Del 1
Alminnelige motiver

2 Banklovkommisjonens mandat og arbeid

2.1 Banklovkommisjonens mandat

Finansdepartementet ba Banklovkommisjonen i brev av 13. juli 2000 om å foreta en bred gjennomgang av livsforsikringslovgivningen. Finansdepartementet la blant annet til grunn at formålet med en slik gjennomgang må være «å etablere et tidsmessig, helhetlig regelverk for å sikre norske selskapers rammevilkår for å møte et større innslag av internasjonal konkurranse, og for å gi grunnlag for effektiv drift og et best mulig tilbud til kundene. I gjennomgangen må det også sees hen til de parallelle behov for revisjon av regelverket for annen forsikringsvirksomhet som gjennomgangen måtte vise.»

Finansdepartementet uttalte videre at «i den utstrekning det er mulig og hensiktsmessig bør reguleringsforslaget kunne sammenlignes med hovedtrekk i gjeldende rammeregler i land det er naturlig å sammenligne seg med. Forholdet til den nye lovgivningen om foretakspensjon og innskuddspensjon må gjennomgås. Av hensynet bl.a. til et enhetlig regelverk må det legges vekt på å gjøre det mulig å konvertere eksisterende kontraktsmasse over til nytt regelverk.»

I forhold til livsforsikringsselskapene ble sentrale deler av dette mandatet besvart ved Banklovkommisjonens Utredning nr. 7, NOU 2001: 24 Ny livsforsikringslovgivning, som ble avgitt 29. juni 2001. Banklovkommisjonen foretok her en gjennomgang av virksomhetsreglene for livsforsikringsselskaper med særlig vekt på kollektiv livsforsikring og individuelle livsforsikringer i selskaper som driver kollektiv virksomhet. Det er gitt en oversikt over forslagene i denne utredningen nedenfor avsnitt 6.2. I Utredning nr. 7 ble det ikke foretatt noen nærmere vurdering av om – og eventuelt i hvilken grad – forslagene i utredningen også bør gjelde for pensjonskasser.

Samtidig med Utredning nr. 7 avga Banklovkommisjonen sin Utredning nr. 6, NOU 2001: 23 Finansforetakenes virksomhet. I sistnevnte utredning uttalte Banklovkommisjonen at den i en senere utredning blant annet tok sikte på å behandle pensjonskasser, se NOU 2001: 23 side 10.

Finansdepartementet har i brev av 27. januar 2004 utdypet Banklovkommisjonens mandat i forbindelse med gjennomgangen av regelverket for pensjonskasser. I brevet uttaler Finansdepartementet:

«1. Innledning

Pensjonskasser og deres virksomhet er etter gjeldende regelverk blant annet regulert i forskrift 19. februar 1993 nr. 117 om forsikringsvirksomhetslovens anvendelse på pensjonskasser og pensjonsfond. I Banklovkommisjonens sjette utredning, NOU 2001: 23 Finansforetakenes virksomhet, ble det lagt til grunn at kommisjonen i en senere utredning skulle behandle regelverket for pensjonskasser, jf. utredningen side 10. Finansdepartementet er kjent med at Banklovkommisjonen nå har tatt fatt på dette arbeidet, i lys av kommisjonens syvende og tiende utredning, jf. NOU 2001: 24 Ny livsforsikringslovgivning og NOU 2003: 11 Konkurranse i kollektiv livsforsikring. Banklovkommisjonen bes i denne sammenheng vurdere regelstrukturen, herunder om hovedprinsippene i regelverket for pensjonskasser bør nedfelles i lov.

Finansdepartementet ber Banklovkommisjonen ved gjennomgangen om å legge vekt på at regelverket bør gi insentiver til at pensjonsmidler forvaltes på en best mulig måte, slik at de samlede kostnadene ved pensjonsytelser blir lavest mulig, samtidig som nødvendig soliditet i pensjonskassene sikres. Forvaltning av pensjonsordninger utgjør en vesentlig del av norske livsforsikringsselskapers virksomhet, og Banklovkommisjonen bes derfor om å ta utgangspunkt i at både pensjonskasser og livsforsikringsselskaper bør kunne forvalte pensjonsmidler på likeverdige vilkår. I de tilfeller Banklovkommisjonen foreslår andre regler for pensjonskasser enn for livsforsikringsselskaper, anmodes kommisjonen om å gi en begrunnelse for hvorfor dette er formålstjenlig.

Finansdepartementet ber også Banklovkommisjonen om å vurdere om det er hensiktsmessig å utforme særskilte regler for pensjonskasser som forvalter innskuddsbaserte pensjonsordninger. Det bes videre om at Banklovkommisjonen utreder hvordan EU direktiv 2003/41/EC 1 , heretter pensjonskassedirektivet, bør gjennomføres i norsk lovgivning. Det bes også om at det utredes om det bør gis adgang til å opprette interkommunale pensjonskasser.

2. Gjennomføring av pensjonskassedirektivet i norsk lovgivning

EU vedtok sommeren 2003 et direktiv for institusjoner som forvalter arbeidsrelaterte pensjonsordninger. Fristen for gjennomføring av direktivet er satt til 23. september 2005. Gjennomføring av direktivet i norsk lovgivning vil blant annet kreve endringer i det eksisterende regelverket for pensjonskasser. Dette er omtalt i brev til Finansdepartementet fra Kredittilsynet datert 14. juli 2003 der det er gitt en foreløpig vurdering av nødvendige lov- og forskriftsendringer.

Finansdepartementet ber Banklovkommisjonen vurdere bestemmelsene i pensjonskassedirektivet og hvordan disse bør gjennomføres i norsk lovgivning. På bakgrunn av direktivets regler om grensekryssende virksomhet bes Banklovkommisjonen belyse hvilke effekter kommisjonens forslag til gjennomføring vil kunne ha for konkurransekraften til norske pensjonskasser og livsforsikringsselskaper i forhold til utenlandske institusjoner som forvalter arbeidsrelaterte pensjonsordninger.

Banklovkommisjonen bes også drøfte prinsipielle problemstillinger som direktivet reiser, og de valgmuligheter som direktivet åpner for. Departementet vil eksempelvis be Banklovkommisjonen drøfte hvordan forsiktighetsprinsippet («prudent person rule») bør hensyntas – og konkretiseres – i relevant norsk lovgivning, samt vurdere eventuelle tilsynsmessige konsekvenser.

Videre åpnes det i pensjonskassedirektivets artikkel 4 for at enkelte av direktivets bestemmelser gjøres gjeldende for livsforsikringsselskapers virksomhet knyttet til tjenestepensjonsordninger. I forordet til direktivet heter det:

«Finansielle institutioner, der allerede er underlagt EF-lovgivning, bør som hovedregel ikke være omfattet af dette direktiv. Da disse institutioner imidlertid i visse tilfælde også kan tilbyde arbejdsmarkedsrelaterede pensionsordninger, er det vigtigt at sikre, at dette direktiv ikke fører til konkurrencefordrejninger. Sådanne fordrejninger kan undgås ved at anvende tilsynskravene i dette direktiv på livsforsikringsselskabers arbejdsmarkedsrelaterede pensionsaktiviteter.»

Banklovkommisjonen bes på dette grunnlag vurdere om enkelte bestemmelser i pensjonskassedirektivet også bør gjøres gjeldende for den aktuelle virksomhet i norske livsforsikringsselskaper.

3. Interkommunale pensjonskasser

I høringsrunden til Banklovkommisjonens utredning nr. 10, NOU 2003: 11 Konkurranse i kollektiv livsforsikring, tok enkelte høringsinstanser til orde for at det skulle åpnes for å opprette interkommunale pensjonskasser. I Ot.prp. nr. 11 (2003–2004) pekte Finansdepartementet på at dette spørsmålet ikke var utredet av kommisjonen, og at kommisjonen ikke hadde foreslått en slik adgang. På denne bakgrunn fant ikke departementet det hensiktsmessig å foreslå eventuelle lovregler om interkommunale pensjonskasser i proposisjonen.

I brev til Finanskomiteen datert 27. november 2003 viste finansminister Per-Kristian Foss til at Banklovkommisjonen hadde påbegynt et arbeid med å utrede regelverket for pensjonskasser. Finansministeren skrev videre at departementet om kort tid ville sende et brev til Banklovkommisjonen «hvor en spesielt vil henlede Banklovkommisjonen på enkelte spørsmål i den forbindelse». Det het videre at departementet blant annet ville be kommisjonen om å utrede spørsmål vedrørende etablering av interkommunale pensjonskasser.

I Innst. 0 nr. 44 (2003–2004) skrev Finanskomiteen på side 10:

«Komiteen viser til brev fra departementet av 27. november 2003 hvor det opplyses at Banklovkommisjonen har påbegynt et arbeid med å utrede regelverket omkring pensjonskasser. Departementet opplyser videre at de vil be Kommisjonen om å utrede spørsmålet vedrørende etablering av interkommunale pensjonskasser. Komiteen er tilfreds med at Kommisjonen skal utrede spørsmålet og ber om at utredningen gis prioritet.»

Finansdepartementet ber på denne bakgrunn Banklovkommisjonen vurdere om det bør åpnes for interkommunale pensjonskasser.

Finansdepartementet antar at det i denne sammenheng også vil være naturlig å vurdere om det innenfor privat sektor bør være adgang til å etablere tverrgående pensjonskasser som dekker flere foretak som ikke har konserntilknytning, eventuelt bestemte yrkesgrupper eller selvstendig næringsdrivende. Banklovkommisjonen bes om å drøfte også denne problemstillingen.

Banklovkommisjonen bes om å utforme utkast til eventuelle lovendringer samt å skissere behovet for forskriftsendringer.

4. Avsluttende merknader

Finansdepartementet legger til grunn at kommisjonen i sitt arbeid med disse spørsmål bruker nødvendig særskilt fagkompetanse i tillegg til kommisjonens egne medlemmer, der det er behov for dette.

Finansdepartementet ber om at Banklovkommisjonens utredning foreligger innen utgangen av september 2004, slik at det kan legges fram en odelstingsproposisjon før sommeren 2005.»

Finansdepartementet har i ettertid gitt en presisering av hva de mener med «å vurdere om det innenfor privat sektor bør være adgang til å etablere tverrgående pensjonskasser som dekker flere foretak som ikke har konserntilknytning, eventuelt bestemte yrkesgrupper eller selvstendig næringsdrivende» som fremgår i punkt 3 i det som er referert ovenfor.

Departementet uttaler i brev av 23. september 2004 blant annet at «Banklovkommisjonens mandat vedrørende private tverrgående pensjonskasser er knyttet opp til vurderingen av interkommunale pensjonskasser, og utjevning ved «kjønns- og aldersnøytrale premier». Mandatet omfatter ikke en vurdering av de sentrale prinsipper i foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven om forholdsmessighet og om at pensjonsordninger som hovedregel skal omfatte alle arbeidstakere i et foretak.»

2.2 Banklovkommisjonens arbeidsmåte

Banklovkommisjonen startet sitt arbeid med ny lovgivning for pensjonskasser etter at Utredning nr. 11, NOU 2003: 28 Kjønns- og aldersnøytralitet i kollektive pensjonsordninger var ferdigstilt i oktober 2003. Utredning nr. 11 ble overlevert til finansministeren 28. oktober 2003. Kommisjonen har organisert sitt arbeid med lovgivningen for pensjonskasser på samme måte som ved utarbeidelsen av sine utredninger nr. 7, 10 og 11. For at kommisjonen skulle få et best mulig grunnlag for sin behandling og vurdering av utkast til lovbestemmelser, ble det forberedende arbeid overlatt til en arbeidsgruppe sammensatt med representanter fra de store livsforsikringsselskapene, Norske Pensjonskassers Forening, De selvstendige kommunale pensjonskassers forening og Landsorganisasjonen.

3 Generelt om pensjonskasser

3.1 Pensjonskassen som pensjonsinnretning

3.1.1 Hva er en pensjonskasse

Pensjonsordning i pensjonskasse er et alternativ til pensjonsordning i vanlig livsforsikringsselskap. Pensjonskasser kan etableres av private foretak, kommuner, fylkeskommuner eller andre institusjoner som ønsker å ha tjenestepensjonsordning for sine arbeidstakere. En pensjonskasse kan også etableres av flere slike arbeidsgivere innenfor samme konsernforhold.

En pensjonskasse er en egen juridisk person i form av en selveiende institusjon, atskilt fra foretak, kommune eller annen institusjon som har etablert pensjonskassen. Det har vært vanlig å betegne pensjonskassen som en stiftelse. Pensjonskasser er likevel uttrykkelig unntatt fra stiftelsesloven, jf. stiftelsesloven av 2001 § 6 bokstav b. Virksomheten i en pensjonskasse er i hovedsak begrenset til å drive en eller flere tjenestepensjonsordninger som skal yte alderspensjon, uførepensjon og i tilfelle etterlattepensjon. Dette er den viktigste form for kollektiv livsforsikringsvirksomhet, og sammen med livsforsikringsselskapene er pensjonskassene de viktigste pensjonsinnretningene i våre dager.

Pensjonskassene og deres virksomhet er nærmere regulert i forskrift 16. februar 1993 nr. 117 om forsikringsvirksomhetslovens anvendelse på pensjonskasser og pensjonsfond, gitt med hjemmel i forsikringsvirksomhetsloven § 1–1. En rekke av bestemmelsene i forsikringsvirksomhetsloven med tilhørende forskrifter gjelder også for pensjonskasser. Pensjonskassene er underlagt tilsyn av Kredittilsynet, jf. lov av 7. desember 1956 nr. 1 om tilsynet med kredittinstitusjoner, forsikringsselskaper og verdipapirhandel m.v. (kredittilsynsloven) § 1. Dessuten gjelder lovene om foretakspensjon og innskuddspensjon også når pensjonsordninger i henhold til disse lovene er etablert i pensjonskasser. En viktig del av virksomheten i en pensjonskasse vil være å forvalte den kapital som er knyttet til pensjonsordningen(e). Dette inne-bærer at pensjonskasser også i denne sammenheng anses som finansinstitusjoner, og at en del av bestemmelsene i finansinstitusjonsloven vil gjelde for pensjonskasser. 2 , 3

Det sentrale i norske pensjonskassers virksomhet har hittil vært kollektive pensjonsordninger med ytelsesbasert og fondsbasert tjenestepensjon til arbeidstakere ansatt i den eller de bedrifter, kommuner eller institusjoner som har opprettet pensjonskassen. Pensjonskassene har ikke adgang til å tilby slike pensjonsprodukter til andre enn en bestemt arbeidsgiver eller en avgrenset gruppe av arbeidsgivere innenfor et konsern eller konsernlignende forhold. En pensjonskasse har følgelig meget til felles med et livsforsikringsselskap av såkalt captive-type. Et livcaptive opprettes som et aksjeselskap, og er i motsetning til en pensjonskasse ingen selveiende institusjon. Som andre livsforsikringsselskaper kan captive-selskapet bare drive virksomhet i henhold til konsesjon, men i motsetning til vanlige livsforsikringsselskaper er selskapets konsesjon begrenset til livsforsikringer til eierselskapet eller en fastsatt, begrenset krets av forsikringstakere. Konsesjonen er ofte også begrenset til bestemte typer av livsforsikringsprodukter. Et eksempel er Oslo Pensjonsforsikring AS som er et livcaptive og som bare tilbyr livsforsikringer til Oslo kommune og tilknyttede foretak og institusjoner.

3.1.2 Kollektive pensjonsordninger med ytelsesbasert tjenestepensjon

Virksomheten i norske pensjonskasser har hittil vært knyttet til kollektive pensjonsordninger med ytelsesbasert tjenestepensjon, dvs. ytelsesbasert foretakspensjon eller tilsvarende kommunal pensjonsordning. Uavhengig av om pensjonsordninger er etablert i pensjonskasse eller livsforsikringsselskap er fellestrekk ved slike pensjonsordninger:

• kostnadene dekkes ved årlig innbetaling av årets premie fra foretaket/kommunen som har pensjonsordning i pensjonskassen, eventuelt med bidrag i form av en egenandel fra arbeidstakeren,

• pensjonskassens forpliktelser bestemmes på grunnlag av de rettigheter for medlemmene som de innbetalte premier og innskudd til enhver tid gir grunnlag for, beregnet ut fra lønnsnivå og tjenestetid. Rettighetene fremgår av vedtektene og annet regelverk for pensjonsordningen,

• pensjonsordningene er fondsbasert, dvs. at pensjonskassens forpliktelser til enhver tid skal nåverdiberegnes og komme til uttrykk i en tilsvarende avsetning i forsikringsfondet som gjeldspost. Avsetningskravet beregnes ut fra pensjonskassens forpliktelser overfor de forsikrede til enhver tid. På aktivasiden skal selskapet til enhver tid ha eiendeler betryggende plassert som minst tilsvarer forsikringsfondets størrelse,

• pensjonsordningen etablerer et trepartsforhold, hvor den nærmere utformingen av pensjonsordningen avtales mellom pensjonskassen og foretaket/kommunen, mens rettigheter og ytelser i hovedsak tilkommer arbeidstakerne som de forsikrede. Dette trepartsforholdet er tilnærmet likt partsforholdet for en kollektiv pensjonsordning etablert i et livsforsikringsselskap, men foretaket/kommunen vil i en pensjonskasse også ha stilling som stifter og kapitalinnskyter, noe som kan gjøre at partsrelasjonene i enkelte sammenhenger i praksis kan fortone seg noe annerledes (nedenfor avsnitt 7.3.2). Det vises for øvrig til beskrivelsen av trepartsforholdet i pensjonsordninger i livsforsikringsselskap i Banklovkommisjonens Utredning nr. 7, NOU 2001: 24 Ny livsforsikringslovgivning side 38 og Utredning nr. 10, NOU 2003: 11 Konkurranse i kollektiv livsforsikring side 43.

Ved kollektive pensjonsordninger vil det gjennomgående foreligge et ganske langt tidsrom mellom innbetaling av premier for de enkelte arbeidstakere og utbetaling av pensjoner, ofte i området 30–40 år. Dette medfører at det i forhold til pensjonsinnretningenes økonomi og kapitalforhold, foreligger regnskapsmessige periodiseringsproblemer av betydelig rekkevidde. Det reiser seg blant annet spørsmål om hva som skjer med midlene i mellomtiden og om hvordan det skal skje kapitaloppbygging for å sikre at nødvendige midler er til stede når utbetaling skal finne sted. I ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger er disse spørsmålene tradisjonelt løst ved regler som sikrer at pensjonsordningen er fondsbasert . Disse reglene bygger på en kombinasjon av fire prinsipper (se også NOU 2001: 24 Ny livsforsikringslovgivning side 37):

• det endelige omfanget av de forpliktelser pensjonskassen påtar seg mot betaling av en bestemt premie, er fastsatt ut fra størrelsen av premien og den avkastning pensjonskassen med tilstrekkelig grad av sannsynlighet kan regne med å oppnå ved forvaltningen av premiemidlene i perioden fra innbetalingen og til ytelsene skal utbetales. Dette avkastningsnivå bestemmes ved en beregningsrente som pensjonskassen benytter ved premieberegningen,

• pensjonskassen skal på passivasiden i balansen til enhver tid ha oppført et forsikringsfond – en gjeldspost – som motsvarer beregnet nåverdi av pensjonskassens forsikringsforpliktelser (og administrasjonsforpliktelser) på beregningstidspunktet. Ved beregningen tas det hensyn til nåverdien av de fremtidige premieinnbetalinger som knytter seg til forpliktelsene,

• avsetningene i forsikringsfondet skal hvert år endres (normalt forhøyes) i takt med beregnet årlig endring av forsikringsforpliktelsene – i tillegg til det som direkte følger av de innbetalte premier for året – med et beløp som minst tilsvarer det avkastningsnivået som ligger til grunn for fastsettelsen av pensjonskassens premier og forpliktelser (beregningsrenten), og

• pensjonskassen skal på aktivasiden i balansen til enhver tid ha en formuesmasse, inklusive avkastning, som minst tilsvarer forsikringsfondets størrelse på beregningstidspunktet, og denne kapitalen skal være plassert i betryggende eiendeler i samsvar med de krav og rammer lov- og forsikringsverket om kapitalforvaltningen medfører. Det er dette forhold som – sammen med kravene til forsikringsfondets størrelse – sikrer at pensjonsordningen er fullt ut fondsbasert.

Kravene om at pensjonsordningene i en pensjonskasse skal være fondsbasert, medfører at fondsbaserte pensjonsordninger må avgrenses mot såkalte «pay-as-you-go»-ordninger der innbetalte midler anvendes til å dekke utbetalinger i de løpende pensjonene på samme tidspunkt. Dette gjelder selv om pensjonsinnretningen for slike pensjonsordninger kaller seg pensjonskasse. Et eksempel her er Statens Pensjonskasse som i hovedsak opererer som en «pay-as-you-go»-ordning. For enkelte pensjonsordninger som er plassert i Statens Pensjonskasse, skjer det imidlertid en regnskapsmessig beregning av fondets størrelse, som om det skulle vært en fondsoppbygging og i enkelte ordninger, som for eksempel pensjonsordningen for apoteketaten som administreres av Statens Pensjonskasse, er det en reell fondsoppbygging, jf. lov av 26. juni 1953 nr. 11 om pensjonsordning for apoteketaten. I denne utredningen vil ingen pensjonsordninger som er plassert i, eller som administreres av, Statens Pensjonskasse bli omfattet. Det vises til at Statens Pensjonskasses virksomhet ikke direkte kan sammenlignes med vanlige pensjonskasser og at virksomheten er regulert ved egen lov, lov av 28. juli 1949 nr. 26 om Statens Pensjonskasse, og ved særskilte avtaler. 4 , 5

3.2 Pensjonskasser i privat og kommunal sektor

I det norske regelverket om pensjonskasser skilles det mellom pensjonskasser i privat og kommunal sektor. Felles for slike pensjonskasser er at virksomheten er knyttet til ytelsesbaserte og fondsbaserte tjenestepensjonsordninger, og at pensjonsordningen skal yte alderspensjon, uførepensjon og etterlattepensjon i samsvar med en ytelsesplan og bestemmelsene i det øvrige regelverk for pensjonsordningen. De regler som gjelder for kommunale pensjonsordninger og for pensjonsordninger i privat sektor er likevel til dels forskjellige.

Kommunale pensjonskasser er stort sett etablert av en kommune eller fylkeskommune med det formål å tilby en pensjonsordning til arbeidstakerne som dekker de krav til pensjonsordning for kommunalt ansatte som følger av Hovedtariffavtalen for kommunal sektor. Pensjonskasseforskriften inneholder en del særlige regler for kommunale pensjonskasser, og en del særlige regler finnes nå også i forsikringsvirksomhetsloven kapittel 8b Kommunale pensjonsordninger. For øvrig er imidlertid kommunale pensjonsordninger ikke lovregulerte, og foretakspensjonsloven gjelder således ikke. Enkelte bestemmelser om kommunale pensjonsordninger er å finne i forskrift 22. april 1997 nr. 374 om pensjonsordninger for kommunalt eller fylkeskommunalt ansatte og forskrift 22. april 1997 nr. 375 om pensjonsordninger for folkevalgte i kommune eller fylkeskommune, men de viktigste pensjonsrettslige reglene er inntatt i vedtektene for kommunale pensjonskasser.

Hovedtariffavtalen inneholder bestemmelser som stiller en del særlige krav til pensjonsordningene for kommunalt ansatte. Det fastsettes blant annet hvilke ytelsesspekter en kommunal pensjonsordning skal ha. Hovedtariffavtalen krever blant annet at pensjonsordningen skal sikre medlemmene alders-, uføre- og etterlattepensjon. Hovedtariffavtalen har videre bestemmelser om størrelsen på disse ytelsene og regulering av de løpende pensjonene. Et særtrekk ved Hovedtariffavtalen er at det stilles krav om at kommunale pensjonsordninger skal være fondsbasert og samtidig ha et finansieringssystem som er kjønnsnøytralt og for øvrig utformet slik at det «ikke virker utstøtende på eldre arbeidstakere.» Når det gjelder det nærmere innhold av kravene i Hovedtariffavtalen for kommunal sektor og utformingen av de kommunale pensjonsordningene vises det til Banklovkommisjonens Utredning nr. 10, NOU 2003: 11 Konkurranse i kollektiv livsforsikring. Denne utredningen resulterte blant annet i at det ble vedtatt et nytt kapittel 8b om kommunale pensjonsordninger i forsikringsvirksomhetsloven. Endringene ble vedtatt ved lov av 19. desember 2003 nr. 121, og trådte i kraft 1. januar 2004. Det sies uttrykkelig i forsikringsvirksomhetsloven § 8b-1 at bestemmelsene i kapitlet omfatter kommunale pensjonsordninger opprettet i pensjonskasse.

En kommunal pensjonskasse kan også etableres av eller omfatte foretak som eies, har vært eiet av eller har en nær tilknytning til kommunen, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 8b-2. Disse foretakene kan ha sin pensjonsordning i samme pensjonskasse som den kommune de har tilknytning til, eventuelt etablere egen pensjonskasse. Det siste er blant annet tilfellet for en del kraft- og nettselskaper. Fristilte foretak og institusjoner med virksomhet som tidligere lå under kommunen, er ikke omfattet av Hovedtariffavtalen og er i en slik situasjon at de kan velge mellom å etablere en kommunal pensjonsordning eller en pensjonsordning i henhold til foretakspensjonsloven eller innskuddspensjonsloven, eventuelt i egen pensjonskasse. Skal pensjonsordninger for slike foretak inngå i en kommunal pensjonskasse, må foretakene etter gjeldende regler velge en kommunal pensjonsordning. En kommunal pensjonskasse har i dag bare adgang til å tilby kommunal pensjonsordning.

Pensjonskasser i privat sektor er regulert i pensjonskasseforskriften. De pensjonsrettslige regler om ytelsesbaserte pensjonsordninger i private pensjonskasser er nå inntatt i foretakspensjonsloven. Innenfor den ramme foretakspensjonsloven trekker opp, vil enkelthetene være fastlagt i vedtektene for pensjonskassen, eventuelt også i særskilt forsikringsavtale. For ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger generelt forekommer det imidlertid stadig oftere foretakspensjonsordninger som bare har alderspensjon eller alderspensjon og uførepensjon. Uføre og/eller etterlatteytelser er i så tilfelle normalt dekket ved gruppelivsforsikringer i livsforsikringsselskap tegnet av foretaket. Hittil har dette ikke påvirket pensjonskassenes virksomhet i særlig grad.

3.3 Antall pensjonskasser

Kredittilsynet hadde pr. 31. desember 2003 registeret 107 private og 31 kommunale pensjonskasser med ytelsesbaserte pensjonsordninger. To år tidligere, 31. desember 2001, var tallene 120 private og 29 kommunale pensjonskasser. Avgangen blant de private pensjonskassene synes først og fremst å ha skjedd blant de mindre pensjonskassene. Nyetablering av pensjonskasser har i de senere år vært svært beskjeden.

De private pensjonskassene er både pensjonskasser etablert for et enkelt foretak og pensjonskasser som tilbyr pensjonsordninger til flere foretak innenfor samme konsern (konsernpensjonskasser). Tallet for de private pensjonskassene pr. 31. desember 2003 omfatter 7 såkalte supplerende pensjonskasser som er etablert med pensjonsordninger som ikke oppfyller kravene i foretakspensjonsloven for en gunstig skattemessig behandling. Blant de kommunale pensjonskassene er det 9 pensjonskasser som er etablert av kraft- og strømnettselskaper (såkalte kraftpensjonskasser).

Tall fra Norske Pensjonskassers Forening (NPF) pr. 31. desember 2003 som er hentet fra pensjonskassenes årsregnskaper rapportert til Kredittilsynet, viser at den største private pensjonskassen har en forvaltningskapital på i underkant av 15 milliarder kroner, mens den minste private pensjonskassen har en forvaltningskapital på 2,4 millioner kroner. Til sammen har de private pensjonskassene en forvaltningskapital på i overkant av 72 milliarder kroner, der forsikringsfondene utgjør 63,7 milliarder kroner. De private pensjonskassene hadde pr. 31. desember 2003 i alt 171 352 medlemmer hvorav 134 181 var aktive medlemmer (inklusive uførepensjonister inntil de går over på alderspensjon) og 45 791 pensjonister (24 257 alderspensjonister, 8 989 uførepensjonister, 12 123 ektefellepensjonister og 791 barn som fikk barnepensjon).

Tilsvarende tall for kommunale pensjonskasser 6 er en forvaltningskapital på i underkant av 4,3 milliarder kroner for den største pensjonskassen og 19 millioner kroner for den minste. Totalt forvaltet de kommunale pensjonskassene 30,7 milliarder kroner pr. 31. desember 2003, der forsikringsfondene utgjorde 28,2 milliarder kroner. De kommunale pensjonskassene hadde pr. 31. desember 2003 til sammen 97 267 medlemmer, hvorav 61 320 aktive og 35 947 pensjonister (17 805 alderspensjonister, 11 703 uførepensjonister, 5 779 ektefellepensjonister og 660 barn som fikk barnepensjon). Det store antallet pensjonister i kommunale pensjonsordninger skyldes i noen grad at mange av de kommunale pensjonsordningene har bestått lenge, men i særlig grad at oppsatte rettigheter for fratrådte arbeidstakere blir værende i de kommunale pensjonsordningene fram til utbetaling.

Totalt sett forvaltet de private og kommunale pensjonskassene pr. 31. desember 2003 til sammen 102,7 milliarder kroner og hadde i alt 268 619 medlemmer.

I NOU 2004: 1 Modernisert folketrygd, har Pensjonskommisjonen innhentet tall over hvor mange aktive medlemmer av tjenestepensjonsordninger som er knyttet til pensjonsordninger i pensjonskasser. I offentlig sektor dekker pensjonskasser 5 prosent av alle aktive medlemmer og i privat sektor dekker de 10 prosent av de aktive medlemmene i pensjonsordninger.

3.4 Pensjonskasser med innskuddsbasert pensjonsordning

De aller fleste private pensjonskasser driver ytelsesbaserte pensjonsordninger i henhold til foretakspensjonsloven, dvs. foretakspensjonsordninger som er gitt en skattegunstig behandling. Bakgrunnen er at forskrift 28. juni 1968 nr. 3 om private tjenestepensjonsordninger i henhold til skatteloven § 44 første ledd bokstav k (1968-reglene), i sin tid bare åpnet for etablering av ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger. 1968-reglene er senere erstattet av foretakspensjonsloven og reglene i skatteloven §§ 6–45 flg. Først ved innskuddspensjonsloven ble det åpnet for skattefavoriserte innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger, og høsten 2000 ble det også vedtatt endringer i foretakspensjonsloven som åpnet for pensjonsordninger med engangsbetalt foretakspensjon. Disse lovendringene har for tiden ikke praktisk betydning for de tariffestede kommunale pensjonsordninger, men vil kunne få betydning for fristilte kommunaleide foretak.

Regelverket for disse typer av pensjonsordning er utformet særlig med henblikk på alderspensjon, men pensjonsordningene kan også omfatte uførepensjon og etterlattepensjoner etter reglene i foretakspensjonsloven, eller andre typer av uføre- og etterlattedekninger, for eksempel ulike typer av gruppelivsforsikring. Innskuddsbaserte pensjonsordninger kan etter dette ta form av:

• engangsbetalt foretakspensjon etter foretakspensjonsloven,

• innskuddspensjon tilknyttet et forsikringselement, i form av risikodekninger eller en garantert avkastning, etter innskuddspensjonsloven, og

• innskuddspensjon uten forsikringselement etter innskuddspensjonsloven.

Slike pensjonsordninger kan således utformes som ulike typer av livsforsikringsprodukter, kombinerte livsforsikrings- og spareprodukter, herunder kapitaliseringsprodukter, eller rene pensjonsspareprodukter. Det vises i denne sammenheng til de drøftelser som Banklovkommisjonen har gjort i NOU 2001: 24 kapittel 3, særlig avsnittene 3.5 og 3.6, rundt disse forhold. Statistikk fra Finansnæringens Hovedorganisasjon pr. 31. desember 2003 viser at det var etablert 2 avtaler med engangsbetalt alderspensjon i henhold til bestemmelsene i foretakspensjonsloven og 517 innskuddspensjonsordninger med alminnelig forvaltning i henhold til bestemmelsene i innskuddspensjonsloven i tradisjonelle livsforsikringsselskap. Disse pensjonsordningene omfattet til sammen 13 291 arbeidstakere. I fondsforsikringsselskap var det etablert 216 avtaler med engangsbetalt alderspensjon etter foretakspensjonsloven, hvorav 206 med kollektivt investeringsvalg (foretakets investeringsvalg) og 10 med individuelt investeringsvalg for arbeidstakerne. Disse omfattet til sammen 2 349 arbeidstakere. Det var videre etablert 1 049 innskuddspensjonsordninger i fondsforsikringsselskapene, hvorav 76 med kollektivt investeringsvalg og 973 med individuelt investeringsvalg. Til sammen omfattet disse avtalene 27 786 arbeidstakere. Det er ingen innskuddspensjonsordninger som er etablert i banker.

Tall innhentet av Banklovkommisjonen fra Verdipapirsentralen viser at det pr. 29. desember 2003 var etablert 200 innskuddspensjonsordninger i forvaltningsselskap for verdipapirfond. Disse omfattet til sammen 2 879 ansatte og hadde en total markedsverdi på i overkant av 46 millioner kroner.

I innskuddsbaserte pensjonsordninger vil det beløp som foretaket hvert år skal innbetale til pensjonsordningen for den enkelte arbeidstaker være fastsatt i en innskuddsplan som inngår i regelverket for pensjonsordningen. Pensjonsordninger med engangsbetalt alderspensjon vil på tilsvarende måte ha en innskuddspremieplan som fastsetter innskuddets størrelse, jf. lov om foretakspensjon §§ 5–2 fjerde ledd og 9–6. Vanligvis vil innskuddet utgjøre en fastsatt prosent av årets lønn.

I forskrift 22. desember 2000 nr. 1413 til lov av 24. november 2000 nr. 81 om innskuddspensjon i arbeidsforhold § 3–2 fremgår det at innskuddet for et medlem av en innskuddspensjonsordning hvert enkelt år ikke kan overstige 5 prosent av den delen av medlemmets lønn som ligger mellom 2 G og 6 G, og 8 prosent av den delen av medlemmets lønn som ligger mellom 6 G og 12 G. Det skal ikke betales innskudd for lønn under 2 G eller for lønn over 12 G. For engangsbetalt alderspensjon er det i foretakspensjonsloven § 9–8 fastsatt at det kan anvendes ulike prosentsatser for lønn inntil 6 G og for de deler av lønnen som ligger mellom 6 G og 12 G. Det er ennå ikke gitt forskriftsbestemmelser om maksimale innskudd for engangsbetalt alderspensjon på tilsvarende måte som for innskuddspensjonsordninger.

For innskuddspensjonsordninger hvor det i vedtektene er fastsatt at pensjonskapitalen skal konverteres til forsikring ved nådd pensjonsalder, fastsetter innskuddspensjonsloven § 5–3 annet ledd at det skal anvendes et høyere innskudd for kvinner enn for menn, slik at den årlige pensjon ved konvertering av innskuddene ventes å bli uavhengig av medlemmets kjønn. Denne bestemmelsen har sin bakgrunn i at kvinner statistisk lever lengre enn menn. Det samme gjelder for pensjonsordninger med engangsbetalt alderspensjon, jf. foretakspensjonsloven § 5–2 fjerde ledd som henviser til innskuddspensjonsloven kapittel 5.

Det er ikke knyttet noen ytelsesplan til innskuddsbaserte pensjonsordninger. Størrelse på pensjonsytelsene den enkelte arbeidstaker vil få utbetalt ved pensjonsalder, vil avhenge av antall og størrelse av årlige innskudd og – dessuten – i betydelig grad av den avkastning som innskuddsmidlene oppnår ved forvaltning i årene fram til pensjonsalder. Innskuddsbaserte pensjonsordninger kjennetegnes således ved fastsatte innskudd og variable ytelser, mens forholdet for ytelsesbasert foretakspensjon er det omvendte. Tjenestetiden i foretaket vil derfor ikke få betydning for pensjonsytelsene ut over den indirekte betydning som følger av at innskudd betales på årsbasis og at avkastning årlig tilføres premiereserven. Karakteristisk for innskuddsbaserte pensjonsordninger er at arbeidstakerne opparbeider seg alderspensjonsrettigheter i takt med innskuddene eller alderspensjonskapital som ved oppnådd pensjonsalder benyttes til kjøp av pensjonsforsikring med en minste løpetid eller til annet opplegg for årlige utbetalinger av årlige ytelser. Tjenestetiden i foretaket vil derfor ikke få betydning for pensjonsytelsene ut over den indirekte betydning som følger av at innskudd betales på årsbasis og at avkastning årlig tilføres premiereserven. Regelverket for pensjonsordninger etter innskuddspensjonsloven kan fastsette at pensjonskapitalen ved oppnådd pensjonsalder skal konverteres til pensjonsforsikringsytelser, men ved førtidig død benyttes pensjonskapitalen til etterlattepensjoner, eventuelt tilfaller dødsboet.

Ved etterfølgende endringer i foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven er det åpnet for å etablere såkalte kombinerte pensjonsordninger og parallelle pensjonsordninger, se foretakspensjonsloven kapittel 2 del II og III og innskuddspensjonsloven kapittel 2 del II og III. Etter disse reglene kan det således etableres kombinasjoner av ytelsesbaserte og innskuddsbaserte pensjonsordninger.

Innskuddspensjonsloven og endringene i foretakspensjonsloven åpnet for etablering av pensjonskasser med innskuddsbasert pensjonsordning, jf. foretakspensjonsloven § 2–2 annet ledd og innskuddspensjonsloven § 2–2 første ledd. Pensjonsordning med engangsbetalt foretakspensjon eller innskuddspensjon med forsikringselement kan også etableres i livsforsikringsselskaper 7 . Pensjonsordning med innskuddspensjon uten forsikringselement (pensjonsspareavtaler) kan også opprettes i bank eller forvaltningsselskap for verdipapirfond. Finansdepartementet har i Ot.prp. nr. 74 (2003–2004) kapittel 14 vurdert i hvilken grad livsforsikringsselskaper har adgang til å tilby pensjonsordninger med begrenset forsikringselement. Finansdepartementet konkluderer der med at en innskuddspensjonsordning må inneholde et forsikringselement, i form av biometrisk risiko eller garantert avkastning på de midlene som forvaltes, for at et livsforsikringsselskap skal kunne tilby produktet. Dette innebærer at i de tilfeller hvor det i vedtektene for en innskuddspensjonsordning ikke fastsettes at pensjonskapitalen skal konverteres til pensjonsforsikring på pensjonstidspunktet, må avtalen innholde et forsikringselement som livsforsikringsselskapet påtar seg. Når det gjelder spørsmålet om hvilke forsikringselement som vil være tilstrekkelig for at innskuddspensjonsordningen skal kunne anses som forsikringsvirksomhet, uttaler Finansdepartementet på side 102:

«Om tilbud av et konkret produkt skal kunne anses som livsforsikringsvirksomhet eller ikke, vil måtte bero på en konkret vurdering av det enkelte produktet. Det vil i utgangspunktet være tilsynsmyndighetenes ansvar å foreta en slik vurdering.

Finansdepartementet har merket seg at Stortinget ser ut til å ønske at forholdene skal legges til rette for at livsforsikringsselskaper i så stor grad som mulig skal kunne forvalte innskuddspensjonsprodukter med investeringsvalg uten avkastningsgaranti, jf. uttalelser gitt i Innst. O. nr. 85 (2000–2001). Etter Finansdepartementets vurdering vil ikke soliditets- eller tilsynsmessige hensyn tale for en begrensning i livselskapenes adgang til å forvalte innskuddspensjonsprodukter med investeringsvalg. Finansdepartementet finner, bl.a. i lys av Banklovkommisjonens vurderinger og i lys av innspillene fra FNH, grunn til å påpeke at det også bør være rom for hensiktsmessighetsvurderinger når det skal avgjøres om et konkret produkt, og særlig ved vurderingen av kollektive tjenestepensjonsprodukter, skal anses å inneholde tilstrekkelig forsikringselement. Finansdepartementet antar for eksempel at i tilfeller der innskuddspensjon har tilknyttet avtale om uførepensjon, ektefellepensjon og/eller innskuddsfritak ved uførhet, vil det være hensiktsmessig at både pensjonskapital og midler som sikrer tilleggsytelsene, kan forvaltes i det samme livsforsikringsselskap, uavhengig av om det er fastsatt at alderspensjonskapitalen skal forvaltes som spareprodukt etter pensjonsalder. Finansdepartementet legger med dette til grunn at et innskuddspensjonsprodukt med investeringsvalg som også har innskuddsfritak ved uførhet, vil kunne anses å inneholde tilstrekkelig forsikringselement til å være et livsforsikringsprodukt.»

Kredittilsynet har hittil ikke godkjent etablering av pensjonskasser – hverken private eller kommunale – med innskuddsbaserte pensjonsordninger. Banklovkommisjonen er imidlertid kjent med at det på flere hold arbeides med og vurderes etablering av slike private pensjonskasser. Det har foreløpig heller ikke vært aktuelt med pensjonskasse for parallelle eller kombinerte pensjonsordninger. I forhold til gjeldende regelverk for pensjonskasser kan det oppstå et spørsmål om en pensjonskasse kan tilby både en foretakspensjonsordning og innskuddspensjonsordning som inngår i en parallell eller kombinert pensjonsordning i samme pensjonskasse eller om dette må gjøres i to forskjellige pensjonskasser. Siden spørsmålet ikke har reist seg i praksis, har det ennå ikke skjedd noen avklaring i forhold til gjeldende virksomhetsregler.

3.5 Kapitalforvaltning med investeringsvalg i pensjonskasser

Kapitalforvaltningen i livsforsikringsselskaper er nærmere regulert i forsikringsvirksomhetsloven med tilhørende forskrift. Den kapital som er knyttet til de enkelte pensjonsordningene har tradisjonelt blitt forvaltet samlet (fellesforvaltning) av selskapet innenfor de rammer kapitalforvaltningsforskriften fastsetter. Et hovedprinsipp er at valg av eiendeler som skal motsvare de forsikringsmessige avsetninger skal skje med forsiktighet og under hensyntagen til risikospredning, sikkerhet, likviditet og avkastning. Risikoen for at den oppnådde avkastning hvert år har vært minst like stor som forutsatt i beregningsgrunnlaget for pensjonsordningen, har påhvilt pensjonsinnretningen. Reglene om kapitalforvaltningen i livsforsikringsselskaper er med enkelte modifikasjoner også gjort gjeldende for kapitalforvaltningen i pensjonskasser, se pensjonskasseforskriften § 9, jf. § 24.

Prinsippet om fellesforvaltning av kapital knyttet til pensjonsordningene i et livsforsikringsselskap medfører at kapital knyttet til en enkelt pensjonsordning ikke har kunnet gjøres til gjenstand for særskilt forvaltning. For ytelsesbaserte pensjonsordninger er dette nå endret ved foretakspensjonsloven § 11–1 og forsikringsvirksomhetsloven § 8b-15. Begge bestemmelsene åpner for avtaler om at kapitalen skal forvaltes som egen investeringsportefølje med investeringsvalg for forsikringstakeren (arbeidsgiveren). 8 Risikoen for avkastningsresultatet, dvs. at oppnådd avkastning hvert år er minst like stor som forutsatt i beregningsgrunnlaget, ligger da hos forsikringstakeren når annet ikke er avtalt, men pensjonsinnretningen har i alle tilfeller et subsidiært ansvar for opptjent rett til pensjon som tilkommer de forsikrede arbeidstakerne, jf. foretakspensjonsloven § 11–1 fjerde ledd siste punktum. Dette gjelder nå også for kommunale pensjonsordninger. Kommunen kan da bestemme sammensetningen av porteføljen til enhver tid innenfor de rammer som er avtalt med pensjonsinnretningen.

Reglene i foretakspensjonsloven § 11–1 og forsikringsvirksomhetsloven § 8b-15 gjelder også for pensjonskasser. I forhold til pensjonskasser vil imidlertid reglene ha begrenset praktisk betydning med mindre pensjonskassens virksomhet omfatter flere pensjonsordninger for ulike arbeidsgivere (forsikringstakere). I pensjonskasse med bare én pensjonsordning vil kapitalen knyttet til pensjonsordningen for alle praktiske formål bli forvaltet som en investeringsportefølje i samsvar med styrets disposisjoner. Risikoen for avkastningsresultatet ligger imidlertid fortsatt på pensjonskassen som pensjonsinnretning, men da arbeidsgiveren som regel har flertall i styret, vil arbeidsgiveren likevel kunne ha betydelig innvirkning på forvaltningsstrategien selv om det ikke foreligger uttrykkelig avtale om investeringsvalg. I samsvar med dette vil de fleste arbeidsgivere sørge for nødvendig kapitaltilførsel dersom det skulle oppstå underdekning i pensjonskassen.

Det hevdes ofte at en viktig grunn for mange arbeidsgivere til å ha sin pensjonsordning i pensjonskasse er at det muliggjør mer effektiv kapitalforvaltning enn kapitalforvaltning som ledd i fellesforvaltningen i livsforsikringsselskaper. Bestemmelsene i foretakspensjonsloven § 11–1 og forsikringsvirksomhetsloven § 8b-15 om adgangen til å skille ut kapitalen knyttet til de enkelte pensjonsordninger ut i egne investeringsporteføljer med investeringsvalg kan derfor sees som tiltak for å harmonisere rammebetingelsene for å bidra til ordnet konkurranse mellom livsforsikringsselskaper og pensjonskasser i markedet for ytelsesbaserte pensjonsordninger.

De alminnelige kapitalforvaltningsreglene for livsforsikringsselskaper og pensjonskasser gjelder som hovedregel også for innskuddsbaserte pensjonsordninger (alminnelig forvaltning). Ved foretakspensjonsloven §§ 11–1a flg. og innskuddspensjonsloven §§ 3–2a flg. ble det imidlertid åpnet for ulike former forvaltning i egne investeringsporteføljer av kapital knyttet til innskuddsbaserte pensjonsordninger. Det skilles der mellom kollektivt investeringsvalg som tilligger foretaket (arbeidsgiveren), og individuelt investeringsvalg for de enkelte arbeidstakere, hver med egen pensjonskonto. Ordningen er i begge tilfeller at kapitalforvaltningen skjer på de forsikredes risiko når annet ikke er avtalt, men dette må ses i sammenheng med at all kapitalavkastning i slike pensjonsordninger skal tilføres pensjonskapitalen. Disse reglene er tatt i bruk av livsforsikringsselskaper som har tilbudt innskuddsbaserte pensjonsordninger, hittil i første rekke fondsforsikringsselskaper. For pensjonskasser har disse reglene ikke hatt praktisk betydning fordi det ennå ikke er etablert innskuddsbaserte pensjonsordninger i pensjonskasser. Reglene benyttes imidlertid av forvaltningsforetak for verdipapirfond hvor rene pensjonsspareordninger er etablert.

Forvaltningen av kapital knyttet til pensjonsordninger i egne investeringsporteføljer har først og fremst betydning for hvordan kapitalen skal plasseres og for beregningen og fordelingen av avkastningsresultatet og risikoen for kapitalforvaltningen mellom pensjonsinnretning, forsikringstakeren og de forsikrede. At kapitalen er utskilt i egen investeringsportefølje har altså ikke betydning for eierforholdene til de investeringsaktiva det gjelder. Eiendomsretten er det fortsatt pensjonsinnretningen som har, enten pensjonsinnretningen er livsforsikringsselskap eller pensjonskasse. Hverken det foretak (arbeidsgiveren) som har pensjonsordning tilknyttet egen investeringsportefølje eller de arbeidstakere som er forsikret, blir eier av investeringsporteføljen.

4 Gjeldende regelverk for pensjonskasser

4.1 Forsikringsvirksomhetsloven som utgangspunkt

Utgangspunktet ved lovreguleringen av pensjonskassene har hittil vært forsikringsvirksomhetsloven § 1–1 første ledd. Denne bestemmelsen fastsetter at forsikringsvirksomhet bare kan drives av forsikringsselskaper og pensjonskasser. Det fastsettes videre at pensjonskasser bare kan overta kollektive pensjonsforsikringer for ansatte i foretak som pensjonskassen er opprettet for, det vil si bare drive livsforsikringsvirksomhet i form av kollektiv pensjonsforsikring. Bakgrunnen er at pensjonskassene – på den tid forsikringsvirksomhetsloven ble vedtatt – bare drev virksomhet knyttet til ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger. Bestemmelsen ble ikke endret i 2000 da det ved innskuddspensjonsloven og endringer i foretakspensjonsloven ble åpnet for ulike former for innskuddsbaserte pensjonsordninger (ovenfor avsnitt 2.4).

Forsikringsvirksomhetslovens materielle bestemmelser gjelder bare for forsikringsselskaper, herunder livsforsikringsselskaper. Lovens § 1–1 annet ledd gir imidlertid Kongen hjemmel til å fastsette ved forskrift at bestemmelsene i loven helt eller delvis også skal gjelde for pensjonskasser og gi nærmere regler om dette. Dette ble gjort i 1993.

I forarbeidene til forsikringsvirksomhetsloven ble det diskutert om lovens bestemmelser skulle gjelde direkte for pensjonskasser eller ikke. I Ot.prp. nr. 42 (1986–87) Om lov om forsikringsvirksomhet uttalte Finansdepartementet på side 93, følgende:

«Departementet mener at pensjonskassene bør tas ut av lovforslaget i denne omgang og at nye regler om disse bør utredes grundigere. Plasseringen av de regler om pensjonskasser man senere kommer frem til, kan man vurdere når regelverket foreligger. Det er ingenting i veien for å innarbeide reglene i forsikringsloven på et senere tidspunkt, eventuelt at regler i loven gis tilsvarende anvendelse.

Departementet forutsetter at hensynet til like konkurransevilkår mellom private pensjonskasser og forsikringsselskaper vil stå sentralt ved utarbeidelsen av nye lovregler om pensjonskasser. Med de regler som nå foreslås om forsikringsselskaper, kan Departementet heller ikke se at konkurransesituasjonen vil bli urimelig forrykket ved at pensjonskassene holdes utenfor lovforslaget. Departementet foreslår imidlertid i lovutkastet § 1–1 annet ledd hjemmel for Kongen til å bestemme at loven helt eller delvis skal gjelde for pensjonskasser og fond.»

I medhold av forskriftshjemmelen i forsikringsvirksomhetsloven § 1–1 er det ved forskrift 19. februar 1993 nr. 117 om forsikringsvirksomhetslovens anvendelse på pensjonskasser og pensjonsfond ( pensjonskasseforskriften ), fastsatt nærmere regler for pensjonskassenes virksomhet (ovenfor avsnitt 2.1). Regelverket i forskriften er tilpasset virksomheten i private og kommunale pensjonskasser med ytelsesbasert tjenestepensjon. Utgangspunktet ved utformingen av forskriften er for øvrig at de av bestemmelsene i forsikringsvirksomhetsloven med tilhørende forskrifter som også skal gjelde for pensjonskasser, er positivt angitt, eventuelt med tillegg og modifikasjoner. Pensjonskasseforskriften inneholder derfor en del særlige bestemmelser for pensjonskasser som ikke finnes i forsikringsvirksomhetsloven med tilhørende forskrifter. De bestemmelsene i forsikringsvirksomhetsloven med forskrifter som ikke er nevnt i pensjonskasseforskriften, gjelder imidlertid ikke direkte for pensjonskassene. Kredittilsynet som tilsynsmyndighet, har likevel i en del tilfeller anbefalt at pensjonskassene følger enkelte bestemmelser i, eller gitt i medhold av, forsikringsvirksomhetsloven. Det blir nedenfor i avsnitt 3.2 redegjort nærmere for bestemmelsene i pensjonskasseforskriften.

Ved lov av 19. desember 2003 nr. 121 om endringer i forsikringsvirksomhetsloven (kommunale pensjonsordninger mv.) ble det i forsikringsvirksomhetsloven kapittel 8b og 8c inntatt regler om kommunale pensjonsordninger og om flytting av livsforsikringskontrakter som også gjelder for pensjonskasser.

4.2 Pensjonskasseforskriften

4.2.1 Skillet mellom private og kommunale pensjonskasser

Pensjonskasseforskriften er delt i to hoveddeler. Den første delen gjelder for private pensjonskasser og den andre delen gjelder for kommunale pensjonskasser. Det gis der bestemmelser både om institusjonelle forhold og utførlige regler om pensjonskassenes virksomhet.

Pensjonskasseforskriften §§ 2 og 22 inneholder en oppregning av hvilke bestemmelser i forsikringsvirksomhetsloven som får anvendelse på henholdsvis private pensjonskasser og kommunale pensjonskasser. Oppregningen i de to bestemmelsene er helt lik. Øvrige bestemmelser i pensjonskasseforskriften fastsetter i hvilken grad forskrifter gitt i medhold av de bestemmelser i forsikringsvirksomhetsloven som regnes opp i §§ 2 og 22, kommer til anvendelse på pensjonskasser. Heller ikke her finner vi store forskjeller, men det er enkelte ulikheter mellom private og kommunale pensjonskasser når det gjelder de særlige bestemmelsene i pensjonskasseforskriften som ikke har noe direkte motstykke i forsikringsvirksomhetsloven.

4.2.2 Institusjonelle forhold

Forsikringsvirksomhetsloven kapittel 2 om konsesjon er ikke gitt anvendelse på pensjonskasser. Dette betyr at så vel private som kommunale pensjonskasser kan etableres uten konsesjon, og at det ikke skjer noen formell og systematisk konsesjonsbehandling før pensjonskassen kan etableres og starte opp sin virksomhet. Forsikringsvirksomhetsloven § 3–2 om vedtekter er imidlertid gitt anvendelse på pensjonskasser. Dette innebærer et krav om at pensjonskasser skal ha vedtekter, og at Kredittilsynet må godkjenne pensjonskassens vedtekter før den kan opprettes og drive sin virksomhet. I praksis godkjennes vedtektene sammen med godkjennelse av pensjonskassens beregningsgrunnlag (pensjonskasseforskriften §§ 11 og 25) og ansvarshavende aktuar for pensjonskassen (pensjonskasseforskriften §§ 18 og 24). For at vedtektene skal kunne godkjennes av Kredittilsynet, kreves det at de er gjennomgått av en advokat og en aktuar. En erklæring fra disse skal følge med vedtektene ved oversendelse til Kredittilsynet. Ved senere endringer av vedtektene, gjelder en meldeplikt til Kredittilsynet. Dette til forskjell fra forsikringsvirksomhetsloven § 3–2 som krever en godkjennelse av endringer i vedtektene.

Pensjonskasseforskriften §§ 5 og 24 fastsetter i hovedsak generelle krav til vedtektene og hvilke forhold som skal reguleres der. Av forskriften fremgår det imidlertid ikke direkte krav til selve innholdet av vedtektene, utover kravet i forsikringsvirksomhetsloven § 3–2 annet ledd om regler om utbytte og tilbakeholdelse av overskuddsmidler. Praksis har vært at pensjonskassens vedtekter i tillegg til bestemmelser om de institusjonelle forhold, inneholder pensjonsplanen i pensjonsordningen, eller pensjonsplanene dersom de varierer for ulike konsernforetak, samt de nærmere forsikringsvilkår. En pensjonskasses vedtekter omhandler således også de forhold som – innenfor rammer foretakspensjonsloven setter – er regulert i forsikringsavtalen mellom et livsforsikringsselskap og forsikringstaker samt forsikringsvilkårene hva gjelder forholdet mellom et livsforsikringsselskap og de forsikrede. Bakgrunnen for dette er at vedtektene skal godkjennes av Kredittilsynet, og at godkjennelsesordningen praktisk sett har ført til at pensjonskassene i hovedsak har utformet sine vedtekter slik at de ligger forholdsvis nær opp til bestemmelsene i standardvedtekter utarbeidet av Kredittilsynet.

Når det gjelder styrende organer i pensjonskassene, fastsetter pensjonskasseforskriften § 6, jf. § 24, at en pensjonskasse skal ha et styre på minst fire medlemmer, hvor minst to medlemmer med personlige vararepresentanter, skal velges av og blant medlemmene av pensjonskassen. Pensjonskassen skal videre ha en daglig leder som utpekes av styret. Forsikringsvirksomhetsloven §§ 5–1 første ledd og 5–2 om styre og daglig leder er gitt anvendelse på pensjonskasser.

Kravene i forsikringsvirksomhetsloven § 6–1 om revisjon er gitt tilsvarende anvendelse for pensjonskasser. Pensjonskasseforskriften § 7, jf. § 26, fastsetter at revisor skal oppnevnes av foretaket som pensjonskassen er opprettet for. For kommunale pensjonskasser åpner forskriften § 26 for at kommunerevisjonen kan anvendes. Som følge av senere års endringer i revisorlovgivningen, er det et spørsmål om denne adgangen kan videreføres. Pensjonskasseforskriften krever at revidert årsregnskap for pensjonskassen skal sendes til Kredittilsynet hvert år.

Av pensjonskasseforskriften §§ 18 og 24 fremgår det at en pensjonskasse skal ha en ansvarshavende aktuar godkjent av Kredittilsynet, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 8–7. I stedet for en personlig aktuar kan det godkjennes et aktuarfirma. Det skal imidlertid da opplyses hvilken ansatt i firmaet som er ansvarlig for pensjonskassen.

I forsikringsvirksomhetsloven § 7–10 fastsettes det at et livsforsikringsselskap skal opprette og føre en konto for hver forsikring. Bestemmelsen er i utgangspunktet gitt tilsvarende anvendelse på pensjonskasser, men i pensjonskasseforskriften §§ 14 og 27 er det gitt nærmere bestemmelser om hvordan dette kravet skal tilpasses pensjonskassene. Disse bestemmelsene bygger på en forutsetning om at pensjonskasser kan etableres som konsernpensjonskasser som dekker flere foretak innenfor samme konsern. Tilsvarende forutsetning er gjort i andre bestemmelser i pensjonskasseforskriften. Det vises blant annet til pensjonskasseforskriften §§ 10 og 15. Pensjonskasseforskriften har imidlertid ikke uttrykkelige bestemmelser om adgang til å etablere konsernpensjonskasser for flere foretak i samme konsern, men dette følger av reglene om konsernpensjonsordninger i foretakpensjonsloven kapittel 12 og innskuddspensjonsloven kapittel 10.

4.2.3 Kredittilsynets standardvedtekter

Kredittilsynet har utarbeidet standardvedtekter for private pensjonskasser og konsernpensjonskasser med foretakspensjonsordninger (Kredittilsynets rundskriv nr. 23/2001 og 28/2001). Det er videre utarbeidet standardvedtekter for kommunale pensjonskasser (Kredittilsynets rundskriv nr. 32/2001). De første standardvedtektene ble utarbeidet av Kredittilsynet i 1995. Det fremgikk opprinnelig av pensjonskasseforskriften at det skulle foreligge standardvedtekter for pensjonskasser, men bestemmelsen ble opphevet i 2000 da pensjonskasseforskriften § 5 ble endret og fikk nye regler om behandling av pensjonskassers vedtekter. Praksis knyttet til bruk av standardvedtekter ble likevel videreført.

Standardvedtektene er delt inn i tre hoveddeler; (1) selskapsrettslige bestemmelser, (2) forsikringsmessige bestemmelser og (3) forsikringsrettslige bestemmelser. I den første delen (selskapsrettslige bestemmelser) inngår i hovedsak tilsvarende bestemmelser som finnes i et livsforsikringsselskaps vedtekter, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 3–2.

I den forsikringsmessige delen av standardvedtektene inngår pensjonsordningens pensjonsplan, og de bestemmelsene som inngår her kan sammenlignes med forsikringsvilkårene for kollektiv pensjonsforsikring i et livsforsikringsselskap, utformet innenfor de rammer foretakspensjonsloven setter. Her inngår for eksempel detaljerte bestemmelser om hvem som er medlem av pensjonsordningene, en angivelse av ytelsene i pensjonsordningen og regler om utbetaling av pensjoner. Det er lagt vekt på at vedtektene skal sikre at de informasjonsplikter som forsikringsgivere har etter forsikringsavtaleloven, gis anvendelse for pensjonskasser så langt de passer. I denne forbindelse er det også lagt vekt på at vedtektene skal ha et opplysningsformål overfor de enkelte medlemmer utover de minstekravene til informasjon som følger av forsikringsavtaleloven.

I den siste delen, som er kalt forsikringsrettslige bestemmelser, er det tatt inn bestemmelser av litt forskjellig art. Dette omfatter blant annet bestemmelser om foretakets informasjonsplikt, medlemmenes opplysningsplikt, ansvarsbegrensninger i tilfelle krigshendelser og om prøving av pensjonskassens vedtak.

Standardvedtektene inneholder altså bestemmelser som regulerer en rekke forsikringsmessige forhold som ikke nødvendigvis er direkte hjemlet i lover og forskrifter, men som det på grunnlag av praksis er funnet betryggende og hensiktsmessig å nedfelle i en pensjonskasses vedtekter. Dette har gjort at standardvedtektene er forholdsvis omfangsrike og detaljerte, og på en del områder er det også åpnet for valg mellom ulike alternativer. Etter Kredittilsynets oppfatning har det vært av stor verdi at den redaksjonelle utformingen av den enkelte pensjonskasses vedtekter har skjedd i samsvar med oppsettet i standardvedtektene. Det fremgår av veiledningen til standardvedtektene inntatt i de enkelte rundskriv, at Kredittilsynet forutsetter at samtlige pensjonskasser følger den rekkefølge og nummerering av kapitler og paragrafer som standardvedtektene angir. Pensjonskasser som har et reelt behov for vedtektsbestemmelser som avviker fra standardvedtektene, må dokumentere dette behovet.

