Del 2
Bolig og velferd
3 Bolig og velferd
3.1 Boligens betydning for velferd og levekår
Det å ha et tilfredsstillende sted å bo er et grunnleggende behov, og en forutsetning for helse, utdanning, arbeid og samfunnsdeltakelse.1 Å ha en adresse er ofte også en forutsetning for å kunne motta nødvendige velferdstjenester. Hjemmet er knyttet til en rekke andre sider ved livet, og har betydning for identitet og sosial tilhørighet. Bolig er også grunnleggende viktig i et folkehelseperspektiv.
Det overordnede målet i boligpolitikken er at alle skal bo godt og trygt. Samtidig er bolig et velferdsgode som i Norge i all hovedsak fordeles i markedet. Muligheten til å skaffe seg en god bolig er avhengig av evnene og ressursene til å agere i dette markedet.
Boligsosiale utfordringer er ofte ikke bare relatert til lav inntekt, men også til helseproblemer, redusert funksjonsevne, rus og diskriminering. Tidligere var sosial boligpolitikk i stor grad et spørsmål om boligforsyning. I dag bor de fleste godt og trygt, men dette gjelder ikke alle. Den sosiale boligpolitikken er nå i større grad et spørsmål om å bistå enkeltpersoner og familier til en tilfredsstillende bosituasjon og opprettholde denne over tid. Utviklingen har gått fra det å ha bolig til det å bo.2
Det er et premiss i boligpolitikken at alle skal ha mulighet for et varig og funksjonelt botilbud, uavhengig av oppførsel og mulighetene til å mestre et selvstendig liv.3 Ingen skal måtte kvalifisere seg til å bo. Det å bo handler om å ha tilstrekkelige tjenester som ivaretar den enkeltes behov og en egnet bolig, ikke om boevne. Det må derfor fortsatt ligge til grunn for politikkutformingen at alle kan bo.
Om vi bor, hvordan vi bor, og hvor vi bor, er levekårsfaktorer som påvirker vår livssituasjon. Å sikre en god bosituasjon for personer som skrives ut fra spesialisthelsetjenesten, har betydning for vellykket rehabilitering etter endt behandling. En god bosituasjon har betydning for mulighetene personer med redusert funksjonsevne har for sosial inkludering, for eldres mulighet til å bo lenger i eget hjem, for flyktningers mulighet til å bli integrert i det norske samfunnet, for rusmiddelavhengiges mulighet til bedre helse og et verdig liv, og for tidligere domfeltes sjanse til å leve et liv uten kriminalitet.
Hjemmet, og rammene rundt, er avgjørende for barns oppvekstvilkår, og for unges mulighet til å fungere i skole og arbeidsliv. Dårlige boforhold kan særlig for barn være starten på en marginaliseringsprosess. Dette gjør at disse barna kan slite på andre arenaer, som i skolen og ved fritidsaktiviteter. Det ser også ut til å bli flere unge bostedsløse, og flere unge som dropper ut av skolen, noe som bekrefter at dette er utfordringer som bør stå høyt på dagsordenen.4 Den sosiale boligpolitikken må ha et særskilt mål om å hjelpe vanskeligstilte barnefamilier til etablering i gode bomiljøer.
Den sosiale boligpolitikken er en forutsetning for videre utvikling av velferdskommunen. Sosial boligpolitikk kan være et virkemiddel for gode levekår og sosial inkludering. For å lykkes må kommunene ha tilstrekkelig med ressurser og kompetanse. Kommunene skal se helheten og samtidig gi individuelt tilpassede løsninger. Dette innebærer å koordinere ulike instanser innad i kommunen, og å være bindeledd mot ulike statlige instanser og private aktører.
Det boligsosiale handlingsrommet ligger i et skjæringsfelt mellom velferdspolitikk, helsepolitikk og integreringspolitikk. Statlige myndigheter har ansvaret for å støtte opp under en slik helhet. Dette fordrer samordning på statlig nivå, og integrering av boligsosiale perspektiver på alle politikkområder. En rekke departementer innen velferdsområdet har aksjer i den sosiale boligpolitikken, noe som bør avspeiles i de respektive politikkområdene.
3.2 Bolig og fordeling
Målet om at flest mulig skal kunne eie sin egen bolig, sitt eget hjem, er en hjørnestein i den norske boligpolitikken. 80 pst. av norske husstander eier sin egen bolig. Å kjøpe bolig er for mange den største investeringen i livet, og en investering som kan akkumulere formue. SSB anslo i 2008 at boligformuen utgjorde anslagsvis 3400 mrd. kroner,5 eller 63 pst. av husholdningenes samlede bruttoformue. For befolkningen som helhet har både boligvolum og boligstandard økt kraftig de siste tiårene.6
Bolig er samtidig et skjevfordelt velferdsgode.7 Av husstandene med lavinntekt8 er det bare 35 pst. som eier sin egen bolig, mens 96 pst. av høyinntektshusstandene gjør det.9 Forskjellene kan forsterkes ytterligere over generasjoner ved at foreldre kan bruke sin boligformue til å finansiere boligkjøp for barna.
Det er mange faktorer som påvirker fordelingen av bolig i befolkningen. Den viktigste faktoren er økonomiske ressurser. Inntekt, arv og formue spiller en sterk rolle i fordeling av bolig, i tillegg til demografi og geografi. Særskilte behov kan gjøre at tilbudet av boliger er begrenset. Det kan gjelde for eksempel behov for fysisk tilgjengelighet på grunn av redusert funksjonsevne, beliggenhet på grunn av kroniske sykdommer som astma, eller behov for tjenester. Kjennetegn ved den enkelte kan bidra til diskriminering eller forskjellsbehandling i boligmarkedet. På denne måten både genererer og forsterker boligmarkedet ulikheter, og kan bidra til ytterligere utstøting av personer som ikke klarer å skaffe seg en bolig eller er låst i en dårlig bositusjon.
Eierlinja underbygges gjennom den gunstige beskatningen av eid bolig. Gjennom særordninger i skattesystemet subsidieres boligeiere indirekte med om lag 55 mrd. kroner i året,10 mens den offentlige ressursbruken for å bistå vanskeligstilte med bolig er beregnet til 7 mrd. kroner.11
Skattefordelene ved eie gir sterke insentiver til å investere i bolig. En konsekvens av dette er sterkere prisutvikling i boligmarkedet,12 noe som bidrar til større risiko og større barrierer for vanskeligstilte som skal skaffe seg en bolig. Skattefordelene er høyere jo større boligformuen er, slik at subsidiene blir størst til dem med de høyeste boligformuene. Det gjør leiemarkedet mindre attraktivt både for dem som etterspør bolig og dem som skal investere. Det kan være medvirkende årsaker til at det blir et dårligere leiemarked for folk som ønsker å leie eller for dem som ikke har et annet alternativ. Personer som bor langvarig og ufrivillig på det private leiemarkedet bor ofte dårlig og har mindre botrygghet.13 Også blant leiere av kommunal bolig er det mange som har dårlige boforhold og bomiljø. Å utvikle effektive tiltak for å heve standarden i utleiesektoren er derfor viktig.
