Del 1
Innledning
1 Sammendrag
1.1 Innledning
Regjeringen oppnevnte i juni 2009 et utvalg som skulle foreslå en ny organisering av klagesaksbehandlingen i utlendingssaker. Ifølge mandatet skulle forslagene ivareta fire sentrale hensyn: Muligheten for politisk styring, rettssikkerhet, rask og effektiv saksbehandling og legitimitet. I den sammenheng skulle utvalget vurdere muligheten for endringer som gir styrket politisk styring og som derved bidrar til mer demokratisk legitimitet.
Utvalgets utredning er delt i fire hoveddeler. Del I inneholder utvalgets mandat og en beskrivelse av sammensetning og arbeidsmåte, se kapittel 2. Videre gis det informasjon om utvalgets delutredning om instruksjonsmyndighet i kapittel 3.
I del II gjennomgår utvalget mandatets fire hovedhensyn og gir en generell innføring i styring og toinstansbehandling. Denne delen inneholder også en oversikt over andre relevante utredningsarbeider og prosjekter, samt internasjonale forpliktelser.
Del III gir en kortfattet innføring i dagens toinstansbehandling av utlendingssaker, både i Norge og i enkelte europeiske land.
Del IV inneholder utvalgets vurderinger og forslag, se kapitlene 12 til 19. I tilknytning til vurderingene gis det en innføring i dagens ordning. I kapittel 20 beskriver utvalget de administrative og økonomiske konsekvensene av forslagene. I kapittel 21 og 22 følger utkast til lovendringer med merknader.
Utvalgets forslag er oppsummert i punkt 1.2 nedenfor. I punkt 1.3 gir utvalget en sammenfattet framstilling av forslagenes forhold til de fire hovedhensynene. Det vises også til oppsummering av hovedhensynene på slutten av kapitlene 12 til 19.
1.2 Utvalgets forslag til ny klagesaksmodell
Utvalget foreslår en ny organisering av klagebehandlingen i utlendingssaker. De fleste sakstyper skal klagebehandles som i et ordinært forvaltningsorgan. Asylsaker med utsatt iverksetting skal behandles i en mer domstollignende del av klageorganet.
Klageorganet skal hete Klageinstansen for utlendingssaker. På samme måte som dagens UNE, skal det nye klageorganet behandle alle klager på UDIs vedtak. Organet skal ledes av en direktør. Den nye klageinstansen skal være delt i to avdelinger; Utlendingsklage og Flyktningnemnda.
Flyktningnemnda skal behandle alle asylsaker med utsatt iverksetting. Flyktningnemnda skal ha ansatte nemndledere og oppnevnte nemndmedlemmer på samme måte som i dagens UNE. Verken direktøren eller andre i klageorganets ledelse skal kunne gi instrukser til nemndlederne eller nemndmedlemmene om behandlingen av klagesakene.
Når klagers forklaring ikke legges til grunn, skal saken behandles i nemnd med rett for klager til å møte og forklare seg. På visse vilkår kan saken unntas fra nemndbehandling med frammøte når utlendingens forklaring er i strid med sikker og allment akseptert landkunnskap. Det foreslås en egen prosedyre for siling, som inkluderer bruk av lekmedlemmer.
Utvalget forutsetter at forslaget vil gi en vesentlig økning i antall saker som behandles i nemnd. Samtidig skal nemndbehandlingen styrkes gjennom endrede saksbehandlingsregler. Nemndmedlemmene skal få tilsendt sakspapirene i god tid før møtet og skal alltid godkjenne det fullstendige vedtaket. Videre skal klager og dennes advokat få innsyn i sekretariatets skriftlige innspill til nemnda.
Vurderingen av opphold på humanitært grunnlag etter utlendingsloven § 38 skal følge asylsaken. Dersom Flyktningnemnda ikke tar til følge kravet om beskyttelse, må nemnda eller nemndleder ta stilling til om klager i stedet skal gis opphold på humanitært grunnlag.
Utlendingsklage skal behandle alle klagesaker som ikke behandles i Flyktningnemnda. Dette gjelder blant annet åpenbart grunnløse asylsøknader og klager på at UDI ikke vil realitetsbehandle asylsøknaden. Utlendingsklage skal således behandle alle klager på avslag etter Dublin-forordningen. Videre skal Utlendingsklage behandle saker om visum, opphold i forbindelse med studier og arbeid, familieinnvandring, utvisning og statsborgerskap, og saker om reisebevis og utlendingspass.