Bruken av standardvedtekter med tilhørende godkjennelsespraksis innebærer at pensjonskassers vedtekter vil komme til å inneholde en rekke bestemmelser om utformingen av ytelsesbaserte pensjonsordninger innenfor de rammer og den valgfrihet som foretakspensjonsloven gir. Ordningen fører således også til en høy grad av standardisering av regelverket («forsikringsvilkårene») for pensjonsordninger i pensjonskasser. Dette må sees i sammenheng med pensjonskasseforskriften §§ 11 og 25 hvoretter også en pensjonskasses premietariff – sammen med beregningsgrunnlaget – må være forhåndsgodkjent av Kredittilsynet før en pensjonskasse kan begynne sin virksomhet. Kredittilsynet fører ikke tilsvarende tilsyn basert på forhåndsgodkjennelse av utformingen av premietariffer og forsikringsvilkår for ytelsesbaserte pensjonsordninger i livsforsikringsselskaper.

4.2.4 Kapitalkrav

En pensjonskasse skal ha ansvarlig kapital for å kunne drive sin virksomhet, jf. finansinstitusjonsloven § 2–9. For pensjonskassene er kapitaldekningsreglene gjort gjeldende på samme måte som for andre finansinstitusjoner, jf. pensjonskasseforskriften § 8 og forsikringsvirksomhetsloven § 7–3 med forskrifter. Kapitaldekningsreglene innebærer at pensjonskassen skal ha en minste ansvarlig kapital som utgjør 8 prosent av pensjonskassens samlede eiendeler samt forpliktelser utenfor balanse beregnet etter prinsipper for risikoveiing.

For pensjonskasser med en forvaltningskapital på mindre enn 10 millioner kroner er minstekravet satt til 10 prosent av beregningsgrunnlaget. I tillegg er det for pensjonskasser fastsatt et absolutt indeksert minstenivå for innbetalt ansvarlig kapital i medhold av pensjonskasseforskriften § 8 som for tiden utgjør 238 000 kroner. Beløpet ble senest regulert 17. desember 2003 ved Kredittilsynets rundskriv nr. 26/2003. Det stilles også krav til at en del av den ansvarlige kapital skal kunne godkjennes som kjernekapital.

Solvensmarginkravene som er gjort gjeldende for livsforsikringsselskapene ved siden av kapitaldekningsreglene, er ikke gjort gjeldende for pensjonskasser.

4.2.5 Virksomhetsregler

Forsikringsvirksomhetsloven § 7–6 første ledd krever at livsforsikringsselskapene skal benytte premier som står i rimelig forhold til den risiko som de overtar og i forhold til selskapets økonomi. Denne bestemmelsen er ikke gitt anvendelse på pensjonskassene. Når det gjelder lovens bestemmelser om forsikringsteknisk grunnlag for beregning av premier i lovens § 7–6 annet og fjerde ledd, er disse gitt tilsvarende anvendelse på pensjonskasser. Forsikringsvirksomhetsloven § 7–6 annet og tredje ledd gir Kongen hjemmel til å fastsette nærmere regler om melding til Kredittilsynet om det tekniske beregningsgrunnlag og til å forby bruk av premier som Kongen finner ubetryggende eller urimelige.

Noen stor betydning har det ikke i praksis at forsikringsvirksomhetsloven § 7–6 første ledd ikke er gitt anvendelse på pensjonskasser. Pensjonskasseforskriften §§ 11 og 25 krever at beregningsgrunnlaget for en pensjonskasse skal være godkjent før pensjonskassen begynner sin virksomhet og at endringer i dette grunnlaget skal godkjennes av Kredittilsynet. Ved sin vurdering av om beregningsgrunnlaget skal godkjennes, vil Kredittilsynet blant annet legge vekt på at det forsikringstekniske grunnlaget kan gi seg utslag i premier som vil stride med de forhold som er nevnt i § 7–6 første ledd. Formuleringene som er anvendt i pensjonskasseforskriften § 11 for private pensjonskasser og § 25 for kommunale pensjonskasser er noe forskjellige, men i substans er bestemmelsene like.

Pensjonskasser skal ha forsikringsmessige avsetninger (forsikringsfond) som tilsvarer nåverdien av pensjonskassens fremtidige forpliktelser, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 8–2 som er gitt tilsvarende anvendelse på pensjonskasser. Pensjonskassen skal anvende samme beregningsgrunnlag ved beregning av premiene og avsetningene (forsikringsfondet). I pensjonskasseforskriften § 16, jf. § 28, er det sagt uttrykkelig at kravet til forsikringsfond også gjelder midler til dekning av administrasjonsutgifter som etter vedtektene skal belastes pensjonskassen. Gjennom forvaltningspraksis er det lagt til grunn at det er pensjonskassen som skal dekke egne administrasjonsutgifter. Disse skal ikke dekkes av foretaket som pensjonskassen er opprettet for.

Videre er forsikringsvirksomhetsloven § 8–4 om sikkerhetsfond gitt tilsvarende anvendelse på pensjonskasser. Pensjonskasseforskriften § 17, jf. § 24, gir også forskrift 29. november 1990 nr. 941 om sikkerhetsfond i livsforsikring tilsvarende anvendelse på pensjonskasser.

For tilfeller hvor det oppstår underdekning i forhold til en pensjonskasses forsikringsfond, dvs. pensjonskassens eiendeler er ikke tilstrekkelig til å dekke forsikringsfondet, er det gitt særlige bestemmelser i pensjonskasseforskriften §§ 20 og 28A. For private pensjonskasser kan Finansdepartementet i særlige tilfeller og for en tidsbegrenset periode samtykke til at en pensjonskasse kan ha lavere forsikringstekniske avsetninger eller lavere kapitaldekning enn det forskriften krever. Praksis her har vært restriktiv. Dersom det oppstår en underdekning, er pensjonskassen forpliktet til umiddelbart å fremlegge en plan for Kredittilsynet for hvordan forskriftens krav igjen skal kunne oppfylles.

I medhold av pensjonskasseforskriften § 28A tredje ledd var det en del kommunale pensjonskasser som i 1996 fikk godkjent en opptrappingsplan for oppbygging av de forsikringstekniske avsetningene. Av i alt 19 pensjonskasser som fikk godkjent en opptrappingsplan var det bare tre stykker som var i en slik situasjon at pensjonskasseforskriftens maksimale opptrappingsperiode på 25 år kom til anvendelse. Avslutningen på opptrappingsperiodene for de pensjonskassene som fortsatt har underdekning varierer som følge av dette fra 2007 til 2020. Fra Kredittilsynet er det opplyst at opptrappingen synes å ha fulgt de oppsatte planer for minste forsikringsfond. Aktuarenes rapporter om det forsikringstekniske oppgjør for de ulike pensjonskassene har vist at flere pensjonskasser i de senere år har ligget godt i forkant av opptrappingsplanen. Det har derfor ikke vært behov for Kredittilsynet å vurdere avvikling av noen av disse pensjonskassene, slik Kredittilsynet har adgang til etter pensjonskasseforskriften § 28A.

Det skal også nevnes at pensjonskasseforskriften § 12, jf. § 24, gir forsikringsvirksomhetsloven § 7–8 om rett til flytting tilsvarende anvendelse for pensjonskasser. Denne bestemmelsen ble imidlertid opphevet ved lov av 19. desember 2003 nr. 121 og erstattet med bestemmelsene i forsikringsvirksomhetsloven kapittel 8c om flytting som også gjelder for pensjonskasser.

4.2.6 Kapitalforvaltning

Pensjonskasseforskriften § 9, jf. § 24, fastsetter at forsikringsvirksomhetsloven § 7–4 første og tredje ledd om kapitalforvaltning gjelder tilsvarende for pensjonskasser. Forsikringsvirksomhetsloven § 7–4 første ledd fastsetter at kapitalforvaltningen skal være forsvarlig. Det kreves særskilt at et forsikringsselskap for å sikre oppfyllelse av dets forsikringsforpliktelser, skal sørge for at eiendeler til dekning av de forsikringsmessige avsetninger til enhver tid er plassert på en hensiktsmessig og betryggende måte sett i forhold til arten av forsikringsforpliktelser og hensynet til sikkerhet, risikospredning, likviditet og avkastning. I lovens § 7–4 tredje ledd er Kredittilsynet gitt adgang til å pålegge selskapet å endre plasseringer innen en fastsatt frist, dersom Kredittilsynet finner at et forsikringsselskap har plassert kapital i strid med lov eller forskrift eller for øvrig på ubetryggende eller åpenbart uheldig måte.

Pensjonskasseforskriften § 9 gir også mange av de sentrale bestemmelser i forskrift 23. april 1997 nr. 377 om forsikringsselskapers kapitalforvaltning (kapitalforvaltningsforskriften) tilsvarende anvendelse på pensjonskasser. Disse bestemmelsene angir både kravene til organisering av, og kontrollrutiner for, kapitalforvaltningen, og fastsetter i tillegg ulike begrensninger når det gjelder hvordan pensjonskassens midler kan plasseres. Kredittilsynet kan og har ved ulike rundskriv gitt nærmere regler og retningslinjer for kapitalforvaltningen i pensjonskasser. Det vises blant annet til Kredittilsynets rundskriv nr. 7/1998, 2/1999 og 30/2001.

Disse prinsippene gjelder uavhengig av om pensjonsordningen(e) i pensjonskassen er underlagt fellesforvaltning i regi av pensjonskassen eller investeringsvalg (se ovenfor avsnitt 2.5). Når pensjonsordningens midler er underlagt fellesforvaltning av pensjonskassen, kommer en del tilleggsbestemmelser som fastsetter nærmere retningslinjer og ytre rammer for kapitalforvaltningen til anvendelse, utover de svært generelle prinsippene som fremkommer i forsikringsvirksomhetsloven § 7–4.

(1) I samsvar med kapitalforvaltningsforskriften § 4 kreves det således at styret i en pensjonskasse skal fastsette retningslinjer for pensjonskassens kapitalforvaltning og for rapportering til styret om kapitalforvaltningen. Videre er de generelle kapitalforvaltningskravene i § 5 annet og tredje ledd gjort gjeldende for pensjonskasser. Dette innebærer at pensjonskassen skal påse at eiendelene er sammensatt slik at de i forhold til arten av pensjonskassens forsikringsforpliktelser, forvaltes under hensyn til sikkerhet, risikospredning, avkastning og likviditet. Pensjonskassen skal særlig ivareta hensynet til sikkerhet for dekning av langsiktige forsikringsforpliktelser. I tillegg skal det sørges for tilstrekkelig god likviditet til påregnelige utbetalinger til dekning av erstatningsoppgjør.

Videre gir pensjonskasseforskriften bestemmelsene om oppfølging av markedsrisiko og bruk av stresstester i kapitalforvaltningsforskriften § 5a tilsvarende anvendelse på pensjonskasser. Også forskrift 20. juni 1997 nr. 1057 om klargjøring av kontrollansvar, dokumentasjon og bekreftelse av den interne kontroll (internkontrollforskriften) er gitt anvendelse på pensjonskasser så langt de passer. Internkontrollforskriften krever blant annet at styret og daglig leder skal sørge for at det årlig foretas en gjennomgang av vesentlig risiko på institusjonens ulike aktivitetsområder og de interne kontrolltiltak som skal sikre disse. Det skal også utarbeides rapporteringsrutiner for gjennomføring av kontrollen i institusjonen.

(2) En del av de særskilte plasseringsbegrensningene i kapitalforvaltningsforskriften er også gjort gjeldende for pensjonskasser, men disse plasseringsreglene gjelder bare forvaltningen av eiendeler til dekning av de forsikringsmessige avsetninger. Dette gjelder kapitalforvaltningsforskriftens § 7 første til fjerde ledd som blant annet innebærer at aksjer og andre eierandeler til sammen ikke kan utgjøre mer enn 35 prosent av pensjonskassens forsikringsmessige avsetninger. Endelig er kapitalforvaltningsforskriftens bestemmelser om valutaposisjonsgrenser gjort gjeldende for pensjonskasser, jf. kapitalforvaltningsforskriften § 13.

For enkelte av de bestemmelsene i kapitalforvaltningsforskriften som ikke er gitt anvendelse på pensjonskassen, er det i pensjonskasseforskriftens § 9, jf. § 24, fastsatt særlige begrensninger i plasseringen i ulike aktiva som er knyttet til foretaket/institusjonen som pensjonskassen er opprettet for. En pensjonskasse kan således ikke eie aksjer, eierandeler eller andre former for ansvarlig kapital i dette foretaket. Heller ikke skal en pensjonskasses beholdning av andre verdipapirer utstedt av foretaket og lån til foretaket, inklusive lånegarantier, overstige 20 prosent av forvaltningskapitalen. Dersom pensjonskassen også eier fast eiendom som leies eller på annen måte brukes av foretaket eller foretak i samme konsern, kan plasseringen i slik fast eiendom med tillegg av verdipapirer og lån som nevnt, ikke overstige 35 prosent av forvaltningskapitalen.

For pensjonskasser som er opprettet med investeringsvalg, gjelder kapitalforvaltningsforskriften kapittel 3 om særregler for livsforsikring med investeringsvalg tilsvarende, jf. pensjonskasseforskriften § 9 tredje ledd. Når det gjelder sammensetningen og forvaltningen av de enkelte investeringsporteføljene, henviser kapitalforvaltningsforskriften kapittel 3 til lov av 12. juni 1981 nr. 52 om verdipapirfond §§ 4–4 til og med 4–7 så langt de passer. (Etter endring av verdipapirfondsloven ved lov av 15. juni 2001 nr. 48 skulle henvisningene i kapitalforvaltningsforskriften ha vært oppdatert. Riktig henvisning hadde vært verdipapirfondsloven §§ 4–6 til 4–9.) Forvaltningsreglene vil derfor i hovedsak bli de samme for investeringsporteføljer i livsforsikringsselskap, pensjonskasser og verdipapirfond.

I henhold til pensjonskasseforskriften § 13 gjelder forskrift 21. november 1989 nr. 1170 om forvaltning og bruk av midler i premiefond, pensjonsreguleringsfond og innskuddsfond tilsvarende for pensjonsordninger i private pensjonskasser. Dette innebærer blant annet at midlene i premiefondet kan underlegges særskilt forvaltning i pensjonskassen eller i annen pensjonsinnretning.

4.2.7 Avvikling

Når det gjelder avvikling av en pensjonskasse er forsikringsvirksomhetsloven § 10–1 om krav til godkjennelse av avvikling og § 10–3 om overdragelse av forsikringsbestanden til annen pensjonsinnretning gitt tilsvarende anvendelse for pensjonskasser, jf. pensjonskasseforskriften §§ 2 og 22. I pensjonskasseforskriften §§ 19 og 29 er det gitt nærmere krav til de prosedyrer som skal følges for at Kredittilsynet skal kunne godkjenne en avvikling av en pensjonskasse. Kredittilsynet skal forelegges et sluttregnskap og en beregning av medlemmenes rettigheter ved opphør. Kredittilsynet har lagt til grunn at det skal foreligge en bekreftelse fra et livsforsikringsselskap på at kapitalen tilknyttet medlemmenes pensjonsrettigheter er overført til livsforsikringsselskapet.

Foretakspensjonsloven §§ 15–1 flg. og innskuddspensjonsloven §§ 13–1 flg. gir også regler om avvikling av pensjonsordning i pensjonskasse og inneholder også visse regler for avviklingen. Det fastsettes der at en pensjonskasse skal avvikles når pensjonsordningen skal opphøre som følge av avvikling av foretaket eller som følge av vedtak i foretaket.

En pensjonskasse kan ikke gå konkurs. Pensjonskasseforskriftens § 2, jf. § 22 bestemmer at forsikringsvirksomhetsloven kapittel 11 om offentlig administrasjon av forsikringsselskaper får tilsvarende anvendelse på pensjonskasser så langt de passer. Forsikringsvirksomhetsloven kapittel 11 ble imidlertid opphevet i 1996, og erstattet med banksikringsloven (lov av 6. desember 1996 nr. 75 om sikringsordninger for banker og offentlig administrasjon m.v. av finansinstitusjoner). Av § 1–1 tredje ledd i Banksikringsloven følger det at Kongen kan bestemme at lovens kapittel 3 (Betalings- og soliditetsvansker) og 4 (Offentlig administrasjon) skal gjelde for pensjonskasser. Denne adgangen har så langt ikke vært benyttet.

4.3 Forholdet til annen lovgivning

4.3.1 Stiftelsesloven

Pensjonskasser har vært betraktet som selveiende stiftelser, og skulle derfor i utgangspunktet omfattes av lov av 23. mai 1980 nr. 11 om stiftelser. I stiftelsesloven § 3 annet ledd annet punktum unntas imidlertid innretninger som er opprettet av offentlige organer. I praksis er det derfor lagt til grunn at kommunale pensjonskasser ikke er omfattet av lovens bestemmelser. I stiftelsesloven § 3 tredje ledd, er det videre fastsatt at loven ikke gjelder for pensjonskasser med foretakspensjonsordninger etter foretakspensjonsloven eller innskuddspensjonsordninger etter innskuddspensjonsloven. Private pensjonskasser med pensjonsordninger som er etablert utenfor skattereglene, er imidlertid ikke uttrykkelig unntatt fra lovens virkeområde.

I lov av 15. juni 2001 nr. 59 om stiftelser som ennå ikke har trådt i kraft, men som vil erstatte ovennevnte lov av 1980, er det i § 6 bokstav b fastsatt at loven ikke gjelder for pensjonskasser som er under Kredittilsynets tilsyn. Alle pensjonskasser vil dermed være unntatt fra den nye stiftelseslovens anvendelsesområde.

4.3.2 Forsikringsavtaleloven

Forsikringsavtaleforholdet mellom pensjonskassen og foretaket, samt forholdet til medlemmene av pensjonsordningene i pensjonskassen, må antas å være undergitt reglene i lov av 16. juni 1989 nr. 69 om forsikringsavtaler (FAL). FAL § 10–1 første ledd lyder:

«Lovens del B gjelder for avtaler om personforsikring som inngås med forsikringsselskap. Lovens regler gjelder også for andre avtaler om personforsikring, herunder forholdet mellom pensjonskasser og –fonds og medlemmene, så langt de passer.»

Det er således ikke sagt uttrykkelig at lovens bestemmelser gjelder for forholdet mellom pensjonskassen og foretaket/institusjonen som har sin pensjonsordning i pensjonskassen.

I lovforslaget i NOU 1983: 56 Lov om avtaler om personforsikring ble det imidlertid sagt generelt at «lovens regler gjelder også for andre avtaler om personforsikring så langt de passer». Meningen med forslaget var at også forholdet mellom pensjonskassen og foretaket/institusjonen skulle omfattes. I Ot.prp. nr. 49 (1988–89) ble bestemmelsen noe omformulert, men det fremgår at det bare ble foretatt enkelte språklige endringer og presiseringer. Det uttales blant annet på side 107 at:

«Det er dessuten gjort en tilføyelse i første ledd annet punktum som presiserer at loven også omfatter forholdet mellom en pensjonskasse og dens medlemmer.»

Ut fra dette må det være riktig å tolke FAL § 10–1 første ledd slik at loven også gjelder for forholdet mellom pensjonskassen og foretaket/institusjonen. Heller ikke andre forhold taler mot at lovens regler om kollektiv pensjonsforsikring kommer til anvendelse i forholdet mellom pensjonskassen og foretaket/institusjonen så langt de passer.

4.3.3 Pensjonslovene

Foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven gjelder også for pensjonsordninger etablert i pensjonskasser (foran avsnitt 2.2.2). Begge disse lovene inneholder enkelte bestemmelser som særlig er rettet mot pensjonskasser. I foretakspensjonsloven gjelder dette følgende bestemmelser:

• § 1–1 annet ledd bokstav b vedrørende virkeområdet,

• § 2–2 annet ledd om pensjonsordning i pensjonskasse,

• § 4–8 om utløsningsavtale med livsforsikringsselskap om overtakelse av fripoliserettigheter med tilhørende midler,

• § 8–6 om avkastning tilført pensjonskassen som egenkapital, og tilbakeholdelse av overskudd i pensjonskassen,

• § 13–4 fjerde ledd om sammenslåing av pensjonsordninger i pensjonskasser,

• § 14–1 tredje ledd om deling av foretak med pensjonsordning i pensjonskasse, og

• § 15–4 om opphør og avvikling av pensjonskasse.

I innskuddspensjonsloven er det gitt følgende spesielle bestemmelser for pensjonskasser:

• § 2–2 første ledd om opprettelse av pensjonsordning i pensjonskasse,

• § 8–1 om pensjonsordningens midler,

• § 12–1 femte ledd om deling av foretak med pensjonsordning i pensjonskasse, og

• § 13–3 fjerde ledd om anvendelse av egenkapitalen ved opphør og avvikling av pensjonskasse.

4.3.4 Regnskapsregler

Regnskapsloven (lov av 17. juli 1999 nr. 56) gjelder for pensjonskasser. I forskrift 27. februar 2001 nr. 188 om årsregnskap m.m. for pensjonskasser, gitt i medhold av regnskapsloven, er det gitt særlige bestemmelser for pensjonskasser. Det er blant annet fastsatt at regnskapslovens bestemmelser om store foretak gjelder for pensjonskasser uansett den enkelte pensjonskasses størrelse.

Forskriften om årsregnskap for pensjonskasser presiserer og utdyper en del av de krav som følger av regnskapsloven i forhold til de særtrekk som en pensjonskasses virksomhet innebærer. I forskriften fastsettes det blant annet at årsregnskap og årsberetning skal fastsettes av styret i pensjonskassen innen tre måneder etter regnskapsårets slutt. I forskriften er det videre gitt en presisering av de regnskapsprinsipper og vurderingsregler som gjelder ved utarbeidelse av regnskap for pensjonskasser. Forskriften angir også oppstillingsplan for resultatregnskapet og balansen i pensjonskasser i tillegg til å angi hvilke regler som gjelder for noteopplysninger.

5 Internasjonale forhold – oversikt over pensjonskasser i et utvalg EU-land

5.1 Pensjonskasser i EU-området

Utformingen og organiseringen av tjenestepensjonsordningene varierer i stor grad mellom de europeiske land.

Tjenestepensjonsordninger i arbeidsforhold kan være etablert i samsvar med krav både i lov og i tariffavtale for ulike tariffområder, de forekommer også som pensjonsordninger etablert frivillig av det enkelte foretak. Ordningene kan være innskuddsbaserte eller ytelsesbaserte, og arbeidstakernes bidrag til finansiering av pensjonene kan variere i stor grad. I en del land dominerer de innskuddsbaserte pensjonsordningene. Flertallet av tjenestepensjonsordningene i Norge har hittil vært plassert i livsforsikringsselskaper. I andre europeiske land er ikke dette så vanlig. Pensjonsordningene er i stedet i stor grad plassert i institusjoner som kan sammenlignes med våre pensjonskasser eller i egne pensjonsfond innenfor de enkelte foretak. Om pensjonsordningene er fullt ut fondsbaserte eller ikke, varierer.

Nedenfor gis det en kort oversikt over organisering av tjenestepensjonsordninger, og da særlig pensjonskasser, i et utvalg av EU-land som kan være av interesse i forbindelse med denne utredningen. Informasjonen er hentet fra «Pensions in Europe 2000–2001» utgitt av CEA (Comité Européen des Assurances) og International Social Security Association’s database «Social Security Worldwide 2003 – Edition 2». Det er dessuten bygget på den informasjon som er fremskaffet av Kredittilsynet, jf. brev fra Kredittilsynet til Finansdepartementet datert 22. april 2004.

I mange land i Europa pågår reformer for å møte problemene knyttet til økning i levealder. Dette har også fått – og vil kunne få – konsekvenser for blant annet pensjonsalderen i de supplerende tjenestepensjonsordningene. Videre har flere land utarbeidet reformer eller arbeider med reformer, for å bedre fonderingen og finansieringen av de supplerende tjenestepensjonsordningene. Informasjonen om tjenestepensjon i de ulike land nedenfor bør leses med dette som bakgrunn.

5.2 Danmark

I Danmark skilles det mellom arbeidsmarkedspensjoner og firmapensjoner.

Firmapensjonene er basert på frivillige avtaler mellom foretak og livsforsikringsselskap eller eventuelt en firmapensjonskasse. Firmapensjonskassene er under gradvis avvikling idet det ikke tas opp nye medlemmer i disse ordningene. Til sammen dekker arbeidsmarkedspensjonene – og firmapensjonene rundt 80 prosent av alle arbeidstakere i Danmark, men i forhold til arbeidsmarkedspensjonene spiller firmapensjonene i Danmark en forholdsvis beskjeden rollene. Nedenfor vil det derfor fokuseres på arbeidsmarkedspensjonene.

Arbeidsmarkedspensjonene har en stor utbredelse. Disse kjennestegnes ved at de er tariffbaserte innenfor de enkelte tariffområder i arbeidslivet. De er således obligatoriske både for arbeidsgivere og arbeidstakere. For statens embetsmenn finnes det særlige lovbestemte pensjonsordninger.

Arbeidsmarkedspensjonsordningene kan opprettes i arbeidsmarkedspensjonsselskaper eller tverrgående pensjonskasser. Disse er i all hovedsak underlagt den samme virksomhetslovgivningen, jf. lov nr. 453 af 10. juni 2003 om finansiell virksomhed. Dette innebærer blant annet at det er gjort gjeldende kapitalkrav i pensjonskassene, og at pensjonsordningene er fondsbaserte. Siden arbeidsmarkedspensjonene er tariffbaserte, er det arbeidslivets parter som i stor grad står bak arbeidsmarkedspensjonsselskapene og de tverrgående pensjonskassene. De tverrgående pensjonskassene er et unikt dansk fenomen. Disse dekker et spesielt tariff- eller fagområde, som for eksempel jurister, økonomer eller ingeniører. Dette gjør at arbeidstakerne i et selskap ut fra faglig bakgrunn kan ha sin pensjonsordning i ulike pensjonsinnretninger. På samme måte som tverrgående pensjonskasser, dekker arbeidsmarkedspensjonsselskapene et helt fag- eller tariffområde, for eksempel bygg- og anleggsområdet. For å kunne drive sin virksomhet, må både tverrgående pensjonskasser og arbeidsmarkedspensjonsselskaper ha lisens fra Finanstilsynet.

Pensjonskassene skal ledes av et styre der minst halvparten av medlemmene skal velges av og blant medlemmene av pensjonsordningen. Finanstilsynet kan diskvalifisere styremedlemmer som ikke har tilstrekkelig erfaring eller egnethet.

Arbeidsmarkedspensjonsordningene er i all hovedsak innskuddspensjonsordninger, med innskudd fastsatt etter lønn til enhver tid i samsvar med det tariffavtalene fastsetter. Målsettingene er å gi et samlet ytelsesnivå på mellom 60 og 70 prosent av sluttlønn, inkludert grunnpensjonene fra det danske trygdesystemet. Som vanlig i innskuddspensjonsordninger, vil imidlertid avkastningen ha stor betydning for hvilke ytelsesnivå som oppnås. Det har hittil vært vanlig at pensjonsinnretningen har gitt garanti for en viss årlig minsteavkastning av pensjonskapitalen til enhver tid (rentegaranti). Alderspensjonen utbetales fra pensjonsalder, enten som livsvarig løpende pensjon eller i rater i en begrenset tidsperiode, men det forekommer også i atskillig utstrekning at en del av pensjonskapitalen kan kreves utbetalt kontant ved pensjonsalder. Pensjonsalderen i Danmark kan variere mellom 60 og 70 år. Det vanlige er en pensjonsalder mellom 65 og 67 år.

Innskuddene finansieres dels av foretakene og dels av arbeidstakerne. Det vanlige er at arbeidsgiver betaler inn 2/3 av pensjonsbidraget og arbeidstakerne betaler det resterende. Størrelsen på innskuddene i forhold til lønn har hittil variert mellom de ulike tariffområdene. For de eldste pensjonsordningene, som i stor grad dekker faggrupper med høyere inntekt, har innskuddene utgjort mellom 12 til 20 prosent av lønn. For de nyere ordningene, som dekker inntektsgrupper med lavere lønn, har innskuddet hittil utgjort 5,5 prosent av lønn. Dette er imidlertid i ferd med å heves til 9 prosent. I Danmark gjelder et krav om at foretak skal etterspørre kollektive tjenestepensjonsprodukter som tilfredsstiller et krav om likebehandling av menn og kvinner som er inntatt i lov nr. 134 av 25. februar 1998 om «ligebehandling av mænd og kvinder inden for de erhvervstilknyttede sikringsordninger». Dette likebehandlingskravet retter seg mot den enkelte pensjonsordning. Dette kravet i dansk lovgivning er blant annet beskrevet nærmere i Banklovkommisjonens Utredning nr. 11, NOU 2003: 28 Kjønns- og aldersnøytralitet i kollektive pensjonsordninger, side 42.

Arbeidsmarkedspensjonsordningene er fullt fondert med unntak av noen få offentlige ytelsesbaserte pensjonsordninger som finansieres over statsbudsjettet. Pensjonskassen eller forsikringsselskapet skal ha ansatt en aktuar som er ansvarlig for den forsikringstekniske basis, og som har ansvar for en årlig rapportering til Finanstilsynet. Pensjonskassen eller forsikringsselskapet skal til enhver tid ha midler som dekker de forsikringsmessige forpliktelser. I pensjonsordninger der pensjonsinnretningen forestår forvaltningen, fastsettes det ut fra avkastningsresultatet hvert år en rente som de forrenter medlemmenes oppsparte midler med det følgende år. Denne renten er vanligvis minst 1,5 prosent, men det er blitt et problem for mange pensjonsinnretninger at det tidligere ble avgitt varige rentegarantier for årlig avkastning i området 4 prosent. Fra midten av 1990-årene har pensjonsinnretningene benyttet vesentlig lavere rentegarantier.

Overskuddet i innskuddsordningene blir fordelt etter kontribusjonsprinsippet, det vil si at overskuddet fordeles proporsjonalt mellom forsikringstaker og pensjonskassen etter deres bidrag til dannelsen av overskuddet. Overskuddet til forsikringstakerne kan helt eller delvis holdes tilbake i pensjonskassen og allokeres til en bonusutjevningsreserve. I praksis anvendes overskuddet til styrking av bufferkapital og forhøyelse av pensjonsytelsene.

Når det gjelder forvaltningen av midlene i pensjonskassen, kan dette enten foretas av pensjonskassen selv eller settes bort til eksterne forvaltere. Uansett hva som velges, vil ansvaret for utarbeidelse av en forvaltningsstrategi ligge hos pensjonskassens styre. Som et hovedprinsipp gjelder at kapitalforvaltningen ikke må knyttes for nært opp til en bestemt kategori eiendeler, investeringsmarked eller investering. Av kvantitative begrensninger fastsetter de danske reglene at minst 30 prosent av eiendeler som dekker de forsikringsmessige avsetninger, må være lavrisikoplasseringer, som for eksempel statsobligasjoner. Maksimum 70 prosent av eiendelene som dekker de forsikringsmessige avsetninger kan plasseres i aksjer og maksimalt 10 prosent aksjer utenfor sone A-land (land innenfor OECD samt Saudi-Arabia). Når det gjelder enkeltrisiko, er grensen satt til 2 prosent, i noen tilfeller 3 prosent, i samme selskap.

Muligheter til investeringsvalg er imidlertid vanlig i Danmark. Dette innebærer at forrentningene av pensjonskapitalen kobles til avkastningen på de konkrete investeringer som det enkelte medlem selv velger. Det kan imidlertid også velges investeringsvalgsløsninger med garantert minimumsavkastning. Pensjonsinnretningene tilbyr ofte plassering i form av andeler i et begrenset antall investeringsfond med varierende risiko- og avkastningsprofiler.

5.3 Finland

Finland har obligatoriske, lovfestede pensjonsordninger som til dels er en del av trygdesystemet. Alle arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende mellom 14 og 65 år skal være medlem av en obligatorisk privat pensjonsordning. Dette omfatter også sjøfolk og bønder. I tillegg kan det tegnes frivillige avtaler som forhøyer pensjonsytelsene utover det de obligatoriske ordningene sikrer. En del finske foretak har etablert slike supplerende pensjonsordninger for sine ansatte.

En pensjonsordning som har mindre enn 300 medlemmer, skal administreres av et livsforsikringsselskap. Ved pensjonsordninger med mer enn 300 medlemmer kan foretaket velge mellom å etablere pensjonsordningen i livsforsikringsselskap eller i egen pensjonskasse. Reglene om etablering og organiseringen av virksomheten i pensjonskasser er fastsatt i «The Insurance Funds Act» (Act 1164/1992.)

Alle pensjonsinnretningene må være selvstendige rettssubjekter, atskilt fra foretaket som betaler innskuddene. Det stilles videre krav om at pensjonsinnretningen skal ha et styre hvor arbeidstakerne er representert. Foruten styre og daglig leder, har pensjonskassene en årlig generalforsamling som er åpen for alle innskuddsytere og alle medlemmer. Generalforsamlingen velger styremedlemmer, godkjenner regnskapet og bestemmer eventuelle vedtektsendringer.

De finske pensjonsordningene er delvis fondert med elementer av «pay-as-you-go»-metode. «Pay-as-you-go»-biten av premien innbetales til en poolordning som administreres av et senter for pensjon. Pensjonsinnretningene får refundert ufonderte utbetalinger til medlemmer fra dette senteret. Pensjonsordningene for selvstendige næringsdrivende er i sin helhet” pay-as-you-go»-basert. Ordningene finansieres dels av arbeidsgiverne, dels av arbeidstakerne. I disse ordningene utgjør premien mellom 16,3 og 27,6 prosent av lønn, hvorav arbeidstakernes andel utgjør 4,7 prosent. I frivillig supplerende pensjonsordninger kreves det at arbeidsgiver betaler en andel på minst 50 prosent av premien.

Det er ikke fastsatt eksplisitte kapitalkrav til pensjonskasser. De finske tilsynsmyndighetene kan imidlertid kreve en viss grunnkapital i forhold til omfanget og arten av den enkelte pensjonskassens planlagte virksomhet.

Den alminnelige pensjonsalderen i Finland er 65 år, men tidligpensjonering kan skje fra 60 år. Pensjonsytelsene kan maksimalt utgjøre 60 prosent av gjennomsnittslønn de siste 10 år før pensjonsalder. Noen frivillige tilleggsordninger øker ytelsene til 66 prosent av sluttlønn. Ved tidligpensjonering før 65 år, settes pensjonen ned med 4,8 prosent pr. år. Dersom en arbeider lenger enn til fylte 65 år, øker pensjonen med 0,6 prosent pr. måned.

5.4 Frankrike

Frankrike har to forskjellige pensjonsordninger som er obligatoriske; ARRCO for ikke-ledende og ledende personell og AGIRC for ledende personell i privat sektor. Det vises til lov 94–678 (LOI no 94–678 du 8 août 1994 relative à la protection sociale complémentaire des salariés et portant transposition des directives no 92–49 et no 92–96 des 18 juin et 10 novembre 1992 du Conseil des communautés européennes) vedrørende pensjonsinnretningens rolle i gjennomføring av de obligatoriske pensjonsplanene i AGIRC og ARRCO og styrking av tilsynet med deres virksomhet. Innskuddsbaserte pensjonsplaner er de mest anvendte i Frankrike.

ARRCO dekker ytelser opp til et visst maksimumsnivå for alle med såkalt «A tranche» lønn. For ikke-ledende personell dekker ARRCO videre opp til tre ganger dette nivået. AGIRC dekker lønn for ledende personell mellom 1 og 8 ganger maksimalgrensen, fordelt på «B tranche» og «C tranche». Utover dette finnes det foretaksavtaler og tariffavtaler med frivillige tilleggsordninger. Dette danner et system som sammen med trygdesystemet beskrives i figuren nedenfor:

Kilde: ARRCO Retraite complémentaire des salariés.

Pensjonskasser som er underlagt ARRCO og AGIRC, administreres av arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene. De er underlagt finansielle og tekniske krav og retningslinjer som er fastsatt av de nasjonale sammenslutningene av pensjonskasser underlagt henholdsvis AGIRC og ARRCO. For tiden er 76 pensjonsinnretninger som dekker alle arbeidstakere i privat sektor. Disse sammenslutningene gjennomgår årlig finansielle rapporter utarbeidet av de enkelte pensjonskassene. Frivillige tilleggsordninger er etablert i livsforsikringsselskap.

Pensjonsplanene innen ARRCO og AGIRC finansieres på «pay-as-you-go»-basis, mens frivillige ordninger er fondert. I pensjonskassene knyttet til AGIRC og ARRCO er det imidlertid etablert kapitalreserver («cash flow reserves») som sikrer likviditet. Disse midlene er investert i aksjer og investeringsfond. Det er også etablert et statlig livsforsikringsgarantifond som blant annet dekker kollektive pensjonsordninger.

Finansiering av ordningen for «A tranche’s» vedkommende, skjer ved at de ansatte bærer 3 prosent av premien/innskuddet og arbeidsgiver 4,5 prosent av en rate på 7,5 prosent. Den totale raten vil bli redusert til 6 prosent når ordningen er kommet i balanse. Tidligere varierte raten mellom 4 og 8 prosent. Innenfor «B tranche» er den totale premien 16 prosent, men i en overgangsperiode er premien også her 25 prosent høyere (20 prosent). De ansatte dekker 7,5 prosent og arbeidsgiver 12,5 prosent. Innenfor «C tranche» er premieraten den samme, men fordelingen mellom arbeidsgiver og arbeidstaker er valgfri. Overskuddet fordeles mellom pensjonsinnretningen og forsikringstakere/forsikrede i henhold til den enkelte avtale. Lovgivningen fastsetter at minst 80 prosent av netto finansresultat og minst 90 prosent av netto teknisk resultat skal fordeles til forsikringstakere/forsikrede eller avsettes som tekniske avsetninger for fremtidig bonus. De fleste tjenestepensjonsordninger i Frankrike har rentegaranti, men denne varierer fra null prosent til 60 prosent av renten på statsobligasjoner. Kostnadene ved denne garantien dekkes ved redusert overskudd.

Pensjonsalderen er 65 år med adgang til å pensjoneres tidligere, men da med visse reduksjoner i ytelsene.

Pensjonsytelsen kan komme opp i 75 prosent av sluttlønn, beroende på et system med full opptjening og et poengsystem med maksimalt antall poeng.

5.5 Nederland

Tjenestepensjonsordningene er i Nederland dels gjort pliktige gjennom tariffavtaler og til dels frivillige. Tjenestepensjonsordningene er regulert i henholdsvis The Pensions and Savings Funds Act (PSW) og The institution compulsory participation in an occupational fund Act (BPF).

Lovgivningen åpner for at tjenestepensjonsordningene kan etableres i foretakspensjonskasser, sektorbestemte pensjonskasser og ved kollektive avtaler i livsforsikringsselskap. Pensjonskassene er normalt selvadministrerende og ledes av et styre med representanter fra arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene i tilfelle av tariffbestemte ordninger. I pensjonskasser som dekker et foretak eller en gruppe foretak, består styret av representanter fra foretaket og arbeidstakerne. Den daglige administrasjonen av pensjonskassen kan settes bort til eksterne tjenesteytere, men minst to styremedlemmer skal ta beslutninger vedrørende den daglige ledelse.

Pensjonsordningene er fondert. Det er normalt ikke rentegaranti til ytelsesbaserte pensjonsordninger. Garantien ligger i at det skal være avsatt tilstrekkelige midler til å dekke forpliktelsene. Pensjonskassene er forpliktet til å forbeholde midlene for medlemmene som omfattes av pensjonsplanene. Pensjonskassens servicekostnader kan imidlertid dekkes av pensjonsavtalens midler. Det er fastsatt prinsipper og retningslinjer for den aktuarielle beregningen av de forsikringstekniske avsetningene i lovgivningen.

Finansieringene kan enten baseres på en fordeling mellom arbeidsgiver og arbeidstaker eller at finansieringen bæres av arbeidsgiver eller arbeidstakere alene. Premien beror på pensjonsavtalen i det enkelte tilfellet. Overskuddet i ytelsesbaserte ordninger fordeles mellom pensjonsavtaler og pensjonskassen basert på et bidragsprinsipp. Dersom pensjonskassens buffere er tilstrekkelige, kan pensjonskassen redusere premien eller tilbakeføre midler til forsikringstaker. Pensjonskassen kan også velge å øke opparbeidede rettigheter. Overskuddet i innskuddspensjonsordninger tilføres de som har investeringsrisikoen. Dette kan være forsikringstaker eller medlemmene.

Når det gjelder kapitalforvaltningen, gjelder et forsiktighetsprinsipp («The Prudent person rule»). For pensjonskasser som dekker et foretak, er det satt grenser for plasseringer av kapital i foretaket.

Pensjonsalderen er som hovedregel 65 år, men tidligpensjonering er mulig. Det samme er forlengelse av pensjonsalderen opp til 70 år. De fleste ordningene er basert på sluttlønn, med et nivå på 70 prosent etter 40 års opptjening.

5.6 Storbritannia

I Storbritannia har tjenestepensjonsordningene lange tradisjoner. De første ble etablert allerede i 1834. For både arbeidsgivere og arbeidstakere er supplerende tjenestepensjonsordninger frivillige. Tjenestepensjonsordninger fra arbeidsgiver kan baseres på ulike planer som behandles ulikt av skattemessige årsaker. Ordningene kan være ytelsesbaserte eller innskuddsbaserte. Kombinerte pensjonsordninger forekommer også. Om lag 50 prosent av arbeidstakerne i privat sektor er medlem av en kollektiv pensjonsordning.

Foretakenes pensjonsordninger kan etableres av foretakene i form av pensjonskasser som administreres av «trustees». En pensjonskasse er en uavhengig juridisk enhet, underlagt lovgivning som sikrer de forsikrede en fortrinnsrett til midlene. Utgangspunktet er at minst en tredel av pensjonskassens ledelse skal velges blant medlemmene. Det stilles krav til egnethet for de som skal inngå i «trustens» ledelse. I lovgivningen er ledelsens ansvarsområde presisert. «Trusten» skal ha revisor og aktuar. De fleste foretak forvalter sine ordninger selv, men de kan også forvaltes av livsforsikringsselskaper, banker, fondsforvaltere og andre.

Pensjonskassen gir ingen garanti med hensyn til ytelsene. Det er foretaket som oppretter pensjonskassen som garanterer ytelsene i pensjonsordningen. De fleste pensjonskasser er fondsbasert. Det finnes imidlertid en rekke ulike metoder for beregning av pensjonskassens forpliktelser og fonderingsgraden varierer.

Innbetalingen til pensjonsordningen beror på avtalen. Det typiske er at arbeidstakerandelen utgjør fra 4 til 6 og opp til maksimalt 15 prosent av lønnen, avhengig av hva slags pensjonsordning det er. De fleste pensjonsordningene er fondert, selv om dette ikke er noe krav.

I Storbritannia er pensjonsalderen for kvinner 60 år og for menn 65 år, men dette skal bli 65 år for begge kjønn innen 2010. Tidligpensjonering kan være mulig fra fylte 50 år.

Pensjonsytelsen er satt til maksimalt 2/3 av sluttlønn, men de fleste har langt lavere pensjonsutbetaling enn dette.

Forvalter av pensjonskapitalen skal være godkjent i henhold til «Financial Services and Markets Act 2000», og fylle kravene til «prudent person principle». Adgangen til plassering av midler i eget foretak er begrenset.

Occupational Pensions Regulatory Authority (OPERA) fører tilsyn med hvordan tjenestepensjonsordninger drives, samt «trustees». OPERA kan blant annet diskvalifisere individer som «trustee» og ilegge straff overfor «trustees» eller pensjonsplan-rådgivere. Dette tilsynet finansieres gjennom en avgift på tjenestepensjonsordningene. Regjeringen fremmet den 12. februar 2004 et lovforslag med omfattende tiltak for å fremme pensjonsberettigedes interesser og vern ved for eksempel konkurs. Dette har ført til vedtakelse av en pensjonslov (Pension Act) som blant annet innebærer opprettelse av et garantifond for å sikre medlemmene i pensjonskassene.

5.7 Sverige

I Sverige er det obligatoriske tariffbestemte ordninger som er basert på fire hovedavtaler, to private (ITP (Industriens og Handelens tilleggspensjonsplan) og SAF-LO) og to offentlige (PFA 98 og PA-91). Av arbeidstakere er 90 prosent dekket av disse ordningene. I tillegg finnes en tilleggspensjonsordning ITPK som ikke yter pensjoner i prosent av lønn, men etableres av en sum som gir et absolutt beløp. ITP-ordningene er ytelsesbaserte, mens ITPK-ordningene og SAF-LO-ordningene er innskuddsbaserte.

Tidligere lå pensjonsordningene stort sett i kollektivt avtalte livsforsikringsselskaper. Ved reforhandling av SAF-LO fikk arbeidstakerne anledning til å velge selskap, og om midlene skulle plasseres i et tradisjonelt selskap eller et unit-link selskap. Det samme gjelder ITPK. Innenfor ITP skal kontraktene tegnes med det gjensidige livsforsikringsselskapet, Alecta, men en liten del av midlene kan plasseres i et forsikringsselskap etter arbeidstakers ønske. Alternativt kan foretaket selv ta ansvaret for pensjonsforpliktelsene. Alderspensjonsforpliktelsene blir ført som gjeld i foretakets balanse fram til alderspensjonen begynner å løpe. Slike ordninger forutsetter at gjelden er kredittforsikret i FPG (Forsikringsbolaget Pensionsgaranti) og at Pensionsregistreringsinstitutet beregner pensjonsgjelden og utbetaler pensjonene på foretakets vegne. Innenfor statlig sektor er pensjonene organisert i statlige institusjoner.

Innenfor privat sektor er ordningene fondert, mens det i offentlig sektor fortsatt er en del «pay-as-you-go»-ordninger. Finansieringen av ordningene skjer ved innbetaling av premie eller innskudd fra arbeidsgiver. I ITP-ordningene varierer premien på grunnlag av alder, lønnsnivå og opptjente rettigheter. I ITPK-ordningene betaler arbeidsgiver 2 prosent av lønnen og i SAF-LO betaler arbeidsgiver 3,5 prosent.

Når det gjelder kapitalforvaltningen, forvaltes midlene i ITP av Alecta eller av foretaket. Også innenfor SAF-LO er det pensjonsinnretningene som forvalter midlene. Innenfor ITPK kan medlemmene velge å overlate kapitalforvaltningen til pensjonsinnretningen eller de kan velge investeringsvalg. Dersom ITPK er plassert i Alecta, forvalter selskapet midlene og det betales en garantert rente.

Pensjonsalderen er 65 år, men det er mulig å tidligpensjonere seg fra fylte 55 år.

Pensjonen samordnes med en grunnpensjon (garantipensjon). For ITP vil full pensjon etter 30 års opptjeningstid, således utgjøre grunnpensjon pluss:

• 10 prosent av sluttlønn opp til 7,5 ganger basisbeløpet (SEK 40.900,- pr. måned pr. 01. januar 2003).

• 65 prosent av sluttlønn mellom 7,5 og 20 ganger basisbeløpet.

• 32,5 prosent av sluttlønn mellom 20 og 30 ganger basisbeløpet.

For ITPK-ordninger skjer en fastsatt utbetaling, enten over et visst antall år – vanligvis fem år – eller det kan avtales en annen utbetalingstid.

For SAF-LO ordningen omregnes den oppsparte kapitalen til en livslang pensjon.

5.8 Tyskland

Tjenestepensjoner er frivillige i Tyskland, og de varierer fra foretak til foretak. Tradisjonelt har tjenestepensjonsordningene i Tyskland vært ytelsesbaserte, men innskuddspensjonsordninger har vært tillatt siden januar 2002. Pensjonsordningene kan være basert på tariffavtaler og dekke hele tariffområder, eller basert på avtaler innen det enkelte foretak.

Pensjonsordninger kan være etablert som:

• Akontoordninger, jf. fotnote nr. 2 avsnitt 2.1.1,

• «benevolent funds» (understøttelseskasser) som ikke er underlagt forsikringslovgivningen,

• pensjonskasser. Disse pensjonskassene er selvstendige rettssubjekter som er underlagt forsikringslovgivningen. Ved premiebetaling er risikoen overført fra arbeidsgiver til pensjonskassen. Da slike ordninger krever mange medlemmer, finnes pensjonskasser av denne typen bare i større foretak/konsern og tariffområder, og

• pensjonsordninger som administreres i livsforsikringsselskaper.

For offentlig sektor er det egne pensjonsordninger.

Hovedreglene for etablering og organisering av virksomheter i forsikringsselskap, pensjonskasser og pensjonsfond er fastsatt i en forsikringstilsynslov (Insurance Supervision Act) av 1992. Pensjonskasser kan dekke et enkelt foretak, en definert gruppe av foretak eller være en åpen pensjonsinnretning som kan tilby pensjonsordning til en ubestemt krets av arbeidsgivere.

Tjenestepensjonene er vanligvis fondert, mens tilleggspensjon for offentlige tjenestemenn er basert på «pay-as-you-go». Det skal utpekes en aktuar for pensjonskassen som skal gjennomgå pensjonskassens finansielle situasjon. Pensjonskassene er underlagt solvenskrav. Pensjonskassene må regelmessig rapportere forholdsvis detaljert til tilsynsmyndighetene om allokeringen av eiendeler som dekker midler tilsvarende de forsikringsmessige avsetninger, risikoberegningsmetodene og vurderingsmetodene som benyttes. Aktivaallokeringen kan ikke endres vesentlig uten at tilsynsmyndighetene informeres om dette.

Overskudd fordeles mellom pensjonskasse og forsikringstaker/forsikrede slik at minst 90 prosent av overskuddet overføres til reserve for bonus og rabatter. Kostnadene knyttet til rentegaranti dekkes i form av redusert overskudd.

Når det gjelder finansieringen av tjenestepensjoner, foreligger det ingen eksakt informasjon om bidrag fra henholdsvis arbeidsgiver og arbeidstaker. Arbeidstaker har i alle de ovenstående fire typer pensjonsordninger mulighet til å betale et prosentvis bidrag. Tilleggspensjon for offentlig sektor er i hovedsak finansiert av arbeidsgiver. Offentlige tjenestemenn betaler en meget liten andel av bidraget.

Innenfor trygdesystemet er pensjonsalderen 65 år. For øvrig beror pensjonsalder på avtale, men den kan være fra 60 år. Pensjonsnivået i pensjonsordningene beror også på avtale.

6 EUs direktiv om pensjonsinnretninger for tjenestepensjonsordninger (Pensjonskassedirektivet)

6.1 Generelt om direktivet og dets formål

Europa-parlamentets og Rådets direktiv 2003/41/EF «on the activities and supervision of institutions for occupational retirement provision» ble vedtatt 3. juni 2003. I den danske versjon er direktivets navn «om arbejdsmarkedsrelaterede pensionskassers aktiviteter og tilsynet hermed». Direktivet gjelder pensjonsinnretninger hvis virksomhet er begrenset til tjenestepensjonsordninger i arbeidsforhold, og i kortform blir direktivet omtalt som « pensjonskassedirektivet ». I Norge vil direktivet først og fremst omfatte pensjonsinnretninger i form av fondsbaserte pensjonskasser i privat, kommunal og – i en viss utstrekning – i annen offentlig sektor.

Direktivets formålsparagraf 3 viser at direktivet er ett av de høyt prioriterte tiltak ved oppfølgingen av den femårige «Action Plan for Financial Services» som Det Europeiske Råd vedtok i 2000 for å fullføre etableringen av et indre finansmarked. I planen fremheves som «an urgent priority» å få vedtatt et direktiv om «prudential supervision of institutions for occupational retirement provision». Direktivet har to hovedformål.

For det første – slik det fremgår av formålsparagraf 4 – antas pensjonsinnretningene å ha «a key role to play in ensuring the integration, efficiency and liquidity of the financial markets.» Det er institusjonenes rolle som betydelige forvaltere av langsiktig sparekapital og dermed deres rolle som storinvestorer i finansmarkedet det her siktes til. Dessuten er pensjonsinnretningene den største gruppe av finansinstitusjoner som hittil ikke har vært regulert på EU-nivå som ledd i gjennomføringen av det indre finansmarked. Direktivet ses på som et første skritt på veien til et indre marked for tjenestepensjonsordninger (formålsparagraf 6).

For det annet vektlegges tjenestepensjonsordningenes store aktuelle og fremtidige betydning som supplement til de statlige ordninger for sosiale trygdeytelser. Slik sett blir direktivet også et viktig tiltak for å sikre de eldre akseptable levevilkår innenfor «the European social model» (formålsparagraf 5). I samsvar med dette angir formålsparagraf 7 at et hovedformål med direktivet også er å sikre «a high degree of security for future pensions through the imposition of stringent supervisory standards», og å legge forholdene til rette for «efficient management of occupational pension schemes». Et viktig formål med direktivet er derfor å sørge for at pensjonsinnretningene blir undergitt og oppfyller «certain minimum prudential standards with respect to their activities and conditions of operation» (formålsparagraf 20).

Innholdet av direktivet må vurderes på bakgrunn av at pensjonsinnretninger for tjenestepensjonsordninger forekommer i et stort antall og er til dels av meget stor betydning i mange av medlemslandene. EU-landenes regelverk på dette område er imidlertid nokså forskjellig i viktige henseender, til dels også mangelfullt (foran avsnitt 4). I en del land finnes det også nasjonale regler for pensjonsinnretninger som direkte eller indirekte kan virke som hindring for fri bevegelse av kapital og finansielle tjenester innenfor EU-området. Direktivet er derfor et første tiltak for å ivareta et betydelig harmoniseringsbehov på dette området.

Selv om ett av hovedformålene med direktivet er å sikre at pensjonsinnretningens virksomhet tilpasses målsetningen om det indre finansmarked (kapitalmarked), fremtrer regelverket i direktivet i hovedsak som et sett av «minimum prudential standards» for pensjonsinnretningenes virksomhet. Den umiddelbare virkning av direktivet er at disse minimumskravene nå vil bli gjennomført innenfor EU-området for derved å gi” a high degree of security for future pensions». Direktivet fastsetter ulike krav til pensjonsinnretningenes organisering, omfanget av virksomheten, kapitalforvaltning, forsikringsmessige avsetninger og fondsbasering, regnskapsføring, kapitalkrav, tilsyn mv. Stort sett dreier det her seg om et begrenset utvalg av regler som i hovedsak har sitt forbilde i bestemmelser innenfor regelverket for livsforsikringsselskaper i det konsoliderte livdirektivet 2002/83/EF. Lovgivningen som skal sikre gjennomføring av pensjonskassedirektivet i nasjonal rett, vil i samsvar med dette prinsipielt måtte utformes som alminnelige regler for pensjonsinnretningenes virksomhet.

Det fremgår av ulike deler av formålsparagrafene at det ved utformingen av direktivet nødvendigvis må tas hensyn til de betydelige forskjeller når det gjelder gjeldende regulering av pensjonsinnretninger i EU-landene. For det første erkjennes det at medlemslandene selv har hovedansvaret når det gjelder å fastlegge hvilke oppgaver de ulike typer av institusjoner skal ha innenfor det nasjonale pensjonssystem (formålsparagraf 9). I samsvar med dette tas det også forbehold for de krav som følger av «national social and labour legislation on the organisation of the pension system» og av «the outcomes of collective bargaining agreements» (formålsparagraf 36). Selve utformingen av de ulike typer av pensjonsordninger for tjenestepensjon er derfor overlatt til nasjonal lovgivning, og hovedregelen er at slik lovgivning må etterleves også av pensjonsinnretninger etablert innenfor EU som driver grenseoverskridende virksomhet (artikkel 20).

For det annet erkjennes det at tilsynsstandarder og tilsynspraksis varierer en god del innenfor EU, og at medlemslandene derfor fortsatt må innrømmes en viss fleksibilitet på dette området (formålsparagraf 27 og 32). Bestemmelsene i direktivet fastsetter først og fremst minimumskrav. Dette fremgår også av at direktivet på viktige områder åpner for at en stat kan fastsette andre og strengere regler for institusjoner etablert i vedkommende stat, blant annet om vilkår for å drive virksomhet og om avsetninger og andre soliditetskrav. På enkelte områder setter imidlertid direktivet grenser for nasjonal regulering og tilsynspraksis. Det fremgår klart av reglene om pensjonsinnretningens kapitalforvaltning og deres rolle som storinvestor, at prinsippene om fri bevegelse av kapital og finansielle tjenester begrenser både lovgiveres og tilsynsmyndigheters handlefrihet på dette området (formålsparagraf 32 til 37). Direktivet bygger på den vanlige hovedregelen om hjemstatstilsyn (formålsparagraf 21, 32 og 36), men gir likevel noe større plass for vertslandtilsyn enn det som ellers er vanlig på finansområdet (formålsparagraf 34, jf. artikkel 18 nr. 7 og artikkel 20 nr. 7 og 9).

Gjennomføringsfristen i nasjonal lovgivning er satt til 23. september 2005 (artikkel 22). Iverksettelsen av direktivets krav til pensjonsinnretningers ansvarlige kapital og grense for investeringer i foretaket som pensjonsinnretningen er opprettet for, kan utsettes til 23. september 2010. Uavhengig av om denne fristen blir benyttet eller ikke, har en pensjonsinnretning ikke adgang til å drive grenseoverskridende virksomhet før den oppfyller disse kravene. Direktivet ventes å bli gjort til del av EØS-avtalen.

6.2 Direktivets virkeområde

Direktivet gjelder «institutions for occupational retirement provision» (artikkel 2 nr. 1, jf. definisjonene i artikkel 6). Virkeområdet avgrenses nærmere dels ved at visse typer av institusjoner uttrykkelig unntas, og dels ved at det stilles krav til hvordan pensjonsordningene må være utformet for å omfattes av direktivet.

Hvilken rettslig form pensjonsinnretningen har, og om institusjonen er egen juridisk person eller ikke, er i utgangspunktet irrelevant. Generelt unntas imidlertid (1) institusjoner som forestår sosiale trygdeordninger, og (2) alle typer institusjoner som allerede er regulert ved egne EU-direktiver, dvs. liv- og skadeforsikringsselskaper, kredittinstitusjoner, verdipapirfond og verdipapirforetak (artikkel 2 nr. 2 bokstav a og b). I norsk sammenheng vil derfor direktivet omfatte pensjonsinnretninger som er organisert som pensjonskasser, men det vil også kunne omfatte tilsvarende pensjonsinnretninger organisert i annen juridisk form, for eksempel et såkalt «livcaptive» med virksomhet begrenset til å ha pensjonsordninger for eierforetaket og dets datterselskaper, med mindre slike selskaper etter norsk lovgivning må ha konsesjon til å drive virksomhet som livsforsikringsselskap.

Direktivet omfatter som hovedregel alle slags pensjonsordninger som skal gi medlemmene alderspensjon, så vel livslang pensjon som pensjon begrenset i tid eller til et engangsbeløp (formålsparagraf 13). Det er som nevnt opp til nasjonal lovgivning å gi regler om utformingen av de ulike typer av pensjonsordninger (foran avsnitt 5.1). Det er i forhold til direktivet uten betydning om pensjonsordningen er opprettet av en arbeidsgiver eller i samsvar med individuell eller kollektiv arbeidsavtale, samt om pensjonsordningen og dens medlemmer hører hjemme i privat eller offentlig sektor. Området for direktivet er likevel innsnevret ved tre vilkår knyttet til utformingen av pensjonsordningen:

• regelverket for pensjonsordningen må gi medlemmene rettslig krav på utbetaling av pensjonsytelsene fra pensjonsinnretningen (formålsparagraf 16),

• pensjonsinnretningen og midler knyttet til pensjonsordningene må holdes rettslig atskilt fra det foretak eller annen institusjon som har opprettet pensjonsinnretningen (formålsparagraf 8), og

• pensjonsordninger i pensjonsinnretningen må være fondsbasert , dvs. pensjonsforpliktelsene overfor medlemmene må verdiberegnes og komme til uttrykk i fondsavsetninger som til enhver tid skal være fullt dekket av kapital i pensjonsinnretningen tilsvarende størrelsen av avsetningene (formålsparagraf 8).

I samsvar med dette unntar artikkel 2 nr. 2 bokstav c til e pensjonsinnretninger som ikke er fondsbaserte, men opererer på «pay-as-you-go»-basis, dvs. på innbetalinger i samsvar med utbetalte pensjonsytelser, eller som akonto-ordninger basert på oppbygging av og utbetaling fra pensjonsfond i foretaket, samt pensjonsinnretninger med pensjonsordninger hvor medlemmene ikke oppnår rettskrav på ytelser. Direktivet artikkel 5 åpner dessuten for at medlemsstatene selv kan gjøre ytterligere unntak for pensjonsordninger med mindre enn 100 medlemmer, og for lovfastsatte pensjonsordninger garantert av «public authority».

