0 Sammendrag

0.1 Sammendrag

Banklovkommisjonens utredning nr. 13, NOU 2005: 15 Obligatorisk tjenestepensjon, omhandler behovet for ny lovgivning og utformingen av de lovregler som trengs for å få gjennomført obligatorisk tjenestepensjon for arbeidstakere i privat sektor. I utredningen fremlegges et utkast til en egen lov om obligatorisk tjenestepensjon.

Banklovkommisjonen forutsetter at pensjonsordninger opprettet i samsvar med utkastet til lov om obligatorisk tjenestepensjon vil omfattes av reglene om inntektsfradrag i skatteloven §§ 6-45 til 6-47, og at Finansdepartementet selv vurderer om det er påkrevd å foreta endringer i disse bestemmelsene.

0.1.1 Innledning

I forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 12 (2004-2005) Pensjonsreform – trygghet for pensjonene (Pensjonsmeldingen), vedtok Stortinget den 26. mai 2005 at det skal innføres obligatorisk tjenestepensjon i arbeidsforhold, og at disse ordningene skal utformes innenfor foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven. Stortinget forutsatte at nødvendig lovgivning skulle være vedtatt og satt i kraft før 1. januar 2006. På denne bakgrunn ga Finansdepartementet i brev av 27. mai 2005 Banklovkommisjonen i oppdrag å fremlegge en utredning med tilhørende utkast til lovgivning om obligatorisk tjenestepensjon innen 1. juli 2005.

I februar 2005 engasjerte Finansdepartementet lederen av Banklovkommisjonen, Erling Selvig, for å få utarbeidet en utredning som kunne benyttes som arbeidsgrunnlag i tilfelle Banklovkommisjonen senere ble gitt i oppdrag på kort tid å utarbeide et utkast til nødvendig lovgivning om obligatorisk tjenestepensjon. Arbeidsgrunnlaget ble utarbeidet innenfor en gruppe bestående av representanter fra de tre store livsforsikringsselskapene, Landsorganisasjonen i Norge og Næringslivets Hovedorganisasjon, samt Banklovkommisjonens leder og hovedsekretær. Banklovkommisjonen har lagt dette arbeidsgrunnlaget til grunn for sin behandling og vurdering av lovgivningsspørsmålene knyttet til obligatorisk tjenestepensjon.

I kapittel 1 til 5 i utredningen gis det en oversikt over de relevante deler av arbeidet med pensjonsreformen, samt over gjeldende lovgivning på tjenestepensjonsområdet hos oss og i andre land. Dette bakgrunnsstoffet, særlig regelverket i foretaks- og innskuddspensjonslovene, angir den pensjonsrettslige ramme for en ny lovgivning om obligatorisk tjenestepensjon.

Banklovkommisjonens utredningsoppdrag med føringer er gjengitt i kapittel 1. I kapittel 2 redegjøres det for Pensjonsmeldingens og Stortingets behandling av obligatorisk tjenestepensjon. Stortinget vedtok at obligatorisk tjenestepensjon skal utformes innenfor rammen av foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven (pensjonslovene). Kapittel 3 inneholder derfor en oversikt over disse lovene med hovedvekt på regler av særlig betydning ved vurdering og utforming av lovbestemmelser om obligatorisk tjenestepensjon.

I kapittel 5 gis det en oversikt over de grupper av foretak og arbeidstakere som i dag er uten pensjonsordning og som en lov om obligatorisk tjenestepensjon derfor vil få særlig betydning for. Det fremgår der at en stor del av foretakene vil være mindre foretak med et begrenset antall ansatte. Videre fremgår det at store grupper av de arbeidstakerne som omfattes vil være deltidsansatt, og at den årlige gjennomsnittslønn for de aller fleste av henholdsvis deltidsansatte og heltidsansatte ligger i området 3,5 til 5 G. Lovutkastet i kapittel 14 er søkt tilpasset disse forhold.

Internasjonale forhold med særlig vekt på EU/EØS direktivene på pensjonsområdet er behandlet i kapittel 4. Banklovkommisjonen har i kapittel 7 avsnitt 4 vurdert om innføring av obligatorisk tjenestepensjon reiser særlige spørsmål i forhold til EØS-avtalen. Konklusjonen er at en lov om obligatorisk tjenestepensjon i samsvar med lovutkastet i utredningen ikke vil være i strid med Norges forpliktelser etter EØS-avtalen.

0.1.2 Banklovkommisjonens vurderinger og forslag

Banklovkommisjonens vurderinger av hovedspørsmålene knyttet til utformingen av et utkast til lov om obligatorisk tjenestepensjon fremgår av kapitlene 6 til 12 i utredningen.

Utgangspunktene for lovarbeidet er beskrevet i kapittel 6. En viktig føring er at en lov om obligatorisk tjenestepensjon, satt i kraft 1. januar 2006, må utformes slik at loven kan virke sammen med den eksisterende folketrygdordning i en del år inntil modernisert folketrygd er gjennomført fullt ut. Dette innebærer at det i denne omgang ikke er nødvendig å gå nærmere inn på forholdet mellom modernisert folketrygd og de supplerende tjenestepensjonsordningene, herunder pensjonsordninger opprettet som følge av en ny lov om obligatorisk tjenestepensjon.

1) Stortinget har bestemt at obligatorisk tjenestepensjon skal utformes innenfor de gjeldende foretaks- og innskuddspensjonslover. Banklovkom-misjonen legger derfor til grunn at opplegget for obligatorisk tjenestepensjon skal bygge på Modell II i Pensjonsmeldingen. Ordningen skal således gjelde alderspensjon, men ikke gi uførepensjon eller etterlatteytelser. Modellen innebærer at foretak som ikke har pensjonsordning for sine arbeidstakere, skal pålegges plikt til å opprette pensjonsordning i henhold til reglene i foretakspensjonsloven eller innskuddspensjonsloven og i samsvar med de særskilte minstekrav som fastsettes i en lov om obligatorisk tjenestepensjon. Ingen av pensjonslovene stiller særlige krav til størrelsen av alderspensjonsytelsene, og i praksis er det foretakene som til nå har bestemt dette ved utformingen av regelverket for pensjonsordningene. En viktig del av utredningsarbeidet har derfor vært å konkretisere de minstekrav til alderspensjon som bør lovfestes.

Modell II forutsetter at foretak som allerede har pensjonsordninger med alderspensjon som vil oppfylle minstekravene, skal kunne videreføre sine ordninger uten endringer. Dette vil være tilfellet for de aller fleste av de eksisterende pensjonsordningene. Minstekravene i lovutkastet vil derfor bare få betydning for enkelte av de eksisterende pensjonsordninger og bare på punkter som avviker fra minstekravene.

2) Banklovkommisjonen har sammenfattet konklusjonene av utredningsarbeidet i et utkast til en egen lov om obligatorisk tjenestepensjon (se kapittel 14). Alternativet hadde vært å innarbeide bestemmelsene i foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven, men dette ville innebære en komplisering av allerede omfattende lover. Bestemmelsene om obligatorisk tjenestepensjon vil fremtre i en mer avklaret og lettere tilgjengelig form dersom de blir presentert samlet i en egen lov.

Det er forutsatt at foretakene skal oppfylle sin plikt til å ha tjenestepensjonsordning ved å opprette pensjonsordning i henhold til foretaks- eller innskuddspensjonslovene. Banklovkommisjonen legger derfor til grunn at pensjonsordningene må utformes i samsvar med de krav til regelverket for en pensjonsordning som allerede er stilt i pensjonslovene. Med dette som utgangspunkt har hovedspørsmålene for Banklovkommisjonen knyttet seg til:

• utforming av regler vedrørende den plikt foretak som i dag ikke har pensjonsordning, skal ha når det gjelder opprettelse av pensjonsordning i henhold til foretakspensjonsloven eller innskuddspensjonsloven for å sikre arbeidstakerne alderspensjon i tillegg til alderspensjonen fra folketrygden til enhver tid,

• prinsipper for utforming av minimumsstandarder for obligatorisk tjenestepensjon i innskuddsbaserte og ytelsesbaserte pensjonsordninger, herunder forholdet til eksisterende ytelsesbaserte og innskuddsbaserte pensjonsordninger,

• utforming av minimumsstandarder for pensjonsordninger med innskuddspensjon for å sikre at alderspensjon vil ligge på et rimelig minstenivå vurdert som tillegg til alderspensjonen fra gjeldende folketrygdordning,

• utforming av minimumsstandarder for utforming av pensjonsplanen i ytelsesbaserte pensjonsordninger knyttet til minstekravene for innskuddsbaserte pensjonsordninger, og

• ulike forhold vedrørende iverksetting og gjennomføring av lovfastsatte krav til etablering av pensjonsordninger for å sikre obligatorisk tjenestepensjon.

