2 Nye utfordringer og muligheter

Det grunnleggende og tidløse ansvar for å skape sikkerhet for staten, befolkningen og samfunnet, og beskytte og fremme våre verdier og interesser, er hovedargumentet for å ha et forsvar. En rekke faktorer har imidlertid betydning for hvilket forsvar Norge bør og kan bygge. Dette omfatter blant annet den internasjonale utvikling, sikkerhetspolitiske utfordringer, herunder i nordområdene, nasjonale utviklingstrekk og status for dagens forsvar. I dette kapittelet identifiserer utvalget viktige ufordringer og muligheter i den videre utviklingen av Forsvaret. I kapittel tre og fire gir utvalget anbefalinger om hvordan disse utfordringene bør møtes.

2.1 Internasjonale utviklingstrekk og sikkerhetspolitiske utfordringer

Utsiktene synes i dag gode for en fredelig utvikling i Europa. Selv med et perspektiv på 10–15 år, virker det svært lite sannsynlig at Norge vil måtte utkjempe en eksistensiell krig. Samtidig vil Norge stå overfor en rekke utfordringer av både global, regional og mer lokal opprinnelse – utfordringer som sammen utgjør et bredt og sammensatt sikkerhetspolitisk bilde.

I møte med flere av de sikkerhetspolitiske utfordringene Norge står overfor, er militærmakt i utgangspunktet lite eller ikke relevant. Som omtalt i kapittel 1, legger utvalget stor vekt på god utnyttelse av samfunnets begrensede ressurser. Det er derfor viktig og riktig å vurdere hvilket bidrag Forsvarets ressurser kan og bør gi for å ivareta norsk sikkerhet i et bredt perspektiv.

Noe forenklet kan de viktigste sikkerhetspolitiske utfordringene deles i tre grupper. Den første er knyttet til en mulig utvikling mot en verden med flere, sterke regionale stormakter, økt rivalisering mellom disse og en svekkelse av samarbeidet i internasjonale institusjoner. Den andre omfatter globale utfordringer som svake stater og interne konflikter, internasjonal terrorisme og spredning av masseødeleggelsesvåpen. Også globale klimaendringer kan få sikkerhetspolitiske konsekvenser. Sist, men i siste instans viktigst, kommer de sikkerhetspolitiske utfordringene Norge vil stå overfor i nærområdene, og særlig i nordområdene.

2.1.1 Fra unipolaritet mot multipolaritet

Den dominerende rollen USA hadde i internasjonal politikk på 1990-tallet, utfordres nå i økende grad. Samtidig som krigen i Irak har vist USAs begrensninger særlig tydelig, har kraftig økonomisk vekst i flere store land blitt fulgt av økte politiske, økonomiske og militære ambisjoner, både regionalt og globalt. Dette gjelder i dag særlig Russland og Kina. På lengre sikt kan også folkerike stater som India, Brasil og Indonesia søke å tilegne seg en sterkere internasjonal posisjon. Den europeiske union (EU) viser også en stadig tydeligere ambisjon om en mer fremtredende sikkerhetspolitisk rolle, jf. kapittel 2.1.2.

Vi ser med andre ord tegn på en utvikling fra et unipolart mot et mer multipolært statssystem – en verden med flere sterke internasjonale aktører. USA vil i mange år fremdeles ha en dominerende posisjon, men regionale stormakter vil i stadig større grad kunne begrense og utfordre USAs makt og innflytelse.

Denne trenden er ikke nødvendigvis negativ. Verden kan få flere, ansvarlige stormakter som samarbeider i et balansert internasjonalt system. I et slikt perspektiv vil globaliseringen kunne bidra positivt ved at den fremmer internasjonal integrasjon, gjensidig avhengighet og samarbeid. Særlig den globaliserte økonomien øker kostnaden ved sammenbrudd i internasjonalt samarbeid og samhandel. Selv stormaktene vil i stor grad være bundet av sin avhengighet av den globale økonomien.

Dersom utviklingen mot et multipolært statssystem innebærer sterke regionale stormakter som viser liten respekt for folkeretten og liten interesse for internasjonalt samarbeid, vil den imidlertid kunne få negative konsekvenser. Utviklingstrekk som er tydelige alt i dag, som økende konkurranse om knappe ressurser, kan forsterkes i negativ retning. Ett konkret resultat av dette kan bli en ytterligere forverring av situasjonen i Midt østen-regionen. Globaliseringen kan også bidra til en uheldig utvikling. Stater som blir tapere i den globale konkurransen, kan bli fristet eller drevet til dramatiske tiltak for å tilegne seg ressurser og sikre sin økonomi.

En multipolær verden med sterkere rivalisering mellom stormakter kan også medføre utfordringer for det utstrakte samarbeid stater imellom – mot multilateralismen. Flere av sikkerhetsinstitusjonene bygd opp etter andre verdenskrig, er sårbare i den forstand at deres handlekraft og relevans er basert på medlemslandenes samarbeids- og kompromissvilje, og deres vilje til å følge opp beslutninger tatt i felleskap. FN er særlig utsatt i denne forstand, da organisasjonen er den viktigste institusjonelle arenaen der nær alle verdens stater møtes, herunder alle stormaktene. En mer opposisjonspreget holdning fra bare ett av de faste medlemmene i FNs sikkerhetsråd, kan i stor grad lamme FN.

Utviklingen i Russland er i denne sammenheng av spesiell interesse for Norge. Russland er i dag langt mer politisk stabilt enn tidligere, men trekk ved den politiske utviklingen vekker bekymring. Putin-administrasjonen har gått ganske langt i å innskrenke demokratiets kår i Russland.

Russlands styrkede økonomiske posisjon på grunn av store inntekter fra eksport av petroleum, har vært fulgt av en langt mer selvhevdende russisk sikkerhets- og utenrikspolitikk. Ambisjonen synes å være å gjenreise Russlands stilling som en sentral internasjonal aktør, herunder å sikre russisk innflytelse overfor de tidligere sovjetrepublikkene, samt å utfordre USAs internasjonale dominans.

Russlands store eksportinntekter har gitt rom også for store økninger i det russiske forsvarsbudsjettet. Tross dette står det russiske forsvaret fremdeles overfor enorme utfordringer, herunder store, uløste problemer knyttet til de ansattes og vernepliktiges vilkår, og en stor forsvarsstruktur med mye utdatert materiell. Derfor vil Russland i de neste 10–15 år neppe kunne utvikle mer enn en begrenset, konvensjonell militær evne sammenlignet med NATO og USA.

Forholdet mellom Russland på den ene side og USA og flere europeiske land på den annen, har i senere år blitt vanskeliggjort av saker som blant annet NATO-utvidelse og russisk politikk overfor Ukraina. Russlands suspensjon av avtalen om konvensjonelle våpen i Europa (CFE-avtalen), øyensynlig en reaksjon mot USAs planer om missilforsvarsanlegg i Europa, er et tegn på hvor komplisert forholdet nå har blitt.

Dersom dagens linje i russisk sikkerhets- og utenrikspolitikk videreføres og forholdet til omverden forringes ytterligere, vil dette kunne medføre særlige utfordringer for Russlands naboland, herunder for Norge, jf. kapittel 2.1.4.

Dersom utviklingen mot et multipolært statssystem fører til en svekkelse av folkeretten og samarbeidet i internasjonale organisasjoner, vil den være negativ for Norge. For små stater er en verdensorden basert på folkeretten og fungerende internasjonale organisasjoner særlig viktig av to grunner. Den første og viktigste er at alternativet er en verden der makt i større grad rår. Den andre er at små stater, i større grad enn store, er avhengige av internasjonalt samarbeid for å møte store, felles utfordringer.

Det viktigste virkemiddelet Norge har for å bidra til å hindre en slik negativ internasjonal utvikling, er å arbeide for å styrke samarbeidet mellom stater. Relevante, handlekraftige og respekterte internasjonale organisasjoner, herunder både FN og regionale organisasjoner, representerer det beste grunnlaget for å nå målet om en verdensorden basert på folkeretten og prinsippene i FN-pakten.

2.1.2 Det sikkerhetspolitiske rammeverk: FN, NATO og EU

Samarbeidet mellom stater i internasjonale organisasjoner, herunder både verdensomspennende og regionale organisasjoner, er viktig både for å fremme en fredelig internasjonal utvikling og for at folkeretten skal fungere og utvikles. Samarbeid bidrar til å skape tillit, forutsigbarhet og stabilitet, og dermed sikkerhet. Det er gjennom internasjonalt samarbeid at et internasjonalt samfunn skapes og opprettholdes.

Folkeretten, herunder særlig FN-pakten, utgjør et rammeverk for sivilisert samkvem mellom stater. Den setter sterke begrensninger på legal bruk av militær makt, og klare rammer for hvilke plikter og rettigheter verdens stater har. For eksempel har Norges råderett over de rike fossile og levende ressursene på kontinentalsokkelen og i havområdene utenfor territorialgrensen, sin basis i FN-vedtak og folkeretten.

FN har gjennom Sikkerhetsrådet en unik rolle i å kunne legitimere internasjonale tiltak for å fremme fred og sikkerhet, enten under FN-flagg eller ledet av regionale organisasjoner. Sikkerhetsrådet har i en rekke tilfeller de siste årene, gitt robuste mandater til internasjonale operasjoner basert på kapittel VII i FN-charteret. Sammen med utviklingen av FNs evne til helhetlig konfliktløsning jf. kapittel 2.3.1 og 3.5.3, har disse mandatene gitt FN økt troverdighet. Dette har igjen bidratt til at flere vestlige land, heriblant Norge, på nytt legger stor vekt på deltagelse i FN-ledede operasjoner. Med rundt ett hundre tusen soldater, politi og sivile engasjert i ulike typer operasjoner rundt om i verden, er FN mer aktiv på dette feltet enn noen sinne.

En rekke reformer de siste ti årene har bidratt til å gjøre FN bedre og mer effektivt. Samtidig står verdensorganisasjonen fremdeles overfor store utfordringer, både organisasjonsmessig og finansielt. Dette gjelder blant annet FNs evne til å planlegge og lede militære operasjoner. Det er også et dilemma at vetoretten for de faste medlemmene i Sikkerhetsrådet på den ene siden sikrer stormaktenes interesse for FN, men samtidig kan hindre FN i å gripe inn i situasjoner der stormaktenes interesser er involvert.

NATO framstår i dag som ganske annerledes, enn for bare ti år siden. Alliansen har økt fra 16 til 26 medlemmer og har tatt på seg flere nye oppgaver. Denne omstillingsprosessen har vært krev­ende, men riktig fra flere perspektiv. Mens tilbudet om medlemskap til landene i Sentral- og Øst-Europa bidro til å fremme stabilitet og utvikling i regionen, var utvidelsen av oppgavene viktig for å sikre alliansens fortsatte relevans for medlemslandene.

NATO står overfor store utfordringer i årene som kommer. Operasjonen International Security Assistance Force (ISAF) i Afghanistan vil trolig være den mest krevende. Videreføring av NATO Response Force vil også være en sentral utfordring. Av mer grunnleggende betydning er at ulike medlemsland har forskjellige visjoner om hva alliansens formål skal være. Ytterpunktene kan noe forenklet sies å være en sikkerhetsorganisasjon med global rekkevidde og en mer tradisjonell forsvarsallianse.

