Del 3
Vanskeligstilte på boligmarkedet

6 Vanskeligstilte på boligmarkedet

I dette kapitlet presenteres en analyse av vanskeligstilte på boligmarkedet. Analysen er blant annet basert på statistiske beregninger fra SSB. Beregningene viser at rundt 150 000 personer ikke har en tilfredsstillende bosituasjon. Unge aleneboende er overrepresentert, og langt flere vanskeligstilte leier bolig sammenlignet med den øvrige befolkningen. Mange vanskeligstilte er innvandrere. I tillegg er svak tilknytning til arbeidslivet et av kjennetegnene ved gruppen.

Det finnes en rekke offentlige virkemidler som skal hjelpe vanskeligstilte på boligmarkedet. I dette kapitlet gjennomgås de statlige ordningene bostøtte, startlån og tilskudd til etablering og tilpasning. Virkemidlene er økonomisk behovsprøvde, og virker direkte inn på den enkeltes økonomiske ressurstilgang.

6.1 Hvem er vanskeligstilt på boligmarkedet?

6.1.1 Definisjoner

Begrepet vanskeligstilt på boligmarkedet kan forstås på forskjellige måter, og det kan gjøres ulike tilnærminger til hvem vanskeligstilte er. Innsatsområdene i den sosiale boligpolitikken har i stor grad blitt rettet mot spesifikke målgrupper, slik som bostedsløse, flyktninger, personer med nedsatt funksjonsevne og personer med svak økonomi.

Individuelle utfordringer og behov fanges i begrenset grad opp ved å bruke målgrupper. I den nasjonale strategien mot bostedsløshet, På vei til egen bolig (2005 – 2007), tok målene utgangspunkt i situasjoner framfor målgrupper. Slik ble hindringene til en god og trygg bosituasjon tydeliggjort. Det ble avdekket at manglende rutiner og samarbeid mellom sektorer og forvaltningsnivå førte til at personer ble bostedsløse ved løslatelse fra fengsel og utskrivelse fra institusjon.

Vanskeligstilte på boligmarkedet kan deles inn i tre ulike grupper1:

1. Personer eller hushold som ikke selv greier å skaffe og/eller opprettholde en tilfredsstillende bosituasjon, og som heller ikke har fått noen form for hjelp. Disse har uløste boligsosiale problemer.

2. Personer eller hushold som ikke selv greier å skaffe og/eller opprettholde en tilfredsstillende bosituasjon, som har fått hjelp og likevel ikke har kommet seg ut av den vanskelige situasjonen. Disse har delvis løste boligsosiale problemer.

3. Personer eller hushold som ikke selv greier å skaffe og/eller opprettholde en tilfredsstillende bosituasjon, som har fått tilstrekkelig hjelp og som dermed har har fått løst sitt boligsosiale problem.

   Det finnes ingen etablert definisjon av hvem vanskeligstilte på boligmarkedet er. En definisjon bør ta høyde for hvilken situasjon eller posisjon personen eller husstanden har i boligmarkedet. Til grunn for analysen i dette kapitlet brukes følgende definisjon:

Vanskeligstilte på boligmarkedet er personer som ikke har mulighet til å skaffe seg og/eller opprettholde en tilfredsstillende bosituasjon på egen hånd.

Definisjonen inkluderer både personer og husstander som ikke har fått hjelp, og de som har fått hjelp og likevel ikke har kommet seg ut av den vanskelige situasjonen. De som har fått tilstrekkelig hjelp, er ikke inkludert i analysen. Analysen viser med andre ord til situasjonen etter at offentlig hjelp er gitt. Analysen gir indikasjoner på i hvilken grad virkemidlene hjelper de ulike målgruppene.

6.1.2 Hva er en tilfredsstillende bosituasjon?

En tilfredsstillende bosituasjon kjennetegnes ved at man bor godt og trygt. Å bo godt innebærer å ha en bolig som er tilpasset husholdets behov og økonomi. Å bo trygt innebærer at husholdet har et stabilt og forutsigbart tilknytningsforhold til boligen, og at husstanden har tilgang til en fast bolig og ikke står i fare for miste den.

En utilfredsstillende bosituasjon kan kjennetegnes ved følgende indikatorer:

1. Uegnet bolig eller bomiljø

   En uegnet bolig kan ha mangelfulle kvaliteter, som for eksempel fukt og råte. En uegnet bolig, eller bomiljø, kan også bety at det er et misforhold mellom boligens kvaliteter og husstandens behov. For eksempel kan boligen være liten i forhold til antall husstandsmedlemmer eller at den ikke er tilrettelagt for personer med nedsatt funksjonsevne. Et uegnet bomiljø kan være et miljø utsatt for støy- og trafikkplager, eller at forhold i bomiljøet virker truende på velferd og sikkerhet.

   Til grunn for analysen i dette kapitlet defineres uegnet bolig som tilfeller der en person eller husstand bor trangt eller i en liten bolig, eller i en bolig med fukt eller råte.2

2. Står i fare for å miste bolig

   Å stå i fare for å miste boligen betyr enten at man er i ferd med å bli kastet ut av en leid bolig eller at boligen må selges eller bli tvangssolgt. I begge tilfellene handler det om personer eller husstander som ikke håndterer de praktiske og/eller økonomiske sidene ved boforholdet.

   En indikasjon på om man står i fare for å miste boligen, er når boutgiftene ikke står i et rimelig forhold til husstandens inntekt.

   Til grunn for analysen benyttes boutgiftsbelastning som indikator på om man står i fare for å miste boligen eller ei. Høy boutgiftsbelastning defineres som tilfeller der utgifter til husleie, renter og avdrag utgjør 25 pst. eller mer av husstandens totale inntekt etter skatt.3 Denne definisjonen brukes ofte i statistiske analyser, men den fanger ikke opp betydningen av at belastningen avtar jo høyere inntekten er. I analysen sammenholdes indikatoren med lavinntektsgrense, noe som gjør den mer treffsikker.

   Høy boutgiftsbelastning kan fortrenge annet viktig konsum og dermed bidra til reduserte levekår. Høy boutgiftsbelastning gir økt sårbarhet ved endringer i husstandens økonomi. Høy boutgiftsbelastning øker således sannsynligheten for at husstanden kan komme i en situasjon hvor boliglånet ikke lenger kan betjenes, eller at husleien ikke kan betales.

   Statistikken viser at det er et omvendt proporsjonalt forhold mellom inntekt og boutgiftsbelastning.4 Jo høyere inntekt, jo lavere vil boutgiftsbelastningen som oftest være. Høy boutgiftsbelastning kan imidlertid bare betraktes som et boligsosialt problem dersom husstanden er i en vanskelig situasjon og ikke kan finne rimeligere alternativer i det lokale markedet.

3. Uten bolig

   Personer uten bolig betegnes som bostedsløse. Definisjonen av bostedsløshet er langt bredere enn personer som mangler tak over hodet for kommende natt. Den omfatter også personer som er henvist til akutt eller midlertidig boalternativ. Av de registrerte bostedsløse i Norge står bare 2 pst. helt uten et botilbud. Bostedsløse har blitt kartlagt fire ganger i Norge, jf. kapittel 10.

   Til grunn for denne analysen av vanskeligstilte på boligmarkedet benyttes resultatene fra kartleggingen av bostedsløse i 2008.

   Det å ha et boligbehov handler om alle aspekter ved en ikke-tilfredsstillende bosituasjon. Boligbehov trenger således ikke alltid indikere mangel på bolig eller mangler ved boligen, men kan vise til behov for bistand til å mestre boforholdet.

6.1.3 Handlingsrom

Begrepet vanskeligstilt kan ikke bare forstås som en egenskap ved husstanden selv, men også som et misforhold mellom boligmarkedet og husstandens ressurser.

«Å være vanskeligstilt på boligmarkedet er ikke en isolert egenskap ved et hushold. Det er heller et slags misforhold knyttet til interaksjonen mellom husholdets ressurser og det markedet hvor de befinner seg.»

Kilde: Viggo Nordvik Strategier i produksjon av boligsosiale tjenester, NOVA Rapport 23/06, side 16.

6.1.3.1 Økonomiske ressurser

Det antas at når husstander med lave inntekter ikke har gode boforhold, så er deres handlingsrom til å skaffe seg dette for lite. Inntekt er et viktig mål på økonomisk evne til å konkurrere og skaffe seg tilfredsstillende boforhold.5 Det finnes ulike måter å tilnærme seg lave inntekter på, blant dem metoder for å vurdere hvor høye inntekter som må til for å ha et rimelig konsum.

I denne analysen tas det utgangspunkt i lavinntekt. Lavinntekt defineres her som inntekt under 60 pst. av den generelle inntektsfordelingen som deler befolkningen i to (medianen).67 Definisjonen har en relativ tilnærming som tar utgangspunkt i fattigdom som et sosialt fenomen, og relaterer den enkeltes inntekt og levekår til den generelle levestandarden i samfunnet.8 Husstandene med de laveste inntektene vil i utgangspunktet ha den laveste etterspørselsevnen, og dermed stille bakerst i køen på boligmarkedet. Analysen sier lite om hvilke boligsosiale behov den enkelte har, og dermed heller ikke noe om hvor vanskeligstilt de er.

En nasjonal lavinntektsgrense som avgrensning for vanskeligstilte på boligmarkedet kan overvurdere omfanget i lokalmarkeder med lave leiepriser eller boligpriser, og tilsvarende undervurdere omfanget i områder med høye priser.9 Siden boligsprisene er høyest i pressområder, og omfanget av vanskeligstilte er høyest i pressområder, vil lavinntektsgrensen trolig føre til en underrapportering. Siden fattigdomsgrenser regnes ut i fra inntekt sammenlignet med resten av befolkningen, vil forhold ved boligmarkedene gi en høyere konsentrasjon av fattigdom i storbyene.10

Også husstandens evne eller mulighet til å skaffe seg høyere inntekter er viktig. Noen husstander kan være i en situasjon hvor de har mulighet til å få høyere inntekt, men velger heller mer fritid.11 I andre tilfeller kan lav inntekt være betinget av livsfase og således være et forbigående fenomen. Dette gjelder for eksempel studenter eller unge i etableringsfasen. Formue og kredittmuligheter er også viktige i det samlede bildet av husholdningenes ressurssituasjon.

6.1.3.2 Ikke-økonomiske ressurser

Ikke-økonomiske ressurser kan være viktige for muligheten til å skaffe seg og opprettholde et godt boforhold. Å opprettholde et boforhold fordrer at man klarer å håndtere egen økonomi, betale regninger i tide og mestre praktiske oppgaver ved boforholdet. Sosial og kulturell kompetanse kan også være viktig. For eksempel vil muligheten på leiemarkedet ikke bare avhenge av at man er en god leier, men også evnen til å signalisere på en troverdig måte at man er det. Evnen til å utnytte sine økonomiske ressurser har også betydning. Noen klarer seg godt med lite, mens andre kan komme langt dårligere ut med samme ressurstilgang.

6.1.3.3 Boligmarkedets betydning for handlingsrommet

Leie- og boligpriser varierer over tid, og fra sted til sted. Et ressursnivå som er tilstrekkelig til å skaffe gode boforhold i ett boligmarked, vil kunne være utilstrekkelig i et annet.

Det at boligmarkedene er ulike betyr at boligsosiale problemer som skyldes dårlig økonomi, vil kunne løses ved at husstanden flytter til et område med lavere priser. Hvorvidt dette skal tas hensyn til i utformingen og dimensjoneringen av boligvirkemidlene, drøftes ikke her.

Et tilstrekkelig ressursnivå for å kunne skaffe seg gode boforhold avhenger ikke bare av hvilket boligmarked husstanden befinner seg i, men også av hvilke disposisjonsformer til bolig som finnes. Leiemarkedet er dominert av små boenheter, og mulighetene for langsiktig leie kan være begrenset. Husstander i eiermarkedet vil i utgangspunktet ha tilgang til et mer variert tilbud, og vil samtidig kunne ha en mer stabil bosituasjon.

Egenskaper ved husstanden kan også påvirke om man kan oppnå et godt boforhold. Store barnefamilier trenger større boliger, og dermed dyrere boliger. Personer med nedsatt funksjonsevne kan ha behov for tilgjengelige boliger som krever ekstra påkostninger.

6.1.4 Den empiriske tilnærmingen

I analysen brukes to grupper for å anslå omfanget av vanskeligstilte:

• Personer og husstander som enten har uegnet bolig eller høy boutgiftsbelastning og samtidig har lavinntekt, etter at de eventuelt har mottatt sosialhjelp og/eller bostøtte

• Bostedsløse

Levekårsundersøkelsen EU-SILC fra 2009 er lagt til grunn for analysen.12 Paneldata er benyttet i omfangsanalysen der dynamiske aspekter som husholdssammensetning og arbeidsmarkedstilknytning er inkludert. I tillegg er kartleggingen av bostedsløshet i 2008 benyttet.13

Estimatet på omfanget av vanskeligstilte er beheftet med stor usikkerhet. Det største hinderet for mer presise anslag er gode data, og særlig data som følger individene over tid.

En utfordring ved å bruke levekårsdata er at det kan være et større frafall av vanskeligstilte i undersøkelsen enn andre.14 Det kan særlig gjelde personer som på grunn av språkbarrierer ikke forstår hva undersøkelsen dreier seg om, og personer som av ulike grunner ikke ønsker å gi ut opplysninger om seg selv. Skjevt frafall kan føre til at levekårsundersøkelser ikke blir representative for grupper med dårligst levekår. Personer som har hatt dårlige levekår over en lengre periode venner seg gradvis seg til det, og vil slik sett underrapportere problemet.15

Det er tidligere gjort forsøk på å anslå omfanget av vanskeligstilte. Nordvik har ved hjelp av data fra Levekårsundersøkelsen fra 2007 beregnet at 6 % pst. av respondentene har så dårlig økonomi, i tillegg til at de har et sett boligproblemer, at de antas å være potensielt vanskeligstilte.16 I motsetning til analysen som gjøres i dette kapitlet ble ikke økonomiske stønader inkludert i Nordviks analyse. Formålet var å undersøke vanskeligstilte før eventuell boligpolitisk hjelp fra det offentlige.

6.2 Omfang og sammensetning

Antall vanskeligstilte med et fortsatt uløst boligbehov anslås å være om lag 150 000 i 2009.17 Rundt 40 pst. av disse var også vanskeligstilte i henholdsvis 2008 og 2007. Om lag 30 pst. var vanskeligstilte i hele perioden 2007 – 2009.

Nesten tre av fire av de vanskeligstilte på boligmarkedet hadde vedvarende lavinntekt, det vil si at de hadde lavinntekt i perioden 2006 – 2008. Under 10 pst. av de ikke-vanskeligstilte i 2009 hadde vedvarende lavinntekt i samme periode. Det vil si at det er en sterk sammenheng mellom det å ha vedvarende lavinntekt og det å være vanskeligstilt på boligmarkedet.

Rundt 15 pst. av de vanskeligstilte mottok bostøtte og/eller sosialhjelp. Andelen for de ikke-vanskeligstilte var rundt 2 pst. Det er grunn til å tro at betydelig flere av de vanskeligstilte i dag mottar bostøtte. Regelverket for ordningen ble endret fra 1. juli 2009, og effekten av disse endringene er ikke inkludert i datamaterialet som ligger til grunn for beregningene. Det nye regelverket har ført til at flere husstander får bostøtte. Ytelsene til barnefamilier og enslige forsørgere har økt. En evaluering anslår at omleggingen har resultert i 24 000 nye mottakere.18

Analysen viser ikke særlige forskjeller mellom kvinner og menn. Blant bostedsløse er det imidlertid en sterk overvekt av menn, det vil si 73 pst. menn og 27 pst. kvinner.19

6.2.1 Flest aleneboende

Husstandens sammensetning har betydning for dens økonomiske robusthet. Større husstander har stordriftsfordeler, og husstander med flere arbeidsinntekter er mindre utsatt for konsekvensene av arbeidsledighet. Fattigdomsforskningen viser at en viktig årsak til at personer og hushold får lave inntekter er samlivsbrudd, mens overgangen fra en til to voksne i en husstand ofte er en årsak til at inntekten bedres.20

Tabell 6.1 viser at aleneboende er overrepresenterte blant vanskeligstilte (51 pst.) sammenlignet med befolkning generelt (21 pst.). Det er først og fremst de yngste aleneboende som bidrar til den totale overrepresentasjonen, det vil si personer i aldersgruppen 18 – 44 år. Aleneboende er også sterkt overrepresenterte blant de bostedsløse. Bare 7 pst. av de bostedsløse er gift eller har samboer, mens 71 pst. er enslige og 17 pst. oppgis å være skilt, ha oppløst samboerskap eller er enke/enkemann.21

En stor andel av de nye mottakerne av bostøtte er unge enslige menn med svært lave inntekter.22 Fordi beregningene for analysen er gjort på grunnlag av data fra tiden før det nye regelverket, er det usikkert hvordan bildet ser ut med oppdaterte data.

Andelen enslige forsørgere som er vanskeligstilte på boligmarkedet er den samme som andelen i befolkningen som helhet (rundt 4 pst.). Enslige forsørgere utgjør 16 pst. av husstandene med lavinntekt.23 Det kan bety at de økonomiske støtteordningene treffer gruppen godt. Samtidig gir ikke disse dataene informasjon om alvorlighetsgraden i deres situasjon eller hvilke behov de har.

En av fem vanskeligstilte husstander er par med barn. Andelen er lik i gruppen som har lavinntekt.24 Andelen barnefamilier med lavinntekt ble redusert fra midten av 1980-tallet til rundt år 2000. Fra år 2000 har andelen barnefamilier med lavinntekt økt markant, noe som i all hovedsak er knyttet til innvandring. Utviklingen blir blant annet forklart med innstramming i offentlige stønader.25 Målet for lavinntekt er relativt, og økningen skyldes at husstandene med de laveste inntektene ikke har holdt tritt med gjennomsnitthusholdningen.

Nordvik har foretatt en analyse av lavinntektsfamiliers boforhold.26 Der pekes det på tre ulike mekanismer som ser ut til å påvirke utviklingen i bosituasjonen til familiene. For det første bedrer mange sin økonomi i perioden som undersøkelsen tar utgangspunkt i, og familiene bruker økt ressurstilgang til å bedre sine boforhold. Videre ser det ut som at det finnes en dynamikk i selve livsløpet som leder til at boforholdet forbedres, selv om familienes inntekter er stabilt lave. Til slutt er det en mindre gruppe av familier som ikke har bedring i boforholdet. Nordvik konkluderer med at det må rettes en bolig- og sosialpolitisk innsats mot den sistnevnte gruppen.

6.2.2 De fleste leier bolig

Det er en klar sammenheng mellom vansker på boligmarkedet og disposisjonsform. Nær 60 pst. av de vanskeligstilte er leiere, sammenlignet med 18 pst. i befolkningen for øvrig. Dels handler dette om at grupper med lavinntekt i mindre grad har tilgang til kreditt og dermed har mindre muligheter til å kjøpe seg bolig. Dels handler det om at tilbudet av leieboliger er mer begrenset, med lavere standard og mindre boliger. 48 pst. av de vanskeligstilte som leier er stabile leiere, det vil si at de har leid bolig i hele perioden 2007 – 2009.

Tabell 6.2 viser også at vanskeligstilte i større grad er eiere av boliger i borettslag eller boligaksjeselskap sammenlignet med resten av befolkningen. Dette er også et av resultatene som kom fram i Nordviks analyse av omfang og sammensetning av vanskeligstilte på boligmarkedet.27 Der vises det til at mange mellomstore byer har boliger i borettslag som fungerer som gjennomgangsboliger. Det vil si at mange bor i en slik bolig inntil de kan kjøpe seg en enebolig.

6.2.3 Mange bor i Oslo

Tabell 6.3 viser at det er en langt høyere andel av de vanskeligstilte som bor i Oslo enn andelen av i befolkningen generelt. Personer bosatt i små tettsteder og i spredtbygde strøk har mindre sannsynlighet for å være vanskeligstilte.28 Bortsett fra Oslo og små tettsteder viser ikke analysen klare sammenhenger mellom omfang av vanskeligstilte og sentralitet. Det er ingen klar tendens til at problemene avtar eller tiltar når man beveger seg fra tettsteder over 2000 til større byer.

Overrepresentasjonen av vanskeligstilte i Oslo kan ikke forklares ved boligmarkedspress alene. I så fall ville det ha vært større andeler av vanskeligstilte i de øvrige store byene. Et trekk ved Oslo er at mer enn halvparten av husstandene består av aleneboende. Det er større grad av ulikhet og ressursvariasjon blant aleneboende enn andre husstandstyper.29 I tillegg har Oslo et større innslag av innvandrere med landbakgrunn fra Øst-Europa, Asia, Afrika og Latin-Amerika enn andre geografiske områder i landet. Disse gruppene er overrepresentert i den nederste inntektsfordelingen.30

Kartleggingen av bostedsløse viser et noe mer differensiert bilde. Både Oslo og Bergen har en høy andel bostedsløse.31 De fire største byene har flest bostedsløse per 1000 innbyggere. I Oslo er det 2,65 bostedsløse per 1000 innbyggere (1 526 bostedsløse), i Bergen 2,66 (669 bostedsløse), i Trondheim 1,23 (223 bostedsløse) og i Stavanger 1,77 (215 bostedsløse). Per 1000 innbyggere har andelen bostedsløse i disse fire byene blitt redusert for hver kartlegging. Andelen bostedsløse per 1000 innbyggere for hele landet er 2,36.

I samarbeid med flere forsknings- og utredningsinstitusjoner har Husbanken utarbeidet en indikatormodell for boligsosiale problemer i kommunene. Modellen baserer seg på tre hovedindikatorer: vanskeligstilte, boligmarkedet og kommunal aktivitet. Den viser at det er en viss sammenheng mellom kommunestørrelse og graden av boligsosiale utfordringer.

6.2.4 Mange er innvandrere

Personer med bakgrunn fra Asia, Afrika og Sør- og Mellom-Amerika utgjør 4 pst. av befolkningen. Likevel er nesten en av fire vanskeligstilte på boligmarkedet personer med bakgrunn fra disse områdene.

Det store flertallet av bostedsløse (81 pst.) er født i Norge.32 Den nest største gruppen er født i Afrika (7 pst.) fulgt av Asia (5 pst.). Personer fra Norden utenom Norge, Europa og Nord-Amerika utgjør til sammen 4 pst. av de bostedsløse, mens 1 pst. er fra Sør- og Mellom-Amerika.

Innvandreres inntektsfattigdom reduseres betraktelig med økt botid i Norge.33 En viktig forklaring ligger i at innvandrere over tid tilegner seg språk- og kulturkunnskaper, og dermed øker mulighetene for integrasjon i arbeidsmarkedet. Sannsynligheten for inntektsfattigdom reduseres over lengre tid blant enkelte grupper av innvandrere.34 Dette kan blant annet skyldes at disse innvandrergruppene i større grad opplever diskriminering, både på arbeids- og boligmarkedet.

En stadig høyere andel av innvandrerne eier sin egen bolig. I 2005/2006 eide 45 pst. sine egne boliger, 63 pst. hvis andeler i borettslag inkluderes.35 Andelen leietakere blant innvandrere har med andre ord gått ned. Rundt 45 pst. i denne gruppen bor i blokk eller bygård. Selv om andelen er høyere enn for befolkningen som helhet (30 pst.), er tallet forholdsvis lavt med tanke på at innvandrere oftere enn majoritetsbefolkningen bor i Oslo, og oftere har lavere inntekter.36 Den liberale tankesmien Civita reiser spørsmålet hvorvidt nettopp den særnorske bolig- og eierskapsstrukturen kan være med å forklare hvorfor Norge i følge OECD ligger på topp i å integrere barn av innvandrere.

6.2.5 Ustabil tilknytning til arbeidsmarkedet

Veien ut av lavinntekt og fattigdom går hovedsakelig gjennom økt tilknytning til arbeidsmarkedet. Det kan derfor være hensiktsmessig å se nærmere på hvilken tilknytning til arbeid vanskeligstilte på boligmarkedet har.

I analysen er det sett nærmere på yrkesaktive37 og ikke-yrkesaktive38. 43 pst. av de vanskeligstilte oppgir å være yrkesaktive, mens for befolkningen generelt er andelen 62 pst. I gjennomsnitt har de vanskeligstilte som oppgir å være yrkesaktive hatt 9,5 måneder med heltids yrkesaktivitet og 2,5 måneder med deltids yrkesaktivitet. Når det gjelder de ikke-vanskeligstilte som oppgir å ha vært yrkesaktive i samme periode, er fordelingen 9,9 måneder med heltids yrkesaktivitet og 2,1 måneder med deltid. Det er med andre ikke noe spesielt stort innslag av deltid blant de yrkesaktive som er vanskeligstilte på boligmarkedet.

31 pst. av de vanskeligstilte er definert som ikke-yrkesaktive, mens andelen er 24 pst. for befolkningen generelt. Blant ikke-yrkesaktive som er vanskeligstilte var omtrent halvparten alderspensjonister og 13 pst. uførepensjonister. Blant de ikke-vanskeligstilte var 71 pst. alderspensjonister, 19 pst. uførepensjonister og 4 pst. AFP-pensjonister39. Andelen minstepensjonister var høyest blant de vanskeligstilte.

6.3 Betydningen av de statlige virkemidlene

I analysen er vanskeligstilte definert som gruppen som fortsatt har boligsosiale utfordringer, uavhengig av om de har fått hjelp eller ei. Analysen tar med andre ord utgangspunkt i en situasjon der eventuelle offentlige tiltak allerede er iverksatt.

Nedenfor gjennomgås de statlige boligøkonomiske ordningene som er rettet mot enkeltpersoner, det vil si bostøtte, startlån og boligtilskudd til etablering og tilpasning. Ordningene er økonomisk behovsprøvde. Relevante spørsmål er hvor mange som får hjelp, hvilken hjelp de får og hvem som ikke får tilstrekkelig hjelp. Svarene er viktige for å kunne si noe om hvordan virkemidlene kan innrettes for at flere får en tilfredsstillende bosituasjon.

Effekten av bostøtte, startlån og boligtilskudd må forstås i sammenheng med andre tiltak som hjelper vanskeligstilte. Mange trenger oppfølging for å mestre boforholdet sitt. Da er ikke økonomisk hjelp tilstrekkelig. Andre ganger kan økonomisk hjelp, gjennom for eksempel bostøtte, være all den hjelpen som trengs. God måloppnåelse på politikkområdet innebærer derfor en rekke virkemidler og tiltak. I vedlegg 4 finnes en oversikt over virkemidlene.

Det er fortsatt mange som har behov for hjelp. Det kan skyldes flere forhold:

• Vanskeligstilte får ikke tilstrekkelig hjelp.

• Hjelpen er ikke tilstrekkelig målrettet, slik at den treffer andre enn dem med størst behov.

• Det brukes uegnede virkemidler overfor den enkelte.

• Virkemidlene forvaltes ikke i sammenheng.

• Et presset boligmarked og dårlig kvalitet på boligmassen gjør det vanskelig å sikre tilfredsstillende bosituasjon for alle.

Flere undersøkelser gir indikasjoner på hvilke effekter virkemidlene har. Dette er likevel ikke et konstant bilde. Ikke minst har utviklingen i bolig- og leieprisene betydning for effekten av virkemidlene. Startlån er basert på at låntakeren har betjeningsevne, og potensialet i ordningen er derfor direkte avhengig av utviklingen i boligprisene. Nivået på bostøtte og boligtilskudd justeres ikke automatisk med utviklingen i bolig- og leiepriser. Det vil si at økte bolig- og leiepriser vil svekke effekten av ordningene for en del av de vanskeligstilte.

6.3.1 Bostøtte

Den statlige bostøtten skal sikre husstander med lave inntekter og høye boutgifter en egnet bolig. Bostøtten skal fungere som et sikkerhetsnett i situasjoner der boutgiftene øker og/eller inntekten faller. I tillegg skal den bidra til at mottakerne kan opprettholde en god og trygg bosituasjon til en rimelig boutgiftsbelastning over tid.

Ordningen ble vesentlig endret og styrket betydelig i 2009, først og fremst ved at den åpnet for alle typer husstander, foruten studenter uten barn, militære og sivilt tjenestepliktige. Ytelsene til barnefamilier, enslige forsørgere og andre husstander med flere personer har også økt. Ved tildeling av bostøtte i desember 2010 fikk 122 800 husstander bostøtte, noe som er 20 700 flere enn før omleggingen. Gjennomsnittlig utbetaling av bostøtte per mottaker per måned har siden omleggingen økt med 6 pst. til 2 142 kroner i desember 2010. Den totale bevilgningen for bostøtte i 2011 er på 4 148,5 mill. kroner, inklusive en ekstrautbetaling til bostøttemottakerne som hjelp til å dekke høye strømregningene.

Av de husstandene som fikk bostøtte i desember 2010, var 28 pst. uføre, 24 pst. var eldre, 21 pst. var husstander med midlertidige trygdeytelser og 27 pst. husstander uten trygdeytelser. Økningen har særlig vært stor i de to sistnevnte gruppene, henholdsvis 30 og 40 pst. sammenlignet med samme måned to år før. I disse to gruppene var det personer som tidligere var ekskluderte fra ordningen fordi de ikke mottok trygd, pensjon eller var langtidsmottakere av sosialhjelp. Gruppen eldre har gått ned med 4 pst. Dette skyldes trolig at antallet minstepensjonister er redusert og at reglene for formue er skjerpet.

Tilnærmet alle bostøttemottakere har inntekter under fattigdomsgrensen,40 både før og etter utbetaling av bostøtte.41 Inntektsgrensene, det vil si grensen for hvor høy inntekten kan være for at husstanden kan motta bostøtte, ligger under fattigdomsgrensen. Samtidig kan det å disponere en egen bolig være viktig for mulighetene til å få en stabil tilknytning til arbeidsmarkedet, og kan dermed være en indirekte faktor for å hjelpe husholdninger ut av lavinntekt.

Den øvre grensen for boutgifter som legges til grunn for beregning av bostøtte, kalles for boutgiftstak. Boutgiftstakene varierer noe avhengig av bosted og antall medlemmer i husstanden. Rundt 50 pst. av bostøttemottakerne har boutgifter som er høyere enn boutgiftstaket, og har derfor overskytende boutgifter som ikke blir tatt med i beregningen. Andelen mottakere med boutgifter over taket øker med antall medlemmer i husstanden. Det vil si at barnefamilier får lagt til grunn en mindre andel av boutgiftene sine. I tillegg til at barnefamilier har lave bostøtteutbetalinger, har enslige med svak arbeidsmarkedstilknytning i byer og pressområder lave bostøtteutbetalinger og inntektsgrenser, sett i forhold til kostnadsnivået.42

I tillegg til de boligøkonomiske virkemidlene har enkelte kommuner etablert egne bostøtteordninger, og en betydelig del av sosialhjelpen går til å dekke boutgifter.

6.3.2 Startlån

Startlån er en låneordning for personer som har problemer med å skaffe egenkapital til å etablere seg på boligmarkedet. Husbanken videretildeler midler til startlån til kommunene, men det er kommunene selv som tildeler lånet. Lånet kan gis både til kjøp av bolig og til refinansiering. Lånet kan finansiere hele boligkjøpet eller være topplån der andre gir grunnfinansieringen. Boligen det gis lån til skal være nøktern, egnet og rimelig i forhold til antall beboere og lokalt prisnivå. For personer som ikke har egenkapital kan tilskudd til etablering være aktuelt.

De fleste kommuner tilbyr startlån. Det er opp til den enkelte kommune å vurdere om startlån innvilges og hvor stort lånet blir. Lånets størrelse vil også være avhengig av betalingsevne og eventuell annen gjeld. Lånsøker må kunne klare å betjene løpende bo- og livsoppholdsutgifter over tid. I 2011 er lånerammen til Husbanken på 20 mrd. kroner, der startlånet skal prioriteres foran de andre låneordningene etaten forvalter.

Det gis renter etter ordinære vilkår i Husbanken. Det vil si at renten kan være lavere enn det personer som vurderes som risikoutsatte kan oppnå i private kredittinstitusjoner.

Det har vært en sterk økning i antall utbetalte startlån, fra rundt 6 500 saker ved oppstarten av ordningen i 2003 til over 9 000 saker i 2010. Gjennomsnittskostnaden på boligene og gjennomsnittlig startlån har også økt. I 2003 var gjennomsnittskostnaden på boligene som fikk lån rundt 780 000 kroner, og gjennomsnittlig startlån i underkant av 400 000 kroner. I 2010 var gjennomsnittskostnaden på boligen nesten 1 250 000 kroner, og gjennomsnittlig startlån rundt 580 000 kroner. I tillegg har andelen lånemottakere med inntekt under 300 000 kroner sunket, og andelen mottakere med inntekt over 400 000 kroner steget.