4 Boligmarkedets rammer for en sosial boligpolitikk
Boligmarkedet bestemmer langt på vei hvor mange boliger som blir bygd, hva slags type boliger som blir bygd, og hvordan vi fordeler boligmassen mellom oss. Mekanismer i boligmarkedet forsterker økonomiske forskjeller i samfunnet, og har betydning for hvor mange som sliter med å skaffe seg og beholde en bolig. I dette kapitlet blir det blant annet redegjort for hvordan boligmarkedet påvirker omfanget av vanskeligstilte.
4.1 Boligmarkedets betydning for tilbud og fordeling
Det å skaffe seg en bolig er først og fremst et personlig ansvar. Det er store forskjeller i hva slags bolig folk ønsker og hvor mye de er villige til å betale for den. Boligen er, i tillegg til å være et hjem, også et formues- og investeringsobjekt.14 Dette er noe av grunnlaget for at boligsektoren i liten grad er en del av det allmenne tilbudet av velferdstjenester, selv om bolig er viktig for folks velferd.15
Betydningen av boligmarkedet for den enkelte, og hvordan markedet fungerer, er til dels en følge av politiske valg. Eierlinja gir et boligmarked med stor investeringsvilje. Andre land har større privat og/eller ikke-kommersiell leiesektor, som gir et annet type boligmarked.
I teorien skal boligmarkedet bidra til samsvar mellom folks boligønsker, hvor mye av inntektene de er villige til å bruke på bolig og fordelingen av boligmassen. På kort sikt er boligtilbudet bestemt, og fordelingen av boligene bestemmes ut fra dette. Over tid utvikles boligmassen ut fra etterspørselen og prisene. Det er utbyggerne som, ut fra lønnsomhetsbetraktninger, tar beslutningene om igangsetting av nye boliger.
Konjunkturer, demografiske endringer, flyttestrømmer og sentraliseringstendenser gir bevegelser i boligmarkedene. Boligproduksjon har høye investeringskostnader og er tidkrevende. Dermed skapes det sykluser hvor udekket behov for boliger gir økte priser, som over tid kan møtes av økt tilbud. I pressområder vil knapphet på tomteareal kunne bety at tilbudet ikke kan utvikles til å holde tritt med etterspørselen. Slik vil det alltid være perioder og områder med få boliger i forhold til behovet.
Knapphet på boliger betyr også at de boligene som er på markedet blir dyrere. Høye priser og få tilgjengelige boliger betyr at vanskeligstilte og personer med svak økonomi har størst problemer med å finne seg en egnet bolig. Et dårlig fungerende boligmarked, eller et boligmarked under sterkt press, vil ramme de vanskeligstilte hardest og også føre til at flere blir vanskeligstilte.
Etterspørselen har også stor betydning for hva slags type boliger som tilbys. Er det for eksempel stor etterspørsel etter små byleiligheter eller store eneboliger vil boligproduksjonen rettes inn mot dette, med mindre reguleringer skaper en annen fordeling. Samtidig gir ikke alle typer boliger, bomiljøer eller bokvaliteter like høy inntjening for boligprodusentene, selv om de kan være ønskelige for samfunnet. Det kan skyldes lav betalingsevne hos dem som trenger bolig, at den enkelte ikke er villig til å betale for innovasjon på miljøområdet med videre.
Plan- og bygningsloven skal medvirke til at boliger skal være sikre, og at hensynene til tilgjengelighet og universell utforming, miljøvern og god kvalitet står sentralt. Samtidig skal byggeprosessene være brukervennlige og effektive. Kommunenes arealplanarbeid skal sikre kvalitet16 og vise sammenhengen mellom framtidig samfunnsutvikling og arealbruk. Kommunene har også ansvar for at det blir regulert nok tomter til boligformål. Skatte- og avgiftspolitikken og rente- og kredittpolitikken legger rammer for hvordan aktørene i boligmarkedene agerer. Det samme gjør boliglovene,17 lov om eiendomsmegling med videre.
4.2 Boligmarkedet som kilde til ulikhet
4.2.1 Eiemarkedet og leiemarkedet
Bolig er en sentral årsak til velstandsutviklingen og formuesoppbyggingen for store deler av befolkningen. Boligmarkedene er samtidig en kilde til økonomisk ulikhet mellom eiere og leiere, mellom generasjoner, og mellom ulike deler av landet. Boligmarkedet kan også være både dyrere og mer risikofylt for dem med svak økonomi, og dermed forsterke eksisterende forskjeller. Vanskeligstilte som klarer å kjøpe seg en bolig kan få et økonomisk løft, men det er en risiko for å havne i ytterligere økonomisk uføre for dem som ikke klarer utgiftene.
De sterkeste fordelingseffektene går mellom boligeiere og leiere. Det skyldes både skattefordelen ved egen bolig og verdiutviklingen. De seneste tiårene har det vært en formidabel boligprisvekst,18 og et flertall av boligeierne har gjennom boligens verdistigning i realiteten fått betalt for å bo. I tillegg betaler eiere gjennom boutgiftene til egen sparing, mens leiernes boutgifter innbefatter utleiernes overskudd.
Fordelingseffektene er også sterke innad i eiemarkedet. Inngangsbilletten til eiemarkedet varierer over tid. Det kan gi store og tilfeldige fordelingseffekter mellom aldersgrupper og sosiale lag.19 Et førstegangskjøp ved høye boligpriser, høy gjeldsbelastning og stigende rente kan gi mange år med høye boutgifter. Nedgang i boligprisene betyr at boliger selges med tap.
Lav inntekt kan gi høyere rente, fordi kredittinstitusjonene vurderer risikoen for mislighold som større. Samtidig viser undersøkelser at kredittinstitusjoner er mindre restriktive med å gi lån til personer med lave inntekter når det er oppsving i boligmarkedet.20 Dette betyr at unge og vanskeligstilte har større sjanse for å komme inn på boligmarkedet nettopp når inngangsbilletten er høy og risikoen stor. Vanskeligstilte kan dermed være mer utsatt for risiko ved boligkjøp, og samtidig ha vanskeligere for å bære eventuelle tap og kostnader.