Selv om Atlanterhavspakten trolig vil bestå, er NATOs framtid som en sentral sikkerhets- og forsvarspolitisk organisasjon, ikke gitt. Dersom medlemslandene ikke enes om et NATO som framstår som relevant og troverdig, vil interessen og støtten for alliansen svekkes.

Til tross for at Norge ikke er medlem i EU, har EUs betydning i norsk sikkerhetspolitikk økt i senere år. En viktig årsak til dette er at EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk, og særlig den europeiske sikkerhets- og forsvarspolitikken (ESDP), har vært et av områdene i EU-samarbeidet som har utviklet seg raskest siden 1998. EU er ikke en enhetlig aktør i alle sikkerhetspolitiske spørsmål. Men EU har siden 2003 gjennomført operasjoner på Balkan og i Afrika, og det til nå begrensede militære samarbeidet er i rask utvikling. Opprettelsen av EUs innsatsstyrker ( EUBattle Groups ) står sentralt i denne sammenheng.

Det er vanskelig å forutsi hvordan utviklingen knyttet til FN, NATO og EU, samarbeidet disse imellom, vil bli i årene framover. Det er imidlertid av grunnleggende betydning for alle internasjonale organisasjoners troverdighet og relevans, at medlemslandene følger opp de vedtak de har fattet i fellesskap. Slik sett medfører medlemskap ikke bare rettigheter, men også forpliktelser.

Felles for FN, NATO og EU er det fokus som settes på medlemslandenes bidrag til internasjonale operasjoner, og særlig på militære bidrag. Deltagelse i internasjonale militære operasjoner har i stor grad blitt en standard medlemslandene måles etter; et uttrykk for støtten til organisasjonen og solidariteten med andre medlemsland, og basis for politisk innflytelse.

Norge har lenge lagt stor vekt på FNs overordnede, globale rolle i det internasjonale samfunns arbeid for fred og utvikling. Norsk politikk er basert ikke bare på den egeninteressen Norge har av å fremme en fredeligere verden, men også på et ønske om å fremme de verdier som ligger til grunn for FNs arbeid, herunder de grunnleggende verdiene i Menneskerettserklæringen. Norge bidrar derfor aktivt til å styrke FN på en rekke plan, blant annet ved aktivt å støtte utarbeidelsen av flere av reformforslagene som har blitt fremmet de senere år, og implementeringen av disse. Denne innsatsen bør videreføres.

Norge bør fortsatt støtte tiltak for å bedre FNs evne til å lede komplekse militære operasjoner. Samtidig er det utvalgets syn at det er hensiktsmessig at utviklingen fortsetter mot en arbeidsdeling der regionale organisasjoner, med mandat fra FN, tar ansvar for å håndtere kriser der intensiv militær innsats er nødvendig. Utvalget mener at Norge bør ta ytterligere initiativ for å fremme et enda tettere og mer forløpende samarbeid mellom FN og regionale organisasjoner som Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE), EU, NATO og Den afrikanske union (AU).

Deltagelse i FN-ledede operasjoner er et viktig bidrag til å sikre og styrke FN, og bør derfor fortsatt vektlegges. Gitt at behovet for infanteriavdelinger i stor grad dekkes av land som Bangladesh, Pakistan og India, er de militære kapasitetene FN i dag etterspør knyttet til blant annet ledelses-, etterretnings- og transportressurser. Tross dette er det ønskelig at også vestlige land som Norge bidrar med manøveravdelinger. Dette er viktig for å unngå et slags klasseskille, der vestlige land kun innehar stabsfunksjoner, mens «den tredje verden» er ute i felten.

Atlanterhavspakten har siden 1949 vært av grunnleggende betydning for norsk sikkerhets­politikk, og har hatt stor betydning for forsvars­politikken. Der FN har stått sentralt i arbeidet for fred, sikkerhet og utvikling i verden generelt, har NATO representert den konkrete ramme for forsvaret av Norge mot et militært angrep.

Et sentralt fokus for NATO er å sette medlemslandene i stand til i fellesskap å gripe inn i krisesituasjoner utenfor mandatområdet, som på sikt kan true deres interesser. NATO utgjør dessuten et sentralt, transatlantisk sikkerhetspolitisk forum. Det er et forum der medlemslandene kan fremme sine interesser og synspunkter, og drøfte uoverensstemmelser. Særlig for mindre medlemsland som Norge er den løpende kontakten med USA og de europeiske stormaktene om sentrale forsvars- og sikkerhetspolitiske spørsmål, av stor verdi.

Norge bør delta aktivt i NATOs beslutningsprosesser for å fremme norske syn og interesser, og forme de beslutninger NATO tar. Når et vedtak er gjort av medlemslandene i felleskap, bør også Norge bidra aktivt til at alliansen oppnår målene som er satt. Dette gjelder både de konkrete ambisjonene NATO har vedtatt for utviklingen av militære styrker, og målsettingene for NATOs militære operasjoner. Både de interne konfliktene om byrdefordeling i Afghanistan og medlemslandenes manglende vilje til å stille tilstrekkelige styrker for NATO Response Force (NRF), har utfordret NATOs institusjonelle styrke.

Foruten felles tiltak mot trusler som internasjonal terrorisme og spredning av masseødeleggelsesvåpen, utgjør krisehåndterings- og stabiliseringsoperasjoner den mest krevende oppgave medlemslandene har gitt NATO. International Security Assistance Force (ISAF) er den militært mest krevende operasjonen NATO har hatt, og har blitt en prøve for oppslutningen om og solidariteten i alliansen. Utvalget mener dette gjør det viktig at Norge fortsetter å bære sin del av byrden, og at ISAF forblir et satsningsområde for norske bidrag i internasjonale operasjoner, både på sivil og militær side, så lenge dette måtte kreves.

NATO-medlemskapet står i en særstilling for Norge også når det gjelder andre forpliktelser. Deltagelse i felles NATO-styrker, hvor reaksjonsstyrken NATO Response Force (NRF) er den viktigste, er én viktig forpliktelse. Utvalget understreker betydningen av å støtte opp om NRF, også fordi styrken utgjør kjernen i NATOs evne til raskt å kunne møte alvorlige kriser som måtte ramme medlemslandene.

Bidrag til NATOs felles luftovervåking og luftkontroll er en annen felles forpliktelse. Norge har i senere år bidratt til å utføre denne oppgaven i de baltiske lands luftrom. NATO har nylig besluttet å støtte også Island med luftovervåking. Også her kan norske bidrag bli aktuelle.

NATOs medlemsland har vedtatt en rekke mål for sine væpnede styrker. Blant de viktigste er ambisjonen om at medlemslandene bør ha et forsvarsbudsjett tilsvarende 2 % av bruttonasjonalprodukt (BNP). Det er også et mål at 40 % av medlemslandenes landstyrker skal kunne operere utenfor medlemslandets grenser, og at 8 % skal være i operasjoner eller tilgjengelige på kort varsel. Norge oppfyller i dag de fleste av disse forpliktelsene, men ikke målet om forsvarsutgifter på 2 % av BNP.

I tillegg til det aktive medlemskapet i FN og NATO har norske myndigheter i senere år lagt vekt på å delta i EUs felles sikkerhets- og forsvarspolitikk. De viktigste skritt i denne retningen har vært samarbeidet med Sverige, Finland og Estland i etableringen av en nordisk EU-innsatsstyrke, og inngåelsen av en samarbeidsordning med Det europeiske forsvarsbyrået (EDA).

Utviklingen i den europeiske sikkerhets- og forsvarspolitikken og den økte betydning EU kan få for internasjonal sikkerhet, innebærer at fortsatt norsk samarbeid med EU kan bidra til at Norge får innsyn i beslutningsprosesser av betydning for norsk sikkerhet. Norge deltar med styrker i den nordiske stridsgruppen som skal på beredskap våren 2008. Deltagelse i EUs stridsgrupper bør baseres på en evaluering av erfaringene derfra. Samarbeidet med EDA kan åpne for muligheter for flernasjonalt samarbeid innen forsvarssektoren, samt få stor betydning for norsk forsvarsindustri, jf. kapittel 3.4 og 3.7.

Det vises til særmerknad fra medlemmet Bjørklund i vedlegg 1.

2.1.3 Globale sikkerhetsutfordringer

Verden står i dag overfor en rekke konkrete sikkerhetsutfordringer som har, eller kan få, store konsekvenser på globalt plan. Disse vil i større eller mindre grad påvirke stater og områder i alle deler av verden. Det er kun igjennom felles, internasjonal innsats at disse utfordringene effektivt kan møtes.

Internasjonal terrorisme representerer en alvorlig sikkerhetsutfordring for mange land. New York, Bali, Madrid, Sharm el-Sheikh, Beslan og London er kun noen av de mest omtalte åstedene for terrorisme i senere år. Få tegn tyder på at trusselen vil forsvinne i overskuelig framtid. På Riga-toppmøtet i 2006 fastslo NATO at internasjonal terrorisme vil være en av de største truslene mot alliansen i de neste 10–15 år. Det er også en klar fare for at man vil kunne møte nye, alvorligere former for terrorisme, slik som bruk av masseødeleggelsesvåpen eller angrep mot datasystemer av kritisk betydning for samfunnet.

Det er viktig ikke bare å hindre at terroristgrupper får operere, men også å imøtegå de mer grunnleggende årsakene til at slike grupper klarer å rekruttere. Å skape fred, sikkerhet og bærekraftig utvikling i områder der internasjonal terrorisme har sitt opphav, er derfor viktige mål for det internasjonale samfunn.

Svake stater, stater uten et fungerende stats­apparat, representerer en kompleks utfordring for det internasjonale samfunn, jf. kapittel 3.5.3. Slike stater er ofte preget av langvarige, blodige konflikter og grusomme humanitære forhold. Noen blir også utnyttet som tilholdssted for internasjonale terroristgrupper. Somalia har i lengre tid vært et eksempel på alle disse aspektene.

Det moralske ansvar verdens stater har for å stanse konflikter og lindre humanitær nød, kommer klart til uttrykk blant annet i prinsippet om Responsibility to Protect , som Norge har forpliktet seg til i FN. Ofte står imidlertid også realpolitiske interesser bak verdenssamfunnet inngripen i svake stater. Spredning av konflikter til, eller destabilisering av, omkringliggende stater og områder, kan true regional og global sikkerhet eller viktige interesser.

Spredning av teknologi og materiale for å fremstille masseødeleggelsesvåpen, utgjør en annen, alvorlig utfordring for det internasjonale samfunn. Foruten internasjonale tiltak for å hindre at stater som Iran og Nord Korea utvikler masseødeleggelsesvåpen, har fokus i senere år vært på å forhindre at terroristgrupper tilegner seg slike våpen.

Gitt internasjonale terroristgruppers vilje og evne til å drepe et stort antall mennesker i sine angrep, framstår slike grupper bevæpnet med masseødeleggelsesvåpen som en svært alvorlig trussel. Tilsvarende vil stater med ekstreme politiske regimer, utstyrt med masseødeleggelses­våpen og langtrekkende missiler, kunne bli en alvorlig trussel mot global sikkerhet.

Moderne industrisamfunn er svært avhengige av en rekke knappe ressurser, ikke minst energi. Langvarige brudd på energiforsyningen vil ha dramatiske konsekvenser både økonomisk og menneskelig. Sikker tilgang til energi, først og fremst til petroleum, har derfor lenge vært viktig for mange land. Et stadig økende energiforbruk ikke bare i den vestlige verden, men også i de raskt voksende økonomiene i Asia, tilsier at betydningen av energisikkerhet vil øke i årene som kommer.

