7 Hjelpetilbudet

7.1 Innledning

I forrige kapittel var fokus rettet mot behovene hos voldsutsatte kvinner og barn, samt voldsutøvende menn i deres møte med hjelpe- og behandlingsapparatet. Noen overordnede problemstillinger ble gjennomgått som synes å være felles for de ulike instansene. Dette kapittelet skal se nærmere på tjenesteinnholdet til enkelte offentlige og private aktører som møter disse brukergruppene.

7.2 Krisesentrene

7.2.1 Innledning

Krisesentrene er det eneste tilbudet som er opprettet utelukkende for voldsutsatte kvinner og deres barn. Krisesentrene inngår som et viktig ledd i samfunnets tilbud om akutthjelp til voldsutsatte kvinner. Utvalget er i sitt mandat bedt om å utrede krisesentertilbudet, samt vurdere lovfesting som en aktuell problemstilling i tilknytning til omlegging av den offentlige finansieringen av krisesentrene. I forbindelse med vurderingen av hvordan kvaliteten til brukerne av krisesentrene kan styrkes, er utvalget bedt spesielt om å vurdere dette i forhold til barn.

Krisesentrene i Norge sprang ut av en verdensomspennende bevegelse som startet på 70-tallet. De utgjør et unikt hjelpetilbud basert på idealer om kvinnefellesskap og søstersolidaritet. Krisesentrene møter i dag en rekke utfordringer som samfunnet etter utvalgets mening raskt må finne løsninger for. Disse utfordringene er dels et resultat av at krisesentrene befinner seg i grensesnittet mellom privat og offentlig tjenestetilbud. Det er viktig å definere og formalisere krisesentrenes plass i den samlede tiltakskjeden som skal utgjøre fremtidens tjenestetilbud i Norge for kvinner og barn utsatt for vold i nære relasjoner.

7.2.2 Historikk

I Norge finnes det 50 krisesentre spredt rundt om i landet, og det finnes krisesentre i samtlige fylker. I tillegg finnes det én operativ krisetelefon. De fleste krisesentrene ble etablert i perioden 1980 til 1985.

I 1982 vedtok de daværende krisesentrene en ideologisk plattform for virksomheten, der religiøs og politisk uavhengighet var sentralt. I tillegg krevde krisesentrene full offentlig finansiering.

Gjennom årene førte debattene rundt plattformen til en deling av krisesenterbevegelsen, og det ble i 1990 etablert en organisasjon, Norsk Krisesenterforbund (som organiserer 14 sentre). I 1994 ble Krisesentersekretariatet stiftet (organiserer 29 sentre). Det er i tillegg 7 sentre som ikke er organisert i noen av paraplyorganisasjonene.

7.2.3 Bruk og brukergrupper

Bruken av krisesentrene økte sterkt gjennom 1980-tallet mens krisesentrene var under utbygging, for så å flate ut i løpet av 90-tallet. Det har de siste årene vært en tendens til økt andel dagbrukere i forhold til tidligere år. Med dagbruker menes kvinner som ikke overnatter, men som kun bruker sentrenes tilbud på dagtid. Krisesentrene tilbød samlet over 80 000 overnattingsdøgn i 2001. I 2001 var det 2290 kvinner og 1811 barn som overnattet ved landets krisesentre, mens 4349 kvinner og 180 barn var dagbrukere (Jonassen og Stefansen 2003).

Det er i løpet av de siste årene blitt en endring av brukersammensetningen ved krisesentrene. Endringen omfatter foruten flere dagbrukere, også flere barn, flere kvinner med etnisk minoritetsbakgrunn, eldre kvinner, samt kvinner med funksjonshemming. Endret brukersammensetning innebærer at behovene hos brukerne er mer mangfoldige og sammensatte enn tidligere. For krisesentrenes del har dette ført til at ressursbruk og belastning pr. ansatt, kompetansekravene og nettverksbehovene har endret karakter.

Det må antas at langt de fleste voldsutsatte kvinner og barn i Norge ikke er i kontakt med et krisesenter. Samtidig kan undersøkelser som belyser kjennetegn ved brukergrupper fortelle noe om hvilke grupper tilbudet fanger opp. Dette er også viktig kunnskap i forhold til utfordringen om å fange opp voldsutsatte kvinner og barn som ikke søker hjelp.

Det er ikke nødvendigvis en målsetting at alle voldsutsatte kvinner skal henvende seg til et krisesenter. Det viktigste er at alle som har behov for et hjelpetilbud får et tilbud tilpasset sine individuelle behov. Utvalget mener imidlertid at det er en viktig utfordring å fange opp grupper som kan ha nytte av et krisesentertilbud – men som i dag ikke bruker tilbudet, samt å utvikle krisesentertilbudet slik at det oppleves som et aktuelt hjelpetilbud for flere grupper.

7.2.4 Krisesentertilbudet

Krisesentrene har i de siste 25 årene vært det viktigste lavterskel hjelpetilbudet for voldsutsatte kvinner og barna deres. Krisesentrene skal i utgangspunktet være et alternativ til det øvrige apparatet for voldsutsatte, men dekker i praksis behov som er dårlig dekket i det ordinære hjelpeapparatet.

Krisesentrene tilbyr rådgivning, fellesskap og botilbud i en akuttsituasjon. De fleste sentre tilbyr også samtaletilbud på individuelt- og gruppenivå. Krisesentrene har opparbeidet omfattende kunnskaper om og erfaring med menns vold mot kvinner i nære relasjoner. Sentrene driver med forebyggende arbeid, informasjonsvirksomhet, politisk påvirkning og arbeid for økt kunnskap om voldsutsatte kvinners situasjon i det ordinære hjelpeapparatet.

Krisesentrene er ment å være et midlertidig botilbud og mange setter vanligvis en grense ved 3 måneders opphold. Visse brukergrupper benytter imidlertid overnattingstilbudet over en lengre periode på grunn av særlige forhold knyttet til kvinnenes bakgrunn eller mishandlingsforhold. Ofte er lengden på oppholdet også avhengig av boligmarkedet eller tilbudet om overgangsbolig fra kommunen.

Vista Utredning laget i 2001 en rapport for Barne- og familiedepartementet hvor tilbudet som landets krisesentrene gir deles inn i følgende fem kategorier:

1. Telefonvakt – krisetelefon

2. Opphold for kvinner og barn i en krisesituasjon, samt bistand til kontakt med hjelpeapparatet

3. Tilbud til barn som kommer til krisesentrene i følge med sine mødre

4. Dagtilbud og andre tilbud til brukere

5. Utadrettet virksomhet i form av opplæring og informasjon til hjelpeapparat og til publikum, offentlige myndigheter osv. (Vista Utredning 2001)

Kvinnene er som oftest selvhjulpne når det gjelder daglige gjøremål. Brukerne må dessuten selv ta vare på egne barn mens de bor på krisesenteret. Enkelte sentre har ansatt barnearbeidere som sørger for aktivitetstilbud og/eller strukturerte samtaler, jf. nærmere om dette nedenfor under pkt. 7.2.6. Noen få krisesentre har også tilbud til incestutsatte, og enkelte av landets incestsentre er samlokalisert med krisesenteret. Samtidig har flere opprettet DIXI-grupper, som er et tilbud til voldtektsofre (se Kvalheim 2001). Under oppholdet mottar brukerne bistand i form av følge til møter med ulike deler av hjelpeapparatet, samt hjelp til å etablere seg på nytt. Enkelte sentre har også aktivitetstilbud for tidligere brukere som ønsker å opprettholde kontakt med medarbeidere og andre voldsutsatte kvinner.

7.2.5 Tilbudet til kvinner med særskilte behov

Det har ikke vært mulig for utvalget å foreta en gjennomgående utredning av samtlige brukergrupper ved krisesentrene som kan ha særskilte behov. Dagens rutiner for registrering av krisesenterbrukere gir heller ikke tilstrekkelige systematiske data til å skille ut brukergrupper etter alder, bakgrunn, relasjon til voldsutøveren, samt øvrige karakteristika.

I enkelte land er det etablert egne krisesentre eller botilbud for kvinner med særskilte behov som opplever vold i nære relasjoner. Det kan dreie seg om sentre for unge jenter; for kvinner med etnisk minoritetsbakgrunn, eller kvinner med rusproblemer. Også i Norge er det etablert enkelte tilbud, enten permanente eller som prøveprosjekter, med positive erfaringer.

Prinsipielt er utvalget av den oppfatning at i et land som Norge, bør en i størst mulig utstrekning etterstrebe en integrert krisesentermodell der beboere, uansett bakgrunn og erfaring, deler tilbudet. Som påpekt i kapittel 3, er vold i nære relasjoner å finne på tvers av sosiale eller demografiske skillelinjer, og dagens krisesentertilbud følger nettopp en integrert tenkning. Samtidig er det også nødvendig å innrette tilbudet etter brukerbehov, og utvalget ser at i visse tilfeller kan det være hensiktsmessig med en økt spesialisering av tilbudet, innenfor rammene av en integrert modell. Demografiske forhold i Norge, med høyere tetthet av personer med etnisk minoritetsbakgrunn i visse landsdeler, tilsier for eksempel at det kan være brukervennlig at enkelte krisesentre utvider tilbudet med støtte i reetableringsfasen etter at disse kvinnene har flyttet ut fra krisesenteret. Når det gjelder kvinner med bevegelses- og funksjonshemming, kan ulempene ved geografisk avstand til et krisesenter oppveies av fordelene det kan innebære for livskvalitet at senteret er godt fysisk tilrettelagt.

7.2.5.1 Kvinner med minoritetsbakgrunn

Kvinner og jenter med bakgrunn i land fra Asia, Afrika, Latin-Amerika og Øst-Europa har utgjort et økende antall av brukerne på krisesentrene i byer og tettbygde strøk gjennom de siste årene. Dette kan dreie seg om kvinner som har opplevd mishandling, trusler om tvangsekteskap eller kjønnslemlestelse. Videre omfattes kvinner av utenlandsk bakgrunn gift med norske menn, samt kvinner i prostitusjon. I noen tilfeller har kvinner på asylmottak i påvente av en asylsøknad også måttet oppsøke et krisesenter på grunn av vold fra samlivspartner.

At krisesentrene opplever en økning av henvendelser fra disse gruppene kan ha flere forklaringer. Økt kunnskap om egne rettigheter og muligheter, større fokus på disse gruppenes situasjon i offentligheten og innen minoritetsgrupper, økt egenorganisering med flere selvhjelpsgrupper, samt lavere terskel for å akseptere slik vold kan være medvirkende årsaker. Oppfølging av kvinner med minoritetsbakgrunn kan for krisesentermedarbeiderne ofte kreve betydelig større ressurser enn det gjennomsnittet av etnisk norske brukere krever. Språkvansker og behov for tolk er én forklaring, men også det faktum at kvinner med utenlandsk bakgrunn ofte må forholde seg til langt flere offentlige instanser, kan ha svakere nettverk og økonomiske ressurser, samt dårligere betingelser på jobb- og boligmarkedet. Det kan også dreie seg om ekstrabelastninger som følge av deres status som innvandrere eller asylsøkere, jf. blant annet kapittel 5 (pkt. 5.1.3.6) og kapittel 9 (pkt. 9.3.6). En viktig hindring for minoritetskvinners mulighet til å komme seg ut av en tilværelse med vold er manglende støtte i reetableringen og tilværelsen etter et krisesenteropphold (Paul 1998).

Brobyggerprosjektet, som ble gjennomført ved Krisesenteret i Oslo fra juni 1999 til mars 2002, har oppsummert en del av erfaringene knyttet til å reetablere seg for kvinner med etnisk minoritetsbakgrunn. «Krisesenteret har i sitt samarbeid med den enkelte kvinne gjennomsnittlig kontakt/samarbeid med ca. 8–10 offentlige instanser, for alle som bor der. Dette gjelder også for etnisk norske kvinner. For deltakerne i Brobyggerprosjektet varierte tallet fra 8 til ca. 26 hjelpeinstanser.» En av deltakerne i prosjektet hadde kontakt med ca. 60 offentlige og private instanser, og måtte forholde seg til over 100 personer som var involvert i hennes saker (Nilsen og Prøis 2002).

Brobyggerprosjektets tilnærming og systematiserte erfaringer synes etter utvalgets oppfatning å ha overføringsverdi til andre sentre og hjelpeinstanser som arbeider med minoritetskvinner og grupper med særskilte behov. Noen slike erfaringer som kan trekkes frem er:

• Å sikre at kvinnene får en individuell koordinator som opptrer som kvinnens rådgiver i møte med offentlige instanser

• At trusselbildet blir avklart

• At kvinner som føler seg truet på livet eller redd for å bli sendt tilbake til hjemlandet får tilbud om å flytte til et bokollektiv

• At praktiske forhold som bolig, økonomi, skole/barnehage blir avklart – med tydelige mål for arbeid som blir evaluert med jevne mellomrom

• At problemer knyttet til fysisk og psykisk helse, samt familie og sosialt nettverk blir avklart og jevnlig evaluert

• At det utarbeides kvalifiseringsplaner for bruker, herunder språkopplæring, med jevnlig evaluering

• At kvinnene får tilbud om å delta i selvhjelpsgrupper

• At mødre med barn får tilbud om selvhjelpsgrupper rettet spesielt mot denne gruppen (Nilsen og Prøis 2002).

Når det gjelder nasjonale minoriteter, finnes det svært begrenset kunnskap om deres bruk av og erfaringer med krisesentrene. Samisk krise- og incestsenter i Karasjok kan sies å være et spesielt tilrettelagt tilbud i denne sammenheng, blant annet gjennom å være et tospråklig tilbud.

Utvalget mener at krisesentrenes kompetanse på og tilbud til brukere med etnisk minoritetsbakgrunn må økes. Det trengs også mer systematisert kunnskap om de helsemessige, sosiale, rettslige og økonomiske behovene til kvinner med minoritetsbakgrunn utsatt for vold i nære relasjoner. Dette gjelder også behovene til barna som oppsøker krisesentrene i følge med kvinner med minoritetsbakgrunn. Det bør også være en utfordring for krisesentrene at det i økt grad tilsettes medarbeidere som selv har minoritetsbakgrunn. Dette gjelder særlig ved sentre lokalisert i områder med større nedslagsfelt av minoriteter, men også ved krisesentrene generelt.

7.2.5.2 Eldre kvinner og kvinner med funksjonshemming

Som nevnt i utredningens kapittel 5, er voldsutsatte kvinner med funksjonshemming en svært sårbar gruppe. De lever ofte i et avhengighetsforhold som kan gjøre dem ekstra utsatte for samlivspartnerens voldsbruk. En del kvinner med funksjonshemming har et svakt sosialt nettverk og er ofte redde for å miste det de har. Mange kvinner med funksjonshemming har i tillegg lav inntekt eller er uføretrygdet, noe som også kan gjøre deres økonomiske situasjon svak. Terskelen for å bryte ut av et voldelig forhold blir desto høyere, og kvinner med funksjonshemming får dermed dårligere beskyttelse i forhold med mishandling. (Nettverk for kvinner med funksjonshemming og Krisesentersekretariatet 2002).

Mange eldre kvinner kan oppleve liknende problemstillinger, både når det gjelder fysisk bevegelseshemming, avhengighet av partner/barn, i måten et voldsforhold arter seg, samt i forhold til deres økonomiske situasjon.

Krisesentrene tilbyr også rådgivning pr. telefon og samtaletilbud utenfor senteret til denne brukergruppen, og sørger for døvetolk der dette er nødvendig. For denne gruppen voldsutsatte kvinner vil krisesentrenes arbeid måtte koordineres opp mot andre hjelpebehov kvinner med funksjonshemming kan ha. En kvinne med funksjonshemming kan for eksempel ha behov for hjemmesykepleie. Hun kan også ha behov for assistanse fra hjelpemiddelsentralen mens hun er på krisesenteret. Muligheten for krisesentrene til å få hjelp fra hjelpemiddelsentralene varierer imidlertid på landsbasis, i følge Nettverk for kvinner med funksjonshemming.

I St.prp.nr. 1 (2003–2004) for Barne- og familiedepartementet fremgår det at kun 7 av 19 fylkeskommuner har krisesentre som er tilrettelagt for brukere med funksjons- eller bevegelseshemming. I dag er det 14 av landets 50 krisesentre som er tilrettelagt for kvinner med funksjonshemming. Under Regjeringens handlingsplan «Vold mot kvinner», var ett av tiltakene å utrede situasjonen for kvinner med funksjonshemming. En arbeidsgruppe foreslo overfor Barne- og familiedepartementet flere målsettinger for arbeidet med å bedre tilgjengeligheten, blant annet at minst ett krisesenter i hvert fylke skulle tilfredsstille definerte krav til tilgjengelighet innen ett år, og at det skulle gjennomføres et opplegg for informasjon til kvinner med funksjonshemming til allmennheten, beslutningstakere og krisesenterpersonell.

Utvalget slutter seg til anbefalingen om at det bør være minst ett krisesenter i hvert fylke som er tilrettelagt for kvinner med funksjonshemming, inkludert for blinde med førerhund. På sikt bør det være en målsetting at flest mulig av landets krisesentre er tilpasset brukere med funksjons- eller bevegelseshemming. Utvalget mener videre at det bør utarbeides opplærings- og informasjonsmateriell til alle krisesentrene om brukerbehov knyttet til ulike typer funksjonshemminger. Det bør også være et siktemål at krisesentrene knytter til seg en ressursperson som kan være kontaktperson for voldsutsatte kvinner med funksjonshemming, samt bindeledd mellom krisesentrene og det øvrige hjelpeapparatet.

7.2.5.3 Unge kvinner

I flere land er det etablert egne botilbud for unge kvinner som er utsatt for mishandling og vold. I Sverige har det i flere år eksistert «tjeijourer», krisesentre og rådgivningstilbud spesielt for unge kvinner. I Stockholm drives tjeijouren i tilknytning til krisesenteret.

Utvalget er kjent med at også krisesentrene i Norge til en viss grad blir benyttet av unge jenter som blir utsatt for vold av sin kjæreste eller samlivspartner. Krisesenteret i Trondheim har faste dager for unge jenter. En del krisesentre har, som tidligere nevnt, opprettet DIXI samtalegrupper for voldtatte. DIXI rapporterer om en generell økning av kvinner mellom 14–23 år blant sine brukere (Årsrapport 2002 fra DIXI Ressurssenter Oslo).

Når det gjelder unge jenter med flerkulturell bakgrunn, kan noen særlig oppleve behov for fellesskap med andre jenter i tilsvarende situasjon. Bokollektivet ved Oslo krisesenter ble etablert i forlengelsen av Brobyggerprosjektet (jf. ovenfor pkt. 7.2.5.1), med bakgrunn i at senteret ble oppsøkt av jenter som enten måtte gifte seg mot sin vilje eller hadde kommet til Norge gjennom familiegjenforening. Disse hadde behov som krisesenteret ikke kunne imøtekomme, og det ble opprettet et eget kollektiv med egnede lokaler som blant annet kunne gi god fysisk sikring. Erfaringene etter to års drift har vært at noen av jentene/kvinnene som kom til Bokollektivet på grunn av konflikter rundt tvangsekteskap hadde vært utsatt for omsorgssvikt og mishandling i store deler av oppveksten. Noen av dem var under 18 år og hørte derfor under barnevernets ansvarsområde. Prosjektet påpeker at « en del av tilfellene, hvor kvinnene får hjelp til å komme i dialog med foreldrene før konflikten eskalerer unødig, kan gjøre det mulig å unngå brudd. (…) I tilfeller der det ikke er mulig å finne andre løsninger enn brudd og rømming, er det behov for det tilbudet som krisesentrene og Bokollektivet representerer når det gjelder botilbud, sikkerhet/beskyttelse og videre oppfølging.» (Oslo Krisesenter 2003).

Utvalget mener at det trengs mer systematisk kunnskap om jenter/unge kvinners situasjon, samt deres behov for beskyttelse, rådgivning og egnede botilbud. Økt innsats overfor disse brukergrupper, både fra krisesentre og fra samfunnet for øvrig, vil etter utvalgets mening også ha en viktig forebyggende effekt.

7.2.5.4 Kvinnelige rusmisbrukere

Kvinner med rusproblemer (i enkelte tilfeller også kombinert med en tilværelse i prostitusjon), opplever også vold av nåværende eller tidligere samlivspartner. Kvinnelige rusmisbrukere som blir mishandlet har flere, mer komplekse problemstillinger som de trenger hjelp til å løse enn kvinner uten slike belastninger, og de har ofte store helsemessige og psykososiale problemer i tillegg.

Jonassen og Stefansen påpeker i sin rapport: « At disse gruppene kvinner faller utenfor krisesentrenes virksomhet kan virke paradoksalt når vi vet at dette er grupper som sannsynligvis er overrepresentert i voldsstatistikken. Når det er sagt, er det ikke sikkert at krisesentrene representerer det beste tilbudet for kvinner med tilleggsproblematikk. Likevel er det et tankekors at de kvinnene som i særlig grad har behov for krisehjelp i praksis ikke har noe tilbud som er spesifikt rettet inn mot å avhjelpe problemer knyttet til den volden de er blitt utsatt for.» (Jonassen og Stefansen 2003 s. 69–70).

Etter utvalgets syn er et krisesenter ikke et egnet sted for kvinner med rusproblemer. Til det er muligheten for tilsyn og oppfølging for dårlig, samt at det er for dårlige toalett- og dusjforhold på de fleste sentrene. Det finnes verken den personaltetthet eller kompetanse som kreves for å gi rusmisbrukere god nok oppfølging. Også hensynet til de øvrige beboerne, da særlig barn, samt sikkerhetshensyn kommer inn ved vurderingen av om krisesentrene er egnet til å ivareta denne gruppen. Det er imidlertid en viktig offentlig oppgave å sikre egnede tilbud for voldsutsatte kvinner som sliter med rusmisbruk og tilleggsproblemer. Et godt eksempel på et velfungerende tiltak er Heidrun-senteret i Trondheim, som er et eget botilbud for kvinner som har prostitusjonserfaring og kvinner som har problemer med rusmisbruk. Dette senteret inngår i Samrådet for voldsutsatte kvinner og barn som er etablert i byen, og har blant annet et nært samarbeid med krisesenteret, jf. kapittel 11 for nærmere beskrivelse av Samrådet (pkt. 11.3.2).

