukes for statistisk bearbeiding, utrednings- og planleggingsoppgaver eller i forbindelse med revisjon eller annen form for kontroll». Dette er i samsvar med bestemmelsen i forvaltningsloven § 13b nr. 4. Utvalget anbefaler at bestemmelsen opprettholdes i sin nåværende form.

14.14 Utlevering til forskning

14.14.1 Gjeldende rett

I dag er det likelydende unntak fra taushetsplikten for forskning i henholdsvis straffeprosessloven § 61e og forvaltningsloven § 13d første ledd: Når det finnes rimelig og ikke medfører uforholdsmessig ulempe for andre interesser, kan riksadvokaten eller Politidirektoratet bestemme at henholdsvis underordnet påtalemyndighet eller politiet kan eller skal gi opplysninger til bruk for forskning. Det er gitt nærmere bestemmelser i påtaleinstruksen § 3-5, se punkt 3.5.11. Dersom det er spørsmål om å få tilgang til opplysninger i register, gjelder de alminnelige reglene i forvaltningsloven, jf. strafferegistreringsloven § 8 andre ledd. Det følger av strafferegistreringsforskriften § 6 fjerde ledd at «opplysninger fra Strafferegistret kan etter prøving av det enkelte tilfelle også gis til bruk for forskning. Ved meddelelser av slikt samtykke fastsetter Politidirektoratet nærmere vilkår som skjønnes nødvendig». Det samme gjelder for bøteregisteret, jf. strafferegistreringsforskriften § 9 fjerde ledd. Bestemmelsene gjelder både dokumenter og opplysninger forskerne kan få muntlig.

14.14.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget foreslår at bestemmelsen opprettholdes med sitt nåværende innhold, men utvalget anbefaler noen endringer i lovteksten av hensyn til at de to bestemmelsene sammenføyes.

Utvalget har vurdert hvorvidt det skal være et forbud mot å forske på opplysninger av den karakter som registreres i henhold til lovforslaget § 5 nr. 3. Utvalget har kommet til at det ikke skal være noen begrensninger, da det må antas at kontrollerende organer, som Rådet for forskning og taushetsplikt og Datatilsynet, vil være svært tilbakeholdne med å tillate dette, slik at slike opplysninger kun blir benyttet dersom det er et aktverdig formål og absolutt nødvendig å bruke disse opplysningene. Et aktuelt eksempel kan være dersom det skal forskes på kriminaletterretning som metode, og se hvor mange av de personer som registreres i forebyggende øyemed som faktiske begår nye straffbare handlinger. I så fall er det nødvendig å oppgi navn.

Utvalget anbefaler at brudd på taushetsplikten fra forskernes side blir straffbart i henhold til straffeloven § 121. Dette var opprinnelig ikke mulig, da taushetspliktsreglene kun var forankret i påtaleinstruksen, og ikke i lovs form. Dette hensynet gjør seg ikke lenger gjeldende ved vedtagelsen av politiregisterloven.

Videre faller de særlige bestemmelsene for registrene bort, og de vurderes etter de alminnelige reglene.

14.15 Pålegg av taushetsplikt og andre plikter for mottakeren

14.15.1 Dagens regulering

Straffeprosessloven § 61c andre og tredje ledd og forvaltningsloven § 13b andre ledd åpner i dag for at taushetsplikt kan pålegges den som gjøres kjent med taushetsbelagte opplysninger. Dette er både opplysninger som er taushetsbelagt av hensyn til den enkelte og av hensyn til politiets arbeid.

Den 1. april 2003 ble det tatt inn et nytt andre ledd i straffeprosessloven § 61c annet ledd, som utvider adgangen til å pålegge taushetsplikt for opplysninger taushetsbelagt av hensyn til politiets arbeid:

«Politiet og påtalemyndigheten kan pålegge enhver som utfører tjeneste eller arbeid for statlig eller kommunalt organ, taushetsplikt når organet får opplysninger med hjemmel i første ledd, som må holdes hemmelig av hensyn til etterforskingen i saken».

Tilsvarende bestemmelse er tatt inn i politiloven § 24 femte ledd for opplysninger mottatt utenfor den enkelte straffesak. Politiet kan således pålegge taushetsplikt for opplysninger som er taushetsbelagt av hensyn til politiets arbeid, og ikke den opplysningene gjelder. Det fremgår av forarbeidene at departementet ikke ønsket å gi politiet adgang til å pålegge private mottakere taushetsplikt, da det er nødvendig med ytterligere utredning før det tas stilling til spørsmålet, se Ot.prp. nr. 106 (2001-2002) s. 34-35.

Tredje ledd, som tidligere var andre ledd, retter seg mot de som ikke er underlagt taushetsplikt i kraft av forvaltningsloven, noe enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan er i henhold til forvaltningsloven § 13. Mest praktisk er sannsynligvis å pålegge vitner taushetsplikt. Bjerke/ Keiserud s. 271 nevner også arbeidsgivere, arbeidskollegaer, husverter og naboer som andre som kan pålegges taushetsplikt. De som har innsynsrett, som parter og eventuelt fornærmede, kan ikke pålegges taushetsplikt.

Det følger av straffeprosessloven § 61d og forvaltningsloven § 13c første og andre ledd at vedkommende myndighet skal sørge for at taushetsplikten blir kjent for dem den gjelder, og kan kreve skriftlig erklæring om at de kjenner og vil respektere reglene. Videre fremgår det at dokumenter og annet materiale som inneholder opplysninger undergitt taushetsplikt, skal oppbevares på betryggende måte.

14.15.2 Pålegg av taushetsplikt for opplysninger som er taushetsbelagt av hensyn til den de gjelder

Utvalget har i punkt 14.15.1 gitt en kort beskrivelse av bestemmelsen som åpner for å pålegge taushetsplikt av hensyn til den opplysningene gjelder. Utvalget anbefaler at bestemmelsen opprettholdes i sin nåværende form.

Utvalget anbefaler også at den delen av straffeprosessloven § 61d og forvaltningsloven § 13c første og andre ledd, som omfatter informasjonsplikt, opprettholdes i dagens form. At opplysningene skal oppbevares på en betryggende måte synes å være ivaretatt gjennom det at opplysningene er underlagt taushetsplikt.

14.15.3 Pålegg av taushetsplikt overfor offentlige organer for opplysninger som er taushetsbelagt av hensyn til politiets arbeid

Utvalget foreslår at bestemmelsen opprettholdes slik den lyder i dag. Dersom opplysninger skal kunne utveksles, er det nødvendig for politiet å kunne pålegge mottaker taushetsplikt. Et slikt pålegg må anses som «gyldig instruks» etter straffeloven § 121, og således være straffbar, jf. Ot.prp. nr. 106 (2001-2002) s. 53 første spalte.

Også bestemmelsen i straffeprosessloven § 61d og forvaltningsloven § 13c første og andre ledd foreslås opprettholdt for denne bestemmelsen, se punkt 14.15.2.

14.15.4 Pålegg av taushetsplikt overfor private for opplysninger som er taushetsbelagt av hensyn til politiets arbeid

På bakgrunn av uttalelsene i Ot.prp. nr. 106 (2001-2002) har utvalget vurdert om politiet og påtalemyndigheten skal ha adgang til å pålegge private mottakere av informasjon taushetsplikt. Utvalget har kommet til at det ikke bør være en slik adgang. For det første vil det være vanskelig å håndheve en slik regel, der det vil være umulig å ha oppsikt med alle som har fått tilgang til opplysninger. For det andre kan det være belastende for den enkelte å bli pålagt en straffebelagt taushetsplikt for opplysninger han selv ikke har bedt om å motta. Det kan også skape et dårlig klima dersom politiet pålegger taushetsplikt overfor en de ønsker å få mer informasjon av. Utvalget mener det kan ha en positiv virkning at det ikke er mulig å pålegge private taushetsplikt, i den forstand at dette kan begrense politiets utlevering av denne type opplysninger. Politiet vil i det lengste forsøke å finne andre løsninger, da de vet det er stor sannsynlighet for at opplysningene vil bli brakt videre til andre. Utvalget tillegger at selv om det ikke er adgang til å pålegge taushetsplikt, kan politiet oppfordre til at den enkelte holder opplysningene for seg selv.

14.15.5 Andre plikter for mottaker av opplysningene

14.15.5.1 Oversikt over problemstillingen

Et sentralt personvernrettslig prinsipp er at opplysningene ikke kan brukes til andre formål enn det de er innhentet til. Overført innebærer dette for mottakere av opplysningene at opplysningene ikke kan brukes ut over det formål de er innhentet til. Prinsippet er nedfelt blant annet i personopplysningsloven § 11. Det samme prinsippet er nedfelt i forvaltningsloven § 13b andre ledd første punktum, hvor det fremgår: «Part eller partsrepresentant som blir gjort kjent med opplysninger etter første ledd nr. 1, kan bare bruke opplysningene i den utstrekning det er nødvendig for å vareta partens tarv i saken».

Utvalget har derfor vurdert om mottaker av opplysningene skal pålegges plikter eller om dette skal være mulig i visse situasjoner.

14.15.5.2 Utvalgets vurderinger

Dersom mottakerne er underlagt taushetsplikt, mener utvalget at det ikke er grunnlag for å legge noen ytterligere begrensninger på bruk av opplysningene, og anbefaler således ingen ytterligere regler. Ytterligere begrensninger kan være vanskelig å gjennomføre, da mottakeren hele tiden må vite hva som er kilden til opplysningen. Mottakere som ikke er underlagt taushetsplikt, vil uansett være underlagt personopplysningsloven, som krever at opplysningene ikke skal benyttes til annet formål enn det opplysningene opprinnelig var samlet inn til (dette gjelder likevel ikke for dem som mottar opplysningene som ledd i etterforskning av konkret straffesak). Dette burde være tilstrekkelig beskyttelse for den opplysningen gjelder. En overtredelse vil således sanksjoneres av henholdsvis taushetspliktsreglene og personopplysningsreglene.

14.16 Taushetspliktens varighet og brudd på taushetsplikten

14.16.1 Taushetspliktens varighet

Det følger av straffeprosessloven § 61a tredje ledd og forvaltningsloven § 13 tredje ledd jf. § 13 c tredje ledd at taushetsplikten varer også etter at tjenesten er avsluttet. I henhold til forvaltningsloven oppheves taushetsplikten etter 60 år. Ellers varer den til opplysningene kan utleveres i samsvar med et av unntakene.

Utvalget er av den oppfatning at taushetsplikten, slik den er foreslått regulert i lovutkastet § 14 flg., bør gjelde med mindre et av unntakene kommer til anvendelse. Det følger av forvaltningsloven § 13 c tredje ledd at taushetsplikten normalt bortfaller etter 60 år. Slik utvalget har redegjort for tidligere, anbefales at Riksarkivaren fatter en beslutning om at det utvides til 100 år for taushetsplikt etter politiregisterloven § 14, se nærmere punkt 5.3.3.

14.16.2 Brudd på taushetsplikten

Brudd på taushetsplikt vil som tidligere være straffbart i henhold til straffeloven § 121. Den straffebelagte taushetspliktens omfang er utvidet i og med utvalgets forslag å omfatte forskere på det området som i dag reguleres av straffeprosessloven § 61e, se punkt 14.14.

14.16.3 Klagerett ved avslag på innsyn på grunn av taushetsplikt

Det vil være adgang til å klage på overtredelse av taushetsplikten. Dette er nærmere behandlet i punkt 20.5.2.4.

15 Politiattest og annen vandelskontroll

15.1 Innledning

Dette kapittelet omhandler vandelskontroll, som omfatter utstedelse av politiattester, skikkethetsvurdering, vandelsvurdering, akkreditering og utstedelse av straffattest. Med vandelskontroll mener utvalget bruk av opplysninger for å vurdere om en fysisk eller juridisk person er egnet til en bestemt stilling, funksjon, tillatelse, oppgave eller lignende, jf. lovutkastet § 2 nr. 10.

Dagens regelverk om politiattester, samt den historiske utviklingen, er nærmere beskrevet i punkt 4.20. Forholdet mellom vandelskontroll og annen utlevering av opplysninger fra politiet, samt de forskjellige typer vandelskontroll, forklares nærmere i punkt 15.2.

Innledningsvis har utvalget sett nærmere på de internasjonale rammene for vandelskontrollen, se punkt 15.3. EMK artikkel 8 stiller krav til hjemmelgrunnlaget og oppstiller grenser for hvilke formål som kan begrunne et krav om politiattest. Videre gis en oversikt over de hensyn som begrunner vandelskontroll i punkt 15.4.

Utvalget har valgt å si noe generelt om til hvilke formål eller situasjoner de ulike typer vandelskontroller kan benyttes. Slik situasjonen er i dag, særlig for politiattest, er det et sterkt press fra mange grupper for at det skal kunne utstedes politiattest innenfor deres felt. Utvalget har derfor sett det som sin oppgave å se på vandelskontrollinstituttet fra et mer overordnet perspektiv, herunder til hvilke formål eller situasjoner det er nødvendig og berettiget med politiattest. For politiattester drøftes dette i punkt 15.7, skikkethetsvurdering i punkt 15.13.5 og vandelsvurdering i punkt 15.14. For straffattest og akkreditering vil bruksområdet følge formålet for denne formen for vandelskontroll, se punkt 15.15 og 23.9.

Utvalget har også sett nærmere på hvilken type vandelskontroll som bør benyttes når det først foreligger formål som berettiger vandelskontroll. På lik linje med fastsetting av de formålene som berettiger politiattest, er dette i utgangspunktet opp til lovgiver å bestemme. Utvalget har likevel sett det som en del av sitt mandat også å vurdere denne siden av vandelskontrollinstituttet mer generelt. Spørsmålet behandles i punkt 15.5.

Utvalget behandler politiattest i punkt 15.7-15.12. Et sentralt tema er forholdet mellom politiregisterloven og spesiallovgivningen, hvor utvalget anbefaler at hjemmelen for politiattest skal stå i spesiallovgivningen, se punkt 15.8. Videre anbefaler utvalget at hjemlene for politiattest må angis uttømmende i lovverket, se punkt 15.6.

Hva som kan registreres på politiattester behandles i punkt 15.9. Utvalget har sett nærmere på om det skal kunne kreves fornyet attest etter en periode etter at første attest ble utstedt, se punkt 15.10. Saksbehandlingsregler og spørsmålet om det skal kreves gebyr for politiattest, drøftes i henholdsvis punkt 15.11 og 15.12.

Utvalget ser nærmere på de andre formene for vandelskontroll, som skikkethetsvurdering i punkt 15.13, vandelsvurdering i punkt 15.14 og straffattest i punkt 15.15. Akkreditering behandles i punkt 23.9. Avslutningsvis har utvalget sett på taushetsplikt for mottakere av attester i punkt 15.16 og bestemmelser om reaksjonsregister i punkt 15.17.

15.2 Vandelskontroll og annen bruk av opplysninger

15.2.1 Begrepet «vandelskontroll» og forholdet til annen bruk av opplysninger

Utvalget har lagt til grunn at med «vandelskontroll» skal forstås bruk av opplysninger for å vurdere om en fysisk eller juridisk person er egnet til en bestemt stilling, funksjon, tillatelse, oppgave eller lignende. Selv om det ikke direkte fremgår av definisjonen, er hensikten at opplysningene skal brukes av den som mottar opplysningene, for selv å foreta vurderingen av om en person er egnet. Det er således ingen vandelskontroll når politiet benytter seg av opplysninger til sitt eget arbeid, for eksempel etterforsking av en straffesak. Derimot er det vandelskontroll når politiet utsteder en politiattest til bruk for arbeidsgiver i forbindelse med en tilsetting. Slik sett bryter det noe med systematikken at utstedelse av straffattest, som benyttes i straffesak, anses som en form for vandelskontroll. Utvalget har likevel funnet det hensiktsmessig og forsvarlig, da attesten brukes blant annet av domstolene. Samtidig er dette hensiktsmessig, da straffattest ved å anses som en form for vandelskontroll ikke fordrer egne saksbehandlingsregler.

Utlevering av opplysninger til vandelskontroll er selvstendige unntak fra taushetspliktsreglene, som er nærmere beskrevet i kapittel 14. Ved at utlevering skjer i mottakerorganets interesser har unntakene således mange likheter med den utlevering som behandles i punkt 14.8. Utvalget har tilstrebet at det skal være samsvar mellom de to regelsettene. Vandelskontrollen skiller seg ut ved at den har en bestemt hensikt, nemlig å kontrollere en persons vandel. Generell utlevering i mottakerorganets interesse kan i utgangspunktet omfatte alle typer opplysninger, ikke bare vandel. Vandelskontrollen skjer hovedsakelig ved ansettelser og tildeling av tillatelser, mens annen utlevering av opplysninger sjelden skjer til disse formålene.

Imidlertid er det tilfeller av utleveringer etter de alminnelige unntakene fra taushetspliktsreglene som kan ligne svært mye på en vandelskontroll. Det kreves ikke politiattest for å arbeide som hjemmehjelp. Dersom kommunen ansetter en notorisk vinningskriminell med rusproblemer som hjemmehjelp, vil dette etter en konkret vurdering kunne være en situasjon der vilkårene i lovforslaget § 19 er oppfylt. I så fall kan politiet informere kommunen om tidligere straffbare handlinger, og dette blir en form for vandelskontroll. Forskjellen er at det i hjemmehjelptilfellet må foreligge objektive holdepunkter for at det kan bli begått straffbare handlinger. Spørsmålet om det for eksempel skal varsles i nabolaget at en som tidligere er dømt for seksuelle overgrep mot barn har flyttet inn, er også et spørsmål som faller innenfor det alminnelige unntaket fra taushetsplikten, og er drøftet i punkt 14.6.4.

15.2.2 Forskjellige typer vandelskontroll

Innenfor det som med en fellesbetegnelse kan kalles vandelskontroll, finnes det flere typer attester og utleveringer.

Den vanligste formen for vandelskontroll med attest er politiattest. Med politiattest forstås attest til «annet bruk enn for strafferettspleien» med opplysninger «om hvorvidt en person har vært gjenstand for strafferettslige reaksjoner eller for andre tiltak i anledning av straffbare handlinger som han har begått», jf. strafferegistreringsloven § 5.

En annen type attest i dagens regelverk er straffattest, som forstås som attest «politiet, påtalemyndigheten og domstolene» kan begjære «til bruk for strafferettspleien (...) med opplysning om avgjørelser som er ført inn i Strafferegistret», jf. strafferegistreringsloven § 2. Tilsvarende bestemmelse finnes for straff ilagt ved bot, jf. strafferegistreringsloven § 3, og kalles i dag bøteattest.

En situasjon hvor opplysningene ikke utleveres som en attest, er ved en skikkethetsvurdering. En skikkethetsvurdering består i at politiet kontrollerer og vurderer skikkethet ut fra et bredere grunnlag enn ilagte reaksjoner. I dag finnes det en generell hjemmel for slik skikkethetsvurdering i strafferegistreringsloven § 7 og i tillegg er det hjemlet i spesiallovgivningen. Ordningen brukes for eksempel i henhold til serveringsloven § 11, hvor kommunen før søknaden avgjøres, skal innhente uttalelse fra politiet om det foreligger visse forhold nevnt i lovens § 6 jf. § 7, eller forhold som av politimessige hensyn gjør det utilrådelig at serveringsbevilling gis. Det er ingen kriterier for hvilke opplysninger som kan tas med i vurderingen eller hvordan politiet skal utlevere opplysningene. Med andre ord er det et forholdsvis bredt skjønn som er lagt til politiet.

Vandelsvurdering betegner den situasjonen hvor det foretas en vandelskontroll av hensyn til en plikt den enkelte er pålagt å utføre. Typisk er kontroll før valg og uttaking av meddommere og lagrettemedlemmer og til bruk for militær tjeneste. Vandelsvurderingen kjennetegnes ved at kontrollen foretas uten at den registrerte kjenner til kontrollen, fordi formålet den skal brukes til følger direkte av en lovpålagt plikt. Utvalget bekjent er det kun de to ovennevnte tillatelser som finnes i dag, og utvalget mener at adgangen bør være begrenset. Utvalget kommer nærmere tilbake til dette i punkt 15.14.

PST kan foreta akkreditering og personkontroll for å vurdere en persons sikkerhetsmessige skikkethet. Personkontroll behandles i punkt 23.8 og akkreditering i punkt 23.9. Akkreditering består i at det ved statsbesøk eller andre arrangementer der viktige sikkerhetsmessige interesser gjør seg gjeldende, kan innhentes opplysninger av betydning om personer som skal ha befatning med objekter som krever særskilt beskyttelse. Dette er blant annet praktisk for journalister som dekker kongelige begivenheter og for personer som får ansvar i forbindelse med avvikling av statsbesøk med videre.

15.3 Internasjonale rammer for lovgivningen

Siden vandelskontroll innebærer en utlevering av opplysninger, er den underlagt de samme internasjonale skrankene som annen utlevering. Utvalget henviser således til fremstillingen i punkt 14.8.3, hvor det blant annet fremgår at utlevering må falle innenfor de legitime formålene i EMK artikkel 8 og anses nødvendig i et demokratisk samfunn. For hver hjemmel som åpner for vandelskontroll må dette vurderes. For eksempel må det å kreve politiattest ved ansettelse av vektere måtte anses å forebygge uorden eller kriminalitet. Videre må utleveringen anses å være nødvendig i et demokratisk samfunn, da utleveringen i tilstrekkelig grad fremmer kriminalitetsbekjempelse uten å være et uforholdsmessig inngrep. Det er imidlertid en grense for hvilke formål det anses forholdsmessig å utlevere opplysninger til. For eksempel mener utvalget at det må antas å være uforholdsmessig å kreve politiattest for husdyrhold, slik det var ønsket av Norske Rasekattklubbers Riksforbund (NRR), se punkt 15.6.

Videre vil lovskravet, slik det er beskrevet i punkt 5.2.2.3, kreve at lovgivningen klargjør til hvilke formål politiattest kan utstedes, og at reglene er tilgjengelige for borgerne. Dette gjør det praktisk vanskelig å ha hjemmel for å utstede politiattest i rundskrivs form. Utvalget kommer tilbake til dette nedenfor.

15.4 Formålet med vandelskontroll

Vandelskontroll er allmennhetens bruk av opplysninger som politiet og påtalemyndigheten har tilegnet seg i forbindelse med den enkelte straffesak eller annet arbeid. Ved politiattest begrenses bruken til opplysninger som er samlet inn i forbindelse med den enkelte straffesak. Vandelskontroll skal blant annet forebygge kriminalitet ved at fysiske eller juridiske personer ikke får bestemte stillinger, funksjoner, tillatelser, oppgaver eller lignende som de ikke er egnet til.

Vandelskontroll skal skape økt sikkerhet for arbeidsgiver, tjenestemottaker eller andre tredjepersoner. Ved å stille særskilte krav til søkeren, som for eksempel ved ansettelse i politiet, vaktselskaper med videre, skal arbeidsgiver vite at søkeren ikke er dømt for straffbare handlinger som viser at han ikke er egnet for stillingen. En vandelskontroll vil alene ikke gi en garanti for at en person er egnet, men den kan i alle fall gi en indikasjon på at en person ikke bør få stillingen. Slik sett ivaretar vandelskontrollen mottakerorganets og allmennhetens trygghetshensyn.

Trygghetshensynet for arbeidsgiver, tjenestemottaker og andre tredjepersoner står i motsetning til den dømtes behov for personvern og mulighet til rehabilitering. De sistnevnte hensyn taler for at tidligere idømte straffer ikke skal gjøres kjent utenfor politiet, da dette blir en ytterligere belastning og kan hindre resosialiseringen av den straffede. En viktig del av resosialiseringen er å få et fast sted å bo og en jobb. Desto flere formål det kan kreves vandelskontroll for, jo mer ekskluderende vil effekten bli. Den ekskluderende effekten vil likevel avhenge av hva som tas med i kontrollen. Jo flere typer straffbare forhold som tas med og jo lengre tilbake i tid man går, jo mer ekskluderende kan kontrollen bli.

Utvalget ønsker å understreke at en vandelskontroll, og særlig en politiattest, ikke løser alle problemer. En politiattest kan tvert i mot gi falsk trygghet i forhold til den personen som ansettes eller gis tillatelse. For eksempel kan en 20-åring som ansettes i en barnehage ha blottet seg for barn en rekke ganger, uten at dette har blitt oppdaget og ført til noen reaksjon. Det er et faktum at oppklaringsprosenten på noen typer kriminalitet er langt lavere enn ønskelig, samt at det kan være store mørketall fordi mange saker aldri blir anmeldt til politiet. En rekke personer har derfor begått alvorlige straffbare handlinger uten å være straffet og registrert hos politiet. Det er derfor viktig at de alminnelige kontrollrutiner, som intervjuer, referansekontroll og lignende opprettholdes, i kombinasjon med alminnelige årvåkenhet. Utvalget har ikke kjennskap til statistikk som gir indikasjoner på hvor mange som «lukes ut» ved politiattest. Det er naturlig å anta at den største effekten ligger i at den som har noe på rullebladet ikke søker stillinger eller annet hvor det oppstilles krav om plettfri vandel.

Krav om politiattest kan i noen grad også ha en forebyggende virkning. Ønsker en person en bestemt stilling eller offentlig tillatelse, må han vokte seg for å begå handlinger som kan hindre ham i dette. For unge mennesker er det viktig å være klar over at en anmerkning på politiattesten kan få følger for militærtjeneste, opptak til visse studier, visum til andre land med videre. Utvalget er kjent med at mange blir overrasket over at en anmerkning kan få slike konsekvenser, og understreker at det er en utfordring å gi informasjon om dette til ungdommen, slik at den forebyggende effekten oppnås.

I vurderingen av på hvilke områder det skal være adgang til å kreve politiattest, må formålet med attesten være et sentralt moment. Hvilke områder det bør være adgang til å gi politiattest, kommer utvalget tilbake til i punkt 15.7.

15.5 Type vandelskontroll som bør brukes i de ulike situasjonene

Lovgiver vil i vurderingen av om det skal være adgang til å foreta en vandelskontroll, også stå overfor spørsmålet om hva slags type vandelskontroll som skal benyttes. Rent praktisk vil valget stå mellom politiattest og skikkethetsvurdering. Utvalgets oppfatning er at skikkethetsvurdering er et gammelt institutt, som var vel egnet på den tiden da lensmannen hadde god oversikt over det som skjedde i bygda. I dag er de fleste distriktene blitt så store at også skikkethetsvurdering i mange tilfeller kun vil være basert på en ordinær utskrift av registrene. Dette er ytterligere utdypet i punkt 15.13. Videre er en skikkethetsvurdering mindre forutberegnlig for den som skal kontrolleres. Utvalget anbefaler derfor at det i de fleste tilfellene benyttes politiattest. Det kan imidlertid tenkes situasjoner hvor selv en uttømmende politiattest ikke vil gi et tilstrekkelig godt bilde, og i disse tilfellene må det være adgang til å benytte skikkethetsvurdering. Etter utvalgets synspunkt er opptak til Politihøgskolen et slikt tilfelle. For andre typer utdannelser synes skikkethetsvurdering etter utvalgets oppfatning ikke å være nødvendig.

Det finnes flere typer politiattester, som er nærmere beskrevet i punkt 15.9.4-15.9.8: Ordinær attest, uttømmende attest og avgrenset uttømmende attest. I tillegg er det i noen situasjoner også adgang til å anmerke verserende saker og flere opplysninger. Utvalgets anbefaling er at det for hvert enkelt hjemmelsgrunnlag tas stilling til hvor bred kontrollen skal være. Utgangspunktet bør være at det er tilstrekkelig med en ordinær politiattest i de aller fleste tilfellene. Utvalget er imidlertid generelt positiv til en såkalt avgrenset uttømmende attest, hvor det kun er de straffebud eller straffbare handlinger som er relevante ut fra formålet som kontrolleres. Dette synes å være en hensiktsmessig løsning på mange felt. Derimot er utvalget skeptisk til at det markeres verserende saker. Årsaken er at det er knyttet en usikkerhet til disse opplysningene som ikke må komme søkeren til skade. Særlig gjelder dette hvis det etter forslaget blir adgang til å kreve fornyet attest etter 3 år. Dersom det først anses nødvendig at det markeres verserende saker, bør det være etter en konkret vurdering av et overordnet organ, slik som foreslått i § 34 første ledd. Antall hjemler som generelt åpner for at verserende saker skal anmerkes, bør begrenses til det absolutt nødvendigste. Utvalget har drøftet dette i punkt 15.9.7.2.

15.6 Uttømmende oppregning av i hvilke situasjoner vandelskontroll kan brukes

Utvalget har drøftet om det skal være en uttømmende oppregning av de situasjoner hvor det skal være adgang til å kreve vandelskontroll. I dag kan politiattest utstedes kun til de formål som følger av lov, forskrift og rundskriv. Derimot åpner hjemmelsgrunnlaget for skikkethetsvurderingen i strafferegistreringsloven § 7 for at politiet kan uttale seg uten ytterligere hjemmel i spesiallovgivningen.

Utvalget foreslår av dagens ordning opprettholdes, slik at det må være en uttømmende oppregning i lov eller i medhold av lov av i hvilke situasjoner hvor det kan utstedes politiattest.

At formålene skal fremkomme eksplisitt og uttømmende, innebærer at det ikke kan lages ordninger som omgår bestemmelsene. For eksempel ønsket Norske Rasekattklubbers Riksforbund (NRR) å føre et register over personer som ved dom har fått forbud mot å ha kjæledyr eller som på annen måte har forbrutt seg mot dyrevernloven. Datatilsynet anbefalte at det ikke ble opprettet et slikt register. Etter utvalgets oppfatning var dette en riktig beslutning, i det det motsatte ville vært en omgåelse av politiattestreglene.

15.7 Formål som berettiger hjemmel for politiattest

15.7.1 Innledning

Utvalget drøfter generelt til hvilket formål vandelskontroll, herunder politiattester, bør kunne benyttes. Stadig flere har et ønske om at det skal utstedes politiattest innenfor deres felt, og utvalget har derfor sett det som en viktig del av utredningen å gi noen overordnede retningslinjer for hvilke livsområder og sektorer som i særlig grad berettiger bruk av vandelskontroll.

I dette avsnittet drøfter utvalget hvilke formål som berettiger politiattest. Utvalget har også gjort det samme for skikkethetsvurdering i punkt 15.13.5 og for vandelsvurdering i punkt 15.14. For akkrediteringsinstituttet og straffattest ligger det allerede innbakt til hvilke formål de kan brukes, henholdsvis sikkerhetsmessige hensyn og straffesaker. Det vil være politiregisterloven som hjemler både akkreditering og straffattest, og det er ikke nødvendig med en ytterligere vurdering av til hvilket formål slik kontroll kan foretas.

15.7.2 Vurdering av hvilke formål som berettiger politiattest

De ytre rammene for når det er adgang til å utstede politiattest følger av EMK artikkel 8, som blant annet oppstiller et krav om at politiattesten må fremme ett av de legitime formålene i bestemmelsen og være nødvendig i et demokratisk samfunn, hvor forholdsmessighet er et sentralt krav. Utvalget viser til sin drøftelse i punkt 15.3. Innenfor disse rammene er det likevel mulig å skille ut noen typesituasjoner hvor bruk av politiattest etter utvalgets oppfatning er berettiget.

Adgangen til å kreve politiattest ble opprinnelig brukt ved ansettelser i stillinger eller posisjoner hvor det var særlig viktig å ha tillit til den personen som skulle ansettes. Det gjaldt blant annet ved ansettelse i en del offentlige etater og ved utstedelse av visse sertifikater og bevillinger. Ordningen var at det kunne kreves ordinær politiattest etter strafferegistreringsloven § 6 eller en uttømmende politiattest. På denne måten fikk mottakeren opplysninger om personens tidligere vandel og eventuelt forhold til alkohol og andre rusmidler, som kunne ha betydning for om vedkommende var skikket til å inneha stillingen eller bevillingen. Et av hovedformålene med å kreve politiattest synes å ha vært behovet for å sikre seg mot å ansette personer som på grunn av sin fortid kunne representere en risiko for virksomheten som sådan.

I de senere årene har man sett en dreining med hensyn til formålet med å kreve politiattest, hvor fokus er rettet mot den mulige skade vedkommende kan gjøre mot personer han vil komme i kontakt med gjennom sitt virke. Dette gjelder særlig ved krav om politiattest for personer som skal arbeide med barn, og hvor man vil sikre seg mot å ansette personer som er siktet eller straffet for seksuelle overgrep mot barn. Hjemmel for å kreve politiattest i slike tilfeller er tatt inn i blant annet barnevernloven og barnehageloven.

Samfunnet og den enkelte borgers beskyttelsesbehov står sentralt i vurderingen av til hvilke formål en politiattest kan utstedes. Det vil således være naturlig at de som dårligst kan beskytte seg selv, forsøkes beskyttet av samfunnet. Sentralt vil være barn, syke og andre som ikke kan ivareta sin tarv på samme måte som andre. Det er derfor naturlig at det er et krav om politiattest for å arbeide i barnehage, og i andre virksomheter der det er behov for å beskytte barn mot seksuelle overgrep.

Utvalget ser også at det vil være behov for å beskytte det som i større grad omtales som samfunnsinteresser og økonomiske interesser. Utvalget finner grunn til å nevne rikets sikkerhet som et eget formål, som tilsier at Forsvaret bør ha forholdsvis vid adgang til å kreve politiattest.

Utvalget anbefaler at det åpnes for å gi hjemmel for politiattest i følgende fem typetilfeller:

• For å utelukke fysiske og juridiske personer fra stillinger, offentlige tillatelser, bevillinger med videre hvor det kan medføre store samfunnsmessige skader eller være samfunnsødeleggende dersom disse innehas av personer som antas uegnet på grunn av ilagt straff, strafferettslig reaksjoner eller andre tiltak i anledning av straffbare handlinger. Et eksempel på dette er kravet om politiattest for de som skal arbeide i lufthavner.

• For å utelukke fysiske og juridiske personer fra stillinger, offentlige tillatelser, bevillinger med videre hvor det vil virke støtende eller motvirke den alminnelige tillit dersom de innehas av personer som har vært ilagt straff, strafferettslige reaksjoner eller andre tiltak i anledning straffbare handlinger. I tillegg til politiet, påtalemyndigheten og domstolene som eksempler, er et spesielt utslag kravet om politiattest for tildeling av blant annet Kongens fortjenestemedalje.

• For å utelukke fysiske og juridiske personer som har vært ilagt straff, strafferettslige reaksjoner eller andre tiltak i anledning straffbare handlinger som gjør dem uegnet for stillinger, offentlige tillatelser, bevillinger med videre som i vesentlig grad innebærer et tillits- eller ansvarsforhold overfor mindreårige eller overfor andre som på grunn av alder, sykdom eller funksjonshemming har reduserte muligheter til å ta vare på seg selv eller sine interesser. Dette gjelder for eksempel stillinger i skoleverket, hvor ansatte har kontakt med barn.

• For å hindre at fysiske og juridiske personer som er ilagt straff, strafferettslige reaksjoner eller andre tiltak i anledning av straffbare handlinger, besitter stillinger eller offentlige tillatelser hvor det er fare for at de på ny vil begå straffbare handlinger. Som eksempel kan nevnes ansettelse i vaktselskap og visse stillinger i Norges Bank.

• Når lovgivningen i andre land krever at det dokumenteres om en fysisk eller juridisk person har vært gjenstand for straff, strafferettslige reaksjoner eller andre tiltak i anledning straffbare handlinger. Et eksempel på dette er der det kreves politiattest for å kunne gifte seg i utlandet.

15.7.3 Lovfesting av formålene

Utvalget anbefaler at disse 5 kategoriene lovfestes, se lovforslaget § 31. Utvalget er innforstått med at en slik bestemmelse ikke vil være en skranke for lovgiver. Likevel vil lovgiveren gjennom en slik bestemmelse gi signaler i forhold til hvilke andre hjemler det kan være aktuelt å vedta i spesiallovgivningen. Utvalget mener således at bestemmelsen gir et viktig signal overfor både departementene og borgerne. Ikke minst vil dette være tilfelle hvis lovbestemmelsene er basert på en omfattende og demokratisk høringsbehandling og lovgivningsprosess.

Utvalget nevner at representanten Knut Storberget i Odelstinget den 27. mai 2003, i forbindelse med behandlingen av forslag om endring av lov om strafferegistrering, jf. Dok. nr. 8:60 (2002-2003) Utvidet bruk av vandelsattest i forhold til personer som får ansvar for barn, uttalte:

«I den sammenheng har jeg lyst til til slutt å komme med et hjertesukk når det gjelder denne type debatter. Vi har en også i forhold til spørsmål om innsyn i registre osv. Det kunne kanskje vært hensiktsmessig å få en mer overordnet debatt i forhold til hvor man i det hele tatt skal kreve attest, istedenfor hele tiden å utvide området eller bare ta det stykkevis og delt ut fra at nye behov melder seg. For det er, slik også justisministeren er inne på i sitt svarbrev til komiteen, åpenbart behov for å sette en grense. Vi kan ikke ha et samfunn som til slutt baserer seg på at hver og en av oss må ha en eller annen chip i ryggen eller en attest i lomma for å vise at vi er dugandes folk. Vi ville ikke komme så langt med det heller, for de fleste av dem som begår overgrep, har ingen merknader på sine attester».

Dette fikk støtte fra representant Jan Arild Ellingen fra FrP og statsråd Odd Einar Dørum. Utvalgets forslag vil åpne for en slik prinsipiell diskusjon om temaet.

15.7.4 Hensyn ved vurderingen av om det bør gis hjemmel til å utstede politiattest

Innenfor hver av de 5 kategoriene vil de alminnelige prinsippene om nødvendighet og relevans komme til anvendelse. Med andre ord skal politiattestene forbeholdes de situasjoner hvor det er nødvendig med vandelskontroll. Formålet med attesten vil også være styrende for hvilke opplysninger som er relevante å ta med på attesten. Det anbefales blant annet en rett til å ta med færre eller flere opplysninger, dersom det ut fra formålet er nødvendig, se nærmere punkt 15.9.8. Kravet om nødvendighet vil også spille inn i forhold til hvilken type attest det gis hjemmel til. Det er en stigende tendens til at det benyttes avgrenset uttømmende attest, det vil si en attest som kun kontrollerer noen typer overtredelser eller straffebestemmelser, da det er disse som anses relevante ut fra formålet med attesten, se nærmere punkt 15.9.6. En avgrenset uttømmende attest inneholder derfor kun det som er nødvendig, og utvalget ser positivt på bruken av denne type attester. Se nærmere om dette i punkt 15.5.

I vurderingen av om det er nødvendig med et nytt hjemmelsgrunnlag for å utstede politiattest, må det også tas med i vurderingen hvilken risiko det er for at det vil bli begått nye straffbare forhold. Risikoen vil bero på en kombinasjon av sannsynligheten for at det blir begått nye straffbare handlinger og hvilket omfang skaden av en straffbar handling vil få. En som begår vinningskriminalitet eller økonomisk kriminalitet vil ofte kunne ha problemer med økonomien, og sannsynligheten for at han eller hun begår nye lovbrudd er forholdsvis stor. Det kan tale for at de som sitter i betrodde stillinger, som for eksempel utføring av verditransport, bør fremlegge politiattest. Det er derimot ikke tilstrekkelig risiko til at alle som jobber med økonomi må fremlegge politiattest. Når det gjelder skadens omfang, vil kriminelle handlinger som rammer utsatte personer eller store økonomiske verdier, anses å ha større skadepotensial enn for eksempel mindre økonomiske overtredelser, som tyveri. Et annet moment som det til en viss grad må være adgang til å legge vekt på er kost-/nytteverdien ved bruk av politiattester. Innføres politiattest for en eller flere yrkesgrupper eller lignende, som det ble gjort ved universitetsloven da det ble oppstilt krav om politiattest ved opptak til visse studier, vil dette påføre politiet mye merarbeid.

Vurderingen av innføring av politiattest på ett felt, må også ses i sammenheng med bestemmelsene på andre felt og bestemmelsene om politiattester i sin helhet. Utvalget mener også at det ved forberedelse av nye hjemler for politiattest må tas tilbørlig hensyn til de formål som det allerede i dag utstedes politiattest til. Etter utvalgets mening er det usikkert om politiattest er en hensiktsmessig løsning på alle felt, og det må vurderes om det finnes andre virkemidler som er mer hensiktsmessige. Det er lett å overvurdere den effekten en politiattest kan ha, og den kan som nevnt gi falsk trygghet.

15.8 Forholdet mellom politiregisterloven og spesiallovgivningen

15.8.1 Oversikt over problemstillingen

Grunnlaget for å utstede politiattester finnes i strafferegistreringsloven og i spesiallovgivningen, samt i forskrifter og rundskriv. Utvalget har vurdert om alle bestemmelser om politiattester bør samles i en lov, eller om det er mest hensiktsmessig at de finnes i spesiallovgivningen. Å samle alle bestemmelsene, gir bedre oversikt over i hvilke tilfeller politiet kan utstede attester. Politiet har tidligere gitt uttrykk for at det er behov for en samlet oversikt over hvilke formål det kan utstedes politiattest til. Justisdepartementet har derfor gitt ut et rundskriv, G-99/2000, med oversikt over hjemler for utstedelse av politiattest, uten at listen er uttømmende. Innenfor hver sektor eller hvert område er det mer oversiktlig dersom bestemmelsene om politiattest står sammen med de øvrige bestemmelsene som regulerer virksomheten, som for eksempel i vaktvirksomhetsloven og universitetsloven.

15.8.2 Hjemmelsgrunnlaget i spesiallovgivningen

Utvalget har vurdert om hjemmelsgrunnlaget for å utstede politiattester bør stå i en felles lov eller spesiallovgivningen, og anbefaler at hjemmelsgrunnlaget står i spesiallovgivningen. Dette vil gi best oversikt for borgerne. Skal en person søke om flysertifikat, er det naturlig å ta utgangspunkt i luftfartsloven og ikke politiregisterloven. Det er dessuten i spesiallovgivningen man vanligvis vil finne også andre krav for ansettelse med videre, for eksempel krav til alder, utdannelse og praksis. Etter utvalgets vurdering vil det være naturlig at et eventuelt krav til vandel tas med i denne oppregningen.

I dag finnes en rekke hjemler i strafferegistreringsforskriften, og utvalget anbefaler at disse, ved en ikrafttredelse av politiregisterloven, flyttes til spesiallovgivningen. Utvalget har imidlertid ikke foreslått egne lovbestemmelser for hvert enkelt hjemmelsgrunnlag, i det dette ligger utenfor det lovutvalget har kompetanse til, særlig med tanke på at det må tas stilling til bestemmelsens plassering i den enkelte lov og at formuleringen må tilpasses særloven. Utvalget har imidlertid gått igjennom hjemmelsgrunnlagene i strafferegistreringsforskriften, og konstatert at det er noen hjemler som vanskelig passer inn i en egen særlov, som for eksempel hjemmel for å utstede politiattest til de som trenger det for å gifte seg i utlandet (i dag i strafferegistreringsforskriften § 12 nr. 3). Utvalget foreslår at disse tas inn politiregisterloven, noe utvalget kommer tilbake til i punkt 15.8.5.

15.8.3 Bruk av rundskriv som hjemmelsgrunnlag for politiattest

I dag finnes hjemler for politiattest i rundskriv som baserer seg på samtykke fra Politidirektoratet (tidligere Justisdepartementet) til å utstede attest etter strafferegistreringsforskriften § 12 nr. 5. Utvalgets oppfatning er at rundskriv normalt ikke oppfyller kravene til tilgjengelighet i EMK artikkel 8, se nærmere punkt 5.2. Det kan benyttes rundskrivs form dersom rundskrivet gjøres kjent for den som vil omfattes av det rundskrivet regulerer. Det kan være mulig dersom en bedrift, for eksempel en bankkortprodusent, gis tillatelse til å innhente politiattester. Her kan det i utlysningsteksten gjøres kjent at vandel vil bli kontrollert. Det praktiske vil likevel være at hjemmelen finnes i lov eller forskrift. Gis det hjemmel for politiattest i forskrift, må forskriften være forankret i en klar materiell lovhjemmel.

Utvalget anbefaler at hjemmelen fastsettes i lov og forskrift, også av den årsak at det er viktig at bestemmelsene om politiattester er oversiktlige og lett tilgjengelige. Dette er også en nødvendig forutsetning dersom de skal ha sin allmennpreventive effekt. Adgangen til å kunne utstede attester har økt kraftig de siste årene. Utvalget antar at dersom alle politiattesthjemler minst skal gis i forskrifts form, kan det bidra til å begrense antall tillatelser til der det med sikkerhet foreligger et reelt behov. Prosessen er noe lenger og mer omstendelig enn ved fastsettelse av en beslutning fra POD som kunngjøres ved rundskriv, og den mobiliserer myndighetene på et høyere nivå.

15.8.4 Ensartet praksis og oversikt over hjemmelsgrunnlagene i forskrift

Utvalget har også sett på hva som kan gjøres for at det skal være en mer ensartet praksis innenfor forskjellige livsområder eller fagfelt i forhold til når politiattest tillates brukt. Utvalget anbefaler at Justisdepartementet får en mer sentral rolle ved utarbeidelsen av regler om politiattester. Hensikten er å få en mer konform og ensartet praksis, både i forhold til når det skal gis attest og i forhold til hva slags attest som skal gis.

Utvalget har drøftet hvilken ordning som kan ivareta det ovennevnte. Utvalget anbefaler at alle hjemler i spesiallovgivningen også tas inn i forskrift til politiregisterloven. Samtidig med at det skaffes lovhjemmel for utstedelse av politiattest, er det ingen uforholdmessig arbeidsbyrde at hjemmelsgrunnlaget tilføyes i en slik forskrift. Dette vil gi politiet den oversikt over hjemlene for utstedelse av politiattest som er nødvendig for å kunne utføre arbeidet på en hensiktsmessig og lite kostnadskrevende måte, samtidig som kravet om lovhjemmel ivaretas.

Utvalget tillegger at det selvsagt ikke er meningen at manglende fastsetting i forskrift skal ha noen betydning for gyldigheten av hjemmelsgrunnlaget i spesiallovgivningen.

15.8.5 Hjemmel for politiattest i politiregisterloven

15.8.5.1 Om behovet for hjemler i politiregisterloven

Som nevnt i punkt 15.8.2, er det noen hjemler i dagens strafferegistreringsforskrift som ikke naturlig faller inn under en særlov. Utvalget anbefaler derfor at det også gis en bestemmelse i politiregisterloven, hvor hjemler som ikke naturlig hører hjemme noe annet sted kan tas inn. Noen av disse nevnes nedenfor.

Dersom det viser seg ved departementets gjennomgang at det er flere hjemler i strafferegistreringsloven § 12 enn de som er omtalt i punkt 15.8.5 som ikke lar seg overføre til spesiallovgivningen, anbefaler utvalget at hjemlene tas inn i lovforslaget § 36.

15.8.5.2 Stillinger som krever særskilt sikkerhet

Utvalget anbefaler at det tas inn en egen lovhjemmel for stillinger som krever særlig sikkerhet, uten at det nødvendigvis er mulig å knytte det til en enkelt yrkesgruppe. Det kan også være flere mindre bedrifter som omfattes. Det kan for eksempel være ansettelse i Norske Låssmeder (rundskriv G-63/94) eller bedrift som lager bankkort for norske forretnings- og sparebanker, jf. rundskriv G-90/77. Lovhjemmelen åpner for at det i forskrifter fremgår hvilke bedrifter som skal omfattes av ordningen. At en bedrift er omfattet, kan også fremgå av rundskriv, dersom alle i bedriften og de som søker jobb der, gjøres kjent med dette, se punkt 15.8.3. Utvalget antar at informasjon om krav om politiattest i stillingsannonsen oppfyller kravene i sistnevnte situasjon.

15.8.5.3 Ordener og andre utmerkelser

Utvalget anbefaler at det gis en egen bestemmelse om innhenting av politiattest ved tildeling av ordener og andre utmerkelser fra H.M. Kongen.

Det som kjennetegner utstedelse av disse attestene i dag, er at det ikke kreves samtykke fra den attesten gjelder. Normalt anbefaler utvalget at det kun er søkeren som kan kreve politiattest utstedt, se punkt 15.11.1. Imidlertid gjør særskilte hensyn seg gjeldende ved utstedelse av politiattest til bruk ved tildeling av ordener og utmerkelser. Det vil gjelde et svært begrenset antall mennesker, og sannsynligheten for at noen har anmerkninger vil være liten. Det er stor ære forbundet med slike utmerkelser, og det vil bryte med lange tradisjoner dersom dette på forhånd måtte gjøres kjent for den det gjelder, fordi han eller hun måtte samtykke til politiattest. Dersom ordenskanselliet ikke gis adgang til å foreta vandelskontroll, kan man risikere at Kongen tildeler fortjenstemedalje til en person som er dømt for alvorlig kriminalitet eller lignende. En slik utvikling vil føre til at hele ordningen med tildeling av ordener og utmerkelser mister anseelse og respekt i befolkningen. På den andre siden ser utvalget at dette kan ha personvernmessige konsekvenser. Dersom det er anmerkninger på attesten, vil dette normalt føre til at ordenen ikke blir utstedt, samtidig som den attesten gjelder aldri blir kjent med det faktum at han eller hun har vært vurdert for en utmerkelse. Utvalget flertall, Gammelgård, Fredwall, Førsund, Kaspersen, Myhrer, Storruste og Svor, anbefaler likevel at det i disse spesielle tilfellene skal være lov til å innhente politiattest uten samtykke fra den attesten gjelder. Utvalgets mindretall, Kristiansen og Peters, mener at samtykke også i slike tilfeller bør innhentes. Når samtykke ellers er begrunnet i hensynet til personvern, finnes det etter disse medlemmenes mening ingen saklig forskjell mellom for eksempel utnevnelser i statsråd og tildeling av utmerkelser. Derfor bør man heller vurdere å la være å innhente politiattest i disse tilfellene fremfor å hjemle et unntak som ikke er i samsvar med lovens hovedhensyn.

15.8.5.4 Beslutning i det enkelte tilfellet om at det kreves politiattest

Flere av rundskrivene som er utstedt av Politidirektoratet, og tidligere Justisdepartementet, rammer en svært liten krets av personer. Noen av disse er forsøkt fanget opp i lovutkastet § 36 andre ledd nr. 1. Det kan imidlertid oppstå andre situasjoner hvor denne hjemmelen ikke er dekkende, men hvor det er reelt behov for politiattest. Utvalget anbefaler på bakgrunn av dette at Politidirektoratet kan fatte vedtak om at en navngitt person kan avkreves politiattest i det enkelte tilfellet, jf. lovutkastet § 36 første ledd nr. 3. Bestemmelsen er kun ment å være en sikkerhetsventil der det ikke er mulig å få en ny hjemmel så raskt som behovet tilsier. Utvalget forutsetter at det på bakgrunn av slike vedtak vurderes å fremsette forslag om en permanent hjemmel.

En forutsetning for å fatte et slikt vedtak er at den det gjelder på forhånd er varslet om at politiattest vil bli avkrevd. Vedtak er således praktisk der det for eksempel foreligger en utlysningstekst.

15.9 Opplysninger som anmerkes på politiattest

15.9.1 Innledning

I punkt 15.9 ser utvalget nærmere på ulike typer politiattester og hvilke opplysninger som kan markeres på de forskjellige typene. Utvalget anbefaler et hovedskille mellom ordinære politiattester og uttømmende politiattester. Uttømmende politiattester kan igjen deles inn i uttømmende politiattest og avgrenset uttømmende politiattest, hvor avgrenset uttømmende attest er avgrenset til enkelte straffebud eller type straffbare handlinger, og tilsvarer det som i dag blir kalt begrenset attest. Utvalget har vurdert adgangen til å anmerke verserende saker i punkt 15.9.7. I dag blir attest hvor verserende saker kan anmerkes kalt utvidet attest. Adgang til å ta med flere eller færre opplysninger er vurdert i punkt 15.9.8.

Innledningsvis har utvalget også sett på om det skal være adgang til å utstede politiattest for juridiske personer, se punkt 15.9.3. Dette er praktisk blant annet ved tildeling av forskjellige løyver.

15.9.2 Modeller for politiattest

Utvalget har sett nærmere på andre lands løsninger for politiattester, og vurdert om Norge bør gjøre endringer i sin modell. I Sverige og Danmark er løsningen forholdsvis lik det den er i Norge, men det varierer noe om de straffbare forholdene som skal markeres på attesten fremgår positivt eller avgrenses negativt i lovteksten. I Nederland er ordningen en helt annen, og det foretas en egnethetsvurdering som er nærmere beskrevet i punkt 6.4.9.

Utvalget har vurdert om Norge bør ha egnethetsvurdering tilsvarende den i Nederland, og kommet til at det ikke er hensiktsmessig. Ordningen åpner for et vidt skjønn fra politiets side, og i Nederland har det ført til at vandelskontrollinstituttet har liten troverdighet i befolkningen. Utvalget anbefaler av den grunn ikke egnethetsvurdering.

Utvalget har også vurdert om det skal utstedes politiattest med angivelse av hvilke straffebud som er overtrådt, slik ordningen er i dag, eller om det kun skal fremgå at vedkommende er registrert i politiets registre. Det er ikke slik at ethvert straffbart forhold er ekskluderende for en stilling eller en tillatelse, og det er i de aller fleste tilfeller opp til mottaker av attesten å vurdere hvilken betydning de straffbare forholdene skal få. Utvalget anbefaler derfor at attest utstedes med anmerkning av ilagte reaksjoner.

15.9.3 Politiattest for juridiske personer

Utvalget har vurdert om det skal være adgang til å utstede politiattest for juridiske personer. Dette vil være særlig praktisk ved tildeling av løyver.

Spørsmålet om politiattest for foretak (juridisk person) ble reist ved forberedelsen av forskrift til yrkestransportloven i 2002. Ettersom strafferegistreringsloven kun hjemler utstedelse av politiattest til fysiske personer, var det ikke adgang til å fastsette bestemmelser i forskrift om krav om politiattest for foretak.

Utvalget ser at der funksjon, tillatelse, oppgave eller lignende, jf. lovutkastet § 2 nr. 10, blir tildelt en juridisk person, vil det være praktisk å kunne innhente politiattest også for en juridisk person. Utvalget kan ikke se at det er noen hensyn som tilsier at juridiske personer skal stå i en annen stilling enn fysiske personer i denne sammenheng, selv om selskaper kan straffes for anonyme feil.

I noen situasjoner kan det i tillegg være nødvendig å kreve politiattest av personer med sentrale posisjoner i foretaket, for eksempel daglig leder og eier. Forslag til endring av inkassoloven til ovennevnte regel er sendt på høring 10. juli 2003, med høringsfrist til 1. november 2003.

Utvalget understreker at det kun vil være straffer, strafferettslige reaksjoner og andre tiltak som den juridiske personen har vært gjenstand for i anledning straffbare handlinger som kan anmerkes. Det vil således ikke være adgang til å anmerke straffbare handlinger begått av daglig leder, eier eller andre som er tilknyttet den juridiske personen. Er det nødvendig med kontroll av disse personene, må det også gis hjemmel for å kreve politiattest for fysisk person.

For øvrig vil de alminnelige politiattestreglene gjelde også for juridiske personer.

15.9.4 Ordinær politiattest

15.9.4.1 Kort om ordinær politiattest

En ordinær attest er i dag en attest hvor det anmerkes straff, strafferettslige reaksjoner eller andre tiltak i anledning av straffbare handlinger den enkelte har begått, med unntak av de som er nevnt i strafferegistreringsloven § 6. Unntakene går over to akser:

• Tid: De eldste reaksjonene markeres ikke.

• Type reaksjon: De mildeste straffene markeres ikke.

Utvalget mener at dagens system, hvor milde reaksjoner og eldre reaksjoner ikke anmerkes på attesten, bør videreføres. Etter en viss tid må saken anses avsluttet, og hensynet til resosialisering må stå sterkt. Videre er det sannsynlig at eldre forhold ikke lenger har samme betydning for formålet med attesten. Utvalget vil komme tilbake til de nærmere detaljene fortløpende.

15.9.4.2 Positiv eller negativ angivelse av straffbare forhold

I dag angis det negativt hvilke opplysninger som ikke skal tas med i en politiattest, jf. strafferegistreringsloven § 6. Utvalget har vurdert om denne ordningen bør opprettholdes, eller om det er mer hensiktsmessig med en positiv opplisting av hvilke opplysninger som skal være med i en attest.

Den negative avgrensningen, som angir hvilke opplysninger som ikke skal tas med på en politiattest, kan gjøre det vanskelig for allmennheten å finne ut hva som anmerkes.

Utvalget anbefaler at det angis positivt hvilke straffereaksjoner som skal tas med i en politiattest, og at det negativt angis hva som ikke skal anmerkes. Reglene vil bli mer oversiktlige for søkeren av politiattesten og for politiet som utsteder attesten. Samtidig må lovgiver ta konkret stilling til om en ny straffart skal anmerkes på attesten.

Utvalget har også vurdert om det skal angis eksplisitt i politiregisterloven hvilke reaksjoner som skal anmerkes eller om det skal henvises til straffeloven. Utvalget foreslår at reaksjonene tas direkte inn i politiregisterloven, da dette blir mest oversiktlig. Dette fremtvinger også den ønskede følgen at lovgiver ved endring i straffer og andre reaksjoner må ta stilling til om de skal anmerkes på politiattester.

15.9.4.3 Type opplysninger som skal anmerkes på politiattesten

Utgangspunktet

Utvalget har vurdert hvilke opplysninger som skal markeres på en politiattest. Det er et mål at reglene blir enklere enn det de er i dag, noe som blant annet oppnås ved at straffer som skal markeres på attesten angis positivt.

Utvalget anbefaler at påtaleunnlatelser, overføring av saker til konfliktrådsbehandling og bot for forseelse (herunder forenklet forelegg) i utgangspunktet ikke anmerkes på en politiattest. Dette henger sammen med reaksjonens milde karakter, noe utvalget drøfter nedenfor. For ordens skyld bemerkes at henlagte saker ikke skal anmerkes, idet henleggelse ikke er en strafferettslig reaksjon.

Påtaleunnlatelse

I henhold til straffeprosessloven § 69 kan påtaleunnlates gis

«såfremt slike særlige forhold er til stede at påtalemyndigheten etter en samlet vurdering finner at overveiende grunner taler for ikke å påtale handlingen».

Påtaleunnlatelse er forbeholdt de særlige tilfellene, og gis sjelden ved alvorlige forbrytelser.

I dag er unntakene for når en påtaleunnlatelse skal tas med i en politiattest forholdsvis vide. Utvalget har derfor vurdert om påtaleunnlatelse i det hele tatt skal anmerkes på en ordinær politiattest. Anmerkes påtaleunnlatelse ikke på ordinære politiattest, men kun på uttømmende attest, vil det være nok et incitament for den siktede til å akseptere påtaleunnlatelse som en endelig avgjørelse av saken. Politiets kunnskap om at en påtaleunnlatelse ikke kommer med på en ordinær politiattest, gjør at politiet kan ta dette med i vurderingen av om den straffbare handlingen skal avgjøres med påtaleunnlatelse. Der det er viktig for mottaker av attesten at alle forhold anmerkes, bør det i stedet åpnes for bruk av uttømmende attest. Utvalget anbefaler på bakgrunn av dette at påtaleunnlatelser ikke anmerkes på ordinære attester.

Konfliktrådsbehandling

Utgangspunktet i konfliktrådsloven § 17 er:

«

vgjørelse om overføring av en straffesak til megling i konfliktrådet skal ikke registreres i bøte- eller strafferegisteret».

Utvalget bemerker at både sivile saker og straffesaker kan overføres til konfliktrådsbehandling, og at utvalget her kun omtaler straffesaker. Utvalget anbefaler at det fortsatt ikke skal være adgang til å ta med overføring av en straffesak til konfliktråd på en ordinær politiattest. Slik utvalget ser det, er det et annet spørsmål hvor opplysningene registreres. Utvalget ser at det kan virke preventivt at opplysningene blir lagret et annet sted enn i reaksjonsregisteret. På den andre siden harmonerer dette dårlig med utvalgets andre anbefaleringer, hvor det er opp til politiet selv å avgjøre organiseringen av systemene. Utvalget anbefaler derfor en lovendring, hvor det reguleres hvilke opplysninger som kan tas med på en attest, og ikke hvor opplysningene skal lagres. Lovendringen innebærer ingen materiell endring.

Det har vært diskutert om overføring av en sak til megling i konfliktråd skal anmerkes på uttømmende attest, noe utvalget kommer tilbake til i punkt 15.9.5.

Forenklet forelegg

Forenklede forelegg kan utstedes i henhold til vegtrafikkloven § 31b, tolloven § 68 og lov om fritidsbåter § 42 første ledd. Utgangspunktet er at bot ilagt ved forenklet forelegg er å anse som straff på lik linje med annen straff. Da forenklet forelegg ble innført, var hensikten at forholdsvis små overtredelser skulle kunne gjøres opp på stedet og at tjenestemannen kunne ilegge straffen etter et på forhånd fastsatt bøtenivå. Det ble antatt å være en forutsetning for å lykkes med en slik ordning at forenklet forelegg ikke ble anmerket som overtredelse på rullebladet, og at boten ikke ble registrert i politiets bøteregister. Til tross for dette har opplysninger om forenklede forelegg til tider likevel blitt anmerket ved vandelskontroll, blant annet ved opptak til Politihøgskolen. Så vidt utvalget er kjent med, har et par saker vært klaget inn for Sivilombudsmannen, med påstand om at opplysninger om ilagte forenklede forelegg ulovlig er utlevert fra politiet, noe klager har fått medhold i.

Hensikten med forenklede forelegg er at små lovovertredelser skal avgjøres raskt på stedet, uten at de skal få store konsekvenser senere. Dersom forenklede forelegg kan få betydning for senere utdannelse, yrkesvalg med videre, kan folk bli mindre villige til å vedta forenklede forelegg. Da ordningen ble innført var det en forutsetning fra Stortingets side at forenklede forelegg ikke skulle markeres på senere attester. Utvalget synes det er en god løsning, og anbefaler at forenklede forelegg ikke registreres i politiets reaksjonsregister, uten at dette er foreslått lovfestet. Den registrering som skjer skal kun benyttes til inndriving av kravet, og ikke anmerkes på attestene. Dette innebærer at forenklede forelegg heller ikke skal anmerkes på uttømmende attester.

Jahre-utvalget, som har avgitt NOU 2003:15 Fra bot til bedring (se punkt 2.4), har foreslått at flere typer lovbrudd kan straffes med forenklede forelegg. Etter et visst antall forenklede forelegg skal det imidlertid ilegges en strengere straff. Forenklede forelegg må således registreres for dette formålet, dersom forslaget vedtas. Registrering av forenklede forelegg behandles i NOU 2003:15 punkt 17.4.6. Jahre-utvalgets oppfatning er at registrering av forenklede forelegg kun kan benyttes til å konstatere om personen det er aktuelt å gi et forenklet forelegg allerede har forenklede forelegg som hindrer ham i å bli ilagt nye. Forenklet forelegg er tenkt benyttet ved førstegangsovertredelse. Jahre-utvalget mener, som nærværende utvalg, at det er et ikke uvesentlig virkemiddel for å oppnå at en høy andel forenklede forelegg blir vedtatt at de senere ikke anmerkes på politiattest. Det anbefales at opplysningene ikke er registrert lenger enn nødvendig, at tilgangen til opplysningene er svært begrenset og at de slettes senest etter 3 år. Dersom dette blir reglene, mener nærværende utvalg at denne behandlingen, på lik linje med andre behandlinger, kan reguleres i forskrift og følge de alminnelige reglene i politiregisterloven.

Dersom Jahre-utvalgets utredning skulle føre til et forslag om at forenklede forelegg skal anmerkes på noen form for attester, må etter nærværende utvalgs oppfatning hele ordningen med forenklede forelegg tas opp til ny behandling. Det må ikke bli adgang til å anmerke forelegg som ble gitt på et tidspunkt da vedkommende ble informert om at forelegget aldri ville bli anmerket.

Skillet mellom forseelser og forbrytelser

I arbeidet med ny straffelov vurderes det om skillet mellom forseelse og forbrytelse skal opprettholdes, eller om skillet skal gå mellom straffebud som har strafferamme på over og under ett års fengsel. Siden forseelser relativt sjelden har mer enn 3 måneders fengsel som høyeste strafferamme, vil det innebære en økning av de forhold som anses som milde. Dette kan fordre en endring i reglene for hvilke forhold som skal anmerkes på ordinær politiattest.

Etter strafferegistreringsloven § 6 første ledd nr. 3 kan bot for forseelse anmerkes på en attest, dersom «den etter politiets skjønn kan være av betydning for formålet med attesten og ikke er eldre enn 2 år regnet fra dommen eller vedtagelsen av forelegget». Utvalgets oppfatning er at politidistriktene i utstrakt grad benytter seg av denne muligheten. Det bør imidlertid være en konkret vurdering som ligger til grunn for slike anmerkninger, og ikke automatikk. Utvalget har derfor ikke videreført bestemmelsen, og lovutkastet § 32 nr. 3 bokstav c innebærer således en innskrenkning av politiets kompetanse. Imidlertid vil det være adgang til å anmerke slike bøter etter lovforslaget § 34 første ledd.

15.9.4.4 Eldre avgjørelser som ikke skal anmerkes på politiattest

Innledning

Utvalget anbefaler at eldre reaksjoner etter en periode ikke lenger skal anmerkes på en ordinær politiattest. Ofte vil gamle saker ikke lenger være av betydning for formålet med attesten, og hensynet til den enkeltes resosialisering må veie tyngst. Hvor lang tid det skal gå, vil avhenge av type straff og straffens lengde. Dette reiser flere spørsmål. For det første om utregningen av perioden skal knyttes til strafferamme eller utmålt straff. For det andre er det spørsmål om fristens utgangspunkt skal være når reaksjonen er rettskraftig eller når den er gjennomført. For det tredje er det spørsmål om hvor lang fristen skal være. Spørsmålene behandles fortløpende.