Kjerneområdet for direktivet er således pensjonsinnretninger som driver virksomhet basert på pensjonsordninger med alderspensjon og som gir fondsbaserte pensjonsrettigheter til medlemmene, herunder «self-employed persons». Det er imidlertid uten betydning om pensjonsordningen er ytelsesbasert eller innskuddsbasert, og om midlene knyttet til en pensjonsordning forvaltes av pensjonsinnretningen som egen investeringsportefølje med investeringsvalg for arbeidsgiver eller medlemmer. Det fremgår av formålsparagraf 14 at «cover for biometrical risks» vil være et viktig, men ikke et nødvendig element i en tjenestepensjonsordning, og arbeidsgivere og arbeidstakere oppfordres til å vurdere om pensjonsordningen også skal dekke overlevelsesrisiko og uførerisiko, samt gi ytelser til etterlatte. Ingen av delene er imidlertid noe vilkår for at pensjonsordningen skal omfattes av direktivet, men forutsetningen er klarligvis at pensjonsordninger utformet – slik som vanlige norske tjenestepensjonsordninger – med alderspensjon, uførepensjon og etterlattepensjoner vil være omfattet.

I norsk sammenheng betyr dette at alle slags pensjonsordninger utformet i samsvar med reglene i lovene om foretakspensjon og innskuddspensjon eller tilsvarende pensjonsordninger i offentlig sektor, vil være omfattet av direktivet. Direktivet dekker således hele spekteret av pensjonsprodukter fra pensjonsordninger med ytelsesbasert foretakspensjon og til pensjonsordninger med innskuddspensjon i henhold til kollektiv pensjonsspareavtale. Direktivet inneholder imidlertid særlige og strengere regler for tilfeller hvor pensjonsinnretningen – slik som hittil vanlig hos oss – dekker biometrisk risiko eller har påtatt seg særlige forpliktelser når det gjelder ytelsesnivået eller avkastningsnivået ved kapitalforvaltningen. I så fall kreves på en rekke områder at regelverket skal tilsvare de krav som stilles til livsforsikringsselskaper. Det samme gjelder for øvrig også hvis pensjonsinnretningen skal drive grenseoverskridende virksomhet via filial eller på annen måte.

6.3 Etablering. Vilkår for å drive virksomhet

Direktivet inneholder ikke egne regler om etablering av pensjonsinnretninger og forutsetter således at dette er spørsmål som må håndteres etter nasjonal rett. I direktivet artikkel 8 kreves det imidlertid at hver medlemsstat skal påse at det foreligger et rettslig skille mellom pensjonsinnretningen med hjemsted i staten og foretak og annen institusjon som har etablert pensjonsinnretningen. Dette skillet har til oppgave å sikre at pensjonsinnretningens eiendeler «are safeguarded in the interests of members and beneficiaries in the event of bankruptcy» hos slikt foretak eller institusjon. Dette innebærer at det må avgjøres etter vedkommende stats konkurs- og tvangsfullbyrdelseslovgivning hvilke krav som må være oppfylt for at et slikt skille skal foreligge. Et tilsvarende, generelt krav om rettslig atskillelse er inntatt i foretakspensjonsloven § 8–3 og innskuddspensjonsloven § 8–3.

Den enkelte stat skal sørge for at de pensjonsinnretninger som har hjemsted i staten, blir registrert hos tilsynsmyndighetene, jf. artikkel 9. Det er imidlertid et vilkår for at en pensjonsinnretning skal kunne drive grenseoverskridende virksomhet, at den på forhånd har fått tillatelse (konsesjon) fra hjemlandets tilsynsmyndighet (artikkel 9 nr. 5), og det skal da registreres i hvilke vertsland virksomhet kan drives. For øvrig følger reglene om fremgangsmåten ved grenseoverskridende virksomhet i artikkel 20 det mønster som er vanlig i andre direktiver på finansområdet.

Direktivet artikkel 9 angir de øvrige alminnelige vilkår for å drive virksomhet som pensjonsinnretning. Et første vilkår er at pensjonsinnretningen reelt drives av personer «of good repute», og som enten selv har tilstrekkelig faglige kvalifikasjoner eller benytter rådgivere med nødvendig kompetanse og erfaring (artikkel 9 nr. 1 bokstav b). Selv om ordlyden i bestemmelsen er en noe annen, dreier det seg her om en såkalt «fit and proper» vurdering eller egnethetsvurdering som omhandlet i andre EU-direktiver. Det skal altså kunne dokumenteres at styret og ledelsen for pensjonsinnretningen har kvalifikasjoner, erfaring og vandel som bør kreves for å forestå virksomheten. Det samme gjelder personer som gis i oppdrag å forestå forvaltningen av ulike arbeidsoppgaver som inngår i virksomheten.

Et annet vilkår er at pensjonsinnretningen har et behørig fastsatt regelverk med pensjonsplan for enhver pensjonsordning som virksomheten omfatter, og at regelverket er gjort kjent for medlemmene (artikkel 9 nr. 1 bokstav c). Det kreves særskilt at medlemmene skal ha fått tilstrekkelig informasjon om deres rettigheter og forpliktelser og om finansiell og annen risiko knyttet til pensjonsplanen, samt om hvordan slik risiko er fordelt (artikkel 9 nr. bokstav f). En pensjonsinnretning skal videre ha pensjonsplan for hver pensjonsordning, og medlemmene skal gis informasjon om pensjonsplanen og hvilke risiko som knytter seg til pensjonsplanen.

Et tredje vilkår er at pensjonsinnretningens fondsavsetninger blir beregnet og bekreftet av aktuar eller annen sakkyndig som fastsatt i hjemlandets lovgivning, og at beregningene er i samsvar med aktuarpraksis som tilsynsmyndigheten i hjemlandet godkjenner (artikkel 9 nr. 1 bokstav d).

En stat kan også i nasjonal lovgivning fastsette andre vilkår for at en pensjonsinnretning med forretningssted/hjemsted («located») i staten, kan drive virksomhet når formålet er å sørge for at interessene til medlemmer og forsikrede blir tilfredsstillende sikret (artikkel 9 nr. 3). Et eksempel på dette er reglene om styringsgruppe i foretakspensjonsloven § 2–4 og innskuddspensjonsloven § 2–6. En stat kan også tillate eller kreve at forvaltningen av pensjonsinnretninger helt eller delvis overlates til særskilte foretak i henhold til oppdragsavtale, for eksempel et livsforsikringsselskap (artikkel 9 nr. 4).

6.4 Virksomhetsbegrensninger

Etter direktivet artikkel 7 plikter en medlemsstat å begrense virksomheten til pensjonsinnretninger som har hovedforretningssted i staten, til «retirement-benefit related operations and activities arising therefrom». Denne bestemmelsen må sees i sammenheng med definisjonen av pensjonsinnretning i direktivet artikkel 6 bokstav a: En pensjonsinnretning er en institusjon etablert:

«for the purpose of providing retirement benefits in the context of an occupational activity on the basis of an agreement or a contract agreed:

• individually or collectively between the employer(s) and the employee(s) or their representatives, or

• with self-employed persons, in compliance with the legislation of the home and host Member States,

and which carries out activities directly arising therefrom.»

En pensjonsinnretnings virksomhet må således være basert i alt vesentlig på forvaltning av pensjonsordninger som skal yte alderspensjon, eventuelt med tillegg av uførepensjon og etterlattepensjoner (artikkel 6 bokstav d), til grupper av arbeidstakere og «self-employed persons». Til grunn for virksomheten ligger de avtaleforpliktelser pensjonsinnretningen har påtatt seg overfor et «pensjonstegnende foretak» («sponsoring undertaking»), dvs. arbeidsgiver, arbeidslivets organisasjoner eller selvstendige næringsdrivende (artikkel 6 bokstav c). Pensjonsinnretningen kan imidlertid også ha innslag av virksomhet som utspringer av pensjonsvirksomheten («tilknyttet virksomhet»).

En naturlig tolking av disse bestemmelser er at det ved etableringen av en pensjonsinnretning må være fastlagt hvilke pensjonsordninger virksomheten skal omfatte. Praktisk sett betyr dette at virksomhetens omfang må fastlegges ved vedtektsbestemmelser, og at en pensjonsinnretning vil være avskåret fra å forvalte pensjonsordninger som faller utenfor de grenser vedtektene angir. Det forutsettes i andre bestemmelser i direktivet at pensjonsinnretningen kan ha pensjonsordninger for ulike foretak og institusjoner, og det kreves ikke at de foretak og institusjoner det gjelder skal ha noen form for særlig tilknytning til hverandre, for eksempel inngå i et konsernforhold. Det stilles heller ikke krav om at de pensjonsordninger pensjonsinnretningen har, skal være av samme type. Direktivet forutsetter imidlertid at den enkelte stat selv kan fastsette regler om «the role and function of the various institutions providing occupational retirement benefits» (formålsparagraf 9). Slike nasjonale regler kan således stille krav om særskilte tilknytningsforhold mellom foretakene eller krav om hvilke typer av pensjonsordninger som kan overtas av en pensjonsinnretning.

I forlengelsen av virksomhetsbegrensningen i direktivet artikkel 7 inneholder artikkel 18 nr. 2 et forbud mot at en pensjonsinnretning foretar låneopptak, unntatt lån for å dekke midlertidige likviditetsbehov, og et forbud mot at pensjonsinnretningen gir garanti til fordel for tredjemann. På samme måte som livsforsikringsselskaper, er således pensjonsinnretninger avskåret fra å drive finansieringsvirksomhet ut over virksomhet som inngår i forvaltningen av pensjonsinnretningens forvaltningskapital, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 7–1.

Det kan reises spørsmål om forbudet mot låneopptak også stenger for opptak av ansvarlig lån slik som mange norske pensjonskasser har i dag. En slik tolking vil imidlertid ikke være holdbar. Direktivet artikkel 17, som fastsetter kapitalkrav for pensjonsinnretninger (krav til «own funds»), viser til livsforsikringsdirektivets bestemmelser om beregning av solvensmargin og hvilke eiendeler som kan benyttes til å dekke kravet til solvensmarginkapital. Forbudet mot låneopptak kan imidlertid neppe omgås ved opptak av ansvarlig lån i større utstrekning enn det som er naturlig av hensyn til kapitalkravet for pensjonsinnretningen. Opptak av ansvarlig lån krever dessuten samtykke fra Kredittilsynet.

Virksomhetsbegrensningene er en viktig del av direktivets system for sikring av pensjonsinnretningens soliditet. Begrensningene skal dessuten avklare pensjonsinnretningenes virksomhetsområde i forhold til andre institusjoner som driver virksomhet basert på kollektive pensjonsordninger, for eksempel livsforsikringsselskaper.

6.5 Alminnelige regler for virksomheten

6.5.1 Oversikt

Direktivet artiklene 10 til 18 inneholder en god del minstekrav til EU-landenes alminnelige regler om pensjonsinnretningenes virksomhet. Dette omfatter generelle krav om årsregnskap og årsberetning (artikkel 10) for pensjonsinnretningen og i tilfelle for de enkelte pensjonsordninger, samt minstekrav til den informasjon som medlemmene og andre pensjonsberettigede skal gis blant annet om deres rettigheter og utviklingen når det gjelder finansielle forhold (artikkel 11). Det stilles således krav om at medlemmene hvert år skal motta en kortfattet oppgave som inneholder opplysninger om pensjonsinnretningens situasjon og avkastningsnivået på midler knyttet til den enkeltes rettigheter. Videre fastsetter artiklene 13 og 14 minstekrav til tilsynslovgivningen når det gjelder hvilke opplysninger hjemlandets tilsynsmyndigheter skal kunne innhente og hvilke tiltak de skal kunne sette i verk.

De øvrige alminnelige regler gjelder (1) pensjonsinnretningenes kapitalforvaltning (artiklene 12 og 18), (2) krav om fondsmessig dekning av pensjonsforpliktelsene, dvs. krav til beregningen av avsetningskrav ut fra pensjonsforpliktelsene til enhver tid (artikkel 15) og krav om at avsetningene til enhver tid skal være kapitalmessig dekket på tilfredsstillende måte (artikkel 16), og (3) pensjonsinnretningens ansvarlige kapital (artikkel 17). Disse bestemmelsene er stort sett holdt i generelle ordelag, og det forutsettes derfor at hver stat kan fastsette mer detaljerte eller strengere regler for pensjonsinnretninger med hovedforretningssted i staten (artikkel 15 nr. 5, artikkel 17 nr. 3 og artikkel 18 nr. 5), se for øvrig foran avsnitt 5.1.

6.5.2 Kapitalforvaltning

(1) Direktivets regler om kapitalforvaltningen i pensjonsinnretninger reflekterer noe ulike tilnærmingsmåter.

For det første krever direktivet at hjemlandet skal påse at pensjonsinnretninger utarbeider en redegjørelse for de prinsipper som skal inngå i pensjonsinnretningens investeringsstrategi, og etter behov og minst hvert tredje år foretar fornyet gjennomgang av prinsippene for kapitalplasseringer (artikkel 12). Redegjørelsen skal blant annet omfatte metoder for måling av investeringsrisiko, de metoder for risikostyring som benyttes, og strategier for kapitalallokering hensett til pensjonsforpliktelsenes art og varighet. Disse forhold er viktig for pensjonsinnretningenes internkontroll.

For det annet innholder direktivet artikkel 18 nr. 1 et generelt krav om forsvarlig kapitalforvaltning. I direktivet benyttes her uttrykket «the ‘prudent person’ rule», som fremtrer som en rettslig standard av samme type som det bonus pater familias synspunkt vi møter i ulike deler av norsk rett. Direktivet selv angir ikke nærmere hva som ligger i dette uttrykket, men formålsparagraf 31 gir her visse holdepunkter. Der sies det at kapitalforvaltningsreglene bør gi den enkelte pensjonsinnretning atskillig fleksibilitet når det gjelder valg av investeringsaktiva og muliggjøre investeringsstrategier tilpasset arten og varigheten av foreliggende pensjonsforpliktelser, og det uttales videre: «Compliance with the ‘prudent person’ rule therefore requires an investment policy geared to the membership structure of the individual institution for occupational retirement provision.» Synspunktene i formålsparagraf 31 innebærer således at direktivets hovedregel i det alt vesentlige svarer til hovedregelen i forsikringsvirksomhetsloven § 7–4 første ledd annet punktum. Det nærmere innhold av prinsippet om forsvarlig kapitalforvaltning er behandlet i en artikkel av Russel Galer i OECD fra november 2002: «Prudent person rule standard for the investment of Pension Fund assets.» Det er også innenfor EU påbegynt et arbeid med regler til utfylling og presisering av hva som ligger i denne direktivbestemmelsen.

For det tredje inneholder direktivet artikkel 18 nr. 1 bokstav a til f i tillegg en del regler eller prinsipper for kapitalforvaltningen som pensjonsinnretningen «in particular» skal følge. Dette er for det meste regler som – vurdert ut fra norsk rettstradisjon – kan betraktes som utledet av prinsippet om forsvarlig forvaltning av kapitalen i pensjonsinnretningen, og som peker på ulike sider av eller elementer i forsvarlighetsvurderingen:

• investeringene skal skje ut fra hva som er til medlemmenes beste interesse,

• forvaltningen skal skje slik at kravene til sikkerhet, kvalitet, likviditet og avkastning sikres for porteføljen i sin helhet,

• investeringene skal hovedsakelig skje i regulerte markeder. Investeringer i unoterte verdipapirer skal holdes på et begrenset nivå,

• krav om diversifisering, og

• noe strengere krav gjelder for pensjonsinnretninger som driver grenseoverskridende virksomhet eller som har renteforpliktelser eller investeringsrisiko.

I tillegg til disse skjønnsmessige retningslinjene inneholder artikkel 18 nr. 1 bokstav d og f, samt nr. 2 konkrete forbud mot:

• investering i derivater unntatt for så vidt derivatene bidrar til å redusere investeringsrisiko eller muliggjør effektiv porteføljeforvaltning,

• investering i foretak som har pensjonsordning i pensjonsinnretningen som går ut over en samlet grense på 5 prosent av forvaltningskapitalen. Hvis foretaket inngår i et konsern, kan ikke mer enn 10 prosent av forvaltningskapitalen investeres i konsernforetakene sett under ett,

• opptak av lån, unntatt for å dekke kortsiktig likviditetsbehov, og

• garanti til fordel for tredjemann.

(2) Direktivets formålsparagraf 32 åpner for at hjemlandet fastsetter mer detaljerte eller strengere regler for kapitalforvaltningen i pensjonsinnretninger som har sitt hovedforretningssted i staten (foran avsnitt 5.1). Hovedregel om dette er inntatt i direktivet artikkel 18 nr. 5 første ledd, hvor det fremgår at staten i så fall også kan gi kapitalforvaltningsreglene i direktivet om livsforsikring (2002/83/EF) artikkel 22 til 26 tilsvarende anvendelse. For øvrig står medlemsstatene imidlertid ikke fritt på dette området. Et generelt krav er at de nasjonale regler må være i samsvar med prinsippet om forsvarlig kapitalforvaltning slik dette kommer til uttrykk i artikkel 18 nr. 1 og 2. Atskillig større betydning har det at hjemlandets kompetanse til å fastsette regler om kapitalforvaltningen er uttrykkelig begrenset på flere måter.

I artikkel 18 nr. 3–5 fastsettes særskilte grenser for hvordan nasjonale regler kan utformes. Disse bestemmelsene reflekterer et sentralt forbehold i formålsparagraf 31, hvor det fremheves at hjemlandsfastsatte regler om kapitalforvaltningen ikke må «restrict the free movement of capital, unless justified on prudential grounds». I samsvar med dette inneholder artikkel 18 nr. 3 og 4 uttrykkelig forbud mot at hjemlandet krever at pensjonsinnretninger må investere i bestemte typer av eiendeler, eller stille krav om forhåndsgodkjennelse eller systematisk rapportering av deres investeringer. Dessuten krever artikkel 18 nr. 5 tredje ledd at hjemlandet ikke skal hindre at pensjonsinnretningene:

• investerer inntil 70 prosent av de midler som skal dekke avsetningskravet for pensjonsforpliktelsene, i visse typer av finansielle instrumenter som omsettes i et regulert marked (aksjer, instrumenter som handles som aksjer, og obligasjoner), samt bestemmer hvilken relativ vekt de ulike finansielle instrumenter skal ha i porteføljen. Hjemlandet kan likevel fastsette en lavere grense for pensjonsinnretninger som har pensjonsprodukter med langsiktige renteforpliktelser eller investeringsrisiko, noe som vil gjelde for eksempel ytelsesbasert foretakspensjon,

• investerer inntil 100 prosent av midlene som skal dekke avsetningskravet i finansielle instrumenter som nevnt dersom investeringsrisikoen fullt ut bæres av medlemmene av pensjonsordningen, noe som kan gjelde pensjonsordninger med særskilte investeringsporteføljer uten garanti,

• investerer inntil 30 prosent av midler som skal dekke avsetningskravet i annen valuta enn den valuta pensjonsforpliktelsene er uttrykt i, og

• foretar investeringer i markeder for risikovillig kapital.

Bestemmelsene i artikkel 18 nr. 5 er imidlertid ikke til hinder for at hjemlandets tilsynsmyndighet i enkelttilfelle ut fra soliditetshensyn fastsetter særskilte investeringsbegrensninger som ledd i tilsynet med den enkelte pensjonsinnretning. Dette fremgår av artikkel 18 nr. 6, som må leses i sammenheng med reglene om tilsynsmyndighetens kompetanse etter artikkel 14 nr. 2 og 4.

6.5.3 Avsetningskrav og pensjonsfond

Direktivet artikkel 15 og 16 inneholder bestemmelsene om beregning av pensjonsinnretningenes krav til avsetninger for pensjonsforpliktelsene, og fastsetter generelt at pensjonsinnretningen til enhver tid skal ha eiendeler som er tilstrekkelige til å dekke «the technical provisions in respect of the total range of pension schemes operated». Pensjonsforpliktelsene skal således være fullt ut fondsbaserte til enhver tid. Sammen med virksomhetsbegrensningene i direktivet artikkel 7 og 8 (foran avsnitt 5.4) er disse bestemmelsene sentrale elementer i soliditetssikringssystemet for pensjonsinnretninger.

(1) Artikkel 15 inneholder atskillige regler om beregningen av selve omfanget av pensjonsforpliktelsene i pensjonsinnretningen. Det kreves at en pensjonsinnretning til enhver tid på tilfredsstillende måte skal ha beregnet/fastslått omfanget av de samlede pensjonsforpliktelser («financial commitments») knyttet til pensjonsordninger i pensjonsinnretningen, så vel løpende pensjonsytelser som opptjente pensjonsrettigheter. I tillegg kreves særskilt at pensjonsinnretninger som har overtatt biometrisk risiko eller har påtatt seg risiko knyttet til avkastningsresultat eller ytelsesnivå, skal ha foretatt tilstrekkelige forsikringsmessige avsetninger (artikkel 15 nr. 2). Beregningen av avsetningskravene skal være utført og godkjent av en aktuar eller en annen person med tilstrekkelige kvalifikasjoner, og beregningene av minstekravene til avsetningene skal bygge på følgende prinsipper (artikkel 15 nr. 4):

• tilstrekkelig forsiktige aktuarmessige forutsetninger og vurderinger,

• høyeste beregningsrente skal være forsvarlig og i samsvar med hjemlandets lovregler. Rentesatsen skal ellers velges med forsiktighet ut fra avkastningsnivået på pensjonsinnretningens eiendeler og /eller markedsrenten på statlige obligasjoner,

• biometriske tabeller som brukes skal være basert på forsiktighetsprinsippet, hensett til sammensetningen av medlemsmassen og pensjonsplanene og til forventede endringer i relevant risiko, og

• metoden og grunnlaget for beregningen skal som hovedregel være konstant fra det ene året til det andre. Endringer kan skje når endringer i rettslige, demografiske eller økonomiske forhold av betydning for de forutsetninger som ligger til grunn for beregningene tilsier det.

Hjemlandet har adgang til å fastsette ytterligere krav og mer detaljerte regler om beregningen av avsetningskravene for å sikre at interessene til medlemmene og de pensjonsberettigede blir tilstrekkelig ivaretatt (artikkel 15 nr. 5). Det følger dessuten av artikkel 15 nr. 4 bokstav b) at hjemlandet kan fastsette grensen for hvor høy rentesats som kan benyttes ved beregningene.

Bestemmelsene i direktivet artikkel 15 viser – på samme måte som direktivet om livsforsikring artikkel 20 og 21 – at reglene om høyeste beregningsrente bare er knyttet til beregningen av omfanget av pensjonsforpliktelsene til enhver tid, dvs. størrelsen av minstekravet til avsetninger. Direktivet inneholder ikke bestemmelser tilsvarende livdirektivet artikkel 21 om premieberegning, og krever bare at premier/innskudd skal fremgå av regelverket, og påses innbetalt. I det norske regelverket derimot er regler om beregningsrente også knyttet til premieberegningen, og det har hittil vært vanlig å benytte samme rentesats ved beregning av premier og avsetningene for de forpliktelser en innbetalt premie gir grunnlag for.

De prinsipper som skal legges til grunn ved valg av rentesats ved beregning av avsetningskrav, er noe forskjellige i direktivet artikkel 15 og i livdirektivet artikkel 20 selv om begge direktiver krever at beregningsrenten skal velges med forsiktighet. Viktigst er her at livdirektivet artikkel 20 nr. 1 B fastsetter at rentesatsen for produkter med renteforpliktelse ikke skal fastsettes høyere enn 60 prosent av markedsrenten for statsobligasjonslån i den valuta som er brukt i forsikringsavtalen, men det er gjort visse unntak for tilfelle hvor forsikringsselskapets eiendeler ikke er verdsatt til anskaffelsesverdi.

(2) Hovedregelen er at beregningen av omfanget av pensjonsforpliktelsene, herunder krav til forsikringsmessig avsetning for biometrisk risiko og renteforpliktelser, skal skje årlig (artikkel 15 nr. 3). Hjemlandet har imidlertid adgang til å tillate at beregningen foretas en gang hvert tredje år dersom pensjonsinnretningen hvert år sender medlemmene i pensjonsordningene og tilsynsmyndigheten en bekreftelse på eller redegjørelse for endringer i de mellomliggende år. Det kreves at den endrede utvikling i avsetningenes omfang og den risiko som er dekket, fremgår av dokumentet. Avsetningskravet i det enkelte år i treårsperioden må da bestemmes ut fra den opprinnelige beregningen som, justert i samsvar med de endringer i avsetningenes omfang og i risikosituasjonen, er rapportert i de etterfølgende år.

(3) Direktivet artikkel 15 inneholder bare regler om beregningen av omfanget av pensjonsforpliktelsene til enhver tid. Ordnet forretningsførsel krever selvsagt at samlet pensjonsgjeld er tilfredsstillende kvantifisert til enhver tid. Det egentlige krav om at pensjonsinnretningers virksomhet skal være fondsbasert , fremgår derimot av direktivet artikkel 16 nr. 1: Enhver pensjonsinnretning skal til enhver tid ha «sufficient and appropriate assets to cover the technical provisions in respect of the total range of pension schemes operated». Dette betyr at de samlede pensjonsforpliktelser – som beregnet etter artikkel 15 – skal ha som motpost eiendeler minst av tilsvarende verdi. Det er den samlede pensjonsgjeld, beregnet årlig eller, i tilfelle hvor beregningen foretas hvert tredje år, med de justeringer som etter artikkel 15 nr. 3 må foretas fortløpende i treårsperioden og rapporteres til tilsynsmyndigheten, som til enhver tid skal være dekket av eiendeler i pensjonsinnretningen. Uavhengig av hvordan avsetningskravets størrelse på et gitt tidspunkt er beregnet etter reglene i artikkel 15 nr. 3, tillater ikke artikkel 16 nr. 1 underdekning av avsetningskravet.

Reglene om underdekning når det gjelder de til enhver tid gjeldende avsetningskrav, fremgår av artikkel 16 nr. 2. Det fremgår der at hjemlandet har adgang til å tillate midlertidig underdekning i en pensjonsinnretning, men forutsetningen er at pensjonsinnretningen vedtar en konkret og gjennomførbar gjenopprettingsplan for å sikre at kravet om full fondering av avsetningskravet igjen blir oppfylt. Underdekningens omfang skal fremgå av planen, og det er et vilkår at planen blir godkjent av tilsynsmyndigheten. Reglene om underdekning gjelder imidlertid ikke for pensjonsinnretninger som har tillatelse til å drive grenseoverskridende virksomhet (artikkel 16 nr. 3).

6.5.4 Kapitalkrav

Direktivet artikkel 17 inneholder bestemmelser om krav til pensjonsinnretningenes egenkapital – «regulatory own funds» – i tillegg til den kapital som kreves for full fondering av avsetningskravene. Direktivets egne krav til ansvarlig kapital (artikkel 17 nr. 1) gjelder imidlertid bare pensjonsinnretninger som:

• har påtatt seg pensjonsforpliktelser med biometrisk risiko,

• har påtatt seg pensjonsforpliktelser med renteforpliktelser, eller

• har påtatt seg pensjonsforpliktelser med fastsatt ytelsesnivå.

I formålsparagraf 30 uttales det: «In these circumstances, the products offered are similar to those of life insurance companies and the institutions concerned should hold at least the same additional own funds as life-assurance companies». De aller fleste norske pensjonskasser i privat eller offentlig sektor driver i dag – på samme måte som livsforsikringsselskaper – virksomhet basert på pensjonsordninger med ytelsesbasert foretakspensjon eller tilsvarende pensjonsordninger. Norske pensjonskasser vil derfor omfattes av kapitalkravet i direktivet artikkel 17.

Den ansvarlige kapital i pensjonsinnretninger skal tjene som bufferkapital, og de eiendeler som motsvarer kapitalkravet skal være «free of all foreseeable liabilities and serve as a safety capital to absorb discrepancies between the anticipated and the actual expenses and profits» (artikkel 17 nr. 1). Når det gjelder omfanget av kapitalkravet og hvilke eiendeler som kan benyttes til å dekke kravet, gis bestemmelsene om krav til solvensmarginkapital i livdirektivet artikkel 27 og 28 tilsvarende anvendelse (artikkel 17 nr. 2). Det er nevnt foran i avsnitt 3.3.4 at bestemmelsene om krav til solvensmarginkapital i livsforsikringsselskaper hittil ikke er gitt tilsvarende anvendelse for norske pensjonskasser. Dagens kapitalkrav til norske pensjonskasser bygger på reglene om det alminnelige kapitaldekningskrav for finansinstitusjoner (finansieringsvirksomhetsloven § 2–9), og er fastsatt i pensjonskasseforskriften § 8. Hovedregelen i § 8 er at kravet til kapitaldekning bestemmes på samme måte som for livsforsikringsselskaper i henhold til gjeldende forskrifter.

Etter direktivet artikkel 17 nr. 3 er bestemmelsene om kapitalkrav i artikkel 17 nr. 1 ikke til hinder for at hjemlandet fastsetter generelle kapitalkrav for pensjonsinnretninger med hovedforretningssted i staten, eller fastsetter mer detaljerte regler når dette er begrunnet i soliditets- og tilsynshensyn. I formålsparagraf 20 angis det således uttrykkelig at direktivet selv fastsetter «certain minimum prudential standards».

6.5.5 Bortsetting av forvaltningsoppgaver

I direktivet artikkel 9 nr. 5 sies det generelt at et medlemsland kan tillate eller kreve at pensjonsinnretninger med hovedforretningssted i staten gir andre typer av foretak i oppdrag å forestå forvaltningen av pensjonsinnretningen. Pensjonsinnretningen kan også engasjere andre foretak til utførelsen av særskilte deler av virksomheten (artikkel 9 nr. 1 bokstav b). Begge deler er i samsvar med formålsparagraf 19 hvor det uttales at medlemsstatene bør tillate at livsforsikringsselskaper og andre finansinstitusjoner utfører forvaltningsoppgaver vedrørende pensjonsinnretninger. Direktivet forutsetter således en vid adgang til utsetting av forvaltningsoppgaver knyttet til pensjonsinnretninger, men det kreves i artikkel 9 nr. 1 at de personer som forvaltningsoppgaver overlates til, skal oppfylle de vanlige krav til faglige kvalifikasjoner og god vandel (foran avsnitt 5.3). Dessuten skal tilsynsmyndigheten også føre tilsyn med utførelsen av arbeidsoppgavene (artikkel 13 bokstav b og artikkel 14 nr. 2).

Oppdrag om utførelse av forvaltningsoppgaver knyttet til virksomheten i pensjonsinnretninger oppfattes imidlertid som særlige typer av finansielle tjenester. I forlengelsen av prinsippet om fri tjenesteyting på finansområdet uttales det derfor i formålsparagraf 35 at hindringer for «the free choice by institutions of approved asset managers and custodians» begrenser konkurransen i det indre marked og derfor bør oppheves. I samsvar med dette fastsettes det i artikkel 19 nr. 1 at medlemslandene ikke skal hindre at pensjonsinnretninger overlater kapitalforvaltningen til forvaltningsforetak for verdipapirfond, verdipapirforetak, kredittinstitusjoner eller livsforsikringsselskaper som er hjemmehørende i andre medlemsland, og som har tillatelse til å drive grenseoverskridende virksomhet. Det samme gjelder for oppdrag om deponering av pensjonsinnretningens eiendeler (artikkel 19 nr. 2).

6.6 Grenseoverskridende virksomhet

Direktivet artikkel 20 inneholder utførlige regler om grenseoverskridende virksomhet. For det første, etter artikkel 20 nr. 1 skal foretak hjemmehørende i et medlemsland kunne etablere pensjonsordning i en pensjonsinnretning i et annet medlemsland og i den forbindelse gjøre bruk av de pensjonsprodukter som er godkjent der. Dette gjelder likevel bare for så vidt ikke annet følger av sosial- og arbeidslovgivning i foretakets hjemland vedrørende organiseringen av pensjonssystemet der, eller av kollektivavtaler som er bindende for foretaket. For det annet skal pensjonsinnretninger i et medlemsland også kunne overta pensjonsordninger for foretak hjemmehørende i andre medlemsland.

I begge disse tilfeller kreves det at pensjonsinnretningen som overtar pensjonsordning for foretak hjemmehørende i annen medlemsstat, har tillatelse fra sitt hjemland til å drive grenseoverskridende virksomhet (artikkel 20 nr. 2). Direktivet artikkel 20 nr. 3 til 8 har nærmere regler om fremgangsmåten i forholdet mellom hjemland og vertsland i slike tilfeller. I tillegg forutsettes det at vertslandet skal kunne føre tilsyn med at pensjonsordningen for foretak hjemmehørende der, er i samsvar med de krav som følger av nasjonal sosial- og arbeidsrettslig lovgivning når det gjelder kollektive pensjonsordninger (artikkel 20 nr. 9). Den norske lovgivningen om foretakspensjon, innskuddspensjon og kommunale pensjonsordninger er eksempler på slik lovgivning, og må således iakttas av pensjonsinnretninger fra EU-land som tilbyr pensjonsordninger til norske foretak.

Direktivet innholder også på enkelte områder noe strengere krav for pensjonsinnretninger med tillatelse til å drive grenseoverskridende virksomhet. Etter artikkel 16 nr. 3 skal således pensjonsinnretningens samlede virksomhet være fullt fondert til enhver tid. Vertslandet kan også kreve at det blir fastsatt visse særlige regler for forvaltningen av de midler som knytter seg til den grenseoverskridende virksomhet i vertslandet (artikkel 18 nr. 7).

6.7 Tilsynsforhold

Direktivet artikkel 14 krever at pensjonsinnretninger skal være undergitt tilsyn i hjemlandet, og artikkel 13 og 14 stiller visse minstekrav til omfanget av tilsyn og til hvilke tilsynsmessige beføyelser tilsynsmyndigheten skal gis. Disse kravene oppfylles av någjeldende kredittilsynslov.

6.8 Kollektive pensjonsordninger i livsforsikringsselskaper mv.

Det uttales i formålsparagraf 12 at institusjoner på finansområdet som allerede er underlagt EU-rettslige fellesregler, ikke skal omfattes av direktivet selv om også slike institusjoner markedsfører tilsvarende kollektive pensjonsprodukter. I samsvar med dette unntar direktivet artikkel 2 nr. 2 bokstav b forvaltningsselskaper for verdipapirfond, verdipapirforetak, kredittinstitusjoner og livsforsikringsselskaper fra direktivets virkeområde (foran avsnitt 5.2). Den virksomhet som livsforsikringsselskaper driver knyttet til foretakspensjonsordninger, innskuddspensjonsordninger og andre kollektive pensjonsordninger er således ikke omfattet av direktivet. Det samme gjelder i forhold til pensjonsordninger med innskuddspensjon som banker og forvaltningsselskap for verdipapirfond kan markedsføre. Denne avgrensningen av direktivets virkeområde kan innby til konkurransevridning i pensjonsmarkedet som følge av at konkurrerende institusjoner og produkter kan bli underlagt til dels forskjellige regelverk.

Direktivet selv adresserer ulike sider ved konkurranseforholdet mellom pensjonsinnretninger og livsforsikringsselskaper. For det første, i formålsparagraf 30 gis det uttrykk for at kapitalkravet for pensjonsinnretninger som markedsfører pensjonsprodukter av samme type som livsforsikringsselskaper, bør minst svare til det som gjelder for livsforsikringsselskaper. I samsvar med dette gir artikkel 17 bestemmelsene om krav til solvensmarginkapital i livdirektivet artikkel 27 og 28 tilsvarende anvendelse for pensjonsinnretninger. Dessuten åpner artikkel 18 nr. 5 for at hjemlandet gir reglene om kapitalforvaltning i livdirektivet artikkel 22 flg. tilsvarende anvendelse for pensjonsinnretninger. For det annet, i formålsparagraf 12 uttales det at: «Such distortion [of competition] may be avoided by applying the prudential requirements of this Directive to the occupational pension business of life-assurance companies.» Nærmere regler om dette er inntatt i direktivet artikkel 4.

(1) Etter artikkel 4 første ledd kan en medlemsstat bestemme at reglene i direktivet artikkel 9 til 16 og 18 til 20 skal gjelde også for den virksomhet basert på kollektive pensjonsordninger som drives av livsforsikringsselskaper hjemmehørende i staten. Virkningen av at dette gjøres, er etter artikkel 4 annet ledd, at visse bestemmelser i direktivet om livsforsikring (2002/83/EF) ikke skal gjelde for kollektivvirksomheten i selskapene. Dette gjelder:

• artikkel 20 om krav til forsikringsmessige avsetninger,

• artikkel 21 om premier for nye forretninger,

• artikkel 22 til 26 om kapitalforvaltningen når det gjelder midler til dekning av de forsikringsmessige avsetninger,

• artikkel 31 om kapitalforvaltningen når det gjelder midler som ikke benyttes til dekning av forsikringsmessige avsetninger, herunder egenkapital, og

• artikkel 36 om opplysningsplikt overfor forsikringstakere.

Bestemmelsen i direktivet artikkel 4 annet ledd må tolkes slik at alle de bestemmelser i direktivet om livsforsikring som ikke omfattes av oppregningen der, fortsatt skal gjelde fullt ut for livsforsikringsselskapenes samlede virksomhet. Den praktiske betydning av den adgang direktivets artikkel 4 første ledd gir, er derfor begrenset.

Når det først gjelder kravene til avsetninger for pensjonsforpliktelsene, er det forholdsvis liten reell forskjell mellom direktivet artikkel 15 og 16 og livdirektivet artikkel 20, men reglene om høyeste beregningsrente er ikke helt de samme. Prinsippet om at avsetningskravet til en hver tid skal være fullt fondert ved egnede eiendeler gjelder imidlertid etter begge direktiver. Det vesentligste – i hvert fall formelt – blir derfor at de atskillig enklere bestemmelsene om kapitalforvaltningen i direktivet artikkel 18 trer i stedet for de mer utførlige reglene i livdirektivet artikkel 22 til 26 om forvaltningen av eiendeler som skal dekke de forsikringsmessige avsetninger. Dette kan få betydning som følge av at reglene om investeringsgrenser i livdirektivet artikkel 24 nr. 1 ikke vil gjelde, og at de uttrykkelige begrensningene av nasjonal lovgivningsmyndighet i direktivet artikkel 18 nr. 2 til 5 i enkelte henseender går lenger enn de tilsvarende reglene i livdirektivet artikkel 24 nr. 2, 4 og 5. En medlemsstat har imidlertid også adgang til å sørge for at reglene om kapitalforvaltningen blir de samme for pensjonsinnretninger og livsforsikringsselskaper ved omvendt å gi reglene i livdirektivet tilsvarende anvendelse for pensjonsinnretninger (artikkel 18 nr. 5 annet ledd).

(2) Dersom adgangen i direktivet artikkel 4 første ledd blir benyttet, skal hjemlandet sørge for at alle midler og forpliktelser som knytter seg til livsforsikringsselskapenes virksomhet basert på kollektive pensjonsordninger «shall be ring-fenced, managed and operated separately from the other activities of the insurance undertakings, without any possibility of transfer». Dessuten følger det av artikkel 4 nr. 3 at hjemlandets tilsynsmyndigheter skal «verify the strict separation of the relevant occupational retirement provision business» i livsforsikringsselskapene.

Disse kravene til et klart skille mellom livsforsikringsselskapenes kollektivvirksomhet og annen virksomhet, har til formål å sikre at de midler som knytter seg til de kollektive pensjonsordninger og som skal dekke avsetningene for de kollektive pensjonsforpliktelser, skal holdes rettslig atskilt fra midler knyttet til annen virksomhet. Midlene skal være «ring-fenced … without any possibility of transfer». Dette er godt i samsvar med virksomhetsbegrensningene i direktivet artikkel 7 og 8. Det fremgår således av direktivet artikkel 7 annet ledd, at «ring-fenced assets and liabilities shall be restricted to retirement-benefits related operations and activities directly arising therefrom.» Hovedpoenget er at de kollektive pensjonsforpliktelser skal ha fortrinnsrett til dekning i de midler som er utskilt fra den øvrige virksomhet i institusjonen. Dette fremgår også av andre bestemmelser i direktivet som benytter uttrykket «ring-fencing of assets» (artikkel 16 nr. 3 og 18 nr. 7 vedrørende pensjonsforpliktelser knyttet til grenseoverskridende virksomhet).

(3) Om midler knyttet til kollektive pensjonsordninger i et livsforsikringsselskap er blitt atskilt fra selskapets øvrige midler på en rettslig bindende måte slik at pensjonskrav er sikret fortrinnsrett til dekning, må avgjøres etter lovgivning i den stat selskapet er etablert (hjemlandet). Poenget er at andre av selskapets kreditorer skal være forhindret fra å søke dekning for sine krav i de midlene som er knyttet til kollektivvirksomheten. Etter norsk rett vil det måtte avgjøres etter de alminnelige rettsverns- og konkursregler om dette er tilfelle. Dette betyr at de kollektive pensjonsforpliktelsene i tilfelle må sikres rettsvernet panterett eller tilsvarende sikkerhetsrett i den formuesmasse som knytter seg til de kollektive pensjonsordningene, med mindre hele kollektivporteføljen blir utskilt og drevet i et eget selskap. Dette vil kunne gjøres ved å gjeninnføre en «båndleggingsordning» basert på rettsvernet panterett i særskilte aktiva innenfor et forsikringsfond av den type som ble praktisert hos oss før 1988. Denne ordningen ble avløst av forsikringsvirksomhetsloven § 11–5 som i stedet ga forsikringstakerne lovfestet fortrinnsrett til dekning i selskapets midler, for livsforsikringskravene fortrinnsrett til et beløp minst tilsvarende forsikringsfondet (Ot.prp. nr. 42 (1986–87) s. 51–54). Reglene på dette området er senere inntatt i § 4–11 i banksikringsloven (lov av 6. desember 1996 nr. 75). En ny «båndleggingsordning» for å sikre kollektive pensjonsforpliktelser eller annen tilsvarende sikkerhetsrettsordning som omfatter deler av et livsforsikringsselskaps formuesmasse, vil imidlertid ikke kunne innføres uten tilsvarende endring av banksikringsloven § 4–11.

(4) Direktivet inneholder ikke bestemmelser tilsvarende artikkel 4 når det gjelder kollektive pensjonsordninger etablert i andre finansinstitusjoner enn livsforsikringsselskaper. Direktivet artikkel 2 bokstav b sier kun at direktivet ikke gjelder for kredittinstitusjoner, forvaltningsforetak for pensjonsfond og verdipapirforetak. Samtidig fastslår direktivet i formålsparagraf 9 at det tilligger det enkelte medlemsland å organisere sitt pensjonssystem og å fastlegge hvilken rolle og oppgaver de ulike typer av institusjoner skal ha når det gjelder kollektive pensjonsordninger. Nasjonal lovgivning kan således fastsette at kollektive pensjonsordninger kan eller ikke kan opprettes i andre institusjoner enn pensjonskasser og livsforsikringsselskaper.

Etter innskuddspensjonsloven § 2–2 kan pensjonsordninger med innskuddspensjon basert på kollektiv pensjonsspareavtale opprettes i bank eller i forvaltningsselskap for verdipapirfond, samt i pensjonskasse. Dette er en type pensjonsordning som omfattes av direktivet hvis ordningen er opprettet i pensjonskasse. Gjeldende lovgivning om banker og forvaltningsselskap for verdipapirfond innebærer imidlertid at pensjonsrettighetene i henhold til slike pensjonsordninger ikke vil være sikret i samsvar med de prinsipper som ligger til grunn for bestemmelsene i direktivet. Kravet i direktivet artikkel 8 om at pensjonsordningens midler skal være atskilt fra foretaket er i og for seg oppfylt, jf. innskuddspensjonsloven § 8–3, men en rekke andre krav som skal sikre pensjonsrettighetene, vil ikke være oppfylt. Dette gjelder særlig:

• artikkel 7 første ledd, jf. artikkel 4 første ledd og artikkel 7 annet ledd, om at virksomhet og midler knyttet til kollektive pensjonsordninger skal holdes rettslig atskilt fra annen virksomhet slik at pensjonskapitalen er rettslig skjermet mot krav fra annen virksomhet,

• artikkel 15 om beregning av avsetningskrav ut fra foreliggende pensjonsforpliktelser,

• artikkel 16 om at avsetningskravet til enhver tid skal være fullt ut dekket av egnede eiendeler, pensjonsordningen skal være fondsbasert, og

• artikkel 18 om kapitalforvaltningen når det gjelder eiendeler til dekning av pliktige avsetninger. Innskuddspensjonsloven § 8–2, jf. §§ 3–2 flg. viser til de alminnelige regler for forvaltningen av kapitalen i den institusjon hvor pensjonsordningen er opprettet. I en pensjonsordning knyttet til verdipapirfond vil således hovedregelen være at medlemmene bærer investeringsrisikoen.

Disse forhold aktualiserer flere spørsmål når det gjelder utformingen av norsk lovgivning på området. For det første kan det reises spørsmål om innskuddspensjonsloven § 2–2 bør innsnevres: Bør pensjonsordninger med innskuddspensjon fortsatt kunne opprettes i bank eller forvaltningsselskap for verdipapirfond? Et annet spørsmål er om det i tilfelle bør utarbeides særskilte regler for den virksomhet knyttet til slike pensjonsordninger som bank eller forvaltningsselskap for verdipapirfond kan drive. Er det mulig å innpasse slike regler innenfor de rammer for nasjonal lovgivning som det direktivfastsatte regelverk for slike institusjoner angir?

For banker er disse spørsmål først og fremst av teoretisk betydning. Det er hittil ikke opprettet pensjonsordninger med innskuddspensjon i norske banker, se ovenfor avsnitt 2.4. For forvaltningsselskap for verdipapirfond er stillingen en noe annen fordi slike foretak driver i dag en viss virksomhet knyttet til pensjonsordninger med innskuddspensjon. For slike pensjonsordninger burde det være mulig å utarbeide regler som gir pensjonsrettighetene tilfredsstillende sikkerhet etter de prinsipper som direktivet bygger på:

• pensjonsordningens midler kan skilles ut og utgjør et eget verdipapirfond. Midlene er da skjermet fra risiko knyttet til annen virksomhet, og pensjonsrettighetene har fortrinnsrett til dekning i eiendelene i dette fondet, jf. verdipapirfondloven § 5–1 og § 4–11,

• medlemmene i pensjonsordningen anses som andelshavere i verdipapirfondet i samsvar med opptjente pensjonsrettigheter,

• forvaltningsselskapet kan pålegges plikt til å foreta beregninger av foreliggende pensjonsforpliktelser knyttet til pensjonsordningen, og å påse at pensjonsordningen til enhver tid er fullt fondert i samsvar med regler som direktivet artikkel 15 og 16. Dette vil ikke være nødvendig hvis pensjonskapitalen i pensjonsordningen forvaltes etter reglene om egen investeringsportefølje for medlemmenes risiko (innskuddspensjonsloven § 3–3),

• kapitalforvaltningen kan reguleres via vedtektsfastsatte retningslinjer (verdipapirfondsloven § 3–3 nr. 4) og vil for øvrig være undergitt reglene om fondsforvaltning i verdipapirfondsloven kap. 4, som nok er strengere enn direktivet artikkel 18, og

• ved nådd pensjonsalder kan pensjonskapitalen frigjøres og disponeres som nevnt i innskuddspensjonsloven § 7–3, jf. verdipapirfondsloven § 4–10.

7 Noe om utviklingen i det norske pensjonsmarkedet

7.1 Markedsforhold

7.1.1 Ytelsesbaserte pensjonsordninger under press

De markedsmessige rammebetingelsene for pensjonsinnretninger og pensjonsordninger har i de senere år endret seg i betydelig grad. Dette har blant annet ført til at ytelsesbaserte pensjonsordninger som står for nær tre firedeler av livsforsikringsselskapenes virksomhet og er grunnlaget for virksomheten i de aller fleste pensjonskassene, er kommet under betydelig press. Fra ulike hold er det anført at et vedvarende skiftende verdipapirmarked kombinert med et lavrenteregime kan medføre en så stor økning av pensjonskostnadene at det over tid foreligger en fare for flukt fra ytelsesbaserte pensjonsordninger over til mindre kostnadskrevende innskuddsbaserte pensjonsordninger. Endrede markedsforhold for pensjonskassenes hovedprodukt – ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger – er til dels også oppfattet som en trussel mot pensjonskassenes tradisjonelle plass og rolle i pensjonsmarkedet.

Presset mot ytelsesbaserte pensjonsordninger har – sammen med økt konkurranse innenfor både privat og offentlig sektor av pensjonsmarkedet – medført behov for regelverk som gir økt handlefrihet for livsforsikringsselskaper og pensjonskasser og for tilpasninger i virksomhet og pensjonsprodukter. Forholdene i pensjonsmarkedet har utsatt begge typer av pensjonsinnretninger for press fra sine kunder som legger stadig større vekt på at pensjonsprodukter og pensjonskostnader blir bedre tilpasset foretakenes og kommunenes behov og økonomi. En del regelverksmessige endringer i form av krav om at de ytelsesbaserte foretakspensjonsordningene skal sikre fripoliser for ansatte som fratrer med ett års tjeneste tid eller mer, samt at ordningene skal dekke flere ansatte enn tidligere, for eksempel deltidsansatte og sesongarbeidere, gir seg også utslag i foretakenes atferd. Dette på tross av at disse reglene først vil gjelde fra 2007, jf. overgangsbestemmelsene i foretakspensjonsloven § 16–2. Også usikkerheten med hensyn til utviklingen av folketrygden har betydning for foretakenes atferd. Videre er det sammenheng mellom utviklingen av foretakenes kostnadsnivå og utviklingen i biometrisk risiko, se nedenfor avsnitt 6.1.4. Dessuten synes både pensjonsinnretninger og mange arbeidsgivere å se fordeler ved en mer fleksibel fordeling av risiko og ansvar mellom pensjonsinnretning og forsikringstaker i den enkelte pensjonsordning.

Presset mot ytelsesbaserte pensjonsordninger skyldes således både foretakenes kostnadsnivå knyttet til pensjonsordningene og ønske om justeringer av foretakenes og pensjonsinnretningenes risikonivåer. Dette medfører tiltak som innebærer en flytting av risiko til arbeidstakerne. Ytterpunktene er her Statens Pensjonskasse, der hele risikoen, inkludert utviklingen av folketrygden, påhviler den offentlige arbeidsgiver og pensjonsinnretningen, og på den annen side rene innskuddspensjonsordninger der hele risikoen påhviler den enkelte arbeidstaker.

Endringene på etterspørselssiden i pensjonsmarkedet har særlig sammenheng med at arbeidsgivere innenfor både privat og offentlig sektor, er blitt nødt til å legge stadig større vekt på kostnadskontroll. Mange forsikringstakere – særlig foretak – er i senere år også i større grad blitt oppmerksom på forskjellen mellom de årlige premiekostnadene og de totale pensjonskostnader, og på ulempene ved de ganske store variasjonene i årlige pensjonskostnader. Endringer i pensjonsinnretningenes avkastningsnivå ved forvaltningen av pensjonsordningens kapital og endringer i regnskapspraksis – med krav om såkalte NRSP-beregninger – har ført til at de totale pensjonskostnadene over tid er blitt synliggjort for styre og ledelse i foretak og kommuner på en ganske annen måte enn før.

Banklovkommisjonen antar at det er ulike årsaker til denne utviklingen. I det følgende skal det redegjøres nærmere for ulike synspunkter på, og for viktige drivkrefter som ligger bak, denne utviklingen.

7.1.2 Redusert kapitalavkastning og økte pensjonskostnader

Ved ytelsesbaserte pensjonsordninger er en forsikringstakers årlige pensjonskostnader i første omgang bestemt av den årlige premie som pensjonsinnretningen krever innbetalt. Årspremien må være stor nok til å dekke pensjonsinnretningens kostnader og de avsetninger som trengs for å sikre pensjonsrettighetene som arbeidstakerne opptjener i løpet av året. Ved premieberegningen blir det imidlertid tatt hensyn til hvilken fremtidig årlig avkastning pensjonsinnretningen med rimelig sikkerhet kan vente å oppnå ved forvaltningen av de midler som allerede er knyttet til pensjonsordningen og de midler som etter hvert blir innbetalt. Det avkastningsnivået som legges til grunn, kommer til uttrykk i en beregningsrentesats som inngår i det beregningsgrunnlag som benyttes og som er meddelt Kredittilsynet. Årspremien som belastes forsikringstakerne, fremkommer etter at det er gjort fradrag for forventet fremtidig avkastning. Dette systemet er det redegjort for i NOU 2001: 24 Ny livsforsikringslovgivning side 65 flg. og er bakgrunnen for kravet til årlig fondsavsetning etter lovforslaget i Innst. O. nr. 4 (2004–2005) § 8a-16 tredje ledd.

(1) Forsikringsvirksomhetsloven krever at pensjonsinnretningen skal benytte premier som er tilstrekkelige til å gi sikkerhet for at forsikringsforpliktelsene blir oppfylt. Dette betyr at beregningsrentesatsen må ansettes med forsiktighet. For tiden benyttes beregningsrentesatser i området 4 til 3 prosent i samsvar med de grenser for høyeste tillatte rentesats som er fastsatt i forskrift. Høyeste beregningsrente ved beregning av premier for opptjening av pensjonsrettigheter etter 1. januar 2004 er fastsatt til 3 prosent, noe som i seg selv medførte en premieøkning i området 25 til 10 prosent for arbeidsgiverne, jf. forskrift 15. september 1997 nr. 1005, endret 24. november 2003.

Motstykket til de sikkerhetsmarginer dette normalt vil gi, er forsikringstakernes rett til overskudd dersom den årlige avkastning pensjonsinnretningen oppnår overstiger det nivå beregningsrentesatsen angir. Over tid har også avkastningsnivået i de fleste år vist seg å være høyere enn forutsatt ved premieberegningen, og retten til overskudd er et uttrykk for at det ikke vil være rimelig at meravkastningen tilfaller pensjonsinnretningene i sin helhet. Overskuddet blir tilordnet pensjonsordningen og delt mellom pensjonistenes overskuddsfond og forsikringstakerens premiefond etter foretakspensjonsloven § 8–5. Forsikringstakernes netto pensjonskostnaderover tid vil derfor ikke bare bero på størrelsen av årlige premier, men også på hvor mye av pensjonsinnretningens årlige avkastningsresultat som år om annet kan tilføres premiefondet som overskudd.

Dette systemet medfører at risikoen for resultatet av årlig kapitalforvaltning kan sies å være delt mellom pensjonsinnretning og forsikringstaker. Pensjonsinnretningen bærer risikoen for at avkastningsnivået minst tilsvarer beregningsrenten fordi i en ytelsesbasert pensjonsordning påvirkes ikke forsikringsforpliktelsene av hvilket avkastningsresultat som faktisk oppnås. Omvendt bærer forsikringstakerne avkastningsrisikoen når det gjelder årlig avkastning ut over beregningsrentesatsen fordi slik meravkastning er et vilkår for rett til overskudd.

Pensjonsinnretningene har stort sett plassert det alt vesentlige av sin forvaltningskapital i aksjer, obligasjoner og andre finansielle instrumenter, samt i fast eiendom eller andeler av fast eiendom. Årlig avkastning vil derfor bestå dels av utbytte, renteinntekter, leieinntekter mv. og dels av regnskapsført verdistigning på finansielle eiendeler og fast eiendom. Regnskapsført verdireduksjon av slike eiendeler vil imidlertid komme til fradrag ved beregning av årets nettoavkastning. Kurssvingninger i verdipapirmarkedet vil derfor gjennomgående være av stor betydning for årets resultat. En vesentlig risiko ved kapitalforvaltningen er således risikoen for kursfall, noe utviklingen i verdipapirmarkedet i senere år bekrefter. I perioder med forholdsvis høyt rentenivå, vil renteinntekter ut over den rentesats som er benyttet ved premieberegningen, reelt utgjøre en viss inntektsbuffer i forhold til kursfall, men dette vil ikke være tilfellet når rentenivået er så lavt som det har vært i senere år.

(2) En sentral årsak til presset på de ytelsesbaserte pensjonsordningene, er at norsk økonomi fra 1990-tallet og til nå har gått fra et inflasjonsregime med tidvis meget høyt rentenivå til et lavrenteregime uten betydelig inflasjon, og at det i denne perioden tidvis har vært stor uro på verdipapirmarkedet. Utviklingen på verdipapirmarkedet i kombinasjon med en ganske lang periode med lavt rentenivå har i senere år skapt en ny situasjon hvor pensjonsinnretningenes avkastningsresultater har gitt liten plass for overskudd til forsikringstakerne. Dette har også sammenheng med at utviklingen på verdipapir- og rentemarkedet – nasjonalt og internasjonalt – har medført en vesentlig risiko for at pensjonsinnretningene i enkelte år ikke vil oppnå en så høy netto avkastning som forutsatt ved premieberegningen, og dermed en risiko for at pensjonsinnretningene kan bli nødt til å dekke differansen av egenkapital. For å sikre sin soliditet har derfor pensjonsinnretningene i gode år disponert deler av den avkastning som ellers ville gå til overskudd, til oppbygging av tilleggsavsetninger og annen bufferkapital mot risiko ved kapitalforvaltningen. Virkningen av disse forhold for forsikringstakerne på kort sikt er langt mindre overskudd og tilsvarende økning i netto pensjonskostnader. I et langsiktig perspektiv kan økte inntekter i form av høyere avkastning på kapitalen kompensere for dette.

Svake avkastningsresultater i senere år og knappe overskuddsmidler har utvilsomt medført en likviditetsbelastning for forsikringstakerne, og har dessuten bedre enn noe annet synliggjort de reelle kostnader ved ytelsesbaserte pensjonsordninger for forsikringstakerne. I tidligere år med betydelige overskudd ble i virkeligheten en stor del av årlige pensjonskostnader dekket av overskuddsmidler tilført premiefondene. Det vises i denne sammenheng til beskrivelsen av situasjonen for kommunale pensjonsordninger i Banklovkommisjonens Utredning nr. 10, NOU 2003: 11 Konkurranse i kollektiv livsforsikring side 57–58. Det fremgår der (1) at overskuddene i 1980–90 årene var så vidt betydelige at de alene dekket de betydelige kostnader som påløper som følge av den tariffastsatte årlige oppregulering av opptjente pensjonsrettigheter og løpende pensjoner, og (2) at vesentlig reduserte overskudd i senere år har ført til en tilsvarende stigning i kommunale arbeidsgiveres årlige pensjonskostnader. Utviklingen i privat sektor er i hovedsak den samme, blant annet fordi lønnsutviklingen i årene med høy inflasjon førte til tilsvarende oppregulering av opptjente pensjonsrettigheter og – i stor grad også – av løpende pensjoner for å sikre deres realverdi. Virkningene av dette ble vesentlig dempet fordi forsikringstakernes premiefond i de fleste år samtidig ble tilført betydelige overskudd.

(3) Utviklingen i pensjonsinnretningenes avkastningsresultater i de senere år har således bidratt til å sette ytelsesbaserte pensjonsordninger under press som følge av reell økning av netto pensjonskostnader og en bedre forståelse for det reelle kostnadsnivå ved slike pensjonsordninger. Vedvarende skiftende verdipapirmarked kombinert med et lavrenteregime kan medføre en så stor økning av pensjonskostnadene over tid at mange arbeidsgivere vil gå over til mindre kostnadskrevende innskuddsbaserte pensjonsordninger. For arbeidstakerne kan en slik utvikling føre til lavere pensjoner, og for pensjonsinnretningene kan resultatet bli at deres klart viktigste pensjonsprodukt mister sin dominerende stilling i pensjonsmarkedet. Gitt samme pensjonsnivå ved nådd pensjonsalder vil kostnadsnivået i de ulike pensjonsordningene være omtrent det samme.

Om utviklingen vil komme inn i et slikt spor, vil i stor grad også bero på lønnsutviklingen i kommende år og på om det ved lønnsoppgjørene blir tatt hensyn til at det for arbeidsgivere flest er de samlede kostnader ved arbeidstakernes lønns- og pensjonsvilkår til enhver tid som blir det vesentlige. Dette skyldes at ytelsesbaserte pensjonsordninger selv har særtrekk som innebærer at lønnsutviklingen i seg selv – mer eller mindre automatisk – fører til betydelig økte pensjonskostnader. I perioden fra 1990 til nå har samlet nominell lønnsvekst vært omlag 60 prosent, tilsvarende mer enn 25 prosent reallønnsvekst. Dette har bidratt vesentlig til kostnadsøkningen for ytelsesbaserte pensjonsordninger. Samlede pensjonskostnader for kommunale pensjonsordninger ligger i dag i området 14 til 17 prosent av årlige lønnskostnader. I ytelsesbaserte pensjonsordninger i privat sektor utgjør pensjonskostnadene i gjennomsnitt omlag 12 til 13 prosent av lønnskostnadene. Dette har sammenheng med ulike forhold. Det vises til Banklovkommisjonens Utredning nr. 10, NOU 2003: 11 Konkurranse i kollektiv livsforsikring.

Når lønnsnivået for arbeidstakerne heves ved det årlige lønnsoppgjør, må selvsagt premien for pensjonsordningen for dette året og senere år beregnes ut fra det nye og høyere lønnsnivået fordi dette vil ligge til grunn for opptjening av pensjonsrettigheter etter lønnsforhøyelsen. Foretakspensjonsloven bygger på prinsippet om lineær opptjening av rett til pensjon, og opptjente pensjonsrettigheter skal derfor beregnes ut fra tjenestetid og det lønnsnivået som gjelder til enhver tid (foretakspensjonsloven §§ 4–2 og 5–2 tredje ledd). Etter en lønnsforhøyelse blir følgelig arbeidstakernes pensjonsrettigheter omberegnet og fastsatt som om arbeidstakeren hadde hatt dette lønnsnivået i hele den tiden arbeidstakeren har vært ansatt i foretaket. I forhold til det nye lønnsnivået medregnes altså all tidligere tjenestetid ved beregningen av opptjente pensjonsrettigheter – en slags «tvungen medregning» av tidligere tjenestetid.