I underkant av 40 pst. av søkerne får avslag, og av disse får rundt 60 pst. avslag på grunn av manglende betjeningsevne. Søkere med forholdsvis lav inntekt og liten yrkesdeltakelse blir prioritert ved tildeling av kombinasjonen startlån og tilskudd til etablering.43 Søkere med forholdsvis høy inntekt og høy yrkesdeltakelse blir prioritert ved tildeling av startlån alene. Det å ha barn, være aleneforelder, leie kommunal bolig eller tilhøre en boligsosial målgruppe, ser ut til å øke sannsynligheten for både å få lån og tilskudd sammenlignet med dem som bare får lån. Søkere som får avslag på grunn av manglende betjeningsevne, skiller seg fra dem som både får lån og tilskudd ved at de har generelt høy yrkesaktivitet og lav gjeld. De er sjeldnere økonomiske vanskeligstilte. Det er dermed et mellomsjikt som får avslag på startlån. Rundt 30 pst. av dem som fikk avslag på grunn av manglende betjeningsevne hadde blitt boligeiere to år etter.44 Det gjelder spesielt de unge, noe som kan tyde på at særlig de har hatt en økonomisk situasjon i endring.

Samtidig opplever kommuner at de får hjulpet for få vanskeligstilte til å kjøpe bolig.45 Særlig gjelder det dem som har så lav og lite forutsigbar inntekt at kommunene anser det som problematisk både å tilby startlån og tilskudd til etablering. Familier og enslige forsørgere med lav inntekt er også blant dem som kommunene mener er vanskelige å hjelpe.

Samlet sett tyder dette på at vanskeligstilte dels får avslag på startlån fordi kommunene ikke anser betjeningsevnen som god nok, og dels fordi de ikke prioriteres innenfor de økonomiske støtteordningene. Det kan også se ut til at mange vanskeligstilte ikke søker om startlån ettersom andelen vanskeligstilte som får avslag på lån er relativt lav.

6.3.3 Tilskudd til etablering og tilpasning

En stor del av omtalen av tilskudd til etablering og tilpasning er hentet fra en evaluering utarbeidet av Asplan Viak og Agenda Kaupang.46

Tilskudd til etablering benyttes stort sett sammen med startlån. Tilskuddet er økonomisk behovsprøvd og tildeles enkeltpersoner for kjøp av bolig.

Kommunene avgjør selv om de ønsker å forvalte ordningen, og Husbanken prioriterer blant søkerkommunene. I perioden 2005 – 2010 har rammene for tilskuddet økt fra 274 mill. kroner til 367 mill. kroner. Samtidig har gjennomsnittlig tilskudd økt fra rundt 150 000 kroner i 2005 til vel 225 000 kroner i 2010. Hvert år får rundt 1500 husstander tilskudd. Nesten alle kommuner med mer enn 10 000 innbyggere videretildelte tilskudd til etablering i 2010, mens bare en av tre av kommuner under 3 000 innbyggere.

Midlene blir ofte brukt som en toppfinansiering når en bolig skal finansieres. Denne toppfinansieringen har avgjørende betydning for dem som mottar tilskuddet. Tilskudd til etablering gis til tidligere bostedsløse, rusmisbrukere, flyktninger, personer med nedsatt funksjonsevne og økonomisk vanskeligstilte. Det er vanskelig å skille mellom de ulike gruppene fordi de i rapporteringen er til dels overlappende. Kommunene oppfatter at ordningen treffer målgruppen rimelig godt, men at enkelte faller utenfor. Husstander som ikke får tilskudd har ofte svært lave inntekter eller lave tidsbegrensede trygdeytelser. Disse gruppene forblir i uegnet bolig eller får et kommunalt tilbud.

Enkelte benytter seg ikke av innvilget tilskudd. Problemet synes å være at de ikke finner en bolig som er egnet eller at boligen er for dyr. Dette er særlig et problem i de større byene med et presset boligmarked.

Flere kommuner opplever at mange av dem som etablerer seg i egen bolig klarer seg bedre enn dem som leier kommunal bolig. Trygghet og forutsigbarhet i boforholdet legger grunnlag for å fungere bedre på andre arenaer.

Tilskuddet er viktig for familier med barn med nedsatt funksjonsevne. For mange av disse ville det ikke ha vært mulig å skaffe seg en egnet bolig uten tilskudd. I slike tilfeller er tilskuddets størrelse forholdsvis stort og gis i kombinasjon med startlån. Tilskuddet gjør det mulig å holde familien samlet, og er i enkelte tilfeller også en alternativ løsning til institusjon.

Tilskudd til tilpasning er en økonomisk behovsprøvd ordning som skal bidra til å gjøre boligen bedre tilpasset behovene til personer med redusert funksjonsevne. Tilskuddet kan bidra til å gjøre det mulig å fortsette å bo i en egnet eid bolig, og gi bedre boforhold i leid bolig.

Kommunene søker Husbanken om å forvalte ordningen, på samme måte som for tilskudd til etablering. Det er nesten 40 flere kommuner som forvalter tilskudd til tilpasning enn til etablering.

Evalueringen viser at kommunene vurderer tilskudd til tilpasning som viktig for å sikre bedre tilpassede boliger for personer med redusert funksjonsevne. Tilskuddet kommer eldre til gode, deretter yngre med redusert funksjonsevne, og til dels også familier med barn med redusert funksjonsevne.

35 pst. av kommunene rapporterer at en del vanskeligstilte faller utenfor ordningen. Noen kommuner oppgir at de ikke kjenner behovet og ikke vet hvem som faller utenfor ordningen. Personer med svært lave inntekter som bor i utleieboliger og personer med stort behov for tilpasning, er blant dem som ser ut til å falle utenfor ordningen.

Evalueringen viser at den største utfordringen med tilskudd til tilpasning er at rammene er for små. Det pekes på at nedadgående rammer særlig er utfordrende i en tid med stadig flere eldre, og der behovet for tilskuddet trolig vil øke sterkt i tiden framover. Det kan også være et behov for å se ordningen i bedre sammenheng med andre tiltak på området, som for eksempel tilskudd til bygging av omsorgsboliger og tilskudd som gis fra NAV til tilpasning og hjelpemidler.

6.3.4 Samspillet mellom virkemidlene

I Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon (Dokument nr. 3:8 (2007 – 2008)) av tilbudet til de vanskeligstilte på boligmarkedet, ble det vist til at bostøtte, boligtilskudd og startlån bare i liten grad virket sammen. Selv om det ikke er et mål i seg selv at virkemidlene skal kunne benyttes samtidig, er det et mål at de blir vurdert i sammenheng.

Både tilskudd til etablering, bostøtte og sosialhjelp kan virke sammen med startlån for å bidra til at vanskeligstilte kan skaffe seg og holde på en eid bolig. I underkant av 15 pst. av startlånsmottakerne får i tillegg tilskudd til etablering, mens i underkant av 10 pst. får både tilskudd til etablering og bostøtte. De fleste husstander som mottar startlån kjøper med andre ord bolig uten bostøtte eller etableringstilskudd.

Bostøtten bidrar i begrenset grad til eieretablering. Ordningen har muligens en viktigere funksjon med å sette husstander i stand til å fortsette å eie boligen i perioder med inntektssvikt og/eller økte boutgifter.47 I en undersøkelse om boligkarriere for startlånsmottakere fant NIBR indikasjoner på at bostøtten fungerer som et sikkerhetsnett for dem som både har fått startlån og tilskudd til etablering.48 Dette gjorde seg særlig gjeldende i 2007 da renten og boutgiftene var høye. Da boutgiftene steg mottok hele 45 pst. av denne gruppen bostøtten. Andelen falt til 39 pst. i 2008 da renten gikk ned. Bostøtteandelen lå i underkant av 10 pst. for dem som bare fikk startlån.

En utvidelse av bostøtten for å øke eieretableringen er kostbar og kan være lite målrettet dem som skal inn på eiermarkedet.49 Samtidig indikerer undersøkelser at mange bostøttemottakere som leier bolig har økonomi til å bli boligeiere, og at bostøtten ikke er nødvendig for å kunne klare det.50

6.4 Utvalgets vurderinger

6.4.1 Flere må få en bedre bosituasjon

Det er en sterk sammenheng mellom vanskeligstilte på boligmarkedet og grupper med lavinntekt. Tre av fire av de vanskeligstilte på boligmarkedet har vedvarende lavinntekt, det vil si lavinntekt i en periode over minst tre år. Gruppene som er overrepresentert blant de vanskeligstilte, er også grupper som er overrepresentert blant de med lavinntekt: unge aleneboende, leietakere, mange bor i Oslo og har ustabil yrkestilknytning. I tillegg er innvandrere overrepresentert.

En utilfredsstillende bosituasjon kan være en konsekvens av lavinntekt, men en dårlig bosituasjonen kan også gjøre det vanskelig å bedre inntektssituasjonen. Uten en stabil og forutsigbar bosituasjon er en aktiv deltakelse i samfunnslivet krevende. Dette gjelder også deltakelse i arbeidslivet, noe som er den sikreste veien ut av fattigdommen.

Barnefamilier utgjør en forholdsvis liten andel av de vanskeligstilte. De fleste barnefamilier som har lav inntekt styrker økonomien sin etter relativt kort tid og ressursene brukes til å bedre boforholdene.51 En liten gruppe forblir imidlertid i den vanskelige situasjonen, og mange av disse bor i kommunale boliger.

Utvalget mener at den sosiale boligpolitikken har en rolle i å hjelpe flere lavinntektsfamilier til en bedre bosituasjon. Flere av disse familiene kan eie sin egen bolig i ordinære boområder, jf. kapittel 7 om eierlinja. Dette kan være en god investering for den enkelte families levekår, både på kort og lang sikt. Boligen som ramme for barns oppvekst bør tillegges stor vekt.

Boligpolitiske tiltak står sentralt i arbeidet med å bosette flyktninger. Mange må vente lenge i mottak før de kan bosette seg i en kommune. Mangel på bolig er ofte det største hinderet for rask bosetting. Utvalget mener at bolig ikke bare er viktig i arbeidet med rask bosetting av flyktninger. Bolig er også viktig for å forebygge fattigdom i denne gruppen. Ved at flyktninger raskt får en tilfredsstillende bosituasjon, kan de desto tidligere komme i gang med sin nye hverdag.

6.4.2 De statlige virkemidlene

Startlån, bostøtte og boligtilskudd til etablering og tilpasning er de viktigste boligøkonomiske virkemidlene som tilbys fra statlig hold. Kommunene har fått et stadig større ansvar for forvaltningen av disse. Utvalget mener at dette er en riktig utvikling. Tiltakene bør iverksettes nærmest mulig brukeren.

Mange får hjelp til en bedre situasjon som følge av virkemidlene. Det er usikkert hva omfanget av vanskeligstilte ville ha vært uten dem. Samtidig viser både analysen her, og andre undersøkelser, at mange ikke får tilstrekkelig hjelp. En del av dem som sliter på boligmarkedet har også andre problemer som bare kan løses med innsats fra flere sektorer.

Bostøtten er en målrettet og effektiv ordning for dem med både høye boutgifter og lave inntekter. Press i boligmarkedet innebærer at mange vanskeligstilte sliter med høy boutgiftsbelastning, selv om de mottar bostøtte. Mange vanskeligstilte faller også utenfor bostøtten ettersom inntektsgrensene ligger lavere enn fattigdomsgrensene. Det gjelder særlig barnefamilier.

Det nye regelverket har ført til at flere får hjelp og at mange får økte ytelser. Den primære oppgaven for ordningen er ikke å tette fattigdomsgapet, men å dempe konsekvensene for vanskeligstilte med lavinntekt.52Utvalget mener at omleggingen av ordningen i 2009 var påkrevd. Arbeidet med å forbedre ordningen bør fortsette slik at flere kan få en trygg bosituasjon, enten i leid eller en eid bolig. Utvalget mener at bostøtten særlig bør bli bedre for barnefamilier. Flere barnefamilier bør kunne motta bostøtte og en større andel av deres boutgifter bør legges til grunn for beregningen.

Tabell 6.5 viser andelen husstander med boutgifter over tak fordelt på antall medlemmer i husstanden. Første kolonne viser andelen av bostøttemottakerne med høyere boutgifter enn det som ble lagt til grunn for utbetalingen per desember 2010. Andelen øker med antall husstandsmedlemmer. Utvalget mener at ordningen således ikke ivaretar godt nok behovene til større barnefamilier. Ved å øke taket med 10 000 kroner per person utover første husstandsmedlem, vil flere få dekket en større del av boutgiftene sine. Samtidig vil inntektsgrensene indirekte bli høyere, noe som fører til at flere husstander kan få bostøtte. Med andre ord vil heving av boutgiftstakene både føre til at eksisterende mottakere får økte ytelser, samtidig som at nye mottakere kommer inn i ordningen. Tiltaket har en årlig kostnad på 320 mill. kroner.

I tredje kolonne vises det til andelen med boutgifter over tak når takene er hevet med 20 000 kroner per husstandsmedlem ut over første medlem. Dette vil føre til at langt færre av mottakerne vil ha boutgifter over tak, og til at enda flere vanskeligstilte kommer inn i ordningen. Dette vil ha en årlig kostnad på 550 mill. kroner.

Startlånet hjelper personer og husstander som sliter med å få lån i det private kredittmarkedet til å etablere seg på boligmarkedet. I tillegg gjør lånet at renteutgiftene ikke blir for høye. Utvalget foreslår derfor tiltak for at flere kan bosette seg i eid bolig ved hjelp av blant annet startlån, tilskudd til etablering og bostøtte, jf. kapittel 7 om eierlinja.

Utvalget mener at tilskuddet bør styrkes betraktelig. Tilskuddet er viktig for at flere kan bo hjemme lenger. Å kunne bo i egen bolig er viktig for de fleste, og er ofte også den mest lønnsomme løsningen for det offentlige.

En mer tilgjengelig boligmasse er en forutsetning for å kunne møte utfordringene med flere eldre. I tillegg er hjemmebaserte tjenester en viktig del av Samhandlingsreformen som etter planen skal tre i kraft 2012. Reformen innebærer at kommunenes helse- og omsorgstjenester skal styrkes, og at flere skal kunne motta tjenester i hjemmet framfor på sykehus eller institusjon. Innretningen og forvaltningen av tilskudd til tilpasning bør ses i sammenheng med arbeidet som gjøres på hjelpemiddelområdet. Utvalget er kjent med at Husbanken og NAV har et samarbeid om blant annet om samordningen av virkemidlene.

Utvalget mener at den sosiale boligpolitikken også har en viktig rolle med å sikre like muligheter til samfunnsdeltakelse for alle uavhengig av funksjonsevne. Eksisterende boligmasse er i liten grad tilgjengelig eller tilstrekkelig brukbar for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Dette skaper barrierer og virker diskriminerende. I tillegg til at ny plan- og bygningslov skjerper kravene til universell utforming og tilgjengelighet i nye boliger, bygg og uteområder, er det behov for en bred innsats for å øke tilgjengeligheten på det samlede volumet av boliger. Stimulering til etterinstallering av heis, og informasjon til boligeiere om tilgjengelighetstiltak, er en del av dette arbeidet.

Effekten av de boligøkonomiske virkemidlene varierer avhengig av prisene i boligmarkedet, både for leie og eie. I tider med høye priser vil effekten av ordningene være lavere, enn i tider med lave priser. Derfor mener utvalget at ordningene bør justeres mer i tråd med den reelle prisutviklingen enn det som er tilfellet i dag.

God boligpolitikk er god fordelingspolitikk. I tillegg til innretning og økonomiske rammer, påvirker også selve forvaltningen hvilken fordelingseffekt virkemidlene har. Det boligsosiale arbeidet i kommunene er beskrevet i kapittel 11.

6.4.3 Kunnskap om vanskeligstilte og deres boligbehov

Det er behov for mer kunnskap om hvilke mekanismer som gjør at personer blir vanskeligstilte på boligmarkedet. Vanskeligstiltes handlingsrom kan ikke bare forstås ut ifra egenskaper ved individet eller husstanden, men også som et misforhold mellom husstandens ressurser og det markedet de befinner seg i. I arbeidet med bostedsløshet er forebyggingsperspektivet vektlagt. Dette perspektivet bør videreutvikles og i større grad bringes inn i den sosiale boligpolitikken generelt.

Det er behov for mer kunnskap om hvordan vanskeligstilte kommer i slike situasjoner, hvilke behov de har og hva som gjør at de blir værende i eller kommer ut av situasjonen. Det er særlig behov for data som kan følge personer over tid. Utvalget mener at det også er behov for flere evalueringer av hvilke effekter de statlige virkemidlene har for den enkelte mottaker, på kort og lang sikt. I tillegg må det fremskaffes mer kunnskap om sammenhengen mellom virkemidlene, både når det gjelder virkemidlenes innretning, rammer og forvaltning.

6.5 Utvalgets tiltak

6.5.1 En bedre bostøtte for barnefamilier

I dag har i overkant halvparten av bostøttemottakerne høyere boutgifter enn det som inkluderes i beregningen, og andelen øker med antall medlemmer i husstanden. Ved tildeling av bostøtte i mars 2011 hadde 51 pst. av husstandene med én person utgifter over tak, og 86 pst. av husstandene med fem eller flere medlemmer. Utvalget foreslår at boutgiftstaket økes med 10 000 kroner per person ut over første husstandsmedlemmet. Kostnadsanslaget for dette tiltaket er 320 mill. kroner.

Barn med foreldre som ikke bor sammen må være folkeregistrert på én adresse. Det betyr at bare en av foreldrene kan få barnet/barna inkludert i beregningen av bostøtte. Dette oppfattes som urimelig i tilfeller der barn har delt fast bosted, og der en av foreldrene har mye avtalt samvær. Utvalget mener at regelverket må justeres slik at disse barna inkluderes i bostøtteberegningen for begge foreldrene. Utvalget mener at dette er et lite, men viktig tiltak. Tiltaket vil berøre om lag 5 000 husstander og ha en kostnad på om lag 35 mill. kroner.

Utvalget mener at bostøtten er et målrettet og effektivt virkemiddel i kampen mot fattigdom. Endringene i regelverket i 2009 førte til at regelverket ble mer oversiktlig, rettferdig og til at flere får hjelp. Utvalget mener likevel at bostøtten må styrkes ytterligere.

6.5.2 Justering av bostøtten etter bolig- og leieprisutviklingen

Bostøtten justeres ikke med bolig- og leieprisutviklingen. Dersom prisene øker mer enn justeringen av bostøttenivået, blir bostøttens effekt over for vanskeligstilte redusert. Av ulike grunner kan boligmarkedet være både dyrere og mer risikofylt for vanskeligstilte. En bostøtte som i større grad justeres etter bolig- og leieprisutviklingen er ikke minst viktig for leiere. Leiemarkedet domineres av korte kontrakter og det innebærer at utleiere lettere kan justere tidligere inngåtte kontrakter til markedsleie. Det bør samtidig tas hensyn til at prisutviklingen for vanskeligstilte ikke nødvendigvis følger samme mønster som boligmarkedet generelt. Utvalget mener at det bør utredes alternative indekseringsmetoder som kan bidra til å opprettholde bostøttens effekt over tid.

6.5.3 Lik dekningsgrad i bostøtten

Utvalget foreslår at dekningsgraden i den statlige bostøtten blir lik for kommunale og private boliger. Dekningsgraden er andelen av husholdningens boutgifter som overstiger en rimelig egenandel. I dag er dekningen 80 pst. for kommunale boliger og 70 pst. for private boliger. Det gjør at kommunale leiere får høyere bostøtte ved å bli boende i den kommunale boligen enn i en privat bolig med tilsvarende boutgifter. Utvalget foreslår at dekningsgraden settes til 75 pst. i både private og kommunale boliger. Tiltaket vil ha et bevilgningsbehov på 55 mill. kroner.

6.5.4 Styrking av tilskuddet til tilpasning i bolig

Den demografiske utviklingen viser at antall eldre vil øke betraktelig i årene framover. I tillegg til å satse på utbedring og bygging av flere omsorgsboliger og sykehjemsplasser, er det viktig å legge til rette for at flere kan bo lengre hjemme.

Et virkemiddel for å oppnå flere tilgjengelige boliger er tilpasningstilskuddet. Tilskuddet går til enkle grep i hjemmet, slik som å fjerne dørterskler, installere ramper med videre. Tilskuddet er økonomisk behovsprøvd og målrettet dem som trenger det mest. Utvalget foreslår at tilskuddet styrkes med 75 mill. kroner.

7 Eierlinja

Det er stor enighet om at eierlinja har vært, og fremdeles er, en viktig del av den norske boligpolitikken. Fire av fem eier sin egen bolig, noe som er den høyeste eierandelen i Norden, og blant de høyeste i verden. At folk flest eier bolig har også bidratt til høy velstand for et bredere lag av befolkningen. Boligeie gir sterke insentiver til vedlikehold, og er derfor medvirkende til at standarden i boligmassen er svært høy.

Boligeiere nyter godt av en gunstig boligbeskatning, og subsidieres indirekte med om lag 55 mrd. kroner i året.53 Det har vært en sterk boligprisvekst de siste 15 årene, noe som har gitt en solid formuesoppbygging for store deler av befolkningen. Fordi eie er så gunstig, er de fleste innom leiemarkedet bare for en kortere periode. Leiemarkedet er ofte preget av dyrere, små og dårligere boliger.54 Husstander i eiemarkedet har større valgfrihet til å velge en bolig tilpasset deres behov.

Boligeie kan bidra til økt selvrespekt og nærmere tilknytning til lokalsamfunnet. Eie kan også gi bedre sosial integrasjon av sårbare grupper, og således være til fordel både for vanskeligstilte og andre.55 Eie kan derfor bidra til å bekjempe fattigdom og motvirke marginalisering.

Vanskeligstilte kan være særlig utsatt for risiko ved boligeie. I dette kapitlet argumenteres det likevel for økt boligeie for denne gruppen.

7.1 Fordeler og ulemper med boligeie

7.1.1 Rimeligere å eie

Det er mange argumenter for at flere bør få mulighet til å eie, og slik strekke eierlinja ytterligere. Ett viktig argument er at det normalt er rimeligere å eie. Skattereglene favoriserer eie, men selv uten disse skattefordelene kan det være rimeligere å eie.

De fleste leier ut for å tjene penger. Dette gjelder ikke minst stabile utleiere som er i markedet over tid.56 En del av husleien vil derfor gå med på å dekke utleiers profitt. Det er stor gjennomgang i leiemarkedet. Hyppig annonsering, mange visninger og eventuell tomgang gir kostnader for utleier. Dette vil som regel reflekteres i husleien. Noe paradoksalt kan det sies at fordi det er så mange som ønsker korte leieforhold må utleiere ta hensyn til dette når husleien fastsettes. Det gjør det mindre attraktivt for personer som ønsker mer langsiktig leie. Dette igjen øker dominansen av leiere med kort planleggingshorisont, og kan således virke selvforsterkende. I tillegg må vanskeligstilte ofte betale høyere husleie enn andre.57

Folk flest øker sitt boligkonsum når inntektene øker. Dermed er det en sammenheng mellom utviklingen i boligpriser og lønn over tid. Boligeie gjør det derfor mulig å ta del i den generelle verdiutviklingen. En boligeier vil også bygge opp egenkapital gjennom avdragsbetalinger på boliglån. I tillegg vil inflasjon bidra til å bygge opp egenkapital, da den reduserer realverdien av boliglånet. Oppbygging av egenkapital vil danne grunnlag for videre boligkarriere, og vil gjøre lavinntektsgrupper mer robuste til å håndtere uforutsette hendelser.

Figur 7.1 viser at selv uten realboligprisvekst og avdragsbetalinger, vil det skje en betydelig oppbygging av egenkapital på grunn av inflasjon. Eksemplet tar utgangspunkt i en bolig som fullfinansieres med lån til 1 mill. kroner. For enkelhets skyld er det antatt at inflasjonen er konstant, og lik Norges Banks inflasjonsmål på 2,5 pst. For å rendyrke den effekten inflasjon har på oppbygging av egenkapital antas det at låntaker ikke betaler avdrag. Boliglånets nominelle verdi er dermed konstant. I første scenario er boligprisveksten lik inflasjonen, slik at realboligprisveksten er null (rød linje). Over en 30-årsperiode vil egenkapitalen ha summert seg opp til et beløp på drøye 500 000 kroner i 2011-kroner. I løpende kroner vil boligens verdi etter 30 år være på 2,1 mill. kroner, mens den nominelle verdien av boliglånet fortsatt er 1 mill. kroner. Antas en realprisvekst på 1 pst. (grønn linje), vil egenkapitalen ha økt til nær 900 000 kroner i 2011-kroner.

7.1.2 Stabile og trygge boforhold

Mulighetene for stabile og trygge boforhold er større i eiemarkedet. En stor del av utleierne er personer som mer eller mindre tilfeldig eier en ekstrabolig. Mange vil med jevne mellomrom vurdere å avvikle sitt virke som utleier, enten for å ta boligen i bruk selv eller for å selge den. Hvis utleiere foretrekker korte, tidsbestemte leiekontrakter, vil det svekke muligheten til å finne stabile og trygge boforhold i det private leiemarkedet.

7.1.3 Sosiale gevinster

Å eie bolig kan gi bedre sosial integrasjon.58 Dette kan skape større engasjement og deltakelse i et bomiljø, noe som også kommer naboene til gode. Å leie i lengre perioder i et land hvor eie er normen, kan bidra til ytterligere stigmatisering.

7.1.4 Bedre og rimeligere vedlikehold

Når beboer og eier er samme person brukes gjerne boligen på en måte som minimerer slitasje og vedlikeholdskostnader.59 Utleier vil kreve kompensasjon for et forventet høyere nivå på vedlikeholdskostnadene. En eier som utfører vedlikeholdsarbeid selv vil kunne gjøre dette skattefritt, og det vil dermed kunne være rimeligere enn det arbeidet som gjøres av håndverkere. Boligeiere vil med andre ord ha kunne ha lavere drifts- og vedlikeholdskostnader.

En boligeier kan i større grad enn en leier ta beslutninger om når nødvendige vedlikeholds- eller rehabiliteringsprosjekter skal gjennomføres. En boligeier kan dermed bedre tilpasse vedlikehold, inntekter og andre kostnader enn en leier. Leiere må til en viss grad betale for det vedlikeholdet utleier har fattet beslutning om. I borettslag og eierseksjonssameier må et mindretall akseptere flertallets beslutninger om eventuelle rehabiliteringer med videre, men like fullt er det eierne som avgjør.

7.1.5 Ulemper ved boligeie

Det er ikke uten risiko å være boligeier. Dette ble sist tydelig under finanskrisen i 2008 hvor flere land opplevde store boligprisfall og mange tvangssalg. Vanskeligstilte har ofte mindre økonomiske marginer og kan derfor være særskilt utsatt for denne risikoen.

Transaksjonskostnadene ved kjøp og salg av bolig er høye, og er blitt anslått til 5 pst. av kjøpesummen.60 For personer i en uavklart situasjon, eksempelvis når det gjelder studier, jobb eller familie, kan det lønne seg å leie for en kortere periode. For vanskeligstilte med en uavklart livssituasjon kan det ofte være mest hensiktsmessig å leie over en lengre periode.

Vanskeligstilte har ofte mindre økonomisk handlingsrom, noe som kan medføre at det ikke er mulig å vedlikeholde boligen i ønsket grad. Dette står ikke nødvendigvis i motsetning til argumentet i avsnitt 7.1.4 over.

7.2 Utfordringer med å få flere vanskeligstilte i eid bolig

Det er spesielt tre terskler som gjør seg gjeldende for vanskeligstilte ved kjøp av bolig: økonomi-, kompetanse- og tilgjengelighetstersklene. Disse gjelder også ved etablering i leid bolig, men spesielt økonomiterskelen er viktig ved etablering i eid bolig. I tillegg til disse tersklene kan vanskeligstilte være mer utsatt for den risiko boligeie i seg selv innebærer.

7.2.1 Økonomiterskelen

For at en bank skal innvilge lån må lånsøker ha betjeningsevne.61 Over årene har boligprisene økt kraftig og er i dag på et historisk høyt nivå. Høyere boligpriser vil isolert sett bety at terskelen inn i eiemarkedet blir høyere.

Det er likevel i perioder med høy boligprisvekst at grupper med lave inntekter kommer inn i eiemarkedet.62 En forklaring er at boligprisene er særlig følsomme for variasjoner i etterspørselen fra marginale grupper. Boligprisene stiger ikke av seg selv, men påvirkes av etterspørselen og er altså høye fordi det er lett å etablere seg. En annen forklaring kan være at når forventet boligprisvekst er høy, vil bankene i større grad bli fristet til å redusere kravene til lånsøkernes økonomiske evne.63 Dersom flere lån misligholdes, taper likevel ikke bankene fordi boligens panteverdi holder seg. Svakhetene ved en slik utlånspraksis viser seg først når boligprisene faller.

Dersom det må antas at lånsøker ikke har tilstrekkelig økonomisk evne, eller det er andre forhold på lånsøkers side som tilsier at man bør avstå fra å gi lån, plikter finansinstitusjonen å fraråde låneopptak. Over halvparten av husstandene som fikk boligen sin tvangssolgt i 2008, hadde større gjeld enn hva som var tilrådelig ut fra husstandens inntektsnivå.64

Det var på denne bakgrunn Finanstilsynet i 2010 innførte skjerpede retningslinjer for bankenes utlånspraksis.65 I henhold til retningslinjene bør samlet gjeld etter innvilgelse normalt ikke overstige tre ganger samlet bruttoinntekt. Dersom rentenivået er lavt vil dette isolert sett tilsi at husstanden kan betjene større gjeld med samme inntekt. Finanstilsynet anbefaler at det i vurderingen av betjeningsevne tas høyde for at renten kan øke betydelig fra det aktuelle rentenivået. Reduksjoner i korte renter bør derfor i utgangpunktet ikke påvirke bankenes krav til betjeningsevne.

Finanstilsynet anbefaler også at låntaker finansierer minst 10 pst. av kjøpesummen med egne midler. Formelt sett gjelder ikke retningslinjene startlånet, men hensynet bak retningslinjene er ikke mindre relevant for startlånets målgruppe. Nettopp fordi det ikke stilles krav om egenkapital for å få startlån har vanskeligstilte større mulighet til å kjøpe seg bolig.

7.2.2 Kompetanseterskelen

For enkelte kan det å disponere egen økonomi være en stor utfordring.66 Da er det ikke tilstrekkelig med gunstige låne- og tilskuddsordninger alene. En del har behov for oppfølging for å kunne eie en bolig, inkludert assistanse i forbindelse med kjøp av bolig, rådgiving om vedlikehold og støtte til håndtering av egen økonomi.

Det å kjøpe bolig er en stor investering som krever kunnskap og kompetanse. Er ikke Husbankens og kommunenes ordninger godt nok kjent, hjelper det lite at ordningene er gode.

7.2.3 Tilgjengelighetsterskelen

Mange har behov for tilrettelagte boliger, men bare 10 pst. av boligmassen har i dag full tilgjengelighet. Disse gruppene har færre boliger å velge blant, og det kan derfor være behov for å gjøre tilpasninger i eksisterende boligmasse. I den grad den enkelte må finansiere tilpasningen selv, kan terskelen inn i eiemarkedet være særlig høy for akkurat denne gruppen.

7.3 Risiko ved boligeie

Vanskeligstilte som eier bolig er utsatt for ulike former for risiko. De som kommer inn i boligmarkedet på en konjunkturtopp med høy boliggjeld er spesielt utsatt. De har større sannsynlighet for å komme i en situasjon hvor de økonomiske forutsetningene for boligeie ikke lenger er tilstede. Dette kalles betjeningsrisiko. De har også risiko for tap dersom de blir tvunget til å selge boligen. Dette kalles betinget tapsrisiko. Den betingede tapsrisikoen kan være størst der den økonomiske terskelen inn i eiemarkedet er lavest.

Vanskeligstilte kan være mer utsatt for betjeningsrisiko fordi lavere inntekt gir mindre økonomisk handlingsrom til å håndtere uforutsette utgifter eller inntektstap. Betjeningsrisiko handler ikke bare om inntektsnivået, men også om inntektssvingninger. Husstander med stabil, men lav inntekt er mindre utsatte for slike svingninger. Dette kan eksempelvis være mottakere av trygdeytelser. Lav inntekt behøver ikke være et problem i seg selv dersom det er et rimelig samsvar mellom inntektsnivå og gjeldsgrad.

De ulike formene for risiko må sees i sammenheng. Så lenge boligprisveksten er høy vil den betingede tapsrisikoen som oftest være lav. I perioder med høy prisvekst vil vanskeligstilte boligeiere være lite tapseksponerte selv om betjeningsrisikoen ellers er høy. Derfor ønsker ofte bankene å redusere utlånskravene når det er gode utsikter i boligmarkedet.67 Siden den betingede tapsrisikoen er konjunkturavhengig vil ofte vanskeligstiltes risikoutsatthet først bli synlig når boligmarkedet snur, jf. finanskrisen i 2008.