Både Stortingets vedtak og Finansdepartementets utredningsoppdrag inneholder føringer og rammer for behandlingen av ulike enkeltspørsmål innenfor den ene eller annen gruppe av disse hovedspørsmål. På enkelte punkter er det gitt konkrete føringer når det gjelder selve utformingen av det lovutkast som fremlegges i utredningen her. Nedenfor i sammendragets avsnitt 0.1.3 er det gitt en oversikt over de forskjellige punktene i Stortingets vedtak av 26. mai 2005 og hvordan disse er fulgt opp i Banklovkommisjonens forslag.

3) Hvilke foretak som skal pålegges en plikt til å opprette obligatorisk tjenestepensjon for sine ansatte er vurdert i kapittel 7. Banklovkommisjonen foreslår at alle foretak som er skattepliktige til Norge etter skatteloven, og som derfor har adgang i henhold til foretakspensjonsloven eller innskuddspensjonsloven til å opprette pensjonsordning etter disse lovene, skal ha plikt til å opprette pensjonsordning for sine ansatte dersom foretaket ikke allerede har opprettet en slik pensjonsordning. Dette gjelder også utenlandske selskaper som har fast driftssted med ansatte i Norge.

Med utgangspunkt i stortingsvedtaket går Banklovkommisjonen inn for at det enkelte foretak skal stå fritt til å velge hvilken type pensjonsordning som det vil gjøre bruk av for å oppfylle sin plikt til å ha pensjonsordning. Dette innebærer at foretaket kan velge mellom ytelsesbasert foretakspensjon, engangsbetalt alderspensjon i henhold til foretakspensjonsloven eller innskuddspensjonsordninger i henhold til innskuddspensjonsloven. Foretakene vil også stå fritt innenfor rammene av foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven, til å gjøre pensjonsordningene bedre enn det som følger av minimumskravene.

Foretakspensjonsloven § 2-2 og innskuddspensjonsloven § 2-3 setter som vilkår for å opprette pensjonsordning, at pensjonsordningen skal omfatte enten (1) minst to personer i foretaket (herunder personer med eierinteresser i foretaket) som begge har arbeidstid og lønn som utgjør minst 75 prosent av full stilling i foretaket, eller (2) minst én person med 75 prosent eller mer av full stilling som ikke har eierinteresser i foretaket. Et foretak med bare deltidsansatte i stillinger som er mindre enn 75 prosent av full stilling, vil derfor ikke ha adgang til å etablere tjenestepensjonsordning etter foretakspensjonsloven eller innskuddspensjonsloven. Banklovkommisjonen foreslår derfor at foretak som har arbeidstakere som til sammen utfører arbeid i foretaket tilsvarende to årsverk, pålegges plikt til å etablere pensjonsordning for sine ansatte.

Innehaveren av et foretak kan, som hittil, være frivillig medlem av en tjenestepensjonsordning. Banklovkommisjonen foreslår videre at heleide foretak, enten i form av enkeltpersonforetak eller heleide aksjeselskap, skal gis adgang til å opprette innskuddspensjonsordning for innehaveren og i tilfelle deltidsansatte, som utformes i samsvar med minimumskravene i lovutkastet. Det vises her til føringer i stortingsvedtaket vedrørende pensjonsforholdene til selvstendig næringsdrivende og andre med eierinteresser i foretaket.

4) Når det gjelder hvilke arbeidstakere i foretaket som skal være medlem av en pensjonsordning med obligatorisk tjenestepensjon, er det både i stortingsvedtaket og i Pensjonsmeldingens beskrivelse av Modell II lagt til grunn at reglene om medlemskap i henholdsvis foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven skal være avgjørende. Banklovkommisjonen har derfor ikke gått inn på en generell vurdering av de ulike medlemskapsreglene i de to pensjonslovene, men har tatt opp enkelte avgrensningsspørsmål som krever særskilt vurdering i forhold til innføring av obligatorisk tjenestepensjon. Dette gjelder blant annet overgangsregler i foretakspensjonsloven § 16-2 som gjør at det i ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger fram til 1. januar 2008 kan settes strengere krav til medlemskap enn det som følger av lovens hovedregler. Dette har særlig betydning for unge og deltidsansatte arbeidstakere. Banklovkom-misjonen foreslår derfor at denne overgangsbestemmelsen i foretakspensjonsloven § 16-2 tredje ledd ikke skal gjelde for ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger opprettet etter innføringen av en lov om obligatorisk tjenestepensjon.

5) Praktisk sett vil en ordning for tjenestepensjon vanskelig kunne virke obligatorisk i forhold til foretakene med mindre plikten til å opprette pensjonsordning samtidig blir konkretisert gjennom krav om at pensjonsordningen etter sitt innhold i alle tilfelle skal oppfylle enkelte lovfastsatte minimumsstandarder. Minimumsstandarder vil være av vesentlig betydning for arbeidstakernes rett til pensjonsytelser som fastsettes i pensjonsordningens regelverk. De vil også være viktige for foretakene da minstekravene vil være bestemmende for minstenivået på foretakenes pensjonskostnader etter innføringen av obligatorisk tjenestepensjon. I kapittel 8 og 9 er det gjort en nærmere analyse og vurdering av hvordan minstestandardene kan utformes for å sikre at henholdsvis ytelsesbaserte og innskuddsbaserte pensjonsordninger oppfyller minstekravene til alderspensjon. Redegjørelsen i kapittel 9 illustrerer også de økonomiske realiteter for foretak og arbeidstakere som etter de foretatte beregninger, antas å ligge i de minimumsstandarder som lovutkastet inneholder.

Til bruk ved utredningen er det utarbeidet et meget omfattende tallmateriale (inntatt i sin helhet i vedlegg 1) for å klarlegge pensjonskostnadene og pensjonsytelsene i ulike pensjonsordninger. Modellen for beregningene og beregningene er utarbeidet av Produktutvikler Bjørn Tøndel i Vital Forsikring ASA. Beregningene er gjennomgått av Storebrand Livsforsikring AS og Kommunal Landspensjonskasse (KLP) i den grad det har vært nødvendig for å kontrollere at tallene stemmer med eget erfaringsmateriale. Banklovkommisjonen er av den oppfatning av dette grunnlagsmaterialet og de forutsetninger som ligger til grunn for beregningene der, generelt sett gir et godt grunnlag for vurderingen av hovedspørsmålene knyttet til utformingen av minimumsstandarder i en lov om obligatorisk tjenestepensjon.

Banklovkommisjonen er kommet til at det ikke er mulig å fastsatte felles minimumsstandarder for ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger og innskuddspensjonsordninger. Dette skyldes at en står overfor pensjonsprodukter med til dels vesentlig forskjellige egenskaper, særlig fordi både ytelser og tilskudd blir fastsatt på ulike måter. Ved ytelses­basert foretakspensjon beregnes ytelsene ut fra samlet tjenestetid og årslønn til enhver tid etter regler fastsatt i pensjonsplanen. Størrelsen av pensjonsytelsene er dermed forhåndsfastsatt i pensjonsplanen, prinsipielt uavhengig av størrelsen på foretakets tilskudd til pensjonsordningen og av avkastningen ved forvaltningen av pensjonsordningens midler. Foretakets årlige tilskudd til pensjonsordningen (årspremien) er derfor ikke forhåndsfastsatt, men må beregnes hvert år ut fra den kapital som trengs for å sikre den rett til pensjon arbeidstakerne opptjener det enkelte år. Ved innskuddspensjonsordninger er foretakets årlige tilskudd normalt forhåndsfastsatt til en bestemt prosent av arbeidstakernes lønn til enhver tid. Pensjonsytelsene er ikke forhåndsfastsatt, men blir beregnet ut fra størrelsen av arbeidstakernes samlede pensjonskapital ved nådd pensjonsalder. Pensjonskapitalen vil i tillegg til foretakets samlede tilskudd bero på kapitalavkastningen av innbetalte tilskudd som hvert år tilføres arbeidstakernes pensjonskapital. Ved ytelsesbasert foretakspensjon vil imidlertid retten til pensjon opptjent ved tidligere tjenestetid også bli oppregulert i samsvar med lønnsutviklingen, siden størrelsen av pensjonsytelsen arbeidstakeren skal sikres, beregnes ut fra lønnsnivået til enhver tid. Ved innskuddspensjonsordninger utgjør foretakets årlige innskudd en fastsatt prosent av de enkelte arbeidstakernes lønn til enhver tid. En lønnsøkning vil derfor bare ha konsekvenser for innskudd som betales etter lønnsøkningen.