Lønnsforhøyelsen medfører i virkeligheten – generelt sett – at allerede opptjent pensjonsrett samtidig vil øke omlag i samme forhold som lønnen. Den foreliggende fondsavsetning (pensjonskapitalen, premiereserven) blir dermed for liten til å gi tilstrekkelig sikkerhet for den rett til pensjon arbeidstaker tilkommer etter lønnsøkningen (foretakspensjonsloven § 9–1), og pensjonsinnretningen plikter omgående å styrke fondsavsetning med et beløp tilsvarende verdiøkningen. De midler som trengs til dette, må arbeidsgiveren dekke ved en særskilt engangspremie (reguleringspremie) som kommer i tillegg til ordinær årspremie (foretakspensjonsloven § 9–2). For kommunale pensjonsordninger fremgår dette av forsikringsvirksomhetsloven § 8b-5 annet ledd. Økte pensjonskostnader blir derfor en nødvendig konsekvens av og kan – avhengig av lønnsutviklingen – bli en meget vesentlig del av de samlede kostnader ved et lønnsoppgjør.

Før foretakspensjonsloven trådte i kraft, ble kostnadene ved oppregulering av pensjonsrettigheter som følge av lønnsøkning i stor grad skjøvet fremover i tid. Premier for tiden etter lønnsforhøyelse, ble tidligere omberegnet ut fra et annuitetsprinsipp for årene frem til pensjonsalder, se NOU 1998: 1 Utkast til lov om foretakspensjon side 48 spalte 1. Kostnadene ved den merpensjon en lønnsøkning medførte ble dermed fordelt over fremtidige premieinnbetalinger helt frem til pensjonsalderen. For foretakene kom derfor pensjonskostnadene til å fremstå som langt lavere enn de faktisk var, noe som også forklarer hvorfor innføringen av nye prinsipper for regnskapsføring av pensjonsforpliktelser svekket mange foretaks økonomiske stilling. Foretakspensjonsloven førte til at denne premieberegningspraksis ble endret. Loven er som nevnt basert på prinsippet om lineær opptjening av rett til pensjon (foretakspensjonsloven §§ 4–2 og 5–2 tredje ledd), og loven krever at premiene skal beregnes og betales etter hvert som pensjonsrettighetene øker (foretakspensjonsloven §§ 9–1 og 9–2), se NOU 1998: 1 side 46 flg.

I de årene hvor avkastningsnivået har vært høyt og overskuddsmidlene som har blitt tilført premiefondet har vært betydelige, har økningen av pensjonskostnadene langt på vei latt seg dekke av overskuddsmidler og gitt mindre økning av nettokostnadene. Som nevnt ovenfor var dette lenge tilfellet for de kommunale pensjonsordninger. Det samme gjaldt kostnadsøkning som følge av årlig oppregulering av løpende pensjoner etter utviklingen i folketrygdens grunnbeløp som er tariffestet i kommunal sektor. I årene med høyt avkastningsnivå og betydelige overskuddsmidler var det derfor ved lønnsoppgjørene ikke avgjørende å ta hensyn til de samlede lønns- og pensjonskostnader som følge av lønnsutviklingen. Når avkastningsnivået derimot er så lavt som det har vært i senere år, blir situasjonen en helt annen, og de engangspremier oppreguleringen av pensjonsrettighetene betinger, må i hovedsak dekkes direkte av arbeidsgiverne selv som tillegg til den premie som allerede er betalt for året. I enkelte år har de økte pensjonskostnadene ligget i nærheten av kostnadene ved selve lønnsoppgjøret. I den situasjonen på rente- og verdipapirmarkedet som nå har foreligget en tid, knytter det seg atskillig usikkerhet til om en i kommende år kan vente en slik økning av avkastningsnivået for kapital knyttet til ytelsesbaserte pensjonsordninger at presset på ytelsesbaserte pensjonsordninger vil reduseres i vesentlig grad.

7.1.3 Produktmangfold

Inntil den nye pensjonslovgivningen ble gjennomført i 2000–2001 var ytelsesbaserte pensjonsordninger standardproduktet i pensjonsmarkedet. Det var først lovene om foretakspensjon og innskuddspensjon som for få år siden åpnet for ulike typer av innskuddsbaserte pensjonsordninger (se for øvrig også foran avsnitt 2.4):

• engangsbetalt foretakspensjon med innskuddspremieplan,

• innskuddspensjon med tilstrekkelig forsikringselement, og

• innskuddspensjon i henhold til pensjonspareavtale.

I tillegg åpnet pensjonslovene for at foretakene kunne gjøre bruk av ulike kombinasjoner av ytelsesbasert og innskuddsbasert pensjonsordning (se foran avsnitt 2.2).

(1) Pensjonslovene innebærer en tilpasning til endrede markedsforhold og imøtekommer et markert behov for utvikling av nye kollektive pensjonsprodukter som svar på endringer i etterspørselsstrukturen i pensjonsmarkedet. Det er så vidt kort tid siden pensjonslovene ble vedtatt, at virkningene av den nye lovgivningen hittil har vært begrenset. Full effekt kan heller ikke ventes oppnådd før det er gjennomført de nødvendige tilpasninger i de alminnelige regler om livsforsikringsvirksomhet, blant annet ved opphevelse av skillet mellom livsforsikringsselskaper og fondsforsikringsselskaper. Dette vil skje når lovforslaget om ny lovgivning for livsforsikringsvirksomhet i Innst. O. nr. 4 (2004–2005) er sluttbehandlet av Stortinget høsten 2004.

Pensjonslovene gir nå foretak og pensjonsinnretninger adgang til å etablere ulike typer av innskuddsbaserte pensjonsordninger med skattefordeler på lik linje med de tradisjonelle ytelsesbaserte pensjonsordningene. Dette skal stimulere etablering av pensjonsordninger i det store antall av foretak som ennå ikke har pensjonsordning, noe som til dels skyldes det høye kostnadsnivået ved ytelsesbasert foretakspensjon. Økende press mot ytelsesbaserte pensjonsordninger har imidlertid også ført til at en del foretak med ytelsesbasert pensjonsordning har vurdert å gå over til en innskuddsbasert pensjonsordning.

For begge grupper av foretak gjelder at en innskuddsbasert pensjonsordning ikke nødvendigvis vil gi et lavere kostnads- og ytelsesnivå enn ytelsesbaserte ordninger – det beror på hvor store de årlige innskudd til pensjonsordningen blir. Det vil fremgå nedenfor at størrelsen av ytelsene i vesentlig grad beror på hvor stor avkastning som blir tilført pensjonskapitalen i opptjeningsperioden, og at det – sett fra arbeidstakerens side – derfor vil knytte seg en del usikkerhet til hvor stor pensjonen egentlig blir. Ved en sammenligning er det likevel i dagens situasjon lett å legge hovedvekten på kostnadssiden, men motstykket kan være markerte forskjeller på ytelsessiden, både hva angår ytelsesspekteret og størrelsen på ytelsene.

Uavhengig av disse forhold er det vesentlige at årlige kostnader ved innskuddsbaserte pensjonsordninger lar seg forutberegne, og at foretakene slipper den usikkerhet når det gjelder fremtidig kostnadsøkning, bl.a. på grunn av lønnsutviklingen og økende alder i arbeidsstokken, som er typisk for ytelsesordninger. En innskuddsbasert ordning gir også betydelig fleksibilitet. Kostnadsnivået kan tilpasses det enkelte foretaks økonomi, og pensjonsordningen kan lettere gjøres til et fellesprosjekt for arbeidsgiver og arbeidstakere ved at arbeidstakerne selv står for en fastsatt del av det årlige innskudd, jf. forslaget til endring som ble sendt på høring ved Finansdepartementets brev av 31. mars 2004 (03/1761 FM) og som nå behandles av departementet. Dessuten lar innskuddsbasert alderspensjon seg i praksis lettere kombinere med typer av risikodekninger for uføre- og etterlatteytelser som ikke hittil har vært typisk for ytelsespensjonsordninger.

(2) På kostnadssiden atskiller innskuddsbaserte pensjonsordninger seg fra ytelsesordningene først og fremst ved at foretakets kostnader, ved at arbeidstakerne opptjener rett til pensjon ved ett år tjenestetid, er bestemt ved det innskudd som er betalt i vedkommende år. Her gjelder ikke – som ved ytelsesordninger – noe sluttlønnsprinsipp, det vil si at pensjonsytelsene beregnes i forhold til lønn på fratredelsestidspunktet, slik at foretaket må foreta ytterligere innbetalinger i etterfølgende år etter hvert som verdien av pensjonsrett opptjent ved ett års tjenestetid øker med lønnsutviklingen. Det er heller ikke slik at foretakets netto pensjonskostnader påvirkes av den avkastning pensjonsinnretningen oppnår ved forvaltningen av pensjonskapitalen. Hovedregelen er at all avkastning skal gå til økning av pensjonskapitalen, og arbeidstakerne har således risikoen for avkastningsresultatet. Disse forhold gjør at en lettere kan ta i bruk opplegg for kapitalforvaltningen som reduserer pensjonsinnretningens egen risiko for avkastningsresultatet (foretakspensjonsloven §§ 11–1a flg. og innskuddspensjonsloven §§ 3–2a flg.).

For det første, innskuddspensjonsloven § 5–1 krever at det fastsettes en innskuddsplan som angir hvor stort årlig innskudd arbeidsgiveren skal innbetale for arbeidstakerne, normalt bestemt i prosent av de enkelte arbeidstakeres lønn i innskuddsåret (§§ 5–3 og 5–4). Ved en lønnsforhøyelse vil årsinnskuddet dermed øke i beløp, men arbeidsgiveren plikter ikke å betale tilleggsinnskudd som følge av at innskuddet for tidligere tjenesteår har vært lavere. Det skjer altså ingen «medregning av tjenestetid» ved beregningen av det innskudd arbeidsgiveren skal betale.

For det annet skal årlig avkastning ved forvaltningen av innskuddskapitalen normalt tillegges innskuddskapitalen (innskuddspensjonsloven §§ 3–2 flg.). Hvor stor pensjonskapitalen er ved nådd pensjonsalder, beror derfor i stor grad på hvilken avkastning som blir tilført pensjonskapitalen år om annet. Det er derfor arbeidstakerne og ikke arbeidsgiveren som bærer risikoen for hvor stor avkastning pensjonsinnretningen oppnår ved forvaltning av innskuddskapitalen til enhver tid. I samsvar med dette fremgår det av innskuddspensjonsloven § 1–2 bokstav k, jf. § 6–2, at opptjent pensjonskapital for en arbeidstaker på et gitt tidspunkt skal tilsvare summen av innskudd, foretatt i samsvar med innskuddsplanen med tillegg av avkastning, som over årene er tilført innskuddskapitalen. En arbeidstakers tjenestetid er uten direkte betydning for opptjent pensjon, men samlet pensjonskapital øker selvsagt med tjenestetiden.

Foretakspensjonsloven har tilsvarende regler for pensjonsordninger med engangsbetalt foretakspensjon. Innskuddspremieplanen skal således utformes etter reglene i innskuddspensjonsloven om innskuddsplan, og hovedregelen er at all avkastning ved forvaltningen av pensjonskapitalen (premiereserven) skal tilføres premiereserven og benyttes som engangspremie for tillegg til pensjonsrettighetene (foretakspensjonsloven § 5–2 fjerde ledd). I samsvar med dette fremgår det av foretakspensjonsloven § 4–2 annet ledd at opptjent pensjon til enhver tid utgjør summen av de pensjonsrettigheter som arbeidstakeren har ervervet ved de årlig innbetalte innskuddspremier og de forhøyelser av opptjente rettigheter som tilført avkastning har gitt grunnlag for.

Det vises i denne sammenheng blant annet til at pensjonsrettighetene for arbeidstakerne i en innskuddspensjonsordning periodiseres i forhold til tidspunktet for innbetaling av innskuddspremien. I en foretakspensjonsordning er derimot pensjonsrettighetene og pensjonsytelsene normalt sikret i forhold til arbeidstakernes sluttlønn, det vil si lønn ved oppnådd pensjonsalder eller tidligere tidspunkt dersom vedkommende fratrer sin stilling før nådd pensjonsalder. En foretakspensjonsordning som sikrer en samlet alderspensjon på for eksempel 60 prosent av sluttlønn, kan derfor ikke sammenlignes med en innskuddspensjonsordning der innskuddspremien skal gi en forventet kompensasjonsgrad på 60 prosent av lønn, fordi kompensasjonsgraden i en innskuddspensjonsordning relaterer seg til lønnen til enhver tid.

Analysene blir også lett mangelfulle som følge av at man først og fremst fokuserer på alderspensjonen og kostnadene i denne sammenheng. Valgfrie ytelser, som uførepensjon og etterlattepensjon, som tradisjonelt har vært vanlig å dekke i foretakspensjonsordningene, er det mindre fokus på. Dette til tross for at innskuddspensjonsloven åpner for at det kan tegnes særskilt forsikring for dekning av uføre- og etterlattepensjon i overensstemmelse med bestemmelsene i foretakspensjonsloven, i tilknytning til innskuddspensjonsordningen. En ensidig fokusering på alderspensjon kan gjøre at arbeidstakerne mister viktige ytelser ved endringer av foretakets pensjonsordning, uten at de i tilstrekkelig grad er klar over dette.

(3) Det har hittil blitt etablert et beskjedent antall av innskuddsbaserte pensjonsordninger i foretak som ikke tidligere har hatt pensjonsordning, men det er et markert omslag i 2004 med mange nyetableringer, men av små foretak. Mange foretak i privat sektor med ytelsesordninger vurderer også omdanning til innskuddsbaserte pensjonsordninger. Det er innskuddspensjonsordninger med forsikringselement som har vist seg å være mest etterspurt. Det forekommer forholdsvis få nyetableringer av ytelsesbaserte pensjonsordninger, og deres markedsandel må nok på sikt ventes å gå noe ned. En begrensende faktor i den sammenheng har vært rammene for innskuddenes størrelse, fordi disse rammene ikke gir forventninger om ytelser på nivå med de ytelsesbaserte pensjonsordningene. Dette har ført til at foretak ofte har valgt å videreføre den ytelsesbaserte pensjonsordningen for de som allerede er ansatt i foretaket og å etablere innskuddspensjonsordning for nye ansatte. Usikkerhet med hensyn til utformingen av fremtidig folketrygd kan imidlertid ha ført til at foretak har valgt å utsette gjennomføring av omdanning eller nyetablering av pensjonsordninger.

Et alternativ for foretak med ytelsesordninger vil imidlertid være å gjøre bruk av den fleksibilitet foretakspensjonsloven gir og viderefører sin ytelsesordning i endret og mindre kostnadskrevende utforming. Eksempelvis kan også ytelsesbasert alderspensjon kombineres med ulike former for uføre- og etterlatteytelser. Alternative ordninger for kapitalforvaltning kan også tas i bruk (foretakspensjonsloven § 11–1). Hittil er den fleksibilitet foretakspensjonsloven gir blitt lite benyttet, men loven gir atskillig rom for tilpasninger for å møte konkurransen fra innskuddsbaserte pensjonsordninger i en vedvarende lavrentekonjunktur. Dette gir et foretak ved etablering av en pensjonsordning mulighet til å tilpasse ytelsene i en foretakspensjonsordning til det kostnadsnivå som passer foretaket.

7.1.4 Risikoeksponeringen i pensjonsinnretningene

Ulike forhold har ført til at pensjonsinnretningenes risikoeksponering er vesentlig endret. Dels dreier det seg om konjunkturmessige endringer i verdipapir- og rentemarkedene som har synliggjort den kapitalforvaltningsrisiko som er knyttet til eksisterende porteføljer av ytelsesbaserte pensjonsordninger. Av vesentlig betydning er også de strukturelle endringer i biometrisk risiko, særlig som følge av at levealderen og uførerisiko har økt i løpet av de siste 30–40 år. Sikring av pensjonsinnretningenes fremtidige forpliktelser har til dels gjort det nødvendig med økte fondsavsetninger, finansiert gjennom reduserte overskudd og økte premier. Her dreier det seg imidlertid til dels om motgående trender, og risikoresultatene hittil har nok derfor stort sett ligget innenfor de netto sikkerhetsmarginer som har vært bygget inn i premieberegningen. Bemerkningene nedenfor er derfor begrenset til utviklingen i kapitalforvaltningsrisiko.

Prinsippene for premieberegning ved ytelsesbaserte pensjonsordninger og den risiko for avkastningsresultatet ved kapitalforvaltningen («renteforpliktelsen») disse medfører for pensjonsinnretningene, er omtalt foran i avsnitt 6.1.2. Pensjonsinnretningenes risikoeksponering må sees i sammenheng med at midlene i pensjonsinnretningene tradisjonelt ble plassert i obligasjoner utstedt innenfor offentlig og privat sektor, og med et og annet innslag av aksjer, pantelån i fast eiendom og bankinnskudd. I forhold til dette er balansestrukturen i pensjonsinnretningene endret vesentlig i løpet av senere år. Det aller meste av midlene i livsforsikringsselskaper og pensjonskasser er nå – direkte eller indirekte – plassert i finansielle instrumenter (inklusive derivater) i både nasjonale og utenlandske obligasjons- og aksjemarkeder. I den senere tid har også investeringene i eiendomsmarkedet økt vesentlig. Det viktige stabiliserende element som en stor portefølje av pantelån i fast eiendom tidligere utgjorde, er imidlertid borte, og kredittmarkedet er stort sett overlatt til bankene.

Denne form for kapitalforvaltning har uunngåelig medført en betydelig høyere markedsrisiko, også fordi markedene for finansielle instrumenter er blitt internasjonalisert og har fått en vesentlig annen karakter enn tidligere. I våre dager er kapitalforvaltningen langt mer sofistikert enn tidligere, og en forvalter må nå være langt mer aktiv i oppfølging av en forvaltningsstrategi og besitte mye større og bredere kompetanse enn det var behov for tidligere. En følge av dette er også at den kontroll med kapitalforvaltningen og forvalterens virksomhet som styret og andre med det endelige ansvar for forvaltningen av pensjonsordningenes midler skal utføre, er blitt langt mer kompetansekrevende enn tidligere.

Økningen av risikoen ved kapitalforvaltningen har medført at pensjonsinnretningens egenkapital er blitt vesentlig mer utsatt for tap. Dette har etter hvert ført til regler om tilleggsavsetninger og kursreguleringsfond. Dette gir pensjonsinnretningene adgang til å bygge opp bufferkapital i de gode år ved midler som ellers ville bli tilordnet pensjonsordningene som overskudd. Slik forsikringstakereiet bufferkapital vil bære førsterisikoen ved kapitalforvaltningen, noe som vil styrke pensjonsinnretningenes risikobærende evne uten økt eksponering av pensjonsinnretningenes egenkapital og derved gi grunnlag for investeringsstrategier med økt risiko og forventet høyere avkastning. Uten tilstrekkelig bufferkapital antas pensjonsinnretningene å velge investeringsstrategier som vil gi rimelig sikkerhet for et avkastningsnivå tilsvarende den beregningsrentesats som ligger til grunn for eksisterende forsikringsforpliktelser. Reelt fører disse ordningene til en deling av risikoen ved kapitalforvaltning mellom pensjonsinnretning og forsikringstaker. I forhold til kostnadsnivået ved ytelsesbaserte pensjonsordninger er imidlertid oppbygging av slik bufferkapital ikke helt uproblematisk. En uunngåelig virkning i forhold til løpende kostnadsdekning – i hvert fall i første omgang – er at mindre overskudd blir tilført pensjonsordningene og dermed til premiefondet.

Alternative modeller for kapitalforvaltning basert på risikodeling mellom pensjonsinnretning og forsikringstakere er ordninger som forutsetter at midler knyttet til en pensjonsordning blir plassert i særskilt investeringsportefølje som helt eller delvis forvaltes for forsikringstakerens regning og med adgang for ham til å påvirke investeringsstrategien. Foretakspensjonsloven §§ 11–1 flg. og innskuddspensjonsloven §§ 3–2a flg. åpner nå for at både ytelsesbaserte og innskuddsbaserte pensjonsordninger kan etableres med slike forvaltningsordninger (foran avsnitt 2.2.3), og forsikringsvirksomhetsloven § 8b-15 har tilsvarende regler for kommunale pensjonsordninger. For arbeidsgivere som ønsker å begrense ulempene ved ytelsesbaserte pensjonsordninger kan en slik ordning være fordelaktig, både fordi ordningen kan kombineres med ulike former for risikodeling mellom pensjonsinnretning og forsikringstaker, og fordi avkastningsoverskudd ikke blir bundet opp i bufferkapital i pensjonsinnretningen. Det skille mellom livsforsikringsselskaper og fondsforsikringsselskaper som er etablert i gjeldende rett, har medført at adgangen til å benytte forvaltningsordninger basert på særskilte investeringsporteføljer hittil har fått liten praktisk betydning. Dette vil imidlertid endre seg når lovforslaget i Innst. O. nr. 4 (2004–2005) om ny livsforsikringslovgivning blir sluttbehandlet av Stortinget. Lovforslagets bestemmelser er tilpasset bruk av kollektive pensjonsordninger med kapitalen plassert i særskilte investeringsporteføljer.

7.1.5 Særlig om pensjonskasser

Virksomheten i pensjonskasser i privat og offentlig sektor har hittil vært begrenset til ytelsesbaserte pensjonsordninger. Det er ikke blitt opprettet pensjonskasser med innskuddsbaserte pensjonsordninger til tross for at pensjonslovene forutsetter at dette kan gjøres (se ovenfor avsnitt 2.4). En årsak til dette er nok at regelverket i pensjonskasseforskriften knytter seg til pensjonskasser med ytelsesordninger.

De forhold vedrørende ytelsesbaserte pensjonsordninger som er omtalt foran i avsnitt 6.2.1 til 6.2.4 er i hovedsak relevante også for pensjonskassene. For en arbeidsgiver som velger en pensjonskasseløsning vil imidlertid viktige formål være å opprettholde nærhet til og kontroll med egen pensjonsordning og ha tilgang til egenkompetanse på området. Uavhengig av dette vil selvsagt også pensjonskostnadsnivået over tid få vesentlig innflytelse både ved valg og videreføring av en pensjonskasseløsning for en rekke foretak og kommuner. Er ikke pensjonskasseløsningen konkurransedyktig i forhold til pensjonsordning i livsforsikringsselskap, vil flytting av pensjonsordningen dit oftest være svaret. Fra pensjonskassehold har det generelt vært hevdet at pensjonskassenes kostnadsnivå ligger på et konkurransedyktig nivå.

I senere år har endringer i markeds- og kostnadsforhold og økte kompetansekrav på ulike måter innvirket på pensjonskassenes konkurranseevne, særlig når det gjelder mindre og mellomstore pensjonskasser. Her som på mange andre områder har svaret i første omgang vært «outsourcing», dvs. kjøp av nødvendige tjenester til kapitalforvaltning, aktuararbeid og administrasjon fra livsforsikringsselskaper og andre leverandører. Etter hvert som forholdene på verdipapir- og rentemarkedene har økt markedsrisikoen og gitt svakere avkastningsresultater, har imidlertid videreføring av en del pensjonskasser også vært betinget av tilførsel av ny ansvarlig kapital fra arbeidsgivernes side. Vedvarende press på ytelsesbaserte pensjonsordninger må antas over tid generelt å innvirke på pensjonskassenes rolle i pensjonsmarkedet, med mindre også pensjonskassene, slik det foreslås nedenfor i kapittel 8, gis adgang til å ta i bruk de nye typer av pensjonsordninger som pensjonslovene nå har åpnet for. Hittil har imidlertid dette ikke vært mulig – i hvert fall praktisk sett.

Gjeldende regelverk for pensjonskasser er nært knyttet opp mot pensjonskassenes ensartede produktstruktur og et lite elastisk prisregime. Dessuten er pensjonskassene og deres virksomhet – på samme måte som livsforsikringsselskapene – fortsatt undergitt en høy grad av detaljstyring fra myndighetssiden. Ved gjennomføring av de nye lovene om foretakspensjon og innskuddspensjon i årene 2000–2001 ble det imidlertid åpnet for produktmangfold innenfor markedet for kollektive pensjonsordninger, og pensjonslovene gir også betydelig fleksibilitet ved utformingen av de ulike typer av pensjonsordninger, slik det fremgår ovenfor avsnitt 6.1.3. Disse forhold har hittil likevel ikke merkbart endret situasjonen for pensjonskassene i privat og kommunal sektor. Hovedårsaken er at de alminnelige regler om livsforsikringsvirksomhet ennå ikke er tilpasset det produktmangfold og den virksomhet de nye pensjonslovene kan gi grunnlag for. Her vil sluttbehandlingen av lovforslaget i Innst. O. nr. 4 (2004–2005) bringe nødvendig avklaring, jf. ovenfor avsnitt 6.1.3 og 6.1.4. Det ligger muligheter i dette forslaget for livsforsikringsselskapene til å tilpasse investeringsporteføljene slik at pensjonsordningene vil få store likhetstrekk med pensjonskasser.

Utviklingen i de senere år tyder på at de nye kollektivproduktene vil representere et vekstmarked for livsforsikringsselskapene, bl.a. fordi det nesten ikke skjer nyetablering av ytelsesbaserte pensjonsordninger. Banklovkommisjonen ser det derfor som vesentlig at også pensjonskassene gis adgang til å inkludere nye kollektivprodukter i sin virksomhet, og til å videreføre virksomheten på grunnlag av slike kollektivprodukter. Det vil bety mye for konkurranseforholdene i pensjonsmarkedet at slike tilpasninger i pensjonskassenes virksomhet kan la seg gjennomføre, og at det også vil foreligge reell adgang til å etablere pensjonskasser som fullt ut vil basere sin virksomhet på andre typer av pensjonsordninger enn ytelsesbasert foretakspensjon.

7.1.6 Generelt lovkrav om tjenestepensjonsordninger

Det er for tiden omlag 8–900 000 9 arbeidstakere innenfor privat sektor som ikke omfattes av tjenestepensjonsordning. De fleste arbeider i foretak innenfor bygge- og anleggsvirksomhet, varehandel og hotell- og restaurantdrift. I Pensjonskommisjonens utredning NOU 2004: 1 Modernisert folketrygd er det drøftet om det bør lovfestes et generelt krav om at alle arbeidstakere skal sikres supplerende pensjon i innskuddsbasert pensjonsordning, utformet i samsvar med lovfastsatte minstekrav. Det lyktes imidlertid ikke Pensjonskommisjonen å komme frem til bred enighet om noen slik løsning.

Pensjonskommisjonens utredning er for tiden til behandling i Regjeringen. Det ventes at en stortingsmelding som blant annet trekker opp linjer for det videre arbeid med folketrygd- og tjenestepensjonsspørsmålene, vil bli fremlagt høsten 2004. Skulle en oppnå enighet om lovfesting av minstekrav til innskuddsbasert tjenestepensjon for alle, ville dette måtte få virkninger på pensjonsmarkedets karakter og omfang selv om en forutsetter at lovtiltaket vil bli avgrenset i forhold til eksisterende ytelsesbaserte pensjonsordninger. Det foreligger for tiden likevel ikke grunnlag for å vurdere i hvilken utstrekning en slik lovgivning og mulige endringer i folketrygden vil kunne få virkninger for eksisterende ytelsesbaserte pensjonsordninger.

7.2 Fra detaljstyring til rammelovgivning

7.2.1 Ny livsforsikringslovgivning

Utviklingen i markedet for kollektive pensjonsprodukter har ført til at det någjeldende regelverk for livsforsikringsselskaper, pensjonskasser og deres virksomhet er kommet i et spenningsforhold til nye behov for handlefrihet og tilpasning til markedsendringene. På denne bakgrunn ble det i NOU 2001: 24 Ny livsforsikring foreslått en modernisering av regelverket for livsforsikringsvirksomhet med særlig vekt på kollektiv livsforsikring. I utredningen ble det vist til at effektiv markedskonkurranse kunne «frembringe de korrektiver i forhold til uønskede handlemåter som det på forsikringsområdet i mer enn et århundre har vært lov- og forskriftsverkets oppgave å motvirke», og til at denne tradisjonen over tid hadde «ført til oppbygging av et omfattende regelverk med konkrete handlenormer for de viktigste områder av forholdet mellom selskapene og deres kunder» (NOU 2001: 24 side 18). Lovutkastet hadde som mål at «innslaget av handlenormer i den offentlige regulering kunne reduseres og erstattes» av et regelverk utformet som et «rammeverk» for markedsaktørens handlefrihet supplert med bestemmelser som fastla «de ytre grenser» for handlefriheten (NOU 2001: 24 side 18). Lovutkastet, basert på denne tilnærmingsmåte, er senere i all hovedsak fulgt opp i lovforslaget i Ot.prp. nr. 74 (2003–2004) som for tiden er til behandling i Stortinget. Lovforslaget i Innst. O. nr. 4 (2004–2005) er i samsvar med lovforslaget i Ot.prp. nr. 74 (2003–2004).

Det er hverken i NOU 2001: 24 eller i Ot.prp. nr. 74 (2003–2004) tatt uttrykkelig stilling til om de nye virksomhetsreglene for livsforsikring også bør gjøres gjeldende for pensjonskassenes virksomhet. Av Finansdepartementets mandat (foran avsnitt 1.1) fremgår imidlertid at utgangspunktet for Banklovkommisjonens utredning bør være at livsforsikringsselskaper og pensjonskasser så vidt mulig gis samme rammebetingelser. Et tilsvarende synspunkt ligger også til grunn for EUs «pensjonskassedirektiv» (foran avsnitt 5.8). De øvrige deler av det nye regelverket for livsforsikring i forsikringsvirksomhetsloven kapittel 8b om kommunale pensjonsordninger og kapittel 8c om flytting er allerede gjort gjeldende for pensjonskasser.

Banklovkommisjonen legger etter dette til grunn at det nye regelverket for livsforsikringsvirksomhet slik det fremgår av lovforslaget i Innst. O. nr. 4 (2004–2005), bør så vidt mulig inngå som en sentral del i et nytt regelverk for pensjonskasser og deres virksomhet. Dette vil samtidig innebære en endring i tilnærmingsmåte ved utformingen av myndighetsreguleringen på pensjonskasseområdet, og medføre en overgang fra et regime basert på detaljregulering av pensjonskassenes virksomhet til et regime med lovfastsatte rammer for pensjonsleverandørers handlefrihet i ryddig markedskonkurranse. Banklovkommisjonen mener at den holdningsendring når det gjelder behovet for myndighetsregulering av kollektiv livsforsikringsvirksomhet som fremgår i NOU 2001: 24 side 18, også bør få gjennomslag på pensjonskasseområdet. Dette vil sikre i hovedsak like rammebetingelser for de sentrale pensjonsleverandører og dermed bidra til ryddige konkurranseforhold i pensjonsmarkedet.

7.2.2 Oversikt over lovforslaget i Innst. O. nr. 4 (2004–2005)

Lovforslaget i Innst. O nr. 4 (2004–2005), jf. Ot.prp. nr. 74 (2003–2004), er tilpasset det produktspekter som pensjonslovene – foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven – nå åpner for. Hovedpunktene er følgende:

(1) Lovforslaget åpner for at pensjonsinnretninger – i tillegg til vanlig kollektiv og individuell livsforsikring – også kan tilby pensjonsprodukter basert på avtale om at pensjonsordningens midler skal forvaltes som særskilt investeringsportefølje i samsvar med regelen i foretakspensjonsloven §§ 11–1 flg. og innskuddspensjonsloven §§ 3–2a flg. Dette innebærer at skillet i gjeldende regelverk mellom vanlige livsforsikringsselskaper og fondsforsikringsselskaper blir opphevet, noe som i lovforslaget fremgår indirekte av reglene om pristariffer (§ 8a-3 annet ledd bokstav c) og om kapitalforvaltning (§ 8a-7 tredje ledd). Dessuten forutsetter lovforslaget at pensjonsinnretningene kan tilby pensjonsordninger med begrenset forsikringselement (Ot.prp. nr. 74 side 99 flg.). Begge deler vil medføre at livsforsikringsselskapene lettere kan foreta produkttilpasning og produktutvikling på pensjonsområdet og redusere risikoen ved kapitalforvaltningen, samt sette i verk tiltak som vil redusere kostnadsnivået.

(2) Lovforslaget § 8a-3 fastsetter den struktur livsforsikringsselskaper skal legge til grunn ved utformingen av pristariffer for de ulike produkter og tjenester et selskap tilbyr. Det legges vekt på særskilt prising av enkeltelementene i produktene og tjenestene for å sikre en gjennomsiktlighet i prisingen. Dermed gis forsikringstakersiden mulighet til innsyn og til etterkontroll av produktkvalitet, og ulike markedsaktører vil få grunnlag for å sammenligne produkter og priser fra ulike pensjonsleverandører. Loven forutsetter imidlertid at det først og fremst er leverandørenes sak å fastsette sin strategi når det gjelder å tilpasse pristariffer og øvrige kontraktsvilkår til markedssituasjonen, og det stilles få krav til selve innholdet av pristariffene (§ 8a-3 femte ledd). Pristariffene kan også endres med virkning for fremtidig premiebetaling under eksisterende kontrakter (§ 8a-4).

(3) Lovforslaget §§ 8a-7 flg. inneholder et nytt regime for kapitalforvaltning og tilordning av avkastning og overskudd. Det skal her skilles mellom midler tilknyttet pensjonsordninger med kontraktsfastsatte forpliktelser og pensjonsordninger med forpliktelser knyttet til verdien til enhver tid av en særskilt investeringsportefølje. Midlene tilknyttet kontraktsfastsatte forpliktelser skal forvaltes i egen kollektivportefølje, mens midler i særskilte investeringsporteføljer skal forvaltes i investeringsvalgsporteføljen. Reglene for tilordning av avkastning og overskudd er forskjellige for de to porteføljene, men reglene bygger på prinsippet om at overskudd i sin helhet skal tilordnes forsikringskontraktene og ikke som nå deles mellom selskap og kunder. Forvaltningen av øvrige midler, først og fremst egenkapitalen skal forvaltes i en egen selskapsportefølje, atskilt fra forsikringsporteføljene. Avkastningen på selskapsporteføljen går i sin helhet til selskapet og skal – sammen med fortjenestemarginer bygget inn i pristariffene – utgjøre livsforsikringsselskapets inntekter. De ulike porteføljene kan deles i flere delporteføljer.

(4) Avkastning på midler knyttet til forsikringskontrakter i kollektivporteføljen blir fordelt mellom kontraktene ut fra pensjonskapitalen knyttet til den enkelte pensjonsordning. Avkastning av midler i særskilt investeringsportefølje tilordnes i sin helhet den pensjonsordning porteføljen er knyttet til (§ 8a-9).

(5) I lovforslaget skilles det mellom overskudd på avkastningsresultatet (§ 8a-14) og på risikoresultatet (§ 8a-10). Bakgrunnen er at pensjonsordninger med og uten særskilte investeringsporteføljer betraktes som en gruppe i forhold til risikoresultatet, selv om det må skilles mellom de to grupper av kontrakter når det gjelder tilordning av avkastning og overskudd på avkastningsresultatet. Overskudd på risikoresultatet blir fordelt mellom pensjonsordningene etter forholdet mellom kontraktenes risikopremier, men selskapet kan bestemme at inntil halvparten av årets overskudd på risikoresultatet skal avsettes til et fond for risikoutjevning (§ 8a-10 tredje ledd, jf. § 8a-22).

(6) Lovforslaget §§ 8a-15 flg. inneholder opplegget for en ny struktur for fondsavsetningene i livsforsikringsselskapene. Det trekkes et skille mellom avsetninger og tilsikring av forpliktelser etter kontrakter som omfattes av kollektivporteføljen, og kontrakter med midlene plassert i særskilte investeringsporteføljer (§ 8a-15 annet og tredje ledd). Lovforslaget viderefører gjeldende regler når det gjelder beregning av minstekravet til premiereserve til sikring av kontraktsfastsatte forsikringsforpliktelser, men presiserer i tillegg minstekravet til årlig økning av premiereserven (§ 8a-16). Gjeldende ordning om tilleggsavsetninger blir også i hovedsak videreført (§ 8a-17). Fondsavsetningene til sikring av forpliktelser knyttet til verdien av en særskilt investeringsportefølje skal motsvare verdien av investeringsporteføljen til enhver tid, men det skal i tillegg foretas ulike supplerende avsetninger avhengig av hvilke forpliktelser slike kontrakter medfører for selskapet (§ 8a-18). Disse reglene medfører at det på passivasiden i selskapets balanse må etableres et skille mellom avsetninger til sikring av kontraktsfastsatte forpliktelser og avsetninger vedrørende forpliktelser knyttet til kontrakter med særskilt investeringsportefølje.

8 Ny lovgivning for pensjonskasser – hovedspørsmål

8.1 Utgangspunkter for ny lovgivning for pensjonskasser

(1) Det er i første rekke opp til det enkelte foretak å avgjøre om det skal etablere en tjenestepensjonsordning for de ansatte, og ta standpunkt til hvordan pensjonsordningen skal utformes, for eksempel om den skal være ytelsesbasert eller innskuddsbasert. Foretaket kan som hovedregel også selv avgjøre om pensjonsordningen skal etableres i et livsforsikringsselskap eller i tilfelle i en pensjonskasse som foretaket oppretter. Innenfor privat sektor har det hittil ikke vært vanlig at tariffavtaler inneholder bestemmelser om pensjonsforhold. Pensjonsordninger med skattegunstig behandling må imidlertid oppfylle de krav som følger av foretakspensjon – og innskuddspensjonslovene.

I kommunal sektor er situasjonen en annen, blant annet fordi de fleste arbeidsgivere ikke er skattepliktige, og fordi pensjonslovene ikke gjelder ut over det som følger av forsikringsvirksomhetsloven kapittel 8b. I Hovedtariffavtalen for kommunal sektor er det fastsatt at kommunale arbeidsgivere skal etablere egne pensjonsordninger, enten i livsforsikringsselskap eller i pensjonskasse, og Hovedtariffavtalen krever også at pensjonsordningen skal være utformet i samsvar med bestemmelsene i avtalen (foran avsnitt 2.2). Et vedlegg til avtalen inneholder også et regelverk for kommunale pensjonsordninger som normalt skal legges til grunn.

Pensjonsordninger som innbefatter kollektiv pensjonsforsikring må etableres enten i livsforsikringsselskap eller i forsikringsteknisk oppbygget pensjonskasse. Uavhengig av om pensjonsordningen er ytelsesbasert eller innskuddsbasert, kan midlene i en pensjonsordning plasseres i en særskilt investeringsportefølje som forvaltes av pensjonsinnretningen atskilt fra midler knyttet til andre kollektivkontrakter. Etter gjeldende regler kan imidlertid slike pensjonsordninger bare etableres i et fondsforsikringsselskap og ikke i livsforsikringsselskap, men blir lovforslaget i Innst. O. nr. 4 (2004–2005) vedtatt, får også vanlige livsforsikringsselskaper adgang til å ha pensjonsordninger med særskilte investeringsporteføljer (foran avsnitt 6.2.2).

Innskuddsbaserte pensjonsordninger som ikke er basert på pensjonsforsikring eller har tilstrekkelig livsforsikringselement, kan etableres i bank, forvaltningsselskap for verdipapirfond eller pensjonskasse, men derimot ikke i forsikringsselskap eller pensjonskasse som har adgang til å drive virksomhet som regnes som livsforsikring. Det vises til Finansdepartementets vurdering i Ot.prp. nr. 74 (2003–2004) kapittel 14, der det konkluderes med:

«Etter Finansdepartementets vurdering er det vanskelig å utlede en helt bestemt grenseoppgang med utgangspunkt i krav til forsikringselement som angis i EU-direktivet. Om tilbud av et konkret produkt skal kunne anses som livsforsikringsvirksomhet eller ikke, vil måtte bero på en konkret vurdering av det enkelte produktet. Det vil i utgangspunktet være tilsynsmyndighetenes ansvar å foreta en slik vurdering.

Finansdepartementet har merket seg at Stortinget ser ut til å ønske at forholdene skal legges til rette for at livsforsikringsselskaper i så stor grad som mulig skal kunne forvalte innskuddspensjonsprodukter med investeringsvalg uten avkastningsgaranti, jf. uttalelser gitt i Innst. O. nr. 85 (2000–2001). Etter Finansdepartementets vurdering vil ikke soliditets- eller tilsynsmessige hensyn tale for en begrensning i livselskapenes adgang til å forvalte innskuddspensjonsprodukter med investeringsvalg. Finansdepartementet finner, bl.a. i lys av Banklovkommisjonens vurderinger og i lys av innspillene fra FNH, grunn til å påpeke at det også bør være rom for hensiktsmessighetsvurderinger når det skal avgjøres om et konkret produkt, og særlig ved vurderingen av kollektive tjenestepensjonsprodukter, skal anses å inneholde tilstrekkelig forsikringselement. Finansdepartementet antar for eksempel at i tilfeller der innskuddspensjon har tilknyttet avtale om uførepensjon, ektefellepensjon og/eller innskuddsfritak ved uførhet, vil det være hensiktsmessig at både pensjonskapital og midler som sikrer tilleggsytelsene, kan forvaltes i det samme livsforsikringsselskap, uavhengig av om det er fastsatt at alderspensjonskapitalen skal forvaltes som spareprodukt etter pensjonsalder. Finansdepartementet legger med dette til grunn at et innskuddspensjonsprodukt med investeringsvalg som også har innskuddsfritak ved uførhet, vil kunne anses å inneholde tilstrekkelig forsikringselement til å være et livsforsikringsprodukt.

Som nevnt er grensegangen her et typisk tilsynsansvar, og Kredittilsynet vil derfor treffe avgjørelser i de saker som måtte oppstå innefor dette feltet. Finansdepartementet viser for øvrig til at det vil kunne fastsettes nærmere regler i forskrift om hva som skal kunne anses som et tilstrekkelig forsikringselement, jf. lovforslaget § 8a-1 fjerde ledd.»

Det er hittil ikke etablert pensjonskasser med innskuddspensjonsordning, men noen slike pensjonsordninger er blitt etablert i forvaltningsselskap for verdipapirfond (foran avsnitt 2.4).

(2) Ved vurdering og valg av pensjonsordning og pensjonsinnretning vil et foretak generelt søke etter det alternativ som vil dekke pensjonsløftene overfor de ansatte på den over tid billigste, sikreste og mest mulig effektive måte. Om foretaket vil velge en pensjonskasseløsning, beror på ulike forhold, blant annet foretakets størrelse, egen kompetanse, behovet for kontroll over egen pensjonsordning og dennes økonomiske rammer, kostnadsvurderinger, samt om foretaket evner og er villig til å ta risiko. Videre er et administrasjonsapparat til å foreta utbetalinger osv. nødvendig for å kunne ha en egen pensjonskasse, dog vil ikke en pensjonskasse ha behov for et distribusjonsapparat på samme måte som et livsforsikringsselskap. For et stort foretak med administrativ kapasitet og kompetanse innenfor kapitalforvaltning, vil egen pensjonskasseløsning være langt mer aktuell enn for mindre og mellomstore foretak. Likevel har mange slike foretak egen pensjonskasse. Manglende kompetanse og kapasitet kan i stor grad avhjelpes ved kjøp av de nødvendige tjenester fra livsforsikringsselskaper eller andre leverandører av slike tjenester. Det finnes også leverandører av såkalte «nøkkelferdige» pensjonskasser som tilbyr pakkeløsninger for utførelsen av de arbeidsoppgaver som inngår i forvaltningen av en pensjonsordning.

Et foretak vil ikke alltid velge en pensjonskasseløsning selv om den antar at dette vil være den billigste og mest effektive måte å drive pensjonsordningen på. I lovgivningen stilles det krav om at en pensjonskasse må ha ansvarlig kapital tilpasset omfanget av virksomheten, og den kapital som trengs må foretaket selv tilføre pensjonskassen ved etableringen. Foretak som etablerer sin pensjonsordning i livsforsikringsselskap trenger derimot vanligvis ikke å foreta noe kapitalinnskudd i selskapet. I et livsforsikringsselskap er det ikke forsikringstakernes oppgave å skaffe nødvendig eierkapital. Et livsforsikringsselskap – uavhengig av om det er aksjeselskap eller gjensidig selskap – må imidlertid ta hensyn til eierkapitalen og – særlig i aksjeselskaper – til at eierne får god kapitalavkastning over tid. Premietariffene vil derfor også inneholde et fortjenesteelement. Også et foretak med pensjonskasse vil imidlertid legge vekt på å oppnå avkastning av tilført kapital, enten direkte eller indirekte via lavere netto pensjonskostnader.

Det er vanskelig å vurdere hva slike ulikheter kan bety i praksis for foretakenes valg av pensjonskasseløsninger. Kan den nærhet til pensjonsordningen som et foretak oppnår ved en pensjonskasseløsning og den mulighet til å innvirke på driften dette gir, innebære fordeler som oppveier ulempene ved eget kapitalinnskudd i pensjonskassen? I så fall kan avkastningskravet bli lavere og behovet for å synliggjøre god eieravkastning mindre enn i livsforsikringsselskaper som er aksjeselskaper.

Arbeidstakerne i et foretak vil – som medlemmer av pensjonsordningen – legge størst vekt på hvilke ytelser pensjonsordningen skal gi, og på at den blir etablert i en pensjonsinnretning hvor opptjente pensjonsrettigheter over tid er godt økonomisk sikret. I samsvar med dette krever også regelverket for livsforsikringsvirksomhet at livsforsikringsselskaper og pensjonskasser til enhver tid skal ha fondsavsetninger som minst tilsvarer verdien av pensjonsrettighetene, og at pensjonsinnretningen skal ha motsvarende eiendeler undergitt trygg og forsvarlig forvaltning. Også pensjonsordninger i pensjonskasser er således fondsbaserte slik at opptjente pensjonsrettigheter skal være forsvarlig sikret i pensjonsinnretningen selv om foretaket skulle gå konkurs. Et hovedformål med EUs pensjonskassedirektiv er på samme måte at arbeidstakernes rettigheter i pensjonsordninger etablert i pensjonskasser og andre institusjoner enn livsforsikringsselskaper, skal være betryggende sikret (foran avsnitt 5.1).

(3) Pensjonskasser er selveiende institusjoner – en slags stiftelse – med virksomhet i hovedsak begrenset til kollektiv pensjonsforsikring (foran avsnitt 2.1.1). Det er fra tid til annen reist spørsmål om det virkelig er behov for slike institusjoner – og for lovregulering av dem. Det er særlig vist til at kollektive pensjonsordninger er et sentralt virksomhetsområde for livsforsikringsselskapene, og til at det kan etableres livsforsikringsselskaper med virksomhet og kundekrets begrenset – på samme måte som pensjonskassene – til den eller de foretak som eier selskapet, dvs. såkalt livcaptive.

Hvilke typer av institusjoner som skal kunne drive virksomhet basert på kollektive pensjonsordninger, er et spørsmål som kan og må avklares i nasjonal lovgivning. EUs pensjonskassedirektiv overlater til lovgivning i hvert land å fastlegge hvordan det nasjonale pensjonsmarkedet skal organiseres, og stiller ikke noe krav om at nasjonal lovgivning skal åpne for at tjenestepensjonsordninger kan etableres i pensjonskasse eller andre pensjonsinnretninger som ikke er livsforsikringsselskaper (foran avsnitt 5.1). Norsk lovgivning vil derfor kunne fastsette at det bare er livsforsikringsselskaper som kan drive virksomhet knyttet til kollektiv pensjonsforsikring. Tilsvarende kan det i lovgivningen fastsettes i hvilken utstrekning pensjonsordninger med innskuddspensjon uten forsikringselement skal kunne etableres i pensjonskasser eller andre institusjoner.

I Norge har pensjonskassene lang tradisjon og har over tid utgjort en viktig del av pensjonsmarkedet og har i dag virksomhet av betydelig omfang, både i privat og offentlig sektor. Pensjonskassene er allment oppfattet som et godt alternativ til plassering av tjenestepensjonsordning i livsforsikringsselskap, og deres virksomhet er derfor sett på som vesentlig for konkurransen i kollektivmarkedet. Det er ikke under Banklovkommisjonens arbeid med ny lovgivning om pensjonskasser fremkommet synspunkter som skulle tilsi en fornyet vurdering av det prinsipielle spørsmål om pensjonskassers rolle som pensjonsinnretning i det norske pensjonsmarked. Tvert i mot er det understreket at også de nye typer av pensjonsordninger som pensjonslovene nå åpner for, bør kunne etableres i pensjonskasse.

Banklovkommisjonen viser til den sterke konsentrasjonen i norsk livsforsikringsnæring, og mener at behovet for korrektiver og andre konkurransehensyn tilsier at pensjonskasser fortsatt bør utgjøre et betydelig innslag i det norske pensjonsmarked. Uavhengig av om en pensjonsordning er etablert i livsforsikringsselskap eller pensjonskasse vil det fortsatt være mange treghetsfaktorer som hindrer endring i valget av type pensjonsinnretning. Banklovkommisjonen legger ut fra dette til grunn at hovedoppgaven nå er å vurdere hvordan et moderne regelverk for pensjonskasser bør utformes i lys av konkurranseforholdene i pensjonsmarkedet og bestemmelsene i EUs pensjonskassedirektiv. Ved utarbeidelsen av et utkast til ny lovgivning på området bør det også legges vekt på at det også bør være adgang for pensjonskassene til å drive virksomhet på grunnlag av de ulike typer av nye pensjonsprodukter som den nye pensjonslovgivningen nå åpner for.

Gjeldende regelverk for pensjonskasser er forskriftsbasert og til dels fragmentarisk og forholdsvis komplisert (foran avsnitt 3). Det tar ikke hensyn til de endringer i pensjonsmarkedet som de nye pensjonslovene gjør mulig, og reflektere heller ikke de prinsipper som ligger til grunn for arbeidet med ny livsforsikringslovgivning, jf. lovforslaget i Innst. O. nr. 4 (2004–2005). Banklovkommisjonen mener at det nå er behov for en alminnelig gjennomgang av regelverket med henblikk på å utarbeide forslag til bestemmelser som er tilpasset både pensjonskassenes virksomhet i våre dager og nye former for virksomhet i samsvar med de rammer som er trukket opp i ny livsforsikrings- og pensjonslovgivning. En viktig oppgave er også å få forankret de sentrale bestemmelsene i lovgivning og å få utformet bestemmelsene innenfor en oversiktlig lovstruktur. En konsekvens av dette lovopplegget vil være at pensjonskasseforskriften i den form den har i dag, blir opphevet og erstattet av et nytt lovverk.

8.2 Hovedspørsmål

8.2.1 Rammeregelverk

Ved utarbeidelsen av forslag til ny livsforsikringsvirksomhetslovgivning i Utredning nr. 7, NOU 2001: 24, la Banklovkommisjonen vekt på at lovgivningen bør utgjøre et rammeregelverk for den virksomhet som livsforsikringsselskaper skal kunne drive, og at detaljert produktkontroll ikke bør være en lovgivningsoppgave. I Utredning nr. 7, NOU 2001: 24 Ny livsforsikringslovgivning side 17–18 uttalte Banklovkommisjonen :

«Et hovedmål i lovarbeidet vil måtte bli at reguleringen skal være godt tilpasset til de former for virksomhet som i årene fremover må antas å utgjøre hovedtyngden innenfor kollektiv livsforsikring. Det videre arbeidet bør derfor i størst mulig grad kunne tilrettelegges på grunnlag av en felles oppfatning av de former for virksomhet som nå vil inngå i kollektiv livsforsikring og av hvilken utvikling en må regne med i kommende år. Utviklingen i den siste fem-årsperioden synes å ha en innebygget dynamikk som bærer bud om fortsatte endringer i virksomhetsformer og sammensetningen av virksomheten. Nedenfor kapittel 4 «Kollektiv pensjonsforsikring i forandring» har en søkt å fange inn viktige utviklingstendenser i så måte.

Det er her av særlig betydning at den reform av lovgivningen om kollektive pensjonsordninger som nå er sluttført av Stortinget ved endringslovene av 15. juni 2001, innebærer en langt åpnere holdning når det gjelder produktspekter enn hittil gjeldende regler. I fremtiden vil tradisjonell tjenestepensjonsforsikring, basert på et i hovedsak standardisert kombinert spare- og risikoprodukt, ventelig bare være ett av mange pensjonsprodukter innenfor kollektiv livsforsikring. En må vente betydelig større innslag av ulike kollektive pensjonsordninger som både for risiko knyttet til person og for risiko knyttet til kapital vil følge andre og langt mer varierte modeller. Dette må ventes å få til dels vidtrekkende virkninger, ikke bare for selskapene, men også for foretak og arbeidstakere som pensjonsordningene gjelder for. En premiss for et nytt offentligrettslig regelverk vil være at det må kunne fange opp de variasjoner i innbyrdes relasjoner i trekantforholdet mellom selskap, foretak og arbeidstakere som utviklingen på kollektivområdet ventelig vil føre med seg.

Utbyggingen av produktspekteret innenfor kollektiv pensjonsforsikring vil også åpne for andre former for konkurranse mellom selskapene i kollektivmarkedet. En forutsetning for dette vil imidlertid være at det foreligger tilstrekkelig gjennomsiktlighet når det gjelder prissetting av og egenskaper ved de ulike produkter eller produktelementer som blir tilbudt fra selskapenes side. Dette tilsier at et nytt offentligrettslig regelverk bør være oversiktlig og gi forutberegnelige virkninger. En tilsvarende målsetning vil måtte stilles til selskapenes pristariffer og andre vilkår, ganske særlig fordi en kollektiv pensjonsordning – så å si uten hensyn til utforming – fortsatt vil være et produkt med egenskaper som ikke umiddelbart vil være lett tilgjengelig. Ved utformingen av hovedelementene i lovutkastet er det lagt vesentlig vekt på å utvikle et rammeverk for utformingen av pristariffer som kan gi grunnlag for effektiv konkurranse i livsforsikringsmarkedet.

Lovutkastet bygger på den forutsetning at det innenfor de strukturer og rammer som trekkes opp, først og fremst vil være selskapenes sak å fastlegge sin strategi når det gjelder å tilpasse pristariffer og øvrige kontraktsvilkår til markedssituasjonen. I lovutkastet stilles det således få konkrete krav til innholdet i så måte.

En annen forutsetning for effektiv konkurranse er videre at markedsaktørene, bedriftene og arbeidstakersiden gis mulighet til innsyn i og etterkontroll av anvendelsen av det samlede regelverk, ikke minst den del som er fastsatt på selskapsplan. I et noe bredere perspektiv vil dette også kunne bidra til å motvirke mulig konkurransevridning og kryssubsidiering mellom ulike produkter, og dessuten til å forhindre mulig urimelig forskjellsbehandling mellom kundegrupper. Slike synspunkter vil imidlertid på forsikringsområdet – på samme måte som på andre næringslivsområder – begrunne ytre rettslige grenser for den forretningsmessige handlefrihet lovgivningen innrømmer markedsaktørene.

En slik tilnærmingsmåte vil på mange måter kunne få vesentlig betydning for utformingen av et nytt offentligrettslig regelverk for kollektiv pensjonsforsikring. Dersom en kan ta som utgangspunkt at forutsetningene for effektiv konkurranse i kollektivmarkedet vil være til stede, vil det også være grunnlag for en holdningsendring når det gjelder behovet for lovregulering av selskapenes virksomhet. Effektiv konkurranse vil på kollektivområdet i praksis kunne frembringe de korrektiver i forhold til uønskede handlemåter som det på forsikringsområdet i mer enn et århundre har vært lov- og forskriftsverkets oppgave å motvirke. I denne sammenheng vil markedsforholdene fortsatt kunne begrunne lovgivningspolitiske forskjeller mellom individuell og kollektiv livsforsikring.

Denne tradisjonen har over tid ført til oppbyggingen av et omfattende regelverk med konkrete handlenormer for de viktigste områder av forholdet mellom selskapene og deres kunder. De vesentlige endringer i konkurranseforholdene på markedet for langsiktig sparing, særlig pensjonssparing, som i senere år har funnet sted, åpner også for endringer i den lovgivningspolitiske tilnærmingsmåte. På områder hvor en kan legge til grunn at markedskonkurranse vil frembringe nødvendige korrektiver, vil innslaget av handlenormer i den offentlige regulering kunne reduseres og erstattes av et regelverk som legger hovedvekten på:

1. å legge forholdene til rette for effektiv markedskonkurranse, først og fremst gjennom krav til klarhet, gjennomsiktlighet og innsyn når det gjelder utformingen av selskapenes pristariffer,

2. å utvikle et rammeverk for et langsiktig forhold mellom selskap og forsikringskunder som gir grunnlag for innsyn i og løpende vurdering av produktkvalitet når det gjelder langvarige spareprodukter på forsikringsområdet, og

3. å fastlegge de ytre grenser for markedsaktørenes handlefrihet.

Det lovutkast Banklovkommisjonen fremlegger i utredningen, er bygget opp etter disse retningslinjer.

Kollektiv livsforsikring inngår som en viktig del av markedet for privat sparing. Den nye lovgivningen om pensjonsordninger basert på innskuddspensjon innebærer i denne sammenheng at det er åpnet for nye produkter i kollektiv livsforsikring, men loven om innskuddspensjon betyr også at andre aktører enn livselskaper får adgang til markedet for kollektive pensjonsordninger. Ytelsesbasert og engangsbetalt foretakspensjon vil imidlertid fortsatt være forbeholdt kollektive livselskaper, men en må vente at også disse typer av pensjonsordninger vil møte konkurranse fra pensjonsordninger basert på innskuddspensjon.

For tiden møter norske leverandører av pensjonsprodukter begrenset konkurranse fra utenlandske selskaper, men det knytter seg usikkerhet til om dette vil vedvare eller endre seg i kommende år. Det er alminnelig antatt at den nye pensjonslovgivningen åpner for en bredde i produktspektret for norske livselskaper som legger forholdene godt til rette for at norske selskaper skal kunne tilby pensjonsprodukter som vil hevde seg godt overfor både innenlandske og utenlandske konkurrenter. Under Stortingets behandling av den nye pensjonslovgivningen ble det lagt betydelig vekt på hensynet til norske selskapers konkurranseevne (nedenfor kapittel 2). Det er grunn til å anta at en offentligrettslig regulering av kollektive livselskaper som er vel tilpasset den virksomhet som selskapene vil drive på grunnlag av den nye pensjonslovgivningen, vil bidra til dette.

Dette innebærer imidlertid samtidig at en ikke i ett og alt kan legge til grunn for lovarbeidet den hovedmal for regulering av livsforsikringsvirksomhet som EU/EØS regelverket tar sitt utgangspunkt i. Denne hovedmal knytter seg, som det fremgår foran i avsnitt 1.1, først og fremst til livsforsikring i tradisjonell form, og reflekterer derfor ikke de strukturendringer som må antas å prege norsk kollektiv livsforsikring i årene som kommer. En annen sak er at en ny norsk lovgivning om kollektiv livsforsikring selvsagt vil måtte ligge innenfor de rammer som våre EU/EØS forpliktelser trekker opp. Banklovkommisjonen mener at de lovforslag som fremmes oppfyller disse kravene. På viktige områder er dessuten lovforslaget bedre tilpasset hovedlinjene i EU/EØS regelverket enn gjeldende lov- og forskriftsverk (se blant annet kapitlene 10 til 12 nedenfor).

Banklovkommisjonen legger til grunn at et tidsmessig regelverk for kollektiv livsforsikring med hovedvekt på kollektiv pensjonsforsikring vanskelig kan gjennomføres uten til dels dyptgående endringer i de prinsipper som hittil har ligget til grunn for reguleringen av kollektiv livsforsikring. Vesentlig i denne sammenheng er den vekt som vil måtte legges på at den nye pensjonslovgivningen åpner for et betydelig og langt mer forskjelligartet produktspekter enn hittil vanlig i kollektiv livsforsikring. Den virksomhet som skal reguleres blir dermed en ganske annen enn den form for kollektiv forsikring som har vært et viktig utgangspunkt for någjeldende regulering. Det må dessuten tas i betraktning at det i kollektiv livsforsikring i fremtiden også i en viss utstrekning vil inngå ulike kollektive livrenteprodukter som ikke omfattes av pensjonslovgivningen og de skattefordeler som er knyttet til produkter som pensjonslovgivningen gjelder for. I forhold til den offentligrettslige regulering på kollektivområdet medfører imidlertid slike livrenteprodukter neppe særlige problemer fordi de i sin struktur i hovedsak følger vanlige kollektive pensjonsprodukter.»

I Ot.prp. nr. 74 (2003–2004) har ikke Finansdepartementet kommentert denne tilnæringsmåten direkte i de alminnelige motiver. Heller ikke høringsinstansene kommenterte dette spesielt. Det synes imidlertid å være klart at departementet har valgt å følge opp de hovedprinsipper som Banklovkommisjonen la til grunn i Utredning nr. 7 gjennom det lovutkastet de har fremmet i proposisjonen.

8.2.2 Rammeregulering av pensjonskassers virksomhet

(1) Skal de norske pensjonskassene kunne videreføre sin virksomhet som pensjonsinnretning i konkurranse med blant annet livsforsikringsselskapene, må lovgivningen legge forholdene til rette for at pensjonskassene kan møte endringer når det gjelder former for og sammensetning av virksomheten på kollektivområdet. Pensjonskassenes virksomhet er basert på de samme pensjonslovene som livsforsikringsselskapenes kollektivvirksomhet, og pensjonskassene vil – når lovforslaget i Innst. O. nr. 4 (2004–2005) er gjennomført – merke virkninger av de endringene som er gjort på kollektivområdet siden 2000 (se ovenfor avsnitt 6.1). Ut fra dette mener Banklovkommisjonen at en viktig oppgave ved utformingen av ny lovgivning for pensjonskasser, vil være å etablere lovgrunnlaget for en overgang fra detaljstyring til rammestyring av pensjonskassenes virksomhet fra myndighetenes side som tilsvarer den det er lagt opp til i Innst. O. nr. 4 (2004–2005).