Betydningen av energiforsyningen gjør også at infrastruktur for produksjon og leveranse av energi kan bli et attraktivt mål for blant annet terroristgrupper. Dette er en utfordring som også Norge, som energieksportør, står overfor. Fokuset på energisikkerhet har imidlertid i stor grad andre implikasjoner for Norge enn for landene som er avhengige av stabil og sikker import, ­jf. kapittel 2.1.4.

Global klimaendring representerer en av de alvorligste utfordringene for verden i det tjue­første århundret. Den menneskeskapte, globale temperaturøkningen kan føre til store endringer av menneskers levekår. Noen områder kan bli ubeboelige, mens andre får bedre levekår. Dette kan gi støtet til omfattende folkevandringer.

Klimaendring kan få sikkerhetspolitiske konsekvenser. Særlig på lang sikt kan det oppstå alvorlige konflikter med basis i strid om begrensede ressurser som vann, mat, beboelig territorium, mineraler og energi. Dette kan igjen føre til destabilisering av hele regioner og alvorlige konsekvenser for global sikkerhet. Afrika og Midt-Østen, samt deler av Asia, er eksempler på områder som kan bli særlig rammet. Konfliktpotensialet som global klimaendring vil ha i framtiden, avgjøres av beslutninger verdenssamfunnet tar i dag. Dette gjør global klimaendring til et sikkerhetspolitisk anliggende også i de nærmeste årene.

Norge har et klart ansvar for å bidra til det internasjonale samfunns innsats for å møte disse ulike globale utfordringene. Foruten deltagelse i internasjonale operasjoner og fredsmekling i konflikter, framstår Norges langvarige innsats for global nedrustning som et godt eksempel på et viktig bidrag Norge kan gi.

Gitt den økende trusselen spredning av masseødeleggelsesvåpen og langtrekkende missiler representerer, har nedrustningsarbeidet fått økt betydning. Samtidig har det internasjonale avtaleregimet knyttet til masseødeleggelsesvåpen blitt svekket i senere år. Etter utvalgets syn bør Norge videreføre arbeidet for å fremme ytterligere, globalt forpliktende nedrustnings- og kontrollavtaler, samt bidra til etterlevelse av eksisterende avtaler.

De globale sikkerhetsutfordringene har imidlertid også direkte konsekvenser for norsk sikkerhet. De fleste av disse konsekvensene er knyttet til norsk samfunnssikkerhet.

Samfunnssikkerhet innebærer å ivareta sivilbefolkningens trygghet og sikre sentrale samfunnsfunksjoner og infrastruktur, i situasjoner der statens eksistens som sådan ikke er truet. Ivaretakelsen av samfunnssikkerheten er i hovedsak et ansvar som tilligger sivile myndigheter. Flere av utfordringene Norge står overfor er imidlertid sektorovergripende, noe som krever koordinert innsats fra flere myndigheter.

Trusselen fra internasjonal terrorisme er et eksempel på dette. Politiet har og skal ha det overordnede ansvaret for å møte denne trusselen i Norge. Utvalget vil imidlertid understreke at det er samfunnets samlede ressurser som må settes inn for å forebygge, avverge og eventuelt bekjempe eventuelle terroristangrep. Derfor er det både riktig og viktig at også Forsvaret forbereder seg på å bidra. Det er viktig å unngå å havne i en situasjon der Forsvaret ikke evner å støtte politiet dersom dette skulle bli nødvendig, jf. kapittel 3.5.

2.1.4 Nordområdene

Norge vil i årene som kommer stå overfor en rekke sikkerhetspolitiske utfordringer knyttet til norske nærområder. Det er sannsynlig at de mest alvorlige av disse vil være knyttet til de rike ressursene på kontinentalsokkelen og i havområdene utenfor Norge. Råderetten over disse ressursene er avgjørende for norsk økonomi og velferd. Alvorlige utfordringer mot norsk råderett og forvaltning vil derfor utgjøre utfordringer også mot Norges sikkerhet.

Blant nærområdene vil nordområdene trolig i lang tid stå i en særstilling. Havområdene i nord representerer både svært viktige økonomiske muligheter, i form av levende og fossile ressurser, men også utfordringer som Norge ikke står overfor andre steder. Blant de sikkerhetspolitiske utfordringene er de største knyttet til vårt naboskap med Russland, i et område som fortsatt er militært sensitivt for russerne, og til de uavklarte grensene for norske havområder i nord.

De store energiressursene under havbunnen på Nordkalotten gir nordområdene en økende strategisk betydning også i global sammenheng. Global klimaendring vil bidra til å styrke dette ytterligere. En betydelig reduksjon av isdekket i Nordishavet vil kunne føre til at Nordøstpassasjen og sjøruter over Polhavet blir strategisk viktige transportruter. I så fall vil skipstrafikk gjennom norske havområder mangedobles, med de utfordringene dette kan medføre både for Norges forhold til stater med sterke interesser i denne tran­sporten og for miljøet. Et varmere klima i Arktis kan også medføre økt konkurranse om tilgang til og råderett over mineraler, olje og gass. Dette i et område der grenser og jurisdiksjonsforhold mange steder ikke er avklart.

Dersom Russland skulle anta en mer utfordrende politikk overfor naboland, kan dette få konsekvenser for Norge. Det kan innebære økt risiko for alvorlige episoder knyttet til ressursutnyttelse eller militær aktivitet. Mest sannsynlig vil slike episoder være knyttet til råderetten over ressursene i to havområder i nord, hvor grensene fremdeles er omstridte.

Norge og Russland har ikke kommet til enighet om avgrensningen av norsk og russisk økonomisk sone og kontinentalsokkel i Barentshavet. Til nå har dette ikke ført til alvorlige problemer i det bilaterale forholdet. En årsak er at en pragmatisk løsning for forvaltningen av fiskeressursene ble funnet i Gråsoneavtalen av 1977. Dersom det skulle påvises store petroleumsressurser i det omstridte området, kan grensetvisten derimot får en ny dimensjon.

Enda mer utfordrende er spørsmålet om havområdet og sokkelen rundt Svalbard. Norsk forvaltning av levende ressurser i Fiskevernsonen har til nå i stor grad blitt akseptert av andre land. Norge har imidlertid ikke funnet støtte for at landets jurisdiksjon og råderett i Fiskevernsonen og på sokkelen rundt øygruppen skal være hjemlet i norsk lov og ikke i Svalbardtraktaten. Spania, Island og Storbritannia er, i tillegg til Russland, landene som klarest har uttrykt sin uenighet med Norge i Svalbard-spørsmålet. Til nå har den norske forvaltningen av fisk og andre levende ressurser i området stått i fokus. Funn av olje og gass vil også her kunne føre til at presset mot Norge blir langt sterkere.

Dersom utviklingen på internasjonale energimarkeder og fokuset på energisikkerhet fører til en tilspisset konkurranse om energiressurser, kan det medføre utfordringer for Norge på to måter. For det første vil Norge som energieksportør kunne komme under press for å eksportere mer, til andre land eller på endrede betingelser. For det andre vil det kunne bli et internasjonalt press for utvidet letevirksomhet og eventuelt utvinning i nord. Norges syn på retten til å forvalte og beskatte petroleumsvirksomhet rundt Svalbard, vil kunne komme under et særlig press.

Å hindre naturødeleggelse og bevare fiskebestandene i norske havområder, har stor verdi i seg selv. Betydningen fiskeressursene har for norsk økonomi medfører imidlertid også at alvorlige utfordringer mot miljøet og en bærekraftig ressursutnyttelse, kan få sikkerhetspolitiske konsekvenser. Dersom aktører støttet av en utenlandsk stat bevisst utfordrer norsk forvaltning eller miljøbestemmelser, vil dette utgjøre en utfordring mot norske suverene rettigheter. Det vil utgjøre en sikkerhetspolitisk utfordring mot Norge.

Kjernen i norsk nordområdepolitikk bør etter utvalgets syn være å føre en konsekvent og forutsigbar politikk på en rekke områder, som grunnlag for en bærekraftig utvikling, preget av stabilitet og sikkerhet. Særlig viktig er en bærekraftig forvaltning av ressursene i havet. Forvaltningen må skje på en forutsigbar måte som ikke bare beskytter norske økonomiske interesser, men også oppfyller Norges forpliktelser som kyststat. Dette er særlig viktig i Fiskevernsonen. Internasjonal støtte for det norske forvaltningsregimet er avhengig av at andre land ser alternativene til norsk forvaltning som mindre fordelaktige.

Forsvaret vil fremdeles være et viktig instrument for Norge i nord: Gjennom et jevnlig og rutinemessig operativt nærvær som signaliserer forpliktelse og engasjement, årvåkenhet og fasthet; gjennom tidsmessig overvåking og etterretning som sikrer et nasjonalt beslutningsgrunnlag; gjennom evnen til hurtig å reagere på utfordringer og hendelser; og gjennom den daglige utøvelse av norsk myndighet i norske havområder. Forsvaret gir slik sett et viktig bidrag til å sikre forutsigbarhet og stabilitet, til å signalisere Norges interesser, prioriteringer og engasjement, og til effektivt å hevde norsk suverenitet og suverene rettigheter.

NATO er den sentral ramme for norsk sikkerhet dersom Norge skulle stå overfor en alvorlig militær konflikt i nordområdene. Utfordringene Norge står overfor i nord er imidlertid i stor grad av en slik art at Norge ikke vil kunne, eller ønske å håndtere disse gjennom NATO. Dette gjelder særlig utfordringer knyttet til råderetten over ressurser i havområder med uavklart folkerettslig status, hvor Norges allierte til dels ikke deler norske synspunkt. Norge må derfor belage seg på å møte vanskelige utfordringer uten garantier om støtte fra allierte og internasjonale partnere.

Utvalget understreker at det fortsatt bør være et viktig mål for Norge å søke oppmerksomhet for nordområdene hos våre allierte og samarbeidspartnere, samt støtte for norske synspunkter. Dette bør Norge oppnå gjennom et aktivt diplomati, og ved å fremme samarbeid for å møte utfordringer som også berører andre stater. Norge bør også fortsette å tilrettelegge for deltagelse fra NATO-allierte og andre land på militære øvelser og trening i nord. En slik tilstedeværelse av allierte gir ikke bare et signal om samholdet i NATO, men bidrar også til å gjøre allierte land kjent med forholdene i nord.

Norge bør arbeide aktivt både bilateralt og internasjonalt for at Russland engasjeres konstruktivt i det internasjonale samfunn. Det er også viktig å støtte opp under en politisk og økonomisk utvikling i Russland som fremmer demokrati og stabilitet.

Norge og Russland har, slik utvalget ser det, en rekke felles interesser i nordområdene, både økonomisk og miljømessig. Mulighetene bør derfor være gode for å styrke det bilaterale samarbeidet. Det bør være et viktig mål for Norge å bygge videre på samarbeidet som har utviklet seg i senere år. Et godt samarbeid basert på felles interesser er tillitsbyggende, og derfor viktig også fra et sikkerhetspolitisk synspunkt.

Norge bør også fortsette med aktivt å tilrettelegge for samarbeid med det russiske forsvaret og russisk grensevakt. Dumaens nylige ratifisering av NATOs avtaleverk Status of Forces Agreement (SOFA) åpner for et tettere samarbeid, blant annet ved å muliggjøre felles øvelser. Samarbeid er viktig ikke bare for å bygge tillit gjennom personlig kontakt, men også for å gi gjensidig innsikt i operative rutiner og reaksjonsmønstre. Dette kan bidra til å unngå misforståelser under eventuelle episoder der norske og russiske militære er involvert.