Dersom kvinnelige rusmisbrukere ønsker å flytte fra en voldsutøver, kan krisesentrene gi verdifulle bidrag i form av kunnskapsformidling og strategisk rådgivning til kvinnene. De kan også gi andre hjelpeinstanser råd og veiledning, slik at kvinnene med rusproblemer kan få en mest mulig helhetlig hjelp.

Utvalget anbefaler at det etableres minst ett eget akuttilbud i hver region for kvinner med rusproblematikk. Et slikt tilbud må omfatte kompetanse både knyttet til rus og til vold mot kvinner, og bør kunne ha et formalisert samarbeid med krisesentrene i regionen, samt med andre aktører og instanser som arbeider i forhold til kvinner utsatt for vold i nære relasjoner.

7.2.6 Tilbudet til barn ved krisesentrene

Fra det første krisesenteret startet opp i Oslo i 1978, var barn blant brukerne av krisesentrene. Man ble raskt oppmerksom på at barn både direkte og indirekte også var ofre for menns vold mot kvinner i nære relasjoner. I 2002 var det 1999 barn som overnattet ved krisesentrene.

Et forprosjekt utført av Anne Solberg påpeker en rekke behov barn har i forhold til krisesentrene (Solberg 2001). Blant disse er behovet for et frirom hvor barn kan utvikle seg, inkludert et rikere aktivitets- og fritidstilbud; mulighet til å bearbeide traumatiske erfaringer gjennom samtaletilbud; større innsikt hos så vel ansatte som hos mødrene om barns vilkår og virkelighet; kunnskap om rettigheter i forhold til barnevernet og det øvrige hjelpe-, kontroll- og rettsapparatet, samt større faglig innsikt i barns egne mestrings- og overlevelsesstrategier. Disse behovene stemmer godt overens med de behov og ønsker barn selv uttrykker i forhold til krisesentrene.

Mullender m.fl. (2002) har belyst barnas vurderinger av krisesentertilbud i England. Barna rapporterte at de hadde behov for et tilbud hvor de ansatte både la til rette for aktiviteter som fikk tankene bort fra den voldsvirkeligheten barna hadde opplevd og la til rette for at barna kunne få snakke om sine erfaringer med vold i nære relasjoner. Barna var imidlertid opptatt av at de måtte få mulighet til å snakke om volden på egne premisser og ikke tvinges inn i en sammenheng hvor de følte seg forpliktet til å snakke om volden. Barna var også opptatt av muligheten til å dele erfaringer med andre barn som hadde tilsvarende erfaringer.

Krisesentrene har de siste årene utviklet nye typer tiltak rettet mot barna. Jonassen og Stefansen (2003) påpeker at noen sentre har jobbet systematisk med tiltak rettet mot barn, mens andre i mindre grad har fokusert på problematikken. De viser også til at det ikke finnes en oppdatert oversikt over hvilke tilbud de enkelte sentrene i Norge har for barn. Ifølge deres undersøkelse har det siden 1986 vært en utvikling fra mange barnegrupper og få barnearbeidere til mange barnearbeidere og få barnegrupper. I 2002 hadde 16 krisesentre enten egen barnegruppe (6 sentre) eller kan tilby andre aktiviteter for barn (10 sentre). Fem av de seks krisesentrene som har egen barnegruppe arrangerer også andre aktiviteter for barn. I tillegg oppgir ett senter som verken har barnegruppe eller andre aktiviteter for barn at de assisteres av Røde Kors Barnehjelpen når det gjelder tilbud til barn ved senteret. Det er 14 sentre som har ansatt en egen barnearbeider. Videre har 40 sentre egne lekerom for barna, åtte av disse har mer enn ett lekerom (Jonassen og Stefansen 2003).

I samarbeid med krisesenteret i Moss utarbeidet Merete Holmsen i 2001 «Bilder», en vei til samtale med barn på krisesenter. Dette tilbudet er systematisert og blir gjennom senterets barnearbeider tilbudt barn ved senteret. Ved andre krisesentre gis liknende tilbud til barn hvor hensikten er bearbeiding av traumer. Ved enkelte krisesentre blir barn tilbudt regelmessige samtaler i regi av barnearbeidere. Noen har også som rutine å ha egne kontaktpersoner for barna som er forskjellig fra morens kontaktperson på krisesenteret.

I Danmark ble det opprettet et forum for oppfølging av barnas situasjon – «Krib-puljen». Den ble etablert av Socialministeriet i 1996, etter initiativ fra krisesentrene. Som et ledd i sitt arbeid, gjennomførte Krib-puljen en undersøkelse som skulle samle data systematisk over tre år, mellom 1997–99. Dette resulterte i 2002 i boken «5230 børn på krisesenter – en deskriptiv undersøgelse», og gir en grundig analyse av barn på 38 krisesentre, deres bakgrunn, opplevelser av vold i hjemmet, samt en beskrivelse av innsats, tiltak og metodikk benyttet i forhold til barna av medarbeiderne på krisesenteret (Behrens 2002).

Som tidligere påpekt i kap. 5 (pkt. 5.2.8), er det behov for økt kunnskap omkring situasjonen og behovene til barn som vokser opp i familier med vold. Det finnes også relativt lite kunnskap om barns erfaringer med et eventuelt krisesenteropphold (se imidlertid Midjo 1992 og Olsen 1998). Dette er et område som etter utvalgets mening må gis høyere prioritet. Det finnes mange gode erfaringer ved enkelte norske krisesentre når det gjelder arbeid med barn, og det er viktig å kunne systematisere denne erfaringsbaserte kunnskapen, ikke minst av hensyn til kompetanseheving av krisesentermedarbeidere.

Jonassen og Stefansen (2003), som i sin studie gjennomgår krisesentrenes samarbeid med andre instanser, viser at sentrene har et godt forhold til barnevernet. To tredjedeler av sentrene anser sine samarbeidsrelasjoner med denne tjenesten som gode eller svært gode (se også Skjørten og Paul 2001). Utvalget vil videre påpeke at krisesentrenes arbeid med barn som direkte eller indirekte er rammet av menns vold i nære relasjoner reiser spørsmål om sentrenes adgang og/eller plikt til å melde fra til barnevernet. Denne problemstillingen er nærmere belyst i kapittel 11 (pkt. 11.7.5).

Utvalget vil understreke at barn er selvstendige brukere med egne opplevelser og behov, og ikke bare «vedheng til mor». Utvalget vil også påpeke viktigheten av at det på krisesentrene må finnes medarbeidere med særlig kompetanse på barna og som kan ivareta deres behov i samarbeid med mor. Ved mindre sentre med færre brukere må det være klare avtaler om å kunne tilkalle en person fra det offentlige med fagkompetanse på barn, som kan gi et samtaletilbud til barn som tar kontakt med krisesenteret sammen med mor.

Utvalget anbefaler at den barnefaglige kompetanse ved krisesentrene styrkes, samt at tilbudet til barna ved krisesentrene videreutvikles. Kunnskap om barnas erfaringer og behov på krisesentrene, samt krisesentrenes samarbeid med barnevernet og andre relevante instanser, må økes og systematiseres.

7.2.7 Administrative og faglige utfordringer ved dagens krisesentertilbud

Krisesentrene i Norge står i dag overfor en rekke utfordringer. De fleste har over lang tid hatt svært stramme budsjetter og en uforutsigbar økonomisk situasjon. Som den eneste tilfluktsmulighet spesielt beregnet på voldsutsatte kvinner, har mange måttet prioritere akuttberedskap istedenfor et langsiktig tilbud og faglig utvikling.

Krisesentrenes utviklingsbehov omfatter både deres innhold og tilbud, medarbeidernes kompetanse og faglige utviklingsmuligheter, kontaktflate mot eksisterende og fremtidige brukergrupper, administrative og styringsmessige forhold, lokaler og bygningsteknisk situasjon, økonomi og finansiering, samt relasjon til øvrig hjelpeapparat og offentlighet. Disse ble også skissert i Kvinnevoldsutvalgets delrapport «Om krisesentrene i tilknytning til omlegging av tilskuddsordningen» som ble overlevert Regjeringen i september 2002 (Kvinnevoldsutvalget 2002d).

I denne delrapporten ble krisesentrenes utfordringer oppsummert som følger:

• Avklaring av geografisk jevn fordeling og totalt antall sentre i Norge.

• Gjennomføring av behovsanalyse og plan for utbygging av flere sentre og krisetiltak.

• Avklaring av hvor mange sentre som bør tilby døgnåpent tilbud.

• Definert og avklart minimumsnivå for krisesentrenes tilbud og tjenestekvalitet.

• Bedrede tilbud til barn, kvinner med funksjonshemming og andre brukergrupper med særlige behov.

• Brukerfleksibilitet. Ubyråkratiske ordninger for å trygge brukernes sikkerhet ved flytting mellom krisesentre i landet.

• Økt profesjonalitet og mer entydig definerte hovedmålgruppe(r) og kjernetilbud.

• Krav til krisesentrene som arbeidsgiver, samt evt. arbeidsgiverorganisering. Enhetlige og ryddige standarder for de faste medarbeidernes kompetanse-, lønns- og arbeidsforhold.

• Konkurransedyktig lønn, på nivå med sammenlignbare kommunale- og fylkeskommunale tjenestesteder.

• Faglig og personlig videreutviklingstilbud til de ansatte, med særlig vekt på kompetanseutvikling innen psykososial håndtering.

• Prinsipielle avklaringer om frivillighetens plass på krisesentrene. Eventuelle normer for bruk av frivillige, og bedrede kvalifiseringstiltak for denne gruppen.

• Behovet for tjenlige lokaler og felles standarder med hensyn til plass, tilgjengelighet, boligstandard osv., inkludert for brukergrupper med særskilte behov.

• Særskilt utviklingsplan for tilrettelegging av botilbudet for kvinner med funksjonshemming.

• Oppgradering av krisesentrenes fysiske sikkerhet og sikkerhetsrutiner.

• Oppgradering av kontorfunksjoner og teknisk utstyr ved en rekke krisesentre.

• Forutsigbare økonomiske rammer og tilstrekkelige midler for å kunne videreutvikle tilbud og sikre faglig forsvarlig drift og organisering.

• Styrke krisesentrenes utadrettede virksomhet.

• Styrke sentrenes evne til oppsøkende og forebyggende arbeid.

• Systematisere og videreutvikle fagkunnskapen ved krisesentrene, for bedre landsdekkende og regional synergi med hele hjelpeapparatet.

• Etablerte lokale og regionale nettverk og relasjoner med andre deler av hjelpeapparatet.

• Systematisk kursing av samarbeidspartnere for å sikre økt bruk av og kjennskap til krisesentrene i hjelpeapparat og lokalsamfunn.

• Vurdere fremtidige modeller for krisesentrenes utvikling, og hvorvidt krisesenteret kan tillegges koordineringsansvar for hjelp til mishandlede kvinner.

Utover de generelle organisatoriske utfordringene for krisesentrenes utvikling som er listet opp ovenfor, vil utvalget nevne noen særlige områder som utvalget mener det haster å ta tak i.

7.2.7.1 Ujevn fordeling og ulikt innhold

Dekningsgraden for dagens krisesentre varierer sterkt fra fylke til fylke og spenner fra under 50 000 til over 500 000 innbyggere pr. krisesenter. For eksempel er det i alt 8 sentre i Nordland, mens Oslo kun har ett. Egne voldtektssentre (DIXI-sentre) er etablert på to steder i landet, mens flere krisesentre har eller har hatt DIXI samtalegrupper.

Vista Utredning påpeker at det er en klar sammenheng mellom bruk og avstand til krisesentrene – bruken øker når avstanden til senteret er liten. Der det finnes mange sentre og god tilgjengelighet, er det en større andel kvinner og barn i befolkningen som henvender seg både for overnatting og dagbruk (Vista Utredning 2001). Jonassen og Stefansens studie påpeker at faktorer som ser ut til å henge sammen med søkningen til krisesentrene er: Størrelsen på krisesentrenes geografiske nedslagsfelt, antallet krisesentre i fylket, sentrenes befolkningsgrunnlag og innrettingen på krisesentervirksomheten i fylket (Jonassen og Stefansen 2003).

Med unntak av i noen få kommuner, er det aldri blitt gjennomført en offentlig undersøkelse over det faktiske behovet for krisesenter eller andre krisetiltak, og hvilken geografisk fordeling disse bør ha på landsbasis. Vista Utrednings anslag fra 2001 er at dagens bruk av krisesenter ligger på 1 beboer pr. 1000 innbyggere, men vurderer det som sannsynlig at det faktiske behovet er høyere og vil kunne øke med et bedret tilbud.

7.2.7.2 Arbeidsmiljø, personalforhold og økonomi

I mange år ble svært mange av krisesentrene drevet med flat organisasjonsstruktur og det var få lønnede medarbeidere. Kun et fåtall av sentrene har i dag flat organisasjonsstruktur; det har etterhvert utviklet seg nye organisasjonstrukturer. Også lønnsstrukturen er endret ved mange sentre. I tillegg til daglig leder, evt. administrativt personale og barnearbeidere, er de fleste dag- og nattevakter i dag lønnet, om enn noen ganger med symbolsk timelønn.

Jonassen (2001) viser til at et stigende antall krisesentre drives med kun fast ansatte medarbeidere (daglig leder, miljøarbeidere, barnearbeidere, renholdsarbeidere og vakter). I 1986 hadde krisesentrene 2700 frivillige medarbeidere og 100 fast ansatte. I 2002 var antallet 700 frivillige og 300 fast ansatte (Jonassen og Stefansen 2003). Lønns- og personalkostnader utgjør i dag ca. 3/4 av utgiftene ved krisesentrene, selv om noen av aktivitetene fremdeles er basert på frivillig innsats. Det er påvist store forskjeller i lønnsnivå mellom sentrene. En rekke medarbeidere ved krisesentrene rapporterer om overarbeid og stor belastning, både i relasjon til brukernes behov og i forhold til lønnsnivået. Jonassen og Stefansen (2003) rapporterer om at 44 % av de daglige lederne ved landets krisesentre opplevde arbeidsmengden som for stor.

7.2.7.3 Medarbeidernes kvalifikasjoner

Krisesentrene utfører et svært viktig arbeid. Som påpekt ovenfor, er også dagens brukerbehov ved sentrene blitt mye mer sammensatt enn tidligere. Dette forutsetter kvalifisert personale, samt et økonomisk grunnlag for å kunne ansette og beholde kvalifisert personell. Det påpekes ofte at møtet mellom erfaringsbasert og profesjonsbasert kunnskap som skjer ved krisesentrene er svært nyttig for brukerne. Mange krisesentre har hatt som ideal at sentrene skulle drives av kvinner uten helse- og sosialfaglig utdanning. Å understreke at ansatte og brukere skulle være likeverdige, samt at det var mannen som var behandlingstrengende og ikke kvinnen, er begrunnelser for dette standpunktet. Undersøkelsen til Jonassen og Stefansen (2003) indikerer at denne oppfatningen ikke lenger står like sterkt.

Krisesentrene har ikke felles standarder for kompetansekrav, faglig utvikling, lønnsforhold og arbeidsmiljø for de ansatte. Utdanningsnivået for daglige ledere ved krisesentrene har steget fra 1986 til 2002. I 2002 hadde 62 % av de daglige lederne utdanning på høyskole/universitetsnivå. Andelen daglige ledere med relevant fagbakgrunn for stillingen har imidlertid holdt seg stabil. Jonassen og Stefansen (2003) rapporterer at 90 % av de daglige lederne ved landets krisesentre mener det er svært viktig at vakter/medarbeidere bør få jevnlig faglig oppdatering innen voldsfeltet. Også Regjeringens handlingsplan «Vold mot kvinner» understreker at krisesentermedarbeiderne har behov for faglig opplæring og utvikling, og at dette ikke har vært tilstrekkelig ivaretatt. Handlingsplanen har derfor hatt et eget tiltakspunkt for utvikling av kurstilbud for krisesenteransatte som er gjennomført i 2002, jf. kap. 11. Krisesenterorganisasjonene mener at disse ikke har gitt kompetansehevning for krisesenteransatte på det nivå som er nødvendig og ønskelig etter dagens behov.

Utvalget er kjent med at det ved de fleste sentre er etablert fast kontakt med eksternt fagpersonell som blir trukket inn ved behov (terapeuter, helsefaglige arbeidere, pedagoger, tolker mv.), uten at det synes å foreligge systematiserte data på dette. Krisesentrene hjelper også brukerne med å ta kontakt med behandlingsapparatet.

Utvalget mener at det ved hvert av landets krisesentre må finnes minst en medarbeider/funksjon med særlig kompetanse på å ta imot mennesker i krise, og minst en medarbeider/funksjon med administrativ/økonomisk kompetanse. Kompetansen i forhold til kvinner med særskilte behov, i særdeleshet når det gjelder kvinner med funksjonshemming, unge kvinner, eldre og kvinner med minoritetsbakgrunn, må økes systematisk. I tillegg er det, som nevnt ovenfor, nødvendig for krisesentre som tar imot mødre med barn å ha fagmedarbeider med tilstrekkelig kompetanse innen arbeid med barn. Styrkingen av kompetanse bør rette seg mot helse- og sosialfaglig, samt pedagogisk kompetanse, i tråd med dagens og fremtidens brukerbehov.

Utvalget mener at det offentlige må tilføre krisesentrene de nødvendige økonomiske ressurser som gjør det mulig å oppnå kompetanseutvikling i henhold til det som er nevnt ovenfor. Det må også utvikles egnede opplæringstilbud, og etter utvalgets mening bør det være mulig å samordne utdanningstilbud for krisesenteransatte med andre offentlige tilbud om grunn- og etterutdanning av fagpersonell, jf. kapittel 10. Det må videre være opp til eierne/styrene av landets krisesentre å påse en tilsettings- og personalutviklingsplan som ivaretar minstestandarder for kompetanse ved sentrene.

7.2.7.4 Lokaler

Mange krisesentre er etablert i større eneboliger og tar sikte på i størst mulig grad å likne vanlige boliger. Når det gjelder lokaler, har krisesentrene svært ulik standard på boenhetene rundt om i landet, og ved enkelte sentre er det et mindre godt botilbud for brukerne og dårlige fysiske arbeidsforhold for medarbeiderne. Driften er mange steder basert på gammelt utstyr og dårlige lokaler. Mange sentre mangler samtalerom, både for individuelle- og gruppesamtaler. Også sikkerhetsmessig er en del sentre preget av svakheter i forhold til fysisk sikring, og i de siste årene har enkelte opplevd nye problemstillinger knyttet til smittevern og hygiene. Mange krisesentre har generelt for trange og dårlige lokaler, ikke bare med tanke på sanitære forhold, men også når det gjelder kontor-, oppholds- og møtelokaler, innen- og utendørsplass til barns aktiviteter (inkludert lekselesing), samt egnede rom for beboere til å ta imot besøk. For noen sentre er små og dårlige lokaler et reelt hinder for effektiv drift. Få krisesentre er i dag tilgjengelig for kvinner med funksjonshemming og eldre kvinner med redusert førlighet, noe som medfører at mange brukere ikke får den beskyttelse de har behov og krav på.

Mange utbyggings- og investeringsbehov, også i forhold til oppgradering av kontorutstyr, blir utsatt på grunn av manglende økonomiske ressurser, noe som kun tillater kortsiktig planlegging. En rekke krisesentre har hatt dårlig økonomi over lang tid og har følgelig et underskudd i forhold til behovet for oppgradering og utvidelse. Vista Utredning har anslått et betydelig investeringsbehov for dagens krisesentre for å nå en felles minimum bostandard. Dette forutsetter en økning i tilskuddet fra ca. 80 millioner årlig til om lag 140 millioner årlig (Vista Utredning 2001).

Utvalget anbefaler at det etableres en låneordning der det kan gis lån til bedring av bygningsmassen, slik at den tilfredsstiller de krav som må stilles – inkludert å legge til rette for et etnisk mangfold og tilgjengelighet for kvinner med funksjonshemming. Slike lån kan også gis til eventuell nyetablering av sentre. Utvalget er kjent med at liknende ordninger finnes, for eksempel til kommuner, enkeltpersoner, stiftelser og liknende, samt til oppføring, kjøp og utbedring av barnehager.

7.2.8 Krisesentrene og det offentlige

I dag er 29 krisesentre og en krisetelefon organisert i Krisesentersekretariatet, 14 er organisert i Norsk Krisesenterforbund, mens 7 sentre har valgt å stå utenfor paraplyorganisasjonene. Sentrene som er tilsluttet de to organisasjonene har en noe ulik profil både når det gjelder størrelse, intern organisering, samt eierskap. I 2002 hadde 66 % av sentrene kommunepolitikere og/eller kommunale faginstanser i styret. (Jonassen og Stefansen 2003).

7.2.8.1 Finansiering

Den offentlige tilskuddsordningen til krisesentrene har siden 1981, kun med mindre endringer, vært delt mellom staten, kommunene og i noen tilfeller også fylkeskommuner og andre bidragsytere. I forbindelse med behandlingen av St.prp.nr. 62 (1999–2000) Om kommuneøkonomien i 2001, sluttet Stortinget seg til en plan for innlemming av øremerkede tilskudd i rammetilskuddet til kommunene i perioden 2001–2007. Etter denne planen skulle tilskudd til krisetiltak innlemmes i 2004. I forbindelse med behandlingen av St.prp.nr. 62 (2002–2003) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2004 (kommuneproposisjonen), ble det besluttet å videreføre det øremerkede tilskuddet til krisesentrene.