Uavhengig av valg av pensjonsinnretning vil et foretak etterspørre det pensjonsprodukt som, innenfor foretakspensjonsloven og innskuddspensjonslovens ganske fleksible rammer, passer best til den risiko og sikkerhet som foretaket ønsker å ha knyttet til sin pensjonsordning. Dersom pensjonskasser ikke kan fange opp slike ønskemål, vil dette få virkninger for foretakets valg av pensjonsinnretning. En premiss for det offentligrettslige regelverk for pensjonskasser bør derfor være at også pensjonskasser skal kunne tilpasse sine pensjonsprodukter til de variasjoner i innbyrdes relasjoner i forholdet mellom foretaket, arbeidstakere og pensjonsinnretning som utviklingen i kollektivområdet ventelig vil føre med seg.

Banklovkommisjonen viser til at det – som beskrevet ovenfor – er skjedd vesentlige endringer når det gjelder konkurranseforholdene i markedet for langsiktig pensjonssparing i de senere år. En forutsetning for at pensjonskassene fortsatt skal kunne utgjøre en konkurrent til livsforsikringsselskapene, vil være at pensjonsordning i pensjonskasse fremtrer for foretakene som et alternativ i det samme marked. Dette vil bare være tilfelle hvis det foreligger tilstrekkelig gjennomsiktighet når det gjelder kostnads- og premieberegningen. Foretakene må ha mulighet for å vurdere priser og pensjonsprodukter i forhold til priser og egenskaper for de produkter som livsforsikringsselskapene kan tilby. På samme måte vil det være viktig for arbeidstakerne å kunne kontrollere hvordan og i hvilken grad deres opptjente pensjonsrettigheter er sikret i en pensjonskasse. Disse forhold tilsier at det generelt bør fastsettes felles rammebetingelser og de samme ytre grenser for forretningsmessig handlefrihet for samtlige pensjonsinnretninger i pensjonsmarkedet. Banklovkommisjonen mener ut fra dette at den lovgivningspolitiske tilnæringsmåte som ble lagt til grunn i Utredning nr. 7 ved utarbeidelsen av utkast til ny livsforsikringslovgivning, også gir det naturlige utgangspunkt ved utarbeidelsen av ny lovgivning for pensjonskasser og deres virksomhet.

(2) Et slikt lovopplegg vil i hovedsak fjerne grunnlaget for den detaljstyring av pensjonskassenes produkter og virksomhet som hittil har funnet sted med utgangspunkt i pensjonskassenes vedtekter og kravet om at vedtektsbestemmelsene skal bygge på standardvedtekter utarbeidet av myndighetene. Denne ordningen er beskrevet foran i avsnitt 3.2.2 og 3.2.3, hvor det fremgår at vedtektene – i tillegg til bestemmelser om de institusjonelle forhold – også må inneholde pensjonsplan og andre forsikringsvilkår for pensjonsordningen. Ordningen innebærer reelt en forhåndskontroll og et krav om standardisering av pensjonskassenes forsikringsvilkår. Også pensjonskassenes beregningsgrunnlag har vært gjenstand for forhåndsgodkjennelse. Tilsvarende kontrollordninger har ikke vært gjort gjeldende når det gjelder livsforsikringsselskapenes beregningsgrunnlag og vilkår for kollektive pensjonsordninger, noe som for øvrig ville være i strid med forsikringsvirksomhetsloven §§ 7–6 og 7–7 og EU/EØS-direktivet om livsforsikring 2002/83/EF artikkel 34.

Banklovkommisjonen mener at hensynet til konkurranseforholdene i pensjonsmarkedet tilsier at de ulike typer av pensjonsinnretninger på disse sentrale områdene bør være undergitt samme rammebetingelser. I samsvar med dette omhandler derfor minstekravene til pensjonskassers vedtekter i lovutkastet § 6a-4 kun institusjonelle forhold. Av lovutkastet § 6a-10 følger at kontroll med beregningsgrunnlag og forsikringsvilkår for pensjonskasser foreslås basert på lovregler tilsvarende de som vil gjelde for livsforsikringsselskaper.

En slik omlegging av kontrollordningen vil ikke medføre at myndighetenes grunnlag for å kontrollere at pensjonsordningene blir utformet innenfor de rammer pensjonslovene angir, vil bortfalle. Foretakspensjonsloven § 2–7 fastsetter at Kredittilsynet skal føre tilsyn med foretakspensjonsordninger og i tilfelle kan pålegge forsikringsselskapet eller pensjonskassen å rette på lovstridige forhold. Dersom forholdet ikke rettes, kan Kredittilsynet i medhold av lovens § 2–7 fjerde ledd blant annet bestemme at pensjonsordningen skal opphøre og avvikles. Lignende bestemmelser er fastsatt i innskuddspensjonsloven § 2–9. Dette gir tilsynsmyndighetene grunnlag for å føre nødvendig tilsyn med pensjonsinnretningenes produkter.

(3) En annen sentral premiss ved utarbeidelse av et offentligrettslig regelverk for pensjonskasser, er at den nye lovgivningen må utformes slik at de krav til nasjonal lovgivning som følger av pensjonskassedirektivet blir oppfylt. Som det fremgår ovenfor kapittel 5, stiller pensjonskassedirektivet blant annet krav som gjelder rettslig skille mellom pensjonsordning og foretak, fondsbasering av pensjonsordninger og informasjon til medlemmene, samt krav til bufferkapital og kapitalforvaltningen i pensjonsinnretningene.

Gjennomføringen av direktivets bestemmelser vil bare på enkelte punkter innebære endringer av betydning i forhold til gjeldende rett. Dette skyldes at direktivet bare omhandler de aller viktigste av spørsmål knyttet til virksomheten i pensjonsinnretninger, og at reglene i stor grad er utformet på grunnlag av bestemmelser i EØS/EU-direktivet om livsforsikring (2002/83/EF). Banklovkommisjonen foreslår i samsvar med direktivet artikkel 9 en konsesjonsordning for pensjonskasser. For øvrig er de viktigste punktene hvor det er behov for nye regler:

• krav om solvensmarginkapital også for pensjonsinnretninger som ikke er livsforsikringsselskaper,

• begrensning av adgangen for pensjonskasser til å investere i foretak som har etablert pensjonskassen,

• krav om fondsbasering av pensjonsordninger uten livsforsikringselement, og

• adgang for pensjonskasser til å drive grenseoverskridende virksomhet.

Det vises til vurderingene i kapittel 5.

(4) Et nytt offentligrettslig regelverk for pensjonskasser vil også ha forbindelseslinjer til regnskapsloven og de særlige regnskapsreglene som er utarbeidet for pensjonskasser, jf. NOU 2001: 24 side 107 flg. Banklovkommisjonen går imidlertid ikke nærmere inn på disse reglene i denne utredningen. De særlige regnskapsreglene for pensjonskasser er inntatt i forskrift 27. februar 2001 nr. 188 om årsregnskap for pensjonskasser. Om det er nødvendig å foreta endringer i disse som følge av ny lovgivning for pensjonskasser, bør vurderes når den nye lovgivningen er vedtatt, jf. Ot.prp. nr. 74 (2003–2004) side 81.

8.2.3 Plassering av lovbestemmelsene

En ny lovgivning om pensjonskasser vil måtte dekke behovet for regler om pensjonskasser som institusjon og om den virksomhet slike pensjonsinnretninger vil kunne drive innenfor rammen av pensjonslovene. Et naturlig utgangspunkt er at pensjonskassenes virksomhet i kommende år vil komme til å omfatte både ytelsesbaserte og innskuddsbaserte pensjonsordninger. Et annet utgangspunkt er at de norske pensjonskassene i privat og offentlig sektor hittil så å si bare har drevet kollektiv pensjonsforsikringsvirksomhet, og at slik virksomhet i alle tilfelle fortsatt vil utgjøre en meget stor del av pensjonskassenes samlede virksomhet.

Banklovkommisjonen mener ut fra dette at også den nye lovgivningen bør beholde sin hovedtilknytning til forsikringsvirksomhetsloven. Vesentlig her er også at bestemmelsene i EUs pensjonskassedirektiv som nå skal gjennomføres i norsk rett, i så stor grad bygger på EUs regelverk om livsforsikring. Et slikt lovopplegg åpner for atskillige forenklinger av det samlede regelverk for pensjonsinnretninger. Opplegget utelukker imidlertid ikke at virksomhetsområdet for en del pensjonskasser er videre og også omfatter pensjonsordninger som ikke er pensjonsforsikring. Slike pensjonskasser og pensjonsordninger er allerede omfattet av en viktig del av forsikringsvirksomhetsloven, nemlig kapittel 8c om flytting.

Banklovkommisjonen viser til at pensjonsinnretninger som driver pensjonsforsikring og andre pensjonsinnretninger alle er aktører i markedet for langsiktig pensjonssparing, og at det er viktig at de regler som gjelder for de ulike pensjonsinnretninger er avstemt i forhold til hverandre på en hensiktsmessig måte. Når det må legges til grunn at pensjonsinnretninger som driver pensjonsforsikring i overskuelig fremtid vil være den klart største gruppen, og når regelverket i EØS/EU-direktivet i hovedsak er basert på regler som i dag gjelder for livsforsikring, antar Banklovkommisjonen at det er mest hensiktsmessig at den nye lovgivningen blir utformet samlet innenfor rammen av forsikringsvirksomhetsloven.

Forsikringsvirksomhetsloven § 1–1 annet ledd fastsetter som nevnt ovenfor i avsnitt 3.1, at Kongen er gitt hjemmel til å fastsette ved forskrift at bestemmelsene i loven helt eller delvis skal gjelde for pensjonskasser og gi nærmere regler om dette. Når pensjonskassene og deres virksomhet skal reguleres direkte i loven, vil det være nødvendig å foreta endringer i reglene om virkeområde og bransjeskille i lovens kapittel 1. Det foreslås derfor at loven skal gjelde for forsikringsselskaper, pensjonsforetak og deres virksomhet (se lovutkastet § 1–1). Det foreslås videre bestemmelser som for de ulike typer av pensjonsforetak skiller mellom virksomhet basert på pensjonsordninger med forsikringselement, og virksomhet basert på pensjonsordninger uten forsikringselement (se lovutkastet §§ 1–4 og 1–5). Som følge av disse endringer foreslås også en viss omredigering av forsikringsvirksomhetsloven kapittel 1 i sin helhet.

Ved utarbeidelsen av utkastet til ny lovgivning om pensjonskasser og andre pensjonsforetak er det – i samsvar med systematikken i forsikringsvirksomhetsloven – lagt til grunn et skille mellom institusjonelle bestemmelser og de alminnelige virksomhetsregler. I denne sammenheng er det ikke behov for å skille mellom private og kommunale pensjonskasser. De nye lovreglene for pensjonsforetak er foreslått tatt inn som et nytt kapittel 6a i loven. På denne måten vil endringene i forsikringsvirksomhetsloven som følge av at bestemmelsene om pensjonskasser tas inn i loven, reduseres til et minimum. I tillegg vil det bare være nødvendig med de endringer i lovens kapittel 1 som allerede er omtalt.

8.3 Utgangspunkter for de institusjonelle regler

8.3.1 Pensjonskassedirektivet

Pensjonskassedirektivet gjelder generelt for pensjonsinnretninger og det har i utgangspunktet ikke betydning hvilken rettslig form pensjonsinnretningen har, og om institusjonen er en egen juridisk person eller ikke. Det vises til den nærmere beskrivelsen av direktivet ovenfor i avsnitt 5.2. Direktivet inneholder heller ikke egne bestemmelser om hvordan etableringen av pensjonsinnretningen skal skje. Dette er overlatt til de enkelte lands nasjonale lovgivning.

Som det fremgår ovenfor i avsnitt 5.2 og 5.3, stiller imidlertid pensjonskassedirektivet enkelte krav som indirekte berører hvordan en pensjonskasse kan organiseres. Pensjonsinnretningen og de tilknyttede pensjonsordningene skal holdes rettslig atskilt fra foretaket eller annen institusjon som har opprettet pensjonsinnretningen, jf. direktivet artikkel 8. Pensjonsinnretningen skal videre være gjenstand for registrering hos tilsynsmyndighetene, jf. artikkel 9 nr. 1 bokstav a, og det kreves konsesjon dersom pensjonsinnretningen skal drive grenseoverskridende virksomhet. Videre skal ledelsen av pensjonsinnretningen besitte eller ha tilgang til tilstrekkelig faglig kompetanse og erfaring samt ha en hederlig vandel, jf. artikkel 9 nr. 1 bokstav b. Av betydning for organisering av en pensjonskasses virksomhet er det også at pensjonskassedirektivet stiller forholdsvis strenge krav til den informasjon som skal gis og gjøres tilgjengelig for pensjonsordningens medlemmer, jf. direktivet artikkel 9 nr. 1 bokstav c og f. I tillegg skal pensjonsinnretningens fondsavsetninger beregnes og bekreftes av en aktuar eller annen sakkyndig med tilsvarende kompetanse, jf. artikkel 9 nr. 1 bokstav d.

Dette er krav som må tas inn i forslag til lovbestemmelser som regulerer de institusjonelle forhold i pensjonskasser.

8.3.2 Grunnleggende krav

Banklovkommisjonen mener at det – i tillegg til de enkelte krav som følger av pensjonskassedirektivet – bør det være et hovedmål at de institusjonelle bestemmelsene for pensjonskasser best mulig sikrer følgende krav:

(1) Pensjonskassen må organiseres slik at den har ledelse som har tilstrekkelig kompetanse til å drive og kontrollere pensjonskassens virksomhet. Hvilken kompetanse den enkelte pensjonskasse selv må besitte, vil blant annet bero på størrelsen av pensjonskassen og omfanget av den virksomhet som skal drives. Det legges til grunn at pensjonskassen skal kunne sette bort deler av virksomheten i form av for eksempel forvaltning av pensjonskassens midler. Uansett bortsetting av virksomhet, vil pensjonskassens ledelse selv alltid måtte ha tilgang på tilstrekkelig faglig kompetanse og erfaring til å kunne utarbeide retningslinjer for og kontrollere den virksomhet som settes bort til andre.

(2) De institusjonelle bestemmelsene må utpeke hvem som er ansvarlige for de ulike deler av pensjonskassens virksomhet og at pensjonskassen til enhver tid oppfyller lovgivningens krav.

(3) Pensjonskassen må organiseres på en slik måte at den sikres faktisk og rettslig uavhengighet fra foretaket, kommunen eller annen institusjon som har etablert, og som har, pensjonsordning i pensjonskassen. Pensjonskassen må således ha et eget styre som har ansvaret for forvaltningen av pensjonskassen, og det må ha en leder som forestår den daglige drift. Dernest må det sikres at midlene i pensjonskassen ikke kan benyttes til dekning av foretakets kreditorer i tilfelle konkurs. Videre må bestemmelsene utformes slik at medlemmenes og pensjonskassens interesser vil gå foran dersom det skulle oppstå interessemotsetning mellom disse og foretakets egne interesser.

(4) Pensjonskassen må sikres en grunnkapital ved etablering som gir grunnlag for at pensjonskassen kan drive virksomhet over tid. Hvilke krav til bufferkapital som skal stilles utover kravet til grunnkapital vil bero på omfanget av pensjonskassens virksomhet.

(5) Det bør kreves at myndighetene foretar en kontroll med at pensjonskassen innehar de grunnleggende forutsetninger for å kunne drive sin virksomhet og at en pensjonskasse skal ha tillatelse fra myndighetene for å kunne starte opp sin virksomhet.

Den nærmere utformingen av de institusjonelle bestemmelsene om pensjonskasser er vurdert nedenfor i kapittel 9.

8.4 Utgangspunkter for virksomhetsreglene

8.4.1 Pensjonskassedirektivet

Pensjonskassedirektivet inneholder en god del minstekrav til EU-landenes alminnelige regler om pensjonsinnretningenes virksomhet. Disse minstekravene gjelder blant annet pensjonsinnretningenes kapitalforvaltning, krav til fondsmessig dekning av pensjonsforpliktelsene, krav om at avsetningene til enhver tid skal være kapitalmessig dekket på tilfredsstillende måte og krav til pensjonsinnretningenes ansvarlige kapital. Det vises til den nærmere beskrivelse av disse kravene ovenfor i avsnitt 5.5.

I utgangspunktet skiller ikke pensjonskassedirektivet mellom pensjonsordninger med forsikringselement eller pensjonsordninger uten forsikringselement. Det stilles imidlertid en god del tilleggskrav til beregning av fondsmessig dekning av pensjonsforpliktelsene, der det er knyttet biometrisk risiko eller annet livsforsikringselement til disse (se ovenfor avsnitt 5.5.3).

Virksomhetsreglene for pensjonskasse må utformes slik at kravene i pensjonskassedirektivet som et minimum oppfylles.

8.4.2 Konkurransen i pensjonsmarkedet

Pensjonsmarkedet kan tenkes delt i to – pensjonsordninger som anses som livsforsikring og pensjonsordninger uten forsikringselement. Finansdepartementet har i Ot.prp. nr. 74 (2003–2004) kapittel 14 lagt til grunn at livsforsikringsselskaper bare skal kunne tilby pensjonsordninger som anses som livsforsikring og som således inneholder tilstrekkelig forsikringselement. Finansdepartementet drøfter der også hva som kan anses som tilstrekkelig livsforsikringselement. Konkurransen i den delen av pensjonsmarkedet som gjelder pensjonsordninger som anses som livsforsikring, vil derfor bestå mellom livsforsikringsselskap og pensjonskasser.

Det anføres at interesseforholdene knyttet til livsforsikringsselskaper og pensjonskasser til dels er forskjellige, og ut fra dette er det hevdet at dette skulle tilsi forskjellig virksomhetsrettslig regulering av pensjonsinnretningene selv om de opererer i det samme pensjonsmarkedet. Det anføres at det i et livsforsikringsselskap vil være en større eller mindre grad av interessekonflikt mellom eiernes og kundenes interesser idet eierne vil ønske størst mulig avkastning på den kapital de har skutt inn i selskapet, mens kundene vil ha en interesse av at en størst mulig del av avkastningen tilføres kundekapitalen. I en pensjonskasse anføres det at det ikke vil foreligge samme interessekonflikt da foretaket som har etablert pensjonskassen og skutt inn kapital, også vil være forsikringstaker i pensjonskassen. Som lagt til grunn ovenfor i avsnitt 7.1 (2) er det vanskelig å vurdere hva slike ulikheter kan bety i praksis for foretakenes valg av om pensjonsordningen plasseres i et livsforsikringsselskap eller en pensjonskasse.

Plassering av pensjonsordninger i pensjonskasser innebærer at disse pensjonsordningene, for en tid, tas ut av konkurransemarkedet for livsforsikringsselskapene. Sammen med pensjonskassedirektivets krav om forsikringsteknisk beregning og fondering av pensjonsforpliktelsene, tilsier dette etter Banklovkommisjonens vurdering at det ved en vurdering av virksomhetsreglene for pensjonskasser tas utgangspunkt i samme regelverk som for livsforsikringsselskaper, se ovenfor avsnitt 7.2.2 (1). Det bør etableres særlige bestemmelser for pensjonskasser i den grad pensjonskassenes egenart som institusjon tilsier dette.

Når det gjelder kollektive pensjonsordninger uten forsikringselement (rene innskuddspensjonsordninger), vil ikke disse kunne etableres av livsforsikringsselskaper. Innskuddspensjonsloven åpner imidlertid uttrykkelig for at slike pensjonsordninger kan etableres i pensjonskasser, jf. foran avsnitt 2.4. Etter gjeldende regelverk kan slike pensjonsordninger også etableres i bank eller forvaltningsselskap for verdipapirfond. Konkurransen på denne delen av markedet, har imidlertid til nå vært beskjeden, siden relativt få pensjonsordninger uten forsikringselement har blitt opprettet.

Pensjonskassedirektivet gjelder ikke direkte for pensjonsvirksomhet som drives av banker eller forvaltningsselskaper for verdipapirfond. Som lagt til grunn ovenfor i avsnitt 2.4 reiser det seg spørsmål om ikke alle pensjonsordninger, av hensynet til sikring av arbeidstakernes rettigheter, bør underlegges pensjonskassedirektivets krav til sikring av pensjonsforpliktelsene. Hvordan dette kan løses er vurdert nærmere nedenfor i avsnitt 9.2 (2) og kapittel 11. Ut fra en konkurransemessig synsvinkel legges det imidlertid til grunn at pensjonskasser og andre pensjonsforetak med adgang til å tilby pensjonsordninger bør underlegges de samme virksomhetsrettslige hovedprinsipper. Siden pensjonskassedirektivet også omfatter pensjonskasser som kan overta innskuddspensjonsordninger uten forsikringselement, vil dette innebære at virksomhetsreglene må inneholde krav til fondsmessig dekning av pensjonsforpliktelsene og kapitalmessig dekning av disse avsetningene. Etter Banklovkommisjonens vurdering er det derfor også for disse pensjonskassene, naturlig å ta utgangspunkt i virksomhetsreglene for livsforsikringsselskaper slik de er foreslått i Ot.prp. nr. 74 (2003–2004) og Innst. O. nr. 4 (2004–2005).

Den konkrete utformingen av virksomhetsbestemmelsene er vurdert nærmere nedenfor i kapittel 10.

9 Rammer for pensjonskassers virksomhet

9.1 Hovedspørsmål

(1) Utgangspunktet i gjeldende regelverk er at en pensjonskasses virksomhet normalt er begrenset til å omfatte en ytelsesbasert pensjonsordning for det foretak eller den kommune som har etablert pensjonskassen. Avhengig av om pensjonskassen er etablert av en kommune eller et foretak, vil dette være enten en kommunal pensjonsordning eller normalt en ytelsesbasert tjenestepensjonsordning omfattet av foretakspensjonsloven og det særlige skatteregime for foretakspensjon. Hovedtariffavtalen for kommunal sektor stiller krav til utformingen av de kommunale pensjonsordningene, men overlater til den enkelte kommune å avgjøre om pensjonsordningen skal etableres i livsforsikringsselskap eller i pensjonskasse. Tariffavtaler i privat sektor omhandler normalt ikke pensjonsspørsmål, og hvordan pensjonsordninger skal utformes og i hvilken pensjonsinnretning de skal etableres, blir derfor spørsmål som i hovedsak avgjøres av det enkelte foretak, se også foran avsnitt 7.1.

De nye pensjonslovene åpner nå for at en privat pensjonskasse også kan etableres med innskuddsbasert pensjonsordning innenfor et særlig skatteregime. Dette betyr at pensjonskasser som er forsikringsteknisk oppbygget, kan ha pensjonsordning med engangsbetalt foretakspensjon etter foretakspensjonsloven eller innskuddsbasert alderspensjon med tilknyttet forsikringselement (risikodekninger eller garantert avkastning). Pensjonsordning med innskuddspensjon uten forsikringselement kan etableres i pensjonskasse som ikke er forsikringsteknisk oppbygget, se foran avsnitt 2.4. Gjeldende regelverk for pensjonskasser er imidlertid ikke tilpasset denne utviklingen.

Det har også forekommet enkelte pensjonskasser med pensjonsordning utenfor skattereglene, etablert med kollektiv livrente eller annen kollektiv pensjonsordning for å gi tilleggspensjon ut over maksimalgrensen fastsatt i foretakspensjonsloven på 12 ganger grunnbeløpet i folketrygden eller for å gi pensjon før ordinær pensjonsalder, se foran avsnitt 2.3.

(2) I gjeldende lovgivning er hovedregelen at flere foretak eller kommuner ikke kan ha sine pensjonsordninger i samme pensjonskasse, heller ikke i form av felles pensjonsordning. Det eneste unntaket gjelder konsernpensjonsordninger etter reglene i foretakspensjonsloven kapittel 12 eller innskuddspensjonsloven kapittel 10. Foretak som inngår i samme konsern, kan etablere felles pensjonsordning, uavhengig av om pensjonsordningen etableres i pensjonskasse eller i livsforsikringsselskap. Også en kommune og kommunale foretak som inngår i et kommunalt konsernlignende forhold med kommunen, kan etablere en slik felles pensjonsordning (forsikringsvirksomhetsloven § 8b-2).

Spørsmålet om det bør være adgang til å etablere felles pensjonsordning for flere private eller kommunale arbeidsgivere i samme pensjonskasse, er derfor en del av spørsmålet om i hvilken utstrekning flere foretak/arbeidsgivere overhodet skal kunne ha felles pensjonsordning. Dette spørsmålet oppstår således også i forhold til felles pensjonsordning i livsforsikringsselskap. Skal flere foretak/arbeidsgivere kunne ha avtalebasert pensjonssamarbeid i form av felles pensjonsordning? I virkeligheten står en her overfor fire til dels ulike typetilfelle:

• felles pensjonsordning for konsernforetak eller for arbeidsgivere som inngår i kommunalt konsernlignende forhold,

• avtalebasert pensjonssamarbeid mellom flere kommuner i form av felles interkommunale pensjonsordning i samme pensjonsinnretning, dvs. i livsforsikringsselskap eller i interkommunal pensjonskasse,

• avtalebasert pensjonssamarbeid mellom flere foretak i form av felles pensjonsordning for foretakene til tross for at de ikke inngår i samme konsernforhold, og

• tverrgående pensjonsordning for en bestemt gruppe av arbeidstakere med forskjellige arbeidsgivere. Hos oss er pensjonsordningene for sykepleiere og for sykehusleger eksempler på dette (se Utredning nr. 10, NOU 2003: 11).

Disse spørsmål drøftes nedenfor i avsnitt 8.2.

(3) En konsernpensjonsordning kan utformes som en ytelsesbasert eller som en av tre typer av innskuddsbaserte pensjonsordninger (foran avsnitt 6.1.3). For konsernpensjonskasser oppstår spørsmålet om det bør være adgang for de enkelte konsernforetakene til å ha forskjellige typer av pensjonsordninger i samme pensjonskasse. Det kan eksempelvis tenkes at et foretak vil ha ytelsesbasert foretakspensjon, mens et annet foretrekker engangsbetalt foretakspensjon.

Et lignende spørsmål som gjelder pensjonskasser generelt, oppstår i forhold til reglene om kombinerte og parallelle pensjonsordninger i foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven: Kan et foretak ha kombinerte eller parallelle pensjonsordninger for sine arbeidstakere i samme pensjonskasse? Et tilsvarende spørsmål oppstår dersom en pensjonsordning i en pensjonskasse blir «lukket» eller «omdannet» og en ny pensjonsordning av annen type blir etablert for de arbeidstakere som blir ansatt etter «lukkingen» eller «omdanningen», jf. foretakspensjonsloven § 15–5 og innskuddspensjonsloven § 14–1. Hovedtariffavtalen i kommunal sektor innebærer at slike spørsmål for tiden ikke har praktisk betydning for kommunale pensjonsordninger.

Disse spørsmål drøftes nedenfor i avsnitt 8.3.

(4) En pensjonskasse kan – i tråd med reglene for livsforsikringsselskaper – ikke drive annen virksomhet enn pensjonsvirksomhet og virksomhet som naturlig henger sammen med primærvirksomheten (tilknyttet virksomhet), jf. forsikringsvirksomhetsloven § 7–1. EU/EØS’ pensjonskassedirektiv inneholder en tilsvarende virksomhetsbegrensning. I forhold til pensjonskasser oppstår det i en del relasjoner særskilte spørsmål om rekkevidden av disse bestemmelsene: Hva skal anses som «tilknyttet virksomhet»? Dette drøftes nedenfor i avsnitt 8.4.

9.2 Felles pensjonsordning for flere foretak/arbeidsgivere

9.2.1 Felles pensjonsordning for konsernforetak

Norsk pensjonslovgivning bygger på prinsippet om arbeidsgiverorganiserte pensjonsordninger. Utgangspunktet har vært og er prinsippet om ett foretak – én pensjonsordning, og hovedregelen blir følgelig at flere foretak/arbeidsgivere ikke kan opprette felles pensjonsordning. Både foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven gir imidlertid foretak som inngår i samme konsern, adgang til å etablere felles pensjonsordning i livsforsikringsselskap eller pensjonskasse (konsernpensjonsordning). Tilsvarende gjelder for en kommune og kommunale foretak som inngår i et kommunalt konsernlignende forhold, se forsikringsvirksomhetsloven § 8b-2.

Reglene om konsernpensjonskasser er tilpasset prinsippene om obligatorisk medlemskap og forholdsmessighet i pensjonslovene. Etter foretakspensjonsloven § 12–2 første og annet ledd skal arbeidstakerne i hvert av foretakene utgjøre en gruppe, og lovens bestemmelser om medlemskap og pensjonsytelser gjelder for hver gruppe. Også i økonomiske forhold skilles det mellom de enkelte foretakene (foretakspensjonsloven §§ 12–3 og 12–4). Skatte- og selskapsrettslig vil en konsernpensjonsordning kunne by på utfordringer, og det er derfor viktig at det opprettholdes et klart skille mellom midlene som er tilført pensjonsordningen fra det enkelte foretak. I pensjonslovene er slike hensyn ivaretatt ved krav om at det føres særskilt regnskap for hvert enkelt foretak (foretakspensjonsloven § 12–4 annet ledd).

Foretakspensjonsloven § 12–2 tredje ledd åpner imidlertid for visse felleselementer, dvs. felles pensjonsplan og beregningsgrunnlag, samt gjensidig anerkjennelse av tjenestetid. For øvrig ligger fordelene ved en felles pensjonsordning i konsernforhold først og fremst på det praktiske/økonomiske plan:

• felles administrasjon av foretakenes pensjonsordninger gir lavere kostnader som følge av større enheter,

• risikovurderningen skjer ut fra hele den felles pensjonsordning som en enhet, og det oppnås bedre risikoutjevning når risikoen spres over et bredere beregningsgrunnlag,

• felles forvaltning av pensjonsordningenes midler og fond, og

• adgangen til å ha konsernpensjonsordning i pensjonskasse innvirker på konkurranseforholdene i pensjonsmarkedet, blant annet fordi felles administrasjon reduserer kostnadene for de enkelte foretak og utjevner ulik risiko over et større kollektiv.

Banklovkommisjonen mener ut fra dette at det hverken er grunnlag for eller ønskelig å begrense adgangen til å etablere felles pensjonsordninger for foretak i samme konsern eller for kommunale konsernlignende forhold i en og samme pensjonskasse. Reglene om konsernpensjonsordninger i pensjonslovene gjelder uavhengig av i hvilken pensjonsinnretning den felles pensjonsordning blir etablert. I lys av utviklingen når det gjelder selskapsstrukturen i grupper av foretak som for alle praktiske formål må likestilles med konsernforhold, antar Banklovkommisjonen at det er behov for å presisere at det samme må gjelde når kontrollen over gruppen er basert på gjensidige eierforhold (krysseie) innenfor gruppen, jf. lovutkastet § 6a-2 første ledd.

9.2.2 Felles pensjonsordning for flere kommuner (interkommunale pensjonsordninger)

Pensjonslovgivningen har hittil vært til hinder for at flere foretak uten konserntilknytning eller sammenlignbar tilknytning har felles pensjonsordning eller for øvrig omfattes av samme pensjonskasse. Det vises til drøftelsen i Ot.prp. nr. 47 (1998–99) avsnitt 14.2.1 (side 179–180). Etter foretakspensjonsloven § 12–1 annet ledd og innskuddspensjonsloven § 10–1 annet ledd kan imidlertid Kredittilsynet samtykke i at foretak som har «nær tilknytning til hverandre» kan etablere felles pensjonsordning, jf. Ot.prp. nr. 47 side 180 hvor det er angitt retningslinjer for praktiseringen av denne hjemmelen.

Regelverket for kommunale pensjonsordninger har vært tolket på tilsvarende måte. Etableringen av felles pensjonsordning ville ellers kunne skje på tvers av kommunegrenser, og i en slik interkommunal pensjonsordning ville også foretak som inngår i et konsernlignende forhold i den enkelte kommune kunne inngå. En har derfor antatt at gjeldende regelverk er til hinder for at en kommune og en fylkeskommune eller to kommuner går sammen og etablerer en felles pensjonsordning i samme pensjonsinnretning (interkommunal pensjonsordning). Dette forbudet har imidlertid først og fremst den virkning at det ikke kan etableres felles interkommunale pensjonskasser. I forhold til kommunale pensjonsordninger i samme livsforsikringsselskap har spørsmålet mindre betydning, særlig fordi det følger av forsikringsvirksomhetsloven § 8b-6 at pensjonsordningene i alle tilfelle vil inngå i en fellesordning for premieberegning slik at det skjer en utjevning av pensjonskostnader og risiko mellom de kommunale pensjonsordninger som omfattes av en slik fellesordning. En adgang til å etablere interkommunale pensjonsordninger i pensjonskasse vil praktisk sett bety at pensjonskassen vil fungere som en fellesordning for premieberegning (jf. forsikringsvirksomhetsloven § 8b-2 annet ledd), noe som ikke vil være tilfellet i pensjonskasser med kun en pensjonsordning, se NOU 2003: 11 Konkurranse i kollektiv livsforsikring side 85–86.

I kommunal sektor er avtalebasert pensjonssamarbeid i form av interkommunal pensjonskasse først og fremst sett på som et kostnadsreduserende tiltak – et tiltak som det er behov for, for å motvirke en betydelig kostnadsøkning for ytelsesbaserte pensjonsordninger i senere år (foran avsnitt 6.1). Flere kommuner og fylkeskommuner har klart gitt uttrykk for et ønske om å etablere felles interkommunal pensjonsordning, blant annet enkelte fylkeskommuner og kommuner som har sin sentraladministrasjon i de samme byer og som i dag har egne pensjonskasser. Enkelte av disse har søkt å oppnå synergieffekter gjennom etablering av felles daglig ledelse i sine pensjonskasser. Full effekt av et slikt pensjonssamarbeid vil imidlertid bare kunne oppnås ved avtalebasert felles pensjonsordning for kommuner/fylkeskommuner i samme pensjonskasse. Administrasjonskostnadene og dermed utgiftene for den enkelte kommune antas å bli vesentlig mindre enn om hver av kommunene viderefører egne pensjonskasser. Innenfor den fellesordning for premieberegning som dermed også kan gjennomføres, vil den enkelte kommune dessuten kunne få fordel av utjevning av risiko innenfor rammen av en større enhet.

Banklovkommisjonen viser til finanskomiteens merknad om interkommunale pensjonskasser i Innst. O. nr. 44 (2003–2004), gjengitt foran avsnitt 1.1.

Banklovkommisjonen mener at forholdene ligger godt til rette for et slikt pensjonssamarbeid mellom ulike kommunale arbeidsgivere. De krav til kommunale pensjonsordninger Hovedtariffavtalen inneholder, innebærer at kommunale pensjonsordninger er langt på vei standardiserte. Dette gjør det lettere å etablere en felles pensjonsordning for flere kommunale arbeidsgivere. Geografisk nærhet og annet interkommunalt samarbeid vil være blant de forhold som vil gjøre at flere kommuner kan ha et interessefellesskap knyttet til en slik pensjonsløsning. Adgangen til å etablere interkommunale pensjonsordninger, vil også kunne redusere utslag av risikovariasjoner for den enkelte kommune og innebære at viktige risikofaktorer vil bli spredt på et bredere beregningsgrunnlag. Det vil også kunne gjøre det lettere å oppnå kravet til minste størrelse for en fellesordning for premieberegning etter Hovedtariffavtalen i kommunal sektor, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 8b-6. Dersom pensjonsordningen plasseres i en pensjonskasse, vil en felles pensjonsordning for flere kommuner kunne redusere utgiftene for den enkelte kommune fordi administrasjonskostnadenes andel av samlede pensjonskostnader reduseres. En pensjonskasseløsning vil dermed kunne bli aktuell for flere kommuner, noe som vil bidra til større bredde i det kommunale pensjonsmarked. Generelt sett vil en interkommunal pensjonskasse kunne bli en mer konkurransedyktig pensjonsinnretning enn pensjonskasser som er knyttet bare til en kommune.

I tråd med forsikringsvirksomhetsloven § 8b-2 annet ledd er det generelt lagt til grunn at bestemmelsene i foretakspensjonsloven kapittel 12 og innskuddspensjonsloven kapittel 10 om konsernpensjonsordninger, bør gis tilsvarende anvendelse på interkommunale ordninger, med mindre annet følger av reglene om fellesordninger for premieberegning i forsikringsvirksomhetsloven § 8b-6, jf. lovutkastet § 6a-2 fjerde ledd. For øvrig forutsettes de alminnelige regler om pensjonskasser i lovutkastet også å komme til anvendelse på interkommunale pensjonskasser. Dette betyr blant annet at en slik pensjonskasse bare kan drive virksomhet i henhold til konsesjon, og at konsesjonsmyndigheten ut fra det opplegg for interkommunalt pensjonssamarbeid som foreligger, vil kunne sette vilkår for å sikre en egnet avgrensning av pensjonskassens virksomhet. Banklovkommisjonen legger således til grunn at det normalt må være en forutsetning for etableringen av en interkommunal pensjonskasse, at fondsavsetningene i de deltagende pensjonsordninger er tilstrekkelige til å oppfylle lovfastsatte krav, og at nødvendig ansvarlig kapital blir tilført pensjonskassen.

Slik Banklovkommisjonen ser det, tilsier disse forhold at det bør åpnes adgang for kommuner og fylkeskommuner til å gå sammen om å etablere felles interkommunale pensjonsordninger. Foretak som inngår i et konsernlignende forhold med en av kommunene bør også kunne omfattes, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 8b-2. I våre dager er forholdet at mange av kommunene eier, har eierandeler eller har hatt eierandeler i foretak som forestår ulike deler av den kommunale virksomhet, og slike foretak kan i dag inngå i en kommunes pensjonskasse. Praktiske hensyn taler for at dette er en ordning som bør kunne videreføres innenfor en felles interkommunal pensjonsordning. Lovutkastet § 6a-2 annet ledd er utformet i samsvar med dette.

9.2.3 Felles pensjonsordning for flere foretak (avtalebasert pensjonssamarbeid)

Det er under Banklovkommisjonens arbeid med ny pensjonskasselovgivning blitt påpekt at det – i lys av forslaget om avtalebasert pensjonssamarbeid med felles pensjonsordning for flere kommuner – bør åpnes for tilsvarende avtalebaserte felles pensjonsordninger for foretak i privat sektor. Hovedbegrunnelsen for slike pensjonsprodukter antas å være den samme som for felles pensjonsordninger i konsernforhold og interkommunale forhold. Behovet for ordninger som kan gi slike samordningsgevinster, er også til stede i privat sektor, og det er fra forsikringsforhold vist til at kostnadene ved å administrere små pensjonsordninger utgjør en langt større del av de samlede pensjonskostnader enn tilfellet er for de store foretakenes pensjonsordninger. Det antas derfor at mange mindre foretak med et begrenset antall ansatte ut fra kostnadshensyn har avstått fra å etablere egen pensjonsordning for sine arbeidstakere. En adgang for slike foretak til å ha avtalebasert felles pensjonsordning, antas å gi samordningsgevinster som kan føre til at flere foretak i privat sektor etablerer pensjonsordning. Dette gjelder uavhengig av om den felles pensjonsordning i tilfelle etableres i pensjonskasse eller livsforsikringsselskap.

Avtale om pensjonssamarbeid mellom foretak i privat sektor vil kunne tenkes initiert innenfor en sammenslutning eller gruppering som foretakene er tilsluttet, men prinsipielt kan det tenkes avtalt pensjonssamarbeid også mellom ellers uavhengige foretak med felles geografisk eller annen tilknytning, for eksempel et bredt forretningsmessig samarbeid. Eventuelt krav til nærmere fellesinteresser mellom foretakene kan i tilfelle tenkes vurdert i forbindelse med konsesjonsbehandlingen for den enkelte pensjonskasse.

(1) Etter foretakspensjonsloven § 12–1 annet ledd og innskuddspensjonsloven § 10–1 annet ledd kan imidlertid Kredittilsynet samtykke i at foretak som har «nær tilknytning til hverandre» etablerer felles pensjonsordning, jf. Ot.prp. nr. 47 (1998–1999) side 180–181 hvor det er angitt retningslinjer for praktiseringen av denne hjemmelen:

«Utvalget har foreslått at Kredittilsynet gis hjemmel til å samtykke i at andre foretak som har tilsvarende nær tilknytning til hverandre skal kunne opprette felles pensjonsordning. Det kan foreligge tilfeller hvor sammenslutningens organisering er tilnærmet identisk med lovens definisjon, uten at lovens krav er oppfylt i alle deler. Etter utvalgets oppfatning bør det i disse tilfellene avgjøres etter en konkret vurdering hvorvidt det skal gis adgang til å opprette felles pensjonsordning.

Departementet slutter seg til forslaget, jf. § 12–1 annet ledd, men ser at det også kan foreligge behov for videre fullmakter. En viser her til vanskelighetene med å finne tilstrekkelig presise avgrensningskriterier samtidig som en fanger opp samtlige av de utvidelsene som foreslås i forhold til definisjonene i de nye aksjelovene. Kredittilsynet skal derfor også kunne gi samtykke til konsernlignende sammenslutninger som er horisontalt oppbygget, har felles styringsorganer og er i samsvar med lov og forskrift. I særlige tilfeller kan det også være grunnlag for å gi samtykke til foretak som har en tilsvarende nær tilknytning til hverandre, men som ikke omfattes av det ovennevnte.

Utvalget har i sine merknader til ovennevnte bestemmelse om kompetanse for Kredittilsynet presisert at foretakene må ha en nær tilknytning, og at felles pensjonsordning på grunnlag av rent bransjesamarbeid vil være utelukket. Som referert ovenfor har Landbrukssamvirket i sin høringsuttalelse tatt til orde for at loven må åpne for ‘tverrgående pensjonskasser’. Bransjesammenslutninger kan innebære ulike alternativer. Det innebærer for det første at det kan være tale om et samarbeid mellom foretak uten annen tilknytning enn at de utøver samme type næringsvirksomhet alternativt innebærer dette at pensjonsordningen kan være opprettet for yrkesgrupper med samme type utdanning eller stillingskategori på tvers av ansettelsesforholdet i de enkelte foretak.

Departementet ser det som vesentlig at skattefavorisert foretakspensjon omfatter samtlige av de ansatte innenfor samme foretak. Sentrale prinsipper som ligger til grunn for skattefavoriseringen som eksempelvis forholdsmessighetsprinsippet, bygger på dette. Det bør etter departementets syn ikke tillates opprettet ordninger hvor det gis inntektsfradrag til ordninger som kun tilgodeser enkelte grupper innenfor foretaket eller konsernet. På samme måte som utvalget mener departementet at regelverket bør utformes og styres av de hensyn som gjør seg gjeldende for de ansatte som gruppe, og at de ansatte må gis like pensjonsrettigheter. Etter departementets syn vil ikke disse hensynene kunne ivaretas innenfor ordninger med medlemskap basert på samme type utdannelse eller stillingstype. Lovforslaget omfatter derfor ikke denne type ordninger.

Når det gjelder felles pensjonsordninger basert på at foretakene driver samme type virksomhet kan det være et vidt spenn med hensyn til hvor nært foretakene er tilknytte[t]r hverandre. Dette gjør det vanskelig å utforme en generell regel. Hvor foretakene ikke har annet til felles enn at de driver innenfor samme bransje kan ikke departementet se at det foreligger argumenter for å tillate felles pensjonsordninger. … I den andre enden av skalaen vil det kunne tenkes sammenslutninger hvor tilknytningen mellom foretakene ikke vil avvike i vesentlig grad fra det som vil være tilfellet for de sammenslutninger som oppfyller vilkårene i den konserndefinisjon lovforslaget bygger på. Departementet foreslår at denne typen sammenslutninger skal kunne gis tillatelse til å opprette felles pensjonsordning når foretakene har en tilsvarende nær tilknytning til hverandre som etter lovforslagets hovedregel. … Viktige momenter ved avgjørelsen av hvorvidt slik tillatelse skal gis vil være i hvilken grad foretakene er økonomisk integrert med hverandre, har tilknytning gjennom eierforhold, og om sammenslutningen kan antas å være av varig karakter.»

Banklovkommisjonen legger til grunn at også en felles pensjonsordning for flere foretak i tilfelle vil måtte omfatte samtlige arbeidstakere i hvert av foretakene og dessuten – på samme måte som konsernforetak og kommuner i interkommunalt pensjonssamarbeid – bør være undergitt regler tilsvarende de som foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven inneholder for konsernpensjonsordninger (foran avsnitt 8.2.1). Arbeidstakerne i hvert foretak vil dermed utgjøre en egen gruppe i forhold til reglene om medlemskap og pensjoner i disse lovene, og reglene der om de økonomiske forhold, blant annet krav om separat regnskapsføring for hvert foretak, vil hindre at det skjer en sammenblanding av de enkelte foretaks økonomi (foretakspensjonsloven §§ 12–2 til 12–4). På samme måte som felles pensjonsordning i konsernforhold vil sålede avtalebasert felles pensjonsordning i seg selv ikke innvirke på rekkevidden av de sentrale prinsipper som ligger til grunn for regelverket i de to lovene.

Banklovkommisjonensflertall viser til at spørsmålet om det skal innføres en adgang til et slikt avtalebasert pensjonssamarbeid mellom foretak i privat sektor, er et spørsmål som ikke bare angår lovgivningen om pensjonskasser. Det vil gi liten sammenheng i regelverket dersom det i denne omgang ble åpnet adgang til å etablere slike felles pensjonsordninger i pensjonskasser uten at en samtidig foretok de endringer i foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven som er påkrevd for at slike pensjonsordninger også skal kunne etableres i livsforsikringsselskaper. Hensynet til konkurranseforholdene i pensjonsmarkedet må her tillegges vesentlig vekt. Det vil i tilfelle knytte seg en del spørsmål til hvordan slike endringer best kan utformes og innpasses i de to pensjonslovene. Det er imidlertid satt forholdsvis stramme tidsfrister for Banklovkommisjonens sluttføring av utredningen om pensjonskasser, og dette taler mot at en i denne omgang også tar opp spørsmål som ikke er direkte knyttet til lovgivningen om pensjonskasser.

Banklovkommisjonensflertall mener at utforming av generelle regler om avtalebaserte felles pensjonsordninger i privat sektor vil kunne reise spørsmål som det innenfor den tid som står til rådighet, kan vise seg vanskelig å få vurdert og avklart i Banklovkommisjonen på en tilfredsstillende måte, eller som ellers kan komplisere sluttføringen av utredningen. Dersom det er ønskelig sett fra Finansdepartementets side, vil det være mulig for Banklovkommisjonen å ta opp disse spørsmålene senere i tilknytning til en annen utredning. I denne omgang tar en såldes bare opp de spørsmål som gjelder forholdet mellom den nye lovgivningen om pensjonskasser og det utkast til nye med lovregler om fellesordninger for premieberegning som Banklovkommisjonen tidligere har fremlagt. For øvrig ble spørsmålet omtalt av finanskomiteen i Innst. O. nr. 4 (2004–2005) side 21 og 22.

Et mindretall, medlemmene Gjelsvik, Gjønnes og Skomsvold , mener at lovutkastet bør åpne for en generell adgang for at to eller flere foretak kan avtale å ha felles pensjonsordning i en pensjonskasse. Disse medlemmene viser til at etter sammenslutningen mellom Vital og Gjensidige NOR Spareforsikring har to livsforsikringsselskap 90 prosent av markedet for private tjenestepensjoner i Norge utenom pensjonskassene. Muligheten for å opprette egen pensjonskasse er på denne bakgrunn et helt nødvendig konkurransemessig korrektiv i dette markedet. Disse medlemmene viser også til at driftskostnadene i pensjonskasser ligger om lag på det halve av kostnadene i livsforsikring.

For mindre og mellomstore foretak medfører administrative kostnader imidlertid en vesentlig innvending mot å opprette og drive egen pensjonskasse. Administrasjonskostnader i prosent av forvaltningskapital ligger opp mot 2 prosent for pensjonskasser med en forvaltningskapital på mindre enn 10 mill. kroner. Øker forvaltningskapitalen til 50 mill. kroner synker kostnadsprosenten til 0,7 – 0,8 prosent og for pensjonskasser med mer enn en milliard kroner i forvaltningskapital tilsvarer kostnadene ikke mer enn ca 0,35 prosent. Det vises også til at lovutkastets forslag til minste grunnkapital, se nedenfor avsnitt 9.6.2 og lovutkastet § 6a-5, samtidig vil gjøre det vanskelig for mindre foretak å starte egen pensjonskasse.

For å kunne begrense kostnadene ved å opprette tjenestepensjonsordninger for mindre og mellomstore foretak, er disse medlemmene av den oppfatning at det er av avgjørende betydning, at en gruppe foretak kan gå sammen om å opprette en felles pensjonskasse. Banklovkommisjonen har ovenfor i dette avsnitt ikke funnet at etablering av felles pensjonskasser medfører særskilte reguleringsmessige problemer. I lovforslaget legges det således til grunn at det blir anledning til å opprette felles pensjonskasse for foretak som inngår i samme konsern (det er også mulig etter gjeldende lovgiving) eller gruppe basert på gjensidig eierforhold, se foran avsnitt 8.2.1. Det foreslås videre at to eller flere kommuner kan avtale en felles pensjonskasseløsning, se foran avsnitt 8.2.2, og at en vilkårlig gruppe private foretak skal kunne opprette en felles pensjonskasse, dersom deres pensjonsordninger skal omfattes av en fellesordning for premieberegning, se straks nedenfor under (2).

Når de problemstillinger som behandles tilsier det, legger disse medlemmene til grunn, at Banklovkommisjonen må kunne fremme forslag som ikke eksplisitt er etterspurt i mandatet. Det har da også kommisjonen gjort, og gjør, som for eksempel i spørsmålet om innskuddspensjonsforetak, se nedenfor avsnitt 9.2 (2) og kapittel 11. Disse medlemmene finner det derfor lite naturlig ikke å drøfte – og ikke å foreslå – en generell adgang til å opprette felles pensjonskasser i denne utredningen. Felles pensjonskasser for flere foretak vil kunne redusere administrasjonskostnadene ved en tjenestepensjonsordning for mindre og mellomstore foretak vesentlig. Disse medlemmene foreslår på denne bakgrunn en annen utforming av lovutkastet § 6a-2 enn Banklovkommisjonens flertall.

Medlemmene Gjønnes og Skomsvold vil særlig bemerke at regelverk for og administrasjon av en felles pensjonskasse uten fellesordning for premieberegning reiser i utgangspunktet færre reguleringsmessige og administrative problemer enn en ordning med fellesordning. Den modell for alders- og kjønnsnøytrale fellesordninger som Banklovkommisjonen har foreslått i sin utredning nr. 11, NOU 2003: 28 (se straks nedenfor under (2)) har samtidig en rekke svakheter, som gjør at den ikke vil være ønsket fra næringslivets side.

Medlemmene Gjelsvik og Gjønnes vil særlig bemerke at spørsmålet om avtalebasert pensjonssamarbeid mellom foretak er viktig dersom det innføres et system med lovfastsatte eller avtalefastsatte obligatoriske tjenestepensjonsordninger.

(2) Banklovkommisjonen viser til at kommisjonen i Utredning nr. 11, NOU 2003: 28 fremla et utkast til et nytt kapittel 8d i forsikringsvirksomhetsloven som vil åpne for at ytelsesbaserte pensjonsordninger for flere foretak etter avtale skal inngå i en fellesordning for premieberegning. Lovutkastet bygger på reglene for kommunale pensjonsordninger i forsikringsvirksomhetsloven § 8b-6 og innebærer at premien for det enkelte foretaks pensjonsordning vil bli beregnet slik at det motvirkes at pensjonskostnadene for de enkelte medlemmene for tilsvarende pensjonsrettigheter vil variere med medlemmenes kjønn og alder. En slik fellesordning vil bare fungere etter sitt formål dersom det enkelte foretaks premie beregnes ut fra det samlede premievolum for flere pensjonsordninger, se NOU 2003: 28 avsnitt 5.1.2. Denne ordningen forutsetter således at flere foretak uten konserntilknytning skal kunne inngå i et avtalebasert pensjonssamarbeid i form av fellesordning for premieberegning og ha sine pensjonsordninger i samme pensjonsinnretning. Skal et slikt opplegg kunne benyttes også av foretak som ønsker å ha sin pensjonsordning i pensjonskasse – og ikke i livsforsikringsselskap, er det derfor nødvendig at den nye pensjonskasselovgivningen åpner for at flere foretak med pensjonsordninger som omfattes av en fellesordning for premieberegning kan etablere pensjonsordningene i samme pensjonskasse, se lovutkastet § 6a-2 tredje ledd.

9.2.4 Tverrgående pensjonsordninger

I forlengelsen av den omtalen av interkommunale pensjonsordninger som gis i brevet til Banklovkommisjonen av 27. januar 2004 (foran avsnitt 1.1), uttaler Finansdepartementet:

«Finansdepartementet antar at det i denne sammenheng også vil være naturlig å vurdere om det innenfor privat sektor bør være adgang til å etablere tverrgående pensjonskasser som dekker flere foretak som ikke har konserntilknytning, eventuelt bestemte yrkesgrupper eller selvstendig næringsdrivende.»

Banklovkommisjonen viser til at spørsmålet om «tverrgående pensjonskasser» – slik uttrykket benyttes i brevet – dels dekker pensjonskasser med pensjonsordninger for flere arbeidsgivere og dels pensjonskasser med pensjonsordning for arbeidstakere innenfor bestemte yrkesgrupper som er ansatt hos ulike foretak/arbeidsgivere, jf. uttalelsene i Ot.prp. nr. 47 (1998–99) side 180 som gjengitt foran avsnitt 8.2.3. Interkommunale pensjonskasser er et eksempel på den første typen av pensjonskasser, og er behandlet foran avsnitt 8.2.2. Det tilsvarende spørsmål om pensjonsordninger for flere foretak i privat sektor er behandlet foran avsnitt 8.2.3. Disse typer av felles pensjonsordning for flere foretak/arbeidsgivere omfatter samtlige arbeidstakere hos hvert foretak/arbeidsgiver, og har meget til felles med konsernpensjonsordninger. De atskiller seg imidlertid prinsipielt fra en «tverrgående pensjonskasse» eller «tverrgående» pensjonsordning for en bestemt yrkesgruppe med medlemmer ansatt hos ulike arbeidsgivere.

Norske pensjonsordninger i så vel privat som kommunal sektor har hittil vært arbeidsgiverorganiserte, og dette er utgangspunktet for reglene om pensjonsordninger i foretakspensjonsloven, innskuddspensjonsloven og forsikringsvirksomhetsloven kapittel 8b. «Tverrgående pensjonsordning» i betydningen pensjonsordning for en bestemt yrkesgruppe, har derfor hos oss hittil forekommet i meget begrenset utstrekning, og reiser spørsmål som hittil ikke har vært avklart i norsk pensjonslovgivning. Dette gjelder uavhengig av om slik pensjonsordning i tilfelle plasseres i pensjonskasse eller i livsforsikringsselskap.

Denne siste typen av «tverrgående pensjonsordning» vil – slik som forholdet er i Danmark (foran avsnitt 4.2) – medføre at arbeidstakerne i et og samme foretak ikke vil være dekket i samme pensjonsordning, noe som vil kunne medføre at enkelte grupper av arbeidstakere i et foretak ikke har pensjonsordning, eller at det ikke vil foreligge et rimelig forhold mellom pensjonsytelsene til de enkelte arbeidstakere i samme foretak. Dette vil ikke være i samsvar med de prinsipper om obligatorisk medlemskap og forholdsmessighet som ligger til grunn for foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven, samt tilsvarende regelverk for kommunale pensjonsordninger.

I sin presisering av Banklovkommisjonens mandat om pensjonskasser i brev av 23. september 2004 , har Finansdepartementet lagt til grunn at:

«Banklovkommisjonens mandat vedrørende private tverrgående pensjonskasser er knyttet opp til vurderingen av interkommunale pensjonskasser, og utjevning ved «kjønns- og aldersnøytrale premier». Mandatet omfatter ikke en vurdering av de sentrale prinsipper i foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven om forholdsmessighet og om at pensjonsordninger som hovedregel skal omfatte alle arbeidstakere i et foretak.»

I Innst. O. nr. 4 (2004–2005) forutsetter finanskomiteen at Regjeringens stortingsmelding om Pensjonskommisjonens utredning vil komme tilbake med «vurderinger av ulike tjenestepensjonsordninger». Mindretallet i komiteen – medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti – omtaler i en merknad ulike spørsmål knyttet til «felles pensjonsordning for enkelte yrkesgrupper eller tariffområder».

Banklovkommisjonen viser til dette, og går derfor ikke nærmere inn på de spørsmål det her gjelder.

Medlemmet Gjelsvik vil særlig bemerke at prinsippene om obligatorisk medlemskap og forholdsmessighet i foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven, handler om krav til pensjonsordningen i det enkelte foretak og kan i seg selv ikke sikre et rimelig forhold mellom pensjonsytelsene til alle arbeidstakere. Pensjonskommisjonen fant at 8–900 000 arbeidstakere ikke er dekket av tjenestepensjoner. De største forskjellene i pensjonsmarkedet oppstår mellom de som har folketrygden og de som i tillegg har gode tjenestepensjoner. Så lenge avtalene er organisert i og av det enkelte foretak uten lovpålagte eller tariffbaserte standardiserte ytelser, vil det være vanskelig i praksis å sikre kjønns- og aldersnøytral finansiering og å videreføre medlemmenes pensjonsopptjening ved jobbskifte. Dette er svært viktige problemer knyttet til forholdet mellom pensjonister, og til arbeidsmarkedets funksjonsmåte og mobilitet.

9.2.5 Foreningspensjonskasser

En foreningspensjonsordning etableres som en pensjonsordning for medlemmer av en landsomfattende eller regional forening av selvstendig næringsdrivende eller av en interesseorganisasjon for en bransje med mange selvstendig næringsdrivende og små foretak, men med få ansatte. Antallet foreningspensjonsordninger er lavt og nyetableringen er svært liten. Foreningspensjonsordningene er beskrevet i Utredning nr. 10, NOU 2003: 11 del II avsnitt 3.3.1.

Pensjonsavtalen inngås mellom forsikringsselskapet og foreningen eller bransjeorganisasjonen, men premien betales av det enkelte medlem. Til forskjell fra felles pensjonsordninger blir hvert medlem helsevurdert ved innmelding, men det kan likevel oppnås en felles risikovurdering av medlemmene i pensjonsordningen. Dette vil kunne redusere risikopremien for det enkelte medlem betydelig i forhold til premien for en individuell pensjonsavtale. Pensjonsordningen vil omfatte en rekke selvstendige enheter, og ikke minst av skattehensyn er det viktig å sikre at det ikke skjer overføringer av midler eller kostnader mellom de enkelte enhetene. For selvstendig næringsdrivende må det føres regnskap for hvert enkelt medlem, noe som vil gjøre administrasjonen av en foreningspensjonsordning forholdsvis krevende både administrativt og kostnadsmessig. Utover tilknytningen til en bestemt forening og behovet for å inngå i en kollektiv pensjonsordning, vil medlemmene ofte ha få felles interesser, noe som kan medføre hyppig utmelding og innmelding i pensjonsordningen.

Banklovkommisjonen viser til at slike foreningspensjonsordninger også har vært etablert i pensjonskasser, og går inn for at det fortsatt bør være adgang til dette, jf. lovutkastet § 6a-1 annet ledd. En viser til at EU/EØS pensjonskassedirektiv også omfatter slike pensjonsordninger (foran avsnitt 5.4).

9.3 Forskjellige typer av pensjonsordninger i samme pensjonskasse

9.3.1 Forholdet til virksomhetsbegrensninger

(1) Etter pensjonslovene kan det etableres pensjonsordninger med ytelsesbasert foretakspensjon og tre ulike typer av innskuddsbasert pensjon (se foran avsnitt 6.1.3). Pensjonslovene inneholder også bestemmelser som innebærer at et foretak på et og samme tidspunkt kan ha flere typer av pensjonsordninger for sine arbeidstakere. Dette gjelder dels foretak med kombinerte eller parallelle pensjonsordninger og dels foretak som har «lukket» eller «omdannet» en eksisterende pensjonsordning samtidig som foretaket for arbeidstakere som deretter ansettes oppretter en ny type pensjonsordning. Ønsker foretaket å ha pensjonsordning i pensjonskasse, oppstår spørsmålet om de ulike kombinasjoner av pensjonsordninger dette kan gi, skal kunne etableres i pensjonskassen.

Det er etter gjeldende regelverk uklart om en pensjonskasse har adgang til å ha kombinerte pensjonsordninger eller parallelle pensjonsordninger for samme foretak. Spørsmålet ble visstnok ikke drøftet da reglene om kombinerte og parallelle ordninger ble innarbeidet i de to pensjonslovene. Tilsvarende er det uklart om en pensjonskasse kan ha ulike typer av pensjonsordninger for samme foretak etter reglene om «lukking» og «omdanning» av pensjonsordning. Uavhengig av disse forhold er det klart nok at reglene i pensjonskasseforskriften ikke vil passe for slike pensjonskasser.

