Del 4
Praktisering av tro og livssyn i det norske samfunnet

11 Tro og livssyn i det offentlige rom

I kapittel 3 beskrives den historiske utviklingen av religionens plass i Norge. Det er ikke lenger slik at staten forventer, eller med makt avkrever, en evangelisk-luthersk tro av sine innbyggere, slik tilfellet var i tidligere tider. Dette har vært en lang historisk utvikling der religiøst diskriminerende elementer langsomt har blitt fjernet. En viktig endring er at politiske vedtak etter hvert ikke kunne begrunnes ut fra at de følger av innholdet i en bestemt tro. Premissene for det en forventer oppslutning om fra alle borgere, må prinsipielt kunne deles av mennesker med ulike livssyn.

Den religion som har dominert i Norge de siste 1000 år, kristendommen, og den trosretning innen denne religionen, den evangelisk-lutherske tro, som har dominert i nesten 500 år, setter likevel fortsatt sitt preg på nasjonale fellesuttrykk. Sentralt her er Grunnloven, som i § 2 sier «Værdigrundlaget forbliver vor kristne og humanistiske Arv», som i § 4 sier «Kongen skal stedse bekjende sig til den evangelisk-lutherske Religion», og som i § 16 sier «Den norske Kirke, en evangelisk-luthersk kirke, forbliver Norges Folkekirke og understøttes som saadan af Staten.»

I mandatet er utvalget pålagt å legge kirkeforliket til grunn. Utvalget vil derfor ikke gi en mer spesifikk drøfting av disse grunnlovsbestemmelsene. I et eget tillegg til del III, kapittel 10, gir imidlertid utvalget synspunkter også ut over de bindinger som ligger i mandatet.

Utvalget vil imidlertid i dette kapitlet drøfte nærmere sentrale trekk i staten Norges forhold til religion: 1) hva slags plass livssynsbaserte argumenter og resonnementer kan ha i politiske beslutninger (kapittel 11.1), 2) hva slags plass livssyn bør ha i formålsparagrafer, særlig i skolen (kapittel 11.2), 3) hvorvidt religion og religiøse uttrykk kan og bør kobles sammen med statens maktapparat, ved den koblingen som skjer i det norske forsvaret (kapittel 11.3), 4) andre symbolske koblinger mellom statsmakt og religion. Mens dette kapitlet konsentrerer seg om den kollektive koblingen mellom stat og religion, vil de etterfølgende kapitlene legge vekt på individers livssynsbaserte ønsker og behov, og hvordan offentlige myndigheter kan og bør imøtekomme disse behovene. Eksempelvis drøftes religiøse plagg i kapittel 13, behovet for livssynsåpne seremonirom i kapittel 14 og behovet for tros- og livssynsbetjening i offentlige institusjoner i kapittel 15.

11.1 Behovet for felles begrunnelser for offentlig politikk

Kapittel 3 redegjør for hvordan statsmakten oppfattet sin oppgave under enevoldstiden som å hindre «falsk lære» i landet. Falsk lære var det som stred mot de trosbekjennelser som lå til grunn for den lutherske kirke. I dag vil offentlige lover og regler måtte begrunnes ut fra premisser som i prinsippet kan være felles for ulike livssyn.

Den amerikanske filosofen John Rawls (1921–2002) har lansert et begrep om «overlappende konsensus» som grunnlag for politiske beslutninger (Rawls 1993). I en situasjon der det er ulike oppfatninger om tilværelsen (for eksempel ulike religiøse og livssynsmessige syn), må bruk av statsmakt kunne rettferdiggjøres overfor personer fra alle disse ulike livssynene. Representanter for ulike rimelige1 livssyn kan være enige om hvilke prinsipper som bør gjelde for samhandling mellom dem. En vil være enige om demokratiske prosedyrer og å sikre ulike rettigheter så som samvittighetsfrihet. Den enkelte kan ha ulike grunnsyn i bunn, men sammen kan en likevel bli enige om felles samhandlingsprinsipper. Det er kun visse begrunnelser, «public reasons», som kan være felles for alle, som kan begrunne offentlig politikk (Rawls 1997).

Oppslutning om at de universelle menneskerettighetene skal ligge som fundament for offentlig politikk, kan begrunnes ut fra ulike livssynsmessige premisser. Oppslutningen kan blant annet være basert på naturrettsvurderinger ut fra et kristent livssyn, et livssynshumanistisk grunnlag eller et islamsk grunnlag. Dersom denne mulige enigheten på tvers av ulike livssyn kan vedlikeholdes og utvikles, gir den et godt grunnlag for et demokratisk samfunn.2 Innenfor et slikt demokratisk samfunn kan meningsbrytninger skje om de konkrete konsekvenser av å ta menneskerettigheter på alvor. En trenger ikke lage politiske konflikter av at det hos ulike livssyn kan være ulike fundamentalbegrunnelser for å tillegge mennesker visse rettigheter. I det følgende vurderes nærmere hvilke konsekvenser et slikt syn på den politiske diskusjonen kan ha, og hvordan dette synet nærmere bør forstås.

11.1.1 Felles begrunnelser, en favorisering av sekulære livssyn?

En kritikk av kravet om felles begrunnelser for offentlig politikk er at dette vil være sekulære begrunnelser og kunne sies å favorisere sekulære livssyn framfor religiøst baserte livssyn. En vil kunne hevde at personer med et sterkt religiøst livssyn vil ønske å uttrykke sitt syn på samfunn og politisk styring i et religiøst språk og med en religiøs begrunnelse. Et krav om noe annet kan hevdes ikke å ta den religiøse overbevisning på alvor og representere en urimelig forskjellsbehandling.

Det er flere mulige svar på denne innvendingen:

• Det er viktig å holde fast på at kravet om felles begrunnelser for en politikk skal bidra til at personer med et annet livssyn enn en selv skal kunne godta forslaget. En kan selv være motivert av sitt eget spesifikke livssyn. Men denne motivasjon og begrunnelsen kan en ikke forvente av andre. Det er ikke rimelig å forvente at en person med et religiøst livssyn vil akseptere et forslag som er begrunnet ut fra en annen religions hellige skrifter. Det er å ta religion på alvor at en legger til grunn at dette ikke kan forventes. Forslaget må gis en tilleggsbegrunnelse som er allmenn. Det er dette vi skal kunne forvente av hverandre i et samfunn med ulike oppfatninger, og der det ikke er ønskelig at det er makten, eller en ren flertallsvilje, som bestemmer.

• Det er viktig å gjøre et skille mellom sekulære argumenter og argumenter basert på et sekulært, ikke-religiøst livssyn. Sekulære argumenter er i utgangspunktet «allmenne» argumenter, argumenter av «denne verden», som appellerer til den menneskelige fornuft, som kan deles også av mennesker med et religiøst livssyn, og som altså ikke nødvendigvis er basert på et sekulært livssyn. Ut fra et sekulært livssyn kan enkelte for eksempel mene at religion er uheldig for barn og bør fjernes i skolen. Men i et pluralistisk samfunn kan en ikke forvente oppslutning fra personer med et religiøst livssyn for forslag til en politikk basert på slike synspunkter. Også en person med et sekulært livssyn må, i respekt for andres rett til å ha andre syn, kunne begrunne sine politiske forslag ut fra allmenne hensyn, som også personer med et religiøst syn skal kunne akseptere som grunnlag for samfunnsregler.

• Det er mulig at personer med et religiøst livssyn vil måtte bevege seg lenger fra sine opprinnelige argumentasjonsformer enn personer med et sekulært livssyn for å kunne legge fram sine synspunkter i et felles språk. Det er imidlertid spørsmål om det er riktig å legge til grunn et krav om likeverdighet når det gjelder hvor langt den enkelte må tilpasse seg. Historisk har religiøse livssyn gjerne lagt til grunn at religion og religiøse ledere både skal styre statens maktbruk i stort og smått og styre den vitenskapleige aktivitet. Dette har endret seg i og med moderniseringens tendens til sekularisering, som i en del tilfeller også har vært delvis initiert og begrunnet i endringer i den religiøse tenkningen selv. Religiøsiteten ses i dette perspektivet ikke lenger som overordnet politikken, retten eller vitenskapen, og politikken, retten og vitenskapens autonomi respekteres også på religiøse premisser. Slike erkjennelser er forutsetninger for å kunne godta kravet om felles begrunnelser for offentlig politikk. Om dette eventuelt er å bevege seg langt fra religionens kjerneverdier tradisjonelt forstått, så er dette bare slik det må være. Et pluralistisk samfunn krever en slik tilpasning.

11.1.2 Kan vi begrense demokratiet til ikke å vektlegge religiøse verdier?

John Rawls legger til grunn at idealet om «public reason» skal gjelde for dommeres resonneringer, for forvaltning og for politikere når de stiller til valg (Rawls 1997: 768). Et slikt ideal gjelder ikke generelt i samfunnet. I sivilsamfunnet, for eksempel innen tros- og livssynssamfunn, i frivillige organisasjoner og i familier, gjelder ikke slike krav. Her kan nettopp de grunnleggende syn på tilværelsen og hva som er rett og galt, begrunnes og debatteres, gjerne også med utgangspunkt i såkalte hellige skrifter. Rawls vektlegger imidlertid at menneskene som borgere i et samfunn bør tenke på seg selv som lovgivere og holde politikere og forvaltning ansvarlige ut fra krav om det som kan begrunnes allment. Ytringsfrihet gjelder, så idealet om «public reason» vil være et moralsk ideal og ikke noe lovpålagt krav.

En vil kunne mene at et slikt ideal fører til en «fattigere» offentlig samtale der viktige verdier og begreper fra religiøse livssyn blir utelatt. Rawls framhever imidlertid at det på et hvert tidspunkt må være tillatt å trekke inn i den politiske debatten våre religiøse eller livssynsbaserte grunnholdninger, forutsatt at vi også kan begrunne den politikk vi går inn for, med «public reason» (Rawls 1997: 784). Jürgen Habermas har i senere arbeider vektlagt behovet for å løsne på strenge liberale krav til offentlig debatt. Hovedprinsippet om felles begrunnbarhet gjelder,3 men personer med et religiøst syn må offentlig kunne gi uttrykk for og begrunne sine syn med bruk av religiøst språk.

Under certain circumstances secular citizens or citizens of a different faith may be able to learn something from these contributions and discern in the normative truth content of a religious expression intuitions of their own that have possibly been repressed or obscured. (Habermas 2005: 15).

I det faktiske politiske livet vil folk gi uttrykk for sine dyptfølte overbevisninger uavhengig av om de kan formuleres i et felles språk. Og selv om et standpunkt kan begrunnes generelt, er det ikke sikkert at de faktiske beveggrunner for folks stemmegivning og flertallsbeslutninger nødvendigvis tilfredsstiller Rawls’ eller Habermas’ krav til «public reason». Dette må vi som politisk samfunn forholde oss til. Nettopp derfor vil det være viktig med garantier i lovverket som sikrer overholdelse av menneskerettigheter, gjennom tilslutning til ulike menneskerettighetskonvensjoner, slik at for eksempel mulige diskriminerende flertallsavgjørelser ikke får gjennomslag.

Utvalget vil understreke at det er viktig at det er åpenhet for å komme fram med ens dypeste religiøse og livssynsmessige standpunkter, også i den offentlige debatt og også i folkevalgte forsamlinger. Det er ikke rimelig uten videre å avvise livssynsbaserte særbegrunnelser. Tvert imot kan åpenhet om grunnleggende verdisyn i den politiske debatten bidra til en rikere politisk samtale. Men beslutninger om grunnleggende rettigheter kan ikke gjøres bare ut fra en aggregering av slike ulike livssynsbaserte synspunkter og begrunnelser der det livssyn som har flest tilhengere, bestemmer. Beslutninger om grunnleggende rettigheter må vi kunne være sammen om, ut fra ulike ståsteder.

Utvalget vil vektlegge betydningen av at et pluralistisk samfunn med ulike livssyn tilstreber at de grunnleggende fellesanliggender blir besluttet og begrunnet ut fra det som tross forskjeller i begrunnelser kan være felles, delte verdier. Ikke minst innebærer dette en enighet om hvordan en kan håndtere konflikter og uenighet.4 Utvalget mener at det mangfold vi i dag har blant tros- og livssynssamfunn i Norge, i stor grad muliggjør et slikt fellesskap, jf. blant annet beskrivelsen av utviklingen av dialog på tros- og livssynsfeltet i kapittel 3.

Det må forventes at det vil være uenighetsspørsmål som en ikke kan oppnå enighet om på tvers av livssyn. Dette kan være grunnleggende uenigheter, for eksempel knyttet til abortlovgivning og euthanasi. Hovedtilnærmingen må her være en aksept blant personer med ulike livssyn for de demokratiske prosedyrer. I andre tilfeller kan det være mindre grunnleggende forhold av mer praktisk art som ikke trenger å vurderes som rettighetsspørsmål eller rettferdighetsspørsmål. Fastsettelse av hvor en vei skal gå eller hvor kommunehuset skal være, kan være eksempler. Også i slike tilfeller bør demokratiske prosedyrer og flertallsønsker kunne legges til grunn. Og også i slike tilfeller kan idealet om en god offentlig samtale og dialog være viktig. I kapittel 21 drøftes nærmere dialogens plass og tiltak for å styrke dialogens plass i tilfeller av konflikt.

I flere av kapitlene i denne hoveddelen av utredningen drøftes konflikter mellom religiøse oppfatninger og politikk som er basert på generelle samfunnsinteresser. I flere slike konflikter er den religiøse oppfatningen basert på et spesifikt vitenskapelig syn som i noen tilfeller ikke deles (fullt ut) av de ledende vitenskapsfolk på feltet. Eksempler på slike konflikter kan være synet på omskjæring av gutter (kapittel 19) og religiøst baserte slakteregler (kapittel 20). Selv om ulike trossamfunn kan trekke fram forskning til støtte for sitt syn og denne forskningen også kan vektlegges, vil utvalget understreke at offentlig politikk må være basert på de best faglig funderte råd, uavhengig av religiøse begrunnelser. Respekten for religiøse uttrykk strekker seg ikke til å anerkjenne at trossamfunn har en egen kompetanse til å vurdere vitenskapelige stridsspørsmål.

Prinsippet om at særlige tros- og livssynsstandpunkter ikke kan begrunne grunnleggende politikkutforming, har en form for motstykke i at staten ikke bør ta stilling til interne tros- og livssynsspørsmål i sin kontakt med og regulering av tros- og livssynssamfunn. Staten kan f.eks. ved indre strid i et trossamfunn ikke ta stilling til hvilken retning innen trossamfunnet som representerer «den riktige, sanne, autentiske» arvtaker til den opprinnelige religionsformen. Det ville innebære at statsmakten tilla seg selv en kompetanse den ikke kan ha. Denne tilbakeholdenheten knyttet til vurderingen av religioners «indre forhold» vil utvalget komme tilbake til i sin vurdering av vilkår for støtte til tros- og livssynssamfunn, jf. kapittel 23. I flere sammenhenger drøftes i de følgende kapitlene spørsmål der representanter for ulike religioner beskriver religiøst begrunnet praksis som et viktig og sentralt element i deres tro som de ønsker at samfunnet skal ta hensyn til ved tilpasning av generell lovgivning eller offentlige ordninger. Også i slike tilfeller vil det naturlige utgangspunktet være at statlige myndigheter ikke bør overprøve slike vurderinger. Men i enkelte tilfeller, der særtiltak vil kunne gå ut over andres legitime interesser, kan det være rimelig også å måtte vurdere praksisens betydning i den aktuelle religion. Dette vil kunne innebære konkrete avveininger i hvert enkelt tilfelle, jf. nærmere drøfting i kapittel 20.

11.2 Formålsparagrafen for skolen

Formålsparagrafer i norsk lov kan oppfattes som uttrykk for samfunnets grunnleggende verdier. Debatten om formålsparagrafer i sentrale samfunnsinstitusjoner, slik som skolen, har ofte vært ført som debatter om samfunnets og statens verdigrunnlag. Sentrale eksempler på formålsparagrafer i norsk sammenheng er skolens formålsparagraf (opplæringsloven § 1-1) og Grunnloven § 2, også kalt en verdiparagraf.5 En formålsparagraf i en lov kan samtidig være både et symbolsk uttrykk for loven og en vanlig lovparagraf. Formålsparagrafen skal dermed være retningsgivende i både symbolsk og mer praktisk forstand, for eksempel som styrende rettesnor for utvikling av skolens læreplaner.

Samtidig framstår en formålsparagraf som en lovfestet erklæring om hvem vi som fellesskap er, og hvem vi vil være, som det samlede samfunnet som står bak loven gjennom demokratiske prosedyrer og som det felles samfunnet, bygd på og styrt av dette lovverket. Utvalget vil derfor peke på at det da er av betydning hvordan dette fellesskapet uttrykkes, spesielt om uttrykket fungerer faktisk samlende for dem som loven gjelder for, altså for innbyggere i Norge.

Lover er demokratisk vedtatt og bygger sin gyldighet og sin forpliktelsesgrad på det demokratiske systemet. Slik sett har det også sentral betydning hvorvidt det anses som politisk «mulig» å føre en politisk debatt om eksisterende formålsparagrafer, eller om deler av tidligere vedtatte formålsparagrafer anses for å ha en særegen posisjon, som i noen grad skal skjermes for politisk debatt. Utvalget vil understreke at formålsparagrafer i så måte må betraktes som alle andre lovparagrafer, og at det er viktig for alle lovparagrafers legitimitet at de kan være gjenstand for demokratisk debatt og eventuelle endringer.

Bostad-utvalget, som ble nedsatt for å gå gjennom skolens formålsparagraf, slo fast at en formålsparagraf ikke bare skal være påvirket av samfunnet omkring, men også være en påvirkende kraft som er med på å forme samfunnet:

Utvalget mener at formålene må gjenspeile samfunnsutviklingen på en slik måte at barnehage, skole og lærebedrift ikke bare skal påvirkes av det som skjer, men selv kan være med på å påvirke livsvilkår og samfunnsutvikling både i og utenfor Norge. (NOU 2007: 6: 12).

I en samtid preget av mangfold på mange plan vil tros- og livssynspolitisk utvalg se det som naturlig at dette mangfoldet er en virkelighet som gjenspeiles i skolens formålsparagraf.

Skolens formålsparagraf gjennom tidene har vært preget av både foranderlighet og kontinuitet. Den kristelige oppdragelse har vært et kontinuitetselement siden allmueskolens start. Allmueskolens sentrale oppgave var konfirmasjonsundervisning, og det overordnede målet var å bringe barna fram til den obligatoriske konfirmasjonen. Utover 1800-tallet ble den overordnede kristelige oppdragelsen supplert med flere oppgaver også av mer allmenn og yrkesrettet art. Skoleloven av 1848 var den første som hadde en formålsparagraf og viser dette:

Det skal være Almueskolens Formaal at understøtte den huuslige Opdragelse i at bibringe Ungdommen en sand christelig Oplysning og derhos at forskaffe den de Kundskaber og Færdigeder, som ethvert Medlem av Statssamfundet bør besidde.

Den «christelige Oplysning» har altså vært et grunnleggende moment som har fulgt formålsparagrafen gjennom tidene. 1969-loven for grunnskolen slo fast at

Grunnskolen skal i forståing og samarbeid med heimen hjelpe til med å gje elevane ei kristen og moralsk oppseding, utvikla deira evner, åndeleg og kroppsleg, og gje dei god allmennkunnskap så dei kan bli gagnlege og sjølvstendige menneske i heim og samfunn.

Skolen skal fremje åndsfridom og toleranse og leggje vinn på å skape gode samarbeidsformer mellom lærarar og elevar og mellom skole og heim.

Opplæringslovens formålsparagraf, slik den ble vedtatt i 1998, var langt mer omfattende, siden den slo sammen flere lover, men den ble utformet med det som premiss at prinsippene i de da eksisterende formålsparagrafer skulle ligge fast. Formuleringen om en grunnleggende kristen oppdragelse er med:

Grunnskolen skal i samarbeid og forståing med heimen hjelpe til med å gi elevane ei kristen og moralsk oppseding, utvikle evnene og føresetnadene deira, åndeleg og kroppsleg, og gi dei god allmennkunnskap, slik at dei kan bli gagnlege og sjølvstendige menneske i heim og samfunn.

Forutsetningen om at formålsparagrafens hovedprinsipper skulle bevares uforandret, lå altså til grunn og bidro til en videreføring av hovedformålet om «ei kristen […] oppseding». Denne tydelige videreføringen vedvarte, selv om også enkelte reiste spørsmålet om formuleringene i tilstrekkelig grad ivaretok et samfunnsmessig mangfold og Norges folkerettslige forpliktelser.

Utvalget vil peke på at det forhold at en lovparagraf, for eksempel en formålsparagraf, er omstridt, omdiskutert og omtalt, er et tegn på at den er regnet som noe som har betydning. En slik debatt trenger ikke bli tolket som et uttrykk for samfunnsmessig splittelse, men tvert imot som et uttrykk for at formålet og den felles refleksjonen omkring dette er en del av det demokratiet formålet og paragrafen både er et resultat av og skal bidra til.

Bostad-utvalget hadde som oppgave å gjennomgå og revidere skolens formålsparagraf (NOU 2007: 6). Denne gjennomgangen åpnet for en forandring som i større grad var fristilt fra de tidligere videreførte formuleringene i formålsparagrafen. Som et resultat av dette ble opplæringslovens formålsparagraf endret høsten 2008.

Bostad-utvalgets forslag til ny formålsparagraf, som var et felles forslag fra hele utvalget med representanter med ulik bakgrunn, ble imidlertid ikke vedtatt slik det ble framsatt. Forslaget fra utvalget la først fram en rekke sentrale felles verdier som opplæringen skulle bygge på, slik som respekt for menneskeverdet, åndsfridom, nestekjærlighet, likeverdighet og solidaritet – og det ble pekt på at disse verdiene kommer til uttrykk i en rekke tradisjoner og religioner. Her var altså verdiene som samlende felles verdier utgangspunktet.6

Stortinget vektla i stor grad de samme verdiene, men snudde resonnementet. I den vedtatte formålsparagrafen er det i utgangspunktet to tradisjoner – «kristen og humanistisk arv og tradisjon» – som framheves som det opplæringen skal bygge på; deretter listes verdiene. Til sist føyes det til at disse verdiene også kommer til uttrykk i ulike religioner, livssyn og i menneskerettighetene. Den vedtatte paragrafen setter altså opp to tradisjoner som primært grunnlag for opplæringen.7

Utvalget mener at når vi som samfunn velger å utstyre oss med omfattende formålsparagrafer for sentrale samfunnsinstitusjoner, slik som den offentlige og felles skolen som så godt som alle norske barn går i, så er dette noe som teller. Det er et uttrykk for hvilket fellesskap vi mener og ønsker å være, og hvordan den felles skolen skal bidra til dette. Det blir dermed viktig – både i symbolsk og i praktisk styrende forstand – hva som står i formålsparagrafen.

Norge har et skolesystem som i stor grad er bygd på enhetsskoleprinsippet, og det er derfor av stor betydning hva slags fundament den felles offentlige skolen bygger på, og hva slags signaler skolen sender om verdifundamentet for sin virksomhet og målene for skolens arbeid.

Utvalgets medlemmer Bernt, Breistein, Fjellheim, Hompland, Kaur, Leirvik, Melby, Reikvam, Sandvig, Strand, Stålsett og Sultan mener at dagens formålsparagraf i og med formuleringen «Opplæringa skal byggje på grunnleggjande verdiar i kristen og humanistisk arv og tradisjon» ikke godt nok ivaretar prinsippene om likebehandling, ikke-diskriminering og vern av religionsfrihet for alle.

Disse medlemmer vil derfor peke på Bostad-utvalgets opprinnelige forslag til formålsparagraf for grunnskolen og den videregående opplæringen, jf. NOU 2007: 6. I Bostad-utvalgets formuleringer ble det tatt utgangspunkt i sentrale verdier som skolen skal bygge på, og som fellesskapet kan tenkes å stå sammen om. Dette var Bostad-utvalgets forslag. Dagens lovparagraf tar i stedet utgangspunkt i bestemte tradisjoner, som ikke alle elever kjenner tilhørighet til. Dette er dermed en innretning på formålsparagrafen som i større grad kan fungere som noe som skiller, enn som noe som kan forene. En paragraf som mer ville være rettet mot å forene, kunne oppnås ved å legge vekt på hvilke verdier som legges til grunn, ikke hvilke tradisjoner de anses for å høre hjemme i, eller hvilke begrunnelser som gis for verdienes gyldighet.

Disse medlemmer mener derfor at skolens formålsparagraf bør vurderes på nytt. Det bør være et mål at skolens formål har større vekt på de verdiene som samler, enn på disse verdienes opprinnelse eller begrunnelse. Det kan gjøres med behørig anerkjennelse av tradisjon og historie, men likevel slik at det er et nåtidig og framtidig fellesskap skolens formål og virksomhet skal være rettet mot.8

Utvalgets medlemmer Haugland, Skjælaaen og Tumidajewicz er enig i at det bør være et mål at skolens formål har større vekt på de verdier som samler, men er uenig i at formålsparagrafen bør vurderes på nytt for å nå dette målet. Disse medlemmer minner om at det ikke er lenge siden Stortinget diskuterte formålsparagrafen og fattet et enstemmig vedtak. Stortinget vektla i stor grad de samme verdiene som Bostad-utvalget, men snudde resonnementet. I den vedtatte formålsparagrafen er det i utgangspunktet to tradisjoner – «kristen og humanistisk arv og tradisjon» – som framheves som det opplæringen skal bygge på, deretter listes verdiene. Til sist føyes det til at disse verdiene også kommer til uttrykk i ulike religioner, livssyn og i menneskerettighetene. Den vedtatte paragrafen setter altså opp to tradisjoner som primært grunnlag for opplæringen, men som myntes ut i konkrete fellesverdier. Premisset for denne endringen var kirkeforliket i april 2008, der endringen av § 2 kom til å bli en premiss for den formålsparagraf for opplæringen som ble vedtatt av Stortinget i desember 2008. Formuleringen om at «verdigrunnlaget forbliver vor kristne og humanistiske Arv», ble utslagsgivende for det endelige vedtaket om formålsparagraf i desember 2008. Disse medlemmer er oppmerksom på at det er ulike måter å forstå formuleringene i dagens formålsparagraf på. I debatten rundt endringene ble det presisert at både kristne og humanistiske verdier har en særstilling i norsk tradisjon og historie, samtidig som skolen i dag skal løfte fram og bygge på verdier i andre religioner og livssyn. De konkrete fellesverdiene har sitt utspring i både kristen og humanistisk arv og tradisjon, i andre religioner og livssyn og i menneskerettighetene. Dette medfører i praksis at kristendommen og andre religioner og livssyn er sidestilt i den forstand at skolen ikke framhever en av dem som trosmessig sannere enn andre, men at det erkjennes at kristen og humanistisk arv og tradisjon i større grad enn andre har preget norsk historie og kultur.

Disse medlemmer mener at slik Grunnlovens § 2 er formulert, er det ikke grunnlag for å endre opplæringens formålsparagraf, men vil peke på behovet for en debatt om hvordan opplæringens formål skal tolkes og prege skolen.

11.3 Religion og Forsvaret

Symbolsk og reelt spiller det militære forsvaret en spesiell rolle i en stat, som den ytterste forsvarer av statens eksistens og overlevelse. Historisk har religion, dvs. den statlige kirke, og militærmakt vært tett sammenvevet i Norge. Forsvarets betydning og den tette kobling til statens kirke reiser egne problemstillinger ut over de problemstillinger som vi møter i andre offentlige institusjoner som sykehus og fengsler, jf. kapittel 15. Disse problemstillingene vurderes i det følgende.

11.3.1 Kirken og Forsvaret i historisk belysning

Som det generelt er redegjort for i kapittel 3, har det vært en tett kobling mellom statsmakt og religion i Norge. Koblingen gav seg utslag i at alle innbyggere måtte være medlemmer av den statlige kirken (fram til 1845), at folk hadde plikt til å delta i religiøse ritualer (som dåp og konfirmasjon), og at offentlige stillinger i noen grad var forbeholdt medlemmer av statens kirke. Dette gjaldt for enkelte stillinger i skolen helt fram til 1971. De samme elementene gjorde seg gjeldende i det norske forsvaret. Med unntak av noen leiesoldater som ble brukt av det norsk-danske forsvaret på 1700- tallet, var det krav om medlemskap i statens kirke helt fram til dissenterloven kom i 1845. Det var en naturlig kobling mellom Forsvaret og den lokale kirken ved at øvelser skjedde utenfor kirkene («kirkeeksersis»), og ved at de lokale kirkene til ut på 1700-tallet fungerte som lagringsplass for militært utstyr. Siden offiserer var embetsmenn som generelt hadde plikt til å være medlemmer av Den norske kirke, måtte offiserene lenge være medlemmer av Den norske kirke. Siste rest av dette påbudet ble opphevet i 1894. Det var obligatorisk deltakelse i gudstjenester og religiøse markeringer for soldater helt fram til 1892, da soldater i «fremmede religionssamfund» kunne fritas. Et generelt fritak for deltakelse i religiøse markeringer kom i 1897 (Lunde 2003: 132).9

Prester var, opprinnelig sammen med andre embetsmenn, men senere vurdert separat, fritatt fra den alminnelige verneplikten. I 1907 ble dette fritaket også utvidet til forstandere i dissentersamfunn. Den kirkelige betjeningen av Forsvarets personell var sparsom, og i stor grad basert på betjening fra den lokale kirke/menighet. Dette varte til, i lys av perspektivene fra den andre verdenskrigen, feltprestkorpset ble opprettet i 1953. Det ble da innført verneplikt som feltprester. I prinsippet skulle denne gjelde også for forstandere i andre trossamfunn, men i praksis ble denne plikten (og rettigheten) forbeholdt prester i Den norske kirke. Etter hvert ble det også åpnet for feltprester fra andre nærliggende trossamfunn. I boks 11.1 gis det noen glimt fra forholdet mellom religion og forsvarsmakt i norsk historie.

11.3.2 Dagens ordning for tro- og livssyn i Forsvaret

Forsvaret har fortsatt en særlig tilknytning til Den norske kirke, både når det gjelder aktiviteter, institusjoner og bygninger. Det finnes kristne bønner ved oppstilling (bønn på linje), hilsningen Gud bevare kongen og fedrelandet mellom sjef og avdeling, feltgudstjenester, kirkeparade og kristne minnemarkeringer. Deltakelse i bønner, gudstjenester og kirkeparade er frivillig. Forsvaret har et feltprestkorps som er forankret i Den norske kirke. Korpset er administrativt underlagt Forsvarsdepartementet, kommandomessig under Forsvarsstaben. I kirkelige forhold er korpset underlagt Oslo-biskopen og er ett av ni prostier i Oslo bispedømme. Feltprestkorpset har i 2012 59 fast ansatte. Av disse er det 53 feltpreststillinger, 4 yrkesoffisersstillinger og 2 sivile stillinger. I tillegg er det hjemler for vernepliktige feltprester og feltprester i Heimevernet. Nesten alle feltprestene tilhører Den norske kirke, noen få er frikirkelige prester eller pastorer. Disse er under tilsyn fra eget kirkesamfunn. Korpset ledes av en feltprost. Både feltprosten og de øvrige feltprestene har militær grad.

Feltprestkorpset har overordnet ansvar for tilrettelegging av all religiøs aktivitet i Forsvaret. Først og fremst skal korpset gi kirkelige tjenester til Forsvarets personell. Ifølge kgl.res. 22. oktober 1954 § 8 skal korpset «lede og utføre feltpresttjeneste i Forsvaret i samsvar med Den norske kirkes orden». Samtidig har korpset ansvar for at religiøs betjening av personell som ikke tilhører Den norske kirke, blir ivaretatt. I tillegg er feltprestene ansvarlige for rådgivning og bevisstgjøring omkring militæretiske problemstillinger, herunder gjennomføring og videreutvikling av etikkundervisning på alle nivå i Forsvaret. Feltprosten er forsvarssjefens religiøse og etiske rådgiver. Forsvaret har en rekke kapeller. De fleste er vigslet til gudstjenestlig bruk for Den norske kirke.

Parallelt med en videreføring av Den norske kirkes særstilling har Forsvaret lagt til rette for religiøst mangfold og inkludering. Blant annet er det fastsatt et eget direktiv for tilrettelegging av religionsutøvelse (Forsvarets overkommando 2001),10 som særlig har betydning for tilhørige i andre trossamfunn enn Den norske kirke. Ved siden av en generell understrekning av retten til fri religionsutøvelse gis det konkrete regler om blant annet uniformstilpasninger og fri i forbindelse med helligdager og kosthold. Se også kapittel 13 om religiøse symboler og plagg og kapittel 16 om helligdagsregler og annen fri til utøvelse av tro og livssyn.

11.3.3 Ulike modeller for kirken og Forsvaret

En utredning fra Feltprostens teologiske fagråd i april 2009 drøfter det menneskerettslige grunnlaget for feltpresttjenesten.

Utgangspunktet er retten for den enkelte til fri religionsutøvelse, garantert i EMK § 9. Men som en konsekvens av militærtjenestens karakter vil de regulære sivile strukturer for fri religionsutøvelse i realiteten ikke være tilstrekkelige for å sikre en fri religionsutøvelse i Forsvaret, spesielt ikke i krigsforhold. Dette innebærer ifølge utredningen at «staten har en særskilt plikt til å etablere og støtte tilfredsstillende strukturer for en slik religionsutøvelse.» (PACEM 2009: 32). Utredningen viser til at en også i USA har et feltprestkorps, og selv om den amerikanske grunnloven i utgangspunktet ikke tillater offentlig finansiering av religionsutøvelse, går retten til fri religionsutøvelse i militæret under de forhold som der gjelder, foran. Det gjelder en særlig plikt til å etablere og finansiere strukturer i det militære på dette området, som i det sivile samfunnet i USA ville vært grunnlovsstridige.

Utredningen skisserte tre modeller for en framtidig organisering av forholdet mellom religion og livssyn og Forsvaret.

Modell A: Opprettelse av et religions- og livssynsråd for Forsvaret, samt organisasjonselementer for religiøs betjening i henhold til den enkeltes religions- og livssynstilhørighet. Tros- og livssynssamfunnene har ansvaret for å kalle og stille personell. Den enkeltes religionsfrihet og relasjonen til de ulike tros- og livssynssamfunnene vektlegges, mens religionens rituelle og kollektive betydning blir tillagt liten vekt.

Modell B: Feltprestkorpset (FPK) omformes til et religions- og livssynskorps som ivaretar organisert religions- og livssynsutøvelse i Forsvaret. I praksis betyr modellen at det nåværende feltprestkorpset utvides til å utgjøre Forsvarets religions- og livssynskorps, med deltakelse fra ulike tros- og livsynssamfunn. Selv om det vil være tilsynslinjer mellom den enkelte prest eller liknende og det samfunn denne personen tilhører, vil ifølge denne modellen Forsvarets verdier og behov være styrende for virksomheten. Det betyr blant annet at innenfor en slik modell vil man kunne utvikle og legge til rette for fellesritualer der personell fra forskjellige religioner og livssyn vil kunne kjenne seg igjen og delta. Et viktig spørsmål i denne sammenhengen blir om disse fellesritene skal ha et rent sekulært preg, eller om de skal være fellesreligiøse (civil religion).11

Modell C: Status quo – Feltprestkorpset forblir prosti i Den norske kirke og legger til rette for andre livssyn, konfesjoner og religioner.

Utredningen løfter fram modell B som foretrukket modell. Det nye korpset bør ha deltidstilsatte geistlige og livssynsrådgivere fra andre samfunn i tillegg til prestene fra Den norske kirke. Forankringen i Den norske kirke bør oppheves. Videre bør ritualer og seremonier gjøres mer allmennreligiøse med obligatorisk oppmøte, og fritaksretten for andre ritualer bør styrkes. Det ble også anbefalt å etablere lokaler for religionsutøvelse ved siden av de eksisterende kapellene. Nybygg bør vurderes med tanke på fleksibel bruk.

Utredningen inneholder en nærmere beskrivelse og drøfting av systemene i Sverige og i Nederland. I Sverige er hovedmodellen at sjelesørgere i det svenske forsvaret representerer sitt sendende trossamfunn og er ansatt og betalt av dette. Strukturen tydeliggjør prinsippet om å være kirken i Forsvaret, ikke Forsvarets kirke. I Nederland, jf. nærmere omtale i kapittel 6, er hovedprinsippet separate livssynskorps med et visst antall hjemler til det katolske, det protestantiske og det humanistiske korpset og med et par hjemler hver for jøder, hinduer og muslimer (PACEM 2009: 141ff).

Da utredningen kom i 2009, vakte den stor oppmerksomhet.12 Nestlederen i Forsvarskomiteen uttalte at han betraktet forslaget som et skritt i snikislamiseringen av Norge, og at i Forsvaret fikk personellet forholde seg til statskirken. Kristelig Folkepartis leder, Dagfinn Høybråten, hevdet at utredningen var et ledd i avkristningen av Norge. Forsvarsministeren gjorde i Stortinget en kobling til kirkeforliket og uttalte:

Det er … bred politisk enighet om at vi skal videreføre vesentlige elementer i statskirkeordningen. Feltprestkorpsets tilknytning til Den norske kirke må forstås på denne bakgrunn. Det er derfor ikke aktuelt å skille Feltprestkorpset fra tilknytningen til statskirkeordningen. (PACEM 2010: 157).

Utredningen ble sendt på en offentlig høringsrunde og fikk en blandet mottakelse.13 Høringsrunden er oppsummert av et høringsutvalg nedsatt av feltprosten (PACEM 2010). Kirkerådet/Mellomkirkelig råd, et par biskoper og bispedømmeråd, Presteforeningen og Oslo katolske bispedømme anbefaler modell B. Human-Etisk Forbund er, ifølge oppsummeringen, den eneste høringsinstansen som klart tilrår modell A. Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn (STL) tilrår at en kommer vekk fra dagens modell, dvs. modell C. De resterende høringsinstansene, inklusive de tre teologiske fakulteter og de fleste biskoper og bispedømmeråd tilrår modell C. Det er generelt stor skepsis til bruk av religion som et slags lim i Forsvaret og til «innovativ»14 «civil religion» i form av nye, konstruerte ritualer. Derimot er det, slik høringsutvalget tolker det, mange som er positive til tradisjonell «civil religion», det vil si et delt sett av verdier, riter, tradisjoner og kulturuttrykk.

Høringsutvalget konkluderte i sin innstilling overfor feltprosten at en burde arbeide videre med en justert modell C. Utvalget mente at det ut fra høringsrunden ikke var grunnlag for å rekruttere geistlig personale fra andre religioner enn kristendommen. Det burde imidlertid tilsettes en rådgiver med spesialkompetanse på islam og en rådgiver med spesialkompetanse på humanetikk, men som tilsettes i Forsvaret og ikke i Feltprestkorpset. Muligheten for stillinger for geistlige fra andre kristne trossamfunn bør ifølge høringsutvalget utvides. Det tilrås ikke å gå videre med markeringer basert på «civil religion». Den individuelle fritaksretten må sikres ved videreføring av fellesritualer med kristent innhold. Høringsutvalget avslutter sin vurdering med at de foreslåtte tiltakene vil etterlate

uløst en dyp prinsipiell spenning i det nasjonale rettsgrunnlaget for feltpresttjenesten. ... Det kan … synes som om [den modifiserte modell C] må suppleres med en mulighet for at tros- og livssynssamfunn som velger å ikke la seg omfatte av denne modellen må gis anledning til selv å ivareta den religiøse betjeningen av sine medlemmer. Dette vil eventuelt bety en kombinasjon av modifisert modell C i kombinasjon med en modifisert modell A. (PACEM 2010: 195).

Arbeidet med ulike modeller for forholdet mellom Forsvaret og tros- og livssynssamfunn har foreløpig munnet ut i en ny tilrådning til Feltprosten med en analyse av konsekvensene av stat–kirke-forliket og grunnlovsendringene i 2012 fra Feltprestkorpsets strategiutvalg (2012). Det tilrås en justert modell B hvor Feltprestkorpset videreføres som militær fellesinstitusjon, men hvor grunnlaget utvides til å omfatte både Den norske kirke, andre registrerte trossamfunn og personell fra livssynssamfunn. Det foreslås at ved utforming av ordninger for ulike seremonier (som feltgudstjenester, bønn på linje og kirkeparader) bør ulike tros- og livssynssamfunn konsulteres. Men seremoniene bør utformes med størst mulig grad av felleskristen profil. «Begrunnelsen for at slike seremonier skal ha en kristen forankring er at størstedelen av personellet tilhører et kristent trossamfunn og at kristendommen er en sentral del av den nasjonale kulturarv.» (Feltprestkorpsets strategiutvalg 2012: 19).

Utvalget vil spesielt trekke fram sitater fra noen få uttalelser fra høringsrunden til den første utredningen som på en prinsipiell måte får fram viktige problemstillinger:

Human-Etisk Forbund mente at

Utredningen viser gode ansatser til å tenke prinsipielt og erkjenne utviklingen fra en enhetskultur til et mer mangfoldig samfunn. Til tross for dette ender man likevel for ofte i å forsvare og begrunne en fortsettelse av dagens ordninger på en rekke områder ut fra et nominelt majoritetsargument. …

Tiltak som drives i offentlig regi eller med et offentlig mandat skal være sekulære, allmene og møte borgerne likeverdig uten noen livssynspreferanse. Dette blir særlig viktig i første linje – den kontakt den enkelte har direkte med ulike institusjoner. … For å realisere dette trengs det en tilbaketrekking fra Den norske kirkes side i forhold til funksjoner som er allmene. … Vi vil understreke at «Forsvarets plikt til å operasjonalisere retten til fri religionsutøvelse» (s 104) nettopp skal være det, verken mer eller mindre, og at statens ansvar må være å ivareta dette på likeverdige vilkår uavhengig av om personene som er innkalt tilhører majoritet eller minoritet.

Human-Etisk Forbund er meget kritisk til tanken om å utvikle en «civil religion» der religiøse elementer skal fungere som et slags lim eller fellesskapsbyggende plattform.

Human-Etisk Forbund vil sterkt anbefale at man heller søker å bygge fellesskap, samhold og kohesjon i Forsvaret på verdslig, religionsnøytral grunn. Dette, sammen med en positiv tilrettelegging av adgang til fri religionsutøvelse basert på frivillig tilslutning, vil være den løsningen som best ivaretar våre menneskerettslige forpliktelser og ivaretar både hensynet til militær enhet og livssynsmessig mangfold i et moderne samfunn som det norske. (Human-Etisk Forbund 2009: 7).

Et prinsipielt innspill fra en enkeltperson kan være verd å trekke fram. I motsetningen til oppfatningen til Oslo katolske bispedømme, som foretrekker modell B, mener den katolske presten Torbjørn Olsen at modell B er den dårligste. Når utredningen begynner

å beskrive «religionens samfunnskulturelle funksjon i Forsvaret» … [blir Olsen] meget betenkt. «Det er en kjent sak at hvis krigen skal vinnes, utgjør samholdet (cohesion) en avgjørende positiv faktor.» … De religiøse ritualer har alltid spilt en viktig rolle i den militære organisasjon, og særlig ut i fra et meningsskapende perspektiv, … Det kan … godt tenkes at slike resonnementer vil være effektive for å «selge» feltpresttjenesten inn i det militære fagmiljø. Ja, mon tro om ikke mang en offiser nettopp av den grunn vil etterspørre eller endog kreve en feltpresttjeneste når han drar ut i krig? ... Men nettopp derfor er det livsfarlig dersom trossamfunn går inn på en slik argumentasjon. Begrepet «rettferdig krig» kan være vanskelig nok. «Hellig krig» har ingen plass i kristen teologi. … Feltprestenes nærvær blant det militære personell kan knapt ha noe annen begrunnelse enn personellets eget behov eller ønske. (Olsen 2010).

Olsen mener at prinsipielt bør det være opp til det enkelte tros- og livssynssamfunn hvor høyt de ut fra sin egenart vil prioritere feltpresttjenesten. Det er ifølge Olsen bare tros- og livssynssamfunnene som egentlig kan stille feltpresttjeneste til disposisjon for Forsvaret.

Høringsuttalelsene fra de teologiske fakultetene, som går inn for en videreføring av modell C, representerer klart alternative synspunkter til resonnementene fra HEF og fra Olsen, som tar utgangspunkt i den individuelle retten til religionsfrihet. Det teologisk fakultet (TF) ved Universitetet i Oslo trekker fram ordningen med «bønn på linje»:

I Bønn på linje fremtrer et samlet militært kollektiv i en felles bønn ledet av feltpresten. Fra et menneskerettslig perspektiv er det innlysende enkelt at en slik type kollektiv rituell bønn der alle er beordret til å delta bryter med elementære rettigheter for dem som ikke deler den troen eller den religionen som utformer bønnen. Fra et luthersk perspektiv kan det også påpekes klare problemer med å oppheve bønnens personlige element. Samtidig er jo verken det menneskerettslige eller det mer dogmatiske kravet om individualitet helt sakssvarende for institusjonen Bønn på linje. For det første kan bønn i et rituelt luthersk perspektiv sees på som en rituell kollektiv handling. For det andre er Forsvaret selv et kollektiv som handler institusjonelt. Bønn på linje uttrykker et kollektivt verdigrunnlag og har i en slik sammenheng sin berettigelse. … Bønn på linje uttrykker i et slikt perspektiv et institusjonelt og rituelt forhold der ansvaret for kollektivet og vektleggingen av at det kollektive bæres oppe av noe som er større enn det selv kommer til uttrykk. TF vil derfor fremholde verdien av å arbeide mer med dette dilemmaet. Dette innebærer ikke at vi setter de klare menneskerettslige anliggender til side eller reduserer betydningen av individualitet. En fritaksordning for ikke-kristne soldater kan kanskje redusere dilemmaet. Men dermed svekkes betydningen av Bønn på linje. Ritualet endres fra å være en institusjon for hele Forsvaret til å bli et uttrykk for de spesielt kristne. Bønn på linje er et ritual som nettopp illustrerer at det å gjennomtenke forholdet mellom kristendom og norske institusjoner må inntenke andre perspektiver enn den type menneskerettslig argumentasjon som nå oftest dominerer debatten. (Det teologiske fakultet 2009b: 3f).

Det teologiske Menighetsfakultet hevder også et forsvar for fellesskapsriter:

I [utredningen] påpekes også religionenes rolle som leverandører av myter og ritualer som har stor betydning i en militær kontekst fordi de bidrar til livstolkning, samhold og motivasjon for personellet. Vi slutter oss til oppfatningen at det norske forsvaret kan markere en preferanse for kristendommen når det gjelder utformingen og utøvelsen av fellesskapsriter med begrunnelse i landets religiøse historie og arv og i tilhørigheten til Den norske kirke og andre kristne trossamfunn hos den overveiende majoriteten av personellet... (Det teologiske Menighetsfakultet 2009: 2).

11.3.4 Utvalgets vurderinger

I likhet med betjeningen av tros- og livssynsmessige behov innen sykehus og i fengsler er det i dag en forskjellsbehandling av medlemmer fra tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke og medlemmer i Den norske kirke. Tiltak for å oppnå større grad av likebehandling innen sykehus og fengsler drøftes i kapittel 15. Utvalget mener at i tillegg til manglende likebehandling av ulike tros- og livssynsbehov reiser relasjonen mellom religion og forsvar egne problemstillinger som i mindre grad er til stede i sykehus og fengsler.

Bruk av militærmakt reiser betydelige etiske utfordringer. Etter alvorlig overveielse kan mange personer konkludere med at bruk av militærmakt i enhver form er uetisk og imot ens dypeste overbevisning. Tilsvarende kan en, etter alvorlig overveielse, også kunne konkludere med at bruk av militærmakt i prinsippet kan forsvares. Synet på bruk av militærmakt vil antakelig i de fleste tros- og livssynssamfunn variere i medlemsmassen. Både dette prinsipielle utgangspunktet og det at kirkelig tilstedeværelse, avhengig av form, også kan legitimere bruk av militærmakt i en konkret situasjon, reiser spesielle utfordringer for tros- og livssynssamfunnenes forhold til Forsvaret.

Det norske Forsvaret er bredt demokratisk og folkerettslig forankret, og en sentral samfunnsinstitusjon. Verneplikten er sentral og forankret i Grunnloven, der det i § 109 heter: «Enhver Statens Borger er i Almindelighed lige forpligtet, i en vis Tid at værne om sit Fædreland, uden Hensyn til Fødsel eller Formue.» Forsvaret har i de senere år endret karakter ved i mindre grad å være basert på vernepliktige mannskaper og i større grad vervede mannskaper.Dette endrer imidlertid ikke utvalgets vurdering av Forsvarets funksjon, og at samfunnet bør være særlig forpliktet til å ivareta tros- og livssynsmessige behov for de tjenestegjørende i Forsvaret.

Utvalget mener imidlertid at det er viktig at ikke tros- og livssynsmessig betjening utnyttes for å bedre de militære styrkenes samhold og stridsmoral eller settes til å aktivt lede, fremme eller legitimere krigshandlinger. Hensikten med tilstedeværelsen av religiøst personell i militær sammenheng er og bør være tydelig knyttet til den enkeltes tros- og livssynsfrihet i en situasjon preget av ufrihet og personlig risiko. Historisk har imidlertid en slik legitimerende og motiverende målretting av religiøs tjeneste i militær sammenheng ofte vært tilfellet. Modell B i Feltprestkorpsets utredning kan tendere i en slik retning gjennom forslaget om utvikling av en form for «civil religion» i form av fellesritualer med delvis religiøst innhold. Dette vil utvalget advare mot.

Også en videreføring av dagens fellesskapsriter (som Bønn på linje) reiser utfordringer ut fra et menneskerettsperspektiv. Selv om slike utfordringer for reell religionsfrihet kan dempes med smidige individuelle fritaksordninger, kan nettopp den kollektive koblingen mellom Forsvaret og én religion gjennom fellesskapsriter være problematisk. Religiøse ritualer bør etter utvalgets vurdering ikke gjøres til felles uttrykk for Forsvarets kollektive verdigrunnlag. Utvalget mener at Forsvaret prinsipielt ikke bør gi noen enkelt religion eller trosretning i oppdrag å gjennomføre slike fellesritualer. Forsvaret bør heller ikke ut fra egen organisasjon utforme eksplisitt religiøse fellesritualer.

Utvalget vil understreke at den situasjon som en soldat eller befal er i, som vernepliktig eller vervet, der en kan komme i en kampsituasjon og risikere å bli såret eller dø, tilsier at det er en spesielt viktig plikt for samfunnet at det legges til rette for at tros- og livssynsbehov blir dekket. Tilstedeværelsen av personell som kan gi slik hjelp, bør ta utgangspunkt i den enkelte soldats behov, gitt at personen ikke er i stand til å oppsøke tros- og livssynssamfunn utenfor militært område. Målet er å gi mulighet for tros- og livssynsfrihet i en spesielt krevende situasjon. Tros- og livssynssamfunn kan være til stede med personell på militært område og i militær sammenheng, men bør ikke bidra til å legitimere den militære virksomheten. Det forhindrer ikke at tros- eller livssynspersonell fra ulike religioner og livssyn kan ha en viktig rolle som tros- og livssynsrådgivere for den militære ledelsen for å kunne ivareta tros- og livssynsbehov også i krigens nærhet. Tros- og livssynspersonell med ulikt ståsted kan videre, både ut fra faglig kompetanse og ut fra et personlig livssynsperspektiv, gi et viktig bidrag til etikkundervisningen i Forsvaret.

Utvalget vil imidlertid presisere at representanter fra ulike religioner og livssyn ikke bør være ansvarlige for obligatoriske fellesarrangement eller ritualer, og de bør ikke inngå i den militære rangordning. Det er viktig at Forsvaret skal legge til rette for at soldater kan få hjelp til å få dekket behov knyttet til tro og livssyn, herunder sikre tilgang til bistand og betjening fra tros- og livssynssamfunn. Denne tilretteleggingen bør imidlertid ikke være en del av en strategi for økt samhold og bedret forsvarsfunksjon.

Utvalgets flertall vil, gitt at det er de individuelle behov som skal ivaretas, og ansettelser av livssynspersonell ikke bidrar til legitimering, tilrå at det i tillegg til personer fra tros- og livssynssamfunn som stiller opp i forlengelsen av sitt ordinære virke, fortsatt bør være faste ansettelser av tros- og livssynspersonell innen Forsvaret. For en nærmere drøfting av disse spørsmål med klarlegging av ulike syn i utvalget, se kapittel 15.

11.4 Andre koblinger mellom statsmakt og religion

I det følgende drøftes noen ytterligere tilfeller av at stat og religion er koblet sammen eller kan kobles sammen.

11.4.1 Nasjonale symboler, markeringer

På flere måter kan det gis uttrykk for en stats sentrale verdier. Det kan gi seg uttrykk fysisk ved nasjonale monumenter og bygninger, og det kan gi seg uttrykk ved arrangementer og nasjonale ritualer. Den kristne kirkes dominans gjennom 1000 år, de siste 500 år i sin evangelisk-lutherske utforming, har gitt oss mange bygninger og fysiske uttrykk for kristen tro og kristne idealer. En viktig slik bygning er Nidarosdomen, som har en egen post på statsbudsjettet.

Det oppfattes som en nasjonal oppgave å ta vare på denne fysiske kulturarven, noe som i en viss forstand vil innebære å favorisere fysiske uttrykk knyttet til den kristne tro i det offentlige rom. Utvalget vil understreke at en ikke ut fra et ideal om likebehandling av ulike tros- og livssynsuttrykk bør nedprioritere bevaring av slike kristne kulturuttrykk. Det er etter utvalgets vurdering viktig å bevare disse uttrykkene for samfunnets kulturelle og religiøse verdier.

Det vil imidlertid etter utvalgets mening være rimelig om en ved framtidige oppføringer av offentlige «praktbygg» eller minnemonumenter åpner opp for symboler og uttrykk fra ulike religioner og livssynstradisjoner. Bygg og monumenter bør avspeile respekt for det mangfold av tros- og livssynsuttrykk som i dag og i framtiden i enda større grad, preger Norge.

Når det gjelder nasjonale markeringer og nasjonale ritualer, vil det i utgangspunktet være lettere «å begynne på nytt» med etablering av nye former for markeringer som reelt tar på alvor det mangfoldige livssyns-Norge, og avskaffe ordninger som unødig forskjellsbehandler ulike livssyn. Imidlertid vil det også her være bindinger som det vil være vanskelig å oppheve, og som i noen grad vil ligge utenfor utvalgets mandat å vurdere. En del ritualer er koblet opp til det norske kongedømmet. I Forsvaret og ved Stortingets åpning brukes for eksempel det såkalte Kongeønsket som sier «Gud bevare kongen og fedrelandet». Landets nasjonalsang, Ja, vi elsker, er preget av landets dominerende religion. Utvalget vil ikke gå nærmere inn på slike nasjonale ritualer med religiøs farge.

Ved nasjonale tragedier, som tsunamikatastrofen og 22. juli-massakren, og ved lokale katastrofer og ulykker er det et behov for å samles, både nasjonalt og lokalt. Det er grunn til å gi honnør til de mange som stiller opp for fellesskapet når katastrofer og ulykker rammer oss. Den norske kirke og de mange tros- og livssynssamfunn utfører en viktig samfunnsinnsats ved å hjelpe mennesker i sorg. I tillegg til flere kirkelige markeringer etter tsunamikatastrofen i 2004 arrangerte også Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn en minnemarkering i Oslo rådhus som ble fjernsynsoverført, og der kongefamilien og representanter fra Regjeringen var til stede. Etter 22. juli-tragedien i 2011 ble det, i tillegg til arrangement i regi av trossamfunn, inkludert Den norske kirke, arrangert en fellesmarkering i Oslo Spektrum der også ulike livssynsuttrykk kom fram. I noen grad vil det være et ønske for mange, også personer som vanligvis er «kirkefremmede», å samles i kirkelige rom for å gi utløp for sin sorg. Dette må respekteres, og slike behov må også ivaretas og ikke undertrykkes ut fra et ideal om likebehandling og ønske om felles markeringer. Samtidig er det en fare for at kirkelige markeringer, som oppfattes som statlige, av noen kan oppfattes som ekskluderende.

Utvalget mener at rammene for nasjonale markeringer er et offentlig ansvar og gjenstand for offentlig debatt. Ansvaret bør ikke delegeres til ulike tros- og livssynssamfunn, heller ikke Den norske kirke. Det forhindrer ikke at offentlige myndigheter bør tar kontakt med representanter for ulike tros- og livssynssamfunn og tenke gjennom og planlegger på forhånd hva slags livssynsmessig «fargelegging» en skal legge opp til ved nasjonale og lokale ulykker. En må både ivareta de behov som finnes hos mange i majoritetskirken og i de enkelte tros- og livssynssamfunn, og et behov for felles markering på tvers av ulike religioner og livssyn.

11.4.2 Gjennomføring av valg

11.4.2.1 Bakgrunn og diskusjon

I Kirkeforliket fra 2008 ble det lagt til grunn at det gjennomføres en demokratireform.

Reformen gjennomføres med utgangspunkt i Bakkevigutvalgets innstilling. Reformen skal inneholde etablering av reelle valgmuligheter, økt bruk av direktevalg og kirkevalg samtidig med offentlige valg. (St.meld. nr. 17 (2007–2008): 67).

Valg til menighetsråd og bispedømmeråd i Den norske kirke ble ved stortingsvalget i 2009 og ved lokalvalgene i 2011 avholdt samtidig med de politiske valg i Norge. Valglokalene var også i samlokalisert, eller i nærheten av hverandre. I en utredning fra 2008 med tittelen Styrket demokrati i Den norske kirke, av en arbeidsgruppe ledet av Trond Bakkevig, ble det argumentert for en slik sammenkobling.

Arbeidsgruppen foreslo at det i 2009 og 2011 ble utprøvd felles kirkelige valg samtidig med offentlige valg i alle sokn. Det medfører én felles valgdag i hele landet, og i tillegg valgdag dagen før på de stedene der det offentlige valget går over to dager.

Arbeidsgruppen viste i sin drøfting til at en felles kirkelig valgdag enten kan legges i samme år som offentlige valg eller i år hvor det ikke holdes offentlige valg (slik ordningen er i Sverige). Det taler for å legge valgene samtidig med offentlige valg at det da allerede er valg, og at de kirkelige valg kan få «drahjelp» av de offentlige valgene. Når man likevel er ute for å stemme ved de offentlige valgene, vil det være enklere å avgi stemme ved de kirkelige valgene hvis det finner sted i umiddelbar nærhet av det offentlige valglokalet (Arbeidsgruppe oppnevnt av Kultur- og kirkedepartementet 2008: 57).

På den annen side ble det pekt på at det kunne bli vanskelig å få oppmerksomhet omkring de kirkelige valgene når de finner sted samtidig med det offentlige valget. På bakgrunn av gode erfaringer (økt valgdeltakelse) av utprøving av felles valg ved menighetsrådsvalgene i 2001 og 2005 falt arbeidsgruppen i første omgang ned på at det burde holdes kirkelige valg samtidig med offentlige valg.

Arbeidsgruppen er klar over at det kan reises prinsipielle innvendinger mot å legge de direkte kirkelige valgene samtidig med og i umiddelbar nærhet av stedet for offentlige valg, både ved at det utydeliggjør forskjellen mellom valgene, og ved at det kan oppleves som en problematisk særbehandling i forhold til andre tros- og livssynssamfunn. I den praktiske gjennomføringen må en sørge for at de kirkelige og de offentlige valgene framstår som selvstendige og adskilte valg. Arbeidsgruppen understreket at gjennomføring av valgene samme dag og i umiddelbar nærhet av stedet for offentlige valg ikke må begrunnes i Den norske kirkes særstilling, men være en ordning som også andre tros- og livssynssamfunn i prinsippet kan benytte seg av (Arbeidsgruppe oppnevnt av Kultur- og kirkedepartementet 2008: 58).

Forslaget fra arbeidsgruppen ble fulgt opp ved valgene i Den norske kirke i 2009 og 2011. Disse valgene har blitt evaluert. Også erfaringene med avholdelse samtidig med politiske valg er vurdert. I en generell evaluering av Stortingsvalget i 2009 i regi av Kommunaldepartementet rapporterte et flertall av de kommunene som besvarte spørsmål om samlokalisering med kirkevalget, om ulike utfordringer og problemer: som uheldig skilting og noe forvirring blant velgerne med hensyn til hvor de skulle avgi stemme. I sluttrapporten fra KIFO (2011) sammenfattes erfaringene slik:

De fleste valglokalene for kirkevalget ligger i samme bygg som det offentlige valget, men i et annet rom. Kirker blir stort sett ikke brukt som valglokaler. … Kirkelige og kommunale valgarrangører finner praktiske og stort tilfredsstillende løsninger for begge parter. Ordningen vekker liten motstand hos de ansvarlige for de offentlige valgene. … Borgerne oppfatter samordning som et pragmatisk spørsmål. Det er aksept for ordningen med kirkelige valg samme dag og samme sted som offentlige valg, størst blant kirkemedlemmene og dem som har stemt, men også aksept blant dem som ikke er medlemmer av Den norske kirke. Bedret tilgjengelighet gjennom samordning med offentlige valg har bidratt til økt valgdeltakelse, men det er likevel ikke en én-til-én-sammenheng mellom kirkelig og offentlig valgdeltakelse. (Schmidt 2011: 42).

Fra Human-Etisk Forbund har det blitt reist kritikk av sammenkoblingen av kirkelig og politisk valg. I et oppslag i Fri Tanke i september 2011 ble dette anført:

At et utvalgt trossamfunn skal kunne avholde valg samtidig med et allment offentlig valg, og i samme lokale, er et klart bevis på at vi fremdeles har en statskirkeordning i Norge. En slik blanding er en uting i et moderne demokrati. Offentlige valg og valg i medlemsorganisasjoner bør holdes adskilt. (Fri Tanke 2011a).

Også fra enkelte hold innen Den norske kirke har sammenkoblingen blitt kritisert: Biskop Nordhaug i Bjørgvin er sitert slik i Vårt Land fra 2009:

Nordhaug minner om at det første stat/kirke-utvalget – kjent som Bakkevig I – uttrykkelig gikk inn for et skille mellom kirkelige og politiske valg. Gjennom stat/kirke-forliket er imidlertid de to valgene koblet sammen i tid, og flere steder holdes valgene i samme bygning. Fra kirkelig side er dette å selge seg billig. Det er en kirke med lav selvtillit som opptrer slik, mener Nordhaug. Han innser at løpet er kjørt når det gjelder årets valg, men håper at kirken sentralt tenker gjennom prinsippene knyttet til menneskeretter og religionsfrihet. (Vårt Land 2009).

Spørsmålet om reglene for neste valg i Den norske kirke ble tatt opp ved behandlingen av de nødvendige endringene av kirkeloven, knyttet til endringene i Grunnloven våren 2012. I innstillingen fra kirke-, utdannings- og forskningskomiteen heter det:

Stortinget ber regjeringen, på bakgrunn av Den norske kirkes behandling av forslag til valgordning, komme tilbake til Stortinget med egen sak om ny valgordning for Den norske kirke i løpet av våren 2013. (Innst. 292 L (2011–2012)).

11.4.2.2 Utvalgets vurdering

Det er ikke nytt at det har vært sammenkoblinger mellom politiske valg og aktiviteter i Den norske kirke. Boks 11.2 forteller om sammenkoblingen i 1905. Spørsmålet er om en for framtiden bør legge opp til en sammenkobling av politiske valg og valg i Den norske kirke.

Utvalget mener at spørsmålet om sammenkobling av offentlige valg og valg i Den norske kirke reiser prinsipielle spørsmål som går ut over hvorvidt det kan finnes praktiske løsninger lokalt, og om spørsmålet i hovedsak er et pragmatisk spørsmål. Sammenkoblingen reiser prinsipielle spørsmål knyttet til 1) likebehandling av ulike tros- og livssynssamfunn og 2) om en bør koble sammen offentlig stemmegivning som er en rettighet for alle statsborgere (stortingsvalg), eller alle med langvarig bosetting (lokalvalg), med utøvelse av eventuelle medlemsaktiviteter (som stemmegivning) i en frivillig organisasjon.

En vil kunne hevde at det er uheldig å koble sammen offentlig stemmegivning, som indikerer tilslutning til landets demokratiske verdier, til stemmegivning i det dominerende trossamfunnet, Den norske kirke. Arbeidsgruppen fra 2008 mente som et forsvar for ordningen med sammenkobling av politiske valg og valg i Den norske kirke, at den prinsipielt skulle kunne benyttes av også andre tros- og livssynssamfunn. Utvalget vil peke på et ønske om valg av styre og ledere i et større antall tros- og livssynssamfunn samtidig og i nærheten av valglokalene for de offentlige valgene reiser praktiske utfordringer som det nesten ikke er tenkbart vil kunne løses. Et prinsipielt argument om likebehandling som i den virkelige verden ikke kan gjennomføres, har liten verdi. Men utvalget vil hevde at selv om likebehandling skulle kunne være mulig, er det viktige prinsipielle motforestillinger mot en sammenkobling av offentlige valg og valg i tros- og livssynssamfunn. Det er en forventning i det demokratisk styrte Norge om at landets innbyggere bør stille opp og gjøre sin «borgerplikt» ved å stemme ved de politiske valgene. Det kan derimot ikke være en demokratisk forventning om at landets innbyggere skal registrere medlemskap i et tros- og livssynssamfunn og gjøre sin medlemsplikt ved å stemme ved valg i tros- og livssynssamfunnet. En er en like god «borger» om en ikke er medlem i et tros- og livssynssamfunn.15

Hvis et tros- og livssynssamfunn, inkludert Den norske kirke, selv ønsker å avholde medlemsmøter i egne lokaler som inkluderer valg, på samme dag som de offentlige valgene, kan ikke dette forbys. Men utvalget vil på prinsipielt grunnlag konkludere med at det for framtiden ikke bør legges opp til at valg i Den norske kirke, eller noe annet tros- og livssynssamfunn, kobles sammen med de offentlige valgene, verken i form av samlokalisering eller felles tilrettelegging og presentasjon.

12 Normativt mangfold knyttet til tro og livssyn

12.1 Innledning

Utvalgets forslag til sentrale grunnprinsipper for en mer helhetlig tros- og livssynspolitikk framhever blant annet likebehandling og ikke-diskriminering, se kapittel 9. I en situasjon med økende livssynsmangfold mener utvalget at det er avgjørende at myndighetene behandler alle borgere på en likeverdig måte, uavhengig av tros- eller livssynsmessig tilknytning, bakgrunn eller aktivitet.

Det norske systemet hviler på maktfordelingsprinsippet, med én lovgivende makt, én utøvende makt som setter lovene ut i livet, og én dømmende makt som regulerer i rettskonflikter. Et grunnleggende prinsipp er hvordan lovene vedtatt av Stortinget, iverksatt av regjeringsapparatet og sanksjonert av domstolene, gjelder alle borgere i landet og gis legitimitet av alle borgeres stemmerett og øvrige demokratiske rettigheter. Slik skal norsk lov og rettssamfunnets prinsipper beskytte og regulere forhold i samfunnet av hensyn til alle, på en likeverdig måte. En slik grunnleggende likebehandling basert på et felles lovverk og rettsvesen, er viktig for å ivareta et samfunnsmessig fellesskap i en situasjon med livssynsmangfold og interessemotsetninger.

Livssynsmangfold kan imidlertid også ses på som en utfordring for rettsenhet i samfunnet. Fra gammelt av har de fleste livssyn og trossamfunn egne normgrunnlag. Det finnes også en del konfesjonelle og religiøse rettssystemer som i ulik grad og på forskjellig måte gjelder innad i trossamfunnene. Det kan være kanonisk rett innen den katolske kirke eller sharia innen islam (se boks 12.1 nedenfor). I det følgende drøftes denne utfordringen i lys av normativt mangfold generelt og de konkrete utfordringene for tros- og livssynspolitikken spesielt.

Dette kapitlet tar utgangspunkt i det norske rettssystemet, i grunnleggende prinsipper om likebehandling og ikke-diskriminering og i et situasjonsbilde der mange rettslige forhold overskrider landegrenser og der mange lever transnasjonale liv. Ut fra dette drøfter utvalget noen sentrale utfordringer knyttet til normativt mangfold og rettslig pluralisme og legger fram vurderinger og anbefalinger på feltet.

12.2 Normativt mangfold og rettslig pluralisme som en normalsituasjon

Normativt mangfold henspiller her på det at flere normsystemer kan finnes samtidig, gjeldende for samme saker, og på det at både juridiske normer og andre typer normer går inn i et samspill med sosiale, kulturelle, økonomiske og religiøse faktorer i samfunnet. Dette normative mangfoldet er en del av en generell og normal samfunnsmessig pluralisme, der sammenveving og samspill mellom ulike faktorer er det sentrale, framfor rent parallelle normsett som ikke påvirker hverandre, men bare eksisterer side ved side.

Innenfor juridisk litteratur omtales et slikt normativt mangfold som «rettslig pluralisme». Rettslig pluralisme betegner en situasjon der flere normsystemer eller flere rettssystemer finnes samtidig, gjeldende for samme saker. Dette innebærer at samtidig som norsk lov gjelder overordnet, allment og for alle, så orienterer individer og grupper seg samtidig også i forhold til en rekke andre normsett, og disse ulike normsettene virker inn på hverandre. Rettslig pluralisme kan på den ene side framtre ved at formelle rettssystemer og ulike gruppers sedvanerett og religiøse rett opererer side om side innenfor et offisielt rettssystem. Dette ligger nærmere en form for parallelle rettssamfunn, der systemene ikke glir over i hverandre. Et eksempel på dette er tidligere koloniland, hvor innført vestlig rett og ulike etniske folkegruppers sedvane og religiøse rett fantes side ved side. Ved en slik parallellitet ble også skillene mellom folkegruppene og mellom koloniserte og kolonimakter opprettholdt.

På den annen side kan rettslig pluralisme forstås som en situasjon hvor det formelt foreligger en rettsenhet, slik som i Norge, hvor gjeldende nasjonal rett er det juridiske grunnlaget for alle, men hvor den offisielle retten nettopp inngår i et samspill med andre normsystemer, slik som religiøse, sosiale og kulturelle normer.

Forstått på denne siste måten er rettslig pluralisme en ordinær situasjon i alle samfunn.16

Dagens globaliserte samfunn, med økt mobilitet både for mennesker, økonomiske forhold, ideer og religioner, bidrar til dette bildet av normativt mangfold i vår tid. Mange mennesker lever liv på tvers av landegrenser, der familieforhold, næringsvirksomhet, økonomiske forhold og religiøs tilhørighet – og normer knyttet til alt dette – ikke begrenses av nasjonalstatlige grenser. Dette gir et økt bidrag til den normmessige pluralismen. Ett menneskes liv – som borger i et land (for eksempel Norge), som familiemedlem (for eksempel som gift kvinne) og som religiøs (for eksempel katolikk) gir mange tilhørigheter, en sammensatt identitet og mange sammensatte normsett å forholde seg til i konkrete situasjoner.17

En kan observere at nasjonal lov på mange måter er under press både fra ulike kulturelle og religiøse transnasjonale normsett, men også av internasjonal rett, internasjonale menneskerettighetsforpliktelser, regionale avtaleforpliktelser (for eksempel i EU-området), globale markedsmekanismer etc. Norsk internasjonal privatrett tilsier at i en del sammenhenger vil andre lands lovgivning måtte legges til grunn i transnasjonale saker. Dette kan for eksempel gjelde forbrukersaker, ekteskaps- og skilsmissesaker eller saker knyttet til arv og eiendom på tvers av landegrenser. I en del slike saker er normer og rettsregler nært knyttet til kultur og religion.

Det er sentralt for bevaringen av et felles og integrert samfunn at samme nasjonale felles lov gjelder for alle. Dette skaper de juridiske rammene som definerer de demokratiske mekanismene og samfunnets felles regler, og gir et fellesskap som dermed kan ha godt rom for kulturell, religiøs, livssynsmessig og normativ variasjon og mangfold innenfor disse felles rammene. Normativt mangfold eksisterer i nærmest ethvert samfunn. I de fleste tilfeller innebærer dette ikke noen konflikt med overordnet gjeldende rett at ulike grupper også har normer knyttet til kultur, religion, livssyn eller annet.

Det er da på den ene side viktig å vektlegge det positive og gjensidig berikende ved et pluralistisk samfunn at det finnes et mangfold av overbevisninger, ideer og normer, og at dette ikke i seg selv medfører konflikter. Det er ikke slik at et normativt mangfold nødvendigvis står i motsetning til felles gjeldende lover i et land.

På den annen side kan det også være viktig å være oppmerksom på mulige utfordringer knyttet til et normativt mangfold. Utvalget vil da spesielt peke på integreringsutfordringen, der det sentrale er å unngå parallelle rettssamfunn, der ulik rett gjelder for ulike grupper, og der en risikerer at enkelte grupper holder sine avtaleforhold og rettslige konflikter utenfor det formelle lovverket og rettssystemet, på grunn av manglende kunnskap eller manglende tillit til det norske rettsvesenet.

Det er viktig å sikre at alle borgere har god og lik tilgang til nasjonal lov og rett, og at alle har kjennskap og tillit til og kan benytte seg av de rettigheter og plikter som tilhører dette nasjonale lovfellesskapet. I et pluralistisk samfunn vil en slik integrering i forhold til nasjonale felles lovregler måtte basere seg på en erkjennelse av at det faktisk finnes et normativt mangfold i befolkningen.

Normativt mangfold, og også det som i dag betegnes som rettslig pluralisme, er ikke historisk sett noe nytt fenomen, og det er heller ikke et fenomen ensidig knyttet til økt grad av migrasjon. Normativt mangfold, også knyttet til ulike rettsoppfatninger, beskriver en normaltilstand både historisk sett og i dag, der offisiell rett inngår i et faktisk samspill med religiøse, kulturelle og sosiale normer, som også varierer mellom ulike grupper i samfunnet. Ulike religioner har gjennom tidene hatt sine egne rettssystemer gjeldende innenfor eget religiøse samfunn. Dette finnes også i dag, se boks 12.1.

Dette innebærer imidlertid en utfordring både politisk og juridisk. Denne utfordringen kan framstå spesielt tydelig for samfunn som de nordiske, som tradisjonelt sett har oppfattet seg selv som forholdsvis homogene, og som heller ikke har en kolonihistorie med et eksplisitt mangfold og samspill av ulik formalisert rett bak seg.18

En slik erkjennelse av en situasjon med normativ pluralisme kan oppfattes som en utfordring av et ideal om at syn på rett og galt skal være entydig og nøytralt basert. Mot dette kan en påpeke at en synliggjøring og en drøfting av en situasjon med et reelt religiøst, kulturelt og normativt mangfold, altså en samfunnsmessig pluralisme på mange plan, innebærer å sette et slikt nøytralitetsideal i et annet perspektiv. Nøytralitet betyr ikke i seg selv en usynliggjøring av relevante kulturelle, sosiale eller religiøse forhold som spiller inn i folks liv. Et nøytralitetsideal som skal innebære å være blind for forskjeller og variasjoner, blir et skjevt nøytralitetsideal som også usynliggjør egne premisser. Alternativet må være å gi forskjeller en likeverdig behandling.

12.3 Grunnleggende prinsipper for vurdering

Det er et grunnleggende prinsipp i det norske demokratiet og rettsstatssystemet at rettsgyldige lover er de som er vedtatt gjennom gjeldende demokratiske prosesser. Dette er det overordnede gyldige rettsgrunnlaget. Det skal forplikte og beskytte alle norske borgere på samme måte, uavhengig av tro og etnisitet.

Samtidig er det slik at anvendelsen av lover i konkrete tilfeller blir påvirket av og fortolket i forhold til konkrete sider ved det enkelte tilfellet. Det foretas avklaringer og kategoriseringer og det gjøres fortolkninger av sedvane og praksis. Det at mange menneskeliv leves på tvers av nasjonale grenser og rettssystemer, gjør denne konkretiseringen og lovanvendelsen mer komplisert. Det samme gjør for eksempel også normer knyttet til religiøse samfunn som eksisterer på tvers av nasjonale grenser, også i de tilfeller der disse normene ikke har rettsgyldig status i Norge.

Normativt mangfold eksisterer på flere områder, og dette er en reell utfordring som må møtes. Dette løses ikke alltid ensidig ved å henvise til gjeldende formell lov. For en del spørsmål knyttet til normativt mangfold vil en ensidig vekt på formalisert jus kunne bli en for enkel tilnærming, som tilslører de reelle problemene og utfordringene som ligger i feltet, blant annet knyttet til erkjennelse av utfordringer knyttet til et religiøst og kulturelt mangfold, og spesielt knyttet til maktforhold og undertrykkelse innen ulike grupper. (Se ytterligere drøfting av dette under punkt 12.4.)

Utvalget vil henvise til gjennomgangen av grunnleggende prinsipper i kapittel 9 og peker på at alle disse prinsippene er relevante med hensyn til vurderinger på dette feltet. Utvalget vil for denne drøftingen spesielt peke på følgende prinsipper som særlig viktige:

1. Tros- og livssynsfriheten beskyttes for alle.

2. Den enkeltes tros- og livssynspraksis må ikke krenke andres rettigheter og friheter.

3. Ikke-diskriminering: Staten må ikke utsette noen for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling på grunn av deres tros- eller livssynspraksis.

4. Likebehandling: Staten bør tilstrebe at enhver borger får – i prinsipp og i rimelig praksis – samme grad av støtte til sin tros- og livssynsutøvelse.

5. Statens aktive tros- og livssynspolitikk må i sin utforming vurderes opp mot sentralefellesverdier: demokrati, rettsstat, menneskerettigheter, ikke-diskriminering og likestilling.

6. Alle bør akseptere å bli eksponert for andres tros- og livssynspraksis i det offentlige rom.

Utvalget vil føye noen kommentarer til noen av disse prinsippene, knyttet til dette konkrete feltet som drøftes her, normativt mangfold, rettslig pluralisme og rettsenhet.

Tros- og livssynsfrihet som en allmenn rettighet for alle, ligger til grunn. Prinsippet om tros- og livssynsfrihet tilsier en bred mulighet til å utøve og synliggjøre egen religion eller livssyn i ens eget liv, naturligvis innenfor de rettslige rammene som loven setter. Utvalget vil her peke på at tros- og livssynsfrihet er en individuell rettighet og at det er den enkeltes overbevisning som skal beskyttes. En må også legge til grunn at tros- og livssynsmessige overbevisninger er sentrale deler av et menneskes identitet, og ikke noe som en enkelt kan tre ut av ved eventuelle motsetninger mellom ulike samtidig gjeldende normsett. Muligheten for å tre ut av et religiøst eller livssynsmessig fellesskap ved normmessige uoverensstemmelser (exit) er av stor betydning, men ikke tilstrekkelig for å ivareta den enkeltes rettigheter. Tros- og livssynsfriheten må også innebære retten til å strebe etter å få oppfylt ulike samtidige normsett, for eksempel religiøse og sekulære, på best mulig måte samtidig, selv om det alltid vil finnes grenser for hva som faktisk kan oppfylles samtidig. Dette innebærer at tros- og livssynsbaserte normsett må anses som relevante i en konkret avveining.

Den enkeltes tros- og livssynspraksis må ikke krenke andres rettigheter og friheter. Formell norsk rett skal beskytte både enkeltindividet og fellesskapet. Det er grunnleggende at religiøs og livssynsmessig praksis, basert på normer knyttet til et tros- eller livssynsfellesskap, ikke bryter med det felles lovbaserte regelverket som er rettet mot å beskytte alle, inkludert fellesskapsinteressene.

Ikke-diskriminering innebærer at det ikke skal foregå usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling med henblikk på tros- og livssynspraksis. Dette kan i denne sammenhengen vise til at lovfortolkning og tilpasning av gjeldende nasjonale lover må, der det passer, kunne ta hensyn til ulike religiøse eller livssynsbaserte normer eller sedvane, som spiller inn i konkrete saker, på lik linje. Hovedpoenget her er at ulike livssyn og religioner skal behandles likeverdig som relevante normative kilder for enkeltmennesker.

Likebehandling blir av utvalget fortolket som at staten bør tilstrebe at enhver borger får samme grad av støtte til sin tros- og livssynsutøvelse. I denne sammenheng kan dette vise til at varierende og ulike religiøst baserte normsett må kunne regnes som relevante normsett som inngår i vurderinger og avveininger for den enkelte i en konkret situasjon.

Statens aktive støtte til tros- og livssynspraksis må i sin utforming vurderes opp motsentrale fellesverdier: demokrati, rettsstat, menneskerettigheter, ikke-diskriminering og likestilling. Tros- og livssynsfriheten og retten til å utøve egen tros- og livssynspraksis må ivaretas innenfor rettstatens og demokratiets grenser. Tros- og livssynspraksis som bryter med disse fellesskapsprinsippene, vil dermed ikke beskyttes av prinsippet om aktiv statlig støtte.

Prinsippet om at alle bør akseptere å bli eksponert for andres tros- og livssynspraksis i det offentlige rom er et prinsipp som tilsier en romslighet for et mangfold i samfunnet, også et normativt mangfold, så lenge dette foregår innenfor rammer gitt av norsk lov, jf. foranstående.

En kan betrakte prinsippene om tros- og livssynsfrihet, likebehandling og ikke-diskriminering og prinsippet om at aktiv statlig støtte må vurderes opp mot sentrale fellesverdier, som grunnleggende prinsipper, men også som prinsipper som kan møte en grense sett i forhold til andre hensyn, jf. den innledende drøftingen i kapittel 20, se 20.1. I et samfunn som det norske, der en oppfatning om stor grad av likhet har ligget til grunn, og der en etablert statskirke har preget samfunnet, herunder lovverket, kan det være en større utfordring enn i mange andre land å se at problemer i møtet mellom likeverds- og frihetsidealer – og de etablerte likhetsoppfatningene – ikke alltid løses best ved å slå fast at likhetsidealet er det avgjørende. Likeverd og frihet kan også tilsi en større variasjonsbredde i løsninger, også med hensyn til rettslige og andre normative spørsmål.

Selv om en til enhver tid legger tydelig til grunn at vedtatte formelle lover gjelder for alle, så vil det i praktisk anvendelse, konfliktløsning og fortolkninger i det enkelte tilfellet være vesentlig også trekke inn flere momenter enn bare det likhetsgjeldende, formelle rettsgrunnlaget i form av vedtatte lover, for å også kunne ivareta sentrale hensyn som likebehandling, ikke-diskriminering og tros- og livssynsfrihet.

En kan også påpeke at en slik avveining av ulike hensyn som kan spille inn og modifisere, bidra til fortolkning, inkludering av nye hensyn og til og med til endring av vedtatte lover, har vært en sentral prosess gjennom tidene for å påvirke og endre forhold i samfunnet som har vært oppfattet som diskriminerende og urimelige. Sentrale eksempler på dette er innfortolkning av kvinners og barns perspektiv som mer sentrale elementer i en del lovfortolkning og etter hvert også i selve lovene – og den økende bevisstheten om og arbeidet for å innarbeide urbefolkningsperspektiver, for eksempel knyttet til sedvanerett og eiendomsrett i etablert formell rett og rettspraksis.

12.4 Utfordringer

12.4.1 Familierett

Familierett står sentralt blant de feltene der rettslig pluralisme sett i forhold til religiøst baserte normsystemer, blir en utfordring.

Dette kan gjelde for eksempel regler for inngåelse av ekteskap, regler for oppløsning av ekteskap og regler for omsorgsrett til barn etter skilsmisse. Innen ulike rettssystemer og andre normsystemer kan det for eksempel også finnes en forskjell på regler som gjelder for kvinner og for menn, noe som er problematisk i forhold til norske likestillingsidealer.

En del norske borgere lever ikke bare liv på tvers av landegrenser, men har også doble statsborgerskap.19 Dette medfører at borgeren har plikter og rettigheter i forhold til to lands lovgivning, noe som kan innebære utfordringer blant annet på familierettsområdet. For dette kapitlets drøfting er dette relevant der det andre landets lovgivning er preget av religiøs rett.

Ekteskapsloven § 18a har som hovedregel at ekteskap inngått i utlandet er gyldig i Norge. Tilsvarende, at et ekteskap inngått etter norsk lov i Norge er gyldig, er ikke nødvendigvis tilfellet i alle andre land der norske borgere har sitt dobbelte statsborgerskap. Dette kan medføre at personer med doble statsborgerskap kan stilles i en vanskelig situasjon for eksempel med hensyn til anerkjennelse av ekteskap og skilsmisse.

Det kan for eksempel være tilfellet dersom en persons opprinnelsesland stiller krav om at ekteskap inngått i Norge også må inngås i tråd med opprinnelseslandets nasjonale lovgivning for å være gyldig der. Dette kan ha betydning for eksempel for eiendomsforhold og arverettigheter i opprinnelseslandet. Det kan også ha sentral betydning for barns status, ved at de ikke får status som født innenfor ekteskap i opprinnelseslandet. Manglende rettskraftig ekteskapsstatus kan også i ytterste konsekvens føre til risiko for straffeforfølgelse for ulovlig samliv.

Videre kan dette utløse problemer i forbindelse med skilsmissers gyldighet, dersom en norsk skilsmisse ikke blir regnet som gyldig og skilsmisse dermed i tillegg må oppnås via opprinnelseslandets lovgivning. Dersom denne lovgivningen for eksempel vanskeliggjør kvinners mulighet til å oppnå skilsmisse, vil dette være et problem. Videre vil en manglende anerkjennelse av en lovlig norsk skilsmisse kunne skape problemer ved gjengifte i henhold til opprinnelseslandets lover.

Utfordringene er imidlertid ikke bare knyttet til doble statsborgerskap og en slik eksplisitt forpliktelse overfor ulike lovverk. En må også peke på den betydningen det har for den enkelte å «gjøre rett», handle moralsk rett etter de moralske normer som gjelder i de fellesskapene en tilhører. Det er vanskelig for mange dersom de oppfatter at det er en motsetning mellom de rettsregler og de rettigheter som gjelder i formell norsk lov, og de moralske og religiøse påbud som de føler seg forpliktet av i sin kulturelle eller religiøse gruppe.

Familierettsfeltet løfter fram et sentralt dilemma: Hvordan kan en skape en balanse mellom individenes rettigheter som individer, basert på en enhetlig norsk lov – og samtidig anerkjenne ulike gruppers kulturelle og religiøse særpreg og gruppenes rett til å ivareta dette særpreget. Norsk praksis er i stor grad basert på en likhetstenkning, der alle tilfeller skal behandles likt. En tilnærming som i større grad fokuserer på like rettigheter, men med en anerkjennelse av individers forskjellighet, knyttet til deres tilhørighet i ulike grupper, kan oppfattes som å stå i motsetning til en tradisjonell norsk likhetstilnærming. En kan imidlertid peke på at å håndtere en reell rettslig pluralisme medfører et ansvar for å regne et mangfold av kulturer og religioner som relevante faktorer også i juridiske vurderinger.20

12.4.2 Maktforhold mellom grupper og individer

Normer er knyttet til sosiale grupper. For alle normsett er det av betydning hvem innenfor denne gruppen som har makt til å fastsette, gjennomdrive, sanksjonere og straffe og eventuelt endre normer. Norsk lov vedtas av Stortinget som folkevalgt forsamling, valgt av alle voksne stemmeberettigede og gjelder alle borgere i landet. Andre normsett knyttet til religiøse eller kulturelle normer gjelder for egne sosiale grupper, slik for eksempel kanonisk rett er normer som gjelder for katolikker i Norge og i verden for øvrig.

I en situasjon med rettslig pluralisme, der flere normsett gjelder samtidig for samme saker, vil det være viktig også å se på maktforhold knyttet til de ulike normsettene. Det er også sentralt å se på hva disse maktforholdene og eventuelt også andre språklige og kulturelle forhold har å si for hvilken mulighet enkeltmennesker har til å forstå og benytte seg av sine lovbestemte rettigheter i henhold til nasjonal lov. En erkjennelse av at normativ pluralisme er en reell situasjon, må samtidig innebære en sterk bevissthet om makt knyttet til ulike normsett og hvordan enkeltmenneskers liv påvirkes av dette.

Equal access to law and the right to legal information is a human right that, in principle, applies to all individuals regardless of time and place. In practice, the availability of legal information and subsequently the access to law is highly dependent on people’s class, gender and race. (Hellum og Taj 2011: 95).

Det å gjøre gjeldende nasjonal lov og rett tilgjengelig for alle, også svakere grupper og grupper som lever innenfor sammenhenger preget av kryssende normer, er en sentral oppgave knyttet til en slik bevissthet om rettslig pluralisme og normativt mangfold.21

Internasjonale menneskerettighetsorganer som arbeider med tilgjengelighet til juridisk veiledning og tilgang til rettsapparatet spesielt for underprivilegerte grupper, fokuserer nå sterkt på opplæring og veiledning som er kontekstspesifikk og kulturelt tilrettelagt for den gruppen den er rettet mot. Dette innebærer en pluralistisk og kontekstorientert tilnærming til lov og rett. Hellum og Taj (2011) omtaler dette og viser blant annet til CEDAW (the Committee on the Elimination of All Forms of Discrimination Agains Women), FNs Commission on Legal Empowerment of the Poor, FNs menneskerettighetskomité og Spesialrapportøren for vold mot kvinner. Et fellestrekk her er fokuset på å gi kvinner og underprivilegerte større tilgang til gjeldende felles nasjonal lov og rett, og veien for å oppnå dette er via spesialtilpasset veiledning med stor oppmerksomhet rettet mot kulturelle, språklige og religiøse forhold.22

En ensidig vektlegging av overordnet, entydig gjeldende formell lov (rettslig sentralisme) tar ifølge denne tilnærmingen, ikke tilstrekkelig hensyn til hvordan for eksempel en kvinne i en konkret konfliktsituasjon også er vevd inn i en sosial, kulturell og religiøs sammenheng med normer som gir rammer for hennes liv og hennes valg. FNs spesialrapportør har kritisert en slik ensidig rettslig sentralisme.