Leiemarkedet kan også være dyrere for en del utsatte grupper.21 Det private leiemarkedet er karakterisert ved tette bånd og tillitsforhold mellom utleiere og leiere. Dermed kan personlige nettverk og ytre kjennetegn ved leier ha stor betydning for hvilken husleie som tilbys og hvilken del av leiemarkedet det er mulig å komme inn på. De som har vanskeligheter med å komme inn på leiemarkedet er mer utsatt for å bli utnyttet og måtte ta til takke med dårlige og dyre tilbud.
4.2.2 Geografiske forskjeller
På grunn av flyttestrømmer og sentralisering er det er store forskjeller i prisutviklingen på boliger i ulike deler av landet. Verdiutviklingen er høyere i pressområder enn i fraflyttingsområder. Det betyr at mange boligeiere i distriktene ikke tar del i den sterke formuesoppbyggingen som boligeiere i vekstsentra får. De seneste årene har prisene steget i store deler av landet,22 men faren for prisnedgang er likevel større i fraflyttingsområder.
Boligene er også vanligvis dyrere i byer og pressområder. Dette blir til dels motvirket av at tilbudet av små boliger og utleieboliger er større i byene, mens vanskeligstilte i distriktene i større grad er henvist til et eneboligmarked. Likevel er boutgifter generelt sett høyere i sentrale strøk, og dette har betydning for reelle levekår og fattigdom.23
Særlig utsatte områder kan få en utvikling hvor ulike faktorer forsterker hverandre på en uheldig måte: ressurssterke husstander flytter ut, boligprisutviklingen er svak og investeringsviljen går ned. Slike negative spiraler kan oppstå både i bystrøk og i distriktsområder. Svak boligprisutvikling kan gjøre det vanskeligere for dem med svak økonomi å skaffe seg en bedre bolig.
4.3 Offentlige inngrep i boligmarkedet
En del husstander greier ikke å skaffe seg bolig eller boforhold av en kvalitet som er tilfredsstillende. Det skyldes til dels at inntektene ikke strekker til. Når det ytes bistand til vanskeligstilte skyldes det at samfunnet ikke er villig til å akseptere alle konsekvensene av den generelle inntektsfordelingen.
Det er arbeidsmarkedet som er den sentrale fordelingsarenaen i samfunnet. Omfordeling av inntekt skjer primært gjennom skattesystemet og trygdesystemet. Sosial boligpolitikk bidrar til å forsterke omfordelingen og korrigere for svakheter i de primære fordelingspolitiske virkemidlene. Bostøtten er et eksempel på dette.
Boligmarkedet vil heller ikke alltid tilby de boligene folk har behov for, jf. kapittel 4.1. Det kan være fordi ingen ønsker å tilby boliger til den prisen økonomisk svakstilte kan betale. De som trenger spesialtilpassede boliger kan ha problemer med å få tak i en passende bolig. Folk kan også ha problemer med å skaffe seg den boligen de trenger på grunn av diskriminering.
Utilfredsstillende bosituasjoner kan også være et resultat av at personer trenger hjelp for å kunne mestre det å bo. Da er det ikke inntektsfordelingen eller de økonomiske rammene i seg selv som er problemet, men det å kunne skape en god bosituasjon.
4.4 Effekter av offentlige inngrep
Boligpolitiske tiltak gir ofte ringvirkninger i andre deler av boligmarkedet. Det skaper både begrensinger og muligheter for den sosiale boligpolitikken. På kort sikt er antall boliger en gitt størrelse. På lengre sikt kan boligpolitiske tiltak påvirke størrelsen på boligmassen.24
4.4.1 Intervensjoner på etterspørselssiden
Når vanskeligstilte får økonomisk støtte til å bedre sine boforhold, øker de sin evne til å konkurrere med andre husstander om den gitte boligmassen.
Den kortsiktige effekten av dette er at noen fortrenger andre i deler av boligmarkedet. Prioritering av enkelte grupper kan likevel være en fornuftig politikk. Sosial boligpolitikk er blant annet å fordele goder på en annen måte enn den fordelingen markedet gir. Fortrengningen skjer gjennom økte priser. På noe lengre sikt vil de økte prisene være signal til utbyggere om behov for flere boliger. Utbyggere bygger flere boliger fordi det lønner seg når prisene har økt.
For utbyggere er ikke det viktigste hvilke priser som observeres i markedet i dag, men hvilken pris de kan få når boligene selges, ofte ett til to år før de ferdigstilles. Forventningsdannelse og tillit til markedsutviklingen vil derfor være med på å bestemme styrken i tilbudssideresponsene. Disse faktorene ligger også bak alle de beslutningene som sammen former boligprisene.
Tomteeierens forventninger kan også ha en betydelig innvirkning på hvor prisfølsom boligbyggingen er. Den enkle forklaringen er at en tomt normalt bare selges en gang. Om en tomteeier ser at boligprisene har steget vil hun kreve mer for tomten. Om hun i tillegg har forventninger om at prisene skal stige enda mer, vil hun i stedet kunne velge å selge i morgen. Kostnadene ved en slik avventende strategi vil være mindre jo lavere renten er. Dette kan redusere tilbudets prisfølsomhet.
4.4.2 Intervensjoner på tilbudssiden
Et alternativ til økonomisk støtte til dem som trenger en bolig, er å stimulere tilbudet. Myndighetene kan initiere bygging eller stimulere private til å bygge for prioriterte grupper. Stimulans av private utbyggere handler oftest om direkte tilskudd, tilbud om tomter til rimligere pris, langsiktige og gunstige leiekontrakter, og/eller skattemessig gunstige vilkår.
Den direkte, kortsiktige effekten av slike tiltak er at et gitt antall husstander får tildelt bolig. Bygger kommunen for eksempel 100 utleieboliger, kan den bistå 100 husstander med bedrede boforhold. Hvis ingen av dem som tildeles bolig i det nye prosjektet kunne ha skaffet seg bolig i det private markedet ved egen hjelp, vil tiltaket ikke trekke etterspørsel ut fra det ordinære markedet. Hvis det er tilgjengelig arbeidskraft og andre ressurser for boligbygging, inkludert hensiktsmessige tomter, vil heller ikke den offentlige byggevirksomheten presse ut privat bygging. Så lenge disse to betingelsene er oppfylt vil boligbyggeprogrammet øke antall boliger som er tilgjengelige i det lokale boligmarkedet.
Det er rimelig å anta at kommunal bygging ikke presser ut privat boligbygging gjennom å beslaglegge innsatsfaktorer i byggeprosessen. Unntaket kan være tilgang til tomter. Det kan også være vanskelig å finstyre tildelingen av boliger slik at ikke også husstander som ellers kunne fått en bolig i det private markedet blir tildelt en kommunal bolig.