Jonassen og Stefansen (2003) påpeker at av de 434 kommunene i Norge, har 55 valgt å ikke bidra med finansiering til et krisesenter. De fleste sentrene er finansiert av mer enn én kommune – og varierer fra to til i alt 24 kommuner. I gjennomsnitt bidrar 7,6 kommuner pr. senter. Fem krisesentre er finansiert av kun én kommune. Dette er i hovedsak sentre som er lokalisert i større byer, blant annet Oslo og Trondheim. Noen krisesentre har også fått bidrag fra fylkeskommunen.

Jonassen og Stefansens rapport (2003) viser til at antall krisesentre med garantier for finansiering har økt fra 1995 til 2001. I 1995 hadde ti sentre garantier, mens 20 var garantert finansiering i 2001. Selv om antall sentre med garantier har økt, gir garantiene fortsatt liten forutsigbarhet i økonomien, da garantiene ikke gjelder i mange år fremover. Kriterier for kommunenes beregning av tilskudd til krisesentrene har variert. Det vanligste er at hver kommune bidrar etter hvor mange innbyggere det er i kommunen. Dette gjaldt 38 av sentrene. Andre kriterier er at kommunen bidrar med en fastsum (3 sentre), eller ut fra en kombinasjon av fastsum og innbyggertall (3 sentre), mens ett senter oppga at kommunen bidro med utgangspunkt i eierprosent. Krisesentre med politisk representasjon i styret og sentre som har tettere samarbeid med kommunale myndigheter gir krisesentrene en mer forutsigbar økonomisk situasjon (Andersen 1997).

Utvalget har tidligere i sin delrapport om krisesentrene (Kvinnevoldsutvalget 2002d) påpekt at utilstrekkelige offentlige retningslinjer, kommunenes ulikartede prioriteringer og praksis med hensyn til å støtte krisesentre, samt det geografisk ujevne tilbudet, har i løpet av de siste årene medført en rekke problemer for krisesentrene. Individuelle avtaler mellom krisesentrene og de ulike kommunene som finansierer virksomheten har ført til en ujevn utvikling av sentrene, ulike lønnsforhold, samt varierende bo- og aktivitetstilbud. I tillegg har tilværelsen for krisesentrene vært preget av økonomisk uforutsigbarhet.

Det finnes ingen standard eller indikator for støtte til krisesentrene i landet, verken med utgangspunkt i en behovs- og etterspørselsanalyse eller ut fra demografiske kriterier. Vista Utredning skisserte i 2001 på oppdrag fra Barne- og familiedepartementet et forslag til en modell for dimensjonering av kostnader og offentlige tilskudd. Forslaget førte ikke til endringer (Vista Utredning 2001).

Utvalget mener at tilskuddsrammen til krisesentrene må heves betydelig i henhold til utbyggings- og kompetansehevingsbehovene skissert ovenfor. Krisesentrene må gis forutsigbare økonomiske rammer, og det må utvikles felles standarder for beregning av tilskudd til sentrene. Dette vil etter utvalgets syn medføre behov for betydelig økte investeringer til krisesentrene de kommende 5–10 årene, samt at det offentlig utvikler klare og entydige kriterier for tildeling av midler.

7.2.8.2 Forvaltningsmodell

I henhold til mandatet er Kvinnevoldsutvalget ikke bedt om å vurdere tilskuddsordningen som sådan. Utvalget har likevel funnet grunn til å si noe om krisesentrenes forvaltningsmodell. Ikke minst de store forvaltningmessige reformene som har funnet sted de siste årene tilsier etter utvalgets syn behov for å revurdere krisesentrenes forvaltningsmessige styring.

I 1997 fikk Statskonsult i oppdrag å evaluere utformingen og forvaltningen av den eksisterende tilskuddsordningen og gi anbefalinger om eventuelle alternative utforminger. Rapporten drøftet tre ulike modeller i forhold til hensikten med ordningen. Statskonsult-rapporten mente allerede i 1997 at kommunen er et lite egnet forvaltningsnivå i forhold til krisesentrene, ettersom de aller fleste forutsetter tverrkommunal støtte til drift (Statskonsult 1997).

Utvalget er i prinsippet enig i denne vurderingen. Dette skyldes både at de fleste krisesentrene i landet får støtte fra flere kommuner samtidig og ikke bare fra vertskommunen, slik at ansvarsplasseringen for finansieringen kan bli uklar.

Utvalget mener at innlemming av krisesentrenes statlige tilskudd i kommunenes inntektssystem kan medføre en fare for å pulverisere og ødelegge det eneste fungerende akuttilbudet for voldsutsatte kvinner i dag. Dessuten vil en slik omlegging kunne forhindre regional utjevning av tilbud, kvalitet og bygningsmessig standard.

Samtidig ser utvalget at den kommunale forankringen har bidratt til å sikre nærhet og lokalt engasjement i forhold til brukernes behov, og den kan også lette samordning med øvrige instanser i kommunen.

Undersøkelsen til Jonassen og Stefansen (2003) påpeker at krisesentrenes arbeid forutsetter stor grad av samarbeid med offentlige hjelpeinstanser og andre profesjonelle hjelpere. De fleste sentre har mer enn én kommune å forholde seg til, slik at de må samhandle med instanser i like mange kommuner som brukerne representerer. I tillegg til samhandling med andre instanser rundt enkeltbrukere, viser studien til mer generelt faglig nettverksarbeid med en rekke andre tjenester i hjelpeapparatet.

Etter utvalgets syn, er tilbudet som krisesentrene gir til kvinner og barn utsatt for vold i nære relasjoner, samt sentrenes forebyggende funksjon, faglig sett relatert til instanser som familievern, barnevern samt tilbudet til voldsutøvende menn, kvinner og barn som gis gjennom Alternativ til Vold. Utvalget ser fordelen av at forvaltningen av krisesentrene blir tilsvarende som for disse instansene. For det første er det slik at disse instansene allerede samarbeider noe. Det er i denne utredningen påpekt behov for ytterligere samarbeid. I tillegg er det behov for økt samordning, samt mer helhetlig strategisk styring og faglig utvikling av tjenestene.

Statens Barne- og Familievern (SBF) etableres fra 1. januar 2004 med fem nye regioner som blant annet skal samordne og forvalte landets tjenester innen barnevern og familievern. Etter utvalgets syn, kan dette også være et hensiktsmessig forvaltningsnivå for krisesentrene. Ved en slik forvaltning vil en ikke bare kunne oppnå bedre samordning mellom krisesentrene og de øvrige instansene innenfor SBF, men også med behandlingsinstitusjoner innenfor helseregionen, som vil følge de samme geografiske grensene. Det vil dermed være mulig å sikre en mer helhetlig strategisk styring av krisesentrene i regionen, sett i relasjon til det øvrige tjenestetilbudet.

Utvalget anbefaler derfor at Statens Barnevern og Familievern overtar forvaltningsansvaret for krisesentrene, og ber om at Barne- og familiedepartementet utreder dette nærmere. Noen viktige forhold som etter utvalgets syn bør sikres ved en slik overgang er at:

• Det utvikles forutsigbare og rettferdige tildelingskriterier for krisesentrene

• Finansieringen til krisesentrene avklares

• Det sikres en samordnet og helhetlig utvikling av tjenestetilbudet i regionen, samt i relasjon til helseregionens tjenester

• Det etableres en tilsynsfunksjon for krisesentrene

• Det foretas en beregning av det samlede behovet for tilskuddsøkning til krisesentrene de kommende 5–10 årene, og det utarbeides en finanseringsplan.

Utvalget viser for øvrig til utredningens kapittel 12 pkt. 12.4.2.2, hvor et utvidet forvaltningsansvar for SBF er skissert, der også krisesentrene inngår i en samlet tilbudskjede under en felles faglig og administrativ forvaltning. Det vises også til punkt 7.2.10 hvor det skisseres et utviklingsprosjekt for krisesentrene. En eventuell omlegging av krisesentrenes forvaltning bør også sees i sammenheng med dette utviklingsprosjektet.

7.2.9 Lovfesting av krisesentrene

I utvalgets mandat er Kvinnevoldsutvalget bedt spesielt om å vurdere lovfesting av krisesentrene i forbindelse med endring av tilskuddsordningen.

Kommunal støtte til krisesentrene er hovedsakelig forankret i lov om sosiale tjenester og kommunens plikt til å gi tilbud til sine innbyggere gjennom sosialtjenesten. Støtte til krisetiltak er imidlertid ikke en lovpålagt oppgave. Kommunen har dermed fritt kunnet bestemme om den ønsker å støtte et krisesenter eller ikke. Det er heller ingen selvfølge at krisesentertilbudet er innlemmet i kommunens helse- og sosialplaner. På grunn av den pressede situasjonen mange krisesentre befinner seg i, er det klar grunn til bekymring for om kommunene vil prioritere krisesentrene så lenge disse ikke utgjør lovpålagte tiltak. Dette er også i tråd med Jonassen og Stefansens analyse (2003), blant annet av krisesentrenes finansielle situasjon.

Etter utvalgets syn er det behov for lovfesting av krisesentertilbudet. Dette er nødvendig for å sikre et mer forutsigbart og likeverdig krisesentertilbud på landsbasis. Det er videre behov for å etablere rettigheter og plikter, så vel for det offentlige, som for krisesentrene.

Utvalget anbefaler at det utarbeides en egen krisesenterlov i Norge tilpasset krisesentrenes særpreg og tilbud, på linje med lov om familievernkontorene som eksisterer i dag. En lovfesting av krisesentrene gjennom en egen krisesenterlov vil etter utvalgets syn kunne ivareta brukernes behov for kvalitet på tilbudet, krisesentrenes behov for forutsigbarhet og det offentliges behov for fastere styringskriterier, uten å true krisesentrenes ideologiske mangfold. Det vil dessuten gjøre det mulig å etablere like retningslinjer for taushetsplikt og meldeplikt for krisesentrene (jf. kapittel 11), og dermed gjøre premissene klarere for krisesenteransattes samarbeid med andre instanser i saker som gjelder den enkelte bruker.

Utvalget understreker at en lovfesting av krisesentertilbudet ikke må true krisesentrenes unike posisjon som et tilfluktssted med lav terskel som nærer stor tillit hos kvinner utsatt for vold i nære relasjoner. Videre bør det presiseres at krisesentrenes tilgjengelighet for sine brukere, varierte tilbud og det faktum at opphold er gratis for brukerne (med unntak av et mindre beløp som skal dekke kost), heller ikke må stå i fare ved en lovfesting.

Noen viktige prinsipper som etter utvalgets syn bør ivaretas gjennom en slik lov er å:

• Formalisere rolle- og ansvarsdeling mellom krisesentrene og de ulike forvaltningsnivåer/-organer

• Etablere retningslinjer, rettigheter, plikter, tilsynsansvar mv.

• Formalisere taushetsplikt- og meldepliktbestemmelser

• Stadfeste at krisesenteropphold skal være gratis for brukerne

• Ivareta krisesentrenes ideologiske mangfold

• Ivareta brukernes behov for tjenester.

Utvalget er kjent med at Regjeringen vurderer en eventuell lovfesting av tilbudet om krisesenter, og ber om at utvalgets anbefalinger inngår i dette arbeidet og utredes nærmere.

Utvalget vil videre påpeke at parallelt med en lovfesting av krisesentrenes tilbud gjennom en krisesenterlov, trengs det også en presisering av kommunenes ansvar for å gi voldsutsatte kvinner og barn, samt voldsutøvende menn, et tilfredsstillende tilbud utover det som i dag følger av sosialtjenesteloven. En slik presisering, samt utvalgets anbefaling i forhold til kommunenes ansvar og plikt, er nærmere drøftet i utredningens kapittel 11 (pkt. 11.6), jf. også kapittel 12 (pkt. 12.4.1).

7.2.10 Et utviklingsprosjekt for krisesentrene

Med tanke på de store utfordringene og utviklingsoppgavene krisesentrene står overfor, anbefaler utvalget at Regjeringen snarest etablerer et utviklingsprosjekt for dette arbeidet. Prosjektet bør eksempelvis kunne gjennomføres i regi av SBF, og det bør også sees i sammenheng med behov i barnevernet og familievernet. Prosjektet bør gjennomføres i samarbeid med krisesentrenes interesseorganisasjoner, samt øvrige sentrale instanser.

Hensikten med prosjektet må være å sikre fremdrift og en koordinert innsats knyttet til videreutvikling av krisesentrene. Dette må skje parallelt og i samsvar med nødvendig utbygging av det øvrige offentlige og private hjelpetilbudet, i regi av en rekke departementer slik skissert i utredningens kapittel 12.

Et slikt utviklingsprosjekt bør etter utvalgets oppfatning blant annet omfatte:

• Rammer for kompetanse og personalforhold

• Etablering av kompetanseutviklingstiltak for de ansatte

• Kvalitetssikring av rutiner (blant annet sikkerhet og taushetsplikt)

• Oversikt over teknisk og bygningsfaglig opprustning ved sentrene

• Gjennomføring av bruker- og tilfredshetsundersøkelser ved krisesentrene, inkludert barn og grupper med særskilte behov

• Utredning om krisesentre og akutt botilbud med spesialiserte funksjoner i forhold til brukere med spesielle behov

• Strategier for å nå nye brukergrupper

• Fremtidige perspektiver for krisesentrene i Norge

7.2.11 Oppsummering

Utvalget mener at det også i fremtiden må være rom for egenorganisering og selvhjelpstilbud basert på solidaritet og frivillighet. Krisesentrene har gjennom 20 år gjort en uvurderlig samfunnsinnsats som tilfluktssted for voldsutsatte kvinner og barn, uansett hvordan de er forankret i forhold til ideologi eller organisert vis-a-vis det offentlige. En fremtidig utvikling av krisesentrene, samt økt samordning av sentrenes tjenester med øvrige hjelpetilbud, må ikke undergrave disse prinsippene.

Utvalget ser det som ønskelig med økt kvalitet og forutsigbarhet, både i forhold til krisesentrenes tjenesteinnhold, bygningsmessige standard, samt administrative forhold. Dette forutsetter en betydelig og forpliktende opprustning av samfunnets innsats rettet mot krisesentrene, en innsats som det etter utvalgets mening haster med å få gjennomført.

7.2.12 Anbefalinger

Utvalget viser til det viktige arbeidet som krisesentrene i Norge utfører for kvinner utsatt for vold i nære relasjoner og deres barn, og anbefaler at:

• Krisesentertilbudet lovfestes i en egen krisesenterlov.

• Fagkompetanse for medarbeiderne styrkes.

• Tjenestetilbudet til barn og ungdom utvikles.

• Sentrenes geografiske dekning vurderes.

• Boligstandarden gjennomgås, og det etableres en tidfestet utbedringsplan.

• Det sikres at minst ett krisesenter pr. fylke spesialtilpasses kvinner med funksjonshemming.

• Det etableres låneordninger via Husbanken til utbedring av krisesenterlokalene, samt eventuell nyetablering.

• Forvaltningen av krisesentrene legges til Statens Barne- og Familievern.

• Regjeringen utarbeider et utviklingsprosjekt for krisesentrene i samarbeid med deres interesseorganisasjoner og andre sentrale aktører for å påse at disse utbedrings- og utviklingsprosessene blir gjennomført.

7.3 Familievernkontorene

7.3.1 Innledning

Familievernkontorene er også viktige i arbeidet med å hjelpe både voldsutsatte kvinner og barn, samt voldsutøvere. I Norge finnes det familievernkontorer i alle fylker – totalt 65 kontorer. Familievernkontorene er organisert i to organisasjoner, Offentlige familievernkontorers Organisasjon og Kirkens Familievern.

Et viktig særtrekk ved familiekontorene er at dette er en instans hvor mange henvender seg med ulike problemer som ikke nødvendigvis knytter seg til vold. Dette vil kunne være et hjelpetilbud som ikke oppleves som stigmatiserende for voldsutsatte å oppsøke. Familievernkontorene skulle dermed også ha gode forutsetninger for å nå ut til et bredt spekter av personer med hjelpebehov.

7.3.2 Familievernkontorenes arbeid med vold

Familievernet har ikke hatt spesielt fokus på å arbeide med menns vold mot kvinner i nære relasjoner (Vatnar 2001). Dette har imidlertid endret seg de siste årene. En undersøkelse gjennomført i 1999 viste at det ble registrert 956 voldssaker i familievernet i 1998 (Vatnar 2000). Nyere tall fra Statistisk sentralbyrå (SSB) viser en tilnærmet dobling av antall voldsregistreringer i familievernet fra 1998 til 2002, selv om voldssakenes andel holder seg konstant på 7 % i samme periode. Tallene fra SSB for 2001 og 2002, viser henholdsvis 1720 og 1808 klientsaker hvor det er gjort en eller flere voldsregistreringer.

Selv om antallet saker som gjelder vold har økt, varierer andelen mye mellom de ulike familievernkontorene. En undersøkelse av 63 familievernkontorer viste at andelen varierte fra kontorer med 0,4 % voldssaker til kontorer med 34 % voldssaker (Vatnar 2001). Familievernets kompetansekatalog (november 2002) viser at det er flere familievernkontorer som oppgir å ha kompetanse på voldsproblematikk; Sarpsborg, Holmlia, Jessheim, Oslo Sentrum, Hamar, Sandefjord, Vest-Agder og Molde.

Familievernkontorene har møtt kritikk mot sin måte å forholde seg til vold mot kvinner. Kritikkpunktene er flere – fra det at de ikke er villige til å arbeide med disse sakene, til at instansen ikke har egnede arbeidsredskaper i forhold til vold i nære relasjoner. Det er videre blitt anført at familievernkontorene baserer sin tilnærming på familieterapeutiske modeller som blant annet ikke tar hensyn til maktskjevheten i relasjonen mellom voldsutøver og -offer. Selv om det fortsatt finnes eksempler på slik praksis blant familievernkontorene, er denne beskrivelsen lite dekkende for dagens familievernkontorer. Dette betyr imidlertid ikke at familievernkontorene ikke har et stort utviklingspotensiale i saker som gjelder menns vold mot kvinner i nære relasjoner.

Utvalget registrerer at det ikke finnes systematisert kunnskap om familievernkontorenes kompetanse og arbeidsmetoder i forhold til vold i nære relasjoner. Dette kan bidra til ulik praksis ved kontorene rundt om i landet, og samtidig forhindre en tilstrekkelig avdekking av vold i parrelasjonen. Utvalget anbefaler at det initieres forskning med sikte på å videreutvikle arbeidsmetoder og opplæring for å gjøre familievernkontorene bedre egnet til å håndtere saker som gjelder menns vold mot kvinner i nære relasjoner.

7.3.3 Tilgjengelighet og samarbeid

Familievernet har siden starten i 1958 ønsket å være en tjeneste som var lett tilgjengelig for målgruppen. Hele 85 prosent av sakene behandlet av familievernet var uten henvisning, altså saker hvor de impliserte partene selv har tatt kontakt med tjenesten. Selv om bare et fåtall av sakene er henvist fra andre instanser, er det på grunn av registreringsrutinene ikke mulig å konkludere i hvilken grad andre instanser har vært medvirkende til at familievernet er kontaktet. Bare de saker hvor det har vært kontakt mellom familievernet og en annen instans pr. telefon eller brev, registreres som henvist (Vatnar 2003).

I de tilfeller hvor sakene har vært henvist, er de fleste henvist fra klientens primærlege eller fra det psykiske helsevernet. Familievernet driver også et utstrakt samarbeid med øvrige instanser, men bare et fåtall av sakene henvises videre til andre instanser etter avslutning. Hele 86 prosent av sakene ble ikke henvist til annen instans etter avslutning (Vatnar 2003).

Utvalget anbefaler at kunnskap økes om samarbeidsrutinene mellom familievernkontorene og øvrige instanser når det gjelder vold i nære relasjoner. Den foreslåtte felles forvaltningen av krisesentrene, Alternativ til Vold, barnevernet og familievernet gjennom Statens Barnevern og familievern vil kunne bidra til utvikling på dette punkt jf. pkt. 7.3.8 nedenfor, samt kapittel 12 (pkt. 12.4.2.2).

7.3.4 Brukergrupper og grunner for kontakt med familievernkontor

De fleste som henvender seg til familievernkontorene er kvinner. Dette gjelder nesten 70 prosent av dem som først henvender seg til familievernkontorene. Andelen menn som henvender seg er imidlertid økende.

Den vanligste årsaken som oppgis for henvendelser til familievernkontorer er problemstillinger knyttet til parrelasjon. Bare i knappe 10 prosent av sakene var ‘individuelle problemer’ oppgitt som årsak til klientens henvendelse.

Ser en på hvilke temaer som hyppigst ble diskutert i en eller flere av sakens samtaler, er «tvil om fortsettelse av par-relasjonen» det temaet som hyppigst diskuteres. I tillegg blir temaer som «samarbeid om barn med eks-partner» og «endring av samtalemønster» også hyppig diskutert. «Seksuelt misbruk av barn» og «vold/trusler fra øvrig familie/andre» er imidlertid sjeldne temaer i behandlingssamtalene (Vatnar 2003).

7.3.5 Hjelpetilbudet til voldsutsatte og voldsutøvere

Familievernkontorene tilbyr hjelp både til den voldsutsatte kvinnen, til voldsutøveren og til eventuelle barn. Hjelpetilbudet er til en viss grad rettet mot voldsutøveren og voldsofferet i fellesskap – for eksempel gjennom parterapi.