Samtidig som det er viktig med en kontekstualisering og en tverrkulturell tilnærming til rettslige spørsmål der en tar pluralismen på alvor, må det også understrekes at tilpasning har sine grenser. Overordnede mål om likeverd, likebehandling og for eksempel likestilling mellom kjønnene må ikke bare fortolkes vekk og forsvinne i en kulturrelativistisk erkjennelse og synliggjøring av forskjeller og variasjon. Dette kan lett føre til en forsterking av etablerte maktforhold og holde underprivilegerte grupper fast i sin posisjon, begrunnet ut fra henvisning til kultur og religion. Fokus må være på å gi underprivilegerte grupper og personer som får lite hjelp og tilgang til rettssystemet, en reell tilgang som også anerkjenner deres bakgrunn og deres liv innvevd i ulike religiøse eller kulturelt tilknyttede normsett som det er viktig for dem å ivareta.23

Utfordringer knyttet til maktforhold og svakere gruppers rettigheter innenfor bestemte avgrensede religiøse samfunn eller grupper kan møtes med veiledning og støtte med vekt på brobygging mellom normsystemer, framfor ensidig rettslig sentralisme bare ut fra formell norsk lov. Målet med dette er å styrke tilgangen til gjeldende nasjonal lov, og dermed den enkeltes rettigheter og integreringen i det nasjonale fellesskapet totalt sett. En viktig faktor for å oppnå dette er nettopp å hindre at enkeltpersoner eller grupper faller utenfor i normative og rettslige parallellsystemer. Samtidig er det grunnleggende å vektlegge de internasjonale menneskerettighetene som overgripende normsystem som er rettet mot å ivareta både gruppers identitet og rettigheter og enkeltindividers rettigheter uavhengig av både nasjonalitet og religiøs tilhørighet.

12.5 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

Utvalget understreker at et felles lovverk og et felles rettssystem er en særdeles viktig ramme for å fremme og beskytte et rikt mangfold i samfunnet.

Samtidig mener utvalget at det er viktig å legge til grunn at i en globalisert tidsalder lever mange mennesker liv på tvers av landegrenser, der sentrale forhold i deres liv på samme tid er omfattet av flere ulike normsystemer med ulikt opphav. Dette er en helt reell situasjon, som ikke settes til side av det faktum at det til enhver tid er norsk lov som ligger til grunn i Norge.

Deler av dette bildet av rettslig og normativ pluralisme oppstår ut fra religiøse normsystemer og religiøse rettssystemer.

Utvalget mener at det er klart uønsket i det norske samfunnet med en utvikling i retning av parallelle rettssamfunn, der ulike grupper basert på kultur/etnisitet eller religion, blir selvstyrte enklaver med egne rettssystemer. Dette vil blant annet føre til at grupper med lite makt innenfor disse systemene, kan bli holdt utenfor de rettighetene som det nasjonale lovverket og internasjonale menneskerettigheter søker å sikre.

Utvalget vil samtidig oppfordre til større fleksibilitet og mer kunnskap i en situasjon med reell rettslig og normativ pluralisme. I en slik situasjon er det svært viktig å sørge for at alle parter kjenner til sine rettigheter etter norsk lov, og at enkeltindividers rettigheter ivaretas i avveiningen mellom flere normsett. Dette innebærer også å tilstrebe å gi tros- og livssynsbaserte normer og plikter som enkeltindivider regner seg forpliktet av, en relevant posisjon i en avveining mellom flere normsett.

Nettopp for å motvirke utviklingen av parallellsamfunn, og styrke legitimiteten til det felles offentlige systemet, er det viktig å innarbeide en bevissthet om ulike normsystemers betydning i menneskers liv og opparbeide kunnskap innenfor relevante organer om dette. Det norske rettssystemet er basert på norsk lov. I anvendelse av loven i konkrete saker vil det derfor være sakssvarende med god kunnskap om den reelle rettslige pluralismen, med til dels kryssende eller samsvarende normsett som kan prege konkrete saker. God kunnskap om ulike religioners og kulturers normsett innenfor det norske rettsvesenet kan være svært nyttig for rettsanvendelsen i konkrete saker og for konfliktløsning på lavere nivå.24

Utvalget anbefaler derfor at det legges økt vekt på kunnskapsoppbygging om ulike religiøse normsystemer innenfor det norske rettsapparatet, for eksempel gjennom opplærings- og etterutdanningstiltak for dommere og saksbehandlere.

Tilsvarende kompetanse vil være viktig i ulike veilednings- og meklingsorganer, for eksempel konfliktrådene, slik at konflikter kan finne en god løsning innenfor det norske lovverket, men der også sedvaner og religiøse påbud kan bli drøftet. Det er et behov for å gjøre fortolkninger og innlemme grupper med ulik bakgrunn og fra ulike tradisjoner i det nasjonale rettssystemet. Dette vil også kunne bidra til å styrke og bevare norske rettsinstansers legitimitet i forhold til ulike grupper, noe som igjen kan motvirke at rettslige forhold blir holdt utenfor det norske lovverket og rettssystemet.

Utvalget anbefaler at offentlige veilednings- og meklingsorganer, som konfliktrådene, tilføres kunnskap og kompetanse om ulike religiøse normsystemer.

Utvalget anbefaler at det vektlegges bred rekruttering til konfliktrådene, slik at variert bakgrunn og kompetanse blir representert.

Utvalget anbefaler ikke at det opprettes offentlige veilednings- og meklingsorganer ensidig basert på normsystemer utelukkende knyttet til enkeltreligioner. Offentlige organer skal representere alle, og være tilgjengelige for alle. De skal baseres på norsk lov og inneha en bred kompetanse og innsikt i ulike sosiale, kulturelle og religiøse forhold.

For å realisere idealer om likeverd, likebehandling og ikke-diskriminering – sammen med viktige mål knyttet til spesielt kvinners og barns stilling i familierettslige situasjoner – er det viktig å ta hensyn til den konteksten som problemer oppstår i.

Likeverd og likebehandling oppstår ikke ved en ensidig vektlegging av likhet. En må også ta hensyn til variasjon og forskjeller og innlemme mangfoldet i den rettslige behandlingen av saker og dermed gjøre lov og rett tilgjengelig for alle, også svakere grupper.

Utvalget anbefaler å støtte tiltak der grupper som ikke har tilstrekkelig kunnskap og tilgang til norsk lov og rett, får drøftet egen situasjon og får kunnskap om det norske samfunn. Dette innebærer en kontekstorientert innføring i relevante norske lover og norsk retts- og forvaltningssystem, drøftet og presentert ut fra disse gruppenes egen situasjon. Dette kan for eksempel være informasjons- og samtaletiltak i kvinnegrupper.

Veiledning som tar høyde for å medreflektere momenter fra ulike gruppers særegne religiøse regler, må legge til grunn en forståelse for maktforhold og grunnleggende menneskerettigheter med beskyttelse av enkeltindividet og svake grupper. Dette må være overordnet i enhver sammenheng.

Utvalget anbefaler at kunnskap om interne maktforhold og begrensninger i enkeltmenneskers frihet til å ta i bruk det norske rettighetssystemet skal være integrert i opplæring innenfor offentlige organer om ulike kulturelle og religiøse forhold.

Utvalget vil også understreke de internasjonale menneskerettighetenes posisjon i arbeidet med å etablere og legge til rette for frihet, rettsvern og like rettigheter for enkeltindivider uavhengig av gruppetilhørighet og for ulike grupper med ulik bakgrunn.

13 Plagg og symboler

13.1 Innledning

Religiøse og livssynstilknyttede plagg og symboler sender signaler om bærerens religiøse eller livssynsorienterte holdninger og tilhørighet. Signalene tolkes forskjellig ut fra blant annet kulturelle, religiøse og andre kontekstuelle forhold. Religiøse og livssynstilknyttede plagg og symboler kan ha en praktisk betydning, men de har også en symbolverdi for den enkelte som bærer symbolet og plagget, og i samfunnet for øvrig. Som et tegn på tilhørighet og holdninger, kan religiøse plagg og symboler også ha noe å si for hvordan omverdenen oppfatter en person, for eksempel med hensyn til nøytralitet og upartiskhet.

Symboler er prinsipielt mangetydige. Hvorvidt, i hvilken grad og når bestemte plagg også fungerer som tegn – og hva de i tilfelle fungerer som tegn for – er også langt på vei avhengig av øynene som ser. Denne åpenheten gjør det i utgangspunktet problematisk å lovregulere bruken av symboler eller plagg forstått som religiøse tegn ut fra én bestemt tolkning av hva de betyr.

Samtidig som symbolene innebærer en mangetydighet, og dermed en åpenhet for ulike tolkninger, kommuniserer de også gjennom konvensjoner og kollektive forutforståelser. En del symboler vil i sin konkrete kontekst være så direkte knyttet til et bestemt meningsinnhold at tolkningsalternativene er redusert. Eksempler på symboler hvor betydningen er nærmest entydig, og hvor det er avgjørende at det er slik, er trafikkskilt, symboler for nødutganger og symboler for fare. Av mange mulige tolkninger har symbolet i slike situasjoner fått en entydig tolkning som forstås likt av tilnærmet alle. Selv om enkelte religiøse eller livssynstilknyttede symboler kan oppfattes å ha en slik posisjon med en forholdsvis klar og allmenn referanse, vil de likevel ofte kunne innebære en langt større fortolkningsmessig åpenhet. Utvalget vil derfor understreke at det ved en vurdering av eventuelle reguleringer av symbolbruk i det offentlige rom vil være viktig å holde fast på de religiøse og livssynstilknyttede symbolenes prinsipielle åpenhet og dermed den enkeltes rett til selv å definere hva egen symbolbruk innebærer. Dette er ikke minst viktig der symbolbærerens egen intensjon eller selvforståelse ikke overensstemmer med majoritetens tolkning. Når en majoritet hevder å inneha den «rette» tolkningen av minoriteters symbolbruk og kan tenke seg å innføre reguleringer basert på denne majoritetsfortolkningen, er det viktig å ivareta minoritetens individuelle og kollektive samvittighetsvern og ytringsfrihet.

Spørsmålet er dermed videre hvordan den religiøse symbolverdien et plagg eller et symbol har for den enkelte, skal veies opp mot andre hensyn.

Generelt er retten til selv å kunne velge klesdrakt, tilbehør og symboler som en ønsker å bære i det offentlige rom, regnet som og beskyttet som et personlig valg. Med hensyn til religiøse eller livsynsorienterte plagg og symboler har dette personlige valget en spesiell beskyttelse knyttet til tros- og livssynsfriheten spesielt, så vel som til ytringsfriheten generelt. Utvalget understreker betydningen av denne beskyttelsen som en del av beskyttelsen av tros- og livssynsfriheten for alle. Se utdyping av dette i kapittel 8 og 9.

Samtidig er det grunn til å merke seg at det å bære bestemte plagg og/eller symboler for en del oppfattes som en religiøs plikt, som de for sin samvittighets skyld ikke kan velge bort.

Et viktig spørsmål i dette kapitlet er om det for enkelteoffentlige ansatte skal være noen egne begrensninger på deres adgang til å bære religiøse plagg og symboler, som for eksempel kors, hijab, kippa og turban mens de er på jobb. På hvilken måte bør offentlige myndigheter signalisere nøytralitet i forhold til religion? Er det rimelig at forventningen om likebehandling som stilles til offentlige myndigheter, gir rom for å begrense enkelte offentlig ansattes bruk av religiøse symboler og plagg?

Den norske debatten har særlig vært knyttet til bruk av religiøse hodeplagg i skole, ved domstolen og i politiet. Det politiske flertallet har avvist generelle forbud mot religiøse hodeplagg. Eventuelle forbud skal bare kunne begrunnes i bestemte praktiske hensyn, som sikkerhet, kommunikasjon, identifikasjon og helse og hygiene. Politi og domstoler er blitt drøftet spesielt i den politiske debatten. Et politisk flertall har gått inn for at det ikke tilpasses religiøse plagg til politiuniformen. Stortingsflertallet har ikke gått inn for å instruere Domstoladministrasjonen når det gjelder dommeres bruk av plagg og symboler.

Utvalget mener det er viktig å presisere at spørsmålet gjelder alle religiøse og livsynstilknyttede symboler og plagg, selv om det ofte er først og fremst muslimske kvinners bruk av hodeplagg som blir satt i fokus. Problemstillingen må drøftes prinsipielt, ikke bare knyttet til enkeltsaker som har preget media.

13.2 Prinsipper

Flere av utvalgets grunnleggende prinsipper, slik de er presentert i kapittel 9, er sentrale for denne drøftingen:

1. Tros- og livssynsfriheten beskyttes for alle.

2. Den enkeltes tros- og livssynspraksis må ikke krenke andres rettigheter og friheter.

3. Ikke-diskriminering: Staten må ikke utsette noen for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling på grunn av deres tros- eller livssynspraksis.

4. Det legges aktivt til rette for alle borgeres tros- og livssynspraksis.

5. Alle bør akseptere å bli eksponert for andres tros- og livssynspraksis i det offentlige rom.

EMK artikkel 9 andre ledd gir retningslinjer for mulige begrensninger av den enkeltes tros- og livssynsfrihet og uttrykkene for dette. Her pekes det på at friheten bare kan begrenses av lovbestemte ordninger som er nødvendige i et demokratisk samfunn, ut fra hensynet til sikkerhet, orden, helse eller moral eller for å beskytte andres rettigheter og friheter. I forbindelse med religiøse og livssynstilknyttede plagg og symboler kan hensynet til tros- og livssynsfriheten dermed også veies mot andre sentrale samfunnshensyn, som for eksempel upartisk myndighetsutøvelse, sikkerhet og helse og hygiene.

13.3 Bruk av religiøse symboler og plagg i offentlig tjeneste

13.3.1 Gjeldende regler og praksis

I Norge er det generelt tillatt å bruke religiøse plagg og symboler, både i det offentlige rom og i offentlige institusjoner.

Elever og studenter kan fritt bruke hijab, turban, kors, kippa eller andre religiøse plagg og symboler på skoler, høgskoler, universiteter eller andre utdanningsinstitusjoner. Arbeidstakere i Norge har som hovedregel rett til å bære religiøse symboler eller plagg når de er på jobb, herunder når de bruker uniform.25

Med unntak for politiet er det ingen offentlige institusjoner i Norge som på generell basis regulerer de ansattes bruk av hijab, turban, kors, kippa eller andre religiøse plagg eller symboler.

Enkelte offentlige institusjoner har også aktivt lagt til rette for bruk av religiøse hodeplagg. Dette gjelder Forsvaret og offentlige sykehus (for eksempel Oslo universitetssykehus).

Forbud mot å bruke religiøse plagg eller symboler er bare lovlig i særlige tilfeller. Et forbud må i tilfelle oppfylle kravene til saklig formål, nødvendighet og forholdsmessighet i diskrimineringslovgivningen. Slike forbud kan i første rekke være begrunnet i praktiske hensyn, for eksempel hensynet til sikkerhet, helse og hygiene eller behovet for kommunikasjon eller identifikasjon.26 Så langt er det bare i politiet at symbolverdi er brukt som begrunnelse for å ikke gi adgang for religiøse plagg eller symboler. I tillegg har symbolverdi stått sentralt i debatten om dommeres adgang til bruk av religiøse plagg og symboler.

13.3.2 Særlig om politiet, domstolene og Forsvaret

Politiets uniformsreglement forbyr polititjenestemenn å bære sivile effekter sammen med uniformen. Uniformsreglementet sier i kapittel 1 punkt 8: «Sivile plagg og effekter skalikke nyttes synlig sammen med uniformseffekter. Unntak herfra er plagg av sivil modell som er approbert til både uniform og sivilt bruk.» (Politiets data- og materielltjeneste 2012).

Dette innebærer at det ikke er adgang til å bruke hijab, turban og andre synlige religiøse symboler og plagg sammen med politiuniformen, dersom dette plagget ikke er laget i en spesielt uniformstilpasset og approbert variant. En slik tilpasning av religiøse eller livssynstilknyttede plagg er ikke gjort i politiet. Dette er begrunnet med at politiet må framstå som nøytralt og upartisk i tjeneste, altså med vekt på symboleffekten.27

Dette regelverket har i årene fra 2008 vært gjenstand for omfattende debatt og prøving. Bakgrunnen var en henvendelse til Politidirektoratet i oktober 2008 fra en kvinne som lurte på om det var tillatt å bruke hijab under utdannelsen ved Politihøgskolen og i senere tjeneste i politiet. Etter en nærmere vurdering ga Politidirektoratet i brev til Justisdepartementet en positiv vurdering av en tilpasning som ga mulighet for bruk av religiøse hodeplagg. Departementet ga deretter direktoratet i oppdrag å utarbeide forslag til hvordan tildekking av hår kunne tilpasses politiuniformen. I en pressemelding fra departementet av 20. februar 2009 ble det imidlertid opplyst at den videre prosessen var stanset (Justis- og politidepartementet 2009a).

Likestillings- og diskrimineringsombudet tok opp saken med departementet, som meldte tilbake at de anså uniformsreglementet å være i tråd med internasjonal og nasjonal lovgivning. I denne forbindelse vurderte departementet både behovet for et mest mulig nøytralt politi og målet om å rekruttere politi med minoritetsbakgrunn. Ombudet brakte deretter saken inn for Likestillings- og diskrimineringsnemnda.

I sin uttalelse av 20. august 2010 konkluderte en enstemmig diskrimineringsnemnd at politiets reglement var i strid med diskrimineringsloven og likestillingsloven. Nemnda var enig med departementet i at behovet for at politiet uttrykker nøytralitet og upartiskhet er et saklig formål. Departementet hadde imidlertid ikke sannsynliggjort at et regelverk som ikke åpner for bruk av religiøse hodeplagg var nødvendig:

Selv om uniformeringen i stor grad underbygger og støtter inntrykket av politiet som nøytralt og upartisk, kan Nemnda vanskelig se at denne tilliten i betydelig grad skulle svekkes ved at religiøse hodeplagg tillates. (Likestillings- og diskrimineringsnemnda 2010b: 10).

Nemnda viste også til Politihøgskolens mål om å rekruttere søkere med minoritetsbakgrunn. Dette ønsket om mangfold var blant annet begrunnet i hensynet til politiets legitimitet.

Nemndas uttalelse ble ikke tatt til følge av Justisdepartementet, som valgte å beholde uniformsreglementet slik det var.

Også når det gjelder domstolene, har spørsmålet vært oppe til debatt. For domstolene er det i dag ingen særskilte bestemmelser annet enn reglene for bruk av dommerkappe for embetsdommere. I 2009 sendte Domstoladministrasjonen på høring et forslag om forbud mot at fagdommere bruker religiøse eller politisk betingede hodeplagg mv. (Domstoladministrasjonen 2009).28 Etter høringsrunden ble forslaget trukket tilbake. Domstoladministrasjonen viste til at spørsmål om dommeres bruk av religiøse plagg heller burde løses etter de alminnelige reglene om inhabilitet, hvis noen av partene hadde innvendinger mot bruk av slike plagg eller symboler i domstolen.

Forsvaret gir på sin side rett til å bære religiøse symboler, for eksempel hodeplagg. Plagget skal imidlertid ikke bryte med uniformens hensiktsmessighet for tjenesten. Retten til å bære slike religiøse symboler kan bli trukket tilbake av sikkerhetsmessige årsaker, for eksempel ved bæring av personlig sikkerhetsutrustning som vernemaske, eller under spesielle værforhold. Forsvaret viser til at personellsammensetningen skal gjenspeile det norske samfunnets mangfold av mennesker med forskjellig kulturell, etnisk og religiøs bakgrunn. Forsvaret betrakter forskjeller i religiøs tilhørighet som en styrke for organisasjonen.

13.3.3 Stortingsdebatten

De siste årene har Stortinget ved flere anledninger drøftet bruk av religiøse symboler og plagg i skole, arbeidsliv og det offentlige rom. Stortingsflertallet har støttet at det ikke skal tillates religiøse hodeplagg i politiet, men har avvist slike forbud i skolen, i Forsvaret og i øvrige deler av arbeidslivet. Når det gjelder domstolene, gikk et flertall i 2011 inn for at det skal gjelde mest mulig like regler for politi og domstoler, men bare et mindretall gikk inn for å be regjeringen legge fram et lovforslag om å innta et forbud mot bruk av politiske og religiøse symboler i domstolloven (Innst. 236 S (2010–2011): 1).

Forbud mot hijab i skolen, enten dette gjaldt elever eller lærere, ble avvist av alle partier med unntak av Fremskrittspartiet (Innst. 232 S (2010–2011)). Stortingsflertallet viste til den grunnleggende retten til å uttrykke sin tro. Flertallet understreket imidlertid at en lærer bør kunne se ansiktet til den som undervises, noe som vil begrense elevers adgang til å bruke ansiktsdekkende plagg som burka eller niqab.

Avvist ble også Fremskrittspartiets forslag om å forby bruk av burka, niqab eller andre heldekkende plagg i det offentlige rom. Stortingsflertallet mente at slike plagg uttrykker et menneske- og kvinnesyn som måtte motarbeides, men at et lovforbud ikke var rette veien å gå (Innst. 249 S (2009–2010)). Det ble også vist til at slike plagg blir brukt av et begrenset antall kvinner i dagens Norge.

Stortingsflertallet hadde tidligere gått imot et forslag fra Fremskrittspartiet om å styrke arbeidsgivers rett til å bestemme over arbeidstakernes uniform og bekledning (Innst. S. nr. 183 (2004–2005)). Alle de andre partiene ville opprettholde arbeidstakernes generelle rett til å bruke religiøse hodeplagg i arbeidstiden.

Denne hovedregelen ble også lagt til grunn da Stortinget drøftet bruk av religiøse og politiske symboler i politi og domstol. Flertallet i justiskomiteen (Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet) mente at «hovedregelen i norsk arbeidsliv bør være at man kan kle seg slik man ønsker, og markere sin religiøse identitet.» (Innst. 236 S (2010–2011): 1). Politiets rolle ga imidlertid grunn til unntak fra hovedregelen, og flertallet ga dermed støtte til at det ikke skal være tillatt med synlige religiøse symboler til politiuniformen. Dette ble begrunnet ut fra symbolverdi, ikke primært ut fra praktiske hensyn:

Imidlertid mener flertallet det innenfor enkelte offentlige myndighetsroller er nødvendig med uniformering som gjør det vanskelig å kombinere en nøytral rolle med plagg og symboler som tydeliggjør en identitet eller religiøs tilknytning. Flertallet støtter regjeringen i at det ikke skal være tillatt med synlige religiøse symboler til politiuniformen, da politiet har en spesiell rolle som eneste institusjon som kan bruke makt overfor sivilister. (Innst. 236 S (2010–2011): 1).29

Videre mente flertallet det burde være mest mulig like retningslinjer for bruk av religiøse hodeplagg og symboler i domstol og politi.30

Komiteen vektla svar fra justisministeren, som understreket betydningen av at domstolene har høy tillit i befolkningen:

«Dommere skal utøve sin dommergjerning på en måte som inngir tillit og respekt. Det følger videre av de etiske prinsippene for dommeradferd at en dommer skal opptre slik at det ikke med rimelighet kan stilles spørsmål ved dommerens nøytralitet.» (Innst. 236 S (2010–2011): 4).

Komitéflertallet (Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet) mente imidlertid at et eventuelt regelverk som begrenser bruk av religiøse hodeplagg og andre symboler ikke skulle gjelde for meddommere, da de blant annet skulle representere det religiøse mangfoldet i Norge.

Regjeringen har så langt ikke lagt fram noe forslag om forbud mot religiøse plagg eller symboler for dommere.31

13.4 Bruk av religiøse symboler og plagg i offentlige tjenester i andre land

13.4.1 Generelt

Ifølge VEIL-prosjektet er forbud mot å bære religiøse hodeplagg i offentlige institusjoner et unntak i de europeiske landene (Sim 2011).32 Lovfestede forbud finnes hovedsakelig i land som Frankrike og Tyrkia, med forfatninger som av historiske grunner har adskilt religion og stat.

Selv om det er vedtatt få generelle forbud, vil mange offentlig ansatte være omfattet av uniformsreglementer som i praksis hindrer bruk av religiøse symboler og plagg. Uniformsreglementene krever ofte et positivt unntak for at synlige religiøse plagg eller symboler skal være tillatt. Blant de europeiske landene er det bare England og Sverige som positivt har tillatt bruk av religiøse hodeplagg sammen med politiuniform.

Det har vært en omfattende europeisk debatt om bruk av religiøse hodeplagg eller symboler. Debatten har vært dominert av flere perspektiver: religiøs frihet, statlig upartiskhet og likebehandling av kjønnene. Tilhengerne av forbud henviser enten til prinsipper om sekularisme, motvirkning av kjønnsdiskriminering eller til prinsipper om statlig upartiskhet. Motstanderne av forbud henviser til prinsipper om religionsfrihet og antidiskriminering eller til prinsipper om toleranse og aksept av mindretallets kulturelle og religiøse rettigheter.

Utenfor Europa er kanskje det mest kjente eksemplet på liberal praktisering av uniformsreglementet det kanadiske ridende politiet. I tillegg har enkelte australske delstater akseptert religiøse hodeplagg som en del av politiuniformen.

13.4.2 Bruk av religiøse hodeplagg og symboler i de europeiske landene

Bruk av religiøse symboler og plagg har vært diskutert i mange land. Diskusjon om forbud har først og fremst vært knyttet til skolen. Forbudene er dels begrunnet i sikkerhet og behovet for kommunikasjon og dels i behovet for å sikre at offentlige institusjoner og rom forblir sekulære. Sistnevnte begrunnelse har særlig vært brukt i Frankrike. Deler av debatten er imidlertid også preget av motstand mot plagg og uttrykk som knyttes til bestemte religioner og mistenksomhet til hva plaggene symboliserer, dvs. av argumenter som forholder seg til plaggenes symbolverdi, ikke praktiske forhold omkring bruk.

Enkelte land har gått lenger og vedtatt forbud mot religiøse plagg og symboler i det offentlige rom. Frankrike har vedtatt forbud mot burka, niqab eller annen tildekning av ansiktet på offentlige steder. Forbudet trådte i kraft våren 2011. Fra 23. juli 2011 gjelder det et tilsvarende forbud i Belgia.33

Ifølge franske myndigheter er bruk av burka og niqab en trussel mot den sekulære staten og kvinners rettigheter. Amnesty International og andre menneskerettighetsorganisasjoner har protestert mot det franske forbudet. Organisasjonene hevder at forbudet er i strid med internasjonale menneskerettigheter. Muslimske ledere har også protestert mot forbudet og vist til at forbudet vil bidra til en ytterligere stigmatisering av franske muslimer. Det franske forbudet er klaget inn for EMD.

Franske skoleelever har også forbud mot all bruk av symboler som knyttes til religion. Det samme gjelder i enkelte deler av Belgia.

I England har den offisielle politikken gått i motsatt retning, med en vektlegging av at synlig mangfold blant de offentlige ansatte gir myndighetene legitimitet og tillit i alle deler av befolkningen.

London-politiet tillot hijab og turban som en del av uniformen allerede i 2001. Hijaben er tilpasset den tradisjonelle uniformen. Tilsvarende kan sikher bære en særskilt tilpasset turban sammen med politiuniformen. London-politiet viste blant annet til at én million av syv millioner innbyggere i politidistriktet er muslimer, og at det derfor måtte rekrutteres langt flere politibetjenter med muslimsk bakgrunn. Det hadde hatt mange henvendelser fra muslimske kvinner som ønsket å bli politi, og som fort mistet interessen da de fikk vite at de ikke kunne bære hijab (BBC 2001).

Flere tyske delstater har forbudt lærerne å bruke forskjellige typer religiøse symboler, blant annet hijab. I enkelte delstater er forbudet også gjort gjeldende for andre grupper statsansatte. I noen av delstatene er imidlertid kristen religiøs bekledning eller kristne religiøse symboler unntatt fra forbudet (katolske nonner tillates for eksempel å undervise i offentlige skoler). Menneskerettighetsorganisasjonen Human Rights Watch hevder i sin rapport Discrimination in the Name of Neutrality at forbudene er i strid med de internasjonale menneskerettighetene (Human Rights Watch 2009).

I Nederland er det foreslått et forbud mot ansiktsdekkende plagg på offentlige steder fra 2013.

Amnesty International la i april 2012 fram en rapport om diskriminering av muslimer i Europa. Et sentralt fokus her er innføringen av strengere restriksjoner på klesdrakt og andre symboler, noe som Amnesty International mener spesielt rammer muslimske kvinner i en rekke europeiske land. Rapporten påpeker en rekke brudd med internasjonale menneskerettigheter og manglende ivaretakelse av disse rettighetene fra statenes side. Amnesty International er bekymret for at antidiskrimineringslovgivning ikke implementeres i tilstrekkelig grad i en del europeiske land. Rapporten nevner spesielt diskriminering i arbeidslivet, for eksempel ved restriksjoner på klesdrakt på arbeidsplasser. Rapporten oppfordrer også statene til å unngå innføring av restriksjoner på klesdrakt for offentlig ansatte, dersom dette ikke er et nødvendig og forholdsmessig krav. Rapporten nevner spesielt dommere og «law enforcement agents» som grupper som det kan være legitimt å stille spesielle klesmessige krav til (Amnesty International 2012).

13.4.3 Særlig om Sverige og Danmark

I Norden finner vi den mest liberale praksisen i Sverige. Siden 2006 har svensk politi kunnet bære hijab, turban eller kippa sammen med uniformen. Denne adgangen er nedtegnet som en del av politiets mangfoldspolitikk og ble innført uten særlig diskusjon. Ifølge Rikspolisen er det ingen svensk politi som i dag bærer religiøst hodeplagg. Enkelte sivilt ansatte passkontrollører bærer imidlertid hijab. I januar 2012 startet den første politistudenten i Sverige som bruker hijab, på sin politiutdanning.

En vurdering fra de statlige svenske skolemyndighetene fra 2003 slo fast at skolene har rett til å forby plagg som skjuler ansiktet til elevene. I en uttalelse fra det svenske diskrimineringsombudet i 2010 legges det imidlertid til grunn at slike forbud ikke kan være generelle. Ifølge ombudet må det gjøres en konkret vurdering av elevens forutsetninger for å delta i den aktuelle utdanningen (Diskrimineringsombudsmannen 2010b).

Danmark har en mer restriktiv praksis, med forbud mot religiøse plagg blant dommerne34 og ingen adgang for politibetjentene eller militært personell til å bruke religiøse hodeplagg. Videre har danske arbeidsgivere en større adgang til å si nei til religiøse plagg blant sine ansatte enn i både Sverige og Norge. Danske butikker har fått domstolenes aksept for uniformskrav som ekskluderer bruk av blant annet hijab.35

13.4.4 Canada

I Canada har debatten om offentlige tjenestemenns bruk av religiøse symboler eller plagg først og fremst vært knyttet til politiet. I 1990 ble det tillatt for sikher i det kanadiske ridende politiet å ha frittvoksende skjegg og hår og å bære turban. I tillegg til hensynet til religionsfriheten ble endringene begrunnet i et ønske om å rekruttere synlige minoriteter. På denne måten skulle politiet reflektere landets pluralistiske sammensetning.

Veteraner fra det kanadiske ridende politi gikk til sak for å få kjent de nye reglene ulovlig. Domstolen ga dem ikke medhold i dette kravet. Domstolen fant ikke bevis for at polititjenestemenn med turban fratok noen person frihet eller sikkerhet. Saksøkers påstand om at turban ville skape en oppfattelse av partiskhet hos publikum, var ikke basert på noen konkrete bevis. Påstanden var basert på spekulasjoner. Det kunne like gjerne være slik at de fleste kanadiere ikke tolket turbanen som et religiøst symbol, eller at de ser turbanen som godartet eller som et symbol på integritet eller styrke (Federal Court of Canada 1995).

13.4.5 Praksis fra Den europeiske menneskerettighetsdomstolen

Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) har i flere saker behandlet forbud mot bruk av religiøse hodeplagg. Sakene gjaldt bruk av hijab ved universiteter i Tyrkia, bruk av religiøse symboler eller plagg på skolene i Frankrike og en sveitsisk lærers bruk av hijab. Under henvisning til unntaksregelen i EMK artikkel 9 nr. 2 og en konkret vurdering har domstolen godtatt forbudene.

13.5 Utvalgets vurderinger og forslag

13.5.1 Hovedsynspunkter

Utvalget viser til sentrale prinsipper for arbeidet, gjengitt i 13.2. I dette avsnittet presiseres noen hovedsynspunkter som utgangspunkt for utvalgets vurderinger og anbefalinger.

Utvalget ønsker en norsk tros- og livssynspolitikk som legger aktivt til rette for at den enkelte kan leve ut sin livssynsbaserte overbevisning og oppfylle sine religiøse plikter. Dette er en sentral del av beskyttelsen av enkeltindividets tros- og livssynsfrihet, slik dette er forankret i internasjonale menneskerettigheter. Det innebærer at både arbeidsliv og utdanningsinstitusjoner skal være åpne for alle, også personer som viser sin religiøse tilknytning gjennom klesdrakt og andre symboler. Alle innbyggere i Norge må ha en tydelig rett til å bære religiøse plagg og symboler, både i det offentlige rom, på arbeid og under sine studier.

Utvalget støtter opp under den generelle adgangen til å bruke religiøse symboler og plagg både i det private arbeidslivet og som offentlig ansatt. Slike rettigheter er sentrale for religionsfriheten og sikrer alle innbyggere – uavhengig av tro og livssyn – likeverdig adgang til yrkeslivet. Symboler og plagg båret av enkeltpersoner, slik som hijab, turban, kippa, kristne kors etc. er noe alle innbyggere bør akseptere i det offentlige rom, også i møte med offentlig ansatte eller i kontakt med det private næringslivet.

På bakgrunn av symbolenes prinsipielle åpenhet, tros- og livssynsfriheten spesielt og ytringsfriheten generelt vil utvalget ta som utgangspunkt at eventuelle unntak fra retten til å bære religiøse plagg eller symboler bør begrunnes i praktiske hensyn, ikke ien fortolkning av hva symbolene måtte uttrykke. Utvalget vil dermed ta avstand fra generelle forbud mot og restriksjoner på religiøse plagg. Unntak fra dette bør først og fremst være begrunnet i godt dokumenterte praktiske behov, særlig knyttet til sikkerhet, kommunikasjon, identifikasjon og helse og hygiene. Unntak kan for eksempel tenkes å gjelde heldekkende ansiktsplagg, dersom dette hindrer identifikasjon. I denne forbindelse må ingen utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling med henblikk på deres tros- eller livssynspraksis.

Videre har utvalget vurdert om politiets og dommeres særlige stilling kan forsvare unntak som er begrunnet i andre hensyn enn de praktiske.

13.5.2 Spesielt om politi og dommere

I Norge er uenigheten særlig knyttet til politiets og dommeres bruk av religiøse plagg og symboler. En kunne tenke seg tre alternative standpunkter her:

En kunne velge å beholde dagens ordning for politiet og videre innføre et generelt forbud mot at dommere bærer religiøse hodeplagg og andre synlige religiøse symboler. Det vil da fortsatt være unntak, fra den generelle retten til å bære plagg og symboler etter eget valg, som er begrunnet i symbolverdi, ikke i praktiske hensyn, og dermed et unntak fra hovedsynspunktet presentert i 13.5.1.

Et annet alternativ kunne være å kreve en større grad av dokumentasjon for at bruk av religiøse plagg og symboler vil gjøre at politi eller dommere vil framstå som mindre nøytrale eller upartiske. Dette innebærer en vektlegging av at ingen innskrenkninger i adgangen til å bruke religiøse symboler og plagg må vedtas uten at det finnes tilgjengelig tilstrekkelig kunnskap om symbolfortolkning, religion og om oppfatninger i samfunnet, og en tilstrekkelig dokumentasjon på hvordan bruken av religiøse plagg og symboler virker inn på nøytralitetsoppfatninger.

Et tredje alternativ kunne være en svensk modell, der unntak fra retten til å selv velge sine plagg og symboler kun begrunnes i praktiske hensyn. Ingen argumentasjon om nøytralitet eller annen symbolverdi er knyttet til unntak innenfor den svenske modellen. Eventuelle unntak er bare begrunnet i konkrete og praktiske behov, for eksempel en konkret vurdering av hvilke problemer det ansiktsdekkende plagget skaper i den aktuelle utdanningen eller virksomheten. Et slikt tredje alternativ ville kunne åpne for at politi kan bruke religiøse symboler og plagg sammen med eller som en del av politiuniformen, og at dommeres adgang til å bruke slike plagg og symboler videreføres.

Utvalgets anbefaling presenteres i 13.5.4.

13.5.3 Drøfting av grunnlaget for eventuell regulering

Utvalget vil her drøfte temaet religiøse plagg og symboler ut fra ulike sentrale diskusjonspunkter. Drøfting av ordning for politi og domstoler blir også behandlet her. Utvalget vil legge opp til noen grunnleggende retningslinjer, i tråd med de generelle prinsippene for utvalgsarbeidet og hovedsynspunktene presentert i 13.5.1. Utvalgets anbefalinger oppsummeres under punkt 13.5.4.

Tolkning av symboler

Religiøse symboler kan tolkes forskjellig av ulike personer og av ulike grupper. For en som selv bruker et religiøst plagg eller et annet symbol som del av sin egen religiøse praksis, kan symbolet være både en personlig og en offentlig markering av personens tilhørighet til den aktuelle religionen og denne religionens verdier og mål. For denne personen kan symbolet være et uttrykk for fromhet og hengivenhet, det kan oppleves som en sentral del av ens egen identitet og det kan oppleves som en religiøs plikt å bruke det aktuelle symbolet. For personer i omgivelsene kan symbolet eller plagget framstå som en kulturell markør som forteller noe om en persons bakgrunn, og omgivelsene kan legge inn andre tolkninger av hva symbolet står for enn det bæreren av symbolet selv gjør.

Det finnes ulike religiøse plagg og symboler innen ulike religioner. Hvilken posisjon disse symbolene har for den enkelte, og hvor viktig det er for den enkelte å bære disse symbolene, vil imidlertid variere. Dette kan gjøre det problematisk å behandle alle religiøse symboler under ett, for eksempel ved å forby «alt».

Andreas Føllesdal beskriver for eksempel i sin artikkel «Beskyttelse til besvær» hijab som et komplisert og tvetydig fenomen, både internt i islamsk tro og i det norske offentlige rom (Føllesdal 2004). Hijab kan blant annet forstås som å være et uttrykk for en religiøst begrunnet oppfatning om ærbarhet og klesdrakt – eller et uttrykk for kvinnemakt – eller et uttrykk for menns kontroll over kvinnene – eller ett uttrykk for målet om å synliggjøre islam i det offentlige rom.

Boka Tørklædet som tegn (2011) beskriver hvordan den danske burkadebatten begynte med krav fra enkelte kommuner om at deres ansatte ikke dekket til ansiktet på jobb. Videre skulle kvinner som var arbeidsløse fordi de bar burka eller niqab, miste offentlige bidrag. I en av artiklene tolker Rikke Andreassen dette som et krav om at kvinner er kroppslig tilgjengelige for å være en integrert del av samfunnet. Videre hevder hun at kvinner framstilles som hovedansvarlige for «burkaproblemet», det er de som må løse «problemet» ved å fjerne tildekningen. Hun skriver at i den danske debatten har alle politikerne som argumenterer mot tildekning, framhevet at burka/niqab er kvinneundertrykkende. Likestillingsargumentasjon har dermed blitt et redskap til å kritisere minoriteter og tegne generaliserende bilder av muslimer som kvinneundertrykkende (Andreassen 2011).

Noen tolker også religiøse hodeplagg som et politisk symbol. For en del kvinner kan hijab være et symbol på frigjøring, deltakelse og selvbestemmelse, et tegn på at hun ikke skammer seg over å være muslim. For sikher representerer turbanen blant annet en langvarig kamp for likestilling mellom kjønn og kaster, for minoritetsrettigheter og religionsfrihet.

Tone Morland Spigseth peker i sin masteroppgave om argumentasjonen omkring bruk av hijab i norsk politi og rettsvesen at debattene preges av at det argumenteres ut fra ulike forståelser av hva hijab «er». Enkelte definerer hijab som en politisk uniform som innebærer tilslutning til voldelige islamister. Andre kritikere framhever det kjønnsdiskriminerende ved plagget, siden de mener at kvinner tvinges eller presses til å bære slike hodeplagg. På den annen side hevder en del muslimske kvinner selv at det å bære plagget er deres eget selvstendig valg, og at det bygger på deres selvstendige ønske om å uttrykke sin egen identitet. Dermed blir det et symbol på selvstendighet (Spigseth 2010).

Sett i forhold til kjønns- og likestillingsspørsmål kan en registrere at menns bruk av religiøse hodeplagg ofte oppfattes som uttrykk for personlig og kulturell integritet og eget religiøst ståsted, mens kvinners bruk av hodeplagg oftere oppfattes som tegn på undertrykkelse fra menn, familie, kultur og religion. Mange kvinner vil imidlertid selv hevde at bruk av hodeplagg er en del av deres religiøse identitet og integritet.

Oppfattelsen av muslimske hodeplagg som kvinneundertrykkende har så langt ikke fått konsekvenser for norsk lovgivning. Det er kun politiet som har et generelt regelverk som hindrer bruk av religiøse hodeplagg, og dette er begrunnet i at politiet må framstå som nøytralt og upartisk i tjeneste, altså en symbolargumentasjon som ikke er relatert til kjønn. I øvrige saker om bruk av hodeplagg er forsøk på å innføre forbud tvert imot vært stemplet som kvinnediskriminerende. Det vises blant annet til en sak om uniformsreglementet ved Radisson SAS Plaza Hotel, behandlet av Klagenemnda for likestilling (Klagenemnda for likestilling 2001b). Hotellet forbød bruk av hodeplagg, herunder hijab. Nemnda mente dette var ulovlig forskjellsbehandling av muslimske kvinner.

Det er sentralt å merke seg at symboler ikke er en enkelt avgrensbar kategori. «Alt» kan tolkes som symbol for «noe». Tolkningsmulighetene er ubegrensede. Det er vanskelig å tenke seg at en på noen måte kan framstå fullstendig symbolfri og uten mulighet for tolkningsvariasjoner.

Sikhmenighetene i Norge påpeker i sitt høringssvar til Domstoladministrasjonens høringsdokument om å regulere religiøst og politisk betingede plagg og symboler i domstolene, hvordan for eksempel sikhers bruk av religiøse symboler omfatter langt mer enn hodeplagg.

For det første er det slik at sikher ikke klipper seg. Dette er et særegent trekk ved sikhismen. Selv om turban og stålarmbånd skulle forbys i tråd med Domstoladministrasjonens forslag, vil det lange håret til en sikh fortsatt tilkjennegi vedkommendes tilknytning til sikhismen. En mannlig sikh vil også ha uklippet skjegg i tillegg til det lange håret, som også tilkjennegir vedkommendes tilknytning til sikhismen.

For det annet har alle sikher mellomnavn/etternavn som viser deres tilknytning til sikhismen. Alle mannlige sikher heter Singh til mellomnavn/etternavn, og alle kvinnelige sikher heter Kaur. (Sikhmenighetene i Norge 2010).

Gjennomgangen her viser tydelig at en regulering av for eksempel hodeplagg og smykker uansett vil etterlate en rekke andre symboler som tydelig viser personens tilknytning til sikhismen. Reguleringen av hodeplagg kan dermed framstå som en noe overfladisk og begrenset tilnærming til å fjerne de mest synlige symbolene, uten at dette fullstendig kan usynliggjøre den enkeltes religiøse tilhørighet, som her for eksempel uttrykkes i selve navnet til personen. Lignende eksempler kan tenkes fra enkelte andre religioner.

Ved en slik åpen situasjon med hensyn til fortolkning av symboler, blir spørsmålet da hvem som skal ha retten til å bruke symbolfortolkninger som argument i drøfting av bruk av religiøse symboler. Er det bæreren eller den gruppen som bæreren tilhører, som selv definerer symbolenes betydning, eller vil en majoritet kunne definere hva symbolene «egentlig» betyr og eventuelt regulere bruk basert på sin definisjon?

Utvalget mener at en skal ha stor respekt for hvilken betydning religiøse symboler har for den enkelte som bærer og bruker symbolene. Det er primært denne bæreren som selv skal fortolke hva symbolene betyr for ham eller henne. Dette må ses på som en del av den enkeltes tros- og livssynsfrihet og frihet til å praktisere sin egen religion eller livssyn.

Utvalget mener at dette ikke utelukker at det kan være enkelte unntakstilfeller der den effekten et symbol har i offentligheten også må kunne diskuteres og eventuelt reguleres offentlig.

Utvalget mener videre at på bakgrunn av den vide fortolkningsmuligheten som alltid vil finnes ved bruk av symboler, og den grunnleggende respekten for bærerens egen fortolkning som bør ligge til grunn, bør det som hovedregel bare være praktiske grunner som kan begrunne begrensninger i den enkeltes frihet til å velge sine symboler og klesplagg. Slike praktiske grunner omfatter for eksempel hensyn til sikkerhet, helse, hygiene eller identifikasjon, men ikke fortolkninger med hensyn til om symbolene for eksempel symboliserer undertrykkelse. Det er først og fremst den faktiske undertrykkelsen som må bekjempes, ikke dens eventuelle symbolske uttrykk.

Utvalget mener videre at ved bruk av enkelte identitetsmarkører eller symboler sammen med en uniform vil det være uniformen som er det overordnede symbolet, som signaliserer hva personen står for og representerer i den aktuelle sammenhengen.

Særlig om upartisk utøvelse av offentlig myndighet

Synet på hvilke krav som skal stilles for at offentlige myndigheter skal framstå som upartisk, kan være ulikt, avhengig av den enkelte borgers kulturelle og religiøse ståsted. På den ene side kan en se en fullstendig ensartet uniform, uten politiske eller religiøse symboler eller plagg, som et uttrykk for at den offentlige myndigheten utøves uten forskjellsbehandling på grunn av religiøs tilhørighet eller politisk oppfatning. På denne måten uttrykkes det at offentlige myndigheter representerer alle deler av befolkningen. Fra denne siden kan det dermed argumenteres for at forutsetningen for at et pluralistisk samfunn skal fungere, er at det finnes tilstrekkelig mye som også er felles og forpliktende for alle, og som framstår som dette for alle.36

På den annen side kan det være viktig at sammensetningen av personalet i offentlige myndigheter tydelig gjenspeiler sammensetningen av befolkningen for øvrig. Synlige uttrykk for mangfold og rekruttering av minoritetsgrupper kan fungere som en bekreftelse på at myndighetene og andre i offentlig tjeneste, som lærere eller helsepersonell på offentlige sykehus, representerer og jobber for alle grupper i samfunnet, uavhengig av religiøs eller kulturell bakgrunn. På denne måten kan for eksempel et mangfoldig politikorps oppfattes som et upartisk politikorps.

En kan også argumentere for at synliggjøring av personlig ståsted, for eksempel ved å benytte religiøse symboler åpent, er en styrke for det offentliges legitimitet som representanter for alle. Åpen bruk av symboler kan ses på som en styrke, framfor at personlig overbevisning skal være noe som holdes skjult.

Videre kan en presisere at det for ulike yrkesgrupper i offentlig tjeneste først og fremst er utdanning, formelle kvalifikasjoner, yrkesetikk, arbeidsinstruks, arbeidsmiljø og den enkeltes innsats som skal ivareta den upartiske, likeverdige og ikke-diskriminerende utøvelsen av rollen. Ved brudd på prinsipper om upartiskhet, likebehandling og ikke-diskriminering er det disse faktorene som svikter, ikke et klesplagg som påvirker utøvelsen av rollen.

Utvalget mener at det er grunnleggende at offentlige tjenester og myndighetsutøvelse er innrettet for alle borgere, og at offentlige tjenester baseres på prinsipper om likebehandling og ikke-diskriminering. Offentlige tjenester vil alltid være verdi- og normbaserte og rettet inn mot bestemte formål og i denne forstand vil de aldri være nøytrale. Det sentrale er at offentlige tjenester skal utøves og være tilgjengelige for befolkningen på en ikke-diskriminerende måte. Det offentlige må være tilgjengelig og tillitsverdig for alle. Forstått på denne måten er nøytralitet og upartiskhet avgjørende.

Utvalget mener imidlertid at det ikke av dette følger noen bestemte konsekvenser med hensyn til å vurdere bestemte plagg eller symboler som trusler mot nøytralitet, dvs. som trusler mot ikke-diskriminering og likebehandling. Det må være virksomheten og utøvelsen av offentlige tjenester i seg selv som gjøres til gjenstand for vurdering om de oppfyller krav til upartiskhet, likebehandling og ikke-diskriminering.

Behovet for å rekruttere fra alle deler av befolkningen

Det kan være viktig for myndighetenes legitimitet blant minoritetsgruppene at det rekrutteres en større andel personer med minoritetsbakgrunn til offentlige stillinger. Det kan antas at slik rekruttering lettes dersom religiøse minoriteter tillates å bære religiøse hodeplagg. Både i Sverige og England var begrunnelsen for å tillate hijab i politiet et ønske om rekruttere flere polititjenestemenn med minoritetsbakgrunn.

For mange mennesker er det så vesentlig å bære religiøse plagg eller symboler at de vil velge bort en jobb som vil tvinge dem til å ta det av. Dermed har restriksjoner på religiøse plagg og symboler også betydning for en del gruppers mulighet til ansettelse i stillinger der slike restriksjoner innføres.

Videre kan det være viktig for staten å signalisere en åpen holdning til religiøs praksis blant sine ansatte for å demonstrere offentlig tilslutning til prinsippene om ikke-diskriminering. Dette kan være spesielt viktig i de delene av arbeidslivet der alle, eller en overveldende majoritet, arbeider i det offentlige, for eksempel politi, helsevesen og utdanningsinstitusjoner. Når en begrensning i religiøse uttrykk kan gjøre at hele sektorer innen arbeidslivet kan bli avstengt for spesifikke religiøse grupper, kan inngrepet fort bli uforholdsmessig.

Utvalget mener at ikke-diskriminering må være et grunnleggende prinsipp for det offentlige som arbeidsgiver. Bredde i rekruttering må ses på som en styrke for offentlig sektors virke, for integreringen i samfunnet og også for legitimiteten til offentlig sektor.

Politiets og domstolenes særstilling blant offentlige myndigheter

Politiet er i en særstilling blant offentlige myndigheter fordi det har adgang til å bruke fysisk makt. Retten til å sette makt bak kravene er det som skiller staten fra private virksomheter. Denne særstillingen kan begrunne et særlig stort behov for at politiet framstår som upartisk i blant annet religiøs sammenheng. Politiets spesielle rolle er også preget av at politiet har vide fullmakter og alle samfunnsarenaer som sitt virkefelt. Andre myndighets- og kontrollorganer har mer avgrensede oppgaver og ansvarsområder.

En gjenkjennelig uniform kan regnes som en sentral faktor for å etablere og gi legitimitet til polititjenestemennenes posisjon som myndighetspersoner som er satt til å forvalte lov og rett. På samme måte kan dommerkappen betraktes som en tydeliggjøring av dommerens posisjon som offentlig forvalter av lov og rett.

Det er imidlertid ikke klart hvorvidt politiet faktisk ville oppfattes som mindre nøytralt eller upartisk ved bruk av religiøse hodeplagg. Dokumentasjon om dette mangler. Det kan synes som om en del innlegg i den norske debatten bygger på en forhåndsoppfatning om hva bruk av religiøse plagg vil bety for nøytraliteten, uten at denne oppfatningen baserer seg på praktisk erfaring. Det ser også ut til å være vanskelig å få innblikk i slik erfaring; den er heller ikke tilgjengelig i de landene som har tillatt politiet å bære religiøse hodeplagg. Slik som uniformsreglementet i dag er utformet, vil en eventuell tilpasset uniformshijab eller uniformsturban eller lignende kunne inngå som «plagg av sivil modell som er approbert til både uniform og sivilt bruk». På denne måten kunne en ivareta hensynet til at politiet skal være korrekt uniformert, selv med tilpasninger til spesielle utforminger av hodeplagg. Det vil være politiuniformen som sådan som gir hovedsignalet om politibetjentens ansvarsområde og myndighet og lojalitetsbasis, ikke eventuelle tilbehør.

Det vil forekomme arbeidssituasjoner for politi der det vil være praktiske hensyn som tilsier at også slike uniformstilpassede plagg ikke kan brukes, for eksempel pga. bruk av verneutstyr, hjelm etc. Regler for slike situasjoner vil imidlertid da være basert på praktiske hensyn, ikke på symbolverdi.

Utvalgets medlemmer Bernt, Breistein, Fjellheim, Kaur, Leirvik, Reikvam, Sandvig, Skjælaaen, Strand, Stålsett, Sultan og Tumidajewicz mener at det er rimelig å gjøre egne vurderinger av politiet og domstolene, siden dette er offentlige institusjoner med en særlig posisjon og myndighet i fellesskapet. Tilliten til de deler av myndighetsapparatet som direkte forvalter lov og rett, er grunnleggende for samfunnets funksjon. Utvalget mener imidlertid at vurderinger av politiets og domstolenes nøytralitet og legitimitet må baseres på deres virke, ikke på enkeltdeler av uniformstilbehøret.

Disse medlemmer legger til grunn at spørsmålet om bruk av religiøse hodeplagg eller andre markører i politiet fortsatt bør avgjøres ut fra den vurderingsnorm som er angitt i dagens uniformsreglement, med utgangspunkt i at «plagg og effekter skalikke nyttes synlig sammen med uniformseffekter», men med adgang til å gjøre spesifikke unntak for «plagg av sivil modell som er approbert til både uniform og sivilt bruk».

Disse medlemmer mener imidlertid at hensynet til religionsfrihet og ikke-diskriminering tilsier at det bør gis bestemmelser om adgang til å benytte uniformstilpassede religiøse hodeplagg i politiet. Praktiske begrensninger vil kunne legge noen rammer for dette.

Ut fra de samme hensyn mener det samme flertall at det ikke bør innføres noe generelt forbud mot bruk av religiøse eller livssynstilknyttede hodeplagg eller symboler ved domstolene. Reglene for bruk av dommerkappe kan suppleres med bestemmelser om bruk av andre klesplagg og symboler.

Utvalgets medlemmer Haugland, Hompland og Melby er enig i at det som hovedregel må være full personlig frihet til å bære religiøse plagg og andre livssynstilknyttede symboler i det offentlige rom når det ikke skjuler identiteten og ikke hindrer den praktiske utførelsen av arbeid og oppgaver. Det gjenspeiler det kulturelle og religiøse mangfold i samfunnet.

Dette stiller seg imidlertid annerledes i valgte yrkesroller med myndighet til å utøve legitim fysisk makt og domsmakt på vegne av samfunnet. Da signaliserer uniformen og dommerkappen at en opptrer på grunnlag av gjeldende lov og rett og er nøytral i forhold til særinteresser og gruppespesifikke verdier.

Disse medlemmene anbefaler derfor ikke at det åpnes for religiøse hodeplagg eller andre livssynstilknyttede eller politiske symboler sammen med politiuniformen eller for juridiske dommere.

13.5.4 Utvalgets anbefalinger

Utvalgets grunnpremiss i denne saken er å verne om individers rett til å selv velge om og når de vil bruke religiøse eller livssynsbaserte plagg og symboler.

Utvalget anbefaler derfor at det som hovedregel bare skal være praktiske forhold, ikke en vurdering av mulig symbolsk betydning, som kan legges til grunn for eventuelle restriksjoner på bruk av religiøse plagg og symboler.

Utvalget vil imidlertid ikke foreslå endringer av de krav til identifikasjon som i dag finnes i bestemte situasjoner, for eksempel ved uttak av penger, ved passkontroll og ved flyreiser. Slike krav faller inn under praktiske begrensninger ved bruk av plagg.

Utvalgets flertall anbefaler at denne hovedregelen også skal gjelde for politi og domstolene. Dette innebærer at det åpnes for en uniformstilpasning av enkelte religiøse plagg og symboler til den ordinære uniformen, slik at dette er i samsvar med uniformsreglementets regler om sivile plagg approbert til uniformsbruk. Utvalgets flertall mener videre at det ikke bør innføres restriksjoner på bruk av religiøse plagg eller symboler ved siden av dommerkappen for dommere.

Utvalget anbefaler også at det vurderes en klargjøring av lovgivningen på området, slik at loven eksplisitt fastsetter en rett til å gi uttrykk for religion og livssyn gjennom klesdrakt mv., såframt det ikke finnes praktiske (saklige) grunner til å begrense dette. I dag utledes slike rettigheter av den alminnelige diskrimineringslovgivningen.

Utvalget anbefaler videre at offentlige institusjoner gjennomgår sin praksis og undersøker om det er hindringer i dagens uniformspraksis som ikke har tilstrekkelig begrunnelse. Det legges således aktivt til rette for bruk av religiøse plagg og symboler blant ansatte på sykehus, på skoler, universiteter og høgskoler og andre offentlige institusjoner, der dette er praktisk mulig, slik dette allerede er gjort for eksempel på Oslo universitetssykehus og i Forsvaret.

Utvalget mener at det vil være positivt å styrke kunnskapen om ulik tros- og livssynspraksis og om tolkning av religiøse symboler, særlig blant ledere og andre ansatte i offentlige institusjoner.

14 Livssynsåpne seremonirom

14.1 Innledning

Et livssynsåpent seremonirom er et rom eller et bygg som er utformet slik at mennesker fra ulike tros- og livssynssamfunn og mennesker uten noen tilhørighet til noe tros- eller livssynssamfunn kan ta rommet i bruk til sentrale seremonier, slik som for eksempel ekteskapsinngåelse eller gravferd. Et livssynsåpent seremonirom vil også kunne gi en åpen felles ramme for alle grupper i samfunnet ved felles minnemarkeringer ved for eksempel ulykker eller katastrofer. Seremonirommet skal dermed ikke ha utforming eller fastmontert utsmykking som gir det preg av en spesiell religion eller et spesielt livssyn, men det kan ha en fleksibilitet som gjør at rommet for en bestemt anledning kan tilpasses en konkret religion eller et konkret livssyn. Flyttbare religiøse eller livssynstilknyttede symboler kan brukes, og deler av rommet kan ha elementer som er av betydning for enkelte grupper, for eksempel retningsmarkører for bestemte himmelretninger.

Et livssynsåpent seremonirom bør som helhet framstå slik at det gir en verdig ramme for sentrale livsfaseriter, seremonier og markeringer i menneskers liv.

Utvalget velger å bruke benevnelsen livssynsåpent seremonirom, framfor det mer brukte livssynsnøytralt seremonirom. Utvalget ønsker med dette å vektlegge at et slikt seremonirom ikke skal være et sted der tro og livssyn ikke hører hjemme. Derimot skal dette kunne være seremonirom som skal kunne være åpent og tilgjengelig for ulike religioner og livssyn, for ulike tilrettelegginger til ulike seremonier. Det er også viktig at slike egnede og verdige lokaler finnes tilgjengelig for den økende gruppen av personer som velger å stå utenfor tros- og livssynssamfunn; disse har også behov for lokaler til livsfasemarkeringer.

Den norske kirke har en stor bygningsmasse som gir en mulighet for tilgjengelige seremonirom knyttet til Den norske kirke over hele landet. Andre tros- og livssynssamfunn har ikke en tilsvarende bygningsmessig infrastruktur. Det vil heller ikke være tenkelig med en tilsvarende landsdekkende utbygging av bygg knyttet til hver enkelt av øvrige tros- og livssynssamfunn. Det er heller ikke alle tros- og livssynssamfunn som har en tilsvarende tradisjon for å bygge og eie hus som Den norske kirke har. Ut fra dette framstår behovet for fleksible, verdige, livssynsåpne seremonirom eller -bygg i lokalsamfunnene som et anliggende for tros- og livssynspolitikken.

14.2 Prinsipielt utgangspunkt

Utvalgets mandat tar blant annet opp det kollektive ved tros- og livssynsfriheten, noe som peker mot behovet for steder å samles i for ritualer og markeringer:

Religion er også et kollektivt fenomen, og tros- og livssynsfriheten har derfor en kollektiv side. Den omfatter frihet til å komme sammen om religiøse formål, å delta i religiøse ritualer og den innebærer rett til å organisere et felles religiøst liv.

Utvalget blir dessuten eksplisitt bedt om å

Vurdere hvilken plass religion og livssyn bør ha i ulike offentlige institusjoner, blant annet med hensyn til religiøs og livssynsmessig betjening, tilgang til bønne-/seremonirom, særlige krav til mat, klesdrakt osv.

Utvalgets gjennomgang av grunnleggende prinsipper for tros- og livssynspolitikken i kapittel 9, peker blant annet ut disse prinsippene, som er av sentral betydning for dette temaet:

4. Det legges aktivt til rette for alle borgeres tros- og livssynspraksis

En aktivt støttende tros- og livssynspolitikk er et ledd i utvalgets mandat. Dette preger utvalgets arbeid og innebærer at en må gå aktivt inn i slike problemstillinger som tilgang til seremonirom av ulikt slag.

5. Likebehandling: Staten bør tilstrebe at enhver borger får – i prinsipp og i rimelig praksis – samme grad av støtte til sin tros- og livssynsutøvelse.

Prinsippet innebærer at alle borgere prinsipielt sett skal få samme grad av støtte og tilretteleggelse. Dette prinsippet kan ses opp mot tilgangen til passende seremonirom. For enkelte grupper vil det oppleves som urimelig at de ikke har tilgang til tilrettelagte eller nøytrale seremonirom i sitt lokalsamfunn eller innenfor bestemte institusjoner. Dette kan vurderes opp mot en likebehandlingsnorm. Samtidig legger utvalget til grunn at for eksempel den eksisterende bygningsmassen knyttet til Den norske kirke og særlige ordninger for å ivareta disse bygningenes kulturhistoriske verdi ikke i seg selv innebærer en manglende likebehandling. En videre utforming av politikk og tiltak for framtida må imidlertid forholde seg til et samfunn mer preget av livssynmessig mangfold.

8. Alle bør akseptere å bli eksponert for andres tros- og livssynspraksis i det offentlige rom.

Dette tilsier en åpenhet og respekt for møter med andres praksis. En slik prinsipiell åpenhet kan også tilsi – særlig i vårt klima – at en også må ha en fysisk og praktisk tilrettelegging for åpenhet i form av bygg og rom.

Dette betyr dermed ikke bare en åpenhet for bygging av spesielleog separate religiøse og livssynstilknyttede bygg, knyttet til bestemte retninger – men også en tilretteleggelse for livssynsåpne og felles rom, – både i lokalsamfunnet og for eksempel innenfor sykehus eller utdanningsinstitusjoner, med åpenhet og muligheter for alle.

En kan tenke seg to tolkninger av dette prinsippet sett i forhold til seremonirom. På den ene side kan en tenke seg at en må ha en toleranse for å møte andre religioners og livssyns symboler i et felles tilgjengelig seremonirom i lokalsamfunnet, og at det dermed ikke skal til noen særlig spesiell tilrettelegging for et felles seremonirom. I praksis vil dette i stor grad si at minoritetsreligioner forventes å vise toleranse for å benytte seremonirom med utpreget kristent preg, som eksisterende gravkapeller knyttet til Den norske kirke.

På den annen side vil utvalget framheve en tolkning av dette prinsippet som tilsier at vi alle må kunne være åpne for at felles seremonilokaler eller -rom i lokalsamfunnet kan ha en innretning og en bruk som er åpen og fleksibel for å tilpasses til ulike religioner, livssyn eller mer personlig pregede seremonier. Slik må det kunne være en åpenhet for at felleslokalene på en synlig og tilgjengelig måte blir brukt av ulike grupper på ulike måter til ulike tider. En slik tilnærming innebærer en viss bevissthet om tilrettelegging. Imidlertid innebærer det ikke nødvendigvis en nøytralitet i alle elementer, men heller en åpenhet og fleksibilitet som gjør at bygget eller rommet kan tilpasses til ulike gruppers behov og ønsker til ulike seremonier (se utdyping i 14.7).

Inneværende kapittel vil ha fokus på seremonirom/-bygg i lokalsamfunnet, mens tilgang til bønne- og seremonirom i offentlige institusjoner vil bli drøftet blant en rekke andre temaer i neste kapittel, kapittel 15.

14.3 Sakens bakgrunn

Livssynsåpne seremonirom er en sak som har vært drøftet gjentatte ganger i de seinere årenes samfunnsdebatt om tros- og livssynssituasjonen i Norge.

Det tverrpolitiske kirkeforliket fra 2008 slår under punkt 6, Livssynsnøytrale seremonier, fast:

Det skal igangsettes en utredning med sikte på lovfesting av et kommunalt ansvar for at livssynsnøytrale seremonirom finnes til bruk ved gravferd og ved ekteskapsinngåelse. Utredningen skal blant annet utrede spørsmålet om finansiering. (St.meld. nr. 17 (2007–2008): 68).

Gjønnes-utvalgets utredning om forholdet mellom stat og kirke presiserte at gravferdsseremonier lå utenfor deres mandat, men presiserte allikevel behovet for at det offentlige sørger for livssynsnøytrale eller fleksible seremonirom (NOU 2006: 2).

Kirkerådets stat/kirke-utvalg (Bakkevig I-utvalget) gikk på sin side prinsipielt inn for at det er et offentlig ansvar å sørge for at alle innbyggere får en verdig gravferd, og at gravferd skjer på måter som tilfredsstiller den enkeltes tro eller livssyn (Kirkerådets kirke/stat-utvalg 2002). For begge disse utvalgene var det altså primært gravferdsmarkeringer som sto i fokus med hensyn til dette temaet.

Stortingskomiteen som behandlet St.meld nr. 17 (2007–2008), legger kirkeforliket til grunn på dette feltet, men legger oppfølgingen mer opp til kommunenes vurdering. Kommunene blir oppfordret til å vurdere situasjonen konkret og lokalt – i samarbeid med de lokale tros- og livssynssamfunnene. Slik vektlegges en åpenhet for lokale tilpasninger i det videre arbeidet:

Komiteen viser til den politiske avtalen som ble inngått 10. april 2008. I den heter det:

«Det skal igangsettes en utredning med sikte på lovfesting av et kommunalt ansvar for at livssynsnøytrale seremonirom finnes til bruk ved gravferd og ekteskapsinngåelse. Utredningen skal blant annet utrede spørsmålet om finansiering.»

Komiteen mener det er naturlig at kommunen, i samarbeid med tros- og livssynssamfunnene på stedet, konkret vurderer ut fra lokale forhold og behov hva som vil være et egnet lokale. Et regelverk på området bør være praktisk orientert og gi rom for lokal tilpasning.(Innst. S. nr. 287 (2007–2008)).

Det har forut for kirkeforliket over tid vært ført en debatt om selve behovet for livssynsåpne seremonirom. Spesielt Human-Etisk Forbund har løftet fram dette behovet fra 1990-tallet og framover.

Verdikommisjonens sluttrapport løftet også fram nettopp dette behovet for fleksibel tilrettelegging for seremonier, her også med spesiell vekt på gravferdsseremonier. Utgangspunktet her var en presisering av at Norge er og kommer til å være et samfunn med flere religioner og livssyn. Verdikommisjonens prosjekt om tros- og livssynsdialog utfordret de politiske partiene til å utforme en helhetlig religions- og livssynspolitikk. Et av områdene som ble spesielt vektlagt, var dette: «Kommunene bør pålegges å disponere lokaler der det er mulig å legge til rette for gravferdsseremonier som er tilpasset de ulike tros- og livssynssamfunnenes behov.» (Verdikommisjonens sluttrapport bind 2 2001: 117).

En utredning om livsfaseriter, gjennomført på oppdrag fra STL, Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn, og lagt fram i 2009, gir et overblikk over ulike tradisjoner og behov, og gir også et visst bilde av behovet for slike livssynsåpne seremonilokaler innenfor ulike tros- og livssynsmessige miljøer. Rapporten gir et kunnskapsgrunnlag for politikk på feltet – og gir også en stemme inn i debatten ved å uttrykke ulike minoritetsbehov med hensyn til rammer for sentrale livsfaseriter. En del relevante deler av utredningen vil bli trukket inn i dette kapitlet.

14.4 Dagens situasjon – behov

Den norske kirke har kirkebygg i alle kommuner over hele landet. Den enkelte kommune har det økonomiske ansvaret for å finansiere bygging, drift og vedlikehold av kirkebygg, jf. kirkeloven § 15, mens det er Den norske kirke selv som forvalter byggene og driften.

Et tilsvarende landsdekkende nettverk av egne bygg for de øvrige tros- og livssynssamfunnene i landet finnes ikke. En del trossamfunn har egne bygg. Trossamfunn registrert etter 1970 har i mindre grad egne bygg. For mange vil det være lang avstand til et bygg knyttet til egen religion eller eget livssyn, og det kan dermed være behov for tilgang til egnede lokaler i lokalsamfunnet.

For livssynssamfunn uten tilsvarende tradisjon for å eie egne seremonibygg, og også for innbyggere som ikke er knyttet til noe tros- og livssynssamfunn, framstår det samme behovet for egnede, nøytrale, men verdige lokaler for markering av sentrale livsfaseriter. Andre typer lokaler, som gymsaler, lokale selskapslokaler etc. kan være kostbare å leie, og kan også oppfattes som å ha et mindre passende og verdig preg.

Rapporten Livsfaseriter gir en oversikt over sentrale livsfaseriter i 13 ulike tros- og livssynssamfunn37. Rapporten viser stor grad av fleksibilitet og tilpasningsvilje innenfor de mindre tros- og livssynssamfunnene, med hensyn til å finne løsninger for de ulike behovene knyttet til livsfaseriter.

I denne ene rapporten er det spesielt Human-Etisk Forbund, Bahà’í-samfunnet, Kristensamfunnet, Jesu Kristi Kirke av Siste Dagers Hellige, Holistisk samfunn og buddhistsamfunnene som peker på behovet for større tilgang til livssynsåpne seremonilokaler.

Samtidig er det verdt å merke seg at STL-rapporten viser at informantene i stor grad også rapporterer om andre behov med hensyn til seremonirom, seremonibygg eller tilrettelegging av gravlunder. Det er ikke alle som først og fremst er fokusert på behovet for livssynsåpne seremonirom.

For eksempel peker Den katolske kirke på ønsket om flere (katolske) kirkerom, og egne katolske gravlunder. Hinduene ønsker egne hindu-krematorier. Sikhene fremmer ønsket om hjelp til å etablere et nytt eget seremonilokale. Islamsk Råd reiser behovet for gravfelt drevet av muslimer for å ivareta spesielle krav med hensyn til gravferdsritualer.

Utvalget vil allikevel påpeke det behovet for livssynsåpne lokaler som framstår på bakgrunn av bredden i ulike tros- og livssynssamfunn med ulike tradisjoner og ritualer i Norge, og den geografiske spredningen av enkelte av disse, i tillegg til omfanget av innbyggere uten tilknytning til noe spesielt tros- eller livssynssamfunn.

Utvalget vurderer det slik at dette, sett i sammenheng med behovet de fleste mennesker har for å gjennomføre en del livsfaseriter lokalt der de bor, tilsier at det kan være en god løsning å arbeide for flere livssynsåpne seremonirom.

14.5 Spesielt om gravferder

Gravferdsordningen i Norge følger gravferdsloven, med endringer fra 2011 i tråd med kirkeforliket, jamfør redegjørelsen i kapittel 5. Kirkelig fellesråd i kommunene har ansvar for gravplasser og bygninger knyttet til gravplassene. Gravplassene er soknets eiendom. I noen få kommuner er det en kommunal gravferdsmyndighet og ikke kirkelig fellesråd som har ansvar for gravplassene.

Lovendringene i 2011 åpner for at tros- og livssynssamfunn i lokalsamfunnet kan gjennomføre egne innvielsesseremonier når nye gravplasser tas i bruk. Det vektlegges at slike innvielsesseremonier ikke må krenke andre (se gravferdsloven § 5). Videre er det innført en ordning der kirkelig fellesråd i hjemkommunen må dekke kostnadene dersom en innbygger trenger gravlegging i en grav spesielt tilrettelagt for religiøse og livssynsmessige minoriteter, utenfor hjemkommunen (se gravferdsloven § 6). Det presiseres også at det skal arrangeres årlige møter der behovene til de lokale tros- og livssynssamfunnene med hensyn til gravferder kan drøftes (se gravferdsloven § 23).

Utvalget behandler gravferdsforvaltningen i kapittel 18.

Gravferdene har imidlertid en egen seremoniell side. Dette gjelder både seremonier knyttet til et tros- eller livssynsmessig fellesskap og mer private seremonier knyttet til fellesskapet av familie og andre nære. For begge disse sidene av det seremonielle ved gravferder er det et behov for egnede lokaler.

Behovet for å kunne ivareta disse seremoniene på en måte som ivaretar hensynet til ulike tros- og livssynstilknytninger, er spesielt framtredende. Innenfor de ulike utvalg som tidligere har gitt innspill når det gjelder behovet for livssynsåpne seremonilokaler, for eksempel Verdikommisjonen, Bakkevig I-utvalget og Gjønnes-utvalget, har det vært spesielt med hensyn til gravferder dette behovet for lokaler har vært framhevet.

Det framstår dermed som om behovet for egnede livssynsåpne lokaler til bruk ved gravferder er spesielt stort. Gravferdsritualer og ritualer knyttet til døden står sentralt i de fleste tradisjoner. Dødsfall og derpå følgende gravferd gir ofte kort tid til planlegging og tilrettelegging, og det framstår derfor også som et sterkt behov at gode og brukbare lokaler finnes tilgjengelige i lokalsamfunnet. Gravferder kan også innebære behov for å samle mange mennesker, noe som stiller krav til egnede lokaler.

Spesielt ved gravferder kan det oppleves som påkrevet at lokalene er godt egnet, ikke bare ut fra størrelse og tilgjengelighet, men også med hensyn til verdighet. En gymsal eller liknende, som ellers vil kunne ha passende størrelse og et livssynsnøytralt preg, kan ikke alltid sies å ha en egnet grad av verdighet for en begravelse.

Flere av de tros- og livssynsorganisasjonene som har bidratt med informasjon til STLs rapport om livsfaseriter, melder om at det er en utfordring å finne egnede lokaler til sine seremonier. Dette er uttrykt som et ønske om livssynsåpne offentlige lokaler som kan tilpasses til den enkelte seremoni.

Det uttrykkes imidlertid også en rekke andre behov som i stor grad er knyttet til et ønske om mer kunnskap og forståelse fra majoritetssamfunnets side med hensyn til ritualer knyttet til dødsleie og begravelse. Dette gjelder for eksempel religiøse regler for tid mellom dødsfall og begravelse, men også regler om tilstedeværelse i krematorier, regler om urneoppbevaring, askespredning og kistepåbud. Flere grupper ønsker også egne gravlunder. De uttrykte behovene er altså mer vidtrekkende enn bare knyttet til etablering av mer livssynsåpne seremonilokaler.

14.6 Oppfølging etter kirkeforliket

Stortingets innstilling om punkt 6 i kirkeforliket presiserer at kommunene må stå for en konkret vurdering av løsninger lokalt. Enkelte kommuner har allerede gjort eller er i gang med slike konkrete lokale vurderinger ut fra egne lokale behov. Enkelte steder er også lokale livssynsåpne seremonilokaler etablert. Se boks 14.2.

Kulturdepartementet har ansvaret for en utredning som ivaretar punkt 6 i kirkeforliket, jf. avsnitt 14.3.

For budsjettåret 2012 er det satt av 7 millioner kroner på Kulturdepartementets budsjett til livssynsnøytrale seremonirom. Støtten foreslås videreført og økt med 3 millioner kroner for 2013. Støtten presenteres som en prøveordning. Departementet har i første omgang valgt ut tre fylker38 der det kan søkes om tilskudd fra disse midlene etter nærmere retningslinjer. Midlene kan brukes til nybygg, ombygging, modernisering og utsmykking av livssynsnøytrale seremonirom, men ikke til vedlikehold og drift. Kommuner, kirkelig fellesråd og frivillige organisasjoner, herunder tros- og livssynssamfunn, kan søke. Det stilles ikke krav om egenfinansiering innenfor ordningen, men opplyses at prosjekter med egenfinansiering kan bli prioritert.

14.7 Utformingskrav til et livssynsåpent seremonirom i et lokalsamfunn

Grunnleggende for et livssynsåpent seremonirom er at det er et rom eller bygg som skal kunne brukes av alle tros- og livssynssamfunn. Det må derfor ikke være permanent preget eller utsmykket i bestemte religiøse former.

Flyttbare religiøse og livssynsmessige symboler og gjenstander vil kunne brukes for den enkelte anledning. Det må være en enkel adgang til å flytte og oppbevare slike på stedet.

Et rom eller bygg som skal kunne samle til for eksempel gravferd eller til ekteskapsinngåelse, må kunne romme et tilstrekkelig antall mennesker. Det samme gjelder i høy grad for å kunne bruke lokalet til lokale minnemarkeringer ved spesielle hendelser.

Rommet eller bygget bør som helhet ha preg av verdighet. Det skal kunne være samlingsrom for mennesker ved viktige og høytidelige livsfaseritualer, eller ved sentrale felles markeringer som felles minnestunder i et lokalsamfunn. Rommet må derfor kunne gi plass for både sorg, glede, alvor og høytid.

Det finnes tradisjoner i noen trossamfunn, som i Den norske kirke39, for å vigsle sine egne lokaler. En kan tenke seg at for at et livssynsåpent lokale faktisk skal framstå som åpent for alle, bør det ikke være vigslet i noen spesiell religiøs tradisjon.

Et alternativ er å la ulike religiøse samfunn vigsle rommet hver på sin måte. Dette vil være i tråd med måten gravferdsloven åpner for ulike innvielsesseremonier ved etablering av nye gravfelt.40 En slik vigsling eller innvielser fra ulike religiøse eller livssynsmessige retninger må imidlertid ha som grunnleggende forutsetning at dette ikke innebærer noen form for reservasjon for egen religion eller eget livssyn. Et åpent felles rom må kunne være åpent for alle. En slik forutsetning er i tråd med prinsippet om gjensidig respekt som utvalget legger til grunn for sitt arbeid.41

STL-rapporten konkluderer på dette punktet med at et livssynsåpent lokale ikke skal være vigslet for bruk av et bestemt trossamfunn. Utredningen peker imidlertid på den usikkerheten som finnes med hensyn til betydningen av vigsling eller innvielse av rom for ulike grupper. For framtidig etablering av slike lokaler kan det være nødvendig med en tilgjengelig veiledning i slike spørsmål. Samtidig vil utvalget peke på betydningen av at de tros- og livssynssamfunn som er aktive i et bestemt lokalsamfunn, også selv finner egnede løsninger for felles tilrettelegging og bruk av felles lokaler.

Utvalget vil presisere at det grunnleggende for livssynsåpne felles seremonilokaler må være at de er åpne for alle og at det ligger en form for gjensidig gjestfrihet i tilnærmingen til de ulike brukerne av lokalet. Dette må være forutsetningen, uansett om en velger å la lokalene ikke være vigslet eller innviet av noen, eller om en åpner for vigsling/innvielser i ulike tradisjoner, men uten at dette fungerer ekskluderende.

En form for vigsling eller innvielse som innebærer en form for begrensning av andres mulighet til å bruke lokalet som seremonilokale, kan (eventuelt) bare finne sted i tros- og livssynssamfunnenes egne bygg og lokaler. For Den norske kirke, som forvalter en stor og verdifull materiell arv i form av kirkebygg og andre lokaler over hele landet, bygg som tradisjonelt har vært sentrale fellesrom for folket i det enkelte lokalsamfunn, kan det være en verdifull tilnærming å vektlegge kirkens åpenhet i lokalsamfunnet framfor en streng vektlegging av begrensninger.42 Utvalget vil oppfordre til en slik åpen og gjestfri tilnærming fra Den norske kirkes side. Utvalget vil derfor oppfordre Den norske kirke til en teologisk og juridisk avklaring av dette.

Det er viktig å minne om at det vil finnes bygg og rom i alle kommuner som vil kunne fungere som gode utgangspunkt for en tilretteleggelse for livssynsåpne seremonirom. En økt satsing på livssynsåpne seremonirom betyr dermed ikke nødvendigvis dyre nybygg. Det vil først og fremst innebære en bevissthet om tilretteleggingen. Utvalget ser at det i stor grad vil være aktuelt å gjøre tilpasninger av eksisterende rom og bygg for å oppnå livssynsåpne seremonirom. I noen tilfeller kan det være aktuelt med en kombinasjon med kommunale kulturhus. Andre steder kan det også tenkes gode interkommunale løsninger. Det er da viktig med en balansegang mellom ønsket tilrettelegging og en realistisk vurdering av hva som er rimelige tilpasninger i det enkelte tilfellet. Dette vil måtte tilpasses lokalt.

Når det gjelder krav til utforming av seremonirom i institusjoner – se kapittel 15.

14.8 Ulike modeller for løsninger

Det er mulig å skissere ulike veier videre for spørsmålet om lokale livssynsåpne seremonilokaler. Alternativene kan plasseres langs to akser. Den ene aksen spenner fra hvorvidt dette skal være en direkte lovpålagt oppgave for kommunene, til å være en frivillig oppgave for kommunene. Kirkeforliket peker ut en ordning med livssynsåpne rom som en lovpålagt ordning som et mål.

Den andre aksen gjelder finansiering. En kan tenke seg ulike øremerkede ordninger, for eksempel en søknadsbasert tilskuddsordning eller en finansiering fra kommunens frie midler.

En tilleggsdimensjon vil være omfanget av spesifiserte krav til slike lokaler. Utvalget vil her vise til punkt 14.7 ovenfor som skisserer en del grunnprinsipper for et slikt livssynsåpent lokale. Utvalget vil i tillegg støtte Stortingets vektlegging av at kommunene i samarbeid med lokale tros- og livssynssamfunn bør gjøre konkrete vurderinger av behov og muligheter i lokalsamfunnet.

Det kan legges inn som et krav til nye offentlige bygg som skal være egnet som forsamlingslokaler, at de innrettes slik at de kan fungere som livssynsåpne lokaler.

Utvalget peker på at som en bistand til en slik etablering av lokale livssynsåpne seremonilokaler kan det utarbeides en veileder. En slik veileder kan for eksempel gi retningslinjer for grunnleggende prinsipper for tilrettelegging av eksisterende lokaler og videre veiledning i forhold til ulike varianter av mer ambisiøse nybygg.

Når det gjelder de to aksene skissert ovenfor, vil det dannes ulike mulige kombinasjoner av disse. En lovpålagt ordning bør utformes slik at det er tydelig hvilke krav som stilles og hvordan en slik ordning kan følges opp. En mulighet vil være en form for klageordning til Fylkesmannen. En slik statlig pålagt og kontrollert ordning kan oppfattes som en utfordring i forhold til kommunalt selvstyre.

De livssynsåpne seremonilokalene som er tilrettelagt i ulike lokalsamfunn så langt, er etablert ut fra lokale initiativ og lokale behov, uten noen form for lovfesting og uten noen spesifisert statlig finansieringsordning. Dette er i tråd med Stortingets oppfordring til å finne lokale løsninger. Kirkeforliket på sin side peker ut at en skal sikte mot en lovfesting med en finansieringsordning. Et alternativ er, slik Kulturdepartementet gjør i budsjettåret 2012, å prøve ut en midlertidig støtteordning for å samle erfaringer til senere tiltak.

14.9 Utvalgets vurderinger

Utvalget ser behovet for å etablere livssynsåpne seremonirom i et større og mer landsdekkende omfang enn det hittil har vært gjort. Utvalget støtter kirkeforlikets oppfordring til et forsterket kommunalt ansvar for etablering av egnede seremonirom og bygg, tilpasset lokale forhold og lokale behov.

Utvalget vil videre støtte stortingsinnstillingens vektlegging av at det er det enkelte lokalsamfunn som må finne konkrete løsninger i samarbeid mellom kommunen og de aktuelle tros- og livssynssamfunnene på stedet. Det bør stilles krav til nye offentlige bygg som er ment som allmenne forsamlingslokaler, om at disse tilrettelegges slik at de kan fungere som livssynsåpne lokaler. Staten kan bidra med en utforming av en veileder til slike lokaler. Prøveordningen med økonomisk støtte til livssynsåpne bygg vil bidra til innhenting av erfaringer til en slik veileder og til eventuelle framtidige støtteordninger.

15 Tros- og livssynstjeneste i offentlige institusjoner

15.1 Innledning

Ifølge mandatet skal utvalget

Vurdere hvilken plass religion og livssyn bør ha i ulike offentlige institusjoner, blant annet med hensyn til religiøs og livssynsmessig betjening, tilgang til bønne-/seremonirom, særlige krav til mat, klesdrakt osv.

Den norske kirke har i dag hovedansvaret for religiøs betjening i offentlige institusjoner. Feltprestene, sykehusprestene og fengselsprestene tilhører normalt Den norske kirke. Dette ansvaret gir Den norske kirke en dominerende stilling. De fast ansatte institusjonsprestene har ikke bare oppgaver knyttet til religiøs betjening. Ved mange institusjoner har de også en rolle som rådgivere i etiske og religiøse spørsmål, for eksempel som medlem av kliniske etikk-komiteer ved helseforetakene eller som forsvarssjefens religiøse og etiske rådgiver. Ingen andre tros- eller livssynssamfunn er gitt en slik rådgiverrolle.

Både i Forsvaret og ved enkelte sykehus er det ordninger og prosjekter knyttet til religiøs betjening og tilrettelegging for personer som tilhører andre tros- eller livssynssamfunn. Det har vært en utvikling i retning av bedre ivaretakelse av religiøse og livssynsmessige behov hos personer som ikke tilhører Den norske kirke. Utvalget har vurdert om denne utviklingen bør settes i system og påskyndes gjennom statlig styring.

Religiøse og livssynsmessige tjenester, aktiviteter og tilrettelegging er særlig viktig i døgninstitusjoner der personer på en eller annen måte er nødt til å være. Dette vil særlig gjelde sykehus og andre deler av omsorgssektoren, fengsler og Forsvaret. Situasjoner med begrenset grad av valgfrihet kan imidlertid også oppstå i møte med den offentlige kriseberedskapen. I en ulykke, ved dødsfall eller ved annen krise kan skadede og pårørende ha behov for krisehjelp som også kan omfatte støtte fra personer tilknyttet tros- og livssynssamfunn. Det er for eksempel ofte praksis at den lokale presten i Den norske kirke går med dødsbudskap ved brå dødsfall. Det er i slike krisesituasjoner viktig å ta hensyn til de hjelpetrengendes egne behov og deres religiøse og livssynsmessige tilhørighet og tilby støtte som også i livssynsmessig eller religiøs forstand er passende og ivaretakende. Mennesker er da i en særlig sårbar situasjon, og det kan ikke forventes at de selv skal makte å vurdere alternativer eller være i stand til å velge eller velge bort støtte. Dette gjelder særlig det psykososiale støtteapparatet ved ulykker og andre kriser, herunder dødsbudskap. Utvalget har derfor også vurdert tros- og livssynssamfunnenes rolle i kriseberedskapen.

Vurderingene omfatter både offentlige institusjoner og private som utfører tjenester på oppdrag fra det offentlige. Vurderingene avgrenses mot institusjoner som ikke gir tilbud på oppdrag fra det offentlige. Slike institusjoner har pasienten eller klienten valgt på et fullt ut fritt grunnlag, og institusjonenes eventuelle religiøse eller livssynspregede grunnlag er derfor uproblematisk.

Skoleverket som offentlig institusjon har også en historie sterkt preget av Den norske kirkes særlige forhold til staten. Skolen er ikke en døgninstitusjon, slik som sykehus, sykehjem eller fengsel. På den annen side er skolebarn i stor grad forpliktet til å oppholde seg på skolen full skoledag, fem dager i uken. Måten den offentlige skolen tilrettelegger på for skolebarns egenstyrte religiøse og livssynsmessige praksis innenfor skoletiden, vil bli drøftet i dette kapitlet. Læreplan og skolens undervisning om religion og livssyn blir derimot tatt opp i kapittel 19.

Enkelte høyere utdanningsinstitusjoner har i dag tilbud om religiøs betjening, i hovedsak bestående av studentprester fra Den norske kirke. Dette reiser blant annet spørsmål om økonomisk likebehandling av tros- og livssynssamfunnene. I dagens system er dette ivaretatt ved at utgiftene til studentprestene er med i beregningsgrunnlaget for støtte til tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke.

Studenter har ikke det samme behov for religiøs og livssynsbetjening innenfor utdanningsinstitusjonen som offentlig institusjon som pasienter, innsatte og militært personell har. Studentene har mulighet til å delta i ordinære aktiviteter i sitt tros- eller livssynssamfunn, uavhengig av utdanningsinstitusjonen, på lik linje med arbeidstakere. Utvalget forutsetter imidlertid at norske utdanningsinstitusjoner praktiserer likebehandling av de forskjellige tros- og livssynssamfunnene når det gjelder tilrettelegging for religiøse og livssynsmessige aktiviteter

I punkt 15.2 presenteres de prinsipielle utgangspunktene som er mest relevante for vurdering av religion og livssyn i offentlige institusjoner. Utvalget drøfter her også den generelle bakgrunnssituasjonen på dette feltet. Deretter gjennomgår utvalget dagens situasjon i fengsler, Forsvaret, sykehus og øvrig helse- og omsorgssektor, skoler og høyere utdanningsinstitusjoner og kriseberedskapen i egne avsnitt. Hvert avsnitt avsluttes med utvalgets vurderinger og anbefalinger. Kapitlets siste avsnitt omfatter en del spesifikke spørsmål som gjelder på tvers av ulike institusjoner.

15.2 Prinsipielt utgangspunkt og utvalgets generelle vurderinger

I kapittel 9 vurderer utvalget hvilke prinsipper som skal ligge til grunn for tros- og livssynspolitikken. Følgende prinsipper er særlig relevante for vurderingen av den framtidige religiøse og livssynsmessige betjeningen og tilretteleggingen i offentlige institusjoner:

1. Tros- og livssynsfriheten beskyttes for alle.

2. Det legges aktivt til rette for alle borgeres tros- og livssynspraksis.

3. Likebehandling: Staten bør tilstrebe at enhver borger får – i prinsipp og i rimelig praksis – samme grad av støtte til sin tros- og livssynsutøvelse.