Om det økte kommunale utleietilbudet absorberer noe av etterspørselen, vil det presse prisene noe ned i forhold til det de ellers ville ha vært. Dette reduserer lønnsomheten i nybyggingen. Det er dermed rimelig å tro at nybyggingen blir noe lavere enn det den ellers ville ha vært. Det kommunale utbyggingsprogrammet vil da ha redusert den private boligbyggingen.
Empiriske studier fra USA indikerer at bygging for lavinntektshusholdninger øker tilbudet med nær 20 pst. av størrelsen på det opprinnelige programmet. Bygges det for folk med midlere inntekter er økningen i boligmassen på lang sikt svært liten. En tilsvarende norsk studie finner at i kommuner med få kommunale boliger er økningen bort imot 60 pst. av programmets størrelse. I kommuner med en stor kommunal boligmasse er effekten på lang sikt liten.25
Et alternativ til å bygge kommunale boliger kan være at kommunen kjøper for videreutleie. Effektene av disse to strategiene vil på lang sikt bli de samme. Ved bygging vil noe av etterspørselen fra det ordinære markedet absorberes, prisene vil presses ned og framtidig nybygging vil bli redusert. Ved kjøp vil prisene i markedet presses opp og på sikt vil det bli bygd flere boliger. Valget om å bygge kommunale boliger eller å kjøpe boliger i det ordinære markedet for så å leie dem ut, bør derfor gjøres ut fra en vurdering av kostnadene ved disse to strategiene.
4.4.3 Tilbudsrettede vs. etterspørselsrettede tiltak
Med friksjonsfrie og perfekt fungerende markeder vil effektene av støttetiltak på markedenes tilbudsside og etterspørselsside være like. I praksis har tilbudsrettede og etterspørselsrettede tiltak noe ulike effekter.
En fordel med tilbudssidetiltak er en mer direkte og umiddelbar effekt. Om tregheter på tilbudssiden gjør at markedet ikke reagerer på etterspørselen, vil direkte tilbudsrettede tiltak kunne være mer effektive.
En fordel med målrettede etterspørselsrettede tiltak er at de lettere treffer dem med størst behov. Direkte subsidier til privatpersoner setter disse i stand til å etterspørre boligene de trenger. Det gir en større fleksibilitet i hvordan den enkelte kan få en bolig tilpasset sine behov.
4.5 Utvalgets vurderinger
Boligmarkedet kan bidra til å sikre gode boforhold for store grupper av befolkningen, men også forsterke ulikhet. Rammebetingelsene for boligmarkedet må derfor innrettes slik at markedet best mulig legger til rette for at alle kan få gode boforhold. Det må sikres at alle boliger, inkludert de som tilbys vanskeligstilte grupper, er av god kvalitet, og at det legges til rette for varierte og inkluderende boligområder.
Samtidig er det viktig at boligmarkedet fungerer effektivt. Myndighetene må se helheten i hvordan rammebetingelsene innvirker på boligmarkedet. Er nybyggingen for lav eller for dårlig, må kommunene sørge for bedre tomteforsyning og arealplanarbeid. Staten må ta ansvar for at kravene gjennom lover og regler ikke blir så høye at boligbyggingen hemmes. Myndighetene kan samtidig ikke styre nybyggingen direkte. Subsidier til nybygging kan øke utbyggingstakten på kort sikt, men på lengre sikt vil effekten trolig være ubetydelig.
I perioder med sterkt etterspørselspress vil det kunne ta tid før nybyggingen tar seg tilstrekkelig opp. Det er derfor et iboende problem med boligmarkedet at det vil skape ulikheter og vanskelige kår for utsatte personer. Fordelingspolitikken og den sosiale boligpolitikken bør innrettes mot å bøte på disse utfordringene. En sterk og ujevn prisutvikling på boliger betyr at boligmarkedet skaper større ulikheter. Dette er en dimensjon som fordelingspolitikken, ikke minst skattepolitikken, må ta hensyn til.
Den sosiale boligpolitikken er nødvendig for å hindre uønskede utfall av markedsmekanismene. I arbeidet med utforming og forvaltning av en sosial boligpolitikk må det både tas hensyn til at vanskeligstilte skal få bistand, og at virkemidlene kan føre til uønskede effekter i boligmarkedet. Det må tas hensyn til de begrensningene som markedet gir i mulighetsrommet for politikken, men begrensningene i mulighetsrommet må ikke virke lammende på utformingen av politiske tiltak. Utvalget mener det er rom for økt offentlig innsats.
Utvalget mener det er viktig at det offentlige stimulerer til flere og bedre utleieboliger for vanskeligstilte grupper. Dette er viktig for å sikre et tilbud til de som ikke ønsker eller har mulighet til å etablere seg i eid bolig, og som kan være et korrektiv til det øvrige markedet.
Det å bedre boforholdene for vanskeligstilte er så viktig at det må prioriteres selv om subsidiene ikke treffer optimalt og/eller er mindre effektive enn det optimale.
Boligbehov og evne til å greie seg selv på boligmarkedet varierer over tid. Selv om personer som får tildelt en kommunal bolig etter hvert kan klare seg selv, behøver ikke det automatisk å bety at de bør miste boligen. Samtidig er det viktig at det er systemer for revurdering av behov for boliger.
Den empiriske kunnskapen om hvordan det norske boligmarkedet reagerer på offentlige inngrep er relativt svak. Spesielt er det behov for mer kunnskap om hvordan, og i hvor stor grad, nybygging og boligmasse reagerer på prisendringer. Manglende innsikt i hvordan boligmarkedet fungerer, og i samspillet mellom boligmarkedet og offentlige inngrep, svekker den sosiale boligpolitikkens mulighet til å virke godt.
5 Den sosiale boligpolitikken
Det er et nasjonalt mål at alle skal bo godt og trygt. De fleste skaffer seg en tilfredsstillende bolig gjennom boligmarkedet, men boligmarkedet gir også uønskede effekter som diskriminering, dårlige boforhold og økonomisk uføre. Boligpolitikken er søkt utformet for å motvirke slike uønskede effekter. Politikken har på mange måter vært vellykket, selv om det fortsatt er uløste oppgaver.
Utvalget mener det er behov for å styrke den sosiale boligpolitikken. Utvalget ønsker å løfte kommunenes rolle på dette politikkfeltet. Det må legges til rette for at kommunene kan utføre sine oppgaver på en god måte.