Strafferamme eller ilagt reaksjon

Utvalget har drøftet om perioden reaksjoner skal vises på politiattesten skal knyttes til den ilagte reaksjon eller til lovbruddets strafferamme. Strafferammen indikerer grovheten av typen lovbrudd som er begått, mens den idømte straff indikerer alvorligheten av det konkrete straffbare forholdet. Utvalget anbefaler at perioden reaksjoner skal vises på attesten knyttes til ilagt reaksjon, på samme måte som i dag. Skulle strafferammen dannet grunnlaget, ville ilagte reaksjoner i de aller fleste tilfellene kommet med på attesten i en lenger periode, da det sjelden er noen som blir idømt maksimumsstraff. Videre kan det være store forskjeller på hendelser som subsumeres under ett og samme straffebud, som for eksempel ransbestemmelsen. Ved å bruke strafferammen ville det i større grad vært opp til mottaker av attesten å avgjøre alvorligheten, uten å ha noen kjennskap til detaljene i saken. Med dagens løsning blir det imidlertid domstolens konkrete straffeutmåling som avgjør hvor lenge en ilagt reaksjon skal anmerkes på attesten. Forskjellen kan illustreres med et tilfelle fra tidlig på 1990-tallet, hvor det ble gitt påtaleunnlatelse for overlagt drap utøvd som aktiv dødshjelp. Forholdet ville blitt anmerket vesentlig lenger dersom strafferammen i straffeloven § 233, og ikke den ilagte reaksjon, var avgjørende.

Periodens utgangspunkt

I dag markeres eldre avgjørelser ikke på politiattester. For dommer på ubetinget fengsel løper fristen fra den dømte er løslatt og for samfunnsstraff fra den er utført. For andre straffer løper fristen fra den er avsagt, vedtatt eller meddelt.

Utvalget har vurdert hva som bør være utgangspunktet for en slik frist, og om det er mulig å ha en felles regel. Den enkleste løsningen er at fristens utgangspunkt regnes fra reaksjonen blir ilagt, uavhengig av om det er betinget eller ubetinget fengsel, bot, samfunnsstraff eller lignende. For lange ubetingede fengselsstraffer og forvaring vil dette gi løsninger som ikke er akseptable, da selve fristen på 10 år kan være kortere enn den ilagte straffen. I disse tilfellene må fristen løpe fra løslatelsen eller fra det tidspunktet straffen er sonet. Dersom fristen for betingede straffer og bøter løper fra de er sonet, vil disse i mange tilfeller anmerkes i en lenger periode enn ubetingede dommer hvor straffen er sonet, da betingede straffer har prøvetid på 2 år. Dette harmonerer dårlig med de andre bestemmelsene.

Utvalget mener av disse grunner at det blir vanskelig kun å ha en frist, og anbefaler at det, som i dag, differensieres avhengig av hvilken straff som er ilagt. Det anbefales at dagens ordning opprettholdes.

10 års frist og 5 års frist

Utvalget anbefaler at det benyttes hovedsakelig to frister på henholdsvis 5 og 10 år. Forslaget er forholdsvis likt dagens strafferegistreringslov § 6. For ubetinget fengsel, forvaring, samfunnsstraff, tidsbestemt rettighetsstraff og overføring til psykisk helsevern mener utvalget at disse ikke bør anmerkes senere enn 10 år etter at straffen er gjennomført. Dette er forholdsvis alvorlige straffer, og bør derfor anmerkes lengre enn mindre alvorlige straffer. Andre reaksjoner skal ikke lenger anmerkes når det er mer enn 5 år siden de er avsagt, vedtatt eller meddelt. Forslaget innebærer en økning i perioden bøter anmerkes fra 2 til 5 år. Årsaken er at stadig flere og mer alvorlige forhold avgjøres med bøter, og utvalget mener at disse også bør fremkomme i en periode på 5 år.

Særlig om unge lovbrytere

Utvalget har vurdert hvor lenge forhold som er begått i ung alder, for eksempel før fylte 18 år, skal anmerkes på politiattesten, både på den ordinære og på den uttømmende. På en uttømmende attest bør alle forhold komme med, mens for ordinær attest er situasjonen en annen. En ordinær attest skal gi et bilde av en person på utstedelsestidspunktet og en periode i forkant av dette. Av denne grunn anmerkes ikke eldre forhold. Straffbare handlinger begått i ung alder er i denne situasjonen sammenlignbar med eldre forhold. I ung alder er det lett å trå feil fordi man er usikker, lettere påvirkelig med videre. Et lovbrudd begått i ung alder kan oftere være et unntak fra alminnelig atferd enn ett som er begått som voksen. Utvalget anbefaler derfor at straffer som ordinært ikke skal anmerkes etter 5 års-regelen, ikke skal anmerkes etter 2 år, dersom den straffbare handlingen er begått før fylte 18 år, og personen siden ikke er ilagt nye strafferettslige reaksjoner.

15.9.4.5 Følgesanmerkning

I dag kan opplysninger om en idømt straffereaksjon medføre at andre opplysninger også vil fremgå av politiattesten selv om de alene ikke ville ha blitt anmerket. Det følger av strafferegistreringsloven § 6 andre ledd at dersom en person har «flere dommer på ubetinget fengsel i 6 måneder eller mer, ungdomsfengsel (arbeidsskole), tvangsarbeid, overføring til tvungent psykisk helsevern etter straffeloven § 39, tvungen omsorg etter straffeloven § 39 a eller forvaring, tas alle disse dommer med i attesten selv om bare en av dem skal tas med etter reglene i første ledd». Tidligere var også sikring med.

Utvalget har vurdert om denne bestemmelsen skal opprettholdes. Dersom bestemmelsen oppheves, antar utvalget at det vil bli et større press på krav om uttømmende attest, og dette er ikke ønskelig. Utvalget mener imidlertid at det kun er de mest alvorlige dommene som skal omfattes slik forslaget er utformet. Flere dommer av denne typen tegner et bilde av en livsførsel som samlet sett kan ha betydning for formålet med attesten. Utvalget anbefaler derfor at bestemmelsen opprettholdes, jf. lovforslaget § 32 nr. 8.

15.9.5 Uttømmende politiattest

15.9.5.1 Om uttømmende politiattest

I dag blir alle lovovertredelser som er registrert i SSP tatt med i en uttømmende politiattest. Det er ingen tidsbegrensning bakover i tid og mildere reaksjoner blir også tatt med, med unntak av forenklede forelegg. Verserende saker, det vil si saker som ikke er rettskraftig avgjort, tas ikke med. Når uttømmende attest benyttes, er det fordi beskyttelseshensynet må gå foran hensynet til resosialisering og personvern. For at det skal være adgang til å utstede en uttømmende attest, må dette følge eksplisitt av hjemmelsgrunnlaget.

Utvalget mener det er behov for at det i enkelte situasjoner benyttes uttømmende attest, hvor flere straffbare forhold anmerkes enn på en ordinær attest. Det er imidlertid et spørsmål om hvilke opplysninger som skal anmerkes på attesten, både når det gjelder hvor langt tilbake det skal gås i tid og hvilke ilagte reaksjoner som skal tas med.

Utvalget anbefaler at det på samme måte som for ordinære attester angis positivt hvilke strafferettslige reaksjoner eller andre tiltak som kan anmerkes på attesten. Siden uttømmende attest skal omfatte tilnærmet alle reaksjoner, er det ikke nødvendig med en like detaljert angivelse som for ordinær attest. Utvalget foreslår derfor at det gis en samlebetegnelse: Alle straffer, strafferettslige reaksjoner og andre tiltak som en person har vært gjenstand for i anledning straffbare handlinger.

15.9.5.2 Tidsbegrensninger

Utvalget har reist spørsmål om det selv for uttømmende attester bør være en grense for hvor langt tilbake i tid reaksjonene skal ligge for å kunne anmerkes på attesten. Spørsmålet er om en tidligere straffet person på et tidspunkt skal bli ferdig med gamle forhold. Utvalget anbefaler imidlertid ingen tidsbegrensning. Det må forutsettes at det i de tilfeller hvor det åpnes for bruk av uttømmende attest, er et reelt behov for å få oppgitt alle straffbare forhold. Er forholdene svært gamle, må det være opp til mottaker av attesten å vurdere hvilken betydning den ilagte reaksjonen skal få. Utvalget ser heller ikke at det er grunn til å lage særregler for personer som har begått lovbrudd i ung alder, men senere ikke har overtrådt loven.

15.9.5.3 Anmerkning av overføring til konfliktrådsbehandling

Utvalgets utgangspunkt er at det ikke bør være noen begrensninger i hvilke reaksjoner som markeres på en uttømmende attest. Det har imidlertid vært diskutert om overføring av sak til konfliktrådsbehandling skal markeres på uttømmende attest. Utgangspunktet etter konfliktrådsloven § 17 er at avgjørelse om overføring av en straffesak til megling i konfliktrådet ikke skal registreres i bøte- eller strafferegisteret. Imidlertid har disse i praksis blitt markert på uttømmende attest. I Innst.O. nr. 34 (2000-2001) om endring av lov om konfliktråd punkt 4.1 tas det opp om det skal være adgang til å ta med opplysninger om saker som er meglet i konfliktråd i uttømmende attest.

I høringsbrevet til endring i konfliktrådsloven ble det foreslått at det ikke skulle være anledning til å ta med opplysninger om konfliktrådssaker for personer som var under 18 år da den straffbare handling ble begått. Det samme skulle gjelde for personer over 18 år dersom det var gått mer enn to år siden avtalen ble inngått og vedkommende i mellomtiden ikke hadde begått en ny straffbar handling. Mange av høringsinstansene var skeptiske til et slikt forslag, se Ot.prp. nr. 79 (1999-2000) punkt 4.1, og mente at de samfunnsmessige interessene som ligger bak ordningen med uttømmende politiattest er så tungtveiende at de måtte gå foran hensynet til at saker som var løst i konfliktrådet burde være avgjort en gang for alle. Komiteen sluttet seg til at man skulle overlate spørsmålet til nærværende utvalg.

Hensikten med konfliktrådsbehandling er at unge lovbrytere skal få en enkel behandling av mindre lovbrudd, uten at det får store konsekvenser for vedkommende senere. Hensikten bak bestemmelsen taler derfor for at konfliktrådsbehandling heller ikke kommer med på en uttømmende attest. Dette vil være i samsvar med hva som gjelder for forenklede forelegg. At saken overføres til konfliktrådsbehandling innebærer ingen reell prøvelse av straffevilkårene, og dette taler mot at saker anmerkes. Utgangspunktet med en uttømmende attest er at den skal gi et bedre bilde av en persons tidligere vandel. En enkel konfliktrådsbehandling er neppe tilstrekkelig til å konstatere en kriminell livsstil. På den annen side kan det være svært tilfeldig hvilke saker som blir overført til behandling i konfliktrådet og hvilke som pådømmes i retten. Likhetshensynet taler for at konfliktrådsbehandling også skal tas med i en uttømmende attest. En uttømmende attest har sitt virkeområde der det er et reelt behov for å få oppgitt alle straffbare forhold. Er forholdene svært gamle, må det som tidligere nevnt være opp til mottaker av attesten å vurdere hvilken betydning den ilagte reaksjonen skal få.

Slik det fremgår, er det hensyn både for og mot anmerkning av konfliktrådsbehandling på uttømmende politiattest. Utvalget anbefaler på bakgrunn av dette at overføring til konfliktrådsbehandling skal anmerkes på en uttømmende attest, dersom overføringen har skjedd i løpet av de to siste årene. Utvalget er innforstått med at det vil bryte med de alminnelige prinsippene om at det ikke er tidsbegrensninger i uttømmende attest, men mener likevel at løsningen best ivaretar hensynene bak en uttømmende attest. Konfliktrådsbehandling blir hovedsakelig brukt overfor unge mennesker, og det vil gi en god indikasjon på om de er på rett vei dersom det ikke er kommet nye anmerkninger etter to år fra første gangs behandling i konfliktrådet. Tidsfristen bør løpe fra saken er avsluttet med godkjent avtale, jf. konfliktrådsloven kp. II.

Det nevnes også at det vil være adgang til å anmerke konfliktrådsbehandlinger på en uttømmende attest etter lovforslaget § 34 første ledd, det vil si etter vedtak fra Politidirektoratet, se nærmere punkt 15.9.8.3. Dette er aktuelt når 2-årsfristen i lovutkastet § 33 nr. 2 bokstav a er utløpt, men hvor det likevel er nødvendig ut fra mottakerens bruk av attesten å markere overføringer til konfliktråd.

Utvalget understreker at den som samtykker til overføring til konfliktrådsbehandling må bli gjort uttrykkelig kjent med at dette er forhold som vil bli anmerket på en uttømmende politiattest i inntil to år etter at saken er avsluttet med godkjent avtale.

15.9.6 Avgrenset uttømmende politiattest

15.9.6.1 Om avgrensede uttømmende politiattester

En annen type attest som benyttes er avgrenset uttømmende attest, hvor kun enkelte typer straffbare handlinger eller overtredelse av bestemte lovbestemmelser anmerkes på attesten. For disse lovbestemmelsene er det ingen begrensning bakover i tid, slik det heller ikke er for en ordinær uttømmende attest. Hva som skal anmerkes på attesten fremgår av rettsgrunnlaget, og implisitt følger det at attesten er avgrenset. Avgrenset uttømmende attest er svært vanlig i spesiallovgivningen, og et typisk eksempel er universitetsloven § 42 a nr. 2 som angir at

«[p]olitiattesten skal vise om vedkommende er siktet, tiltalt eller dømt for seksuelle overgrep, grove voldsforbrytelser eller straffbare forhold vedrørende besittelse og bruk eller omsetning av narkotiske stoffer eller medikamenter».

Utvalget har for det første drøftet om ordningen med begrensede attester bør opprettholdes. Utvalget finner at hensynet til den enkeltes rehabilitering taler for en slik løsning, da kontrollen ikke omfatter flere straffebud enn det som er nødvendig ut fra formålet med attesten. En anmerkning på en politiattest vil i praksis ofte utelukke en person fra stillingen eller tillatelsen, selv om arbeidsgiver skal foreta en vurdering, og det straffbare forholdet i realiteten ikke er av betydning for stillingen. Å begrense attesten til relevante straffebud er således positivt. Dersom en person er straffet for vinningsforbrytelser, vil han likevel kunne bli ansatt i en barnehage, ettersom det kun er overtredelse av bestemmelser i straffelovens sedlighetskapittelet som anmerkes. Begrunnelse for å kreve politiattest ved ansettelse i barnehage er å sikre barna mot å få omsorgspersoner som tidligere har begått seksuelle overgrep mot barn. Utvalget anbefaler derfor at ordningen med begrensede politiattester opprettholdes.

15.9.6.2 Utformingen av hjemmelsgrunnlaget for begrensede politiattester

Utvalget har drøftet hvorledes hjemmelsgrunnlaget for begrensede attester bør utformes. I dag er hjemmelsgrunnlaget ofte utformet på en skjønnsmessig måte, som i universitetsloven § 42 a nr. 2, som benytter begrepet «grove voldsforbrytelser». Så lenge politiattestene utstedes av det enkelte politidistrikt eller lensmannskontor, kan det variere fra distrikt til distrikt hvilke straffebud som blir kontrollert, dersom det ikke gis nærmere retningslinjer for skjønnet.

Utvalget ønsker ikke å foreslå noen endringer i de hjemmelsgrunnlag som allerede finnes. Fordelen med å fastsette konkret hvilke straffebud som skal kontrolleres og anmerkes på politiattesten, er at dette styrker forutberegnligheten. Dette kan gjøres i lov eller i forskrift. Det nevnes for orden skyld at det i forskrift om politiattest ved opptak til høyere studier 23. mars 2001 nr. 282 § 3 er fastsatt hvilke lovbestemmelser som omfattes av begrepet «grove voldsforbrytelser». På den andre siden kan bruk av mer overordnede begreper, som «økonomisk kriminalitet» og lignende åpne for et skjønn som gjør at attestene blir et mer treffsikkert middel for å forebygge kriminalitet.

15.9.7 Adgangen til å ta med verserende saker

15.9.7.1 Dagens regelverk

I dag benyttes såkalt utvidet attest, hvor verserende saker anmerkes, det vil si saker som ennå ikke er rettskraftig avgjort. Adgangen til å ta med verserende saker gjelder både ved uttømmende attest og ordinær attest, og det fattes beslutning om anmerkning i det enkelte tilfellet.

Det er gitt ytterligere regler om utvidet attest i rundskriv G-99/2000. Det fremgår at utvidet attest skal være et unntak fra hovedregelen i de tilfeller politiet mener at uavgjorte forhold kan ha noe å si for formålet med attesten. I så fall skal politiet sende saken til Politidirektoratet, som avgjør om forholdet skal anmerkes på attesten, jf. strafferegistreringsforskriften § 15 andre ledd jf. strafferegistreringsloven § 10 nr. 5. I de tilfeller hvor direktoratet beslutter at det skal benyttes utvidet attest, skal følgende opplysninger tas med:

• Korrekt hjemmel for utskriving av attest

• En kort forklaring om hva det uavgjorte forholdet gjelder og hvilket straffebud som er brutt (utskrift fra Strasak er ikke tilstrekkelig)

• Hvor langt saken har kommet straffeprosessuelt

• Hva slags påtaleavgjørelse som kan forventes

15.9.7.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget har vurdert om det bør være adgang til å anmerke verserende saker på politiattester. En verserende sak står i en helt annen stilling enn rettskraftige straffer, da saken ikke har vært underlagt en rettslig prøving eller en vedtagelse som en reaksjon normalt må ha vært gjenstand for for å bli anmerket på en politiattest. Det er derfor knyttet større usikkerhet til saken. Det vil være et større inngrep i den enkeltes rettigheter dersom de verserende sakene medtas. På den andre siden vil det i enkelte situasjoner gi et mer dekkende bilde av en person dersom også verserende saker anmerkes. Dersom en person søker ansettelse som stuer på hovedflyplassen på Gardermoen, vil det være relevant å opplyse om at han er under etterforsking, mistenkt for å ha smuglet sprit fra Sverige til Norge. Utvalget har derfor kommet til at det i helt spesielle situasjoner bør være adgang til å markere verserende saker.

Utvalget anbefaler at myndigheten til å avgjøre dette legges til et sentralt organ, slik at det blir en ensartet praksis. Dette kan fastsettes nærmere i forskrift.

En sak vil i realiteten versere fra den er anmeldt til den er rettskraftig avgjort. Det er imidlertid ikke alle saker det vil være relevant å anmerke. Utvalget legger til grunn at det må være en forventning om en positiv påtaleavgjørelse for at det skal være grunn til å anmerke forholdet på attesten. På samme måte vil det være saklig å anmerke forholdet dersom det er erkjent. Utvalget antar også, som regelen er i dag, at det må angis hvor langt saken har kommet i den påtalemessige behandlingen, og det må gis en kort forklaring av hva det uavgjorte forholdet gjelder og hvilket straffebud som antas brutt.

Utvalget anbefaler ikke at det åpnes for å anmerke verserende saker på ordinære attester eller uttømmende attester basert på en generell regel. Dette bør i så fall besluttes i det enkelte tilfellet. Utvalget er kjent med at slik adgang allerede finnes for avgrenset uttømmende attest. Ved avgrenset attest er hensikten å få full oversikt over noen særskilte straffebud eller type straffbare handlinger, og det er i hjemmelsgrunnlaget åpnet for å markere verserende saker. Dette bør likevel begrenses til de situasjoner der en person er siktet, slik at en mistanke ikke er tilstrekkelig. Utvalgets anbefaling er imidlertid at det så langt som mulig foretas en konkret vurdering i det enkelte tilfellet om det ut fra formålet med attesten vil være relevant å markere en verserende sak.

15.9.8 Fullmakt til å ta med flere eller færre avgjørelser

15.9.8.1 Innledning

I henhold til strafferegistreringsloven § 6 tredje ledd har Politidirektoratet fått delegert fullmakt til å ta med flere eller færre avgjørelser enn bestemt i § 5 jf. § 6 første ledd. Utvalget har vurdert om ordningen med å anmerke flere eller færre avgjørelser bør videreføres. Det vil i så fall være praktisk for ordinær attest og avgrenset uttømmende attest.

15.9.8.2 Adgang til å ta med færre forhold

Utvalget anbefaler at det gis adgang til å ta med færre forhold enn det som følger av hovedregelen. Det kan for eksempel være praktisk dersom en person trenger politiattest for å gifte seg i utlandet. Om vedkommende er registrert med en mindre forseelse som ikke har noen betydning for formålet med attesten (ekteskapsinngåelse), kan gode hensyn tale for at disse ikke tas med, da anmerkningen kan få uforholdmessige konsekvenser for vedkommendes planer om å inngå ekteskap. Det er derfor ikke urimelig at det gis samtykke til at for eksempel opplysninger om en promilledom ikke skal tas med i attesten, mens det selvsagt er utelukket å utelate en opplysning om at vedkommende er straffet for vold mot tidligere ektefelle, barnemishandling eller lignende.

15.9.8.3 Adgang til å ta med flere forhold

Utvalget har vurdert om det skal være lov å markere flere forhold enn det som følger av hovedregelen. Det kan alltid oppstå situasjoner hvor det kan være registrert overtredelser som politiet ser at det vil være relevant å anmerke på attesten ut fra formålet med den. Utvalget anbefaler at det gis hjemmel for å anmerke flere forhold. Det må imidlertid være et vilkår for å anmerke flere opplysninger at dette er nødvendig ut fra formålet med attesten, og at adgangen forbeholdes de særlige tilfellene. Dette antas å være i samsvar med dagens praksis. For eksempel kan det være mindre forseelser eller andre forhold, som for eksempel påtaleunnlatelser, som i den konkrete situasjonen vil være ytterst relevant å opplyse ut fra formålet med attesten. Adgang til å anmerke flere forhold gir mindre forutberegnlighet for den enkelte. Det må likevel antas at en slik løsning er i overensstemmelse med EMK artikkel 8, så lenge unntaket forbeholdes de særlige tilfellene.

Det må i henhold til bestemmelsen være adgang til å markere overføring av sak til konfliktråd på en uttømmende attest hvor tidsfristen i lovutkastet § 33 nr. 2 bokstav a er utløpt, men hvor det ut fra mottakerens bruk av attester er nødvendig å markere overføringen etter 2 år er gått. Et eksempel kan være dersom en person har fått overført en sak til konfliktråd for tyveri i en butikk på Oslo City. Søker han stilling som vekter i det firmaet som driver vaktservice på Oslo City, vil det være relevant å markere overføringen. Ellers kan man risikere at butikkeieren som anmeldte ham senere ser han som vekter, og slikt vil være egnet til å undergrave tilliten til politiattestene. Adgangen til å markere overføring til konfliktråd i denne sammenheng gjelder uavhengig av tidsfrister. Derimot vil det aldri være adgang til å markere forenklede forelegg.

15.9.8.4 Myndighet til sentralt organ

Om det er Justisdepartementet, Politidirektoratet eller andre som får myndighet til å beslutte at det skal tas med færre eller flere opplysninger, bør fastsettes i forskrift. Utvalget foreslår imidlertid at det er et sentralt organ som får tildelt myndigheten, slik at det blir lik praksis for hele landet, og foreslår at denne legges til Politidirektoratet.

15.9.8.5 Klageadgang

Beslutning om det skal tas med færre eller flere opplysninger på en politiattest er av så stor betydning for den det gjelder at utvalget anbefaler at det gis en klageadgang. Utvalget kommer tilbake til dette i punkt 20.5.2.3.

15.9.9 Opplysningenes kilde

For politiattester er det ikke et eget poeng hvilket register eller system opplysningene er hentet fra, da lovteksten positivt angir hvilke opplysninger som skal anmerkes på en politiattest. Det er likevel mest praktisk at opplysninger som skal anmerkes på politiattester finnes i et logisk register, som reaksjonsregisteret. Det er således ingen binding mellom reaksjonsregisteret og politiattester.

15.10 Fornyet politiattest

15.10.1 Oversikt over regelverket

Etter dagens regelverk er hovedregelen at det kan kreves politiattest ved tilsetting i stilling eller tildeling av funksjon, tillatelse, oppgave eller lignende, men det er ikke adgang til å kreve politiattest fremlagt på et senere tidspunkt. Det finnes imidlertid hjemler som åpner for at politiet kan kommunisere opplysninger på et senere tidspunkt, for eksempel påtaleinstruksen § 5-5, hvor politiet straks skal underrette vedkommende offentlige myndighet dersom en person som driver virksomhet med offentlig tillatelse blir siktet for en straffbar handling som kan få betydning for tillatelsen, se punkt 14.8.5.2.

Adgang til å kreve politiattest mens en person innehar en stilling eller en tillatelse har vært diskutert og ønsket av flere. I Innst.O. nr. 20 (2000-2001) om lov om vaktvirksomhet punkt 2.3 heter det:

«Det foreslås videre at departementet i forskrift til loven bestemmer at det skal være adgang til å rekvirere vandelsattest også på et senere stadium i ansettelsesforholdet. (...) Dagens regelverk har ikke fanget opp tilfeller hvor vekterne begår kriminalitet under ansettelsesperioden, og departementet ser at det vil kunne være behov for å foreta etterfølgende kontroll i forhold til de ansatte i vaktselskapene under hele ansettelsesperioden».

I tillegg mener komiteen at arbeidsgiver må kunne varsles dersom vekteren er siktet for alvorlig kriminalitet. I henhold til forskrift om yrkestransport innenlands med motorvogn eller fartøy 26. mars 2003 nr. 401 § 6 tredje ledd skal politiattest forelegges løyvemyndigheten på nytt hvert 5 år, jf. yrkestransportlova § 26 og § 29. Bestemmelsen er basert på EU-direktiv 98/76 EF, som krever en revurdering av løyvet hvert femte år.

15.10.2 Begrunnelse for fornyet politiattest

Politiattester skal virke kriminalitetsforebyggende (se nærmere punkt 15.4), og utvalget har sett nærmere på om disse hensynene fremmes i større grad dersom det åpnes for at politiattester kan kreves med et visst tidsintervall.

Å hindre at feil person forblir på feil sted vil være enklere dersom det åpnes for at mottaker av attesten kan kreve ny politiattest under ansettelsesperioden eller mens en person innehar en tillatelse. Det har vært eksempler hvor vektere har blitt dømt for vinningskriminalitet (utenfor tjenesten) i ansettelsesperioden uten at det har vært adgang for politiet til å gi arbeidsgiveren (vaktselskapet) underretning om domfellelsen. En eventuell underretning til arbeidsgiveren ville ha gjort det mulig å vurdere hvilke konsekvenser domfellelsen skulle få for arbeidsforholdet. Adgang til å kreve fornyet attest vil også bidra til å øke allmennhetens sikkerhetsfølelse. Adgang til å kreve politiattest med et visst tidsintervall vil også redusere behovet for at politiet skal utlevere opplysninger basert på eget skjønn i forebyggende øyemed slik som beskrevet i punkt 14.8.5. Fornyet attest vil også kunne begrense presset på politiet om at opplysningene bør utleveres i forebyggende øyemed når personer i visse posisjoner blir dømt, se punkt 14.6.4.5.

For den attesten gjelder, mener utvalget at det fra et personvernsynspunkt ikke vil være stor forskjell om det er adgang til å kreve fornyet attest. Det vesentlige inngrepet finner sted når det åpnes for at det kan kreves politiattest i en type stilling, funksjon, tillatelse, oppgave eller lignende. Hvor ofte politiattest kan kreves, er av mindre betydning. Snarere kan en rett til å kreve fornyet politiattest åpne for dialog mellom arbeidsgiver og arbeidstaker, dersom arbeidstaker under ansettelsesperioden blir ilagt sanksjoner for straffbare handlinger. At arbeidstaker vet at han på et senere tidspunkt må levere attest, kan også virke forebyggende. Likevel kan mange arbeidstakere føle det ubehagelig at de under ansettelsesperioden må stå til rette for arbeidsgiver ved å inngi ny politiattest så lenge de skjøtter jobben sin. En adgang til å kreve fornyet politiattest vil også innebære et merarbeid for politiet, men dette er et hensyn som ikke kan tillegges avgjørende vekt. Utvalget anbefaler på bakgrunn av ovennevnte at det innføres en adgang til å kreve fornyet politiattest.

15.10.3 Situasjoner hvor fornyet politiattest kan kreves

Utvalget har vurdert om det skal være et obligatorisk krav at fornyet politiattest skal fremlegges etter en viss periode. Allerede i dag finnes det tilsvarende ordninger. For eksempel er det i forskrift om politiattest ved opptak til høyere utdanning 23. mars 2001 § 8 fastsatt at studentene skal legge frem ny attest når det har gått tre år fra fastsatt utdanningsstart, forutsatt at det gjenstår obligatorisk klinisk undervisning eller praksisopplæring.

Utvalget anbefaler at det skal være en generell rett til å innhente fornyet attest uten at dette fremgår av hjemmelsgrunnlaget for attesten. Hjemmel for å kreve fornyet attest fastsettes således i politiregisterloven § 35.

Utvalget har vurdert om adgangen til å kreve fornyet attest skal gjelde for alle typer attester, altså uavhengig av om attesten er ordinær, uttømmende eller avgrenset uttømmende. Å begrense fornyet attest til kun en eller noen typer attester, for eksempel uttømmende attest, kan føre til at det blir et press på denne type attester, og at det i unødvendig mange situasjoner lovfestes krav om uttømmende attest. Utvalget anbefaler at adgangen til å kreve fornyet attest skal gjelde alle typer attester.

Noen politiattester benyttes kun for en kortere periode. Det gjelder eksempelvis politiattester som kreves ved opptak til visse studier. Utvalget ser det som uhensiktsmessig og unødig ressurskrevende dersom det skulle være adgang til å kreve ny attest i løpet av denne perioden. Hvor politiattest kreves for å gjennomføre en utdannelse, vil det i de aller fleste tilfeller være hjemmel til å kreve ny attest ved ansettelse i en stilling, noe som ikke gjør det naturlig med ny attest i løpet av studiene. Utvalget mener at man bør begrense adgangen til fornyet attest i tilfeller som dette. De fleste tilfeller vil uansett fanges opp av at det ikke kan kreves ny attest før etter 3 år.

Utvalget anbefaler imidlertid at adgangen til å kreve fornyet politiattest begrenses til de situasjoner hvor det tidligere har blitt utstedt politiattest. Den som måtte fremlegge politiattest for å bli ansatt som lærer, kan pålegges å innhente ny politiattest etter 3 år. Derimot kan en lærer som ble ansatt uten å fremvise politiattest, det vil si før nye opplæringsloven 17. juli 1998 nr. 61 § 10-9 trådte i kraft, ikke avkreves politiattest. Politiattest kan avkreves så lenge man besitter stillingen, tillatelsen eller lignende. Dersom det er ønskelig at det skal være adgang til å kreve fornyet attest av personer som tidligere aldri har blitt avkrevd politiattest, må dette i så fall fastsettes særskilt i hjemmelsgrunnlaget for politiattesten. Adgangen til å kreve fornyet attest kan derfor bare gjøres gjeldende overfor personer som har blitt avkrevd politiattest første gang etter politiregisterlovens ikrafttredelse og for personer som allerede har fått utstedt attest for eksisterende stilling, bevilling eller lignende.

Nekter en person å levere fornyet politiattest, vil brukeren av attesten ikke selv kunne avkreve attest av politiet. Hvilken betydning en slik nektelse skal få, vil bero på alminnelige arbeidsrettslige regler.

15.10.4 Hyppigheten av fornyet politiattest

Utvalget har vurdert hvor ofte det skal være adgang til å kreve fornyet attest, og anbefaler at det skal være adgang til å kreve ny attest hvert tredje år etter at forrige attest ble utstedt. Utvalget har tatt i betraktning at det ikke bør legges avgjørende vekt på opplysninger i en politiattest alene, men at opplysningene i en politiattest må vurderes sammen med opplysninger som er innhentet på annen måte, se nærmere punkt 15.4. Perioden må også ses i sammenheng med at ileggelse av straff ofte er en prosess som tar lang tid, og at det således ikke vil være en gevinst ved ekstra hyppige kontroller. Det må også ses hen til hvilke ressurser politiet vil måtte bruke på å utstede fornyede attester. En periode på tre år vil gi en viss sikkerhet for arbeidsgiveren, samtidig som det ikke vil innebære et for stort press på politiet.

Det kan oppstå situasjoner hvor arbeidsgiver eller det offentlige får mistanke om at en person har begått en straffbar handling som er av betydning for hans stilling eller for hans tillatelse. Det reiser spørsmål om arbeidsgiver i slike situasjoner skal kunne kreve at arbeidstaker innhenter ny politiattest. Utvalget mener at det bør være en slik adgang i disse særlige tilfellene, under forutsetning av at arbeidsgiver kan begrunne at det er et særlig behov. Dersom ledelsen i et vaktselskap mottar opplysninger om at en av vekterne er ilagt straff (forelegg) for butikknaskeri i sin fritid, vil det være aktverdig grunn for å be om en fornyet attest for å få bekreftet eller avkreftet denne opplysningen selv om det ikke er gått tre år siden forrige attest ble utstedt. Uansett er det fortsatt kun arbeidstaker som kan kreve utstedt attest, og han må således motta begrunnelsen fra brukeren av attesten, se punkt 15.10.5. Betydningen av at arbeidstaker nekter å innhente politiattest må her, som ellers, bero på alminnelige arbeidsrettslige regler. Så lenge det kun er et særlig behov som kan begrunne utstedelse av attest, kan utvalget ikke se at det bør oppstilles noen ytterligere grenser for hvor ofte eller hvor mange ganger attest skal kunne kreves.

15.10.5 Hvem innhenter fornyet politiattest?

Ved første gangs utstedelse av politiattest må den attesten gjelder selv søke om å få utstedt politiattest. Utvalget har vurdert om dette også bør gjelde for fornyet attest. Andre muligheter vil være at arbeidsgiver eller det offentlige organ som administrerer rettigheten kan innhente politiattesten, eventuelt etter fullmakt fra den attesten gjelder.

Utvalget er av den oppfatning at det er den attesten gjelder som bør begjære fornyet attest. Det er de samme hensynene som ved første gangs utstedelse som gjør seg gjeldende, se punkt 15.11.1.4. Det sentrale er at den attesten gjelder har kontroll over situasjonen, og selv ser eventuelle anmerkninger først.

Bestemmelsene for identifikasjon av person og formålet med attesten vil være de samme som ved første gangs utstedelse, se punkt 15.11.1.3.

15.10.6 Opplysninger i fornyet politiattest

Utvalget har drøftet hvilke opplysninger som skal med i en fornyet attest. Enten kan det utstedes en ny attest slik som ved første gangs utstedelse, eller så kan kun nye forhold anmerkes. Dersom kun nye forhold skal anmerkes, må politiet holde oversikt over hvem som har fått utstedt politiattest tidligere og hvilke opplysninger denne innholdt. Dette er etter utvalgets mening ikke ønskelig. Det vil være ressurskrevende for politiet, og fra et personvernmessig synspunkt er det ikke ønskelig at politiet har en oversikt over alle attester som er utstedt. En slik oversikt finnes heller ikke i dag.

At det ved fornyet attest gis en helt ny attest, kan resultere i at det anmerkes andre opplysninger enn på den første attesten, da det for flere attester, og særlig avgrensede uttømmende attester, utøves et visst skjønn. Utvalget ser i og for seg ikke noe galt i dette, da det fornuftige skjønn fra utsteders side er avgjørende for hvilke forhold som skal tas med på attesten. Det kan være situasjoner hvor det, basert på nye forhold, kan være relevant å ta med eldre forhold som tidligere ikke er tatt med. Dette er parallelt med regelen om følgesanmerkninger, se lovforslaget § 32 nr. 8. Utvalget anbefaler derfor at det skal gis en helt ny attest ved fornyet utstedelse av attest.

15.10.7 Betydningen av anmerkninger på en fornyet politiattest

På samme måte som for førstegangs utstedelse av attest, må en anmerkning på fornyet attest vurderes konkret. I arbeidsforhold må de alminnelige arbeidsrettslige regler komme til anvendelse, men en anmerkning på en fornyet politiattest vil ikke uten videre medføre at arbeidsforholdet må avsluttes. Det blir en vurdering av om det foreligger saklig grunn for oppsigelse eller om det foreligger et vesentlig mislighold av arbeidskontrakten som medfører avskjedigelsesgrunn.

På samme måte er det ikke nødvendigvis slik at en offentlig tillatelse trekkes tilbake. Det må foretas en ny vurdering av om vilkårene for å bli tildelt godet fortsatt er til stede. Vurderingen må foretas konkret i det enkelte tilfellet, og det ligger utenfor utvalgets mandat å gå inn på dette.

15.11 Saksbehandlingsregler

15.11.1 Søknad om og mottak av politiattest

15.11.1.1 Innledning

Politiattest kan kun gis til de formål som er uttømmende oppregnet i lov eller forskrift med hjemmel i lov. Saksbehandlingsreglene er viktige for å unngå omgåelse av reglene. Det skal ikke være mulig å skaffe politiattest til et annet formål enn det som følger av lov eller forskrift. For eksempel må det være et mål at en person ikke skal utsettes for press fra arbeidsgiver som i utgangspunktet ikke har krav på politiattest etter lovverket, til å innhente politiattest via andre hjemler.

På bakgrunn av dette har utvalget drøftet hvor umiddelbart aktuelt behovet for attest må være før attesten kan kreves. Er det for eksempel tilstrekkelig at en person har søkt på en stilling eller må han ha akseptert tilbudet? Eller skal det ligge et sted midt i mellom, for eksempel når han er innkalt til intervju eller har fått tilbud om stilling? I praksis er dette et spørsmål om når attesten kan utstedes. Dette drøfter utvalget i punkt 15.11.1.2.

Det bør videre være regler om identifisering av den som begjærer attest (punkt 15.11.1.3), bestemmelser om begjæringen (punkt 15.11.1.4) og regler for mottak av attesten (se punkt 15.11.1.5). Slike regler finnes også i dag.

15.11.1.2 Tidspunktet for utstedelse av politiattest

Politiattester utstedes vanligvis når vedkommende kan dokumentere at han har fått tilbud om en stilling eller lignende som utløser et krav om politiattest. Ved opptak til visse studier ved universitet og høyskoler må vedkommende dokumentere at han er tilbudt skoleplass.

Utvalget har drøftet om politiattest kun kan utstedes til en konkret stilling eller offentlig tillatelse, eller om det kan gis en generell attest for en bestemt type stilling eller tillatelse.

Slik lovforslaget er bygget opp, åpnes det for eksempel for å kreve politiattest ved ansettelse i et bestemt yrke, som for eksempel førskolelærer i en barnehage. En som søker jobb, vil gjerne søke på flere stillinger. For eksempel vil en førskolelærer kunne søke om jobb i flere barnehager. Utvalget har drøftet om det skal være adgang til å utstede en generell politiattest for jobb i barnehage, eller om attesten skal utstedes til en bestemt stilling i en bestemt barnehage.

Skal det ha noen hensikt med en generell attest, må den utstedes før den enkelte får tilbud om stillingen. Jo tidligere i prosessen det er adgang til å kreve politiattest, jo flere politiattester vil det være i omløp. Uavhengig av om det er en generell eller spesiell attest vil det sannsynligvis resultere i merarbeid for politiet dersom det skal være adgang til å kreve politiattest før man har fått tilbud om en bestemt stilling, skoleplass eller lignende, da mange ikke vil ha bruk for attesten senere. Dette kan unngås ved at politiattesten først utstedes etter at personen har fått tilbud om stillingen. En annen regulering kan også åpne for at det reelt sett innhentes politiattest til formål som ligger utenfor loven, for eksempel ved at innehaver av en kolonialbutikk ber aktuelle stillingssøkere om å innhente politiattest ved uriktig å opplyse at de søker stilling som vekter i et vaktselskap, og ikke stilling i en kolonialbutikk, som etter reglene ikke krever politiattest.

Det kan også være ulemper ved å utstede en attest først etter tilbud om stilling eller tillatelse. For eksempel kan det innebære ekstraarbeid for arbeidsgiver dersom det viser seg at den personen som har fått tilbudet har anmerkninger på politiattesten som medfører at han likevel ikke kan besitte stillingen. På den andre siden har det formodningen mot seg at en person vil søke en stilling som han vet han ikke kan få på grunn av tidligere ilagte reaksjoner. Dette må ses i sammenheng med den informasjon som må gis om kravet til politiattest i utlysningen av stillingen, se punkt 15.11.5. At politiattest ikke innhentes før en person er tilbudt stillingen kan derimot ha den positive effekt at bagatellmessige forhold heller ikke rent faktisk får konsekvenser for søkeren, da det vil koste tid og krefter for arbeidsgiver å få tak i en ny person.

På bakgrunn av dette anbefaler utvalget at politiattest kun utstedes til en konkret stilling eller offentlig tillatelse, og at det som hovedregel ikke kan søkes om politiattest før man har fått tilbud om stillingen, skoleplassen eller tillatelsen. Det kan imidlertid tenkes situasjoner hvor dette blir svært upraktisk, og det kan fastsettes unntak i forskrift der dette er nødvendig.

Bestemmelsen innebærer i realiteten et forbud mot sekundærbruk av politiattester, og skal også forebygge at det er mulig å kreve politiattest ut over de formålene som lovgiver uttrykkelig har tillatt at det skal utstedes attest til.

15.11.1.3 Identifisering av søknadsberettiget

Det er kun i de uttømmende situasjonene som er angitt i lov eller med hjemmel i lov at det er adgang til å kreve politiattest, se nærmere punkt 15.6. For å unngå omgåelser av regelen, anbefaler utvalget at det oppstilles et krav om at den som begjærer politiattest utstedt skal identifisere seg og godtgjøre hva som er formålet med attesten. I dag er identifisering antakeligvis enklest å gjennomføre ved personlig fremmøte, men i fremtiden kan det tenkes andre måter å identifisere seg på, for eksempel elektronisk. Gjelder det et krav om personlig fremmøte, mener utvalget det bør legges til rette slik at det er mulig å kreve attest på lempelige tider av døgnet.

Om den attesten gjelder identifiserer seg når han mottar attesten eller ved begjæringen, er opp til politiet. Utvalget antar at det kan være praktisk for politiet at personen identifiserer seg ved innleveringen av søknad om politiattest, slik at politiet ikke unødig behandler søknader fra personer som aldri henter politiattesten. Nærmere regler om dette kan gis i forskrift.

15.11.1.4 Søknad om politiattest

Etter utvalgets vurdering bør kun den attesten gjelder kunne søke om politiattest. Dette bør gjelde både for første gangs utstedelse og ved fornyet attest. Regelen skal sikre den enkeltes oversikt og kontroll over egne personopplysninger og forebygge at ingen urettmessig får utstedt politiattest. Reglene er derimot annerledes for straffattest, se punkt 15.15, og vandelsvurdering, se punkt 15.14.

15.11.1.5 Mottak av politiattest

Utvalget anbefaler at politiattester i utgangspunktet skal utleveres til den attesten gjelder, noe som er i samsvar med dagens praksis. Slik vil vedkommende få kontroll med attesten ved først å se om det er anmerkninger, og eventuelt kreve korrigeringer hvis det anmerkede er uriktig.

Det kan imidlertid være situasjoner som gjør det legitimt at den som skal bruke attesten mottar den direkte. Utvalget anbefaler derfor at det åpnes for at den attesten gjelder kan samtykke til at attesten sendes direkte til den som skal bruke attesten, for eksempel arbeidsgiver. I slike tilfeller anbefaler utvalget at kopi av attesten skal sendes til søkeren. Det er ingen plikt for politiet til å sende attesten rett til brukeren, da dette påfører politiet ekstraarbeid.

Ved utstedelse av politiattest i forbindelse med tildeling av ordner og utnevnelser fra H.M. Kongen gjelder ikke reglene om identifisering og søknad, og hovedregelen vil være at attesten sendes direkte til Ordenskanselliet uten kopi til den attesten gjelder, se punkt 15.8.5.3.

15.11.2 Organ som utsteder politiattest

Utvalget har vurdert om det skal opprettes et sentralt organ for utstedelse av politiattester. I dag utstedes politiattest av politidistriktene og lensmannskontorene. Det har vært en økning i antall politiattester de siste årene, og politiattestene krever forholdsvis store ressurser av politiet. Det må forventes en ytterligere økning dersom adgangen til å kreve fornyet attest trer i kraft.

Et sentralt organ kan bli effektiviserende, og det kan frigjøre ressurser hos distriktene. Dersom attestene utstedes fra et sentralt kontor, vil den som søker likevel måtte identifisere seg, slik at politidistriktet fortsatt vil ha noe arbeid med attestene. Dagens desentraliserte løsning for utstedelse av politiattest kan føre til noe forskjellig praksis der politiet utøver et skjønn. Et sentralisert kontor kan endre dette. Et motargument er imidlertid at en slik skjønnskompetanse utøves bedre i nærmiljøet, hvor politiet har lokalkunnskap. I dag er likevel flere av politidistriktene så store at effekten av lokalkunnskap likevel er minimal. Adgangen til å bestemme om færre eller flere avgjørelser skal anmerkes på en attest, er allerede lagt til et sentralt organ, jf. strafferegistreringsloven § 6 tredje ledd, og ordningen synes å fungere godt.

Utvalget anbefaler at dagens ordning med lokal utstedelse av politiattester bør opprettholdes. Utvalget vil likevel ikke utelukke at bruk av politiattester vil øke kraftig i årene som kommer, og at det kan bli behov for på nytt å vurdere opprettelsen av et sentralt kontor for utstedelse av politiattester.

15.11.3 Politiattest med anmerkninger

Hvilken betydning en anmerkning skal få, må bero på en tolking av hjemmelsgrunnlaget. I de aller fleste tilfeller er mottakeren fri til å foreta en konkret vurdering av hvilken betydning anmerkningen skal få, herunder om dette skal hindre vedkommende i å få stillingen eller tillatelsen.

Det kan imidlertid fremgå av hjemmelgrunnlaget hvilken betydning anmerkning skal få. Utvalget ser at det i enkelte situasjoner kan være nødvendig å oppstille et krav om plettfri vandel. For eksempel fremgår det uttrykkelig at den som ikke fremlegger tilfredsstillende politiattest ikke kan arbeide i barnehage, jf. forskrift om politiattest for ansettelse i barnehage 1. desember 1995 nr. 946 § 7.

15.11.4 Opplysninger politiet plikter å ta med i politiattesten

Utvalget har vurdert om politiet skal pålegges noen form for opplysningsplikt i forbindelse med utstedelse av politiattest. Utvalget mener at både den attesten gjelder og brukeren av attesten har behov for informasjon. Attesten kan få stor betydning for begge parter, noe som innebærer at partene bør informeres om forhold som kan være relevante ved bruk av attesten. Videre kan regelverket fremstå som noe komplisert, og dette forsterker behovet for informasjon.

Utvalget anbefaler at det fremgår av politiattesten hva som er hjemmelsgrunnlaget for den og til hvilket formål den er utstedt. Det bør stå at attesten kun kan brukes til det formålet den er innhentet, og hvorledes attesten eventuelt skal oppbevares, eventuelt at den skal makuleres.

Videre bør det fremgå hvilke straffebud som er kontrollert og hvor langt tilbake i tid kontrollen har gått. Dersom det er nødvendig for å få frem sammenhengen for brukeren av attesten, bør det fremgå hvilke straffebud som ikke er kontrollert og hvilke opplysninger som ikke er med.

Det bør vurderes om det skal fremgå hvor opplysingene er hentet fra, de forskjellige typer attester som finnes og forskjellen på dem.

Videre må mottaker av attesten være klar over hvilke forpliktelser bruk og oppbevaring av en attest innebærer. Det må fremgå at mottaker er underlagt taushetsplikt, og at brudd på taushetsplikten er straffebelagt. Det kan også være hensiktsmessig med noen utfyllende ord om betydningen av taushetsplikten.

For å gjøre informasjonsplikten enklest mulig, bør all informasjon fremkomme av selve politiattesten, og det må så langt som mulig være standard informasjon.

15.11.5 Stillingsannonse

For stillinger som krever politiattest, anbefaler utvalget at det fremgår av stillingsannonsen at aktuelle søkere vil bli avkrevd politiattest. Dette er i samsvar med dagens praksis.

15.11.6 Skjema for politiattest

I dag finnes det flere skjema for søknad om politiattest, og utvalget har fått tilbakemelding om at det bør vurderes å lage nye skjema. Da skjemaene er av vesentlig betydning for de som arbeider med utstedelse av attester, bør det foretas en grundig vurdering av om det er hensiktmessig med et eller flere skjema, og hvorledes disse bør utformes.

15.12 Gebyr for å få utstedt politiattest

Det har vært en sterk økning i antall attester som utstedes, og dette har medført en ekstrabelastning for politiet. Innføring av fornyet attest vil ytterligere øke antall attester. Utvalget har derfor vurdert om det skal pålegges et gebyr for å få utstedt politiattest for å dekke deler av kostnadene.

Politiet og andre forvaltningsorganer utsteder bekreftelser og godkjennelser, som pass, ervervstillatelse for våpen, førerkort med videre, hvor den enkelte må betale et administrasjonsgebyr eller behandlingsgebyr. Hvorvidt en person vil skaffe seg pass, våpen eller førerkort, har imidlertid preg av frivillighet og vedkommende mottar ved dette et gode som samfunnet stiller til rådighet. Det er derfor ikke urimelig at samfunnet krever et gebyr for denne behandlingen. Annerledes stiller det seg ved utstedelse av politiattest. Det er hovedsakelig i samfunnets interesser at vi har slike regler, og da bør også samfunnet dekke kostnadene. Det er også en annen forskjell mellom pass og politiattest, da passet, og også førerkortet, har en nytteverdi for eieren. Ved politiattest er det hovedsakelig de «lovlydige» som må dokumentere at de ikke har noen anmerkninger på rullebladet, og det synes urimelig at det er disse som må bære de kostnadene samfunnet har ved å hindre at tidligere straffede personer gis adgang til visse stillinger og tillatelser. Politiattestene har en forebyggende funksjon, og skal være med på å bidra til sikkerhet i samfunnet, noe som taler for at kostnadene også bør dekkes av samfunnet.

Ved å innføre gebyr, kan de yrkene som i dag krever politiattest komme i en dårligere konkurransesituasjon i forhold til andre yrker, og noen av disse yrkene har allerede svak rekruttering. Det vil dessuten være uforholdmessig kostbart å administrere en gebyrordning.

Utvalget har også vurdert om bruker av attesten, for eksempel arbeidsgiver, skal betale for attesten. Utvalget finner ikke dette hensiktsmessig. Det er i de fleste tilfeller det offentlige som krever politiattest, og gebyr kan medføre at enkelte private foretak og institusjoner ikke har økonomisk mulighet til å kreve at arbeidstaker innhenter politiattest.

Utvalget anbefaler på bakgrunn av dette at det ikke bør ilegges gebyr for utstedelse av politiattest.

15.13 Skikkethetsvurdering

15.13.1 Innledning

Skikkethetsvurdering er en form for vandelskontroll, hvor politiet kontrollerer og vurderer skikkethet ut fra et bredere grunnlag enn ilagte reaksjoner, se punkt 15.2.2. Utvalget har vurdert hvorvidt denne ordningen skal opprettholdes, og i så fall på hvilke vilkår, se punkt 15.13.4.

Utvalget gir først en oversikt over dagens lovgivning i punkt 15.13.2, og dernest de internasjonale rammene i punkt 15.13.3.

Et sentralt punkt er hvilke opplysninger det er adgang til å legge vekt på i en skikkethetsvurdering. Dette har utvalget sett nærmere på i punkt 15.13.7. Hvorvidt det skal være adgang til å kreve fornyet skikkethetsvurdering følger i punkt 15.13.8 og saksbehandlingsregler i punkt 15.13.9.

15.13.2 Gjeldende rett

Ut over politiattest og straffattest, har politiet i henhold til strafferegistreringsloven § 7 adgang til å gi attest om en «person antas skikket til eller bør ha adgang til å utøve en virksomhet». Verken loven eller forskriftene sier noe om i hvilke tilfeller det kan gis en slik vurdering, men etter forarbeidene kan uttalelse gis i henhold til lovbestemmelse eller annen gyldig forskrift, eller som en tjenesteuttalelse som følger av politiets alminnelige gjøremål, jf. Ot.prp. nr. 71 (1970-71) s. 35. I slike tilfeller er det ingen begrensninger på hvilke opplysninger som hentes inn, slik det er ved en politiattest. Det ville, i følge forarbeidene, være «urimelig om politiet ikke kunne ta i betraktning opplysninger som (...) ikke kan tas inn i en politiattest».

Et praktisk viktig eksempel på skikkethetsvurdering i lov er alkoholloven § 1-7: Før skjenkebevilling innvilges skal kommunestyret innhente uttalelse fra sosialtjenesten og politiet. Et annet eksempel finnes i serveringsloven § 9 første ledd:

«Før søknaden avgjøres skal kommunen innhente uttalelse fra politiet om det foreligger forhold som nevnt i § 6, jf § 7, eller forhold som av politimessige hensyn gjør det utilrådelig at serveringsbevilling gis».

I serveringsloven § 6 fremgår det at man ikke må

«ha overtrådt bestemmelser i straffelovgivningen, herunder straffebestemmelser i skatte- og avgiftslovgivningen og regnskapslovgivningen, på en måte som vil være uforenlig med drift av serveringssted».

Det kan være at politiet, gjennom sin ordinære virksomhet, har konstatert at en person har et betydelig alkoholproblem, uten at han har gjort noe som har ført til ileggelse av straff. Det vil være naturlig og rettmessig at politiet gjør bevillingsmyndighetene oppmerksom på dette, til tross for at vedkommende ellers har et plettfritt rulleblad.

15.13.3 Internasjonalt rammeverk for lovgivningen

For skikkethetsvurdering gjelder det samme internasjonale rammeverket som for politiattest, se punkt 15.3. Utvalget nevner også at i saken Tre Traktører - Sverige, 7. juli 1989, ble spørsmål om dobbeltstraff behandlet. En person ble dømt for økonomisk kriminalitet, og som en følge av dette ble hun også fratatt skjenkebevillingen. EMD kom til at dette ikke kunne anses som dobbeltstraff.

15.13.4 Adgangen til å bruke skikkethetsvurdering

Utvalget har sett nærmere på om det er grunnlag for å opprettholde skikkethetsvurdering som en form for vandelskontroll, hvor det skal være lov å markere flere opplysninger enn ilagte reaksjoner. Det er hensyn som taler både for og mot at skikkethetsvurdering skal opprettholdes. Det kan være gode grunner for at politiet skal kunne gi andre myndigheter opplysninger ut over det som fremgår av en politiattest. På den andre siden undergraver skikkethetsvurdering rammene som ellers gjelder for politiattester, hvor det er klare grenser for hvilke opplysninger som kan utleveres. Samtidig kan skikkethetsvurdering resultere i utlevering av ikke-verifiserte opplysninger, noe som ikke er mulig ved politiattest.

Dersom skikkethetsvurderingen fjernes, kan det oppstå situasjoner der politiet ser at ilagte reaksjoner alene ikke vil gi et tilstrekkelig bilde på om en person er skikket. Politiet kan gjennom sin virksomhet ha fått kjennskap til andre opplysninger enn ilagte reaksjoner som er relevante, slik at selv reglene om adgang til å ta med flere opplysninger og verserende saker ikke anses dekkende.

Utvalget antar at skikkethetsvurderingen bør opprettholdes. Det er en innarbeidet ordning som det vil være vanskelig å gå bort fra. Utvalget anbefaler imidlertid at det i fremtiden kun gis hjemmel for skikkethetsvurderinger i spesiallovgivningen hvor det må anses absolutt nødvendig. Dette er situasjoner hvor det må legges vekt på flere personlige egenskaper enn det som kan fremkomme på en uttømmende politiattest.

15.13.5 Formål som berettiger skikkethetsvurdering

Utvalget har sett nærmere på i hvilke situasjoner eller til hvilke formål det kan være aktuelt å gi hjemmel for skikkethetsvurdering. De formål som kan berettige politiattest bør være de ytre rammene, slik at heller ikke skikkethetsvurdering kan gis til andre formål enn de angitte. Disse er grundig gjennomgått i punkt 15.7. Innenfor disse kategoriene vil det være noen mer konkrete formål som kan berettige skikkethetsvurdering, nemlig hvor en politiattest ut fra formålet med vandelskontrollen vil gi et svært dårlig grunnlag. Utvalget mener at opptak til Politihøgskolen er et typisk eksempel.

I vurderingen må de generelle samfunnshensyn og organiseringen av politiet tas i betraktning. I dag er politidistriktene så store at en skikkethetsvurdering regelmessig vil måtte basere seg på utskrift fra registrene. I så fall er det hensiktsmessig med politiattest, og ikke skikkethetsvurdering, slik at brukeren ikke tror at vurderingen er mer omfattende enn det den er.

Utvalget har vurdert om skikkethetsvurdering kan benyttes i forhold til juridiske personer. Slik utvalget ser det, vil en skikkethetsvurdering i større grad enn en politiattest referere seg til personlige egenskaper, og er således ikke egnet for juridiske personer.

Utvalget bemerker at det må gjøres et skille mellom der det foretas skikkethetsvurdering av politiet som utleveres til mottakeren som bruker opplysningene i sin interesse, og der politiet som ledd i et forvaltningsvedtak foretar en intern skikkethetsvurdering. Et eksempel på sistnevnte finnes i våpenloven § 7. Dette følger reglene for utlevering til politiets forvaltningstjeneste.

15.13.6 Forholdet mellom politiregisterloven og spesiallovgivningen

Utvalget anbefaler at hjemmel for skikkethetsvurdering skal stå i spesiallovgivningen. Dette er i samsvar med det som anbefales for politiattester. Den generelle hjemmelen i strafferegistreringsloven § 7 foreslås opphevet.

15.13.7 Opplysninger som kan vektlegges i en skikkethetsvurdering

Utvalget har sett nærmere på hvilke opplysninger politiet kan legge vekt på i en skikkethetsvurdering. Det ligger i navnet at man ved vurderingen skal ta stilling til om en person er skikket eller egnet for en stilling, funksjon, tillatelse, oppgave eller lignende. Dette setter i seg selv visse rammer. Skikkethetsvurderingens funksjon tilsier at det kan vektlegges flere forhold enn reaksjoner som er ilagt på bakgrunn av straffbare handlinger, som er grunnlaget for politiattester. Utvalget anbefaler at hovedregelen er at politiet i sin vurdering må legge vekt på forhold som er relevante i forhold til den stilling, funksjon, tillatelse, oppgave eller lignende som danner utgangspunktet for skikkethetsvurderingen. For eksempel kan en rekke anmeldelser for antastelser av forskjellige kvinner være momenter som teller med i vurderingen av om personen skal få utstedt løyve for persontransport, selv om det ikke har blitt en strafferettslig reaksjon av sakene, jf. yrkestransportlova § 4. Utvalget ser det imidlertid som en fordel om hjemmelsgrunnlagene eksplisitt sier noe om hvilke forhold som vil være relevante i forhold til den enkelte tillatelse. Dette gjøres som nevnt i serveringsloven § 6, se punkt 15.13.2.

Et spørsmål som er sentralt ved skikkethetsvurderingen er hvilke ikke-verifiserte opplysninger det kan legges vekt på. I realiteten er dette et spørsmål om hvor sikre politiet må være i sin sak før de legger vekt på opplysninger i en skikkethetsvurdering. For eksempel kan politiet ha mistanke om at en person har alvorlige alkoholproblemer, uten at dette er bekreftet. Det kan ikke stilles krav om at faktum er bevist ut over enhver rimelig og fornuftig tvil. Samtidig mener utvalget at det faktum politiet legger til grunn som utgangspunkt bør være sannsynlig. Politiet må hele tiden ha fokus på hvilken betydning en negativ skikkethetsvurdering kan få for den vurderingen gjelder. Samtidig er skikkethetsvurderingen et institutt hvor politiet kan og skal legge vekt på andre forhold enn det som fremgår i politiattest. Det er således situasjoner hvor det er opplysninger som det kan være relevant å ta med, uten at de er sannsynliggjort. Det må i så fall fremgå av skikkethetsvurderingen hvor sannsynlig en opplysning er.

Dersom politiet gir opplysninger til bruk for skikkethetsvurdering, som ikke omhandler straffbare forhold, må det begrunnes med at politiet mener at opplysningene sier noe om hvorvidt vedkommende person er egnet eller skikket for den tillatelsen, funksjonen med videre han er tiltenkt. I denne sammenheng kan det være rettmessig at politiet opplyser at vedkommende vanker i et belastet miljø, at han er anmeldt en rekke ganger for seksuelle overgrep med videre, selv om dette aldri har ført til en straffereaksjon.

15.13.8 Fornyet skikkethetsvurdering

Utvalget har vurdert om det skal være adgang til å kreve fornyet skikkethetsvurdering, slik utvalget foreslår for politiattester. Skikkethetsvurdering benyttes i det alt vesentlige for offentlige tillatelser av forskjellig art. Politiattester brukes imidlertid også av private.

Utvalget anbefaler at det ikke skal være adgang til å få fornyet skikkethetsvurdering. Det er en omfattende prosess for politiet å foreta en slik vurdering, og ressurshensyn taler mot fornyet skikkethetsvurdering. Da må det heller vurderes om det er mer hensiktsmessig å benytte seg av politiattest, hvor det er adgang til en fornyet kontroll etter 3 år, jf. lovforslaget § 35.

Får politiet kjennskap til andre forhold som de mener er av betydning for en tillatelse eller annet gode, for eksempel at innehaveren har alkoholproblemer, må politiet benytte de alminnelige unntakene fra taushetsplikten. Utvalget er innforstått med at den praktiske muligheten til å informere om slike forhold er begrenset.

15.13.9 Saksbehandlingsregler

15.13.9.1 Utgangspunktet

Utvalget har sett nærmere på om det er behov for egne saksbehandlingsregler for skikkethetsvurderingen. Frem til i dag har det vært få slike regler. Utvalget har i den sammenheng tatt utgangspunkt i saksbehandlingsreglene for politiattester, og mener at disse kan anvendes så langt de passer. Et par forhold krever ytterligere kommentarer.

15.13.9.2 Utlevering av skikkethetsvurdering

Det er de samme hensynene til forutberegnlighet som gjør seg gjeldende ved skikkethetsvurdering som ved politiattest, og utvalget henviser til drøftelsen i punkt 15.11.1.5. Utvalget foreslår at skikkethetsvurderingen enten sendes direkte til søkeren eller at politiet på forhånd får samtykke til at skikkethetsvurderingen kan sendes direkte til brukeren.

15.13.9.3 Innsyn i skikkethetsvurderingen

Utvalget har vurdert om det skal være innsyn i skikkethetsvurderingen. Dette er helt selvfølgelig for politiattestene. Utvalget anbefaler at det også skal være innsyn i skikkethetsvurderingen for den skikkethetsvurderingen gjelder. Dersom opplysningene er så sensitive at de ikke kan utleveres til den de gjelder, bør de heller ikke vektlegges i en skikkethetsvurdering som skal utleveres til andre. Dette kan i praksis medføre at politiet ikke kan vektlegge og gi uttrykk for etterretningsopplysninger på den måte som de ønsker, men utvalgets vurdering er at den registrertes rettigheter i disse tilfellene må gå foran.

15.14 Vandelsvurdering

Vandelsvurdering foretas når det er nødvendig å kontrollere en persons tidligere vandel før han pålegges å utføre en lovbestemt plikt, se nærmere punkt 15.2.2. Vandelsvurderingen kjennetegnes ved at kontrollen foretas uten at den registrerte kjenner til kontrollen, fordi den følger direkte av en lovpålagt plikt. I dag hjemler strafferegistreringsloven utlevering av opplysninger til valg og uttak av meddommere og lagrettemedlemmer, se strafferegistreringsforskriften § 6a jf. strafferegistreringsloven § 10, og utskriving, rulleføring og innkalling til militær tjeneste og behandling av fritakssaker, jf. strafferegistreringsforskriften § 6b.

Utvalget foreslår at ordningen opprettholdes. Ordningen er imidlertid forbeholdt de situasjonene der vandelskontrollen foretas på bakgrunn av en plikt pålagt i lov.

Utvalget anbefaler at det gis en generell bestemmelse om vandelsvurdering i politiregisterloven, samtidig som hjemler for å innhente opplysninger til vandelsvurdering flyttes til spesiallovgivningen. I nærværende tilfelle vil det være aktuelt å fastsette en hjemmel i tilknytning til domstolloven § 66a for så vidt gjelder uttak av lagrettemedlemmer og meddommere og vernepliktloven/militærnekterloven for så vidt gjelder utskriving med videre til militær tjeneste og behandling av fritakssaker. Dette er i samsvar med det som gjelder for politiattest og skikkethetsvurdering.

Utvalget foreslår at det skal være en varslingsplikt til de personer som blir vandelsvurdert. Det vil etter utvalgets oppfatning være normalt at brukeren av vurderingen varsler om dette, slik at dette ikke tilligger politiet. Det bør fremgå at de er kontrollert og hva som var resultatet av kontrollen. Dette ligner noe på det varselet som sendes ved en kredittkontroll, jf. personopplysningsforskriften § 4-4 første ledd, hvor det fremgår:

«Dersom kredittopplysning om enkeltpersoner blir gitt eller bekreftet skriftlig, skal kredittopplysningsforetaket samtidig vederlagsfritt sende gjenpart, kopi eller annen melding om innholdet til den det er bestilt opplysninger om».

Utvalget har vurdert hvilke opplysninger som kan tas i betraktning ved en vandelsvurdering. Utvalget anbefaler at dette er de samme som ved en uttømmende politiattest. Dette omfatter også unntakene, slik at overføring til behandling av konfliktråd før fylte 18 år, kun anmerkes i 2 år.

Utvalget har sett nærmere på hvordan kontrollen skal presenteres. I dag får Forsvaret lister, hvor det er markert om en person har anmerkninger, uten at det fremgår hva anmerkningen går ut på. Utvalget mener at det også må være adgang til å oppgi hva anmerkningen går ut på, men at det må fastsettes i forskrift hva som er en hensiktmessig løsning.

15.15 Straffattest

Som nevnt innledningsvis i punkt 15.2 forstås straffattest i dag som attest «politiet, påtalemyndigheten og domstolene» kan begjære «til bruk for strafferettspleien (...) med opplysning om avgjørelser som er ført inn i Strafferegistret», jf. strafferegistreringsloven § 2. Tilsvarende bestemmelse finnes for straff ilagt som bot, jf. strafferegistreringsloven § 3, kalt bøteattest. Straffattester skiller seg fra politiattester fordi formålet med attestene er å benytte dem til strafferettspleien. Systematisk kunne de også vært behandlet i punkt 14.6.3. Det som skiller straffattesten fra den utleveringssituasjonen det er tale om i 14.6.3, er at også domstolen, som mottaker, har adgang til å begjære slik attest. Bestemmelsene er derfor omtalt under vandelskontrollkapittelet.