4. Alle bør akseptere å bli eksponert for andres tros- og livssynspraksis i det offentlige rom.

Tros- og livssynsfriheten skal beskyttes for alle. Det betyr at denne friheten også gjelder for innsatte i fengsler, personell i Forsvaret og pasienter på norske sykehus. De står i utgangspunktet fritt til å praktisere sin religion eller til å følge sitt livssyn og til å motta besøk fra egne religiøse ledere. Praktiske forhold setter likevel grenser for både utøvelse og besøk. Dette gjelder kanskje særlig i fengsel, der hensynet til sikkerheten veier tungt, og der de innsatte er pålagt restriksjoner basert på dom. Men også i Forsvaret, ved sykehusene og ved andre institusjoner kan hensynet til gjennomføringen av tjenesten og til sikkerheten legge begrensninger på religiøs praksis.

Medlemmer av Den norske kirke kan i dag få religiøs betjening av fengselsprester, sykehusprester eller feltprester som har institusjonen som sin faste arbeidsplass.

Religiøs betjening fra andre tros- og livssynssamfunn skjer etter innkalling av imam, prest, pastor, rabbiner eller annen religiøs eller livssynstilknyttet leder eller veileder i hvert enkelt tilfelle. De religiøse lederne fra andre trossamfunn har ingen formell status ved de aktuelle institusjonene. Kontakten med andre trossamfunn formidles vanligvis gjennom prestene fra Den norske kirke eller direkte av det øvrige personalet. Dette kan ses på som en utfordring av likebehandlingsprinsippet ovenfor.

Prinsippet om at alle bør godta å bli eksponert for andres tros- og livssynspraksis i det offentlige rom, kan peke mot at det ikke skal etableres tros- og livssynsfrie soner, men gis romslig adgang for at tro og livssyn kan være en del av dagliglivet også innenfor slike institusjoner, for eksempel med hensyn til klesdrakt, symboler, mattilbud og annet. Men prinsippet om tros- og livssynsfrihet innebærer også retten til ikke å tro og retten til å ikke ta del i religiøs eller livssynsmessig praksis. Det er denne balansen som må ivaretas i offentlige institusjoner. Her kommer eksempelvis betydningen av egnede lokaler for bønn eller seremonier og en livssynsuavhengig førstelinje inn.

Også i andre europeiske land har den religiøse og livssynsmessige betjeningen tradisjonelt vært utført av prester. I de fleste landene er det etablerte ordninger med fengselsprester, sykehusprester eller feltprester. I flere av landene er det imidlertid også etablert formell tilknytning mellom offentlige institusjoner og andre trossamfunn enn majoritetskirken. Dette kan være prester fra den ortodokse kirken, imamer eller rabbinere som har en fast tilknytning til Forsvaret, fengslene eller sykehusene. Relevante sammenligninger med situasjonen i andre land vil bli trukket fram under drøftingen av de enkelte institusjonene. Se også kapittel 6.

Utvalget legger til grunn at aktiv tilrettelegging for religiøs og livssynsmessig praksis kan ha stor betydning for den enkelte pasient, soldat, innsatt mv. Personene kan befinne seg i vanskelige og sårbare situasjoner på grunn av sykdom, lang avstand til familie og venner eller farlige oppdrag. I slike situasjoner er det ofte stort behov for eksistensielle samtaler, åndelig støtte og utøvelse av religiøse ritualer, noe som for mange krever tilgang til tros- og livssynsmessig betjening eller annen praktisk tilrettelegging. Fordi personene befinner seg i døgninstitusjoner, må betjeningen og tilretteleggingen skje ved institusjonen.

Utvalgets medlemmer Bernt, Fjellheim, Haugland, Kaur, Leirvik, Sandvig, Skjælaaen, Strand, Stålsett, Sultan og Tumidajewicz legger til grunn at tro og livssyn er så viktige deler av menneskers liv at det fortsatt bør være en del av virksomheten ved de offentlige institusjonene. I Forsvaret kan det i enkelte situasjoner være spørsmål om liv og død, særlig i farlige utenlandsoppdrag, jf. drøfting i kapittel 11. I fengslene er mennesker stengt inne uten ordinær kontakt med samfunnet. I sykehusene er mange alvorlig syke. Noen oppdrag haster, særlig ved alvorlig sykdom eller død. Det vil derfor være nødvendig å finne gode, lokale løsninger. Noen steder vil det være fornuftig å ha en fast tilstedeværelse av religiøs og livssynsmessig betjening, mens man for eksempel ved mindre institusjoner kan finne praktiske ordninger basert på tilkalling.

Utvalgets medlemmer Breistein, Hompland, Melby og Reikvam viser til at ordningen med å ansette prester i ulike statlige/kommunale/fylkeskommunale institusjoner og statlige foretak delvis er en konsekvens av statskirken. Den norske kirke har hatt monopol på stillinger som har hatt ansvaret for religiøs betjening i institusjoner. Personer som deler av livet er knyttet til institusjoner som brukere av institusjonens tjenester, har samme behov for religiøs betjening som resten av befolkningen.

Disse medlemmer mener at tros- og livssynsmessig betjening av brukere av offentlige tjenester skal skje på samme måte som for resten av befolkningen. Det er de ulike tros- og livssynssamfunn som skal yte tjenesten. For Den norske kirke blir det menigheten der institusjonen ligger. For andre tros- og livssynssamfunn med en annen struktur og organisering må tjenesten være en del av det samlede tilbudet disse samfunnene tilbyr sine medlemmer. Prester som i dag er ansatt i institusjoner, må overføres til aktuelle menigheter. For andre tros- og livssynssamfunn som ikke får tilskudd, må det utmåles et tilsvarende tilskudd som gis til Den norske kirke for denne tjenesten. Selv om personalet tilknyttet denne tjenesten ikke skal være ansatt i institusjonen, mener disse medlemmer at det kan inngås avtaler mellom de ulike institusjonene og tros- og livssynssamfunnene om hvordan tjenesten skal organiseres og praktiseres. På den måten kan tros- og livssynssamfunnet bygge opp nødvendig kompetanse på området og alle sikres likeverdig betjening. En samordning mellom de ulike tros- og livssynssamfunnene når det gjelder å tilby sine tjenester til offentlige institusjoner, kan for eksempel skje gjennom lokale STL-grupper.

Utvalget peker på at brukerne av offentlige institusjoner i dag har en mer sammensatt religiøs og livssynsmessig tilhørighet enn den gang dagens ordninger for religiøs betjening ble etablert. Antallet medlemmer i statskirken har gått ned, og det har vært en vesentlig økning i antall innbyggere som hører til andre tros- og livssynssamfunn. Antall innbyggere som ikke hører til noe tros- eller livssynssamfunn, øker også.

Utvalget mener dette krever endringer i den religiøse og livssynsmessige betjeningen i offentlige institusjoner. Dagens innretning og organisering av de religiøse tjenestene er i for stor grad tilpasset et samfunn der de aller fleste innbyggerne tilhører Den norske kirke. En aktiv tilrettelegging for alles tro og livssyn krever et større mangfold i de religiøse og livssynsmessige tjenestene.

Samtidig mener utvalget det er viktig å bevare den kompetansen som er bygd opp ved institusjonenes prestetjenester. Dette er avgjørende kunnskaper og erfaring i sjelesorg og annen religiøs betjening som ikke må gå tapt, men som må føres videre i en ny tros- og livssynstjeneste.

Endringene i befolkningens tilhørighet krever også på andre måter tilpasninger til religiøse og livssynsmessige behov. Religiøse ritualer, plikter og tradisjoner som tidligere var ukjente for den norske befolkningen, bør etter hvert bli en naturlig del av livet i sykehusene, Forsvaret og fengslene. Denne tilretteleggingen krever først og fremst kunnskap blant personalet ved de forskjellige offentlige institusjonene. I tillegg er det nødvendig med enkelte praktiske endringer i rutiner, utstyr og bygninger.

Den religiøse og livssynsmessige betjeningen og tilretteleggingen må bygge på et prinsipp om likebehandling av alle religioner og livssyn, jf. prinsippene ovenfor. Dette gjelder også når hensynet til gjennomføringen av tjenesten og til sikkerheten setter grenser for religiøs praksis. Utvalget understreker at tros- og livssynsfrihet er en individuell rettighet som ikke begrenses av for eksempel antallet som tilhører den enkelte religion eller det enkelte livssyn i en institusjon. På den annen side kan antall eller andre konkrete og praktiske forhold være saklige grunner som påvirker hvilket tjenestetilbud en kan tilby den enkelte og dermed kan dette også være faktorer som eventuelt begrenser et tilbud i en konkret situasjon.

Det er også viktig å se tros- og livssynsbetjeningen i sammenheng med den øvrige virksomheten ved den enkelte institusjonen. Her vil det måtte gjøres konkrete vurderinger knyttet til den enkelte virksomhet.

15.3 Kriminalomsorgen

15.3.1 Dagens situasjon

Innsattes tros- og livssynsfrihet er nedfelt i straffegjennomføringsloven § 23, Religion og livssyn: «Kriminalomsorgen skal gi innsatte mulighet til å utøve religion og livssyn.»

Bestemmelsen samsvarer med EMK artikkel 9, både når det gjelder retten til å praktisere sin religion og overbevisning, og når det gjelder mulige begrensninger. Så langt mulig må fengselet legge til rette for at innsatte kan utøve sin religion, herunder ha tilgang til prest, imam eller annen religiøs leder eller livssynsveileder. Hensynet til sikkerheten og medinnsatte kan imidlertid sette begrensninger.

Norsk kriminalomsorg skal også følge de anbefalte fengselsreglene fra Europarådet. Reglene fastsetter følgende om innsattes religionsfrihet:

22.1 Innsatte skal ha et næringsrikt kosthold som tar hensyn til deres alder, helse, fysiske tilstand, religion og kultur og til arten av arbeid som de utfører.

…

Religions- og livssynsfrihet

29.1 De innsattes religions- og livssynsfrihet skal respekteres.

29.2 Fengselsregimet skal så langt det lar seg gjøre tillate de innsatte å praktisere sin religion og å følge sitt livssyn, å overvære gudstjenester eller møter ledet av godkjente representanter for vedkommende religion eller livssyn, å få besøk av slike representanter for sin religion eller sitt livssyn og å være i besittelse av bøker eller litteratur om sin religion eller sitt livssyn.

29.3 Innsatte skal ikke tvinges til å praktisere en religion eller et livssyn, å overvære gudstjenester eller møter, å delta i religiøs praksis eller å motta besøk av representanter for noen religion eller noe livssyn. (Europarådets ministerkomité 2006).

Religiøs betjening i norske fengsler gis først og fremst av fast ansatte fengselsprester som er en del av personalet ved fengselet. Ingen andre tros- eller livssynssamfunn enn Den norske kirke har ansatte med fengselet som arbeidsplass. Representanter fra andre trossamfunn må gi religiøs betjening som besøkende.

Fengselsprestene tilsettes av Den norske kirke, men har arbeidsplass ved det enkelte fengsel. De er lønnet over kirkens budsjett og har den lokale prosten som sin nærmeste overordnede. Tjenesten utføres etter Den norske kirkes ordninger og liturgier.

I tillegg til de alminnelige kravene til å være menighetsprest i Den norske kirke kreves det vanligvis at fengselspresten har gjennomført Pastoral Klinisk Utdanning (PKU). Fengselsprestene må også være ordinert som prest i Den norske kirke.

Mange andre religiøse organisasjoner – i hovedsak kristne – er aktive i norske fengsler og i rehabiliteringen av innsatte. Noen fanger soner også deler av straffen i institusjoner med et religiøst verdigrunnlag, for eksempel knyttet til Frelsesarmeen (Fretex Elevator AS i Oslo), pinsevennene eller Kirkens Bymisjon.

Justisdepartementet og Kulturdepartementet har sendt ut et felles rundskriv om tros- og livssynsmessig betjening i fengslene. Rundskrivet understreker fengslenes ansvar for å gi innsatte mulighet til å utøve sin religion eller sitt livssyn:

De skal gis anledning til å delta i gudstjenester, søke sjelesorg eller motta andre religiøse eller livssynsmessige tjenester så langt dette ligger innenfor rammene av straffegjennomføringen. (Justis- og politidepartementet og Kultur- og kirkedepartementet 2009).

Rundskrivet påpeker også at Den norske kirkes utgifter til fengselsprestene inngår i beregningsgrunnlaget for tilskudd til de andre tros- og livssynssamfunnene. Staten gir således tros- og livssynssamfunnene støtte som kan benyttes til religiøse eller livssynsmessige tjenester i fengslene.

Rundskrivet fastsetter krav til representanter fra andre tros- og livssynssamfunn som skal utføre tjenester i fengsler. Representanten må dokumentere at han eller hun representerer det aktuelle samfunnet, og må vanligvis beherske engelsk eller norsk. Språkkravet gjelder imidlertid ikke for enkeltsamtaler med innsatte. Det kan også kreves politiattest som viser om representanten er tidligere straffet. Endelig må representanten ha gjennomgått opplæring i kriminalomsorgens regelverk, sikkerhetsrutiner, verdigrunnlag mv.

Videre fastsetter rundskrivet følgende om den religiøse og livssynsmessige betjeningen:

7. TJENESTENS ORGANISERING OG INNHOLD

a) Fellessamlinger:

Der det er mulig ut fra sikkerhetsmessige og bygningsmessige forhold, bør det etableres et fellesrom der de innsatte kan utøve religion eller livssyn i fellesskap med likesinnede, enten i form av mindre gruppesamtaler eller større samlinger. I henhold til § 3-9 i forskrift til straffegjennomføringsloven, skal fengselet føre kontroll med fellesskapet i fengsel med høyt sikkerhetsnivå, slik at de innsatte er under stadig tilsyn og kontroll. I fengsler med lavere sikkerhetsnivå vurderes behovet for tilstedeværelse av tilsatte av fengselets leder.

Bønn, opplesning av religiøse eller livssynsmessige tekster, herunder opplesning av liturgisk skrift, og eventuelle andre ritualer kan utføres på det språk tros- eller livssynssamfunnet finner hensiktsmessig. For øvrig skal samlingen gjennomføres på norsk eller engelsk.

b) Enkeltsamtaler:

Den enkelte innsatte skal ha mulighet for å be om kontakt med en representant fra et tros- eller livssynssamfunn for å motta sjelesorg eller ha livssynssamtale i enerom. Fengslene skal legge til rette for at slike enkeltsamtaler kan gjennomføres. Når innsatte har samtale i enerom med en representant fra et tros- eller livssynssamfunn på besøksrom eller liknende, skal ikke besøket regnes med i innsattes ordinære besøkskvote. Forøvrig gjelder ordinære regler for besøk, jf. punkt 3.34 i retningslinjene. Besøksmulighetene er til enhver tid begrenset av fengselets kapasitet. (Justis- og politidepartementet og Kultur- og kirkedepartementet 2009).

I tillegg skal innsatte som av religiøse grunner har behov for særskilt kost, få det så langt det er praktisk mulig. Dette ble understreket ved Stortingets behandling av Kriminalomsorgsmeldinga i 2009 (Innst. S. nr. 169 (2008–2009): 19, jf. St. meld. nr. 37 (2007–2008): 118).

Enkelte fengsler har en stor andel innsatte med tilhørighet til trossamfunn utenfor Den norske kirke.

15.3.2 Andre land

Danmark har hatt fast ansatt fengselsimam siden 1996, i tillegg til fengselsprestene. I dag har flere av de danske fengslene tilsatt fengselsimamer. Fengselsprestene og fengselsimamene formidler kontakt med andre religiøse ledere etter fangenes ønsker. I enkelte fengsler er det fast samarbeid med katolske søstre som gir fangene religiøs betjening.

Danske myndigheter arbeider med et nytt regelverk for religiøs betjening i fengslene. Endringene skal bidra til bekjempelse av ekstremisme og radikalisering blant fangene.

Det vurderes blant annet krav om at religiøse handlinger (gudstjeneste, fellesbønn mv.) som hovedregel skal foregå på dansk, video-opptak av all fellesbønn mv., som kringkastes til alle innsatte, og deltidsstillinger for imam ved alle fengsler og varetektsanstalter med mer enn 40 innsatte.

I den svenske kriminalomsorgen har alle institusjonene en nemnd som står for religiøs betjening til de innsatte, kalt Nämnden för Andlig Vård. Nemndene består hovedsakelig av prester i Svenska kyrkan eller frikirkene. Ved større fengsler har nemndene også medlemmer fra katolske, ortodokse og muslimske trossamfunn.

I Nederland er det ansatt både kristne, jødiske, hinduistiske og muslimske religiøse ledere og humanistiske sjelesørgere i fengslene.

I Belgia finansierer staten både kristne, muslimske og jødiske trossamfunns religiøse betjening i offentlige institusjoner som forsvar og fengsler.

I Tyskland har muligheten til å oppnevne religiøst personell til offentlige institusjoner vært forbeholdt de tradisjonelle trossamfunnene.

15.3.3 Vurdering og anbefalinger

Ved enkelte fengsler tilhører en stor del av de innsatte andre trosretninger enn Den norske kirke. Likevel består den faste religiøse betjeningen kun av prester i Den norske kirke. Dette kan gjøre det vanskelig å ivareta en likeverdig tros- og livssynstjeneste i fengslene.

Utvalgets medlemmer Bernt, Fjellheim, Haugland, Kaur, Leirvik, Sandvig, Skjælaaen, Strand, Stålsett, Sultan og Tumidajewicz foreslår derfor at det opprettes statlig finansierte stillinger for personell fra andre tros- og livssynsretninger, slik det er gjort i Danmark og andre europeiske land. Stillingene kan ha sin faste arbeidsplass ved et bestemt fengsel, men bør også ha en del ambulerende virksomhet. Den nærmere utformingen av stillingene bør skje i nært samarbeid med de relevante tros- og livssynssamfunnene. Det samme gjelder rekrutteringen til stillingene.

Stillingene bør finansieres ved å gjøre om enkelte av dagens stillinger for fengselsprester og ved opprettelse av nye stillinger for en periode.

Utvalgets medlemmer Breistein, Hompland, Melby og Reikvam viser til sin prinsipielle merknad under 15.2. Disse medlemmer mener at det må være det enkelte tros- og livssynssamfunns ansvar å betjene sine medlemmer i fengslene. Personer som skal gi livssynsmessig betjening, skal ikke være en integrert del av fengselet.

15.4 Forsvaret

15.4.1 Dagens situasjon

Forsvaret har fortsatt en særlig tilknytning til Den norske kirke, både når det gjelder aktiviteter, institusjoner og bygninger. Av aktiviteter kan nevnes kristne bønner ved oppstilling (bønn på linje), hilsningen Gud bevare kongen og fedrelandet mellom sjef og avdeling, feltgudstjenester, kirkeparade og kristne minnemarkeringer. Deltakelse i bønner, gudstjenester og kirkeparade skal være frivillig. Forsvarets generelle forhold til Den norske kirke drøftes i kapittel 11.

Videre har Forsvaret et feltprestkorps som er forankret i Den norske kirke. Korpset er administrativt underlagt Forsvarsdepartementet, kommandomessig under Forsvarsstaben. I kirkelige forhold er korpset underlagt Oslo biskop og er ett av ni prostier i Oslo bispedømme.

Feltprestkorpset har i 2012 59 fast ansatte. Av disse er det 53 feltpreststillinger, 4 yrkesoffiserstillinger og 2 sivile stillinger. Disse stillingene finansieres av Forsvaret selv. I tillegg er det inntil 10 hjemler for vernepliktige.43 Feltprestene i Heimevernet kommer også i tillegg. Utgiftene til prestetjenesten i Forsvaret tas ikke med i beregningsgrunnlaget for tilskudd til tros- og livssynssamfunnene, slik utgiftene til fengselsprestene og studentprestene blir tatt med. Prestene gjør tjeneste ved de forskjellige avdelingene i Forsvaret, både i Norge og i utlandet. Nesten alle feltprestene tilhører Den norske kirke, noen få er frikirkelige prester eller pastorer. Disse er under tilsyn fra eget kirkesamfunn. Det kreves ikke Pastoralklinisk utdanning (PKU), men etter tilsetting tilbys feltprestene flere typer relevant videreutdanning. Korpset ledes av en feltprost. Både feltprosten og de øvrige feltprestene har militær grad.

Feltprestkorpset har overordnet ansvar for tilrettelegging av all religiøs aktivitet i Forsvaret. Først og fremst skal korpset gi kirkelige tjenester til Forsvarets personell. Ifølge kgl.res. 22. okt. 1954 § 8 skal korpset «lede og utføre feltpresttjeneste i Forsvaret i samsvar med Den norske kirkes orden». Samtidig har korpset ansvar for at religiøs betjening av personell som ikke tilhører Den norske kirke, blir ivaretatt.

Forsvaret har en rekke kapeller. De fleste er vigslet til gudstjenstlig bruk for Den norske kirke.

Parallelt med en videreføring av Den norske kirkes særstilling har Forsvaret lagt til rette for religiøst mangfold og inkludering. Blant annet er det fastsatt et eget direktiv for tilrettelegging av religionsutøvelse (Forsvarets overkommando 2001)44 som særlig har betydning for tilhørige i andre trossamfunn enn Den norske kirke. Direktivet bygger på et ønske om at Forsvarets personell skal gjenspeile mangfoldet i befolkningen for øvrig.

Ved siden av en generell understrekning av retten til fri religionsutøvelse gis det konkrete regler om blant annet uniformstilpasninger, fri i forbindelse med helligdager og kosthold. Direktivet pålegger også kartlegging av den enkelte soldats behov for religiøst begrunnede tilpasninger.

Som hovedregel er det ikke tillatt å bære synlige sivile eller personlige effekter sammen med Forsvarets uniformer. Det er to unntak fra denne hovedregelen. For det første har feltpresten lov til å bære geistlig skjorte sammen med tjenesteuniformen. For det andre er det anledning til å bære såkalte ikke-diskutable religiøse symboler, for eksempel hijab eller turban. Forsvaret har også en liberal praksis når det gjelder permisjon til religiøse helligdager og pilegrimsreiser. Se også kapittel 13 om religiøse symboler og plagg og kapittel 16 om helligdagsregler og annen fri til utøvelse av tro og livssyn.

Forsvarets hjemmeside informerer også om tilpasninger i mattilbudet:

Forskjellige religiøse bakgrunner innebærer som regel ulike mattradisjoner. Kjøkkensjefene ved alle Forsvarets avdelinger skal servere alternativ kost, som for eksempel halal- eller vegetarmat, i tilfeller der hovedmenyen bryter med overbevisningen til enkeltindivider i personellet. Alternativ kost skal også serveres under øvelser og internasjonale operasjoner. (Forsvaret 2012).

15.4.2 Andre land

De fleste religiøse ledere som arbeider i det svenske og danske forsvaret, er prester fra majoritetskirken: Svenska kyrkan eller Folkekirken.

I Nederland er det ansatt både kristne, jødiske, hinduistiske og muslimske religiøse ledere og humanistiske sjelesørgere i forsvaret. I England og Frankrike har også forsvaret tilsatt religiøst personell fra både kristne, jødiske og muslimske trossamfunn. I Belgia finansierer staten både kristne, muslimske og jødiske trossamfunns religiøse betjening i offentlige institusjoner som forsvar og fengsler. I Spania er det inngått en avtale om religiøs betjening og tilrettelegging i forsvaret med både kristne, jødiske og muslimske trossamfunn.

I Tyskland har muligheten til å oppnevne religiøst personell til offentlige institusjoner vært forbeholdt de tradisjonelle trossamfunnene. De muslimske trossamfunnene har vært holdt utenfor den religiøse betjeningen. I den senere tid har det tyske forsvaret forsøkt å etablere en muslimsk religiøs tjeneste for sitt personell.

15.4.3 Vurdering og anbefalinger

Utvalget registrerer at Forsvaret har vært mer imøtekommende overfor religiøse behov enn for eksempel kriminalomsorgen (Furseth 2001). Dette bygger blant annet på Forsvarets mål om å rekruttere flere personer med innvandrerbakgrunn og behov for legitimitet i hele befolkningen.

På tross av denne målsetningen har Forsvaret enda ikke åpnet opp for tilsetting av religiøse ledere fra andre religioner enn kristendommen blant sitt faste religiøse personell. Spørsmålet har vært utredet, uten at dette så langt har resultert i en mer mangfoldig sammensetning av det religiøse personellet.

Utvalget mener at tros- og livssynssamfunn kan være til stede med personell på militært område. Utvalget mener at dagens sammensetning av feltprestkorpset er problematisk for likebehandlingen av forskjellige tros- og livssynssamfunn og at det må tilstrebes en større likestilling enn i dag. En kan ikke forsvare at det kun er kristne prester i den faste religiøse betjeningen. Særlig vil dette gjelde ved farlige oppdrag i utlandet. I slike situasjoner kan det være avgjørende med en fysisk tilstedeværende religiøs og livssynsmessig betjening, også til personell med ikke-kristen tro. Personer som skal ivareta tros- og livssynsbehov, bør i framtiden ha en bredere religiøs og livssynsmessig sammensetning. Det bør være betjening fra representanter fra andre tros- og livssynssamfunn enn de kristne. Representativitet i forhold til soldatenes behov er viktig. For en del trossamfunn, kanskje klarest eksemplifisert med Den katolske kirke, er bistand (for eksempel i form av sakramenter) avhengig av at det faktisk er en geistlig fra dette trossamfunnet som bistår. Profesjonell bistand uavhengig av trossamfunn vil da ikke være aktuelt. For andre tros- og livssynssamfunn vil en slik kobling ikke være tilstede og en kunne tenke seg profesjonelt ansatte livssynsbetjenter.

Utvalget mener at tros- og livssynsbetjening i Forsvaret bør knyttes til ulike tros- og livssynssamfunn. Det utelukker ikke at tros- og livssynsrepresentanter fra ulike samfunn kan være viktige ressurspersoner på tvers av livssyn. Det forutsettes også at det er ressurser i Forsvaret til å ivareta menneskelige behov, uavhengig av hvordan systemet for tros- og livssynsbetjening utformes.

Utvalget vil slå fast at det bør være en bredere religiøs og livssynsmessig sammensetning i Forsvaret.

Utvalgets medlemmer Bernt, Breistein, Fjellheim, Haugland, Kaur, Leirvik, Sandvig, Skjælaaen, Strand, Stålsett, Sultan og Tumidajewicz mener at det fortsatt bør være fast ansatt tros- og livssynspersonell i Forsvaret, men at det bør tilsettes religiøse representanter i Forsvaret fra andre religioner i tillegg til de kristne prestene og pastorene. I tillegg bør det vurderes stillinger for livssynsrådgivere.

Utvalgets medlemmer Hompland, Melby og Reikvam viser til sin prinsipielle merknad under 15.2. Disse medlemmer viser til at de tette bånd som har vært mellom Den norske kirke og Forsvaret, har gitt en ekstra legitimitet til Forsvarets virksomhet. Det kan ikke være et tros- og livssynssamfunns oppgave gjennom sin måte å organisere virksomheten på å ta stilling i kontroversielle politiske og etiske spørsmål. Disse medlemmer ser på ordningen med ansatte prester i Forsvaret som en forlengelse av statskirkeordningen. Disse medlemmer mener en ikke kan fortsette med en modell som gir Den norske kirke forrang framfor andre tros- og livssynssamfunn. Det må være det enkelte tros- og livssynssamfunns ansvar å betjene sine medlemmer i Forsvaret.

15.5 Offentlige sykehus

15.5.1 Dagens situasjon

I motsetning til i kriminalomsorgen og Forsvaret er det ingen særskilte nasjonale regler for religionsutøvelse på offentlige sykehus. Den alminnelige religions- og livssynsfriheten gjelder for både pasienter, pårørende og ansatte, men er ikke konkretisert i de spesifikke lovene, forskriftene eller instruksene (oppdragsdokumentene) som gjelder for sykehusene. Det er således opp til det enkelte helseforetak å bestemme den nærmere utformingen av religiøse og livssynsmessige tjenester, aktiviteter og tilrettelegginger på de enkelte sykehus.

Prestetjenesten

Alle helseforetakene har en prestetjeneste. Tjenesten er gjerne organisert som en felles tjeneste for flere sykehus, men med en eller flere prester ansvarlig for de enkelte sykehusene. Sykehusprestene er tilsatt ved og betalt av sykehuset. Prestene tilhører imidlertid Den norske kirke og står under kirkelig tilsyn fra biskopen. Sykehusene har vanligvis også et kristent kapell.

For tilsetting som sykehusprest kreves det vanligvis Pastoral Klinisk Utdanning (PKU), eventuelt at PKU gjennomføres etter tilsettingen.

Den typiske prestetjenesten tilbyr samtaler og sjelesorg til pasienter og pårørende og kirkelige handlinger på sykehuset. Prestene underviser og veileder personalet i for eksempel etiske, livssynsmessige og eksistensielle spørsmål. Ved enkelte av sykehusene er også prestene med i sykehusets tverrfaglige team rundt pasient og pårørende, for eksempel som medlem av palliativt team. Ved andre sykehus er det presisert at prestene ikke går inn i behandlende team (for eksempel ved St. Olavs Hospital).

Sykehusprestene er representert i nesten alle kliniske etikk-komiteer ved helseforetakene. Komiteene gir blant annet råd om konkrete etiske spørsmål.

Størrelsen på prestetjenesten varierer ved de enkelte helseforetakene.

Prosjekter rettet mot religioner og livssyn utenfor Den norske kirke

Ved blant annet St. Olavs Hospital og Oslo universitetssykehus er det prosjekter spesielt rettet mot pasienter og pårørende som hører til andre tros- og livssynssamfunn enn Den norske kirke.

Ved St. Olavs Hospital er det tilsatt en kulturkonsulent i 30 prosent midlertidig stilling. Han tilbyr samtaler om livssynsmessige og eksistensielle spørsmål på linje med sykehusprestene. Målgruppen er alle pasienter som har en annen kulturell bakgrunn enn norsk. St. Olavs Hospital fant det mest hensiktsmessig å velge en kulturkonsulent fra et religiøst muslimsk miljø, siden dette er den største religiøse grupperingen utenom kristendommen i Norge.

Kulturkonsulenten kan derfor tilby støtte til pasienter med muslimsk bakgrunn. Han gjennomfører ritualer innen islamsk tro i form av personlig bønn ved sykesengen, felles bønn eller organisering av rituell vask ved dødsfall. Kulturkonsulenten kan også formidle kontakt med representanter for andre tros- og livssynssamfunn. Videre underviser han de ansatte om blant annet kulturtradisjoner og ritualer ved sykdom og død. Han har kontortid ved sykehuset to dager i uken.

Pilotprosjektet Tros- og livssynsbetjening for pasienter og pårørende på sykehus er et samarbeid mellom Oslo universitetssykehus og Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn. Prosjektet startet opp i 2011. Målsetningen er å gi likeverdig tilbud om tros- og livssynsbetjening til alle pasienter og pårørende. Prosjektet er også ment å gi kunnskap som kan benyttes ved andre sykehus og offentlige institusjoner. Prosjektet tilbyr livssynsbetjening gjennom utdannede samtalepartnere. Det er etablert et ressursteam med deltakere fra forskjellige tros- og livssynssamfunn. Teamet gir tros- og livssynsbetjening og tilbud om samtaler til pasienter og pårørende og råd og veiledning til sykehuspersonalet. Deltakerne i teamet har gjennomgått et spesiallaget kurs, og de følges opp med regelmessige temakvelder. Videre har prosjektet etablert en nettbasert oversikt over tros- og livssynsbetjening og spesielle behov i ulike situasjoner, som ved for eksempel fødsel, nøddåp, stell av døde osv. Oversikten skal kunne brukes ved alle offentlige institusjoner der det er behov for å legge spesielt til rette for tros- og livssynsbehov. Det er også utarbeidet en oversikt over tilgjengelige rom til bruk for tros- og livssynsritualer ved Oslo universitetssykehus, med spesifisering av hva slags lokaler det er, og hva de er egnet for.

Prosjektet har en prosjektkoordinator i deltidsstilling. Koordinatoren organiserer prosjektet, kartlegger behov, utarbeider informasjonsmateriell og nettportal, veileder ressursteamet og skal være ressursperson for sykehuspersonalet. Prosjektet har fått 1 million kroner i støtte til sammen, fra Kulturdepartementet, Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet og Helse Sør-Øst RHF.

Noe av bakgrunnen for prosjektet ligger i rapporten Livsfaseriter (Plesner og Døving 2009), der det blant annet gjengis en undersøkelse av den religiøse tilretteleggingen ved tre sykehus. Det har også vært enkelthenvendelser fra ulike tros- og livssynssamfunn om mer organisert samarbeid med sykehuset. I tillegg har det vært pasienter som har bedt om alternative tjenester. Sykehuset har i slike tilfeller formidlet kontakt på mer uformell basis.

Undersøkelsen som gjengis i rapporten Livsfaseriter, tydet på at sykehuspersonell generelt har forholdsvis lite kunnskap om behovet for alternativ betjening, og at de føler seg usikre når slik betjening er ønsket. Et annet problem som ble tatt opp i undersøkelsen, var manglende tilgang til representanter fra ulike tros- eller livssynstradisjoner under sykehusoppholdet.

Annen tilrettelegging og informasjon

Ved en del sykehus er det et såkalt stillerom, til blant annet bønn. Rommene er fri for religionsspesifikke symboler og brukes av både ansatte, pasienter og pårørende fra forskjellige trosretninger eller livssyn. Det varierer hvilke andre tilpasninger som er gjort, for eksempel knyttet til vaskemuligheter og angivelse av retning for bønn. En del sykehus har også rom for rituell vask av døde.

Ved for eksempel Akershus universitetssykehus i Lørenskog er det både et kirkerom, et livssynsrom/stillerom, et særskilt tilpasset rom for rituell vask av døde og et gravkapell der kristne symboler lett lar seg fjerne. Livssynsrommet har vask, bønnematter, hodeplagg, religiøse bøker og retning for bønn indikert med pil.

Enkelte sykehus opplyser at pasientene tilbys mat tilpasset religiøse behov. Dette kan blant annet være kosher og halal eller at det tilbys minst en rett som er uten svinekjøtt eller vegetar.

Helsedirektoratet har utarbeidet Kosthåndboken – veileder i ernæringsarbeid i helse og omsorgstjenesten (2012). Utkastet inneholder et eget kapittel om religiøse og kulturelle kostholdshensyn. Veilederen peker blant annet på at måltidene må tilpasses absolutte religiøse krav. Dette kan være tilbud om annen mat med tilsvarende næringsverdi.

Sykehusenes informasjon om muligheten for kontakt med ulike tros- og livssynssamfunn er ulik og vanligvis svært kortfattet, se boks med eksempler. På sykehusenes hjemmesider står informasjonen vanligvis under prestetjenesten. På mange av sykehusene gis det imidlertid ingen informasjon om tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke på hjemmesidene.

Ved Oslo universitetssykehus gis det mer omfattende informasjon, blant annet om ulike tros- og livssynsriter.45 Det er også utarbeidet informasjonsmateriell på fem språk, inkludert norsk. Dette materiellet ligger lett tilgjengelig på sengeposter og poliklinikker. Avdelingene kan også laste ned materialet fra intranett. Helse-Bergen har utarbeidet et informasjonshefte til de ansatte om forskjellige religioner og trosretninger og særskilte religiøse behov, blant annet knyttet til mat og medisiner, bluferdighet, bønn, blodoverføring og ritualer ved død.

Den generelle satsingen på likeverdige helsetjenester

Tilpasninger til tro og livssyn kan også ses i relasjon til en mer generell satsing på likeverdige helsetjenester til minoritetsbefolkningen. Det vises blant annet til Nasjonal kompetanseenhet for minoritetshelse, prosjekter om kulturforståelse og kommunikasjon ved forskjellige sykehus, arbeid med å øke kulturkompetansen blant de ansatte og til etableringen av en egen utdanning for kulturveiledere ved Oslo-sykehusene. Utdanningen Veileder i flerkulturelt helsearbeid ble utviklet i et samarbeid mellom Oslo-sykehusene, Oslo kommune og Høgskolen i Oslo og Akershus som et prosjekt under likeverdsprosjektet. Utdanningen videreføres fra 2012 som et ordinært tilbud ved høgskolen.

Ved Akershus universitetssykehus er det også etablert et etnisk ressursteam som kobler kulturelle, religiøse og livssynsmessige behov. En slik kobling mellom tiltak for likeverdige helsetjenester og religiøs og livssynsmessig betjening finnes også i informasjonsheftet fra Helse Bergen, likeverdsprosjektet som ledes av Oslo universitetssykehus, og i prosjektet Kulturforståelse og kommunikasjon ved St. Olavs Hospital. Sistnevnte prosjekt er lagt til prestetjenesten og ledes av sykehusets hovedprest. Oslo universitetssykehus har i tillegg en egen stabsenhet som jobber strategisk med forankring av likeverdige helsetjenester internt i sykehuset.

15.5.2 Andre land

De fleste religiøse ledere som arbeider i det svenske og danske helsevesenet, er prester fra majoritetskirken: Svenska kyrkan eller Folkekirken.

Det danske Rigshospitalet og tre andre sykehus i København har etablert et etnisk ressursteam som består av 35 frivillige med forskjellig etnisk og religiøs bakgrunn. Teamet skal hjelpe personer med annen etnisk bakgrunn enn dansk med å få likeverdige tjenester fra helsevesenet. Teamet bistår også ansatte og pårørende og har religiøs tilrettelegging og betjening som en av sine oppgaver.

Det er tilsatt en egen prosjektkoordinator for det etniske ressursteamet. Prosjektkoordinatoren fungerer også som imam ved sykehuset, men dette skjer som frivillig og er ubetalt. Sykehusimamen formidler kontakt med andre imamer etter behov.

Sykehusene i det danske hovedstadsområdet har utarbeidet en egen religionsveiviser. Veiviseren beskriver de enkelte religionene, lister opp særlige forholdsregler for eksempel knyttet til mat, død eller bluferdighet og hjelper helsepersonellet med å formidle religiøs betjening til pasientene.

Den svenske staten gir støtte til religiøs betjening i helsevesenet fra andre trossamfunn enn Svenska kyrkan. Støtten fordeles gjennom Nämnden för statligt stöd till trossamfund (SST). I 2012 utgjorde støtten ca. 6 millioner svenske kroner. Det meste av støtten gikk til pastorer fra frikirken, men det er også gitt støtte til religiøs betjening i regi av katolske, ortodokse og muslimske trossamfunn.

I det engelske helsevesenet rekrutteres religiøst personell i forhold til befolkningens trostilhørighet. Sammensetningen og rekrutteringen av det religiøse personellet beskrives på hjemmesiden til National Health Service:

The vast majority are Anglicans, while others are from the Roman Catholic, Free churches or World Faiths. They are recruited in proportion to the belief patterns of the local population. However, the cultural mix of our society offers great variety of expression of spirituality and therefore healthcare chaplains require specialist training and knowledge before they are considered suitable for work within the context of a hospital. (NHS Careers, udatert).

I det franske helsevesenet utnevnes det religiøse personellet av nasjonale organisasjoner for de enkelte trosretningene. For eksempel utnevnes sykehusimamene av et nasjonalt muslimsk råd, som er anerkjent av franske myndigheter som representant for muslimene i Frankrike.

Nederland har kanskje det mest omfattende og mest etablerte systemet for religiøs og livssynsmessig betjening i Europa. I tillegg til kristne, jødiske, hinduistiske og muslimske religiøse ledere er det også tilsatt humanistiske sjelesørgere ved sykehus, på lik linje med hvordan det er i det nederlandske forsvaret og i fengslene. Videre er åndelig veiledning i samsvar med pasientens tro og livssyn en lovfestet del av den nederlandske spesialisthelsetjenesten. Det er fastsatt i loven om kvalitet i omsorgsinstitusjoner at når omsorgstilbudet krever at pasienten oppholder seg i institusjonen mer enn 24 timer, må omsorgstilbyderen sørge for at passende rådgivning er til stede i institusjonen.

15.5.3 Vurdering og anbefalinger

Utvalget vil legge vekt på at religiøs og livssynsmessig betjening i helse- og omsorgsinstitusjoner krever profesjonalitet og kompetanse. Personene som skal motta betjeningen, er i en særlig sårbar situasjon, kanskje med alvorlig sykdom og nært forestående død. Mottakerne kan også ha en utviklingshemming/-skade eller psykisk sykdom som krever en særlig høy aktsomhet hos den som skal forestå tros- og livssynsbetjeningen.

I denne sammenheng har dagens institusjonsprester en viktig kompetanse, ofte med spesialutdanning for denne typen tjeneste. De er profesjonelle både i sjelesorg overfor personer i sårbare situasjoner og i forhold til å ha sin virksomhet ved en helse- eller omsorgsinstitusjon. Samtidig er det slik at prestenes konfesjonelle tilhørighet, det at de tilhører Den norske kirke, nødvendigvis begrenser deres muligheter for å gi en fullverdig religiøs betjening til pasienter, pårørende og klienter som tilhører et annet tros- eller livssynssamfunn.

Utvalget går derfor inn for at den religiøse og livssynsmessige tjenesten ved sykehusene endres, slik at den bedre tar hensyn til annen tro og annet livssyn. Dette bør i hovedsak skje etter hvert som dagens sykehusprester slutter i sine stillinger. Utvalget foreslår imidlertid en overgangsordning der en for en periode legger inn en ekstrabevilgning til sykehus, slik at en kan rekruttere medarbeidere til religiøs og livssynsmessig betjening fra et bredere miljø i en overgangsperiode, inntil det blir flere ledige stillinger etter sykehusprestene.

Endringene kan skje på ulike måter og i ulikt tempo, tilpasset lokale forhold. En kan tenke seg at slike stillinger kan ha en overgripende konfesjonsuavhengig betegnelse. I mange engelskspråklige land har en chaplain en slik funksjon. Generelle kompetansekrav til slike stillinger kan utformes ikke-konfesjonelt. Helseforetakene kan velge mellom forskjellige former for organisering av tjenesten:

• Lyse ut slike stillinger uten krav om medlemskap i Den norske kirke eller noe annet spesielt tros- og livssynssamfunn, og ansette den best egnede etter en samlet vurdering der bl.a. forholdet mellom profesjon og konfesjon, arbeidserfaring og formal kompetanse må vektes på en transparent måte. Utgangspunktet for rangeringen er således kompetanse for tros- og livssynstjeneste ved sykehus. I denne forbindelse må det også legges vekt på at tjenesten skal ha en sammensetning av religiøst personell som i rimelig grad gjenspeiler den religiøse og livssynsmessige tilhørigheten til befolkningen i sykehusets opptaksområde. Det må framgå av utlysningsteksten at stillingen innebærer utøvelse av tro og livssyn, og at livssynsmessige bakgrunn eller tilhørighet vil bli vektlagt når dette er nødvendig for å sikre en viss representativitet.

• Ut fra det konkrete behov, øremerke hel- eller deltidsstillinger til søkere med en bestemt tros- eller livssynstilknytning, eksempelvis humanetisk, muslimsk, katolsk, frikirkelig eller fra Den norske kirke. Søkerne må innfri det generelle kompetansekravet, og forventes å ivareta de tverr-konfesjonelle funksjoner som legges til stillingen. Den konkrete stillingsbeskrivelsen tilpasses også det livssyn eller den konfesjon den ansatte tilhører, eller institusjonen konkret ønsker å etterspørre.

• Inngå samarbeidsavtaler med tros- og livssynssamfunn som forplikter seg til å sikre tilgang på kvalifiserte samtalepartnere på nærmere avtalte vilkår

Målet må være å få etablert en tros- og livssynstjeneste som består av medarbeidere med forskjellig religiøs og livssynsmessig bakgrunn, som samarbeider om tros- og livssynsbetjeningen, inkludert samtaletilbudet. Fordi majoriteten av den norske befolkningen fortsatt er medlem i Den norske kirke, vil de fleste ansatte i tros- og livssynstjenesten fortsatt ha tilknytning til denne kirken.

Utvalget mener at et større mangfold i tilbudet av tros- og livssynstjenester vil gi pasienter og tilsatte større tillit til at tjenesten ivaretar alle typer religiøse og livssynsmessige behov. Samlet vil dette gi tjenesten en bredere kompetanse i religiøse og livssynsmessige spørsmål, herunder tilrettelegging for religiøse behov. Dermed er tjenesten også i stand til å gi mer fullstendig veiledning og opplæring til det øvrige personalet om tros- og livssynsspørsmål.

En mer åpen rekrutteringsordning vil også styrke likebehandlingen av religioner og livssyn. Selv om alle tros- og livssynssamfunn har anledning til å besøke pasienter som ønsker det, gir det helt andre muligheter for en fullverdig tjeneste når det er sykehuset som formidler tjenesten og har ansvar for at den som møter pasienten, er spesielt utdannet for dette formålet.

Utgiftene til prestetjenesten ved sykehusene ligger ikke inne i beregningsgrunnlaget for statsstøtten til Den norske kirke. Tros- og livssynssamfunnene mottar derfor ikke økonomisk støtte til sin virksomhet i helse- og omsorgsinstitusjonene.

Norge har kommet kortere enn mange andre europeiske land når det gjelder tilpasning av den religiøse betjeningen til endringer i befolkningens religiøse tilhørighet. Mange andre land har tilsatt religiøse ledere fra andre trossamfunn enn majoritetskirken i sine fengsler, sykehus eller i Forsvaret. Dermed har den religiøse betjeningen av andre trossamfunn fått en helt annen status og tilgang til de offentlige institusjonene.

Antallet prestestillinger ved det enkelte helseforetaket varierer. Mange av helseforetakene har én til tre stillinger. I slike tilfeller kan det være vanskelig å sette sammen tjenesten slik at den gjenspeiler befolkningens tros- og livssynsmessige tilhørighet. Helseforetak med få prestestillinger bør derfor etablere en felles tros- og livssynstjeneste sammen med andre helseforetak. Tjenesten kan også baseres på en kombinasjon av hel- og deltidsstillinger, supplert med samarbeidsavtaler med mindre tros- og livssynssamfunn. Se også utvalgets anbefalinger mht. reisestøtte under 15.9.2.

Utvalgets forslag innebærer at de som arbeider i tros- og livssynstjenesten som hovedregel vil være tilsatt i helseforetaket. I mange tilfeller vil dette forutsette at helseforetaket og den som tilsettes, har et utstrakt samarbeid med relevante tros- og livssynssamfunn. I denne forbindelse må det også avklares hvilken tilknytning det må være mellom den tilsatte og vedkommendes trossamfunn. For eksempel kan det være nødvendig at den tilsatte står under teologisk tilsyn fra trossamfunnets side, mens alle andre sider av vedkommendes arbeid er underlagt helseforetakets styringsrett.

Utvalgets medlemmer Bernt, Fjellheim, Haugland, Kaur, Leirvik, Sandvig, Skjælaaen, Strand, Stålsett, Sultan og Tumidajewicz mener at helseforetakene har plikt til å sørge for en god og mangfoldig tros- og livssynsbetjening ved sykehusene.

Utvalgets medlemmer Breistein, Hompland, Melby og Reikvam viser til sin prinsipielle merknad under 15.2. Disse medlemmer mener at ordningen med at tros- og livssynsbetjeningen er en integrert del av helse- og omsorgsinstitusjoners virksomhet, bryter med flere grunnleggende prinsipper. Skal en fortsette en slik ordning, må det ansettes et stort antall fra ulike tros- og livssynssamfunn for å dekke behovet. Disse medlemmer mener dette vil bli praktisk vanskelig. Disse medlemmer mener at det er tros- og livssynssamfunnene som har ansvaret for å sørge for betjening ved sykehusene.

Utvalget mener at dersom erfaringene fra tros- og livssynsprosjektet ved Oslo universitetssykehus er positive, bør det følges opp med mer permanente ordninger for å sikre at pasientene møtes i sine ønsker om ulik tros- og livssynsbetjening. Dette gjelder særlig sykehus der forholdsvis store grupper av pasientene tilhører andre tros- eller livssynssamfunn enn Den norske kirke.

I tilfeller der det etableres tros- og livssynsteam med frivillige ressurspersoner fra tros- og livssynssamfunnene, må disse sikres opplæring og gis et vederlag for sine tjenester.

Tros- og livssynsbetjeningen kan ikke vurderes isolert fra annen virksomhet ved institusjonen. Denne betjeningen er, og vil alltid være, en liten del av den offentlige institusjonens virksomhet. Andre profesjonsgrupper, for eksempel psykologer eller psykiatere, er også viktige for ivaretakelse av livssynsmessige og psykososiale behov. Videre vil religion og livssyn være et av flere forhold som krever tilrettelegging ved den offentlige institusjonen. For eksempel kan det være behov for tilpasning til familiesituasjon og helsemessige forhold.

Det er også viktig å se tros- og livssynstjenesten i sammenheng med generelle tiltak knyttet til etniske minoriteter, for eksempel etniske ressursteam og kulturveiledere. Religion og livssyn må være med når det vurderes hvordan helsetilbudet skal tilpasses minoritetsgruppers særlige behov, og religiøs betjening må ikke utvikles isolert fra de bredere kulturelle tilpasningene.

Utvalget foreslår at helseforetakenes plikt til å etablere en mer mangfoldig tros- og livssynstjeneste nedfelles i de årlige oppdragsbrevene fra departementet.

15.6 Andre døgnbaserte helse og omsorgstjenester

15.6.1 Dagens situasjon

Helse- og omsorgsdepartementet har i rundskriv I-6/2009 understreket retten til egen tros- og livssynsutøvelse i den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Blant annet skal beboerne i sykehjem eller annen boform for heldøgns omsorg og pleie ha frihet til å leve i samsvar med sitt livssyn. Videre er rundskrivet en viktig presisering av utviklingshemmedes rett til tros- og livssynsutøvelse (Helse- og omsorgsdepartementet 2009).46

Den kommunale helse- og omsorgstjenesten må legge til rette for den enkeltes praktisering av egen tro eller eget livssyn, herunder samtaler om eksistensielle spørsmål. Dette forutsetter ansvar for å kartlegge behov hos den enkelte og kontakt med tros- og livssynssamfunn. Helse- og omsorgstjenesten må i den forbindelse inngå samarbeid med aktuelle tros- og livssynsorganisasjoner og den enkeltes sosiale nettverk, familie og lokalsamfunn.

Når det gjelder mennesker med utviklingshemming, bringer rundskrivet videre føringene fra Stortingets helse- og omsorgskomité:

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, mener at mennesker med psykisk utviklingshemning må sikres å kunne utøve sin tro eller sitt livssyn. Dette området kan lett bli oversett av personalet som yter omsorgstjenester. Mennesker med psykisk utviklingshemning eller som har nedsatt kommunikasjonsevne, har ikke samme mulighet til å formidle sine behov for tros- og livssynsutøvelse eller til å praktisere sin tro/sitt livssyn som andre uten bistand fra omsorgspersonell. Flertallet vil understreke at det er tjenesteyter som sammen med tjenestemottakeren og hans/hennes nærmeste som har ansvar for å tilrettelegge for tros- og livssynsutøvelse. Kartlegging av behovet for den enkelte på dette området, eventuell kontakt og samarbeid med tros- og livssynssamfunn, skal som andre viktige områder nedfelles i individuell plan for å sikre ivaretakelse av en viktig side i et menneskes liv. (Innst. S. nr. 150 (2006–2007)).

Det er i hovedsak Den norske kirke som gir prestetjenester ved de kommunale sykehjemmene. I tillegg er mange sykehjem eid og/eller drevet av religiøse eller diakonale organisasjoner og menigheter eller menighetseide stiftelser. Både de offentlige og de ideelt drevne sykehjemmene kan ha tilknyttet faste sykehjemsprester som står for det kirkelige og religiøse tilbudet til beboerne.

I rapporten Livsfaseriter (Plesner og Døving 2009) presenteres en undersøkelse av den religiøse tilretteleggingen ved to kommunale sykehjem i Oslo. Undersøkelsen viste et mangfold av religiøse behov hos beboerne. Særlig sentralt var behovet for religiøse ritualer ved avslutningen av livet. Ved innflytting kartla sykehjemmene beboernes trostilhørighet og ønsker om kontakt med tempel, kirke eller moské. Det ble også nedtegnet eventuelle ønsker ved livets slutt. I undersøkelsen kom det også fram personalets sentrale betydning i forbindelse med tilrettelegging for religiøse behov. De ansatte ved sykehjemmene hadde bakgrunn fra mange forskjellige kulturer og trosretninger og hadde derfor mye kunnskap om religiøse riter og tilpasninger.

Gjennom blant annet de regionale helseforetakene inngår staten kontrakter med institusjoner, stiftelser og organisasjoner i ideell sektor, mange av dem basert på et kristent verdigrunnlag. Dette omfatter blant annet institusjoner for behandling av psykiske lidelser, rusomsorg og rehabilitering, samt enkelte somatiske sykehus. En del av institusjonene har egne prestetjenester.

15.6.2 Vurdering og anbefalinger

Utvalget slår fast at tros- og livssynsfriheten gjelder for alle, også for beboere på sykehjem, mennesker med utviklingshemming, mennesker med demens og andre som har omsorgsbehov eller behov for personlig assistanse. Omsorgen skal ivareta hele mennesket, også åndelige og eksistensielle behov. Religiøst eller livssynsmessig arbeid overfor mennesker med spesielle omsorgsbehov eller behov for personlig assistanse krever imidlertid stor varsomhet og kompetanse.

I denne forbindelse understreker utvalget kommunenes ansvar for å følge opp de føringene som framgår av rundskrivet om rett til egen tros- og livssynsutøvelse, se punkt 15.6.1 (Helse- og omsorgsdepartementet 2009). Det er også viktig at kommunen nyttiggjør seg eksisterende veiledningsmateriale.

Etter hvert som befolkningen blir eldre, vil religiøs og livssynsmessig tilhørighet blant beboerne på sykehjemmene endres. I deler av landet vil en større andel av beboerne tilhøre andre tros- eller livssynssamfunn enn Den norske kirke. Dette gjør det nødvendig med andre religiøse og livssynsmessige tilpasninger og tjenester enn tidligere, blant annet ved livets slutt.

Enkelte kommuner har egne sykehjemsprester. Dette gjelder blant annet Oslo, Stavanger og Bergen. I slike kommuner vil utviklingen av befolkningens tros- og livssynsmessige sammensetning over tid gjøre det nødvendig med en mer mangfoldig tros- og livssynstjeneste. Dette vil blant annet innebære en mer åpen rekruttering av religiøst personell til denne typen stillinger, på linje med det utvalget foreslår for sykehusene.

Det offentlige har et ansvar for å legge til rette for at alle som mottar helse- og omsorgstjenester, også får mulighet til å utøve sin tro eller sitt livssyn i fellesskap med andre. Dette omfatter personer som mottar tjenester i eget hjem eller på institusjon.

Utvalget vil understreke det viktige i at barn og unge med nedsatt funksjonsevne skal ha samme mulighet til å delta som andre. Ansvaret for å sikre like muligheter til deltakelse, ligger både hos det enkelte tros- og livssynssamfunn og hos det offentlige.

Mange unge er avhengige av personlig assistanse for å kunne delta i et fellesskap. Utvalget vil understreke at om tros- og livssynsfriheten skal oppleves som reell, er det viktig at nødvendige hjelpemidler og personlig assistanse stilles til disposisjon for deltakelse i tros- og livssynssamfunnenes aktiviteter på linje med andre aktiviteter for barn og unge.

15.7 Utdanningsinstitusjoner

15.7.1 Dagens situasjon

Skoleverket

Den offentlige skolen driver ikke religiøs virksomhet, men skal undervise om religion og livssyn i tråd med opplæringsloven og læreplanverket. Se nærmere om skolens formålsparagraf i kapittel 11 og om skolens undervisning i kapittel 19.

Kristendomsundervisningen var opprinnelig skolens sentrale oppgave. Stortinget erklærte imidlertid ved vedtak av grunnskoleloven i 1969 at skolens kristendomsundervisning ikke lenger kunne anses som et ledd i kirkens dåpsopplæring.

I grunnskolen inngår religion og livssyn i dag i faget RLE, Religion, Livssyn, Etikk. Det er ordinære lærere som underviser i faget. Faget skal ikke være forkynnende. Fritaksrett i faget følger opplæringsloven § 2-3, og er dermed på linje med andre skolefag. Dette innebærer at elevene kan få fritak

…frå dei delar av undervisninga ved den enkelte skolen som dei ut frå eigen religion eller eige livssyn opplever som utøving av ein annan religion eller tilslutning til eit anna livssyn, eller som dei på same grunnlag opplever som støytande eller krenkjande.

Det er ikke anledning til å få fritak fra opplæring om kunnskapsinnholdet i et fag.

Skolegudstjenester omtales i kapittel 19. Hovedregel er at skolen kan la elevene delta ved gudstjenester, men foreldre må informeres og gis adgang til samtykke eller melding om fritak.

Skolen er imidlertid ikke bare et sted for planlagt undervisning. Elevenes religiøse liv kan også være en del av skolehverdagen på andre måter, for eksempel ved behov for samlingsrom eller bønnerom i friminutt. Dette er et mindre regulert område av skolehverdagen.

Det har vært flere eksempler på skoler som har nektet elever blant annet å starte religiøse elevgrupper, for eksempel et kristent skolelag, eller å få et rom for å samles til bønn i friminutt. Skoleledelsen har i disse tilfellene henvist til at skolen ikke skal være et rom for religiøs aktivitet. Andre skoler legger til rette for elevorganisering, også av tros- og livssynsgrupper, elevorganiserte andakter og stillerom for eksempelvis bønn. Praksis er altså varierende.

Kunnskapsministeren svarte våren 2012 på skriftlig spørsmål fra stortingsrepresentant Dagrun Eriksen om disse sakene at skolen skal være et sted for åndsfrihet og at alle former for diskriminering skal motarbeides. Statsråden vektla at det bør være åpning for at skoleelever på frivillig basis organiserer egen religiøs virksomhet, for eksempel i friminutt.

Høsten 2012 stanset skolebyråd i Oslo kommune planene om etablering av et stillerom ved Hellerud videregående skole. Rektor ved denne skolen ønsket å etablere et rom der elevene blant annet kunne be. Byråden begrunnet sitt pålegg med at skolen skal være en kunnskapsinstitusjon, ikke en religiøs institusjon.

Høyere utdanning

Høyskoler og universiteter samler ungdom og voksne i perioder av livet for høyere utdanning. Studenter har mulighet på lik linje med andre voksne til å oppsøke sine tros- og livssynssamfunn utenfor studiestedet, men kan også ha behov for eller ønske om å inkludere utøvelse av sin tro eller sitt livssyn i hverdagen på studiestedet. Mange flytter til nye steder for å studere og kan derfor være langt fra sine vanlige tros- og livssynsmiljøer. Utdanningsinstitusjonene legger ofte mye vekt på å bidra til et trygt og godt studiemiljø, et godt velferdstilbud og nødvendige tilbud til studenter med særlige behov. En del institusjoner har ansatte studentprester knyttet til Den norske kirke. Det finnes også kapeller knyttet til Den norske kirke på en del studiesteder. Mange studiesteder har også stillerom som kan brukes på tvers av livssyn.

Ved Universitetet i Oslo finnes flere kapeller, et enkelt innredet livssynsåpent «Rom for tro og tanke» og muslimske bønnerom til bruk for studentene. Det er også utarbeidet retningslinjer som legger til rette for bruk av bønnerom under eksamener. En gymsal er tilgjengelig for muslimsk fredagsbønn, der det er plass til flere studenter enn i et mindre bønnerom. Universitetet i Oslo har en egen ressursgruppe for religions- og livssynspraksis som har ansvar for å koordinere tiltak innenfor tros- og livssynsfeltet.

Studenters mulighet for tilrettelegging og tilpasning til religiøse helligdager i ulike religioner, drøftes i kapittel 16.

15.7.2 Vurderinger og anbefalinger

Skoleverket

Utvalget vil understreke at den offentlige skolen favner alle uansett religiøs og livssynsmessig tilhørighet. Skolen skal ivareta hensynet til religions- og livssynsfrihet og har som et av sine idealer, formulert i formålsparagrafen, at den skal arbeide for åndsfrihet. Skolen er ikke et sted for forkynnelse, men den skal heller ikke være et religionsfritt rom. Religions- og livssynsfrihet gjelder også for skolebarn, som må ha rett til å synliggjøre og utøve sin religiøse eller livssynsmessige tilhørighet også innenfor skolens ramme. Skolebarn må bli møtt med respekt for sin religion og sitt livssyn, og det bør utvises fleksibilitet i forhold til behov for religionsutøvelse, herunder muligheten for bruk av livssynsbaserte plagg og symboler og muligheten for elevinitierte samlinger for eksempel i friminutter, så framt dette ikke går på bekostning av undervisning, ro og orden. Dette følger av utvalgets prinsipper om at tros- og livssynsfriheten beskyttes for alle og at alle bør akseptere å bli eksponert for andres tros- og livssynspraksis i det offentlige rom.

Utvalget vil også vise til prinsippet om likebehandling. Dette må også innebære at andre religioner og livssyn enn majoritetsreligionen gis en likeverdig plass.

Utvalget anbefaler en romslighet i forhold til skoleelevers egen frivillige organisering av religiøse eller livssynsbaserte grupper og samlinger og i forhold til ønske om tilgang til rom for bønn og andre samlinger.

Høyere utdanning

Høyere utdanningsinstitusjoner er ikke døgninstitusjoner eller pålagte oppholdssteder slik som de øvrige institusjonene som drøftes i dette kapitlet. De representerer allikevel sentrale knutepunkter i mange, spesielt unge, menneskers liv gjennom sentrale overgangsår. Det må forventes av høyere utdanningsinstitusjoner at de også legger til rette for at det skal kunne finnes et mangfold av religiøs og livssynsmessig tilhørigheter, og at det gis rom for ulike behov på en fleksibel og likeverdig måte.

Utvalget vil vise til at studenter har mulighet til å oppsøke sine tros- og livssynssamfunn på lik linje med andre voksne i samfunnet. Samtidig er høyere utdanningsinstitusjoner en samlingsplass for mange i en egen fase i livet, og i det velferds- og tilretteleggingstilbudet som allerede eksisterer på høyere utdanningssteder, er det rimelig at også studenters tros- og livssynspraksis vektlegges. I denne sammenheng er også likebehandlingsprinsippet grunnleggende, slik at det i samme grad tilrettelegges for studenter fra ulike religioner og livssyn.

Utvalget mener det må være en selvfølge at den enkelte utdanningsinstitusjon er åpen for representasjon fra ulike tros- og livssynssamfunn, på linje med den representasjonen Den norske kirke har via studentprestkorpset.

Ut fra prinsippet om at tros- og livssynsfriheten beskyttes for alle, anbefaler utvalget at det legges til grunn en romslighet i forhold til tilrettelegging for praktiske behov knyttet til studenters tro og livssyn. Dette kan for eksempel innebære å legge praktisk til rette for at bønnerom kan oppsøkes under eksamen under tilsyn av eksamensvakt.

Utvalget vil også peke på behovet for å legge til rette for livssynsåpne stillerom på utdanningsinstitusjonene. Dette kan være enkelt tilrettelagte rom som kan være tilgjengelige for ulike samlinger og seremonier arrangert av studentene selv. De bør være nøytralt innrettet, eventuelt med lett tilgjengelige symboler og andre gjenstander som kan tas fram og ryddes vekk til ulike samlinger.

Utvalget vil henvise til regler om studenters rett til fri på egne religiøse helligdager i kapittel 16.

15.8 Kriseberedskap og dødsbudskap

15.8.1 Dagens situasjon

Det psykososiale støtteapparatet

Politi, brannvesen og den offentlige helsetjenesten er de sentrale aktørene ved kriser, ulykker og katastrofer. De tre redningsetatene knytter til seg eller innkaller andre fagprofesjoner etter behov. En slik profesjonsgruppe kan være prester, diakoner eller andre religiøse ledere.

Den offentlige helsetjenesten består av sykehusene og den kommunale helsetjenesten. Sykehusene behandler skadde og har i den forbindelse fagfolk som kan gi psykososial støtte til skadde og pårørende. Hovedansvaret for den psykososiale støtten ved katastrofer og større ulykker er imidlertid lagt til den kommunale helsetjenesten.

Mange kommuner har etablert egne kriseteam, enten alene eller sammen med andre kommuner. Etablering av kriseteam er også anbefalt av de nasjonale helsemyndighetene som et ledd i de lovpålagte kommunale beredskapsplanene. Kriseteamet har ansvar for den psykososiale støtten og består alltid av helsepersonell. Mange av kriseteamene har også en av Den norske kirkes prester som medlem. Se også boks om terroraksjonen 22. juli 2011 og Bærum og Hole kommunes kriseteam.

I informasjon om kriseberedskapen er det først og fremst fokus på Den norske kirke blant trossamfunnene. Det er lite informasjon om muligheter for hjelp fra andre tros- eller livssynssamfunn. Se for eksempel nettstedet www.kriser.no, der det er Den norske kirke som er den relevante samarbeidspartner, og ingen andre tros- eller livssynssamfunn er nevnt. Nettstedet er laget av Senter for Krisepsykologi AS. I den nye veilederen fra Helsedirektoratet, Veileder for psykososiale tiltak ved kriser, ulykker og katastrofer, er imidlertid andre tros- og livssynssamfunns rolle mer framhevet:

2.8 Kirken og andre tros- og livssynssamfunn

Den norske kirke har gjennom flere år arbeidet planmessig med sin rolle ved kriser, ulykker og katastrofer. Alle bispedømmene har egne planer som beskriver hvordan dette er organisert. Kirkerådet har det koordinerende ansvaret for katastrofeberedskapen i den norske kirke. Norges Kristne Råd og Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn (STL) legger til rette for beredskap i andre tro- og livssynssamfunn. Kriser, ulykker og katastrofer kan utløse bistand fra kommunalt psykososialt kriseteam der kirkelig personell vanligvis er representert, og der representant for annet tros- eller livssynssamfunn kan tilkalles. På hjemmesiden til STL kan en finne aktuelle representanter for ulike tros- og livssynssamfunn. Disse vil være behjelpelige med å finne fram til eventuelle lokale kontakter. Ved videre oppfølging fungerer presten ofte som bindeledd til representanten for vedkommendes eget trossamfunn og samhandler om ønskelig med disse. (Helsedirektoratet 2011: 33f).

Veilederen understreker også at kriseteamet må ha kompetanse til å ivareta innbyggere med innvandrerbakgrunn.

Dødsbudskap og annen varsling av pårørende

Politiet har ansvar for varsling av pårørende ved ulykker, kriminelle handlinger eller andre alvorlige hendelser. Dette følger av Politiinstruksen §§ 10-6 og 12-2.

Politiet ber ofte prester fra Den norske kirke om å gjennomføre den konkrete varslingen, herunder gå med dødsbudskapet til avdødes nærmeste. Ved en større ulykke kan prester tilknyttet hovedredningssentralene eller de lokale redningssentralene få delegert ansvaret for at pårørende blir varslet. Ifølge rundskriv fra Politidirektoratet skal presten blant annet være bindeledd mellom hovedredningssentralen, Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn. Presten skal skaffe seg oversikt over hvor de døde eller savnede kommer fra, «slik at han/hun kan forhåndsvarsle lokale prester og/eller andre tros- og livssynssamfunn om den meldingen som vil komme fra politiet» (Politidirektoratet 2007). Videre er stiftskapellanen ved det lokale bispedømmekontoret rådgiver for de to hovedredningssentralene.

Ved de lokale redningssentralene er det presten som er leder for de kirkelige tjenestene i en katastrofesituasjon. Presten skal også gi råd og støtte til den operative ledelsen. For at presten skal kunne gjøre et godt varslingsarbeid, skal Den norske kirke og andre lokale tros- og livssynssamfunn levere lister over aktuelle kontaktpersoner.

Unntak gjelder for skadde som blir innlagt på sykehus eller som dør i ambulansen på vei til sykehuset. I slike tilfeller er det sykehuset som er ansvarlig for varslingen.

Rundskrivet pålegger også politimesteren å utarbeide lokalt tilpassede rutiner for samarbeid med helsetjenesten, Den norske kirke og andre aktuelle tros- og livssynssamfunn. Blant annet har Oslo politidistrikt satt i gang et tverreligiøst beredskapsarbeid med seminarer om sorgarbeid og krisestøtte og en egen arbeidsgruppe.

I enkelte tilfeller er det særskilte politiprester som går med dødsbudskapet. Slike prester er ansatt ved tre av politidistriktene.47

15.8.2 Vurderinger og anbefalinger

Utvalget understreker at kommunehelsetjenesten og sykehusene er det primære apparat for psykososial støtte til overlevende og pårørende ved større ulykker og katastrofer. Helsetjenesten må imidlertid trekke inn tros- og livssynssamfunnene i planlegging av beredskapen og når det er nødvendig ved konkrete hendelser.

I dag er Den norske kirke det eneste tros- eller livssynssamfunnet som har en fast og integrert rolle i kriseberedskapen. Det vises til at prester fra Den norske kirke ofte er med i lokale kriseteam og er knyttet til både lokale og sentrale redningssentraler. Utvalget mener at denne organiseringen i større grad bør likebehandle Den norske kirke og de andre tros- og livssynssamfunnene.

En mulighet er at ingen tros- eller livssynssamfunn gis noen særstilling i form av fast medlemskap, men at de enkelte tros- og livssynssamfunnene bringes inn etter konkret behov. Kontakten bør i tilfelle gå direkte mellom helse- og redningspersonellet og tros- eller livssynssamfunnet, ikke via Den norske kirkes prester.

Utvalget har også vurdert om STL bør gis oppdrag i forbindelse med kriseberedskapen. I Sverige har SST en slik funksjon, både som rådgiver overfor sentrale myndigheter og organisasjoner og som kontaktformidler mellom enkeltkommuner og trossamfunnene. Sistnevnte oppgave synes som et meget ressurskrevende arbeid. Det er trolig mer effektivt å la pålegg og veiledning til kommunene om psykososial støtte ved kriser gå direkte fra nasjonale helsemyndigheter. STL kan bidra med råd og informasjon til helsemyndighetene, for eksempel om lokale representanter for tros- og livssynssamfunnene som kan kontaktes.

I Livsfaseriter anbefales det at politiet selv eller andre tros- og livssynsuavhengige offentlige representanter går med dødsbudskap. Utvalget er enig i denne anbefalingen.

Utvalget mener at hensynet til tros- og livssynsfriheten blir best sikret ved en livssynsuavhengig formidler av dødsbudskap, enten ved politi eller ved helsepersonell. Etter at budskapet er overlevert, kan politiet eller helsepersonellet i samråd med de pårørende vurdere om det er behov for bistand fra tros- eller livssynssamfunn. Den som gir dødsbudskapet, kan også ha med seg en liste over personer fra forskjellige tros- og livssynssamfunn som kan kontaktes.

Utvalget vil presisere at det er viktig at også profesjonelt politi og helsepersonell må ha opplæring i å ivareta menneskelige behov i en slik krisesituasjon og at de også kan videreformidle kontaktønsker til andre instanser ved behov.

I enkelte konkrete tilfeller kan det tenkes at politiet har sikker kunnskap om at de pårørende tilhører et bestemt tros- eller livssynssamfunn. I slike tilfeller mener utvalget det er uproblematisk at oppgaven med dødsbudskap delegeres til vedkommende samfunn. En slik delegering krever imidlertid at politi eller helsepersonell har avtalt nødvendige rutiner med de aktuelle samfunnene.

I forbindelse med kriseberedskapen understreker utvalget også behovet for inkluderende minnemarkeringer. Mange av markeringene vil være spontane og trenger ingen særskilt planlegging eller organisering. I tillegg forventes det mer offentlige markeringer i regi av myndigheter eller tros- eller livssynssamfunn. Slike offentlige markeringer er en viktig del av det psykososiale arbeidet etter en katastrofe eller annen alvorlig ulykke. Det er derfor viktig at planer for slike markeringer også er en del av kriseberedskapen. Etter utvalgets oppfatning er det viktig at tros- og livssynssamfunnene bringes med i arbeidet med å utarbeide slike planer. Utvalget viser til ytterligere drøfting av dette i kapittel 11.

15.9 Enkelte spesifikke spørsmål

15.9.1 Livssynsuavhengig førstelinje

I helse- og omsorgsinstitusjoner har pasientene og brukerne først og fremst kontakt med helse- og omsorgspersonellet. Dette personellet vil derfor være den viktigste førstelinjen når pasientene eller brukerne har religiøse eller livssynsmessige behov.

Når det er behov for tros- eller livssynsmessig betjening, kan personellet formidle dette behovet videre til institusjonens tros- og livssynstjeneste. Dersom institusjonen ikke har en slik tjeneste eller dette av andre grunner ikke er hensiktsmessig, kan helse- og omsorgspersonellet ta direkte kontakt med tros- eller livssynssamfunn som kan bistå pasienten eller brukeren.

Andre former for tilrettelegging for religiøse eller livssynsmessige behov kan ofte helse- og omsorgspersonellet ordne selv. Ved behov kan helse- og omsorgspersonellet be tros- og livssynstjenesten om råd eller praktisk bistand.

Tilsvarende kan fengselsbetjentene formidle behov og ønsker fra de innsatte videre til tros- og livssynstjenesten eller til aktuelle tros- eller livssynssamfunn. Videre har fengselsbetjentene og fengselsledelsen en viktig rolle i den øvrige tilretteleggingen for religiøs praksis.

På denne måten vil pasientene, brukerne og de innsatte kunne henvende seg til en førstelinje som først og fremst har livssynsuavhengige arbeidsoppgaver ved institusjonen. Pasienter, brukere eller innsatte kan selvsagt også velge å ta direkte kontakt med tros- og livssynstjenesten. Mange kjenner denne tjenesten fra før og finner det mest naturlig å ta direkte kontakt. Det er imidlertid viktig at alle pasienter, brukere og innsatte opplever at de kan velge mellom en livssynsuavhengig førstelinje og direkte kontakt med religiøst personell.

15.9.2 Reisestøtte

Selv om det åpnes for rekruttering av andre enn prester i Den norske kirke, kan det vanskelig tenkes en fast tros- og livssynstjeneste ved alle offentlige institusjoner som skal kunne dekke alle behov. Dette innebærer at tjenesten fortsatt må basere seg på at representanter for tros- og livssynssamfunn besøker pasienter, innsatte, soldater eller andre brukere av den offentlige institusjonen. Dette kan også være medlemmer av tros- og livssynsteam knyttet til enkelte institusjoner.

I en del tilfeller vil slike besøk innebære betydelige reisekostnader. Særlig vil dette gjelde besøk fra små trossamfunn som ikke er representert i alle deler av landet. Etter utvalgets oppfatning krever likebehandling av alle tros- og livssynssamfunn at de enkelte institusjonene, for eksempel et sykehus, bidrar til dekning av slike utgifter.

Utvalget foreslår at den enkelte offentlige institusjon skal ha plikt til å legge til rette for å hente inn ressurser og eventuelt betale for tilreisende representanter fra tros- og livssynssamfunnene ved behov, i forbindelse med tros- eller livssynsbetjening i fengsel, helse- og omsorgsinstitusjon eller i Forsvarets forskjellige avdelinger.

15.9.3 Utdanning av personell

Pastoralklinisk utdanning (PKU) er det mest sentrale utdanningstilbudet rettet mot religiøs betjening i offentlige institusjoner som sykehus, fengsler mv. Utdanningen kommer på toppen av ordinær preste- eller diakonutdanning og tilbys i et samarbeid mellom Menighetsfakultetet og forskjellige praksissteder. Selv om PKU først og fremst tas av prester og diakoner i Den norske kirke, er det også deltakelse fra andre kristne kirkesamfunn og Det Mosaiske Trossamfund.

Pastoralklinisk utdanning (PKU) gir etter- og videreutdanning i sjelesorg, både teoretisk og gjennom praksis ved sykehusene. Utdanningen gir 20 studiepoeng og gjennomføres ofte etter at presten har påbegynt tjenesten som sykehusprest mv.

Menighetsfakultet (MF) tilbyr også masterprogrammet Klinisk sjelesorg som bygger videre på grunnleggende nivå PKU. Masterprogrammet er på 120 studiepoeng. Mastergraden er en spesialistutdanning i sjelesorg. Etter gjennomført masterprogram er det mulig å utdanne seg til veileder i PKU.

I Forsvaret kreves det ikke at feltprestene har PKU. For vernepliktige feltprester kreves det kun at de er godkjent som prest eller forstander i et registrert trossamfunn. For de fast ansatte kreves det vanligvis at de oppfyller kravene til ordinasjon som prest i Den norske kirke.

Forsvaret legger imidlertid til rette for at feltprestene kan gjennomføre relevant etter- og videreutdanning under tjenesten. Blant annet kan de fast ansatte feltprestene gjennomføre PKU eller doktorgradsstudier, herunder treårig PKU i USA. I forbindelse med et prosjekt rettet mot Forsvarets veteraner, kan det bli etablert en militær pastoralklinisk utdanning.

I tilknytning til tros- og livssynsprosjektet ved Oslo universitetssykehus har det vært arrangert kurs i religiøs og livssynsmessig betjening av pasienter som ikke er medlemmer av Den norske kirke. Det første kurset ble avviklet høsten 2011, arrangert av Det teologiske fakultet ved Universitetet i Oslo på oppdrag fra STL og Oslo universitetssykehus. Etter fullført kurs kan kursdeltakerne bli medlemmer av et nyetablert ressursteam som skal bidra til tros- og livssynsbetjening og dialog med pasienter og pårørende ved sykehuset. Kurset gir også 10 studiepoeng på bachelor- eller masternivå.

Aktuelle kursdeltakere er religiøse ledere eller ressurspersoner og personer med helsefaglig eller annen utdanning eller erfaring som gjør at de egner seg spesielt godt til dette arbeidet. Alle medlemssamfunnene i STL har hatt anledning til å foreslå deltakere. Til kurset høsten 2011 ble det tatt opp 24 kursdeltakere. En drøy tredjedel av deltakerne var fra andre kristne samfunn enn Den norske kirke, ca. en tredjedel fra muslimske trossamfunn, mens de øvrige hadde bakgrunn fra HEF, Bahà’í og hinduismen, sikhismen og buddhismen.

I samarbeid med STL arrangerte St. Olavs Hospital våren 2012 et kurs for samtalepartnere fra ulike tros- og livssynssamfunn. Samtalepartnerne skal kunne tilkalles for pasientsamtaler ved sykehuset. Kurset hadde god oppslutning og deltakerne kom fra en rekke ulike samfunn. Kurset ble holdt som en del av prosjektet Kulturforståelse og kommunikasjon som har vært gjennomført på St. Olavs Hospital 2010–2012. Målsettingen for prosjektet har vært å sørge for at ansatte får innsikt i kulturforståelse og ferdigheter i kommunikasjon med mennesker fra ulike kulturer.

Den to-årige grunnutdanningen for fengselsbetjenter inneholder enkelte elementer knyttet til religion. Utdanningen gjennomføres ved Kriminalomsorgens utdanningssenter som ligger under Justisdepartementet. Som del av emnet Kulturforståelse skal opplæringen gi fengselsbetjentene kunnskap om hvordan religion preger vår måte å tenke og handle på. Som pensum er blant annet oppgitt europeiske fengselsregler vedtatt av ministerkomiteen i Europarådet, der det er gitt regler om religions- og livssynsfrihet og tilrettelegging for religiøs praksis.

I helse- og omsorgssektoren har det i de senere årene vært fokus på de ansattes kompetanse for profesjonsutøvelse i et flerkulturelt samfunn. Dette gjenspeiles blant annet i fagplanene for sykepleierutdanningen. Fagplanene inneholder ellers lite konkret om religiøs og livssynsmessig tilrettelegging.48

I Oslo-sykehusene og i Oslo kommune har ansatte tilbud om kurs i flerkulturelt helsearbeid arrangert av Høgskolen i Oslo og Akershus. Etter fullført kurs, er planen at ansatte brukes som kulturveiledere/diskusjonspartner i egen avdeling og klinikk.

Kursene er knyttet til det generelle arbeidet med å tilby likeverdige og integrerende helsetjenester til minoritetsbefolkningen, og i mindre grad til tro og livssyn.

Utvalget merker seg at de eksisterende utdanningstilbudene som er spesielt rettet inn mot arbeid med religiøs betjening i offentlige institusjoner som sykehus, fengsel og Forsvaret nesten utelukkende er tilpasset kristne religiøse ledere. Det finnes enkelte unntak, for eksempel opplæringstilbudet knyttet til tros- og livssynsprosjektet ved Oslo universitetssykehus, som også omfatter andre religiøse ledere og medlemmer av livssynssamfunn og kurset for samtalepartnere ved St. Olavs Hospital

I andre profesjonsutdanninger er det lite opplæring i religiøs eller livssynsmessig tilrettelegging. Fengselsskolen har noe opplæring som skal gi fengselsbetjentene forståelse for religiøs praksis. Profesjonsutdanningene for helsepersonell inneholder noe opplæring i flerkulturell forståelse, men lite konkret om religiøs tilrettelegging. Enkelte steder arrangeres det kurs i flerkulturelt helsearbeid for helse- og omsorgsarbeiderne, men kursene er lite rettet inn mot religiøs tilrettelegging eller betjening.

Utvalget mener at en god tilrettelegging for religiøse og livssynsmessige behov blant annet dreier seg om kompetanse og organisering. Ikke bare tros- og livssynstjenesten, men også det øvrige personalet ved institusjonen må ha kunnskap om ulike religiøse og livssynsmessige behov og hvordan det kan tilrettelegges for slike behov.

Personer som skal arbeide i tros- og livssynstjenesten, bør ha relevant videreutdanning. Dette er i dag tilgjengelig for prester og pastorer i form av Pastoralklinisk utdanning (PKU). Etter utvalgets oppfatning må lignende utdanning også gjøres tilgjengelig for religiøse ledere fra ikke-kristne trossamfunn og rådgivere fra livssynssamfunnene som ønsker å arbeide i fengsel, Forsvaret eller helse- og omsorgssektoren. Dette kan i første omgang være utdanningstilbud i utlandet, men bør på sikt være et tilbud som også gis ved norske utdanningsinstitusjoner.

Utvalget understreker at tros- og livssynstjeneste i institusjoner krever en egen type kompetanse. Det er ikke tilstrekkelig med erfaring som religiøs leder eller teologisk utdanning. Samtaler med personer i særlig sårbare situasjoner krever en spesiell kompetanse og forståelse for den situasjonen vedkommende er i.

Sikring av tilstrekkelig kompetanse blant det øvrige personalet bør skje på tre måter. For det første bør det være godt utviklede manualer med informasjon og prosedyrer som de ansatte kan slå opp i ved behov. Mange sykehus er allerede godt i gang med dette arbeidet. Informasjonen og prosedyrene bør imidlertid utvikles videre, og bli innarbeidet ved alle offentlige institusjoner. I denne forbindelse viser utvalget til den nettjenesten som er etablert av tros- og livssynsprosjektet ved Oslo universitetssykehus. Her finnes en oversikt over tros- og livssynsrutiner med lenker videre til mer informasjon. Informasjonen skal kunne brukes der det er behov for tilpasninger til tro og livssyn.

For det andre må tros- og livssynstjenesten fortsatt gi veiledning til det øvrige personalet. Dette kan skje i form av kurs for de ansatte eller ved løpende veiledning i konkrete situasjoner. Utvalget går ut fra at denne veiledningsfunksjonen vil bli styrket gjennom en mer mangfoldig sammensetning av tros- og livssynstjenesten, slik det foreslås ovenfor.

For det tredje må tro og livssyn tas med i den generelle opplæringen i kulturforståelse. Dette gjelder i både etter- og videreutdanningen av de ansatte og i de relevante profesjonsutdanningene.

Informasjon om tilrettelegging og tilpasninger må også gis direkte til brukerne av institusjonen, for eksempel beboere, pasienter eller innsatte. På institusjonens hjemmeside må det informeres om praktiske tilpasninger som tilbys, og hvordan brukerne kan få tilgang til religiøs eller livssynsmessig betjening. Enkelte sykehus er allerede i gang med dette informasjonsarbeidet. Resultatet av arbeidet bør kunne benyttes ved andre institusjoner.

Det er også avgjørende at alle institusjonene vedlikeholder en liste med personer i de enkelte tros- og livssynssamfunn som kan kontaktes ved behov for tros- eller livssynsbetjening.

15.9.4 Mat i offentlige institusjoner

Ivaretakelse av religiøse behov krever også enkelte andre praktiske tilpasninger. Dette er særlig knyttet til mat og rom for bønn og religiøse ritualer. På samme måte som det er et innarbeidet regelverk for dette i Forsvaret og i fengslene, mener utvalget at mattilbudet i sykehus og andre institusjoner for døgnbasert omsorg må ta hensyn til religiøse behov.

Når det gjelder skoleverket, mener utvalget at det må tas hensyn til religiøse behov i matservering på skolefritidsordning og på skolekjøkken. Dersom det her ikke finnes gode alternativer for barn, vil barna kunne bli satt i en svært vanskelig situasjon.

15.9.5 Rom for religiøs og livssynsmessig aktivitet

Utvalget viser til prinsippet om at alle bør akseptere å bli eksponert for andres tros- og livssynspraksis i det offentlige rom. Utvalget mener at tro og livssyn er normale menneskelige fenomener som ikke skal stenges ute fra det felles samfunnslivet som foregår innenfor offentlige institusjoner eller i den øvrige offentlige sfære. Innenfor offentlige institusjoner der mennesker oppholder seg over lengre tid eller store deler av dagen (jf. skoleverket), vil det kunne være behov for å etablere egnede rom for tros- og livssynsmessig aktivitet. Disse trenger ikke være egne tilrettelagte rom for bestemte religioner, men gjerne livssynsåpne stillerom som kan være i fleksibel bruk for ulike grupper. Se også drøfting av dette som et generelt lokalsamfunnstiltak i kapittel 14.

Særlig ved bygging av nye sykehus eller andre institusjonsanlegg bør det legges inn muligheter for at alle religioner kan få sine behov ivaretatt. For eksempel bør det i nye sykehusanlegg være et eller flere livssynsåpne rom for bønn og andre religiøse og livssynsmessige ritualer. Der det er nødvendig, bør det også være rom med særlige tilpasninger for rituell vask av døde. Rommene bør utformes i samarbeid med STL og lokale tros- og livssynssamfunn.

Institusjonene bør også vurdere om det kan etableres denne typen rom i eksisterende anlegg. Utvalget viser til drøftingen under 15.7 om utdanningsinstitusjoner og peker på at det på lik linje med andre selvvalgte aktiviteter i friminutt og annen fritid på skolen bør være mulig å bruke rom til religiøse og livssynsmessige aktiviteter.

16 Helligdagsregler og annen fri til utøvelse av tro og livssyn

16.1 Innledning

Medlemmer av ulike tros- og livssynssamfunn har ulike behov for fri til helligdager og annen utøvelse av religion og livssyn. Både omfang, tidspunkt og religiøs betydning kan variere fra samfunn til samfunn.

Samlet sett er et stort antall av årets dager helligdag eller høytidsdag i en av verdensreligionene. Det vil derfor være vanskelig å fastsette at alle religioners hellig- eller høytidsdager skal være offisielle helligdager og dermed også generell fridag i Norge.

Dersom det fortsatt skal være bestemte felles offisielle helligdager, må det foretas et utvalg av mulige dager. Så langt er det majoritetskirkens helligdager som har blitt valgt i Norge.

Behovet for fri er ulikt i de ulike tros- og livssynssamfunnene. Det varierer også hvorvidt det er en spesifikk plikt å overholde bestemte helligdager. Mens det i noen trossamfunn er plikt til ikke å arbeide på helligdager eller bestemte tidsrom i uken (sabbat), er det i andre trossamfunn tilstrekkelig at man deltar i gudstjeneste, fellesbønn eller annet religiøst ritual til bestemte tider eller bestemte dager.

Dette kapitlet presenterer og drøfter gjeldende ordning for helligdager i Norge. Ordningen sammenlignes med ordningen i noen andre land og ses i forhold til enkelte dommer fra EMD. Utvalget har vurdert dagens utvalg av hellig- og høytidsdager i Norge, arbeidsgiveres plikt til tilrettelegging for fri til religiøse aktiviteter, og spesielt utdanningsinstitusjoners ansvar for slik tilrettelegging for studenter. Utvalgets vurderinger og anbefalinger presenteres under 16.5.

16.2 Prinsipper

To av punktene i prinsippkapitlet kan brukes som utgangspunkt for utvalgets vurderinger:

1. Det legges aktivt til rette for alle borgeres tros- og livssynspraksis.

2. Likebehandling: Staten bør tilstrebe at enhver borger får – i prinsipp og i rimelig praksis – samme grad av støtte til sin tros- og livssynsutøvelse.

Hensynet til tros- og livssynsfriheten må veies mot andre sentrale samfunnshensyn, som et velfungerende arbeidsliv og felles utdanningstilbud, sikkerhet, helse og hygiene og upartiskhet. Når det gjelder helligdager og annen fri til utøvelse av tro og livssyn, må tros- og livssynsfriheten særlig veies mot praktiske hensyn i arbeidsliv, næringsliv og utdanningssektoren. Samtidig vil mindre målbare hensyn også spille inn i form av de eksisterende offisielle helligdagenes kulturelle og religiøse betydning.

16.3 Gjeldende ordning

16.3.1 Norske offisielle helligdager

I tillegg til søndagene er det åtte offisielle helligdager i Norge.49 Alle helligdagene er fastsatt med bakgrunn i Norges kristne tradisjon. Ingen religiøse høytidsdager fra andre trosretninger eller religioner ligger til grunn for offisielle norske helligdager.

Tradisjonelt har helligdagene både hatt en religiøs og en sosial funksjon; de skulle være en dag for gudstjeneste, en dag for nødvendig hvile, og de skulle legge til rette for at folk skulle kunne markere helligdager og høytidsdager i fellesskap, ved at de fleste hadde arbeidsfri på samme dag.

De fleste arbeidstakere har fri på søndager og andre offisielle helligdager, jf. arbeidsmiljøloven § 10-10. Arbeid på søn- og helligdager er bare tillatt i særlige tilfeller, for eksempel når arbeidets art gjør det nødvendig med helgearbeid. Videre kan den enkelte arbeidstaker og arbeidsgiver avtale arbeid på søn- og helligdager, mot tilsvarende fri på andre dager som etter arbeidstakerens religion er helligdag eller høytidsdag.

Arbeid på offisielle helligdager er vanligvis ekstra betalt.

På offisielle helligdager er det forbudt med utilbørlig larm; helligdagsfreden skal vernes. Det er også et delvis forbud mot offentlige arrangementer, og butikker skal som hovedregel holde lukket. Lovregulerte frister løper normalt ikke ut på en offisiell helligdag.

I praksis er det heller ikke undervisning eller eksamen på slike helligdager.