Det er derfor ikke mulig å fastsette minimumsstandarder basert på foretakets årlige tilskudd til pensjonsordningen som skal være felles for ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger og innskuddspensjonsordninger. I samsvar med føringer i utredningsoppdraget har Banklovkommisjonen derfor lagt til grunn at konkretiserte minimumsstandarder basert på foretakenes årlig tilskuddsplikt knyttes direkte til pensjonsordninger med innskuddspensjon. På grunnlag av det meget omfattende tallmaterialet som er gjengitt i Vedlegg 1, har Banklovkommisjonen videre kommet til at det på generelt grunnlag er mulig å bedømme om ytelsesbaserte pensjonsordninger gir minst like gode årlige pensjonsytelser som en pensjonsordning basert på minstekravene til innskuddspensjon må antas å gi.

Banklovkommisjonen foreslår derfor at det avgjørende skal være om alderspensjonen i ytelsesbaserte pensjonsordninger medfører en økning i kompensasjonsgraden sett i forhold til kompensasjonsgraden i folketrygden som minst tilsvarer den økning i kompensasjonsgrad som alderspensjonen i en innskuddsordning basert på lovens minstekrav vil medføre. Grunnlagsmaterialet i Vedlegg 1 gir her et godt grunnlag for å fastsette hvilken prosentvis økning i kompensasjonsgrad som vil være tilstrekkelig for at en ytelsesordning skal kunne anses likeverdig med en innskuddsordning i samsvar med de lovfastsatte minstekrav. Det avgjørende er hvilken økning i kompensasjonsgrad ytelsene fra pensjonsordningen vil gi generelt sett i forhold til kollektivet av arbeidstakere i foretaket, ikke om én eller flere arbeidstakere ville ha kommet noe bedre ut under en annen type pensjonsordning. Det avgjørende er således om de aller fleste medlemmene av den ytelsesbaserte foretakspensjonsordningen er sikret alderspensjon som gir den samme eller en bedre økning i kompensasjonsgrad i forhold til ytelsene fra folketrygden enn i en minimumsbasert innskuddspensjonsordning. Det er foreslått en forskriftshjemmel for fastsettelse av de nærmere forutsetninger som skal anvendes ved beregninger med henblikk på vurderingen av om ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger kan anses likeverdige med innskuddsbaserte pensjonsordninger i samsvar med minimumskravene i lovutkastet.

For å gjøre det lettere i praksis å avgjøre om en ytelsesbasert pensjonsordning må antas å gi alderspensjon på samme nivå som en innskuddspensjonsordning basert på de lovfastsatte minstekrav, har Banklovkommisjonen foreslått at det for ytelsesordninger som etter pensjonsplanen minst vil gi en fastsatt økning av kompensasjonsgraden i forhold til folketrygden ved lønnsnivået 4 G og 40 års tjenestetid, skal legges til grunn at minstekravet etter lovutkastet er oppfylt. Det er foreslått ulike prosentsatser for ytelsesordninger med utbetaling av alderspensjon i henholdsvis 10 år, 15 år og livsvarig.

Det foreslås at Kredittilsynet gis myndighet til å avgjøre tvilstilfelle, se avsnitt 11.4.

6) Spørsmålet om ytelsesbaserte pensjonsordninger kan anses likeverdige med innskuddsbaserte pensjonsordninger utformet i samsvar med minstekravene, antas å ha størst betydning for det betydelige antall av eksisterende ytelsesbaserte pensjonsordninger. Hovedtyngden av de eksisterende ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger har en pensjonsplan som reelt vil gi alderspensjon som minst ligger på samme nivå som alderspensjonen i innskuddsbaserte pensjonsordninger som oppfyller minstekravene i lovutkastet. I forhold til enkelte ytelsesbaserte pensjonsordninger vil imidlertid arbeidstakere innenfor typiske lavtlønnsgrupper kunne komme noe dårligere ut enn i en innskuddsordning med minimumskrav. I slike tilfeller foreslår Banklovkommisjonen at foretaket skal ha en plikt til å endre regelverket for pensjonsordningen i den utstrekning dette er nødvendig for at alderspensjonen for arbeidstakerne generelt sett skal være i samsvar med minstekravene. Det kreves ingen generell heving av ytelsesnivået i pensjonsordningen, men bare en heving av pensjonsytelsene for de lavtlønnsgruppene som ligger under minimumskravene.

Banklovkommisjonen forutsetter at vurderingen av om en eksisterende pensjonsordning som oppfyller minstekravene til obligatorisk tjenestepensjon skal baseres på forholdene ved iverksettingen av en lov om obligatorisk tjenestepensjon og ved en senere etablering av en ny ytelsesbasert pensjonsordning. At forutsetningene senere endres som følge av den økonomiske utvikling, skal ikke gjøre det nødvendig med fortløpende tilpasninger i sammenligningsgrunnlaget for ytelsesbaserte og innskuddsbaserte pensjonsordninger. Det forutsettes at nødvendige tilpasninger i regelverket for en pensjonsordning i tilfelle blir drøftet mellom arbeidstakerne og foretaket. Foretaket skal imidlertid være avskåret fra i ettertid å foreta endringer i pensjonsordningens innskudds- eller pensjonsplan eller regelverk for øvrig som vil innebære at ordningene ikke lenger kan oppfylle minstekravene.

7) Kapittel 10 beskriver de nærmere minimumsstandarder som Banklovkommisjonen mener bør fastsettes for innskuddsbaserte pensjonsordninger basert på de beregninger av kostnader og ytelser som er gjort i tallmaterialet. Ut fra de føringer som er gitt i Stortingets vedtak av 26. mai 2005 og i utredningsoppdraget fra Finansdepartementet, foreslår Banklovkommisjonen at det stilles følgende minstekrav til innskuddsbaserte pensjonsordninger:

• minstekravet knyttes til foretakets tilskuddsplikt i form av en bestemt prosentsats av lønnen for de enkelte arbeidstakere i det enkelte år,

• prosentsatsen settes til 2 prosent av all lønn mellom 1 og 12 G,

• utbetalingstiden settes til 10 år fra pensjonsalder, og det forutsettes at utbetaling skjer etter reglene i innskuddspensjonsloven §§ 7-2 flg.,

• foretaket skal sikre retten til alderspensjon ved en ordning med innskuddsfritak ved uførhet, og

• kostnader ved pensjonsordningen dekkes av foretaket i tillegg til innskuddene.

Gitt de nærmere forutsetninger som Banklovkom-misjonen har gjort i sine beregninger (nærmere beskrevet i utredningen avsnitt 8.3), gir tabellene nedenfor, basert på en reallønnsregulering på henholdsvis 2 prosent og 1,5 prosent pr. år, en oversikt over den økning i kompensasjonsgrad i forhold til gjeldende folketrygd som en slik minimumsordning vil gi. Tabellene er utdrag av tabell 10.5 og 10.6 i utredningen.

I tillegg til disse minstekravene til alderspensjon, foreslår Banklovkommisjonen at det stilles krav om at pensjonsordningen må tilknyttes en ordning med innskuddsfritak eller premiefritak under uførhet på 20 prosent eller mer. Tallmaterialet viser at kostnadsnivået for innskuddsfritak ved uførhet er beskjedent sett i forhold til den vesentlige økning i sosial sikkerhet som slike risikodekninger vil gi for at alderspensjon vil bli utbetalt ved nådd pensjonsalder. Kostnadene ved dette er beregnet å utgjøre rundt 10 prosent av det innskudd eller premie som innbetales til sikring av alderspensjon i pensjonsordningen.

8) Når det gjelder iverksetting og gjennomføring av en lov om obligatorisk tjenestepensjon foreslår Banklovkommisjonen i kapittel 11 et skille mellom tre forskjellige tidspunkter. En lov om obligatorisk tjenestepensjon skal tre i kraft 1. januar 2006. Det foreslås at virkningene av loven i form av pensjonskostnader for foretakene og sikring av pensjonsopptjening for arbeidstakerne, skal inntre med virkning fra 1. juli 2006. Når det gjelder tidspunktet for når foretakene må ha etablert en pensjonsordning i samsvar med minimumskravene, foreslås det at fristen settes til 31. desember 2006. Det kan vanskelig settes en kortere frist enn ett år for gjennomføring av en så omfattende ordning. Gjennomføringen vil by på meget store praktiske utfordringer for så vel foretakene som pensjonsinnretningene.

Når det gjelder foretak som opprettes etter lovens ikrafttreden, foreslås det at pensjonsordning skal være etablert innen 6 måneder etter at plikt til å ha pensjonsordning er inntrådt.