Det er en lang tradisjon for å utstede straffattester, og de blir benyttet i alle straffesaker. Utvalget anbefaler derfor at ordningen opprettholdes. Skillet mellom bøteattest og straffattest skyldes hovedsakelig at bøter tidligere ble ført ved det enkelte politidistrikt, mens andre reaksjoner ble ført sentralt i SSP. Utvalget foreslår at skillet mellom bøteattest og straffattest oppheves, og at det lages felles regler. Attesten kan kalles «straffattest» både for bøter og andre reaksjoner. Dette er selvfølgelig ikke til hinder for at det kan utstedes to attester, hvor en inneholder bøter og en annen inneholder andre reaksjoner, dersom politiet finner dette hensiktsmessig.

På straffattest anmerkes alle straffer, strafferettslige reaksjoner og andre tiltak som en person har vært gjenstand for i anledning straffbare handlinger. Dette er noe videre enn ved uttømmende attester.

Utvalget foreslår at det skal lages nærmere forskrifter med saksbehandlingsreglene.

15.16 Taushetsplikt for mottaker av vandelskontroll

De opplysninger som anmerkes på vandelskontrollen er i utgangspunktet opplysninger som er underlagt taushetsplikt hos politiet, se kapittel 14. Mottaker av vandelskontrollen kan kun benytte opplysningene til det som fremgår av rettsgrunnlaget, noe som normalt vil være til bruk ved en ansettelse eller tildeling av et offentlig gode. Utvalget ønsker å forsterke denne plikten med en taushetsplikt for opplysningene som innhentes i vandelskontroll. Årsaken er at opplysningene er svært sensitive for den det gjelder, og det er ingen hensyn som taler for at mottakeren skal være underlagt mer lempelige regler enn det politiet er. Dette innebærer også at brukere er forpliktet til å sørge for at andre ikke får tilgang til opplysningene. At opplysningene er underlagt taushetsplikt, må mottaker informeres om, se punkt 15.11.4. Dette er i samsvar med at det i nyere lovgivning, blant annet barnehageloven, grunnskoleloven og universitetsloven, er fastsatt at politiattesten skal oppbevares utilgjengelig for uvedkommende, og skal makuleres umiddelbart etter å ha vært benyttet til formålet. Utvalget foreslår at dette bør være en alminnelig saksbehandlingsregel, jf. lovutkastet § 42. Om dette innebærer at opplysningene skal makuleres eller ikke, vil være en konkret vurdering i det enkelte tilfellet. Normalt bør attesten makuleres når arbeidsgiver har foretatt sin vandelskontroll, for eksempel i forbindelse med ansettelse eller opptak til studier. At det nå er adgang til å utstede fornyet politiattest, kan tale for at opplysningene bør slettes enda tidligere. Uansett bør opplysningene slettes når arbeidstakeren ikke lenger innehar stillingen.

15.17 Reaksjonsregisteret

15.17.1 Påbud om reaksjonsregister

Det fremgår av strafferegistreringsforskriften § 1 at det skal føres et sentralt strafferegister. Utvalget anbefaler at en slik bestemmelse videreføres i politiregisterloven. Det er en samfunnsinteresse, ut over politiets og påtalemyndighetens eget behov, å ha en oversikt over de reaksjoner som er ilagt samfunnets borgere. Politiet bør således pålegges en plikt til å føre et slikt register, og utvalget har kalt det et reaksjonsregister.

Selv om politiet pålegges en plikt til å føre et reaksjonsregister, vil politiet ha stor frihet med hensyn til den nærmere oppfølging med videre, og utvalget foreslår at nærmere regler fastsettes i forskrift.

15.17.2 Hva er formålet med registeret?

Utvalget har drøftet hva som er formålet med registeret. For det første er formålet, som nevnt i punkt 15.17.1, å ha en oversikt over de reaksjoner som er ilagt. Videre vil systemet kunne benyttes til politimessig virksomhet, jf. lovforslaget § 15. Opplysningene kan også benyttes til politiets forvaltningsformål, dersom vilkårene for dette er oppfylt. Videre antar utvalget at reaksjonsregisteret i praksis vil danne grunnlaget for politiattester. Ut over de formål som her er nevnt, spiller registeret i dag en sentral rolle for kriminalstatistikken. Da dette er et annet formål, har utvalget foreslått at dette fastsettes i lovteksten, jf. lovforslaget § 6 første ledd. Skal registeret benyttes ut over det som er nevnt over, bør dette fastsettes i § 6.

15.17.3 SSP og BOT

I dag har politiet SSP og BOT som reaksjonsregistre. Registrene er nærmere beskrevet i punkt 4.6 og 4.7. SSP innholder også en politiopplysningsdel med opplysninger ut over ilagte reaksjoner. Utvalget mener at det bør være et logisk reaksjonsregister. SSPs politiopplysningsdel er et system til bruk i kriminalitetsbekjempelsen, på lik linje med Strasak og Elys. Dette innebærer videre at avgjørelsesdelen i SSP og BOT til sammen vil utgjøre reaksjonsregisteret.

15.17.4 Forholdet til politiattester

Opplysninger som anmerkes på politiattester hentes i dag for alle praktiske formål fra SSP. Utvalget har vurdert å pålegge dette som en plikt, slik at opplysninger som anmerkes på en politiattest skal komme fra reaksjonsregisteret. Utvalget har imidlertid ikke funnet grunn til det. Så lenge lovgivningen fastsetter hvilke opplysninger som skal anmerkes, mener utvalget at det må være opp til forskriftsmyndighetene eller politiet å bestemme hvordan de ønsker å organisere behandlingen av opplysningene. Dette er i realiteten ingen stor endring i forhold til i dag. Det bemerkes at det må stilles strenge krav til opplysningenes kvalitet og notoritet, og at det sannsynligvis vil være mest praktisk med ett register.

15.17.5 Andre regler

Politiregisterlovens alminnelige regler er tenkt å komme til anvendelse på reaksjonsregisteret, på lik linje med andre behandlinger. Dette innebærer at de nærmere regler må fastsettes i forskrift. I lovforslaget anbefaler utvalget at dagens innsynsrett i reaksjonsregisteret beholdes, og at opplysningene kun gis muntlig for å unngå omgåelse av politiattestebestemmelsene, se nærmere i punkt 16.3.7.2. Videre bør opplysninger ikke slettes før en person er død.

16 Informasjonsplikt og innsynsrett

16.1 Oversikt over problemstillingen

Informasjonsplikt for politiet og innsynsrett for den registrerte skal sikre den registrerte kunnskap om behandlingen, slik at vedkommende kan ivareta sine interesser og benytte seg av sine rettigheter. I vurderingen av om politiet skal ha informasjonsplikt overfor den registrerte og om den registrerte skal ha innsynsrett, har det sentrale for utvalget vært hvilke virkemidler som gir den registrerte best oversikt over egne personopplysninger og over informasjonsstrømmen, samtidig som det gir politiet rom for å arbeide på en effektiv måte.

Utvalget har forsøkt å skille mellom de situasjonene hvor politiet har en utleveringsrett overfor den registrerte, noe som behandles i kapittel 14, og hvor politiet har en utleveringsplikt overfor den registrerte, som da korresponderer med innsynsrett. Sistnevnte behandles i dette kapittelet. Situasjoner hvor politiet har en utleveringsplikt overfor tredjeparter i deres interesse, for eksempel i henhold til lov om barneverntjenester § 6-4, er imidlertid behandlet i kapittel 14. Dette er ikke en situasjon der den registrerte har innsynsrett.

Utvalget har i kapittel 14 understreket at det går et klart skille mellom der opplysninger utleveres for å utføre politiets arbeidsoppgaver, det vil si i politiets interesse, og der hvor opplysningene utleveres for at mottakerorganet skal kunne gjennomføre sine oppgaver, det vil si utlevering i mottakerorganets interesse. Skillet vil også gjøre seg gjeldende i forhold til informasjonsplikten. Politiet bør ha adgang til å arbeide fritt innad i politiet innenfor rammene av taushetsplikten, uten at de må varsle den registrerte. Å utlevere opplysningene i mottakerens interesse kommer i en annet stilling. Utvalget mener det er en sentral rettssikkerhets- og personverngaranti at den enkelte blir gjort kjent med en slik utlevering. Hvorledes det skal informeres, kommer utvalget tilbake til i punkt 16.2.3

Reglene om innsynsrett må ses i sammenheng med andre regler som også kan gi innsyn i opplysningene, hvor partsinnsynet er mest praktisk. Innenfor den enkelte straffesak er innsynsrett og informasjonsplikt begrunnet i andre hensyn enn de personvernrettslige. Utvalget foreslår derfor ikke endringer i den informasjonsplikt og innsynsrett som følger av prosesslovgivningen. Utvalget har derimot sett nærmere på innsynsretten utenfor den enkelte straffesak.

For både informasjonsplikt og innsynsrett er det aktuelle problemstilinger om det bør gjøres unntak blant annet av hensyn til kriminalitetsbekjempelsen og for å verne andre personer. Dette vil utvalget komme tilbake til nedenfor.

16.2 Informasjonsplikt

16.2.1 Nasjonale og internasjonale rammer for lovgivningen

Det følger av personopplysningsloven §§ 19 og 20 at den behandlingsansvarlige har informasjonsplikt overfor den registrerte, uavhengig av om opplysningene samles inn fra den registrerte eller fra andre. Det finnes unntak, og flere av disse er bygget på en presumpsjon om at den registrerte kjenner til behandlingen av opplysningene og de viktigste behandlingsvilkårene, se § 19 andre ledd. Dersom opplysningene er samlet inn av andre enn den registrerte, er det unntak hvor «innsamlingen eller formidlingen av opplysningene er uttrykkelig fastsatt i lov», jf. personopplysningsloven § 20 andre ledd bokstav a. Tanken er at den registrerte antas å kjenne til at en slik behandling kan skje. Omfanget av unntaket er usikkert, men lovhjemmel som forutsetter innsamling av opplysninger uten at selve innsamlingen er regulert, antas ikke å bli omfattet.

Det finnes også unntak basert på at andre hensyn må gå foran den enkeltes rett til informasjon. Unntakene finnes i personopplysningsloven § 23, og i første ledd bokstav b fremgår det at det kan gjøres unntak dersom «det er påkrevd å hemmeligholde av hensyn til forebygging, etterforsking, avsløring og rettslig forfølgning av straffbare handlinger». Opplysninger som er taushetsbelagt er også unntatt informasjonsplikt, jf. personopplysningsloven § 23 første ledd bokstav d i kombinasjon med taushetsplikten i straffeprosessloven § 61a andre ledd og politiloven § 24 andre ledd. Videre korresponderer unntaket i § 23 første ledd bokstav e for interne dokumenter med unntaket i innsynsreglene i forvaltningsloven § 18 andre ledd.

Dersom det er informasjonsplikt, skal det informeres om sentrale forhold ved behandlingen, som hvem som er behandlingsansvarlig, formålet med behandlingen, om opplysningene vil bli utlevert og annet som gjør den registrerte i stand til å bruke sine rettigheter.

Personverndirektivet artikkel 10 og 11 oppregner hva det må varsles om, og i artikkel 11 nr. 2 fremgår det at informasjonsplikten ikke gjelder dersom registreringen eller videreformidlingen er uttrykkelig fastsatt i lov. I så fall skal «medlemsstatene fastsette tilstrekkelige garantier».

I henhold til politirekommandasjonen punkt 6.1 skal:

«The supervisory authority (...) take measures so as to satisfy itself that the public is informed of the existence of files which are the subject of notification as well as of its rights in regard to these files. Implementation for this principle should take account of the specific nature of ad hoc files, in particular the need to avoid serious prejudice to the performance of a legal task of the police bodies.»

Det understrekes i kommentarene at kjennskap til hvilke registre politiet har er av fundamental betydning. Det vil finnes andre måter å offentliggjøre dette på enn den som er angitt i rekommandasjonen. Hvilken informasjon som skal gis må vurderes konkret, og i mange tilfeller vil det være naturlig med en mer overordnet beskrivelse. For innsamling som skjer uten at den registrerte kjenner til det, anbefales særskilte bestemmelser. I politirekommandasjonen punkt 2.2 står det:

«Where data concerning an individual have been collected and stored without his knowledge, and unless the data are deleted, he should be informed, where practicable, that information is held about him as soon as the object of the police activities is no longer likely to be prejudiced».

I kommentarene til rekommandasjonen uttales det at en slik varsling vil være vanskelig ved en del overvåkingsmetoder som omfatter en stor mengde personer, som for eksempel videoovervåking. Informasjon skal kun gis når det er praktisk mulig, noe som avgjøres av politiet selv. I Norge er for eksempel videoovervåking varslet ved skilting, jf. personopplysningsloven § 40.

I praksis fra EMD er det fastslått at det må gjøres unntak for informasjonsplikt, dersom varsling kan skade politiets arbeid. Prinsippet ble fastslått i Klass-dommen fra EMD (Klass - UK, 6. september 1978). I evalueringen av politirekommandasjonen uttales at dette unntaket sannsynligvis vil komme til anvendelse på all «criminal intelligence», det vil si kriminaletterretning.

16.2.2 Generelt om informasjonsplikt

16.2.2.1 Informasjonsplikt i den enkelte straffesak

Utvalget foreslår ikke endringer i informasjonsplikten i den enkelte straffesak, men som nevnt innledningsvis vil utvalget gi en kort oversikt over gjeldende rett på området.

Informasjonsplikten i straffesaker oppstår på grunn av den registrertes partsstilling, og hensynet bak er særlig kontradiksjon.

Informasjonsplikten i den enkelte straffesak er begrenset. En anmeldelse vil som sådan ikke varsles til den som er mistenkt. Ofte vil han få kjennskap til saken fordi han blir innkalt for å avgi forklaring. Fornærmede vil få en bekreftelse på at saken er anmeldt, dersom den fornærmede selv har anmeldt forholdet. Varslingen til fornærmede er ofte begrunnet ut fra fornærmedes behov for en bekreftelse på forholdet for å kunne å fremme et krav overfor forsikringsselskapet. Hvis politiet oppretter en sak på eget initiativ er det ingen varsling, og det er således adgang til å drive etterforsking uten at den mistenkte kjenner til det. Under etterforskingen kan politiet ha en varslingsplikt, for eksempel ved bruk av tvangsmidler, hvor det kan avholdes rettsmøter. Når en sak henlegges, følger en plikt av påtaleinstruksen § 17-2 til å varsle de forskjellige aktørene, herunder den forfølgningen har vært rettet mot og fornærmede som har inngitt en anmeldelse.

Det kan reises spørsmål om den som har vært gjenstand for etterforsking alltid skal ha informasjon om det. Utgangspunktet er at en som er registrert med en straffesak bør informeres om dette. Det er imidlertid noen situasjoner hvor dette kan virke hemmende for politiets arbeid. Et eksempel er der det skal arbeides videre med saken i forebyggende øyemed, selv om det ikke ble noe av straffesaken. Informasjon til mistenkte vil i disse tilfellene kunne medføre at kriminalitetsbekjempelsen hindres. Utvalget mener det er grunnlag for å se nærmere på regler for varsling ved henleggelse av saker, og er kjent med at det har vært en gjennomgang av disse innenfor påtalemyndigheten. Det foreslås ingen endringer, da dette faller utenfor utvalgets mandat.

Utvalget understreker at reglene i forslaget til ny politiregisterlov, som langt på vei kommer til anvendelse på registrene hvor straffesaksdokumentene behandles, ikke gir innsyn i opplysningene i disse registrene. Det skal således ikke være mulig å omgå informasjonsplikt og innsynsrett i straffeprosessloven via politiregisterloven. Den registrertes individuelle rettigheter reguleres fullt ut av straffeprosessloven. For nærmere om avgrensningen, se punkt 8.6. Det vil være annerledes dersom opplysninger utleveres fra straffesaksbehandlingen i mottakerorganets interesse. I disse tilfellene vil det etter utvalgets forslag i utgangspunktet oppstå en informasjonsplikt, se forslaget § 43 andre ledd.

16.2.2.2 Informasjonsplikt utenfor den enkelte straffesak

Oversikt over typetilfellene

Utenfor den enkelte straffesak behandler politiet opplysninger til en rekke formål som er nærmere beskrevet i punkt 11.4. Opplysningene kan være innhentet av politiet selv, eller de kan ha mottatt opplysninger fra publikum. Opplysninger politiet mottar som ledd i hjelpetjenesten eller som del av ordenstjenesten, vil den registrerte selv oftest kjenne til. Derimot vil kriminaletterretningen og annet forebyggende arbeid, samt vaktjournalen, kunne inneholde opplysninger om personer uten at de selv er kjent med registreringen. Utvalget har på bakgrunn av disse typetilfellene sett nærmere på om, og i så fall når, politiet skal ha en informasjonsplikt overfor den registrerte.

Hovedregel - ingen informasjonsplikt

I dag er det ingen informasjonsplikt utenfor den enkelte straffesak. Utvalget anbefaler at hovedregelen bør være at den registrerte ikke skal informeres om behandlingen. Begrunnelsen for dette er delt. I noen situasjoner vil den registrerte selv kjenne til at det blir behandlet opplysninger om ham, for eksempel fordi han selv gir fra seg opplysningene. I de situasjonene vil politiregisterloven med forskrifter, i kombinasjon med meldeplikt, gi informasjon slik som er angitt i personopplysningsloven § 19. Utvalget antar at det derfor ikke er behov for informasjon i disse tilfellene, da lovhjemmelen sikrer en tilstrekkelig forutsigbarhet for den registrerte.

I andre situasjoner må den enkeltes informasjonsrett vike for samfunnets behov for å bekjempe kriminalitet på en effektiv måte. Politiet må kunne drive forebyggende arbeid og annen kriminalitetsbekjempelse, uten at den enkelte skal informeres slik at arbeidet vanskeliggjøres eller ødelegges. Utvalget har også lagt vekt på at en alminnelig informasjonsplikt for politiet vil bli svært krevende, og tilnærmet umulig å gjennomføre i praksis.

Politirekommandasjonen anbefaler særskilte bestemmelser dersom innsamlingen av opplysninger skjer i det skjulte. Skjult innsamling av opplysninger er etter norsk rett regulert dels gjennom straffeprosesslovens bestemmelser om særskilte etterforskingsmetoder, da lovgiver har tatt det standpunkt at det må være en utsatt eller unnlatt underretning til den eller de registrerte. Ellers, både i og utenfor den enkelte straffesak, vil politiet i kraft av handlingsfriheten ha rett til å foreta en del undersøkelser og innsamling av opplysninger uten at disse gjøres kjent for de registrerte. Utvalget anbefaler ingen ytterligere regler for de innsamlinger som skjer i det skjulte.

16.2.3 Informasjonsplikt ved utlevering i mottakerorganets interesse

16.2.3.1 Informasjonsplikt ved skjønnsmessig adgang til å utlevere opplysningene

Utvalget har vurdert om politiet skal ha informasjonsplikt der opplysninger utleveres i mottakerorganets interesser. Hva som skal forstås som mottakerorganets interesser, er nærmere beskrevet i punkt 14.8.1.2. Så lenge opplysningene utleveres fra politiet til andre for bruk i deres virksomhet, mener utvalget som utgangspunkt at den registrerte bør varsles om dette. Det er en spesiell situasjon der opplysninger som er samlet inn av politiet, blant annet ved å benytte tvangsmidler, skal brukes av andre organer til deres oppgaver. Det er derfor også et begrenset antall situasjoner hvor opplysningene anbefales utlevert i mottakerorganets interesse, se punkt 14.8. Utvalget ser det som en nødvendig rettssikkerhets- og personverngaranti for den opplysningene gjelder å bli varslet når opplysningene utleveres i mottakerorganets interesse.

Utvalget har vurdert hvordan den registrerte kan bli varslet på en måte som er hensiktsmessig, både for den registrerte og politiet, og uten at det er for ressurskrevende. Utvalget har lagt vekt på at formålet er at den registrerte skal vite om informasjonsstrømmen. På bakgrunn av dette anbefaler utvalget at politiet pålegges å informere den registrerte der det er en utleverings rett som tilligger politiet. Er politiet pålagt en utleverings plikt, for eksempel slik som i lov om barneverntjenester § 6-4, må informasjonshensynet anses å være ivaretatt i og med lovbestemmelsen.

Politiattester og andre vandelskontroller som er omtalt i kapittel 15 er en særskilt form for utlevering i mottakerorganets interesse. Her er det den registrerte som krever utleveringen, og vedkommende har selv kontroll. Det vil således ikke være nødvendig med informasjonsplikt i disse tilfellene. Unntatt er vandelsvurdering, hvor det også er foreslått informasjonsplikt, se punkt 15.14.

Informasjonsplikten vil også komme til anvendelse der politiet utleverer opplysninger fra straffesaken, både under saken og etter saken er avsluttet, så lenge formålet med utleveringen er at mottakerorganet skal bruke opplysningene til sine arbeidsoppgaver. Dette gjelder for eksempel når Økokrim utleverer opplysninger til Kredittilsynet for at de skal kunne opprette sak, eller dersom politiet utleverer opplysninger til Helsetilsynet for at de skal åpne tilsynssak mot helsepersonell. Derimot vil det ikke være en plikt til å informere den registrerte dersom rettighetstap varsles til den myndighet rettighetstapet vedrører, da dette er en plikt for politiet, jf. påtaleinstruksen § 5-6.

Utvalget har vurdert om det er nødvendig med unntak fra informasjonsplikten. Slik det fremgår i punkt 16.2.1 legges det i personopplysningsloven opp til unntak dersom det er nødvendig av hensyn til kriminalitetsbekjempelsen. Utvalget anbefaler at det samme skal gjelde for politiregisterloven, jf. norm i punkt 16.3.6.2. Dette vil være en praktisk problemstilling. For eksempel kan politiets varsling til kontrollorganer, som Kredittilsynet eller Konkurransetilsynet, skje på et svært tidlig tidspunkt i saken, før den mistenkte selv er kjent med at det er iverksatt en sak mot ham. Dersom det kan hindre kriminalitetsbekjempelsen at den saken retter seg mot informeres, må det kunne gjøres unntak fra informasjonsplikten. Likeledes anbefaler utvalget at det gjøres unntak av hensyn til vernet av andre personer, men dette er trolig mindre praktisk i utleveringssituasjonene. Utvalget anbefaler også at det gjøres unntak fra varslingsplikten dersom det kan vanskeliggjøre kontrollorganets saksbehandling i betydelig grad. I enkelte tilfeller har kontrollorganet parallell saksbehandling med politiet, og politiet velger i noen sammenhenger å overlate selve saken til kontrollorganet. Hensikten med å overlate saken til kontrollorganet, er at dette ut fra sin spisskompetanse skal vurdere alvorligheten av forholdet, og blant annet ta stilling til om saken bør returneres politiet med en anmodning om etterforsking, eller om den kan behandles innenfor kontrollorganets egne undersøkelses- og reaksjonshjemler. Et eksempel er Konkurransetilsynet, som blant annet har rett til å kreve adgang til «fast eiendom, inventar og annet løsøre for selv å søke etter bevis», jf. konkurranseloven § 6-2 første ledd.

Kontrollorganets oppgaver er derfor ofte av kriminalitetsbekjempende art på samme måten som politi og påtalemyndighet, og fordeling av «sakene» går derfor ikke primært etter virksomhetens art, men etter overtredelsenes grovhet og karakter. Det følger av foranstående at det ville være ødeleggende for denne samfunnsnyttige virksomhet om oversendelse fra politiet til kontrollorganet alltid skulle utløse underretning til den eller dem undersøkelsene gjelder.

Utvalget har vurdert om unntaket skal knytte seg til enkelte kontrollorganer, eller om det for hvert enkelt tilfelle må gjøres en vurdering av om unntaksvilkårene er oppfylt. Utvalgets oppfatning er at det må gjøres en konkret vurdering i det enkelte tilfellet. Utvalget antar at i de fleste saker vil det være uproblematisk å informere den registrerte. Det må således være unntaksvis at den registrerte ikke blir varslet.

16.2.3.2 Hvem skal informeres?

Utvalget har drøftet om informasjonsplikten skal gjelde alle registrerte, eller kun de sentrale aktørene i saken, som fornærmede og siktede/tiltalte. Det er mulig å hevde at den som har størst behov for beskyttelse, kan være den som har en perifer rolle i saken, kanskje så perifer at han ikke selv vet om det. For eksempel kan en person være omtalt på en lite flatterende måte i et vitneavhør, uten at han selv er kjent med det. Hvis opplysningene så utleveres til en privat organisasjon, eksempelvis Norges Idrettsforbund, hvor hans nabo tilfeldigvis arbeider og får kjennskap til omtalen, vil han sannsynligvis mene at hans personvern er krenket. På den annen side vil en informasjonsplikt til absolutt alle som er registrert bli svært omfattende, antakeligvis så omfattende at utlevering i praksis ikke er mulig. Utvalget har derfor valgt å begrense informasjonsplikten til de sentrale aktørene i saken. Hva angår opplysninger fra den enkelte straffesak, vil dette alltid omfatte siktede/tiltalte og eventuelt fornærmet. Utenfor en straffesak vil det være den som er i politiets søkelys som skal varsles. Ut over dette må politiet foreta en konkret vurdering av om det er andre som har en så sentral rolle at det vil være naturlig å informere om utleveringen. Det er selvfølgelig ikke noe i veien for at politiet kan varsle alle aktørene, men plikten begrenses til de sentrale aktørene. At utleveringer avslører sensitive opplysninger om personer som det ikke er praktisk mulig å varsle, kan imidlertid være et moment som taler for at politiet ikke bør bruke den utleverings adgangende har.

16.2.3.3 Hva det informeres om

Utvalget anbefaler at det informeres om selve utleveringen, på samme måte som det gjøres etter personopplysningsloven. Informasjonsplikten utløser ingen innsynsrett.

Varslingen bør skje skriftlig, men kan også skje muntlig direkte til den registrerte. Det er tilstrekkelig at politiet sender varsel til folkeregistrert adresse eller sist kjente adresse.

For nærmere om når det skal gis informasjon, se punkt 20.5.2.4.

16.2.3.4 Adgangen til å klage på utleveringen

For klagerett ved utlevering av opplysninger i mottakerorganets interesse, se punkt 20.5.2.4.

16.3 Innsynsrett

16.3.1 Oversikt over problemstillingen

I dag er det en avgrenset adgang til å få innsyn i politiets registre, se punkt 4.3.3, og antall forespørsler har, antagelig av denne grunn, vært lav. Utvalget har vurdert om det skal være en generell innsynsrett i politiets registre og andre systemer. Innsyn etter politiregisterloven må ses i sammenheng med blant annet partsinnsyn og innsyn etter offentlighetsloven.

16.3.2 Nasjonale og internasjonale rammer for lovgivningen

16.3.2.1 Oversikt

Personopplysningsloven § 18 regulerer to typer innsyn: Det generelle og det spesielle. Enhver har rett til å kreve innsyn i hvilke behandlinger den behandlingsansvarlige foretar, og kreve ytterligere opplysninger om den enkelte behandling (generelt innsyn). Den registrerte har i tillegg rett til å kreve innsyn i de opplysninger som behandles om ham, og sikkerhetstiltakene ved behandlingen (spesielt innsyn). Personopplysningsloven har ingen unntak basert på at den registrerte må antas å kjenne til opplysningene, slik den har fra informasjonsplikten. Derimot kommer unntakene basert på at andre hensyn, som kriminalitetsbekjempelsen, må gå foran den enkeltes informasjonsrett til anvendelse, jf. personopplysningsloven § 23 (se punkt 16.2.1).

I henhold til personverndirektivet artikkel 12 bokstav a har den registrerte innsyn i selve behandlingen, egne personopplysninger og logikken i behandlingen. Direktivet gjør også unntak «når det er nødvendig for forebygging, etterforsking, avsløring og rettslig forfølgning av straffbare handlinger».

I politirekommandasjonen punkt 6.2 stadfestes den enkeltes innsynsrett:

«The data subject should be able to obtain access to a police file at reasonable intervals and without excessive delay in accordance with the arrangements provided for by domestic law».

Det åpnes imidlertid for unntak fra innsynsretten som følger:

«6.4 Exercise of the rights of access, rectification and erasure should only be restricted insofar as a restriction is indispensable for the performance of a legal task of the police or is necessary for the protection of the data subject or the rights and freedom of others.

In the interests of the data subject, a written statement can be excluded by law for specific cases.

6.5 A refusal or a restriction of those rights should be reasoned in writing. It should only be possible to refuse to communicate the reasons insofar as this is indispensable for the performance of a legal task of the police or is necessary for the protection of the data subject or the rights and freedom of others.

6.6 Where access is refused, the data subject should be able to appeal to the supervisory or to another independent body which shall satisfy itself that the refusal is well founded.»

Med politiets «legal task» siktes til politiets primære gjøremål. Det åpnes også for at innsyn kan nektes av hensyn til andre personer, typisk vitner eller informanter. I punkt 6.5 og 6.6 er det prosessuelle garantier når innsyn nektes. For det første skal innsyn nektes skriftlig, noe som blant annet viser at forespørselen har blitt behandlet av politiet. Politiet kan unnlate å informere om hvorfor innsyn er nektet, dersom dette er nødvendig av samme grunn som innsyn i utgangspunktet ble nektet. Det bør opplyses at beslutningen kan påklages. I kommentarene åpnes det for at et uavhengig organ kan kontrollere opplysningene, slik at opplysningene ikke må utleveres til den registrerte.

16.3.2.2 Partsinnsyn

Andre lover enn den alminnelige personvernlovgivningen kan gi den registrerte innsyn. Ett regelsett er partsinnsyn, som følger av forvaltningsloven og straffeprosessloven. Partsinnsyn og innsynsrett etter personvernlovgivningen har delvis forskjellig begrunnelse. Partsinnsynet er en følge av at en person har en tilknytning til en sak, mens personopplysningsloven gir en ubetinget innsynsrett i egne personopplysninger. Partsinnsynet er et dokumentinnsyn, men personopplysningsloven gir innsyn i personopplysninger. Det er også forskjellige prosedyrer for innsyn og divergerende krav til retting og sletting.

Utvalget foreslår ingen endringer i partsinnsynet, verken i eller utenfor den enkelte straffesak. I det følgende diskuteres innsynsrett i kraft av selve registreringen.

16.3.2.3 Innsyn etter offentlighetsloven og forvaltningsloven

I henhold til offentlighetsloven § 2 kan »[e]nhver (...) hos vedkommende forvaltningsorgan kreve å få gjøre seg kjent med det offentlige innholdet av dokumenter i en bestemt sak». Det samme gjelder for journaler. Den enkelte straffesak faller utenfor offentlighetslovens anvendelsesområde, jf. offentlighetsloven § 1 tredje ledd, og den registrerte eller andre har ikke innsyn i kraft av loven.

Den del av politiets virksomhet som faller utenfor prosesslovgivningen vil ordinært være underlagt taushetsplikt, og er heller ikke offentlig i henhold til offentlighetsloven, jf. offentlighetsloven § 5a. Ordinært vil den enkelte heller ikke være part, slik at unntaket fra taushetsplikten i forvaltningsloven § 13b nr. 1 kommer ikke til anvendelse.

16.3.3 Hensyn for og imot innsyn

Innsyn anses normalt som en meget sentral rettighet. Å ha innsyn i behandlingen av egne personopplysninger er en forutsetning for å kunne utøve andre rettigheter, som for eksempel å kreve retting av uriktige opplysninger eller sletting av ulovlig oppbevarte opplysninger. Det har også en egenverdi å vite hva politiet har registrert, og å ha oversikt over egne personopplysninger. At det er innsyn i politiets registre, øker tilliten til politiet som organ, og hindrer spekulasjoner om ulovlig behandling av opplysninger.

Hensynet til kriminalitetsbekjempelsen taler derimot i svært mange tilfeller mot innsyn. Innsyn kan gi den registrerte et innblikk som hindrer en effektiv kriminalitetsbekjempelse. Å nekte innsyn kan også være nødvendig for å beskytte politiets kilder. Ved å åpne for innsyn, kan kildene oppleve ubehag eller represalier, som igjen kan lede til at ingen ønsker å gi informasjon til politiet. Det kan også være tredjemenn, for eksempel personer som er omtalt av en kilde og som ikke lar seg anonymisere, eller foreldre/omsorgspersoner som kan lide skade dersom opplysningene utleveres. I slike tilfeller er det derfor ikke sikkert at den registrertes interesser skal være styrende for regelverket.

Den registrertes interesse kan imidlertid ivaretas også på andre måter enn ved at denne selv får innsyn. En mulig løsning er å la uavhengige kontrollorganer ha innsyn på vegne av den registrerte, en løsning som er valgt både for PST gjennom EOS-utvalget og SIS-registeret gjennom Datatilsynets fullmakt til å kontrollere opplysningene.

Innsynsrett for den enkelte kan også binde opp store ressurser til forholdsvis begrenset nytte, slik tilfellet synes å være i Nederland, se punkt 6.4.5.

16.3.4 Generell innsynsrett for enhver

Utvalget har vurdert om det skal være en generell innsynsrett for enhver etter modell av personopplysningsloven § 18 første ledd, hvor alle får innsyn i hva slags behandling av personopplysninger den behandlingsansvarlige foretar, og kan kreve ytterligere informasjon om disse behandlingene. Utvalget anbefaler ikke dette. Hensikten bak bestemmelsen er at alle skal kunne gjøre seg kjent med hvilke behandlinger den behandlingsansvarlige foretar, slik at han kan identifisere dem og eventuelt kreve ytterligere opplysninger.

Utvalget mener dette er tilstrekkelig ivaretatt gjennom politiregisterlovens alminnelige bestemmelser. Den behandlingsansvarlige er ansvarlig for at den enkelte behandling hjemles i forskrift, og videre at det sendes melding om den behandlingen som foregår. Ingen behandlinger er unntatt meldeplikt. Et søk i meldingene gir derfor oversikt over behandlingene og registrene.

Kravet om ytterligere opplysninger er ivaretatt med det detaljnivået som kreves for forskriftene. De vil inneholde alle parametere som personopplysningsloven § 18 gir innsyn i, se nærmere punkt 24.4 og lovutkastet § 6 tredje ledd.

16.3.5 Innsyn i egne personopplysninger i den enkelte straffesak

16.3.5.1 Utgangspunktet - partsinnsyn

Under den enkelte straffesak har de sentrale aktørene innsynsrett i henhold til partsinnsynsreglene, se punkt 16.3.2.2. Utvalget mener at det ikke er grunnlag for å gjøre endringer i bestemmelsene.

Hvis straffesaksdokumentene oppbevares i et register sammen med opplysninger som ikke er en del av straffesaksbehandlingen, vil det være forskjellige regler for opplysninger i registeret, avhengig av hva som er formålet med behandlingen av opplysningene. Hvis opplysninger tas ut av den enkelte straffesak, og for eksempel legges over i Krimsys, vil de opplysningene som registreres i Krimsys, være underlagt reglene for Krimsys, selv om de opprinnelig var hentet fra en straffesak. Samme opplysning, som fortsatt er en del av straffesaksdokumentene, vil imidlertid følge straffeprosesslovens regler. Tas opplysninger fra Krimsys også inn i den enkelte straffesak, skjer dette ved en rapport som legges inn i straffesaken. Rapporten følger reglene for den enkelte straffesak og opplysningene i Krimsys følger reglene for Krimsys.

Registeret hvor straffesaksdokumentene oppbevares er foreslått regulert av politiregisterloven. Innsynsrett i kraft av politiregisterloven vil ikke gi den registrerte noe bedre innsyn i den enkelte straffesak. Dette er individuelle rettigheter, som reguleres etter straffeprosessloven, se punkt 8.7.

Utvalget konstaterer at etter at en straffesak er avsluttet, har fornærmede krav på innsyn i dokumentene, jf. straffeprosessloven § 28, mens tiltalte/domfelte kun har innsyn dersom han har rettslig interesse. Utvalget mener at dette er en skjevhet i lovverket som bør rettes opp og har foreslått endringer i § 28 i samsvar med dette. For mer om dette, se særmerknader til § 28.

16.3.5.2 Særlig om utlevering av opplysninger i mottakerorganets interesse

Utvalget foreslår nye regler for utlevering av opplysninger i mottakerorganets interesse. Reglene er nærmere beskrevet i punkt 14.8, og er uavhengig av om opplysninger som utleveres er straffesaksdokumenter eller andre opplysninger. Det avgjørende er at opplysningene utleveres i mottakerorganets interesse. Her anbefaler utvalget at politiet har en varslingsplikt, se punkt 16.2.3. Videre anbefaler utvalget at den registrerte også gis innsyn i opplysningene, se punkt 16.3.7.4.

16.3.6 Innsyn i egne personopplysninger utenfor den enkelte straffesak

16.3.6.1 Hovedregelen om innsyn

Utvalget har gjennomgått politiets registre og andre systemer som finnes i dag, og på bakgrunn av dette vurdert om det som hovedregel skal gis innsynsrett i egne personopplysninger utenfor den enkelte straffesak. Personopplysningslovens hovedregel er innsyn, men det kan gjøres unntak, blant annet dersom det er nødvendig for kriminalitetsbekjempelsen. Det samme utgangspunktet følger av SIS-loven og av helseregisterloven.

Utvalget anbefaler at hovedreglen er innsynsrett. Dette er i samsvar med annen lovgivning på andre sektorer. Utvalget er innforstått med at unntakene kan bli mange og omfattende, men mener likevel at hovedregelen bør være innsyn. Utvalgets syn er at det er avslag på innsyn som bør begrunnes, og ikke innsynsretten.

16.3.6.2 Unntak fra innsyn

Utvalget har sett nærmere på hvilke hensyn som kan begrunne unntak fra innsynsretten. I noen situasjoner hvor innsyn kan være skadelig for kriminalitetsbekjempelsen, må det være adgang til å gjøre unntak. Ellers vil det ikke være mulig for politiet å utføre sine arbeidsoppgaver på en hensiktsmessig måte. Det må imidlertid være nødvendig av hensyn til kriminalitetsbekjempelsen å unnta innsyn. For eksempel vil det være meningsløst om kriminelle gjennom innsyn får kjennskap til politiets disposisjoner i arbeidet for å avdekke og forebygge en narkotikahandel. Særlig i forhold til bekjempelse av kriminalitet som i en eller annen form er organisert vil innsyn være ødeleggende for politiets arbeid. Å unnta innsyn i disse tilfellene er også forenlig med EMDs praksis. Utvalget anbefaler derfor at det gjøres unntak når det er nødvendig av hensyn til kriminalitetsbekjempelsen. En restriktiv innsynspraksis er nødvendig. Selv en snever innsynsadgang kan av et kriminelt miljø utnyttes til å få ut stadig nye opplysninger fra politiet, for eksempel ved å sette sammen opplysninger fra forskjellige innsynsbegjæringer.

Utvalget anbefaler også at det kan gjøres unntak dersom vernet av andre personer tilsier det. Politiets informanter, vitner, fornærmede og andre må beskyttes, blant annet mot represalier fra kriminelle. Dersom hensynet til disse personene tilsier at det ikke gis innsyn, må loven gjøre dette mulig. En annen løsning vil ganske sikkert lede til en redusert tilgang på kildeopplysninger, og derved en dårligere kriminalitetsbekjempelse. Løsningen som foreslås er den samme som i SIS-loven.

Også andre kilder, så som utenlandske samarbeidende tjenester, må ha krav på vern mot innsyn.

Utgangspunktet er at politiet for hver enkelt begjæring må vurdere om innsyn kan være skadelig for kriminalitetsbekjempelsen eller vernet av andre. Det kan imidlertid bli en svært ressurskrevende prosess dersom politiet i hver enkel sak må vurdere om det kan være skadelig for kriminalitetsbekjempelsen, og på noen stadier i saken kan det være vanskelig å avgjøre spørsmålet. Utvalget anbefaler på bakgrunn av dette at det i særlige tilfeller kan gjøres unntak i forskrift. I de systemer hvor innsyn i tilnærmet alle tilfeller kan skade politiets arbeid, antesipere en skade, og det åpnes for å unnta innsyn i forskrift, jf. lovutkastet § 44 andre ledd tredje punktum. Av de systemer politiet har i dag, med unntak av PSTs behandlinger, er det etter utvalgets syn kun Krimsys og andre etterretningsregistre, samt opplysninger registrert i henhold til 4-månedersregelen, som kvalifiserer for et slikt totalt unntak for innsynsrett. Lovbestemmelsen er derfor begrenset til disse tilfellene.

En avskjæring av innsynsrett må imidlertid ses i sammenheng med andre kontrollmekanismer, som Datatilsynets innsyn etter tilsvarende modell som i SIS-loven § 21 andre ledd, se nærmere punkt 21.5.

16.3.6.3 Særlig om innsyn i vaktjournaler

Etter utvalget forslag er hovedregelen at det er innsyn i vaktjournaler. Dette er en endring i forhold til dagens praksis, men utvalget mener løsningen er en helt nødvendig rettssikkerhets- og personverngaranti, dersom dagens registreringspraksis skal opprettholdes. Innsyn legitimerer at det kan registreres opplysninger om personer uten at vilkårene i lovforslagets § 5 nr. 3 er oppfylt. Temaet er grundig behandlet i punkt 11.4.5 og punkt 12.7.

Er vilkårene for å registrere opplysninger i vaktjournalen oppfylt, jf. politiinstruksen § 7-1, skal politiet registrere opplysningene. Utvalget anbefaler derfor at det åpnes for at de alminnelige unntak kommer til anvendelse, også for innsyn i vaktjournalen, slik at innsyn kan nektes dersom det er nødvendig for kriminalitetsbekjempelsen eller vernet av andre. Vaktjournalen faller ikke innenfor de registre hvor det kan gjøres unntak for innsyn i forskrift, jf. lovforslaget § 44 andre ledd tredje punktum, da dette vil uthule prinsippet i lovforslaget § 5 nr. 3.

For de aller fleste opplysninger som registreres i vaktjournalen vil det være helt uproblematisk at den enkelte får innsyn. En stor del av opplysningene er rene beskrivelser av episoder som har skjedd, med sted, tid og hvem som var til stede. Det utvalget har hatt særlig fokus på er opplysninger som setter den registrerte i et dårlig lys og opplysninger som politiet ved registreringen ikke kjenner sannhetsgehalten av. Slik utvalget vurderer det, er det ikke plikt for politiet å registrere tips i vaktjournalen. For å unngå innsyn med hensyn til tips, bør politiet registrere disse i poolen i henhold til lovforslaget § 9, eller i et etterretningsregister dersom vilkårene er oppfylt. Da vil innsyn avskjæres.

Når opplysninger utleveres fra vaktjournalen på begjæring om innsyn, må det kun være opplysninger om den som begjærer innsyn som fremkommer. Andre opplysninger må sladdes.

Opplysninger skal normalt gis skriftlig, men Kongen kan gjøre unntak fra dette for den enkelte behandling. Et slikt unntak kan vurderes for vaktjournaler.

16.3.6.4 Andres rett til innsyn på vegne av den registrerte

Utvalget har også vurdert om tilsynsorganer bør ha «innsyn» på vegne av den registrerte der den registrertes innsynsrett er avskåret. Dette behandles i punkt 21.5.2.2.

16.3.7 Ufravikelig innsynsrett

16.3.7.1 Oversikt over drøftelsen

Utvalget anbefaler at innsynsretten i noen tilfeller er ufravikelig. Begrunnelsen er forskjellig for de ulike typetilfellene. Utvalget behandler dem fortløpende nedenfor.

16.3.7.2 Innsyn i reaksjonsregisteret

Den registrerte har i dag innsyn i reaksjonsdelen av SSP og bøteregisteret, som inneholder verifiserte opplysninger om reaksjoner som er ilagt på bakgrunn av straffbare handlinger, se punkt 4.6.4. Det er ingen hensyn som taler for at den registrerte skal fratas et slikt innsyn, og utvalget anbefaler at bestemmelsen opprettholdes. Dette er nærmere drøftet i punkt 15.17.5. Den registrerte er allerede kjent med opplysningene, og det er tilnærmet de samme opplysningene som kommer med på en uttømmende politiattest.

Utvalget anbefaler at opplysningene gis muntlig, da en skriftlig utlevering kan føre til en omgåelse av politiattestbestemmelsene, se nærmere punkt 15.17.5.

16.3.7.3 Innsyn i biologiske identifikasjonsegenskaper

Utvalget har vurdert om det skal være innsyn i biologiske identifikasjonsegenskaper. Hva som anses som biologiske identifikasjonsegenskaper er beskrevet i punkt 13.11. Biologiske identifikasjonsegenskaper blir som regel samlet inn i forbindelse med en konkret straffesak, og det er adgang til å bruke opplysningene i senere straffesaker, se punkt 4.11.2.3. Felles for de biologiske identifikasjonsegenskapene er at det finnes klare regler for når det er adgang til å lagre opplysningene til senere bruk. Den registrerte er således fullt klar over at han er registrert.

Utvalget anbefaler ubetinget innsyn i de biologiske identifikasjonsegenskaper. Det er av verdi for den som blir registrert å ha innsyn i et slikt register, da det er mulig å kontrollere at opplysningene er knyttet til rett person, og at de ellers er korrekte. En person som er blitt frikjent i en straffesak vil for eksempel kunne kontrollere at opplysningene er slettet.

16.3.7.4 Innsyn i opplysninger som utleveres i mottakerorganets interesse

Opplysninger som utleveres til andre offentlige organer eller private parter i deres interesse, står som nevnt i en noe spesiell stilling. Dette er nærmere beskrevet i punkt 14.8. Utvalget anbefaler på bakgrunn av dette at politiet er pålagt en informasjonsplikt før slik utlevering skjer, se punkt 16.2.3. Av samme grunn anbefaler utvalget at det gis absolutt innsynsrett i opplysninger der hvor disse utleveres til private parter. For utlevering til offentlige myndigheter kommer de alminnelige reglene om innsynsrett til anvendelse. Dette er nærmere beskrevet i punkt 16.2.3, da det er de samme hensynene som gjør seg gjeldende for informasjonsplikten. Av samme grunn anbefales det også at det skal være mulig å gjøre unntak fra innsynsretten der det er nødvendig for et kontrollorgans lovpålagte oppgaver. Dette gjelder selv om kontrollorganet er et privat organ.

Innsynet ved utlevering til private organer i deres interesse gjelder også under straffesaksbehandlingen. Dette innebærer at den registrertes innsynsrett blir utvidet dersom politiet velger å utlevere opplysninger i privates interesse før saken er avsluttet. Dette innebærer dernest at politiet i vurderingen av om opplysningene skal utleveres også må ta i betraktning at det gir den registrerte innsynsrett.

16.3.8 Begjæring om innsyn

16.3.8.1 Oversikt over problemstillingen

Utvalget anbefaler at det kan gjøres unntak fra innsynsretten av hensyn til kriminalitetsbekjempelsen eller av hensyn til vernet av andre. Skal et slikt unntak fungere effektivt, er politiet avhengig av å kunne behandle og besvare begjæringer på en slik måte at det ikke røper om den som begjærer innsyn er registrert hos politiet eller på annen måte i politiets søkelys. Utvalget har sett nærmere på de spørsmål som reiser seg i den forbindelse.

Spørsmålene oppstår også for begjæring om retting, sperring og sletting, og utvalget behandler dem samlet i dette punktet.

16.3.8.2 Innsynsbegjæring

Den som begjærer innsyn må identifisere seg på samme måte som ved søknad om politiattest, se punkt 15.11.1.3. Identifisering bør skje på samme måte, og innsynsbegjæringen bør fremsettes skriftlig.

Utvalget anbefaler at begjæring om innsyn sendes til den behandlingsansvarlige. Det er hos den behandlingsansvarlige kunnskapen om registreringen vil være best, og det er naturlig at den behandlingsansvarlige mottar og besvarer en begjæring om innsyn. På det enkelte tjenestested vil det være naturlig at personvernombudet har en sentral rolle i behandlingen av innsynsbegjæringer. Utvalget minner om at ved innsyn i straffesaker foreslås at dagens ordning opprettholdes, og at begjæringen i utgangspunktet besvares av den påtaleansvarlige eller den polititjenestemann som er ansvarlig på saken.

For systemer hvor det er to behandlingsansvarlige, det vil si sentrale systemer (se punkt 9.5.3.5), kan det reguleres nærmere i meldingen hvem som skal besvare innsynsbegjæringer. Utvalget ser det naturlig at begjæringer behandles og besvares av det sentrale organet. Dersom begjæringen sendes feil bør likevel den som har mottatt begjæringen besvare den. Hvem som internt besvarer meldingen, er ikke like viktig, så lenge svaret ikke røper om søkeren er registrert eller ikke, når dette ikke bør avsløres. Det samme gjelder dersom den som krever innsyn, retting eller sletting ikke kjenner til hvor opplysningene er registrert. I så fall må han sende begjæringen til det tjenestested han antar har registrert opplysningen.

Dersom begjæringen feilsendes, oppstår særskilte problemer. Videresendes en begjæring om innsyn som skal nektes av hensyn til kriminalitetsbekjempelsen, vil det å bli informert om at begjæringen er sendt videre kunne røpe en registrering, noe som i seg selv kan være nok. Utvalget behandler dette nærmere i punkt 16.3.8.5.

16.3.8.3 Presisering av innsynsbegjæringen - angivelse av systemene

Utvalget har vurdert om den som begjærer innsyn må angi hvilke systemer han ønsker innsyn i. Den alminnelige bestemmelsen i personopplysningsloven er at begjæringen kun gjelder den behandlingen som nevnes. Det vil være svært ressurskrevende for politiet om en person skal kunne sette frem en begjæring om innsyn som gjelder «alle politiets systemer». Den registrerte vil gjennom forskrifter og offentlige meldinger kunne gjøre seg kjent med hvilke systemer politiet har. Utvalget minner om at politiet har veiledningsplikt i henhold til alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper. Utvalget anbefaler på bakgrunn av dette at det må angis hvilke behandlinger det kreves innsyn i. Angis alle behandlinger i politiet spesifikt, må politiet imidlertid forholde seg til begjæringene som om de var fremsatt enkeltvis. Unntak kan gjøres der begjæringen fremstår som ren sjikane eller som et forsøkt på å lamme systemet.

16.3.8.4 Innvilget innsyn

Om opplysningene skal gis muntlig eller skriftlig, kan fastsettes nærmere i forskrift for den enkelte behandling. Unntatt er opplysninger i reaksjonsregisteret, jf. § 6 første ledd, som kun kan gis muntlig for å unngå omgåelse av politiattestreglene.

16.3.8.5 Avslag på innsyn

Dersom innsyn nektes, skal det etter personopplysningsloven gis beskjed om dette skriftlig, med presis henvisning til bestemmelsen som hjemler avslaget.

For politiet gjør hensynet til kriminalitetsbekjempelsen det nødvendig med særregler når innsyn nektes. For noen kriminelle vil det være av stor betydning å vite seg registrert. Å få slik kunnskap, kan være nok til å røpe at politiet er kjent med en narkotikaforsendelse som kommer eller at personen er innblandet i menneskesmugling. Et avslag må derfor formuleres slik at det ikke røper om en person er registrert eller om han faktisk er nektet innsyn. Tilsvarende løsning er valgt i SIS-loven. Når det gis avslag på innsyn, sendes en standardmelding med for eksempel følgende alternative tekst: «Du er ikke registrert/unntaksbestemmelsen kommer til anvendelse».

Den samme problemstillingen oppstår dersom begjæring bevisst sendes til feil behandlingsansvarlig, for å se om den blir videresendt, noe som vil røpe en registrering. For eksempel kan en menneskesmugler ha en mistanke om at han er i politiets søkelys, og at Østfold politidistrikt, som er distriktet hvor han er mest aktiv, har registrert ham. Hvis han sender en begjæring til Østfinnmark politidistrikt vil han få sine mistanker bekreftet dersom begjæringen videresendes. I disse tilfellene må samme standardmelding benyttes.

17 Retting, sperring og sletting av opplysninger

17.1 Oversikt over drøftelsen og begrepene

17.1.1 Innledning

I dette kapittelet drøftes politiets rett og plikt til å rette, sperre eller slette opplysninger. Innledningsvis har utvalget sett nærmere på noen sentrale begrep. Begrepene retting, sperring og sletting er behandlet i punkt 17.1.2, og begrepene mangelfulle opplysninger, opplysninger beheftet med feil som ikke lar seg reparere og unødvendige opplysninger er behandlet i punkt 17.1.3.

På samme måte som for alle andre regler, er det kun de overordnede prinsippene som blir fastsatt i loven. De mer konkrete rette- og slettereglene som gjelder for de forskjellige behandlingene/systemene, må fremgå av forskrift og melding.

Innledningsvis, i punkt 17.2, har utvalget funnet grunn til å ta for seg forholdet til arkivlovgivningen. Arkivloven begrenser politiets rett og plikt til å slette opplysninger, ved at arkivloven går foran politiregisterloven. Selv om vilkårene i politiregisterloven for å slette opplysningene er oppfylt, skal opplysningene ikke slettes, men avleveres til arkivverket, dersom vilkårene for avlevering er oppfylt. Ved avlevering blir opplysningene arkivverkets eiendom, og reguleres fullt ut av bestemmelsene i arkivlovgivningen. Det har liten praktisk betydning om opplysningene slettes eller arkiveres, da arkiverte opplysninger er underlagt 80 års taushetsplikt, også overfor politiet, og etaten vil ikke ha adgang til å gjøre bruk av opplysningene som skulle vært slettet.

Det legges opp til to bestemmelser om retting, sperring og sletting i politiregisterloven. For det første må opplysninger slettes når de ikke er nødvendige ut fra formålet. Dette vil være hovedregelen. Opplysninger blir gamle, og er slik sett ikke lenger nødvendige for det formålet de ble samlet inn til. Dette behandles i punkt 17.3. Imidlertid vil arkivlovgivningen i svært mange tilfeller kreve at opplysningene overføres til arkivverket i stedet for at de slettes, selv om vilkårene for sletting er oppfylt.

For det andre foreslås en bestemmelse om retting, sletting og sperring av opplysninger med feil eller mangler. Bestemmelsen behandles i punkt 17.4. Her vil det ofte være aktuelt å korrigere eller sperre opplysningene som har en feil, og det er sjelden at opplysninger med feil og mangler overføres arkivverket.

Det kan også oppstå situasjoner hvor det ikke er noe mangelfullt ved selve opplysningen og den fremdeles er nødvendig ut fra formålet, men den er sterkt belastende for den registrerte. Problemstillingen behandles i punkt 17.5.

17.1.2 Begrepene retting, sperring og sletting

Utvalget har sett nærmere på begrepene retting, sperring og sletting, og hvordan disse skal forstås i politiregisterloven. Med sletting menes at opplysningene slettes fysisk, slik at det på et senere tidspunkt ikke er mulig å rekonstruere dem (irreversibel fjerning av opplysningene). Sperring innebærer ingen sletting av opplysningene, men at politi og påtalemyndighet ikke har tilgang til dem, unntatt til særskilt angitte formål (opplysningene gjøres midlertidig utilgjengelige). Opplysninger kan også rettes, det vil si at de kan suppleres med korrekte opplysninger.

Politiet benytter begrepet sanering. I forhold til de ovennevnte begrepene dekker dette flere tilfeller. Sanering brukes om det at opplysningene slettes, slik som for eksempel i Krimsys, se punkt 4.16.2.5. Betegnelsen benyttes også der opplysningene ikke slettes, men overføres til arkivverket. Videre benyttes sanering der opplysninger kun er tilgjengelige for et fåtall polititjenestemenn, for eksempel i en saneringsdatabase som Sansak (se punkt 4.9.4). Dagens saneringsbegrep er tilnærmet en betegnelse på at politiet selv ikke lenger kan benytte opplysningene i sitt daglige virke. Sanering er ikke et begrep som nedfelles i lovutkastet, men kan være praktisk som en fellesbetegnelse på når opplysninger av ulike årsaker ikke lenger er tilgjengelige for daglig virke. Imidlertid må den enkelte saksbehandler være seg bevisst om opplysninger skal rettes, slettes eller overføres til arkivverket, eller om det kun er vurderingen av hvem som har tjenestemessig behov som resulterer i en begrenset tilgang til opplysningene.

I arkivlovgivningen benyttes begrepet kasseres. Dette vil for alle praktiske formål tilsvare det som i politiregisterloven kalles sletting, som er å tilintetgjøre opplysningene.

17.1.3 Unødvendige opplysninger og opplysninger med feil eller mangler

17.1.3.1 Innledning

Med tanke på hvorvidt opplysninger skal rettes, sperres eller slettes kan de grovt sett deles inn i to hovedkategorier:

• Unødvendige opplysninger. Dette er opplysninger som ut fra formålet ikke lenger anses nødvendige. Etter en tid vil de fleste opplysningene anses som unødvendige. Kravet om sletting av unødvendige opplysninger er den alminnelige slettebestemmelsen for politiet og påtalemyndigheten. Regelen begrenses imidlertid av arkivlovens regler, se punkt 17.1 siste avsnitt og lovforslaget § 45 første ledd andre punktum.

• Opplysninger med feil eller mangler. «Feilen» kan enten bero på brudd på krav i politiregisterloven eller i andre lover. Det er hensiktsmessig å skille mellom opplysninger som har slike feil som ikke lar seg reparere, og de som kun har en mangel som kan rettes.

17.1.3.2 Unødvendige opplysninger

Unødvendige opplysninger er de som ikke er nødvendige for politiet og påtalemyndigheten ut fra formålet med behandlingen. For eksempel anses enkelte opplysninger om en person ikke nødvendige å registrere, slik at vilkåret i lovforslaget § 7 første ledd nr. 1 ikke er oppfylt. Eller politiet kan etter en stund finne ut at det ikke lenger er nødvendig å registrere en «tilknyttet person», jf. lovforslaget § 5 nr. 3 bokstav b.

Opplysninger kan være unødvendige allerede når politiet mottar dem, eller de kan bli unødvendige etter hvert som en sak utvikler seg. Regelen om unødvendige opplysninger må altså ses i sammenheng med relevanskravets dynamiske karakter, se punkt 13.5.3.2.

17.1.3.3 Mangelfulle opplysninger

Mangelfulle opplysninger omfatter opplysninger som er uriktige eller ufullstendige, jf. kvalitetskravene i lovforslaget § 7 første ledd nr. 1 og nr. 2. For eksempel vil en opplysning om at Peder Ås er 170 cm høy være mangelfull, dersom han er 180 cm (såkalt uriktige opplysninger). Videre vil en opplysning om at Peder Ås er anmeldt for å ha sparket ned en person være mangelfull, dersom det samtidig ikke fremgår at han sitter i rullestol fordi han er lam fra livet og ned (såkalt ufullstendige/ikke tilstrekkelige opplysninger). Det samme vil gjelde dersom det er registrert at en person er pågrepet med våpen, uten at det fremgår at det er en Softgun. Mangler av denne karakter kan repareres ved tilføyelse.

17.1.3.4 Opplysninger beheftet med feil som ikke lar seg reparere

Noen opplysninger er beheftet med en feil som ikke lar seg reparere. I forhold til de mangelfulle opplysningene, siktes det til de situasjoner hvor det fra et personvernrettslig synspunkt ikke vil være tilfredsstillende med en korrigering av opplysningene. For eksempel kan det være der politiet har registrert opplysninger uten at det er holdepunkter for at personen vil begå en straffbar handling, og vilkårene i lovforslaget § 5 nr. 3 bokstav a er følgelig ikke oppfylt. Opplysningen har da ikke hjemmel. Dette er noe annet enn om en person er registrert med feil øyenfarge. Det samme vil gjelde dersom politiet registrerer personer kun på bakgrunn av rase, som er i strid med lovforslaget § 8 første ledd (se punkt 13.4). Et annet praktisk eksempel er der hvor politiet besitter et ulovlig ervervet bevis, som ikke kan benyttes i rettsforhandlingene. Dette er feil som ikke lar seg reparere.

17.1.3.5 Hensyn som er styrende for hvilke beføyelser de enkelte opplysningene bør underlegges

Innledningsvis skisseres noen hensyn som er av betydning for hvilke beføyelser de ulike opplysninger bør bli gjenstand for. Det er således spørsmål om hvorledes politiet skal få «rettet opp» situasjonen.

Mangelfulle opplysninger og opplysninger som er beheftet med feil som ikke lar seg reparere, kan ikke uten videre slettes. Det har vist seg at det i ettertid kan være behov for å vite hva som har vært registrert av mangelfulle opplysninger eller opplysninger beheftet med feil som ikke kan repareres. Det kan være at opplysningene har ledet til andre feil eller negative vedtak. Et fingeravtrykk lagret med feil navn kan føre til pågripelse av feil person i en senere straffesak. Hvis uriktig navn slettes, og nytt og korrekt navn påføres, vil det i ettertid være vanskelig å dokumentere hvorfor det er foretatt feil pågripelse. I noen situasjoner hvor feilene ikke kan antas å få noen betydning, vil det likevel være hensiktsmessig at de «gamle» opplysningene slettes og nye opplysninger anmerkes, som for eksempel ved skrivefeil i adresse. Derimot vil skrivefeil i navn lett komme i en annen stilling, da det kan føre til at to personer blir forvekslet.

Sett fra den registrertes side, er det ikke ønskelig å være registrert med uriktige opplysninger. Men den registrerte må likevel langt på vei akseptere at mangelfulle opplysninger «rettes» ved at nye opplysninger, korrekte eller oppdaterte, tilføyes. På dette punktet går det imidlertid et skille mellom opplysninger som kun er mangelfulle og de som er beheftet med en slik feil at de ikke lar seg reparere. Men heller ikke opplysninger som er beheftet med feil som ikke kan repareres, bør slettes. På den annen side kan de ikke bli stående bare fordi de er blitt registrert. En egen løsning for opplysninger med slike feil/mangler, er at de sperres. En slik praksis kan være til fordel for den registrerte, særlig dersom det er snakk om å kreve erstatning fra politiet. Det må være notoritet eller bevislighet rundt politiets handlinger, slik at det i ettertid er mulig å dokumentere hva politiet har foretatt seg.

Unødvendige opplysninger står i et annet lys enn mangelfulle opplysninger og opplysninger beheftet med feil som ikke kan repareres. Unødvendige opplysninger har i seg selv ingen mangler, men ut fra hva opplysningene skal brukes til, anses de ikke nødvendige. Det er således ikke de samme notoritetshensynene som taler for å oppbevare opplysningene som det er ved mangelfulle opplysninger. Det vil således være mer aktuelt med sletting av unødvendige opplysninger. Her vil imidlertid arkivverkets regler komme inn med full tyngde. Arkivlovens formål er å sikre arkiver som har betydelig kulturell eller forskningsmessig verdi eller som inneholder rettslig eller viktig forvaltningsmessig dokumentasjon, slik at disse kan bli tatt vare på og gjort tilgjengelig for ettertiden. Generelt taler arkivhensynene mot sletting av opplysninger som anses unødvendige for politiet, fordi de ofte vil være nødvendige for ovennevnte arkivformål. Derimot er det som oftest ikke ønskelig at mangelfulle opplysninger oppbevares av ovennevnte hensyn, med mindre det skal forskes på politiets feilregistreringer.

17.2 Forholdet til arkivlovgivningen

17.2.1 Oversikt over problemstillingene

Utvalget har gitt en oversikt over arkivlovgivning i punkt 5.3. Det følger av arkivloven § 9 at arkivmateriale ikke kan kasseres med mindre det følger av forskrift eller Riksarkivaren har samtykket, hvilket, som nevnt, får betydning for rette- og sletteregler i politiregisterloven. Videre kan reglene utvalget anbefaler i politiregisterloven få betydning for Riksarkivarens bevarings- og kassasjonsplaner.

Utvalget har drøftet spørsmålet om når materialet som er overlevert til arkivverket kan gjøres tilgjengelig for allmennheten i punkt 17.2.4.

17.2.2 Arkivreglenes betydning for adgangen til å rette, sperre og slette opplysninger

Arkivlovens formål er å sikre arkiver som har betydelig kulturell og forskningsmessig verdi eller som inneholder rettslig eller viktig forvaltningsmessig dokumentasjon, slik at disse kan bli tatt vare på og gjort tilgjengelige for ettertiden. Hva som er bestemt oppbevart av politiets behandlinger/systemer, fremgår av punkt 5.3.

For det første er det spørsmål om i hvilken grad det skal være lov å slette mangelfulle opplysninger, som i utgangspunktet ikke kan kasseres i henhold til arkivloven. Hovedregelen i personopplysningsloven er korrigering, men dersom tungtveiende hensyn taler for det, er det i personopplysningsloven § 27 tredje ledd gitt adgang til å slette. Om det skal være en slik adgang for politiet behandles nærmere i punkt 17.4.4.4.

Videre oppstår spørsmål om hva som skal gjøres med opplysningene når de ikke lenger anses nødvendige ut fra formålet. Arkivloven er bygget på at opplysninger skal oppbevares av arkivhensyn, selv om de ikke lenger er nødvendige for sitt opprinnelige formål. Med andre ord må politiet også oppbevare opplysninger av hensyn til arkivformål, selv om de ikke lenger skal brukes til politimessige formål, se punkt 17.3. Et spørsmål er om det også her skal tillates sletting av noen opplysninger, dersom de er sterkt belastende for den registrerte, slik det også er gjort i personopplysningsloven § 28 tredje og fjerde ledd, se punkt 17.5.

17.2.3 Overlevering av ikke-verifiserte opplysninger

Utvalget har drøftet hvorvidt det skal være adgang til å overføre ikke-verifiserte opplysninger til arkivverket. Ikke-verifiserte opplysninger spenner over en lang rekke forskjellige opplysninger. Generelt vil likevel ikke-verifiserte opplysninger være mer inngripende overfor den de gjelder, se punkt 13.6.4. Likevel kan det være interessant å ha ikke-verifiserte opplysninger, for eksempel for å forske på kriminaletterretning som metode.

Utvalget har drøftet om det skal være adgang til å overlevere ikke-verifiserte opplysninger til arkivverket. Det bør som utgangspunkt være Riksarkivaren som tar stilling til hvorvidt opplysninger er arkivverdige eller ikke, da dette er Riksarkivarens kjernekompetanse. Det er imidlertid noen opplysninger utvalget anbefaler ikke blir overført til arkivverket. Dette gjelder opplysninger i kriminaletterretningsregistre, jf. lovforslaget § 6 andre ledd nr. 1 og opplysninger oppbevart etter 4-månedersregelen, jf. lovforslaget § 9. Opplysningene har svært usikker karakter, og er ofte ikke-verifiserte. De er helt nødvendige for politiet i deres forebyggende arbeid, men er samtidig svært inngripende overfor den enkelte. Utvalget mener at det er nødvendig for politiet å behandle disse opplysningene, men mener at den enkeltes personvern må gå foran arkivhensynene. Det kan også reises spørsmål om opplysningene har noen arkivverdi. Etter det opplyste er det opplysninger som i henhold til dagens arkivplan for politiet skal slettes, se punkt 5.3. Det foreslås således unntak fra arkivloven § 9 og § 18 i samsvar med det ovennevnte.