2.1.5 Norsk sikkerhetspolitikk og Forsvaret

Gjennomgangen av sikkerhetspolitiske utviklingstrekk og utfordringer viser at Norge vil være del av et sammensatt sikkerhetspolitisk landskap i årene som kommer. Norske styresmakter vil måtte forholde seg til ikke bare et globalt sikkerhetspolitisk bilde i til dels omfattende endring, men også til en rekke utfordringer av både global og lokal karakter.

Blant de sikkerhetspolitiske utfordringene Norge står overfor i nærområdene, vil råderetten over ressursene i havområdene i nord være sentral. Utvalget mener utfordringer mot norsk råderett, en mer selvhevdende russisk utenrikspolitikk samt områdets fortsatte militære betydning for Russland, understreker nordområdenes vedvarende betydning for norsk sikkerhetspolitikk.

Samtidig mener utvalget at Norge aktivt bør bidra til å møte globale utfordringer som svake stater og interne konflikter, internasjonal terrorisme og spredning av masseødeleggelsesvåpen. På lengre sikt vil også klimaendringer kunne få sikkerhetspolitiske konsekvenser som vil berøre Norge, både direkte og indirekte.

Norge bør legge stor vekt på å bidra til å styrke FN og NATOs troverdighet og relevans. I den grad utviklingen internasjonalt truer med å svekke folke­retten og internasjonale organisasjoners rolle, mener utvalget at målet om å styrke FN og NATO blir enda viktigere. Norge bør derfor gå foran som et godt eksempel, ved etter beste evne å etterleve landets forpliktelser i FN og NATO.

For å sikre norske verdier og interesser i en verden i endring, må Norge ta i bruk en rekke, ulike virkemidler. Mange av utfordringene Norge fortsatt vil stå overfor i årene framover, er komplekse både i den forstand at flere myndighetsorgan må samarbeide for effektivt å møte dem, og fordi de krever handling både lokalt og globalt.

Det er etter utvalgets vurdering lite som tyder på at Forsvaret vil bli mindre viktig for Norge i framtiden. I norske nærområder vil et forsvar med evne til å møte en rekke mulige utfordringer på en troverdig måte, utgjøre et viktig bidrag til forutsigbarhet, stabilitet og en bærekraftig utvikling. Forsvaret må kunne overvåke norske nærområder og reagere raskt på alvorlige episoder og utfordringer mot norsk suverenitet.

Samtidig må Forsvaret kunne stille tellende bidrag til internasjonale operasjoner. Norge vil i overskuelig framtid fortsatt stå overfor forventninger om deltagelse i internasjonale operasjoner, i regi av FN, NATO og EU. Etter utvalgets syn er det viktig at Norge, så langt mulig i forhold til Forsvarets nasjonale oppgaver og ressurser, bærer sin del av byrden i arbeidet for internasjonal fred og sikkerhet. Norsk militær deltagelse i slike operasjoner bidrar ikke bare til å håndtere konkrete konflikter og sikkerhetspolitiske utfordringer, men også til å styrke både de internasjonale organisasjonene og Norges innflytelse i disse.

Hvilke konkrete implikasjoner ambisjonene for både nasjonal og internasjonal innsats har for Forsvarets innretting, står sentralt i utvalgets videre vurderinger. Det kan imidlertid alt her slås fast at fleksibilitet og evne til å samarbeide med allierte og andre lands styrker, også i framtiden vil være sentrale kriteria for utviklingen av Forsvaret.

Det vises til særmerknad fra medlemmet Valved i vedlegg 1.

2.2 Nasjonale utviklingstrekk

Dette kapittelet gir en kort beskrivelse av viktige nasjonale utviklingstrekk av betydning for den videre utvikling av Forsvaret.

Økonomisk utvikling

I Innst. S. nr. 139 (2004–2005), jf. St.meld. nr. 8 (2004–2005), ble de langsiktige utfordringer for norsk økonomi drøftet. Meldingen skisserer en utvikling med kraftig vekst i offentlige utgifter fra 2015–2020 som følge av økende utgifter til alderspensjoner, pleie og omsorg. Selv med de betydelige usikkerheter som slike framskrivninger innebærer, vil det i kombinasjon med blant annet synkende inntekter fra petroleumsvirksomheten og en økende andel eldre, bli en vesentlig utfordring å sikre den langsiktige balansen i offentlige utgifter.

På kort sikt tilsier Statistisk sentralbyrås prognoser fortsatt gode statsfinanser og et høyt kostnadsnivå. 1 Norsk økonomi er inne i det fjerde året på rad med konjunkturoppgang, og produksjonen og sysselsettingen fortsetter å øke i høyt tempo. Høy internasjonal vekst, sterk vekst i oljeinvesteringene, økt arbeidsinnvandring og lav rente har vært viktige drivkrefter i denne oppgangen. Arbeidsinnvandringen har gjort at den sterke produksjonsveksten har kunnet gå sammen med moderat lønnsvekst og lavt rentenivå.

De gode statsfinansene gir på den ene side muligheter for betydelig offentlig satsing. På den annen side vil et relativt høyt kostnadsnivå stille høye krav til produktivitet. St.meld. nr. 8 (2004–2005) understreker at evnen til å utvikle og ta i bruk ny teknologi, nye produkter og nye organisasjons- og arbeidsformer, er avgjørende for veksten i samfunnets verdiskaping. Dette vil gjelde både i og utenfor offentlig sektor.

Produksjon av varer i Norge er i betydelig grad råvarebasert. Maritim virksomhet med sin omfattende kompetanse innen olje- og gassproduksjon, skipsfart, fiske, havbruk, skipsbygging og maritim vare- og tjenesteproduksjon, er viktig for landet. Disse næringene utgjør til sammen en meget stor del av verdiskapingen i Norge. Landet er derved særlig avhengig av velfungerende internasjonal handel. Videre er størsteparten av befolkningen bosatt langs eller nær kysten. Dette innebærer at store deler av Norges økonomiske grunnlag ligger innenfor verdiskaping i havet og langs kysten.

Miljø- og ressursforvaltning blir stadig viktigere for norsk velferd og sikkerhet, blant annet for at Norge kan forbli en pålitelig energileverandør. Imidlertid er det flere usikkerheter knyttet til dette, spesielt i nordområdene, jf. kapittel 2.1.4.

Forsvarsbudsjettene har hatt en forholdsvis stabil utvikling fra 1990 til 2007 og har i hovedsak fulgt utviklingen i konsumprisindeksen. Forsvarsbudsjettets andel av bruttonasjonalproduktet har i den samme perioden sunket fra ca. 3 % til ca. 1,6 %. Som andel av statsbudsjettet har forsvars­utgiftene sunket fra over 6 % til under 3 % i samme tidsrom. I den samme perioden har BNP økt med om lag 65 % målt i faste kroner. 2

Kompetent arbeidskraft vil i en voksende økonomi være etterspurt, noe som vil innebære konkurranse om godt utdannede og kompetente medarbeidere. Avgangen av Forsvarets personell til bedre betalte og arbeids- og familiemessig mindre belastende yrker, må derfor forventes å utvikle seg i takt med arbeidsmarkedets utvikling.

Utvalget mener at for Forsvaret innebærer dagens økonomiske utvikling to særlige utfordringer. For det første vil Forsvaret måtte yte en særskilt innsats for å rekruttere og beholde sitt personell, spesielt i økonomiske oppgangstider. For det andre vil det være et generelt behov for omstilling og rasjonalisering i offentlig sektor, inkludert Forsvaret, selv om den forventede økonomiske utviklingen på kort og lang sikt gir gode rammer for offentlig satsing. Utvalget viser for øvrig til kapittel 3.2 og 4.4.

Demografi

Befolkningen i Norge er ca. 4,7 millioner, og den øker med ca. 40 000 i året. 3 I perioden fra 1987 til 2006 ble det født om lag 60 000 barn årlig. 4 Reproduksjonsraten er 1,90, noe som uten innvandring vil føre til langsiktig befolkningsreduksjon. Tilflyttingen øker stadig og innvandringsoverskuddet utgjorde i 2006 ca. 23 000 (tilflytting minus utflytting). Innvandrerbefolkningen i Norge (summen av førstegenerasjonsinnvandrere og barn født av to utenlandsfødte foreldre) utgjør 8,9 % eller i alt 415 000 personer. 5

Bosettingsmønsteret i Norge blir stadig mer sentralisert, og 55 % av befolkningen bor nå i de mest sentrale kommunene. Denne trenden ser ut til å fortsette framover. 6

Flere samfunnsmessige utviklingstrekk som innvandring, likestilling mellom kjønnene og økt kontakt over landegrensene, fører til et samfunnsmessig og kompetansemessig mangfold.

Utvalget vil peke på utfordringen i å utnytte dette mangfoldet på en positiv måte, også i ­Forsvaret. Dette kan eksempelvis innebære deltagelse med kvinnelige soldater i internasjonale operasjoner, og sterkere flerkulturell tilnærming til og deltagelse i stabiliseringsoperasjoner og fredsbygging. Videre bør personellsammensetningen i Forsvaret reflektere samfunnet for øvrig, også for å ivareta en sosialt integrerende effekt og sikre Forsvarets legitimitet i alle deler av befolkningen. God integrasjonspolitikk er derfor god sikkerhetspolitikk. Utvalget viser i denne sammenheng til kapittel 3.2.

Miljøutfordringer

Fokuset på miljø og forurensning setter også rammer for Forsvaret. Det innebærer at Forsvarets virksomhet skal gjennomføres i henhold til internasjonale standarder og nasjonale lover og forskrifter. Ut over særskilte avtalefestede bidrag fra for eksempel Kystvakten til oljevernberedskap, vil Forsvarets primære oppgave ikke være å håndtere miljøutfordringer som sådan.

De globale miljøutfordringene vi står overfor er betydelige, jf. kapittel 2.1. Omfattende klimaendringer, reduksjon av artsmangfold og utslipp av miljøgifter, er vesentlige grenseoverskridende utfordringer i årene framover. Konsekvensene av miljøendringene kan ha sikkerhetspolitiske implikasjoner, for eksempel knyttet til levekår og migrasjon, kontroll med sjø- og landterritorier og miljø- og ressursforvaltning.

Spesielt utviklingen i nordområdene vil kunne bli krevende. Nedsmeltingen av polisen vil skape et potensial for blant annet økt mineralutvinning og petroleumsvirksomhet, fiskerier og bruk av farvannene til sjøtransport. Utvalget vil peke på at Forsvaret kan være et virkemiddel for å bidra til å håndtere ulike konsekvenser knyttet til miljø- og klimaendringer.

Familie og likestilling

Fra midten av 1970-tallet har kvinners yrkesaktivitet økt sterkt. I dag har nesten like mange kvinner som menn lønnet arbeid og høyere utdanning. Flere kvinner enn menn jobber deltid, og kvinner utdanner seg i stor grad innen omsorg og undervisning, mens menn er mer orientert mot teknikk og naturvitenskap. Det blir stadig flere kvinnelige ledere. Parallelt med økende utdanning og yrkesaktivitet, er kvinner stadig blitt eldre før de får barn. Kvinners gjennomsnittsalder ved førstegangs fødsel er nå om lag 28 år.