16.3.2 Ulike religioners helligdager

Lov om trudomssamfunn § 27a gir rett til fri i to dager for alle som ikke tilhører Den norske kirke. De to fridagene kan benyttes til å feire helligdag eller andre religiøse høytider innen egen religion. Rettigheten gjelder i forhold til arbeid, skolegang, tjenesteplikt og lignende.

Loven krever ikke at arbeidstaker, elev, tjenestepliktig mv. legger fram noen form for bevis på religiøs tilhørighet.

I arbeidslivet kan det kreves at de tapte timene jobbes inn igjen på et annet tidspunkt. Arbeidsgiver bestemmer når dette skal skje. Arbeidstaker må også varsle arbeidsgiver senest 14 dager før den aktuelle helligdagen. De innarbeidede timene regnes ikke som overtid. Arbeidstaker får derfor ikke overtidsbetalt for den ekstra tiden han eller hun må jobbe for å kompensere de timene som falt bort på helligdagen.

Rettighetene i § 27a ble innført i 1980. Bakgrunnen var et økende innslag av nye religioner i det norske samfunn (Ot.prp. nr. 41 (1979–80): 25).

Ut over reglene i § 27a er det ingen lovfestet rett til fri for å delta i religiøse høytider eller aktiviteter, heller ikke fri til pilegrimsreise, deltakelse i gravferd eller tid til bønn i løpet av arbeidsdagen. Bedre rettigheter kan imidlertid nedfelles i tariffavtaler eller gis ensidig av arbeidsgiver.

Utvalget har ikke funnet norske virksomheter som har gitt rettigheter ut over de lovbestemte to dagene. På forespørsel til LO henvises det til arbeidsgivers mulighet til å gi velferdspermisjon med lønn etter blant annet Hovedtariffavtalen i staten, uten at dette er en plikt for arbeidsgiver. Det kan altså være praksis hos enkelte arbeidsgivere å gi velferdspermisjon med lønn på religiøse helligdager som ikke er offisielle fridager, se sak fra diskrimineringsombudet nedenfor.

Grunnskoleelevene gis bedre rettigheter enn arbeidstakerne. I henhold til Opplæringsloven § 2-11 har elevene rett til permisjon alle helligdager innen egen religion, også når antallet overstiger to dager.

I videregående opplæring gjelder den alminnelige retten til to dager fri etter lov om trudomssamfunn § 27a. Slikt fravær blir ikke ført på vitnemålet fra videregående opplæring.

Ved universiteter og høgskoler får studenter som har gyldig forfall til en ordinær eksamensdag eller fra obligatorisk undervisning, anledning til utsatt eksamen eller undervisning. Gyldig forfall er først og fremst sykdom og fødsel. Det framstår som om det er en del usikkerhet om § 27a gjelder for studenter.

Forsvaret har en mer liberal praksis enn det som er vanlig i arbeidslivet ellers. I Forsvaret er utgangspunktet at religiøse minoriteter innvilges permisjon til det samme antall religiøse helligdager som de offisielle helligdagene (Forsvarets overkommando 2001). For eksempel kan en muslimsk soldat påregne inntil tre dager fri i forbindelse med id al-adha og id al-fitr, inkludert reisedager. Soldater som faster, skal tas ekstra vare på ved spesielle tjenesteutfordringer. Forsvarets personell kan også søke fri til valfarter og pilegrimsreiser. Direktivet gjelder både vernepliktige mannskaper, befal og sivilt ansatte. Lokale tjenesteforhold, øvelser og krig kan medføre at permisjoner faller bort.

Det kan reises spørsmål om den alminnelige diskrimineringslovgivningen innebærer en generell plikt til tilrettelegging for religiøse behov, herunder fri fra arbeid eller studier. Synsvinkelen må i tilfelle være at plikten til arbeid eller studier på offisielle hverdager innebærer en indirekte forskjellsbehandling av andre religioner enn kristendommen.

Det er så langt lite norsk praksis på dette feltet. Diskrimineringsombudet har gitt noen få uttalelser om fri til religiøse aktiviteter. En sak gjaldt en ansatt ved kommunal skolefritidsordning som søkte om ulønnet permisjon for å dra på pilegrimsreise til Mekka. Hun fikk ikke lenger permisjon enn 14 dager og beskjed om at skolen aldri innvilget mer uansett grunn. Det var ikke mulig å gjennomføre pilegrimsreisen på så kort tid. Ombudet mente at en slik kategorisk praksis, med manglende individuell vurdering av kvinnens permisjonssøknad, innebar en indirekte diskriminering på grunn av religion (Likestillings- og diskrimineringsombudet 2009).

I en annen sak vurderte ombudet krav om fri med lønn på store bededag fra en danske som var ansatt i en norsk kommune. Ifølge kommunens personalreglement kunne de ansatte få velferdspermisjon med lønn til religiøse høytidsdager som ikke var offisielle etter norsk kalender. Kommunen innvilget slik fri til feiring av Id, mens dansken ble henvist til å ta ulønnet permisjon på store bededag. Ombudet mente at en slik forskjellsbehandling var i strid med diskrimineringsloven. Ombudet var også kritisk til kommunens argument om at store bededag hadde utspilt sin rolle som helligdag, noe som innebar en overprøving av den enkeltes tro og utøvelse av denne (Likestillings- og diskrimineringsombudet 2011b). Se også drøfting av denne saken i kapittel 20.

16.4 Andre land og internasjonal rett

På samme måte som i Norge har helligdager ellers i Europa som hovedregel en kristen bakgrunn.

Både Danmark og Sverige har en noe annerledes fordeling av helligdager og fridager enn Norge. I 2005 ble den svenske nasjonaldagen alminnelig fridag. Samtidig mistet annen pinsedag sin status som helligdag og ble gjort om til alminnelig arbeidsdag. Særskilte svenske helligdager er for eksempel trettendedag jul, midtsommerdagen og allehelgensdag. I Danmark har de store bededag. Helligdagene er alminnelige fridager. Ingen av de offisielle helligdagene i Sverige og Danmark har bakgrunn fra andre religioner enn kristendommen.

De øvrige konsekvensene av helligdag er ulik i Sverige og Danmark. Mens danskene har lovregulerte forbud mot å forstyrre gudstjenestene og en del begrensninger i åpningstiden for butikker, har svenskene ingen regler om helligdagsfred eller begrensninger i butikkenes åpningstider.

Den norske retten til fri to høytids- eller helligdager innen egen religion, uansett hvilken ulempe slik arbeidsfri innebærer for arbeidsgiver, er forholdsvis unik i internasjonal sammenheng.

I mange land har arbeidsgiver en mer generell plikt til å legge til rette for oppfyllelse av religiøse plikter, herunder arbeidsfri. Plikten er ikke vilkårsløs; arbeidstakers behov skal veies opp mot ulempene for arbeidsgiver.

I land som USA og Canada kreves det at arbeidsgivere i rimelig grad tar hensyn til arbeidstakernes religiøse behov – herunder behov for arbeidsfri – så lenge dette ikke innebærer en uforholdsmessig byrde for arbeidsgiver (Grunloh 2005).

Den europeiske menneskerettighetsdomstolen har behandlet enkelte saker der arbeidstakere er blitt sagt opp fordi de nekter å arbeide på sabbat eller helligdager. Domstolens vurdering er at slike situasjoner ikke er vernet av EMK artikkel 9 om religionsfrihet. Etter domstolens oppfatning er slike oppsigelser begrunnet i arbeidsnekt og ikke i arbeidstakerens religiøse overbevisning.50 Arbeidstakeren står også fritt til å si opp jobben.

Av annen internasjonal rettspraksis kan nevnes en sak om rekruttering til en stilling i EU-administrasjonen (Den europeiske unions domstol 1976). En jødisk søker kunne ikke delta i opptaksprøven fordi den var lagt til en jødisk helligdag. Hennes religiøse plikter forbød henne å reise og skrive på denne dagen. Domstolen mente at arbeidsgiver må prøve å tilpasse prøvetidspunktet når en søker opplyser om religiøse helligdager som gjør det umulig å delta. Forutsetningen er imidlertid at søker opplyser om dette i god tid. Arbeidsgiver hadde ingen generell plikt til å unngå å legge prøven til religiøse helligdager; forpliktelsene gjaldt bare når en søker opplyste om dette på forhånd.

16.5 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

Dagens helligdagsregler innebærer en forskjellsbehandling av arbeidstakere, studenter og elever, avhengig av deres religiøse eller livssynsmessige tilhørighet. Tilhengere av de tradisjonelle kristne trosretningene får dekket sine religiøse behov for fri gjennom de offisielle helligdagene. Andre trosretninger er henvist til mer begrensede rettigheter, med rett til to dager fri per år eller arbeidsgivers villighet til å akseptere ytterligere tilpasninger til religiøse plikter og behov. Samtidig må det påpekes at denne retten til to dagers selvvalgt fri for å ivareta religiøse plikter er en reell imøtekommelse av behovet for tilpasning til individuelle religiøse behov. Utvalget ser imidlertid at spesielt studenter ved universiteter og høyskoler kan havne i en noe uklar mellomposisjon, der deres rettigheter med hensyn til fri på religiøse helligdager ikke er tilstrekkelig avklart.

Det er sentralt i et arbeidsforhold at arbeidstaker stiller seg til disposisjon for arbeidsgiver ut fra virksomhetens behov. Dette behovet kan variere fra virksomhet til virksomhet og kan være bestemt av åpningstider rettet mot kunder og publikum, undervisningstider, produksjonsprosesser og leveringsfrister. Mange arbeidsplasser har også døgnkontinuerlig virksomhet med kompliserte bemanningsordninger. Fri til helligdager, bønn eller oppfyllelse av andre religiøse plikter, kan derfor innebære forskjellige grader av ulempe for arbeidsgiver.

Tilretteleggingen kan også innebære en urimelig byrde for arbeidstakere som må erstatte fraværende kollegaer som oppfyller sine religiøse plikter.

En utvidet rett til fri på helligdager, til bønn og til pilegrimsferd vil legge mer aktivt til rette for alle borgeres tros- og livssynspraksis og gi en viktig anerkjennelse av de enkelte trosretningenes religiøse praksis. Tilretteleggingen vil imidlertid innebære en eller annen form for praktisk ulempe for studiested eller arbeidsgiver.

På den annen side kan tilrettelegging for arbeidstakernes livssynsmessige behov være positivt for virksomheten, ved at det øker trivsel og motivasjon. Det kan også gi virksomheten et konkurransefortrinn i kampen om dyktige medarbeidere.

En dansk undersøkelse fra 200751 viste at danske arbeidsgivere var generelt positive til ønske om ferie eller fridager i forbindelse med religiøse høytider. Flere av virksomhetene viste til at en flerreligiøs arbeidsstokk gjorde det lettere å imøtekomme kristne medarbeideres ønske om fri på de tradisjonelle kristne helligdagene. De fleste hadde heller ingen innvendinger mot bønn i arbeidstiden (LG Insight 2007).

Arbeidslivet har også blitt generelt mer fleksibelt siden retten til to dager fri ble innført i 1980, med mer bruk av fleksibel arbeidstid, slik at individuelle tilpasninger kan gjøres.

Arbeidstakerne kan også benytte sine alminnelige ferier til å oppfylle sine religiøse plikter. For enkelte kan behovene derfor sies å være dekket av nåværende ordning. Bruk av ferier er imidlertid ikke like enkelt for alle grupper, for eksempel for lærere der feriene følger av elevenes undervisningskalender.

Utvalget vil påpeke at det er en samfunnsverdi at det finnes en del felles fridager, selv om ikke alle borgere deler den opprinnelige religiøse begrunnelsen for disse fridagene. Felles fridager gir en mulighet for fellesskap og forutsigbarhet. Dette må imidlertid veies opp mot ivaretakelsen av den enkeltes behov for å kunne utføre religiøse plikter.

Utvalget vil også påpeke at for stor grad av spesifikke regler knyttet til enkelte religioner kan være en utfordring for likebehandlingen av alle tros- og livssynssamfunn. Utvalget vil derfor hovedsakelig argumentere for generelle ordninger.

Siktemålet må være å finne en rimelig avveining av ulike hensyn.

Dersom ønsket er å gjøre dagens ordning enda mer fleksibel, kunne en variant være å omgjøre dagens helligdager til en helligdagskonto for den enkelte arbeidstaker som kan benytte dem til egne helligdager (eller fridager) etter behov. Utvalget anbefaler ikke en slik løsning ut fra hensynet til å ivareta en del dager som felles fridager i samfunnet. En annen mulighet, basert på en utvidelse av dagens ordning, er å utvide rettighetene etter lov om trudomssamfunn § 27a, til mer enn to dager per år. Utvalget anbefaler ikke en slik utvidelse.

Utvalget anbefaler dermed å opprettholde dagens ordning med dagens offisielle helligdager, og retten til to dager selvvalgt fri for egne helligdager. Utvalget mener dette innebærer en rimelig balanse mellom hensynet til den enkeltes behov for fri til egne helligdager og hensynet til arbeidslivets og utdanningsinstitusjonenes krav.

Utvalget foreslår i del VI en ny lov for tros- og livssynssamfunn. Regulering av rett til fri på to egne helligdager foreslås flyttet til lovene for hvert saksfelt, som arbeidsmiljøloven og opplæringsloven.

Utvalget vil imidlertid påpeke at studenter, på linje med arbeidstakere og skoleelever, også har behov for en viss imøtekommenhet for å få ivaretatt sine behov for fri til egne helligdager. Utvalget anbefaler dermed at det uttrykkes eksplisitt i lov om universiteter og høyskoler at retten til to dager fri per kalenderår til egne helligdager også gjelder for studenter. Utvalget mener at dette også må kunne sies å være i tråd med forarbeidene til loven, jf. Ot.prp. nr. 49 (1979–80).52 Slik som for arbeidstakere må det gjelde en viss varslingsplikt. Av hensyn til planlegging av eksamen og obligatorisk undervisning og for å motvirke misbruk av ordningen vil utvalget foreslå en varslingsfrist på 45 dager for helligdager som kolliderer med eksamen. For obligatorisk undervisning vil det være rimelig med en varslingsfrist på 14 dager, men utvalget vil foreslå at det enkelte lærested regulerer fristene for dette selv. Hensikten med en slik ordning er å legge til rette for at også studenter skal kunne ha mulighet til å ivareta sine religiøse plikter på bestemte dager. Denne retten skal ikke gå på bekostning av hvilke studiekrav som stilles. Lærestedet må utarbeide retningslinjer for hvordan obligatorisk undervisning eller eksamen kan gjennomføres også ved en slik tilrettelegging.

Utvalget vil videre generelt anbefale at det utvises fleksibilitet i arbeidsliv og studiesituasjoner i forhold til religiøse og livssynsbaserte begrunnelser for tilpasninger. Det kan spesielt pekes på at statlige virksomheter bør gå foran med et godt eksempel. God informasjon om dagens rettigheter og muligheter er viktig.

17 Offentligrettslige funksjoner – tros- og livssynssamfunnenes vigselsmyndighet

17.1 Innledning

I mandatet blir utvalget bedt om å

vurdere i hvilken grad tros- og livssynssamfunn skal utøve offentlig rettslige funksjoner og om det for eventuell utførelse av offentlig rettslige funksjoner bør stilles ytterligere vilkår om for eksempel antall medlemmer mv.

Vigsel er i dag den mest sentrale offentligrettslige funksjon som utøves innenfor tros- og livssynssamfunnene. Øvrige ritualer eller handlinger i samfunnenes regi har ikke offentligrettslige virkninger. I punkt 17.6 vurderer utvalget dagens ordning opp mot ulike grunnleggende prinsipper og hensyn, og om denne vigselsmyndigheten bør opprettholdes, oppheves eller om det bør innføres strengere vilkår for utøvelse av slik myndighet.

Loven, slik den er formulert i dag, legger vigselsmyndighet til blant annet prester og forstandere i trossamfunn. Prester og forstandere har også andre oppgaver i det enkelte trossamfunn, blant annet lovpålagt ansvar for samfunnets medlemsregister.

Prester og forstandere i trossamfunnene kan dessuten gis en offentligrettslig funksjon som godkjente meklere i familiesaker, jf. forskrift om mekling etter ekteskapsloven og barneloven. Slik godkjenning gis av fylkesmannen, og den som godkjennes gis myndighet til å gi attest om at mekling har funnet sted. Gjennomført mekling er i en del tilfeller et vilkår for å få separasjon og skilsmisse, og et vilkår for å gå til sak om barnefordeling. Utvalget drøfter denne ordningen under punkt 17.7

Utvalgets vurderinger tar utgangspunkt i dagens rettslige regulering av vigsel i tros- og livssynssamfunn, se framstillingen i punkt 17.2. I denne sammenheng kan det være relevant å sammenligne med lovreguleringen av borgerlig vigsel, se punkt 17.3. Videre gir punkt 17.4 en oversikt over antall vigsler under de forskjellige ordningene og praksis og utfordringer i de enkelte tros- og livssynssamfunnene. Punkt 17.5 inneholder en kort framstilling av ordningen i enkelte andre europeiske land.

17.2 Gjeldende regler om vigsel i tros- og livssynssamfunn

17.2.1 Innledning

Ekteskapsloven kapittel 1, 2 og 3 fastsetter vilkårene for å inngå ekteskap. Ekteskap kan enten inngås ved borgerlig vigsel eller ved vigsel i et tros- eller livssynssamfunn.

Ved begge typer vigsel gis ekteskapet de rettslige virkningene som følger av de andre delene av ekteskapsloven og øvrig norsk lovgivning. Vigsler foretatt etter reglene i ekteskapsloven har dermed en offentligrettslig virkning.

Den som skal gifte seg, må som hovedregel være over 18 år. Med samtykke fra foreldrene og fylkesmannen kan det gjøres unntak fra alderskravet. Det gjelder imidlertid en absolutt aldergrense; ingen kan gifte seg før de er 16 år.

Loven krever også at ekteskapet inngås frivillig og at ingen av brudefolket er gift fra før. Den som skal inngå ekteskap, må ha lovlig opphold i Norge. Ekteskapsloven inneholder også en del mer spesielle vilkår, for eksempel krav til skifte etter tidligere ekteskap og krav om dokumentasjon for at det ikke foreligger ekteskapshindre i en utenlandsk statsborgers hjemland.

Med virkning fra 1. januar 2009, ble loven endret slik at også to personer av samme kjønn kan inngå ekteskap. I utgangspunktet gjelder ekteskapsloven likt for vigsel av personer av samme kjønn og personer av motsatt kjønn. Et viktig unntak gjelder imidlertid for trossamfunnene; vigslere i trossamfunn kan nekte å vie personer av samme kjønn.53

Loven legger vigselsmyndighet til nærmere bestemte personer i det enkelte tros- eller livssynssamfunnet, ikke til samfunnet som sådan. Hvilke personer dette er, behandles i punkt 17.2.2.

Etter at Folkeregisteret overtok vigslerens prøving av ekteskapsvilkårene fra 1. oktober 2004, ble vigslerens lovbestemte plikter vesentlig redusert. Hvilke plikter som er igjen og den enkelte vigslers rett til å nekte vigsel, redegjøres for i punkt 17.2.3.

17.2.2 Hvem har vigselsmyndighet i tros- og livssynssamfunn?

Vigsler med offentligrettslig virkning kan bare foretas av nærmere angitte vigslere. Hvem som er slike vigslere i tros- og livssynssamfunnene følger av ekteskapsloven § 12 første ledd bokstav a:

Vigslere er:

1. prest i Den norske kirke, og prest eller forstander i et registrert trossamfunn, eller seremonileder eller tilsvarende i livssynssamfunn som mottar tilskudd etter lov 12. juni 1981 nr. 64 om tilskott til livssynssamfunn når Kongen har godkjent formen for inngåelse av ekteskap.

Prest i Den norske kirke har vigselsmyndighet i kraft av sin stilling og uten noen offentlig registrering eller godkjenning. Ordinering som prest i den norske kirke er tilstrekkelig.54 Videre fastsetter kirken selv vigselsritualet.

Prest eller forstander i et registrert trossamfunn har også vigselsrett i kraft av sin funksjon eller stilling. Hver enkelt prest eller forstander må imidlertid godkjennes av fylkesmannen. I tillegg må trossamfunnet ha vigselsritualer som er godkjent av Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet.55

Melding om prester og forstandere gis når trossamfunnet søker om registrering etter lov om trudomssamfunn og ymist anna. Etter lovens § 14 skal søknad om registrering blant annet inneholde «namn og arbeidskrins til kvar prest og forstander». Registrerte samfunn må fortløpende melde fra om eventuelle endringer til fylkesmannen.

Lov om trudomssamfunn og ymist anna § 24 fastsetter enkelte krav til den som skal være prest og forstander i et trossamfunn utenfor Den norske kirke. Vedkommende må ikke være yngre enn 23 år eller eldre enn 75 år og ha «liva eit heiderleg liv og ha evne til å gjera sine skyldnader etter lova.» Han eller hun må også ha tilstrekkelige kunnskaper i norsk og om det norske samfunnet til å oppfylle sine lovpålagte oppgaver, jf. forskrift om trossamfunn. Fylkesmannen kan gjøre unntak fra alderskravet, men ikke fra kravet om kunnskaper i norsk og om det norske samfunn.

Videre fastlegger § 24 at presten eller forstanderen må sende fylkesmannen et skriftlig løfte om «at han skal gjera samvitsfullt alle gjeremål som er lagde til tenesta i eller med heimel i lov.»

Deretter vurderer fylkesmannen om vilkårene for godkjenning er oppfylt. I enkelte tilfeller innkaller fylkesmannen den innmeldte presten eller forstanderen til samtale, blant annet for å kontrollere kunnskapene i norsk og om det norske samfunnet. Dersom fylkesmannen finner at lovens krav er oppfylt, sender fylkesmannen godkjenningsbrev til den nye presten eller forstanderen. Loven setter ingen øvre grense for hvor mange prester eller forstandere fylkesmannen kan godkjenne i hvert enkelt trossamfunn.56

Dagens lovgivning fastsetter ikke andre kompetansekrav for samfunnenes prester eller forstandere enn evne til å oppfylle lovens krav og tilstrekkelige kunnskaper i norsk og det norske samfunn. For prester i Den norske kirke gjelder det derimot et lovkrav om teologisk embetseksamen eller tilsvarende og praktisk-teologisk utdanning godkjent av departementet, jf. kirkeloven § 31 og forskrift om tilsetting av menighetsprest.

Fra 1. oktober 2004 fikk også livssynssamfunnene adgang til å utpeke vigslere blant sine medlemmer. Hver enkelt vigsler må godkjennes av fylkesmannen. Det gjelder de samme alderskravene som for prest eller forstander i trossamfunn, men ikke de samme kravene til norskkunnskaper og kunnskaper om det norske samfunnet. Forskrift om vigselsrett i livssynssamfunn åpner imidlertid for at fylkesmannen kan nekte godkjenning når det «vil virke åpenbart støtende eller er i strid med offentlige interesser.» Adgangen til å få godkjent vigslere gjelder bare for livssynssamfunn med tilskudd etter lov om tilskott til livssynssamfunn, noe som forutsetter at samfunnet har mer enn 500 medlemmer.

Livssynssamfunnet må holde fylkesmannen fortløpende orientert om vigslere som slutter eller som på annen måte blir fratatt vigselsmyndigheten.

I henhold til lov om brudvigjing i utlandet, kan departementet gi norske prester og misjonærer vigselsmyndighet i utlandet. Et vilkår er at minst et av brudefolkene er norsk borger eller bosatt i Norge. Slik myndighet er i første rekke tildelt norske sjømannsprester.

17.2.3 Regler om vigsel og adgangen til å nekte vigsel

Det er Folkeregisteret som prøver om ekteskapslovens vilkår for å inngå ekteskap er oppfylt. I den forbindelse må brudefolket sende inn nødvendig dokumentasjon til Folkeregisteret. Når Folkeregisteret har fått godtgjort at vilkårene er oppfylt, får brudefolket en attest for at det ikke er noe til hinder for ekteskapet. Denne prøvingsattesten er gyldig i fire måneder.

Før vigselen kan finne sted, må vigsleren ha mottatt gyldig prøvingsattest. En vigsel som gjennomføres uten en slik prøvingsattest, er ugyldig og har ingen offentligrettslig virkning.

Vigsleren kan ikke legge prøvingsattesten til grunn dersom han eller hun kjenner til at et ekteskapsvilkår ikke er oppfylt. For eksempel skal vigsel nektes dersom vigsleren kjenner til at ekteskapet inngås under tvang. Er det tvil om vilkårene er oppfylt, kan brudefolkene pålegges å skaffe nødvendig bevis.

Loven har enkelte minstekrav til hvordan selve vigselshandlingen skal gjennomføres. Begge to som skal gifte seg, må møte samtidig hos vigsleren og i den sammenheng legitimere seg overfor vigsleren. I nærvær av to vitner skal brudefolket svare ja på vigslerens spørsmål om de ønsker å inngå ekteskap. Vigsleren skal deretter erklære dem for ektefolk. I tillegg kommer de ritualene som er vedtatt i de ulike tros- og livssynssamfunnene og for borgerlig vigsel.

Kravene om at begge er til stede og til vitner følger også av Norges forpliktelser etter FNs konvensjon av 10. desember 1962 om samtykke til ekteskap, minstealder for ekteskap og registrering av ekteskap. Konvensjonen forplikter også statene til å sikre fullstendig frihet i valg av ektefelle, en frihet som også følger av FNs Kvinnekonvensjon.

Når vigselen er over, sender vigsleren melding til Folkeregisteret, som deretter sender vigselsattest til ekteparet.

Ekteskapsloven setter ingen begrensninger for hvor i Norge vigselen kan finne sted. Departementet har tidligere innfortolket en begrensning i lov om trudomssamfunn og kravet om å oppgi tjenestedistrikt for den enkelte forstander eller prest. I rundskriv om ekteskap fra 2009 er denne tolkningen endret. Departementet legger nå til grunn at en prest/forstander i et registrert trossamfunn kan vie utenfor sitt distrikt, så lenge vigselen finner sted innenfor trossamfunnet og etter trossamfunnets godkjente vigselsrituale (Barne- og likestillingsdepartementet 2009a).

Prest i Den norske kirke har vigselsmyndighet utenfor sitt tjenestedistrikt når sognepresten i det aktuelle sognet har gitt sitt samtykke.

Den enkelte vigsler kan nekte å foreta en vigsel dersom en av brudefolkene ikke er medlem av det aktuelle tros- eller livssynssamfunnet, eller ingen av de to som skal gifte seg, er medlem av vigslerens menighet. Vigslere i trossamfunn kan også nekte å vie brudefolk av samme kjønn eller dersom noen av brudefolket er skilt og den tidligere ektefellen fortsatt lever. Nektingsgrunnene knyttet til kjønn og skilsmisse gjelder ikke for vigsler i livssynssamfunn.

Nektingsgrunnene i ekteskapsloven § 13 gir vigslere i tros- og livssynsamfunn en viss reservasjonsrett i forhold til å gjennomføre vigsler.

Vigsel kan ikke nektes av andre grunner enn dem som er nevnt ovenfor. Foreligger det ingen slik grunner, har den enkelte vigsler således plikt til å vie alle som ber om det.

Vigsel i Den norske kirke er som hovedregel gratis. Ifølge kirkeloven (§ 20) er det imidlertid hjemmel for å ta seg betalt: «For benyttelse til andre formål eller kirkelige handlinger utenfor gudstjeneste kan kirkelig fellesråd kreve betaling etter nærmere regler godkjent av bispedømmerådet.» Vigsler vil kunne være en slik kirkelig handling som en kunne tatt betaling for. Men hjemmelen er ikke generelt tatt i bruk57. I enkelte spesielle tilfeller er det åpnet for å ta betaling fra brudefolket. Når begge brudefolkene er bosatt utenfor prestens tjenestedistrikt, kan bispedømmerådet bestemme at brudefolket skal betale presten for vigselen, jf. forskrift om tjenesteordning for menighetsprester. Det samme gjelder når ingen av brudefolkene er medlem av Den norske kirke. I sistnevnte tilfeller kan det også tas betaling for bruk av kirkerommet og andre utgifter kirken har i forbindelse med vigselen (kirkeloven § 20; Den norske kirke 2000).

Det er ikke gitt regler om betaling for vigsler i andre tros- eller livssynssamfunn.

17.2.4 Tilsyn og straffeansvar

Fylkesmannen fører tilsyn med prestenes og forstandernes lovpålagte oppgaver i trossamfunn utenfor Den norske kirke, herunder vigsel, jf. lov om trudomssamfunn kapittel II. Dersom fylkesmannen finner at en prest eller forstander forsømmer oppgavene, skal fylkesmannen gi ham eller henne en skriftlig advarsel og varsle styret i trossamfunnet. Blir det ikke slutt på forsømmelsene, eller er forsømmelsen av særlig alvorlig karakter, kan fylkesmannen trekke tilbake godkjenningen som prest eller forstander. En slik tilbaketrekning innebærer også bortfall av vigselsmyndigheten.

En tilsvarende bestemmelse om advarsel og tilbaketrekning følger av forskriftene om vigselsrett i livssynssamfunnene. Forskriftene gir også et konkret eksempel på hva som kan begrunne tilbaketrekning jf. forskrift om tildeling og tilbaketrekking av vigselsrett for seremonileder eller tilsvarende i livssynssamfunn: «At vigsleren unnlater å kontrollere om det er utstedt prøvingsattest i henhold til ekteskapsloven § 10, anses som en særlig alvorlig tjenesteforsømmelse.»

På samme måte som en offentlig tjenestemann, kan prester og forstandere straffes for alvorlige forsømmelser av sine lovpålagte plikter. Noe tilsvarende straffeansvar er ikke fastsatt for vigslere i livssynssamfunnene.

En vigsler som er kjent med at brudefolket tvinges til å gifte seg, men som likevel gjennomfører vigselen, kan også straffes for medvirkning til tvangsekteskap etter straffeloven § 222 andre ledd:

For tvangsekteskap straffes den som ved vold, frihetsberøvelse, utilbørlig press eller annen rettsstridig atferd eller ved å true med slik atferd tvinger noen til å inngå ekteskap. Straffen for tvangsekteskap er fengsel inntil 6 år. Medvirkning straffes på samme måte.

Straffeloven § 220, som gjør det straffbart å medvirke til at ekteskap inngås mellom mindreårige, har mindre praktisk betydning for norske vigslere. I Norge skal det alltid foreligge gyldig prøvingsattest med kontroll av brudefolkets alder før det kan inngås et gyldig ekteskap. Straffebestemmelsen har først og fremst betydning ved ekteskap mellom personer som har en tilknytning til Norge, men hvor selve ekteskapsinngåelsen har funnet sted utenfor landets grenser.

17.3 Kort om lovreguleringen av borgerlig vigsel

Borgerlig vigsel er i hovedsak omfattet av de samme lovreglene som vigsel i tros- og livssynssamfunnene. Ekteskapsvilkårene er de samme, og det er som hovedregel Folkeregisteret som prøver om vilkårene er oppfylt. Det er imidlertid fastsatt et eget borgerlig vigselsrituale, uten religiøst innhold, jf. vedtak om borgerlig vigselsformular.

Ekteskapsloven § 12 legger borgerlig vigselsmyndighet til tingrettenes dommere og dommerfullmektiger. I større byer er det byfogden som vigsler. Loven presiserer at vigslerne kan vie utenfor eget embetsdistrikt. Videre gir loven vigselsmyndighet til norske utenriksstasjoner.

I brev av 14. juni 2007 uttaler Justisdepartementets lovavdeling at dommernes vigselsmyndighet kan delegeres til saksbehandlere ved samme embete. I sin begrunnelse viser lovavdelingen blant annet til at vigselen vil

følge de samme prosedyrer enten vigsleren er dommer eller saksbehandler ved tingretten. Vielsen skjer ved det samme embetet, og for brudefolkene oppleves det neppe annerledes om en saksbehandler leder seremonien. Selv om vigsleren ikke er dommer ved embetet, kan det neppe være grunnlag for å si at ekteskapsinngåelsen blir en «dagligdags affære», eller at den borgerlige vigsel vil bli redusert i autoritet eller anseelse… (Justis- og politidepartementet 2007b).

Prestenes og forstandernes adgang til å nekte vigsel gjelder ikke for borgerlige vigslere.58

17.4 Faktiske forhold og praktiske utfordringer

I 2011 ble det inngått 23 135 norske ekteskap.59 I 2011 giftet 39,2 prosent seg i Den norske kirke, 6,6 prosent i andre tros- og livssynssamfunn og 32,3 prosent giftet seg borgerlig. De øvrige vielsene foregikk i utlandet. Andelen som vies i Den norske kirke har vært synkende. I tidsrommet 1990–2010 sank andelen fra 60 prosent til ca. 40 prosent av det totale antall vigsler.

Et stort antall norske ekteskap inngås i utlandet ved norske utenriksstasjoner eller i sjømannskirkene. I perioden 2000 til 2011 økte antallet fra 3278 til 5059. Rundt en femtedel av disse norske vigslene i utlandet fant sted i norske sjømannskirker.

Forholdsvis få ekteskap inngås i regi av livssynssamfunn eller trossamfunn utenfor Den norske kirke, men andelen er stigende. Mens det i 2000 var rundt 450 slike vigsler, var dette økt til 1528 i 2011. I 2011 var 668 av disse i regi av av Human-Etisk Forbund.60

De fleste registrerte trossamfunn i Norge av en viss størrelse har vigselsmyndighet. En del trossamfunn har imidlertid valgt ikke å søke om vigselsmyndighet. Dette gjelder blant annet mange islamske trossamfunn. For eksempel er det kun 26 av de 57 islamske trossamfunnene som er registrert hos Fylkesmannen i Oslo og Akershus, som har vigselsmyndighet.61 De fleste buddhistiske, ortodokse og hinduistiske trossamfunnene har heller ikke vigselsmyndighet.

I trossamfunn uten vigselsmyndighet inngår medlemmene formelt ekteskap ved borgerlig vigsel. Før eller etter den borgerlige vigselen er det gjerne en religiøs vigselsseremoni i trossamfunnet. Denne vigselsseremonien har ingen offentligrettslig virkning.

Det finnes også mange små trossamfunn med vigselsrett. Mange er pinsemenigheter som er registrert hver for seg og ikke i en nasjonal eller regional organisasjon.

I mange trossamfunn er vigselsmyndigheten lagt til andre enn samfunnets religiøse ledere. Dette gjelder for eksempel i mange muslimske trossamfunn der vigselsmyndigheten er lagt til andre enn samfunnets imamer. I andre samfunn kan vigselsmyndigheten være gitt både til den religiøse lederen og til en mer administrativ leder. Dette er for eksempel ordningen i Det Mosaiske Trossamfund i Oslo.

Rapporten Livsfaseriter – religions- og livssynspolitiske utfordringer i Norge kartlegger også utfordringer knyttet til vilkår for vigselsmyndighet (Plesner og Døving 2009). Mange av de spurte tros- og livssynssamfunnene opplyste at de er nødt til å ta betalt for vigsel, blant annet reiseutgifter og utgifter til leie av lokale. For eksempel koster en vigsel i Human-Etisk Forbund 4 200 kroner. Flere av samfunnene etterlyser livssynsnøytrale seremonirom og offentlige opplæringstilbud tilpasset forstandere og seremoniledere som er opptatt med ordinær jobb på dagtid. Utvalget drøfter behovet for flere livssynsåpne seremonirom i kapittel 14.

Samfunnene var i denne rapporten fra 2009 også kritiske til at vigselsmyndigheten var begrenset til tjenestedistrikt. Mange som skal gifte seg, ønsker en spesiell prest eller forstander til å forestå vigselen. Det er også nødvendig at prester vikarierer for hverandre på tvers av tjenestedistriktene. Kritikken er trolig imøtekommet i det seneste rundskrivet fra Barne- og likestillingsdepartementet (Barne- og likestillingsdepartementet 2009a), se også punkt 17.2.3 og 17.6.5.

Rapporten viste at ingen av trossamfunnene ville vie to personer av samme kjønn.62 Noen aksepterte heller ikke gjengifte. Livssynssamfunnene hadde ingen slike begrensninger. Ett av trossamfunnene som har vigselsmyndighet, hadde, i følge rapporten, vilkår om foreldrenes samtykke til vigselen. Enkelte trossamfunn aksepterte at menn gifter seg med kvinner som tilhører andre religioner, mens kvinner må gifte seg med menn fra samme religion.

I rapporten konkluderes det med «at STLs medlemmer per i dag har stor kontroll over egen ekteskapspraksis, og de har få problemer av juridisk eller praktisk art.» (Thorbjørnsrud 2009: 64).

17.5 Vigselsmyndighet i andre land

Sverige, Danmark, Finland og Island har i store trekk den samme ordningen for etablering av ekteskap som Norge.63 I alle de fire landene kan brudefolket velge mellom borgerlig vigsel eller vigsel i regi av trossamfunn med vigselsmyndighet. Begge typer vigsel har offentligrettslig virkning.

Hvem som har myndighet til borgerlig vigsel, varierer imidlertid mellom de nordiske landene. Det er bare i Finland og Norge at dommere utfører borgerlige vigsler. I tillegg har Finland en lokal statlig myndighet kalt magistraterne, med blant annet vigselsmyndighet. I Danmark er det kommunen som har borgerlig vigselsmyndighet. I Sverige er slik myndighet vanligvis lagt til særskilte vigslere oppnevnt av länsstyrelsen etter forslag fra kommunene. På Island er borgerlige vigsler lagt til den lokale statsforvaltningen.

I Sverige kan trossamfunn få vigselsrett dersom samfunnet har en fast organisasjon, er stabilt og vurderes å være i stand til å oppfylle lovens krav til vigsel. Vanligvis krever dette at trossamfunnet – eller en sammenslutning av trossamfunn – betjener minst 3000 voksne medlemmer. I tillegg må hver enkelt vigsler ha en særskilt godkjenning, noe som også gjelder for prester i den Svenska kyrkan. Kravet om godkjenning av vigselsmyndighet for hver enkelt prest i Svenska kyrkan ble innført 1. mai 2010.

Vigselsrett tildeles av Kammarkollegiet. Tildelingen skjer i prinsippet uavhengig av om trossamfunnet har andre typer godkjenninger, for eksempel godkjenning for statlig støtte til innkreving av medlemsavgift. Det kan imidlertid legges vekt på at samfunnet har statsstøtte. Vigselsmyndighet er tildelt mange forskjellige trossamfunn, herunder kristne, muslimske, jødiske, hinduistiske og buddhistiske.

Ved lovendring i april 2009, likestilte Sverige ekteskap mellom personer av samme kjønn og ekteskap mellom personer av ulikt kjønn. Endringen var gjenstand for omfattende debatt. Enkelte trossamfunn, herunder deler av Svenska kyrkan, truet med å si fra seg vigselsretten dersom det ble åpnet for ekteskap mellom personer av samme kjønn.

Kirkemøtet i oktober 2009 vedtok imidlertid at personer av samme kjønn skulle få inngå ekteskap med hverandre i Svenska kyrkan. Enkelte andre trossamfunn vedtok også en slik liberalisering, for eksempel Svenska Missionskyrkan og det mosaiske trossamfunnet i Stockholm. Mange svenske trossamfunn har imidlertid benyttet seg av muligheten til å nekte vigsel mellom personer av samme kjønn.

I samme omgang vurderte den svenske regjeringen også andre endringer i reglene om inngåelse av ekteskap, blant annet innføring av obligatorisk borgerlig vigsel (Regeringens proposition 2008/09:80; SOU 2007: 17).64 En slik ordning ville klarere markere ekteskapets sivilrettslige karakter. Det ble vist til at Svenska kyrkan hadde blitt skilt fra staten og at staten burde være nøytral i religiøse spørsmål. Regjeringen la avgjørende vekt på at det ikke var påvist noen ulemper ved eksisterende system, nordisk rettslikhet og at friheten til å velge mellom vigsel i trossamfunn og borgerlig vigsel hadde en sterk folkelig forankring. Regjeringen gikk derfor ikke inn for obligatorisk borgerlig vigsel.

I Danmark er det Familiestyrelsen som tildeler vigselsmyndighet til trossamfunn. Forutsetningen er at trossamfunnet har en særskilt statlig godkjenning, som også legges til grunn når trossamfunnet søker om fritak fra selskapsbeskatningen. For å få en slik generell godkjenning må trossamfunnet blant annet ha minst 150 voksne medlemmer. Søkes det om godkjenning av en enkelt menighet, er det tilstrekkelig med 50 medlemmer.

Videre må Familiestyrelsen godkjenne samfunnets vigselsrituale og hver enkelt vigsler. Det kreves at vigsleren har lovlig opphold i Danmark. Vigsleren må også beherske dansk eller være tatt opp på danskkurs samt fremlegge politiattest som viser at vedkommende ikke er dømt for seksuelle overgrep mot barn. Den danske folkekirken trenger ikke godkjenning for sine prester; de har vigselsrett i kraft av sin stilling.

Et utvalg nedsatt av den danske kirkeministeren avga i 2010 en vurdering av om par av samme kjønn burde tilbys kirkelige handlinger knyttet til inngåelse av partnerskap. I den forbindelse vurderte utvalget også spørsmålet om obligatorisk borgerlig vigsel. Halvparten av utvalget gikk inn for at homofile tilbys å inngå partnerskap ved en kirkelig handling. Videre ønsket utvalgets flertall å beholde folkekirkens vigselsmyndighet og gikk således ikke inn for obligatorisk borgerlig vigsel (Utvalg nedsatt av kirkeministeren 2010).

7. juni 2012 ble det i Danmark vedtatt to lovendringer som gjør det mulig for personer av samme kjønn å inngå ekteskap og bli viet av en prest i folkekirken. Det åpnes samtidig for at prester av samvittighetsgrunner kan nekte å vie to av samme kjønn, og videre rett til å unnlate å gi en kirkelig velsignelse av et ekteskap mellom to av samme kjønn. Lovendringen gir dermed par av samme kjønn mulighet til å velge mellom borgerlig og kirkelig vigsel, på lik linje med par av ulike kjønn. Åtte av ti danske biskoper har utarbeidet et ritual for vigsel av homofile, i tråd med lovendringen.

Ingen av våre nordiske naboland har gitt vigselsmyndighet til livssynssamfunn.

Flere europeiske land har sivil ekteskapsinngåelse som generell ordning. For eksempel i Tyskland er det den sivile ekteskapsinngåelsen («Zivilehe») som gir ekteskapet rettslig gyldighet. Religiøse eller livsynsmessige markeringer av ekteskapsinngåelsen kommer eventuelt i tillegg og har ingen rettslig betydning i seg selv. Helt inntil nylig var det i Tyskland lovpålagt å vente med en slik religiøs eller livssynsmessig markering inntil etter den borgerlige vigselen var overstått. Dette påbudet ble imidlertid opphevet fra 2009, slik at øvrige markeringer nå kan foregå på et fritt valgt tidspunkt.

I Tyskland har Zivilehe vært gjeldende ordning for inngåelse av ekteskap siden 1875 (Det tyske riket).65 Den lokale Standesamt står for selve ekteskapsinngåelsen. Tradisjonelt var dette et embete ivaretatt av en lokal skolemester eller borgermester. I dag er dette et ordinært forvaltningsorgan som fører registre over blant annet fødsler, dødsfall og ekteskapsinngåelser.

Andre land der det stilles krav om at alle ekteskap må inngås ved sivil ekteskapsinngåelse er for eksempel Belgia, Nederland og Frankrike. I disse landene har de religiøse vigselsseremoniene ingen offentligrettslig virkning. Det er vanligvis en representant for kommunen som er vigsler, f. eks. ordføreren.

Se også oversikten over landenes generelle tros- og livssynspolitikk i kapittel 6.

17.6 Utvalgets vurderinger av vigselsmyndighet

17.6.1 Generelt utgangspunkt

Dette avsnittet vil peke på en del grunnleggende hensyn som ligger til grunn for utvalgets vurderinger når det gjelder offentligrettslige funksjoner, spesifikt tros- og livssynssamfunnenes vigselsmyndighet. Sentralt er her vektleggingen av en aktiv støttende tros- og livssynspolitikk, hensynet til menneskerettighetene – med spesiell vekt på kvinners og homofiles/lesbiskes rettigheter, behovet for offentlig kontroll med delegert offentligrettslig myndighet som for eksempel mht. ekteskapsinngåelse, likebehandlingsprinsippet (likebehandling av ulike tros- og livssynssamfunn), og ulike relevante sider av religions- og livssynsfrihetsprinsippet

Det er grunnleggende for utvalgets arbeid at staten skal ha en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk, se kapittel 9. Egne ritualer knyttet til ekteskapsinngåelse vil kunne være viktige deler av innbyggernes tros- og livssynspraksis. Ut fra dette kan en argumentere for at staten bør legge til rette for at disse ritualene kan gjennomføres i regi av tros- og livssynssamfunnene. Det følger imidlertid ikke av dette prinsippet at tros- og livssynssamfunnenes ritualer må ha offentligrettslig status i seg selv.

Videre er det grunnleggende at statens tros- og livssynspolitikk, herunder den aktive støtten til tros- og livssynspraksis, er i overensstemmelse med menneskerettighetene. I denne sammenheng vil utvalget spesielt vurdere hva fortsatt vigselsmyndighet for tros- og livssynssamfunnene har å si for kvinners og homofile/lesbiskes rettigheter og stilling i samfunnet.

Inngåelse av ekteskap er en offentligrettslig handling med viktige sivilrettslige konsekvenser i folks liv: konsekvenser for eiendom, arv, gjensidig forsørgelsesplikt, forhold til barn osv. Slik ordningen praktiseres i dag, er vigsel som en offentligrettslig handling delvis delegert til enkelte tros- og livssynssamfunn, jf. redegjørelse foran. Dersom en slik delegering, skal opprettholdes, er det grunnleggende at det offentlige sikrer seg tilstrekkelig styring med ordningen, slik at den praktiseres etter loven og slik at andre sentrale politiske hensyn blir ivaretatt. Det skal være ekteskapsloven og øvrig norsk lov som ligger til grunn for ekteskapsinngåelse i Norge med juridisk gyldighet i Norge.

Flyttingen av prøving av ekteskapsvilkår til Folkeregisteret fra 2004 var et tiltak for å sikre en bedre offentlig kontroll med vigselsordningen og en grundigere prøving av ekteskapsvilkårene (Ot.prp. nr. 103 (2002–2003): 18; Innst. O. nr. 17 (2003–2004): 5). Offentlig prøving skulle motvirke brudd på ekteskapsloven og innebære en bedre kontroll av om brudefolket er gift fra før og av at de oppfyller kravene til alder. Tiltaket skulle også bidra til å redusere antallet tvangsekteskap. Denne flyttingen er også med på å understreke det offentligrettslige ved ekteskapsinngåelsen og det at selve ekteskapsinngåelsen i regi av tros- og livssynssamfunnene bygger på en delegert myndighet, basert på norsk lov, ikke på tros- og livssynssamfunnene eventuelle egne premisser for ekteskapet.

Videre skal offentlig kontroll sikre bevis for at ekteskapet faktisk er inngått, tidspunktet for inngåelse, at frivillighet og andre ekteskapsvilkår er oppfylt og at partene har tenkt seg om før de beslutter å gifte seg.

Offentlig regulering og kontroll må sikre at vigselsmyndighet kun innehas av personer som er i stand til å oppfylle lovens krav. Dermed må det gis klare regler for hvem som har vigselsmyndighet og rekkevidden av denne myndigheten.

Dersom tros- og livssynssamfunn fortsatt skal ha delegert vigselsmyndighet, vil utvalget presisere at det må legges til grunn et likebehandlingsprinsipp. Dette betyr ikke at alle samfunn skal ha vigselsmyndighet, men at ulike tros- og livssynssamfunn bør kunne få vigselsrett på samme vilkår.

Religions- og livssynsfrihet som prinsipp i denne sammenheng, vil for det første gjelde tros- og livssynssamfunnenes rett til å gjennomføre markeringer av ekteskapsinngåelse som livsfaserituale etter egne tradisjoner og regler, uavhengig av ordningen for ekteskapsinngåelse som offentligrettslig handling. Verken ekteskapsloven, lov om trudomssamfunn eller lov om tilskott til livssynssamfunn begrenser tros- og livssynssamfunnenes adgang til å markere ekteskapsingåelse som livsfaserituale uten offentligrettslige virkninger. Samfunn som ikke klarer å oppfylle vilkårene for vigsel, kan likevel gjennomføre en religiøs eller livssynsbasert seremoni før eller etter en borgerlig vigsel. Begrensninger i offentligrettslig vigselsmyndighet innebærer dermed ikke et inngrep i tros- og livssynsfriheten.

For det andre vil religions- og livssynsfrihet være et prinsipp som må drøftes opp mot mulighetene for en person med tildelt vigselsmyndighet til å kunne nekte å vie bestemte personer ut fra sin egen tro eller overbevisning. Ekteskapsloven § 13 beskriver dagens gyldige nektingsgrunner for vigslere. Dette berører religionsfrihetsprinsippet (sett i forhold til vigsleren) og ikke-diskrimineringsprinsippet (sett i forhold til brudefolkene), og blir drøftet nedenfor.

I punkt 17.6.2 vurderer utvalget om tros- eller livssynssamfunnene fortsatt bør ha vigselsmyndighet, eller om det kun skal være sivil ekteskapsinngåelse som skal ha offentligrettslig virkning. I punkt 17.6.3 presiseres noen forhold omkring sivil ekteskapsinngåelse som en eventuell generell ordning. Deretter vurderer utvalget i punkt 17.6.4 om vilkårene for tros- og livssynssamfunnenes vigselsmyndighet bør skjerpes, dersom denne delegeringen av myndighet opprettholdes. I punkt 17.6.5 vurderer utvalget enkelte andre spørsmål knyttet til vigselsmyndigheten, først om det bør være geografiske begrensninger for vigselsmyndigheten og dernest om det bør koste noe å gifte seg i tros- og livssynssamfunn.

17.6.2 Bør tros- og livssynssamfunnene fortsatt ha vigselsmyndighet?

Utvalget vil igjen presisere at ekteskapsinngåelse har to sider: Som juridisk institusjon er det en offentligrettslig handling med sivilrettslige konsekvenser. Som dette er det helt og holdent en ordning basert på gjeldende norsk lov. Samtidig er ekteskapsinngåelse for mange en sentral livsfaseovergang som det knytter seg mange tradisjoner og ritualer til, både av sekulær og religiøs art. Utvalget vil imidlertid slå fast at disse ritualene ikke er avhengig av hvorvidt den offentligrettslige funksjonen er delegert til tros- og livssynssamfunnene. Dette er to adskilte sider av ekteskapsinngåelsen.Tema for drøftingen her er kun den offentligrettslige handlingen.

Dette avsnittets overskrift – spørsmålet om hvorvidt tros- og livssynssamfunnene bør ha vigselsrett – har to mulige svar: ja (som i dag, eventuelt med ytterligere presiseringer med hensyn til vilkår etc.) eller nei.

Et «nei» til dette spørsmålet vil innebære en nyordning der en i likhet med en rekke andre europeiske land legger til rette for en sivil ekteskapsinngåelse som eneste vei til en offentligrettslig gyldig ekteskapsinngåelse, og der andre seremonier og ritualer eventuelt finner sted i tillegg uten å innebære denne delegerte myndigheten. Ved å legge vigselsmyndighet til et offentlig organ, vil dermed ikke lenger tros- og livssynssamfunnene – herunder Den norske kirke – ha oppgaven med vie folk med offentligrettslig virkning. Vigselshandlingene i tros- og livssynssamfunnene vil fortsatt ha en religiøs eller livssynstilknyttet funksjon. Dersom brudefolket ønsker å få lovfestede rettigheter og plikter som ektepar, må de vies av det utpekte offentlige organ.

En slik mulighet er vurdert flere ganger tidligere, blant annet i forbindelse ved vedtaket av nåværende ekteskapslov. En grundig drøfting finnes i ekteskapslovutvalgets innstilling i NOU 1986: 2. Dette utvalget pekte på de prinsipielle problemene med en offentligrettslig funksjon blandet sammen med kirkelig handling, men gikk likevel inn for å beholde eksisterende ordning. Utvalget la avgjørende vekt på hva de oppfattet som folks ønske:

Det må legges til grunn at det i dag – som i 1918 – er et utbredt ønske blant folk flest om å få beholde adgangen til kirkelig vigsel, og ikke bli påført den dobbelte handling som tvungen borgerlig vigsel vil innebære for dem som vil ha en kirkelig høytidelighet i tillegg til den lovbestemte fremgangsmåte. (NOU 1986: 2: 60).

Denne spenningen mellom prinsipielle og praktiske hensyn preger også Tros- og livssynspolitisk utvalgs vurderinger. Drøftingen nedenfor vil ta utgangspunkt i tre sett med argumenter: Prinsipielle spørsmål knyttet til likestilling, diskriminering og rettigheter innenfor familien, spesielt også rett til skilsmisse; prinsipielle spørsmål knyttet til religionsfrihet, her primært vigslerens frihet – og til sist, praktiske spørsmål knyttet til gjennomføring og økonomi.

Allment kan det pekes på at det grunnleggende prinsippet om aktiv statlig tilrettelegging for tros- og livssynspraksis i seg selv bare peker ut at staten bør gi mulighet for tros- og livssynssamfunnenes egne ulike markeringer av ekteskapsinngåelse som en livsfaserite. Prinsippet om aktiv statlig tilrettelegging tilsier ikke en bestemt løsning med hensyn til hvem som har den offentligrettslige vigselsmyndigheten. En kan tenke seg at det for mange vil framstå som en enklere og mer ønskelig ordning å beholde ordningen der den offentligrettslige vigselshandlingen inngår i det religiøse eller livssynsbaserte ritualet som tros- og livssynssamfunn står for. Dette kan imidlertid ikke i seg selv være et avgjørende argument.

Når det gjelder drøftingsargumenter knyttet til likestilling, diskriminering og rettigheter innenfor familien, vil utvalget peke på at vigsel i regi av trossamfunnene ikke er tilgjengelig for alle. En side ved dette er at trossamfunn krever at minst en av brudefolkene må tilhøre trossamfunnet. Videre er det slik at de fleste trossamfunnene ikke vil vie brudefolk av samme kjønn. Den katolske kirke og en del vigslere i Den norske kirke og andre kirkesamfunn vil ikke vie fraskilte. Enkelte trossamfunn har også vilkår om at kvinner må gifte seg med menn innenfor egen religion, mens menn står mer fritt til å gifte seg med kvinner som tilhører andre religioner.

Det kan argumenteres med at når religiøs vigsel på denne måten faktisk ikke er like åpen for alle, selv ikke for dem som tilhører et tros- eller livssynssamfunn, bør grunnleggende prinsipper om likebehandling og ikke-diskriminering tilsi at ingen bør ha anledning til å inngå ekteskap på denne måten. Dermed unngår også staten å gi et offentlig stempel og en urimelig stor tyngde til en praksis som kan innebære ulik behandling på bakgrunn av kjønn, erfaring med samlivsbrudd eller seksuell orientering. Dette vil kunne være et argument for å la ekteskapsinngåelse som en offentligrettslig funksjon få være dette fullt ut, og avvikle delegering av selve ekteskapsinngåelsen til tros- og livssynssamfunn. Dette er for eksempel i tråd med LLHs (Landsforeningen for lesbiske, homofile, bifile og transpersoner) primære standpunkt om at formålet om å sikre like rettigheter mellom likekjønnede og tokjønnede par best blir oppfylt dersom det innføres en sivil ekteskapsinngåelse som en generell ordning for alle.

I mange trossamfunn er også adgangen til en religiøst godkjent skilsmisse begrenset, enten likt for begge kjønn eller med svakere rettigheter for kvinner. Utvalget legger til grunn at både retten til i hele tatt å kunne skille seg og lik rett til skilsmisse uavhengig av kjønn, er sentrale rettigheter som har vært og fortsatt er viktige for kvinners likestilling i det norske samfunnet.

Formelt er retten til skilsmisse sikret i norsk lov, og er tilgjengelig for alle uavhengig av kjønn eller trostilknytning. Spørsmålet er imidlertid om begrensninger i adgangen til å få religiøs skilsmisse reelt sett medfører at kvinner kommer i en dårligere stilling enn menn, og at dette kan forsterkes ved at trossamfunn som praktiserer en slik restriktiv skilsmisseadgang religiøst sett har delegert vigselsmyndighet. En kvinne kan for eksempel føle seg utstøtt av sitt eget trossamfunn fordi hennes skilsmisse etter norsk lov ikke aksepteres i eget trossamfunn og fordi trossamfunnet derfor fortsatt regner henne som gift. Kvinnen kan også få problemer ved reise til land som ikke anerkjenner den norske skilsmissen.

Norske myndigheter kan ikke gripe inn i trossamfunnenes syn på ekteskap og skilsmisse. Trossamfunnenes rett til å bestemme selv i slike spørsmål er en sentral del av tros- og livssynsfriheten. Det er derfor ikke mulig for norske myndigheter å gripe inn i trossamfunnenes regler for religiøs skilsmisse. Myndighetene er imidlertid ikke forpliktet til å videreføre trossamfunnenes offentligrettslig baserte vigselsmyndighet, dersom det viser seg at denne ordningen bidrar til å opprettholde religiøse skilsmisseregler som setter kvinner i en dårligere stilling enn menn.

En som har tatt til ordet for å fjerne de svenske trossamfunnenes vigselsrett, er forsker Anne Sofie Roald (Roald 2009). Hun mener at trossamfunnenes vigselsrett legitimerer ekteskap som ikke gir kvinner de rettighetene som følger av loven. Hun viser til at dette gjelder jødiske og muslimske ekteskap, der mannen har en sterkere rett til skilsmisse enn kvinnen. Vigselsretten gir dermed doble signaler til den voksende muslimske gruppen i Sverige. Ved at deler av familieretten legges til trossamfunnene kan det, ifølge Roald, oppstå en falsk forestilling om at hele den islamske familieretten godkjennes innenfor det svenske rettssystemet.

Det er imidlertid også mulig å argumentere motsatt, med den samme forbedringen av kvinners og homofiles/lesbiske situasjon for øye. En kan ved en opprettholdelse av den delegerte vigselsmyndigheten kanskje bidra til at trossamfunnene på sikt beveger seg i retning av mer likebehandling. En delegert offentligrettslig funksjon, som bygger på et presisert offentlig lovverk, og med tilstrekkelig offentlig kontroll, kan også tenkes å bidra til å påvirke praksis og debatt innenfor tros- og livssynssamfunnene i retning av de likestillings- og ikke-diskrimineringsidealer som ligger til grunn for norsk familierett. Dette vil være en tilnærming som i stedet for å markere et skille mellom offentligrettslig funksjon og tros- og livssynssamfunnenes seremonier og ritualer, legger til rette for en dialog via en fortsatt delegering av vigselsmyndighet.

Det kan også tenkes at religiøse homofile vil finne det mer formålstjenelig å arbeide for endring innad i sitt eget trossamfunn. Dermed kan de på sikt få tilgang til religiøse vigselsritualer som gir dem rettigheter og plikter etter ekteskapsloven. For en del homofile og lesbiske par kan dette være mer ønskelig enn sivil ekteskapsinngåelse som en generell ordning.

Utvalget viser til at i hvert fall ett trossamfunn – Vennenes Samfunn Kvekerne – er prinsipielt åpne for å vie par av samme kjønn. Videre vises det til utviklingen i Sverige, der blant annet Svenska kyrkan tillater sine prester å vie brudefolk av samme kjønn, og den seneste lovendringen i Danmark som gir rom for at samkjønnede par kan vies i Den danske folkekirken.

En kan vurdere om en ordning med kun sivil ekteskapsinngåelse ville kunne være et virkemiddel i arbeidet mot tvangsekteskap. Det påligger i dag alle med vigselsmyndighet å gjøre en vurdering av hvorvidt ekteskapet er frivillig, men en kan vurdere det slik at det vil være lettere for en vigsler tilsatt av det offentlige å gjøre en vurdering av dette frisatt fra eventuelle krav eller forventninger i et trossamfunn. Det er imidlertid vanskelig å finne dokumentasjon for at vigslere i tros- og livssynssamfunn i større grad enn borgerlige vigslere gjennomfører vigsler selv ved mistanke om tvangsekteskap. Problemene med tvangsekteskap er trolig først og fremst knyttet til ekteskap inngått i utlandet, og ikke til norske vigslere. Dette bekreftes også av tilbakemeldinger fra Kompetanseteamet mot tvangsekteskap.66 Hovedvekten av henvendelsene de får om tvangsgifte, gjelder utenlandske vigsler. De får imidlertid også en del henvendelser om religiøse avtaler («ekteskap/forlovelser») inngått i Norge. Teamet har grunn til å tro at dette er seremonier foretatt av religiøs leder uten vigselsrett. Etter at Folkeregisteret overtok kontrollen av ekteskapsvilkårene, er det blitt vesentlig vanskeligere å inngå tvangsekteskap med offentligrettslig virkning i Norge. Alderen sjekkes av folkeregisteret og det utstedes ikke prøvingsattest for brudefolk under 16 år eller for aldersgruppen 16 til18 år uten dispensasjon fra Fylkesmannen. Uten gyldig prøvingsattest blir heller ikke ekteskapet gyldig.

Momentene anført ovenfor knyttet til likestilling og ikke-diskriminering av blant annet kvinner, skilte, homofile og lesbiske, har sin motsats i vigslernes rett til å nekte å vie et par, slik det er regulert i ekteskapsloven § 13:

En vigsler som nevnt i § 12 bokstav a, kan nekte å foreta vigsel dersom en av brudefolkene ikke er medlem av trossamfunnet eller livssynssamfunnet, eller ingen av dem tilhører menigheten.

En kirkelig vigsler kan også nekte å foreta vigsel dersom en av brudefolkene er skilt og den tidligere ektefellen lever, eller dersom brudefolkene er av samme kjønn.

Nektingsretten kan på den ene siden ses på som et uttrykk for vigslernes, og til dels det enkelte tros- og livssynssamfunns, religions- og livssynsfrihet, altså en livssynsbasert reservasjonsrett. Vigslerens nektingsrett sperrer imidlertid adgangen til ekteskapsinngåelse innenfor det gjeldende samfunnet for de personer som vigsleren nekter å vie. Dermed går vigslerens religionsfrihet ut over andres interesser, slik som muligheten til å velge å inngå ekteskap innenfor sitt eget trossamfunn, dersom det ikke finnes andre vigslere som kan gjennomføre vigselen innenfor dette trossamfunnet.

En løsning som vil kunne ivareta begge disse hensynene, er å fullføre skillet mellom ekteskapsinngåelse som en offentligrettslig funksjon og de religiøse og livssynsbaserte livsfaseritualene, og innføre en sivil ekteskapsinngåelse som en generell ordning for alle som vil inngå ekteskap. Dermed kan tros- og livssynssamfunnenes og vigslernes frihet til å opprettholde sitt syn på ekteskapet ivaretas, samtidig som adgangen til ekteskap ifølge ekteskapsloven blir likt ivaretatt for alle.

Mot dette kan det innvendes at det ikke løser problemet for den som ønsker å vies i sitt eget trossamfunn, og at alle under dagens ordning har lik adgang til juridisk bindende ekteskapsinngåelse gjennom borgerlig vigsel.

En annen mulighet ville være å stille strengere krav knyttet til delegering av vigselsmyndighet til tros- og livssynsamfunnene, for eksempel at de nektingsgrunnene som i dag ligger til grunn i ekteskapsloven, blir opphevet. Dermed vil det bare være de tros- og livssynssamfunnene som vil akseptere å vie alle som kan få ekteskapstillatelse etter ekteskapsloven, som kan få vigselsmyndighet. Dette kan imidlertid også betraktes som et for strengt inngrep overfor tros- og livssynssamfunnenes religions- og livssynsfrihet. I dagens situasjon ville det være svært få trossamfunn som da ville kunne få vigselsrett.

Den tredje veien er å opprettholde ordningen slik den står i dag, med delegert vigselsmyndighet og nektingsgrunner regulert i § 13, og arbeide gjennom dialog for eventuelt mer likestilte vilkår over tid. Dette vil være et standpunkt som verner om vigslernes og trossamfunnenes religionsfrihet og der en velger en mer gradvis og dialogpreget tilnærming til eventuelle framtidige endringer.

Utvalget vil drøfte enkelte praktiske og økonomiske sider ved vigselsordningen, se mer om dette under punktene 17.6.4 og 17.6.5.

Hensynet til den enkeltes valgfrihet kan tilsi en videreføring av dagens ordning. Det kan være en fordel for det enkelte par å kunne velge den særlige livssynsmessige innrammingen i tros- eller livssynssamfunn, uten at det er nødvendig med en sivil ekteskapsinngåelse i tillegg. En slik dobbelthandling vil kunne oppleves som tungvint.

En eventuell overgang til en ordning med en sivil ekteskapsinngåelse vil kreve en avklaring av steder og tider for dette. Det vil i tilfelle være ønskelig med en betydelig større grad av fleksibilitet med hensyn til tid og sted enn ordningen med borgerlig vigsel innebærer i dag. Det er langt flere kirker og andre bygninger knyttet til trossamfunn enn det er tingretter, som det bare er 66 av i hele landet. På den annen side er det ikke noe i veien for at dommerne vier utenfor tinghuset, for eksempel i rådhuset/kommunehuset eller i et lokalt festlokale. Slike lokaler er også tilgjengelige over hele landet. Dette forutsetter imidlertid at dommeren er villig til eller kan pålegges å gjøre dette. Menighetspresten er forpliktet til å vie alle kirkemedlemmer som bor i området. En mulighet er at borgerlig vigselsmyndighet legges til andre enn dommere, for eksempel til kommunalt ansatte, slik ordningen er i en del andre europeiske land.

Tros- og livssynssamfunnene foretar rutinemessig vigsler på lørdager og søndager, mens tingrettene er mer tilbakeholdne med slikt helgearbeid. Ved en eventuell overgang til en generell ordning med sivil ekteskapsinngåelse, må en derfor legge vekt på en større grad av fleksibilitet. Offentlige vigslere må derfor være mer fleksible med hensyn til tidspunkt dersom de skal dekke samme behov som tros- og livssynssamfunnene dekker i dag. Dette vil kunne gjøres lettere dersom sivil ekteskapsinngåelse kan skje i regi av andre offentlig organer enn tingrettene. Dette kan kanskje gjøre det lettere med borgerlige vigsler i helgene og også bidra til mer fleksibilitet med hensyn til lokaler for ekteskapsinngåelsene.

Utvalget vil understreke at ved en eventuell nyordning må en utvise fleksibilitet og tilrettelegge for både tilgjengelighet og for at det skal kunne bli en høytidelig og god ramme rundt en slik eventuell felles sivil ekteskapsinngåelse. Se nærmere om utvalgets synspunkter på praktiske og gjennomføringsmessige sider ved en eventuell innføring av sivil ekteskapsinngåelse som en generell ordning under punkt 17.6.3.

En eventuell overgang til felles sivil ekteskapsinngåelse vil ha økonomiske konsekvenser. Dersom de totale utgiftene for det offentlige ikke skal øke, må økte utgifter til sivil ekteskapsinngåelse for alle kombineres med tilsvarende reduksjon i tilskuddene til tros- og livssynssamfunnene (herunder Den norske kirke). Dette vil kunne oppfattes som negativt for tros- og livssynssamfunnene, som fortsatt vil ha utgifter til den religiøse delen av vigslene, dersom det vedvarer et behov og ønske om å videreføre disse i tillegg. Det kan imidlertid tenkes forskjellige former for egenbetaling fra brudefolkenes side.

Det vil også være innsparinger i offentlige utgifter ved at godkjenning, registrerings-, skolerings- og oppfølgingsoppgaver i forbindelse med vigslere i tros- og livssynssamfunn faller bort, særlig for fylkesmennene.

Tingrettene eller andre offentlig ansatte vigslere vil komme til å gjennomføre et stort antall vigsler og vil derfor ha god trening i prosedyrer og dokumentbehandling. En felles ordning for sivil ekteskapsinngåelse vil derfor kunne være den beste sikringen av at alle ekteskap blir formelt sett riktig inngått. Dette regnes imidlertid i dag ikke som noe stort problem.67

Utvalgets medlemmer Bernt, Breistein, Hompland, Kaur, Melby, Reikvam, Sandvig, Strand, Sultan og Tumidajewicz går inn for at det innføres sivil ekteskapsinngåelse som generell ordning. Disse medlemmene viser til at i norsk rett er inngåelse av ekteskap en sivil og offentligrettslig handling som har bestemte rettsvirkninger av familierettslig og økonomisk karakter. Den rettslige karakter av ekteskapet kommer til uttrykk ved at dette bare kan inngås etter at offentlige myndigheter har fastslått at lovens vilkår for dette er til stede, og at vigsel bare kan foretas av en offentlig godkjent vigselsperson. Samtidig er ekteskapet en sosial og religiøs ordning som religiøse og livssynsmessige organisasjoner knytter vesentlige religiøse og etiske forpliktelser til. Dette kommer til uttrykk gjennom den seremonielle ramme som etableres rundt ekteskapsinngåelsen, og også i synet på ekteskapsinngåelsens forpliktende karakter og på hvem som kan inngå ekteskap med hverandre.

Disse medlemmer mener at det er både prinsipielt og praktisk uheldig at disse to til dels ganske ulike elementene i ekteskapsinngåelsen – den rettslige og den tros- eller livssynsbaserte – inngår i én og samme handling. Juridisk sett er ekteskap en verdslig handling, og den religiøse eller livssynsmessige siden av dette – velsignelse, vigsel eller særlige forpliktelseserklæringer – bør derfor ikke være en del av den offentligrettslige ekteskapsinngåelsen. Den sammenblanding av de livssynsmessige og verdslige sidene av ekteskapet som i dag finner sted gjennom at vigselsretten er delegert til trossamfunnene, er egnet til å skape uklarhet om ekteskapets rettslige karakter og om ektefellenes rettigheter og plikter. Dette tilsier at selve ekteskapsinngåelsen bør skilles klart fra religiøse eller livssynsmessige seremonier i ulike tros- og livssynssamfunn.

Disse medlemmer vil minne om at vigsleren alltid opptrer som statens representant når han eller hun medvirker til inngåelsen av ekteskap. Den rettslige realitet er at ekteskapsinngåelsen foretas av det offentlige på grunnlag av norske rettsregler, og at det derfor også er det offentlige man må forholde seg til ved oppløsning av ekteskap.

Sivil ekteskapsinngåelse er, etter disse medlemmers mening, nødvendig for å tydeliggjøre at det er sivil lovgivning og ikke en teologisk forståelse som regulerer ekteskap, avtaler om ektepakt, foreldreansvar, megling, skilsmisse, bodeling, arv og andre økonomiske forhold som for eksempel gjensidig forsørgelsesplikt i det norske samfunnet. Dagens ordning, hvor vigselsretten utøves av tros- og livssynssamfunnene, kan reise tvil om staten dermed legitimerer diskriminering av for eksempel homofile eller kvinner.

Sivil ekteskapsinngåelse som generell ordning vil tydeliggjøre at ekteskapet er en nasjonal rettslig ordning som er felles for alle, uavhengig av tro, livssyn eller etnisk bakgrunn, og som dermed ivaretar likebehandling av alle norske borgere. Dette gjelder både ved inngåelse av ekteskapet, de rettigheter og forpliktelser som gifte har, og ved oppløsning av ekteskapet.

Disse medlemmene legger til grunn at for mange vil det være naturlig at den sivile delen av ekteskapsinngåelsen følges opp av seremonier som velsignelse, forbønnshandlinger eller lignende i tros- og livssynssamfunnenes regi. En slik to-trinns prosess, med atskillelse av det rettslige og det tros- eller livssynsmessige er den vanlige måten å ordne ekteskapsinngåelse på i de fleste europeiske land.

En overføring av ansvaret for all ekteskapsinngåelse til offentlige myndigheter, vil kreve en omorganisering også av dagens borgerlige vigsler, med økt fleksibilitet og tilgjengelighet, både når det gjelder tidspunkt for når ekteskapsinngåelse kan skje, og geografisk tilgjengelighet. Disse medlemmer kan ikke se at en slik reform vil medføre så store praktiske problemer at dette skal kunne begrunne å opprettholde dagens ordning. Det er således verken nødvendig eller ønskelig at tingrettene skal være de eneste steder sivil ekteskapsinngåelse kan finne sted. Dette vil f.eks. kunne organiseres på kommunalt nivå med særskilt utnevnte vigselspersoner som kontrollerer at vilkårene for ekteskapsinngåelse er til stede, og som forestår den formelle ekteskapsinngåelse. Sivil ekteskapsinngåelse kan skje som en ren kontorforretning, noe mange sikkert vil ønske. Men for de som ønsker det, vil det kunne gis et tilbud om en mer høytidelig og festlig ramme rundt ekteskapsinngåelsen i et egnet lokale.

Samtidig vil dette forenkle statens godkjenning av forstandere og lignende i tros- og livssyns- samfunnene ved at disse ikke lenger vil inneha offentligrettslige funksjoner.

Se punkt 17.6.3 om ytterligere presiseringer omkring innføring av sivil ekteskapsinngåelse for alle.

Utvalgets medlemmer Fjellheim, Haugland, Leirvik, Skjælaaen og Stålsett går inn for at tros- og livssynssamfunnene skal beholde vigselsmyndigheten, slik ordningen er i dag. Disse medlemmene ser at det kan være enkelte prinsipielle utfordringer ved dagens ordning, men mener de ikke er tungtveiende nok til å endre en ordning med dype røtter i det norske samfunnet som fungerer godt.

En aktivt støttende tros- og livssynspolitikk kan innebære å fremme ordninger der tros- og livssynssamfunnene spiller en positiv rolle for enkeltmenneskers liv og for fellesskapet. Ekteskapsinngåelse har gjennom generasjonene for svært mange vært knyttet til kirkerommet og de religiøse ritualene. Slik er det skapt positive bånd mellom brede lag av folket og trossamfunnene og i senere tid også livssynssamfunnene. Mange kjenner en tilhørighet til det bygget og de rammene hvor slektene før dem har markert sine avgjørende vendepunkt i livet, og vil gjerne følge i samme tradisjon.

Tros- og livssynssamfunnenes vigselsritualer beholder en mer betydningsfull posisjon dersom de har en offentligrettslig virkning. For mange vil det være lettere å markere høytideligheten, gleden og alvoret ved en ekteskapsinngåelse ved vigsel i tros- og livssynssamfunnene enn ved en sivil ekteskapsinngåelse. Dette taler for at en fortsatt legger til rette for juridisk bindende inngåelse av ekteskap i tros- og livssynssamfunnenes regi. Det er etter disse medlemmenes oppfatning, ikke dokumentert problemer med dagens ordning som er av en slik art at de bør føre til at hele ordningen avvikles.

Disse medlemmer ser at det er utfordringer knyttet til forholdet mellom vigslernes nektingsrett basert på deres religionsfrihet, og prinsippene om likebehandling og ikke-diskriminering, spesielt med hensyn til par av samme kjønn. Delegert offentligrettslig myndighet kan tolkes som en legitimering av enkelte trossamfunns interne familierett, noe som kan gå ut over retten til skilsmisse og likestillingen mellom kjønnene. Enhver vigsel med offentligrettslig virkning i tros- og livssynssamfunnene forplikter imidlertid tros- og livssynssamfunnene til å anerkjenne norsk ekteskapslovgivnings gyldighet.

Disse medlemmer ser det derfor som mest hensiktsmessig å arbeide med disse utfordringene uten å gå bort fra dagens ordning. Det kan for eksempel skje gjennom informasjons- og tilsynstiltak, over tid og i dialog med trossamfunnene.

Videre vil disse medlemmene peke på at praktiske og økonomiske argumenter taler for å beholde dagens ordning. Bedret tilgang til egnede lokaler for sivil ekteskapsinngåelse over hele landet vil kreve investeringer som vil være underlagt lokale prioriteringer og som kan ta tid. Mange ønsker uansett en religiøs eller livssynsbasert markering av ekteskapsinngåelsen. Dersom en konsekvens av innføring av obligatorisk sivil ekteskapsinngåelse blir at tros- og livssynssamfunnene ikke lenger får økonomisk støtte til vigselshandlinger, kan alternativet bli større bruk av egenandeler. En enkel og likeverdig tilgang til å inngå og feire ekteskap slik en ønsker det, opprettholdes best gjennom en videreføring av dagens ordning.

17.6.3 Nødvendige tiltak og vurderinger ved en overgang til sivil ekteskapsinngåelse som generell ordning

Utvalget vil understreke at det ved en eventuell overgang til en ny ordning der sivil ekteskapsinngåelse blir den eneste rettslig gyldige formen for ekteskapsinngåelse, vil være behov for en nærmere utredning av praktiske, økonomiske, formelle og seremonielle sider ved en slik ordning. Sentrale premisser for en slik gjennomgang vil være behovet for økt fleksibilitet, god tilgjengelighet både med hensyn til geografisk nærhet og generell kapasitet, og behovet for en tilrettelegging som gir mulighet for høytid og festpregede rammer. Ved å stille krav om sivil ekteskapsinngåelse for alle som ønsker å inngå ekteskap, er det sentralt at dette blir en ordning som også kan framstå som fullverdig i seg selv, med mulighet for feiring og verdige rammer. Utvalget understreker imidlertid også at en overgang til sivil ekteskapsinngåelse for alle vil gjøre det fullt mulig å fortsette med ulike personlige, religiøse eller livssynsmessige seremonier, velsignelser eller feiringer, før eller etter selve den sivile ekteskapsinngåelsen. Disse seremoniene vil imidlertid være frivillige og uten rettslig status.

Det vil være behov for økt fleksibilitet i forhold til den eksisterende ordningen med borgerlig vigsel. Denne fleksibiliteten kan tenkes å gjelde både tidspunkt for seremoniene, for eksempel en økt mulighet for å gjennomføre sivile ekteskapsinngåelser på lørdager, sted for seremoniene og en økt mulighet for å utforme seremoniene på ulike måter. En slik økt fleksibilitet er nødvendig for å sikre at dette kan bli en ordning som kan fungere godt for befolkningen som helhet, som kan tilpasses ulike lokale og personlige forhold og som er praktisk gjennomførbar for det enkelte par og i hele landet.

Det vil være sentralt å sikre god tilgjengelighet til tjenesten. Med bare 66 tingretter over hele landet, vil det kunne innebære praktiske problemer for brudefolk i noen deler av landet å kunne oppsøke en sivil vigslingsinstans. Dette kan løses ved at det blir flere offentlige organer som gis vigselsrett. Kommunens ordfører, kommunalt ansatte eller andre spesielt utpekte kan gis vigselsrett. En ytterligere mulighet for å øke tilgjengeligheten er at sivile ekteskapsinngåelser kan finne sted i lokaler utenfor tingrettens lokaler. Lokale rådhus eller kommunehus, som finnes i alle kommuner, kan være egnet. Det bør også være en fleksibilitet i forhold til for eksempel å kunne bruke museumslokaler eller lokale historiske bygg i nærmiljøet for sivile ekteskapsinngåelser. En økt tilrettelegging av livssynsåpne seremonilokaler vil også bidra til en god tilgjengelighet til egnede lokaler for sivil ekteskapsinngåelse.

De økonomiske forhold ved en omlegging må utredes nærmere. Muligheten for ulike utforminger av seremoni og tilrettelegging for ekteskapsinngåelsen kan gjøre det rimelig å innføre en egenandel for ekteskapsinngåelsesseremonier som krever mer tilrettelegging og tid.

En ordning der alle borgere inngår ekteskap etter samme sivile ordning, vil gi en likhet for alle og en presisering av det sivilrettslige juridiske grunnlaget ved en ekteskapsinngåelse. Samtidig kan det være ønskelig å tilrettelegge for en mulighet for en personlig utforming av selve seremonien for sivil ekteskapsinngåelse. Dette er også et forhold som påkaller fleksibilitet, for eksempel mulighet for kulturelle og musikalske innslag.

Utvalget tilrår at de ulike sidene ved en ny ordning gjennomgås i en egen utredning. Det bør da også innhentes synspunkter fra berørte parter.

17.6.4 Vilkår for vigselsmyndighet, ved en opprettholdelse av delegert vigselsmyndighet

Utvalget har vurdert hvilke krav en, ved en eventuell opprettholdelse av dagens ordning, bør stille til tros- og livssynssamfunn som vil ha vigselsmyndighet. Dette og neste punkt (17.6.5) omhandler forhold ved en opprettholdelse av dagens ordning med delegering av vigselsmyndighet til tros- og livssynssamfunn.

Utvalget foreslår å oppheve dagens skille mellom registrerte og uregisterte trossamfunn, jf. drøfting i kapittel 23. Ved en opprettholdelse av dagens ordning vil dermed alle tros- og livssynssamfunn som tilfredsstiller vilkårene for tilskudd etter ny lov om tros- og livssynssamfunn, i prinsippet kunne få godkjent vigslere med vigselsrett. Departementet, med delegasjon til fylkesmannen, godkjenner den enkelte vigsler.

Utvalgets medlemmer Breistein, Fjellheim, Haugland, Leirvik, Sandvig, Skjælaaen, Stålsett, Sultan og Tumidajewicz foreslår en videreføring av dagens nektingsgrunner i ekteskapsloven § 13, blant annet at et av brudefolkene ikke er medlem av det aktuelle tros- eller livssynssamfunnet, at paret er av samme kjønn eller at noen av brudefolkene er skilt og den tidligere ektefellen fortsatt lever.

Utvalget vil imidlertid foreslå å innskjerpe at tros- og livssynssamfunnene må likebehandle menn og kvinner når de praktiserer nektingsadgangen. Trossamfunn som ønsker vigselsmyndighet kan således ikke praktisere nektingsgrunnene ulikt for menn og kvinner. Samfunnene utfører i slike tilfeller en offentligrettslig handling, og det er derfor rimelig å stille krav om likebehandling.

Utvalgets medlemmer Bernt, Hompland, Kaur, Melby, Reikvam og Strand foreslår at dersom ordningen med delegert vigselsmyndighet opprettholdes, fjernes unntaksbestemmelsene i ekteskapslovens § 13 andre ledd. Det betyr å fjerne retten til å nekte å foreta vigsel dersom en av brudefolkene er skilt og den tidligere ektefellen lever og likeledes fjerne retten til å nekte å vie brudefolk av samme kjønn. Imidlertid vi også disse medlemmer opprettholde retten til å nekte å vie brudefolk som ikke er medlem av trossamfunnet eller livssynssamfunnet, jf. ekteskapsloven § 13 første ledd.

Videre mener utvalget at en bør endre betegnelsen «kirkelig vigsler» i ekteskapsloven § 13 annet ledd til en mer nøytral betegnelse.

Utvalgets medlemmer Fjellheim, Haugland, Hompland, Kaur, Leirvik, Melby, Reikvam, Sandvig, Skjælaaen, Strand, Stålsett og Tumidajewicz foreslår et minsteantall på 500 medlemmer i et tros- eller livssynssamfunn for å kunne ha rett til delegert vigselsmyndighet. Et argument i denne sammenheng er hensynet til forsvarlig håndtering av vigselsmyndighet.

Utvalgets medlem Bernt, Breistein og Sultan foreslår et minsteantall på 10 medlemmer for å kunne ha delegert vigselsmyndighet. Vigsel er mer og mer blitt en ekspedisjonstjeneste etter at det offentlige har overtatt ansvaret for prøvingen av vilkårene for vigsel. Det er derfor ingen grunn til at antall medlemmer i menigheten skulle være avgjørende for hvorvidt en menighet har vigselsrett eller ikke. Dette er også i tråd med dagens ordning for vigsel

Utvalget finner ikke grunn til å stille ytterligere og mer spesifikke krav til de som skal bli vigslere. I dag må vigslerne godkjennes av fylkesmannen. For trossamfunnene skjer dette gjennom godkjenningen av forstandere og prester. Kravet er at vedkommende har evne til å oppfylle lovens krav og tilstrekkelige kunnskaper i norsk og det norske samfunn. Vedkommende må ikke være yngre enn 23 år eller eldre enn 75 år. Dette sikrer i tilstrekkelig grad kompetanse til å utføre vigsler etter dagens ordning.

Utvalget foreslår en videreføring av ovennevnte vilkår, og at de gjøres gjeldende både for tros- og livssynssamfunnene. Vilkårene knyttes imidlertid ikke til prest eller forstander, men direkte til de konkrete personene som tros- eller livssynssamfunnene søker godkjent som vigslere.

17.6.5 Andre spørsmål ved en opprettholdelse av delegert vigselsmyndighet

Selv om det er skjedd en vesentlig klargjøring ved siste rundskriv fra Barne- og likestillingsdepartementet, er det fortsatt behov for noen presiseringer av vigslerens geografiske virkeområde.

Utvalget mener det må framgå klart av loven at godkjente vigslere har vigselsmyndighet i hele landet. Registreringen av tjenestedistrikt skal ikke ha betydning for vigselsmyndigheten. Det eneste vilkåret er at vigselen skjer etter ekteskapslovens regler og følger det godkjente vigselsritualet til det aktuelle tros- eller livssynssamfunnet.

Det er vanskelig å finne argumenter mot en slik klargjøring. Det er ikke noen større mulighet for feil dersom vigsleren reiser til en annen del av landet og foretar en vigsel. Hele landet som vigselsområde letter også trossamfunnenes vikarordninger og gjør at brudefolket kan velge en vigsler de har personlig kjennskap til.

Det har også tidligere vært mulig å komme rundt de geografiske begrensningene. Løsningen har vært å registrere hele landet som tjenestedistrikt for samfunnets forstandere. For enkelte små trossamfunn har dette også vært den naturlige ordningen fordi medlemmene er spredt over hele landet.

Videre viser utvalget til at borgerlige vigslere kan vie utenfor sitt embetsdistrikt. Det bør ikke stilles strengere vilkår for trossamfunnenes geografiske vigselsmyndighet enn de som gjelder borgerlig vigsel. Enda tydeligere blir dette dersom forslaget om vigselsmyndighet for skipsførere blir vedtatt.

Dagens lovregler inneholder ikke noen klar hjemmel for å kreve betalt for vigsel i andre trossamfunn enn Den norske kirke. Tilsvarende uklarhet gjelder for livssynssamfunnene. Spørsmålet er om det bør lovfestes en adgang til å ta betalt for utgifter samfunnet har i forbindelse med vigselen. Det kan tenkes at en slik adgang gjøres ulik for medlemmer og ikke-medlemmer.

Utvalget viser til at Den norske kirkes utgifter til vigsler for en stor del er med i beregningsgrunnlaget for tilskudd til tros- og livssynssamfunn. De andre tros- og livssynssamfunnene er derfor i prinsippet kompensert for denne typen utgifter, jf. modellen for finansiering av tros- og livssynssamfunn, se kapittel 22.

Det kan anføres at Den norske kirke har tilgang til seremonilokaler etablert før tilskuddsordningen ble innført. Mange tros- og livssynssamfunn har ikke den samme tilgangen til lokaler og prester over hele landet. Dette kan gi utgifter til leie av lokaler og reiseutgifter som ikke Den norske kirke har.

Det kan argumenteres med at adgangen til å kreve betaling er en innarbeidet praksis i enkelte samfunn. Å fjerne denne adgangen kan ta vekk en vesentlig del av samfunnets inntektsgrunnlag eller føre til at tilbudet om vigsel blir tatt bort.

På denne bakgrunn går utvalget inn for at tros- og livssynssamfunnene skal ha adgang til å kreve betaling for vigsler. Prisen på en slik offentligrettslig funksjon må imidlertid ikke overstige selvkost. Dette bør kunne reguleres i forskrift.

17.7 Funksjon som mekler i familiesaker

I ekteskapsloven heter det i § 26:

Ektefeller med felles barn under 16 år, skal i saker om separasjon og skilsmisse … møte til mekling før saken bringes inn for retten eller fylkesmannen, … Formålet med meklingen er å komme fram til en avtale om foreldreansvaret, samværsretten eller om hvor barnet eller barna skal bo fast, hvor det legges vekt på hva som vil være den beste ordningen for barnet/barna. … Departementet fastsetter ved forskrift nærmere regler om hvem som kan foreta mekling … og om godkjenning av slike instanser.

I forskrift til denne loven heter det i § 4:

Hvem som kan foreta mekling

Følgende personer kan godkjennes som mekler:

1. fagperson tilsatt ved offentlig godkjent familievernkontor

2. prest i offentlig kirkelig stilling eller prest eller forstander i registrert trossamfunn

3. fagperson tilsatt i offentlig helse- og sosialinstans eller ved pedagogisk-psykologisk tjenestekontor

4. ved behov kan det gis meklingsbevilling til privatpraktiserende psykolog, psykiater eller advokat.

   På Svalbard kan det også gis meklingsbevilling til andre personer som finnes egnet.

   Mekler må ha gode kunnskaper om voksnes og barns reaksjoner i og etter samlivsbrudd. Mekler bør være godt orientert om faglige og juridiske spørsmål som er relevante i forhold til saksfeltet, så som barne- og familiepsykologi, relevant forskning, meklingsmetodikk, lover og forskrifter mv. Innen denne rammen bestemmer Barne-, ungdoms- og familieetaten hvilken opplæring som anses påkrevet.

Det ble i 2011 avsluttet 20 827 meklinger, hvorav ¾ hos familievernet og ¼ hos eksterne meklere. Blant disse eksterne meklerne er det noen prester i Den norske kirke som utførte 164 meklinger i 2011 (tall fra SSB). Det ser ut fra listene over godkjente meklere på Bufetats hjemmeside, ikke ut til å være godkjente meklere fra trossamfunn utenfor Den norske kirke (Bufetat 2012a, 2012b, 2012c, 2012d, 2012e).

Det var i 2011 en reduksjon på 10 % i bruken av det eksterne meklingsapparatet sett i forhold til året før. Den sterkeste reduksjonen var på bruk av prester, her var det en nedgang på 43 % fra året før (tall fra SSB).

Utvalget vil i sitt forslag til ny lov om tros- og livssynssamfunn ikke lenger bruke begrepet registrert trossamfunn. Begrepet forstander vil etter forslaget utgå av ny lov om trossamfunn. Spørsmålet om vigselsrett reiser spørsmålet om personer fra tros- eller livssynssamfunn bør ha en plass som meklere.