17.2.4 Taushetsplikt for overlevert materiale

Når opplysninger fra registrene er overlevert til Riksarkivaren, er utgangspunktet i henhold til forvaltningsloven § 13c tredje ledd andre punktum at opplysningene blir tilgjengelige etter 60 år. Imidlertid har Riksarkivaren fattet vedtak om at straffesaker blir tilgjengelig først etter 80 år.

Utvalget anbefaler at opplysninger fra politi og påtalemyndighet ikke bør bli tilgjengelige før etter 100 år. Årsaken er særlig den stadig økende levealderen, hensynet til vedkommendes nære ettermæle og hans pårørende, og at opplysningene blir lettere tilgjengelige nå som de overføres elektronisk. Dette gjelder alt materiale fra politiet og påtalemyndigheten som overleveres arkivverket.

17.2.5 Forholdet til arkivloven i den videre fremstilling

Slik det fremgår av fremstillingen ovenfor, vil det at vilkårene for å slette opplysninger i henhold til politiregisterloven er oppfylt, ikke nødvendigvis bety at opplysningene skal slettes. Politiet og påtalemyndigheten er forpliktet til først å ta stilling til om arkivlovens regler likevel pålegger bevaring. I så fall skal opplysningene oppbevares hos arkivverket, og for politiet vil det ha liten praktisk betydning om opplysningene er slettet eller overført til arkivverket.

På bakgrunn av at det er gitt en generell fremstilling av arkivreglene innledningsvis i dette kapittelet og i punkt 5.3, vil forbeholdet om arkivreglene ikke nevnes hver gang utvalget omtaler spørsmålet om sletting.

17.3 Sletting og avlevering av opplysninger som ikke er nødvendige

17.3.1 Oversikt over problemstillingen

I dette punktet ser utvalget på hva som skal skje med opplysninger som ikke lenger er nødvendige ut fra formålet. Det er et alminnelig personvernprinsipp at opplysningene ikke kan lagres lenger enn det som er nødvendig ut fra formålet med behandlingen. Rette- og sletteregler er en viktig side av gjennomføringen av nødvendighetskravet, slik det er beskrevet i kapittel 12, og relevanskravet, slik det er beskrevet i punkt 13.5.3. Opplysningene som omtales her er altså ikke mangelfulle.

Utvalget har som vanlig skilt mellom behandling av opplysninger i den enkelte straffesak, se punkt 17.3.3, og utenfor den enkelte straffesak, se punkt 17.3.4.

Her, som ellers, innebærer sletting at opplysningene gjøres utilgjengelige for politiet, men dersom arkivreglene krever det, skal opplysningene overføres til arkivverket.

17.3.2 Nasjonale og internasjonale rammer for lovgivningen

I personopplysningsloven § 28 første ledd står det:

«Den behandlingsansvarlige skal ikke lagre personopplysningene lenger enn det som er nødvendig for å gjennomføre formålet med behandlingen. Hvis ikke personopplysningene deretter skal oppbevares i henhold til arkivloven eller annen lovgivning, skal de slettes».

I personverndirektivet artikkel 6 nummer 1 bokstav e står det at opplysningene

«skal oppbevares på en måte som ikke gir mulighet til å identifisere de registrerte lenger enn nødvendig for det formål opplysningene er innsamlet for eller senere behandles for».

Følgende prinsipper for lagringslengde følger av politirekommandasjon:

«7.1 Measures should be taken so that personal data kept for police purposes are deleted if they are no longer necessary for the purpose for which they were stored.

For this purpose, consideration shall in particular be given to the following criteria: the need to retain data in the light of the conclusion of an inquiry into a particular case; a final judicial decision, in particular an acquittal; rehabilitation; spent convictions; amnesties; the age of the data subject; particular categories of data.

7.2 Rules aimed at fixing storage periods for the different categories of personal data as well as regular checks on their quality should be established in agreement with the supervisory authority or in accordance with domestic law.»

I kommentarene understrekes at det er viktig at det gjennomføres periodisk kontroll med opplysninger i politiregistrene, slik at de ikke blir fylt med overflødige opplysninger. Det er akseptert at politiopplysninger kan benyttes til forskning og statistikk, og at det må tas hensyn til nasjonal arkivlovgivning.

17.3.3 Unødvendige opplysninger i den enkelte straffesak

Det skjer ingen sletting av opplysninger i straffesaker fordi opplysninger ikke lenger anses nødvendige ut fra formålet. Straffesaksdokumenter omfattes av arkivlovgivningen, og skal etter dagens regelverk overleveres etter 25 år. Det er imidlertid en viss utsiling av forseelsessaker som overleveres arkivverket. Utvalget anbefaler ingen endringer i disse.

Hvis de alminnelige prinsippene om nødvendighet hadde vært anvendt på straffesaksdokumentene, ville det ha variert fra sak til sak hvor lenge det var nødvendig å oppbevare saken. Det kan ta lang tid før en person er ferdig sonet, og det kan være nødvendig å oppbevare opplysningene for eventuelle gjenopptagelser. Utvalget anbefaler imidlertid ingen endring i lovverket, da det innebærer en betydelig arbeidsbyrde å ha differensierte avleveringsregler til arkivverket.

Selv om ikke utvalget anbefaler endringer i reglene om sletting av opplysninger fra straffesaker, minner utvalget om at den enkelte straffesak også har et elektronisk system, BL, i tillegg til det papirbaserte, hvor alle dokumentene finnes, se nærmere punkt 4.10. Utvalget mener det kan være naturlig at sakens dokumenter gjøres utilgjengelig elektronisk når den er avsluttet, slik at ikke alle har tilgang, men at det forbeholdes de med tjenestemessige behov for tilgang til gamle saker.

17.3.4 Unødvendige opplysninger utenfor den enkelte straffesak

17.3.4.1 Hovedregel - sletting eller avlevering til arkivverket

Utgangspunktet i personopplysningsloven er at opplysninger som ikke lenger er nødvendige for formålet skal slettes, med mindre det følger av arkivloven eller annen lovgivning at opplysningene skal oppbevares. Dette er også anbefalt i politirekommandasjonen. Utvalget anbefaler at dette skal være hovedregelen for opplysninger som behandles av politi og påtalemyndighet utenfor den enkelte straffesak.

Mens mangelfulle opplysninger bør korrigeres eller sperres, kan opplysninger som ikke er nødvendige for formålet slettes. Det er ikke de samme dokumentasjonsformål som gjør seg gjeldende, den eneste «feilen» er at opplysningene nå er «utdaterte» eller unødvendige av andre grunner.

Spørsmålet om når en opplysning er unødvendig, behandles nærmere i punkt 17.3.4.2, og er ikke uproblematisk i forhold til den virksomhet politiet bedriver.

Utvalget har sett nærmere på om det bør gjøres unntak fra hovedregelen om sletting eller avlevering av opplysninger som ikke lenger er nødvendig for formålet. For det første kan det reises spørsmål om politiet har et dokumentasjonsbehov som går ut over det normale, slik at opplysninger av hensyn til etterrettlighet og notoritet heller skal sperres enn slettes. Etter utvalgets mening reflekteres dokumentasjonsbehovet allerede i reglene for overlevering av dokumenter i straffesaker, som først skjer etter 25 år. Det understrekes imidlertid at her behandles situasjoner utenfor den enkelte straffesak.

For det andre har noen av politiets systemer opplysninger med svært lav kvalitet, fordi det av hensyn til politiets arbeidsoppgaver er gjort unntak fra de alminnelige kvalitetskravene. Utvalgets synspunkt er at en forutsetning for å gjøre unntak fra kvalitetskravene slik som i lovforslaget § 9, er at opplysningene slettes så raskt som mulig, ofte fastsatt ved en konkret slettefrist. Utvalget kommer tilbake til dette i punkt 17.3.4.5.

17.3.4.2 Når er en opplysning unødvendig?

Utvalget har sett nærmere på når en opplysning skal anses unødvendig. Utgangspunktet er at opplysningen må vurderes i forhold til det formålet den skal brukes til, og det må konkret tas stilling til om opplysningen ut fra det stadium saken er på fortsatt er nødvendig for formålet med behandlingen. « Nødvendig» kan ikke tolkes så strengt at det er en absolutt forutsetning for saken at opplysningen behandles, men det kan heller ikke være tilstrekkelig at politiet finner det hensiktsmessig å bevare opplysningen. I utgangspunktet må det være et konkret behov for opplysningen.

Bestemmelsen om sletting av opplysninger som er unødvendige, korresponderer med bestemmelsen om nødvendighet i lovforslaget § 5, og vurderingen vil være parallell med de presiseringer som følger. Er vilkårene i § 5 ikke oppfylt, skal opplysningen slettes eller overføres til arkivverket.

Sletteregelen retter seg også mot opplysninger som ikke er relevante i henhold til lovforslaget § 7 nr. 1. Dette gjelder både når opplysningene ved første gangs innsamling ikke er relevante, og når opplysningene på et senere stadium i behandlingen viser seg å være irrelevante. Utvalget viser her til sin fremstilling i henholdsvis 12.3 og 12.5, samt 13.5.3, hvor det er forholdsvis grundig drøftet hvilke personer som kan anses nødvendige å registrere og hvilke opplysninger som kan registreres om disse. Opplysninger som er registrert uten at det noen gang har vært hjemmel for å registrere dem, ses derimot som opplysninger beheftet med feil det ikke er mulig å reparere og skal følge hovedregelen om sletting eller sperring i henhold til lovforslaget § 46. Situasjonen er nærmere omtalt i punkt 17.4.4.4.

Regelen om sletting av unødvendige opplysninger må ses i sammenheng med adgangen til sekundærbruk av opplysninger til politimessige formål. Selv om opplysningen er unødvendig til primærformålet, kan den likevel brukes til et sekundærformål, dersom den er nødvendig til dette, se nærmere punkt 11.5. I praksis må opplysningen tas inn i systemet der den er nødvendig og slettes i systemet der den opprinnelige ble oppbevart. En praktisk form for sekundærbruk er bruk av fingeravtrykk og DNA-profiler i senere straffesaker. Selv om straffesaken blir sendt til arkivet etter 25 år, kan fingeravtrykk og DNA-profiler oppbevares til en person avgår ved døden eller de av andre grunner ikke lenger antas å ha noen interesse.

Politiets behandling av opplysninger er i en særstilling i den forstand at det ofte vil være vanskelig å avgjøre om en opplysning er nødvendig eller ikke. Dette har sammenheng med politiets arbeidsoppgaver og arbeidsmåte, og gjelder hovedsakelig utenfor straffesakene. I større omfang enn på andre forvaltningsområder vil opplysninger fra en sak kunne være nødvendig for politiet i en senere sak. Det skyldes delvis at mange kriminelle er gjengangere, men også det forhold at politiets oppgave ofte består i å kartlegge et hendelsesforløp, hvor ikke nødvendigvis alle parter bidrar til oppklaringen. At det vil være vanskelig å fastslå når en opplysning ikke lenger er nødvendig for formålet, kan likevel ikke gi politiet rett til å beholde alle opplysninger. Det må derimot lages regler som er praktisk gjennomførbare. Dersom politiet for eksempel behandler opplysninger om personer som ikke er mistenkt for et konkret straffbart forhold, er det fordi politiet mener at denne personen senere kan komme til å begå kriminelle handlinger. Dersom tiden går uten at den registrerte begår kriminalitet, må det på et eller annet tidspunkt antas at den første vurderingen var uriktig. Tidspunktet for siste registrering eller sist begåtte kriminelle handling gir en god indikasjon på om det er grunnlag for fortsatt å behandle opplysningene. Jo lenger tid det er siden han har begått en kriminell handling, jo mindre sannsynlig er det at han begår ny kriminalitet og at opplysningen er nødvendig. Hvor lenge opplysningene kan antas å være nødvendige, er nærmere omtalt i punkt 12.5.5 og 13.5.3. Dette gjelder imidlertid ikke for all type kriminalitet, jf. for eksempel kriminalitet som bekjempes av PST, se nærmere punkt 23.3.2.

Allerede i dag finnes det regler som fastsetter tidsbestemte slettefrister, slik at politiet ikke foretar noen konkret nødvendighetsvurdering av den enkelte opplysning. Opplysningene skal slettes under forutsetning av at vilkårene for sletting er oppfylt. Reglene er basert på en presumpsjon om at opplysningene på det tidspunktet ikke lenger er nødvendige. Et eksempel er Krimsys, hvor opplysningene i utgangspunktet skal slettes når det ikke lenger er tjenestelig behov for opplysningene, men senest 5 år etter siste registrering, dersom ikke andre grunner tilsier at opplysningen fortsatt kan beholdes lagret. Her er slettereglene knyttet til informasjon om en person, slik at dersom det blir registrert ny informasjon om en tidligere registrert person, så blir slettefristen forskjøvet for alle opplysningene om ham. Dette er en løsning som aksepteres i politirekommandasjonen, og anbefales av utvalget. Fra utvalgets side synes en periode på 5 år å være en fornuftig lengde.

Både der det foretas en konkret vurdering av om opplysningen er nødvendig og ved fastsettelse av tidsbestemte sletteregler, må behandlingens formål og type opplysninger tas i betraktning. Der formålet er forebyggende virksomhet, er ofte opplysningene beheftet med større usikkerhet, behandlingen skjer skjult for den registrerte og det er personvernmessig et forholdsvis stort inngrep. I slike tilfeller må sletting skje forholdsvis raskt, men likevel slik at politiet får arbeidet på en hensiktsmessig måte. Der opplysningene er ikke-verifiserte, må det også være strenge sletteregler. Reaksjonsregisteret er i den andre enden av skalaen. Opplysningene er verifiserte, kjent for den registrerte og godt beskyttet mot at andre får innsyn. Slike forhold vil være momenter som må tas med i vurderingen av om en opplysning anses nødvendig. Det kan være flere situasjoner hvor det er aktuelt å slette enkelte opplysninger om en person. Dette er basert på relevanskravets dynamiske karakter, og nærmere beskrevet i punkt 13.5.3.2.

I vurderingen av om opplysningene er nødvendige, må det i vurderingen også kunne ses hen til andre regler som gjelder for opplysningene. Et eksempel er reaksjonsregisteret, hvor opplysningene oppbevares til en person dør. Her er den registrertes personvern ivaretatt ved strenge taushetspliktsregler, og ikke sletteregler. Etter 4-månedersregelen får politiet adgang til å registrere opplysninger som ikke oppfyller alminnelige krav for behandling. En forutsetning for dette er at opplysningene slettes etter 4 måneder, se nærmere punkt 17.3.4.5.

Flere av politiets behandlinger har særskilte hensyn som må tas med i vurderingen av hvor lenge det er nødvendig å oppbevare opplysningene. Utvalget har sett nærmere på noen av disse i punkt 17.3.4.5.

17.3.4.3 Ajourføring

Utvalget har i punkt 13.6.5 vurdert om politiet skal pålegges en plikt til å gjennomgå sine registre og systemer, med tanke på jevnlig å ajourføre disse, også med hensyn til å vurdere om opplysningene er nødvendige eller ikke. En slik løsning er anbefalt i politirekommandasjonen, men følger ikke av alminnelige personvernregulering. Spørsmålet er om det er noen særskilte hensyn som tilsier at politiet skal pålegges en slik plikt. Utvalget har ikke funnet slike. Derimot anbefaler utvalget at opplysningene skal ajourføres for hver gang de benyttes, noe som på en tilstrekkelig måte vil ivareta den registreres personvern uten at belastningen for politiet blir for stor. Selv om opplysningene blir liggende så lenge at de ikke lenger er ajour, vil den som bruker opplysningene ajourføre dem før de brukes. Utvalget anbefaler ikke at prinsippet lovfestes særskilt, da det må antas å følge av den alminnelige bestemmelsen om at opplysningene skal være korrekte og fullstendige, jf. lovutkastet § 7 første ledd nr. 1.

17.3.4.4 Historiske, statistiske og vitenskaplige formål

Utvalget har vurdert om det er hensiktsmessig å ta inn en bestemmelse om at opplysninger skal kunne bevares til historiske, statistiske og vitenskaplige formål. Personopplysningsloven og helseregisterloven har en slik regel, men SIS-loven har det ikke. Vilkårene er at samfunnets interesser klart overstiger de ulemper det kan medføre for den enkelte og at den behandlingsansvarlige sørger for at opplysningene oppbevares på en måte som gjør at det ikke er mulig å identifisere den registrerte lenger enn nødvendig.

Utvalget anbefaler at en slik regel også fastsettes for politiets og påtalemyndighetens behandlinger. Utvalget har imidlertid sett nærmere på om behandlinger/systemer som har forholdsvis store mengder ikke-verifiserte opplysninger bør unntas. Utvalgets vurdering er at for de fleste systemer med store mengder ikke-verifisert informasjon, vil samfunnets interesser ikke klart overstige de ulemper det kan medføre for den enkelte. Utvalget finner det imidlertid vanskelig å lage en egen regel for behandlinger med ikke-verifisert informasjon, da disse spenner over et bredt spekter. På bakgrunn av dette mener utvalget at også slike systemer kan vurderes etter hovedregelen, men at det må tale sterkt i favør av den registrerte at opplysningene er ikke-verifiserte, og at det skal mye til før samfunnshensynene tillegges størst vekt. Utvalget minner om at det selvfølgelig vil være mulig å oppbevare denne type opplysninger anonymt (se punkt 9.2.2 om begrepet anonymt).

17.3.4.5 Særskilte sletteregler

Innledning

Noen behandlinger trenger en særskilt vurdering av rette- og sletteregler. Utvalget har sett nærmere på disse nedenfor.

4-månedersregelen - opplysninger behandlet i henhold til lovforslaget § 9

Det foreslås en ordning hvor opplysninger kan oppbevares i 4 måneder for at politiet skal kunne kontrollere hvorvidt opplysningene oppfyller kravene til å bli behandlet i de permanente systemene, se punkt 13.7. En forutsetning for å foreslå ordningen er at opplysningene slettes etter senest 4 måneder, eller før dersom det på et tidligere tidspunkt konstateres at opplysningene ikke kan registreres permanent. Dette må også ses i sammenheng med den strenge taushetsplikten disse opplysningene er underlagt, se punkt 14.10.

Det er således ikke adgang til å gjøre unntak fra slettefristen. Har politiet for eksempel ikke rukket å kontrollere opplysningene før 4 måneder er gått, må opplysningene likevel slettes. Dette innebærer også at den generelle regelen om at mangelfulle opplysninger kan kreves sperret av den behandlingsansvarlige eller den registrerte i stedet for slettet, heller ikke kommer til anvendelse. Så lenge opplysningene kun er benyttet for å avklare om kvalitetskravene er oppfylt, må det antas at det ikke er begått noen personvernmessige brudd som tilsier at opplysningene skal sperres. Det kan imidlertid være personer utenfor politiet som har fått kjennskap til opplysningene som ledd i kvalitetssikringen, men det anbefales likevel at opplysningene uansett skal slettes.

Det er kun i en situasjon hvor opplysninger behandlet med hjemmel i lovforslaget § 9 kan tenkes sperret i stedet for slettes. Dersom opplysningene brukes til andre formål, for eksempel forebyggende virksomhet ved at opplysningene utleveres, og det ikke er hjemmel for det, er man i prinsippet over i en situasjon hvor det er et brudd på politiregisterlovens regler. Hvis det ikke er hjemmel til å bruke opplysningene til det de er brukt til, må det anses som om opplysningen er beheftet med en feil som ikke kan repareres, og opplysningene behandles i henhold til lovforslaget § 46 andre ledd. For mer om disse opplysningene, se punkt 17.4.4.3.

Utvalget anbefaler at disse opplysningene ikke overføres til arkivverket, da de ikke kan sies å ha noen betydelig kulturell og forskningsmessig verdi eller inneholde rettslig eller viktig forvaltningsmessig dokumentasjon, som er formålet med arkivering, se punkt 17.2.

Vaktjournaler

For vaktjournaler er det per i dag antatt at det ikke er noen sletteregler. Formålet med vaktjournalen er nærmere beskrevet i punkt 11.4.5. Den har forskjellige formål, men en av hensiktene er at den skal vise aktiviteten ved et distrikt eller en enhet. Dette taler for en lang lagringstid. Utvalget anbefaler imidlertid at de ikke oppbevares til evig tid hos politiet. Journalene bør, på lik linje med straffesaksdokumentene, overføres til arkivverket på et gitt tidspunkt. Utvalget ser for seg at det også her kan være aktuelt etter 25 år.

17.4 Retting, sperring og sletting av mangelfulle opplysninger

17.4.1 Oversikt over problemstillingen

I punkt 17.4 ser utvalget nærmere på hva som skal gjøres med mangelfulle opplysninger. Utvalget har skilt mellom mangelfulle opplysninger i den enkelte straffesak, se punkt 17.4.3, og utenfor den enkelte straffesak, punkt 17.4.4. I den enkelte straffesak foreslås ingen endringer, men utvalget gir en oversikt over gjeldende rett. Utenfor den enkelte straffesak har utvalget sett nærmere på hvilke opplysninger som bør korrigeres og hvilke som bør slettes. En særskilt problemstilling oppstår der den registrerte ikke har innsyn i behandlingen, se punkt 17.4.4.7. Utvalget har også sett nærmere på hva politiet må foreta seg der mangelfulle opplysninger har blitt brukt på en måte som har fått betydning for den registrerte, se punkt 17.4.5.

17.4.2 Nasjonale og internasjonale rammer for lovgivningen

Av personopplysningsloven § 27 første og andre ledd følger det:

«Dersom det er behandlet personopplysninger som er uriktige, ufullstendige eller som det ikke er adgang til å behandle, skal den behandlingsansvarlige av eget tiltak eller på begjæring fra den registrerte rette de mangelfulle opplysningene. (...) Retting av uriktige eller ufullstendige personopplysninger som kan ha betydning som dokumentasjon, skal skje ved at opplysningene tydelig markeres og suppleres med korrekte opplysninger».

Dette er en endring fra personregisterloven, hvor det i § 8 var et vilkår at mangelen kunne få betydning for den registrerte for at det skulle være en plikt å rette.

Av personverndirektivet artikkel 6 nummer 1 bokstav d følger det at «alle rimelige tiltak skal treffes for å slette eller rette opplysninger som er unøyaktige eller ufullstendige i forhold til de formål de ble innsamlet for eller senere behandles for». Videre fremgår det av artikkel 12 bokstav b at enhver registrert skal få «rettet, slettet eller sperret opplysninger som er blitt behandlet i strid med bestemmelsene i dette direktiv, særlig når opplysningene er ufullstendige eller unøyaktige».

Av Europarådets politirekommandasjon punkt 6.3 følger det:

«The data subject should be able to obtain, where appropriate, rectification of his data which are contained in a file.

Personal data which the exercise of the right of access reveals to be inaccurate or which are found to be excessive, inaccurate or irrelevant in application of any of the other principles contained in this Recommendation should be erased or corrected or else be the subject of a corrective statement added to the file.

Such erasure or corrective measures should extend as far as possible to all documents accompanying the police file and, if not done immediately, should be carried out, at the latest, at the time of subsequent processing of the data or of their next communication.»

Det gjøres unntak fra denne bestemmelsen i punkt 6.4-6.6, som er nærmere omtalt i punkt 16.3.2. Kort oppsummert kan det gjøres unntak der det er nødvendig for at politiet skal kunne utføre sine oppgaver.

I SIS-loven § 16 er følgende formulering valgt:

«Den registrerte kan kreve rettet uriktige eller ufullstendige opplysninger om seg selv eller få slettet opplysninger beheftet med rettslige feil. Det samme gjelder opplysninger det ikke er adgang til å registrere».

17.4.3 Mangelfulle opplysninger i den enkelte straffesak

Den enkelte straffesak består i å kartlegge et faktum eller et hendelsesforløp, og i denne prosessen må politiet ha rett til å oppbevare opplysninger som kan karakteriseres som mangelfulle. Dette er nærmere beskrevet i punkt 13.5.3.3 og 13.6. I en straffesak er dokumentene som sådan korrekte. Et vitneavhør er korrekt som vitneavhør, da dokumentet gjengir vitnets opplevelse av saken, selv om avhøret ikke gir en korrekt beskrivelse av hva som faktisk skjedde, se nærmere punkt 13.6. I en slik situasjon vil nye opplysninger og korrigeringer fra vitnet skrives ned som et nytt vitneavhør. At nye opplysninger skrives ned i nye dokumenter gjelder generelt for straffesaker. Utvalget mener at dette i tilstrekkelig grad reguleres av straffeprosessloven, og anbefaler ingen endringer i lovgivningen.

Spaningsrapporter, tips fra publikum, interne notater, strategiplaner og andre dokumenter trenger politiet rettmessig ikke å gjøre til en del av sakens dokumenter. Disse dokumentene vil ofte inneholde politiets egne vurderinger og andre mer sensitive opplysninger. Av hensyn til notoritet og gjenopptakelse bør disse opplysningene sperres i noen saker.

Det nevnes imidlertid at det allerede i dag følger kassasjonsregler (sletteregler) av arkivforskriften § 3-19 jf. arkivloven § 12, som politiet er underlagt. Utgangspunktet er der at konsept, utkast, kladder og kladdenotat, ekstra kopier, interne meldinger og lignende, som ikke har verdi for saksbehandling eller dokumentasjon skal slettes. Dette bør fortsatt gjelde for straffesakene, og vil etter utvalgets mening tilfredsstille relevanskravene. Tilsvarende regler må gjelde de elektroniske straffesakssystemene.

17.4.4 Mangelfulle opplysninger utenfor den enkelte straffesak

17.4.4.1 Mangelfulle opplysninger skal som hovedregel markeres og suppleres

Utvalget anbefaler at mangelfulle opplysninger i utgangspunktet rettes, ved at de mangelfulle opplysningene markeres og suppleres med nye, korrekte opplysninger. Dette er i samsvar med hovedregelen i personopplysningsloven, og løsningen i politirekommandasjonen. Hensikten er at det i ettertid skal være mulig å dokumentere hva som tidligere har vært registrert av mangelfulle opplysninger.

Tilføying av opplysninger vil ofte være den beste løsningen for politiet. En polititjenestemann som har dannet seg et uriktig bilde av en person, vil lettere se at dette var uriktig, dersom gamle opplysninger markeres som uriktige og suppleres med nye opplysninger, enn om kun nye opplysninger var skrevet inn. Særlig gjelder dette der opplysningene ikke er del av et dokument, men kun registrert i et felt i et dataprogram.

I mange tilfeller vil supplering også være i den registrertes interesse. Dersom bruken av opplysningene får betydning for den registrerte, vil det være enklere å dokumentere feil og kreve erstatning, så lenge retting er skjedd ved en supplering.

17.4.4.2 Sletting av opplysninger som åpenbart ikke kan ha betydning som dokumentasjon

Hovedbegrunnelsen for at mangelfulle opplysninger markeres og suppleres, og ikke slettes, er at det på et senere tidspunkt kan være nødvendig å ha opplysningene som dokumentasjon, både for politiet som behandler opplysningene og for den som er registrert. Utvalget anbefaler derfor at det gjøres et unntak fra regelen om at mangelfulle opplysninger blir stående i de tilfeller hvor det er åpenbart at opplysningene senere ikke kan ha betydning som dokumentasjon. Både personopplysningsloven, helseregisterloven og politirekommandasjonen åpner for sletting i disse tilfellene.

For at opplysningene skal kunne slettes, må det imidlertid være åpenbart at opplysningene ikke senere kan ha betydning som dokumentasjon. Slik politiet arbeider, vil dette kun inntre i et fåtall situasjoner. Ofte vil politiet kunne bruke opplysningene til å fatte en beslutning som får betydning for den registrerte.

Har opplysningene ikke dokumentasjonsverdi, skal de normalt heller ikke overføres til arkivverket.

17.4.4.3 Sletting eller sperring av opplysninger som er beheftet med en feil som ikke lar seg reparere

Det går et skille mellom mangelfulle opplysninger som er beheftet med en feil som ikke lar seg reparere, og opplysninger som er beheftet med reparerbare feil. I dette avsnittet behandles opplysninger med feil som ikke lar seg reparere.

Opplysninger kan for det første være registrert i strid med politiregisterloven på en slik måte at det ikke lar seg reparere. For eksempel kan en person være registrert i forebyggende øyemed, uten at det er holdepunkter for at han vil begå kriminalitet, jf. lovforslaget § 5 nr. 3. En slik feil kan ikke repareres. Dette må imidlertid skilles mot situasjoner hvor det på et tidspunkt var holdepunkter for at en person ville begå kriminalitet, og han ble registrert av den grunn, men hvor det etter en tid viser seg å være uriktig. I så fall er opplysningen unødvendig ut fra formålet, og skal behandles i samsvar med lovforslaget § 45, det vil si den skal slettes eller avleveres. En annen feil som ikke lar seg reparere er der en person registreres alene på grunn av religiøs tro, noe som er i strid med § 8. For mer om hva som karakteriserer disse tilfellene, se punkt 17.1.3.4 og 17.1.3.3.

Det vil bli inkonsekvent dersom politiet kan beholde opplysninger som er beheftet med feil som ikke kan repareres, bare fordi opplysningene allerede er registrert. Utvalget foreslår derfor at disse opplysningene enten sperres eller slettes.

Opplysninger som av andre grunner enn regler i politiregisterloven ikke kan behandles av politiet, må av samme grunn sperres eller slettes. Dette spenner over en rekke situasjoner, hvor grunnlaget for om opplysningene kan behandles eller ikke, ligger utenfor lovforslaget. Er det først konstatert at politiet ikke kan benytte opplysningene, fastslår politiregisterloven det innlysende at opplysningene må slettes eller sperres. Mest praktisk er sannsynligvis ulovlig ervervede bevis som politiet er avskåret fra å benytte i straffesak.

At det lovfestes en rett til å sperre slike opplysninger er nytt. Utvalget mener at dette vil gi både politiet og den opplysningene gjelder bedre rettssikkerhet og skape notoritet, da opplysningene senere kan gjenfinnes.

Slik utvalget ser det, kan det helt unntaksvis tenkes situasjoner hvor det kan være nødvendig å registrere at en person har vært registrert på en slik måte eller med slike feil som ikke er mulig å reparere. I så fall må det være mulighet til det, så lenge det klart fremgår at registreringen var urettmessig.

Det gjelder de samme kravene her som ved annen sletting, som behandles i punkt 17.4.4.5 og 17.4.4.6. Skal bestemmelsen kunne gjennomføres på en hensiktsmessig måte, må også Datatilsynet kunne pålegge sletting, se nærmere punkt 21.5.3.

17.4.4.4 Sletting eller sperring av opplysninger hvor sterke personvernmessige hensyn taler for det

Både personopplysningsloven og helseregisterloven åpner for å slette eller sperre mangelfulle opplysninger i stedet for korrigere dem, dersom sterke personvernmessige hensyn taler for det. Bestemmelsen skyldes at de uriktige eller ufullstendige personopplysningene kan gi et så uheldig og stigmatiserende bilde av den registrerte, at markering og supplering åpenbart ikke gir noen tilfredsstillende løsning for den registrerte.

Utvalget har vurdert om tilsvarende bestemmelse bør gis for politiet, men anbefaler ikke dette. Generelt må politiets behandling av personopplysninger anses som inngripende, selv om graden kan variere. Personopplysningsloven skal spenne over et bredt spekter av situasjoner, mens politiregisterloven er begrenset til politiets og påtalemyndighetens behandling av opplysninger. Utvalget mener etter en konkret vurdering av politiets behandlinger at det ikke er nødvendig med en slik bestemmelse. Slik det fremgår i punkt 17.1.3.4, er det som skiller opplysningene beheftet med feil som ikke kan repareres fra dem utvalget kaller mangelfulle, at det fra et personvernrettslig synspunkt ikke er mulig å rette feilen ved å korrigere opplysningene, på samme måte som unøyaktige opplysninger korrigeres eller ufullstendige opplysninger utfylles. Utvalget er av den oppfatning at de fleste av de tilfeller som ville falt inn under personopplysningsloven § 27 tredje ledd vil falle innenfor lovforslaget § 46 andre ledd. En ytterligere bestemmelse synes således overflødig.

17.4.4.5 Den behandlingsansvarliges og registrertes kontroll med sletting av mangelfulle opplysninger

Utvalget anbefaler at sletting kun skjer i de tilfeller hvor den registrerte samtykker til dette. Samtykkekravet er slik som beskrevet i lovutkastet § 2 nr. 7. Regelen sikrer at politiet ikke fjerner dokumentasjon av betydning for den registrerte. Dette forutsetter selvfølgelig at det fastsettes rutiner som sikrer at den registrerte forstår konsekvensene av et samtykke, blant annet at det senere kan føre til rettstap på grunn av manglende mulighet til å dokumentere feilregistrering. Samtykker den registrerte ikke, må opplysningene sperres.

Selv om den registrerte samtykker til sletting, bør den behandlingsansvarlige kunne bestemme at opplysningene ikke skal slettes, men sperres. Også politiet kan i ettertid ha behov for å dokumentere hva de har gjort, og må således ha rett til å nekte sletting av opplysningene.

Både politiet og den registrerte har i praksis mulighet til å nedlegge «veto» mot at opplysningene slettes. Eneste unntak fra dette er der det er åpenbart at opplysningene ikke vil ha noen betydning som dokumentasjon. I så fall faller man tilbake på hovedregelen om sletting, jf. lovutkastet § 46 første ledd tredje punktum.

I mange situasjoner vil det ut fra kriminalitetsbekjempelsen ikke være mulig å innhente samtykke fra den registrerte, for eksempel fordi han ikke har innsyn. I disse situasjonene er utvalgets syn at siden samtykke ikke kan innhentes må opplysningene sperres, og ikke slettes.

17.4.4.6 Forholdet mellom arkivverkets regler og sletting av mangelfulle opplysninger

Utgangspunktet er at arkivlovens regler om oppbevaring av opplysningene vil gå foran politiregisterlovens sletteregler, i den forstand at arkivverdig materiale skal overføres til arkivverket i stedet for å slettes, se punkt 5.3 og 17.2.

Imidlertid foreslås det unntak fra arkivloven der det slettes opplysninger beheftet med feil som ikke lar seg reparere, jf. lovforslaget § 46 fjerde ledd. Før opplysninger av denne type slettes, anbefales at Riksarkivaren høres. Dette er i samsvar med regelen i personopplysningsloven og helseregisterloven, jf. arkivloven § 9 første ledd bokstav d. Det vil likevel være slik at Datatilsynet, politiet eller påtalemyndigheten har myndighet til å pålegge sletting i disse tilfellene, med unntak av dersom den behandlingsansvarlige krever opplysningene sperret i stedet. Utvalget foreslår således også endring i arkivloven i samsvar med dette.

I de tilfeller det er « åpenbart» at opplysningene ikke må være nødvendige for dokumentasjonsbehov, er det heller ikke nødvendig med samtykke fra Riksarkivaren for at opplysningene skal slettes, da opplysningene faller utenfor arkivlovens anvendelsesområde, jf. arkivloven § 9 første ledd bokstav d.

17.4.4.7 Opplysninger den registrerte ikke har innsyn i

Politiets plikt til å rette, slette eller sperre opplysninger av eget tiltak er den samme uavhengig av om den registrerte har innsyn i behandlingen eller ikke. Det oppstår imidlertid et spørsmål om hvordan en rette- eller slettebegjæring fra den registrerte skal behandles der han ikke har innsyn.

Den registrerte kan være avskåret innsyn enten av hensyn til kriminalitetsbekjempelsen eller av vernet av andre. En begjæring om retting og sletting må av de samme hensyn behandles tilsvarende som en innsynsbegjæring. Det må gis et standardsvar som ikke røper om han er registrert, se punkt 16.3.8.5.

Er det registrert mangelfulle, ulovlige eller unødvendige opplysninger, må politiet agere i henhold til bestemmelsene i politiregisterloven. I tillegg kan den registrerte benytte seg av Datatilsynets kompetanse som tilsynsorgan, som er nærmere beskrevet i punkt 21.5.2.2.

17.4.5 Den behandlingsansvarliges plikt til å medvirke til at feilen ikke får betydning for den registrerte

Utvalget anbefaler at den behandlingsansvarlige pålegges en plikt til å motvirke at en feil får betydning for den registrerte, dersom det er mulig. Særlig praktisk vil det være der mangelfulle opplysninger er utlevert. Politiet må i så fall gi beskjed om at de utleverte opplysningene er mangelfulle, på samme måte som de må gi beskjed om at opplysninger er ikke-verifiserte, se lovforslaget § 28. Dersom politiet for eksempel urettmessig har pågrepet en person fordi opplysningene var mangelfulle, kan det være nødvendig å gå ut i media og forklare dette. Politiet må i slike situasjoner forsøke å strekke seg langt for å imøtekomme ønskene til den person som har blitt utsatt for en feil som har fått betydning for ham.

Den registrerte som er blitt påført en skade som er oppstått som følge av at opplysninger er behandlet i strid med bestemmelser i eller i medhold av politiregisterloven, kan kreve erstatning, noe utvalget kommer tilbake til i punkt 22.2. Utvalget har vurdert om den registrerte skal varsles når det blir registrert mangelfulle opplysninger. Etter utvalgets oppfatning vil det gå et skille mellom der opplysningene er utlevert, og der de ikke er det. Det vil alltid være mangelfulle opplysninger som tilflyter politiet, herunder noen med feil som det ikke er mulig å reparere. Det kan skape stor uro og misnøye dersom politiet varsler den registrerte om disse opplysningene, i stedet for at de selv retter, sperrer eller sletter opplysningene med en gang. Det nevnes at mange av opplysningene vil kunne oppbevares i henhold til pool-reglene i lovutkastet § 9. Utvalget anbefaler derfor at behandlingsansvarlig får varslingsplikt dersom mangelfulle opplysninger er utlevert til andre. Her vil behandlingsansvarlig også være forpliktet til å varsle mottakeren. Den registrertes rett til å bli varslet er imidlertid knyttet til at han har innsyn i opplysningene, slik at det også her gjøres unntak av hensyn til kriminalitetsbekjempelsen og vernet av andre.

17.5 Opplysninger som er sterkt belastende for den registrerte

17.5.1 Oversikt over problemstillingen

Problemstillingen er om opplysninger som føles særlig belastende for den registrerte kan slettes eller sperres, til tross for at opplysningene verken er mangelfulle eller unødvendige, hvilket skiller disse situasjonene fra det som er drøftet tidligere i dette kapittelet. Drøftelsen her er kun knyttet til behandling av opplysninger utenfor straffesaksbehandlingen.

17.5.2 Nasjonale bestemmelser

Både i personopplysningsloven § 28 tredje ledd og i helseregisterloven § 28 finnes bestemmelser om at opplysninger kan kreves slettet eller sperret dersom de er «sterkt belastende», selv om de er uten noen form for feil. Vilkåret er imidlertid at de «ikke strider mot annen lov» og «er forsvarlig ut fra en samlet vurdering av bl.a. andres behov for dokumentasjon, hensynet til den registrerte, kulturhistoriske hensyn og de ressurser gjennomføringen av kravet forutsetter». I personopplysningsloven understrekes at vilkårene skal være strenge. Helseregisterloven er mer åpen, men der omfatter bestemmelsene ikke pasientjournalene, men kun de landsdekkende helseregistrene, og det legges vekt på egenverdien av kontroll over egne helseopplysninger.

17.5.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget har vurdert om det skal være en tilsvarende bestemmelse i politiregisterloven som i personopplysningsloven § 28 tredje ledd og helseregisterloven § 28. Politiets behandling av personopplysninger er som utgangspunkt mer inngripende enn mye annen behandling av personopplysninger. Politiregisterloven er ikke bygget på samme frivillighet og krav til samtykke som personopplysningsloven og helseregisterloven. De aller fleste, i alle fall de som har rolle som mistenkt/siktet og ofte også fornærmede, vil finne det belastende at deres personopplysninger blir behandlet av politiet. Likevel er det noen opplysninger som er mer sensitive enn andre, og også i politiets behandling kan det finnes opplysninger som er særlig belastende. Utvalget antar at det kan være situasjonen for mange fornærmede, vitner og andre tredjemenn, samt for dem som urettmessig er blitt anmeldt eller mistenkt for en straffbar handling.

Utvalget anbefaler likevel ikke at det lages en egen bestemmelse om at sterkt belastende opplysninger som behandles av politiet kan slettes. Årsaken er at opplysningene politiet behandler generelt er forholdsvis belastende. Videre kan en egen bestemmelse føre til en meget stor pågang av uberettigede slettehenvendelser. At det ikke foreslås en egen bestemmelse innebærer imidlertid ikke at sterkt belastende opplysninger ikke kan slettes, men vurderingen må imidlertid bero på den alminnelige nødvendighetsvurderingen etter lovutkastet § 45, hvor det tas hensyn til om det ut fra formålet med behandlingen er nødvendig å beholde en opplysning som er sterkt belastende for den opplysningen gjelder. Hva som skal anses som sterkt belastende, vil bero på en helhetsvurdering. Det kan ikke utelukkende legges vekt på den enkeltes oppfatning, men det må også ses hen til hva som ordinært vil føles belastende. Situasjoner som den enkelte føler ubehagelig, men som ordinært sett ikke har personvernmessige konsekvenser, bør normalt ikke kunne lede til sletting. Om politiet ved en rundspørring i nabolaget finner ut at noen overnatter i «feil» leilighet, er dette ikke slike opplysninger som kan slettes. Utvalget henviser til sin vurdering i punkt 16.3.6.2.

Før opplysningen slettes, må det som vanlig tas stilling til om arkivloven går foran politiregisterloven, og krever at opplysningen skal avleveres til arkivverket. Utvalget anbefaler ikke at det gjøres unntak fra arkivlovens regler om oppbevaring, slik det er gjort i personopplysningsloven. Anses en sterkt belastende opplysning unødvendig, vil den måtte overføres til arkivverket dersom den er bevaringsverdig. Dette må ses i sammenheng med at opplysninger overført til arkivverket først gjøres tilgjengelig etter 80 eller 100 år, se punkt 17.2.4. Dette anses i denne sammenheng for en tilstrekkelig beskyttelse av personvernet, da politiet ikke får tilgang til opplysningene. Her har altså hensynet til arkivverket gått foran personvernet, og dette må ses i sammenheng med at opplysningene ikke er beheftet med noen feil.

Dersom sletting av opplysninger medfører at et dokument eller andre opplysninger som blir stående, gir et åpenbart uriktig og misvisende bilde av saken, hendelsen eller lignende, bør det vurderes om hele dokumentet eller resterende bilder slettes. En slik plikt foreslås ikke tatt inn i loven.

17.6 Særlig om sperring av opplysninger

17.6.1 Bruk av sperrede opplysninger

Slik det fremgår ovenfor, er hovedgrunnen til at opplysninger sperres, og ikke slettes, at de senere kan være nødvendige som dokumentasjon, for eksempel i forbindelse med et erstatningssøksmål. En absolutt forutsetning for å basere lovgivningen på sperreregler, og ikke sletteregler, må være at opplysningene i ettertid ikke brukes til annet enn dokumentasjonsformål. Det må imidlertid også fastsettes sletteregler for sperrede opplysninger, for eksempel ved den registrertes død, eller noe tid etter.

Utvalget antar det vil kunne være situasjoner hvor det kan oppstå ønske om å bruke opplysninger som er sperret, utover til dokumentasjonsformål. Det kan for eksempel komme saker, og særlig alvorlige og høyt profilerte saker, hvor polititjenestemenn mener at det ligger opplysninger av betydning for oppklaring av saken i det sperrede materialet.

Utvalget går inn for en regel om at politiet og påtalemyndigheten i straffesaker med strafferamme på 10 år eller mer, eller for å forebygge et slikt straffbart forhold, kan innhente rettens beslutning om å få tilgang til sperrede opplysninger, dersom man kjenner til at det finnes opplysninger av betydning for saken. Det kan eksempelvis tenkes at politiet i sitt etterretnings- eller forebyggende arbeid har innhentet personopplysninger som det på innhentingstidspunktet ikke var anledning til å behandle, for eksempel at fjernsynsovervåking er benyttet uhjemlet i forebyggende øyemed. Disse kan tenkes sperret. Dersom en tjenestemann senere ser at det kan være en kobling mellom en straffesak under etterforsking og de opplysninger som i sin tid ble innhentet i forebyggende øyemed, vil det være uheldig om ikke et slikt «spor» skulle kunne sjekkes ut, når det fortsatt er mulig fordi de aktuelle opplysninger er sperret. Adgangen til slik tilgang til sperrede opplysninger bør imidlertid forbeholdes de mest alvorlige sakene, hvilket foruten hensynet til personvernet også normalt vil være best i samsvar med så vel innsamlingsformål som hensynet til å begrense ressursbruk. Det vil være lite rimelig at sperrede opplysninger innhentet eksempelvis i forbindelse med et omfattende etterretningsprosjekt i forhold til internasjonal narkotikatrafikk skal kunne hentes frem for om mulig å gi bidrag til oppklaring av et tyveri.

Utvalget ser det videre slik at det også i forebyggende øyemed bør være rom for en slik adgang i forhold til alvorlig kriminalitet med strafferamme på 10 år eller mer. Det kan tenkes at politiet blir klar over at opplysninger som nevnt ovenfor kan bidra til å avverge en alvorlig straffbar handling, for eksempel innførsel av et større parti narkotika, eventuelt et terroranslag. Det ville kunne virke direkte støtende om opplysninger, hvis eksistens man kjenner, ikke skulle kunne hentes frem for det formål å forhindre den straffbare handlingen.

Utvalget foreslår av rettssikkerhetsgrunner at tillatelse til tilgang til sperrede opplysninger hos Riksarkivaren (se nedenfor punkt 17.6.2) bør gis av retten. I denne sammenheng bør reglene om utleveringspålegg i straffeprosessloven §§ 210 følgende kunne gis anvendelse så langt de passer. Bestemmelsen i § 210 omhandler ting som antas å kunne ha betydning som bevis. Bestemmelsen må ses i sammenheng med bestemmelsene om beslag, hvilket blant annet innebærer at den som rammes av det skal underrettes, og kan kreve spørsmålet om fortsatt beslag brakt inn for retten, jf. straffeprosessloven § 208. Det kan imidlertid tenkes tilfeller hvor det vil være ødeleggende for etterforskingen eller den forebyggende virksomheten at en som «rammes» blir underrettet. Utvalget mener av den grunn at også §§ 210a-c, jf. § 208a, bør få tilsvarende anvendelse i disse tilfellene. Bestemmelsene i §§ 210 følgende omhandler som nevnt ting av betydning som bevis, men må like fullt kunne gis tilsvarende anvendelse når det er snakk om å forebygge eller avverge en alvorlig straffbar handling.

Utvalget kan videre ikke se at den tilgangsmulighet til sperrede opplysninger som her foreslås vil innebære et nevneverdig merarbeid for noen parter. For det første vil det være forholdsvis få opplysninger som sperres som følge av at de er innhentet uhjemlet, og for det andre må det formodes at det svært sjelden vil oppstå behov for å gå tilbake til denne typen opplysninger. For at retten skal kunne etterkomme begjæringer om slik tilgang, må det dessuten kunne kreves en viss identifisering av de sperrede opplysninger, slik at det ikke blir rene «fisketurer» i tidligere sperrede opplysninger.

17.6.2 Praktiske sider ved sperring av opplysninger

Opplysningene må sperres på en slik måte at de ikke kan åpnes av politiet alene. At politiet alene skulle kunne få tilgang til opplysningene ville neppe gi den nødvendige tillit overfor den opplysningene gjelder. Utvalget foreslår at Riksarkivaren oppbevarer sperrede opplysninger. Utvalget er innforstått med at dette normalt ligger utenfor arkivverkets oppgaver, og at opplysninger som sperres sjelden vil være arkivmateriale. Riksarkivet er imidlertid en nøytral part, som både politiet og den registrerte kan ha tiltro til. Videre er arkivverket vant til å behandle og oppbevare opplysninger.

17.7 Begjæring om retting, sperring og sletting

Utvalget har i punkt 16.3.8 gått grundig igjennom hvorledes begjæring om innsyn skal behandles. Utvalget er av den oppfatning at de samme reglene må gjelde begjæring om retting, sperring og sletting.

18 Informasjonssikkerhet og internkontroll

18.1 Innledning

Informasjonssikkerhet og internkontroll har vært viktig for utvalget. Internkontroll dreier seg om planlagte og systematiske tiltak for å sikre implementering av et gitt regelverk, mens informasjonssikkerhet dreier seg om tekniske og organisatoriske tiltak for å fremme en tilfredsstillende beskyttelse av opplysninger med hensyn til konfidensialitet, integritet og tilgjengelighet. Det er to separate krav som stilles til den behandlingsansvarlige og behandlingen av opplysninger.

Det kan være grunn til innledningsvis å presisere at det også innenfor politiet er store forskjeller i behovet for skjermingstiltak. Politiet behandler alt fra opplysninger som er gradert i henhold til sikkerhetsloven, til forholdsvis lite sensitiv informasjon av generell karakter, eventuelt uten personopplysninger av særlig sensitiv art, eksempelvis oversikt over stjålne kjøretøy. Enkelte typer opplysninger i det alminnelige politiet krever imidlertid svært høy sikkerhet, så som opplysninger fra kommunikasjonskontroll, kriminaletterretningsregistre og opplysninger forbundet med beredskapsarbeid. I andre tilfeller vil ikke enkeltstående opplysninger i seg selv være spesielt skjermingsverdige, mens derimot sammenstillingen av mange opplysninger tilsier strenge sikkerhetstiltak.

Det store behovet for intern utveksling av og tilgang til opplysninger tilsier i seg selv særlige sikkerhetstiltak, eksempelvis i form av kommunikasjonssystemer med krypterte løsninger. Mange ønsker å få uautorisert tilgang til politiets opplysningene. Politiet er således opptatt av egen sikkerhet, og er vant til å forholde seg til informasjon som er konfidensiell. Informasjonssikkerhet og internkontroll vil sikre både den enkeltes personvern og at politiets arbeid blir effektivt.

Internkontrollen skal sikre at regelverket til enhver tid gjennomføres og overholdes, og behandles nærmere i punkt 18.3.

Informasjonssikkerheten er også viktig for politiet. Informasjonssikkerheten stiller krav til politiets utstyr, organisering og annet som må være ivaretatt for at opplysningene som behandles skal være sikre, både med tanke på å hindre uautorisert tilgang og besørge at opplysningene er tilgjengelige for politiet når det er nødvendig. Uten tilstrekkelig sikkerhet for behandlingen, vil systemet bli svært sårbart og usikkert, både for den registrerte og for politiet. De nærmere krav behandles i punkt 18.4.

I punkt 18.5-18.8 behandles noen særskilte spørsmål som oppstår i tilknytning til informasjonssikkerhet for politiet. Utvalget finner at særlig sporbarhet i informasjonssystemet er viktig for gjennomføringen av og kontroll med loven.

Innledningsvis har utvalget sett nærmere på nasjonale og internasjonale rammer for lovgivningen, se punkt 18.2.

18.2 Nasjonale og internasjonale rammer for lovgivningen

18.2.1 Informasjonssikkerhet

Informasjonssikkerhet er regulert i personopplysningsloven § 13, hvor det i første ledd står:

«Den behandlingsansvarlige og databehandleren skal gjennom planlagte og systematiske tiltak sørge for tilfredsstillende informasjonssikkerhet med hensyn til konfidensialitet, integritet og tilgjengelighet ved behandling av personopplysninger».

Ytterligere regler er fastsatt i bestemmelsen, herunder kravet til dokumentasjon.

Bestemmelsene er utdypet i personopplysningsforskriften kapittel 2. Bestemmelsene er bygget på ISO standard NS-ISO/IEC 17799, som igjen bygger på BS 7799.

I personverndirektivet artikkel 17 nr. 1 står det at

«den behandlingsansvarlige skal iverksette hensiktsmessige tekniske og organisatoriske tiltak for å beskytte personopplysninger mot tilfeldig eller ulovlig ødeleggelse, mot tilfeldig tap, mot ikke-autorisert endring, spredning eller tilgang, særlig når behandlingen omfatter overføring av opplysninger i et nett, samt mot enhver annen form for ulovlige behandling. Disse tiltakene skal, idet det tas hensyn til nåværende utviklingstrinn i teknikken og kostnadene ved iverksettingen, sørge for et tilstrekkelig sikkerhetsnivå i forhold til de farer behandlingen innebærer, og arten av opplysninger som skal beskyttes».

18.2.2 Internkontroll

Internkontroll er regulert i personopplysningsloven § 14, hvor det i første ledd står:

«Den behandlingsansvarlige skal etablere og holde vedlike planlagte og systematiske tiltak som er nødvendige for å oppfylle kravene i eller i medhold av denne loven, herunder sikre personopplysningenes kvalitet».

Ytterligere bestemmelser følger av § 14.

Reglene er ytterligere spesifisert i personopplysningsforskriften kp. 3.

Personverndirektivet har visse spredte bestemmelser som pålegger den behandlingsansvarlige å sørge for at regler overholdes. Slike bestemmelser finnes blant annet i artikkel 6 nr. 2 om opplysningenes kvalitet, og artikkel 19 nr. 2 jf. artikkel 21 nr. 3 om krav til behandlinger som ikke er underlagt meldeplikt.

18.2.3 Annet regelverk

Det er også et par andre regelverk som kan nevnes i denne sammenheng. Beskyttelsesinstruksen 17. mars 1972 nr. 3352 kommer til anvendelse ved behandling av dokumenter som trenger beskyttelse av andre grunner enn de som er nevnt i sikkerhetsloven med forskrifter. Noen av politiets dokumenter kan således falle inn under instruksen. Det samme gjelder for sikkerhetsloven 20. mars 1998 nr. 10 med forskrifter.

18.3 Internkontroll

18.3.1 Kravet til internkontroll

Årsaken til at personopplysningsloven fikk regler om internkontroll var delvis at det var et viktig virkemiddel for å bevisstgjøre den behandlingsansvarlige og sikre at de plikter loven påla ble overholdt, og delvis skulle reglene forenkle Datatilsynets tilsyn.

Utvalget mener at de samme hensyn gjør seg gjeldende ved politiets behandling av opplysninger. Behandling som skjer innenfor politiet og påtalemyndigheten er svært omfattende, opplysningene er sensitive og det er mange som har tilgang til opplysningene. Kravet til internkontroll blir meget viktig.

Utvalget anbefaler at det stilles krav om at internkontroll både foretas og at tiltakene kan dokumenteres. Kravet om dokumentasjon vil bidra til å forenkle tilsynsorganets oppgaver, og er også nedfelt i personopplysningsloven.

18.3.2 Utformingen av krav til internkontroll i lov og forskrift

Det er ønskelig at lovreguleringen om internkontroll er identisk innenfor ulike sektorer. Årsaken er at loven kun fastsetter de generelle normene, og at de konkrete reglene må spesifiseres innenfor hvert enkelt felt. Utvalget foreslår således at bestemmelsen i politiregisterloven er tilsvarende den i personopplysningsloven § 14.

Den generelle bestemmelsen i politiregisterloven må utfylles med nærmere regler om internkontroll i politiet. I personopplysningsforskriften er det gitt ytterligere bestemmelser i kp. 3. For politiets del anbefaler utvalget at kravene til internkontroll spesifiseres ytterligere i forskrift. Om mulig, kan kravene være enda mer spesifikke enn i personopplysningsforskriften, siden det her kun er en sektor som reguleres, nemlig politi og påtalemyndighet. Med det er ikke bare opp til forskriftsmyndigheten å bestemme hvorledes internkontrollen skal gjennomføres. I prinsippet er det organet selv, altså politiet og påtalemyndigheten, som er ansvarlig for å gjennomføre og dokumentere internkontrollen. Uansett må det anses naturlig at en del rutiner lages sentralt i politiet, slik at ikke hvert enkelt distrikt eller særorgan må lage egne rutiner.

18.4 Informasjonssikkerhet

18.4.1 Kravet til informasjonssikkerhet

Informasjonssikkerhet dreier seg som nevnt innledningsvis om tekniske og organisatoriske tiltak for å fremme en tilfredsstillende beskyttelse av opplysninger med hensyn til konfidensialitet, integritet og tilgjengelighet. Det er flere årsaker til at politiets behandling av personopplysninger må anses som en behandling med særlige sikkerhetsbehov. For det første behandles en rekke sensitive opplysninger i politiets systemer. For det andre vil det være mange som urettmessig ønsker å få tilgang til politiets systemer. Dette forsterkes ytterligere av at politiets «kunder» ikke er ukjente med å begå ulovlige handlinger for å oppnå det de ønsker. For det tredje er det svært mange som har tilgang til opplysninger i politiet, slik at den «interne trusselen» øker, i den forstand at faren øker for både hendelige uhell og uaktsomme og forsettlige overtredelser av regelverket.

Det er nedfelt krav til informasjonssikkerhet i personopplysningsloven. Bestemmelsen er generell, og fylles ut av personopplysningsforskriften kp. 2. Utvalget foreslår at samme regler skal komme til anvendelse på politiets behandling av opplysninger. Det er en målsetting at lovbestemmelsene for informasjonssikkerhet skal være lik innenfor de ulike sektorer, slik at det kan fastsettes konkrete utfyllende bestemmelser i forskrift innenfor hver sektor. I Ot.prp. nr. 92 (1998-99) Om lov om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) s. 114 andre spalte beskrives dette på følgende måte:

«Det er ikke mulig å på forhånd oppstille uttømmende krav til hvor høy sikkerheten skal være for ulike typer behandlinger. Loven angir derfor sikkerhetsstandarder i form av krav til konfidensialitet, integritet og tilgjengelighet. Hva som skal til for at en konkret personopplysningsbehandling oppfyller disse kravene, avhenger særlig av hvilke trusler personopplysningene er utsatt for. Betydelige trusler vil typisk kreve strenge sikkerhetstiltak før kravene til konfidensialitet, integritet og tilgjengelighet er oppfylt».

Bestemmelsene som er nedfelt i personopplysningsforskriften kp. 2 må være minstekrav som stilles til politiets og påtalemyndighetens informasjonssikkerhet. Det kan imidlertid oppstilles ytterligere krav, eller kravene kan spesifiseres ytterligere i forskrift. Avvik fra personopplysningsforskriften må ha en særlig begrunnelse. Utvalget har ikke gått inn på innholdet i forskriftene, da dette er et omfattende arbeid som krever høy teknisk kompetanse. Det er imidlertid en forutsetning fra utvalgets side at det utarbeides forskrifter som skal utfylle de generelle reglene i politiregisterloven, jf. kapittel 24.

18.4.2 Plikter som påligger den behandlingsansvarlige

Selv om de mer spesifikke kravene til informasjonssikkerhet skal fastsettes i forskrift, vil utvalget gi en kort skisse av hvilke krav som følger av de alminnelige reglene, og som må være minstekrav til politiets behandling av opplysninger.

Selv om det er fastsatte regler i forskrifts form, vil det gjenstå et stort arbeid for politiet og den behandlingsansvarlige. Det er i utgangspunktet den behandlingsansvarlige som er ansvarlig for at sikkerhetskravene er oppfylt, men for politi og påtalemyndighet må det også tas hensyn til organisasjonsoppbygning. Det vil således være naturlig at overordnede organer og særorganer har sentrale roller i dette arbeidet, og det samme gjelder Politiets Datatjeneste. Det kan i denne sammenheng nevnes at Politiets Datatjeneste allerede har utarbeidet en handlingsplan for IT-sikkerhet 2000-2004.

Å gjennomføre kravene til informasjonssikkerhet og internkontroll er et omfattende arbeid, men utvalget mener dette er absolutt nødvendig. Det må utarbeides en rekke overordnede styringsdokumenter. Det må fastsettes sikkerhetsmål, som omfatter beslutning om til hva og hvordan informasjonsteknologien skal benyttes i virksomheten. For eksempel må det tas stilling til om opplysningene skal behandles elektronisk eller ikke. På bakgrunn av dette må virksomheten utarbeide en sikkerhetsstrategi. Strategien vil omfatte grunnleggende beslutning om organisering og gjennomføring av sikkerhetsarbeid. For eksempel kan strategien gå ut på at det skal iverksettes sikkerhetstiltak slik at personer utenfor organisasjonen ikke får tilgang til opplysningene i systemet.

Videre skal det foretas en risikovurdering. Risikovurderingen er et eget dokument. For det første må det kartlegges hva slags behandling som foregår, og hvilke typer opplysninger som behandles. Videre må det fastsettes en akseptabel risiko for virksomheten som sådan. Her er det sannsynligheten for brudd og konsekvensen av brudd som er det sentrale. Sannsynligheten refererer seg både til eksterne og interne brudd, og de hendelige uhell, uaktsomhet og de forsettlige overtredelser. Konsekvensene refererer seg både til liv og helse, økonomi og integritet. Det må kartlegges den risiko behandlingen av opplysninger innbærer i forhold til kravene til konfidensialitet, tilgjengelighet og integritet. Kravet til konfidensialitet skal sikre at informasjonen ikke blir gjort tilgjengelig for uvedkommende. Kravet til integritet skal sikre at personopplysninger ikke endres utilsiktet eller av uvedkommende. Kravet til tilgjengelighet skal sikre at personopplysningene er tilgjengelige for rettmessige brukere når de har behov for det.

Hvis det som eksempel tas utgangspunkt i en sikkerhetsstrategi der personer utenfor organisasjonen ikke får tilgang til opplysningene i systemet, må det i risikovurderingen tas stilling til hvor sannsynlig dette er og i så fall hva som er konsekvensen. Hvis sannsynligheten er høy og konsekvensene fatale, må det iverksettes tiltak for å motvirke slike sikkerhetsbrudd. Vurderingen må gjøres for både fysisk sikring og logisk sikring. Det må tas stilling til hvorledes adgangskort/ID skal benyttes og om politiets opplysninger bør ligge på et skjermet nettverk. Politiet må for å komme innenfor akseptabelt risikonivå iverksette løsninger. Tilfredsstillende informasjonssikkerhet forutsetter etablering av både organisatoriske og tekniske sikkerhetstiltak.

18.5 Sporbarhet i informasjonssystemer

18.5.1 Krav om sporbarhet

Utvalget har vurdert om det skal pålegges at systemene politiet benytter skal være sporbare. Med dette menes at det i ettertid kan konstateres hva som er gjort i et dataanlegg/informasjonssystem, herunder hvem som har fått tilgang til opplysningene.

Utvalget anbefaler at politiets informasjonssystemer, som da omfatter all elektroniske behandling av opplysninger, skal være sporbare. Dette vil i prinsippet være et kontrollerende tiltak i forhold til at reglene i politiregisterloven overholdes. I flere straffesaker har det vært problemer med lekkasjer, trolig fra politiet, og det har vist seg at kravet til tjenestelig behov for å innhente opplysninger ikke alltid respekteres. Politiregisterloven legger i utgangspunktet opp til forholdsvis stor frihet for politiet, og det er nødvendig å kunne kontrollere at reglene blir overhold. Det er dette som ligger i krav til «sporbarhet». Hvorledes dette skal gjøres, vil variere fra behandling til behandling, og sannsynligvis endre seg i takt med den teknologiske utviklingen.

Det anbefales at sporbarhet kombineres med rutiner som raskt avdekker uautorisert bruk, og at korrigerende tiltak iverksettes.

18.5.2 Bruk av opplysningene

Utvalget har sett nærmere på hva sporene i informasjonssystemene kan brukes til. Formålet med innsamlingen er å kunne kontrollere at reglene i politiregisterloven overholdes, og kunne reagere på uautorisert bruk. Det vil også være mulig å se hvilken autorisert bruk som har skjedd.

Utvalget anbefaler at opplysningene blant annet kan benyttes til kontroll av de ansatte i politiet, da dette synes å være nødvendig for at regelverket skal kunne overholdes på en hensiktmessig måte. Det er en forutsetning for de andre reglene utvalget anbefaler at det skal være mulig å kontrollere hvem som internt har begått et sikkerhetsbrudd. En slik kontroll anses imidlertid som så inngripende overfor de ansatte, at utvalget har valgt å foreslå prinsippet lovfestet. Hvilken betydning et eventuelt brudd på regler i politiregisterloven skal få, vil bero på alminnelige arbeidsrettslige regler.

Videre må opplysningene kunne benyttes til å administrere systemet, og avdekke og oppklare brudd på sikkerheten i edb-systemet. Det siste gjelder uavhengig av om det er en ansatt som er i søkelyset. For eksempel vil det være mulig å benytte loggene til å anmelde brudd eller forsøk på brudd på sikkerhetsrutiner i systemene.

Utvalget har drøftet hvor lenge opplysningene skal kunne oppbevares. Utvalget foreslår at opplysningene oppbevares i minst 3 måneder. Det foreslås ingen lengste lagringstid, men opplysningene kan ikke oppbevares lenger enn det er saklig behov for. Nærmere regler om lagringslengde bør gis i forskrift.

18.6 PST og graderte dokumenter

De fleste dokumenter og opplysninger PST behandler vil være graderte. For gradert informasjon gjelder særlige sikkerhetskrav i henhold til sikkerhetsloven 20. mars 1998 nr. 3 med forskrifter. Dette vil også gjelde for det alminnelige politi i den grad de behandler gradert informasjon. Utvalget legger til grunn at loven dekker sikkerhetsbehovene i disse sammenhenger.

18.7 Utlevering av opplysninger

Personopplysningsloven stiller normalt som krav at den opplysningene utleveres til skal ha samme sikkerhetsnivå som den som opplysningene utleveres fra. Siden reglene om taushetsplikt og personvern er forent i ett regelverk, vil det være taushetspliktsreglene som er de sentrale pliktene for mottakeren. Disse reglene er nærmere beskrevet i punkt 14.15. Utvalget anbefaler således ikke at det oppstilles egne bestemmelser ut over det som følger av taushetspliktsreglene ved utlevering av opplysninger med henblikk på sikkerhet.

18.8 Felles persondatabase

18.8.1 Innledning - begrepet persondatabase

Flere politiorganer, og særlig Kripos, har ytret ønske om en felles persondatabase. Årsaken har vært at det er en rekke feilregistreringer i politiets registre, og tidligere var det kostbart for politiet å slå opp i FREG (se punkt 4.4).