Dette har mange implikasjoner for Forsvaret. Familier hvor begge ektefeller har en yrkeskarriere er nå normen i det norske samfunnet. Dette betyr at mange av Forsvarets ansatte ønsker å bo i områder hvor ektefeller kan utøve sitt yrke og hvor ektefelle og barn kan tilbys tilfredsstillende utdannelses- og utviklingsmuligheter. Også ved lengre fravær fra hjemstedet, for eksempel ved sjø- og utenlandstjeneste, vil familiene søke å finne boområder hvor de kan ha et personlig nettverk og et bredt sivilt tjenestetilbud tilgjen­gelig.

Større mobilitet i arbeidsmarkedet og livslang læring vil trolig også bidra til økt fokus på selvrealisering og individuelle interesser. Dette vil i mange sammenhenger ikke gjøre det enklere for Forsvaret å beholde personell med godt utdannede ektefeller. Samtidig er menns økende deltagelse i hjemmet blitt en viktig utfordring for mange arbeidstagere som må være mye borte.

Utvalget vil derfor peke på at Forsvaret har en rekke utfordringer knyttet til personell- og familiepolitikk. Et mangfold av arbeidstagere med ulike familiemønstre og personlige behov skal ivaretas i henhold til lov- og avtaleverket, og på en måte som gjør at de velger Forsvaret som arbeidsgiver.

Utvalget vil også peke på den lave andelen kvinner og utfordringen som ligger i å utvikle bedre ordninger for å rekruttere og beholde kvinner i Forsvaret. Utvalget viser for øvrig til kapittel 3.2 og 3.3.

2.3 Forsvaret

2.3.1 Militære operasjoner

Moderne militære styrker anvendes av politiske myndigheter for et stort spenn av oppgaver og målsettinger i fred, krise og krig. Dette spennet omfatter blant annet signaleffekten som en militær struktur gir, suverenitetshevdelse og myndighetsutøvelse, fredsstøttende og stabiliseringsoperasjoner, og kampoperasjoner hvor hensikten er å nedkjempe en motstander.

Bruken av militærmakt er hele tiden i forandring, drevet ikke bare av sikkerhetspolitiske endringer og endrede normer for anvendelse av militær makt, men også av utviklingen av ny teknologi, nye militære kapasiteter og endrede operasjonsmønstre. Disse utviklingstrekkene er ikke enkle å bedømme. Vekselvirkninger mellom parter som søker å utmanøvrere hverandre, og usikkerheter og unøyaktigheter knyttet til den tilgjengelige informasjonen gjør at denne type utviklingstrekk ikke nødvendigvis følger en jevn bane.

2.3.1.1 Utviklingstrekk

En sentral drivkraft i utviklingen av militære operasjoner er den omfattende satsingen på fleksible, deployerbare, teknologisk avanserte og innsatsklare styrker i USA. Denne type modernisering, eller transformasjon, har også vært sentral for utviklingen av militære styrker i andre NATO-land og for allierte konsepter og styrkestrukturer slik som NATO Response Force (NRF). Overgangen til mobile, stående militære enheter har vært særlig tydelig for landstyrker. En tilsvarende utvikling finner også sted i en rekke andre land, blant annet innenfor EU (jf. EU Battle Groups ).

Militære enheter fra forskjellige land og forsvarsgrener samarbeider stadig tettere. Flernasjonale fellesoperasjoner integrerer militære enheter av ulike typer og fra ulike land på langt mer gjennomgripende måter enn tidligere. Dette understreker betydningen av å kunne samarbeide med styrker fra andre land gjennom felles systemer, prosedyrer og operasjonsmønstre (interoperabilitet).

Et vesentlig element i moderniseringen av militære styrker er innføringen av informasjons- og kommunikasjonsteknologi. Denne utviklingen har bidratt til å skape nye sensor- og våpensystemer som, knyttet sammen i datanettverk, har ført til en dramatisk økt effekt og åpnet for nye operasjonsmetoder. Anvendelse av moderne teknologi skaper dermed nye muligheter, preget av større fleksibilitet til å løse militære oppgaver på mer effektive måter.

En ulempe er at selv om enhetene får større slagkraft og økt operativ verdi, er avanserte systemer som regel mer kostbare i anskaffelse, drift og understøttelse enn tidligere. Utnyttelse av ny teknologi kan også åpne for nye sårbarheter og trusler ved at kritiske funksjoner sentraliseres og at det blir færre enheter. Dette fører til økt fokus på operasjonssikkerhet.

Ny teknologi kan heller ikke nødvendigvis erstatte personell. En rekke former for militære operasjoner vil også i framtiden være personell­intensive, spesielt fredsstøttende operasjoner. Ny teknologi reduserer heller ikke i seg selv kravet til beskyttelse av egne styrker, men kan benyttes som ett av flere virkemidler for å gjøre beskyttelsen mer effektiv. Derfor er evnen til å forstå, utnytte og forme den teknologiske utvikling avgjørende både i militære operasjoner og i langsiktig forsvarsplanlegging.

Et resultat av den amerikanskledede moderniseringen er deres overlegenhet i styrker innrettet for hurtige avgjørende slag, først og fremst mot andre stater. Selv på lang sikt har svært få land potensial til å kunne utvikle like avanserte styrkestrukturer som USA for denne type operasjoner.

Denne type militær overlegenhet kan imidlertid utfordres på andre måter, først og fremst gjennom asymmetriske strategier, ofte for å slite ut og ta fra det eksisterende maktapparatet sin legitimitet. Slike strategier kan eksempelvis bygge på innovativ bruk av teknologi, terror mot sivilbefolkning, (trusler om) bruk av masseødeleggelses­våpen og begrensede, men gjentatte angrep mot militære styrker over tid.

Denne utviklingen har vært drevet frem av så vel ikke-statlige aktører som stater. Slik kan forholdsvis små, militante grupper påvirke stater og det internasjonale samfunn gjennom å ramme ikke bare militære motstandere, men også sivile samfunn. Erfaringene fra Midt-Østen tilsier at deres taktikk og operasjonsmønstre forandres og fornyes kontinuerlig, så fort logistikk og finansiering tillater det. Men også stater nyttiggjør seg asymmetriske strategier ved utvikling og bruk av militære styrker.

Ulike politiske vurderinger og militære styrker fører til at konflikter vil kunne anta et bredt spekter av former, basert på hva partene anser formålstjenlig. Asymmetriske strategier vil derfor kunne anvendes i så vel interstatlige konflikter som av ikke-statlige aktører, og særlig når partenes militære styrker er ulike i kvalitet og størrelse.

Mange lavintensitetskonflikter der det kan være aktuelt å intervenere med militære styrker mangler klare avgrensninger i tid og geografi. De involverer mange parter og interesser, skillet mellom sivile og militære forhold er mindre tydelige enn før, og operasjonenes intensitet og karakter varierer over tid. I slike stabiliseringsoperasjoner er sammenhengen mellom den militære og den sivile innsatsen i operasjonsområdet avgjørende.

Kompleksiteten i disse operasjonene forsterker behovet for integrert, sivil-militær planlegging og koordinering, jf. kapittel 3.5. Sentralt for muligheten for å lykkes er at operasjonene er legale, har legitimitet internasjonalt, i staten og blant befolkningen der de foregår. Det er også viktig at planlegging og gjennomføring tar høyde for lokal(e) kultur(er) og er fleksibel i forhold til utviklingen i området. For at militærmakt effektivt skal bidra til å skape rom for varige politiske løsninger kreves derfor et samspill av tiltak for å bedre sikkerheten, utvikle styresettet og fremme økonomisk utvikling. Denne type stabiliseringsoperasjoner innebærer derfor ofte langvarig tilstedeværelse av både sivile og militære enheter, mens bruk av militære styrker til krisehåndtering forutsetter evne til rask forflytning og innsats.

Internasjonale operasjoner utenlands foregår normalt etter mandat fra FN eller eventuelt andre regionale organisasjoner. Denne typen operasjoner omfatter bidrag fra mange stater og vil ha så vel politiske som humanitære og militære komponenter. Operasjonene er svært krevende fordi man selv på avgrensede områder må kunne gjennomføre kampoperasjoner, stabiliseringsoperasjoner og humanitær assistanse samtidig. Styrkens politisk autoriserte maktbruk er imidlertid basert på hjemmearenaens føringer og politiske dynamikk, med en klar forståelse av at militærmakten skal være i det godes tjeneste, og med en forventning om minimum bruk av vold og svært få falne. For å oppfylle operasjonenes mandat og ivareta styrkenes sikkerhet legges det derfor stor vekt på robuste militære enheter som kan løse sine oppgaver under skiftende betingelser.

På militær side opplever FN en gjennomgående mangel på støttekapasiteter. Videre er det neppe grunn til å anta at FN vil kunne etablere egen evne til å lede og gjennomføre omfattende, høyintensive militære operasjoner i overskuelig framtid. Derved blir moderne ledelses- og støttekapasiteter som særlig finnes i vestlige land, viktige for framtidige FN-operasjoner.

For å skape bedre sammenheng mellom sivil og militær innsats, har FN utviklet en egen integrert strategi som legger vekt på å utnytte et bredt spekter av ressurser. Betydningen av bred tilnærming og integrert innsats gjenspeiles også i utviklingen av NATOs og EUs operasjonskonsepter.

Samtidig råder verken FN, NATO, EU eller andre internasjonale organisasjoner alene over tilstrekkelige sivile og militære ressurser til å løse store og komplekse konflikter. Det gjøres framskritt i utviklingen av integrerte operasjoner, men det er fortsatt en lang rekke utfordringer knyttet til koordinering av ulike former for innsats, jf. kapittel 2.1.2 og 3.5.3.

2.3.1.2 Konsekvenser for Forsvaret

Utviklingen viser bredden av operasjoner, nasjonalt som flernasjonalt, som Forsvaret må være forberedt på å kunne bidra til å løse i framtiden. Forsvaret må derfor forberedes på ulike operasjonstyper så vel hjemme som ute. Dette omfatter:

• operasjoner med høye militære ytelseskrav mot andre militære styrker

• operasjoner til støtte for sivile samfunn, humanitær assistanse og ved kriser, der enheter må kunne settes inn svært raskt

• fredsstøttende og stabiliserende operasjoner som oftest innebærer tilstedeværelse med robuste enheter over langt tid

• overvåking, suverenitetshevdelse og myndighetsutøvelse i nordområdene

Uavhengig av det brede spekteret av utviklingstrekk er det en rekke, langt på vei sammen­fallende krav til militære styrker:

• Militære enheter må være robuste slik at de kan løse sine oppdrag under skiftende politiske og militære betingelser.

• Forsvarets enheter må kunne operere effektivt sammen med hverandre og med enheter fra andre land. Det betyr at Norge må modernisere sine militære styrker i takt med de land vi ønsker å kunne operere effektivt sammen med.

• Ledelse og kontroll av militære styrker må legges opp på en måte som ivaretar behovet for koordinering og samarbeid med sivile aktører. Dette må spesielt ved stabiliseringsoperasjoner inkludere internasjonale organisasjoner og ikke-statlige organisasjoner.

• Kunnskap om trusler og omgivelsene operasjonene foregår i blir stadig viktigere. Dette krever økt vekt på etterretning og sikkerhet.

• Effektfull bruk av enhetene krever ikke bare høy personlig kompetanse, men også samtrening av enheter, ledelse og støtteapparat, samt oppdragsspesifikk trening.