Det er ikke bare ved boligeie man påtar seg risiko. Også det å leie bolig er beheftet med økonomisk risiko. Risikoen ved leie kan være særlig stor i det norske leiemarkedet. Dette henger sammen med at muligheten til å skaffe en leiebolig som tilfredsstiller boligbehovet over livsløpet er begrenset, jf. kapittel 8 om det private leiemarkedet. De fleste husstander vil derfor på et eller annet tidspunkt ha behov å kjøpe den boligen de trenger. Hvis det er en positiv sammenheng mellom prisen på den boligen man kan kjøpe nå og den boligen man i framtiden trenger å kjøpe, vil risikoen over livsløpet reduseres ved å kjøpe bolig tidlig. Det å eie bolig kan derfor være en forsikring mot høye priser ved framtidige kjøp. Boligeie er også en forsikring mot framtidig høye leiepriser.68 På grunn av mange korte kontrakter og stor utskifting av leiere kan husleien lett tilpasses til markedspris. Dette er en risiko ved leie, og kan særlig være et problem for vanskeligstilte, som sannsynligvis vil ha mindre tilgang til tidsubestemte kontrakter.69 Den risiko som boligeie innebærer for vanskeligstilte bør derfor ses i sammenheng med den risiko de ville blitt utsatt for i leiemarkedet.

7.4 Mulige strategier for å bosette flere i eid bolig

I kapittel 7.1 er det pekt på mange fordeler ved å strekke boligpolitikkens eierlinje langt inn i gruppen av vanskeligstilte boligsøkere. Husbanken anbefaler at kommunene bruker en kalkulasjonsrente på 7 pst. i beregningen av betjeningsevne på startlånet. Med dagens boligprisnivå og kalkulasjonsrente på 7 pst. vil mange vanskeligstilte ha mulighet til å bli boligeiere.70 Blant bostøttemottakere, altså husstander med lav inntekt og høy boutgiftsbelastning, anslås det at 37 pst. av leierne i det private leiemarkedet og 53 pst. av kommunale leiere kan bli boligeiere. Samlet utgjør dette rundt 33 000 personer. Anslaget er en øvre grense, og det er ikke tatt med mulig gjeld. Simuleringen viser likevel at det er et stort potensial for økt etablering i eid bolig blant dem som i dag leier bolig.

Det er ulike strategier som kan benyttes for å få flere i eid bolig. Dette er tiltak som senker terskelen inn i eiemarkedet og/eller tiltak som sikrer at boligeie blir et trygt alternativ. Dette gjelder også tiltak som tjenesteoppfølging i eid bolig og at det tas høyde for ulike former for markedsrisiko. Ved å senke økonomiterskelen blir boligkjøp mulig for flere. Boligkjøper kan bli mer utsatt for risiko gjennom slike tiltak, men også mindre utsatt. Dette avhenger av hvilket tiltak som vurderes. Å øke risikoeksponeringen for vanskeligstilte på boligmarkedet er ikke en ønsket strategi. Derfor må tiltak som øker risikoen sees i sammenheng med tiltak som demper den. Slike strategier presenteres i kapittel 7.5.

I tillegg til de strategiene som presenteres her vil ulike former for oppfølgingstjenester i bolig være en forutsetning for mange for å bli boligeier. Det bidrar til å redusere kompetanseterskelen. I kapittel 6 om vanskeligstilte på boligmarkedet omtales tiltak som bidrar til å redusere tilgjengelighetsterskelen.

De mulige strategiene under gjelder for leiere av privat og kommunal bolig, så vel som bostedsløse. Det er gjennom kommunen det må ytes bistand for å komme inn i eid bolig for vanskeligstilte på boligmarkedet. Anslaget på at over 50 pst. av leierne i kommunale boliger har potensial for å bli boligeiere indikerer at kommunene har mye å hente gjennom en mer målrettet satsing på å etablere vanskeligstilte i eid bolig. Ålesund og Malvik er eksempler på kommuner som arbeider for å øke gjennomstrømningen i kommunale boliger, jf. kapittel 9.2.

7.4.1 Boligtilskudd

Boligtilskudd til etablering skal bidra til at grupper med svak økonomi skal kunne skaffe seg en nøktern og hensiktsmessig bolig, jf. kapittel 6. Tilskuddet er det mest direkte tiltaket for å senke terskelen inn i eiemarkedet for vanskeligstilte. Med boligtilskuddet kan kommunen tilpasse boligprisen til den enkeltes økonomi. Et tilskudd på 20 pst. av kjøpesummen er det samme som 20 pst. lavere boligpris. Økt boligtilskudd vil derfor være et treffsikkert tiltak for å få flere vanskeligstilte inn i eiemarkedet.

Tilskuddet reduserer samtidig risikoeksponeringen. Siden boligtilskuddet avskrives over 20 år, bygges boligkapitalen gradvis opp. I den første fasen, når boligkapitalen ennå er lav, kan det i enkelte tilfeller være behov for andre virkemidler som reduserer risiko.

Boligtilskuddet er i dag sterkt behovsprøvd og det er få husstander som får store tilskudd. For at boligtilskuddet skal bli et effektivt virkemiddel kreves et stort økonomisk løft over statsbudsjettet.

7.4.2 Rente- og avdragsfritt lån

Med dagens regler avskrives boligtilskuddet til etablering over 20 år. Når tilskudd avskrives blir fordelen med tilskuddet større. Dette øker insentivene til å bli boende lenger enn planlagt i den aktuelle boligen.

Gjennom boligeie bygges egenkapital opp. Dette innebærer at behovet for å avskrive boligtilskuddet, og dermed øke boligkapitalen, ikke øker, men avtar over tid. Avskrivingsregelen tar ikke høyde for at tilskuddsmottaker kan få bedret sin økonomiske situasjon over tid, for eksempel gjennom sysselsetning, arv eller endret sivilstatus. Boligtilskuddets hovedfunksjon er å tilrettelegge for at vanskeligstilte skal kunne etablere seg i eid bolig, ikke bygge opp egenkapital. Dessuten vil boligkapitalen ofte bygge seg raskt opp gjennom avdragsbetalinger, boligprisvekst og inflasjon. Ved å gjøre om tilskuddet til et rent rente- og avdragsfritt lån, vil de samme midlene kunne nyttiggjøres flere ganger. Når tilskuddsmottaker flytter eller dør, tilbakeføres midlene slik at de kan redistribueres. Et rente- og avdragsfritt lån vil ikke ha de innlåsingseffektene som et tilskudd med avskriving innebærer.

7.4.3 Startlån

Selv om mange vanskeligstilte har høye nok inntekter til å bli boligeiere,71 er det en relativt liten andel som får startlån.72 Omfanget av vanskeligstilte i leiemarkedet er anslagsvis 90 00073 og omtrent hver tredje i denne gruppen har høye nok inntekter til å eie egen bolig.74 Kommunene bruker startlånet ulikt og statistikken over avslag på søknader om startlån kan indikere at kompetansen i kommunene om startlånet fortsatt kan forbedres.75

Å betale boliggjeld er en form for sparing. At vanskeligstilte skal tilbakebetale boliglånet over livsløpet er ikke et mål i seg selv. Tvert i mot vil det for de fleste bare være hensiktsmessig å spare hvis sparingen bidrar til å stabilisere konsumet over livsløpet. Problemet er at i enkelte tilfeller er løpetiden på lånet så kort at låntaker tvinges til oversparing. Normalt vil man bygge opp boligkapital også uten avdragsbetaling.

Startlån kan i dag gis med løpetid inntil 30 år. Jo lengre løpetid jo saktere bygges kapital opp, men samtidig reduseres de årlige utgiftene til avdrag slik at flere kan etableres i eid bolig. Økt løpetid på startlån kan derfor være et tiltak for å få flere i eid bolig.

Startlån kan i dag gis til refinansiering av gjeld for å kunne fortsette å beholde boligen. Personer som leier kan få startlån til kjøp av bolig, men kan ikke bruke startlånet til å refinansiere gammel gjeld i forbindelse med boligkjøpet. Ved å åpne opp for at startlån kan brukes til refinansiering av gjeld for leiere og ikke bare eiere, kan boligeie bli mulig for flere.

7.4.4 Bostøtte

Formålet med bostøtten er å gi personer eller husstander med anstrengt økonomi mulighet til å anskaffe og opprettholde en nøktern bolig. Hovedkravet for å få bostøtte er at husstanden både har lav inntekt og høye boutgifter. Bostøtte gis uavhengig av om boligen er eid eller leid. Boligeiere får dermed støtte til å dekke utgifter til renter og avdrag. Bostøtten kan bidra til å få flere i eid bolig, eksempelvis sammen med startlånet. I 2010 fikk 8 pst. av de nye startlånkundene bostøtte. Dette utgjorde omtrent 830 husstander. En styrking av bostøtten vil føre til at flere kan få mulighet til å kjøpe egen bolig ved hjelp av startlån.

7.4.5 Delt eierskap

Hovedformålet med delt eierskap er å hjelpe vanskeligstilte inn i eiemarkedet. Delt eierskap er kjent blant annet fra Storbritannia, jf. nærmere omtale i boks 7.2. Inngangsbilletten til eiemarkedet reduseres når den enkelte bare kjøper en andel.

Delt eierskap bidrar også til å redusere risikoeksponeringen. Husstanden vil i mindre grad bli rammet av renteendringer. Jo høyere andel av boligen som leies, desto større forsikring mot renteendringer. Tapsrisikoen reduseres også ved at husstanden bare hefter for den andelen den eier selv. Siden forsikringsgraden er høyere jo høyere leieandelen er, og leieandelen er høyere jo lavere inntekten er, får husstandene med lavest inntekt også mest forsikring. Delt eierskap er en forsikring mot renteøkninger og boligprisfall tilpasset den enkeltes sitt inntektsnivå.

Delt eierskap praktisert som i boks 7.2 er ikke forsøkt i Norge. Regelverket er ikke til hindring for dette, og forklaringen må derfor ligge andre steder. Delt eierskap er en eieform som krever kompetanse hos begge parter. For kommunenes vedkommende kan delt eierskap kreve mer administrasjon og kostnader, eksempelvis ved at den enkeltes betjeningsevne ikke bare skal vurderes én gang, men hver gang det er aktuelt å kjøpe seg opp i boligen. Det kan også tenkes at det lett vil kunne oppstå konflikt mellom partene, eksempelvis om vedlikeholdsutgifter og oppgradering av boligen. Erfaringer fra Storbritannia har vist at delt eierskap er en ordning som er vanskelig å håndtere i praksis. Tendensen i de senere årene har vært å erstatte delt eierskap med ordninger med rente- og avdragsfrie lån kalt Homebuy.76

Delt eierskap vil sannsynligvis ha en begrenset etableringseffekt, med mindre leiedelen subsidieres utover den statlige bostøtten og eventuell kommunal støtte. En lav eieandel innebærer at skattefordelen ved eie også blir mindre, noe som igjen betyr at leiedelen blir forholdsvis dyrere. Boligbeskatningen bidrar derfor til å redusere og nøytralisere etableringseffekten til delt eierskapsordninger.

7.4.6 Leie-til-eiemodeller

Leie-til-eiemodeller kan utformes på flere måter. Leasing er én variant. Leier av en kommunal bolig får en betinget opsjon på å kjøpe boligen vedkommende leier etter en gitt leieperiode. En slik betingelse kan for eksempel være dokumentasjon av god disposisjonsevne under leieperioden og/eller at leiers økonomiske situasjon har forbedret seg slik at boligeie er forsvarlig. Dette kan være en hensiktsmessig modell når det er usikkerhet rundt leiers disposisjonsevne og betjeningsevne, men også hvor det er forventet en positiv utvikling. Leie-til-eiemodeller synes mest hensiktsmessig å benytte for kommunale boliger i borettslag eller eierseksjonssameier. Også ordinære eneboliger er egnet for slike formål.

Fræna kommune er i ferd med å prøve ut en form for leie-til-eiemodell. Etter en leieperiode på fem år får beboer mulighet til å kjøpe boligen med tilskudd og startlån fra kommunen. Viktige fordeler med denne typen leasingmodeller er at de kan gi insentiver til forbedring på andre velferdsområder, som utdanning, helse og arbeid. Er muligheten for boligkjøp kjent på forhånd, vil også insitamentene til å ta vare på boligen og bomiljøet være betydelig sterkere.

7.5 Mulige strategier for å redusere risiko ved eie

For at flere vanskeligstilte skal få mulighet til å eie bolig og nyte godt av de fordelene dette gir, er det nødvendig å utvikle tilstrekkelige og hensiktsmessige sikkerhetsnett. Under presenteres ulike strategier for å redusere risiko.

7.5.1 Fastrente

Økt rente kan skape betydelige utfordringer for lavinntektsgrupper i eiemarkedet. De siste årene har rentenivået i Norge vært historisk lavt. Rekorden var i 2005, hvor bankenes gjennomsnittlige utlånsrente var under 4 pst. Renten kan imidlertid stige raskt. Et eksempel er perioden fra 2005 til 2008 hvor utlånsrenten steg fra 4 til 7,5 pst. For en husstand med et lån på 1,5 mill. kroner vil en slik renteøkning øke boutgiftene med nesten 50 000 kroner per år. For lavinntektsgrupper med knappe marginer kan altså renteøkninger presse en allerede anstrengt økonomi. Problemene forverres for husstander med tilleggsgjeld som studielån, billån og forbruksgjeld.

Bankene tar høyde for renterisiko ved hjelp av en kalkulasjonsrente. Denne settes vanligvis 2 – 3 prosentpoeng over markedsrente. Ut fra kalkulasjonsrenten og opplysninger blant annet om lånsøkerens inntekt, kan bankene beregne den lånerammen som lånsøker kan betjene. Ved at det benyttes en rentesats som ligger betydelig høyere enn gjeldende flytende rente, kan bankene sørge for at det blir et rimelig og forsvarlig forhold mellom lånebeløp og inntekt.

Fastrente er en alternativ metode for å redusere risikoen for renteøkning. Fordelen med fastrente er at husstanden i løpet av bindingsperioden vil ha full oversikt over renteutgiftene, og at den er sikret mot en eventuell renteøkning. Fastrente vil ofte være dyrere enn flytende rente, men vil likevel kunne være lønnsomt. For noen lånsøkere står ikke valget mellom fast eller flytende rente, men mellom fastrente og husleie. Lånsøkere som får avslag på lån med flytende rente, som beregnes ut fra kalkulasjonsrenten, kan få lån med fastrente. En person kan komme betydelig bedre ut med et lån til fastrente, enn dersom hun må betale høy husleie for en leid bolig. Med fastrente kan boutgiftene ofte være langt lavere enn husleienivået for en tilsvarende bolig. For mange vanskeligstilte kan det derfor være hensiktsmessig å starte med fastrente for senere å velge flytende rente når økonomien er mer stabilisert. Det er de første årene at problemer ofte kan oppstå for førstegangskjøpere. Etter hvert reduseres sannsynligheten for at betalingsproblemer vil oppstå.

For startlånet var det bare 5 av 78 kommuner i østlandsområdet som benyttet fastrente i 2010. I 2005 brukte 13 pst. av kommunene fastrente regelmessig.77 Fastrenteavtaler kan ha en betydelig etableringseffekt. Husbankens 10-års fastrente er på 4,3 pst.,78 mens kalkulasjonsrenten er på 7 pst. Differansen på 2,7 prosentpoeng er så stor at den tilsvarer et boligtilskudd på 20 pst. av kjøpesummen. Fastrenten kan derfor være et svært viktig redskap for å få flere vanskeligstilte i eid bolig. Det er også et tiltak som kan gjennomføres innenfor budsjettnøytrale rammer.

En mulig ulempe med fastrenteavtaler er at det kan oppstå et flyttebehov før bindingsperioden utløper. Dette er bare et problem dersom dagens rentenivå er lavere enn den avtalte fastrenten, en såkalt overkurssituasjon. Bankene vil tape på en innfrielse under slike forhold. Derfor krever banken at lånekunden må dekke dette tapet når fastrenteavtalen brytes. Jo lengre tid det er igjen til bindingsperioden utløper, jo større er den økonomiske konsekvensen av overkurssituasjonen. Fastrenteavtaler bør dermed generelt brukes med en viss varsomhet og helst i tilfeller med stor grad av inntektsstabilitet og avklart boligbehov.

Kostnaden ved å bryte en fastrenteavtale kan reduseres eller fjernes på flere måter. Det kan eksempelvis innføres en tapsforsikring. Denne kan gjelde hvis det foreligger uventede og legitime grunner for å flytte, og dermed et behov å si opp fastrenteavtalen, og hvis oppsigelse av fastrenteavtalen påfører et urimelig stort tap sammenlignet med husstandens inntekt. Slike tap kan eksempelvis dekkes over kommunenes tapsfond til startlån, jf. boks 7.3.

Et annet alternativ er å innføre et rentetilbud hvor denne ulempen med fastrentelånet er fjernet. Et slikt lån har et pristillegg i fastrenten mot at de kan løses inn til pari kurs. Finanskriseutvalget viser også til at dette kan være et hensiktsmessig virkemiddel.79

Når det gjelder startlån kan lånekunden bruke fastrentelånet som en del av finansieringsgrunnlaget ved kjøp av ny bolig. På denne måten kan lånekunden unngå å løse inn fastrenteavtalen i en overkurssituasjon. Dette er ikke innarbeidet startlånpraksis, men kan være en mulighet kommunene kan benytte for å hindre at startlånkunder med fastrente blir påført tap. En fordel med å overføre fastrenteavtalen til ny bolig er at fastrente i større grad også kan gis til yngre lånsøkere, hvor det er rimelig å anta at behovet for en større bolig kan oppstå om få år.

Fastrente passer imidlertid ikke like godt for alle. For personer med stabil tilknytning til arbeidslivet kan flytende rente være et bedre alternativ. Siden høy arbeidsledighet og lavt rentenivå er positivt korrelerte,80 vil renten, og dermed boutgiftene, vanligvis være lav når sannsynligheten for arbeidsledighet er høy. Effekten forsterkes av at når sannsynligheten for arbeidsledighet er høy, vil gjennomsnittlig arbeidsledighetsperiode ofte være lengre. I en slik situasjon er det viktig med lave boutgifter.

7.5.2 Bostøtte reduserer risiko ved boligeie

Bostøtten har også en forsikringsfunksjon. Ved fall i inntektene, eller når boutgiftene øker, for eksempel på grunn av økte strømutgifter eller renteutgifter, kan husstanden få bostøtte. Bostøtten er derfor et sikkerhetsnett for lavinntektsgrupper i eiemarkedet, og bidrar dermed til å redusere risikoeksponeringen. En styrking av bostøtten kan hjelpe flere lavinntektshushold inn i eiemarkedet, og de som allerede eier får et bedre sikkerhetsnett.

7.5.3 Tapsdeling mellom kommune og startlånkunde

Det finnes privat og sosial forsikring for uforutsette hendelser med negativ økonomisk konsekvens, for eksempel sykdom, arbeidsledighet, tyveri, dødsfall og brann. Må noen selge boligen på et tidspunkt med lave boligpriser, noe som kan innebære et betydelig økonomisk tap, finnes det ingen forsikring. Det kan oppfattes som paradoksalt at det i et land som i hovedsak baserer sin boligpolitikk på boligeie, ikke finnes forsikring mot tvungen realisering av negativ boligkapital. Dette gjelder særlig for utsatte og vanskeligstilte grupper som oppmuntres til å ta risiko gjennom boligtilskudd og startlån.

Kommunen er forsikret mot realiserte tap ved bruk av startlånet gjennom tapsfond. En viktig forutsetning for at kommunene skal kunne dekke tap fra startlånet gjennom tapsfondet, er at de ikke kan få dekning fra startlånkunden. Utgangspunktet er at tapsfondet ikke kommer startlånkunden til gode, og at startlånet dermed ikke inneholder noen form tapsforsikring for låntaker. Ved å åpne for at tapsfondet kan brukes også for å dekke tap for startlånkunden, vil risikoen ved eierskap reduseres eller til og med elimineres.

7.5.4 Fra eie til leie

Risikoen ved boligeie kan også reduseres ved at kommunen kjøper boliger av vanskeligstilte husstander som er i ferd med å få boligen sin tvangssolgt.81 Husstanden kan få en opsjon til å kjøpe boligen tilbake etter en viss periode, for eksempel når de økonomiske forholdene har normalisert seg. Hovedformålet med ordningen er å redusere risikoen for dem som ikke har klart overgangen fra leie til eie. Ordningen kan realiseres ved hjelp av utleieboligtilskuddet gjennom Husbanken.

7.5.5 Gjeldsregister

Et gjeldsregister kan redusere risikoeksponeringen til personer som har problemer med å disponere økonomien sin. Kreditor vil i større grad kunne utføre frarådningsplikten ved låneopptak, og kan dermed lettere holdes ansvarlig for uforsvarlig utlån. Et gjeldsregister kan også gi færre tvangssalg som følge av uforsvarlige gjeldsopptak. En ikke ubetydelig andel boligeiere blir felt av kredittkortgjeld.82 På den annen side kan opprettelse av et gjeldsregister være problematisk i forhold til personvernet.

7.6 Eksempler på effekt av ulike strategier

I kapittel. 7.4 og 7.5 er det redegjort for ulike strategier for å bistå vanskeligstilte inn i eid bolig, og for å redusere risikoen ved boligeie. De ulike strategiene har ulik virkning og har også ulike konsekvenser i budsjettsammenheng. Etableringstilskuddet bidrar til å senke terskelen inn i eiemarkedet, men samme etableringseffekt er i mange tilfeller mulig ved bruk av fastrente og utvidet løpetid på startlånet.

I perioden 2006 – 2010 ble to av fem boligtilskudd til etablering gitt med en tilskuddsandel på inntil 20 pst. av boligens kjøpesum.83 I samme periode ble det utbetalt drøye 1,7 mrd. kroner i etableringstilskudd fra kommunene. Hvis det antas at alle boliger det ble gitt tilskudd til kostet det samme, tilsvarer dette et tilskuddsbeløp på 700 mill. kroner. 20 års fastrente på dagens nivå (4,5 pst.) ville ha gitt omtrent samme etableringseffekt. Økt løpetid på startlånet ville ha gitt ytterligere etableringseffekt.

7.7 Utvalgets vurdering

Utvalget mener eierlinja langt på vei har vært vellykket. Eierlinja har generelt bidratt til å gi det brede lag av befolkningen gode og trygge boforhold. Samtidig er det noen som faller utenfor. Folk med lave inntekter eier i mindre grad, og innlåsing i leiemarkedet bidrar til ytterligere marginalisering. Utvalget ønsker at flere vanskeligstilte skal kunne ta del i de fordelene boligeie innebærer, og på den måten motvirke marginalisering og fattigdom. Samtidig er det en kjensgjerning at boligeie er beheftet med risiko, og at lavinntektsgrupper kan være mer eksponert for denne.

Utvalget mener eierlinja bør videreføres og bli mer sentral også i de boligtiltakene som rettes mot vanskeligstilte på boligmarkedet. Eie av bolig er ikke et mål i seg selv, men utvalget mener at for mange vil dette være et godt virkemiddel for å sikre botrygghet, stabilitet og boforhold tilpasset den enkeltes behov. Utvalget ønsker å bidra til at eie av bolig inngår som et bidrag til at svakstilte husstander i større grad kan ta kontroll over egne liv. På sikt er dette også oftest en kostnadseffektiv måte å ordne boforholdene på. Eie av bolig har potensial til å bedre både botrygghet og stabilitet, men har også potensial til det motsatte. En eierrettet politikk mot de mest sårbare gruppene i samfunnet må utformes slik at disse ikke påføres en risiko som de vanskelig kan bære.

Etter 15 år med stigende boligpriser kan det stilles spørsmål ved om risikoen ved å satse på eieretablering blant vanskeligstilte er spesielt høy. Dette er en relevant innvending. Boligmarkedene i andre land har hatt til dels kraftige fall i boligprisene i forbindelse med finanskrisen. I København falt eksempelvis boligprisene med så mye som 40 pst. i løpet av kort tid. En sosial boligpolitikk som søker å legge til rette for at flere vanskeligstilte skal kunne etablere seg i eid bolig, må derfor ta høyde for boligprisfall gjennom risikodempende tiltak.

Boligeie med lave økonomiske marginer er isolert sett en risikofaktor. Finanstilsynets retningslinjer fra 2010 kan tolkes som at det å få flere vanskeligstilte i eid bolig er i strid med en forsvarlig utlånspraksis. Utvalget stiller ikke spørsmål ved Finanstilsynets vurderinger og analyser. Essensen i retningslinjene er en advarsel mot å eksponere seg for sterkt mot betinget tapsrisiko. Utvalget mener at en eierskapspolitikk rettet mot de svakest stilte må ivareta intensjonen bak disse retningslinjene. Dette er mulig gjennom tiltak som gir en mer hensiktsmessig risikodeling. Det kan være økt bruk av fastrente, bostøtte, boligtilskudd til etableringog andre tiltak som reduserer risikoen for marginale boligeiere. Så lenge det finnes virkemidler som kan redusere risiko er ikke økt risikoeksponering i seg selv et argument mot satsing på eierskap blant vanskeligstilte.

Utvalget mener økt etablering og redusert risiko er mulig med en mer målrettet og fleksibel bruk av startlånet. Risikobildet blant vanskeligstilte er sammensatt, og lav inntekt trenger ikke i seg selv å være en stor risikofaktor. Det er viktigere at husstanden har en stabil og forutsigbar økonomisk situasjon, og et avklart boligbehov. Mange leiere med lave inntekter kan komme bedre ut som eiere, mens husstander med usikre inntekter og/eller en uavklart livssituasjon trolig er mer aktuelle for leiemarkedet. Utvalget mener det er et stort, uutnyttet potensial for økt bruk av startlån overfor lavinntektsgrupper. Dette potensialet vil utvide kommunenes handlingsrom og kan tas ut uten å gå på bekostning av forsvarligheten i det boligsosiale arbeidet.

Et godt boligsosialt arbeid innebærer ikke bare å vurdere individet eller husstandens eiepotensial på et gitt tidspunkt, men også over tid. Etter utvalgets vurdering er dette hensiktsmessig i de situasjoner hvor det er usikkerhet rundt disposisjonsevne og betjeningsevne, men også der det er forventet en positiv inntektsutvikling. Utvalget mener tenkningen rundt leie-til-eiemodeller er viktig. Dersom den enkelte ved inngåelse av leiekontrakt får et forhåndsløfte om at det etter en tid kan bli mulig å få kjøpt boligen, vil insitamentene til å ta kontroll over egen bosituasjon, og til og med eget liv, være sterkere. Dette kan særlig være viktig for barnefamilier der hensynet til barns bostabilitet veier tungt.

Utvalget mener at økt satsing på boligeie for vanskeligstilte vil kunne gi økt gjennomstrømning i den kommunale utleiesektoren, og dermed sikre en mer målrettet og effektiv utnyttelse av den eksisterende kommunale leiemassen.

Bostøtten er et svært viktig boligsosialt virkemiddel. Utvalget mener det er viktig at kommunene lar bostøtten inngå i vurderingsgrunnlaget når de behandler søknader om startlån, noe mange kommuner også gjør. Etter dagens regler er imidlertid ikke bostøtten tilstrekkelig for å bidra til eieretablering for de mest vanskeligstilte. Mange får avslag på bostøtte på grunn av for høy inntekt, mens de samtidig får avslag på startlån på grunn av for lav inntekt. Dette innebærer at det er en del husstander som faller utenfor de boligsosiale virkemidlene. Disse har store utfordringer med å etablere seg som eier av egen bolig. Utvalget mener det er viktig å utvikle bostøtteordningen videre, jf. kapittel 6.

Utvalget mener delt eierskap har mange gode teoretiske egenskaper, men at ordningen sannsynligvis er for komplisert til å fungere godt i praksis. Ordningens etableringseffekt vil sannsynligvis være liten på grunn av skattesubsidiering av boligeie. Flere av de gode egenskapene ved delt eierskap kan oppnås ved å kombinere eller endre på eksisterende virkemidler, uten at ambisjonsnivået om eieretablering senkes. Som vist tidligere i kapitlet kan risiko også reduseres på andre måter enn gjennom delt eierskap.

Utvalgets anbefalinger må sees i lys av skattereglene. Noen av utfordringene i leiemarkedet må også forstås i denne sammenheng. I et disposisjonsformsnøytralt skattesystem vil argumentene for å få vanskeligstilte inn i eiemarkedet være svakere. Innenfor dagens system for boligbeskatning er det vanskelig å tilrettelegge for gode, varige boløsninger for vanskeligstilte på det private leiemarkedet. Med dette som utgangspunkt vil ofte eieretablering være den beste strategien for å sikre vanskeligstilte på boligmarkedet en god og trygg bosituasjon. Selv om de effektivitets- og fordelingsmessige uheldige konsekvensene i boligbeskatningen skulle reduseres eller elimineres, vil det fremdeles gjenstå gode argumenter for å la eierlinja spille en viktigere rolle i den boligsosiale politikken.

Utvalget viser til at det er gjennomført en utredning om gjeldsregister som ble overlevert Barne- og likestillingsdepartementet i 2008.84 Deler av utvalget mener et slikt register kan være hensiktsmessig for å dempe risikoen ved boligeie. Andre deler av utvalget har sterke prinsipielle motforestillinger til et gjeldsregister, blant annet ut fra personvernhensyn.

7.8 Utvalgets tiltak

7.8.1 Startlån med risikodempende tiltak

Utvalget tilrår en mer fleksibel bruk av startlånet i kombinasjon med et sett av risikodempende tiltak. Dette skal være tiltak rettet mot særlig vanskeligstilte på boligmarkedet. For disse må startlån kunne gis med løpetid inntil 50 år, og med mulighet for avdragsfrie perioder. Startlån må gis med fastrente uten overkurskrav. Alternativt må startlånkunder med et legitimt flyttebehov få dekket eventuelle tap som påføres i en overkurssituasjon. Startlånkunder med fastrente må kunne bruke fastrentelånet som en del av finansieringsgrunnlaget ved kjøp av ny bolig slik at en eventuell overskurssituasjon kan unngås.

Utvalget anbefaler at ved refinansiering gjennom startlån bør forbruksgjeld kunne inkluderes, dersom dette medvirker til at boligen kan beholdes. På samme måte bør det være mulig å refinansiere forbruksgjeld dersom dette muliggjør kjøp av bolig.

Utvalget mener at kommunenes tapsfond til startlån i særlige tilfeller må kunne benyttes til å dekke låntakers tap ved salg av bolig når boligen er finansiert med startlån. Dette gjelder tapsfondene i den utstrekning de er finansiert med midler fra Husbanken. Hovedprinsippet bør være at låntaker selv må dekke de fleste tap, men at fondet brukes i mer ekstraordinære situasjoner. Dette kan være ved stor boligprisnedgang hvor tapene, sett i forhold til husstandens inntekt, blir så store at reetablering i eiemarkedet blir vanskelig i overskuelig framtid. Det må være mulig for kommunene å bygge opp tapsfond som står i forhold til den økte risikoen dette gjenspeiler.

Utvalget mener utleieboligtilskuddet bør kunne brukes til å kjøpe boliger til vanskeligstilte boligeiere som risikerer tvangssalg, og at eieren tilbys en leieavtale som gir mulighet til å kjøpe tilbake boligen når det økonomiske forutsetningene tilsier det.

Økt bruk av fastrente og utvidet løpetid kan ha betydelige etableringsvirkninger. Dette er også tiltak som kan realiseres innenfor budsjettnøytrale rammer.

7.8.2 Boligtilskudd som rente- og avdragsfritt lån

Utvalget foreslår at kommunene kan gi tilskudd til etablering som et rente- og avdragsfritt lån. Med dette vil kommunene få økt fleksibilitet til å skreddersy finansieringsløsninger tilpasset den enkelte husstandens behov. Det vil bli mulig å bygge opp tilskuddsfond i kommunene slik at midlene kan brukes på nytt, i tillegg til at Husbanken gir rammeoverføringer. Ordningen vil også få økt legitimitet ved at det offentlige ikke gir bort mer penger enn nødvendig, for eksempel ved at tilskudd blir brukt til å bygge opp egenkapital hos husstander med god inntektsutvikling

Kommunen skal kunne praktisere et rente- og avdragsfritt lån fleksibelt ved at de på nærmere angitte tidspunkt skal vurdere husstandens økonomiske utvikling. Kommunene kan da avgjøre om husstanden skal begynne å betale renter og avdrag. Kommunen skal kunne avtale med mottaker at det gis et rente- og avdragsfritt lån i første omgang i en gitt periode. På det gitte tidspunktet foretar kommunen en vurdering av husstandens økonomiske situasjon og bestemmer om lånet skal omgjøres til et vanlig lån med rentebetaling og avdrag. Selges boligen skal lånet tilbakebetales i sin helhet, men i forbindelse med et nytt kjøp kan det innvilges et nytt rente- og avdragsfritt lån etter en konkret vurdering.

7.8.3 Målrettet politikk for leie til eie

Utvalget foreslår at leasing og andre leie-til-eiemodeller settes i system og får et betydelig større omfang enn i dag. Husbanken må være pådriver i et slikt arbeid. Ved fastsettelse av salgspris bør kommunene ta hensyn til den husleie vedkommende har betalt i sin tid som leier. Husbankens låne- og tilskuddsordninger må innrettes slik at eieretablering blir mulig. Økt fleksibilitet i bruken av de ulike tilskuddsordningene vil støtte opp under kommunenes arbeid for å få flere i eid bolig. Startlån bør kunne gis til refinansiering for å muliggjøre boligkjøp.

Utvalget tilrår også at eie-til-leiemodeller tas i bruk som en del av en helhetlig, sosial boligpolitikk for vanskeligstilte på boligmarkedet.

