4 Forsvarspolitiske hovedprioriteringer i 2009–2012

Forsvaret står i dag ved en korsvei. En fortsatt budsjettutvikling langs samme bane som fra 1990 og fram til i dag, vil bety nedbygging av Forsvaret som følge av synkende kjøpekraft, jf. kapittel 2.3.3. En slik videre nedbygging vil gi seg utslag i en kvalitetsmessig forringelse av Forsvaret og utfasing av hele kategorier av militære enheter og systemer. Dette vil innebære at gevinstene ved omstillingen av Forsvaret siden år 2000 gradvis går tapt og at norske myndigheter vil få stadig mindre handlefrihet til å møte et bredt spekter av utfordringer med nasjonale militære enheter.

Den sikkerhetspolitiske utviklingen har lenge vært dominert av positive trekk. Men det er nå en rekke utviklingstrekk som peker i en annen retning. Disse omfatter økende motsetninger og rivalisering på globalt plan, økt konkurranse om ressurser, vedvarende utfordringer for FN og NATO, ikke minst knyttet til internasjonale operasjoner, og økende utfordringer i nordområdene.

Utvalget mener at en vedvarende nedbygging av Forsvaret ikke er forenlig med det grunnleggende og tidløse ansvar for å skape sikkerhet for staten, befolkningen og samfunnet, og beskytte og fremme nasjonale verdier og interesser. Derfor bør det til et økonomisk løft for Forsvaret i den kommende 4-årsperioden.

Et moderne, effektivt og troverdig forsvar kan bare opprettholdes gjennom kontinuerlig utvikling. Dette betyr at Forsvaret verken kan eller bør videreføres akkurat slik det er i dag. Utvalget har pekt på viktige utfordringer knyttet til blant annet bruk av kompetanse og andre viktige ressurser, kontroll med driftsutgifter, ledelse og kultur, og samarbeid med andre deler av samfunnet. Disse utfordringene må først og fremst møtes gjennom interne grep i Forsvaret. Derfor mener utvalget at det må stilles klare krav til Forsvaret.

Utvalget anbefaler å styrke Forsvaret på tre måter. For det første gjennom et økonomisk løft som skaper bedre balanse mellom Forsvarets oppgaver, struktur og ressurser. Det tydeliggjør også at det må tas et bevisst valg om å utvikle Forsvaret på linje med andre grunnleggende og viktige samfunnsområder.

For det andre gjennom å utnytte muligheter som Forsvaret har til å få mer ut av ressursene. Mer effektiv ressursbruk betyr at Forsvaret kan utvikles innenfor en realistisk økonomisk ramme. Gjennom å sannsynliggjøre at Forsvaret bruker ressursene på en god og kosteffektiv måte skapes det også bredere enighet om og støtte til en helt nødvendig satsing på Forsvaret.

For det tredje gjennom forutsigbare forsvarsbevilgninger. Historien har vist en rekke eksempler på militære feilinvesteringer. En av årsakene har vært til dels store avvik mellom økonomiske forutsetninger og faktiske bevilgninger til Forsvaret. Dette er ikke effektiv bruk av samfunnets ressurser. Utvalget mener derfor at forutsigbare forsvarsbevilgninger er helt nødvendig, både i og etter den kommende 4-årsperioden.

4.1 Innretting av Forsvaret i perioden

Utvalget anbefaler at følgende retningslinjer legges til grunn for utviklingen av Forsvaret i kommende 4-årsperiode:

• I årene 2009–2012 må Forsvaret innrettes mot oppgavene nasjonal krisehåndtering, kollektivt forsvar og internasjonale operasjoner. Ambisjonsnivået for oppgaven knyttet til utøvelse av myndighet videreføres. Samtidig er det en forutsetning at Forsvaret har betydelig evne til overvåking og etterretning, jf. kapittel 3.1.

• Forsvarets personellpolitikk innrettes mot organisasjonens behov for systematisk utvikling og bruk av kunnskap, kompetanse og erfaringslæring. Samtidig er det avgjørende å løse utfordringene knyttet til høy arbeidsbelastning i deler av Forsvaret og sikre kontroll med de samlede driftsutgiftene der lønns- og gradsutviklingen spiller en viktig rolle, jf. kapittel 3.2.

• Allmenn verneplikt bør opprettholdes og videreutvikles basert på at plikten og muligheten til å stå til disposisjon for Forsvaret gjøres lik for kvinner og menn. Det bør legges vekt på å videreutvikle systemet for utvelgelse av skikkede og motiverte mennesker til førstegangs­tjeneste og videreføre arbeidet med å gjøre førstegangstjenesten attraktiv, jf. kapittel 3.3.

• Det bør utvikles et tettere og dypere samarbeid med andre land om militære styrker og militær virksomhet. Dette innebærer blant annet satsing på samme materiellsystemer som andre land som grunnlag for å utvikle felles løsninger innenfor hele bredden av Forsvarets virksomhet. Slike løsninger må samtidig sikre tilstrekkelig nasjonal handlefrihet i bruken av norske militære styrker, jf. kapittel 3.4.

• Det bør arbeides for å styrke Forsvarets samarbeid med sivile myndigheter og sivile aktører, både nasjonalt og i internasjonale operasjoner. Det bør etableres et eget, permanent organ for å koordinere og samordne norsk innsats i internasjonale operasjoner. Dette omfatter både militær innsats, utviklingsbistand og humanitære bidrag, jf. kapittel 3.5.

• Den videre utvikling av Forsvarets basestruktur bør legge vekt på at baser for alle forsvarsgrener og Heimevernet opprettholdes både i Sør-Norge og Nord-Norge, at operative hensyn og muligheter for effektiv trening og øving ivaretas, at Forsvarets virksomhet i hver landsdel konsentreres, og at alle beslutninger om å endre Forsvarets basestruktur må bygge på brede og grundige analyser, jf. kapittel 3.6.

• Forsvarets behov må være styrende ved anskaffelse av militært materiell og utstyr. Det bør arbeides for å utnytte de muligheter som et tett samarbeid mellom Forsvaret og norsk forsvarsindustri representerer, jf. kapittel 3.7.

Utvalget mener at Forsvaret må ha større oppmerksomhet om utfordringer knyttet til organisasjonens ledelse og kultur. Dette utdypes i kapittel 4.2.