Andre sider ved de militære operasjonene trekker imidlertid i ulike retninger:

• Kravene til reaksjonsevne i noen operasjoner står i motsetning til kravene om utholdenhet over tid i andre typer operasjoner.

• Ved samtidig deltagelse i flere utenlandsoperasjoner er behovet for støttekapasiteter større enn når enhetene brukes på eget territorium.

• Flernasjonale, høyintensive operasjonsformer krever vanligvis mer avanserte enheter enn andre former for operasjoner.

Dette stiller små stater som Norge overfor vanskelige valg i utviklingen av militære styrker.

Utviklingen understreker også spørsmålet om forholdet mellom sivile og militære bidrag i ­Norges satsing på internasjonale fredsstøttende og stabiliseringsoperasjoner. Dette spørsmålet belyses nærmere i kapittel 3.5.3.

Et grunnleggende krav er å opprettholde et troverdig militært forsvar også på lang sikt. Det mest sikre med framtidens militære operasjoner er at en må forvente fortsatte endringer i hvor­ledes militære styrkes anvendes og opererer. Dette vil kreve løpende tilpasninger og fleksibilitet også i det norske Forsvaret.

I kombinasjon med den økende kompleksiteten i militære operasjoner framstår derfor kompetanse som stadig mer avgjørende for Forsvaret. Kompetansebehovet omfatter alle sider av virksomheten fra den enkelte soldat og medarbeider på taktisk og teknisk nivå, til ledelse og planlegging av kompliserte, flernasjonale fellesoperasjoner i tett samarbeid med sivile aktører.

Kompetansebehovet omfatter også evnen til utvikling og endring for å kunne møte nye utfordringer og utnytte nye muligheter som oppstår som følge av endringer i Forsvarets omgivelser. Behovet for denne formen for utviklingskompetanse inkluderer alle nivå og deler av virksom­heten.

2.3.2 Moderniseringen av Forsvaret

Ved inngangen til dette tiåret var Forsvaret i en dyp og vedvarende strukturell krise. Til tross for omfattende nedleggelser og endringer på 1990-tallet, fastslo Forsvarspolitisk utvalg av 2000 (NOU 2000:20) at det gjennom en rekke år hadde utviklet seg et alvorlig misforhold mellom retorikk og realitet, og at en radikal omlegging av Forsvaret var påkrevd.

En omfattende omstilling ble igangsatt gjennom langtidsplanen for Forsvaret for perioden 2002–2005, jf. Innst. S. nr. 342 (2000–2001) og St.prp. nr. 45 (2000–2001). Moderniseringen ble videreført gjennom langtidsplanen for inneværende planperiode (2005–2008) som ble behandlet av Stortinget våren 2004, jf. Innst. S. nr. 234 (2003–2004) og St.prp. nr. 42 (2003–2004).

2.3.2.1 Sentrale omstillingsmål

Omstillingen tok utgangspunkt i to grunnleggende ubalanser som hovedutfordringer i omstillingen av Forsvaret, jf. St.prp. nr. 45 (2000–2001):

• ubalansen mellom innretting og oppgaver

• ubalansen mellom ressursbehov og ressurstilførsel

Overgangen fra et mobiliseringsforsvar til et innsatsforsvar innebar derfor ikke bare et kvalitativt endret, men også et kraftig nedskalert, forsvar. Operative styrkestrukturer ble underlagt økte reaksjonskrav, og det skulle satses på egne innsatsstyrker med fokus på høye kvalitetskrav og evne til innsats nasjonalt og internasjonalt. Ett av de økonomisk-administrative hovedmålene var å redusere driftsutgiftene. Forsvarets personellstruktur skulle reduseres med over 25 % fra nærmere 21 000 ansatte i år 2000 til 15 000 ansatte innen utgangen av år 2008. Bygningsmasse og infrastruktur skulle nærmest halveres fra om lag 6 mill. kvadratmeter til nærmere 3,5 mill. kvadratmeter innenfor den samme perioden.

Det ble lagt vekt på å holde et relativt høyt tempo i den omfattende omstillingsprosessen. I gjennomføringen ble stabile økonomiske rammer, god kommunikasjon og sterk strategisk styring vektlagt som viktige kriterier for en vellykket omstilling. Et bredt spekter av virkemidler ble skissert, herunder utstrakt bruk av avgangspakker, ulike former for offentlig-private løsninger og bortsetting av tjenester. Videre fokuserte man på aktiv bruk av moderne informasjons- og kommunikasjonssystemer, strategisk mål- og resultatstyring og etablering av indikatorer for vurdering av operative leveranser og styrkeinnmeldinger.

Forsvarsdepartementet fremhever at omstillingen i stort følges opp i henhold til de politisk lagte planer, og at Forsvarets samlede operative evne i dag er langt bedre enn ved inngangen til omstillingen i 2001. 7 Forsvarsdepartementet erkjenner derimot at det fortsatt eksisterer betydelige utfordringer i inneværende omstillingsperiode (2005–2008), blant annet knyttet til drifts­kostnadsutvikling, omsetning av investeringsmidler, tilpasning av ambisjonsnivå til økonomiske rammer, rekruttering og personellslitasje. Forsvarsdepartementet uttrykker derfor en betydelig usikkerhet om måloppnåelsen for inneværende omstilling. St.prp. nr. 1 (2007–2008) peker på at den finansielle utviklingen, driftsutviklingen og en noe forsinket omstilling vil øke Forsvarets langsiktige utfordringer.

Utvalgets vurdering

Resultatene av den pågående moderniseringen er bestemmende for hvor Forsvaret vil stå ved inngangen til neste planperiode.

Etter utvalgets vurdering har omstillingen av Forsvaret fra 2002 og fram til i dag vært nødvendig for å skape bedre samsvar mellom Forsvarets oppgaver og struktur, og sikre bedre balanse mellom ressursbehov og ressurstilførsel. Omstillingen av Forsvaret gir dermed et godt grunnlag for å utvikle Forsvaret videre i perioden 2009–2012 og fram mot 2020.

Utvalget fremhever at det fortsatt eksisterer utfordringer knyttet til omstilling av Forsvaret, og har derfor lagt vekt på å belyse utvalgte sider ved omstillingen som anses særlig viktige for den videre utvikling. Disse er:

• strukturelle og operative mål

• økonomiske og administrative mål

• personell og kompetansemessige mål

• ledelse og styring

2.3.2.2 Strukturelle og operative mål

Forsvaret har i omstillingsperioden utviklet seg fra et mobiliseringsforsvar til et innsatsforsvar, med vekt på kvalitet og fleksibilitet. Figur 2.1 viser hovedtrekkene i Forsvarets planlagte operative struktur for 2008.

Kilde: St.prp. nr. 1 (2007–2008).

Etter Forsvarssjefens syn utvikles dagens forsvar i riktig retning, og Forsvaret er kvalitetsmessig sett på mange områder vesentlig styrket. Imidlertid peker Forsvarssjefen på at dagens forsvar fortsatt har et dårlig samsvar mellom de styrker som produseres med den norske forsvarsmodellen, og den type styrker man faktisk har behov for; at det fortsatt eksisterer en ubalanse mellom de operative og støttende deler av strukturen; og at det fortsatt er ubalanse mellom den politiske vedtatte forsvarsstrukturen og de vedtatte budsjettene. Forsvarssjefen understreker også at den vedtatte målstrukturen for perioden 2005–2008 ikke er realistisk innenfor dagens budsjettrammer. 8

Fra fagmilitær side vises det til at viktige år­saker til avvikene mellom status og planer er lavere budsjetter enn forutsatt, for optimistiske ambisjoner og økte driftskostnader som følge av blant annet lavere gevinstuttak i omstillingen enn planlagt og ressursdrivende operasjonsmønster i internasjonale operasjoner. Videre pekes det på at Forsvaret har liten strukturell-, materiell- og kompetansemessig dybde, noe som fører til personellslitasje og liten operasjonell utholdenhet. Dette betyr at mange deler av Forsvaret nærmer seg et nivå hvor forsvarlig kvalitet ikke er forenlig med ytterligere volummessige reduksjoner. 9

Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at både reaksjonsevne, utholdenhet og kvalitet er viktig for Forsvaret. Den volummessige reduksjonen av Forsvaret i perioden 2002–2008 har bidratt til å rette opp ubalanser mellom disse tre grunnleggende forhold. Utvalget er derimot bekymret over at en del av de volummessige reduksjoner i for stor grad bygger på et økonomisk rasjonale. Dette har bidratt til at den nødvendige robustheten i organisasjonen kan være på vei til å forsvinne. Utvalget mener at dette har implikasjoner for flere forhold vedrørende Forsvarets struktur og rammer. Utvalget vil komme tilbake til disse forhold i kapittel 3 og 4.

2.3.2.3 Økonomiske og administrative mål

En viktig utfordring for forsvarssektoren har vært oppfølging av økonomiske planforutsetninger gjennom de årlige budsjetter, jf. figur 2.2. Som figuren viser har det vært et systematisk avvik mellom planforutsetninger og faktiske bevilgninger gjennom hele perioden. Forsvarsforliket fra 2002, jf. Innst. S. nr. 232 (2001–2002) og St.prp. nr. 55 (2001–2002), fastla budsjettnivået for perioden 2002–2005. For perioden 2005–2008 har det ikke eksistert et tilsvarende forsvarsforlik.

Rammene for omstillingen har lagt stort press på Forsvarets driftsutgifter. Målet har vært å få bedre kontroll over utgiftene og de faktorer som bidrar til utgiftsvekst, og vri utgiftene fra logistikk og støtte til operativ virksomhet. Utviklingen i Forsvarets driftsutgifter er vist i figur 2.3.

Forsvarssjefen mener at Forsvaret vil være tjent med mer penger til drift, herunder trening og øving. 10

For å fornye strukturen er materiellinvesteringene søkt skjermet i hele omstillingsperioden. I dag er investeringsandelen om lag 24 % av totalbudsjettet. I gjennomsnitt ligger de årlige investeringene vesentlig under planforutsetningene, jf. figur 2.4. Norge ligger derimot godt over NATO-landenes gjennomsnitt, og NATOs forventninger til medlemslandene om en 20 % investeringsandel.

Som et ledd i rasjonaliseringen av Forsvaret, er mange militære leire og avdelinger lagt ned. En tredjedel av Forsvarets eiendomsmasse har blitt avhendet, fra i underkant av 6 mill. kvadratmeter ved inngangen til omstillingsperioden til ca. 4 mill. kvadratmeter ved inngangen til 2008. Dette har ført til en konsentrasjon av Forsvarets virksomhet, som illustrert i figur 2.5.

Fra fagmilitær side vurderes imidlertid fortsatt base- og infrastrukturen som overdimensjonert i forhold til Forsvarets operative styrker, blant annet når det gjelder Luftforsvarets basestruktur. 11

Utvalgets vurderinger

I omstillingsperioden 2002–2008 har Forsvaret hatt et budsjettnivå som i gjennomsnitt har ligget i underkant av 1 mrd. kroner lavere enn forutsetningene i langtidsplanene. Ut fra en gjennomsnittsbetraktning utgjør dette avviket om lag 3 % av budsjettets totale størrelse. Utvalget mener at dette har vært svært uheldig for en sektor under kraftig strukturell og økonomisk omstilling. Underdekningen har medført ekstra press på modernisering og omstillingstempo, og har bidratt til å utløse feilinvesteringer i materiell og infrastruktur. Utvalget mener at dette illustrerer betydningen av budsjettmessig forutsigbarhet i den neste langtidsperioden, og viser for øvrig til kapittel 2.3.3 og 4.4.