9) For å redusere kostnadene for foretakene, særlig de mindre foretakene, foreslår Banklovkom-misjonen i avsnitt 11.2 at det åpnes for etablering av innkjøpsforeninger for obligatorisk tjenestepensjon. Dette er i samsvar med Stortingets vedtak, som også forutsetter at enkeltpersonforetak skal kunne inngå i felles innkjøpsordning. Slike innkjøpsforeninger kan enten etableres innenfor allerede eksisterende interesseorganisasjoner eller innenfor forening opprettet med det formål å skaffe medlemmene pensjonsordning i samsvar med kravene i en lov om obligatorisk tjenestepensjon. Det foreslås at det overlates til innkjøpsforeningen å inngå avtale med pensjonsinnretningen som omfatter ett regelverk for alle pensjonsordningene, herunder bestemmelser om kapitalforvaltningen. Avtalen inngås på vegne av de foretak som omfattes, og det enkelte foretak skal være ansvarlig for innbetaling av årlige tilskudd mv. til pensjonsinnretningen. Et slikt opplegg for bruk av standardiserte pensjonsprodukter og forenkling av kontraktslutningen antas å gi kostnadsbesparelser. Dette åpner også for at pensjonsinnretningen og innkjøpsforeningen i samarbeid kan utvikle praktiske ordninger for administrasjon av pensjonsordningen.

10) Når det gjelder kontroll med at foretakene følger opp sin plikt etter en lov om obligatorisk tjenestepensjon, følger det allerede av foretakspensjonsloven § 2-7 og innskuddspensjonsloven § 2-9 at Kredittilsynet skal føre tilsyn med de pensjonsordninger som opprettes i henhold til pensjonslovene. Banklovkommisjonen legger til grunn at Kredittilsynets tilsynsoppgaver også vil omfatte spørsmål som gjelder hvorvidt de enkelte pensjonsordninger er i strid med lovkrav som stilles i en lov om obligatorisk tjenestepensjon. Det foreslås at Kredittilsynet gis en adgang til å gi pålegg til foretak om å rette på lovstridige forhold og adgang til å ilegge foretak løpende tvangsmulkt i denne sammenheng.

For å lette kontrollen av at foretakene følger opp sin plikt til å etablere pensjonsordning for sine ansatte foreslås det videre at foretaket skal bekrefte i årsberetningen eller årsregnskapet at foretaket har pensjonsordning i samsvar med lovens krav og at denne delen inngår i de deler av årsberetningen som underlegges revisors kontroll. For foretak som ikke er regnskapspliktige foreslås det at en slik bekreftelse skal inngå i næringsoppgaven til skattemyndighetene. Det bør også vurderes om det kan foretas endringer i formularene for foretakenes innberetninger til skattemyndighetene som vil gi et bedre grunnlag for kontroll.

Banklovkommisjonen foreslår at arbeidstakerne i tilfelle skal kunne få dom for at foretaket skal ha plikt til å opprette pensjonsordning og i tilfelle dom for at pliktig tilskudd skal innbetales til pensjonsinnretningen.

11) De administrative og økonomiske konsekvensene er nærmere vurdert i kapittel 12. Det er i dette kapitlet lagt vekt på å kartlegge hvilke kostnader en innføring av obligatorisk tjenestepensjon vil medføre for foretakene som i dag ikke har tjenestepensjonsordning for sine ansatte og for arbeidstakere i slike foretak.

De totale årlige kostnader for de foretak som pålegges plikt til å opprette pensjonsordning, er ved full gjennomføring av obligatorisk tjenestepensjon beregnet å utgjøre om lag 3 mrd. kroner under forutsetning av at ordningen vil omfatte 550 000 personer og at årlig gjennomsnittslønn er 4,5 G. Beregningen inkluderer ikke arbeidsgiveravgift og skattefordel knyttet til tilskudd til pensjonsordninger. Under forutsetning av en gjennomføringsprosent første år på 75 og iverksettingstidspunkt 1. juli 2006, antas totale kostnader i 2006 å utgjøre vel 1,1 mrd. kroner.

Samlet årlig kostnad pr. arbeidstaker med gjennomsnittslønn tilsvarende 4,5 G, inklusive arbeidsgiveravgift, er beregnet å utgjøre 2,28 prosent av årslønnen.

Modellberegninger av makroøkonomiske virkninger viser at ordningen med obligatorisk tjenestepensjon vil kunne innpasses i samfunnsøkonomien sett under ett uten større problemer.

0.1.3 Forholdet til Stortingets vedtak

I sitt vedtak av 26. mai 2005 punkt 2.1 om obligatorisk tjenestepensjon, punkt 2.2 om samordning av tjenestepensjoner for flere foretak, og punkt 2.5 om selvstendig næringsdrivende, fastla Stortinget viktige prinsipper og føringer for hvordan obligatorisk tjenestepensjon skal utformes. Lovutkastet i utredningen her er i samsvar med dette. Banklovkommisjonen har lagt vekt på at lovutkastet utformes så enkelt og oversiktlig som mulig, og at regler og løsninger er tilpasset de økonomiske forhold for foretak og arbeidstakere som obligatorisk tjenestepensjon vil ha størst rettslig og praktisk betydning for. Nedenfor gis det oversikt over de relevante punktene i Stortingets vedtak og hvor disse er behandlet i utredningen.

Stortinget vedtok at det skal innføres obligatorisk tjenestepensjon i arbeidsforhold og at loven skal tre i kraft 1. januar 2006. Banklovkommisjonen har i avsnitt 11.1, jf. lovutkastet § 14, foreslått at loven skal tre i kraft 1. januar 2006, men går inn for at foretak og pensjonsinnretninger innrømmes en tilpasningsperiode på ett år. De økonomiske virkningene for foretakene vil således etter forslaget først inntre fra iverksettingstidspunktet 1. juli 2006. Det stilles videre krav om at plikten til å opprette pensjonsordning skal være oppfylt innen 1. januar 2007. Gjennomføring av dette opplegget vil likevel stille foretak og pensjonsinnretninger overfor betydelige praktiske utfordringer.

Stortinget la videre til grunn at ordningen med obligatorisk tjenestepensjon skulle utformes innenfor foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven. Banklovkommisjonen har lagt opp til at plikten til å opprette pensjonsordning for arbeidstakerne i foretaket, enten skal skje ved opprettelse av en pensjonsordning i henhold til foretakspensjonsloven eller innskuddspensjonsloven. Det er opp til det enkelte foretak å velge om de vil overholde plikten gjennom opprettelse av en ytelsesbasert foretakspensjonsordning, pensjonsordning med engangsbetalt alderspensjon etter foretakspensjonsloven eller en innskuddspensjonsordning etter innskuddspensjonsloven. Det vises til omtalen av dette i kapittel 6 og lovutkastet § 2.

Når det gjelder spørsmålet om hvilke arbeidstakere som skal være medlem av en obligatorisk tjenestepensjonsordning, la Stortinget til grunn at alle arbeidstakere som oppfyller kravene til medlemskap etter innskuddspensjonsloven og foretakspensjonsloven skulle omfattes. Det skulle også skje en nærmere avklaring av kravet om tjenestepensjon for ansatte som også helt eller delvis er eiere av foretaket. Banklovkommisjonen har i lovforslaget lagt til grunn at medlemsbestemmelsene i foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven skal gjelde. Det vises til vurderingene i avsnitt 7.3. På bakgrunn av at foretakspensjonsloven har særskilte overgangsregler for enkelte av bestemmelsene om medlemskap som strekker seg fram til 1. januar 2008, er Banklovkommisjonen kommet til at disse overgangsreglene ikke bør gjelde for pensjonsordninger som opprettes i samsvar med en lov om obligatorisk tjenestepensjon. Det vises til lovutkastet § 14 annet ledd og avsnitt 7.1.3 i utredningen. Som det fremgår der og av lovutkastet § 1 annet ledd, skal loven også gjelde for foretak som ikke har adgang til å opprette pensjonsordning fordi arbeidet i foretaket utføres av arbeidstakere som er deltidsansatte eller som har eierinteresser i foretaket, jf. lovutkastet § 2 annet ledd og § 7. Det legges opp til at det som hovedregel skal være frivillig om pensjonsordningen skal omfatte arbeidsgiveren og andre med eierinteresser i, jf. lovutkastet § 2 tredje ledd.

Stortinget har videre bedt om at det vurderes hvordan det kan etableres gode kontrollordninger for å sikre at bestemmelsene om obligatorisk tjenestepensjon følges opp. En slik vurdering er gjort i avsnitt 11.4 i utredningen, jf. lovutkastet §§ 12 og 13 om kontroll, tilsyn og sanksjoner. Arbeidstakerne kan ved søksmål få fastslått foretakets plikter til å opprette pensjonsordning og til å innbetale de årlige innskudd til pensjonsinnretningen.

I sitt vedtak understreket Stortinget at

«de obligatoriske ordningene må utformes slik at det blir enkelt å utvide dem, slik at de ikke hindrer videreføring av eksisterende tjenestepensjonsordninger og slik at det blir enkelt for små og mellomstore bedrifter å opprette og administrere ordningene.»