8 Det private leiemarkedet

De fleste er innom leiemarkedet i løpet av livet, men da for en kortere periode før de blir boligeiere. Mange har også vært utleiere i kortere eller lengre perioder. Da langtidsleie er lite økonomisk gunstig, er det liten etterspørsel etter slike boliger. Derfor er det få som driver kommersiell utleievirksomhet i Norge. Det private utleietilbudet består hovedsakelig av privatpersoner som leier ut en del av egen bolig eller en ekstra bolig. Dette er boliger som raskt kan trekkes inn og ut av leiemarkedet.

En del personer blir boende langvarig og ufrivillig på det private leiemarkedet, og kan ha problemer med å finne en egnet bolig. Små og dårlige boliger, korte kontrakter og stigende husleier i deler av landet skaper problemer for mange. Beregninger tyder på at det er rundt 90 000 vanskeligstilte på det private leiemarkedet.85

I dette kapitlet ses det på strukturer ved leiemarkedet som forsterker boligproblemer og som gjør at flere blir vanskeligstilte. Det ses videre på mulige strategier og tiltak for å bedre forholdene for de vanskeligstilte på det private leiemarkedet. Utvalget mener de tre disposisjonsformene eie, privat leie og kommunal leie må ses i sammenheng, slik at den enkelte i størst mulig grad bistås til en egnet bolig.

8.1 Aktørene

8.1.1 Leiere er en sammensatt gruppe

Leierne kan deles i fem grupper:86

1. Unge i etableringsfasen

2. Personer i aldersgruppen 30 – 60 år som av ulike grunner har blitt, eller holder på å bli, boende mer langvarig på leiemarkedet, uten at det er det de foretrekker

3. Personer i aldersgruppen 35 – 50 år som bare i kortere perioder bor i leid bolig, for eksempel på grunn av samlivsbrudd

4. Personer som har vært leieboere hele sitt liv, og ikke har ønsket å eie

5. Personer som har flyttet fra en større eid bolig til en leiebolig på sine eldre dager, for eksempel omsorgsbolig

Leiere er klart overrepresentert i den laveste delen av inntektsfordelingen. En viktig årsak til dette er at de fleste er unge med lave inntekter som kjøper egen bolig når de får bedre råd. 58 pst. av leierne er under 30 år.

Leieforhold har gjennomgående kort varighet, og nærmere tre av fire har bodd tre år eller mindre i leieboligen sin.87

8.1.2 Flest småskalautleiere

Leiemarkedet består av ulike typer utleiere:88

1. 39 pst. leier av småskalautleiere, for eksempel privatpersoner som leier ut en sokkelleilighet i eget hus eller en ekstra bolig

2. 19 pst. leier av storskalautleiere, som private gårdeiere eller gårdsselskaper

3. 16 pst. leier av kommunen

4. 15 pst. leier av slektninger og venner, hovedsakelig sokkelboliger og ekstraboliger

5. 11 pst. leier gjennom arbeid, studentsamskipnad eller annet

De to første utleierkategoriene er kjennetegnet ved leieforhold på vanlige markedsvilkår, og utgjør til sammen 58 pst. av utleierne. Over halvparten av utleide boliger er sokkelboliger og ekstraboliger. Disse kan trekkes inn og ut av markedet på kort tid. Studentboligene har en dekningsgrad på 16 pst., noe som betyr at de øvrige 84 pst. av studentene må finne bolig på annen måte.

8.2 Leiemarkedets virkemåte

Leiemarkedet fungerer annerledes enn eiemarkedet. En hovedårsak er at boligprisen i eiemarkedet framkommer gjennom en enkelthendelse (kjøp/salg av boligen), mens utleier og leier inngår et langvarig samarbeid og tillitsrelasjon.89 Dette gjør at karaktertrekk ved leier og utleier kan spille inn i markedsmekanismene. Det gjelder både med hensyn til utvelgelse av leier/ønsket bolig, og kontraktsforhold som husleiefastsettelse og kontraktslengde.90 I leiemarkedet kan det derfor foregå mer seleksjon og diskriminering av blant annet vanskeligstilte og etniske minoriteter enn i eiemarkedet.

8.2.1 Markedsmekanismene og karaktertrekk ved aktørene

Utleiere har risiko for høy slitasje på boligen, ubetalte husleier og tomgang. Utleiers vurdering av risikoen ved mulige leiere kan dels ligge til grunn for beslutninger om hvem som skal få leie. En utleier kan også tenkes å sette husleien høyere ut fra forventinger om at det er risiko knyttet til leierne, eller tilby lavere husleie til leiere som antas å medføre liten risiko. Det kan også føre til at enkelte tilbys kortere kontrakter ut fra en vurdering om at risikoen for utkastelse er høy.

Karaktertrekk ved boligsøker kan dermed ha betydning for om de får tilbud om boligen, nivået på husleien og kontraktslengde. Slik sortering kan tenkes å være basert på irrasjonelle og ikke-dokumenterbare generaliseringer. Utleiere kan basere seg på informasjon om sivilstatus, jobbhistorie, privatøkonomi, hudfarge, språk og landtilknytning med videre. I tillegg vil nettverk og referanser ofte ha betydning. Personer som er nye i landet eller i byen vil kunne ha problemer grunnet manglende nettverk.

Blant de små aktørene i leiemarkedet er det heller ikke uvanlig at husleienivået påvirkes av tjenester og gjentjenester. Det kan være plenklipping, snømåking, trappevask, stell av husdyr og barnepass, eller at leieprisen reduseres mot løfte om at leier påtar seg vaktmester- eller oppussingsoppgaver.

Utleiers vurderinger av sannsynlig og ønsket botid kan også ligge til grunn for kontraktsforhold og beslutninger. Det kan være både fordeler og ulemper for utleier med langtidsleie. Stabilitet og mindre ressursbruk til å skaffe nye leiere kan være en fordel, men lang botid reduserer også mulighetene til å justere husleien til markedsnivå ved sterkt stigende husleier. Det reduserer også utleiers mulighet til å selge boligen raskt ved økte boligpriser.

Slike vurderinger kan gjelde for utleiere uavhengig av størrelse, men små utleiere har sannsynligvis en større mulighet og sterkere insentiver til å vurdere hver enkelt boligsøker individuelt. Det gjelder ikke minst ved utleie av sokkelbolig, hvor utleier og leier lever tett innpå hverandre. Utleier vurderer da ikke bare sannsynligheten for at husleien blir betalt, eller om leiligheten slites mer enn normalt, men også om leier vil være en god nabo.

Leiere kan også ha ulike ønsker om type bolig og søker en bolig med egnede egenskaper. Det gjelder beliggenhet og størrelse, men også materiell standard, utsikt, naboforhold, garasje og balkong. Utleier av en sokkelbolig ønsker kanskje sosial kontakt, eller i det minste å holde øye med leier. En leier som frykter overvåkning, vil kunne vektlegge det i valget av leiebolig – og velge seg bort fra slike leieformer. For andre leiere er en slik tett relasjon en fordel. Det gir en sosial dimensjon og ulike opsjoner. For eksempel gir det en mulighet for at noen tar inn posten, eller vanner plantene når du er på ferie.

En utleier av flere boliger kan spre risikoen over flere enheter. En mulighet er da å sette leien litt høyere enn andre utleiere, og tiltrekke seg leiere som har problemer med å få leid i markedet for øvrig. Høy leie gir leier insentiver til å flytte. Derfor vil en utleier som setter leien høyt, alt annet likt, ha leiere som bor i kortere tid. Det gir flere tomme leiligheter, men kan likevel lønne seg hvis den høye leien kompenserer for tomgangen. Tilsvarende kan større, profesjonelle utleiere benytte kortere kontrakter for å ha større fleksibilitet med tanke på bytte av leiere og lettere justering av leienivået.

Det er større innslag av rabatter blant utleiere av sokkelboliger eller ekstraboliger, mens store profesjonelle utleiere i større grad benytter markedspris. Profesjonelle utleiere benytter også korte, tidsbegrensede kontrakter i langt større grad enn mindre utleiere. Da sorteringsmekanismene antas å være sterkere i sokkelboligmarkedet, vil enkelte være henvist til et marked med dårligere betingelser. Det er blant annet eksempler på områder med utleieboliger som ser ut til å ha en kombinasjon av høye husleier, dårlig bostandard og en økende konsentrasjon av vanskeligstilte beboere.91 De mest utsatte kan bli henvist til utleiere som retter seg spesielt mot dem som ikke får leie andre steder, i verste fall til ulovlige og helseskadelige leieforhold.

8.2.2 Leiemarkedet i ulike deler av landet

Mindre leiemarkeder er ofte mer gjennomsiktige, og utleier har mer kunnskap om mulige leiere. Det kan gi sterkere utvelgelsesmekanismer, hvor enkeltpersoner har problemer med i det hele tatt å skaffe seg en leiebolig, eller får risikopåslag i prisen. I kommuner hvor boligmarkedet er dominert av eneboliger vil også leiemarkedet ha et sterkt innslag av sokkelboliger. Det kan forsterke utvelgelsesmekanismene i leiemarkedet ytterligere. På den annen side kan et lite og gjennomsiktlig leiemarked gi en viss sosial kontroll over både leiere og utleiere. Det kan gjøre det vanskeligere for useriøse utleiere som tilbyr boliger under akseptabel standard.

Leiemarkedet i byer og pressområder kan være mer variert. Samtidig vil et presset boligmarked gi høyere leiepriser, kunne gi større problemer for vanskeligstilte med å skaffe seg en bolig, og større grobunn for useriøse utleiere.

8.2.3 Boligbeskatningens innvirkning

Forholdene på det private leiemarkedet er i stor grad et resultat av reglene for boligbeskatning. De fleste ønsker å bo i eid bolig, og leiemarkedet får dermed en høy andel personer som ikke kommer inn på eiemarkedet. Grunnet mekanismene, som er beskrevet i avsnitt 8.2.1, kan det bety at utleiere tar høyde for et skjevt utvalg av leiere ved å sette en husleie som dekker høyere vedlikeholdskostnader enn normalt. Dette gjør igjen leiemarkedet mindre attraktivt for husstander som er på vippen mellom å eie og leie. Slike mekanismer kan danne en spiral som reduserer størrelsen på leiesektoren, fører til konsentrasjon av vanskeligstilte og som gir et høyere nivå på husleiene. Etterspørselen etter større leieboliger og/eller for lengre perioder er tilsvarende lav. Siden det er skattefritt å leie ut del av egen bolig er det også et stort tilbud av sokkelboliger. Den skattemessige favorisering av boligeie bidrar dermed til å skape et leiemarked preget av korte kontrakter og mindre boliger, hvor ikke-profesjonelle utleiere dominerer.

8.3 Vanskeligstilte på det private leiemarkedet

8.3.1 Hvem er vanskeligstilte?

Leiemarkedet kan være et egnet alternativ for personer som har behov for fleksibilitet. De fleste leier for en kortere periode, dels av økonomiske årsaker, som lav inntekt og lite egenkapital, eller av andre praktiske årsaker.

Noen blir boende langvarig og ufrivillig til leie, og har problemer med å skaffe seg en egnet bolig. Det å være vanskeligstilt på leiemarkedet må ikke bare ses i sammenheng med inntekt, men også inntektsutvikling. 75 pst. av vanskeligstilte på leiemarkedet har vedvarende lavinntekt.92

Blant barnefamilier på leiemarkedet er det høyere andel med lave inntekter, ustabile familieforhold og liten tilknytning til arbeidslivet enn blant barnefamilier som eier sin bolig.93 Det må antas at mange av disse familiene er i en utsatt situasjon.

Undersøkelser tyder også på at fattige barnefamilier som bor til leie har dårligere bokvalitet enn fattige familier som eier. Dette kan ha sammenheng med hvem som velger, og greier, å eie på tross av lave inntekter. Det kan også ha sammenheng med at boligeiere kan ha sterkere insentiver til å ta vare på boligen. Det betyr at lavinntektsfamilier på leiemarkedet er mer utsatt for å bli vanskeligstilte på boligmarkedet enn lavinntektsfamilier på eiemarkedet. Dette gjelder særlig barnefamilier som leier over lengre tid.94

På tross av økte boligpriser ser det ut til at andelen som etablerer seg på eiemarkedet har holdt seg forholdsvis stabil.95 Selv blant barnefamilier med vedvarende lavinntekt har eierandelen økt det siste tiåret.96 Det er likevel ikke sikkert at en slik utvikling vil fortsette. Det er blant annet en økende tendens til at flere med lav inntekt får avslag på søknad om startlån. Sterkere press mot sentrale strøk, kombinert med høye bolig- og leiepriser, kan føre til at flere blir vanskeligstilte på det private leiemarkedet.

8.3.2 Trekk ved leietilbudet som kan forsterke boligproblemer

Det er flere trekk ved leiemarkedet som gjør at det kan være vanskelig å finne gode og stabile botilbud. Tilbudet av leide boliger skiller seg fra tilbudet av eide boliger, og dette kan til dels ha sammenheng med at flere leiere har lav innekt. Det kan samtidig bety at flere blir vanskeligstilte, og mulighetene for å gi bistand til en god bosituasjon på leiemarkedet blir dårligere.

1. Å leie over tid er ofte ulønnsomt: Det vil jevnt over være rimeligere å eie framfor å leie en tilsvarende bolig, jf. kapittel 7 om eierlinja.

2. Korte leiekontrakter: Rundt 25 pst. av leiekontraktene er tidsbestemte kontrakter, hvorav hovedandelen er kortere enn tre år.97 Tidsbestemte kontrakter er særlig utbredt blant større utleiere, og det kan antas at enkelte deler av leiemarkedet i stor grad preges av tidsbestemte kontrakter.

3. Leieboliger er gjennomgående små og av dårlig kvalitet: Over halvparten av leieboligene består av ett – og toroms boliger. Til sammenligning utgjør boliger av dette formatet bare 10 pst. i eiemarkedet. Nesten 40 pst. av leierne har ett eller flere kvalitetsproblemer med boligen, mens i underkant av 15 pst. av eierne har slike problemer.98

For personer som blir boende langvarig og ufrivillig på leiemarkedet er disse problemene av særskilt betydning, da en dårlig og dyr bolig kan forsterke en vanskelig livssituasjon og føre til marginalisering. Høye boutgifter over tid gir et dårligere økonomisk utgangspunkt for leiere enn for eiere. Dette kan gi en økonomisk innlåsingseffekt for leiere.

Ettersom utleieboligene gjennomgående er små vil det ofte være vanskelig for barnefamilier, ikke minst store barnefamilier, å finne en egnet bolig. Barn vil også kunne være mer sårbare for trangboddhet og ustabile boforhold enn voksne.

Utvelgelses- og diskrimineringsmekanismer i leiemarkedet gjør at enkelte står overfor et særskilt dårlig og dyrt leietilbud. Vanskeligstilte og etniske minoriteter betaler gjennomgående høyere husleie enn andre,99 og opplever vilkårlige oppsigelser og leieforhøyelser.100

8.4 Ikke-kommersielle boliger

8.4.1 Om begrepet ikke-kommersielle boliger

Ikke-kommersielle boliger er ikke et innarbeidet begrep i norsk boligpolitikk, men forstås ofte som utleieboliger skjermet fra det ordinære markedet. Internasjonalt benyttes gjerne begrepet social housing. Når begrepet ikke-kommersielle, blir brukt, må det ses i sammenheng med beskrankninger på mulighetene til å ta ut utbytte – det vil si at eier kan ta ut lite, eller ingen, profitt av selskapet. Et relatert internasjonalt begrep er housing not for profit, som direkte knyttes til begrensninger på utbytte. Regler for hvem som skal prioriteres i boligene og rimelige husleier kan være andre føringer.

EØS-avtalen inneholder et generelt forbud mot statsstøtte, jf. artikkel 61 (1). Regelen innebærer at det ikke kan gis offentlig støtte som vrir, eller truer med å vri, konkurransen ved eksempelvis å begunstige enkelte foretak. Det er ikke avgjørende om foretaket tar ut utbytte eller ei, men om enheten utøver økonomisk virksomhet i et marked. Selskaper som driver ikke-kommersiell utleie må anses å utøve økonomisk virksomhet i et marked. Det finnes flere unntaksbestemmelser fra forbudet, blant annet dersom støtten gis til sosiale formål. Støtten må likevel tilbys på like vilkår til alle foretak.

Tilskudd til utleieboliger gis med en betingelse om at kommunene har tildelingsrett til boligene. Tildelingsretten definerer hva som forstås som kommunale boliger. Gis det kommunal tildelingsrett til boligene vil det si at ikke-kommersielle boliger er det samme som kommunale boliger. Dette er nærmere beskrevet i kapittel 9 om kommunal utleie. Ikke-kommersielle boliger kan også forstås som boliger med sosiale formål, som boliger til ungdom eller lavinntektshusstander.

8.4.2 Lov om ikke-kommersielle utleieboliger

Fra politisk hold er det flere ganger blitt etterlyst en lov om ikke-kommersielle utleieboliger. Blant annet framgår det av Innst. S. nr. 229 (2003 – 2004) Om boligpolitikken at formålet skal være å forplikte «alle som mottar tilskudd til utleieboliger til å drive ikke-kommersiell virksomhet der tilskuddene blir i boligselskapet og kommer beboerne til nytte gjennom lav leiepris, og der overskudd på utleievirksomheten eller eventuelt salg av boliger skal reinvesteres i nye boliger eller oppgradering av eksisterende boligmasse.»

En lov om ikke-kommersielle eller kommunale boliger kan regulere ulike forhold. I utgangspunktet vil mange av de samme forholdene som kan reguleres gjennom krav til tilskudd også kunne reguleres gjennom lov. Det gjelder beskrankninger på hvor høy husleie som kan settes, og prioritering av beboere.

Dersom hensikten er å sikre at investerte midler og husleieinntekter beholdes i sektoren, vil det være noen forskjeller mellom regulering gjennom lov og gjennom krav til tilskudd. I prinsippet kan det være en evigvarende binding på tilskuddsmidlene, ved at de gis som rente- og avdragsfrie lån hvor verdien ikke nedskrives over tid. Gjennom en lov kan det legges bindinger på kommunale eller private finansieringsbidrag og husleieinntekter fra sektoren, i tillegg til de statlige tilskuddene. Det kan også være et spørsmål om administrativ hensiktmessighet, for eksempel de administrative kostnadene ved å ha kontrollansvar for rente- og avdragfrie lån i forhold til kontrollansvar for en lovregulert sektor.

En lov kan omfatte ulike deler av den kommunale utleiesektoren. En lov kan også knyttes til privat sektor – enten private som tildeles tilskudd til utleieboliger med kommunal tildelingsrett og/eller private tilskuddsfinansierte boliger uten kommunal tildelingsrett.

8.5 Husleietvistutvalget

Husleietvistutvalget (HTU) er et domstolslignende tvisteløsningsorgan som behandler tvister mellom utleier og leier av bolig i Oslo, Akershus, Bergen og Trondheim. Formålet med HTU er å tilby parter i boligleieforhold rask, rimelig og kompetent behandling av husleietvister. HTU skal være et lavterskeltilbud der leier og utleier kan bringe inn sakene sine for å finne løsninger på en rask og rimelig måte. HTU kan både mekle og treffe avgjørelser. Tvistene kan for eksempel dreie seg om skyldig leie, erstatningskrav, oppsigelser, mangler ved boligen, leiesummens størrelse og partenes rettigheter og plikter.

Alle tvister starter normalt i forliksrådet. Det finnes forliksråd i alle kommuner. HTU er en førsteinstans som er sidestilt med forliksrådet. Forliksrådet kan ikke behandle saker som kan avgjøres av HTU. Der hvor det finnes et husleietvistutvalg som kan behandle saken, må forliksrådet avvise saken hvis klagen feilsendes dit. Finnes det ikke et HTU til å behandle saken, er det forliksrådet som er rett instans.

HTU ble opprinnelig etablert med Oslo og Akershus som virkeområde. I 2010 ble det etablert kontorer også i Bergen og Trondheim. HTU har spesialkompetanse på husleieloven og behandler sakene både raskere og rimeligere enn forliksrådet.

8.6 Leieboerforeninger

Etter andre verdenskrig fantes det leieboerforeninger i nesten alle de større byene i Norge. I dag er det tre foreninger igjen; Leieboerforeningen i Oslo (LbF) med 4000 medlemmer, Oslo kommunale Leieboerorganisasjon (OKL) og Leieboerforeningen i Bergen (LiB) med om lag 1000 medlemmer hver. I løpet av de siste årene har leieboerforeningene i Trondheim og Stavanger blitt lagt ned.

Leieboerforeningenes hovedinnsatsområder er medlemsbasert rettighetsinformasjon og tvisteløsning. LbF er den eneste av organisasjonene som har fast ansatte (4,5 årsverk i 2010), de to andre er i all hovedsak basert på frivillig innsats. Det finnes ingen felles, nasjonal paraplyorganisasjon for leierne. Av det totale antallet leiere er det nå færre enn 2 pst. som er medlem i en leieboerforening. De to dominerende boligeierorganisasjonene Norske Boligbyggelags Landsforbund (NBBL) og Huseiernes Landsforbund representerer til sammenlikning nesten en million medlemmer til sammen.

8.7 Utvalgets vurdering

8.7.1 Rammer for strategier og tiltak

Etter utvalgets oppfatning kan det å leie i utgangspunktet være en hensiktsmessig boform. Blant annet vil dette gjelde for personer som ikke vil, eller bør, ta risikoen ved boligkjøp. Det samme gjelder for personer som ikke vil bruke en stor del av inntekten på sparing. Både høy risiko og høy sparerate kan være særlig belastende for personer med svak økonomi. Folk kan også av andre grunner ha et ønske om å bo til leie.

De skattemessige fordelene ved å eie gjør det mindre attraktivt å leie, og gir et leiemarked dominert av småutleiere og lite tilpasset langsiktig leie. Det kan gjøre det mindre aktuelt å leie for personer som kunne ønsket dette hvis de økonomiske vilkårene og leietilbudet var bedre. Det kan også bidra til økte økonomiske ulikheter mellom eiere og leiere, og føre til at vanskeligstilte på leiemarkedet blir ytterligere marginalisert. Etter utvalgets vurdering er det begrensede muligheter til å endre grunnleggende trekk ved leiemarkedet innenfor gjeldende skattesystem.

Utvalget mener at flere profesjonelle utleiere kunne gitt noen fordeler for leiemarkedet:

• Det er enklere å regulere et marked med profesjonelle utleiere. Småutleiere som ikke lever av utleievirksomheten vil i større grad trekke boligene inn og ut av markedet avhengig av rammebetingelsene. Når markedet er dominert av småutleiere vil reguleringer i favør av leier/svakstilte leiegrupper i større grad kunne medføre et redusert tilbud av utleieboliger. Det rammer gjerne de svakest stilte hardest.

• Det er sannsynlig at utvelgelse og diskriminering er sterkere blant småutleiere enn blant profesjonelle utleiere. Flere profesjonelle utleiere ville i større grad kunne bidra til et større, og dermed bedre, tilbud for personer som blir utsatt for diskriminering.

Av rundt 150 000 vanskeligstilte er ca. 60 pst. leiere på det private markedet.101 Det er ikke gitt at disse kan gis best bistand gjennom ressurskrevende inngrep i det private leiemarkedet, selv hvis dette er mulig. Subsidier rettet inn mot det private leiemarkedet vil være mindre målrettet mot vanskeligstilte enn direkte, behovsprøvd bistand.

Tiltak rettet mot eiemarkedet, det private leiemarkedet og den kommunale utleiesektoren må ses i sammenheng, slik at den enkelte i størst mulig grad kan bistås til en egnet bolig. Det kan ofte være vel så hensiktsmessig å bistå vanskeligstilte som leier privat til etablering i eid eller kommunal bolig. Det kan også være relevant å vurdere leie-til-eiemodeller, nærmere beskrevet i kapittel 7.

Samtidig mener utvalget at det er viktig å bedre forholdene på det private leiemarkedet, både av hensyn til vanskeligstilte og andre som bor til leie. Et godt leiemarked er også viktig for innenlands arbeidskraftsmobilitet og arbeidsinnvandring. Det er grunn til å tro at det kan bli økt etterspørsel etter leieboliger i årene som kommer. Det henger blant annet sammen med store ungdomskull som skal bosettes, flere unge som tar lengre og høyere utdanning, stor arbeidsinnvandring og økt arbeidsmobilitet. Økt mobilitet kan gi behov for et mer forutsigbart leiemarked.

Utvalget mener det er mulig å bedre forholdene på leiemarkedet både gjennom å styrke vanskeligstilte leiere, og støtte profesjonelle, seriøse og sosiale utleiere.

8.7.2 Regulering av leielengde

Utvalget ser at leiemarkedet kan gi liten grad av botrygghet og stabilitet til leiere som trenger det. Samtidig mener utvalget at handlingsrommet for å regulere dette området sterkere er begrenset, og at strammere regulering kan virke mot sin hensikt.

8.7.2.1 Tidsbestemte eller tidsubestemte leiekontrakter?

Enkelte deler av leiemarkedet ser ut til å være preget av korte, tidsbestemte kontrakter. Mye tyder også på at vanskeligstilte i stor grad tilbys tidsbestemte kontrakter.102Utvalget mener det er uheldig når personer som ønsker eller må bo lenge på leiemarkedet er avhengig av korte kontrakter. Det gir manglende forutsigbarhet, og kan bety hyppig flytting.

Tidsubestemte kontrakter som hovedregel kan i utgangspunktet forventes å øke mulighetene for langsiktig leie. I tillegg kan tidsubestemte kontrakter gi et mer stabilt leienivå ettersom utleiere har begrensede muligheter til å justere leienivået i løpet av kontraktstiden.103

På den annen side kan tidsubestemthet som hovedregel også ha negative effekter. Ved tidsubestemte kontrakter kan ikke utleier avvikle vanskelige leieforhold ved å la kontrakten løpe ut. Det øker risikoen ved utleie, ikke minst ved utleie til vanskeligstilte, og kan dermed føre til at færre ønsker å leie ut. Redusert leietilbud kan føre til økte husleier. Utleiere kan også være mer tilbøyelige til å øke husleien for å kompensere for økt risiko, og for at leien i mindre grad kan justeres på et senere tidspunkt.

Kommunale boliger bør være unntatt fra en eventuell regel om tidsubestemte kontrakter. Mange kommunale boliger skal være gjennomgangsboliger, hvor kommunene må ha gode muligheter og gode rutiner for å kunne bistå personer til etablering i det private markedet.

Konsekvensene av å innføre tidsbestemthet som hovedregel er uklare. Utvalget mener imidlertid at det er sannsynlig at de negative konsekvensene kan bli betydelige. Utvalget anbefaler derfor ikke at husleieloven endres på dette punktet.

8.7.2.2 Rett til fornyelse av leiekontrakt?

Rett til fornyelse av leiekontrakt vil i utgangspunktet kunne gi økt forutsigbarhet for leiere. Det vil kunne gi et noe sterkere vern enn i dag, samtidig som det ikke er et like sterkt virkemiddel som innføring av tidsubestemthet som hovedregel.

Etter utvalgets vurdering vil samtidig en slik regel være vanskelig å håndheve, og det vil lett kunne bli tvister. Eksempelvis kan en utleier som ikke ønsker å fornye leiekontrakten meddele at hun vil ta boligen i bruk selv. Da må leier flytte ut. Deretter kan utleier ombestemme seg og leie ut til en mer ønsket leier etter kort tid. En slik bestemmelse kan lett omgås og vil være vanskelig å sanksjonere.

En slik bestemmelse vil også øke utleiers risiko, om enn ikke i like store grad som ved tidsubestemthet som hovedregel. Det kan likevel bety at færre vil leie ut og at husleiene øker, ikke minst for vanskeligstilte. Skal regelen håndheves kan det bety at det må gjennomføres kontroller av utleieforhold, noe som vil gi administrative kostnader. Utvalget har på dette grunnlaget ikke anbefalt å innføre en rett til fornyet leiekontrakt.

8.7.3 Leiefastsettelse og leieprisstatistikk

Utvalget støtter opp om systemet for leiefastsettelse slik det framgår av husleieloven. Leieprisvernet i husleieloven innebærer et forbud mot å sette husleien på et nivå som er urimelig i forhold til det som vanligvis oppnås ved ny utleie av liknende husrom på liknende avtalevilkår. Loven sier også at partene, når leieforholdet har vart i minst to år og seks måneder, kan kreve at husleien settes til gjengs leie når leieforholdet har vart i tre år. Med gjengs leie forstås en slags gjennomsnittleie i markedet og denne kan være ulik markedsleien som avtales i nye leiekontrakter.104

Utvalget registrerer at Husbanken i sitt tildelingsbrev for 2011 er bedt om å gå i dialog med SSB for å forsøke å bedre leiemarkedsstatistikken. Et bedret statistikkgrunnlag vil kunne gi et bedre fungerende leiemarked, og utvalget støtter opp om behovet for dette arbeidet.

8.7.4 Bedrede boforhold

8.7.4.1 Styrke vanskeligstilte leiere

Utvalget mener at det kan gjennomføres tiltak for å gjøre leiemarkedet bedre for leiere. En styrket bostøtteordning, jf. kapittel 6, vil bedre vanskeligstilte leieres muligheter til å skaffe seg en egnet bolig. Det kan også bidra til å utjevne de forskjellene som prisdiskriminering på leiemarkedet skaper.

Kommunene kan styrke leieres muligheter gjennom hjelp til bomestring og boveiledning. Hjelp til bomestring kan være å styrke bokompetansen og å tilby oppfølgingstjenester i boligen. Det kan forbedre situasjonen for den enkelte, og redusere risikoen ved utleie og diskriminering av vanskeligstilte og etniske minoriteter. Tiltak for å styrke bokompetanse kan være å gi opplæring i alle praktiske aspekter ved leieforhold, som for eksempel praktisk bruk av boligen, forhold til naboer, forhold til utleier, husordensregler, kunnskap om leiekontrakter og husleielov.105

For enkelte kan mangel på kunnskap om det norske samfunnet og leiemarkedet være en barriere. Dette kan vanskeliggjøre en effektiv kommunikasjon med utleierne. Utvalget mener at kommunal utleieformidling og -megling mellom vanskeligstilte og utleier vil være et effektivt tiltak for å skape bedre informasjonsflyt og kommunikasjon. Kommunen kan da blant annet gi bistand til å finne bolig, gi råd og veiledning i forbindelse med kontraktsinngåelse, og oppklare misforståelser mellom utleier og leier underveis i kontraktsforholdet.106

For vanskeligstilte som har problemer med å disponere egen økonomi kan økonomisk forvaltning være et viktig tiltak, jf. kapittel 10 om bostedsløshet. Slike ordninger kan bidra til å redusere utleieres risiko og gjøre at utleiere blir mindre restriktive med å leie ut til vanskeligstilte.

Personer med svak økonomi kan få kommunal garanti for depositum ved inngåelse av et leieforhold. For det første er dette et signal til utleier om at personen er vanskeligstilt, og det kan øke sjansene for at mulige leiere blir utsatt for diskriminering. For det andre kan kommunale garantier ofte være utformet med mange forbehold og til ugunst for utleier. Kommunene har også anledning til å gi sosialt lån til depositum som alternativ til kommunal garanti for å redusere diskriminering mot vanskeligstilte. Utvalget mener at kommunene kan gjøre det enklere for sosialhjelpsmottakere å finne en egnet leiebolig gjennom å benytte et godt garantidokument,107 og tilby sosialt lån til depositum til dem som har stabil og god nok økonomi til det.

8.7.4.2 Fremme gode utleieforhold

Utvalget mener at det på ulike måter kan støttes opp om seriøse, profesjonelle utleiere. Dette kan blant annet være private utleiere med en tydelig sosial profil, som for eksempel leier ut boliger til utsatte grupper eller personer med lave inntekter.

Dersom det offentlige skal subsidiere utleiere med en sosial profil mener utvalget at det må være en forutsetning at selskapet ikke tar ut utbytte. Det må også være en forutsetning at boligene tilegnes særskilte grupper, jf. avsnitt 8.4.1. Selskapene kan subsidieres gjennom for eksempel tilskudd eller tomter til rimeligere pris. Etter utvalgets vurdering er det usikkert i hvilken grad slik utleie kan bli realisert uten subsidier. Utvalget vil likevel framheve noen strategier som bør vurderes.

Det offentlige kan inngå samarbeid med utleiere gjennom langsiktige avtaler om innleie. Dette vil gi utleieselskapene økonomisk forutsigbarhet. En mulig modell er å inngå avtale om kommunal innleie av en andel boliger i et utleieprosjekt, hvor den private aktøren etablerer og forvalter utleieboligene. Blant annet har Bergen kommune erfaring med denne type samarbeid med boligbyggelagene.

Det offentlige kan også gå inn på eiersiden i utleieselskaper. Gjennom blant annet avtaler, styredeltakelse og egenkapital kan stat eller kommune bidra til å fremme seriøse utleieselskaper og sikre den sosiale profilen.

Utvalget mener det bør vurderes å tilby 100 pst. lånefinansiering fra Husbanken til privat utleie med sosiale formål. Husbanken tilbyr i dag 100 pst. lånefinansiering til boliger med kommunal tildelingsrett. Det bør også vurderes å benytte reguleringsplan som virkemiddel for å fremme utleie med sosiale formål. Utvalget mener det bør gjøres en juridisk vurdering av om det er hjemmel i plan- og bygningsloven til å legge inn krav i reguleringsplanen om at et visst antall boliger i et område skal være sosiale utleieboliger. Hvis plan- og bygningsloven ikke åpner for dette, bør det legges inn som en klar presisering i loven.