Utvalget anbefaler også konkrete grep i Forsvarets struktur og virksomhet. Dette gjelder særlig tiltak for å tilpasse ledelsesstrukturen, styrke Hæren og effektivisere virksomheten, jf. kapittel 4.3.

Utvalgets anbefalinger om økonomisk ramme og forutsigbarhet for Forsvaret beskrives i kapittel 4.4.

4.2 Et forsvar i stadig utvikling

Forsvaret har omstilt og nedbemannet i hele perioden siden 1990, noe som har stilt store krav til organisasjonens ledere. Utvalget har møtt ledere på alle nivå som viser stort pågangsmot og endringsvilje til tross for årlige budsjettkutt og stadige nedleggelser. Utvalget har stor respekt for den jobb som er gjort i hele organisasjon gjennom alle disse årene.

Forsvaret har gjennomført en av de største omstillinger i offentlig sektor i Norge, en nødvendig, men krevende omstilling. Utvalget mener at Forsvaret i likhet med andre moderne organisasjoner må være i stadig utvikling, også i tiden som kommer. Utvalget mener derfor at viktige erfaringer og lærdommer fra disse omstillingsårene må utnyttes og omsettes i fornyet innsikt og forbedrede metoder innen blant annet ledelse og styring. Utvalget har derfor identifisert noen viktige utfordringer og gitt anbefalinger knyttet til ledelse og kultur.

4.2.1 Utfordringer knyttet til ledelse, styring og kultur

Det er en stor utfordring for Forsvaret at man i nesten hele gjennomføringsfasen av en omstilling har et sterkt fokus også på kommende omstillingsprosesser. Eksempelvis ble Forsvarsstudie 2007 lansert allerede i 2005, første år av inne­værende langtidsplanperiode. Utvalget mener at dette skaper usikkerhet om hvilke målsettinger som skal nås, og påvirker evnen til styring og ledelse av den pågående omstilling.

En viktig årsak til at omstillingsmålene endres fra en planperiode til den neste, er ubalansen mellom de politiske ambisjoner, økonomiske forutsetninger og faktiske økonomiske tildelinger, jf. kapittel 2.3.2 og 2.3.3.

Utvalget mener at denne grunnleggende ubalansen ikke må utvikles til en kultur som i stor grad vektlegger eksterne forhold framfor å finne interne løsninger på utfordringer som organisasjonen står ovenfor. Dette betyr at det må finnes en bedre balanse mellom å fokusere på utfordringer og problemer som må løses i neste langtidsperiode, og det å oppnå mål for inneværende periode.

I en sektor under stor omstilling er det svært viktig at ledelsen styrer i én felles retning. Utvalget er derfor overrasket over hvor mange av Forsvarets ledere som i stor grad uttrykker forskjellige meninger om både veivalg, tempo og metoder i en vedtatt omstillingsplan, noe som må påvirke organisasjonens evne til å gjennomføre omstillingen. Dette bidrar til utydelighet internt i Forsvaret om mål og retning og til å svekke organisasjonens eksterne renommé.

Forsvarets sjefer sitter i gjennomsnitt opp mot 3 år i samme stilling. På en rekke sentrale lederstillinger er derimot rotasjonshastigheten betydelig høyere. Utvalget mener at rask utskifting på ledernivå, i enhver organisasjon, vil innebære utfordringer i forhold til å vedlikeholde kompetanse, skape tillit og etablere en organisasjonsforankring. Det er også utfordrende for organisasjonen å følge opp langsiktige mål ved hyppig skifte av sjefer.

Forsvaret må i mye større grad enn tidligere håndtere vesensforskjellige utfordringer samtidig. Krise og krig er en like stor del av hverdagen som administrativ drift og byråkratisk forvaltning. Militære operasjoner har behov for sterke autonome sjefer med et helhetlig ansvar. Samtidig kan autonome sjefer være til hinder for effektiv tverrprioritering og utforming av helhetlige og langsiktige løsninger.

4.2.2 Utvalgets anbefalinger

Etableringen av integrert strategisk ledelse i 2003 skapte større dynamikk i de tradisjonelle styrings- og ledelsesregimene for Forsvaret. Forsvarsdepartementet fikk et bredere grunnlag for å utøve styring og Forsvarssjefen fikk større mulighet for tettere rådgiving inn mot de politiske beslutningsprosessene. Utvalget legger særlig vekt på at reformen har gitt Forsvarets ledelse bedre forutsetninger for god og effektiv styring, selv om det kan stilles spørsmål med om dagens løsning fungerer fullt ut tilfredsstillende. Utvalget mener derfor at reformen må videreføres og viser for øvrig til kapittel 4.3.1.

Forsvarets fokus må være på operativ evne. Utvalget legger derfor vekt på at Forsvarets ledelse på alle nivå må innrettes for å møte de krav som operative leveranser og oppgaver stiller. Videre må sjefer som har fått et ansvar, gis nødvendig handlefrihet og tilstrekkelig råderett over innsatsfaktorer som er nødvendige for at de skal kunne løse sine oppdrag.

Utvalget legger vekt på at avgjørelser må tas på hensiktsmessige nivå i organisasjonen. Dette vil kunne innebære større grad av desentralisert beslutningsstruktur. Dette må derimot gjøres under forutsetning av at med myndighet vil også ansvar gjøres gjeldende.

Utvalget mener at antall organisatoriske nivå og personer tilknyttet ledelsesstrukturer må begrenses og tilpasses organisasjonens generelle størrelse. Utvalget viser i denne sammenheng til sin anbefaling om å etablere ett felles operativt hovedkvarter for Forsvaret, jf. kapittel 4.3.1.

Endring forutsetter en sterk, synlig og samstemt ledelse, og god kommunikasjon av mål og retning. Utvalget mener at Forsvaret må legge større vekt på endringsledelse og gjennomføring av omstilling. Forsvaret vil være tjent med en bedre ledelsesforankret omstilling som klart og tydelig gir én felles retning for utvikling av organisasjonen.

Utvalget mener videre at Forsvaret vil være tjent med større grad av kontinuitet i ledelsesposisjoner. Større kontinuitet vil bidra til at lederne kjenner oppgavene bedre, kan utvikle bedre tillitsforhold til sine medarbeidere og kan gi organisasjonen større ro til tross for omstilling og endring.