Samtidig er det er en utfordring å sette Forsvaret best mulig i stand til å håndtere mindre avvik i de årlige budsjetter under forutsetning av at dette ikke representerer systematiske og tiltakende avvik over tid. Utvalget mener at dette har flere sider, og viser til sine anbefalinger i kapittel 4.

I løpet av omstillingsperioden har Forsvaret investert ca. 53 mrd. kroner i nytt materiell. Planmessig eksisterer det derimot en konsekvent og til dels vesentlig lavere investeringsandel enn forutsatt. Utvalget mener dette har konsekvenser for Forsvarets evne til operative leveranser og framdriften i omstillingen. Dette drøftes nærmere i kapittel 2.3.3 og 4.4.

Det er flere årsaker til at driftskostnadene ligger høyere enn forutsatt. På en rekke områder har ikke Forsvaret greid å oppnå full effekt av omstillingen. Videre kan dette tilskrives for stor grad av optimistisk planlegging. Utvalget stiller spørsmål ved om målet om lavere driftsbudsjett i Forsvaret lar seg kombinere med den økte vektleggingen av operativ virksomhet.

Forsvaret har gjennomført en betydelig rasjonalisering av sin base- og infrastruktur. Totalt ser det ut til at målsettingene om reduksjoner i bygningsmasse vil nås. Utvalget mener at basestrukturen må utvikles videre med utgangspunkt i Forsvarets behov. Dette omtales nærmere i kapittel 3.6.

2.3.2.4 Personell og kompetansemessige mål

Forsvaret har i omstillingen på 2000-tallet hatt et særskilt fokus på å redusere antall ansatte. Som vist i figur 2.6, har hele forsvarssektoren, inkludert alle underliggende etater blitt redusert med om lag 25 % siden 2000. Innen utgangen av 2008 er målsettingen å ha en personellstruktur på 15 000 årsverk i Forsvaret. St.prp. nr. 1 (2007–2008) fastslår imidlertid at det gjenstår utfordringer knyttet til å nå dette målet, og at budsjettforslaget baserer seg på et høyere personellanslag.

Kilde: Forsvarets forskningsinstitutt, 2007.

De omfattende personellreduksjonene har skapt utfordringer for Forsvarets organisasjon. Selv om omstillingen har bidratt til å konsentrere Forsvarets virksomhet, understreker Forsvars­staben at enkelte fagmiljøer lider under lav bemanning og slitasje på personellet. Dette innebærer at Forsvarets evne til å løse oppgaver nasjonalt og spesielt internasjonalt er blitt sårbar. 12 Utvalgets besøk ved Forsvarets avdelinger har bekreftet at belastingen på personellet som følge av høyt aktivitetsnivå, er en viktig problemstilling. Det etterlyses blant annet klarere retningslinjer for rotasjonsmønster for internasjonal tjeneste.

Forsvarets grads- og opprykkssystem, kombinert med omfattende søknadsrunder gir en stor jobbrotasjon i Forsvaret. Undersøkelser viser at militært ansatte over en 5-års periode i gjennomsnitt kunne vise til 2,8 ulike jobber. 13 Omstillingen har også endret gradsstrukturen i Forsvaret i form av en betydelig gradsinflasjon. Figur 2.7 viser endringene på militært gradsnivå fra 2000 og fram til 2006.

Kilde: Forsvarets forskningsinstitutt, 2007.

Lønnsutviklingen i Forsvaret for årene 2000–2007 er illustrert i figur 2.8. Forsvarets grunnlønn øker i takt med staten for øvrig, men bruken av aktivitetsbaserte tillegg øker i perioden. I de siste årene kan 15–20 % av den totale lønnsutbetalingen i Forsvaret tilskrives variable aktivitetsbaserte tillegg. Utbetaling av aktivitetsbaserte tillegg er særskilt knyttet til personell på lavere gradsnivå, i operative avdelinger og avdelinger som direkte støtter operative avdelinger. 14

Kilde: Forsvarets forskningsinstitutt, 2007.

Forsvarsdepartementet slår fast at gjennom utstrakt bruk av nedbemanningstiltak har Forsvaret mistet personell med viktig, og til dels kritisk, kompetanse. Aktiv bruk av avgangsstimulerende tiltak var i seg selv avgjørende for å nå nedbemanningsmålet, men styringen over hvem som fikk tilbud kunne ha vært bedre, jf. St.prp. nr. 78 (2006–2007).

En ny utdanningsordning ble iverksatt i 2005. Den grunnleggende befalsutdanningen ble forenklet og lagt nærmere avdelingene. Krigs- og stabsskoler ble innrettet i henhold til internasjonale standarder. Reformen innbefattet også en rasjonalisering av skolestrukturen. I samme periode ble en rekke personellreformer implementert, blant annet etablering av en ny befalskategori, avdelingsbefal. Dette for å sikre høy stridsteknisk og taktisk kompetanse i avdelingene, og en balansert alders- og gradssammensetning i Forsvarets personellstruktur på sikt.

Fra arbeidstakersiden argumenteres det for at Forsvarets særegenheter og dannelsen av offiserer i noen grad går tapt i den nye utdanningsmodellen. Etter deres syn må utdanningen i større grad rendyrke den militære profesjon, utvides og knyttes til livslang læring. 15 Arbeidstakerorganisasjonene kritiserer dagens praktisering av avdelingsbefalsordningen. Det etterlyses fleksibilitet i håndtering av ordningen, og uttrykkes bekymring omkring tilsettingsforhold, kompetanseforvaltning og rettigheter for denne kategorien personell.

Forsvaret har hatt fokus på familiepolitikk de siste årene. En rekke tiltak er iverksatt, og personell knyttet til internasjonale operasjoner og oppdrag er prioritert. Undersøkelser i den senere tid i Forsvaret, viser likevel at samlivsbrudd forekommer hyppigere hos befal enn hos sammenliknbare grupper i befolkningen. Man finner en samvariasjon mellom samlivsbrudd og antall deployeringer, og tilsvarende mellom samlivsbrudd og antall flyttinger. 16 Videre viser undersøkelser at ansatte i Forsvaret opplever at kravene på jobben forstyrrer privatliv i større grad enn man finner i samfunnet for øvrig. 17

Det har vært et mål å få flere kvinner i Forsvaret, særlig på militær side. Andelen kvinnelig befal og vervede har imidlertid vært lav og forholdsvis konstant fra år 2000. St.meld. nr. 36 (2000–2007) om økt rekruttering av kvinner til Forsvaret skisserer en rekke tiltak for å øke kvinneandelen. Meldingen setter en målsetting på 20 % kvinneandel i Forsvaret innen år 2020. Forsvaret har i dag en kvinneandel på militær side på 7 %.

Prinsippet om allmenn verneplikt har ligget til grunn gjennom hele omstillingsperioden, men Forsvarets behov har vært styrende for inntaket til førstegangstjeneste. Inntaket av vernepliktige har falt fra om lag 15 000 i år 2000 til 10 000 i år 2006, se figur 2.9. Frafallet under tjenesten viser en synkende tendens fra om lag 29 % i år 2000 til om lag 17 % i år 2005.

Kilde: Forsvarsdepartementet, 2007.

Kvalitetsheving av militærtjenesten for de verne­pliktige har vært et prioritert område i perioden. Vernepliktsundersøkelsen for 2006 viser at en stor og stigende andel av de vernepliktige trives i Forsvaret, og at mange er mer positive til Forsvaret etter førstegangstjenesten. 18 Selv om undersøkelsen blant mannskaper som er inne til tjeneste, ikke viser like gode resultater, går utviklingen gjennomgående i en positiv retning for Forsvaret. Men undersøkelsen indikerer også utfordringer og forbedringspotensial. Av soldatene som er inne til førstegangstjeneste, trives 11 % ganske eller meget dårlig, og 29 % har også blitt mer negative til Forsvaret.

Utvalgets vurderinger

Kraftig nedbemanning, reformer og omorganisering har medført store endringer både for den enkelte ansatte, og for Forsvarets forvaltning av personellet. Utvalget mener at den omfattende nedbemanningen av Forsvaret fra år 2000 og fram til i dag har vært nødvendig, og at det fortsatt må legges vekt på å sikre kontroll over denne delen av Forsvarets driftsutgifter. Utvalget vil komme tilbake til dette i kapittel 3.2 og 4.4.

Utvalget mener samtidig at tiden er inne for å skifte fokus for Forsvarets personellpolitikk inn i neste periode og videre fram mot år 2020. Personellet er en strategisk ressurs for Forsvaret på linje med materiell og økonomi. Avgjørende vekt bør derfor legges på å utvikle Forsvaret som en kompetanseorganisasjon. Dette vil styrke Forsvarets muligheter til å løse stadig mer omfattende og krevende oppgaver, samtidig som det stiller krav til målrettet utvikling og systematisk bruk av Forsvarets kompetanse.

Utvalget mener videre at Forsvaret bør vurdere belastning som en faktor ved disponering av personell. Forsvaret bør legge forholdene bedre til rette for å rekruttere og beholde kvalifisert arbeidskraft. Utvalget mener dette har implikasjoner for normsetting i forhold til belastende tjeneste, karriereplanlegging og familiepolitiske tiltak. Utvalget viser for øvrig til kapittel 3.2.

Utvalget mener at en forsterket innsats for å rekruttere kvinner til Forsvaret er svært viktig i årene framover. Forsvaret blir stadig mer avhengig av dyktige medarbeidere og et kompetansemessig mangfold. Derfor må Forsvaret rekruttere vesentlig bredere enn i dag. Utvalget vil komme tilbake til dette i kapittel 3.2 og 3.3.

Et gradvis synkende antall vernepliktige kalles inn til førstegangstjeneste. Utvalget understreker imidlertid at førstegangstjenesten fortsatt har stort omfang, og at innholdet i tjenesten utvikler seg i en positiv retning. Dette viser betydningen av å videreføre et målbevisst arbeid for å videreutvikle tjenestens innhold og redusere frafallet under førstegangstjenesten. Utvalget viser til kapittel 3.3.

2.3.2.5 Ledelse og styring

I omstillingen er det gjort grep for styrke Forsvarets evne til ledelse og styring, herunder restrukturering av kommandostrukturen, forenkling av styringslinjer og etablering av integrert strategisk ledelse i 2003.

Innføringen av integrert strategisk ledelse, bestående av Forsvarsdepartementet og Forsvarsstaben, skulle bidra til en slankere ledelsesmodell og en mer effektiv strategisk styring av Forsvaret. Samtidig har andre ledelses- og styringslinjer blitt mer fragmenterte. Blant annet har organiseringen av Forsvarsbygg og Forsvarets logistikkorganisasjon ført til at lokale sjefer har fått et langt større antall sjefer og enheter å forholde seg til.

I Statskonsults evaluering av Forsvarets omstilling i perioden 2002–2005 trekkes det frem at forsvarsledelses personlige engasjement i omstillingen var en viktig grunn til at omstillingen i perioden 2002–2005 var vellykket. Rapporten etterlyser derimot ledelsens fortsatt sterke støtte og synlighet i den videre omstilling av Forsvaret. 19 Forsvarets medarbeiderundersøkelse for 2007 viser at om lag 1/3 av de ansatte har liten tillit til ledelsens evne til å ivareta Forsvarets framtid.