7.3.5.1 Tilbud til voldsutsatte kvinner

Familievernkontorene kan tilby voldsutsatte kvinner hjelp gjennom både individual- og parterapi. Hvilket tilbud som gis vil variere både mellom ulike kontorer og også internt ved det enkelte kontor. En undersøkelse fra 1999 viser at 52 av de 57 familievernkontorene som svarte oppgir at de tilbyr individualsamtaler til voldsutsatte kvinner. Bare 3 kontorer oppgir at de krever at begge parter skal møte til samtale for at kvinnen skal få et tilbud (Vatnar 2001). Kontorene som sier at de ikke stiller krav om at begge skal møte til samtale begrunner dette med lov om familievernkontorer (jf. lov om familievernkontorer av 19. juni 1997 nr. 62) hvor det fremgår at familievernkontorene skal være et lavterskeltilbud, og at tilbudet også skal gis til enkeltpersoner. Flere kontorer har ambisjoner om å skape rom for parsamtaler på sikt. En slik utvikling kan være svært uheldig for voldsutsatte kvinner, som kan oppleve det som et press å kun få hjelp sammen med den som utøver volden. En ytterligere fare ved parsamtaler er at metoden ikke forholder seg til den ujevne maktbalansen som foreligger mellom partene og som nettopp kjennetegner menns vold mot kvinner i nære relasjoner.

Familievernkontoret i Molde tilbyr voldsutsatte kvinner gruppeterapi. En undersøkelse fra 1999 viste at gruppeterapi rettet mot denne klientgruppen ikke tilbys ved noen andre familievernkontorer (Vatnar 2001). Tilbudet ble opprettet i 2000. I perioden 2000–2003 har 42 kvinner deltatt i gruppetilbudet. I gruppene fokuseres det på å bygge opp selvtillit, muligheter for å definere egne grenser, bearbeiding av voldstraumer og fokus på foreldrerollen. Noen kvinner har ønsket å fortsette med gruppeterapi etter at gruppen de gikk i ble avsluttet. Noen har valgt å delta i en ny gruppe, og noen har startet selvhjelpsgruppe etter avsluttet terapi.

En viktig rolle som familievernkontorene kan ha i møtet med en voldsutsatt kvinne er å hjelpe henne med sikkerhetsplanlegging og vurdering av voldsutøverens farlighet. Familievernkontoret kan sammen med kvinnen drøfte hvordan samværet skal gjennomføres eller planlegge hvordan kvinnen skal ta med seg barna og flytte fra voldsutøveren med lavest mulig risiko. I noen tilfeller vil familievernet kun ha opplysninger om voldsutøveren gjennom kvinnen – og altså ikke ha snakket med mannen. Noen vil kunne innvende at familievernkontoret i slike tilfeller risikerer å få et fortegnet bilde av mennene. Erfaring viser imidlertid at når en sammenholder kvinnenes opplysninger med opplysninger fra barnevern, sosialkontor, krisesenter, pårørende, tidligere partnere mv., at kvinnene heller har en tendens til å dekke over den verste volden og dermed undervurderer risikoen både for seg og for barna.

7.3.5.2 Tilbud til mennene

Individualterapi, parterapi og gruppeterapi er aktuelle hjelpetiltak for voldutøvende menn ved familievernkontorene. Det kan være flere grunner til at en mann med voldsproblemer velger individualterapi fremfor parterapi eller gruppeterapi. Små lokalmiljø gjør at flere menn opplever det som vanskelig å delta i gruppe, blant annet fordi de frykter å treffe andre kjente i gruppen. Noen menn trenger individualterapi før de eventuelt kan begynne i gruppe. Dessuten finnes det mange menn som trenger tid til å erkjenne at de utøver vold, og som derfor ikke ser det som relevant for dem å delta i gruppeterapi hvor vold er fellestema, jf. kapittel 5 (pkt. 5.3.3). Noen av disse mennene er likevel mottakelige for rådgivning, for eksempel vedrørende foreldresamarbeid.

Familievernkontoret i Molde, Sarpsborg og Vest-Agder er så langt de eneste familievernkontorer i landet som gir tilbud om gruppeterapi til voldsutøvende menn. Tilbudet i Molde startet i 2000. I Sarpsborg ble tilbudet opprettet i 2002, og i Vest-Agder i 2003. Ved oppstart av grupper ved familievernkontoret i Molde annonserer familievernkontoret i lokalavisen. Omtrent halvparten av gruppedeltakerne rekrutteres på denne måten. Andre inviteres til gruppeterapi i løpet av den kontakten de allerede har med familievernkontoret. I forkant av en gruppeterapi arrangeres individuelle inntakssamtaler.

Evaluering og resultater fra behandlingstilbudet til menn ved Familievernkontoret i Molde

Både mennene og deres partnere/ekspartnere evaluerer resultatene av gruppeterapien skriftlig. Evalueringen skjer etter et semester med gruppeterapi. Mennene blir ikke informert om at partner/ekspartner har deltatt i evalueringen, og får heller ikke informasjon om hva partnerevalueringen uttrykker.

Mennenes evaluering viser at det som har vært viktigst for dem i gruppeterapien var å møte andre alminnelige menn som har et voldsproblem som de har bestemt seg for å gjøre noe med. Flertallet mener at de i løpet av gruppeterapien har tatt større ansvar for volden og er blitt mer opptatt av hvordan de selv kan bidra til å redusere vold i familien. Mennene vurderer at de har endret seg vesentlig i løpet av gruppeterapien, både med hensyn til reduksjon/opphør av bruk av fysisk vold og måten de forholder seg til egne barn. Denne evalueringen samsvarer i stor grad med opplysninger som partner eller ekspartner har gitt gjennom deres evaluering. Partnerevalueringen fremhever blant de viktigste endringene mennenes økte selvinnsikt, økt ansvar for egne handlinger, økt respekt for partner og at mennene er blitt mer opptatte av barna.

7.3.6 Familievernkontorenes tilbud til barna

Familievernkontorene kan også ha en viktig rolle i å gi hjelp til barn som vokser opp i en situasjon hvor far begår vold mot mor. Familievernkontorene har lenge vært opptatt av hvordan de skal forholde seg til barn som lever i familier med store konflikter.

I disse sakene har familievernkontorene hatt fem hovedmålsettinger i møtet med barna. Disse kommer også til anvendelse i saker hvor barnet har vokst opp i en tilværelse med vold.

1. Å frigjøre barnet fra lojalitetskonflikt

2. Å involvere barn for å ansvarliggjøre foreldre

3. Å gi terapeuten et mer «objektivt» bilde av hvordan barnet har det

4. At barns nærvær virker forpliktende på foreldrene

5. Å møte barn og foreldre for å styrke foreldres omsorgsfunksjoner og sikre støtte fra nettverk.

Hensynet til å skjerme barn fra konflikter mellom foreldrene er imidlertid hensyn som taler for å ikke trekke inn barna i disse sakene.

Utvalget mener at barn som har vært eksponert for fars vold mot mor må gis et adekvat tilbud ved familievernkontorene, eventuelt henvises til behandling dersom det er grunnlag for dette. Familievernets intensjon om å hjelpe barn gjennom å styrke foreldrene vil i stor grad også gjelde for disse barna. Samtidig vil utvalget understreke at familievernet har selvstendige forpliktelser overfor barna uavhengig av foreldrenes endringspotensiale.

Nærmere om tilbudets innhold til barna

For barn som er eksponert for vold i familien, vil tilbudet ved familievernkontorene kunne variere mye. En vil også finne individuelle variasjoner mellom terapeutene på et og samme familievernkontor. Denne variasjonen finner utvalget uheldig. Utvalget vil i denne forbindelse understreke behovet for at alle ansatte ved familievernkontorene bør ha kompetanse på menns vold mot kvinner i nære relasjoner, samt konsekvensene for barna.

Familievernkontoret i Molde gjennomfører prosjektet «Vitne til vold» som en del av Regjeringens handlingsplan «Vold mot kvinner». Prosjektet har hovedfokus på barn som er vitne til vold i familien. I dette prosjektet prøves det ut ulike tilnærminger for å gi barn som har vært eksponert for fars vold mot mor et godt behandlingstilbud. Noen barn har kommet til samtaler alene, andre sammen med sine mødre, søsken, fedre, fosterforeldre, barnevernarbeidere mv. Arbeidet har vært en kombinasjon av samtaleterapi, bruk av formingsaktiviteter og billedmateriale. Barna har vært i alderen 5- 19 år, og har møtt til mellom tre og ti samtaler hver.

Utvalget påpeker i kapittel 11 (pkt. 11.3.7.1) at evalueringen av prøveprosjektet ved Familievernkontoret i Molde, i likhet med andre prøveprosjekter innen feltet, viser at ved prosjektavslutning er det en fare for at opparbeidet kunnskap og samarbeidsrutiner lett kan pulveriseres. Etter utvalgets syn, er det svært viktig å påse at slik kunnskap videreføres lokalt, og at erfaringene overføres til andre deler av hjelpeapparatet.

7.3.7 Mekling etter barneloven og etter ekteskapsloven

For gifte par som vil ta ut separasjon, er mekling obligatorisk dersom de har barn under 16 år. For samboere er mekling frivillig. Det er en forutsetning for å kunne bringe en sak inn for retten eller fylkesmannen at partene har møtt til mekling. I familiemeldingen foreslås det å innføre tvungen mekling også for samboere som har felles barn under 16 år (jf. St.melding nr. 29 (2002–2003)). Meklingsordningen (etter barneloven og ekteskapsloven), slik den fungerer i dag, forutsetter at foreldrene som møtes for å sette opp avtale for barnas bosted og samvær er to likeverdige parter. Dette er en svakhet i saker hvor far har utøvd vold mot mor – da partene i disse tilfellene ikke vil være likeverdige.

Stortinget behandlet våren 2003 Ot.prp.nr. 29 (2002–2003) om endringer i barneloven mv. (Nye saksbehandlingsregler i barnefordelingssaker for domstolene mv.) Endringene trer i kraft 1. april 2004. De bygger på barnefordelingsprosessutvalgets arbeid NOU 1998:17. I proposisjonen sies det at det i de fleste saker er best for barnet at foreldrene kommer til enighet om barnefordelingsspørsmålet, da dette vil kunne virke konfliktdempende. Det foreslås blant annet nye saksbehandlingsregler som innebærer at dommeren på et tidlig stadium i saken kan la seg bistå av barnefaglig kompetente personer på en mer målrettet måte for å bidra til avtaleløsninger. Dette vil redusere risikoen for at den sterkeste part påtvinger den svakere en uønsket avtale/forlik, slik Katrin Koch (2000) har påvist i sin undersøkelse.

Det er utvalgets oppfatning at for kvinner som er utsatt for vold fra sin samlivspartner, er det ofte ønskelig med separat mekling. Forskriften åpner for dette, dvs. at partene ikke trenger å møte mekler samtidig, men det er utvalgets oppfatning at svært mange voldsutsatte kvinner ikke er klar over dette. I dag er det opp til kvinnen om hun er kjent med denne muligheten, og den enkelte mekler avgjør hvorvidt hun skal innvilges separat mekling.

Etter utvalgets syn, bør det gis tydelig orientering om at partene ikke behøver å møte mekler samtidig. Der hvor mekler er kjent med at kvinnen er voldsutsatt bør hun tilbys separat mekling. Dette krever at meklerne får opplæring, da utvalget mener at dagens kompetanse på separat mekling ikke er tilfredsstillende. Dette gjelder også meklers kunnskap om konsekvenser av vold i nære relasjoner, samt hvilken betydning det skal ha for avtalen om barnas bosted og samvær at far har utøvd vold mot mor.

7.3.8 Forvaltning og finansiering

Familievernkontorenes rammebetingelser er fastsatt i lov om familievernkontorer av 19. juni 1997 nr. 62. Her blir det blant annet spesifisert at familievernet er en spesialtjeneste, og ikke en helsetjeneste. Bakgrunnen for dette er ønsket om en tjeneste med kompetanse som er innrettet på å støtte familien som helhet. Når familievernet omtales som en «spesialtjeneste», innebærer det at tjenesten kjennetegnes ved høy faglig kompetanse i forhold til familierelaterte problemer.

Lovfesting av familievernet har vært begrunnet i behovet for å sikre at tjenesten finnes i alle fylker. Dessuten har det vært ønskelig å avklare visse juridiske spørsmål oppstått som følge av tjenestens spesielle eierstruktur, med et sterkt innslag av både kirkelige og private kontorer. Forvaltningsansvaret for familievernkontorene har de siste årene ligget til fylkeskommunen, som har hatt arbeidsgiveransvar og sørget for etterutdanning av de tilsatte. Barne- og familiedepartementet har, først som tilskuddsforvalter, senere som forvalter av loven, et overordnet ansvar for den faglige utviklingen av tjenesten som sådan. I tillegg har fylkesmannen hatt ansvaret for at det finnes et kvalifisert meklingsapparat i fylket, herunder ansvar for å definere hvilken opplæring som ansees påkrevet.

Fra 1. januar 2004 overtar staten den delen av familievernet som har vært drevet av fylkeskommunene. Barnevernet og familievernet blir underlagt en felles regional administrasjon, Statens Barnevern og Familievern (SBF). Overføringen til staten er en virksomhetsoverdragelse. Det er bare fylkeskommunalt ansatte ved familievernkontorene som får staten som ny arbeidsgiver. De som arbeider innen kirkens familievernkontorer (ca. 50 %) får ikke staten som arbeidsgiver. For familievernkontorene vil endring i forvaltningsmodell blant annet innebære at det økonomiske tilskuddet til institusjonen overføres direkte fra staten, ikke fylkeskommunen.

Utvalget anbefaler at SBF, den nye forvaltningsenheten for familievernkontorene, sikrer en prosess med systematisk kartlegging, kunnskaps- og kompetanseutvikling om familievernkontorenes arbeid med kvinner og barn utsatt for vold i nære relasjoner, samt voldsutøvende menn. Utvalget ser det som svært viktig at denne prosessen også samordnes og knyttes opp mot de øvrige instansene som foreslås forvaltet gjennom SBF. Parallelt vil det være relevant å se på erfaringer gjort i helseregionen.

Etter utvalgets mening vil en felles forvaltning av familievernet og barnevernet kunne styrkes gjennom en utvidelse av forvaltningsansvaret til å omfatte enda flere instanser som inngår i tilbudskjeden rettet mot kvinner og barn utsatt for vold i nære relasjoner, samt voldsutøvende menn. En felles forvaltning mellom flere instanser som nødvendigvis må samarbeide for å yte brukerne et samordnet tilbud vil ikke bare føre til en økt helhetstenkning, men også medføre en faglig utvikling av familievernet og bidra til at institusjonen kan yte bedre tjenester. Utvalget har derfor i kapittel 12 (pkt. 12.4.2.2) skissert en ønsket fremtidig forvaltningsmodell gjennom SBF hvor flere samarbeidende instanser som inngår i tilbudskjeden er innlemmet under SBF sitt ansvarsområde.

7.3.9 Anbefalinger

Utvalget anbefaler at:

• Alle familievernkontor må ha et adekvat tilbud til familier med vold i nære relasjoner, og de må også ta imot voldsutsatte kvinner, eller voldsutøvende menn, uten at disse kommer til samtale sammen med sine partnere.

• Registreringsrutinene bedres slik at det fremgår kjønn på voldsutøver og -utsatt, samt om barn har vært eksponert for vold.

• Det initieres forskning med sikte på å videreutvikle arbeidsmetoder for å gjøre familievernkontorene bedre egnet til å håndtere saker som gjelder menns vold mot kvinner i nære relasjoner.

• Kunnskap økes om samarbeidsrutinene mellom familievernkontorene og øvrige instanser når det gjelder vold i nære relasjoner.

• Barn som har vært eksponert for fars vold mot mor gis et adekvat og selvstendig tilbud ved familievernkontorene, eventuelt henvises til behandling dersom det er behov for dette.

• Erfaringer opparbeidet gjennom prøveprosjekter i familievernets regi må videreføres lokalt, og at det sikres kompetanseoverføring basert på erfaringene på landsbasis.

• Voldsutsatte kvinner alltid får informasjon om separat mekling.

• Meklerne får økt kunnskap om konsekvenser av vold i nære relasjoner, samt hvilken betydning det skal ha for meklingen, avtale om barnas bosted samt samvær at far har utøvd vold mot mor.

• Statens Barnevern og Familievern sikrer en prosess med systematisk kartlegging, kunnskaps- og kompetanseutvikling i forhold til familievernkontorenes arbeid med kvinner og barn utsatt for vold i nære relasjoner, samt voldsutøvende menn.

7.4 Barnevernet

7.4.1 Innledning

Barnevernet har et sentralt ansvar i forhold til å ivareta barn som vokser opp i familier hvor far begår vold mot mor. En av de viktigste oppgavene til barnevernet er tidlig forebyggende hjelp til barn og familier. For å lykkes, er tjenesten helt avhengig av ressurser innen egen etat, samt et bredt samarbeid med andre sektorer og tjenester.

7.4.2 Det rettslige utgangspunktet

Barnevernet reguleres av lov om barnverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (barnevernloven). Loven skal sikre at barn som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling får nødvendig hjelp og omsorg. Barnevernloven gjelder alle barn som bor her i landet, også barn som vokser opp i hjem der far utsetter mor for vold.

Dersom barnevernet får melding (alle typer henvendelser) som gir rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter barnevernloven kapittel 4, skal barnevernet snarest og senest innen en uke gå igjennom meldingen og vurdere om den gir grunnlag for å sette i verk undersøkelse, jf. barnevernloven § 4–2. Barnevernet har rett og plikt til å foreta undersøkelse.

I lovens kapittel 4 finner man mange ulike hjelpetiltak. Tiltaket med lavest terskel finner man i lovens § 4–4. Her fremgår det at hjelpetiltak kan iverksettes « når barnet på grunn av forholdene i hjemmet, eller av andre grunner, har særlig behov» for et hjelpetiltak. Det er altså en svært skjønnsmessig bestemmelse, og det skal ikke mye til før barnevernet har rett til å foreta undersøkelse. En melding om at barnet vokser opp i et hjem der far utsetter mor for vold faller åpenbart innenfor de forhold som gir barnevernet rett og plikt til å sette i gang undersøkelse. Dersom en undersøkelse konkluderer med at barnets livssituasjon er av en slik karakter at vilkårene for å iverksette hjelpetiltak er oppfylt, skal barnevernet vurdere hvilke tiltak som skal iverksettes og hvordan de kan gjennomføres.

Utgangspunktet i barnevernloven er at barn skal vokse opp hos sine biologiske foreldre. Dette betyr at hjelp etter barnevernloven primært skal gis i hjemmet (Ofstad og Skar 1994). Hjelpetiltak kan for eksempel bestå i at barnet får støttekontakt, plass i barnehage, at barnets fritidsaktiviteter stimuleres eller at familien gis økonomisk støtte. Barnevernet kan også sette hjemmet under tilsyn ved at den oppnevner en tilsynsfører for barnet. Også andre hjelpetiltak som ikke nevnes i loven kan settes i verk.

Dersom barnets situasjon ikke kan bedres uten at det flyttes ut av hjemmet, kan fylkesnemnda bestemme at barnevernet skal overta omsorgen for barnet for en periode. Vilkårene for å treffe vedtak om omsorgsovertakelse er strenge i den forstand at det skal være alvorlige mangler ved den daglige omsorgen, eller ved den personlige kontakt og trygghet barnet trenger i forhold til alder og utvikling.

I forarbeidene til barnevernloven blir alvorlige mangler definert slik: « Det er forutsatt at situasjonen må være forholdsvis klart uholdbar – ikke ethvert avvik fra det man kan kalle vanlige normer og situasjoner skal gjøre det berettiget å treffe vedtak om ansvarsovertakelse» (Ofstad og Skar 1994 s. 108). I forarbeidene utdypes også begrepet «personlig kontakt og trygghet». Som eksempel nevnes situasjoner der tvang eller vold i hjemmet skaper fysisk eller psykisk utrygghet hos barnet. Ofstad og Skar skriver at: « Her er nok tenkt på tilfelle der volden eller tvangen ikke er direkte rettet mot barnet. » (Ofstad og Skar 1994 s. 109). I de tilfeller hvor volden eller tvangen er rettet direkte mot barnet, vil § 4–12 bokstav c komme til anvendelse. I tilfeller der barnet eksponeres for fars vold mot mor, og der dette skaper psykisk eller fysisk uttrygghet hos barnet, kan det altså fattes vedtak om å overta omsorgen for barnet etter barnevernloven § 4–12.

7.4.3 Barnevernets behandling av saker om vold i nære relasjoner

Det finnes lite dokumentasjon og systematisert kunnskap om hvordan barneverntjenesten behandler saker hvor barn vokser opp i familier med vold. Så langt utvalget har kunnet bringe på det rene, er det sjelden at fars vold mot mor er grunnlag for at det settes i verk tiltak med hjemmel i barnevernloven.

Det er behov for systematisert kunnskap rundt barnevernets rolle i saker hvor barn er eksponert for menns vold i nære relasjoner. Utvalget vil foreslå at det gjennomføres en systematisk undersøkelse av barnevernets håndtering av og erfaringer med slike saker. Kunnskapen som fremkommer gjennom en slik kartlegging må også integreres i utredningen som utvalget har anbefalt når det gjelder barn utsatt for vold i nære relasjoner i kapittel 2 (jf. pkt. 2.4) og kapittel 5 (pkt. 5.2.8).

Slik utvalget ser det, kan det være flere årsaker til at barnevernet i liten grad er involvert i saker om vold mot kvinner. Den viktigste årsaken ligger nok i manglende evne eller vilje til å gripe fatt i problemstillingen. Mange barnevernarbeidere vil i liten grad ha kunnskap om vold mot kvinner, om voldens uttrykksformer og konsekvenser for de utsatte kvinnene og ikke minst barna. For å se at vold kan være en problemstilling og for å kunne sette i verk nødvendige tiltak, trengs det mer kunnskap. Utvalget vil understreke at det er behov for å heve kunnskapsnivået hos ansatte i barnevernet. Dette innebærer å heve kunnskapen om volden, dens uttrykk og konsekvenser.