Med felles persondatabase forstås et eget system hvor alle navn, adresser, fødselsnummer med videre er lagret. I persondatabasen kan politiet ha, eller ikke ha, søkeadgang i systemet. Ved direkte søkeadgang vil politiet ved søk på et navn få opp alle registre hos politiet der personen er registrert. Dette kan gjelde alle politiets registre eller det kan avgrenses, for eksempel til ikke å gjelde forvaltningsregistrene. Dersom politiet ikke har direkte søkeadgang i persondatabasen, går politiet inn via det enkelte register eller system, som igjen henter navn, adresse med videre fra persondatabasen. Det kan for eksempel være mulig ved at registeret eller systemet kobler seg til persondatabasen ved en form for nøkkel, som så henter ut personopplysningene.

18.8.2 Utvalgets vurderinger

Siden persondatabase er et aktuelt tema, har utvalget vurdert om det bør finnes en felles persondatabase. Uavhengig av hvilke av de to modellene som drøftes, vil en felles persondatabase ha flere fordeler. Ved endring i opplysninger om adresse, navn med videre, vil det kun være persondatabasen det er nødvendig å oppdatere. Videre har felles persondatabase en side mot den registrertes rettssikkerhet, ved at den kan sikre at det er rett person som registreres. Dette er også en sikkerhet for politiet i deres arbeid. I tillegg vil politiet spare tid ved at det ikke er nødvendig å gjøre oppdatering i flere registre eller systemer når en person skifter adresse.

Utvalget mener imidlertid at det går et skille mellom de to modellene. Utvalget anbefaler ikke at det ved søk i ett system skal være mulig å få treff på alle registreringer av en person. Dette vil i mange situasjoner være et brudd på taushetsplikten, hvor forutsetningene for å få tilgang til opplysningene er at man har tjenestelig behov.

Utvalget er imidlertid positive til at det finnes en modell hvor hvert register henter opplysninger fra en persondatabase. Imidlertid vil politiets registre bli mer sårbare dersom de er knyttet opp mot en persondatabase. I så fall bør det vurderes å benytte en allerede etablert persondatabase, for eksempel Folkeregisteret.

19 Meldeplikt

19.1 Oversikt over problemstillingene

I dette kapittelet ser utvalget nærmere på om det skal være meldeplikt eller konsesjonsplikt for politiets og påtalemyndighetens behandling av opplysninger. Da personopplysningsloven ble vedtatt ble meldeplikt innført som hovedregel, mens konsesjonsplikt var hovedregelen i den foregående personregisterloven. Utvalget har derfor sett nærmere på om det skal være meldeplikt for politiet i samsvar med den generelle hovedregel, se punkt 19.5. Det er spørsmål om hva som er meldepliktig, se punkt 19.6, hva en melding skal inneholde, se punkt 19.7, hvem som er ansvarlig for å melde og hvem det skal meldes til, se punkt 19.8, når det skal meldes, se punkt 19.9, og om meldingene skal være offentlig tilgjengelige, se punkt 19.11.

19.2 Terminologi

Det er en behandling som skal meldes. Slik det fremgår av punkt 9.3.3, må det skilles mellom en behandling, som refererer seg til konkret samling av opplysninger, gjerne et register eller et system, og å behandle, som er en betegnelse på politiets bruk av opplysningene. Å behandle er definert i lovutkastet § 2 nr. 2, og nærmere beskrevet i punkt 9.3.2.

19.3 Nasjonale og internasjonale rammer for lovgivningen

Det følger av personopplysningsloven § 31 at «[d]en behandlingsansvarlige skal gi melding til Datatilsynet før a) behandling av personopplysninger med elektroniske hjelpemidler». For behandlinger som inneholder sensitive opplysninger, er hovedregelen at behandlingen er konsesjonspliktig, jf. personopplysningsloven § 33 første ledd. Datatilsynet har videre fått rett til å kreve konsesjon, uten at det behandles sensitive opplysninger, dersom behandlingen «åpenbart vil krenke tungtveiende personverninteresser», jf. § 33 andre ledd.

Fra disse hovedreglene er det gjort unntak. For det første er det ikke konsesjonsplikt for behandling av personopplysninger i organ for stat eller kommune når behandlingen har hjemmel i egen lov, jf. personopplysningsloven § 33 fjerde ledd. For at unntaket skal komme til anvendelse, må lovbestemmelsen gi tilstrekkelig veiledning om behandlingen. Det er ikke nok at regelverket forutsetter en behandling. Behandlingen må være eksplisitt regulert. Dette er en parallell vurdering med den som må foretas etter personopplysingsloven § 5, se punkt 5.1.1.2. Selv om konsesjonsplikt er unntatt, må bestemmelsen forstås slik at behandlingsansvarlig likevel har meldeplikt for disse behandlingene etter personopplysningsloven § 31, da Datatilsynet har alminnelige tilsynskompetanse, se punkt 21.3.3. For det andre kan konsesjonsplikt unntas i forskrift, jf. personopplysningsloven § 33 femte ledd. I personopplysningsforskriften kapittel 7 unntas både meldeplikt og konsesjonsplikt med hjemmel i denne bestemmelsen for en rekke situasjoner.

Meldinger og konsesjoner er offentlig tilgjengelige.

Meldeplikten er nedfelt i personverndirektivet artikkel 18. På samme måte som i personopplysningsloven kreves melding før behandlingen iverksettes. I henhold til direktivet artikkel 21 nr. 2 skal tilsynsmyndigheten føre et offentlig tilgjengelig register over behandlinger som er meldt. For behandlinger som kan innebære særlige farer for den registrertes rettigheter og friheter, skal det være forhåndskontroll, for eksempel ved konsesjonsplikt, jf. artikkel 20 nr. 1. Direktivet åpner ikke for unntak fra meldeplikten av hensyn til rikets sikkerhet eller kriminalitetsbekjempelse, slik det er gjort ved en del andre rettigheter og plikter, som for eksempel innsynsrett og informasjonsplikt.

I politirekommandasjonen oppstilles krav om informasjonsplikt til kontrollmyndigheten for permanente registre, jf. punkt 1.4. Det skal varsles om filens natur, hvem som er ansvarlig for behandlingen, dets formål, typen data i registeret og til hvilke personer opplysningene kan utveksles. Det samme vil gjelde for ad hoc-registre som opprettes. For ikke å skape unødig byråkrati, åpnes det imidlertid for at det fastsettes retningslinjer for hvilke ad hoc-registre som skal varsles. Registre som blir opprettet for et bestemt formål og som raskt blir slettet, er ikke nødvendig å varsle. I evalueringen av Europarådets politirekommandasjon foreslås det at politiet må foreta forskjellige rapporteringer til overordnet myndighet, for eksempel hvor mange personer som er utsatt for «criminal intelligence».

Utvalget er ikke kjent med praksis fra EMD som har uttrykt et eksplisitt krav om meldeplikt for behandling av personopplysninger. Derimot vil det være en forutsetning for å kunne oppfylle det alminnelige kravet om effektive og adekvate garantier mot misbruk at den registrerte og kontrollmyndighetene har kunnskap om behandlingen.

19.4 Meldepliktens formål

Meldeplikten har flere formål. Den skal gjøre behandlingens formål og viktigste særtrekk tilgjengelig for offentligheten, slik at enhver kan få kjennskap til behandlingen og kontrollere om den er i samsvar med de regler som gjelder for behandlingen. Å kjenne til behandlingen er en forutsetning for den registrerte for at han skal kunne utøve sine rettigheter. Videre bør kontrollmyndighetene ha oversikt over behandlingene, for å kunne utføre sin virksomhet. Meldingen kan også skape god kontakt mellom behandlingsansvarlig og kontrollorganet.

Meldeplikt vil også skape en høyere bevissthet om behandlingen hos den behandlingsansvarlige og andre brukere av systemet, da meldeskjemaet gjør det nødvendig å gå inn på detaljene ved aktuelle regler av betydning for behandlingen. For eksempel må formål, opplysningstyper, sikkerhetsrutiner og lignende rapporteres.

19.5 Politiets plikt til å melde behandlinger

Utvalget har vurdert om politiet skal pålegges meldeplikt eller om behandlingene skal være konsesjonspliktig. Utvalgets mener det er en forutsetning for politiets behandling av personopplysninger at offentligheten får kunnskap om den behandling som skjer, slik at enhver kan ivareta sine rettigheter. Videre vil en oversikt over behandlingene gjøre kontrollorganets arbeid enklere. Spørsmålet er hvilke løsninger som fremmer de ovennevnte forutsetningene på en hensiktsmessig måte.

Utvalget foreslår at enhver behandling må være hjemlet i lov eller forskrift før behandlingen kan starte, se lovutkastet § 6 tredje ledd og punkt 24.4. På bakgrunn av dette synes det ikke nødvendig med ytterligere forhåndskontroll, selv om behandlingene kan være inngripende og inneholde store mengder sensitive opplysninger. Den mest hensiktsmessige løsningen synes derfor å være meldeplikt. Både politiet, tilsynsorganet, allmennheten og den registrerte vil gjennom lovregulering, forskriftsregulering og meldeplikt få god oversikt over behandlingene.

I henhold til personopplysningsloven er det etablert en generell meldeordning til Datatilsynet. Utvalget har for sine vurderinger tatt utgangspunkt i denne, og sett om det er behov for endringer og tilpasninger i forhold til gjeldende ordning. Et sentralt moment i vurderingen er at politiets systemer og registre skal detaljreguleres i forskrift. Det er en ordning som per i dag kun er etablert innen helsesektoren gjennom helseregisterloven. Dette kan begrunne enkelte forskjeller, særlig med henblikk på meldingens innhold.

19.6 Behandlinger som skal meldes

19.6.1 Hva utløser meldeplikt?

Utgangspunktet i personopplysningsloven er at alle behandlinger skal meldes. Utvalget anbefaler at dette også skal gjelde for politiet. Det er i så fall tre situasjoner hvor det oppstår meldeplikt:

• Ved en ny behandling

• Ved endringer i en behandling som allerede er meldt (endringsmelding)

• En bestemt tidsperiode etter forrige melding (fornyet melding)

I dette punktet har utvalget sett nærmere på hva som er en ny behandling. Endringsmelding og fornyet melding behandles i punkt 19.10.

Hva som skal regnes som en ny behandling, og som således utløser meldeplikt, vil bero på en konkret vurdering. Det er ikke slik at det utløses meldeplikt hver gang politiet registrerer nye opplysninger, eller hver gang det foretas en annen form for operasjon, som innsamling, lagring, utlevering, eller noen av de andre alternativene som er nevnt i lovforslaget § 2 nr. 2.

Vurderingen av om det er en eller flere behandlinger har flere likhetstrekk med vurderingen av om det foreligger ett eller flere formål, se punkt 11.4.1. I forarbeidene til helseregisterloven er det i generelle termer beskrevet hva som skal anses som en behandling:

«Formålsbeskrivelsen, herunder en beskrivelse av kilden til og adressaten for opplysningene samt de ulike operasjonene eller håndteringer opplysningene forutsettes å gjennomgå, er avgjørende for om flere operasjoner skal anses å være en behandling av helseopplysninger»

(se Ot.prp. nr. 5 (1999-2000) s. 71). Dette vil gjelde også for politiet. Videre kan flere ulike personvernmessige behov tale for at det er en ny behandling. Et typisk eksempel er vaktjournalen, som i utgangspunktet består av flere andre behandlingsformål, men de særskilte personverninteressene gjør at journalen må anses som et eget formål, og også en egen behandling, se nærmere punkt 11.4.5.

I vurderingen av om en behandling hos politiet utløser meldeplikt, kan det være hensiktsmessig å ta utgangspunkt i registerbegrepet, hvor ethvert register normalt utløser meldeplikt. For eksempel vil BL utløse meldeplikt i hvert eneste distrikt. Siden loven ikke er begrenset til registre, men generelt omfatter behandling av opplysninger, vil meldeplikten kunne gjelde mer enn registre. Behandlinger som foretas utenfor de tradisjonelle registrene, må også meldes, dersom det anses som en egen behandling. Meldeplikten unngås ikke ved at opplysningene behandles, herunder lagres og brukes, utenfor de etablerte registrene.

Et politidistrikt kan ha flere meldinger som i og for seg har samme formål, men som må meldes hver for seg. Et praktisk eksempel er der politidistriktet har lokale etterretningsregistre i tillegg til Krimsys. Den behandlingsansvarlige må sende melding både for det lokale etterretningsregister og Krimsys. Det lokale registeret skiller seg ad fra Krimsys, blant annet med tanke på hvem som har tilgang til det. Men hvis politiet tar opplysninger fra Krimsys, og behandler dem på en lokal PC, vil dette i prinsippet fortsatt være Krimsys, selv om opplysningene ikke oppbevares i registeret. Dette er således ikke meldepliktig. Det kan imidlertid tenkes unntak, for eksempel dersom den lokale PC ikke tilfredsstiller informasjonssikkerhetskravene i den opprinnelige meldingen. I så fall anses dette som et nytt lokalt register, og altså en behandling som må meldes.

Det som tidligere utløste konsesjonsplikt etter personregisterloven, utløser nødvendigvis ikke meldeplikt etter politiregisterloven. At opplysningene flyttes over i et nytt fysisk register, der formål, tilgang, sikkerhet med videre er det samme, utløser ikke meldeplikt. Dersom det for eksempel lages et nytt og forbedret etterretningsregister, hvor opplysningene, tilgang og alt annet er tilsvarende Krimsys, utløser det i utgangspunktet ikke ny meldeplikt. Derimot kan det være nødvendig med en endringsmelding, se punkt 19.10.

19.6.2 Særlig om tilslutningsmelding - sentrale systemer

For sentrale systemer, det vil si hvor systemet er landsdekkende i den forstand at alle eller de fleste politidistrikter har tilgang til det, anbefaler utvalget at det skal være et delt behandlingsansvar, se punkt 9.5.3.5.

Utvalget har vurdert hvilken betydning det får for meldeplikten at det er delt behandlingsansvar. Utgangspunktet er at den behandlingsansvarlige har plikt til å melde sine behandlinger. Utvalget anbefaler at dette også skal gjelde for behandlinger med delt behandlingsansvar, slik at både det sentrale organet og det lokale organet er forpliktet til å sende melding. Tilsvarende ordning finnes allerede i Danmark, se punkt 6.2.1.2.

Utvalget anbefaler at det for sentrale systemer benyttes en hovedmelding og en tilslutningsmelding. Hovedmeldingen sendes av den som er sentralt ansvarlig for registeret, og ofte vil det være Kripos. Alle som har tilgang til systemet, sender en tilslutningsmelding. Det nærmere innholdet i henholdsvis hovedmelding og tilslutningsmelding fremgår i punkt 19.7.3. Løsningen har parallelle trekk med Datatilsynets standardkonsesjoner.

19.6.3 Unntak fra meldeplikt - egne behandlinger i en konkret straffesak

Utvalget har vurdert om det er grunn til å gjøre unntak fra meldeplikten. Utvalget anbefaler at det gjøres unntak for det tilfellet at det iverksettes egne behandlinger i en konkret straffesak. Det er vanlig at politiet i forbindelse med store straffesaker oppretter egne registre, både for å holde bedre oversikt over opplysningene i saken, og for å sikre at ikke andre enn de som har saklig behov får tilgang til opplysningene. Slike egne registre kan bli å anse som egne behandlinger, da blant annet formål og tilgang skiller seg fra BL og Strasak, men utvalget har likevel kommet til at de bør være unntatt meldeplikten. Dette er i samsvar med det politirekommandasjonen åpner for, se punkt 19.3.

Utvalget finner at de hensyn som begrunner meldeplikten i tilstrekkelig grad ivaretas uten at slike «etterforskingsregistre» meldes særskilt. Det som skjer i slike situasjoner er at opplysninger som normalt lagres i BL tas ut, og systematiseres på en annen måte. Dette må ses i sammenheng med at de registrertes rettigheter i den enkelte straffesak ivaretas av egne prosessbestemmelser i straffeprosessloven, uavhengig av lagringsmedium og sammenstilling av opplysninger. Utvalget presiserer at de alminnelige saksbehandlingsreglene som gjelder for den enkelte straffesak vedrørende dokumentinnsyn vil komme til anvendelse uavhengig av hvor og hvordan opplysningene er lagret.

19.6.4 Særlig om 4-månedersregelen

Politiet har som nevnt anledning til å oppbevare opplysninger i 4 måneder uten at alle alminnelige kvalitetskrav er oppfylt, jf. lovforslaget § 9, se nærmere punkt 13.7. Siden lovutkastet ikke oppstiller krav om at opplysningene skal behandles i et register eller et konkret sted, stilles det strenge krav til at behandlingsansvarlig etablerer rutiner som medfører at reglene blir overholdt. Ordningen kan anses både som en egen behandling og som et unntak fra kvalitetsreglene for andre behandlinger. Det må være opp til politiet hvorledes de velger å se på dette. Anses pool-ordningen som en egen behandling, må den meldes på lik linje med andre behandlinger. Anses den som et unntak fra kvalitetsreglene i andre behandlinger, må det for hver melding fremgå hvorledes behandlingsansvarlig skal sikre seg mot at de strenge taushetspliktsreglene brytes.

19.7 Meldingens innhold og form

19.7.1 Nasjonale og internasjonale rammer for lovgivningen

I følge personopplysningsloven § 32 skal meldingen opplyse om «navn og adresse på den behandlingsansvarlige og på dennes eventuelle representant og databehandler, når behandlingen starter, hvem som har det daglige ansvaret for å oppfylle den behandlingsansvarliges plikter, formålet med behandlingen, oversikt over hvilke typer personopplysninger som skal behandles, hvor personopplysningene hentes fra, det rettslige grunnlaget for innsamlingen av opplysningene, hvem personopplysningene vil bli utlevert til, herunder eventuelle mottakere i andre stater og hvilke sikkerhetstiltak som er knyttet til behandlingen». Dette er i samsvar med kravene i personverndirektivet artikkel 19 nr. 1.

19.7.2 Alminnelig melding

Utvalget har vurdert om personopplysningslovens modell for å melde skal komme til anvendelse på politiets behandlinger, eller om det er særskilte hensyn som taler for at reglene er annerledes. For behandlinger som reguleres av personopplysningsloven vil meldeskjemaet ofte være den eneste informasjonen kontrollmyndighetene har om behandlingen. Politiets behandling avviker fra dette ved at forskriftene forholdsvis detaljert angir rammene for og innholdet i behandlingen. Se nærmere i punkt 24.4 om detaljnivået i forskriftsbestemmelsene.

Mens forskriftene oppstiller generelle behandlingsregler, skal meldingen gi en oversikt over hvorledes systemet brukes hos den enkelte behandlingsansvarlige. Der forskriftene gir valgfrihet, skal meldingen konkretisere hvordan behandlingsansvarlig har valgt å gjøre det. Mens forskriftene oppstiller en norm, gir meldingen en beskrivelse av faktum. For eksempel kan en forskrift for etterretningsregistre, slik som angitt i lovforslaget § 6 andre ledd nr. 1, fastslå at opplysninger skal slettes etter 5 år. I meldingen for Krimsys, vil det være naturlig at det spesifiseres hvorledes denne generelle regel løses i henholdsvis personblankett, hendelsesblankett og organisasjonsblankett, se nærmere punkt 4.16.2.5 om dagens regler. Ut fra at forskriftene oppstiller en generell norm, og meldingen gir en beskrivelse av faktum, bør forskriftenes detaljeringsgrad ikke ha noe å si for hva meldingen inneholder. I helseregisterloven, hvor forskriftene har samme detaljeringsgrad som er anbefalt for politiregisterloven, er meldeplikten som i personopplysningsloven.

For at politiet og allmennheten skal ha nytte av meldingen, må den inneholde de samme opplysninger som etter personopplysningsloven.

Det må utarbeides ett standard meldeskjema. Det er naturlig å ta utgangspunkt i konsesjonssøknadsskjemaet fra Datatilsynet, og ikke meldepliktskjemaet, fordi opplysningene hos politiet er sensitive. Skjemaet må imidlertid tilpasses politiet, hvor det tas hensyn til hvilke opplysninger som behandles, organisasjonens oppbygning, og hvem som har eller får tilgang til opplysningene. Sentral opplysning vil også være om behandlingen baserer seg på en særskilt metode, som ved kommunikasjonskontroll. Andre forhold som bør med er spesifisering av type opplysninger, herunder om det er ikke-verifiserte opplysninger, eller opplysninger om personer som ikke er mistenkt for et konkret straffbart forhold, og hvordan en eventuell behandling av opplysninger etter lovforslaget § 9 skal løses.

Skjemaet bør utformes på en slik måte at politiet kan melde behandlingene elektronisk.

19.7.3 Hovedmelding og tilslutningsmelding

Innholdet i en hovedmelding og en tilslutningsmelding kan variere noe i forhold til en alminnelig melding, som beskrevet i punkt 19.7.2.

Hovedmeldingen må inneholde en oversikt over systemet, og er tenkt å være lik en alminnelig melding. Et sentralt poeng er at hovedmeldingen avklarer ansvarsforholdene mellom det sentrale organ og de lokale organene, se punkt 9.5.3.5 om ansvarsforholdene.

I tilslutningsmeldingen må de særlige forholdene ved det lokale organet og dets behandling fremkomme. Det er blant annet sentralt hvem som har det daglige behandlingsansvaret. Det må videre fremkomme hvilke sikkerhetstiltak som finnes, hvilken tilgang og rettigheter de har til systemet, om det foreligger noen lokale instrukser med videre.

Det bør lages særskilte skjema for hovedmelding og tilslutningsmelding. Danmark har allerede hovedmelding og tilslutningsmelding, og det kan ses hen til deres løsninger, se nærmere punkt 6.2.1.2.

19.8 Ansvar for å melde og mottaker av meldingen

19.8.1 Meldepliktig

Etter personopplysningsloven § 31 er det den behandlingsansvarlige som er meldepliktig. Utvalget anbefaler at det samme gjelder for politiet. Ved tilslutningsmelding, vil både det sentrale og lokale organet være meldepliktig med henholdsvis hovedmelding og tilslutningsmelding.

19.8.2 Mottaker av meldingen

For behandlinger som reguleres av personopplysningsloven er Datatilsynet mottaker av meldingene, noe som er hensiktsmessig fordi de er tilsynsorgan. I helseregisterloven er også Datatilsynet mottaker av meldingene.

Utvalget har vurdert om det er andre enn Datatilsynet som bør motta meldingen fra behandlingsansvarlig. En av hensiktene med meldeplikten er at befolkningen skal kunne tilegne seg informasjon om hvilke behandlinger som foretas. Dette taler for at Datatilsynet mottar meldingene, og gjør de tilgjengelig på lik linje med andre meldinger. Det mest hensiktsmessige vil være at den som har tilsyns- og kontrollkompetanse også mottar meldingen. Datatilsynets rolle i så måte fremgår i kapittel 21, hvor Datatilsynet er gitt både tilsynsrett og påleggsmyndighet. Imidlertid har også andre organer i politiets og påtalemyndighetens organisasjon en kontrollerende rolle. Politidirektoratet er klageorgan, og har en sentral rolle i kraft av sitt mandat. Videre skal riksadvokaten føre kontroll med straffesaker og taushetsplikten, mens EOS-utvalget er tilsynsorgan i forhold til PST. Det er altså en rekke organer som har tilsynsfunksjoner i forhold til politiets behandling av opplysninger.

Alle organene som nevnt over har et behov for meldingen for å utøve sin tilsynsfunksjon på en best mulig måte. Utvalget kan ikke se at det er noe i veien for at alle organene mottar samme melding, så lenge rammene for deres tilsynsfunksjon er klart definert. I dagens situasjon, hvor det er mulig å melde elektronisk, vil det ikke være en stor belastning for politiet å melde flere steder.

Sett fra den behandlingsansvarliges side, vil det være en fordel å ha et organ hvor alle behandlinger kan meldes, uavhengig av hvem som har tilsyn. Ved politiets behandling av personopplysninger i forvaltningsvirksomheten, melder politiet behandlingen til Datatilsynet. Å melde behandlinger som faller innenfor politiregisterloven til Datatilsynet, vil skape en enhetlig løsning. Politiet må heller ikke ta stilling til om behandlingens formål er i eller utenfor den enkelte straffesak og om det derfor er riksadvokaten eller Politidirektoratet som skal ha meldingen.

Utvalget foreslår at melding sendes til Datatilsynet. At det sendes melding til Datatilsynet, vil kunne styrke Datatilsynets rolle som tilsynsorgan og bidra til bedre kommunikasjon mellom Datatilsynet og politiet. Å melde til et eksternt kontrollorgan understreker alvoret i meldeplikten, og sikrer på en bedre måte at Datatilsynet mottar meldingen. Politidirektoratet er klageorgan for meldingene, og har således tilnærmet samme behov som Datatilsynet for å ha tilgang til opplysningene. Det er imidlertid ikke noe i veien for at politiet også pålegges å melde til Politidirektoratet eller andre. Dette må imidlertid antas å kunne gjøres i instruks.

Det kan som vist tenkes at det kan være andre enn Datatilsynet og Politidirektoratet som har behov for å få tilgang til meldingene. Selv om meldingene skal være tilgjengelige, siktes det her til meldingene i sin helhet, det vil si før opplysninger eventuelt blir unntatt av hensyn til kriminalitetsbekjempelsen. Utvalget anbefaler derfor at det gis en forskriftshjemmel, hvor Datatilsynet eller Politidirektoratet kan pålegges en plikt til å videreformidle de meldingene de mottar fra politiet. Datatilsynet er godt kjent med meldeordningen, og har gode forutsetninger for å etablere en ordning hvor en melding overføres umiddelbart etter mottak. Aktuelle organer er riksadvokaten og EOS-utvalget.

19.8.3 Meldeorganets plikter ved mottak av meldingen

Når meldingen er innkommet til meldeorganene, bør det gis en kvittering for at meldingen er mottatt. Kvitteringen er kun en konstatering av at meldingen er mottatt, og meldeorganet har ikke foretatt en materiell prøvelse av om behandlingen ligger innenfor lovens og forskriftenes rammer. For flere meldinger vil det ligge innenfor tilsynsorganets oppgaver og kompetanse å foreta en slik vurdering, og pålegge eventuelle endringer i eller stans av behandlingen dersom de mener den ikke har hjemmel, se punkt 21.5.3.

Meldeplikten danner utgangspunktet for den behandlingsansvarliges informasjonsplikt. Tilsynsorganet vil imidlertid ha hjemmel til å kreve flere opplysninger, dersom dette er nødvendig for at de skal ivareta sine arbeidsoppgaver.

Dersom politiet iverksetter en behandling uten at den er meldt, kan tilsynsorganet stanse behandlingen frem til melding er sendt.

19.9 Tidspunkt for melding

Utvalget mener det er hensiktsmessig at politiregisterloven viderefører den alminnelige bestemmelsen i personopplysningsloven § 31 andre ledd om at meldingen må sendes 30 dager før behandlingen starter.

Ved lovens ikrafttredelse vil det være en rekke eksisterende behandlinger som må meldes. Utvalget ser det som naturlig at disse meldes kun kort tid etter at loven trer i kraft, og at det bør fastsettes nærmere overgangsregler for dette.

19.10 Endringsmelding og fornyet melding

19.10.1 Innledning

I henhold til personopplysningsloven § 31 andre ledd må det sendes ny melding dersom parametrene i meldingen endrer seg. Meldingen må sendes før endringen tas i bruk.

19.10.2 Endringsmelding

Utvalget foreslår å videreføre bestemmelsen om at ny melding må sendes dersom parametrene endrer seg for politiets meldinger. Dette vil gjelde både for alminnelig melding, hovedmelding og tilslutningsmelding. Plikten til å sende ny melding gjelder uavhengig av om det er en endring i den opprinnelige meldingen eller om endringen i behandlingen er så stor at det må anses som en helt ny behandling. Hensikten med og bruken av politiets meldinger tilsier at meldingene er oppdaterte til enhver tid. For eksempel må det sendes ny melding dersom en ny ansattegruppe får tilgang til Krimsys, eller dersom det daglige behandlingsansvaret overtas av en ny funksjon.

19.10.3 Fornyet melding

På samme måte som i personopplysningsloven § 31 tredje ledd anbefaler utvalget at det oppstilles et krav om at det skal sendes fornyet melding 3 år etter at forrige melding ble sendt. Hensikten med bestemmelsen er å sikre god kvalitet på opplysningene i meldingen, og det er hensiktmessig at politiet etter 3 år ser på status på behandlingen, og vurderer om det har skjedd noen endringer. Slik vil også behandlinger som er opphørt kunne identifiseres.

Det kan imidlertid oppstå spørsmål om fristens utgangspunkt. Dersom det er sendt en mindre endringsmelding, for eksempel fordi det er ny person som har det daglige behandlingsansvaret, er dette ikke tilstrekkelig til å forskyve fristen. Dette er annerledes dersom det har vært en full, ny gjennomgang av systemet etter 2 år og det er sendt ny melding. I så fall må fristen for fornyet melding løpe fra den nye gjennomgangen. For at fristen skal forskyves, er det således nødvendig med en tilnærmet full gjennomgang, slik som kreves i en fornyet melding.

19.11 Tilgang til meldingene

Meldinger som sendes i henhold til personopplysningsloven skal Datatilsynet føre en systematisk og offentlig fortegnelse over, jf. personopplysningsloven § 42 tredje ledd nr. 1.

Utvalget har vurdert om det er noen hensyn som taler for en annen løsning enn den som følger av personopplysningsloven eller om allmennheten skal ha tilgang til meldingsinnholdet. Utvalgets oppfatning er at meldingen skal gjøre det mulig for enhver å gjøre seg kjent med politiets behandlinger, og en nødvendig konsekvens er at meldingene er offentlig tilgjengelige. I dette ligger at de er tilgjengelige ved henvendelse til Datatilsynet eller Politidirektoratet. I dag finnes meldinger tilgjengelig på Datatilsynets hjemmeside, noe utvalget mener er en fornuftig løsning, også for politiet.

Utvalget har vurdert nærmere hvilke deler av meldingen som bør være offentlig tilgjengelige. Av hensyn til kriminalitetsbekjempelsen eller rikets sikkerhet kan det være aktuelt å unnta deler av en melding. Dette er den samme løsningen som finnes i Danmark, se punkt 6.2.1.2. For eksempel vil det være aktuelt ikke å offentliggjøre hvilke sikkerhetstiltak man har for å sikre systemet. Utgangspunktet er at det kun er de delene av meldingen som kan skade kriminalitetsbekjempelsen eller rikets sikkerhet som kan unntas. Resten av meldingen må være offentlig tilgjengelig. Vurderingen av hva som må unntas av hensyn til kriminalitetsbekjempelsen, er parallell med vurderingen om å unnta innsyn, se punkt 16.3.6.2, men det må tas hensyn til at det er forskjell på en allmenn, offentlig tilgjengeliggjøring og et eventuelt innsyn i egne opplysninger. Det skal mer til før innsyn i meldinger kan unntas enn innsyn i egne personopplysninger.

20 Klageordning og klageorgan

20.1 Oversikt over problemstillingen

I dette kapittelet ser utvalget nærmere på om det skal være en klageordning for politiets behandling av opplysninger, der det hevdes at politi og påtalemyndighet ikke har overholdt bestemmelser i eller i medhold av politiregisterloven, og i så fall hvem som kan klage og hva det kan klages over.

Innledningsvis i punkt 20.2 har utvalget sett nærmere på hvilke klageordninger som gjelder generelt for politi og påtalemyndighet.

Det er vurdert hva det kan klages over i punkt 20.5. Det går et skille mellom klageadgangen i og utenfor den enkelte straffesak. Utenfor den enkelte straffesak har det vært sentralt å ta stilling til politiregisterlovens klageregler i forhold til de alminnelige klagereglene i forvaltningsloven, se punkt 20.5.2.2.

Utvalget har vurdert hvem som skal være klageorgan i punkt 20.5.4. For å sikre en reell klagemulighet, er det vesentlig at klagebehandlingen foretas av et forvaltningsorgan som tidligere ikke har hatt direkte befatning med saken. I politiregisterloven bør spørsmålet om hvem som skal være klageorgan i noen grad være styrende for hvem som kan være behandlingsansvarlig.

Avslutningsvis i punkt 20.5.5 ser utvalget nærmere på hvilke saksbehandlingsregler som skal anvendes.

Utvalget har ikke vurdert hvorvidt en eventuell opprettelse av et nytt klageorgan for behandling av klager mot politiet, jf. Ot.prp. nr. 96 (2002-2003) Om lov om endringer i straffeprosessloven (ny organisering av et eget etterforskingsorgan for politiet og påtalemyndigheten), også kan omfatte politiets behandling av opplysninger.

20.2 Gjeldende klageordninger innenfor politiet

20.2.1 Generelt om klageordningen

Politiets og påtalemyndighetens arbeidsoppgaver og oppbygning er beskrevet i kapittel 3, og det gis her kun en kort oversikt over dagens klageordning.

Riksadvokaten er den øverste ansvarlige for behandlingen av den enkelte straffesak, og er klageorgan for alle typer brudd på prosesslovgivningen, herunder brudd på taushetspliktsreglene. For straffesakene er reglene om klage regulert i straffeprosessloven gjennom de alminnelige saksbehandlingsreglene i straffeprosessloven og den alminnelige klagebestemmelsen i straffeprosessloven § 59a. Selv om klageretten i straffesaker etter straffeprosessloven § 59a er begrenset, er det tradisjon for at også andre avgjørelser enn det det er klageadgang for blir behandlet.

Utenfor den enkelte straffesak er det Politidirektoratet som behandler klager over enkeltsaker, jf. rundskriv G-97/2000. Politidirektoratet er som forvaltningsorgan underlagt Justisdepartementet. Før Politidirektoratet ble opprettet, var Justisdepartementet selv klageorgan. I prinsippet gjelder de alminnelige reglene i forvaltningsloven for saksbehandlingen utenfor straffesakene.

20.2.2 Særlig om politiets registre

Før Politidirektoratet ble opprettet, var Justisdepartementet registereier for politiets registre. Registereier tilsvarer langt på vei sentral behandlingsansvarlig, se punkt 9.5.3.5.

Etter opprettelsen av Politidirektoratet, ble det i brev fra Justisdepartementet til Politidirektoratet den 13. desember 2000 (ref. 00/17721 PJ MA/amr) forutsatt at Politidirektoratet overtok rollen som klage- og tilsynsmyndighet for politiets registre:

«Justisdepartementet legger opp til at dette skal gjelde både for registre etablert med hjemmel i strafferegistreringsloven, som for registre etablert etter personregisterloven, evt. med hjemmel i egen lov (for eksempel passloven)».

Det fremgår at Justisdepartementet forutsetter at Politidirektoratet også overtar det umiddelbare tilsynsansvaret for registrene som er nevnt. Fra Justisdepartementets side understrekes at dersom tilsyns- og klagemuligheten skal tilfredsstille alminnelige forvaltningsprinsipper, må registeransvaret (tilsvarende behandlingsansvaret) legges til et underordnet organ. Registre hvor Politidirektoratet selv er registeransvarlig må i utgangspunktet ha Justisdepartementet som klage- og tilsynsmyndighet, og det bør unngås at Politidirektoratet har registeransvar. Videre bemerkes i brevet at «Overvåkingssentralens registre» fortsatt vil ha Justisdepartementet som klage- og tilsynsmyndighet, og at det for registre/informasjonssystemer til bruk i straffesakspleien, som Strasak og BL, vil måtte tas hensyn til påtalemyndighetens bruker- og styringsbehov. Problemstillingene i brevet er fulgt opp i brev fra Kripos til Politidirektoratet den 17. mars 2003 (ref. 2003/198), hvor det etterlyses en avklaring på spørsmålene som reises i førstnevnte brev.

Brevene viser at det vil være en sammenheng mellom behandlingsansvar og kontrollordninger.

20.2.3 SIS-loven

I SIS-loven § 19 finnes det en egen klageregel for opplysninger som behandles i henhold til Schengen-avtalen. Bestemmelsen fastslår at den registrerte kan påklage avgjørelser om innsyn, retting og sletting til departementet (det er antageligvis en forglemmelse at dette ikke ble endret til Politidirektoratet ved organets opprettelse). Bestemmelsen må ses i sammenheng med den registrertes rett til å henvende seg til Datatilsynet, se nærmere punkt 21.3.4.

20.2.4 Nytt klage- og tilsynsorgan for politiet

I september 2000 nedsatte riksadvokaten en arbeidsgruppe som fikk til mandat å vurdere kvaliteten på etterforskingen til SEFO. Arbeidsgruppen skulle også se på om SEFO iverksatte etterforsking i de rette sakene. Gruppen, som ble ledet av lagmann Anne Lise Rønneberg, avga sin utredning i desember 2001. I rapporten foreslår arbeidsgruppen at det bør etableres et eget klage- og tilsynsorgan til behandling av klager på politiet. Arbeidsgruppen viser til at det er fire sakstyper som kan være aktuelle for behandling i et slikt organ: Klager på tjenestemenns tjenesteutøvelse, påstander om grov uforstand i tjenesten, trafikksaker (for eksempel forfølgelseskjøring) og saker i forbindelse med arbeidsulykker i politiet, rutinespørsmål, systemfeil med videre. Arbeidsgruppen presiserer at et slikt klageorgan ikke skal gripe inn i politimesterens arbeidsgiveransvar. Det anslås at nærmere 30 % av de anmeldelsene som inngis til SEFO i realiteten er klager over kritikkverdige, men ikke straffbare, forhold begått fra politiets side.

Rapporten har nå resultert i Ot.prp. nr. 96 (2002-2003) Om lov om endringer i straffeprosessloven (ny organisering av et eget etterforskingsorgan for politiet og påtalemyndigheten). Det fremgår i kapittel 8 at departementet vil fortsette arbeidet med spørsmålet om å opprette et eget klageorgan, og at det gjennom dette arbeidet vil søke å avklare hvilke typer saker som vil være egnet for behandling i et slikt klageorgan og hvordan dette skal være organisert og sammensatt. Klage over påtalevedtak følger reglene i straffeprosessloven og klager over forvaltningsvedtak følger reglene i forvaltningsloven, og omfattes ikke av disse avgrensningene.

Det kan ikke utelukkes at et slikt eventuelt fremtidig klageorgan også vil kunne komme til å få oppgaver knyttet til klagebehandling og tilsyn etter politiregisterloven, under forutsetning at det oppfyller kravene fastsatt i EMK artikkel 8. Utvalget har ikke tatt organet med i sin vurdering, da opprettelse enda ikke er aktuelt, og det fremgår at departementet vil komme tilbake til saken så raskt som mulig.

20.3 Hensyn bak en klageordning

Hensynene bak klageordninger i forvaltningen er delt. For det første skal de ivareta de private interessene til den som blir berørt av den beslutningen som er fattet. Den enkelte skal beskyttes mot uriktige vedtak og rettstap.

For det andre skal klageordninger ivareta offentlige interesser, som demokratihensynet og styringen av forvaltningen. Adgangen til å få en fornyet prøvelse av en avgjørelse fra forvaltningen er en sentral del av det såkalte forsvarlighetsprinsippet. Det er også et generelt prinsipp at forvaltningens egne avgjørelser bør prøves internt før den berørte går til andre uavhengige organer, som domstolene, tilsynsorganer eller Sivilombudsmannen. Dette forankres både generelt i intern kontroll og i at overordnet organ skal ha kontroll med underordnet organs tjenesteutøvelse.

20.4 Klage i den enkelte straffesak

Riksadvokaten er det overordnede, uavhengige organ for straffesaksbehandlingen, og det er lang tradisjon for at riksadvokaten har tilsyn med denne. Utvalget vil ikke foreslå at det gjøres noen endringer i denne ordningen. Dette innebærer at riksadvokaten vil ha ansvaret for brudd på taushetsplikten i den enkelte straffesak.

Utvalget viser imidlertid til sin drøftelse i punkt 8.7.1, hvor lovens anvendelsesområde og grensene mot den enkelte straffesak trekkes. Straffesakssystemene og de delene av en behandling som faller innenfor lovens anvendelsesområde vil i prinsippet også omfattes av klageordninger som beskrevet nedenfor i punkt 20.5.2. I praksis innebærer dette at Politidirektoratet for eksempel blir klageorgan for brudd på meldeplikt eller informasjonssikkerhet i tilknytning til straffesakssystemene, som der straffesaksdokumentene behandles i BL. Imidlertid vil det ikke være klageorgan for innsyn, retting eller sletting.

20.5 Klage utenfor den enkelte straffesak

20.5.1 Innledning

Alminnelig klagerett over enkeltvedtak fattet av forvaltningen er nedfelt i forvaltningsloven. Innledningsvis gis en kort oversikt over regelverket, da det vil sette rammene for klageadgangen etter politiregisterloven.

Klageadgang etter forvaltningsloven er i utgangspunktet begrenset til enkeltvedtak. Likevel kan forvaltningsorganer ofte behandle andre henvendelser, som klager, uten at de er rettslige forpliktet til det. Forvaltningslovens klageregler kan således ikke anses absolutt uttømmende. Alle enkeltvedtakets sider kan påklages: Saksbehandlingen, lovanvendelsen og skjønnet. Vedtaket kan påklages helt eller delvis.

Ut over dette kan pålegg om opplysningsplikt og avslag på dokumentinnsyn påklages, jf. forvaltningsloven §§ 14 og 21.

20.5.2 Hva det kan klages over

20.5.2.1 Utgangspunktet for vurderingen

Utvalget har vurdert om det er behov for å lage en egen bestemmelse om klagerett. Det følger av forvaltningsloven at alle enkeltvedtak kan påklages, jf. forvaltningsloven § 28, og utvalget har vurdert om det er behov for å klargjøre klageadgangen for behandling av opplysninger i politi og påtalemyndighet.

Utvalget har valgt å gi en egen bestemmelse om klageadgangen for brudd på politiregisterloven. Det har blant annet vært diskutert om avgjørelser om innsyn, retting og sletting er enkeltvedtak. Det er åpenbart at dette er avgjørelser som må kunne påklages i henhold til politiregisterloven, og utvalget har derfor valgt å foreslå dette eksplisitt. Det må også være mulig å klage på andre avgjørelser som berører den enkeltes rettigheter gitt i medhold av politiregisterloven. Videre synes det ryddig med en egen klagebestemmelse, da ulike avgjørelser skal påklages til ulike organer.

20.5.2.2 Forholdet til andre med rettslig klageinteresse i henhold til forvaltningsloven

Etter forvaltningslovens regler har alle med rettslig klageinteresse i saken rett til å påklage et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 28. Bestemmelsen i lovforslaget § 50 er således ikke tenkt å være uttømmende i forhold til klageadgang. Den alminnelige klageadgangen etter forvaltningsloven kommer i tillegg så langt den passer. Utvalget har imidlertid ikke funnet grunn til å spesifisere dette i lovteksten, da det må antas å følge av en alminnelig tolking av regelverket.

20.5.2.3 Klage på avgjørelser som gjelder vandelskontroll

Utvalget anbefaler at det skal være adgang til å påklage alle sider ved en vandelskontroll, det vil si både lovtolkingen, saksbehandlingen og skjønnet. Mest praktisk må det antas å være å påklage skjønnet, for eksempel der det anmerkes flere opplysninger eller verserende saker på en politiattest. Det samme kan gjelde innholdet i en skikkethetsvurdering. Her vil det imidlertid også være mulig å påklage selve vedtaket fattet på bakgrunn av skikkethetsvurderingen.

20.5.2.4 Klage på brudd på taushetsplikten

Generelt om klage på brudd på taushetsplikten

Utvalget anbefaler at adgangen til å påklage brudd på taushetsplikten fastsettes i klagebestemmelsen. En klage på brudd på taushetsplikten vil ikke medføre en fornyet behandling av saken. En klage vil således ha til hensikt å fastsette hvorvidt det foreligger brudd på taushetsplikten, uten at det nødvendigvis gir noen rettigheter ut over det. Utvalget anbefaler at den opplysningene gjelder skal ha en slik rett, uavhengig av om han har såkalt rettslig klageinteresse, og har derfor foreslått en egen bestemmelse.

Det er utvalgets oppfatning at taushetspliktsreglene er svært viktige. At spørsmål om brudd kan overprøves internt i politi og påtalemyndighet er i seg selv et gode. Videre må det anses som hensiktmessig at det finnes andre måter å overprøve slike feil enn ved anmeldelse og en eventuell straffesak.

Det å konstatere brudd på taushetsplikten kan få konsekvenser. Dersom det konstateres at taushetsplikten er brutt ved urettmessig utlevering av straffesaksdokumenter, kan disse kreves tilbakelevert. Videre kan en konstatering av brudd på taushetsplikten få betydning for erstatningssøksmål. For eksempel kan det tas med i et krav om uberettiget forfølgning etter at en sak er henlagt. Videre er det en tendens til at presseomtale påberopes som et straffeutmålingsmoment, og så lenge dette er et gyldig argument, må et brudd på taushetsplikten som har ført til presseomtale antagelig veie enda tyngre enn der dette ikke blir konsekvensen.

Særlig om klage på utlevering av opplysninger i mottakerorganets interesse

Dersom den registrerte mener at opplysninger urettmessig utleveres i mottakerorganets interesse, vil det i prinsippet alltid være et brudd på taushetsplikten. Det som skiller disse situasjonene fra andre brudd på taushetsplikten, er at opplysningene ikke utleveres som ledd i politiets virksomhet. Situasjonen reiser således en særskilt problemstilling om en klage skal ha oppsettende virkning. Oppsettende virkning vil gi klageretten et mer reelt innhold, i den forstand at dersom opplysningene først er utlevert, er «skaden» for den registrerte skjedd.

Utlevering av opplysninger i mottakerorganets interesse spenner over en rekke ulike situasjoner. I den ene enden av skalaen er det utlevering av opplysninger til kontrollorganer med parallell saksbehandling. I den andre enden er det utlevering av opplysninger til private parter. Det vil ikke passe særlig godt med oppsettende virkning i alle disse situasjonene. Utvalget foreslår at utlevering av opplysninger i mottakerorganets interesse som hovedregel pålegger politiet en informasjonsplikt, jf. lovforslaget § 43 andre ledd. Utvalget anbefaler at der politiet har informasjonsplikt, kan en klage også gis oppsettende virkning. Dette er praktisk, da den registrerte på forhånd blir gjort kjent med utleveringen. Videre er det i disse situasjoner praktisk å gi oppsettende virkning, noe som også fremgår ved at det er særlige regler om oppsettende virkning i forvaltningsloven § 14, § 20 femte ledd og § 21 andre ledd. Politiet må organisere utleveringen slik at informasjonsplikten oppfylles før utlevering skjer.

Utvalget foreslår at den alminnelige bestemmelsen i forvaltningsloven § 42 kommer til anvendelse. Videre anbefales at det i form av forskrift kan gis nærmere regler om at klage skal gis oppsettende virkning for bestemte typer utlevering.

Klageorgan

På samme måte som tidligere, er det overordnet påtalemyndighet som er adressat for klage på brudd på taushetsplikten i straffesaker, mens det utenfor straffesaker er Politidirektoratet som er det alminnelige klageorganet. Er det Politidirektoratet som anklages for å ha brutt taushetsplikten, må klagen gå til Justisdepartementet.

20.5.2.5 Klage på avgjørelser om innsyn, retting, sperring og sletting

Utvalget anbefaler at det skal være adgang til å påklage avgjørelser om innsyn, retting, sperring og sletting. Dette er i samsvar med SIS-loven § 19. Utvalget anbefaler at dette fastsettes særskilt i politiregisterloven.

Adgangen til å få innsyn eller rette, sperre og slette opplysninger er den registrertes sentrale rettigheter, og det ivaretar hensynet til den registrertes rett til en korrekt avgjørelse at det er en klageadgang. Videre vil det fremme hensynet til at forvaltningen har intern kontroll med egne avgjørelser.

20.5.2.6 Klage på avgjørelser om erstatning

Utvalget anbefaler at en avgjørelse om erstatning kan påklages, på samme måte som i SIS-loven § 18. Som i forvaltningsloven vil det være mulig å påklage vedtaket helt eller delvis. For eksempel kan det være praktisk kun å påklage utmålingen, dersom det er konstatert at det foreligger ansvarsgrunnlag.

20.5.3 Den klageberettigede

Utvalget har vurdert hvem som skal være klageberettiget etter politiregisterloven. Det er naturlig at det er den registrerte som er klageberettiget. Dette vil gjelde uansett hvilken tilknytning man har til et sakskompleks, i motsetning til for eksempel varslingsplikt, som er begrenset til sentrale aktører.

Det er adgang til å unnta innsynsrett dersom vilkårene i lovforslaget § 44 er oppfylt. At en person ikke vet seg registrert, kan etter utvalgets oppfatning ikke medføre at klageretten blir avskåret. Dette må ses i sammenheng med at den registrerte også kan henvende seg til Datatilsynet som tilsynsorgan, som kan ivareta den registrertes rettigheter, se punkt 21.5.2.2. Utvalget anbefaler således at både den registrerte og den som antar seg registrert får klagerett. Andre som mener de har klagerett må forholde seg til de alminnelige klagereglene i forvaltningsloven.

20.5.4 Klageorgan

20.5.4.1 Politidirektoratet som klageorgan

Generelt om Politidirektoratet som klageorgan

Utvalget har sett nærmere på hvilket organ som bør være klageorgan. I forvaltningen er overordnet organ normalt klageorgan. Politidirektoratet er det alminnelige klageorganet for enkeltsaker innenfor politiets forvaltningsoppgaver, se nærmere rundskriv G-97/2000. Videre fremgår det av punkt 20.2.2 hvilken rolle Politidirektoratet har overfor politiets registre. Dersom Politidirektoratet er klageorgan, vil det få bedre kontroll med politiet og kunne bidra til å fastsette en praksis innenfor området.

Utvalget foreslår på bakgrunn av det ovennevnte at Politidirektoratet i normaltilfellene blir klageorgan. Å være klageorgan synes å samsvare godt med de oppgaver som naturlig tilligger Politidirektoratet. Hvilket politiorgan som er klageorgan må også ses i sammenheng med hvem som har behandlingsansvaret. Slik utvalget påpeker i punkt 9.5, og som Justisdepartementet selv påpeker i brev til Politidirektoratet, se punkt 20.2.2, kan ikke samme organ ha både behandlingsansvar og være kontrollorgan. Utvalgets forslag er at behandlingsansvaret legges så nært behandlingen som mulig, det vil si i politidistriktene og hos særorganene. I praksis vil det at Politidirektoratet er klageorgan vanskeliggjøre at det også har behandlingsansvar.

På bakgrunn av dette foreslår utvalget også å endre SIS-loven § 19 første ledd, slik at Politidirektoratet også blir klageorgan for disse avgjørelsene. Det må antas at det var en forglemmelse at dette ikke ble endret ved opprettelsen av Politidirektoratet.

Datatilsynets rett til å uttale seg ved klager

I SIS-loven § 19 er Justisdepartementet klageorgan, men Datatilsynet skal høres før beslutning fattes. Det følger av Ot.prp. nr. 56 (1998-99) s. 84 andre spalte at:

«Når man samtidig pålegger departementet å innhente Datatilsynets uttalelse før klagen avgjøres, sikrer man at personvernhensyn blir grundig vurdert og den enkeltes rettssikkerhet blir best mulig ivaretatt».

Utvalget anbefaler at den samme løsningen benyttes for behandling av opplysninger i politiet utenfor SIS-loven. Dette må ses i sammenheng med at det er Datatilsynet som er tilsynsorgan. Det har en egenverdi at reglene er like for all behandling av opplysninger i politiet. Videre mener utvalget at både den registrertes personvern og kriminalitetsbekjempelsen ivaretas best dersom Datatilsynet får uttale seg før avgjørelsen treffes. Dette vil også kunne bidra til at politiet og Datatilsynet kommuniserer på en hensiktsmessig måte, og at de fleste saker kan løses i minnelighet, uten at det blir nødvendig for Datatilsynet å benytte seg av påleggskompetansen.

Utvalget anbefaler imidlertid at Datatilsynets rett til å uttale seg begrenses til de klagesaker som ligger innenfor Datatilsynets kjernekompetanse. Ut fra utvalgets vurdering vil det være naturlig at Datatilsynet har rett til å uttale seg i forbindelse med klage på innsyn, retting, sperring og sletting, jf. lovforslaget § 50 første ledd nr. 3.

Datatilsynets rett til å uttale seg i klagesaker vil være et moment i vurderingen av om det er effektive garantier mot misbruk, slik kravet er etter praksis fra EMD, se punkt 21.2.2. Sett fra dette synspunktet mener utvalget det er viktig at Datatilsynet høres allerede på dette stadiet.

20.5.4.2 Henvendelser til Datatilsynet

Utvalget har drøftet hva som skal gjøres dersom Datatilsynet mottar henvendelser fra publikum. I utgangspunktet er Datatilsynet ingen klageinstans, i den forstand at de er pliktig til å behandle noe som fremstår som en klage fra en person. Imidlertid har de en tilsynskompetanse som de selv har frihet til å benytte. Dette kommer utvalget tilbake til nedenfor i punkt 21.5.2.

Første problemstilling er om den interne klageadgangen til Politidirektoratet må være uttømt før den registrerte kan rette sine henvendelser til Datatilsynet. Ved vedtagelsen av SIS-loven var det opprinnelig foreslått at klageadgangen måtte være uttømt, men departementet gikk vekk fra forslaget. Utvalget kan heller ikke se at det er nødvendig i forhold til politiregisterloven. Imidlertid mener utvalget at det vil være av interesse for Politidirektoratet å være kjent med de henvendelser som kommer til Datatilsynet, på samme måte som Datatilsynet skal uttale seg før direktoratet treffer et vedtak. Utvalget mener det ikke er naturlig at Politidirektoratet får en lovfestet rett til å uttale seg når Datatilsynet fatter vedtak på bakgrunn av tilsyn, men det forutsettes imidlertid at de to organene også samarbeider når Datatilsynet behandler saker.

Det kan tenkes at Datatilsynet mottar henvendelser som ikke faller innenfor deres kompetanse å kontrollere. Det kan for eksempel være klager som gjelder den enkelte straffesak eller politifaglige spørsmål som innsyn. I de tilfellene skal klagen sendes over til behandling til rett organ.

20.5.5 Saksbehandlingsregler

Utvalget har vurdert å foreslå egne saksbehandlingsregler for klagebehandlingen, men har ikke funnet det hensiktsmessig, og anbefaler i stedet at forvaltningslovens regler i kapittel VI kommer til anvendelse så langt de passer. Det vil være situasjoner hvor reglene ikke vil være hensiktsmessige, som for eksempel partsinnsyn, og det er således foreslått en forskriftshjemmel, slik at det kan gjøres unntak fra reglene.

21 Tilsynsordning

21.1 Oversikt over problemstillingen

I dette kapittelet ser utvalget nærmere på en tilsynsordning, herunder hvem som skal være tilsynsorgan og hvilken kompetanse organet skal ha. Innledningsvis er det gitt en oversikt over de internasjonale rammene for lovgivningen. EMDs praksis er svært sentral på dette punktet, da det oppstilles et krav om hensiktsmessige og effektive garantier mot misbruk, herunder gode kontrollordninger, se punkt 21.2.2. Utvalget har gitt en beskrivelse av relevante tilsynsordninger, som et utgangspunkt for vurderingen av en tilsynsordning etter politiregisterloven, se punkt 21.3.

I punkt 21.4 og 21.5 drøftes tilsynsadgang og påleggskompetanse fortløpende, henholdsvis i og utenfor straffesak.

Med bakgrunn i kravet om hensiktsmessige og effektive garantier mot misbruk, har utvalget sett nærmere på en ordning med personvernombud i punkt 21.8

21.2 Internasjonale rammer for lovgivningen

21.2.1 Personverndirektivet og politirekommandasjonen

I personverndirektivet reguleres tilsynsoppgavene i artikkel 28, hvor det står:

«Hver medlemsstat skal fastsette at én eller flere offentlige myndigheter skal ha til oppgave å overvåke anvendelsen på dens territorium av de bestemmelser som medlemsstatene vedtar i henhold til dette direktiv. Disse myndighetene skal i full uavhengighet utføre de oppgaver de er pålagt».

Kontrollmyndighetens uavhengighet understrekes i direktivets fortale punkt 62:

«Opprettelsen av tilsynsmyndigheter i medlemsstatene som utøver sine funksjoner i full uavhengighet, er av avgjørende betydning for personvernet i forbindelse med behandlingen av personopplysninger. Disse myndigheter må ha de nødvendige virkemidler for å utføre sine oppgaver, herunder myndighet til å foreta undersøkelser og til å gripe inn, særlig i forbindelse med klager, samt myndighet til å opptre som part i rettssaker. Myndighetene skal også bidra til å sikre innsyn i behandlinger av opplysninger i den medlemsstat den er underlagt».

Av politirekommandasjonen punkt 1.1 følger det at alle stater skal ha en uavhengig kontrollmyndighet utenfor politisektoren, som skal være ansvarlig for å sikre at de prinsippene som er nedfelt i rekommandasjonen blir overholdt. Rekommandasjonen anbefaler at en slik kontrollmyndighet tillegges de alminnelige personvernmyndighetene, fordi de vil spille en sentral rolle i å sette rammer for behandlingen av personopplysninger. Dersom kontrollen legges utenfor de alminnelige personvernmyndighetene, må organet ikke være underlagt politiets instruksjonsmyndighet. Det er ikke nødvendig at kontrollorganet er et kollegialt organ, men det må ha tilstrekkelige ressurser til å ha en reell mulighet til å kontrollere virksomheten.

21.2.2 EMK artikkel 8

Et av de sentrale kravene EMD har innfortolket i EMK artikkel 8, er kravet til tilfredsstillende og effektive garantier mot misbruk, se nærmere punkt 5.2.2.5. Hvilke krav som stilles til garantiene, vil variere med inngrepets art. EMD har i begrenset grad uttalt seg om type garantier, da landenes skjønnsmargin er forholdsvis vid i forhold til dette, og det kun foretas en konkret vurdering i den enkelte sak av om de eksisterende garantiene effektivt hindrer misbruk.

Det finnes mer generelle betraktninger som sier noe om hvilket nivå garantiene må ligge på. I Klass - Tyskland, 6. september 1978, punkt 55 ble det uttalt:

«(...) should be subject to an effective control which should normally be assured by the judiciary, at least in the last resort, judicial control offering the best guarantees of independence, impartiality and a proper procedure.»

Slik det fremgår i Leander-dommen, 26. mars 1997, avsnitt 60, må det være adekvate og effektive garantier mot misbruk av regelverket og overgrep.:

«Nevertheless, in view of the risk that a system of secret surveillance for the protection of national security poses of undermining or even destroying democracy on the ground of defending it, the Court must be satisfied that there exist adequate and effective guarantees against abuse.»

I Rotaru-dommen (Rotaur - Romania, 4. mai 2000) artikkel 59 uttales:

«The Court must also be satisfied that there exist adequate and effective safeguards against abuse, since a system of secret surveillance designed to protect national security entails the risk of undermining or even destroying democracy on the ground of defending it (see the Klass and Others judgment cited above, pp. 23-24, §§ 49-50).

In order for systems of secret surveillance to be compatible with Article 8 of the Convention, they must contain safeguards established by law which apply to the supervision of the relevant services' activities. Supervision procedures must follow the values of a democratic society as faithfully as possible, in particular the rule of law, which is expressly referred to in the Preamble to the Convention. The rule of law implies, inter alia, that interference by the executive authorities with an individual's rights should be subject to effective supervision, which should normally be carried out by the judiciary, at least in the last resort, since judicial control affords the best guarantees of independence, impartiality and a proper procedure (see the Klass and Others judgment cited above, pp. 25-26, § 55)».

Møse s. 407 oppsummerer rettspraksis fra EMD i tilknytning til spørsmålet som følger:

«Lovgiveren har et visst, men ikke ubegrenset spillerom. Det må eksistere tilfredsstillende og effektive garantier mot misbruk. Domstolen vil her foreta en konkret vurdering av ordningen. Relevante momenter er arten, omfanget og varigheten av kontrolltiltakene, grunnlaget for dem, hvilke myndigheter som har kompetanse til å gi tillatelse, utføre og kontrollere slike inngrep, samt hvilke nasjonale prøvningsinstanser som finnes».

Utgangspunktet er at den registrerte skal kunne kontrollere og overprøve den behandlingen som skjer. Normalt kan dette skje ved domstolsbehandling, ved at den registrerte går til sak for å få prøvet spørsmålet. Domstolskontroll er det som omtales som den mest uavhengige og effektive kontrollen. Selv om selve skjønnsutøvelsen kan være unndratt domstolens prøvelsesrett, må likevel vilkårene for overprøvelse etter EMK artikkel 8 anses å være oppfylt.

Domstolskontroll vil ikke være mulig der den registrerte ikke har innsyn eller annen tilgang til egne personopplysninger, av den grunn at domstolen heller ikke har innsyn i opplysningene. Ovennevnte praksis fra EMD understreker at i de tilfeller hvor den registrerte er unndratt innsyn, må kravene til adekvate og effektive garantier mot misbruk være strengere enn ellers. I kravet om at den enkelte skal få en effektiv kontroll av sine rettigheter, ligger blant annet at den registrerte skal ha en rett til å få overprøvd beslutninger fattet i tilknytning til behandlingen, som avslag på innsyn eller retting, eller der behandlingsansvarlig ikke vil avslutte en behandling den registrerte mener skjer i strid med loven, for eksempel til ulovlig sekundærbruk. Siden domstolene også er unndratt innsyn, må det opprettes andre kontrollordninger som anses tilfredsstillende i et demokratisk samfunn.

En retningsgivende dom i forhold til kontrollordninger er Leander-dommen, hvor EMD vurderte det slik at kravene i artikkel 8 var oppfylt. Her ble det særlig lagt vekt på at det fantes et « National Police Board», hvor medlemmene var, eller hadde vært, representanter i Riksdagen (Sveriges nasjonalforsamling). Før utlevering av opplysningene ble organet hørt, og hvert av medlemmene kunne nedlegge veto mot utlevering. Dersom veto ble nedlagt, var det kun regjeringen som kunne beslutte utlevering. EMD uttaler i avsnitt 65:

«This direct and regular control over the most important aspect of the register - the release of information - provides a major safeguard against abuse».

I tillegg fantes Riksdagens justitieutskott og rådgivende organer som Ombudsmannen og Justitiekansleren, som alle hadde innsyn i opplysningene.

Utvalget mener på bakgrunn av ovennevnte at Norge er forpliktet til å lage et regelverk som gir effektive og adekvate garantier mot misbruk. Særlig må det ses nærmere på hvorledes dette skal gjennomføres der den registrerte ikke har innsyn eller at behandlingen skjer uten at han kjenner til det. I slike tilfeller synes EMD å ha oppstilt et krav om et uavhengig kontrollorgan.

Ut over dette har den enkelte stat en viss « margin of appreciation», det vil si en skjønnsmargin, i forhold til hvilke kontrollordninger som skal fastsettes, se nærmere punkt 5.2.2. Lovgiver står således forholdsvis fritt i forhold til hvilke kontrollordninger han vil opprette, under forutsetning av at ordningen sett under ett, tilfredsstiller konvensjonens krav.

21.3 Oversikt over gjeldende rett - alternative modeller

21.3.1 Innledning

Det alminnelige kontroll- og tilsynsorganet for behandling av personopplysninger er Datatilsynet. Videre har politiet overordnede organer som utfører alminnelig tilsyn, som Politidirektoratet.

Dernest finnes mer generelle former for kontrollordninger. Som nevnt innledningsvis har den enkelte rett til domstolskontroll, dersom han har innsyn, men uten innsyn blir det praktisk vanskelig. Den enkelte har rett til å klage til Sivilombudsmannen. Sivilombudsmannen har behandlet en del saker om politiets registre, særlig om utlevering av opplysninger ved opptak til Politihøgskolen.

Utvalget vil nedenfor gi en kort presentasjon av noen av dagens kontrollordninger, slik at det er mulig å ta stilling til hvorledes hensiktsmessige og effektive garantier mot misbruk, og effektiv prøving, skal etableres. Det gis en oversikt over politiets generelle kontrollordninger, samt tilsyn etter personopplysningsloven, SIS-loven og helseregisterloven. Avslutningsvis i punkt 21.3.6 har utvalget sett nærmere på alternative modeller.

21.3.2 Politiets oppbygning og kontrollordninger

Politidirektoratet har ansvaret for ledelse og oppfølging av politidistriktene og politiets særorganer, hvor hovedoppgavene vil være strategisk og operativ samordning, etatsledelse, personal- og organisasjonsutvikling, støtte- og tilsynsoppgaver, forvaltningsoppgaver, beredskap, samt behandling av klagesaker. Politidirektoratet er underlagt Justisdepartementet, og handler under justisministerens konstitusjonelle ansvar. Politidirektoratet har alminnelig instruksjonsmyndighet innenfor sitt område.

Riksadvokaten har det øverste ansvaret for straffesaksbehandlingen, og er i denne relasjon bare underlagt regjeringen. Overordnet påtalemyndighet har alminnelig instruksjonsmyndighet innenfor sitt område.

PST er underlagt Justisdepartementet. Det er imidlertid opprettet et eget tilsynsorgan ved lov, EOS-utvalget, som skal kontrollere PSTs virksomhet, jf. lov om kontroll med de hemmelige tjenestene 3. februar 1995 nr. 7. Dette er nærmere beskrevet i punkt 23.12. Formålet med kontrollen fremgår av § 2, hvor det er sentralt «å klarlegge om og forebygge at det øves urett mot noen, herunder påse at det ikke nyttes mer inngripende midler enn det som er nødvendig etter forholdene». Formålet er imidlertid rent kontrollerende, og utvalget kan ikke instruere de kontrollerte organer. Det er imidlertid praksis at PST følger EOS-utvalgets anbefaling.

SEFO (de særskilte etterforskingsorganene for politisaker) har hjemmel i straffeprosessloven § 67 sjette ledd, jf. påtaleinstruksen kp. 34. SEFO etterforsker i saker som gjelder anmeldelse av eller mistanke mot embets- eller tjenestemenn i politiet eller påtalemyndigheten. SEFO er administrativt underlagt Justisdepartementet, men kan i prosessuelle spørsmål instrueres av riksadvokaten.

21.3.3 Personopplysningsloven

Datatilsynet er et uavhengig forvaltningsorgan som administrativt er underlagt Arbeids- og administrasjonsdepartementet, og som har særskilt kompetanse innen behandling av personopplysninger og personvern. Datatilsynets oppgaver fremgår av personopplysningsloven § 42 andre ledd. Datatilsynet skal kontrollere at lover og forskrifter som gjelder for behandling av personopplysninger blir fulgt, og at alle feil eller mangler blir rettet, jf. personopplysningsloven § 42 andre ledd nr. 3. Videre skal Datatilsynet behandle og føre en oversikt over alle meldinger og konsesjoner, jf. nr. 1 og nr. 2. Ut over den kontrollerende rollen har de også en veiledende rolle, samt noen andre oppgaver, se personopplysningsloven § 42.