Utvalget foreslår å oppheve ordningen med stornemnd. Det bør ikke lenger være en ordning med utvidet nemnd i prinsipielle saker. Hensynet til lik praksis og likebehandling bør heller ivaretas ved alminnelig nemndbehandling og av nemndlederne. Det alminnelige forvaltningsrettslige prinsippet om likebehandling skal gjelde både for Utlendingsklage og Flyktningnemnda. Videre skal likebehandling sikres ved mer fullstendig domstolsprøving av retten til beskyttelse.
Klageinstansen skal ikke lenger behandle omgjøringsbegjæringer. Alle krav om ny behandling skal heretter behandles av UDI. I UDI skal det være en særskilt vurdering av om en avgjort klagesak kan gjenåpnes eller ikke. Gjenåpning kan bare tillates når nye opplysninger og bevis gjør det mest sannsynlig at vedtaket vil bli endret. Videre foreslår utvalgets flertall et krav om at utlendingen må ha kjent oppholdssted før saken kan gjenåpnes.
Utvalget går ikke inn for at UDI skal gis noen annen rolle i saksbehandlingen enn det som i dag følger av forvaltningsloven. Utvalget avviser således en ordning med partsrepresentasjon. Klageorganets selvstendige plikt til å opplyse saken skal ligge fast.
Utvalget foreslår å utvide departementets instruksjonsmyndighet over klageinstansen. Departementet skal ha myndighet til å gi generelle instrukser i alle saker som ikke gjelder retten til beskyttelse (asyl). Blant annet skal departementet kunne gi generelle instrukser om opphold på humanitært grunnlag etter utlendingsloven § 38.
Når det gjelder instruksjon i asylsaker, har utvalget delt seg i et flertall (6) og et mindretall (1). Flertallet vil ikke gi departementet myndighet til å gi instrukser om lovtolkningen og faktum knyttet til retten til beskyttelse. Mindretallet vil derimot åpne for instrukser om faktiske forhold.
Forslagene om instruksjonsmyndighet er de samme som i utvalgets delutredning av 26. mars 2010.
Figur 1.1
1.3 De fire hovedhensynene
Utvalgets forslag er basert på hensynet til politisk styring, effektivitet, rettssikkerhet og legitimitet.
Hensynet til effektiv politisk styring, som utvalget er blitt spesielt bedt om å vurdere med hensyn til klagesaksordningen, blir først og fremst ivaretatt av forslaget om utvidet instruksjonsmyndighet for departementet. Videre skal de fleste sakstypene i den nye klageinstansen behandles som i et ordinært forvaltningsorgan. Klagesaksbehandling i et ordinært forvaltningsorgan legger bedre til rette for politisk styring.
Forslagene innebærer en mer målrettet og effektiv ressursbruk i klagesaksbehandlingen. De fleste typer vedtak gis den samme rettssikkerheten og legitimiteten som ordinære klagevedtak etter forvaltningsloven. Dette gir mindre ressursbruk og kortere saksbehandlingstid. Ressursene brukes i stedet på styrket nemndbehandling med muntlig forklaring i asylsakene. Hensynet til rettssikkerhet og legitimitet står i en særstilling når klageinstansen vurderer om utlendingen skal gis rett til beskyttelse.
Videre vil en annen og mer begrenset behandling av omgjøringsbegjæringer gi en mer effektiv ressursbruk i utlendingsforvaltningen. Klager gis normalt tilfredsstillende rettssikkerhet ved behandling i to instanser og muligheten for domstolsprøving. En snever adgang til gjenåpning av saken i UDI bør derfor erstatte dagens behandling av omgjøringsbegjæringer i klageinstansen.
2 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeidsmåte
Regjeringen oppnevnte ved kgl. res. 19. juni 2009 et utvalg som skulle vurdere organiseringen av klagesaksbehandlingen på utlendingsfeltet.
Utvalget fikk følgende mandat:
«Bakgrunn
Til og med år 2000 var Justisdepartementet klageinstans for utlendingssakene. Departementet kunne da øve innflytelse på praksis gjennom både regelverksstyring, instrukser til Utlendingsdirektoratet (UDI) og gjennom avgjørelse av enkeltsaker.