En annen viktig årsak til at barnevernet er lite involvert i denne type saker er barnevernets rolle. Barnevernet har en dobbeltrolle i det å skulle yte hjelp, men også utøve kontroll. Dobbeltrollen gir grunnlag for myter og usikkerhet i befolkningen, og er stadig gjenstand for debatt, senest under behandlingen av St.melding nr. 40 (2001–2002) Om barne- og ungdomsvernet, i februar 2003. I denne ber Stortinget Regjeringen legge frem en gjennomgang av erfaringene med de kommunene der barnevernets forebyggende arbeid og myndighetsbarnevernet er atskilt.

Problemene knyttet til denne dobbeltrollen blir særlig tydelige i saker om vold mot kvinner. For voldsutsatte kvinner har fokuset på barnevernets kontrollutøvelse i mange tilfeller ført til at de ikke tør å fortelle hjelpeinstanser om vold i frykt for at dersom dette blir meldt til barneverntjenesten, fører det til at de mister omsorgen for barna. Som beskrevet tidligere, brukes denne frykten også ofte av voldsutøveren. Dette gjøres både som ledd i voldsutøvelsen overfor kvinnen og barna, samt for å forhindre at disse forteller om volden til utenforstående jf. kapittel 5 (pkt. 5.1.4.1 og 5.2.6). I noen tilfeller blir altså «frykten for barnevernet» et maktmiddel for voldsutøveren. Dette blir en hindring mot at barnet får nødvendig hjelp. I tillegg har hjelpeapparatet tradisjonelt fokusert på mødrenes omsorgsevne i forhold til barn. Mange mødre opplever at hjelpeapparatet gjennom et slikt fokus gjør kvinnene ansvarlige for voldsutøverens handlinger. Mødrenes egen opplevelse av å svikte i omsorgen for barna forsterkes i møtet med hjelpeinstanser. Flere undersøkelser har vist at dette er en viktig hindring mot å søke hjelp (Hester, Pearson og Harwin 2000 og Mullender m.fl. 2002).

Det er etter utvalgets mening avgjørende ved intervensjon fra barnevernet overfor familier med vold at barnevernet er klar over disse problemstillingene. Det er særdeles viktig at barna og den omsorgspersonen som ikke begår vold får god informasjon om saksbehandlingsreglene, og kan få avmystifisert sin frykt i forhold til sine fremtidige livs- og utviklingsmuligheter. Dette vil i noen situasjoner også kunne lette den videre saksgangen.

En ytterligere sentral årsak til at barnevernet ikke involverer seg i saker hvor barn er eksponert for menns vold mot kvinner i nære relasjoner, er at tjenesten ikke får kjennskap til sakene. Dette skyldes blant annet at barnevernlovens meldepliktsbestemmelser blir ulikt praktisert av samarbeidende instanser. Utvalget understreker behovet for en betydelig styrking av kunnskap og kompetanse når det gjelder praktisering av bestemmelsene. Det vises til punkt 7.4.5.4, samt utredningens kapittel 11 (pkt. 11.7.5) hvor problemstillinger rundt samarbeid og meldeplikt er nærmere belyst.

7.4.4 Behovet for å øke barnevernets innsats i saker om vold mot kvinner

Som utvalget har fremhevet ovenfor, er det grunn til å tro at barnevernet i altfor liten grad er involvert i saker om vold mot kvinner, og at fars vold mot mor sjelden danner grunnlag for vedtak med hjemmel i barnevernloven. Samtidig er det slik at barn som gjentatte ganger eksponeres for fars vold mot mor er i en uholdbar omsorgssituasjon. Hjemmet, som skal danne en trygg ramme for barnet, blir utrygt. Der det er barnets far som utøver volden, blir forholdet til faren svært vanskelig. Ofte vil barnet bli redd faren, og i alle tilfeller vil det oppstå en lojalitetskonflikt som er svært vanskelig for barnet.

Slik utvalget ser det, er det nødvendig at barnevernet øker sin innsats i forhold til disse familiene, og at institusjonens samarbeid med andre hjelpeinstanser bedres. Det er barnevernets oppgave å bidra til at barnets situasjon endres, og det er dermed ønskelig at barnevernet er mer aktivt involvert i denne type saker. Utvalget mener at hensynet til barna taler for å iverksette tiltak med sikte på å styrke omsorgspersonen som ikke begår vold, samt å vektlegge tiltak som kan få slutt på volden. Et viktig hensyn i denne forbindelse er behovet for beskyttelse. Schechter og Edleson (1994) fremhever at det å iverksette tiltak for å beskytte mødrene er en viktig tilnærming også for å beskytte barna. En modell som underbygger dette er prosjektet AWAKE (Advocacy for Women and Kids in Emergencies) ved Children’s Hospital i Boston. Dette prosjektet legger til grunn at barnet gis beskyttelse gjennom å beskytte barnas mødre. Mødrenes advokat og barnas advokat samarbeider derfor i sakene. En oppfølgingsstudie av dette prosjektet viser at majoriteten av mødrene (80 %) rapporterer at både de og barna er trygge.

Som utvalget har vist ovenfor, har barnevernet slik loven er i dag grunnlag for å gripe inn med hjelpetiltak i saker om vold mot kvinner. Det fremgår også helt tydelig av barnevernloven § 4–12, samt forarbeidene, at et vedtak om omsorgsovertakelse kan begrunnes i at et barn er eksponert for fars vold mot mor, der volden skaper psykisk eller fysisk uttrygghet hos barnet . Slik loven er utformet i dag, har barnevernet altså grunnlag for å sette i verk tiltak – fra de minst inngripende hjelpetiltak, til det å kreve omsorg for barnet.

Utvalget mener at det er grunn til å presisere at barnevernet har både rett og plikt til å sette i verk en undersøkelse dersom de får melding om at et barn er eksponert for fars vold mot mor. Barnevernets manglende innsats i saker om vold mot kvinner skyldes altså ikke mangel på lovhjemler, men manglende evne eller vilje til å praktisere reglene i barnevernloven. Utvalget er altså av den oppfatning at det ikke er behov for å endre reglene på dette området, men vil presisere at det er stort behov for å endre praksis.

Etter utvalgets oppfatning må samfunnet sette større fokus på voldsutøveren og på at det er hans handlinger som er årsak til både kvinnens og barnas lidelser. Dette er etter utvalgets mening den mest effektive strategi for å stanse videre vold og beskytte barna som eksponeres for vold i nære relasjoner. Det er en utfordring også for barnevernet å integrere en slik tenkning i sin vurdering av disse barnas omsorgssituasjon i større grad enn det som er tilfelle i dag.

Slik utvalget ser det, bør barnevernet bidra med ulike hjelpetiltak i saker der barn eksponeres for fars vold mot mor. Tiltakene bør dels rettes mot å styrke og hjelpe barnet; dette kan være tiltak som samtaler med barnet, støttekontakt, bistand til positive fritidsaktiviteter eller bistand fra profesjonelle som skolehelsetjenesten, pedagogisk-psykologisk tjeneste eller fra psykisk helsevern.

En annen viktig oppgave er å styrke mors omsorgsevne. I de tilfellene der det er barnets far som utøver volden, vil barnet oppleve seg sviktet av far, mor vil da stå igjen som den eneste omsorgspersonen (i alle fall for en periode). I slike situasjoner er det svært viktig at mor gis mulighet til å yte best mulig omsorg for barnet. Her kan barnevernet bidra med en rekke hjelpetiltak som for eksempel råd, veiledning og økonomisk støtte dersom mor trenger dette for å stå uavhengig av voldsutøveren.

Som nevnt ovenfor, er det å bidra til at volden opphører en viktig målsetting for barnevernets arbeid. Dette skjer først og fremst gjennom ansvarliggjøring av voldsutøveren. Det kan skje gjennom samtaler der alvoret i situasjonen understrekes, barnevernet kan også oppfordre voldsutøveren til å søke profesjonell hjelp. Barnevernet i Molde har benyttet gruppetilbud til voldsutøvende menn som tilbys ved familievernkontoret som tiltak for å vurdere mannens omsorgsevne og endringspotensiale. Barnevernet har også benyttet gruppetilbudet for voldsutsatte kvinner som tiltak for at mor skal bygge seg opp igjen. I de fleste sakene har dette fungert som frivillige tiltak som barnevernet har oppmuntret til eller satt foreldrene i kontakt med.

Barnevernet har også mulighet til å sette hjemmet under tilsyn ved at det oppnevner en tilsynsfører for barnet. En tilsynsfører som fører jevnlig kontroll med hjemmet kan i noen tilfeller være tilstrekkelig til at volden opphører. I alle tilfeller er tilsyn en mulig strategi for å ansvarliggjøre voldsutøveren, samtidig som barnets omsorgssituasjon er under oppsikt. Utvalget vil imidlertid understreke viktigheten av at en tilsynsfører retter fokuset mot voldsutøveren og ikke den voldsutsatte moren.

Det er også viktig at barnevernet samarbeider med andre etater. Utvalget vil her særlig trekke frem samarbeid mellom barnevern og politi. Politiet har myndighet til å sette i verk tvangstiltak overfor voldsutøveren. Der andre tiltak ikke er tilstrekkelige for å bringe volden til opphør, bør barnevernet samarbeide med politiet med sikte på å få ilagt et utvidet besøksforbud der voldsutøveren fjernes fra hjemmet for en periode jf. kapittel 9 (pkt. 9.4.3). Der volden fører til samlivsbrudd, er det viktig at barnevernet gis mulighet og virkemidler til føre tilsyn i situasjoner der en voldsutøvende far tilkjennes samværsrett til barna etter en skilsmisse. Det anbefales at den tverrdepartementale gruppen (jf. kapittel 9, pkt. 9.6.5) som arbeider med denne problemstillingen utreder dette nærmere.

Ovenfor har utvalget vist at det er en rekke hjelpetiltak som barnevernet kan forsøke i saker der barn er eksponert for fars vold mot mor. I noen situasjoner vil imidlertid ikke hjelpetiltakene være tilstrekkelige for å bedre barnets omsorgssituasjon. Dersom hjelpetiltak er forsøkt, men barnet fremdeles befinner seg i en klart uholdbar omsorgssituasjon, kan det være aktuelt at barnevernet bringer saken inn for fylkesnemda med sikte på å overta omsorgen for barnet. Det kan for eksempel dreie seg om en situasjon der mor velger å bli i et samliv der hun utsettes for gjentatt vold og barnet eksponeres for volden.

Dersom det i slike situasjoner blir fattet vedtak om omsorgsovertakelse, mener utvalget det er svært viktig å legge til rette for at kontakten mellom mor og barn opprettholdes, parallelt med at mor hjelpes videre til en livssituasjon der hun igjen er i stand til å ta tilstrekkelig ansvar for barnet. Barn som ønsker det bør også hjelpes til samvær med far i de situasjoner hvor far erkjenner skyld og gjør det som er nødvendig for å bli en trygg omsorgsperson. Dette forutsetter at det er foretatt en grundig sikkerhetsvurdering, samt at mor og barn ikke lever på kode 6 eller 7 jf. kapittel 9 (pkt. 9.4.3). Utvalget vil også fremheve barnets rett til å si sin mening og få den vektlagt etter alder og modenhet. Er barnet fylt 12 år, skal det alltid få si sin mening før det blir truffet vedtak om plassering i fosterhjem, institusjon, eller om senere flytting. Det skal legges vekt på hva barnet mener. Fra 1. april 2004 senkes grensen til 7 år. Et barn kan også opptre som part i en sak og gjøre partsrettigheter gjeldende dersom det har fylt 15 år og forstår hva saken gjelder. Utvalget viser for øvrig også til sine anbefalinger i kapittel 9 (pkt. 9.6).

7.4.5 Utviklingsområder for barnevernet

7.4.5.1 Behov for kompetanseutvikling

Utvalget vil understreke at det er et stort behov for å heve kompetansen og kunnskapsnivået hos ansatte i barnevernet i forhold til å følge opp barn som er eksponert for menns vold mot kvinner i nære relasjoner. Barnevernet må integrere kunnskap om makten og kontrollen som mishandlingen innebærer i sin vurdering av ulike tiltak rettet mot disse barna og deres foreldre. Dette innebærer å heve kunnskapen om volden, dens uttrykk og konsekvenser. I tillegg til å kjenne voldens psykologi, er det også viktig å vite at et brudd med voldsutøveren ikke i seg selv er en garanti for at volden tar slutt. Som nevnt i kapittel 5 (pkt. 5.1.4.2), vil mange kvinner og barn kunne oppleve at mishandlingen og truslene fortsetter også etter at samlivet med voldsutøveren har opphørt, blant annet i forbindelse med fars samvær med barna. Det er etter utvalgets mening behov for å øke så vel basis- som spesialistkompetanse innen barnevernet når det gjelder vold i nære relasjoner, samt å øke innsatsen innen forskning og metodeutvikling knyttet til oppfølging av slike saker (jf. kapittel 10).

Økt bevissthet og kompetanse innen barnevernet vil bidra til å synliggjøre at også barn som vokser opp i familier ved vold er ofre, og dessuten medvirke til å bringe volden ut av den private sfæren.

For øvrig vises det til kapittel 12 (pkt. 12.4.2.2) til utvalgets anbefaling om et utvidet forvaltningsansvar for Statens Barnevern og Familievern, som også har ansvaret for barnevernet. Utvalget har tro på at dette vil kunne bidra til å styrke det forebyggende barnevernet og også bidra til å styrke kompetansen til barnevernet totalt sett i disse sakene.

7.4.5.2 Bedrede rutiner og organisering

En vesentlig forutsetning for å fange opp flere barn som eksponeres for vold i familien er bedrede registreringsrutiner. I Skandinavia avdekker barnevernet svært lite fysisk vold mot barn. Foruten å utvikle registreringsrutinene, er det også nødvendig å ta i bruk bedre og systematiserte metoder for å avdekke vold i familien. I så måte kan erfaringer fra andre land med overføringsverdi til Norge være av nytte, for eksempel lærebøker, rutinebeskrivelser og god praksis. Det er etter utvalgets mening behov for metodeutvikling, så vel som veiledere og sjekklister for personell innen barneverntjenesten som skal følge opp barn som eksponeres for menns vold i familien.

Utvalget vil også understreke at økt fokus på menns vold mot kvinner og barn i nære relasjoner vil kunne medføre at flere brukere våger å oppsøke hjelpeinstanser. Dette vil også kunne føre til at instansene selv klarer å avdekke flere voldsutsatte. Dette understreker viktigheten av at barnevernet tilføres de nødvendige materielle, menneskelige og kompetansemessige ressurser som skal til for å sikre økt oppfølging på en forsvarlig måte.

7.4.5.3 Utbygging av barnevernvakt

Utvalget har erfart at de steder hvor det er etablert barnevernvakt, synes oppfølgingsgraden når det gjelder barn i familier med vold å øke. Der barnevernvakt er etablert, blir tjenesten automatisk koblet inn når politiet rykker ut til hjem hvor det er barn tilstede.

Ved Barnevernvakten i Bergen fikk Kvinnevoldsutvalget opplyst i møte i desember 2001 at rett etter akuttfasen, ble aktuelle saker sendt over til de lokale banevernkontorene. Barn var involvert i 75 % av sakene som dreide seg om vold i familien. Representantene understreket at for å ha best mulig sjanse til å forhindre repetisjon av volden, var det etter deres erfaring svært viktig at sakene raskt ble fulgt opp av det lokale barnevernet. Erfaringer fra Bergen illustrerer etter utvalgets syn at målrettet satsning gir resultater. Tilstedeværelsen av barnevernvakt, kombinert med fokus på kunnskapsutvikling, faste rutiner for tverrfaglig samarbeid, samt tidlig oppfølging og oppsøkende arbeid, synes å indikere at en aktiv barneverntjeneste kan spille en viktig rolle i å hjelpe disse barna.

Utvalget anbefaler at tjenesten med barnevernvakt bygges ut til å bli landsdekkende. Det må finnes tilbud om barnevernvakt i hver av landets kommuner, eventuelt som interkommunale tiltak i de minste kommunene.

7.4.5.4 Samarbeid med andre deler av hjelpeapparatet

Samarbeidet mellom barneverntjenesten og andre deler av forvaltningen og hjelpeapparatet er avgjørende for å finne hensiktsmessige løsninger for det enkelte barn og familien. Barnevernet har nødvendig myndighet som sikrer at tiltakene som iverksettes faktisk gjennomføres. De ulike delene av hjelpeapparatet har nødvendig spesialkompetanse, avhengig av det enkelte barns individuelle behov.

Barnevernlovens meldepliktsbestemmelser blir ulikt praktisert. Utvalget understreker nødvendigheten av bedre kompetanse om praktisering av disse bestemmelsene innen alle deler av hjelpeapparatet, for å sikre tilstrekkelig og nødvendig informasjon inn til barnevernet om barn som blir eksponert for menns vold mot kvinner i nære relasjoner. Det vises til utredningens kapittel 11 hvor problemstillinger rundt samarbeid og meldeplikt er nærmere belyst.

Denne utredningens anbefaling om at Statens Barnevern og Familievern får et felles forvaltningsansvar for familievern, krisesentrene og Alternativ til Vold, i tillegg til barnevernet, vil etter utvalgets syn også styrke det tverrfaglige samarbeidet mellom disse instansene.

7.4.6 Anbefalinger

Utvalget understreker barnevernets viktige rolle i å fange opp, hjelpe og forebygge skader hos barn som blir eksponert for menns vold mot kvinner i nære relasjoner, og anbefaler at:

• Det gjennomføres en kartlegging av barnevernets rolle i saker hvor barn eksponeres for vold i nære relasjoner.

• Det finner sted en økt prioritering i barnevernet av oppfølging av barn som eksponeres for vold i nære relasjoner.

• Barnevernets kompetanse om barns situasjon som vokser opp med vold i nære relasjoner styrkes.

• Barnevernets kapasitet til å følge opp slike saker blir styrket.

• Barnevernet tar i bruk et bredere spekter av virkemidler for å iverksette tiltak som styrker omsorgspersonen som ikke begår vold, samt tiltak som kan få slutt på volden.

• Registreringsrutiner og saksbehandlingsmetodikk innen etaten utvikles.

• Barneverntjenestens samarbeid med andre hjelpeinstanser systematiseres.

• Det etableres barnevernvakt i hver av landets kommuner, eventuelt som interkommunale tiltak i de minste kommunene.

7.5 Sosialtjenesten

7.5.1 Innledning

I mandatet er utvalget bedt om å vurdere i hvilken grad dagens økonomiske støtteordninger ivaretar voldsutsatte kvinners behov for bistand. Som vist i kapittel 5, kan økonomisk og sosial utrygghet være en viktig barrière mot å bryte ut av en tilværelse med vold. Sosialetaten kan i denne forbindelse ha en viktig trygghetsskapende funksjon for kvinnen og barna i en overgangsfase.

Sosialtjenesten registrerer ikke antall henvendelser som gjelder vold i nære relasjoner. Utvalget er derfor ikke kjent med hvor mange saker sosialkontoret behandler knyttet til menns vold i nære relasjoner. Det finnes også lite systematisert kunnskap i Norge om hvordan sosialtjenesten fungerer overfor kvinner utsatt for vold fra samlivspartner. Av Justisdepartementets opptelling (jf. kapittel 2, pkt. 2.3.2) viste en foreløpig gjennomgang av resultatene at sosialkontorene mottok relativt få henvendelser angående vold mot kvinner sammenliknet med andre etater (Hjemdal 2003).

7.5.2 Sosialtjenestens formål og oppgaver

I følge lov om sosiale tjenester mv. (av 13. desember 1991 nr. 81) skal sosialtjenesten blant annet ivareta følgende oppgaver: Sikre økonomisk og sosial trygghet, bedre levevilkår for vanskeligstilte, økt likeverd og likestilling, forebyggelse av sosiale problemer, at den enkelte får mulighet til et selvstendig liv med egen bolig, samt at enkeltindividet kan ha en aktiv og meningsfylt tilværelse i fellesskap med andre. For å løse lovpålagte oppgaver, skal sosialtjenesten også medvirke til at sosiale hensyn blir ivaretatt av andre offentlige organer. Tjenesten skal samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer, også frivillige organisasjoner. Tjenesten skal også ha en opplysende og rådgivende funksjon.

Det finnes tilfeller hvor voldsutsatte kvinner og barn må søke hjelp i en annen kommune enn den kommunen de bor i. Etter lov om sosiale tjenester er det oppholdskommunen som med få unntak skal yte sosiale tjenester. Dette inkluderer økonomiske ytelser til alle som oppholder seg i kommunen, uavhengig av hvor vedkommende er registrert i folkeregisteret. Alle som har fast bopel i Norge skal være sikret et forsvarlig livsopphold. Rett til akutthjelp gjelder alle, uavhengig av nasjonalitet, bosted og økonomiske forhold som inntekt og formue.

7.5.3 Sosialtjenestens ytelser og kvinnenes behov for hjelp

Det å bryte ut av et mishandlingsforhold kan medføre helt eller delvis bortfall av inntekt eller forsørging, samtidig som man pådrar seg en rekke ekstraugifter. Mange vil dermed måtte søke om økonomisk stønad fra sosialkontoret, selv om de har vært økonomisk selvhjulpne før bruddet. Ekstrautgiftene det dreier seg om kan være:

• Dekning av utgifter i forbindelse med å dra til krisesenter/ beboerpenger på krisesenter (et mindre beløp for å dekke kost)

• Husleie/boutgifter i ny bolig mens en fortsatt er økonomisk forpliktet i forhold til fellesboligen

• Sikring av bolig

• Ekstra telefonutgifter og reiseutgifter

• Utgifter til advokat

• Utgifter til medisiner, lege og andre behandlere, f.eks. fysioterapeut eller psykolog

I tillegg har mange behov for hjelp til å finne bolig og til koordinering av hjelpetjenester.