Utvalget mener at Forsvaret må styrke sin kontinuerlige planleggings- og iverksettingsevne. Forsvarets ledelse bør, i større grad enn tidligere, settes i stand til kontinuerlig strategisk planlegging og omstilling av Forsvaret. Systemet med 4-årsplaner for Forsvaret er skapt gjennom sedvane, og denne planleggingssyklusen drives ikke av endringer i eksterne rammefaktorer.

Utvalget understreker også at Forsvaret må styrke sin evne til tverrprioritering og helhetsvurdering. Dette innebærer at Forsvaret bør se på endrede mønstre for organisering av ledelses- og beslutningsstrukturer, som sikrer åpne beslutningsprosesser og best mulig utnyttelse av organisasjonens kunnskap og kompetanse. Det vises også til utvalgets anbefalinger om Forsvarets investeringsvirksomhet i kapittel 4.4.2.

Et forsvar i stadig utvikling krever en organisasjon med god kultur for kunnskaps- og kompetansedeling. Ulik kompetanse øker evnen til innovativ tenking. Utvalget mener derfor at dette må tillegges større strategisk betydning i Forsvaret. Grunnlaget for rett kunnskap, på rett sted, til rett tid, legges i gode kompetansenettverk og gjennom flere uformelle møteplasser for kommunikasjon og idéutveksling. Det vises for øvrig til utvalgets anbefalinger i kapittel 3.2.

Ledelse av Forsvaret er krevende. Derfor er det grunn til å understreke at større åpenhet omkring ledelses- og beslutningsprosesser, og best mulig utnyttelse av organisasjonens kunnskap og kompetanse, vil gi større engasjement og involvering både internt og eksternt. Dette vil styrke organisasjonens evne til å finne nye og gode løsninger på framtidens utfordringer.

4.3 Struktur og virksomhet

Sammenhengen mellom grunnleggende politiske prioriteringer og Forsvarets struktur og virksomhet står sentralt i forsvarsplanleggingen.

Forsvarssjefen beskriver i Forsvarsstudie 07 hvilken militær struktur og yteevne Forsvaret kan få under ulike økonomiske forutsetninger. Gjennom sin kontakt med Forsvarssjefen er utvalget kjent med sentrale vurderinger og anbefalinger fra denne studien.

Kapittel 2.3.1 presenterte viktige utviklingstrekk knyttet til gjennomføring av militære operasjoner. Blant annet ble det understreket at Forsvarets enheter må være robuste, kunne operere effektivt sammen med hverandre og med militære enheter fra andre land, og ivareta koordinering og samarbeid med sivile aktører.

Utvalget mener derfor at en balanse mellom reaksjonsevne, utholdenhet og kvalitet er viktig for utformingen av et moderne, fleksibelt og troverdig forsvar.

Utvalget har merket seg at belastningen på Forsvarets ansatte ved internasjonale operasjoner har vært ujevnt fordelt de siste årene, jf. kapittel 3.2. Bredere deltagelse og mer forutsigbart rotasjonsmønster er virkemidler for å bøte på dette. Dette betyr at det må legges mer vekt på økt deltagelse med enheter og personell fra Sjøforsvaret, Luftforsvaret og Heimevernet til internasjonale operasjoner, og at Hæren må styrkes.

For å øke Forsvarets utholdenhet mener utvalget det ligger en mulighet i å opprette en ordning med frivillige reservestyrker i alle forsvarsgrener. Utvalget viser særlig til sin anbefaling om å utrede slike styrker i Hæren, jf. kapittel 4.3.3.

Utvalget mener at Forsvaret må videreføre kompetanse på viktige kjerneområder. Dette betyr at Forsvaret må ha:

• en strategisk og operativ ledelse som kan lede, planlegge og gjennomføre militære, integrerte fellesoperasjoner, samt en etterretningstjeneste, og evne til spesialoperasjoner

• evne til å operere landmilitære styrker med fullt samvirke mellom alle troppearter

• evne til maritime operasjoner langs kysten og til havs

• en luftmilitær kontroll- og varslingstjeneste og evne til kampflyoperasjoner

4.3.1 Strategisk og operativ ledelse

Innføringen av integrert strategisk ledelse bestående av Forsvarsdepartementet og Forsvars­staben skulle bidra til en slankere ledelsesmodell og mer effektiv strategisk styring av Forsvaret, jf. kapittel 4.2.2. Utvalget legger stor vekt på at denne reformen har gitt Forsvarets ledelse bedre forutsetninger for god og effektiv styring.

Utvalget registrerer at departementet har initiert en kritisk gjennomgang av dagens løsning. Utvalget mener det er viktig å se dette arbeidet i sammenheng med anbefalingene som er gitt i kapittel 4.2. og 4.3.7.

Utvalget har merket seg at det kan bli en stadig større utfordring å utvikle offiserer med tilstrekkelig omfattende operativ kompetanse til å fylle en rekke krevende funksjoner i Forsvarets ledelses- og støttestruktur, og Norges stillinger i internasjonale staber i framtiden, jf. kapittel 3.2. For å møte denne viktige utfordringen mener utvalget blant annet at størrelsen på ledelses- og støttestrukturen må vurderes kritisk, jf. kapittel 3.2, og at små og sårbare fagmiljøer bør gjøres mer robuste gjennom konsentrasjon av Forsvarets virksomhet, jf. kapittel 3.6.

For å kunne videreføre ett operativt hovedkvarter i et langsiktig perspektiv anbefaler utvalget at Forsvarets operative ledelse, dvs. Forsvarets operative hovedkvarter (FOHK) og landsdelskommando Nord-Norge (LDKN), samles på ett sted. Ved å kombinere ressursene som i dag er spredt til ­Stavanger og Reitan, på ett sted, kan utholdenheten til Forsvarets operative ledelse styrkes, det kan skapes kraftigere og bredere kompetansemiljøer, og det gir et potensial for å utvikle mer driftsbesparende løsninger. Utvalget vil imidlertid understreke at alle beslutninger om å endre Forsvarets basestruktur må bygge på brede og grundige analyser, jf. kapittel 3.6.

