2 Samlede samfunnsøkonomiske virkninger

2.1 Innledning

Dette vedlegget gir en oversikt over virkningene av å stille minstekrav til supplerende pensjonsordninger i arbeidsforhold på lønnskostnader, aktivitetsnivå og skatteproveny. Det er utarbeidet av en arbeidsgruppe i Finansdepartementet på forespørsel fra Banklovkommisjonen.

2.2 Samlede virkninger på lønnskostnader og aktivitetsnivå

Supplerende pensjonsordninger i arbeidsforhold innebærer at en viss andel av arbeidsgodtgjørelsen anvendes til framtidige pensjoner. Innføring av en ordning med minstekrav vil innebære økt omfang av slike avsetninger. Dette kan påvirke lønnsom­heten i berørte foretak, samlet sparing og aktivitetsnivået i økonomien. Modellberegninger basert på det omfang mv. som framkommer i kapittel 12 i utredningen, indikerer imidlertid at de makroøkonomiske virkningene av den foreslåtte ordningen vil være beskjedne.

Beregningsmessige forutsetninger. I kartleggingen av de makroøkonomiske virkningene er det tatt utgangspunkt i at Stortinget har fastlagt at arbeidsgiver under de obligatoriske ordningene pålegges å betale pensjonsinnskudd på minst 2 prosent av pensjonsgivende lønn utover 1 G. Banklovkommisjonen har i tillegg foreslått en ytterligere premie for fritak ved uførhet, som sammen med administrasjonskostnader bidrar til å øke lønnskostnadene for berørte arbeidstakere til­svarende 2,4-2,6 prosent av lønn utover 1 G, avhengig av blant annet hvilket kostnadsnivå pensjonsinnretningene klarer å oppnå. Gjennom forhandlinger mellom arbeidsgiver og arbeidstakere kan innskuddene bli satt høyere i det enkelte foretak når ordningene er etablert, jf. for eksempel de kostnadsnivåer som er referert for eksisterende pensjonsordninger i kapittel 9 foran.

Innføring av krav om opprettelse av supplerende pensjonsordninger kan berøre opp mot 600 000 lønnsmottakere i privat sektor. Det er da tatt hensyn til at arbeidstakere i offentlig forvaltning og store deler av privat sektor allerede omfattes av slike pensjonsordninger. Regelverket i innskuddspensjonsloven og foretakspensjons­loven, som skal ligge til grunn for de obligatoriske ordningene, innebærer at arbeidsgiver ikke er forpliktet til å inkludere arbeidstakere under 20 år eller arbeidstakere med stillingsandel under 20 prosent i de supplerende pensjonsordningene. Dette vil bidra til å redusere antallet lønnsmottakere som berøres av minstekravet.

Anslaget på 2,4-2,6 prosent av lønn ut over 1 G vil gjelde i det enkelte foretak som omfattes. Under forutsetning av at samtlige lønnstakere som i dag ikke omfattes av supplerende pensjonsordninger, vil berøres av det nye minstekravet, kan første­ordenseffekten på samlede lønnskostnader i privat sektor anslås til 0,6 prosent. De isolerte utslagene på lønnskostnadene i enkeltnæringer ved å innføre slike minstekrav, kan bli knapt 1 prosent i varehandel og hotell- og restaurantnæringen og i bygg og anlegg. Dette reflekterer relativt lav utbredelse av supplerende pensjonsordninger i disse næringene. Utslagene for industrien anslås å være i samme størrelsesorden, mens utslagene i samferdsel og andre private tjenester kan ligge noe under dette. Dersom en tar utgangspunkt i lønnskostnads­nivået i 2004, kan utslaget i lønnskostnadene anslås til 3,0 mrd. kroner, før eventuelle tilbakevirkninger på utbetalt lønn. Med syssel­settings- og lønnsvekstforutsetningene for 2005 og 2006 i Revidert nasjonalbudsjett 2005, kan de iso­lerte effektene på lønnskostnadene ved en innføring av minstekrav til pensjonsordninger i arbeidsforhold for 2006 anslås til 3,3 mrd. kroner.

Den isolerte effekten på lønnskostnadene av å innføre supplerende pensjonsordning i de fleste foretak, vil bli noe mindre dersom en tar hensyn til at gjeldende regelverk for foretaks- og innskuddspensjon innebærer at enkelte grupper arbeidstakere ikke omfattes av minstekravene, selv om arbeidsgiver står fritt til å inkludere disse gruppene i ordningen. Innslaget av ungdom er rela­tivt betydelig i varehandelen og hotell- og restaurantnæringen. Dersom en illustrasjonsmessig legger til grunn at obligatorisk tjenestepensjon bare vil omfatte halvparten av lønnstakerne uten supplerende pensjonsordninger i varehandel og hotell- og restaurantnæringen, der utbredelsen av deltidsarbeid er særlig høy, reduseres førsteordenseffekten på lønnskostnadene i disse næringene til 0,6 prosent. Dette bidrar til å redusere de isolerte utslagene på samlede lønnskostnader i privat sektor fra 0,6 til 0,5 prosent, før eventuelle tilbakevirkninger på utbetalt lønn. På den andre siden må det understrekes at i den grad foretakene velger et høyere nivå for sine ordninger enn det foreslåtte minstekravet, vil også omfanget bli større. Det er imidlertid vanskelig å gi anslag som omfatter en eventuell slik effekt.