For pensjonskasser som har tillatelse til å overta pensjonsordninger som anses som livsforsikring, er hovedspørsmålet om pensjonskassen også skal kunne overta en pensjonsordning med innskuddspensjon uten forsikringselement som foretaket etablerer i samsvar med regler som nevnt rett ovenfor. Eller skal tradisjonelle virksomhetsbegrensninger i livsforsikring forstås slik at de er til hinder for dette? Alternativet vil i tilfelle være at foretaket må etablere en egen pensjonskasse for innskuddspensjonsordningen eller etablere den i en pensjonsinnretning som kan tilby slike pensjonsprodukter.

I forhold til en pensjonskasse som ikke kan overta pensjonsordning som anses som livsforsikring, vil det vanskelig kunne tenkes at virksomheten utvides til å omfatte pensjonsordning som regnes som livsforsikring. Slike pensjonskasser er ikke forsikringsteknisk oppbygget. Banklovkommisjonen mener derfor at det ikke vil være aktuelt å åpne for at pensjonskasser eller innskuddspensjonsforetak (se nedenfor avsnitt 9.2 (2) og kapittel 11) som driver virksomhet på grunnlag av kollektive pensjonsordninger uten forsikringselement, samtidig kan overta kollektive pensjonsordninger med forsikringselement. Før dette kan skje bør det i tilfelle gjennomføres en forsikringsteknisk oppbygging av pensjonskassen, noe som forutsetter omdanning og ny konsesjonsvurdering av pensjonskassen.

(2) I forhold til konsernpensjonskasser oppstår lignende spørsmål dersom de enkelte konsernforetakene ønsker å ha ulike typer av pensjonsordninger eller ulike kombinasjoner av disse. Heller ikke på dette punkt gir gjeldende regelverk noe klart svar. Når det gjelder felles pensjonsordninger i konsernforhold, krever imidlertid hverken foretakspensjonsloven § 12–2 eller innskuddspensjonsloven § 10–2 at det skal gjelde samme pensjonsplan/innskuddspremieplan/innskuddsplan for foretakene i konsernpensjonsordningen. Det skulle således ikke være noe i veien for at et av foretakene har ytelsesbasert pensjonsordning mens et annet har pensjonsordning med engangsbetalt foretakspensjon. Det vesentlige i konsernreglene i de to pensjonslovene er prinsippet om at hvert foretaks arbeidstakere skal utgjøre en egen gruppe innenfor konsernpensjonsordningen, og at hvert foretak bare er ansvarlig for den premie som skal betales for egen gruppe av arbeidstakere (fortakspensjonsloven §§ 12–2 og 12–3). I så fall burde også et konsernforetak med enten parallelle pensjonsordninger eller kombinerte pensjonsordninger, i utgangspunktet kunne inngå i konsernordningen selv om pensjonsordningen for andre konsernforetak ikke følger det samme opplegget. Tilbake blir imidlertid også her spørsmålet om virksomhetsbegrensninger i livsforsikring er til hinder for at et av foretakene kan ha pensjonsordning med innskuddspensjon uten forsikringselement.

Et særlig spørsmål for kommunale pensjonskasser er om et «fristilt» kommunalt foretak som inngår i et konsernlignende forhold med den kommune som har etablert pensjonskassen, kan etablere pensjonsordning etter foretakspensjonsloven eller innskuddspensjonsloven i pensjonskassen. Eller må en slik pensjonsordning etableres i egen pensjonskasse, i Kommunal Landspensjonskasse (KLP) eller annet livsforsikringsselskap?

(3) Spørsmål tilsvarende de som er omtalt ovenfor, oppstår for så vidt også i forhold til livsforsikringsselskap hvor foretaket har etablert pensjonsordning som anses som livsforsikring. Det er mulig at spørsmålet likevel ikke helt står i samme stilling fordi virksomhetsbegrensningene i EU/EØS livsforsikringsdirektiv (2002/83/EF) og pensjonskassedirektiv ikke i alle henseender er like. I forhold til livsforsikringsdirektivet er det avgjørende om det knytter seg et tilstrekkelig forsikringselement til virksomheten. Etter pensjonskassedirektivet er institusjonens virksomhet begrenset til «retirement-benefit related operations», men det skilles ikke der mellom ulike typer av pensjonsordninger (foran avsnitt 5.4). Uavhengig av dette mener Banklovkommisjonen at en av hensyn til konkurranseforholdene i pensjonsmarkedet bør tilstrebe at virksomhetsbegrensningenes virkemåte i forhold til slike kombinerte pensjonsløsninger i hovedsak er den samme for livsforsikringsselskaper og pensjonskasser.

(4) Et særlig spørsmål er om et foretak som har pensjonsordning i henhold til foretakspensjonsloven eller innskuddspensjonsloven etablert i pensjonskasse, også kan etablere i pensjonskassen en pensjonsordning som ikke omfattes av det særlige skatteregime som gjelder for slike pensjonsordninger.

9.3.2 Produktspekteret i pensjonskasser

(1) Banklovkommisjonen legger til grunn som utgangspunkt for utformingen av en ny lovgivning om pensjonskasser, at en pensjonskasse bør kunne drive virksomhet som omfatter de ulike typer av pensjonsordning, eller kombinasjoner av pensjonsordninger, som et foretak/arbeidsgiver etter pensjonslovene har adgang til å gjøre bruk av for å sikre arbeidstakernes pensjonsforhold. Det er vesentlig – ikke minst av kostnadshensyn – at de foretak/arbeidsgivere som legger vekt på å opprette eller videreføre egen pensjonskasse, gis adgang til innenfor rammen av pensjonskassens virksomhet å utforme en samlet løsning for de pensjonsforhold som skal gjelde for arbeidstakerne. Lovfastsatte begrensninger vil her kunne føre til uegnede og urasjonelle løsninger dersom de forutsetter at ulike deler av et samlet pensjonsopplegg må splittes på ulike pensjonsinnretninger, og slike begrensninger kan i verste fall føre til at foretakene/arbeidsgiverne avstår fra å tilby arbeidstakerne supplerende pensjoner. Ut fra dette mener Banklovkommisjonen at en pensjonskasse som kan overta kollektive pensjonsordninger som anses som livsforsikringsvirksomhet, bør:

• kunne drive virksomhet på grunnlag av ulike typer av slike pensjonsordninger uavhengig av om de er ytelsesbaserte eller innskuddsbaserte, og

• i kombinasjon med slike pensjonsordninger kunne overta også pensjonsordning med innskuddspensjon uten forsikringselement i tilfelle hvor foretaket/arbeidsgiveren i samsvar med pensjonslovene baserer tjenestepensjonsordningen for sine arbeidstakere på et sammensatt opplegg.

Banklovkommisjonen mener at slike opplegg i seg selv ikke vil medføre særlige problemer i forhold til en pensjonskasses samlede virksomhet. At en del av virksomheten gjelder kollektiv innskuddspensjon uten forsikringselement, antas ikke i seg selv å kreve særlig kompetanse eller utførelse av andre arbeidsoppgaver enn den øvrige virksomhet i pensjonskassen. En annen sak vil være at konsesjonsmyndigheten her som ellers vil måtte vurdere om de administrative og økonomiske ressurser som står til disposisjon for pensjonskassen, er tilstrekkelige til å sikre at den samlede virksomhet blir drevet forsvarlig. Etter Banklovkommisjonens vurdering vil det heller ikke ut fra skattemessige hensyn være påkrevd å stenge for at en pensjonskasse overtar kollektive pensjonsordninger som ikke omfattes av det særlige skatteregimet som gjelder for pensjonsordninger etter foretakspensjonsloven eller innskuddspensjonsloven. Banklovkommisjonen har ikke ved dette tatt standpunkt til at det ut fra skattemessige hensyn eller andre hensyn, skal legges begrensninger på adgangen til å etablere slike ordninger.

Banklovkommisjonen mener i samsvar med synspunktene ovenfor, at også en konsernpensjonsordning i pensjonskasse bør kunne omfatte både foretak med kollektive pensjonsordninger som anses som livsforsikring og foretak med kollektive innskuddspensjonsordninger uten forsikringselement. Fordelene ved en konsernpensjonsordning vil kunne reduseres vesentlig hvis lovregelen her blir utformet slik at en fremtvinger delte løsninger. Dette gjelder også i forhold til foretak med kombinerte eller parallelle pensjonsordninger etter foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven.

Banklovkommisjonen legger til grunn at det i forhold til reglene om virksomhetsbegrensning i livsforsikring, i alle disse «kombinasjonstilfellene» vil foreligge et tilstrekkelig forsikringselement knyttet til foretakets samlede tjenestepensjonsordning selv om opplegget også inneholder element av innskuddspensjon som isolert sett er uten forsikringselement. Tilsvarende gjelder i forhold til felles pensjonsordninger i konsernforhold mv. selv om et konsernforetak har innskuddspensjon uten forsikringselement. Banklovkommisjonen mener at denne forståelsen er i samsvar med departementets synspunkter i Ot.prp. nr. 74 (2003–2004) side 102. I samsvar med synspunktene foran avsnitt 8.3.1 (3), antar Banklovkommisjonen også at disse spørsmål må løses på prinsipielt grunnlag uavhengig av om pensjonsinnretningen er en pensjonskasse eller et livsforsikringsselskap. Ulike rammebetingelser for pensjonskasser og livsforsikringsselskaper på dette område antas å ville innvirke på en uheldig måte på konkurranseforholdene i pensjonsmarkedet. Lovutkastet §§ 1–3 og 1–4 er utformet i samsvar med dette.

(2) På samme måte antar Banklovkommisjonen en kommunal konsernpensjonsordning etter forsikringsvirksomhetsloven § 8b-2 og en interkommunal pensjonsordning etter lovutkastet § 6a-2 annet ledd bør kunne omfatte en pensjonsordning for kommunalt foretak som ikke er bundet av Hovedtariffavtalen til å ha kommunal pensjonsordning for sine arbeidstakere. For mange slike foretak vil det være aktuelt i stedet å velge en «privat» pensjonsordning som er ytelsesbasert eller innskuddsbasert. Det vil likevel ofte fremtre som en hensiktsmessig løsning at også en slik pensjonsordning etableres i den pensjonskasse hvor de øvrige av kommunens pensjonsordninger er etablert. En minner om at også Kommunal Landspensjonskasse (KLP) som har en dominerende stilling i det kommunale pensjonsmarked, har konsesjonsfastsatt adgang til å overta slike pensjonsordninger.

9.4 Tilknyttet virksomhet

9.4.1 Tilleggsprodukter

Pensjonskassenes hovedvirksomhet vil være knyttet til kollektive pensjonsordninger, i form av ytelsesbaserte pensjonsordninger eller en av de tre typer innskuddsbaserte pensjonsordninger som er omtalt foran avsnitt 6.1.3. I samsvar med pensjonskassedirektivet artikkel 7 legges det til grunn at virksomheten også kan omfatte virksomhet som naturlig henger sammen med hovedvirksomheten (foran avsnitt 5.4). Den tilsvarende regel i forsikringsvirksomhetsloven § 7–1 gjelder i dag for pensjonskasser (pensjonskasseforskriften § 2). Lovutkastet § 6a-10 foreslår ingen endring på dette punktet. Det oppstår likevel visse spørsmål om den nærmere avgrensning av virksomhetsområdet og produktspekteret for pensjonskasser, som bør avklares i lovgivningen.

(1) For det første oppstår det spørsmål om pensjonskassene skal ha adgang til å utstede fripoliser, pensjonsbevis eller pensjonskapitalbevis som gjelder rett til pensjon opptjent av arbeidstakere som fratrer sin stilling før nådd pensjonsalder og dermed opphører å være medlem av pensjonsordningen i pensjonskassen. Regler om utstedelse av slike pensjonsdokumenter er omhandlet i foretakspensjonsloven §§ 4–6 flg. og innskuddspensjonsloven §§ 6–1 flg., samt i tilsvarende regler for «oppsatte rettigheter» i kommunale pensjonsordninger. Slike pensjonsdokumenter utgjør et selvstendig rettsforhold mellom pensjonsinnretningen og arbeidstakeren. I forlengelsen av disse reglene stiller forsikringsavtaleloven § 19–7 krav om at et medlem av en kollektiv livsforsikring som fratrer sin stilling før nådd pensjonsalder, skal ha rett til å fortsette forsikringsforholdet med individuell premieberegning uten å gi nye helseopplysninger (fortsettelsesforsikring). Nærmere regler er inntatt i foretakspensjonsloven § 4–9. For pensjonsordninger med innskuddspensjon har innskuddspensjonsloven § 6–5 tilsvarende bestemmelser om fortsatt pensjonssparing.

Under henvisning blant annet til at mange pensjonskasser har begrenset administrativ kapasitet og kompetanse, er det reist tvil om en pensjonskasses virksomhet også bør kunne omfatte utstedelse av fripoliser, pensjonsbevis og pensjonskapitalbevis og i tilfelle tilleggsavtaler til den rett pensjonsdokumentet gir uttrykk for. Alternativet er at pensjonskassen etter avtale med annen pensjonsinnretning, overlater til denne å utstede pensjonsdokumentet til, og administrere rettsforholdet overfor, fratrådte arbeidstakere inntil retten til pensjon aktualiseres ved nådd pensjonsalder.

At pensjonskasser med pensjonsordning for innskuddspensjon uten forsikringselement, forutsetter innskuddspensjonsloven §§ 6–2 og 7–2 klart at utstedelse av pensjonskapitalbevis ligger innenfor pensjonskassens virksomhet. Tilbake blir spørsmålet om pensjonskasser for pensjonsordninger med forsikringselement – og som er forsikringsmessig oppbygget – skal kunne utstede fripoliser etter foretakspensjonsloven §§ 4–6 flg. eller tilsvarende pensjonsbevis i kommunale pensjonsordninger og i tilfelle også inngå avtale med arbeidstakeren om fortsettelsesforsikring (se nedenfor avsnitt 8.4.2).

(2) For det annet, det er reist spørsmål om en pensjonskasse som supplement til en pensjonsordning som er etablert i pensjonskassen, skal ha adgang til å tilby gruppelivsforsikring til foretaket. En gruppelivsforsikring er en ett-årig risikoforsikring som kan utformes slik at den dekker arbeidstakere mot uførhet og/eller dekker deres etterlatte ved død. En gruppelivsforsikring kan være et egnet supplement til pensjonsordninger for foretak som ut fra kostnadshensyn har begrenset ordningen til alderpensjonsytelser eller til alder- og uføreytelser. Gruppelivsforsikring har fått økt aktualitet fordi det i våre dager ikke er uvanlig at foretak har pensjonsordning uten etterlatteytelser.

En gruppelivsforsikring sikrer arbeidstakerne mot risikoen for uførhet eller død for et år av gangen. Utbetaling skjer normalt i form av engangsbeløp – ikke årlige ytelser. Under en gruppelivsforsikring skjer det således ingen opptjening av rettigheter for medlemmene til uførepensjon og/eller etterlattepensjon, og forsikringen vil normalt opphøre for en arbeidstaker ved fratreden før eller ved nådd pensjonsalder.

I pensjonsmarkedet vil produkter basert på en kombinasjon av pensjonsordning med alderspensjon eller alders- og uførepensjon og en supplerende risikodekning i form av gruppelivsforsikring for arbeidstakerne, kunne fremtre som en interessant pensjonsløsning for mange foretak. For pensjonskassenes stilling i pensjonsmarkedet i kommende år vil det derfor være av betydning om deres virksomhet også kan omfatte supplerende gruppelivsforsikring (se nedenfor avsnitt 8.4.3). En forutsetning for at en pensjonskasse skal kunne tilby et forsikringsprodukt som gruppelivsforsikring, vil i alle tilfelle være at pensjonskassen er forsikringsmessig oppbygget. For pensjonskasser som baserer sin virksomhet på pensjonsordning med innskuddspensjon uten forsikringselement, er derfor spørsmålet ikke relevant. Slike pensjonskasser vil i alle tilfelle være henvist til å skaffe særskilt gruppelivsforsikring i livsforsikringsselskap eller skadeforsikringsselskap.

9.4.2 Fripoliser og fortsettelsesforsikring

Foretakspensjonsloven § 4–7 første ledd fastsetter at når et medlem slutter i foretaket med rett til opptjent pensjon, skal pensjonsinnretningen sørge for at det utstedes fripolise som sikrer medlemmet rett til opptjent pensjon og tilhørende premiereserve. Dersom pensjonsordningen er plassert i et livsforsikringsselskap, skal selskapet utstede fripolisen. Dersom pensjonsordningen er plassert i en pensjonskasse, kan pensjonskassen inngå avtale med livsforsikringsselskap om at selskapet skal utstede fripolise til medlemmer som fratrer sin stilling i foretaket alternativt åpner foretakspensjonsloven § 4–7 annet ledd, jf. § 4–8, for at pensjonskassen selv utsteder fripoliser, men da kreves som hovedregel Kredittilsynets samtykke. Kun for medlemmer som har ett år eller mindre igjen til pensjonsalder, kan pensjonskassen selv utstede fripoliser uten et samtykke fra Kredittilsynet.

Fra Kredittilsynet er det opplyst at det i dag kun er et forholdsvis lite antall private pensjonskasser som selv utsteder fripoliser og påtar seg de fremtidige forsikringsforpliktelser dette innebærer. De fleste av disse pensjonskassene er store pensjonskasser.

Foretakspensjonsloven § 4–9 annet ledd fastsetter at en fortsettelsesforsikring som nevnt i forsikringsavtaleloven § 19–7 skal tegnes på samme vilkår som fripolisen, likevel slik at det kan avtales at forsikringen utvides til å omfatte uførepensjon og pensjoner til etterlatte etter kapittel 6 og 7 i foretakspensjonsloven. Kredittilsynet har tolket denne bestemmelsen slik at en pensjonskasse må ha avtale om sikring av fortsettelsesforsikring i et livsforsikringsselskap for å kunne utstede fripoliser. For private pensjonskasser som ikke omfattes av foretakspensjonsloven, har forsikringsavtaleloven § 19–7 vært tolket slik at medlemmer av pensjonsordninger i pensjonskasser ikke har en ubetinget rett til fortsettelsesforsikring på samme måte som medlemmer av pensjonsordninger i livsforsikringsselskap. Det vises til forsikringsavtalelovens forarbeider og Selmers kommentarutgave (Forsikringsavtaleloven med forarbeider: Lov om forsikringsavtaler av 16. juni 1998 nr. 69, Oslo, TANO 1990) side 357.

For kommunale pensjonsordninger gjelder ikke foretakspensjonsloven for så vidt annet ikke er fastsatt i forsikringsvirksomhetsloven kapittel 8b. Siden forsikringsavtaleloven § 19–7 har vært tolket slik at den ikke gjelder direkte for pensjonskasser, kunne dette tilsi at medlemmene ikke hadde krav på fortsettelsesforsikring. Kredittilsynet har imidlertid, under henvisning til at de legislative hensyn som ligger bak bestemmelsen i forsikringsavtaleloven § 19–7 er så vidt tungtveiende, lagt til grunn i standardvedtektene for kommunale pensjonskasser at medlemmene skal gis rett på fortsettelsesforsikring gjennom en avtale med et livsforsikringsselskap.

I praksis har imidlertid pensjonskassene problemer med å få inngått avtaler om fortsettelsesforsikring med livsforsikringsselskap. Den vanlige oppfatning synes å være at fortsettelsesforsikring i stor grad velges av medlemmer med dårlig helse siden slik forsikring kan tegnes uten at det må oppgis nye helseopplysninger. Fra livsforsikringsselskapenes side anses derfor risikoen knyttet til fortsettelsesforsikringer som forholdsvis stor og dessuten er fortjenestemarginene beskjedne. Det har vært vanskelig for pensjonskassene å få inngått avtaler med livsforsikringsselskap om fortsettelsesforsikringer uten at de også har inngått avtale med livsforsikringsselskapet om utstedelse av fripoliser til medlemmer som slutter i foretaket. Dette har gjort det vanskeligere for en del pensjonskasser å beholde fripoliser i egen portefølje. Spørsmålet om pensjonskassenes adgang til å utstede fripoliser for egen regning må derfor vurderes i sammenheng med spørsmålet om adgangen til tegne fortsettelsesforsikring etter foretakspensjonsloven § 4–9 annet ledd og forsikringsavtaleloven § 19–7.

I spesialmerknadene i Ot.prp. nr. 74 (2003–2004) side 109 har Finansdepartementet i forbindelse med definisjonen av kollektiv livsforsikring uttalt:

«Kollektiv livsforsikring vil etter Finansdepartementets oppfatning også omfatte virksomhet knyttet til forvaltning av fripoliser og pensjonskapitalbevis. Dette vil gjelde pensjonskapitalbevis etter innskuddspensjonsloven, fripoliser fra pensjonsordninger etter foretakspensjonsloven og fripoliser fra pensjonsordninger undergitt tidligere gjeldende regelverk og andre kollektivordninger, for eksempel livrenteordninger. Kollektiv livsforsikring vil også omfatte eventuell fortsettelsesforsikring eller avtale om fortsatt pensjonssparing, jf. forsikringsavtaleloven § 19–7, foretakspensjonsloven § [4–9] og innskuddspensjonsloven § [6–5].»

En slik forståelse gir grunnlag for å se utstedelse av fripoliser og tegning av fortsettelsesforsikring som en del av pensjonskassenes hovedvirksomhet – å overta kollektive pensjonsordninger. Ut fra den oppfatning som departementet har lagt til grunn i Ot.prp. nr. 74 (2003–2004) er det vanskelig å skulle betrakte fripoliser og fortsettelsesforsikringer som individuelt premiebetalende forsikringer som faller utenfor området for pensjonskassenes kollektive virksomhet. Banklovkommisjonen kan heller ikke se at det i EU/EØS pensjonskassedirektiv eller det konsoliderte livdirektivet (2002/83/EF), er bestemmelser som utelukker at dette er virksomhet som en pensjonskasse kan drive. Banklovkommisjonen mener ut fra dette at lovgivningen ikke generelt bør stenge for at pensjonskasser selv kan utstede fripoliser og tegne fortsettelsesforsikringer for medlemmer av kollektivordningen som slutter i foretaket eller kommunen før nådd pensjonsalder. Utgangspunktet i loven bør i stedet være at utstedelse av fripoliser er en del av kollektivvirksomheten i pensjonskassen eller virksomhet knyttet til denne, se lovutkastet § 6a-1 tredje ledd.

Banklovkommisjonen er klar over at den enkelte pensjonskasses evne til å påta seg de forsikringsforpliktelser og bære den risiko som fripolisene vil representere, generelt må antas å variere med pensjonskassens størrelse og virksomhetsomfang. Det samme gjelder i forhold til den enkelte pensjonskasses kompetanse og administrative ressurser. En antar imidlertid at slike forhold bør vurderes i forbindelse med konsesjonsbehandlingen etter lovutkastet § 6a-3, og at det i tilfelle ved konsesjonsvilkår settes grenser for pensjonskassens virksomhet dersom forsikringsmessige forhold eller pensjonskassens økonomiske, faglige eller administrative ressurser gjør det betenkelig å inkludere virksomhet knyttet til fripoliser, og i tilfelle fortsettelsesforsikringer, i pensjonskassens samlede virksomhet. I forhold til de større pensjonskassene i privat eller kommunal sektor må det antas at slike betenkeligheter vanligvis ikke vil være til stede. Ved vurderingen kan det imidlertid være grunn til å skille mellom utstedelse av fripoliser og avtaler om fortsettelsesforsikringer som – ut fra livsforsikringsselskapenes erfaringer – må antas forsikringsteknisk og økonomisk å representere større utfordringer.

9.4.3 Gruppelivsforsikringer

Gruppelivsforsikringer er som nevnt foran i avsnitt 8.4.1, et årlig risikoprodukt og ligner således mer på et skadeforsikringsprodukt enn et livsforsikringsprodukt. Gruppelivsforsikringer kan derfor med samtykke fra Kredittilsynet tegnes av begge typer av forsikringsselskaper, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 1–2. Gruppelivsforsikringene tegnes av foretaket og sikrer arbeidstakerne uføre- og/eller etterlatteytelser, normalt i form av engangsytelser, dersom skade, sykdom eller død inntreffer i løpet av forsikringsåret. Slutter arbeidstakeren i foretaket vil disse dekningene falle bort selv om vedkommende har vært ansatt i foretaket lenge. Det samme gjelder ved fratreden som følge av oppnådd pensjonsalder.

Foretakspensjonsloven § 2–1, jf. §§ 6–1, 7–1 og 7–2 innebærer at en foretakspensjonsordning kan omfatte uførepensjon, barnepensjon og/eller etterlattepensjon, og det vanlige har hittil vært at en foretakspensjonsordning omfatter samtlige typer av ytelser. Dette vil være fondsbaserte ytelser som omfattes av den rett til pensjon den enkelte arbeidstaker til enhver tid har opptjent, og er sikret ved tilhørende premiereserve. Slike rettigheter omfattes også av en fripolise utstedt ved fratreden før nådd pensjonsalder. Av kostnadsmessige grunner er det imidlertid en del foretak som unntar uføre- og /eller etterlatteytelser fra pensjonsordningen og i stedet velger å skaffe arbeidstakerne dekning av uføre- og etterlatteytelser ved særskilt gruppelivsforsikring.

Pensjonskassedirektivet artikkel 7 fastsetter at pensjonskassenes virksomhet skal begrenses til «retirement-benefit related operations and activities arising therefrom.» I direktivets artikkel 6 bokstav d er «retirement benefits» definert som «benefits paid by reference to reaching, or the expectation of reaching, retirement or, where they are supplementary to those benefits and provided on an ancillary basis, in the form of payments on death, disability, or cessation of employment or in the form of support payments or services in case of sickness, indigence or death.» Pensjonskassedirektivet vil derfor ikke være til hinder for at en pensjonskasse som er forsikringsmessig oppbygget og har adgang til å overta pensjonsordning som anses som livsforsikring, overtar gruppelivsforsikring til dekning av uførerisiko og dødsrisiko knyttet til arbeidstakerne.

At en pensjonskasse er forsikringsteknisk oppbygget, og har adgang til å overta kollektiv pensjonsordning som anses som livsforsikring, innebærer imidlertid ikke at pensjonskassen også vil ha forutsetninger for å overta gruppelivsforsikring knyttet til medlemmene av pensjonsordningen. Gruppelivsforsikringer krever at pensjonskassens virksomhet omfatter et kollektiv som er stort nok til å sikre forsvarlig risikoutjevning, eventuelt i kombinasjon med egnet reassuransedekning av risiko knyttet til en gruppelivsdekning. I tillegg vil pensjonskassen måtte ha økonomiske og administrative ressurser til å kunne drive slik virksomhet i tillegg til pensjonsordningene. En del pensjonskasser i både privat og kommunal sektor har et betydelig omfang og en stor medlemsmasse. Banklovkommisjonen mener derfor at lovgivningen om pensjonskasser ikke bør generelt stenge for at pensjonskasser overtar gruppelivsforsikring knyttet til medlemmer av pensjonsordning i pensjonskassen, jf. lovutkastet § 6a-1 tredje ledd.

Om den enkelte pensjonskasses virksomhet skal kunne omfatte gruppelivsforsikring, er imidlertid et spørsmål som bør undergis særskilt vurdering under konsesjonsbehandlingen. Ved vurderingen bør det legges vekt på pensjonskassens økonomiske og faglige ressurser og særlig på om det kan oppnås tilstrekkelig risikoutjevning innenfor det kollektiv av arbeidstakere som pensjonskassen omfatter, samt hvilken reassuransedekning pensjonskassen i tilfelle har. For konsesjonsmyndigheten vil det således være aktuelt å fastsette konsesjonsvilkår som helt utelukker adgangen til å overta gruppelivsforsikringer, eller konsesjonsvilkår som stiller nærmere krav til reassuransedekning før pensjonskassen overtar gruppelivsforsikringer.

10 Nærmere om pensjonskassers institusjonelle forhold

10.1 Generelt

Regulering av en pensjonskasses institusjonelle forhold vil blant annet omfatte spørsmål om hvilken institusjonsform en pensjonskasse kan ha, pensjonskassens styrende organer, etableringsregler og hvilke regler som skal gjelde ved avvikling og opphør. Det omfatter også regler om organisering av virksomheten og hvilke krav som må tilfredsstilles for at pensjonskassen kan starte opp og fortsette å drive sin virksomhet.

Som påpekt foran i avsnitt 7.3.2, legger Banklovkommisjonen til grunn at de institusjonelle bestemmelsene for pensjonskasser bør sikre en del krav. Disse kan oppsummeres slik:

1. Pensjonskassen organiseres slik at den har en ledelse med tilstrekkelig kompetanse til å drive og kontrollere pensjonskassens virksomhet.

2. Det må fremgå klart hvem som er ansvarlig for pensjonskassens virksomhet.

3. Pensjonskassen må organiseres slik at den faktisk og rettslig sikres uavhengighet fra foretaket, foreningen eller institusjonen som har pensjonsordning i pensjonskassen.

4. Pensjonskassen må tilfredsstille visse minstekrav til grunnkapital.

5. Myndighetene må kontrollere at den enkelte pensjonskasse tilfredsstiller de grunnleggende krav til å drive virksomhet som pensjonskasse.

Banklovkommisjonen legger til grunn at ved utformingen av de konkrete reglene for pensjonskassene, vil disse kravene i enkelte tilfeller måtte avveies mot et ønske om at etablering av en pensjonskasse skal være så enkel som mulig, og at den løpende driften av en pensjonskasse skal kreve begrensede administrative ressurser. Samtidig må reglene ta hensyn til at omfanget og arten av en pensjonskasses virksomhet kan variere ganske mye. I forhold til den enkelte pensjonskasse kan det således være behov for å se de institusjonelle regler i sammenheng med avgrensningen av den virksomhet som pensjonskassen skal drive. En naturlig innfallsvinkel vil da være – slik som i selskapslovgivningen for øvrig – å lovfeste visse minstekrav når det gjelder institusjonelle forhold og legge til grunn at behov for mer utførlige regler i tilfelle skal ivaretas ved utformingen av pensjonskassens vedtekter. Det vises for øvrig til at vedtektene forutsettes vurdert og godkjent av konsesjonsmyndigheten i forbindelse med konsesjonsbehandlingen, se nedenfor avsnitt 9.3.1.

Nedenfor i dette kapitlet vil Banklovkommisjonen vurdere hvordan de institusjonelle reglene for pensjonskasser bør utformes for å kunne tilfredsstille de ovennevnte krav og hensyn best mulig.

10.2 Pensjonskassene som institusjon

En pensjonskasse er en selveiende institusjon – en egen juridisk person. Det har vært vanlig å betegne pensjonskassen som en stiftelse selv om stiftelsesloven ikke kommer til anvendelse (foran avsnitt 2.1.1). Pensjonskassene omfattes heller ikke direkte av annen selskapsrettslig lovgivning i norsk rett som følge av sin særlige rettslige form. Dette tilsier at de nødvendige regler om pensjonskasser som juridisk subjekt – på samme måte som reglene om gjensidige forsikringsselskaper – tas inn i forsikringsvirksomhetsloven.

Banklovkommisjonen mener at den selveiende institusjonsform har vist seg å være en hensiktsmessig og praktisk eierform, både for foretak og kommuner som velger å etablere en pensjonskasse, og for medlemmene av pensjonsordninger i pensjonskassen. I definisjonen av en pensjonskasse i lovutkastet § 6a-1 første ledd legges det til grunn at en pensjonskasse fortsatt skal kunne etableres som en selveiende finansinstitusjon.

(1) Banklovkommisjonen har vurdert om det bør åpnes for at en pensjonskasse skal kunne etableres i form av et aksjeselskap. Særlig i tilfeller hvor flere foretak eller institusjoner går sammen om å etablere en pensjonskasse uten at det foreligger et konsern- eller konsernlignende forhold mellom dem, for eksempel ved interkommunale pensjonskasser og foreningspensjonskasser (se foran avsnitt 8.3), kan aksjeselskapsformen oppfattes som mer hensiktsmessig enn en selveiende institusjon. Aksjeformen vil medføre at aksjelovens bestemmelser kommer til anvendelse og angi en velkjent ramme for de institusjonelle forhold vedrørende pensjonskasser. Banklovkommisjonen forutsetter at det i så fall bare er foretak og institusjoner med pensjonsordning i pensjonskassen, som skal kunne eie aksjer i pensjonskassen, og at pensjonskassens virksomhet vil være begrenset i hovedsak til de pensjonsordninger eierforetakene har etablert. Et slikt selskap vil i realiteten ligge svært nær et livsforsikringsselskap med avgrenset kundekrets – et såkalt livcaptive. Banklovkommisjonen viser til at denne type av livsforsikringsselskap kan etableres og drive virksomhet innenfor rammen av gjeldende lovgivning, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 13–8, og antar at det generelt sett derfor ikke vil være behov for særlige regler om pensjonskasser som aksjeselskap. Det vil således ikke være stor forskjell mellom innskudd i pensjonskassen i form av aksjekapital og innskudd i form av ansvarlig kapital i en selveiende pensjonskasse, og uavhengigheten er også da sikret ved at pensjonskassen er etablert som en egen juridisk person. Uavhengig av om institusjonen er selveiende eller aksjeselskap, må det skilles mellom foretakets eller institusjonens rolle som stifter/eier og deres rolle som forsikringstaker i de pensjonsordninger som etableres. Det antas for øvrig at det vanlige fortsatt vil være at pensjonskasser vil være selveiende institusjoner.

(2) Pensjonskasser kan også drive virksomhet basert på pensjonsordninger med innskuddspensjon uten forsikringselement, jf. innskuddspensjonsloven § 3–2 første ledd (se foran avsnitt 2.4). Spørsmålet om det også skal kunne etableres særlige aksjeselskaper for å drive slik virksomhet står i en viss særstilling. Slike pensjonsordninger kan ikke drives innenfor livsforsikringsselskaper, og etter gjeldende rett kan pensjonsordninger med innskuddspensjon uten forsikringselement bare etableres i banker og forvaltningsselskap for verdipapirfond. Som nevnt foran avsnitt 5.8 (4) legger EUs pensjonskassedirektiv vekt på å sikre arbeidstakernes stilling i arbeidsmarkedsrelatert pensjonsordning ved særlig krav om at pensjonsordningen skal være fondsbasert, og at kapital til sikring av pensjonsforpliktelsene skal forvaltes etter særlige regler, samt at pensjonsvirksomheten skal holdes atskilt fra annen virksomhet. Disse kravene er ikke i overensstemmelse med de generelle reglene i norsk lovgivning for bankers og forvaltningsselskaper for verdipapirfonds virksomhet – regler som i hovedsak er i samsvar med de krav som stilles i EU/EØS-direktivene på disse områdene.

EUs pensjonskassedirektiv gjelder ikke direkte for pensjonsvirksomhet som drives av banker og forvaltningsselskaper for verdipapirfond. Likevel oppstår det som ledd i gjennomføringen av pensjonskassedirektivet i norsk lovgivning, spørsmål om det vil være i samsvar med de prinsipper som ligger til grunn for direktivet å videreføre adgangen for banker og forvaltningsselskaper for verdipapirfond til å ha pensjonsordninger med innskuddspensjon innenfor rammen av de regler som i dag gjelder for disse institusjonstyper (se nedenfor avsnitt 11.1). Selv om det rent teknisk synes mulig å skille en slik pensjonsvirksomhet og tilhørende midler fra den øvrige virksomhet i slike institusjoner, må det antas praktisk sett å være en mer hensiktsmessig løsning å etablere slik pensjonsvirksomhet i eget datterselskap. Også for morselskap til livsforsikringsselskap kan det være en aktuell løsning å etablere et slikt datterselskap.

I samsvar med dette foreslår Banklovkommisjonen at det åpnes adgang til å etablere særskilte innskuddspensjonsforetak i form av aksjeselskap (se nedenfor kapittel 11). De virksomhetsbegrensninger som gjelder for ulike typer av finansinstitusjoner, medfører at det ellers vil foreligge et meget begrenset antall tilbydere av pensjonsordninger basert på innskuddspensjon, noe som vil innvirke på konkurranseforholdene i pensjonsmarkedet. En må også ta i betraktning at det etter hvert kan vise seg å foreligge grunnlag for egne – frittstående – foretak som spesialiserer seg på slik pensjonsvirksomhet. Banklovkommisjonen mener videre at reglene for slike foretak bør ta som utgangspunkt at det dreier seg om konsesjonspliktig virksomhet, og at reglene for øvrig i hovedsak bør svare til de som foreslås for pensjonskasser med virksomhet begrenset til pensjonsordninger basert på innskuddspensjon uten forsikringselement (se nedenfor avsnitt 10.2 og 10.4).

(3) I forvaltningspraksis 10 har det vært lagt til grunn at pensjonskasser som forvaltere av kapital knyttet til pensjonsordning(er) i pensjonskassen, er å betrakte som finansinstitusjoner, og at bestemmelser i finansieringsvirksomhetsloven i den sammenheng kommer til anvendelse på pensjonskassene (se foran avsnitt 2.1.1). Dette har betydning for forhold som ikke allerede har vært regulert i pensjonskasseforskriften, for eksempel finansieringsvirksomhetsloven § 2–12 om opplysningsplikt overfor låntakere, jf. § 2–12a, og § 2–15 om sikkerhet ved lån til tjenestemenn, tillitsvalgte mv. Banklovkommisjonen legger til grunn at det i lovgivningen for pensjonskasser bør komme til uttrykk at pensjonskasser er å anse som finansinstitusjoner, og det er derfor tatt inn i definisjonen av pensjonskasser i lovutkastet § 6a-1 første ledd. Det understrekes imidlertid at en pensjonskasse etablert av et foretak som inngår i et finanskonsern, vil være en selveiende institusjon som ikke er del av finanskonsernet etter bestemmelsene i finansieringsvirksomhetsloven kapittel 2a.

10.3 Etablering av pensjonskasse

10.3.1 Konsesjon

Etter gjeldende regler stilles det ikke krav om at pensjonskasser skal ha konsesjon for å kunne starte og drive sin virksomhet. Derimot kreves det at en pensjonskasse skal ha vedtekter godkjent av Kredittilsynet før pensjonskassen kan opprettes og drive sin virksomhet (foran avsnitt 3.2.2). Kredittilsynets godkjennelsespraksis er basert på bruk av standardvedtekter som foruten institusjonelle forhold også omfatter regelverket for pensjonsordningen i pensjonskassen (foran avsnitt 3.2.3). I praksis godkjennes derfor vedtektene med forsikringsvilkårene sammen med pensjonskassens tekniske beregningsgrunnlag (pensjonskasseforskriften §§ 11 og 25) og ansvarshavende aktuar for pensjonskassen (pensjonskasseforskriften §§ 18 og 24).

Det er en generell regel hos oss at finansinstitusjoner ikke kan drive virksomhet uten konsesjon, selv om kravet om konsesjon og en forutgående konsesjonsbehandling i en del sammenhenger kan fremstå som en unødvendig omstendelig prosess. Dette gjelder også i forhold til pensjonskasser som ikke er noen ensartet gruppe, men omfatter alt fra meget små enheter til institusjoner som etter sin virksomhet kan sammenlignes med livsforsikringsselskaper. EUs pensjonskassedirektiv innholder ikke noe generelt krav om konsesjon, men krever at institusjoner som skal drive grenseoverskridende virksomhet må ha tillatelse fra hjemlandet (foran avsnitt 5.3). En konsesjonsbehandling for pensjonskasser vil imidlertid i seg selv ikke være mer omfattende enn den godkjennelsesbehandling som hittil har vært fulgt, og vil dessuten kunne følge det vel innarbeidede mønster som gjelder for andre små og store finansinstitusjoner. Dette innebærer blant annet:

• en konsesjonsbehandling åpner for et klart skille mellom selve konsesjonen og pensjonskassens institusjonelle vedtekter, og dessuten for å unnta det forsikringsrettslige regelverk for pensjonsordning i pensjonskassen fra myndighetsgodkjennelse (se nedenfor avsnitt 9.3.2),

• stifterne tvinges til å sette seg inn i det regelverket som gjelder for virksomheten samt å gjøre de nødvendige vurderinger før etableringen og oppstart av virksomheten gjennom utarbeidelse av forsikringsteknisk opplegg, driftsplan og budsjett, og det kontrolleres at disse forhold er vurdert på forsvarlig måte,

• en formell konsesjonsbehandling kan i større grad sikre gjennomsiktighet og trygghet for medlemmer og kreditorer enn en registrering hos offentlige myndigheter i etterkant av en etablering,

• kontroll av at ledelsen besitter den kompetanse og de kvaliteter som er nødvendig for å drive en slik virksomhet eller eventuelt kontroll av at slik kompetanse vil bli hentet utenfra,

• kontroll av at det foreligger tilstrekkelig kapital til at virksomhet kan startes opp og drives som planlagt,

• myndighetene kan få et bedre og mer helhetlig bilde av den konsesjonspliktige institusjon enn det en fragmentarisk godkjennelse av for eksempel vedtekter og beregningsgrunnlag kan gi,

• det kan stilles vilkår ved meddelelse av tillatelse, blant annet fastsettes begrensninger når det gjelder arten og omfanget av virksomheten i pensjonskassen, tilpasset tilgjengelig kompetanse og ressurser.

En konsesjonsprosess vil således bidra til at forutsetningene for å drive den planlagte virksomhet – og bestå som institusjon over tid – foreligger ved etablering, samt gi en ryddig tilnærmingsmåte til de vurderinger som må gjøres ved etablering av en pensjonskasse (se ovenfor avsnitt 7.3.2 og 9.1). En innføring av et konsesjonssystem for pensjonskasser som ligger nær opp til konsesjonssystemet for livsforsikringsselskaper, vil videre gi myndighetene et konkurransenøytralt styringsverktøy. Banklovkommisjonen mener derfor at det vanlige konsesjonssystemet bør gjøres gjeldende også for pensjonskasser, og at regelverket om konsesjon i forsikringsvirksomhetsloven bør kunne gis tilsvarende anvendelse. Kravet om konsesjon vil innebære at hele pensjonskassens virksomhet må ligge innenfor de rammer konsesjonen angir. Dersom pensjonskassen ønsker å utvide sin virksomhet utover det pensjonskassens konsesjon dekker, vil det måtte søkes om utvidelse av konsesjonen.

For forsikringsselskap fastsetter forsikringsvirksomhetsloven § 2–1 at det ikke kan drives virksomhet uten tillatelse fra Kongen. Tillatelse skal gis med mindre det er grunn til å tro at selskapet ikke vil oppfylle de krav som stilles i lov eller i medhold av lov, at startkapitalen ikke står i rimelig forhold til den planlagte virksomhet eller at tillatelse på annen måte vil få uheldige virkninger for forsikringstakere eller grupper av forsikringstakere. I tillegg til dette stilles det krav til lokalisering i Norge samt til eierforhold. I Innst. O. nr. 4 (2004–2005) er det videre foreslått en ny bestemmelse i § 2–1 annet ledd som innebærer at tillatelse kan nektes dersom styremedlemmene, administrerende direktør eller annen person som faktisk leder virksomheten, ikke antas å ha nødvendig erfaring eller vandel til å ivareta stillingen på en forsvarlig måte. Forsikringsvirksomhetsloven § 2–2 gir Kongen adgang til å tilbakekalle konsesjonen i en del tilfeller, og loven § 2–3 fastsetter hva en konsesjonssøknad skal inneholde. Søknad om konsesjon for etablering av forsikringsselskap skal sendes Kredittilsynet for forberedende behandling før oversendelse til Finansdepartementet for avgjørelse.

Banklovkommisjonen mener at det vil være hensiktsmessig å etablere et tilsvarende system som for forsikringsselskaper. I lovutkastet § 6a-3 foreslås det derfor at en pensjonskasse ikke kan drive virksomhet uten tillatelse gitt av Kongen. Banklovkommisjonen legger til grunn at konsesjonsmyndighetene vil være de samme som for forsikringsselskap, nemlig at Finansdepartementet etter delegasjon fra Kongen skal treffe avgjørelse om det skal gis konsesjon og på hvilke vilkår. Det vil imidlertid være opp til Finansdepartementet å vurdere om og i eventuelt hvilken grad, kompetanse på dette området skal delegeres til Kredittilsynet.

Lovutkastet innebærer at tillatelsen må dekke hele pensjonskassens virksomhet. Dersom pensjonskassen ønsker å utvide sin virksomhet utover det pensjonskassens konsesjon dekker, vil det måtte søkes utvidelse av konsesjonen. I lovutkastet § 6a-3 annet ledd foreslås det at det fremgår uttrykkelig av lovteksten at det kan settes vilkår for tillatelsen, herunder vilkår som avgrenser den virksomhet pensjonskassen kan drive (se ovenfor avsnitt 8.2, 8.3 og 8.4). For øvrig foreslås det at reglene i forsikringsvirksomhetsloven §§ 2–1 flg. gis tilsvarende anvendelse, herunder også forslaget i Innst. O. nr. 4 (2004–2005) til nytt annet ledd i § 2–1 om kompetanse og egnethet hos ledelsen (se nedenfor avsnitt 9.4.3).

Innføring av et generelt krav om konsesjon for pensjonskasser reiser særlige spørsmål om overgangsregler for eksisterende pensjonskasser som i dag ikke har noen formell konsesjon for å drive sin virksomhet. Dette er drøftet nedenfor i kapittel 12.

10.3.2 Vedtekter

Pensjonskasser skal etter gjeldende regler utforme sine vedtekter på grunnlag av standardvedtekter utarbeidet av Kredittilsynet, noe som innebærer at vedtektene i tillegg til selskapsrettslige forhold også skal omhandle vilkårene for kollektiv pensjonsforsikring for pensjonsordning i pensjonskassen. Banklovkommisjonen har lagt til grunn at den nye lovgivningen om pensjonskasser må utformes som et rammeverk for virksomheten i samsvar med de prinsipper som ligger til grunn for den nye lovgivningen om livsforsikringsvirksomhet (se foran avsnitt 7.2.1). Innenfor et slikt lovopplegg vil det ikke være naturlig plass for et system basert på forhåndsgodkjennelse av pensjonsplaner og forsikringsvilkår for kollektivordninger i pensjonskassene. Utformingen av reglene på disse områder er i utgangspunktet foretakets og pensjonskassens sak, og behovet for myndighetskontroll kan ivaretas innen de alminnelige regler om meldeplikt for livsforsikringsprodukter.

Banklovkommisjonen legger derfor til grunn at vedtektene bare bør omfatte vanlige selskapsrettslige bestemmelser og at lovreglene bør begrenses til å angi minstekrav til hvilke forhold som skal reguleres i vedtektene, jf. lovutkast § 6a-4 som bygger på tilsvarende bestemmelse i aksjeloven § 2–2. Som for andre finansinstitusjoner, bør det opprettholdes et krav om at vedtektene – og endringene av vedtektene – skal være godkjent, for eksempel ved konsesjonsbehandlingen. Forholdet til foretaket/arbeidsgiveren som forsikringstaker, bør derimot reguleres i forsikringsavtale og forsikringsvilkår knyttet til den enkelte pensjonsordning og ikke undergis krav om forhåndsgodkjennelse. Dette vil være et system som i hovedsak svarer til det som gjelder for livsforsikringsselskapene, og som i forhold til den gjeldende godkjennelsesordning vil innebære en vesentlig reduksjon og forenkling av Kredittilsynets arbeid på pensjonskasseområdet.

Når det gjelder innholdet av vedtektene, legger Banklovkommisjonen til grunn at disse som et minimumskrav bør angi pensjonskassens navn, forretningssted og virksomhet. Det må angis hvilke foretak og institusjoner som pensjonskassen tilbyr pensjonsordninger til og hvilke typer pensjonsordninger dette dreier seg om. Videre må vedtektene ha regler om styret, daglig leder og andre organer, herunder bestemmelser om valg av styremedlemmer, styreleder, andre organer og revisor. Det er neppe hensiktsmessig å ta inn detaljerte regler om dette i loven fordi forholdene i de enkelte pensjonskasser vil kunne variere betydelig. Kravet i dag er at medlemmenes styrerepresentanter skal velges av og blant medlemmene. I en pensjonskasse for et foretak med et begrenset antall ansatte, vil det ikke by på problemer å avholde et direkte valg av medlemsrepresentant(er) til styret. I en konsernpensjonskasse for flere foretak som er geografisk spredt, vil dette derimot være praktisk vanskelig å gjennomføre. Banklovkommisjonen finner det hensiktsmessig at valgordninger for styremedlemmer og styreleder mv. fastsettes i vedtektene ut i fra hva som er det beste for den enkelte pensjonskasse. Det kan for eksempel tenkes at valg av medlemsrepresentant(er) i styret skjer gjennom arbeidstakerorganisasjonene og pensjonistforeninger tilknyttet foretakene eller gjennom et særskilt organ som velger styret og daglig leder. Om den valgte fremgangsmåte er betryggende, må bli opp til myndighetene å vurdere ved spørsmålet om godkjennelse av vedtektene.

Banklovkommisjonen mener videre at vedtektene minst bør angi minstekravet til grunnkapital for pensjonskassen. Hvor lavt dette kravet kan settes, følger av en egen bestemmelse i lovutkastet som drøftes nedenfor i avsnitt 9.6. Fastsettelse av hva som skal være et forsvarlig minstekrav for den enkelte pensjonskasse, vil måtte bero på omfanget av den virksomhet pensjonskassen har til hensikt å drive, herunder omfanget av pensjonsrettigheter som skal sikres i pensjonskassen, antall pensjonsordninger og eventuelle tilleggsprodukter pensjonskassen tenker å tilby. I samsvar med forsikringsvirksomhetsloven § 3–2, foreslås det også at vedtektene skal angi regler om utbytte av grunnkapitalen og andre kapitalinnskudd i pensjonskassen.

Når det gjelder forsikringsvilkårene for kollektive pensjonsordninger, legger Banklovkommisjonen til grunn at innholdet fastsettes av partene i regelverket for pensjonsordningen innenfor rammene i foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven, samt forsikringsavtaleloven kapittel 19. I lovutkastet § 6a-8 foreslås det imidlertid en uttrykkelig bestemmelse om at regelverket for en pensjonsordning skal fastsettes ved avtale mellom pensjonskassen og arbeidsgiveren. I forhold til pensjonskasser med investeringsvalg, bør avtalen også inneholde bestemmelser om hvordan porteføljen skal settes sammen, og hvilken adgang det er til å endre denne senere mv. Hva gjelder myndighetenes kontroll av avtalen, vises det til drøftelsen ovenfor i avsnitt 7.2.1. For å sikre pensjonskassen og foretaket bedre informasjon om eventuelt hvilken betydning forsikringsvilkårene eller en endring av regelverket kan ha i forhold til premieberegning og forsikringstekniske avsetninger, foreslår Banklovkommisjonen at utkast til regelverk eller endringer av dette skal forelegges pensjonskassens aktuar til uttalelse før avtale inngås, se lovutkastet § 6a-8 annet ledd.

10.3.3 Registrering i Foretaksregisteret

Det følger av Kredittilsynets standardvedtekter for pensjonskasser at en pensjonskasse skal registreres i Enhetsregisteret ved etablering i henhold til lov av 3. juni 1994 nr. 15 om enhetsregistret § 4, jf. Kredittilsynets rundskriv nr. 23/2001, 28/2001 og 32/2001.

Pensjonskassenes virksomhet må imidlertid betraktes som næringsvirksomhet, og det følger da av lov av 21. juni 1985 nr. 78 om registrering av foretak § 2–1 første ledd nr. 5 at innretningen skal registreres i Foretaksregisteret. Det foreslås derfor i lovutkastet § 6a-4 tredje ledd at det tas inn en uttrykkelig bestemmelse om at en pensjonskasse skal være registrert i Foretaksregisteret.

10.4 Pensjonskassens styrende organer

10.4.1 Hvilke styrende organ bør en pensjonskasse ha?

Pensjonskasseforskriften § 6, jf. § 24, fastsetter at en pensjonskasse skal ha et styre på minst fire medlemmer, hvorav minst to medlemmer med personlige vararepresentanter skal velges av og blant medlemmene av pensjonskassen. I tillegg til styret består de styrende organer i en pensjonskasse av daglig leder som utpekes av styret. Pensjonskassen skal også ha revisor og ansvarshavende aktuar. Det vises til beskrivelsen av gjeldende regler som er gitt ovenfor i avsnitt 3.2.2.

Banklovkommisjonen har vurdert om de styrende organer i en pensjonskasse bør bestå av flere organer enn bare styret og daglig leder. Et forsikringsselskap i form av et aksjeselskap vil både ha en generalforsamling, og i noen tilfeller representantskap, samt en kontrollkomité. Et tredje organ i en pensjonskasse kunne for eksempel vært en kontrollkomité eller et annet organ med tilsvarende oppgaver som kontrollkomitéen i et forsikringsselskap.

Etter Banklovkommisjonens vurdering vil en utvidelse av organene i pensjonskasser medføre en økt fare for byråkratisering uten at man nødvendigvis er sikre på å oppnå betydelig forbedring av kontrollen med pensjonskassenes virksomhet. Det vises til at mange pensjonskasser er forholdsvis små, noe som gjør at kretsen av mulige medlemmer av styrende organer kan være begrenset. I tillegg vil en forbedring av kontrollen i pensjonskasser kunne oppnås på annen – og etter Banklovkommisjonens oppfatning – bedre måte gjennom økt krav til kompetanse hos pensjonskassens styre og daglige ledelse, jf. nedenfor avsnitt 9.4.3. Banklovkommisjonen er derfor kommet til at det ikke bør innføres lovkrav om andre styrende organer i en pensjonskasse enn det som gjelder i dag. Lovutkastet er imidlertid ikke til hinder for at en pensjonskasse som finner behov for det, kan etablere kontrollkomité, valgorgan eller lignende. I interkommunale pensjonskasser eller foreningspensjonsordninger antas det for eksempel i mange tilfeller å være nødvendig å ha et valgorgan eller lignende. Det må i så fall inntas regler om dette organet i pensjonskassens vedtekter, jf. lovutkastet § 6a-4.

Lovutkastets minimumskrav til styrende organer i en pensjonskasse foreslås derfor å være styre og daglig leder, men i tillegg skal pensjonskassen ha revisor og ansvarshavende aktuar. I denne sammenheng skal det nevnes at det for foretakspensjonsordninger og innskuddspensjonsordninger med 15 medlemmer eller flere i henhold til foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven, skal etableres styringsgrupper som har en rådgivende funksjon, jf. foretakspensjonsloven § 2–4 og innskuddspensjonsloven § 2–6.

Når det gjelder ansvarshavende aktuar har Banklovkommisjonen vurdert om dette er nødvendig for pensjonskasser som overtar pensjonsordninger uten forsikringselement. På bakgrunn av omregningen av pensjonskapitalen til pensjonsytelser på det tidspunkt medlemmene når pensjonsalder, finner Banklovkommisjonen at en aktuar kan utgjøre et nyttig og viktig bidrag til de styrende organer også i slike pensjonsinnretninger. Det vises til avsnitt 11.2 nedenfor hva gjelder innskuddspensjonsforetak.

10.4.2 Krav til styret

Styret vil være pensjonskassens øverste organ. For forsikringsselskaper stiller forsikringsvirksomhetsloven § 5–1 krav om at styret skal bestå av minst tre medlemmer og at selskapets ansatte skal være representert i styret.

Også aksjeloven § 6–1 stiller et minimumskrav på tre medlemmer i styret, noe som er én person mindre enn pensjonskasseforskriftens krav til styre i en pensjonskasse. Selv om det ikke stilles krav om noen generalforsamling i en pensjonskasse, er Banklovkommisjonen av den oppfatning at det bør være tilstrekkelig med minimum tre personer i styret for en mindre pensjonskasse. Dette må ses i sammenheng med at det foreslås innført krav til styrets kompetanse, se nedenfor avsnitt 9.4.3. For større pensjonskasser bør det stilles krav om minst fem styremedlemmer. Grensen foreslår Banklovkommisjonen satt til en forvaltningskapital på 100 mill. kroner eller mer.

Når det gjelder medlemmenes representasjon i styret, foreslår Banklovkommisjonen at det tas inn et krav om at medlemmene skal være representert i styret. Dette vil innebære at minst ett av styremedlemmene må utpekes eller velges av medlemmene av pensjonsordningen(e). Reduksjonen i kravet om medlemsrepresentanter i styret fra to til ett, må ses i sammenheng med minstekravet på tre styremedlemmer og et krav om at ett av medlemmene i styret skal hentes eksternt. Det vises til drøftelsene av dette rett nedenfor. Det vises også til at pensjonsordninger etablert i henhold til foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven med 15 medlemmer eller flere, og kravet om styringsgruppe er kommet etter reglene om styret i pensjonskasseforskriften. Når det gjelder hvordan medlemsrepresentantene i styret skal velges, så skal dette fastsettes i pensjonskassens vedtekter, se foran avsnitt 9.3.2.

Ut fra hensynet til økt kompetanse i styret og uavhengighet til foretaket/arbeidsgiveren, ser Banklovkommisjonen at det vil være en fordel om flere styremedlemmer i pensjonskasser hentes utenfor foretaket (foretakene) eller institusjonen(e) som pensjonskassen tilbyr pensjonsordninger til. Forsikringsvirksomhetsloven § 5–1 første ledd krever at styret i forsikringsselskaper skal ha et flertall av personer som ikke er ansatt i selskapet eller i selskaper i samme konsern. Etter Banklovkommisjonens vurdering vil det være for strengt å kreve at et flertall av styremedlemmene i en pensjonskasse ikke skal ha tilknytning til pensjonskassen eller forsikringstakerne, særlig i små pensjonskasser. Banklovkommisjonens flertall foreslår derfor at det i lovutkastet § 6a-6 første ledd tas inn et krav om at styret skal ha minst ett medlem uten tilknytning til pensjonskassen eller til arbeidsgiver, foretak, foreningen eller annen institusjon med pensjonsordning i pensjonskassen. Banklovkommisjonens flertall mener at et eksternt og uavhengig styremedlem kan bidra til en styrking av styrets evne til å vurdere forhold på en mer objektiv og langsiktig måte i både private og kommunale pensjonskasser. På bakgrunn av at det kan være vanskeligere for små pensjonskasser å skaffe eksterne medlemmer, har Banklovkommisjonens flertall vurdert om dette kravet bare burde gjelde for større pensjonskasser. Banklovkommisjonens flertall er imidlertid av den oppfatning at behovet for den uavhengighet, kompetanse og det korrektiv som et eksternt medlem kan bidra med, er minst like stort i små pensjonskasser som i de større pensjonskassene. Kravet bør derfor gjelde samtlige pensjonskasser uavhengig av størrelse.

Medlemmene Gjønnes og Skomsvold mener at lave driftskostnader er en forutsetning for at særlig mindre og mellomstore foretak skal se seg tjent med å opprette en tjenestepensjonsordning. Kostnadene ved en tjenestepensjonsordning ligger to til tre ganger så høyt for mindre foretak som for større foretak og konsern. Styreverv for medlemmer og pensjonister i pensjonskasser er generelt ulønnet eller beskjedent avlønnet. For styremedlemmer uten medlemskap i pensjonsordningen eller ansettelsesforhold i foretaket vil en måtte operere med styrehonorar i en helt annen størrelsesorden. Et pålegg om eksterne styremedlemmer vil være kostnadsdrivende, og bør derfor være særlig godt begrunnet. Disse medlemmene kan ikke se at det foreligger en slik begrunnelse.

Pensjonskasser som ønsker å styrke styrets kompetanse ved å trekke inn ekstern ekspertise i styret, vil gjøre dette uten et påbud. Ikke alle pensjonskasser vil ha et slikt behov, og det vil generelt være andre, mer hensiktsmessige måter å trekke inn faglig støtte på, enn gjennom ekstern styredeltakelse.

Etter dagens regler og etter forslaget til nye bestemmelser, vil så vel medlemmer av pensjonsordningen som representanter for foretaket være medlemmer av styret alle parter med interessetilknytning til pensjonskassen er således representert. Det er følgelig ikke noe som tilsier at allmennheten bør være representert i styret gjennom eksterne styremedlemmer. En pensjonskasse er foretakets verktøy for administrasjon av en tjenestepensjonsordning, og er skilt ut som en uavhengig stiftelse for å beskytte medlemmenes rettigheter. Medlemmenes interesser vil være bedre ivaretatt om en opprettholder kravet om at minst to av styremedlemmene skal velges av og blant medlemmene. Disse medlemmene foreslår derfor at lovutkastet § 6a-6 første ledd annet punktum går ut.

For å sikre styrets evne til – som pensjonskassens øverste organ – å gi retningslinjer for å kontrollere daglig leders arbeid i pensjonskassen, foreslår Banklovkommisjonen videre at daglig leder ikke skal kunne være medlem av styret, jf. lovutkastet § 6a-6 annet ledd. For enkelte mindre pensjonskasser med tilgang til få aktuelle styremedlemmer i foretaket, har daglig leder vært styremedlem og i en del tilfeller styreleder i pensjonskassen. Banklovkommisjonen er av den oppfatning at et klart skille mellom styrets ansvar og oppgaver og daglig leders ansvar og oppgaver, først kan oppnås dersom daglig leder ikke er medlem av styret. Dette er såpass viktig at det ikke bør gjøres noe unntak for små pensjonskasser i denne sammenheng.