4.3.2 Etterretningstjenesten

Som omtalt i kapittel 3.1, er en kompetent og teknologisk oppdatert etterretningstjeneste viktig for utformingen av norske myndigheters beslutningsgrunnlag på en rekke felt, og for Forsvarets evne til å løse sine oppgaver på en sikker og målrettet måte. Det er utvalgets syn at det sammensatte trusselbildet forsterker betydningen av at Etterretningstjenesten, innen sitt rettslige grunnlag, må kunne vurdere alle aktører og faktorer som har eller kan få betydning for norske sikkerhet, herunder sikkerheten til norske styrker i internasjonale operasjoner.

Utvalget ser det som viktig å etablere hensiktsmessige og effektive mekanismer for å sikre et best mulig samarbeid mellom de hemmelige tjenestene. Særlig vekt må legges på samarbeidet mellom Etterretningstjenesten og Politiets sikkerhetstjeneste. Utvalget viser her til sin anbefaling i kapittel 3.5.4.

Kompetanse er Etterretningstjenestens viktigste ressurs. Gitt tjenestens behov for å dekke et svært bredt felt med skiftende fokus, er imidlertid kompetanse også en stor utfordring. For å kunne møte denne utfordringen må Etterretningstjenesten i tillegg til sitt omfattende samarbeid med både internasjonale og øvrige nasjonale tjenester, også kunne trekke på kompetansemiljø utenfor tjenesten. Etterretningstjenesten har et grunnleggende behov for å beskytte sine metoder og kilder. Utvalget mener likevel at et mer utstrakt samarbeid med kompetansemiljø både i norske offentlige organ og i akademia vil være nødvendig. Slikt samarbeid vil ikke bare gi et kvalitativt bidrag til Etterretningstjenestens vurderinger, men representerer også en kostnadseffektiv utnyttelse av samfunnets ressurser.

4.3.3 Hæren

Hæren er avgjørende for å videreføre evnen til å operere styrker med fullt samvirke mellom de landmilitære troppearter. De viktigste avdelingene i dagens hær er Brigade N med sine utdanningsbataljoner, herunder to manøver- og fem støttebataljoner, én vervet bataljon (Telemark bataljon), Hans Majestet Kongens Garde og grensevakten ved Garnisonen i Sør-Varanger.

For å kunne løse de prioriterte oppgavene i perioden 2009–2012 – nasjonal krisehåndtering, kollektivt forsvar og internasjonale operasjoner – mener utvalget det er nødvendig å styrke Hæren.

I kapittel 3.3 peker utvalget på at Forsvaret må legge stor vekt på å utnytte de muligheter som verneplikten representerer, blant annet gjennom dagens konsept for utdanning til Hærens kampavdelinger.

I kapittel 1 understreker utvalget betydningen av å kunne etablere en nasjonal militær terskel slik at ingen rasjonell motpart vil kunne tvinge sin vilje gjennom overfor norske myndigheter, uten å ty til en maktbruk som er uakseptabel for verdenssamfunnet og alliansen. Dette betyr at norske myndigheter må kunne håndtere et bredt spekter av situasjoner med nasjonale militære enheter, herunder å kunne sette inn en tellende hærstyrke.

Samtidig peker utvalget på at utviklingen av Forsvarets landmilitære kapasitet må sees i en helhet. Utvalget viser særlig til den planlagte innføringen av nye transportfly, transporthelikoptre og kampfly, jf. kapittel 4.3.5, og behovet for å utvikle et tettere samarbeid mellom Hæren og Heimevernet, jf. kapittel 4.3.6.

Dagens hær har ikke fullt ut tilfredsstillende reaksjonsevne for nasjonal krisehåndtering. Når hele eller store deler av Telemark bataljon er deployert utenlands, er reaksjonsevnen i for stor grad avhengig av oppøvingssyklusen til utdanningsbataljonene.

Utvalget har også pekt på betydningen av å styrke evnen til å opprettholde landmilitære bidrag til internasjonale operasjoner over tid, jf. kapittel 3.1.

Utvalget er kjent med Forsvarsstudiens anbefaling om å erstatte to av dagens utdanningsbataljoner med én vervet manøverbataljon.

En struktur som inkluderer to vervede bataljoner som manøverenheter, vil etter utvalgets vurdering i betydelig grad styrke reaksjonsevnen for nasjonal krisehåndtering og bidra til en kvalitetsheving av Hærens operative styrker.

En hær bestående av en brigade med kun to vervede bataljoner som manøverelementer, Hans Majestet Kongens Garde og grensevakten, gir imidlertid svært begrenset handlefrihet til å etablere og opprettholde en nasjonal militær terskel. En slik struktur ville også bare i begrenset grad styrke evnen til å opprettholde landmilitære bidrag til internasjonale operasjoner over tid, og den ville svekke mulighetene til utnytte de muligheter som verneplikten representerer.

Utvalget anbefaler derfor at Hæren utvikles mot en struktur bestående av én utdannings- og to vervede manøverbataljoner og en hensiktsmessig ledelses- og støttestruktur som sikrer evnen til tett samvirke. Utvalget forutsetter at Hans Majestet Kongens Garde og grensevakten videreføres.

Utvalget understreker at det må være samsvar mellom reaksjonsevne, utholdenhet og kvalitet i Hærens manøver- og støtteavdelinger. Utvalget mener at dette om nødvendig innebærer en styrking av støttebataljonene, inkludert avdelinger for combat service support .

Utvalget peker også på at inntaket av vernepliktige til førstegangstjeneste må sikre den nødvendige rekrutteringen av vervede styrker.

Mange land bruker frivillige reservestyrker der personellet normalt er ansatt på deltid og som periodevis kan øves og brukes etter et forutsigbart mønster. Slike reserveenheter, basert på personell med erfaring fra blant annet internasjonale operasjoner, knyttet opp mot stående styrker, vil både kunne øke utholdenheten i internasjonale operasjoner og gi større evne til nasjonal krisehåndtering. En slik løsning som innebærer mer systematisk bruk av reservestyrker, kan også bidra til at Forsvarets investeringer i personell og materiell utnyttes bedre. Utvalget mener derfor at bruk av reservestyrker i Hæren bør utredes nærmere.

4.3.4 Sjøforsvaret

Det gamle konseptet for sjøinvasjonsforsvar er avviklet, og Sjøforsvaret blir nå utviklet for fleksibel maritim krigføring i kystsonen og kystnære farvann. Dette vil gi en balansert kapasitet for å møte maritime utfordringer i fred, krise og krig, så vel i egne farvann som i internasjonale operasjoner.