I situasjoner hvor den registrerte har rettigheter som innsyn, retting og sletting i kraft av personopplysningsloven, vil den registrerte kunne bringe saken inn for Datatilsynet. Datatilsynet er ikke et klageorgan, men utøver som tilsynsorgan et visst skjønn i forhold til hvilke saker som skal behandles og hvordan det skal gås frem. Datatilsynet er ikke tilsynsorgan for opplysninger som behandles i sikkerhetsøyemed.

Etter personopplysningsloven § 46 kan Datatilsynet gi pålegg om at ulovlige behandlinger skal opphøre eller stille vilkår for at behandlingene skal være i samsvar med loven. I forarbeidene uttales at en slik utvidet påleggsadgang er sentral når man går over til å fokusere sterkere på etterfølgende kontroll, se Ot.prp. nr. 92 (1998-99) s. 96 andre spalte. Påleggskompetansen gjelder alle sider ved behandlingen, som for eksempel innsyn, varsling og krav til sikring. Påleggskompetansen understøttes av adgangen til å ilegge tvangsmulkt, som skal bidra til gjennomføring av de vedtak som er truffet, jf. personopplysningsloven § 47.

Datatilsynet er i loven sikret tilgang til opplysninger, lokaler, hjelpemidler med videre for å kunne utføre sine oppgaver, jf. personopplysningsloven § 44, og underlagt taushetsplikt i henhold til forvaltningsloven, jf. personopplysningsloven § 45.

Personvernnemnda har som hovedoppgave å avgjøre klager over Datatilsynets avgjørelser, jf. personopplysningsloven § 43 første ledd. De har samme tilgang til opplysninger som Datatilsynet, og er underlagt samme taushetsplikt.

21.3.4 SIS-loven

SIS-loven har et tosporet system, som er nedfelt i SIS-loven § 19. Den fastslår at den registrerte kan påklage avgjørelser om innsyn, retting og sletting til departementet (det er antageligvis en forglemmelse at dette ikke ble endret til Politidirektoratet da direktoratet ble opprettet). Videre kan den registrerte rette sin henvendelse til Datatilsynet. Det opprinnelige forslaget i høringsutkastet var at klageordningen internt i politiet måtte være uttømt før det var mulig å henvende seg til Datatilsynet, men departementet gikk vekk fra dette. Med andre ord står den registrerte fritt til å velge om han vil rapportere til Datatilsynet eller klage til overordnet organ i politiet.

Datatilsynet er det alminnelige, uavhengige kontrollorganet, og det fremgår av § 21 første ledd at Datatilsynet skal kontrollere at loven og forskrifter gitt i medhold av den overholdes, og at feil og mangler blir rettet. Det er eksplisitt fastsatt i SIS-loven § 21 at Datatilsynet etter begjæring fra den registrerte kan kontrollere om vedkommendes opplysninger er riktige, samt at registrering og bruk samsvarer med SIS-loven. Regelen finnes i Schengen-konvensjonen, og lovgiver valgte å lovfeste den. Det er imidlertid usikkert om den gir noe mer enn det som allerede følger av de andre bestemmelsene, men den klargjør i og for seg den registrertes rettigheter. Regelen er praktisk der den registrerte ikke har innsyn.

Datatilsynet har fått påleggskompetanse, slik at det kan pålegge den registeransvarlige at behandling av opplysninger i strid med SIS-loven skal opphøre, eller stille vilkår som må oppfylles for at behandlingen skal være i samsvar med loven, jf. SIS-loven § 23 første ledd. Likevel kan Datatilsynet ikke pålegge innsyn, dersom slikt innsyn kan skade det tiltaket opplysningen er registrert for eller tredjemann. En slik begrensning antas å være begrunnet i at vurderingen av om det skal gis innsyn eller ikke beror på en politifaglig vurdering, og det kan få alvorlige følger for politiets kriminalitetsbekjempelse og/eller tredjemann dersom «feil» person gis innsyn. Dette er en vesentlig innskrenkning i forhold til Datatilsynets myndighet i kraft av personopplysningsloven. Datatilsynet kan imidlertid ta opp forholdet med den behandlingsansvarlige, og gjøre oppmerksom på sitt syn.

Loven må forstås slik at Datatilsynet ikke kan benytte seg av sin påleggskompetanse dersom departementet har fattet beslutning i en klagesak. Lovens ordlyd sier ikke noe om at påleggskompetansen er begrenset der overordnet organ har avgjort en klagesak, men i Ot.prp. nr. 56 (1998-99) s. 85-86 uttales det:

«Pålegg fra Datatilsynet skal rette seg mot registeransvarlig. I forbindelse med departementets behandling av en klagesak vil Datatilsynet ikke kunne gi bindende pålegg. Det følger imidlertid av utkastet § 19 at ved klagebehandling som gjelder innsyn og retting eller sletting, skal departementet forelegge saken for Datatilsynet til uttalelse før saken avgjøres».

Datatilsynets adgang til å gi pålegg er således begrenset til de tilfeller der behandlingsansvarlig har fattet vedtak. Den registrerte kan således avgjøre om Datatilsynet kan gi pålegg eller ikke, avhengig av om han først henvender seg til klageorganet eller Datatilsynet.

Datatilsynet kan som ledd i sin kontroll kreve tilgang til opplysninger, steder og hjelpemidler, jf. SIS-loven § 22.

21.3.5 Helseregisterloven

Innenfor helsesektoren er Statens helsetilsyn og fylkeslegen kontrollorganer, som i henhold til lov om statlig tilsyn med helsetjenester 30. mars 1984 nr. 15 har kontrolloppgaver, herunder «medvirke til at lover, forskrifter og retningslinjer for helsetjenesten blir kjent og overholdt», jf. § 2 tredje ledd. I helseregisterloven er derfor kontrolloppgavene innen helsesektoren delt mellom Statens helsetilsyn, fylkeslegen og Datatilsynet, avhengig av den kompetanse de besitter: «Datatilsynet fører tilsyn med at bestemmelsene i loven blir fulgt og at feil og mangler blir rettet, jf. personopplysningsloven § 42, med mindre tilsynsoppgaven påligger Statens helsetilsyn eller fylkeslegen (...)», jf. helseregisterloven § 31. Adgangen til å gi pålegg er regulert etter samme prinsipp i helseregisterloven § 32:

«Datatilsynet kan gi pålegg om at behandlingen av helseopplysninger i strid med bestemmelser i eller i medhold av denne loven skal opphøre, eller stille vilkår som må oppfylles for at behandlingen skal være i samsvar med loven. Dersom det i tillegg må antas at behandlingen av helseopplysninger kan ha skadelige følger for pasienter, kan Statens helsetilsyn gi pålegg som nevnt. Når Datatilsynet har gitt et pålegg, skal Statens helsetilsyn informeres om dette. Når Statens helsetilsyn har gitt et pålegg, skal Datatilsynet informeres om dette».

Det fremgår av forarbeidene at Datatilsynet og Statens helsetilsyn/fylkeslegen ofte vil ha ulikt fokus på tilsynet, og at utgangspunktet for Datatilsynets kontroll- og tilsynsansvar er det personvernfaglige, mens Statens helsetilsyn skal føre tilsyn med loven i forhold til helsefaglige spørsmål, se Ot.prp. nr. 5 (1999-2000) s. 155. Det fremgår videre at:

«Helsetilsynets viktigste oppgave er å føre tilsyn med at pasienter mottar nødvendig og faglig forsvarlig helsehjelp og at helselovgivningen for øvrig, herunder taushetsplikten, overholdes (...) Dersom elektroniske pasientjournaler etableres og føres på en måte som kan ha skadelige følger for pasientene, må Statens Helsetilsyn kunne gi pålegg om å rette på forholdet».

Dette er sammenlignbart med bestemmelsene i SIS-loven, hvor Datatilsynet ikke kan pålegge innsynsrett, fordi dette er basert på en politifaglig vurdering.

21.3.6 Alternative modeller

21.3.6.1 Datatilsynet som tilsynsmyndighet uten påleggskompetanse

En mulighet er å la Datatilsynet være tilsynsmyndighet, men uten å ha påleggskompetanse. Løsningen tilsvarer Sivilombudsmannen og EOS-utvalget. En slik løsning vil ligge i yttergrensen av det som kan aksepteres etter EMK artikkel 8, og det må være en forutsetning at politiet innretter seg etter Datatilsynets anbefalinger.

21.3.6.2 Nytt uavhengig organ med personvern- og politikompetanse

Det kan være en god løsning at tilsyn utføres av et organ med god kompetanse innen alle felt. Utvalget har derfor vurdert å opprette et nytt uavhengig organ med fagkompetanse innen personvern og politifag til å behandle klagesaker om innsyn, retting og sletting. Utvalget finner imidlertid ikke grunn til dette så lenge det allerede finnes tilsynsorganer som kan benyttes, og som gir en tilfredsstillende løsning.

21.4 Tilsyn og pålegg i den enkelte straffesak

I straffesaker følger flere regler for behandling av personopplysninger av straffeprosessloven. I de saker hvor det blir tatt ut tiltale, vil domstolen være kontrollinstans. Videre er det utenrettslig kontroll med politiets og påtalemyndighetens behandling av personopplysninger. Riksadvokaten har i kraft av sin alminnelige tilsynskompetanse også tilsyn med behandling av personopplysninger i den enkelte straffesak, herunder taushetspliktsreglene. Riksadvokaten kan også gi pålegg overfor politiet og underordnet i påtalemyndigheten. Utvalget mener behandling av opplysninger i straffesaksbehandlingen har tilfredsstillende og effektive garantier mot misbruk, og foreslår ingen endringer i dette. Det nevnes at straffesakssystemene som sådanne faller innenfor politiregisterloven, og underlegges tilsyn slik som beskrevet nedenfor.

21.5 Tilsyn og pålegg utenfor den enkelte straffesak

21.5.1 Innledning

Tilsyns- og påleggskompetansen kan enten omfatte hele loven eller kun deler av den. Både personopplysningsloven og SIS-loven er utformet slik at tilsynet i utgangspunktet gjelder hele loven, slik at Datatilsynet skal kontrollere at loven og forskrifter som gjelder for behandling av personopplysninger blir fulgt, og at feil eller mangler blir rettet.

Utvalget har vurdert hva som skal være underlagt tilsynskompetanse og hvem som skal være tilsynsorgan i punkt 21.5.2.1. Utvalget har også sett nærmere på om det er behov for særskilt tilsyn der den registrerte ikke har innsyn, se punkt 21.5.2.2.

I punkt 21.5.3 drøftes påleggskompetanse, herunder hvem som skal ha påleggskompetanse, se punkt 21.5.3.1, og hvor vid den skal være, se punkt 21.5.3.2 og 21.5.3.3. Videre drøftes hvilken adgang det skal være til å påklage Datatilsynets vedtak, se punkt 21.5.3.4.

Tilsynsmyndighet og påleggskompetanse er svært viktige instrumenter for å ha effektive og adekvate garantier mot misbruk. Et sentralt poeng i denne sammenheng er at kriminaletterretningsregistre, samt enkelte andre opplysninger, kan være unndratt innsyn. Siden det kan variere når den registrerte har innsynsrett, anbefaler utvalget at det legges opp til felles kontrollordning for all behandling, som tar hensyn til at innsyn kan være unntatt. En annen løsning antas å kunne bli meget komplisert. For mer om begrunnelsen, viser utvalget til sin redegjørelse i punkt 21.2.2.

21.5.2 Tilsynskompetanse

21.5.2.1 Tilsynskompetansens omfang og tilsynsorgan

Utvalget har drøftet hvem som bør ha tilsyn og kontroll med virksomhet som reguleres av politiregisterloven. Hvem som skal føre tilsyn vil påvirke hva det skal føres tilsyn med, og motsatt.

Datatilsynet er i kraft av personopplysningsloven alminnelig tilsynsorgan for forvaltningens behandling av personopplysninger, med mindre noe annet fremgår av særlov. Deres myndighet er nærmere beskrevet i punkt 21.3.3. Helseregisterloven fastslår at dette også gjelder for helseforvaltningen og helsetjenesten. Videre har Datatilsynet tilsyn med politiets behandling av personopplysninger etter SIS-loven. Utvalget har derfor vurdert om det er grunner som tilsier at andre enn Datatilsynet bør ha tilsyn etter politiregisterloven.

Politiregisterloven foreslås å omfatte både taushetsplikt og vandelskontroll, og dette har ikke noe motstykke i personopplysningsloven. Som utgangspunkt bør Datatilsynet ikke tillegges oppgaver som faller utenfor deres kjernekompetanse. Innenfor helsesektoren har dette ført til en delt tilsynskompetanse og delt klageordning i helseregisterloven, hvor Datatilsynet har hånd om personvernet, men helsemyndighetene (Helsetilsynet og fylkeslegene), ser på helsefaglige spørsmål. Helsetilsynet og fylkeslegen er selvstendige organer, som ikke er underlagt departementet, jf. lov om statlig tilsyn med helsetjenester. Innenfor politisektoren er det kun PST som har et uavhengig kontrollorgan gjennom EOS-utvalget. Politidirektoratet er underlagt Justisdepartementet, og det er således en vesensforskjell på Politidirektoratet og Helsetilsynet når det gjelder uavhengighet og fokus på tilsynsoppgaven. Det er således ikke samme grunnlag i politiet for å dele kompetansen på den måten som det er gjort i helseregisterloven.

Datatilsynet har spesialkompetansen på personvernfaglige vurderinger, mens politiet har kompetanse på den politifaglige vurderingen. En typisk politifaglig vurdering er om innsyn skal nektes av hensyn til kriminalitetsbekjempelsen, eller om færre opplysninger skal anmerkes på politiattesten. Det er imidlertid ikke alltid enkelt å trekke skillet mellom hva som er en politifaglig vurdering og hva som er en personvernmessig vurdering. I spørsmål om retting og sletting bør begge hensyn tillegges vekt, men det må i denne sammenheng anses som en «personvernmessig vurdering» i den forstand at det er sentrale rettigheter i personopplysningsloven. Ved utlevering av opplysninger reguleres dette av taushetspliktsreglene, men vurderingen av om det kan gjøres unntak fra taushetsplikten tar opp i seg de hensynene som tas i betraktning ved spørsmål om personopplysningsloven tillater utlevering.

Datatilsynet har en kontrollerende rolle i forhold til politiet gjennom SIS-loven, se nærmere punkt 21.3.4. SIS-loven er basert på at noen spørsmål krever en politifaglig vurdering. Datatilsynet har full tilsynskompetanse, har uttalerett i klagesaker og en begrenset rett til å gi pålegg, hvor blant annet adgangen til å pålegge innsyn er unntatt. Utvalget anbefaler på bakgrunn av dette at Datatilsynet gis full tilsynskompetanse i forhold til politiregisterloven, også i forhold til taushetspliktsreglene og vandelskontroll. Tilsynet bør omfatte kontroll av at loven og forskrifter gitt i medhold av den blir fulgt, og at feil eller mangler blir rettet. Med andre ord skal Datatilsynet både kontrollere at loven blir etterlevd og at eventuelle endringer blir gjort.

Utvalget har i vurderingen av hvem som skal være tilsynsmyndighet lagt vesentlig vekt på praksis fra EMD og kravene til tilfredsstillende og effektive garantier mot misbruk og effektiv prøvingsrett. Det kan her nevnes at Høyesterett i Rt. 2001 s. 402 kom til at vilkårene i EMK artikkel 8 og artikkel 13 var oppfylt for DNA-registerets del, i og med at det var et personregister underlagt kontroll av Datatilsynet etter dagjeldende personregisterlov. At Datatilsynet har tilsynskompetanse i forhold til hele loven kan være et moment i denne sammenheng.

21.5.2.2 Særlig tilsyn der den registrerte ikke har innsyn

Innsyn er unntatt i kriminaletterretningsregistre og kan for øvrig unntas etter en konkret vurdering, se lovforslaget § 44 andre ledd. For at vilkårene til tilfredsstillende og effektive garantier mot misbruk og effektiv prøvingsrett skal være oppfylt, tilsier dette et uavhengig kontrollorgan. Hvorvidt organet må ha påleggskompetanse, kommer utvalget tilbake til i punkt 21.5.3. Det nevnes også at et uavhengig kontrollorgan anbefales i politirekommandasjonen og personverndirektivet.

Selv om det finnes behandlinger hvor den registrerte har innsyn, mener utvalget at det er tilnærmet praktisk umulig å ha forskjellige tilsynsordninger avhengig av om den registrerte har innsyn eller ei. Det har også en egenverdi at reglene som gjelder for politiet er like, slik at de er enkle å praktisere, både for politiet og publikum. Dette støtter ovennevnte anbefaling om at Datatilsynet bør ha full tilsynskompetanse.

Det er også et spørsmål om det bør fastsettes noen regler ut over dette for å sikre effektive garantier mot misbruk. I SIS-loven er Datatilsynet gitt en rett til etter begjæring fra den registrerte å kontrollere at opplysningene om vedkommende i SIS er riktig, og om opplysningene er registrert og brukt i samsvar med loven. I motsetning til generelt tilsyn, handler Datatilsynet på grunn av en begjæring fra publikum og går mer konkret inn i opplysninger om en bestemt person. Dette er en rett som i og for seg vil følge av den alminnelige tilsynsadgangen, men den gjør allmennheten oppmerksom på at den har en mulighet til å anmode om at tilsyn utføres.

Utvalget har vurdert om tilsvarende bestemmelse bør nedfelles i politiregisterloven. Utvalget anbefaler ikke at Datatilsynet pålegges en plikt til å foreta kontroll på bakgrunn av begjæring fra den registrerte. I så fall ville Datatilsynet blitt et klageorgan og ikke et alminnelig tilsynsorgan. Datatilsynet må kunne oppfylle sine kontroller innenfor et fornuftig skjønn. Det legges imidlertid til at det er fast praksis fra Datatilsynets side å handle på bakgrunn av de henvendelser som mottas, med mindre de synes å være grunnløse. Så lenge bestemmelsen ikke pålegger en plikt for tilsynsorganet til å kontrollere opplysningene, gir bestemmelsen materielt sett neppe noe mer enn den alminnelige tilsynskompetansen. Utvalget anbefaler likevel at en slik bestemmelse inntas i loven. Å gjøre allmennheten oppmerksom på en slik rett, vil bidra til å sikre effektive og adekvate garantier mot misbruk. Videre blir løsningen lik den som også gjelder etter SIS-loven.

Dersom Datatilsynet i sin tilsynsvirksomhet finner uregelmessigheter, er rammene for dets handlingsalternativer nedfelt i påleggskompetansen, som drøftes i punkt 21.5.3. Videre må det ses i sammenheng med kravene om retting, sperring og sletting i lovforslaget §§ 45 og 46, som er nærmere omtalt i kapittel 17.

21.5.2.3 Konklusjon

Utvalget konkluderer etter dette med at Datatilsynet bør tillegges tilsynsmyndighet for politiets behandling av personopplysninger, dog med unntak av opplysninger som behandles av PST.

21.5.3 Påleggskompetanse

21.5.3.1 Organ som gis påleggskompetanse

Utvalget har drøftet om tilsynskompetansen skal kombineres med en påleggskompetanse, slik det er gjort i både SIS-loven, helseregisterloven og personopplysningsloven. Utvalget anbefaler at Datatilsynet, som tilsynsorgan, gis påleggskompetanse. Det er usikkert hvorvidt praksis fra EMD oppstiller et krav om at tilsynsorganet trenger påleggskompetanse, eller om et tilsynsorgan alene er tilstrekkelig for å oppfylle kravet om effektive og adekvate garantier mot misbruk. Imidlertid kan en etablert praksis hvor det kontrollerte organ følger tilsynsorganets anbefalinger anses å oppfylle vilkårene, slik PST følger EOS-utvalgets anbefalinger. Ved opprettelsen av en ny ordning, mener imidlertid utvalget at det er nødvendig at tilsynsorganet får påleggskompetanse, og at ordningen ikke kan baseres på frivillig etterlevelse. Det ses også hen til at reglene bør være lik dem som gjelder for behandling av opplysninger etter Schengen-avtalen.

21.5.3.2 Påleggskompetansens omfang

Vurderingens utgangspunkt

Utvalgets anbefaling er at Datatilsynet gis tilsynskompetanse i forhold til hele politiregisterloven, også taushetsplikt og vandelskontroll, se punkt 21.5.2.3. Utvalget ser her på om det er grunnlag for å innskrenke påleggskompetansen i forhold til tilsynskompetansen.

Taushetsplikt

Utvalget anbefaler at Datatilsynet i utgangspunktet ikke skal ha noen påleggskompetanse i forhold til spørsmål om taushetsplikt. Det har Datatilsynet heller ikke etter personopplysningsloven.

Utlevering av opplysninger til et annet formål, såkalt sekundærbruk, faller normalt innenfor Datatilsynets kompetanse. I politiregisterloven må utlevering av opplysninger i mottakerorganets interesse karakteriseres som en slik utlevering, se lovforslaget §§ 22 og 23 og punkt 14.8. Utvalget har likevel kommet til at Datatilsynet ikke skal ha påleggskompetanse i disse sakene.

Vandelskontroll

Vandelskontroll vil stå i samme stilling som taushetsplikten. I henhold til lovforslaget § 34 har politiet kompetanse til å markere flere eller færre opplysninger på politiattesten. I disse tilfellene er det på bakgrunn av vurderingens art ikke naturlig at Datatilsynet har noe påleggskompetanse.

Innsyn

Etter SIS-loven har Datatilsynet ikke rett til å pålegge innsyn. Regelen er begrunnet i at vurderingen av om det skal gis innsyn eller ikke beror på en politifaglig vurdering, da innsyn unntas på grunn av tiltaket - som tilsvarer begrepet kriminalitetsbekjempelse i politiregisterloven - eller tredjeperson. Utvalget mener at de samme hensyn gjør seg gjeldende for politiets behandling av opplysninger utenfor SIS-loven. Etter EMK-praksis er det klart at det ikke er et brudd på artikkel 8 at den registrerte ikke har innsyn i egne personopplysninger, og det kan således neppe være konvensjonsstridig at Datatilsynet ikke får kompetanse til å pålegge dette. Utvalget anbefaler derfor at denne begrensningen også gjøres i politiregisterloven.

Dersom Datatilsynet mottar en begjæring om innsyn, kan det således foreta et alminnelig tilsyn i anledning saken. Dersom Datatilsynet kommer til at det er grunnlag for å gi innsyn, må den behandlingsansvarlige og/eller Politidirektoratet varsles om dette. Hvis de er uenige, kan imidlertid ikke Datatilsynet pålegge innsyn. Dersom Datatilsynet mener at opplysningene som er registrerte er uriktige eller ufullstendige, kan det imidlertid gi pålegg om retting eller sletting på vegne av den registrerte, selv om han ikke selv får innsyn. Imidlertid vil politiet etter lovforslaget § 46 tredje ledd kunne kreve at opplysningene sperres og ikke slettes, se nærmere punkt 17.4.4.

21.5.3.3 Skal påleggskompetansen også omfatte Politidirektoratets avgjørelser?

Utvalget mener prinsipielt at klageorganet bør være underlagt Datatilsynets påleggskompetanse. Det vil bli inkonsekvent om det blir avgjørende for påleggskompetansen om den registrerte går rett til Datatilsynet eller velger å klage først. Dette vil sannsynligvis også være nødvendig for å få en effektiv og adekvat ordning mot misbruk. Dette innebærer at utvalget anbefaler at Politidirektoratet er klageorgan.

Av samme grunn foreslår utvalget også at SIS-loven § 19 første ledd endres, slik at Politidirektoratet er klageorgan. Dette vil gi en enhetlig praksis.

21.5.3.4 Adgangen til å påklage Datatilsynets avgjørelser

Utvalget har drøftet om det skal være adgang til å påklage Datatilsynets avgjørelser. Etter personopplysningsloven er hovedregelen at de fleste av Datatilsynets avgjørelser kan påklages til Personvernnemnda. Årsaken til at man opprettet Personvernnemnda, var at personverndirektivet forutsetter en fristilling fra de politiske myndighetene. I SIS-loven § 23 andre ledd er det åpnet for at Datatilsynets vedtak kan påklages til Personvernnemnda. Da SIS-loven ble utarbeidet, var departementet klageorgan. At Datatilsynets vedtak skulle overprøves av departementet ble ikke ansett forenlig med kravet til uavhengig tilsyn og kontroll i Schengenkonvensjonen, se Ot.prp. nr. 93 (1998-99) s. 137. Når Personvernnemnda ble opprettet som uavhengig klageorgan som på generell basis skal overprøve Datatilsynets avgjørelser, ble det besluttet at nemnda også skulle behandle klager over vedtak som er truffet i medhold av SIS-loven.

Utvalget anbefaler at dette også videreføres i politiregisterloven, slik at bestemmelsen i SIS-loven også tas inn i politiregisterloven. Hensynet til rettslikhet mellom SIS-loven og politiregisterloven taler for at samme klageadgang gis. Siden det kun er Datatilsynets vedtak som kan påklages, vil det i praksis være den behandlingsansvarlige, det vil si politimester eller sjef særorgan, som har klagerett.

21.6 Tilgang til opplysningene og krav til tilsynspersonale

Slik som vist ovenfor, er tilsynsmyndighetenes rett til opplysninger sikret i personvernlovgivningen, se punkt 21.2. En slik tilgang er nødvendig dersom tilsynsorganer og klageorganer skal kunne utføre sine arbeidsoppgaver på en forsvarlig måte.

Utvalget anbefaler således at tilsynsorganet får tilgang til opplysningene i den utstrekning det er nødvendig for at de skal kunne utføre sitt arbeid. Utvalget innser at dette kan være problematisk, i og med at det kan resultere i at tilsynsorganet får større tilgang til opplysningene enn andre polititjenestemenn, men det er en absolutt forutsetning for tilsyns- og påleggskompetanse. Tilsynsorganet, og de som gjennomfører tilsynet, må imidlertid gjøres kjent med den taushetsplikt de er underlagt. Det er naturlig at de underlegges samme taushetsplikt som andre som har tilgang til opplysningene, det vil si taushetsplikten i politiregisterloven. Utvalget anbefaler også at det må være adgang til å kreve uttømmende politiattest fra dem som skal gjennomføre kontrollen og gjennom dette også begrense det antallet mennesker som får utlevert opplysninger. Er opplysningene graderte, vil adgangen til å kreve sikkerhetsklarering følge av sikkerhetsloven. Utvalget er kjent med at Datatilsynets ansatte per i dag ikke må fremlegge politiattest, selv om opplysningene som de får tilgang til gjennom sitt arbeid er sensitive. Politiattest skal imidlertid forebygge at kriminelle får tilgang til politiets opplysninger og registre via Datatilsynets kontrolloppgaver.

Dersom tilsynssituasjonen eller andre forhold tilsier at Datatilsynet trenger ytterligere opplysninger, bør tilsynsorganet ha mulighet til å kreve dette. Tilsynet vil ikke bli reelt dersom det begrenses til det materialet som fremskaffes av den som blir kontrollert.

21.7 Særlig om PST

PST har nå flere år vært underlagt EOS-utvalgets kontroll, og utvalget anbefaler at kontrollen opprettholdes uendret, se nærmere punkt 23.12.

21.8 Personvernombud

21.8.1 Oversikt over problemstillingen

I personverndirektivet artikkel 18 nummer 2 åpnes det for at det kan opprettes et personvernombud. Den behandlingsansvarlige kan utpeke en person med ansvar for beskyttelse av personopplysninger, hvilket etter direktivet medfører en forenkling av eller bortfall av meldeplikten. I personopplysningsforskriften § 7-12 er det tatt inn en bestemmelse om personvernombud.

I Nederland har man valgt å opprette slike stillinger i politiet, noe som har vært vellykket, se punkt 6.4.8.

21.8.2 Personvernombudets oppgaver

Utvalget foreslår en ordning med opprettelse av personvernombud i politiet. Ombudets rolle vil være dels rådgivende og dels kontrollerende. Ombudet må kunne bistå ledelsen i spørsmål om behandling av personopplysninger og mer generelt i spørsmål om personvern. Samtidig må ombudet ha en tilsynsrolle innad i politiet, og si i fra dersom politiregisterloven eller forskrifter gitt i medhold av loven ikke overholdes. Utvalget ser det også som naturlig at personvernombudet har en sentral rolle ved utarbeidelse av meldinger. Tilsvarende bør ombudet bistå i forbindelse med utarbeidelse av internkontrollsystemer og gjennomføringen av disse. Ombudet bør også kunne gis en intern opplæringsfunksjon i forhold til tjenestemenn om regelverket for behandling av opplysninger.

Ut fra personvernombudets oppgaver ser utvalget det som naturlig at ombudet blir et kontaktpunkt og støttespiller for Datatilsynet i sin kontakt med distriktene. Det samme er naturlig i forhold til Politidirektoratet i spørsmål som faller inn under ombudets arbeidsoppgaver.

Utvalget ser det som viktig at det opprettes en slik stilling, med tanke på å høyne bevisstheten og kunnskapen innenfor politiet om behandling av personopplysninger og personvernspørsmål generelt. I et system hvor det er lagt opp til at den behandlingsansvarlige selv har ansvaret for å oppfylle vilkårene, vil det være viktig med kompetanse i distriktene og særorganene. Utvalget tror dessuten at et personvernombud kan styrke tilliten til etaten.

At det opprettes et personvernombud er ikke tenkt å få innvirkning på de andre bestemmelsene i politiregisterloven, og ombudet kommer således som et tillegg til de andre kontrollfunksjonene. Utvalget anser likevel stillingen som et viktig ledd i en effektiv garanti for en god gjennomføring av loven, samt oppfyllelse av EMK artikkel 8, og foreslår derfor at det etableres en plikt til å ha personvernombud.

Utvalget har drøftet om stillingen skal kalles et ombud, og har ikke funnet et annet forslag på navn, og har derfor valgt terminologien fra personopplysningsloven.

21.8.3 Personvernombudets plassering i systemet

Utvalget mener at det bør være et personvernombud i alle politidistrikt og i særorganene. I mindre distrikt kan ombudsfunksjonen utføres av en person i kombinasjon med andre gjøremål.

Ombudets oppgaver får etter utvalgets mening også betydning for om, og i så fall hvor i organisasjonen, ombudet skal plasseres i linjen. Det er viktig at ombudet har lokalkunnskap og god kontakt med de som daglig bruker politiets systemer. I tillegg må ombudet ha kontakt med ledelsen ved distriktet eller særorganet, som er behandlingsansvarlig, men også at det er uavhengig av disse. På bakgrunn av dette anbefaler utvalget at ombudet får en fristilt rolle i det enkelte distrikt eller særorgan. Deres fysiske arbeidsplass vil imidlertid være i distriktet.

Utvalget antar at hvordan funksjonen utøves vil være personavhengig, noe man har erfaring fra i Nederland. At stillingen gir et visst spillerom for ulike tilpasninger, ser utvalget som positivt.

22 Sanksjoner

22.1 Innledning

Utvalget ser her nærmere på mulige sanksjoner ved overtredelse av politiregisterloven. Sanksjoner antas å være nødvendig for at loven skal etterleves. Samtidig er det politiet, påtalemyndigheten og dens tjenestemenn som pålegges plikter, og det må antas at de, i større grad enn andre, overholder regler. Dette har vært et element i utvalgets vurdering av sanksjoner.

Utvalget har sett nærmere på erstatningsregler i punkt 22.2, og om overtredelse av lovforslaget skal kunne straffes i punkt 22.3.

22.2 Erstatning

22.2.1 Egen erstatningsbestemmelse for politiregisterloven

Utvalget har vurdert om politiregisterloven skal ha en egen erstatningsbestemmelse. Utvalget foreslår at det gis en egen bestemmelse, slik som i SIS-loven, personopplysningsloven og helseregisterloven. De særskilte erstatningsreglene som foreslås i politiregisterloven er ikke ment å hin-dre erstatning etter de alminnelige erstatningsreglene.

Et sentralt spørsmål i så måte er om ansvarsgrunnlaget skal være basert på skyld, eller om det skal være objektivt ansvar. Dette behandler utvalget i punkt 22.2.4. Videre er det spørsmål om erstatning skal omfatte både økonomisk og ikke-økonomisk tap, jf. punkt 22.2.5. Innledningsvis gir utvalget en oversikt over nasjonale og internasjonale rammer for lovgivningen, se punkt 22.2.2, og avslutningsvis har utvalget sett nærmere på om det er behov for særskilte saksbehandlingsregler for erstatningssakene, se punkt 22.2.7.

22.2.2 Nasjonale og internasjonale rammer for lovgivningen

22.2.2.1 Ansvarsgrunnlag og utmåling

Både personopplysningsloven og SIS-loven har egne erstatningsbestemmelser. Av personopplysningsloven § 49 følger det:

«Den behandlingsansvarlige skal erstatte skade som er oppstått som følge av at personopplysninger er behandlet i strid med bestemmelser i eller i medhold av loven, med mindre det godtgjøres at skaden ikke skyldes feil eller forsømmelse på den behandlingsansvarliges side».

Bestemmelsen oppstiller et skjerpet skyldansvar med omvendt bevisbyrde. For kredittopplysningsforetak er det objektivt ansvar. Erstatningen omfatter både økonomisk og ikke-økonomisk tap.

Personverndirektivet artikkel 23 tilsvarer bestemmelsen i personopplysningsloven § 49. Politirekommandasjonen har ingen regler om erstatning.

I SIS-loven har politiet objektivt ansvar for skade, jf. § 18. Begrunnelsen er delt, se Ot.prp. nr. 56 (1998-99) s. 82. Det legges der vekt på at behandlingen er underlagt forholdsvis detaljerte regler, og at det er nærliggende at det er begått en feil dersom det faktisk foreligger en skade. Objektivt ansvar ble ikke ansett å ramme urimelig hardt, da det kun er det offentlige som blir erstatningsansvarlig. Erstatningen omfatter både økonomisk og ikke-økonomisk tap.

SIS-loven har en egen foreldelsesfrist på 1 år, som har sammenheng med at opplysningene i henhold til Schengen-konvensjonen oppbevares i kun 1 år etter at de er slettet i den nasjonale delen av registeret.

22.2.2.2 Erstatning etter strafforfølgning

Den 9. desember 2002 ble det vedtatt nye regler for erstatning etter strafforfølgning, som enda ikke er trådt i kraft. Slik som i dag, gir reglene rett til erstatning etter strafforfølgning, men de materielle vilkårene og saksbehandlingsreglene endres ved lovens ikrafttredelse. Siden det må antas at de nye reglene har trådt i kraft ved en eventuell ikrafttredelse av politiregisterloven, har utvalget for sin drøftelse tatt utgangspunkt i de nye reglene. Hensikten er å sørge for at regelverket for erstatning etter strafforfølgning og erstatning etter brudd på reglene i politiregisterloven er tilpasset hverandre.

22.2.3 Hensyn bak erstatningsregler i politiregisterloven

Erstatningsreglene i politiregisterloven skal som andre erstatningsregler både ha en gjenopprettende effekt overfor den som er blitt utsatt for en skade og virke forebyggende eller preventivt i forhold til at skade blir begått.

Politi og påtalemyndighet ivaretar en sentral samfunnsfunksjon, å bekjempe kriminalitet, og i denne sammenheng har de fått myndighet til å benytte inngripende midler overfor enkeltindividet. Som ledd i kriminalitetsbekjempelsen har politi og påtalemyndighet fått hjemmel til å behandle opplysninger, og det er brudd på disse reglene som vurderes her. Det er nærliggende at politi eller påtalemyndighet selv må bære risikoen dersom de ikke holder seg innenfor regelverket som er oppstilt i loven. Den som uskyldig rammes skal ikke måtte dekke et eventuelt tap, men kostnaden bør dekkes av det offentlige. Videre bør den som urettmessig er blitt utsatt for noe som oppleves som inngripende og ubehagelig, kunne få en økonomisk kompensasjon for dette, uavhengig av om det er påført et økonomisk tap eller ikke. Dette må ses i sammenheng med at det innenfor kriminalitetsbekjempelsen ofte oppleves som krenkende og ubehagelig når feil begås.

22.2.4 Ansvarsgrunnlag

22.2.4.1 Ansvarsgrunnlag for faktisk tap og oppreisning

Utvalget har vurdert hvilket ansvarsgrunnlag som bør benyttes i politiregisterloven. I vurderingen har utvalget tatt utgangspunkt i de to modellene i SIS-loven og i personopplysningsloven, som har henholdsvis objektivt ansvar og skjerpet skyldansvar med omvendt bevisbyrde.

Det er en økende tendens til at det offentlige er objektivt ansvarlig for sine feil. Det offentlige, og herunder politiet, bør ha rutiner og systemer som motvirker at det blir begått feil som fører til at borgerne lider skade. Har de ikke det, må de erstatte tapet den enkelte er påført, slik at det ikke er en tilfeldig skadelidt som må dekke tapet. Å styre politiets og politimyndighetens atferd på denne måten er ledd i erstatningens preventive effekt. Det kan imidlertid også hevdes at det offentlige bør innrette seg på en slik måte at reglene overholdes uten at det skal være nødvendig med en erstatningstrussel. Men nettopp fordi det er staten som er pliktsubjekt etter politiregisterloven, vil et objektivt ansvar ikke anses for tungt å bære for skadevolderen.

På samme måte som for SIS-loven vil regelverket sett under ett - det vil si både politiregisterloven, forskrifter og meldeskjema - oppstille forholdsvis detaljerte regler for den enkelte behandling. Ved en skade vil det således være stor sannsynlighet for at det er begått en feil som kan bebreides politiet. Det kan forenkle regelverket dersom politiet i utgangspunktet er objektivt ansvarlige, samtidig som de tilfeller hvor ansvarsgrunnlag foreligger neppe blir særlig flere.

For politiets behandling av personopplysninger antas at reglene i SIS-loven og personopplysningsloven i de fleste tilfeller vil føre til likt resultat. Det vil være vanskelig for politiet å bevise at en overtredelse av reglene ikke skyldes en « feil eller forsømmelse» fra politiets side. Helt utenkelig er det likevel ikke. Det kan for eksempel være at noen har fått tak i opplysningene ved å begå en straffbar handling, som innbrudd. Det kan derfor likevel tenkes at det er unødvendig å iverksette store undersøkelser for hvert enkelt tilfelle for å få konstatert om det er begått en feil eller ikke, så lenge feil vil foreligge i de fleste tilfeller. Det kan være belastende for den som har vært utsatt for feilen, og kan føre til en unødvendig forlengelse av saken. Det faktum at den registrerte ikke alltid har innsyn i opplysningene, kan komplisere dette ytterligere. Dette taler for et objektivt ansvar.

Et annet bærende hensyn for erstatning er gjenopprettingshensynet. For den enkelte kan et brudd på reglene i politiregisterloven få svært store konsekvenser. Dette har blant annet sammenheng med opplysningenes sensitivitet. Erstatningsreglene vil være en form for rettssikkerhetsgaranti for den enkelte. I forbindelse med vedtagelsen av de nye reglene om erstatning for uberettiget forfølgning, Ot.prp. nr. 77 (2001-2002) s. 15, uttales det:

«(...) bør reglene i størst mulig grad sikre en rettferdig behandling av uskyldig strafforfulgte ved at samfunnet bærer risikoen for tap som strafferettspleien påfører uskyldige. Dette må anses som en driftsomkostning som fellesskapet bør bære. (...) Man må unngå den situasjonen at kriminalitetsbekjempelsen uthules ved at erstatningen gir mulighet til å finansiere fortsatt kriminalitet eller ved at den fører til overforsiktighet fra politiet og påtalemyndighetens side for å unngå at staten pådrar seg erstatningsansvar».

Disse argumentene kan overføres til politiets arbeid utenfor den enkelte straffesak, herunder på behandling av personopplysninger, som er en sentral del av det kriminalitetsbekjempende arbeidet.

Etter utvalgets oppfatning taler en rimelighetsbetraktning for et objektivt ansvar for politiet etter politiregisterloven for økonomisk tap. Skade av ikke-økonomisk art (oppreisning) anbefaler utvalget å benytte ansvarsgrunnlaget i personopplysningsloven, et såkalt skjerpet skyldkrav med omvendt bevisbyrde. Politiet vil således ikke være ansvarlig for ikke-økonomisk skade, dersom de kan bevise at det ikke var begått feil fra politiet sin side.

Den skadelidte har på sin side bevisbyrden for at han har lidt en skade som er foranlediget av den erstatningsberettigende handling (årsakssammenheng).

22.2.4.2 Forholdet til straffeprosesslovens regler om erstatning etter strafforfølgning

Straffeprosessloven har egne regler om erstatning for uberettiget forfølgning, hvor nye regler er vedtatt uten at de ennå har trådt i kraft, se punkt 22.2.2.1. Både etter gjeldende lov og etter ny lov er det et vilkår for å få tilkjent erstatning at man har vært siktet. I politiregisterloven er erstatningen ikke knyttet til en bestemt posisjon i straffesak. Derimot er det den som er rammet som er erstatningsberettiget. Personkretsen som kan kreve erstatning etter politiregisterloven er således langt større enn etter straffeprosessloven. Samtidig kan det være grunn til å tro at noen tilfeller hvor det blir aktuelt å kreve erstatning etter politiregisterloven er nettopp der en person er eller har vært siktet eller tiltalt, og det er feil behandling av opplysninger som har ført til at krav fremsettes. Utvalget har derfor sett nærmere på forholdet til erstatning for strafforfølgning.

Det må i vurderingen av forholdet til reglene om erstatning etter strafforfølgning tas utgangspunkt i politiregisterlovens anvendelsesområde. Grensen mellom straffeprosessloven og politiregisterloven er nærmere trukket opp i punkt 8.7. Slik det fremgår, må straffeprosessloven anses som lex specialis i forhold til politiregisterloven for behandlingen av opplysninger i den enkelte straffesak. Det er imidlertid en rekke regler i politiregisterloven som retter seg mot den behandlingsansvarlige, og hvor straffeprosessloven ikke har noen tilsvarende bestemmelse. Reglene retter seg ofte mot det underliggende registeret der opplysningene i en straffesak behandles, og disse forholdene er foreslått regulert av politiregisterloven. Der politiregisterloven ikke regulerer behandlingen av opplysningene, kan heller ikke politiregisterloven regulere erstatningen. Dersom det registreres feil opplysninger om en person i en straffesak, reguleres selve behandlingen av opplysningene av straffeprosessloven, og ved eventuell skade vil erstatning etter politiregisterloven ikke være aktuelt. Derimot vil situasjonen være en annen dersom feilen er forårsaket av at internkontrollen i BL ikke er god nok, da dette er forhold som reguleres av politiregisterloven. Dette er en forskjell fra SIS-loven, hvor det ikke er en slik avgrensning mot straffeprosesslovens regler.

SIS-loven § 18 tredje ledd har regulert forholdet nærmere:

«Når krav fremsettes etter at en person har vært siktet i en straffesak, gjelder likevel behandlingsreglene i straffeprosessloven kapittel 31. Straffeprosessloven § 444, § 445 og § 446 gjelder ikke for krav om erstatning etter bestemmelsen her».

I Ot.prp. nr. 56 (1998-99) s. 128 står det:

«Dersom en person er blitt siktet på grunn av en feilregistrering eller feilaktig bruk av registrerte opplysninger, gir bestemmelsen anvisning på at behandlingsreglene i straffeprosessloven kapittel 31 kommer til anvendelse uten at straffeprosessloven §§ 444 til 446 gjelder for slike erstatningskrav. Bakgrunnen for denne løsninger er at den siktede uansett ville kunne reise erstatningssak i henhold til straffeprosesslovens regler. Vilkårene for å få tilkjent erstatning etter § 444 er imidlertid strengere enn de tilsvarende vilkårene etter SIS-loven, idet siktede i henhold til § 444 bare har krav på erstatning dersom det er gjort sannsynlig at han ikke har foretatt den handling som var grunnlag for siktelsen. (...) For å ivareta den skadelidtes interesser best mulig, foreslår departementet derfor at erstatningskravet i slike tilfelle skal avgjøres etter de materiellrettslige reglene i SIS-loven, samtidig som straffeprosesslovens behandlingsregler kommer til anvendelse. Dersom den siktede oversitter fristen som nevnt i straffeprosessloven § 447, er han imidlertid henvist til å fremme erstatningskrav på lik linje med skadelidte som ikke er blitt siktet».

Utvalget anbefaler at bestemmelsen som fremgår av SIS-loven § 18 tredje ledd også inntas i politiregisterloven. Det vil imidlertid være en materiell forskjell på de to bestemmelsene på grunn av politiregisterlovens anvendelsesområde. Likevel kan det være situasjoner hvor det er adgang til å kreve erstatning etter både politiregisterloven og straffeprosessloven, slik at det er opp til den enkelte hvilket grunnlag han ønsker å benytte. Dog kan det økonomiske tapet kun erstattes en gang. Det samme gjelder for oppreisning.

Bak regelen ligger en tanke om at det at noen urettmessig blir mistenkt og pågrepet, eventuelt gjenstand for ransaking med videre er en risiko vi alle bærer, og ligger jo latent i « skjellig grunn». Men at politiet og påtalemyndigheten ikke håndterer opplysningene riktig, kan det vanskelig være noen unnskyldning for.

22.2.4.3 Ansvarsgrunnlag ved brudd på taushetspliktsreglene

Utvalget har vurdert hvilket ansvarsgrunnlag som skal gjelde ved overtredelse av taushetspliktsreglene. I dag må den som søker erstatning på bakgrunn av brudd på taushetspliktsreglene benytte seg av de alminnelige erstatningsreglene, hvor aktuelle ansvarsgrunnlag er den alminnelige regel om oppreisning i skadeserstatningsloven, erstatning for ærekrenking og krenking av privatlivets fred og arbeidsgiveransvaret.

Utvalget anbefaler at dagens regler opprettholdes for brudd på taushetsplikten. Årsaken er at brudd på taushetspliktsreglene, etter utvalgets oppfatning, ligger dårlig til rette for et rent objektivt ansvar. Reglene åpner i betydelig grad for skjønn for om opplysninger kan eller skal formidles videre. At opplysning x er kommet fra A til B kan avhengig av situasjonen være helt rettmessig, akseptabelt, uskjønnsomt eller direkte galt og ulovlig. En konstatering av hvor en befinner seg på denne skala vil gjerne inneholde både objektive og subjektive momenter. Det vil si både hva var situasjon og hva la den som har stått for utleveringen til grunn. En slik situasjon er lite egnet for objektivt ansvar, idet grunnlaget for dette nesten alltid også må innom forøverens forutsetninger og skyld.

Når klanderverdig behandling av opplysningene først er på det rene, vil erstatning kunne kreves etter skadeerstatningsloven kapittel 2, i den grad utleveringen har skjedd som ledd i tjenesten, og ikke i rent privat sammenheng, for eksempel som underholdning i selskapslivet.

Det er også grunn til å understreke at når brudd på taushetsplikt har forstreket den skade som for øvrig kan kreves erstattet på objektivt grunnlag etter reglene i politiregisterloven eller straffeprosessloven §§ 444 flg. kan det tas i betraktning ved utmålingen, og indirekte gi et visst erstatningsansvar for brudd på taushetsplikten på objektivt grunnlag.

22.2.5 Erstatningsutmåling

22.2.5.1 Økonomisk tap

Utvalget anbefaler at den skadelidte skal ha dekket sitt økonomiske tap. Dette vil både gjelde tap som er påført og fremtidig tap. I vurderingen av det økonomiske tapet må det ses hen til de alminnelige reglene i skadeserstatningsloven § 3-1. Det er således skadelidte som må dokumentere årsakssammenheng etter de alminnelige reglene, og må føre bevis for tapets størrelse. Også beregningen av tapet skal skje i samsvar med prinsippene i § 3-1.

Utvalget finner ikke grunn til å legge opp til noen form for standardisert erstatning, slik som for strafforfølgning, da eksemplene etter politiregisterloven vil spenne over en rekke ulike tilfeller.

22.2.5.2 Ikke-økonomisk tap

Ved et brudd på politiregisterloven vil ofte den personlige belastningen overstige et eventuelt økonomisk tap. Utvalget anbefaler derfor at det også skal være en erstatning for ikke-økonomisk tap (oppreisning). Utvalget mener erstatning for ikke-økonomisk tap delvis kan bøte på den krenkelse som den enkelte kan oppleve i slike tilfeller, og det er med på å understreke alvoret av en skade. Det nevnes i denne sammenheng at det i forarbeidene til nye regler om erstatning etter strafforfølgning, Ot.prp. nr. 77 (2001-2002) punkt 12.4, står:

«Den grunnleggende begrunnelsen for forslaget er at en strafforfølgning stort sett alltid vil oppleves som en påkjenning for siktede, og at det synes rimelig at samfunnet i noe større grad enn i dag yter en viss kompensasjon for den belastning som uberettiget er påført siktede pga. fellesskapets interesser i å straffe skyldige. Belastningen ved uberettiget strafforfølgning vil normalt vokse proporsjonalt med hvor inngripende forfølgningen har vært overfor siktede«.

I SIS-lovens forarbeider understrekes det at ikke enhver feil skal kunne lede til krav om oppreisning, men at det må være mer spesielle omstendigheter, som tap av aktelse, store personlige belastninger eller lignende som gir oppreisning. Svært mange behandlinger av opplysninger i politiet vil bero på avveininger av nødvendighet og forholdsmessighet. Feilvurderinger i så henseende kan etter utvalgets oppfatning vanskelig gi grunnlag for oppreising. Videre kan det at en person er registrert med feil opplysninger uten at det har fått noen konsekvenser for ham, alene ikke gi krav på oppreisning.

Hva angår erstatningsutmålingen, er det naturlig å se hen til det som følger av personopplysningsloven og SIS-loven. Lovforslaget gir, i likhet med skadeserstatningsloven, anvisning på en rimelighetsvurdering. Arten og omfanget av den aktuelle krenkelsen vil være sentrale momenter i utmålingen, likeledes graden av skyld som den behandlingsansvarlige kan bebreides for. Dreier det seg eksempelvis om opplysninger som er blitt utlevert og har fått en spredning som har vært i samsvar med unntakene fra taushetsplikten, men hvor det må konstateres at behandlingen i seg selv i utgangspunktet var unødvendig eller irrelevant, og hvor opplysningene er belastende for den det gjelder, vil det være av betydning hvor stor spredning opplysningen har fått. Videre vil graden av psykisk belastning som feilbehandlingen har påført vedkommende være av betydning. Har noen, etter urettmessig å ha blitt overvåket i lengre tid av politiet, fått store psykiske belastninger som har ført til sykmelding fra arbeid over lengre tid, vil dette måtte tas i betraktning ved utmålingen av oppreisning. Graden av urett som er begått mot vedkommende må likeledes tas i betraktning. Det er forskjell på det at en person feilaktig er nektet en akkreditering, jf. § 40, som medførte at han ikke fikk gått på arbeid den dagen et statsbesøk fant sted i bygningen der han hadde sin arbeidsplass, og det at man feilaktig er blitt gjenstand over lengre tid for politiets undersøkelser, med spredning av opplysninger om dette. I det førstnevnte tilfellet må trolig vedkommende nøye seg med erstatning for det eventuelle økonomiske tapet av en dagslønn, med mindre helt spesielle omstendigheter har gjort seg gjeldende.

Når det gjelder erstatningsnivået generelt for oppreisning etter politiregisterloven, bør det ses hen til så vel alminnelig utmålingspraksis, som den praksis man har i tilknytning til straffeprosessloven kp. 31 og voldsoffererstatningsordningen. Det kan videre ses hen til midlertidig lov 17. september 1999 nr. 73 om begrenset innsyn i overvåkingspolitiets arkiver og registre (innsynsloven) § 3, der det er satt en øvre grense på kr. 100 000,- hvis vedkommende har lidt alvorlig skade som følge av forholdsvis grove regelbrudd.

22.2.6 Bortfall eller nedsettelse av erstatning for økonomisk tap på bakgrunn av siktedes eget forhold

Selv om det er et objektivt ansvar, vil politiet ikke bli ansvarlig i alle sammenhenger. Den alminnelige bestemmelsen om skadelidtes medvirkning, som er nedfelt i skadeserstatningsloven § 5-1, vil komme til anvendelse. Den som eksempelvis kommer i et negativt offentlig søkelys ved selv å gå ut med at han feilaktig er blitt registrert av politiet, kan neppe uavkortet kreve erstatning.

22.2.7 Saksbehandlingsregler

Utvalget har vurdert hvem som skal ta stilling til kravet om erstatning. Det er utvalgets oppfatning at krav om erstatning i første instans bør behandles av den behandlingsansvarlige. Han er ansvarlig for den behandling som skjer, og også nærmest den handling som har skjedd.

Videre anbefaler utvalget at det skal være adgang til å påklage vedtak om erstatning. Dette er nærmere omtalt i punkt 20.5.2.6. Den registrerte vil uansett ha mulighet til å bringe saken inn for domstolen, med mindre han er avskåret innsyn. I slike tilfeller er det Datatilsynet som må bistå, se punkt 21.5.2.2.

Utvalget har vurdert hvorvidt det skal være egne foreldelsesregler. I SIS-loven er foreldelsesreglene ett år, hovedsakelig fordi opplysningene slettes på dette tidspunktet. Forsikringsavtaleloven 16. juni 1989 nr. 69 § 8-5 har imidlertid også meldepliktbestemmelse med frist på ett år. Av hensyn til at det er en såkalt omvendt bevisbyrde, foreslår utvalget at det skal være en ett års foreldelsesfrist fra den dagen da skadelidte fikk eller burde skaffet seg nødvendig kunnskap om skaden. Det må anses tilstrekkelig til å avbryte fristen at krav om erstatning er sendt den behandlingsansvarlige.

Utvalget har ikke vurdert om det er grunn til å dekke søkerens saksomkostninger, herunder advokatkostnader, ut over de tilfeller der vedkommende har vært siktet.

22.3 Straff

22.3.1 Innledning

Utvalget har vurdert om politiregisterloven skal være straffbelagt, slik at tjenestemenn i politiet og påtalemyndigheten kan straffes ved overtredelse av bestemmelser i loven. Utvalget har tidligere drøftet hvorvidt overtredelse av taushetsplikten skal være straffbar, på samme måte som det den er i dag. Utvalget anbefaler en slik løsning, og henviser til sin drøftelse i punkt 14.16. I dette punktet vurderer utvalget således straffebestemmelser ut over brudd på taushetsplikten.

22.3.2 Nasjonale og internasjonale rammer for lovgivningen

I personopplysningsloven er overtredelse av noen bestemmelser belagt med straff, jf. personopplysningsloven § 48. Av forarbeidene fremgår at det ble funnet nødvendig med straff i tillegg til de sivilrettslige sanksjonsmidlene, se Ot.prp. nr. 92 (1998-99) s. 97 andre spalte. Imidlertid var mange av bestemmelsene så vagt formulerte at de ikke kunne straffbelegges. Det som er straffbelagt er unnlatelse av å sende melding, behandling av personopplysninger uten nødvendig konsesjon og overtredelse av konsesjonsvilkår, unnlatelse av å etterkomme pålegg fra Datatilsynet, brudd på sikkerhetsbestemmelsen, markedsføringsforbudet, utlevering av billedopptak, samt brudd på informasjonsplikten. Skyldkravet er forsett og grov uaktsomhet, og strafferammen er tre år.

Personverndirektivet nevner ikke straff eksplisitt, men det fremgår av artikkel 24 at:

«Medlemsstatene skal treffe nødvendige tiltak for å sikre at bestemmelsene i dette direktiv gjennomføres i fullt omfang, og skal særlig fastsette de sanksjoner som får anvendelse i tilfelle overtredelse av bestemmelser som vedtas i henhold til dette direktiv».

I SIS-loven er det ingen strafftrussel.

22.3.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget har vurdert om overtredelse av politiregisterloven ut over taushetspliktsreglene skal kriminaliseres. Personopplysningsloven er straffbelagt, noe som antas å ha sammenheng med at den også får anvendelse på fysiske og juridiske personer. SIS-loven har ingen strafftrussel. Straffeloven har flere bestemmelser som rammer offentlige tjenestemenn, blant annet § 123 som rammer den som misbruker «sin Stilling til ved Foretagelse eller Undladelse af Tjenestehandling at krænke nogens Ret». Bestemmelsen omfatter maktmisbruk knyttet til rettsgoder som tilfaller den enkelte. Et eksempel er dersom en offentlig tjenestemann tinglyser en pantobligasjon for sent, slik at personen taper prioritet. Bestemmelsen antas også å kunne ramme overtredelse av politiregisterloven.

Utvalget finner grunn til å understreke at taushetspliktsreglene innebærer en aktiv plikt - både for etaten og den enkelte tjenestemann - til å hindre at taushetsbelagt informasjon blir kjent for uvedkommende. Dette innebærer at det forholdsvis lett kan bli aktuelt med foretaksstraff når taushetsplikten brytes, jf. straffeloven § 121 jf. §§ 48a og 48b. Det kan være fordi politidistriktet har for dårlig rutiner for sikring av opplysningene, for eksempel hvem som får tilgang til arealer hvor opplysninger er tilgjengelige, eller utilstrekkelig rutiner for hvem som skal svar på henvendelser fra massemedia, eller at det har skortet på den opplæring av nytilsatte.

Utvalget anbefaler på bakgrunn av dette ingen egen straffebestemmelse. Det antas at en slik bestemmelse ikke vil ha en effekt på politiets behandling av opplysninger. Dersom det skal være noen ytterligere sanksjoner overfor tjenestemenn som behandler opplysninger, anbefaler utvalget at dette skjer internt i politiet på lik linje med annen tjenesteforsømmelse.

23 Politiets sikkerhetstjeneste (PST)

23.1 Særregler for Politiets sikkerhetstjeneste

23.1.1 Hva skiller Politiets sikkerhetstjeneste fra det øvrige politi?

Forskjellen mellom Politiets sikkerhetstjeneste og det øvrige politi kan sammenfattes som følger: Mens det alminnelige politiets viktigste oppgave, foruten å opprettholde alminnelig ro og orden, må sies å være tradisjonell straffeforfølgning i form av etterforsking og iretteføring, må Politiets sikkerhetstjenestes viktigste oppgave sies å være å forebygge straffbare handlinger som kan true sikkerheten. Den store vekten på rent forebyggende virksomhet gjør i seg selv at personvernet kommer i en mer utsatt posisjon enn i forhold til politiets øvrige arbeid. De vitale interesser som står på spill medfører på den annen side at avveiningen mellom personvern og samfunnsforsvar også kommer i en annen stilling enn for politiet for øvrig. Skal PST være i stand til å oppfylle sine forebyggende oppgaver på en måte som står i forhold til trusselbildet og de truede interesser, må adgangen til å behandle opplysninger utenfor straffesaksbehandlingen om personer som ikke er mistenkt for et konkret straffbart forhold, vurderes annerledes enn for politiet ellers. For politiet ellers vil denne gruppen i stor grad inneholde personer som fra før er kjent for sin kriminelle virksomhet, samt personer med en særlig tilknytning til kriminelle. Det er dette forhold som kommer til uttrykk i lovutkastet § 5 nr. 3. For PST er situasjonen en helt annen, idet de færreste som står bak spionasje og terrorhandlinger er tidligere straffedømte. I lys av de behov som gjør seg gjeldende på dette området, må personkretsen som det kan behandles opplysninger om uten at de er mistenkt for konkret straffbart forhold, defineres annerledes enn for politiet for øvrig. I så måte har utvalget valgt å foreslå at opplysninger om personer, grupper og organisasjoner for det første kan behandles når det er rimelig grunn til å undersøke om noen forbereder et straffbart forhold som Politiets sikkerhetstjeneste har til oppgave å forebygge, samt når det for øvrig i forebyggende øyemed anses nødvendig å behandle opplysninger av betydning for utførelsen av arbeidsoppgavene i politiloven § 17b. Herunder har utvalget funnet grunn til å presisere at Politiets sikkerhetstjeneste i forebyggende øyemed også kan behandle opplysninger om utlendinger når det etter en konkret sikkerhetsmessig vurdering anses nødvendig å ha opplysninger om dem. Dette innebærer ikke noe nytt i forhold til den registreringsadgang og -praksis som PST har i dag, men det kan likevel være grunn til å gjøre det klart i lovs form. Dessuten må det være adgang til å behandle personopplysninger som er nødvendige og relevante i forhold til oppgavene etter politiloven § 17c, så som tjenestens utarbeidelse av trusselvurderinger, personkontroll og dessuten for akkreditering.

Utvalget har sett det som viktig å regelfeste dagens behandling av opplysninger i PST på en måte som fremmer klarhet og forutberegnelighet.

Nytt, også i forhold til PSTs virksomhet, er derimot forslaget om et tidsbestemt unntak fra kravene til formålsbestemthet, nødvendighet og relevans, hvoretter PST i en periode på inntil 4 måneder kan behandle opplysninger uten at de foreslåtte kvalitetskrav er oppfylt. Som ledd i å fremme kvalitetssikring forslår utvalget at også PST undergis en slik «pool-ordning». Men ikke minst i relasjon til denne ordningen er det nødvendig at man innfører en særregel som avviker noe fra lovutkastet § 5 nr. 3, hva angår det å kunne behandle personopplysninger utenfor straffesaksbehandlingen. Som forklart ovenfor er denne persongruppen forholdsvis marginal i det alminnelige politi, sett i forhold til den store mengden personopplysninger som inngår i straffeforfølgningsarbeidet. I PST utgjør derimot opplysningene utenfor straffesaksbehandlingen den klart største gruppen. Når det i tillegg kommer at de personer og organisasjoner som utfører forbrytelser mot vitale sikkerhetsinteresser arbeider i et svært langsiktig tidsperspektiv, medfører dette at virkefeltet for et slikt tidsbestemt unntak blir forholdsvis mindre enn i politiet for øvrig fordi forholdsvis flere opplysninger i utgangspunktet må anses nødvendige. Dette er nærmere beskrevet nedenfor under punkt 23.4.3.

For øvrig er det for Politiets sikkerhetstjeneste foreslått at de alminnelige innsynsregler ikke skal gjelde. Utvalget ser det slik at både sikkerhetshensyn, hensynet til kildevern, samarbeidende tjenester og tredjepersoner, samt pågående og fremtidige undersøkelser, er hensyn som begrunner at det ikke gis noen form for innsynsregel for PST. Utvalget slutter seg på dette punktet til flertallet i Danielsen-utvalget.

Personkontroll er en spesiell oppgave for PST som er nærmere omtalt og vurdert av utvalget. Det samme gjelder såkalt akkreditering, som er en særlig form for vandelskontroll hvor PST avgir uttalelser. Akkreditering foreslås lovregulert i sammenheng med bestemmelsene om politiattest og annen vandelskontroll.

23.1.2 Generelt om Politiets sikkerhetstjeneste og de straffbare handlinger som skal motvirkes

Som antydet foran, er det flere hensyn som gir grunn til å vurdere hvorvidt det bør gjelde andre regler for PST enn for det øvrige politi hva angår behandlingen av opplysninger. Tjenesten har behov for å innsamle store mengder personopplysninger over lang tid på et grunnlag som i stor grad er mindre presist enn ved ordinær etterforsking, og som har tilknytning til mulig straffbar virksomhet som gjerne er politisk motivert. Dette har medført at det å være registrert hos PST tradisjonelt er blitt betraktet som mer sensitivt enn å være i politiets andre registre. Graden av hemmelighold og mangel på innsyn for den registrerte, samt muligheten for uriktige konsekvenser for den enkelte dersom usikre opplysninger utveksles, har likeledes vært anført som argumenter som i et personvernperspektiv kan tale for strengere regler for registrering for PST.

På den annen side er PST satt til å bekjempe straffbar virksomhet som er svært alvorlig og samfunnsskadelig, og som i sin ytterste konsekvens kan ramme landets sikkerhet og selvstendighet dersom den blir fullbyrdet. Det har tradisjonelt dreid seg om spionasje og ulovlig etterretningsvirksomhet, men heller ikke terrorisme, annen politisk motivert vold og spredning av masseødeleggelsesvåpen kan ses på som vanlig kriminalitet. Her er trusselen knyttet til sikkerhetsinteresser i vid forstand, og til opprettholdelsen av demokratiske verdier og strukturer. Det dreier seg videre om en form for organisert kriminalitet som pågår i et langt tidsperspektiv, planlagt i miljøer som det er svært vanskelig for politiet å bekjempe gjennom alminnelig politietterforsking og hvor de som står bak gjerne er organisert med store ressurser til disposisjon med hensyn til materiell og personell. Hva angår terrorhandlinger, er de som står bak gjerne drevet av en særlig overbevisning som gjør dem målrettede og hensynsløse. Terrorisme fordømmes av det internasjonale samfunn uansett hvilke motiver som ligger bak, fordi slike handlinger rammer uskyldige menneskers liv og helse på en helt uakseptabel måte. Hensynet til samfunnsforsvaret kan derfor tilsi at PST gis hjemler for behandling av personopplysninger som er videre enn for politiet for øvrig.

Utvalget har på bakgrunn av det ovennevnte valgt å ha et eget kapittel for PST, hvor utvalget vurderer og begrunner behovet for særregler for PST i forhold til de bestemmelser som foreslås for politiet generelt. Utvalget vil i det følgende ta utgangspunkt i de forslag som er fremmet gjennom NOU 1998: 4 Politiets overvåkingstjeneste (Danielsen-utvalget), og som det faller under mandatet å følge opp. Generelt sett gikk Danielsen-utvalget inn for at registreringsreglene for PST burde være de samme som for politiet ellers.

En ny politiregisterlov foreslås bygget opp i samsvar med det ovennevnte. Alle bestemmelser i loven gjelder PST, så lenge noe annet ikke fremgår. Spesialreglene er samlet i et eget kapittel, jf. lovutkastet §§ 58-62.

23.1.3 Nærmere om hensyn som begrunner særregler

23.1.3.1 Særtrekk ved Politiets sikkerhetstjeneste

I Stortingets behandling av Lund-rapporten ble det uttalt følgende om PSTs virksomhet (se Innst.S. nr. 240 (1996-97) s. 50):

«Det ligger i overvåkingens natur at en må følge med på aktiviteter og personer som i ettertid kan vise seg å være uskyldige, men til grunn for en avveining av hvor langt overvåkingen skal gå må ligge et prinsipp om at det skal være rimelig sammenheng mellom mål og virkemidler, og at det dessuten må være en rimelig balanse mellom hensynet til nasjonal sikkerhet og hensynet til den enkeltes personvern og rettssikkerhet».