Boligpolitikken må i større grad forhindre boligproblemer og styrke den enkeltes mulighet til å skaffe seg, og opprettholde, en tilfredsstillende bosituasjon. Boligpolitikken må også i større grad benyttes som virkemiddel for fattigdomsbekjempelse og sosial inkludering. En sosialt innrettet boligpolitikk er avgjørende for at målene i velferdspolitikken nås.
I dette kapitlet beskrives utviklingen av og utfordringene i den sosiale boligpolitikken. Her presenteres også utvalgets vurderinger av hovedlinjer for en framtidig sosial boligpolitikk.
5.1 Utviklingen av politikkområdet
5.1.1 Den boligsosiale vendingen
Etterkrigstidens boligpolitikk hadde som mål å stimulere til nybygging gjennom generelle subsidier. Husbanken ble opprettet i 1945 for å finansiere boligbyggingen. Etter 1980 har statens betydning som finansieringskilde for boligbyggingen blitt redusert.26 I 1996 ble nye prinsipper for rentefastsetting i Husbanken introdusert, samtidig som subsidieprofilen ble mer selektiv. Omleggingen kom blant annet fordi boligmangelen i store trekk var dekket opp. Neste jobb var å sikre samfunnsmessig tilfredsstillende og verdige boforhold for dem som faller utenfor.27 Målrettingen av virkemidlene kan også ses som en konsekvens av den kraftige velstandsutviklingen i samfunnet, og at flere klarer seg godt.
Boligpolitikken har gjennomgått en kraftig omlegging i formål, virkemåte, organisering og virkemiddelbruk. De boligpolitiske subsidiene har i økende grad blitt rettet mot beboerenframfor boligen, og fokus har endret seg fra å handle om boligen til også å handle om det å bo.28
Utviklingen har blitt omtalt som den boligsosiale vendingen.29 Bolig har alltid vært en del av velferdspolitikken, men fra å handle om boligforsyning til befolkningen som helhet, har boligens betydning i velferdspolitikken blitt mer eksplisitt det siste tiåret. Samlet kan endringene i politikkfeltet sies å ha styrket boligens betydning i den smale velferdspolitikken, i betydningen en behovsprøvd og individuelt tilpasset tilnærming. På den andre siden er boligens rolle i den brede velferdspolitikken nedtonet, altså en politikk innrettet mot universelle velferdsgoder for hele befolkningen.
Prosjekt bostedsløse, som ble igangsatt i 2001, kan ses som et paradigmeskifte i tenkingen om sammenhengen mellom boligpolitikk og sosialpolitikk.30 Tradisjonelt har dette vært to ulike felt. I boligpolitikken har boligproblemer først og fremst blitt betraktet som et spørsmål om mangel på boliger og mangel på økonomiske ressurser. Innen sosialpolitikken har tilnærmingen vært konsentrert om individets sosiale problemer, rusmiddelavhengighet eller psykiske lidelser, og mindre på bolig som selvstendig mål.
I St.meld. nr. 23 (2003 – 2004) Om boligpolitikken slås det fast at bolig er en sentral del av velferdspolitikken:
«Et godt sted å bo er en viktig forutsetning for integrering og deltakelse i samfunnet. Bolig utgjør sammen med helse og arbeid de tre grunnleggende elementer i velferdssamfunnet. En god bolig er grunnlaget for en anstendig menneskelig tilværelse, og vil ofte være avgjørende for innbyggernes helse og deltakelse i arbeidslivet.»
Meldingen gir premisser for hvordan boligpolitikken bør innrettes for å fungere som en del av velferdspolitikken. Det slås fast at et hovedmål er å skaffe boliger til vanskeligstilte på boligmarkedet og hjelp til å bli boende i denne. Sterkere vektlegging av kommunenes rolle, og kunnskap og kommunikasjon, er andre premisser som legges til grunn for en velferdsorientert boligpolitikk. For første gang er behovet for tjenester og tiltak for å kunne klare å bo et tema i en stortingsmelding om bolig. Stortingsmeldingen framhever at oppfølgingstjenester hever den enkeltes mestringsevne, og må integreres i kommunenes boligbistand.
5.1.2 Sosial boligpolitikk
Boligpolitikk er politikk som målbærer visjonen om at alle skal kunne bo godt og trygt. Hovedmålene for å nå denne visjonen ble satt i St.meld. nr. 23 (2003 – 2004) Om boligpolitikken, og har siden, med mindre justeringer, vært gjeldende for den nasjonale boligpolitikken. Hovedmålene er:
Legge til rette for velfungerende boligmarkeder
Økt bosetting av vanskeligstilte på boligmarkedet
Legge til rette for god kvalitet på boliger og boområder.
Begrepet sosial boligpolitikk har i økende grad blitt brukt de seneste årene. Det er benyttet i Soria Moria-erklæringen, statsbudsjettet og utvalgets mandat. Den sosiale boligpolitikken har ikke vært klart definert i disse dokumentene. Begrepet kan tolkes som den delen av boligpolitikken som retter seg mot hovedmål to om økt bosetting av vanskeligstilte, eller som en hentydning til at boligpolitikken skal ha en sosial retning.
I økende grad er sosial boligpolitikk i kommunene blitt innrettet mot et felt som betegnes som boligsosialt arbeid. Dette handler i hovedsak om arbeidet for å bistå vanskeligstilte til å få et sted å bo og til å kunne opprettholde en stabil bosituasjon.
5.2 Boutgifter og bostandard
De boligøkonomiske virkemidlene er i hovedsak rettet mot boligfordeling, men også mot boligforsyning og bostandard. Husbankens låneordninger skal supplere det private kredittmarkedet. Gjennom låne- og tilskuddsordningene har Husbanken innflytelse over kvaliteten på boliginvesteringene, og kan slik bidra direkte til flere boliger med god kvalitet, og indirekte gjennom økt kompetanse blant aktørene.
Fordelingspolitiske virkemidler skal balansere hensynene til økonomisk trygghet og bedrede levekår mot prinsippet om hjelp til selvhjelp. Disse prinsippene ligger også til grunn for den sosiale boligpolitikken.
Den sosiale boligpolitikken har fordelingseffekter langs flere dimensjoner; lavere boutgifter og høyere bostandard, i tillegg til at bistand til eieretablering har betydning for formuesfordelingen. Mange har høy boutgiftsbelastning, ikke minst lavinntektsfamilier. Går boligpriser, renter eller husleier opp, vil husstander med svak økonomi få en ekstrabelastning som kan være vanskelig å bære. Samtidig er boutgiftsbelastningen ulik og avhengig av om, og når, husstandene har kjøpt bolig, samt hvor i landet de bor. Av den grunn har ikke SIFO31 utviklet et eget standardbudsjett for boutgifter. Det gjør det vanskeligere å tilpasse beregninger av trygde- og støtteordninger til det faktiske utgiftsnivået, og svekker fordelingseffektene av disse ordningene. Også blant lavinntektsfamiliene er det mange boligeiere, og for dem med nedbetalte boliglån vil boutgiftene være lave.