Den vedtatte strukturen inkluderer fem fregatter under innfasing, seks mineryddere og seks undervannsbåter. Ubåtene er meget viktige forsvarsvåpen, og utvalget vil peke på behovet for nye undervannsbåter rundt 2020.

Logistikk-/flerbruksfartøy er under prosjektering. Dette er meget viktig for nasjonale og internasjonale operasjoner. Marinens jegervåpen videreutvikles. Dette består av marinejegere, minedykkere, kystjegere og taktisk båtskvadron, som til sammen behersker et bredt spekter av spesial- og andre viktige operasjoner i det maritime miljø.

Det er 6 missiltorpedobåter (MTB-er) under bygging. Utvalget er kjent med Forsvarsstudiens anbefaling om å terminere dette fartøysprosjektet. Forsvarsstudien legger vekt på at fartøyene er utviklet med bakgrunn i den kalde krigens trusselscenarier, og spesialisert for antiinvasjonsrollen. De er derfor lite anvendelige i andre roller, og de kapasitetene MTB-ene representerer er i stor grad overlappende med kapasiteter som andre kampfartøy, Luftforsvaret og Kystvakten har. Forsvarsstudien peker også på at MTB-ene vil få høye driftskostnader, og at en innføring av disse fartøyene ville innebære at høyere prioriterte kapasiteter må tas ut av strukturen.

Utvalget er også kjent med beslutningene som er tatt om å igangsette og gjennomføre dette prosjektet. Det er investert store beløp i materiell over en årrekke. Kompetanse innen denne type kystnære operasjoner vil gå tapt ved en utfasing av MTB-strukturen. Utvalget finner imidlertid ikke grunn til å overprøve den fagmilitære tverrprioritering i Forsvarsstudien som innebærer å terminere anskaffelsen av nye MTB-er. Det vil ikke være riktig å prioritere kostnader til MTB-er, framfor andre viktige områder for Forsvaret.

Bruk av doble besetninger i marinen vil av så vel operative som familiepolitiske hensyn ha mange fordeler, samtidig som et slikt tiltak kan få store ressursmessige konsekvenser. Utvalget mener at dette bør vurderes nærmere med sikte på å identifisere løsninger som er bedre enn dagens driftskonsept og som samtidig ivaretar økonomiske hensyn.

Kystvakten hevder nasjonal suverenitet, utøver jurisdiksjonsmyndighet og støtter det sivile samfunn i samsvar med Kystvaktloven. Kystvakten styrkes i løpet av få år med fem nye fartøyer til den Indre Kystvakten, nye sambandssystemer og nye maritime helikoptre. I kombinasjon med den gode nasjonale overvåkingskapasiteten øker derfor Kystvaktens operative evne. Utvalget har merket seg den høye effektiviteten som Kystvaktens enheter har. Utvalget mener imidlertid at det kan være et potensial for effektivisering gjennom mer målrettet samhandling med sivile samarbeidspartnere og Forsvaret for øvrig.

4.3.5 Luftforsvaret

Luftforsvarets kontroll- og varslingsorganisasjon (K&V) er avgjørende for evnen til varsling og kontroll, og for å kunne planlegge og lede operasjoner. Det er derfor svært viktig å videreføre denne evnen under nasjonal kontroll sammen med evnen til å operere egne kampfly.

I 2008 nedlegges NATOs luftoperasjonssenter (CAOC) på Reitan. Utvalget understreker betydningen av å sikre en helhetlig og robust nasjonal løsning som også omfatter dagens kontroll- og varslingssentre på Mågerø og Sørreisa. Utvalget vil imidlertidig understreke at alle beslutninger om å endre Forsvarets basestruktur må bygge på brede og grundige analyser, jf. kapittel 3.6.

De øvrige delene av Luftforsvaret støtter først og fremst de andre forsvarsgrenene. De fire nye transportflyene som leveres fra 2009, og den planlagte innføringen av nye transporthelikoptre innebærer en viktig styrking av Hæren. Luftforsvarets maritime patruljefly er viktige for maritim overvåk­ing og anti-ubåtoperasjoner, i både nordområdene og internasjonale operasjoner. De nye maritime NH-90 helikoptrene vil innebære en forbedring av Sjøforsvarets kystvakt og anti-ubåtoperasjoner.

Med sin store fleksibilitet og stridsevne er kampfly en viktig og helt nødvendig del av Forsvaret i overskuelig framtid. Kampfly brukes for å kunne løse et bredt spekter av oppgaver, fra overvåking og suverenitetshevdelse til nasjonale og internasjonale kampoperasjoner. Kampfly er viktige i en fellesoperativ sammenheng som forutsetning for og støtte til land- og sjøoperasjoner.

Utvalget vil peke på viktigheten av å fornye Forsvarets F-16 kampflyflåte fra ca. 2015 og viser til det arbeid som pågår i regi av Forsvarsdepartementet.

Forsvarssjefen anbefaler kjøp av 48 nye kampfly, herav 36 kampfly innenfor en økonomisk ramme som innebærer en reell videreføring av dagens budsjettnivå.

En utskifting av dagens F-16 med eksempelvis 48 nye, moderne kampfly vil innebære en samlet investering på i størrelsesorden 30-40 milliarder kroner. En slik investering vil også kreve store bevilgninger over Forsvarets driftsbudsjett.

Utvalget mener at antall kampfly bør stå i forhold til de oppgaver Luftforsvaret har i nasjonal beredskap, internasjonale operasjoner og norske bidrag til våre allierte (herunder Island og Baltikum). Antall kampfly må tilpasses et realistisk driftsnivå slik at graden av tilgjengelighet blir så høy som mulig og investeringene kan utnyttes fullt ut. Mulighetene for å redusere driftskostnader og effektivisere vedlikehold gjennom flernasjonalt samarbeid må derfor tillegges vekt i valget av kampfly.

4.3.6 Heimevernet

Som en del av Forsvaret skal Heimevernet beskytte mennesker og viktige samfunnsfunksjoner, herunder utføre styrkebeskyttelse, sikre infrastruktur, nøkkelpersonell og materiell, bidra til overvåking og kontroll, foruten støtte til det sivile samfunn. Heimevernet skal kunne løse disse oppgavene i fred, krise og krig, i alle deler av Norge og i tett samarbeid med sivile aktører.