8.7.4.3 Nærmere om subsidiering av utleie med sosiale formål

Formålet med å gi eventuelle subsidier til privat utleie bør være å skape bedre forhold på leiemarkedet. Når dette ikke er boliger med kommunal tildelingsrett vil ikke tilbudet være direkte rettet mot de mest vanskeligstilte på boligmarkedet. Derfor mener utvalget at størrelsen på eventuelle subsidier bør være lavere enn tilskuddsordningen for kommunale boliger. Det vil si at målrettingen er svakere, samtidig som lavere tilskuddsutmåling gir flere boliger for samme tilskuddsbevilgning. Utvalget vil peke på at subsidiering av privat utleie med sosiale formål må avveies mot mer målrettet subsidiering av prioriterte grupper.

Dersom det åpnes for bruk av tilskudd til slike formål, må det vurderes hvordan staten sikrer at midlene blir benyttet til formålet. En mulighet er å sikre dette gjennom lov, hvor det reguleres at midlene skal beholdes i sektoren, jf. avsnitt 8.4.2. Utvalget er bekymret for at en lovregulering kan bli for rigid, og kan virke mot sin hensikt. Det kan bety at private ikke ønsker å gå inn i en slik ordning. Skal det være attraktivt for private kan det være nødvendig å begrense ordningenes varighet, for eksempel til 30 – 40 år. Etter utvalgets vurdering bør også ulike former for avtaler kunne ivareta de nødvendige hensynene for å sikre at midlene benyttes til formålet.

8.8 Utvalgets tiltak

8.8.1 Utrede modeller for utleie med sosiale formål

Utvalget mener det bør gjøres en nærmere vurdering av modeller som kan gi hensiktsmessige rammevilkår til utleieselskaper med sosiale formål. Ulike aktører som kan ha en rolle i etableringen av slike selskaper bør ta del i utredningen. Det kan blant annet være boligbyggelag, frivillige aktører, utleieselskaper, Husbanken og kommuner.

8.8.2 Flere studentboliger

På tross av stor satsing i de seneste årene er det fortsatt stort behov for studentboliger. Det har de siste ti årene vært en økning på 40 000 studenter i Norge.108 Dette skyldes dels høyere studietilbøyelighet i befolkningen og dels flere internasjonale studenter. Stadig flere studenter og høy arbeidsinnvandring har bidratt til økt press i leiemarkedet. I 2010 økte leieprisene med hele 7 pst. Undersøkelser viser også at studenter som må leie i det private markedet oftere må betale mer og ta til takke med dårligere utleieobjekter.109 En kraftig økning i antall studenter i årene framover betyr også at det vil være behov for en ytterligere satsing på bygging av flere studentboliger. I dag har 16 pst. av studentene tilgang på studentboliger. En ytterligere satsing er nødvendig for at ikke dekningsgraden skal reduseres.

Flere studentboliger er ikke bare viktig for studenter, men også for vanskeligstilte grupper i leiemarkedet. Økt bygging av flere studentboliger vil dempe presset i leiemarkedet, og er dermed også et viktig og målrettet tiltak for å bedre forholdene og lette tilgangen på leieboliger for vanskeligstilte. Studentboligpolitikken bør derfor i større grad sees i en bredere boligpolitisk sammenheng.

Utvalget mener det er viktig at studentboligene er tilpasset dagens studentgrupper. Stadig flere studenter er i etableringsfasen, og det er behov for mer familietilpassede studentboliger.

Utvalget foreslår en økning av tilskuddet til studentboliger som muliggjør tilsagn til 1500 nye studentboliger årlig. Dette er et målrettet tiltak for å øke tilbudet av ikke-kommersielle boliger i leiemarkedet. Det innebærer en økning med 500 boliger sammenlignet med dagens nivå og vil samtidig bety full utnyttelse av studentsamskipnadens kapasitet for framskaffelse av nye studentboliger.110 Det bør særlig satses i de store studentbyene. Fordelingen av tilskudd bør i tillegg ta hensyn til det generelle presset i leiemarkedet.

8.8.3 Utvidelse av Husleietvistutvalget

For å bidra til et bedre fungerende leiemarked foreslår utvalget at HTU utvides til andre deler av landet. Særlig viktig vil det være å prioritere etableringen av slike kontorer i områder med press på boligmarkedet, eksempelvis i og rundt de større byene. HTU bidrar med nyttig kunnskap om situasjonen på leiemarkedet og leieres rettsikkerhet, som er en ytterligere grunn til at dette arbeidet bør prioriteres.

8.8.4 Styrket leieboerorganisering

Utvalget foreslår at leieboerorganiseringen styrkes, og at det bør opprettes en nasjonal forening. Fordi mange leiere har et kortsiktig leieperspektiv, og mange har lav inntekt, er medlemskontingenter et for svakt økonomisk grunnlag for leieboerforeningene. Utvalget mener derfor at det er behov for offentlig støtte for å få en god, nasjonal leieboerorganisering.

Den lave organisasjonsgraden har også en demokratisk dimensjon. Ved at leieboerforeningene har få medlemmer og små ressurser, må det antas at de har en tilsvarende liten gjennomslagskraft overfor myndigheter og politiske organer sammenliknet med boligeierne og utleierne. En økt leieboerorganisering vil bidra til at leiere får politisk innflytelse som er mer i samsvar med sektorens faktiske størrelse.

Utvalget mener økt leieboerorganisering vil styrke rettsvernet til svake grupper i leiemarkedet gjennom rimelig juridisk assistanse og gi økt bevissthet om leiernes rettsposisjon. En styrket leieboerorganisering kan dermed føre til at husleieloven i større grad blir fulgt i praksis. Både leiere og utleiere har begrenset kunnskap om husleieloven.111 Økt kunnskap om rettigheter og plikter i leieforhold vil kunne styrke rettssikkerheten og øke botryggheten for leiere.

Leieboerorganisasjonene kan også bidra til å overvåke utviklingen på leiemarkedet, rapportere om uheldige forhold og foreslå løsninger.

I tillegg vil utleierne kunne dra nytte en styrket leieboerorganisering. Utleierne ville få en part de på visse områder kan samarbeide med, og på andre områder, en tydeligere og mer profesjonell motpart. Dette kan på sikt bidra til å redusere leietvister.

8.8.5 Frivillig sertifiseringsordning for utleiere

Leieforhold avtales som oftest direkte mellom leier og utleier. Partene har varierende grad av kunnskap om leieavtalens rekkevidde og innhold.112 Bevisste og ubevisste omgåelser av regelverket bidrar til utrygghet i bosituasjonen. Utvalget foreslår å utrede om det er hensiktsmessig og mulig å etablere en frivillig sertifiseringsordning for utleiere. Det kan bidra til å trygge bosituasjonen for leiere og redusere antall konflikter i leieforhold. En slik ordning kan også gi fordeler for utleiere gjennom redusert risiko for konflikter og bedre kvalitet på tjenestene.

Utvalget foreslår at sertifiseringen er frivillig. Gjennom frivillig deltakelse blir det enklere å skille mellom utleiere med og uten sertifisering. Å motta sertifisering skal være et kvalitetsstempel som styrker merkevaren som utleieselskapet representerer, og være et konkurransefortrinn. Det kan være hensiktsmessig å opprette to nivåer for sertifisering; ett for mindre utleiere og ett for profesjonelle utleiere.

8.8.6 Økt kunnskap om useriøse utleiere og sanksjonsmuligheter

I utgangspunktet innebærer dårligere leieobjekter mindre etterspørsel, og dermed lavere leiepris. Siden enkelte grupper vanskeligstilte har problemer med å få innpass i det ordinære leiemarkedet, kan det oppstå delmarkeder hvor utleiere spekulerer i å leie ut dårlige boliger til høy pris. De kan dermed forsøke å utnytte vanskeligstilte som mangler alternativer på leiemarkedet.

Utvalget mener det er viktig med økt kunnskap om useriøse utleiere og uegnede utleieobjekter for å kunne hindre kommersiell utnytting av vanskeligstilte grupper. Utvalget anbefaler at det gjennomføres undersøkelser både på nasjonalt og kommunalt nivå for å få bedre oversikt over omfang og karaktertrekk ved denne type utleievirksomhet.

Utvalget foreslår at relevante lover og regler gjennomgås for å tydeliggjøre hvilke sanksjonsmuligheter kommunene har overfor useriøse utleiere og uegnede utleieforhold. Det bør videre vurderes om det er tilstrekkelig hjemmel for tilsyn og sanksjonering.

9 Kommunal utleie

De kommunale utleieboligene er en viktig del av det boligsosiale virkemiddelapparatet. De siste tiårene har disse boligene i stadig større grad blitt forbeholdt vanskeligstilte på boligmarkedet. Tilbudet gis til personer som har problemer med å skaffe seg bolig av helsemessige, sosiale eller økonomiske årsaker. Nedbyggingen av institusjonsomsorgen har betydd at kommunene i større grad trenger tilrettelagte boliger for personer med behov for omfattende helse- og omsorgstjenester.

I europeisk perspektiv har Norge en liten kommunal utleiesektor. Eierlinjas sterke posisjon har bidratt til at sektoren ikke er større. Mange kommuner rapporterer imidlertid om at behovet for kommunale boliger er større enn tilbudet.

Dette kapitlet handler om det kommunale utleietilbudet og dets funksjon. Utfordringene med å gjøre den kommunale utleiesektoren tilpasset dagens behov gjennomgås, og statlige og kommunale subsidier rettet mot sektoren drøftes.

9.1 Det kommunale utleietilbudet

9.1.1 Formål og målgrupper

Kommunale boliger kan grovt sett sies å tilbys tre målgrupper. For det første er det personer som får tildelt bolig av helse- og omsorgspolitiske årsaker. Det vil si at de har behov for tilrettelagt bolig og/eller pleie- og omsorgstjenester.113 Dette kan være personer med redusert funksjonsevne, psykiske lidelser eller rusmiddelavhengighet. For det andre er det personer som blir tildelt en bolig fordi de har vanskeligheter med å skaffe seg en egnet bolig på egen hånd av helsemessige, sosiale eller økonomiske årsaker.114 Disse gruppene er til dels overlappende. For det tredje har en del kommuner boliger for egne ansatte eller til andre som av ulike årsaker ikke behovprøves ved tildelingen.

9.1.2 Omfang

Kommunene disponerer om lag 100 000 boliger. Antallet har økt fra om lag 82 000 boliger i 2000 og 75 000 boliger i 1993.115 I forhold til folketallet vil det si 18 boliger per 1000 innbyggere i 1993, 19 boliger per 1000 innbygger i 2000 og 21 boliger per 1000 innbyggere i 2009.116

Det er store forskjeller i bruken av kommunale boliger, både når det gjelder innretning og omfang. Tall fra 2005 viste en fordeling fra 90 til tilnærmet ingen kommunale boliger per 1000 innbyggere.117 11 kommuner hadde over 50 kommunale boliger på 1000 innbyggere, mens 19 kommuner hadde færre enn 10. Kommunene med høyandel er vanligvis små distriktskommuner. Forskjellene er nok delvis et resultat av at kommunene har ulike behov, og delvis av andre forhold som kommuneøkonomi, historisk utvikling, befolkningsutvikling og politiske beslutninger.

Det er også forskjeller i type boliger i kommunene og i hvor stor grad boligene er rettet mot særskilte grupper. Det er flest små kommuner som ikke behovsprøver, sannsynligvis på grunn av at en større andel av boligmassen er tjenesteboliger til tilflyttende arbeidskraft.

9.1.3 Eiendomsforhold og samarbeid med private aktører

Kommunale boliger omfatter både kommunalt eide boliger, boliger som kommunen leier fra private til framleie, og privat eide boliger hvor kommunen har disposisjonsrett gjennom avtale. Kommunale boliger inkluderer bare boformer hvor det inngås husleiekontrakt. Sykehjem og andre institusjoner uten husleiekontrakt inngår dermed ikke i definisjonen. Det er store forskjeller mellom kommunene i eieform på kommunale boliger, fra å ha ingen til alle i kommunal eie.118

Kommunene kan samarbeide med private om bygging av kommunale boliger, gjennom ordinære, forretningsmessige avtaler. Kommunene kan ikke videretildele tilskudd til utbygging, men Husbanken kan tildele tilskudd til utleieboliger for vanskeligstilte direkte til selskaper, stiftelser og lignende. Utleieboliger til vanskeligstilte eid av private må ha klausul om at boligene skal leies ut til vanskeligstilte og med kommunal tildelingsrett i minst 20 år. For privat eide omsorgsboliger skal kommunene ha tildelingsrett i minst 30 år.

Kommunene organiserer også de eide boligene ulikt, med ulik grad av styring over formål og kontantstrømmer. 11 pst. av kommunene har lagt forvaltningsoppgaver til et kommunalt foretak, mens 8 pst. har lagt dette til en stiftelse. Også kartlegging av boligbehov, oppføring, kjøp og salg, og tildeling av boliger, kan legges i kommunale foretak eller stiftelser.

9.1.4 Rettigheter og plikter

Utleieboliger for vanskeligstilte

Kommunene skal medvirke til å skaffe boliger til personer som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet.119 Medvirkningsplikten er ikke knyttet direkte opp mot etablering i kommunale boliger, men til å skaffe en bolig. Kommunal bolig kan være det mest realistiske eller hensiktsmessige, avhengig av den enkeltes situasjon og situasjonen på boligmarkedet.

Kommunene kan ha retningslinjer for hvem som skal prioriteres, og slik sette rammer for behovet for boliger. Gjennom forskrifter og retningslinjer for tilskuddene setter også staten rammer. To av tre kommuner har retningslinjer for hvilke grupper som skal prioriteres ved tildeling av kommunale boliger.120

Tildeling av kommunale boliger er et enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand. Det er grunn til å tro at mange har praktisert en saksbehandling av boligsøknader som ikke er i tråd med loven.121 Dette dreier seg både om mangel på skriftlig tilbakemelding på søknader, manglende informasjon om klageadgang, og manglende realitetsbehandling av søknadene.122

Om lag halvparten av kommunene har hatt rutiner hvor søkere blir satt på en søkerliste.123 Søkerne får dermed verken et positivt vedtak med tildelt bolig eller plass på venteliste, eller et avslag. Uten et avslag får de heller ikke klageadgang.

På bakgrunn av at flere undersøkelser har pekt på svakheter i saksbehandlingsrutinene har Kommunale Boligadministrasjoners Landsråd (KBL), med økonomisk støtte fra Husbanken, utarbeidet et kursopplegg for kommunene om temaet. Slike kurs har vært gjennomført i alle Husbankens regioner.

Boliger og tjenestebehov

Etter kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven har kommunene plikt til å yte nødvendige helsetjenester og faglig forsvarlige sosialtjenester til dem som har behov for det.124 Det er et hovedprinsipp at tjenestene skal knyttes til person, og ikke til boligen. Dette gjelder uavhengig av om tjenestemottaker har behov for døgnkontinuerlige tjenester.125 Det er likevel ikke en rettighet for den enkelte å bestemme omfang av tjenester og hvordan de skal organiseres. Kommunen kan ut fra en forsvarlighets- og hensiktsmessighetsvurdering beslutte at brukeren bør få tilbud om tjenester i institusjon framfor eget hjem.126

Kommunene har samtidig plikt til å ha et tilbud av institusjonsplasser,127 men ikke en plikt til å ha et tilbud om tilrettelagte boliger/omsorgsboliger for dem som ikke disponerer et hjem egnet for pleie- og omsorgstjenester.128

9.2 Boligmasse og boligbehov

9.2.1 Hvorfor et kommunalt utleietilbud?

Et kommunalt utleietilbud kan være hensiktsmessig i tilfeller der det er vanskelig å finne en tilfredsstillende bolig i det private markedet. Press i boligmarkedet vil gjøre det vanskeligere å finne en egnet bolig, og vanskeligstilte kommer ofte sist i køen hos private utleiere. Det private markedet tilbyr heller ikke nødvendigvis alltid den type bolig det er behov for. Det kan være spesialtilpassede boliger eller boliger for personer med en ustabil livsførsel, som ingen ser seg tjent med å tilby.

Et kommunalt botilbud kan også være den beste muligheten for enkelte til å kunne ha en god livssituasjon. For noen kan en tilrettelagt bosituasjon innebære færre ekstrabelastninger.

Kommunene kan anse det å få bygget eller anskaffet kommunale boliger som ledd i en lokal boligmarkedspolitikk eller næringspolitikk. For eksempel har enkelte distriktskommuner bygget omsorgsboliger for å øke omsetningen i det øvrige boligmarkedet.129 Det kan også være et ledd i en boligplanleggingsstrategi, hvor lokalisering av kommunale boliger kan ha betydning for sosial integrering i bomiljøene.

9.2.2 Utvikling i målgrupper

Nedbygging av institusjonsomsorgen er basert på en sterk politisk målsetting om at flest mulig skal kunne leve og bo i eget hjem med tilstrekkelige tjenester. De kommunale boligene har vært viktige i dette arbeidet. En rekke reformer og statlige satsinger har medført nye krav til kommunenes bolig- og tjenestetilbud. Gjennomføringen av HVPU-reformen for mennesker med utviklingshemming har vært viktig. Det samme har Handlingsplan for eldreomsorgen og Opptrappingsplanen for psykisk helse. Husbankens låne- og tilskuddsordninger har vært viktige for framskaffelsen av kommunale boliger til disse formålene.

Arbeidet mot bostedsløshet har gitt de kommunale boligene en mer sentral plass i kommunens helse- og sosialtilbud. Ikke minst har flere personer med rusmiddelavhengighet fått tilbud om kommunal bolig. Disse boligene er også viktig i førstegangsbosettingen av flyktninger. Innenfor det statlige tilskuddet til utleieboliger er flyktninger en prioritert gruppe.

Tidligere har kommunene eid en del personalboliger, men i dag er disse i stor grad avviklet. I tillegg har det tidligere vært tildelt boliger til personer med lave, stabile trygde- eller arbeidsinntekter.

9.2.3 Kapasitetsutfordringer

Det er lange ventelister på kommunale boliger i mange kommuner. 74 pst. av de store kommunene har oppgitt at det er vanlig å vente opptil et år.130

I Riksrevisjonens undersøkelse framkom også følgende:

• 76 % oppga å ha for få boliger til personer med rus- og/eller psykiatriproblemer

• 68 % oppga å ha for få boliger til store barnefamilier (fire eller flere barn)

• 57 % oppga å ha for få boliger til familier med barn

• 53 % oppga å ha for få boliger til personer med nedsatt funksjonsevne

• 53 % oppga å ha for få boliger til enslige

Dette viser at mange kommuner opplever at de har mangel på boliger, og at boligbehovet er sammensatt.

Fylkesmennene gjorde i 2007 en overordnet vurdering av behovet for nye sykehjemsplasser og omsorgsboliger, og behovet for utskifting og modernisering.131 De anslo et behov for om lag 12 000 sykehjemsplasser og 8 000 omsorgsboliger med heldøgnstjenester for perioden 2008 – 2015. 6 000 enheter var knyttet til personer under 67 år, hvorav i underkant av 3 000 boliger til personer med psykiske lidelser. Etter at Opptrappingsplanen for psykisk helse ble avsluttet i 2006, anslo Sosial- og helsedirektoratet et udekket behov for om lag 2 700 boliger til personer med psykiske lidelser og behov for omfattende tjenester.132

I Omsorgsplan 2015 ble det lagt til grunn et mål om å gi investeringstilskudd til 12 000 enheter for perioden 2008 – 2015.

9.2.4 Differensiert botilbud

De siste tiårenes utvikling har gitt en mer sammensatt gruppe beboere og søkere til kommunale boliger. Det har stilt store krav til endring av boligmassen. Små trygdeboliger er ofte lite tilpasset store barnefamilier og personer med redusert funksjonsevne. Personer med ulike helseplager, rus og psykiske lidelser kan ha særskilte behov for egnede boliger.

Mange kommuner trenger et mer differensiert boligtilbud. For de fleste boligsøkere vil det dreie seg om ordinære boliger av ulik størrelse, og av god og tilrettelagt standard, integrert i ordinære bomiljøer. For noen vil det være behov for andre løsninger. Både Prosjekt bostedsløse133 og Opptrappingsplanen for psykisk helse134 har bidratt til utvikling av nye bolig- og tjenestemodeller, og erfaringsoverføring og kunnskapsutvikling i kommunene.135

I noen tilfeller henger bolig- og tjenestetilbudet nært sammen. Mangel på ressurser til tjenesteoppfølging kan være et hinder for å investere i tilrettelagte boligløsninger.

9.2.5 Bomiljø

Kommunale utleieboliger er ofte samlet i enkelte blokker og i deler av kommunen. Sammen med en økende målretting av kommunale boliger til personer med sosiale, helsemessige eller økonomiske problemer, gir dette utfordringer for bomiljøet. Et godt og tilpasset tilbud er viktig for at de kommunale boligene skal bidra til å stabilisere framfor å destabilisere livene til personer i sårbare situasjoner. Opphoping av kommunale boliger kan være et hinder for sosial inkludering, og føre til dårlige bomiljøer som påvirker beboernes livskvalitet og levekår. Det er særlig belastende for barn.

I Riksrevisjonens undersøkelse opplyser over halvparten av kommunene at en større andel beboere med rus- og/eller psykiatriproblemer har gjort det vanskeligere å skape gode bomiljøer.136 Særlig de store kommunene har problemer med bomiljø. 66 pst. av kommunene har boliger som jevnlig preges av husbråk. 40 pst. har boliger i områder som preges av innbrudd, og rundt en tredjedel har boliger med nærområder som er utrygge på grunn av vold og kriminalitet.

Å bedre et bomiljø er både utfordrende og ressurskrevende. Oslo kommune har utarbeidet en rapport om barns oppvekstvilkår i kommunale boliger som viser at det ikke bare er konflikter mellom barnefamilier og rusmisbrukere, men også mellom generasjonene og barnefamilier seg i mellom.137 Det å endre beboersammensetningen er imidlertid et langsiktig arbeid. Rapporten legger vekt på gode fellesarealer, godt vedlikehold, mer service, oppfølgingstjenester og tilstedeværelse fra bomiljøvaktmestere og andre.

I et integreringsperspektiv kan flyktninger med fordel bosettes i etablerte bomiljø. Flyktninger er ofte beboere som i liten grad belaster sine omgivelser, og de kan dra nytte av fellesskapet som etablerte bomiljø utgjør.138 Flere har også god spareevne, og vil derfor i større grad være i stand til å kjøpe boligen av kommunen etter hvert.

9.2.6 Barn i kommunale boliger

Lavinntektsfamilier i kommunale boliger har betraktelig dårligere bostandard enn lavinntektsfamilier i eid bolig.139 Familiene i kommunale boliger har større problemer med støy og fukt, trekk og kulde, og dårligere materiell standard. Nesten dobbelt så mange er trangbodde sammenlignet med andre lavinntektsfamilier.

Det ser ut til å være en tendens til at lavinntektsfamilier har fått færre boligproblemer i perioden fra 2003 til 2009, men familier i kommunale boliger ser ikke ut til å ha fulgt samme utvikling. 32 pst. av disse familiene har fått flere boligproblemer, og 29 pst. har fått færre boligproblemer. For alle lavinntektsfamiliene har 19 pst. fått flere boligproblemer og 28 pst. fått færre.140

Kommunale boliger er ofte ment som gjennomgangsboliger, men mange blir boende der i mange år. 17 pst. av lavinntektsfamiliene hadde bodd i den kommunale boligen hele livet, og rundt 40 pst. bodde i boligen gjennom hele barneskolen.141 Dette er viktige år i et barns liv, og en midlertidig bosituasjon kan oppfattes mer langvarig for barn enn for voksne. Lang botid i kommunal bolig er ikke nødvendigvis negativt. Bostabilitet vil kunne gi økt livskvalitet, mens ustabilitet og gjentatte flyttinger kan være belastende. Det gjelder ikke minst for barn.

9.2.7 Spesialtilpassede boliger – boformer og lokalisering

Det er et viktig prinsipp at det skal tilstrebes integrering i ordinære bomiljø for personer med redusert funksjonsevne og helseplager. Hvilke modeller for boform og lokalisering som benyttes har betydning for sosial inkludering. Boligmodellene kan kategoriseres som selvstendige boliger, samlokaliserte boliger (boliger i samme hus eller umiddelbar nærhet), bofellesskap (flere selvstendige leiligheter i samme hus med fellesareal), og bokollektiv (felles stue og kjøkken).

En undersøkelse fra 1997 viste at de fleste utviklingshemmede bor i samlokaliserte boliger eller fellesskapsboliger (bofellesskap og bokollektiv).142 Rundt halvparten bor i ulike former for fellesskapsboliger. En mindre del av disse har sin bolig i tilknytning til sykehjem og omsorgsboliger for eldre (10 pst.). Et klart flertall av kommuneinformantene i undersøkelsen var fornøyde med beliggenheten av boligene til utviklingshemmede, og var uenige i at de hadde plassert for mange på samme sted. Dette kan henge sammen med at nesten alle kommuneinformantene hadde en oppfatning av at utviklingshemmede ønsker å bo nær andre i samme situasjon.

De funksjonshemmedes organisasjoner har imidlertid pekt på utfordringer med at samlokalisering og fellesskapsløsninger kan gi institusjonspregede boformer, og svekke både den enkelte beboers selvbestemmelse og forutsetningene for sosial inkludering i samfunnet.143 Undersøkelser indikerer også at det skjer en utvikling mot økt antall boenheter per boligkompleks.144 Liten fleksibilitet i koblingen mellom bolig og tjenesteutøvelse oppfattes også som problematisk av organisasjonene. Det kan begrense den enkeltes mulighet til å velge hvor de vil bo.145 Det blir blant annet pekt på at et skille mellom omsorgsboliger og andre kommunale boliger kan føre til manglende fleksibilitet.

Bare 10 pst. av utviklingshemmede med institusjonsbakgrunn bor i eid bolig. De øvrige bor nesten utelukkende i kommunale boliger.146

De fleste boligene bygget under Opptrappingsplanen for psykisk helse er bofellesskap eller samlokaliserte boliger.147 Svært få er bygget spredt i den ordinære bebyggelsen. De fleste kommunene sier samtidig at de ikke har samlokalisert boliger for psykisk syke med boliger for andre grupper hjelpetrengende. Mellom en tredjedel og en fjerdedel av kommunene har lokalisert boliger for personer med psykiske lidelser sammen med boliger til eldre, utviklingshemmede og rusmisbrukere.

De statlige tilskuddsordningene skal stimulere til utvikling av integrerte botilbud. I Husbankens retningslinjer og veileder for ordningene er det presisert at prosjektene skal ha god kvalitet, deriblant boform og kvaliteten på denne.148 Samtidig er det fra statlig hold pekt på ressurs- og hensiktsmessighetsspørsmål ved lokalisering av omsorgsboliger.

I Omsorgsbolig – en veileder149 står det blant annet:

«For enkelte kommuner kan dette bli ressurskrevende hvis eldre med omfattende tjenestebehov bor spredt. Omsorgsboliger kan derfor med fordel samlokaliseres og ligge i nærheten av eksisterende sykehjem eller omsorgsbase. Kommunen blir da i stand til å utnytte ressursene mer effektivt. Samlokalisering legger også forholdene til rette for at beboerne kan støtte og hjelpe hverandre om de ønsker det. (…)

Et av de viktigste overordnede politiske mål for funksjonshemmede er prinsippet om organisatorisk og sosial integrering. Dette forholdet ivaretas best ved at den enkelte får bo hjemme, eller at omsorgsboligene i størst mulig grad lokaliseres og integreres i det vanlige bomiljøet slik at den enkelte får et mest mulig vanlig dagligliv. Samlokaliseringshensynet må derfor veies opp mot utvikling av store enheter for spesielle brukergrupper, da dette kan være i strid med integreringsprinsipper og mulighetene for samfunnsdeltakelse.»

9.2.8 Vedlikeholdskostnader

Kostnadene ved vedlikehold er ofte høye i kommunale boliger. Det kan blant annet skyldes utleie til personer med sosiale problemer og i ustabile livssituasjoner. Grovt hærverk, fuktskader på grunn av manglende utlufting/dårlig ventilasjon og økt brannfare grunnet uforsiktig omgang med ild og elektriske anlegg, gir høye vedlikeholdskostnader.150 Det kan også være en utfordring at beboere har ansvar for indre vedlikehold, men har for svak økonomi til å gjennomføre det. Resultatet kan bli at leiligheter over tid forfaller, og at det da blir en betydelig utgiftspost for kommunene.151

9.2.9 Vedlikeholdsetterslep

83 pst. av kommunene oppgir at de i større eller mindre utstrekning har problemer med at boligene er i dårlig fysisk stand.152 Jevnt over setter ikke kommunene av tilstrekkelig med midler til vedlikehold. Manglende vedlikehold gir dårlige levekår for beboerne og forsterker problemer med stigmatisering.

En undersøkelse av Multiconsult og PricewaterhouseCoopers tok for seg tilstanden og vedlikeholdsetterslepet i hele den kommunale boligmassen.153 Behovet for oppgradering til en tilstand uten vesentlige feil eller mangler ble anslått til 8.1 mrd. kroner de neste ti årene. Behovet for de neste fem årene ble anslått til 4.7 mrd. kroner.

Det er ofte ikke manglende økonomiske ressurser som er årsak til vedlikeholdsetterslepet, men at tiltak blir satt inn for sent, slik at totalkostnadene øker. Kompetanse på forvaltning, drift og vedlikehold er med andre ord viktig for at kommunene skal kunne håndtere boligmassen sin på en kostnadseffektiv måte.

9.2.10 Kommunal forvaltning

Den kommunale boligsektoren stiller store krav til kompetanse og helhet i forvaltningen. Det gjelder samhandlingen mellom eiendomsutvikling og tildeling av boliger. Det gjelder også mellom de ulike faginstansene som har ansvaret for ulike målgrupper.

I rundt halvparten av kommunene er tildeling av kommunale boliger samlet i én instans.154 En del kommuner har en differensiert og øremerket boligmasse hvor enkelte sektorer har ansvaret for tildelingen. Det kan være egne tildelingsorganer for boliger til flyktninger, rusavhengige, utviklingshemmede osv. Også boligene kan være organisert i ulike instanser, ved at én etat har ansvar for utleieboliger for vanskeligstilte og en annen for omsorgsboliger.

Mange kommuner mangler oversikt over boligbehov og egen boligmasse, og tilstrekkelige rutiner for å få fornyet boligmassen.155 Verktøy som boligsosiale handlingsplaner, registreringssystemer eller saksbehandlingssystemer kan gi kommunene bedre oversikt.

I varierende grad foretar kommunene systematiske revurderinger av beboernes behov for kommunal bolig.156 Det ser imidlertid ut til at en del beboere i kommunale boliger etter hvert kommer seg inn på eiemarkedet.157 Som beskrevet i kapittel 7 om eierlinja, tyder undersøkelser på at det er et fortsatt uutnyttet potensial. Mange beboere i kommunale boliger kunne klart å betjene et boliglån, selv uten ytterligere økonomisk støtte.158

9.2.11 Kommunaløkonomiske hensyn

Investeringer i nye boliger er kostnadskrevende, mens nedbetalte boliger, som stiger i verdi, er oppbygging av kommunal egenkapital. Forsømt vedlikehold vil kunne innebære økte kostnader på et senere tidspunkt. Kommuner tar også risiko med å bli sittende med tomme, usalgbare boliger, ikke minst i fraflyttingsområder. En undersøkelse gjort for utvalget har vist at inntekter og utgifter for kommunale boliger nesten går i balanse for den kommunale utleiesektoren samlet sett, jf. kapittel 11.159

9.3 Statlige subsidier til kommunale boliger

9.3.1 Statlige subsidier

Husbanken gir tilskudd til omsorgsboliger og sykehjem til personer med heldøgns pleie- og omsorgsbehov og tilskudd til utleieboliger. Sistnevnte tilskudd er et av de sentrale statlige virkemidlene i den sosiale boligpolitikken. Tilskudd til omsorgsboliger og sykehjem har en helsepolitisk begrunnelse. Investeringstilskuddet til omsorgsboliger og tilskuddet til utleieboliger går dels til overlappende grupper.

Tilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser skal stimulere kommunene til å fornye og øke tilbudet. Tilskudd til utleieboliger skal øke antallet egnede utleieboliger til vanskeligstilte på boligmarkedet. Ordningen er fra og med 2011 også åpnet for boliger til ungdom. Tilskuddene skal stimulere kommunene til å bygge og utbedre/oppgradere boligmassen.

Mange av beboerne i disse boligene mottar statlig bostøtte. Det øker beboernes betalingsevne og kan redusere kommunens kostnader, enten ved at kommunen kan sette høyere husleie eller redusere utgiftene til kommunal bostøtte/sosialhjelp.