Uten tvil vil prester/forstandere eller andre tillitsvalgte i tros- og livssynssamfunn kunne gi gode råd ved oppløsning av ekteskap også knyttet til ivaretakelse av barnas interesser. Spørsmålet blir likevel om representanter fra tros- og livssynssamfunn bør inngå som en del av den offentligrettslige håndteringen av oppløsning av ekteskap. Utvalget vil ikke gå inn i en generell drøfting av hvilken plass meklingsinstituttet bør ha og hvorvidt det er hensiktsmessig med en avgrensning av mekler til ulike formelle fagpersoner og religiøse representanter. Et alternativ kunne være oppnevning ut fra generell egnethet eller tillit hos partene.

Gitt dagens hovedinnretning for utvalg av meklere, vurderer utvalget spørsmålet slik:

Hvis vigselsretten avskaffes for Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn, ved en innføring av sivil ekteskapsinngåelse som eneste juridisk gyldige form for ekteskapsinngåelse, er det etter utvalgets vurdering lite grunnlag for å videreføre en mulighet for prester eller forstandere til å fungere som offentlig godkjent mekler.

Hvis vigselsretten beholdes for Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn, kan det være mer naturlig å beholde muligheten for mekling hos prester og forstandere. Det synes i praksis bare å være prester fra Den norske kirke som brukes som meklere. Det er imidlertid ikke noe prinsipielt til hinder for at det brukes meklere fra andre trossamfunn. Det ville også være ønskelig ut fra et prinsipp om likebehandling. En burde da også utvide retten til representanter fra livssynssamfunn.

Utvalget vil imidlertid peke på at en bruk av meklere fra tros- og livssynssamfunn bidrar til en sterkere kobling mellom vigselsretten og tros- og livssynssamfunnenes familiesyn. Dette kan være en uheldig sammenblanding av en offentlig pålagt ordning for å oppnå skilsmisse for par med barn – og ulike former for religiøst og livssynsmessig begrunnede familiesyn, syn på ekteskap og skilsmisse, syn på likestilling osv, som staten ikke nødvendigvis kan stille seg bak. Ektepar og enkeltindivider står fritt til å søke veiledning og råd i eget tros- eller livssynssamfunn. Dette innebærer imidlertid ikke at det offentlige skal stå for en anbefaling av religiøst eller livssynsmessig basert mekling innenfor en pålagt offentlig ordning. (Se ytterligere vurderinger knyttet til kryssende normsett og rettslig pluralisme i kapittel 12.)

I lys av at bruken av meklere med religiøs bakgrunn er beskjeden, og i lys av mer prinsipielle motforestillinger, vil derfor utvalget tilrå at en også ved opprettholdt vigselsrett hos tros- og livssynssamfunn fjerner representanter fra trossamfunn, inkludert Den norske kirke, fra forskriftslisten av offentlig godkjente meklere. En måte å løse dette på, er å fjerne alle punktene a-d i § 4, og la presiseringen av hvem som kan bli godkjent som meglere gå fram av § 4 andre ledd, der dette formuleres som realkompetansekrav, framfor som krav til formell kompetanse.

18 Gravferdsforvaltning

18.1 Innledning

I et brev fra Kulturdepartementet til utvalget datert 9. juli 2012 ble utvalget gitt et tilleggsmandat. Det heter i brevet:

I kirkeforliket, som gjelder ut stortingsperioden 2009–2013, ble samtlige partier på Stortinget enige om at gjeldende lovgivning på gravferdsområdet skulle videreføres. Samtidig skulle det gjøres tilpasninger for å ivareta minoritetene. Lovgivningen på området har blitt endret for å følge opp dette punktet i forliket.

Kirkelig fellesråd har fortsatt forvaltningsansvaret for de offentlige gravplassene, mens det økonomiske ansvaret ligger til kommunene. Forvaltningsansvaret kan overtas av kommunen etter avtale mellom fellesrådet og kommunen.

Kirkelig fellesråd utfører oppgavene som gravferdsmyndighet på vegne av det offentlige. Gravplassene er åpne for alle. Enhver har rett til å bli gravlagt der, uansett tro eller livssyn. Ved flere av gravplassene er bestemte områder avsatt til gravsteder for medlemmer av ikke-kristne trossamfunn. Registrerte trossamfunn utenfor Den norske kirke har for øvrig adgang til å anlegge egne gravplasser, jf. lov om trudomssamfunn og ymist anna § 18.

Tros- og livssynsmangfoldet i Norge er økende. Flere har på denne bakgrunn tatt til orde for å overføre forvaltningsansvaret for gravplassene til kommunene.

Gravplassrådgiverstillingen ivaretar viktige funksjoner knyttet til forvaltning av gravplasser og gravferdslovgivningen ved bl.a. følgende oppgaver:

• Bistå kirkedepartementet i arbeidet med å forvalte og utvikle gjeldende lov- og regelverk for gravferdssektoren.

• Være rådgiver for bispedømmeråd og fylkesmenn hvor disse er tillagt avgjørelsesmyndighet i gravferdsloven.

• Gi generell veiledning om stell av gravplasser gjennom konferanser, kurs og annen informasjonsvirksomhet.

Gravplassrådgiveren var tidligere ansatt av departementet med ansvar for gravferdsloven. Lønnsansvaret og det personalmessige ansvaret ble ivaretatt av Tunsberg bispedømmeråd. Stillingen er nå flyttet til Tunsberg bispedømmeråd.

Tilleggsbestilling

Vi ber utvalget vurdere plasseringen av både forvaltningsansvaret for gravplassene og gravplassrådgiverstillingen.

Utvalget skal utrede rettslige, økonomiske og administrative konsekvenser av sine forslag.

Utvalget bes svare på tilleggsbestillingen i innstillingen som skal avgis innen utgangen av 2012.

Utvalget merker seg at det i etterkant av at denne tilleggsbestillingen ble gitt, ble nedsatt et offentlig utvalg som blant annet skal utrede økonomisk likestilling mellom kremasjon og kistegravlegging, utvidelse av retten til grav utenfor bostedskommunen og behovet for endringer i systemet knyttet til avgifter og annen betaling ved gravferd. Utvalget ledes av fylkesmannen i Vestfold, Erling Lae, og har fått en frist til 1. mars 2014.

Utvalget legger til grunn at tilleggsbestillingen fra Kulturdepartementet i stor grad kan besvares uavhengig av mandatet for det nye offentlige utvalget, selv om plasseringen av forvaltningsansvaret for gravferd kan tenkes å påvirke håndteringen av kremasjon eller kistegravlegging rundt om i landet.

Utvalget har i kapittel 9 trukket fram åtte prinsipper for en helhetlig tros- og livssynspolitikk. Når det gjelder drøftingen av spørsmålet om ansvaret for gravferdsforvaltningen, vil flere prinsipper være viktige. Et viktig prinsipp vil være prinsipp nummer 3: Ikke-diskriminering: Staten må ikke utsette noen for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling på grunn av deres tros- eller livssynspraksis. Videre vil prinsipp 5 kunne være viktig: Likebehandling: Staten bør tilstrebe at enhver borger får – i prinsipp og i rimelig praksis – samme grad av støtte til sin tros- og livssynsutøvelse. Spørsmålet om ansvaret for gravferdsforvaltningen vil kunne avhenge av om en vurderer det at ett trossamfunn står ansvarlig for forvaltningen, som en usaklig og uforholdsmessig forskjellsbehandling av ulike tros- og livssynsuttrykk som bryter mot en plikt til å tilstrebe likebehandling, eller om en i større grad vil vektlegge de mer praktiske argumenter som gjerne vil begrunne å videreføre dagens ordning

18.2 Dagens ordning

Gravferdsforvaltningen omfatter praktiske og juridiske forhold knyttet til forvaltning og drift av kirkegård/gravplass og krematorium, inkludert forvaltning av den enkelte grav, utforming av gravminner, behandling av askeurner og krav til kister.

Fra kristningen av landet har gravskikkene i Norge vært knyttet til kristendommens trosgrunnlag. Fra gammelt av har den lokale befolkningen tatt ansvar for bygging og vedlikehold av kirkebygg og tilhørende kirkegård. Fra 1837 ble kirkevergen et kommunalt verv. En av kirkevergens oppgaver var å føre tilsyn med kirkegården. Selv om kirketjenere og kirkegårdsarbeidere før ny lov kom i 1997 var kommunalt tilsatt, hadde de ofte menighetsrådet som overordnede. Dette førte til uklare arbeidsgiverforhold (KA 2003: 7). Ny gravferdslov i 1997 gav et tydeligere ansvar for Den norske kirke for gravferdsforvaltningen.

Sentralt i norsk gravferdstradisjon er at kirkegårdene er for alle. Enhver har rett til å bli gravlagt der, uansett tro eller livssyn.

Den nåværende gravferdsloven trådte i kraft 1. januar 1997. Sentralt i denne loven står:

§ 1. Grunnleggende bestemmelser

Gravlegging skal skje med respekt for avdødes religion eller livssyn.

Gravlegging skal skje på offentlig gravplass eller på gravplass anlagt av registrert trossamfunn i henhold til tillatelse etter lov 13. juni 1969 nr 25 om trudomssamfunn og ymist anna. …

Gravplassene er soknets eiendom, med mindre annet følger av særskilt rettsgrunnlag.

§ 3. Kirkelig fellesråds og kommunens ansvar.

Kirkelig fellesråd har ansvaret for at gravplasser og bygninger på gravplasser forvaltes med orden og verdighet og i samsvar med gjeldende bestemmelser.

Utgifter til anlegg, drift og forvaltning av gravplasser utredes av kommunen etter budsjettforslag fra fellesrådet.

I gravferdsloven med forskrifter er det videre bestemmelser om gravlegging og retten til gravsted, om feste av gravsted, om fredningstid for grav og flytting av gravlagte, om kremasjon og krematorier, om spredning av aske, om gravminner m.m. I de lokale vedtektene for den enkelte kirkegård er det gitt utfyllende og mer detaljerte bestemmelser.

Kirkelig fellesråd har arbeidsgiveransvar for de tilsatte, men de tilsatte er generelt unntatt fra regelen i kirkelovens § 29 om krav om medlemskap i Den norske kirke.

I § 23 heter det:

Etter avtale mellom kirkelig fellesråd og kommunen, kan det ansvar og den myndighet som i loven her er lagt til kirkelig fellesråd, med departementets godkjennelse overføres til kommunen. Fylkesmannen overtar i tilfelle den myndighet som i loven her er lagt til bispedømmerådet.

Fem kommuner har per 2012 overtatt et slikt ansvar: Modum, Sandefjord, Gjesdal, Vennesla og Bærum (Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon 2012). Ifølge St.meld. nr. 17 (2007–2008) har rundt 50 kommuner i større eller mindre grad tatt hånd om den løpende kirkegårdsdriften, men uten at det formelle forvaltningsansvaret er overført. En slik driftsform skal reguleres gjennom en avtale mellom kommunen og fellesrådet (avtale om tjenesteytelser). Viktig her er Oslo kommune, som helt ut har ansvar for driftsoppgavene.

18.3 Nærmere om tilsatte og om gravferdsforvaltningens ressursbruk

Rapporten Kvalitet og verdighet som ble utarbeidet av et partssammensatt utvalg i Kirkens Arbeidsgiverorganisasjon i 2003, tegner et bilde av gravferdsforvaltningen med store forskjeller mellom store og små kommuner, gjennomgående mange menn i stillingene og med relativt få heltidsstillinger. Mange arbeider på deltid med gravplasser, i kombinasjon med andre yrker eller i kombinasjon med andre oppgaver for kirkens fellesråd. Det er ikke grunn til å tro at dette bildet er særlig endret siden 2003.

Ifølge denne rapporten var det i 2001 om lag 1700 ansatte som utførte om lag 1050 årsverk knyttet til praktisk kirkegårdsarbeid. 250 av årsverkene kan knyttes til den kommunale tjenesteytingen, mens 800 årsverk kan knyttes til fellesrådene (Kirkens arbeidsgiverorganisasjon 2003: 13). Av dem som er ansatt av fellesrådene, var det vel 60 prosent som kombinerte arbeid med gravferd med andre oppgaver for fellesrådet (Kirkens arbeidsgiverorganisasjon 2003: 47). Om lag 1/5 av de ansatte var kvinner, og de arbeidet i større grad enn menn deltid i mindre stillinger.

Rapporten anslår at i overkant av 20 prosent av utgiftene i de kirkelige fellesrådene kan knyttes til gravforvaltning. Gitt at de adminstrative oppgavene er tilsvarende, antas det at om lag 150 årsverk kan knyttes til administrasjon av gravforvaltning.

Basert på tall fra Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet (2012d), som blant annet inneholder en gjennomgang av kirkeregnskapene fra 2011, var de samlede driftsutgiftene til kirkegårder i 2011 på 688 millioner kroner. Det er her inkludert verdien av kommunal tjenesteyting mv. Utgiftene har i de siste årene økt i faste priser. I tillegg kommer utgifter til administrasjon av kirkegårdene. Hvis det forutsettes at dette utgjør om lag 20 prosent av de samlede administrative utgiftene i fellesrådene, kan det utgjøre utgifter på vel 200 millioner kroner. Investeringsutgiftene var i 2011 om lag 218 millioner kroner. Samlede utgifter for gravferdsforvaltningen for 2011 var dermed om lag 1,1 milliard kroner, med om lag 1200 årsverk knyttet til drift.

18.4 Ordningen i andre land

I Stat-kirke-utredningen (NOU 2006: 2: 136f) er det gitt en oversikt over ordningen i de nordiske landene og den følgende framstillingen bygger i stor grad på denne. I alle de nordiske landene har majoritetskirken ansvaret for gravferdsforvaltningen.

Ifølge NOU 2006: 2 var spørsmålet om gravferdsforvaltningen meget viktig da Svenska kyrkan endret sin relasjon til staten i år 2000. Resultatet ble at Svenska kyrkan beholdt ansvaret også etter nyordningen mellom stat og kirke.68

Nåværende ordning innebærer at Svenska kyrkan skal holde egne gravplasser for dem som ikke tilhører et kristent trossamfunn. Begravelsesavgiften fastsettes av et statlig organ. Avgiften dekker selve begravelsen, dvs. transport, lokale og gravplass i 25 år. Seremonien dekkes av det enkelte trossamfunn. Det har vært reaksjoner på at ikke-medlemmer betaler en avgift til Svenska kyrkan, men myndighetene hevder at dette er en generell avgift for en oppgave som staten har satt bort til kirken.

I Danmark har den danske folkekirken ansvar for gravferdsforvaltningen. De fleste kirkegårdene forvaltes av menighetsrådene, men i enkelte tilfeller forvaltes de av kommuner. Kirkegårdene er åpne for begravelse uansett religiøs tilhørighet. Kommuner kan anlegge kommunale begravelsesplasser som ikke blir kirkelig innviet, og trossamfunn utenfor folkekirken kan anlegge egen kirkegård eller begravelsesplass dersom kirkeministeren gir tillatelse til det. Denne muligheten er lite benyttet de siste årene.

Kirkegårdene som menighetsrådene driver, finansieres med en kombinasjon av brukerbetaling og deler av kirkeskatten som medlemmene av folkekirken betaler. Medlemmer av den danske folkekirken bidrar gjennom kirkeskatten til generelt vedlikehold av kirkegårdene. Derfor er det vanlig at ikke-medlemmer betaler mer enn folkekirkens medlemmer for selve gravstedet og for arbeidet som utføres i forbindelse med begravelsen.

I forbindelse med dødsfall har sogneprester i folkekirken en sivil myndighetsoppgave som begravelsesmyndighet. Det innebærer å ta stilling til om forutsetningene for begravelse eller likbrenning er oppfylt, om det skal skje kistebegravelse eller kremering og om det skal være kirkelig begravelse.

I Finland er gravplassene allmenne. De opprettholdes av den evangelisk-lutherske kirkes menigheter. Disse plikter å skaffe gravplass til alle, uavhengig av kirkemedlemskap. Gravferdsavgiften er den samme for alle.

På Island driftes kirkegårdene av et eget gravferdsutvalg. Dette utvalget er nært knyttet til den evangelisk-lutherske kirkens menigheter eller prosti. Trossamfunn med mer enn 1500 medlemmer over 16 år har rett til representasjon i utvalget (Petursson 2011: 193). Det innkreves en egen gravferdsavgift over skatteseddelen for alle over 16 år.

18.5 Tidligere behandling av spørsmålet om ansvaret for gravferdsforvaltningen

I det følgende gis det en gjennomgang av hvordan spørsmålet om ansvaret for gravferdsforvaltningen er håndtert i ulike utredninger og stortingsdokumenter. Mens offentlige utredninger mv. gjennomgående klart har gått inn for kommunalt ansvar, har de politiske myndighetene, etter høringsrunder som har gitt et antallsmessig flertall mot kommunalt ansvar, konkludert med å videreføre dagens ordning.

Sivertsen-utvalget

Flertallet (8 av 12) i utredningen Stat og kirke (NOU 1975: 30), som ble ledet av Helge Sivertsen, foreslo at Den norske kirke gikk over fra å være en statskirke til å bli en kirke som har selvstyre og overfor staten står på linje med andre trossamfunn. Utredningen drøftet også en del reformspørsmål som utvalget mente var uavhengig av spørsmålet om statskirke. Blant disse spørsmålene var også spørsmålet om gravferdsforvaltningen. Et flertall på åtte69 mente at det

helt ut må være et kommunalt ansvar å anlegge og holde høvelige gravplasser i kommunen. … Siden gravlundene er for alle uansett religion og livssyn, er det prinspielt riktig at kommunen og ikke et kirkesamfunn er den ansvarlige for anlegg og vedlikehold av gravlundene. … Kommunen kan … velge å be menighetsrådet fortsatt føre tilsyn med gravlundene der dette er praktisk. (NOU 1975: 30: 157).

Mindretallet på fire mente at den nåværende ordning hadde fungert tilfredsstillende og at det var forhastet å overføre ansvar til kommunene. Mindretallet mente at før et slikt spørsmål kunne tas opp, måtte det utredes nærmere. Endringer var spesielt betenkelig der hvor kirke og kirkegård utgjorde ett anlegg.

Oppfølgingen av Sivertsen-utvalget endte med en stortingsmelding (St.meld. nr. 40 (1980–81)) som konkluderte med fortsatt statskirke. Det ble ikke tatt stilling til spørsmålet om ansvaret for gravferdsforvaltningen. Meldingen viste til behov for en nærmere utredning av et offentlig utvalg.

Utredning om den lokale kirkes ordning

I forlengelsen av behandlingen av St. meld. nr. 40 (1980–81) ble det nedsatt et nytt offentlig utvalg som skulle utrede den lokale kirkes ordning (Kirkelovutvalget). Det ble ledet først av fylkesmann Bue Fjermeros og deretter av biskop Georg Hille, og kom som NOU 1989: 7 Den lokale kirkes ordning.

Flertallet i Kirkelovutvalget (6 av 7 medlemmer) mente at den økonomiske og administrative forvaltningen burde bli lagt til kommunene. Den daglige administrasjonen og den økonomiske forvaltningen burde innpasses i den kommunale administrasjonen og forvaltningen på linje med andre kommunale forvaltningsområder. Men Den norske kirke burde ha et tilsynsansvar, dvs. at organer for Den norske kirke skulle ha rett og plikt til å «påse at den kommunale forvaltning av gravplassene skjer i overensstemmelse med gjeldende lover og forskrifter og i samsvar med gravplassenes egenart.» (NOU 1989: 7: 226). Utvalget mente dette var en «reformulering av det kirkelige tilsynsansvaret». Det daværende tilsynsansvaret som lå til stiftsdireksjonene, ble foreslått lagt til fylkesmennene. Dette gjaldt i første rekke myndighet til å godkjenne lokale gravplassvedtekter og vedtekter for krematorier. Det ble foreslått å innføre en klageadgang for fellesrådet og kommunene til Kirkedepartementet over Fylkesmannens avgjørelse. Kirkedepartementet ble foreslått å være det øverste sentraladministrative organ for gravplassene. Mindretallet mente at de alminnelige gravplassene burde underlegges de samme økonomiske og forvaltningsmessige ordningene som kirkene, og at for eksempel gravplassbetjeningen burde være kirkelige tilsatte.

Oppfølging/ny lov for Den norske kirke

I Ot.prp. nr. 64 (1994–95) ble det lagt fram ny lov for Den norske kirke og ny gravferdslovgivning. Departementet fulgte ikke opp forslaget fra Kirkelovsutvalget. I høringsrunden var det 537 instanser av de 1221 instansene som hadde uttalt seg om spørsmålet, som var for kommunalt ansvar, mens 684 (55 prosent) var mot kommunalt ansvar. Det var et relativt knapt flertall (60 prosent mot 40 prosent) mot kommunalt ansvar blant menighetsrådene, mens et relativt knapt flertall (60 prosent mot 40 prosent) blant kommunene ønsket kommunalt ansvar.

Blant viktige høringsinstanser kan nevnes at Kommunenes Sentralforbund gikk inn for kommunalt ansvar, men med mulighet for kommune og kirke til å avtale å overføre forvaltningsansvaret. Oslo kommune gikk inn for kommunalt ansvar, men med tilsynsansvar til Oslo-menighetenes fellesråd. Human-Etisk Forbund gikk inn for kommunalt ansvar. Human-Etisk Forbund anførte blant annet:

Det har vært reaksjoner fra mindre kommuner og menigheter i tettere samfunn mot at gravplassene skal administreres av en selvstendig kommunal enhet. Human-Etisk Forbund ser positivt på at alle som ønsker det, skal få oppleve kristent fellesskap, sjelesorg og det gudstjenestelige. Human-Etisk Forbund kan imidlertid ikke se at noen av disse tradisjoner skulle bli brutt ved at fellestjenester på gravplassene forvaltes av en selvstendig kommunal etat. Det som skal forvaltes er av teknisk-administrativ art, og ikke den enkeltes livssynstilhørighet. Det er også meget avgjørende for oss at det særlig er i de tettere samfunn med sterke kirkelige tradisjoner at mennesker med et human-etisk sinnelag oftere står alene. Desto mer vesentlig at det som er et fellesanliggende i lokalsamfunnet ivaretas av en etat som ikke springer ut av et bestemt livssynssamfunn. (Ot.prp. nr. 64 (1994–95): 42).

Også Norges Frikirkeråd gikk inn for kommunalt ansvar.

Norsk katolsk bisperåd, derimot, mente at Den norske kirke burde beholde ansvaret ut fra at dette var en tradisjon som har vært god. Også Begravelsebyråenes forening ville beholde dagens ordning ut fra gode erfaringer med kirkelig ansvar.

Departementet gikk mot flertallet i Kirkelovutvalget og konkluderte blant annet med følgende:

[D]et [er] departementets oppfatning at det framstår som svært lite tilrådelig å gjennomføre et markert brudd med århundrelange og dypt forankrede tradisjoner på området – tradisjoner som knytter begravelsesvesenet og kirkegårdenes forvaltning nær til den kirkelige forvaltning for øvrig. Et mer pluralistisk samfunn kan etter departementets vurdering ikke tillegges særlig vekt når nær 95 % av landets befolkning velger en kirkelig gravferd og vårt samfunns gravskikker fortsatt gjenspeiler samfunnets kristne verdi- og kulturgrunnlag.

Departementet har i dette spørsmålet dessuten lagt vekt på at flertallet av de menighetsråd og en stor andel av de kommuner som har uttalt seg i spørsmålet, avviste Kirkelovutvalgets flertallsforslag. Høringen synes her å avdekke en utbredt oppfatning om at spørsmålet om den framtidige forvaltningsordning for kirkegårdene knytter an mot et mer fundamentalt spørsmål om videreføring eller brudd med kulturelle tradisjoner og nedarvede, historisk forankrede ordninger. På grunnlag av høringen må en gå ut fra at det i mange kommuner og lokalsamfunn vil bli oppfattet som unaturlig, unødvendig og uforståelig å endre godt fungerende og tradisjonsfestede ordninger for kirkegårdenes forvaltning.

Departementet viser også til at den nære tilknytning som det normalt er mellom kirkebygget og kirkegården, i seg selv er et moment som taler for at kirke og kirkegård underlegges samme forvaltningsordning. Kirke og kirkegård framstår i dag som et felles anlegg de fleste steder. Den nære og naturlige tilknytning mellom kirke og kirkegård kan for framtiden bli svekket dersom det etableres ulike forvaltningsordninger og ulik forvaltningsmyndighet overfor henholdsvis kirkene og kirkegårdene. Til dette kommer at de fleste kirkegårder er underlagt samme eierforhold som kirkene. (Ot.prp. nr. 64 (1994–95): 43).

Bakkevig-utvalget

Bakkevig-utvalget gikk i prinsippet inn for kommunalt ansvar:

For å sikre ei større jamstelling, meiner utvalet at kommunen i prinsippet må ha ansvar for organiseringa og stellet ved ein gravplass. … Det vil framleis vere mogeleg – dersom kommunen finn det tenleg – å setje arbeidet med gravplassane ut til kyrkjelege instansar, som har lang røynsle på dette området. (Kirkerådets kirke/stat-utvalg 2002: 154).

NOU 2006: 2 Staten og Den norske kirke

Et stort flertall av Gjønnes-utvalget (17 av 20 medlemmer) gikk inn for kommunalt ansvar som hovedprinsipp. Flertallet mente at

forvaltning av gravferd er en allmenn oppgave som må ivaretas av det offentlige og anbefaler at gravferdsloven endres slik at hovedprinsippet er at kommunen har ansvaret for gravferdsforvaltningen. Alle, unntatt medlemmene Løwe og Sandvig, vil understreke at dette ikke bør hindre kommunen i å inngå avtale med Den norske kirke om å overføre ansvaret til kirkelig fellesråd når det er hensiktsmessig. Utvalgets mindretall, medlemmene Gjønnes, Lønning og Tingelstad, anbefaler at kirkelig fellesråd beholder ansvaret, både fordi langt de fleste gravferder skjer etter Den norske kirkes ritualer og fordi kirkebygg og kirkegårder utgjør en integrert helhet de fleste steder. Mindretallet mener at det heller ikke er registrert noe ønske i flertallet av befolkningen om å flytte ansvaret over på kommunene, og at de fleste er fornøyde med måten kirkelig fellesråd ivaretar ansvaret på. Mindretallet viser for øvrig til siste stortingsbehandling av kirkeloven og gravferdsloven av 1996, høringen etter Kirkerådets utredning og til at dette er i tråd med ordningen i alle de andre nordiske landene. (NOU 2006: 2: 138).

I det følgende gjengis departementets oppsummering av høringsrunden til Gjønnes-utvalget, jf. St.meld. nr. 17 (2007–2008).

I høringsrunden var det, i motsetning til ved oppfølgingen av NOU 1989: 7, et flertall av de kommunene som uttalte seg i spørsmålet, ca. 55 pst., som gikk inn for å videreføre nåværende ordning med kirkelig fellesråd som ansvarlig for kirkegårdsforvaltningen. Et mindretall på noe under 40 pst. mener at kommunen bør ha ansvaret. Blant de større kommunene er det en generell oppfatning at kirkegårdsforvaltningen bør være en kommunal oppgave.

Flertallet av menighetsrådene og de kirkelige fellesrådene (ca. 70 pst.) uttaler seg til fordel for å videreføre dagens forvaltningsordning. Et mindretall på vel 25 pst. mener at kommunen bør ha ansvaret. …

Den kirkelige arbeidsgiver- og interesseorganisasjonen KA uttaler blant annet: «KA registrerer at utvalgets flertall mener at hensynet til bedre likestilling mellom livssyn gjør at kommunen i prinsippet må ha ansvar for organisering og stell av en gravplass. Vi synes utredningen her i liten grad begrunner sin konklusjon, og utredningen forsøker i liten grad å beskrive hva i dagens forvaltningspraksis som er prinsipielt problematisk. Vi finner det også påfallende at de argumenterer prinsipielt mot kirkelig gravferdsansvar, samtidig som det åpnes for at kommunene lokalt kan inngå avtaler om å overføre ansvaret til kirkelige organer når det er hensiktsmessig…»

Kommunenes Sentralforbund (KS) uttaler:

«KS mener kommunen bør ha ansvaret for tjenester og økonomi knyttet til gravferd og at personell knyttet til dette må være kommunalt ansatte, med mindre kommunen inngår avtale med kirkelig fellesråd om forvaltningen av kirkegård/gravlund og gravferder.»

De fleste frivillige organisasjonene med tilknytning til Den norske kirke, blant annet Norsk Luthersk Misjonssamband, Normisjon og Det norske misjonsselskap, slutter seg til Gjønnes-utvalgets flertallsforslag.

Nær alle tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke anbefaler i sine høringsuttalelser at kirkegårdsforvaltningen blir kommunal. Dette gjelder blant annet Den evangelisk-lutherske frikirke, Det norske misjonsforbund, Metodistkirken, Det Norske Baptistsamfunn, Det Mosaiske Trossamfund og Human-Etisk Forbund.

Oslo Katolske Bispedømme framholder at dagens forvaltningsordning bør fortsette, og viser til at Den norske kirke ivaretar denne oppgaven på en måte som er allment respektert, at de fleste nordmenn er knyttet til kristne trossamfunn, og at en kirkelig forvaltning er best egnet til å sikre at integriteten til både kristne og andre blir ivaretatt.

Islamsk Råd Norge uttaler at kommunene bør ha ansvaret for kirkegårdsforvaltningen.

Verken Norges Kristne Råd eller Samarbeidsrådet for tros- og livssyn har uttalt seg om spørsmålet.

Kommunal overtakelse av kirkegårdsforvaltningen berører de arbeidstakere som nå har sitt arbeid innen sektoren. Disse vil i tilfelle få et annet tilsettingsforhold. De arbeidslivs- og interessorganisasjonene som uttaler seg i høringen, gir uttrykk for ulike oppfatninger i spørsmålet, men flertallet støtter forslaget om kommunal overtakelse av kirkegårdsforvaltningen, deriblant Fagforbundet, som sammen med Kirkeansatte KFO organiserer de fleste arbeidstakere innen sektoren. Kirkeansatte KFO mener at ansvaret for kirkegårdsforvaltningen fortsatt bør være et kirkelig ansvar. Den norske kirkes presteforening uttaler seg til fordel for kommunal overtakelse av kirkegårdene. Tjenestemannsorganisasjoner som ikke anbefaler endring, viser blant annet til at gravplassbetjeningen mange steder er basert på kombinasjonsstillinger, og at utskilling av dette forvaltningsområdet fra kirkeforvaltningen vil bety en svekkelse av kirkeforvaltningen for øvrig. (St.meld. nr. 17 (2007–2008): 59f).

Departementet konkluderte i St.meld. nr. 17 (2007–2008) med fortsatt kirkelig ansvar. Fra departementets vurderinger kan følgende trekkes fram:

Departementet er enig i at det ut fra et likebehandlings- eller nøytralitetsprinsipp følger naturlig at gravplasser som skal være åpne for alle, uansett tros- eller livssynstilhørighet, bør vurderes forvaltet av en offentlig instans som ikke forbindes med eller er forankret i en bestemt religion eller et bestemt livssyn. Etter departementets syn må gjennomføringen av et slikt prinsipp sees i lys av i hvert fall to andre forhold: For det første det forhold at over 90 pst. av dem som dør hvert år, får kirkelig gravferd og gravlegges etter kristne gravskikker. Selv om kommunal overtakelse av kirkegårdenes forvaltning ut fra et likebehandlingseller nøytralitetsprinsipp må veie tungt, kan spørsmålet neppe sees uavhengig av den betydelige andelen som velger kirkelig gravferd.

For det andre viser høringen at kommunene i dag er overveiende mer positive til kirkelig forvaltning enn i 1989–90. En naturlig tolkning er at kommunenes erfaringer det siste tiåret med kirkelig forvaltning av kirkegårdene i hovedsak er gode. En særlig dimensjon i høringen, både i 1989–90 og nå, er at det på dette området går et markert skille i standpunkt mellom bykommuner og landkommuner, mellom folkerike og mindre folkerike kommuner. …

Dagens lovgivning gir fleksibilitet og valgfrihet i forvaltnings- og driftsformene for kirkegårdene. Den rettslige adgangen til variasjon og lokal tilpasning kom ved gravferdsloven i 1996 som resultat blant annet av den forutgående høringen. Departementet mener at ramme- og lovverket på dette området i dag gir en rimelig balanse mellom hensynet til de som velger kristen gravferd og kristne gravskikker, og hensynet til de som velger andre gravferder og gravskikker.

Registrerte tros- og livssynssamfunn har som nevnt rett til å anlegge egne gravplasser for sine medlemmer. Dette må naturlig gjelde også for Den norske kirke, dersom kirkegårdsforvaltningen bestemmes overført til kommunene og kirkegårdene mister sin særlige tilknytning til Den norske kirke. Dermed reises spørsmålet hvordan Den norske kirke i tilfelle skal kunne sikres retten til egne kirkegårder. På kort sikt har dette spørsmålet mer prinsipiell enn praktisk interesse. Virkningen av kommunal overtakelse av kirkegårdene er likevel at Den norske kirke som trossamfunn ikke selv har kirkegårder. På lengre sikt kan dette reise spørsmål om anlegg av kirkegårder forbeholdt medlemmer av Den norske kirke. Departementet kan ikke se at dette er en ønsket utvikling, verken for Den norske kirke eller for det norske samfunnet.

Spørsmålet om kommunal overtakelse av forvaltningsansvaret for kirkegårdene har vært tatt opp på prinsipielt grunnlag i tidligere utredninger. De rettslige, økonomiske, organisatoriske og andre konsekvenser for Den norske kirke har ikke vært utredet. Kirkegårdene og deres forvaltning berører alle landets innbyggere. Saksfeltet knytter an til spørsmål om likebehandling av tros- og livssynssamfunn og retten til ivaretakelse av individuelle ønsker og behov. Større endringer på området vil samtidig representere et brudd med tradisjonsfestede og kulturelt nedarvede ordninger.

Etter en samlet vurdering er departementet kommet til at dagens lovgivning for kirkegårdsforvaltningen bør videreføres. Departementet vil samtidig understreke de hensyn som ved kirkelig forvaltning må ivaretas overfor dem som tilhører andre tros- og livssynssamfunn eller som ikke har tilknytning til noe bestemt tros- eller livssynssamfunn. At kirkegårdsmyndighetene opptrer med respekt og forståelse, blant annet i kontakten med de pårørende, uansett avdødes eller de pårørendes tro og livssyn, er et særlig viktig hensyn. Departementet mener det må vurderes tiltak som bedre kan sikre at dette hensynet ivaretas. I samarbeid med representanter for kirkegårdsmyndighetene og tros- og livssynssamfunnene er departementet innstilt på å foreta en gjennomgang av slike spørsmål. Også tilpasninger i gravferdsloven vil bli tatt opp i denne forbindelse, jf. i denne sammenheng … avtalen som ble inngått mellom de politiske partiene på Stortinget 10. april 2008 der det under punktet om videreføring av lovgivningen for gravferdsforvaltningen framgår at det gjøres «tilpasninger som ivaretar minoritetene (St.meld. nr. 17 (2007–2008): 108f).

Fortsatt kirkelig hovedansvar for gravferdsforvaltningen ble lagt inn som en del av kirkeforliket. Det heter her: «Dagens lovgivning på området videreføres. Samtidig gjøres det tilpasninger som ivaretar minoritetene.» (St.meld. nr. 17 (2007–2008): 68).

Som en oppfølging av kirkeforliket ble det fremmet en lovproposisjon, Prop. 81 L (2010–2011), som ble behandler i Stortinget våren 2011, jf. Innst. 393 L (2010–2011). Lovendringene trådte i kraft 1. januar 2012. Viktige endringer i tillegg til gjennomgående å endre betegnelsen kirkegård til gravplass var:

• Nytt første ledd i § 1: «Gravlegging skal skje med respekt for avdødes religion eller livssyn.»

• § 5 er nå formulert slik: «Innvielse av ny gravplass. Tros- og livssynssamfunn som er virksomme på stedet, skal gis anledning til å gjennomføre en seremoni når en ny gravplass tas i bruk. En slik høytidelighet må ikke utformes eller gjennomføres slik at den forhåner eller på en krenkende eller sårende måte viser ringeakt for de andre tros- eller livssynssamfunnene som gravlegger sine medlemmer på den samme gravplassen.»

• I § 6 er følgende formulering kommet inn: «Ved gravlegging i grav som er særskilt tilrettelagt for å imøtekomme religiøse og livssynsmessige minoritetersbehov, dekkes kostnadene av kirkelig fellesråd i hjemkommunen når denne ikke selv har anlagt slike graver.»

• I § 23 er følgende kommet inn: «Den som har forvaltningsansvaret for gravlegging i kommunen, innbyr minst en gang i året de tros- og livssynssamfunn som er virksomme på stedet til et møte for å drøfte hvordan tros- og livssynssamfunnenes behov ved gravferd kan ivaretas. Møtet kan avholdes som et felles møte for flere kommuner.»

18.6 Prinsipielle perspektiver

Utvalget mener det kan være to forskjellige perspektiver på at Den norske kirke har ansvaret for gravferdsforvaltningen.

Forvaltningen som tradisjonsbetinget

Utvalget har i kapittel 3 redegjort for en lang historisk utvikling der ulike funksjoner og oppgaver som tidligere var en del av kirkens ansvar, gradvis har blitt overtatt av offentlige myndigheter på kommunalt eller statlig nivå. Eksempler på dette er utviklingen innen skoleområdet fra en situasjon der kirken i stor grad bestemte hva som skulle undervises, og hvem som skulle utføre den, til dagens skole der undervisningen og dens innhold ikke skal være preget av en bestemt tro. Endringen fra kristendomskunnskap, via kristendomskunnskap med religions- og livssynsorientering til dagens religion, livssyn og etikk er viktige endringer i nyere tid.70 Et annet eksempel på funksjonsflyttinger er at ansvaret for fødselsregistrering ble flyttet fra den lokale menighet til en offentlig myndighet i 1983. Denne type oppgaver bør være et offentlig ansvar og under offentlig kontroll. En kommunal overtakelse av gravferdsforvaltningen ville tydeliggjøre at det er et offentlig ansvar å sørge for en verdig gravplass og at en gravferd skjer i ordnede og faste former.

Ut fra dette perspektivet bør Den norske kirkes særlige posisjon i forhold til offentlige myndigheter opphøre. Tilsvarende utviklingsperspektiv vil en legge til grunn også for de øvrige nordiske landene. I Danmark har det vært diskutert om fødselsregistering fortsatt bør skje i regi av den danske folkekirken.71 Slik det er anført i beskrivelsen av ansvaret for gravferdsforvaltningen i Sverige, jf. fotnote 1, er Svenska kyrkans ansvar for gravferdsforvaltning ofte ansett som noe som etter hvert skal opphøre.

Forvaltningsansvaret som et hensiktsmessighetsspørsmål

Et annet alternativt utgangspunkt er at Den norske kirke utfører et oppdrag på vegne av offentlige myndigheter. Vurderingen er ut fra dette synet, gjerne med henvisninger til undersøkelser blant pårørende til dem som gravlegges, er at dette gjøres på en måte som folk er tilfreds med, og på en kostnadseffektiv måte. Det kan vises til at de aller fleste ønsker gravlegging i regi av Den norske kirke, og at det derfor er hensiktsmessig at den praktiske forvaltningen for alle også ligger under Den norske kirke. I 2011 utgjorde begravelse i regi av Den norske kirke 91 ½ prosent av alle begravelser. De fleste gravplasser ligger i nærheten av lokale kirker. Ett ytterligere praktisk argument er at en stor del av de som arbeider på gravplasser også har annet arbeid for Den norske kirke, f.eks. som kirketjener.72 En endring og rendyrking av et kommunalt ansvar kan sies å medføre unødvendige endringer for disse personellgruppene.

Ut fra dette utgangspunktet vil en kunne møte kritikk om at Den norske kirkes ivaretakelse av gravferdsforvaltningen diskriminerer andre uttrykk for tro og livssyn enn det lutherske kristendomssyn, ved at det må klarlegges hva som faktisk virker diskriminerende, og eventuelt foreslå tiltak som kan rette opp uheldige forhold. En prinsipiell vurdering av at et slikt forvaltningsansvar ikke skal innehas av et trossamfunn, er ut fra dette synet ikke et tilstrekkelig argument for å avvikle en praktisk ordning. I den sammenheng kan det også anføres at de elementer ved norsk gravferdslovgivning som kan støte an mot begravelsesskikker i andre religioner enn den kristne (som krav om bruk av kister ved begravelser eller regler for askespredning), ikke er knyttet til forvaltningsansvaret, men en del av de øvrige delene av gravferdslovgivningen.

Sammenlikning med andre offentlige oppgaver

Religiøse organisasjoner eller trossamfunn utfører også på andre områder oppgaver for å dekke samfunnsbehov og utførelsen blir finansiert av det offentlige. Det tenkes ikke her på religiøst baserte privatskoler som i stor grad tilbyr plass til trossamfunnets egne medlemmer eller sympatisører. En mer relevant sammenlikning kan være religiøst baserte organisasjoner som utfører oppgaver innenfor helse- og omsorgssektoren. Eksempler kan være Kirkens Bymisjon og Kirkens Sosialtjeneste. Videre vil oppgaver innen norsk bistand i noen grad utføres av frivillige organisasjoner med bakgrunn i en religiøs tro. Et annet eksempel er kirkelige familievernkontor som et en del av den samlede familievernstjenesten som er organisert av Bufetat.

Et viktig poeng ved vurdering av om private aktører skal utføre en oppgave, kan være å skille mellom utførelse av myndighetsoppgaver, dvs. fordeling av goder og byrder, og utføring av tjenester der offentlige myndigheter har bestemt omfanget av tjenestene og private aktører leverer dem. Tildeling av f.eks. en sykehjemsplass er et kommunalt ansvar, mens sykehjemsdriften kan gjøres av private aktører. Tankegangen er at myndighetsoppgaver skal utføres av offentlige myndigheter, ikke delegeres til private aktører.

Det er en omfattende debatt i samfunnet hvorvidt offentlige tjenester prinsipielt bør drives i offentlig regi, eller om de bør settes ut på anbud til private aktører, av kommersiell eller ideell art. Det er offentlige myndigheter som eventuelt må sette premissene for oppdraget og hvordan tjenestene skal utføres, slik at brukernes behov ivaretas. Noen vil hevde at private aktører, ikke minst de ikke-kommersielle aktørene fra frivillig sektor, bidrar til god kvalitet på tjenesten, mens andre vil hevde at anbud kan bidra til svekket kvalitet, og at brukerne i noen tilfeller kan bli påtvunget et verdisyn for tjenestene som de ikke ønsker. I noen tilfeller kan brukere gis valgmuligheter når det gjelder produsent av tjenester, men i andre tilfeller vil valgfriheten være begrenset.

Hvordan kan ansvaret for gravferdsforvaltning vurderes i forhold til andre tilfeller av privat ansvar for offentlige tilbud? Det er fire forhold som kan trekkes fram:

• Ansvaret for gravferdsforvaltningen er bestemt på sentralt nivå, men med mulighet for avtaler om kommunalt ansvar på lokalt nivå. Det mest vanlige ellers er en mer desentralisert modell, der den enkelte kommune eller det enkelte helseforetak har ansvaret og kan velge å benytte seg av private tjenesteytere.

• Det vil i liten grad være valgmuligheter for den enkelte knyttet til valg av gravplassansvarlig, bortsett fra den muligheten som finnes for trossamfunn til å opprette egne gravplasser. Øvrige tjenestetilbud kjennetegnes i noen grad av mulighet for valg for den enkelte bruker.

• Det er innslag av myndighetsoppgaver knyttet til gravferdsforvaltningen, selv om dette ikke er omfattende. Eksempler kan være spørsmål om flytting av gravsteder og unntak for tidsfrister for gravlegging og kremasjon. Men i gravferdsloven er det også viktige forvaltningsavgjørelser som ikke er lagt til fellesrådet. Oppstår det uenighet om hvem som skal stå for gravferden, og som gjerne vil være ansvarlig for gravstedet, er denne avgjørelsen tillagt kommunen og ikke fellesrådet. Avgjørelse om tillatelse til askespredning er lagt til Fylkesmannen. De to siste eksemplene kan beskrives som eksempler på myndighetsutøvelse der det kan være uheldig at et trossamfunn, dvs. Den norske kirke, får avgjørelsesmyndighet. Uenighet om hvem som skal stå for gravferden, kan være knyttet til uenighet mellom søsken om hvilket livssyn som skal prege gravferden, og det kan likeledes være uheldig å legge avgjørelsesmyndighet når det gjelder askespredning til et trossamfunn som Den norske kirke der det gjerne har vært skepsis til slik spredning.73

• Ansvaret for gravferdsforvaltningen vil uavhengig av om det dreier seg om myndighetsoppgaver, medføre at en må utføre oppdraget slik at personer med ulike livssyn gis en likeverdig behandling. Hvis fellesrådet har ansvaret, må det sørge for at en i møtet med den enkelte ikke framtrer som representant for Den norske kirke, men gir informasjon også om de muligheter som finnes for andre gravskikker enn dem som er vanlige innen Den norske kirke. En må også kunne være pådriver overfor kommunene for å få dem til å bygge ut tilbudet for alle livssyn. Videre bør det fysiske inntrykket på gravplasser (utsmykninger mv.) utformes slik at alle livssyn gis en likeverdig behandling. Et slikt krav om å frigjøre seg fra sitt eget trosgrunnlag ved utførelsen av et samfunnsoppdrag som gravferdsforvaltningen, kan være krevende å etterleve.

18.7 Ulike alternativer

Utvalget ser for seg fire alternativer for gravferdsforvaltning framover:

1. Videreføre dagens ordning. Det vil innebære at Den norske kirke fortsatt står for forvaltningen av gravplassene. Dette kan begrunnes med at ordningen synes å fungere tilfredsstillende. Det er nylig gjort justeringer i lovverket som skal ivareta minoritetsinteresser. Økonomisk og personellmessig er det hensiktsmessig å fortsette dagens ordning.

2. Justeringer innenfor dagens ordning. En kan i et slikt alternativ rendyrke at staten har bestemt at Den norske kirke ved de ulike fellesrådene har tatt på seg et samfunnsoppdrag, og la saker, f.eks. klager og godkjenninger kobles til Fylkesmannen og ikke til bispedømmerådet. Ansvaret for gravferdsloven bør da eventuelt forankres i et departement eller en departementsavdeling som ikke er knyttet til et spesifikt trossamfunn.74

3. Kommunalt ansvar med lokal avtalefrihet. En kan i et slikt alterantiv speilvende dagens bestemmelse i gravferdslovens § 23 om at «Etter avtale mellom kirkelig fellesråd og kommunen, kan det ansvar og den myndighet som i loven her er lagt til kirkelig fellesråd, med departementets godkjennelse overføres til kommunen.». I stedet kan kommunene avtale med kirkelig fellesråd å legge oppgavene til fellesrådet basert på lokale avveininger. Alternativt kan en også la kommunen inngå avtaler med andre aktører. Samfunnsoppdraget bestemmes på kommunalt nivå. Det vil være rimelig å flytte klagesaker mv. til Fylkesmannen og lovansvaret til et departement eller en departementsavdeling som ikke kan knyttes til et spesifikt trossamfunn.

4. Kommunalt ansvar med begrenset lokal avtalefrihet. I et slikt alternativ bestemmes det sentralt at kommunene selv må stå for all myndighetsutøvelse og selv levere de publikumsrettede tjenestene. Dette kan kobles til et prinsipp om at gravferdsforvaltning er av en slik karakter at det ikke bør drives av ett bestemt tros- eller livssynssamfunn. Den enkelte innbygger må møte et kommunalt organ når det er behov for veiledning og inngåelse f.eks. av gravfestekontrakter. Men når det gjelder praktisk arbeid knyttet til opparbeiding av graver og stell av graver, vil det her som ellers være mulig å benytte seg av tjenester fra andre aktører, herunder de kirkelige fellesrådene. Håndtering av klagesaker mv. vil følge normale regler og følge linjen til Fylkesmannen og lovansvaret til et departement eller en departementsavdeling som ikke kan knyttes til et spesifikt trossamfunn.

18.8 Nærmere om kommunalt ansvar for gravferdsforvaltningen

En hovedbegrunnelse for at kommunen bør ha ansvaret for gravferdsforvaltningen, er at siden det økonomiske ansvaret ligger hos kommunen og oppgaven er allmenn, bør også forvaltningen være kommunal. På den måten kan kommunen se disse oppgavene i sammenheng med annen kommunal virksomhet.

Alternativene 3 og 4 er like ut fra at det fastsettes et kommunalt ansvar for gravferdsforvaltningen. De er ulike ut fra at de lar det kommunale handlingsrommet være forskjellig. I alternativ 3 vil det være opp til den enkelte kommune hvorvidt en lar forvaltningen drives i egenregi, eller om en finner det hensiktsmessig å overlate hele eller deler av den til en aktør som ikke er en del av kommunen. I alternativ 4 pålegges kommunen å stå for forvaltningen i egen regi.

I retningslinjer for framtidig statlig regelverk rettet mot kommunesektoren fra 2006 heter det blant annet:

Staten bør gi kommunene reell myndighet og handlingsrom slik at de kan finne kostnadseffektive og gode løsninger tilpasset lokale forhold og sine borgere. En avveining mellom nasjonale hensyn som kan begrunne statlig styring og de hensynene som begrunner lokal handlefrihet, legger føringer på utformingen av statlig regelverk rettet mot kommunesektoren. … Tungtveiende nasjonale hensyn må foreligge dersom staten skal styre kommunesektoren gjennom regler. … 75

Det bør i utgangspunktet ikke innføres pålegg om bestemte måter å løse en oppgave. Av hensyn til det lokale selvstyret og kommunens/fylkeskommunens muligheter til å se forskjellige tjenester i sammenheng, bør det være opp til kommunen/fylkeskommunen selv å velge virkemidler og utforming av tjenestetilbudet til beste for brukene og borgerne. (Kommunal- og regionaldepartementet 2006).

Det vil være et avveiningsspørsmål om de spesielle trekk ved gravferdsforvaltningen tilsier at staten definerer nærmere hvordan kommunen skal håndtere forvaltningen, og hvilken avtalefrihet som skal gis. Et utgangspunkt kan være å fastslå at kommunen uansett har ansvaret for forvaltningen og at avtaler om konkret oppgaveløsning av en annen aktør (som de kirkelige fellesrådene) ikke endrer på dette. I en sentral regulering av kommunal avtalefrihet vil det være et poeng å vurdere nærmere hvorvidt noen av de oppgaver som i dag er tillagt fellesrådene i loven, eksplisitt skal legges til kommunal egenregi. Her kan det være flere muligheter. En kunne tenke seg at enkelte oppgaver av myndighetskarakter, som spørsmål om flytting av graver, uansett skal legges inn i den kommunale forvaltningen. Det kan i denne sammenheng vises til at avgjørelsesmyndighet for ansvar for gravferden (§ 9 i gravferdsloven) allerede er lagt til kommunen. Videre kunne en tenke seg at all personlig kontakt med pårørende (gravfeste mv.) i forbindelse med gravlegging og all utvikling av gravplasser pålegges å gjøres av den kommunale forvaltningen. Det strammeste alternativet ville være å pålegge kommunen at også alt praktisk arbeid på gravplassen skal måtte gjøres i kommunal egenregi.

Et pålegg om at hele gravferdsforvaltningen skal måtte utføres i kommunal regi vil ut fra retningslinjene referert til ovenfor, måtte begrunnes ut fra tungtveiende nasjonale hensyn.

Gitt at en legger ansvaret for gravferdsforvaltningen til kommunene og lar det være opp til den enkelte kommune å finne lokale tjenesteløsninger, er det nødvendig å vurdere hvorvidt en slik ansvarsplassering tilsier at lov om offentlige anskaffelser kommer til anvendelse hvis kommunen vil tildele oppgaver knyttet til gravferdsforvaltningen til andre.

Utvalget vil innledningsvis bemerke at en klar konklusjon om en slik plikt kan tilsi at også dagens praksis med at fellesrådene overlater hele eller deler av driften av gravplassene til kommunene uten konkurranseutsetting, kan være i strid med lov om offentlige anskaffelser, jf. at det må legges til grunn at også fellesrådene er omfattet av denne loven.

Lov om offentlige anskaffelser regulerer i utgangspunktet anskaffelser av varer og tjenester og gjelder for statlige, kommunale og fylkeskommunale myndigheter og offentligrettslige organer. Anskaffelsen skal så langt det er mulig, være basert på konkurranse.

Det er imidlertid enkelte forhold som kan tilsi at en kommune som har ansvar for gravferdsforvaltning kan gi de kirkelige fellesrådene i oppgave å videreføre sine oppgaver, og ikke trenger å lyse ut konkurranse om gravferdsforvaltningstjenesten.

Mulig unntak begrunnet i «egenregi» eller «offentlig–offentlig samarbeid»

I FADs veileder for offentlige anskaffelser heter det:

Hvordan det offentlige organiserer sin virksomhet, reguleres ikke av regelverket om offentlige anskaffelser. Det er det offentlige organet selv som avgjør om en ytelse bør utføres av eget personale («egenregi») eller om det bør benyttes en ekstern leverandør. Dersom en ytelse leveres i egenregi, faller dette utenfor regelverket. Det inngås da ingen kontrakt mellom to ulike juridiske personer om en anskaffelse. (Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet 2012b: 29).

Omfanget av offentlige virksomheters adgang til å samarbeide med hverandre om ivaretakelsen av sine oppgaver (såkalt egenregi eller offentlig–offentlig samarbeid) uten at anskaffelsesregelverket kommer til anvendelse, er utviklet gjennom rettspraksis, og rettstilstanden er derfor ikke helt klar på alle punkter. Når det gjelder muligheten for samarbeid mellom to eller flere kommuner, er EU-domstolens avgjørelse i saken EU-kommisjonen mot Tyskland (EU-domstolen 2009) sentral. I denne saken ble et samarbeid funnet å være i tråd med unntaket for egenregi. EU-domstolen la vekt på at samarbeidet hadde utelukkende offentlige deltakere, det var ingen private leverandører som fikk en fordel, det var tale om felles utførelse av en offentlig oppgave, og samarbeidet var utelukkende drevet av hensyn til offentlige interesser.

Hvorvidt forholdet mellom kommunen og det kirkelige fellesrådet kan beskrives som et offentlig-offentlig samarbeid vil blant annet avhenge av om Den norske kirke kan betraktes som en offentlig virksomhet. I kirkeloven § 38 er det eksplisitt sagt at offentlighetsloven og forvaltningsloven gjelder for Den norske kirke. Det må videre legges til grunn at lov om offentlige anskaffelser gjelder for de kirkelige fellesrådene. Videre er Den norske kirke i all hovedsak finansiert av det offentlige. Men ved en utvikling av Den norske kirke til et mer selvstendig trossamfunn kan det over tid være vanskelig å legge til grunn at de kirkelige fellesrådene kan betraktes som et offentlig samarbeidsorgan for kommunene.

Mulig unntak begrunnet i enerett

Det kan vurderes om en kan begrunne et unntak ut fra forskrift om offentlige anskaffelser § 1–3 annet ledd punkt h der det heter at forskriften ikke gjelder for

kontrakter om offentlige tjenestekjøp som tildeles et organ eller en sammenslutning av organer som selv er en offentlig oppdragsgiver som definert i § 1–2 (hvem som er omfattet av forskriften) med hjemmel i en enerett organet har i henhold til en kunngjort lov, forskrift eller administrativt vedtak, forutsatt at bestemmelsene er forenlige med EØS-avtalen.

Fellesrådene kan vurderes som offentlige oppdragsgivere, jf. at det må legges til grunn at de faller inn under lov om offentlige anskaffelser. Hvorvidt de kan eller bør kunne gis en enerett, og om dette vil være forenlig med EØS-avtalen, vil ikke utvalget gjøre en nærmere vurdering av.

Mulig unntak begrunnet i utøvelse av offentlig myndighet

Det fremgår av EØS-avtalens artikkel 39 at reglene om bevegelighet av tjenesteytelser ikke kommer til anvendelse på «virksomhet som for en avtalepart innebærer, om enn bare leilighetsvis, utøvelse av offentlig myndighet». Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet hadde i 2012 på høring et forslag om å forskriftsfeste et unntak knyttet til kontrakter om utøvelse av offentlig myndighet. Endret forskrift ble fastsatt i oktober 2012.

Det vises i høringsbrevet til en avgjørelse fra Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA). KOFA la til grunn at det nasjonale anskaffelsesregelverket går lenger enn EØS-avtalens regler.76 Departementet følger ikke KOFAs tolkning av gjeldende rettstilstand, men ønsker ved forskriftsendringen å fjerne usikkerhet ved å gi et uttrykkelig unntak for utøvelse av offentlig myndighet.

Det er i forskriftsutkastet sagt at begrepet offentlig myndighetsutøvelse må tolkes i samsvar med EØS-retten, uavhengig av hvordan begrepet ellers benyttes i nasjonal rett. Det vises til at begrepet skal tolkes strengt og anføres at utøvelse av tvang eller tvangsforføyelser kan være et moment ved vurdering av om en virksomhet driver med offentlig myndighetsutøvelse.

Utvalget vil ikke gå inn på en konkret vurdering av om gravferdsforvaltningen slik den i dag forvaltes av de kirkelige fellesråd, kan beskrives som myndighetsutøvelse i den betydning som er lagt til grunn i høringsnotatet. Det vil kunne avhenge av hvilke oppgaver som overlates de kirkelige fellesrådene. Hvis kommunen kun overlater ansvaret for de praktiske oppgavene på gravplassen til de kirkelige fellesrådene, vil det neppe kunne beskrives som offentlig myndighetsutøvelse.

Utvalget vil tilrå at en ved en eventuell overføring av ansvaret for gravferdsforvaltningen til kommunene nøye klarlegger hvilket handlingsrom kommunene skal ha og klargjør forholdet til lov om offentlige anskaffelser. Utvalget vil imidlertid bemerke at spørsmål knyttet til lov om offentlige anskaffelser kan reises også i forhold til dagens gravferdslovgivning og praksis.

18.9 Nærmere om Den norske kirkes rettigheter, og om eiendomsforhold

I lov om trudomssamfunn § 18 heter det: «Kongen eller den han gjev fullmakt, kan samtykkja i at registerført trudomssamfunn får ha eigen gravplass og setja vilkår for dette.»

Kirkedepartementet anfører i St.meld. nr. 17 (2007–2008) at

[d]ette må naturlig gjelde også for Den norske kirke, dersom kirkegårdsforvaltningen bestemmes overført til kommunene og kirkegårdene mister sin særlige tilknytning til Den norske kirke. Dermed reises spørsmålet hvordan Den norske kirke i tilfelle skal kunne sikres retten til egne kirkegårder. På kort sikt har dette spørsmålet mer prinsipiell enn praktisk interesse. Virkningen av kommunal overtakelse av kirkegårdene er likevel at Den norske kirke som trossamfunn ikke selv har kirkegårder. På lengre sikt kan dette reise spørsmål om anlegg av kirkegårder forbeholdt medlemmer av Den norske kirke. Departementet kan ikke se at dette er en ønsket utvikling, verken for Den norske kirke eller for det norske samfunnet. (St.meld. nr. 17 (2007–2008): 109).

Retten for trossamfunn til å ha egne gravplasser er i liten bruk i dag. I St.meld. nr. 17 (2007–2008) er det på side 105 vist til at Det Mosaiske Trossamfund har egen gravplass i Oslo og Trondheim. Noen mindre kristne trossamfunn har egne kirkegårder i Kristiansand-området, Egersund og Lofoten, mens det finnes to katolske kirkegårder av nyere dato i Tromsø og Alta. Den evangelisk-lutherske frikirke skal ha to–tre kirkegårder. Det finnes muslimske gravfelt i en del kommuner, men de utgjør en del av den almenne gravplassen.

Det er ikke knyttet økonomisk støtte til etablering av egne gravplasser. Et ønske fra en lokal menighet eller fellesråd i Den norske kirke om å kunne etablere egen gravplass vil dermed i utgangspunktet kunne bli møtt med at kommunene ikke lenger vil overføre midler til fellesrådet for å drifte gravplassen som er forbeholdt medlemmer i Den norske kirke. Dette ville være et konfliktfylt framtidsscenario og har antakelig mer prinspiell enn praktisk interesse. Men det indikerer at Den norske kirke, i tillegg til dens tilknytning til staten, også må betraktes som et eget trossamfunn med de rettigheter som følger av det. At de lokale soknene er selvstendige rettssubjekt, innebærer at det juridiske handlingsrommet for endringer på gravplassområdet må vurderes nøye.

Et spørsmål som reiser seg, er om den lokale kirkes eiendomsrett til gravplassene kan innebære rettigheter knyttet til forvaltningen av gravplassene.

I et rundskriv fra Kultur- og kirkedepartementet fra 2002 med overskriften «Overføring av kirkelige eiendommer fra kommunene til kirkelig fellesråd» ble det vist til at etter at ny kirkelov og ny gravferdslov trådte i kraft i 1997 var «det avdekket et behov for å foreta en opprydding og avklaring når det gjelder de kirkelige eiendommene.» (Kultur- og kirkedepartementet 2002). Det ble vist til at dette gjaldt først og fremst for kirkene og kirkegårdene, men også for andre eiendommer. Det heter i rundskrivet:

Hovedregelen er … at det er soknet som er eier av en kirke eller en kirkegård. Dette framgår nå direkte av henholdsvis kirkeloven og gravferdsloven. Også under tidligere lovgivning var det uttrykkelig fastslått at kirkene var i soknets eie, men det var ikke sagt noe om kirkegårdene. Dette hang nok til dels sammen med at kirkegårdene tidligere som regel lå i direkte tilknytning til kirken og derfor ble ansett som en del av kirkeeiendommen. … De fleste steder utgjør kirken og kirkegården sammen en naturlig avgrenset eiendom. Det vil normalt være denne eiendommen i sin helhet som tilhører soknet, og det vil her ikke være nødvendig å trekke noen grense mellom kirken og kirkegården. (Kultur- og kirkedepartementet 2002).

Rundskrivet redegjør for hvordan en kan «bringe grunnboken i samsvar med de reelle eiendomsforholdene» (Kultur- og kirkedepartementet 2002), og gir veiledning om avgrensninger og grunnlagsdokumentasjon og opplysning om at det ikke skal kreves dokumentavgift ved overdragelse av eiendommer fra kommunen til kirkelige fellesråd.

Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon (KA) kom i 2007 med en egen veiledningsbok om hvordan prosessene rundt eiendomsoverdragelser kan skje.

Det foreligger så vidt utvalget er kjent med ingen oversikt om status når det gjelder disse prosessene. Det er for eksempel uklart i hvor mange kommuner prosessene er sluttført, og i hvilken grad disse prosessene har medført lokale konflikter.

Det kan være ulike oppfatninger om rimeligheten av omfanget av Den norske kirkes eiendomsrett til ulike tomter og bygninger, og hvorvidt den overskjøtingsprosessen som er satt i gang var innrettet og avgrenset på en rimelig måte, for eksempel i forhold til gravplasser. Et syn kan være at offentlige gravplasser som skal være for alle, uavhengig av medlemskap i Den norske kirke, og der utbyggingen og utviklingen av dem har vært finansiert av offentlige midler, ikke burde vært betraktet som kirkelig eiendom og blitt skjøtet over på de kirkelige fellesrådene.

Imidlertid har det vært gjennomført slike overskjøtingsprosesser rundt om i mange kommuner i tråd med dagens lovgivning, noe som har resultert i at gravplasser i stor grad nå er registrert som eid av de kirkelige fellesrådene. Spørsmålet er om dette har konsekvenser for spørsmålet om forvaltningen av gravplassene. I NOU 2006: 2 sies følgende:

Utvalget legger til grunn at flertallets anbefaling ikke får konsekvenser for eierforholdene til gravlundene. Selv om forvaltningsansvaret legges til kommunen, kan soknet fortsatt eie arealet. (NOU 2006: 2: 138).

Videre sies det:

Gravferdsloven § 1 tredje ledd, fastslår at «kirkegårdene er soknets eiendom, med mindre annet følger av særskilt rettsgrunnlag». Kirkegårdenes eiendomsforhold er av minimal betydning så lenge de er i drift som kirkegårder/gravplasser, fordi bruken av disse arealene er så gjennomregulert at de ikke har noen markedsverdi. Området kan bare brukes som gravplass i samsvar med lov- og regelverk. En kirkegård/gravplass kan nedlegges ved at den som har forvaltningsansvaret tar initiativ til det. Etter et vedtak om nedleggelse må det gå 40 år etter siste gravlegging før området kan brukes til andre formål fordi arealet er fredet, …

Stortinget vil formodentlig fortsatt regulere bruken av kirkegård/gravplass ved lov. Det er derfor ingenting til hinder for at forvaltningsansvaret ved lov legges til kommunen, selv om soknet fortsatt eier arealet. Dersom kommunen blir gravplassforvalter, vil den ha full rådighet til å nedlegge kirkegårder/gravplasser. Nyanlagte gravplasser vil i fremtiden da normalt måtte bli kommunal eiendom. (NOU 2006: 2: 155).

Det legges altså til grunn i NOU 2006: 2 at eiendomsretten til gravplassene ikke har noen markedsverdi da bruken er gjennomregulert. Det vil derfor ikke være spørsmål om en overtakelse av forvaltningsansvaret kan sies å medføre et inngrep i soknets eiendomsrett som kan ha en økonomisk verdi som kan rettslig forfølges.

Utvalget er usikkert på om disse resonnementene fullt ut kan være holdbare og om det er utelukket at en offentlig overtakelse av forvaltningsansvaret ikke kan betraktes som et inngrep i soknets eiendomsrett, med fare for at det kan utløse et erstatningsansvar. Et spørsmål vil kunne være deler av eiendommene som er knyttet til parkering o.l., og der soknet kan ha interesser som blir påvirket av kommunal overtakelse av forvaltningsansvaret.

Utvalget har, ut fra at tilleggsmandatet kom til utvalget sent i dets funksjonstid, ikke foretatt en nærmere juridisk vurdering av eiendomsspørsmålene. Dette bør gjøres før en eventuelt går videre med et forslag om kommunal overtakelse av forvaltningsansvaret. En gjennomgang av eiendomsspørsmålene bør også innbefatte en vurdering av om det kan være hensiktsmessig, juridisk og økonomisk, å overføre eiendomsretten til gravplassene til kommunene. En overføring av eiendomsretten til gravplassene vil, slik utvalget forstår det, i de fleste kommuner innebære at en må gjøre en avgrensning av tomten for selve kirkebygget fra den omkringliggende gravplassen da disse som oftest i dag er registrert som en felles tomt.

18.10 Nærmere om krav om medlemskap i Den norske kirke i stillinger knyttet til gravplassen

I kirkelovens § 29 heter det: «Kirkelig tilsatte og ombud skal være medlem av Den norske kirke. Departementet kan dispensere fra kravet når særlige grunner tilsier det.» I gravferdsloven er avgrensningen av «kirkelig tilsatte» presisert ved at det i § 22 i denne loven heter:

Kravet i lov om Den norske kirke om at kirkelige tjenestemenn skal være medlem av Den norske kirke gjelder ikke for tjenestemenn med arbeidsoppgaver alene knyttet til gravplass, gravkapell og krematorium.

Denne presiseringen kom inn i forbindelse ved ny gravferdlov i 1996. Forslaget fra Hille-utvalget, var å la kommunene overta ansvaret for gravplassforvaltningen og la personene som arbeidet på gravplassene bli kommunale tjenestemenn. Når så departementet foreslo og fikk tilslutning til å legge ansvaret til de kirkelige fellesrådene, fant departementet det likevel rimelig å unnta ansatte som bare arbeidet på gravplasser, fra kravet om kirkelig medlemskap.

Slik det fremgår ovenfor under punkt 18.3, er det mange som arbeider innen gravferdsforvaltningen, som kombinerer dette med andre oppgaver for det kirkelige fellesråd. Nesten 2/3 av de ansatte har slike kombinerte stillinger. Det vil si at med mindre det gis unntak fra kravet om medlemskap i Den norske kirke for den delen av arbeidet som ikke er knyttet til gravplassarbeidet, innebærer det at de fleste som arbeider på gravplasser, må være medlemmer i Den norske kirke. Visse stillinger i den lokale menighet vil innebære vigsling til tjenesten. Dette gjelder kateketer, diakoner og kantorer. For disse vil det i mindre grad være aktuelt å fravike krav om medlemskap. For andre stillinger som er mer aktuelle å kombinere med arbeid på gravplassen, som renholder eller kirketjener, vil det være mer rimelig å anta at det kan gis dispensasjon for medlemskap.77 Det forutsetter at arbeidsoppgavene for f.eks. kirketjeneren ikke knyttes for sterkt til deltakelse i gudstjenstlige handlinger. Utvalget legger til grunn at stillinger som kirketjener eller liknende i mange tilfeller vil innebære å utføre arbeidsoppgaver som forutsetter at en deler verdigrunnlaget til Den norske kirke. Med mindre en aktivt gjør tilpasninger i det lokale fellesråd og aktivt legger til rette for kombinasjonsstillinger som er åpne også for personer som ikke er medlem i Den norske kirke, innebærer kirkelig forvaltningsansvar for gravplasser en begrensning i mulige arbeidsmuligheter for personer som ikke er medlem i Den norske kirke i kommuner som ikke har heltidsstillinger knyttet til forvaltningen.

18.11 Utvalgets tilrådinger

Utvalget vil peke på at det i forbindelse med oppfølgingen av kirkeforliket har skjedd en del justering av lovverket som i større grad tilgodeser livssynsmessige minoriteter på dette feltet, jf. gjennomgang ovenfor under kapittel 18.5. Dette er viktig og riktig. Men utvalget vil likevel trekke fram at det er viktig å få fram synspunkter og ivareta interessene også til dem som ikke er medlem i noe tros- eller livssynssamfunn. Et spørsmål er om den ordning det er lagt opp til i gravferdslovens § 23 med årlige møter med «de tros- og livssynssamfunn som er virksomme på stedet til et møte for å drøfte hvordan tros- og livssynssamfunnenes behov ved gravferd kan ivaretas», i tilstrekkelig grad kan ivareta ikke-medlemmers interesser. Utvalget vil løfte fram dette hensynet, men vil ikke gå nærmere inn på konkrete forslag til endringer i gravferdsloven for å ivareta slike hensyn.78

Utvalget vil samlet tilrå at kommunene overtar forvaltningsansvaret for gravplassene. Gravplassene er for alle, og ansvaret for dem bør legges til kommunene som allerede i dag finansierer gravplassene.

Den norske kirke har etter utvalgets vurdering utført sitt samfunnsoppdrag knyttet til gravferd på en god måte. Det er imidlertid prinsipielle betenkeligheter ved dagens ordning som tilsier en grunnleggende endring av dagens ansvarsforhold. Utvalget vil tilrå at kommunene overtar ansvaret for gravferdsforvaltningen, og at det ikke gis mulighet for å overføre dette ansvaret til det kirkelige fellesrådet. Utvalget vil peke på at i motsetning til mange andre tjenester som utføres av private aktører, kommersielle eller ideelle, vil det i liten grad være reelle valgmuligheter for dem som bruker disse tjenestene. Det er av stor prinsipiell betydning at forvaltningen av slike plasser er lagt til offentlige myndigheter uten tilknytning til ett bestemt trossamfunn.

Den enkelte innbygger bør etter utvalgets mening møte et kommunalt organ når det er behov for veiledning og inngåelse av for eksempel gravfestekontrakter. Utvikling og planlegging av gravplasser bør utføres av kommunen. Håndtering av klagesaker mv. vil følge normale regler og følge linjen til Fylkesmannen. Lovansvaret legges til et departement eller en departementsavdeling som ikke kan knyttes til ett spesifikt trossamfunn. Når det gjelder praktisk arbeid knyttet til opparbeiding av graver og stell av graver, må det, hvis kommunen vurderer det som hensiktsmessig, være mulig å benytte seg av tjenester fra de kirkelige fellesrådene eller andre aktører.

Utvalget vil, gitt den begrensede tid som utvalget har hatt for å besvare tilleggsmandatet, ikke gå nærmere inn på de praktiske konsekvensene knyttet til omleggingen. Men utvalget vil peke på at forslaget om en kommunal overtakelse av forvaltningsoppgaver vil innebære en oppbygging av en ny administrativ tjeneste i en del kommuner. Utvalget har ikke gått nærmere inn i hvilke omstillingskostnader som da vil påløpe, og hvilke konsekvenser dette vil ha for de personer som i dag arbeider med forvaltningen. Det vil være viktig å trekke med seg den kompetansen som i dag finnes i forvaltningen. Over tid kan et kommunalt ansvar etter utvalgets vurdering innebære en bedre utnyttelse av kommunenes samlede ressurser.

Utvalget vil tilrå at før det gjøres endringer i dagens forvaltningsordning for gravferd, bør det gjøres en juridisk vurdering av eiendomsforholdenes betydning. Det må vurderes om det at de lokale sokn i stor grad eier de lokale gravplassene, kan legge begrensninger på hvordan og hvor fort en kan gjøre endringer i ansvarsforhold mot det lokale fellesrådets ønske. En gjennomgang av eiendomsspørsmålene bør også innbefatte en vurdering av om det kan være hensiktsmessig, juridisk og økonomisk, å overføre eiendomsretten til gravplassene til kommunene.

Utvalgets medlemmer Hompland, Sandvig og Strand tilrår at gravplasser skjøtes tilbake til kommunen for å ivareta at gravferdslovens forutsetning om at gravferd skal skje på offentlig gravplass, ivaretas. Ikke minst er dette viktig når stat og kirke reelt blir skilt.

Utvalget vil understreke at det er behov for å klargjøre hvordan en kommunal overtakelse av ansvaret for gravplassforvaltningen vil kunne forholde seg til lov om offentlige anskaffelser gitt de ulike praktiske og prinsipielle valg kommunene kan ønske å gjøre for på en hensiktsmessig måte å ivareta det nye kommunale ansvaret for gravferdsforvaltning.

Utvalget er spesielt bedt om å vurdere gravplasskonsulentens plassering. Ifølge tilleggsmandatet ivaretar denne stillingen «viktige funksjoner knyttet til forvaltning av gravplasser og gravferdslovgivningen ved bl.a. følgende oppgaver:

• Bistå kirkedepartementet i arbeidet med å forvalte og utvikle gjeldende lov- og regelverk for gravferdssektoren.

• Være rådgiver for bispedømmeråd og fylkesmenn hvor disse er tillagt avgjørelsesmyndighet i gravferdsloven.

• Gi generell veiledning om stell av gravplasser gjennom konferanser, kurs og annen informasjonsvirksomhet.»

Utvalget har ikke gått konkret inn på de arbeidsoppgavene stillingen faktisk ivaretar. I den grad stillingen innebærer generelle forvaltningsoppgaver knyttet til gravferd, mener utvalget den ikke bør være knyttet til ett bestemt trossamfunn. Gravferdsloven forvaltes i dag av det departement som ivaretar Den norske kirke, mens ansvaret for de øvrige tros- og livssynssamfunnene ligger i et annet departement og gravferdskonsulentstillingen er lagt til et bispedømme. Dette vanskeliggjør en god samordning som også ivaretar minoritetenes behov og sikrer likebehandling.

Ved en samordning av tros- og livssynspolitikken, vil det være logisk å koordinere dette feltet også administrativt. Gravferdskonsulenten bør være plassert inn i en slik samlet struktur for å kunne ivareta hensynet til de ulike tros- og livssynstradisjonene og borgere uten noen slik tilhørighet når det gjelder gravferd.

19 Barns interesser og rettigheter

19.1 Innledning

Statens oppgaver er generelt å beskytte dens innbyggere (den klassiske lov-og-orden-staten) og å sørge for at innbyggerne får dekket sine behov (velferdsstaten). Overfor voksne individer er utgangspunktet at den enkelte i hovedsak kan beskytte seg selv og sørge for seg selv. Spesielle forhold kan likevel tilsi et offentlig ansvar knyttet til for eksempel sikring av helsetjenester mv. I forhold til barn er utgangspunktet annerledes. Noen må beskytte og sørge for barna. I både lovverk og tradisjon er dette tillagt barnas foreldre. Men over tid har statens oppgaver overfor barn vokst. Fra 1739 ble det i Norge innført obligatorisk skole (som forberedelse til den obligatoriske konfirmasjonen). En kraftig utvidelse av skole- og barnehagetilbudet, viser vilje til å støtte opp under foreldrenes ansvar. Utvalget har i prinsippkapitlet (kapittel 9) som første prinsipp trukket fram at tros- og livssynsfriheten beskyttes for alle. Dette gjelder også for barn. Videre har utvalget trukket fram som andre prinsipp at den enkeltes tros- og livssynspraksis ikke må krenke andres rettigheter og friheter. Dette vil kreve avveininger av ulike interesser og rettigheter. Utvalget vektlegger at en i disse avveiningene bør beskytte de svakestes interesser. Det er viktig å beskytte barn mot voksnes utøvelse av religionsfriheten som går på bekostning av barns egen tros- og livssynsfrihet, og andre rettigheter og interesser.

Barneombudet har i et eget brev til utvalget fra september 2011 kommet med viktige utfordringer knyttet til barns rettigheter og interesser (Barneombudet 2011a). Mange av disse utfordringene vil bli vurdert i dette kapitlet. Noen flere problemstillinger knyttet til trossamfunn og barn vil bli vurdert i drøftingen av hvorvidt en bør stille betingelser til den økonomiske støtten til trossamfunn, jf. kapittel 23.

I dette kapitlet redegjøres det først (19.2) nærmere for statens forpliktelser knyttet til de ulike menneskerettsbestemmelsene som angår barn, og nærmere om de ulike hensyn som kan komme i konflikt.

Deretter drøftes (19.3) spørsmålet om når og på hvilken måte barn bør høres/skal bestemme om deltakelse i religiøse/livssynsmessige samfunn/aktiviteter.

Spenningen mellom statens ansvar og foreldrenes ansvar kommer gjerne til uttrykk i forbindelse med skoletilbudet, og det er gjerne forholdet til religion som setter på spissen den mulige konflikten en kan ha mellom staten og foreldrene. En kan komme i konflikt både ved skoletilbudet til barn som foreldre tar ut av den ordinære skolen og der det etableres egne skoletilbud, og ved utviklingen av det obligatoriske skoleinnholdet (læreplaner, undervisningsopplegg mv.). Dette drøftes under punkt 19.4. Til sist (19.5) drøftes andre grensedragningsspørsmål der staten som beskytter av barns interesser må avveie hvor langt foreldreretten bør strekke seg. En særlig omdiskutert sak er spørsmålet om omskjæring av guttebarn.

19.2 Barnekonvensjonen og andre menneskerettighetskonvensjoner

Norge er forpliktet av kravene i FNs barnekonvensjon, som også er gjort til norsk lov i menneskerettsloven. Med bakgrunn i barns fysiske og psykisk umodenhet, sikrer konvensjonen spesielle beskyttelsestiltak og særlig omsorg. I tillegg presiseres alle de generelle menneskerettighetene som også gjelder for barn, for eksempel ytringsfrihet, rett til privatliv, forsamlingsfrihet og tros- og livssynsfrihet.

Etter konvensjonen skal barnets beste være et grunnleggende hensyn ved alle tiltak og handlinger som gjelder barn. Videre vektlegges prinsippene om ikke-diskriminering, rett til liv og utvikling og rett til å bli hørt, samt et prinsipp om barnets gradvise utvikling.

Staten skal sørge for at barnet får nødvendig beskyttelse og omsorg, i første rekke ved å pålegge foreldrene å sikre barnet oppdragelse, omsorg og utvikling. Det vises til at omsorgsplikten og -retten først og fremst er lagt til foreldrene etter BK artikkel 18.

Når foreldrene ikke kan eller vil gi nødvendig beskyttelse og omsorg, må staten ha tiltak som kan beskytte barna mot alle former for fysisk eller psykisk vold, skade eller misbruk, vanskjøtsel eller forsømmelig behandling, mishandling eller utnytting (art. 19, se boks 19.1). I den forbindelse skal staten også beskytte barnet mot skadelig religiøs praksis og treffe alle effektive og egnede tiltak for å avskaffe tradisjonsbunden praksis som er skadelig for barns helse (art. 24 nr. 3, se boks 19.1).

Barnekonvensjonen sikrer også barnet mer spesifikke ytelser gjennom blant annet rett til helsetjenester i artikkel 24 og rett til utdanning i artiklene 28 og 29, se boks 19.1. Målet med utdanningen skal blant annet være å utvikle barnets personlighet, talenter og psykiske og fysiske evner. Artikkel 29 nr. 2 garanterer retten til å opprette privatskoler, men forutsetter at slike skoler følger formålene med utdanningen slik de er fastsatt i artikkel 29 nr. 2. I likhet med andre konvensjonsbestemmelser som sikrer retten til å opprette privatskoler, gir artikkel 29 nr. 2 ingen rett til offentlig støtte.

Som redegjort for i kapittel 8 kan barnets tros- og livssynsfrihet begrenses av foreldreretten etter blant annet Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) første tilleggsprotokoll artikkel 2 og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 18 nr. 4. Videre kan foreldrenes rett og plikt til omsorg for barnet begrense barnets adgang til å delta i religiøs praksis og rett til inn- og utmelding av tros- og livssynssamfunn. Staten kan gripe inn når foreldrene ikke oppfyller sin omsorgsplikt, eller når det på annen måte er fare for at barnet lider overlast.

Det er uklart hvor grensene går mellom foreldreretten og barnas selvstendige tros- og livssynsfrihet. Det kan være variert og sparsom veiledning å hente i praksis og uttalelser fra overvåkningsorganene. Det er også uenighet i juridisk teori om hvor lavt staten må eller kan sette den religiøse myndighetsalder. Et bærende synspunkt i Barnekonvensjonen er at barna skal utvikles til selvstendige mennesker og derfor må gis innflytelse på eget liv forholdsvis tidlig. Foreldreretten må tilpasses denne utviklingen.79 FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter legger trolig mer vekt på foreldrenes rett til å lære opp sine barn i egen tro eller eget livssyn.80

Noen eksempler fra andre europeiske land viser en ulik praksis, og kanskje også at statene har et visst spillerom i sin fastsettelse av aldersgrensene. I Danmark må den som alene skal melde seg ut av folkekirken være 18 år, men med krav om samtykke fra barn over 15 år. I Sverige er også aldersgrensen for inn- og utmelding av Svenska kyrkan 18 år, men med krav om samtykke fra barn over 12 år. England og Island har 16-årsgrenser knyttet til henholdsvis fritak fra fellesbønn i skolen og inn- og utmelding av trossamfunn. I Tyskland og Italia er det imidlertid en lavere religiøs myndighetsalder. Her velger 14-åringer selv om de vil delta i skolens religionsundervisning.

Det er heller ikke klart hvor langt staten kan gå i å vektlegge hensynet til barnets beste til fortrengsel for tros- og livssynsfriheten og foreldreretten. Et inngrep som er begrunnet i beskyttelse av barn, vil imidlertid alltid være et legitimt formål etter EMK artikkel 9 nr. 281 og SP artikkel 18 nr. 3. Hvis inngrepet følger av lov og står i forhold til formålet, vil det også være lovlig.

Når det gjelder foreldreretten etter EMK første tilleggsprotokoll artikkel 2 andre setning, begrenses den av barnets rett til utdanning etter første setning. EMD har understreket at barnets rett til utdanning er den dominerende bestemmelsen i artikkel 2.82

Foreldreretten kan således ikke sette til side barnets grunnleggende rett til utdanning.

Etter utvalgets oppfatning er en gjennomføring av Barnekonvensjonens krav avgjørende for barns velferd under oppveksten og barns utvikling til fullverdige deltakere i samfunnet. I denne sammenheng er det avgjørende at barn får nødvendig innflytelse i både materielle og livssynsmessige spørsmål, samtidig som de beskyttes mot skadelige forhold. Det er både en samfunnsinteresse og en individuell interesse for det enkelte barn som vektlegges.

Foreldreretten bør bare gjelde så lenge barnet ikke selv anses å være i stand til å ta begrunnet standpunkt om annen religiøs tilhørighet enn foreldrenes. Ut over dette bør ikke inngrep i barnas egen tros- og livssynsfrihet begrunnes i foreldreretten. Ytterligere begrensninger må i tilfelle begrunnes i foreldrenes omsorgsplikt.

Foreldreretten må også begrenses av hensynet til barnets beste og gjennomføringen av barnets særlige rettigheter etter Barnekonvensjonen. Barna må således sikres den grunnleggende retten til utdanning, helse, omsorg og beskyttelse mv., selv om de aktuelle tiltakene strider mot foreldrenes overbevisning.

19.3 Barns rett til å bestemme selv i tros- og livssynsspørsmål

19.3.1 Innledning

Både kirkeloven og lov om trudomssamfunn inneholder særregler om barns rett til å bestemme inn- og utmelding i trossamfunn, med en absolutt aldersgrense på 15 år. I livssynssamfunnene følger barnas selvbestemmelsesrett fullt ut av barnelovens regler.

Utvalget har vurdert om særreglene bør endres slik at selvbestemmelsesretten inntrer på et lavere alderstrinn, eventuelt om særreglene også bør gjelde for livssynssamfunnene. Videre har utvalget vurdert om særreglene bør oppheves slik at spørsmålet om barns selvbestemmelsesrett i sin helhet reguleres av barneloven.

Utvalget drøfter også barns rett til å velge selv om de vil delta i religiøse aktiviteter.

I kapittel 25 vurderer utvalget aldersgrenser for tilskuddsberettigede medlemmer. Vurderingen gjelder kun hvilke medlemmer som skal telle med ved beregning av statstilskuddet. Vurderingene vil ikke berøre samfunnenes interne regler om barns medlemskap eller barns religiøse myndighetsalder.

Utvalget viser også til kapittel 8 og punkt 19.2, der det gis en oversikt over barns tros- og livssynsfrihet etter FNs barnekonvensjon og andre internasjonale konvensjoner.

19.3.2 Generelle regler om barns rett til å bestemme selv og til å si sin mening

Utgangspunktet er at foreldre bestemmer for sine barn fram til fylte 18 år. Dette henger sammen med foreldrenes omsorgsplikt, som varer like lenge. Et generelt unntak er imidlertid fastsatt i barneloven § 33: «Foreldra skal gje barnet stendig større sjølvråderett med alderen og fram til det er myndig.» For mange typer avgjørelser vil derfor barnas selvbestemmelsesrett inntre før de er 18 år. For eksempel kan barnet ganske tidlig velge sine egne venner og bestemme over sine fritidsaktiviteter.

Sammen med barnets modenhet er omsorgsplikten viktig for tolkningen av barneloven § 33. Kan beslutningen begrunnes i omsorgsplikten, er det også lettere å begrunne at foreldrene må ta den endelige avgjørelsen. Typiske eksempler er aktiviteter som kan være farlige for barnet, og som foreldrene derfor må kunne si nei til. Bestemmelsen gir i en del situasjoner barnet større rett til å nekte enn til på egen hånd å samtykke.

Selv om barnet ikke kan ta den endelige avgjørelsen selv, kan det ha rett til å si sin mening etter barneloven § 31 og FNs barnekonvensjon (BK) artikkel 12. Barnet skal fritt få gi uttrykk for sine synspunkter og gis stadig mer innflytelse på eget liv i takt med alder og modenhet. Fra fylte 12 år skal det legges stor vekt på barnets mening.

En særregel i barneloven § 32 gir barn rett til selv å bestemme inn- og utmelding av foreninger og i utdanningsspørsmål fra de er 15 år. Barneloven sier imidlertid ikke at barn under 15 år mangler rett til å ta den endelige beslutningen i slike spørsmål (NOU 1977: 35: 124f; Ot.prp. nr. 62 (1979–80): 21). Det er heller ikke fastsatt noen aldersgrense for barns foreningsfrihet etter BK artikkel 15. Rett til å bestemme om inn- og utmelding i foreninger og om utdanning kan derfor inntre før barnet fyller 15 år etter den generelle regelen i barneloven § 33. Backernevner som eksempler at en 13-åring må kunne melde seg inn i et idrettslag eller en fritidsklubb knyttet til skolen (Backer 2008: 304).

Viderevil barns rett til å bli hørt etter barneloven § 31 stå sentralt når det gjelder inn- og utmelding av foreninger. Barnet bør forholdsvis tidlig bestemme over denne typen personlige forhold og bør normalt ikke tvinges inn i eller ut av foreninger mot sin vilje (NOU 1977: 35: 50; Innst. O. nr. 30 (1980–81): 10).

Barns økonomiske handleevne reguleres av vergemålsloven, noe som blant annet har betydning for betaling av medlemskontingent. Hovedregelen er at personer under 18 år ikke kan inngå rettslig bindende avtaler, for eksempel om løpende ytelser eller andre framtidige betalingsforpliktelser. Etter vergemålsloven § 33 kan 15-åringer imidlertid disponere over penger som han eller hun selv har tjent. Videre vil barn – uansett alder – disponere lommepenger mv. Når barnet på denne måten kan disponere over egne midler, må pengene også kunne benyttes til betaling av medlemskontingent samtidig med innmeldingen.

19.3.3 Særlige regler for inn- og utmelding i tros- og livssynssamfunn

Kirkeloven § 3 og lov om trudomssamfunn § 6 fastsetter at foreldrene bestemmer tilhørighet og medlemskap i trossamfunn fram til barnet fyller 15 år. Fra barnet fyller 15 år bestemmer barnet selv om inn- og utmelding, se også lov om trudomssamfunn § 3.

De to særlovene har således samme aldersgrense som den generelle regelen om inn- og utmelding i foreninger i barneloven § 32. Særlovene innebærer imidlertid en fullstendig regulering av barn og foreldres rett til å beslutte inn- og utmelding. Åpningen for en tidligere selvbestemmelsesrett etter barneloven § 33 gjelder således ikke for inn- og utmelding i trossamfunn.

Aldersgrensen er bindende for trossamfunnene, og de må således kreve samtykke fra foreldrene ved inn- og utmelding av barn under 15 år.

Selv om barn ikke har selvbestemmelsesrett før de fyller 15 år, har de rett til å si sin mening. Ifølge lov om trudomssamfunn § 6 fjerde ledd skal barna fra de er 12 år, få si sin mening om ut- eller innmeldingen.83 Videre gjelder reglene om medbestemmelse i barneloven § 31, som også gir uttalerett til yngre barn. Ifølge Backer (2008) må en se bort fra reservasjonen i lov om trudomssamfunn § 6 om at barnet bare skal høres «om det let seg gjere». En slik reservasjon er i strid med FNs barnekonvensjon artikkel 12 og artikkel 14 nr. 1.