Innsats fra Heimevernet vil ofte utgjøre Forsvarets viktigste bidrag i kriser som truer samfunnssikkerheten, som ved naturkatastrofer eller behov for omfattende og langvarig sikring av viktige installasjoner, jf. kapittel 3.5.2. Etter anmodning fra politiet, når deres eller andre sivile beredskapsressurser ikke strekker til, vil Heimevernet kunne yte ulike former for bistand. Sammen med de militære oppgavene er dette en viktig grunn til at volum og geografisk spredning har hatt stor betydning for dimensjoneringen av Heimevernet.

Heimevernet er i ferd med å avslutte en meget godt gjennomført omstilling. Dette gir etter utvalgets vurdering et godt grunnlag for å utvikle ­Heimevernet videre.

Utvalget mener at moderniseringen av Heimevernet må fortsette. Et bedre trent og utstyrt ­heimevern, med høyere mobilitet og høy reaksjonsevne, er viktig for å bidra til å løse de prioriterte oppgavene for Forsvaret i perioden 2009–2012 – nasjonal krisehåndtering, kollektivt forsvar og internasjonale operasjoner. En fortsatt satsing på kvalitet vil imidlertid innebære en viss reduksjon av Heimevernets størrelse.

Utvalget understreker behovet for å styrke det landmilitære forsvar i perioden. Et landsdekkende heimevern setter klare grenser for ytterligere kutt i styrkestrukturen. Økt samarbeid mellom Hæren og Heimevernet, styrking av Hæren og et heimevern videreført med dagens konsept, er sentrale elementer i dette. Utvalget ser derfor 40 000 soldater som et minimum for Heimevernet i perioden.

Utvalget legger vekt på et tettere samarbeid mellom alle deler av Forsvaret, jf. kapittel 4.2, og at utviklingen av Forsvarets landmilitære kapasitet sees i en helhet, jf. kapittel 4.3.3 og 4.5. Et viktig område i denne sammenheng er tiltak for å styrke evnen til å opprettholde landmilitære bidrag til internasjonale operasjoner over tid, jf. kapittel 3.1. Utvalget mener derfor at det må legges økt vekt på deltakelse med enheter og personell også fra ­Heimevernet i internasjonale operasjoner som en integrert del av forsvarsgrenenes styrker.

4.3.7 Forsvarets logistikkorganisasjon

Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) forvalter over halvparten av forsvarsbudsjettet, har 1/3 av Forsvarets ansatte og er den største brukeren av eiendomsmassen i Forsvaret. FLOs oppgaver er å sørge for at det anskaffes og utvikles godt materiell for hele Forsvaret, og at disse verdiene forvaltes og vedlikeholdes på en forsvarlig måte. Denne rollen er helt sentral for å bidra til at Forsvarets operative mål kan nås effektivt og sikkert.

Utvalget vil peke på at én velfungerende logistikkorganisasjon bidrar til at investeringer, standardisering, vedlikehold, drifts- og støttefunksjoner til ulike deler av Forsvaret kan ses i sammenheng. Én logistikkorganisasjon gir derfor Forsvaret et godt utgangspunkt for effektiv tverrprioritering og helhetlige løsninger.

FLO blir i praksis styrt fra samme ledelsesnivå som den enkelte forsvarsgren. Evne til styring av FLO er svært viktig fordi avgjørelser som tas i FLO påvirker store deler av Forsvarets virksomhet og økonomi både direkte og indirekte. Utvalget mener at en evaluering av Forsvarets evne til overordnet styring av logistikkorganisasjonen bør inngå som en del av den kritiske gjennomgangen av dagens modell for integrert strategisk ledelse av Forsvaret, jf. kapittel 4.3.1.

Utvalget vil peke på behovet for å finne en god balanse mellom Forsvarets operative virksomhet og logistikkvirksomheten. Utvalget vil særlig peke på betydningen av å styrke evnen til å understøtte pågående operasjoner. Dette betyr at deler av logistikkorganisasjonen må kunne møte krav til reaksjonsevne, utholdenhet og fleksibilitet som samsvarer med kravene på operativ side.

Virksomheten i Forsvarets logistikkorganisasjon stiller mange og til dels svært høye krav til både militær og sivil kompetanse. I lys av logistikkorganisasjonens store omfang og sentrale betydning for Forsvaret mener utvalget at det er spesiell grunn til å understreke viktigheten av å forvalte, utvikle og utnytte organisasjonens kompetanse best mulig. Utvalget viser i denne sammenheng til kapittel 3.2.

FLO har gjennomgått en rekke omfattende omstillingsprosesser. Personellet har i lang tid tatt store belastninger som følge av disse prosessene. Likevel gjenstår utfordringer knyttet til å realisere effektiviseringsgevinster ved utgangen av inneværende langtidsperiode. Utvalget mener at kravene til fortsatt utvikling og effektivisering av FLO er helt nødvendige. Dette for å rette organisasjonen bedre inn mot å støtte Forsvarets operative virksomhet og møte kravene til effektiv ressursutnyttelse i forsvarssektoren.

Utvalget vil også understreke de muligheter som ligger i flernasjonalt samarbeid på logistikksiden, og betydningen dette kan ha for å utvikle flernasjonalt samarbeid som omfatter også andre deler av Forsvarets virksomhet, jf. kapittel 3.4.

Utvalget viser også til de mulighetene som ligger i å videreutvikle prosessene for anskaffelse av nytt materiell, jf. kapittel 4.4.2, og i et godt samarbeid med næringslivet, jf. kapittel 3.7.

Det vises til særmerknad fra medlemmet Valved i vedlegg 1.

4.4 Økonomisk ramme

Utvalget har i kapittel 2.3.3 redegjort for Forsvarets finansielle utfordringer på midlere og lengre sikt, og de grunnleggende dilemmaer kostnadsutviklingen reiser for forsvarsplanleggingen. Flate budsjetter kombinert med reell prisvekst på militært materiell og militær virksomhet, medfører at man i dag står overfor vanskelige valg som følge av synkende kjøpekraft i Forsvaret.

Omleggingen fra et stort mobiliseringsforsvar til et lite innsatsforsvar har vært helt nødvendig av sikkerhetspolitiske, operative og økonomiske årsaker. Utvalget vil understreke at de økonomiske rammer ikke alene kan legge premissene for utviklingen av Forsvaret.