Boutgiftenes betydning for den økonomiske situasjonen gjør bostøtten til et treffsikkert fattigdomsreduserende virkemiddel. Bostøtten er en behovsprøvd støtteordning og beregnes ut fra husstandenes inntekter og boutgifter. Ordningen skal sikre hustander med lave inntekter og høye boutgifter en egnet bolig.
Bolig er en viktig velferds- og levekårskomponent. Kvaliteten på boliger og bomiljø skal være god, også for vanskeligstilte. Det er flere virkemidler innen den sosiale boligpolitikken som skal bidra til å sikre bostandarden, enten direkte (som kommunale utleieboliger), indirekte (som bostøtte og tilskudd til etablering), eller forebyggende. Tilskudd til områdeutvikling kan bidra direkte til å bedre bomiljøene, og bidra forebyggende gjennom å motvirke økt konsentrasjon av sosiale problemer. I tillegg bistår kommunene på andre måter, blant annet gjennom økonomisk veiledning, praktisk hjelp til å skaffe seg en bolig og annen oppfølging i bolig.
De boligøkonomiske virkemidlene er rettet inn mot både eiemarkedet, det private leiemarkedet og den kommunale utleiesektoren. Tilskudd til utleieboliger skal øke antall egnede kommunale boliger. Flere virkemidler er også særskilt rettet mot å sette folk i stand til å skaffe seg eller holde på en eid bolig, og støtter dermed opp under målet om at flest mulig skal kunne eie sin egen bolig. Fordi det er mange fordeler ved boligeie, bidrar disse virkemidlene indirekte til bedrede levekår for vanskeligstilte.
Det gjelder tilskudd til etablering, tilskudd til tilpasning og startlån. Tilskudd til tilpasning skal bidra til at boliger blir bedre egnet for personer med nedsatt funksjonsevne. Tilskudd til etablering gis til enkeltpersoner for å kunne skaffe seg eller opprettholde en eid bolig. Begge ordningene er økonomisk behovsprøvde. Startlånet skal bidra til at personer, som ikke får lån i private banker, kan få hjelp til å kjøpe seg en bolig. I tillegg er bostøtten i store trekk uavhengig av om mottakeren bor i eid eller leid bolig.
På tross av et omfattende virkemiddelapparat peker flere undersøkelser på svakheter i virkemidlenes omfang og/eller treffsikkerhet. Beregninger gjort for utvalget antyder at det er rundt 150 000 vanskeligstilte på boligmarkedet.32
Riksrevisjonen gjorde i 2008 en forvaltningsundersøkelse av tilbudet til vanskeligstilte på boligmarkedet.33 Konklusjonen var at en del vanskeligstilte ikke får den hjelpen de trenger, og at det er manglende sammenheng i virkemidlene. Undersøkelsen peker på mangler i styringen og forvaltningen. Blant annet pekes det på mangler i informasjonen om behovene til vanskeligstilte på boligmarkedet. Mange kommuner bruker ikke boligsosiale handlingsplaner eller saksbehandlingsverktøy for oppfølging av behov og behandling av søknader.
Andre undersøkelser peker på forbedringspotensial i den kommunale organiseringen.34 Det boligsosiale arbeidet er et fragmentert felt, og god koordinering antas å kunne øke effektene av virkemidlene. Godt boligsosialt arbeid kan redusere kostnadene til blant annet fengselsopphold, institusjonsopphold, døgnovernatting og trygdekostnader.35 Det kan også bidra til at personer kommer i jobb.
Husbanken legger til rette for at kommunene kan utvikle arbeidsmetoder som kan øke effekten av de eksisterende virkemidlene, blant annet gjennom boligsosiale utviklingsprogrammer.
Det er lange ventelister på kommunale boliger i mange kommuner. Samtidig kan det være et stort potensial for å hjelpe beboere i kommunale boliger til å kjøpe sin egen bolig, selv med lite eller ingen ekstra økonomisk bistand.36 Også blant beboere på det private leiemarkedet ser det ut til å være et stort potensial for eieretablering.
Effekten av de boligpolitiske virkemidlene er avhengig av utviklingen i bolig- og leiepriser, i tillegg til andre økonomiske faktorer som inntektsutvikling. Både sterk prisutvikling og store prisforskjeller mellom ulike deler av landet kan vanskeliggjøre måloppnåelsen.
5.3 Bolig som en del av velferdspolitikken
5.3.1 Kommunenes boligsosiale arbeid
5.3.1.1 Helhetlige og individuelt tilpassede bo- og tjenestetilbud
Kommunene har et ansvar for å tilby helhetlige og individuelt tilpassede bo- og tjenestetilbud til dem som trenger det.37 Boliganskaffelse, oppfølging i bolig, og andre tjenester for å bo og klare seg selv, må ses i sammenheng. Dette krever samarbeid internt i kommunen og med instanser som NAV, spesialisthelsetjeneste, kriminalomsorg, og private og frivillige aktører. Kommunene må samordne innsatsen overfor den enkelte, gjennom å koordinere egne instanser og være bindeledd mot statlige og private aktører.
Mange samarbeidsrelasjoner fungerer godt. Det er etablert en rekke individuelt tilpassede bo- og tjenestetilbud. Mange steder har kriminalomsorgen inngått avtaler med kommunen og NAV om samarbeid rundt bolig og aktivitet, som arbeid eller kvalifisering etter løslatelse. I andre tilfeller er det behov for å utvikle samarbeidet.
Kommuner erfarer ofte at det er vanskelig å koordinere innsatsen. I tillegg mangler mange kommuner egnede boliger til personer med oppfølgingsbehov, eller de har ikke tilstrekkelige ressurser til oppfølgingstjenester. For eksempel har Oslo kommune i en kartlegging av 330 av de mest vanskeligstilte bostedsløse, funnet at hovedutfordringen er å tilby gode nok tjenester.38
Prinsippet om at personer med stort pleie- og omsorgsbehov skal ha mulighet til å bli boende i eget hjem, setter krav til hvordan tjenestene organiseres. Det er i økende grad behov for ambulerende og fleksible tjenester. At flere med behov for tjenester bor i egen bolig, medfører også økte krav til hjemmebasert omsorg og tilpassede boliger.