Det kunne tilføyes at det ligger i det forebyggende aspektet at man befinner seg på et stadium hvor det ikke finnes noe offer for en ugjerning, enn videre at PSTs virksomhet dessuten gjerne skjer skjult, uten at dem den gjelder blir gjort kjent med det.

Trusselbildet i forhold til landets sikkerhet har gjennomgått betydelige endringer i løpet av de senere år. Trusselen fra fiendtlig innstilte stater kan neppe lenger sies å være til stede, og selv om det fortsatt drives uønsket og ulovlig etterretningsvirksomhet mot norske interesser, kommer den unektelig i et annet lys enn i den kalde krigs tid. Fokus er i stedet blitt flyttet over mot faren for terrorhandlinger mot individer og institusjoner, og sabotasje mot vårt teknologibaserte samfunn, spredning av masseødeleggelsesvåpen og flyktningespionasje. Samfunnets behov for å verne seg mot slike trusler er imidlertid ikke nødvendigvis mindre enn i forhold til tidligere trusler, selv om de ikke kan sies å rette seg direkte mot statens selvstendighet og sikkerhet, jf. straffeloven kapittel 8. Utviklingen viser samtidig at det sikkerhetsmessige trusselbildet i våre dager ikke er statisk. Et permanent regelverk må i første rekke ta utgangspunkt i de ulike generelle formål for politiets virksomhet, samtidig som man i behørig grad tar hensyn til dagens situasjon.

Det kan videre fremholdes at likhetene mellom PST og politiet for øvrig er større i dag enn tidligere. For det første har fremveksten av internasjonal organisert kriminalitet, særlig relatert til ulovlig innførsel av narkotika, medført at også andre deler av politiet står overfor straffbare handlinger uten anmeldelse, uten kjent gjerningsmann eller åsted og uten noen direkte ofre eller fornærmet, og hvor man har måttet ta i bruk virkemidler som kartlegging av miljøer og skjulte metoder. Dernest befatter PST seg i dag med å forebygge straffbare handlinger som det øvrige politi har ansvar for å etterforske når først virksomheten materialiserer seg i skadedelikter, typisk politisk motivert vold og terrorisme. Også ellers har grensesnittet mellom PST og det øvrige politi blitt større enn det var tidligere, blant annet fordi kriminaliteten er blitt mer kompleks, og PST er blitt en mer åpen tjeneste som i stor grad samarbeider med andre deler av politiet. Dette har også sammenheng med den internasjonale utviklingen. Eksempelvis vil terrorgrupper kunne benytte seg av narkotikahandel for å finansiere sin virksomhet, mens andre kriminelle miljøer på sin side benytter seg av trusler og vold som i siste instans kan utgjøre en trussel mot demokratiske verdier og nasjonale sikkerhetsinteresser, som for eksempel «mafiavirksomhet». Samtidig er det et utviklingstrekk at så vel de grupper PST er satt til å bekjempe som andre organiserte kriminelle er blitt stadig mer sikkerhetsbevisste, og benytter seg av ny teknologi i sin kommunikasjon.

Alt i alt må det likevel konkluderes med at PSTs formål og virksomhet, sammenholdt med de interesser og verdier tjenesten er satt til å verne, gjør at avveiningen mellom personvern og samfunnsforsvar kommer i en annen stilling enn for politiet for øvrig. Dette tilsier at det etableres særregler for PSTs behandling av opplysninger.

23.1.3.2 Notoritet

I Danielsen-utvalget understrekes at det er viktig å sørge for notoritet eller etterprøvbarhet over PSTs disposisjoner og registreringer. For så vidt gjelder etterforsking, er det innført en ordning med skriftlig etterforskingsordre som for det første klargjør om PSTs undersøkelser befinner seg i etterforskingssporet eller i det forebyggende sporet. Dette klargjør således også ansvarsforholdene forbundet med undersøkelsene, jf. punkt 7 i Justisdepartementets rundskriv G-80/99. Om dette rundskrivet, se særlig punkt 4.21.2.1 og 4.21.4.1. Dernest er notoriteten bedret vedrørende tidspunktet for når etterforsking startet og hvem som beordret den iverksatt. Det er videre fremhevet at notoriteten må omfatte spørsmålet om hvorfor en registrering er gjort.

Utvalget har tidligere understreket viktigheten av notoritetshensynet for politiet i sin alminnelighet, og det gjelder desto mer for PST. Derfor er det nødvendig å etablere ordninger som gjør det mulig å dokumentere og etterspore PSTs behandlinger av opplysninger. Blant annet er det ønskelig at informasjon oppbevares sentralt og ikke hos den enkelte tjenestemann. Videre må all informasjon bli journal- eller registerført, og forslaget om krav til sporbarhet, jf. lovforslaget § 12, bør gjelde også for PST.

Notoritetshensynet medfører også krav til skriftlighet.

23.1.3.3 Gradering av opplysninger

Fordi PST i stor utstrekning behandler informasjon som må beskyttes av sikkerhetsmessige grunner, vil opplysninger som tilflyter tjenesten regelmessig sikkerhetsgraderes i henhold til sikkerhetsloven § 11. Dette innebærer i praksis at det treffes en rekke tiltak for å hindre at uvedkommende får kjennskap til informasjonen. Om dette vises til sikkerhetsloven kapittel 4, samt forskrift om informasjonssikkerhet 1. juli 2001 nr. 744. Av de viktigste tiltak nevnes at skjermingsverdig informasjon skal behandles i et informasjonssystem som er godkjent for slik bruk hva angår så vel lagring som transport, at informasjonen skal merkes med den aktuelle sikkerhetsgraden, og at det kan foretas tekniske sikkerhetsundersøkelser av lokaler med videre for å eliminere uvedkommendes mulighet til å skaffe seg tilgang til gradert informasjon.

Selv om det i første rekke er hensynet til å unngå skadevirkninger for norske eller alliertes sikkerhetsinteresser som er formålet bak regelverket for gradering av informasjon, kommer bestemmelsene også personvernet til gode.

23.2 Lovens anvendelsesområde

23.2.1 Nasjonale og internasjonale rammer for lovgivningen

I personverndirektivet er det gjort unntak for «statens virksomhet på det strafferettslige område», hvilket muliggjør avvikende bestemmelser for den delen av politiets behandling av opplysninger. For andre deler av politiets virksomhet, som forvaltningsvirksomhet, er det derimot i alminnelighet ikke mulig å avvike direktivet og personopplysningsloven, se nærmere punkt 8.6.5. I personverndirektivet artikkel 3 nr. 2 gjøres imidlertid også unntak for behandling av personopplysninger som utføres i forbindelse med statens sikkerhet. Unntaket er videre enn for annen behandling i politiet, og lovgiver står således fritt i forhold til utformingen av bestemmelsene for PSTs behandling, også for så vidt gjelder PSTs forvaltningsvirksomhet.

23.2.2 Behandlingsbegrepet

Overvåkingsinstruksen benytter begreper som «innhente», «registrere», «oppbevare» med videre. Utvalget mener at også for PST bør loven gjelde for tjenestens behandling av opplysninger, både manuelt og elektronisk.

Som nevnt under 4.21.4.1, synes Danielsen-utvalget å forutsette at innhentet eller mottatt informasjon må vurderes og kategoriseres som ledd i en kvalitetskontroll før den registreres, jf. NOU 1998: 4 s. 145. Nærværende utvalg ser det slik at innføringen av behandlingsbegrepet tilsier at politiregisterloven i utgangspunktet får anvendelse på enhver opplysning som er tatt under behandling. Når terskelen for når en opplysning er å anse som registrert, eller tatt under behandling, senkes i forhold til Danielsen-utvalgets forslag, tilsier dette at det også innføres strenge bestemmelser om utlevering av opplysninger som ennå befinner seg i en bearbeidingsfase. Dette er søkt ivaretatt gjennom utvalgets generelle forslag til bestemmelser om utlevering, se kapittel 14 ovenfor, herunder punkt 14.10 om tidsbestemt unntak for de krav til formålsbestemthet og nødvendighet med videre som ellers gjelder.

Utvalget er videre av den oppfatning at behandlingsbegrepet også for PSTs del bør omfatte alle opplysninger innhentet av den enkelte tjenestemann, selv om de skulle befinne seg bare som arbeidsnotater hos vedkommende. Selv om opplysningene ikke er tilgjengelige for tjenesten « som sådan», jf. Lund-kommisjonens definisjon, men bare utarbeidet for den enkeltes tjenestemanns personlige bruk, finner utvalget at de alminnelige prinsipper må få anvendelse. Det vil tjene til å skape notoritet rundt enhver tjenestehandling, og det vil motvirke eventuelle ønsker om å opprette personlige arkiver med ikke-verifisert informasjon som kan vise seg å ha en vesentlig kriminalitetsbekjempende verdi.

23.2.3 Forvaltningsvirksomhet i Politiets sikkerhetstjeneste

Deler av PSTs virksomhet, som personkontroll og utlendingskontroll, kan karakteriseres som forvaltningsvirksomhet. I utgangspunktet skjer PSTs befatning med utlendingssaker i et forebyggende øyemed. Men PST medvirker også direkte i den forvaltningsmessige del av utlendingskontrollen. Som nevnt under punkt 4.21.2.3 er det i enkelte politidistrikter etablert såkalte kombinerte kontorer, der de samme tjenestemenn utfører arbeid både for PST og for politiets utlendingsforvaltning. Det følger av utlendingsloven at det i den forvaltningsmessige behandlingen av utlendinger, ved tildeling av tillatelser som for eksempel oppholdstillatelse og arbeidstillatelse, skal tas sikkerhetsmessige hensyn, jf. bestemmelsene i §§ 15, 27, 29, 30 og 43. Slik sett vil det for enkelte grupper utlendinger være hensiktsmessig at det er PST-personell som står for den forvaltningsmessige behandlingen. Men i forhold til spørsmålet om behandling av opplysninger, er det i denne sammenheng sekundærbruken av opplysninger til rent forebyggende formål, eventuelt til etterforskingsformål, som er interessant.

Når det gjelder personkontrollen, kan også denne karakteriseres som en type forvaltningsvirksomhet med klare forebyggende aspekter, tilsvarende utstedelse av politiattester. Om man vil betrakte dette som en forvaltningsvirksomhet eller en kriminalitetsforebyggende virksomhet, kan således være en smakssak.

Teoretisk sett kunne det for disse virksomhetene tenkes tre muligheter. Behandlingen kan enten falle innenfor personopplysningsloven, eller innenfor politiregisterloven eller det kan lages en egen regulering for behandlingen. Utvalget er av den oppfatning at PSTs behandling av opplysninger forbundet med personkontroll og utlendingskontroll har så nær sammenheng med det forebyggende sikkerhetsarbeid PST er satt til å utføre at den under enhver omstendighet bør særreguleres utenfor personopplysningsloven. Personverndirektivet er, som nevnt ovenfor, ikke til hinder for at en ny politiregisterlov omfatter denne behandlingen.

23.3 Rettslig grunnlag for å behandle opplysninger

23.3.1 Utgangspunkter

I straffesaker regulerer straffeprosessloven terskelen for når PST kan iverksette undersøkelser som gjør det nødvendig å behandle opplysninger, jf. ordlyden i straffeprosessloven § 224:

«...rimelig grunn til å undersøke om det foreligger straffbart forhold som forfølges av det offentlige.»

Den nedre terskelen for iverksettelse av etterforsking er av større interesse for PST enn for andre deler av politiet, ettersom PSTs undersøkelser i stor grad retter seg mot forberedelser og planlegging av straffbare handlinger, og slik sett ligger i forkant av etterforskingsstadiet. Om etterforskingsbegrepet vises ellers til punkt 3.4.2 ovenfor, samt Riksadvokatens rundskriv nr. 3/1999 (22. desember 1999).

Når det gjelder innhenting og behandling av opplysninger utenfor etterforsking, uttales i Danielsen-utvalget s. 136 første spalte:

«Det må være saklig grunn til å foreta informasjonsinnhentinger og -registreringer».

Videre skrives det:

«Dersom undersøkelser i forebyggende virksomhet foretas i tilknytning til abstrakt mistanke om forberedelser til straffbare handlinger, som altså ikke vil være etterforsking, må tjenesten tillates å innhente informasjon om en rekke personer når dette har saklig grunnlag, selv om hver enkelt person (foreløpig) ikke kan konkret mistenktes for å være involvert. I motsatt fall vil POTs forebyggende arbeid bli svært vanskelig å gjennomføre i praksis».

Enn videre på s. 136 andre spalte står det:

«Avgjørende for POTs registreringsadgang er altså hvorvidt informasjonen anses konkret eller potensielt tjenstlig relevant».

I Danielsen-utvalget s. 137 uttales videre:

«Den alminnelige nedre terskel for å innhente og registrere opplysninger bør også lovfestes. Utvalget ser det som mest fruktbart å stille samme krav til POTs adgang til å iverksette forebyggende tiltak som ved etterforsking, nemlig at det må foreligge «rimelig grunn». I dette ligger at det ikke må tas utenforliggende hensyn. I og med at det i utgangspunktet ofte vil være uråd å si om man vil forfølge etterforskingssporet eller forebyggelsessporet, kan det vanskelig stilles prinsipielt ulike krav til terskelen på de to områder».

Helt konkret foreslo Danielsen-utvalget følgende bestemmelse:

«Når det er rimelig grunn til å undersøke om noen forbereder eller har begått et straffbart forhold som Politiets overvåkingstjeneste har til oppgave å forebygge eller etterforske, kan tjenesten innhente opplysninger om personer, grupper, organisasjoner og annen virksomhet som har saklig sammenheng med undersøkelsen formål».

23.3.2 Utvalgets vurderinger

23.3.2.1 Utforming av en særbestemmelse for Politiets sikkerhetstjenestes adgang til å behandle opplysninger

I forslaget ovenfor har Danielsen-utvalget tatt utgangspunkt i straffeprosessloven § 224, og utvidet ordlyden i denne til også å omfatte undersøkelser i det forebyggende sporet. Til støtte for Danielsen-utvalgets forslag kan for det første anføres at det tydeliggjør likheten mellom etterforsking og forebyggende virksomhet. Denne likheten er som nevnt større for PSTs del enn for politiet for øvrig. Det kan ofte være tilfeldigheter, formelt eller reelt, som avgjør hvorvidt undersøkelser foretatt av PST skal klassifiseres som etterforsking eller forebyggende virksomhet. I all hovedsak er det meste PST foretar seg av forebyggende karakter, særlig i forhold til politisk motivert vold og terrorisme. Men fordi en del forberedelseshandlinger til alvorlige skadedelikter er gjort straffbare, vil også en del av PSTs undersøkelser skje i etterforskingssporet. De målrettede undersøkelsene PST foretar i forebyggende øyemed har på sin side svært mye til felles med den skjulte etterforskingen av straffbare forberedelseshandlinger som befinner seg på saksnivå. At undersøkelsene befinner seg på saksnivå, i motsetning til personnivå, vil si at de ikke er rettet mot en eller flere enkeltpersoner på en slik måte at vedkommende ville hatt status som mistenkt, jf. riksadvokatens rundskriv nr. 3/1999.

Ikke minst av hensyn til ansvarsforholdene forbundet med etterforsking og forebyggende virksomhet har man i PST sett betydningen av å ha et bevisst forhold til hvilket «spor» de ulike undersøkelser befinner seg i. Det er således etablert en ordning med utstedelse av etterforskingsordre når undersøkelsene følger straffeprosesslovens regler og ansvarsforhold. Men det er også etablert notoritet rundt undersøkelser i forebyggende øyemed, ved at det opprettes såkalt forebyggende sak.

Det følger av Justisdepartementets rundskriv G-80/99 at forebyggende sak opprettes når det er rimelig grunn til å undersøke om noen forbereder et forhold som PST har til oppgave å forebygge eller etterforske, se nærmere nedenfor punkt 23.3.3. Med «forhold» må ut fra ordlyden legges til grunn at det menes straffbart forhold. Definisjonen av «forebyggende sak» er med andre ord sammenfallende med den del av Danielsen-utvalgets forslag som nettopp gjelder den forebyggende virksomheten. Rundskrivet må videre forstås med den begrensning at det dreier seg om en forberedelse som ikke i seg selv er gjort straffbar. De forholdsvis klare rammer som med dette allerede er etablert for den forebyggende virksomheten, kan også tale for å innføre en regel, lik den Danielsen-utvalget har foreslått og som i prinsippet er likelydende med straffeprosessloven § 224.

Hva angår begrepet «forebyggende sak» i rundskriv G-80/99, må dette for øvrig sies i første rekke å være ment som en intern veiledning for hvordan PST skal klassifisere og systematisere sine opplysninger, og i kvalitetssikringsøyemed som en markering av at man har nådd et stadium hvor det anses å være rimelig grunn til å gjøre videre undersøkelser. Begrepet er ikke ment å skulle utløse rettigheter for den registrerte, slik en mistenkt kan ha i forbindelse med en etterforskingssak, og slik en part har i forbindelse med en forvaltningssak. En annen sak er at det for PST kan oppstå problemer etter overgang fra forebyggende sak til etterforskingssak i forhold til hvilke opplysninger en mistenkt kan kreve innsyn i, ettersom det ikke gis rett til innsyn i opplysninger som benyttes i forebyggende øyemed, se nedenfor punkt 23.6.1. Utvalget ser det slik at dette spørsmålet faller utenfor politiregisterlovens anvendelsesområde, og vil kun bero på en fortolkning av straffeprosessloven § 242 og § 242a.

Dersom det i kjølvannet av utvalget som skal utrede og fremme forslag til regler om politiets bruk av metoder i forebyggende øyemed (Pedersen-utvalget, jf. punkt 2.4 ovenfor) innføres metoder som hittil har vært forbeholdt etterforsking, kan også dette tilsi at terskelen for behandling av innhentede opplysninger bør være den samme for forebyggende virksomhet som for etterforsking. Det er rimelig å anta at lovgiver i tilknytning til metodebruken i så fall vil innføre rettssikkerhetsgarantier tilsvarende dem man har i straffeprosessloven for de samme metoder. De personvernhensyn som er nevnt ovenfor under punkt 11.4.3.1 som begrunnelse for skillet mellom etterforsking og forebyggende virksomhet, vil i så fall ikke gjøre seg like sterkt gjeldende.

Enkelte forhold kan tale for å justere, og dels endre Danielsen-utvalgets forslag.

For det første omfatter Danielsen-utvalgets forslag også undersøkelser om noen har begått slikt straffbart forhold som PST har til oppgave å forebygge eller etterforske. Det er det ikke grunn til å ha med i en bestemmelse som tar sikte på å regulere det som skjer utenfor straffesaksbehandlingen, ettersom straffeprosessloven § 224 fortsatt vil gjelde også for PSTs del. For øvrig kan også «etterforske» i Danielsen-utvalgets forslag med fordel sløyfes, ettersom PST ikke har et etterforskingsansvar for noen forhold som det ikke også har til oppgave å forebygge.

Det kan videre være grunn til å vise til et nødvendighetskriterium også for PSTs del, slik det gjøres for politiet i sin alminnelighet gjennom lovutkastet § 5.

Enn videre skapes det gjennom Justisdepartementets rundskriv G-80/99 en viss uklarhet om det rettslige grunnlag for å behandle såkalte arbeidsregisteropplysninger, sett i forhold til Danielsen-utvalgets forslag. Samtidig er det grunn til å påpeke at et så vidt viktig spørsmål som å definere når en forebyggende sak skal opprettes, med fordel kunne vært regulert på høyere nivå enn i rundskrivs form. Som nevnt ovenfor ser utvalget det som viktig at det for PSTs del er søkt etablert notoritet rundt undersøkelser i forebyggende øyemed ved at det opprettes forebyggende sak. En lovregulering, eller i det minste en forskriftsregulering, av når en forebyggende sak skal opprettes, bør trolig vurderes. I dag følger det bare av rundskriv G-80/99 at «forebyggende sak» opprettes når det er rimelig grunn til å undersøke om noen forbereder et straffbart forhold som PST har til oppgave å forebygge eller etterforske. Når definisjonen av forebyggende sak på denne måten sammenfaller med Danielsen-utvalgets forslag til når PST kan behandle opplysninger i forebyggende øyemed, blir det i utgangspunktet ikke rom for i forebyggende øyemed å behandle opplysninger utenfor forebyggende sak. Dette synes uheldig, og også uforenlig med departementets eget rundskriv, G-80/99, som forutsetter at PSTs sentrale NCR-register, i tillegg til å være henvisningsregister for etterforskingssaker, forebyggende saker og så videre, også skal være et arbeidsregister «for opplysninger som ut fra en faglig vurdering må antas å kunne bli brukt i POTs virksomhet, men som for tiden ikke kvalifiserer til opprettelse av eller innleggelse i forebyggende sak, etterforskingssak eller emnesak, og som anses å være av interesse for flere enn overvåkingssentralen, eller et politidistrikt» (rundskrivets punkt 5, se også punkt 4.21.3.2 ovenfor om NCR-registeret). I tillegg kommer, som også beskrevet av Danielsen-utvalget, den behandling av opplysninger i en bearbeidingsfase som skjer før registrering, men som vil falle innenfor nærværende lovforslag, herunder regelen om tidsbegrenset unntak fra kravene til formålsbestemthet, nødvendighet og relevans, jf. lovutkastet § 59. Det er også et poeng i denne sammenheng at den generelle adgangen til å drive forebyggende virksomhet i henhold til politiloven §§ 17b og 17c er videre enn det som er tema for en forebyggende sak. Opprettelse av forebyggende sak må ha sitt grunnlag i en mulighet for at konkrete straffbare handlinger vil bli begått, mens det for forebyggende virksomhet generelt sett er tilstrekkelig å vise til de oppgaver som er beskrevet i politiloven.

I stedet for Danielsen-utvalgets forslag går utvalget derfor inn for en regel som tar utgangspunkt i et alminnelig nødvendighetskrav, der behandling av opplysninger i forbindelse med forebyggende sak vil utgjøre et vesentlig element, men med tillegg av behandling av opplysninger som for øvrig anses nødvendig i forebyggende øyemed i forhold til PSTs arbeidsoppgaver etter politiloven § 17b. Det kan være grunn til å presisere at det verken i prinsippet eller i praksis er noen motsetning mellom de begreper som her benyttes. Nødvendighetsbegrepet knytter seg i første rekke til hvilke personer det er nødvendig å behandle opplysninger om, mens begrepet «rimelig grunn» knytter seg til terskelen for å foreta undersøkelser i forhold til opprettelse av forebyggende sak. Videre forslås tilføyd bestemmelse om at PST må kunne behandle personopplysninger om visse utlendinger, samt opplysninger til bruk for tjenestens utarbeidelse av trusselvurderinger, jf. politiloven § 17c nr. 1, samt personopplysninger som er nødvendige for personkontroll eller akkreditering, se nedenfor punkt 23.3.2.3-23.3.2.5. I slike tilfeller må PST kunne behandle opplysninger om personer, grupper, organisasjoner eller annen virksomhet som har saklig sammenheng med undersøkelsens formål, slik Danielsen-utvalget har foreslått. Et særtilfelle er dessuten hvor det av notoritetshensyn er nødvendig å behandle overskuddsinformasjon som PST videreformidler til andre deler av politiet, se punkt 23.5.5 nedenfor.

23.3.2.2 Nærmere om nødvendighetskravet

Som nevnt ovenfor er utvalget kommet til at de beste grunner taler for at det innføres en regel som i utgangspunktet bygger på et nødvendighetskrav i forhold til PSTs oppgaver, med nærmere utdyping og presisering av hva som ligger i dette for PSTs del. Innenfor hva det i en slik sammenheng er nødvendig å behandle av opplysninger, vil, som nevnt, opplysninger knyttet til forebyggende saker utgjøre en vesentlig del. Den definisjonen som rundskriv G-80/99 gir av forebyggende sak, kan etter utvalgets syn med fordel beholdes. Især den dominerende rolle det saksrelaterte, målrettede forebyggende arbeid spiller i PST, sammenholdt med den store grad av likhet dette arbeidet har med etterforsking i PST, tilsier at man i utgangspunktet har de samme kriterier for adgangen til å behandle opplysninger under de to sakstyper. Det må således for det første stilles visse krav til sannsynligheten for at straffbare forhold er under forberedelse eller planlegging. Vurderingen av sannsynlighet må baseres på visse objektive holdepunkter, og det må i utgangspunktet kreves at det forhold som skal forebygges ikke bare fremstår som en helt fjern mulighet. Noe mer enn et utgangspunkt er imidlertid ikke dette, og det modifiseres av blant annet at de forebyggende tiltak må være forholdsmessige. Dessuten må det gjelde et krav om at den forebyggende virksomheten er saklig begrunnet. Utvalget finner ikke grunn til å gå nærmere inn på de enkelte kriterier, men det ligger i sakens natur at selve trusselens alvor, med andre ord konsekvensene dersom den realiseres, vil være av stor betydning for hvilke tiltak som anses påkrevd. Foreligger opplysninger i form av anonyme tips om en forestående alvorlig terroraksjon, vil forholdsmessighetsprinsippet tilsi at en sikkerhetstjeneste går til innhenting av ytterligere opplysninger, samt treffer andre tiltak, selv om sannsynligheten for at noe vil skje synes liten. I den grad den forebyggende virksomheten skjer åpent, vil det i forholdsmessighetsvurderingen på den annen side måtte tas hensyn til hvor inngripende eller stigmatiserende det vil være å bli gjenstand for undersøkelsen eller tiltaket.

Er det først opprettet forebyggende sak, vil det regelmessig også være nødvendig å behandle personopplysninger med saklig tilknytning til saken. Slike opplysninger må, på tilsvarende måte som opplysninger innhentet under etterforsking, anses uten videre å tilfredsstille nødvendighetskravet. En slik regel vil etter utvalgets syn ta behørig hensyn til at for PST må nødvendighetsvurderingen skje i et vesentlig lenger tidsperspektiv enn for politiet for øvrig. Årsaken er at de som står bak sikkerhetstruslene arbeider langsiktig, og for tidlig sletting av usikker informasjon som senere kunne vist seg å ha hatt en vesentlig kriminalitetsbekjempende verdi, vil være svært uheldig på et område som gjelder grunnleggende sikkerhetsinteresser. I tidsperspektivet ligger også at de som står bak truslene, særlig på etterretningssiden, også driver en lovlig virksomhet, dels i tillegg til og dels som dekke for, den ulovlige virksomheten. For å være i stand til å vurdere hva som konkret har sammenheng med ulovlig virksomhet, er det nødvendig å vurdere virksomheten i en helhet, og følgelig vil det over noen tid også være behov for å kartlegge og behandle opplysninger om lovlig virksomhet hos dem som mistenkes for å forberede og utføre ulovligheter.

Utenfor forebyggende sak blir nødvendighetsvurderingen annerledes, i det man her konkret må vurdere hvorvidt opplysningen er nødvendig sett i forhold til arbeidsoppgavene i politiloven §§ 17b og 17c.

Når det gjelder hva slags virksomhet PST i forebyggende øyemed skal ha anledning til å behandle personopplysninger i forhold til, enten det er i eller utenfor forebyggende sak, må dette bero på den til enhver tid aktuelle trusselsituasjon. Dette lar seg etter utvalgets syn ikke lov- eller forskriftsregulere. Det er tidligere i utredningen redegjort for at de straffbare handlinger PST er satt til å forebygge og etterforske i stor grad er politisk motivert, og utført av organiserte virksomheter. I Lund-kommisjonens omtale av overvåkingsinstruksen § 4 annet ledd ble følgende uttalt (rapporten s. 137):

«Hvilke organisasjoner det skal følges med på, fremgår til enhver tid av årlige dokumenter fra overvåkingssjefen. Slike dokumenter er utarbeidet fra og med 1993. De grupper og organisasjoner som er nevnt i disse dokumentene, er av en slik karakter at registrering av medlemmer og sympatisører etter kommisjonens vurdering ikke vil være i strid med overvåkingsinstruksen».

Av hensyn til forutberegnelighet kunne man kanskje tenkt seg en regel om offentliggjøring av prioriteringsskriv og trusselvurderinger. I stor utstrekning gis også åpne trusselvurderinger i dag. PST kan imidlertid ikke være avskåret fra å behandle opplysninger om personer med tilknytning til grupper og organisasjoner som ikke er offentlig omtalt, dersom dette finnes konkret nødvendig for oppfyllelsen av PSTs lovpålagte oppgaver. Utvalget er imidlertid enig i Lund-kommisjonens kommentar om at det av notoritetshensyn og i forhold til tjenestens kontrollutvalg alltid bør fremgå internt hvorfor en opplysning er registrert.

I den grad det dreier seg om å forebygge en organisert virksomhet, kan det stilles spørsmål om hvilken tilknytning en person må ha til et bestemt miljø eller virksomhet som er mistenkt for å begå eller planlegge ulovligheter som PST er satt til å forebygge. Dette spørsmålet kan deles i to. For det første er det spørsmål om i hvilken grad en klart påvist tilknytning kan sies å nødvendiggjøre registrering og behandling. Det ovennevnte sitatet fra Lund-kommisjonens rapport gir i så måte en viss veiledning. Dette er klart nok myntet på grupperinger som bekjente seg til politisk motivert vold. Er det først på det rene at en organisasjon, eller dens toneangivende medlemmer, har tatt i bruk vold eller terrorhandlinger som politisk virkemiddel, vil det være grunnlag for opprettelse av en forebyggende sak, og det skal da ikke mye til før det må anses nødvendig og relevant å behandle opplysninger om medlemmer og sympatisører. Spørsmålet om hvor sterk tilhørighet som må kreves og hvor lenge opplysninger kan behandles, må overlates til en konkret skjønnsmessig vurdering, som imidlertid er gjenstand for kontroll fra overordnet myndighet og kontrollorgan.

Det andre er det faktiske spørsmål om en forbindelse mellom en person og en mistenkt virksomhet er av en slik karakter at det ovennevnte nødvendighetskriterium utløses. Er eksempelvis vedkommende person et medlem eller en sympatisør i forhold til det aktuelle, voldelige miljøet, eller dreier det seg om en forbindelse som er uten betydning i så måte? Følgende tenkte tilfelle kan være illustrerende: I forbindelse med en såkalt nazikonsert har politiet stanset et kjøretøy på grunnlag av opplysninger om at det befinner seg ulovlige våpen i kjøretøyet. PST deltar i kontrollen, som utføres under ledelse av det alminnelige politi i vedkommende politidistrikt. Intet blir funnet, men føreren er kjent for å tilhøre et voldelig, høyreekstremt miljø. Ei ung jente som tidligere ikke er registrert, verken av PST eller det alminnelige politi, er passasjer i kjøretøyet. Det alminnelige politi ser for sin del ikke behov for å behandle opplysninger om henne. PST ønsker derimot å registrere henne, med sikte på nærmere avklaring av hvilken tilknytning hun har til voldelig, høyreekstrem virksomhet. Dersom det er opprettet en forebyggende sak med utgangspunkt i en organisasjon eller en toneangivende person i et bestemt miljø, vurderer utvalget det slik at det for PST, på samme måte som for politiet i en etterforskingssituasjon, vil være nødvendig å behandle en slik type opplysning.

Sett i forhold til en hovedperson som en forebyggende sak er registrert på, kan spørsmålet om behandling av andre personer med tilknytning til vedkommende også ses som en relevansvurdering, jf den alminnelige omtalen av kvalitetskravene i punkt 13.5. I så måte kan det sies å være relevant å behandle opplysninger om en som var passasjer i bilen da hovedpersonen var på nazikonsert, men ikke om en som jobbet på bensinstasjonen der hovedpersonen kjøpte grillpølser på vei hjem fra konserten.

Dreier det seg om en opplysning som antas å kunne bli brukt i PSTs virksomhet, men som ikke refererer seg til en bestemt sak, eksempelvis hvor det så langt ikke er så vidt sikre holdepunkter for at det dreier seg om en voldelig virksomhet at det er funnet grunnlag for opprettelse av forebyggende sak mot noen, vil det på et mer fritt grunnlag måtte vurderes hvorvidt det er nødvendig å behandle opplysningen som ledd i PSTs forebyggende arbeid. På grunnlag av en individuell vurdering kan resultatet bli at det anses nødvendig å registrere vedkommende person selv om opplysningen for tiden ikke kvalifiserer til opprettelse av eller innleggelse i forebyggende sak. Dersom nødvendighetsspørsmålet er uklart, vil opplysningen måtte undergis den tidsbestemte ordningen som er beskrevet i punkt 23.4.3. En slik løsning vil også samsvare godt med den praksis man i dag følger i PST for så vidt gjelder NCR-registret, jf. punkt 4.21.4.1. I henhold til dagens ordning ønsker man å undergi opplysninger en kvalitetskontroll før de legges inn i NCR.

I PSTs kontraetterretningsarbeid kan spørsmålet om nødvendighet oppstå på samme måte. PST kan eksempelvis gjennom spaning ha avdekket et møte mellom en nordmann og en identifisert etterretningsoffiser fra et fremmed land som det av sikkerhetsmessige grunner anses nødvendig å innhente opplysninger om. Det vil i slike tilfeller regelmessig opprettes en sak, etterforskingssak eller forebyggende sak, som tilsier at det er nødvendig å behandle opplysninger om vedkommende nordmann. Men selv om omstendighetene rundt møtet ikke er av konspirativ karakter, og det i utgangspunktet ikke er kjent hvorvidt vedkommende nordmann har tilgang til skjermingsverdig informasjon, vil en slik opplysning regelmessig måtte anses nødvendig å behandle - i hvert fall for en tid som kan gå utover 4 måneder, jf. det som ovenfor er sagt om i etterretningssammenheng å vurdere en virksomhet i et helhetsperspektiv over noen tid - med sikte på avklaring av hvilken interesse nordmannen har for en utenlandsk etterretning. Unntak i så måte kan tenkes i de tilfeller der det fremstår som nokså usannsynlig at vedkommende nordmann er av etterretningsmessig interesse for det fremmede landet. I så fall synes det mer nærliggende å la den tidsbegrensede «pool»-ordningen komme til anvendelse på forholdet. Saken Amann mot Sveits gir et eksempel som kan være illustrerende i så måte.

I Amann-saken (Amann - Sveits, avgjort ved EMDs dom av 16. februar 2000) var saksforholdet at Amann solgte hårfjerningsmiddel for kvinner. I 1981 fikk han en telefon fra den daværende sovjetiske ambassaden i Bern, der en kvinnelig etterretningsoffiser bestilte slikt middel. Ambassaden var telefonavlyttet av den sveitsiske sikkerhetstjenesten, og Amann ble følgelig registrert i sikkerhetspolitiets register. Da han i 1990 ble kjent med dette, anla han sak hos Den europeiske menneskerettsdomstolen med påstand om at sikkerhetspolitiets registrering av ham krenket hans rett til beskyttelse av privatlivet i henhold til EMK artikkel 8. Sveits ble dømt fordi man ikke hadde bestemmelser som med tilstrekkelig tydelighet anga hvilke opplysninger som kunne registreres, under hvilke forhold registrering kunne skje og hvilke prosedyrer som skulle følges ved registrering.

Videre kan man i forbindelse med PSTs bekjempelse av terrorisme tenke seg at tjenesten fra en kilde mottar opplysninger om en tilsynelatende tilfeldig kontakt mellom en person som er mistenkt for å tilhøre en terrororganisasjon og en annen, så langt ukjent, person. Også her vil en relevansvurdering, jf. punkt 23.4.1 nedenfor, tilsi behandling av den ukjente, fordi det vil være en relevant personopplysning i overvåkingen av den mistenkte. Annerledes ville situasjonen være dersom tjenesten gjennom spaning observerte at den mistenkte gikk innom bakeren på hjørnet på vei hjem. Med mindre det var konkrete holdepunkter for å tro at bakeren ikke hadde rent mel i posen, ville det ikke være relevant å behandle opplysninger om ham.

Utvalget ser det enn videre slik at forslaget vil dekke behovet for å behandle opplysninger om personer som er eller kan være utsatt for risiko av sikkerhetsmessig karakter, eventuelt personer som er tilknyttet rettssubjekter som er utsatt for slike risikoer.

23.3.2.3 Særlig om utlendinger

I tillegg ser utvalget behov for tilføyelse av en bestemmelse om behandling av opplysninger om utlendinger når det etter en konkret sikkerhetsmessig vurdering finnes nødvendig å ha opplysninger om dem.

Dette innebærer en videreføring av bestemmelsen i overvåkingsinstruksen § 4 første ledd siste punktum om at PST i samarbeid med utlendingsmyndighetene skal foreta nødvendig kontroll med tilreisende og fastboende utlendinger. Regelen krever en nærmere begrunnelse.

Utgangspunktet i dag er at det er adgang til å bruke opplysninger innhentet i forvaltningsøyemed til andre formål i politiet, jf. politiloven § 24 fjerde ledd første punktum. I forhold til utlendingsforvaltningen har dette utgangspunkt vært modifisert av vilkårene i Datatilsynets konsesjoner for visse utledningsregistre, samt av utlendingsforskriften § 131, jf. utlendingsloven § 37, hvoretter søk i utlendingsregisteret for fingeravtrykk ikke kunne finne sted i forbindelse med etterforsking av straffbare handlinger begått i Norge. Det siste ble ved Ot.prp. nr. 49 (2002-2003) foreslått endret, slik at politiet etter nærmere forskrift skal kunne bruke fingeravtrykksregisteret i forbindelse med etterforsking av en eller flere handlinger som kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 måneder. Endringen ble vedtatt 4. juli 2003.

Utvalgets forslag om at PST utenfor den enkelte straffesak kan behandle opplysninger når det er nødvendig for å forebygge et straffbart forhold som PST har til oppgave å forebygge, eller det er nødvendig for utførelsen av arbeidsoppgavene i politiloven §§ 17b og 17c, vil også fange opp behovene for forebyggende virksomhet i forhold til aktuelle utlendingsmiljøer. Utvalget finner likevel at det vil være i samsvar med EMKs krav til forutberegnelighet at det inntas en egen regel i selve loven om PSTs adgang til å behandle opplysninger om utlending når det etter en konkret sikkerhetsmessig vurdering anses nødvendig å ha opplysninger om vedkommende, samt om referansepersoner i Norge for slik utlending. Sett i lys av trusselbildet, utgjør utlendinger en så vidt vesentlig del av fokuseringsområdet for sikkerhetstjenestene i de fleste demokratiske land at det synes riktig å nevne området uttrykkelig. Det kan likevel ikke være slik PST uten videre skal kunne behandle opplysninger om enhver utlending fra bestemte områder. I lovteksten bør fremgå at det skal skje en konkret sikkerhetsmessig vurdering, der det ved vurderingen av hva som er nødvendig må legges vekt på hvorvidt behandlingen av opplysninger vil være forholdsmessig ut fra vedkommende utlendings bakgrunn, herunder hvorvidt utlendingen kommer fra land eller område som det i henhold til de gjeldende trusselvurderinger knytter seg en risiko til, sett i forhold til oppgavene etter politiloven § 17b og § 17c.

Som nevnt ovenfor er det i utgangspunktet en nær sammenheng mellom utlendingsforvaltningen og PSTs arbeid, ettersom det allerede av utlendingsloven følger at sikkerhetsmessige hensyn skal vektlegges når tillatelser skal gis, eventuelt bestå. Det er i punkt 4.21.2.3 redegjort for at PST deltar direkte i utlendingsforvaltningen for å bidra til at disse hensyn skal bli ivaretatt. Det følger for eksempel av flyktningekonvensjonen og utlendingsloven § 15 at det vern en flyktning normalt skal gis mot forfølgelse ikke gjelder dersom vedkommende med rimelig grunn anses som en fare for rikets sikkerhet. Tilsvarende kan vises til utlendingsloven §§ 27, 29, 30 og 43. Flyktningekonvensjonen og utlendingsloven har også unntak i forhold til personer som har stått bak folkemord og lignende, jf. utlendingslovens § 15 tredje ledd, jf. flyktningekonvensjonen art. 1 F.

For øvrig har utlendingsloven bestemmelser som viser at den alminnelige, forvaltningsmessige utlendingskontrollen har flere elementer av kriminalitetsforebyggende formål i seg. Det følger av utlendingsloven § 27 at en utlending kan bortvises ved innreise når vedkommende tidligere er straffet som nærmere beskrevet, eller andre omstendigheter gir særlig grunn til å frykte at utlendingen her i riket eller i annet nordisk land vil begå straffbar handling som kan føre til fengselsstraff i mer enn tre måneder. Den alminnelige grensekontroll kan legges opp i henhold til dette, og for øvrig vises også til punkt 3.6.7.4 ovenfor om Schengen-registrene. Også meldeplikten til politiet for den som driver hotell, flyselskaper med videre, jf. utlendingsloven § 45, må ses i dette perspektivet. Det er dessuten det alminnelige politiets oppgave å etterforske brudd på utlendingsloven, eksempelvis menneskesmugling.

Det må erkjennes at de trusler i form av ulovlig etterretningsvirksomhet og terrorisme som er til stede i Norge i dag i det alt overveiende er av internasjonal karakter. Tradisjonelt, i den kalde krigs tid, var det særlig spionasjefaren fra Sovjetsamveldet og andre land med kommunistisk styresett som utgjorde den viktigste del av trusselbildet, og som gjorde det nødvendig å innhente opplysninger om utlendinger fra slike land. Etterretningsvirksomheten rettet seg i stor grad mot militære mål. I dag er det norske borgere, firmaer og institusjoner som i større eller mindre grad er etterretningsmål for fremmede staters etterretningstjenester. Gjennom informasjonsinnhenting ønsker andre stater å oppnå politiske, økonomiske, teknologiske og militære fordeler. Innsamlede opplysninger kan bli brukt på en måte som kan skade norske interesser, og på denne måten utgjør ulovlig etterretningsvirksomhet en trussel mot Norges nasjonale interesser.

Tilstrømningen av flyktninger og asylsøkere har skapt andre sikkerhetsmessige problemer. Det er for det første grunn til å peke på at eksilmiljøer i Norge medfører fare for såkalt flyktningespionasje, hvilket har klare sikkerhetsmessige implikasjoner for både forholdet mellom Norge som vertsland og myndighetene i utlendingenes hjemland, og for forholdet mellom Norge og det aktuelle eksilmiljøet. I asylretten ligger det rent folkerettslig at det å innvilge andre lands borgere opphold på et humanitært grunnlag ikke skal betraktes som en uvennlig handling mot utlendingens hjemland. Dette innebærer på den annen side et ansvar for at dissidenter eller andre utlendinger i eksil i Norge ikke må tillates å utføre direkte ulovlige handlinger, eksempelvis voldelige anslag mot representanter for hjemlandet, ambassadeinntrengninger eller andre forhold som er egnet til å undergrave forutsetningene for at opphold er gitt. Videre må Norge som mottakerland forhindre at landets territorium utnyttes til planlegging av terrorhandlinger, attentater eller andre ulovlige handlinger rettet mot hjemlandet. Rene meningsytringer eller politisk agitasjon kan imidlertid ikke hindres uten at det kommer i strid med anerkjente prinsipper om ytringsfrihet og utøvelse av demokratiske rettigheter. Samtidig vil ikke all mulig konspirativ virksomhet kunne avdekkes av mottakerlandets myndigheter. Regimene i utlendingenes hjemland vil av denne grunn ofte føle et subjektivt behov for å holde oppsyn med dissidenter i eksil. Det er dette som kjennetegner flyktningespionasjen, idet enkelte land driver etterretningsvirksomhet rettet mot egne borgere som befinner seg i utlandet, i den hensikt å øve kontroll over dem eller legge press på dem i ulike sammenhenger. Det har i andre land også vært foretatt likvidasjoner i slike sammenhenger.

Spørsmålet om voldelige eksilgrupper og flyktningespionasje har også en side til utleveringsinstituttet. Enkelte land kan være nokså pågående i sitt press for å få utlevert personer innvilget politisk asyl eller opphold på humanitært grunnlag, som de mistenker for å være terrorister, men hvor vilkårene for utlevering ikke finnes oppfylt. Å tillate slike personer å benytte norsk territorium til planlegging eller støtte til voldsbruk i hjemlandet, kan også ha utenrikspolitiske implikasjoner.

Enn videre er bekjempelse av internasjonal terrorisme et ansvar som nødvendiggjør at PST har god oversikt over alle de miljøer som kan tenkes å benytte norsk territorium til planlegging av terrorhandlinger, enten det er mot norske interesser eller utenlandske interesser i eller utenfor landets grenser. Bekjempelsen av terrorisme er kanskje det forhold som mer enn noe annet nødvendiggjør en forholdsvis omfattende behandling av opplysninger om utlendinger. På dette området mottar PST ikke ubetydelige mengder informasjon om utlendinger som befinner seg i utlandet, og som ikke alltid er av interesse for norske forhold. Hensynet til det internasjonale samarbeidet nødvendiggjør imidlertid behandling, dog uten at forebyggende sak opprettes. Det vises for øvrig til forslaget til lovbestemmelse med henvisning til politiloven § 17c nr. 2.

Det forhold at identiteten til en meget stor andel av asylsøkerne er usikker, utgjør i seg selv en sikkerhetsmessig risiko.

På bakgrunn av ovenstående betraktninger har det i mange tidligere sammenhenger vært fremholdt at PST må ha et nært og godt samarbeid med den alminnelige utlendingskontrollen, og at de opplysninger som tilflyter utlendingskontrollen i et forvaltningsøyemed også må kunne behandles av PST i et generelt forebyggende øyemed. Det kan være behov for å kontakte utlendinger med en bestemt bakgrunn for å gjøre dem oppmerksom på at PST har et våkent øye til at de kan representere en risiko, eller det kan være behov for kontakt for å opprette samarbeid, eventuelt for å beskytte utlendinger som selv kan være utsatt for trusler, eksempelvis som følge av flyktningespionasje.

Metodemessig har det vært fremholdt at PST bør legge stor vekt på informasjonsinnhenting gjennom kontaktvirksomhet i de aktuelle utlendingsmiljøer for å oppfylle sin forebyggende oppgave. For å klare dette, ser utvalget det som nødvendig at PST gis anledning til fortsatt å behandle opplysninger om utlendinger fra aktuelle land og områder, uavhengig av om det foreligger noen forbindelse mellom den enkelte utlending og andre personer eller grupper som kan mistenkes for å planlegge straffbare handlinger. Også opplysninger som befinner seg hos politiet som utlendingsmyndighet om referansepersoner for eksempelvis visumsøkere, må kunne behandles av PST i et forebyggende øyemed.

PST må imidlertid til enhver tid kunne vise overfor kontrollutvalget hvorfor en opplysning er tatt under behandling, og således oppfylle kravet om at det av sikkerhetsmessige grunner er nødvendig å ha opplysninger om vedkommende utlending.

Etter dette kan det heller ikke anses uforenlig i forhold til formålet med innhenting av opplysninger i utlendingssaker også å benytte slike opplysninger i det forebyggende sikkerhetsarbeidet PST er satt til å utføre.

23.3.2.4 Trusselvurderinger

Det fremgår av politiloven § 17c nr. 1 at PST skal utarbeide trusselvurderinger til bruk for politiske myndigheter. Med politiske myndigheter er det regjeringen og justisministeren man her har hatt i tankene, og det er således de mer overordnete analyser av det generelle trusselbildet og strategidokumenter som skal utarbeides periodisk. Trusselvurderingene gir legitimitet til PSTs generelle disposisjoner og innretningen av virksomheten ved at det på politisk nivå tas ansvar for oppfølging av vurderingene gjennom fastsettelse av overordnede rammebetingelser og prioriteringer.

I tillegg til slike generelle, overordnede trusselvurderinger utarbeider PST også mer spesifikke trusselvurderinger, enten beregnet generelt for et samfunnsområde, så som luftfarten eller petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen, eller knyttet til helt konkrete hendelser, så som et bestemt statsbesøk, et stort internasjonalt idrettsarrangement eller utdelingen av Nobels fredspris.

Utvalget ser det slik at PST i forbindelse med utarbeidelsen av trusselvurderinger kan ha et behov for behandling av opplysninger om personer som faller på siden av det nødvendighetskrav som er oppstilt ovenfor under punkt 23.3.2.1. Det kan dreie seg om innhenting av opplysninger om personer i et bestemt miljø hvor man i utgangspunktet ikke har grunnlag for å tro at noen forbereder et straffbart forhold som PST har til oppgave å forebygge, men hvor man på den annen side ikke kan utelukke det, hensett til for eksempel en internasjonal situasjon. I forhold til de mer spesifikke trusselvurderingene kan det være praktisk å innhente opplysninger om mentalt forstyrrede personer som det ut fra tidligere kjennskap kan være en viss grunn til å opplyse om eller holde øye med i konkrete situasjoner, uten at det nødvendigvis foreligger rimelig grunn til å undersøke om de forbereder straffbart forhold som PST har til oppgave å forebygge. Danielsen-utvalget så det slik at det ikke var grunn til å ha en egen hjemmel for behandling av opplysninger i forhold til trusselvurderingsoppgaven. Nærværende utvalg ser det slik at EMK gjør det nødvendig med en klar hjemmel også for slike forhold.

23.3.2.5 Personkontroll og akkreditering

I tillegg til det ovennevnte må PST kunne behandle opplysninger som er relevante for personkontroll og akkreditering, se nedenfor punkt 23.8 og 23.9.

23.3.3 Registre som skal føres

Danielsen-utvalget foreslo å lovfeste at PST skal føre et eget forebyggelsesregister, etterforskingsregister og personkontrollregister. Føring av slike registre er også i praksis gjennomført i PST, med NCR-registret som sentralt henvisningsregister til de tre forannevnte behandlinger. Utvalget har ingen innvendinger mot at en slik praksis opprettholdes. Med få unntak har utvalget generelt sett ikke funnet grunn til å lovregulere føring av registre, men har forutsatt at slik regulering kan skje i form av forskrift. Det kan i så måte ikke ses grunn til å gjøre unntak for PSTs registre.

Når det gjelder forebyggelsesregister, er dette ment å være en systematisk oversikt over såkalte forebyggende saker som er opprettet på en bestemt person, organisasjon, miljø eller saksforhold med det formål å forebygge forhold som nevnt i politiloven § 17b. Begrepet «forebyggende sak» er ukjent ellers i politiet. Det fremgår av rundskriv G-80/99 at slik sak «opprettes når det er rimelig grunn til å undersøke om noen forbereder et forhold som POT har til oppgave å forebygge eller etterforske. I denne sammenheng kan det registreres opplysninger om personer med videre som har saklig sammenheng med undersøkelsens formål. Generelt vil terskelen for opprettelse av forebyggende sak være lav, forutsatt at opplysningene er relevante, saklige og ligger innenfor tjenestens ansvarsområde. Forebyggende sak skal til enhver tid holdes ajour slik at det gis et riktig bilde av relevante opplysninger og sakens omfang.»

Utvalget ser det slik at beskrivelsen av forebyggende sak i rundskrivet faller innenfor det utvalget foreslår. En regel om forebyggende sak kan gis i lovs eller forskrifts form, eventuelt i ny instruks for PST. Se for øvrig ovenfor under punkt 23.3.2.1. Det er uansett ikke naturlig at forebyggende sak defineres i politiregisterloven.

23.4 Opplysninger

23.4.1 Kvalitetskrav til opplysningene

I kapittel 13 er det vist til at det stilles krav til opplysningenes relevans, tilstrekkelighet og fullstendighet, korrekthet, samt at de skal være oppdaterte og nødvendige ut fra formålet.

Utvalget mener at de samme kravene bør gjelde også for PST. Også Danielsen-utvalget fremhevet behovet for kvalitetskontroll, se NOU 1998: 4 punkt 15.5.2 s. 145. Det er der forutsatt at kvalitetssikring og bearbeiding av opplysningene med sikte på avklaring av kilders pålitelighet og at opplysningene er korrekte og fullstendige, skal skje før registrering i PSTs sentrale henvisnings- og arbeidsregister. Hva angår relevanskravet, er utvalget av den oppfatning at dette i forbindelse med forebyggende sak må tolkes vidt for PSTs del, slik det gjøres i etterforsking generelt. Det vises i denne forbindelse til de eksempler på relevansvurderinger som er tatt inn ovenfor under punkt 23.3.2.2.

Det er vanskelig å gi klare kriterier for hva som skal til for å fastslå at en opplysning er tilstrekkelig kvalitetssikret. Kvalitetssikringen er en kontinuerlig prosess som må ses uavhengig av den arkiv- eller registermessige plassering av opplysningen. Opplysninger med tilknytning til for eksempel en verserende forebyggende sak må registreres og behandles i tilknytning til saken, uavhengig av om den er bearbeidet eller ikke. Utvalget går derfor inn for at man også for PSTs del innfører en regel om at personopplysninger som behandles utenfor etterforsking markeres med opplysning om kildens pålitelighet og opplysningens holdbarhet, jf. det såkalte «4x4»-systemet i Krimsys.

Utvalget er videre enig i det som sies i NOU 1998: 4 om at kvalitetskontroll er viktig før meddelelse utad, jf. nedenfor under 23.5.3. Kvalitetskontrollen bør også være av betydning for flyten av informasjon innad i PST, slik at det såkalte «need to know»-prinsippet som praktiseres generelt internt, gis strengere anvendelse for ikke-verifisert informasjon.

Det er ovenfor under punkt 4.21.9 påpekt at det kun søkes i det sentrale NCR-registret i PST ved gjennomføring av personkontroll, samt at man i dag opererer med arbeidsregistreringer lokalt ved den sentrale enhet som i en bearbeidings- og kvalitetssikringsperiode ikke legges inn i NCR. Utvalget finner grunn til å understreke de uheldige sider dette kan ha, ved at opplysninger som viser seg å være av betydning for PSTs forebyggende formål også kan være relevante for vurderingen av en persons sikkerhetsmessige skikkethet. Det vil da være uheldig at personkontrollen ikke fanger opp opplysninger i arbeidsregistrene. Dette tilsier at PST tilstreber at opplysninger så snart som mulig etter innhenting kvalitetssikres med sikte på søkbarhet i forbindelse med personkontroll.

23.4.2 Medlemskap i lovlig politisk organisasjon

Som nevnt ovenfor under 4.21.4.2, fremgår det av Overvåkingsinstruksen § 4 andre ledd at:

«Medlemskap i politisk eller annen lovlig organisasjon eller virksomhet gir ikke grunnlag for innhenting og registrering av opplysninger».

Danielsen-utvalget har i NOU 1998: 4 redegjort grundig for forbudet og hensynene bak dette, herunder historisk bakgrunn. Det konkluderes med at den gamle ordlyden bør gjeninnføres, slik at ordlyden blir:

«Utøvelse av lovlig politisk virksomhet gir i seg selv ikke grunnlag for å innhente eller registrere opplysninger.»

Utvalget er kommet til at PST bør være underlagt den samme bestemmelsen som foreslås for politiet generelt, slik den er beskrevet i punkt 13.4, jf. lovutkastet § 8, idet denne bestemmelsen er videre enn overvåkingsinstruksens bestemmelse. For PSTs del vil det likevel være slik at når en opplysning først er nødvendig å behandle av legitime sikkerhetsmessige grunner, så vil det regelmessig også være ubetinget relevant å utfylle personopplysningene med det som er kjent om vedkommendes etniske, religiøse eller politiske virksomhet, jf. det som tidligere er fremhevet om at de straffbare handlinger PST er satt til å bekjempe ofte er politisk eller religiøst motivert.

23.4.3 Tidsbestemt unntak fra formålsbestemthet, nødvendighet og relevans

23.4.3.1 Innledning

Utvalget har i punkt 13.7 foreslått at det innføres en «pool-ordning» der politiet i en 4 måneders periode tillates å behandle personopplysninger som ikke oppfyller de kvalitetskrav som ellers stilles.

Utvalget er av den oppfatning at en slik 4-månedersregel også bør gis anvendelse for opplysninger som behandles av PST. I praksis vil imidlertid anvendelsen av regelen få en noe annen betydning enn for politiet for øvrig. Lovutkastet § 9 viser at det dreier seg om opplysninger som i utgangspunktet ikke oppfyller kravene i §§ 5 og 7. For PSTs del må det utformes en regel som samsvarer med de forslag til særbestemmelser som nevnt ovenfor, jf. punkt 23.3.2.

23.4.3.2 Nødvendighetskravet

Hva angår nødvendighetskravet i lovforslaget § 58, vil dette, som nevnt under punkt 23.3.2, for det første være oppfylt når vilkåret om «rimelig grunn til å undersøke om noen forbereder straffbart forhold som PST har til oppgave å forebygge» er oppfylt. For PSTs del vil det i forebyggende sammenheng få betydning for hvorvidt en 4-månedersregel skal gis anvendelse eller ikke om det er opprettet forebyggende sak eller ikke. Er forebyggende sak opprettet, må opplysninger, såfremt de har saklig sammenheng med undersøkelsens formål, regelmessig anses nødvendige å behandle ut over 4 måneder. Dreier det seg derimot om personopplysninger som antas å kunne bli brukt i PSTs virksomhet, men som ikke refererer seg til en bestemt sak, jf. punkt 5 i rundskriv G-80/99, må det først vurderes hvorvidt opplysningene er nødvendige og relevante for de tilleggsformål som nevnt ovenfor under punkt 23.3.2, som for eksempel utarbeidelse av trusselvurderinger, jf. lovutkastet § 58 tredje ledd nr. 2. Hvis nødvendighetsspørsmålet er uklart i forhold til kriteriene i § 58, behandles opplysningene etter 4-månedersregelen mens kvalitetskravene avklares. Dette vil eksempelvis kunne gjelde en del av de såkalte «arbeidsregisteropplysningene» som i dag er tatt under behandling bare av en tjenestemann eller lokalt ved en liten enhet, og som befinner seg i en bearbeidingsfase med sikte på registrering i NCR-registeret. Det kan imidlertid være grunn til å understreke at ikke enhver slik opplysning som av Danielsen-utvalget er ansett som «ikke registrert» fordi den befinner seg i en bearbeidingsfase, vil måtte undergis 4-månedersregelen. Etter utvalgets forslag vil eksempelvis opplysninger om utlendinger som det av sikkerhetsmessige grunner er nødvendig å ha, falle utenfor poolen. Er det imidlertid uklart om det er nødvendig å behandle en slik opplysning, må man derimot nøye seg med en tidsbegrenset behandling. Eksempelvis har man, særlig i USA, i kjølvannet av terrorhandlingene 11. september 2001, oppfordret alle borgere til å være på vakt, og rapportere til politiet om nær sagt enhver uregelmessighet. En slik oppfordring kan tenkes å avføde nokså mange tips, særlig om personer innenfor visse grupper utlendinger som man i utgangspunktet ikke har grunnlag for å mistenke for noe spesielt. Det synes rimelig at tips med lav troverdighet må slettes etter 4 måneder dersom det ikke i mellomtiden har tilkommet nye opplysninger som viser at videre behandling er nødvendig. Et annet eksempel i forhold til utlendinger vil være herboende referansepersoner for visumsøkere eller annet utenlandsk besøk som PST ser det som nødvendig å innhente opplysninger om. Slike opplysninger mener utvalget bør slettes etter 4 måneder dersom PST ikke har foretatt seg noe i sakens anledning eller ikke har funnet et annet behandlingsgrunnlag. I slike tilfeller blir en 4-månedersregel i første rekke en bestemmelse som hindrer restanser av opplysninger som man allerede i utgangspunktet ser vil «gå ut på dato», med mindre de brukes aktivt med en gang.

Et annet eksempel på anvendelse av en tidsbegrenset behandling av opplysninger i PST, og for så vidt i politiet for øvrig også, vil være situasjonen der politiet foretar en videoovervåking av et lovlig demonstrasjonstog fordi man på forhånd har fått opplysning om at utenforstående, voldelige politiske motstandere vil utføre et voldelig anslag mot demonstrasjonstoget. Dersom det så viser seg at intet skjer, må videoopptaket kunne slettes umiddelbart. Skulle det skje noe som er av sikkerhetsmessig eller politimessig betydning, må det også kunne kreves at de deler av opptaket som ikke tjener til å belyse hendelsen slettes innen forholdsvis kort tid.

I visse tilfeller kan behandlingsadgangen fremstå som tvilsom, for eksempel hvor PST for det sideformål å avkrefte en trussel man i utgangspunktet har ansett som lite reell «for sikkerhets skyld» har ansett det som nødvendig å innhente opplysninger. Undersøkelser med et slikt formål kan virke beroligende på en del av befolkningen og avstigmatiserende i forhold til en annen del. Det synes rimelig å kreve at slike opplysninger slettes dersom man ikke innen forholdsvis kort tid har funnet noe som gir grunn til ytterligere undersøkelser. Dette blir i så måte en «pool» for opplysninger som man innen 4 måneder ikke har kunnet bekrefte eller avkrefte nødvendigheten av etter lovutkastets § 58.

Som en restanseregel vil 4-månedersregelen også kunne få anvendelse i forhold til enkelte personkontrollopplysninger. Som det fremgår nedenfor under punkt 23.8.2, går utvalget, i likhet med Danielsen-utvalget, inn for innføring av en regel om at en opplysning som reiser tvil om hvorvidt en sikkerhetsklarert person er sikkerhetsmessig skikket, kan behandles og videreformidles til klareringsmyndigheten. Slike opplysninger kan være overskuddsinformasjon fra andre undersøkelser som utføres av PST, og behøver ikke være av interesse eller relevans for PSTs kriminalitetsbekjempende virksomhet, jf. forbudet mot å innhente personopplysninger til bruk for eventuell senere personkontroll som på innhentingstidspunktet ikke er aktuell. Når slike opplysninger, eksempelvis om rusmisbruk eller økonomiske forhold som kan friste til utroskap, jf. sikkerhetsloven § 21, tilflyter PST, er det behov for at den kan beholdes inntil det er avklart hvorledes det forholder seg med vedkommendes sikkerhetsklarering. Men det synes rimelig at en slik avklaring skjer raskt, og senest innen 4 måneder. Er det ikke gjort noe med opplysningen innen den tid, bør den slettes. Likeledes blir den å slette dersom det viser seg at opplysningen likevel ikke hadde relevans for klareringsspørsmålet, eksempelvis fordi den person man trodde var sikkerhetsklarert likevel ikke var det, eventuelt at klareringen allerede var tilbakekalt.

Utvalget foreslår at det gjennom en forskrift for PST gis nærmere bestemmelser om behandling av personopplysninger i PST som skal undergis en slik tidsbestemt ordning.

23.4.4 Kildeopplysninger

I Overvåkingsinstruksen § 7 fjerde ledd er det gitt særlige bestemmelser om kilder, eller informanter. Utvalget har vurdert om prinsippet om kildeanonymitet skal lovfestes. En slik løsning ble foreslått av Danielsen-utvalget, se NOU 1998:4 s. 145 første spalte. Spørsmålet fremstår i første rekke som en forholdsregel for å hindre spredning av opplysninger om ømtålige kilder som i verste fall kan bli utsatt for fysiske overgrep om deres identitet blir kjent for uvedkommende. PST har regelmessig benyttet tildeling av kodenavn eller dekknavn i slike tilfeller. Det er likevel viktig, av hensyn til notoritet og kontroll, at kildens identitet til enhver tid kan bringes på det rene.

Utvalget er enig i at dagens regel bør videreføres, men er noe usikker på om lovfesting er nødvendig. Instruksfesting, som i dag, må anses tilstrekkelig for alle formål.

23.5 Taushetsplikt og utlevering av opplysninger

23.5.1 Generelt om utlevering av opplysninger

Spørsmålet er om det er behov for særskilte taushetspliktsbestemmelser for PST. I Danielsen-utvalget s. 146 flg. gjennomgås taushetsplikten, og utvalget konkluderer med at det ikke er grunn til å ha noen særregler for PST. Bakgrunnen er at det etter gjeldende rett er de samme bestemmelser som gjelder for PST som for politiet for øvrig.

Kapittel 14 ovenfor omhandler utvalgets generelle forslag om taushetsplikt og utlevering av opplysninger. Utvalget kan i utgangspunktet ikke se at noen andre hensyn skal tilsi at det lages særregler i forhold til de alminnelige bestemmelsene. Det at utvalget foreslår strukturelle endringer og mindre materielle endringer i taushetspliktbestemmelsene endrer ikke dette. Enkelte forhold tilsier imidlertid særskilt omtale.

I praksis vil utleveringsadgangen være snevrere for PST enn for politiet ellers, på grunn av at utlevering av gradert informasjon bare kan gis til sikkerhetsklarerte personer/leverandører, eventuelt må bare ugradert informasjon gis, det vil i praksis gjerne innebære at personopplysninger i stor grad er fjernet fra den informasjon som gis ut.

23.5.2 Bruk av opplysningene innad i Politiets sikkerhetstjeneste

Danielsen-utvalget har foreslått at «need to know»-prinsippet lovfestes for PST gjennom følgende bestemmelse:

«Registrene skal være betryggende sikret og utilgjengelige for andre enn tjenestens egne embets- og tjenestemenn med tjenestemessig behov for tilgang, samt personer som skal føre kontroll og tilsyn med tjenestens virksomhet».

Bestemmelsen samsvarer med de generelle taushetspliktregler i forvaltningsloven og straffeprosessloven, samt i lov om etterretningstjenesten § 5.

Utvalget støtter innføringen av en slik bestemmelse, men foreslår at den kan gis i forskrifts form.

23.5.3 Utlevering av usikre opplysninger

Adgangen til å utlevere usikre opplysninger er drøftet i Danielsen-utvalget s. 148 flg. Det er på s. 146 uttalt at det er viktig rent generelt at opplysninger må kvalitetssikres før de utleveres. Noen generell lovregel er imidlertid ikke foreslått i NOU 1998: 4. Derimot har Danielsen-utvalgets flertall konkludert med å ville lovfeste en regel i personkontrollsammenheng om at usikre opplysninger bare kan videreformidles til klareringsmyndigheten dersom vesentlige sikkerhetsmessige hensyn tilsier det, og at PST i så fall skriftlig skal gjøre klareringsmyndigheten oppmerksom på at opplysningene er usikre.

Utvalget går inn for at en slik bestemmelse gjøres generell, og ikke bare for PST, men for hele politiet, jf. lovutkastet § 28. Med «usikre» må forstås det samme som «ikke-verifiserte», jf. lovutkastet § 2 nr. 8.

23.5.4 Beslutning og rapport om utlevering av opplysninger

I Overvåkingsinstruksen § 7 andre ledd er det bestemmelse om at det alltid må «settes opp rapport eller notat om taushetsbelagte uttalelser og opplysninger som er gitt til personer som ikke er ansatt i Overvåkingstjenesten». Danielsen-utvalget ønsket å videreføre denne bestemmelsen, se s. 145 første spalte.

Utvalget støtter at regelen videreføres, og at det fortsatt kan gjøres i form av instruks.