Et vedvarende press på forsvarsbudsjettene kan brukes som argument for å stimulere til økt kostnadsbevissthet og høyere effektivitet i Forsvaret. Likevel er det en vanskelig balanse mellom å legge nok press på budsjettet, samtidig som Forsvaret gis reell mulighet til å løse sine oppgaver. Et moderne forsvar lar seg bare videreføre med kontinuerlige investeringer i kompetanse og materiell. Det er en realitet at et moderne forsvar koster.

4.4.1 Økonomisk løft, forutsigbarhet og effektiv ressursstyring

Utvalget har tidligere pekt på at trekk ved den sikkerhetspolitiske utviklingen går i en negativ retning. Utvalget understreker at dersom den sikkerhetspolitiske utviklingen endres vesentlig i forhold til de forutsetninger som er lagt til grunn, må de økonomiske rammer vurderes på nytt.

Utvalget anbefaler å styrke Forsvaret på tre måter. For det første gjennom et økonomisk løft som skaper bedre balanse mellom Forsvarets oppgaver, struktur og ressurser. For det andre gjennom å utnytte muligheter som Forsvaret har til å få mer ut av ressursene. For det tredje ser utvalget det som helt nødvendig å ha forutsigbare forsvarsbevilgninger både i og etter perioden 2009–2012.

Utvalget anbefaler et økonomisk løft på minimum 1 mrd. kroner sammenlignet med budsjettnivået for 2008. Dette løftet er helt nødvendig for å styrke Hæren slik utvalget anbefaler.

Utvalget legger til grunn at det er og vil være et underliggende kostnadspress i Forsvaret som i andre samfunnssektorer, jf kapittel 2.3.3. ­Forsvarsstudie 07 og Forsvarets forskningsinstitutt har anslått at dette kostnadspresset vil utgjøre minst 2 % årlig i forsvarssektoren.

Utvalget ser det som viktig å finne en god balanse mellom å ta tilbørlig hensyn til Forsvarets egenart og behandle forsvarssektoren på lik linje med andre deler av samfunnet. Etter utvalgets syn er ikke Forsvaret tjent med at det stilles lavere krav til omstilling og kostnadseffektivitet enn i resten av samfunnet.

Utvalget forutsetter at endringene i de årlige forsvarsbudsjettene tilsvarer Finansdepartementets lønns- og priskompensasjon for forsvarssektoren. Dette forventes å utgjøre om lag 1,5 % ut over prisstigningen målt med konsumprisindeksen.

Utvalget har understreket at et moderne, effektivt og troverdig forsvar bare kan opprettholdes gjennom kontinuerlig utvikling. Dette innebærer også å utnytte muligheter som Forsvaret har til å få mer ut av ressursene, jf. kapittel 4.4.2. Utvalget legger til grunn at Forsvaret – i tillegg til lønns- og priskompensasjon – må oppnå en årlig effektivisering tilsvarende minst 0,5 %.

Utvalget legger dermed opp til å opprettholde Forsvarets reelle kjøpekraft gjennom en kombinasjon av intern effektivisering og lønns- og priskompensasjon. Dette er etter utvalgets syn den eneste måte for å unngå videre nedbygging av Forsvaret over tid.

Utvalget har pekt på at forutsigbare forsvarsbevilgninger er helt nødvendig, både i og etter den kommende 4-årsperioden.

Behovet for finansiell forutsigbarhet gjør seg i varierende grad gjeldende i alle sektorer. Likevel vil utvalget peke på at Forsvaret ivaretar et helt grunnleggende viktig ansvar i samfunnet, at Forsvarets investeringer er særlig omfattende og har lang levetid, og at selv mindre svakheter i forsvarsstrukturen kan svekke Forsvarets operative evne – og dermed norsk sikkerhet – på en helt uproporsjonal måte. Det må etableres sterkere samsvar mellom Forsvarets oppgaver, struktur og ressurser. Dette må skje gjennom en forpliktende langtidsplan og årlige tildelinger basert på realistisk budsjettering.

Utvalget mener at forutsigbarhet bare kan skapes gjennom et bredt politisk forlik på tvers av partigrensene.

Utvalget anbefaler regjeringen å legge opp til en prosess i arbeidet med den nye langtidsplanen for Forsvaret (2009–2012), som innebærer kontakt mellom regjeringen og alle partiene på ­Stortinget underveis i arbeidet.

Det vises til særmerknad fra medlemmet Bjørk­lund i vedlegg 1.

4.4.2 Et mer effektivt forsvar

Utvalget har tidligere pekt på en rekke viktige forhold for å få mer ut av ressursene, herunder:

• utnytte skalaeffekter, skift i materiellerstatningstrender og grundigere vurderinger av teknologisk nivå for å redusere prisøkningen på nytt, militært materiell, jf. kapittel 2.3.3

• sikre kontroll over Forsvarets driftsutgifter blant annet gjennom en god personellstruktur og en mer balansert gradssammensetning, jf. kapittel 3.2

• systematisk utvikling og bruk av kunnskap, erfaringer og kompetanse i organisasjonen og ut fra organisasjonens behov; dette innebærer blant annet å redusere dagens omfattende rotasjon av militært personell jf. kapittel 3.2

• økt satsing på horisontal rekruttering for i større grad å utnytte sivil kompetanse og utdanning, jf. kapittel 3.2

• tettere og dypere samarbeid med andre land om militære styrker og militær virksomhet, blant annet med sikte på å oppnå økonomiske innsparinger, jf. kapittel 3.4

• økt konsentrasjon av Forsvarets virksomhet, blant annet med sikte på å utvikle mer rasjonelle løsninger, jf. kapittel 3.6

• reduksjon av antall organisatoriske nivå og personer tilknyttet ledelsesstrukturer, jf. kapittel 4.2

• styrket evne til innovativ tenking, tverrprioritering, helhetsvurdering og gjennomføring av endringer, jf. kapittel 4.2.

På materiellsiden involverer dagens investeringsvirksomhet en rekke organisatoriske nivå og et stort antall mennesker. Forsvarets investerings­organisasjon behandler i dag et større antall prosjekter enn organisasjonen opprinnelig var dimensjonert for. Videre er hovedvekten av personell tilknyttet materiellprosjekter på deltid, og dekker til daglig andre funksjoner i Forsvaret.