7.5.4 Hjelpetilbudet til voldsutsatte kvinner

Voldsutsatte kvinner kan oppleve å måtte flykte fra alt de eier og har. I en slik situasjon er sosialtjenestens mulighet til å gi økonomisk stønad viktig. Sosialtjenesten skal yte økonomisk stønad til de som ikke selv kan sørge for sitt livsopphold (jf. lov om sosiale tjenester av 23. desember 1991 nr. 81 § 5–1). Stønaden skal sikre et forsvarlig livsopphold, og ta sikte på å gjøre vedkommende selvhjulpen. Økonomisk stønad er imidlertid en subsidiær ytelse. Det innebærer at den enkelte først skal ha forsøkt alle andre muligheter til å forsørge seg selv. Sosialtjenesten kan for eksempel sette som vilkår at det skal søkes om en trygdeytelse vedkommende er berettiget til, før man får utbetalt sosialhjelp (§ 5–3). Sosialtjenesten kan i særlige tilfeller yte økonomisk hjelp til personer som trenger det for å kunne overvinne eller tilpasse seg en vanskelig livssituasjon, selv om de i utgangspunktet har tilstrekkelig til livsoppholdet (§ 5–2).

Uansett om en person fyller vilkårene for å motta stønad etter lov om sosiale tjenester §§ 5–1 eller 5–2, har vedkommende krav på nødhjelp til dekning av utgifter i akutte situasjoner. En søknad om akutt hjelp skal vurderes raskt, helst samme dag som den er mottatt. Denne bestemmelsen har kanskje særlig stor betydning i tilfeller hvor kvinner flytter fra en voldsutøver på kort varsel og for kvinner som kun har hatt kortvarig opphold i landet og trenger akutthjelp i en situasjon hvor samlivspartneren begår vold mot henne.

7.5.5 Behov for sosialhjelp blant grupper med særskilte behov

Foruten de generelle behovene som voldsutsatte kvinner kan ha, er det nødvendig å vurdere noen utfordringer som kvinner med særskilte behov vil kunne oppleve i forhold til sosialtjenesten. Her kan kunnskapen hos medarbeidere på sosialkontorene variere, og likeledes praktisering av reglene. Nedenfor gjennomgås kort et lite utvalg av grupper med særskilte behov, men verken gjennomgangen eller utvalg av grupper er uttømmende. Blant annet har det ikke vært mulig for utvalget å se på situasjonen for kvinner med funksjonshemming, eldre kvinner og kvinner med rusproblemer utsatt for vold og deres behov i forhold til sosialtjenesten. Etter utvalgets syn er det påkrevd at Sosialdepartementet utreder nærmere situasjonen for grupper av brukere med særskilte behov.

Kvinner på flukt

Som vist i kapittel 5, kan voldsutsatte kvinner oppleve å måtte forlate hjemmet og hele sitt sosiale nettverk. Noen bytter navn, av disse igjen lever noen på kode 6 eller 7, jf. kapittel 9 (pkt. 9.4.3), og noen få må søke tilflukt over landegrensene. Mange av disse kvinnene vil ha behov for hjelp fra sosialtjenesten, samt garanti for absolutt konfidensialitet om oppholdssted. For den voldsutsatte kvinnen innebærer imidlertid en tilværelse på flukt at hun må søke sosialhjelp på nytt hver gang hun flytter til et nytt sted. Det kan også stilles spørsmål ved det hensiktsmessige i at kvinnene må fortelle sin livshistorie om og om igjen til stadig nye sosialkontor, med uvisst utfall hver gang. Det er videre stor forskjell på kommunenes praksis hva gjelder å yte sosialhjelp til kvinner som er folkeregistrert i andre kommuner. På denne måten kan kvinner rammes av uklarheter knyttet til praktisering av regelverket på dette området.

Nordiske borgere som oppholder seg i Norge har de samme rettigheter til sosialhjelp som de som har fast bopel her, dersom årsaken til hjelpebehovet oppstår i Norge (jf. nordisk konvensjon om sosialhjelp og sosiale tjenester av 14. juni 1994). Det samme gjelder norske borgere under opphold i andre nordiske land. Dersom for eksempel en dansk kvinne er utsatt for vold, men av sikkerhetsmessige grunner flytter hun til Norge, kommer ikke reglene til anvendelse fordi volden har funnet sted i Danmark. Dermed kommer ikke kvinner på flukt fra mishandling inn under bestemmelsene i konvensjonen.

Utvalget mener at det er viktig at Sosialdepartementet vurderer hvor hensiktsmessig dagens lovverk fungerer for kvinner som bor på krisesenter på annet sted enn i hennes hjemkommune, samt for kvinner på flukt som må flytte mellom kommuner. Det er også behov for avklaring og presisering av hvilket land som skal være ansvarlig for å yte sosiale stønader/tjenester til volds- og trusselutsatte kvinner som må søke tilflukt i annet nordisk land, eventuelt i et EU-land. Dette må sees i sammenheng med henholdsvis det nordiske og det europeiske samarbeidet om vitnebeskyttelse, som i Norge håndteres av Politidirektoratet. Utvalget anbefaler at Sosialdepartementet foretar de nødvendige avklaringer på disse punktene, og gjør disse kjent blant sosialkontorene, blant annet gjennom en sentral veileder slik anbefalt nedenfor i pkt. 7.5.6.3.

Utenlandske kvinner

I noen tilfeller hvor den voldsutsatte kvinnen har utenlandsk bakgrunn, kan det oppstå noen særlige problemer i forhold til ytelser fra sosialtjenesten. Dette gjelder kvinner som ikke har lovlig opphold i Norge eller kvinner med uavklart oppholdsstatus.

Sosialtjenesten kan stille som vilkår at det er søkt om opphold på selvstendig grunnlag før ordinær sosialhjelp utbetales. Slikt vilkår kan imidlertid ikke stilles dersom kvinnen er i en økonomisk akuttsituasjon og søker om nødhjelp (I-45/98). Utvalget anbefaler at det foretas en gjennomgang og presisering av praktiseringen av retningslinjene for sosial stønad for kvinner med minoritetsbakgrunn utsatt for vold hvis opphold i Norge er uavklart, med sikte på å styrke deres situasjon.

Barn

Det er utvalgets forståelse at saksbehandlere ved sosialkontorene sjelden får anledning til å forholde seg direkte til barna til voldsutsatte kvinner. Saksbehandlere har likevel et særlig ansvar for å være oppmerksomme på og melde fra om forhold som kan medføre tiltak fra barnevernet, jf nærmere om dette i utredningens punkt kapittel 11 (pkt. 11.7.5).

I henhold til rundskriv I-34/2001 skal det nå legges større vekt på å ivareta barns behov ved behovsprøving og stønadsutmåling enn tidligere. Utvalget ber om at oppfølging av disse retningslinjene blir skjerpet innenfor sosialtjenesten.

7.5.6 Utviklingsområder for sosialtjenesten

Etter utvalgets syn, må voldsutsatte kvinner og barn løftes frem som en prioritert brukergruppe for sosialtjenesten. Skal sosialtjenestens beredskap overfor voldsutsatte bedres, må dette problemområdet gis høyere prioritet og saksbehandlingen bedres. Økt spesialisering innenfor sosialtjenesten når det gjelder arbeid med voldsutsatte er også en forutsetning for at erfaringsgrunnlaget til saksbehandlerne skal kunne forbedres og tjenestene overfor brukerne utvikles i kvalitet og innhold.

7.5.6.1 Manglende kompetanse på vold i nære relasjoner

Et generelt problem i sosialtjenesten er at kunnskapsnivået om menns vold mot kvinner i nære relasjoner er for lavt. Følgelig vil avdekking av vold som en bakenforliggende årsak til ulike livssituasjoner bli mangelfull. Dette kommer blant annet til uttrykk i sosialtjenestens møte med særlig utsatte grupper. Som hos øvrige tjenester, er dessuten sosialtjenestens evne og kunnskap mangelfull i forhold til å ansvarliggjøre voldsutøvende menn.

Manglende kompetanse kan også medføre at tjenestens råd- og veiledningsfunksjon overfor brukere utsatt for menns vold i nære relasjoner blir utilstrekkelig. Dette kan være til hinder for å kunne gi voldsutsatte kvinner og barn tilstrekkelig hjelp. En finner også eksempler på at voldsutsatte opplever å få avslag på søknad om sosialhjelp på feil grunnlag.

Det er etter utvalgets syn nødvendig å bedre kunnskapsnivået om vold mot kvinner innen sosialtjenesten. Dette er ikke minst sentralt for at flere brukere som faktisk opplever vold i nære relasjoner vil ønske å oppsøke sosialtjenesten for å få hjelp, i visshet om at de vil bli møtt med respekt og forståelse. Utvalget anbefaler at kunnskap om vold mot kvinner tas inn i grunn-, videre- og etterutdanningen til personell innen sosialtjenesten. Denne kunnskapen må omfatte både basis- og mer spesialisert kompetanse. Hvert av landets sosialkontorer må påse at nøkkelmedarbeidere gis et tilstrekkelig opplæringstilbud om vold i nære relasjoner som en integrert del av sosialkontorets/kommunens personalutviklingsplan. Det vises for øvrig også til utredningens kapittel 10 om kompetanse.

7.5.6.2 Utilstrekkelige og uensartede ytelser

Sosialkontorene har ulik praksis for utmåling av økonomisk stønad, som ikke alltid kan begrunnes i ulike behov hos stønadsmottakerne. Veiledende stønadssats for sosialhjelp fastsettes av hver enkelt kommune. For å motarbeide de største variasjonene, innførte Sosialdepartementet i 2001 derfor statlige veiledende satser for sosialhjelp. Intensjonen har vært en årlig indeksregulering av de statlige satsene (rundskriv I-13/2001, U-2/2002).

Selv om mange kommuner har justert sitt stønadsnivå i forhold til veiledende sats, må det kunne stilles spørsmål ved om ytelsene er tilstrekkelige ut fra sosialtjenestelovens formål om sosial rehabilitering og kravet om et forsvarlig livsopphold. Satsene er ikke basert på beregninger av faktiske levekostnader. Veiledende sats for en enslig person ligger ca. tusen kr pr. måned under Statens institutt for forbruksforsknings anbefaling for dekning av rimelige levekostnader.

I Regjeringens handlingsplan «Vold mot kvinner» oppfordres sosialkontorene til i større grad å ta i bruk sosialtjenesteloven § 5–2 «Stønad i særlige tilfeller» overfor voldsutsatte kvinner. Denne bestemmelsen lyder slik: « Sosialtjenesten kan i særlige tilfeller, selv om vilkårene i § 5–1 ikke er tilstede, yte økonomisk hjelp til personer som trenger det for å kunne overvinne eller tilpasse seg en vanskelig livssituasjon». Den gir sosialkontoret muligheten til å yte sosialhjelp utover kommunens veiledende normer. Det er imidlertid utvalgets erfaring at denne bestemmelsen ikke er tilstrekkelig kjent blant mange sosialarbeidere i saker som gjelder vold i nære relasjoner.

Lov om sosiale tjenester bygger på skjønn. Dette gjør at saksbehandlingen og ytelsene kan bli uforutsigbare og uensartet. Et godt eksempel er støtte til etablering ved flytting. Dette er en regelfestet rettighet, men summen fastsettes etter skjønn. I praksis fører dette til svært ulike satser. Brobyggerprosjektet nevner variasjoner fra kr 4.500 til kr 12.000 i støtte til kvinner med barn, og fra 2.300 til kr 6.000 til enslige kvinner (Nilsen og Prøis 2002). Det oppleves som problematisk at kvinner i nøyaktig samme økonomiske og sosiale situasjon mottar såpass forskjellige ytelser fra sosialkontorene.

Mange kvinner som er utsatt for vold fra samlivspartner får en vanskelig økonomisk situasjon ved reetablering hvis de velger å forlate voldsutøveren. I tillegg blir mange voldsutsatte kvinner påført ekstra utgifter på grunn av vold fra samlivspartneren. Utvalget mener at stønadsnivået til kvinner utsatt for vold i nære relasjoner må økes, og anbefaler at sosialtjenesteloven § 5–2 «Stønad i særlige tilfeller» (jf. ovenfor) utvides til å dekke ekstrautgiftene som volds- og trusselutsatte kvinner får på grunn av volden, selv om vilkårene i § 5–1 ikke er tilstede. Utvalget mener at departementet må foreta den nødvendige tilpasning av regelverket i henhold til dette.

7.5.6.3 Saksbehandlingsrutiner

Nødhjelpssøknader skal behandles snarest mulig, helst samme dag. At behandlingen i visse tilfeller kan ta lenger tid, kan skape store problemer for kvinner som har vært utsatt for vold og som i noen tilfeller har reist fra voldsutøveren i det de går og står i.

Tjenestenes tilgjengelighet kan også være et problem. Særlig kvinner som ikke kan norsk eller hørselshemmede kan trenge særlig oppfølging, og sosialtjenesten må ha ha gode rutiner for å skaffe til veie egnet tolk, samt ivareta andre behov disse kvinnene kan ha.

Kvinner som bryter ut av et mishandlingsforhold er «faktisk separert», jf. ekteskapsloven § 79 første ledd. Dermed har de krav på å få sin egen saksmappe og en annen saksbehandler enn ektefelle/samboer. Likevel får ofte ikke kvinnene selvstendig klientstatus, noe som medfører mye engstelse for at mannen kan få innsyn i deres sak (Langberg og Smaadahl 2002, Nilsen og Prøis 2002). Iblant kan denne praksisen føre til at vedtak feilsendes. I henhold til personvernloven skal sosialtjenesten ha kvalitetssikrede rutiner som påser at vedtak kun sendes til klientens oppholdsadresse. I Sosialdepartementets rundskriv I-1/94 ble kommunene bedt om å utarbeide slike rutiner. I Oslo kommune står dette som et eget punkt i instruksen til sosialkontorene. Likevel skjer det av og til at vedtak blir sendt til voldsutøveren istedenfor til kvinnen (Langberg og Smaadahl 2002, Nilsen og Prøis 2002). Det tilsendte vedtaket kan gi mishandleren opplysninger om kvinnens oppholds- eller bosted. Dette er ikke bare et brudd på personvernloven og på sosialtjenestelovens taushetsplikt, men kan i verste fall være en svært alvorlig trussel mot den voldsutsatte kvinnens og eventuelle barns sikkerhet.

For å sikre et mer ensartet tilbud som er forutsigbart for brukerne, er det etter utvalgets mening vesentlig å utvikle entydige føringer og policy for sosialtjenestenes håndtering av saker om vold i nære relasjoner. Dette er etter utvalgets syn nødvendig for å sikre en enhetlig praksis og forhindre store geografiske og individuelle variasjoner i saksbehandlingen.

Utvalget anbefaler derfor at det utvikles en veileder for sosialtjenesten knyttet til voldsofferarbeid, med spesiell vekt på situasjonen for kvinner og barn utsatt for vold i nære relasjoner.

7.5.6.4 Institusjonelle problemstillinger

Da den svenske sosialtjenesten fikk et særlig ansvar for å ivareta voldsutsatte kvinner i forbindelse med Kvinnofridslovgivningen, viste Socialstyrelsen i en undersøkelse fra 2002 at sosialtjenestens ivaretakelse av denne brukergruppen var for dårlig (Socialstyrelsen 2002a). Kommunenes egen beskrivelse av de viktigste hindringene for å ivareta voldsutsatte kvinner i denne undersøkelsen var:

• dårlig tilpasset organisasjon

• utydelige mål eller fravær av mål

• ingen forankring av idéer hos politikere og sjefer

• for lite ressurser

• mangel på samarbeid med andre berørte myndigheter og instanser.

Sosialtjenestene i henholdsvis Norge og Sverige er svært like, både hva gjelder juridisk grunnlag og praktisering. Det er derfor god grunn til å tro at dette er direkte overførbart til norske forhold.

Det er utvalgets syn at ledelsen ved hvert sosialkontor bør ha nedfelt et beredskapsansvar overfor kvinner og barn utsatt for vold i nære relasjoner i sine styringsverktøy, og at det er utpekt saksbehandlere med spesialisert kompetanse på feltet, enten i egen kommune/ved eget sosialkontor, eller ved samarbeidende sosialkontor.

Utvalget anbefaler videre at det innenfor sosialtjenesten etableres en spesialisttjeneste på linje med ordningen med familievoldskoordinatorer innenfor politiet, jf. kapittel 9 (pkt. 9.2.8). En slik spesialisttjeneste bør ha en samordnende, kompetanse- og kvalitetshevende funksjon som sin primære oppgave, og den må bemannes med medarbeidere øremerket til dette arbeidet.

Utvalget anbefaler Sosialdepartementet å utrede en slik ordning, herunder foreta en vurdering av hvilket forvaltningsnivå som er det mest hensiktsmessige. Utvalget vil også understreke viktigheten av at det legges til grunn en høyere prioritering av arbeidet rettet mot kvinner og barn utsatt for vold i nære relasjoner. Dette gjelder både for den generelle kunnskaps- og kompetansehevingen blant sosialarbeidere, så vel som utvikling og etablering av spesialistkompetanse innenfor sosialtjenesten.

Videre er det etter utvalgets oppfatning nødvendig at sosialkontorene driver aktivt informasjonsarbeid mot publikum og brukere om sosialtjenestens tilbud til voldsofre, i form av brosjyrer, internettsider mv. Dette bør utvikles sentralt.

7.5.6.5 Behov for utredning og forskning

Det er etter utvalgets syn nødvendig å initiere mer forskning og gjennomføre løpende kartlegginger, blant annet om sosialkontorenes kunnskap, rutiner og praksis med hensyn til kvinner utsatt for vold i nære relasjoner.

Videre bør forekomsten av vold blant kvinner som er stønadsmottakere, samt brukernes erfaringer og tilfredshet med tjenestene undersøkes. Erfaringer med tverrfaglig/tverretatlig samarbeid hvor sosialtjenesten inngår bør også kartlegges, samt erfaringer fra ulike prøveprosjekter som er gjennomført i Norge i regi av eller i samarbeid med sosialtjenesten. Det bør i denne forbindelsen vurderes hvorvidt erfaringene kan ha overføringsverdi til andre kommuner. Betydningen av kommunenes økonomiske situasjon for prioritering av voldsutsatte kvinner er også et område utvalget mener bør kartlegges.

7.5.7 Anbefalinger

Etter utvalgets syn, må voldsutsatte kvinner og barn løftes frem som en prioritert brukergruppe for sosialtjenesten, med det mål at deres reetablering i en voldsfri tilværelse skal kunne skje lokalt og i et helhetlig perspektiv. Utvalget anbefaler at:

• Det utvikles en sentral veileder for sosialtjenesten knyttet til voldsofferarbeid, med spesiell vekt på situasjonen for kvinner og barn utsatt for vold i nære relasjoner, samt tilbud til voldsutøvere, for å sikre ensartet saksbehandling på landsbasis.

• Stønadsnivået til kvinner utsatt for vold i nære relasjoner heves, og sosialtjenesteloven § 5–2 utvides til å dekke ekstrautgiftene som volds- og trusselutsatte kvinner får grunnet volden.

• Sosialdepartementet avklarer situasjonen for kvinner som må flytte fra hjemkommunen/landet, med presisering av hvilken kommune/land som skal ha det økonomiske ansvaret i ulike situasjoner.

• Retningslinjene for sosial stønad blir presisert for kvinner med minoritetsbakgrunn utsatt for vold og hvis opphold i Norge er uavklart.

• Det utvikles undervisningstilbud på høgskolenivå for ansatte innen sosialtjenesten som omfatter basis- og mer spesialisert kompetanse på vold mot kvinner og barn i nære relasjoner.

• Det ved sosialkontorene finnes nøkkelmedarbeidere med spesialkompetanse innen voldsproblematikk.

• Sosialkontorene inngår i kommunale samordningsinstanser rundt voldsofferarbeid.

• Sosialdepartementet utreder etableringen av en spesialisttjeneste på vold i nære relasjoner innenfor sosialtjenesten, samt hensiktsmessig forvaltningsnivå for denne.

• Sosialtjenesten driver aktivt informasjonsarbeid mot publikum og brukere om sosialtjenestens tilbud til voldsofre.

• Kunnskapen styrkes gjennom utredning og forskning om brukere av sosialtjenesten som er utsatt for vold i nære relasjoner.

7.6 Trygdeetaten

7.6.1 Innledning

Utvalget er opptatt av at kvinner utsatt for vold i nære relasjoner som velger å bryte med voldsutøveren ikke skal oppleve en fattigdomsfelle når de forsøker å etablere en selvstendig tilværelse. Mange av kvinnene vil kunne havne i en svært utsatt økonomisk situasjon, og trygdeytelser kan derfor spille en viktig rolle.

Dersom kvinnene velger å bryte samlivet med voldsutøveren, kan dette innebære at de blir enslige forsørgere i forhold til eventuelle barn. Retten til overgangsstønad for enslige forsørgere er derfor særlig relevant for kvinner som opplever vold i nære relasjoner.

Ytelser til enslige forsørgere gis til ugift, skilt eller separert mor eller far som er alene om den faktiske og daglige omsorgen for barn. Den viktigste ytelsen er overgangsstønad (stønad til livsopphold), og gis som hovedregel i tre år frem til det yngste barnet fyller åtte år. Stønadstiden kan utvides med inntil to år frem til det yngste barnet fyller åtte år dersom forsørgeren er under nødvendig utdanning. Når det yngste barnet fyller tre år, stilles det krav om yrkesrettet aktivitet. Overgangsstønaden er inntektsavhengig, og reduseres dersom forsørgeren mottar andre ytelser til livsopphold. Når det utbetales overgangsstønad, får folketrygden rett til deler av det underholdsbidraget den andre av barnets foreldre skal betale.