Videre fremhever Statskonsult i sin gjennomgang at omstillingen har vært en ensidig prosess innrettet mot økonomiske, kvantitative størrelser. Det påpekes en ubalanse i prioriteringen av omstillingsmål som har påvirket resultat og måloppnåelse.

Forsvarets hovedverneombud mener at de menneskelige faktorer har vært undervurdert i omstillingsprosessen, at ansatte ikke har blitt hørt og at gode løsninger har gått tapt som følge av dette. 20

Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at omstillingen på flere måter har styrket Forsvarets evne til tverrprioritering og økonomistyring.

Samtidig har omstillingen også medført noen grad av uklare kommandolinjer og uklare skiller mellom organisasjonens nivåer.

Forsvaret er under et krysspress hvor kravene til daglige leveranser, effektivisering, nedbemanning og langsiktige investeringer i nytt materiell og kompetanse, skaper spenninger i organisasjonen. Utvalget mener at dette stiller høye krav til Forsvarets ledere og omstillingsprosesser.

Utvalget mener at på tross av organisatoriske tiltak har en rekke personellpolitiske sider kommet i skyggen. Utvalget legger vekt på at vilje til omstilling i stor grad må skapes innenfra i organisasjonen, og at dette ikke i stor nok grad er reflektert i omstillingen av Forsvaret. Dette bidrar til unødig høy friksjon mellom behovene for å ivareta både personellet og omstillingsmål.

Utvalget mener at utfordringene knyttet til ledelse, styring og kultur må møtes bedre i den kommende perioden. Utvalget kommer tilbake til dette i kapittel 4.2.

2.3.3 Finansielle utfordringer

Et tilbakevendende problem i utviklingen av ­Forsvaret har vært manglende samsvar mellom økonomiske forutsetninger og den faktiske, økonomiske utviklingen i en planperiode.

Gjennom hver planperiode viser det seg at kostnadene jevnt over blir stadig høyere og bevilgningen stadig lavere enn forutsatt. Videre stilles det også ofte spørsmål ved om det er samsvar mellom kostnadsnivå og bevilgningsnivå ved inngangen til perioden.

Avvikene på finansieringssiden tillegges som regel effekten av årlige budsjettprosesser, mens avvikene på kostnadssiden skyldes for optimistiske forutsetninger om kostnadsnivå og -utvikling, uforutsette behov som forutsettes løst innenfor eksisterende økonomiske rammer, og et underliggende kostnadspress.

2.3.3.1 Forsvarsbudsjettene

Utviklingen i forsvarsbudsjettene har siden 1990 i hovedsak fulgt utviklingen i konsumprisindeksen. Målt med Finansdepartementets indeks for lønns- og priskompensasjon for forsvarssektoren har budsjettene vist en synkende tendens i de siste 5 årene, jf. figur 2.2. Dette betyr synkende kjøpekraft for Forsvaret.

Som omtalt i kapittel 2.2, har forsvarsbudsjettenes andel av bruttonasjonalproduktet (BNP) og statsbudsjettet sunket betydelig. Fra 1970 til 1990 var forsvarsbudsjettets andel av BNP på mellom 2,5 og 3 %, mens det i dag er nede på 1,6 %. Dette betyr at det brukes en vesentlig mindre del av samfunnets ressurser på militært forsvar.

En tredje, klar trend helt tilbake til midten på 1980-tallet, er at langtidsplanenes budsjettforutsetninger ligger gjennomgående på et høyere nivå enn de faktiske årlige budsjettildelinger. Forsvarsforliket som ble etablert gjennom Innst. S. nr. 232 (2001–2002), jf. St.prp. nr. 55 (2001–2002) ble i så måte ikke noe annerledes, jf. figur 2.2. Underdekningen i forliksperioden 2002–2005 utgjorde til sammen 4,6 mrd. kroner (målt i 2007-kroner). I omstillingsperioden 2005–2008 er underdekningen på om lag 2,6 mrd. kroner (målt i 2007-kroner).

2.3.3.2 Kostnadsutvikling

Forsvarets kostnadsutvikling bestemmes av investeringsporteføljen, endringer i basestrukturen og organisasjonen, det underliggende kostnadspresset og uforutsette behov.

Kostnadsutviklingen knyttet til investeringsporteføljen og endringer i basestrukturen er en direkte konsekvens av Forsvarets struktur. Uforutsette behov kan være knyttet til oppstart av internasjonale operasjoner, hurtige materiell­anskaffelser og tiltak knyttet til helse, miljø og sikkerhet, for eksempel i kraft av pålegg eller som følge av ulykker. I utgangspunktet bør dette dekkes gjennom ekstraordinære bevilgninger, men erfaringsmessig har det vist seg at også slike utgifter må dekkes innenfor forsvarsrammen.

I Forsvaret som i andre sektorer, eksisterer det en kostnadsvekst ut over den generelle inflasjon. Hovedårsaken er den økonomiske utvik­lingen i samfunnet. Fra slutten av 2. verdenskrig har økonomien i gjennomsnitt vokst med over 3 % årlig ut over den generelle prisstigningen.

Den økte verdiskapningen i samfunnet gir over tid økte reallønninger og kapitalavkastning. Økte reallønninger er en av hovedårsakene til at Forsvaret og andre sektorer opplever kostnadsvekst over tid. I tillegg til økte lønninger kan også prisøkning utover inflasjon på varer og tjenester bidra til kostnadsvekst.

Kraftig prisøkning på militært materiell har vært et gjennomgående utviklingstrekk i mange tiår. Årsaken er i hovedsak vektleggingen av teknologiske forbedringer som muliggjør kvalitetsforbedringer i produktet. Dette står i kontrast til mye av den kommersielle teknologiske utviklingen som i større grad vektlegger teknologi som muliggjør mer effektiv produksjon og dermed billigere produkter.

Hovedårsaken til denne forskjellen er at betalingsvilligheten på militær side er meget høy for utstyr med bedre ytelse enn potensielle motstandere. Selv marginale forskjeller vil kunne ha avgjørende betydning for utfallet av en militær konfrontasjon. Eksempelvis vil økt rekkevidde på sensorer og våpensystemer kunne gjøre motstanderens våpen nærmest verdiløse. Denne mekanismen fører til et sterkt fokus på teknologisk utvikling og stadig økende kostnader på militært utstyr.

Hvordan kontrollere kostnadsveksten

Forsvaret kan redusere kostnadsveksten på driftssiden gjennom intern effektivisering. Ved å praktisere sterk intern styring kan det oppnås en lavere vekst enn i resten av samfunnet. Dette innebærer for eksempel stram styring av gradsfastsettelser, bruk av overtid og reiseutgifter. For å dempe kostnadsveksten er det i tillegg avgjørende å minimere uønsket forbruk og slakk i organisasjonen.

Utfordringen ved denne typen tiltak er at det kan stå i motsetning til andre viktige hensyn. Det er for eksempel viktig å beholde og rekruttere kompetent personell i et gradvis strammere arbeidsmarked, jf. kapittel 2.2.

Kostnadsvekst på materiell kan reduseres på flere måter. En måte er å utnytte skalaeffekter. Dette betyr at kostnadene per enhet reduseres gjennom større grad av standardisering og større produksjonsvolum. Valg av mer eller mindre standardiserte produkter vil i tillegg kunne redusere utviklingstiden, noe som også reduserer kostnadene.

Skalaeffekter kan oppnås gjennom samarbeid med andre stater om materiellanskaffelser. Et slikt samarbeid vil også kunne gi større forhandlermakt enn det Forsvaret alene kan oppnå.

Når materiell nærmer seg utløpet av levetiden, må det gjøres nye investeringer for å opprettholde kapasiteten. Et viktig virkemiddel ved slike beslutningspunkter er å søke etter andre og rimeligere løsninger. Slike løsninger kan utnytte den teknologiske utviklingen på nye måter. I ulik grad kan de erstatte eksisterende materiell på tross av stor materiellmessig ulikhet. Dette kan omtales som skift i materiellerstatningstrenden.

Utfordringene ved å utnytte slike skift kan være knyttet til blant annet usikkerhet om teknologi og kostnader, organisatorisk og kompetansemessig endring, færre muligheter til å utnytte ­skalaeffekter, og evnen til å operere sammen med militære styrker fra andre land.

Økt bevissthet om muligheten til å vurdere ulikt teknologisk nivå på ulike materielltyper er en tredje mulighet til å påvirke investeringskostnadene. Ensidig fokus på det ypperste av ny teknologi, såkalt « state of the art », øker sannsynligheten for at Forsvaret betaler for mye i forhold til det reelle behov som skal dekkes.

2.3.3.3 Realistiske kostnadsanslag

Den framtidige kostnadsutviklingen er usikker, særlig på lengre sikt. Feilvurdering av kostnader og kostnadsvekst kan få store konsekvenser for den framtidige utvikling av Forsvaret.

Det går et viktig skille mellom kostnadsanslag til bruk i budsjettering og i langtidsplanlegging. Bruk av for høye satser ved kostnadsanslag i ­budsjettsammenheng kan medføre færre incentiver til kostnadskontroll i organisasjonen.

I langtidsplanleggingen er det derimot viktigere å reflektere de mest realistiske kostnadene og det mest sannsynlige nivået på kostnads­veksten. Ulempen ved å legge til grunn for optimistiske anslag er at totalkostnaden for Forsvaret anslås for lavt i forhold til det strukturen i virkeligheten koster. Man planlegger i så fall med en struktur som er større enn det man faktisk har råd til. Historisk har Forsvarets langtidsplanlegging hatt en klar tendens til å undervurdere de framtidige kostnadene. Dette har sammen med sviktende budsjettforutsetninger bidratt til at Forsvaret nærmest kontinuerlig de siste 15 årene har planlagt med en underfinansiert struktur.

2.3.3.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at manglende samsvar mellom økonomiske forutsetninger og faktiske budsjetter er svært uheldig. Å skape bedre samsvar mellom kostnadsnivå og bevilgningsnivå vil derfor være svært viktig i den videre utvikling av Forsvaret. Utvalget mener at dette krever både realistiske forutsetninger om kostnader og forutsigbare budsjetter. Utvalget viser i denne sammenheng til sine anbefalinger i kapittel 4.4.

Utvalget mener at det er og vil være et ved­varende kostnadspress i Forsvaret som i andre sektorer. Utvalget mener samtidig at Forsvaret har spesielle utfordringer knyttet til kostnadsvekst. På investeringssiden gjelder dette blant annet store effektivitetsmessige forskjeller ved marginalt bedre materiell og utstyr, utfordringene ved å ivareta personellets sikkerhet, og kravene til systemer som kan brukes sammen med andre land. På driftssiden er det knyttet til eksempelvis tjeneste i utlandet og på mindre attraktive steder i Norge, forholdsvis hyppig skifte av tjenestesteder og utstrakt pendling.

Utvalget understreker betydningen av at Forsvaret må arbeide systematisk for å kontrollere denne kostnadsveksten. Utvalget viser i denne sammenheng til kapittel 3.2, 3.4, 3.6 og 4.4.

Utvalget utelukker imidlertid at tiltak for å dempe kostnadsveksten er tilstrekkelig til å oppveie det tap av kjøpekraft som en fortsatt budsjettutvikling langs samme bane som fra 1990 og fram til i dag representerer. Utvalget viser til sine helhetlige anbefalinger i kapittel 4.