Utvalget mener det er viktig med et langsiktig perspektiv på kompetanse, kunnskaps- og erfaringsoverføring i hele materiellsyklusen fra idé, via innkjøp og drift til avhending. Videre mener utvalget det er viktig at anskaffelse av hovedmateriell til Forsvaret prioriteres og kravsettes slik at behovene blir vurdert og avstemt ut fra et helhetsperspektiv.

Utvalget mener derfor at det kan være grunnlag for å se på en mer effektiv og strømlinjeformet organisering av materiellinvesteringsvirksomheten i lys av en bedret evne til helhetsvurdering, tverrprioritering, kompetanse- og kunnskapsoverføring.

Utvalget vil også peke på mulighetene som Forsvaret har til i større grad å sammenlikne sine driftsmetoder og -løsninger med andre private og offentlige sektorer, samt andre lands forsvar.

Horisontal samhandel har vært ett av virkemidlene i omstillingen. Hensikten har blant annet vært å fremme kostnadsbevissthet i hele organisasjonen. Utvalget mener at bruken av horisontal samhandel bør avgrenses til de tilfeller hvor kunde og leverandør har reell mulighet til å påvirke kostnadsbildet.

Utvalget mener at Forsvaret også i framtiden må satse på samarbeid med næringsliv og andre etater der dette er til det beste for Forsvaret og samfunnet, jf. kapittel 3.5 og 3.7. Utvalget mener at offentlig-privat partnerskap kan være ett av flere virkemidler for å effektivisere Forsvarets ressursbruk.

4.5 Perspektiv mot 2020

Det er det grunnleggende og tidløse ansvar for å skape sikkerhet for staten, befolkningen og samfunnet, og beskytte og fremme nasjonale verdier og interesser, som tilsier at Norge må ha et forsvar.

Det grunnleggende og tidløse behovet for et forsvar synliggjøres gjennom den usikkerhet som preger den internasjonale utviklingen. Usikkerheten i det sikkerhetspolitiske bildet fram mot 2020 ligger ikke bare i endringene i forholdet mellom stormaktene man ser i dag, men også i globale spørsmål som knappe ressurser, internasjonal terrorisme, spredning av masseødeleggelsesvåpen og klimaendring.

Det er også store utfordringer knyttet til utviklingen i nordområdene, utfordringer som på sikt vil bli enda større. Flere av disse må Norge belage seg på å møte alene. Dette viser behovet for nasjonal handlefrihet til å kunne møte ulike utfordringer med en rekke virkemidler, herunder Forsvaret.

Norsk sikkerhet er likevel uatskillelig knyttet til internasjonal sikkerhet – til en verden basert på folkeretten og ikke den sterkestes rett. I dette ligger at norsk sikkerhet er knyttet til et fungerende samarbeid i internasjonale organisasjoner. For Norge utgjør FN og NATO det sikkerhetspolitiske fundamentet. Norges interesse av aktivt å arbeide for å sikre FNs og NATOs relevans og handlekraft, innbærer at Norge må bidra til å løse de oppgavene organisasjonene påtar seg. Også her vil en vesentlig del av byrden falle på Forsvaret.

Som omtalt i kapittel 2.3.3 og 4.4, er det grunnleggende utviklingstrekk som gjør det stadig dyrere å drive og fornye en gitt forsvarsstruktur til tross for intern effektivisering. Disse utviklingstrekkene har betydning for perioden 2009–2012, men gjør seg særlig gjeldende på lang sikt.

Målet om å opprettholde et troverdig forsvar på sikt medfører også større utfordringer for Forsvaret knyttet til å rekruttere og beholde personell. Kompetanse vil bli stadig mer avgjørende fordi kompleksiteten i militære operasjoner trolig vil fortsette å øke. Kompetanse er sentral for Forsvarets evne til møte nye utfordringer og utnytte muligheter som oppstår som følge av endringer i Forsvarets omgivelser.

For å kunne utnytte personell, kompetanse og investeringer på en optimal måte, bør Heimevernet og Hæren på sikt vurderes samordnet i én felles enhet – Landforsvaret. Det forutsettes at Heimevernets egenart i form av lokal tilknytning og tilgjengelighet, jf. Heimevernsloven, blir videreført. Hensikten er å styrke koordinering, planlegging og ledelse av Forsvarets samlede landstridskapasiteter.

I perspektivet ut over neste langtidsperiode og fram mot 2020, står Forsvaret overfor en rekke store investeringer i nytt materiell. Økende reelle kostnader på forsvarsmateriell vil medføre at disse investeringene til sammen vil bli uhåndterlige, dersom budsjettene ikke tar høyde for en slik utvikling.

Den klart største materiellinvesteringen Forsvaret står overfor i perioden fram til 2020 er anskaffelse av nye kampfly – en av de mest fleksible kapasitetene Forsvaret råder over, jf. kapittel 4.3.5. Det er utvalgets oppfatning at en slik investering må prioriteres.

Det er usikkert hvor stor kampflyinvesteringen vil bli. En rekke faktorer, som antall og type fly, og hvilken utrustning de skal ha, vil bestemme størrelsen. Man antar i dag at totalkostnaden vil være i størrelsesorden 30–40 milliarder i dagens kroneverdi. Det er uansett klart at det vil være den største offentlige investering i norsk historie.

Dersom forutsigbarhet, opprettholdelse av kjøpekraften og en effektiv bruk av ressursene ikke blir bærende prinsipper for forsvarsbudsjettet på lang sikt, vil en ambisiøs kampflyinvestering bidra til nye ubalanser i Forsvaret. En effektiv utnyttelse av kampflyinvesteringen krever utdanning og trening av personell, vedlikehold og drift, og ikke minst jevnlige oppdateringer av flyene, våpen og annet utstyr, over 30–40 års levetid. Dersom fallende årlige budsjetter ikke tillater dette, vil den opprinnelige investeringen ikke framstå som fornuftig.

Utvalget anbefaler et økonomisk løft for Forsvaret i perioden 2009–2012 og en rekke tiltak for bedre å utnytte de ressursene Forsvaret har. Det er imidlertid viktig for utvalget å understreke at uten tiltak som sikrer forutsigbarhet og stabilitet også etter 2012, vil lite være vunnet på lang sikt.