Dagens klageorgan, Utlendingsnemnda (UNE), ble opprettet som et uavhengig klageorgan fra 1. januar 2001. De viktigste hensynene bak dette var at:
Klagesakene skulle legges ut av departementet slik at politisk ledelse og departementet kunne konsentrere seg om generelle politikkspørsmål.
Et uavhengig domstolsliknende organ ville i større grad ivareta hensynet til rettssikkerhet og likebehandling.
En uavhengig nemnd med legmannsrepresentasjon ville øke vedtakenes legitimitet og derved også tilliten til utlendingsforvaltningen
I perioden oktober 2001 – mars 2003 ble det på oppdrag av Kommunal- og regionaldepartementet foretatt en evaluering av UNE. Evalueringen ga et overveiende positivt bilde av UNE, både hva gjelder omdømme, åpenhetskultur, produksjon og grundighet i saksbehandlingen. Helhetsinntrykket fra de sakene som ble gjennomgått var at «avgjørelsene gjennomgående synes truffet på grunnlag av en grundig, samvittighetsfull og forsvarlig saksbehandling innenfor de rammer som er trukket opp av lov, reglement og interne retningslinjer».
Evalueringen inneholdt imidlertid også kritiske merknader, blant annet knyttet til praksis når det gjaldt partsinnsyn og uttalerett. Det ble også påpekt at mange opplevde UNEs praksis som lite konsistent, og det ble foreslått å opprette en «stornemnd» til behandling av presedenssaker.
På grunn av behovet for å sikre bedre samsvar mellom regjeringens politiske vurderinger og praksis på feltet, ble det gjennomført endringer i utlendingsloven og -forskriften i 2005:
Departementet fikk adgang til å gi generelle instrukser til UDI om lovtolking og skjønnsutøvelse.
Samtidig ble det opprettet en stornemnd i UNE, bl.a. for å fatte prinsippvedtak i saker av stor betydning for utviklingen av praksis.
Departementet fikk adgang til å bringe UDIs positive vedtak inn for UNEs stornemnd. Finner stornemnda at vedtaket er ugyldig, skal saken sendes tilbake til UDI for ny behandling. Finner stornemnda at UDIs vedtak er gyldig, kan det ikke endres, men stornemnda kan avgi prinsipputtalelser, som har betydning for lignende saker i fremtiden.
Departementet fikk adgang til å bringe UDIs negative vedtak inn for stornemndbehandling, dersom det gjelder saker av prinsipiell betydning, saker med store samfunnsmessige eller økonomiske konsekvenser eller på områder med tendens til ulik praksis.
Departementet fikk adgang til å beslutte at gyldigheten av UNEs positive vedtak skal kunne overprøves av domstolene.
Kongen i statsråd ble klageinstans i saker hvor departementet har instruert UDI av hensyn til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn.
Graver-kommisjonen drøftet i sin granskningsrapport (NOU 2006:14) om departementet også burde ha anledning til å instruere UNE om lovtolkning og skjønnsutøvelse. Mens kommisjonen mente at man burde holde fast ved gjeldende ordning når det gjelder lovtolkningsspørsmål, fant kommisjonen at det var klare argumenter som talte for en større instruksjonsmyndighet når det gjelder skjønnsutøvelsen.
Regjeringen ønsker en ny helhetlig vurdering av organiseringen av klagesaksbehandlingen på utlendingsfeltet.
Hva utvalget skal vurdere
Utvalget skal vurdere hvordan klagesaksbehandlingen i utlendingsforvaltningen bør organiseres for best å ivareta følgende sentrale hensyn:
Muligheten for politisk styring
Rettssikkerhet
Rask og effektiv saksbehandling
Legitimitet
Hvert av disse hensynene skal i utgangspunktet anses å ha like stor betydning.
Utvalget skal særlig ta hensyn til at mange av de vurderinger som foretas i saksbehandlingen gjelder innvandringspolitiske avveininger og prinsipielle spørsmål som har betydning for omfanget av innvandringen. Utvalget skal vurdere muligheten for endringer som gir styrket politisk styring og derved bidrar til mer demokratisk legitimitet.
Utvalget skal i tillegg til å ivareta rettsikkerheten for den enkelte utlending, også legge vekt på at organiseringen i størst mulig grad må ivareta hensynet til likebehandling.
Utvalget skal både se på tids- og ressursbruk hos det organet som skal behandle klagesakene, og på hvilken betydning organiseringen har for andre etater med hensyn til forberedelse og oppfølging av klageorganets vedtak. Utvalget skal ta hensyn til behovet for å kunne velge ulike saksbehandlingsprosedyrer ut fra ulike sakers innhold og karakter.