Barns tilhørighet til Den norske kirke opphører automatisk ved fylte 18 år, dersom ikke barnet er blitt døpt. Barn som er døpt, forblir medlemmer i Den norske kirke også etter fylte 18 år. Barns medlemskap eller tilhørighet i andre trossamfunn, kan videreføres inn i voksen alder, uavhengig av om de er døpt eller ikke.

Lov om tilskot til livssynssamfunn med forskrifter har ingen regler om inn- og utmelding av barn. Inn- og utmeldingen følger derfor i sin helhet barnelovens regler, med en 15-årsgrense etter § 32 og mulighet for at selvbestemmelsesretten inntrer tidligere etter § 33. Ifølge barnelovens forarbeider kan foreldre ikke tvinge barn inn i livssynssamfunn mot barnets vilje, se også kapittel 19.3.2 (Innst. O. nr. 30 (1980–81): 10). Lovgivningen om livssynssamfunn inneholder ingen bestemmelser om opphør av barns medlemskap eller tilhørighet.

Se også nærmere framstilling av reglene om medlemskap i kapittel 25.

19.3.4 Når bestemmer barna selv om de vil være med i aktiviteter i tros- og livssynssamfunnene?

Det er bare barn og foreldres rett til å bestemme inn- og utmelding som er særskilt regulert i lov om trudomssamfunn og kirkeloven. Andre valg knyttet til tros- og livssynssamfunn og religiøse aktiviteter omfattes således i sin helhet av de alminnelige reglene i barneloven og Barnekonvensjonen.

Når det gjelder praktisering av religion og livssyn, inntrer selvbestemmelsesretten ofte tidligere enn 15-årsalderen. Ifølge Backer vil barnas rett til å bestemme over egne fritidsaktiviteter innebære «at de vanligvis selv må få avgjøre om de vil gå i kirken eller på ski på en søndag» (Backer 2008: 308). Barna bestemmer også selv om de vil delta i konfirmasjonsforberedelser.

Rett til valg av utdanning inntrer som nevnt ved fylte 15 år. Dette vil også gjelde valg av et privat, religiøst skoletilbud.84

I situasjoner der omsorgsplikten gjør det nødvendig at foreldrene sier nei (eller ja) til deltakelse i religiøse aktiviteter, kan det imidlertid tenkes at aldersgrensen er høyere. Motsatt kan det tenkes en lavere aldergrense for når barna selv kan nekte deltakelse.

Uansett må det antas at barna fra 15 år i alle tilfeller bestemmer over deltakelse i religiøse aktiviteter (Holgersen 2008: 301). Når de kan melde seg inn og ut av tros- og livssynssamfunn, må de også kunne si ja eller nei til å delta i aktiviteter i slike samfunn. Denne aldersgrensen må anses som en generell religiøs og livssynsmessig myndighetsalder.

19.3.5 Andre særlige aldersgrenser i norsk lovgivning

Norsk lovgivning har også andre aldersgrenser på 15 år. Som nevnt i kapittel 19.3.2 kan 15-åringer disponere egne penger. Vergemålsloven § 10 har også 15-årsgrense for barns adgang til å inngå arbeidsavtale. Videre bestemmer 15-åringer selv om fritak etter opplæringsloven § 2-3a, herunder fra RLE-faget.

Enkelte særaldersgrenser er lavere enn 15 år. Barn over 12 år må samtykke til adopsjon, navneendring og erverv eller tap av norsk statsborgerskap. Fra og med 8. årstrinn bestemmer grunnskoleelevene selv skriftlig målform, om samisk opplæring og om opplæring i finsk. Ved inngangen til 8. årstrinn er elevene normalt 13 år.

På et sentralt område er det en høyere særaldersgrense; det er som hovedregel foreldrene som kan samtykke til helsehjelp fram til barnet er 16 år.

19.3.6 Tidligere vurderinger av barns selvbestemmelsesrett i tros- og livssynsspørsmål

Dissenterlovkomitéen vurderte den religiøse myndighetsalder i forbindelse med sitt utkast til lov om trossamfunn (Dissenterlovkomitéen 1962). Komiteen mente at den eksisterende 15-årsgrensen var lav, men kommenterte også at det ville være åpenbart feil dersom foreldre kunne melde en 14-åring inn eller ut av et trossamfunn uten hensyn til barnets vilje. Aldersgrense på 15-år kunne også være for høy for barn som ønsket å melde seg inn for å delta i konfirmasjonsforberedelser i Den norske kirke.

Ett mindretall (Leivestad og Ski) foreslo at barn over 12 år selv måtte samtykke til ut- eller innmelding i trossamfunn. Barn i alderen 12–14 år skulle således måtte undertegne – sammen med sine foreldre – på skjema om inn- eller utmelding. Flertallet mente aldersgrensen i denne sammenheng burde være 14 år, det var tvilsomt om barn i 12–13-årsalderen var så religiøst modne at de burde få anledning til å innta et standpunkt i strid med foreldrenes. Dette kunne også bli en kilde til unødig uro i familien.

Verken mindretallet eller flertallet mente at barnet skulle kunne melde seg ut- eller inn på egen hånd, helt til barnet var 18 år måtte foreldrene samtykke.

I høringsrunden mente flere av høringsinstansene at en aldersgrense på 14 år var for lav. Mindretallets forslag om at 12-åringer må samtykke til inn- eller utmelding fikk kun støtte fra Utenriksdepartementet, Oslo katolske bispedømme og Det apostoliske vikariat, Nord-Norge. Utenriksdepartementet viste til EMK artikkel 9, og at tros- og livssynsfriheten trolig også omfattet personer under 14 år. Oslo katolske bispedømme ga følgende uttalelse:

Vi vil ubetinget slutte oss til mindretallets forslag. Barn over 12 år som er blitt oppdradd i et trossamfunns religion, har etter vår oppfatning forutsetninger for selv å være meningsberettiget hvis foreldrene vil melde ham eller henne ut av trossamfunnet og inn i et annet (sitert i Ot.prp. nr. 27 (1967–68): 33).

Lovutkastet fra departementet foreslo en 15-årsgrense, men med krav om samtykke fra foreldrene fram til 18 år (Ot.prp. nr. 27 (1967–68)). Stortinget vedtok til slutt at barn fra fylte 15 år kan melde seg inn og ut av trossamfunn uten samtykke fra foreldrene, det vil si dagens regel i lov om trudomssamfunn § 6 og kirkeloven § 3. Dermed ble gjeldende regel fra loven av 1891 videreført.

Forholdet til barns inn- og utmelding av tros- og livssynssamfunn ble også behandlet i forbindelse med vedtakelse av barneloven i 1981. Blant annet ble spørsmålet drøftet i justiskomiteens innstilling:

Komiteen finner det klart at foreldrene ikke fritt kan melde et barn ut og inn av foreninger før det er fylt 15 år. Spørsmål om medlemskap er utvilsomt et personlig forhold, jf. utkastet § 31, som barnet ganske tidlig bør ha størst mulig herredømme over. Barnet bør derfor etter komiteens mening ikke tvinges inn i eller ut av noen slags forening mot dets vilje. Dette gjelder særlig – som påpekt av professor Bratholm – medlemskap i livssynsforeninger eller politiske organisasjoner, men kan også like gjerne gjelde andre foreninger. (Innst. O. nr. 30 (1980–81): 10).

Da lov om tilskott til livssynssamfunn ble vedtatt, videreførte Stortinget særordningene for trossamfunnene, selv om dette var i strid med prinsippene om barns selvrådighet i den nye barneloven. I departementets begrunnelse vises det til at særordningene har sammenheng med de særlige reglene om barns tilhørighet i Den norske kirken.

19.3.7 Utvalgets vurderinger

Tros- og livssynsfriheten bør beskyttes for alle, både barn og voksne. Utgangspunktet bør derfor være at barna selv velger sin religion eller sitt livssyn så snart de er i stand til å gjøre seg opp en mening om denne typen spørsmål. En slik innflytelse i livssynsmessige spørsmål er også avgjørende for barns utvikling til fullverdige deltakere i samfunnet. Som understreket i kapittel 19.2 bør foreldreretten bare gjelde så lenge barnet ikke selv anses å være i stand til å ta begrunnet standpunkt om annen livssynsmessig tilhørighet enn foreldrenes.

Samtidig har barn behov for beskyttelse mot skadelige forhold. Foreldrenes omsorgsplikt kan derfor begrunne enkelte begrensninger i barns adgang til selv å avgjøre deltakelse i religiøse eller livssynsmessige aktiviteter og organisasjoner.

Barnelovens regler bygger på en avveining av de forskjellige kravene i Barnekonvensjonen, med tilpasning til barns gradvise utvikling og omsorgsplikten. En viktig begrunnelse for regelen om barnas selvbestemmelsesrett i barneloven § 33 er et ønske om at barna skal utvikle seg til selvstendige mennesker. Det kan argumenteres for at dagens absolutte aldersgrense på 15 år for inn- og utmelding i trossamfunn ikke er tilstrekkelig tilpasset barns gradvise utvikling.

På den annen side kan en absolutt 15-årsgrense for barns egen innmelding, være en beskyttelse mot at barn blir presset eller lokket inn i trossamfunn. Foreldrene får dermed anledning til å beskytte barnet mot slikt press inntil barnet er 15 år.

Dersom en slik 15-årsregel kombineres med en lavere grense for når det kreves samtykke fra barnet selv, ivaretas også hensynet til barnets egen tros- og livssynsfrihet. Utvalget viser til at barn over 12 år må samtykke dersom de skal meldes inn i eller ut av Svenska kyrkan.

På denne bakgrunn går utvalget inn for å videreføre dagens 15-årsgrense for barns egen inn- og utmelding i trossamfunn. Den samme aldersgrensen bør også gjelde for livssynssamfunnene. Aldersgrensen vil gjelde begge veier. Barn under 15 år skal ikke kunne melde seg inn i eller ut av trossamfunn uten foreldrenes85 samtykke. Fra fylte 15 år bestemmer barnet selv om det vil melde seg inn i eller ut av tros- eller livssynssamfunn, uten at foreldrene trenger å samtykke.

I tillegg foreslår utvalget en ny og spesifikk aldersgrense for når inn- og utmelding krever samtykke fra barnet. Fra barnet er fylt 12 år, må det alltid samtykke til inn- eller utmelding i tros- eller livssynssamfunn. Barnet og foreldrene må således være sammen om inn- eller utmeldingen når barnet er 12, 13 eller 14 år gammelt.

For å sikre en effektiv gjennomføring av aldersgrensene må det kreves at både barnets og foreldrenes samtykke er skriftlig. Tros- og livssynssamfunnet skal avvise inn- eller utmeldinger der slikt skriftlig samtykke mangler.

Utvalgets forslag innebærer imidlertid ikke at barn under 12 år kan tvinges inn i et tros- eller livssynssamfunn mot sin vilje. Barnelovens alminnelige regler kan innebære en rett for barnet til å motsette seg innmelding i trossamfunn også før det er fylt 12 år. Utvalget viser i denne forbindelse til barnelovens forarbeider som understreker at barn ikke kan tvinges inn i livssynssamfunn mot sin vilje, se kapittel 19.3.3.

Tilsvarende bør også gjelde for andre lovfestede aldersgrenser for barns tros- og livssynsfrihet. Utvalget foreslår derfor at grunnskoleelevene får en selvstendig rett til fritak etter opplæringsloven § 2-3a fra de er 12 år, herunder fritak fra deler av RLE-undervisningen.

Julia Köhler-Olsen (2012: 413ff) problematiserer at det er foreldrene som bestemmer valg av skole for sine barn, samtidig som det ikke finnes fritaksrett for barn som går på skoler med religiøst grunnlag for religiøse aktiviteter, jf. særlig bestemmelse om dette i privatskoleloven § 3-12. Dette kan vurderes som en sterk vektlegging av foreldremyndigheten, og vurderes som en betydelig innskrenkning i barn og unges selvstendige tros- og livssynsfrihet. Barn og unges selvstendige rettigheter kan styrkes ved å innføre en selvstendig fritaksrett for eksempel fra 12 år og/eller større rettigheter for barna knyttet til å bestemme om skolevalg. I tråd med forslaget om krav til samtykke ved innmelding (eller utmelding) av tros- og livssynssamfunn for barn fra 12 år vil utvalget tilrå at det må kreves skriftlig samtykke for valg av skole på religiøst grunnlag fra barnet fyller 12 år. Utvalget mener at hensynet til barns selvstendige rettigheter mer generelt tilsier at også beslutning om å gå på andre privatskoler basert på en anerkjent pedagogisk retning, for eksempel en steinerskole, bør kreve samtykke fra barn over 12 år. Selv om en kan risikere at foreldre vil presse fram et samtykke fra sine barn, vil et lovbasert krav til samtykke likevel være en tydelig markering av barns selvstendige rettigheter. Det bør vurderes om dette kravet til samtykke bør tas inn i barneloven § 32 som handler om blant annet barns rett til å velge utdanning.

Videre bør barnets rett til å si sin mening og medvirke etter barneloven § 31 gjelde fullt ut for inn- og utmelding i tros- og livssynssamfunn. Utvalget foreslår derfor ikke å videreføre særregelen i lov om trudomssamfunn om barns uttalerett i sitt forslag til ny lov om tilskudd til tros- og livssynssamfunn. En slik fjerning er allerede gjort med oppheving av den tilsvarende særregelen i kirkeloven § 3.

Endelig bør andre valg knyttet til tro og livssyn ut over de som er nevnt ovenfor fortsatt løses etter de alminnelige reglene i barneloven, jf. kapittel 19.3.4. En slik regulering vil være best tilpasset beslutningenes ulike karakter. Både hvilke hensyn som gjør seg gjeldende, og barnets modenhet vil variere. I en del situasjoner vil det være naturlig at barnet beslutter selv fra ganske ung alder, kanskje særlig gjelder dette retten til å nekte å delta i religiøse aktiviteter. I andre situasjoner er det mer naturlig at 15-årsgrensen gjelder, for eksempel når foreldrenes omsorgsplikt gjør seg gjeldende.

19.4 Om skoletilbudet for barn – i privatskoler og i den offentlige skolen

19.4.1 Om retten til støtte til private religiøse skoler i Norge

19.4.1.1 Regelverket

I den opprinnelige privatskoleloven fra 1970 kunne en danne en privatskole blant annet ut fra et religiøst og/eller etisk grunnlag. Etter en periode der en ikke hadde noe krav til særskilt grunnlag eller formål for å danne en privatskole (fra 2003 for grunnskoler), ble dette gjeninnført, jf. Ot.prp. nr. 37 (2006–2007). Ved behandlingen av denne ble følgende paragraf vedtatt:

§ 2-1. Godkjenning av skolar

Departementet kan godkjenne private skolar og driftsendringar ved godkjende private skolar. …

Skolane skal drive verksemda si på følgjande grunnlag:

a) religiøst

b) anerkjend pedagogisk retning …

I tillegg er det adgang til å godkjenne internasjonale skoler, skoler for funksjonshemmede mv.

I Ot.prp. nr. 37 (2006–2007) sies dette om grunnlaget for religiøse skoler:

Departementet vil … presisere at skolen sitt hovudformål er å sørgje for at elevane får oppfylt sin rett og si plikt til grunnskoleopplæring og sin rett til vidaregåande opplæring. Dette betyr likevel ikkje at skolar som er etablerte på religiøst grunnlag, ikkje kan gi trusopplæring. Formålet med å etablere og drive skolar på religiøst grunnlag vil nettopp vere at slike skolar skal gi barn og unge eit skoletilbod der trua er ein naturleg del av verdigrunnlaget, og der dette er synleggjort i stiftelsesdokumenta og i dei læreplanane skolen skal følgje. Læreplanane for skolen må ikkje komme i konflikt med formålsparagrafen i lova, jf. § 1-1. Private skolar som er etablerte og blir drivne på religiøst grunnlag, har høve til å gjennomføre opplæringa i samsvar med sitt syn og si overtyding, så lenge det blir informert om andre syn og norsk lovgiving på området. (Ot.prp. nr. 37 (2006–2007): 27).

§ 2-3 i privatskoleloven setter krav til innhold og vurdering i opplæringen. I forskrift til denne paragrafen er det sagt:

Skolar som er godkjend på religiøst grunnlag, … må synleggjere verdigrunnlaget sitt i læreplanen, under dette i læreplanane til relevante fag. I høve til fag- og timefordelinga i Læreplanverket for Kunnskapsløftet eller Læreplanverket for Kunnskapsløftet – Samisk, kan det godkjennast at desse skolane flytter timar mellom fag for å styrke fag som er særleg viktig i forhold til grunnlaget til skolen.

I høringsbrevet fra Utdanningsdirektoratet om denne formuleringen i forskriften fra høsten 2008, er det blant annet sagt:

Utdanningsdirektoratet foreslår at det fastsettes at de religiøse skolene må synliggjøre verdigrunnlaget sitt i læreplanen som helhet og i relevante fag. På videregående trinn innebærer forslaget at verdigrunnlaget må synliggjøres i ett eller flere relevante fag på hvert trinn. I grunnskolen må skolen synliggjøre verdigrunnlaget sitt i relevante fag på hovedtrinnene. Det vil særlig kunne være aktuelt for de religiøse grunnskolene å synliggjøre verdigrunnlaget sitt i faget religion, livssyn og etikk, eventuelt gjennom å utarbeide et rent religionsfag, f.eks. kristendomsfag. Dersom skolen ønsker et rent kristendomsfag, må kunnskapsmål som gjelder andre religioner og livssyn ivaretas i andre fag. Andre særlig aktuelle fag kan være naturfag og musikk. (Utdanningsdirektoratet 2008).

Hvis en skal danne en privatskole i Norge eller utvide driften gitt at en allerede har fått godkjenning, må en dokumentere at en har et tilstrekkelig annerledes grunnlag, religiøst eller pedagogisk, for å få godkjenning. Mange privatskoler blir nå, som et resultat av at kommuner legger ned mindre skoler, dannet som montessoriskoler, noe som antakelig vil være den letteste veien for godkjenning av skole på alternativt grunnlag. Men også det å danne en skole på religiøst grunnlag, kan være et alternativ i enkelte lokalsamfunn. I slike tilfeller vil synliggjøringskravet kunne innebære at skolen, for å få godkjenning, må utforme sitt verdigrunnlag mer alternativt enn det en ellers ville gjort.

I praksis vil private grunnskoler på religiøst grunnlag ofte benytte seg av de offentlige læreplanene i fagene unntatt i religion, der det er utarbeidet egne læreplaner og eventuelt i andre fag der verdigrunnlaget slår igjennom på enkelte punkter. Utdanningsdirektoratet godkjenner om disse alternative læreplanene sikrer elevene «jamgod opplæring». Utdanningsdirektoratet aksepterer, slik det framgår av forskriften, å flytte på timer i forhold til det ordinære læreplanverket.86 Utdanningsdirektoratet ser også ut til å akseptere at synliggjøringskravet for læreplanen som helhet kan gi seg utslag i at undervisningen generelt kan legge til grunn et alternativt likestillingsperspektiv87 og har heller ikke reagert på at en legger til grunn bekjennelsesplikt for lærerne.88

Utdanningsdirektoratets vurdering av søkeres forhold til andre lover må vurderes i lys av hjemmelen i privatskoleloven (§7-2a) for å kunne tilbakeholde tilskudd eller trekke tilskudd blant annet «dersom det er oppdaga forhold i strid med andre lover og forskrifter, og forholdet svekker tilliten til skolen.» I forarbeidene heter det blant annet:

Det vil vere i strid med den allmenne rettsoppfatninga om departementet som utdanningsmyndigheit ikkje reagerer dersom ein skole som får statstilskot etter lova heilt openbert driv i strid med for eksempel likestillingslova eller marknadsføringslova, og desse brota ikkje er heilt bagatellmessige. … Sanksjonsheimelen … skal likevel som hovudregel berre gjerast gjeldande sekundært, dvs. at handhevande myndigheit, for eksempel Forbrukarombodet (eventuelt Marknadsrådet) eller Likestillings- og diskrimineringsombodet (eventuelt Likestillings- og diskrimineringsnemnda), har konstatert at det ligg føre brot på høvesvis marknadsføringslova eller likestillingslova. (Ot.prp. nr. 37 (2006–2007): 79).89

Det finnes i dag ikke noe system for godkjenning av lærebøker. I perioden 1984 til 2000 var det et system for godkjenning av lærebøker i den offentlige skolen, men ikke for privatskoler. Stortinget vektla ved behandlingen av privatskoleloven i 1985 at de private skolene skulle drives etter planer som var godkjent av departementet, og at dette var tilstrekkelig uten en godkjenningsordning for lærebøker (Strand 2011: 414f).

I den juridiske doktoravhandlingen Diskrimineringsvernets rekkevidde i møte med religionsutøvelse (Strand 2011) beskrives systemet for kontroll av religiøse privatskoler. Det pekes på at det oppfattes som gjeldende rett at likestillingslovens påbud (§ 7) om at «I skole og annen undervisningsinstitusjon skal læremidler som nyttes bygge på likestilling mellom kjønnene», ikke gjelder for religionsundervisning (Strand 2011: 395). I ACE-saken fra Klagenemnda for likestilling mente flertallet imidlertid at dette unntaket ikke kunne gjelde for lærebøker i andre fag, selv om bøkene skulle bygge på deres religiøse tro. Flertallet legger også til grunn at påbudet i likestillingsloven er «begrenset til læremidlene og at påbudet ikke gjelder for undervisningen.» (Klagenemnda for likestilling 2001a).90Men Strand mener at de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene må tolkes slik at det ikke kan gjøres et generelt unntak for diskrimineringsbestemmelser for religionsundervisning, og at en ut fra prinsippet om at norske lover skal tolkes i tråd med konvensjonene («presumsjonsprinsippet»), må legge til grunn at læremidler også i religionsundervisning i religiøse privatskoler må prøves mot regler for diskrimineringsvern (Strand 2011: 426).

19.4.1.2 Den norske privatskoleloven sammenliknet med lovgivningen i Sverige

Det er nyttig å sammenlikne den norske privatskolelovgivningen med lovgivningen knyttet til det som kalles konfesjonelle friskoler i Sverige. Et viktig poeng er at det generelt gis rett til støtte til privatskoler i Sverige, og at det dermed ikke trengs en spesiell begrunnelse for å gjøre dette. Kommunene skal gi bidrag som er likeverdige med støtten til de kommunale skolene.

I Regeringens proposition 2009/10:165 om ny skolelov i Sverige, som er grunnlaget for gjeldende lov, gjøres det et skille mellom «undervisning» og «utbildning». Undervisning er «målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden.» (Regeringens proposition 2009/10:165: 218). Utbildning er et videre begrep som kan innbefatte annen virksomhet enn undervisning, for eksempel i skolegården, matsalen, på leirskoler, studiebesøk eller liknende. Slik virksomhet kan for eksempel være andakter, bønnestunder eller annen religionsutøving.

Den svenske skoleloven inneholder følgende:

Utbildningen vid en skolenhet eller förskoleenhet med offentlig huvudman ska vara icke-konfessionell.

Undervisningen vid fristående skolor, fristående förskolor och fristående fritidshem ska vara icke-konfessionell. Utbildningen i övrigt vid fristående skolor, fristående förskolor och fristående fritidshem får ha en konfessionell inriktning. Deltagandet i konfessionella inslag ska vara frivilligt.

Det vises i proposisjonen til at Kristna Friskolerådet mener at en bestemmelse om at undervisningen ved fristående skoler skal være ikke-konfesjonell, strider mot EMK. Regjeringen viser imidlertid til at

staten [ska] vid utövandet av den verksamhet den kan ta på sig i fråga om utbildning och undervisning respektera föräldrarnas rätt att tillförsäkra sina barn sådan utbildning och undervisning som står i överensstämmelse med föräldrarnas religiösa eller filosofiska övertygelse. Av artikel 2 [i tilleggsprotokollen til EMK] följer i princip en rätt att inrätta privata skolor, men staten kan ställa krav på undervisningens standard och innehåll och på lärarnas kompetens. Syftet med kravet på att undervisning som anordnas av enskilda inom skolväsendet ska vara icke-konfessionell är att säkerställa en sådan objektiv, kritisk och pluralistisk undervisning som artikel 2 i första tilläggsprotokollet garanterar. (Regeringens proposition 2009/10:165: 226).

De konfesjonelle friskolene kan tilby en fordypning i kristendom, islam, jødedom etc. i form av bibel- eller koranstudier, men undervisningen skal være ikke-konfesjonell, dvs.

den skal vila på vetenskaplig grund och vara saklig och allsidig. Det innebär bl.a. att det i själva undervisningen inte får förekomma några som helst inslag av utövande bekännelsekaraktär. (Regeringens proposition 2009/10:165: 227).

I klar kontrast til det svenske regelverket kjennetegnes reglene for religiøse privatskoler i Norge av følgende:

• Det er en forventning om at det konfesjonelle grunnlaget skal prege undervisningen, noe som skal tydeliggjøres i læreplanene. Dette trenger ikke være begrenset til bare religionsfaget.

• Det er ikke krav om at konfesjonell aktivitet i slike skoler trenger være frivillig.

19.4.1.3 Den norske privatskoleskolen sammenholdt med diskrimineringslovgivningen i Norge

Reglene for privatskolene kan sies å stå i en spenning til de nylig vedtatte innstrammingene i diskrimineringslovgivningen, jf. Ot.prp. nr. 79 (2008–2009). Likestillingslovens generelle unntak for indre forhold i trossamfunn ble erstattet av en ny unntaksregel i § 3 femte ledd:

Forskjellsbehandling i trossamfunn på grunn av kjønn som er nødvendig for å oppnå et saklig formål, og som ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller dem som forskjellsbehandles, er tillatt. Ved ansettelser i trossamfunn må kravet til et bestemt kjønn i tillegg ha avgjørende betydning for utøvelsen av arbeid eller yrke.

Videre opphevet Stortinget trossamfunnenes særskilte adgang til å forskjellsbehandle homofile. Trossamfunnene har fortsatt mulighet for unntak fra diskrimineringsvernet, men er nå henvist til den generelle unntaksbestemmelsen i arbeidsmiljøloven § 13-3 første ledd:

Forskjellsbehandling som har et saklig formål, ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles og som er nødvendig for utøvelse av arbeid eller yrke, anses ikke som diskriminering etter loven her.

Når så hva som er et saklig formål skal defineres, er det behov for en avgrensning. I Ot.prp. nr. 79 (2008–2009) blir dette blant annet gjort slik:

Virksomheter som drives av trossamfunn eller som ikke drives av et trossamfunn, men likevel har et religiøst formål, vil i utgangspunktet kunne påberope seg saklighetsregelen. Aktiviteten i slike virksomheter har ofte liten eller ingen sammenheng med religionsutøvelsen og har derfor et svakere eller intet vern i religionsfriheten. Det vil derfor kun være i noen få, helt spesielle, tilfeller at forskjellsbehandlingen vil være saklig. Krav om samlivsform vil ikke kunne stilles til alle i virksomheten. Unntaket vil bare kunne påberopes for enkelte helt bestemte stillinger i virksomheten. I barnehager og skoler vil dette kun være stillinger der arbeidstakeren deltar i religionsundervisningen. (Ot.prp. nr. 79 (2008–2009): 43).

Videre sies det: «Når det gjelder utdanning og læremidler, vil unntaket bare kunne påberopes med hensyn til religionsundervisningen.» (Ot.prp. nr. 79 (2008–2009): 53).91

Det er ut fra dette kun religionsundervisningen som kan begrunne at en ved ansettelser kan legge vekt på kjønn, homofil orientering og rimeligvis også religiøs tilhørighet. Av dette følger ut fra en indirekte slutning at det bare kan være religionsundervisningen som kan være konfesjonelt basert. Hvis også undervisning i andre fag kan være konfesjonell, skulle en tro at det kunne være saklige grunner til å legge vekt på f.eks. religiøs tilhørighet ved ansettelser også i disse fagene. Vektleggingen av det spesifikke med religionsundervisningen knyttet til ansettelser kan se ut til å stå i en spenning til vektleggingen i regelverket for privatskoleloven om at verdigrunnlaget skal tydeliggjøres i alle relevante fag. Hvordan en slik spenning eventuelt vil kunne bli vurdert av domstolene, vil måtte bero på en konkret vurdering.92

19.4.1.4 Nærmere om religion som grunnlag – er det også en rett til å danne skole på livssynsgrunnlag?

I privatskolelovens ordlyd er det sagt at det alternative grunnlaget er knyttet til religion. Et spørsmål er om dette utelukker støtte etter privatskoleloven til en skole ut fra et alternativt livssyn som ikke kan beskrives som en religion. Det foreligger nå et vedtak fra Kunnskapsdepartementet, datert 30. mars 2012, som opprettholder avslag på søknad fra Humanistskolen AS. Humanistskolen anfører at

skolens verdigrunnlag er det sekulære, humanistiske livssynet. Dette er et utbredt og allment kjent livssyn … Human-Etisk Forbund, som fremmer dette livssynet, har 78.000 medlemmer i Norge … (Sitert i Utdanningsdirektoratet 2011: 1).

Utdanningsdirektoratet mener at privatskoleloven ikke gir grunnlag for å godkjenne støtte til skoler på et livssynsgrunnlag,93 og anfører:

I den tidligere privatskoleloven § 3 bokstav a, kunne det godkjennes skoler som ble opprettet av religiøse og/eller etiske grunner. I dagens privatskolelov er dette endret til at det kan godkjennes skoler på religiøst grunnlag, privatskoleloven § 2-1, andre ledd, bokstav a. Etter Utdanningsdirektoratets vurdering er dette en innsnevring av virkeområdet for skoler som kan godkjennes etter § 2-1, andre ledd, bokstav a. … Direktoratet er av den oppfatning at sekularitet vil være det motsatte av religiøsitet.94 (Utdanningsdirektoratet 2011: 3).

Kunnskapsdepartementet slutter seg til direktoratets vurdering av at privatskoleloven nå ikke legger til grunn at det skal gis støtte til skoler drevet med et ikke-religiøst livssyn som grunnlag. Departementet bruker Språkrådets definisjon av religion (som noe som har med gudsdyrkelse, guds- eller gudetro, hellig overbevisning) som grunnlag for å utelukke Humanistskolen, og mener det ikke strider mot våre folkerettslige forpliktelser å utelukke sekulære livssyn. Det legges til grunn at det ikke er en folkerettslig forpliktelse å gi støtte til livssynsskoler og hvis det gjøres, at «staten har vidt rom for å vurdere hvilke skoler som bør få støtte og hvilke som ikke bør få støtte.»

Humanistskolen brakte i april 2012 saken inn for Likestillings- og diskrimineringsombudet med påstand om at skolen er utsatt for usaklig forskjellsbehandling på grunn av livssyn.

Det er etter utvalgets vurdering meget overraskende at Kunnskapsdepartementet hevder at en forskjellsbehandling mellom religion og livssyn kan være i overensstemmelse med våre forpliktelser etter EMK, jf. også nedenfor i kapittel 19.4.1.5. At en ikke skal forskjellsbehandles på grunnlag av religion eller livssyn, synes å være lagt til grunn i forarbeidene til endringene i privatskoleloven i 2006:

Bestemmelsen [EMK art. 14] legger bånd på statenes mulighet til å gi støtte til noen, men ikke alle, foreldres religiøse eller filosofiske overbevisning. … Diskriminering etter [EMK] art. 14 forutsetter at avgrensningen blir gjort mellom skoler valgt av foreldre med ulike «religiøse eller filosofiske oppfatninger» – for eksempel ved at muslimske skoler ikke får støtte, mens kristne skoler får støtte. (Ot.prp. nr. 43 (2005–2006): 21).95

19.4.1.5 Om begrunnelser for å nekte godkjenning

Den norske tilslutningen til ulike menneskerettighetskonvensjoner tilsier at utgangspunktet vil være at foreldre har rett til å danne egne religiøse skoler. Men andre hensyn kan tilsi at retten begrenses. I det følgende drøftes momenter som må vektlegges hvis en vurderer å nekte støtte til en religiøs privatskole.

Det foreligger fra høsten 2009 en utredning som drøfter godkjenning av privatskoler (Justisdepartementets lovavdeling og Utenriksdepartementets rettsavdeling 2009). Bakgrunnen for utredningen var to søknader om godkjenning av privatskoler på religiøst grunnlag (islam). Direktoratet hadde godkjent én av disse skolene for støtte. Oslo kommune innklaget godkjenningen fra direktoratet til departementet, som opprettholdt godkjenningen. Spørsmålet for utredningen var om en kunne legge vekt på integreringshensyn i avgjørelsen om godkjenning etter privatskoleloven. Drøftingen er relevant også ut fra om det er andre hensyn enn integrering som skulle kunne begrunne en nekting.

Etter ordlyden i loven har departementet et vidt skjønn ved vurderingen av om en skole skal godkjennes. Dette understøttes av lovens forarbeider.

[Lovformulering om at departementet kan godkjenne] inneber at det ikkje ligg føre rett til godkjenning etter lova, men at departementet etter ei skjønnsmessig vurdering kan godkjenne nye skolar og driftsendringar ved allereie eksisterande skolar. Den skjønnsmessige vurderinga bør mellom anna byggje på kva konsekvensar godkjenninga vil få for den offentlege skolestrukturen, på skolefaglege omsyn, behovet for skolen og budsjettmessige omsyn. (Ot.prp. nr. 37 (2006–2007): 90).

Utredningen fra lovavdelingen og rettsavdelingen vektlegger at rettslige innskrenkninger i myndighetenes valgfrihet blant annet følger av menneskerettighetene, herunder særlig forbudet mot diskriminering.

Det er på det rene at konvensjonene ikke pålegger staten noen plikt til å bidra økonomisk til private skoler. Men siden en rekke skoler er godkjent i henhold til privatskoleloven, må myndighetene sikre at de som søker om godkjenning, ikke blir utsatt for diskriminering.96

En eventuell forskjellsbehandling må være begrunnet i et saklig formål, være nødvendig for å oppnå dette formålet og ikke være uforholdsmessig inngripende overfor den som forskjellsbehandles.

Saklig formål: Utredningen understreker at skolenes trosgrunnlag i seg selv ikke vil være et saklig grunnlag for forskjellsbehandling. Men hensynet til integrering kan være et saklig grunnlag for forskjellsbehandling.97 Ut fra de hensyn som begrunner integrering, nemlig hensynet blant annet til å kunne utvikle seg og utvikle sine evner, synes det som om de momentene som utredningen fra lovavdelingen og rettsavdelingen vektlegger, kan overføres til en generell drøfting av hvorvidt religiøst baserte skoler kan innebære en reduksjon av de rettigheter som barn har etter Barnekonvensjonen. Denne konvensjonen, jf. artikkel 29 sitert ovenfor, nevner blant annet hensynet til å utvikle barnets personlighet, talenter og psykiske og fysiske evner så langt det er mulig. Utredningen vektlegger at hensynet til integrering eventuelt må håndheves konsekvent, og ikke bare i forhold til én religiøs retning.

Nødvendig hensyn: Ved vurdering av om noe er nødvendig, vil spørsmål av faktisk karakter måtte vurderes. Det må vurderes om skolegang i offentlig skole kan være et egnet middel til å fremme økt integrering. I tillegg framgår det av nødvendighetskravet at søknaden ikke skal avslås dersom integreringshensynet kan oppnås ved et mindre inngripende tiltak, f.eks. ved å stille krav til skolen om integreringsfremmende tiltak. Innholdet av fagplaner og lærerpersonalets bakgrunn mv. er forhold som kan ha betydning for integreringen. I den forbindelse peker utredningen på at godkjennelse etter privatskoleloven inneholder bestemmelser (om læreplaner mv.) som langt på vei gir staten muligheten til å bestemme det nærmere innholdet i undervisningen. Spørsmålet blir da om det man i tillegg oppnår ved å nekte skolene støtte, gjør det nødvendig å avslå søknaden for å oppnå integrering. Utredningen peker også på at en må vurdere om godkjenning av søknadene også vil kunne ha en positiv integreringseffekt, for eksempel en økt følelse av likeverd, redusert bruk av koranskoler etter skoletid og færre utsendelser av muslimske innvandrerbarn til opprinnelseslandet for skolegang.

Uforholdsmessig inngripende forskjellsbehandling: Konstaterte integreringsulemper må eventuelt avveies mot ulempene for dem som forskjellsbehandles, det vil si søkeren og de potensielle elevene og deres foreldre. For foreldrene til de barna som ville ha gått på skolen, innebærer avslaget en begrensning i adgangen til å sikre at barna får en religiøs og moralsk undervisning i samsvar med foreldrenes overbevisning.

Utredningen konkluderer slik:

Utgangspunktet er at det vil være rettslig adgang til å legge vekt på hensynet til integrering ved behandling av søknader om godkjenning etter privatskoleloven. Hvorvidt det vil være adgang til å avslå en søknad om godkjenning under henvisning til integreringshensyn, vil bero på en konkret vurdering av de spørsmålene som drøftet … ovenfor. Ettersom skolenes trosgrunnlag i seg selv ikke vil være et saklig grunnlag for forskjellsbehandling, vil det foreligge en presumsjon for at det foreligger diskriminering (evt. ulovlig forskjellsbehandling) dersom skoler med visse trosgrunnlag godkjennes mens skoler med andre trosgrunnlag ikke godkjennes. Overprøvingen kan bli svært inngående dersom avslaget bringes inn for domstolene eller internasjonale klageorganer. (Justisdepartementets lovavdeling og Utenriksdepartementets rettsavdeling 2009: 9).

19.4.1.6 Om tilsyn med godkjente virksomheter

Godkjennelse etter privatskoleloven forutsetter at undervisningen skal være den samme eller tilsvarende undervisningen som blir gitt i offentlig skole. Bestemmelsene gir staten muligheter til å sikre kvaliteten på innholdet i undervisningen. Spørsmålet er om denne muligheten fungerer tilfredsstillende i dag, eller om den kan og bør styrkes.

Barneombudet anførte i sin supplerende rapport til FNs komitè for barns rettigheter i 2009 blant annet:

De fleste trossamfunn i Norge driver religiøs opplæring av barn. I dag er mulighetene til å drive tilsyn med trossamfunn meget begrenset og i det store og hele knyttet til formelle kriterier som omhandler pengebruk og medlemstall. Barneombudet er bekymret for at religiøse samfunn kan drive omfattende opplæring av barn uten at norske myndigheter har anledning til å kontrollere om opplæringen strider mot norsk lov, både i form av fysiske og psykososiale forhold. (Barneombudet 2009: 13).

FNs barnekomité kom i januar 2010 med en rekke anbefalinger til Norge om oppfølging av barns rettigheter. En av disse lød slik i utdrag:

Komiteen anbefaler … at [norske myndigheter] undersøker undervisningspraksisen og formålene med opplæringen i isolerte religiøse trossamfunn, for å finne ut om de er i samsvar med barnets rett til en helhetlig, menneskerettsorientert opplæring. (FNs barnekomité 2010: 6).

Norge svarte i juni 2010 bl.a. slik på denne utfordringen:

Utdanningsdirektoratet er den nasjonale, faglige myndigheten for all tilsynsvirksomhet på grunnopplæringsområdet. Det er direktoratet som gjennomfører tilsyn med de private skolene. Utdanningsdirektoratet kan åpne tilsyn hos en skole på bakgrunn av systematisk utvelgelse etter fastsatte kriterier, eller etter konkrete henvendelser fra fylkesmenn, elever, foresatte, ansatte eller andre om mulige kritikkverdige forhold ved skolen. Dette kan altså innebære at det føres tilsyn med innholdet i undervisningen. Undersøkelsesmetoder vil i slike tilfeller være skriftlig dokumentasjon, intervjuer med elever/foresatte/ansatte mv. Undervisningens innhold er ikke det vanligste tilsynstemaet, fokus er ofte på andre regelbrudd, skolens bruk av statstilskudd, arbeid mot mobbing, fysisk skolemiljø etc. (Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet 2011: 16).

Det er altså ikke legale hindringer for å gjennomføre konkret tilsyn med innholdet i undervisningen i religiøst baserte privatskoler. Men tilsynet skal være lovlighetstilsyn og ikke et mer utvidet veilednings/kvalitetstilsyn, jf. kommunelovens § 60 b, som gjelder også for tilsyn med privatskoler. I praksis har et slikt tilsyn ikke blitt prioritert. Metodisk og ressursmessig vil det kunne være krevende å få et godt innsyn i hvordan undervisningen faktisk gjennomføres. Det kan heller ikke forventes at foreldre vil varsle/klage på undervisningen i de religiøse privatskolene fordi den gir en for «sekterisk» undervisning som ikke sikrer barn en helhetlig menneskerettslig undervisning.Det kan forventes at foreldre som velger å sende barn til en religiøs privatskole, i stor grad er lojale mot trosgrunnlaget for skolen.98

19.4.1.7 Utvalgets vurderinger

Det er ikke noen generell menneskerettslig plikt til å gi statsstøtte til livssynsbaserte skoletilbud. Men hvis ikke det gjøres, vil muligheten til å få ha sine barn på en livssynsbasert skole avhenge av inntekt. Så langt har en i Norge lagt til grunn at en bør gi støtte til religiøst baserte skoler. Utvalgets medlemmer Bernt, Breistein, Fjellheim, Haugland, Leirvik, Melby, Sandvig, Skjælaaen, Stålsett, Sultan og Tumidajewicz vil tilrå at en fortsatt gir offentlig støtte til private skoler som er basert på et religiøst grunnlag.

Utvalgets medlemmer Hompland, Kaur, Reikvam og Strand vil understreke at det er adgang til å opprette private skoler også på grunnskoletrinnet, men ønsker å vektlegge følgende: Grunnskolen er en av de viktigste arenaene der barn og foreldre møtes på tvers av sosialgruppe, tro og livssyn, etnisitet og familiesammensetning. I et samfunn preget av mangfold er det viktig at denne fellesarenaen bevisst brukes til å utvikle bånd på tvers av skiller, og til å utvikle respekt for ulikhet. Dette vil gi barn en verdifull ballast og kan bidra til at barnet får et bedre grunnlag for valg seinere, enten det er valg av tro og livssyn, venner, miljø, videre skolegang, mm.

Uten økonomisk støtte, er det grunn til å forvente at de aller fleste i grunnskolealderen vil delta i fellesskolen.

På denne bakgrunn mener utvalgets medlemmer Hompland, Kaur, Reikvam og Strand at ordninger med offentlig økonomisk støtte til private skoler på grunnskolenivå bør avvikles. Støtten anbefales avviklet i løpet av en femårsperiode. Foreldrenes rett og plikt til å veilede barnet ivaretas i hjemmet, eventuelt i samarbeid med den menighet eller det trossamfunn foreldrene tilhører. Dersom det skal gis offentlig støtte til alternative tilbud på grunnskolenivå, må dette omfatte ulike tros- og livssyn og ikke bare kristne skoler eller skoler med alternativ undervisningsmodell.

Utvalget legger vekt på at ulike tros- og livssynsretninger må likebehandles i forbindelse med støtte.

Utvalget vil vektlegge at foreldres oppdragerrett må veies mot andre hensyn knyttet til barns utvikling og egne rettigheter. Sikringen av barns rettigheter og interesser slik de er uttrykt blant annet i Barnekonvensjonens artikkel 29, jf. boks 19.1, skal i dag skje ved departementets godkjenningspraksis og Utdanningsdirektoratets tilsynsansvar. Utvalget mener denne sikringen i dag ikke er tilfredsstillende.

Utvalget legger til grunn at viktigheten av å sikre barns interesser etter Barnekonvensjonen vil kunne avhenge av barnas alder. Etter at en fyller 15 år, vil ungdoms frihet til selv å kunne bli medlem av tros- eller livssynssamfunn tilsi mindre behov for å beskytte barn i deres undervisningssituasjon.

Utvalget tilrår følgende:

• Staten har et ansvar for å sikre at alle krav i Barnekonvensjonens artikkel 29 om barnets utdanning ivaretas gjennom undervisning og opplæring enten dette skjer i offentlig eller privat regi.

• Religiøst grunnlag kan aksepteres ved alternative utforminger av det som i den ordinære offentlige grunnskolen er knyttet til RLE-faget. I tillegg kan aktiviteter utenfor selve undervisningen (felles samlinger mv.) være eksplisitt livssynspregede. Dette gir privatskolen frihet til å ivareta egen tro eller eget livssyn innenfor den timerammen som læreplanverket setter av til RLE-faget, eventuelt med tilleggstimer. Men utvalget tilrår at en ikke aksepterer, slik forskriften i dag tillater, å redusere timetallet i andre fag for å kunne øke omfanget av privatskolens «RLE-fag». Utvalget viser i den forbindelse til at det ikke finnes en generell adgang til å tilby færre timer enn de fastsatte minimumstall som er sentralt fastsatt for den offentlige grunnskolen. Videre mener utvalget at undervisningen som er knyttet til øvrige fag, må følge de ordinære læreplanene. Dette vil bidra til å sikre alle barn og unge en grunnleggende felles undervisning og bidra til utdanningens formål om å «førebu eleven til eit ansvarleg liv i eit fritt samfunn». En avgrensning av særlige læreplaner til «RLE-faget» vil også være i tråd med den tankegang som ligger til grunn for diskrimineringslovgivningen knyttet til ansettelser, jf. 19.4.1.3. Utvalget vil peke på at et alternativ kunne være å velge den svenske lovgivningen der all undervisning skal være «konfesjonsfri». Utvalget vil ikke tilrå dette. De religiøst baserte skolene må få lov til å gi sitt livssyn en større plass enn dette. Derfor foreslår utvalget at livssynet gis en tydelig, men avgrenset plass i skolenes «RLE-undervisning». Utvalget tilrår at lovverket eksplisitt åpner for at livssynsbaserte skoler kan være basert på sekulære livssyn, gitt at øvrige krav til læreplan mv. er tilfredsstillende.

• De godkjente læreplanene der barns interesser og rettigheter blir ivaretatt på en balansert måte, må faktisk også ligge til grunn for selve undervisningen. Utvalget mener derfor at tilsynet med religiøse/livssynsbaserte privatskoler må styrkes. Målet må være å sikre at disse skolene drives på en måte som ivaretar barns rettigheter og interesser. Utvalget er klar over at det vil være metodemessige utfordringer knyttet til slik kontrollvirksomhet, men mener at økt innsats, både ved metodeutvikling og ved ressursbruk knyttet til tilsyn er nødvendig for å ivareta barns interesser. Dette dreier seg både om barns selvbestemmelse og om deres framtidige rolle som borgere i et kunnskapssamfunn.99

19.4.2 Utviklingen av den offentlige skolen i Norge

I det følgende drøftes noen utfordringer knyttet til den offentlige, felles skolen i Norge. Barneombudet har i et eget brev til utvalget fra september 2011 kommet med en del utfordringer på dette området (Barneombudet 2011a).

Utvalget vil understreke viktigheten av at skolen er en viktig møteplass for elever med ulik bakgrunn. Det er viktig at skolen i alt sitt virke bidrar til forståelse, respekt og evne til dialog mellom mennesker med ulik oppfatning av tros- og livssynsspørsmål. Dette er en krevende utfordring som forutsetter en årvåken og aktiv oppfølging fra myndighetenes side for å sikre realiseringen av disse idealene, også i RLE-faget i grunnskolen og i religionsfaget i videregående skole.

19.4.2.1 Nærmere om RLE-faget

Det er i kapittel 3.7.2 redegjort for utviklingen av religionsundervisningen i skolen, konflikten rundt KRL-faget fra 1997 og de endringer i faget og rammene rundt dette som endte opp med navnendringen av faget til RLE (religion, livssyn og etikk) fra 2008. FNs barnekomité, som overvåker overholdelsen av FNs barnekonvensjon i ulike land, har i sin rapport fra januar 2010 blant annet trukket fram:

Komiteen hilser velkommen endringen i opplæringsloven for skolefaget som nå heter «Religion, livssyn og etikk», for å indikere at barn bør gis en objektiv orientering om ulike tilnærminger til de grunnleggende spørsmål og utfordringer i menneskelivet, men komiteen stiller spørsmål ved hvordan dette blir gjennomført i praksis. … Komiteen anbefaler parten å gjennomføre en undersøkelse for å klarlegge i hvilken grad målene med det reviderte skolefaget «Religion, livssyn og etikk» blir nådd, og hva slags støtte lærerne har behov for, for å realisere målsettingen med dette faget på en tilfredsstillende måte. (FNs komité for barnets rettigheter 2010: 9).

Regjeringen har i sin oppfølging av denne tilrådingen fra juni 2011 svart følgende, og vi siterer svaret i sin helhet: «Det er ikke planlagt undersøkelser av hvordan skolene følger opp RLE-faget.» (Barne- likestillings- og inkluderingsdepartementet 2011: 16).

Barneombudet tar i sitt innspill også opp problemstillinger knyttet til RLE-faget og viser til Barnekomiteens merknad. Det vises også til vurderinger fra Human-Etisk Forbund, som peker på at selv om RLE-faget med dagens formålsbeskrivelse tydeligere framstår som et kunnskapsfag om religion, livssyn, etikk og filosofi, er det fortsatt avstand mellom idealer og virkelighet. Dette er både knyttet til de konkrete kompetansemålene for faget og den faktiske undervisning og bruk av eldre lærebøker. (Human-Etisk Forbund 2012).

Utvalget vil understreke at RLE-faget skal være en viktig møteplass for elever med ulik bakgrunn. Det er viktig at faget bidrar til forståelse, respekt og evne til dialog mellom mennesker med ulik oppfatning av tros- og livssynsspørsmål. En forutsetning for at dette skal skje, er at lærere i faget har tilstrekkelig faglig bakgrunn for å håndtere disse utfordringene.

Utvalget har mottatt innspill fra Nasjonalt fagråd for kristendomskunnskap og religionsvitskap, som peker på at RLE-faget er avskaffet som obligatorisk i grunnskolelærerutdanningen, og mener at dette fører til at det store flertallet av lærere som blir uteksaminert vil være uten religionsfaglig kompetanse. Utvalget vil peke på at det at RLE-undervisningen ikke lenger er obligatorisk i lærerutdanningen, er en del av en større omlegging av lærerutdanningen, der også et nytt fag «pedagogikk og elevkunnskap», er innført. Det er i retningslinjene for dette faget nevnt som kunnskapsutbytte at studentene skal ha «kunnskap om sosialt, språklig, religiøst og kulturelt mangfold for å støtte elevenes læring i en inkluderende skole preget av dialog, toleranse og respekt for den enkelte.» (Kunnskapsdepartementet 2010). Nasjonalt fagråd for kristendomskunnskap og religionsvitskap har i et brev av 6. juli 2011 til Universitets- og høgskolerådet pekt på at det er viktig at faglige perspektiv fra undervisningen i religion, livssyn og etikk får en selvsagt plass innenfor faget pedagogikk og elevkunnskap. Fagrådet er bekymret for at denne plassen i praksis ikke sikres i pedagogikk- og elevkunnskapsundervisningen slik den i dag foregår.

Utvalget vil understreke at det i lærerutdanningen må gis en tilstrekkelig faglig bakgrunn for alle lærere til å håndtere tros- og livssynsrelaterte spørsmål. Dette er en viktig målsetning for å sikre god kvalitet og et inkluderende miljø i den felles skolen. Utvalget merker seg bekymringen fra Nasjonalt fagråd for kristendomskunnskap og religionsvitskap, men vil ikke gå inn på en nærmere vurdering av eventuelle endringer i dagens ordninger innen lærerutdanningen.

Det er viktig at departementet, gjennom tilsynsvirksomhet og annen oppfølging, aktivt bidrar til at idealene for RLE-faget blir realisert. Utvalget vil spesielt nevne FNs barnekomités anbefaling om at det gjennomføres en undersøkelse for å klarlegge i hvilken grad målene med det reviderte skolefaget «religion, livssyn og etikk» blir nådd, og hva slags støtte lærerne har behov for, for å realisere målsettingen med dette faget på en tilfredsstillende måte. Utvalget vil imidlertid ikke foreslå konkrete endringer av det faget som ble innført fra skoleåret 2008.

Utvalgets medlemmer Hompland og Sandvig ser ikke manglende faglig kompetanse som hovedproblemet når det gjelder dagens situasjon. Derimot er RLE-fagets underliggende spenninger et problem når det gjelder hvordan skolen underviser om religion og livssyn.

19.4.2.2 Fritak for «utøving av annen religion»/ konflikter mellom tro og undervisningsopplegg

I opplæringsloven § 2-3 a finnes fritaksrett fra aktiviteter på skolen som kan være «utøving av en annen religion». Det kan komme opp spørsmål om fritak fra aktiviteter i ulike fag. Barneombudet tar som eksempel opp spørsmålet om håndtering av svømmeundervisning og kroppsøving, men nevner også at det gis fritak for musikk, matematikk og norsk. Kravet om fritaket er basert på at foreldrene mener aktiviteten er i strid med deres religiøse overbevisning. Barneombudet savner en oversikt over hvor mye fritak som gis i ulike fag.

Når det konkret gjelder svømmeundervisning, har Fylkesmannen i både Aust-Agder og Vestfold konkludert med at det ikke kan gis fritak fra svømmeundervisning, men at undervisningen bør tilrettelegges slik at muslimske jenter kan ta del ut fra egne forutsetninger. Fylkesmannen i Troms har i desember 2010 konkludert med at kjønnsdelt kroppsøving som hovedorganisering av undervisningen er i strid med opplæringsloven. Barneombudet ser at det kan være behov for individuelle tilpasninger som tar hensyn til den enkelte elev. Barneombudet mener at det er svært viktig at barn i Norge kan svømme, og at det derfor kan ses som best for barnet at det lærer å svømme i skolen, slik at fritak ikke bør forekomme. Barneombudet mener at undervisningen bør tilpasses kulturelle og religiøse tradisjoner som er viktige for barn. Dersom noen ser behov for å dekke seg til i svømmeundervisningen, kan det være nødvendig å tilpasse undervisningen ut fra hensynet til barnets overbevisning, for eksempel ved bruk av mer heldekkende plagg. Men Barneombudet mener det er problematisk å innføre en normaltilstand der ideer om at omgang mellom kjønn ikke er tillatt, skal styre undervisningsformen. Kjønnsdelt svømmeundervisning er etter Barneombudets syn med på å legitimere holdninger om en kjønnsidentitet som ikke deles av flertallet i Norge.

Utvalget vil understreke betydningen av å sikre barns interesser slik at grunnleggende svømmeferdigheter realiseres for alle. En henvisning til et prinsipp om religionsfrihet må ikke hindre dette. Utvalget er enig i Barneombudets vurdering av at selv om det kan gjøres praktiske tilpasninger i undervisningen, bør en ikke generelt kunne legge opp til kjønnsdelt svømmeundervisning. Utvalget er videre enig med Barneombudet i at det er behov for mer kunnskap om hvordan fritaksretten benyttes i ulike fag. Utvalget vil vektlegge at den prinsipielt sett viktige fritaksretten ikke misbrukes slik at elever ikke får tilfredsstillende opplæring i for eksempel norsk og matematikk.

19.4.2.3 Skolegudstjenester

Et stadig tilbakevendende tema er hvorvidt skolegudstjenester bør ha en plass i den offentlige skolen. Utdanningsdirektoratet har i et rundskriv fra 2009 presisert på hvilket grunnlag skolene kan arrangere eller delta på gudstjenester.

Utdanningsdirektoratet skriver blant annet:

Skolen kan gjennomføre gudstjenester som en del av sin generelle kultur- og tradisjonsformidling. Gudstjenesten kan ikke være en del av RLE-faget.

Viktige forutsetninger for gjennomføringen er:

• at det skjer i samarbeid og forståelse med hjemmene

• at det er enkelt for hjemmene å forstå hva de eventuelt skal be seg fritatt for

• at det er gitt informasjon i så god tid at hjemmene som ønsker det, med rimelig frist kan melde om fritak

• at skolen har sørget for ikke-diskriminerende fritaksordninger eller alternativer som er gode for dem som melder fritak

• at hjemmet ikke må gi ut informasjon om egen tro

… Gudstjenesten bør ikke gis karakter av semesteravslutning, da en avslutning skal være samlende for alle elever på skolen. (Utdanningsdirektoratet 2009: 1).

Fylkesmannen i Aust-Agder har i en lovlighetsvurdering fra 2009 av diverse spørsmål knyttet til livssynsopplegget for skolene i Arendal gitt utdypende vurderinger. Siden det eksplisitt er sagt i opplæringsloven at RLE-faget ikke skal «vera forkynnande», kan skolegudstjenester ikke inngå i RLE-faget. Fylkesmannen viser til at Bostad-utvalget, som formulerte forslag til ny formålsparagraf i skolen, framhevet at formidling av historisk og kulturell innsikt uttrykker et bredt spekter av menneskelig erfaring og ikke bare kognitiv innsikt. Det konkluderes med at skolegudstjenester «må … kunne sies å falle innenfor den historiske og kulturelle tradisjonsformidling som lovgiver har uttalt at opplæringen skal omfatte.» (Fylkesmannen i Aust-Agder 2009: 5).

Det har framkommet kritikk av at skolegudstjenester fortsatt brukes som skoleavslutning, og at det alternative opplegget for elevene som ber om fritak, ikke er likeverdig eller virker ekskluderende (Human-Etisk Forbund 2011a).

Utvalget vil framheve at en i den levende formidlingen av historiske og kulturelle tradisjoner ikke bare begrenser seg til å formidle kristendom i den form som har vært dominerende i Norge. Det er også viktig at elevene får møte andre kulturelle uttrykksformer, gjerne i form av møte med andre tros- og livssyn enn Den norske kirke. Utvalget vil imidlertid påpeke at skolen ikke kan gjennomføre gudstjenester slik Utdanningsdirektoratet skriver i sitt rundskriv. En gudstjeneste kan bare gjennomføres av et trossamfunn, Den norske kirke eller andre. Selv om mange, også barn kan velge å forholde seg til en gudstjeneste som observatør, er en gudstjeneste grunnleggende sett religionsutøvelse, og deltakelse i slik utøvelse må grunnleggende sett være frivillig for barnet, eventuelt bestemt av barnets foreldre. Spørsmålet vil da være om skolen skal åpne opp for at barn i skoletiden kan delta i religionsutøvelse i regi av trossamfunn.

Utvalgets medlemmer Breistein, Fjellheim, Haugland, Kaur, Leirvik, Reikvam, Skjælaaen, Stålsett, Sultan og Tumidajewicz vil tilrå at dette fortsatt skal være mulig. Forutsetningen må da være at det tilstrebes en likebehandling av ulike trossamfunn, slik at også andre trossamfunn kan invitere skoleelever til å delta ved markeringer av ulike høytider.

Disse medlemmene vil videre understreke at deltakelsen må være basert på et aktivt valg mellom likestilte alternativer.

Skoleavslutninger bør, slik Utdanningsdirektoratet vektlegger, være samlende, og det vil derfor ikke være naturlig å ha en avslutning i en livssynsregi som ikke inkluderer alle elevene. Skolegudstjenester bør dermed ikke ha karakter av semesteravslutning.

Utvalgets medlemmer Bernt, Hompland, Melby, Sandvig og Strand legger vekt på at en gudstjeneste er en kirkelig, religiøs handling basert på aktiv oppslutning fra dem som deltar. Dette er etter disse medlemmers oppfatning ikke en aktivitet som hører hjemme i en fellesskole for barn fra hjem med ulike livssynsmessige oppfatninger. Videre vil disse medlemmer peke på at det bare er Den norske kirke som er tilstede i alle norske kommuner med ansatte og bygninger. Forestillingen om at likeverdighet er ivaretatt ved at også andre kan invitere elevene til religiøse handlinger, er dermed ikke reell, og det å opprettholde praksisen med skolegudstjenester vil innebære å videreføre en indirekte diskriminerende ordning.

Disse medlemmene vil vise til at gudstjenester ikke er akseptert som en aktivitet i faget som ivaretar undervisning om religion og livssyn, og dette bør være avgjørende også for rammen for skolens øvrige aktiviteter.

I den grad Den norske kirke og eventuelt andre tros- og livssynssamfunn fortsatt inviterer til gudstjenester, bør skolene i større grad vurdere om det kan forsvares å takke ja fra skolens side. Målsettingen må være å ivareta alle skolens elever på en mest mulig likeverdig måte når det gjelder slike tilbud. Dersom en skole ut fra en slik vurdering finner å takke ja, må det kreves aktiv påmelding fra de hjem som ønsker at barnet deltar, og fra større barn også fra barnet selv, og skolen må tilby gode alternativer for de elever som ikke er påmeldt.

19.5 Foreldrerettigheter og behovet for beskyttelse av barn

Det generelle foreldreansvaret er uttrykt slik i barneloven § 30:

Barnet har krav på omsut og omtanke frå dei som har foreldreansvaret. Dei har rett og plikt til å ta avgjerder for barnet i personlege tilhøve innanfor dei grensene som §§ 31 til 33 set. Foreldreansvaret skal utøvast ut frå barnet sine interesser og behov.

Dei som har foreldreansvaret, er skyldige til å gje barnet forsvarleg oppseding og forsyting. Dei skal syte for at barnet får utdanning etter evne og givnad.

Barnet må ikkje bli utsett for vald eller på anna vis bli handsama slik at den fysiske eller psykiske helsa blir utsett for skade eller fare. Dette gjeld òg når valden brukast som ledd i oppsedinga av barnet. Bruk av vald og skremmande eller plagsam framferd eller annan omsynslaus åtferd overfor barnet er forbode.

I visse tilfeller kan en ubegrenset vektlegging av foreldrenes rettigheter innebære en fare for barns helse og en krenkelse av barns religionsfrihet. Trusselen mot barns helse kan arte seg ved at foreldre fysisk mishandler sine barn eller nekter sine barn tilgang til hensiktsmessig medisinsk hjelp. I mange tilfeller kan dette skyldes psykiske problemer hos foreldrene, manglende modenhet hos foreldre eller rusproblemer. Men dette kan også skyldes tradisjonsbunden praksis som er begrunnet i religiøse overbevisninger. I en del klare tilfeller særlig knyttet til helse må staten gripe inn for å beskytte barns interesser. I andre saker kan det være vanskeligere avveininger, jf. også kapittel 20.2.

19.5.1 Ivaretakelse av barns helse

Forholdet mellom foreldrenes rettighet og behovet for beskyttelse av barna kan settes på spissen i noen tilfeller der religiøse overbevisninger kan medføre fare for barnas liv og helse.

19.5.1.1 Blodoverføringer

Trossamfunnet Jehovas vitner har sitt utspring i USA ca 1870. Bevegelsen er i stor grad sentralstyrt, og det publiseres bindende vurderinger knyttet til lære og etikk fra hovedkontoret i USA. Læren om at en ikke skulle akseptere blodoverføringer ble fastlagt i 1945, selv om det skal være en del innen bevegelsen som ikke aksepterer forbudet. Læren tillater ikke å spise blod eller å bruke blod i medisinsk behandling ved blodoverføringer (Wikipedia 2012). Det vises i denne sammenheng til 1. Mosebok kapittel 9 vers 3–4, der det står:

Hvert dyr som beveger seg og lever, kan tjene til føde for dere. Liksom jeg gav dere de grønne plantene, gir jeg dere nå alt dette. Men kjøtt med dets sjel – dets blod – skal dere ikke spise.

Jehovas vitner publiserer på sine nettsider lengre vurderinger av hvor medisinsk farlig det er å motta blodoverføringer (for eksempel knyttet til smittefare) (Jehovas vitner, udatert a). Det publiseres videre informasjon om at det er mulig å bli behandlet, også ved store operasjoner, uten å motta blodoverføringer. Jehovas vitner mener at foreldre vil sine barn deres beste og mener at de må få bestemme også om deres barn skal motta medisinsk behandling som inkluderer blodoverføringer eller ei (Jehovas vitner, udatert b).

En slik ubegrenset foreldrerett blir ikke akseptert i Norge.

Barnevernloven § 4-10 lyder:

Vedtak om medisinsk undersøkelse og behandling.

Dersom det er grunn til å tro at et barn lider av en livstruende eller annen alvorlig sykdom eller skade, og dersom foreldrene ikke sørger for at barnet kommer til undersøkelse eller behandling, kan fylkesnemnda vedta at barnet med bistand fra barneverntjenesten skal undersøkes av lege, eller bringes til sykehus for å bli undersøkt. Fylkesnemnda kan også vedta at en slik sykdom skal behandles på sykehus eller i hjemmet i samsvar med anvisning fra lege.

Inngrep overfor foreldre fra Jehovas vitner som ikke vil akseptere bruk av blodoverføringer, brukes som eksempel på anvendelse av barnevernsloven § 4-10 (Ofstad og Skar 2009: 110). Norsk pasientrett aksepterer at personer over 18 år kan nekte blodoverføringer, jf. drøfting i kapittel 20.2. Men den aksepterer ikke foreldres vurderinger av deres barns behov. Her vil helsepersonells medisinske vurderinger av barns beste være bestemmende (Befring og Syse 2003).

Utvalget vil peke på at det gjerne er foreldrene som tar initiativ til å søke medisinsk hjelp til sine barn, og at det i utgangspunktet er foreldrene som samtykker til behandling på vegne av sine barn. Det er derfor nødvendig med en god involvering av foreldrene i forbindelse med barns helsehjelp. I tilfeller der det kan være flere medisinsk forsvarlige behandlingsmetoder, hvorav også behandlingsmetoder som vil være i strid med foreldrenes religiøse overbevisning, er det rimelig å velge den behandlingsformen som er i tråd med foreldrenes religiøse syn. Men utvalget mener det ikke kan være tvil om at i tilfeller der det bare finnes én forsvarlig behandlingsform for å redde barnets liv og helse, og denne inkluderer bruk av blodoverføring eller eventuelt andre elementer som er i strid med foreldrenes religiøse og livssynsmessige oppfatninger, må hensynet til barnets beste helsemessig forstått ha større vekt enn foreldrenes oppfatninger.

19.5.1.2 Barn som faster

Barneombudet peker på i sitt innspill til utvalget at det har fått henvendelser fra skoler som opplever at barn faster til tross for ung alder, og at dette går ut over skolearbeidet. Det virker som om de fleste skolene håndterer dette ved å innkalle foreldre til samtale. Barneombudet viser til at det har fått kritikk for å ha uttrykt at skolen bør kontakte barnevernet i de situasjonene hvor man ikke når fram til foreldrene, og hvor faste tydelig går ut over barns helse. Barneombudet har også foreslått at temaet faste skulle være en del av standardinnholdet på foreldremøter på skolene hver høst, slik at foreldrene blir klar over hvordan faste påvirker barnas skoledag. Ombudet har diskutert saken med Islamsk Råd Norge, som har gitt generelle anbefalinger om barn og faste. Utvalget vil peke på at det i uttalelser fra representanter fra Islamsk Råd Norge tydelig er pekt på at voksne må huske at fasten for barna ikke må være tvang og at fasten må avbrytes hvis barn lider på grunn av den (Utrop 2007). Hvis lærere oppdager tilfeller av faste hos barn som går ut over barna, må en bestrebe seg på en god dialog med foreldrene først, og kun hvis dette ikke fører fram og foreldrene insisterer på at barna skal fortsette å faste, vurdere om dette kan være omsorgssvikt. Hvorvidt tema bør være en del av standardinnholdet på foreldremøter på skolene hver høst, bør eventuelt vurderes ut fra lokale behov og vurderinger.

19.5.2 Omskjæring av guttebarn

Helse- og omsorgsdepartementet sendte i april 2011 ut et høringsnotat om rituell omskjæring av gutter. Høringsrunden er avsluttet, men det forelå høsten 2012 ennå ikke en oppfølging av høringsnotatet.

19.5.2.1 Bakgrunn

Omskjæringen er ut fra jødisk tro både et tegn og en pakt mellom jødene og Israels Gud, og utføres når gutten er åtte dager gammel med mindre det er medisinske grunner for å vente. Ritualet utføres av en spesiell, sakkyndig person, Mohel, som er utdannet og autorisert til å utføre jødiske omskjæringer. I Norge tilkalles gjerne en Mohel fra menigheter utenfor Norge. Omskjæring omtales som en av farens viktigste forpliktelser overfor sin sønn.

Omskjæring av guttebarn er meget viktig også innen Islam. Muslimer er generelt oppfordret i Koranen til å følge eksempelet til profeten Abraham som ble omskåret i pakt med Guds befaling. Omskjæring er også eksplisitt begrunnet i den andre av religionens to primærkilder – profeten Mohammed sine handlinger og uttalelser. Derfor er så godt som alle muslimske menn omskåret (Islamsk Råd Norge 2011).100 Ifølge Helse- og omsorgsdepartementets høringsnotat kan den rituelle omskjæringen ha svært forskjellig form fra land til land, både med hensyn til hvordan det gjøres, og hvor gammel gutten er ved omskjæring. Omskjæringen utføres vanligvis i løpet av de første dagene etter fødselen, selv om man i prinsippet kan utføre omskjæringen helt opp til 10–12 års alder. I Europa har det utviklet seg en praksis hvor omskjæringen ofte foretas på det sykehuset hvor barnet fødes, uten at det skjer en rituell seremoni ved selve inngrepet. Den rituelle delen av handlingen foretas da på et senere tidspunkt.

Omskjæring er et vanlig inngrep i hele verden og utføres også av andre grunner enn ut fra en religiøs plikt. Særlig i USA er begrunnelsen for mange ikke-religiøs. Omskjæring utføres også i Norge.

Stortinget behandlet i 1999 et forslag om forbud mot rituell omskjæring av gutter som ikke er medisinsk begrunnet. Stortingets flertall vedtok å avvise forslaget.

Helsedepartementet forela spørsmålet om rituell omskjæring for Nasjonalt råd for prioriteringer i helsevesenet i 2001. Flertallet mente at det ikke forelå tilstrekkelig tungtveiende grunner til at det offentlige helsevesenet skulle foreta rituelle omskjæringer av guttebarn, og så ingen medisinske indikasjoner for dette inngrepet. Men flertallet respekterte imidlertid at for mange mennesker var utførelsen av dette inngrepet sterkt knyttet til religiøs overbevisning og kulturell tradisjon. Rådet konkluderte videre med at omskjæring burde skje etter skriftlig søknad og skriftlig samtykke, at egenbetaling som eventuelt dekket kostnadene ved inngrepet ble innført, og at helsepersonell utfører inngrepet på frivillig basis eller har reservasjonsrett mot inngrepet. I sin årsmelding fra 2005 har prioriteringsrådet gjentatt rituell omskjæring som et eksempel på en helsetjeneste som ikke bør utføres for offentlige midler.

I 2002 ble Sosial- og helsedirektoratet bedt om å undersøke og vurdere praksis på feltet i Norge, samt komme med en tilråding slik at saken kunne vurderes på nytt. I 2003 avga Sosial- og helsedirektoratet sin tilråding hvor de viste til at praksis per november 2003 var svært varierende når det gjaldt hvilke sykehus som utførte rituell omskjæring. At ikke alle sykehus prioriterer disse inngrepene, kan medføre at man får et økende antall tilfeller hvor inngrepet blir utført av personer uten kompetanse. Direktoratet foreslo derfor at rituell omskjæring av gutter ble lovregulert. Det ble vist til at slik regulering vil skape klarhet i ansvarsforhold, samtykkeregler og kompetansekrav, samt sikre adekvat smertelindring og oppfølgning etter inngrepet. I 2005 vedtok daværende Helse-Øst RHF å ikke lenger prioritere rituell omskjæring av gutter på grunn av inngrepets manglende medisinske indikasjon.

19.5.2.2 Helse- og omsorgsdepartementets høringsnotat

Departementet viser til at inngrepet så godt som ikke utføres på offentlige sykehus, men at det er en del private klinikker som utfører inngrepet. Ved de private klinikkene som tilbyr inngrepet varierer prisen fra 3 500 kroner (inngrep med lokalbedøvelse) til 9 500 kroner (inngrep med narkose). De private klinikkene har opplyst at etterspørselen etter rituell omskjæring har gått merkbart ned etter at foreldrene nå selv må betale for inngrepet.101 Høringsnotatet viser til at det også er foreldre som reiser utenlands, ofte til sine tidligere hjemland, og får inngrepet utført der.

Departementets utgangspunkt for høringsnotatet er ifølge innledningen av notatet at rituell omskjæring har blitt praktisert i Norge i lang tid, og det tas derfor ikke stilling til hvorvidt rituell omskjæring bør forbys eller ikke. Hensikten med lovforslaget er imidlertid å foreslå rettslige rammer som skal sikre at rituell omskjæring utføres på en forsvarlig måte. Departementet mener det er behov for å skape sikkerhet rundt inngrepet for å beskytte barna. Dette er særlig viktig når det gjelder de omskjæringer som skjer utenfor helsetjenesten.

Til tross for dette forbeholdet i innledningen inneholder høringsnotatet også mer prinsipielle vurderinger av om omskjæring bør tillates. På den ene side vises det til at noen mener det er galt å utføre irreversible inngrep uten medisinsk indikasjon på friske barn, samtidig som det på den annen side er lite ønskelig å hindre eller vanskeliggjøre den enkeltes rett til å praktisere sin religion. Et annet dilemma følger av prioriteringsdebatten. Det har vært aksept for at man innenfor den offentlige helsetjenesten ikke prioriterer inngrep som ikke har medisinsk indikasjon. Dette må på den annen side holdes opp mot det offentliges ansvar for å hindre at gutter blir utsatt for uforsvarlig omskjæring.

Departementet viser til at det er ulike oppfatninger blant medisinske fagfolk om den medisinske nytteverdien ved omskjæring av gutter. Det vises blant annet til studier som viser at menn som er omskåret, har lavere risiko for å bli HIV-smittet enn menn som ikke er omskåret. På bakgrunn av disse studiene har WHO anbefalt at omskjæring av menn brukes i kampen mot HIV-smitte. Svært mange helsefaglige inngrep eller behandlingsformer er forbundet med en viss risiko eller fare for komplikasjoner. Dette kan skyldes inngrepet/behandlingen i seg selv, bruk av legemidler eller narkose, eller det kan skyldes infeksjon eller smitte. Det har blitt anført at rituell omskjæring ikke bør utføres på grunn av de komplikasjoner som kan oppstå ved inngrepet. Det siktes da til komplikasjoner som oppstår selv om utførelsen av inngrepet skjer på kyndig måte. Ifølge departementet er det imidlertid enighet blant fagmiljøene om at en rituell omskjæring som blir utført på en forsvarlig måte medfører liten medisinsk fare for gutten.

For mange vil ifølge departementet en egenbetaling på 3 500 til 9 500 kroner på en privat klinikk innebære en stor økonomisk belastning, noe som øker risikoen for at omskjæringen blir utført av ikke-kompetente personer, og at helsetjenesten senere må behandle eventuelle skader.

Departementet legger til grunn at rituell omskjæring av gutter ikke kan anses for å være i strid med Barnekonvensjonen eller den europeiske menneskerettighetskonvensjonen.

Departementet ser for seg tre alternativer: ikke lovregulering, dvs. fortsette som i dag, lovregulering, eller forbud mot omskjæring uten eget samtykke. Departementet mener det ikke er naturlig å tro at et eventuelt forbud mot rituell omskjæring skulle medføre at muslimske og jødiske foreldre ville slutte å omskjære guttene sine. Et eventuelt forbud mot rituell omskjæring ville derimot kunne medføre at de som etterspør inngrepet, føler seg «tvunget» til å benytte ikke-kompetente personer til å utføre omskjæringen. Dette vil ikke være til fordel for guttene det handler om, men vil derimot kunne være i strid med et krav om å sikre ivaretakelse av barns beste. Departementet vil dermed ikke tilrå forbud. Gjennom lovregulering av rituell omskjæring vil man kunne legge til rette for at inngrepet blir utført på en forsvarlig måte. Departementet går dermed inn for dette alternativet og har i høringsnotatet skissert to modeller:

Modell A innebærer en lovfesting av at de regionale helseforetakene skal organisere spesialisthelsetjenesten på en slik måte at de som ønsker det, kan få utført rituell omskjæring på en forsvarlig måte, og da i hovedsak i forbindelse med fødsel. For det andre innebærer lovforslaget at andre enn leger også skal kunne utføre rituelle omskjæringer på nærmere bestemte vilkår.

Modell B innebærer en lovfesting av at de regionale helseforetakene skal organisere spesialisthelsetjenesten på en slik måte at de som ønsker det, kan få utført rituell omskjæring på en forsvarlig måte, og da i hovedsak i forbindelse med fødsel. Etter denne modellen åpnes det ikke for at andre enn leger skal kunne utføre rituelle omskjæringer.

Med utgangspunkt i antallet fødsler med foreldre med muslimsk bakgrunn, samt et mindre antall fra andre kulturer og religioner som praktiserer omskjæring, legger departementet til grunn at det vil være aktuelt med anslagsvis 2000 rituelle omskjæringer av nyfødte gutter per år. Departementet foreslår at inngrepet utføres uten egenbetaling. Kostnadsanslaget er på 13 millioner kroner.

19.5.2.3 Synspunkter i høringsrunden

Det er fra de ulike høringsinstansene mange synspunkter på departementets forslag. Fra ulike trossamfunn (Den norske kirke, Oslo katolske kirke, Det Mosaiske Trossamfund og Islamsk Råd Norge) er det overveiende tilfredshet med departementets forslag. Det Mosaiske Trossamfund forutsetter at en må velge modell A, fordi trossamfunnet må ha en fra samfunnet selv til å utføre inngrepet. Det Mosaiske Trossamfund er også skeptisk til at en tilbyr omskjæring gratis uten egenbetaling. Flere av uttalelsene fra trossamfunnene er sterkt kritiske til, og kommenterer Barneombudets høringsuttalelse, se nedenfor.

I ulike profesjonsorganisasjoner innenfor helsevesenet er det større skepsis til departementets opplegg. Den norske legeforening vil understreke at det er flere hensyn som tilsier at rituell omskjæring av gutter burde forbys. Slik de ser det, dreier dette seg om et kirurgisk inngrep med fjerning av en kroppsdel, uten medisinsk begrunnelse, hos små gutter som ikke har samtykkekompetanse. Videre vises det til at inngrepet er forbundet med smerte og kan medføre medisinske komplikasjoner. Inngrepet er irreversibelt og påfører barnet en varig religiøs identitet. «Legeforeningen har imidlertid konkludert med at tiden ikke er moden for at det vedtas et lovforbud mot rituell omskjæring av gutter.» (Den norske legeforening 2011: 2). Men legeforeningen er mot å innføre omskjæring som en gratis og prioritert offentlig oppgave.

Det er også en fare for at slik tilrettelegging vil kunne øke presset på familier som ikke ønsker omskjæring. I et helsevesen med kapasitetsproblemer og ventelister for påkrevde inngrep, vil ikke rituell omskjæring nå opp på noen av de definerte prioriteringspunktene som man i Norge har blitt enige om. En eventuell inkludering av rituelle omskjæringsinngrep i det offentliges regi vil derfor gå på bekostning av de tilbud som det er faglig enighet om at man skal prioritere. Det bør således være en tjeneste som kan ytes mot betaling. (Den norske legeforening 2011: 2).

Norsk Sykepleierforbund er enda mer kritisk til omskjæring. Ut fra deres prinsipielle syn bør en verken omskjære jenter eller gutter. Forbundet viser til at »[o]mskjæring/kjønnslemlestelse av jenter er kriminalisert mens omskjæring av gutter foreslås lovregulert, institusjonalisert gjennom det offentlige helsevesenet.» (Norsk Sykepleierforbund 2011: 2). Forbundet innser at det er urealistisk med et forbud mot omskjæring, men vil ikke tilrå at det prioriteres innen det offentlige helsevesenet. Den Norske Jordmorforening viser til ulike syn innen foreningen, men ender opp med å støtte departementets opplegg og tilrår modell A.

Norsk senter for menneskerettigheter antar at Helse- og omsorgsdepartementets vurdering av at omskjæring ikke er i strid med Barnekonvensjonen eller Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen, er riktig, men savner en større drøfting av dette i notatet.

Likestillings- og diskrimineringsombudet etterlyser konkrete opplysninger om hva departementet vet om dagens situasjon. Det bør kunne finnes angivelse av hvor mange som ble behandlet for skader knyttet til omskjæring utført i og utenfor helseforetakene. Ombudet viser til at i

utgangspunktet bør religiøse praksiser som omskjæring bekostes av de som ønsker det utført. Det er vanskelig å tenke seg at foreldre ønsker å gamble med barnas helse for å spare penger. (Likestillings- og diskrimineringsombudet 2011a: 2).

Ombudet savner faktaopplysningene som nødvendig dokumentasjon for å vurdere hvor legitimt en nærmere regulering av omskjæringspraksisen er, særlig når departementet selv angir risiko for skader som hovedbegrunnelse for lovforslaget.

Helsedirektoratet mener det gjenstår flere uavklarte rettslige og etiske problemstillinger, og viser til at etter

Barnekonvensjonen art 24 er myndighetene forpliktet til å arbeide for å avskaffe tradisjonsbunden praksis som er skadelig for barns helse. Som ved omskjæring/kjønnslemlestelse av jenter mener Helsedirektoratet på dette grunnlag at ulike tiltak må vurderes også overfor rituell omskjæring av gutter. (Helsedirektoratet 2011b: 3).

Det kan trekkes fram særlig fire høringsinstanser som går klart inn for forbud mot omskjæring:

Barneombudet diskuterer omskjæring ut fra viktige artikler i Barnekonvensjonen. I motsetning til departementet mener Barneombudet at rituell omskjæring kan være problematisk i henhold til Barnekonvensjonen (Barneombudet 2011b).

Barneombudet mener at et barn har rett til å bli beskyttet mot et ikke-medisinsk begrunnet kirurgisk inngrep som påfører det smerte. Barn har også rett til å bli beskyttet mot å få fjernet en funksjonell kroppsdel når det ikke foreligger verken en åpenbar medisinsk eller helsemessig begrunnelse for dette. Inngrepet er som nevnt heller ikke ufarlig og kan i seg selv føre til alvorlige komplikasjoner (Barneombudet 2011b: 3).

Barneombudet viser til

forskning som underbygger at omskjæringen, i tillegg til smerten barna opplever i forbindelse med selve inngrepet, også kan medføre fysiske, seksuelle og psykiske konsekvenser.

Barneombudet mener at dette underbygger argumentet om at guttebarn bør beskyttes mot en tradisjonsbundet praksis som omskjæring, inntil de har blitt så store at de kan forstå konsekvensene av inngrepet, og være i stand til å ta denne beslutningen selv. (Barneombudet 2011b: 4).

Barneombudet viser videre til at Helse- og omsorgsdepartementet legger til grunn at en avgjørelse om rituell omskjæring er innenfor hva den eller de med foreldreansvaret kan samtykke til på vegne av barnet. Barneombudet mener imidlertid at når det kommer til omskjæring, er det berettiget å stille spørsmål ved hva man kan bestemme i kraft av å være foreldre. Artikkel 12 i Barnekonvensjonen slår fast at barn har rett til å si sin mening i alle spørsmål som vedrører det, og at barnets synspunkter skal vektlegges i samsvar med alder og modenhet.

Små barn har ikke samtykkekompetanse. Mange guttebarn omskjæres når de bare er noen dager gamle. Så små barn kan ikke gi uttrykk for sin mening ut over det å protestere med skriking i forbindelse med selve inngrepet … (Barneombudet 2011b: 5).

Barneombudet peker på:

I følge barnekonvensjonen har barn religionsfrihet. Dette er en klar og tydelig rettighet i barnekonvensjonens artikkel 14. Denne selvstendige retten til religion er viktig. Det å være omskåret kan derfor bety mye for barnet. Det kan vise tilhørighet til en religion og til en kultur. På en annen side kan barnets religionsfrihet tale for at det ikke skal påføres et manifestert religiøst utrykk, som omskjæring kan sies å være, uten at det selv har samtykket til dette.

Barns rett til religionsfrihet følges opp av foreldrenes plikt og rett til å veilede sine barn i tråd med sin kulturelle eller religiøse overbevisning. Dette er en del av foreldreansvaret. Foreldrenes plikt og rett til veiledning står derfor sterkt, og det skal mye til for at staten kan gripe inn og begrense denne. …

Det å omskjære sitt guttebarn på grunnlag av sin religiøse tro, kan ses på som en del av denne plikten og rettigheten. … Dette er likevel ikke et tilstrekkelig argument for at praksisen bør opprettholdes, slik Ombudet ser det.

I tillegg til retten til religionsfrihet har barn også rettigheter som rett til beskyttelse mot vold, rett til utdanning og rett til å si sin mening og bli hørt. Staten har et ansvar for å sørge for at barns grunnleggende rettigheter blir oppfylt. Det er en del av foreldreansvaret å ha mulighet til å opplære og veilede sine barn i sin tro. Men foreldrenes veiledning må ikke gå på bekostning av barns grunnleggende rettigheter. (Barneombudet 2011b: 6).

Barneombudet drøfter også de mulig medisinske gevinstene ved omskjæring:

Selv om kvinner som er sammen med omskårne menn har lavere forekomst av livmorhalskreft, og omskårne menn er bedre beskyttet mot HIV, er dette sykdommer som er knyttet til voksnes seksuelle atferd, og har følgelig ingenting med omskjæring av små guttebarn å gjøre. Hvis man bruker forebygging av disse sykdommene som et argument for omskjæring, mener Barneombudet at dette bør vente til gutten har nådd en alder hvor han selv kan ta denne avgjørelsen. (Barneombudet 2011b: 7).

Barneombudet konkluderer med at det bør innføres en nedre aldersgrense for omskjæring, enten ved 15 år eller ved 16 år.

Human-Etisk Forbund sier i sin høringsuttalelse blant annet:

Omskjæring av gutter og jenter reiser de samme prinsipielle spørsmål med hensyn til barnets livssynsfrihet. For å sikre livssynsfriheten for alle – også barn – må foreldre hindres i å gjennomføre irreversible forankringer av en spesiell livssynstilhørighet hos sine barn. Hovedstyret [i HEF] ønsker et lovforbud mot omskjæring av gutter, … (Human-Etisk Forbund 2011c).

Det medisinske fakultet ved Universitetet i Oslo har latt Senter for medisinsk etikk utarbeide høringsuttalelsen:

Senteret viser til Unescos universelle erklæring «on Bioethics and Human Rights» som Norge var med på å vedta i 1992, og mener at det ikke er noen tvil om at medisinsk assistert omskjæring vil være i strid med flere artikler i denne deklarasjonen. Senteret peker på Lønning-utvalgets prioriteringstilrådinger og anfører at hvis ikke omskjæring blir nedprioritert i den offentlige helsetjenesten, hva skal da nedprioriteres? (Det medisinske fakultet 2011).

Senteret viser også til at hvis en ønsker å forskjellsbehandle omskjæring av jenter og gutter, må en vise til etisk relevante forskjeller. Senteret mener at den «mildeste» formen for omskjæring av jenter (type 4 i WHOs definisjon) er sammenliknbar med omskjæring av gutter.

Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress er kritiske til høringsnotatet og vektlegger kontrasten til kjønnslemlestelse av jenter:

Alle former for kjønnslemlestelse av jenter er som kjent forbudt ved lov. Det er en vanlig oppfatning at omskjæring av gutter er mindre omfattende enn kjønnslemlestelse av jenter. Det stemmer ikke alltid. De minst omfattende formene for kjønnslemlestelse vil i mange tilfeller kunne være et mindre inngrep enn tradisjonell omskjæring av gutter … Overfor jentene har myndighetene satset på kriminalisering og dialog for å sette en stopper for tradisjonen. Det foreliggende lovforslaget argumenterer for en helt annen linje når det gjelder gutter. Det legges opp til en medikalisering som innebærer at inngrepet skal utføres på sykehus … Vi ser det positive i at inngrepet skal utføres medisinsk forsvarlig … men reiser spørsmål ved om medikalisering gir omskjæring et profesjonelt stempel, legitimerer handlingen og gjør det vanskeligere å motarbeide tradisjonen. (Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress 2011: 2).

19.5.2.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget tar til etterretning at både Helse- og omsorgsdepartementet og Senter for menneskerettigheter mener at omskjæring av guttebarn ikke i seg selv vil være i strid med Barnekonvensjonen og EMK. Det kan være tvil om et forbud mot slik omskjæring ville være i strid med EMK, og at et eventuelt forbud ville kunne bli prøvd av EMD.

Utvalget vil peke på at tros- og livssynsfriheten beskyttes for alle. Dette gjelder også for barn. Videre har utvalget trukket fram at den enkeltes tros- og livssynspraksis ikke må krenke andres rettigheter og friheter. Dette vil kreve avveininger av ulike interesser og rettigheter. Utvalget vektlegger at en i disse avveiningene bør beskytte de svakestes interesser. Det er viktig å beskytte barn mot voksnes utøvelse av religionsfriheten som går på bekostning av barns egen tros- og livssynsfrihet og andre rettigheter og interesser. Hvis utvalget mente at omskjæring krenket og skadet barn, ville ikke utvalget nøle med å foreslå et forbud selv om et forbud eventuelt kunne bli prøvd av EMD. Men utvalgets medlemmer Bernt, Breistein, Fjellheim, Haugland, Hompland, Kaur, Leirvik, Melby, Sandvig, Skjælaaen, Strand, Stålsett, Sultan og Tumidajewicz finner det ikke tilstrekkelig sannsynliggjort at omskjæring av guttebarn skader barn slik at en bør innføre et forbud. I det følgende utdypes og begrunnes dette standpunktet.

Utvalgets flertall mener det er viktig å vektlegge det ansvar og de rettigheter til å ivareta sine barns beste som er tillagt foreldrene. Barnelovens § 30 gir foreldrene en generell plikt og rett til å ta avgjørelser for barnet i personlige saker. Foreldrene er tillagt et særlig ansvar knyttet til den tros- og livssynsmessige oppdragelsen av sine barn. I utgangspunktet vil det dermed være foreldrene som er ansvarlige for hvordan barns interesser blir ivaretatt. Foreldre har for eksempel en generell samtykkekompetanse i forhold til medisinsk behandling selv om barna etter hvert vil måtte trekkes inn ved medisinske beslutninger.