For øvrig vises til den generelle drøftelsen i punkt 14.6.4.8 om myndighet til å beslutte utlevering av opplysninger. Ikke minst for PST er det viktig at beslutning om utlevering i utgangspunktet skjer på overordnet nivå.

23.5.5 Særlig om forholdet til det alminnelige politiet

Hovedregelen om «fri flyt», i den forstand at det innad i politiet er tilgang til opplysninger som det er tjenestelig behov for, gjelder i utgangspunktet også for PSTs opplysninger i forhold til politiet for øvrig. PST har en utstrakt varslingsplikt overfor politiet og andre myndigheter i forbindelse med sabotasje- og terrorhandlinger. PST må videre anses å ha en viss plikt til å overbringe relevante opplysninger for politiets utlendingsforvaltning, jf. punkt 4.21.2.3 og 23.2.3.

Det må følge av de alminnelige formål for politiet, jf. forslagene til bestemmelser i lovutkastet § 1 og § 4 at PST, på linje med politiet for øvrig, må ha anledning til å ta under behandling personopplysninger som er nødvendige og relevante for kriminalitetsbekjempelsen generelt, og ikke kun de formål som er spesifikke for PST. I Overvåkingsinstruksen § 5 annet ledd gis en bestemmelse om at opplysninger som ikke er av interesse for «Overvåkingstjenesten», men som antas å kunne ha interesse for det øvrige politi, skal registreres før de oversendes rette vedkommende. Dette er en regel om registrering eller behandling av notoritetshensyn, i likhet med den som ovenfor er nevnt om oppsetting av rapport ved utlevering av opplysninger. I det sistnevnte tilfellet dreier det seg om utlevering fra PST generelt, eller sekundærbruk av opplysninger som primært er behandlet for PST-formål. Utvalget er av den oppfatning at det kan være behov for å lovfeste en regel om at PST av notoritetshensyn kan behandle opplysninger som faller utenfor PSTs formål når slike tilflyter PST og blir utlevert andre deler av politiet fordi de anses nødvendige og relevante for det øvrige politi. Det følger av nødvendighetskravet at slik behandling i utgangspunktet kun kan skje av hensyn til notoritet. Imidlertid utleveres ikke alle slike opplysninger, jf. både begrensninger som måtte følge formelt av regler om metodebruk, og reelt av hensynet til ømtålige kilder. Noen utleveringsplikt ut over det som følger av straffeloven § 139 eller som for øvrig må være særskilt fremsatt, kan imidlertid ikke PST ses å ha. Overskuddsopplysninger av denne typen som ikke utleveres, må slettes, se punkt 23.7.

Utvalget har vurdert om PST bør ha en bestemt utleveringsplikt i forhold til politiet for øvrig. Eksempelvis vil det være uheldig om PST blir sittende på opplysninger som kan føre til oppklaring av alvorlige forbrytelser, eventuelt som ville gitt grunnlag for å nekte en utlending opphold. På den annen side vil ofte hensynet til kilder eller andre sikkerhetsmessige hensyn tilsi at opplysninger ikke kan utleveres andre deler av politiet. Man kunne tenke seg en regel om plikt til utlevering av viktige opplysninger med mindre alvorlige sikkerhetsmessige hensyn er til hinder for det. På bakgrunn av at spørsmålet i praksis ikke synes å by på problemer, har utvalget ikke funnet grunn til å foreslå noen slik regel.

23.5.6 Særlig om forholdet til utlendingsmyndighetene

Det følger av det som er nevnt i tidligere punkter at PST har en stor grad av oppfordring og anledning til å utlevere opplysninger til bruk for politiets utlendingsforvaltning. En slik utlevering faller utvilsomt innenfor lovutkastets § 15, fordi forvaltningsvirksomhet i PST faller innenfor loven.

Politiet er bare en del av utlendingsmyndighetene, idet Utlendingsdirektoratet, Utlendingsnemnda og Kommunal- og arbeidsdepartementet også utgjør deler av den samlede utlendingsforvaltning. Særlig i forhold til Utlendingsdirektoratet, som treffer alle de viktigste vedtak i første instans, synes det riktig at PSTs utleveringsadgang bør være den samme som overfor politiets utlendingsforvaltning, uhindret av taushetsplikten. I mange tilfeller vil slik utlevering også skje i samsvar med PSTs forebyggende formål, for eksempel for å forhindre at en bestemt utlending som betraktes som en sikkerhetsrisiko, skal gis politisk asyl eller oppholdstillatelse på humanitært grunnlag. Det forekommer også ellers at PST gir utlendingsmyndighetene opplysninger som kan stille vurderingen i forhold til utlendingsloven i et annet lys. Det kan i slike tilfeller dreie seg om «avhoppere» fra stater eller organisasjoner som kan gi opplysninger som vil være verdifulle i forebyggende øyemed, eller andre som man i forebyggende øyemed vil kunne samarbeide med. I alle de forannevnte tilfeller vil utlevering av opplysninger falle innenfor lovutkastets § 19.

Men selv om utlevering ikke direkte kan sies å ha et forebyggende formål, vil det i mange tilfeller være riktig at PST gir Utlendingsdirektoratet opplysninger som gir et bredest mulig grunnlag for å fatte et korrekt forvaltningsvedtak. I slike tilfeller kan utleveringen sies å skje i de offentlige organers interesse, og ikke i forebyggende øyemed. Utvalget er av den oppfatning at slik utlevering ikke uten videre bør utløse den samme informasjonsplikt som generelt følger av lovutkastet § 22 jf. § 43 andre ledd. For det første kan det ikke ses grunn til å informere vedkommende utlending dersom de utleverte opplysninger ikke fører til et negativt vedtak for ham eller henne. Eksempelvis vil det ofte være riktig at PST informerer Utlendingsdirektoratet om at man sitter med opplysninger om at en bestemt asylsøker pleier nære forbindelser til en terroristorganisasjon. Dersom opplysningene ikke kan bære et avslag på asylsøknaden, kan det ikke ses noen grunn til at vedkommende skal gjøres kjent med hva PST vet om ham. Tvert imot kan dette være svært skadelig for et nødvendig samarbeid mellom PST og Utlendingsdirektoratet. Dernest vil det ikke alltid kunne gis partsinnsyn etter forvaltningslovens hovedregel, selv om de utleverte opplysningene danner grunnlag for et negativt vedtak, når det gjelder sikkerhetsgraderte opplysninger, jf. forvaltningsloven § 19 første ledd bokstav a. I slike tilfeller kan det synes nærliggende å følge det samme system som ved sikkerhetsklareringer, ved at opplysninger fra PST ikke inngår i begrunnelsen uten at Utlendingsdirektoratet har innhentet tillatelse fra sjefen for PST, jf. § 4-5 i forskrift om personellsikkerhet.

23.5.7 Særlig om forholdet til utenlandske myndigheter

23.5.7.1 Bakgrunn

PST er pålagt å samarbeide med andre lands politimyndigheter og sikkerhets- og etterretningstjenester, jf. politiloven § 17c nr. 2. Hovedsaklig består samarbeidet i utveksling av informasjon. Ikke minst innenfor arbeidsområder som kontraetterretning og kontraterror råder et alminnelig prinsipp mellom samarbeidende tjenester om at man for å få informasjon, selv må gi informasjon.

PSTs adgang til å utlevere opplysninger reguleres i dag av politiloven § 24 fjerde ledd nr. 2, hvoretter taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysninger blir gjort kjent for utenlandske samarbeidende politi- og sikkerhetsmyndigheter når formålet er å forebygge eller avverge straffbare handlinger. Lund-kommisjonen kom til at bestemmelsen måtte forstås slik at den også omfatter utenlandske lovovertredelser, og Danielsen-utvalget sluttet seg til dette, se s. 150 første spalte. Sistnevnte utvalg gikk videre inn for at påtaleinstruksen § 6-4 om at «[p]olitiet kan etterkomme anmodning fra politimyndighet i annet land om å innhente opplysninger i anledning en straffbar handling når dette finnes ubetenkelig» bør gjelde for PSTs virksomhet, både hva angår etterforsking og forebyggende virksomhet. Når det gjaldt utlevering av opplysninger, var Danielsen-utvalget av den oppfatning at bestemmelsen i rundskriv G-96/95 burde gjelde for PSTs utveksling av informasjon med samarbeidende tjenester:

«Overlevering av informasjon til utenlandsk politimyndighet som gjelder ubekreftet informasjon om personer som kan knyttes til straffbare forhold, kan bare skje etter beslutning av politimester eller den denne bemyndiger. Slik informasjon kan kun overleveres utenlandsk myndighet til bruk for etterforsking, avdekking og forebygging av kriminalitet. For øvrig skal dette utrykkelig gjøres klart. Ved tvil skal saken forelegges departementet».

23.5.7.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget ser det slik at det generelle forslaget til bestemmelse om utlevering av opplysninger til utlandet, jf. lovutkastet § 27 og punkt 14.12 ovenfor, innebærer en videreføring av politiloven § 24 fjerde ledd nr. 2 som også dekker PSTs behov.

Utvalget ser det for øvrig slik at det alminnelige forholdsmessighetsprinsippet vil være av stor betydning ved praktiseringen av utleveringsadgangen til utlandet. Utvalget har ikke funnet grunn til å foreslå en særregel for PST i så måte. Det utvalget særlig har i tankene er for det første at man ikke deler den samme informasjon med regimer uten rettssikkerhetsgarantier som med de land Norge tradisjonelt samarbeider med. Videre er det grunn til å vurdere kritisk hvilke konsekvenser utlevering av opplysninger til utlandet kan få for den enkelte. I asylsaker er det et hevdvunnet prinsipp om at man ikke utleverer opplysninger om asylsøkere til vedkommendes hjemland mens søknaden er under behandling. Dette er indirekte kommet til uttrykk i utlendingsforskriften, hvor det i § 54 tredje ledd siste punktum fremgår at det skal bringes på det rene om søkeren samtykker i at opplysninger om vedkommende innhentes fra andre myndigheter, herunder fra myndigheter i andre land enn hjemlandet, dersom det er av betydning for avgjørelsen.

Utvalgets flertall, Gammelgård, Fredwall, Førsund, Kaspersen, Myhrer, Peters, Storruste og Svor er videre av den oppfatning at bør det utvises forsiktighet med å utlevere opplysninger dersom dette kan medføre dødsstraff eller andre alvorlige konsekvenser for den opplysningen gjelder. Noe absolutt forbud mot utlevering finner imidlertid ikke flertallet grunn til å foreslå. De prinsipper som gjelder for utlevering av personer kan ikke uten videre gis anvendelse på utlevering av opplysninger. Kildeopplysninger om enkeltpersoner kan bidra til så vel oppklaring av forbrytelser som mulighet til å forebygge eller avverge forbrytelser. Det er imidlertid sjelden mulig å si med sikkerhet at utlevering av en gitt opplysning vil få en bestemt konsekvens for vedkommende den gjelder.

I nødrettsliknende tilfeller kan situasjonen være slik at det er nødvendig forbeholdsløst å utlevere opplysninger for å avverge at menneskers liv settes i fare. Dersom PST skulle motta fra en kilde en opplysning om at en kjent og ettersøkt terrorist befinner seg et bestemt sted i verden, og der planlegger konkrete terrorhandlinger som setter menneskeliv i fare, kan det ligge slik an at det er praktisk umulig å avvente et positivt svar på en eventuell forespørsel om forbehold om at terroristen ikke skal utsettes for dødsstraff, før det er for sent i forhold til den trussel det er maktpåliggende å avverge. Det er vanskelig å se at norske myndigheter skulle holde denne typen opplysninger tilbake for et annet land som har en legitim interesse i så vel å forebygge terrorhandlinger som å straffeforfølge vedkommende terrorist. I hvert fall kan slik tilbakeholdelse av opplysninger vanskelig ses i forhold til land som for øvrig har tilsvarende rettssikkerhetsgarantier som Norge. Ved slike forbrytelser som kan tenkes å føre til dødsstraff, vil Norge, som sagt, alltid kunne velge å forfølge den straffbare handlingen selv hvis vedkommende oppholder seg her i riket, noe som alltid vil være tilfellet i utleveringstilfellene.

Utvalgets mindretall, Kristiansen, mener, i likhet med flertallet i NOU 2003: 18 Rikets sikkerhet (Straffelovkommisjonens delutredning VIII), at det vil være uakseptabelt å utlevere opplysninger som kan medføre at den person opplysningen gjelder, risikerer dødsstraff. Utlevering av opplysninger som kan medføre dødsstraff må stilles på linje med å utlevere personer som kan risikere dødsstraff i mottakerlandet.

23.5.8 Særlig om utlevering av opplysninger i mottakers interesse

Spørsmålet om utlevering av opplysninger i mottakers interesse er behandlet generelt i punkt 14.8 ovenfor, og utvalgets vurderinger har munnet ut i §§ 22 og 23 i lovutkastet.

For PST kan det reise seg et par særlige problemstillinger. Enkelte særlover pålegger offentlige myndigheter en særlig plikt til å utlevere opplysninger, uhindret av taushetsplikten. Et typisk eksempel i så måte er barnevernloven § 6-4 andre ledd, hvoretter offentlige myndigheter, av eget tiltak, og uten hinder av taushetsplikt, skal gi opplysninger til kommunens barneverntjeneste når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt, med videre. Spørsmålet er om en slik opplysningsplikt skal gjelde uinnskrenket. Dilemmaet kan i og for seg oppstå for også andre deler av politiet, dersom man fra en ømtålig kilde, eventuelt hjemme hos en ømtålig kilde, kommer til kunnskap om forhold som etter barnevernloven skal rapporteres til barneverntjenesten. For PST kommer i tillegg at den menneskelige kilden gir opplysninger i et sakskompleks som er undergitt gradering i henhold til sikkerhetsloven, og enhver opplysning om eller fra kilden vil gjerne måtte anses som skjermingsverdig etter sikkerhetsloven. I så fall kan opplysninger bare gis til personer som er sikkerhetsklarerte, og det må antas at opplysningsplikten i eksempelvis barnevernloven må stå tilbake for dette. Selv om det personell som mottar opplysninger etter § 6-4 i barnevernloven selv er underlagt taushetsplikt, og selv om man kunne tenke seg at PST ga slike opplysninger via andre deler av politiet, vil det at en bestemt kilde i det hele tatt har hatt kontakt med politiet i seg selv kunne medføre et stort problem for kildens rent fysiske sikkerhet. Utlevering av opplysninger til barneverntjenesten om forhold av betydning, må jo forutsettes å kunne brukes. Alternativt må det kunne settes bestemte vilkår ved utlevering, slik at de undersøkelser og den oppfølging barneverntjenesten etterpå utfører, ikke kan spores tilbake til den ømtålige kilden.

En annen problemstilling reiser spørsmål i motsatt retning, det vil si hvorvidt bestemmelsene om vandelskontroll, personkontroll og utlevering til mottaker i deres interesse er uttømmende for hva PST skal ha adgang til. Følgende problemstilling, også nevnt under punkt 4.21.9 ovenfor, kan tjene til å illustrere spørsmålet: En norsk bedrift av høy beredskapsmessig betydning, eller som berører grunnleggende nasjonale interesser, skal tilsette en utlending, og PST sitter med opplysninger om at vedkommende har forbindelser til en organisasjon som mistenkes for å ha stått bak terrorhandlinger. Vedkommende skal imidlertid ikke ha tilgang til skjermingsverdig informasjon i den aktuelle stillingen, og skal således ikke sikkerhetsklareres. Spørsmålet er om PST vil ha adgang til å gi bedriften opplysninger av en slikt art. Utvalget ser det slik at spørsmålet må løses etter lovutkastets § 19 om utlevering i forebyggende øyemed. På et område der en eventuell sabotasje- eller terrorhandling kan volde stor fare, både for menneskeliv og for grunnleggende nasjonale interesser, vil anvendelsen av nødvendighetskriteriet og dets innebyggede forholdsmessighetsprinsipp tilsi at det ikke skal like mye til som ellers i form av konkrete holdepunkter for utførelse av straffbare handlinger, før opplysninger må kunne utleveres under henvisning til at det skjer i forebyggende øyemed. Særlig gjelder dette i situasjoner hvor politiet og PST selv er avskåret fra å følge med.

23.6 Informasjonsplikt og innsynsrett

23.6.1 Innsyn i personopplysninger i straffesaksbehandlingen

For opplysninger innhentet av PST under etterforsking gjelder i utgangspunktet de samme innsynsregler som for politiet ellers, det vil si at mistenkte og hans forsvarer på begjæring skal gis «adgang til sakens dokumenter såfremt det kan skje uten skade eller fare for etterforskingens øyemed eller tredjemann», jf. straffeprosessloven § 242, men i tillegg med forbehold om dokumenter som bør holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet eller forhold til fremmed stat. I saker hvor det har vært kommunikasjonskontroll, jf. straffeprosessloven kapittel 16a, følger av § 216j at enhver på begjæring skal gis underretning om hvorvidt han har vært undergitt slik kontroll, dog tidligst ett år etter at kontrollen er avsluttet. For saker om overtredelse av straffeloven kapittel 8 og 9 gjelder imidlertid at underretning unnlates. Dette er de kapitler i straffeloven som PST tradisjonelt har foretatt etterforsking etter. Den nylig innførte terrorbestemmelsen i straffeloven § 147a er imidlertid ikke i disse kapitlene, men derimot i kapittel 13 om forbrytelser mot den alminnelige orden og fred.

Som for politiet for øvrig, foreslår heller ikke utvalget endringer for PST i de bestemmelser som regulerer innsynsretten i straffesaksbehandlingen. Politiregisterloven vil derimot få anvendelse på sekundærbruken av opplysninger fra straffesaksbehandling til forebyggende øyemed. Det følger av det ovennevnte at det motsatte, innsyn i opplysninger som er overført fra forebyggende virksomhet til etterforsking, vil følge straffeprosesslovens regler. Utvalget ser ikke bort fra at det i så henseende er behov for å vurdere særregler for PST, jf. det som er sagt ovenfor under punkt 23.3.2.2, idet straffeprosessloven gir en annen innsynsadgang når saken er brakt over i etterforskingssporet. Det er i denne forbindelse at det særlig for utenlandske samarbeidende tjenester er særs viktig at den informasjonen de gir PST i et forebyggende øyemed ikke risikerer å bli eksponert ved at den trekkes inn som del av dokumentene i en etterforsking eller straffesak, sml. forøvrig straffeprosessloven § 242a. For avsluttede straffesaker inneholder påtaleinstruksen § 4-1 annet ledd et slikt unntak, som i sin tid var forårsaket av at bestemmelsen ble forsøkt brukt til å få innsyn i informasjon som en sveitsisk bank hadde utlevert til ett bestemt formål.

23.6.2 Innsyn i personopplysninger utenfor straffesaksbehandlingen

23.6.2.1 Hensyn for og mot innsynsbestemmelser

Det er i prinsippet de samme hensyn som gjør seg gjeldende for og mot innsyn i PSTs som i forhold til kriminalitetsbekjempelsen generelt. Spørsmålet har tidligere vært drøftet i flere sammenhenger.

I forbindelse med Stortingets behandling av Lund-kommisjonens rapport innhentet kontroll- og konstitusjonskomitéen en betenkning om temaet fra professor dr. juris Hans Petter Graver, jf. hans brev av 23.05.97, inntatt som vedlegg 2 til Innst. S. nr. 240 (1996-97) til Lund-rapporten. Foruten å gi en oversikt over gjeldende rett, peker Graver på en del av de hensyn som gjør seg gjeldende for og imot innsyn, så som personvernet, den personlige integritet og kontradiksjon på den ene side, og, på den annen side, rikets sikkerhet, tredjepersoner og kilder, etterforskingsmessige hensyn og det forebyggende sikkerhetsarbeidet. Graver ga for øvrig også synspunkter på forslaget som den gang forelå om innsynsrett for dem som i henhold til Lund-kommisjonens gransking var blitt utsatt for ulovlig overvåking.

Det forannevnte arbeid førte frem til lov 17. september 1999 nr. 73 om midlertidig og begrenset innsyn i overvåkingspolitiets arkiver og registre (innsynsloven), se under punkt 4.21.7.

Danielsen-utvalget drøftet om det skulle være innsyn i personopplysninger PST behandler, se NOU 1998: 4, s. 150 flg, og fremhevet at hensyn som personvern og den enkeltes integritet taler for innsyn. Alle vil ha en interesse i å kunne kontrollere at det som finnes i registeret, faktisk er korrekt. Videre anføres det kontradiktoriske prinsipp, særlig der en skal beskytte sine interesser overfor det offentlige. Generelle samfunnsmessige hensyn taler også for innsyn, da åpenhet i forvaltningen har en egenverdi og kan bidra til å øke PSTs tillit. Mot innsyn taler hensynet til rikets sikkerhet, samarbeidende tjenester, kildevern, tredjepersoner og hensynet til en pågående eller fremtidig etterforsking. Det sies videre (se s. 151 første spalte):

«Et særlig problem er at selv om innsyn i den enkelte sak kan synes ubetenkelig, vil innhentede opplysninger fra flere saker kunne sammenholdes på en slik måte at opplysninger likevel røper forhold f eks om kilder, arbeidsmetoder eller samarbeid med utenlandske tjenester som kan medføre skade om opplysningene offentliggjøres eller kommer vedkommende i hende på annen måte»

Danielsen-utvalget konkluderte på følgende måte:

«Selv om tilliten ikke svekkes gjennom innsyn i ett enkelt tilfelle eller i et fåtall tilfeller, vil summen av en generell innsynsordning på lengre sikt kunne medføre at opplysninger man ellers ville fått, ikke lenger vil tilflyte tjenesten.»

På bakgrunn av dette kom flertallet til at det ikke bør åpnes for en permanent innsynrett, men avvente en evaluering av den begrensede innsynsordningen.

23.6.2.2 Utvalgets vurderinger

Utvalgets utgangspunkt for vurderingen er om det er noen særskilte hensyn som tilsier at det bør være andre innsynsbestemmelser for PST enn for politiet for øvrig.

Et eksempel i så måte er at PST i langt større grad enn politiet ellers mottar opplysninger fra utlandet, hvor avsender av opplysningene ofte forventer at det ikke skal gis innsyn i opplysningene.

Et annet særtrekk er at det for PST er etablert et eget kontrollutvalg, som i henhold til EOS-loven § 3 andre ledd skal undersøke alle klager fra enkeltpersoner, og som kan gi uttalelser til klagere, jf. § 8.

Innsynsloven 17. september 1999 nr. 73 gir også foranledning til å vurdere spørsmålet om en egen innsynsordning for PST, jf. Danielsen-utvalgets uttalelse ovenfor.

Utvalget har vurdert hvorvidt det bør åpnes for en generell og permanent innsynsadgang for den registrerte i opplysninger PST behandler, eventuelt etter at en viss tid er gått, og når verken hensynet til etterforsking eller forebyggende sikkerhetsarbeid tilsier noe annet.

Danielsen-utvalget uttalte at spørsmålet om permanent innsynsordning bør avventes til man har fått en evaluering av den begrensede innsynsordningen. Noen slik evaluering er ikke foretatt, og nærværende utvalg har ikke grunnlag for å trekke konklusjoner om permanent innsynsordning på grunnlag av den midlertidige ordningen.

Selv om en permanent innsynsordning ville bli oppfattet som et gode som ville være egnet til å skape større åpenhet og følgelig bedre tillit til tjenesten, finner utvalget det ikke tilrådelig å foreslå en permanent innsynsordning. PSTs virksomhet kan i stor grad sammenliknes med den kriminaletterretning som drives ellers i politiet, selv om formålene er noe ulike. Som påpekt annetsteds, jf. punkt 16.3.6.2 ovenfor, vil kriminaletterretningen i sin helhet falle innenfor det foreslåtte unntak om hensynet til kriminalitetsbekjempelsen. Også i forhold til PST vil unntakene fra innsyn av hensyn til rikets sikkerhet, personvern, kildevern og metodebruk bli så mange at forsøk på å innføre en innsynsordning etter utvalgets syn ikke vil ha noe for seg. Skal PST kunne fungere etter sin hensikt, må behovet for innsyn vike.

Det knytter seg flere prinsipielle betenkeligheter til en permanent innsynsrett, til forskjell fra den midlertidige innsynsordningen ved loven 17. september 1999 nr. 73. Det innsyn som følger av den midlertidige innsynsordningen knytter seg til en avsluttet tidsepoke med et tilhørende trusselbilde som for lengst er uaktuelt. Den kalde krigs tid er forbi, og frykten for subversiv, eller endog voldelig, virksomhet fra tilhengere av en kommunistisk ideologi er likeså borte. Noe helt annet vil det være å gi en fremtidsrettet innsynsrett der man løper en risiko for skadelig eksponering av opplysninger knyttet til det aktuelle trusselbildet. Det forhold at de som står bak de trusler PST er satt til å bekjempe regelmessig arbeider i et langt tidsperspektiv, gjør at en regel om innsyn en viss tid etter registrering eller behandling, vanskelig lar seg praktisere uten betydelige skadevirkninger. I tillegg kommer at PST i enda større grad enn politiet for øvrig er avhengig av opplysninger fra kilder, enten det dreier seg om utenlandske tjenester eller personer i aktuelle miljøer. Skadevirkningene ved at kilder over tid «tørker inn» som følge av en innsynsordning er følgelig større for PST enn for mange andre deler av politiet.

Det har vært hevdet at de sikkerhetsmessige hensyn sjelden vil være til hinder for innsyn i den forstand at opplysning om at man har vært undergitt undersøkelser eller registrering i første rekke vil skade undersøkelsenes effektivitet, og at det ikke nødvendigvis skader rikets sikkerhet om en mulig forbrytelse ikke blir oppklart. En slik tankegang lar seg til en viss grad anvende i forhold til etterforsking. Det meste av PSTs undersøkelser skjer imidlertid i det forebyggende sporet, og i forhold til dette arbeidet vil det gjerne anses som helt avgjørende at den undersøkelsen gjelder ikke blir kjent med opplysningene. Hvis for eksempel våpen eller sprengstoff er stjålet, og PST mottar opplysninger om at de skal overleveres en terrororganisasjon, vil det, på samme måte som i narkotikasaker, være aktuelt å forsøke å følge våpnene, og la kontrollert leveranse skje. Opplysninger til de involverte vil, også lenge etter avsluttet sak, kunne skade fremtidig arbeid, gitt et konstant trusselbilde. For øvrig vil innsyn kunne skade sikkerhetsinteresser i de tilfeller den registrerte gjennom innsyn får bekreftelse på sitt eget etterretningsarbeid. Dersom eksempelvis en som ønsker å avsløre forhold som bør holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet, jf. straffeloven § 90, tror at et hemmelig militært anlegg befinner seg på ett av fem mulige steder, kan innsyn i behandlede opplysninger tenkes å gi ham den kunnskapen han var ute etter.

På grunnlag av de hensyn som er nevnt ovenfor vil utvalget konkludere med at for PSTs del må hovedregelen være at innsyn ikke gis ut over det som følger av dagens regelverk, jf. punkt 4.21.7 ovenfor. Utvalget viser dessuten særlig til de regler som gjelder for innsyn i forbindelse med sikkerhetsklarering, gitt i sikkerhetsloven § 25 og forskrift om personellsikkerhet § 4-5, se punkt 4.21.9 ovenfor.

Etter dette vil heller ikke informasjonsplikt ved utlevering av opplysninger, jf. lovforslaget § 43, komme til anvendelse på PST.

23.7 Retting og sletting av opplysninger

I forbindelse med Lund-kommisjonen og innsynsloven har det vært såkalt makuleringsstopp i PST.

Danielsen-utvalget uttalte:

«Reglene om sletting må fastsettes etter en avveining av hensyn til historisk ettersporbarhet og hensynet til enkeltpersoners berettigede forventninger om at tjenesten ikke oppbevarer sensitive personopplysninger mv som ikke lenger har noen interesse».

På bakgrunn av dette foreslo Danielsen-utvalget en bestemmelse som for det første krever at opplysninger skal slettes eller avleveres dersom de ikke er av betydning for å gjennomføre tjenestens oppgaver. Ulovlig registrerte, uriktige eller ufullstendige opplysninger skal rettes, suppleres eller slettes, samtidig som mottaker av slike opplysninger skal underrettes, dersom de er videreformidlet.

Det bør ikke pålegges en absolutt slettefrist, da sakene kan gå over mange år. I stedet bør avgjørelsen fattes på bakgrunn av en nødvendighetsvurdering. Notoritetshensynet tilsier at ettersporing av opplysninger i mange situasjoner kan være aktuelt, og at det i praksis vil være sperring som er mest aktuelt.

Utvalget ser det slik at de generelle forslag til regler om retting, sperring og sletting, jf. lovutkastet §§ 45-47, i det vesentlige også kan gjelde for PST. Fordi nødvendighetskriteriet tilsier lengre behandlingstid før sletting hos PST enn hva tilfellet vil være i det øvrige politi, vil utvalget anbefale at PST av rettssikkerhetsgrunner pålegges å foreta periodiske kontroller, i motsetning til det alminnelige politiet, se punkt 13.6.5. For det alminnelige politiet er kontrollen knyttet til selve bruken av opplysningene. PST må derimot gå igjennom sine registre med en viss frekvens. Jo mer sensitive opplysningene er, jo oftere bør kontrollen foretas. Dette må veies mot de ressurser gjennomgangen krever. Nærmere bestemmelser om dette bør utformes i forskrifts form. I forhold til såkalt forebyggende sak, bør det utformes egen regel om sperring etter avslutning, med mindre videre behandling av opplysninger i saken er nødvendig for forebyggende virksomhet generelt.

23.8 Særlig om personkontroll

23.8.1 Grunnlaget for personkontroll

Det følger av politiloven § 17c at PST skal foreta personkontroll til bruk ved sikkerhetsundersøkelser.

Om gjeldende rett vises til punkt 4.21.9.

23.8.2 Opplysninger til bruk i personkontroll

23.8.2.1 Forholdet mellom personkontroll og andre oppgaver hos Politiets sikkerhetstjeneste

PSTs rolle i personkontrollen er sentral, og nærmere beskrevet i punkt 4.21.9.

I Danielsen-utvalget (se s. 141) hevdes det at:

«Jo strengere begrensninger det legges på POTs adgang til å registrere opplysninger for å forebygge og etterforske straffbare forhold, jo større grunn er det antagelig til å opprettholde en viss adgang til å registrere opplysninger til bruk for personkontrolltjenesten, og motsatt».

23.8.2.2 Særlig om forbudet mot forhåndsregistrering av opplysninger i personkontrolløyemed

Utvalget støtter Danielsen-utvalgets forslag om at PST ikke kan innhente eller registrere opplysninger utelukkende fordi opplysningene kan være av betydning ved en senere personkontroll. Derimot må PST til bruk i en aktuell sak om personkontroll kunne innhente og registrere i personkontrollregisteret opplysninger som er av betydning for spørsmålet om klarering. Videre må PST, om den mottar opplysninger som reiser tvil om hvorvidt en sikkerhetsklarert person er sikkerhetsmessig skikket, kunne registrere opplysningene og videreformidle dem til klareringsmyndigheten.

I Lund-kommisjonens rapport ble PST kritisert for ulovlig å ha registrert opplysninger fra telefonkontroll med det for øyet at de kunne være av interesse ved en eventuell fremtidig personkontroll. I samsvar med det ovennevnte er det klart at det ikke kan være adgang til å forhåndsregistrere overskuddsinformasjon fra kommunikasjonskontroll for en mulig senere personkontroll. Det generelle forslaget om å kunne benytte informasjon som has for hånden i forhold til personer som allerede er sikkerhetsklarert, reiser imidlertid spørsmål om endring av straffeprosessloven § 216i. Denne bestemmelsen er i dag til hinder for slik bruk. Et flertall i Danielsen-utvalget gikk, i likhet med det såkalte Metodeutvalget, jf. NOU 1997: 15, inn for at mottatt overskuddsinformasjon fra kommunikasjonskontroll skulle kunne benyttes i forhold til en pågående klareringssak, og flertallet i Danielsen-utvalget mente at slike opplysninger også måtte kunne brukes i forhold til en allerede sikkerhetsklarert person, se s. 143 i NOU 1998: 4. Flertallet i Danielsen-utvalget foreslo endring av § 3 i dagjeldende forskrift 19. august 1960 til lov 24. juni 1915 om kontroll med post- og telegrafforsendelser og med telefonsamtaler, dog uten å fremme konkret forslag til endringsbestemmelse.

Justisdepartementet behandlet spørsmålet i Ot.prp. nr. 64 (1998-99) da lovforslagene til Metode-utvalget ble fulgt opp. Departementet ville imidlertid ikke gå inn for en slik unntaksregel som Metode-utvalget gikk inn for. Det ble vist til at det var store betenkeligheter knyttet til lagring av opplysningene.

Utvalget vil i likhet med Danielsen-utvalgets flertall peke på at det kan fremstå som svært uheldig om opplysninger om en persons sikkerhetsmessige skikkethet som er tilflytt politiet gjennom en lovlig etterforskingsmetode ikke skulle kunne brukes i et slikt forebyggende øyemed. Danielsen-utvalget, og Justisdepartementet i Ot.prp. nr. 64 (1998-99), later for øvrig ikke til å ha drøftet det mer generelle spørsmål om man ved personkontroll kan bruke opplysninger fra kommunikasjonskontroll som behandles eller har vært behandlet i etterforskingsøyemed, og som av den grunn befinner seg i straffesaksdokumentene, og er søkbare der. Som nevnt ovenfor under punkt 4.21.9 stenger straffeprosessloven § 216i for slik bruk.

Utvalget er av den oppfatning at spørsmålet bør vurderes generelt i forbindelse med sekundærbruk av opplysninger innhentet gjennom kommunikasjonskontroll. Dette er et utleverings- eller taushetspliktspørsmål som er av så vidt rendyrket straffeprosessuell karakter at utvalget nøyer seg med å peke på problemstillingen.

23.8.2.3 Kvalitetskrav til opplysninger som brukes til personkontroll

Av Danielsen-utvalget s. 145 andre spalte fremgår følgende:

«Ved registreringen skal det legges vekt på det behov for fullstendighet og presisjon som gjør seg gjeldende ved bruk av opplysninger i personkontrolløyemed. Personopplysninger skal slettes, korrigeres eller utfylles i nødvendig utstrekning når de viser seg å være uriktige eller mangelfulle».

Ved en personkontroll bør det være PSTs oppgave å vurdere relevansen av opplysningene som befinner seg utenfor reaksjonsregistrene. I dag er det hovedsakelig Strasak, men det samme må gjelde politiets andre arbeidsregistre, dersom disse blir tatt i bruk i klareringsøyemed, jf. personellsikkerhetsforskriften § 3-4.

Det er for øvrig uheldig at klareringsmyndighetene tar direkte kontakt med politidistriktet om verserende straffesaker, og oppfølgingen bør skje gjennom PST.

23.9 Akkreditering

23.9.1 Systemet med akkreditering

Akkreditering er en form for godkjennelse av personer som skal arbeide eller befinne seg et sted hvor det av sikkerhetsmessige eller tungtveiende ordensmessige grunner er nødvendig med en kontroll av personen, eventuelt hvor det av de samme grunner er nødvendig med en begrensning av antallet personer som bør ha tilgang til stedet.

Det fremgår av Justisdepartementets behandling av spørsmålet i forbindelse med de olympiske leker i Lillehammer i 1994, at man hittil har sett på akkreditering som en særlig form for skikkethetskontroll i medhold av strafferegistreringsloven § 6 tredje ledd og § 7, sammenholdt med § 10 nr. 3 og 5, og strafferegistreringsforskriften § 12 nr. 5 og § 13. Det vises til fremstillingen i punkt 4.21.10.

Utvalget finner at det ligger innenfor politiets arbeidsoppgaver å foreta en slik akkreditering. Ordningen bør imidlertid ha et klarere hjemmelgrunnlag enn det den har i dag.

For det første må det fastsettes hvilke arrangementer som gir grunnlag for å foreta en akkreditering. Det vil være arrangementer som reiser særlige sikkerhetsmessige spørsmål. Årlig vil behovet oppstå ved utdelingen av Nobels fredspris, statsbesøk, store idrettsarrangementer og kongelige tilstelninger.

For det andre må det tas stilling til om politiet har adgang til å utlevere opplysningene, og i så fall hvilke opplysninger de skal utlevere. At politiet skal ha adgang til å foreta en akkreditering, innebærer at man må kunne melde tilbake dersom en person ikke kan akkrediteres. Utvalget finner imidlertid at den som nektes akkreditering bør underrettes før varsel gis til for eksempel arbeidsgiver eller annen oppdragsgiver med myndighet til å plassere vedkommende på sted som av sikkerhetsmessige grunner ikke bør tillates. Når forholdene ligger til rette for det, bør krav til akkreditering tas inn i stillingsannonser.

Et ytterligere spørsmål er om det skal gis en begrunnelse. I utgangspunktet bør det vurderes om det skal gis en begrunnelse til den som ikke akkrediteres, med mindre særskilte hensyn gjør det utilrådelig. Dersom det er snakk om å engasjere en person til et arrangement, må det også kunne gis opplysninger til arrangementets sikkerhtsansvarlige.

En tredje problemstilling er hva som skjer dersom arbeids- eller oppdragsgiver ikke omplasserer eller unnlater å engasjere personer som ikke er blitt akkreditert. Denne problemstillingen faller utenfor utvalgets mandat.

23.9.2 Fremgangsmåte

Akkrediteringen begjæres av det politidistrikt som har det politimessige ansvar for arrangementet. Selve sikkerhetskontrollen foretas så av PST/den sentrale enhet. Resultatet av sikkerhetskontrollen gis som melding til politidistriktet, hvor det fremgår om resultatet av sikkerhetskontrollen er OK eller IKKE OK.

Under OL i Lillehammer i 1994 skulle «IKKE OK» være forbeholdt de situasjoner der det forelå følgende opplysninger:

• Straffereaksjoner som skulle tas med på politiattest i henhold til strafferegistreringsloven § 6, med mindre det var åpenbart at reaksjonen ikke vil få betydning for formålet med akkrediteringen.

• Straffesaker under etterforsking, der en eventuell domfellelse ville kunne få betydning for akkrediteringen.

• Andre opplysninger fra politiets registre, der disse måtte antas å være av betydning for sikkerheten under avviklingen av OL.

Sikkerhetsansvarlig ved arrangementet kunne på forespørsel meddeles hvilke opplysninger politiet hadde registrert på vedkommende som hadde betydning for akkrediteringsvurderingen.

23.9.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget foreslår en regel om at det ved statsbesøk og andre arrangementer der viktige sikkerhetsinteresser gjør seg gjeldende, på forhånd kan foretas en undersøkelse, såkalt akkreditering, av personell som skal ha befatning med objekter som krever særskilt beskyttelse. Slik akkreditering foretas av vedkommende politidistrikt, eventuelt det distrikt som er ansvarlige for et arrangement, etter at uttalelse er innhentet fra PST. Undersøkelsen bør omfatte forhold av betydning for forebyggelsen av terror- og sabotasjehandlinger, attentater, samt ordensforstyrrende handlinger.

I slike tilfeller kan politiet utlevere opplysninger til andre, så som den sikkerhetsansvarlige hos arrangøren av et arrangement, i den utstrekning det er nødvendig for formålet med akkrediteringen, jf. lovutkastet § 40 tredje ledd.

Dersom en person nektes akkreditering, foreslås at han skal informeres før utlevering skjer til arbeids- eller oppdragsgiver med myndighet til plassering av vedkommende på sted som han av sikkerhetsmessige grunner ikke bør tillates å være.

Hva angår begrunnelse for avslag på akkreditering, er utvalget av den oppfatning at man bør følge det samme system som ved sikkerhetsklarering, jf. forskrift om personellsikkerhet § 4-5. Det følger av denne bestemmelsen at opplysninger fra PST ikke skal inngå i begrunnelsen uten at det er innhentet tillatelse fra sjefen for PST.

23.10 Informasjonssikkerhet og internkontroll

Utvalget kan ikke se grunner til å foreslå særregler om informasjonssikkerhet for PST i politiregisterloven. Det følger allerede særregler på dette området for skjermingsverdig informasjon i henhold til sikkerhetsloven med forskrifter. I tilfelle av motstrid må sikkerhetsloven, som særlov på området for informasjonssikkerhet, gå foran politiregisterloven.

23.11 Meldeplikt

Selv om PST ikke foreslås undergitt Datatilsynets kontrollvirksomhet, er utvalget av den oppfatning at de alminnelige regler om meldeplikt også bør gjelde for PST. Det vises til lovutkastet § 49, herunder unntaket fra offentliggjøring av hensyn til rikets sikkerhet. Det har en egenverdi at befolkningen kjenner til hvilke behandlinger PST foretar, selv om det ikke er innsyn. Det kan også bidra til å avmystifisere PSTs arbeid.

23.12 Kontrollorganer

Stortinget har opprettet et kontrollutvalg for de hemmelige tjenestene, som er nærmere regulert i EOS-loven 3. februar 1995 nr. 7. Kontrollen omfatter alle de hemmelige tjenestene: Forsvarets etterretningstjeneste, Politiets sikkerhetstjeneste og Forsvarets sikkerhetstjeneste.

Kontrollutvalgets oppgaver er rent kontrollerende. Utvalget kan ikke instruere de kontrollerte organene eller benyttes av disse til konsultasjoner. Kontrollutvalget har imidlertid fullt innsyn i PSTs registre, jf. § 4.

Utvalget går i likhet med Danielsen-utvalget inn for at det ikke etableres nye kontroll- og tilsynsordninger for PST utover den eksisterende kontroll. PST er underlagt særskilt kontroll fra Stortingets EOS-utvalg, og er også ellers underkastet en mer omfattende kontroll fra overordnet myndighets side enn hva som ellers er vanlig i politiet. Utvalget er enig i at en etablering av for mange kontrollinstanser på området som berører sikkerhetsinteresser, i seg selv vil kunne være uheldig. Selv om det øvrige politi i henhold til utvalgets forslag bør underlegges ekstern kontroll fra Datatilsynet, er man etter dette kommet til at dette ikke bør gjelde for PST.

Utvalget finner at det også for PST kan være formålstjenlig å innføre en ordning med et personvernombud som i så fall bør være plassert ved Den sentrale enhet.

24 Forskrifter

24.1 Oppbygningen av forskriftshjemlene i politiregisterloven

Politiregisterlovens system er at før hver enkelt behandling iverksettes skal det gis en forskrift, som nærmere fastsetter reglene for behandlingen. Dette er nedfelt i lovforslaget § 6 tredje ledd, og utvalget ser nærmere på dette i punkt 24.4.

Ut over disse forskriftene, har utvalget vurdert hvorledes de andre forskrifthjemlene skal fremkomme i lovforslaget. Enten kan det lages en felles forskriftsbestemmelse i loven, hvor alle forskriftshjemler fremgår, eller så kan hjemlene plasseres i den bestemmelsen som omhandler samme tema. En felles bestemmelse gir raskt oversikt over alle forskriftshjemler, mens det ved fortløpende angivelse av forskriftshjemlene vil være enklere å se om det kan være forskrifter knyttet til den enkelte bestemmelse.

Det kan skilles mellom materielle forskrifter, forskrifter om saksbehandlingen og organisatoriske forskrifter. Utvalgets anbefaling er at materielle forskriftshjemler og bestemmelser som pålegger plikt til å gi forskrifter skal hovedsakelig angis fortløpende, mens forskriftshjemler for saksbehandlingsregler eller organisatoriske bestemmelser angis i en felles forskriftsbestemmelse.

Da forskriftene vil ha vesentlig betydning for et stort antall brukere, anbefaler utvalget at forskriftskompetansen legges til Kongen.

24.2 Materielle forskrifter

Hjemlene for de materielle forskriftene står som nevnt i punkt 24.1 hovedsakelig fortløpende i loven, på lik linje med de forskrifter Kongen plikter å gi. De er således også omtalt fortløpende i teksten ovenfor.

24.3 Forskrifter om saksbehandling og organisatoriske forhold

Utvalget anbefaler at Kongen skal gis kompetanse til å gi ytterligere regler om saksbehandlingen og organisatoriske forhold på lovens område. Omfanget av den kompetansen som her gis er nærmere angitt i loven § 63. Her gis det blant annet hjemmel til å gi nærmere regler for hvordan retten til innsyn skal gjennomføres og videre adgang til å gi nærmere regler om hvordan retting og sletting etter loven skal foregå. De ulike reglene som er angitt i bestemmelsen er omtalt der de tematisk hører hjemme, og dette vil ikke bli gjentatt her.

Departementet vil etter lovforslaget stå fritt til å vurdere om det er behov for å gi slike regler og til å utarbeide regler innenfor de hjemler som foreslås.

I den grad det ikke gis bestemmelser eller de bestemmelser som gis ikke er uttømmende, vil departementet og øvrige organ kunne gi regler om saksbehandling og organisatoriske forhold i kraft av sin alminnelige organisasjons- og instruksjonsmyndighet, så langt den rekker.

24.4 Plikt til å gi forskrift før den enkelte behandling iverksettes

24.4.1 Oversikt over problemstillingen

Utvalget har vurdert om Kongen skal pålegges en plikt til å gi forskrift om den enkelte behandling før den iverksettes, som fastsetter nærmere regler for behandlingen enn det som finnes i politiregisterloven. Spørsmålet er delvis drøftet i punkt 11.7, hvor det fremgår at formålet med en behandling må angis med tilstrekkelig presisjon, og at det er naturlig at dette gjøres i forskrifts form. Utvalget har i punkt 24.4.2 sett nærmere på om det er internasjonale krav til forskriftsregulering. På bakgrunn av dette har utvalget drøftet plikt til å forskriftsregulere behandlingene i punkt 24.4.3.

Forskriftsregulering av den enkelte behandling må ses i sammenheng med meldeplikten, som er nærmere omtalt i kapittel 19 i utredningen. Mens forskriftene oppstiller normen, skal meldingen vise hvorledes den behandlingsansvarlige har valgt å overholde plikten i forskriften.

24.4.2 Internasjonale rammer for lovgivningen

I den tredje evalueringen av politirekommandasjonen (se punkt 5.4.4.2) er det i punkt 18 uttalelser om hva som må fremstå som klart for den registrerte:

«In setting up such a file, the categories of data collected about these persons should be specified in an exhaustive manner and in principle be made transparent. The data subject thus is able to establish whether he might be included in the file and, if so, what sorts of data may be stored about him».

EMD har innfortolket et krav i EMK artikkel 8 om at hjemmelsgrunnlaget for behandlingen av opplysninger og dens nærmere regler må være klart, se nærmere punkt 5.2.1. Av de saker som har omhandlet behandling av personopplysninger, er det særlig tre avgjørelser som tar for seg presisjonsnivået. Sakene refereres i korthet nedenfor.

I Leander-saken skulle Leander vikariere som museumstekniker ved et marinemuseum i Sverige. Kort tid etter ansettelsen, fikk han avskjed fordi han ikke ble sikkerhetsklarert. EMD uttale om hjemmelsgrunnlaget (Leander - Sverige, 26. mars 1987, avsnitt 55):

«Futhermore, the Ordinance contains explicit and detailed provisions as to what information may be handed out, the authorities to which information may be communicated, the circumstances in which such communication may take place and the procedure to be followed by the National Police Board when taking decisions to release information.»

Amann-saken omhandlet en mann som solgte hårfjerningspreparater for kvinner. I 1981 ble han oppringt av en kvinne ved den sovjetiske ambassaden i Bern, som bestilte et preparat. Ambassaden var imidlertid avlyttet av den sveitsiske sikkerhetstjenesten, og Amann ble således registrert i deres register. EMD uttalte følgende om det sveitsiske rettsgrunnlaget (Amann - Sveits, 16. februar 2000, avsnitt 76):

«(...), they set out some general principles, for example that «there must be a legal basis for the processing of personal data» (...) or that «personal data may be processed only for very specific purposes» (...), but do not contain any appropriate indication as to the scope and conditions of exercise of the power conferred on the Public Prosecuter's Office to gather, record and store information; thus, they do not specify the conditions in which cards may be created, the procedures that have to be followed, the information which may be stored or comments which might be forbidden.»

Sveits ble dømt, og EMD fant at de sveitsiske reglene ikke var « in accordance with the law». Dommene gir en indikasjon på hvilket detaljnivå som kreves enten i lovs form eller i forskrifts form.

I Rotuaru står det:

«57. The Court notes in this connection that section 8 of Law no. 14/1992 provides that information affecting national security may be gathered, recorded and archived in secret files.

No provision of domestic law, however, lays down any limits on the exercise of those powers. Thus, for instance, the aforesaid Law does not define the kind of information that may be recorded, the categories of people against whom surveillance measures such as gathering and keeping information may be taken, the circumstances in which such measures may be taken or the procedure to be followed. Similarly, the Law does not lay down limits on the age of information held or the length of time for which it may be kept.

Section 45 of the Law empowers the RIS to take over for storage and use the archives that belonged to the former intelligence services operating on Romanian territory and allows inspection of RIS documents with the Director's consent.

The Court notes that this section contains no explicit, detailed provision concerning the persons authorised to consult the files, the nature of the files, the procedure to be followed or the use that may be made of the information thus obtained.

58. It also notes that although section 2 of the Law empowers the relevant authorities to permit interferences necessary to prevent and counteract threats to national security, the ground allowing such interferences is not laid down with sufficient precision.»

Praksis fra EMD oppstiller således krav til regelverkets detaljgrad, basert på at behandlingen av opplysninger skal være forutberegnlig for borgerne.

24.4.3 Plikt til å forskriftsregulere

Utvalgets vurdering av praksis fra EMD er at det må fastsettes klare rammer for den enkelte behandling, enten i lovs form eller i forskrift. I flere av våre naboland er det detaljerte regler for det enkelte register i lovtekst, herunder hvilke opplysninger som kan registreres og hva opplysningene kan brukes til. Utvalget finner det lite hensiktsmessig å gi detaljerte regler i lovs form, da dette vil kunne gjøre loven omfangsrik og lite tilgjengelig. I tillegg vil dette kunne bidra til forsinkelser, dersom politiet finner det nødvendig eller hensiktsmessig å foreta endringer i sine systemer. Videre kan det bidra til at bestemmelsene utformes slik at de fanger flere situasjoner og presisjonsnivået faller, fordi det er tungvindt å endre reglene. Utvalget anbefaler således at mer detaljert regulering skjer i forskrifts form.

Det er likevel flere områder hvor loven må anses å være tilstrekkelig presis. For eksempel må dette gjelde for nødvendighetskravet i §§ 5 og 58. Dette er selvfølgelig ikke til hinder for at det angis enda mer presise regler i forskrift, for eksempel hvem som kan anses å ha en «særlig tilknytning», jf. lovutkastet § 5 nr. 3 bokstav b. På andre felt synes det nødvendig med presisering. Det gjelder for eksempel nærmere regler om retting og sletting og hvem som får tilgang til opplysningene.

Utvalget har sett nærmere på hvor detaljert reguleringen skal være. I EMDs avgjørelser er det noen behandlingsregler som nevnes særskilt, blant annet grunnlaget for å registrere opplysninger, hvilke opplysninger som kan registreres og adgangen til å utlevere opplysningene. Dommene er imidlertid knyttet til sakens faktum, og forskriftene kan derfor ikke begrenses til forhold nevnt i avgjørelsene. Etter utvalgets oppfatning bør en forskrift normalt regulere følgende:

• For det første er det viktig for den registrerte å vite om han i det hele tatt kan bli registrert (registreringshjemmel). Med andre ord må grunnlaget for å registrere personopplysninger fremgå. For eksempel bør det fremgå at man for å bli registrert med DNA-profil må være dømt for forsøk på eller overtredelse av noen særskilte, straffbare handlinger, se straffeprosessloven § 160a første ledd. For personer som ikke har en rimelig forventning om å bli registrert, vil slike regler være av særlig betydning, noe som blant annet gjelder for personer som blir registrert uten å være mistenkt for et konkret straffbart forhold, slik som regulert i lovforslaget § 5 nr. 3.

• For det andre må formålet med behandlingen fremgå klart. Det overordnede formålet er allerede skissert i loven, men behandlingens konkrete formål må fremkomme i forskriften. Formålet danner utgangspunktet for forskriftsreguleringen, ved at formålet vil være av betydning for de andre reglene, se punkt 7.10.

• For det tredje må det fremgå hvilke opplysninger eller kategorier opplysninger politiet kan, og eventuelt ikke kan, registrere. Et eksempel er «identifikasjonsopplysninger», som vil bestå av navn, adresse, telefonnummer, fødselsnummer og lignende.

• Et sentralt poeng for den registrerte vil være hvilken adgang politiet har til å utlevere opplysningene. Dette gjelder både i hvilke tilfeller politiet har en slik adgang og til hvem eller hvilket formål opplysningene kan utleveres. Om opplysningene kan utleveres til private eller til utlandet, må fremgå særskilt. Utvalget understreker imidlertid at utleveringsspørsmålene i sin alminnelighet vil være regulert i lovs form gjennom taushetspliktsreglene.

• Den registrerte har også rettigheter knyttet til behandlingen. Konkrete bestemmelser om innsynsrett, angivelse av hvor mange år opplysningene kan oppbevares ( sletteregler) og adgangen til å rette opplysninger med videre vil være sentralt. For å kunne utøve rettighetene må det også fremgå hvem som har det daglige ansvaret for behandlingen. Utvalget ser imidlertid at det kan bli vanskelig å angi hvem som har det daglige behandlingsansvaret i forskrifts form, siden forskriften kan hjemle både sentrale og lokale behandlinger, og ansvaret vil variere. I så fall må dette fremkomme av meldingen.

• Det bør videre angis i forskriftene hvilke sikkerhetskrav som stilles til behandlingen. Herunder må det angis hvem som har tilgang til opplysningene.

Utvalget understreker at dette ikke er en uttømmende oppregning, men et forsøk på å vise hvilke minimumskrav som må antas å følge av det internasjonale rammeverket.

Helseregisterloven er bygget opp på samme måte som politiregisterloven, i den forstand at det kreves forskrifter for hvert register. Det er derfor naturlig å se hen til disse forskriftene ved utarbeidelsen av forskriftene til politiregisterloven.

Langt på vei vil det være de samme forholdene som reguleres i forskrift som skal fremgå av meldeskjemaet. Mens forskriften oppstiller en norm, viser meldingen hvordan behandlingen skjer i praksis, se nærmere kapittel 19. Det er derfor en forutsetning at forskriften er vedtatt og trådt i kraft før behandlingen starter. Utvalget har derfor valgt å pålegge en plikt til å gi slike forskrifter.

Noen eksisterende regelverk oppfyller langt på vei kravene til presisjon. Krimsys har etter hvert et forholdsvis detaljert regelverk, men dette må vedtas i forskrifts form og ellers tilpasses politiregisterloven, som for eksempel kravet til hvilke personer det er adgang til å registrere, se punkt 12.5.5. Andre regelverk må utdypes.

25 Økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget

25.1 Innledning

Utvalget har i første rekke foreslått at viktige personvernrettslige prinsipper innarbeides i politilovgivningen. Det kan ikke ses at dette i seg selv vil innebære vesentlige endringer i den materielle adgangen til å behandle opplysninger i politiet.

Regulering av adgangen til å behandle opplysninger med sikte på å skape større grad av klarhet og forutberegnelighet, innebærer imidlertid også innføring av større grad av intern og ekstern kontroll enn hva politiet i sin alminnelighet er underlagt i dag. Dette vil få visse økonomiske og administrative konsekvenser.

Den økte fokuseringen på personvernet vil formentlig føre til en høyere bevissthet hos publikum hva angår rettigheter og plikter i forhold til politiets behandling av opplysninger. Dette kan blant annet tenkes å medføre et større antall henvendelser om behandlingen av opplysninger hos politiet enn hva tilfellet er i dag. Inkorporering av sentrale personvernrettslige prinsipper må på den annen side forventes også å høyne politiets bevissthet om behandlingen av opplysninger, også slik at det fører til en økt effektivitet for politiets arbeid. For det første vil mer ensartet behandling i politidistriktene i seg selv kunne gi en effektivitetsgevinst. Dernest må større bevisstgjøring om mulighetene for sekundærbruk av etterforskingsopplysninger til annet kriminalitetsbekjempende arbeid antas å kunne føre til økt effektivitet. Enn videre vil kravene til nødvendighet, sammenholdt med klarere sletteregler og regel om tidsbegrenset behandling av enkelte opplysninger antas å gi den gevinst at politiets systemer i mindre grad enn i dag blir belastet med «restanser» av opplysninger som er «gått ut på dato».

Konkret vil utvalgets forslag i første rekke få følgende administrative og økonomiske konsekvenser:

• utstedelse av fornyet politiattest

• styrking av internkontroll, samt opplæringskostnader

• utarbeiding av forskrifter i medhold av loven

• klagebehandling av enkelte behandlinger av opplysninger

• innføring av personvernombud

• økt arbeid for Datatilsynet

25.2 Virkninger av lovforslaget for Justisdepartementet og Politidirektoratet

Utvalgets lovforslag innebærer i første rekke materielle og overordnete regler i lovs form. Forslaget forutsetter at det i ikke ubetydelig grad utarbeides forskrifter som gir nærmere regler for de enkelte behandlinger og systemer for behandling. Dette er en administrativ konsekvens som i første rekke vil være merkbar for departementet, men i noen grad også for Politidirektoratet. I forskriftsarbeidet vil også inngå den administrative konsekvens av utvalgets forslag at utstedelse av politiattester ikke lenger skal kunne reguleres i form av rundskriv.

Politidirektoratet vil dessuten måtte rette sin oppmerksomhet mot politiets behandling av opplysninger i større grad enn i dag, dels i form av utarbeidelse av utfyllende, generelle retningslinjer for enkelte behandlinger og dels i form av inspeksjonsvirksomhet. Politidirektoratet foreslås dessuten å bli klageorgan for enkelte behandlinger lokalt, så som avgjørelser som gjelder politiattest, brudd på taushetsplikten utenfor den enkelte straffesak, avslag på begjæringer om innsyn, retting med videre. Det er vanskelig å forutsi hva det nevnte arbeidet vil utgjøre i form av personellressurser, men det kan anslagsvis dreie seg om ett årsverk.

Av større ressursmessig betydning er forslaget om innføring av en ordning med såkalt personvernombud, jf. punkt 21.8. Personvernombudene bør være fysisk sett er plassert i politidistriktene og de sentrale politiinstitusjoner. For å sikre deres uavhengighet, bør det vurderes hvor de skal tilsettes, se nærmere punkt 21.8. Ut fra at personvernombudets arbeid ikke antas å ville utgjøre mer enn kanskje et halvt årsverk eller mindre for mange politidistrikters vedkommende, anslår utvalget at innføring av en ordning med personvernombud vil medføre en personell- og budsjettmessig kostnad på i størrelsesorden 15 årsverk for politietaten. Det må antas å være mulig å omdisponere, slik at personer som allerede er ansatt i politiet kan utføre disse oppgavene. Utvalget finner for øvrig grunn til å bemerke at innføring av personvernombud i politiet på lengre sikt må forventes å kunne gi visse besparinger, ved at ordningen vil bidra til avklaring av spørsmål om regelverket og forståelsen av dette.

Til sist nevnes at innføring av en erstatningsordning vil kunne medføre visse uttellinger over politietatens budsjett. Det er imidlertid vanskelig å se at det vil kunne dreie seg om kostnader av vesentlig omfang.

25.3 Virkninger av lovforslaget for politiet og påtalemyndigheten

Utvalget er av den oppfatning at lovforslaget vil få beskjedne administrative eller økonomiske konsekvenser for politiet og påtalemyndigheten.

Vandelskontroll og bruk av politiattester har de senere år vært et vekstområde i den forstand at det gjennom spesiallovgivning og på annen måte skjer en stadig utvidelse av anvendelsesområdet for bruk av politiattester. Etter utvalgets beregninger medgår det på landsbasis i dag ca. 15 årsverk til utstedelse av politiattester og annen vandelskontroll. Utvalgets forslag om utstedelse av fornyet politiattest, jf. punkt 15.10, vil føre til merarbeid i forhold til dagens ordning. Utvalget foreslår at en slik ordning begrenses til de situasjoner hvor det tidligere er utstedt politiattest, og at det normalt må gå minst tre år før en arbeidsgiver kan kreve at ny attest innhentes. Den arbeidsmessige belastningen forbundet med forslaget vil i stor grad avhenge av i hvilken grad arbeidsgivere vil benytte seg av en slik rett til å kreve fornyet politiattest. Det vil ikke være aktuelt å fornye alle typer attester, eksempelvis ikke de som er utstedt i forbindelse med søknad om visum, adopsjon med mer, ei heller attester ved opptak til studier som ikke strekker seg over 3 år. Det må imidlertid påregnes at offentlige myndigheter automatisk krever fornyet attest, blant annet for tilsatte i grunnskolen, barnehager med videre. På landsbasis anslår utvalget at utstedelse av fornyet attest vil føre til en årlig merkostnad på ca. kr 3 millioner, med utgangspunkt i at det kan bli ca. 15 000 fornyelser årlig. Tallene er stipulerte og basert på at det utstedes ca. 3000 attester ved hvert distrikt, totalt 81000 attester årlig på landsbasis. Hvis alle attester blir fornyet hvert tredje år, blir det 27000 gjennomsnittlig per år. Det må imidlertid antas at ikke alle fornyes, og tallet er stipulert til 15000.

Utvalget har i det ovennevnte lagt til grunn at dagens ordning med lokal utstedelse av politiattester opprettholdes. Det kan ikke ses bort fra at en sentralisering av denne oppgaven vil medføre stordriftsfordeler. Utvalget vil nevne at med den utvikling man har sett med utstedelse av politiattester, kan det bli behov for å vurdere spørsmålet på nytt. Ved eventuell opprettelse av et sentralt kontor for utstedelse av politiattester må de økonomiske og administrative konsekvensene utredes særskilt. Det ligger utenfor utvalgets mandat å komme nærmere inn på dette.

Utvalgets forslag til en generell bestemmelse om hvilke formål som berettiger hjemmel for vandelskontroll kan tenkes i noen grad å motvirke fremtidig ukritisk bruk av politiattester, og således få en ressursbesparende effekt.

Når det gjelder innsyn i egne opplysninger, kan det ikke utelukkes at forslaget vil føre til et økt antall henvendelser og begjæringer, rett og slett som følge av at folks bevissthet vil øke som følge av nye regler. Den materielle adgangen til innsyn foreslås imidlertid endret i svært liten grad i forhold til dagens rettstilstand. Eksempelvis foreslås et generelt unntak fra innsynsretten hvor hensynet til kriminalitetsbekjempelsen tilsier det, hvilket blant annet vil føre til at politiets såkalte kriminaletterretningsregistre kan unntas innsyn i forskrifts form. Utvalget mener forslaget til innsynsregler kun vil ha beskjedne økonomiske konsekvenser.

Videre vil bestemmelsene om meldeplikt føre til et merarbeid for de behandlingsansvarlige i politiet og påtalemyndigheten. Mange behandlinger vil imidlertid skje ved bruk av permanente registre eller systemer, hvor det ikke vil skje endringer i løpet av de treårsperioder som foreslås som maksimalperioder mellom hver melding. For øvrig vil det være Datatilsynet som i første rekke vil få arbeidet med utarbeiding av skjemaer og maler for meldinger, se punkt 25.4 nedenfor.

Den eksterne kontrollen som foreslås innført for politiets behandling av opplysninger vil føre til et visst administrativt merarbeid for politietaten, forbundet med håndtering av tilsyn. Eventuelle økonomiske konsekvenser må antas å fanges opp av ordningen med personvernombud, ettersom personvernombudet vil være en naturlig kontaktperson mellom politidistriktet og Datatilsynet. Likeledes vil klagebehandling kunne medføre forholdsvis beskjedne administrative konsekvenser for politiet.

Det må videre påregnes kostnader forbundet med opplæring i nytt regelverk. Utvalget har ikke hatt grunnlag for å anslå konkret ressursbruk i så henseende. Også på dette feltet er personvernombudet tiltenkt en funksjon.

Økt sikkerhet og internkontroll vil kunne få økonomiske konsekvenser for politiet. Uavhengig av nærværende lovforslag skjer det imidlertid en kontinuerlig teknologisk utvikling, og de sikkerhetskrav som stilles vil i noen grad følge en slik utvikling. Det er derfor ikke gitt at økt informasjonssikkerhet vil innebære økte kostnader, utstyrsmessig eller organisatorisk, ut over det som er påregnelig uavhengig utvalgets forslag.

På ett punkt fremmer utvalget et forslag som får en teknologimessig konsekvens. Det gjelder forslaget om loggføring i internkontrolløyemed, jf. punkt 18.5. Hva dette forslaget vil koste i form av implementering av tekniske og administrative løsninger, har utvalget ikke hatt mulighet til å undersøke nærmere. For øvrig gir ikke lovforslaget noen direkte føringer for innføring av ny teknologi eller systemløsninger.

For den overordnede påtalemyndighet (statsadvokatene og riksadvokaten) kan lovforslaget ikke ses å få nevneverdige administrative eller økonomiske konsekvenser.

25.4 Andre konsekvenser av lovforslaget

Utover departementet og politietaten selv, vil utvalgets forslag i første rekke få konsekvenser for Datatilsynet. Den klart økte kontroll- og tilsynsfunksjonen Datatilsynet gis i forhold til politiet, antas å kunne kreve et par årsverk. Det dreier seg i første rekke om å ha personell til å utføre inspeksjoner og behandle enkeltsaker. Det dreier seg imidlertid også rent generelt om å bygge opp, og vedlikeholde, kompetanse på et område som skiller seg vesentlig fra personopplysningslovens alminnelige anvendelsesområde og regler.

Det er i lovforslaget § 47 foreslått at dersom politiet trenger sperrede opplysninger i straffesaker med strafferamme på 10 år eller mer, må de innhente beslutning fra retten for å få tilgang til opplysningene. Utvalget kan ikke se at dette vil gi noen nevneverdig merbelastning for domstolene eller påtalemyndigheten og politiet. Det kan heller ikke ses at forslaget i samme bestemmelse om at sperrede opplysninger skal oppbevares hos Riksarkivaren vil medføre nevneverdig merbelastning.

I utredningen punkt 14.8 om utlevering av opplysninger i mottakers interesse anbefales at denne adgangen som hovedregel skal være hjemlet i lov. Dette innebærer i så fall en administrativ konsekvens i form av lovgivningsarbeid for Justisdepartementet og andre departement. Det samme gjelder forslaget i punkt 14.9 om utlevering av opplysninger fra politimessig virksomhet til politiets forvaltningsvirksomhet.