Banklovkommisjonen har lagt til grunn at eksisterende tjenestepensjonsordninger skal kunne videreføres så sant de oppfyller visse minstekrav, jf. lovutkastet § 5. Når det gjelder de øvrige forhold Stortinget omtaler i denne sammenheng, har man valgt å basere minstekravene i lovutkastet på innskuddspensjonsordninger som er, og oppfattes som, enklere enn de ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger.

Når det gjelder hvilke konkrete minstekrav som skal stilles til de obligatoriske tjenestepensjonsordninger, har Stortinget vedtatt at arbeidsgiver skal pålegges å betale et innskudd på minst 2 prosent av lønnen over 1 G. Dette er fulgt opp i utredningen, se kapittel 10, hvor det i avsnitt 10.3 og 10.4 er gjengitt beregninger som skal illustrere de økonomiske virkninger for foretak og arbeidstakere som omfattes av obligatorisk tjenestepensjon.

Det er der lagt til grunn at innskuddsprosenten som hovedregel skal være den samme for all lønn over 1 G, med mindre annet følger av regler i innskuddspensjonsloven. Innskuddspensjonsloven § 5-3 har regler om at det under visse forutsetninger skal betales et høyere innskudd for kvinner, og fastsetter for øvrig generelt at det ikke skal betales innskudd for lønn over 12 G.

Selv om minstekravene er definert i forhold til innskuddspensjonsordninger, stiller lovforslaget foretakene fritt med hensyn til om de i stedet vil overholde plikten til å opprette en obligatorisk tjenestepensjonsordning for sine ansatte ved å etablere en ytelsesbasert foretakspensjonsordning. I kapittel 9 har Banklovkommisjonen drøftet nærmere hvilke kriterier som skal legges til grunn ved vurderingen av om en ytelsesbasert foretakspensjonsordning kan anses som likeverdig i forhold til minimumskravene til obligatorisk tjenestepensjon.

I samsvar med Stortingets vedtak har Banklovkommisjonen videre foreslått at det ved enighet mellom foretak og arbeidstakere kan fastsettes i regelverket for pensjonsordningen at arbeidstakerne skal innbetale innskudd eller premie til en pensjonsordning etablert i samsvar med lovutkastets bestemmelser. Et slikt tilskudd fra arbeidstakerne vil komme i tillegg til foretakets minstetilskudd. Det vises til avsnitt 10.2.

I punkt 2.2 i sitt vedtak har Stortinget lagt til grunn at det må være mulig for flere foretak å opprette en felles innkjøpsordning for tjenestepensjoner. Banklovkommisjonen har behandlet dette i utredningens avsnitt 11.2 og foreslår at det åpnes for innkjøpsforening for obligatorisk tjenestepensjon i samsvar med føringene i stortingsvedtaket.

0.2 Summary in English

The Banking Law Commission"s Report No. 13, NOU 2005: 15, Mandatory Occupational Pensions, discusses the need for new legislation and the design of the statutory rules that are required in order to implement the mandatory occupational pension for employees in the private sector. The report presents a draft for a separate Act pertaining to Mandatory Occupational Pensions.

The Banking Law Commission assumes that pension schemes created in conformity with the draft Mandatory Occupational Pensions Act will be covered by the rules on income deduction in Sections 6-45 to 6-47 of the Tax Act, and that the Ministry of Finance will itself consider whether it is necessary to amend these provisions.

0.2.1 Introduction

In connection with the consideration of Report to the Storting No. 12 (2004-2005) Pension Reform – security for pensions (The Pensions Report), on 26 May 2005 the Storting resolved that a mandatory occupational pension in employment relationships should be introduced, and that this scheme should be designed within the Companies Pension Act and the Defined Contribution Act. The Storting required that the necessary legislation be adopted and put into effect prior to 1 January 2006. In the light of this, in its letter of 27 May 2005 the Ministry of Finance commissioned the Banking Law Commission to present a report with appurtenant draft Mandatory Occupational Pensions Act before 1 July 2005.

In February 2005 the Ministry of Finance had commissioned the chairman of the Banking Law Commission, Erling Selvig, to prepare a report that could be used as a working document in the event that the Banking Law Commission was at a later date commissioned at short notice to prepare a draft for the necessary legislation on mandatory occupational pensions. The working document was prepared by a group consisting of representatives from the three big life assurance companies, the Norwegian Confederation of Trade Unions (LO) and the Confederation of Norwegian Business and Industry (NHO), plus the Banking Law Commission’s chairman and general secretary. The Banking Law Commission has based its consideration and assessment of the legislative questions related to mandatory occupational pensions on this document.

Chapters 1 to 5 of the report provide an overview of relevant parts of the work on the pension reform, and also over current legislation on the occupational pension area both in Norway and in other countries. This background material, particularly the Regulations to the Companies Pension Act and Defined Contribution Act, indicates the pension-law framework for new legislation on mandatory occupational pension.

The Banking Law Commission’s terms of reference with guidelines is reproduced in Chapter 1. Chapter 2 describes the Pensions Report’s and the Storting’s consideration of the mandatory occupational pension. The Storting resolved that the mandatory occupational pension should be designed within the framework of the Companies Pension Act and the Defined Contribution Act (collectively ‘the Pension Acts’). Chapter 3 therefore contains an overview of these Acts, with principal emphasis on the rules of special significance in evaluation and design of statutory provisions on mandatory occupational pension.

Chapter 5 provides an overview of the groups of undertakings and employees currently lacking a pension scheme and for whom an act on mandatory occupational pension will therefore have special significance. It is there stated that a large proportion of the undertakings will be small businesses with a limited number of employees; also that large groups of the employees involved will be employed part-time, and that the annual average pay for almost all of the part-time employees and full-time employees is in the range of 3.5 to 5 G, the National Insurance baseline figure. It is endeavoured to adapt the legal draft to these facts.

International factors, with particular weight on the EU/EEA directives in the pension area, are treated in Chapter 4. The Banking Law Commission has in Section 7.4 considered whether the introduction of mandatory occupational pension raises any special questions in relation to the EEA Agreement. The conclusion is that an act on mandatory occupational pensions in conformity with the legal draft in the report will not come into conflict with Norway’s obligations under the EEA Agreement.

0.2.2 The Banking Law Commission’s evaluations and proposals

The Banking Law Commission’s evaluations of the main questions related to the draft act on mandatory occupational pensions are to be found in Chapters 6 to 12 of the report.

The points of departure for the work on the legislation are described in Chapter 6. An important guideline is that an act on mandatory occupational pensions, entering into force on 1 January 2006, must be designed in such a way that the Act can function together with the existing National Insurance scheme for some years until the completion of the modernisation of the National Insurance. This means that it is not necessary at the present time to deal in detail with the relationship between a modernised National Insurance and the supplementary occupational pension schemes, including pension schemes created in consequence of a new act on mandatory occupational pensions.

1) The Storting has decided that the mandatory occupational pension shall be designed within the current Companies Pension and Defined Contribution Act. The Banking Law Commission therefore finds that the scheme for mandatory occupational pension must be based on Model II of the Pensions Report. The scheme shall therefore apply to the retirement pension, but not provide disability pension or survivor’s benefits. The model means that undertakings that do not have pension schemes for their employees shall be mandated to establish a pension scheme pursuant to the rules of the Companies Pension Act or the Defined Contribution Act and in conformity with the special minimum requirements laid down in an act on mandatory occupational pensions. None of the Pension Acts makes any special requirements as to the size of the retirement pension benefits, and in practice it is the undertakings that up to now have decided this, via the design of the regulations to the pension schemes. An important part of the report work has therefore been to specify the minimum requirements for the retirement pension that should be enshrined in statute.

Model II assumes that undertakings that already have pension schemes with retirement pension that will meet the minimum requirements can continue their arrangements without changes. This will be the case for the great majority of the existing pension schemes. The minimum requirements in the legal draft will therefore only be of significance for some of the existing pension schemes and only for those points on which they deviate from the minimum requirements.

2) The Banking Law Commission has summarised the conclusions of the report work in a draft for a separate act on mandatory occupational pensions (confer Chapter 14). The alternative had been to incorporate the provisions into the Companies Pension Act and Defined Contribution Act, but that would have meant a complication of already extensive legislation. The provisions on mandatory occupational pensions will appear in a clearer and more accessible form if they are presented all together in their own Act.