I mange tilfeller kan en mene at foreldrene utøver sitt foreldreansvar på en uheldig måte for barna. Barna kan bli oppdratt til et kosthold som påfører dem fedmeproblemer for resten av livet. Videre kan barna bli intellektuelt og sosialt understimulert ved forsømmelser fra foreldrenes side. Barna kan også bli utsatt for passiv røyking som kan gi medisinske skader. Alle disse forsømmelsene kan gi irreversible skader for barna. Det skal imidlertid mye til for at offentlige myndigheter griper inn og fratar foreldrene deres foreldreansvar. Når det gjelder utøvelsen av foreldreansvaret knyttet til religiøs oppdragelse, kan også dette medføre irreversible effekter. Dette kan oppleves som gode, irreversible effekter, der barnet som voksen oppfatter den religiøse oppdragelsen de fikk i trossamfunn og på den religiøse privatskolen som berikende og karakterbyggende på en god måte. Men opplevelsen i trossamfunnet kan også i voksen alder bli oppfattet som skadelig for ens liv og noe en gjerne skulle vært foruten.

Utvalgets flertall mener at en bør beholde foreldrenes mulighet til å oppdra sine barn på en religiøs privatskole ved fortsatt å gi offentlig støtte til slike skoler, jf. drøfting ovenfor. Det finnes tilfeller og former for ivaretakelse av foreldreansvar som er uakseptable, jf. drøftingen ovenfor knyttet til blodoverføringer for barn. Men utvalgets flertall mener at foreldre ikke har overtrådt grensen for uakseptabel ivaretakelse av foreldreansvaret hvis foreldrene lar sine guttebarn omskjæres på en forsvarlig måte.

Det er i høringsrunden framhevet at omskjæringen påfører barnet en varig religiøs identitet. Også innen en del kristne trossamfunn (for eksempel Den norske kirke) utføres en innvielse av barnet i trossamfunnet ved barnedåp uten at barnet samtykker. Men det kan hevdes at dette ikke gir noe varig tegn på religiøs tilhørighet.102 Utvalgets flertall kan ikke se at et fysisk uttrykk for religiøs tilhørighet som vil bli værende selv om barnet senere trer ut av det aktuelle trossamfunnet, trenger å være et problem for denne personen. Utvalgets flertall vil legge vekt på at religiøse plagg og religiøse uttrykk generelt bør kunne vises uten at det skal virke stigmatiserende for den som bærer uttrykket. Heller ikke det fysiske tegnet omskjæring bør beskrives som nødvendigvis et tegn på religiøs tilhørighet, og det bør ikke vurderes som stigmatiserende. I USA vil det å være omskåret i stor grad være normaltilstanden uten at det med nødvendighet følger av religiøs tilhørighet eller hefter noe negativt ved det. Tilsvarende mener utvalgets flertall at omskjæring av guttebarn heller ikke bør betraktes som en stigmatiserende religiøs «merking» av barn.

Utvalgets flertall mener at det er avgjørende viktig at gutten som omskjæres, ikke blir påført unødig smerte, og at inngrepet er medisinsk forsvarlig. Høringsnotatet refererer til at det skal være enighet blant fagmiljøene om at en rituell omskjæring som blir utført på en forsvarlig måte medfører liten medisinsk fare for gutten. Dette blir imidlertid trukket i tvil i den begrunnelsen som fem av medlemmene i hovedstyret til Human-Etisk Forbund har levert som begrunnelse for HEFs nei til omskjæring.

Forskerne mener … det er gode grunner til å mistenke en sterk underrapportering av dødsfall som følge av omskjæring. Dette gjelder også ved såkalte «trygge inngrep» på sykehus. Et anslag på omskjæringsrelaterte dødsfall hos guttebarn i USA finner vi i Dan Bollingers artikkel [Bolliger 2010]. Her hevdes det at det i 2009 var 117 slike dødsfall i USA (9,01 dødsfall per 100 000 omskårne guttebarn). Dette utgjør omtrent 1,3 prosent av alle dødsfall blant guttebarn i USA. Forfatteren understreker at dette, i de fleste tilfeller, er selvvalgte dødsfall fordi de kunne vært unngått dersom inngrepet ikke var blitt gjort. Dette betyr at mannlig omskjæring utført på guttebarn har en reell risiko for dødelig utgang og at foreldre i dag tillates å utsette sine barn for en slik selvvalgt risiko i religionens navn. (Fri Tanke 2011b).

Utvalgets flertall har ikke kompetanse til å vurdere de medisinske effektene og faren for komplikasjoner, men mener at dette bør klarlegges nærmere. Gitt at en hadde grunn til å frykte et dødsfall per 10 000 omskjæringer, ville det med 2000 omskjæringer i året tilsi ett dødsfall hvert femte år i Norge. Det ville i så fall være helt uakseptabelt, og kunne vært et grunnlag for å forby omskjæring. Utvalgets flertall vil peke på at det finnes andre anslag for risiko ved omskjæring som er betydelig lavere,103og har ikke grunnlag for på medisinsk grunnlag å tilrå forbud mot omskjæringer. Utvalgets flertall vil imidlertid peke på at de vurderinger av mulige medisinske konsekvenser som er gjengitt i Helse- og omsorgsdepartementets høringsnotat er kortfattede. Utvalgets flertall mener at før det eventuelt vedtas en lovregulering av omskjæring for guttebarn, bør innhentes en mer oppdatert kunnskapsoversikt om effekter av og risiko ved omskjæring, der også den aktuelle artikkelen som er referert til ovenfor, blir faglig vurdert. Det kan da være naturlig å henvende seg til Kunnskapssenteret, som har som oppgave å foreta kunnskapsoppsummeringer blant annet der det er uenighet i fagmiljøene.

Utvalgets flertall vil videre understreke at en absolutt forutsetning for at det fortsatt skal tillates omskjæring av guttebarn, er at utøverne av inngrepet står under betryggende tilsyn, og at det sikres tilstrekkelig smertelindring og oppfølging i tilknytning til inngrepet.

Det er i høringsrunden trukket fram at behandlingen av omskjæring av unge gutter som en legger opp til, skal tillates og finansieres av det offentlige, mens kjønnslemlestelse av jenter er absolutt forbudt. Det vises til at det kan finnes former for omskjæring av jenter som er mindre inngripende enn omskjæring av gutter.

Utvalgets flertall vil ikke bestride at det kan finnes sammenliknbare former for omskjæring av jenter og gutter. Men utvalget vil likevel fastholde at det bør være et absolutt forbud mot omskjæring av jenter. Kjønnslemlestelse av jenter representerer som tradisjon og i sin begrunnelse i sin helhet et alvorlig overgrep mot jenter. Det er da ikke hensiktsmessig å akseptere deler av denne praksisen ved eventuelt å tillate den mildeste formen for omskjæring.

Utvalget har i kapittel 9 foreslått et prinsipp for avveining mellom ulike interesser som blir kalt et prinsipp om rimelig tilpasning: I utgangspunktet må den enkelte selv ta kostnadene ved utøvelse av ens religion eller livssyn. Tro og livssyn bør forstås som et resultat av et individuelt valg, og den enkelte må ta ansvaret for sine valg. Dette bør i utgangspunktet også gjelde for foreldres religiøse valg for sine barn, selv om omskjæring av guttebarn kan reise særlige spørsmål. I høringsrunden er det flere instanser som, selv om en aksepterer at omskjæring bør være tillatt, ikke vil gi det en prioritert plass i det offentlige helsevesenet ved å gjøre det gratis. Dette gjelder for eksempel Legeforeningen, Sykepleierforbundet og Likestillings- og diskrimineringsombudet. Også Det Mosaiske Trossamfund er skeptisk til at det ikke skal kreves egenbetaling.104

Departementet anfører flere grunner for ikke å ta betaling for omskjæring. Disse er delvis av lovteknisk og praktisk art105 og delvis basert på en oppfatning om at foreldrene ikke vil få omskjæringen utført medisinsk forsvarlig dersom det er betaling for inngrepet.

Utvalgets medlemmer Bernt, Breistein, Fjellheim, Haugland, Hompland, Kaur, Leirvik, Melby, Sandvig, Skjælaaen, Strand, Stålsett, Sultan og Tumidajewicz viser til at selv om det, som drøftingen over viser, knytter seg betydelige motforestillinger til omskjæring av små guttebarn, er det tale om en religiøs og kulturell tradisjon som det er liten grunn til å tro vil forsvinne ved et forbud. Hensynet til barna må da tilsi at man krever at denne praksisen finner sted i mest mulig betryggende former. Vernet av barnet mot skade og lidelse må her være en prioritert oppgave for helsevesenet, som bør tilby å utføre slike inngrep, eventuelt påse at de utføres i betryggende former og uten å påføre barnet vesentlig smerte. Utvalgets medlemmer Bernt, Fjellheim, Haugland, Hompland, Kaur, Leirvik, Sandvig, Skjælaaen, Strand, Stålsett, Sultan og Tumidajewicz mener at et krav om at foreldrene skal betale det et slikt inngrep koster, i praksis vil medføre at de barn som er mest utsatt for lite betryggende utføring av et slikt inngrep, ikke vil fanges opp av dette tilbudet. Egenbetalingen bør derfor settes så lavt at den ikke avskrekker foreldrene fra å oppsøke helsevesenet.

Utvalgets medlemmer Breistein og Melby viser til at det i høringsrunden var skepsis til å gjøre omskjæring av guttebarn til en prioritert tjeneste i helsevesenet. Lav eller ingen egenbetaling vil gi en slik prioritet til omskjæring av guttebarn og vil kunne oppfattes som en offentlig aksept av omskjæring av guttebarn. Disse medlemmene mener at en bør holde fast på at inngrep som ikke er helsefaglig begrunnet, ikke bør være gratis i helsevesenet. Utgangspunktet bør være at omskjæring som ikke er medisinsk begrunnet, for eksempel med religiøs begrunnelse, bør finansieres i sin helhet av foreldrene.

Utvalgets medlem Reikvam er ikke enig i disse konklusjonene. Medlemmet viser til at omskjæring av gutter er en gammel tradisjon innenfor jødedom og blant muslimer. Inngrepet innebærer at friskt vev fjernes fra penis. Det er ingen medisinske grunner for inngrepet. Inngrepet påfører barnet smerte under selve inngrepet, men også i en periode i ettertid når huden gror, opplever barnet smerte.

Barns rettigheter er regulert i Barnekonvensjonen. Konvensjonen er inntatt i menneskerettighetsloven og gjelder som norsk lov. Norge er derfor forpliktet til å ivareta barns rettigheter.

Beskyttelse av barn er en av tre grunnpilarer i konvensjonen, sammen med retten til liv og utvikling og retten til deltakelse.

Utvalgets medlem Reikvam mener at barn har rett til beskyttelse mot et ikke-medisinsk begrunnet kirurgisk inngrep som påfører barnet smerte. Barn har rett til å bli beskyttet mot å få fjernet en funksjonell kroppsdel når det verken foreligger medisinske eller helsemessige grunner til å fjerne den.

Etter Barnekonvensjonen er en pålagt å treffe alle effektive og egnede tiltak for å avskaffe tradisjonsbunden praksis som er skadelig for barns helse, jf. artikkel 24. Utvalgets medlem Reikvam mener at guttebarn må beskyttes mot den praksisen som omskjæring er, inntil de er blitt så store at de kan forstå konsekvensen av inngrepet og være i stand til å ta beslutningen på eget grunnlag.

Barns beste skal være et grunnleggende hensyn i alle avgjørelser som berører barn, enten det foretas av det offentlige, private institusjoner, domstoler, administrative myndigheter eller av lovgiver. Derfor skal en i alle situasjoner som gjelder barn alltid spørre seg hva som er til barns beste. Barns beste skal derfor være det avgjørende spørsmålet når det gjelder omskjæring av guttebarn. Alle andre hensyn må vike hvis barnets beste er truet.

Dette medlemmet mener at rituell omskjæring er et så omfattende og irreversibelt inngrep som truer barns beste, at det ligger utenfor det foreldre kan bestemme på vegne av barnet. Barnekonvensjonen slår fast at barn har rett til å si sin mening i alle spørsmål som vedrører det, og at barnets synspunkter skal vektlegges i samsvar med alder og modning. Små barn har ikke kompetanse til å gi samtykke. Dette medlemmet mener det blir galt å foreta et så omfattende inngrep på noen som ikke er i stand til si sin mening eller til å samtykke.

Dette medlemmet mener at dersom praksisen skal fortsette, må det settes en nedre aldergrense som fastsettes slik at barnet har forutsetninger til å forstå konsekvensene av inngrepet og til på selvstendig grunnlag å samtykke.

19.6 Sikring av barns rettigheter – spørsmål om ratifisering av tilleggsprotokoll til FNs barnekonvensjon

Utvalget har gjennomgått flere spørsmål som angår barns rettigheter og hvordan de bør avveies i forhold til andre rettigheter. I tillegg til å foreslå visse endringer i lovverket foreslår utvalget også å sikre overholdelsen av lovverket ved å foreslå å styrke tilsynet med private skoler. I det følgende drøftes spørsmålet om det bør gjøres ytterligere endringer når det gjelder håndhevingsmekanismer for å sikre barns rettigheter.

Stortingsrepresentantene Karin S. Woldseth, Ine M. Eriksen Søreide, Hans Olav Syversen og Borghild Tenden fremmet 15. juni 2012 et representantforslag (Representantforslag 149 S (2011–2012)) om ratifikasjon av tilleggsprotokoll til FNs barnekonvensjon.

I forslaget ble det blant annet vist til følgende:

FNs generalforsamling vedtok i desember 2011en tilleggsprotokoll til FNs barnekonvensjon som gir en klagemekanisme for brudd på denne konkrete konvensjonen. Da tilleggsprotokollen ble lagt fram for signering 28. februar 2012, ble Finland det første nordiske landet som signerte. Belgia, som i likhet med Norge har inkorporert barnekonvensjonen i egen lovgivning, var et annet av de 20 landene fra hele verden som viste lederskap ved å signere først. Land som Tyskland, Østerrike og Spania har også ratifisert tilleggsprotokollen. Norge har ikke ratifisert den.

Vedtaket i FNs generalforsamling betyr at barnekonvensjonen, som den siste av de viktige menneskerettighetskonvensjonene, får en klagemekanisme som gjør det mulig å følge opp brudd på barns rettigheter etter konvensjonen. Dette kan for eksempel gjelde barns rett til tilstrekkelig mat og vann, skolegang, og beskyttelse mot vold og overgrep. Klagemekanismen innebærer en klagerett til FNs barnekomité. Organets uttalelser er ikke i seg selv rettslig bindende, men vil kunne ha rettskildemessig vekt. Det har vakt oppsikt at Norge ikke har vært aktiv i forhandlingene om å få på plass klagemekanismen. Norge har så langt inntatt en skeptisk holdning med hensyn til å forplikte Norge til en slik ordning. Norge har avstått myndighet til overnasjonale organer på flere områder, men vegrer seg når det gjelder barns rettigheter. Internasjonale regler og overvåkningsmekanismer er et grunnleggende element i en internasjonal rettsorden som Norge, etter forslagsstillernes mening, må støtte opp under.

Regjeringen hevder at Norge ligger i front når det gjelder ivaretakelse av barns rettigheter, også juridisk. Forslagsstillerne mener Norges vegring har en uheldig signaleffekt overfor land hvor behovet for slike mekanismer er enda større. Det er også uheldig for barn i Norge at regjeringen trenerer en ordning som vil gi barn styrket vern. (Representantforslag 149 S (2011–2012)).

I et svar på et skriftlig spørsmål fra Ine M. Søreide Eriksen fra 5. juni 2012 skriver utenriksminister Støre blant annet følgende:

Den nye tilleggsprotokollen til Barnekonvensjonen ble formelt åpnet for undertegning 28. februar 2012, da 20 land undertegnet protokollen. Det er foreløpig ikke tatt nærmere stilling til spørsmålet om norsk ratifikasjon av tilleggsprotokollen. Vi vil foreta en nærmere gjennomgang av konsekvensene av ratifikasjon av protokollen innen vi tar en beslutning i dette spørsmålet og forelegger saken for Stortinget. (Utenriksdepartementet 2012).

I et tidligere svar til samme representant (datert 18. januar 2011) ble blant annet følgende anført:

Under forhandlingene om klageordningen til barnekonvensjonen som fant sted i Genève i forrige måned ga flere nærstående land, inkludert Sverige og Storbritannia, uttrykk for synspunkter som i stor grad var i tråd med våre. De viste bl.a. til behovet for å tydeliggjøre statenes handlingsrom i valg av virkemidler for gjennomføring av rettighetene som er nedfelt i konvensjonen. … Stortinget og regjeringen har ansvaret for å sikre at konvensjonens bestemmelse blir fulgt, og norske domstoler har ansvar for å gi klar beskjed dersom konvensjonen brytes. Vi leverer periodiske rapporter til konvensjonens overvåkningsorgan og blir eksaminert av barnekomiteen i åpne møter. På den måten er vi allerede underlagt regelmessig vurdering av vår oppfølgning av rettighetene som er nedfelt i konvensjonen. En tilslutning til en klageordning innebærer at et internasjonalt organ vil kunne overprøve vedtak, inkludert lovvedtak, fattet av norske folkevalgte. Selv om organets uttalelser ikke i seg selv vil være rettslig bindende, vil uttalelsene kunne ha betydelig vekt som rettskilde. … Flere av bestemmelsene i konvensjonen er vide og formålspregede, og kan gjennomføres på ulike måte og med ulike virkemidler. Ulike fortolkninger av konvensjonsteksten vil kunne gjøre seg gjeldende. Retten til for eksempel helse og velferd er formulert som såkalte progressive rettigheter, hvilket innebærer at statene har plikt til å sikre at rettighetene blir gradvis gjennomført, basert på statenes tilgjengelige ressurser. Enkeltsaker som fremmes gjennom rettsvesenet vil dermed kunne dreie seg om hvordan samfunnets ressurser bør fordeles mellom mange og legitime formål. Dette er beslutninger som i Norge tradisjonelt forestas av folkevalgte organer. Slike avveininger er et sentralt aspekt ved det nasjonale demokratiske handlingsrom, som vil kunne innsnevres dersom de foretas av et internasjonalt organ på grunnlag av enkeltsaker. (Utenriksdepartementet 2011).

Barns interesser og rettigheter knyttet til tro og livssyn er viet betydelig plass i utvalgets utredning. Per i dag er barns rettigheter blant annet uttrykt i barneloven og søkt ivaretatt gjennom et system av nasjonale domstoler og ikke minst gjennom Barneombudet. Det er likevel et relevant spørsmål om dette er tilstrekkelig som institusjonelle ordninger nasjonalt og i neste omgang også internasjonalt.

På området religion og livssyn har tradisjonelt foreldreretten stått sterkt, og det har vært foretatt få avveininger mellom barns selvstendige livssynsfrihet i forhold til foreldrenes rett til å ivareta barnas livssynsmessige oppdragelse. En rekke saker utvalget har behandlet, handler i realitet om avveininger mellom foreldrerett og barnets selvstendige rett. Det kan på denne bakgrunn være aktuelt å vurdere en tilslutning til tilleggsprotokollen som åpner for individuell klageadgang etter Barnekonvensjonen.

Utvalget anbefaler at Norge signerer og ratifiserer tilleggsprotokollen til FNs barnekonvensjon som gir barn mulighet til å klage inn brudd på Barnekonvensjonen. Dette er ikke minst viktig for å styrke barns selvstendige rett til religions- og livssynsfrihet. Det er også grunnleggende viktig at Norge støtter opp under arbeidet med å sikre barns rettigheter i andre deler av verden gjennom å gi sin støtte til etableringen av en effektiv klageordning for brudd på denne konvensjonen.

20 Avveininger i forholdet mellom religionsfrihet og andre rettigheter og interesser

Retten til religionsfrihet er definert til ikke bare å ha en overbevisning, men også til å gi uttrykk for den blant annet gjennom praksis og etterlevelse. På ulike måter regulerer lovverket adferd, produkter eller produksjonsmetoder for å beskytte interesser og rettigheter av ulike slag. I noen tilfeller kan slike reguleringer hindre eller vanskeliggjøre ivaretakelse av forpliktelser som er begrunnet i ens livssyn, dvs. retten til å gi uttrykk for ens religion gjennom praksis og etterlevelse.

I kapittel 9 har utvalget foreslått flere prinsipper for utformingen av en helhetlig tros- og livssynspolitikk. Prinsipp 2 er formulert slik: Den enkeltes tros- og livssynspraksis må ikke krenke andres rettigheter og friheter. Utgangspunktet for dette prinsippet er den europeiske menneskerettighetskonvensjonen fra 1950 artikkel 9, 2. ledd, der det heter:

Frihet til å gi uttrykk for sin religion eller overbevisning skal bare bli undergitt slike begrensninger som er foreskrevet ved lov og er nødvendige i et demokratisk samfunn av hensyn til den offentlige trygghet, for å beskytte den offentlige orden, helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.

Prinsippet reiser en rekke avveiningsspørsmål, både mellom ulike rettigheter og om hvor stor vekt rettighetene skal gis. Prinsipper for slike avveininger kan formuleres generelt, men en må også vurdere de særlige omstendigheter innen hvert enkelt problemfelt. I kapittel 9.2 formulerte vi noen generelle vurderinger, som kan oppsummeres slik:

Begrensninger i religiøs praksis eller uttrykk for religiøs overbevisning bør begrenses til viktige praktiske hensyn (til forskjell fra eksempelvis symbolske hensyn) og hensynet til andres rettigheter og friheter og gjennomføres på en transparent og forutsigbar måte. I avveiningene bør følgende vektlegges:

Avveiningen bør beskytte de svakestes interesser: Det er særlig viktig å beskytte barns interesser.

Prinsipp om rimelig tilpasning: I utgangspunktet må den enkelte selv ta kostnadene ved utøvelse av ens religion eller livssyn, for eksempel knyttet til arbeidsliv, inntektssikring og ved inntak av mat.

Frihetsprinsippet: Hvis det framkommer et krav om å bli unntatt fra en offentlig regulering av adferd som hindrer ivaretakelse av ens religiøse eller livssynsbaserte plikter, bør en vurdere generelt om en kan gi frihet for alle, og om reguleringen er hensiktsmessig og nødvendig.

Disse avveiningene kan dreie seg regulering av forholdet mellom enkeltindivider og samfunnet, og det kan gjelde regulering av forholdet mellom sammenslutninger av enkeltindivider i form av for eksempel tros- og livssynssamfunn og samfunnet.

I dette kapitlet vil vi særlig belyse prinsippet om rimelig tilpasning knyttet til hvorvidt samfunnet skal godta egne regler for personer eller tros- og livssynssamfunn som mener at de generelle reglene som samfunnet setter opp for adferd, fører til at det blir vanskeligere for disse personene eller samfunnene å leve eller fungere etter sin overbevisning eller samvittighet. Først drøftes generelt ulike kriterier for vurdering av behov for unntak eller tilpasning av generelle regler (kapittel 20.1). Deretter drøftes ulike ønsker om særregler knyttet til helse og sikkerhetslovgivning (kapittel 20.2). Videre drøftes spørsmål om ønsket om å reservere seg mot visse pålagte oppgaver i arbeidsforhold, og ved vurdering av rett til trygdeytelser (kapittel 20.3 og kapittel 20.4). Deretter drøftes spørsmålet om spesielle krav kan settes som vilkår ved ansettelser i stillinger knyttet til tros- og livssynssamfunn (kapittel 20.5). Videre drøftes spørsmål om oppholdstillatelse for religiøse ledere (kapittel 20.6), håndtering av slakt av dyr (kapittel 20.7) og til sist (kapittel 20.8) noen refleksjoner om prinsipper, kontekst og behovet for dialog.

20.1 Ulike kriterier for vurdering av beskyttelsesbehov

Utgangspunktet for en drøfting av mulige konflikter er hvilke føringer som ligger i de internasjonale konvensjonene Norge er forpliktet på, jf. drøfting i kapittel 8. De samfunnsinteresser som kan beskyttes og gi grunnlag for begrensninger av religionsfriheten er, ifølge EMK, offentlig trygghet, offentlig orden, offentlig helse, offentlig moral og andres rettigheter og friheter. Det er altså i utgangspunktet flere ulike interesser og rettigheter som kan begrense religionsfrihet, og mange avveininger som må gjøres. Videre er det viktig å vurdere nærmere avveininger i forhold til hvilke overbevisninger som gir grunnlag for beskyttelse og krav om tilpasning av regler. Over tid og gjennom ulike kjennelser, bl.a. av EMD (Den europeiske menneskerettighetsdomstolen), er avveiningsspørsmålene avklart et stykke på vei. I mange tilfeller vil imidlertid disse føringene bare sette visse grenser for mulige avveininger og la det enkelte land selv bestemme den nøyaktige avveiningen (jf. prinsipp om nasjonal skjønnsmargin). Det er også mulig å vektlegge rettighetene, for eksempel religionsfriheten og samvittighetsfriheten, mer enn det som følger av gjeldende tolkninger av menneskerettighetskonvensjonene.

20.1.1 Nærmere om hvilke interesser som skal beskyttes

Utgangspunktet for begrensninger av religiøse uttrykk er at de skal beskytte visse legitime verdier, at reguleringene er nødvendige, og at de er proporsjonale med målet. Det er ikke mulig å avklare helt generelt hvilke begrensninger som kan være rimelige. Det enkelte område må vurderes særskilt, og det kan være rimelig at avveininger endres noe over tid. I enkelte tilfeller kan det være flere interesser som beskyttes gjennom en regulering, og som samlet medfører at reguleringen er proporsjonal i forhold til målet som oppnås.

Utvalget vil vektlegge at adferd som i første rekke berører den enkelte troende selv, ikke gir tilstrekkelig begrunnelse for reguleringer. Det er uavhengig av om adferden kan oppfattes å være i strid med offentlig moral eller å være helseskadelig for den enkelte. Det er når adferden går ut over andre, at det kan være grunnlag for reguleringer. Det kan dreie seg både om voksne og barn i samfunnet utenfor de ulike trossamfunnene, og barn som vokser opp i trossamfunn, jf. nærmere drøfting i kapittel 19. Det innebærer at religiøse uttrykk som forarger, eller som flertallet mener ikke «hører hjemme i vår kultur», må beskyttes av tros- og livssynsfriheten og ikke gi grunnlag for reguleringer.

Utvalget vil vektlegge at de samfunnsinteresser som skal beskyttes, bør være konkrete; enten i form av fysisk eller psykisk fare, viktige praktiske hensyn eller økonomiske interesser for fellesskapet.

20.1.2 Nærmere om hvilke overbevisninger som gir grunnlag for beskyttelse

Religion og andre overbevisninger – bør de testes?

I kapittel 8.2 drøftes de menneskerettslige føringene knyttet til avgrensning av hva som bør beskyttes. EMK artikkel 9 og SP artikkel 18 dekker et vidt spekter av overbevisninger og filosofier og omfatter både religiøs tro og sekulære livssyn. Grunnlaget er den enkeltes religiøse eller samvittighetsbaserte overbevisning.

Retten til å kunne nekte verneplikt har vært en omdiskutert, men vel innarbeidet og viktig samvittighetsrett i Norge, og i boks 20.1 beskrives utviklingen av denne retten. Et sentralt konfliktspørsmål har vært hvilke grunner staten bør akseptere som nektingsgrunnlag.

Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) har satt noen grenser for hvilke oppfatninger eller meninger som beskyttes av artikkel 9. Beskyttelsen er begrenset til oppfatninger med en viss grad av alvor, viktighet, sammenheng og styrke («cogency, seriousness, cohesion and importance»).

Et slikt krav reiser spørsmålet om den livssynsbegrunnede oppfatningen skal testes ut fra kravene til alvor og sammenheng.

Flere sentrale dommer om religionsfrihet innen EMD-systemet har i større eller mindre grad dreid seg om krav til begrunnelse for hevding av fritak for en plikt eller rett til en fordel.106 I flere dommer legges det til grunn at det kan stilles krav til begrunnelse for fritak, men det kan synes som om det ikke er en helt klar linje knyttet til dette. I saken Valsamis mot Hellas (EMD 1996b), hvor ei jente fra Jehovas vitner nektet å delta i en nasjonal parade i Hellas fordi den skulle ha militære «overtoner» og dermed stred mot foreldrenes pasifistiske syn, mente flertallet (som støttet Hellas i saken) at det ikke kunne se noe «either in the purpose of the parade or in the arrangements for it, which could offend the applicants’ pacifist convictions to an extent prohibited.» (EMD 1996b). Et mindretall på to (som støttet jentas familie) mente imidlertid at foreldrenes

perception of the symbolism of the school parade and its religious and philosophical connotations has to be accepted by the Court unless it is obviously unfounded and unreasonable. (EMD 1996b).107

Likestillings- og diskrimineringsnemnda har i en sak fra 2010 vurdert om en person som nektet å avlegge juridisk kandidatløfte og derfor ikke fikk vitnemål, ble diskriminert. Kandidaten nektet å utdype sin begrunnelse ut over at han var mot edsavleggelser. Nemnda viste til

at det å avlegge kandidatløftet er en del av de sentrale profesjonelle etiske retningslinjer, og anser ikke kandidatløftet for å være edsavleggelse i religiøs forstand. Nemnda vil tilføye at det må være et minimumskrav i kravet til å bidra med sakens opplysning at man skal angi det grunnlaget man anfører er i strid med diskrimineringslovgivningen, herunder hva som mer konkret er i strid med diskrimineringslovgivningen. (Likestillings- og diskrimineringsnemnda 2010a: 4).108

I en vurdering av en testing av overbevisning kan en stille flere spørsmål om hvordan hensyn bør vurderes:

1. Kan en gjøre et skille mellom overbevisninger som har sin bakgrunn i eldre religioner, og overbevisninger som er basert på nyere uttrykk for religion eller overbevisning? Bør det at en overbevisning kan vise til tradisjon og til at den i lengre tid har blitt respektert, gi den en særlig vekt, eller bør alle overbevisninger telle likt?109

2. Er den handlingen som en ønsker gjennomslag for, en plikt som følger av personens religiøse eller livssynsmessig overbevisning, eller «bare» ett mulig ideal ut fra tros- og livssynet? Bør et slikt skille bety noe?110

3. Er denne oppfatningen av plikt delt av alle eller av hovedretningen innen religionen, eller er oppfatningen individuell og i hovedsak delt av et mindretall innen religionen eller livssynet? Bør en slik distinksjon bety noe?111

4. Kan plikten sies å tilhøre en sentral del av religionen, kan den sies å være perifer i forhold til religionens innhold, eller kan den knyttes til en kulturell tradisjon? Kan dette vurderes «utenfra», og bør en slik distinksjon eventuelt spille noen rolle?

5. Hvis muligheten for å følge de religiøse plikter blir hindret på grunn av offentlige reguleringer, kan dette få ulike følger. Bør en vurdere hvorvidt hindringen medfører større eller mindre inngrep i menneskers handlingsmuligheter? En kan for eksempel mene at eventuelle restriksjoner som i praksis hindrer den troende i å kunne ta vanlig arbeid, er mer inngripende enn eventuelle restriksjoner som hindrer realisering av fritidsaktiviteter.

6. Skal det samvittighetsspørsmål som utfordres, kunne appellere til en felles verdi (jf. kapittel 11 og diskusjonen om «public reason»?), eller bør alle samvittighetsstandpunkter oppfattes til å være likeverdige? Noen vil for eksempel kunne hevde at hvis en handling ut fra et livssyn oppfattes som å ta liv på en illegitim måte, bør en kunne få reservere seg mot en slik handling i større grad enn om handlingen en ønsker å reservere seg mot, berører et kleskrav eller en matforordning.

7. Spørsmål om fritak eller reservasjoner impliserer gjerne en påstand om medskyldighet eller medvirkning. Kan det settes opp eksterne normer for hva som bør telle som medvirkninger, eller bør dette også kun være opp til den enkeltes vurdering?112

Et annet spørsmål er om også andre alvorlig begrunnede krav (men som ikke nødvendigvis vil betegnes som samvittighetsoverbevisning) bør likestilles med religiøst begrunnede krav. Dette vil kunne være en avveining i enkeltsaker, knyttet til praktisk gjennomføring, økonomi eller andre forhold. Det kan argumenteres for at det er urimelig å gi en særlig forrang til religiøst eller samvittighetsbaserte overbevisninger framfor andre begrunnelser for særregler. Et eksempel kan være: Gitt at en aksepterer en religiøst begrunnet omskjæring av gutter, bør en da også akseptere ønsker fra foreldre som av medisinske grunner mener at deres barn bør omskjæres?

Utvalget vil understreke at det er den enkeltes samvittighet som skal beskyttes og vernes, og at den enkelte selv er nærmest til å kjenne sin samvittighets grenser. En kunne ut fra dette utgangspunktet tenke seg som et ytterpunkt at alle samvittighetsoverbevisninger blir stilt på lik linje med samme beskyttelsesrett. De trenger ikke være basert på en hevdvunnen oppfatning, oppfattes som en generell plikt, deles av flere enn personen selv, og trenger ikke gis en konsekvent og allment forståelig begrunnelse for eksempel knyttet til hva som regnes som medvirkning. Først da kunne en si at en tok den enkeltes religions- og livssynsfrihet på alvor. Denne retten må så avveies mot bl.a. andres rettigheter og friheter. Spørsmålet er imidlertid om et slikt utgangspunkt kan føre til at en i for stor grad nedprioriterer andre menneskers interesser. En kan mene at et slikt syn i for liten grad vektlegger at en lever i et samfunnsmessig fellesskap med gjensidighet i plikter og rettigheter, herunder også krav til å begrunne hvilke regler for fellesskapet en ønsker å ha.

I Diskrimineringslovutvalgets innstilling om kvinner og homofile i trossamfunn (NOU 2008: 1) uttrykkes det tilbakeholdenhet i å overprøve trossamfunns interne vurderinger. Det sies blant annet:

Det er på rettslig grunnlag vanskelig å foreta en overprøving av lærespørsmål i det enkelte trossamfunn, dvs. hvorvidt en holdning til kvinner og homofile bygger på religion eller konvensjon, og hvorvidt oppfatninger som hevdes av en fraksjon innen trossamfunnet er en akseptabel variant eller gren eller om den representerer kjetteri eller vantro. Slike spørsmål må myndighetene i vid utstrekning overlate til det aktuelle trossamfunnet. (NOU 2008: 1: 71).

Videre sies det i forbindelse med spørsmål der læremessige spørsmål inngår: «Dette er en type spørsmål som ikke er egnet for å løses i verdslige organer.» (NOU 2008: 1: 76).

På den annen side foreslår diskrimineringslovutvalget regler for hva slags stillinger som saklig sett kan sies å ha en religiøs funksjon som kan begrunne å utelukke kvinner eller homofile. Det heter blant annet:

Virksomheter som drives av trossamfunn eller som ikke drives av et trossamfunn, men likevel har et religiøst formål, vil i utgangspunktet kunne påberope seg saklighetsregelen. Aktiviteten i slike virksomheter har ofte liten eller ingen sammenheng med religionsutøvelsen og har derfor et svakere eller intet vern i religionsfriheten. Det vil derfor kun være i noen få, helt spesielle, tilfeller at forskjellsbehandlingen vil være saklig. Krav om samlivsform vil ikke kunne stilles til alle i virksomheten. Unntaket vil bare kunne påberopes for enkelte helt bestemte stillinger i virksomheten. I barnehager og skoler vil dette kun være stillinger der arbeidstakeren deltar i religionsundervisningen. (NOU 2008: 1: 74).

Her gjøres det altså et forsøk på å definere hva som er sentral religionsutøvelse, og hva som ikke er det.113

Utvalget vil understreke at det er viktig at den enkeltes samvittighetsoverbevisning respekteres og ikke overprøves. Dette må være utgangspunktet for vurdering av behov for særlige regler. Men i en avveining av hvilke konsekvenser disse samvittighetsvurderingene skal kunne ha for politikkutformingen og avveiningen i forhold til andres rettigheter og interesser, mener utvalget at det kan være legitimt å vurdere nærmere bakgrunnen for overbevisningen. En må kunne skille mellom det som kan beskrives som et lite begrunnet synspunkt, og det som kan beskrives som en dyp og bredere forankret overbevisning som i større grad bør tas hensyn til. Det må kunne forventes at tros- og livssynssamfunnet deltar i den offentlige debatten og bidrar til å belyse og begrunne de særlige behov som tros- og livssynssamfunnet ser for at den enkelte skal kunne leve etter sin samvittighet.

I konfliktsaker som først og fremst angår den enkelte troende og hans eller hennes forhold til sitt trossamfunn, bør staten i utgangspunktet holde seg unna å vurdere sakens trosmessige grunnlag. Men når saker knyttet til religionsfrihet angår viktige rettigheter og interesser for andre mennesker, kan det være behov for å vurdere den substansielle begrunnelsen for å påberope seg religionsfrihet som beskyttelse. Utvalget vil fastholde at det i enkelte tilfeller kan være rimelig å vurdere spørsmål om hvorvidt kravet om religions- og samvittighetsfrihet er sentralt i den enkeltes livssyn, og har en konsekvent og allmenn begrunnelse. Det kan for eksempel være rimelig å vektlegge at viktigheten av å få fri fra arbeid på den allment viktigste høytiden innen trossamfunnet, bør ha større vekt enn et krav om fri på en dag som de færreste innen trossamfunnet vektlegger.114 En viktig overveielse for et samfunn vil være om de særregler og konsesjoner som en gjør i religionsfrihetens navn, ikke usaklig forskjellsbehandler mellom ulike religioner og livssyn.

Punkt 1 ovenfor tar opp spørsmålet om tradisjon kan vektlegges ved vurderingen av særlige behov. Utvalget vil understreke at den enkeltes samvittighet må tas like mye på alvor om en person tilhører en «gammel» eller en «ny» religion. Men i praksis vil det ofte være slik ved utforming av politikk at det skal en bedre begrunnelse til for å endre en lov eller en ordning enn for å beholde den. Dette kan begrunnes praktisk ved at enhver endring kan føre til uventede og utilsiktede resultater, og fordi den enkelte kan ha tilpasset seg de eksisterende ordninger. Et eksempel på dette kan være at det kan være mer legitimt å klage på støy i forbindelse med kirkeklokker eller bønnerop for dem som bor i området hvis dette etableres som nytt der, enn for en person som flytter til et område der slik lydproduksjon allerede finnes. Generelt er det vanlig, i hvert fall som en overgangsordning, å la eksisterende virksomheter eller produkter kunne fortsette, mens regler for ny virksomhet eller nye produkter raskere blir håndhevet. Utvalget vil imidlertid vektlegge at dette argumentet ikke må misbrukes til å favorisere majoritetens interesser.

Samfunnsreguleringer som påvirker og eventuelt også hindrer folks muligheter til å etterleve det som oppfattes som religiøse plikter, kan påvirke folks valgmuligheter på ulike måter. I noen tilfeller kan reguleringen bidra til å hindre at personer får seg arbeid. I andre tilfeller kan tilgangen til visse typer mat eller transportmidler hindres. Politiske avveininger består ofte i å vurdere og å avveie konsekvenser av politiske vedtak for individers handlingsmuligheter og levekår. Slike avveininger må også gjøres når det gjelder å vurdere reguleringer som hindrer etterlevelse av religiøse plikter.

Utvalget mener at en i en avveining der et prinsipp om religionsfrihet blir hevdet i forhold til ulike reguleringsspørsmål, ikke bare kan basere seg på prinsipielle overveielser. Avveiningsspørsmål dukker opp i svært ulike sammenhenger, og det er viktig å vektlegge de ulike spesifikke og kontekstbestemte forhold i den enkelte sak. Samtidig er det viktig også å tenke prinsipielt. I de følgende avsnittene vil ulike konkrete avveiningssaker bli belyst.

20.2 Spørsmål knyttet til helse- og sikkerhet

Det finnes en omfattende lovgivning i Norge som skal beskytte folks helse og sikkerhet. Det er et selvsagt utgangspunkt for mange av straffelovens bestemmelser og er viktig i sentrale lover som arbeidsmiljøloven og veitrafikkloven. Hensikten er i stor grad å beskytte mennesker mot adferd fra andre som kan skade dem. Dette er en meget legitim interesse som fellesskapet har en begrunnet rett til å sikre. I andre tilfeller kan hensikten i større grad kunne beskrives som å beskytte den enkelte mot adferd som først og fremst rammer den enkelte selv. Her kan en argumentere for at begrunnelsen for reguleringen er svakere.

Respekten for den enkeltes samvittighet og frihet til å kunne velge noe som er helseskadelig, eventuelt avstå fra behandling som kan være livreddende, kommer til uttrykk i pasientrettighetsloven. Pasientrettighetsloven § 4-1 gir et generelt krav om at all helsehjelp skal være basert på et informert samtykke, og at den enkelte kan nekte behandling. Ut fra helsepersonelloven § 7 har helsepersonell en rett til å behandle uavhengig av samtykke i akutte tilfeller. Men i pasientrettighetsloven § 4-9 oppheves denne nødrettsbetraktningen eksplisitt for blodoverføringer og for sultestreikende. I forarbeidene sies det at bestemmelsen

medfører at helsepersonell ikke kan gjennomføre en blodoverføring dersom pasienten har avvist slik helsehjelp, selv om det viser seg f.eks under en operasjon at anvendelse av blod eller blodprodukter er mer nødvendig enn først antatt. (Ot.prp. nr. 12 (1998–99)).

Fylkesmannen i Aust-Agder gav i 2012 etter en sak ved sykehuset i Arendal kritikk av en lege og sykehuset. Det hadde blitt gitt blodoverføring til en kvinne som er Jehovas vitne i forbindelse med en fødsel, til tross for at kvinnen på forhånd hadde nektet å motta blod (NRK 2012).

Retten til i noen situasjoner å kunne nekte livreddende behandling for den enkelte kan være krevende å praktisere.115 Men utvalget vil understreke at denne retten er viktig og må respekteres. Retten til religionsfrihet innebærer også en rett til å kunne foreta handlinger som kan være farlige og kanskje også uforståelige for andre mennesker.

Internasjonalt er det blitt tatt opp spørsmål om bruk av narkotika i det som beskrives som religiøse ritualer, skal kunne begrunne et unntak fra et lands narkotikalovgivning. I USA har et sentralt spørsmål vært om utøvere av indiansk religion skal ha rett til å bruke «peyote» (meskalin), noe de har fått.116117 Utvalget vil understreke at det ikke aksepterer at en kobling til religiøse ritualer eller praksis skal kunne begrunne krav om unntak fra den generelle narkotikalovgivningen.

Et spørsmål som har blitt aktualisert i europeisk sammenheng, er sikhers bruk av turban relatert til ulik sikkerhetslovgivning, jf. boks 20.2.

Utvalget har henvendt seg til Statens vegvesen med spørsmål om praksis når det gjelder mulighet for dispensasjon for bruk av motorsykkelhjelm. I brev av 4. mai 2011 skriver Statens vegvesen at de ikke kjenner til at det er gjort unntak for sikhers hjelmplikt.

En gjennomgang av praksis viser at vi har vært svært restriktive i forhold til å gi dispensasjon fra påbudet om bruk av motorsykkelhjelm. Bestemmelsen er gitt av trafikksikkerhetsmessige hensyn, ut fra økt risiko for alvorlig skade og død ved manglende bruk av hjelm. Det blir lagt til grunn at det skal foreligge tungtveiende grunner for at fritak skal gis. En legeerklæring er i seg selv … ikke grunnlag for fritak.118 Årsaken er at kjøring ikke har blitt sett på som en individuell rettighet, og det vil oftest finnes fullverdige, alternative fremkomstmidler som personbil. (Statens vegvesen 2011).

Heller ikke når det gjelder bruk av verneutstyr på arbeidsplasser, gis det i Norge unntak ut fra religiøs overbevisning.

Mange trafikkregler, som for eksempel regulerer maksimal fart på ulike veier, vil bidra til å redusere faren for ulykke, skader og død både for den enkelte bilfører, passasjerer og andre trafikanter så som fotgjengere. En skal både beskytte den enkelte og beskytte andre. Begrunnelsen for det allmenne påbudet om bruk av motorsykkelhjelm er å hindre død og skader for den enkelte. Det vil være vanskeligere å hevde at andre mennesker blir skadelidende hvis en person kjører uten hjelm og av den grunn blir skadet eller drept. Enkelte vil dermed hevde at påbud om motorsykkelhjelm (eller sikkerhetsbelte) er et inngrep i den personlige frihet og en form for paternalisme som offentlige myndigheter bør avstå fra. Særlig i USA er denne motstanden sterk, og det er mange delstater som enten ikke har noe påbud i det hele tatt eller bare har det for yngre motorsyklister.

Noen vil kunne innvende at en person som kjører uten hjelm, vil kunne bli skadet og påføre det offentlige helse- og trygdesystem store utgifter. Til dette kan en anføre at den enkelte vil kunne tegne ekstra forsikring for slike eventuelle merutgifter for fellesskapet.119 Gitt en slik forsikring må den enkeltes frihet til selv å ta ansvar være avgjørende, og det må være lov til selv å bestemme om en vil bruke sikkerhetsutstyr. Hvorvidt antallet trafikkdrepte da øker, vil ut fra et slikt argument ikke være etisk relevant. Dette er et generelt argument for å velge selv om en vil bruke hjelm. Selv om en ikke aksepterer dette argumentet fullt ut, kan en tenke seg at en vil akseptere at personer som ut fra en religiøs overbevisning ønsker å kunne kjøre uten hjelm, må få unntak fra et generelt påbud om bruk av hjelm. Slike argumenter har som boks 20.2 viser, vunnet gjennomslag i England og Danmark.120

Utvalget vil bemerke at påbudet om bruk av hjelm (og setebelter) er viktige virkemidler i innsatsen for å redusere antallet drepte og skadde i trafikken. Utvalget har ikke som mandat å gå inn på en generell vurdering av trafikklovgivningen. Spørsmålet for utvalget er om en bør innrømme unntak fra denne lovgivningen på ett punkt for en bestemt religiøs gruppe. Utvalget mener det bør vurderes om det kan utformes vernehjelmer som er mulig å bruke sammen med turban. Disse må da være teknisk sett tilfredsstillende og også være akseptable ut fra sikhens religiøse overbevisning.121 Bare der verken sikkerhetshensyn eller religiøs overbevisning kan ivaretas av en slik tilpasning, blir spørsmålet om hvordan de ulike hensyn bør avveies satt på spissen.

Det kan diskuteres om samfunnet har en sterk og udiskutabel interesse av å påby bruk av hjelm. Det kan neppe sies at samfunnet i stort vil påvirkes av noen unntak fra påbudet for sikher, selv om et unntak vil føre til økt risiko for at andre trafikanter blir involvert i mer alvorlige ulykker hvis flere motorsyklister kjører uten hjelm.122 Etter utvalgets vurdering bør imidlertid ikke muligheten til å kunne kjøre uten hjelm gis stor tyngde i en samfunnsmessig avveining. Hvis det hadde vært aktuelt med reguleringer av bruk av turban som hadde hindret sikher i å kunne ta seg alminnelig arbeid, ville en slik regulering være uakseptabel. Det er ikke tilfellet når det gjelder regulering av bruk av motorsykler.123 Utvalget finner ikke grunn til å anbefale et spesifikt unntak for sikher knyttet til påbud om bruk av motorsykkelhjelm.

Sikkerhetsbestemmelser på arbeidsplasser, for eksempel på anleggsplasser, som medfører at turban ikke kan brukes, kan medføre at sikher ikke kan ta seg jobb på slike arbeidsplasser. Dette kan være en betydelig begrensning i muligheten til å skaffe seg arbeid. Samtidig har samfunnet en klar interesse i å ha ensartede og strenge bestemmelser knyttet til beskyttelse av arbeidsforhold, blant annet for å unngå at selskaper ikke skal kunne legge inn billige anbud basert på et lavt sikkerhetsnivå for arbeidstakerne. Utvalget vil heller ikke tilrå mulighet for unntak for påbud om bruk av verneutstyr på arbeidsplasser.

20.3 Reservasjonsrett i arbeidsforhold

Generelt er det slik at arbeidstaker plikter å utføre de arbeidsoppgaver som er avtalt. Hvilke oppgaver som hører inn under en arbeidstakers stilling, vil ofte framgå av arbeidsavtalen, stillingsbeskrivelsen eller liknende. Arbeidstaker er ikke forpliktet til å utføre noe som er ulovlig. For enkelte yrkesgrupper, som brann- og politimenn, vil det foreligge en plikt til å utsette seg selv for fare. En arbeidstaker kan ikke generelt nekte å utføre arbeidsoppgaver som strider mot vedkommendes generelle samfunnssyn, religiøse oppfatning osv. Det finnes imidlertid i lovverket visse spesifikke unntak knyttet til enkelte yrkesgrupper. Hvor langt en slik reservasjonsrett bør gå, vil være en avveining av ulike hensyn. Historisk har spørsmål om reservasjonsrett dukket opp særlig i Forsvaret,124 i trossamfunn inkludert Den norske kirke og i helsevesenet. I 2011 og 2012 var det en stor debatt om fastlegers eventuelle reservasjonsrett ved visse tjenester. Debatten har i hovedsak dreid seg om henvisning til abort, selv om også henvisning til assistert befruktning og forskrivning av prevensjon har blitt tatt opp. Det kan også oppstå en diskusjon om legers autonomi i forhold til å følge opp myndighetenes krav om å holde seg innenfor de fastsatte budsjettene eller sentrale retningslinjer for faglig behandling.125 Diskusjonen i det følgende konsentrerer seg om henvisning til abort.126 Debattens bakgrunn beskrives i boks 20.3.

Spørsmålet om muligheten til å reservere seg dukker opp i flere sammenhenger.127 Hvordan slike krav bør håndteres, kan vurderes på ulike måter. Et utgangspunkt som i stor grad synes å være lagt til grunn ved internasjonal menneskerettslig prøving, er å legge vekt på at den enkelte arbeidstaker ikke har noen (menneske)rett til en spesiell jobb. Så lenge vedkommende kan slutte i jobben, er vedkommendes rettigheter ikke krenket.128

Norsk rett og norsk praksis har tilkjent reservasjonsrett i visse arbeidsforhold og situasjoner, jf. boks 20.3, fotnote 22 og reservasjonsretten for vigslere i trossamfunn, jf. kapittel 17. Av ulike grunner har altså muligheten til å slutte i jobben i noen tilfeller ikke blitt vektlagt som grunnlag for å avvise all reservasjonsrett. Hvilke hensyn kan eventuelt tale for at reservasjonsrett bør gis?

Den aktuelle konflikten rundt reservasjon for fastleger dreier seg i noen grad om de eksisterende fastlegenes situasjon og hvorvidt de legitimt kan ha en forventning om å fortsette sin praksis. Selv om det ikke er hjemmel, slik Helse- og omsorgsdepartementet konkluderer, jf. boks 20.3, for å ha unntak fra å ivareta henvisningsplikten, kan det være flere leger som mer eller mindre eksplisitt avtalt med kommunen har praktisert et slikt unntak. Håndteringene av de legitime forventninger som disse vil ha til å kunne fortsette sin praksis, vil utvalget ikke gå nærmere inn på. Det mest prinsipielle spørsmålet er om en skal stille krav til at alle nye fastleger ikke skal kunne ha noen reservasjonsrett knyttet til henvisning til abort, assistert befruktning eller prevensjon.

Fastlegetjenesten er førstelinjetjenesten innen helsesektoren og det viktigste møtepunktet med tjenesten. Det å nekte reservasjonsrett kan føre til at leger med bestemte former for livssyn som ikke aksepterer å henvise til abort, ikke vil kunne finne en plass innen fastlegetjenesten. Det kan dreie seg om en del kristne leger, blant annet med katolsk bakgrunn, og en del muslimske leger.129

I en artikkel i Tidsskrift for Den norske legeforening (Magelssen og Fredheim 2011) foreslås følgende vurderingskriterier for reservasjonsrett for leger:

Reservasjonsønsket bør respekteres når de følgende kriteriene er oppfylt:

1. Å yte helsehjelpen vil skade legens moralske integritet ved å

   • utgjøre en alvorlig krenkelse…

   • … av en dyp overbevisning

2. Reservasjonsønsket har et plausibelt religiøst eller moralsk rasjonale

3. Helsehjelpen ikke anses som en helt sentral del av legens arbeidsoppgaver

4. Byrdene for pasienten er på et akseptabelt lavt nivå

   • Pasientens tilstand ikke er livstruende

   • Reservasjonen ikke fører til at pasienten ikke får helsehjelpen, eller til uakseptable tidstap eller utgifter

   • Legen har forsøkt aktivt å minimere byrdene for pasienten

5. Byrdene for kolleger og arbeidsgivere er på et akseptabelt lavt nivå

I tillegg styrkes reservasjonsønsket hvis:

1. Reservasjonsønsket er fundert i sentrale medisinske normer

2. Den aktuelle helsehjelpen er ny eller spesielt moralsk omstridt.

Vi merker oss at punktene 1, 2, 6 og 7 kan sies å være karakteristika ved legens begrunnelse for reservasjonen. De er en test av personens overbevisning ut fra hvor sentral og plausibel den er, jf. punktene under kapittel 20.1.2. Punktene 3, 4 og 5 angår hvilke interesser som blir skadelidende hvis reservasjonsretten innvilges, jf. vurderinger i kapittel 20.1.1.

Disse kriteriene er av artikkelforfatterne foreslått ut fra et utgangspunkt om at de skal kunne begrunne at fastleger må ha rett til å reservere seg. Men en slik konklusjon vil avhenge av de konkrete vurderingene som gjøres på hvert enkelt punkt. I lovforarbeidene, jf. boks 20.3, er det gjort en konkret vurdering av hvilke personer som i forhold til hvilke arbeidsoppgaver skal ha rett til å reservere seg knyttet til abort. Det kan sies at det er oppfattet som plausibelt at en kan begrunne å nekte å utføre selve abortinngrepet. Det er også gjort en vurdering av at en ved ansettelser på sykehus kan ta hensyn til reservasjonskrav og unnlate å ansette visse leger, slik at den enkelte abortsøkende kvinne kan få oppfylt sine rettigheter etter loven. Spørsmålet blir om det er grunn til å utvide kretsen av personer som kan reservere seg, til en annen gruppe helsepersonell knyttet til en annen type arbeidsoppgave, nemlig henvisninger til abort.

Mens noen vil mene at reservasjonslegene gir en plausibel moralsk begrunnelse for sin reservasjon ut fra et ønske om ikke å ville medvirke til noe som oppfattes som å ta liv, vil andre mene at medvirkningen ikke er så klar at ønsket bør imøtekommes. En kan akseptere en reservasjon for selve handlingen å utføre abort,130 men en kan mene at det ikke er plausibelt å gjøre et skille mellom praktisk å vise videre til kolleger som formelt henviser til abort, og det å formelt foreta selve henvisningen selv.131132

Utvalget vil peke på at en ikke kan overprøve den enkeltes samvittighet, og må anerkjenne denne. Men når det gjelder å trekke konsekvenser av samvittighetsoverbevisninger når en skal utforme generelle regler som avgrenser hvilke stillinger som kan ha reservasjonsrett, bør en etter utvalgets vurdering også kunne vurdere hvor plausibel medvirkningspåstanden er.133

Et avgjørende punkt for utvalget vil være vurderingen av punkt 3 og særlig punkt 4, dvs. hvordan pasientens interesser blir påvirket. En kan på den ene side mene at henvisning til abort er en lite sentral del av en fastleges arbeidsdag. Med vel 15 000 årlige aborter i Norge og med 4000 fastleger i Norge innebærer dette at hver fastlege i snitt henviser til abort knapt 4 ganger i året. Ut fra dette kan en hevde at det er urimelig å utelukke en person fra et arbeid som vedkommende nesten fullt ut vil fylle på en god måte.134 På den annen side kan en mene at en fastleges listepasienter som kan ha hatt en langvarig relasjon til sin fastlege, bør kunne forvente at en også i en situasjon der abort vurderes, vil kunne få hjelp fra sin fastlege. Det er ikke mengden tid som medgår til henvisning til abort, som eventuelt diskvalifiserer en reservasjonslege fra å være fastlege, men viktigheten av at alle «tjenester» er tilgjengelig hos den legen som en har valgt som fastlege.

Den norske legeforening har støttet Helse- og omsorgsdepartementets syn i denne saken. I et vedtak fra sentralstyret i foreningen 21. mars 2012 ble det uttrykt at «fastlegene må ivareta sin portnerfunksjon ved henvisning av listepasienter med mindre det allerede foreligger en avtalefestet ordning lokalt …» (Legeforeningen 2012).135 Rådet for legeetikk, som er et utvalg innen legeforeningen, har imidlertid støttet legers reservasjonsrett.136

Utvalget vil understreke verdien av at det gis rom for ulike syn på samvittighetsspørsmål, og at den enkelte ikke må tvinges til å handle mot sin samvittighet eller det religionen pålegger. Krav om reservasjon vil i utgangspunktet gjelde plikter som de fleste i samfunnet, i og med at de er vedtatt gjennom demokratiske organer, ønsker skal kunne utføres. Reservasjon vil som oftest dermed gjelde mindretallssynspunkter og kan også gjelde reservasjoner som flertallet kan ha liten sympati med. Det er desto større grunn for samfunnet til å beskytte slike standpunkter. Det bør i visse situasjoner lovfestes en reservasjonsrett, slik det er gjort i dagens abortlov.

Men utvalget vil understreke at retten til å kunne etterleve livssynsbaserte plikter ikke innbefatter en rett til å etterleve alle slike plikter i alle typer jobber. En har ikke rett til spesifikke jobber. Noen må være villig til å betale den enkelte for den jobben som vedkommende ønsker å utføre, selv med de reservasjoner som vedkommende har. I et rent marked vil dette avhenge av om det er kunder som etterspør. For offentlig finansierte stillinger vil det avhenge av en avveining av de interesser som det offentlige har i at jobben utføres som tiltenkt, vurdert i forhold til om en også vil tilkjenne enkelte arbeidstakere en spesifikk reservasjonsrett knyttet til deler av arbeidsoppgavene. Det vil da være en avveining mellom de interesser som blir skadelidende hvis reservasjonsrett gis, målt ut fra en vurdering av viktigheten av å tilkjenne den enkelte arbeidstaker rett til reservasjoner.

En slik avveining vil etter utvalgets syn klart medføre at eventuelle krav om at personer som arbeider i skolen eller i helsevesenet, skal kunne reservere seg mot å ha kontakt med personer av det motsatte kjønn eller kreve å utføre arbeidsoppgaver med en klesdrakt som hindrer at jobben utføres tilfredsstillende, må avvises. Dette kan være så viktig for ansettelsesforholdet at det ikke er noe poeng å ha vedkommende ansatt om ikke generelle arbeidsoppgaver kan utføres på en tilfredsstillende måte.137

Innen helsevesenet kan det oppstå tilfeller der helsepersonell ønsker, gjerne ut fra gode intensjoner, å strekke seg langt for å hjelpe sine pasienter. I helsepersonelloven § 4 er det fastslått et krav til faglig forsvarlighet og blant annet bestemt at departementet i forskrift kan bestemme at visse typer helsehjelp bare kan utføres av personell med særskilte kvalifikasjoner. Videre heter det i § 6: «Helsepersonell skal sørge for at helsehjelpen ikke påfører pasienter, helseinstitusjon, trygden eller andre unødvendig tidstap eller utgift.» I et offentlig finansiert helsevesen vil det ikke være mulig å akseptere en generell rett til å reservere seg mot å følge regler om hvordan for eksempel legemidler skal forskrives på en faglig forsvarlig og kostnadseffektiv måte, selv om en i praksis også bør vektlegge legenes autonome skjønn.

Når det gjelder den mest aktuelle saken, legers reservasjonsrett knyttet til henvisning til abort, assistert befruktning og prevensjon, vil det etter utvalgets mening uansett ikke kunne være aktuelt å gi en generell rett til reservasjon basert på legens overbevisning. Hensikten med å ha en offentlig legetjeneste utelukker at samfunnet kan se seg tjent med at fastleger gis en generell rett til å nekte visse tjenester og avvise visse pasienter. Videre vil det ikke kunne gis rett til en fastlegeavtale med reservasjonsrett der pasienter ikke vil eller vanskelig vil ha andre valgmuligheter. Det vil innebære at det ikke kan være aktuelt i mindre kommuner. Spørsmålet er om heller ikke dette er tilstrekkelig for å ivareta samfunnets interesse i en fastlegetjeneste der alle pasienter møtes på en forutsigbar måte av alle fastleger.

Utvalget vil generelt bemerke at diskusjonen om reservasjonsrett i meget stor grad har dreid seg om forhold som er knyttet til legers og annet helsepersonells arbeidsoppgaver. Det kan være behov for en bredere vurdering av hvorvidt en bør styrke arbeidstakeres rettigheter i arbeidsforhold mot å bli pålagt handlinger som strider mot deres overbevisning. Men utvalget vil understreke at ingen kan, ut fra et krav om religionsfrihet, ha rett til spesifikke jobber.

Utvalgets medlemmer Bernt, Fjellheim, Kaur, Leirvik, Melby, Reikvam, Sandvig, Skjælaaen, Strand, Stålsett og Sultan vil etter en samlet vurdering ikke tilrå at reservasjonsretten utvides i forhold til de avgrensninger som ble vedtatt da abortloven ble endret i 1975. De avveininger som ble gjort på dette punktet da, er holdbare også i dag. Det bør ikke aksepteres at legens oppfatninger av ulike spørsmål som abort, assistert befruktning og prevensjon skal kunne hindre tilgang til en likeverdig og forutsigbar førstelinje i alle landets kommuner innen den offentlige helsetjenesten.

Utvalgets medlemmer Breistein, Haugland, Hompland og Tumidajewicz finner etter en samlet vurdering å vektlegge verdien av at også helsetjenestens førstelinje er åpen for personer med ulike syn på spørsmål som er viktige ut fra deres dypeste overbevisning når det gjelder spørsmål knyttet opp mot liv og død. Disse medlemmene viser til at dagens langvarige praksis når det gjelder reservasjonsretten ved henvisninger til abort ikke har medført vesentlige problemer. Det bør derfor være mulig for fastleger å reservere seg mot å henvise til abort.

20.4 Betingelser knyttet til mottak av trygdeytelser

Det kan ut fra visse kriterier i visse situasjoner være ønskelig å gi rom for at den enkelte kan reservere seg mot arbeidsplikter som strider mot den enkeltes samvittighet. Men utgangspunktet vil være at den enkelte ikke har rett til å bli i en spesifikk jobb, og i noen tilfeller må søke å finne en jobb der samvittighetsspørsmål ikke kommer opp som et problem. Vi har i Norge ordninger som gir rett til ytelser når en søker etter jobb og har opparbeidet seg rett til dagpenger. Det er imidlertid da et krav om at en er en reell arbeidssøker. Hvis en nekter å ta imot en tilbudt jobb, kan en fratas retten til dagpengeytelsen. Et spørsmål er om en kan nekte å motta en jobb ut fra ens samvittighetsvurderinger og like fullt kunne fortsette å motta dagpenger. I boks 20.4 beskrives en sak som kom opp høsten 2011 om en adventist som ikke var tilgjengelig for å arbeide på lørdager.138

Den konkrete saken omtalt i boks 20.4 reiser spørsmålet om hvorvidt NAVs skjemaer er utformet på en hensiktsmessig måte, og hvorvidt den informasjon som gis i slike saker, er god nok. Utvalget vil konsentrere seg om det mer overordnede spørsmålet om eller i hvilken grad ens livssyn eller ens samvittighetsoverbevisning skal kunne begrunne at en skal ha rett til trygdeytelser generelt og dagpenger mer spesielt. I den norske velferdsstaten er rett til trygdeytelser i meget stor grad knyttet til sykdom. En viktig begrunnelse for retten til ytelsen er at sykdom gjør en ute av stand til å arbeide. Dagpengeordningen er også koblet opp til ufrivillighet, at en ikke kan få seg jobb. Men en aksepterer i større grad at også andre tungtveiende sosiale hensyn kan begrunne at en ikke trenger å ta en jobb. I boks 20.5 beskrives inngangsvilkår for trygdeytelser.

Utvalget merker seg at det i folketrygdens stønadsordninger formelt sett er strenge krav til hva som skal kunne gi grunnlag for ytelser. Vanlige forhold som kan hindre folk i å utføre et vanlig arbeid, som sorg og som omsorg for pårørende, gir generelt ikke rett til ytelser fra arbeidsgiver/folketrygden. I svaret fra arbeidsministeren, jf. boks 20.4, gis det på samme måte en beskrivelse av dagpengeordningen i folketrygden som en streng ordning som i liten grad åpner opp for ikke å ta imot et arbeidstilbud på grunn av livssyn eller samvittighetsoverbevisning. Ytelser fra fellesskapet skal ha strenge inngangskriterier.

Men både når det gjelder sykmeldingspraksis og når det gjelder dagpengeordningen, jf. Aetats vurderinger i forbindelse med trygderettskjennelsen fra 2005 som er beskrevet i boks 20.4, kan praksis være noe mindre streng. I konkrete tilfeller kan en, når en person med bestemte religiøse overbevisninger blir tilbudt en jobb, også kunne ta hensyn til slike overbevisninger.

Spørsmålet blir om en i større grad bør ta hensyn til religiøse overbevisninger når det gjelder muligheten til ikke å ta imot arbeid som en blir tilbudt, og likevel beholde trygdeytelsen.

Folketrygdens regelverk vektlegger at en kompenseres eller gis ytelser på bakgrunn av «ufrivillige forhold». Funksjonshemning eller sykdom er et slikt forhold som gir rett til ytelser. En religiøs overbevisning kan ikke vurderes som et slikt ufrivillig forhold og ut fra dette gi grunnlag for at fellesskapet bør bidra til å finansiere livsopphold.139 Samtidig er den religiøse overbevisningen ikke bare et «innfall» som en lett kan legge fra seg. Det kan koste mye for ens integritet og identitet om en må ofre denne overbevisningen for å kunne tjene til livets opphold. Et slikt hensyn kunne tale for at en var mer imøtekommende i forhold til å akseptere forlenget periode for mottak av trygd på grunn av livssyn eller samvittighet.

Det er imidlertid flere forhold som kan tilsi en tilbakeholdenhet når det gjelder å gi unntak for de generelle reglene for rett til trygdeytelser ut fra religion eller samvittighet.

• Manglende avgrensbarhet og utfordrende likebehandling: Arbeidsministeren argumenterer med, jf. boks 20.4, at et unntak i folketrygdloven som åpnet for å ta hensyn til livssyn eller religiøs overbevisning, «ville åpnet for et utall av muligheter for å kunne reservere seg for yrker og arbeidstider, og en slik regel ville være tilnærmet umulig å praktisere.» (Stortinget 2011). Det er generelt en utfordring for vårt trygdesystem å sikre likebehandling av like tilfeller.140 En mulighet for likebehandling er å akseptere alle begrunnelser der den enkelte viser til tro eller samvittighet. Da får en ingen avgrensning, og trygdeytelsene blir i prinsippet selvvalgte. Da vil en også akseptere krav fra personer som bare gir seg ut for å ha religiøse skrupler mot lørdagsarbeid. En annen mulighet vil da være å «teste overbevisningen», jf. punktene i kapittel 20.1. En må da blant annet vurdere hvor sentral plikten til å avstå fra en type jobb er i personens livssyn, og om denne oppfatningen deles av alle eller de fleste innen den religionen eller det livssynet personen tilhører. Det vil da være meget vanskelig å oppnå likebehandling mellom ulike søkere av trygdeytelser. Det kan videre vurderes som uheldig om det lokale NAV-kontoret i det hele tatt opprustes med «religionsvitenskapelig kompetanse» for å avklare nektingsgrunner.141

• Hensynet til personer uten overbevisninger om å avstå fra visse typer lovlig adferd: Selv om en kunne fastslå at de overbevisninger som ligger til grunn, er ekte og sentrale plikter, kan en stille spørsmål om en bør ta hensyn til dem. Hvis alle personer har sine spesielle verdier som tilsier at det er visse dager en ikke vil arbeide, eller visse jobber en ikke kan ta ut fra sin overbevisning, kan en si at en bør være imøtekommende i forhold til slike hensyn. Alle vil nyte godt av at slike hensyn tas. Men det er ikke slik. De fleste personer vil ikke ha samvittighetsoverbevisninger som kan sies å hindre dem i å arbeide på visse dager eller å ta visse jobber.142 Er det en rettferdig behandling av alle borgere i et samfunn at personer med denne type overbevisninger skal få fordeler for eksempel i form av trygdeytelser framfor personer uten slike overbevisninger?143 Tilsvarende hensyn vil en kunne vise til ved vurderinger av å gi fri til spesifikke helligdager (jf. kapittel 16) og reservasjonsrett i arbeidsforhold.

Utvalget vil understreke at det ofte kan være mulig å tilpasse arbeidet på den enkelte arbeidsplass slik at det vil være mulig å ta imot et jobbtilbud uten at det strider mot den enkeltes samvittighet. Det er viktig å utfordre arbeidsgivere til å kunne se potensialet i det religiøse mangfoldet og ikke bare de utfordringer som kan oppstå. Samtidig er det viktig å holde fast på at samvittighetsvurderinger ikke skal kunne hindre at arbeid blir utført på en tilfredsstillende måte.

Utvalget vil vise til at det også i dag kan foretas vurderinger i det enkelte tilfelle av hva som er høvelig arbeid i forbindelse med plikt til å ta imot arbeid ved ledighet. Det kan i denne sammenheng også vurderes å ta hensyn til religion og samvittighet. Utvalget finner det rimelig og viktig at NAV og bruker i dialog om arbeidsmuligheter også vurderer om det kan være samvittighetsspørsmål som kan være til hinder for å kunne ta arbeid. I denne sammenheng kan økt kompetanse i slike spørsmål være viktig, også i førstelinjetjenesten hos NAV. I den konkrete dialogen med den aktuelle arbeidsgiver kan det i mange tilfeller være mulig å tilpasse arbeidet, for eksempel i forhold til arbeidstid, slik at et positivt arbeidsforhold kan bli etablert. Men utvalget vil ikke tilrå at en skal ha rett til at ens religiøse eller samvittighetsmessige overbevisninger skal få gjennomslag, slik at de gir en rett til å kunne nekte å motta tilbudt arbeid og fortsatt kunne utløse trygdeytelser. En slik rett vil være vanskelig å avgrense og kan virke urimelig for det fellesskapet som vi bygger vår velferdsstat for.

Det kan i noen tilfeller være rimelig å vektlegge samvittighetshensyn når en avgrenser hva som er «høvelig» for arbeidssøkeren. Utvalget vil peke på at det kan synes å være mer rimelig å vektlegge samvittighetsbegrunnelser som kan appellere til en felles verdi, jf. spørsmål nr. 6 i kapittel 20.1 ovenfor. Det vil oftere være forhold ved selve jobben som er av slik allmenn karakter, for eksempel knyttet til det å ta liv av dyr eller det å delta i våpenproduksjon. Det kan være vanskeligere å begrunne å gi unntak for overbevisninger som er begrunnet direkte i religiøse læresetninger uten å kunne gis en allmenn begrunnelse, f.eks. knyttet til hvilke dager en tillates å arbeide på.144

20.5 Ansettelser i tros- og livssynssamfunn

Både retten til diskrimineringsvern og retten til tros- og livssynsfrihet er grunnleggende menneskerettigheter som har en sentral plass i norsk lovgivning. I tillegg til forankringen i norsk lov er disse rettighetene også forankret i internasjonale menneskerettighetserklæringer.145

Retten til diskrimineringsvern skal verne enkeltindividet mot diskriminering blant annet på grunnlag av kjønn, nasjonal opprinnelse, hudfarge, avstamning, religion eller livssyn, alder, seksuell orientering eller funksjonsevne. Vernet gjelder både direkte og indirekte diskriminering.146

Retten til tros- og livssynsfrihet skal sikre enkeltindividet alene og i fellesskap med trosfeller retten til å utøve sin tro eller sitt livssyn i tråd med egen overbevisning og/eller eget tros- eller livssynssamfunns lære. Tros- og livssynsfrihet regnes som å ha både en individuell og en kollektiv side. Slik sett vernes både individets og tros-/livssynssamfunnets frihet til å definere og utøve egen tro eller eget livssyn.

Dette avsnittet vil sette fokus på diskrimineringsvern i forbindelse med ansettelser i tros- og livssynssamfunn.147 Dette spørsmålet setter forholdet mellom disse to rettighetene på spissen. Det er den enkelte arbeidstakers/arbeidssøkers diskrimineringsvern sett opp mot den kollektive tros- og livssynsfriheten knyttet til tros- og livssynssamfunnet som arbeidsgiver som er i fokus. Hvor langt strekker tros-/livssynssamfunnets frihet seg til å definere krav til den ansatte/arbeidssøkende og dermed samtidig grensene for hva samfunnet vil godta med hensyn til personlige forhold hos en ansatt? Og motsatt – hvor langt inn i tros-/livssynssamfunnets frihet til å definere sitt eget grunnlag og sette sine egne rammer strekker enkeltindividets diskrimineringsvern seg ved ansettelser?

Spørsmålet har spesielt vært knyttet til hvilke krav som kan stilles fra tros- og livssynssamfunn overfor arbeidstakere med hensyn til religiøs/livssynsmessig overbevisning, til kjønn og til samlivsform. Ved å gi tros- og livssynssamfunn rett til å stille krav på disse punktene for å ivareta hensynet til egen tros- og livssynsfrihet begrenses det allmenne diskrimineringsvernet. Motsatt – ved å nekte tros- og livssynssamfunnene retten til en slik mulighet til å stille slike krav begrenses tros- og livssynsfriheten.

Dette er en avveining mellom to ulike rettigheter, der begge rettighetene er regnet som av sentral betydning både i norsk lovverk og internasjonalt. Utvalget vil understreke at i en slik avveiningssituasjon må forholdsmessighet (proporsjonalitet) stå sentralt. Disse rettighetenes sentrale betydning betyr at ikke noen av dem kan gjelde ubetinget og uten tilpasninger i forhold til andre rettigheter og hensyn. Utvalget mener med dette at det er viktig å finne løsninger som i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til både tros- og livssynsfriheten og diskrimineringsvernet. Utvalget viser til presiseringen av prinsippet om rimelig tilpasning ved innledningen til dette kapitlet. I denne sammenheng er det ikke først og fremst enkeltindividers tros- og livssynsfrihet som møter og må avveies mot andre krav; det er primært den tros- og livssynsfriheten som realiseres via tros- eller livssynssamfunnene, det her er snakk om. Utvalget vil peke på at prinsippet om rimelig tilpasning og prinsippet om tros- og livssynssamfunnenes forpliktelser overfor samfunnet for øvrig tilsier at det må stilles vilkår dersom diskrimineringsvernet skal begrenses i tros- og livssynssamfunn. Denne forutsetningen om at det må kunne stilles vilkår, gjelder i større grad når det er et organisert tros- eller livssynssamfunn det dreier seg om, enn når det er snakk om enkeltindividers tros- og livssynsfrihet.

Tros- og livssynssamfunnenes autonomi skal beskyttes. Samtidig vil utvalget, som presisert i kapittel 9, understreke at innenfor en helhetlig tros- og livssynspolitikk må en også vektlegge hensynet til enkeltgrupper som kan bli utsatt for negative konsekvenser dersom tros- og livssynssamfunnenes praksis skulle fått stå uten avveininger mot andre hensyn. Dette er også i tråd med utvalgets presisering av at støtten til tros- og livssynssamfunn må vurderes opp mot sentrale fellesverdier. Dersom det allmenne diskrimineringsvernet skal begrenses ut fra hensynet til tros- og livssynssamfunns autonomi, må det kunne stilles krav til begrunnelser overfor samfunnet for øvrig.148 I dagens gjeldende lovverk er det i særlig grad tre bestemmelser som skal ivareta denne balansen mellom retten til diskrimineringsvern og retten til tros- og livssynsfrihet ved ansettelser i tros- og livssynssamfunn.149Diskrimineringsloven er relevant i forhold til religiøs og livssynsmessig overbevisning hos arbeidstakeren. Likestillingsloven er relevant i forhold til kjønn. Arbeidsmiljøloven er relevant i forhold til seksuell orientering.

Vibeke Blaker Strands doktoravhandling om diskrimineringsvernets rekkevidde i møtet med religionsutøvelse peker på at balansen mellom diskrimineringsvernet og tros- og livssynssamfunnenes autonomi er forskjellig for de forskjellige diskrimineringsgrunnlagene (Strand 2011). Med hensyn til kjønn og seksuell orientering vil adgangen til unntak fra diskrimineringslovgivningen være snevrere enn med hensyn til religiøs eller livssynsmessig overbevisning. Den norske kirke har ifølge kirkeloven § 29 en egen vid adgang til å forskjellsbehandle jobbsøkere ut fra religion eller livssynstilhørighet ved å kreve medlemskap i Den norske kirke for alle kirkelig tilsatte.150 Strand mener at denne bestemmelsen er i strid med Norges konvensjonsforpliktelser, og i en konkret sak vil ordlyden i § 29 måtte settes til side (Strand 2011: 181f).

Diskrimineringslovens generelle formål slås fast i § 1, og dette formålet inkluderer det å hindre diskriminering på grunn av religion og livssyn:

Lovens formål er å fremme likestilling, sikre like muligheter og rettigheter og å hindre diskriminering på grunn av etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion og livssyn.

Lovens § 3 redegjør for virkeområdet. Der presiseres det et unntak for tros- og livssynssamfunn, avgrenset til diskriminering på grunn av religion og livssyn, dersom gjeldende handling eller aktivitet er av betydning for samfunnets religiøse eller livssynsmessige formål. Her er et eksempel på en lovfestet avveining av to prinsipielle hensyn. Dette unntaket gjelder imidlertid ikke på arbeidslivets område. Dette presiseres i lovens § 3 første ledd tredje punktum. Ved ansettelsessaker gjelder dermed diskrimineringsloven også for tros- og livssynssamfunn. Det vil si at diskriminering på grunn av religion og livssyn ved ansettelser i utgangspunktet er forbudt også i tros- og livssynssamfunn

Diskrimineringsloven § 4 presiserer diskrimineringsforbudet. Første ledd peker ut diskrimineringsgrunner som dekkes av loven: «Direkte og indirekte diskriminering på grunn av etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion eller livssyn er forbudt.»

§ 4 fjerde ledd gir en generell unntaksbestemmelse, som nettopp viser det samme grunnleggende avveiningsspørsmålet som utvalget har presentert ovenfor:

Forskjellsbehandling som er nødvendig for å oppnå et saklig formål, og som ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles, anses ikke som diskriminering etter loven her.

Her vektlegges vurderingskriteriene for et eventuelt unntak fra diskrimineringslovens forbud. Ved et unntak kreves det at forskjellsbehandlingen er nødvendig ut fra et saklig formål. Videre stilles et proporsjonalitetskrav; det kreves at forskjellsbehandlingen ikke innebærer en uforholdsmessig inngripen overfor individet/individene det gjelder. Der disse kravene er oppfylt, vil forskjellsbehandling altså likevel ikke bli regnet som diskriminering og altså ikke som lovbrudd.

Siden diskrimineringsloven på arbeidslivets område også gjelder for tros- og livssynssamfunnene, er det dette generelle unntaket som er mulig grunnlag i ansettelsessaker når det gjelder eventuelle begrensninger av diskrimineringsvernet med hensyn til religion og livssyn. Departementet presiserer i Ot.prp. nr. 33 (2004–2005) om diskrimineringsloven at «Ivaretakelse av religionsfriheten vil gjennomgående være et saklig formål, og det kan være nødvendig å forskjellsbehandle nettopp for å oppnå dette formålet.» (Ot.prp. nr. 33 (2004–2005): 102).

Dette er også lagt til grunn i forarbeidene til loven:

Loven vil gjelde fullt ut i arbeidslivet; i arbeidsforhold er ingen handlinger eller aktiviteter i regi av tros- og livssynssamfunn og virksomheter med et religiøst eller livssynsmessig formål unntatt fra lovens virkeområde, … Det innebærer at eventuelle unntak fra diskrimineringsforbudet må vurderes etter den generelle unntaksbestemmelsen. For arbeidsforhold vil vurderingen av unntaksadgangen knytte seg til stillingens karakter og/eller formålet med virksomheten, samt hva som er nødvendig for å oppnå dette formålet. Anvendt på tros- og livssynssamfunn og virksomheter med et religiøst eller livssynsmessig formål betyr dette at bare ansettelser, oppsigelser osv. av personell i tilknytning til samfunnets eller virksomhetens religiøse eller livssynsmessige aktiviteter vil kunne unntas fra diskrimineringsforbudet (Ot.prp. nr. 33 (2004–2005): 102).

Forarbeidene er tydelige på at unntaksadgangen bare gjelder tilsettinger i religiøse funksjoner. Det skal ikke være adgang til å legge vekt på religiøs eller livssynsmessig tilhørighet ved ansettelse av for eksempel en renholder, med mindre denne funksjonen kan sies å faktisk ha betydning for gjennomføring av trossamfunnets religiøse formål. I en slik vurdering vil det måtte være lovens krav om saklig formål og forholdsmessighet som må ligge til grunn. Samtidig må det tas høyde for at samfunnenes tros- og livssynsfrihet tilsier et visst rom for å selv definere hvilke funksjoner som har religiøs betydning innen eget samfunn eller egen virksomhet.

Dette er videre i tråd med presiseringen i FNs høykommissærs utdyping av SP artikkel 18 om at tros- og livssynsfriheten inkluderer tros- og livssynssamfunnenes rett til å selv velge sine religiøse ledere.151

Diskriminering ut fra kjønn er behandlet i likestillingsloven. Denne loven har som hovedformål å hindre direkte eller indirekte forskjellsbehandling av kvinner og menn. Loven har et eget unntak for tros- og livssynssamfunn i § 3 femte ledd. Her presiseres de samme kravene til nødvendighet, saklig formål og proporsjonalitet:152

Forskjellsbehandling i trossamfunn på grunn av kjønn som er nødvendig for å oppnå et saklig formål, og som ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller dem som forskjellsbehandles, er tillatt. Ved ansettelser i trossamfunn må kravet til et bestemt kjønn i tillegg ha avgjørende betydning for utøvelsen av arbeid eller yrke.

Utvalget viser til gjennomgangen i kapittel 8 om Norges menneskerettighetsforpliktelser og de forpliktelsene Norge har inngått med hensyn til å sikre kvinner og menn like rettigheter. Utvalget vil også vise til det spesifikke unntaket fra disse forpliktelsene, som er beskrevet i EUs direktiv 2006/54/EF artikkel 14 nr. 2. Her gis det mulighet for forskjellsbehandling når kjønn er et vesentlig og avgjørende yrkesmessig krav, for eksempel ved tilsetting av religiøs leder. Dette vil falle inn under kravet til saklig formål. Likestillingsloven stiller i tillegg kravet om forholdsmessighet. Disse kravene innebærer at tros- og livssynssamfunnenes autonomi på området begrenses noe, ved at det stilles konkrete vilkår for at en forskjellsbehandling ikke skal være et brudd på loven. Samtidig gis trossamfunnene en fortsatt mulighet til å definere kjønn som avgjørende ved ansettelser, dersom kravene til saklighet og nødvendighet er oppfylt. Se boks om konkrete vurderinger fra Likestillings- og diskrimineringsombudet.

Avveiningene knyttet til diskriminering på grunnlag av seksuell orientering finner vi i arbeidsmiljøloven kapittel 13. § 13-1 gir det allmenne forbudet mot diskriminering på grunnlag av seksuell orientering. § 13-3 gir en generell unntaksbestemmelse. Også her er premissene at begrensningen av diskrimineringsvernet skjer ut fra et saklig formål, og at det ikke er uforholdsmessig inngripende. Tros- og livssynssamfunn er ikke spesifikt nevnt med noen særegen adgang til å forskjellsbehandle på tvers av den allmenne bestemmelsen i arbeidsmiljøloven § 13-3:

Forskjellsbehandling som har et saklig formål, ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles og som er nødvendig for utøvelse av arbeid eller yrke, anses ikke som diskriminering etter loven her.

Arbeidsmiljøloven har et generelt forbud mot å spørre arbeidssøkere om opplysninger om blant annet seksuell orientering. Men i de tilfeller der arbeidsgiver (for eksempel et trossamfunn) etter lovens vurderingskriterier kan forskjellsbehandle etter seksuell orientering, har samfunnet også lov til å spørre aktuelle søkere om samlivsform.153 Dette er fastsatt i arbeidsmiljøloven § 13-4.

Det er tros- og livssynssamfunnene som har bevisbyrden for at eventuell forskjellsbehandling er lovlig, og som dermed må godtgjøre at det faktisk har saklig formål og er nødvendig ut fra religiøse eller livssynsmessige krav å forskjellsbehandle menn og kvinner – eller forskjellsbehandle ut fra seksuell orientering. Myndighetene kan imidlertid ikke gå særlig langt i å overprøve lærespørsmål i tros- og livssynssamfunn. Her støter en mot den tros- og livssynsfriheten samfunnene skal ha.

Ved endringen av arbeidsmiljøloven i 2010 ble den tidligere egne formuleringen som ga trossamfunn en særskilt adgang til å forskjellsbehandle homofile, opphevet. Unntaksregelen er nå generell og gjelder alle diskrimineringsgrunnlagene under ett, jf. ovenfor. Dette var omdiskutert. En del mente at denne opphevingen grep for sterkt inn i samfunnenes autonomi og dermed deres trosfrihet. Norges Kristne Råd pekte i sin høringsuttalelse til NOU 2008: 1 på at Graver-utvalget la en for snever definisjon av religionsutøvelse til grunn for lovforslaget, og at forslaget ga myndighetene for stor anledning til å definere hva som er religionsutøvelse, og hva som ikke er det. Norges Kristne Råd mente at det måtte være tros- og livssynssamfunnenes selvforståelse som måtte legges til grunn ved vurdering av nødvendighet og saklighet, ikke vurderinger utenfra.154 STL sto også for en slik kritikk av NOUens forslag og mente at dersom unntaket bare skulle gjelde rent religiøse funksjoner, ville dette bli for snevert i forhold til forståelse og praksis i mange tros- og livssynssamfunn. I framleggelsen av lovsaken for Stortinget i Ot.prp. nr. 79 (2008–2009) ble det tatt høyde for disse innvendingene, og det ble i proposisjonen lagt større vekt på skjønnsvurderinger ut fra tros- og livssynssamfunnenes selvforståelse. Departementet understreker at rettsreglene ikke skal brukes til å overprøve teologiske vurderinger knyttet til innholdet i den enkelte religion. Rettsreglene kan imidlertid innebære begrensninger i hvordan en religion utøves. Departementet påpeker at religiøse ledere og lærere ligger i bestemmelsenes kjerneområde, men at også andre stillinger som har en religiøs funksjon, kan være omfattet dersom lovens vilkår er oppfylt. Det eksemplifiseres med at en vaktmester på en internatskole for eksempel vil kunne være omfattet dersom vedkommende også har en funksjon som sjelesørger for beboerne.

Utvalget ser at det kan oppleves som at sentrale sider ved tros- og livssynsfriheten blir utfordret ved en innskrenkning og presisering av unntaksbestemmelsene for diskrimineringsvernet. Utvalget vil dermed til dette igjen presisere at tros- og livssynsfriheten skal gis særlig vern, men at dette vernet må ha en grense i forhold til andre sentrale rettigheter, slik som diskrimineringsvernet. Religions- og livssynsfrihet kan ikke gi fri mulighet til det som samfunnet for øvrig regner som diskriminering.

Utvalget presiserer at både diskrimineringsvern ved ansettelser og tros- og livssynsfrihet knyttet til tros- og livssynssamfunnenes rett til selv å definere sentrale deler av sin virksomhet er vesentlige og grunnleggende rettigheter som staten har et sentralt ansvar for å beskytte. I skjæringspunktet mellom disse rettighetene vil imidlertid ingen av prinsippene kunne gjelde utbetinget. Det er dermed sentralt å foreta balanserte avveininger, der det tas hensyn til begge sett rettigheter, der vurderinger underlegges et saklighetskrav, og der det tas hensyn til forholdsmessighet.

Utvalget slutter seg til den avveiningen av menneskerettighetene som ligger bak de presiserte formuleringene som nå ligger i lovverket, slik det her er gjennomgått. Her legges det stor vekt på å sikre kvinners og homofiles rett til å delta på like vilkår i arbeidslivet. På samme måte er det et sentralt premiss at en arbeidstaker eller arbeidssøker ikke skal bli diskriminert ut fra sin religiøse eller livssynsmessige overbevisning.

Samtidig sikrer unntaksbestemmelsene i lovverket trossamfunnene en avgjørende rett til selv å bestemme over egen lære og religiøs praksis. Dette er en rettighet som det skal tungtveiende hensyn til for å begrense. Utvalget mener at kravet om tungtveiende hensyn er oppfylt i saker som disse, som gjelder diskrimineringsvern for grupper som historisk sett har vært spesielt rammet av diskriminerende holdninger og tiltak. Som presisert står her to sett grunnleggende rettigheter overfor hverandre, da må det foretas en gjensidig avveining.

Utvalget mener dermed at en nødvendig balansegang og dermed gjensidig avkorting av disse settene rettigheter er ivaretatt i lovverket.

Videre vil utvalget støtte det synspunktet at en forskjellsbehandling i tros- og livssynssamfunn som er begrunnet i kulturelle tradisjoner, ikke skal omfattes av unntaksreglene. Forskjellsbehandling som skal kunne dekkes av unntaksreglene, må bygge på troslæren/livssynslæren i det gjeldende samfunnet. Ved uklarheter om bakgrunnen for forskjellsbehandling vil det være en saklighetsvurdering som legges til grunn (Ot.prp. nr. 79 (2008–2009)).

Utvalget vil slå fast at det ut fra de foregående drøftingene og avveiningsprinsippene ikke kan være slik at en ren henvisning til tros- eller livssynssamfunns virksomhet og formål skal kunne medføre en rett til å innskrenke diskrimineringsvernet ved ansettelser i framtidig praktisering av gjeldende lovverk. For en framtidig praksis og fortolkning av lovverket vil utvalget slå fast at det hele veien må være en vurdering av saklighet og en vurdering av forholdsmessighet mellom betydningen av inngrep i diskrimineringsvernet for tros- og livssynssamfunnets virksomhet – og betydningen av inngrepet for den eller de personene inngrepet gjelder for.

20.6 Oppholdstillatelser for religiøse ledere og lærere

Mange trossamfunn i Norge mangler egne kompetente religiøse ledere og lærere i Norge. En av årsakene er at det ikke finnes relevant utdanning tilgjengelig i Norge. Mange trossamfunn med internasjonal medlemsmasse opplever det også som vesentlig å ha religiøse ledere og lærere som har samme kulturelle bakgrunn som medlemmene.