Det legges opp til at minstekravene innføres med virkning fra 1. juli 2006, slik at førsteordens­utslagene på lønnskostnadene i 2006 vil tilsvare halvparten av de anslåtte helårseffektene.

Beregningsmessige illustrasjoner. Vurderingene av de samlede virkningene av krav om etablering av supplerende pensjonsordninger i de fleste arbeidsforhold, tar utgangspunkt i beregninger på den makroøkonomiske modellen MODAG. Beregningsalternativene nedenfor i tabell 2.1 (vedlegg 2) tar utgangspunkt i førsteordenseffektene på lønnskostnadene ved henholdsvis full og delvis effekt med hensyn til berørte lønnstakere, jf. omtalen ovenfor.

Beregningene tar utgangspunkt i uendret spare­atferd. Det er videre lagt til grunn at heller ikke arbeidstilbudet påvirkes av at en andel av kompensasjonen for arbeidsinnsatsen først utbetales som pensjoner etter avsluttet yrkeskarriere.

På kort sikt vil minstekravene ifølge modellberegningene føre til økning i de samlede lønns­kostnader i foretakene. Gjennom de første par årene vil lavere vekst i utbetalt lønn ifølge modellberegningene bare gi et beskjedent bidrag til å reversere lønnskostnadseffektene av økte innbetalinger til supplerende tjenestepensjonsordninger. Dette innebærer at lønnsmottakerne de første årene langt på vei opprettholder samme nivå på lønnsutbetalingene, selv om de med supplerende pensjonsordninger samtidig kan se fram til økte pensjonsutbetalinger etter avsluttet yrkeskarriere.

De kortsiktige utslagene i lønnskostnadene kan bli mindre enn beregningene antyder dersom partene i arbeidslivet oppnår en felles forståelse for at innføringen av et krav om etablering av pensjons­ordning i de fleste foretak ikke bør påvirke samlet arbeidskraftskompensasjon og lønnsomheten i disse foretakene. I tråd med dette kan det synes som om lønnsveksten gjennom den siste tiårsperioden vært lavere i foretak som har etablert pensjonsording enn i andre foretak. For arbeidstakere som allerede omfattes av supplerende pensjonsordninger, vil imidlertid en reversering av lønnskostnadsutslagene gjennom generell lavere vekst i utbetalt lønn kunne føre til at en innføring av minstekrav bidrar til lavere inntektsvekst sammenliknet med et forløp uten slike minstekrav. Dette kan isolert sett trekke i retning av at lønnskostnadsutslagene på kort sikt undervurderes i modellberegningene.

Over tid bidrar imidlertid lønnsomhetskrav i private foretak til å reversere den initiale økningen i lønnskostnadene gjennom en avdemping av lønnsveksten. Ifølge beregningene vil lønnsomheten i foretakene dermed over tid ikke påvirkes av minstekrav til supplerende pensjonsordninger. I tråd med dette vil den samlede avlønningen av arbeidskraft – summen av utbetalt lønn og opparbeidede tjenestepensjoner – komme ned på samme nivå som i referanseforløpet.

Økningen i samlet avlønning av arbeidskraft kan på kort sikt føre til en midlertidig økning i etterspørselen fra husholdningene og en tilhørende økning i verdiskapingen. Effektene reverseres etter hvert som utslagene på den samlede avlønningen av arbeidskraft normaliseres.

Forutsetningen om at innføringen av obligatoriske tjenestepensjonsordninger ikke vil slå ut i spareatferden, innebærer at aktivitetsnivået i praksis ikke påvirkes av en innføring av obligatoriske tjenestepensjoner. Effekten av omlegginger avhenger av i hvilken grad de berørte arbeidstakerne faktisk forstår virkningen på sin framtidige pensjon. Jappelli et. al. (2005) ser på endringer ut fra den italienske inntekts- og formuesundersøkelsen i perioden 1989-2002, da en rekke reformer ble gjennomført i pensjonssystemet. Noen sentrale funn basert på de italienske erfaringene er at det tar flere år før effektene av pensjons­reformene slår gjennom og at annen formue reduseres med om lag halvparten av økningen i pensjonsformue. Andre har funnet større substitusjon mellom spareformer, og en sammenheng kan være graden av utbygging av finansmarkeder i enkeltlandene. I både amerikanske og britiske data er anslagene for reduksjon i annen sparing nemlig større enn for Italia. 1

Målt ved de anslåtte virkningene på makroøkonomiske hovedstørrelser kan innføring av obligatorisk tjenestepensjon karakteriseres som en relativt beskjeden endringsimpuls for norsk økonomi. Dette reflekteres av beregningsresultatene, hvor utslagene - muligens med unntak av de kortsiktige utslagene på lønnskostnadene – ligger innenfor de normale feilmarginene for anslag på den årlige utviklingen i makroøkonomiske hovedstørrelser. Dette avspeiler både at tilskuddsnivået er svært lavt, jf. kommunale kostnader til offentlig tjenestepensjon i kapittel 9 foran, og at pålegg om supplerende pensjonsordninger vil fortrenge annen sparing.