Kredittilsynets standardvedtekter (se foran avsnitt 3.2.3) krever at det hvert år skal avholdes minst fire styremøter. Banklovkommisjonen finner ikke behov for å fastsette noe slikt minstekrav i loven. Hvilket antall styremøter som er nødvendig for at en pensjonskasses virksomhet skal være forsvarlig, må vurderes ut fra pensjonskassens størrelse, aktivitet, økonomiske situasjon til enhver tid og om det eventuelt foreligger andre særlige forhold. I lovutkastet § 6a–6 fjerde ledd foreslår imidlertid Banklovkommisjonens flertall at revisor og ansvarshavende aktuar skal møte samtidig i minst to styremøter pr. år. Dette vil etter Banklovkommisjonensflertalls oppfatning styrke kommunikasjonen og samarbeidet mellom pensjonskassens ulike organer, sikre styremedlemmene direkte informasjon fra aktuar og revisor og gi grunnlag for samarbeid mellom aktuar og revisor. Det innebærer samtidig at det minst må avholdes to styremøter i året. Utover dette må det være opp til styret å vurdere hvor ofte det er nødvendig å avholde styremøter. Når det gjelder spørsmålet om i hvilke møter revisor og aktuar skal møte, antar Banklovkommisjonen at dette må vurderes av styret i den enkelte pensjonskasse. Det antas at det vil være naturlig at det ene av møtene er ved avgivelse av årsregnskapet. Dette kommer i tillegg til styrets mulighet til å be om at revisor og aktuar møter ved andre tilfeller.

Medlemmene Gjønnes og Skomsvold mener at det ikke bør stilles noe krav i lovgivningen som pålegger revisor og aktuar å delta i styremøter. Disse medlemmene viser til at etter gjeldende regelverk er ikke pensjonskasser pålagt å framlegge delårsregnskap. Blant annet på denne bakgrunn er det vanskelig å se poenget i å pålegge deltakelse i styremøter for revisor og aktuar to ganger i året. En må legge til grunn at pensjonskassenes styrer – og lovforslaget gjør et poeng i å understreke styrets ansvar og krav til kompetanse – vil innkalle revisor og aktuar i den utstrekning det er behov for det. Noen positiv effekt av forslaget er ikke sannsynliggjort, men at det kan være kostnadsdrivende er åpenbart. Disse medlemmene foreslår derfor at lovutkastet § 6a-6 fjerde ledd går ut.

Når det gjelder valg av styreleder, tjenestetid, godtgjørelse mv., foreslår Banklovkommisjonen i lovutkastet § 6a-6 tredje ledd at aksjeloven §§ 6–1 til 6–3 og 6–6 til 6–11 skal gjelde tilsvarende for pensjonskasser.

10.4.3 Kompetansekrav til pensjonskassens ledelse

I dag fastsetter hverken forsikringsvirksomhetsloven eller pensjonskasseforskriften særlige krav til styrets og daglig leders kompetanse. Som nevnt ovenfor i avsnitt 9.3.1, har finanskomiteen i Innst. O. nr. 4 (2004–2005) gått inn for at det vedtas en ny bestemmelse i forsikringsvirksomhetsloven § 2–1 annet ledd, som innebærer at tillatelse kan nektes dersom styremedlemmene, administrerende direktør eller annen person som faktisk leder virksomheten dekkes av forhold som ikke gjør dem egnet til å inneha stillingen. Disse foreholdene er:

• at personen ikke antas å ha den nødvendige erfaringen til å utøve stillingen eller vervet,

• at personen er dømt for et straffbart forhold, og det utviste forhold gir grunn til å anta at vedkommende ikke vil kunne ivareta stillingen eller vervet på en forsvarlig måte, eller

• at personen i stilling eller ved utøvelse av andre verv har utvist en slik atferd at det er grunn til å anta at vedkommende ikke vil kunne ivareta stillingen eller vervet på en forsvarlig måte.

Forslaget har sin bakgrunn i krav i Europaparlaments- og rådsdirektiv 2002/83/EC om livsforsikring (livsforsikringsdirektivet). Forslaget er i overensstemmelse med de regler som er gjort gjeldende for banker og finansieringsvirksomhet, jf. forretningsbankloven § 8a, sparebankloven § 3 og finansieringsvirksomhetsloven § 3–3.

Pensjonskassedirektivet fastsetter i artikkel 9 at det er et vilkår for å kunne drive pensjonsvirksomhet, at pensjonsinnretningen er «effectively run by persons of good repute who must themselves have appropriate professional qualifications and experience or employ advisers with appropriate professional qualifications and experience», se ovenfor avsnitt 5.3. Dette er omtrent den tilsvarende formuleringen som er anvendt i livsforsikringsdirektivet artikkel 6 nr. 1 bokstav e.

Formuleringen som er foreslått i forsikringsvirksomhetsloven § 2–1 gjelder etter sin ordlyd bare ved vurderingen av om et selskap skal gis konsesjon eller ikke. Ordlyden dekker ikke direkte hva som skal skje ved senere endringer i styret eller i den daglige ledelse, slik pensjonskassedirektivet synes å forutsette. Banklovkommisjonen finner det imidlertid hensiktsmessig at det på dette området gjelder samme lovkrav for pensjonskasser som for andre finansinstitusjoner. I lovutkastet § 6a-3 forelås det derfor at forsikringsvirksomhetsloven § 2–1 annet ledd gjøres gjeldende for pensjonskasser og for innskuddspensjonsforetak, jf. lovutkastet § 6a-14 og se nedenfor avsnitt 11.2. Det legges til grunn at konsesjonsmyndighetene i konsesjonsvilkårene, eller som ledd i tilsynsarbeidet, vil kunne kreve at informasjon om nye styremedlemmer og ny daglig leder skal sendes til tilsynsmyndighetene sammen med dokumentasjon av kompetanse, erfaring og vandelsattest. Det legges også til grunn at Kredittilsynet i tilfelle kan gi pålegg om å rette på lovstridige forhold dersom et styremedlem ikke oppfyller de krav som stilles til styremedlemmer.

Når det gjelder hva som skal anses som nødvendig erfaring hos den enkelte person i styret eller ledelsen, legger Banklovkommisjonen til grunn at dette vil være en skjønnsmessig vurdering i det enkelte tilfelle. Det vil for det første bero på hvilken kompetanse øvrige styremedlemmer har. Det kan ikke kreves at styremedlemmene besitter kompetanse på alle nødvendige områder. Styret må sammensettes slik at de gjennom komplettering av hverandres erfaring besitter tilstrekkelig kompetanse innenfor de nødvendige områder. Dette gjelder økonomisk, forsikringsmessig, finansiell og administrativ kompetanse. I praksis antar Banklovkommisjonen at det for pensjonskasser særlig vil kunne være behov for at det innhentes finansiell kompetanse gjennom det eksterne styremedlemmet eller ved innkjøp av særlige tjenester.

10.4.4 Styret og daglig leders oppgaver og ansvar

Banklovkommisjonen legger til grunn at reglene om styret og daglig leders oppgaver i pensjonskasser – slik som i andre finansinstitusjoner – bør bygge på de alminnelige reglene i aksjeloven. Disse bestemmelsene regulerer ledelsens oppgaver, saksbehandling og selskapets forhold utad. Aksjeloven § 6–12 fastsetter blant annet at forvaltningen av selskapet hører under styret og at styret skal sørge for en forsvarlig organisering av virksomheten. Det følger videre av aksjeloven § 6–13 at styret har et tilsynsansvar og at det skal føre tilsyn med den daglige ledelse og selskapets virksomhet for øvrig. Prosessuelle forhold relatert til styret er regulert i aksjeloven §§ 6–19 til 6–29, og §§ 6–30 til 6–34 gjelder tegning av selskapet utad. Når det gjelder daglig leder, fastsetter aksjeloven § 6–14 som et hovedprinsipp at daglig leder skal stå for den daglige ledelse av selskapets virksomhet og skal følge de retningslinjer og pålegg som styret har gitt. Etter aksjeloven § 6–15 skal daglig leder minst hver tredje måned gi styret en underretning om selskapets virksomhet, stilling og resultatutvikling.

Etter Banklovkommisjonens vurdering er alle disse bestemmelsene av så generell og prinsipiell karakter at de også bør gjøres gjeldende for pensjonskasser som organiseres som selvstendige finansinstitusjoner, jf. også forsikringsvirksomhetsloven § 5–3. Det foreslås derfor i lovutkastet § 6a-6 tredje ledd at aksjeloven §§ 6–12 til 6–15 og 6–19 til 6–34 skal gjelde tilsvarende for pensjonskasser. Når det gjelder behovet for nærmere regler som innebærer en presisering av organiseringen av virksomheten i en pensjonskasse, vises det til drøftelsene nedenfor i avsnitt 9.5.

Aksjeloven § 6–17 fastsetter at et styremedlem, daglig leder eller noen ansatt i selskapet i anledning av sitt arbeid for selskapet, ikke må ta i mot godtgjørelse fra andre enn selskapet. Banklovkommisjonen ser at det ved en del pensjonskasser vil kunne være praktisk at foretaket dekker lønn for ansatte som sitter som styremedlemmer i pensjonskassen og lignende. Banklovkommisjonen ser ikke behov for at loven utelukker enhver slik mulighet, men legger til grunn at dette bør avklares med konsesjonsmyndigheten. Det foreslås derfor at aksjeloven § 6–17 bare skal gjelde dersom dette fastsettes i konsesjonsvilkårene.

Banklovkommisjonen vil bemerke at bestemmelsene i verdipapirhandelloven §§ 2a-1 flg. om ansattes adgang til å foreta egenhandel, også er gjort gjeldende for forsikringsselskaper og pensjonskasser. I forsikringsvirksomhetsloven § 1–3a er det tatt inn en henvisning til bestemmelsene i verdipapirhandelloven om dette. Pensjonskasseforskriften har ikke gjort denne henvisningsbestemmelsen i forsikringsvirksomhetsloven gjeldende for pensjonskasser, uten at dette har direkte betydning fordi det følger direkte av verdipapirhandelloven § 2a-1 at bestemmelsen gjelder for pensjonskasser. Ved en endring av de innledende bestemmelsene i forsikringsvirksomhetsloven kapittel 1 slik at loven i utgangspunktet også dekker pensjonskasser direkte, vil også forsikringsvirksomhetsloven § 1–3a (ny § 1–7 i lovutkastet her) bli gjort gjeldende for pensjonskasser.

Når det gjelder bestemmelsen om ansatte og tillitsvalgtes taushetsplikt i forsikringsvirksomhetsloven § 1–3, er det derimot behov for å gjøre en mindre justering slik at bestemmelsen gjelder direkte også for pensjonskasser og andre pensjonsforetak siden gjeldende bestemmelser bare angir at bestemmelsene gjelder «ansatte og tillitsvalgte i et forsikringsselskap».

10.5 Organisering av virksomheten

10.5.1 Oversikt

I de institusjonelle bestemmelsene for pensjonskasser er det etter Banklovkommisjonens vurdering nødvendig å ta inn enkelte bestemmelser om den nærmere organiseringen av virksomheten i en pensjonskasse utover de generelle reglene i aksjeloven som ovenfor i avsnitt 9.4, er foreslått gjort gjeldende for pensjonskasser.

Dette dreier seg ikke om reguleringen av virksomheten i pensjonskassen som sådan (noe som behandles nedenfor i kapittel 10), men fastsettelse av hovedprinsipper for hvordan virksomheten skal organiseres i pensjonskassen, uavhengig om den er forsikringsmessig oppbygget eller ikke. Tilsvarende hovedprinsipper foreslås derfor også gjort gjeldende for innskuddspensjonsforetak, se foran avsnitt 9.2 (2) og nedenfor kapittel 11.1.

Banklovkommisjonen legger til grunn at de grunnleggende hensyn bak særlige regler om organisering av virksomheten i en pensjonskasse, vil være å sikre en forsvarlig organisering av hele pensjonskassens virksomhet. Dette innebærer en klargjøring av hvem som er ansvarlig for dette, og at de ansvarlige har tilstrekkelig kontroll og innsikt i den løpende virksomhet i pensjonskassen. Samtidig bør det være forholdsvis stor fleksibilitet for den enkelte pensjonskasse til å organisere virksomheten slik at den er tilpasset de konkrete forhold i den enkelte pensjonskasse (se nedenfor avsnitt 9.5.3 til 9.5.4). Spesielt for pensjonskasser er det at pensjonskassens virksomhet må organiseres på en slik måte at uavhengigheten til foretaket/ene eller institusjonen/ene sikres, samt at medlemmene sikres en del informasjon om pensjonskassen og pensjonskassens virksomhet (se nedenfor avsnitt 9.5.2 og 9.5.5).

10.5.2 Uavhengighet til foretaket

Som omtalt ovenfor i avsnitt 5.3, stiller pensjonskassedirektivet artikkel 8 krav om at det skal foreligge et rettslig skille mellom pensjonsinnretningen og foretak og annen institusjon som har etablert pensjonsinnretningen. Skillet skal sikre at pensjonsinnretningens eiendeler er sikret for medlemmene, herunder pensjonsmottakerne, i tilfelle av foretakets konkurs. Prinsippet om uavhengighet mellom pensjonskassen og foretaket eller den/de institusjoner som har opprettet pensjonskassen, gjenspeiles også i direktivets artikkel 18 nr. 1 bokstav a der det fastsettes at pensjonskassens eiendeler skal investeres slik at medlemmenes interesser ivaretas på en best mulig måte. Hvor det er fare for interessekonflikt, skal pensjonskassen sikre at investeringene utelukkende foretas i medlemmenes interesse.

På denne bakgrunn foreslår Banklovkommisjonen i lovutkastet § 6a-7 første ledd, et krav om at pensjonskassens virksomhet og økonomiske forhold skal holdes rettslig atskilt fra virksomheten til arbeidsgiver, foretak, forening eller annen institusjon som har pensjonsordning i pensjonskassen. Dette innebærer at pensjonskassen ikke hefter for forsikringstakernes forpliktelser og at det ikke skal skje annen økonomisk sammenblanding mellom rettssubjektene. Det vises til at et slikt krav hva gjelder den enkelte pensjonsordnings midler, fremgår av foretakspensjonsloven § 8–3 og innskuddspensjonsloven § 8–3.

Forslaget innebærer videre krav om at de enkelte vurderinger som gjøres i pensjonskassens virksomhet, alene skal skje ut i fra hensynet til pensjonskassens og medlemmenes interesser. At pensjonskassens økonomiske forhold skal holdes rettslig atskilt fra foretaket mv. innebærer også at pensjonskassens administrative kostnader skal bæres av pensjonskassen og fremkomme i pensjonskassens regnskaper. Banklovkommisjonen har ikke sett grunn til å kreve at pensjonskassen og dens administrasjon fysisk skal etableres utenfor foretakets eller institusjonens lokaler. Et slikt krav stilles heller ikke i dag.

10.5.3 Krav til retningslinjer og internkontroll

Selv om det følger av aksjeloven § 6–12 første ledd annet punktum at styret skal sørge for en forsvarlig organisering av virksomheten, og denne bestemmelsen foreslås gjort gjeldende for pensjonskasser i lovutkastet § 6a-6 tredje ledd, mener Banklovkommisjonen at dette bør komme direkte til uttrykk i lovgivningen om pensjonskasser. Det foreslås derfor at det i lovutkastet § 6a-7 annet ledd fastsettes at styret skal sørge for forsvarlig organisering av virksomheten og at dette innbefatter utarbeidelse av systemer for internkontroll. Banklovkommisjonen legger til grunn at systemer for internkontroll vil være et av de viktigste verktøyene for styret til å følge opp og kontrollere at styrets retningslinjer blir fulgt opp på ulike områder. Det vises til at pensjonskasseforskriften § 9 fastsetter at internkontrollforskriften (forskrift 20. juni 1997 nr. 1057 om klargjøring av kontrollansvar, dokumentasjon og bekreftelse av internkontroll) også gjelder for pensjonskasser.

Siden pensjonskassens hovedvirksomhet vil være forvaltning av midler innbetalt til pensjonsordningene, vil det være av særlig betydning at styret følger opp forvaltningen av pensjonskassens midler selv om dette settes bort til andre (se nedenfor avsnitt 9.5.4). Viktigheten av dette understrekes blant annet ved at pensjonskassedirektivet artikkel 12 fastsetter et krav om at pensjonskassene skal utarbeide en skriftlig redegjørelse for investeringsprinsippene og at denne redegjørelsen skal revideres minst hvert tredje år.

Banklovkommisjonen foreslår at pensjonskassedirektivets krav om utarbeidelse av retningslinjer for kapitalforvaltningen tas inn i § 6a-7 fjerde ledd. På bakgrunn av de hyppige endringer som har vært i verdipapirmarkedet de senere år, er Banklovkommisjonen av den oppfatning at pensjonskassene bør pålegges å gjennomgå og drøfte disse retningslinjene minst hvert år. I kravet til at styret skal sørge for forsvarlig organisering av virksomheten, ligger det videre en plikt for styret til å drøfte retningslinjene oftere dersom markedsforhold eller forhold hos pensjonskassen tilsier dette. I tråd med pensjonskassedirektivet foreslås det også at styret skal utarbeide en redegjørelse for pensjonskassens investeringsstrategi som omfatter metoder for måling og styring av investeringsrisiko og allokering av eiendeler sett i forhold til pensjonsforpliktelsenes art og varighet. Det vises til at gjeldende bestemmelser om stresstester i forskrift 23. april 1997 nr. 377 om forsikringsselskapers kapitalforvaltning § 5a er gjort gjeldende for pensjonskasser, jf. pensjonskasseforskriften § 9 nr. 1.

10.5.4 Bortsetting av oppgaver

For mange pensjonskasser vil det av økonomiske og kompetansemessige grunner, være viktig å kunne sette bort deler av de arbeidsoppgaver som en etablering og løpende forvaltning av pensjonskassen innebærer. Det reiser seg derfor spørsmål om, og i hvilken grad, pensjonskassens styre kan fatte beslutning om å sette bort deler av pensjonskassens virksomhet til andre. Det reiser seg også et spørsmål om pensjonskassen i enkelte tilfelle skal ha en plikt å sette bort deler av virksomheten til institusjoner med særlig kompetanse innenfor det aktuelle området.

Det kan for det første være aktuelt å sette bort hele eller deler av pensjonskassens kapitalforvaltning til andre profesjonelle forvaltere. Videre kan det være behov for å kjøpe inn tjenester for å foreta forsikringstekniske beregninger (aktuartjenester), datamessige tjenester og administrasjon i form av registrering av medlemmer og deres rettigheter og utbetaling av pensjoner mv. I dag kan slike tjenester kjøpes av livsforsikringsselskap, pensjonsrådgivnings- eller pensjonsservice-foretak, kapitalforvaltere og dataforetak. En del av tilbyderne i dette markedet opererer med tilbud om kjøp av såkalte «nøkkelferdige pensjonskasser», der de påtar seg å forestå all administrasjon av virksomheten i pensjonskassen, herunder den daglige ledelse.

Banklovkommisjonen legger til grunn at dette i mange tilfeller vil være en effektiv bruk av ressurser, ved at de som er best på disse områdene gjør jobben, i stedet for at for eksempel en liten pensjonskasse må bygge opp kompetanse og ressurser til å ivareta alle disse oppgavene. Pensjonskasser vil således kunne drives mer profesjonelt og rasjonelt enn det som ellers hadde vært mulig. Det er imidlertid viktig at bortsetting av virksomhet ikke oppfattes som en måte å redusere behovet for kompetanse og faglige ressurser i pensjonskassens styre. Styret vil fortsatt være ansvarlig for pensjonskassens samlede virksomhet selv om deler av denne settes bort. Styret må således besitte tilstrekkelig kompetanse til å sikre seg at den som påtar seg tjenesten har tilstrekkelige kunnskaper og forutsetninger for å gjøre jobben, utarbeide retningslinjer til leverandørene av de tjenester som settes bort, samt kompetanse til å kontrollere at disse retningslinjene følges opp til enhver tid. Oppdraget som gis må hensett til pensjonskassens generelle virksomhet og organisering, være forsvarlig å sette bort til vedkommende tjenesteleverandør.

Det foreslås derfor i lovutkastet § 6a-7 tredje ledd at pensjonskassens styre kan inngå avtaler med tjenesteytere om utførelse av forsikringstekniske beregninger, registrering av medlemmer og rettigheter og andre særskilte arbeidsoppgaver som omfattes av den daglige virksomheten i pensjonskassen. Når det gjelder kapitalforvaltning spesielt, foreslås det videre at denne delen av pensjonskassens virksomhet bare kan settes bort til bank, livsforsikringsselskap eller verdipapirforetak med adgang til å drive aktiv forvaltning, jf. verdipapirhandelloven § 1–2 første ledd nr. 3. Foretak med pensjonsordning i pensjonskassen vil således ikke kunne påta seg ansvaret for å forvalte pensjonskassens midler med mindre det innehar konsesjon til å drive aktiv forvaltning. Det legges til grunn at det ikke er et krav om at bortsettingen skjer til en norsk bank, livsforsikringsselskap eller verdipapirforetak, men at vedkommende institusjon må ha adgang til å drive slik virksomhet her i landet enten gjennom konsesjon her i riket eller i henhold til EØS-reglene.

Når det gjelder andre typer spesialtjenester som regnskap, premieberegning og lignende er disse underlagt kontroll av revisor og aktuar, jf. lovutkastet § 6a-10.

Særlig i forhold til små pensjonskasser kan det tenkes situasjoner hvor deler av virksomheten også bør settes bort til andre. Banklovkommisjonen mener imidlertid at et krav om bortsetting bør vurderes konkret i de enkelte tilfeller gjennom tilsynsmyndighetenes oppfølging av styrets ansvar om å sørge for en forsvarlig organisering av pensjonskassens virksomhet. Banklovkommisjonen finner således ikke grunn til å regulere dette spørsmålet nærmere i lov.

10.5.5 Informasjon til medlemmene

Lov- og forskriftsverket inneholder noe ulike regler om hvilke opplysninger pensjonsinnretningene skal gi til forsikringstakeren og de forsikrede, og om foretakenes informasjonsplikt overfor sine arbeidstakere.

I foretakspensjonsloven § 2–8 og innskuddspensjonsloven § 2–7 fastsettes det regler om hvilken informasjon foretaket plikter å gi pensjonsordningens medlemmer. Foretaket skal blant annet sørge for at medlemmene får en skriftlig oversikt over regelverket for pensjonsordningen og om senere endringer i regelverket av betydning. Bestemmelsene åpner for at Kongen kan fastsette regler om hvilken informasjon som skal gis fra institusjon eller foretak i tilknytning til ordningen. Forskriftsbestemmelsene som er fastsatt om informasjon i forskrift 22. desember 2000 nr. 1413 om innskuddspensjon, berører imidlertid ikke spørsmålet hvem som er pliktig til å gi informasjonen. Disse bestemmelsene gjelder heller ikke pensjonskasser med supplerende pensjonsordninger utenfor reglene i foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven og kommunale pensjonskasser.

Videre fremgår det av forsikringsavtaleloven § 19–3 at livsforsikringsselskapet og forsikringstakeren (foretaket) skal sørge for at de som er eller kan være medlem av pensjonsordningen, blir orientert om enkelte forhold i forsikringsavtalen og tilleggsdekninger som det kan være aktuelt for medlemmene å tegne. Informasjonen skal gis når forsikringsordningen er etablert og senere med passende mellomrom. Bestemmelsen er tolket slik at informasjonsplikten primært påligger foretaket, men livsforsikringsselskapet skal sørge for at foretaket har tilstrekkelig grunnlag for å informere medlemmene, og livsforsikringsselskapet skal gi informasjon til medlemmene dersom det er forhold som gir grunnlag for å tro at foretaket ikke overholder sin informasjonsplikt. Som påpekt ovenfor i avsnitt 3.3.2, gjelder forsikringsavtaleloven del B så langt den passer for pensjonskasser, jf. forsikringsavtaleloven § 10–1.

Det skal videre nevnes at forsikringsvirksomhetsloven § 7–10 fastsetter bestemmelser om kontoføring og kontoutskrift. I medhold av bestemmelsen er det fastsatt nærmere bestemmelser om dette i forskrift, jf. forskrift 26. mai 1995 om kontoføring og kontoutskrift i livs- og pensjonsforsikring nr. 583. Forsikringsvirksomhetsloven § 7–10 er gitt tilsvarende anvendelse for pensjonskasser. Det samme gjelder forskriften så langt den passer, jf. pensjonskasseforskriften § 14. Disse bestemmelsene regulerer imidlertid bare forholdet mellom pensjonsinnretningen og forsikringstak er, ikke forholdet til medlemmene.

Pensjonskassedirektivet artikkel 9 krever, som nevnt ovenfor i avsnitt 5.3, at medlemmene skal gis tilstrekkelig informasjon om deres rettigheter og forpliktelser og om finansiell og annen risiko knyttet til pensjonsplanen, samt om hvordan slik risiko er fordelt. Medlemmene skal videre gis informasjon om pensjonsplanen og hvilke risiko som knytter seg til pensjonsplanen. Det påligger pensjonskassen å sikre at medlemmene mottar denne informasjonen. Pensjonskassedirektivet artikkel 11 stiller videre krav om at pensjonskassen hvert år skal gi medlemmene en kortfattet oppgave som inneholder opplysninger om pensjonsinnretningens situasjon og avkastningsnivået på midler knyttet til den enkeltes rettigheter. Medlemmene skal på anmodning også kunne få årsregnskap og årsberetning for pensjonskassen og eventuelt regnskap for sin egen pensjonsordning om pensjonskassen omfatter flere pensjonsordninger. På bakgrunn av at disse bestemmelsene retter seg mot pensjonskassens plikt til å informere medlemmene, foreslår Banklovkommisjonen at det inntas bestemmelser i samsvar med pensjonskassedirektivet i lovutkastet § 6a-11.

Medlemmene vil, etter Banklovkommisjonens vurdering, ha samme behov for direkte informasjon fra pensjonsinnretningen uansett om pensjonsordningen er etablert i en pensjonskasse eller i et livsforsikringsselskapet. Det bør derfor vurderes om livsforsikringsselskaper skal pålegges tilsvarende plikter. (Det vises til at forskrift 5. mai 1995 nr. 581 om opplysningsplikt for avtaler om forsikringsavtaler bare gjelder forholdet til forsikringstaker.) Dette kan i tilfelle gjøres ved forskrift hjemlet i foretakspensjonsloven § 2–8 og innskuddspensjonsloven § 2–7.

10.6 Kapitalkrav

10.6.1 Grunnkapital, solvenskapital og ansvarlig kapital

Ved vanlig virksomhet i en pensjonskasse vil virksomheten i større eller mindre grad, være utsatt for ulike typer risikoeksponering. For de pensjonskasser som tilbyr pensjonsordninger som anses som livsforsikring, vil den forsikringsmessige risiko være sentral. Dette er risiko knyttet til de beregninger og avsetninger som pensjonskassen foretar for å møte fremtidige forpliktelser, og således en risiko knyttet til passivasiden i balansen. Samtidig er det et generelt krav at pensjonsinnretningen til enhver tid skal ha eiendeler som minst tilsvarer de forsikringsmessige avsetninger, og det knytter seg således markedsrisiko og kredittrisiko til aktivasiden i balansen. Risikoen knyttet til forvaltningskapitalen i pensjonskassen er imidlertid uavhengig av om pensjonskassen tilbyr pensjonsordninger som anses som livsforsikring eller innskuddspensjonsordninger uten forsikringselement. I tillegg kommer en operasjonell risiko knyttet til datasystemer, betalingssystemer og lignende.

Ved utformingen av soliditets- og sikkerhetskrav for pensjonsinnretninger, må det sondres mellom kapitalkrav som gjelder (1) kapital pensjonsinnretningen må ha for i det hele tatt å kunne starte opp sin virksomhet (grunnkapital), (2) kapital som pensjonsinnretningen må oppfylle for å kunne drive sin virksomhet (ansvarlig kapital og solvensmarginkapital), og (3) regler om hvilken kapitalforvaltningsrisiko som en pensjonsinnretning kan ta innenfor den kapital som pensjonsinnretningen besitter (kapitalforvaltningsregler med stresstest-regler). Det er imidlertid en sammenheng mellom disse kravene, særlig fordi de ikke er kumulative, slik at kapitalkravet for en pensjonsinnretning praktisk sett bestemmes av det kapitalkrav som til enhver tid er høyest. Grunnkapitalen vil dekke en del av den risiko som kapitaldeknings- og solvensmarginkravene er ment å dekke. Hvor stor denne delen er, vil avhenge av hvor høyt kravet til grunnkapital settes. En liten bufferkapital i form av ansvarlig kapital eller solvensmarginkapital, kan føre til en ensidig plassering i aktiva som i utgangspunktet har lav markedsrisiko, men hvor en ensidig plassering i seg selv utgjør en risiko.

Nedenfor i avsnitt 9.6.2 drøftes kravene til grunnkapital i en pensjonskasse nærmere, og i avsnitt 9.6.3 og 9.6.4 ses det på krav til solvensmarginkapital og kapitaldekning. Når det gjelder problemstilling (3) ovenfor, så behandles dette under kapittel 10 nedenfor, se avsnitt 10.2.

10.6.2 Krav til grunnkapital

Pensjonskasseforskriften § 8 fastsetter at for å kunne drive virksomhet, skal en pensjonskasse ha innbetalt ansvarlig kapital på minst 200 000 kroner. Gjennom rundskriv er dette kravet blitt indeksregulert og utgjør nå 238 000 kroner, jf. Kredittilsynets rundskriv nr. 26/2003. Denne kapitalen skal være av en slik kvalitet at den kan godkjennes som kjernekapital i henhold til forskrift 1. juni 1990 nr. 435 om beregning av ansvarlig kapital. Det vil si innbetalt kapital, akkumulert overskudd, annen egenkapital godkjent av Kredittilsynet og en viss andel av tilleggsavsetninger, jf. forskrift 25. september 2000 nr. 979 om tilleggsavsetninger i livsforsikringsselskaper, jf. pensjonskasseforskriften § 16.

Som nevnt ovenfor i avsnitt 9.6.1, vil grunnkapitalen være en forutsetning for at pensjonskassen i det hele tatt skal kunne starte opp sin virksomhet, og den vil ikke senere kunne reduseres under dette nivå uten at det foretas nye innbetalinger av kapital til pensjonskassen. Går denne kapitalen tapt, må pensjonskassen avvikles. På denne måten vil grunnkapitalen fungere som minstekravet til aksjekapital i et aksjeselskap, jf. aksjeloven § 3–1. Grunnkapitalen skal danne en bufferkapital mot risiko som virksomhet i enhver pensjonskasse vil medføre. Risiko utover dette minstenivå må dekkes av annen ansvarlig kapital/solvensmarginkapital, jf. nedenfor avsnitt 9.6.3 og 9.6.4.

Ved en vurdering av hvor stor grunnkapitalen i pensjonskasser skal være, må ulike forhold avveies. For det første er ønsket om å sikre pensjonsrettighetene i pensjonskassen best mulig. Jo høyere bufferkapital man krever, jo sikrere vil man være på at pensjonskassen vil kunne dekke sine forpliktelser uansett hvilke tap pensjonskassen påføres, det være seg tap som følge av kapitalplasseringer eller forsikringsmessige tap. På den annen side vil et høyt krav til grunnkapital medføre at terskelen for å etablere pensjonskasse blir høy for foretak, foreninger og institusjoner. Ved oppstart vil grunnkapitalen praktisk sett måtte bestå av innbetalt kapital.

Kravene til grunnkapital varierer en del for ulike finansinstitusjoner. For livsforsikringsselskaper fastsetter livsforsikringsdirektivet (2002/83/EF) artikkel 29 nr. 2 at garantifondet minst skal utgjøre 3 millioner euro. For verdipapirforetak, som ikke er kredittinstitusjoner, fastsetter verdipapirhandelloven § 8–9 at startkapitalen minst skal utgjøre 730 000 euro. Kredittilsynet kan tillate en lavere startkapital, minimum 125 000 euro, dersom foretaket bare skal yte enkelte investeringstjenester. Minimumskravet til bankers grunnfond er i forretningsbankloven § 2 første ledd satt til 5 millioner euro.

Banklovkommisjonen foreslår at kravet til grunnkapital i en pensjonskasse settes til 10 ganger folketrygdens grunnbeløp (G), det vil si rundt 580 000 kroner i dag, jf. lovutkastet § 6a-5. Banklovkommisjonen har lagt seg på et slikt beskjedent minstebeløp ut fra hensynet til at pensjonskassers virksomhet normalt har et begrenset omfang, og ut fra hensyn til det nivået minstekravet ligger på per i dag. Banklovkommisjonen mener det er hensiktsmessig å knytte minstekravet til folketrygdens grunnbeløp da dette innebærer en automatisk regulering av beløpet. Det vil selvfølgelig være mulig for den enkelte pensjonskasse å fastsette et høyere minstekrav i vedtektene. Myndighetene vil også ved behandlingen av konsesjonssøknad fra den enkelte pensjonskasse måtte vurdere sammenhengen mellom den planlagte virksomhet og minstekravet til grunnkapitalen fastsatt i vedtektene, jf. lovutkastet § 6a-4 bokstav c.

Grunnkapitalen i en pensjonskasse vil på samme måte som i dag kunne bestå av innbetalt kapital, akkumulert overskudd, annen egenkapital godkjent av Kredittilsynet, og en viss andel av tilleggsavsetninger, jf. forskrift 25. september 2000 nr. 979 om tilleggsavsetninger i livsforsikringsselskaper, jf. pensjonskasseforskriften § 16.

10.6.3 Krav til solvenskapital

Reglene om kapitaldekning er gjort gjeldende for alle norske finansinstitusjoner, herunder pensjonskassene. Kapitaldekningsreglene retter seg først og fremst mot kredittrisiko knyttet til forvaltningskapitalen. Forsikringsselskapene er imidlertid i tillegg underlagt solvensmarginkrav. De er således underlagt to ikke-kumulative krav. Solvensmarginkravene har til formål å sikre selskapenes soliditet i forhold til den forsikringsmessige risiko som deres virksomhet medfører, men er i tillegg ment å dekke tap knyttet til forvaltningskapitalen. Solvensmarginkravene bygger på bestemmelser i blant annet artikkel 27 og 28 i det konsoliderte livdirektivet (2002/83/EF).

Pensjonskassedirektivet (2003/41/EF) artikkel 17 gjør minstekravene til solvensmarginkapital i livdirektivet artikkel 27 og 28 gjeldende for pensjonskasser som har påtatt seg biometrisk risiko, garantert avkastning eller garantert nivået på pensjonsytelser (foran avsnitt 5.5.4). Dette medfører at det må innføres solvensmarginkrav for pensjonskasser.

Av forsikringsvirksomhetsloven § 7–3 femte ledd følger det at forsikringsselskapene skal tilfredsstille krav til solvensmarginkapital for å kunne drive sin virksomhet. Nærmere bestemmelser om beregning av solvensmarginkrav og solvensmarginkapital for livsforsikringsselskapene er gitt i forskrift 19. mai 1995 nr. 481 (solvensmarginforskriften). Som nevnt ovenfor bygger disse bestemmelsene på EØS-krav som nå er tatt inn i det konsoliderte livdirektivet (2002/83/EF) artikkel 27 og 28. Solvensmarginforskriften ble endret 19. september 2003 for å gjennomføre endringene som ble gjort i det konsoliderte livdirektivet i forhold til tidligere direktivbestemmelser (se første livdirektiv 79/267/EØF).

Solvensmarginkapitalen skal sikre selskapene en supplerende reserve i form av frie midler utover de forsikringstekniske reservene og med fradrag for immaterielle verdier, til beskyttelse mot negative svingninger i virksomheten. Bestemmelsene legger til grunn at solvensmarginkapitalen skal stå i forhold til selskapets samlede forsikringsmessige risiko, risikoens art og risikoens størrelse innenfor de ulike former for forsikringsvirksomhet som utøves. De konkrete beregningene av minstekravet til solvensmarginkapitalen er avhengig av størrelsen på den risiko som selskapet har påtatt seg. Det er her først og fremst risikoen knyttet til den garanterte rente og forsikringsrisiko på passivasiden i balansen i form av dødelighets-, uføre- og driftsrisiko som er relevant. Investeringsrisiko hensyntas i liten grad.

Solvensmarginkapitalen er lik summen av selskapets ansvarlige kapital og annen solvensmarginkapital. Den ansvarlige kapital beregnes på samme måte som ved beregning av kapitaldekningen, jf. forskrift 1. juni 1990 nr. 435 (beregningsforskriften). Det fastsettes imidlertid en del grenser for beregningen av den ansvarlige kapital som kan inngå i solvensmarginkravene. Det kan bare medregnes tilleggskapital som tilfredsstiller kravene i forskrift 22. oktober 1990 nr. 875 om minstekrav til kapitaldekning i finansinstitusjoner og verdipapirforetak (kapitaldekningsforskriften) § 4 nr. 2 og 3 til ansvarlig lånekapital og annen lånekapital. Summen av tilleggskapital kan ikke utgjøre mer enn 100 prosent av summen av kjernekapitalen og de generelle reserveavsetningene. Den ansvarlige lånekapital med fastsatt løpetid kan ikke tilsvare et høyere beløp enn tilsvarende 50 prosent av summen av kjernekapitalen og de generelle reserveavsetningene. Ansvarlig lånekapital med fastsatt løpetid kan videre bare inngå i solvensmarginkapitalen med et beløp som svarer til 25 prosent av det laveste beløp av samlet solvensmarginkapital og solvensmarginkravet. Ansvarlig lånekapital uten fastsatt løpetid kan inngå i solvensmarginkapitalen med et beløp som svarer til inntil 50 prosent av det laveste beløp av samlet solvensmarginkapital og solvensmarginkravet.

Solvensmarginkapitalen utgjør videre sikkerhetsfond som overstiger 55 prosent av sikkerhetsfondets nedre grense, jf. forskrift 29. november 1990 nr. 941 og pensjonskasseforskriften §§ 17 og 24, og halvparten av tilleggsavsetningene i forsikringsfondet. Disse reglene vil bli endret ved gjennomføringen av lovforslaget i Innst. O. nr. 4 (2004–2005).

Ved beregningen av solvenskravet anvendes det ulike metoder avhengig av hvilke forsikringsklasser selskapet driver virksomhet innen. Når det gjelder de klasser som er mest relevant for pensjonskasser, utgjør solvensmarginkravet for kapitalforsikringer og kollektive pensjonsforsikringer, med unntak av uføredekninger, summen av følgende resultater:

Resultat 1: 4 prosent av brutto forsikringsfond med fradrag for 50 prosent av selskapets tilleggsavsetninger i forsikringsfondet, multiplisert med det høyeste tall av 0,85 og forholdet mellom forsikringsfond for egen regning og brutto forsikringsfond.

Resultat 2: For de kontrakter hvor udekket risiko ikke er negativ, 0,3 prosent av udekket risiko brutto, multiplisert med det høyeste tall av 0,5 og forholdet mellom udekket risiko for egen regning og udekket risiko brutto. For opphørende dødsrisikoforsikringer av høyst 3 års varighet settes prosentsatsen i første punktum til 0,1. For opphørende dødsrisikoforsikringer på over 3 år, men av høyst 5 års varighet, settes prosentsatsen i første punktum til 0,15.

Ved uføredekninger følger beregningene av solvensmarginkravet reglene som gjelder for skadeforsikringsselskaper, jf. forskrift 19. mai 1995 nr. 482 §§ 3 første ledd første punktum, 4 og 5.

Skal man se på hvordan en innføring av solvensmarginkrav for pensjonskasser vil slå ut i forhold til kapitaldekningsreglene som pensjonskassene i dag er underlagt, er det naturlig å se på hvordan de to kapitaldekningskravene slår ut for livsforsikringsselskapene siden disse er underlagt begge sett med regler.

Kredittilsynet har, på anmodning fra Banklovkommisjonen, foretatt beregninger for årene 1998 til 2003 basert på de rapporterte tallene fra Storebrand, KLP, Vital og Gjensidige NOR Spareforsikring. Det gjøres oppmerksom på at solvensmarginkapitalen er beregnet i forhold til reglene som gjaldt før det konsoliderte livdirektivet og endringene av solvensmarginforskriften 19. september 2002 (i kraft 1. januar 2004.) Det antas imidlertid at endringene i forhold til tidligere regler vil medføre små endringer for de norske forsikringsselskapene. (Anslagsvis en nedgang i solvenskapitalen på 3 til 5 prosent.) I tabellene nedenfor, har man sett på disse selskapene samlet sett.

Minstekravet til solvensmarginkapital har ligget høyere enn minstekravet til ansvarlig kapital i alle årene med unntak av 2000 (se tabell 9.3). I 2000 utgjorde kravet til ansvarlig kapital 106 prosent av minstekravet til solvensmarginkapital. Tallene viser at selskapene i alle årene har hatt en langt høyere solvensmarginkapital enn solvensmarginkravet tilsier (se tabell 9.1). Dette antas å ha sammenheng med at en god rating for selskapet krever en langt høyere solvensmarginkapital enn det minstekravene medfører. Tallene vil avhenge av livsforsikringsselskapets balansesammensetning til enhver tid og tallene kan derfor bli endret ved endringer i aktivasammensetningen.

Det antas at en innføring av solvensmarginkrav for pensjonskasser vil slå ut på noenlunde samme måte som for livsforsikringsselskaper. Det vil si at solvensmarginkravet vil være høyere enn kapitaldekningskravet som gjelder i dag. De private pensjonskassene har i gjennomsnitt en høyere ansvarlig kapital ut over minimumskravet enn det som er gjennomsnittet for de kommunale pensjonskassene. De private pensjonskassene har videre i større grad enn de kommunale pensjonskassene bygget opp tilleggsavsetninger ved overføringer av overskudd i gode år. Det antas derfor at de private pensjonskassene i gjennomsnitt vil trenge å skyte inn mindre ny kapital for å klare å oppfylle solvensmarginkravet enn det som vil være tilfelle for de kommunale pensjonskassene. Selv om mange pensjonskasser i dag ligger godt over minstekravene til ansvarlig kapital, vil en innføring av solvensmarginkrav bety at en rekke pensjonskasser må tilføres ny kapital fra foretakene og kommunene, dersom de skal kunne opprettholdes. Det vil derfor reise seg spørsmål om behov for overgangsregler og bruk av opptrappingsperioder. Dette er vurdert nedenfor i kapittel 12.

Solvensmarginkravet er foreslått gjennomført for pensjonskasser med pensjonsordninger som anses som livsforsikring i lovutkastet § 6a-9 første ledd. Det foreslås at forsikringsvirksomhetsloven § 7–3 med tilhørende forskrifter gjøres tilsvarende gjeldende for slike pensjonskasser. Når det gjelder pensjonskasser med pensjonsordning uten forsikringselement (se Finansdepartementets redegjørelse i Ot.prp. nr. 74 (2003–2004) kapittel 14), vil ikke disse være forsikringsteknisk oppbygget, jf. nedenfor avsnitt 10.4. Det er derfor ikke aktuelt å stille krav om solvensmarginkapital for slike pensjonskasser, og det foreslås derfor at disse pensjonskassene bare underlegges kapitaldekningskrav på tilsvarende måte som andre finansinstitusjoner, se nedenfor avsnitt 9.6.4. I lovutkastet fremkommer dette ved at § 6a-9 annet ledd bare gjør forsikringsvirksomhetsloven § 7–3 første til fjerde ledd med tilhørende forskrifter gjeldende for pensjonskasser med pensjonsordning uten forsikringselement.

10.6.4 Kapitaldekningskrav

Som nevnt ovenfor i avsnitt 9.6.3, er kapitaldekningsreglene gjort gjeldende for alle norske finansinstitusjoner. Reglene om kapitaldekning er beskrevet i Banklovkommisjonens Utredning nr. 4, NOU 1998: 14 Finansforetak m.v. avsnitt 3.5, 5.7 og 5.8.

I finansieringsvirksomhetsloven § 2–9 er det fastsatt at en finansinstitusjon til enhver tid skal ha en forsvarlig kapitaldekning. Finansinstitusjonene skal videre oppfylle de minstekrav til kapitaldekning som følger av lov eller forskrift. I særlovgivningen for de ulike typer institusjoner er det fastsatt enkelte hovedprinsipper for beregning av kapitaldekning. Den ansvarlige kapital skal utgjøre minst 8 prosent av finansinstitusjonens samlede aktiva samt forpliktelser utenfor balansen beregnet etter prinsipper for risikoveiing, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 7–3 som også er gjort gjeldende for pensjonskasser, se pensjonskasseforskriften § 8. Dette nivået ligger i hovedsak på samme minstenivå som andre land innenfor EØS. For pensjonskasser med en forvaltningskapital på mindre enn 10 millioner kroner, er minstenivået satt til 10 prosent av beregningsgrunnlaget.

Risikoveiingen innebærer at kravet til totalomfanget av den ansvarlige kapital regnes ut fra et risikoveiet system der det er fastsatt prosentvis ulike krav til ansvarlig kapital for de ulike poster i og utenfor balansen. Kravene reflekterer den risiko de ulike postene antas å representere. Aksjer risikovektes for eksempel høyt, mens statsobligasjoner vektes lavt. De ulike institusjoner er underlagt de samme reglene for ansvarlig kapital. Dette sikrer at samme engasjement krever samme kapitaldekning uansett hvilken institusjon som yter kreditten mv., og bidrar til like konkurransevilkår.

Den nærmere fremgangsmåten for beregningen av kapitaldekningene er fastsatt i forskrift 1. juni 1990 nr. 435 (beregningsforskriften). I forskrift 22. oktober 1990 nr. 875 (kapitaldekningsforskriften) angis det nærmere hvilke kapitalinstrumenter som kan medregnes. Begge disse forskriftene er også gjort gjeldende for pensjonskasser, jf. pensjonskasseforskriften § 8.

Den ansvarlige kapital består av kjernekapital og tilleggskapital. For banker og finansieringsforetak medregnes også generelle reserveavsetninger til dekning av fremtidige tap. I kjernekapitalen inngår kapitalelementer som innbetalt aksje- og grunnfondsbeviskapital, innskutt kapital, beskattede fond og tilbakeholdt årsoverskudd. I tilleggskapitalen inngår kapitalelementer som ikke i samme grad kan benyttes til dekning av tap som inntrer under løpende drift, men som vil tjene som risikokapital ved en eventuell avvikling. Et eksempel er ansvarlig lånekapital. Summen av de kapitalelementer som inngår i tilleggskapitalen, kan ikke medregnes i den ansvarlige kapital med et beløp som utgjør mer enn summen av kjernekapitalen og generelle reserveavsetninger. Summen av ansvarlig lånekapital med begrenset løpetid kan ikke utgjøre et høyere beløp enn halvparten av summen av kjernekapitalen og generelle reserveavsetninger. Det skal gjøres fradrag for ansvarlig kapital som finansinstitusjonen har plassert i andre finansinstitusjoner. Dette hindrer at samme ansvarlige kapital kan benyttes som ansvarlig kapital i flere finansinstitusjoner.

De alminnelige minstekrav til kapitaldekning retter seg i første rekke mot kredittrisiko knyttet til forvaltningskapitalen, men inneholder også særlige regler for omregning av rente- og valutarisiko til kredittrisiko. For banker og verdipapirforetak er det også gjennomført minstekrav til kapitaldekning for markedsrisiko. Disse reglene bygger på direktiv 93/6/EØF om investeringsforetaks og kredittinstitusjoners kapitaldekningsgrad.

Siden det på bakgrunn av kravet i pensjonskassedirektivet nå må gjennomføres solvensmarginkrav for pensjonskassene, reiser det seg et spørsmål om kapitaldekningskravet skal opprettholdes for pensjonskasser. Forsikringsselskaper og pensjonskasser har en balansesammensetning som innebærer en langt høyere markedsrisiko mv. enn det som for eksempel er tilfelle for banker. Store beholdninger av finansielle instrumenter, særlig obligasjoner og sertifikater, er en av hovedårsakene til at forsikringsselskapenes beregningsgrunnlag for det alminnelige minstekravet til kapitaldekning blir meget lavt i forhold til samlet forvaltningskapital. Kapitaldekningsregler basert på kredittrisiko fanger derfor ikke opp den meget vesentlige markedsrisiko som knytter seg til porteføljene i både liv- og skadeforsikringsselskapene.

Forsikringsvirksomhetsloven § 7–3 viser at forsikringsselskapene må oppfylle både kravet til dekning av kapitaldekning og kravet til solvensmarginkapital, som er beskrevet nedenfor, til enhver tid. Noen dobling av kravene er det ikke snakk om, foretakets ansvarlige kapital teller med ved beregningen av minstekravene i begge tilfeller. Det vanlige vil være at det risikovektede beregningsgrunnlag for minstekravene til ansvarlig kapital gir et noe lavere minstekrav enn minstekravet til solvensmarginkapital beregnet ut fra omfanget av forsikringsvirksomheten. Dette har sammenheng med at forsikringsselskapers balansesammensetning gjennomgående er slik at risikovektingen resulterer i et forholdsvis lavt beregningsgrunnlag. Selv om regelverket er det samme, blir det reelle krav til kapital i forhold til forvaltningskapitalen lavere for forsikringsselskaper enn for banker. Solvensmarginkravene innebærer likevel ikke noen vesentlig økning av krav til kapital i forsikringsselskapene fordi det i solvensmarginkapitalen medregnes bestemte deler av de forsikringstekniske avsetninger. Det kan imidlertid ikke utelukkes at reglene om minstekrav til kapitaldekning i særlige tilfeller kan gi et noe høyere kapitalkrav enn minstekravet til solvenskapital som følge av at selskapet for eksempel i større grad plasserer forvaltningskapitalen i aktiva som teller med 100 prosent ved risikovektingen.

Som nevnt ovenfor i avsnitt 9.6.3, retter kapitaldekningskravene seg først og fremst mot kredittrisiko knyttet til forvaltningskapitalen. Forsikringsselskaper og pensjonskasser plasserer i liten grad sin forvaltningskapital i usikrede utlån. Plasseringene skjer i stedet i obligasjoner, sertifikater, fast eiendom og aksjer. Markedsrisikoen knyttet til slike porteføljer dekkes i liten grad av kapitaldekningsreglene.

Bruk av kapitaldekningskrav i tillegg til solvensmarginkrav fører imidlertid ikke til noen dobling av kravene til kapital. Den ansvarlige kapital teller med ved beregningen av minstekravene i begge tilfeller. Tallene ovenfor viser at kapitaldekningskravet er atskillig mindre enn minstekravene til solvensmarginkapital i de fleste år. Dette medfører at det vil være solvensmarginkravet som normalt får reell betydning for livsforsikringsselskapene og pensjonskassene. Dette kan tilsi at en opprettholdelse av kapitaldekningskrav i tillegg til et solvensmarginkrav, vil ha liten betydning for og innvirkning på livsforsikringsselskapene og pensjonskassene.

For livsforsikringsselskapene har det vært anført at en opprettholdelse av kapitaldekningskravet medfører en uhensiktsmessig plassering i obligasjonsmarkedet på lang sikt. Det er noe uklart om det er kapitaldekningskravene alene som fører til dette, eller om det er andre faktorer som har større betydning for disse valgene. Kapitalforvaltningsbestemmelsene for livsforsikringsselskapene ut over plassering i enkeltrisiko, er vide og skjønnsmessige, og det er i stor grad selskapene selv som etter egen investeringsstrategi råder over aktivaplasseringene i balansen.

Banklovkommisjonen er kommet til at spørsmålet om opphevelse av kravet til kapitaldekning for pensjonskasser bør vurderes i sammenheng med det tilsvarende spørsmål for livsforsikringsselskaper, og legger vekt på at det på dette området bør gjelde like regler for de to typer av institusjoner. En er kjent med at det for tiden innenfor EU arbeides med utformingen av et nytt regelverk med solvenskrav til livsforsikringsselskaper («Solvency II»), og at det ventes å gå noen år før resultatet av arbeidet vil foreligge. Banklovkommisjonen legger derfor til grunn at det ikke vil være aktuelt å foreta endringer i kravet om kapitaldekning hverken for livsforsikringsselskaper eller pensjonskasser før EU har avsluttet sitt arbeid på dette området. Et viktig spørsmål her vil være om det også skal stilles krav om kapitaldekning for markedsrisiko. Kapitaldekningsreglene for kredittinstitusjoner er for tiden også under revisjon («Basel II»). Ut fra dette går Banklovkommisjonen inn for å videreføre någjeldende kapitaldekningsregler for pensjonskasser. Det vises i denne sammenheng til at tallene ovenfor viser at kravet til ansvarlig kapital normalt vil være atskillig mindre enn minstekravet til solvensmarginkapital. Opprettholdelsen av kapitaldekningskravet for pensjonskasser på nåværende tidspunkt antas derfor å få liten betydning for de fleste private og kommunale pensjonskasser.

Siden en innføring av solvensmarginkrav vil medføre en skjerping av kravene til kapital i pensjonskassene, vil en del pensjonskasser som i dag ikke, eller i liten grad, har kapital som overstiger kapitaldekningskravet, måtte tilføres tilleggskapital som følge av innføringen av solvensmarginkrav. Dette gjelder særlig kommunale pensjonskasser som generelt har en lavere kapitaldekning enn de private pensjonskassene, og hvor en del kommunale pensjonskasser fortsatt er på en opptrappingsplan for å nå minstekravene til forsikringstekniske avsetninger. Ut fra dette mener Banklovkommisjonen at det ikke vil være aktuelt å innføre nye kapitalkrav knyttet til markedsrisiko samtidig med de nye solvensmarginkravene, og legger vekt på at det er grunn til, inntil videre, å avvente den internasjonale utviklingen på dette området.

M edlemmene Breck, Dyrhaug, Skrede, Skomsvold og Vannebo vil særlig vise tilbake til en omfattende merknad vedrørende reguleringsfilosofi, og dissens til flere konkrete forslag til bestemmelser, blant annet om kapitaldekning i Banklovkommisjonens utredning nr. 4 (NOU 1998: 14). Disse medlemmene er inneforstått med at det av tidsmessige årsaker ikke er hensiktsmessig å drøfte spørsmålet om opphevelse av kravet til kapitaldekning for pensjonskasser i denne omgang, og er enige i at spørsmålet bør vurderes i sammenheng med tilsvarende problemstilling for livsforsikringsselskapene.

Krav om kapitaldekning for forsikring og pensjonskasser er særnorske bestemmelser, som ikke har noen parallell i andre EØS-land. Kravene i disse landene går utelukkende på solvenskapital. Solvenskravene er gjort gjeldende for norske forsikringsselskaper og foreslås nå i samsvar med pensjonskassedirektivet innført for norske pensjonskasser.

Det er ikke på noen måte godtgjort at det av sikkerhetsmessige grunner skulle være behov for et dobbelt sett av egenkapitalkrav. Tabellene i kapittel 9.6.3 og Banklovkommisjonen omtale i avsnittet her, tilsier at krav til ansvarlig kapital i tillegg til et solvensmarginkrav ikke innebærer noen økt sikkerhet for institusjonene. Kravet innebærer en unødig administrativ byrde for institusjonene og økte kostnader for kundene.

Etter disse medlemmenes oppfatning er det ikke en holdbar løsning å avvente resultatet av «Solvency II» før spørsmålet kapitaldekningskrav for forsikringsselskaper og pensjonskasser tas opp til vurdering. Det er uansett for lenge å vente til nye solvensregler i forsikring foreligger. Etter alt å dømme vil dette neppe skje før tidligst i 2010. For det første representerer kapitaldekningskravene en konkurransemessig ulempe for de selskaper som er underlagt norsk forsikringslovgivning. Dette vil slå sterkere ut etter hvert som den europeiske og spesielt den nordiske integrasjonen medfører at selskaper med ulik nasjonalitet konkurrerer side om side i de samme markeder. For det andre er det minst to forhold som uansett krever en gjennomgang av kapitaldekningsreglenes anvendelse i forsikring på et tidligere tidspunkt. Det ene er endringene i bankenes kapitaldekningsregelverk (Basel II). Det andre er at innføringen av ny regnskapsstandard nødvendiggjør en egen gjennomgang av regelverket for å utarbeide korrigerende bestemmelser for tilsynsformål (prudential filters).

Disse medlemmene forutsetter derfor at spørsmålet om kravet til kapitaldekning skal videreføres, underlegges nærmere vurdering i nær fremtid, og at denne vurderingen også må omfatte skadeforsikringsselskapene, som i høy grad også er berørt.

10.6.5 Minstekrav til ansvarlig kapital i en pensjonskasse

Som nevnt ovenfor i avsnitt 9.6.4, er minstekravet til kapitaldekning for finansinstitusjoner satt til 8 prosent av beregningsgrunnlaget, jf. forskrift 22. oktober 1990 nr. 875 om minstekrav til kapitaldekning i finansinstitusjoner § 2, jf. § 4. For pensjonskasser med forvaltningskapital på mindre enn 10 mill. kroner skal kapitaldekningen i henhold til pensjonskasseforskriften § 8 annet ledd utgjøre minst 10 prosent av beregningsgrunnlaget.

Utover kravet til kjernekapital som i dag utgjør 238 000 kroner (se ovenfor avsnitt 9.6.2), stilles det således også et høyere minstekrav til ansvarlig kapital i forhold til virksomheten i små pensjonskasser. Banklovkommisjonen har drøftet om det bør fastsettes et slikt minstekrav i lovutkastet § 6a-9, men har under forutsetning av at minstekravet til grunnkapital settes til 10 ganger grunnbeløpet (G), ikke sett behov for å fastsette et slikt minstekrav til ansvarlig kapital. Det vises til drøftelsene foran i avsnitt 9.6.2 og lovutkastet § 6a–5 første ledd. Beregninger Kredittilsynet har foretatt på anmodning fra Banklovkommisjonen, tyder på at et minstekrav til grunnkapital på 10 G vil slå inn tidligere enn minstekravet til kapitaldekning på 10 prosent, dersom pensjonskassens kapital plasseres i eiendeler som har en veiet risiko lik det som er gjennomsnittet for private pensjonskasser. Kapitaldekningen vil i disse tilfellene utgjøre rundt 12 prosent. Dersom kapitalen plasseres i eiendeler som har en høyere risikovekt enn gjennomsnittet, som for eksempel en større andel med aksjer, vil minstekravet til grunnkapital på 10 G og minstekravet på 10 prosent nærme seg hverandre. Det motsatte vil skje dersom kapitalen plasseres i eiendeler med lavere risikovekt, for eksempel statsobligasjoner og bankinnskudd. Anslag fra Kredittilsynet tilsier at det ved utgangen av 2003 var 12 private pensjonskasser som hadde en grunnkapital på mindre enn 10 G, av disse var det 6 pensjonskasser som hadde færre enn 4 aktive medlemmer. Ingen kommunale pensjonskasser har lavere grunnkapital enn et slikt minstekrav.

10.6.6 Andre forhold vedrørende ansvarlig kapital i pensjonskasser

I henhold til kapitalberegningsforskriften kan den ansvarlige kapital i en finansinstitusjon både bestå av kjernekapital og tilleggskapital i form av blant annet ansvarlig lånekapital. Det foreslås i lovutkastet § 6a-5 annet ledd at det fremgår uttrykkelig at pensjonskasser kan oppta ansvarlig lånekapital samt at pensjonskasser kan utstede grunnfondsbevis etter regler gitt av Kongen, jf. lovutkastet § 6a-5 tredje ledd.

I forhold til pensjonskasser som retter sin virksomhet mot ett eller et begrenset antall foretak eller institusjoner, reiser det seg for det første spørsmål om disse foretakene eller institusjonene vil ha noen offentligrettslig plikt til å yte ansvarlig kapital i form av innskutt kapital eller ansvarlig lån, til pensjonskassen. Det reiser seg også spørsmål om pensjonskassen har eller skal ha adgang til å innhente slik kapital fra markedet generelt og ikke bare fra de som har pensjonsordning i pensjonskassen.

Banklovkommisjonen legger til grunn at et foretak eller en institusjon etter etablering av pensjonskassen, ikke vil ha noen offentligrettslig plikt til tilføre pensjonskassen ny kapital i form av innskudd eller i form av ansvarlig lån. Også her vil det foreligge uavhengighet og et rettslig skille mellom foretaket/ene og pensjonskassen. Selv om det ikke foreligger en offentligrettslig plikt, er det ikke noe til hinder for at et foretak eller institusjon på avtalerettslig grunnlag forplikter seg til å yte ansvarlig lån ved behov, jf. lovutkastet § 6a-9 tredje ledd.

Banklovkommisjonen legger videre til grunn at det i vedtektene kan fastsettes at ansvarlig lån bare kan opptas hos foretak eller institusjoner som har pensjonsordning i pensjonskassen.

For forsikringsselskaper fremgår det av forsikringsvirksomhetsloven § 3–7 at ansvarlig kapital bare kan økes dersom Kongen samtykker til dette, med mindre økningen skjer i form av fondsopplegg. I henhold til pensjonskasseforskriften §§ 2 og 22 har denne bestemmelsen også vært gjort gjeldende for pensjonskasser. På denne bakgrunn foreslår Banklovkommisjonen at grunnkapital og ansvarlig kapital ikke kan forhøyes uten etter samtykke fra Kongen, jf. lovutkastet § 6a-5 fjerde ledd. Selv om det ikke fremgår av forsikringsvirksomhetsloven § 3–7, legger Banklovkommisjonen til grunn at et samtykkekrav også må gjelde dersom kapitalen skal settes ned.

10.7 Endringer i eller avvikling av pensjonskasse

Det kan tenkes ulike endringer i en pensjonskasse som institusjon. For det første kan det være aktuelt å slå en pensjonskasse sammen med en annen pensjonskasse ved oppkjøp av eller fusjon av foretak eller som følge av etablering av konserntilknytning med nye foretak. Det kan videre tenkes deling av en pensjonskasse som følge av endringer i foretak, konsernstruktur eller lignende. I foretakspensjonsloven kapittel 13 er det fastsatt regler om pensjonsordningen ved sammenslåing av foretak. Delingssituasjonen er regulert i kapittel 14. Tilsvarende bestemmelser er gitt i innskuddspensjonsloven kapittel 11 og 12.