Trossamfunns rett til selv å velge sine religiøse ledere og lærere er en del av tros- og livssynsfriheten og dermed en del av menneskerettighetene. Dette er uttrykt av FNs høykommissær for menneskerettigheter i General Comment No 22 til SP artikkel 18:

In addition, the practice and teaching of religion or belief includes acts integral to the conduct by religious groups of their basic affairs, such as the freedom to choose their religious leaders, priests and teachers,

Dette slås også fast i artikkel 6 i FNs erklæring om fjerning av alle former for intoleranse og diskriminering basert på religion eller tro:

the right to freedom of thought, conscience, religion or belief shall include … to train, appoint, elect or designate by succession appropriate leaders called for by the requirements and standards of any religion or belief;

For en del trossamfunn vil det ut fra dette være behov for å få egne religiøse ledere og lærere fra utlandet til Norge. Dette behovet er knyttet til trossamfunnenes funksjon, der ledere og lærere er nødvendige for å drive trossamfunnets religiøse aktivitet. Dersom dette gjelder personer fra utenfor EU/EØS-området, må det søkes om oppholdstillatelse, og det er et eget regelverk på området.

Dette er dermed en avveiningssak mellom religionsfrihet – her knyttet til trossamfunnenes rett til og behov for å velge egne religiøse ledere og lærere og ha disse hos seg i trossamfunnet, dvs. med oppholdstillatelse i Norge – og andre hensyn, her norsk utlendingspolitikk.

Norsk utlendingspolitikk skal sørge for at de som har lovbestemt rett til opphold i Norge, får dette, og at andre ikke får opphold. Utlendingspolitikken bygger på et omfattende regelverk.

Utvalget tar her ikke stilling til norsk utlendingspolitikk generelt, men forholder seg til at det er et sterkt regelstyrt samfunnsfelt med behov for klare og praktiserbare regler. Drøftingen her vil fokusere på den delen av utlendingspolitikken som relaterer seg til oppholdstillatelser for religiøse ledere og lærere, og vil se på avveiningsspørsmål her i tråd med den generelle tilnærmingen i dette kapitlet, der tros- og livssynsfrihet veies opp mot andre hensyn. Avveiningen her dreier seg om forholdet mellom på den ene side tros- og livssynssamfunnenes behov for egne kompetente ledere og lærere for å kunne fungere, og dermed i enkelte tilfeller behovet for at slike personer får oppholdstillatelse i Norge – og på den annen side statens behov for klare og ryddige regler for oppholdstillatelser. Hvilke vilkår som skal stilles for oppholdstillatelser for religiøse ledere og lærere, blir dermed sentralt.

Religiøse ledere og lærere fra land utenfor EU/EØS-området som søker oppholdstillatelse, faller inn under utlendingsloven § 23 om oppholdstillatelse for arbeidstakere som skal arbeide for arbeidsgiver i Norge, og utlendingsforskriften § 6-1 om oppholdstillatelse til faglærte. Her stilles en rekke vilkår som må være oppfylt, blant annet må det foreligge et konkret tilbud om arbeid, lønns- og arbeidsvilkår skal tilfredsstille gjeldende tariffavtale, og arbeidstakeren må ha en fagutdanning på et visst nivå. Praktiseringen av regelverket konkret i forhold til religiøse ledere og lærere er regulert av egne rundskriv, senest fornyet høsten 2011.

De to kravene til oppholdstillatelse som har vært mest omdiskutert, er kravet til utdanningsnivå og kravet til inntjening.

Siden oppholdstillatelse for religiøse ledere og lærere blir regulert av ordningen for faglært arbeidskraft, stilles det krav om fagutdanning. Utlendingsforskriften stiller krav om utdanning på minimum videregående skole-nivå, men åpner for at det kan stilles strengere krav til enkelte grupper når særlige hensyn tilsier det. For religiøse ledere og lærere gjelder nettopp slike skjerpede kompetansekrav, jf. rundskriv:

Som det fremgår av punkt 1.1. gjelder for religiøse ledere og lærere et krav om fagutdanning på høyere nivå enn videregående skole. Dette innebærer at søkeren som hovedregel må ha oppnådd mastergrad eller avsluttet en utdanning på masternivå. (UDI 2011).

For en del trossamfunn vil kravet om mastergradsutdanning være en utfordring, fordi ledere og lærere innen trossamfunnet enten har en mer praksisbasert opplæring, eller fordi formalisert utdanning for lærere og ledere ikke finnes på masternivå innenfor denne religionen. En streng praktisering av utdanningskravet vil dermed kunne gjøre det umulig for enkelte religioner å få oppholdstillatelse til sine ledere eller lærere, og dette vil kunne hindre trossamfunnets religiøse praksis. Se eksempler i boks nedenfor.

I rundskriv er det lagt inn en mulighet for en skjønnsvurdering knyttet til utdanningskravet. Det gis her en mulig åpning for unntak fra utdanningskravet, men det stilles strenge dokumentasjonskrav dersom dette skal være aktuelt.

Dersom religionen/trosretningen søkeren representerer, har et eget, ikke sekulært system for utdanning av sine ledere og/eller lærere, må dette redegjøres for. Det må angis så konkret som mulig hvilken utdannelse og/eller praksis personer må ha for å kunne være leder og/eller lærer i den respektive religionen/trosretningen. Kravet om at søkeren må ha kompetanse på et høyere nivå er absolutt, men det vil etter en konkret vurdering kunne gjøres unntak fra kravet om at dette må dokumenteres i form av en mastergrad/utdanning på masternivå. (UDI 2011).

UDIs rundskriv 2010–113 punkt 2.2 peker på at praksis i noen tilfeller kan aksepteres i stedet for formell utdanning. Det presiseres at det skal være snever adgang til dette:

Søkeren kan da likevel anses å ha spesielle kvalifikasjoner dersom vedkommende har ervervet seg kompetanse tilnærmet lik nivået på slik utdanning eller slikt fagbrev gjennom praktisk erfaring på det aktuelle fagområdet, eventuelt i kombinasjon med en viss opplæring. Praksisen må i så fall være av noe lengre varighet enn tilsvarende utdanning eller fagbrev. Det gjøres oppmerksom på at det i utgangspunktet skal mye til for at tillatelse som faglært gis på bakgrunn av spesielle kvalifikasjoner og at det stilles krav til grundig dokumentasjon. (UDI 2011).

Når det gjelder kravet til inntjening, er hovedregelen ifølge utlendingsloven § 23 at lønnsvilkår minimum skal være på nivå med gjeldende tariffavtale. Dersom tariffavtale ikke finnes, skal «lønns- og arbeidsvilkår ikke være dårligere enn det som er normalt for vedkommende sted og yrke» (UDI 2011).

For noen trossamfunn er det er vanlig at religiøse ledere ikke har egen lønn, men blir ivaretatt av trossamfunnet. For noen religiøse ledere er det en religiøs plikt å leve i fattigdom. Det å stille samme inntektskrav til alle vil derfor kunne virke diskriminerende, siden ulike religioner har ulik praksis på dette feltet.

Lønnskravet presiseres i gjeldende rundskriv. Her beskrives en skjønnsmulighet og en unntaksadgang basert på dokumentasjon av hva som er vanlig innenfor den enkelte religion. «Der det ikke er tillatt å motta noen form for økonomisk støtte, kan dette etter en konkret vurdering anses å være normalt for sted og yrke.» (UDI 2011). Det presiseres at det i slike tilfeller fravikes fra hovedregelen om at det bare er vederlag i form av penger som skal tas i betraktning.

Lønnsspørsmålet ses i sammenheng med underholdskravet, og det stilles krav om at arbeidstakerens kost, losji og liknende nødvendige ytelser må være sikret, dersom lønnskravet skal fravikes. Sikret underhold og lønn skal altså ses i sammenheng ved vurderingen av hvorvidt kravene til oppholdstillatelse er oppfylt.

Utvalget vil peke på at dette er et felt der det kan være en reell avveining mellom religionsfrihet og andre forhold (norsk utlendingspolitikk). I en slik situasjon er det viktig å oppnå en balanse der begge hensyn blir ivaretatt. Utvalget vil imidlertid peke på at det i utgangspunktet stilles strengere krav til religiøses utdanning enn for andre faglærte. Religiøse ledere og lærere avkreves utdanning på mastergradsnivå, mens andre faglærte avkreves utdanning på videregående skole-nivå. Utvalget har vanskelig for å se at denne forskjellen er blitt begrunnet, og at forskjellen er nødvendig.155

Utvalget vil peke på at forskjellen mellom trossamfunn blant annet kan gi utslag i variasjoner i hvordan religiøse lederes og læreres utdanning og opplæring foregår. Det framstår som rimelig å ta hensyn til denne variasjonen når vurderinger av oppholdstillatelse skal gjøres, slik at ulike trossamfunn i praksis kan bli likestilt med hensyn til muligheten til å få oppholdstillatelse for egne religiøse ledere og lærere.

Utvalget mener at det er et riktig skritt i retning av en større anerkjennelse av religionsfriheten i denne avveiningen at det er tatt inn en større mulighet for skjønnsvurderinger av utdanningsnivået for religiøse ledere og lærere i nyere rundskriv. Denne adgangen til skjønn og mulige unntak fra hovedregelen om skjerpet kompetansekrav gir et rom for å ivareta religionsfriheten likt for trossamfunn som er ulike. På samme måte mener utvalget at det er et riktig skritt for å anerkjenne forskjellen mellom ulike trossamfunn og ivareta disses religionsfrihet på en likeverdig måte at det gis adgang for å vurdere lønn og underhold under ett når økonomiske vilkår for oppholdstillatelse for religiøse ledere og lærere skal vurderes.

Utvalget peker på at regelverket nå åpner for en bedre ivaretakelse av balansen mellom hensynet til religionsfrihet og hensynet til utlendingspolitikken. Det er imidlertid fortsatt behov for å justere regelverket slik at utdanningskravet til religiøse ledere i større grad blir likestilt med andre faglærte. Det er i det minste viktig at praktiseringen av regelverket må ivareta denne balansen som regelverket åpner for.

20.7 Slakting av dyr uten bedøvelse

20.7.1 Innledning

Spørsmålet om regler for slakting av dyr reiser mange spørsmål som på en særlig tydelig måte viser de utfordringer som en avveining av særlige behov knyttet til utøvelse av religion og andre interesser kan reise. Særlig blir håndteringen av vitenskapelig kunnskap og forholdet til annet regelverk i Norge på nærliggende områder og regelverk i andre land belyst på en viktig måte.

I den norske loven om dyrevelferd fra 2009 er det følgende bestemmelse:

§ 12. Avliving

… Dyr som eies eller på annen måte holdes i menneskelig varetekt, skal bedøves før avliving. Bedøvingsmetoden skal gi bevissthetstap, og dyret skal være bevisstløst fra før avlivingen påbegynnes og til døden inntrer. Krav om bedøving før avliving gjelder ikke hvis dyret avlives med en metode som gir umiddelbart bevissthetstap.

Innen jødedommen og innen islam er det bestemte krav til hva slags mat som kan spises, herunder hvordan dyr skal kunne slaktes, henholdsvis krav til kosher og krav til halal.156 Tradisjonelt vil en kreve at halsen til dyret skjæres over med kniv uten at dyret er bedøvet.

Internasjonalt vil det i mange lands lovgivning generelt kunne kreves bedøvelse før slakt, men det gis ofte et spesifikt unntak for rituelt basert slakt.

Det selges halalslakt i Norge som er slaktet i henhold til norsk dyrevernlovgivning, dvs. med bedøvelse før avliving. Islamsk Råd Norge står delvis som garantist for at kjøttet er halal. Jøder som ønsker å leve etter kosherregler, må importere kjøtt fra utlandet. Importen fører til høye priser. Det skal imidlertid ha blitt lettere å få kosherkjøtt godkjent for import av Mattilsynet (Vramo 2009).

Fem land i tillegg til Norge har ifølge en oversikt i en rapport fra Djurskyddsmyndigheten i Sverige (2007) et krav om bedøving før slakt: Island, Sverige, Sveits, Latvia og New Zeeland.157 Det gis i en rapport fra DIALREL, se boks 20.9, en detaljert gjennomgang av regelverket i EU-land pluss noen land til fra 2010 (Ferrari og Bottoni 2010).

Den norske lovgivningen knyttet til slakt kom i søkelyset høsten 2012. Et utkast til rapport som ble kjent i media, fra tre spesialrepresentanter fra OSSEs (Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa) formannskap, tok opp spørsmål om toleranse og diskriminering i Norge. Rapporten kom blant annet med meget kritiske vurderinger av det som blir beskrevet som et forbud mot kosherslakt.

I boks 20.9 gis det glimt fra debatten om spørsmålet, nasjonalt og internasjonalt.

20.7.2 Høringsrunden rundt ny dyrevernlovgivning

Landbruks- og matdepartementet sendte i 2008 ut et høringsnotat som foreslo å videreføre et påbud om bedøving forut for avliving av dyr som eies.

Mange høringsinstanser støttet forslaget om å opprettholde påbudet. Blant disse kan nevnes Vitenskapskomiteen for mattrygghet, Veterinærinstituttet, Universitetet for miljø og biovitenskap, Norges veterinærhøyskole, Rådet for dyreetikk, Veterinærforeningen, Norges Bondelag og Norsk Bonde- og Småbrukerlag. Men i høringsrunden framkom det imidlertid også sterke innsigelser. I det følgende er disse motforestillingene vektlagt.

Fra Det Mosaiske Trossamfund (DMT) ble det blant annet vist til at kravet om at dyret skal være bedøvet før det blir slaktet, ikke er mulig å kombinere med de religiøse krav som ortodoks jødedom stiller. Selv om det ikke er sikkert at det vil være praktisk mulig å gjennomføre kosherslakting i Norge, dersom det skulle bli tillatt, er det likevel prinsipielt viktig at det blir gitt unntak fra hovedregelen om bedøvelse (Det Mosaiske Trossamfund 2008: 2).

DMT viser til at bakgrunnen for at forbudet kom i 1930, i stor grad var «underliggende anti-semittiske følelser» (Det Mosaiske Trossamfund 2008: 2). Men DMT mener ikke å stemple dem som er mot jødisk slaktemetode, som antisemitter. Poenget er

at det ikke finnes noen objektiv sannsynliggjøring av at jødisk slaktemetode er mere eller mindre human enn andre metoder. I den usikkerheten som eksisterer har stedegen kultur og tradisjoner fått lov å overkjøre andre interesser. (Det Mosaiske Trossamfund 2008: 2).

DMT mener at høringsnotatet ikke framlegger noe vitenskapelig bevis for at jødisk slaktemetode er mindre human enn andre metoder.

Når det i notatet … heter at «Avliving uten bedøving innebærer stor lidelse for dyret og har lenge vært ansett som dyrevelferdsmessig uforsvarlig både nasjonalt og internasjonalt», fremstår dette således som påstander uten saklig vitenskapelig grunnlag. I betraktning av de unntak som likevel innføres synes argumentasjonen overdrevet. (Det Mosaiske Trossamfund 2008: 3).

Hensynet til religiøse argumenter blir ifølge DMT«avfeiet som nærmest betydningsløse» (Det Mosaiske Trossamfund 2008: 3). DMT viser videre til at det legges opp til vesentlige unntak basert på tradisjon og kultur alene, jf. unntak for fangst og jakt og unntak for samisk slaktemetode.

Jakt og fangst har et betydelig omfang i Norge. Her er det ikke tale om noen form for bedøvelse og avlivingsmetoden må nødvendigvis føre til mye lidelser, især ved skadeskyting. … Når det gjelder samisk slaktemetode, ligner denne på den jødiske, men den er ikke like utviklet og sikrer ikke i like stor grad at dyret ikke lider under inngrepet. … DMT finner det sterkt beklagelig at man skjuler seg bak såkalt videnskapelig kunnskap, mens det i virkeligheten dreier seg om synsing hvor majoritetskulturen blir prioritert på bekostning av minoriteten. … I høringsnotatet blir det fremholdt at det særnorske forbudet ikke er i strid med EMK idet det blir forutsatt at Norge sørger for at import av kosher slaktet kjøtt finner sted. Til dette skal anføres at det ikke kan sees at dyrevernet blir bedre ivaretatt ved at slaktingen skjer utenlands. (Det Mosaiske Trossamfund 2008: 4).

Islamsk Råd Norge følger i stor grad vurderingene fra DMT, men den norske lovgivningen har mindre praktisk betydning for muslimer i Norge.

Vi ønsker lovgivningen om forbud mot slakt uten bedøvelse fjernet hovedsakelig av prinsipielle årsaker. … Muslimer flest godtar bedøvelse av slaktedyret, men det finnes grupper av muslimer som ikke gjør det. … Vi synes det er beklagelig at jakt og fiske, som beviselig medfører smerte for dyret ikke problematiseres i høringsnotatet, mens slakt uten bedøvelse overproblematiseres. Det såkalte vitenskaplige grunnlaget man viser til i høringsnotatet er et særdeles tynt grunnlag å forby mennesker mat de kan bruke uten å havne i en religiøs konflikt. (Islamsk Råd Norge 2008: 1).

Norsk senter for menneskerettigheter er også kritisk til behandlingen i høringsnotatet.

Etter SMRs vurdering begrunner ikke departementet i tilstrekkelig grad forbudet. Det er ikke nok at departementet «antar» at det foreslåtte forbudet er nødvendig av hensyn til den offentlige moral, her kreves det en grundig forutgående vurdering. Hvorvidt store deler av befolkningen oppfatter slakt uten forutgående bedøvning som uetisk eller uforsvarlig vil blant annet avhenge av hvilken dyrevelferdsmessig risiko slik slakt innebærer. Ifølge departementet er dette uklart, og departementet avventer derfor Vitenskapskomiteens vurdering av dette. … Det er SMRs oppfatning at departementet må avvente komiteens vurdering før lovforslaget fremmes, og at komiteens vurderinger må inngå i departementets videre arbeid. (Norsk senter for menneskerettigheter 2008: 3f).

Også Likestillings- og diskrimineringsombudet etterlyser ut fra en vurdering av om forbudet mot slakt uten bedøvelse innebærer en indirekte diskriminering, en nærmere vurdering av en del forhold. I en vurdering av om forskjellsbehandlingen er «saklig, nødvendig og ikke uforholdsmessig inngripende» (Likestillings- og diskrimineringsombudet 2008a: 2), vil blant annet dyrevernhensyn måtte vektlegges. Det anfører blant annet:

I nasjonale og internasjonale fagmiljøer er det mange teorier om hvilke avlivingsmetoder som innebærer minst lidelse for dyrene, og det er så vidt ombudet kjenner til, ikke konsensus blant forskerne på dette området. (Likestillings- og diskrimineringsombudet 2008a: 3).

20.7.3 Departementets vurderinger i ny lov om dyrevelferd

Departementet opprettholdt forslaget i høringsnotatet om å videreføre påbudet om bedøving før avliving. Departementet fastholder at avliving uten bedøving innebærer stor lidelse for dyret og lenge har vært ansett som dyrevelferdsmessig uforsvarlig både nasjonalt og internasjonalt. Det vises blant annet til en rapport fra European Food Safety Authority (EFSA) fra 2004 som konkluderer med at avliving uten forutgående bedøving er dyrevelferdsmessig uforsvarlig (European Food Safety Authority 2004). Vurderingene fra EFSA understøttes av en rapport utgitt av Vitenskapskomiteen for mattrygghet, hvor det vises til at det klart framgår at slakting uten forutgående bedøving medfører betydelig stress og smerte for dyret (Vitenskapskomiteen for mattrygghet 2008).

Departementet viser videre til at

[i] henhold til Den Europeiske Menneskerettskonvensjonen (EMK) har enhver rett til å utøve sin religion. Dette innebærer blant annet rett til mat som oppfyller særskilte krav i ulike religioner. Begrensninger i religionsfriheten er bare tillatt dersom dette er nødvendig i et demokratisk samfunn og begrunnet i hensyn opplistet i EMK art. 9. I henhold til gjeldende dyrevernlov er det forbudt å avlive de vanligste matproduserende dyr uten forutgående bedøving. Dette har ikke vært ansett å stride mot EMK. (Ot.prp. nr. 15 (2008–2009): 45f).

Departementet legger til grunn at et forbud i dyrevelferdsloven mot slakting uten bedøving av dyr i dyrehold ikke vil stride mot EMK «så lenge det ikke er et samtidig forbud mot import av kjøtt og kjøttprodukter fra slike dyr.» (Ot.prp. nr. 15 (2008–2009): 46).

20.7.4 Utvalgets sortering av argumenter

20.7.4.1 Forholdet til MR-konvensjonene

EMD gav i saken Cha’re Shalom ve Tsedek mot Frankrike (EMD 2000a) en kjennelse til fordel for Frankrike som hadde nektet en jødisk gruppe å utføre kosherslakt. Bakgrunnen var at denne gruppen ønsket et strengere kosheropplegg ved slaktingen enn det som ble gjort av en annen jødiske gruppe (som var betydelig større), og som hadde fått godkjent slakt uten forutgående bedøvelse på religiøst grunnlag. I dommen fra 2000 sies det blant annet:

In the Court’s opinion, there would be interference with the freedom to manifest one’s religion only if the illegality of performing ritual slaughter made it impossible for ultra-orthodox Jews to eat meat from animals slaughtered in accordance with the religious prescriptions they considered applicable. 81. But that is not the case. It is not contested that the applicant association can easily obtain supplies of «glatt» meat in Belgium. (EMD 2000a).

Det synes ikke å være spor i vurderingene i dommen av en rett til å slakte (knyttet til slakteren), kun til retten til å kunne konsumere kjøtt som er slaktet uten bedøvelse med rituell begrunnelse, noe som skiller EMDs vurderinger fra vurderingene av tysk rett i den tyske forfatningsdomstolen, jf. boks 20.9. Usikkerhet i implikasjonene av EMDs vurderinger i den aktuelle saken vil kunne være knyttet til hvor grensen vil gå mht. hva det vil si å ha tilgang til religiøst akseptabelt kjøtt. Hvis kostnader blir for høye eller de praktiske komplikasjonene blir for store, kan det være at en vil si at retten er blitt krenket. Justis- og politidepartementet mener det også er en annen usikkerhet i rettstilstanden, ved at de i høringsrunden til ny dyrevernlov anførte:

Vi vil … bemerke at vi i motsetning til Landbruks- og matdepartementet ikke kan se at EMDs dom … innebærer at et slikt forbud kombinert med et importforbud vil være i strid med EMK artikkel 9. Etter vårt syn har EMD ikke tatt stilling til dette spørsmålet, som fortsatt må anses som uavklart (Justis- og politidepartementet 2008a).

Utvalget legger til grunn at det er rimelig å anta at det norske påbudet om bedøvelse før avliving er innenfor det EMD vil akseptere som del av det enkelte lands skjønnsmargin. Det betyr altså at Norge har en mulighet til å forby slakt som ikke tilfredsstiller bedøvelseskravet. Spørsmålet blir om Norge fortsatt bør bruke denne muligheten.

20.7.4.2 Forholdet til det veterinærfaglige grunnlaget

Høringsuttalelsen fra Det Mosaiske Trossamfund betviler det vitenskapelige grunnlaget for forbudet mot slakt uten bedøvelse, og Senter for menneskerettigheter etterlyste en vurdering fra Vitenskapskomiteen før departementet tok stilling til forbudet.

Vitenskapskomiteen for mattrygghet (VKM) skal foreta uavhengige, vitenskapelige risikovurderinger for Mattilsynet av forhold som har å gjøre med trygg mat og spørsmål knyttet til dyrehelse, dyrevelferd, plantehelse og kosmetikk. Mattilsynet bad i 2007 Vitenskapskomiteen for mattrygghet «vurdere om avlivning av slaktedyr ved avblødning uten forutgående bedøvelse medfører risiko for lidelse som er vesentlig større enn ved avblødning etter forutgående bedøvelse.» (Vitenskapskomiteen for mattrygghet 2008: 3). Komiteens faggruppe for dyrevelferd behandlet saken og viste til at European Food Safety Authority (EFSA), som er et uavhengig EU-organ, i 2004 utarbeidet en omfattende rapport over emnet som blant annet tok for seg bedøvelse og avliving av storfe, småfe og fjørfe (Vitenskapskomiteen for mattrygghet 2008). Oppsummert er konklusjonene fra EFSA som følger: «Due to the serious animal welfare concerns associated with slaughter without stunning, pre-cut stunning should always be performed» (European Food Safety Authority 2004: 2). Fagruppen til Vitenskapskomiteen konkluderte slik:

Faggruppen kan … ikke se at det finnes særnorske forhold som skulle tilsi en annen tolkning av den faktakunnskap som foreligger i EFSA-rapportene. Faggruppen slutter seg derfor til EFSAs konklusjon. (Vitenskapskomiteen for mattrygghet 2008: 5).

Utvalget vurderer det slik at det er gitt et utvetydig naturvitenskapelig råd fra det organ som er sammensatt til å gi slike råd.158 Motstandere av forbudet vil også kunne vise til forskere som aksepterer slakting uten bedøvelse. Men det er ikke grunnlag for å betvile representativiteten til og den vitenskapelige kvaliteten på de råd som er hentet inn. I høringsrunden var det, som nevnt ovenfor, samstemmighet i veterinærmiljøene knyttet til synet på slakting uten bedøvelse. Myndighetene har altså god grunn til å basere seg på at slakt uten bedøvelse påfører dyr mer lidelse enn slakt basert på at dyr bedøves først. Dette gjelder, om enn i noe mindre grad, også om en innfører krav til bedøvelse så fort som mulig etter avskjæring/snitt. Denne lidelsen må eventuelt vektes mot andre hensyn.

20.7.4.3 Analogi til samiske slakteregler

I høringsrunden til ny dyrevelferdslov stilte Det Mosaiske Trossamfund og Islamsk Råd Norge spørsmål ved hvordan en kunne tillate samisk slaktemetode av rein når en ikke tillot islamsk/jødisk slaktemetode.

I Ot.prp. nr. 15 (2008–2009) er det sagt følgende som svar på denne kritikken:

Når det gjelder bruk av krumkniv som bedøvingsmetode, er det gjort en faglig vurdering av de dyrevelferdsmessige aspekter ved metoden. Ut fra den kunnskap som er tilgjengelig i dag, anses korrekt bruk av krumkniv som en dyrevelferdsmessig forsvarlig bedøvingsmetode. (Ot.prp. nr. 15 (2008–2009): 46).

I Mattilsynets høring av forskrift om bruk av krumkniv fra 2008 vises det til en vurdering av en faggruppe opprettet av det tidligere Statens dyrehelsetilsyn. Faggruppens rapport datert 31.05.00 hadde blant annet følgende konklusjoner:

Etter en samlet vurdering mente gruppen at hjernestikk med krumkniv er en dyrevernmessig akseptabel metode for bedøving i forbindelse med slakting av tamrein. De praktiske fordelene ved uttak av slaktedyr til eget bruk er så store at metoden fortsatt bør være tillatt. (Mattilsynet 2008: 3).

Også rådet for dyreetikk har i desember 2000 uttalt at riktig utført bedøving med hjernestikk er en dyrevernmessig akseptabel metode.

Utvalget mener at det ut fra disse vurderingene neppe er noe grunnlag for å si at det er en usaklig forskjellsbehandling av samisk slaktemetode og jødisk slaktemetode.

20.7.4.4 Rett prioritering av innsats mot dyrelidelser – hva med jakt og andre lidelser for dyr?

Høringsuttalelsene fra både Det Mosaiske Trossamfund og Islamsk Råd Norge viser til dyrs lidelser som skjer utenfor ordinær slaktning (jakt mv.), og som ikke blir håndtert på tilsvarendemåte. Ifølge Islamsk Råd blir slakt uten bedøvelse overproblematisert sammenliknet med annen dyrelidelse.

Vil det være slik at vektlegging av regler for bedøvelse ved slakt hindrer norsk innsats for å hindre dyrs lidelser? En kunne tenke seg at en brukte tid, oppmerksomhet eller politisk «innsatskapital» på dette punktet, til fortrengsel for andre områder. Det er imidlertid liten grunn til å tro det. Landbruksministeren argumenterte slik i 2009:

Forbedringsmuligheter på et område kan ikke brukes som forsvar for å legitimere redusert velferd på et annet. Vi må stadig jobbe for forbedringer og for å unngå feil, for best mulig velferd er målet for hvert enkelt dyreindivid, både mens det er i live, og i forbindelse med slakting. (Brekk 2009).

Utvalget vil videre peke på at det ikke er slik at all dyrelidelse er likestilt i dyrevernlovgivningen. Det aksepteres lidelser for ville dyr som en ikke ville akseptere for husdyr.159 Reglene ved slakt gjelder dyr som er i eie eller menneskers varetekt, noe som tilsier et større etisk ansvar enn for ville dyr.160161 Selv om det også gjelder regler for jakt, er disse ikke like strenge som for eiede dyr.162 Utvalget vil understreke at det vil være svært krevende å gå bort fra slike forskjeller i vurderingen av ville dyr og husdyr. En kan hevde at forskjellene i behandlingen av eiede og ville dyr også viser at dyrevelferdsprinsippet veies opp mot andre interesser (jakt, fiske, friluftsliv) og pragmatiske hensyn (ulike muligheter for å sikre dyrevelferd fullt ut).

20.7.4.5 «Alt er greit så lenge det ikke skjer i Norge»

I høringsinnspillet fra Det Mosaiske Trossamfund til dyrevernloven blir følgende poeng tatt opp:

I høringsnotatet blir det fremholdt at det særnorske forbudet ikke er i strid med EMK idet det blir forutsatt at Norge sørger for at import av kosher slaktet kjøtt finner sted. Til dette skal anføres at det ikke kan sees at dyrevernet blir bedre ivaretatt ved at slaktingen skjer utenlands. (Det Mosaiske Trossamfund 2008: 5).

Ut fra en rent konsekvensetisk tilnærming utgjør det i utgangspunktet ingen forskjell om dyrs lidelser skjer i Norge eller i andre land.163 Men som nevnt ligger ikke et slikt utgangspunkt til grunn for dyrevernlovgivningen. Også på andre lovgivningsfelter kan det i noen tilfeller legges til grunn at staten skiller mellom det en tillater i Norge, og hvordan en forholder seg til import fra utlandet, eventuelt nordmenns adferd i utlandet. I noen tilfeller, for eksempel knyttet til import av varer som er blitt produsert under forhold som er uakseptable ut fra norsk arbeidsmiljølovgivning, blir slike forskjeller gjerne oppfattet som dobbeltmoral. I andre tilfeller kan en imidlertid se at det kan være etisk relevant å gjøre et skille mellom innenlandsk regelverk og regelverk i utlandet, og at ulik grad av medvirkningsansvar kan være relevant for å begrunne en forskjell. En kan ha en lovgivning i Norge som en mener er den mest etisk akseptable, men erkjenne at dette kan diskuteres eller mene at en likevel ikke vil begrense folks rett til å utnytte de muligheter som finnes utenfor landets grenser.164 Det betyr at en oppfatter at den norske lovgivningen er uavhengig av lovgivning i andre land, og at en derfor ikke er medansvarlig for eller medvirker til det som skjer i andre land.

Det som er spesielt med håndteringen av slakt uten bedøvelse med rituell begrunnelse ved at en gir tillatelse av import, er at en baserer det norske forbudet på at andre land har annen lovgivning som muliggjør import av kjøtt slaktet uten bedøvelse.165 Beskyttelse av religionsfriheten skjer ved at en forutsetter at den sikres ved annen lovgivning i andre land.166 I en slik situasjon er det vanskelig å si at en ikke er medansvarlig for / medvirker til slakt uten bedøvelse. Dette kan gjøre den norske lovgivningen vanskeligere å forsvare. Alternativer til eksisterende norsk lovgivning kan være å åpne opp for slakt uten bedøvelse også i Norge, eller motsatt: noe som vil kunne være problematisk i forhold til EMK, å legge begrensninger også på import av slakt utført uten bedøvelse.

20.7.4.6 Andre argumenter

Motivasjonsargumenter: Debatten rundt slakt uten bedøvelse med rituell begrunnelse er til dels meget opphetet. Et uheldig trekk ved den er at motpartens synspunkter i mange tilfeller blir koblet til en motivasjon som den andre parten ikke kjenner seg igjen i og ikke vil vedkjenne seg. I debatten om slakt uten bedøvelse i Aftenposten sommeren 2009 beskrives tillatelser til slik slakt i EU som grotesk markedsliberalisme, og dette kobles til EUs pengemaskin (Stubberud 2009). Motstandere av forbudet kobler gjerne til at lovgivningen er inspirert av Nazi-Tyskland og et uttrykk for antisemittisme. Dyrevelferdsargumenter blir ofte ikke tatt på alvor. Utvalget mener at et mål for en videre dialog om disse spørsmålene må være at de ulike partenes motivasjon ikke blir fordreiet, og at en holder seg til substans i lovgivningsspørsmålene og ikke lovgivningens forhistorie og hvilke assosiasjoner en kan få i saken.

Hindring av utførelse av religiøs plikt? I debatten dukker gjerne spørsmålet opp om et forbud hindrer utøvelse av en religiøs plikt. Det sies gjerne at det ikke er en religiøs plikt å spise kjøtt og derfor ikke et inngrep i religionsfriheten å hindre forbruk av kjøtt som er slaktet uten bedøvelse. Problemstillingen må imidlertid formuleres annerledes. Hindrer et forbud et potensielt gode som er så viktig i menneskers liv at en person med et slikt livssyn blir diskriminert i forhold til personer med andre livssyn hvis en hindres i tilgang til godet? – jf. punkt fem i kapittel 20.1. Hvis en ikke har tilgang til halal-/kosherkjøtt, vil en måtte spise grønnsaker/fisk. Det synes rimelig å si at dette er en relativt betydelig restriksjon på folks tilgang til goder som er normale i et samfunn. Begrunnelsen for en restriksjon må derfor være viktig.

Vurdering av hvorvidt dette er en viktig religiøs plikt: Religiøse plikter kan vurderes som mer eller mindre sentrale i en religion. Over tid kan visse religiøse oppfatninger endres, for eksempel knyttet til oppfatningen av om det er legitimt å ha kvinnelige prester. Spørsmålet er om det kan være et holdbart argument å legge til grunn at regler for slakt av dyr ikke er de mest sentrale religiøse pliktene, og at holdningen innen de ulike trossamfunnene vil kunne endres over tid. En vil da for eksempel kunne vise til at bare et lite mindretall av jødene faktisk følger kosherregler fullt ut.167 En vil videre kunne vise til at kompromissorienterte muslimer i Norge aksepterer at halalslakt kan gjennomføres i tråd med norsk dyrevernlovgivning, og at mange jøder i Sverige i en periode fram til 1979 brukte og aksepterte bedøvelse før slakt.168 Mot dette kan det anføres at det potensielt sett kan være uheldig om staten i sin avveining av ulike hensyn legger antakelser om viktigheten av religiøse oppfatninger som ikke deles av de aktuelle religiøse gruppene, til grunn for utformingen av offentlig politikk.

20.7.5 Utvalgets avveininger og tilråding

Spørsmålet om håndtering av regler for slakt innebærer etter utvalgets vurdering reelle avveininger mellom viktige hensyn. På den ene side har vi behovet for i praksis å kunne etterleve det som oppfattes som religionens bud, og viktigheten av at religionsfrihetspolitikken i et samfunn sikrer dette. På den annen side har vi de lidelser som dyr kan bli påført gitt at slaktereglene utformes slik at hensyn til religionens bud blir tatt hensyn til. Utvalget har ikke kompetanse til å underkjenne den veterinærfaglige vurdering som konkluderer med at slakt uten bedøvelse ikke er like tilfredsstillende for dyrenes velferd som å slakte med bedøvelse.

Det er med andre ord to legitime og tungtveiende motstridende hensyn i dette spørsmålet: religionsfrihet og dyrevelferd. Det er i dag ikke tillatt med slakt uten forutgående bedøvelse, samtidig som det er mulighet for import av slikt kjøtt. Selv om det i utvalget er ulike prinsipielle syn om hvilket hensyn som bør veie tyngst i dette tilfellet, vil utvalget vurdere dagens situasjon som et tilfredsstillende kompromiss. I og med at de som har behov for det, i dag har tilgang på religiøst godkjent kjøtt samtidig som dyrevernhensyn holdes i hevd, vil utvalget ikke foreslå en endring av dagens lovgivning.

Det er imidlertid i utvalget ulike syn på hvordan en vil forholde seg hvis det ikke lenger finnes tilgang til importert kjøtt som er slaktet uten forutgående bedøvelse.

Utvalgets medlemmer Breistein, Fjellheim, Haugland, Hompland, Melby, Skjælaaen, Strand, Stålsett, Sultan og Tumidajewicz vil konkludere med at det mindretallet i befolkningen dette er avgjørende viktig for, uansett må sikres tilgang til religiøst godkjent kjøtt. Om nødvendig må dette sikres også ved slakt i Norge. Rett til mat som oppfyller særskilte religiøse krav, hører til religionsfriheten i henhold til EMK. Dyrs velferd er viktig, og det er viktig at reglene for avliving av dyr generelt er strenge. Ved eventuell tillatelse for slakt uten bedøvelse må det være strenge grenser for hva slags former for slikt slakt som skal kunne tillates. Slike regler kan nettopp gjøres mulig hvis en tillater slakt uten bedøvelse også innenfor Norges grenser. Det vil da kunne være aktuelt å påby bedøvelse umiddelbart etter kutt, jf. reglene i Danmark.

Utvalgets medlemmer Kaur og Sandvig vil ikke nå gi noen tilråding knyttet til en hypotetisk situasjon. Disse medlemmene vil ikke anbefale at dagens regelverk som forbyr slakting uten bedøvelse endres, men vil peke på behovet for å ta saken opp til politisk behandling hvis det av en eller annen grunn skulle vise seg umulig å sikre tilgangen på religiøst slaktet kjøtt gjennom import og avtaler.

Utvalgets medlemmer Bernt, Leirvik og Reikvam er enig med flertallet i at det her er tale om en vanskelig avveining mellom motstridende hensyn, men mener det vil være et skritt i gal retning hvis religiøs tradisjon skal aksepteres som grunnlag for å tillate at dyr påføres unødige lidelser i strid med norsk dyrevernlovgivning ved en slaktemetode uten bedøving før slaktehandlingen. Disse medlemmene vil ikke foreslå et forbud mot innførsel av slakt som er foretatt med slike metoder, men mener det vil være prinsipielt uheldig om dette tillates også i Norge. Disse medlemmene mener et slikt forbud bør opprettholdes også om det skulle vise seg vanskelig å få dekket et slikt særbehov ved import fra andre land.

En del mennesker vil kunne ha sterke oppfatninger om at de ikke selv ønsker å spise kjøtt som har blitt slaktet på rituelt vis, noen av dem også av religiøse årsaker.169 Det har vært under vurdering i EU å innføre en merkeordning, men dette ble utsatt i 2011. Utvalget vil understreke behovet for at en ved merkingsregler og informasjon, for eksempel på restauranter, tydelig får fram hvordan kjøtt er blitt slaktet. Det er ikke akseptabelt å servere kjøtt som er slaktet uten bedøvelse, uten å informere om dette til personer som kan oppfatte det å spise slikt kjøtt til å være mot deres samvittighet.

20.8 Om prinsipper, konkrete situasjoner og behovet for dialog

Dette kapitlet har gått gjennom en rekke spørsmål der et samfunn må foreta avveininger mellom hensynet til samvittighet og utøvelse av religionsfriheten og andre viktige rettigheter og interesser. I likhet med i de foregående kapitlene er det tatt utgangspunkt i de prinsippene som utvalget har lagt fram i kapittel 9. Men det er som drøftelsene viser, ikke alltid slik at en på en enkel måte kan slutte fra de overordnede prinsippene til hvilke tilrådinger en bør gi i enkeltspørsmål. Utvalget vil legge vekt på at formuleringene av prinsippene har blitt gjort i lys av hvordan de vil kunne anvendes i enkeltspørsmål. Men det vil på de enkelte saksfelt være mange spesielle, men relevante forhold som gjør at gode avveininger må gjøres i lys av detaljert kjennskap til hvert enkelt saksfelt. Redegjørelsen på de enkelte områdene i dette kapitlet forsøker å gi denne mer detaljerte kunnskapen et stykke på vei. Men det også viktig å se de ulike situasjonene i lys av noen overordnede prinsipper for å bidra til en helhetlig og konsistent tros- og livssynspolitikk.170

Utvalget har analysert et knippe av ulike avveiningsspørsmål i dette kapitlet. Andre avveiningsspørsmål som angår barn, drøftes i kapittel 19. Det finnes mange flere. Viktige spørsmål reiser seg på flere andre områder innen utlendingslovgivningen i tillegg til spørsmålet om opphold for religiøse ledere, bl.a. knyttet til opphold ut fra religiøs forfølgelse og vurdering av kirkeasyl. Forholdet mellom religiøs helbredelse og helselovgivning er et annet, potensielt sett, viktig og omfattende spørsmålskompleks. Andre spørsmål som kan dukke opp, er spørsmål om taushetsplikt og taushetsrett for religiøse ledere og spørsmålet om religion i barnefordelingssaker. Utvalget har ikke sett det som mulig eller hensiktsmessig å søke å foreta en fullstendig gjennomgang av alle de spørsmål som kan dukke opp i forholdet mellom religion og offentlige regler og ordninger. De spørsmålene vi har valgt å drøfte eksplisitt, har aktuell relevans nå og kan tjene som eksempler på hvordan prinsipielle og praktiske avveininger kan foretas i de enkelte tilfellene.

I tillegg til ikke å kunne vurdere alle mulige spørsmål, erkjenner utvalget at en nærmere analyse av de enkelte avveiningsspørsmålene vil kunne resultere i at ytterligere særlige hensyn dukker opp som en også må vurdere på en grundig måte. Utvalget ser på de vurderingene som gjøres, som et innspill i en videre prosess for å bidra til en mer helthetlig tros- og livssynspolitikk.

For å sikre en god håndtering av de ulike spørsmålene og de ulike avveiningene som må gjøres, er det viktig å legge til rette for gode og involverende prosesser der ulike synspunkter kan brynes mot hverandre, og der en økt forståelse av hverandres syn kan bidra til gode avveininger. Det er behov for gode dialogprosesser og gode og hensiktsmessige institusjonelle ordninger for slike prosesser. Dette vil være tema for neste kapittel.

21 Konfliktløsning på tros- og livssynsfeltet – prinsipper og dialog

Inkluderingsutvalget kom i juni 2011 med sin utredning Bedre integrering – Mål, strategier og tiltak. Et sentralt og viktig punkt i utredningen er drøftingen av konfliktløsning. Utredningen drøfter ulike strategier for konflikthåndtering og sier blant annet:

Både eksisterende lov, tradisjonelle verdier, prinsippet om å ikke skade og menneskerettighetene gir viktige retningslinjer for konfliktløsning. Men som vi har sett, gir de ikke alltid uttømmende svar. Så hvordan går en fram for å løse konflikter? Inkluderingsutvalget vil framheve dialog – i ordets mest omfattende forstand – som strategi. (NOU 2011: 14: 344f).

Inkluderingsutvalget drøfter konflikter knyttet til innvandring og integrering. Tros- og livssynspolitisk utvalg vil drøfte konfliktløsning knyttet til tros- og livssynsfeltet. Utvalget har i kapittel 9 drøftet og foreslått prinsipper for en helhetlig tros- og livssynspolitikk. Kapitlene 11–20 drøfter i mer detalj ulike områder eller ordninger som det kan være ulike syn på knyttet til tro og livssyn. Kapittel 20 ble avsluttet med en vurdering av behovet for dialog for å få fram de mange spesifikke forholdene ved ulike konflikt- og avveiningsspørsmål. I dette kapitlet vil dialogens plass, prinsipielt og institusjonelt, drøftes videre.

21.1 Konfliktløsning i et demokrati, og dialogens plass

For at mennesker skal kunne leve godt sammen i et samfunn, er det viktig at det er rom for forskjeller, og at ikke samfunnet ensrettes ut fra ett bestemt syn på det gode liv eller ett livssyn. Men samtidig vil det være behov for felles beslutninger. Disse beslutningene bør oppfattes som legitime. I et demokrati legges det vekt på at alle borgere skal ha lik rett til deltakelse og innflytelse. Dette likeverdighetsidealet kan imidlertid utformes på flere ulike måter. Det demokratiske idealet om én person, én stemme sikrer ikke nødvendigvis demokratisk likeverdighet og dermed legitime lover eller fellesbeslutninger.

St.meld. nr. 17 Makt- og demokrati (2004–2005) fulgte opp den siste Maktutredningen (NOU 2003: 19). I meldingen står det blant annet:

En gruppe mennesker som skal fordele byrder og goder mellom seg, kan ha to tilnærminger til hvordan en på demokratisk vis skal gjøre dette: 1) En kan formulere ett eller flere forslag til vedtak og avholde avstemninger mellom disse, etter bestemte prosedyrer. 2) En kan ta sikte på å diskutere seg fram til enighet og dermed overflødiggjøre formelle avstemninger.

Avstemningstilnærmingen bygger på at en skal summere gruppemedlemmenes opprinnelige ønsker og interesser, og ved beslutningsprosedyrer komme fram til den løsning som tilfredsstiller folks ønsker best mulig. Den tar utgangspunkt i at demokrati er lik flertallsstyre. En slik tilnærming kan være rask og effektiv, men den har visse klare svakheter. … Flertallsstyre kan utarte til flertallsdiktatur. …

I et demokrati vil den enkelte i noen tilfeller tilhøre flertallet og vinne fram med sine synspunkter, mens en i andre tilfeller vil tilhøre mindretallet og måtte akseptere flertallets beslutninger. I noen situasjoner og samfunn kan det imidlertid utvikle seg grupper av mennesker som permanent kommer i mindretall. Ofte vil slike skiller mellom flertall og permanente mindretall være basert på etnisitet eller religion. Grupper i permanente mindretall vil oppleve manglende likeverdighet som samfunnsborgere, og deres situasjon vil være preget av at de ikke kan hente noen fordeler ut av deltakelsen i samfunnsfellesskapet. (St.meld. nr. 17 (2004–2005): 20ff).

Utvalget vil legge vekt på at det særlig på tros- og livssynsfeltet er risiko for at flertallet som føler tilknytning til den tradisjonelle religionsutøvelsen i samfunnet, kan videreføre- og bygge opp ordninger og regler som begunstiger flertallsreligionen. Minoriteter med andre tros- og livssynsuttrykk kan bli oversett eller diskriminert. Det er ikke nok for å sikre legitimitet at lover vedtas ut fra eksisterende prosedyrer. I et mer pluralistisk samfunn er det behov for mekanismer som sikrer at lover på tros- og livssynsfeltet ikke bare vedtas ut fra tradisjonelle føringer og enkle flertallsvedtak.

Makt- og demokratimeldingen fortsetter med:

Det er et grunnleggende demokratisk utgangspunkt at hvert enkelt individ har visse rettigheter som ikke noe flertall skal kunne frata vedkommende. Prinsippet om flertallsavgjørelser som byggesteinen i et demokrati må derfor modereres både i retning av å sikre samfunnet mot at permanente mindretall oppstår, og at alle individer sikres et sett grunnleggende rettigheter. (St.meld. nr. 17 (2004–2005): 22).

Utvalget vil vektlegge, jf. kapittel 8 og 9, at de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene setter klare føringer for hvordan tros- og livssynspolitikken kan utformes i Norge. En lojal etterlevelse av disse konvensjonene vil sikre mot urimelige flertallsbeslutninger. Samtidig vil det, slik det er nærmere drøftet i kapittel 8 og 9, være rom for nasjonale avveininger. Flere ulike valg vil være tillatelige. Her er det plass for den offentlige samtalen/dialogen.

Makt- og demokratimeldingen viser videre at et alternativ til å vektlegge avstemninger er å legge

vekt på at en kommer fram til et vedtak som alle vurderer som gode og rimelige. Etter en åpen debatt der alle kommer med sine argumenter og der ikke enkeltpersoner dominerer debatten på grunn av status og makt, skal det beste argumentet vinne. Opprinnelige ønsker og oppfatninger fra enkeltmedlemmer om fordeling av byrder skal kunne omformes i lys av debatten. Forslag som vil overkjøre enkeltindividers rettigheter, etniske gruppers legitime interesser, … skal ikke kunne vinne fram i en slik ideell debattsituasjon.171 (St.meld. nr. 17 (2004–2005): 22).

En viktig mekanisme for å få fram synspunkter i vårt politiske system er prosessene knyttet til nedsetting av offentlige utvalg med bred sammensetning og brede høringsrunder av utredninger og lovforslag. Som grunnlag for slike brede prosesser er det også viktig å legge til rette for dialog og samtaler mellom enkeltmennesker og enkeltorganisasjoner.

I kapittel 3 er det redegjort for hvordan en i Norge har arbeidet med dialog og samtaler mellom ulike tros- og livssynsposisjoner i de siste 25 år. Dialog og samtaler knyttet til tro og livssyn er bidrag til å oppfylle det demokratiidealet som vektlegger at beslutninger må oppfattes som gode og rimelige av alle og som et virkemiddel for å unngå urimelig flertallsstyre. I dialogen skal alle være likeverdige, og samtalen skal ikke være styrt av maktforhold eller statusforskjeller. Det trenger ikke medføre at dialogen ender med full enighet. Dialoger kan også bidra til forståelse og aksept for at ikke alle vedtak eller samfunnsordninger kan utformes slik at alle blir enige, eller som Inkluderingsutvalget legger vekt på, å skape forståelse for et uenighetsfellesskap.

21.2 Dialogens styrke og begrensninger

Dialoger og samtaler kan være mer eller mindre instrumentelle i sin innretning. Målet trenger ikke være å løse livssynsbaserte konflikter i samfunnet, men at deltakerne i den enkelte dialogsetting, lokalt eller nasjonalt, lærer hverandre å kjenne, og at dialogen kan bidra til den enkeltes eksistensielle («åndelige») utvikling.172 Norsk religionsdialog har i noen grad vektlagt at en ikke skal bli enige, men først og fremst bidra til forståelse.173 Men uansett direkte målsetting om å oppnå enighet eller ikke, kan dialog fungere konfliktdempende.

21.2.1 Positive effekter av dialog

Vi kan blant annet tenke oss følgende positive effekter:

• Samtaler over tid i en likeverdig atmosfære gjør deltakerne kjent med hverandre og kan bidra til økt tillit til hverandre. Dialog gir rom for å uttrykke følelser sammen og felles arbeid for et felles mål.174 En vil da lettere kunne trekke på hverandres kompetanse og ressurser. Det kan for eksempel bidra til en bedre betjening av menneskers livssynsmessige behov i krisesituasjoner, for eksempel på sykehus, og i forbindelse med nasjonale katastrofer som tsunamien i 2004 og massakren 22. juli 2011, jf. egen beskrivelse i kapittel 11.4.1.

• Dialog kan bidra til konfliktdemping ved at deltakerne blir klar over hva de er enige og uenige om, og dermed kan fjerne misforståelser, både mellom ulike tros- og livssynssamfunn og mellom slike samfunn og storsamfunnet. En kan blant annet få en større klarhet i at uenighetene innad i eget livssyn ofte kan være større enn uenighetene på tvers av livssyn. En kan da opparbeide større aksept for at en kan leve med forskjeller i samfunnet, og at samfunnet ikke trenger å utformes ut fra bare ett spesifikt livssyn.

• Dialog kan bidra til endring av standpunkter – fra tros- og livssynssamfunnenes side, og fra storsamfunnets side.

• Av viktige endringer av standpunkter og holdninger i trossamfunnene som mer eller mindre direkte kan knyttes til dialogarbeidet, kan den enigheten om mulighet for skifte av religion (konvertering) som framkom i fellesuttalelsen fra Kontaktgruppen mellom Mellomkirkelig råd og Islamsk Råd Norge, trekkes fram, jf. omtale i boks 3.4 i kapittel 3. Også håndteringen av karikaturstriden fra islamsk hold i Norge var mer moderat enn håndteringen av Rushdie-saken fra 1989 og noen år framover (jf. boks 3.3 i kapittel 3). Generelt kan en, som Leirvik (2010: 78) vektlegger, ha oppnådd en felles forståelse mellom dialogpartnerne fra kristent og muslimsk hold om behovet for å beskytte minoriteter, det være seg kristne i Pakistan eller muslimer i Norge.

• Livssynsdialogen har bidratt til endringer på viktige felter innen tros- og livssynspolitikken. I kapittel 3 er det gjengitt en del av forslagene som kom fra Verdikommisjonens dialogarbeid, blant annet en ny formålsparagraf for grunnskolen, større selvstyre for Den norske kirke, at ikke halve regjeringen – og Kongen – må tilhøre et bestemt trossamfunn, at det bør legges til rette for likestilling og mangfold i den religiøse og livssynsmessige betjeningen på sykehus mv., og at kommunene bør disponere lokaler for gravferdsseremonier som er tilpasset de ulike tros- og livssynssamfunns behov. Selv om ikke de politiske myndigheter har fulgt opp alle disse forslagene, eller de har blitt fulgt opp på en noe annen måte enn foreslått, er det likevel et bemerkelsesverdig samsvar mellom forslagene fra Verdikommisjonen og den politiske dagsordenen for tros- og livssynsfeltet de siste 10 år.

Utvalget vil vektlegge den betydning som organisert tros- og livssynsdialog har hatt de siste 25 årene, og mener en fortsatt må legge til rette for slik dialog. Når vi nå i det videre trekker fram en del mer kritiske momenter knyttet til dialogen, er det for bedre å få fram hvordan dialog kan utvikles videre med sikte på å komme fram til gode felles løsninger, og hvilke samfunnsmessige rammer en bør ha for dialogprosessen.

21.2.2 Dialog kan bidra til mobilisering om felles interesser

Det er verd å merke seg at STL ble dannet som en forlengelse av en aksjon mot KRL-faget, gjennom Aksjon livssynsfrihet i skolen. Aksjon livssynsfrihet i skolen ble dannet for å beskytte minoritetsamfunnenes interesser knyttet til statens håndtering av livssynsinnholdet i den offentlige skolen. STL fikk ved dannelsen i 1996 med seg også Den norske kirke og øvrige kristne kirkesamfunn og kan nå beskrives som en viktig forsvarer av tros- og livssynsamfunnenes interesser overfor samfunnet.

Ofte vil interessene bli beskrevet som rettigheter og kobles opp mot de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene, noe som også kan påvirke hvordan behov oppfattes og hvordan samtalen blir.175 Det at interessene blir hevdet som rettigheter, kan øke muligheten for å vinne fram, men kan også føre til mindre vilje til å inngå kompromisser.

Ofte vil vektleggingen i samarbeidet mellom de ulike tros- og livssynsamfunnene være å stå sammen i et forsvar for det enkelte tros- og livssynssamfunns frihet fra innblanding i indre anliggender. Basis for dette forsvaret hentes fra formuleringene om religionsfrihet i menneskerettighetskonvensjonene. Et eksempel på hvordan denne vektleggingen av trossamfunns autonomi slår ut i hvordan standpunkter dannes, er tidligere generalsekretær i HEF Lars Gules innlegg i Dagbladet i 2002.

En del homofile talspersoner er opprørt fordi de tror Human-Etisk Forbund har forandret syn på homofiles rettigheter. Bakgrunnen er at HEFs landsmøte avviste å inkludere i sitt nye prinsipp- og arbeidsprogram et forslag om å arbeide for en opphevelse av trossamfunnenes rett, i henhold til arbeidsmiljølovens ‘55A, til å diskriminere homofile ved ansettelser. … Human-Etisk Forbund er fullstendig uenig i Kirkens og andre trossamfunns fortsatte diskriminering av kvinner og homofile, men vi erkjenner at dette bunner i teologiske og ideologiske oppfatninger ingen andre kan gå inn og endre med tvang, dommere og politi. Retten til å forstå og å praktisere sin religion som man selv vil, er fundamental. En konsekvens av dette er erkjennelsen av en rett til også å forskjellsbehandle. Derfor er vi tvunget til å tolerere denne diskrimineringen. (Gule 2002).

Utvalget vil understreke betydningen av en organisering av tros- og livssynssamfunn som bidrar til å sikre religionsfriheten og etterlevelsen av de menneskerettslige forpliktelsene som Norge har påtatt seg.

21.2.3 Deltakelse, kunnskaper og engasjement

Tros- og livssynspolitikken har historisk vært dominert av flertallets oppfatninger på bekostning av minoritetenes legitime interesser og rettigheter. Det er viktig framover å arbeide for å unngå dette.

Tros- og livssynspolitikken kan være et felt som er kunnskapskrevende og kreve betydelig engasjement for å nå fram. Den livssynsmessige dialogen kan foregå i en atmosfære av likeverdighet mellom de ulike representantene for ulike livssynssamfunn, men dialogen kan likevel i et samfunnsperspektiv beskrives som en dialog mellom et lite antall særlig interesserte mennesker. Derfor er dette et felt som står i fare for å bli dominert av de få, kunnskapsrike og engasjerte på bekostning av det i denne sammenheng mindre engasjerte eller mindre kunnskapsrike store flertallet. De politiske beslutningene om regler på livssynsfeltet må også ivareta de middels og lite interesserte. En viktig forutsetning for dette er at diskusjoner og avveininger om tros- og livssynsspørsmål også må foregå på samfunnets offentlige fellesarenaer. Meninger må kunne stå mot hverandre, og samfunnet må vise toleranse for uenigheter. Åpenhet rundt disse spørsmålene er viktig for å kunne ivareta helhetsavveininger.

I tillegg til at den politiske prosessen må ivareta også de «uengasjertes» interesser, må en ivareta dem som nok er engasjerte, men som ikke vinner fram i de ulike tros- og livssynssamfunn; dem som representerer alternative syn innen de ulike samfunnene. Enhver organisering av synspunkter medfører at noen syn blir løftet fram til fortrengsel for andre syn. Blant disse kan være synspunkter fra ungdom eller kvinner eller eksponenter for andre religiøse syn innen de ulike trossamfunn. Oddbjørn Leirvik skriver blant annet følgende:

Eg har høyrt bosniske og iranske muslimar i Norge klage over at det strenge halal- og bønnetidsregimet som dei pakistanske, arabiske eller somaliske imamane hevdar, gjer det vanskeleg å samhandla med andre nordmenn på ein avslappa måte for eksempel når det gjeld noko så sosialt som bordfellesskap. På ein konferanse om religionsdialog … i 2003 kom ein bosnisk muslim frå Gudbrandsdalen med følgjande hjartesukk over det ho kalla «desse muslimske leiarane inne i Oslo»: Dei profilerar alltid det perfekte islam.» Det mange folkereligiøse eller liberale muslimar slik bed om, er religiøs aksept for eit islam som i ein viss forstand er mindre perfekt, men på den andre sida meir opent og fleksibelt enn det høge idealet som leiarane som regel forkynnar. (Leirvik 2010: 50f).

Inkluderingsutvalget stiller følgende spørsmål:

… det [er] viktig å stille spørsmål om hvem som deltar i religionsdialogen og hvem som representerer et trossamfunn. Det kan være vanskelig å generalisere en hel religion og deres tilhengere. En utfordring framover vil være å forankre disse dialogene dypere hos vanlige medlemmer i tros- og livssynssamfunnene, ikke minst blant unge. (NOU 2011: 14: 348).

Et viktig poeng knyttet til kontakt mellom myndigheter og ulike interessegrupperinger og deltakelse i den offentlige samtalen er ut fra hvilke interessekjennetegn representantene blir valgt ut. Hvis innvandrere i Norge blir representert av religiøse ledere, blir religion gjort til det identitetsskapende kjennetegn ved innvandrere. En kunne også tenke seg andre organisasjoner som representanter for innvandreres interesser. Alternativt kunne en tenke seg en organisering av interesser som går på tvers av etnisk eller religiøs bakgrunn, for eksempel knyttet til stilling i arbeidsmarkedet (fagforeninger) eller partier. I og med at tilskuddsordningen til tros- og livssynssamfunn sammenliknet med andre tilskuddsordninger er generøs, kan dette bidra til en organisering ut fra religiøse kjennetegn og ikke andre interessekjennetegn. Det kan være en fare for at det statlige utgangspunktet for dialog, kombinert med tilskuddsordninger, baserer seg på at den enkelte først er kristen og deretter borger og menneske, eller først er muslim og deretter borger eller menneske.176 Utvalget vil imidlertid også vise til drøftingen i kapittel 4 om tros- og livssynspolitikkens mulige effekter på integrering og det manglende kunnskapsgrunnlaget for å ha klare oppfatninger om sammenhengen mellom politikken på tros- og livssynsfeltet og effekten på integrering.

21.3 Utvalgets forslag for bedret dialog – forutsetninger og innhold

Inkluderingsutvalget har kommet med en rekke vurderinger og forslag for å bedre samfunnets konfliktløsningsordninger. I det følgende tas det utgangspunkt i forslagene knyttet til bedret dialog.

Inkluderingsutvalget foreslår:

Utvikling av dialog som metode, ikke ved å harmonisere og unnvike, men også ved å skape et rom der en kan utfordre. Den kompetansen for dialog som er utviklet blant annet innen livssynsdialog mellom nasjonale organisasjoner, bør formidles til andre arenaer. (NOU 2011: 14: 353).

En kritikk av den dialog som har foregått mellom tros- og livssynssamfunn og hvordan dialogen har blitt brukt som grunnlag for offentlig politikk, er at dialogen har vært for harmoniserende og betydd at en har solgt unna prinsipper.177 En annen utfordring er hvordan dialogen kan føres, særlig i det offentlige rom, for å kunne bidra til reell utvikling av synspunkter og ikke forfalle til tabloid mistenkeliggjøring.

21.3.1 Dialog må ikke bety harmonisering og undertrykking av uenighet

Slik det er gjengitt i kapittel 3, har en gjennom den organiserte religionsdialogen også tatt opp vanskelige tema og oppnådd enighet om slike. Det kan her nevnes den enigheten en har oppnådd om synet på konvertering mellom Den norske kirke og Islamsk Råd Norge. Det kan også nevnes den forsoning som ble oppnådd i 2009 mellom IRN (Islamsk Råd Norge) og LLH (Landslaget for lesbiske og homofile) knyttet til spørsmålet om dødsstraff for homofile (Ny Tid 2009). Det vil likevel alltid være en utfordring hvilke temaer en kan ta opp i den interlivssynsmessige dialogen. Det vil også alltid være en utfordring hvilke forventninger om enighet og om lojalitet til dialogprosessen en vil ha.

I forbindelse med karikaturstriden i 2006, jf. omtale i boks 3.3, ble det i fellesuttalelsen fra Den norske kirke blant annet sagt at

Karikaturtegningene av profeten Mohammed som er blitt publisert i danske og norske aviser, virker støtende på muslimers religiøse følelser. … Når det som er hellig for en religion blir angrepet, er det en smerte for alle religioner. … Ytringsfrihet er en fundamental rett som må respekteres, men den må praktiseres med ansvar og klokskap. (Den norske kirke 2006).

Karikaturstriden og dens ettermæle er omstridt i norsk offentlighet. Noen mener at myndigheter og Den norske kirke kompromisset for mye med en viktig verdi, nemlig ytringsfriheten.178 For andre er karikaturstriden og håndteringen av den det ypperste eksempel på hvordan religionsdialogen bidro til å dempe konfliktene, særlig kontrastert med den manglende dialogen i nabolandet Danmark. Uansett hvordan en i ettertid vil bedømme den konkrete håndteringen av karikaturstriden, vil utvalget understreke at dialog og dialogarbeid ikke medfører at konflikter forsvinner. Det kan knyttet til dialogen ikke være en forventning om at en skal inngå kompromisser om viktige verdier.

Inkluderingsutvalget vektlegger at samfunnet kan forstås like mye som et «uenighetsfellesskap» som et «verdifellesskap»:

Den felles utfordringen er å leve med brytninger mellom verdier. … Blant viktige momenter i en tenking om å være enige om hvordan være uenig, kan følgende nevnes:

– Det må skilles mellom uenighet og fiendskap, skilles mellom motstander som en skal kunne bekjempe, men som en likevel innrømmer rett til å arbeide for sine synspunkter – og en fiende som en ikke kan kompromisse med, men vil tilintetgjøre. …

– Når mennesker med ulike syn blir enige, er det utmerket. Men det kan ikke være et generelt mål å oppheve uenighet og konflikt; vi må leve med forskjellene. …

– Det kan foreligge en praktisk, fungerende enighet om viktige prinsipper, også om begrunnelsene for dette varierer. Menneskerettigheter kan for eksempel både argumenteres fra et naturrettsstandpunkt, fra et religiøst standpunkt og en opplyst utilitarisme. …

– Man trenger ikke å være redd for konflikter eller for en debatt med høy temperatur, så lenge konfliktene går inn i det demokratiske systemet. Det man kan være redd for, er dersom noen, fordi de ikke opplever seg inkludert, snur ryggen til hele systemet og søker radikale løsninger utenom. (NOU 2011: 14: 343f).

Inkluderingsutvalget trekker i sin utredning også fram tall som viser stor grad av samlet oppslutning om felles verdier. 90 prosent av innvandrere mener at demokrati, ytringsfrihet og likestilling er viktige verdier. Dette er tilsvarende resultater som for befolkningen generelt (NOU 2011: 14: 313). Tros- og livssynspolitisk utvalg vil legge vekt på at det er kombinasjonen av dette faktiske verdifellesskapet sammen med en evne til også å håndtere konflikter som sikrer et mangfoldig og godt samfunn.

Det var høsten 2011 en meget tydelig uenighet mellom flere medlemmer av STL, HEF, Islamsk Råd Norge og Det Mosaiske Trossamfund om synet på omskjæring av guttebarn (Fri Tanke 2011d). HEF sluttet seg til Barneombudets standpunkt i saken og tilrådde at en forbød omskjæring av gutter inntil et visst alderstrinn, jf. nærmere redegjørelse i kapittel 19. Tros- og livssynspolitisk utvalg vil understreke at uenighet i den offentlige samtalen knyttet til slike spørsmål er hva en må forvente. Det kan ikke forventes at det foreligger en lojalitetsplikt innad i STL om ikke å kritisere hverandres verdistandpunkter. I så fall ville det være et tap for den offentlige samtalen.

21.3.2 Dialogens form og innhold kan forbedres

Etter terrorhandlingene 22. juli har det i Norge vært en debatt om debattklima og debattformer særlig knyttet til islams rolle i Norge. Debattklimaet har av mange vært betegnet som hardt og konfliktskapende, men det er også noen som har ment at debatten har vært for lite åpen og bidratt til at enkelte stemmer har blitt drevet i skjul. I de første ukene etter 22. juli må det være riktig å si at den offentlige samtalen var dempet, og kommunevalgkampen høsten 2011 var mindre konfliktorientert enn vanlig. Men den offentlige samtalen har på ingen måte vist seg fortsatt å være dempet.

Tros- og livssynspolitisk utvalg er enig med Inkluderingsutvalget i at det kan være viktige generelle elementer å hente ut fra erfaringene med organisert tros- og livssynsdialog. Det har vært en vilje til å bruke tid, til å lytte og til å endre standpunkter underveis. Samtidig vil den løpende samtalen i samfunnet også på tros- og livssynsfeltet være preget av at en ofte ikke møtes ansikt til ansikt, har mindre tid sammen og settingen ikke legger til rette for å endre standpunkter uten at det oppfattes som tap av prestisje. Men det er likevel viktige elementer fra den organiserte livssynsdialogen som det er verd å ta med seg også i den større offentlige debatten/samtalen.

Tros- og livssynspolitisk utvalg vil trekke fram det utviklingsarbeid som har blitt foretatt i regi av STL. STL fikk i 2011 ferdigstilt en rapport med tittelen Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunnsom dialogorganisasjon, utarbeidet av Helge Svare på Arbeidsforskningsinstituttet. I den presenteres det også en dialogveileder og en «dialogplakat».179

Tros- og livssynsutvalget vil trekke fram verdien av at samtalen er basert på kunnskap om hverandres holdninger og handlinger. Det er en viktig offentlig oppgave å legge til rette for kunnskapsinnsamling og forskning om tros- og livssynsmessige uttrykk i samfunnet. Det er behov for mer kunnskap om tros- og livssynsfrihetens faktiske vilkår i Norge i dag, gjennom enkeltpersoners erfaringer og mer kvantitative uttrykk for de faktiske vilkår. Dette gjelder både økonomiske vilkår og utfordringer i arbeidsliv, i skole og i andre offentlige institusjoner. Det finnes i dag et betydelig statistikktilfang om aktiviteter i Den norske kirke. Tilsvarende kunnskap om aktivitet i andre tros- og livssynssamfunn er betydelig mindre (Breistein og Høeg 2012).

Det er behov for en respektfull og saklig kunnskapsbasert offentlig samtale om tros- og livssynsspørsmål. I denne sammenheng er det en utfordring at massemedier gjerne vil trekke fram personskjebner og konflikter mellom personer og organisasjoner, mens mer prinsipielle spørsmål og melding om enighet og avklaringer vil drukne i mediehverdagen. Målet må være å ha en offentlighet knyttet til tros- og livssynsfeltet som ikke skjuler konflikter, men som på en saklig måte får fram mangfold og nyanser, og at skillelinjer i saker kan gå gjennom tros- og livssynssamfunn og ikke bare mellom dem. På denne måten kan den offentlige samtalen få fram de ulike hensyn og interesser i konfliktsaker og bidra til gode avveininger av de ulike hensyn.

21.4 Utvalgets forslag for bedret dialog – institusjonelle rammer

Inkluderingsutvalget vektlegger at en bør ta i bruk eksisterende institusjoner og mekanismer, og nevner blant annet at

[k]ontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene (KIM), samt Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO) og lokale innvandrerråd kan gi råd i saker som angår innvandrerbefolkningen, samt føre dialog mellom innvandrerbefolkningen, myndighetene og eventuelt andre organisasjoner. (NOU 2011: 14: 352f).

Inkluderingsutvalget legger også vekt på at

[d]et er viktig at konflikter håndteres tidlig, på lavest mulig nivå og lokalt for å hindre at de eskalerer til polarisering og vold. Dette kan også gi rom for en konstruktiv tilnærming til uenighet. (NOU 2011: 14: 352).

Utvalget hadde også en rekke konkrete forslag knyttet til utvikling av dialog mv., f.eks. om å vurdere etablering av lokale «Dialogens hus».

Tros- og livssynspolitisk utvalg er enig med Inkluderingsutvalget i at en kan bygge videre på de eksisterende institusjoner og mekanismer. Ofte vil det være effektivt og ønskelig å kunne håndtere konflikter tidlig, på lavest mulig nivå og lokalt. Men på tros- og livssynsfeltet kan det i en del tilfeller være behov for nasjonale retningslinjer og lover for å beskytte minoriteter. Ikke alle rettigheter bør vinnes i hvert enkelt lokalsamfunn, og grensene for hvor langt majoritetslivssynet skal tilpasse seg og strekke seg, bør også i noen tilfeller forankres nasjonalt.

Vi har i Norge, slik det er redegjort for i kapittel 3, et system der staten i tillegg til å gi støtte til det enkelte tros- og livssynssamfunn som administreres av fylkesmannsembetene, har en bevilgning til tre paraplyorganisasjoner, STL, IRN og NKR. Samlet ble det i 2012 bevilget om lag 4 ¾ millioner kroner til disse organisasjonene. I Prop. 1 S (2012–2013) er det lagt opp til å bevilge 5,7 millioner kroner. Tros- og livssynspolitisk utvalg mener at en bør øke de midler som settes av til sammenbindende tiltak på tvers av tros- og livssynssamfunn, for å styrke dialogmulighetene. Som en forutsetning for denne styrkingen bør det legges til grunn at en kan inkludere i dialogen også de mindre mektige stemmene.

I det følgende drøftes ulike institusjonelle veivalg knyttet til en styrket dialoginnsats. Det er i dag et skille mellom de administrative organene som fordeler den økonomiske støtteordningen, og organene for samarbeid og dialog mellom trossamfunn. I den videre utvikling av de institusjonelle rammene for tros- og livssynsdialog er det behov for å vurdere tilknytning til offentlige myndigheter og hvor bredt dialogområdet bør være.

21.4.1 Kobling til statlige myndigheter

I Sverige er det en felles organisering av tilskuddsordningen og den generelle samordnings- og dialogorganiseringen ved Nämnden för statligt stöd till trossamfund (SST). Regjeringen i Sverige beslutter hvilke trossamfunn som kan få støtte (til sammen 22 trossamfunn/sammenslutninger). SST, som er en statlig myndighet, står for den videre fordeling av midler mv. I tillegg til fast ansatte (vel 5 årsverk) under ledelse av en generalsekretær, består SST av en nemnd med representanter fra trossamfunnene (9 stk.) og et råd (22 stk. fra alle samfunn som får støtte). Nemnd og råd er utnevnt av den svenske regjeringen etter forslag fra trossamfunnene.

Bevilgningene under SSTs tilskuddsordning ble for 2012 økt med 10 millioner svenske kroner til 60 millioner kroner. Selve nemnden ble styrket med 2 millioner svenske kroner til 7 millioner kroner. Ifølge budsjettproposisjonen er den administrative økningen begrunnet med at nemnden

bättre ska kunna möta de ökande behoven av stöd till trossamfunden, utöver statsbidraget, att vara expert i allmänna religions- och trossamfundsfrågor samt för att möta de ökade kraven på fördelning och uppföljning av statsbidraget. (Regeringens proposition 2011/12:1 for utgiftsområde 17: 131).

SST fordeler, i tillegg til grunnstøtte til trossamfunn, også midler til «andlig vård» på sykehus, støtte til utdanning av religiøse ledere og utbedring av religiøse bygg (for funksjonshemmede). Et viktig oppdrag som SST har fått fra den svenske regjeringen, er å utvikle kriseberedskap i regi av trossamfunn, jf. omtale i kapittel 15.

Utvalget drøfter i kapittel 23 behovet for styrking av legitimiteten til den generelle tilskuddsordningen for tros- og livssynssamfunn ved å samordne den administrative innsatsen til ett fylkesmannsembete og å etablere en nemnd/råd for avklaring av støtteberettigelse. En praktisk og hensiktsmessig tilnærming kunne være å koble STL opp til en administrativ samordning og en ny nemnd. En annen mulighet kunne være å la STL fordele mer tilskuddsmidler knyttet til utprøving av nye tiltak, for eksempel kriseberedskap eller et styrket lokalt dialogarbeid. I 2012 fordeler STL 400 000 kroner til lokalt dialogarbeid.180

Utvalget vil legge vekt på at det er behov for uavhengige samarbeidsorganer innen tros- og livssynsfeltet. STL ble dannet i forlengelsen av en protest mot statens livssynspolitikk i skolen knyttet til KRL-faget. Først tre år etter dannelsen, i 1996, fikk STL midler fra statsbudsjettet. Samarbeidsorganene STL, NKR og IRN drives i dag i hovedsak med offentlig finansiering. De er imidlertid ellers helt uavhengige av staten og er ikke involvert i administreringen av tilskuddsordningen til tros- og livssynssamfunn. Slik bør det fortsette.

Utvalget vurderer det som hensiktsmessig å sette av statlige midler til utprøving og utvikling av nye tilbud innen tros- og livssynsfeltet.

Hvis STL får et større ansvar for fordeling av midler, vil det påvirke hva slags organ STL skal være for framtiden, og kunne svekke STLs rolle som uavhengig instans. Hvis STL får delegert myndighet til i praksis å sette opp standarder ved ulike pilotopplegg (kriseberedskap, livssynsåpne seremonirom mv.), vil statens politikk på feltet i større grad kunne bindes opp av STLs prioriteringer og avveininger. Utvalget vil derfor ikke tilrå at STL får økt ansvar for fordelingen av slike mindre tilskuddsmidler knyttet til enkelte behov innenfor livssynsfeltet, slik tilfellet er i Sverige. Midlene bør fordeles av ansvarlig departement, eventuelt av et forsterket og samordnet fylkesmannsembete. Men STL bør fortsatt kunne ta initiativ til og kunne gi innspill til bruk av tilskuddsmidler.

21.4.2 Kobling til annet dialogarbeid

Det er i Norge utviklet et eget organ for generell kontakt mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene (KIM) som er viktig for å få fram minoriteters situasjon og synspunkter.

KIM ble første gang opprettet i 1984. Fra 2010 har KIM fått en ny form, ved at det bare består av representanter for innvandrerorganisasjoner. Utvalgets dialogfunksjon skal ivaretas ved at utvalget inviterer sentrale myndigheter mv. til dialog fra sak til sak.

KIM er opprettet for å være et rådgivende og uavhengig organ for myndighetene og et forum som kan fremme synspunkter fra innvandrerbefolkningen til offentligheten. KIM består av leder og 23 medlemmer med innvandrerbakgrunn fra alle fylkene i Norge. Sekretariatet som er plassert i IMDi (Innvandrings- og mangfoldsdirektoratet), består av 5 ½ stillinger. I 2012 ble det bevilget om lag 6,4 millioner kroner. I Prop. 1 S (2012–2013) er det lagt opp til å bevilge 6,6 millioner kroner.

KIM vedtar selv sine satsingsområder for hver utvalgsperiode. For perioden 2010–2013 prioriteres områdene 1) likeverdige offentlige tjenester, 2) likestilling og deltakelse og 3) rettigheter og rettighetsarbeid. Ut fra årsmeldingen for 2010 er det lite som tyder på at religion og livssyn står sentralt i KIMs arbeid nå, selv om spørsmålet om religiøse plagg blir nevnt i årsmeldingen.

Utvalget ser det som verdifullt at motsetninger og konflikter mellom majoritetsbefolkningen og minoritetsgrupper ikke utelukkende blir vurdert som kulturelle eller religiøse forskjeller og motsetninger. Den enkelte minoritetsperson bør ikke utelukkende identifiseres ut fra religiøs identitet, men som et helt menneske med ulike identiteter. Det vil i stor grad være forskjeller i levekår knyttet til arbeidstilbud, utdanningsforhold og bosituasjon som utgjør de viktigste motsetningene og utfordringene i møtet mellom majoritetsbefolkningen og ulike innvandrergrupper.

I noen tilfeller kan det være konflikter mellom majoritetssamfunnet og minoriteter som kan knyttes til tro og livssyn. Dette kan være knyttet både til tro og livssyn blant innvandrere og til konflikter som skjærer på tvers av skiller mellom innvandrere og ikke-innvandrere.

Det er derfor behov for å ha en særlig kanal for dialog om slike spørsmål. Utvalget vil derfor tilrå at staten fortsatt gir særlig støtte til paraplyorganisasjoner på tros- og livssynsfeltet. Utvalget vil tilrå at midlene til slik støtte økes. Men utvalget vil peke på at det er behov for at myndighetene når det lyttes til organisasjoner som organiserer trossamfunn med mange medlemmer som er innvandrere, må være bevisste på at tros- og livssynssamfunn ikke representerer alle kulturidentiteter hos innvandrerbefolkningen. Samtidig må det være bevissthet om, når en lytter til KIM, at den religiøse identiteten gjerne er meget sterk i innvandrerbefolkningen. Og KIM bør utfordres til bevissthet om at organet også må representere innvandreres religiøse identitet. Det vil være en utfordring når det gjelder den videre utviklingen av livssynsbetjening på sykehus/offentlige institusjoner, at en må få til et fruktbart samspill mellom det kulturelle tilpasningsarbeidet og de mer spesifikt livssynsmessig tilpasningene, jf. omtale i kapittel 15.

Inkluderingsutvalget foreslår

å [u]trede koordinering av KIMs arbeid med dagens system med kommunale og fylkeskommunale innvandrerråd, herunder om det bør være innvandrerråd i kommunene. (NOU 2011: 14: 353).

Tros- og livssynspolitisk utvalg ser ikke for seg at det kan være hensiktsmessig at staten legger opp til å finansiere utvikling av egne lokale tros- og livssynsråd i den enkelte kommune, men at en ved utvikling av lokale innvandrerråd også er bevisst på og inkluderer deltakelse fra trossamfunn med betydelig innvandrerdeltakelse. En framvekst av lokale dialogforum bør springe fram av lokale initiativ, og støtte bør eventuelt vurderes av kommunale myndigheter. Også etableringen av lokale «Dialogens hus», jf. forslag fra Inkluderingsutvalget nevnt ovenfor, bør vurderes lokalt.181

Det har vært arbeidet med etableringen av et sentralt Dialogens hus. Huset skal eventuelt romme tros- og livssynsbaserte virksomheter og dialoginitiativ, samt være et ressurssenter for tros- og livssynsdialogen i Norge. Penger fra Kulturdepartementet sikret en mulighetsstudie som i april 2010 ble overlevert STL. Den konkluderte med at STL bør gå i gang med å etablere Stiftelsen Dialogens Hus. Rapporten har blitt behandlet i STLs råd. Den økonomiske risikoen ved å igangsette et så stort prosjekt innenfor en så liten organisasjon som STL har blitt vurdert som stor. STL søkte i januar 2012 Kulturdepartementet om prosjekteringsmidler til utvikling av Dialogens hus, i tråd med anbefalingene fra 2010. STL viser til at visjonen bak et slikt hus er enda viktigere enn før, bl.a. i lys av erfaringene etter 22. juli, der behovet for felles steder for personer som ikke var komfortable med å gå inn i kirkerommet, kunne blitt dekket av et Dialogens hus. Kulturdepartementet bevilget ikke midler til denne søknaden i 2012. Utvalget vil ikke ta konkret stilling til hvorvidt en bør etablere et Dialogens hus. Utvalget vil peke på at en etablering av et slikt Dialogens hus må vurderes og prioriteres i forhold til andre alternative tiltak for å styrke rammevilkårene for tros- og livssynsdialog.

21.4.3 Den sentrale politiske samordning og dialog

Inkluderingsutvalget foreslår en «[v]idereutvikling av regelmessig dialog mellom ulike tros- og livssynssamfunn og politiske ledere.» (NOU 2011: 14: 353).

Kulturdepartementet og STL møtes to ganger i året for å diskutere og informere om saker av felles interesse. Kulturdepartementet stiller som oftest med ansvarlig statssekretær på feltet og med representanter fra departementets embetsverk. STL stiller med representanter for mange av medlemsorganisasjonene. Det er ingen offentlig oppmerksomhet om disse møtene, og det foreligger ikke offentlige eller felles referater fra møtene.

For øvrig er de høringsprosesser som arrangeres om ulike løpende saker, svært viktige deler av den offentlige dialogen knyttet til utviklingen av tros- og livssynspolitikken.

I Sverige har det siden skillet mellom den svenske staten og Svenska kyrkan i 2000 vært et «Regeringens råd för kontakt med trossamfunden». Det består i 2012 av atten personer, hvorav blant annet tolv representanter fra trossamfunnene, generalsekretæren i SST, to representanter fra riksdagen og sivil- og boligminister Stefan Attefall som leder rådet. Rådet treffes to–tre ganger i året.

Det er to muligheter for videreutvikling av en regelmessig dialog mellom ulike tros- og livssynssamfunn og politiske ledere. En kan fra statens side være representert på en mer samordnet ansvarlig måte i saker av tros- og livssynsmessig interesse. Det vil øke muligheten for at dialogen blir mer interessant. En kan videre utvikle dialogen i form av den status (knyttet til deltakelse, hyppighet, offentlighet og innpassing i beslutningsprosesser) som dialogen skal ha.

I St.meld. nr. 17 (1996–1997) Om innvandring og det flerkulturelle Norge drøftes tiltak for bedre samordning og dialog. Det vises til at spørsmål som gjelder tros- og livssynssamfunn og livssynsbegrunnet praksis, behandles av ulike departementer, eksempelvis tilskudd, vigselsrett, religiøs slakt og skolesaker. «Resultatet av mangelen på samordning kan, ikke minst sett fra trossamfunnenes side, bli uklar, lite forutsigbar politikk.» (St.meld. nr. 17 (1996–1997): 88). Politikken i forhold til trosspørsmål er altså sektorovergripende på linje med barne-, likestillings- og innvandringspolitikken. Det ble konkludert på følgende måte.

Regjeringen vil på denne bakgrunn gi ett departement ansvar for samordningen av politikken i forhold til tros- og livssynsspørsmål, uten at Den norske kirkes særstilling berøres. Departementsplassering og økonomisk administrative konsekvenser må utredes nærmere. (St.meld. nr. 17 (1996–1997): 88).

Det da relativt nystartede STL ble forøvrig trukket fram som en nyttig dialogpartner.

Ved regjeringsskiftet i 2001 havnet ansvaret for tilskuddsordningen til trossamfunn i Kulturdepartementet (fram til 2009 i samme departement som Den norske kirke). I prinsippet kunne det være Kulturdepartementet som var samordningsdepartement for tros- og livssynssaker. Kulturdepartementets rolle beskrives slik i budsjettproposisjonen for 2012:

Det enkelte departement har sektoransvar for tros- og livssynspolitiske saker på sitt område, mens Kulturdepartementet har særskilt ansvar for tilskudd til tros- og livssynssamfunnene utenfor Den norske kirke og for dialogen med tros- og livssynssamfunnene gjennom blant annet Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn, Norges Kristne Råd og Islamsk Råd Norge. Det er økt oppmerksomhet i samfunnet om tros- og livssynsspørsmål. Ut fra behovet for å se saker på dette feltet i sammenheng, viderefører Kulturdepartementet interdepartemental kontakt for gjensidig orientering om aktuelle saker/spørsmål. (Prop. 1 S (2012–2013) for Kulturdepartementet: 43).

Det gis ikke noen samlet framstilling av tros- og livssynsfeltet i budsjettet for Kulturdepartementet. Den såkalte kategoriomtalen har tittelen «Tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke» og omtaler derfor i utgangspunktet ikke saker knyttet til Den norske kirke. Det gis heller ikke noen samlet framstilling av saker knyttet til tros- og livssynsspørsmål som angår andre departement.

Dette står i kontrast til hvordan samordning knyttet til enkelte andre sektorovergripende spørsmål blir beskrevet. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet gir for eksempel i sin budsjettproposisjon en framstilling av mål og utvikling knyttet til inkludering under åtte departementer. Miljøverndepartementet gir i sin proposisjon en oversikt over satsinger innen miljøfeltet også på andre departementers område.

Formålet med den såkalte utredningsinstruksen for offentlig forvaltning er at den instans som har ansvaret for saken, utreder alle relevante og vesentlige konsekvenser, og at berørte instanser og offentligheten trekkes inn i beslutningsprosessen før beslutning fattes. Ut fra dette generelle kravet til saksforberedelser skal også tros- og livssynsaspekter i prinsippet vektlegges i all saksforberedelse der dette er relevant.

En analyse og vurdering av de økonomiske og administrative konsekvensene skal alltid inngå i saken. For å sikre ivaretakelse av spesielle hensyn, nevner også utredningsinstruksen mer spesifikke forhold, uten at disse er uttømmende: miljømessige konsekvenser, konsekvenser for næringslivet, distriktsmessige konsekvenser, konsekvenser for befolkningens helse, likestillingsmessige konsekvenser, forholdet til menneskerettighetene og konsekvenser i forhold til målsettingen om et enklere regelverk og en enklere forvaltning. I tillegg er visse departementer (som Finansdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet) nevnt spesielt i prosessen knyttet til intern foreleggelse. Spørsmål knyttet til tros- og livssynsspørsmål er ikke nevnt spesielt i utredningsinstruksen, og Kulturdepartementet som eventuell samordningsansvarlig for tros- og livssynsfelter er ikke spesielt nevnt i prosessreglene i utredningsinstruksen.

Utvalget er innforstått med at ulike krav til bedre samordning av sektorovergripende saksområder er krevende å gjennomføre, og effektene kan være usikre. Uavhengig av de mer spesifikke krav i utredningsinstruksen og uavhengig av om det ikke gis en samlet framstilling av tros- og livssynspolitikken regelmessig i noe regjeringsdokument, er det regjeringen som samlet foretar de mer eller mindre bevisste avveiningene som gjøres mellom hensyn knyttet til tros- og livssynsfriheten og andre hensyn. Det er da, slik utvalget også vektlegger, jf. drøfting i prinsippkapitlet, ikke slik at hensyn knyttet til tros- og livssynsfriheten alltid kan og bør vinne fram. Utvalget vil imidlertid ønske at det i større grad tydeliggjøres for offentligheten hvordan slike avveininger gjøres, og at et samordningsdepartement (gjerne Kulturdepartementet) i større grad tydeliggjør at slike avveininger er blitt foretatt på en transparent måte. Utvalget mener at den prosessen som følger etter framleggelsen av utvalgets rapport, også bør ivareta behovet for en tydeligere og mer åpen sentral forankring av saker med betydning for tros- og livssynsfeltet. I den sammenheng vil det også kunne være hensiktsmessig å arrangere møter mellom organisasjoner innen tros- og livssynsfeltet og regjeringen på en mer åpen og profilert måte enn i dag.

21.5 Forslag for å bedre grunnlaget for dialog og meningsbrytninger

Utvalget mener at det er viktig å legge til rette for involverende prosesser der ulike synspunkter kan brynes mot hverandre, og der en økt forståelse av hverandres syn kan bidra til rimelige avveininger i tros- og livssynsspørsmål. Det er behov for gode dialogprosesser og hensiktsmessige institusjonelle ordninger for slike prosesser. I tillegg er det viktige med åpne fellesarenaer for meningsbrytninger. Utvalget vil på denne bakgrunn gi tilrådinger rettet både til samfunnet og til myndighetene.

Oppsummerende fra dette kapitlet vil vi trekke fram disse punktene:

• Dialog og en god offentlig samtale er viktig for å unngå overkjøring av minoritetsinteresser.

• Dialog kan bidra til gi økt tillit, bidra til å dempe konflikter og bidra til endring av standpunkter.

• Også interessene til de «uengasjerte» og til minoriteter må ivaretas.

• Dialog må ikke bety harmonisering og undertrykking av uenighet.

• Dialogens form og innhold kan forbedres: STLs Dialogplakat er et viktig innspill. Det er behov for å styrke STL som uavhengig råd og unngå en tettere kobling/binding til offentlige myndigheter.

• Det er behov for økt kunnskap om tros- og livssynsmessige utfordringer i samfunnet.

• Det er viktig å sørge for en tydeligere politisk samordning av tros- og livssynspolitikken og å styrke møteplassene mellom tros- og livssynssamfunnene og regjeringen.