I utgangspunktet skal tilskuddene bidra til investering i boligene, og bostøtten bidra til å redusere bokostnadene for den enkelte beboer. I praksis er ikke skillet alltid like klart. Hvis tilskuddene ikke reduserer leieprisene, slik at kommunen både får tilskudd og full husleiedekning (subsidiert gjennom statlig bostøtte), kan dette betegnes som dobbeltsubsidiering. På den annen side, hvis tilskuddene er så store at deler kan tas ut som inntekt for kommunene eller som husleiestøtte for beboerne, kan dette også være en form for oversubsidiering.

Kommunene får kompensasjon for merverdiavgift ved anskaffelse av boliger med helseformål eller sosiale formål. Hva som regnes som bolig med helseformål eller sosiale formål defineres i Forskrift om kompensasjonsloven § 7. Som bolig med helseformål eller sosialt formål regnes boliger som er særskilt tilrettelagt for slike formål. Det er den særskilte tilretteleggingen, og ikke betegnelsen av boligen, som er avgjørende for om den faller inn under kompensasjonsordningen. Kompensasjonsordningen gjelder også fellesanlegg i tilknytning til disse boligene.

9.3.2 Styring og forvaltning av tilskuddsordningene

Husbanken skal sørge for at tilskuddene de forvalter blir anvendt i samsvar med formålene med ordningene. De skal også rapportere til departementet på bruk og måloppnåelse med tilskuddene. Rapporteringen bygger på indikatorer på behov og måloppnåelse gjennom Husbanken og KOSTRA160. Kommunene rapporterer på ventelister til kommunale boliger, men det er store svakheter med dette som indikator på behov. Mangel på gode behovsindikatorer gjør det vanskelig å måle effekter.

Omsorgsboligtilskuddet måles blant annet etter dekningsgrad for personer over 80 år og fornyelse av bygningsmassen. For utleieboligtilskuddet ble det i 2009 innført et resultatkrav om nettotilvekst på nasjonalt nivå. Husbanken skal prioritere de kommunene som kan vise til nettotilvekst av egnede boliger.

Bakgrunnen for kravet om nettotilvekst er at kommunene har rapportert om for få boliger. Det har også sammenheng med at antall kommunale boliger ikke har økt like mye som antall gitte tilskudd. Det ble anslått en økning på 50 – 85 pst. av gitte tilskudd.161 En del kommuner har ønsket å redusere antallet boliger. En del har solgt og finansiert utbedring av andre boliger. En del har solgt boliger og kjøpt andre, kanskje dyrere boliger. Dermed har ikke antall boliger økt i samme takt som utbetalingene av tilskuddene.

I tillegg til å sikre at tilskuddsmidler benyttes i henhold til formålet, er det viktig å sikre at effekten varer ved og at ikke midlene indirekte går til andre formål (subsidielekkasjer). Det bør videre unngås at ulike subsidier gis til å dekke de samme kostnadene (dobbeltsubsidiering). Mange tilskuddsordninger er bygd opp slik at kommune og stat skal dele kostnadene for å sikre at kommunene har insentiver til å være kostnadseffektive.

Utleieboligtilskuddet har en nedskrivningstid på 20 år, og tilskudd til omsorgsboliger på 30 år. Nedskrivningstiden skal sikre at tilskuddsmidlene kommer målgruppene til gode. Tilskuddene skal normalt ikke overstige 20 pst. for utleieboliger, 30 pst. for omsorgsboliger og 40 pst. for utleieboliger med oppfølgingstjenester. Dette skal sikre et kommunalt finansieringsbidrag og unngå at tilskudd og bostøtte dekker de samme kostnadene.

Kommunale boliger har også en inntekts- og formuesside. Det inkluderer husleie, eventuelle verdiøkninger på boligene, og inntekter fra salg av boliger. Deler av husleien kan være dekket av statlig bostøtte. Kommunene har også betydelige utgifter, ikke minst til vedlikehold. For det enkelte prosjekt vil kostnadsbelastningen bli lavere over tid, og kunne gi overskudd.

Det at kommunene har inntekter fra disse boligene, og at inntektene i en del tilfeller går til andre formål, er noe av bakgrunnen for forslag om at inntektene skal holdes i sektoren. En annen faktor er at husleieinntektene til dels er inntekter fra vanskeligstilte leiere og statlig bostøtte. Kommunene kan i prinsippet motta husleieinntekter fra vanskeligstilte beboere, forsømme vedlikeholdet, og benytte inntektene i andre sektorer.

9.4 Subsidiering av beboeren

Beboere i kommunale boliger kan bli subsidiert på ulike måter gjennom lav husleie, bostøtte og/eller sosialhjelp. Mange kommunale leiere mottar statlig bostøtte. Den statlige bostøtten er behovsprøvd etter inntekt, og dekker boutgifter opp til et gitt boutgiftstak. Boutgiftstaket er noe høyere i kommuner med særskilt høyt kostnadsnivå, men differensieringen er ikke tilstrekkelig til å dekke forskjellene mellom for eksempel pressområder og fraflyttingsområder. I en del kommuner med lave bokostnader kan den statlige bostøtten være et tilstrekkelig virkemiddel. I kommuner med høyere kostnadsnivå vil det ofte være nødvendig å bistå beboere med tilleggssubsidier for at de skal kunne betale husleien.

9.4.1 Subsidiert husleie

Hvis leier betaler mindre i husleie enn ved privat leie, eller kommunens husleieinntekter er lavere enn kostnadene ved boligen, kan det sies at husleien er subsidiert. Kommunal- og regionaldepartementet har anbefalt kommunene å subsidiere beboerne gjennom behovsprøvde ordninger, som bostøtte, framfor husleiesubsidiering.162

NIBR har anslått det samlede beløpet på subsidierte husleier. Beregningene er usikre, men det anslås at kommunene subsidierer beboere gjennom lavere husleier med rundt 740 mill. kroner per år.163

I 1997 ble subsidiert husleie beregnet til 750 – 900 mill. kroner etter en sammenlignbar beregningsmetode. I løpet av denne perioden har antall kommunale boliger økt, samtidig som flere kommuner bruker ulike former for markedstilpasset eller kostnadsdekkende husleie.

Det er ikke åpenbart hvordan en usubsidiert husleie skal settes. En del kommuner forsøker å sette en husleie som skal tilsvare leien i det private markedet, såkalt gjengs leie, men det kan være vanskelig å finne et godt sammenligningsgrunnlag, ikke minst i små leiemarkeder.

Kommunene kan fritt fastsette husleien innenfor husleielovens regler, men Husbanken anbefaler å ta utgangspunkt i en kostnadsdekkende husleie ved tildeling av tilskudd til utleieboliger. Den beregnes ut fra drifts- og vedlikeholdskostnader og avkastningen boligkapitalen kunne ha fått ved annen anvendelse. En del kommuner benytter et utgiftsdekkende prinsipp, hvor husleien beregnes ut fra drifts- og vedlikeholdskostnader, og renter og avdrag på lån, men ikke tar hensyn til alternativavkastning.

Kostnadsdekkende og utgiftsdekkende husleie er avhengig av nivået på statlige tilskudd. Høyere tilskudd reduserer kommunens kostnader/utgifter, og kan dermed redusere leienivået. Hvis tilskuddet er så stort at leien blir lavere enn en markedsbasert leie, betyr det at husleien blir subsidiert. For å unngå dette kan tilskuddet beregnes slik at kostnadsdekkende leie blir lik en antatt markedsbasert leie.

9.4.2 Kommunal bostøtte

I 2001 rapporterte 37 kommuner at de hadde en egen bostøtteordning, og i 2009 rapporterte 50 kommuner om det samme. Tallene er usikre, men indikerer at det har vært liten endring i antall kommuner med egen bostøtteordning. Kommuner i sentrale strøk står for om lag 90 pst. av antall mottakere av kommunal bostøtte. NIBR har beregnet samlede utbetalinger til kommunal bostøtte til rundt 300 mill. kroner. De kommunale bostøtteordningene gis oftest til kommunale leiere.164

Endringen i antall kommuner som har innført kommunal bostøtte ser ut til å ha vært liten, på tross av at det kom statlige anbefalinger om dette for ti år siden (Rundskriv H-20/01). En årsak kan være at kommunene vegrer seg mot å binde opp kommunale midler i en rettighetsbasert ordning. Det kan også skyldes administrative kostnader. Hvis kommunale bostøtteordninger bare rettes mot beboere i kommunale boliger, er det i tillegg økonomisk lønnsomt å bli boende framfor å finne seg en bolig på det private markedet.

9.5 Utvalgets vurdering

Kommunale boliger er et viktig boligsosialt virkemiddel. Den kommunale utleiesektoren bør være riktig dimensjonert og et godt tilbud for dem som trenger det. Kommunene er ulike, både i sine utfordringer, hvordan de organiserer seg og hvordan de ønsker å bruke tilgjengelige virkemidler. Det gjelder også for kommunale boliger. Det er likevel noen trekk ved kommunale boliger som utvalget vil trekke fram:

• Kommunal bolig skal være en midlertidig løsning for de aller fleste. Det må likevel aksepteres at dette ikke alltid er tilfelle. For en del vil det være den beste langsiktige løsningen, og den som gir størst stabilitet. Både for dem som skal bo i korte og i lengre perioder, skal det være et godt tilbud slik at ikke bosituasjonen blir en ekstrabelastning for personer i en sårbar livssituasjon. Det må tas særlig hensyn til at det skal være et godt tilbud for barn.

• Anvendelse av kommunale boliger skal vurderes i lys av andre mer egnede boligløsninger for den det gjelder. Det bør utvikles praksis på å vurdere om det er mulig å bistå vanskeligstilte til å etablere seg i privat eid eller leid bolig. Tilbud i subsidierte kommunale boliger kan gi innlåsingseffekter, hvor leier ikke ser mulighet for å kunne forbedre sin bosituasjon ved etablering på det private markedet.

• Etablering av kommunale utleieboliger i ordinære bomiljøer bør være et av flere virkemidler kommunene benytter for sosial inkludering og gode levekår.

9.5.1 Behov for flere boliger

Utvalget mener det er behov for flere kommunale utleieboliger. Kunnskapen om dem som får sine søknader om kommunal bolig avvist, tyder på det. Det samme gjør utviklingstrekk som befolkningsøkning, fortsatt nedbygging av institusjonsomsorgen, og som følge av Samhandlingsreformen. Analyser av utfordringene på det private leiemarkedet, for eksempel diskriminering, tyder også på et behov for flere boliger.

Innsats for å øke eieretableringen blant søkere og leiere i kommunale boliger, kan på sikt bety at den kommunale utleiesektoren kan reduseres. Utvalget mener imidlertid at dette er en tidkrevende prosess, og at et tilstrekkelig kommunalt utleietilbud ikke kan avvente resultatene av en styrket eierskapspolitikk. Det må jobbes parallelt med økt eierskap og flere kommunale utleieboliger. Gjennom å skaffe boliger som i størst mulig grad er integrert i ordinære bomiljø, kan kommunene lettere legge til rette for eieretablering på sikt.

Utvalget vil særlig påpeke at det mangler visse type boliger. Kommunene må blant annet kunne tilby et variert boligtilbud til personer med rusavhengighet, alvorlige psykiske lidelser og dobbeltdiagnoser, større boliger til barnefamilier, og til personer med nedsatt funksjonsevne.

Det er ikke nødvendigvis behov for flere kommunale boliger alle steder. Hvorvidt det er et reelt behov for flere kommunale boliger i den enkelte kommune henger også sammen med annet boligsosialt arbeid. Mange kommuner med store boligsosiale utfordringer har profesjonalisert forvaltningen og har systemer for gjennomstrømming i boligene. Deres rapporterte underdekning kan derfor forventes å indikere reelle behov. Det er samtidig vanskelig å anslå hvor store behovene er. Selv i områder med høye boligpriser ser det ut til at mange kommunale leiere har god nok økonomi til å kunne kjøpe seg bolig.165

Det er den enkelte kommune som best kan vurdere hvordan det boligsosiale arbeidet kan styrkes, og om dette innebærer å øke den kommunale utleieboligmassen. På tross av at utvalget mener det er behov for flere kommunale boliger, bør ikke kommuner med nettotilvekst nødvendigvis prioriteres foran kommuner som vil fornye den kommunale boligsektoren. Ved prioritering av tilskudd bør Husbanken gjøre en vurdering av hvor store behovene er og hvilke kommuner som har gode planer for å møte disse behovene. Utvalget mener en styrket forvaltning fra Husbankens side, jf. avsnitt 9.6.5, er et bedre grep for å øke målrettingen av tilskuddene enn prioritering av kommuner med nettotilvekst.

Utvalget foreslår å øke bevilgningen til tilskudd til utleieboliger i en målrettet satsing på mer egnede boliger for personer med rusavhengighet, alvorlige psykiske lidelser og dobbeltdiagnoser.

9.5.2 Bedre utnyttelse av den eksisterende boligmassen

Utvalget legger til grunn at flere kommunale beboere og søkere kan eie sin egen bolig. Det betyr både at det er en ineffektiv bruk av de kommunale boligene, og at personer blir værende i en bosituasjon som kanskje er dårligere enn i en eid bolig.

Blant dem som får tilbud om en kommunal bolig, fortrinnsvis en omsorgsbolig, er det også mange med stabile inntekter og/eller formue. Samtidig har de et stort pleie- og omsorgsbehov i en tilpasset bolig. Dette kan være personer med redusert funksjonsevne som har trygdeinntekter, og eldre med boligformue. Gjennom et godt utviklet tjenestetilbud og et større innslag av tilpassede og universelt utformede boliger, burde flere kunne bo i egen eid bolig.

Utvalget mener at eid bolig vil gi økt selvstendighet, muligheter til å flytte, og til å ta del i verdiutviklingen på boligene. Etter utvalgets vurdering har kommunale boliger i for stor grad blitt brukt til å bosette personer med redusert funksjonsevne.

Kommunene bør arbeide for å oppgradere boligmassen til mer universelt utformet standard. Prinsippet om universell utforming gjelder for nye boliger og boområder,166 men bør også gjelde i større grad når kommunene oppgraderer eksisterende boligmasse. Det gir større muligheter til å tilby leiere med redusert funksjonsevne en egnet bolig.

9.5.3 Gode boliger og bomiljø

Utvalget mener at kommunal boligpolitikk bør ha som mål å legge til rette for sosial inkludering og gode levekår. Dette betyr at også kommunale boliger for spesifikke målgrupper i så stor grad som mulig integreres i ordinære bomiljøer. Samtidig kan det være behov for et bredere spekter av boligtyper, fra mer skjermede tilbud for utagerende personer til boliger integrert i etablerte bomiljø.

Kommunalt kjøp av boliger i borettslag og sameier, kan være hensiktsmessig for å motvirke konsentrasjon av sosiale problemer. Utvalget ser at det kan være krevende for kommunene å kjøpe seg opp i borettslag og sameier grunnet motstand fra de øvrige beboerne. Utvalget mener likevel at dette er en viktig strategi for å skape en god bosituasjon for blant annet flyktninger og barnefamilier, og lette overgangen til eie.

Kommunen som boligforvalter må ha en strategi for vedlikehold, samt for rask oppfølging av eventuelle problemer relatert til boforholdet. Bomiljøvaktmestere og andre fellestiltak for bomiljøet, vil kunne bidra til å stabilisere bomiljø i boliger og områder hvor det er mange personer med ulike sosiale og helsemessige problemer.

Det kan være ønskelig for noen å bo i et fellesskap, og nærhet til personal kan gi trygghet for enkelte. Utvalget mener at kollektive boformer ikke er problematisk i seg selv, men det er problematisk hvis den enkelte mangler valgmuligheter og blir plassert i en bolig som skaper hindre for å leve et godt liv. Det bør være en god dialog mellom kommunen og beboeren for å finne en løsning tilpasset den enkeltes ønsker og behov. Hvorvidt kollektive boformer er en god løsning avhenger av antall boliger, innretning på bygningsmassen, beboernes ønsker og sammensetning av beboermassen.

Det er særskilt problematisk med samlokalisering på tvers av ulike grupper, som eldre, personer med nedsatt funksjonsevne, og personer med rus- og psykiatriproblemer. Etablering av denne formen for omsorgsgettoer mener utvalget bør unngås. De statlige tilskuddsmidlene skal innrettes slik at de forhindrer utvikling av omsorgsgettoer, og slik at de støtter opp under etablering av kvalitativt gode boligløsninger i kommunene.

9.5.4 Botrygghet

Kommunal bolig skal i utgangspunktet være et midlertidig botilbud, og kommunene bør derfor benytte seg av tidsbestemte kontrakter i de fleste tilfeller. For en del personer må kommunal bolig antas å være et tilbud som varer livet ut eller til den enkelte eventuelt etter egen vilje kan kjøpe egen bolig eller leie privat. For noen er forsikringen om botrygghet over tid viktig av helsemessige eller sosiale årsaker. Det kan være viktig i et rehabiliteringsperspektiv, og for å kunne opprettholde en stabil bosituasjon over tid. Kommunene bør ha fleksibilitet til å kunne gjøre individuelle vurderinger av botid.

Utvalget mener derfor at kommunene bør benytte lange eller tidsubestemte kontrakter for personer med behov for et varig tilbud og forsikring om botrygghet over tid. Dette må baseres på individuell vurdering og boligsosialt skjønn.

9.5.5 God og effektiv kommunal utleiepraksis

Utvalget vil vektlegge følgende faktorer som avgjørende for en god og effektiv kommunal utleiepraksis:

9.5.5.1 Utnytte potensialet for eieretablering

Kommunene bør vektlegge økt gjennomstrømming i de kommunale boligene. Det kan innebære vurdering av eierpotensialet blant beboerne og/eller ny behovsprøving ved kontraktsslutt, og at kommunene i den sammenheng gjør en vurdering av mulighetene for startlån og eventuelt andre boligvirkemidler. Alle søkere til kommunal bolig bør også gis en vurdering om eieretablering. En mulighet er at vedtak om kommunal bolig inneholder en vurdering av tidsperspektivet for leieforholdet og strategier for overgang til eie. Barnefamilier som har behov for bolig bør særlig vurderes.

9.5.5.2 Strategier fra leie til eie

Det kan i en del tilfeller være hensiktsmessig for kommunene å tilby beboerne å kjøpe sin kommunale bolig, jf. kapittel 7 om eierlinja. Den kommunale boligen er da et direkte ledd i bistand til etablering i eid bolig.

Hvis kommunen ser for seg at boligen etter hvert skal kunne kjøpes helt eller delvis er det ikke minst viktig å se på geografisk plassering og egnethet av boligen, og anskaffe boliger i ordinære bomiljø. Kommunen kan legge til rette for en slik strategi gjennom å utvikle en portefølje av salgbare boliger. 10-prosentregelen i borettslag og sameier kan utnyttes til dette formålet.

Et slikt arbeid med strategisk bruk av det private markedet bør inngå som en del av kommunenes langsiktige planlegging av boligmassen, jf. avsnitt 9.5.5.4. Noen deler av den kommunale boligmassen vil kunne være mer fleksibel og andre deler mer permanent.

9.5.5.3 Kompetanse og helhet i forvaltningen

Eiendomsforvaltningen og vedlikeholdet i kommunene bør bedres gjennom økt kompetanse og tverrsektorielt arbeid. Erfaringer viser gode resultater ved å gjøre organisatoriske grep for å øke helheten i forvaltningen.

Profesjonalisering av eiendomsforvaltningen kan gi mer effektiv utnyttelse av boligmassen, blant annet i form av færre tomme boliger. For små kommuner kan interkommunalt samarbeid være et alternativ. Private kan også spille en viktig rolle.

Kompetanse om og gode rutiner for vedlikehold er viktig for å få en god kommunal utleiesektor. Kontinuerlig vedlikehold er god økonomi. Gjennom husleie og statlig bostøtte har kommunene inntekter som bør kunne sikre et forsvarlig vedlikehold.

9.5.5.4 Kunnskap om udekkede boligbehov og boligmassen

For å ha boliger tilpasset behovet, er det nødvendig å ha oversikt over boligmassens egenskaper sett i forhold til målgruppenes behov. Kommunene må også analysere befolkningsutvikling og boligmarked, siden boligbehovet for vanskeligstilte henger nært sammen med utviklingen på boligmarkedet generelt.

For å styrke mulighetene til god planlegging av egen boligsektor, må kommunene utvikle gode rutiner for saksbehandling, vedtak og ventelister.

9.5.5.5 Kommunale boliger som en integrert del av tiltakspakker

Kommunale boliger må ses i sammenheng med øvrige virkemidler som skal bistå vanskeligstilte på boligmarkedet. Det gjelder tiltak for å bistå den enkelte til eieretablering, men også hjemmetjenester, hjemmehjelp, booppfølging og annen praktisk bistand, arbeidsmarkedskvalifisering og sosial inkludering.

9.5.6 Statlig tilrettelegging

Utvalget mener at kompetanse om utviklingen og forvaltningen av den kommunale utleiesektoren må være en sentral del av Husbankens strategiske satsing og av Husbankens øvrige kompetansearbeid.

Utvalget mener at Husbankens tilskudd er viktige for å stimulere kommunene til å utvikle sektoren. Det styrker grunnlaget for en dialog mellom Husbanken og kommunene, og gir Husbanken større muligheter til å spre kompetanse om gode bolig- og forvaltningsmodeller. I tillegg bidrar bostøtten til et forutsigbart økonomisk grunnlag for den kommunale utleiesektoren.

Utvalget mener også at kommunene bør ha stor frihet i bruken av tilskuddsmidlene, forutsatt at midlene bidrar til god boligsosial måloppnåelse. Husbanken bør derfor først og fremst sikre at kommunene forvalter midlene på en god måte, framfor å kontrollere detaljer i utføringen.

Etter dagens regler gis det merverdiavgiftskompensasjon til anskaffelse av utleieboliger som oppfyller gitte krav. Utvalget mener det bør ses nærmere på hvordan reglene fungerer for kommunene. Kommunene bør gis økt økonomisk forutsigbarhet og enklere rammebetingelser, blant annet gjennom å likestille de kommunale utleieboligene med hensyn til kompensasjon.

9.5.7 Strategier for å sikre at midlene brukes til formålet

Tilstrekkelig med ressurser til den kommunale utleiesektoren er en forutsetning for at kommunene kan ha et egnet og velholdt tilbud til dem som trenger det. Utvalget mener det er viktig å legge til rette for at kommunene kan utvikle boligtilbudet. Per i dag står sektoren overfor store økonomiske utfordringer, med vedlikeholdsetterslep og behov for flere og mer egnede boliger. Det er derfor viktig å sikre at midlene som avsettes til dette formålet benyttes etter intensjonen, og at beboernes husleieinnbetalinger bidrar til gode boligtilbud.

Dagens system tilsier at tilskuddet er bundet til boligen i 20 år, med en nedskrivning på 5 % i året. Dette er en noe mildere variant enn en innlåsing av midlene på ubestemt tid. Innleieavtaler og OPS-avtaler er verktøy for å få til et samarbeid og sikre kommunens interesser med hensyn til blant annet tildelingsrett.

Utvalget foreslår at reglene strammes inn ved å øke nedskrivingstiden og den kommunale tildelingsretten fra 20 til 30 år, jf. avsnitt 9.6.3. En kommunal tildelingsrett på 30 år per tilskudd betyr at staten sikrer betydelig effekt av midlene.

Utvalget mener også at det er flere strategier og tiltak som kan styrke målrettingen av tilskuddsmidlene og hindre at vedlikeholdet forsømmes, uten å måtte benytte et så omfattende virkemiddel som lov. Det å legge til rette for et godt vedlikehold er en av de viktigste forutsetningene for en velfungerende kommunal utleiesektor. Utvalget har derfor lagt vekt på forslag om hvordan rammene for vedlikeholdet kan bedres, jf. avsnitt 9.6.2. Utvalget mener også at Husbanken må sette vilkår for vedlikeholdsforvaltning ved tildeling av tilskudd, jf. avsnitt 9.6.2 og 9.6.5.

Husbanken må sikre at tilskuddsmidlene benyttes der det er behov og etter formålene for ordningen. På den måten kan Husbanken gå i dialog med kommunene om hvordan de skal sikre en god forvaltning, og være med på å øke bevisstheten og kompetansen i kommunene. Erfaringene fra Husbankens kommunesamarbeid kan gi bedre verktøy for å styrke forvaltningen av tilskuddsmidlene.

Utvalget mener Husbanken skal stille krav til kommunenes planlegging og rapportering slik at forutsetningene er til stede for en god forvaltning av utleiesektoren. Det sentrale er at utleiesektoren bidrar til at kommunene kan utføre et godt boligsosialt arbeid. Per i dag har mange kommuner verken planverktøy, saksbehandlingsverktøy eller saksbehandlingsrutiner som er tilfredsstillende for en god forvaltning og rapportering til Husbanken og KOSTRA. For å gi økt bevissthet om gjennomstrømming kan det vurderes om kommunene også bør rapportere på dette for en periode.

Utvalget vil også peke på at det i kapittel 12 om rollefordeling mellom stat og kommune foreslås å styrke kommunenes plikt på området, og at dette kan legge grunnlaget for et statlig tilsyn med de kommunale boligene. Kommunal egenkontroll og statlig tilsyn kan være virkemidler som kan bidra til bevissthet om dårlig kvalitet på boligene.

For å gi kommunene insentiver til å bygge og forvalte boligsektoren kostnadseffektivt, bør det være en fordeling av kostnader mellom stat og kommune. Utvalget mener at når kostnadene fordeles mellom stat og kommune er det ikke relevant om kommunene henter midler til å finansiere boligene fra boligsektoren eller fra en annen sektor. Det er dermed ikke problematisk i seg selv om kommunene tar ut utbytte eller inntekter fra sektoren, så lenge det ikke på en urimelig måte går ut over den enkelte beboer eller boligen. Inntekts- og utgiftspostene for kommunene til boligsektoren er svært varierende. Over tid vil investeringen være nedbetalt, og kommunene kan i prinsippet gå i overskudd hvis vedlikeholdsbehovet ikke er for stort.

9.5.8 Lovregulering som virkemiddel

En lovregulering av den kommunale utleiesektoren er et virkemiddel som kan sikre at midlene helt eller delvis låses i sektoren, som omtalt i kapittel 8 om det private leiemarkedet. Dette reiser andre spørsmål for boliger med kommunal tildelingsrett enn boliger uten tildelingsrett. Også for kommunale boliger mener utvalget at en lov som binder midlene til sektoren er for rigid og kan virke mot sin hensikt.

En lov som skal sikre at midlene beholdes i den kommunale utleiesektoren kan innebære at ikke bare statlige midler bindes opp. Det kan også binde opp kommunens egne midler. Kommunene vil ofte selge egenfinansierte og nedbetalte boliger. Krav om at midlene må benyttes i boligsektoren vil være en sterk inngripen i kommunenes eiendomsrett og råderett over egne midler. Det vil kunne by på store problemer å skulle regulere inntektene fra eksisterende kommunale boliger. Dersom bare framtidige kommunale boliger skal reguleres, vil det gi to ulike regimer i kommunene.

En lovregulering vil også kunne være et betydelig hinder for en fleksibel og effektiv ressursbruk i kommunene. Det kan bli vanskeligere for kommuner med et overskudd av boliger å selge seg ned. Det vil kunne føre til at kommuner med for få boliger kan vegre seg mot å investere da de binder opp midlene.

En lov rettet mot private utleieboliger med kommunal tildelingsrett vil sannsynligvis være minst like vanskelig å håndtere i praksis som en lov rettet mot kommunesektoren. Det ville sannsynligvis bety at enkelte deler av selskapenes eiendomsmasse underlegges en lov, mens andre deler ikke gjør det. I et dynamisk marked hvor boligene kjøpes og selges, vil dette skape store administrative utfordringer og manglende fleksibilitet. Det er også et spørsmål om private vil samarbeide under slike vilkår.

9.5.9 Nettotilvekst som styringsindikator

Et krav om å øke antall utleieboliger kan gi en mindre effektiv boligforvaltning for kommuner som da unngår å avhende boliger av hensyn til tilskuddsmidlene. Utvalget mener det sentrale må være at kommunene vurderer hvor behovene er størst, og hvordan tilskuddet effektivt kan bidra til å dekke behovene. For eksempel kan tilskuddet bidra til å redusere rapporterte boligbehov og graverende boforhold i de kommunale boligene.

Utvalget mener det er utfordringer med nettotilvekst som styringsindikator. Hvis det er en økning på én bolig fra ett år til neste, er målet om nettotilvekst nådd uavhengig av om det er gitt tilskudd til 100 eller 1000 boliger. Alternativt kan nettotilvekst tolkes som at det skal være like stor økning i boliger som antall tilskudd. Dette er et strengt mål, ikke minst med tanke på at det er store forskjeller mellom kommunene. Det kan også være vanskelig å måle nettotilvekst, ettersom boligene som oftest ikke ferdigstilles samme år som det gis tilskudd. Nettotilvekst på nasjonalt nivå gir liten mening, da tilveksten går ned om enkeltkommuner trenger å selge seg ned.

Det er enklere å finne resultatindikatorer på om antall boliger har økt, enn om boligmassen har blitt mer egnet. Av mangel på bedre indikatorer blir det dermed fra nasjonalt hold en skjev fokusering på nettotilvekst som styringsindikator for Husbankens arbeid. For å unngå denne uheldige fokuseringen bør det arbeides for å utvikle bedre indikatorer for nasjonal rapportering. Det bør være indikatorer som ser på økt egnethet i boligmassen og hvordan tilskuddene bidrar til å møte udekkede boligbehov. Uten bedre datarapportering i kommunene er det vanskelig å få bedre behovs- og resultatindikatorer. Utvalget har foreslått tiltak for å styrke datagrunnlaget for kommuner og stat, jf. kapittel 12 om rollefordelingen mellom stat og kommune.

9.5.10 Subsidier til beboere

Utvalget mener at kommunene ikke bør subsidiere husleiene, men gi behovsprøvd støtte til den enkelte. Utvalget ser at dette ikke alltid er enkelt i praksis, da det kan være vanskelig å se hva en usubsidiert husleie skal være. Den enkelte kommune bør likevel tilstrebe å effektivisere subsidiebruken, gjerne i samarbeid med Husbanken. Hvis beregningene er korrekte, bør det være et betydelig potensial i mer effektiv bruk av de anslåtte 740 mill. kroner som i dag går til å subsidiere husleier.

Usubsidierte husleier og økte leiepriser i mange deler av landet gjør det vanskelig å finne et egnet system for å subsidiere de beboerne som trenger det. Økte leieinntekter gir kommunene større handlingsrom for slik støtte.

Mange kommuner tildeler økonomisk sosialhjelp til personer som har problemer med boutgiftene. Omfanget ser ut til å ha blitt redusert noe i takt med økt statlig bostøtte. Økonomisk sosialhjelp bør bidra til å gjøre vedkommende selvhjulpen, og er i prinsippet en midlertidig ytelse. Ordningen er derfor i utgangpunktet ikke tilpasset personer som antas ikke å kunne dekke sine boutgifter over lang tid eller for resten av livet.

Beboere i kommunale boliger får høyere statlig bostøtte enn personer som bor privat. Prinsipielt sett burde den statlige bostøtten være lik i kommunale og private boliger. Det kan også gi innlåsningseffekter i kommunale boliger. Det vises til utvalgets tiltak om lik dekningsgrad i bostøtten i kapittel 6.

9.6 Utvalgets tiltak

9.6.1 Flere egnede boliger for personer med rusavhengighet, alvorlige psykiske lidelser og dobbeltdiagnoser

Utvalget foreslår en målrettet satsing for å øke antall egnede boliger for personer med rusavhengighet, alvorlige psykiske lidelser og dobbeltdiagnoser. Gjennom blant annet arbeidet med bostedsløshet er det vist til mangelen på egnede botilbud til personer som sliter med rus og psykiske lidelser. Dette er personer med behov for svært ulike bolig- og tjenestetilbud.

Utvalget vil samtidig peke på at en slik satsing bare kan lykkes hvis det følges opp med et tilstrekkelig tjenestetilbud. Dette krever både en satsing fra kommunenes side og fra spesialisthelsetjenesten. I hvilken grad tjenesteoppfølgingen må styrkes avhenger av om personene allerede har et godt tjenestetilbud. For en del personer er det grunn til å tro at en slik boligsatsing vil betinge betydelig med ressurser til nødvendige tjenester. Dette vil i stor grad komme i tillegg til de tjenester som disse brukerne mottar i dag, og vil derfor kreve en tilsvarende styrking av kommuneøkonomien. Tiltaket må også ses i sammenheng med satsingen på boligsosialt kompetansetilskudd og tilskudd til oppfølgingstjenester, jf. kapittel 10 og kapittel 12.

Rundt 60 pst. av de 6 100 kartlagte bostedsløse sliter med rusavhengighet, og rundt 40 pst. vurderes å ha en psykisk sykdom. Nesten en av fire oppgis å ha både rusavhengighet og psykiske lidelser.167Utvalget antar at det vil variere i hvilken grad de har behov for andre type boliger enn det kommunen har tilgjengelig. Det vil variere både med hensyn til individuelle behov og hva slags type boliger kommunen allerede har.