5.3.1.2 Sårbare overganger
Mange problemsituasjoner på boligmarkedet er knyttet til overganger som oppstår som følge av hendelser i arbeidslivet, privatlivet eller som kombinasjon av slike hendelser. Dette kan være oppsigelser, oppløsning av parforhold og sykdom. Andre sårbare overganger er utskriving fra institusjon og løslatelse fra fengsel. Ungdom kan være sårbare ved utflytting fra foreldrehjemmet. Særlig utsatt er unge ved avviklingen av omsorg fra barnevernet. Andre som er utsatt er unge som har droppet ut av skolen, ikke er i arbeid og mangler sosialt nettverk. Slike problemfylte situasjoner kan være starten på en marginaliseringsprosess. Individet eller husstanden kommer i en posisjon i ytterkanten av samfunnet, og blir ytterligere sårbare.
I forbindelse med utskriving fra institusjon eller løslatelse etter soning har kommunen ansvar for bosetting. Det er derfor en fare for at statlige institusjoner innen rus, psykiatri, barnevern og kriminalomsorg vil utskrive/løslate personer uten at de har forsikret seg om at det er etablert en forsvarlig bosituasjon i kommunen.
5.3.2 Statlige styringsdokumenter og innsatsområder
5.3.2.1 Reformer i omsorgspolitikken
Fram til 1970-tallet ble det bygget syke- og aldershjem og trygdeboliger som boligtilbud til eldre. Ansvaret for sykehjemmene ble overført til kommunene i 1988. Gjennom Handlingsplanen for eldreomsorgen var målet å sette kommunene i stand til å møte behovet for pleie- og omsorgstjenester, og at alle skulle få et tilfredsstillende og mest mulig likeverdig tilbud uavhengig av blant annet bosted.39
Boligens betydning i eldreomsorgen antas å få en stadig større rolle. Samhandlingsreformen er tenkt å bygge videre på denne utviklingen. Det blir flere eldre med bedre helse, og kvaliteten på boligene blir bedre. Flere eldre har økonomi til å gjøre fysiske tilpasninger i boligen eller kjøpe seg en tilpasset bolig. Det legger til rette for hjemmebaserte tjenester, og kan utsette behovet for en sykehjemsplass eller kommunal omsorgsbolig. Utviklingen krever at helse-, omsorgs- og boligpolitikk må være integrert, både på lokalt og sentralt nivå.
Ideen om at personer med nedsatt funksjonsevne skulle integreres i «normalsamfunnet», fikk faglig og politisk tilslutning i 1960-årene. Skau-utvalget i 1964 uttalte at det ikke finnes et skarpt skille mellom mennesker med og uten funksjonsnedsettelser. I den påfølgende stortingsmeldingen het det:
«Et viktig prinsipp i den nye tankegangen er normalisering. Dette vil si at en ikke skal trekke unødvendige skillelinjer mellom funksjonshemmede og andre når det gjelder medisinsk og sosial behandling, oppdragelse, utdanning, sysselsetting og velferd.»40
Perspektivet ligger til grunn for nedbyggingen av institusjonsomsorgen. Bolig ble betraktet som en rettighet, en viktig levekårsressurs for funksjonshemmede, og som nødvendig for inkludering og deltakelse.
Fra 80-tallet har flere utvalg anbefalt en nedbygging av omsorgsinstitusjonene og utbygging av tilpassede tjenester som skal gi flere mulighet til å bo i eget hjem.41
I dag bor få personer i institusjon. Personer med psykiske lidelser bor i stor utstrekning i egen bolig, og mottar hjelp fra et desentralisert psykisk helsevern og hjemmebaserte tjenester. Utviklingen har knyttet boligpolitikken og helse- og omsorgspolitikken sammen. Et helhetlig hjelpeapparat er ansett som en viktig forutsetning for en trygg og stabil bosituasjon. Et viktig tiltak i opptrappingsplanen for psykisk helse var satsingen på bolig.42 Kartlegginger viser at det fortsatt er behov for å skaffe flere.43
5.3.2.2 Unge i etableringsfasen
Unge i etableringsfasen har lenge vært på den politiske dagsordenen. Ungdommenes vilkår for å komme inn på boligmarkedet var tema i den politiske debatten på 80- og 90-tallet. I 1998 ble St.meld. nr. 49 (1997 – 98) Om boligetablering for unge og vanskeligstilte lagt fram. I perioder med høye boligpriser reises spørsmålet om de unge klarer å komme seg inn på markedet, og om de kan håndtere den høye gjeldsbelastningen som dette ofte medfører.
Andelen som bor hjemme i 20-årene har vært klart synkende de siste ti årene. Tidligere ble den økte flyttingen absorbert av leiemarkedet, men levekårsundersøkelsen viser at stadig flere unge etablerer seg som boligeiere.44 Prisveksten ser ikke ut til å ha presset ungdom ut av eiemarkedet. Samtidig har boligprisene og yngre husstanders gjeldsbelastning fulgt hverandre nært de siste tjue årene.45 Veksten i gjeldsbelastningen har vært høyest blant de yngre husstandene.46 Det er også flest unge som er risikoutsatt gjennom høy belåningsgrad. 60 pst. av dem som har belåningsgrad over 100 pst. av boligens verdi, er i aldersgruppen 25 – 44 år.47
Blant unge med vedvarende lavinntekt har hele 70 pst. høy boutgiftsbelastning, mens for befolkningen generelt har ca. 25 pst. en høy boutgiftsbelastning.48
5.3.2.3 Fattigdom og bostedsløshet
St.meld. nr. 50 (1998 – 99) Utjamningsmeldinga satte søkelyset på fattigdom, herunder bostedsløse med tjenestebehov. Fra 2000 har det blitt lagt fram tiltaksplan og handlingsplan mot fattigdom, der bostedsløse er en av målgruppene.
Det var lenge et uavklart ansvarsforhold mellom rusbehandling og psykisk helsevern, før det i 1997 ble konkludert med at ansvaret for personer med både psykisk lidelse og rusavhengighet skulle ligge i det psykiske helsevernet.49
NOU 2002: 2 Boligmarkedene og boligpolitikken vektla at boligsøkere må få vurdert bistandsbehovet som skal til for å kunne bli boende i en bolig, mens begrepet «uten boevne» ikke skulle benyttes.50 Prosjekt bostedsløse og den nasjonale strategien mot bostedsløshet, På vei til egen bolig (2005 – 2007), har bidratt til å forsterke koblingen mellom bolig og tjenester. 51
Andre offentlige dokumenter der boligsosiale tiltak for denne gruppen er inkludert er Opptrappingsplanen på rusfeltet (2007 – 2012), tilbakeføringsgarantien som ble presentert i St.meld. nr. 37 (2007 – 2008) Kriminalomsorgsmeldingen, og St.meld. nr. 20 (2006 – 2007) Nasjonal strategi for å utjevne sosiale helseforskjeller.