It is assumed that the undertakings will discharge their obligation to have an occupational pension scheme by establishing a pension scheme within the meaning of the Companies Pension or Defined Contribution Acts. The Banking Law Commission therefore bases its work on the assumption that pension schemes will be designed in conformity with the regulatory requirements for a pension scheme that are already made in the Pension Acts. With this as its point of departure, the main questions facing The Banking Law Commission are related to:

• the design of the rules regarding the obligation that shall be laid upon an undertaking which currently does not have a pension scheme, as regards the establishment of a pension scheme pursuant to the Companies Pension Act or the Defined Contribution Act so as to safeguard the employees’ retirement pension in addition to the retirement pension from the National Insurance at all times,

• principles for the design of minimum standards for mandatory occupational pension in contribution-based and benefit-based pension schemes, including the relation to existing benefit-based and contribution-based pension schemes,

• design of minimum standards for pension schemes based on defined- contribution pensions in order to ensure that the retirement pension will be at a reasonable minimum level considered as a supplement to the retirement pension from the current National Insurance scheme,

• formulation of minimum standards for the design of the pension plan in benefit-based pension schemes related to minimum requirements for contribution-based pension schemes, and

• various factors related to implementation of statutory requirements for the establishment of pension schemes in order to safeguard the mandatory occupational pension.

Both the Storting’s decision and the Ministry of Finance’s terms of reference contain guidelines and frameworks for the consideration of various individual questions within the one or the other group of these main questions. On certain points specific guidelines have been issued as regards the actual design of the legal draft that is presented in this report. Below, in Section 0.2.3 of the summary, an overview is provided of the various points in the Storting’s decision of 26 May 2005 and how these are followed up in The Banking Law Commission’s proposal.

3) On which undertakings there should be imposed a duty to establish mandatory occupational pensions for their employees is considered in Chapter 7 . The Banking Law Commission proposes that all undertakings that are liable to pay Norwegian taxes under the Tax Act, and which are therefore entitled pursuant to the Companies Pension Act or Defined Contribution Act to establish pension schemes under these acts, shall be obliged to establish pension schemes for their employees if the undertaking has not already established such a pension scheme. This applies also to foreign companies with a permanent place of operations with employees in Norway.

On the basis of the Storting’s decision, The Banking Law Commission advocates that the individual undertaking shall be free to choose what kind of pension scheme it wishes to utilise in order to discharge its duty to have a pension scheme. This means that the undertaking may choose between a benefit-based company pension, a lump-sum paid retirement pension pursuant to the Companies Pension Act or defined-contribution pension schemes pursuant to the Defined Contribution Act. The undertakings will also be free, within the framework of the Companies Pension Act and Defined Contribution Act, to make their pension schemes better than would be consequent on the minimum requirements.

Section 2-2 of the Companies Pension Act and Section 2-3 of the Defined Contribution Act make the establishment of a pension scheme conditional on that pension scheme embracing either (1) at least two persons in the undertaking (including persons with ownership interests in the undertaking) who both have working hours and pay corresponding to at least a 75 per cent of a full position in the undertaking, or (2) at least one person with a 75 per cent or greater proportion of a full position who does not have ownership interests in the undertaking. An undertaking with only part-time employees in positions that are less than 75 per cent of a full position, therefore, will not be able to establish an occupational pension scheme under the Companies Pension Act or Defined Contribution Act. The Banking Law Commission therefore proposes that undertakings that have employees who, all together, perform work in the undertaking corresponding to two full-time equivalents (man-years), should have a duty to establish a pension scheme for their employees.

The owner of an undertaking may, as up to now, be a voluntary member of an occupational pension scheme. The Banking Law Commission also proposes that wholly-owned undertakings, either in the form of one-man businesses or wholly-owned limited-liability companies, should be entitled to establish a defined-contribution pension scheme for the owner and part-time employees if any, designed in accordance with the minimum requirements in the legal draft. Reference is here made to the guidelines in the Storting’s decision regarding the pension situation for the self-employed and others with ownership interests in the undertaking.

4) As regards the question of which employees in the undertaking are to be members of a pension scheme with mandatory occupational pension, both the Storting’s decision and the Pensions Report’s description of Model II assume that the membership rules in the Companies Pension Act and the Defined Contribution Act respectively shall be decisive. The Banking Law Commission has not, therefore, undertaken a general consideration of the various membership rules in the two Pension Acts, but has raised certain demarcation questions that require special consideration in relation to the introduction of mandatory occupational pensions. This applies inter alia to the transitional rules in Section 16-2 of the Companies Pension Act, which means that in benefit-based company pension schemes up to 1 January 2008, stricter membership criteria than those in the Act’s main rules may be applied. This has special significance for young and part-time employees. The Banking Law Commission therefore proposes that this transitional provision in Section 16-2 third paragraph should not apply to benefit-based company pension schemes established after the introduction of an act on mandatory occupational pensions.

5) In practice, it would be difficult to give a scheme for occupational pension mandatory effect in relation to the undertakings unless the duty to establish a pension scheme was at the same time made specific, via a requirement that the content of the pension scheme should in all cases meet certain statutory minimum standards. Minimum standards will be of major significance for the employees’ right to pension benefits laid down in the pension scheme’s regulations. They will also be important for the undertakings, as the minimum requirements will determine the minimum level of the undertakings’ pension costs after the introduction of the mandatory occupational pension. Chapters 8 and 9 contain a detailed analysis and evaluation of how the minimum standards can be designed in order to ensure that both benefit-based and contribution-based pension schemes meet the minimum requirements for the retirement pension. The account in Chapter 9 also illustrates the economic realities for undertakings and employees that, according to the calculations made, are expected to be within the minimum standards that the legal draft contains.

For use in the report, a very comprehensive set of statistics has been compiled (included in its entirety in Annex 1) in order to clarify the pension costs and pension benefits in various pension schemes. The model underlying the calculations and the calculations themselves were worked out by product developer Bjørn Tøndel of the insurance company Vital Forsikring ASA. The calculations have been reviewed by another insurance company, Storebrand Livsforsikring AS, and the Norwegian Municipal Pension Fund (KLP), insofar as necessary to check that the figures accord with their own experience. The Banking Law Commission is of the opinion that this supporting material and the assumptions underlying its calculations, generally speaking provides a good basis on which to consider the main questions related to the formulation of minimum standards in an act on mandatory occupational pensions.

The Banking Law Commission has concluded that it is not possible to specify common minimum standards for benefit-based company pension schemes and defined-contribution pension schemes. This is due to the fact that they are pension products with sometimes drastically different characteristics, particularly because both benefits and contributions are fixed in different ways. In benefit-based company pensions, the benefits are calculated on the basis of total service time and annual pay at any given time, under rules laid down in the pension plan. The size of the pension benefits is thereby pre-set in the pension plan, in principle independently of the size of the undertaking’s contributions to the pension scheme and of the yield from the management of the funds of the pension scheme. The undertaking’s annual contributions to the pension scheme (the annual premium) are therefore not pre-set, but must be calculated every year on the basis of the capital that is needed to secure the right to pension that the employees are earning in the individual year. In defined-contribution pension schemes, the undertaking’s annual contributions are normally pre-set as a particular percentage of the employees’ pay at any given time. Pension benefits are not pre-set, but are calculated on the basis of the size of the employees’ total pension capital on attaining pensionable age. The pension capital will, in addition to the undertaking’s total contributions, depend on the capital return on paid-in contributions that are every year added to the employees’ pension capital. In the benefit-based company pension, however, the right to pension earned in previous service will also be upwardly adjusted in accordance with pay trends, since the size of the pension benefit the employees are to be guaranteed, is calculated on the basis of their pay level at any given time. In defined-contribution pension schemes, the undertaking’s annual contributions comprise a fixed percentage of the employees’ pay at any given time. A pay rise will therefore only have consequences for contributions that are paid after the increase in pay.

It is therefore impossible to lay down minimum standards on the basis of the undertaking’s annual contributions to the pension scheme that are common to benefit-based company pension schemes and defined-contribution pension schemes. In accordance with the guidelines in its terms of reference, therefore, The Banking Law Commission has decided that minimum standards should be specified on the basis of the undertakings’ annual contribution obligation being related directly to defined-contribution pension schemes. On the basis of the very extensive statistical material reproduced in Annex 1, which is itself based on certain assumptions on annual real return on capital and the adjustment of real pay, The Banking Law Commission has also concluded that on a general basis it is possible to judge whether benefit-based pension schemes provide at least as good pension benefits as a pension scheme based on minimum requirements for defined-contribution pension may be expected to yield.