I tillegg til overgangsstønad, er det tre andre ytelser til enslige. Stønad til barnetilsyn gis opp til et maksimumsbeløp når tilsyn med barn må overlates til andre – blant annet på grunn av arbeid, utdanning eller tilmelding til A-etat som arbeidssøker, og gis vanligvis til barnet har fullført fjerde skoleår. Stønad til dekning av utdanningsutgifter gis når utdanning er nødvendig for å komme i arbeid, og bare i tidsrom hvor forsørgeren har rett til overgangsstønad. Til slutt er det mulig å få tilskudd til dekning av flytteutgifter når flytting er nødvendig for å komme i arbeid.

7.6.2 Vurdering av overgangsstønad

Overgangsstønad skal bidra til at enslige forsørgere blir økonomisk uavhengige og øke yrkesdeltakelsen. Frem til 1998 var det mulig å motta overgangsstønad frem til yngste barn fylte ti år, da ble stønadsperioden redusert til tre år.

Ettersom det kan være svært vanskelig å klare seg økonomisk for eneforsørgere, blir resultatet lett at kvinner vil vegre seg mot å bryte ut av voldelige relasjoner. For barna vil en sterk forverring av økonomien i husholdningen kunne slå svært negativt ut. Etter utvalgets syn har kvinner utsatt for vold i nære relasjoner en del behov som kan tilsi at dagens trygdeytelser er utilstrekkelige. Særlig vil kvinner i lavtlønnsyrker som allerede har tidligere fagutdanning, men som av ulike grunner har behov for å omskolere seg, falle uheldig ut. Deltidsarbeid er svært utbredt blant gifte og samboende mødre med førskolebarn. Målsettingen om selvforsørgelse gjennom lønnsarbeid begrenser denne muligheten for de enslige forsørgerne (Fjær og Syltevik 2002). Voldsutsatte utenlandske kvinner med kort oppholdstid i landet (under 3 år), vil ikke være berettiget til overgangsstønad, men vil være avhengige av sosialhjelp etter samlivsbrudd. Voldsutsatte enslige mødre med innvandrerbakgrunn, spesielt de som har et svakere utdanningsgrunnlag, er en gruppe som allerede i utgangspunktet stiller svakere i forhold til sosial posisjon, integrering og deltakelse.

Det har ikke vært mulig for utvalget å foreta en fullstendig gjennomgang av trygdeetatens ytelser og tjenester i forhold til kvinner og barn utsatt for vold i nære relasjoner, heller ikke når det gjelder voldsutsatte enslige mødres behov for overgangsstønad. Utvalget anbefaler at Regjeringen sikrer en gjennomgang av stønadsnivået for enslige forsørgere som har gjennomlevd vold i nære relasjoner, med sikte på å bedre deres økonomiske situasjon.

7.6.3 Øvrige ytelser

En rekke av trygdeytelsene beregnes ut fra tidligere inntekter (opptjente pensjonspoeng). Kvinner som har vært hjemmearbeidende eller har hatt deltidsarbeid mottar derfor minimale ytelser. Avhengig av størrelsen på boutgifter, barnehageutgifter, kostnader ved somatisk/psykisk behandling, kostnader til medisiner osv., vil svært mange som kun har rett på minstesatser være avhengige av tilleggsytelser fra sosialtjenesten, Husbanken og andre instanser.

I juni 2001 ble forslag til nye barnebidragsregler vedtatt i Stortinget. Det nye regelverket skal oppmuntre til aktiv omsorg fra begge foreldre, og at begge foreldre bidrar til forsørging etter økonomisk evne. Det er også en klar målsetting at flest mulig inngår privat avtale. Det nye regelverket, som trådte i kraft 1. oktober 2003, tar utgangspunkt i hva det koster å ha et barn (underholdskostnad). Både mors og fars inntekt, samt samvær med barnet har betydning for beregning av bidragets størrelse.

Utvalget er kjent med at den nye bidragsordningen innebærer at det skal gis fratrekk i bidraget for samvær. I forbindelse med at ordningen skal evalueres innen 2005, ber utvalget om at det vurderes hvorvidt dette kan få uheldige og utilsiktede konsekvenser for samværsordninger for barn eksponert for vold i nære relasjoner.

7.6.4 Anbefalinger

Utvalget anbefaler at:

• Sosialdepartementet foretar en gjennomgang av stønadsnivået for enslige forsørgere som har gjennomlevd vold i nære relasjoner, med sikte på å bedre deres økonomiske situasjon.

• Det vurderes om fratrekk i barnebidrag for samvær kan få uheldige og utilsiktede konsekvenser for samværsordninger for barn eksponert for vold i nære relasjoner, jf. at barnebidragsordningen skal evalueres innen 2005.

• Trygdekontorene får økt sin kunnskap om vold i nære relasjoner, jf. kapittel 6 og kapittel 10.

• Det skaffes systematiske data om trygdeetatens ytelser og tjenester overfor voldsutsatte.

7.7 Andre sentrale offentlige instanser

7.7.1 Innledning

Utover de hjelpeinstansene som er fremstilt foran, finnes det også øvrige offentlige institusjoner eller tiltak som har eller kan spille en sentral rolle i arbeidet for å hjelpe voldsutsatte kvinner og barn eller voldsutøvende menn.

7.7.2 Rådgivningskontorer for kriminalitetsofre

Rådgivningskontorene for kriminalitetsofre er et tilbud til alle som har vært utsatt for kriminalitet, uansett hvilken type kriminalitet dette gjelder. Kontorene ble opprettet i 1996 som et samarbeidsprosjekt mellom Sosial- og helsedepartementet og Justisdepartementet. I 2001 dreide 118 av totalt 229 saker seg om fysisk vold, og av disse gjaldt 50 saker vold i nære relasjoner.

Tilbudet er gratis for brukeren og er organisert slik at det skal være lett tilgjengelig. Rådgiverne har taushetsplikt. Målet er at rådgivningskontorene skal ha ansatte med både politifaglig/juridisk og sosialfaglig/samfunnsvitenskapelig bakgrunn.

Kontorene tilbyr samtaler, råd, veiledning og tilrettelegging av praktisk hjelp etter behov. Den som har vært utsatt for en straffbar handling eller er blitt berørt på andre måter, har ofte behov for å snakke om hendelsen med noen utenom familie og venner. Også pårørende og venner kan henvende seg til Rådgivningskontorene. Disse gir også hjelp til personer som skal vitne i rettssaker. Mange som skal vitne er engstelige, særlig hvis det er første gang de er i en rettssal. For den voldutsatte kan det være en belastning å møte gjerningspersonen igjen i retten. Rådgiverne kan bistå blant annet med å gi informasjon om rettsprosessen og forklare hva som forventes av et vitne. De kan også følge vitnet i retten.

Rådgivningskontorene samarbeider med andre instanser der det er behov for det, og kan bistå i kontakten med krisesenter, sosial- og helseetaten osv. Kontorene formidler også kontakt med advokat når det er ønskelig, og gir dessuten informasjon om og hjelp til å søke voldsoffererstatning.

Det er i dag syv rådgivningskontorer i Norge. Disse befinner seg i Drammen, Fredrikstad, Hamar, Haugesund, Kristiansand, Tromsø og Trondheim. Kontorenes geografiske arbeidsområde sammenfaller med politidistriktene de ligger i, men de tar også imot henvendelser fra distrikter hvor det ikke finnes kontorer. Som ledd i Regjeringens handlingsplan (1999–2001) er det planlagt å opprette nye rådgivningskontorer for kriminalitetsofre i Bergen, Stavanger og Oslo. Kontorene er administrativt underlagt politiet og samarbeider med etaten for å spre opplysning om rådgivningstjenesten. Siden juli 2001 har Kompetansesenter for voldsofferarbeid ved Høgskolen i Oslo hatt det faglige ansvaret for kontorene.

Rådgivningskontor for kriminalitetsofre er som påpekt ovenfor et tiltak rettet mot alle volds- og kriminalitetsutsatte. Utvalget ser det som svært positivt at slike generelle tiltak også integrerer et tilbud til kvinner og barn utsatt for vold i nære relasjoner, slik tilfellet er i dag. Det oppfordres til at kunnskapen når det gjelder voldsutsatte kvinner og barn videreutvikles innenfor rådgivningskontorenes kompetansefelt.

7.7.3 Vern for eldre

Vern for eldre er en kommunal hjelpeinstans som spesifikt retter seg mot eldre overgrepsutsatte. Tilbudet ble opprettet i Oslo i 1992 (senere ble prosjektet også etablert i Drammen). Fra 1999 har Oslo kommune hatt 10 faste stillinger som rådgivere overfor sosialsentre og andre tjenester, både private og offentlige, som møter problemstillinger knyttet til vold og krenkelser mot eldre og trenger råd eller ønsker å inngå samarbeid. Tilbudet er bydekkende og har vært ett av kommunens satsningsområder i «Handlingsplan mot vold, overgrep og prostitusjon 2000–2003».

Bakgrunnen for opprettelsen var mange av de barrièrene som voldsutsatte kan oppleve i forhold til hjelpeapparatet. Hensikten var å være en koordinerende instans. Vern for eldre har også en målsetting om å være et trygghetsskapende og voldsforebyggende tiltak for eldre. Intensjonen er at tiltaket skal være et lavterskeltilbud som legger vekt på nærhet til brukerne. Et viktig trekk med hensyn til både informasjon og tilgjengelighet er at Vern for eldre har et gratis telefonnummer (grønt nummer) voldsutsatte kan ringe for å komme i kontakt med hjelpetilbudet.

Tjenesten gir tilbud til eldre som er utsatt for overgrep i hjem og institusjon og deres pårørende. Vern for eldre gir informasjon, opplæring og veiledning, tilbyr samtaler og hjemmebesøk. Det formidles også kontakt med det øvrige hjelpeapparatet. Det følger videre av årsrapporten til Vern for eldre i Oslo at tilbudet ikke bare retter sin virksomhet mot voldsofrene, men også mot voldsutøveren. De skriver der at overgriper « lettere kan gjennomføre de forandringer som må til for å stoppe overgrepene, dersom overgriper får egen hjelp til økonomi, bolig, behandling m.m. » (Årsmelding 2002).

Utvalget viser til at eldre kvinner er en særdeles usynlig gruppe når det gjelder vold i nære relasjoner, jf. kapittel 5 (pkt. 5.1.3.5). I så henseende er det svært viktig at et tiltak som Vern for eldre, som har utviklet betydelig kunnskap om beskyttelse av og assistanse til voldsutsatte eldre, kan utvikles videre. Det synes hensiktsmessig at tiltakets erfaringer kan overføres på landsbasis, og at flere kommuner oppfordres til å etablere tilsvarende tiltak. Utvalget viser også til at politiet i samsvar med Regjeringens handlingsplan «Vold mot kvinner» har satt fokus på vold mot eldre kvinner.

7.7.4 Asylmottak

I 2002 søkte ca. 17 000 personer asyl i Norge. Personer som søker asyl oppholder seg i asylmottak mens søknaden behandles. Det er i alt ca. 130 asylmottak. Alle mottakene er statlige, men drives av ulike driftsoperatører.

Eksiltilværelse fører ofte til økt vold i familien, og volden øker gjerne i omfang i en mottakssituasjon (Dahl 2001). For enkelte menn kan bruk av vold sees som et forsøk på å kompensere for den avmakten de føler i situasjonen. I en kvalitativ undersøkelse utført av Humanistisk Prosjektsemester for Norsk Folkehjelp (2003), mener ansatte og beboere ved mottakene som ble studert at familievold er den type vold som er mest utbredt i mottak. Likevel rapporteres få tilfeller av vold og overgrep fra mottakene. Det er ikke kjent for utvalget hvorvidt dette skyldes at mottakene ikke rapporterer om vold, eller at volden ikke avdekkes.

Vold i familien i asylmottak er svært vanskelig for den utsatte kvinnen, som ofte befinner seg i et sterkt avhengighetsforhold til ektemannen. Familiens asylsøknad vurderes som regel ut fra mannens politiske aktivitet og behov for beskyttelse (Forum for Kvinner og Utviklingsspørsmål 2002). Dermed risikerer kvinnen å undergrave sin egen asylsøknad dersom hun anmelder volden, fordi mannen kan bli sendt ut av landet dersom han dømmes. For noen kan også det å forlate den ene personen man kjenner i et fremmed land fortone seg som et umulig valg. For disse kvinnene kan informasjon om rettigheter og muligheter i Norge være avgjørende for å klare å få slutt på volden eller evt. å bryte ut av forholdet.

Utlendingsdirektoratet (UDI) har det overordnede ansvaret for styring av asylmottak. Fra 1. januar 2003 trådte det i kraft et revidert reglement for drift av statlige asylmottak. Det inneholder regler for drift, samt en kravspesifikasjon. Sistnevnte nevner ikke familievold spesifikt, men har fokus på å bedre situasjonen generelt for kvinner i asylmottakene. I følge det nye reglementet er det et krav til mottakene at de skal ha skriftlige rutiner for håndtering av vold og overgrep.

Utvalget fikk opplyst i møte med UDI at det nylig var foretatt en intern kartlegging blant mottakene som viste at alle hadde samarbeid rundt voldsproblematikk, enten bestående av tverrfaglige team eller samarbeid med lokale myndigheter som politi, helsetjenesten, krisesentre mv. Videre er det stilt som krav at mottak skal bistå beboerne ved anmeldelse av straffbare handlinger. Dette kan være aktuelt der kvinner utsettes for vold i nære relasjoner. Det er også andre krav i regelverket der målsettingen er å sikre og beskytte kvinner, blant annet regler om at kvinner i mottakene skal skjermes for uønsket oppmerksomhet fra menn. Blant annet skal det være egne kvinnerom og egne toalett/bad for kvinner. Asylmottakene har mulighet til å flytte beboere der det har forekommet overgrep. I noen tilfeller flyttes overgriperen, i andre tilfeller flyttes kvinnen. Der det er barn i et forhold, kan det oppstå problemer dersom mannen har rett til samvær med barna.

Et viktig moment, både for å avdekke eventuell vold i nære relasjoner i asylmottakene, samt å kunne følge opp med tilstrekkelig assistanse og sikkerhetstiltak, er at det finnes tilstrekkelig bemanning ved mottakene. I en rekke mottak er det i dag færre ansatte og flere beboere enn for få år siden. Dette reduserer muligheten til å fange opp voldshandlinger. Det er også et spørsmål om de ansatte har nok kunnskap om vold i nære relasjoner til å kunne oppdage eventuelle voldstilfeller.

Etter utvalgets syn, bør det etableres rutiner for jevnlig kvalitetssikring av asylmottakenes håndtering av vold mot kvinner og barn i nære relasjoner. Slike rutiner må blant annet omfatte etterlevelse av retningslinjene, rutiner for informasjon til kvinner om deres rettigheter, kompetanse blant de ansatte, bruk av kvinnelig tolk for kvinner, samt gode interne og eksterne team og samarbeidsnettverk. Ved helseundersøkelser av nyankomne flyktninger, er det viktig at det finnes rutiner for raskt å avdekke psykiske lidelser, slik at de som trenger det kan henvises til relevant behandlingstilbud så snart som mulig. Utvalget understreker viktigheten av at alle mottak har egne oppholdsrom for kvinner, samt egne familieenheter til småbarnsfamilier. UDIs retningslinjer bør også sikre at mottakene har kontakt med barnevernet og at mottakspersonell er rutinert i når det skal gis melding til barnevernet. Asylmottakene må opplyses om muligheten for samvær med tilsyn, muligheten for å begjære at politiet ilegger besøksforbud, samt øvrige virkemidler for økt beskyttelse av voldsutsatte kvinner og barn.

Utvalget anbefaler at utlendingsmyndighetene gjennomgår dagens praksis knyttet til kompetanse og rutiner ved asylmottakene, samt behandling av asylsøknader for kvinnelige asylsøkere, med sikte på å kvalitetssikre ovennevnte forhold og foreta de nødvendige forbedringene. Jf. også kapittel 9 (pkt. 9.3.6).

7.7.5 Øvrige offentlige instanser

Gjennomgangen ovenfor under rubrikken «andre sentrale offentlige instanser» utgjør kun et lite utvalg. Utvalget har ikke hatt mulighet til å foreta en fullstendig gjennomgang av instanser, initiativ eller institusjoner drevet i offentlig regi som enten har igangsatt arbeid knyttet til voldsutsatte kvinner og barn, eller som i større grad kunne involveres i slikt arbeid.

Utvalget har av kapasitetsmessige årsaker for eksempel ikke gått inn på barnehager, grunn- og videregående skole eller skolefritidsordning – institusjoner som kan spille en viktig rolle i å avdekke mulige tilfeller av barn eksponert for vold i nære relasjoner. Disse instansene vil også kunne ha en sentral primærforebyggende funksjon blant annet gjennom holdningsskapende arbeid.

7.8 Trossamfunn, frivillige organisasjoner og miljøer i lokalsamfunnet

7.8.1 Innledning

Nærmiljøet spiller en helt avgjørende rolle når det gjelder støtte til kvinner og barn utsatt for vold i nære relasjoner, samt til voldsutøvende menn. Bevissthet og holdninger hos naboer, grupper og instanser i lokalsamfunnet og hos pårørende kan medføre at enkelte voldsutsatte får rask hjelp, samtidig som at voldsutøvere møter sanksjoner, men samtidig aksept som medmennesker. Viktigheten av at noen utenfra griper inn, tar medansvar og sier ifra kan bety forskjellen mellom skam, tabu, årelang hemmeligholdelse av volden og menneskelig lidelse – eller hurtig intervensjon i et klima av fellesskap og solidaritet.

Internasjonalt og i Norge anerkjennes betydningen av nærmiljøet og det frivillige engasjementet i stadig økende grad. Innen politikkutvikling for å bedre voldutsattes situasjon, er støtte til lokale initiativ (i FN-sammenheng og internasjonal litteratur ofte betegnet som «the community based approach») derfor blitt en grunnpillar. At også stadig flere offentlige tjenester søker å nå ut i nærmiljøet, blant annet gjennom oppsøkende arbeid, henger sammen med denne utviklingen og en tro på at størst mulig nærhet til bruker utgjør den beste tilnærmingen for å løse sosiale problemer.

7.8.2 Uformelle nettverk (primærnettverk)

En tilnærming der man tar utgangspunkt i den voldsutsattes behov kan tilsi at større oppmerksomhet bør rettes mot uformelle nettverk – dvs. venner, bekjente, naboer, arbeidskollegaer eller pårørende og slektninger. For barn som opplever menns vold i nære relasjoner, kan dette være særdeles viktig. En engelsk undersøkelse har belyst hvem voldsutsatte barn selv oppga som viktige hjelpere i en hverdag med vold. Barna oppga besteforeldre, andre slektninger, venner og naboer som de viktigste hjelperne ved siden av mor og søsken (Mullender m.fl. 2002).

Utvalget mener at det er mye som taler for at primærnettverkene bør tillegges større vekt i utforming av et helhetlig hjelpetilbud. Det er samtidig viktig at det offentlige respekterer belastningen som slikt engasjement kan medføre. Det må blant annet legges til rette for tjenester som kan støtte, gi råd til og avlaste mennesker i ulike primærnettverk som tar ansvar i forhold til voldsutsatte og voldsutøvere i sitt nærmiljø.

Det vises forøvrig til utredningens kapittel 12 hvor utvalget går inn for at visse hjelpetilbud også må gjøres tilgjengelig for pårørende og primærnettverk. Utvalget vil også understreke at den støtte og medmenneskelighet som voldsutsatte og voldsutøvere får i sitt nærmiljø ikke kan erstatte øvrige offentlige tjenester eller behandlingstilbud. Økt satsning på dette området skal derfor ikke svekke prinsippet om at ansvaret for å forebygge og bekjempe vold mot kvinner i nære relasjoner er et offentlig ansvar.

7.8.3 Frivillige organisasjoner, selvhjelps- og pårørendegrupper

I Norge er det et stort mangfold av frivillige organisasjoner, private tiltak, selvhjelps- og interessegrupper, og fora for likemannsarbeid. En del av disse kommer innenfor rammene av sine virksomheter i kontakt med kvinner utsatt for vold i nære relasjoner.

Utvalget har møtt representanter for slike organisasjoner gjennom sin funksjonstid. Det være seg grupper som driver rettighetsarbeid for barn, organisasjoner som driver arbeid av og for etniske minoritetskvinner, kvinner med funksjonshemming og andre særlig utsatte grupper, selvhjelpsgrupper og andre tiltak.

Det er få av disse som jobber utelukkende med voldsutsatte kvinner og barn eller voldsutøvende menn, de har som regel bredere målgrupper. Noen av disse instansene har rådgivningstjenester, mens andre kan ha karakter av institusjoner eller driver fortjenestefri velferdsproduksjon. Noen driver likemannsarbeid rettet direkte mot sine målgrupper, andre driver opplysningsvirksomhet mot publikum, påvirkningsarbeid mot beslutningstakere eller kompetanseutviklingsarbeid. Enkelte av organisasjonene som arbeider direkte med voldsutsatte klarer å nå frem med assistanse på et tidlig tidspunkt, før eventuell eskalering av volden i familien. Slik innsats må betegnes som svært viktig og kan også ha en forebyggende virkning.

7.8.3.1 Historikk

Egenorganisering blant mennesker med felles problemer eller behov har en forholdsvis lang historie i Norge. De første frivillige organisasjonene innen helse- og sosialsektoren, Blindeforbundet og Døveforbundet, startet på midten av 1800-tallet (Hjemdal, Nilsen og Seim 1998).

Egenorganiseringen kan grovt deles i to hovedformer; interesseorganisasjoner og selvhjelpsorganisasjoner. Interesseorganisasjonene retter først og fremst sitt arbeid mot sentrale og lokale myndigheter og mot offentligheten for fremme den aktuelle gruppens interesser og behov. Selvhjelpsgruppene retter først og fremst sin virksomhet innover, i form av ulike gjensidige hjelpetiltak deltakerne i mellom. Grensene er imidlertid flytende mellom de to typene, og ofte vil den samme organisasjonen arbeide både med å fremme interesser og selvhjelpsvirksomhet.