2.3 Skattemessige konsekvenser

Det legges til grunn at pensjonsordninger i henhold til utvalgets forslag skal skattlegges på samme måte som pensjonsordninger etter foretaks­pensjonsloven og innskuddspensjons­loven. Det innebærer at arbeidsgiver gis inntektsfradrag for premie og tilskudd til pensjonsordning etter nærmere fastsatte rammer. Premier eller innskudd inngår i arbeidsgiveravgiftsgrunnlaget. Premie eller innskudd betalt av arbeidsgiver beskattes ikke som inntekt hos arbeidstaker. Arbeidstaker gis også fradrag i inntekten for sin eventuelle pliktige innbetaling til ordningen. Rettigheter etter en foretakspensjons- eller innskuddspensjonsordning er ikke skattepliktig formue. Utbetalinger som pensjon til berettigede mottakere beskattes som pensjonsinntekt, dvs. inngår i grunnlaget for skatt på alminnelig inntekt, toppskatt og trygdeavgift etter lav sats.

Skattereglene for pensjonsordninger i arbeidsforhold innebærer en skattemessig favorisering framfor tilsvarende sparing for eksempel i bank. Det skyldes blant annet skattekreditten som oppstår ved utsatt beskatning, fritak for formuesskatt på oppsparte midler og fritak for løpende beskatning av avkastningen på sparingen. I motsatt retning trekker det at oppsparte pensjonsrettigheter, i motsetning til bankinnskudd, skattlegges som personinntekt ved utbetaling. I Nasjonalbudsjettet 2005 ble nåverdien av de gunstige skattereglene (skatteutgiften) knyttet til pensjoner i arbeidsforhold etter gjeldende regler beregnet til om lag 11,5 mrd. kroner for 2004. I denne nåverdiberegningen tas det både hensyn til de umiddelbare budsjettkonsekvensene ved at innbetalingene dette året kommer til fradrag og de mer langsiktige virkningene ved utsatt beskatning, fritak for formuesskatt og løpende beskatning av avkastning og skatteinntektene fra de resulterende pensjonsutbetalingene. Sammenligningsgrunnlaget er skatte­reglene for ordinær sparing i for eksempel bank.

Størrelsen på denne skatteutgiften vil øke ved en innføring av obligatorisk tjenestepensjon, og vil avhenge av blant annet skattesatser, lengden på perioden fra premien innbetales til pensjonen utbetales og graden av overvelting på arbeidstakernes lønnsutbetalinger 2 . Ved full overvelting av den anslåtte pensjonskostnaden på 3,3 mrd. kroner i lønnsutbetalingene, jf. omtalen over, anslås det på svært usikkert grunnlag at utvalgets forslag til minstekrav vil innebære en økning i skatteutgiften på om lag 0,8-1,2 mrd. kroner pr. år.

I innføringsårene vil det kun være virkningen av fradragene for pensjonsinnbetalingene og en eventuell overvelting av kostnadene i arbeidstakernes lønnsnivå, som vil påvirke skatteprovenyet. Dette skyldes at effekten av blant annet utsatt beskatning og skatt på pensjonsutbetalingene først vil få virkning over tid. På skjønnsmessig grunnlag anslås det at utvalgets forslag om obligatorisk tjenestepensjon kan redusere skatteprovenyet i innføringsårene med om lag 700 mill. kroner på årsbasis. I dette anslaget er det lagt til grunn en samlet økning i pensjonskostnadene på om lag 3,3 mrd. kroner, jf. ovenfor avsnitt 2.2. Videre er det rent beregningsmessig lagt til grunn at halvparten av økningen i bedriftenes pensjonskostnader over­veltes på arbeidstakernes lønnsnivå i innførings­året gjennom lavere lønnsvekst. Dersom en større del av kostnadene veltes over på arbeidstakerne, vil trolig provenytapet stige som følge av at skatten på lønnsinntekter normalt er høyere enn på bedriftsoverskudd. Ved innføring av obligatorisk tjenestepensjon fra 1. juli 2006 vil halvparten av skattereduksjonen påløpe i 2006. Hvor stor skattereduksjonen blir, avhenger spesielt av hvor stor lønnsovervelting som skjer de første to årene. Med overvelting av halvparten av de økte pensjonskostnadene, kan skattereduksjonen skjønnsmessig anslås til om lag 350 mill. kroner i 2006 (halvårseffekt). Skattereduksjonen øker til 700 mill. kroner i 2007. Det understrekes at i den grad foretakene velger et høyere nivå for sine ordninger enn det foreslåtte minstekravet, vil også skatteinntektene reduseres ytterligere. Det er imidlertid vanskelig å gi anslag som omfatter en eventuell slik effekt.