The Banking Law Commission therefore proposes the decisive factor should be whether the retirement pension in benefit-based pension schemes will mean an increase in the degree of compensation seen in relation to the degree of compensation in the National Insurance that at a minimum corresponds to the increase in degree of compensation that a retirement pension in a defined-contribution scheme based on the statutory minimum requirements would bring about. The supporting material in Annex 1 here provides a good basis for determining what percentage increase in degree of compensation will be sufficient for a benefit-based scheme to be regarded as equal to a defined-contribution scheme in accordance with the statutory minimum requirements. The decisive factor is what increase in degree of compensation the benefits from the pension scheme would give, seen in general in relation to the collective of the employees in the undertaking, not whether one or more employees would have been rather better off under a different type of pension scheme. In other words, the decisive factor is whether the great majority of the members of the benefit-based company pension scheme are guaranteed a retirement pension that gives the same or a better increase in degree of compensation in relation to the benefits from the National Insurance than in an minimum defined-contribution pension scheme. In order to make it easier in practice to decide whether a benefit-based pension scheme must be deemed to provide a retirement pension at the same level as a defined-contribution pension scheme based on the statutory minimum requirements, The Banking Law Commission has proposed that benefit schemes that under the pension plan would provide at least a fixed increase in degree of compensation in relation to the National Insurance at pay levels of 4 G and 40 years’ service shall be deemed to have fulfilled the minimum requirement under the legal draft. Various percentages have been proposed for benefit schemes’ payment of retirement pensions: 10 years, 15 years and lifelong.

It is proposed that the Kredittilsynet (the Financial Supervisory Authority of Norway) be empowered to decide disputes, confer Section 11.4.

6) The question of whether benefit-based pension schemes can be regarded as equivalent to contribution-based pension schemes designed in accordance with minimum requirements is regarded as having the greatest significance for the considerable number of existing benefit-based pension schemes. The bulk of the existing benefit-based company pension schemes have a pension plan that in real terms will yield a retirement pension on at least the same level as the retirement pension in contribution-based pension schemes that meet the minimum requirements in the legal draft. In relation to certain benefit-based pension schemes, however, employees in typical low-paid occupational groups may come out rather worse off than they would in a defined-contribution scheme with minimum requirements. In such cases The Banking Law Commission proposes that the undertaking should have a duty to amend the regulations for its pension scheme to the extent that this is necessary to bring the retirement pension for the employees in general into conformity with the minimum requirements. No general raising of the benefit level in the pension scheme is demanded, but only a raising of pension benefits for the low-paid groups who are beneath the minimum requirements.

The Banking Law Commission considers that the evaluation of whether an existing pension scheme meets minimum requirements for mandatory occupational pension shall be based on the situation at the time of the implementation of an act on mandatory occupational pension and at the time of any subsequent establishment of a new benefit-based pension scheme. That the assumptions are subsequently altered in consequence of economic trends shall not necessitate continuous adjustment of the basis of comparison for benefit-based and contribution-based pension schemes. In that case, the necessary adaptations in the regulations for a pension scheme should be discussed between the employees and the undertaking. The undertaking should, however, be prohibited from afterwards making changes to pension schemes, contribution or pension plans or the rest of the regulations that would mean that the scheme no longer meet minimum requirements.

7) Chapter 10 describes the detailed minimum standards that The Banking Law Commission considers should be laid down for contribution-based pension schemes based on the calculation of costs and benefits made in the statistical material. On the basis of the guidelines laid down in the Storting’s decision of 26 May 2005 and in the terms of reference from the Ministry of Finance, The Banking Law Commission proposes that the following minimum requirements be made of contribution-based pension schemes:

• the minimum requirement is related to the undertaking’s contribution obligation in the form of a fixed percentage of pay for the individual employees in the individual year,

• the percentage is fixed at 2 per cent of all pay between 1 and 12 G,

• the disbursement time is set at ten years from pensionable age, and it is required that disbursement be made under the rules of Sections 72ff of the Defined Contribution Act,

• the undertaking shall secure the right to a retirement pension through a scheme for waiver from contributions in the event of disability, and

• the costs of the pension scheme are covered by the undertaking in addition to the contributions.

Given the detailed assumptions made by The Banking Law Commission in its calculations (described further in Section 8.3 of the report), the following tables – based on a real pay adjustment of 2 per cent and 1.5 per cent per year respectively – provide an overview of the degree of compensation in relation to the current National Insurance that such a minimum scheme would provide. The tables are extracts of Tables 10.5 and 10.6 in the report.

In addition to these minimum requirements for the retirement pension, The Banking Law Commission proposes that requirements be made to the effect that a pension scheme must be affiliated to a scheme with waiver from contributions or premiums in the event of disability of 20 per cent or more. The statistical material shows that the cost level for freedom of contributions is modest, seen in relation to the major increase in social security that such risk coverage will provide, that is, guaranteeing that the retirement pension will be disbursed on attaining pensionable age. The costs of this are estimated to comprise about 10 per cent of the contribution or premium that is paid in to secure the retirement pension in the pension scheme.

8) As regards the implementation of an act on mandatory occupational pensions, in Chapter 11 The Banking Law Commission proposes a division between three different dates. The Act on Mandatory Occupational Pensions is to enter into force on 1 January 2006. It is proposed that the effects of the act in the form of pension costs for the undertakings and the safeguarding of pension earning for the employees should run from 1 July 2006. As regards the date by which the undertakings must have established a pension scheme in accordance with the minimum requirements, it is proposed that the deadline be set at 31 December 2006. It will be hard to set a tighter deadline than one year for the implementation of such an extensive scheme. The implementation will offer very considerable practical difficulties for both the undertakings and the pension schemes.

As regards undertakings that are established after the entry into force of the Act, it is proposed that the pension scheme shall be established within six months after the duty to have a pension scheme has entered into force.

9) In order to reduce the costs to the undertakings, particular the smaller undertakings, in Section 11.2 The Banking Law Commission proposes that it should be permitted to create purchasing associations for the mandatory occupational pension. This is in conformity with the Storting’s decision, which also assumes that one-man businesses can become part of a common purchasing scheme. Such purchasing associations can either be created within already existing interest organisations or within associations created for the purpose of obtaining a pension scheme for their members in accordance with the requirements in an act on mandatory occupational pensions. It is proposed that it be left up to the purchasing association to make an agreement with the pension scheme that embraces regulations for all pension schemes, including the provisions on asset management. The agreement is made on behalf of the undertakings that are embraced, and the individual undertaking shall be responsible for the payment of the annual contributions etc. to the pension scheme. Such a system for use of standardised pension products and simplification of the process of closing contracts is expected to yield costs savings. This also allows for the pension scheme and purchasing association in collaboration to develop practical arrangements for administration of the pension scheme.

10) As regards control to ensure that the undertakings follow up their duties under an act on mandatory occupational pensions, it is already consequent on Section 2-7 of the Companies Pension Act and Section 2-9 of the Defined Contribution Act that the Kredittilsynet is to perform supervision of the pension schemes that are established pursuant to the Pension Acts. The Banking Law Commission considers that the Kredittilsynet’s supervision tasks should also include questions of whether the individual pension schemes are in conflict with the statutory requirements made in an act on mandatory occupational pensions. It is proposed that the Kredittilsynet be given powers to impose directives on undertakings to correct any unlawful situations and also powers to impose running fines on the undertakings in that connection.

In order to facilitate control that the undertakings are following up their duty to establish pension schemes for their employees, it is also proposed that the undertaking should certify in its annual report that the undertaking has a pension scheme in conformity with statutory requirements and that this declaration be included in the part of the annual report and accounts that are subject to auditing. For undertakings that do not have an obligation to file accounts, it is proposed that such a declaration be included in the trading statement filed with the tax authorities. It should also be considered whether changes in the forms for the undertakings’ filings with the tax authorities can be made that will create a better basis for control.

The Banking Law Commission proposes that, if necessary, the employees can obtain a court judgment to the effect that the undertaking has a duty to establish a pension scheme and, if necessary, that due contributions shall be paid into the pension scheme.

11) The administrative and financial consequences are considered in greater detail in Chapter 12. This chapter emphasises the charting of what costs an introduction of a mandatory occupational pension would have for the undertakings that today do not have an occupational pension scheme for their employees, and for the employees in such undertakings.

The total annual costs for the undertakings upon which a duty to establish a pension scheme is imposed are, with full implementation of mandatory occupational pension, estimated at about NOK 3 billion. This is assuming that the scheme will embrace 550,000 individuals and that average annual pay is 4.5 G. The estimate does not include National Insurance employer’s contribution (payroll tax) with tax advantage linked with contributions to pension schemes. Assuming that the implementation rate in the first year is 75 per cent and the starting date is 1 July 2006, the total costs in 2006 is estimated at over NOK 1.1 billion.

The total annual cost per employee with average pay corresponding to 4.5 G, including National Insurance employer’s contribution, is estimated to comprise 2.28 per cent of annual pay.

Modelling of macroeconomic effects shows that the mandatory occupational pension scheme can be absorbed by the economy as whole without major problems.