I tillegg til å legge til rette for varige boliger for bostedsløse, mener utvalget at en satsing vil bidra til mer egnede boliger for personer som i dag bor enten kommunalt eller privat. 76 pst. av kommunene har meldt at de har for få boliger til personer med rusavhengighet og psykiske lidelser.168

Det har vært gjennomført målrettede utbyggingsprogrammer for omsorgsboliger til eldre, personer med funksjonsnedsettelser og psykiske lidelser. Dette har gitt et løft for omsorgsboligtilbudet til disse gruppene, og mange kommuner har et godt utviklet organisatorisk apparat for tildelingen og forvaltningen av boligene. Omsorgsplan 2015 er en oppfølging av arbeidet med å bygge ut omsorgsboligtilbudet, blant annet for personer med alvorlige psykiske lidelser som har behov for heldøgns pleie og omsorg. Etter gjennomføringen av Opptrappingsplanen for psykisk helse ble det anslått å være et fortsatt behov for 2 700 boliger til denne gruppen.169 I tillegg til omsorgsboliger med heldøgns pleie og omsorg, er det behov for ulike type kommunale utleieboliger tilrettelagt for tjenester.

På denne bakgrunn, sammen med en vurdering av at den kommunale utleiesektoren kan utnyttes bedre, mener utvalget at det er behov for minst 2 500 flere egnede boliger til rusavhengige, personer med psykiske lidelser og dobbeltdiagnoser. Utvalget foreslår en satsing på 500 boliger i året over 5 år. Behovet bør deretter vurderes på nytt. I så stor grad som mulig bør boligene utformes slik at det kan være mulig for den enkelte å kjøpe boligen på et senere tidspunkt. Satsingen kan dermed inngå i kommunenes helhetlige boligsosiale arbeid. Utbygging av et slikt botilbud er også viktig for at kommunene kan følge opp føringene fra Samhandlingsreformen.

Utvalget foreslår at halvparten av tilskuddene til dette formålet finansieres gjennom den eksisterende rammen til tilskudd til utleieboliger, og at det resterende beløpet finansieres som tilleggsbevilgning. En slik satsing bør målrettes de kommunene med størst behov, og hvor satsingen kan ses som et ledd i utviklingen av et godt boligsosialt arbeid.

9.6.2 Tiltak for bedre vedlikehold

Utvalget foreslår at Husbanken stiller vilkår om kommunalt vedlikehold ved tildeling av tilskudd. God organisering av eiendomsforvaltningen gir bedre rammer for vedlikeholdet.170 Lange kontrakter, blant annet gjennom husleieavtaler, kan styrke kommunenes forpliktelser til vedlikehold. Det bør vurderes om Husbanken kan stille krav til at kommunenes forpliktelser til ytre vedlikehold tydeligere presiseres i husleieavtaler med beboerne.

I forbindelse med utvalgets forslag om å tydeliggjøre kommunens ansvar til å bistå vanskeligstilte på boligmarkedet171, foreslås det en tidsbegrenset støtteordning for å redusere vedlikeholdsetterslepet. Utvalget foreslår at det utredes nærmere hvordan støtteordningen skal utformes, og hvordan kostnadene mellom stat og kommune skal fordeles.

Ulempen med en slik ordning er at den kan skape forventninger om at staten også på et senere tidspunkt vil finansiere forsømt vedlikehold. Kommuner som har gjennomført et tilstrekkelig vedlikehold kan oppfatte tiltaket som urettferdig. Utvalget mener likevel at dette hensynet må avveies mot betydningen av en bedre vedlikeholdt kommunal boligmasse.

Støtteordningen må ses i sammenheng med økt kommunalt ansvar for å bistå vanskeligstilte, og et forsterket fokus på kommunenes vedlikeholdsforvaltning. Et tilskudd til vedlikehold må følges opp av strenge vilkår for styrket vedlikeholdsforvaltning.

Utvalget foreslår at Husbanken, i samarbeid med kommunene, ser nærmere på faktiske kostnader til vedlikehold. Strengere vilkår for vedlikeholdsforvaltning kan oppveies mot at tilskuddsutmålingen i større grad tar hensyn til at FDVU-kostnadene (forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling) ofte er særskilt høye i kommunale boliger.

9.6.3 Forlenget nedskrivingstid på tilskudd til utleieboliger

Utvalget foreslår å forlenge nedskrivingen av tilskudd til utleieboliger fra 20 til 30 år. Kommunens tildelingsrett for utleieboliger til vanskeligstilte bør også økes fra 20 til 30 år, når andre enn kommunen eier boligene. På denne måten sikres det at tilskuddsmidlene benyttes til formålet over en lenger tidsperiode.

9.6.4 Forvaltningsskole og veileder

Forvaltning av kommunale boliger er kompetansekrevende. For å øke kompetansen på dette feltet foreslår utvalget at det utarbeides et studium for kommunalt ansatte med fokus på planlegging og forvaltning av kommunal boligmasse. Både i planlegging og drift av et slikt studium, bør boligsamvirkets erfaring og kompetanse utnyttes.

Utvalget foreslår at det lages en veileder i forvaltning av kommunale utleieboliger, som tar for seg planlegging, organisering, tildelingsrutiner, og drift og vedlikehold.

9.6.5 Styrke forvaltningen av tilskuddet til utleieboliger

Utvalget mener at det bør foretas en grundig gjennomgang av tilskuddet til utleieboliger med hensyn til mål, vilkår for tilskuddstildeling og resultatrapportering. Formålet må være å styrke måloppnåelsen uten å benytte krav om nettotilvekst og krav om å beholde salgsinntektene i sektoren. En slik gjennomgang bør ses i sammenheng med erfaringene fra Husbankens samarbeid med kommunen, og hvordan dette bidrar til å styrke forvaltningen.

9.6.6 Økt fleksibilitet i bruken av tilskuddene

Utvalget mener det bør ses på modeller for sammenslåing av tilskudd til utleieboliger og omsorgsboliger. Målgruppene for de to ordningene er til dels overlappende, med varierende tjenestebehov for ulike personer. Behovet for tjenester vil også kunne variere over tid for den enkelte. Skillet mellom omsorgsboliger og andre kommunale boliger kan redusere valgmulighetene for leierne, ved at mulighetene til å flytte og bo der de ønsker reduseres. Det kan også gi manglende fleksibilitet for kommunene og gjøre det vanskeligere å foreta en helhetlig planlegging av boligmassen. Både for kommunene og Husbanken fører ulike regelverk, med hensyn til blant annet tilskuddsutmåling og nedskrivingstid, til mer administrativt arbeid.

Utvalget mener også at en fleksibilitet mellom tilskudd til utleieboliger og etablering kan gi et mer helhetlig boligsosialt arbeid, jf. kapittel 11. Dette forutsetter samtidig en koordinert kommunal organisering.

Det bør også utredes nærmere modeller for å slå tilskuddene til utleieboliger og omsorgsboliger sammen med tilskudd til studentboliger. Felles regelverk vil forenkle administrasjonen av ordningene. Det vil også kunne gjøre det enklere å foreta helhetlige vurderinger av behovet for tilskudd til leide boliger.

10 Arbeidet med bostedsløshet

Bostedsløshet som politikkområde ble først løftet opp på den nasjonale dagsorden da Utjamningsmeldinga kom i 1999. Meldingen slo fast at politikkområdet fram til da hadde blitt viet for liten oppmerksomhet. Et av tiltakene var å invitere de største kommunene til utviklingsarbeid med mål om å utvikle modeller for helhetlige botilbud til bostedsløse. Meldingen la med dette til rette for etablering av Prosjekt bostedsløse (2001 – 2004). Prosjektet kan forstås som uttrykk for et paradigmeskifte der boligpolitikk og sosialpolitikk ble sterkere integrert.172 Prosjekt bostedsløse ble avløst av den nasjonale strategien På vei til egen bolig (2005 – 2007), der staten for første gang fastsatte nasjonale resultatmål for arbeidet med å forebygge og bekjempe bostedsløshet.

Gjennom disse årene har forebygging og bekjempelse av bostedsløshet i stadig større grad handlet om å se bolig og tjenester i sammenheng. Mange bostedsløse har behov for oppfølging for å kunne mestre boforholdet. Til tross for økt innsats fra det offentlige, viser likevel ikke kartleggingene at antall bostedsløse går ned.

I dette kapitlet blir det gjort opp status for arbeidet så langt. Hvem er de bostedsløse? Hva gjør at de kommer i en posisjon utenfor boligmarkedet? Hvilke strategier legges for å bringe flere inn i en tilrettelagt bolig? Og hvorfor blir det ikke færre bostedsløse?

10.1 Utviklingen av bostedsløshet

10.1.1 Definisjon

Definisjonen av bostedsløshet er langt bredere enn personer som mangler tak over hodet for kommende natt. Bare 2 pst. av de bostedsløse befinner seg i en slik situasjon.173 Definisjonen tar utgangspunkt i at bostedsløshet er en posisjon i eller utenfor boligmarkedet.

En person er bostedsløs når han eller hun mangler egen eid eller leid bolig, og er i en av følgende situasjoner:

• personen mangler tak over hodet kommende natt

• personen er henvist til akutt eller midlertidig overnatting

• personen er under kriminalomsorgen og skal løslates innen to måneder

• personen er i institusjon og skal skrives ut innen to måneder

• personen bor midlertidig hos venner, kjente eller slektninger

Personer i framleid bolig og personer som bor varig hos pårørende og nære slektninger, regnes ikke som bostedsløse.

Et formål med definisjonen er at den skal kunne operasjonaliseres metodisk. Det er bare personer som er i kontakt med hjelpeapparatet som blir registrert. Dette kan føre til en underrapportering av bostedsløse. Avgrensningen er likevel viktig for å unngå registreringer av personer som ikke kan sies å være målgruppen for politikkområdet, slik som personer som bor midlertidig hos venner inntil de får seg en studentbolig. Samtidig gjør avgrensningen at begrepet knyttes til problemer utover bosituasjonen, noe som kan føre til at det ikke blir tatt tilstrekkelig høyde for at bostedsløse er en sammensatt gruppe.

Enkelte hevder definisjonen er for vid. Den inkluderer blant annet personer som skal skrives ut fra institusjon eller løslates fra fengsel innen to måneder. Både Sverige og Danmark har en definisjon som inkluderer denne gruppen og der perioden er utvidet til tre måneder. Andre mener definisjonen er for smal fordi den ikke inkluderer voksne som av ulike årsaker bor hos sine foreldre.

10.1.2 Nasjonale kartlegginger

Det har blitt gjennomført fire kartlegginger av bostedsløse i Norge.174 Siste kartlegging ble foretatt av NIBR i 2008 og er hovedkilden for gjennomgangen som følger nedenfor.175 Kartleggingen viste at det var 6100 bostedsløse personer, om lag 600 personer flere enn i 2005.176

Kartleggingen i 2008 inkluderte for første gang spørsmål om ulike problemsituasjoner som respondentene anser som relevante for hvorfor personen er bostedsløs.177 Informasjonen bidro til å nyansere bildet av en stereotypisk bostedsløs, og ga heller et sammensatt bilde.

Andelen bostedsløse varierer mellom ulike typer kommuner. De fire største byene har flest bostedsløse og den høyeste andelen per 1 000 innbyggere.178 Andelen har blitt redusert i disse byene for hver kartlegging. Fra 2005 til 2008 har de øvrige kommunegruppene hatt en økning.

Det er flest menn som er bostedsløse179 og de fleste er enslige. Aldersprofilen er den omvendte av aldersprofilen for befolkningen generelt, og kartleggingen i 2008 viste en gjennomsnittsalder på 35 år. Over 80 pst. av de bostedsløse er født i Norge. Den nest største gruppen er personer født i Afrika (7 pst.) og Asia (5 pst.).

Selv om det er en liten økning i utdanningsnivået gjennom de fire kartleggingene, er nivået langt lavere enn for befolkningen generelt. Det er en stadig mindre andel som mottar sosialhjelp og flere som mottar trygdeytelser. Bare 8 pst. av de registrerte i 2008 hadde inntektskilder fra arbeidslivet.

Den største gruppen bostedsløse, 37 pst., bor midlertidig hos venner, kjente og slekt. Det er vanligere å bo hos venner, kjente og slekt i mindre kommuner enn i store. En av fire oppholder seg i midlertidig boalternativ (døgnovernatting, hospits, pensjonat, campinghytte eller lignende). 17 pst. befinner seg i institusjon og skal skrives ut innen to måneder. 8 pst. er under kriminalomsorgen og skal løslates innen to måneder. 5 pst. bor ute eller i natthjem, varmestue og lignende tilbud der hele eller deler av dagen må tilbringes ute. 3 pst. oppholder seg på krisesenter.

Nesten halvparten av de bostedsløse har vært i situasjonen lenge. 20 pst. har opplevd bostedsløshet over flere år, og 25 pst. har vært bostedsløse i mer enn et halvt år.

10.1.3 Personer med rusavhengighet og psykiske lidelser er overrepresentert

Rundt 60 pst. av de bostedsløse oppgis å være avhengige av rusmidler, og rundt 40 pst. vurderes å ha en psykisk sykdom. Nesten en av fire oppgis å ha både en psykisk sykdom og rusmiddelavhengighet (dobbeltdiagnose). De kartlagte har ikke nødvendigvis en diagnose eller et erkjent problem, men informanten har vurdert situasjonen slik. Disse tilleggsproblemene gjør at boliger med individuelt tilpassede tjenester er nødvendige for mange.

Det er tydelige kjønnsforskjeller når det gjelder rusavhengighet. To av tre menn er avhengige av rusmidler, mens andelen for kvinner er rundt halvparten. Det er en klar tendens til at de eldste er avhengige av alkohol, mens de yngste er avhengige av narkotika. Rusavhengighet er mer utbredt blant bostedsløse født i Norge enn personer født i andre land. Det er også en tendens til at bostedsløse i de dårligste bosituasjonene og som har vært i situasjonen lengst, også har rusavhengighet og/eller psykiske lidelser.

10.1.4 Flere unge bostedsløse

Det har vært en jevn økning av unge bostedsløse siden 2003. I 2008 var en av fire bostedsløse under 24 år. Kartleggingen tar utgangspunkt i spørsmål til hjelpeapparatet, noe som vil si at ungdommene er i en situasjon der hjelpeapparatet er koblet inn.

Undersøkelsen viser at det er forskjeller i oppholdssteder mellom yngre og eldre bostedsløse. Langt flere yngre oppholder seg hos venner, kjente og slekt enn hva som er tilfellet for de andre gruppene. Få av de yngste bor i midlertidige botilbud.

De mindre kommunene har andelsmessig flest unge bostedsløse. Over halvparten er avhengige av rusmidler, og 25 pst. har et udekket behov for oppfølging i bolig. Akutt bostedsløshet er vanligere blant yngre enn eldre. En av fire under 25 år har blitt kastet ut av boligen sin i løpet av de siste seks månedene. Det er en svak tendens til at psykisk sykdom er mer utbredt blant yngre enn blant eldre.

10.1.5 Barnefamilier

Om lag en av fire av de som ble registrerte som bostedsløse i 2008, har barn under 18 år.180 16 pst. av de med barn har daglig eller delt omsorg for barna. 378 barn er bostedsløse sammen med foreldrene sine. Tallene er ikke, som tallet for bostedsløse for øvrig, vektet. Det betyr at antall barn som er bostedsløse sammen med foreldrene trolig er høyere.

NIBR oppsummerer følgende om foreldrene i de bostedsløse barnefamiliene:181

• 73 pst. er kvinner.

• Gjennomsnittsalderen er 34 år.

• 33 pst. er gift eller samboende.

• 52 pst. er født i Norge, 18 pst. er født i Afrika og 14 pst. i Asia.

• 65 pst. bor i byer med flere enn 40 000 innbyggere.

• Gjennomsnittlig antall barn er 1,75.

• 39 pst. oppholder seg hos venner og kjente, 26 pst. på krisesentre og 15 pst. i midlertidig botilbud.

• Nesten halvparten har vært i situasjonen mellom tre uker og seks måneder, mens 20 pst. har vært det i over seks måneder. 18 pst. har vært i situasjonen en til tre uker.

10.2 Midlertidige botilbud

Personer som står i en akutt situasjon uten bolig har etter loven rett på et midlertidig botilbud. Kommunen, ved arbeids- og velferdsforvaltningen, er pålagt å finne botilbudet til dem som ikke klarer det selv, jf. kapittel 12 om rollefordeling mellom stat og kommune.

Under strategien På vei til egen bolig (2005 – 2007) var fire av fem resultatmål knyttet til midlertidige botilbud. Ingen skulle måtte tilbringe tid i midlertidige løsninger ved løslatelse fra fengsel, ved utskrivelse fra institusjon eller at oppholdet skulle strekke seg ut over tre måneder. Det var også et resultatmål at ingen skulle tilbys døgnovernatting uten kvalitetsavtale.

Det finnes ikke en enkelt definisjon av midlertidig botilbud, og begrepet forstås ulikt.182 Dette reflekteres i rapporteringen fra kommunene, der spørsmål om antall opphold på midlertidig botilbud ser ut til å oppfattes forskjellig.183

I KOSTRA blir midlertidig botilbud og natthjem definert som botilbud der det ikke inngås husleiekontrakt. Midlertidige botilbud omfatter botilbud der det er mulig å oppholde seg hele døgnet (for eksempel pensjonater, hospits eller campinghytter), i motsetning til natthjem der tilbudet bare gjelder deler av døgnet. Natthjem oppfyller ikke kravene til midlertidig botilbud. Botilbud med korttidskontrakt og korttidsopphold på institusjon, regnes ikke som midlertidige botilbud.

Tall fra KOSTRA viser at det i 2009 var i underkant av 3000 husstander som oppholdt seg i midlertidige botilbud. 25 pst. av husstandene oppholdt seg i midlertidige botilbud i mer enn tre måneder. 45 pst. av husstandene oppholdt seg på natthjem.184 Det kan se ut til at det er de største kommunene som oftest benytter natthjem.

En undersøkelse om bruken av midlertidige botilbud i norske kommuner, viser at det er en utstrakt og økende bruk av tilbudene til utsatte grupper på boligmarkedet.185 Det er særlig personer med rusavhengighet og personer med både rusavhengighet og psykiske lidelser (dobbeltdiagnose) som blir boende lenge i midlertidige botilbud, og utover tre måneder. Samtidig er det flere andre grupper som blir henvist til midlertidige botilbud og over lengre tid. De siste årene har det vært et politisk mål å unngå at barnefamilier bor i midlertidige botilbud. Likevel benytter en del kommuner midlertidige botilbud også til denne gruppen. Dette er særlig en storbyutfordring. Også overfor unge under 18 år blir midlertidige botilbud benyttet. Et fåtall av de midlertidige botilbudene har inngått kvalitetsavtale med kommunen, men undersøkelsen viser at standarden på botilbudene oftest er tilfredsstillende. Kommunene oppgir at det viktigste tiltaket for å unngå bruk av midlertidige botilbud, er flere tilpassede boliger og mer oppfølging i bolig.

Det finnes personer som ikke benytter seg av tilbud de etter loven har krav på. Dette gjelder personer som oppholder seg midlertidig hos venner og kjente, og uteboende. Det finnes lite kunnskap om hvorfor noen velger ikke å benytte seg av botilbud i regi av kommuner og/eller frivillige organisasjoner. Noen forklaringer kan være:

• Mangel på midlertidig botilbud.

• I små kommuner kan det sosiale nettverket være sterkere, slik at flere blir tatt hånd om av slektninger og venner.

• Enkelte opplever miljøet i midlertidige botilbud som dårlig, og ønsker derfor ikke å oppholde seg der.

10.3 Årsaker til bostedsløshet

Årsaker til bostedsløshet har blitt forsøkt forklart både ut fra strukturelle og individuelle faktorer.186 Bostedsløshet ble tidligere gjerne forstått ut fra individuelle trekk ved de bostedsløse, som for eksempel at de er rusavhengige, har psykiske lidelser, at de har manglende boevne og lignende. En strukturell tilnærming handler mer om sosiale strukturer som kan bidra til bostedsløshet, for eksempel organisering av det offentlige systemet og tjenesteapparatet, boligmarkedet eller konjunkturer. Strategien På vei til egen bolig kan forstås som en overgang fra individuell til strukturell tilnærming.187 Den strukturelle tilnærmingen avdekket blant annet hvordan manglende rutiner og samarbeid ved utskrivelse fra institusjon og løslatelse fra fengsel påvirker personers risiko for bostedsløshet.188

Det er vanskelig å forstå bostedsløshet som et resultat av enten strukturelle eller individuelle faktorer, men det bør heller forstås som et samspill mellom individuelle valg og handlinger innenfor visse rammer og samfunnsmessige strukturer.189

10.4 Nasjonale strategier

10.4.1 Nasjonalt fokus

I Prosjekt bostedsløse (2001–2004) deltok de syv største byene og tre frivillige organisasjoner.190 Målgruppen for prosjektet var de mest vanskeligstilte med rusproblemer og psykiske lidelser. I prosjektperioden ble det skapt en bred politisk forankring av arbeidet.191 De lokale prosjektene bidro til å utvikle en faglig tilnærming til hvordan bostedsløse kan hjelpes inn i en stabil bosituasjon. I denne perioden har det skjedd en holdningsendring der bolig ikke er noe man skal gjøre seg fortjent til, men en rettighet man har.192

Prosjekt bostedsløse ble avløst av den nasjonale strategien På vei til egen bolig (2005 – 2007). Strategien var forankret i fem departement, i flere statlige virksomheter og omfattet samtlige kommuner. Husbanken hadde et statlig koordineringsansvar i gjennomføringen av strategien.

Strategien hadde fem nasjonale resultatmål:

• Antall begjæringer om utkastelser skal reduseres med 50 pst. og antall utkastelser skal reduseres med 30 pst.

• Ingen skal måtte tilbringe tid i midlertidige løsninger ved løslatelse fra fengsel.

• Ingen skal måtte tilbringe tid i midlertidige løsninger ved utskrivelse fra institusjon.

• Ingen skal tilbys døgnovernatting uten kvalitetsavtale.

• Ingen skal oppholde seg mer enn tre måneder i midlertidig botilbud.

Målene var ambisiøse. Graden av måloppnåelse er vanskelig å vurdere på grunn av manglende data. Konkrete mål innen velferdsområdet er generelt krevende, og det er en tendens til at målene settes til prosessen framfor de faktiske resultatene. Evalueringen av strategien konkluderer likevel med at målene bør opprettholdes.193 Arbeidet med bostedsløshet representerer utfordringer som er vanskelige å løse en gang for alle, men konstituerer vedvarende eller tilbakevendende problemer som må håndteres løpende. Datagrunnlaget er imidlertid svakt og bør videreutvikles.

10.4.2 Statlige virkemidler

Personer har rett til et midlertidig botilbud når de befinner seg i en akutt situasjon.194 Akutte situasjoner kan være ved brann, utkastelse og familiebrudd. Det finnes derimot ingen tilsvarende rett til et varig botilbud, selv om kommunen skal medvirke til å skaffe boliger til dem som ikke klarer dette selv, jf. kapittel 12 om rollefordeling mellom stat og kommune.

Husbanken har siden 2000 hatt en sentral rolle i den statlige innsatsen mot bostedsløshet. Andre viktige aktører er Arbeids- og velferdsdirektoratet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Helsedirektoratet, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet og Kriminalomsorgen, spesialisthelsetjenesten, Utdanningsdirektoratet og KS.

Husbanken forvalter flere økonomiske ordninger som skal sette kommunene i stand til å utføre et målrettet og effektivt boligsosialt arbeid. Mer informasjon om de økonomiske virkemidlene finnes i vedlegg 4.

I evalueringen av strategien På vei til egen bolig ble det vist til at kommunene opplevde tilskuddsmidlene som mest relevante i arbeidet med bostedsløse. Særlig gjaldt det kompetansetilskudd og tilskudd til oppfølgingstjenester for bostedsløse og rusmisbrukere som Arbeids- og velferdsdirektoratet forvalter.195 Evalueringer av tilskudd til oppfølging viser at bostedsløshet er satt på dagsorden i kommunene, og det er utviklet nye tjenester til bostedsløse og rusmiddelavhengige.196

En stor andel av Husbankens boligsosiale kompetansetilskudd benyttes til opplæring, erfaringsoverføring og koordinering. Eksempler på tiltak er etablering av samarbeid mellom ulike parter, og rutineutvikling for samarbeid både rundt enkeltbrukere og på et mer overordnet plan.197

Under strategien På vei til egen bolig ble det opprettet nettverk og fora som sentrale virkemidler for måloppnåelse. En rekke aktører deltok, både Husbanken, den gang Sosial- og helsedirektoratet, fylkesmannen, Kriminalomsorgen, namsmannen, helseforetakene, KS, IMDI, frivillig sektor og brukerorganisasjoner, og kommuner.

Samarbeidsavtaler er også et virkemiddel som nyttes på ulike nivåer. Det er blant annet inngått en samarbeidsavtale mellom fem departementer og KS om boligsosialt arbeid. Det er inngått en rekke samarbeidsavtaler mellom kriminalomsorgen og kommuner, mellom namsmannen og kommuner, og mellom enheter i helseforetak og kommuner. Samarbeidsavtaler bidrar til å forankre arbeidet, og tydeliggjøre ansvar og innsatsområder.

10.5 Sårbare overganger

Gode rutiner og samarbeid ved sårbare overganger er nødvendig for å forebygge bostedsløshet. I strategien På vei til egen bolig var tre av fem resultatmål knyttet til forebygging. Disse omhandlet reduksjon av begjæringer om utkastelser og faktiske utkastelser, i tillegg til mål om at ingen skal måtte tilbringe tid i midlertidige løsninger etter løslatelse fra fengsel eller utskrivelse fra institusjon.

I motsetning til flere andre europeiske land, hadde den norske strategien fokus på bostedsløshet som en sårbar posisjon på boligmarkedet og ikke på eksplisitte målgrupper. Ved å ivareta forebyggingsperspektivet gjennom situasjoner og ikke målgrupper, vil den organisatoriske forankringen bli bredere og samarbeidet på tvers av sektorer styrkes.198

10.5.1 Løslatelse fra fengsel til egen bolig

Bakgrunnen for at løslatelse fra fengsel ble løftet fram i strategien På vei til egen bolig, var en forskningsrapport fra 2004 som viste at innsatte hadde en generell opphoping av levekårsproblemer. Om lag en av tre innsatte manglet egen bolig.199 Senere ble det påvist at boligsituasjonen utvikler seg negativt under fengselsoppholdet. Flere kommer inn under definisjonen som bostedsløs to måneder før løslatelse, enn da de ble fengslet.200

En rekke samarbeidsavtaler har blitt etablert for å bedre samhandlingen og rutinene mellom kriminalomsorgen og kommunene. Det er også etablert prosjekter som skal øke kompetansen om boliganskaffelse blant ansatte i fengslene.

Kriminalomsorgsmeldingen, St.meld. nr. 37 (2007 – 2008), presenterte tilbakeføringsgarantien hvor tilfredsstillende bolig regnes som et av de viktigste elementene (sammen med utdanning/opplæring, arbeid, helsetjenester, sosiale tjenester og økonomisk rådgivning og bistand). Husbanken har finansiert flere prosjekter innenfor kriminalomsorgen under og etter strategien På vei til egen bolig. Prosjektene har hatt fokus på bosetting i egen bolig ved løslatelse fra fengsel, herunder utvikling av samarbeidsrutiner og samarbeidsavtaler med kommunene.

10.5.2 Utskrivelse fra institusjon til egen bolig

Rokkansenteret utførte i 2006 en undersøkelse om bolig og bostedsløshet ved utskrivelse fra institusjon.201 Undersøkelsen viste at flere institusjoner hadde en stor andel av pasienter som var, eller stod i fare for å bli, bostedsløse. Den synliggjorde også at ingen har hovedansvar for boligsituasjonen, og at det mangler rutiner for oppfølging ved avbrutt behandling.

Kartleggingen av bostedsløse i 2008 viste en svak økning i andelen som nylig var skrevet ut fra institusjon, fra 3 pst. (1996) til 9 pst. (2008). Utviklingen har skjedd i samme periode som opptrappingsplanen for psykisk helse, der institusjonsomsorgen avvikles og flere psykisk syke bosettes i lokalmiljøet. Det har vært reist spørsmål ved om nedbyggingen av institusjonsomsorgen har vært fulgt opp med tilsvarende oppbygging av boliger i kommunene.202

Samarbeidsavtaler er også her et virkemiddel og da i all hovedsak mellom spesialisthelsetjenesten og kommunen.

10.5.3 Unge på vei til en selvstendig tilværelse

En stadig økende andel av de kartlagte bostedsløse er unge, og det er forventet at utviklingen vil fortsette.203 Særlig utsatt er barn og unge under omsorg fra barnevernet. Levekårene for tidligere barnevernsbarn er dårligere enn for andre.204 Ettervern skal hjelpe de unge i overgangen til et selvstendig liv. I barnevernsloven § 1-3 heter det at når barnet samtykker, kan tiltak som er iverksatt før barnet har fylt 18 år, opprettholdes eller erstattes av andre tiltak inntil barnet har fylt 23 år. Tidligere måtte barnevernstjenesten begrunne hvorfor man vedtok ettervern. I dag må tjenesten begrunne hvorfor en ungdom ikke skal motta ettervern. De vanligste ettervernstiltakene er økonomisk støtte, fosterhjem, hjelp til bolig og støttekontakt.

Husbanken har finansiert flere utviklingsprosjekt om boligetablering blant ungdom som har vært under omsorg fra barnevernet. Målet er å utvikle metoder og kompetanse på gode overganger og helhetlig planlegging. Husbanken har blant annet initiert en tverretatlig ungdomssatsing. Et av resultatene så langt er rapporten Bo bra der ungdom selv forteller om hva som skal til.205 Rapporten viser at unge er en heterogen gruppe med ulike behov. Noen ønsker å bo sammen med andre i bofellesskap og der voksne bidrar til å strukturere hverdagen, mens andre trenger den friheten som en selvstendig bolig gir. Husbanken har også sammen med Barne- ungdoms- og familiedirektoratet, Helsedirektoratet og Arbeids- og velferdsdirektoratet avholdt regionale konferanser med tittelen «Sammen for ungdom».

Verken i Prosjekt bostedsløse eller strategien På vei til egen bolig har bostedsløse barn og unge vært en egen målgruppe for arbeidet. Evalueringene av de nasjonale prosjektene har pekt på et behov for å utvide fokusgruppene til også å omfatte denne gruppen. Dette krever utstrakt samordning i kommunen, og tverrfaglige koordinerende team er viktige arbeidsformer.206

Kunnskapen om boligsituasjonen for vanskeligstilte unge er begrenset. I et notat fra Nordlandsforskning om boforholdet til unge som står utenfor ordinær opplæring og arbeid,207 fremheves det at gruppen er svært sammensatt. Noen av de unge har et sammensatt problembilde med psykiske helseproblemer, fragmentere familiesituasjoner, rus og institusjonsopphold. Andre kan ha tatt feil utdanningsvalg og droppet ut av skolen, ha lav faglig motivasjon eller være usikker på framtidsvalg. Felles for de fleste er at de befinner seg i en eller annen form for overgang i livet. Dette er posisjoner mellom barn og voksen, mellom utdanning og arbeidsliv, økonomisk selvstendighet etc. I tillegg har annen forskning vist at overgangen fra omsorg i barnevernet til et selvstendig voksenliv er en sårbar posisjon.208 Slike overgangsposisjoner kan gjøre at enkelte unge trenger hjelp fra det offentlige. I notatet fra Nordlandsforskning peker de på at mange ønsker hjelp og veiledning, men at de ikke klarer å orientere seg i tjenesteapparatet og har vanskeligheter med å forstå og tilnærme seg byråkratisk språk. I notatet fremheves det at hjelpeapparatet må se de unges behov, og at en ansvarlig person motiverer og hjelper dem til å ta hånd om egen situasjon. Det kan handle om å komme inn i et opplæringsløp, møte på arbeidsplassen, få et sted å bo, og forstå og navigere i hjelpesystemet. Følgelig peker de på at den største utfordringen ligger hos myndigheter og tiltaksforvaltere på tvers av sektorer og ansvarsområder, for å få til koordinering og samordning for helhetlige oppfølgingsløp for en sammensatt gruppe.

10.6 Bolig- og tjenestemodeller

Mangel på egnede kommunalt disponerte boliger til vanskeligstilte på boligmarkedet, og særlig til personer med et tjenestebehov, er en utfordring som blir trukket fram i mange forskningsrapporter. Kommunene har behov for et mangfold av ulike boliger og tjenester. Det er særlig et stort behov for boliger med oppfølging til personer med utagerende adferd, og personer med tunge rusproblemer og psykiske vansker.209

Oppfølging i bolig kan innebære flere ulike tjenester, og tjenestene kan derfor ytes av flere instanser. Tjenestene kan handle om praktisk hjelp i boligen, bistand til å få nødvendig helsehjelp, følge til tannlege, hjelp til arbeid eller aktivitet, eller gjenoppretting av kontakt med familie. Det beskrives hvordan tjenesteutøverne tar en ledsagerrolle overfor brukerne og spiller en viktig rolle for samordning og koordinering av innsats.210 En viktig suksessfaktor er at tjenestene er fleksible, individuelt tilpassede, har en helhetlig tilnærming og at brukerne har faste tjenesteutøvere å forholde seg til.211 Det er grunn til å tro at kommunene har funnet ulike måter å integrere oppfølgingstjenester på. Det kan se ut til at graden av hvor systematisk tjenestene er organisert varierer med kommunestørrelse.212

10.6.1 Bosettingsstrategier

Tre ulike modeller for bosetting av bostedsløse er definert: trappetrinnsmodell, kjedemodell og normaliseringsmodell.213 De ulike modellene bygger på ulike teorier om årsaker til bostedsløshet og visjoner om den gode løsningen.

I en trappetrinnsmodell representerer hvert trappetrinn et ledd i en progresjon mot egen bolig. Trappen kan for eksempel ta utgangspunkt i utflytting fra et lavterskeltilbud. Den videre progresjonen går gjennom ulike trenings- og overgangsboliger. Sosiale tjenester knyttes til boligene. Rom for privatliv, trygghet i leieforholdet og boligstandard øker for hvert steg.214 I denne modellen blir boligen et pedagogisk virkemiddel, og målsettingen er å normalisere den enkelte til å bli en god leier eller eier av boligen. Erfaring viser at trappetrinnsmodellen gjør at noen aldri klarer å oppnå en stabil og varig bosituasjon, men blir vandrende opp og ned mellom de laveste trinnene.215

Kjedemodellen er en variant av trappetrinnsmodellen, men der sanksjonene og forventningene til progresjon ikke vektlegges like mye. Modellen viser til en kjede av tiltak som den enkelte flytter mellom etter hvert som behovene endres.

Normaliseringsmodellen handler om å organisere så normale boforhold som mulig, mens trappetrinnsmodellen i større grad innebærer «å normalisere» de bostedsløse.216 I strategien På vei til egen bolig er normaliseringsmodellen lagt til grunn.

Normaliseringsmodellen er i tråd med en Housing First-tilnærming. Housing First hadde sitt utgangspunkt i New York på begynnelsen av 1990-tallet. Et premiss for modellen er at bolig ikke skal nektes noen, heller ikke rusmisbrukere. Det skal ikke settes krav om at bostedsløse må være rusfrie eller søke behandling før de får tilgang til varig og egen bolig. Housing First omfatter en bevisst og gjennomført bruk av oppfølgingstjenester i bolig. Fra internasjonalt hold har strategien På vei til egen bolig blitt omtalt som vellykket, blant annet fordi bolig ble sett på som en forutsetning for å lykkes med arbeidet.217

Begrepet «boevne» har blitt benyttet som et kriterium for at personer i midlertidige boliger skal få en mer varig bolig. Begrepet viser til personers «evner» til å bo. Ut fra normaliseringsmodellen og Housing First-tilnærmingen er begrepet problematisk. Dette fremkommer i flere evalueringer, blant annet av Prosjekt bostedsløse218 og strategien På vei til egen bolig.219 Begrepet «boevne» ser ut til å benyttes i stadig mindre grad i fagmiljøene.220

Not In My Backyard («NIMBY») er et begrep som brukes om naboprotester ved innflytting av ulike grupper i et nabolag. Dette er en utfordring som mange kommuner sliter med. Slike protester er et uttrykk for frykt for hva som vil kunne skje når personer med annen bakgrunn og adferd flytter inn. Frykten for bråk er ofte ubegrunnet. Når det blir gitt tilstrekkelig oppfølging, vil naboprotestene nesten alltid stilne.221 Informasjon til nabolaget og oppfølging av beboerne er viktige virkemidler.222

10.6.2 Brukerperspektiv

Når et normaliseringsperspektiv legges til grunn for bosetting av bostedsløse, utfordres hjelpeapparatet til å finne og utvikle nye virkemidler. Rokkansenteret har foretatt en undersøkelse der bostedsløse personers egenforståelse og erfaringer løftes fram.223 Rokkansenteret utarbeidet kjerneinnsikter for å nyansere utbredte svart-hvitt forestillinger som de mener preger feltet:

• De fleste som er bostedsløse i dag har tidligere hatt perioder med en bedre og mer stabil bosituasjon. Hjelpeapparatet må derfor forebygge sårbarhet på boligmarkedet og støtte folks egeninnsats når de står i fare for å miste boligen.

• Det finnes goder i det «ustraite» liv, og ulemper og trusler ved mer «straite» liv. Goder er dop, fellesskap og toleranse. Dop lindrer, i alle fall akutte, fysiske og psykiske plager. Fellesskap og toleranse handler om å høre til, og ha tilgang til noen rom, der forakten ikke er like stor. De største truslene i mer velorganiserte liv synes å være ensomhet og konfrontasjon av tap. Hjelpeapparatet må vite om og kjenne til disse godene og truslene som utgangspunkt for bistand.

• Alle har noen former for kompetanse og oppdrift. Dette er viktige ressurser. Hjelpeapparatet må i større grad løfte fram, anerkjenne og bygge videre på brukernes egeninnsats og kompetanse.

• Det er ikke alle som ønsker å leve rusfritt og stabilt i egen bolig, i alle fall ikke innenfor de normer som vanligvis gjelder for bostandard, innredning og bruk av boligen. Ved utforming av tiltak må en lokalt og sentralt utfordre seg selv på toleranse for ulikheter, og klargjøre hvorvidt motiver og formål handler om hjelp eller kontrollbehov.

• Et sted å bo er avgjørende for livskvalitet og bør være et selvstendig mål for bistand. I stedet for å sette kriterier for kvalifisering til et bestemt botilbud, må tiltaksapparatet klargjøre hvilken bosituasjon som er egnet ut fra problemer og ressurser.

Brukermedvirkning betyr å sette brukernes behov og ønsker i fokus. Dette innebærer at brukerne selv skal få medvirke og ta beslutninger i spørsmål som angår dem. Brukermedvirkning som prinsipp har en forankring i menneskerettighetstenkingen.224 Den er også forankret i flere norske lover. For arbeids- og velferdsforvaltningen følger det en plikt til å sikre brukermedvirkning på både individ- og systemnivå. På systemnivå skal arbeids- og velferdsetaten sørge for at representanter for brukerne får mulighet til å uttale seg i forbindelse med planlegging, gjennomføring og evaluering av tjenester, jf. Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen, § 6. Av § 15 i samme lov heter det blant annet at tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med brukeren. Individuell plan er et viktig verktøy i dette arbeidet.

10.6.3 Et bredt spekter av bo- og tjenestemodeller

Kommunene har etablert mange ulike botilbud til vanskeligstilte på boligmarkedet. Det kan enten være selvstendige boliger/enkeltstående leiligheter i ordinært bomiljø, eller samlokaliserte boliger i samme hus eller område. Disse botilbudene kan alle være med eller uten fast tilknyttede tjenester. I tillegg finnes det bofellesskap eller bokollektiver med alt fra døgnbemanning til bare bemanning noen timer på dagen. De siste årene har det også blitt etablert botilbud med stor takhøyde for beboernes levemåte, der målgruppen ofte er personer med rusproblemer og psykiske lidelser.225

Oppfølging i bolig forstås her som den hjelpen brukerne trenger for å mestre egen bo- og livssituasjon. Oppfølgingen kan være et vidt spekter av tjenester, avhengig av hvilket ambisjonsnivå som legges til grunn. Det første steget er ofte å skaffe en egnet bolig med et tilpasset tjenestetilbud. Dette krever en kartlegging av bolig- og tjenestebehov, ressurser og bistand til å skaffe boliger. Mange trenger veiledning til å mestre boforholdet, slik som hjelp til å forvalte husleie, økonomisk råd og veiledning, bringing av mat, renhold og bomiljøsamtaler. Det kan også være aktuelt med hjelp til å utvikle sosiale relasjoner og til å komme inn i arbeidsrettede og/eller aktivitetsfremmende tiltak. Helsetjenester er nødvendig for en del.

Avhengig av brukernes behov kan hjelpen ytes i form av fast bemanning eller som ambulerende tjenester. Fast bemanning kan være både på dag- og nattid, eventuelt bare på dagtid med tilkallingsmuligheter om natten. Modeller med ambulerende tjenester innebærer at bemanningen knyttes til en base, der tjenestene gis i brukerens hjem.

10.6.4 Boligbehov hos personer med rusavhengighet og psykiske lidelser

Det har vært en betydelig nedbygging av de store behandlings- og omsorgsinstitusjonene de siste 30 årene. Dette gjelder også innen behandling av psykiske lidelser og rusmiddelmisbruk. Samtidig er det bygget opp nye kommunale tilbud og poliklinisk behandling underlagt helseforetakene. I en rapport fra NIBR redegjøres det for oppgaveforskyvningen mellom 1. og 2. linjetjenesten.226 Den viser at i perioden fra 1998 til 2008 er antall døgnplasser i psykiatrien redusert med 1 400, noe som tilsvarer 24 pst. Samtidig økte antall voksne utskrevet fra døgnbehandling med 68 pst., til 49 200. Den betydelige reduksjonen av antall plasser har vært mulig gjennom kortere opphold. I 1998 var den gjennomsnittlige oppholdstiden 66 døgn, i 2008 var den redusert til 28 døgn.

Innen rusbehandling har det vært en tilsvarende utvikling med økt fokus på polikliniske tilbud og kortere behandlingsopplegg. Tilbud om ettervernsboliger og «halvveishus» er ikke lenger en like stor del av behandlingen. For å skape bedre livskvalitet for rusavhengige har kommuner etablert lavterskeltilbud og væresteder uten krav om rusfrihet. Boligbehovet for en person som mottar skadereduserende bistand, er ikke nødvendigvis det samme som for en som har blitt rusfri.

Rapporten «Den vanskelige fortsettelsen» fra Fafo (2004) viser at en stor andel av de som har behov for bolig, også har behov for tjenester. Også rapporten «Tjenestetilbud til personer med psykiske lidelser» fra Helsetilsynet (2007) understreker et udekket boligbehov for personer med psykiske lidelser.

Rapportering fra kommunene kan tyde på at en del opplever arbeidet som mer krevende enn tidligere fordi flere brukere har mer sammensatte problemer. Særlig utfordrende er det å etablere gode tiltak for personer med dobbeltdiagnoser.227 Utfordringene knytter seg gjerne til det å skape relasjoner og komme i en posisjon der det er mulig å gi tjenester på en god måte, både for brukere og ansatte i tjenesteapparatet. Et helhetlig tilbud for den enkelte må gi rom for kontakt, trygghet og tillit.

10.6.5 Individuell plan

Individuell plan (IP) skal være det fremste redskapet for å oppnå en mer langsiktig og helhetlig tenkning overfor brukere med behov for langvarige og koordinerte tjenester. Målet er at det skal føre til bedre samordning, forutsigbarhet og koordinering av tjenestene. I evalueringen av strategien På vei til egen bolig anbefaler NIBR at IP bør benyttes for å strukturere overgangen fra midlertidige boligløsninger til permanent bolig.228

Retten til IP ble først hjemlet i helselovgivningen i 2001. Det ble i tillegg tydeliggjort som en pasientrettighet i pasientrettighetsloven. Senere har IP kommet med både i sosialtjenesteloven og i Lov om sosiale tjenester i NAV. Dette er en rettighet hjemlet i lov for en rekke brukergrupper. Brukeren trekkes aktivt inn som «eier» av planen, og utfordringer med å ivareta taushetsplikten for ulike aktører blir redusert fordi de inkluderes i samarbeidet. Det skal til enhver tid være en av tjenesteyterne som har hovedansvaret for kontakt med brukeren, og som koordinerer innsatsen. Initiativet til en IP kan komme fra brukeren selv eller fra pårørende, mens hovedansvaret for utarbeidelsen ligger i tjenesteapparatet.

Studier viser at det har vært en økning i anvendelsen av IP i arbeidet med bostedsløse i kommunene.229 Det har vært lagt ned et betydelig arbeid fra flere av de statlige aktørene for å øke kunnskapen om hvordan IP kan anvendes. I rapporteringen for tilskudd til oppfølgingstjenester i 2009, kommer det for eksempel fram at over 700 av de om lag 2300 brukerne har IP.230 Rapporteringen viser også at arbeidet med å innføre IP står sentralt i mange av kommunene og tiltakene som får midler. Mange av kommunene rapporterer om at de er i ferd med å etablere, innføre og tilby IP til brukerne. Samtidig er det en del av brukerne som ikke ønsker en slik plan. Alternative tilbud kan da være ukeplaner, samarbeidsavtaler, tiltaksplaner eller oppfølgingsplaner.

10.6.6 Økonomisk rådgivning og forvaltning av inntekt

Et av resultatmålene for strategien På vei til egen bolig var at antall begjæringer om utkastelser skulle reduseres med 50 pst. og at antall utkastelser skulle reduseres med 30 pst.

Personer som blir kastet ut av boligen har ofte et problem med å disponere økonomien, selv om de i utgangspunktet kan ha tilstrekkelig inntekt til å betale husleien. Oppfølging og bistand til økonomiforvaltning er derfor viktige virkemidler for å unngå utkastelser. Kommunene skal ha et tilfredsstillende tilbud om råd og veiledning til personer med økonomiske problemer. Hjelp til å få oversikt over den økonomiske situasjonen, til å redusere utgiftene, informasjon om rettigheter og plikter, og kontakt med namsmannen og kreditorer, er blant temaene som kommunene kan bistå med.

Godt samarbeid mellom leier, utleier, namsmannen og kommunen er også sentralt for å løse vanskelige situasjoner med husleierestanser. Selv om namsmannen bare har en formell rolle som iverksetter av en tvangshandling, tar mange namsmenn et aktivt ansvar for å avverge utkastelser gjennom kontakt med kommunen og leier.231 Også flere kommunale boligbedrifter varsler NAV-kontoret ved mislighold av leieforholdet.

Kommunene kan også bistå med økonomisk disponering gjennom å opprette autotrekk i banken for husleieinnbetaling, eller inngå avtale med den enkelte om forvaltning av inntekt. Frivillig forvaltning kan for eksempel være basert på at kommunen forvalter en bankkonto som dekker utgifter til husleie, strøm og andre faste utgifter. Kommunene ser gjerne disse virkemidlene i sammenheng med for eksempel økonomisk rådgivning.232

Frivillig forvaltning av inntekt er samtidig et virkemiddel som byr på ulike former for praktiske utfordringer, og som praktiseres ulikt i kommuner og NAV-kontor. Det kan blant annet være en utfordring hvis trygdeutbetalingene kommer på ulike tidspunkt i løpet av måneden. Det kan også være utfordringer med frivillig forvaltning basert på midlertidige ytelser hvor brukeren skal levere inn et meldekort til NAV.233

Økonomisk bistand skal som klar hovedregel gis direkte til den som har krav på det. Dette fastslås i lov om sosiale tjenester i NAV § 22 første setning, og i Folketrygdloven § 22-1. Ytelser som borgerne har rettskrav på kan ikke begrenses uten særskilt hjemmel i lov. Det kan for eksempel ikke bestemmes at utbetaling skal skje direkte til utleier, eller at det settes som vilkår for ytelsen at husleien skal kunne utbetales slik.

For ytelser etter lov om sosiale tjenester i NAV må det legges til grunn at det er en viss adgang til å etablere en slik ordning (§ 21 siste avsnitt, jf. § 20) om at det kan vedtas at stønad helt eller delvis skal gis i form av varer og tjenester. Dette fremgår imidlertid ikke klart av bestemmelsen, som nok er utformet med sikte på andre type ytelser. Retten til å sette et slikt vilkår er i alle fall ganske snever, og det er usikkert hvor langt den rekker.

I folketrygdloven finnes det ingen tilsvarende regel. Stønadsmottaker har et ubetinget rettskrav på direkte utbetaling, hvis ikke man har truffet vedtak om tvungen forvaltning av ytelser etter folketrygdloven § 22-6. Bestemmelsen kan iverksettes der stønadsmottaker ikke «er i stand til å disponere ytelsen selv pga. sinnslidelse, psykisk utviklingshemming, alvorlig mental svekkelse, hjerneskade eller rusmiddel- eller medikamentmisbruk (…). Det samme gjelder når en person åpenbart bruker sine trygdeytelser til skade for seg selv eller en person som han eller hun forsørger eller plikter å forsørge.» Vedtaket etter denne bestemmelsen kan avgrenses til å gjelde trekk i trygden til løpende husleie og kan gjelde en bestemt periode.234

Med utgangspunkt i retningslinjer fra Rikstrygdeverket fra 2005 har også en del kommuner praktisert en ordning med direkte trekk i trygd til husleie etter Folketrygdloven § 22-6, med forenklet saksbehandling og uten skriftlige vedtak. Arbeidsdepartementet har i 2010 gitt en nærmere omtale av denne praksisen.235 Departementet konkluderer med at det ikke er rettslige skranker mot å videreføre ordningen med forenklet saksbehandling og uten skriftlige vedtak, hvis den enkelte ønsker det og personen etter NAV-kontorets vurdering oppfyller kravene til tvungen forvaltning. Departementet mener samtidig at det som hovedregel bør fattes skriftlige vedtak, av hensyn til at den enkelte ikke skal utsettes for utilbørlig press.

10.7 Utvalgets vurderinger

10.7.1 Hvorfor blir det ikke færre bostedsløse?

Utvalget er av den oppfatning at utviklingen av arbeidet med bostedsløshet de siste ti årene har vært positiv. Gjennom Prosjekt bostedsløse vokste det fram en erkjennelse av at bolig bør være et selvstendig mål for bistand, og ikke noe den enkelte skal måtte kvalifisere seg til ved for eksempel å være rusfri. Behovet for oppfølging skal heller ikke være avgjørende for om den enkelte skal få hjelp til å etablere seg i en bolig. Støtte og tjenester bør i utgangspunktet ytes uavhengig av hvor og hvordan du bor. Arbeidet de senere årene har også vist at bostedsløshet ikke bare er en problemstilling som storbyene må jobbe med, men også mellomstore og små kommuner.

Det finnes ingen enkeltfaktorer som kan forklare hvorfor kartleggingene ikke viser færre bostedsløse. Innsatsen gjennom Prosjekt bostedsløse og strategien På vei til egen bolig har resultert i en rekke botilbud til bostedsløse personer. Også oppfølgingstiltak og rutiner for forebygging er etablert i kommunene for å redusere bostedsløshet. Uten denne innsatsen ville tallet på bostedsløse sannsynligvis vært høyere.

Et større tjenesteapparat og økt bevissthet om boligsituasjonen til vanskeligstilte, fører til at flere bostedsløse personer kommer i kontakt med tjenesteapparatet. Dermed er trolig flere bostedsløse personer kjent av hjelpeapparatet i dag enn tidligere. Dette kan være en av årsakene til at kartleggingene ikke viser at antall bostedsløse går ned.

10.7.2 Unge bostedsløse

Utvalget finner det bekymringsfullt at flere unge blir bostedsløse. Overgangen fra barnevernets omsorg til selvstendig voksenliv og/eller uplanlagte utflyttinger fra barndomshjemmet, fører til at noen kommer i en utsatt posisjon i ung alder. Uten støtte fra trygge voksenpersoner kan bostedsløshet bli resultatet.

Bostedsløshet fører med seg eller forsterker problemer med å fullføre skole, være i arbeid, rusmiddelbruk, kriminalitet, psykisk helse og sosiale nettverk. Tverretatlig og tverrfaglig samarbeid er nødvendig for å forebygge bostedsløshet, og for at unge skal tilbys bolig med nødvendig oppfølging. Skole, barnevern, sosialkontor, boligkontor og behandlingsapparatet for psykiatri og rus må jobbe sammen. Utvalget kan ikke se at den offentlige samordningen er god nok i dag.

10.7.3 Bolig- og tjenestemodeller som ivaretar individuelle behov

Utvalget mener det er uheldig at bruken av midlertidige botilbud øker. En stabil og trygg bosituasjon er en forutsetning for god helse og sosial deltakelse i samfunnet. Utvalget har derfor valgt å foreslå en lovparagraf som forsterker kommunens ansvar for å gi nødvendig hjelp til å skaffe bolig til personer som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet, jf. kapittel 12 om rollefordelingen mellom stat og kommune.

Det er særlig uheldig at barn opplever å bli henvist til midlertidige botilbud, og i noen tilfeller bli boende der over lengre tid. Bruk av midlertidige botilbud overfor barn og unge bør unngås så langt det er mulig. Barnefamilier bør få et tilbud om permanent bolig i ordinære bomiljø.

Utvalget ser at den store gruppen som opplever å bli boende i midlertidige botilbud over lengre tid, er personer med rusavhengighet og personer med både rusavhengighet og psykiske lidelser. For mange av disse personene vil oppfølgingstjenester være en forutsetning for en stabil bosituasjon. Bolig- og tjenestemodeller som ivaretar de individuelle behovene er grunnleggende for å hjelpe flere over i mer varige boligløsninger.

Kommunene trekker ofte frem mangel på egnede boliger og oppfølgingstjenester som hindringer i arbeidet med å skaffe flere en varig bosituasjon. Utvalget mener at kommunene også har behov for et boligsosialt fagmiljø som kan utfylle pleie- og omsorgstjenestene. Mål og tiltak for å oppnå varige bosituasjoner bør integreres i det øvrige planverket som kommunen har for den sosiale boligpolitikken.

10.7.4 Forebygging

Sårbare overganger i personers liv kan være starten på en marginaliseringsprosess ved at de kommer i en posisjon som gjør dem mer sårbare. Det å være uten bolig vil innvirke på en slik prosess.

Dersom en pasient etter utskrivelse fra psykiatrisk behandling blir bostedsløs eller kommer i en uegnet bosituasjon, vil sykdomsbildet kunne forverres og behovet for ny behandling bli akutt. Personer som har sonet er også en sårbar gruppe, der mangel på god og trygg bolig vil kunne føre til nye tilbakefall til kriminelle handlinger.

Et positivt aspekt ved strategien På vei til egen bolig var det sterke forebyggingsperspektivet. Ved å ta utgangspunkt i situasjoner, og ikke målgrupper, fanger man opp sårbare overganger som kan øke risikoen for bostedsløshet. Dette er en strategi som fortsatt må tillegges stor vekt. Særlig viktig er det at forebyggingsperspektivet integreres i arbeidet med å hjelpe utsatte unge.

10.7.5 Bistand til økonomisk disponering

Utvalget har tro på at godt boligsosialt arbeid kan styrke den enkeltes evne til selv å ta ansvar for egen bosituasjon og liv. Gjennom råd og veiledning kan en bistå brukere til å forvalte egen økonomi på en god måte. Dette kan handle om å bistå til etablering av autogirotrekk av husleie på samme tidspunkt som trygden utbetales. Andre vil, etter råd og veiledning, finne det hensiktsmessig med frivillig forvaltning eller avtale om automatisk trekk for betaling av husleie. Et godt samarbeid mellom den enkelte kommune og NAV for avtale om husleietrekk av alle typer trygdeytelser, er en viktig suksessfaktor for å få til gode ordninger for stønadsmottakere som har problemer med egen økonomiforvaltning.

Etter det utvalget kjenner til er det ikke store samarbeidsproblemer mellom den enkelte kommune og NAV med å få på plass trekkordninger i varige trygdeytelser. NAV aksepterer husleietrekk i de tilfeller hvor det er inngått avtale med stønadsmottaker om frivillig trekk i varige trygdeytelser. Derimot er det mer problematisk å få på plass trekkordninger knyttet til temporære trygdeytelser som arbeidsavklaringspenger mv. Utvalget foreslår at NAV også i disse tilfeller må imøtekomme trekkavtaler som inngås mellom stønadsmottakeren og den enkelte kommune for trekk i temporære trygdeytelser.

For øvrig vil utvalget bemerke at det ikke bare er stønadsmottakere som kan komme i den situasjonen at de trenger oppfølgingstjenester for å sikre at husleien blir betalt og opprettholde en stabil bosituasjon. Det meldes fra mange kommuner at dette problemet gjør seg gjeldende også i andre grupper av leiere som ikke mottar offentlige ytelser. Det er viktig at kommunene har tilstrekkelig fokus på disse utfordringene. Dette handler om å utvikle gode systemer for oppfølging av vanskeligstilte på boligmarkedet, og ikke minst økonomisk rådgivning til den enkelte som trenger bistand for å opprettholde en trygg boligsituasjon.

Regelen om at trygdeytelser og økonomisk sosialhjelp skal gis direkte til den som har krav på det, står sterkt i norsk rett. Det er gode grunner for det. Tvungen forvaltning av inntekt er en form for umyndiggjøring av stønadsmottakeren som kan være både krenkende og egnet til å bryte ned hans eller hennes selvrespekt. Dette kan være direkte skadelig for sosial rehabilitering. Utvalget legger til grunn at dersom kommunene har ressurser og kompetanse til å utøve godt boligsosialt arbeid, vil det i de aller fleste tilfeller være unødvendig å ty til et så sterkt virkemiddel som tvungen forvaltning for at beboere skal kunne overholde husleieforpliktelser.

Tvungen forvaltning bør bare benyttes når alt annet slår feil. Utvalget mener at gjeldende bestemmelser antakelig ivaretar de hensynene som utvalget vektlegger. Utvalget mener at situasjoner hvor det er klar og akutt fare for at personen vil miste sin bolig, bør kunne vurderes i henhold til bestemmelsen i folketrygdlovens § 22-6. Det er samtidig viktig at det går tydelig fram at tvungen forvaltning kan avgrenses til trekk til husleie, og ikke må omfatte hele inntekten. Bestemmelsene om tvungen forvaltning bør også i størst mulig grad være harmonisert med ulike støtteordninger, slik at dette virkemidlet ikke avhenger av om støtten er varig eller midlertidig trygd, sosialhjelp eller bostøtte.

Forvaltning av inntekt kan medføre problemer med rettsikkerheten, og det krever derfor gode saksbehandlingsrutiner. Når det gjelder kommunale leiere kan det være en utfordring at kommunene har økonomiske insentiver til å inngå avtaler om frivillig forvaltning. Det kan oppstå uheldig press om å gå inn på en avtale, for eksempel som vilkår for husleiekontrakt. Det kan også være vanskelig å trekke en presis grense mellom reelle frivillige avtaler etablert etter stønadsmottakers ønske, og avtaler som har kommet i stand etter det stønadsmottaker har opplevd som et press. Utvalget understreker at avtaler med kommunale leiere skal være frivillige.

10.8 Utvalgets tiltak

10.8.1 En samordnet innsats for unge

Utvalget mener at unge som trenger hjelp av kommunen skal slippe å måtte forholde seg til flere kontaktpersoner i tjenesteapparatet. Tilbakemeldinger fra unge er at systemet er lite oversiktlig og fremmedgjørende. Unge som står i fare for å bli bostedsløse eller er bostedsløse har trolig flere utfordringer som de trenger hjelp til å løse. Dermed kreves det en samordnet innsats fra flere tjenesteytere. Kommunen bør ha en ansvarlig person som holder i stafettpinnen når unge skal hjelpes ut av den vanskelige situasjonen.

I evalueringen av Prosjekt bostedsløse ble det anbefalt at kommuner bør utarbeide en felles bolig- og omsorgsstrategi for ungdom. Utvalget støtter anbefalingen. Strategien bør inngå i kommunens øvrige planverk for den sosiale boligpolitikken.

Utvalget er opptatt av den sårbare posisjonen mange barn med omsorg fra barnevernet er i. Det er nødvendig å øke bevisstheten og ressursene i barnevernet slik at flere barn, som har vært i fosterhjem, institusjon eller ettervern, kan få en trygg bosituasjon. Utvalget viser til at hjelp til bolig er et av de vanligste ettervernstiltakene, og at det er av avgjørende betydning at barn og unge sikres et forsvarlig og godt botilbud etter de har vært i fosterhjem eller institusjon. Utvalget mener det bør utredes hvorvidt det offentliges ansvar i tilstrekkelig grad er regulert i lovverket.

10.8.2 Beredskapsplaner for bostedsløse barnefamilier

Kartleggingen i 2008 viste at det var om lag 230 familier som ble registrert bostedsløse, og at det omfattet om lag 400 barn. På grunn av et relativt begrenset omfang bostedsløse barnefamilier vil det være lite hensiktsmessig å utarbeide egne strategier for denne gruppen. Utvalget mener likevel at det må stilles krav til kommunene om å ha beredskapsplaner til bruk dersom barnefamilier står i fare for å bli eller har blitt bostedsløse. Husbanken bør i sin dialog med kommunene vektlegge betydningen av disse planene.

Hensynet til barns levekår og muligheter til sosial inkludering bør være førende ved bistand til barnefamilier. Utvalget mener det er et viktig prinsipp at barnefamilier så raskt som mulig får hjelp til å etablere en varig bosituasjon i et ordinært bomiljø. Bruk av midlertidige boliger for barnefamilier skal unngås og en eventuell kommunal bolig bør være i et ordinært bomiljø.

I dag finnes det en varslingsregel i husleieloven som gir utleier adgang til å varsle kommunen i situasjoner der leier står i fare for å bli kastet ut fra boligen. Regelen trådte i kraft i 2007 og bør evalueres. Utvalget mener at regjeringen bør utrede hvorvidt det vil være hensiktsmessig å innføre en varslingsplikt i tilfeller der barnefamilier står i fare for å bli kastet ut.

10.8.3 En samlet statlig innsats

Utvalget mener at det kan være hensiktsmessig å samordne statlige tilskuddsordninger som har til dels overlappende og supplerende formål. Ved etablering av tiltak bør kommunene kunne søke om midler til både kompetanseutvikling, boliginvestering og oppfølgingstjenester. Slik kan staten gjennom tilskuddene stimulere til flere helhetlige løsninger der bolig og tjenester ses i sammenheng. Samtidig vil kommunene i større grad oppleve den statlige innsatsen som koordinert og oversiktlig. I kapittel 12 foreslår utvalget flere tiltak for å samordne innsatsen overfor kommunene. Utvalget foreslår blant annet at Husbanken bør gis et mandat til å samordne den statlige innsatsen innenfor den sosiale boligpolitikken.

Utvalget mener at økt oppmerksomhet på arbeidet med å forebygge og bekjempe bostedsløshet er påkrevd. Det er helt nødvendig at politisk og administrativ ledelse i stat og kommune prioriterer arbeidet. Klare nasjonale mål vil bidra til en større grad av samordning og forankring av arbeidet, og gi et grunnlag for erfaringsutveksling mellom kommuner og mellom kommune og stat.

Utvalget vil presisere at gjennomføringen av tiltakene i all hovedsak må skje i kommunene. Et godt og velfungerende boligsosialt arbeid i kommunene, godt hjulpet av fleksible, statlige ressurser gjennom Husbanken og andre statlig virksomheter, er derfor den beste måten å løse utfordringene med bostedsløshet på. Arbeidet bør integreres som et prioritert område i samarbeidsavtalene mellom kommunene og Husbanken. Det er imidlertid viktig at bostedsløse ikke avgrenses til en egen gruppe. Den politiske tilnærmingen bør rettes mot utsatte situasjoner som kan føre til bostedsløshet, og til etablering av flere bolig- og tjenestemodeller som ivaretar individuelle behov.

10.8.4 Oppfølgingstjenester i bolig

Utvalget mener det er behov for en satsing for å hjelpe flere med rusavhengighet, alvorlige psykiske lidelser og dobbeltdiagnoser inn i en varig og stabil bosituasjon. En slik satsing bør innebære kompetanseutvikling i kommunene, flere boliger og en styrking av oppfølgingstjenester.

Uten oppfølgingstjenester som er tilpasset individuelle behov, vil mange slite med å kunne mestre boforholdet sitt. Utvalget mener at staten bør stimulere til utvikling av oppfølgingstjenester, der utvikling av gode modeller og midler til å utvikle det ordinære tjenesteapparatet, står sentralt. Utvalget tilrår at tilskudd til oppfølgingstjenester i bolig, som arbeids- og velferdsdirektoratet forvalter, blir styrket med 30 mill. kroner.236 Tilskuddet skal styrke og utvikle de ordinære tjenestene i kommunene slik at de bedre kan ivareta bostedsløse personers og rusavhengiges behov for oppfølging i bolig.

Tiltaket må ses i sammenheng med utvalgets forslag om å styrke Husbankens boligsosiale kompetansetilskudd med 80 mill. kroner, jf. kapittel 12. I tillegg foreslår utvalget at Husbankens tilskudd til utleieboliger styrkes slik at 2500 flere boliger kan fremskaffes over en femårsperiode, jf. kapittel 9 om kommunal utleie. Utvalget understreker at for en del av disse brukerne, kan det være nødvendig med en generell styrking av ulike deler av den kommunale tjenesteytingen. Styrkingen må være utover det som en slik boligsatsing med styrket tilskudd til oppfølging i bolig gir rom for. Dette må tas hensyn til i den framtidige utviklingen av kommuneøkonomien.

10.8.5 Bolig som en del av behandlingen

I Stoltenbergutvalgets rapport om narkotika237 ble det foreslått at en trygg bosituasjon bør defineres som en del av behandlingen og legges inn i individuell plan. Utvalget støtter opp om forslaget. En stabil bosituasjon er en forutsetning for vellykket behandling. Utvalget mener at spesialisthelsetjenesten (rus og psykiatri) har ansvar for å starte en prosess med kommunen for å etablere et egnet botilbud i god tid før utskrivelse. Brukere skal ikke skrives ut uten at det er et egnet botilbud i kommunen. Å sende brukere tilbake til kommunen uten et egnet bosted kan reversere behandlingseffekter og hindre rehabilitering.