Utvalget skal se på muligheten for å redusere dagens ressursbruk knyttet til behandling av omgjøringsanmodninger, enten ved at slike saker kan begrenses eller ved at de kan undergis en mer effektiv håndtering.
Feltet er ressurskrevende, hvilket tilsier behov for god administrativ styring og tydelige prioriteringer. Organiseringen av klagesaksbehandlingen må sikre at styringen sees i et helhetlig perspektiv. De forslag som fremmes til organiseringen av klagesaksbehandlingen og håndteringen av omgjøringsanmodninger, må harmonisere med organiseringen av de øvrige deler av utlendingsforvaltningen.
Utvalget skal avveie de ulike hensyn som er nevnt i pkt. 7-12 over, og komme med forslag til hvordan klagesaksbehandlingen best bør organiseres. Utvalget står herunder fritt til å foreslå ulik organisering av klagesaksbehandlingen for ulike sakstyper.
Uavhengig av om utvalget velger å foreslå videreføring av dagens klagesaksmodell eller ikke, bes utvalget særlig vurdere om
departementet skal kunne gi generelle instrukser til klageinstansen om behandlingen av enkeltsaker, jf. dagens adgang til å gi slike generelle instrukser til UDI
det er grunnlag for en annen organisering av lekmannsrepresentasjonen i klageinstansen, jf. adv. Henning Harborgs gjennomgang av praksis i UNE når det gjelder valg av avgjørelsesform i asylsaker (utredning av 10. juni 2008).
det er grunnlag for en ordning som tillater at departementet eller regjeringen kan forelegges prinsipielle enkeltsaker for uttalelse og/eller avgjørelse
UDI skal gis en mer partslignende rolle i sakførselen for klageinstansen, herunder om UDI kan overta hele eller deler av de oppgavene som sekretariatet i UNE har i dag
Organisering av stornemnda er den mest hensiktsmessige sett i forhold til de sentrale hensyn som nevnt under punkt 7.
Utvalget bistås av et sekretariat med to ansatte på heltid. Utvalget kan også, etter nærmere avtale med Arbeids- og inkluderingsdepartementet, engasjere sakkyndig hjelp til utredningsarbeid.
Utvalget bør innhente informasjon om hvordan styringsforholdene, herunder klagesaksbehandlingen, på utlendingsfeltet er organisert i andre land, og vurdere hvorvidt det bør benyttes momenter fra dette materialet i det videre arbeidet med styringsforholdene i Norge.
Utvalget skal holde seg orientert om øvrig pågående utviklingsarbeid i utlendingsforvaltningen.
Utvalget må utrede økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av forslagene. Ett forslag skal baseres på redusert ressursbruk. Utvalget skal også utrede lovgivningsmessige konsekvenser av forslagene som fremmes.
Utvalgets arbeid skal resultere i en NOU, som skal legges frem for Arbeids- og inkluderingsdepartementet.
Utvalget skal ha sluttført sitt arbeid innen 1. desember 2010. Utvalget kan ta opp spørsmål om tolking eller avgrensing av mandatet med Arbeids- og inkluderingsdepartementet.»
Utvalget har hatt følgende sammensetning:
Øystein Mæland (utvalgsleder), klinikkleder, Oslo
Tom Christensen, professor, Oslo
Fauzia Mohamed Hashi, mangfoldskonsulent og nestleder, Arendal
Siv Torunn Skagestad, fylkesnemndleder, Søgne
Ørnulf Røhnebæk, lagdommer, Hamar
Steinulf Tungesvik, advokat, Bergen
Kristin Ørmen Johnsen, rektor, Drammen
Utvalget har vært bistått av et sekretariat knyttet til Justis- og politidepartementet (frem til 1. januar 2010 Arbeids- og inkluderingsdepartementet). Sekretariatet har bestått av prosjektleder Geir Helgeland (sekretariatsleder) og seniorrådgiver Sissel Leganger.
I november 2009 gjennomførte utvalget en studietur til Sverige og Danmark. I Sverige hadde utvalget møter med representanter fra Justitiedepartementet, Migrationsdomstolen og Migrationsöverdomstolen. I Danmark møtte utvalget representanter fra Integrationsministeriet og Flygtningenævnet.