0.2.3 Relationship to the Storting’s decision

In its decision of 26 May 2005 – Section 2.1 on mandatory occupational pensions, Section 2.2 on coordination of occupational pensions for several undertakings, and Section 2.5 on the self-employed, the Storting laid down important principles and guidelines for how the mandatory occupational pension should be designed. The legal draft in this report is in conformity with this. The Banking Law Commission has emphasised that the legal draft should be worded as simply and clearly as possible, and that rules and solutions are adapted to the financial situation for undertakings and employees for whom a mandatory occupational pension will have the greatest legal and practical significance. Below follows a list of the relevant Sections in the Storting’s decision and how these are handled in the report.

The Storting resolved that a mandatory occupational pension in employment relationships should be introduced and that the Act should enter into force from 1 January 2006. The Banking Law Commission has in Section 11.1, confer Section 14 of the legal draft, proposed that the Act should enter into force on 1 January 2006, but advocates that undertakings and pension schemes be conceded an adaptation period of one year. According to the proposal, therefore, the economic effects for the undertakings will not occur until the implementation date of 1 July 2006. In addition, requirements are made that the duty to establish a pension scheme shall be discharged by 1 January 2007. The implementation of this system will nevertheless face undertakings and pension schemes with considerable challenges.

The Storting also decided that the scheme for mandatory occupational pensions should be designed within the Companies Pension Act and Defined Contribution Act. The Banking Law Commission has reported that the duty to establish a pension scheme for the employees in the undertaking should take the form of establishment of a pension scheme pursuant to either the Companies Pension Act or the Defined Contribution Act. It is up to the individual undertaking to decide whether it wants to discharge this duty through the establishment of a benefit-based company pension scheme, pension scheme with lump-sum-based retirement pension under the Companies Pension Act or a defined-contribution pension scheme under the Defined Contribution Act. See the discussion of this in Chapter 6 and in Section 2 of the legal draft.

As regards the question of which employees shall be members of a mandatory occupational pension scheme, the Storting decided that all employees who meet the criteria for membership in the Defined Contribution Act and the Companies Pension Act should be covered. There should also be further clarification of the requirement for an occupational pension for employees who are also, wholly or in part, owners of the undertaking. The Banking Law Commission has based the legal draft on the membership provisions of the Companies Pension Act and the Defined Contribution Act being applicable, see the discussion in Section 7.3. In the light of the fact that the Companies Pension Act has special transitional rules for some of the provisions on membership that last until 1 January 2008, The Banking Law Commission has concluded that these transition rules ought not to apply to pension schemes established in conformity with an act on mandatory occupational pensions, confer Section 14 second paragraph and Section 7.1.3 of this report. As will be apparent therefrom, and from Section 1 second paragraph of the legal draft, the Act shall also apply to undertakings that are not entitled to establish a pension scheme because the work in the undertaking is performed by employees who are part-time employees or who have ownership interests in the undertaking, confer Section 2 second paragraph and Section 7 of the legal draft. As a main rule it shall be voluntary whether the pension scheme covers the employer and others with ownership interests in the undertaking, confer Section 2 third paragraph of the legal draft.

The Storting has also asked that it be considered how good control systems can be established for the follow-up of the provisions on mandatory occupational pensions. Such an assessment has been made in Section 11.4 of the report, confer Sections 12 and 13 of the legal draft on control, supervision and sanctions. The employees may go to court to have the undertaking’s duty to establish the pension scheme determined, similarly its duty to pay the annual contributions to the pension scheme.

In its decision the Storting emphasised that

«the mandatory schemes must be designed in such a way that it is simple to extend them, in such a way that they do not prevent the continuation of the existing occupational pension schemes and in such a way that it is easy for small and medium businesses to establish and administer the schemes.»

The Banking Law Commission considers that it should be possible to continue existing occupational pension schemes, provided that they meet certain minimum requirements, confer Section 5 of the legal draft. As regards the other matters that the Storting discusses in this context, it has been decided to base the minimum requirements in the legal draft on defined-contribution pension schemes that are, and are perceived as, simpler than the benefit-based company pension schemes.

As regards what specific minimum requirements are made of the mandatory occupational pension schemes, the Storting has decided that the employer should be obliged to pay a contribution of at least 2 per cent of pay in excess of 1 G. This has been followed up in the report, confer Chapter 10, whose Sections 10.3 and 10.4 reproduce calculations that are meant to illustrate the economic effects for undertakings and employees embraced by the mandatory occupational pension.

The report considers that the contribution rate should as a main rule be the same for all pay over 1 G, unless otherwise following from the rules of the Defined Contribution Act. Section 5-3 of the Defined Contribution Act has rules to the effect that, on certain conditions, a higher contribution shall be paid for women, and otherwise lays down that in general contributions shall not be paid for pay levels over 12 G.

Even if the minimum requirements are defined in relation to defined-contribution pension schemes, the legal draft makes the undertakings free with regard to whether they will instead discharge the duty of establishing a mandatory occupational pension scheme for their employees by establishing a benefit-based company pension scheme. In Chapter 9 The Banking Law Commission has discussed in greater detail what criteria should be used for the assessment of whether a benefit-based company pension scheme can be deemed to be equivalent in relation to the minimum requirements for a mandatory occupational pension.

In accordance with the Storting’s decision, The Banking Law Commission has also proposed that in the event of agreement between undertaking and employees, it may be laid down in the regulations for the pension scheme that the employees are to pay contributions or premiums for a pension scheme established in conformity with the provisions of the legal draft. Such contributions from the employees will be additional to the undertaking’s minimum contributions, confer Section 10.2.

In Section 2.2 of its decision the Storting has resolved that it must be possible for several undertakings to establish a collective purchasing scheme for occupational pensions. The Banking Law Commission has considered this in Section 11.2 of the report and proposes that it be allowed to form purchasing associations for mandatory occupational pensions in accordance with the guidelines in the Storting decision.

0.3 Banklovkommisjonens sammensetning

Banklovkommisjonen har ved avgivelsen av denne utredning følgende 20 medlemmer:

• Professor dr. juris Erling Selvig, leder (Universitetet i Oslo)

  Direktør Bernt Nyhagen, nestleder

  (Norges Bank)

• Avdelingsdirektør Olav Breck

  (Sparebankforeningen i Norge)

• Banksjef Ottar Dalsøren

  (Sparebanken Sogn og Fjordane/Finansforbundet)

• Direktør Sverre Dyrhaug

  (Finansnæringens Hovedorganisasjon)

• Spesialrådgiver Kjersti Elvestad

  (Kredittilsynet)

• Rådgiver Jo Gjedrem

  (Forbrukerombudet)

• Økonomisk rådgiver Eystein Gjelsvik

  (Landsorganisasjonen i Norge)

• Advokat Arnhild Dordi Gjønnes

  (Næringslive ts Hovedorganisasjon)

• Advokat Øivind Fegth Knutsen

  (Advokatfirmaet Fegth Knutsen & Co. DA)

• Avdelingsdirektør Øystein Løining

  (Finansdepartementet)

• Direktør Per Melsom, Oslo

  Autorisert regnskapsfører Solveig Nordkvist

• (Handels- og Servicenæringens Hoved- organisasjon)

• Rådgiver Astrid Nyberget

  (Konkurransetilsynet)

• Avdelingsdirektør Erling G. Rikheim

  (Finansdepartementet)

• Generalsekretær Rolf A. Skomsvold

  (Norske Pensjonskassers Forening)

• Advokat Kristin Skrede

  (DnB NOR ASA)

• Seniorrådgiver Per Anders Stalheim

  (Barne- og familiedepartementet)

• Tingrettsdommer Liv Synnøve Taraldsrud

  (Oslo Tingrett)

• Direktør Olav Vannebo

  (Finansnæringens Hovedorganisasjon).

I brev av 27. mai 2005 fra Finansdepartementet ble Tekstilkjøpmann Ragnhild Fusdahl (Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon), løst fra sitt verv som medlem av Banklovkommisjonen. Finansdepartementet oppnevnte i brev av 27. mai 2005 autorisert regnskapsfører Solveig Nordkvist som medlem av Banklovkommisjonen. Solveig Nordkvist representerer Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon.

Ekspedisjonssjef Jan A. Halvorsen (Moderniseringsdepartementet) har ikke deltatt ved utarbeidelsen av denne utredningen. I brev av 19. mai 2005 fra Finansdepartementet ble han løst fra sitt verv. Rådgiver Astrid Nyberget fra Konkurransetilsynet ble ved brev av samme dato oppnevnt som nytt medlem av Banklovkommisjonen.

Sekretariatet ved utarbeidelsen av denne utredningen har bestått av:

• Seniorrådgiver Lise Ljungmann, hovedsekretær (Kredittilsynet).

• Bankrådgiver Kari Lærum (Norges Bank).

Produktutvikler Bjørn Tøndel (Vital Forsikring ASA) har utarbeidet tallmaterialet i Vedlegg 1. Vedlegg 2 er utarbeidet av en arbeidsgruppe i Finansdepartementet.