Boligens betydning er likevel ikke alltid belyst i dokumenter der man i utgangspunktet skulle tro at relevansen er av betydning. St.meld. nr. 16 (2006 – 2007) … og ingen sto igjen. Tidlig innsats for livslang læring, og St.meld. nr. 9 (2006 – 2007) Arbeid, velferd og inkludering er eksempler på dette.
5.3.2.4 Flyktninger og innvandrere
Flyktningtilstrømningen til Norge varierer fra år til år, men i snitt er den økt betraktelig siden midten av 1990-tallet. Fra en situasjon der de fleste flyktninger ble bosatt i Sør-Norge, ble det fra 1990-tallet etablert et prinsipp om at bosettingen skulle skje over hele landet. I St.meld. nr. 17 (2000 – 2001) Asyl- og flyktningpolitikken slås det fast at rask og god bosetting er de sentrale målene på området. Alle med oppholdstillatelse kan bosette seg i den kommunen de ønsker. Det er et mål at alle flyktninger blir bosatt i en kommune innen 6 måneder. Enslige mindreårige skal bosettes innen 3 måneder. Likevel må mange vente lenger. Det er gjort en rekke undersøkelser om hvilke hindringer kommunene opplever i bosettingsarbeidet. Tilgangen på egnede boliger er ofte nevnt som den største. Kommunenes kapasitet til å bosette vanskeligstilte på boligmarkedet må med andre ord også ta høyde for bosetting av flyktninger.
Departementene har 17 mål for inkludering av innvandrerbefolkningen, som det rapporteres på i de årlige statsbudsjettene. Ett av disse er at «innvandrere skal sikres botrygghet og forhindres fra utstøting i boligmarkedet».52
5.3.2.5 Reformer og kommunal organisering
Opprettelsen av NAV-kontor har ført til en omorganisering av det kommunale tjenesteapparatet. Reformen har aktualisert spørsmålet om hvordan det boligsosiale arbeidet skal organiseres, herunder om virkemidlene skal plasseres ved eller utenfor kontoret. Å legge forvaltningen av boligvirkemidlene til NAV kan bedre koordineringen av det boligsosiale arbeidet, men kan også splitte opp ansvarsområdet. For noen kommuner har reformen vært en god anledning for bedre samordning av det boligsosiale arbeidet, mens andre oppfatter NAV som en trussel mot den samhandlingen som allerede er på plass i boligfeltet.53
Samhandlingsreformen er en ny, stor velferdsreform som etter planen skal iverksettes fra 2012. Reformen skal blant annet bidra til å vri ressursinnsatsen mot forebygging i kommunene, og dermed redusere behovet for spesialisthelsetjenesten. Bolig og boligsosialt arbeid er en avgjørende del av kommunenes arbeid for å kunne forebygge helseproblemer. Samhandlingsreformen styrker derfor betydningen av det boligsosiale arbeidet og av en tett kobling mellom bolig og tjenesteapparatet. Reformen vil stille ytterligere krav til de fleste kommunene om å organisere sitt boligsosiale arbeid.
5.4 Utvalgets vurderinger
5.4.1 Hva er en sosial boligpolitikk?
Utvalget legger til grunn at sosial boligpolitikk er å legge til rette for at alle har mulighet til å skaffe seg og opprettholde en tilfredsstillende bosituasjon.
Utvalget foreslår ikke endringer i de boligpolitiske målene eller i hovedtrekkene i virkemiddelapparatet. Gjennom begrepet sosial boligpolitikk tydeliggjøres politikken mot dem som sliter på boligmarkedet. Utvalget mener at sosial boligpolitikk ikke bare handler om akuttbistand til personer i en vanskelig situasjon, men også tidlig innsats og forebyggende arbeid for å forhindre at en vanskelig bo- og livssituasjon oppstår eller forverres ytterligere. Den sosiale boligpolitikken virker innenfor og gjennom boligmarkedet. Virkemidlene handler både om å tildele støtte eller tjenester, og å forebygge og forhindre en vanskelig posisjon på boligmarkedet.
5.4.2 En sosial boligpolitikk for framtiden
Kommunene har gjennomgått en formidabel endringsprosess for å tilpasse seg økt ansvar og flere oppgaver. Kommunene har også økt sin kompetanse på et bredt spekter av fagfelt. Mange kommuner har i dag en aktiv sosial boligpolitikk.
Statsforvaltningen har også gjennomgått store endringer. Husbanken har utviklet seg fra å være en finansieringsinstitusjon for boliger, til også å være et boligsosialt kompetansesenter, støttespiller og tilrettelegger for kommunene.
Utvalget mener likevel at staten og kommunene i større grad må tilpasse seg endringene i den sosiale boligpolitikkens formål. Dagens sosiale boligpolitikk treffer ikke dem som trenger det godt nok. En styrket sosial boligpolitikk er nødvendig for at bolig skal være en likeverdig del av den samlede velferdspolitikken, et korrektiv til fordelingspolitikken og et sikkerhetsnett for dem som ikke klarer seg på egen hånd. Den sosiale boligpolitikken legger grunnlaget for å bistå den enkelte til et mer stabilt og verdig liv. I tillegg vil en aktiv, koordinert og forebyggende innsats spare samfunnet for kostnader.
Flere bør få hjelp til en god bosituasjon, mens andre i større grad kan få hjelp til å klare seg på egen hånd på boligmarkedet. Hjelpen må være individuelt tilpasset. For noen er hjelp til å skaffe seg en egnet bolig det viktigste, mens for andre kan det mest betydningsfulle være tilstrekkelige tjenester for å kunne opprettholde en trygg bo- og livssituasjon.
Den sosiale boligpolitikken må fungere fleksibelt ut fra boligmarkedets potensielle muligheter, slik at støttenivået tilpasses boutgiftsbelastningen til den vanskeligstilte. Politikken må innrettes slik at boligmarkedet fungerer best mulig, og for å bistå den enkelte til å finne en bolig som er tilpasset sitt behov. Analyser av eiemarkedet, det private leiemarkedet og den kommunale utleiesektoren, må ligge til grunn for politikkutviklingen.
Utvalget legger følgende premisser til grunn for en framtidig sosial boligpolitikk:
Å bo er et grunnleggende behov og viktig for å fungere på andre områder i livet
Bolig og oppfølging skal tilpasses slik at den enkelte kan bo