Utvalget har møtt og mottatt synspunkter fra Utlendingsnemnda (UNE) og utvalgte lekmedlemmer, Utlendingsdirektoratet (UDI), Politiets utlendingsenhet (PU), Advokatforeningen og Norsk Organisasjon for Asylsøkere (NOAS).
Utvalget har hatt totalt 13 møter, herunder to møter som gikk over to dager.
3 Utvalgets delutredning
I brev fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID) av 13. oktober 2009 ble utvalget bedt om å avgi en delutredning vedrørende utøvelse av instruksjonsmyndighet:
«Det vises til flertallsregjeringens politiske plattform for regjeringens videre arbeid i perioden 2009–2013, avgitt 7. oktober 2009.
Av plattformens kapittel 17, Innvandring og integrering, fremgår det at regjeringen, med bakgrunn i anbefalingene fra utvalget, vil vurdere hvordan klagesaksbehandlingen bør organiseres for best å ivareta muligheten for politisk styring, rettssikkerhet, effektiv saksbehandling, samt legitimitet. Og videre: «Regjeringen vil be utvalget om å forsere arbeidet med en del-utredning vedrørende utøvelse av instruksjonsmyndighet».
Utvalgets mandat ble fastsatt ved kongelig resolusjon 19. juni d.å. I mandatets punkt 14 heter det:
«Uavhengig av om utvalget velger å foreslå videreføring av dagens klagesaksmodell eller ikke, bes utvalget særlig vurdere om
departementet skal kunne gi generelle instrukser til klageinstansen om behandlingen av enkeltsaker, jf. dagens adgang til å gi slike generelle instrukser til UDI
det er grunnlag for en annen organisering av lekmannsrepresentasjonen i klageinstansen, jf. adv. Henning Harborgs gjennomgang av praksis i UNE når det gjelder valg av avgjørelsesform i asylsaker (utredning av 10. juni 2008)
det er grunnlag for en ordning som tillater at departementet eller regjeringen kan forelegges prinsipielle enkeltsaker for uttalelse og/eller avgjørelse
UDI skal gis en mer partslignende rolle i sakførselen for klageinstansen, herunder om UDI kan overta hele eller deler av de oppgavene som sekretariatet i UNE har i dag
Organisering av stornemnda er den mest hensiktsmessige sett i forhold til de sentrale hensyn som nevnt under punkt 7.»
Utvalget har altså fått i oppdrag å vurdere bl.a. instruksjonsmyndighet særskilt.
Med bakgrunn i ovennevnte sitater fra regjeringens politiske plattform og utvalgets mandat, bes utvalget herved om å forsere arbeidet vedrørende utøvelse av instruksjonsmyndighet, jf. første og tredje strekpunkt i mandatets punkt 14, slik at en delutredning om dette (med anbefalinger/konklusjoner) kan avleveres arbeids- og inkluderingsministeren innen 1. april 2010.»
Delutredningen ble ferdigstilt 26. mars 2010 og overlevert statsråd Storberget 7. april samme år. I delutredningen foreslo utvalget at departementet får utvidet instruksjonsmyndighet over UNE. Med unntak for vurderingen av retten til beskyttelse (asyl), skulle departementet ikke lenger være avskåret fra å gi UNE generelle instrukser om lovtolking og skjønnsutøvelse. Departementets adgang til å gi generelle instrukser til UNE skulle omfatte både lovtolking, skjønnsutøvelse, faktum og saksbehandling.
Utvalget mente imidlertid at lovtolkningen knyttet til retten til beskyttelse skulle være unntatt fra departementets instruksjonsmyndighet over UNE. Når det gjaldt instruksjon om faktum i slike saker, delte utvalget seg i et flertall (6) og et mindretall (1).
Utvalgets flertall mente at UNE heller ikke burde kunne gis generelle instrukser om hvilke faktiske forhold som skal legges til grunn ved vurderingen av retten til beskyttelse. Mindretallet mente at departementet burde ha en slik instruksjonsmyndighet over de faktiske forholdene.
Et samlet utvalg mente det ikke burde innføres en ordning som åpner for at departementet eller regjeringen kan forelegges prinsipielle enkeltsaker for uttalelse eller avgjørelse.
Vurderingene og forslagene i delutredningen er videreført i kapittel 18 og 19 i utvalgets hovedutredning (NOU). Departementet sendte delutredningen på offentlig høring 16. juni 2010. Frist for uttalelse var 1. oktober 2010.