7.8.3.2 DIXI, Landsforeningen for voldtatte

Det har ikke vært mulig for utvalget å foreta en fullstendig gjennomgang av de uttallige frivillige og ideelle organisasjonenes tilbud som eksisterer i Norge. DIXI, Landsforeningen for voldtatte er den eneste organisasjonen som foruten krise- og incestsentrene mottar tilskudd til krisetiltak for mishandlede og incestutsatte. Dette er en selvhjelpsforening som bistår voldtektsofre og deres pårørende og sprer informasjon om blant annet reaksjoner og senskader etter voldtekt. Et mål er å gi støtte til utsatte og deres familier så tidlig som mulig. DIXI driver ikke behandling, men tilbyr hjelp til selvhjelp. Det gjennomføres også telefonrådgivning, samt formidles informasjon om hjelpeapparatet. I tillegg arbeider foreningen med holdningsskapende virksomhet rettet mot skoler, hjelpeinstanser, storsamfunn og media. DIXI er en uavhengig og medlemsbasert organisasjon og har opprettet to ressurssentre, ett i Stavanger og ett i Oslo. Tjenestene er gratis for bruker. De som er knyttet til sentrene har personlig erfaring med voldtekt, og med ett unntak er alt arbeidet ved DIXI frivillig, idealistisk og ulønnet.

Foreningen er også behjelpelig med å opprette DIXI samtalegrupper for utsatte og pårørende rundt om i landet, og ved en rekke krisesentre finnes det slike samtalegrupper. Tolketjeneste, blant annet for døve, blir organisert etter behov. DIXI-gruppene er selvstendige og skal fungere som støtte for det enkelte medlem på det personlige plan. Her kan man få snakke ut om egen situasjon, få råd og inspirasjon fra andre som har hatt tilsvarende erfaringer, og forsøke å finne nye løsninger for å takle vanskelige situasjoner og problemer, både følelsesmessig og praktisk. De pårørende til voldtektsutsatte har varierende problemstillinger, avhengig av hva som har skjedd etter voldtekten. Noen har anmeldt saken til politiet, andre har valgt å vente eller la være. Noen har erfaring fra møte med et voldtektsmottak, andre har ikke vært i kontakt med helsevesenet i det hele tatt. Det kan være store variasjoner i tid siden voldtekten fant sted. Kjent eller ukjent overgriper vil også spille en viss rolle, det samme gjelder alder til den som er blitt voldtatt.

7.8.3.3 Utfordringer og behov

Utvalget mener at egenorganisering og selvhjelpsvirksomhet blant volds- og overgrepsutsatte bør oppmuntres og støttes aktivt. Erfaringer og forskning, både når det gjelder voldsrammede og for andre grupper, har vist at egenaktivitet og selvhjelp har positive virkninger som vanskelig kan oppnås gjennom profesjonell bistand. På områder hvor det offentlige hjelpeapparatet mangler kompetanse, eller hvor den profesjonelle hjelpen av ulike grunner er utilstrekkelig, er det frivillige hjelpearbeidet et viktig og noen ganger livreddende supplement. Organisasjonene gir dessuten de voldsrammede selv en stemme og mulighet til å påvirke politiske prosesser og utforming av fremtidige tiltak.

Mange av gruppene baserer hele eller deler av sin virksomhet på ulønnet og frivillig arbeid, noe som gjør at de yter en nødvendig og samtidig kostnadsbesparende samfunnsinnsats. At mange opererer innenfor trange økonomiske rammer, med eller uten økonomiske bidrag fra det offentlige, kan medføre en betydelig grad av slitasje, utbrenthet og opplevelse av mangel på faglige utviklingsmuligheter. For mange av organisasjonene går mye av kapasiteten i dag med til å skaffe midler til driften. Bedre og mer romslige støtteordninger enn de en har i dag, bør derfor etter utvalgets syn etableres.

Utvalget har observert at det finnes få faglige nettverks- eller utviklings- og utdanningstilbud knyttet til vold i nære relasjoner som er tilgjengelige for medarbeidere i frivillige organisasjoner. Utvalget har inntrykk av at behovet for slike fora er betydelig. Videre blir organisasjonenes tjenester og kunnskap ofte brukt aktivt av offentlige instanser, men uten at organisasjonene føler at de får tilstrekkelig kompensasjon for sin innsats.

Utvalget mener det er en sentral offentlig oppgave å synliggjøre det frivillige engasjementet og sikre dets utviklingsmuligheter – både kommunalt og nasjonalt. Utvalget viser til utredningens kapittel 12 om fremtidens organisering av tjenester for voldsutsatte kvinner og barn, samt voldsutøvende menn, og oppfordrer kommunale og statlige instanser til å integrere de nærmiljøbaserte tilbud og frivillige gruppers virksomhet i en samordnet kjede av hjelpetilbud. Det er også viktig at frivillige grupper inkluderes i rådgivende organer og fora for offentlig politikkutvikling på området.

I 1996 gjennomførte Kompetansesenter for voldsofferarbeid en landsomfattende kartlegging av hjelpetilbud til voldsutsatte og voldsutøvere hvor også frivillige og private instanser var inkludert (Hjemdal 1997). Etter utvalgets mening er det en viktig offentlig oppgave at det finnes kontinuerlige og oppdaterte oversikter over hjelpetilbud til kvinner og barn utsatt for vold i nære relasjoner hvor også de frivillige organisasjonenes tilbud inngår, jf. kapittel 10 (pkt. 10.6.3) og kapittel 12 (pkt. 12.4.3).

7.8.3.4 Anbefalinger

Utvalget anbefaler at:

• Pårørende og primærnettverk som tar ansvar i forhold til voldsutsatte og voldsutøvere i sitt nærmiljø får tilbud om støtte og rådgivning.

• Frivillige organisasjoner systematisk inngår i en samordnet kjede av hjelpetilbud for voldsutsatte og -utøvere.

• Det etableres faglige nettverks- og utviklingstilbud for medarbeidere i frivillige og ideelle organisasjoner.

• Det finnes kontinuerlig oppdaterte oversikter over hjelpetilbud for kvinner og barn utsatt for vold i nære relasjoner, samt voldsutøvende menn, og at de ideelle gruppenes tilbud inngår i slike oversikter.

7.8.4 Trossamfunn

For mange voldsutsatte og -utøvere vil deres trossamfunn kunne være en viktig aktør for individuelle råd, støtte eller sjelesorg. Trossamfunnet vil dessuten kunne ha en sentral rolle i forhold til samliv, for eksempel knyttet til ekteskapsinngåelse, kriser i samliv, samlivsbrudd og skilsmisse. Religion har videre en viktig funksjon når det gjelder å forme menneskers etiske forestillinger både når det gjelder syn på samliv, familie, kjønnsroller og vold.

Utvalget mener at i samfunnets samlede strategi for å bekjempe menns vold mot kvinner, er det svært viktig også å involvere trossamfunnene. I en slik prosess er kunnskap om de ulike trossamfunns egen måte å forholde seg til vold i nære relasjoner av betydning, en kunnskap som pr. i dag ikke er systematisert i Norge. Utvalget har på denne bakgrunn søkt kontakt med ulike religiøse grupper i Norge for å få et inntrykk av hvilket bilde de har av vold mot kvinner som fenomen, samt hvordan det arbeides for å hindre slik vold. Utvalget har blant annet hatt samtaler med representanter for ulike trossamfunn, samt avholdt et dialogmøte med representanter for trossamfunn i samarbeid med Biskopen i Oslo (Kvinnevoldsutvalget 2002e og Kvinnevoldsutvalget 2003a).

7.8.4.1 Religiøse og kulturelle trekk i et etnisk mangfold

I følge befolkningsstatistikken består 7,3 prosent av den norske befolkningen av personer med to utenlandskfødte foreldre (Statistisk sentralbyrå 2003). Mellom 1970 og 2003 har andel innvandrere økt fra 60.000 til 333.000. Denne demografiske utviklingen gjenspeiles også i religiøs tilhørighet. Fortsatt tilhører om lag 86 prosent av befolkningen Den norske kirke. Dette tallet har sunket med om lag 10 prosent siden 1970. I tillegg er det blitt en større bredde i trossamfunn utenfor Den norske kirke som er representert i Norge. I 1970 fantes det eksempelvis ikke registrerte muslimer i Norge, mens det i dag er nesten 70.000 medlemmer i registrerte islamske trossamfunn. Den nest-største gruppen av trossamfunn utenfor Den norske kirke er den romersk-katolske kirken (44.000 medlemmer), samt registrerte pinsemenigheter (43.000). I tillegg til de nevnte trossamfunnene, er det bare fem andre registrerte tros- og livssynssamfunn som har mer enn 10.000 medlemmer. Her skiller Human-Etisk Forbund seg ut med nesten 70.000 medlemmer (Statistisk sentralbyrå 2003).

7.8.4.2 Vold i et etnisk, kulturelt og religiøst perspektiv

Som påpekt i utredningens kapittel 4, finnes det ikke statistiske data om omfang og utbredelse av vold mot kvinner i nære relasjoner blant etniske, kulturelle eller religiøse minoriteter i forhold til storsamfunnet. Det finnes følgelig ikke grunnlag verken for å si om slik vold finner sted oftere eller sjeldnere innenfor disse gruppene. Som påpekt tidligere, er voldsutøvelse et samfunnsproblem uavhengig av etnisitet og kultur.

Utvalget finner det viktig å understreke at kulturelle og religiøse verdier gir viktige føringer når det gjelder syn på familie, mellommenneskelige relasjoner og følelser knyttet til begreper som skam og ære. Det syn på likestilling og samliv som i dag preger norsk lovgivning og som har bred tilslutning i samfunnet, er historisk sett et moderne fenomen. Veien frem til økt likestilling mellom kjønnene har vært en lang og tidvis motsetningsfylt kamp som ennå ikke er avsluttet.

Dette understreker det faktum at kulturelle verdier og uttrykk ikke er statiske fenomener, men er under stadig utvikling og endring (Jacobsen og Gressgård 2002). Forenklede stereotypier om egen og andres kulturer kan ikke bare bidra til å skjerpe motsetningene mellom grupper i samfunnet, men også være med på å skjule det faktum at det innenfor én og samme kultur kan være et bredt spekter av holdninger og strømninger. Det samme gjelder på det religiøse området.

Utvalget har særlig lagt vekt på å innhente kunnskap fra Den norske kirke som er en avgjørende premissleverandør, samt islam som den største av religionene blant etniske minoriteter i landet. Det følgende er en redegjørelse med utgangspunkt i utvalgets undersøkelser, som ikke er vitenskapelig basert, men bygget på dialogmøter med utvalgte trossamfunn i Norge og deres representanter, samt på relevant litteratur.

7.8.4.3 Utvalgte trossamfunn

Den norske kirke

Selv om «mishandling av hustruer» til alle tider har vært et kjent fenomen i kirkelige miljøer, og ble diskutert offentlig fra begynnelsen av 1900-tallet, er det først mot slutten av det 20. århundre at spørsmålet for alvor blir tatt opp i Den norske kirke. Det var Norsk Kvinnelig Teologforening, som først brakte spørsmålet frem i lyset. Foreningen utfordret i 1982 bispemøtet til å ta opp saken, og dette resulterte i 1984 i utredningen «Vold i ekteskapet» (Lundgren 1985). Vold i ekteskapet og overgrep mot kvinner i kristne miljøer ble da anerkjent som et betydelig problem også for Den norske kirke, hvor det til da i stor grad var blitt bagatellisert og dysset ned.

Som en del av denne bevisstgjøringsprosessen innenfor kirken, ble det blant annet etablert et eget kirkelig senter, i dag kalt Kirkens Ressurssenter mot vold og seksuelle overgrep. Senteret skal hjelpe voldsutsatte kvinner, i tillegg til å være en pådriver innenfor kirken i kampen mot vold mot kvinner. Også i Den norske kirkes offisielle organer er likestillingsspørsmål satt på dagsorden blant annet ved at det er en egen rådgiver i Kirkerådets administrasjon som arbeider med dette feltet. Det nye fokuset på likestillingsspørsmål i kirken på slutten av 1970- og begynnelsen av 1980-tallet, kan sees i sammenheng med det brede engasjementet for kvinnefrigjøring som fant sted både i Norge og internasjonalt i 1970-årene.

Resultatet av denne prosessen er blant annet at tradisjonelle patriarkalske og autoritære holdninger, eksempelvis uttrykt i forestillinger om en gudvillet underordning av kvinnen under mannen, ikke lenger forsvares som kirkelig lære. Skriftsteder som gjennom kirkens historie har vært tolket som grunnlag for slike holdninger, forstås i dag annerledes. Et annet eksempel på denne utviklingen er at kvinner ikke lenger holdes utenfor noen stilling i kirken.

Den kirkelige erkjennelsen av at en har bagatellisert og feilvurdert omfanget av og alvoret i overgrepssaker, har uten tvil ført til større tydelighet og åpenhet. Situasjonen er slik sett betydelig annerledes i Den norske kirken enn den var for bare 20 år siden. Men fortsatt påpekes det fra en rekke hold at det er langt igjen (Anstorp m.fl. 2003). Temaet vold og overgrep mot kvinner vies for eksempel fortsatt liten oppmerksomhet i forkynnelsen. Teologien anklages for «empiri-vegring» og for å ha sviktet sin rolle som fortolkningsvitenskap med utgangspunkt i livet slik mennesker i dag opplever det. Ikke minst feministiske og frigjøringsteologiske strømninger utfordrer kirken til å komme videre i sitt arbeid med å bryte ned tradisjoner som enten bagatelliserer, skjuler eller underbygger kvinneundertrykkende holdninger og som dermed skaper rom for menns voldsbruk mot kvinner i familie og nære relasjoner.

Andre kirkesamfunn

Prosessen som Den norske kirke har vært igjennom de siste 20 årene gjenkjennes også i andre kirkesamfunn i Norge. Vold mot kvinner er blitt et økumenisk eller felleskirkelig anliggende, selv om enkelte av kirkesamfunnene kan synes å ha en mer konservativ teologisk profil, inkludert en mer autoritær og patriarkalsk familieforståelse. Samtaler utvalget har hatt med en rekke kirkesamfunn har bekreftet at mange er oppmerksom på at vold mot kvinner i nære relasjoner er et stort samfunnsmessig problem, og at det også antas å eksistere i deres kirkesamfunn. Kunnskap om omfang av slik vold innenfor eget kirkesamfunn varierer, fra generelle antakelser om at det nok finnes, til mer presise eksempler på kjennskap til enkelttilfeller. Noen kirkesamfunn understreker at vold mellom ektefeller er et fast tema i undervisningen presten har med par før ekteskapsinngåelse. I enkelte av trossamfunnene finnes det organiserte grupper og enkeltpersoner som arbeider for å hjelpe voldsutsatte kvinner.

Et viktig middel til å kunne bryte ut av et voldelig ekteskap, er dagens skilsmisselovgivning. Også når det gjelder syn på skilsmisse og gjengifte, er det ulike teologiske oppfatninger. Selv i Den norske kirke er det for eksempel mange prester som fortsatt ikke vil vie fraskilte. I denne sammenheng kan det nevnes at Den katolske kirken på teologiske og kirkerettslige premisser i prinsippet ikke anerkjenner skilsmisse. Denne kirken har derfor protestert mot lovendringen som Stortinget vedtok sommeren 2003, hvor ektefellene i egenerklæringen skal anerkjenne hverandres rett til å ta ut skilsmisse. I Den katolske kirkes store katekisme (1992, norsk oversettelse 1994) er det for øvrig en liste over «krenkelse av ekteskapets verdighet». Her nevnes blodskam (incest), men ikke vold mot ektefelle, barn eller andre familiemedlemmer.

Islam

Både som innvandrere og som religiøse og kulturelle minoriteter, blir muslimer ofte møtt med skepsis og intoleranse. Mange muslimer i Norge har tatt til orde for at slike negative holdninger har forverret seg de siste årene. En rekke av holdningene til islam i Vesten spiller etter utvalgets forståelse på eldre forestillinger som blant annet kom til utrykk i «vitenskapelige orientalisters» fremheving av den vestlige kulturs overlegenhet over islam. Forenklede fiendebilder, preget av gjensidig mistillit og frykt, gjenspeiles også i dagens flerkulturelle møteplasser i Norge. Et trekk i denne type konflikttegning er at kultur og religion oppfattes som statiske og enhetlige størrelser.

Utvalgets møter med etniske og religiøse minoriteter har understreket at det er viktig å unngå forenklede konstruksjoner og stereotypier om «de andre». Nyere antropologiske undersøkelser viser for eksempel at det skjer betydelige holdnings- og verdimessige endringer i det islamske ungdomsmiljøet i Norge (Jacobsen 2002). Endringer og mangfold har preget islamsk rett og teologi gjennom hele dens historie, slik en kjenner det også fra den kristne kirkes side. Det finnes innenfor islam, slik som i øvrige trossamfunn, både feministiske, liberale og progressive miljøer som deltar i den offentlige debatten om islams forhold til og tilpasning til de verdier som preger vestlig kultur (Leirvik 2002).

Dette kulturmøtet preges av viktige spenninger i et problemfelt som angår utvalgets interesseområde, nemlig «Islam, kjønn og makt» (Jacobsen 2002). Idealer for familie- og samfunnsliv blant enkelte minoritetsgrupper kan synes å stå i motsetning til holdninger og verdier som blant annet kommer til uttrykk i norsk likestillings- og samlivslovgivning. Det norske storsamfunn registrerer disse spenningene i saker som får bred mediadekning, enten det dreier seg om kvinnelig omskjæring, tvangsekteskap eller såkalte «æresdrap». Slike tradisjoner er imidlertid ikke først og fremst uttrykk for islamsk teologi og etikk, for eksempel praktiseres kvinnelig omskjæring både av kristne og muslimer (i bestemte geografiske områder).

Omskjæring og tvangsekteskap er eksempelvis skikker som er i direkte strid med islamsk lære, men som allikevel praktiseres i enkelte muslimske land – blant annet med henvisning til de religiøse tekstene (Salimi 2001). Når det gjelder familierett og kvinners juridiske rettigheter, har mange muslimske land gått inn for å reformere sin lovgivning og praksis i takt med tiden. Det finnes aktive kvinnebevegelser i de fleste muslimske land i dag som utfordrer mannsdominerte tolkninger av islam og som forsøker å presse frem reformer innen rettssystemene. Koranen gir mange klare retningslinjer som kan brukes for å styrke kvinners situasjon.

Oppsummering

Det er etter utvalgets syn en utfordring å få flere religiøse ledere på tvers av trossamfunn til å våge å omtale menns vold mot kvinner og barn i nære relasjoner, og ta tydelig etisk standpunkt mot slik voldsbruk. Derfor mener utvalget at det offentlige må stimulere prosesser innenfor trossamfunnene som styrker menighetenes innsats og beredskap i forhold til vold i nære relasjoner. Det er blant annet viktig å støtte tiltak innenfor religiøse grupper og menigheter basert på å styrke kvinners egenorganisering, skape større åpenhet om vold i nære relasjoner og styrke de voldsutsattes situasjon.

Det mangler tall for forekomst av menns vold mot kvinner og barn innenfor samtlige trossamfunn, og likeledes mer systematiske undersøkelser om forekomst, behov og bekjempelsesstrategier. Veiledningsprogrammer for fokusering på og håndtering av vold i ekteskap og parforhold til hjelp for sjelesørgere og rådgivere i menighetene synes å være lite utviklet. Utvalget anbefaler derfor at trossamfunnene gis incentiver til å systematisere slik kunnskap, samt øke ressurspersoners kompetanse.

Utvalget mener at det er viktig å holde frem og utvikle norsk lovgivning som styrker likestilling og kvinnens situasjon i hele samfunnet, også i forhold til minoritetsgrupper. En ser derfor positivt på en rekke nyere handlingsplaner og lovendringer som har hatt som mål å styrke kvinnens stilling. En slik styrking er en viktig premiss for å hindre tvang og voldsbruk som rammer kvinner og barn, uavhengig av religiøs og kulturell bakgrunn. Utvalget vil imidlertid presisere at disse tiltakene må utformes og gjennomføres i samarbeid med minoriteter selv. De må dessuten følges opp av prosesser som styrker etniske minoriteters sosiale og økonomiske posisjon og fremmer bredere likestilling i samfunnet, jf. kapittel 5 (pkt. 5.1.3.6).

Videre bør det offentlige oppmuntre tverrkulturelle møteplasser som er etablert i Norge på tvers av religiøs bakgrunn. Slike fora har en viktig konflikt- og voldsforebyggende funksjon. Det er etter utvalgets mening også en viktig oppgave for alle hjelpeinstanser å øke sin kompetanse om religiøse minoriteter, slik at kvinner og barn fra disse miljøene som opplever vold i nære relasjoner får større tillit til at de vil motta støtte.

7.8.4.4 Anbefalinger

Utvalget mener at det er behov for økt bevisstgjøring og ansvarstaken når det gjelder menns vold mot kvinner innenfor alle trossamfunn og menigheter i Norge, og at religiøse ledere har et særskilt ansvar. Utvalget anbefaler at:

• Det offentlige stimulerer trossamfunnene til å øke sin kunnskap og kompetanse om vold i nære relasjoner innenfor egne menigheter.

• Det gis incentiver til å støtte religiøse gruppers egne bekjempelsesstrategier mot vold i nære relasjoner.

• Det gis støtte til trossamfunn og minoritetsgrupper til arbeidet for å styrke kvinners rettigheter.

• Det utvikles veiledningsprogrammer for fokusering på og håndtering av menns vold i samliv beregnet på sjelesørgere og rådgivere i menighetene.