Når det gjelder avvikling av en pensjonskasse, kan dette tenkes i følgende situasjoner:

• Foretaket/kommunen vedtar opphør av pensjonskassen for eksempel som følge av flytting av pensjonsordningen, jf. foretakspensjonsloven § 15–1 første ledd.

• Opphør av foretaket som følge av nedleggelse eller sammenslåing. (Av foretakspensjonsloven § 15–1 annet ledd følger det at pensjonsordningen skal opphøre når det treffes vedtak om at virksomheten i foretaket skal avvikles, jf. kapittel 13 og tilsvarende bestemmelser i innskuddspensjonsloven kapittel 13.)

• Underdekning i pensjonskassen. (Dersom det ikke utarbeides plan for å gjenetablere pensjonskassens balanse eller slik plan ikke følges opp, kan Kredittilsynet sørge for at pensjonskassen avvikles, jf. pensjonskasseforskriften §§ 20 og 28A.)

• Foretakspensjonsloven § 2–7 åpner for at Kredittilsynet kan bestemme at en pensjonsordning skal opphøre, dersom pensjonsordningen forvaltes i strid med lovens bestemmelser, jf. tilsvarende bestemmelse i innskuddspensjonsloven § 2–9.

• Avvikling ved offentlig administrasjon.

Dagens regelverk for pensjonskasser dekker de fire første tilfellene som nevnt ovenfor. Det vises til redegjørelsen ovenfor i avsnitt 3.2.7.

Det antas at systemet vedrørende gjennomføringen av en avvikling av en pensjonskasse bør kunne videreføres uten store endringer. I lovutkastet § 6a-12 første ledd foreslår Banklovkommisjonen at det tas inn en bestemmelse om at sammenslåing, deling og opphør av en pensjonskasse krever samtykke av Kongen. Videre foreslås det at foretakspensjonsloven kapitlene 13, 14 og 15 og innskuddspensjonsloven kapitlene 11,12 og 13 skal gjelde tilsvarende så langt de passer for alle typer pensjonskasser. Kongen kan imidlertid ved samtykke til endringene fastsette andre vilkår.

Når det gjelder avvikling av en pensjonskasse i form av offentlig administrasjon, fastsetter pensjonskasseforskriften § 2, jf. 22 at forsikringsvirksomhetsloven kapittel 11 gjelder så langt det passer for pensjonskasser. Forsikringsvirksomhetsloven kapittel 11 inneholdt tidligere bestemmelser om offentlig administrasjon av forsikringsselskaper, men disse bestemmelsene ble opphevet da banksikringsloven trådte i kraft. Det vises til avsnitt 3.2.7 ovenfor.

Ved opphevelsen av kapittel 11 mistet derfor Kredittilsynet en uttrykkelig hjemmel til å tre inn i pensjonskassestyrets sted slik at pensjonskassen kan bli avviklet. Denne mangelen har blitt avhjulpet noe ved at foretakspensjonsloven § 2–7 gir Kredittilsynet hjemmel til å vedta at en pensjonsordning skal opphøre dersom en pensjonsordning er, eller forvaltes, i strid med lov eller forskrift. Bestemmelsen gir imidlertid ikke hjemmel til å sørge for avvikling av selve pensjonskassen dersom pensjonskassens styre motsetter seg dette etter at vedtak om opphør av pensjonsordningen er truffet eller styret passivt unnlater å gjennomføre en avvikling. Ved rent institusjonelle mangler i pensjonskassen, for eksempel manglende revisor eller aktuar, vil ikke hjemmelen i foretakspensjonsloven kunne anvendes.

Det vises også til at pensjonskassedirektivet artikkel 14 krever at tilsynsmyndighetene besitter kompetanse til å treffe beføyelser i en rekke situasjoner. Dette gjelder blant annet adgang til å forby pensjonskassers virksomhet.

En innføring av et formelt konsesjonssystem for pensjonskasser vil gi tilsynsmyndighetene en mulighet til å tilbakekalle konsesjonen. Også dette vil bidra til at myndighetene får bedre kontroll over pensjonskasser som opptrer rettstridig, men en slik beføyelse vil ikke etter Banklovkommisjonens vurdering erstatte en hjemmel for Kredittilsynet til å tre inn i styrets sted og å sørge for en formell og faktisk avvikling av pensjonskassen. Dette vil være nødvendig for å sikre at medlemmenes midler blir overført til et livsforsikringsselskap. Det foreslås derfor en uttrykkelig henvisning til banksikringsloven i lovutkastet § 6a-9 fjerde ledd, jf. banksikringsloven § 1–1 tredje ledd. Denne henvisningen foreslås også gjort gjeldende for innskuddspensjonsforetak (se nedenfor avsnitt 11.2).

11 Nærmere om pensjonskassers virksomhet

11.1 Valg av innfallsvinkel

Ovenfor i avsnitt 6.2.1 konkluderer Banklovkommisjonen med at det nye regelverket for livsforsikringsvirksomhet slik det fremgår av lovforslaget i Innst. O. nr. 4 (2004–2005) bør så vidt mulig inngå som en sentral del i et nytt regelverk for pensjonskasser og deres virksomhet. Nedenfor vurderes de nærmere virksomhetsreglene for pensjonskasser. Det tas utgangspunkt i de bestemmelser som er foreslått for livsforsikringsselskaper i Innst. O. nr. 4 (2004–2005) samt de bestemmelser i gjeldende lovgivning som fortsatt skal gjelde etter en gjennomføring av forslagene i Innst. O. nr. (2004–2005). Særlige regler for pensjonskasser bør gis dersom hensyn til pensjonskassers egenart tilsier dette.

Siden forslaget i Innst. O. nr. 4 (2004–2005) gjelder livsforsikringsselskaper, bygger disse bestemmelsene på en forutsetning om at den virksomhet som skal drives er livsforsikringsvirksomhet og de produkter som tilbys inneholder et forsikringselement, jf. Ot.prp. nr. 74 (2003–2004) kapittel 14.

Som nevnt ovenfor i avsnitt 8.2 forutsetter innskuddspensjonsloven at rene innskuddspensjonsordninger uten noe forsikringselement også skal kunne etableres i pensjonskasser. Banklovkommisjonen legger som nevnt i avsnitt 8.2, til grunn at pensjonsordninger som regnes som livsforsikring og pensjonsordninger uten forsikringselement ikke skal kunne tilbys av samme pensjonskasse, med mindre pensjonsordningene er etablert av samme foretak eller foretak som inngår i samme konsernforhold samt at pensjonskassen er forsikringsteknisk oppbygget, jf. lovutkastet § 1–4. Dette innebærer at det ved vurdering av hvilke virksomhetsregler som skal gjelde for pensjonskasser må skilles mellom pensjonskasser som i henhold til lovutkastet § 6a-3, jf. § 1–4, kan overta kollektive pensjonsordninger som regnes som livsforsikring og pensjonskasser som kan overta kollektive pensjonsordninger uten forsikringselement når det gjelder regulering av en del forhold.

En del av de bestemmelsene som er foreslått for livsforsikringsselskap i Innst. O. nr. 4 (2004–2005) kapittel 8a, vil for pensjonskasser eller enkelte grupper av pensjonskasser ikke være aktuelle å anvende. Dette gjør det imidlertid ikke nødvendig å fastsette særskilte unntaksregler for pensjonskasser på disse punktene. At bestemmelsene ikke er aktuelle å anvende, medfører at de ikke vil få noen betydning for disse pensjonskassene, og at det dermed er uten betydning om de som et generelt utgangspunkt er gjort gjeldende for pensjonskasser. En slik innfallsvinkel gjør at virksomhetsreglene for pensjonskasser kan gjøres langt enklere enn om det måtte skje en detaljert gjennomgang av reglene i forhold til om de er aktuelle for pensjonskasser eller grupper av pensjonskasser.

Nedenfor drøftes først de forhold som etter Banklovkommisjonens vurdering bør gjelde generelt, uavhengig av om pensjonskassens virksomhet omfatter pensjonsordninger med eller uten forsikringselement, se nedenfor avsnitt 10.2. Deretter ses det på de særlige forhold i pensjonskasser med pensjonsordninger som regnes som livsforsikring, avsnitt 10.3, og pensjonskasser med pensjonsordninger uten forsikringselement, avsnitt 10.4.

11.2 Generelle krav til virksomheten

Forslagene i Innst. O. nr. 4 (2004–2005) innebærer ingen endringer i forsikringsvirksomhetsloven § 7–1 om forbud mot annen virksomhet og § 7–2 om eierandeler og innflytelse i andre selskaper. Pensjonskasseforskriften § 2, jf. § 22, har hittil gjort bestemmelsene gjeldende for pensjonskasser.

Av pensjonskassedirektivet artikkel 7 følger det at pensjonskasser skal begrense sin virksomhet til pensjonsrelaterte aktiviteter og aktiviteter i tilknytning til dette, se ovenfor avsnitt 5.3. Banklovkommisjonen foreslår derfor i lovutkastet § 6a-10 første ledd at forsikringsvirksomhetsloven §§ 7–1 og 7–2 gjøres gjeldende for pensjonskasser.

I Innst. O. nr. 4 (2004–2005) foreslås det heller ikke endringer i forsikringsvirksomhetsloven § 7–4 om kapitalforvaltning. Paragraf 7–4 fastsetter et hovedprisnipp om at kapitalforvaltningen skal være forsvarlig, og at de forsikringsmessige avsetninger til enhver tid skal være plassert på en hensiktsmessig og betryggende måte sett i forhold til arten av forsikringsforpliktelsene og hensynet til sikkerhet, risikospredning, likviditet og avkastning. De nærmere prinsipper og begrensninger for forsikringsselskapers kapitalforvaltning er fastsatt i forskrift 23. april 1997 nr 377.

Som beskrevet ovenfor i avsnitt 5.5.2, fastsetter pensjonskassedirektivet andre rammer for reguleringen av pensjonskassers kapitalforvaltning enn det som er gjort gjeldende for livsforsikringsselskaper i livdirektivet (2002/83/EF). Det legges derfor til grunn at de generelle prinsippene i forsikringsvirksomhetsloven § 7–4 kan gjøres gjeldende for pensjonskasser, men at det vil være behov for å fastsette egne forskriftsbestemmelser med nærmere rammer om pensjonskassers kapitalforvaltning, jf. lovutkastet § 6a-10 første ledd. Dette vil innbefatte regler om vurderinger av hvilken risiko pensjonskassene til en hver tid kan ta innenfor den bufferkapital de har. I lovutkastet § 6a-10 fjerde ledd foreslås det en hjemmel for Kongen til å gi nærmere regler om pensjonskassers virksomhet.

Videre foreslår Banklovkommisjonen at bestemmelsene i forsikringsvirksomhetsloven § 7–7 om rimelige og betryggende forsikringsvilkår gjøres gjeldende for pensjonskasser. Også pensjonskasseforskriften har gjort paragrafen gjeldende for pensjonskasser, selv om pensjonskasser hittil ikke har hatt forsikringsvilkår i vanlig forstand, men innarbeidet disse i sine vedtekter, se ovenfor avsnitt 9.3.2. Pensjonskasseforskriften § 2 har videre gitt bestemmelsene fastsatt i og gitt i medhold av forsikringsvirksomhetsloven § 7–10 tilsvarende anvendelse på pensjonskasser. Det foreslås ingen endringer i dette. Banklovkommisjonen vil imidlertid bemerke at det er behov for en gjennomgang og forenkling i forskriftsbestemmelsene om kontoutskrift (forskrift 26. mai 1995 nr. 583 om kontoføring og kontoutskrift i livs- og pensjonsforsikring), særlig gjelder dette i forhold til innskuddspensjonsordninger.

Av generell art er også forslaget i lovutkastet § 6a-3 fjerde ledd om at Kongen kan fastsette regler for utenlandske pensjonskassers adgang til å drive virksomhet her i riket og norske pensjonskassers adgang til å drive virksomhet i annen stat. Det vises til pensjonskassedirektivet som forutsetter at pensjonskasser skal ha adgang til å drive grensekryssende virksomhet innenfor EU, se ovenfor avsnitt 5.6.

11.3 Pensjonskasser med forsikringselement

Som det fremgår ovenfor i avsnitt 6.2.2 etablerer lovforslaget i Innst. O. nr. 4 (2004–2005) et nytt system for pristariffering og premieberegning som innebærer en hovedregel om forhåndsprising av de ulike elementene i forsikringsproduktet. Det etableres videre en tredeling av forvaltningskapitalen i kollektivportefølje av eiendeler svarende til forsikringsmessige avsetninger for kontrakter med kontraktsfastsatte ytelser, investeringsvalgsportefølje av eiendeler svarende til forsikringsmessige avsetninger knyttet til kontrakter med investeringsvalg, og en selskapsportefølje for selskapets eiendeler som motsvarer selskapets ansvarlige kapital og eventuell annen gjeld enn forsikringsforpliktelsene. De enkelte porteføljene kan deles inn i delporteføljer. Bestemmelsene omfatter også regler om fordeling av overskudd, minstekrav til forsikringsmessige avsetninger og krav til avsetninger ut over dette.

Etter Banklovkommisjonens vurdering er det ingen av de bestemmelsene som er inntatt i forslaget til kapittel 8a i forsikringsvirksomhetsloven som ikke er anvendelige på pensjonskasser. Et foretak vil ved en vurdering om den ønsker å etablere eller opprettholde sin pensjonsordning i en pensjonskasse, ha det samme behov for å vite hva produktet vil koste og hvordan pensjonskassen har priset de ulike elementene i produktet som kunder i et livsforsikringsselskap. Bestemmelsene om pristariffering er også viktig for å oppnå så effektiv konkurranse som mulig i det kollektive pensjonsmarkedet som sådan.

Ovenfor i avsnitt 8.2 har Banklovkommisjonen konkludert med at en pensjonskasse bør kunne tilby både pensjonsordninger med og uten investeringsvalg. Dette nødvendiggjør en deling av forvaltningskapitalen i pensjonskassen. Forslaget i kapittel 8a til bestemmelser om porteføljedeling, resultatberegning og overskuddsdeling, bør etter Banklovkommisjonens oppfatning danne et effektivt grunnlag for dette.

Pensjonskassedirektivet krever at en pensjonskasse skal være fondert (se foran avsnitt 5.5.3). Dette gjør det nødvendig, som nevnt ovenfor i avsnitt 7.4, å fastsette regler om forsikringsmessige avsetninger. Etter Banklovkommisjonens vurdering gjør det seg ikke gjeldende særlige forhold ved pensjonskassens forsikringsmessige forpliktelser som tilsier at det bør utarbeides andre regler for forsikringsmessige avsetninger i pensjonskasser enn de som gjelder for livsforsikringsselskap. Det vises til at livsforsikringsselskapene og pensjonskassene vil tilby samme typer produkter, og at medlemmene i de enkelte pensjonsordningene vil ha samme behov for at deres pensjonsrettigheter er sikret på en god og betryggende måte.

I tråd med hva som har vært vanlig praksis i lovgivningen hittil, foreslår Banklovkommisjonen derfor at forslaget til nytt kapittel 8a i forsikringsvirksomhetsloven i Innst. O. nr. 4 (2004–2005) gjøres gjeldende for pensjonskasser med pensjonsordninger som anses som livsforsikringer. For den enkelte pensjonskasse, som for eksempel en pensjonskasse som ikke utsteder fripoliser eller pensjonskapitalbevis selv, vil enkelte bestemmelser være uaktuelle. Dette er det imidlertid ikke behov for å regulere i loven, jf. ovenfor avsnitt 10.1.

Finanskomiteen har i Innst. O. nr. 4 (2004–2005), i samsvar med Finansdepartementets forslag i Ot.prp. nr. 74 (2003–2004), foreslått at det i § 8–4 i forsikringsvirksomhetsloven tas inn en bestemmelse om at et livsforsikringsselskap til enhver tid skal ha gjenforsikring som er betryggende sett i forhold til selskapets risikoeksponering og dets økonomiske stilling. Det vil være styrets oppgave å sørge for å etablere retningslinjer for dette og å sørge for at disse blir fulgt opp samt revidert med jevne mellomrom.

På bakgrunn av at pensjonskasser påtar seg samme type forpliktelser som et livsforsikringsselskap, vil de ha et tilsvarende behov for å tegne gjenforsikringer. Avhengig av størrelsen på den enkelte pensjonskasse, vil behovet også kunne være større enn hva som er vanlig for et livsforsikringsselskap. En liten pensjonskasse vil ha et liten medlemsmasse å utjevne for eksempel risiko for uførhet og død på. Et uføretilfelle i løpet av et forsikringsår utover det som er lagt til grunn i pensjonskassens beregningsgrunnlag, vil for eksempel kunne ha stor betydning for pensjonskassen. Gjenforsikring vil i slike tilfelle være av vesentlig betydning. Det vises for øvrig til foretakspensjonsloven § 2–2 annet ledd annet punktum som fastsetter at pensjonskasser med mindre enn 50 medlemmer skal fastsette særlige bestemmelser om gjenforsikring av forsikringsrisiko i sine vedtekter. Det foreslås derfor i lovutkastet § 6a-7 femte ledd at styret skal påse at pensjonskassen har forsvarlig gjenforsikring tilpasset pensjonskassens risikoeksponering og at § 8–4 slik det er foreslått i Ot.prp. nr. 74 (2003–2004), gjøres gjeldende for pensjonskasser, jf. lovutkastet § 6a-10 annet ledd.

Banklovkommisjonen foreslår videre at gjeldende bestemmelser i forsikringsvirksomhetsloven § 8–3 om endringer i reservegrunnlaget i livsforsikring, § 8–5 om livsforsikringsytelser i krig samt § 8–7 om aktuar skal gjelde tilsvarende for pensjonskasser. I henhold til pensjonskasseforskriften § 2, jf. § 22, er begge de sistnevnte bestemmelser i dag gjort gjeldende for pensjonskasser. Forsikringsvirksomhetsloven § 8–3 har imidlertid hittil ikke blitt gjort direkte gjeldende for pensjonskasser. Etter Banklovkommisjonens vurdering vil imidlertid også pensjonskasser kunne ha behov for opptrappingsplaner ved endringer i beregningsgrunnlaget for avsetninger for tidligere overtatte forsikringer.

Det følger av forsikringsvirksomhetsloven kapittel 8b om kommunale pensjonsordninger og 8c om flytting, at også bestemmelsene i disse kapitlene gjelder for pensjonskasser, jf. forsikringsvirksomhetsloven §§ 8b-1 og 8c-1. Det vises til lovutkastet § 6a-10 første ledd.

11.4 Pensjonskasser uten forsikringselement

Når det gjelder pensjonskasser som i henhold til lovutkastet § 6a-3 annet ledd har tillatelse til å overta kollektive pensjonsordninger uten forsikringselement, vil ikke disse være forsikringsteknisk oppbygget.

Det følger imidlertid av pensjonskassedirektivet at også disse pensjonsordningene i pensjonskasser skal være fondsbaserte, se ovenfor avsnitt 5.5.3 og 5.8 (4). Dette innebærer at pensjonskassens samlede pensjonsforpliktelser skal ha som motpost eiendeler som minst er av tilsvarende verdier. På denne bakgrunn legger Banklovkommisjonen til grunn at bestemmelsene i lovforslaget i Innst. O. nr. 4 (2004–2005) om forsikringsmessige avsetninger, må gjøres gjeldende for pensjonskasser med kollektive pensjonsordninger uten forsikringselement og innskuddsforetak, se foran avsnitt 9.2 (2) og nedenfor avsnitt 11.3. Det foreslås i lovutkastet § 6a-10 tredje ledd at §§ 8a-15, 8a-18 og 8a-19 i lovforslaget i Innst. O. nr. 4 (2004–2005) gjøres gjeldende så langt de passer. Det foreslås videre at § 8a-3 om pristariffer gjøres gjeldende på bakgrunn av at pristarifferingen har en sammenheng med avsetningsbestemmelsene. Bestemmelsene om kapitalforvaltning og tilordning av avkastning i lovforslaget §§ 8a-7 til 8a-9 gjelder også pensjonsordninger med investeringsvalg. Det er derfor naturlig at også disse bestemmelsene gis anvendelse på pensjonskasser med pensjonsordninger uten forsikringselement så langt de passer.

Når det gjelder ansvarshavende aktuar vises det til drøftelsen foran i avsnitt 9.4.1 der det konkluderes med at en aktuar kan utgjøre et nyttig og viktig bidrag til de styrende organer også i en pensjonskasse uten forsikringselement, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 8–7 og lovutkastet § 6a-10 tredje ledd.

For øvrig følger det av forsikringsvirksomhetsloven § 8c-1 at bestemmelsene i kapittel 8c også gjelder for rene innskuddspensjonsordninger i pensjonskasser.

12 Innskuddspensjonsforetak

12.1 Pensjonsordninger med innskuddspensjon

(1) EUs pensjonskassedirektiv gjelder både ytelsesbaserte og innskuddsbaserte pensjonsordninger, og omfatter således alle typer av pensjonsordninger som kan etableres innenfor rammen av foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven (foran avsnitt 5.2). Direktivet legger stor vekt på å etablere ordninger som sikrer at fremtidige pensjonsforpliktelser blir oppfylt (foran avsnitt 5.1), og regelverket inneholder derfor krav om at en pensjonsordning skal være sikret ved fondsavsetninger som er dekket ved kapital i pensjonsinnretningen. Dette systemet, som i hovedsak svarer til de sentrale elementer i regelverket for livsforsikringsselskaper, omfatter:

• krav om at pensjonsinnretnings virksomhet i hovedsak skal være begrenset til pensjonsvirksomhet, og således holdes atskilt organisatorisk, økonomisk og rettslig fra andre typer av virksomhet (foran avsnitt 5.4),

• pensjonsrettighetene skal sikres ved fondsavsetninger (foran avsnitt 5.5.3),

• pensjonsinnretningen skal til enhver tid ha eiendeler tilsvarende fondsavsetningene, og disse eiendeler skal forvaltes på en betryggende måte i samsvar med kapitalforvaltningsreglene i direktivet (foran avsnitt 5.5.2),

• medlemmenes og pensjonistene er gjennom regler om virksomhetsbegrensingen og for øvrig et «ring fence» for pensjonsordningene, reelt sikret fortrinnsrett til dekning av forsikringsforpliktelsene fremfor andre typer av krav (foran avsnitt 5.8), jf. lov av 6. desember 1996 nr. 75 om sikringsordninger for banker og offentlig administrasjon m.v. av finansinstitusjoner § 4–11 annet ledd.

Pensjonsinnretninger med innskuddspensjon uten forsikringselement kan etter innskuddspensjonsloven § 2–2 opprettes i pensjonskasser, banker og forvaltningsselskap for verdipapirfond, men – som følge av de virksomhetsbegrensninger som gjelder for livsforsikringsselskaper – som hovedregel ikke i livsforsikringsselskaper. Slike pensjonsordninger omfattes i prinsippet av EUs direktiv, men dette innholder særskilt unntak for pensjonsvirksomhet som drives av banker og forvaltningsselskap for verdipapirfond (artikkel 2 nr. 2 bokstav b). EUs direktiver vedrørende banker (2000/127EF) og forvaltningsselskaper for verdipapirfond (85/611/EØF) inneholder imidlertid ikke særlige regler om disse institusjonenes virksomhet som pensjonsinnretning. Heller ikke innskuddspensjonsloven eller annen norsk lovgivning inneholder regler som gir arbeidstakere og pensjonister sikkerhet for pensjonsrettighetene tilsvarende det som gjelder for pensjonsordninger i livsforsikringsselskaper eller pensjonskasser.

En bank eller et forvaltningsselskap for verdipapirfond kan ikke drive virksomhet uten konsesjon. De alminnelige reglene i norsk lovgivning for bankers og forvaltningsselskaper for verdipapirfonds virksomhet inneholder imidlertid ikke krav om at pensjonsvirksomheten skal være organisatorisk, økonomisk og rettslig atskilt fra pensjonsinnretningens øvrige virksomhet. Heller ikke på annen måte stilles krav i anledning av pensjonsvirksomheten i noen annen stilling enn andre krav mot institusjonen. Generelt vil derfor midlene i innskuddspensjonsordninger i en bank være utsatt for den generelle kredittrisiko som ligger i bankenes allsidige virksomhet. Banksikringsordningen er begrenset til to millioner kroner per kunde, og for de fleste innskuddspensjonsordninger vil dette være utilstrekkelig. Selv om EUs direktiv gjør unntak for banker og forvaltningsselskap for verdipapirfond, aktualiserer hovedformålet med direktivet og de prinsipper som ligger til grunn for dets regelverk, spørsmålet om en ved norsk gjennomføring av direktivet bør gi regler som vil sikre pensjonsrettigheter i henhold til pensjonsordninger med innskuddspensjon i bank og forvaltningsselskap for verdipapirfond like godt vern som om pensjonsordningen var etablert i pensjonskasse eller livsforsikringsselskap. Banklovkommisjonen viser i denne sammenheng til Innst. O. nr. 4 (2004–2005) side 20 vedrørende ny livsforsikringslovgivning hvor flertallet i finanskomiteen uttaler:

«F l e r t a l l e t er fornøyd med at de norske reglene legger stor vekt på soliditet og trygghet for kundenes krav på fremtidige pensjoner, og at regler som ivaretar disse hensyn videreføres. F l e r t a l l e t er enig i at forsikringsselskapenes forpliktelser skal være fullt ut fondert og at kundenes midler vil være sikret mot reduksjon bortsett fra i de tilfeller hvor kunden selv har valgt egen investeringsportefølje uten garanti.»

Banklovkommisjonen mener at disse synspunkter, som også ligger til grunn for EUs pensjonskassedirektiv, er like relevante i forhold til pensjonsordninger med innskuddspensjon, uavhengig av i hvilken pensjonsinnretning pensjonsordningene er etablert. Ut fra dette vil det være naturlig å overveie om ikke tilsvarende krav bør stilles til pensjonsordninger med innskuddspensjon i bank eller forvaltningsselskap for verdipapirfond – dersom adgangen for slike institusjoner til å ha pensjonsordninger med innskuddspensjon overhodet skal videreføres. Også konkurransehensyn taler for dette fordi det vil være av vesentlig betydning for konkurransen i pensjonsmarkedet at det gjelder like rammebetingelser for alle leverandører av slike pensjonsordninger.

(2) I det norske pensjonsmarked har det hittil vært begrenset interesse for pensjonsordninger med innskuddspensjon uten forsikringselement. Etter det Banklovkommisjonen kjenner til, er det hittil ikke etablert slike pensjonsordninger i bank, men det er i en viss utstrekning blitt etablert innskuddpensjonsordninger i forvaltningsselskap for verdipapirfond (se foran avsnitt 2.4). En må regne med at denne virksomheten vil kunne øke i kommende år, og det foreligger her således et visst behov for lovregulering. Banklovkommisjonen antar at de viktigste spørsmål når det gjelder forsvarlig sikring av pensjonsrettighetene i pensjonsordninger i bank eller forvaltningsselskap, knytter seg til utforming av en ordning for fondsbasering av arbeidstakernes pensjonsrettigheter innenfor rammen av det regelverk som gjelder slike institusjoners virksomhet. Dette vil innebære:

• at pensjonsvirksomheten skal holdes organisatorisk og økonomisk atskilt fra institusjonens øvrige virksomhet,

• at pensjonsrettighetene til enhver tid skal verdiberegnes og sikres ved fondsavsetning, og

• at institusjonens pensjonsforpliktelser skal sikres rettslig fortrinnsrett til dekning i eiendeler som minst tilsvarer fondsavsetningene til enhver tid og som forvaltes i henhold til reglene om kapitalforvaltningen av midler knyttet til pensjonsordningene.

For banker vil hovedspørsmålet være om det kan etableres en fortrinnsrett til dekning av pensjonsforpliktelsene i bestemte eiendeler. Dette vil i tilfelle kunne gjøres ved at finansielle instrumenter overlates til forvaring i depot i forvalterkonto for tredjemann, eller ved registrering av panterett i instrumentene etter reglene i verdipapirregisterloven. Sparebankloven § 23 setter forbud mot at banken stiller sine eiendeler til sikkerhet for egne forpliktelser, men Kredittilsynet kan dispensere fra forbudet. Forretningsbankloven § 21 fjerde ledd derimot inneholder ikke noe tilsvarende forbud, men krever at Kredittilsynet gis melding om sikkerhetsstillelsen. For forvaltningsselskap for verdipapirfond er det foran avsnitt 5.8 (4) omtalt en tilsvarende ordning.

En lovbestemmelse med regler for pensjonsordninger med innskuddspensjon uten forsikringselement etablert i bank eller i forvaltningsselskap for verdipapirfond, vil kunne inntas i utkastet kapittel 6a Pensjonskasser og andre pensjonsforetak som en § 6a-17 og utformes slik:

« § 6a-17.(pensjonsordning med innskuddspensjon i bank og forvaltningsselskap for verdipapirfond)

For bank og forvaltningsselskap for verdipapirfond som vil overta pensjonsordning med innskuddspensjon uten forsikringselement, gjelder følgende bestemmelser tilsvarende:

• § 6a-7 organisering av virksomheten,

• § 6a-8 første, tredje og fjerde ledd,

• § 6a-11 informasjonskrav,

• § 6a-16 alminnelige regler for virksomheten.

Pensjonsforpliktelsene i henhold til slike pensjonsordninger skal til enhver tid være sikret ved fortrinnsrett til dekning i eiendeler som minst tilsvarer fondsavsetningene, og som forvaltes i henhold til reglene om kapitalforvaltning av midler knyttet til pensjonsordningene.»

Banklovkommisjonen antar at høringsinstansene bør oppfordres til å vurdere om det bør innføres slike regler for pensjonsordning med innskuddspensjon i bank eller forvaltningsselskap for verdipapirfond.

(3) Banklovkommisjonen legger til grunn at det knytter seg atskillig usikkerhet til om banker og forvaltningsselskap for verdipapirfond i fremtiden vil øke sin virksomhet som pensjonsinnretning og således bli aktører av betydning i pensjonsmarkedet. Foruten disse typer av institusjoner, vil etter gjeldende lovgivning pensjonsordninger med innskuddspensjon uten forsikringselement bare kunne etableres i pensjonskasse. Som følge av virksomhetsbegrensninger, vil livsforsikringsselskapene ikke kunne tilby slike pensjonsprodukter. Dette aktualiserer etter Banklovkommisjonens oppfatning spørsmålet om det nå bør åpnes for etablering av særskilte pensjonsforetak for slike pensjonsprodukter. Av hensyn til konkurranseforholdene i denne del av pensjonsmarkedet synes det å være behov for nye leverandører av pensjonsordninger med innskuddspensjon, og Banklovkommisjonen fremmer derfor forslag til lovregler om innskuddspensjonsforetak. De regler som foreslås, er i alt vesentlig like med de regler som foreslås for pensjonskasser som overtar pensjonsordning med innskuddspensjon uten forsikringselement.

12.2 Innskuddspensjonsforetak som institusjon

Banklovkommisjonen legger til grunn at innskuddspensjonsforetak må etableres i form av aksjeselskap. Virksomheten begrenses til innskuddspensjonsordninger uten forsikringselement, jf. Finansdepartementets vurdering i Ot.prp. nr. 74 (2003–2004) kapittel 14. Innskuddspensjonsforetaks virksomhet vil således ikke være begrenset til innskuddspensjonsordninger etablert i henhold til innskuddspensjonsloven alene, men også omfatte kollektive innskuddspensjonsordninger som etableres utenfor de rammer som innskuddspensjonsloven fastsetter.

I motsetning til pensjonskasser med pensjonsordninger uten forsikringselement, vil ikke innskuddspensjonsforetaks virksomhet måtte være begrenset til en bestemt krets kunder. På samme måte som livsforsikringsselskaper, banker og forvaltningsselskap for verdipapirfond, vil innskuddspensjonsforetak kunne rette sin virksomhet mot en ubegrenset krets av kunder. Det vises til lovutkastet § 6a-13 første ledd.

Innskuddspensjonsforetak vil også kunne drive virksomhet som naturlig henger sammen med de pensjonsordninger det tilbyr (tilknyttet virksomhet). Etter samme mønster som for pensjonskasser i lovutkastet § 6a-1 tredje ledd (se avsnitt 8.4.2), har Banklovkommisjonen i lovutkastet § 6a-13 annet ledd sagt uttrykkelig at utstedelse av pensjonskapitalbevis og tilbud om fortsatt pensjonsspareavtale er å anse som tilknyttet virksomhet.

Banklovkommisjonen har lagt vekt på at det bør være forholdsvis enkelt å etablere innskuddspensjonsforetak, og at det derfor ikke bør stilles omfattende krav til organiseringen av et slikt foretak. Samtidig er det imidlertid viktig av hensyn til sikringen av arbeidstakernes pensjonsrettigheter, at virksomheten er underlagt tilstrekkelig kontroll. Det foreslås derfor at det på samme måte som for pensjonskasser, stilles krav om at innskuddspensjonsforetak må ha konsesjon og at bestemmelsene i forsikringsvirksomhetsloven om konsesjon, konsesjonssøknad og tilbakekalling av konsesjon kommer til anvendelse også på innskuddspensjonsforetak. Det vises til lovutkastet § 6a-14. Det vises videre til vurderingen av dette som er gjort ovenfor i avsnitt 9.3.1 i forhold til pensjonskasser.

Når det gjelder organiseringen av innskuddspensjonsforetak, foreslår Banklovkommisjonen videre at det bygges på reglene som foreslås i lovutkastet kapittel 6a del A om pensjonskasser. Dette innebærer at forslagene i lovutkastet §§ 6a-4 om vedtekter, 6a-5 om kapitalforhold, 6a-6 om styret og daglig leder, 6a-7 om organisering av virksomheten, § 6a-8 første, tredje og fjerde ledd om forholdet til pensjonsordningene og arbeidsgiver og 6a-11 om informasjonskrav kommer til anvendelse på innskuddspensjonsforetak. I tillegg vil aksjelovens bestemmelser gjelde direkte for innskuddspensjonsforetak, da disse skal etableres som et aksjeselskap. Dette innebærer blant annet at aksjelovens krav til aksjekapital kommer til anvendelse. For vanlige aksjeselskap er imidlertid kravet til aksjekapital lavere enn minstekravet til grunnkapital som foreslås i § 6a-5. Minstekravet til grunnkapital foreslås derfor også gjort gjeldende for innskuddspensjonsforetak.

Et innskuddspensjonsforetak vil ikke ha forsikringsmessig risiko knyttet til sin virksomhet, det er derfor ikke aktuelt å stille krav om solvensmarginkapital for slike pensjonsforetak i tillegg til kapitaldekningskravene. På lik linje med pensjonskasser med pensjonsordninger uten forsikringselement og andre norske finansinstitusjoner, foreslås det at kravene i forsikringsvirksomhetsloven § 7–3 første til fjerde ledd om ansvarlig kapital kommer til anvendelse på innskuddspensjonsforetak, jf. lovutkastet § 6a-15 første ledd. I tillegg foreslås det at bestemmelsene om offentlig administrasjon i banksikringsloven kapittel 3 og 4 gis tilsvarende anvendelse på innskuddspensjonsforetak (se foran avsnitt 9.7).

12.3 Virksomhetsregler for innskuddspensjonsforetak

Innskuddspensjonsforetak vil som nevnt foran i avsnitt 11.2, ikke være forsikringsteknisk oppbygget. For å tilfredsstille kravene i pensjonskassedirektivet, må imidlertid pensjonsordningene fondsbaseres på samme måte som pensjonsordningene i pensjonskasser uten forsikringselement. I lovutkastet er det derfor foreslått at de samme virksomhetsregler for pensjonskasser med pensjonsordninger uten forsikringselement skal gjelde for innskuddspensjonsforetak, se lovutkastet § 6a-16, jf. § 6a-10 tredje ledd og foran avsnitt 10.4.

Banklovkommisjonen foreslår videre at forsikringsvirksomhetsloven § 7–7 om forsikringsvilkår skal gjøres gjeldende for innskuddspensjonsforetak. Avtalevilkårene i et innskuddsforetak bør ikke benevnes forsikringsvilkår, men det sentrale er at vilkårene skal være rimelige og betryggende. Det foreslås at forsikringsvirksomhetsloven § 7–10 om kontoutskrift gjøres gjeldende for innskuddspensjonsforetak. Dette innebærer at innskuddsforetak skal føre en konto for hver pensjonsordning, og hvert år sende en kontostatus til foretaket eller institusjonen som har opprettet innskuddspensjonsordningen. I tillegg er det uttrykkelig nevnt at bestemmelsene om flytting i forsikringsvirksomhetsloven kapittel 8c med tilhørende forskrifter også skal gjelde for innskuddspensjonsforetak, jf. lovutkastet § 6a-16 første ledd. Banklovkommisjonen mener at innskuddspensjonsforetak bør ha en ansvarshavende aktuar (forsikringsvirksomhetsloven § 8–7), idet en aktuar kan utgjøre et nyttig og viktig bidrag til de styrende organer i forbindelse med spørsmål om omregning av pensjonskapitalen til pensjonsytelser på det tidspunkt medlemmer når pensjonsalder (se foran avsnitt 9.4.1).

13 Overgangsproblematikk

13.1 Generelt

Etableringen av et nytt regelverk som er såpass omfattende som det som foreslås her for pensjonskasser, vil nødvendigvis reise en del problemstillinger knyttet til de pensjonskasser som allerede eksisterer.

Banklovkommisjonen legger til grunn at forslaget skal gjelde for eksisterende pensjonskasser og ikke bare pensjonskasser som etableres etter disse lovbestemmelsenes ikrafttredelse. Noe annet ville i praksis bety en etablering av to forskjellige regelverksregimer for pensjonskasser. Banklovkommisjonen foreslår i lovutkastet at det fastsettes at lovbestemmelsene i kapittel 6a får anvendelse på virksomhet som drives ved ikrafttredelse, og at nødvendige endringer i disse pensjonskassene må gjennomføres innen ett år etter lovbestemmelsenes ikrafttredelse, jf. lovutkastet kapittel 15 del III til bestemmelse om eksisterende virksomhet første og annet ledd.

På vanlig måte foreslås det at Kongen skal fastsette når lovbestemmelsene trer i kraft, jf. lovutkastet i kapittel 15 del III til bestemmelse om ikrafttredelse og overgangsregler første ledd. Det vises til at det i pensjonskassedirektivet artikkel 22 settes en frist til 23. september 2005 for gjennomføring av de krav direktivet stiller til medlemsstatenes lovgivning. Når det gjelder enkelte av kravene, er imidlertid medlemslandene gitt mulighet til å utsette anvendelsen av bestemmelsene til 23. september 2010. Dette gjelder bestemmelsene om solvensmarginkapital på pensjonskasser som pr. 23. september 2005 ikke oppfyller disse kravene og begrensningen i pensjonskassenes adgang til eksponering i foretak med pensjonsordning i pensjonskassen, eller konsern hvor foretak med pensjonsordning i pensjonskassen inngår. Det vises til omtalen av direktivet foran i avsnitt 5.5.2 og 5.5.4. Dersom en pensjonskasse skal drive grenseoverskridende virksomhet før september 2010 må også disse kravene være oppfylt.

Når det gjelder begrensningene i pensjonskassers eksponering i foretak med pensjonsordning i pensjonskassen, setter pensjonskasseforskriften § 9, jf. § 24, i dag en grense på 20 prosent av forvaltningskapitalen, se ovenfor avsnitt 3.2.6. Pensjonskassedirektivet artikkel 18 nr. 1 bokstav f) krever at slike investeringer ikke overstiger 5 prosent (eller 10 prosent av forvaltningskapitalen i et konsern der foretaket inngår). Banklovkommisjonen har foran i avsnitt 10.2 lagt til grunn at det må fastsettes egne forskriftsbestemmelser med nærmere rammer for pensjonskassers kapitalforvaltning. Hvor raskt pensjonskassene må redusere eksponeringen i foretak med pensjonsordning i pensjonskassen, bør derfor også reguleres nærmere i forskrift, jf. lovutkastet i kapittel 15 del III til bestemmelse om ikrafttredelse og overgangsregler annet ledd.

Lovutkastet som foreslås i denne utredningen gjennomfører direktivets krav til full fondering av pensjonskassens pensjonsforpliktelser og solvensmarginkrav. Dette reiser spørsmål om hvordan eksisterende pensjonskasser som ikke oppfyller disse kravene per i dag, skal forholde seg. Dette problemet gjelder særlig for en del kommunale pensjonskasser. I tillegg reiser forslaget om konsesjonsbehandling av pensjonskasser spørsmål i forhold til eksisterende pensjonskasser. Nedenfor i dette kapitlet gjør Banklovkommisjonen først en vurdering av sistnevnte spørsmål (avsnitt 12.2), før det ses på spørsmålene knyttet til kommunale pensjonskasser (avsnitt 12.3) og private pensjonskasser spesielt (avsnitt 12.4).

13.2 Konsesjon for eksisterende pensjonskasser

For å sikre at også eksisterende pensjonskasser tilpasser seg det nye regelverket på en riktig og fullstendig måte, mener Banklovkommisjonen at det vil være hensiktsmessig at kravet om konsesjon også gjennomføres for disse pensjonskassene.

Dette vil innebære at alle eksisterende pensjonskasser vil måtte utarbeide en konsesjonssøknad vedlagt nye vedtekter og oversikt over pensjonskassens økonomiske forhold, og at søknaden vil måtte behandles av myndighetene. Selv om dette vil påføre pensjonskassene samlet sett og myndighetene et forholdsvis betydelig arbeid, vil man samtidig oppnå oppdatert oversikt over pensjonskassene og få en prøving med hensyn til om eksisterende pensjonskasser driver sin virksomhet på forsvarlig måte. Det minnes i denne sammenheng om Kredittilsynets adgang til å kreve avvikling av pensjonsordninger i henhold til forsikringsvirksomhetsloven § 2–7 og innskuddspensjonsloven § 2–9. I lovutkastet i kapittel 15 del III til bestemmelse om eksisterende virksomhet annet ledd annet punktum, foreslås det derfor at eksisterende pensjonskasser skal sende inn søknad om konsesjon innen ett år etter lovbestemmelsenes ikrafttredelse.

13.3 Særlig om kommunale pensjonskasser

Banklovkommisjonen har fått opplyst at de kommunale pensjonskassene ved utgangen av 2002 hadde en kapitaldekningsprosent på om lag 11, 9 prosent (veiet gjennomsnitt). Ingen av de kommunale pensjonskassene har for tiden underdekning i forhold til kapitaldekningskravet, men en del kommunale pensjonskasser har underdekning i de forsikringstekniske avsetninger.

I november 2004 opplyste Kredittilsynet at om lag halvparten av de pensjonskassene som i 1996 fikk godkjent opptrappingsplan i henhold til pensjonskasseforskriften § 28A for oppbygging av de forsikringstekniske avsetningene (19 i alt), har fortsatt underdekning. Kun tre av pensjonskassene var i 1996 i en slik situasjon at pensjonskasseforskriftens maksimale opptrappingsperiode på 25 år kom til anvendelse. Avslutningene på opptrappingsperioden for pensjonskassene med underdekning varierer derfor fra 2007 til 2020 (se for øvrig foran avsnitt 3.2.4).

Dersom kravene i en godkjent opptrappingsplan ikke følges, har Kredittilsynet i henhold til pensjonskasseforskriften § 28A, adgang til å sørge for at pensjonskassen avvikles. Kredittilsynet opplyser at det ikke har vært behov for å vurdere avvikling av noen av pensjonskassene. Opptrappingen synes å ha fulgt de oppsatte planer for minste forsikringsfond. Aktuarenes rapporter om det forsikringstekniske oppgjør for de ulike pensjonskassene, har vist at flere pensjonskasser i de senere år har ligget godt i forkant av opptrappingsplanen.

Et annet særlig forhold for kommunale pensjonskasser, er at nesten ingen pensjonskasser har bygget opp tilleggsavsetninger. Dette er av betydning da tilleggsavsetninger kan medregnes i solvensmarginkapitalen. Det at kommunale pensjonskasser ikke har bygget opp tilleggsavsetninger kan medføre et større behov for kapitaløkning for å kunne oppfylle solvensmarginkravet som innføres i lovutkastet, enn det som hadde vært tilfelle om disse pensjonskassene allerede hadde bygget opp tilleggsavsetninger. Unntaket er én kommunal pensjonskasse som har valgt å bygge opp noen tilleggsavsetninger.

Den manglende oppbyggingen av tilleggsavsetninger har sin bakgrunn i flere forhold. Den viktigste årsaken er at kommunene ikke er skattepliktige og at premiefondet i de kommunale pensjonsordningene ikke tidligere har vært regulert på samme måte som for foretakspensjonsordninger. Ved vedtakelsen av kapittel 8b i forsikringsvirksomhetsloven om kommunale pensjonsordninger er imidlertid bestemmelsene i foretakspensjonsloven §§ 10–2 til 10–4 gitt tilsvarende anvendelse på premiefond i kommunale pensjonsordninger så langt de passer, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 8b-12 siste ledd som trådte i kraft 1. januar 2004.

Praksis har hittil vært at overskuddet i kommunale pensjonskasser har blitt overført til premiefondet. Dette har hatt den fordel at det har vært færre begrensninger og bindinger på bruken av premiefondet enn på tilleggsavsetninger. Bruken av tilleggsavsetninger har vært, og er, begrenset til dekning av differansen mellom faktisk avkastning (positiv avkastning) og garantert avkastning. Midlene i premiefondet har derimot et videre anvendelsesområde og kommunen eller foretaket har i større grad en styringsrett overfor premiefondsmidlene. Det har heller ikke vært beløpsmessige rammer for hvor stort premiefondet kan bli, i motsetning til foretakspensjonsloven § 10–4 der det fastsettes at premiefondet ikke kan utgjøre mer enn seks ganger årspremien.

Siden kommunene ikke er skattepliktige har det heller ikke vært sett på som avgjørende å skille mellom premiefond og tilleggsavsetninger, idet disse fondenes funksjon i praksis har fremstått som temmelig like for kommunale pensjonskasser. Ved en innføring av solvensmarginkrav vil derimot skillet mellom premiefond og tilleggsavsetninger, slik bestemmelsene om solvensmarginkapital er gjennomført i norsk rett i dag, være av betydning. Dette fordi tilleggsavsetningene helt eller delvis kan medregnes i solvensmarginkapitalen, mens premiefondet ikke kan medregnes i solvensmarginkapital.

En annen årsak, men antageligvis av mindre betydning, til den manglende oppbyggingen av tilleggsavsetninger i kommunale pensjonskasser, er et krav om oppbygging av administrasjonsreserve i de senere år. Tilsynsmyndighetene har i brev av 19. juni 2001 lagt til grunn at administrasjonsreserven i pensjonskassen skal være oppbygget til et minstenivå på fire prosent innen utgangen av 2004.

Anslagene Banklovkommisjonen har gjort foran i avsnitt 9.6.3, viser at solvensmarginkravene vil være høyere enn minimumskravene til kapitaldekning som gjelder i dag. Selv om alle de kommunale pensjonskassene i dag oppfyller minstekravene til ansvarlig kapital, vil en innføring av solvensmarginkrav bety at en rekke kommunale pensjonskasser må tilføres ny kapital fra kommunene og eventuelt foretakene, dersom de skal opprettholdes. Banklovkommisjonen antar at gjennomføringsfristen i pensjonskassedirektivet til 23. september 2010 for solvensmarginkravene, vil være tilstrekkelig for de aller fleste kommunale pensjonskassene til å gjennomføre en oppbygging av kapital slik at minstekravene til solvensmargin vil være oppfylt i 2010. For enkelte av pensjonskassene som i dag har underdekning i de forsikringstekniske avsetninger og som er på opptrappingsplan, kan imidlertid dette by på problemer.

Pensjonskassedirektivet artikkel 16 nr. 2 tillater bare at pensjonskasser har underdekning i de forsikringstekniske avsetninger i et begrenset tidsrom, og det skal da utarbeides en opptrappingsplan for å sikre at pensjonskassen igjen oppnår full dekning av de forsikringstekniske avsetninger. Banklovkommisjonen antar at de gjeldende opptrappingsplaner for en del av de kommunale pensjonskassene som strekker seg langt utover 2010, ikke vil være i overensstemmelse med pensjonskassedirektivet. Trolig vil et slikt begrenset tidsrom maksimalt kunne strekke seg over 4 til 5 år.

En løsning kan være at disse pensjonskassene tillates å anvende den ansvarlige kapitalen til å dekke opp underdekningen i de forsikringstekniske avsetninger. Det vil da oppstå en underdekning i forhold til kapitaldekningskravene og solvensmarginkravene, men da vil gjennomføringsfristen til september 2010 for solvensmarginkapitalen i pensjonskassedirektivet kunne anvendes i stedet. En mulighet er også at disse kommunale pensjonskassene tillates å overføre midler fra premiefond til tilleggsavsetninger slik at disse kan medregnes i solvensmarginkapitalen.

Etter Banklovkommisjonens oppfatning vil det her være behov for å finne fleksible løsninger for å sikre at flest mulig pensjonskasser klarer å møte kravene til dekning av de forsikringsmessige avsetningene og solvensmarginkravene innen et rimelig tidsrom. I kapittel 15 del III, utkastet til lovbestemmelse om eksisterende virksomhet tredje ledd foreslås det derfor at Kongen gis adgang til å gi nærmere regler om overgangsordninger.

13.4 Grunnkapitalkrav og solvensmarginkravene for private pensjonskasser

Grunnkapitalen i en pensjonskasse vil slik beskrevet foran i avsnitt 9.6.2, bestå av kapital som er av en slik kvalitet at den kan godkjennes som kjernekapital. Det vil si innbetalt kapital, akkumulert overskudd, annen kapital godkjent av Kredittilsynet og en viss andel av tilleggsavsetningene. Siden ikke ansvarlig lånekapital skal medregnes i grunnkapitalen, vil en del private pensjonskasser kunne få problemer med å oppfylle det foreslåtte minstekravet til grunnkapital på 10 ganger folketrygdens grunnbeløp uten bruk av overgangstid og mulighet for opptrappingsplan, jf. kapittel 15 del III utkastet til lovbestemmelse om ikrafttredelse og overgangsregler annet ledd og utkastet til lovbestemmelse om eksisterende virksomhet annet og tredje ledd.

Foran i avsnitt 9.6.3 fremgår det at de private pensjonskassene i gjennomsnitt har en høyere ansvarlig kapital ut over minimumskravet enn for de kommunale pensjonskassene. De private pensjonskassene har videre i større grad enn de kommunale pensjonskassene bygget opp tilleggsavsetninger ved overføringer i år med god avkastning. Det antas derfor at de private pensjonskassene i gjennomsnitt vil trenge å skyte inn mindre ny kapital for å klare å oppfylle solvensmarginkravet enn det som vil være tilfelle for de kommunale pensjonskassene. Banklovkommisjonen legger derfor til grunn at det ikke vil være samme behov for overgangsordninger for private pensjonskasser som for en del kommunale pensjonskasser. En gjennomføringsfrist på solvensmarginkravet til 2010 vil derfor høyst sannsynlig være tilstrekkelig for de private pensjonskassene.

14 Administrative og økonomiske konsekvenser

14.1 Innledning

I denne delen av utredningen fremmer Banklovkommisjonen et forslag til nytt kapittel 6a i forsikringsvirksomhetsloven om pensjonskasser og andre pensjonsforetak samt justeringer av bestemmelser i forsikringsvirksomhetslovens kapittel 1 som er nødvendig for at pensjonskasser også skal omfattes av loven. Lovforslaget gjennomfører de krav som etter Banklovkommisjonens vurdering følger av EUs pensjonskassedirektiv (2003/41/EF).

Banklovkommisjonen har lagt vekt på å utarbeide et rammeregelverk som gir pensjonskassene mulighet til å bruke den fleksibiliteten i produkttilpasningen som foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven åpner for på lik linje med for eksempel livsforsikringsselskaper. Det er også lagt vekt på at arbeidstakernes pensjonsrettigheter skal sikres best mulig og i samme grad, uansett hvilken institusjon som pensjonsordningen er opprettet i. Dette har blant annet resultert i et forslag som åpner for etablering av egne innskuddspensjonsforetak, som kan bidra til økt konkurranse i den delen av pensjonsmarkedet som gjelder innskuddsbaserte pensjonsordninger uten forsikringselement, jf. Finansdepartementets merknader i Ot.prp. nr. 74 (2003–2004) kapittel 14.

14.2 Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige

Gjeldende pensjonskasseregelverk er gjennom mange år blitt utdypet og presisert gjennom praksis. Manglende regulering av en del rettsforhold har blitt kompensert ved anvendelse av sentrale prinsipper fra andre rettsområder i forvaltningspraksis, for eksempel aksjeloven. Innføring av et nytt regelverk vil nødvendigvis føre til tolkningsspørsmål og behov for informasjon og veiledning hos de som berøres av regelverket. Dette vil utgjøre et merarbeid for myndighetene som skal forvalte regelverket. Samtidig vil imidlertid områder som tidligere ikke var dekket av forskriftsbestemmelser, ha blitt klargjort og regulert i det nye lovforslaget.

Lovutkastet vil kreve utarbeidelse av forskrifter på enkelte områder. Dette gjelder blant annet de nærmere rammer for kapitalplasseringer og enkelte overgangsforhold.

I tillegg til dette vil konsesjonssøknader fra eksisterende pensjonskasser kreve merarbeid fra konsesjonsmyndighetene i en overgangsperiode. I en periode før og etter regelverkets ikrafttredelse, vil det derfor måtte påregnes at arbeidet med pensjonskasser legger noe mer beslag på økonomiske og administrative ressurser hos myndighetene enn det som er vanlig. Hvor store ressurser det vil bli snakk om er det vanskelig å si noe om. Dette vil blant annet avhenge av om alle eksisterende pensjonskasser velger å søke om konsesjon etter det nye regelverket og eventuelt hvor mange som vil søke om dispensasjon fra lovens krav der det åpnes for dette. Innføringen av et konsesjonssystem for pensjonskasser som svarer til det som gjelder for andre finansinstitusjoner, bør også kunne gi muligheter for samordning av rutiner hos tilsynsmyndighetene og overordnede myndigheter som kan bidra til en enklere og raskere behandling.

Tilsynsmyndighetens godkjennelse av og kontrollen av vedtekter vil bare gjelde selskapsrettslige vedtekter og ikke lenger regelverket for pensjonsordninger i en pensjonskasse i sin helhet. Et klarere rammeregelverk for pensjonskassene i samsvar med det som gjelder for livsforsikringsselskaper, bør også kunne medføre mindre behov for løsninger gjennom forvaltningspraksis og foreleggelse av spørsmål for tilsynsmyndighetene. Dette bør kunne frigjøre ressurser som i stedet kan brukes på soliditetsmessige forhold.

14.3 Økonomiske og administrative konsekvenser for private

Lovutkastet vil etter Banklovkommisjonens vurdering gi pensjonskassene og foretak med pensjonsordning i pensjonskasse et forenklet og mer oversiktlig regelverk å forholde seg til. Det at hovedbestemmelsene løftes inn i lov bør også øke regelverkets tilgjengelighet.

Etableringen av et rammeregelverk som gir pensjonskassene mulighet til å bruke den fleksibiliteten som er innarbeidet i foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven, gir også pensjonskassene sammenlignbare konkurransevilkår med livsforsikringsselskapene. Forslaget til innskuddspensjonsforetak sikrer mulighet for større konkurranse i markedet for innskuddspensjonsordninger uten forsikringselement samtidig som pensjonskassedirektivets krav om sikring av arbeidstakernes pensjonsrettigheter oppfylles. Forslaget om interkommunale pensjonskasser, foreningspensjonsordninger og felles pensjonsordning for foretak som inngår i samme fellesordning for premieberegning, jf. lovforslaget i NOU 2003: 28, vil også innebære at et foretak, kommune eller institusjon kan etablere pensjonsordning i en pensjonskasse med bruk av lavere administrative kostnader enn hva som er tilfelle i dag.

Det at regelverket er nytt og at det gjøres gjeldende overfor eksisterende pensjonskasser, medfører at pensjonskasser og foretak med pensjonsordning i pensjonskasse, vil måtte bruke ressurser på å sette seg inn i regelverket. De vil også måte bruke ressurser på å utarbeide konsesjonssøknad, endre vedtektene og tilpasse styret til lovens krav. Tilpasningen til den nye pensjonskasselovgivningen vil også for en del pensjonskasser kreve økonomiske ressurser i form av tilføring av ny kapital for å kunne oppfylle solvensmarginkravet. Hvor store beløp dette vil utgjøre samlet sett, er vanskelig å anslå. Dette kapitalbehovet ville imidlertid uansett vært nødvendig om man hadde valgt å tilpasse gjeldende pensjonskasseforskrift til pensjonskassedirektivets krav.

15 Merknader til de enkelte bestemmelser

16 Utkast til lov om endring i lov av 10. juni 1988 nr. 39 om forsikringsvirksomhet (pensjonskasser og andre pensjonsforetak)

I

I lov 10. juni 1988 nr. 39 om forsikringsvirksomhet (forsikringsvirksomhetsloven) gjøres følgende endringer:

§§ 1–1 til 1–6 skal lyde:

§ 1–1. (virkeområde)

Denne lov gjelder forsikringsselskaper, pensjonsforetak og virksomhet som drives av slike foretak. Med pensjonsforetak menes pensjonskasser og innskuddspensjonsforetak.

Reglene i kapittel 8c om flytting gjelder også for banker og forvaltningsselskap for verdipapirfond.

Kongen kan bestemme at regler i loven skal gjelde for pensjonsfond og kan gi nærmere regler om dette.

§ 1–2. (forsikringsvirksomhet)

Forsikringsvirksomhet kan bare drives av forsikringsselskaper og pensjonskasser i henhold til tillatelse etter reglene i denne lov.

Betegnelsen «forsikring» og andre betegnelser med samme betydningsinnhold kan i foretaksnavn og ved markedsføring bare benyttes i næringsvirksomhet som er, eller drives i forbindelse med forsikringsvirksomhet.

§ 1–3. (skille mellom forsikringsbransjer)

Livsforsikringsselskaper kan bare overta forsikringer som regnes som kollektiv eller individuell livsforsikring, jf. § 8a-1. Et livsforsikringsselskap som har overtatt pensjonsordning med foretakspensjon for et foretak eller for konsernforetak som har felles pensjonsordning, kan likevel også overta pensjonsordning med innskuddspensjon for samme foretak eller for et foretak som inngår i samme konsernforhold. Kredittilsynet kan tillate at livsforsikringsselskaper overtar andre personforsikringer.

Skadeforsikringsselskaper kan bare overta forsikringer som ikke regnes som livsforsikringer eller kredittforsikringer. Kredittilsynet kan tillate at skadeforsikringsselskaper overtar livsforsikringer i form av rene risikoforsikringer av høyst ett års varighet og gjenforsikringer innen livsforsikring.

Kredittforsikringsselskaper kan bare overta kredittforsikringer. Kredittilsynet kan gi nærmere regler om hvilke forsikringer som skal regnes som kredittforsikringer. I forhold til reglene i loven regnes kredittforsikringsselskaper som skadeforsikringsselskaper og kredittforsikring som skadeforsikring, hvor ikke annet er bestemt.

Kredittilsynet avgjør i tvilstilfelle om en forsikring kan eller må overtas av livs-, skade- eller kredittforsikringsselskaper.

§ 1–4. (pensjonskasser)

Pensjonskasser kan bare overta kollektive pensjonsordninger og drive annen virksomhet som omfattes av § 6a-1.

Pensjonskasser som overtar kollektive pensjonsordninger som regnes som livsforsikring, jf. § 8a-1, kan ikke overta kollektive pensjonsordninger eller andre pensjonsforpliktelser uten forsikringselement. En pensjonskasse som har overtatt pensjonsordning med foretakspensjon for et foretak eller for konsernforetak som har felles pensjonsordning i pensjonskassen, kan likevel også overta pensjonsordning med innskuddspensjon for samme foretak eller for et foretak som inngår i samme konsernforhold.

Pensjonskasser som overtar kollektive pensjonsordninger uten forsikringselement, kan ikke overta kollektive pensjonsordninger eller andre pensjonsforpliktelser som regnes som livsforsikring.

§ 1–5. (innskuddspensjonsforetak)

Innskuddspensjonsforetak kan bare overta kollektive pensjonsordninger uten forsikringselement. Innskuddspensjonsforetak kan ikke overta andre kollektive pensjonsordninger eller andre pensjonsforpliktelser som regnes som livsforsikring.

§ 1–6. (taushetsplikt)

Ansatte og tillitsvalgte i et forsikringsselskap eller pensjonsforetak har taushetsplikt med hensyn til opplysninger de får om andres forretningsmessige eller private forhold, med mindre de etter lov har plikt til å gi opplysninger. Tilsvarende gjelder andre som utfører oppdrag for forsikringsselskap eller pensjonsforetak.

Taushetsplikten etter første ledd er ikke til hinder for at styret eller noen som har fullmakt fra styret gir andre kredittinstitusjoner opplysninger selskapet har mottatt i egenskap av kredittinstitusjon. Tilsvarende gjelder meddelelse av helse- og skadeopplysninger til annet forsikringsselskap eller pensjonsforetak, med mindre begrensninger i opplysningsadgangen fastsettes av Kongen.

Nåværende §§ 1–3a (tillitsmenns og ansattes handel for egen regning), og 1–4 (lovens geografiske anvendelsesområde) blir nye §§ 1–7 og 1–8.

Nytt kapittel 6a skal lyde: