Del 4
Roller og organisering i boligpolitikken

11 Boligsosialt arbeid i kommunene

Den sosiale boligpolitikken er et viktig felt i seg selv. Samtidig inngår politikkområdet som en forutsetning for gjennomføring av en helhetlig og god velferdspolitikk. Den sosiale boligpolitikken berører mange ansvars- og fagområder, og for å lykkes er det avgjørende med en bred felles forståelse av utfordringer og løsninger. Kommunene gjør en stor og viktig innsats for å hjelpe flere vanskeligstilte til en trygg bosituasjon. Kravet til organisering og planlegging gjør det boligsosiale arbeidet utfordrende. Selv om situasjonen er ulik fra kommune til kommune, finnes det en del felles problemstillinger. Formålet med dette kapitlet er å identifisere suksessfaktorer som kan lette det boligsosiale arbeidet i kommunene og øke måloppnåelsen. Erfaringer fra enkeltkommuner benyttes for å vise eksempler på hvordan den kommunale gjennomføringen løses.1

Basert på gjennomgangen av det boligsosiale arbeidet i kommunene og neste kapittel om rollefordeling mellom stat og kommune, vil utvalget tilrå tiltak for hvordan den offentlige innsatsen kan øke måloppnåelsen. Tiltakene behandles samlet i neste kapittel.

11.1 Ulike premisser – ulike kommuner

Lokale, nasjonale og internasjonale forhold legger direkte og indirekte premisser for kommunenes boligsosiale arbeid.

Alderssammensetning, folketall og levekår er trekk ved befolkningen som påvirker etterspørselen etter kommunale tjenester.2 Disse faktorene fordeler seg ulikt mellom kommunene og varierer over tid. I Oslo kommune, og også i de andre storbyene, er andelen med lavere levekår høyere enn i små og mellomstore kommuner.3 Dette bildet gjenspeiles også i andelen vanskeligstilte på boligmarkedet, jf. kapittel 6.

Endringer i fordelingen av ansvar og oppgaver har også betydning for kommunene og deres arbeid med vanskeligstilte. Deinstituasjonaliseringen har påvirket den kommunale virkeligheten, både boligpolitisk og innenfor helse- og omsorgsområdet. Samhandlingsreformen er enda et eksempel på at kommunens rolle som velferdsprodusent utvides og styrkes. Reformen skal etter planen tre i kraft fra 2012, og gir kommunene større ansvar, flere oppgaver og ressurser. Særlig blir de kommunale helse- og omsorgstjenestene styrket. Behovet for flere boliger tilpasset tjenester vil trolig øke som følge av denne reformen.

Makroøkonomiske forhold som boligpriser, rentenivå og sysselsettingsrate påvirker situasjonen på boligmarkedet, og dermed også etterspørselen etter boligsosiale tjenester og boliger i kommunene. Antall tvangssalg er lavt i oppgangstider, og relativt større i nedgangstider. Dette viser potensiell risiko for tap for lavinntektsgrupper med små marginer. Det er også funnet sammenhenger mellom tvangssalg av boliger og arbeidsledighet.4

Flyktningtilstrømningen til Norge påvirker også etterspørselen etter boligsosiale tjenester i kommunene. Det er kommunene som bosetter flyktninger og mange kommuner ivaretar oppgaven godt. Antall flyktninger som skal bosettes varierer fra år til år. I 2010 ble det bosatt 5797 flyktninger, der 669 var enslige mindreårige.5

11.2 Hva er boligsosialt arbeid?

I dette kapitlet legges det en vid forståelse til grunn for begrepet boligsosialt arbeid, det vil si det kommunene gjør for å sikre vanskeligstilte på boligmarkedet en trygg bosituasjon. Det skilles også mellom operative og strategiske oppgaver i kommunene.6

De operative oppgavene kan grupperes i tre: Boliganskaffelse, økonomisk støtte til å betjene boutgifter og oppfølging i bolig. Boliganskaffelse er tjenester som skal bidra til at personer kan etablere seg i egen eid eller leid bolig. Kommunene har flere virkemidler som kan benyttes. Tildeling av kommunal bolig er et virkemiddel som de fleste kommuner benytter. Tildeling av startlån, tilskudd til etablering og bostøtte er de viktigste økonomiske virkemidlene for å bidra til at vanskeligstilte etablerer seg i eid bolig. For å bistå personer i det private leiemarkedet, tilbyr mange kommuner garanti for depositum eller kontant depositum. Kommunene gir også råd og veiledning til å etablere seg i det kommunale leiemarkedet og til å kjøpe bolig. Midlertidig botilbud er også en del av disse tjenestene.

Økonomisk støtte til å betjene boutgifter er tiltak som mange vanskeligstilte har behov for. Tildeling av statlig bostøtte er en rettighetsbasert ordning og et virkemiddel alle kommuner er pålagt å benytte, jf. § 10 i husbankloven. Enkelte kommuner har også etablert egne bostøtteordninger. I tillegg går en del av utbetalt sosialhjelp til boligformål.

Oppfølging i bolig er for mange en forutsetning for å kunne mestre bo- og livssituasjonen. Nivået på oppfølgingstjenestene varierer ut ifra den enkeltes behov, alt fra omfattende tjenester som følge av rus og psykiatri, til mindre tjenester som forvaltning av økonomi. Andre eksempler på tjenester er veiledning, opplæring og bistand til å utføre praktiske gjøremål i boligen, til å overholde økonomiske forpliktelser og til å nyttiggjøre seg andre tiltak og tjenester. Det kan også dreie seg om nødvendig helsehjelp, følge til tannlege, hjelp til arbeid eller aktivitet, eller hjelp til å gjenopprette kontakt med familie.

Den strategiske delen av kommunenes boligsosiale arbeid kan dreie seg om å vurdere og fastsette mål for de ulike virkemidlene, bestemme kapasiteten til det enkelte virkemidlet, fremskaffe økonomiske midler, og avgjøre hvor og av hvem de ulike oppgavene skal løses. I tillegg innebærer de strategiske oppgavene å sikre rapportering og evaluere effekten av arbeidet. Ansvaret ligger hos den administrative og politiske ledelsen.

11.3 Ressursbruk

Det offentlige finansierer en rekke tiltak som skal bidra til at vanskeligstilte får tilgang til bolig og mulighet til å opprettholde boforholdet. De fleste statlige ordninger til bolig og boutgifter bevilges over statsbudsjettet og videretildeles gjennom Husbanken (bostøtte, tilskudd og lån). I tillegg finnes det flere tilskuddsordninger til oppfølging i bolig for særskilte grupper, som personer med rusavhengighet og psykiske lidelser. Virkemidlene er nærmere beskrevet i vedlegg 4. Kommunenes ressursbruk på feltet er blant annet knyttet til oppfølgingstjenester i bolig, sosialhjelp til boligformål, og investering, forvaltning og vedlikehold av boliger. Enkelte kommuner subsidierer også husleien i de kommunalt disponerte boligene ved å sette en lavere husleie enn kostnadsbasert leie eller ved å tilby kommunal bostøtte.

NIBR har på oppdrag for utvalget beregnet ressursbruken i stat og kommune til boligsosiale formål.7 Slike beregninger synliggjør gråsonene mellom boligpolitikk, sosialpolitikk og helsepolitikk. Til grunn for beregningene gjøres det avgrensninger som virker inn på estimatene. Estimatene må forstås som overslag mer enn eksakte beløp, og dermed tolkes med stor forsiktighet. Rapporten er heller ikke en samfunnsøkonomisk analyse der ressursbruken blir sett i sammenheng med alternative virkemidler eller der kostnaden ved ikke å gjøre noe blir inkludert.

I 2009 var den samlede ressursbruken på politikkområdet om lag 7 mrd. kroner.8 Til sammenligning var de indirekte subsidiene til boligeiere i 2010 om lag 55 mrd. kroner, jf. kapittel 7 om eierlinja.9 Av beløpet på 7 mrd. kroner var ca. 3,1 mrd. kroner statlig bostøtte og tilskudd til private gjennom Husbanken, og 1,3 mrd. kroner var statlige tilskudd for boligsosialt arbeid og kompetanseutvikling. NIBR stipulerte at subsidiert leie av kommunalt disponerte boliger, kommunal bostøtte, kommunenes administrasjonsutgifter forbundet med Husbankens ordninger, og sosialhjelp til boligformål, utgjorde 2,4 – 2,6 mrd. kroner. Kommunene får kompensert for deler av sine utgifter gjennom statlige tilskudd og kompensasjon for merverdiavgift.

I tillegg har NIBR beregnet samlede hjemmetjenester for aldersgruppen 18 – 66 år til 16,8 mrd. kroner. NIBR skriver at dette synes å være den største utgiftsposten for kommunene, men de har ikke kunnet skille mellom oppfølging i bolig og andre former for hjemmetjenester.

Sosialhjelp til boligformål er beregnet til 1,3 mrd. kroner for 2009. Samme år ble det utbetalt 2,6 mrd. kroner i statlig bostøtte. I 1998 ble det beregnet at 2,2 mrd. kroner av sosialhjelpen gikk til boligformål, og det ble utbetalt 1,4 mrd. kroner i statlig bostøtte.10 Det indikerer at behovet for sosialhjelp til boligformål har blitt redusert i takt med økte utbetalinger av statlig bostøtte. Andre faktorer, som lavere minstepensjoner og høy styringsrente, kan også ha spilt inn. Fra 1993 til 2008 gikk tallet på sosialhjelpsmottakere tilbake år for år, fra nær 165 000 mottakere i 1993 til litt over 109 000 i 2008. I 2009 snudde denne utviklingen, ved at tallet på mottakere økte med 7,5 pst. til 117 653. 4,64 mrd. kroner ble utbetalt i sosialhjelp i 2009.11

Rapporten indikerer at kostnader og inntekter til utleie og drift av kommunale boliger går tilnærmet i balanse når den kommunale utleiesektoren ses under ett, på tross av at husleiene er beregnet å være subsidiert med om lag 700 mill. kroner. Samtidig viser KOSTRA-tallene at kommunene har ført opp statlige tilskudd og kompensasjon som inntekter på om lag 700 mill. kroner, det vil si om lag samme størrelsesorden som subsidiene til husleiene. Det betyr likevel ikke at sektoren går i balanse for alle kommuner. Det er store variasjoner mellom kommunene med hensyn til inntekter og utgifter i denne sektoren.

Utgiftsberegningene tar heller ikke hensyn til alle sider ved kostnadsbildet, deriblant verdiendringer på boligene, binding av kapital ved å eie boliger, og inntekter og utgifter over tid. Mange kommuner har hatt store utgifter ved å bygge opp en utleiesektor, som de nå høster inntekter av gjennom nedbetalte boliger.

NIBR skriver:

«Når kommunene eier boliger som de igjen leier ut, bindes det opp kapital. Eiendomsmassen krever også utgifter til renter, vedlikehold og drift. Kapitalen må eventuelt lånes inn og boliggjelden kan medføre dårligere kredittverdighet for kommunen, problemer med å skaffe lån til andre formål eller høyere rente (risikopremie) på nye lån. Vi har ikke muligheter til å studere slike størrelser her.»

Kilde: Kvinge, T. og P. Medby (2011), s. 51

NIBR har også utarbeidet en rapport der formålet er å belyse økonomiske effekter av boligsosial politikk, både for enkeltpersoner, kommuner og stat.12 Det er særlig fokus på kommunaløkonomiske effekter. NIBR presenterer seks fiktive historier om personer/familier med boligsosiale problemer. Hver av historiene presenteres med alternative forløp: I det første forløpet setter kommunen hovedsakelig inn kortsiktige og ad hoc pregede løsninger, og bistand som bare oppfyller lovens minstekrav. Det andre forløpet beskriver en alternativ boligkarriere, hvor kommunen tilbyr mer aktiv bistand, arbeider langsiktig og forebyggende, og der bolig og oppfølging i bolig ses i sammenheng med andre tjenester.

Ved å ha en aktiv, forebyggende innsats vil kostnadene for kommunene være lavere i tre av de seks historiene. For staten vil kostnadene være lavere i fem av de seks historiene. Det er også noen scenarioer hvor kostnadene øker for kommunen, men hvor den enkelte får et bedre liv og hvor staten sparer penger. I andre tilfeller vil både den enkelte, stat og kommune komme bedre ut som følge av en aktiv, forebyggende politikk.

Rapporten presenterer likevel ikke en fullstendig samfunnsøkonomisk analyse, noe forskerne også presiserer. Analysen beregner ikke nytten av at enkeltpersoner får et bedre liv. Andre kostnader, som samfunnets kostnader ved kriminalitet, er heller ikke regnet med. Rapporten kan derfor ikke si noe om hvilke tiltak som bør og ikke bør gjennomføres.

Forebygging og aktiv innsats som stabiliserer livene til personer i ustabile livssituasjoner kan spare samfunnet for kostnader. Rapporten peker likevel på at dette ikke alltid er tilfelle, og sier noe om hvilke faktorer som gjør det lønnsomt for kommunene og for staten. Botilbud med langvarig og omfattende tjenesteoppfølging kan gjøre det ulønnsomt for kommunene. Samtidig er midlertidige botilbud kostnadskrevende, slik at varige tilbud med oppfølging allikevel kan bli det mest lønnsomme alternativet. Rapporten peker på den store økonomiske betydningen av at personer kommer i arbeid. Kommer personene ut av statlige trygde- og stønadsordninger og over i inntektsgivende arbeid, vil det gi sparte utbetalinger og økte skatteinntekter.

11.4 Kommunal gjennomføring

God gjennomføring av det boligsosiale arbeidet må imøtekomme en del krav. For det første må arbeidet ivareta politiske mål, for det andre forvaltningsrettslige krav til saksbehandlingen og for det tredje må arbeidet utføres kostnadseffektivt slik at man oppnår best mulig tjenestetilbud for lavest mulig kostnader.13 Disse kravene viser til en praksis der man i tillegg til å dekke ulike behov i befolkningen, også sikrer effektiv og målrettet bruk av knappe ressurser og at brukerne behandles riktig og rettferdig. Helhetlig organisering og god planlegging er forutsetninger for å lykkes med gjennomføringen. Med bakgrunn i blant annet Riksrevisjonens undersøkelse av tilbudet til vanskeligstilte på boligmarkedet14 kan utfordringene oppsummeres slik:

• Organiseringen av det boligsosiale arbeidet i staten og kommunene er fragmentert

• Det boligsosiale arbeidet er ikke godt nok forankret politisk og administrativt

• Boligsosiale handlingsplaner er ofte ikke integrert i øvrig planverk

• Utviklingstiltak blir ikke videreført i kommunenes drift når statlige tilskudd opphører

• Oversikten over boligbehovet til vanskeligstilte på boligmarkedet er utilstrekkelig

• Egnede boliger med oppfølgingstjenester er ofte en mangelvare

• Husbankens økonomiske virkemidler ses i for liten grad i sammenheng

I dette kapitlet er følgende suksessfaktorer konstruert for å gjenspeile utfordringene:

• Suksessfaktor 1: Samordning

• Suksessfaktor 2: Forankring og eierskap

• Suksessfaktor 3: Overordnet strategi for arbeidet

• Suksessfaktor 4: Boligsosial kompetanse

• Suksessfaktor 5: Økonomiske ressurser

Suksessfaktorene er dels overlappende og står til en viss grad i et avhengighetsforhold til hverandre. Nedenfor redegjøres det for suksessfaktorene og ved hjelp av erfaringer fra enkeltkommuner synliggjøres ulike løsninger.

11.4.1 Suksessfaktor 1: Samordning

11.4.1.1 Fragmentert organisering

Strukturelle egenskaper ved kommunene, som for eksempel størrelse, ser ikke ut til å ha påvirket organiseringen på en avgjørende måte.15 Det er derfor vanskelig å gjenkjenne tydelige modeller for organiseringen. Enkelte trekk går likevel igjen: Enheter under bygg-, eiendoms- og tekniske etater har ofte en rolle i framskaffing og forvaltning av kommunale boliger. NAV-kontorene og sosialtjenesten treffer ofte vedtak om oppfølgingstjenester i bolig, bostøtte og startlån. Tverretatlige team benyttes gjerne ved tildeling av boliger, og servicekontorene saksbehandler ofte bostøtte.

Et typisk kjennetegn ved norske kommuner er at forvaltningen av virkemidlene er spredt på mange enheter på det operative nivået. Dette gjelder særlig i de større kommunene.16 Den fragmenterte organiseringen kan til en viss grad forstås ut fra et historisk perspektiv. Kommunale boliger har gjerne blitt etablert for bestemte grupper og forvaltet av sektorene som hadde ansvar for den helhetlige omsorgen for gruppen. Kravet om en profesjonell forvaltning av de kommunale boligene har bidratt til en sentralisert boligforvaltning, og dermed også til en ytterligere fragmentering av arbeidet. Anbefalinger om å skille utfører- og bestillerrollen har trolig bidratt til at kommunene blir mer like i organiseringen, men til en større grad av fragmentering innad i kommunen.

Den fragmenterte organiseringen stiller krav til samordning på tvers av sektorer og forvaltningsnivå, noe som er en stor utfordring for mange av kommunene.17 Riksrevisjonen viser i sin undersøkelse av tilbudet til vanskeligstilte på boligmarkedet at virkemidlene ikke ses i sammenheng, og at koordineringen av virkemidlene ikke fungerer godt nok på kommunalt nivå.18 Dette kan føre til at vanskeligstilte ikke får den hjelpen de kunne ha fått, og at effekten av en samlet virkemiddelbruk ikke blir tilstrekkelig i forhold til innsatsen. Mange kommuner regner for eksempel ikke med bostøtte i inntektsgrunnlaget ved søknad om startlån. I tillegg svarer nesten halvparten av kommunene at de ikke vurderer om startlån kan være et bedre virkemiddel for dem som bor i, eller som søker om, kommunal bolig.

En fragmentert organisering kan være tilsiktet og har også sine klare fordeler. De boligsosiale tiltakene er ofte innvevd i ulike velferdsfelt som krever innsats fra ulike deler av det kommunale tjenesteapparatet. Enkelte boligsosiale tiltak kan, og skal, ikke isoleres fordi de er «dømt til å eksistere i et samspill med mange andre tiltak».19

De aller fleste vanskeligstilte som oppsøker kommunen vil ha «enkle» boligbehov, som for eksempel hjelp til å betjene boutgiftene eller til å finne en bolig i det private leiemarkedet. Andre har behov for sammensatte tjenester, og i slike situasjoner er det en forutsetning at det kommunale tjenesteapparatet er samordnet på tvers av sektorer. Manglende samarbeid og koordinering gjør det vanskelig å tilpasse helhetlige og individuelle løsninger, og fører med seg en risiko for at de boligsosiale virkemidlene ikke når hele gruppen.

11.4.1.2 NAV og boligsosialt arbeid

Opprettelsen av NAV-kontor har ført til en omorganisering av det kommunale tjenesteapparatet. Reformen har aktualisert spørsmålet om hvordan det boligsosiale arbeidet skal organiseres, herunder hvorvidt virkemidlene skal plasseres ved eller utenfor kontoret.

Bolig er sammen med rustjenester, flyktningtjenesten og gjeldsrådgivning de tjenestene som hyppigst integreres i NAV-kontorene.20 Av 360 NAV-kontor har 76 % lagt forvaltning av boligvirkemidler til kontoret. Å legge forvaltningen av boligvirkemidlene til NAV kan representere økt koordinering av det boligsosiale arbeidet, men det kan også føre til oppsplitting av ansvarsområdet.

Kommunene er gitt stor organisasjonsfrihet. Samtidig førte opprettelsen av NAV-kontorene til visse innskrenkninger. Plikten til å skaffe midlertidige botilbud for dem som ikke klarer det selv, er forankret i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. Det følger av arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 13 at arbeids- og velferdsetaten og kommunen skal ha felles lokalt kontor som ivaretar oppgavene for kommunen som følger av lov om sosiale tjenester i NAV.21 I kapittel 12 om rollefordelingen mellom stat og kommune, foreslår utvalget at kommunene blir gitt frihet til selv å avgjøre organiseringen.

11.4.1.3 Samarbeid mellom kommunene og statlige aktører

I tillegg til samordning internt i kommunen, er det behov for dialog mellom kommuner og statlige aktører. Særlig relevant er det i forbindelse med utskrivelse fra institusjon, frigivelse fra soning eller i overgangen fra omsorg i barnevernet til egen bolig. Hvis den det gjelder ikke har bolig, kan overgangene føre til bostedsløshet. Statlige aktører som spesialisthelsetjenesten, kriminalomsorgen og det statlige barnevernet må ha samordningsrutiner med den enkeltes hjemkommune. Noen kommuner har et godt samarbeid med de statlige aktørene, og har rutiner som skal ivareta overgangene. Dette gjelder imidlertid ikke alle. Disse forholdene fører til både forskjellsbehandling og økt risiko for tilbakefall, og dermed en ineffektiv bruk av begrensede behandlingsressurser. I kapittel 10 om arbeidet med bostedsløshet redegjøres det nærmere for sårbare overganger. Utvalget foreslår blant annet at spesialisthelsetjenesten som behandlingssted bør ha et ansvar for å starte en prosess med kommunene slik at egnede botilbud kan etableres i god tid før utskrivelse.

11.4.1.4 Veien mot bedre samordning

NOVA har på oppdrag for Husbanken undersøkt hvordan utvalgte kommuner har forsøkt å løse utfordringer med organisering og planlegging av det boligsosiale arbeidet.22 Ut fra sine analyser kan ikke NOVA anbefale én organisasjonsmodell framfor en annen.

Enkelte forhold kan likevel trekkes frem. Det er behov for en klar organisasjonsstruktur med tydelig ansvarsfordeling og retningslinjer for gjennomføring av ulike arbeidsoppgaver. Dette forutsetter at kommunene har klare operative mål, og god kjennskap til virkemidlene med tilfredsstillende rammer. Det er behov for oversikt over situasjonen på boligmarkedet og over ulike vanskeligstilte grupper. Det må være etablerte rapporteringsrutiner for å sikre informasjonsflyt og løpende evaluering. Videre peker NOVA på betydningen av felles forståelse, tydelig ansvarsfordeling, medvirkning og boligfaglig kompetanse. NOVAs anbefaling er at kommunene primært bør stimuleres til å reflektere over egen situasjon, slik at de kan legge strategiske planer som tar høyde for de sosiale utfordringene og potensielle løsninger.

11.4.2 Suksessfaktor 2: Forankring og eierskap

På det strategiske nivået handler forankring om kommunal planlegging og planstrategier, og på det operasjonelle nivået handler det om iverksetting. En utfordring for kommunene er å sikre at det strategiske og operative nivået er godt koordinerte. Uten en felles forståelse av strategiske mål vil disse trolig oppleves som lite realistiske hos operative organer, og rapporteringen av resultater vil ikke være tilstrekkelig målbare. Samtidig bør initiativ til boligsosiale mål og tiltak være forankret i administrativ og politisk ledelse. Politisk forankring er en viktig forutsetning for videreføring av tiltak.23

Hamar kommune var en av de første kommunene som inngikk et langsiktig partnerskap med Husbanken. Kommunestyret vedtok en boligplan som inneholder en handlingsdel for boligsosiale mål og tiltak. I økonomi- og handlingsplan for samme periode er det boligsosiale arbeidet fulgt opp med bevilgninger. Kommunen trakk fram bred politisk forankring som viktig for arbeidet med planen.

Uavhengig av nivå på forankringsprosessene blir deltakelse og eierskap ansett som sentrale elementer i forankringsprosesser.24 Kristiansand kommune har i sitt innspill til utvalget trukket fram involvering av frivillige og private organisasjoner som nyttig i arbeidet med boligsosial handlingsplan. Organisasjonene har engasjement for boligsosiale spørsmål, og har nyttige innspill og ideer.

11.4.3 Suksessfaktor 3: Overordnet strategi for det boligsosiale arbeidet

Arendal kommune er blant kommunene som arbeider med å sette boligsosiale mål og tiltak i en helhetlig sammenheng. Kommunen ønsker blant annet å knytte den boligsosiale handlingsplanen tettere sammen med rusmiddelpolitisk handlingsplan og helse- og omsorgsplan. Også Ålesund kommune trekker fram betydningen av å se flere av kommunens handlingsplaner i sammenheng. Rådmannen har derfor satt ned et utvalg som skal gjennomgå planene, slik som rusplan, omsorgsplan og psykiatriplan.

I St.meld. nr. 49 (1997 – 98) Om boligetablering for unge og vanskeligstilte ble kommunene oppfordret til å utvikle handlingsplaner for boligetablering og etablering av utleieboliger. Som en oppfølging av meldingen, ble prosjektet Lokale boligsosiale handlingsplaner opprettet i Husbanken i 2000. Prosjektet varte i to år, og er siden integrert i Husbankens ordinære virksomhet. I dag står boligsosial planlegging sentralt i Husbankens samarbeid med kommuner.

Det er ikke konkretisert eller operasjonalisert hvordan kommunene skal følge opp den boligpolitiske planleggingen, jf. plandelen i plan- og bygningsloven. Boligsosiale mål og tiltak kan inngå som en egen kommunedelplan i kommuneplanens samfunnsdel, eller som en frittstående plan til et område i kommuneplanen eller en kommunedelplan. Det er fra flere hold anbefalt at boligsosiale mål og tiltak forankres i kommuneplanen, og i sentralt planverk som arealplan, reguleringsplan og økonomiplan.25 Boligsosiale mål og tiltak skal være sektorovergripende, og bør derfor gjenspeiles i kommunenes planforankring for blant annet å legge til rette for økonomisk forpliktelse til gjennomføring av tiltak.

I sitt innspill til utvalget vurderer Kongsvinger kommune planarbeid slik:

«I forbindelse med planlegging av utarbeidelse/revidering av kommuneplan bør hver kommune dels foreta en gjennomgang av hvilke planer/delplaner/fagplaner/temaplaner som finnes i kommunen og dels å kartlegge hvilke planer som er nødvendig å få utarbeidet. Oppbyggingen av planstrukturen må struktureres, antall planer bli redusert og innholdet i en handlingsdel må forankres i økonomiplan og budsjett. Handlingsplaner som ikke kan forankres økonomisk må ikke vedtas.»

I sin rapport Organisering og planlegging av boligsosialt arbeid i norske kommuner – fire casestudier (2011) skriver NOVA at det «å drive en strategisk fundert politikk er en kontinuerlig læreprosess». Premisser som legges for kommunenes boligsosiale arbeid endrer seg over tid. En strategisk plan for det boligpolitiske arbeidet må derfor oppdateres med jevne mellomrom og videreutvikles ved behov.

Det finnes ikke en fullstendig oversikt over hvordan kommunene har valgt å forankre det boligsosiale arbeidet strategisk i øvrige plandokument. Undersøkelser viser at mange kommuner har etablert boligsosiale handlingsplaner, men at planene ikke brukes aktivt i utformingen av det praktiske boligsosiale arbeidet.26 Bare et fåtall kommuner har rutiner for å rapportere resultatene av de virkemidlene de bruker, noe som svekker evalueringen av planens treffsikkerhet og grad av måloppnåelse.

11.4.4 Suksessfaktor 4: Boligsosial kompetanse

Kravene til kompetanse og kunnskap i kommunene har endret seg i takt med den generelle utviklingen av den sosial boligpolitikken. Dagens krav favner bredere enn tidligere og er av mer sosialpolitisk karakter. Overordnet kan man skille mellom kompetanse om virkemidlene og god forvaltning av disse, om boligtiltak til personer med oppfølgingsbehov og om kommunal planlegging av boligsosial politikk.

I forvaltningen av de økonomiske virkemidlene er det behov for å tenke helhetlig boligsosialt arbeid. Det er flere individrettede ordninger enn tidligere, og effekten av ordningene ligger dels i samspillet mellom dem. Riksrevisjonen har vist at mange kommuner ikke ser virkemidlene i sammenheng. For eksempel blir arbeidet med bostøtte betraktet som en økonomisk oppgave og bemannet ut ifra det.27 Dermed står arbeidet med bostøtten i fare for å bli redusert til ren forvaltning framfor å være et av flere virkemidler i et helhetlig boligsosialt arbeid.28

Metodeutvikling er en viktig del av arbeidet med bostedsløshet. I Prosjekt bostedsløse (2000 – 2004) ble det utviklet en faglig tilnærming til personer med sammensatte behov. Økt kunnskap om bostedsløse personers behov har trolig også bidratt til den holdningsendringen som har kjennetegnet utviklingen de siste ti årene: Alle kan bo, det er tjenestene det kommer an på. Økt kompetanse om gode bolig- og tjenestemodeller vil kunne gi betydelige besparelser for kommunene i deres arbeid.

I sitt innspill til utvalget skriver Fredrikstad kommune følgende om sammenhengen mellom tjenester og kompetanse:

«Den største utfordringen er å kunne møte de ulike behovene med et variert hjelpetilbud. Det er en helhetlig prosess å tilrettelegge for rett boligtildeling og tilstrekkelig bemanning med fokus på myndiggjøring og ivaretakelse av ressurser hos den enkelte. Det krever tilstrekkelig bemanning med variert kompetanse og en god koordinering av personalressurser.»

En av de viktigste utfordringene for den strategiske ledelsen i kommunene er å skape betingelser for kompetansebygging gjennom kontinuerlig læring for alle.29 Det er behov for rutiner som sikrer rapportering og kartlegging av erfaring, og rutiner for å spre kunnskapen ut til organisasjonsmedlemmene.

Økt boligsosial kompetanse i kommunene er et av målene for Husbankens virksomhet. Et viktig virkemiddel i dette arbeidet er boligsosialt kompetansetilskudd. Kompetansetilskuddet skal blant annet styrke kommunenes planlegging, tilrettelegging og løsninger innenfor det boligsosiale arbeidet. Tilskuddet skal bidra til modell- og metodeutvikling for arbeidet med vanskeligstilte, utvikling av samarbeidsrutiner, utvikling av forebyggende tiltak og økt kompetanse og kunnskap om velfungerende boligsosialt arbeid.

Husbanken bidrar også til etablering av boligsosiale studier ved flere høyskoler i landet. Målet er å styrke den boligsosiale kompetansen hos fagpersoner som jobber med vanskeligstilte på boligmarkedet.

11.4.5 Suksessfaktor 5: Økonomiske ressurser

Frie inntekter består av skatteinntekter og rammetilskudd, og midlene kan disponeres fritt uten andre føringer fra staten enn gjeldende lover og regler. Fordelingen av frie inntekter skal skje slik at alle kommuner kan tilby innbyggerne et likeverdig tjenestetilbud.

Kommunesektoren har hatt relativ sterk inntektsøkning de senere årene. For perioden 2005 til 2011 er den samlede realøkningen i inntekter beregnet til 48 mrd. kroner. Dette tilsvarer en økning på om lag 17 pst. Inntektsøkningen må imidlertid ses i sammenheng med nye og utvidede oppgaver til kommunesektoren og en sterk økning i folketallet som innebærer flere tjenestemottakere.

Kommuner med en svak økonomi vil kunne ha utfordringer med å utvikle velferdsordningene, herunder den sosiale boligpolitikken. Dette forsterkes av at arbeidet med vanskeligstilte på boligmarkedet i liten grad er lovregulert, og kan bli nedprioritert ved stramme kommunebudsjetter. De øremerkede ordningene som Husbanken forvalter er nødvendige for å motivere og legge til rette for at kommunene kan prioritere arbeidet. Kunnskapen om virkemidlene og kompetansen til å forvalte dem er viktig for å målrette ressursene.

Innspill fra kommunene til utvalget viser at den økonomiske situasjonen legger sterke begrensninger. I Malvik kommune fører kommunens anstrengte økonomi til at det er store etterslep av vedlikeholdet i de kommunale boligene, noe som bidrar til at de ofte er uegnet til formålet og i dårlig forfatning.

Bergen kommune viser til en utvikling der husstandene som etterspør kommunale boliger generelt sett har dårligere levekår enn tidligere. Et økt antall husstander har behov for individuell oppfølging i boligen, og tjenestene må ytes fra flere deler av det kommunale tjenesteapparatet. Tjenestene har tunge driftsmessige konsekvenser.

11.5 Samarbeidspartnere

11.5.1 Husbanken som kommunal støttespiller

Husbanken er en viktig samarbeidspartner for mange kommuner. Deres innsats og kompetanse anses som verdifull, noe utvalget har fått bekreftet gjennom sitt arbeid. Både Husbankens kompetanse og de økonomiske ordningene anses som nyttige for kommunenes utviklingsarbeid. Dette bildet kommer også fram i flere undersøkelser og evalueringer.30 Husbanken og andre statlige aktører som har betydning for kommunenes boligsosiale arbeid blir omtalt i kapittel 12.

11.5.2 Kommunesamarbeid

Som følge av omfanget og kompleksiteten i oppgavene som kommunene har fått, har også behovet for samarbeid over kommunegrensene økt. Mer enn 230 kommuner har færre enn 5 000 innbyggere. Gjennom interkommunalt samarbeid kan mer robuste fagmiljøer etableres. Det er stor organisasjonsfrihet for oppgaver kommunene påtar seg frivillig, mens det for samarbeid om lovpålagte oppgaver blir stilt visse krav til organisatoriske løsninger.

I Husbankens arbeid generelt, og i arbeidet med satsingskommuner spesielt, vektlegges samarbeid og erfaringsarenaer mellom kommunene. Flere av Husbankens satsingskommuner har påtatt seg et regionalt ansvar for boligsosial utvikling gjennom forpliktelse i samarbeidsavtalen. Dette innebærer at omkringliggende kommuner involveres i arbeidet, og at det skjer en regional kunnskapsdeling.

11.5.3 Frivillig sektor og private aktører

De frivillige organisasjonene er viktige samarbeidspartnere for det offentlige i velferdspolitikken.31 Frivillige organisasjoner, grupper og sammenslutninger er sentrale arenaer for deltakelse, innflytelse og fellesskap, og utgjør med dette talerør for vanskeligstilte grupper i samfunnet. Et eksempel på slikt samarbeid var i Prosjekt bostedsløse (2001 – 2004), der tre frivillige organisasjoner deltok som selvstendige aktører.

I den sosiale boligpolitikken representerer frivillige organisasjoner også tjenesteytere, både gjennom å skaffe boliger og yte tjenester til personer som har behov for oppfølging. Frivillige aktører kan yte både lovpålagte og ikke-lovpålagte tjenester. Skal en frivillig organisasjon utføre lovpålagte tjenester på vegne av kommunene, skal ytelsen være avtalebasert.

Det er ulik praksis fra kommune til kommune hvorvidt de velger å samarbeide med frivillig sektor. Frivillige organisasjoner og brukerorganisasjoner har ofte kompetanse som er nyttig i det boligsosiale arbeidet, og som tjenesteytere kan de avlaste det kommunale tjenesteapparatet. Samtidig må kommunene selv ha eierskapet og ta ansvaret for de vanskeligstilte på boligmarkedet. Dette er viktig for å kunne se tjenestene i sammenheng med andre velferdsområder.

Boligbyggelagene har tradisjonelt sett hatt en sentral plass i boligpolitikken, blant annet som samarbeidspartnere i boligforsyningen i sentrale kommuner. Kommunene eier ofte boliger i borettslagene og fremleier disse til vanskeligstilte. Noen kommuner bruker også boligbyggelag som forretningsførere for boligstiftelsene sine, mens andre kommuner har satt bort forvaltningen av kommunalt disponerte boliger til boligbyggelag.

Statsstøttereglene bestemmer hvordan politikken kan utformes og på hvilken måte virkemidler kan benyttes. Blant annet forbyr disse reglene konkurransevridende statsstøtte, men støtte gitt direkte til forbruker er innenfor regelverket. Lov og forskrift om offentlig anskaffelse skal legges til grunn i kommunenes anskaffelser. Anskaffelser skal være basert på konkurranse og alle potensielle leverandører skal behandles likt.

11.6 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at det i dag er et stort gap mellom befolkningens behov, krav og forventninger på den ene siden, og tilgjengelige økonomiske ressurser og tilgang på faglig kompetanse på den andre siden. Dette er en utfordring også for kommunenes evne til å gjennomføre en god og helhetlig sosial boligpolitikk.

Helhetlig organisering og god planlegging er en forutsetning for å lykkes i det boligsosiale arbeidet. Behovet for god organisering og planlegging har økt de siste årene, og vil trolig fortsette å øke. Boligtiltak må oftere ses i sammenheng med tjenester, og utviklingen forsterker avhengighetsforholdet mellom bolig og andre velferdsområder. Kommunene får flere og mer differensierte oppgaver, og dermed øker behovet for å se boligen som del av den samlede porteføljen.

Samordning, forankring, overordnet strategi for arbeidet, boligsosial kompetanse og økonomiske ressurser er faktorer som utvalget mener er viktige for å oppnå et målrettet og effektivt boligsosialt arbeid i kommunene. Kommunene som har gitt innspill til utvalget viser at det finnes flere veier til målet. Utvalget mener at kommunen må ta eierskapet til utviklingen av arbeidet. Kommunene kan selv best vurdere hvordan arbeidet skal organiseres, og derfor må det lokale handlingsrommet være stort. Kommunene bør finne sine løsninger ut ifra sin situasjon.

Utvalget mener at alle kommuner med boligsosiale utfordringer må knytte mål og tiltak til arbeidet, og at disse inngår som en integrert del i kommunens planer. Gjennom planarbeidet kan overordnede mål fastsettes. Rapporteringen skal legge til rette for evaluering og forbedring. Planene er et viktig verktøy i styringen av det boligsosiale arbeidet, også i tider der eksterne påvirkningsfaktorer endrer seg. Utvalget mener at en strategisk tilnærming til politikkfeltet er viktig for å forebygge boligsosiale problemer. Bedre forebygging og en helhetlig tilnærming til den enkelte vil kunne gi besparelser, både innenfor det boligsosiale arbeidet og andre velferdsområder. Utvalget mener at det er behov for å utvikle metoder for økonomiske analyser av sosial boligpolitikk videre, selv om slike analyser har teoretiske og praktiske utfordringer. Analysene er viktige som grunnlag for kostnadsfordelingen mellom stat og kommune. Utvalget mener at kommunene må bli tilstrekkelig kompensert for oppgavene de er pålagt å gjøre overfor vanskeligstilte på boligmarkedet.

Husbanken er en støttespiller for mange kommuner. Utgangspunktet er at kommunene selv skal være pådrivere for utvikling av arbeidet. Tilbakemeldinger fra kommunene som har inngått langsiktige partnerskap med Husbanken, tilsier at etatens rolle både er riktig og viktig. Utvalget mener at Husbankens rolle overfor kommunene bør forsterkes og videreutvikles, jf. kapittel 12 om rollefordeling mellom stat og kommune.

Utvalget mener at Husbanken, sammen med utvalgte kommuner, bør igangsette forsøksprosjekt med mål om å øke fleksibiliteten i tilskuddsforvaltningen. For eksempel kan slike kommuner få et større handlingsrom til selv å vurdere hvorvidt tilskuddene skal gå til utleieboliger eller eieretablering.

Et sterkt fagmiljø er viktig for både å iverksette den sosiale boligpolitikken, og for at erfaringer fra det operative arbeidet inngår som grunnlag i den strategiske planleggingen i kommunene. Fagmiljøet vil kunne sette relevante problemstillinger på dagsorden, og arbeide aktivt i skjæringspunktet mellom sektorer og nivåer. Med andre ord kan fagmiljøet være en pådriver og legge premisser for utviklingsarbeidet.

Kommunene står fritt til å velge sine samarbeidspartnere. I et så komplekst og krevende politikkområde som den sosiale boligpolitikken, kan det være nyttig med samarbeid mellom flere kommuner. Utvalget trekker fram viktigheten av Husbankens rolle som tilrettelegger også for samarbeid på tvers av kommunegrenser. Det er positivt at flere av Husbankens satsingskommuner har påtatt seg et regionalt ansvar for boligsosial utvikling. En del kommuner kan også vise til langt og nyttig samarbeid med frivillig sektor, boligbyggelag og andre private aktører.

I neste kapittel redegjøres det for rollefordelingen mellom stat og kommune i den sosiale boligpolitikken. Gjennomgangen av det boligsosiale arbeidet i kommunene utgjør et viktig bakteppe for de vurderingene og tiltakene som fremmes der.

12 Rollefordelingen mellom stat og kommune

I dette kapitlet redegjøres det for rollefordelingen mellom stat og kommune. Styringsformene på politikkområdet blir gjennomgått, og de statlige aktørene som påvirker den sosiale boligpolitikken blir presentert. Det blir gjort rede for Husbankens rolle som boligsosial støttespiller for kommunene. Til slutt presenteres utvalgets vurderinger og forslag til tiltak for hvordan den offentlige innsatsen kan øke måloppnåelsen. Et viktig spørsmål er hva som må til for at kommunene kan hjelpe flere vanskeligstilte til en tilfredsstillende bosituasjon.

12.1 Rammevilkår

Det er et nasjonalt mål å legge til rette for en sterk og effektiv kommunesektor. Kommunene skal ha rammevilkår som setter dem i stand til å løse sine oppgaver, både som tjenesteprodusenter, myndighetsutøvere, samfunnsutviklere, og som demokratiske arenaer.32 Dette innebærer at kommunene må ha rom til å prioritere tjenester i tråd med lokale forhold. Et prinsipp for statlig styring er at dialog og veiledning i størst mulig grad skal benyttes, framfor absolutte pålegg og krav.

Innenfor den sosiale boligpolitikken baserer statens styring seg i all hovedsak på å tilby økonomiske ordninger til prioriterte formål, og kompetanseoppbygging og veiledning gjennom Husbanken. Lovregulering er i liten grad benyttet på politikkområdet.

12.1.1 Dialog og veiledning

Konsultasjonsordningen mellom regjeringen og KS33 skal være en arena for dialog og samarbeid. Et av formålene med ordningen er å erstatte lovbaserte og øremerkede virkemidler med dialog. Konsultasjonsordningen kan ses på som en arena for statlig styring, men også en kanal for kommunal medvirkning.34 Som en del av ordningen er det inngått samarbeidsavtaler mellom regjeringen og KS på enkeltområder. Siden 2005 har det vært avtaler om arbeidet med bostedsløshet35 og boligsosialt arbeid36. Som følge av samarbeidet har Kommunal- og regionaldepartementet og KS blant annet arrangert årlige boligsosiale lederkonferanser. På disse konferansene utveksler statlige og kommunale aktører erfaringer, og diskuterer strategier for arbeidet med vanskeligstilte på boligmarkedet.

Utover samarbeidet med konsultasjonsordningen, samarbeidsavtalen med KS og eventuelle oppdrag i tildelingsbrevene til fylkesmennene, går den formaliserte dialogen med kommunene i all hovedsak gjennom Husbanken, jf. kapittel 12.3.

12.1.2 Økonomiske virkemidler

Kommunesektorens frie inntekter kan disponeres fritt uten andre føringer enn gjeldende lover og regler. Formålet er at kommunene skal ha frihet til å prioritere tjenester innenfor en samlet økonomisk ramme.

Økonomisk sosialhjelp, etter lov om sosiale tjenester i NAV, er en subsidiær ytelse. Ordningen er et nedre økonomisk sikkerhetsnett for dem som ikke har andre muligheter til å sørge for sitt livsopphold. Stønaden går også til boutgifter, strøm og oppvarming av bolig, og en betydelig del av utbetalingene går til slike boligformål.37 Kommunenes sosialhjelpsutgifter er i hovedsak finansiert gjennom de frie inntektene. Kommunene mottar kompensasjon for sosialhjelpsutgifter til flyktninger som har vært bosatt i Norge i mindre enn fem år gjennom integreringstilskuddet.38

Gjennom Husbanken tilbyr staten lån, tilskudd og bostøtte til enkeltpersoner for at de skal kunne skaffe seg og beholde en bolig. Husbanken gir også tilskudd til kommuner, selskaper, stiftelser og lignende for anskaffelse og utbedring av kommunalt disponerte boliger til vanskeligstilte, og til kommuner for anskaffelse og utbedring av omsorgsboliger og sykehjem. Tilskudd til omsorgsboliger og sykehjem har en helsepolitisk begrunnelse, som også bidrar til boligpolitisk måloppnåelse. Husbanken forvalter en forskningspost og et boligsosialt kompetansetilskudd. Midlene skal bidra til å heve kompetansen innenfor boligsosialt arbeid og boligsosial politikk, og til å formidle kunnskap om boligmarkedet og offentlig boligpolitikk generelt. En oversikt over Husbankens økonomiske virkemidler finnes i vedlegg 4.

Flere departementer og underliggende virksomheter finansierer ordninger som direkte eller indirekte er rettet mot vanskeligstilte på boligmarkedet. Blant annet forvalter Arbeids- og velferdsdirektoratet en tilskuddsordning til sosiale tjenester og tiltak for vanskeligstilte, herunder tilskudd til boligsosialt arbeid.39 Fylkesmannen forvalter deler av ordningen etter oppdrag fra Arbeids- og velferdsdirektoratet. Hovedformålet med tilskuddsordningen er å styrke og utvikle de ordinære tjenestene i kommunene slik at de bedre kan bidra til å dekke den enkeltes behov for oppfølging i bolig. Helsedirektoratet forvalter tilskudd til kommunalt rusarbeid40 der formålet er å øke kapasiteten i det kommunale rusarbeidet, slik at mennesker med rusproblemer får et helhetlig, tilgjengelig og individuelt tilpasset tjenestetilbud. Tilskuddet kan blant annet benyttes til oppfølgingstjenester i bolig. Direktoratet forvalter også tilskudd til arbeid med psykisk helse i kommunene.41 En oversikt over relevante statlige ordninger ut over de Husbanken forvalter, finnes også i vedlegg 4.

NIBR har beregnet den samlede ressursbruken i stat og kommune til direkte boligsosiale formål til om lag 7 mrd. kroner i 2009, jf. kapittel 11.3.42

12.1.3 Lovregulering

Kommunenes ansvar for å sikre boliger til vanskeligstilte på boligmarkedet er ikke en lovbestemt plikt. I all hovedsak er ansvaret formulert i offentlige dokumenter der kommunene er oppfordret til å ta ansvaret gjennom økonomiske virkemidler, samarbeid og kommunikasjon.43 Kommunen har noen plikter i arbeidet med vanskeligstilte på boligmarkedet, og borgerne har rettigheter. De mest relevante gjennomgås nedenfor.

12.1.3.1 Det kommunale medvirkningsansvaret for vanskeligstilte

Etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV) § 15 skal kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen medvirke til å skaffe boliger til vanskeligstilte personer som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet.

I lov om sosiale tjenester § 3-4 er det også tilføyd at medvirkningsansvaret omfatter boliger med særlig tilpasning og med hjelpe- og vernetiltak for dem som trenger det på grunn av alder, funksjonshemming eller av andre årsaker. § 3-4 er foreslått videreført i ny kommunal helse- og omsorgslov § 3-7 Boliger til vanskeligstilte, der «sosialtjenesten» er erstattet med «kommunen».

Dette forstås slik at arbeids- og velferdsforvaltningen i kommunen har et medvirkningsansvar for å avhjelpe behovet for boliger for personer som er sosialt og økonomisk vanskeligstilte. Kommunens helse- og omsorgstjeneste har på sin side et medvirkningsansvar for å sørge for tilpassede boliger til personer som trenger det på grunn av funksjonsnedsettelse, høy alder eller ut fra andre mer omsorgsmessige behov.44

Ut fra dette må både ansvaret for å skaffe boliger, regulert i lov om sosial tjenester i NAV og i den nye helse- og omsorgstjenesteloven, forstås som et medvirkningsansvar. Det vil si en plikt til å gi bistand til den som har problemer med å skaffe seg egnet bolig, men ikke som en rettighet for den enkelte boligsøker.45

12.1.3.2 Kommunens plikt til å ha boliger med heldøgns omsorgstjenester

Kommunene skal ha plass i institusjon eller bolig med heldøgns omsorgstjenester for dem som har behov for dette på grunn av funksjonshemming, alder eller av andre årsaker. Dette følger av sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav d. Tilsvarende følger det av kommunehelsetjenesteloven § 1-3 andre ledd punkt 6 at kommunene skal ha sykehjem eller boform for heldøgns omsorg og pleie. Boform for heldøgns omsorg og pleie kommer inn under definisjonen institusjon og kan likestilles med sykehjem.46

Boliger med heldøgns omsorgstjenester er imidlertid i forskrift begrenset til aldershjem, privat forpleining og boliger der det bor omsorgstrengende barn og unge under 18 år utenfor foreldrehjemmet, jf. sosialtjenesteloven § 7-12. I praksis vil det si at det gjenstår en plikt til å ha barneboliger, fordi både aldershjem og privat forpleining er lite aktuelle tilbud i dagens omsorg. I tillegg er kommunene som nevnt pliktet til å ha sykehjem og boform for heldøgns omsorg og pleie (institusjoner) etter kommunehelsetjenesteloven og institusjon etter sosialtjenesteloven.47

I forslag til ny lov om kommunale helse- og omsorgstjenester brukes ikke begrepene boform for heldøgns omsorg og pleie eller bolig med heldøgns omsorgstjenester. Det vises til at tjenester ytes enten i «hjemmet» eller i institusjon, herunder sykehjem (Prop. 91 L (2010 – 2011), lovforslaget § 3-2 nr. 6). Begrepet hjemmet brukes for å avgrense mot institusjon. Hjemmet kan i tillegg til et eget privat hjem, forstås som omsorgsbolig og andre tilpassete boliger som ikke er institusjoner (Prop. 91 L (2010 – 2011) s. 186). Forslaget innebærer en kommunal plikt til å tilby institusjoner og til å tilby tjenester i personens eget hjem, men kan vanskelig forstås som en plikt til å skaffe selve boligen hjelpen skal gis i.48

12.1.3.3 Kommunens plikt til å skaffe midlertidig botilbud

Lov om sosiale tjenester i NAV § 27 pålegger kommunen å finne midlertidig botilbud for dem som ikke klarer det selv. Lov om sosiale tjenester i NAV § 27 er ment å være en ren videreføring av den forpliktelsen som lå i sosialtjenesteloven § 4-5. Begrepet midlertidig husvære er i § 27 erstattet med begrepet midlertidig botilbud.

Bestemmelsen om plikt til å skaffe midlertidig botilbud korresponderer med en rett. Den gir den enkelte et rettskrav på midlertidig botilbud når lovens vilkår for øvrig er oppfylt. Plikten og retten til midlertidig botilbud inntrer når en person er i en akutt situasjon.49 Akutte situasjoner kan være ved brann, utkastelse og familiebrudd. For å sikre at det gis et forsvarlig tilbud i midlertidig botilbud er kommunene oppfordret til å utarbeide og inngå kvalitetsavtaler med private utleiere.50

I lov om sosiale tjenester i NAV § 27 legges plikten til å skaffe midlertidig botilbud til «kommunen». I § 15 om medvirkningsansvar til å skaffe boliger for vanskeligstilte, vises det til «kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen». I praksis er imidlertid ansvaret for å skaffe midlertidige botilbud lagt til kommunen ved arbeids- og velferdsforvaltningen. I arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 13 heter det at arbeids- og velferdsetaten og kommunen skal ha felles lokalt kontor som skal ivareta de oppgavene som følger av lov om sosiale tjenester i NAV.51 I lovens forarbeider er dette begrunnet med sammenhengen mellom behov for midlertidig bolig og økonomisk stønad, og det at alle med et akutt behov for bolig skal vite at det er NAV-kontoret de skal henvende seg til.52 Med dette er det lagt visse begrensninger på kommunenes adgang til selv å bestemme sin organisering.53

12.1.3.4 Retten til oppfølgingstjenester

Oppfølgningstjenester er i første rekke regulert i sosialtjenesteloven. I formålsbestemmelsen heter det at loven blant annet skal fremme økonomisk og sosial trygghet, forebygge sosiale problemer og bidra til at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig og til å ha en aktiv og meningsfylt tilværelse i fellesskap med andre (sosialtjenesteloven § 1-1).

Et hovedprinsipp er at personer som er vanskeligstilte på boligmarket, og har vansker med å mestre en bosituasjon på egen hånd, skal disponere egen bolig og motta nødvendige tjenester i eget hjem.54 Tjenestene skal være knyttet til personen og ikke til boligen. Dette skal gjelde selv om tjenestemottakeren har behov for døgnkontinuerlige tjenester og uavhengig av årsaken til tjenestebehovet.55

Etter sosialtjenesteloven § 4-1 skal sosialtjenesten gi opplysning, råd og veiledning som kan bidra til å løse eller forebygge sosiale problemer. Kan sosialtjenesten ikke selv gi slik hjelp, skal den så vidt mulig sørge for at andre gjør det. Tilsvarende bestemmelse er gitt i lov om sosiale tjenester i NAV § 17. Her er plikten tillagt kommunen som sådan, men etter arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 13 vil det være en oppgave som skal tilligge det felles NAV-kontoret. Bestemmelsene omfatter alt fra rutinemessig henvisning, personlig råd, veiledning og familiebehandling. Plikten innbefatter også råd og veiledning i forbindelse med det å bo, enten det er aktuelt ut fra et forebyggende formål eller for å løse eksisterende problemer.56

Individuell plan er et lovpålagt verktøy.57 Planer skal anvendes av sosialtjenesten, helsetjenesten, barneverntjenesten og av arbeids- og velferdsforvaltningen når tjenestetilbud for personer med behov for langvarige og koordinerte tjenester skal utarbeides og gjennomføres. Med individuell plan vil en sikre at det til enhver tid er en tjenesteyter som har hovedansvaret for oppfølging av tjenestemottakeren. Plikten og retten til individuell plan foreslås videreført i forslaget til ny lov om kommunale helse- og omsorgstjenester. Samtidig foreslås det at kommunene skal ha hovedansvaret for å igangsette arbeid med individuell plan og koordinere arbeidet, og en plikt til å oppnevne en koordinator for personer med behov for langvarige og koordinerte tjenester.

Vanskeligstilte på boligmarkedet kan også ha behov for hjelp til å oppklare rettigheter etter folketrygdloven og lov om sosiale tjenester i NAV (økonomisk stønad og kvalifiseringsstønad). For personer uten arbeid vil det også være aktuelt å vurdere tiltak og tjenester for at vedkommende skal komme i arbeid eller annen aktivitet. Ved funksjonsnedsettelser kan det være aktuelt å vurdere forskjellige typer hjelpemidler der arbeids- og velferdsforvaltningen har et ansvar.

12.1.3.5 Krav til kommunal planlegging

I henhold til plandelen i plan- og bygningsloven skal alle kommuner ha en kommuneplan. Kommuneplanen består av en samfunnsdel med handlingsdel og en arealdel. Handlingsdelen skal oppdateres årlig og inneholde et handlingsprogram for gjennomføring av samfunnsdelen for de fire neste budsjettårene. Handlingsdelen skal konkretisere planen og gi grunnlag for kommunens prioritering av ressurser, planleggings- og samarbeidsoppgaver. Kommunedelplanen er en plan for bestemte områder, temaer eller sektorer, og kommunen står fritt til å velge hva det er hensiktsmessig å lage plan for.

I plan- og bygningsloven § 3-1, som gjelder oppgaver og hensyn i planlegging etter loven, følger det blant annet at planer skal sette mål for samfunnsutviklingen generelt. Videre skal planleggingen legge til rette for god forming av bygde omgivelser, gode bomiljøer og gode oppvekst- og levekår. Med dette menes at den estetiske og funksjonelle utformingen av omgivelsene er viktig ved utarbeiding av planer. Med gode bomiljøer siktes det både til god boligdekning og god kvalitet i boligene og i nærmiljøet. Boligene skal ikke bare være gode i seg selv, men også ha god beliggenhet i forhold til tilgjengelighet, utemiljø, grønnstruktur i byggesonen, skole og andre offentlige tjenester. Gjennom arealplanleggingen kan det sikres nødvendige og hensiktsmessige arealer for boligformål for å ivareta disse målene.

12.1.4 Nasjonale mål og kommunal rapportering

Staten setter overordnede mål for den sosiale boligpolitikken. Primært er målene satt innenfor det boligpolitiske ansvaret som Kommunal- og regionaldepartementet har, og særlig til Husbankens virksomhet. Kommunene rapporterer direkte til Husbanken på de økonomiske virkemidlene de får tildelt av Husbanken.

KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering) er et nasjonalt informasjonssystem som kommunene rapporterer gjennom. KOSTRA gir styringsinformasjon om kommunal virksomhet. Informasjon om kommunale tjenester og bruk av ressurser på ulike tjenesteområder registreres og sammenstilles for å gi relevant informasjon til beslutningstakere og andre, både nasjonalt og lokalt.

Flere av skjemaene i KOSTRA gir informasjon om hvordan kommunene arbeider med vanskeligstilte på boligmarkedet. Skjema 13 består av boligspørsmål, blant annet om utviklingen i antall kommunalt disponerte boliger. I tillegg er det spørsmål om antall avslag og tildelinger av boliger kommunen har gjort, og hvor mange og hvilke grupper som står på venteliste for å få tildelt bolig. Dataene fra rapporteringen på skjema 13 har vært usikre. Dette ble påpekt av Riksrevisjonen i 2008. De hevdet at rapporteringen i mange tilfeller ikke kan brukes, og at behovet for bedre datagrunnlag var nødvendig.58 For rapporteringen fra 2009 er det gjort en del forenklinger som på sikt skal øke kvaliteten.

Det finnes også andre viktige datakilder om kommunenes arbeid og om vanskeligstilte på boligmarkedet. Dette gjelder blant annet SSBs mikrodatabase til forskningsformål, BOKART59, forskningsrapporter, Levekårsundersøkelsen, EU-silc og folke- og boligtellingene.

12.2 Statlige myndigheter og tilgrensende politikkfelt

12.2.1 Kommunal- og regionaldepartementet

Kommunal- og regionaldepartementet har ansvaret for å iverksette boligpolitikken i Norge, herunder den sosiale boligpolitikken. Departementet har også ansvar for bygningspolitikken.

Kommunal- og regionaldepartementet har flere underliggende etater av betydning for boligpolitikken. Husbanken har som oppgave å støtte opp om kommunene i arbeidet med å løse de boligsosiale utfordringene lokalt. I tillegg skal Husbanken bidra med boligfinansiering, og til en bærekraftig boligsektor som ivaretar lavenergiløsninger, universell utforming og god byggeskikk. Statens bygningstekniske etat er statens sentrale organ i arbeidet med å nå de bygningspolitiske målene. Etaten er sentral myndighet for det tekniske og administrative regelverket som gjelder for byggetiltak. Husleietvistutvalget er et tvisteløsningsorgan for alle typer tvister som hører inn under husleieloven. Utvalget kan megle og ta avgjørelser i sakene, og saker kan reises for Husleietvistutvalget av både utleier og leier, jf. omtale i kapittel 8 om det private leiemarkedet.

Gode rammevilkår for byggenæringen er av betydning for å forebygge boligproblemer. Høye priser og få og dårlige boliger vil gjerne ramme vanskeligstilte hardest, og føre til at flere blir vanskeligstilte. Kommunen har ansvar for planlegging, regulering og saksbehandling med videre. Private sørger blant annet for salg, bygging, finansiering og kjøp. Gjennom Husbanken tilbyr staten lån til bygging, rehabilitering og kjøp av nye boliger.

Departementet har også ansvar for distriktspolitikk. En god lokal boligpolitikk er viktig for å skape attraktive lokalsamfunn med vekstmuligheter.

12.2.2 Øvrige departement og underliggende virksomheter

Arbeidsdepartementet har sektoransvar for utformingen av arbeids- og velferdspolitikken, og koordinerer regjeringens innsats mot fattigdom. Arbeids- og velferdsetaten (NAV) har ansvar for gjennomføringen av sentrale deler av arbeids- og velferdspolitikken på statlig side. Arbeids- og velferdsdirektoratet leder NAV og ivaretar også oppgaver som direktorat for kommunale sosiale tjenester på levekårsområdet.

Arbeids- og velferdspolitikken har klare koblinger til den sosiale boligpolitikken, både fordi NAV som oftest er førstelinjen for personer som sliter på boligmarkedet, og gjennom arbeidet med å forebygge og bekjempe fattigdom. Deltakelse i arbeidslivet er en av de viktigste faktorene for at husstander kommer ut av lavinntekt, og dermed gis mulighet til å bedre sin bosituasjon. Samtidig kan bolig være en forutsetning for deltakelse i arbeidslivet.

Helse- og omsorgsdepartementet har et bredt ansvarsområde som grenser til den sosiale boligpolitikken. Dette gjelder særlig folkehelsearbeidet, herunder tiltak for å redusere sosial ulikhet i helse, primærhelsetjenesten i kommunene, spesialisthelsetjenesten, hjelp til personer med psykiske lidelser og helsetjenester til rusmiddelavhengige. Helseforetakene eies av Helse- og omsorgsdepartementet og har ansvar for spesialisthelsetjenesten (somatikk, psykisk helse og rus). Helsedirektoratet er faglig forvaltningsorgan på sosial- og helseområdet, og har delegert myndighet på noen områder av sosial- og helselovgivningen. Blant annet skal de bidra til å gjennomføre nasjonal helse- og sosialpolitikk, og gi råd til sentrale myndigheter, kommuner, helseforetak og frivillige organisasjoner.

Ansvarsområdene til Helse- og omsorgsdepartementet har stor betydning for vanskeligstilte på boligmarkedet, og politikkfeltene påvirker hverandre. Uten en stabil bosituasjon er det vanskelig å kunne motta helsetjenester, samtidig som at det for enkelte kan være vanskelig å få tilgang til eller beholde boligen uten nødvendig helsehjelp. Å ha en stabil bosituasjon er viktig for gjennomføring av behandling og rehabilitering. Overgangen fra spesialisthelsetjenesten er sårbar for mange, og utskrivelse fra institusjon kan føre til bostedsløshet.60 Departementet har også ansvaret for Samhandlingsreformen. Reformen innebærer forsterkede forventninger til kommunene om å kunne tilby egnede botilbud for personer med helseproblemer.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementets ansvarsfelt har på flere områder relevans for den sosiale boligpolitikken. Arbeidet med integrering og mangfold, barne- og ungdomspolitikk, likestilling og forbrukerpolitikk står sentralt. Av departementets underliggende virksomheter er Barne-, ungdoms- og familieetaten (BUFetat) og Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) de mest relevante samarbeidspartnerne til Husbanken.

Justis- og politidepartementet har ansvar for kriminalomsorgen. Kriminalomsorgens sentrale forvaltning er integrert i departementet. Samarbeidet til Kriminalomsorgen er viktig for å sikre gode overganger når personer løslates fra fengsel. En god bosituasjon kan bidra til å forebygge kriminalitet og tilbakefall til kriminalitet etter endt soning.

Finansdepartementet har ansvaret for å samordne skatte- og avgiftspolitikken. For den sosiale boligpolitikken er beskatningen av egen bolig særlig relevant. Store deler av husholdningenes gjeld er med pant i bolig, noe som betyr at svingninger i rentene påvirker den personlige inntekts- og formuesfordelingen. Dermed har også rentepolitikken betydning for vanskeligstilte på boligmarkedet og hvordan den sosiale boligpolitikken skal innrettes.

Kunnskapsdepartementet har et overordnet ansvar for opplæring og forskning. Blant annet har de ansvar for tilskudd til studentboliger som Husbanken forvalter. I tillegg til å bidra til flere boliger for studenter, har tilskuddet en indirekte effekt ved at bygging av studentboliger demper presset på det private leiemarkedet.

Andre departementers ansvarsområder har også direkte eller indirekte effekt på den sosiale boligpolitikken. Samferdselsdepartementet og samferdselspolitikk legger føringer for den generelle infrastrukturen i hele landet, og påvirker blant annet flyttemønster og boligpriser. Et annet eksempel er Miljøverndepartementet og deres ansvar for plansaker, der spørsmål om boligforsyning, bomiljø og nærmiljø er av relevans.

12.2.3 Fylkesmannsembetene

Fylkesmannen er statens representant i fylket. Fylkesmannen har styrings- og rettledningsoppgaver overfor kommunene og skal føre tilsyn med den kommunale forvaltningen og den kommunale økonomien, bl.a. etter kommuneloven. Fylkesmannsembetene er også statlig sektormyndighet på miljøvern, landbruk, helse, utdanning, sivil beredskap, sosial omsorg, og innenfor familiesektoren.Fylkesmannsembetene utfører arbeid for en rekke departementer, direktorater og tilsyn.

Fylkesmannen skal føre tilsyn med at innbyggerne får de kommunale og fylkeskommunale tjenestene som de i henhold til lov og forskrifter har krav på av helse- og omsorgstjenester, sosialtjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen, tannhelsetjenester, barnevern, rusomsorg, utdanning og vergemål.

I tildelingsbrevet til fylkesmannsembetene for 2011 heter det at fylkesmannen skal bidra til utvikling, kompetanse og kvalitet i sosialtjenesten generelt og gjennom oppgaver kommunene har tilknyttet innsatsen mot fattigdom. Den viktigste kompetanse- og utviklingsoppgaven er embetenes arbeid med å videreutvikle kvalifiseringsprogrammet. Andre oppgaver det vises til er boligsosialt arbeid, blant annet forvaltning av tilskudd til boligsosialt arbeid på vegne av Arbeids- og velferdsdirektoratet.

12.3 Husbanken som støttespiller for kommunene

Husbanken skal støtte opp om kommunene og deres samarbeidspartnere slik at de kan føre en helhetlig og lokalt tilpasset politikk for vanskeligstilte på boligmarkedet.61 Arbeidet med å forebygge og bekjempe bostedsløshet har førsteprioritet. Husbanken skal involvere andre statlige aktører, KS, frivillig sektor og brukerorganisasjoner i sitt arbeid.

Husbanken har utviklet seg fra en tid da etatens primære oppgaver var innenfor lånevirksomhet og boligforsyning, til nå å være et boligsosialt kompetansesenter. Utviklingen de siste ti årene har tydeliggjort denne rollen, fra Boligsosiale handlingsplaner i 2000, Prosjekt bostedsløse (2001 – 2004), den nasjonale bostedsløshetsstrategien På vei til egen bolig (2005 – 2007) og til i dag med partnerskap og samarbeidsavtaler med utvalgte satsingskommuner.

Det ligger et velferdsperspektiv til grunn for utviklingen av det boligsosiale arbeidet overfor kommunene. Boligens betydning for andre velferdsområder søkes tydeliggjort. Sammen med annen velferdspolitikk skal den sosiale boligpolitikken bidra til å sikre gode oppvekstvilkår for barn og unge, øke arbeidsdeltakelsen, trygge alderdommen, forebygge og bekjempe bostedsløshet, sikre rusomsorg, forebygge kriminalitet, og bidra til integrering og inkludering i samfunnet.

Utover det boligsosiale arbeidet skal Husbanken stimulere til bærekraftig kvalitet i boliger og bygg gjennom informasjon, støtte til forsøksprosjekter og til kompetansebygging hos sentrale aktører. Arbeidet med universell utforming har en klar velferdspolitisk betydning ved å bidra til økt tilgjengelighet for personer med redusert funksjonsevne.

Husbanken forvalter også virkemidler innenfor andre politikkområder. Etaten forvalter investeringstilskudd til sykehjemsplasser og omsorgboliger (Helse- og omsorgsdepartementet), ordningene med rentekompensasjon for investeringer i skole- og svømmeanlegg (Kunnskapsdepartementet) og kirkebygg (Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet), lån til barnehager og tilskudd til studentboliger (Kunnskapsdepartementet).

12.3.1 Organisering

Husbanken har hovedkontor i Drammen og seks regionkontor lokalisert i Drammen, Arendal, Oslo, Bergen, Trondheim, Bodø og Hammerfest. Husbanken har regionale råd som skal være bindeledd mellom Husbanken regionalt og andre aktører, spesielt kommunene.

12.3.2 Samarbeidspartnere

Husbanken samarbeider med andre statlige aktører på sentralt, regionalt og lokalt nivå, KS frivillig sektor og brukerorganisasjoner. Innenfor arbeidet med universell utforming, bærekraft og byggeskikk er Statens bygningstekniske etat en viktig samarbeidspartner.

Kommunene er Husbankens viktigste bruker og samarbeidspartner. For de fleste av de boligpolitiske virkemidlene har ikke Husbanken direkte kontakt med sluttbrukerne. Det er kommunene som har førstelinjekontakten. Husbanken har rettet innsatsen mot beslutningstakere i kommune og bransje. Samarbeids- og intensjonsavtaler, kunnskapsformidling og dialog med kommuner og bransje er viktige verktøy.

Husbanken og Arbeids- og velferdsdirektoratet samarbeider om problemstillinger som er i skjæringspunktet mellom arbeids- og velferdspolitikk og boligpolitikk. Samarbeidet er særlig rettet mot ansvaret som ligger i Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 27 og § 15. Paragrafene beskriver kommunenes plikt til å finne midlertidig botilbud for dem som ikke klarer det selv og det kommunale ansvaret for å medvirke til å skaffe bolig til personer som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet. I tillegg samarbeider virksomhetene om iverksettelse og oppfølging av tiltak for å forebygge og bekjempe bostedsløshet i form av tjenesteutvikling, koordinering av tilskuddsordninger, informasjonsarbeid og kompetanseutvikling. På regionalt nivå ivaretas samarbeidet av NAV fylke, NAV Hjelpemiddelsentralene, Fylkesmannen og Husbankens regionkontor.

Husbanken samarbeider med IMDi, både nasjonalt og regionalt. Samarbeidet er forankret i en samarbeidsavtale, sist inngått for perioden 2009 – 2012. Det er også i enkelte regioner inngått samarbeidsavtale mellom Husbankens regionkontorer og IMDi regionalt. Samarbeidsområder regionalt er å skaffe oversikt over bosettingssituasjonen for flyktninger, og i fellesskap ha møter med kommunene for å presentere etatenes virkemidler og løsninger for å fremskaffe boliger for flyktninger. IMDi er også samarbeidspartner i Groruddalssatsingen. Nasjonalt har etatene initiert og finansiert forskningsprosjekter. Et pågående forskningsprosjekt skal identifisere hvilke forhold som fremmer eller hemmer kommuners fremskaffelse av boliger til flyktninger. I tillegg til avtalen deltar Husbanken i Nasjonalt utvalg for mottak og bosetting, og Forum for integrering og mangfold.

Husbanken og Bufdir samarbeider blant annet om å forebygge bostedsløshet. Samarbeidet har særlig handlet om utsatt ungdom, men også bosetting av enslige mindreårige asylsøkere.

Husbanken og Helsedirektoratet samarbeider om konkrete prosjekter innenfor den Nasjonale strategien for å utjevne sosiale helseforskjeller (St.meld. nr. 20 (2006 – 2007)). Et av tiltakene i strategien var å etablere et rapporteringssystem for å gi en systematisk oversikt over utviklingen i arbeidet med å redusere helseforskjeller. Helsedirektoratet har gitt ut en kunnskapsoversikt om sammenhengen mellom bolig, helse og sosial ulikhet.

Husbanken bidrar i arbeidet med å følge opp regjeringens tilbakeføringsgaranti for løslatte fra fengsel. Kriminalomsorgen har ansvaret for arbeidet, og Husbanken bidrar med blant annet kompetanseoppbygging. Blant tiltakene er økt boligkompetanse blant ansatte i fengslene, slik at de kan hjelpe innsatte med å planlegge boligsituasjonen etter løslatelse.

Husbanken samarbeider med Politidirektoratet om bedre datatilfang og datakvalitet for utkastelse og tvangssalg.

Husbanken har også samarbeidsavtaler med interesseorganisasjoner. Blant disse er KS, KBL (Kommunale Boligadministrasjoners Landsråd), SAFO (Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner), FFO (Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon), NBBL (Norske Boligbyggelags Landsforbund) og FNO (Finansnæringens Fellesorganisasjon).

12.3.3 Boligsosiale satsingskommuner

Husbankens innsats overfor kommuner med boligsosiale utfordringer skal primært skje gjennom dialog og veiledning. Husbanken skal legge til rette for at kommunene selv kan ta eierskap til egne utfordringer og til utviklingen av lokale løsninger.

Partnerskapet til satsingskommunene innebærer langsiktige og forpliktende samarbeid som skal gå over flere år. Målet er at kommunene får et eierforhold og finner løsninger på de boligsosiale utfordringene slik at også de mest utsatte gruppene får hjelp. Kommunen definerer selv sine utfordringer og fokusområder for utviklingsarbeidet. Ved hjelp av kartleggings- og analyseverktøy, handlingsplaner, og kompetanse- og erfaringsutveksling får kommunene et godt beslutningsgrunnlag for styringen av det boligsosiale arbeidet.

Det er etablert partnerskap med satsingskommuner ved samtlige av Husbankens regionkontorer. Ved Region øst ble Boligsosialt utviklingsprogram etablert i 2009. Kriteriene for utvelgelse av samarbeidskommunene var:

• Udekket boligbehov i befolkningen

• Et presset boligmarked

• Lokal vilje og potensial for endring

Alle kommuner skal kunne nyttiggjøre seg erfaringene som gjøres i arbeidet med satsingskommunene. Husbanken tilgjengeliggjør kunnskap og kompetanse, og legger til rette for læring mellom kommuner i utviklingsprogrammet og andre. Flere av satsingskommunene har påtatt seg et regionalt ansvar for boligsosial utvikling. Dette innebærer at omkringliggende kommuner involveres i arbeidet, og at kunnskap deles regionalt.

Arbeidet med satsingskommunene blir evaluert flere ganger i løpet av prosessen. Den første evalueringen viser at kommunene i stor grad er tilfredse med Husbanken som samarbeidspartner.62 De fleste informantene framhever betydningen av Husbankens deltakelse, programorganiseringen i kommunen, og nettverket med andre programkommuner. Foranalysene har hatt stor betydning. Analysene har gitt både politikere og administrasjon oversikt over det boligsosiale feltet og dermed skapt legitimitet til arbeidet.

12.4 Utvalgets vurderinger

12.4.1 Statlig sektorisering og samordning

For å stå godt rustet til å møte framtidens velferdspolitiske utfordringer og for å oppnå helhet og sammenheng innen det boligsosiale arbeidet, er det avgjørende med et styrket samarbeid mellom de ulike aktørene.

Alle innbyggere i en kommune har behov for et sted å bo. Derfor må boligen, på lik linje med helse, utdanning og inntektssikring, være en sentral del av velferdspolitikken. Dersom kommunene skal være i stand til å løse sin boligpolitiske oppgave, forutsetter det bidrag fra staten. Sammenhengene på tvers av departementet og underliggende virksomheter må bli bedre reflektert i offentlige dokumenter. Føringer og initiativ som berører arbeidet med å skaffe gode og trygge boforhold til vanskeligstilte, krever en sterkere koordinering og oppmerksomhet fra statens side.

Utvalget er kjent med at regjeringen over flere år har hatt samarbeidsavtaler med KS innenfor den sosiale boligpolitikken. Utvalget mener at KS er en viktig representant for kommunesektoren. Det bør være en god dialog mellom KS og relevante departementer om den sosiale boligpolitikken, der erfaringsutveksling og strategier for arbeidet kan drøftes.

Virkemidlene må harmoniseres på tvers av sektoransvar. Ansvaret for samordning ligger først og fremst hos departementene. Utvalget forutsetter at velferdsetatene er kjente med hverandres ansvarsområder og virkemidler, og at de etablerer arenaer hvor dette blir forankret. Dette gjelder både på nasjonalt og regionalt nivå. I statsbudsjettet og tildelingsbrev må aktuelle departementer gi samstemte styringssignal, og dermed formidle en omforent innsats på det boligsosiale området til underliggende organer og til kommunene. Tilsvarende må erfaringene fra virksomhetsnivået bli formidlet tilbake til departementene for nødvendige evalueringer og tilpasninger. Det bør være en forutsetning at velferdsetatene leverer koordinerte og kunnskapsbaserte innspill til politikkutforming, og at dette blir hjemlet i tildelingsbrevet til den enkelte etat.

12.4.2 Husbankens framtidige rolle

Husbankens rolle som boligsosial støttespiller for kommunene er forholdsvis ny. Gjennom de ti siste årene har rollen blitt mer rendyrket, og Husbanken har fått flere og kraftigere virkemidler til støtte for sitt arbeid. Mange kommuner har tillit til Husbanken, og etatens tilretteleggerrolle oppleves som verdifull. Uansett styrking av Husbankens tilretteleggerrolle, er det kommunene som har ansvaret for utformingen av den lokale boligpolitikken, for vedtakene og for iverksettingen av den.

Husbankens nye rolle må forsterkes og videreutvikles. Rollen handler om mer enn målrettet og effektiv forvaltning av økonomiske virkemidler. Den handler også om at staten legger til rette for at kommunene kan følge opp og forankre sitt ansvar på et politikkområde som er kompetansekrevende, sammensatt og til dels uoversiktlig. Arbeidet bør være forankret i kommunenes øvrige planverk. En forutsetning er at de økonomiske rammebetingelsene blir styrket og at det gis større frihet til å koordinere virkemidler fra ulike kilder.

Den regionaliserte organiseringen av Husbanken er etatens fortrinn og styrke i det den sikrer nærhet til kommunene. Utvalget mener at den regionale organiseringen må videreføres. Dialogen med kommunene gir viktig styringsinformasjon som er nyttig både for Husbanken, andre direktorater og departementer. Husbanken representerer således en arena for meningsutveksling mellom stat og kommune.

Samtidig bør Husbanken sørge for nødvendig kreditt til boligbyggingen i tider der kredittmarkedene ikke fungerer. Husbanken bør beholde sin beredskapsrolle innen boligfinansieringen og opprettholde en tilstrekkelig kompetanse på generell boligfinansiering.

12.4.3 Kommunens ansvar

Behovet for bedre samordning gjelder både på kommunalt og statlig nivå, og på tvers av forvaltningsnivåene. Husbanken som statlig samordner og tilrettelegger vil kunne sørge for at rammevilkårene for kommunenes arbeid blir styrket, særlig i de kommunene som har store boligsosiale utfordringer og som selv ønsker å videreutvikle arbeidet. Utvalget vil imidlertid understreke at en forutsetning for å lykkes er at kommunene har solid eierskap til de boligsosiale løsningene som velges.

Til tross for at det kommunale ansvaret i liten grad er forankret i lov, synes det å være enighet om at kommunene allerede har et ansvar for å skaffe boliger til de vanskeligstilte som selv ikke er i stand til det. Ansvaret er gitt i stortingsmeldinger og statsbudsjett, og delvis gjennom lovverk. Dagens regelverk er imidlertid komplisert og vanskelig å få oversikt over. Det er uklare grenser for hva kommunene er pålagt å gjøre eller ikke gjøre, og eventuelt hvordan oppgavene skal organiseres.

Utvalget mener at det kommunale ansvaret bør tydeliggjøres og styrkes gjennom en klarere lovforankring. Bolig er et grunnleggende behov. En sterkere lovforankring vil likestille det boligpolitiske feltet med andre velferdsområder som helse, utdanning og inntektssikring. I kommunene vil en tydeliggjøring i lov kunne føre til en sterkere forankring og integrering av boligpolitikken, og andre velferdspolitiske områder. Dette er viktig for å sikre borgerne likeverdige tjenester uavhengig av hvilken kommune man bor i. Lovforankring er også nødvendig for å kunne føre tilsyn med at kommunene oppfyller sine forpliktelser på dette området, og for at den enkelte borger skal ha mulighet til å klage ved manglende hjelp.

12.5 Utvalgets tiltak

12.5.1 Husbanken som statlig samordner

Utvalget foreslår at Husbanken gis mandat til å samordne den statlige innsatsen innenfor den sosiale boligpolitikken. Samordningsfunksjonen bør innebære at Husbanken får et ansvar for at de ulike direktoratenes innsats overfor kommunene er samordnet og at tiltak utfyller hverandre. En slik funksjon forutsetter tilstrekkelig forankring i Stortinget, på departementsnivå, direktoratsnivå og regionalt. Rollen må være tydelig kommunisert og omforent blant aktørene som har en rolle i samarbeidet.

De ulike fagdepartementene må ta ansvar for at deres underliggende organer får klar beskjed om å la seg samordne, slik at innsatsen overfor kommunene henger sammen. Husbankens mandat bør komme tydelig fram av tildelingsbrevene og i styringsdialogen mellom departement og underliggende organer. Utvalget mener at den sosiale boligpolitikken særlig bør integreres bedre med ansvarsområder underlagt Helse- og omsorgsdepartementet, slik som rus, psykiatri og spesialisthelsetjenesten. Både Helseforetakene og Helsedirektoratet må trekkes med i arbeidet. Utdanningsdirektoratet, Kriminalomsorgen, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Arbeids- og velferdsdirektoratet er andre virksomheter som bør samarbeide med Husbanken i sin innsats overfor kommunene.

Som samordner skal Husbanken stimulere kommunene til å finne boligløsninger ut fra kommunenes egne premisser. Dette er i tråd med hovedstrategien for den statlige styringen på politikkområdet. Utvalget mener dette er en nødvendig tilnærming for at staten skal oppleves som mer samstemt enn i dag. Kommunene får dermed bedre forutsetninger for sin interne samordning.

12.5.2 Styrke boligsosialt kompetansetilskudd

Utvalget tilrår at Husbankens boligsosiale kompetansetilskudd styrkes med 80 mill. kroner, til en årlig ramme på 150 mill. kroner. Flere kommuner og deres samarbeidspartnere kan med dette bygge opp boligsosial kompetanse på feltet. Utvalget mener at tiltaket er viktig for at flere kommuner kan organisere og planlegge det boligsosiale arbeidet mer helhetlig. Gjennom økt kompetanse og kunnskap om de boligsosiale utfordringene vil de økonomiske virkemidlene kunne utnyttes bedre. Tiltaket må ses i sammenheng med styrking av tilskudd til oppfølgingstjenester i bolig, jf. kapittel 10 om arbeidet med bostedsløshet.

12.5.3 Lovfeste det kommunale ansvaret for å skaffe boliger til vanskeligstilte

En forutsetning for den kommunale gjennomføringen er at det finnes tilgjengelige boliger. Derfor må kommunene ta høyde for tilstrekkelig med tomter og at det legges til rette for bygging.

Kommunenes ansvar for å hjelpe til med å skaffe boliger til vanskeligstilte er grunnleggende viktig for den enkeltes helse, verdighet og mulighet for et aktivt liv. Ansvaret må samtidig ses i nær sammenheng med helse- og omsorgstjenestene for øvrig.

Utvalget mener at det må framgå tydelig av loven at kommunene har plikt til å sørge for at det foreligger adekvate botilbud for personer med et helse- og omsorgsbehov, eller som av andre grunner ikke er i stand til å skaffe seg et forsvarlig sted å bo. Det må legges til grunn at det er lovgivers mening at denne plikten allerede ligger på kommunene, og det er da viktig at dette fremgår så tydelig som mulig av lovteksten.

I forslag i Prop. 91 L 2010 – 2011 til ny Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester er det tatt inn en bestemmelse § 3-7 om boliger til vanskeligstilte, sålydende:

Ǥ 3-7 Boliger til vanskeligstilte

Kommunen skal medvirke til å skaffe boliger til personer som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet, herunder boliger med særlig tilpasning og med hjelpe- og vernetiltak for dem som trenger det på grunn av alder, funksjonshemning eller av andre årsaker.»

Dette er en videreføring av bestemmelsen i sosialtjenesteloven 1991 § 3-4, og avspeiler den grunnleggende betydningen av et forsvarlig botilbud av helsemessige grunner. Videre er det en forutsetning for inkludering i samfunnsfellesskapet og et verdig liv, jf. 1-1 bokstav b i samme lov, der «muligheten til å leve og bo selvstendig» inngår som en del av lovens formålsparagraf.

Utvalget slutter seg til denne vurderingen, men mener det er ønskelig at kommunens ansvar for å sørge for et forsvarlig botilbud til denne gruppen gjøres klarere. Det bør framgå at det ikke er tilstrekkelig at kommunen gir råd, veiledning og assistanse hvis ikke dette fører til et tilfredsstillende resultat. Kommunen må ha plikt til å sørge for at et udekket boligbehov for denne gruppen finner en tilfredsstillende løsning. Det foreslås derfor at tittelen på og innledningsordene i bestemmelsen endres, slik at det lyder:

«§ 3-7 Hjelp til å skaffe bolig

Kommunen skal gi nødvendig hjelp til å skaffe bolig til personer som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet, herunder boliger med særlig tilpasning og med hjelpe- og vernetiltak for dem som trenger det på grunn av alder, funksjonshemning eller av andre årsaker.»

Denne bestemmelsen pålegger kommunen å ha et tilstrekkelig hjelpeapparat og avsette tilstrekkelige ressurser til å gi den hjelp som er nødvendig for at disse gruppene kan få et forsvarlig botilbud, ved råd og veiledning, ved bistand til anskaffelse eller leie, eller ved tilbud i boenheter som kommunen disponerer. Det bør samtidig foretas en tilsvarende justering av formuleringen i den motsvarende bestemmelsen i NAV-sosialtjenesteloven § 15, slik at den blir som følger:

«§ 15 Hjelp til å skaffe bolig

Kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen skal gi nødvendig hjelp til å skaffe boliger til personer som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet.»

Disse bestemmelsene gir ikke den enkelte et rettskrav på at kommunen skaffer ham eller henne bolig. Dette spørsmålet forutsettes fortsatt regulert i NAV-sosialtjenesteloven § 27. Se forslag fra utvalgets flertall i 12.5.4 til endring av denne.

12.5.4 Rett til nødvendig bistand til å få et forsvarlig botilbud

I NAV sosialtjenesteloven § 18 er det fastsatt en rett til stønad til nødvendig livsopphold for den som ikke kan sørge for dette selv gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter. Rett til slik bistand anses som et nødvendig virkemiddel for å oppfylle lovens målsetting i § 1 om «å bidra til sosial og økonomisk trygghet herunder at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig», og «å forebygge sosiale problemer».

I samme lovs § 27 fastslås at kommunen er forpliktet til å finne et midlertidig botilbud for dem som ikke klarer det selv. Dette skal forstås som en rettighet for den enkelte, og i rundskriv U-5/2003 er det gitt veiledning for kvalitetskrav til midlertidige botilbud. Her heter det blant annet:

«Midlertidig husvære skal bare benyttes i akutte situasjoner, for eksempel ved brann, utkastelse, familiebrudd. Opphold i et midlertidig husvære skal derfor ikke strekke seg over lang tid. Det er viktig at det så vidt mulig umiddelbart iverksettes tiltak for å sikre et permanent botilbud når midlertidig husvære må benyttes. I praksis bør det innebære at sosialtjenesten sørger for en oppfølgingssamtale snarest mulig, hvor enten reetablering i eksisterende bolig eller nytt botilbud søkes sikret. Slikt botilbud bør ikke lokaliseres til steder som benyttes til midlertidig husvære.»

Samme sted fastslås kommunens plikt til å påse at tilbudet oppfyller krav om forsvarlig boligstandard:

«Kommunen skal føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter sosialtjenesteloven kapittel 4, herunder midlertidig husvære etter § 4-5, er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, jf. sosialtjenesteloven § 2-1.»

Mye tyder imidlertid på at de tilbud som gis, ofte er dårligere enn det som forutsettes her, og at slike midlertidige tilbud ikke sjelden gis for et vesentlig lengre tidsrom enn det som kan anses som midlertidig.

Utvalgetsflertall, ved medlemmene Bernt, Grøndahl, Hansen, Johannesen, Stangnes og Vågslid, viser til at et varig forsvarlig boforhold er grunnleggende viktig for å oppnå målsettingen om et verdig liv og sosial inkludering. I dagens Norge må et ordnet boforhold anses som en grunnleggende rettighet og en nødvendig forutsetning for at andre hjelpetiltak skal kunne være effektive. Det er grunn til å anta at manglende eller mangelfullt botilbud vil kunne være en sterkt medvirkende årsak til sosiale og helsemessige problemer. Disse problemene vil kunne utløse betydelige behov i form av helsehjelp, trygdeytelser, stønad til livsopphold, og barnevernstiltak. I tillegg vil et forsvarlig boforhold kunne bidra til å forebygge rusmiddelmisbruk og kriminalitet.

Det er klart ut fra dagens sosial- og boligpolitiske målsettinger og retningslinjer at et forsvarlig botilbud ikke er ment å være bistand kommunene skal ha frihet til å velge bort, eller nedprioritere ut fra budsjettmessige hensyn. I den utstrekning en slik rettighetsfesting måtte påføre kommunene merutgifter, vil det være tale om en helt nødvendig oppretting av en alvorlig svikt i det sosiale sikkerhetsnett og kvaliteten på tjenestene. Det må likevel forutsettes at det vurderes om et slikt krav tilsier styrking av ressursgrunnlaget for kommunene til dette formålet.

Utvalgets flertall foreslår på denne bakgrunn at tittel på paragrafen endres, at det føyes til en ny andre setning og et nytt andre avsnitt i § 27 i Lov om sosiale tjenester i NAV, slik at denne lyder som følger:

Ǥ 27 Forsvarlige boforhold

Kommunen er forpliktet til å finne midlertidig botilbud for dem som ikke selv er i stand til dette. Slikt midlertidig botilbud skal ikke gis for lenger enn totalt tre måneder.

Den som etter tre måneder er uten et forsvarlig botilbud og ikke selv er i stand til å skaffe seg dette, har krav på nødvendig hjelp fra kommunen til å skaffe seg et egnet varig botilbud.»

Det understrekes at en slik rett til bistand er en subsidiær ytelse som brukeren bare har krav på der det ikke er rimelig å vente at han eller hun skal kunne klare dette selv. På samme måte som andre ytelser etter sosiallovgivningen, vil omfanget og karakteren av den bistand brukeren har krav på variere med vedkommendes situasjon og hjelpebehov. Det kan variere fra enkel veiledning eller økonomisk bistand, til konkret botilbud tilpasset hans eller hennes behov.

Utvalgsmedlem Stangnes slutter seg til flertallsforslaget, men anbefaler at midlertidig bolig ikke skal gis for et lengre tidsrom enn seks måneder. Tre måneder er en svært kort tidsfrist og vil kunne framtvinge en dårlig boligløsning i et som regel presset boligmarked. Dette medlem mener at det må gis et større kommunalt handlingsrom for å finne en varig og funksjonell bolig.

Utvalgetsmindretall, ved medlemmene Gram, Mæland, Nordvik og Østensjø, vil ikke gå inn for at det innføres en individuell rettighet til nødvendig hjelp fra kommunen til å skaffe et egnet og varig botilbud. Disse medlemmene mener at dette i praksis må forstås som en lovfestet rett til bolig. Dissemedlemmene viser til at kommunene allerede i dag i praksis har et betydelig kommunalt ansvar for å skaffe boliger til vanskeligstilte som selv ikke er i stand til det, delvis forankret i eksisterende lovverk. Et samlet utvalg går i tillegg inn for å tydeliggjøre i lovverket den plikten som det antas at kommunene allerede har i forhold til dette, jf. kapittel 12.5.3. Det er ikke hensiktsmessig å detaljstyre kommunene ytterligere. Dessuten er det ikke ønskelig med en stadig større rettighetsfesting i den kommunale tjenesteytingen.

Utvalget tilrår at kommunene selv får frihet til å velge hvor tilbudet med midlertidig botilbud skal organiseres. I dag må tilbudet organiseres i NAV-kontoret, jf. § 13 i lov om arbeids- og velferdsforvaltningen.

12.5.5 Tydeliggjøre ansvar for forsvarlig bosituasjon som del av kommunens ansvar for helse- og omsorgstjenester

Kommunens ansvar for helse- og sosialtjenester er i dag regulert i sosialtjenestelovene og i forslag til ny kommunal helse- og omsorgslov. Utvalget tilrår at bistand til å få bolig blir tydeliggjort som en del av kommunenes plikt til å gi råd, veiledning og annen bistand.

I forslag til kommunal helse- og omsorgslov inngår bestemmelsene om kommunens ansvar for sosiale tjenester i et felles sett med regler om organiseringen av helse- og omsorgstjenestene. Det er foretatt en opplisting av hvilke tjenester kommunen skal ha i § 3-2 første avsnitt, og de sosiale tjenestene omtales i nr. 6, som lyder:

«6. Andre helse- og omsorgstjenester, herunder:

a)helsetjenester i hjemmet,

b)personlig assistanse, herunder praktisk bistand og opplæring og støttekontakt

c)plass i institusjon, herunder sykehjem og

d)avlastningstiltak.»

Her nevnes ikke dekning av behov for bolig, noe som blir spesielt påfallende når andre beslektede eller alternative tiltak som personlig assistanse, plass i institusjon med videre omtales eksplisitt. Dette kan være egnet til skape inntrykk av at plikten til ha et system for å kunne gi nødvendig bistand til å avhjelpe et boligproblem er mindre viktig enn andre typer tjenester. Dette kan klart nok ikke ha vært lovgivers hensikt, og det foreslås derfor at det blir innføyd nye punkt i denne bestemmelsen, sålydende:

«d) råd og veiledning som kan bidra til å løse helse- og omsorgsmessige problemer, herunder bistand til innpassing i bomiljø og nødvendig oppfølging

e) hjelp til å skaffe et forsvarlig botilbud til personer som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet

f) hjelp til å skaffe bolig med særlig tilpasning og med hjelpe- og vernetiltak for dem som trenger det på grunn av alder, funksjonshemning eller av andre årsaker.»

Pkt. d) i forslaget i proposisjonen blir pkt. g)

Individuell plan er et viktig verktøy i planlegging og gjennomføring av boligtiltak og oppfølging i bolig. Det kan være grunn til å få presisert i forskriften om slike planer at tilgang til bolig og oppfølging i bolig skal være en del av innholdet i den individuelle planen.

12.5.6 Boligsosialt arbeid som del av velferdsutdanningen

Utvalget er kjent med at regjeringen tar sikte på å legge fram en egen stortingsmelding om utdanning for velferdstjenestene. I dette arbeidet bør boligsosialt arbeid ses i lys av den generelle helse- og sosialfaglige utdanningen. Flere høyskoler har i dag egne studier om boligsosialt arbeid, men utvalget er av den oppfatning at disse studiene i større grad bør integreres i den øvrige velferdsutdanningen. Under enhver omstendighet er det ønskelig at det etableres permanente utdanningstilbud som møter kompetansebehovet som kommunene vil ha innen ulike deler av boligpolitikken. I tillegg bør regjeringen gjennom meldingen legge til rette for at boligens betydning vektlegges sterkere i forskningen. Det vises for øvrig til forslag om forvaltningsskole i kapittel 9.

12.5.7 Bedre datagrunnlag for å vurdere måloppnåelse

Oversikt over omfanget av vanskeligstilte og deres boligbehov er en sentral forutsetning for at kommunene og staten skal lykkes i arbeidet med å skaffe boliger til vanskeligstilte. Utvalget mener det er behov for mer kunnskap om hva som kjennetegner situasjoner som gjør at personer kommer i en vanskelig situasjon på boligmarkedet. Dette er kunnskap som kreves for å kunne drive et godt forebyggingsarbeid.

I tillegg til rapportering på bruken av Husbankens virkemidler, er dagens viktigste datakilder SSBs mikrodatabase til forskningsformål, forskningsrapporter, årstall fra KOSTRA og flere regelmessige utvalgsundersøkelser som Levekårsundersøkelsen, EU-silc63 og Folke- og boligtellingene. Til tross for at datagrunnlaget for boligpolitisk analyse har blitt vesentlig bedre, er det fortsatt utfordringer. Det er blant annet behov for individrettede data som kan følge utviklingen over tid.

Fra 2009 er det gjort endringer i spørsmålene som omhandler boliger for vanskeligstilte i KOSTRA. Det bør legges ned ressurser for å utvikle gode måltall. Det bør også arbeides med bedre kobling mellom de ulike funksjonsområder i KOSTRA. ASSS-nettverket er et forum som bør trekkes inn i utviklingsarbeidet. Nettverket består av de 10 største kommunene i landet, og KS har sekretariatsrollen. Formålet er å utvikle og analysere styringsdata på aggregert nivå. Et av deres tema for utvikling bør være bolig.

Det bør stimuleres til at det utvikles bedre støttesystemer for kommunene i deres arbeid innenfor det boligsosiale området. Et eksempel på dette er Oslo kommunes prosjekt BIT som skal anskaffe, utvikle og implementere et fagsystem for boligsosialt arbeid i kommunen.

Regjeringen ønsker en bedre koordinert IT-utvikling mellom velferdsetatene. Dette slutter utvalget seg til. En bedre koordinering gjør systemene enklere for brukerne, og statistikken og datagrunnlaget blir bedre. Slik kan oversikten over måloppnåelse på tvers av sektorer bli bedre.